Российское народовластие. Развитие, современные тенденции и противоречия

Фонд «Либеральная миссия» Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия Москва 2003 Êîëëå...

Author: А.В. Иванченко

17 downloads 225 Views 749KB Size Report

This content was uploaded by our users and we assume good faith they have the permission to share this book. If you own the copyright to this book and it is wrongfully on our website, we offer a simple DMCA procedure to remove your content from our site. Start by pressing the button below!

Report copyright / DMCA form

DOWNLOAD PDF

Фонд «Либеральная миссия»

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Москва 2003

Êîëëåêòèâ àâòîðîâ: À.Ñ. Àâòîíîìîâ, ä.þ.í. (ãëàâà 1, ãëàâà 4 â ñîàâòîðñòâå ñ À.Â. Èâàí÷åíêî); À.Â. Èâàí÷åíêî, ä.þ.í. (ãëàâà 3, ãëàâà 2 â ñîàâòîðñòâå ñ Â.Ì. Êóðèöûíûì, ãëàâà 4 â ñîàâòîðñòâå ñ À.Ñ. Àâòîíîìîâûì); Ñ.Â. Êîðîëåâ, ê.þ.í. (ãëàâà 9); Â.È. Êðèâöîâ (ãëàâà 7); Â.Ì. Êóðèöûí, ä.þ.í. (ãëàâà 2 â ñîàâòîðñòâå ñ À.Â. Èâàí÷åíêî); À.Â. Ïàâëóøêèí, ê.þ.í. (ãëàâà 5); À.À. Ñåðãååâ, ê.þ.í. (ãëàâà 6); À.È. ×åðêàñîâ, ê.þ.í. (ãëàâà 8)

Ðîññèéñêîå íàðîäîâëàñòèå: ðàçâèòèå, ñîâðåìåííûå òåíäåíöèè è ïðîòèâîðå÷èÿ / Ïîä ðåä. À.Â. Èâàí÷åíêî. — Ì.: Ôîíä «Ëèáåðàëüíàÿ ìèññèÿ», 2003. — 300 ñ. Êíèãà ïîñâÿùåíà àíàëèçó ñòàíîâëåíèÿ, ïðîáëåì è ïåðñïåêòèâ ðàçâèòèÿ èíñòèòóòîâ ðîññèéñêîãî íàðîäîâëàñòèÿ. Ñ òåîðåòèêî-ïðàâîâûõ, ïîëèòîëîãè÷åñêèõ è ôèëîñîôñêèõ ïîçèöèé ðàñêðûâàåòñÿ ñóùíîñòü äåìîêðàòè÷åñêèõ ïðèíöèïîâ îðãàíèçàöèè è äåÿòåëüíîñòè ïóáëè÷íîé âëàñòè, åå ìåñòî â ñèñòåìå ñîöèàëüíûõ îòíîøåíèé ðîññèéñêîãî îáùåñòâà. Êíèãà ñîäåðæèò êîíêðåòíûé ïðàâîâîé àíàëèç àêòóàëüíûõ ïðîáëåì êîíñòèòóöèîííîãî óñòðîéñòâà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, ðåàëèçàöèè ïðèíöèïà ôåäåðàëèçìà, îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, ñîâåðøåíñòâîâàíèÿ èçáèðàòåëüíîé ñèñòåìû. Èññëåäîâàíèå çàðóáåæíîãî îïûòà îðãàíèçàöèè äåìîêðàòè÷åñêèõ èíñòèòóòîâ âëàñòè ïîçâîëÿåò ëó÷øå ïîíÿòü ñîâðåìåííûå òåíäåíöèè è ïðîòèâîðå÷èÿ ðàçâèòèÿ ðîññèéñêîãî ãîñóäàðñòâà. © Ôîíä «Ëèáåðàëüíàÿ ìèññèÿ», 2003

ОГЛАВЛЕНИЕ Å. ßñèí. Ïðåäèñëîâèå Ðàçäåë I. Ãåíåçèñ, ïðîáëåìû è ïåðñïåêòèâû ðàçâèòèÿ èíñòèòóòîâ ðîññèéñêîãî íàðîäîâëàñòèÿ Ãëàâà 1. Èç ðàííåé èñòîðèè íàðîäîâëàñòèÿ â Ðîññèè 1.1. Ôîðìû íàðîäîâëàñòèÿ â Äðåâíåé Ðóñè. Âå÷åâîé ñòðîé 1.2. Ýïîõà çåìñêèõ ñîáîðîâ 1.3. Äóàëèñòè÷åñêàÿ ìîíàðõèÿ Ãëàâà 2. Ðîññèéñêîå ãîñóäàðñòâî â íîâîé èñòîðèè 2.1. Âñåðîññèéñêîå ó÷ðåäèòåëüíîå ñîáðàíèå 2.2. Ïðîëåòàðñêàÿ äèêòàòóðà è Ðåñïóáëèêà Ñîâåòîâ 2.3. Ñîâåòñêîå íàðîäîâëàñòèå 2.4. Ñòàëèíñêàÿ àäìèíèñòðàòèâíî-êîìàíäíàÿ ñèñòåìà Ãëàâà 3. Íîâåéøèé ïåðèîä ðàçâèòèÿ èíñòèòóòîâ ðîññèéñêîãî íàðîäîâëàñòèÿ 3.1. Ðàçâèòîé ñîöèàëèçì è îáùåíàðîäíàÿ äåìîêðàòèÿ 3.2. Ïåðåñòðîéêà è àëüòåðíàòèâíûå âûáîðû Ãëàâà 4. Ñîâðåìåííûå òåíäåíöèè è ïðîòèâîðå÷èÿ ðîññèéñêîãî íàðîäîâëàñòèÿ 4.1. Êîíñòèòóöèÿ Ðîññèè î ðàçâèòèè íàðîäîâëàñòèÿ, äåìîêðàòè÷åñêîé ãîñóäàðñòâåííîñòè è ãðàæäàíñêèõ èíèöèàòèâ 4.2. Ñîâåðøåíñòâîâàíèå ãîñóäàðñòâåííûõ ìåõàíèçìîâ îñóùåñòâëåíèÿ íàðîäîâëàñòèÿ íà ôåäåðàëüíîì óðîâíå Ãëàâà 5. Ðàçâèòèå êîíñòèòóöèîííûõ ïðèíöèïîâ íàðîäîâëàñòèÿ â çàêîíîäàòåëüñòâå ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè Ãëàâà 6. Ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå êàê ýëåìåíò ñîâðåìåííîé ðîññèéñêîé ìîäåëè íàðîäîâëàñòèÿ 6.1. Îò äåìîêðàòè÷åñêîãî öåíòðàëèçìà ê ìåñòíîìó ñàìîóïðàâëåíèþ 6.2. Ðàçâèòèå çàêîíîäàòåëüíîé áàçû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ: çàäà÷è è ïðîòèâîðå÷èÿ 6.3. Ïðîáëåìû ðåôîðìèðîâàíèÿ òåððèòîðèàëüíîé îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ 6.4. Ê íîâîìó ïîíèìàíèþ êîíñòèòóöèîííîé ìîäåëè ðîññèéñêîãî ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ Ãëàâà 7. Âûáîðû êàê îñíîâíîé èíñòðóìåíò ñìåíÿåìîñòè âëàñòè 7.1. «Óêàçíîé» ïåðèîä ðàçâèòèÿ èçáèðàòåëüíîãî çàêîíîäàòåëüñòâà 7.2. Ðàçâèòèå èçáèðàòåëüíîãî çàêîíîäàòåëüñòâà. Åãî ñîâðåìåííîå ñîñòîÿíèå 7.3. Ñîâåðøåíñòâîâàíèå èçáèðàòåëüíîãî çàêîíîäàòåëüñòâà

5 8 8 8 12 14 24 24 35 48 54 78 78 85 105 105 125 138 150 150 157 163 173 186 186 190 198

Предисловие Ðàçäåë II. Ñðàâíèòåëüíî-ïðàâîâîé, ôóíêöèîíàëüíûé è ôèëîñîôñêèé àíàëèç êàòåãîðèè íàðîäîâëàñòèÿ Ãëàâà 8. Çàðóáåæíûé îïûò äåìîêðàòèè 8.1. Îñíîâíûå ïðèíöèïû äåìîêðàòèè è èíñòèòóöèîíàëüíîå ðàçíîîáðàçèå åå ôîðì 8.2. Äåìîêðàòèÿ êàê ôîðìà ïðàâëåíèÿ 8.3. Äåìîêðàòèÿ êàê ôîðìà ãîñóäàðñòâåííîãî óñòðîéñòâà 8.4. Äåìîêðàòèÿ êàê ïîëèòè÷åñêèé ðåæèì 8.5. Èíñòèòóòû íåïîñðåäñòâåííîé äåìîêðàòèè â çàðóáåæíûõ ñòðàíàõ 8.6. Òåíäåíöèè è ïðîáëåìû ðàçâèòèÿ çàðóáåæíîé äåìîêðàòèè Ãëàâà 9. Íàðîäîâëàñòèå â ýïîõó ãëîáàëèçàöèè 9.1. Íàðîäîâëàñòèå â êîíòåêñòå äóõîâíîãî îïûòà ðîññèéñêîãî çàðóáåæüÿ 9.2. Íàðîäîâëàñòèå êàê òåðìèí è êàê îáúåêòèâíàÿ ðåàëüíîñòü 9.3. Ãîñóäàðñòâåííàÿ ïîëèòèêà â ïåðñïåêòèâå íàðîäîâëàñòèÿ 9.4. Öåëè, ïðèíöèïû è ìåòîäû ôóíêöèîíàëüíîãî íàðîäîâëàñòèÿ

203 203 203 207 213 227 239 253 261 261 270 276 284

ПРЕДИСЛОВИЕ Ïðåäëàãàåìàÿ ÷èòàòåëþ êíèãà åñòü ðåçóëüòàò ïðîåêòà, âûïîëíåííîãî ïîä ðóêîâîäñòâîì À.Â. Èâàí÷åíêî è ïîääåðæàííîãî Ôîíäîì «Ëèáåðàëüíàÿ ìèññèÿ». Òåìà ïðåäñòàâëÿåòñÿ èñêëþ÷èòåëüíî âàæíîé: óñòàíîâëåíèå íàðîäîâëàñòèÿ, èëè ðåàëüíîé äåìîêðàòèè, ñòàíîâèòñÿ äëÿ Ðîññèè ïåðâîî÷åðåäíîé çàäà÷åé. Ëè÷íî ìîå óáåæäåíèå òàêîâî: ëèáî ìû íàó÷èìñÿ æèòü â óñëîâèÿõ äåìîêðàòèè, òî åñòü ñòàíåì àêòèâíûìè è îòâåòñòâåííûìè ãðàæäàíàìè, òðåáîâàòåëüíûìè ê îðãàíàì ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè, ñòàíåì îáùåñòâîì, ñïîñîáíûì îñóùåñòâëÿòü íàä íåþ êîíòðîëü, ëèáî íàì çàêàçàí ïóòü â ìèð ïðîöâåòàþùèõ íàöèé. Îáúÿñíåíèå î÷åíü ïðîñòîå. Ïðîöâåòàíèÿ â ïîñòèíäóñòðèàëüíóþ ýïîõó ñïîñîáíû äîáèòüñÿ òîëüêî ñâîáîäíûå ëþäè, ïîñðåäñòâîì ñâîáîäû ëè÷íîñòè ðåàëèçóþùèå ñâîè òâîð÷åñêèå âîçìîæíîñòè. À ÷òî òàêîå äåìîêðàòèÿ? Ýòî, íà ìîé âçãëÿä, åäèíñòâåííàÿ ôîðìà ïîëèòè÷åñêîé îðãàíèçàöèè îáùåñòâà, êîòîðàÿ îáåñïå÷èâàåò ìàêñèìóì ëè÷íîé ñâîáîäû, îãðàíè÷èâàÿ åå òîëüêî ïðàâàìè è ñâîáîäàìè äðóãèõ ëþäåé. Â îêòÿáðå 2003 ãîäà â Âîðîíåæå áûëî ïðîâåäåíî ñîöèîëîãè÷åñêîå èññëåäîâàíèå: äâå òðåòè îïðîøåííûõ îòâåòèëè, ÷òî Ðîññèÿ äî ñèõ ïîð íå ÿâëÿåòñÿ äåìîêðàòè÷åñêèì ãîñóäàðñòâîì. Â òî æå âðåìÿ 66,5%, òî åñòü òîæå äâå òðåòè, ñêàçàëè, ÷òî ãîòîâû ïîñòóïèòüñÿ ñâîáîäàìè ñëîâà, ïåðåäâèæåíèÿ è äðóãèìè â îáìåí íà ýêîíîìè÷åñêóþ, ïîëèòè÷åñêóþ ñòàáèëèçàöèþ è ëè÷íóþ çàùèùåííîñòü. Â. Ìèðîëåâè÷ â ñòàòüå, îïóáëèêîâàííîé â «Ðóññêîì êóðüåðå» (¹ 119 îò 11 îêòÿáðÿ 2003 ãîäà), âûñêàçàë ïðåäïîëîæåíèå, ÷òî ýòîò îïðîñ — ïðîâîêàöèÿ. Íå äóìàþ. Áîëåå ïðàâäîïîäîáíî äðóãîå åãî ïðåäïîëîæåíèå — ÷òî â ãëàçàõ íàøèõ ñîãðàæäàí äåìîêðàòèÿ âûãëÿäèò âåñüìà ïðèìèòèâíî êàê âñåäîçâîëåííîñòü, à âñÿêîå ãîñóäàðñòâåííîå íàñèëèå äàæå ñ öåëüþ ïîääåðæàíèÿ ïîðÿäêà — êàê ïðîèçâîë. Â ãëàçàõ æå èíîñòðàíöåâ, äëÿ êîòîðûõ äåìîêðàòèÿ — ïîâñåäíåâíàÿ ïðàêòèêà, áîëüøèíñòâî îãðàíè÷åíèé, èìåþùèõñÿ â íàøåì çàêîíîäàòåëüñòâå, âïîëíå ðàçóìíû, îíè óçíàþò ñâîè ïðàâîâûå íîðìû. Ëè÷íî ÿ óáåæäåí, ÷òî Ðîññèÿ ñåãîäíÿ — äåìîêðàòè÷åñêîå ãîñóäàðñòâî. À êàêîå æå åùå — äèêòàòóðà, ìîíàðõèÿ, îëèãàðõèÿ? Âïðî÷åì, îëèãàðõèÿ â òî÷íîì ñìûñëå ñëîâà (íå â íàøåì îáûäåííîì ïîíèìàíèè) âïîëíå ñîâìåñòèìà ñ äåìîêðàòèåé: ðåàëüíî ïðàâÿò âñåãäà íåìíîãèå, âîïðîñ â òîì, íàñêîëüêî ëåãèòèìíî. Ó íàñ èìåþòñÿ âñå ôîðìàëüíûå èíñòèòóòû ïðåäñòàâèòåëüíîé äåìîêðàòèè — âûáîðû, ïàðëàìåíò, ïàðòèè. Êîíñòèòóöèÿ 1993 ãîäà ãàðàíòèðóåò âñå ïðàâà è ñâîáîäû. ß âèæó, êàê ÷èòàòåëü íà÷èíàåò êðèâî óñìåõàòüñÿ. À çðÿ! Ñîãëàñíî íîâîé øâåéöàðñêîé Êîíñòèòóöèè 1999 ãîäà «ñâîáîäíû ëþäè, åñëè îíè ïîëüçóþòñÿ

5

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Предисловие

ñâîåé ñâîáîäíîé». Äðóãîé ïîëèòè÷åñêèé àâòîðèòåò, àìåðèêàíñêèé ñåíàòîð Ìóð ñêàçàë: «Äåìîêðàòèÿ — ýòî òàêàÿ øòóêà, êîòîðàÿ òðåáóåò ó÷àñòèÿ». À ìû õîòèì æèòü â äåìîêðàòè÷åñêîé ñòðàíå è îäíîâðåìåííî ãîòîâû ïîñòóïèòüñÿ ñâîèìè ïðàâàìè ðàäè, èçâèíèòå, «÷å÷åâè÷íîé ïîõëåáêè». Íî òîãäà è ïîõëåáêè íå áóäåò, ðàçâå ÷òî íà îäèí ðàç, è áëàãîñîñòîÿíèÿ, è ëè÷íîé çàùèùåííîñòè. Èáî èìåííî ñâîáîäà, åñëè ëþäè åþ ïîëüçóþòñÿ, åñëè îíè ãîòîâû îòñòàèâàòü ñâîè ïðàâà, è ïðèíîñèò â èòîãå ïðîöâåòàíèå. Íàøà äåìîêðàòèÿ ïðîñòî î÷åíü ìîëîäà, ìû òîëüêî-òîëüêî ñëåçëè ñ äåðåâà ñîâåòñêîãî ôåîäàëèçìà. Óñëîâèÿ óæå èçìåíèëèñü — ðûíî÷íàÿ ýêîíîìèêà è äåìîêðàòè÷åñêàÿ Êîíñòèòóöèÿ íàëèöî, íî íàä íàìè ïî-ïðåæíåìó äîâëåþò âåêîâûå òðàäèöèè âîëüíîñòè (÷èòàé «âñåäîçâîëåííîñòè», íà êîòîðîé ñòðîèòñÿ áàíäèòñêàÿ ðîìàíòèêà) è ïðîèçâîëà (÷èòàé «áþðîêðàòèè»). Ìû åùå íå âîñïèòàëè â ñåáå âíóòðåííþþ îòâåòñòâåííîñòü ïåðåä ñîáîé è äðóãèìè, êîòîðàÿ ïðåâðàùàåò âîëüíîñòü â ñâîáîäó, à ãîòîâíîñòü òåðïåòü ïðîèçâîë è íàñèëèå ñî ñòîðîíû âëàñòè åùå íå ñìåíèëàñü â íàñ ãîòîâíîñòüþ çàùèùàòü ñâîè ïðàâà. Îò íàñ, è íè îò êîãî äðóãîãî, çàâèñèò, ÷òîáû â íàøåé æèçíè áûëî ìåíüøå âîëüíîñòè è ïðîèçâîëà è áîëüøå ñâîáîäû è îòâåòñòâåííîñòè. Ïîòîìó ÷òî ýòî íàøà æèçíü. Ñåãîäíÿ èäåò ïðîöåññ ñîçðåâàíèÿ äåìîêðàòèè, è èìåííî ìû â îòâåòå çà òî, ÷òîáû îí øåë â íóæíîì íàïðàâëåíèè, à íå ñâåðíóë ñíîâà íåíàðîêîì â ñòîðîíó ïîëèöåéñêîãî ãîñóäàðñòâà. Ïðîöåññ ýòîò èäåò ïîñòåïåííî, ñêëàäûâàåòñÿ èç òûñÿ÷ ïîâñåäíåâíûõ àêòîâ, è â êàæäîì èç íèõ ñâåðÿåòñÿ íàïðàâëåíèå. Åñëè âû âäðóã îáíàðóæèòå ÷åðåç äåñÿòü-äâàäöàòü ëåò, ÷òî æèâåòå â êðèìèíàëüíî-ïîëèöåéñêîì ãîñóäàðñòâå, òî ïîãëÿäèòå â çåðêàëî è ïðèïîìíèòå êàæäûé ñëó÷àé â òå÷åíèå ýòîãî âðåìåíè, êîãäà âû ñòåðïåëè ïðîèçâîë èëè ïðîÿâèëè íåóâàæåíèå ê ïðàâàì äðóãèõ. È âû ïîéìåòå: âèíîâàòû âû ñàìè. Ïðåäëàãàåìàÿ êíèãà ðàññêàçûâàåò î òîì, êàê ïðåæäå ýòîò ïðîöåññ, ïðîöåññ ñîçðåâàíèÿ äåìîêðàòèè, ïðîèñõîäèë â íàøåé ñòðàíå, è ïîêàçûâàåò, ÷òî äåìîêðàòèÿ äëÿ íàñ — íîâèíêà. Íà÷èíàÿ ñ ÕIII — XIV âåêîâ â Ðîññèè — ãîñïîäñòâî äåñïîòè÷åñêîãî ãîñóäàðñòâà è ðîáêèå ïîïûòêè íàðîäîâëàñòèÿ, êîòîðîå âñåãäà áûëî ìå÷òîé ëó÷øèõ óìîâ. È õîòÿ äåìîêðàòèÿ — äðåâíåå èçîáðåòåíèå, â ñîâðåìåííîì ñìûñëå ñëîâà îíà è â äðóãèõ ñòðàíàõ óòâåðäèëàñü ñðàâíèòåëüíî íåäàâíî, íó, ïîäóìàåøü, â ëó÷øåì ñëó÷àå êàêèõ-íèáóäü òðèñòà ëåò íàçàä. Íî óæå äîêàçàëà ñâîè ïðåèìóùåñòâà. Òåïåðü è íàì íóæíî óñâîèòü åå óðîêè è íàó÷èòüñÿ ïîëüçîâàòüñÿ ñâîáîäîé, ïðîòèâîñòîÿòü ïîïûòêàì óãíåòåíèÿ, îò êîãî áû îíè íè èñõîäèëè. Îñîáåííî õî÷ó îáðàòèòü âàøå âíèìàíèå íà ãëàâó î âûáîðàõ. Âî-ïåðâûõ, ðóêîâîäèòåëü àâòîðñêîãî êîëëåêòèâà è ëèäåð ïðîåêòà À.Â. Èâàí÷åíêî — îäèí èç ëó÷øèõ çíàòîêîâ èçáèðàòåëüíîãî ïðàâà è ïðîöåññà, â ïðîøëîì ïåðâûé çàìåñòèòåëü Ïðåäñåäàòåëÿ Öåíòðèçáèðêîìà. Àâòîðèòåò â ýòèõ âîïðîñàõ. Âî-âòîðûõ, âûáîðû — ñàìàÿ ìàññîâàÿ ôîðìà ó÷àñòèÿ ãðàæäàí â óïðàâëåíèè îáùåñò-

âåííûìè äåëàìè. Íå ïðåíåáðåãàéòå èìè. Õîäèòå íà âûáîðû, ñëåäèòå çà òåì, êàê îíè ïðîâîäÿòñÿ, áóäüòå íåïðèìèðèìû ê íàðóøåíèÿì, ê ïðèìåíåíèþ âëàñòüþ àäìèíèñòðàòèâíîãî ðåñóðñà, ê ïîäêóïó. Âêëþ÷àéòåñü â ðàáîòó äåìîêðàòè÷åñêèõ ïàðòèé è îáùåñòâåííûõ îðãàíèçàöèé, êîòîðûå ó÷àñòâóþò â âûáîðàõ, âûäâèãàþò êàíäèäàòîâ, ñïîñîáíû îðãàíèçîâàòü êîíòðîëü íàä âûáîðàìè. Ñêàæåòå, âñå ýòî ëîçóíãè äàâíî èçâåñòíûå? Ñêàæåòå, âñå ðàâíî îáìàíóò? Ìîæåò, è òàê, íî åñëè íè÷åãî íå äåëàòü, îáìàíóò òî÷íî. È áóäóò îáìàíûâàòü âñåãäà. À åñëè äåëàòü, òî åñòü øàíñ, ÷òî îáìàíóòü íå óäàñòñÿ, à åñëè äåëàòü áóäóò âñå, îáìàíûâàòü óæå íå óäàñòñÿ íèêîãäà, íèãäå è íèêîìó. Âñ¸. ß ïðîñòî õîòåë ñêàçàòü, ÷òî äåìîêðàòèÿ — ýòî íàøå äåëî. Åå íàì íèêòî íå äàñò, íå ñïóñòèò ñâåðõó. À êíèãà, êîòîðóþ âû ñîáèðàåòåñü ïðî÷èòàòü, ïóñòü óêðåïèò âàñ â ìûñëè, ÷òî ìû ñìîæåì ñâîèìè ðóêàìè ñîçäàòü ðåàëüíóþ ðîññèéñêóþ äåìîêðàòèþ.

6

7

Å. ßñèí, ïðåçèäåíò Ôîíäà «Ëèáåðàëüíàÿ ìèññèÿ»

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

РАЗДЕЛ I. ГЕНЕЗИС, ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ИНСТИТУТОВ РОССИЙСКОГО НАРОДОВЛАСТИЯ ÃËÀÂÀ 1. ÈÇ ÐÀÍÍÅÉ ÈÑÒÎÐÈÈ ÍÀÐÎÄÎÂËÀÑÒÈß Â ÐÎÑÑÈÈ 1.1. Ôîðìû íàðîäîâëàñòèÿ â Äðåâíåé Ðóñè. Âå÷åâîé ñòðîé Ðÿä èíñòèòóòîâ äðåâíåðóññêîãî ãîñóäàðñòâà óõîäÿò ñâîèìè êîðíÿìè â äîãîñóäàðñòâåííóþ ýïîõó. Ýòè èíñòèòóòû ïî ìåðå âûçðåâàíèÿ è ñòàíîâëåíèÿ ãîñóäàðñòâåííîñòè òðàíñôîðìèðîâàëèñü è ïðåâðàùàëèñü â îðãàíû ãîñóäàðñòâà, ïðèîáðåòàÿ íîâûå ÷åðòû è â òî æå âðåìÿ ñîõðàíÿÿ îïðåäåëåííûå òðàäèöèè. Ê òàêèì èíñòèòóòàì îòíîñèòñÿ è âå÷å — íàðîäíîå ñîáðàíèå. Ïðèìå÷àòåëüíî, ÷òî ðóññêîå ñëîâî «ñîâåò» ïðîèñõîäèò, êàê ïîëàãàþò, îò òîãî æå êîðíÿ, ÷òî è «âå÷å». Ñëîâî «ñîâåò» ñóùåñòâóåò â ðóññêîì ÿçûêå ñ ãëóáîêîé äðåâíîñòè, îíî ñëàâÿíñêîãî ïðîèñõîæäåíèÿ (äëÿ ñðàâíåíèÿ: ïîáîëãàðñêè «ñúâåò», ïî-ñåðáñêè è ïî-õîðâàòñêè «ñàâåò», «savet»), õîòÿ ïðèñóòñòâóåò íå âî âñåõ ñëàâÿíñêèõ ÿçûêàõ, è èìååò ãëóáîêèå èíäîåâðîïåéñêèå êîðíè. Ñ÷èòàåòñÿ, ÷òî ýòî ñîåäèíåíèå äâóõ äðåâíèõ ñëîâ: «ñ(î)», ÷òî çíà÷èò «âìåñòå» (ïî-âèäèìîìó, îò èíäîåâðîïåéñêîãî «kom» — «áëèçêî äðóã ê äðóãó», «ðÿäîì», «âìåñòå», «ñ»), è «âåò» — «ãîâîðèòü», «çíàòü» (âåðîÿòíî, îò èíäîåâðîïåéñêîãî «weid» — «ïîíèìàòü», «çíàòü», «ðàçúÿñíÿòü», ïðè÷åì îò ýòîãî æå èíäîåâðîïåéñêîãî ñëîâà ïðîèçîøëè, íàïðèìåð, ñàíñêðèòñêîå ïîíÿòèå «vedas» — «çíàíèå» è àíãëèéñêîå ñëîâî «wise» — «ìóäðûé»). Ñóùåñòâèòåëüíîå «âå÷å», ïî-âèäèìîìó, èìååò òîò æå êîðåíü, ÷òî è äðåâíåå «âåò». Èç ñîâðåìåííûõ ñëàâÿíñêèõ ÿçûêîâ îíî ñîõðàíèëîñü, íàïðèìåð, â ñåðáñêîì è õîðâàòñêîì («âåc´å», «vece») è îçíà÷àåò «ñîáðàíèå», «êîëëåãèàëüíûé îðãàí», «ïàëàòà ïàðëàìåíòà». Â ñîâðåìåííîì ïîëüñêîì ÿçûêå åñòü ñëîâî «wiec», îçíà÷àþùåå «ìèòèíã», ýòèì æå ñëîâîì â èñòîðè÷åñêîé ëèòåðàòóðå îáîçíà÷àåòñÿ äðåâíåå «âå÷å», «íàðîäíîå ñîáðàíèå» (íà Ðóñè). Êàê óáåäèòåëüíî ïîêàçàë È.ß. Ôðîÿíîâ, «ïî ñâîåìó ïðîèñõîæäåíèþ âå÷å — àðõàè÷åñêèé èíñòèòóò, óõîäÿùèé ñâîèìè êîðíÿìè â íåäðà ïåðâè÷íîé ôîðìàöèè. Ñ ïåðåìåíàìè, ïðîèñõîäÿùèìè â ñîöèàëüíîé ñòðóêòóðå âîñòî÷íîñëàâÿíñêîãî îáùåñòâà, ìåíÿëîñü è ó÷ðåæäåíèå: ïëåìåííîå âå÷å ýïîõè ïåðâîáûòíîãî ñòðîÿ îòëè÷àëîñü îò âîëîñòíîãî âå÷à âòîðîé ïîëîâèíû XI–XII ââ.»1. Ñîñóùåñòâîâàíèå è ñîâìåñòíàÿ äåÿòåëüíîñòü íåñêîëüêèõ ðîäîâ â ñîñòàâå ïëåìåíè ïðåäïîëàãàëè ïðèíÿòèå îáùèõ ðåøåíèé ïðåäñòàâèòåëÿìè ðîäîâ. Ïî ìåðå ðàçëîæåíèÿ ðîäîâ íà îòäåëüíûå ñåìüè è ïîñòåïåííîãî ïåðåõîäà îò ðîäîâîé îáùèíû ê ñîñåäñêîé, ñ îäíîé ñòîðîíû, è îáúåäèíåíèþ ïëåìåí â ñóïåðïëåìåí-

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

íûå ñîþçû — ñ äðóãîé, âîçðàñòàëî è çíà÷åíèå ñîâìåñòíî âûðàáîòàííûõ è îäîáðåííûõ êàê íà ìåæñåìåéíîì, îáùèííîì, òàê è íà ìåæïîñåëåí÷åñêîì óðîâíå ðåøåíèé. Åñëè äëÿ óïðàâëåíèÿ ðîäîâîé îáùèíîé áûëî äîñòàòî÷íî óñòàíîâèòü èåðàðõèþ, ïîñòðîåííóþ íà îñíîâå êðîâíîðîäñòâåííûõ è ñâîéñòâåííûõ ñâÿçåé, òî â íîâûõ óñëîâèÿõ îñîáîå çíà÷åíèå ïðèîáðåòàëî óìåíèå äîãîâîðèòüñÿ âñåì âìåñòå, âûðàáîòàòü âçàèìîïðèåìëåìîå ðåøåíèå ñòîÿùèõ ïåðåä âñåìè çàäà÷. È âñå ýòî äåëàëîñü â ðåçóëüòàòå ïîëèàëîãà ó÷àñòíèêîâ ñîáðàíèÿ, áëàãîäàðÿ ñëîâó. Îòñþäà è õîðîøî âèäíîå âî ìíîãèõ èñòî÷íèêàõ áëàãîãîâåéíîå îòíîøåíèå äðåâíèõ ê ñëîâó, ê ðå÷è. Ñîâìåñòíîå îáñóæäåíèå ñâîáîäíûìè ëþäüìè îáùèõ ïðîáëåì «âäðóã» ïðèâîäèëî ê ðåøåíèþ ýòèõ ïðîáëåì èëè ïî êðàéíåé ìåðå ê îïðåäåëåíèþ ïóòè ðåøåíèÿ. Òàê çàêëàäûâàëèñü îñíîâû íàðîäîâëàñòèÿ. È îòíþäü íå ñëó÷àéíî ïðîñëåæèâàåòñÿ ñåìàíòè÷åñêàÿ è ýòèìîëîãè÷åñêàÿ áëèçîñòü ïîíÿòèé «ñîâåò», «ñîâåùàíèå», «âå÷å». Ïî ñëîâàì Ïðîêîïèÿ Êåñàðèéñêîãî, «ýòè ïëåìåíà, ñëàâÿíå è àíòû, íå óïðàâëÿþòñÿ îäíèì ÷åëîâåêîì, íî èçäðåâëå æèâóò â íàðîäîïðàâñòâå, è ïîýòîìó ó íèõ ñ÷àñòüå è íåñ÷àñòüå â æèçíè ñ÷èòàåòñÿ äåëîì îáùèì»2. Ïî-âèäèìîìó, ñòðåìëåíèåì íàéòè èìåííî îáùåå äëÿ âñåõ ðåøåíèå îáúÿñíÿåòñÿ òðàäèöèÿ, íàñêîëüêî ìîæíî ñóäèòü ïî èñòî÷íèêàì, è â áîëåå ïîçäíèå âðåìåíà îïðåäåëÿòü âîëþ íàðîäíîãî ñîáðàíèÿ íå ôîðìàëüíûì ãîëîñîâàíèåì, à äîáèâàÿñü åäèíîãëàñèÿ, òî÷íåå, ñîãëàñèÿ âñåõ ó÷àñòíèêîâ, êîãäà íå òîëüêî ñëûøíû âîçãëàñû îäîáðåíèÿ, íî è íå ñëûøíî âûñêàçûâàíèé «ïðîòèâ». Ïîñòåïåííîå ñêëàäûâàíèå ãîñóäàðñòâåííîñòè îêàçûâàåò ñóùåñòâåííîå âëèÿíèå íà ðàçâèòèå èíñòèòóòà íàðîäíîãî ñîáðàíèÿ. Èç èíñòèòóòà ñàìîîðãàíèçàöèè íàñåëåíèÿ âå÷å ïðåâðàùàåòñÿ â ãîñóäàðñòâåííûé îðãàí. Â óñëîâèÿõ óãëóáëåíèÿ ñîöèàëüíîé äèôôåðåíöèàöèè è óñëîæíåíèÿ óïðàâëåíèÿ òðàíñôîðìèðîâàëîñü è âå÷å. Íèãäå ôîðìàëüíî íå áûëè çàêðåïëåíû ïîëíîìî÷èÿ âå÷à, îäíàêî èçâåñòíî, ÷òî íà åãî ðàññìîòðåíèå âûíîñèëèñü òàêèå âîïðîñû, êàê ïðèçíàíèå, ïðèãëàøåíèå èëè èçãíàíèå êíÿçÿ, à òàêæå íàçíà÷åíèå è ñìåùåíèå äîëæíîñòíûõ ëèö, îäîáðåíèå çàêîíîäàòåëüíûõ àêòîâ, ðàñïîðÿæåíèå ôèíàíñàìè, óñòàíîâëåíèå äåíåæíûõ ñáîðîâ, îáúÿâëåíèå âîéíû è çàêëþ÷åíèå ìèðà. Êðîìå òîãî, âå÷å âûïîëíÿëî íåêîòîðûå ñóäåáíûå ïîëíîìî÷èÿ, ïðèíèìàëî è íàïðàâëÿëî ïîñëîâ è ò. ï. Âå÷à ïðîâîäèëèñü â ãîðîäàõ, ÿâëÿâøèõñÿ àäìèíèñòðàòèâíûìè öåíòðàìè âîëîñòåé, â ñâÿçè ñ ÷åì «âñÿ âëàñòè ÿêîæ íà äóìó íà âå÷à ñõîäÿòñÿ; íà ÷òî æå ñòàðåéøèè ñäóìàþòü, íà òîì æå ïðèãîðîäè ñòàíóòü»3. Òàêèì îáðàçîì, ïîëèòè÷åñêàÿ æèçíü ñîñðåäîòî÷èâàëàñü â êðóïíûõ ãîðîäàõ, íî âìåñòå ñ òåì ñóùåñò_________________________________

2 Ïðîêîïèé èç Êåñàðèè. Âîéíà ñ ãîòàìè. Ì., 1950. Ñ. 297. _________________________________

1 Ôðîÿíîâ È.ß. Êèåâñêàÿ Ðóñü. Î÷åðêè ñîöèàëüíî-ïîëèòè÷åñêîé èñòîðèè. Ë., 1980. Ñ. 184.

8

3 Ëàâðåíòüåâñêàÿ ëåòîïèñü // Ïîëíîå ñîáðàíèå ðîññèéñêèõ ëåòîïèñåé. ÑÏá., 1846. Ò. I. Ñ. 377–378.

9

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

âîâàëî è ìíîæåñòâî ãîðîäîâ (èìåíîâàâøèõñÿ ïðèãîðîäàìè), òÿãîòåâøèõ ê òîìó èëè èíîìó âå÷åâîìó ãîðîäó. Íåóäèâèòåëüíî, ÷òî â ñêàíäèíàâñêèõ èñòî÷íèêàõ Ðóñü ÷àñòî èìåíîâàëàñü «Gardariki», ÷òî îçíà÷àëî «Ñòðàíà ãîðîäîâ». Â âå÷å ïðèíèìàëè ó÷àñòèå âñå ñâîáîäíûå âçðîñëûå ìóæ÷èíû äàííîé çåìëè. Êîíå÷íî, ïðåîáëàäàëè æèòåëè âå÷åâîãî ãîðîäà â ñèëó òåððèòîðèàëüíîé áëèçîñòè ê ìåñòó ïðîâåäåíèÿ íàðîäíîãî ñîáðàíèÿ, îäíàêî è ñâîáîäíûå ñåëÿíå, è ïðåäñòàâèòåëè ïðèãîðîäîâ íå áûëè ëèøåíû ïðàâà ïðèíèìàòü ó÷àñòèå â âå÷å, åñëè îíè ïðèáûëè íà íåãî. Àðèñòîêðàòèÿ â ñèëó ñâîåé àâòîðèòåòíîñòè, îðãàíèçîâàííîñòè, îáðàçîâàííîñòè, èñêóøåííîñòè â ïîëèòèêå èãðàëà çàìåòíóþ ðîëü â äåÿòåëüíîñòè íàðîäíûõ ñîáðàíèé, íî ýòî âîâñå íå îçíà÷àåò, ÷òî ïðîñòûå ëþäè áûëè ëèøü ïîñëóøíûì îðóäèåì â åå ðóêàõ. Èñòî÷íèêè ñâèäåòåëüñòâóþò, ÷òî ïðîñòûå ãîðîæàíå ÷àñòî àêòèâíî ïîääåðæèâàëè òå èëè èíûå ïðåäëîæåíèÿ èëè æå, íàîáîðîò, âûñòóïàëè ÿðûìè ïðîòèâíèêàìè êàêèõ-ëèáî ïðîåêòîâ, óâëåêàÿ çà ñîáîé áîëüøèíñòâî ó÷àñòíèêîâ âå÷à, à èíîãäà èíèöèàòèâà ïîëíîñòüþ ïåðåõîäèëà â ðóêè ðÿäîâûõ æèòåëåé. Ê êîíöó X âåêà íà Ðóñè â êà÷åñòâå ïðàâÿùåãî â êîíöå êîíöîâ óòâåðäèëñÿ îäèí êíÿæåñêèé äîì. Ñ ýòîãî âðåìåíè ãîñóäàðñòâåííîå åäèíñòâî Êèåâñêîé Ðóñè îáåñïå÷èâàëîñü åäèíñòâîì êíÿæåñêîãî ðîäà, ïðåäñòàâèòåëè êîòîðîãî ïðàâèëè âî âñåõ çåìëÿõ. Ñóùåñòâîâàë îïðåäåëåííûé ïîðÿäîê çàìåùåíèÿ îñâîáîäèâøèõñÿ âàêàíñèé ïî ñòàðøèíñòâó. Ïðè ýòîì êíÿçü ìîã ïîñòåïåííî â òå÷åíèå âñåé ñâîåé æèçíè ïåðåìåùàòüñÿ èç ìåíåå ïðåñòèæíûõ çåìåëü â áîëåå ïðåñòèæíûå. Îäíàêî, ïðèáûâàÿ â òîò èëè èíîé âå÷åâîé ãîðîä äëÿ çàíÿòèÿ ïðåñòîëà, îí äîëæåí áûë çàðó÷èòüñÿ ïîääåðæêîé íàðîäíîãî ñîáðàíèÿ. Çåìëÿ â ëèöå âå÷à è êíÿçü êàê áû çàêëþ÷àëè äîãîâîð — ðÿä. Ïî ìåðå ðàçâèòèÿ çåìåëüíîé ñîáñòâåííîñòè êíÿçüÿ ñòàëè îñåäàòü â îòäåëüíûõ çåìëÿõ, ïåðåäàâàÿ èõ ïî íàñëåäñòâó ñâîèì äåòÿì. Ñ XII âåêà èç ðóê â ðóêè âìåñòå ñ ïðåñòîëîì ñòàë ïåðåõîäèòü òîëüêî îäèí óäåë — âåëèêîêíÿæåñêèé. Êíÿçü, çàíèìàÿ âåëèêîêíÿæåñêèé ïðåñòîë, âî âðåìåííîå âëàäåíèå ïîëó÷àë è ñîîòâåòñòâóþùóþ çåìëþ, íî ïðè ýòîì îí ñîõðàíÿë çà ñîáîé è ñâîé óäåë. Òàêîå îñåäàíèå êíÿçåé â îòäåëüíûõ âîëîñòÿõ è ïîñëóæèëî îñíîâîé äëÿ ôåîäàëüíîé ðàçäðîáëåííîñòè. Ðàçâèâàëàñü áîðüáà ìîíàðõè÷åñêîãî íà÷àëà â ëèöå êíÿçÿ, îïèðàþùåãîñÿ íà ñâîþ äðóæèíó, è äåìîêðàòè÷åñêîãî — â ëèöå íàðîäíîãî ñîáðàíèÿ. Ïî-ðàçíîìó ñëîæèëàñü ñóäüáà ýòîãî èíñòèòóòà íåïîñðåäñòâåííîé äåìîêðàòèè â ðàçëè÷íûõ ÷àñòÿõ ñòðàíû. Òàê, íà þãî-çàïàäå Ðóñè òî ðàçãîðàëñÿ, òî óãàñàë êîíôëèêò ìåæäó êíÿçåì è àðèñòîêðàòèåé. È òà, è äðóãàÿ ñòîðîíà ñòðåìèëàñü äëÿ óêðåïëåíèÿ ñâîèõ ïîçèöèé çàðó÷èòüñÿ ïîääåðæêîé íàðîäíîãî ñîáðàíèÿ, ÷òî âëåêëî çà ñîáîé óñèëåíèå çíà÷èìîñòè ïîñëåäíåãî. Íà ñåâåðî-âîñòîêå Ðóñè ïîñëå óáèéñòâà Àíäðåÿ Áîãîëþáñêîãî â 1174 ãîäó íà÷àëàñü ãðàæäàíñêàÿ âîéíà çà íàñëåäîâàíèå åãî ïðåñòîëà. Ïðè ýòîì âå÷åâîé ãîðîä Ñóçäàëü (êîòîðûé â ñâîå âðåìÿ ñàì ïðèãëàñèë Àíäðåÿ Áîãîëþáñêîãî íà

êíÿæåíèå) áîðîëñÿ ñ ïðÿìûìè íàñëåäíèêàìè óáèòîãî êíÿçÿ è ñòðåìèëñÿ ïîñàäèòü íà âåëèêîêíÿæåñêèé ïðåñòîë ïðåäñòàâèòåëåé äðóãîé âåòâè äîìà Ðþðèêîâè÷åé. Â ãðàæäàíñêîé âîéíå ïîáåäèëè ïðÿìûå ïîòîìêè êíÿçÿ Àíäðåÿ. Â ðåçóëüòàòå ðîëü âå÷åâîãî ãîðîäà Ñóçäàëÿ (è ñîîòâåòñòâåííî âå÷à) â óïðàâëåíèè ñòàëà ïàäàòü. Êíÿçü æå ñòàë ïðàâèòü, îïèðàÿñü, ãëàâíûì îáðàçîì, íà ñâîþ äðóæèíó. À âîò â Íîâãîðîäå è Ïñêîâå ïðîäîëæèëèñü è ðàçâèëèñü òðàäèöèè ïðåæíåãî ïîðÿäêà óïðàâëåíèÿ ñ ñèëüíûì íàðîäíûì ñîáðàíèåì è ïðèãëàøàåìûì íà âðåìÿ êíÿçåì. Â 1136 ãîäó íîâãîðîäñêîå âå÷å, îïàñàÿñü óñèëåíèÿ êíÿæåñêîé âëàñòè, êàê ýòî ïðîèçîøëî â äðóãèõ ðóññêèõ çåìëÿõ, ïðèíÿëî çàêîíîäàòåëüíûé àêò, ïî êîòîðîìó êíÿçü è ïðåäñòàâèòåëè åãî ñâèòû íå èìåëè ïðàâà ïðèîáðåòàòü çåìëþ â ñîáñòâåííîñòü â ïðåäåëàõ òåððèòîðèè, ïîäâëàñòíîé ýòîìó ãîðîäó. Â 1196 ãîäó ñúåçä êíÿçåé ïðèçíàë çà Íîâãîðîäîì ïðàâî ñàìîìó ïðèãëàøàòü ñåáå êíÿçÿ ïðè óñëîâèè, ÷òî îí áóäåò èç Ðþðèêîâè÷åé. Óêðåïëåíèþ ñàìîñòîÿòåëüíîñòè Íîâãîðîäà è ïîçæå Ïñêîâà è ðåñïóáëèêàíñêèõ óñòîåâ â íèõ ñïîñîáñòâîâàë ðÿä ôàêòîðîâ (ìîùíûå è ïîëèòè÷åñêè àêòèâíûå êóïå÷åñòâî è ðåìåñëåííèêè, âêëþ÷åííîñòü óêàçàííûõ ãîðîäîâ â ìåæäóíàðîäíóþ òîðãîâëþ è äð.). Ïñêîâ ïåðåñòàë áûòü ïðèãîðîäîì Íîâãîðîäà ïî äîãîâîðó 1347 ãîäà. Îò Íîâãîðîäà òàêæå îòäåëèëñÿ, ïðåâðàòèâøèñü â ñàìîñòîÿòåëüíóþ ðåñïóáëèêó, ãîðîä Õëûíîâ (ïåðåèìåíîâàí â Âÿòêó â êîíöå XVIII âåêà). Óïðàâëåíèå Íîâãîðîäîì è Ïñêîâîì ñòðîèëîñü â öåëîì îäèíàêîâî, õîòÿ èìåëèñü è íåêîòîðûå îòëè÷èÿ. Â îáîèõ ãîðîäàõ ãëàâåíñòâóþùåå ïîëîæåíèå ñîõðàíÿëîñü çà âå÷åì. Îíî èçáèðàëî è óâîëüíÿëî âñåõ äîëæíîñòíûõ ëèö, ïðèãëàøàëî è èçãîíÿëî êíÿçÿ. Â ÷àñòíîñòè, íà âå÷å èçáèðàëñÿ ïîñàäíèê (â Ïñêîâå — äâîå ïîñàäíèêîâ). Îí ïðåäñåäàòåëüñòâîâàë íà íàðîäíîì ñîáðàíèè, êîíòðîëèðîâàë äåÿòåëüíîñòü êíÿçÿ è äðóãèõ äîëæíîñòíûõ ëèö. Ñóäåáíûå ôóíêöèè êíÿçü îñóùåñòâëÿë òîëüêî â ïðèñóòñòâèè ïîñàäíèêà. Èçáèðàëñÿ òàêæå òûñÿöêèé, êîòîðûé â ìèðíîå âðåìÿ âåäàë òîðãîâëåé è îñóùåñòâëÿë ñóä ïî òîðãîâûì äåëàì, à â âîåííîå âðåìÿ êîìàíäîâàë íîâãîðîäñêèì îïîë÷åíèåì. Âå÷å èçáèðàëî è àðõèåïèñêîïà (â Ïñêîâå — åïèñêîïà). Àðõèåïèñêîï ïðåäñåäàòåëüñòâîâàë â Ñîâåòå ãîñïîä, õðàíèë ãîñóäàðñòâåííóþ êàçíó, âåäàë àðõèâîì, îñóùåñòâëÿë çàïèñè àêòîâ ãðàæäàíñêîãî ñîñòîÿíèÿ. Ñîâåò ãîñïîä (â Ïñêîâå — Îñïîäà) ïðåäâàðèòåëüíî ðàññìàòðèâàë âîïðîñû, âûíîñèìûå íà ðàññìîòðåíèå âå÷à, êîîðäèíèðîâàë äåÿòåëüíîñòü ðàçëè÷íûõ äîëæíîñòíûõ ëèö. Â ñîñòàâ Ñîâåòà ãîñïîä âõîäèëè äåéñòâóþùèé ïîñàäíèê, à òàêæå áûâøèå ïîñàäíèêè, òûñÿöêèé, ñîòñêèå, êîí÷àíñêèå, óëè÷àíñêèå ñòàðîñòû. Íîâãîðîä äåëèëñÿ íà ïÿòü êîíöîâ (Ïñêîâ — íà øåñòü). Â êàæäîì êîíöå, íà êàæäîé óëèöå ñîçûâàëîñü ñâîå âå÷å, èçáèðàëèñü ñîîòâåòñòâåííî êîí÷àíñêèå è óëè÷àíñêèå ñòàðîñòû. Ïðèãîðîäû òàêæå ïîëüçîâàëèñü îïðåäåëåííûì ñàìîóïðàâëåíèåì.

10

11

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Íîâãîðîä áûë ïðèñîåäèíåí ê Ìîñêîâñêîìó ãîñóäàðñòâó â 1478 ãîäó â ðåçóëüòàòå âîåííîé îïåðàöèè, â êîíöå XV âåêà óòðàòèë íåçàâèñèìîñòü Õëûíîâ, à Ïñêîâ âîøåë â ñîñòàâ Ìîñêîâñêîãî ãîñóäàðñòâà â 1510 ãîäó. 1.2. Ýïîõà çåìñêèõ ñîáîðîâ Íîâûì ýòàïîì â ðàçâèòèè ôîðì ó÷àñòèÿ íàñåëåíèÿ â îñóùåñòâëåíèè ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ÿâèëñÿ ïåðèîä ñîñëîâíî-ïðåäñòàâèòåëüíîé ìîíàðõèè (XVI–XVII âåêà). Ïåðèîä ôåîäàëüíîé ðàçäðîáëåííîñòè è íà÷àëüíûé ýòàï ñêëàäûâàíèÿ Ìîñêîâñêîãî ãîñóäàðñòâà õàðàêòåðèçîâàëèñü íåðàçäåëüíîñòüþ èëè ñëàáîé ðàçäåëåííîñòüþ â âîñïðèÿòèè ëþäåé çåìåëüíîé ñîáñòâåííîñòè è âëàñòè, õîçÿéñòâåííîãî è ãîñóäàðñòâåííîãî, ÷àñòíîãî è ïóáëè÷íîãî óïðàâëåíèÿ. Êíÿçüÿ, íàïðèìåð, ïèñàëè â äóõîâíûõ ãðàìîòàõ, ÷òî îñòàâëÿþò ñâîèì íàñëåäíèêàì òàêèå-òî çåìëè, ñòîëüêî-òî ìåõîâûõ øóá, òàêîå-òî ñòîëîâîå ñåðåáðî è òàê äàëåå, âïëîòü äî ìåëêèõ âåùåé. Îäíàêî ïîñòåïåííî æèçíü çàñòàâëÿëà ïîíÿòü, ÷òî ãîñóäàðñòâåííîå óïðàâëåíèå íå ìîæåò áûòü ñâåäåíî ê óïðàâëåíèþ äîìàøíèì õîçÿéñòâîì. Ê ðåôîðìàì ïðîáîâàëè ïîäñòóïèòüñÿ åùå â XV âåêå, íî äåéñòâèòåëüíî ñóùåñòâåííûå ïåðåìåíû ïðîèçîøëè â XVI ñòîëåòèè. Óæå â ïåðâîé ïîëîâèíå XVI âåêà ñòàëè ïîñòåïåííî ïåðåõîäèòü ê ãóáíîìó ñàìîóïðàâëåíèþ, êîòîðîå áûëî íàöåëåíî íà ïîâûøåíèå ýôôåêòèâíîñòè áîðüáû ñ ïðåñòóïíîñòüþ íà ìåñòàõ. ×óòü ïîçæå ïàðàëëåëüíî ñ ãóáíûì ñàìîóïðàâëåíèåì ñòàëî ââîäèòüñÿ çåìñêîå ñàìîóïðàâëåíèå, çàòåì áûë èçìåíåí ïîðÿäîê ñáîðà íàëîãîâ (ïîÿâèëèñü âåðíûå ñòàðîñòû). È êîíå÷íî æå ðåâîëþöèîííûì øàãîì ñòàëî ó÷ðåæäåíèå çåìñêèõ ñîáîðîâ. Ïåðâûé Çåìñêèé ñîáîð áûë ñîçâàí â 1549 ãîäó4. Ðîëü ñîáîðîâ ïàäàåò âî âòîðîé ïîëîâèíå XVII âåêà, íî âñå æå îíè âðåìÿ îò âðåìåíè ñîçûâàþòñÿ, ïîñòåïåííî âûðîæäàÿñü è óãàñàÿ â 80-å ãîäû óêàçàííîãî ñòîëåòèÿ. Ñîñëîâíî-ïðåäñòàâèòåëüíûå ó÷ðåæäåíèÿ ÿâèëèñü øàãîì âïåðåä â ðàçâèòèè ôîðì íàðîäîâëàñòèÿ ïî ñðàâíåíèþ ñ íàðîäíûìè ñîáðàíèÿìè. Òàê, âå÷å áûëî ôîðìîé ïðÿìîé äåìîêðàòèè. À ôîðìû ïðÿìîé äåìîêðàòèè ïðè âñåé èõ çíà÷èìîñòè èìåþò è ðÿä îãðàíè÷åíèé. Íàïðèìåð, âå÷å ìîæåò áûòü ñîçâàíî íà ñðàâíèòåëüíî íåáîëüøîé òåððèòîðèè, à â êðóïíîì ãîñóäàðñòâå ýòî íåâîçìîæíî. Íàðîäíîå ñîáðàíèå íå ìîæåò çàñåäàòü äîëãî, ïîñêîëüêó â íåì ó÷àñòâóåò âñå âçðîñëîå íàñåëåíèå, à íåîáõîäèìîñòü óäîâëåòâîðåíèÿ íàñóùíûõ æèçíåííûõ ïîòðåáíîñòåé ïðåäïîëàãàåò, ÷òî ýòè æå ëþäè äîëæíû áûòü çàäåéñòâîâàíû â ïðîèçâîäñòâå èíûõ, ñàìûõ ðàçíîîáðàçíûõ ðàáîò. Òàêîãî ðîäà îãðàíè÷åíèÿ ïðåîäîëåâàþòñÿ ïóòåì ïðèìåíåíèÿ ðàçëè÷íûõ ôîðì ïðåäñòàâèòåëüíîé äåìîêðàòèè. Âìåñòå ñ òåì ñîñëîâíî-ïðåäñòàâèòåëüíûå ó÷ðåæäåíèÿ íàäî îòëè÷àòü îò ïîÿâèâøèõñÿ ïîçæå ïàðëàìåíòîâ. Ñîñëîâíî-ïðåäñòàâèòåëüíûå ó÷ðåæäåíèÿ

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

ïðåäñòàâëÿëè íå ãðàæäàí ñâîåé ñòðàíû è äàæå íå íàñåëåíèå, à îòäåëüíûå ñîñëîâèÿ è îáùèíû, ïîëó÷èâøèå ïðèâèëåãèè íà òàêîå ïðåäñòàâèòåëüñòâî. Îòñþäà è ôîðìèðîâàíèå ÷àñòè ïîäîáíûõ ó÷ðåæäåíèé (êàê ïðàâèëî, âåðõíåé ïàëàòû) ïî íàñëåäñòâåííî-äîëæíîñòíîìó ïðèíöèïó. Ïî ïîëíîìî÷èÿì ñîñëîâíîïðåäñòàâèòåëüíûå ó÷ðåæäåíèÿ íå áûëè îôèöèàëüíî çàêîíîäàòåëüíûì îðãàíîì. Ìîíàðõ ñîçûâàë èõ äëÿ ñîâåùàíèÿ è ôîðìàëüíî íå áûë ñâÿçàí èõ ðåøåíèÿìè. Íå ñëó÷àéíî, íàïðèìåð, çàêîíîäàòåëüíûå èíèöèàòèâû â àíãëèéñêîì ïàðëàìåíòå, ïðèíÿòûå ïàëàòîé îáùèí, îôîðìëÿëèñü â âèäå ïåòèöèé. Íà ðîññèéñêèõ çåìñêèõ ñîáîðàõ ðåøåíèÿ òàêæå ïîäàâàëèñü öàðþ â âèäå ÷åëîáèòíûõ. Êîíå÷íî, âî ìíîãèõ ñëó÷àÿõ ìîíàðõ óäîâëåòâîðÿë ñìèðåííûå ïðîñüáû âûáîðíûõ îò ñîñëîâèé è îáùèí. Îäíàêî ïðàâîìî÷íûì çàêîíîäàòåëüíûì îðãàíîì ñòàíîâÿòñÿ òîëüêî ïàðëàìåíòû ñîâðåìåííîãî òèïà (ò. å. íå ðàíåå XVIII â.). Â òî æå âðåìÿ èìåííî â ñèëó òîãî, ÷òî êðóã ïîëíîìî÷èé çåìñêèõ ñîáîðîâ íå áûë ÷åòêî îïðåäåëåí, îíè èìåëè ïðàâî ðàññìàòðèâàòü ïðàêòè÷åñêè ëþáîé âîïðîñ. Ïðè ýòîì äëÿ ðàññìîòðåíèÿ ðàçíûõ âîïðîñîâ öàðü ìîã ñîçûâàòü íåñêîëüêî îòëè÷àþùèåñÿ äðóã îò äðóãà ïî ñîñòàâó çåìñêèå ñîáîðû. Â ÷àñòíîñòè, çåìñêèå ñîáîðû óòâåðæäàëè êàíäèäàòóðó öàðÿ ïðè ïåðåäà÷å ïðåñòîëà ïî íàñëåäñòâó è äàæå ïðîâîäèëè íàñòîÿùèå âûáîðû, êîãäà äèíàñòèÿ ïðåñåêàëàñü. Îíè òàêæå ðàçðàáàòûâàëè è îäîáðÿëè ïðîåêòû çàêîíîäàòåëüíûõ àêòîâ, â òîì ÷èñëå îáúåìíûå êîäèôèöèðîâàííûå äîêóìåíòû (íàïðèìåð, â 1550 ãîäó áûë îäîáðåí Ñóäåáíèê, à â 1649 ãîäó — Ñîáîðíîå óëîæåíèå), óòâåðæäàëè ðàçìåðû ïîäàòåé, îáñóæäàëè âîïðîñû âîéíû è ìèðà, èçìåíåíèÿ òåððèòîðèè è ò. ä. Ïåðâîíà÷àëüíî (XVI âåê) â çåìñêèå ñîáîðû ïðèãëàøàëèñü ïðåäñòàâèòåëè ñîñëîâíûõ è òåððèòîðèàëüíûõ ñîîáùåñòâ, íî ÷àùå âñåãî ïîä òàêèìè ïðåäñòàâèòåëÿìè ïîíèìàëèñü ëèöà, óæå çàíèìàþùèå êàêèå-ëèáî îáùåñòâåííûå äîëæíîñòè, ò. å. ïðåäñòàâèòåëè ïî äîëæíîñòè, à íå ñïåöèàëüíî èçáðàííûå äåïóòàòû. Êðîìå òîãî, ïî äîëæíîñòè â ñîñòàâ ñîáîðà âõîäèëè âñå ÷ëåíû Áîÿðñêîé äóìû, âûñøåå äóõîâåíñòâî. Íî äàæå íà ýòîì ýòàïå çåìñêèå ñîáîðû ñóùåñòâåííî ìåíÿëè õàðàêòåð ïðèíÿòèÿ ðåøåíèé. Êàê ïèøåò Â.Î. Êëþ÷åâñêèé î çåìñêèõ ñîáîðàõ XVI âåêà: «Òîëüêî çäåñü áîÿðñêî-ïðèêàçíîå ïðàâèòåëüñòâî ñòàíîâèëîñü ðÿäîì ñ ëþäüìè èç óïðàâëÿåìîãî îáùåñòâà êàê ñî ñâîåþ ïîëèòè÷åñêîé ðîâíåé, ÷òîáû èçúÿâèòü ãîñóäàðþ ñâîþ ìûñëü; òîëüêî çäåñü îíî îòó÷àëîñü ìûñëèòü ñåáÿ âñåâëàñòíîé êàñòîé, è òîëüêî çäåñü äâîðÿíå, ãîñòè è êóïöû, ñîáðàííûå â ñòîëèöó èç Íîâãîðîäà, Ñìîëåíñêà, ßðîñëàâëÿ è ìíîãèõ äðóãèõ ãîðîäîâ, ñâÿçûâàÿñü îáùèì îáÿçàòåëüñòâîì «äîáðà õîòåòü ñâîåìó ãîñóäàðþ è åãî çåìëÿì», ïðèó÷àëèñü âïåðâûå ÷óâñòâîâàòü ñåáÿ åäèíûì íàðîäîì â ïîëèòè÷åñêîì ñìûñëå ñëîâà: òîëüêî íà ñîáîðå Âåëèêîðîññèÿ ìîãëà ñîçíàòü ñåáÿ öåëüíûì ãîñóäàðñòâîì»5.

_________________________________

4 Ñì.: Òèõîìèðîâ Ì.Í. Ñîñëîâíî-ïðåäñòàâèòåëüíûå ó÷ðåæäåíèÿ â Ðîññèè XVI âåêà // Âîïðîñû

èñòîðèè. 1958. ¹ 5.

12

_________________________________

5 Êëþ÷åâñêèé Â.Î. Ñî÷.: Â 9 ò. Ì., 1988. Ò. II: Êóðñ ðóññêîé èñòîðèè. Ñ. 369.

13

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Ïîñòåïåííî, îäíàêî, âñå áîëüøå ââîäÿòñÿ âûáîðíûå ïðåäñòàâèòåëè íà ñîáîðàõ. Ñàìà ïî ñåáå ñèñòåìà ïðåäñòàâèòåëüñòâà áûëà äîâîëüíî ñëîæíîé è çàïóòàííîé. Âìåñòå ñ òåì ðàñøèðåíèå âûáîðíîãî íà÷àëà ïîçâîëèëî Â.Î. Êëþ÷åâñêîìó ñäåëàòü âûâîä: «Âûáîðíûé íàðîäíûé ÷åëîáèò÷èê íà çåìñêîì ñîáîðå XVII â. ñìåíèë ñîáîþ ïðàâèòåëüñòâåííîãî àãåíòà XVI â.»6. Ïðè ýòîì ïîðÿäîê èçáðàíèÿ îïðåäåëÿëñÿ íà ìåñòàõ òåìè, êòî èçáèðàë ñâîåãî ïðåäñòàâèòåëÿ. Äëÿ èçáðàííîãî ëèöà ãîòîâèëñÿ íàêàç, â êîòîðîì èçëàãàëàñü ïîçèöèÿ äåëåãèðóþùåãî åãî êîëëåêòèâà. Íàðÿäó ñ âûáîðíûìè ëèöàìè ÷àñòü ìåñò â ñîáîðå ïîïðåæíåìó çàíèìàëè äîëæíîñòíûå ëèöà: ÷ëåíû Áîÿðñêîé äóìû è âûñøåå äóõîâåíñòâî. 1.3. Äóàëèñòè÷åñêàÿ ìîíàðõèÿ Ïåðâûé ïàðëàìåíò â Ðîññèè ïîÿâèëñÿ â ðåçóëüòàòå íàðàñòàþùåãî ðåâîëþöèîííîãî äâèæåíèÿ â 1905–1907 ãîäàõ. Ïîòðåáíîñòü â êîðåííîì èçìåíåíèè ïðàâîâîé è ïîëèòè÷åñêîé ñèñòåì â Ðîññèè âûçðåâàëà äîëãèå ãîäû, îñîçíàíèå æå ýòîé ïîòðåáíîñòè ïðîèçîøëî â XIX âåêå. Ïðè÷åì íåîáõîäèìîñòü ïðåîáðàçîâàíèé ïîñòåïåííî îñîçíàâàëàñü âñå áîëåå øèðîêèìè ñëîÿìè ðîññèéñêîãî îáùåñòâà. Òàê, èäåÿ íàðîäíîãî ïðåäñòàâèòåëüñòâà íàøëà ñâîå îòðàæåíèå â ïðîåêòàõ Ì.Ì. Ñïåðàíñêîãî, êîòîðûå îí ðàçðàáàòûâàë ïî ïîðó÷åíèþ Àëåêñàíäðà I â ñàìîì íà÷àëå XIX ñòîëåòèÿ. Ñîãëàñíî çàìûñëó Ñïåðàíñêîãî7 ïðåäïîëàãàëîñü ñîçäàòü èçáèðàåìóþ ìíîãîñòåïåííûìè âûáîðàìè Ãîñóäàðñòâåííóþ äóìó è íàçíà÷àåìûé èìïåðàòîðîì Ãîñóäàðñòâåííûé ñîâåò. Ïðè ýòîì Ãîñóäàðñòâåííàÿ äóìà äîëæíà áûëà íàäåëÿòüñÿ ïðàâîì ïðèíèìàòü («óâàæàòü», ïî òåðìèíîëîãèè Ñïåðàíñêîãî) çàêîíû, à Ãîñóäàðñòâåííûé ñîâåò íå äîëæåí áûë ïðèíèìàòü èëè îòêëîíÿòü çàêîíû, à òîëüêî îáñóæäàòü èõ è íàïðàâëÿòü ñâîè ìíåíèÿ âåðõîâíîé âëàñòè (ò. å. èìïåðàòîðó). Îêîí÷àòåëüíîå æå ðåøåíèå îñòàâàëîñü çà öàðåì. Ãîñóäàðñòâåííàÿ äóìà â òîò ïåðèîä òàê è íå áûëà ó÷ðåæäåíà, à â âåäåíèå ðåôîðìèðîâàííîãî â 1810 ãîäó â ñîîòâåòñòâèè ñ ïðåäëîæåíèÿìè Ì.Ì. Ñïåðàíñêîãî Ãîñóäàðñòâåííîãî ñîâåòà (ãîäîì åãî îñíîâàíèÿ ñ÷èòàåòñÿ 1801-é) áûëè ïåðåäàíû âîïðîñû, êîòîðûå, ñóäÿ ïî çàïèñêàì Ñïåðàíñêîãî, ïðåäïîëàãàëîñü ïðåäâàðèòåëüíî ðàçðàáàòûâàòü è ðàññìàòðèâàòü â Ãîñóäàðñòâåííîé äóìå. Â òî æå âðåìÿ íèêàêèõ âëàñòíûõ ïîëíîìî÷èé Ãîñóäàðñòâåííûé ñîâåò íå ïîëó÷èë è ðàññìàòðèâàëñÿ èñêëþ÷èòåëüíî êàê ñîâåùàòåëüíûé îðãàí. Çà ó÷ðåæäåíèå âûáîðíîãî çàêîíîäàòåëüíîãî îðãàíà âûñòóïàëè è äåêàáðèñòû. Èçáèðàåìûé íà öåíçîâîé îñíîâå çàêîíîäàòåëüíûé îðãàí (ïðè ñîõðàíåíèè ìîíàðõèè) áûë ïðåäóñìîòðåí, â ÷àñòíîñòè, ïðîåêòîì êîíñòèòóöèè, ïîäãîòîâ_________________________________

6 Êëþ÷åâñêèé Â.Î. Òàì æå. Ò. III. Ñ. 183.

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

ëåííûì Í.Ì. Ìóðàâüåâûì. Äóõîì íàðîäíîãî ïðåäñòàâèòåëüñòâà ïðîíèêíóò è ðåñïóáëèêàíñêèé êîíñòèòóöèîííûé ïðîåêò «Ðóññêàÿ Ïðàâäà» Ï.È. Ïåñòåëÿ. Òàêèì îáðàçîì, è ïîñëåäîâàòåëüíûå ïðîòèâíèêè ñàìîäåðæàâèÿ, è âåðíûå åãî ñòîðîííèêè (Ì.Ì. Ñïåðàíñêèé, õîòÿ è ïîáûâàë â ññûëêå, íèêîãäà ïðîòèâ ïðàâÿùåãî ðåæèìà íå âûñòóïàë, à ñîäåéñòâîâàë åãî óêðåïëåíèþ) åùå â ïåðâîé ÷åòâåðòè XIX âåêà âèäåëè ïðåèìóùåñòâà ââåäåíèÿ ïðåäñòàâèòåëüíûõ êîëëåãèàëüíûõ çàêîíîäàòåëüíûõ îðãàíîâ. Îäíàêî â òî âðåìÿ êðóã òàêèõ ëþäåé áûë âñå æå ñðàâíèòåëüíî óçîê, à àáñîëþòèçì, ïî-âèäèìîìó, åùå íå èñ÷åðïàë ñâîèõ ðåçåðâîâ. Êðûìñêàÿ âîéíà (1853–1856 ãã.) îáíàæèëà è êðàéíå îáîñòðèëà ïðîáëåìû è ïðîòèâîðå÷èÿ ýêîíîìè÷åñêîãî è ïîëèòè÷åñêîãî ñòðîÿ Ðîññèè. Íåîáõîäèìîñòü ïðîâåäåíèÿ êîðåííûõ ðåôîðì ñòàëà î÷åâèäíîé íå òîëüêî äëÿ øèðîêèõ ñëîåâ ðîññèéñêîé îáùåñòâåííîñòè, íî è äëÿ ïðàâÿùèõ êðóãîâ. Êàê èçâåñòíî, íåêîòîðûå ðåôîðìû áûëè ïðîâåäåíû, ñðåäè íèõ çåìñêàÿ (1864 ã.) è ãîðîäñêàÿ (1874 ã.). Ïðè ýòîì â ãîðîäñêîì ñàìîóïðàâëåíèè ïðåîäîëåâàëàñü ñîñëîâíîñòü: ê ó÷àñòèþ â âûáîðàõ â ãîðîäñêèå îðãàíû äîïóñêàëèñü âñå æèòåëè ãîðîäà, äîñòèãøèå 25 ëåò è ïëàòèâøèå ñáîðû â ãîðîäñêóþ êàçíó. Â òî æå âðåìÿ â çåìñêîì ñàìîóïðàâëåíèè ñîñëîâíîñòü ïî-ïðåæíåìó ñîõðàíÿëàñü: ïðåäñòàâèòåëè âñåõ ñîñëîâèé ó÷àñòâîâàëè â ôîðìèðîâàíèè çåìñêèõ îðãàíîâ, íî ïîñòðîåíà ñèñòåìà áûëà òàêèì îáðàçîì, ÷òî ïðåèìóùåñòâî îñòàâàëîñü çà äâîðÿíñòâîì. Â ÷àñòíîñòè, ïðåäñåäàòåëåì óåçäíîãî çåìñêîãî ñîáðàíèÿ ïî äîëæíîñòè áûë óåçäíûé ïðåäâîäèòåëü äâîðÿíñòâà. Âûáîðû ãëàñíûõ ïðîâîäèëèñü ïî òðåõêëàññíîé ñèñòåìå: â ïåðâûé êëàññ âõîäèëè ÷àñòíûå çåìëåâëàäåëüöû, íå âõîäèâøèå â ñîñòàâ ãîðîäñêèõ è ñåëüñêèõ ñîîáùåñòâ, âî âòîðîé — ëèöà, ïðèíàäëåæàâøèå ê ãîðîäñêèì ñîîáùåñòâàì, â òðåòèé — ïðåäñòàâèòåëè ñåëüñêèõ ñîîáùåñòâ. Ôîðìàëüíî ðàâåíñòâî âñåõ òðåõ êëàññîâ äîëæíî áûëî îáåñïå÷èâàòüñÿ òåì, ÷òî êîëè÷åñòâî ãëàñíûõ îò êàæäîãî èç íèõ ñîãëàñíî çàêîíó íå ìîãëî ïðåâûøàòü ñîâîêóïíîãî ÷èñëà ãëàñíûõ îò äâóõ äðóãèõ êëàññîâ. Îäíàêî äâîðÿíå âõîäèëè è â ïåðâûé, è âî âòîðîé êëàññû, ïîýòîìó íåóäèâèòåëüíî, ÷òî ãëàñíûå îò äâîðÿí ñîñòàâëÿëè â ñðåäíåì 42,4% îò îáùåãî ÷èñëà ãëàñíûõ8, õîòÿ óäåëüíûé âåñ äâîðÿí â íàñåëåíèè (íà ôîíå ìíîãî÷èñëåííîãî êðåñòüÿíñòâà) áûë ñóùåñòâåííî ìåíüøå. Â ãîðîäñêîì ñàìîóïðàâëåíèè âûáîðû òàêæå ïðîâîäèëèñü ïî òðåõêëàññíîé ñèñòåìå, íî òàì êëàññû ôîðìèðîâàëèñü ïî èìóùåñòâåííîìó öåíçó, êîòîðûé îïðåäåëÿëñÿ, â ñâîþ î÷åðåäü, ïî âåëè÷èíå óïëà÷èâàåìûõ ãîðîäñêèõ ñáîðîâ. Çåìñòâî âçâàëèëî íà ñâîè ïëå÷è ðåøåíèå ìíîãèõ çàäà÷ ìåñòíîãî çíà÷åíèÿ (íàðîäíîå îáðàçîâàíèå, çäðàâîîõðàíåíèå, ñòàòèñòèêà, àãðîíîìè÷åñêàÿ ïîìîùü, çåìñêîå ñòðàõîâàíèå èìóùåñòâà, çåìñêàÿ ïî÷òà è ò. ï.), íî ïðè ýòîì _________________________________

7 Ñì.: Ñïåðàíñêèé Ì.Ì. Ïðîåêòû è çàïèñêè. Ì.; Ë., 1961.

14

8 Îñíîâû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ è ìóíèöèïàëüíîãî óïðàâëåíèÿ. Ì., 1999. ×. 1. Ñ. 115.

15

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

óïîð äåëàëè íà ñàìîîðãàíèçàöèþ àêòèâíîé ÷àñòè íàñåëåíèÿ, ïîñêîëüêó âëàñòíûå ïîëíîìî÷èÿ çåìñêèõ îðãàíîâ áûëè âåñüìà îãðàíè÷åííû. Êðîìå òîãî, çåìñòâà äåéñòâîâàëè ïîä íåóñûïíûì ãîñóäàðñòâåííûì êîíòðîëåì. Çåìñêîå (êàê, âïðî÷åì, è ãîðîäñêîå) ñàìîóïðàâëåíèå áûëî ââåäåíî íå ïîâñåìåñòíî. Çà ïåðâûå äåñÿòü ëåò ïîñëå íà÷àëà ðåôîðìû çåìñòâà ïîÿâèëèñü òîëüêî â 34 ãóáåðíèÿõ, à âñåãî ê 1917 ãîäó çåìñêèì ñàìîóïðàâëåíèåì áûëè îõâà÷åíû ëèøü 43 ãóáåðíèè. Èìåííî â çåìñêîì ñàìîóïðàâëåíèè ëèáåðàëû óâèäåëè ðîñòêè íàðîäîâëàñòèÿ, ïîýòîìó çåìñêîå äâèæåíèå ñòàíîâèòñÿ îäíîé èç ïîëèòè÷åñêèõ ñèë, áîðþùèõñÿ çà äåìîêðàòèçàöèþ ãîñóäàðñòâåííîãî óïðàâëåíèÿ. Ïðîâîäÿ çåìñêóþ è ãîðîäñêóþ ðåôîðìû, Àëåêñàíäð II îòâåðãàë ëþáûå ïðîåêòû ó÷ðåæäåíèÿ â Ðîññèè âûáîðíîãî çàêîíîäàòåëüíîãî îðãàíà, îí ñîãëàñèëñÿ ëèøü ñ âîçìîæíîñòüþ ââåäåíèÿ çàêîíîñîâåùàòåëüíîãî ïðåäñòàâèòåëüíîãî èíñòèòóòà. Îäíàêî â ãîäû ïîëèòè÷åñêîé ðåàêöèè, ïîñëåäîâàâøåé çà óáèéñòâîì Àëåêñàíäðà II, äàæå è ïðîåêòû çàêîíîñîâåùàòåëüíûõ îðãàíîâ áûëè ïðåäàíû çàáâåíèþ. Ïðèìå÷àòåëüíî, ÷òî åñëè äëÿ ñîáñòâåííî Ðîññèè ìîíàðõ è áîëüøèíñòâî åãî îêðóæåíèÿ â XIX è íà÷àëå XX âåêà îòâåðãàëè ñàìó èäåþ ïóñòü äàæå îãðàíè÷åííîãî ïàðëàìåíòàðèçìà, òî íà îòäåëüíûõ òåððèòîðèÿõ, íàõîäèâøèõñÿ ïîä âëàñòüþ ðîññèéñêîãî èìïåðàòîðà, ïàðëàìåíòû ñóùåñòâîâàëè è â XIX âåêå. Òàê, äâóõïàëàòíûé ïàðëàìåíò, â êîòîðûé âõîäèëè ñåéì è ñåíàò, äåéñòâîâàë â Öàðñòâå Ïîëüñêîì â ïåðèîä ñ 1815 ïî 1831 ãîä. Öàðñòâî Ïîëüñêîå áûëî ñîçäàíî â ñîîòâåòñòâèè ñ ðåøåíèÿìè Âåíñêîãî êîíãðåññà è íàõîäèëîñü â ëè÷íîé óíèè ñ Ðîññèåé, ò. å. ðîññèéñêèé èìïåðàòîð áûë ïîëüñêèì öàðåì. Àëåêñàíäð I îêòðîèðîâàë Êîíñòèòóöèþ Öàðñòâà Ïîëüñêîãî, êîòîðàÿ óñòàíàâëèâàëà ñèñòåìó îðãàíîâ âëàñòè è óïðàâëåíèÿ (â òîì ÷èñëå ñåéì è ñåíàò). Â íîÿáðå 1830 ãîäà â ïîëüñêèõ âîîðóæåííûõ ñèëàõ (êîòîðûå ñ÷èòàëèñü ñàìîñòîÿòåëüíûìè è îðãàíèçàöèîííî íå âõîäèëè â ñîñòàâ ðîññèéñêèõ) íà÷àëîñü âîññòàíèå. Ïîëüøà ïðîâîçãëàñèëà ñåáÿ íåçàâèñèìîé, áûëî îáúÿâëåíî, ÷òî ðîññèéñêèé èìïåðàòîð íå ÿâëÿåòñÿ äîëåå ïîëüñêèì öàðåì. Âîññòàíèå áûëî ïîäàâëåíî. Öàðñòâî Ïîëüñêîå êàê ãîñóäàðñòâåííîå îáðàçîâàíèå áûëî ñîõðàíåíî, îäíàêî Êîíñòèòóöèÿ 1815 ãîäà áûëà îòìåíåíà, âìåñòî íåå â 1831 ãîäó áûë óòâåðæäåí Îðãàíè÷åñêèé ñòàòóò. Âìåñòå ñ Êîíñòèòóöèåé êàíóëè â ëåòó ñåéì è ñåíàò. Â 1809 ãîäó â ðåçóëüòàòå âîéíû ñî Øâåöèåé ê Ðîññèè ïî Ôðèäðèõñãàìñêîìó äîãîâîðó îòîøëè ãåðöîãñòâî Ôèíëÿíäèÿ, êîòîðîå çàíèìàëî þãî-çàïàäíóþ ÷àñòü ñîâðåìåííîé Ôèíëÿíäèè, è ðÿä óåçäîâ, êîòîðûå òàêæå ðàñïîëàãàëèñü íà òåððèòîðèè ñîâðåìåííîé Ôèíëÿíäèè. Èç íèõ áûëî ñôîðìèðîâàíî Âåëèêîå êíÿæåñòâî Ôèíëÿíäñêîå, êîòîðîå ñ÷èòàëîñü â óíèè ñ Ðîññèåé, è âåëèêèì êíÿçåì áûë ðîññèéñêèé èìïåðàòîð. Àëåêñàíäð I ñîõðàíèë ñóùåñòâîâàâøèé â ãåðöîãñòâå äâóõïàëàòíûé ñåéì, êîòîðûé ôîðìèðîâàëñÿ ïî ñîñëîâíîìó ïðèçíàêó, è ñäåëàë åãî îðãàíîì âëàñòè âñåãî âåëèêîãî êíÿæåñòâà. Ïðàâäà, âïëîòü äî 1863

ãîäà ñåéì íå ñîçûâàëñÿ, çàòî ïîòîì ñòàë ñîçûâàòüñÿ ðåãóëÿðíî, âíà÷àëå ðàç â ïÿòü ëåò, à ïîçæå ðàç â òðè ãîäà. Äàæå çàêîí 1899 ãîäà, íàöåëåííûé íà ñóæåíèå àâòîíîìèè Ôèíëÿíäèè, íå ïðåäóñìàòðèâàë ëèêâèäàöèè ñåéìà. Ëåòîì 1906 ãîäà â óñëîâèÿõ ðåâîëþöèè áûëà ïðîâåäåíà ðåôîðìà ñåéìà. Îí ñòàë îäíîïàëàòíûì, âìåñòî ñîñëîâíûõ âûáîðîâ áûëî ââåäåíî âñåîáùåå èçáèðàòåëüíîå ïðàâî (ïðè÷åì â âûáîðàõ ó÷àñòâîâàëè è æåíùèíû). Ðîññèéñêèé èìïåðàòîð (âåëèêèé êíÿçü) ñîõðàíÿë âìåñòå ñ òåì ïðàâî äîñðî÷íîãî ðîñïóñêà ñåéìà (è ïîëüçîâàëñÿ íà ïðàêòèêå ýòèì ïðàâîì). Ôèíëÿíäèÿ ðàññìàòðèâàëàñü íå êàê èíòåãðàëüíàÿ ÷àñòü Ðîññèè: ìåæäó Ðîññèåé è Ôèíëÿíäèåé ïðîõîäèëà òàìîæåííàÿ ãðàíèöà, ó Ôèíëÿíäèè áûëà ñâîÿ âàëþòà (ôèíñêàÿ ìàðêà), ñâîÿ ñèñòåìà óïðàâëåíèÿ, ñâîå çàêîíîäàòåëüñòâî, ðîññèéñêèå ïîäàííûå íå ìîãëè ïîñòóïàòü íà ãîñóäàðñòâåííóþ ñëóæáó â Ôèíëÿíäèè, îôèöèàëüíûì ÿçûêîì â Ôèíëÿíäèè áûë øâåäñêèé. Ïðèìå÷àòåëüíî, ÷òî îðãàíèçàöèÿ ôèíëÿíäñêîãî ñåéìà è âûáîðû â íåãî áûëè áîëåå äåìîêðàòè÷íûìè, ÷åì îðãàíèçàöèÿ îáùåðîññèéñêîãî ïàðëàìåíòà è âûáîðû â êàæäóþ èç åãî ïàëàò. Ðîññèéñêîå ðóêîâîäñòâî âîîáùå îòíîñèëîñü ãîðàçäî áîëåå áëàãîñêëîííî ê óñòàíîâëåíèþ äåìîêðàòèè çà ðóáåæîì, ÷åì ó ñåáÿ äîìà. Íàïðèìåð, êîãäà â 1799 ãîäó ðîññèéñêèå è òóðåöêèå âîîðóæåííûå ñèëû (Ðîññèÿ è Òóðöèÿ áûëè â òî âðåìÿ ñîþçíèêàìè) èçãíàëè ñ Èîíè÷åñêèõ îñòðîâîâ ôðàíöóçîâ, èìåííî Ðîññèÿ (îòìåòèì, ìîíàðõè÷åñêàÿ Ðîññèÿ) íàñòîÿëà íà ñîçäàíèè Ðåñïóáëèêè Ñîåäèíåííûõ Îñòðîâîâ, õîòÿ è ïîä ïðîòåêòîðàòîì Òóðöèè. Ýòà ðåñïóáëèêà ïðîñóùåñòâîâàëà äî íîâîé îêêóïàöèè îñòðîâîâ Ôðàíöèåé â 1807 ãîäó. Òåêñò Êîíñòèòóöèè Áîëãàðèè 1879 ãîäà ãîòîâèëñÿ ïðè íåïîñðåäñòâåííîì ó÷àñòèè ðîññèéñêèõ ñïåöèàëèñòîâ è îôèöèàëüíûõ ëèö, ïðè÷åì äàííàÿ Êîíñòèòóöèÿ íîñèëà âåñüìà äåìîêðàòè÷íûé äëÿ ñâîåãî âðåìåíè õàðàêòåð. Â Ðîññèè â íà÷àëå XX âåêà èäåè íàðîäíîãî ïðåäñòàâèòåëüñòâà ïðîäîëæàëè îòñòàèâàòü öåëûé ðÿä äåÿòåëåé çåìñêîãî äâèæåíèÿ. Â íîÿáðå 1904 ãîäà ñîñòîÿëñÿ ñúåçä çåìñêèõ è ãîðîäñêèõ äåÿòåëåé, íà êîòîðîì áûëà ïðèíÿòà ðåçîëþöèÿ, óêàçûâàâøàÿ íà íåîáõîäèìîñòü ïðîâåäåíèÿ ëèáåðàëüíûõ ðåôîðì, ñðåäè êîòîðûõ óïîìèíàëîñü è íàðîäíîå ïðåäñòàâèòåëüñòâî êàê îñîáîå âûáîðíîå ó÷ðåæäåíèå äëÿ îñóùåñòâëåíèÿ çàêîíîäàòåëüíîé âëàñòè. Ðóññêî-ÿïîíñêàÿ âîéíà (1904–1905 ãã.), êàê êîãäà-òî Êðûìñêàÿ, óñóãóáèëà íàêîïèâøèåñÿ ïðîáëåìû, è ëèáåðàëüíîå äâèæåíèå, óïðåæäàÿ ðåâîëþöèþ, ïðåäëàãàëî öàðþ âñòóïèòü íà ïóòü ðåôîðì. Íî öàðñêîå ïðàâèòåëüñòâî îêàçàëîñü ñïîñîáíî ëèøü ïîäãîòîâèòü Óêàç îò 12 äåêàáðÿ 1904 ãîäà «Î ïðåäíà÷åðòàíèÿõ ê óñîâåðøåíñòâîâàíèþ ãîñóäàðñòâåííîãî ïîðÿäêà»9. Â óêàçå áûëè îáåùàíû ìíîãèå ëèáåðàëüíûå ðåôîðìû, óïîìèíàâøèåñÿ â óêàçàííîé ðåçîëþöèè íîÿáðüñêîãî ñúåçäà çåìñêèõ

16

17

_________________________________

9 Ñì.: Ñîáðàíèå óçàêîíåíèé. 14 äåêàáðÿ 1904 ã. ¹ 189. Ñò. 1916.

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

è ãîðîäñêèõ äåÿòåëåé. Âìåñòå ñ òåì, íåñìîòðÿ íà òî ÷òî â óêàçå ìåðû ïî ïðîâåäåíèþ ðåôîðì ïðèçíàâàëèñü íåîòëîæíûìè, ÷åòêèå ñðîêè íå íàçíà÷àëèñü, äà è ñîäåðæàíèå ðåôîðì áûëî ïðåäñòàâëåíî â ñàìîì îáùåì âèäå. Ïðè ýòîì îäíî èç ïîëîæåíèé ðåçîëþöèè ñúåçäà, à èìåííî î íåîáõîäèìîñòè âûáîðíîãî çàêîíîäàòåëüíîãî îðãàíà, â óêàçå âîîáùå íå íàøëî îòðàæåíèÿ, õîòÿ â õîäå ïîäãîòîâêè ïðîåêòà óêàçà òàêîå ïîëîæåíèå â íåãî áûëî âêëþ÷åíî. Èñòîðèÿ èñêëþ÷åíèÿ äàííîãî ïóíêòà èç îêîí÷àòåëüíîé ðåäàêöèè óêàçà â ëèòåðàòóðå ïðåäñòàâëåíà äîâîëüíî ïðîòèâîðå÷èâî. Êàê ïèøåò â ñâîèõ âîñïîìèíàíèÿõ Ñ.Þ. Âèòòå, ïðåäñòàâëÿâøèé ïðîåêòóêàçà èìïåðàòîðó, öàðü ñàì ïîñëå åãî äîêëàäà è êîììåíòàðèåâ çàÿâèë, ÷òî íèêîãäà íà «ïðåäñòàâèòåëüíûé îáðàç ïðàâëåíèÿ» íå ñîãëàñèòñÿ10. Îäíàêî íåêîòîðûå àâòîðû ïèøóò, ÷òî Ñ.Þ. Âèòòå ñàì ïðåäëîæèë ìîíàðõó èñêëþ÷èòü èç óêàçà ýòîò ïóíêò11. Êàê áû òî íè áûëî, íî òîëüêî â óñëîâèÿõ íàðàñòàþùåé ðåâîëþöèè, íà÷àâøåéñÿ â 1905 ãîäó, èìïåðàòîð ñîãëàñèëñÿ äîïóñòèòü íàðîäíûõ ïðåäñòàâèòåëåé ê çàêîíîòâîð÷åñêîìó ïðîöåññó. È âñå æå âíà÷àëå öàðü ïîïûòàëñÿ îãðàíè÷èòüñÿ ñîçûâîì çàêîíîñîâåùàòåëüíîé Ãîñóäàðñòâåííîé äóìû. Ïðîåêò ñîîòâåòñòâóþùåãî çàêîíîäàòåëüñòâà ãîòîâèëñÿ â Ìèíèñòåðñòâå âíóòðåííèõ äåë ïîä íåïîñðåäñòâåííûì ðóêîâîäñòâîì ìèíèñòðà À.Ã. Áóëûãèíà, çà ÷òî Äóìà è ïîëó÷èëà âïîñëåäñòâèè íàèìåíîâàíèå «áóëûãèíñêîé». 6 àâãóñòà 1905 ãîäà áûëè ïðèíÿòû Ìàíèôåñò îá ó÷ðåæäåíèè Ãîñóäàðñòâåííîé äóìû, Ó÷ðåæäåíèå Ãîñóäàðñòâåííîé äóìû è Ïîëîæåíèå î âûáîðàõ â Ãîñóäàðñòâåííóþ äóìó. Íåëüçÿ íå ñîãëàñèòüñÿ ñ âûâîäîì È.À. Êðàâöà î òîì, ÷òî «ðåôîðìà 6 àâãóñòà 1905 ãîäà íå óäîâëåòâîðèëà äàæå óìåðåííûå ñëîè îáùåñòâà»12. Ïðèçûâû ëåâûõ ïàðòèé ê áîéêîòó âûáîðîâ â óñëîâèÿõ íàðàñòàíèÿ çàáàñòîâî÷íîé áîðüáû ïðèâåëè ê ñðûâó âûáîðîâ â áóëûãèíñêóþ Ãîñóäàðñòâåííóþ äóìó. Íåîáõîäèìîñòü ïðîâåäåíèÿ áîëåå ãëóáîêèõ ïðåîáðàçîâàíèé óæå ìàëî ó êîãî âûçûâàëà ñîìíåíèÿ. 11 äåêàáðÿ 1905 ãîäà áûë ïîäïèñàí Óêàç «Îá èçìåíåíèè Ïîëîæåíèÿ î âûáîðàõ â Ãîñóäàðñòâåííóþ äóìó è èçäàííûõ ê íåìó äîïîëíåíèé»13, à 20 ôåâðàëÿ 1906 ãîäà áûëî ïðèíÿòî íîâîå Ó÷ðåæäåíèå Ãîñóäàðñòâåííîé äóìû. Ýòî çàêîíîäàòåëüñòâî, ïðèíÿòîå ïîñëå è â ðàçâèòèå Ìàíèôåñòà îò 17 îêòÿáðÿ 1905 ãîäà, ôàêòè÷åñêè ó÷ðåæäàëî Ãîñóäàðñòâåííóþ äóìó êàê îðãàí, ó÷àñòâóþùèé â ïðèíÿòèè çàêîíîâ. _________________________________

10 Âèòòå Ñ.Þ. Âîñïîìèíàíèÿ. Ì., 1960. Ò. 2. Ñ. 334–335. 11 Ñì.: Ãàíåëèí Ð.Ø. Ðîññèéñêîå ñàìîäåðæàâèå â 1905 ãîäó. Ðåôîðìà è ðåâîëþöèÿ. ÑÏá., 1991. Ñ. 38. 12 Êðàâåö È.À. Êîíñòèòóöèîíàëèçì è ðîññèéñêàÿ ãîñóäàðñòâåííîñòü â íà÷àëå XX âåêà. Ìîñêâà;

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

Èçáèðàòåëüíîå çàêîíîäàòåëüñòâî ñîõðàíÿëî ïðåäóñìîòðåííóþ áóëûãèíñêèì çàêîíîäàòåëüñòâîì êóðèàëüíóþ ñèñòåìó âûáîðîâ. Ïðè îáðàçîâàíèè êóðèé â ðàñ÷åò ïðèíèìàëèñü ïðèíöèï ñîñëîâíîãî ïðåäñòàâèòåëüñòâà è ïðèíöèï èìóùåñòâåííîãî öåíçà. Ïðè ýòîì æåíùèíû âîîáùå íå ïîëó÷èëè èçáèðàòåëüíûõ ïðàâ, à âîçðàñòíîé öåíç óñòàíàâëèâàëñÿ â 25 ëåò. Ê âûáîðàì íå äîïóñêàëèñü òàêæå âîåííîñëóæàùèå è íàðîäíîñòè, âåäóùèå êî÷åâîé îáðàç æèçíè. Â ðåçóëüòàòå ïðèìåíåíèÿ âñåõ öåíçîâ èçáèðàòåëüíîå ïðàâî áûëî ïðåäîñòàâëåíî òîëüêî 15% âçðîñëîãî íàñåëåíèÿ14. Îáðàçîâûâàëèñü ÷åòûðå êóðèè: çåìëåâëàäåëü÷åñêàÿ, ãîðîäñêàÿ, êðåñòüÿíñêàÿ è ðàáî÷àÿ. Íîðìû ïðåäñòàâèòåëüñòâà â êóðèÿõ áûëè ðàçëè÷íû. Â èòîãå ïîëó÷àëîñü, ÷òî ãîëîñ â çåìëåâëàäåëü÷åñêîé êóðèè (ñîñòîÿâøåé â îñíîâíîì èç äâîðÿí-ïîìåùèêîâ) áûë ðàâåí òðåì ãîëîñàì â ãîðîäñêîé êóðèè (â êîòîðóþ âõîäèëè ãëàâíûì îáðàçîì áóðæóà), ïÿòíàäöàòè ãîëîñàì â êðåñòüÿíñêîé êóðèè è ñîðîêà ïÿòè ãîëîñàì â ðàáî÷åé êóðèè. Êðîìå òîãî, âûáîðû áûëè ìíîãîñòåïåííûìè: äëÿ çåìëåâëàäåëü÷åñêîé è ãîðîäñêîé êóðèé — äâóõñòåïåííûå, äëÿ ðàáî÷åé êóðèè — òðåõñòåïåííûå, äëÿ êðåñòüÿíñêîé êóðèè — ÷åòûðåõñòåïåííûå. Ðîëü âòîðîé ïàëàòû ïàðëàìåíòà îòâîäèëàñü ðåôîðìèðîâàííîìó Ãîñóäàðñòâåííîìó ñîâåòó. Èäåÿ ðåôîðìû Ãîñóäàðñòâåííîãî ñîâåòà (ïðè÷åì èçíà÷àëüíî â ïðîòèâîâåñ Äóìå) âîçíèêëà åùå â èþíå 1905 ãîäà. Òîãäà Ñîâåò ìèíèñòðîâ â õîäå îáñóæäåíèÿ áóëûãèíñêîãî ïðîåêòà îáíàðóæèë, ÷òî òîò èìååò «ñõîäñòâî ñ êîíñòèòóöèîííûì ñòðîåì», ÷òî ïðîòèâîðå÷èëî ìíîãîêðàòíî âûñêàçûâàåìîé âîëå èìïåðàòîðà Íèêîëàÿ II ñîõðàíèòü ñàìîäåðæàâèå íåçûáëåìûì, à òàêæå åãî ïðÿìîìó óêàçàíèþ, ÷òîáû ïðîåêò íå èìåë ïîñëåäñòâèåì «êîíñòèòóöèîííûé îáðàç ïðàâëåíèÿ». Ïîýòîìó ñòàëî âïîëíå î÷åâèäíûì, ÷òî ñ ó÷ðåæäåíèåì Äóìû ñóùåñòâåííî èçìåíÿòñÿ óñëîâèÿ îñóùåñòâëåíèÿ â ñòðàíå âëàñòè, ïðè÷åì íå òîëüêî è íå ñòîëüêî â ñèëó îïðåäåëåííûõ ôîðìóëèðîâîê çàêîíà, ñêîëüêî â ðåçóëüòàòå äåÿòåëüíîñòè âûáîðíîãî îðãàíà. Â ýòîé ñâÿçè Ñîâåò ìèíèñòðîâ ïîðó÷èë Ä.Ì. Ñîëüñêîìó (êîòîðûé â 1905 ãîäó áûë ïðåäñåäàòåëåì Ãîñóäàðñòâåííîãî ñîâåòà, à äî ýòîãî óæå äîñòàòî÷íî äîëãî íàõîäèëñÿ â åãî ñîñòàâå è âîçãëàâëÿë äåïàðòàìåíò ýêîíîìèè) «çàíÿòüñÿ âîïðîñîì î ïðåîáðàçîâàíèè Ñîâåòà äëÿ ñîãëàñîâàíèÿ äåÿòåëüíîñòè îáîèõ çàêîíîñîâåùàòåëüíûõ ó÷ðåæäåíèé». Öåëü îïðåäåëèëà âñå ñîäåðæàíèå ðåôîðìû: ðîëü Ãîñóäàðñòâåííîãî ñîâåòà êàê âåðõíåé ïàëàòû, ëè÷íûé ñîñòàâ è ñïîñîáû åãî ôîðìèðîâàíèÿ, åãî ïðàâà è ìåñòî ñðåäè äðóãèõ âûñøèõ ãîñóäàðñòâåííûõ èíñòèòóòîâ. 20 ôåâðàëÿ 1906 ãîäà áûë óòâåðæäåí çàêîí, îñóùåñòâèâøèé ðåôîðìó Ãîñóäàðñòâåííîãî ñîâåòà. Ïîçæå åãî ïîëîæåíèÿ âîøëè â òåêñò Îñíîâíûõ ãîñóäàðñòâåííûõ çàêîíîâ Ðîññèéñêîé èìïåðèè (äàëåå — Îñíîâíûå çàêîíû). Âèäÿ, ÷òî â ëèöå Ãîñóäàðñòâåííîãî ñîâåòà öàðñêîå ïðàâèòåëüñòâî ïðèãîòîâèëî «óçäó» äëÿ è áåç òîãî èçáèðàåìîé íåâñåîáùèìè, íåïðÿìûìè è íåðàâíû-

Íîâîñèáèðñê, 2000. Ñ. 77. 13 Ïîëíîå ñîáðàíèå çàêîíîâ Ðîññèéñêîé èìïåðèè. 3-å èçä. Ò. XXV. ¹ 27029.

18

_________________________________

14 Ñì.: Ëàçàðåâñêèé Í.È. Ðóññêîå èçáèðàòåëüíîå ïðàâî. ÑÏá., 1913. Ò. 1. Ñ. 480.

19

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

ìè âûáîðàìè Ãîñóäàðñòâåííîé äóìû, îïïîçèöèîííûå ñàìîäåðæàâèþ ñèëû íà÷àëè äîáèâàòüñÿ ñêîðåéøåãî óïðàçäíåíèÿ Ãîñóäàðñòâåííîãî ñîâåòà. Íàèáîëåå ðåçêèå îöåíêè ñèòóàöèè, ñëîæèâøåéñÿ â ñâÿçè ñ ðàññìàòðèâàåìîé ðåôîðìîé Ãîñóäàðñòâåííîãî ñîâåòà, äàâàëè áîëüøåâèêè: «Çàêîí 20 ôåâðàëÿ, ïðåâðàùàþùèé Ãîñóäàðñòâåííûé ñîâåò â âåðõíþþ ïàëàòó, åùå áîëüøå óõóäøàåò ïîëîæåíèå î Äóìå, ñòàðàÿñü îêîí÷àòåëüíî ñâåñòè åå íà ðîëü áåññèëüíîãî ñîâåùàòåëüíîãî ïðèäàòêà ê ñàìîäåðæàâíîé áþðîêðàòèè»15. Ðåôîðìèðîâàííûé Ãîñóäàðñòâåííûé ñîâåò ñîñòîÿë èç íàçíà÷åííûõ öàðåì ëèö. À äðóãàÿ ïîëîâèíà óæå íîâîãî Ãîñóäàðñòâåííîãî ñîâåòà èçáèðàëàñü ïî êóðèÿì: îò ãóáåðíñêèõ çåìñêèõ ñîáðàíèé — 34 ÷ëåíà; îò ñúåçäîâ çåìëåâëàäåëüöåâ â íåçåìñêèõ ãóáåðíèÿõ — 22 ÷ëåíà; îò äâîðÿíñêèõ îáùåñòâ — 18 ÷ëåíîâ; îò ïðàâîñëàâíîé öåðêâè — 6 ÷ëåíîâ; îò Àêàäåìèè íàóê è óíèâåðñèòåòîâ — 6 ÷ëåíîâ; îò îðãàíèçàöèé òîðãîâîãî êóïå÷åñòâà — 6 ÷ëåíîâ è îò îðãàíèçàöèé ïðåäïðèíèìàòåëåé-ïðîìûøëåííèêîâ — 6 ÷ëåíîâ. Òàêèì îáðàçîì, âûáîðíàÿ ÷àñòü Ãîñóäàðñòâåííàÿ ñîâåòà â ïîëíîì ñîñòàâå íàñ÷èòûâàëà 98 ÷ëåíîâ. Ïðè ýòîì áûë ðàçðàáîòàí òàêîé ñïîñîá ôîðìèðîâàíèÿ è ïðåäóñìîòðåíî òàêîå ïðåäñòàâèòåëüñòâî, êîòîðûå ïîçâîëèëè áû äîìèíèðîâàòü äâîðÿíñòâó. Ñ àïðåëÿ 1906 ïî ôåâðàëü 1917 ãîäà â ñîñòàâå Ãîññîâåòà áûëî 427 ÷ëåíîâ: 202 íàçíà÷åííûõ ê ïðèñóòñòâèþ è 229 âûáîðíûõ, èç êîèõ ïîòîìñòâåííûìè äâîðÿíàìè áûëè ñâûøå 90% íàçíà÷åííûõ è îêîëî 84% âûáîðíûõ16. Ïî îáùåìó ïðàâèëó ñðîê ïîëíîìî÷èé âûáîðíûõ ÷ëåíîâ Ãîñóäàðñòâåííîãî ñîâåòà ñîñòàâëÿë 9 ëåò, ïðè÷åì êàæäûå òðè ãîäà â óêàçàííûõ êóðèÿõ ïåðåèçáèðàëàñü îäíà òðåòü ñîñòàâà. Åäèíñòâåííîå èñêëþ÷åíèå áûëî óñòàíîâëåíî äëÿ çåìñêèõ ñîáðàíèé è ñúåçäîâ çåìëåâëàäåëüöåâ. Ïîñêîëüêó ñðîê ïîëíîìî÷èé ãóáåðíñêèõ çåìñêèõ ñîáðàíèé áûë òðè ãîäà, òî ñ÷èòàëîñü, ÷òî îíè íå ìîãóò âûáèðàòü ïðåäñòàâèòåëåé íà âðåìÿ áîëüøåå, ÷åì äëÿòñÿ èõ ïîëíîìî÷èÿ. Ïîýòîìó îíè èçáèðàëèñü íà òðè ãîäà è âûáûâàëè âñå îäíîâðåìåííî. Ñúåçäû çåìëåâëàäåëüöåâ èçáèðàëè ÷ëåíîâ Ãîñóäàðñòâåííîãî ñîâåòà â òåõ ãóáåðíèÿõ è äðóãèõ ÷àñòÿõ Ðîññèè, ãäå íå áûëî çåìñòâ, ïîýòîìó äëÿ èçáðàííûõ èìè ÷ëåíîâ Ãîñóäàðñòâåííîãî ñîâåòà áûë óñòàíîâëåí òàêîé æå ñðîê ïîëíîìî÷èé, êàê è äëÿ ÷ëåíîâ ýòîé ïàëàòû îò çåìñêèõ ñîáðàíèé. Â 1912 ãîäó â ñòàòüþ 17 Ó÷ðåæäåíèÿ Ãîñóäàðñòâåííîãî ñîâåòà áûëî âíåñåíî äîïîëíåíèå, ñîãëàñíî êîòîðîìó ñåéì Ôèíëÿíäèè ìîã èçáèðàòü äâóõ ÷ëåíîâ ýòîé ïàëàòû, îäíàêî ñåéì óêàçàííûì ïðàâîì òàê è íå âîñïîëüçîâàëñÿ. Êàê ìû âèäèì, ïðèíöèïû ôîðìèðîâàíèÿ Ãîñóäàðñòâåííîãî ñîâåòà îòëè÷àëèñü îò ïðèíöèïà îáðàçîâàíèÿ Ãîñóäàðñòâåííîé äóìû (ñðîê ïîëíîìî÷èé äåïó_________________________________

15 Ëåíèí Â.È. Ïîëí. ñîáð. ñî÷. 5-å èçä. Ì., 1969. Ò. 12. Ñ. 205. 16 Áîðîäèí À.Ï. Ãîñóäàðñòâåííûé ñîâåò Ðîññèè. 1906–1917. (Ñîñòàâ è ðîëü â èñòîðèè òðåòüåèþíüñêîé

ìîíàðõèè): Àâòîðåô. äèñ. ä-ðà èñò. íàóê. Ì., 2000. Ñ. 35.

20

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

òàòîâ Ãîñóäàðñòâåííîé äóìû ñîñòàâëÿë 5 ëåò, à ïåðåâûáîðû âñåõ äåïóòàòîâ ïðîâîäèëèñü îäíîâðåìåííî). Âûáîðû â Ãîñóäàðñòâåííóþ äóìó, õîòÿ è íå áûëè âñåîáùèìè, ðàâíûìè è ïðÿìûìè, ïðîâîäèëèñü ïî òåððèòîðèàëüíîìó ïðèíöèïó. Ãîñóäàðñòâåííûé æå ñîâåò, âî-ïåðâûõ, íàïîëîâèíó íàçíà÷àëñÿ èìïåðàòîðîì, à âî-âòîðûõ, äðóãàÿ ïîëîâèíà åãî ÷ëåíîâ èçáèðàëàñü îò îðãàíèçàöèé, ò. å. ôîðìèðîâàëàñü íà îñíîâå êîðïîðàòèâíîãî ïðèíöèïà. Ïðè âûáîðàõ ÷ëåíîâ Ãîñóäàðñòâåííîãî ñîâåòà ïðèìåíÿëñÿ è ïîâûøåííûé ïî ñðàâíåíèþ ñ âûáîðàìè äåïóòàòîâ Ãîñóäàðñòâåííîé äóìû âîçðàñòíîé öåíç ïàññèâíîãî èçáèðàòåëüíîãî ïðàâà. Ïðè âûáîðàõ äåïóòàòîâ Ãîñóäàðñòâåííîé äóìû âîçðàñòíîé öåíç ñîñòàâëÿë, êàê óæå îòìå÷àëîñü, 25 ëåò, à ïðè âûáîðàõ ÷ëåíîâ Ãîñóäàðñòâåííîãî ñîâåòà — 40 ëåò. Ïî âñåì îñòàëüíûì ïàðàìåòðàì èçáðàííûì â ÷ëåíû Ãîñóäàðñòâåííîãî ñîâåòà ìîãëî áûòü ëèöî, èìåâøåå ïðàâî áûòü èçáðàííûì äåïóòàòîì Ãîñóäàðñòâåííîé äóìû. Áûëà çàêîíîäàòåëüíî çàêðåïëåíà íåñîâìåñòèìîñòü äîëæíîñòåé äåïóòàòà Ãîñóäàðñòâåííîé äóìû è ÷ëåíà Ãîñóäàðñòâåííîãî ñîâåòà. Ñòàòüÿ 64 Îñíîâíûõ çàêîíîâ ïðÿìî óñòàíàâëèâàëà, ÷òî «Ãîñóäàðñòâåííûé ñîâåò è Ãîñóäàðñòâåííàÿ äóìà ïîëüçóþòñÿ ðàâíûìè â äåëàõ çàêîíîäàòåëüñòâà ïðàâàìè». Ïåðâîé ðàññìàòðèâàëà çàêîíîïðîåêò òà ïàëàòà, â êîòîðóþ îí ïîñòóïàë ïåðâîíà÷àëüíî, è çàòåì ïåðåäàâàëà â äðóãóþ ïàëàòó. Ñòàòüÿ 68 Îñíîâíûõ çàêîíîâ ãîâîðèò îá ýòîì ñëåäóþùèì îáðàçîì: «Çàêîíîäàòåëüíûå ïðåäïîëîæåíèÿ ðàññìàòðèâàþòñÿ â Ãîñóäàðñòâåííîé äóìå è, ïî îäîáðåíèè åþ, ïîñòóïàþò â Ãîñóäàðñòâåííûé ñîâåò. Çàêîíîäàòåëüíûå ïðåäïîëîæåíèÿ, ïðåäíà÷åðòàííûå ïî ïî÷èíó Ãîñóäàðñòâåííîãî ñîâåòà, ðàññìàòðèâàþòñÿ â Ñîâåòå è, ïî îäîáðåíèè èì, ïîñòóïàþò â Äóìó». Íàäî îòìåòèòü, ÷òî ñðåäè çàêîíîïðîåêòîâ, èíèöèèðîâàííûõ â Ãîñóäàðñòâåííîì ñîâåòå, áûëî íåñðàâíåííî ìåíüøå òåõ, ðàññìîòðåíèå êîòîðûõ íà÷èíàëîñü â Ãîñóäàðñòâåííîé äóìå (çà ïåðâûå øåñòü ëåò ðàáîòû Ãîñóäàðñòâåííîãî ñîâåòà ïî åãî èíèöèàòèâå îáñóæäàëîñü òîëüêî øåñòü çàêîíîïðîåêòîâ17). Îäíîé èç ïðè÷èí ýòîãî áûëî íåãàòèâíîå îòíîøåíèå êàäåòîâ (à ïàðòèÿ êîíñòèòóöèîííûõ äåìîêðàòîâ èìåëà äîâîëüíî ìíîãî àêòèâíûõ ÷ëåíîâ â Ãîññîâåòå) ê Ãîñóäàðñòâåííîìó ñîâåòó â òîì âèäå, êàê îí áûë ñîçäàí, è ê åãî ïðàâó ãîòîâèòü çàêîíîïðîåêòû è íà÷èíàòü èõ ðàññìîòðåíèå. Ñîãëàñíî Ó÷ðåæäåíèÿì Ãîñóäàðñòâåííîé äóìû è Ãîñóäàðñòâåííîãî ñîâåòà (ñîîòâåòñòâåííî ñòàòüè 55 è 54) ïîäïèñàííîå íå ìåíåå ÷åì òðèäöàòüþ ÷ëåíàìè ïàëàòû ïèñüìåííîå çàÿâëåíèå, â êîòîðîì ñîäåðæàëîñü çàêîíîäàòåëüíîå ïðåäïîëîæåíèå, ïîäàâàëîñü ïðåäñåäàòåëþ ýòîé ïàëàòû. Ïîñëå ýòîãî íàçíà÷àëîñü îáñóæäåíèå âñåé ïàëàòîé æåëàòåëüíîñòè âíåñåíèÿ èçìåíåíèé â äåéñòâóþùèé çàêîí èëè ïðèíÿòèÿ íîâîãî çàêîíà. Íà ýòî îáñóæäåíèå ïðèãëàøàëèñü ìèíèñòðû èëè ãëàâíîóïðàâëÿþùèå, ê âåäåíèþ êîòîðûõ îòíîñèëîñü çàêîíîäà_________________________________

17 Êðàâåö È.À. Óêàç. ñî÷. Ñ. 209.

21

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

òåëüíîå ïðåäïîëîæåíèå (îá ýòîì èõ èçâåùàëè íå ïîçäíåå ÷åì çà ìåñÿö). Åñëè ïàëàòà ïðèçíàâàëà æåëàòåëüíûì âûñòóïèòü ñ çàêîíîäàòåëüíîé èíèöèàòèâîé, îíà îáðàùàëàñü ê ñîîòâåòñòâóþùåìó ìèíèñòðó èëè ãëàâíîóïðàâëÿþùåìó, êîòîðîìó è íàäëåæàëî ïîäãîòîâèòü è âíåñòè çàêîíîïðîåêò. Åñëè æå ìèíèñòð èëè ãëàâíîóïðàâëÿþùèé îòêàçûâàëñÿ ñäåëàòü ýòî, òî ïàëàòà ïîðó÷àëà ðàçðàáîòêó çàêîíîïðîåêòà îäíîé èç ñâîèõ êîìèññèé. Îäíàêî íèêàêèõ ñðîêîâ, â òå÷åíèå êîòîðûõ ìèíèñòð (èëè ãëàâíîóïðàâëÿþùèé) îáÿçàí áûë ëèáî îòêàçàòüñÿ, ëèáî âíåñòè çàêîíîïðîåêò, óñòàíîâëåíî íå áûëî. Ïîýòîìó ïðåäñòàâèòåëè ïðàâèòåëüñòâà ìîãëè ïðîñòî çàòÿíóòü ïðîöåäóðó âíåñåíèÿ çàêîíîïðîåêòà ïðàêòè÷åñêè äî áåñêîíå÷íîñòè. Ãîñóäàðñòâåííûé ñîâåò, êàê óæå ïîä÷åðêèâàëîñü, äîâîëüíî ðåäêî âûñòóïàë ñ çàêîíîäàòåëüíûìè èíèöèàòèâàìè, ïîýòîìó îí íå âûðàáîòàë êàêîé-ëèáî óñòîé÷èâîé ïðàêòèêè áîðüáû ñ ïîäîáíûì çàòÿãèâàíèåì. Ãîñóäàðñòâåííàÿ æå äóìà ñòàëà ïîðó÷àòü ñâîèì êîìèññèÿì ïàðàëëåëüíî ñ ìèíèñòðàìè (ãëàâíîóïðàâëÿþùèìè) ðàçðàáàòûâàòü çàêîíîïðîåêòû. Òàêàÿ ïðàêòèêà áûëà ïðèçíàíà íåçàêîííîé Ñåíàòîì, è ñ íåé àêòèâíî è ïîñëåäîâàòåëüíî áîðîëîñü ïðàâèòåëüñòâî. Äëÿ ïðèíÿòèÿ çàêîíîïðîåêòà òðåáîâàëîñü åãî îäîáðåíèå êàæäîé èç ïàëàò. Îñíîâíûå çàêîíû íå ïðåäóñìàòðèâàëè íèêàêèõ ïîñëåäóþùèõ äåéñòâèé â ñëó÷àå îòêëîíåíèÿ çàêîíîïðîåêòà îäíîé èç ïàëàò. Âìåñòå ñ òåì íà ïðàêòèêå áûëè âûðàáîòàíû íåêîòîðûå ñîãëàñèòåëüíûå ïðîöåäóðû, ïðèìåíÿâøèåñÿ, êîãäà ñòîðîííèêè çàêîíîïðîåêòà èç îäíîé ïàëàòû íàäåÿëèñü íàéòè êîìïðîìèññíûé âàðèàíò, êîòîðûé áûë áû ïðèíÿò îáåèìè ïàëàòàìè. Ïîñëå îäîáðåíèÿ äâóìÿ ïàëàòàìè çàêîíîïðîåêò, äëÿ òîãî ÷òîáû ñòàòü çàêîíîì, ïîäëåæàë óòâåðæäåíèþ èìïåðàòîðîì. Ïîäàâàë åãî íà ïîäïèñü öàðþ (íåçàâèñèìî îò òîãî, êàêàÿ èç ïàëàò ïðèíèìàëà çàêîíîïðîåêò ïåðâîé, à êàêàÿ — âòîðîé) ïðåäñåäàòåëü Ãîñóäàðñòâåííîãî ñîâåòà. Èìïåðàòîð îáëàäàë ïðàâîì àáñîëþòíîãî âåòî. Åñëè çàêîíîïðîåêò íå ïîëó÷àë îäîáðåíèÿ îäíîé èç ïàëàò èëè íå áûë óòâåðæäåí ìîíàðõîì, òî åãî íåëüçÿ áûëî âíîñèòü íà ïîâòîðíîå ðàññìîòðåíèå â òå÷åíèå òîé æå ñåññèè. Ñòîèò èìåòü â âèäó, ÷òî èìïåðàòîð ìîã ïî ïðåäëîæåíèþ Ñîâåòà ìèíèñòðîâ ïðèíèìàòü àêòû, èìåþùèå ñèëó çàêîíà, â ïåðèîä ìåæäó ñåññèÿìè Ãîñóäàðñòâåííîé äóìû, åñëè ïðèçíàâàëàñü íåîáõîäèìîñòü â ýòîì è îíà áûëà âûçâàíà ÷ðåçâû÷àéíûìè îáñòîÿòåëüñòâàìè. Ïîñëå ñîçûâà Ãîñóäàðñòâåííîé äóìû òàêîé àêò äîëæåí áûë áûòü åé ïðåäñòàâëåí, çàòåì ïðîéòè ïðîöåäóðó óòâåðæäåíèÿ è Ãîñóäàðñòâåííîé äóìîé, è Ãîñóäàðñòâåííûì ñîâåòîì. Åñëè îäíà èç ïàëàò îòêëîíÿëà ýòîò àêò, òî îí òåðÿë ñèëó. Íî ñîçûâ Ãîñóäàðñòâåííîé äóìû áûë ïðåðîãàòèâîé öàðÿ, è îí ìîã ïðè æåëàíèè îòëîæèòü åãî íà îòíîñèòåëüíî äîëãîå âðåìÿ. Òåì íå ìåíåå Îñíîâíûå ãîñóäàðñòâåííûå çàêîíû óêàçûâàëè, ÷òî àêòû, ïðèíÿòûå èìïåðàòîðîì â ïîðÿäêå çàêîíîäàòåëüñòâà, âûçâàííîãî ÷ðåçâû÷àéíûìè îáñòîÿòåëüñòâàìè, íå ìîãëè âíîñèòü èçìåíåíèÿ â ñàìè Îñíîâíûå çàêîíû,

â Ó÷ðåæäåíèÿ Ãîñóäàðñòâåííîãî ñîâåòà è Ãîñóäàðñòâåííîé äóìû, â ïîñòàíîâëåíèÿ î âûáîðàõ â Ñîâåò èëè â Äóìó. Ãîñóäàðñòâåííàÿ äóìà è Ãîñóäàðñòâåííûé ñîâåò ó÷àñòâîâàëè â ïðèíÿòèè íå òîëüêî çàêîíîâ, íî è ãîñóäàðñòâåííîãî áþäæåòà, õîòÿ è áþäæåòíûå èõ ïðàâà áûëè íåñêîëüêî îãðàíè÷åííûìè. «Êðåäèòû íà ðàñõîäû Ìèíèñòåðñòâà èìïåðàòîðñêîãî äâîðà, âìåñòå ñ ñòîÿùèìè â åãî âåäåíèè ó÷ðåæäåíèÿìè, — ãîâîðèòñÿ â ñòàòüå 73 Îñíîâíûõ çàêîíîâ, — â ñóììàõ, íå ïðåâûøàþùèõ àññèãíîâàíèé ïî ãîñóäàðñòâåííîé ðîñïèñè íà 1906 ãîä, îáñóæäåíèþ Ãîñóäàðñòâåííîãî ñîâåòà è Ãîñóäàðñòâåííîé äóìû íå ïîäëåæàò». Íå ïîäëåæàëè òàêæå îáñóæäåíèþ óêàçàííûìè ïàëàòàìè è èçìåíåíèÿ êðåäèòîâ, êîòîðûå îáóñëîâëèâàëèñü ïîñòàíîâëåíèÿìè Ó÷ðåæäåíèÿ îá èìïåðàòîðñêîé ôàìèëèè â ñîîòâåòñòâèè ñ ïðîèçîøåäøèìè ïåðåìåíàìè â öàðñêîé ñåìüå. Ïðè ïðèíÿòèè áþäæåòà ïàëàòû ïàðëàìåíòà áûëè îãðàíè÷åíû óæå âçÿòûìè Ðîññèåé îáÿçàòåëüñòâàìè: «...íå ïîäëåæàò èñêëþ÷åíèþ èëè ñîêðàùåíèþ íàçíà÷åíèÿ íà ïëàòåæè ïî ãîñóäàðñòâåííûì äîëãàì èëè ïî äðóãèì, ïðèíÿòûì íà ñåáÿ Ðîññèéñêèì ãîñóäàðñòâîì, îáÿçàòåëüñòâàì». Ïðè ýòîì ïðàâèëà ðàññìîòðåíèÿ áþäæåòà Ãîñóäàðñòâåííîé äóìîé âûäåëÿëè çàáðîíèðîâàííóþ è íåçàáðîíèðîâàííóþ ÷àñòè ãîñóäàðñòâåííîé ðîñïèñè. Ïîä çàáðîíèðîâàííîé ÷àñòüþ ïîíèìàëèñü àññèãíîâàíèÿ, îïèðàâøèåñÿ íà ñóùåñòâóþùèå çàêîíû, øòàòû è âûñî÷àéøèå ïîâåëåíèÿ, êîòîðûå Äóìà íå èìåëà ïðàâà èñêëþ÷àòü. Ñîâåò ìèíèñòðîâ, êàê ýòî ïîêàçàëà ïðàêòèêà, íà÷èíàÿ ñ 1907 ãîäà, êîãäà âïåðâûå îáñóæäàëè áþäæåò íà 1908 ãîä, ñòðåìèëñÿ çàáðîíèðîâàòü êàê ìîæíî áîëüøóþ ÷àñòü áþäæåòà. Â ðåçóëüòàòå ýòîãî áþäæåòíûå ïðàâà ïåðâîãî ðîññèéñêîãî ïàðëàìåíòà áûëè íå î÷åíü-òî øèðîêè. Ïàëàòû ïàðëàìåíòà îáëàäàëè âñå æå è íåêîòîðûìè êîíòðîëüíûìè ïîëíîìî÷èÿìè. Â ÷àñòíîñòè, êàê ÿâñòâóåò èç ñòàòüè 66 Îñíîâíûõ çàêîíîâ, «Ãîñóäàðñòâåííîìó ñîâåòó è Ãîñóäàðñòâåííîé äóìå â ïîðÿäêå, èõ ó÷ðåæäåíèÿìè îïðåäåëåííîì, ïðåäîñòàâëÿåòñÿ îáðàùàòüñÿ ê ìèíèñòðàì è ãëàâíîóïðàâëÿþùèì îòäåëüíûìè ÷àñòÿìè, ïîä÷èíåííûì ïî çàêîíó Ïðàâèòåëüñòâóþùåìó ñåíàòó, ñ çàïðîñàìè ïî ïîâîäó òàêèõ ïîñëåäîâàâøèõ ñ èõ ñòîðîíû èëè ïîäâåäîìñòâåííûõ èì ëèö è óñòàíîâëåíèé äåéñòâèé, êîè ïðåäñòàâëÿþòñÿ íåçàêîíîìåðíûìè». Îäíàêî ìèíèñòðû è äðóãèå ÷ëåíû ïðàâèòåëüñòâà, à ðàâíî è Ñîâåò ìèíèñòðîâ â öåëîì íå íåñëè îòâåòñòâåííîñòè ïåðåä ïàëàòàìè ïàðëàìåíòà. À ïðàâèòåëüñòâî ôîðìèðîâàëîñü áåç êàêîãî-ëèáî ó÷àñòèÿ Ãîñóäàðñòâåííîé äóìû èëè Ãîñóäàðñòâåííîãî ñîâåòà. Òàêèì îáðàçîì, â ðåçóëüòàòå ïðèíÿòèÿ Îñíîâíûõ çàêîíîâ 23 àïðåëÿ 1906 ãîäà â Ðîññèè ïîÿâèëàñü ïåðâàÿ, õîòÿ è äàëåêàÿ îò èäåàëîâ êîíñòèòóöèîíàëèçìà, Êîíñòèòóöèÿ, àáñîëþòíàÿ ìîíàðõèÿ óñòóïèëà ìåñòî äóàëèñòè÷åñêîé. Ïåðâûé ðîññèéñêèé ïàðëàìåíò ïîÿâèëñÿ êàê âûíóæäåííàÿ óñòóïêà öàðÿ ðåâîëþöèîííîìó äâèæåíèþ, ïðè ýòîì áûëî ñäåëàíî âñå âîçìîæíîå, ÷òîáû ïàðëàìåíò îêàçàëñÿ êàê ìîæíî ìåíåå âëèÿòåëüíûì, à â åãî ñîñòàâå ïðåîáëàäàëî

22

23

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

äâîðÿíñòâî. Èìïåðàòîð â íà÷àëå XX âåêà âñÿ÷åñêè èçáåãàë ïåðåìåí è íàäåÿëñÿ ñîõðàíèòü ïðåæíèå óñòîè, îïèðàÿñü íà âåðíîå òðîíó êðåïêîå, êàê ïðåäñòàâëÿëîñü, äâîðÿíñòâî è ëîÿëüíîå ñàìîäåðæàâèþ, êàê òîãäà êàçàëîñü, êðåñòüÿíñòâî. Íî ðàçâèâàþùèéñÿ êàïèòàëèçì ðàçìûâàë ïðåæíþþ ñîñëîâíóþ ñòðóêòóðó îáùåñòâà, òðåáîâàë çàìåíû îòæèâøåé ñèñòåìû óïðàâëåíèÿ íîâîé, êîòîðàÿ áûëà áû àäåêâàòíà ñêëàäûâàþùèìñÿ ïîëèòè÷åñêèì è ýêîíîìè÷åñêèì ðåàëèÿì. Íåñïîñîáíîñòü è íåãîòîâíîñòü ðîññèéñêîé ìîíàðõèè ê îáíîâëåíèþ â ñîîòâåòñòâèè ñ ìåíÿþùèìèñÿ ïîëèòè÷åñêèìè è ýêîíîìè÷åñêèìè óñëîâèÿìè æèçíè è ïðèâåëè â êîíöå êîíöîâ ê åùå áîëåå ñèëüíûì ðåâîëþöèîííûì ïîòðÿñåíèÿì.

ÃËÀÂÀ 2. ÐÎÑÑÈÉÑÊÎÅ ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÎ Â ÍÎÂÎÉ ÈÑÒÎÐÈÈ 2.1. Âñåðîññèéñêîå Ó÷ðåäèòåëüíîå ñîáðàíèå Â èñòîðèè Ðîññèè âðåìÿ ñ ôåâðàëÿ ïî îêòÿáðü 1917 ãîäà òðàäèöèîííî õàðàêòåðèçóåòñÿ êàê ïåðèîä äâîåâëàñòèÿ, êîãäà Âðåìåííîå ïðàâèòåëüñòâî äåëèëî âëàñòü ñ Ïåòðîñîâåòîì. Âîçìîæíî, èìåííî â ñèëó òàêîé äâîéñòâåííîñòè âëàñòè äàííûé îòðåçîê îòå÷åñòâåííîé èñòîðèè îêàçàëñÿ çàëîæíèêîì èäåîëîãè÷åñêèõ øòàìïîâ è ïîëèòè÷åñêîé òåíäåíöèîçíîñòè. Ìåæäó òåì çà ýòè íåñêîëüêî ìåñÿöåâ Ðîññèÿ ñîâåðøèëà ïîäëèííûé ïðîðûâ â îñìûñëåíèè ñâîåé ìîíàðõè÷åñêîé èñòîðèè è ïåðåõîäà ê äåìîêðàòè÷åñêîé ãîñóäàðñòâåííîñòè. Ê ÷èñëó íàèáîëåå çíà÷èìûõ íàðàáîòîê òîãî âðåìåíè â îáëàñòè íàðîäîâëàñòèÿ îòíîñÿòñÿ êîíñòèòóöèîííûå ïðîåêòû Âðåìåííîãî ïðàâèòåëüñòâà è Ïîëîæåíèå î âûáîðàõ Âñåðîññèéñêîãî Ó÷ðåäèòåëüíîãî ñîáðàíèÿ. Ïðåæäå âñåãî íåîáõîäèìî îòìåòèòü, ÷òî ñîçûâ è âûáîðû Âñåðîññèéñêîãî Ó÷ðåäèòåëüíîãî ñîáðàíèÿ ïîäâåëè ÷åðòó ïîä ðàçâèòèåì ìîíàðõèè â Ðîññèè è çàëîæèëè îñíîâû êîíñòèòóèðîâàíèÿ ïàðëàìåíòñêèõ ó÷ðåæäåíèé ñòðàíû. Ýòî òåì áîëåå âàæíî îòìåòèòü ñåé÷àñ, êîãäà ðîëü ñàìîñòîÿòåëüíîãî è íåçàâèñèìîãî ïàðëàìåíòà â Ðîññèè âíîâü ïîäâåðãíóòà ñîìíåíèþ ââèäó î÷åðåäíîé êàìïàíèè ïî óêðåïëåíèþ âåðòèêàëè èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè. Íà íàø âçãëÿä, ïîäîáíàÿ àêöèÿ îñóùåñòâëÿåòñÿ áåç äîëæíîé ïðîðàáîòêè è ó÷åòà ðàçíîîáðàçèÿ îòå÷åñòâåííîãî îïûòà ïî ôîðìèðîâàíèþ èñïîëíèòåëüíûõ ñòðóêòóð âëàñòè è èõ âçàèìîäåéñòâèþ ñ ïàðëàìåíòñêèìè ó÷ðåæäåíèÿìè. Âåäü ïîäëèííûé ñìûñë äåÿòåëüíîñòè ïî ñîçûâó è âûáîðàì Âñåðîññèéñêîãî ó÷ðåäèòåëüíîãî ñîáðàíèÿ ñîñòîÿë âîâñå íå â íàâÿçûâàíèè áóðæóàçíûõ ïàðëàìåíòñêèõ ïîðÿäêîâ, êàê ýòî óòâåðæäàëîñü äîëãèå ãîäû, à â ïîïûòêå òðàíñôîðìàöèè ðîññèéñêîé ìîíàðõèè è ïîèñêàõ îïòèìàëüíîé ìîäåëè âçàèìîîòíîøåíèé ïðåäñòàâèòåëüíûõ è èñïîëíèòåëüíûõ ñòðóêòóð âëàñòè. Ïðè ýòîì íà áàçå íàðîäíîãî âîëåèçúÿâëåíèÿ ïðåäóñìàòðèâàëîñü ñîõðàíåíèå ïðååìñòâåííîñòè ïðåæíåé ìîíàðõè-

24

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

÷åñêîé è íîâîé ñèñòåìû âëàñòè è óñòàíàâëèâàëèñü êîíñòèòóöèîííûå îñíîâû ðîññèéñêîé ãîñóäàðñòâåííîñòè. Ïîñëå âûíóæäåííîãî îòðå÷åíèÿ îò ïðåñòîëà 2 ìàðòà 1917 ãîäà èìïåðàòîðà Íèêîëàÿ II ñòðàíà îáúåêòèâíî îêàçàëàñü ïåðåä âûáîðîì äàëüíåéøåãî ïóòè ðàçâèòèÿ. Âàæíî, ÷òî ýêñ-èìïåðàòîð ïðåäïèñàë ïðèåìíèêàì «ïðàâèòü äåëàìè ãîñóäàðñòâà â ïîëíîì è íåðóøèìîì åäèíåíèè ñ ïðåäñòàâèòåëÿìè íàðîäà â çàêîíîäàòåëüíûõ ó÷ðåæäåíèÿõ íà òåõ íà÷àëàõ, êàê áóäóò èìè óñòàíîâëåíû»18. Ýòî ïðåäïèñàíèå àäðåñîâàëîñü íå ñòîëüêî ïîääàííûì Ðîññèéñêîé èìïåðèè, ñêîëüêî îñíîâíûì ïîëèòè÷åñêèì ñèëàì ñòðàíû. Ïîæàëóé, íàèáîëåå íåóäîáíûì îíî îêàçàëîñü äëÿ ñòîðîííèêîâ êîíñòèòóöèîííîé ìîíàðõèè, òàê êàê àêöåíò â íåì äåëàëñÿ íà íåîáõîäèìîñòè ñóùåñòâåííîãî îáíîâëåíèÿ è ëåãèòèìàöèè ðîññèéñêîé ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè. Èìåííî ïîýòîìó Äóìà, õîòÿ è áûëà èçáðàíà íàðîäîì, íå îñìåëèëàñü ïåðåñòóïèòü ÷åðåç öàðñêèé óêàç î åå ðîñïóñêå è îòêðûòî çàÿâèòü î ïðååìñòâåííîñòè ñâîåé âëàñòè. Â ñâîþ î÷åðåäü, âåëèêèé êíÿçü Ìèõàèë, îòêàçàâøèéñÿ ïðèíÿòü ïðåñòîë, òàêæå ïðèçâàë ïîä÷èíèòüñÿ âîëå «âåëèêîãî íàðîäà íàøåãî, êîòîðîìó íàäëåæèò âñåíàðîäíûì ãîëîñîâàíèåì, ÷åðåç ïðåäñòàâèòåëåé ñâîèõ â Ó÷ðåäèòåëüíîì ñîáðàíèè óñòàíîâèòü îáðàç ïðàâëåíèÿ è íîâûå îñíîâíûå çàêîíû ãîñóäàðñòâà Ðîññèéñêîãî»19. Â ïðîöèòèðîâàííûõ äîêóìåíòàõ ïîä÷åðêèâàëîñü, ÷òî ïîäëèííûì èñòî÷íèêîì ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ñ÷èòàåòñÿ ðîññèéñêèé íàðîä, à Ó÷ðåäèòåëüíîå ñîáðàíèå, èçáðàííîå ïîñðåäñòâîì âñåíàðîäíûõ âûáîðîâ, äîëæíî âñåãî ëèøü êîíñòèòóèðîâàòü, îôîðìèòü ýòó âëàñòü. Òàêèì îáðàçîì, ïîñëåäíèå èç ðóññêèõ öàðåé, îòðåêàÿñü è îòêàçûâàÿñü îò ïðåñòîëà, âîçâðàùàëè âëàñòü åå ïîäëèííîìó îáëàäàòåëþ — íàðîäó Ðîññèè. Â ýòîì áûëà ñâîÿ èñòîðè÷åñêàÿ çàêîíîìåðíîñòü. Âåäü ïåðâîãî Ðîìàíîâà — Ìèõàèëà — òàêæå âîçâåëà íà òðîí âîëÿ «Ñîâåòà âñåÿ ðóññêîé çåìëè» (Çåìñêîãî ñîáîðà). Ïîýòîìó öàðñêàÿ âëàñòü â Ðîññèè íà ïðîòÿæåíèè ìíîãèõ ñòîëåòèé èìåëà íå ìåíåå ëåãèòèìíûå êîðíè, ÷åì â äðóãèõ ãîñóäàðñòâàõ Åâðîïû. Îáðàùàåò íà ñåáÿ âíèìàíèå ñàì òîí ïîñëåäíèõ öàðñêèõ óêàçîâ, èõ æåëàíèå âåðíóòü ðîññèéñêóþ ãîñóäàðñòâåííîñòü â êîíñòèòóöèîííîå è ïðàâîâîå ðóñëî. Êîíå÷íî, ðîññèéñêèå èìïåðàòîðû ñäåëàëè ýòî ñ áîëüøèì îïîçäàíèåì ïî ñðàâíåíèþ ñ òîé æå Åâðîïîé, îäíàêî ñ ïðàâîâîé òî÷êè çðåíèÿ îíè ïðèíÿëè îòâåòñòâåííîå ðåøåíèå. Îáðàçîâàâøèéñÿ â ðåçóëüòàòå îòðå÷åíèÿ öàðÿ âàêóóì âåðõîâíîé âëàñòè áûë êðàéíå îïàñåí äëÿ ñòðàíû, íàõîäÿùåéñÿ â ñîñòîÿíèè âîéíû. Ïîýòîìó â ðåçóëüòàòå ïåðåãîâîðîâ èñïîëêîìà Ïåòðîñîâåòà è Âðåìåííîãî êîìèòåòà Ãîñóäàðñòâåííîé äóìû, êîòîðûå èìåëè îáùåñòâåííóþ ïîääåðæêó, áûëî ñôîðìèðîâàíî _________________________________

18 Ôåâðàëüñêàÿ ðåâîëþöèÿ 1917 ãîäà: Ñîáðàíèå äîêóìåíòîâ è ìàòåðèàëîâ. Ì., 1996. Ñ. 142–143. 19 Çàêîíîäàòåëüñòâî ýïîõè áóðæóàçíî-äåìîêðàòè÷åñêèõ ðåâîëþöèé / Ïîä ðåä. Î.È. ×èñòÿêîâà. Ì.,

1994. Ñ. 126–127. (Ðîññèéñêîå çàêîíîäàòåëüñòâî Õ–ÕÕ âåêîâ; Ò. 9).

25

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Âðåìåííîå ïðàâèòåëüñòâî, à òàêæå â ñàìîì îáùåì âèäå îïðåäåëåí ïðàâîâîé ñòàòóñ Âñåðîññèéñêîãî Ó÷ðåäèòåëüíîãî ñîáðàíèÿ. Ñëîæíî îäíîçíà÷íî îöåíèòü ëåãèòèìíîñòü Âðåìåííîãî ïðàâèòåëüñòâà. Óæå èç åãî íàçâàíèÿ è ïåðñîíàëüíîãî ñîñòàâà (Âðåìåííîå ïðàâèòåëüñòâî áûëî ïîëíîñòüþ ñôîðìèðîâàíî èç äåïóòàòîâ ðàñïóùåííîé öàðåì Ãîñóäàðñòâåííîé äóìû) ïîíÿòåí åãî âðåìåííûé è ïåðåõîäíûé õàðàêòåð. Ãîðàçäî âàæíåå ïîíÿòü êîíòóðû ïîëèòèêî-ïðàâîâîãî ñòàòóñà Âñåðîññèéñêîãî Ó÷ðåäèòåëüíîãî ñîáðàíèÿ, åãî ìåñòî è ðîëü â ëåãèòèìàöèè íîâîé ðîññèéñêîé ãîñóäàðñòâåííîñòè. Ïî ïðåäâàðèòåëüíîìó ñîãëàøåíèþ Âðåìåííîãî êîìèòåòà Ãîñóäàðñòâåííîé äóìû è ëèäåðîâ Ïåòðîñîâåòà âñÿ ðàáîòà ïî ñîçûâó Ó÷ðåäèòåëüíîãî ñîáðàíèÿ ñòðîèëàñü íà îñíîâå òðåõ ïðèíöèïîâ: âûáîðû â Ó÷ðåäèòåëüíîå ñîáðàíèå äîëæíû ïðîâîäèòüñÿ âñåîáùèì ñâîáîäíûì ãîëîñîâàíèåì («îáùåíàðîäíàÿ âîëÿ»); ê èñêëþ÷èòåëüíîé ïðåðîãàòèâå Ó÷ðåäèòåëüíîãî ñîáðàíèÿ äîëæíî îòíîñèòüñÿ ðåøåíèå ãëàâíûõ âîïðîñîâ ãîñóäàðñòâåííîé æèçíè è îïðåäåëåíèå ôîðìû ïðàâëåíèÿ («íåïðåäðåøåíèå»); òîëüêî ñàìî Ó÷ðåäèòåëüíîå ñîáðàíèå ïðàâîìî÷íî îïðåäåëÿòü êðóã è ãðàíèöû ñâîèõ çàäà÷ («õîçÿèí Çåìëè ðóññêîé»)20. Ýòè ïðèíöèïû óñòðàèâàëè âñå îñíîâíûå ïîëèòè÷åñêèå ñèëû, ÷òî ïîñëóæèëî çàëîãîì ñîâìåñòíîé ðàáîòû ïîñëåäíèõ ïî ïîäãîòîâêå âûáîðîâ âî Âñåðîññèéñêîå ó÷ðåäèòåëüíîå ñîáðàíèå è òåõ äîêóìåíòîâ, êîòîðûå äîëæíû áûëè áûòü ïðåäñòàâëåíû íà åãî ðàññìîòðåíèå. Äëÿ âûðàáîòêè ïðàâîâûõ àêòîâ Âðåìåííûì ïðàâèòåëüñòâîì áûëî ñîçäàíî Þðèäè÷åñêîå ñîâåùàíèå, êîòîðîå ðàçðàáàòûâàëî Ïîëîæåíèå î âûáîðàõ â Ó÷ðåäèòåëüíîå ñîáðàíèå è ïðîåêò ðîññèéñêîé Êîíñòèòóöèè. Âñåðîññèéñêîå Ó÷ðåäèòåëüíîå ñîáðàíèå, ïî îïðåäåëåíèþ Þðèäè÷åñêîãî ñîâåùàíèÿ, îáëàäàëî âñåé ïîëíîòîé âëàñòè. Îäíàêî îíî äîëæíî áûëî îãðàíè÷èòüñÿ ëèøü ïðèíÿòèåì Êîíñòèòóöèè. Ïðåäëîæåíèÿ î ïðèäàíèè åìó ôóíêöèé Êîíâåíòà, òî åñòü ÷ðåçâû÷àéíîãî ðåâîëþöèîííîãî îðãàíà ïî îáðàçó Ïàðèæñêîé êîììóíû, ñîâìåùàþùåãî ôóíêöèè çàêîíîäàòåëüíîé è èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè, áûëè îòâåðãíóòû. Þðèäè÷åñêîå ñîâåùàíèå ïîñ÷èòàëî, ÷òî ýòî «ìîæåò ïðèâåñòè ê ñàìîìó áåçóäåðæíîìó äåñïîòèçìó»21. Â êà÷åñòâå îáðàçöà äëÿ áóäóùåé ãîñóäàðñòâåííîé ìîäåëè Ðîññèè áûëà èçáðàíà Òðåòüÿ ðåñïóáëèêà, óñòàíîâëåííàÿ âî Ôðàíöèè â 1871–1873 ãîäàõ ñðàçó ïîñëå ðàçãðîìà Ïàðèæñêîé êîììóíû22. Ýòî áûëà ðåñïóáëèêà ñìåøàííîãî ïàðëàìåíòñêî-ïðåçèäåíòñêîãî òèïà, ñ âðåìåííûì ïðåçèäåíòîì êàê ãëàâîé âåðõîâ_________________________________

20 Ñìèðíîâ À. Êàê ãîòîâèëè âûáîðû â ó÷ðåäèòåëüíîå ñîáðàíèå // Âûáîðû: çàêîíîäàòåëüñòâî è

òåõíîëîãèè. 2001. ¹ 4. Ñ. 49. 21 Òàì æå. ¹ 5. Ñ. 53. 22 Ñì.: Ëåâ÷óê Ñ. Êîíñòèòóöèîííûå ïðîåêòû Âðåìåííîãî ïðàâèòåëüñòâà Ðîññèè â ìåæðåâîëþöèîííûé

ïåðèîä 1917 ã. // Ïðàâî è æèçíü. 1996. ¹ 10. Ñ. 143–144.

26

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

íîé èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè, èçáèðàåìûì ó÷ðåäèòåëüíûì ñîáðàíèåì. Òàêèì îáðàçîì, àâòîðû ïðîåêòîâ íîâîãî óñòðîéñòâà ðîññèéñêîé âëàñòè íå ðåøèëèñü ïîéòè ïî ïóòè âñåíàðîäíîãî èçáðàíèÿ âðåìåííîãî ïðåçèäåíòà Ðîññèéñêîé ðåñïóáëèêè, ïðåäóñìîòðåâ ëèøü ïðîöåäóðó òàéíîãî ãîëîñîâàíèÿ ïðè èçáðàíèè êàíäèäàòà. Ïðåäóñìàòðèâàëîñü ôîðìèðîâàíèå äâóõïàëàòíîãî ïàðëàìåíòà, ÷òî äîëæíî áûëî ïðèäàòü áîëüøóþ óñòîé÷èâîñòü çàêîíîäàòåëüíîé âëàñòè ïî îòíîøåíèþ ê èñïîëíèòåëüíîé. Ïðè ýòîì ìåõàíèçì ôîðìèðîâàíèÿ âåðõíåé ïàëàòû òàêæå íå ïðåäïîëàãàë ïðÿìûõ âûáîðîâ. Çäåñü çà îñíîâó áûëî âçÿòî ïðåäñòàâèòåëüñòâî ìåñòíîñòåé. ×ëåíû âåðõíåé ïàëàòû äîëæíû áûëè èçáèðàòüñÿ â àäìèíèñòðàòèâíûõ ó÷ðåæäåíèÿõ òåððèòîðèé, â òîì ÷èñëå è îðãàíàìè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ (ãóáåðíñêèìè, çåìñêèìè ñîáðàíèÿìè) è äóìàìè ãîðîäîâ. Òàêèì îáðàçîì, ïðåäóñìàòðèâàëàñü ñèñòåìà êîñâåííûõ âûáîðîâ âåðõíåé ïàëàòû. Ïîä÷åðêíåì, ÷òî ýòè ïðîåêòû äîëæíû áûëè ëèøü ñòàòü îñíîâîé äëÿ ïîñëåäóþùåé ðàçðàáîòêè è ïðèíÿòèÿ çàêîíîâ Ó÷ðåäèòåëüíûì ñîáðàíèåì. Íî â íèõ âèäíî ñòðåìëåíèå ïåðåñàäèòü íà ïî÷âó ðîññèéñêîé ãîñóäàðñòâåííîñòè óæå çàðåêîìåíäîâàâøèé ñåáÿ ê òîìó âðåìåíè îïûò åâðîïåéñêîé ðåñïóáëèêàíñêîïàðëàìåíòñêîé ñèñòåìû. Ïðè ýòîì âèäíî è æåëàíèå ñîõðàíèòü òâåðäóþ èñïîëíèòåëüíóþ âëàñòü è óïðàâëÿåìîñòü ñòðàíîé. Ðàññìîòðåííûå íàìåòêè Âðåìåííîãî ïðàâèòåëüñòâà, êàñàþùèåñÿ ñòðóêòóðû è ïîðÿäêà ôîðìèðîâàíèÿ âûñøèõ îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè, íå áûëè îñóùåñòâëåíû. Îäíàêî îíè ìîãóò ïðåäñòàâëÿòü íåñîìíåííûé èíòåðåñ ñ òî÷êè çðåíèÿ ñîâåðøåíñòâîâàíèÿ íûíå óñòàíîâëåííîãî ïîðÿäêà ôîðìèðîâàíèÿ Ñîâåòà Ôåäåðàöèè, êîòîðûé ñåãîäíÿ ÿâíî óñòóïàåò íàðàáîòêàì ñòîëåòíåé äàâíîñòè, à òàêæå ìåõàíèçìà âûáîðîâ äåïóòàòîâ Ãîñóäàðñòâåííîé Äóìû Ôåäåðàëüíîãî Ñîáðàíèÿ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Ïàìÿòíèêîì ïðàâà, ñîõðàíÿþùèì ñâîþ àêòóàëüíîñòü äî ñåãîäíÿøíèõ äíåé, ÿâëÿåòñÿ Ïîëîæåíèå î âûáîðàõ â Ó÷ðåäèòåëüíîå ñîáðàíèå. Ýòîò äîêóìåíò íà òî âðåìÿ ÿâëÿëñÿ îäíèì èç îáðàçöîâ èçáèðàòåëüíûõ ïðîöåäóð. Îí íå òîëüêî ãàðàíòèðîâàë ïðåäñòàâèòåëüíûé õàðàêòåð Ó÷ðåäèòåëüíîãî ñîáðàíèÿ, íî è âïåðâûå ïðåäóñìàòðèâàë ó÷àñòèå â âûáîðàõ ðîññèéñêèõ ïîëèòè÷åñêèõ ïàðòèé. Âðåìåííîå ïðàâèòåëüñòâî âïåðâûå â Ðîññèè ïðîâîäèëî âûáîðû â âûñøèé ïðåäñòàâèòåëüíûé îðãàí ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè íà îñíîâå âñåîáùåãî ïðÿìîãî òàéíîãî è ðàâíîãî ãîëîñîâàíèÿ, îáåñïå÷èâàëî ó÷àñòèå â âûáîðàõ íå òîëüêî ãðàæäàíñêîãî íàñåëåíèÿ, íî òàêæå ëèö, âõîäÿùèõ â ñîñòàâ àðìèè è ôëîòà. Ïðàâèòåëüñòâî ïðåäîñòàâëÿëî èçáèðàòåëüíîå ïðàâî íàñåëåíèþ ñòðàíû íåçàâèñèìî îò ïîëà, íàöèîíàëüíîñòè è âåðîèñïîâåäàíèÿ. Ïðè âûáîðàõ ïðåäóñìàòðèâàëîñü ïðèìåíåíèå ïðîïîðöèîíàëüíîé ñèñòåìû, ïðè êîòîðîé ãîëîñîâàíèå îñóùåñòâëÿëîñü òîëüêî çà îäèí èç ñïèñêîâ êàíäèäàòîâ öåëèêîì, áåç âîçìîæíîñòè îòâîäà íåïðèåìëåìûõ êàíäèäàòóð.

27

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

Ïðàâîì ó÷àñòèÿ â âûáîðàõ â Ó÷ðåäèòåëüíîå ñîáðàíèå áûëè íàäåëåíû ðîññèéñêèå ãðàæäàíå, äîñòèãøèå êî äíþ âûáîðîâ 20 ëåò. Â âûáîðàõ íå ó÷àñòâîâàëè äóøåâíîáîëüíûå è íàõîäÿùèåñÿ ïîä îïåêîé ãëóõîíåìûå. Ëèøàëèñü ïðàâà íà ó÷àñòèå â âûáîðàõ ëèöà, îñóæäåííûå çà ðÿä òÿæêèõ óãîëîâíûõ ïðåñòóïëåíèé, íåñîñòîÿòåëüíûå äîëæíèêè, ïðèçíàííûå ñóäîì çëîíàìåðåííûìè áàíêðîòàìè, à òàêæå âîåííîñëóæàùèå, ñàìîâîëüíî îñòàâèâøèå âîéñêà. Ñîãëàñíî Ïîëîæåíèþ î âûáîðàõ â êàæäîé ãóáåðíèè, êàê ïðàâèëî, îáðàçîâûâàëñÿ îäèí ìíîãîìàíäàòíûé èçáèðàòåëüíûé îêðóã. ×èñëî ìàíäàòîâ îò êàæäîãî èçáèðàòåëüíîãî îêðóãà êîëåáàëîñü îò îäíîãî äî íåñêîëüêèõ äåñÿòêîâ. Õàðàêòåðíî, ÷òî ïðè îáñóæäåíèè ýòîãî âîïðîñà áûë îòâåðãíóò âàðèàíò, ïðåäóñìàòðèâàâøèé îáðàçîâàíèå åäèíîãî ìíîãîìàíäàòíîãî îêðóãà, îõâàòûâàþùåãî âñþ òåððèòîðèþ ñòðàíû. Ðàçðàáîò÷èêè ïðîåêòà îáîñíîâàííî ñ÷èòàëè, ÷òî åäèíûé èçáèðàòåëüíûé îêðóã îáåñöåíèâàåò ïðåèìóùåñòâà ñïèñî÷íîãî ãîëîñîâàíèÿ, òàê êàê èçáèðàòåëè ïîòåðÿþò ñâÿçü ñî ñâîèìè èçáðàííèêàìè, ÷òî, ñîáñòâåííî, è ïðîèçîøëî óæå â íàøå âðåìÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè â ðåçóëüòàòå ââåäåíèÿ ñèñòåìû ãîëîñîâàíèÿ ïî èçáèðàòåëüíûì ñïèñêàì ïðè âûáîðàõ äåïóòàòîâ Ãîñóäàðñòâåííîé Äóìû. Äëÿ îðãàíèçàöèè è ïðîâåäåíèÿ âûáîðîâ ñîçäàâàëàñü íåçàâèñèìàÿ ñèñòåìà èçáèðàòåëüíûõ êîìèññèé, â êîòîðóþ âõîäèëè Âñåðîññèéñêàÿ, îêðóæíûå, ñòîëè÷íûå, óåçäíûå è ãîðîäñêèå ïî äåëàì î âûáîðàõ â Ó÷ðåäèòåëüíîå ñîáðàíèå êîìèññèè, à òàêæå ó÷àñòêîâûå èçáèðàòåëüíûå êîìèññèè. Â ñîñòàâ Âñåðîññèéñêîé ïî äåëàì î âûáîðàõ â Ó÷ðåäèòåëüíîå ñîáðàíèå êîìèññèè âõîäèëè ïðåäñåäàòåëü, êîòîðûé íàçíà÷àëñÿ Âðåìåííûì ïðàâèòåëüñòâîì, è ïÿòíàäöàòü ÷ëåíîâ ñ ðåøàþùèì ãîëîñîì, íàçíà÷àåìûõ Âðåìåííûì ïðàâèòåëüñòâîì ïî ïðåäñòàâëåíèþ Îñîáîãî ñîâåùàíèÿ, ïîäãîòîâèâøåãî ïðîåêò Ïîëîæåíèÿ î âûáîðàõ â Ó÷ðåäèòåëüíîå ñîáðàíèå. Îêðóæíûå ïî äåëàì î âûáîðàõ â Ó÷ðåäèòåëüíîå ñîáðàíèå êîìèññèè îáðàçîâûâàëèñü â êàæäîì èçáèðàòåëüíîì îêðóãå ïîä ïðåäñåäàòåëüñòâîì ïðåäñåäàòåëÿ ãóáåðíñêîãî (îáëàñòíîãî) çåìñêîãî ñîáðàíèÿ èëè åãî çàìåñòèòåëÿ. Â êîìèññèè âêëþ÷àëèñü òîâàðèù ïðåäñåäàòåëÿ îêðóæíîãî ñóäà ïî àäìèíèñòðàòèâíîìó îòäåëåíèþ èëè åãî çàìåñòèòåëü, äâà ÷ëåíà, èçáðàííûõ ãîðîäñêîé óïðàâîé ãóáåðíñêîãî (îáëàñòíîãî) ãîðîäà, è äâà ÷ëåíà, èçáðàííûõ ãóáåðíñêîé (îáëàñòíîé) çåìñêîé óïðàâîé. Â ñîñòàâ êîìèññèé íà ïðàâàõ ÷ëåíîâ âõîäèëè òàêæå ïî îäíîìó ëèöó îò êàæäîé ãðóïïû èçáèðàòåëåé, çàÿâèâøåé êàíäèäàòñêèå ñïèñêè. Íà îêðóæíûå êîìèññèè âîçëàãàëàñü îáÿçàííîñòü êîíòðîëèðîâàòü äåÿòåëüíîñòü íèæåñòîÿùèõ êîìèññèé. Óåçäíûå ïî äåëàì î âûáîðàõ â Ó÷ðåäèòåëüíîå ñîáðàíèå êîìèññèè âîçãëàâëÿë àäìèíèñòðàòèâíûé ñóäüÿ. Â ñîñòàâ êîìèññèé âõîäèëè äâà ìèðîâûõ ñóäüè, èçáðàííûõ ìèðîâûì ñúåçäîì èëè çàìåíÿþùèì åãî ó÷ðåæäåíèåì, äâà ÷ëåíà, èçáðàííûõ óåçäíîé çåìñêîé óïðàâîé, è äâà ÷ëåíà, èçáðàííûõ ìåñòíîé ãîðîäñêîé

óïðàâîé. Â êîìèññèè íà ïðàâàõ ÷ëåíîâ òàêæå âõîäèëè ïî îäíîìó ëèöó îò ãðóïï èçáèðàòåëåé, çàÿâèâøèõ ñïèñêè êàíäèäàòîâ. Â ãóáåðíñêèõ (îáëàñòíûõ) ãîðîäàõ è ãîðîäàõ ñ íàñåëåíèåì ñâûøå ïÿòèäåñÿòè òûñÿ÷ æèòåëåé îáðàçîâûâàëèñü îñîáûå ãîðîäñêèå ïî äåëàì î âûáîðàõ â Ó÷ðåäèòåëüíîå ñîáðàíèå êîìèññèè. Ýòè êîìèññèè ñîñòîÿëè èç ïðåäñåäàòåëÿ — ÷ëåíà îêðóæíîãî ñóäà, äâóõ ìèðîâûõ ñóäåé, èçáðàííûõ ìèðîâûì ñúåçäîì ëèáî çàìåíÿþùèì åãî ó÷ðåæäåíèåì, è ÷åòûðåõ ÷ëåíîâ, èçáðàííûõ ìåñòíîé ãîðîäñêîé óïðàâîé. Ó÷àñòêîâûå èçáèðàòåëüíûå êîìèññèè ñîñòîÿëè èç ïðåäñåäàòåëÿ, ñåêðåòàðÿ è äâóõ ÷ëåíîâ, èçáèðàåìûõ ãîðîäñêîé, ïîñåëêîâîé èëè âîëîñòíîé çåìñêîé óïðàâîé. Íà êîìèññèè âîçëàãàëèñü îáÿçàííîñòè ïî ïðèåìó è ïåðâîíà÷àëüíîìó ïîäñ÷åòó èçáèðàòåëüíûõ çàïèñîê íà èçáèðàòåëüíîì ó÷àñòêå. Ñòîëü ïðîôåññèîíàëüíûé ïîðÿäîê ôîðìèðîâàíèÿ ñîñòàâà èçáèðàòåëüíûõ êîìèññèé, ïî çàìûñëó îðãàíèçàòîðîâ, áûë ïðèçâàí ãàðàíòèðîâàòü íå òîëüêî èõ íåçàâèñèìîñòü, íî òàêæå çàêîííîñòü âûáîðîâ è ïðåäñòàâèòåëüíîñòü èçáèðàåìîãî îðãàíà. Íà âïîëíå ñîâðåìåííîì óðîâíå âåëñÿ è ó÷åò èçáèðàòåëåé. Ñïèñêè èçáèðàòåëåé ñîñòàâëÿëèñü ïî êàæäîìó èçáèðàòåëüíîìó ó÷àñòêó. Ñîñòàâëåíèå ñïèñêîâ âîçëàãàëîñü íà ãîðîäñêèå, ïîñåëêîâûå óïðàâû è âîëîñòíûå çåìñêèå óïðàâû. Ñïèñêè êàíäèäàòîâ âûäâèãàëèñü è çàÿâëÿëèñü îêðóæíîé èçáèðàòåëüíîé êîìèññèè ãðóïïàìè èçáèðàòåëåé íå ïîçäíåå ÷åì çà òðèäöàòü äíåé äî âûáîðîâ. Êàæäûé òàêîé ñïèñîê äîëæåí áûë áûòü ñîáñòâåííîðó÷íî ïîäïèñàí íå ìåíåå ÷åì ñòà èçáèðàòåëÿìè äàííîãî îêðóãà. Èçáèðàòåëü èìåë ïðàâî ïîäïèñàòü òîëüêî îäèí êàíäèäàòñêèé ñïèñîê. ×èñëî ïðåäëàãàåìûõ â ñïèñêå êàíäèäàòîâ ìîãëî áûòü ìåíüøå ÷èñëà ìàíäàòîâ â èçáèðàòåëüíîì îêðóãå è íå äîëæíî áûëî ïðåâûøàòü óêàçàííîãî ÷èñëà áîëåå ÷åì íàïîëîâèíó. Îäèí è òîò æå êàíäèäàò ìîã áûòü âûñòàâëåí â íåñêîëüêèõ èçáèðàòåëüíûõ îêðóãàõ, íî íå áîëåå ÷åì â ïÿòè. Âíåñåíèå êàíäèäàòà â ðàçíûå ñïèñêè ïî îäíîìó è òîìó æå èçáèðàòåëüíîìó îêðóãó íå äîïóñêàëîñü. Ãðóïïû èçáèðàòåëåé, çàÿâèâøèå êàíäèäàòñêèå ñïèñêè, ìîãëè íå ïîçäíåå ÷åì çà ïÿòíàäöàòü äíåé äî äíÿ âûáîðîâ ïîäàòü â îêðóæíóþ êîìèññèþ ïî äåëàì î âûáîðàõ çàÿâëåíèå î ñîåäèíåíèè ïðåäëàãàåìûõ èìè êàíäèäàòñêèõ ñïèñêîâ. Ýòè çàÿâëåíèÿ ïîäïèñûâàëèñü ïðåäñòàâèòåëÿìè âñåõ îáúåäèíÿþùèõ ãðóïï. Âûáîðû â Ó÷ðåäèòåëüíîå ñîáðàíèå áûëè íàçíà÷åíû íà 12–14 íîÿáðÿ 1917 ãîäà. Ñàìà ïðîöåäóðà ãîëîñîâàíèÿ áûëà ñëåäóþùåé. Èçáèðàòåëü çàðàíåå ïîëó÷àë îáðàçöû âñåõ ñïèñêîâ êàíäèäàòîâ è èìåííîå óäîñòîâåðåíèå. Ïðèäÿ íà ó÷àñòîê, îí îòìå÷àëñÿ â ñïèñêå èçáèðàòåëåé è ïîëó÷àë êîíâåðò ñ ïå÷àòüþ ó÷àñòêîâîé êîìèññèè. Â çàêðûòîé êàáèíå îí âêëàäûâàë â íåãî «ñâîé» ñïèñîê-áþëëåòåíü, çàêëåèâàë êîíâåðò è ïåðåäàâàë ïðåäñåäàòåëþ êîìèññèè, êîòîðûé îïóñêàë åãî â óðíó. Áîëåå ïðîñòûì ñ÷èòàëñÿ ñïîñîá ãîëîñîâàíèÿ øàðàìè, êîòî-

28

29

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

ðûé äîïóñêàëñÿ â ñàìûõ êóëüòóðíî îòñòàëûõ îêðóãàõ. Äåðæà øàð â ïðàâîé ðóêå, èçáèðàòåëü äîëæåí áûë ïîäîéòè ê êàæäîé óðíå ïî ïîðÿäêó êàíäèäàòñêèõ ñïèñêîâ è îïóñòèòü â íåå ñæàòóþ ðóêó. Ïðè ýòîì îí îïóñêàë øàð â òó óðíó, ãäå áûë íàêëååí íóæíûé ñïèñîê. Ïîëîæåíèå î âûáîðàõ çàïðåùàëî èñïîëüçîâàòü ïåðåäâèæíûå óðíû âî èçáåæàíèå çëîóïîòðåáëåíèé. Ñîãëàñíî ïðîöåäóðå çàêîíà êàæäûé äåíü (à ãîëîñîâàíèå ïðîõîäèëî â òðè äíÿ) ïî èñòå÷åíèè âðåìåíè, îòâåäåííîãî äëÿ ãîëîñîâàíèÿ, äâåðè èçáèðàòåëüíîãî ïîìåùåíèÿ çàêðûâàëèñü è èçáèðàòåëüíûå çàïèñêè ïðèíèìàëèñü òîëüêî îò òåõ èçáèðàòåëåé, êîòîðûå íàõîäèëèñü â ïîìåùåíèè. Ïðåäñåäàòåëü îáúÿâëÿë ïîäà÷ó çàïèñîê íà ýòîò äåíü çàêîí÷åííîé è îïå÷àòûâàë îòâåðñòèå èçáèðàòåëüíîãî ÿùèêà. Âñå ïîêèäàëè ïîìåùåíèå, êîòîðîå îïå÷àòûâàëîñü äî ñëåäóþùåãî óòðà, ó äâåðåé âûñòàâëÿëàñü ñòðàæà. Â òðåòèé äåíü ãîëîñîâàíèÿ äîñòóï èçáèðàòåëåé â ïîìåùåíèå ïðåêðàùàëñÿ â 2 ÷àñà äíÿ. Ïî îêîí÷àíèè ïîäà÷è èçáèðàòåëüíûõ çàïèñîê ïðåäñåäàòåëü îáúÿâëÿë ãîëîñîâàíèå çàêîí÷åííûì. Ïîñëå ïîäâåäåíèÿ èòîãîâ ãîëîñîâàíèÿ ïðîòîêîë ó÷àñòêîâîé èçáèðàòåëüíîé êîìèññèè íàïðàâëÿëñÿ â óåçäíóþ èëè ãîðîäñêóþ ïî äåëàì î âûáîðàõ â Ó÷ðåäèòåëüíîå ñîáðàíèå êîìèññèþ. Ê ïðîòîêîëó ïðèëàãàëèñü â îòäåëüíûõ ïàêåòàõ èçáèðàòåëüíûå çàïèñêè, ïðèçíàííûå êîìèññèåé äåéñòâèòåëüíûìè, çàïèñêè, ïðèçíàííûå êîìèññèåé äåéñòâèòåëüíûìè, íî êåì-ëèáî èç ÷ëåíîâ êîìèññèè îñïàðèâàâøèåñÿ, çàïèñêè, ïðèçíàííûå êîìèññèåé, âîïðåêè ìíåíèþ îòäåëüíûõ åå ÷ëåíîâ, íåäåéñòâèòåëüíûìè, è çàïèñêè, åäèíîãëàñíî ïðèçíàííûå êîìèññèåé íåäåéñòâèòåëüíûìè. Óåçäíàÿ èëè ãîðîäñêàÿ êîìèññèÿ ïî ðàññìîòðåíèè ïðîòîêîëîâ ó÷àñòêîâûõ èçáèðàòåëüíûõ êîìèññèé è ïðèëîæåííûõ ê íèì èçáèðàòåëüíûõ çàïèñîê îêîí÷àòåëüíî îïðåäåëÿëà, ñêîëüêî ãîëîñîâ ïîäàíî ïî êàæäîìó èçáèðàòåëüíîìó ó÷àñòêó è ïî âñåìó óåçäó èëè ãîðîäó çà êàæäûé èç çàÿâëåííûõ êàíäèäàòñêèõ ñïèñêîâ. Ïðîòîêîë çàñåäàíèÿ óåçäíîé èëè ãîðîäñêîé êîìèññèè âìåñòå ñ ïðîòîêîëàìè ó÷àñòêîâûõ èçáèðàòåëüíûõ êîìèññèé íàïðàâëÿëñÿ â îêðóæíóþ êîìèññèþ. Îêðóæíàÿ êîìèññèÿ ïðîèçâîäèëà îáùèé ïîäñ÷åò ãîëîñîâ, ïîäàííûõ ïî âñåìó èçáèðàòåëüíîìó îêðóãó çà êàæäûé èç çàÿâëåííûõ êàíäèäàòñêèõ ñïèñêîâ, à çàòåì ðàñïðåäåëÿëà îáùåå êîëè÷åñòâî ÷ëåíîâ Ó÷ðåäèòåëüíîãî ñîáðàíèÿ, ïîäëåæàùèõ èçáðàíèþ â äàííîì îêðóãå, ìåæäó çàÿâëåííûìè ñïèñêàìè ïðîïîðöèîíàëüíî ÷èñëó ãîëîñîâ, ïîäàííûõ âî âñåì îêðóãå çà êàæäûé èç ýòèõ ñïèñêîâ. Âûáîðû íà îäíîì èëè íåñêîëüêèõ èçáèðàòåëüíûõ ó÷àñòêàõ ïðèçíàâàëèñü îêðóæíîé èçáèðàòåëüíîé êîìèññèåé íåñîñòîÿâøèìèñÿ, åñëè îáùåå êîëè÷åñòâî íå ïðèíÿâøèõ ó÷àñòèå â ãîëîñîâàíèè èçáèðàòåëåé íà ýòèõ ó÷àñòêàõ ñîñòàâëÿëî íå ìåíåå îäíîé äåñÿòîé îáùåãî ÷èñëà èçáèðàòåëåé äàííîãî îêðóãà. Â ýòîì ñëó÷àå îêðóæíàÿ êîìèññèÿ îáÿçàíà áûëà íåìåäëåííî ðàñ-

ïîðÿäèòüñÿ î ïðîâåäåíèè íà ó÷àñòêàõ âòîðè÷íûõ âûáîðîâ. Åñëè âòîðè÷íûå âûáîðû âíîâü íå ñîñòîÿëèñü, òî ïðè îáùåì ïîäñ÷åòå ãîëîñîâ, ïîäàííûõ ïî äàííîìó èçáèðàòåëüíîìó îêðóãó, òàêèå ó÷àñòêè â ðàñ÷åò íå ïðèíèìàëèñü. Èçáèðàòåëüíûé çàêîí òåì ñàìûì ñòèìóëèðîâàë àêòèâíîå ó÷àñòèå â âûáîðàõ âñåãî íàñåëåíèÿ. È ýòî áûëî âàæíî, ïîòîìó ÷òî áîëüøèíñòâó èçáèðàòåëåé âïåðâûå ïðåäñòîÿëî ïðèíÿòü ó÷àñòèå â âûáîðàõ. ßâêå ñïîñîáñòâîâàëà áîëüøàÿ àêòèâíîñòü ïîëèòè÷åñêèõ ïàðòèé, ñòðåìëåíèå ó÷èòåëüñòâà è ÷èíîâíè÷åñòâà ðàçúÿñíèòü ëþäÿì çíà÷èìîñòü âûáîðîâ. Âñå ïîíèìàëè, ÷òî âûâåñòè ñòðàíó èç ñèëüíåéøåãî âíóòðèïîëèòè÷åñêîãî êðèçèñà è ñîñòîÿíèÿ âîéíû ìîæåò òîëüêî êîíñîëèäàöèÿ îáùåñòâà íà îñíîâå âñåîáùèõ âûáîðîâ Ó÷ðåäèòåëüíîãî ñîáðàíèÿ. Íåîáõîäèìîñòü îáúåäèíåíèÿ óñèëèé âñåõ ïîëèòè÷åñêèõ ñèë äëÿ óñïåøíîãî ïðîâåäåíèÿ âûáîðîâ ïðîçâó÷àëà è íà I Âñåðîññèéñêîì ñúåçäå Ñîâåòîâ ðàáî÷èõ è ñîëäàòñêèõ äåïóòàòîâ. Â ðåçîëþöèè, êàñàþùåéñÿ ïðåäñòîÿùåé èçáèðàòåëüíîé êàìïàíèè, çàäà÷è Ñîâåòîâ áûëè îïðåäåëåíû äîñòàòî÷íî ÷åòêî: «à) ñòîÿòü íà ñòðàæå òîãî, ÷òîáû èçáèðàòåëÿì áûëà îáåñïå÷åíà ïîëíàÿ ñâîáîäà âûáîðîâ è ÷òîáû âûáîðû ïðîèñõîäèëè â îáñòàíîâêå, èñêëþ÷àþùåé âñÿêîå äàâëåíèå íà âîëþ èçáèðàòåëÿ; á) øèðîêî ïîñòàâèòü äåëî ïîïóëÿðèçàöèè ñâåäåíèé îá îñíîâíûõ öåëÿõ Ó÷ðåäèòåëüíîãî ñîáðàíèÿ, î çàäà÷àõ äåìîêðàòèè â ýòîì ñîáðàíèè è ïîðÿäêå âûáîðîâ â íåãî; â) ïîâñåìåñòíî àêòèâíî áîðîòüñÿ ïðîòèâ àáñåíòåèçìà èçáèðàòåëåé è ñîäåéñòâîâàòü áîëåå àêòèâíîìó ó÷àñòèþ íàñåëåíèÿ â âûáîðàõ»23. Ýòà ðåçîëþöèÿ ïîêàçàòåëüíà åùå è òåì, ÷òî àáñîëþòíîå áîëüøèíñòâî äåëåãàòîâ I ñúåçäà Ñîâåòîâ èñêëþ÷àëè âîçìîæíîñòü ïåðåõîäà âëàñòè ê Ñîâåòàì. Ïîýòîìó áîëüøåâèêè, ïîëó÷èâ â îêòÿáðå 1917 ãîäà íà II Âñåðîññèéñêîì ñúåçäå Ñîâåòîâ ðàáî÷èõ è ñîëäàòñêèõ äåïóòàòîâ ôîðìàëüíîå áîëüøèíñòâî, íå ìîãëè îòêðûòî âîñïðåïÿòñòâîâàòü âûáîðàì Âñåðîññèéñêîãî Ó÷ðåäèòåëüíîãî ñîáðàíèÿ. Áîëåå òîãî, II ñúåçä Ñîâåòîâ ïîñòàíîâèë îáðàçîâàòü âðåìåííîå ðàáî÷åå è êðåñòüÿíñêîå ïðàâèòåëüñòâî (Ñîâåò íàðîäíûõ êîìèññàðîâ) òîëüêî äî ñîçûâà Ó÷ðåäèòåëüíîãî ñîáðàíèÿ. Áîëüøåâèñòñêèé Äåêðåò î çåìëå òàêæå íà÷èíàëñÿ ñ òîãî, ÷òî âîïðîñ ýòîò âî âñåì åãî îáúåìå ìîæåò áûòü ðàçðåøåí òîëüêî âñåíàðîäíûì Ó÷ðåäèòåëüíûì ñîáðàíèåì. Ïîýòîìó è ïîñëå 25 îêòÿáðÿ 1917 ãîäà øëà ïîäãîòîâêà ê âûáîðàì Âñåðîññèéñêîãî Ó÷ðåäèòåëüíîãî ñîáðàíèÿ, çà êîòîðûì ïðåçþìèðîâàëàñü âûñøàÿ çàêîíîäàòåëüíàÿ âëàñòü. Áîëüøåâèñòñêèé Ñîâíàðêîì 27 îêòÿáðÿ ïîäòâåðäèë, ÷òî âûáîðû Ó÷ðåäèòåëüíîãî ñîáðàíèÿ áóäóò ïðîâîäèòüñÿ «â íàçíà÷åííûé ñðîê, 12 íîÿáðÿ», è ïðèçâàë âñå èçáèðàòåëüíûå êîìèññèè, îðãàíû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, Ñîâåòû è ñîëäàòñêèå îðãàíèçàöèè íà ôðîíòå «íàïðÿ÷ü âñå ñè-

30

31

_________________________________

23 Ñìèðíîâ À. Óêàç. ñî÷. Ñ. 52.

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

ëû äëÿ îáåñïå÷åíèÿ ñâîáîäíîãî è ïðàâèëüíîãî ïðîèçâîäñòâà âûáîðîâ»24. Áîëüøåâèêè ïîíèìàëè, ÷òî íè ëåãêîñòü, ñ êîòîðîé èìè áûëî ïðîâåäåíî îêòÿáðüñêîå âîîðóæåííîå âîññòàíèå, íè äàæå ñî÷óâñòâèå ñîöèàëüíûõ íèçîâ â ëèöå ãîðîäñêèõ ðàáî÷èõ è îñîáåííî ñîëäàò âîâñå íå ãàðàíòèðîâàëè èì øèðîêîé ïîääåðæêè âñåõ îáùåñòâåííûõ ñèë, è ïðåæäå âñåãî êðåñòüÿíñòâà. Îäíàêî ïàðàäîêñ ñîñòîÿë â òîì, ÷òî îòñòðàíåíèå áîëüøåâèêàìè îò âëàñòè Âðåìåííîãî ïðàâèòåëüñòâà çàìåòíî îñëîæíèëî èõ ñîáñòâåííîå ïîëîæåíèå â ïðåäâûáîðíîé áîðüáå â Ó÷ðåäèòåëüíîå ñîáðàíèå. Íà èõ ãîëîâû îáðóøèëñÿ øêâàë êðèòè÷åñêîãî îãíÿ îïïîçèöèîííîé ïðåññû, ïîòîê îáâèíåíèé â óçóðïàöèè âëàñòè, íàñèëèè íàä âîëåé íàðîäà, íàä äåìîêðàòèåé, â ãèáåëüíîì äëÿ ñòðàíû ñîöèàëüíîì ýêñïåðèìåíòàòîðñòâå. Áîëüøåâèêè ñòàëè ñòðåìèòåëüíî òåðÿòü ïîääåðæêó. Â îòâåò íà êðèòèêó îïïîíåíòîâ îíè ó÷ðåäèëè ðåâîëþöèîííûå òðèáóíàëû ïå÷àòè è çàêðûëè áîëüøèíñòâî ãàçåò. Â ñâîþ î÷åðåäü ýñåðû îáúÿâèëè î íåîáõîäèìîñòè ñâåðæåíèÿ âëàñòè áîëüøåâèêîâ. Íåéòðàëüíóþ ïîçèöèþ çàíÿëè ëèøü ìåíüøåâèêè, êîòîðûå ïîñ÷èòàëè íåäîïóñòèìîé âîîðóæåííóþ áîðüáó âíóòðè ñîöèàë-äåìîêðàòèè è îãðàíè÷èëèñü ìîðàëüíûì îñóæäåíèåì áîëüøåâèêîâ. Ñèëîâîé çàõâàò áîëüøåâèêàìè âëàñòè ñòàë ïðè÷èíîé êîíôðîíòàöèè îñíîâíûõ ïîëèòè÷åñêèõ ñèë. Îí ñêîðåå óìåíüøèë, ÷åì óâåëè÷èë øàíñû áîëüøåâèêîâ áûòü äîñòîéíî ïðåäñòàâëåííûìè â Ó÷ðåäèòåëüíîì ñîáðàíèè. Ðîññèéñêèå ïîëèòè÷åñêèå ïàðòèè, êðîìå ñàìèõ áîëüøåâèêîâ è ìåíüøåâèêîâ, îñóäèëè îêòÿáðüñêóþ àêöèþ. Ýòà îáùåñòâåííàÿ èçîëÿöèÿ è ïðåäîïðåäåëèëà äàëüíåéøóþ ñòàâêó áîëüøåâèêîâ íà ñèëîâîé çàõâàò ïðàâèòåëüñòâåííûõ ó÷ðåæäåíèé è íà àêòèâíîå ïðîòèâîäåéñòâèå êàìïàíèè ïî âûáîðàì â Ó÷ðåäèòåëüíîå ñîáðàíèå. Áîëåå òîãî, áîëüøåâèêè ïîñòàðàëèñü äåçîðãàíèçîâàòü ðàáîòó èçáèðàòåëüíûõ êîìèññèé. Íà ýòîé ïî÷âå âîçíèê îñòðåéøèé êîíôëèêò ìåæäó Ñîâíàðêîìîì è Âñåðîññèéñêîé êîìèññèåé ïî âûáîðàì. 27 îêòÿáðÿ êîìèññèÿ ïóáëè÷íî çàÿâèëà î ïðèîñòàíîâêå ñâîåé äåÿòåëüíîñòè, îòêàçàâøèñü ïðèçíàòü Ñîâíàðêîì è âûðàçèâ ïðîòåñò ïðîòèâ çàêðûòèÿ ðÿäà îïïîçèöèîííûõ ãàçåò. Ýòî, ïî ìíåíèþ êîìèññèè, íàðóøàëî õîä ñâîáîäíûõ âûáîðîâ. Åå óëüòèìàòóì íå ìîã, êîíå÷íî, îñòàíîâèòü ðåâîëþöèþ, íî îí ãðîçèë äåçîðãàíèçîâàòü è áåç òîãî òÿæåëî ðàáîòàâøóþ èçáèðàòåëüíóþ ìàøèíó. Ìåæäó òåì âìåøàòåëüñòâî áîëüøåâèñòñêîãî ïðàâèòåëüñòâà â äåÿòåëüíîñòü êîìèññèè ïðîäîëæàëîñü. Ñîâíàðêîì 20 íîÿáðÿ ïîðó÷èë Ã. Ïåòðîâñêîìó è È. Ñòàëèíó «âçÿòü â ñâîè ðóêè êîìèññèþ ïî Ó÷ðåäèòåëüíîìó ñîáðàíèþ ñ öåëüþ çàâëàäåòü âñåìè äîêóìåíòàìè äëÿ îðèåíòèðîâêè â ïîëîæåíèè âåùåé».

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

×ëåíû êîìèññèè îòêàçàëèñü ñîòðóäíè÷àòü ñ ýìèññàðàìè ïðàâèòåëüñòâà. Óæå 23 íîÿáðÿ îíè áûëè àðåñòîâàíû «çà ñàáîòàæ» è ïåðåâåäåíû èç Òàâðè÷åñêîãî äâîðöà, ãäå ðàçìåùàëàñü êîìèññèÿ, â Ñìîëüíûé. Êîìèññàðîì ïî Ó÷ðåäèòåëüíîìó ñîáðàíèþ áûë íàçíà÷åí Ì. Óðèöêèé, ïîëó÷èâøèé øèðîêèå ïîëíîìî÷èÿ ïî ñìåùåíèþ è íàçíà÷åíèþ ÷ëåíîâ êîìèññèè25. Ðàñôîðìèðîâàíèå Âñåðîññèéñêîé êîìèññèè íàíåñëî òÿæåëûé óäàð ïî âûáîðíîìó äåëîïðîèçâîäñòâó. Ñòàëè ðàñïàäàòüñÿ ñâÿçè ñ èçáèðàòåëüíûì àïïàðàòîì íà ìåñòàõ. Âûáîðû øëè òåïåðü áåç îáùåãî ïëàíà è ðóêîâîäñòâà. Õîòÿ Óðèöêèé è âçÿë ïîä êîíòðîëü ñâîåé êàíöåëÿðèè ïðîäîëæàâøèå ïîñòóïàòü â àäðåñ êîìèññèè äîíåñåíèÿ è òåëåãðàììû, íî åãî ñëóæàùèå áûëè íåêîìïåòåíòíû â ýòèõ âîïðîñàõ. Ïî÷òè ïåðåñòàëà ïîñòóïàòü â öåíòð ñòàòèñòè÷åñêàÿ èíôîðìàöèÿ. Îäíàêî, íåñìîòðÿ íà ýòè òðóäíîñòè, âîñêðåñíûì óòðîì 12 íîÿáðÿ â äåñÿòêàõ òûñÿ÷ èçáèðàòåëüíûõ ó÷àñòêîâ íà÷àëîñü ãîëîñîâàíèå ïî âûáîðàì âî Âñåðîññèéñêîå Ó÷ðåäèòåëüíîå ñîáðàíèå. Â ïåðâûé æå äåíü ãîëîñîâàíèÿ êîìèññèÿ âûïóñòèëà àãèòàöèîííóþ èíôîðìàöèþ î ïîëîæåíèè äåë, ñóäÿ ïî êîòîðîé âûáîðû íà÷èíàëèñü ñâîåâðåìåííî â 45 ãðàæäàíñêèõ îêðóãàõ èç 73. Â ñâîäêå ãîâîðèëîñü, ÷òî ñîáûòèÿ êîíöà îêòÿáðÿ ïðåðâàëè ñâÿçè ìåñòíûõ ó÷ðåæäåíèé ñ Ïåòðîãðàäîì è âûçâàëè â ðÿäå ìåñòíîñòåé âîîðóæåííûå ñòîëêíîâåíèÿ. Ïîýòîìó âûáîðû íå ñìîãëè íà÷àòüñÿ âîâðåìÿ â òàêèõ áëàãîïðèÿòíûõ ïî ñâîåìó ãåîãðàôè÷åñêîìó ïîëîæåíèþ îêðóãàõ, êàê Ìîñêîâñêèé ñòîëè÷íûé, Ìèíñêèé, Òóëüñêèé, Êàçàíñêèé. Îäíàêî îáùèé òîí ñâîäêè áûë ñïîêîéíî-îïòèìèñòè÷åñêèé26. Íàäî ëè ãîâîðèòü, ÷òî çàäåðæêà âûáîðîâ â ðÿäå ðåãèîíîâ ïðîèñõîäèëà íå áåç ïðÿìîãî ó÷àñòèÿ áîëüøåâèêîâ, êîòîðûå äàëè ñòàðò ñâîåé ïàðòèéíîé êàìïàíèè, íàçâàííîé Ëåíèíûì «òðèóìôàëüíûì øåñòâèåì Ñîâåòñêîé âëàñòè». Êàêîâû æå áûëè îôèöèàëüíûå èòîãè âûáîðîâ â Ó÷ðåäèòåëüíîå ñîáðàíèå? Ïðåæäå âñåãî íåîáõîäèìî îòìåòèòü òîò ôàêò, ÷òî, ïî îôèöèàëüíûì äàííûì, â âûáîðàõ ïðèíÿëè ó÷àñòèå áîëåå ÷åì 80% íàñåëåíèÿ ñòðàíû. Â ñåëüñêîé ìåñòíîñòè èçáèðàòåëè ãîëîñîâàëè áîëåå àêòèâíî, â ãîðîäàõ — ìåíåå. Íàèáîëüøåå ÷èñëî ãîëîñîâ áûëî ïîäàíî çà ïàðòèþ ñîöèàëèñòîâ-ðåâîëþöèîíåðîâ (ýñåðîâ) — 39,7%. Âòîðîå ìåñòî çàíÿëè áîëüøåâèêè — 21,0%. Òðåòüå ìåñòî â ñîâîêóïíîñòè ïîëó÷èëè ðàçíîðîäíûå ñîöèàëèñòè÷åñêèå ñïèñêè — 14,3%. Ðàçëè÷íûå íàöèîíàëüíûå ïàðòèè è ñïèñêè àâòîíîìèñòñêîãî è ôåäåðàëüíîãî òîëêà — 8,7%, êàäåòû — 4,8%, ìåíüøåâèêè — 3,1%, ýíåñû — 1,0%27. _________________________________

25 Ñì.: Ïðîòàñîâ À.Ã. Èñòîðèÿ êîíôëèêòà ìåæäó Ñîâíàðêîìîì è Âñåðîññèéñêîé èçáèðàòåëüíîé

êîìèññèåé // Ïðîáëåìû ïîëèòè÷åñêîé è ýêîíîìè÷åñêîé èñòîðèè Ðîññèè. Ì., 1998. 26 Ñì. òàì æå.

_________________________________

24 Ïðîòàñîâ À.Ã. Âñåðîññèéñêîå ó÷ðåäèòåëüíîå ñîáðàíèå: èñòîðèÿ ðîæäåíèÿ è ãèáåëè. Ì., 1997.

Ñ. 145.

27 Ñì.: Ïðîòàñîâ À.Ã. Âñåðîññèéñêîå ó÷ðåäèòåëüíîå ñîáðàíèå: èñòîðèÿ ðîæäåíèÿ è ãèáåëè. Ì., 1997.

Ñ. 585.

32

33

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

Ñ ïîëèòè÷åñêîé è ïðàâîâîé òî÷êè çðåíèÿ ïîáåäà ýñåðîâ íà âûáîðàõ áûëà áåññïîðíà, õîòÿ â îêòÿáðå 1917 ãîäà îò ýñåðîâ îòêîëîëàñü ïàðòèÿ ëåâûõ ýñåðîâ, ÷òî íå íàøëî îòðàæåíèÿ â ñïèñêàõ äëÿ ãîëîñîâàíèÿ. Â ñîâîêóïíîñòè îíè ìîãëè êîíòðîëèðîâàòü íå ìåíåå ïîëîâèíû äåïóòàòñêèõ ìàíäàòîâ, îäíàêî ïîä÷åðêíåì, ÷òî â äàííîì ñëó÷àå ðå÷ü èäåò îá èòîãàõ âûáîðîâ â Ó÷ðåäèòåëüíîå ñîáðàíèå, îñíîâíîé ôóíêöèåé êîòîðîãî ÿâëÿëàñü ëåãèòèìàöèÿ íîâîé ãîñóäàðñòâåííîñòè è ïðèíÿòèå ðîññèéñêîé Êîíñòèòóöèè. Ïîýòîìó ãîâîðèòü îá àáñîëþòíîé ïîáåäå òîé èëè èíîé ïàðòèè áûëî áû íåêîððåêòíî. Ãëàâíûì ïîëèòè÷åñêèì èòîãîì íàðîäíîãî âîëåèçúÿâëåíèÿ ñòàë âîòóì äîâåðèÿ âñåì ïîëèòè÷åñêèì ïàðòèÿì, ïîëó÷èâøèì ïîääåðæêó íà ýòèõ âûáîðàõ ïî ðàçðàáîòêå è ïðèíÿòèþ íîâûõ êîíñòèòóöèîííûõ çàêîíîâ Ðîññèè. Åäèíñòâåííîå þðèäè÷åñêîå çíà÷åíèå, êîòîðîå èìåëè ðåçóëüòàòû ãîëîñîâàíèÿ ïî ñïèñêàì äëÿ ïàðòèé, — ýòî ó÷åò èõ èíòåðåñîâ ïðè ôîðìèðîâàíèè ðàáî÷èõ îðãàíîâ è âûðàáîòêå íåîáõîäèìûõ äîêóìåíòîâ Ó÷ðåäèòåëüíîãî ñîáðàíèÿ. Òåì ñàìûì óæå íà ñòàäèè âûðàáîòêè ýòèõ äîêóìåíòîâ îòêðûâàëîñü øèðîêîå ïîëå äëÿ ñîòðóäíè÷åñòâà è êîìïðîìèññíûõ ðåøåíèé âñåõ ïîëèòè÷åñêèõ ïðîáëåì. Â äàëüíåéøåì âïîëíå ìîæíî áûëî ïðåäïîëîæèòü è êîìïðîìèññíûå ðåøåíèÿ ïî êàíäèäàòóðàì íà ïîñò âðåìåííîãî ïðåçèäåíòà è íàçíà÷àåìîãî èì ïðåìüåð-ìèíèñòðà. Âàæíî îòìåòèòü è òî, ÷òî ïðîåêò çàêîíà îá îðãàíèçàöèè âðåìåííîé èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè ïðè Ó÷ðåäèòåëüíîì ñîáðàíèè ïðåäóñìàòðèâàë ôîðìèðîâàíèå Ñîâåòà ìèíèñòðîâ, îòâåòñòâåííîãî ïåðåä Ó÷ðåäèòåëüíûì ñîáðàíèåì. Ïðè ýòîì ïðåäóñìàòðèâàëàñü êàê êîëëåãèàëüíàÿ îòâåòñòâåííîñòü ïðàâèòåëüñòâà â öåëîì, òàê è ïåðñîíàëüíàÿ îòâåòñòâåííîñòü ïðåäñåäàòåëÿ Ñîâåòà ìèíèñòðîâ è âñåõ ÷ëåíîâ ïðàâèòåëüñòâà ïåðåä Ó÷ðåäèòåëüíûì ñîáðàíèåì. Ïî ñóùåñòâó, ìû èìåëè îáðàçåö ôîðìèðîâàíèÿ ïðàâèòåëüñòâà, îòâåòñòâåííîãî åñëè íå ïåðåä ïàðëàìåíòîì, òî íà îïðåäåëåííûé ïåðåõîäíûé ïåðèîä â îäèí ãîä ïåðåä Ó÷ðåäèòåëüíûì ñîáðàíèåì, ÷åãî Ðîññèÿ íå çíàëà ñòî ëåò íàçàä, íå çíàåò è ñåãîäíÿ. Ñ ñîæàëåíèåì ïðèõîäèòñÿ êîíñòàòèðîâàòü, ÷òî âîëåèçúÿâëåíèå èçáèðàòåëåé íà âûáîðàõ â Ó÷ðåäèòåëüíîå ñîáðàíèå áûëî ïðîèãíîðèðîâàíî ðîññèéñêîé ïîëèòè÷åñêîé ýëèòîé. Ìîëîäûå ðîññèéñêèå ïàðòèè óïóñòèëè âîçìîæíîñòü ïîëèòè÷åñêîãî ñîòðóäíè÷åñòâà è äîãîâîðåííîñòåé. Åñòü èçâåñòíîå îñíîâàíèå ðàññìàòðèâàòü ãîëîñîâàíèå áîëüøèíñòâà íàñåëåíèÿ çà ýñåðîâ êàê ïðîòåñò ïðîòèâ êðàéíîñòåé áóðæóàçíîãî è ïðîëåòàðñêîãî òîëêà â ðàçâèòèè Ðîññèè, çà óñòîé÷èâîå ðàçâèòèå ãîñóäàðñòâåííûõ, è ïðåæäå âñåãî ïàðëàìåíòñêèõ, íà÷àë â îáóñòðîéñòâå ðîññèéñêîé æèçíè. Ó÷àñòèå â âûáîðàõ ïîäàâëÿþùåé ÷àñòè íàñåëåíèÿ ïîêàçàëî, ÷òî ãðàæäàíå âèäÿò â ïàðòèÿõ è èõ ïðåäñòàâèòåëüñòâå â îðãàíàõ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ðåàëüíûå èíñòèòóòû ïóáëè÷íîé âëàñòè. Òåì ñàìûì ëþäè âûñêàçàëèñü çà ïåðåõîä ê ìèðíîé öèâèëèçîâàííîé æèçíè. Âåäü â íàðîäå âûáîðû òðàäèöèîííî ðàññìàòðèâàëèñü êàê ñâîåãî ðîäà áðàòàíèå, ïðèìèðåíèå, ïðåêðàùåíèå ðàñïðåé, ñî-

öèàëüíî-êëàññîâûõ è ìåæíàöèîíàëüíûõ êîíôëèêòîâ. Ïîä÷åðêíåì, ÷òî âîëåèçúÿâëåíèå ãðàæäàí îáåñïå÷èâàëàñü äîñòóïíûìè è ïîíÿòíûìè ñïîñîáàìè ãîëîñîâàíèÿ, áåç êàêèõ-ëèáî ôîðìàëüíûõ îãðàíè÷åíèé â âûäâèæåíèè êàíäèäàòîâ è âåäåíèè ïðåäâûáîðíîé àãèòàöèè. Ëþäè âîñïðèíÿëè âûáîðû â Ó÷ðåäèòåëüíîå ñîáðàíèå êàê ïðèâû÷íóþ ìèðñêóþ ñõîäêó, ãäå ñîîáùà ðàçðåøàëèñü âñå âîïðîñû. Â îñîáåííîñòè ïóáëè÷íî è îòêðûòî îáñóæäàëè «âñåì ìèðîì» è ðåøàëè, çà êàêîé ñïèñîê ãîëîñîâàòü, êðåñòüÿíå. Ãîëîñîâàíèå ïî âûáîðàì â Ó÷ðåäèòåëüíîå ñîáðàíèå îçíà÷àëî óêðåïëåíèå íà÷àë íàðîäîâëàñòèÿ, äîêàçûâàëî ãîòîâíîñòü ðîññèéñêîãî íàðîäà íåñòè îòâåòñòâåííîñòü çà ñóäüáó ñòðàíû. Âìåñòå ñ òåì âûáîðû Ó÷ðåäèòåëüíîãî ñîáðàíèÿ ïðîèëëþñòðèðîâàëè íåãîòîâíîñòü ïîëèòè÷åñêîé ýëèòû ïîëüçîâàòüñÿ âñåíàðîäíûì âîëåèçúÿâëåíèåì è ñòðóêòóðèðîâàòüñÿ ïîä âëèÿíèåì ýòîé âîëè â ïîäëèííî ïðåäñòàâèòåëüíûå îðãàíû âëàñòè. Ôîðìàëüíî 5 ÿíâàðÿ 1918 ãîäà â Òàâðè÷åñêîì äâîðöå ñîáðàëîñü Ó÷ðåäèòåëüíîå ñîáðàíèå. Ïðèáûëî îêîëî 770 äåïóòàòîâ, áîëüøèíñòâî — ïî÷òè 450 ÷åëîâåê — ñîñòàâëÿëè ýñåðû. Áîëüøåâèñòñêàÿ ôðàêöèÿ íàñ÷èòûâàëà îêîëî 130 ÷åëîâåê. Çà îäíèìè áûëî ïàðëàìåíòñêîå áîëüøèíñòâî, çà äðóãèìè — ðåñóðñ ñîöèàëüíîé è âîåííîé ïîääåðæêè Ñîâåòîâ. ß. Ñâåðäëîâ, íå ñ÷èòàÿñü ñ ïðîòåñòàìè, ïîäíÿëñÿ íà òðèáóíó è ïîòðåáîâàë íåìåäëåííîãî îäîáðåíèÿ äåêðåòîâ Âñåðîññèéñêîãî ñúåçäà Ñîâåòîâ. Áîëüøèíñòâîì ãîëîñîâ äåïóòàòîâ óëüòèìàòóì áûë îòâåðãíóò. Èçáðàííûé ïðåäñåäàòåëåì Ñîáðàíèÿ ýñåð ×åðíîâ ïðèçâàë äåïóòàòîâ ê «åäèíåíèþ äåìîêðàòèè ïîä êðàñíûì çíàìåíåì ñîöèàëèçìà». Îäíàêî Áóõàðèí è äðóãèå áîëüøåâèêè ïðèçâàëè ê ïðîäîëæåíèþ äåëà ðåâîëþöèè. Î ñâîåé îòâåòñòâåííîñòè ïåðåä ñòðàíîé è èçáèðàòåëÿìè áîëüøåâèñòñêèå äåïóòàòû ïðåäïî÷ëè íå âñïîìèíàòü è, ïîääåðæàííûå ëåâûìè ýñåðàìè, ïîêèíóëè çàë çàñåäàíèé. Ïîçæå, íî÷üþ, äåïóòàòû Ó÷ðåäèòåëüíîãî ñîáðàíèÿ áûëè ðàçîãíàíû ðåâîëþöèîííûìè ñîëäàòàìè è ìàòðîñàìè. Íà ñëåäóþùèé äåíü áûëà ðàññòðåëÿíà äåìîíñòðàöèÿ ñòîðîííèêîâ Ó÷ðåäèòåëüíîãî ñîáðàíèÿ. Îïðàâäûâàÿ ðàçãîí Âñåðîññèéñêîãî Ó÷ðåäèòåëüíîãî ñîáðàíèÿ, Ëåíèí ïðèçâàë îòêàçàòüñÿ îò ôîðìàëüíîé äåìîêðàòèè è ó÷ðåäèòü íîâóþ âûñøóþ ôîðìó ïðîëåòàðñêîé äåìîêðàòèè. Î òîì, êàêîé ñìûñë âêëàäûâàëè â ýòî ïîíÿòèå áîëüøåâèêè, ñòàëî ïîíÿòíî èç èõ êîíêðåòíûõ äåë, ñâÿçàííûõ ñî ñòðîèòåëüñòâîì Ñîâåòñêîé âëàñòè.

34

35

2.2. Ïðîëåòàðñêàÿ äèêòàòóðà è Ðåñïóáëèêà Ñîâåòîâ Ïîëó÷èâ áîëüøèíñòâî íà II Âñåðîññèéñêîì ñúåçäå Ñîâåòîâ ðàáî÷èõ è ñîëäàòñêèõ äåïóòàòîâ è ïðîâîçãëàñèâ ïðèíàäëåæíîñòü ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè Ñîâåòàì, áîëüøåâèêè, è â ïåðâóþ î÷åðåäü Â.È. Ëåíèí, ïðåäïðèíÿëè òåîðåòè÷åñêèå óñèëèÿ ïî îáîñíîâàíèþ íîâîé ãîñóäàðñòâåííîñòè. Êðèòèêóÿ áóðæóàçíûé ïàðëàìåíòàðèçì è êëàññè÷åñêèå âûáîðíûå ïðîöåäóðû, Ëåíèí ïðè ýòîì íå

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

ïðèçûâàë ê ïîëíîìó óïðàçäíåíèþ èíñòèòóòà âûáîðíîãî ïðàâèòåëüñòâà: «Áåç ïðåäñòàâèòåëüíûõ ó÷ðåæäåíèé ìû íå ìîæåì ñåáå ïðåäñòàâèòü äåìîêðàòèè, äàæå è ïðîëåòàðñêîé äåìîêðàòèè, áåç ïàðëàìåíòàðèçìà — ìîæåì è äîëæíû»28. Ñòîëü óíè÷èæèòåëüíîå ïîíèìàíèå ìåñòà è ðîëè ïàðëàìåíòà âñåöåëî áàçèðîâàëîñü íà ïîëîæåíèÿõ Ìàíèôåñòà êîììóíèñòè÷åñêîé ïàðòèè, ïðîâîçãëàñèâøåãî èäåè áåñêëàññîâîãî îáùåñòâà è îòðèöàíèÿ ãîñóäàðñòâåííîñòè âîîáùå. Îäíàêî ýòîìó îáùåñòâåííîìó ðàþ, ïî Ìàíèôåñòó, ïðåäøåñòâóåò ýòàï «äèêòàòóðû ïðîëåòàðèàòà», â ðàìêàõ êîòîðîé ïðîëåòàðèàò «îñíîâûâàåò ñâîå ãîñïîäñòâî ïîñðåäñòâîì íàñèëüñòâåííîãî íèñïðîâåðæåíèÿ áóðæóàçèè»29. Òàêèì îáðàçîì, îáîñíîâàíèå è çàêðåïëåíèå äèêòàòóðû ïðîëåòàðèàòà ñòàëî îäíîé èç îñíîâîïîëàãàþùèõ çàäà÷ â ñòðîèòåëüñòâå áîëüøåâèêàìè ãîñóäàðñòâåííîñòè. Êîíñòèòóöèÿ ÐÑÔÑÐ 1918 ãîäà óñòàíîâèëà, ÷òî äèêòàòóðà ïðîëåòàðèàòà â âèäå ìîùíîé âñåðîññèéñêîé Ñîâåòñêîé âëàñòè ó÷ðåæäàåòñÿ «â öåëÿõ ïîëíîãî ïîäàâëåíèÿ áóðæóàçèè, óíè÷òîæåíèÿ ýêñïëóàòàöèè ÷åëîâåêà ÷åëîâåêîì è âîäâîðåíèÿ ñîöèàëèçìà, ïðè êîòîðîì íå áóäåò íè äåëåíèÿ íà êëàññû, íè ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè»30. Òàêèì îáðàçîì, íîâàÿ ñîâåòñêàÿ ôîðìà îñóùåñòâëåíèÿ íàðîäîâëàñòèÿ îáîñíîâûâàëàñü èñêëþ÷èòåëüíî ñ êëàññîâîé òî÷êè çðåíèÿ, ñ èäåîëîãè÷åñêîé ïîçèöèè. Ïðè ýòîì îòðèöàëñÿ íå òîëüêî ïðåäøåñòâóþùèé ðîññèéñêèé îïûò ãîñóäàðñòâåííîñòè, íî è åâðîïåéñêàÿ ïàðëàìåíòñêàÿ êóëüòóðà. Ëåíèí ïîëàãàë, ÷òî òîëüêî «ïðè ñîöèàëèçìå... âïåðâûå â èñòîðèè öèâèëèçîâàííûõ îáùåñòâ ìàññà íàñåëåíèÿ ïîäíèìàåòñÿ äî ñàìîñòîÿòåëüíîãî ó÷àñòèÿ íå òîëüêî â ãîëîñîâàíèè è âûáîðàõ, íî è â ïîâñåäíåâíîì óïðàâëåíèè. Ïðè ñîöèàëèçìå âñå áóäóò óïðàâëÿòü ïî î÷åðåäè è áûñòðî ïðèâûêíóò ê òîìó, ÷òîáû íèêòî íå óïðàâëÿë»31. Ñîãëàñíî ýòîé ëåíèíñêîé êîíñòðóêöèè ñ ïîìîùüþ Ñîâåòîâ ïðåäïîëàãàëîñü âîâëå÷ü â íåïîñðåäñòâåííîå óïðàâëåíèå ñòðàíîé âñå åå íàñåëåíèå. Ñ ýòîé öåëüþ ïðåäóñìàòðèâàëîñü îñóùåñòâèòü ìàêñèìàëüíóþ äåöåíòðàëèçàöèþ óïðàâëåíèÿ, ÷òîáû íè îäèí âîïðîñ íå ðåøàëñÿ áåç ó÷àñòèÿ îðãàíîâ, ôîðìèðóþùèõñÿ íà ìåñòàõ. Èñõîäÿ èç ýòîãî, Êîíñòèòóöèÿ ÐÑÔÑÐ 1918 ãîäà ñðåäè ïðåäìåòîâ äåÿòåëüíîñòè Ñîâåòîâ íà ìåñòàõ óêàçûâàåò íå òîëüêî «ðàçðåøåíèå âñåõ âîïðîñîâ, èìåþùèõ ÷èñòî ìåñòíîå (äëÿ äàííîé òåððèòîðèè) çíà÷åíèå», íî è «îáúåäèíåíèå âñåé ñîâåòñêîé äåÿòåëüíîñòè â ïðåäåëàõ äàííîé òåððèòîðèè». Èíà÷å ãîâîðÿ, âîïðîñû ìåñòíîãî çíà÷åíèÿ Ñîâåòû ðåøàþò íåïîñðåäñòâåííî, à â ðåøåíèè âñåõ îñòàëüíûõ âîïðîñàõ ó÷àñòâóþò íà ñúåçäàõ. _________________________________

28 Ëåíèí Â.È. Ãîñóäàðñòâî è ðåâîëþöèÿ // Ïîëí. ñîáð. ñî÷. Ò. 33. Ñ. 48. 29 Ìàíèôåñò Êîììóíèñòè÷åñêîé ïàðòèè // Ìàðêñ Ê., Ýíãåëüñ Ô. Ñî÷. 2-å èçä. Ì., 1955. Ò. 4. Ñ. 435.

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

Âïîëíå îáúÿñíèìî, ÷òî íà ìåñòíîì óðîâíå ñàìîñòîÿòåëüíî ìîæíî ðåøàòü òîëüêî ìåñòíûå, ëîêàëüíûå âîïðîñû. À âîïðîñû, ðåøåíèå êîòîðûõ òðåáóåò ñîâìåñòíûõ óñèëèé íåñêîëüêèõ Ñîâåòîâ èëè âñåãî ãîñóäàðñòâà (ò. å. ñîâìåñòíûõ óñèëèé âñåõ Ñîâåòîâ), äîëæíû âûíîñèòüñÿ íà ðàññìîòðåíèå ñúåçäîâ ïðåäñòàâèòåëåé, ò. å. äåëåãàòîâ çàèíòåðåñîâàííûõ Ñîâåòîâ. Ðåøåíèÿ òàêèõ ñúåçäîâ äîëæíû áûòü îáÿçàòåëüíû íà âñåé òåððèòîðèè, íà êîòîðîé ïðàâîìî÷íû äåéñòâîâàòü Ñîâåòû, äåëåãèðîâàâøèå ñâîèõ ïðåäñòàâèòåëåé. Íî, ïðåæäå ÷åì âûáðàòü äåëåãàòîâ, êàæäûé Ñîâåò äîëæåí ðàññìîòðåòü âîïðîñû, âûíîñèìûå íà ñúåçä, îïðåäåëèòü ñâîþ ïîçèöèþ è óæå èñõîäÿ èç ýòîãî èçáðàòü ñâîèõ ïðåäñòàâèòåëåé íà ýòîò ñúåçä. Ïîíà÷àëó â Ðîññèè óäàëîñü êîå-÷òî ñäåëàòü â ýòîì íàïðàâëåíèè. Ìîæíî âñïîìíèòü, íàïðèìåð, êàê ðàññìàòðèâàëèñü íåêîòîðûå âîïðîñû íà III ñúåçäå Ñîâåòîâ (â òîì ÷èñëå îáúåäèíåíèåì êðåñòüÿíñêèõ Ñîâåòîâ è Ñîâåòîâ ðàáî÷èõ è ñîëäàòñêèõ äåïóòàòîâ), îáñóæäàëñÿ è ðàòèôèöèðîâàëñÿ Áðåñòñêèé ìèð (IV ñúåçä Ñîâåòîâ), ðàçðàáàòûâàëàñü è ïðèíèìàëàñü Êîíñòèòóöèÿ ÐÑÔÑÐ 1918 ãîäà (V ñúåçä Ñîâåòîâ). Äðóãîé îòëè÷èòåëüíîé ÷åðòîé Ñîâåòîâ äîëæíà áûëà ñòàòü èõ áëèçîñòü ê èçáèðàòåëÿì, äëÿ ÷åãî ïðåäóñìàòðèâàëèñü äîâîëüíî ÷àñòàÿ ïåðèîäè÷íàÿ ïåðåèçáèðàåìîñòü èõ ñîñòàâà (ïî Îñíîâíîìó çàêîíó ÐÑÔÑÐ 1918 ãîäà ñðîê ïîëíîìî÷èé äåïóòàòîâ ñîñòàâëÿë âñåãî 3 ìåñÿöà), ïðàâî îòçûâà äåïóòàòîâ è ïóáëè÷íûé, îòêðûòûé õàðàêòåð ðàáîòû Ñîâåòîâ. Âñå ýòî òåîðåòè÷åñêè ïîçâîëÿëî ñîñðåäîòî÷èòü â ðóêàõ êîëëåãèàëüíîãî âûáîðíîãî îðãàíà âëàñòè êàê íîðìîòâîð÷åñêóþ, òàê è èñïîëíèòåëüíóþ ðàáîòó. Èìåííî íà ïóòè ìàêñèìàëüíîé äåöåíòðàëèçàöèè îñóùåñòâëåíèÿ âëàñòíûõ ôóíêöèé â óñëîâèÿõ ïîñòîÿííîãî è äåéñòâåííîãî êîíòðîëÿ ñî ñòîðîíû èçáèðàòåëåé, àêòèâíîãî ó÷àñòèÿ ãðàæäàí â óïðàâëåíèè îáùèìè äåëàìè (÷òî ïîçâîëèëî áû ìàêñèìàëüíî ñíèçèòü óðîâåíü îò÷óæäåíèÿ ÷åëîâåêà îò âëàñòè) âèäåëàñü âîçìîæíîñòü ïðåîäîëåíèÿ íåäîñòàòêîâ ïàðëàìåíòàðèçìà, áóðæóàçíîãî ðàçäåëåíèÿ âëàñòåé. Òàêèì îáðàçîì, Ñîâåòû, âñëåä çà ïðåäøåñòâîâàâøèìè èì êîììóíàìè — Ïàðèæñêîé, Ìàðñåëüñêîé, Íàðáîííñêîé è äð., — ðàññìàòðèâàëèñü êàê ðàáîòàþùàÿ êîðïîðàöèÿ, îäíîâðåìåííî èçäàþùàÿ è èñïîëíÿþùàÿ çàêîíû32. Îäíàêî íà÷àâøåìóñÿ â 1917–1918 ãîäàõ ñòðîèòåëüñòâó íîâîé îðãàíèçàöèè âëàñòè òàê è íå ñóæäåíî áûëî ðàçâåðíóòüñÿ. Ýòîìó ïðåæäå âñåãî ïîìåøàëè Ãðàæäàíñêàÿ âîéíà è èíîñòðàííàÿ èíòåðâåíöèÿ. Óñèëåíèþ êîíôðîíòàöèè ïîëèòè÷åñêèõ ñèë âî ìíîãîì ñïîñîáñòâîâàëè è êëàññîâûå ïðèíöèïû ïðîëåòàðñêîé èçáèðàòåëüíîé ñèñòåìû. Òåïåðü ïðåèìóùåñòâà âûáîðîâ â Ñîâåòû â ïðîòèâîâåñ âûáîðàì â ïðåæíèå Ãîñóäàðñòâåííûå äóìû áûëè ïðåäîñòàâëåíû ðàíåå ýêñïëóàòèðóåìûì êëàññàì. Äëÿ ýòîãî â Êîíñòèòóöèþ ÐÑÔÑÐ 1918 ãîäà áûë

30 Ñúåçäû Ñîâåòîâ â äîêóìåíòàõ. 1917–1936. Ì., 1959. Ò. 1. Ñ. 72.

_________________________________

31 Ëåíèí Â.È. Ãîñóäàðñòâî è ðåâîëþöèÿ. Ñ. 116.

32 Ñì.: Ìàðêñ Ê., Ýíãåëüñ Ô. Ò. 17. Ñ. 342.

36

37

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

ââåäåí òàê íàçûâàåìûé «òðóäîâîé öåíç», è âûáîðû îïÿòü ïåðåñòàëè áûòü âñåîáùèìè. Ê ó÷àñòèþ â íèõ äîïóñêàëèñü ëèøü ëèöà, äîáûâàþùèå ñðåäñòâà ê æèçíè ïðîèçâîäèòåëüíûì è îáùåñòâåííî ïîëåçíûì òðóäîì, à òàêæå ëèöà, çàíÿòûå äîìàøíèì õîçÿéñòâîì è ïðåäîñòàâëÿþùèå òåì ñàìûì âîçìîæíîñòü ïåðâûì ïðîèçâîäèòåëüíî òðóäèòüñÿ (ðàáî÷èå è ñëóæàùèå âñåõ âèäîâ è êàòåãîðèé, çàíÿòûå â ïðîìûøëåííîñòè, òîðãîâëå, ñåëüñêîì õîçÿéñòâå, êàçàêè-çåìëåäåëüöû, íå ïîëüçóþùèåñÿ íàåìíûì òðóäîì ñ öåëüþ èçâëå÷åíèÿ ïðèáûëè); ñîëäàòû Êðàñíîé Àðìèè; ãðàæäàíå, âõîäÿùèå â ïåðå÷èñëåííûå âûøå êàòåãîðèè, íî ïîòåðÿâøèå â êàêîé-ëèáî ìåðå òðóäîñïîñîáíîñòü. Ìåñòíûå Ñîâåòû íàäåëÿëèñü ïîëíîìî÷èÿìè ñ ñîãëàñèÿ öåíòðàëüíîé âëàñòè ïîíèæàòü âîçðàñòíîé öåíç äëÿ ó÷àñòèÿ â âûáîðàõ, à òàêæå ïðåäîñòàâëÿòü «áåç âñÿêèõ çàòðóäíèòåëüíûõ ôîðìàëüíîñòåé» âñå ïîëèòè÷åñêèå ïðàâà ðîññèéñêèõ ãðàæäàí, âêëþ÷àÿ âîçìîæíîñòü ïîëüçîâàòüñÿ àêòèâíûì è ïàññèâíûì èçáèðàòåëüíûì ïðàâîì, èíîñòðàíöàì, ïðîæèâàþùèì íà òåððèòîðèè Ðîññèè äëÿ òðóäîâûõ çàíÿòèé è ïðèíàäëåæàùèì ê ðàáî÷åìó êëàññó èëè ê íå ïîëüçóþùåìóñÿ ÷óæèì òðóäîì êðåñòüÿíñòâó. Êîíñòèòóöèÿ ëèøàëà èçáèðàòåëüíûõ ïðàâ ëèö, ïðèáåãàþùèõ ê íàåìíîìó òðóäó ñ öåëüþ èçâëå÷åíèÿ ïðèáûëè; ëèö, æèâóùèõ íà íåòðóäîâîé äîõîä (ïðîöåíòû ñ êàïèòàëà, äîõîäû ñ ïðåäïðèÿòèé, ïîñòóïëåíèÿ ñ èìóùåñòâà è ò.ï.); ÷àñòíûõ òîðãîâöåâ, òîðãîâûõ è êîììåð÷åñêèõ ïîñðåäíèêîâ; ìîíàõîâ è äóõîâíûõ ñëóæèòåëåé öåðêâåé è ðåëèãèîçíûõ êóëüòîâ; áûâøèõ ñëóæàùèõ è àãåíòîâ ïîëèöèè, îñîáîãî êîðïóñà æàíäàðìîâ è îõðàííûõ îòäåëåíèé, à òàêæå ÷ëåíîâ öàðñòâîâàâøåãî â Ðîññèè äîìà; ëèö, ïðèçíàííûõ â óñòàíîâëåííîì ïîðÿäêå äóøåâíîáîëüíûìè èëè óìàëèøåííûìè, à ðàâíî ëèö, ñîñòîÿâøèõ ïîä îïåêîé; ëèö, îñóæäåííûõ çà êîðûñòíûå è ïîðî÷àùèå ïðåñòóïëåíèÿ íà ñðîê, óñòàíîâëåííûé çàêîíîì èëè ñóäåáíûì ïðèãîâîðîì. Ê âûáîðàì íà ðàâíûõ óñëîâèÿõ äîïóñêàëèñü ìóæ÷èíû è æåíùèíû, áûë ñíèæåí âîçðàñòíîé öåíç ïî ñðàâíåíèþ ñ âûáîðàìè â Ó÷ðåäèòåëüíîå ñîáðàíèå. Âìåñòå ñ òåì Êîíñòèòóöèÿ, ïîìèìî ëèøåíèÿ èçáèðàòåëüíûõ ïðàâ çíà÷èòåëüíûõ êàòåãîðèé ãðàæäàí ïî êëàññîâûì è ñîöèàëüíûì ïðèçíàêàì, íå ïðåäïîëàãàëà ïðîâåäåíèÿ ïðÿìûõ (êàê ýòî áûëî ïðåäóñìîòðåíî â Ïîëîæåíèè î âûáîðàõ â Ó÷ðåäèòåëüíîå ñîáðàíèå) âûáîðîâ ñúåçäîâ Ñîâåòîâ è óñòàíàâëèâàëà ïðåèìóùåñòâà â ïðåäñòàâèòåëüñòâå íà ñúåçäàõ Ñîâåòîâ ãîðîäñêîãî íàñåëåíèÿ ïî ñðàâíåíèþ ñ ñåëüñêèì. Äëÿ îáåñïå÷åíèÿ â êðåñòüÿíñêîé ñòðàíå (êðåñòüÿíå ñîñòàâëÿëè áîëåå 74% íàñåëåíèÿ) ïîäàâëÿþùåãî ïðåäñòàâèòåëüñòâà ãîðîäñêîãî ïðîëåòàðèàòà íà îáëàñòíûõ è ãóáåðíñêèõ ñúåçäàõ Ñîâåòîâ óñòàíàâëèâàëèñü ðàçíûå êâîòû äëÿ ãîðîäñêîãî è ñåëüñêîãî íàñåëåíèÿ. Âûñøèé îðãàí âëàñòè ÐÑÔÑÐ — Âñåðîññèéñêèé ñúåçä Ñîâåòîâ — ôîðìèðîâàëñÿ èç ïðåäñòàâèòåëåé ãîðîäñêèõ Ñîâåòîâ èç ðàñ÷åòà 1 äåïóòàò îò 25 òûñÿ÷ èçáèðàòåëåé è ïðåäñòàâèòåëåé ãóáåðíñêèõ ñúåçäîâ Ñîâåòîâ èç ðàñ÷åòà 1 äåïóòàò îò 125 òûñÿ÷ æèòåëåé.

38

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

Òàêàÿ çàäà÷à àâòîìàòè÷åñêè ñòàâèëà âî ãëàâó óãëà íå âîëåèçúÿâëåíèå èçáèðàòåëåé, à êîíòðîëü çà ïðîâåäåíèåì èçáèðàòåëüíûõ ñîáðàíèé ñ òåì, ÷òîáû ãàðàíòèðîâàòü íóæíûé ñîñòàâ äåïóòàòîâ. Ïðè îòêðûòèè èçáèðàòåëüíîãî ñîáðàíèÿ ïåðâûì äåëîì çà÷èòûâàëñÿ ñïèñîê ëèö, ëèøåííûõ èçáèðàòåëüíûõ ïðàâ, è òîëüêî ïîòîì øëî îòêðûòîå ãîëîñîâàíèå, êàê ïðàâèëî ïóòåì ïîäíÿòèÿ ðóê çà òó èëè èíóþ êàíäèäàòóðó. Ëèøü â ðÿäå êðóïíûõ ãîðîäîâ (íàïðèìåð, â Ìîñêâå, Ïåòðîãðàäå) ãîëîñîâàíèå áûëî òàéíûì è ïðîõîäèëî ïî ïðîïîðöèîíàëüíîé ñèñòåìå (ãîëîñîâàëè çà ïàðòèéíûå ñïèñêè). Îñíîâíûìè îðãàíèçàöèîííûìè äîêóìåíòàìè, ñîñòàâëÿâøèìèñÿ â õîäå ãîëîñîâàíèÿ, áûëè ñïèñêè ëèøåííûõ èçáèðàòåëüíûõ ïðàâ ëèö (ýòè ñïèñêè äîëæíû áûëè çàáëàãîâðåìåííî âûâåøèâàòüñÿ íà âèäíîì ìåñòå), à òàêæå ïðîòîêîëû èçáèðàòåëüíûõ ñîáðàíèé. Ñïèñêè èçáèðàòåëåé îáû÷íî íå ñîñòàâëÿëèñü. Î ïðîáëåìå «ëèøåíöåâ» ñëåäóåò ñêàçàòü îñîáî. Ñïèñêè ëèö, ëèøåííûõ èçáèðàòåëüíûõ ïðàâ, â ãîðîäàõ ñîñòàâëÿëè è âåëè ïðåèìóùåñòâåííî ïðîôñîþçíûå êîìèòåòû. Â ñåëüñêîé ìåñòíîñòè ýòèì çàíèìàëèñü êîìèòåòû áåäíîòû èëè ñàìè ñåëüñêèå Ñîâåòû. Îñîáåííîñòüþ ïðàâîâîãî ïîëîæåíèÿ «ëèøåíöåâ» áûëà íå òîëüêî ïîòåðÿ èìè àêòèâíîãî è ïàññèâíîãî èçáèðàòåëüíîãî ïðàâà íà âûáîðàõ Ñîâåòîâ. Âìåñòå ñ íèì îíè âîâñå ëèøàëèñü ïðàâîâîãî ñòàòóñà ãðàæäàíèíà. «Èõ íå ïðèíèìàëè íà ðàáîòó â ãîñóäàðñòâåííûå ó÷ðåæäåíèÿ è íà ïðîìûøëåííûå ïðåäïðèÿòèÿ. Èì îãðàíè÷èâàëè äîñòóï â ñðåäíèå è âûñøèå ó÷åáíûå çàâåäåíèÿ. Îíè íå ìîãëè ñëóæèòü â Êðàñíîé Àðìèè. Íî ñàìîå ãëàâíîå — ýòè ãðàæäàíå ëèøàëèñü ñîöèàëüíîé ïîääåðæêè ãîñóäàðñòâà: èõ ëèøàëè ïåíñèé, ïîñîáèé, îòêàçûâàëè â ñîöèàëüíîì ñòðàõîâàíèè. È, íàêîíåö, îíè íå èìåëè ïðàâà íà «çàáîðíóþ êíèæêó», ñòàâøóþ îñíîâíûì äîêóìåíòîì íà ïîëó÷åíèå ïðîäóêòîâ ïèòàíèÿ ïîñëå ââåäåíèÿ â êîíöå 1928 ãîäà êàðòî÷íîé ñèñòåìû»33. Îáùåå êîëè÷åñòâî «ëèøåíöåâ» ñòàëî ôèêñèðîâàòüñÿ ëèøü íà÷èíàÿ ñ 1922 ãîäà. Â ðàçíûå ãîäû îíî ñóùåñòâåííî èçìåíÿëîñü. Íàïðèìåð, â 1929 ãîäó â ãîðîäàõ îíî äîñòèãàëî 9,5%, à íà ñåëå — 4,1%34. Ïðîáëåìà «ëèøåíöåâ» — ýòî íå ïðîñòî ïðîáëåìà îòñòðàíåíèÿ îò âûáîðîâ çíà÷èòåëüíîãî êîëè÷åñòâà ïîòåíöèàëüíûõ èçáèðàòåëåé, òàê íàçûâàåìûõ áûâøèõ ýêñïëóàòàòîðîâ. Îíà èìåëà áîëåå ñåðüåçíûå ïîñëåäñòâèÿ. Ýòîò èíñòèòóò îêàçûâàë âîçäåéñòâèå, ïðåæäå âñåãî ïñèõîëîãè÷åñêîå, íà âñå íàñåëåíèå ñòðàíû. Â ñïèñêàõ «ëèøåíöåâ», ïîñêîëüêó ñîñòàâëÿëèñü îíè ïðîèçâîëüíî, ìîã îêàçàòüñÿ ëþáîé ÷åëîâåê. Ñàìî èõ ñóùåñòâîâàíèå ñòàëî èíñòðóìåíòîì ñèëîâîãî äàâëåíèÿ ñî ñòîðîíû ãîñóäàðñòâà íà âåñü èçáèðàòåëüíûé êîðïóñ. _________________________________

33 Òèõîíîâ Â.È., Òÿæåëüíèêîâà Â.Ñ., Þøèí È.Ô. Ëèøåíèå èçáèðàòåëüíûõ ïðàâ â Ìîñêâå â

1920–1930-å ãîäû. Ì., 1998. Ñ. 25. 34 Ñîâåòñêàÿ èñòîðè÷åñêàÿ ýíöèêëîïåäèÿ. Ì., 1971. Ò. 13. Ñòëá. 200.

39

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Õîòÿ ôîðìàëüíî âêëþ÷åíèå â ñïèñîê «ëèøåíöåâ» ìîæíî áûëî îáæàëîâàòü, êëàññîâûå ïðèíöèïû ïðîâåäåíèÿ âûáîðîâ ïðåäîïðåäåëèëè ðîëü è çíà÷åíèå ôèãóðû îðãàíèçàòîðà èëè óïîëíîìî÷åííîãî ïî âûáîðàì, à òàêæå ñîîòâåòñòâóþùèõ ãîñóäàðñòâåííûõ îðãàíîâ. È çäåñü íåîáõîäèìî ó÷èòûâàòü òîò ôàêò, ÷òî ñòðîèòåëüñòâî Ñîâåòñêîé âëàñòè îñóùåñòâëÿëîñü îäíîâðåìåííî ñî ñëîìîì îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, èçáðàííûõ â òå÷åíèå 1917 ãîäà. Ýòà ôóíêöèÿ áûëà âîçëîæåíà íà Íàðîäíûé êîìèññàðèàò âíóòðåííèõ äåë. Êîëëåãèÿ ÍÊÂÄ óæå â äåêàáðå 1917 ãîäà îáðàòèëàñü âî ÂÖÈÊ ñ ïðåäëîæåíèåì îá îáúåäèíåíèè âñåé äåÿòåëüíîñòè ïî ðóêîâîäñòâó ìåñòíûìè îðãàíàìè âëàñòè è ïåðåäà÷å åå â âåäåíèå ÍÊÂÄ. Ïðåçèäèóì ÂÖÈÊ óäîâëåòâîðèë ýòî õîäàòàéñòâî, è â íà÷àëå àïðåëÿ 1918 ãîäà â ñîñòàâ îòäåëà ìåñòíîãî óïðàâëåíèÿ ÍÊÂÄ áûëè ïåðåäàíû èíîãîðîäíèé è àãèòàöèîííûé îòäåëû ÂÖÈÊ. Ôàêòè÷åñêè ýòèì ðåøåíèåì íà ÍÊÂÄ áûëî âîçëîæåíî ðóêîâîäñòâî äåÿòåëüíîñòüþ âñåõ ìåñòíûõ Ñîâåòîâ. Íà âðåìÿ ïðîâåäåíèÿ èçáèðàòåëüíûõ êàìïàíèé, òðåáîâàâøèõ çíà÷èòåëüíûõ ñèë è çàòðàò, ïðèâëåêàëèñü øòàòíûå ìèëèöèîíåðû, à òàêæå ñïåöèàëüíî ïîäãîòîâëåííûå óïîëíîìî÷åííûå ïî âûáîðàì. Íàïðèìåð, îòäåë óïðàâëåíèÿ Ñàðàòîâñêîãî ãóáåðíñêîãî èñïîëíèòåëüíîãî êîìèòåòà îðãàíèçîâàë â óåçäàõ êðàòêîñðî÷íûå êóðñû ñîâåòñêîãî ñòðîèòåëüñòâà, êîòîðûå ãîòîâèëè èíñòðóêòîðîâ äëÿ ïðîâåäåíèÿ ïåðåâûáîðîâ ñåëüñêèõ è âîëîñòíûõ Ñîâåòîâ. Àíàëîãè÷íàÿ øêîëà áûëà ñîçäàíà è â Ïåòðîãðàäå35. ßâëÿÿñü èñïîëíèòåëüíûì îðãàíîì Ïðåçèäèóìà ÂÖÈÊ, ÍÊÂÄ îñóùåñòâëÿë, â ÷àñòíîñòè, íàáëþäåíèå çà ñâîåâðåìåííûì ñîçûâîì ãóáåðíñêèõ, óåçäíûõ è âîëîñòíûõ ñúåçäîâ Ñîâåòîâ, êîíòðîëü çà ïðàâèëüíîñòüþ âûáîðîâ â Ñîâåòû è íà ñúåçäû Ñîâåòîâ; êðîìå òîãî, îí ðàññìàòðèâàë æàëîáû íà äåéñòâèÿ èçáèðàòåëüíûõ êîìèññèé (íàïðèìåð, íàðóøåíèå ïîðÿäêà âûáîðîâ è ëèøåíèå èçáèðàòåëüíûõ ïðàâ ëèö, ïîëüçîâàâøèõñÿ òàêîâûìè ïî Êîíñòèòóöèè), äåëåãèðîâàë ñâîèõ ïðåäñòàâèòåëåé íà çàñåäàíèÿ Ñîâåòîâ è ñúåçäû Ñîâåòîâ, íàáëþäàë çà âûïîëíåíèåì ìåñòíûìè îðãàíàìè îáÿçàííîñòåé, âûòåêàþùèõ èç ñòàòåé Êîíñòèòóöèè, è ò. ä. Ýòè ôóíêöèè ïîçäíåå áûëè çàêðåïëåíû â Ïîëîæåíèè îá ÍÊÂÄ â 1922 ãîäó. Êàê îòìå÷àëîñü âûøå, Ñîâåòû èìåëè ïðàâî ñàìîñòîÿòåëüíî îïðåäåëÿòü ïîðÿäîê îñóùåñòâëåíèÿ èçáèðàòåëüíîãî ïðàâà, ðàçðàáàòûâàòü ïîëîæåíèÿ è èíñòðóêöèè ïî âûáîðàì â ìåñòíûå îðãàíû ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè. ÍÊÂÄ îñóùåñòâëÿë òàêæå êîíòðîëü çà ìåñòíûì ïðàâîòâîð÷åñòâîì (ïðåæäå âñåãî ñ òî÷êè çðåíèÿ ñîáëþäåíèÿ êëàññîâûõ ïðèíöèïîâ ïðàâà). Òàê, 2 ôåâðàëÿ 1918 ãîäà öåíòðàëüíûé îòäåë ìåñòíîãî óïðàâëåíèÿ äîâåë äî ñâåäåíèÿ Êîëëåãèè ïî óïðàâëåíèþ Ïåòðîãðàäñêîé ãóáåðíèåé, ÷òî åå èíñòðóêöèÿ ïî ïåðåâûáîðàì ïðî-

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

òèâîðå÷èëà îñíîâíûì ïðèíöèïàì Ñîâåòñêîé âëàñòè, èáî ïðèíèìàòü ó÷àñòèå â Ñîâåòàõ èìåþò ïðàâî íå âñå, à òîëüêî òðóäîâîå íàñåëåíèå36. È ýòà ðàáîòà èìåëà ïðèîðèòåòíîå çíà÷åíèå. Ïî óêàçàíèþ ÍÊÂÄ ãóáåðíñêèå îòäåëû óïðàâëåíèÿ ïðîâîäèëè ñîâåùàíèÿ ðàáîòíèêîâ, êîòîðûì ïðåäñòîÿëî âûåçæàòü íà ìåñòà äëÿ ïðîâåäåíèÿ ïåðåâûáîðîâ ñ öåëüþ îñóùåñòâëÿòü ñòðîãèé êîíòðîëü çà ñîöèàëüíûì ñîñòàâîì èçáèðàåìûõ ìåñòíûõ îðãàíîâ âëàñòè. Íà íà÷àëüíîì ýòàïå èçáèðàòåëüíûå êîìèññèè ïîïðîñòó ôîðìèðîâàëèñü îðãàíàìè ÍÊÂÄ. Íà óðîâíå ãóáåðíèè è óåçäà ýòè êîìèññèè âîçãëàâëÿëèñü, êàê ïðàâèëî, çàâåäóþùèìè îòäåëàìè óïðàâëåíèÿ, â ðÿäå ñëó÷àåâ ìåñòíûå êîìèññèè âîîáùå íå ñîçäàâàëèñü, à èõ ôóíêöèè ïîëíîñòüþ âîçëàãàëèñü íà óïîëíîìî÷åííûõ ïî âûáîðàì. Îòäåëû óïðàâëåíèÿ ðåãóëèðîâàëè äåÿòåëüíîñòü óïîëíîìî÷åííûõ ïî âûáîðàì ïîñðåäñòâîì ïðèíÿòèÿ èíñòðóêöèé. Òàê, èíñòðóêöèÿ, ïðèíÿòàÿ â Êèíåøåìñêîì óåçäå, óêàçûâàëà, ÷òî «âñÿ îòâåòñòâåííîñòü çà óñïåøíîå ïðîâåäåíèå ñîáðàíèé ïî ïåðåâûáîðàì âîçëàãàåòñÿ íà óïîëíîìî÷åííîãî, êîòîðûé â íàçíà÷åííûé äåíü ðàçúÿñíÿåò íàñåëåíèþ ïîðÿäîê ïðåäñòîÿùèõ âûáîðîâ, â ñëó÷àå çàòðóäíåíèé íåìåäëåííî äîíîñèò â óåçäíûé îòäåë îáùåãî óïðàâëåíèÿ». Â îáÿçàííîñòè óïîëíîìî÷åííûõ âõîäèëà è ïðîâåðêà ïðàâîìî÷èé èçáèðàòåëåé. Ïî îêîí÷àíèè èçáèðàòåëüíûõ êàìïàíèé â ñåëå èëè âîëîñòè âñÿ îò÷åòíîñòü î õîäå âûáîðîâ ïîñòóïàëà íà êîíòðîëü â óåçäíûå, à çàòåì ãóáåðíñêèå èçáèðàòåëüíûå êîìèññèè, êîòîðûå, â ñâîþ î÷åðåäü, èíôîðìèðîâàëè î ðåçóëüòàòàõ âûáîðîâ ïðåçèäèóìû èñïîëêîìîâ. Ïðè îáíàðóæåíèè ôàêòîâ íàðóøåíèé óñòàíîâëåííîãî ïîðÿäêà âûáîðîâ íà îòäåëû óïðàâëåíèÿ âîçëàãàëàñü îáÿçàííîñòü èõ ðàññëåäîâàòü. Òàê, ïðåçèäèóì Âëàäèìèðñêîãî ãóáåðíñêîãî èñïîëíèòåëüíîãî êîìèòåòà íà çàñåäàíèè 30 èþíÿ 1919 ãîäà ïîðó÷èë ãóáåðíñêîìó îòäåëó óïðàâëåíèÿ «òî÷íî ðàññëåäîâàòü ïðàâèëüíîñòü âûáîðîâ Ìåëåíêîâñêîãî ãîðîäñêîãî Ñîâåòà, ïðåäîñòàâèâ â ïîñëåäóþùåì îáñòîÿòåëüíûé äîêëàä». Ïî ìàòåðèàëàì ðàññëåäîâàíèÿ èñïîëêîì ìîã ïðèíÿòü ðåøåíèå îá îòìåíå ðåçóëüòàòîâ âûáîðîâ. Íàïðèìåð, â Èâàíîâî-Âîçíåñåíñêîé ãóáåðíèè ïîñëå ïðîâåäåííîé ïðîâåðêè «â 12 âîëîñòÿõ Òåéêîâñêîãî óåçäà ïåðåâûáîðû ïðèçíàíû íåïðàâèëüíûìè è íàçíà÷åíû âòîðè÷íî». Òàêèì îáðàçîì, ïåðèîä ïðîëåòàðñêîé äåìîêðàòèè â Ðîññèè õàðàêòåðèçîâàëñÿ íå òîëüêî îòñóòñòâèåì åäèíîé ñèñòåìû èçáèðàòåëüíûõ êîìèññèé, êîòîðûå â ðÿäå ñëó÷àåâ äîïîëíÿëèñü èëè äàæå çàìåíÿëèñü èíûìè âèäàìè èçáèðàòåëüíûõ îðãàíîâ, íî è ñïåöèôè÷åñêèì õàðàêòåðîì äåÿòåëüíîñòè îðãàíîâ âíóòðåííèõ äåë ïî îáåñïå÷åíèþ ïîëèòè÷åñêèõ, â òîì ÷èñëå èçáèðàòåëüíûõ, ïðàâ è ñâîáîä òðóäÿùèõñÿ. Ýòè ôàêòîðû â ñîâîêóïíîñòè ñ óæå îòìå÷åííîé ñèñòåìîé ëèøåíèÿ èçáèðàòåëüíûõ ïðàâ îòäåëüíûõ êàòåãîðèé ãðàæäàí, êîíòðîëåì çà ïðîöåäóðîé ãîëîñîâàíèÿ îòòàëêèâàëè èçáèðàòåëåé îò ó÷àñòèÿ â ãîëîñîâàíèè.

_________________________________

35 Ñì.: Èâàí÷åíêî À.Â. Èçáèðàòåëüíûå êîìèññèè â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè: èñòîðèÿ, òåîðèÿ, ïðàêòèêà.

Ì.: Âåñü ìèð, 1996. Ñ. 26.

40

_________________________________

36 Ñì.: Èâàí÷åíêî À.Â. Èçáèðàòåëüíûå êîìèññèè â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè...

41

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Êàê ñëåäñòâèå, óæå â íà÷àëå 1920-õ ãîäîâ, êîãäà â ñòðàíå áûëà çàâåðøåíà Ãðàæäàíñêàÿ âîéíà è ïîÿâèëàñü âîçìîæíîñòü âîçîáíîâèòü âûáîðû â ãîðîäñêèå è ñåëüñêèå Ñîâåòû, èõ îðãàíèçàòîðû ñòîëêíóëèñü ñ áîëüøèìè òðóäíîñòÿìè. Êàòàñòðîôè÷åñêè óïàëà ÿâêà. Íà âûáîðû ÿâëÿëîñü ìàêñèìóì 15–20% ïîòåíöèàëüíûõ èçáèðàòåëåé. Ñëåäóåò ó÷åñòü è òî, ÷òî ê ýòîìó âðåìåíè ïåðåñòàëè ñóùåñòâîâàòü äàæå îñòàòêè ïîëèòè÷åñêèõ ïàðòèé, ìåñòíûå è öåíòðàëüíûå Ñîâåòû ñòàëè îäíîïàðòèéíûìè, èõ ðàáîòà âñå áîëåå áþðîêðàòèçèðîâàëàñü, à ñàìè ñúåçäû Ñîâåòîâ óòðà÷èâàëè ñâîè ïîçèöèè. Òàê, VII ñúåçä Ñîâåòîâ, ïðîõîäèâøèé â äåêàáðå 1919 ãîäà, èçìåíèë ïîðÿäîê ðàáîòû ÂÖÈÊ. Äî ýòîãî ÂÖÈÊ ìåæäó ñúåçäàìè, ïî ñóòè, áûë âûñøèì îðãàíîì ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè â ñòðàíå, ïîñòîÿííî äåéñòâóþùèì èíñòèòóòîì è ñîáèðàëñÿ íà ñâîè çàñåäàíèÿ ïîðîé ïî íåñêîëüêî ðàç â ìåñÿö. Ïî ïîñòàíîâëåíèþ VII ñúåçäà ÂÖÈÊ ñòàë ñîáèðàòüñÿ íà ñåññèè ðàç â äâà ìåñÿöà, à â ïðîìåæóòêàõ ìåæäó ñåññèÿìè åãî çàìåíÿë Ïðåçèäèóì. Ïåðåõîä ê ñåññèîííîìó ïîðÿäêó ðàáîòû îáîñíîâûâàëñÿ òîãäà òåì, ÷òî â ðåçóëüòàòå ýòîãî ÷ëåíû ÂÖÈÊ ìîãëè áîëüøå ðàáîòàòü íà ìåñòàõ, â ìàññàõ, èì íå áûëî íóæäû ïîñòîÿííî íàõîäèòüñÿ â Ìîñêâå. Íî êàêîâû áû íè áûëè ìîòèâû ïðèíÿòèÿ ýòîãî ðåøåíèÿ, íà ïðàêòèêå îíî íåèçáåæíî ïðèâåëî ê ñåðüåçíîìó ïîâûøåíèþ ðîëè óçêîãî ïî ñîñòàâó îðãàíà — Ïðåçèäèóìà ÂÖÈÊ, à òàêæå Ñîâåòà íàðîäíûõ êîìèññàðîâ (ïðàâèòåëüñòâà), îïèðàâøèõñÿ íà íàçíà÷àåìûé àïïàðàò. Ñúåçäû Ñîâåòîâ òàêæå ñòàëè ñîçûâàòüñÿ ðåæå. Îñíîâíîé çàêîí 1918 ãîäà ïðåäóñìàòðèâàë ñîçûâ âñåðîññèéñêèõ ñúåçäîâ äâàæäû â ãîä. Â 1918 ãîäó îíè ñîçûâàëèñü òðèæäû, íî óæå â 1919 ãîäó ñîáðàëñÿ òîëüêî îäèí âñåðîññèéñêèé ñúåçä Ñîâåòîâ, â 1920 ãîäó — òàêæå îäèí. Åñòåñòâåííî, ñîêðàùåíèå ÷èñëà ïðîâîäèìûõ ñúåçäîâ ìîæíî áûëî áû ñâÿçàòü ñ òÿæåëûì âîåííûì ïîëîæåíèåì, íî è ïîñëå îôèöèàëüíîãî îáúÿâëåíèÿ îá îêîí÷àíèè Ãðàæäàíñêîé âîéíû ñèòóàöèÿ íå èçìåíèëàñü. Â 1921–1922 ãîäàõ áûëî ñîçâàíî ïî îäíîìó âñåðîññèéñêîìó ñúåçäó Ñîâåòîâ. Ñ îáðàçîâàíèåì â 1922 ãîäó Ñîþçà Ñîâåòñêèõ Ñîöèàëèñòè÷åñêèõ Ðåñïóáëèê (ÑÑÑÐ) ñîõðàíèëîñü ïðàâèëî ñîçûâàòü åæåãîäíî óæå âñåñîþçíûå ñúåçäû Ñîâåòîâ (õîòÿ II Âñåñîþçíûé ñúåçä Ñîâåòîâ ñîáðàëñÿ òîëüêî â ÿíâàðå 1924 ãîäà, òîãäà êàê I ñúåçä ïðîõîäèë â äåêàáðå 1922 ãîäà). Öåíòðàëüíûé èñïîëíèòåëüíûé êîìèòåò (ÖÈÊ) ñîãëàñíî Îñíîâíîìó çàêîíó (Êîíñòèòóöèè) ÑÑÑÐ 1924 ãîäà37 ïîëàãàëîñü ñîáèðàòü íà ñåññèè òðè ðàçà â ãîä. Íî óæå ñî âòîðîé ïîëîâèíû 1920-õ ãîäîâ ñúåçäû íà÷èíàþò ñîçûâàòü ðåæå, ÷åì ðàç â ãîä (ñ 1922 ïî 1936 ãîä ïðîøëî âñåãî âîñåìü âñåñîþçíûõ ñúåçäîâ Ñîâåòîâ), à ïðîìåæóòêè ìåæäó ñåññèÿìè ÖÈÊ óâåëè÷èâàþòñÿ è íå âñåãäà âûäåðæèâàåòñÿ ïðåäóñìîòðåííàÿ Îñíîâíûì çàêîíîì ÷àñòîòà ñîçûâà î÷åðåäíûõ ñåññèé ÖÈÊ — òðè ðà_________________________________

37 Îñíîâíîé çàêîí (Êîíñòèòóöèÿ) ÑÑÑÐ 1924 ã. öèò. ïî: Ñáîðíèê ìàòåðèàëîâ ïî ñîâåòñêîìó

ãîñóäàðñòâåííîìó ïðàâó. Ì., 1984. Ñ. 55–66.

42

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

çà â ãîä. Òàêèì îáðàçîì, òåíäåíöèÿ ê óñèëåíèþ öåíòðàëèçàöèè âñå áîëüøå ïðèâîäèëà ê îòðûâó Ñîâåòñêîé âëàñòè îò ìàññ òðóäîâîãî íàñåëåíèÿ è âñå áîëüøåé åå êîíöåíòðàöèè â ðóêàõ ïàðòèéíîãî è ñîâåòñêîãî àïïàðàòà. Ïðîèñõîäèëî ýòî è ïîòîìó, ÷òî åùå â íà÷àëå 1920-õ ãîäîâ áûë ñôîðìèðîâàí Ñåêðåòàðèàò ÖÊ ÐÊÏ(á), êîòîðûé â 1922 ãîäó â êà÷åñòâå ãåíåðàëüíîãî ñåêðåòàðÿ âîçãëàâèë È.Â. Ñòàëèí. Èìåííî ãåíåðàëüíûé ñåêðåòàðü ðóêîâîäèë ïîäáîðîì ðóêîâîäÿùèõ êàäðîâ, â òîì ÷èñëå è äëÿ âûñøèõ ñîâåòñêèõ îðãàíîâ. Êàíäèäàòóðû äåëåãèðóåìûõ íà ñúåçäû Ñîâåòîâ ñòàëè îáÿçàòåëüíî ñîãëàñîâûâàòüñÿ â ãóáêîìàõ ïàðòèè. Âñå ýòî íå îñòàâàëîñü íåçàìå÷åííûì íàñåëåíèåì, èçáèðàòåëè èãíîðèðîâàëè ïðîöåäóðû ãîëîñîâàíèÿ. Î÷åðåäíàÿ âûáîðíàÿ êàìïàíèÿ â 1923 ãîäó ïîêàçàëà, ÷òî ÿâêà íà âûáîðû íå äîòÿãèâàåò äàæå äî ïîðîãà â 35%, óæå îïðåäåëåííîãî â èíñòðóêöèÿõ ïî âûáîðàì. Ó÷àñòèëèñü ñëó÷àè ôîðìàëüíîãî ïðîâåäåíèÿ èçáèðàòåëüíûõ ñîáðàíèé, êîãäà êàíäèäàòóðû ñòàâèëèñü íà ãîëîñîâàíèå óïîëíîìî÷åííûìè ïî âûáîðàì èëè ÷ëåíàìè èçáèðàòåëüíûõ êîìèññèé. Äëÿ ïðåîäîëåíèÿ ýòèõ íåãàòèâíûõ òåíäåíöèé â îêòÿáðüñêîé 1924 ãîäà Ðåçîëþöèè ÐÊÏ(á) «Îá î÷åðåäíûõ çàäà÷àõ ðàáîòû â äåðåâíå» áûë âûäâèíóò ëîçóíã «îæèâëåíèÿ» Ñîâåòîâ. Èíñòðóêöèÿ Ïðåçèäèóìà ÖÈÊ ÑÑÑÐ «Î ïåðåâûáîðàõ â Ñîâåòû» îò 16 ÿíâàðÿ 1925 ãîäà ñâåëà âîåäèíî ðàçðîçíåííûå ïðàâèëà ïðîâåäåíèÿ èçáèðàòåëüíûõ ñîáðàíèé è óñòàíîâèëà åäèíóþ ñèñòåìó èçáèðàòåëüíûõ êîìèññèé, âî ãëàâó óãëà ðàáîòû êîòîðûõ áûëà ïîñòàâëåíà çàäà÷à ïëàíîìåðíîãî è ñâîåâðåìåííîãî ïðîèçâîäñòâà âûáîðîâ. Åäèíàÿ ñèñòåìà èçáèðàòåëüíûõ êîìèññèé âêëþ÷àëà â ñåáÿ ñåëüñêèå, âîëîñòíûå (ðàéîííûå), óåçäíûå (îêðóæíûå), ãóáåðíñêèå (îáëàñòíûå) è ãîðîäñêèå èçáèðàòåëüíûå êîìèññèè. Öåëüþ èçáèðàòåëüíûõ êîìèññèé ÿâëÿëñÿ êîíòðîëü çà ñîáëþäåíèåì óñòàíîâëåííûõ ïðàâèë âûáîðîâ, íåäîïóùåíèå èõ íàðóøåíèÿ ñî ñòîðîíû ìåñòíûõ îðãàíîâ âëàñòè, à òàêæå âîñïðåïÿòñòâîâàíèå îêàçàíèþ äàâëåíèÿ íà èçáèðàòåëåé. Ôîðìèðîâàíèå èçáèðàòåëüíûõ êîìèññèé áûëî âîçëîæåíî íà ñîîòâåòñòâóþùèå îðãàíû ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè. Òàê, ãóáåðíñêèå (îáëàñòíûå) èçáèðàòåëüíûå êîìèññèè íàçíà÷àëèñü ãóáåðíñêèì (îáëàñòíûì) èñïîëíèòåëüíûì êîìèòåòîì. Â ñîñòàâ êîìèññèè âõîäèëî ïÿòü ÷åëîâåê: äâà ïðåäñòàâèòåëÿ îò ãóáåðíñêîãî (îáëàñòíîãî) èñïîëíèòåëüíîãî êîìèòåòà, äâà äåëåãàòà îò ìåñòíûõ êðåñòüÿíñêèõ îðãàíèçàöèé (êîìèòåòû âçàèìîïîìîùè è äðóãèå) è îäèí ïðåäñòàâèòåëü îò ãóáåðíñêîãî (îáëàñòíîãî) îáúåäèíåíèÿ ïðîôåññèîíàëüíûõ ñîþçîâ. Òàêèì îáðàçîì, èçíà÷àëüíî â îñíîâó ìåõàíèçìà ôîðìèðîâàíèÿ êîìèññèé áûë ïîëîæåí ïðèíöèï ïðåäñòàâèòåëüñòâà èíòåðåñîâ êàê ñàìèõ èçáèðàåìûõ îðãàíîâ âëàñòè, òàê è ðàçëè÷íûõ ñîöèàëüíûõ ñëîåâ (òî÷íåå, èíòåðåñîâ äâóõ îñíîâíûõ êëàññîâ — ðàáî÷èõ è êðåñòüÿí). Óåçäíûå (îêðóæíûå) èçáèðàòåëüíûå êîìèññèè òàêæå èçáèðàëèñü â ñîñòàâå ïÿòè ÷åëîâåê: ïðåäñåäàòåëü êîìèññèè íà-

43

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

çíà÷àëñÿ ãóáåðíñêîé (îáëàñòíîé) èçáèðàòåëüíîé êîìèññèåé, ïî îäíîìó äåëåãàòó âûáèðàëè èñïîëíèòåëüíûé êîìèòåò óåçäà (îêðóãà) è óåçäíîå (îêðóæíîå) áþðî ïðîôåññèîíàëüíûõ ñîþçîâ, äâà ÷ëåíà êîìèññèè èçáèðàëèñü ìåñòíûìè êðåñòüÿíñêèìè îðãàíèçàöèÿìè. Âîëîñòíûå (ðàéîííûå) èçáèðàòåëüíûå êîìèññèè ñîñòîÿëè èç òðåõ ÷åëîâåê — ïðåäñåäàòåëÿ, íàçíà÷àåìîãî óåçäíîé (îêðóæíîé) èçáèðàòåëüíîé êîìèññèåé, îäíîãî ÷ëåíà, íàçíà÷àåìîãî âîëîñòíûì (ðàéîííûì) èñïîëíèòåëüíûì êîìèòåòîì, è îäíîãî ÷ëåíà îò ñåëüñêîãî Ñîâåòà. Ïî-ðàçíîìó ïðîõîäèëî ôîðìèðîâàíèå èçáèðàòåëüíûõ êîìèññèé â ãîðîäàõ è ñåëàõ. Òàê, ãîðîäñêèå èçáèðàòåëüíûå êîìèññèè ñîñòîÿëè èç ïÿòè ÷åëîâåê: ïðåäñåäàòåëü, íàçíà÷àåìûé ñîîòâåòñòâóþùåé âûøåñòîÿùåé èçáèðàòåëüíîé êîìèññèåé (ãóáåðíñêîé, îêðóæíîé, óåçäíîé), è ÷åòûðå ïðåäñòàâèòåëÿ — ïî îäíîìó îò ãîðîäñêîãî Ñîâåòà, îò ïðîôñîþçà, îò Êðàñíîé Àðìèè è îò îáùåãîðîäñêîãî äåëåãàòñêîãî ñîáðàíèÿ ðàáîòíèö. Ñåëüñêèå èçáèðàòåëüíûå êîìèññèè îáðàçîâûâàëèñü â ñëåäóþùåì ñîñòàâå: ïðåäñåäàòåëü, íàçíà÷àåìûé âîëîñòíîé (ðàéîííîé) èçáèðàòåëüíîé êîìèññèåé, îäèí ïðåäñòàâèòåëü ñåëüñêîãî Ñîâåòà è îäèí ïðåäñòàâèòåëü, ñïåöèàëüíî èçáèðàåìûé íà îáùåì ñîáðàíèè èçáèðàòåëåé ñåëà. Ïåðâîå ïîêîëåíèå èçáèðàòåëüíûõ êîìèññèé èìåëî ðÿä âàæíûõ îñîáåííîñòåé. Ïðåæäå âñåãî, ó íèõ îòñóòñòâîâàë ñîáñòâåííûé øòàòíûé àïïàðàò, è ÷ëåíàì êîìèññèè çàïðåùàëîñü ïîëó÷àòü âîçíàãðàæäåíèå çà âûïîëíÿåìóþ ðàáîòó. Äëÿ âûïîëíåíèÿ âîçëîæåííûõ íà êîìèññèè çàäà÷ ïðåäóñìàòðèâàëîñü èñïîëüçîâàíèå àïïàðàòà ñîîòâåòñòâóþùåãî èñïîëíèòåëüíîãî êîìèòåòà èëè ñåëüñêîãî Ñîâåòà. Ýòî ïîçâîëÿëî ñîêðàùàòü áþäæåòíûå ðàñõîäû ãîñóäàðñòâà, íî ñòàâèëî ïîä ñîìíåíèå «íåçàâèñèìîñòü» èçáèðàòåëüíûõ êîìèññèé îò ãîñóäàðñòâåííûõ îðãàíîâ, è â ïåðâóþ î÷åðåäü îò èñïîëêîìîâ Ñîâåòîâ è íàðêîìàòîâ. Áîëåå òîãî, êîìèññèè âûïîëíÿëè ãîñóäàðñòâåííûå ôóíêöèè: íàáëþäàëè çà çàêîííîñòüþ è ñâîåâðåìåííîñòüþ ïðîèçâîäñòâà âûáîðîâ íà ñîîòâåòñòâóþùåé òåððèòîðèè; ðóêîâîäèëè ðàáîòîé íèæåñòîÿùèõ èçáèðàòåëüíûõ êîìèññèé è èõ óïîëíîìî÷åííûõ ïî âûáîðàì; ãîòîâèëè ïðåäñòàâëåíèÿ èñïîëíèòåëüíûì êîìèòåòàì î ðîñïóñêå íèæåñòîÿùèõ èçáèðàòåëüíûõ êîìèññèé è îá îòâîäå îòäåëüíûõ èõ ÷ëåíîâ; ðàññìàòðèâàëè ïðîòåñòû è æàëîáû íà äåéñòâèÿ íèæåñòîÿùèõ èçáèðàòåëüíûõ êîìèññèé. Ýòè îáÿçàííîñòè óêàçûâàþò íà ðÿä âàæíûõ ïðèçíàêîâ ñîçäàâàåìîé ñîâåòñêîé ñèñòåìû èçáèðàòåëüíûõ êîìèññèé. Âî-ïåðâûõ, ýòî ïðèíöèï öåíòðàëèçàöèè, ôàêòè÷åñêè äóáëèðîâàâøèé ñèñòåìó ïîñòðîåíèÿ Ñîâåòîâ. Òàê, íèæåñòîÿùèå èçáèðàòåëüíûå êîìèññèè ïîä÷èíÿëèñü âûøåñòîÿùèì, êîòîðûå áûëè îáÿçàíû êîíòðîëèðîâàòü èõ äåÿòåëüíîñòü, äîñòèãàëîñü ýòî ïðåæäå âñåãî ïóòåì íàçíà÷åíèÿ ïðåäñòàâèòåëÿ âûøåñòîÿùåé êîìèññèè â íèæåñòîÿùóþ â êà÷åñòâå åå ïðåäñåäàòåëÿ. Âî-âòîðûõ, ýòî ïðèíöèï ïàðèòåòíîñòè, íåîáõîäèìûé äëÿ îáåñïå÷åíèÿ õîòÿ è ôîðìàëüíîé, íî «íåçàâèñèìîñòè» èçáèðàòåëüíûõ êîìèñ-

ñèé îò èçáèðàåìûõ îðãàíîâ âëàñòè. Ñâîå êîíêðåòíîå îðãàíèçàöèîííîå âûðàæåíèå îí íàøåë â ôîðìèðîâàíèè êîìèññèé íà ïàðèòåòíûõ íà÷àëàõ (ñ âõîæäåíèåì ïðåäñòàâèòåëåé îò îáùåñòâåííûõ ðàáî÷èõ è êðåñòüÿíñêèõ îðãàíèçàöèé). Â-òðåòüèõ, ýòî ïðèíöèï îòâåòñòâåííîñòè ïåðåä çàêîíîì, êîòîðûé áûë ïðèçâàí ãàðàíòèðîâàòü çàùèòó èçáèðàòåëüíûõ ïðàâ è ñâîáîä ãðàæäàí îò íàðóøåíèé ñî ñòîðîíû èçáèðàòåëüíûõ êîìèññèé è ïîçâîëÿë èçáèðàòåëÿì îáæàëîâàòü ïðîòèâîïðàâíûå äåéñòâèÿ ÷ëåíîâ èçáèðàòåëüíîé êîìèññèè â âûøåñòîÿùóþ êîìèññèþ. Áëàãîäàðÿ ïðèíöèïó öåíòðàëèçàöèè âûøåñòîÿùèå èçáèðàòåëüíûå êîìèññèè èìåëè ïðàâî ðàññìàòðèâàòü æàëîáû íà äåÿòåëüíîñòü ÷ëåíîâ èçáèðàòåëüíîé êîìèññèè è â ñëó÷àå óñòàíîâëåíèÿ ïðîòèâîïðàâíîñòè â èõ äåéñòâèÿõ ñòàâèòü ïåðåä ñîîòâåòñòâóþùèì èñïîëíèòåëüíûì êîìèòåòîì âîïðîñ î ðîñïóñêå èçáèðàòåëüíîé êîìèññèè ëèáî îá îòâîäå îòäåëüíûõ åå ÷ëåíîâ. Òàêèì îáðàçîì, ïðè ñîçäàíèè ñîâåòñêîé ñèñòåìû èçáèðàòåëüíûõ êîìèññèé ïðåñëåäîâàëàñü öåëü îáðàçîâàíèÿ ñàìîñòîÿòåëüíîãî èíñòèòóòà, êîòîðûé ìîã áû êîíòðîëèðîâàòü âûáîðû, âåñòè áîðüáó ñ íàðóøåíèÿìè çàêîíîäàòåëüñòâà î âûáîðàõ è íàðóøåíèÿìè èçáèðàòåëüíûõ ïðàâ è ñâîáîä ãðàæäàí. Îäíàêî îòñóòñòâèå ó èçáèðàòåëüíûõ êîìèññèé ñîáñòâåííîãî àïïàðàòà è âûòåêàâøàÿ èç ýòîãî èõ çàâèñèìîñòü îò îðãàíîâ âëàñòè, îòñóòñòâèå ôèíàíñîâûõ ðåñóðñîâ è ôàêòè÷åñêàÿ çàâèñèìîñòü îò èñïîëêîìîâ ïðèâåëè ê òîìó, ÷òî â ìàå 1925 ãîäà Ïðåçèäèóì ÖÈÊ ÑÑÑÐ âûíóæäåí áûë ïîâåñòè «ðåøèòåëüíóþ áîðüáó ñ íåïðàâèëüíûìè äåéñòâèÿìè è óïóùåíèÿìè ñî ñòîðîíû èçáèðàòåëüíûõ êîìèññèé»38. Èòîãîì «ðåøèòåëüíîé áîðüáû» ÿâèëîñü Ïîñòàíîâëåíèå Ïðåçèäèóìà ÖÊ ÑÑÑÐ îò 2 îêòÿáðÿ 1925 ãîäà «Î ïîðÿäêå âûáîðîâ â Ñîâåòû è ñúåçäû Ñîâåòîâ», â êîòîðîì äëÿ óëó÷øåíèÿ îáùåãî ðóêîâîäñòâà èçáèðàòåëüíîé êàìïàíèåé è ðàññìîòðåíèÿ æàëîá íà äåéñòâèÿ êðàåâûõ (îáëàñòíûõ) è ãóáåðíñêèõ èçáèðàòåëüíûõ êîìèññèé, à òàêæå èçáèðàòåëüíûõ êîìèññèé àâòîíîìíûõ ðåñïóáëèê è îáëàñòåé öåíòðàëüíûì èñïîëíèòåëüíûì êîìèòåòàì ñîþçíûõ ðåñïóáëèê áûëî ïðåäëîæåíî ó÷ðåäèòü ïðè íèõ öåíòðàëüíûå èçáèðàòåëüíûå êîìèññèè39. Öåíòðàëüíûå èçáèðàòåëüíûå êîìèññèè îáðàçîâûâàëèñü èç ÷ëåíîâ Öåíòðàëüíîãî èñïîëíèòåëüíîãî êîìèòåòà ñîîòâåòñòâóþùåé ñîþçíîé ðåñïóáëèêè (â ñîîòâåòñòâèè ñ ðåêîìåíäàöèÿìè Öåíòðàëüíîãî èñïîëíèòåëüíîãî êîìèòåòà Ñîþçà ÑÑÐ â èõ ñîñòàâ ââîäèëèñü, êàê ïðàâèëî, ðàáî÷èå è êðåñòüÿíå, íåïîñðåäñòâåííî ñâÿçàííûå ñ ïðîèçâîäñòâîì, à òàêæå ïðåäñòàâèòåëè íàöèîíàëüíûõ ìåíüøèíñòâ). ×èñëî ÷ëåíîâ Öåíòðàëüíîé èçáèðàòåëüíîé êîìèññèè îïðåäåëÿëîñü Ïðåçèäèóìîì ÖÈÊ ñîþçíîé ðåñïóáëèêè. Âñå èçáèðàòåëüíûå êîìèññèè äåéñòâîâàëè íà îñíîâàíèè ïîñòàíîâëåíèé Ïðåçèäèóìà ÖÈÊ ÑÑÑÐ îò

44

45

_________________________________

38 Ñîáðàíèå çàêîíîäàòåëüñòâà ÑÑÑÐ. Ì., 1925. ¹ 35. 39 Òàì æå. ¹ 68. Ñò. 506.

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

16 ÿíâàðÿ è 6 àïðåëÿ 1925 ãîäà40, à òàêæå èíñòðóêöèé, èçäàâàâøèõñÿ ÖÈÊ ñîþçíûõ ðåñïóáëèê. Ïðåäñåäàòåëè èçáèðàòåëüíûõ êîìèññèé íàçíà÷àëèñü âûøåñòîÿùèìè èñïîëíèòåëüíûìè êîìèòåòàìè. Òàêèì îáðàçîì, ê ñåðåäèíå 1925 ãîäà â ÐÑÔÑÐ â îðãàíèçàöèîííîì ïëàíå áûëà ñôîðìèðîâàíà íîâàÿ ñèñòåìà èçáèðàòåëüíûõ êîìèññèé âî ãëàâå ñ Öåíòðàëüíîé èçáèðàòåëüíîé êîìèññèåé ÐÑÔÑÐ. Îíà ñòàëà ïåðâûì ïðîîáðàçîì ñèñòåìû èçáèðàòåëüíûõ êîìèññèé, äåéñòâóþùåé â íàñòîÿùåå âðåìÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Â ìàñøòàáå Ñîþçà ÑÑÐ ñèñòåìà èçáèðàòåëüíûõ êîìèññèé ñëîæèëàñü 3 îêòÿáðÿ 1930 ãîäà, êîãäà Ïðåçèäèóì ÖÈÊ Ñîþçà ÑÑÐ ñâîèì ïîñòàíîâëåíèåì óòâåðäèë Èíñòðóêöèþ î âûáîðàõ â Ñîâåòû. Â ñîîòâåòñòâèè ñ ïóíêòîì ïåðâûì äàííîé Èíñòðóêöèè äëÿ îáùåãî ðóêîâîäñòâà èçáèðàòåëüíîé êàìïàíèåé â ÑÑÑÐ ïðè Ïðåçèäèóìå ÖÈÊ ÑÑÑÐ áûëà îáðàçîâàíà Öåíòðàëüíàÿ èçáèðàòåëüíàÿ êîìèññèÿ ÑÑÑÐ, ïåðñîíàëüíûé ñîñòàâ êîòîðîé áûë óòâåðæäåí Ïðåçèäèóìîì ÖÈÊ ÑÑÑÐ41. Â îáÿçàííîñòè Öåíòðàëüíîé èçáèðàòåëüíîé êîìèññèè ÑÑÑÐ âõîäèëî îáùåå íàáëþäåíèå çà ïîäãîòîâêîé è ïðîâåäåíèåì èçáèðàòåëüíîé êàìïàíèè, ðóêîâîäñòâî ðàáîòîé öåíòðàëüíûõ èçáèðàòåëüíûõ êîìèññèé ñîþçíûõ ðåñïóáëèê, ïðåäñòàâëåíèå ê îòìåíå ïîñòàíîâëåíèé öåíòðàëüíûõ èçáèðàòåëüíûõ êîìèññèé ñîþçíûõ ðåñïóáëèê, íàðóøàþùèõ èçáèðàòåëüíîå çàêîíîäàòåëüñòâî Ñîþçà ÑÑÐ, èçäàíèå îáÿçàòåëüíûõ äëÿ îðãàíîâ âëàñòè è íàñåëåíèÿ ðàçúÿñíåíèé ïî âîïðîñàì ïðèìåíåíèÿ èçáèðàòåëüíîãî çàêîíîäàòåëüñòâà ÑÑÑÐ. Â ñîîòâåòñòâèè ñ íîâîé îðãàíèçàöèîííî-ïðàâîâîé ìîäåëüþ ôîðìèðîâàíèÿ ñîñòàâà èçáèðàòåëüíûõ êîìèññèé ïðåäñåäàòåëè êîìèññèé íàçíà÷àëèñü âûøåñòîÿùèìè èñïîëíèòåëüíûìè êîìèòåòàìè, à ÷ëåíû óòâåðæäàëèñü ñîîòâåòñòâóþùèì èñïîëíèòåëüíûì êîìèòåòîì èëè ãîðîäñêèì è ñåëüñêèì Ñîâåòîì ïî ïðèíàäëåæíîñòè. Äàííàÿ ñèñòåìà èçáèðàòåëüíûõ êîìèññèé âî ãëàâå ñ Öåíòðàëüíîé èçáèðàòåëüíîé êîìèññèåé ÑÑÑÐ ïðîñóùåñòâîâàëà äî ïðèíÿòèÿ Êîíñòèòóöèè ÑÑÑÐ 1936 ãîäà, êîòîðàÿ ïîëíîñòüþ èçìåíèëà ñèñòåìó ãîñóäàðñòâåííûõ îðãàíîâ è èçáèðàòåëüíóþ ñèñòåìó. Îñíîâíûì ðåçóëüòàòîì «îæèâëåíèÿ» Ñîâåòîâ è ñîçäàíèÿ åäèíîé ñèñòåìû èçáèðàòåëüíûõ êîìèññèé ñòàëî ñòðåìèòåëüíîå óâåëè÷åíèå ÷èñëà èçáèðàòåëåé, ïðèíèìàâøèõ ó÷àñòèå â âûáîðàõ. Íà÷èíàÿ ñ 1923 ãîäà ÿâêà íà âûáîðû êàæäûé ãîä óâåëè÷èâàëàñü íà 10% è ê 1934 ãîäó äîñòèãëà íà âûáîðàõ â ãîðîäñêèå Ñîâåòû 91% è íà âûáîðàõ â ñåëüñêèå Ñîâåòû — 83%42. _________________________________

40 Ñîáðàíèå çàêîíîäàòåëüñòâà ÑÑÑÐ. ¹ 6 è ¹ 42. Ñò. 55 è ñò. 313. 41 Ñîáðàíèå çàêîíîâ è ðàñïîðÿæåíèé îò 18 îêòÿáðÿ 1930 ãîäà. ¹ 50. Ñò. 524. 42 Ñîâåòñêàÿ èñòîðè÷åñêàÿ ýíöèêëîïåäèÿ. Ñòëá. 199.

46

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

Ýòè ðåçóëüòàòû îáúÿñíÿëèñü, êîíå÷íî, íå ðåàëüíûì âîâëå÷åíèåì èçáèðàòåëåé â ðàáîòó ïðåäñòàâèòåëüíûõ îðãàíîâ âëàñòè. Áûë ñîçäàí æåñòêèé ìåõàíèçì äàâëåíèÿ íà èçáèðàòåëåé, òî÷íåå ñêàçàòü, àäìèíèñòðàòèâíî-ïîëèòè÷åñêîãî íàäçîðà çà îáÿçàòåëüíûì ó÷àñòèåì ãðàæäàí â ñîáðàíèÿõ èçáèðàòåëåé è êîíòðîëÿ çà ðåçóëüòàòàìè îòêðûòîãî ãîëîñîâàíèÿ. Ñûãðàëà ñâîþ ðîëü è æåñòêîñòü ïàðòèéíîãî ïðåññèíãà íà îðãàíèçàòîðîâ âûáîðîâ, êîòîðûå ñòàëè ñîðåâíîâàòüñÿ â äåìîíñòðàöèè êðóïíûõ ïîêàçàòåëåé ÿâêè è èòîãîâ ãîëîñîâàíèÿ. Â ýòîé ñâÿçè îòìåòèì, ÷òî âîççðåíèÿ áîëüøåâèñòñêîé ïàðòèè íà ìàññîâîå ó÷àñòèå òðóäÿùèõñÿ â ðàáîòå Ñîâåòîâ, èçíà÷àëüíî ïðåäïîëàãàâøåå ìàêñèìàëüíî äåöåíòðàëèçîâàííóþ îðãàíèçàöèþ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè, ñòàëè âèäîèçìåíÿòüñÿ óæå â íà÷àëå 1920-õ ãîäîâ. Ïðîèçîøëè ýòè èçìåíåíèÿ â íåìàëîé ñòåïåíè ïîä âëèÿíèåì Ãðàæäàíñêîé âîéíû è óñòàíîâèâøåéñÿ ê 1922 ãîäó ìîíîïîëèè ïàðòèè. Äàííîå îáñòîÿòåëüñòâî íåëüçÿ îáîéòè âíèìàíèåì, ïîñêîëüêó îíî ñêàçàëîñü íà âñåì äàëüíåéøåì ðàçâèòèè ñòðàíû, â òîì ÷èñëå è íà âñåé ñèñòåìå óïðàâëåíèÿ. ×òîáû ïðîèëëþñòðèðîâàòü íàøó ìûñëü, ïðîöèòèðóåì àìåðèêàíñêîãî èñòîðèêà À. Ðàáèíîâè÷à, çàïðåùåííîãî â ñâîå âðåìÿ â ÑÑÑÐ, â ñâÿçè ñ ÷åì åãî âðÿä ëè ìîæíî íàçâàòü ðóïîðîì ñîâåòñêîé ïðîïàãàíäû. Ïî åãî ìíåíèþ, «ôåíîìåíàëüíûå óñïåõè áîëüøåâèêîâ â çíà÷èòåëüíîé ñòåïåíè ïðîèñòåêàëè èç õàðàêòåðà ïàðòèè â 1917 ãîäó. È çäåñü ÿ èìåþ â âèäó âîâñå íå ñìåëîå è ðåøèòåëüíîå ðóêîâîäñòâî Ëåíèíà (îãðîìíîå èñòîðè÷åñêîå çíà÷åíèå êîòîðîãî áåññïîðíî) è íå âîøåäøèå â ïîãîâîðêó (õîòÿ è ñèëüíî ïðåóâåëè÷åííûå) îðãàíèçàöèîííîå åäèíñòâî è äèñöèïëèíó áîëüøåâèêîâ. Çäåñü âàæíî ïîä÷åðêíóòü ïðèñóùèå ïàðòèè ñðàâíèòåëüíî äåìîêðàòè÷åñêóþ, òîëåðàíòíóþ è äåöåíòðàëèçîâàííóþ ñòðóêòóðó è ìåòîäû ðóêîâîäñòâà, à òàêæå åå, â ñóùíîñòè, îòêðûòûé è ìàññîâûé õàðàêòåð»43. Ïîñëå Ãðàæäàíñêîé âîéíû â ïàðòèè è â Ñîâåòàõ âîçîáëàäàë êîíôðîíòàöèîííûé ìåíòàëèòåò. Âîåííûå ïðèíöèïû «êòî íå ñ íàìè — òîò ïðîòèâ íàñ», à òàêæå «íà÷àëüñòâó âèäíåå» ñòàëè äîìèíèðóþùèìè. Âñå ýòî ÿâíî íå ñïîñîáñòâîâàëî äåìîêðàòèçàöèè âíóòðèïîëèòè÷åñêîé æèçíè. Ñïðàâåäëèâóþ, íà íàø âçãëÿä, îöåíêó âëèÿíèÿ Ãðàæäàíñêîé âîéíû è èíòåðâåíöèè íà ïîëèòè÷åñêóþ îáñòàíîâêó â ïàðòèè â Ñîâåòñêîé Ðîññèè ìîæíî íàéòè ó àìåðèêàíñêîãî èñòîðèêà Ñ. Êîýíà. Îí, â ÷àñòíîñòè, ïèñàë â ñâîåé êíèãå î Áóõàðèíå: «Îïûò ãðàæäàíñêîé âîéíû è «âîåííîãî êîììóíèçìà» ãëóáîêî âèäîèçìåíèë êàê ïàðòèþ, òàê è ñêëàäûâàþùóþñÿ ïîëèòè÷åñêóþ ñèñòåìó. Íîðìû ïàðòèéíîé äåìîêðàòèè 1917 ãîäà òàê æå, êàê è ïî÷òè ëèáåðàëüíûé è ðåôîðìèñòñêèé îáëèê ïàðòèè íà÷àëà 1918 ãîäà, óñòóïèëè äîðîãó áåçæàëîñòíîìó ôàíàòèçìó, æåñòîêîé àâòîðèòàðíîñòè è ïðîíèêíîâåíèþ «ìèëèòàðèçàöèè» âî âñå ñôåðû æèçíè. Â æåðòâó áûëà ïðèíåñåíà íå òîëüêî âíóòðèïàðòèéíàÿ äåìîêðàòèÿ, íî òàêæå äåöåíò_________________________________

43 Ðàáèíîâè÷ À. Áîëüøåâèêè ïðèõîäÿò ê âëàñòè. Ðåâîëþöèÿ 1917 ãîäà â Ïåòðîãðàäå. Ì., 1989. Ñ. 331.

47

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

ðàëèçîâàííûå ôîðìû íàðîäíîãî êîíòðîëÿ, ñîçäàííûå â 1917 ãîäó ïî âñåé ñòðàíå — îò ìåñòíûõ Ñîâåòîâ äî ôàáðè÷íûõ êîìèòåòîâ»44. Îòìå÷åííûå çàïàäíûìè èññëåäîâàòåëÿìè èçìåíåíèÿ â îáðàçå ìûøëåíèÿ, îðãàíèçàöèè è õàðàêòåðå ðàáîòû ïàðòèéíîãî àïïàðàòà áûëè îáóñëîâëåíû òàêæå âíåøíèìè ôàêòîðàìè, î êîòîðûõ îíè íå ãîâîðÿò. Â ìèðå âíîâü ñòàëà âîçðàñòàòü âîåííàÿ îïàñíîñòü, íà÷àëàñü ãîíêà âîîðóæåíèé. Êàê ñëåäñòâèå, íàøà ñòðàíà âûíóæäåííî âñòóïèëà â ïåðèîä ôîðñèðîâàííîé èíäóñòðèàëèçàöèè è ñîçäàíèÿ âîåííî-ïðîìûøëåííîãî êîìïëåêñà. Ýòî ïðèâåëî ê ïîëíîìó ñâîðà÷èâàíèþ íîâîé ýêîíîìè÷åñêîé ïîëèòèêè è «çàêðó÷èâàíèþ ãàåê» â ïîëèòè÷åñêîé ñèñòåìå. Î äåÿòåëüíîñòè äðóãèõ ïàðòèé óæå íèêòî íå âñïîìèíàë. Äàæå ìàëîçíà÷èìûå îáùåñòâåííûå îðãàíèçàöèè â ñîîòâåòñòâèè ñ íîâûì Ïîëîæåíèåì 1932 ãîäà ïðèïèñûâàëèñü ê òåì èëè èíûì ãîñóäàðñòâåííûì âåäîìñòâàì è ñòàâèëèñü ïîä æåñòêèé ïàðòèéíûé êîíòðîëü. Ñèÿ ó÷àñòü íå ìèíîâàëà è ïðîôñîþçû. Ïðîèçîøëî èõ îãîñóäàðñòâëåíèå â ñâÿçè ñ ïåðåäà÷åé èì ðÿäà ôóíêöèé Íàðêîìàòà òðóäà. Â ñòðàíå óæå â íà÷àëå 1930-õ ãîäîâ ñëîæèëàñü åäèíàÿ ïàðòèéíî-ãîñóäàðñòâåííàÿ óïðàâëåí÷åñêàÿ ñèñòåìà, ïîñòðîåííàÿ ïî èåðàðõè÷åñêîìó òåððèòîðèàëüíîìó è ïðîèçâîäñòâåííîìó ïðèíöèïó. Ðåàëüíàÿ âëàñòü ñîñðåäîòà÷èâàëàñü â ðóêàõ óçêîé ãðóïïû Ïîëèòáþðî ÂÊÏ(á), à çàòåì îäíîãî Ñòàëèíà. Ñîâåòû ïîëíîñòüþ óòðàòèëè äàæå óçêîêëàññîâûå ïðåäñòàâèòåëüíûå ôóíêöèè, ïðåâðàòèâøèñü â äåêîðàòèâíûå ó÷ðåæäåíèÿ. Ïðè ýòîì ñëåäóåò îòìåòèòü, ÷òî ôîðìàëüíîãî çàïðåòà íà äåÿòåëüíîñòü äðóãèõ ïîëèòè÷åñêèõ ïàðòèé íå áûëî. Íå áûëî è ôîðìàëüíîãî çàêðåïëåíèÿ ñòîëü ïðèâèëåãèðîâàííîãî ïîëîæåíèÿ ÂÊÏ(á). Ýòî èäåîëîãè÷åñêàÿ äîãìà ïðåïîäíîñèëàñü ëþäÿì êàê îáúåêòèâíàÿ ðåàëüíîñòü è äàæå èñòîðè÷åñêàÿ íåèçáåæíîñòü, êàê çàêîí ìèðîâîé ðåâîëþöèè. Îäèí èç îáîñíîâàòåëåé ñîâåòñêîãî ïðåäñòàâèòåëüñòâà Ã. Ìèõàéëîâ äîêàçûâàë, ÷òî «ñîçäàâøàÿñÿ ó íàñ ñèñòåìà ïðåäñòàâèòåëüñòâà è ïðåäñòàâèòåëüíûõ ó÷ðåæäåíèé îáåñïå÷èâàåò è äîëæíà îáåñïå÷èâàòü ðóêîâîäÿùåå ïîëîæåíèå ãåãåìîíà ðåâîëþöèè — êîììóíèñòè÷åñêîé ïàðòèè»45. 2.3. Ñîâåòñêîå íàðîäîâëàñòèå Ñîâåòñêèé ïåðèîä ðîññèéñêîé ãîñóäàðñòâåííîñòè áûë ñàìûì äëèòåëüíûì ïåðèîäîì ñóùåñòâîâàíèÿ ïðåäñòàâèòåëüíûõ ó÷ðåæäåíèé â èñòîðèè Ðîññèè. Õðîíîëîãè÷åñêè îí óêëàäûâàåòñÿ â ðàìêè ñ 1917 ïî 1993 ãîä. Âìåñòå ñ òåì äî ïðèíÿòèÿ äåéñòâóþùåé Êîíñòèòóöèè Ðîññèè ýòîò ïåðèîä ðàñïàäàåòñÿ íà íåñêîëüêî ïðîäîëæèòåëüíûõ ýòàïîâ, êàæäûé èç êîòîðûõ îòëè÷àëñÿ ñóùåñòâåí_________________________________

44 Êîýí Ñ. Áóõàðèí. Ì., 1988. Ñ. 109. 45 Ìèõàéëîâ Ã.Ñ. Ñîâåòñêîå ïðåäñòàâèòåëüñòâî è èçáèðàòåëüíîå ïðàâî. Ì., 1922.

48

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

íûìè êîíñòèòóöèîííî-ïðàâîâûìè îñîáåííîñòÿìè ïîñòðîåíèÿ ñîâåòñêîé ìîäåëè îðãàíèçàöèè âëàñòè. Íàèáîëåå êðóïíûìè èõ âåõàìè ÿâëÿþòñÿ ëåíèíñêàÿ Êîíñòèòóöèÿ ÐÑÔÑÐ 1918 ãîäà, ñòàëèíñêàÿ Êîíñòèòóöèÿ ÑÑÑÐ 1936 ãîäà, áðåæíåâñêàÿ Êîíñòèòóöèÿ ÑÑÑÐ 1977 ãîäà, ãîðáà÷åâñêèå êîíñòèòóöèîííûå ïîïðàâêè â Êîíñòèòóöèþ ÑÑÑÐ â 1988 ãîäó. Â òå÷åíèå áîëüøîé ÷àñòè óêàçàííîãî ïåðèîäà ïðåäñòàâèòåëüíûé õàðàêòåð Ñîâåòîâ êàê ïîëèòè÷åñêîé îñíîâû ðîññèéñêîãî ãîñóäàðñòâà áûë ñêîðåå íîìèíàëüíûì, ÷åì ðåàëüíûì. Ñîâåòû, ïîñëå òîãî êàê èì áûë ïðèäàí ñòàòóñ îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè, ëèøü êîðîòêîå âðåìÿ èìåëè ìíîãîïàðòèéíóþ îñíîâó, óæå ñ 1922 ãîäà îíè àññîöèèðîâàëèñü èñêëþ÷èòåëüíî ñ äåÿòåëüíîñòüþ Êîììóíèñòè÷åñêîé ïàðòèè. Ïîñëåäîâàòåëüíîå âûõîëàùèâàíèå âëàñòíîãî è ïðåäñòàâèòåëüíîãî õàðàêòåðà Ñîâåòîâ è íåïîñðåäñòâåííîå âûïîëíåíèå ïàðòèåé ãîñóäàðñòâåííûõ ôóíêöèé ïðèâåëî ê ïîëíîìó îòðûâó ïàðòèè îò íàðîäà è â êîíå÷íîì èòîãå ê ðàçâàëó ñîâåòñêîé ãîñóäàðñòâåííîñòè. Ïîýòîìó èçó÷åíèå íåãàòèâíîãî è ïîçèòèâíîãî îïûòà ðàáîòû Ñîâåòîâ è ñåãîäíÿ âåñüìà àêòóàëüíî äëÿ ïîíèìàíèÿ ñóòè íàðîäîâëàñòèÿ, âûðàáîòêè ýôôåêòèâíûõ ôîðì ðàáîòû îðãàíîâ ïðåäñòàâèòåëüíîé è èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè â óñëîâèÿõ çàðîæäàþùåéñÿ ìíîãîïàðòèéíîñòè. Âåäü ìíîãèå ñåãîäíÿøíèå èçäåðæêè â ðàáîòå ïðåäñòàâèòåëüíûõ îðãàíîâ âëàñòè îáóñëîâëåíû ñëàáûì ïðîôåññèîíàëèçìîì ïàðëàìåíòàðèåâ, èãíîðèðîâàíèåì èìè îòå÷åñòâåííîãî îïûòà îðãàíèçàöèè ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè. Äëÿ ïîëíîòû õàðàêòåðèñòèêè Ñîâåòîâ êàê îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ñëåäóåò ó÷èòûâàòü è èõ äîãîñóäàðñòâåííûå ôîðìû, êîãäà îíè âûïîëíÿëè ôóíêöèè ïðåèìóùåñòâåííî çàáàñòîâî÷íûõ îðãàíîâ, ïîñòåïåííî ïðåîáðàçóÿñü â ìàññîâûå îáùåñòâåííî-ïîëèòè÷åñêèå îðãàíèçàöèè. Âïåðâûå Ñîâåòû ðàáî÷èõ äåïóòàòîâ ïîÿâèëèñü â Ðîññèè â õîäå ðåâîëþöèè 1905–1907 ãîäîâ. Èçíà÷àëüíî îíè ðàññìàòðèâàëèñü ïðåäñòàâëÿâøèìè ðàçëè÷íûå ïàðòèè ðåâîëþöèîíåðàìè êàê îðãàíû, îáúåäèíÿþùèå ðàáî÷èõ äëÿ ïðîâåäåíèÿ çàáàñòîâêè. Èçâåñòíî, ÷òî ïåðâûé Ñîâåò ñîçäàëè ðàáî÷èå Èâàíîâî-Âîçíåñåíñêà âî âðåìÿ îáùåãîðîäñêîé ñòà÷êè, ïðîõîäèâøåé ñ ìàÿ ïî àâãóñò 1905 ãîäà. Îí èìåíîâàëñÿ Ñîâåò óïîëíîìî÷åííûõ (ïî íåêîòîðûì èñòî÷íèêàì — Ñîáðàíèå óïîëíîìî÷åííûõ äåïóòàòîâ). Íî óæå ýòîò ïåðâûé Ñîâåò, ïîìèìî çàäà÷ ïî îðãàíèçàöèè çàáàñòîâêè (âûðàáîòêà åäèíûõ òðåáîâàíèé, îïðåäåëåíèå ïîðÿäêà ïðîâåäåíèÿ àêöèé âî âðåìÿ ñòà÷êè, ïåðåãîâîðû ñ ðàáîòîäàòåëÿìè è ïðåäñòàâèòåëÿìè âëàñòè è ò. ï.), ðåøàë è ðÿä çàäà÷ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ (ïîääåðæàíèå îáùåñòâåííîãî ïîðÿäêà â ïåðèîä çàáàñòîâêè, ó÷àñòèå â óðåãóëèðîâàíèè îòíîøåíèé ìåæäó ðàáî÷èìè è âëàäåëüöàìè ðÿäà ìàãàçèíîâ, ãäå òðàäèöèîííî äåëàëè ïîêóïêè ðàáî÷èå, óáîðêà íåêîòîðûõ óëèö è ò. ä.). Ïðè÷åì ïðè ñîçäàíèè Ñîâåòà íå ïëàíèðîâàëîñü, ÷òî òîò áóäåò çàíèìàòüñÿ êàêèìè-ëèáî ïðîáëåìàìè ãîðîäñêîãî óïðàâëåíèÿ, îäíàêî â ñèëó ðÿäà îáñòîÿòåëüñòâ îí áûë âûíóæäåí âêëþ÷èòüñÿ â èõ ðåøåíèå. Ýòî ïðîèçîøëî ïîòîìó, â ÷àñòíîñòè, ÷òî çíà÷èòåëüíóþ

49

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

÷àñòü íàñåëåíèÿ ñîñòàâëÿëè ðàáî÷èå òêàöêèõ ïðåäïðèÿòèé, îðãàíèçîâàâøèå ñòà÷êó è ñîçäàâøèå Ñîâåò, à òàêæå â ñâÿçè ñ òåì, ÷òî îðãàíû ãîðîäñêîãî óïðàâëåíèÿ íå âûïîëíÿëè íåêîòîðûå ñâîè ôóíêöèè, íàäåÿñü âûçâàòü õàîñ è òåì ñàìûì ïîäîðâàòü îðãàíèçîâàííîñòü çàáàñòîâùèêîâ. Îäíàêî æèçíü ïîêàçàëà, ÷òî ó Ñîâåòà èìååòñÿ ñåðüåçíûé ïîòåíöèàë â ñôåðå ìåñòíîãî óïðàâëåíèÿ. Íåñêîëüêî ïîçæå Ñîâåòû ñîçäàâàëèñü âî ìíîãèõ íàñåëåííûõ ïóíêòàõ â õîäå âñåðîññèéñêîé çàáàñòîâêè â îêòÿáðå 1905 ãîäà, à çàòåì — â õîäå âîîðóæåííûõ âîññòàíèé è çàáàñòîâîê, ðàçâåðíóâøèõñÿ â êîíöå 1905 ãîäà è ïðîäîëæàâøèõñÿ â 1906 ãîäó. Ñîâåòû ñòàëè âûñòóïàòü íå òîëüêî êàê îðãàíèçàòîðû çàáàñòîâîê, íî è êàê îðãàíû ðóêîâîäñòâà âîññòàíèÿìè. Ñòîèò îáðàòèòü âíèìàíèå íà òî, ÷òî ó ìíîãèõ Ñîâåòîâ (íàïðèìåð, ó ìîñêîâñêîãî, êðàñíîÿðñêîãî, ÷èòèíñêîãî è äð.), êàê è ó èâàíîâñêîãî, ïðîÿâèëñÿ óïðàâëåí÷åñêèé ïîòåíöèàë. Îïûò ïåðâûõ Ñîâåòîâ îêàçàëñÿ âåñüìà öåííûì, è, õîòÿ ïîñëå ðåâîëþöèè 1905–1907 ãîäîâ îíè íå ñîçäàâàëèñü, ñðàçó æå âñëåä çà ïàäåíèåì ñàìîäåðæàâèÿ â êîíöå ôåâðàëÿ 1917 ãîäà Ñîâåòû ñòàëè âîçíèêàòü â ìàññîâîì ïîðÿäêå. È åñëè â 1905–1907 ãîäàõ â îñíîâíîì ñîçäàâàëèñü Ñîâåòû ðàáî÷èõ äåïóòàòîâ (åäèíè÷íû áûëè ñëó÷àè îáðàçîâàíèÿ Ñîâåòîâ êðåñòüÿíñêèõ äåïóòàòîâ èëè Ñîâåòîâ ðàáî÷èõ è êðåñòüÿíñêèõ äåïóòàòîâ), òî â 1917 ãîäó ýòî áûëè óæå Ñîâåòû è ðàáî÷èõ, è êðåñòüÿíñêèõ, è ñîëäàòñêèõ äåïóòàòîâ. Âìåñòå ñ òåì Ñîâåòû ñîçäàâàëè íå òîëüêî ðàáî÷èå, ñîëäàòû è êðåñòüÿíå. Ê ïðèìåðó, â Òîìñêå ïî÷òè îäíîâðåìåííî áûëè îáðàçîâàíû Ñîâåò ðàáî÷èõ, Ñîâåò ñîëäàòñêèõ è Ñîâåò îôèöåðñêèõ äåïóòàòîâ46. Â Òþìåíè áûëè ñîçäàíû Ñîâåò ðàáî÷èõ äåïóòàòîâ, Ñîâåò ñîëäàòñêèõ äåïóòàòîâ, Ñîâåò êðåñòüÿíñêèõ äåïóòàòîâ è Ñîâåò äåïóòàòîâ ñëóæàùèõ âåäîìñòâ è ó÷ðåæäåíèé47. Âñåãî, ïî íåïîëíûì äàííûì, ñîãëàñíî ïîäñ÷åòàì àêàäåìèêà È.È. Ìèíöà, ê êîíöó ìàðòà 1917 ãîäà â Ðîññèè èìåëîñü ñâûøå 500 Ñîâåòîâ48. Ñîçäàíèå Ñîâåòîâ ïðîäîëæàëîñü, è èõ ÷èñëî ðîñëî ñ êàæäûì ìåñÿöåì, íàèáîëåå èíòåíñèâíî — â òå÷åíèå âåñíû 1917 ãîäà. Ñðàçó æå íàäî îãîâîðèòüñÿ, ÷òî Ñîâåòû îòíþäü íå áûëè ïîðîæäåíèåì êàêîé-ëèáî îäíîé ïîëèòè÷åñêîé ïàðòèè. Êàê ïðèçíàâàë Â.È. Ëåíèí â Ïîëèòè÷åñêîì îò÷åòå Öåíòðàëüíîãî êîìèòåòà Ñåäüìîìó ýêñòðåííîìó ñúåçäó Ðîññèéñêîé êîììóíèñòè÷åñêîé ïàðòèè (áîëüøåâèêîâ), ñîñòîÿâøåìóñÿ â ìàðòå 1918 ãîäà, «â ôåâðàëå 1917 ãîäà ìàññû ñîçäàëè Ñîâåòû, ðàíüøå äàæå, ÷åì êàêàÿ áû òî íè áûëî ïàðòèÿ óñïåëà ïðîâîçãëàñèòü ýòîò ëîçóíã»49. Âîçìîæíîñòü ó÷àñòèÿ â èõ ðàáîòå â 1917 ãîäó ïðèçíàâàëè ìíîãèå ïîëèòè÷åñêèå ñèëû, âêëþ÷àÿ è òå, _________________________________

46 Ïðîòîêîëû çàñåäàíèé Âòîðîãî Çàïàäíî-Ñèáèðñêîãî ñúåçäà ðàáî÷èõ è ñîëäàòñêèõ äåïóòàòîâ (11–20

àâãóñòà 1917 ã.). Îìñê, 1917. Ñ. 29. 47 Ðîøåâñêèé Ï.È. Îêòÿáðü â Çàóðàëüå. Òþìåíü, 1959. Ñ. 22.

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

÷òî íå òîëüêî íèêîãäà íå âñòóïàëè â ñîþç ñ êîìïàðòèåé, íî è âåëè ñ íåé íåïðèìèðèìóþ áîðüáó. Òàê, áûâøèé ÷ëåí Âðåìåííîãî ïðàâèòåëüñòâà Â.Í. Ëüâîâ (îí çàíèìàë â òå÷åíèå ïÿòè ìåñÿöåâ ïîñò îáåð-ïðîêóðîðà Ñâÿòåéøåãî Ñèíîäà) â ïóáëè÷íîé ëåêöèè, ïðî÷èòàííîé èì â íîÿáðå 1921 ãîäà â Ïàðèæå, äàë Ñîâåòàì ñëåäóþùóþ õàðàêòåðèñòèêó: «Ñîâåò åñòü îñêîëîê îáùèííîãî óïðàâëåíèÿ è ïîòîìó ïîíÿòåí íàðîäó... Ñîâåòñêàÿ âëàñòü åñòü íàöèîíàëüíàÿ ðåâîëþöèîííàÿ âëàñòü, ñîçäàííàÿ ñàìèì ðóññêèì íàðîäîì. Äíåì ãèáåëè Ðîññèè áóäåò êðóøåíèå Ñîâåòñêîé âëàñòè, òàê êàê íèêàêàÿ âëàñòü íå â ñîñòîÿíèè çàìåíèòü åå»50. Òàêèì îáðàçîì, Ñîâåòû ñ ñàìîãî íà÷àëà ôîðìèðîâàëèñü íà ìíîãîïàðòèéíîé îñíîâå, âìåñòå ñ òåì â íèõ èçáèðàëèñü íå òîëüêî ÷ëåíû ïàðòèé, íî è áåñïàðòèéíûå, êîòîðûõ áûëî áîëüøèíñòâî. Îáðàçîâàííûå â 1917 ãîäó Ñîâåòû ñðàçó æå çàÿâëÿëè î ñåáå êàê îá îðãàíàõ âëàñòè: îíè ïðèíèìàëè àêòû î ñîêðàùåíèè ðàáî÷åãî äíÿ, î ðåãóëèðîâàíèè òðóäîâûõ îòíîøåíèé, çàíèìàëèñü ñíàáæåíèåì íàñåëåííûõ ïóíêòîâ ïðîäîâîëüñòâèåì, ÷òî â òó ïîðó áûëî âàæíåéøåé çàäà÷åé, îõðàíîé îáùåñòâåííîãî ïîðÿäêà, íàïðàâëÿëè ñâîèõ êîìèññàðîâ â ãîñóäàðñòâåííûå îðãàíû è ïð. Â ñîîòâåòñòâèè ñ èçâåñòíûì Ïðèêàçîì ¹ 1 Ïåòðîãðàäñêîãî Ñîâåòà ðàáî÷èõ è ñîëäàòñêèõ äåïóòàòîâ â ïîä÷èíåíèå Ñîâåòó ïåðåõîäèëè âîèíñêèå ÷àñòè Ïåòðîãðàäñêîãî âîåííîãî îêðóãà ñ îðóæèåì è ñíàðÿæåíèåì. Ýòîò æå ïðèêàç óñòàíàâëèâàë ãðàæäàíñêèå ïðàâà ñîëäàò, «íèæíèõ ÷èíîâ» ïî òîãäàøíåé òåðìèíîëîãèè. Äàííóþ èíèöèàòèâó ïîäõâàòèëè è äðóãèå Ñîâåòû, ïðèíèìàÿ ðåøåíèÿ î ïðîâåäåíèè óêàçàííîãî ïðèêàçà â æèçíü. Ôàêòè÷åñêè ïîääåðæêà ôîðìèðîâàíèÿ è äåÿòåëüíîñòè Âðåìåííîãî ïðàâèòåëüñòâà ñî ñòîðîíû âíà÷àëå Ïåòðîãðàäñêîãî Ñîâåòà, à ïîçæå — I Âñåðîññèéñêîãî ñúåçäà Ñîâåòîâ ðàáî÷èõ è ñîëäàòñêèõ äåïóòàòîâ è I Âñåðîññèéñêîãî ñúåçäà Ñîâåòîâ êðåñòüÿíñêèõ äåïóòàòîâ áûëà ïîçèòèâíîé. Ñ îäíîé ñòîðîíû, Ñîâåòû îòêàçàëèñü îò ñàìîñòîÿòåëüíîãî ôîðìèðîâàíèÿ ñîáñòâåííûõ îðãàíîâ âëàñòè â ïîëüçó Âðåìåííîãî ïðàâèòåëüñòâà, à ñ äðóãîé — èìåííî îò ïîääåðæêè Ñîâåòîâ çàâèñåëà æèçíåñïîñîáíîñòü Âðåìåííîãî ïðàâèòåëüñòâà. Ïåðèîä ñ ôåâðàëÿ ïî èþëü 1917 ãîäà óñëîâíî áûë ïåðèîäîì äâîåâëàñòèÿ, êîãäà ôîðìàëüíî âëàñòü ïðèíàäëåæàëà Âðåìåííîìó ïðàâèòåëüñòâó, íî â ñòîëèöàõ àêòèâíî ôóíêöèîíèðîâàëè åùå è Ñîâåòû. Îäíàêî è ïîñëå îêîí÷àíèÿ ïåðèîäà äâîåâëàñòèÿ, êîãäà âîçîáëàäàëî Âðåìåííîå ïðàâèòåëüñòâî, Ñîâåòû ñîõðàíèëè âûñîêèé àâòîðèòåò. Îíè àêòèâíî äåéñòâîâàëè, õîòÿ Âðåìåííîå ïðàâèòåëüñòâî äåëàëî ñòàâêó óæå íå íà Ñîâåòû, à íà èçáèðàåìûå îðãàíû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ51. Îòìå÷åííîå âûøå èçìåíåíèå ñîïîä÷èíåíèÿ Ñîâåòîâ è Âðåìåííîãî ïðàâèòåëüñòâà áûëî îáóñëîâëåíî åùå è ïåðåìåíàìè â ïàðòèéíîì ñîñòàâå ñúåçäîâ _________________________________

48 Ñì.: Ìèíö È.È. Èñòîðèÿ Âåëèêîãî Îêòÿáðÿ. Ì., 1967. Ò. 1. Ñ. 913.

50 Ëüâîâ Â.Í. Ñîâåòñêàÿ âëàñòü â áîðüáå çà ðóññêóþ ãîñóäàðñòâåííîñòü. Ì. 1922. Ñ. 15–16, 35.

49 Ëåíèí Â.È. Ïîëí. Ñîáð. ñî÷. Ò. 36. Ñ. 6.

51 Ñì.: Àíäðååâ À.Ì. Ìåñòíûå ñîâåòû è îðãàíû áóðæóàçíîé âëàñòè (1917 ã.). Ì., 1983.

50

51

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Ñîâåòîâ. Òàê, íà I Âñåðîññèéñêèé ñúåçä Ñîâåòîâ ðàáî÷èõ è ñîëäàòñêèõ äåïóòàòîâ (èþíü 1917 ãîäà) ñîáðàëîñü 822 äåëåãàòà, èç êîòîðûõ 268 èìåëè ñîâåùàòåëüíûé ãîëîñ. Èç íèõ 777 äåëåãàòîâ çàÿâèëè î ñâîåé ïàðòèéíîé ïðèíàäëåæíîñòè: ñîöèàëèñòîâ-ðåâîëþöèîíåðîâ (ýñåðîâ) áûëî 285, ìåíüøåâèêîâ — 248, áîëüøåâèêîâ — 105, à îñòàëüíûå ïðåäñòàâëÿëè ñðàâíèòåëüíî íåáîëüøèå ïîëèòè÷åñêèå ïàðòèè è ôðàêöèè â ïàðòèÿõ52. Ïðåîáëàäàíèå ýñåðîâ ñðåäè äåëåãàòîâ I Âñåðîññèéñêîãî ñúåçäà êðåñòüÿíñêèõ äåïóòàòîâ â ìàå 1917 ãîäà áûëî åùå áîëüøèì. Êîíå÷íî æå, âî Âñåðîññèéñêîì öåíòðàëüíîì èñïîëíèòåëüíîì êîìèòåòå, îáðàçîâàííîì I Âñåðîññèéñêèì ñúåçäîì Ñîâåòîâ ðàáî÷èõ è ñîëäàòñêèõ äåïóòàòîâ, áîëüøèíñòâî ñîñòàâëÿëè ìåíüøåâèêè è ýñåðû, à â Öåíòðàëüíîì èñïîëíèòåëüíîì êîìèòåòå, ñôîðìèðîâàííîì I Âñåðîññèéñêèì ñúåçäîì êðåñòüÿíñêèõ äåïóòàòîâ, — ýñåðû. Âàæíî ïîä÷åðêíóòü, ÷òî ìåíüøåâèêè è ýñåðû, âõîäÿ â Ñîâåòû è äàæå âîçãëàâëÿÿ èõ, ðàññìàòðèâàëè Ñîâåòû êàê îáùåñòâåííî-ïîëèòè÷åñêèå îðãàíèçàöèè, ïîääåðæèâàþùèå Âðåìåííîå ïðàâèòåëüñòâî è îêàçûâàþùåå íà îôèöèàëüíóþ âëàñòü äàâëåíèå, âûíóæäàÿ åå ïðîäîëæàòü ðåâîëþöèîííûå ïðåîáðàçîâàíÿ. Ýòî áûëà ïðèíöèïèàëüíàÿ ïîçèöèÿ áîëüøèíñòâà ðîññèéñêèõ ïîëèòè÷åñêèõ ïàðòèé, êîòîðûå âèäåëè ñâîå ãëàâíîå ïðåäíàçíà÷åíèå â ïðîáå ñèë íà âûáîðàõ â Ó÷ðåäèòåëüíîå ñîáðàíèå è ïîñëåäóþùåì çàâîåâàíèè ìåñò â ðîññèéñêîì ïàðëàìåíòå. Ïîýòîìó ó÷àñòèå ïàðòèé â ðàáîòå ðàáî÷å-êðåñòüÿíñêèõ Ñîâåòîâ ÿâëÿëîñü äëÿ íèõ âàæíåéøèì ñðåäñòâîì áîðüáû çà ãîëîñà ïîòåíöèàëüíûõ èçáèðàòåëåé íà áóäóùèõ âûáîðàõ. Áîëüøåâèêè æå, íàïðîòèâ, ïîëàãàëè, ÷òî Ñîâåòû äîëæíû ñòàòü åäèíñòâåííûìè è ïîëíîìî÷íûìè îðãàíàìè âëàñòè (â òî æå âðåìÿ ëîçóíã «Âñÿ âëàñòü Ñîâåòàì!» ïî òàêòè÷åñêèì ñîîáðàæåíèÿì íåñêîëüêî ðàç íà ïðîòÿæåíèè 1917 ãîäà âûäâèãàëñÿ è çàòåì ñíèìàëñÿ áîëüøåâèêàìè). Âïðî÷åì, áîëüøåâèêè íå èñêëþ÷àëè, ÷òî â äàëüíåéøåì â õîäå ïîëèòè÷åñêîé áîðüáû çà ñîçûâ Ó÷ðåäèòåëüíîãî ñîáðàíèÿ îíè äîáüþòñÿ àáñîëþòíîé ïîääåðæêè èçáèðàòåëåé è ñôîðìèðóþò ñâîå ïðåäñòàâèòåëüñòâî â ïàðëàìåíòå. Íî ïîëó÷èëîñü èíà÷å. Ïî èíèöèàòèâå Ëåíèíà è åãî ñîðàòíèêîâ ïðîèçîøåë îêòÿáðüñêèé ïåðåâîðîò. Âðåìåííîå ïðàâèòåëüñòâî áûëî îòñòðàíåíî îò ôîðìèðîâàíèÿ çàêîííûõ îðãàíîâ âëàñòè. Îäíîâðåìåííî áîëüøåâèêè ñìîãëè íàðàñòèòü ÷èñëåííîñòü ñâîèõ äåïóòàòîâ íà ñúåçäàõ Ñîâåòîâ. Óæå íà II Âñåðîññèéñêîì ñúåçäå Ñîâåòîâ ðàáî÷èõ è ñîëäàòñêèõ äåïóòàòîâ èç 649 çàðåãèñòðèðîâàâøèõñÿ äåëåãàòîâ 390 áûëè ïðåäñòàâëåíû áîëüøåâèêàìè, 160 — ýñåðàìè, 72 — ìåíüøåâèêàìè, 27 — ïðåäñòàâèòåëÿìè äðóãèõ ïàðòèé è ãðóïï53. Â ñïåöèàëüíîé ëèòåðàòóðå ïðèâîäÿòñÿ è íåñêîëüêî èíûå äàííûå: ñîãëàñíî ïðåäâàðèòåëü_________________________________

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

íîìó äîêëàäó ìàíäàòíîé êîìèññèè, íà ñúåçä ïðèáûëî 670 äåëåãàòîâ, èç íèõ 300 áûëè áîëüøåâèêàìè, 193 — ýñåðàìè (áîëåå ïîëîâèíû èç íèõ ïðèíàäëåæàëè ê ëåâûì ýñåðàì), 68 — ìåíüøåâèêàìè, 14 — ìåíüøåâèêàìè-èíòåðíàöèîíàëèñòàìè, à îñòàëüíûå âõîäèëè â èíûå ïàðòèè è ãðóïïèðîâêè ëèáî âîîáùå íå èìåëè êàêîé-ëèáî ïàðòèéíîé ïðèíàäëåæíîñòè54. Â èòîãå â ñîñòàâ ÂÖÈÊ íà ñúåçäå áûëè èçáðàíû 62 áîëüøåâèêà, 29 ëåâûõ ýñåðîâ, 3 óêðàèíñêèõ ñîöèàëèñòà è 1 ýñåð-ìàêñèìàëèñò55. Ïðè ýòîì åùå ðàç ïîä÷åðêíåì, ÷òî äî îêòÿáðüñêîãî âîîðóæåííîãî âîññòàíèÿ è ðàáî÷èå, è êðåñòüÿíñêèå Ñîâåòû íå èìåëè ñòàòóñà ãîñóäàðñòâåííûõ îðãàíîâ. Ýòî áûëî ïðåæäå âñåãî êîðïîðàòèâíîå ïðåäñòàâèòåëüñòâî ðàáî÷èõ, ñîëäàò, êðåñòüÿí. Ñîâåòû äî îêòÿáðüñêîãî ïåðèîäà ñ ïðàâîâîé òî÷êè çðåíèÿ ìîæíî îõàðàêòåðèçîâàòü êàê ìàññîâûå îáùåñòâåííî-ïîëèòè÷åñêèå îðãàíèçàöèè. Ôàêòè÷åñêè îíè âûðàæàëè ïðåäñòàâèòåëüñòâî áîëüøèõ ñîöèàëüíûõ ãðóïï. Êðóïíûå çàâîäû äåëåãèðîâàëè ñâîèõ ïðåäñòàâèòåëåé èç ðàñ÷åòà 1 ÷åëîâåê íà 1000 ðàáî÷èõ, ìåëêèå — 1 ïðåäñòàâèòåëü îò ïðåäïðèÿòèÿ. Ê ÷èñëó ñèëüíûõ ñòîðîí ýòîãî ïåðèîäà îðãàíèçàöèè Ñîâåòîâ ñëåäóåò îòíåñòè âûñîêóþ ñòåïåíü èõ êîîðäèíàöèè âî âñåðîññèéñêîì ìàñøòàáå. Äåÿòåëüíîñòü Ñîâåòîâ êîîðäèíèðîâàëàñü âñåðîññèéñêèìè ñúåçäàìè, äåëåãàòû êîòîðûõ, êàê ïðàâèëî, èçáèðàëèñü íà óåçäíûõ è ãóáåðíñêèõ ñúåçäàõ ñîîòâåòñòâóþùèõ Ñîâåòîâ. Áîëåå òîãî, ñúåçäû ñîçäàâàëè ñâîè ïîñòîÿííî ðàáîòàþùèå èñïîëíèòåëüíûå îðãàíû: ñúåçäû Ñîâåòîâ ðàáî÷èõ è ñîëäàòñêèõ äåïóòàòîâ — ÂÖÈÊ, ñúåçäû Ñîâåòîâ êðåñòüÿíñêèõ äåïóòàòîâ — ÖÈÊ, ðåøåíèÿ êîòîðûõ áûëè îáÿçàòåëüíûìè äëÿ ñîîòâåòñòâóþùèõ Ñîâåòîâ â ìåæñåññèîííûé ïåðèîä. Îäíàêî ýòà îáÿçàòåëüíîñòü íîñèëà èñêëþ÷èòåëüíî îáùåñòâåííûé, íî âîâñå íå ãîñóäàðñòâåííûé õàðàêòåð. Ïîýòîìó îäèí èç âàæíåéøèõ âûâîäîâ, êîòîðûé íàäî ñäåëàòü, õàðàêòåðèçóÿ ïðèðîäó Ñîâåòîâ â äîîêòÿáðüñêèé ïåðèîä, ñîñòîèò â òîì, ÷òî Ñîâåòû ïî ñâîåé îðãàíèçàöèîííîé îñíîâå, ìàññîâîñòè ïðåâîñõîäèëè ìíîãèå ïîëèòè÷åñêèå ïàðòèè, êîòîðûå íå èìåëè ñòîëü øèðîêîé ðåãèîíàëüíîé ñòðóêòóðû è ïîääåðæêè. Â òî æå âðåìÿ ïîëèòè÷åñêèå ïàðòèè, ðàçðàáàòûâàÿ ñâîè ïðîãðàììíûå äîêóìåíòû è òàêòèêó, íå ó÷èòûâàëè ýòîò âàæíûé ðåñóðñ Ñîâåòîâ. Ñêàçàííîå â ïîëíîì îáúåìå îòíîñèòñÿ è ê Âðåìåííîìó ïðàâèòåëüñòâó, êîòîðîå íåäîîöåíèâàëî èõ ïîçèòèâíóþ ðîëü è ïîòåíöèàë. Â èòîãå ïðàâîâîé ñòàòóñ Ñîâåòîâ, âîçìîæíîñòü èõ âêëþ÷åíèÿ â ïîëèòè÷åñêóþ æèçíü, â äåéñòâóþùèå ìåõàíèçìû ðîññèéñêîé ãîñóäàðñòâåííîñòè â ýòîò ïåðèîä íå áûëè ðåàëèçîâàíû. Ëîçóíã «Âñÿ âëàñòü Ñîâåòàì!», â î÷åðåäíîé ðàç ïîñòàâëåííûé áîëüøåâèêàìè â ïîâåñòêó äíÿ â îêòÿáðå 1917 ãîäà, îêàçàëñÿ ëîçóíãîì ñàìîîðãàíèçàöèè òðóäÿùèõñÿ _________________________________

52 Êðàòêàÿ èñòîðèÿ ÑÑÑÐ. Ì., 1983. ×. 2. Ñ. 27.

54 Îêòÿáðüñêîå âîîðóæåííîå âîññòàíèå. Ñåìíàäöàòûé ãîä â Ïåòðîãðàäå. Ë., 1967. Ò. 2. Ñ. 353.

53 Âòîðîé Âñåðîññèéñêèé ñúåçä Ñîâåòîâ ðàáî÷èõ è ñîëäàòñêèõ äåïóòàòîâ: Ñáîðíèê äîêóìåíòîâ è

ìàòåðèàëîâ. Ì., 1928. Ñ. 171.

52

(×èñëåííîñòü ïðèâîäèòñÿ ñî ññûëêîé íà «Ïðàâäó» îò 29 îêòÿáðÿ 1917 ã.). 55 Òàì æå. Ñ. 92.

53

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

áåç êàêîãî-ëèáî ïðîäóìàííîãî ïëàíà äåéñòâèé. Â âîççâàíèè Ñîâåòà íàðîäíûõ êîìèññàðîâ îò 5 íîÿáðÿ 1917 ãîäà ãîâîðèëîñü: «Òîâàðèùè òðóäÿùèåñÿ! Ïîìíèòå, ÷òî âû ñàìè òåïåðü óïðàâëÿåòå ãîñóäàðñòâîì. Íèêòî âàì íå ïîìîæåò, åñëè âû ñàìè íå îáúåäèíèòåñü è íå âîçüìåòå âñå äåëà ãîñóäàðñòâà â ñâîè ðóêè. Âàøè Ñîâåòû — îòíûíå îðãàíû ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè, ïîëíîìî÷íûå, ðåøàþùèå îðãàíû»56. Â ýòîì âîççâàíèè òàêæå âèäíà íåïîäãîòîâëåííîñòü áîëüøåâèñòñêîé ïàðòèè ê ñòðîèòåëüñòâó, ñîçäàíèþ íîâûõ îðãàíîâ âëàñòè. 2.4. Ñòàëèíñêàÿ àäìèíèñòðàòèâíî-êîìàíäíàÿ ñèñòåìà Â ñîîòâåòñòâèè ñ ìàðêñèñòñêî-ëåíèíñêèì ó÷åíèåì î ãîñóäàðñòâå ê ñåðåäèíå 30-õ ãîäîâ ïðîøëîãî âåêà â ñòðàíå ïðîèçîøëè âàæíûå ñîöèàëüíûå èçìåíåíèÿ. Ïðåäñòàâèòåëè òàê íàçûâàåìûõ áûâøèõ ýêñïëóàòàòîðñêèõ êëàññîâ ïîä âëèÿíèåì äèêòàòóðû ïðîëåòàðèàòà áûëè ïåðåâîñïèòàíû è ñòàëè òðóäîâûìè ýëåìåíòàìè. Èçìåíåíèå êëàññîâîãî ñîñòàâà ðîññèéñêîãî îáùåñòâà îñóùåñòâëÿëîñü ïðåèìóùåñòâåííî íàñèëüñòâåííûì ïóòåì. Ìíîãèå èç áûâøèõ ýêñïëóàòàòîðîâ áûëè ïðîñòî âûñåëåíû è ðåïðåññèðîâàíû. Õîòÿ ôîðìàëüíî â ñòðàíå íà÷èíàÿ ñ ñåðåäèíû 1920-õ ãîäîâ äåéñòâîâàëè ïðîöåäóðû âîññòàíîâëåíèÿ èçáèðàòåëüíûõ ïðàâ, êîãäà ïî ïðåäñòàâëåíèþ àäìèíèñòðàòèâíûõ îðãàíîâ óêàçàííûå ëèöà â ñëó÷àå ïðèîáùåíèÿ ê òðóäó ïîëó÷àëè íå òîëüêî ïðàâî èçáèðàòü, íî è äðóãèå ãðàæäàíñêèå ïðàâà. Òåì íå ìåíåå äî è ïîñëå òîãî êàê íà XVII ñúåçäå ÂÊÏ(á) áûëî îáúÿâëåíî î ïîáåäå ñîöèàëèçìà â ñòðàíå, âèäíûå îòå÷åñòâåííûå ïàðòèéíûå òåîðåòèêè çàäàâàëèñü âîïðîñîì: êàê ïîéäåò íà ïðàêòèêå ïðåäñêàçàííûé êëàññèêàìè ìàðêñèçìà ïðîöåññ îòìèðàíèÿ ãîñóäàðñòâåííîñòè. Âåäü åñëè â ñòðàíå èñ÷åçëè îñòàòêè áûâøèõ ýêñïëóàòàòîðñêèõ êëàññîâ, òî äèêòàòóðà ïðîëåòàðèàòà äîëæíà áûëà óñòóïèòü ìåñòî íîâûì ôîðìàì ãîñóäàðñòâåííîñòè. Ïðîöåññ îòìèðàíèÿ ãîñóäàðñòâà, èëè, ãîâîðÿ ñîâðåìåííûì ÿçûêîì, ïåðåäà÷è ðÿäà åãî ôóíêöèé îáùåñòâó, òåîðåòè÷åñêè äîëæåí áûë ïðèâåñòè ê ðàçâèòèþ ñîâåòñêîé äåìîêðàòèè, óêðåïëåíèþ íà÷àë îáùåñòâåííîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, ñîêðàùåíèþ âìåøàòåëüñòâà ãîñóäàðñòâà â äåÿòåëüíîñòü îáùåñòâåííûõ îðãàíèçàöèé. Ïîäîáíûå èäåè áûëè âåñüìà ïîïóëÿðíû ó ìíîãèõ ïàðòèéíûõ è ãîñóäàðñòâåííûõ äåÿòåëåé òîãî âðåìåíè. Îáùåñòâî óæå èñïûòûâàëî êîëîññàëüíóþ ìîðàëüíî-ïñèõîëîãè÷åñêóþ óñòàëîñòü îò åäèíîíà÷àëèÿ è äèðåêòèâíîñòè â óïðàâëåíèè ñòðàíîé. Â íàèáîëåå êîíöåíòðèðîâàííîì âèäå èäåè äåìîêðàòèçàöèè è ðàçãîñóäàðñòâëåíèÿ îáùåñòâåííîé æèçíè ðàçäåëÿë Í.È. Áóõàðèí. Ïðèíöèïèàëüíî èíîé ïîçèöèè ïðèäåðæèâàëñÿ Ñòàëèí. Íà òåõ, êòî ãîâîðèë î ñîçäàíèè áåçêëàññîâîãî îáùåñòâà è îòìèðàíèè ãîñóäàðñòâà, ñâÿçûâàÿ ñ ïîáåäîé ñîöèàëèçìà çàòóõàíèå êëàññîâîé áîðüáû è óñòàíîâëåíèå ãðàæäàíñêîãî ìèðà â ñòðàíå, îí îáðó-

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

øèëñÿ åùå íà îáúåäèíåííîì ïëåíóìå ÖÊ è ÖÊÊ ÂÊÏ(á) â ÿíâàðå 1933 ãîäà. Â ïðîòèâîâåñ èäåå îòìèðàíèÿ ãîñóäàðñòâà Ñòàëèí âûäâèãàë íà ïåðâûé ïëàí òåçèñ î ñîõðàíåíèè è óñèëåíèè äèêòàòóðû ïðîëåòàðèàòà âïëîòü äî ïîëíîãî ïîñòðîåíèÿ êîììóíèçìà. Äåòàëüíî ýòîò òåçèñ áûë ðàçâèò â åãî äîêëàäå íà XVIII ïàðòèéíîì ñúåçäå (1939 ã.). Ïðîöåññ îòìèðàíèÿ äîëæåí áûë ïðîõîäèòü, ïî ìûñëè Ñòàëèíà, ÷åðåç óñèëåíèå ãîñóäàðñòâà. Ýòî îí íàçûâàë äèàëåêòèêîé åãî ðàçâèòèÿ. Óñèëåíèå ðîëè ãîñóäàðñòâà â ñîöèàëèñòè÷åñêîì (à â áóäóùåì è êîììóíèñòè÷åñêîì) ñòðîèòåëüñòâå Ñòàëèí ïîíèìàë îäíîçíà÷íî — ÷åðåç ïðèçìó óñèëåíèÿ ïðèíóäèòåëüíîé, ðåïðåññèâíîé ñòîðîíû äèêòàòóðû ïðîëåòàðèàòà. Ýòè òåçèñû Ñòàëèíà ëîãè÷åñêè âûòåêàëè èç âûñêàçàííîãî èì åùå â 1928 ãîäó, à çàòåì ðàçâåðíóòîãî â ðå÷è íà ôåâðàëüñêî-ìàðòîâñêîì ïëåíóìå ÖÊ ÂÊÏ(á) â 1937 ãîäó òåçèñà î òîì, ÷òî ïî ìåðå óñïåõîâ ñòðîèòåëüñòâà ñîöèàëèçìà áóäåò ÿêîáû óñèëèâàòüñÿ ñîïðîòèâëåíèå êëàññîâîãî âðàãà è ñîîòâåòñòâåííî êëàññîâàÿ áîðüáà. Òàêèì îáðàçîì, ïî ìûñëè Ñòàëèíà, ñòðàíå â íîâûõ óñëîâèÿõ òðåáîâàëàñü íîâàÿ, åùå áîëåå æåñòîêàÿ îðãàíèçàöèÿ âëàñòè, êîòîðàÿ äîëæíà áûëà çàêðåïèòü èçìåíèâøèåñÿ ñîîòíîøåíèÿ êëàññîâûõ ñèë è âìåñòå ñ òåì óñèëèòü âëèÿíèå ãîñóäàðñòâà äèêòàòóðû ïðîëåòàðèàòà, à òî÷íåå, ñëîæèâøåéñÿ óæå â íà÷àëå 1930-õ ãîäîâ åäèíîé ïàðòèéíî-ãîñóäàðñòâåííîé ñèñòåìû óïðàâëåíèÿ ýêîíîìèêîé è ñîöèàëüíûìè ïðîöåññàìè57. Ýòî áûëî ñâîåîáðàçíîå ðàçâèòèå è äîïîëíåíèå Ñòàëèíûì ìàðêñèñòñêî-ëåíèíñêîãî ó÷åíèÿ î ãîñóäàðñòâå, êîòîðîå òðåáîâàëîñü çàêðåïèòü â íîâîé Êîíñòèòóöèè ñòðàíû. Ê ÷èñëó ôàêòîðîâ, ñóùåñòâåííî ïîâëèÿâøèõ íà ðåøåíèå î ïîäãîòîâêå ïðîåêòà ñòàëèíñêîé Êîíñòèòóöèè, îòíîñèòñÿ è ñëîæíîå ìåæäóíàðîäíîå ïîëîæåíèå ÑÑÑÐ. Íóæíî áûëî âûâîäèòü ñòðàíó èç ìåæäóíàðîäíîé èçîëÿöèè, èñêàòü íîâûõ ñòðàòåãè÷åñêèõ ïàðòíåðîâ ââèäó óñèëèâøåéñÿ âîåííîé êîíôðîíòàöèè. Èìåííî ïîýòîìó â 1934 ãîäó ÑÑÑÐ âñòóïèë â Ëèãó Íàöèé è èíèöèèðîâàë ïðåäëîæåíèå î ñîçäàíèè ñèñòåìû êîëëåêòèâíîé áåçîïàñíîñòè ïðîòèâ âîçìîæíîãî àãðåññîðà. Äëÿ òîãî ÷òîáû îòíîøåíèå ê Ðîññèè íà Çàïàäå èçìåíèëîñü, «íóæíî áûëî èçìåíèòü ïðåäñòàâëåíèå î íàøåé ñòðàíå, ïðèäàòü åé äåìîêðàòè÷åñêèé õàðàêòåð. Ýòîìó è äîëæíî áûëî ñïîñîáñòâîâàòü ïðèíÿòèå íîâîé Êîíñòèòóöèè, â êîòîðîé áûëè áû îòìåíåíû îãðàíè÷åíèÿ ïðàâ ãðàæäàí ïî êëàññîâîìó ïðèíöèïó è ñîäåðæàëñÿ áû íàáîð ïðàâ è ñâîáîä ãðàæäàí, îòâå÷àâøèõ ìèðîâûì äåìîêðàòè÷åñêèì ñòàíäàðòàì»58. Îäíàêî îñîçíàíèå íåîáõîäèìîñòè äàæå ôîðìàëüíûõ èçìåíåíèé â ïîëèòè÷åñêîé, ýêîíîìè÷åñêîé æèçíè ñòðàíû äàâàëèñü íåïðîñòî. Óæå ñôîðìèðîâàâ_________________________________

57 Ñì.: Êóðèöûí Â.Ì. Î ðàçðàáîòêå ïðîåêòà Êîíñòèòóöèè ÑÑÑÐ 1936 ãîäà // Ïðàâî è æèçíü. Ì., 1996.

¹ 10. Ñ. 164.

_________________________________

56 Ëåíèí Â.È. Âîççâàíèå «Ê íàñåëåíèþ» // Ïîëí. ñîáð. ñî÷. Ñ. 66.

54

58 Êóðèöûí Â.Ì. Èñòîðèÿ ãîñóäàðñòâà è ïðàâà Ðîññèè. 1929–1940. Ì., 1998. Ñ. 71.

55

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

øèéñÿ íà îñíîâå êëàññîâîãî ïîäàâëåíèÿ ìîùíûé ñëîé ïàðòèéíî-ãîñóäàðñòâåííîé áþðîêðàòèè îòíîñèëñÿ ê ëþáûì íîâàöèÿì, êàê ê ïîñÿãàòåëüñòâó íà ñâîé ñòàòóñ. Âîâñå íå ñëó÷àéíî â ïåðâûõ àïïàðàòíûõ ïðåäëîæåíèÿõ îá èçìåíåíèè ãîñóäàðñòâåííîãî óñòðîéñòâà âîïðîñ î íîâîé Êîíñòèòóöèè íå ñòàâèëñÿ, ïðåäïîëàãàëîñü ëèøü èçìåíèòü ïîðÿäîê âûáîðîâ. Â ÷àñòíîñòè, â çàïèñêå, ïîäãîòîâëåííîé ïî ïîðó÷åíèþ ÖÊ ÂÊÏ(á) ñåêðåòàðåì ÖÈÊ ÑÑÑÐ À.Ñ. Åíóêèäçå, ãîâîðèëîñü òîëüêî î ââåäåíèè ïðÿìûõ âûáîðîâ, à òàêæå ðàâíûõ íîðì ïðåäñòàâèòåëüñòâà êàê äëÿ ðàáî÷èõ, òàê è äëÿ êðåñòüÿí59. Ñàìè âûáîðû ïî-ïðåæíåìó ïðåäëàãàëîñü ïðîâîäèòü ïî ïðîèçâîäñòâåííûì îêðóãàì, ò. å. ïî ïðåäïðèÿòèÿì, ó÷ðåæäåíèÿì, ó÷åáíûì çàâåäåíèÿì, âîèíñêèì ÷àñòÿì, ÌÒÑ, ñîâõîçàì, êîëõîçàì è ò. ä., îòêðûòûì ãîëîñîâàíèåì çà ñïèñêè êàíäèäàòîâ â ÷ëåíû èñïîëêîìîâ ðàçëè÷íûõ óðîâíåé (îáëàñòíîãî, ðàéîííîãî, ãîðîäñêîãî è ò. ä.), çàðàíåå ñîñòàâëåííûå ñîîòâåòñòâóþùèìè ïàðòèéíûìè êîìèòåòàìè è ïðåäëîæåííûå äëÿ îäîáðåíèÿ èçáèðàòåëüíûì ñîáðàíèÿì. Êîíå÷íî, ïðåäëîæåíèå î ââåäåíèè ïðÿìûõ âûáîðîâ áûëî ñåðüåçíûì øàãîì â äåìîêðàòè÷åñêîì ðàçâèòèè ñòðàíû, îäíàêî åãî ïðîâåäåíèå â æèçíü òóò æå îãðàíè÷èâàëîñü ðÿäîì óñëîâèé. Â ÷àñòíîñòè, ïðåäëàãàëîñü óñòðàíèòü èç ñèñòåìû îðãàíîâ âëàñòè ñîçûâàâøèåñÿ ðàíåå ñúåçäû Ñîâåòîâ. Êàê ñëåäñòâèå, èçáèðàòåëè äîëæíû áûëè âûáèðàòü ïðÿìûì ãîëîñîâàíèåì ëèøü ÷ëåíîâ èñïîëêîìîâ âñåõ ñòåïåíåé (ðàéîííûõ, ãîðîäñêèõ, îáëàñòíûõ). Ýòî ïðåäëîæåíèå áûëî ïðåæäå âñåãî ðàññ÷èòàíî íà ñîõðàíåíèå ïàðòèéíîãî êîíòðîëÿ çà õîäîì ãîëîñîâàíèÿ, â ÷åì ïàðòèéíûé àïïàðàò óæå ïîäíàòîðåë. Ôàêòè÷åñêè æå îíî âåëî ê ñóùåñòâåííîìó ñóæåíèþ ó÷àñòèÿ òðóäÿùèõñÿ â ðàáîòå ìåñòíûõ îðãàíîâ âëàñòè. Âåäü ðàíüøå èñïîëêîì ëþáîãî óðîâíÿ èçáèðàëñÿ íà ñîîòâåòñòâóþùåì ñúåçäå Ñîâåòîâ è ÿâëÿëñÿ ïîëíîìî÷íûì îðãàíîì ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè â ïðîìåæóòêàõ ìåæäó ñúåçäàìè. Òåïåðü, ïîñêîëüêó ñúåçäû ïðåäëàãàëîñü óïðàçäíèòü, èñïîëêîìû äîëæíû áûëè ñòàòü åäèíñòâåííûìè ïîëíîâëàñòíûìè îðãàíàìè. Ïî áîëüøîìó ñ÷åòó, âñå ýòè ïðåäëîæåíèÿ ïîä âèäîì ðåîðãàíèçàöèè âûáîðîâ Ñîâåòîâ âåëè ê ïîëíîìó ñâîðà÷èâàíèþ ðàáîòû ïðåäñòàâèòåëüíûõ îðãàíîâ âëàñòè è ñóùåñòâåííîìó óñèëåíèþ èñïîëíèòåëüíûõ îðãàíîâ âëàñòè, ê ýòîìó âðåìåíè óæå ïîëíîñòüþ ñðîñøèõñÿ ñ ïàðòèéíûì àïïàðàòîì. Êàê ïîêàçàë äàëüíåéøèé õîä ðàáîòû íàä ïðîåêòîì ñòàëèíñêîé Êîíñòèòóöèè, ïàðòèéíî-ãîñóäàðñòâåííîìó àïïàðàòó â èòîãå óäàëîñü ñîõðàíèòü âñå ñâîè ïðèâèëåãèè, íî ñäåëàíî ýòî áûëî íå òàê ãðóáî, êàê ïðåäëàãàëîñü ïåðâîíà÷àëüíî. Ýòî ñòàëî âîçìîæíûì òîëüêî ïîñëå ðåøåíèÿ î ñîçäàíèè Êîíñòèòóöèîííîé êîìèññèè, â ñîñòàâ êîòîðîé âîøëè âèäíûå ïàðòèéíûå è ñîâåòñêèå ðàáîòíèêè, à òàêæå ó÷åíûå. Â îñíîâó ðàáîòû íàä ïðîåêòîì Êîíñòèòóöèè áûëè ïîëîæåíû êîíöåïòóàëüíûå íàðàáîòêè, ñóùåñòâåííî ðàñøèðÿþùèå ïåðâûå óçêîáþðîêðàòè÷åñ-

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

êèå ïðåäëîæåíèÿ àïïàðàòà. È óäàëîñü ýòî âî ìíîãîì áëàãîäàðÿ êîëëåêòèâíîìó îáñóæäåíèþ ìíîãèõ ðàçäåëîâ Êîíñòèòóöèè, ÷òî ñòàâèò ïîä ñîìíåíèå ìèô î ÷óòü ëè íå åäèíîëè÷íîì àâòîðñòâå Ñòàëèíà. Ñòàëèí, êîíå÷íî, âíåñ ñâîé âêëàä â ðàçðàáîòêó ïðîåêòà Êîíñòèòóöèè, èìåííî ïî åãî èíèöèàòèâå èç ïåðâîíà÷àëüíûõ íàðàáîòîê áûëè èñêëþ÷åíû ìíîãèå äåìîêðàòè÷åñêèå ïîëîæåíèÿ. Ïðåæäå âñåãî íóæíî ñêàçàòü î öåíòðàëèçàöèè ïðàâîâîãî ðåãóëèðîâàíèÿ âîïðîñîâ, êàñàþùèõñÿ ñóùíîñòè ãîñóäàðñòâà, åãî îáùåñòâåííîãî è ãîñóäàðñòâåííîãî ñòðîÿ, áëîêà ñîöèàëüíûõ è ïîëèòè÷åñêèõ ïðàâ è ñâîáîä ãðàæäàí, â òîì ÷èñëå èçáèðàòåëüíîãî ïðàâà. Äåëî â òîì, ÷òî ðàíüøå ýòè âîïðîñû îïðåäåëÿëèñü â êîíñòèòóöèÿõ ñîþçíûõ ðåñïóáëèê è ëèøü îáîáùàëèñü â ñàìîì îáùåì âèäå â Äåêëàðàöèè è Äîãîâîðå îá îáðàçîâàíèè ÑÑÑÐ. Îáðàçîâàíèå â ðàìêàõ Êîíñòèòóöèîííîé êîìèññèè ïîäêîìèññèé ïî èçáèðàòåëüíîé ñèñòåìå, ïî ïðàâîâûì âîïðîñàì (ïðàâàì è îáÿçàííîñòÿì ãðàæäàí), ïî âîïðîñàì òðóäà, íàðîäíîãî îáðàçîâàíèÿ, êîòîðûå ðàíüøå îòíîñèëèñü ê èñêëþ÷èòåëüíîé êîìïåòåíöèè ñîþçíûõ ðåñïóáëèê, ñâèäåòåëüñòâîâàëî î òîì, ÷òî Êîíñòèòóöèîííàÿ êîìèññèÿ ïîä ëè÷íûì ðóêîâîäñòâîì Ñòàëèíà âñòàëà íà ïóòü ïîäãîòîâêè åäèíîé Êîíñòèòóöèè, îõâàòûâàþùåé âñå âàæíåéøèå ñôåðû ãîñóäàðñòâåííîé æèçíè, ïðàêòè÷åñêè êîíñòèòóöèè óíèòàðíîãî ãîñóäàðñòâà. Ýòî îáñòîÿòåëüñòâî âàæíî ïîä÷åðêíóòü äëÿ òîãî, ÷òîáû ïîíÿòü — îòêàç îò äîãîâîðíîé ôåäåðàöèè ñòàë âîçìîæåí òîëüêî ïîòîìó, ÷òî Ñòàëèí óæå ñîñðåäîòî÷èë â ñâîèõ ðóêàõ íåîãðàíè÷åííóþ âëàñòü â ïàðòèè è ãîñóäàðñòâå, à â ñîñòàâ Êîíñòèòóöèîííîé êîìèññèè âîøëî ïðàêòè÷åñêè âñå ïàðòèéíîå ðóêîâîäñòâî ñòðàíû. È âñå-òàêè ýòî áûëî êîëëåêòèâíîå ðåøåíèå, ãàðàíòîì åãî ðåàëèçàöèè ñòàë íå òîëüêî ëè÷íî Ñòàëèí, íî è âåñü ïàðòèéíî-ãîñóäàðñòâåííûé àïïàðàò, êîòîðûé áûë ïðèçâàí ñëåäèòü çà öåëîñòíîñòüþ è ïðî÷íîñòüþ íîâîé ãîñóäàðñòâåííîñòè. Ëîãè÷åñêèì ïðîäîëæåíèåì öåíòðàëèçàòîðñêîé ëèíèè ñòàëè íàðàáîòêè â îáëàñòè íîâîãî ïðàâîâîãî ñòàòóñà ãðàæäàíèíà è ïðàâîâîãî ïîëîæåíèÿ îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè. Îñîáûé èíòåðåñ ïðåäñòàâëÿåò íàïèñàííûé Í.È. Áóõàðèíûì ïðîåêò ðàçäåëà Êîíñòèòóöèè «Ïîëèòè÷åñêèå è ãðàæäàíñêèå ïðàâà ðàáîòíèêîâ ñîöèàëèñòè÷åñêîãî îáùåñòâà»60. Ïîäãîòîâëåííûé Áóõàðèíûì äîêóìåíò ôàêòè÷åñêè íîñèë õàðàêòåð ïðîåêòà íå þðèäè÷åñêîãî àêòà, à ïîëèòè÷åñêîé äåêëàðàöèè è ïî ñìûñëó ïðåäíàçíà÷àëñÿ äëÿ òîãî, ÷òîáû ñëóæèòü êàê áû ïðåàìáóëîé ê Êîíñòèòóöèè. Â íåì äàíà õàðàêòåðèñòèêà âñåé ïîëèòè÷åñêîé ñèñòåìû (êàê îíà ïðåäñòàâëÿëàñü Áóõàðèíó) è åå îòäåëüíûõ ýëåìåíòîâ. Â îñíîâó ýòîé õàðàêòåðèñòèêè áûëà ïîëîæåíà îáùàÿ êîíöåïöèÿ ðàçâèòèÿ ñîâåòñêîé äåìîêðàòèè, áàçèðîâàâøàÿñÿ íà èäåå ðàâíîâåñèÿ â ðàçâèòèè êàê ýêîíîìèêè, òàê è ñîâåòñêîãî îáùåñòâà, âûäâèíóòîé _________________________________

_________________________________

59 Êóðèöûí Â.Ì. Èñòîðèÿ ãîñóäàðñòâà è ïðàâà Ðîññèè. Ñ. 71.

56

60 Ñì.: Êóðèöûí Â.Ì. Èñòîðèÿ ãîñóäàðñòâà è ïðàâà Ðîññèè.

57

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

Áóõàðèíûì åùå â ñåðåäèíå 1920-õ ãîäîâ. Ïîëèòèêà, îñíîâàííàÿ íà èäåå ðàâíîâåñèÿ, ïðåäïîëàãàëà ñáàëàíñèðîâàííîñòü èíòåðåñîâ âñåõ êëàññîâ è ñîöèàëüíûõ ãðóïï îáùåñòâà, òåðïèìîñòü äàæå ê òåì ñîöèàëüíûì ñëîÿì, êîòîðûå íå ïðèíèìàëè ñîâåòñêîãî ñòðîÿ, íî íå íàðóøàëè çàêîíîâ è íå âåëè àêòèâíîé áîðüáû ñ Ñîâåòñêîé âëàñòüþ. Ëèøü â îòíîøåíèè îòêðûòûõ âðàãîâ, ïðèçûâàâøèõ ê ñâåðæåíèþ ñòðîÿ, Áóõàðèí äîïóñêàë ðåïðåññèè. Â íà÷àëå 1930-õ ãîäîâ îí áûë âûíóæäåí îòêàçàòüñÿ îò ðÿäà ïîëîæåíèé ñâîåé òåîðèè ðàâíîâåñèÿ. Îäíàêî ïîñëå XVII ñúåçäà ïàðòèè, ïðîâîçãëàñèâøåãî ïîáåäó ñîöèàëèçìà, Áóõàðèí ïîëàãàë, ÷òî ñëåäóåò îòêàçàòüñÿ îò ÷ðåçâû÷àéíûõ ìåð âðåìåí íàñèëüñòâåííîé êîëëåêòèâèçàöèè è âçÿòü êóðñ íà ðàçâèòèå äåìîêðàòèè, óêðåïëåíèå ãðàæäàíñêîãî ìèðà â ñòðàíå. Îäíàêî îí ïîíèìàë, ÷òî â óñëîâèÿõ óæå óòâåðäèâøåéñÿ â íà÷àëå 1930-õ ãîäîâ ñòàëèíñêîé àäìèíèñòðàòèâíî-êîìàíäíîé ñèñòåìû, îñîáåííî â ýêîíîìèêå, äëÿ ïîäëèííîé äåìîêðàòèè ìåñòà íåò. Ïîýòîìó â åãî ïðîåêòå ïðîñìàòðèâàåòñÿ ñòðåìëåíèå îáåñïå÷èòü ýêîíîìè÷åñêóþ îñíîâó äëÿ ðàçâèòèÿ äåìîêðàòèè. À äëÿ ýòîãî Áóõàðèí ñ÷èòàë íåîáõîäèìûì ïðåæäå âñåãî îòîéòè îò âñåîáùåãî îãîñóäàðñòâëåíèÿ ýêîíîìèêè è àäìèíèñòðàòèâíî-êîìàíäíûõ ìåòîäîâ óïðàâëåíèÿ åþ. Ïîä÷åðêèâàÿ ðåøàþùåå çíà÷åíèå îáùåñòâåííîé ñîáñòâåííîñòè íà ñðåäñòâà ïðîèçâîäñòâà, Áóõàðèí íå îòîæäåñòâëÿë åå òîëüêî ñ ãîñóäàðñòâåííîé ñîáñòâåííîñòüþ. Îñîáîå âíèìàíèå â ïðîåêòå óäåëÿëîñü òàêîé åå ôîðìå, êàê êîîïåðàòèâíàÿ ñîáñòâåííîñòü. Ãîâîðÿ î ðàçíîîáðàçèè ôîðì êîîïåðàöèè, Áóõàðèí âûäåëÿë äîáðîâîëüíîñòü êîîïåðàòèâíûõ îáúåäèíåíèé òðóäÿùèõñÿ è íåçàâèñèìîñòü êîîïåðàòèâíûõ õîçÿéñòâ (â òîì ÷èñëå êîëõîçîâ), ïðåäïðèÿòèé è ó÷ðåæäåíèé îò ãîñóäàðñòâà. «Óñòàâû êîîïåðàöèè, åå ïðàâà êàê þðèäè÷åñêîãî ëèöà è îáÿçàííîñòè ïî îòíîøåíèþ ê ãîñóäàðñòâó îïðåäåëÿþòñÿ îñîáûì çàêîíîäàòåëüñòâîì. Ïðàâà ïàéùèêîâ îõðàíÿþòñÿ íà ýòîé îñíîâå çàêîíîì», — ãëàñèò ñîîòâåòñòâóþùàÿ ñòàòüÿ áóõàðèíñêîãî ïðîåêòà. À â äðóãîé ñòàòüå ãîâîðèòñÿ, ÷òî «êàæäûé ãðàæäàíèí ÑÑÑÐ èìååò ïðàâî ó÷àñòèÿ âî âñåõ êîîïåðàòèâíûõ ôîðìàõ òðóäà (êîëõîçû, ïîòðåáèòåëüñêàÿ êîîïåðàöèÿ, àðòåëè è ò. ä.)». Íàðÿäó ñ ðàçëè÷íûìè ôîðìàìè îáùåñòâåííîé ñîáñòâåííîñòè Áóõàðèí äîïóñêàë è èíäèâèäóàëüíóþ ñîáñòâåííîñòü, êàê ëè÷íóþ (íà ñðåäñòâà ïîòðåáëåíèÿ), òàê è ÷àñòíóþ (íà ñðåäñòâà ïðîèçâîäñòâà), ïðàâäà ëèøü äëÿ ìåëêèõ òîâàðîïðîèçâîäèòåëåé, ïîä÷åðêèâàÿ ïðè ýòîì, ÷òî «ãîñóäàðñòâî îáåñïå÷èâàåò â âûøåîçíà÷åííûõ ïðåäåëàõ ÷àñòíóþ ñîáñòâåííîñòü ñî âñåìè âûòåêàþùèìè îòñþäà ïðàâàìè ñîáñòâåííîñòè (âëàäåíèÿ, äàðåíèÿ, êóïëè-ïðîäàæè, íàñëåäîâàíèÿ è ò. ä.). Ýòè ïðàâà çàêðåïëÿþòñÿ îñîáûì çàêîíîäàòåëüñòâîì». Ãëàâíûì äëÿ Áóõàðèíà âî âñåõ ñåêòîðàõ ýêîíîìèêè, íå òîëüêî ÷àñòíîì, êîîïåðàòèâíîì, íî è ãîñóäàðñòâåííîì, áûëà àâòîíîìèÿ ïðîèçâîäèòåëÿ îò óïðàâëåí÷åñêîãî àïïàðàòà (÷èíîâíè÷åñòâà).

Â ñîîòâåòñòâóþùåé ñòàòüå ñâîåãî ïðîåêòà Áóõàðèí îòìå÷àë, ÷òî ñîáñòâåííèêîì ãîñóäàðñòâåííûõ ïðåäïðèÿòèé ÿâëÿåòñÿ ãîñóäàðñòâî â öåëîì, îäíàêî ïðåäïðèÿòèÿ, «ðóêîâîäñòâóÿñü â ñâîåé äåÿòåëüíîñòè îáùåãîñóäàðñòâåííûì ïëàíîì, èìåþò ïðàâî ðàñïîðÿæàòüñÿ íà îñíîâå îñîáîãî çàêîíîäàòåëüñòâà ïðåäîñòàâëåííûìè èì ãîñóäàðñòâîì ìàòåðèàëüíûìè ñðåäñòâàìè, ÿâëÿÿñü â ýòîì îòíîøåíèè ñàìîñòîÿòåëüíûìè þðèäè÷åñêèìè ëèöàìè. Ãîñóäàðñòâåííûå ïðåäïðèÿòèÿ (çàâîäû, ôàáðèêè, ñîâõîçû è ò. ä.), ÿâëÿÿñü ïðîèçâîäñòâåííûìè åäèíèöàìè, äåéñòâóþò íà îñíîâå õîçÿéñòâåííîãî ðàñ÷åòà...» Èìåííî õîçÿéñòâåííàÿ àâòîíîìíîñòü òîâàðîïðîèçâîäèòåëåé îò óïðàâëåí÷åñêîãî àïïàðàòà è ïðèçâàíà áûëà, ïî ìûñëè Áóõàðèíà, ñïîñîáñòâîâàòü ïðåîäîëåíèþ îò÷óæäåíèÿ òðóäÿùåãîñÿ îò ðåçóëüòàòîâ ñâîåãî òðóäà, îáåñïå÷èâàòü ýêîíîìè÷åñêèå óñëîâèÿ ðàçâèòèÿ äåìîêðàòèè. Ñëåäóåò ïîä÷åðêíóòü, ÷òî óñòàíîâêà Áóõàðèíà íà óêðåïëåíèå ãðàæäàíñêîãî ìèðà, êîíñîëèäàöèþ îáùåñòâà (â ïðîòèâîâåñ ñòàëèíñêîé ëèíèè íà ðàçæèãàíèå è îáîñòðåíèå êëàññîâîé áîðüáû) ïðåäïîëàãàëà ó÷åò èíòåðåñîâ âñåõ ñîñòàâëÿâøèõ åãî êëàññîâ è ñîöèàëüíûõ ãðóïï. Ïîýòîìó Áóõàðèí â ñâîåì ïðîåêòå íå âûäåëÿë îñîáî ðàáî÷èé êëàññ, êðåñòüÿíñòâî, à óïîòðåáëÿë òåðìèíû «òðóäÿùèåñÿ», «ðàáîòíèêè ñîöèàëèñòè÷åñêîãî îáùåñòâà». È åñëè â îäíîì èç âàðèàíòîâ åãî ïðîåêòà ìû è íàõîäèëè ñòàòüþ îá îãðàíè÷åíèè ïðàâ ïî êëàññîâîìó ïðèçíàêó, òî â ÷åðíîâèêå îíà áûëà èì çà÷åðêíóòà. Ñòðåìÿñü îñìûñëèòü íîâóþ ñèòóàöèþ, ñâÿçàííóþ ñ èçìåíåíèåì ñîöèàëüíîé ñòðóêòóðû ñîâåòñêîãî îáùåñòâà: èñ÷åçíîâåíèåì îñòàòêîâ ïðåæíèõ ýêñïëóàòàòîðñêèõ êëàññîâ — îáúåêòîâ êëàññîâîãî ïîäàâëåíèÿ, — Áóõàðèí ïðîâîçãëàøàë â ñâîåì ïðîåêòå ðàâíîå ïðàâî âñåõ ãðàæäàí íà ó÷àñòèå â óïðàâëåíèè ãîñóäàðñòâîì. Îí ïîä÷åðêèâàë, ÷òî Êîíñòèòóöèÿ ïðèçâàíà îáåñïå÷èòü «äåéñòâèòåëüíîå îáðàçîâàíèå îáùåíàðîäíîé âîëè, à òàêæå åå âûðàæåíèå â çàêîíîäàòåëüñòâå è âñåé ïðàêòèêå ãîñóäàðñòâà, ïðè ðåàëüíîé âîçìîæíîñòè äëÿ êàæäîãî ïîëíîïðàâíîãî ãðàæäàíèíà ó÷àñòâîâàòü â îáðàçîâàíèè ýòîé âîëè è â ñîîòâåòñòâóþùåì åå îñóùåñòâëåíèè». Â äðóãîé ñòàòüå ýòîãî æå ïðîåêòà åùå ðàç ïðîâîçãëàøàëîñü, ÷òî «â âåðõîâíûõ îðãàíàõ ãîñóäàðñòâà âîïëîùàåòñÿ îáùåíàðîäíàÿ âîëÿ ðàáîòíèêîâ ñîöèàëèñòè÷åñêîãî îáùåñòâà, à ÷åðåç íèõ îñóùåñòâëÿåòñÿ âåðõîâåíñòâî ñîöèàëèñòè÷åñêîãî íàðîäà». Òàêèì îáðàçîì, õîòÿ â ïðîåêòå óïîòðåáëÿåòñÿ òåðìèí «äèêòàòóðà ïðîëåòàðèàòà», ôàêòè÷åñêè Áóõàðèí âïëîòíóþ ïîäîøåë ê âûâîäó îá îáùåíàðîäíîì ãîñóäàðñòâå, õîòÿ è íå ñôîðìóëèðîâàë åãî, äà â òåõ êîíêðåòíûõ óñëîâèÿõ îí è íå ìîã ýòîãî ñäåëàòü. Ãëàâíóþ ðîëü â ðàçâèòèè äåìîêðàòèè Áóõàðèí îòâîäèë äåìîêðàòèçàöèè ïàðòèè, ïðîôñîþçîâ, êîìñîìîëà, ðàçâèòèþ ñèñòåìû îáùåñòâåííûõ îðãàíèçàöèé. Îòñþäà åãî îñîáîå âíèìàíèå ê ðàçâèòèþ ãðàæäàíñêîãî îáùåñòâà. Â äîðàáîòàííûé âàðèàíò ñâîåãî êîíñòèòóöèîííîãî ïðîåêòà Áóõà-

58

59

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

ðèí âïèñàë åùå îäíó ñòàòüþ: «Ìåæäó Ñîâåòàìè êàê íåïîñðåäñòâåííûìè íîñèòåëÿìè âëàñòè òðóäÿùèõñÿ è îòäåëüíûìè ãðàæäàíàìè â ÑÑÑÐ èìååòñÿ ðÿä ðàçíîòèïíûõ îðãàíèçàöèé, ÿâëÿþùèõñÿ þðèäè÷åñêèìè ëèöàìè ñ îïðåäåëåííûìè, ãîñóäàðñòâîì ïðèçíàâàåìûìè, îõðàíÿåìûìè è ðåãóëèðóåìûìè ïðàâàìè è îáÿçàííîñòÿìè»61. Òàêèì îáðàçîì, ðàçâèòèå ñîâîêóïíîñòè îáùåñòâåííûõ îðãàíèçàöèé ñ èõ ìíîãîîáðàçíûìè ãîðèçîíòàëüíûìè ñâÿçÿìè, èíûìè ñëîâàìè ãðàæäàíñêîãî îáùåñòâà, ïî ìûñëè Áóõàðèíà, è åñòü îäíî èç âàæíåéøèõ ïðîÿâëåíèé ñîâåòñêîé äåìîêðàòèè. Çäåñü âèäèòñÿ îòõîä Áóõàðèíà îò åãî âçãëÿäîâ 1930-õ ãîäîâ íà îáùåñòâåííûå îðãàíèçàöèè òîëüêî êàê íà «ïðèâîäíûå ðåìíè» îò ïàðòèè ê ìàññàì. Âìåñòå ñ òåì ìû âèäèì çäåñü âçãëÿä íà âçàèìîîòíîøåíèÿ ãîñóäàðñòâà è ãðàæäàíñêîãî îáùåñòâà êàê äâóõ ðàâíîâåëèêèõ ÿâëåíèé. Ãîñóäàðñòâî ïðåäñòàâëÿëîñü Áóõàðèíó ñâîåîáðàçíûì îáðó÷åì, ñòÿãèâàþùèì êëàññû (â êëàññîâîì îáùåñòâå), íå äàþùèì îáùåñòâó ðàñïàñòüñÿ, ðàçâàëèòüñÿ. Ýòî, ïî åãî ìíåíèþ, äîáàâî÷íîå óñëîâèå ñáàëàíñèðîâàííîñòè â îáùåñòâå. Óáåæäåííûé ñòîðîííèê îäíîïàðòèéíîé ñèñòåìû è ðóêîâîäÿùåé ðîëè Êîììóíèñòè÷åñêîé ïàðòèè â ñîâåòñêîé ïîëèòè÷åñêîé ñèñòåìå, Áóõàðèí íå áûë ñòîðîííèêîì çàêðåïëåíèÿ â êîíñòèòóöèîííîì ïîðÿäêå ðóêîâîäÿùåé ðîëè ïàðòèè. Â ïåðâîíà÷àëüíîì âàðèàíòå ñâîåãî ïðîåêòà îí îáîçíà÷èë ðîëü Êîììóíèñòè÷åñêîé ïàðòèè «êàê àâàíãàðäà ðàáî÷åãî êëàññà, âåäóùóþ è íàïðàâëÿþùóþ ñèëó äèêòàòóðû ïðîëåòàðèàòà»62. Íî â ñëåäóþùåì, äîðàáîòàííîì è ðàñøèðåííîì âàðèàíòå ïðîåêòà îí ñíÿë ýòó ôîðìóëèðîâêó. Áóõàðèí îïàñàëñÿ, ÷òî ìîíîïîëèÿ íà ïîëèòè÷åñêóþ âëàñòü ìîæåò ïðèâåñòè ê îòðûâó îò ìàññ, áþðîêðàòèçàöèè ïîëèòè÷åñêîé ñèñòåìû, â òîì ÷èñëå è ïàðòèè (ïðåæäå âñåãî åå àïïàðàòà), è ãîñóäàðñòâåííîãî àïïàðàòà. Îïàñíîñòü ïåðåðîæäåíèÿ îí âèäåë â áåñêîíòðîëüíîñòè è âñåäîçâîëåííîñòè ïàðòèéíîãî ÷èíîâíè÷åñòâà, â áþðîêðàòè÷åñêèõ èçâðàùåíèÿõ. Åùå â 1925 ãîäó íà XIV ñúåçäå ÂÊÏ(á) îí ïî ýòîìó ïîâîäó ãîâîðèë: «Äëÿ íàøåé ïàðòèè è äëÿ âñåé ñòðàíû îäíîé èç ãëàâíûõ âîçìîæíîñòåé äåéñòâèòåëüíîãî ïåðåðîæäåíèÿ ÿâëÿþòñÿ îñòàòêè ïðîèçâîëà äëÿ êàêèõ-ëèáî ïðèâèëåãèðîâàííûõ êîììóíèñòè÷åñêèõ ãðóïï. Êîãäà äëÿ ãðóïïû êîììóíèñòîâ çàêîí íå ïèñàí, êîãäà êîììóíèñò ìîæåò ñâîþ òåùó, áàáóøêó, äÿäþøêó è ò. ä. òàùèòü è «óñòðàèâàòü», êîãäà íèêòî íå ìîæåò åãî àðåñòîâàòü, ïðåñëåäîâàòü, åñëè îí ñîâåðøèë êàêèå-íèáóäü ïðåñòóïëåíèÿ, êîãäà îí ðàçíûìè êàíàëàìè ìîæåò óé_________________________________

61 Áóõàðèí Í.È. Òåîðèÿ èñòîðè÷åñêîãî ìàòåðèàëèçìà. Ì., 1927. Ñ. 163. 62 Â äîðàáîòàííîì âàðèàíòå ïðîåêòà (§ 5) ãîâîðèëîñü: «Ïîëíàÿ ñâîáîäà îðãàíèçàöèé òðóäÿùèõñÿ (êîì-

ïàðòèÿ, ïðîôñîþçû, êîìñîìîë, êîîïåðàöèÿ, êîëõîçû, íàó÷íûå è òåõíè÷åñêèå îáùåñòâà è ò. ä.) îáåñïå÷èâàåòñÿ ïðåäîñòàâëåíèåì ñîîòâåòñòâóþùèõ ìàòåðèàëüíûõ óñëîâèé èõ äåÿòåëüíîñòè (ïîìåùåíèÿ, êëóáû è äð. îáùåñòâåííûå çäàíèÿ, çåìëè äëÿ êîëõîçîâ). Íàðóøåíèå ñâîáîäû îðãàíèçàöèé òðóäÿùèõñÿ êàðàåòñÿ çàêîíîì êàê àêò êîíòððåâîëþöèîííûé».

60

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

òè îò ðåâîëþöèîííîé çàêîííîñòè, ýòî åñòü îäíî èç êðóïíåéøèõ îñíîâàíèé äëÿ âîçìîæíîñòè íàøåãî ïåðåðîæäåíèÿ»63. Õîðîøî ïîíèìàÿ íåîáõîäèìîñòü óïðàâëåí÷åñêîãî àïïàðàòà, áåç êîòîðîãî íå ìîæåò ñóùåñòâîâàòü íè îäíî ãîñóäàðñòâî (òàê æå êàê ïàðòèéíûé àïïàðàò íåîáõîäèì ëþáîé ïàðòèè), Áóõàðèí â òî æå âðåìÿ ïðèäàâàë îñîáîå çíà÷åíèå äåìîêðàòè÷åñêîìó êîíòðîëþ íàðîäíûõ ìàññ çà äåÿòåëüíîñòüþ ãîñóäàðñòâåííîãî àïïàðàòà, âîâëå÷åíèþ òðóäÿùèõñÿ â óïðàâëåíèå ãîñóäàðñòâîì. Â åãî ïðîåêòå èìååòñÿ ðÿä ñòàòåé, â êîòîðûõ ãîâîðèòñÿ î ïóòÿõ è ìåòîäàõ âîâëå÷åíèÿ òðóäÿùèõñÿ â óïðàâëåíèå ãîñóäàðñòâåííûìè äåëàìè ÷åðåç ïðîôñîþçû, êîìñîìîë, îáùåñòâåííûå îðãàíèçàöèè, êîëõîçû, òðóäîâûå êîëëåêòèâû. Â ñâÿçè ñ ýòèì â îäíîé èç ñòàòåé ñâîåãî êîíñòèòóöèîííîãî ïðîåêòà Áóõàðèí óêàçûâàë íà ãàðàíòèè ðåàëüíîé âîçìîæíîñòè äëÿ êàæäîãî ãðàæäàíèíà ó÷àñòâîâàòü â ôîðìèðîâàíèè îáùåãîñóäàðñòâåííîé âîëè è åå îñóùåñòâëåíèè, èëè, èíûìè ñëîâàìè, â óïðàâëåíèè ãîñóäàðñòâîì. Â êà÷åñòâå âàæíîé ôîðìû êîíòðîëÿ â ïðîåêò áûëà âêëþ÷åíà ñòàòüÿ î ïðàâå êàæäîãî ãðàæäàíèíà «ïðèâëåêàòü ê ñóäåáíîé îòâåòñòâåííîñòè ëþáîå äîëæíîñòíîå ëèöî, íàðóøàþùåå çàêîí». Äëÿ áîðüáû ñ áþðîêðàòè÷åñêèìè èçâðàùåíèÿìè ïðîåêò ïðåäëàãàë çàêðåïèòü â Êîíñòèòóöèè ñâîáîäó êðèòèêè è ñàìîêðèòèêè. Ïîñêîëüêó Áóõàðèí ñ÷èòàë, ÷òî ðàçâèòèå äåìîêðàòèè, ðàñøèðåíèå ïðàâ è ñâîáîä ãðàæäàí îðãàíè÷åñêè ñâÿçàíû ñ ïîáåäîé ñîöèàëèçìà, ïðîâîçãëàøåííîé XVII ñúåçäîì ïàðòèè, îí ïîíèìàë íåîáõîäèìîñòü ðàçðàáîòêè ðÿäà íîâûõ ïðàâ, ïðåæäå íåèçâåñòíûõ ñîâåòñêîìó êîíñòèòóöèîííîìó çàêîíîäàòåëüñòâó: íåïðèêîñíîâåííîñòü ëè÷íîñòè, æèëèùà, òàéíà ïåðåïèñêè, ñâîáîäà ñëîâà, ïå÷àòè, ìèòèíãîâ, øåñòâèé è äåìîíñòðàöèé, îáúåäèíåíèÿ â îáùåñòâåííûå îðãàíèçàöèè, òâîð÷åñêîé èíèöèàòèâû, íàó÷íûõ èññëåäîâàíèé è ýêñïåðèìåíòîâ, ïðàâà íà íàó÷íûé ðèñê. Âîò êàê áûëè ñôîðìóëèðîâàíû ýòè ñòàòüè â äîðàáîòàííîì âàðèàíòå áóõàðèíñêîãî ïðîåêòà: «¹ 9. Ñâîáîäà òâîð÷åñòâà, ñâîáîäà íàó÷íîãî èññëåäîâàíèÿ è ýêñïåðèìåíòà íà ïóòÿõ äåéñòâèòåëüíîãî ïðîãðåññà, çíàíèÿ ñîöèàëèñòè÷åñêîé êóëüòóðû îáåñïå÷èâàåòñÿ çàêîíîäàòåëüñòâîì. Êëåâåòà íà íàóêó, ïðåñëåäîâàíèÿ çà íàó÷íûå äîñòèæåíèÿ è ïåðåäîâûå íàó÷íûå èäåè ÿâëÿþòñÿ íåñîâìåñòèìûìè ñ ñàìîé ñóùíîñòüþ ñîöèàëèñòè÷åñêîãî ãîñóäàðñòâà. ¹ 10. Êàæäûé ãðàæäàíèí ÑÑÑÐ èìååò ïðàâî íà ïðîèçâîäñòâåííûé òåõíè÷åñêèé, íàó÷íî-èññëåäîâàòåëüñêèé è õóäîæåñòâåííûé ðèñê». Âêëþ÷åíèå ïîäîáíûõ ñòàòåé â Êîíñòèòóöèþ ìîãëî áû ñëóæèòü þðèäè÷åñêîé ãàðàíòèåé ïðîòèâ «ëûñåíêîâùèíû», ãîíåíèé íà ãåíåòèêó, êèáåðíåòèêó è ïðåñëåäîâàíèÿ ó÷åíûõ çà íåóãîäíûå íàó÷íûå èñòèíû. Îñîáîå âíèìàíèå â áóõàðèíñêîì ïðîåêòå îáðàùàëîñü íà ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêèå è êóëüòóðíûå ïðàâà. È ýòî íåóäèâèòåëüíî. Ñîöèàëèñòè÷åñêàÿ êîí_________________________________

63 XIV ñúåçä Êîììóíèñòè÷åñêîé ïàðòèè (á). 18–31 äåêàáðÿ 1925 ã.: Ñòåíîãðàôè÷åñêèé îò÷åò. Ì.; Ë.,

1926. Ñ. 824.

61

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

öåïöèÿ ïðàâ ÷åëîâåêà èñõîäèëà èç òîãî, ÷òî èìåííî ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêèå ïðàâà ñîñòàâëÿþò ðåàëüíûé ôóíäàìåíò îñóùåñòâëåíèÿ ïîëèòè÷åñêèõ è ëè÷íûõ ïðàâ. Âåäü ÷åëîâåê ìîæåò ñåáÿ ÷óâñòâîâàòü ñâîáîäíûì ëèøü òîãäà, êîãäà îí óâåðåí â çàâòðàøíåì äíå, â òîì, ÷òî íå îêàæåòñÿ áåç ñðåäñòâ ê ñóùåñòâîâàíèþ, ÷òî îí îáåñïå÷åí ðàáîòîé, æèëüåì, ÷òî åìó ãàðàíòèðîâàíû îõðàíà çäîðîâüÿ, îòäûõ, áåñïëàòíîå îáðàçîâàíèå è ò. ä., èíûìè ñëîâàìè, êîãäà çàëîæåííûå â îáùåñòâåííîì è ãîñóäàðñòâåííîì ñòðîå ñîöèàëüíûå âîçìîæíîñòè ïîçâîëÿþò êàæäîìó ÷ëåíó îáùåñòâà óäîâëåòâîðÿòü ñâîè ïîòðåáíîñòè ñîçäàííûìè â ýòîì îáùåñòâå ìàòåðèàëüíûìè áëàãàìè è áëàãàìè êóëüòóðû. Èìåííî ýòè ñîöèàëüíûå âîçìîæíîñòè îïðåäåëÿþò ïîëîæåíèå ÷åëîâåêà â îáùåñòâå è åãî ðåàëüíûå ïðàâà. Èñõîäÿ èç òàêèõ ïàòåðíàëèñòñêèõ ïðåäñòàâëåíèé î ñîöèàëèñòè÷åñêîì ãîñóäàðñòâå, îáÿçàííîì îáåñïå÷èòü ñâîèì ãðàæäàíàì ñîöèàëüíûå ïðàâà è çàæèòî÷íóþ æèçíü, Áóõàðèí âïåðâûå âêëþ÷èë â ïðîåêò Êîíñòèòóöèè ñòàòüþ î ãàðàíòèðîâàííîì ãîñóäàðñòâîì ïðàâå íà òðóä ñ îïëàòîé ïî òðóäó, ÷òî âîçëàãàëî íà ãîñóäàðñòâî îáÿçàííîñòü îáåñïå÷èòü ðàáîòîé âñåõ ñâîèõ ãðàæäàí, íå äîïóñêàÿ áåçðàáîòèöû. Ïðè ýòîì ãðàæäàíàì ãàðàíòèðîâàëîñü ïðàâî íà âûáîð ïðîôåññèè è åå ñìåíó, ñâîáîäíûé âûáîð ìåñòà ðàáîòû (ñ ïðàâîì ðàáîòàòü êàê â ãîñóäàðñòâåííîì, òàê è â êîîïåðàòèâíîì èëè ÷àñòíîì ñåêòîðå ýêîíîìèêè). Ïðîâîçãëàøåííàÿ â Êîíñòèòóöèè ñâîáîäà âûáîðà ìåñòà ðàáîòû (è, ñëåäîâàòåëüíî, ìåñòà æèòåëüñòâà) ñðàçó ñäåëàëà áû íåêîíñòèòóöèîííûìè îãðàíè÷åíèÿ íà ïðàâî ïåðåäâèæåíèÿ ãðàæäàí, ââåäåííûå â 1932 ãîäó ïàñïîðòíîé ñèñòåìîé ñ îáÿçàòåëüíîé ïðîïèñêîé. Îñîáàÿ ñòàòüÿ ïðîâîçãëàøàëà ïðàâî íà äîñòîéíóþ «çàæèòî÷íóþ æèçíü» è ïîëüçîâàíèå «âñåìè ïóáëè÷íûìè èíñòèòóòàìè è ó÷ðåæäåíèÿìè, ïðåäíàçíà÷åííûìè äëÿ îáñëóæèâàíèÿ ìàòåðèàëüíûõ è äóõîâíûõ ïîòðåáíîñòåé ãðàæäàí». Ýòà ñòàòüÿ ïðåäïîëàãàëà óñòàíîâëåíèå ãîñóäàðñòâåííîãî ìèíèìóìà çàðàáîòíîé ïëàòû, êîòîðàÿ äàâàëà áû âîçìîæíîñòü äîñòîéíîãî ñóùåñòâîâàíèÿ. Ñëåäóåò îòìåòèòü, ÷òî ïîäîáíóþ ñòàòüþ ïðåäëàãàëîñü ââåñòè åùå â Êîíñòèòóöèþ 1918 ãîäà. Îäíàêî îíà áûëà èñêëþ÷åíà â ñâÿçè ñ âîçðàæåíèÿìè ïðåäñòàâèòåëÿ Íàðîäíîãî êîìèññàðèàòà ôèíàíñîâ, êîòîðûé òîãäà äîêàçàë Êîíñòèòóöèîííîé êîìèññèè, ÷òî ó ìîëîäîãî Ñîâåòñêîãî ãîñóäàðñòâà íåò ñðåäñòâ, ÷òîáû ãàðàíòèðîâàòü ïðàêòè÷åñêóþ ðåàëèçàöèþ ïîäîáíîé ñòàòüè. Íî ìûñëü î âêëþ÷åíèè â Êîíñòèòóöèþ ñòàòüè îá îáÿçàííîñòè ãîñóäàðñòâà îáåñïå÷èòü äîñòîéíóþ, çàæèòî÷íóþ æèçíü, íå áûëà îñòàâëåíà. Ê íåé ïðåäëàãàëîñü âåðíóòüñÿ ïðè óëó÷øåíèè ýêîíîìè÷åñêîãî ïîëîæåíèÿ ñòðàíû. Òåïåðü (â 1935 ãîäó) Áóõàðèí ðåøèë, ÷òî ýòî âðåìÿ íàñòóïèëî. Âêëþ÷åíû áûëè òàêæå ñòàòüè î ïðàâå íà îòäûõ, áåñïëàòíîå îáðàçîâàíèå è ñîöèàëüíîå îáåñïå÷åíèå. Îòäåëüíàÿ ñòàòüÿ ïîñâÿùàëàñü ãàðàíòèÿì ïðàâ ìîëîäåæè. Ê ñîæàëåíèþ, ïðèõîäèòñÿ êîíñòàòèðîâàòü, ÷òî áîëüøèíñòâî ïðåäëîæåíèé Áóõàðèíà íå áûëè ðåàëèçîâàíû. È äåëî çäåñü âîâñå íå â çëîì ãåíèè Ñòàëèíà, õîòÿ èìåííî îí îêîí÷àòåëüíî ðåäàêòèðîâàë òåêñò Êîíñòèòóöèè. Ïðîñòî íàäî

ïîíèìàòü, ÷òî â ñòðàíå ê ýòîìó âðåìåíè îêîí÷àòåëüíî ñëîæèëñÿ ìîùíûé ñëîé ïàðòèéíî-ãîñóäàðñòâåííîé áþðîêðàòèè, êîòîðàÿ èñïîëüçîâàëà ïðèíÿòèå Êîíñòèòóöèè äëÿ çàêðåïëåíèÿ ñâîåãî ïîëîæåíèÿ. Èìåííî âñëåäñòâèå ýòîãî äàâëåíèÿ êîíñòèòóöèîííàÿ ðåôîðìà òîëüêî óñèëèëà öåíòðàëèñòñêî-áþðîêðàòè÷åñêèå òåíäåíöèè â ðàçâèòèè ñòðàíû. Èç ïðîåêòà áûëè èñêëþ÷åíû ïîëîæåíèÿ îá îðãàíèçàöèè äåÿòåëüíîñòè ãîñóäàðñòâåííîé ïðîìûøëåííîñòè íà îñíîâå õîçðàñ÷åòà, ñîêðàùåíû ãàðàíòèè äëÿ ñîþçíûõ ðåñïóáëèê ïðîòèâ íåîïðàâäàííîãî âìåøàòåëüñòâà â èõ äåëà ñîþçíûõ âåäîìñòâ. Îñîáåííî áåçæàëîñòíîìó ñîêðàùåíèþ ïîäâåðãëàñü ãëàâà î ïðàâàõ è ñâîáîäàõ ñîâåòñêèõ ãðàæäàí. Èç êîíñòèòóöèîííîãî ïðîåêòà áûëè èñêëþ÷åíû ñòàòüè î ïðàâå ãðàæäàí íà ó÷àñòèå â óïðàâëåíèè ãîñóäàðñòâîì; î ñâîáîäå êðèòèêè è ñàìîêðèòèêè; î ñâîáîäå íàó÷íîãî è õóäîæåñòâåííîãî òâîð÷åñòâà è ïðàâå íà íàó÷íûé, õóäîæåñòâåííûé è ïðîèçâîäñòâåííî-òåõíè÷åñêèé ðèñê; î ïðàâå íà äîñòîéíóþ è çàæèòî÷íóþ æèçíü; î ïðàâàõ ìîëîäåæè; î ïðàâå êàæäîãî ãðàæäàíèíà ïðèâëåêàòü ê ñóäó ëþáîå äîëæíîñòíîå ëèöî çà íàðóøåíèå çàêîíà. Íå ìåíåå äðàìàòè÷íî ñêëàäûâàëàñü ñèòóàöèÿ ñ ðàçäåëàìè ïðîåêòà Êîíñòèòóöèè, êàñàþùèìèñÿ ñèñòåìû öåíòðàëüíûõ è ìåñòíûõ îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè. Ïåðâîíà÷àëüíî ýòîò ðàçäåë, ïîäãîòîâëåííûé ïîä ðóêîâîäñòâîì È.À. Àêóëîâà, âîñïðîèçâîäèë ñèñòåìó Ñîâåòîâ ïî àíàëîãèè ñ Êîíñòèòóöèåé ÑÑÑÐ 1924 ãîäà, íî ñ ó÷åòîì ïðåäëîæåíèÿ Åíóêèäçå îá óïðàçäíåíèè ñúåçäîâ Ñîâåòîâ. Íåêîòîðûå èçìåíåíèÿ ïðåäïîëàãàëîñü âíåñòè ëèøü â ñòðóêòóðó âûñøèõ îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè Ñîþçà ÑÑÐ. Áûëî ïðåäëîæåíî ñîõðàíèòü ÖÈÊ ÑÑÑÐ, íàçâàâ åãî Âñåñîþçíûì Ñîâåòîì íàðîäíûõ äåïóòàòîâ (âàðèàíòû: Ñîâåò íàðîäíûõ äåïóòàòîâ ÑÑÑÐ, Âåðõîâíîå çàêîíîäàòåëüíîå ñîáðàíèå ÑÑÑÐ), êîòîðûé äîëæåí áûë ñîñòîÿòü (êàê è ïðåæíèé ÖÈÊ ÑÑÑÐ) èç äâóõ ïàëàò — Ñîþçíîãî ñîâåòà è Ñîâåòà íàöèîíàëüíîñòåé. Â ïðîìåæóòêàõ ìåæäó ñåññèÿìè ýòîãî Ñîâåòà ðîëü âûñøåãî çàêîíîäàòåëüíîãî îðãàíà âëàñòè îòâîäèëàñü åãî Ïðåçèäèóìó, êîòîðûé äîëæåí áûë èãðàòü ðîëü êîëëåêòèâíîãî ãëàâû ãîñóäàðñòâà è ôîðìèðîâàëñÿ ïî òåì æå ïðàâèëàì, ÷òî è ïðåæíèé Ïðåçèäèóì ÖÈÊ ÑÑÑÐ. Îäíàêî â Êîíñòèòóöèîííîé êîìèññèè áûëè è äðóãèå ïðåäëîæåíèÿ. Òàê, â çàïèñêå, ïîäàííîé â êîìèññèþ ïðåäñåäàòåëåì ïîäêîìèññèè ïî âíåøíåïîëèòè÷åñêèì âîïðîñàì Ì.Ì. Ëèòâèíîâûì, ïðåäëàãàëàñü íåñêîëüêî èíàÿ ñõåìà âûñøèõ îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ÑÑÑÐ, à èìåííî: «Ñîâåò Íàðîäíûõ Äåïóòàòîâ ÑÑÑÐ êàê áóäóùèé îáùåñîþçíûé ïàðëàìåíò — Ïðåäñåäàòåëü Ñîâåòà Íàðîäíûõ Äåïóòàòîâ Ñîþçà ÑÑÐ êàê ãëàâà ãîñóäàðñòâà». Â ýòîé ñõåìå íà ïåðâûé ïëàí âûäâèãàåòñÿ âûñøèé ïðåäñòàâèòåëüíûé îðãàí ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè — Ñîâåò íàðîäíûõ äåïóòàòîâ ÑÑÑÐ, ïîëíîìî÷èÿ åäèíîëè÷íîãî (à íå êîëëåãèàëüíîãî) ãëàâû ãîñóäàðñòâà áûëè íåðàçðûâíî ñâÿçàíû ñ êîìïåòåíöèåé Ñîâåòà. Ñàìîñòîÿòåëüíûå ôóíêöèè ãëàâû ãîñóäàðñòâà íîñèëè â îñíîâíîì ïðåäñòàâèòåëüñêèé õàðàêòåð.

62

63

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

Àíàëèç êîíñòðóêöèè ïîêàçûâàåò ÷òî â íåé óñèëåíû ïîëíîìî÷èÿ Ñîâåòà íàðîäíûõ äåïóòàòîâ ÑÑÑÐ â îòíîøåíèè êîíòðîëÿ çà äåÿòåëüíîñòüþ ïðàâèòåëüñòâà. Êîíå÷íî, ðå÷ü íå øëà î ñàìîñòîÿòåëüíîì ïàðëàìåíòå, íî ýòî áûëà ïîïûòêà ñóùåñòâåííî óñèëèòü ðîëü âûñøåãî âûáîðíîãî, ïðåäñòàâèòåëüíîãî îðãàíà ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè, óñèëèòü åãî êîíòðîëü çà äåÿòåëüíîñòüþ ãîñóäàðñòâåííîãî àïïàðàòà. Â äîðàáîòàííîì ïðîåêòå ñòðóêòóðû öåíòðàëüíûõ è ìåñòíûõ îðãàíîâ âëàñòè áûëî åùå îäíî âàæíîå íîâøåñòâî: â êà÷åñòâå ìåñòíûõ îðãàíîâ íàìå÷àëèñü êðàåâûå, îáëàñòíûå, îêðóæíûå, ãîðîäñêèå, ðàéîííûå è ñåëüñêèå Ñîâåòû íàðîäíûõ äåïóòàòîâ, èçáèðàåìûå òðóäÿùèìèñÿ ïðÿìûìè è ðàâíûìè âûáîðàìè. Ñîâåòû ýòè äîëæíû áûëè ðàáîòàòü â ñåññèîííîì ïîðÿäêå è èçáèðàòü ñâîè èñïîëíèòåëüíûå îðãàíû — èñïîëêîìû, îòâåòñòâåííûå ïåðåä èçáðàâøèìè èõ Ñîâåòàìè. Òóò ñëåäóåò åùå ðàç íàïîìíèòü, ÷òî äî ýòîãî â êà÷åñòâå ìåñòíûõ îðãàíîâ äåéñòâîâàëè ñúåçäû Ñîâåòîâ, à â ïðîìåæóòêàõ ìåæäó ñúåçäàìè — èñïîëêîìû ñîîòâåòñòâóþùèõ óðîâíåé. Åíóêèäçå â ñâîåé çàïèñêå ïðåäëàãàë âûáèðàòü èñïîëêîìû íå íà ñúåçäàõ, à ïðÿìî èçáèðàòåëÿìè, óñòðàíèâ ñúåçäû. Â èòîãå áûëî ïðèíÿòî êîìïðîìèññíîå ðåøåíèå. Ñîâåòû ñîõðàíèëè ñâîé ïîñòîÿííûé ñòàòóñ. Â öåëîì ýòà ìåðà áûëà íàïðàâëåíà íà ðàñøèðåíèå ôóíêöèé ïðåäñòàâèòåëüíûõ îðãàíîâ âëàñòè. Èìåííî èì áûëè ïîä÷èíåíû èñïîëêîìû. Èçâåñòíóþ òðàíñôîðìàöèþ ïðåòåðïåëè è íàðàáîòêè ïîäêîìèññèè ïî âîïðîñàì èçáèðàòåëüíîãî ïðàâà (ïîä ïðåäñåäàòåëüñòâîì Ê.Á. Ðàäåêà). Ïåðâîíà÷àëüíî âûáîðû ïðåäëàãàëîñü ïðîâîäèòü ïî ïðîèçâîäñòâåííûì îêðóãàì (ò. å. ïî ïðåäïðèÿòèÿì è ó÷ðåæäåíèÿì), à ïðè âûáîðàõ â âûñøèå Ñîâåòû èçáèðàòåëüíûìè îêðóãàìè äîëæíû áûëè ÿâëÿòüñÿ êðàÿ, îáëàñòè è ðåñïóáëèêè. Çàòåì áûë óòî÷íåí âîçðàñò èçáèðàòåëåé (ê ìîìåíòó âûáîðîâ ãðàæäàíèíó äîëæíî áûëî èñïîëíèòüñÿ 18 ëåò). Îïðåäåëÿëîñü, ÷òî âûáîðû ïðàâîìî÷íû, åñëè â íèõ ó÷àñòâîâàëî íå ìåíåå 75% èçáèðàòåëåé. Â ïðîåêòå èíñòðóêöèè î ïîðÿäêå ïðîâåäåíèÿ âûáîðîâ áûëî çàïèñàíî, ÷òî «ñïèñêè êàíäèäàòîâ èëè îòäåëüíûå êàíäèäàòû â íàðîäíûå äåïóòàòû ìîãóò âíîñèòüñÿ (ïðåäëàãàòüñÿ) ïàðòèéíûìè, ïðîôñîþçíûìè, îáùåñòâåííûìè îðãàíèçàöèÿìè, êîëõîçàìè è îòäåëüíûìè ãðàæäàíàìè êàê íà ïðåäâûáîðíûõ ñîáðàíèÿõ, òàê è îïóáëèêîâûâàòüñÿ â ïå÷àòè èëè ïóòåì âûâåøèâàíèÿ». Èíà÷å ãîâîðÿ, êàíäèäàòîâ â äåïóòàòû ìîãëè âûäâèãàòü íå òîëüêî ïàðòèéíûå, ïðîôñîþçíûå, îáùåñòâåííûå îðãàíèçàöèè, òðóäîâûå êîëëåêòèâû, íî è îòäåëüíûå ãðàæäàíå. Ê ÷èñëó íàèáîëåå çíà÷èòåëüíûõ íîâîââåäåíèé ñëåäóåò îòíåñòè ïðåäëîæåíèå Ï.Ï. Ëþá÷åíêî ñäåëàòü âûáîðû íå òîëüêî ðàâíûìè, ïðÿìûìè è òàéíûìè, íî è âñåîáùèìè, ò. å. îòìåíèòü îãðàíè÷åíèÿ èçáèðàòåëüíûõ (à ñëåäîâàòåëüíî, è èíûõ ïîëèòè÷åñêèõ è ãðàæäàíñêèõ ïðàâ) ïî êëàññîâîìó ïðèçíàêó äëÿ ëèö, ïðèíàäëåæàâøèõ ðàíåå ê òàê íàçûâàåìûì íåòðóäîâûì ýëåìåíòàì. Áûëè ñôîðìóëèðîâàíû è äðóãèå ïðåäëîæåíèÿ, â ÷àñòíîñòè îá óñèëåíèè äåïóòàòñêîé íå-

ïðèêîñíîâåííîñòè. Óñòàíàâëèâàëîñü, ÷òî äåïóòàòû íå ìîãóò áûòü ïðèâëå÷åíû ê îòâåòñòâåííîñòè ãîñóäàðñòâåííûìè (èìåëñÿ â âèäó ÍÊÂÄ) è ñóäåáíûìè îðãàíàìè áåç ñîãëàñèÿ âûñøåãî îðãàíà ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè. Áîëüøèå ñïîðû â ïîäêîìèññèè âûçâàë âîïðîñ î êîíñòðóèðîâàíèè èçáèðàòåëüíûõ îêðóãîâ. ×òî êàñàåòñÿ âûáîðîâ â ñåëüñêèå, ðàéîííûå è ãîðîäñêèå Ñîâåòû, òóò âñå áûëè ñîãëàñíû íà âûáîðû ïî ïðîèçâîäñòâåííîìó ïðèçíàêó. Íî âûáîðû â âûøåñòîÿùèå Ñîâåòû ïðåäëàãàëîñü ïðîâîäèòü ïî èçáèðàòåëüíûì îêðóãàì, ïðîïîðöèîíàëüíûì ÷èñëåííîñòè íàñåëåíèÿ. Ýòî ïðåäëîæåíèå ñîäåðæàëîñü è â çàïèñêå Èíñòèòóòà ñîâåòñêîãî ñòðîèòåëüñòâà è ïðàâà, ãäå äîêàçûâàëîñü, ÷òî ïðèíÿòûé ïîäêîìèññèåé ïåðâîíà÷àëüíûé âàðèàíò, êîãäà â êà÷åñòâå èçáèðàòåëüíûõ îêðóãîâ ïðè âûáîðàõ â Âåðõîâíûé Ñîâåò äîëæíû áûëè âûñòóïàòü êðàÿ, îáëàñòè è ðåñïóáëèêè, íàðóøàåò ïðèíöèï ðàâåíñòâà âûáîðîâ, ïîñêîëüêó ÷èñëåííîñòü íàñåëåíèÿ â òàêèõ îêðóãàõ áûëà áû ðàçëè÷íà. Â çàïèñêàõ ó÷åíûõ ñîäåðæàëèñü è ïðåäëîæåíèÿ ïî óòî÷íåíèþ ïðàâîâîãî ñòàòóñà äåïóòàòà, ïîðÿäêó îòçûâà äåïóòàòà. Òàê, â êà÷åñòâå îäíîãî èç îñíîâàíèé äëÿ îòçûâà äåïóòàòà íàçûâàëîñü íàðóøåíèå ãåíåðàëüíîé ëèíèè ÂÊÏ(á). Ïîñëå äèñêóññèè âñå-òàêè áûëî ó÷òåíî ïðåäëîæåíèå î âûáîðàõ íå òîëüêî ðàâíûõ, íî è âñåîáùèõ. Ïîëîæåíèÿ î «ëèøåíöàõ» èç ïðîåêòà Êîíñòèòóöèè áûëè èçúÿòû. Íî îðãàíèçàöèÿ âûáîðîâ ïðåäïîëàãàëàñü âñå åùå ïî ïðîèçâîäñòâåííîìó ïðèíöèïó, è â êà÷åñòâå èçáèðàòåëüíûõ îêðóãîâ ïî âûáîðàì â Âåðõîâíûé Ñîâåò ÑÑÑÐ ïî-ïðåæíåìó íàçûâàëèñü êðàÿ, îáëàñòè è ðåñïóáëèêè, ÷òî âåëî ê ôàêòè÷åñêîìó íåðàâåíñòâó âûáîðîâ. Îòêàç îò ïðîèçâîäñòâåííîãî ïðèíöèïà è ïåðåõîä ê áîëåå äåìîêðàòè÷åñêèì òåððèòîðèàëüíûì èçáèðàòåëüíûì îêðóãàì, ïðîïîðöèîíàëüíûì ÷èñëåííîñòè íàñåëåíèÿ, ïðîèçîøåë óæå íà çàêëþ÷èòåëüíîì ýòàïå ðàáîòû íàä êîíñòèòóöèîííûì ïðîåêòîì. Òàêæå íà çàêëþ÷èòåëüíîì ýòàïå èç òåêñòà Êîíñòèòóöèè áûëè èçúÿòû ïîëîæåíèÿ î ïðàâå íà èíèöèàòèâó (ëè÷íóþ è ãðóïïîâóþ), î ïðàâàõ êîëëåêòèâîâ è îáùåñòâåííûõ îðãàíèçàöèé. Â òî æå âðåìÿ ñëåäóåò îòìåòèòü, ÷òî â ñòîðîíó äåìîêðàòèçàöèè áûëè ïåðåñìîòðåíû ïðèíöèïû âçàèìîîòíîøåíèé èñïîëíèòåëüíîé è ñóäåáíîé âëàñòåé. Â ÷àñòíîñòè, áûë îòâåðãíóò ïðèíöèï ïîä÷èíåíèÿ ñóäà èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè è ïðåäëîæåíî, ÷òîáû ïðåäñåäàòåëü, åãî çàìåñòèòåëè è ÷ëåíû Âåðõîâíîãî ñóäà ÑÑÑÐ íå íàçíà÷àëèñü ïðàâèòåëüñòâîì, à èçáèðàëèñü Âåðõîâíûì Ñîâåòîì ÑÑÑÐ. Òî÷íî òàê æå è Ïðîêóðîð ÑÑÑÐ äîëæåí áûë íàçíà÷àòüñÿ íå ïðàâèòåëüñòâîì (êàê ïðåäëàãàëè Êðûëåíêî è Âûøèíñêèé), à Âåðõîâíûì Ñîâåòîì ÑÑÑÐ. Ýòè ïðåäëîæåíèÿ ðàáî÷åé ãðóïïû âîøëè çàòåì è â îêîí÷àòåëüíûé òåêñò Êîíñòèòóöèè ÑÑÑÐ. Ïðè îêîí÷àòåëüíîì ðåäàêòèðîâàíèè ïðîåêòà áûë ñôîðìóëèðîâàí ðÿä íîâûõ ñòàòåé. Òàê, â ðàçäåë «Ãîñóäàðñòâåííîå óñòðîéñòâî» áûëà âíåñåíà âàæíàÿ ôîðìóëèðîâêà, îïðåäåëÿâøàÿ, ÷òî ÑÑÑÐ «åñòü ñîþçíîå ãîñóäàðñòâî, îáðàçî-

64

65

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

âàííîå íà îñíîâå äîáðîâîëüíîãî îáúåäèíåíèÿ ðàâíîïðàâíûõ ñîâåòñêèõ ñîöèàëèñòè÷åñêèõ ðåñïóáëèê», õîòÿ â áîëåå ðàííèõ ïðåäëîæåíèÿõ ãîâîðèëîñü îá îáúåäèíåíèè íàðîäîâ, à íå ñîþçíûõ ðåñïóáëèê. Ïðèíöèïèàëüíîå çíà÷åíèå èìåëà ñòàòüÿ 1 Êîíñòèòóöèè â ðåäàêöèè È.Â. Ñòàëèíà. Îíà ãëàñèëà: «Ñîþç Ñîâåòñêèõ Ñîöèàëèñòè÷åñêèõ Ðåñïóáëèê åñòü ñîöèàëèñòè÷åñêîå ãîñóäàðñòâî ðàáî÷èõ è êðåñòüÿí». Ýòà ñòàòüÿ çàìåíèëà ñîáîé ñòàòüè 1 è 10 óæå «ñîãëàñîâàííîãî ïðîåêòà». Â íèõ ãîâîðèëîñü, ÷òî ÑÑÑÐ «åñòü ñîöèàëèñòè÷åñêîå ãîñóäàðñòâî ñâîáîäíûõ òðóæåíèêîâ ãîðîäà è äåðåâíè» (ñò. 1), à «ñîâåòñêîå îáùåñòâî ñîñòîèò èç ñâîáîäíûõ òðóæåíèêîâ ãîðîäà è äåðåâíè — ðàáî÷èõ, êðåñòüÿí (âàðèàíò — ñëóæàùèõ), èíòåëëèãåíöèè. Âñå îíè ÿâëÿþòñÿ ðàâíîïðàâíûìè ñòðîèòåëÿìè ñîöèàëèçìà» (ñò. 10). Â ýòîé æå ñòàòüå áûëà ôðàçà î òîì, ÷òî «â Ñîþçå ÑÑÐ óíè÷òîæåíî äåëåíèå íà êëàññû». Áåçóñëîâíî, óïîìèíàíèå î ÿêîáû ëèêâèäàöèè êëàññîâ â ÑÑÑÐ íå ñîîòâåòñòâîâàëî ðåàëüíîé äåéñòâèòåëüíîñòè, è Ñòàëèí èñêëþ÷èë ýòó ôðàçó èç ïðîåêòà îáîñíîâàííî. Îäíàêî, ïîâòîðèâ â ïåðâîíà÷àëüíîì ïðîåêòå ôîðìóëó «ñîãëàñîâàííîãî ïðîåêòà» î òîì, ÷òî âñÿ âëàñòü â ÑÑÑÐ ïðèíàäëåæèò Ñîâåòàì äåïóòàòîâ òðóäÿùèõñÿ (ñò. 3), Ñòàëèí äîáàâèë íîâóþ ñòàòüþ 2, â êîòîðîé çàïèñàë, ÷òî «ïîëèòè÷åñêóþ îñíîâó ÑÑÑÐ ñîñòàâëÿþò Ñîâåòû ðàáî÷èõ è êðåñòüÿíñêèõ äåïóòàòîâ — Ñîâåòû äåïóòàòîâ òðóäÿùèõñÿ...». Èç ýòîé ôîðìóëèðîâêè âûòåêàëî, ÷òî Ñîâåòû äåïóòàòîâ òðóäÿùèõñÿ — ýòî Ñîâåòû ëèøü ðàáî÷èõ è êðåñòüÿíñêèõ äåïóòàòîâ. Óïîìèíàíèå îá èíòåëëèãåíöèè ïðè ýòîì áûëî îïóùåíî, òîãäà êàê â «ñîãëàñîâàííîì ïðîåêòå» ïîä÷åðêèâàëîñü, ÷òî êàê ðàáî÷èå è êðåñòüÿíå, òàê è èíòåëëèãåíöèÿ ðàññìàòðèâàþòñÿ â êà÷åñòâå ðàâíîïðàâíûõ ÷ëåíîâ ñîâåòñêîãî îáùåñòâà. Âû÷åðêíóâ èíòåëëèãåíöèþ èç íîâîé ôîðìóëèðîâêè ñòàòüè 1 Êîíñòèòóöèè, Ñòàëèí òåì ñàìûì ïîñòàâèë èíòåëëèãåíöèþ â íåðàâíîïðàâíîå, ïðèíèæåííîå ïîëîæåíèå. Âàæíûì ýòàïîì ðàçðàáîòêè è ïðèíÿòèÿ ñòàëèíñêîé Êîíñòèòóöèè ñòàëî åå âñåíàðîäíîå îáñóæäåíèå. È õîòÿ â òî âðåìÿ íå ñóùåñòâîâàëî íèêàêèõ óñòàíîâëåííûõ çàêîíîì ïðîöåäóð âñåíàðîäíîãî îáñóæäåíèÿ çàêîíîïðîåêòîâ, îíî ñîñòîÿëîñü, òàê ñêàçàòü, â äèðåêòèâíîì ïîðÿäêå. Ïî ðåêîìåíäàöèè ÖÊ ÂÊÏ(á) Ïðåçèäèóì ÖÈÊ ÑÑÑÐ ïîñòàíîâèë îäîáðèòü ýòîò ïðîåêò, ñîçâàòü Âñåñîþçíûé ñúåçä Ñîâåòîâ äëÿ åãî ðàññìîòðåíèÿ è îïóáëèêîâàòü ïðîåêò äëÿ âñåíàðîäíîãî îáñóæäåíèÿ. Ðàçìàõ îáñóæäåíèÿ ïðîåêòà Êîíñòèòóöèè áûë ãðàíäèîçíûì. Îí îáñóæäàëñÿ íà ïëåíóìàõ âñåõ Ñîâåòîâ è èñïîëêîìîâ ñòðàíû, íà ïàðòèéíûõ ñîáðàíèÿõ âñåõ ïàðòîðãàíèçàöèé, îáùèõ ñîáðàíèÿõ âñåõ ó÷ðåæäåíèé, ôàáðèê, çàâîäîâ, êîëõîçîâ, ñîâõîçîâ, âîèíñêèõ ÷àñòåé è ò. ä. Â îáñóæäåíèè ó÷àñòâîâàëè äåñÿòêè ìèëëèîíîâ ÷åëîâåê, ïðàêòè÷åñêè áîëüøèíñòâî âñåãî âçðîñëîãî íàñåëåíèÿ ñòðàíû. Ïðåçèäèóì ÖÈÊ ÑÑÑÐ ñèñòåìàòè÷åñêè êîíòðîëèðîâàë õîä îáñóæäåíèÿ, çàñëóøèâàÿ äîêëàäû ñ ìåñò. Â ïîñòàíîâëåíèÿõ Ïðåçèäèóìà, â åãî äèðåê-

òèâàõ ñîäåðæàëèñü òðåáîâàíèÿ òùàòåëüíî ó÷èòûâàòü ïðåäëîæåíèÿ è äîïîëíåíèÿ ê Êîíñòèòóöèè, âíîñèìûå òðóäÿùèìèñÿ. Âñåãî òàêèõ èçìåíåíèé è äîïîëíåíèé áûëî âíåñåíî 169 739. Îíè ñîäåðæàëèñü â ðåçîëþöèÿõ ïëåíóìîâ Ñîâåòîâ è èñïîëêîìîâ, ïàðòèéíûõ êîìèòåòîâ ðàçëè÷íûõ óðîâíåé, ïàðòñîáðàíèé, ñîáðàíèé òðóäîâûõ êîëëåêòèâîâ è âîèíñêèõ ÷àñòåé, â ïèñüìàõ â ãàçåòû è íà ðàäèî, ïîñòóïàëè îíè è â èíäèâèäóàëüíîì ïîðÿäêå. Çíà÷èòåëüíàÿ ÷àñòü çàìå÷àíèé è ïðåäëîæåíèé, âûñêàçàííûõ ïî ïðîåêòó Êîíñòèòóöèè, îòíîñèëàñü ê åãî ïåðâîé ñòàòüå, â êîòîðîé ãîâîðèëîñü, ÷òî ÑÑÑÐ ÿâëÿåòñÿ ãîñóäàðñòâîì ðàáî÷èõ è êðåñòüÿí. Âîò íàèáîëåå õàðàêòåðíûå èç ïèñåì: «ß áûâøèé ðàáî÷èé Ãëóõîâñêîé ìàíóôàêòóðû, — ïèñàë Î.Â. Øëÿêîâ èç Ìàëîÿðîñëàâöà, — à òåïåðü äèïëîìèðîâàííûé ýêîíîìèñò, è ýòî çíà÷èò, ÷òî ãîñóäàðñòâî íå ìîå». Åìó âòîðèë Ï.Ï. Ëîãèíîâ èç Êóéáûøåâà: «ß ñëóæàùèé, à ñëåäîâàòåëüíî, ïî ñîöèàëüíîìó ïîëîæåíèþ íå ðàáî÷èé è íå êðåñòüÿíèí. Ãäå æå ìîå ãîñóäàðñòâî è êàêàÿ ìîÿ ðîëü â ãîñóäàðñòâå?» Àíàëîãè÷íîå ïèñüìî ïðèñëàë ïðîôåññîð Êóëæèíñêèé: «ß íå ðàáî÷èé è íå êðåñòüÿíèí. Çíà÷èò, íàø Ñîþç — íå ìîå ãîñóäàðñòâî? Êîíå÷íî, ìîå». Îáùóþ ìûñëü âûðàçèë Âåñíèê èç Êðèâîãî Ðîãà, êîòîðûé ïðåäëîæèë: «Íàøó ñòðàíó áûëî áû ïðàâèëüíî íàçâàòü ãîñóäàðñòâîì ðàáî÷èõ, êðåñòüÿí è òðóäîâîé èíòåëëèãåíöèè»64. Îäíàêî, êàê èçâåñòíî, ïðåäëîæåíèÿ îá èçìåíåíèè ñòàòüè 1 Êîíñòèòóöèè, âûðàæåííûå â öèòèðîâàííûõ âûøå è ñîòíÿõ äðóãèõ àíàëîãè÷íûõ ïèñåì, ïðèíÿòû íå áûëè. Â çíà÷èòåëüíîì ÷èñëå ïèñåì îáðàùàëîñü âíèìàíèå íà òî, ÷òî óêàçàííûå â ñòàòüå 5 ïðîåêòà ôîðìû îáùåñòâåííîé ñîáñòâåííîñòè íå èñ÷åðïûâàþò âñåõ ñóùåñòâóþùèõ. Òàê, â ïèñüìå Çûñìàíà, îïóáëèêîâàííîì â «Ïðàâäå» çà 26 èþíÿ 1936 ãîäà, ãîâîðèëîñü, ÷òî, «êðîìå äâóõ îñíîâíûõ ôîðì ñîáñòâåííîñòè, åñòü åùå ñîáñòâåííîñòü ñîöèàëèñòè÷åñêàÿ, íî íå ãîñóäàðñòâåííàÿ, íå êîëõîçíàÿ è íå êîîïåðàòèâíàÿ. Ýòî ñîáñòâåííîñòü îáùåñòâåííûõ îðãàíèçàöèé»65. Îäíàêî è ýòè ïðåäëîæåíèÿ ïðè îêîí÷àòåëüíîì ðåäàêòèðîâàíèè ïðîåêòà Êîíñòèòóöèè íå áûëè ó÷òåíû. Â áîëüøîì ÷èñëå ïèñåì ñîäåðæàëàñü òðåâîãà ïî ïîâîäó íàðóøåíèé çàêîííîñòè, ðåïðåññèé, âûðàæàëàñü íàäåæäà, ÷òî ïðèíÿòèå Êîíñòèòóöèè ïðèâåäåò ê ðàçâèòèþ äåìîêðàòèè, ðàñøèðåíèþ ïðàâ ãðàæäàí, óêðåïëåíèþ çàêîííîñòè, ñîäåðæàëèñü ïðîñüáû îá îòìåíå ññûëêè äëÿ íåîáîñíîâàííî «ðàñêóëà÷åííûõ», âîçâðàùåíèè êîíôèñêîâàííîãî èìóùåñòâà, ìíîãèå âåðóþùèå ãðàæäàíå è ñâÿùåííîñëóæèòåëè âûðàæàëè íàäåæäó íà îáåñïå÷åíèå ïîäëèííîé ñâîáîäû ñîâåñòè, îòìåíó ãîíåíèé íà Öåðêîâü, îòêðûòèå íàñèëüíî çàêðûòûõ õðàìîâ.

66

67

_________________________________

64 Âñåíàðîäíîå îáñóæäåíèå ïðîåêòà Êîíñòèòóöèè (ñîñòàâëåíî ïî ìàòåðèàëàì ÖÈÊ ñîþçíûõ è àâòî-

íîìíûõ ðåñïóáëèê, êðàé(îáë.)èñïîëêîìîâ, öåíòðàëüíûõ è ìåñòíûõ ãàçåò). Ì., 1936. Ñ. 35–37. 65 Òàì æå. Ñ. 41.

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

Â îêòÿáðå — íîÿáðå 1936 ãîäà áûëè ïðîâåäåíû ñúåçäû Ñîâåòîâ âñåõ óðîâíåé (ðàéîííûå, îáëàñòíûå, êðàåâûå), ÷ðåçâû÷àéíûå ñúåçäû Ñîâåòîâ àâòîíîìíûõ è ñîþçíûõ ðåñïóáëèê. Íà íèõ áûëè ïîäâåäåíû èòîãè îáñóæäåíèÿ ïðîåêòà Êîíñòèòóöèè â ðåãèîíàõ. Ïðîåêò Êîíñòèòóöèè áûë îäîáðåí ñúåçäàìè Ñîâåòîâ âñåõ ñîâåòñêèõ ñîþçíûõ è àâòîíîìíûõ ðåñïóáëèê. Òîëüêî ïîñëå ýòîãî ê åãî îáñóæäåíèþ ïðèñòóïèë ×ðåçâû÷àéíûé VIII Âñåñîþçíûé ñúåçä Ñîâåòîâ, îòêðûâøèéñÿ 25 íîÿáðÿ 1936 ãîäà, â ðàáîòå êîòîðîãî òàêæå ó÷àñòâîâàëè ïðåäñòàâèòåëè âñåõ ñîâåòñêèõ ðåñïóáëèê. Ñ äîêëàäîì î ïðîåêòå Êîíñòèòóöèè âûñòóïèë È.Â. Ñòàëèí. Â ïðåíèÿõ âûñòóïèëè 57 ÷åëîâåê. 1 äåêàáðÿ 1936 ãîäà ñúåçä îäîáðèë ïðîåêò Êîíñòèòóöèè è ïðèíÿë åãî çà îñíîâó, èçáðàë Ðåäàêöèîííóþ êîìèññèþ â ñîñòàâå 220 ÷åëîâåê âî ãëàâå ñ È.Â. Ñòàëèíûì, ïîðó÷èâ åé ó÷åñòü ðåçóëüòàòû êàê âñåíàðîäíîãî îáñóæäåíèÿ, òàê è îáñóæäåíèÿ íà ñúåçäå è ïðåäñòàâèòü äîðàáîòàííûé âàðèàíò Êîíñòèòóöèè â òðåõäíåâíûé ñðîê. Ïîïðàâêè, âíåñåííûå ýòîé êîìèññèåé â 38 ñòàòåé ïðîåêòà Êîíñòèòóöèè, íîñèëè ãëàâíûì îáðàçîì ðåäàêöèîííûé è óòî÷íÿþùèé õàðàêòåð. Ñóùåñòâåííûìè áûëè ëèøü èçìåíåíèÿ ñòàòåé 35 è 49 ïðîåêòà. Â ñòàòüå 35 áûë èçìåíåí ïîðÿäîê ôîðìèðîâàíèÿ Ñîâåòà íàöèîíàëüíîñòåé. Åñëè ðàíåå ïðåäóñìàòðèâàëîñü, ÷òî ÷ëåíîâ Ñîâåòà íàöèîíàëüíîñòåé äåëåãèðóþò Âåðõîâíûå Ñîâåòû ñîþçíûõ è àâòîíîìíûõ ðåñïóáëèê è îáëàñòíûå è îêðóæíûå Ñîâåòû àâòîíîìíûõ îáëàñòåé è îêðóãîâ, òî òåïåðü óñòàíàâëèâàëîñü, ÷òî ÷ëåíû Ñîâåòà íàöèîíàëüíîñòåé èçáèðàþòñÿ ïóòåì ïðÿìûõ âûáîðîâ ïî íàöèîíàëüíî-òåððèòîðèàëüíûì èçáèðàòåëüíûì îêðóãàì. Â ñòàòüå 49 ðàñøèðÿëèñü ïîëíîìî÷èÿ Ïðåçèäèóìà Âåðõîâíîãî Ñîâåòà ÑÑÑÐ. Åìó ïðåäîñòàâëÿëîñü ïðàâî ñâîèìè óêàçàìè íå òîëüêî èñòîëêîâûâàòü äåéñòâóþùèå çàêîíû, íî è óñòàíàâëèâàòü íîâûå ïðàâîâûå íîðìû, ò. å. çàêîíîäàòåëüñòâîâàòü â ïðîìåæóòêàõ ìåæäó ñåññèÿìè Âåðõîâíîãî Ñîâåòà. 4 äåêàáðÿ 1936 ãîäà ïðîåêò ñî âñåìè ïîïðàâêàìè, âíåñåííûìè Ðåäàêöèîííîé êîìèññèåé, áûë ðàññìîòðåí ïëåíóìîì ÖÊ ÂÊÏ(á). Äîêëàä î ïðîåêòå Êîíñòèòóöèè è î ðàáîòå Ðåäàêöèîííîé êîìèññèè ñäåëàë Ñòàëèí. Ïëåíóì ïðàêòè÷åñêè áåç îáñóæäåíèÿ îäîáðèë ïðîåêò è ðåêîìåíäîâàë ñúåçäó Ñîâåòîâ åãî óòâåðäèòü. Ïðàâäà, íà ïëåíóìå áûëè ïîïûòêè âíåñòè â ïðîåêò íåêîòîðûå ïîïðàâêè, íî îíè áûëè ðåçêî ïðåñå÷åíû Ñòàëèíûì, êîòîðûé îòíîñèëñÿ ê íåìó êàê ê çàêîí÷åííîìó äîêóìåíòó. Òàê, íàðêîì çäðàâîîõðàíåíèÿ Ã.Í. Êàìèíñêèé ïðåäëîæèë â ñòàòüå î ïðåäìåòàõ âåäåíèÿ Ñîþçà ÑÑÐ ê ñëîâàì îá óñòàíîâëåíèè îáùèõ íà÷àë â îáëàñòè ïðîñâåùåíèÿ è çäðàâîîõðàíåíèÿ äîáàâèòü: «...è ðóêîâîäèò ýïèäåìèîëîãè÷åñêîé ðàáîòîé (áîðüáîé ñ ýïèäåìèÿìè), îáîðîííûìè ìåðîïðèÿòèÿìè», — ìîòèâèðóÿ ýòî òåì, ÷òî èíà÷å Íàðêîìçäðàâó áóäåò òðóäíî îñóùåñòâëÿòü ýòó ðàáîòó. Ñòàëèí â îòâåò áðîñèë èçäåâàòåëüñêóþ ðåïëèêó: «Âèäèòå! Êîíñòèòóöèÿ ìåøàåò åìó (Êàìèíñêîìó) ëó÷øå ðàáîòàòü. ×åïóõà êàêàÿ!» Êîãäà Óíøëèõò ïðåäëîæèë óòî÷íèòü ïîíÿòèå ðåôåðåíäóìà

â Êîíñòèòóöèè è óêàçàòü, ÷òî ýòî íå âñåíàðîäíûé îïðîñ, à âñåíàðîäíîå ãîëîñîâàíèå, òî Ñòàëèí â ñòîëü æå ãðóáîé ôîðìå îòâåðã è ýòó ïîïðàâêó. Ñêîðåå âñåãî, ïîòîìó, ÷òî ïðåäëîæåíèå Óíøëèõòà èìåëî âàæíûé ñîäåðæàòåëüíûé ñìûñë. Ââåäåíèå èíñòèòóòà âñåíàðîäíîãî ãîëîñîâàíèÿ äàâàëî íàñåëåíèþ äåéñòâèòåëüíî ñåðüåçíûé âëàñòíûé ðåñóðñ, à ïðîâåäåíèå âñåíàðîäíîãî îïðîñà íîñèëî ñóãóáî âñïîìîãàòåëüíûé õàðàêòåð ïðè ìîíîïîëüíîì ãîñïîäñòâå ïàðòèè. Ïîñëå òàêèõ îòïîâåäåé íèêòî èç ó÷àñòíèêîâ ïëåíóìà óæå íå ðåøèëñÿ ÷òî-òî îáñóæäàòü. 5 äåêàáðÿ 1936 ãîäà ×ðåçâû÷àéíûé VIII Âñåñîþçíûé ñúåçä Ñîâåòîâ óòâåðäèë íîâóþ Êîíñòèòóöèþ ÑÑÑÐ è ââåë åå â äåéñòâèå. Ñ òðèáóíû ñúåçäà Ñòàëèí ïðîàíàëèçèðîâàë ïðåäëîæåíèå èçáèðàòü íà âñåîáùèõ âûáîðàõ íå òîëüêî äåïóòàòîâ Âåðõîâíîãî Ñîâåòà, íî è âûñøåå ïî Êîíñòèòóöèè äîëæíîñòíîå ëèöî ãîñóäàðñòâà — ïðåäñåäàòåëÿ Ïðåçèäèóìà Âåðõîâíîãî Ñîâåòà ÑÑÑÐ. Ðå÷ü øëà íè ìíîãî íè ìàëî î ââåäåíèè â ÑÑÑÐ èíñòèòóòà, ôàêòè÷åñêè ñîâïàäàþùåãî â îñíîâíûõ ÷åðòàõ ñ èíñòèòóòîì âñåíàðîäíî âûáèðàåìîãî ïðåçèäåíòà. Ñòàëèí ïîíÿë ýòî ïðåäëîæåíèå èìåííî òàê è, ðàññìàòðèâàÿ åãî, ñîçíàòåëüíî îïåðèðîâàë òåðìèíîì «ïðåçèäåíò». Îí âûñòóïèë ïðîòèâ äàííîãî ïðåäëîæåíèÿ, ìîòèâèðóÿ ñâîå ìíåíèå ñëåäóþùèì îáðàçîì: «Ïî ñèñòåìå íàøåé Êîíñòèòóöèè â ÑÑÑÐ íå äîëæíî áûòü åäèíîëè÷íîãî ïðåçèäåíòà, èçáèðàåìîãî âñåì íàñåëåíèåì, íàðàâíå ñ Âåðõîâíûì Ñîâåòîì, è ìîãóùåãî ïðîòèâîïîñòàâëÿòü ñåáÿ Âåðõîâíîìó Ñîâåòó. Ïðåçèäåíò â ÑÑÑÐ êîëëåãèàëüíûé — ýòî Ïðåçèäèóì Âåðõîâíîãî Ñîâåòà, âêëþ÷àÿ è ïðåäñåäàòåëÿ Ïðåçèäèóìà Âåðõîâíîãî Ñîâåòà, èçáèðàåìûé íå âñåì íàñåëåíèåì, à Âåðõîâíûì Ñîâåòîì è ïîäîò÷åòíûé Âåðõîâíîìó Ñîâåòó»66. Îöåíèâàÿ ïðîöåññ ðàçðàáîòêè ïðîåêòà Êîíñòèòóöèè, ìû âèäèì, ÷òî â åãî õîäå ÿâñòâåííî âûÿâèëèñü äâå ïðîòèâîðå÷èâûå òåíäåíöèè: âî-ïåðâûõ, ñòðåìëåíèå Ñòàëèíà è åãî îêðóæåíèÿ çàêðåïèòü â êîíñòèòóöèîííîì ïîðÿäêå ñëîæèâøóþñÿ â ñòðàíå àäìèíèñòðàòèâíî-êîìàíäíóþ ñèñòåìó óïðàâëåíèÿ, âî-âòîðûõ, ïîïûòêè ñî ñòîðîíû ðÿäà ïàðòèéíûõ è ãîñóäàðñòâåííûõ äåÿòåëåé ïðîòèâîñòîÿòü äèêòàòó Ñòàëèíà è èñêàòü ïîäõîäû ê ÷àñòè÷íîé ëèáåðàëèçàöèè ïîëèòè÷åñêîãî ðåæèìà. È â ïàðòèè, è â îáùåñòâå áûëè çäîðîâûå ñèëû, âûñòóïàâøèå çà ëèáåðàëèçàöèþ ðåæèìà è óñèëåíèå ðîëè ïðàâà è äåìîêðàòè÷åñêèõ öåííîñòåé, ïûòàâøèåñÿ îáîñíîâàòü íîâûå ïðèíöèïû âçàèìîîòíîøåíèé ãîñóäàðñòâà, ãðàæäàí è îáùåñòâà â öåëîì, êîòîðûå âïîëíå ìîãëè ïðèâåñòè ê óñòàíîâëåíèþ ðàçâåòâëåííûõ ãîðèçîíòàëüíûõ ñâÿçåé è ôîðìèðîâàíèþ ãðàæäàíñêîãî îáùåñòâà. Õîòÿ ýòè ïîïûòêè è îêàçàëèñü òùåòíûìè, íåëüçÿ íå îòäàòü äîëæíîå ãðàæäàíñêîìó ìóæåñòâó òåõ, êòî èõ ïðåäïðèíèìàë, è ïðåæäå âñåãî Áóõàðèíó, êîòîðûé â ãëàçàõ âñåõ, êòî áûë íàñòðîåí ïðîòèâ ñòàëèíñêîãî êóðñà íà ðàçâåðòûâàíèå ìàññîâûõ ðåïðåññèé è óñòàíîâëåíèå òîòàëèòàðíîãî ðåæèìà ëè÷íîé

68

69

_________________________________

66 Ñòàëèí È.Â. Î ïðîåêòå Êîíñòèòóöèè Ñîþçà ÑÑÐ: Äîêëàä íà VIII Âñåñîþçíîì ñúåçäå Ñîâåòîâ 25 íî-

ÿáðÿ 1936 ã. // Ñòàëèí È.Â. Âîïðîñû Ëåíèíèçìà. 11-å. èçä. Ì., 1945. Ñ. 531.

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

âëàñòè, ñòàë ôàêòè÷åñêè ñèìâîëîì ñêðûòîãî ñîïðîòèâëåíèÿ ñòàëèíèçìó. Òàêèì îáðàçîì, ôàêòû ïîêàçûâàþò, ÷òî äàæå â 1930-å ãîäû â óñëîâèÿõ òîòàëüíîãî ñòàëèíñêîãî òåððîðà â ïàðòèè (â òîì ÷èñëå ïî îòíîøåíèþ ê åå âåðõíåìó ýøåëîíó) ñóùåñòâîâàëè èíûå âçãëÿäû íà ïóòè ðàçâèòèÿ ðîññèéñêîé ãîñóäàðñòâåííîñòè. È âñå-òàêè ïðè âñåé ïðîòèâîðå÷èâîñòè ñòàëèíñêîé Êîíñòèòóöèè îíà ñòàëà îïðåäåëåííûì øàãîì âïåðåä â ðàçâèòèè íàðîäîâëàñòèÿ. Ïðè ýòîì ðå÷ü èäåò íå ïðîñòî îá èçìåíåíèè íàèìåíîâàíèÿ Ñîâåòîâ èëè çàìåíå ñúåçäîâ Ñîâåòîâ ïîñòîÿííûìè Ñîâåòàìè, êîòîðûå ñòàëè ðàáîòàòü â ñåññèîííîì ïîðÿäêå âåñü ñðîê îò âûáîðîâ äî âûáîðîâ, õîòÿ äàæå ýòî áûëî âåñüìà âàæíûì ôàêòîì. Ïî íîâîé Êîíñòèòóöèè ãîñóäàðñòâåííàÿ âëàñòü ïåðåõîäèëà ê ðåãóëÿðíî ïåðåèçáèðàåìûì Ñîâåòàì êàê îðãàíàì ïðåäñòàâèòåëüíîé äåìîêðàòèè, à èñïîëêîìû îðãàíîâ âëàñòè ïðåîáðàçîâûâàëèñü â èñïîëíèòåëüíî-ðàñïîðÿäèòåëüíûå îðãàíû, ôîðìèðóåìûå ñîîòâåòñòâóþùèìè Ñîâåòàìè íà ñâîèõ ñåññèÿõ è ïîäêîíòðîëüíûå èì. Õîòÿ îäíîâðåìåííî èñïîëêîìû ìåñòíûõ Ñîâåòîâ áûëè ïîä÷èíåíû âûøåñòîÿùèì èñïîëêîìàì, òî åñòü íàõîäèëèñü â äâîéíîì ïîä÷èíåíèè. Ñëåäîâàòåëüíî, ðåøåíèÿ èñïîëêîìîâ ìîãëè áûòü èçìåíåíû èëè îòìåíåíû âûøåñòîÿùèìè èñïîëêîìàìè. Îíè ìîãëè áûòü îïðîòåñòîâàíû ïðîêóðîðàìè. Îäíàêî ïîñòàíîâëåíèÿ Ñîâåòîâ êàê ïðåäñòàâèòåëüíûõ îðãàíîâ íå ìîãëè îòìåíÿòüñÿ âûøåñòîÿùèìè èñïîëêîìàìè, íå ìîãëè îíè è îïðîòåñòîâûâàòüñÿ ïðîêóðàòóðîé. Îòìåíèòü èëè èçìåíèòü èõ ìîã òîëüêî âûøåñòîÿùèé Ñîâåò. Ýòèì ïîä÷åðêèâàëñÿ íå òîëüêî ïðèîðèòåò ïðåäñòàâèòåëüíûõ îðãàíîâ âëàñòè, íî è íîâûå ïðèíöèïû èõ âçàèìîîòíîøåíèé ñ èñïîëíèòåëüíîé âëàñòüþ. Íîâàÿ ñèñòåìà ïðåäñòàâëÿëà ñîáîé ñâîåîáðàçíóþ «ïèðàìèäó» Ñîâåòîâ âî ãëàâå ñ Âåðõîâíûì Ñîâåòîì ÑÑÑÐ, ñîñòîÿâøèì èç äâóõ ðàâíîïðàâíûõ ïàëàò: Ñîâåòà Ñîþçà è Ñîâåòà íàöèîíàëüíîñòåé. Ðîëü êîëëåêòèâíîãî ãëàâû ãîñóäàðñòâà îñóùåñòâëÿë Ïðåçèäèóì Âåðõîâíîãî Ñîâåòà ÑÑÑÐ, âêëþ÷àâøèé â ñâîé ñîñòàâ ïðåäñåäàòåëÿ, åãî çàìåñòèòåëåé (ïî ÷èñëó ñîþçíûõ ðåñïóáëèê, ïîñêîëüêó êàæäûé èç íèõ áûë ïðåäñåäàòåëåì Ïðåçèäèóìà Âåðõîâíîãî Ñîâåòà ñîîòâåòñòâóþùåé ñîþçíîé ðåñïóáëèêè), ÷ëåíîâ Ïðåçèäèóìà è ñåêðåòàðÿ. Âåðõîâíûé Ñîâåò ôîðìèðîâàë ïðàâèòåëüñòâî — Ñîâåò íàðîäíûõ êîìèññàðîâ (ÑÍÊ) ÑÑÑÐ, — îòâåòñòâåííîå ïåðåä Âåðõîâíûì Ñîâåòîì è åãî Ïðåçèäèóìîì, èçáèðàë ñîñòàâ Âåðõîâíîãî ñóäà ÑÑÑÐ è íàçíà÷àë Ïðîêóðîðà ÑÑÑÐ. Â Êîíñòèòóöèè óñòàíàâëèâàëîñü, ÷òî èìåííî Âåðõîâíîìó Ñîâåòó ïðèíàäëåæèò âñÿ ïîëíîòà ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè â ñòðàíå. Òîëüêî îí ìîæåò èçäàâàòü çàêîíû, â òî âðåìÿ êàê ðàíåå ýòî ìîãëè äåëàòü è Âñåñîþçíûé ñúåçä Ñîâåòîâ, è ÖÈÊ ÑÑÑÐ, è åãî Ïðåçèäèóì, è ÑÍÊ. Òåïåðü æå Ïðåçèäèóì Âåðõîâíîãî Ñîâåòà â ïðîìåæóòêàõ ìåæäó ñåññèÿìè ìîã èçäàâàòü óêàçû, íî îíè ñ÷èòàëèñü ïîäçàêîííûìè àêòàìè è ïîäëåæàëè óòâåðæäåíèþ Âåðõîâíûì Ñîâåòîì íà åãî áëèæàéøåé ñåññèè. Ïîäçàêîííûìè ñ÷èòàëèñü è àêòû ÑÍÊ. Ïîëíîâëàñòèå Âåð-

õîâíîãî Ñîâåòà ïîä÷åðêèâàëîñü ïðåäîñòàâëåíèåì åìó ïðàâà ñîçäàâàòü ñëåäñòâåííûå è ðåâèçèîííûå êîìèññèè ïî ëþáîìó âîïðîñó, êîãäà îí ñî÷òåò ýòî íåîáõîäèìûì. Ïðàêòè÷åñêè ïî ôîðìå îðãàíèçàöèè âëàñòè íàëèöî áûëè âñå ïðèçíàêè ïàðëàìåíòñêîé ðåñïóáëèêè. Áîëåå òîãî, â Êîíñòèòóöèè ÑÑÑÐ 1936 ãîäà âïåðâûå â ñîâåòñêîì êîíñòèòóöèîííîì çàêîíîäàòåëüñòâå ïîëó÷èëà íåêîòîðîå îòðàæåíèå èäåÿ ðàçäåëåíèÿ âëàñòåé, õîòÿ ìàðêñèñòñêîå ãîñóäàðñòâîâåäåíèå â òî âðåìÿ è îòðèöàëî ýòó èäåþ, ñ÷èòàÿ åå ïðèñóùåé ëèøü áóðæóàçíîé äåìîêðàòèè. Â ñàìîì äåëå, íà âûñøåì óðîâíå çàêîíîäàòåëüíàÿ âëàñòü áûëà ñîñðåäîòî÷åíà èñêëþ÷èòåëüíî â Âåðõîâíîì Ñîâåòå, èñïîëíèòåëüíàÿ — â Ñîâíàðêîìå (ïðàâèòåëüñòâå) ÑÑÑÐ, à âûñøàÿ ñóäåáíàÿ âëàñòü — â Âåðõîâíîì ñóäå ÑÑÑÐ. Ñóä áûë îáúÿâëåí íåçàâèñèìûì è ïîä÷èíåííûì òîëüêî çàêîíó. Î òîì, ÷òî ýòî íå ñîîòâåòñòâîâàëî äåéñòâèòåëüíîñòè, ðàçãîâîð îòäåëüíûé. Êàê ñëåäñòâèå, âñå ýòè íîâåëëû âûãëÿäåëè â ãëàçàõ îáùåñòâåííîãî ìíåíèÿ êàê âíóòðè ñòðàíû, òàê è çà ðóáåæîì (çà ðóáåæîì îñîáåííî) âåñüìà ïðèâëåêàòåëüíûìè. Îäíàêî çà ýòèì äåìîêðàòè÷åñêèì ôàñàäîì ñòîÿëà ñîâåðøåííî èíàÿ ðåàëüíîñòü. Â äåéñòâèòåëüíîñòè íèêàêîãî «ðàçäåëåíèÿ âëàñòåé», êîíå÷íî, íå áûëî. Â óñëîâèÿõ îäíîïàðòèéíîé ñèñòåìû è ìîíîïîëèè Êîììóíèñòè÷åñêîé ïàðòèè íà ïîëèòè÷åñêóþ âëàñòü åãî è íå ìîãëî áûòü, ðàâíî êàê íå ìîãëî áûòü è ïðîôåññèîíàëüíîãî ïàðëàìåíòà, òåì áîëåå ÷òî èìåííî â Êîíñòèòóöèè ÑÑÑÐ 1936 ãîäà ðóêîâîäÿùàÿ ðîëü ÂÊÏ(á), êîòîðàÿ ðàíåå ñóùåñòâîâàëà äåôàêòî, âïåðâûå áûëà çàêðåïëåíà â êîíñòèòóöèîííîì ïîðÿäêå â ñòàòüå 126. Áûë çàêðåïëåí ïîðÿäîê, ïî êîòîðîìó âñå ñêîëüêî-íèáóäü âàæíûå âîïðîñû ãîñóäàðñòâåííîé æèçíè (â òîì ÷èñëå è êàäðîâûå) ïðåäâàðèòåëüíî ðåøàëèñü â ïàðòèéíûõ èíñòàíöèÿõ (â ÖÊ ÂÊÏ(á) — âî âîïðîñàì îáùåñîþçíîãî çíà÷åíèÿ, â ÖÊ êîìïàðòèé ñîþçíûõ ðåñïóáëèê, â îáêîìàõ ïàðòèè — ïî âîïðîñàì ðåãèîíàëüíîãî óðîâíÿ), à çàòåì íàïðàâëÿëèñü äëÿ «îôîðìëåíèÿ» â ñîîòâåòñòâóþùèå îðãàíû ñîâåòñêîé âëàñòè. ×òî êàñàåòñÿ ñåññèé Âåðõîâíîãî Ñîâåòà ÑÑÑÐ, òî èõ ïîâåñòêè äíÿ è âåñü «ñöåíàðèé», êàê è âñå âûíîñèìûå íà ñåññèþ çàêîíîïðîåêòû, ïðåäâàðèòåëüíî óòâåðæäàëèñü â Ïîëèòáþðî ÖÊ ÂÊÏ(á), êîòîðîå îäíîâðåìåííî íàçíà÷àëî êîìèññèþ ÖÊ äëÿ ðóêîâîäñòâà ïðîâåäåíèåì ñåññèè. Òàêæå ÷èñòî ôîðìàëüíî óëó÷øèëîñü è ïîëîæåíèå äåë ñ ïîëèòè÷åñêèìè ïðàâàìè è ñâîáîäàìè ñîâåòñêèõ ãðàæäàí. Èõ ïîäðîáíûé ïåðå÷åíü, çàôèêñèðîâàííûé â Êîíñòèòóöèè, âïîëíå ñîîòâåòñòâîâàë ñóùåñòâîâàâøèì â òî âðåìÿ ìèðîâûì äåìîêðàòè÷åñêèì ñòàíäàðòàì. Ýòî ñâîáîäà ñëîâà, ïå÷àòè, ñîáðàíèé è ìèòèíãîâ, óëè÷íûõ øåñòâèé è äåìîíñòðàöèé, íàêîíåö, ïðàâî îáúåäèíåíèÿ â îáùåñòâåííûå îðãàíèçàöèè, ïðîôñîþçû, êîîïåðàòèâíûå îáúåäèíåíèÿ, ñïîðòèâíûå, îáîðîííûå, êóëüòóðíûå, òåõíè÷åñêèå è íàó÷íûå îáùåñòâà (ñò. 126 Êîíñòèòóöèè).

70

71

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

Âìåñòå ñ òåì â òåêñòå Êîíñòèòóöèè ñîäåðæàëèñü è ñóùåñòâåííûå îãðàíè÷èòåëüíûå óñëîâèÿ ïðåäîñòàâëåíèÿ ïîëèòè÷åñêèõ ïðàâ. Îíè ïðåäîñòàâëÿëèñü íå âîîáùå, à ëèøü â ñîîòâåòñòâèè ñ èíòåðåñàìè òðóäÿùèõñÿ è â öåëÿõ óêðåïëåíèÿ ñîöèàëèñòè÷åñêîãî ñòðîÿ. Îáðàùàåò íà ñåáÿ âíèìàíèå òîò ôàêò, ÷òî, óïîìèíàÿ î ìàòåðèàëüíî-òåõíè÷åñêèõ ãàðàíòèÿõ ïåðå÷èñëåííûõ ïðàâ è ñâîáîä (ïðåäîñòàâëåíèå òèïîãðàôèé, çàïàñîâ áóìàãè, îáùåñòâåííûõ çäàíèé è ò. ä.), êîòîðûìè, êñòàòè ãîâîðÿ, ðàñïîðÿæàëñÿ ïàðòèéíî-ãîñóäàðñòâåííûé óïðàâëåí÷åñêèé àïïàðàò, â Êîíñòèòóöèè ïðàêòè÷åñêè íå ãîâîðèòñÿ î þðèäè÷åñêèõ ãàðàíòèÿõ. Åñëè æå ìû îáðàòèìñÿ ê çàêîíîäàòåëüñòâó, òî îñíîâíîé ïðàâîâîé íîðìîé, îïðåäåëÿâøåé ïðåäåëû ñâîáîäû ñëîâà è ïå÷àòè, áûëà ñòàòüÿ 58 ñî çíà÷êîì 10 Óãîëîâíîãî êîäåêñà ÐÑÔÑÐ (î êîíòððåâîëþöèîííîé ïðîïàãàíäå). Ïîíÿòèå «êîíòððåâîëþöèîííàÿ ïðîïàãàíäà» áûëî ñôîðìóëèðîâàíî íàñòîëüêî øèðîêî, ÷òî ïîä íåãî ëåãêî ìîæíî áûëî ïîäâåñòè íå òîëüêî êðèòèêó ñóùåñòâîâàâøåãî îáùåñòâåííî-ïîëèòè÷åñêîãî ñòðîÿ, íî è êðèòèêó äåéñòâèé ëþáîãî äîëæíîñòíîãî ëèöà (÷òî íåðåäêî è äåëàëîñü). Äðóãèì íîðìàòèâíûì àêòîì, îïðåäåëÿâøèì ïðåäåëû ñâîáîäû ñëîâà è ïå÷àòè, áûëî Ïîëîæåíèå î Ãëàâëèòå (Ãëàâíîì óïðàâëåíèè ïî îõðàíå ãîñóäàðñòâåííîé è âîåííîé òàéíû â ïå÷àòè), íà êîòîðûé áûëà âîçëîæåíà ïîëèòè÷åñêàÿ è èäåîëîãè÷åñêàÿ öåíçóðà. Â ñòàòüå 126, çàêðåïëÿâøåé ïðàâî ãðàæäàí íà îáúåäèíåíèå, îáðàùàþò íà ñåáÿ âíèìàíèå äâà ìîìåíòà: âî-ïåðâûõ, ïðîâîçãëàøåíèå ÂÊÏ(á) åäèíñòâåííîé ïîëèòè÷åñêîé ïàðòèåé, ÷üå ñóùåñòâîâàíèå ôèêñèðîâàëîñü â Êîíñòèòóöèè, ðóêîâîäÿùåé è íàïðàâëÿþùåé ñèëîé â îáùåñòâå è ÿäðîì âñåõ îáùåñòâåííûõ è ãîñóäàðñòâåííûõ îðãàíèçàöèé; âî-âòîðûõ, îòñóòñòâèå â ïåðå÷íå ðàçðåøåííûõ ê ñîçäàíèþ îáùåñòâåííûõ îðãàíèçàöèé è îáúåäèíåíèé îáùåñòâåííîïîëèòè÷åñêèõ îðãàíèçàöèé. Ïåðå÷åíü îáùåñòâåííûõ îðãàíèçàöèé è îáúåäèíåíèé â ñòàòüå 126 Êîíñòèòóöèè íà ïðàêòèêå ðàññìàòðèâàëñÿ êàê èñ÷åðïûâàþùèé. Ðàçðåøèòåëüíûé ïîðÿäîê èõ îáðàçîâàíèÿ áûë îïðåäåëåí â Ïîëîæåíèè îá îáùåñòâåííûõ îðãàíèçàöèÿõ 1932 ãîäà, ñîäåðæàíèå êîòîðîãî óæå àíàëèçèðîâàëîñü íàìè. Âàæíåéøåå çíà÷åíèå â Êîíñòèòóöèè ÑÑÑÐ 1936 ãîäà ïðèäàâàëîñü ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêèì è ñîöèàëüíî-êóëüòóðíûì ïðàâàì ëè÷íîñòè (èìåííî ëè÷íîñòè, èáî ýòà êàòåãîðèÿ ïðàâ, êàê è ëè÷íûå ïðàâà, ðàñïðîñòðàíÿëàñü íå òîëüêî íà ãðàæäàí, íî è íà èíîñòðàíöåâ è ëèö áåç ãðàæäàíñòâà). Êîíñòèòóöèÿ óòâåðæäàëà ïðàâà íà òðóä, îòäûõ, îáðàçîâàíèå, ñîöèàëüíîå îáåñïå÷åíèå â ñòàðîñòè, à òàêæå â ñëó÷àå áîëåçíè è ïîòåðè òðóäîñïîñîáíîñòè. Ñëåäóåò îòìåòèòü, ÷òî åñëè ãàðàíòèè ïîëèòè÷åñêèõ è ëè÷íûõ ïðàâ áûëè âåñüìà îòíîñèòåëüíû, ÷òî è ñàíêöèîíèðîâàëî èõ ìàññîâûå íàðóøåíèÿ, òî ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêèå è ñîöèàëüíî-êóëüòóðíûå ïðàâà áûëè ðåàëüíû, è èõ îñóùåñòâëåíèå îáåñïå÷èâàëîñü ãîñóäàðñòâîì ïî ìåðå åãî âîçìîæíîñòåé.

Íàêîíåö, â Êîíñòèòóöèè ÑÑÑÐ 1936 ãîäà ãîðàçäî ïîäðîáíåå, ÷åì â ïðåäûäóùèõ êîíñòèòóöèÿõ, áûëè èçëîæåíû îáÿçàííîñòè ãðàæäàí. Åñëè â êîíñòèòóöèÿõ ñîþçíûõ ðåñïóáëèê, ïðèíÿòûõ â 1920-å ãîäû, ãîâîðèëîñü îá îáÿçàííîñòè òðóäèòüñÿ è âîèíñêîé îáÿçàííîñòè, òî â Êîíñòèòóöèè ÑÑÑÐ 1936 ãîäà çàêðåïëÿëèñü îáÿçàííîñòè èñïîëíÿòü çàêîíû, áëþñòè äèñöèïëèíó òðóäà, ÷åñòíî îòíîñèòüñÿ ê îáùåñòâåííîìó äîëãó, óâàæàòü ïðàâèëà ñîöèàëèñòè÷åñêîãî îáùåæèòèÿ, áåðå÷ü îáùåñòâåííóþ ñîáñòâåííîñòü. Îñîáî ïîä÷åðêèâàëîñü, ÷òî çàùèòà Îòå÷åñòâà åñòü ñâÿùåííûé äîëã êàæäîãî ãðàæäàíèíà ÑÑÑÐ. Âìåñòå ñ òåì õàðàêòåðèñòèêà íàðîäîâëàñòèÿ ïî ñòàëèíñêîé Êîíñòèòóöèè áûëà áû íåïîëíîé áåç ó÷åòà ïðàêòèêè åãî ðåàëèçàöèè. Íàèáîëåå íàãëÿäíî ýòî ïðîäåìîíñòðèðîâàë õîä ïîäãîòîâêè è ïðîâåäåíèÿ âûáîðîâ â íîâûå ïîñòîÿííî äåéñòâóþùèå Ñîâåòû âñåõ ñòóïåíåé, íà÷èíàÿ ñ Âåðõîâíîãî Ñîâåòà ÑÑÑÐ è êîí÷àÿ ìåñòíûìè Ñîâåòàìè. Â èþëå 1937 ãîäà î÷åðåäíàÿ ñåññèÿ ÖÈÊ ÑÑÑÐ (êîòîðûé ïðîäîëæàë ñâîþ ðàáîòó âïëîòü äî âûáîðîâ íîâîãî Âåðõîâíîãî Ñîâåòà) óòâåðäèëà Ïîëîæåíèå î âûáîðàõ â Âåðõîâíûé Ñîâåò ÑÑÑÐ. Ýòîò äîêóìåíò â öåëîì âîñïðîèçâîäèë êîíñòèòóöèîííûå ïîëîæåíèÿ èçáèðàòåëüíîé ñèñòåìû î âñåîáùèõ, ðàâíûõ, ïðÿìûõ âûáîðàõ ïðè òàéíîì ãîëîñîâàíèè. Ïðàâîì èçáèðàòü è áûòü èçáðàííûìè ïîëüçîâàëèñü âñå ãðàæäàíå ÑÑÑÐ ñ 18-ëåòíåãî âîçðàñòà. Ïðàâî âûäâèæåíèÿ êàíäèäàòîâ â äåïóòàòû ïðåäîñòàâëÿëîñü êàê ïàðòèéíûì, êîìñîìîëüñêèì, ïðîôñîþçíûì è èíûì îáùåñòâåííûì îðãàíèçàöèÿì, òàê è îáùèì ñîáðàíèÿì òðóäÿùèõñÿ íà ïðåäïðèÿòèÿõ, â ó÷ðåæäåíèÿõ, êîëõîçàõ è ñîâõîçàõ. ×èñëî âûäâèãàåìûõ êàíäèäàòîâ â äåïóòàòû Ïîëîæåíèå î âûáîðàõ íå îãðàíè÷èâàëî. Âûáîðû äîëæíû áûëè ïðîâîäèòüñÿ ïî ìàæîðèòàðíîé ñèñòåìå. Èçáðàííûì ñ÷èòàëñÿ êàíäèäàò, ïîëó÷èâøèé àáñîëþòíîå áîëüøèíñòâî ãîëîñîâ, òî åñòü áîëüøå ïîëîâèíû âñåõ ãîëîñîâ, ïîäàííûõ ïî îêðóãó è ïðèçíàííûõ äåéñòâèòåëüíûìè. Òàêèì îáðàçîì, êàê Ïîëîæåíèå î âûáîðàõ â Âåðõîâíûé Ñîâåò ÑÑÑÐ, òàê è ïðèíÿòûå ïîçæå ïîëîæåíèÿ î âûáîðàõ â âåðõîâíûå Ñîâåòû ñîþçíûõ è àâòîíîìíûõ ðåñïóáëèê è â ìåñòíûå Ñîâåòû íå èñêëþ÷àëè âîçìîæíîñòè èõ ïðîâåäåíèÿ íà àëüòåðíàòèâíîé îñíîâå. Âîçìîæíîñòü àëüòåðíàòèâíîãî ãîëîñîâàíèÿ ïîäðàçóìåâàëà è ôîðìà áþëëåòåíåé, ïðèìåíÿâøèõñÿ íà âûáîðàõ. Â áþëëåòåíå óêàçûâàëèñü ôàìèëèÿ, èìÿ, îò÷åñòâî êàíäèäàòà è íàçâàíèå âûäâèíóâøåé åãî îðãàíèçàöèè. Êàæäûé áþëëåòåíü ñîäåðæàë íàäïèñü «Îñòàâüòå â èçáèðàòåëüíîì áþëëåòåíå ôàìèëèþ îäíîãî êàíäèäàòà, çà êîòîðîãî Âû ãîëîñóåòå, îñòàëüíûõ âû÷åðêíèòå», ïðàâäà, ýòà íàäïèñü ïå÷àòàëàñü òàêèì ìåëêèì øðèôòîì, ÷òî íà íåå áûëî òðóäíî îáðàòèòü âíèìàíèå. Íî è áåç òåõíîëîãè÷åñêèõ òîíêîñòåé ïðàâÿùàÿ ïàðòèÿ ïîëíîñòüþ êîíòðîëèðîâàëà ïðîôñîþçû è îáùåñòâåííûå îðãàíèçàöèè è ãàðàíòèðîâàëà íåäîïóùåíèå íåæåëàòåëüíûõ êàíäèäàòîâ. Îäíàêî ïîëíîñòüþ èñêëþ÷èòü âîçìîæíîñòü èõ âûäâèæåíèÿ íà ñîáðàíèÿõ òðóäÿùèõñÿ áûëî íåëüçÿ, ïîñêîëüêó â ñòðàíå ñóùåñòâîâàëà ñèëà, íåïîäêîíò-

72

73

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

ðîëüíàÿ ïðàâÿùåé ïàðòèè. Òàêîé ñèëîé À.À. Æäàíîâ â äîêëàäå íà ôåâðàëüñêî-ìàðòîâñêîì ïëåíóìå ÖÊ ÂÊÏ(á) â 1937 ãîäó íàçâàë Öåðêîâü, âñå åùå îáëàäàâøóþ, íåñìîòðÿ íà àêòèâíóþ àòåèñòè÷åñêóþ ïðîïàãàíäó, íåìàëûì âëèÿíèåì â ìàññàõ. Õîòÿ Öåðêîâü, ðóêîâîäñòâî êîòîðîé â ëèöå ìåñòîáëþñòèòåëÿ ïàòðèàðøåãî ïðåñòîëà ìèòðîïîëèòà Ñåðãèÿ åùå â 1927 ãîäó ïðèçíàëî Ñîâåòñêóþ âëàñòü è ïðèçâàëî âåðóþùèõ ê ëîÿëüíîìó îòíîøåíèþ ê íåé è èñïîëíåíèþ ãðàæäàíñêèõ îáÿçàííîñòåé, è íå äóìàëà âûñòóïàòü â êà÷åñòâå ïîëèòè÷åñêîé ñèëû íà âûáîðàõ, íåäîâåðèå ê íåé áûëî âåëèêî. Áåçóñëîâíî, øàíñû ïðàâÿùåé ïàðòèè íà ïîáåäó íà âûáîðàõ áûëè íåîñïîðèìû, íî ïàðòèéíîå ðóêîâîäñòâî ñòðåìèëîñü ïðîäåìîíñòðèðîâàòü âñåìó ìèðó åäèíîäóøíóþ ïîääåðæêó ðåæèìà ñî ñòîðîíû èçáèðàòåëåé â óñëîâèÿõ âñåîáùèõ âûáîðîâ ñ òàéíûì ãîëîñîâàíèåì. Äëÿ îáåñïå÷åíèÿ òàêîé ïîääåðæêè, ÷òîáû íå ðàçáèâàòü ãîëîñà, Æäàíîâ ïðåäëîæèë íà ïëåíóìå èäåþ áëîêà êîììóíèñòîâ è áåñïàðòèéíûõ, ÷òîáû â êàæäîì èçáèðàòåëüíîì îêðóãå îò áëîêà áûë âûäâèíóò îäèí êàíäèäàò. Òàê ôàêòè÷åñêè ñëîæèëàñü ñèñòåìà «îäèí êàíäèäàò — îäèí äåïóòàò», õîòÿ íè â Êîíñòèòóöèè, íè â Ïîëîæåíèè î âûáîðàõ òàêàÿ ñèñòåìà íå ïðåäóñìàòðèâàëàñü. Ñèñòåìà «îäèí êàíäèäàò — îäèí äåïóòàò» áûëà çàêðåïëåíà â Ðåçîëþöèè «Îá îðãàíèçàöèîííîé è àãèòàöèîííî-ïðîïàãàíäèñòñêîé ðàáîòå ïàðòèéíûõ îðãàíèçàöèé â ñâÿçè ñ âûáîðàìè â Âåðõîâíûé Ñîâåò ÑÑÑÐ» ïëåíóìà ÖÊ ÂÊÏ(á), ñîñòîÿâøåãîñÿ 11–12 îêòÿáðÿ 1937 ãîäà. Â ýòîé ðåçîëþöèè, à òàêæå â óòâåðæäåííîé íà åå îñíîâå èíñòðóêöèè îòâåòñòâåííîñòü çà îðãàíèçàöèþ è èñõîä âûáîðîâ íà ìåñòàõ áûëà âîçëîæåíà íà ìåñòíûå ïàðòèéíûå îðãàíèçàöèè. Õîòÿ ó÷àñòèå â âûáîðàõ ïî çàêîíó áûëî ñâîáîäíûì, òî åñòü íåÿâêà èçáèðàòåëÿ íå âëåêëà çà ñîáîé åãî îòâåòñòâåííîñòè, èíñòðóêöèÿ ïðåäóñìàòðèâàëà ìåðû, îáåñïå÷èâàâøèå «ãðàæäàíñêóþ àêòèâíîñòü» èçáèðàòåëåé. Ïðè êàæäîì èçáèðàòåëüíîì ó÷àñòêå ïàðòèéíûìè îðãàíèçàöèÿìè ó÷ðåæäåíèé è ïðåäïðèÿòèé ñîçäàâàëèñü àãèòïóíêòû è àãèòêîëëåêòèâû. Çà êàæäîé ãðóïïîé èçáèðàòåëåé çàêðåïëÿëñÿ àãèòàòîð, êîòîðûé îòâå÷àë çà «ãðàæäàíñêóþ àêòèâíîñòü» ñâîèõ ïîäîïå÷íûõ, à ðóêîâîäèòåëü àãèòêîëëåêòèâà è ñåêðåòàðü ïàðòêîìà ïàðòîðãàíèçàöèè, îò êîòîðîé áûë âûäåëåí äàííûé àãèòêîëëåêòèâ, îòâå÷àëè çà «àêòèâíîñòü» íà âûáîðàõ âñåõ èçáèðàòåëåé äàííîãî èçáèðàòåëüíîãî ó÷àñòêà. Îáû÷íî â äåíü âûáîðîâ óæå ñ 9–10 ÷àñîâ óòðà àãèòàòîðû îáõîäèëè «ñâîèõ» èçáèðàòåëåé è íàïîìèíàëè èì îá èõ ãðàæäàíñêîì äîëãå. Âñå ýòè îðãàíèçàöèîííûå ìåðû â ñî÷åòàíèè ñ òåì, ÷òî Æäàíîâ íàçâàë «èçâåñòíûì íàæèìîì», è ñ ìîùíûì âîçäåéñòâèåì îãðîìíîãî ïðîïàãàíäèñòñêîãî àïïàðàòà è ãîñóäàðñòâåííûõ ñðåäñòâ ìàññîâîé èíôîðìàöèè îáåñïå÷èâàëè âûñîêèé óðîâåíü ó÷àñòèÿ èçáèðàòåëåé â âûáîðàõ. Íà âûáîðàõ 12 äåêàáðÿ 1937 ãîäà â Âåðõîâíûé Ñîâåò ÑÑÑÐ ó÷àñòâîâàëî 96,8% èçáèðàòåëåé, â òî âðåìÿ êàê íà âûáîðíûå ñîáðàíèÿ â 1934–1935 ãîäàõ, ïðîâîäèâøèåñÿ â ïîñëåäíèé ðàç ïî

ïðåæíåé Êîíñòèòóöèè, ÿâèëîñü 85% ãðàæäàí, èìåâøèõ ïðàâî ãîëîñà. Íåëüçÿ ñáðàñûâàòü ñî ñ÷åòîâ è ôàêòîð ñòðàõà. Âåäü èìåííî â 1937 ãîäó ìàññîâûå ðåïðåññèè äîñòèãëè ñâîåãî àïîãåÿ. Òîëüêî ïî îôèöèàëüíûì äàííûì, â 1937 ãîäó áûëî àðåñòîâàíî íå ìåíåå 780 000 ÷åëîâåê, áîëüøèíñòâî èç íèõ ïîãèáëî â òþðüìàõ è ëàãåðÿõ67. Ñóùåñòâîâàë è åùå îäèí «ôàêòîð ó÷àñòèÿ». Èçâåñòíû ôàêòû (ïîëó÷èâøèå äîâîëüíî øèðîêîå ðàñïðîñòðàíåíèå), êîãäà ãðàæäàíå, ïîëüçóÿñü òåì, ÷òî ìåñòíûå ïàðòèéíûå è ñîâåòñêèå ðóêîâîäèòåëè îòâå÷àëè çà ÿâêó èçáèðàòåëåé íà ãîëîñîâàíèå, øàíòàæèðîâàëè èõ, òðåáóÿ íåìåäëåííîãî ðåøåíèÿ êàêèõ-ëèáî âîïðîñîâ (ðåìîíòà æèëüÿ, ïåíñèé è ò.ä.) è óãðîæàÿ íå èäòè ãîëîñîâàòü. Ïî áîëüøåé ÷àñòè ýòè òðåáîâàíèÿ óäîâëåòâîðÿëèñü. Ñëåäóåò ñêàçàòü è î òîì, êàê ïðîèñõîäèë îòáîð êàíäèäàòîâ â äåïóòàòû. Îí ïðîâîäèëñÿ íà ìåñòàõ îáêîìàìè ïàðòèè (ïî âûáîðàì â Âåðõîâíûé Ñîâåò ÑÑÑÐ è âåðõîâíûå Ñîâåòû ñîþçíûõ ðåñïóáëèê) ïî ðàçíàðÿäêå ÖÊ ÂÊÏ(á), â êîòîðîé óêàçûâàëîñü, ñêîëüêî äîëæíî áûòü ñðåäè äåïóòàòîâ ïðåäñòàâèòåëåé ðàçëè÷íûõ ñîöèàëüíûõ ãðóïï (ðàáî÷èõ, êðåñòüÿí, ñëóæàùèõ, èíòåëëèãåíöèè, æåíùèí, ìîëîäåæè) è íàöèîíàëüíîñòåé. Îòîáðàííûå îáêîìàìè êàíäèäàòóðû çà äâà ìåñÿöà äî íà÷àëà èçáèðàòåëüíîé êàìïàíèè ïðåäñòàâëÿëèñü â ÖÊ íà óòâåðæäåíèå è ëèøü ïîñëå óòâåðæäåíèÿ âûäâèãàëèñü íà ìåñòàõ. Âûäâèæåíèå êàíäèäàòîì â äåïóòàòû âî âòîðîé ïîëîâèíå 1930-õ ãîäîâ òàèëî â ñåáå íåìàëóþ îïàñíîñòü äëÿ êàíäèäàòà. Äåëî â òîì, ÷òî ïåðåä óòâåðæäåíèåì ñïèñêà êàíäèäàòîâ â äåïóòàòû íà íèõ çàïðàøèâàëèñü äàííûå èç ÍÊÂÄ. À âåäü òîãäà íèêòî íå ìîã áûòü óâåðåí, ÷òî òîò èëè èíîé êàíäèäàò â áóäóùåì íå áóäåò àðåñòîâàí è îáúÿâëåí «âðàãîì íàðîäà». Â ýòîì ñëó÷àå îòâåòñòâåííîñòü ëîæèëàñü íà ðàáîòíèêîâ ÍÊÂÄ. Ïîýòîìó îíè íåðåäêî ïðåäïî÷èòàëè, òàê ñêàçàòü, â ïðåâåíòèâíîì ïîðÿäêå àðåñòîâûâàòü ïîòåíöèàëüíûõ êàíäèäàòîâ, ïî÷åìó-ëèáî ïîêàçàâøèõñÿ èì ïîäîçðèòåëüíûìè, ÷òîáû èçáåæàòü îòâåòñòâåííîñòè âïîñëåäñòâèè. Ñðåäè 1143 äåïóòàòîâ, èçáðàííûõ 12 äåêàáðÿ 1937 ãîäà, áûëî 465 ðàáî÷èõ, 330 êðåñòüÿí, 348 ïðåäñòàâèòåëåé èíòåëëèãåíöèè (ïî ýòîé ñîöèàëüíîé ãðóïïå ÷èñëèëèñü è ïðåäñòàâèòåëè ïàðòèéíî-ãîñóäàðñòâåííîé ýëèòû). Ñîáðàâøèñü íà ñâîþ ïåðâóþ ñåññèþ 12 ÿíâàðÿ 1938 ãîäà, Âåðõîâíûé Ñîâåò ÑÑÑÐ ñôîðìèðîâàë ñâîé Ïðåçèäèóì, Ïðàâèòåëüñòâî (ÑÍÊ ÑÑÑÐ), èçáðàë Âåðõîâíûé ñóä ÑÑÑÐ è íàçíà÷èë Ïðîêóðîðà ÑÑÑÐ. Â èþíå 1938 ãîäà ñîñòîÿëèñü âûáîðû â âåðõîâíûå Ñîâåòû ñîþçíûõ è àâòîíîìíûõ ðåñïóáëèê è ñîîòâåòñòâåííî áûëè ñôîðìèðîâàíû îðãàíû âëàñòè è óïðàâëåíèÿ ýòèõ ðåñïóáëèê. À 24 äåêàáðÿ 1939 ãîäà ñîñòîÿëèñü âûáîðû â êðàåâûå, îáëàñòíûå, îêðóæíûå, ðàéîííûå, ãîðîäñêèå, ñåëüñêèå è ïîñåëêîâûå Ñîâåòû, ÷òî çàâåðøèëî ôîðìèðîâàíèå ñèñòåìû îðãàíîâ âëàñòè è óïðàâëåíèÿ íà áàçå íîâîé Êîíñòèòóöèè.

74

75

_________________________________

67 Î÷åðêè ïî èñòîðèè âûáîðîâ è èçáèðàòåëüíîãî ïðàâà: Ó÷åáíîå ïîñîáèå. Ì., 2002. Ñ. 629.

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Õðîíîëîãè÷åñêè ïåðâûå âûáîðû â Âåðõîâíûé Ñîâåò ÑÑÑÐ ñîñòîÿëèñü ëèøü ÷åðåç ãîä ïîñëå ïðèíÿòèÿ Êîíñòèòóöèè (î÷åâèäíî, ÷òî îí áûë îòíþäü íå ãëàâíûì îðãàíîì âëàñòè, ñêîðåå äåêîðàöèåé, ïîýòîìó è íå áûëî íóæäû òîðîïèòüñÿ), à ïðèñòóïèë ê ðàáîòå îí åùå ïîçæå. Îáû÷íî Âåðõîâíûé Ñîâåò ñîáèðàëñÿ âñåãî íà òðè-÷åòûðå äíÿ äâà ðàçà â ãîä è óòâåðæäàë, êàê ïðàâèëî åäèíîãëàñíî, áåç ñåðüåçíûõ ïðåíèé, ïðîåêòû çàêîíîâ, óêàçû ñâîåãî Ïðåçèäèóìà, ïðîåêòû áþäæåòîâ íà ãîä. Òàêàÿ ïåðèîäè÷íîñòü ðàáîòû Âåðõîâíîãî Ñîâåòà ÑÑÑÐ áûëà ïðåäîïðåäåëåíà çàêðåïëåíèåì â Îñíîâíîì çàêîíå 1936 ãîäà åãî êîìïåòåíöèè. Õîòÿ îí è ïðîâîçãëàøàëñÿ â ñòàòüå 3068 âûñøèì îðãàíîì ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè, òåì íå ìåíåå óêàçûâàëîñü, ÷òî Âåðõîâíûé Ñîâåò ÑÑÑÐ îñóùåñòâëÿåò âñå ïðàâà, ïðèñâîåííûå Ñîþçó Ñîâåòñêèõ Ñîöèàëèñòè÷åñêèõ Ðåñïóáëèê, ñîãëàñíî ñòàòüå 14 Êîíñòèòóöèè. Ýòî áûëî ñâÿçàíî ñ òåì, ÷òî îíè íå âõîäèëè â êîìïåòåíöèþ ïîäîò÷åòíûõ Âåðõîâíîìó Ñîâåòó ÑÑÑÐ îðãàíîâ ÑÑÑÐ: Ïðåçèäèóìà Âåðõîâíîãî Ñîâåòà ÑÑÑÐ, Ñîâåòà ìèíèñòðîâ (äî 1946 ãîäà — Ñîâåòà íàðîäíûõ êîìèññàðîâ) ÑÑÑÐ è ìèíèñòåðñòâ (äî 1946 ãîäà — íàðîäíûõ êîìèññàðèàòîâ) ÑÑÑÐ (ñò. 31). Êàê ñïðàâåäëèâî îòìå÷àåò Å.À. Ëóêüÿíîâà, «òàêèì îáðàçîì, ïîëíîìî÷èÿ âûñøåãî îðãàíà ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ÑÑÑÐ (ñò. 30) áûëè îãðàíè÷åíû ñíèçó ïîëíîìî÷èÿìè äðóãèõ ãîñóäàðñòâåííûõ îðãàíîâ, è â ïåðâóþ î÷åðåäü îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîãî óïðàâëåíèÿ»69. Îñòàòî÷íûé ñïîñîá îïðåäåëåíèÿ êîìïåòåíöèè Âåðõîâíîãî Ñîâåòà â Êîíñòèòóöèè 1936 ãîäà áåç óêàçàíèÿ èñêëþ÷èòåëüíûõ ïîëíîìî÷èé ýòîãî îðãàíà âïîëíå âïèñûâàëñÿ â ìîäåëü òîòàëèòàðíîãî ãîñóäàðñòâà, ñëîæèâøóþñÿ âî ìíîãîì áëàãîäàðÿ ëè÷íûì óñèëèÿì È.Â. Ñòàëèíà. Ïðèâåäåííàÿ âûøå ôîðìóëèðîâêà êîíñòèòóöèîííîãî ïîëîæåíèÿ ñòàâèò ïîä ñîìíåíèå îáùóþ ñèòóàöèþ ñ ïîäîò÷åòíîñòüþ ïåðå÷èñëåííûõ ãîñóäàðñòâåííûõ îðãàíîâ Âåðõîâíîìó Ñîâåòó. Åñëè Âåðõîâíûé Ñîâåò íå ìîã âìåøèâàòüñÿ â ðåøåíèå âîïðîñîâ, ïîïàâøèõ â ïîëíîìî÷èÿ Ïðåçèäèóìà Âåðõîâíîãî Ñîâåòà, Ñîâåòà ìèíèñòðîâ è ìèíèñòåðñòâ, òî è îò÷åòà ïî ýòèì âîïðîñàì îí òðåáîâàòü áûë íå âïðàâå, ïîñêîëüêó ÷åðåç òðåáîâàíèå îò÷åòà, çàñëóøèâàíèå åãî è îáñóæäåíèå ñ âûñêàçûâàíèåì ìíåíèé ìîæíî îêàçàòü îïðåäåëåííîå âëèÿíèå íà ðåøåíèå ñàìîãî âîïðîñà. Êàê áû òî íè áûëî, íèêàêèõ îò÷åòîâ íè îò êîãî Âåðõîâíûé Ñîâåò ÑÑÑÐ â òîò ïåðèîä íå òðåáîâàë è äîâîëüñòâîâàëñÿ òåì, ÷òî åìó ñîîáùàëè. Òàêèì îáðàçîì, ê íà÷àëó 1930-õ ãîäîâ ñîâåòñêàÿ ôîðìà ïðàâëåíèÿ îêîí÷àòåëüíî ïåðåðîäèëàñü, à ïðèíÿòèå Êîíñòèòóöèè ÑÑÑÐ 1936 ãîäà ïîêàçàëî, ÷òî îò íåå îêîí÷àòåëüíî îòêàçàëèñü íå òîëüêî ïî ñóòè, íî è ïî ôîðìå. Ñîõðàíå_________________________________

68 Êîíñòèòóöèÿ (Îñíîâíîé çàêîí) ÑÑÑÐ 1936 ã. öèò. ïî: Ñáîðíèê íîðìàòèâíûõ àêòîâ ïî ñîâåòñêîìó

ãîñóäàðñòâåííîìó ïðàâó. Ì., 1984. Ñ. 73–91. 69 Ëóêüÿíîâà Å.À. Ðîññèéñêàÿ ãîñóäàðñòâåííîñòü è êîíñòèòóöèîííîå çàêîíîäàòåëüñòâî â Ðîññèè

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

íèå íàçâàíèé îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè — Ñîâåòîâ, íå äîëæíî ââîäèòü â çàáëóæäåíèå. Äî 1917 ãîäà, íàïðèìåð, â Ðîññèè äåéñòâîâàëè Ãîñóäàðñòâåííûé ñîâåò è Ñîâåò ìèíèñòðîâ, îäíàêî âðÿä ëè êòî áóäåò óòâåðæäàòü, ÷òî íàëè÷èå ýòèõ ñîâåòîâ îçíà÷àëî ñóùåñòâîâàíèå â Ðîññèè Ñîâåòñêîé âëàñòè ïðè öàðèçìå. ×èñòî âíåøíå, ïî ôîðìàëüíûì ïðèçíàêàì, ôîðìà ïðàâëåíèÿ â ÑÑÑÐ ïî Êîíñòèòóöèÿì 1936 è 1977 ãîäîâ ìîæåò áûòü îõàðàêòåðèçîâàíà êàê ïàðëàìåíòàðíàÿ ðåñïóáëèêà, íî íà äåëå îðãàí, ïîõîæèé íà ïàðëàìåíò, — Âåðõîâíûé Ñîâåò íå èãðàë òîé ðîëè, êàêóþ îí èãðàåò â ïàðëàìåíòñêèõ ãîñóäàðñòâàõ, à íàèáîëåå âàæíûå ðåøåíèÿ ïðèíèìàëèñü âíå ýòîãî ïðåäñòàâèòåëüíîãî êîëëåãèàëüíîãî îðãàíà. Ïîäâîäÿ èòîãè, ìîæíî îòìåòèòü, ÷òî óæå â íà÷àëå 1930-õ ãîäîâ ïàðòèéíûé àïïàðàò ïîäìÿë ïîä ñåáÿ è ôàêòè÷åñêè ñëèëñÿ íå òîëüêî ñ ãîñóäàðñòâåííûì àïïàðàòîì Ñîâåòîâ, ìèíèñòåðñòâ è âåäîìñòâ, íî è ñ àïïàðàòîì ïðîôñîþçíûõ, êîìñîìîëüñêèõ è äðóãèõ ìàññîâûõ îáùåñòâåííûõ îðãàíèçàöèé â åäèíóþ ïàðòèéíî-ãîñóäàðñòâåííóþ óïðàâëåí÷åñêóþ ñèñòåìó. Ýòà óïðàâëåí÷åñêàÿ ñèñòåìà ïîëíîñòüþ êîíòðîëèðîâàëàñü ÖÊ ÂÊÏ(á). Ñîâåòû â 1930-å ãîäû ïðåâðàòèëèñü, ïî ñóùåñòâó, â äåêîðàòèâíûå ó÷ðåæäåíèÿ. Ïàðòèéíî-ãîñóäàðñòâåííàÿ óïðàâëåí÷åñêàÿ ñòðóêòóðà ñòàëà âàæíåéøåé îïîðîé óñòàíîâëåííîãî Ñòàëèíûì ðåæèìà ëè÷íîé âëàñòè. Ñëåäóþùåé âàæíåéøåé îïîðîé ñòàëèíñêîãî ðåæèìà ñëóæèëè ðåïðåññèâíûå îðãàíû (ÎÃÏÓ — ÍÊÂÄ), è ýòî áûëî çàêîíîìåðíî. Ïðîâåäåíèå ïîëèòèêè, îñíîâàííîé íà ïðèíóæäåíèè â îòíîøåíèè çíà÷èòåëüíîé ÷àñòè íàñåëåíèÿ, òðåáîâàëî ìîùíîãî ðåïðåññèâíîãî àïïàðàòà. Àïïàðàò ÍÊÂÄ ñàìûì òåñíûì îáðàçîì ñìûêàëñÿ ñ ïàðòèéíûì àïïàðàòîì. Ýòî ïîä÷åðêèâàëîñü õîòÿ áû òåì, ÷òî íàçíà÷åííûé â ñåíòÿáðå 1936 ãîäà íàðêîìîì âíóòðåííèõ äåë ÑÑÑÐ Í.È. Åæîâ ÿâëÿëñÿ îäíîâðåìåííî ñåêðåòàðåì ÖÊ ÂÊÏ(á), à ñ îêòÿáðÿ 1937 ãîäà è êàíäèäàòîì â ÷ëåíû Ïîëèòáþðî ÖÊ ÂÊÏ(á), à òàêæå ïðåäñåäàòåëåì Êîìèòåòà ïàðòèéíîãî êîíòðîëÿ. À åãî ïðååìíèê Ë.Ï. Áåðèÿ ñòàë â 1939 ãîäó êàíäèäàòîì â ÷ëåíû Ïîëèòáþðî, à âïîñëåäñòâèè ÷ëåíîì Ïîëèòáþðî ÖÊ ÂÊÏ(á). Òðåòüÿ îïîðà ñòàëèíñêîãî ðåæèìà — ñðåäñòâà ìàññîâîé èíôîðìàöèè, èäåîëîãè÷åñêèé àïïàðàò. Ñðåäñòâà ìàññîâîé èíôîðìàöèè ðàáîòàëè ïîä íåïîñðåäñòâåííûì ðóêîâîäñòâîì è êîíòðîëåì Óïðàâëåíèÿ ïðîïàãàíäû è àãèòàöèè ÖÊ ÂÊÏ(á). Ýòî óïðàâëåíèå êîíòðîëèðîâàëî íå òîëüêî ïå÷àòü, ðàäèî, íî è èñêóññòâî, ëèòåðàòóðó, íàóêó. Èäåîëîãè÷åñêèé àïïàðàò öåëåíàïðàâëåííî âíåäðÿë â ñîçíàíèå ëþäåé èäåîëîãè÷åñêèå äîãìû, ÷òî â ñî÷åòàíèè ñ ïîëíîé èçîëÿöèåé ñîâåòñêîãî îáùåñòâà îò êàêèõ-ëèáî èíûõ èñòî÷íèêîâ èíôîðìàöèè, êðîìå îôèöèàëüíûõ, âûðàáàòûâàëî ó ëþäåé ñòåðåîòèïû ìûøëåíèÿ, ñâîåãî ðîäà ñèìâîëû âåðû. È íàêîíåö, àðìèÿ — òîæå îïîðà ðåæèìà, õîòÿ â 30–40-å ãîäû îíà ñàìà ïîäâåðãàëàñü ÷èñòêàì è ðåïðåññèÿì. Àðìèÿ âûïîëíÿëà íå òîëüêî âàæíûå âíåøíå-

(1917–1993). Ì., 2000. Ñ. 50.

76

77

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

ïîëèòè÷åñêèå ôóíêöèè (îáîðîíà ñòðàíû îò âíåøíåé àãðåññèè), íî è íå ìåíåå âàæíûå ñäåðæèâàþùèå âíóòðèïîëèòè÷åñêèå ôóíêöèè, ÿâëÿÿñü â ðóêàõ ïðàâÿùåãî äèêòàòîðà ìîùíûì ïîòåíöèàëüíûì ñðåäñòâîì ïîäàâëåíèÿ èíàêîìûñëèÿ.

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

3.1. Ðàçâèòîé ñîöèàëèçì è îáùåíàðîäíàÿ äåìîêðàòèÿ 7 îêòÿáðÿ 1977 ãîäà, ê 60-ëåòèþ Ñîâåòñêîé âëàñòè áûëà ïðèíÿòà î÷åðåäíàÿ Êîíñòèòóöèÿ ÑÑÑÐ. Íåîáõîäèìîñòü ïðèíÿòèÿ íîâîãî Îñíîâíîãî çàêîíà îáîñíîâûâàëàñü òåì, ÷òî â ñîîòâåòñòâèè ñ ìàðêñèñòñêî-ëåíèíñêèì ó÷åíèåì ñîâåòñêîå ãîñóäàðñòâî, âûïîëíèâ çàäà÷è äèêòàòóðû ïðîëåòàðèàòà, ñòàëî îáùåíàðîäíûì. Èñõîäÿ èç ýòîãî áûëî îáúÿâëåíî î ïîñòðîåíèè â ÑÑÑÐ çðåëîãî, ðàçâèòîãî ñîöèàëèçìà. ÊÏÑÑ ñòàíîâèëàñü «ðóêîâîäÿùåé è íàïðàâëÿþùåé ñèëîé ñîâåòñêîãî îáùåñòâà, ÿäðîì åãî ïîëèòè÷åñêîé ñèñòåìû, ãîñóäàðñòâåííûõ è îáùåñòâåííûõ îðãàíèçàöèé». Ïîæàëóé, ýòî áûëè ñêîðåå èäåîëîãè÷åñêèå ïîñòóëàòû, íåæåëè íîâûå êîíñòèòóöèîííî-ïðàâîâûå ïðèíöèïû â ðåãóëèðîâàíèè èíñòèòóòîâ ãîñóäàðñòâåííîñòè è äåìîêðàòèè. Ïðèíÿòèå «áðåæíåâñêîé» Êîíñòèòóöèè íå áûëî îáóñëîâëåíî ñêîëüêî-íèáóäü çíà÷èòåëüíûìè ïåðåìåíàìè â ñîöèàëüíî-ïîëèòè÷åñêîé æèçíè ðîññèéñêîãî îáùåñòâà è ãîñóäàðñòâà, ïîýòîìó èçìåíåíèÿ, ïðîèçîøåäøèå â êîíñòèòóöèîííîì ðåãóëèðîâàíèè, â îáùåñòâåííîé æèçíè îêàçûâàëèñü âåñüìà íåçíà÷èòåëüíûìè. Êîíñòèòóöèÿ 1977 ãîäà íå âíåñëà ïðèíöèïèàëüíûõ èçìåíåíèé â ñèñòåìó âûñøèõ îðãàíîâ âëàñòè, ëèøü èçìåíèëà ôîðìóëèðîâêó íîðì, îïðåäåëÿþùèõ êîìïåòåíöèþ Âåðõîâíîãî Ñîâåòà. Òàê, áûëî çàêðåïëåíî, ÷òî «Âåðõîâíûé Ñîâåò ïðàâîìî÷åí ðåøàòü âñå âîïðîñû, îòíåñåííûå íàñòîÿùåé Êîíñòèòóöèåé ê âåäåíèþ Ñîþçà ÑÑÐ». Êðîìå òîãî, áûëè çàôèêñèðîâàíû èñêëþ÷èòåëüíûå ïîëíîìî÷èÿ Âåðõîâíîãî Ñîâåòà. Íî íà ïðàêòèêå ýòî íèêàê íå ñêàçàëîñü íà ðåàëüíûõ âîçìîæíîñòÿõ Âåðõîâíîãî Ñîâåòà âëèÿòü íà ïðèíÿòèå ðåøåíèé: íà åãî ïëåíàðíûõ çàñåäàíèÿõ åäèíîãëàñíî øòàìïîâàëèñü ïîäãîòîâëåííûå çàðàíåå ÖÊ ÊÏÑÑ è Ñîâåòîì ìèíèñòðîâ ðåøåíèÿ. Ê ÷èñëó äåìîêðàòè÷åñêèõ íîâàöèé ñëåäóåò îòíåñòè ðàçâèòèå â Êîíñòèòóöèè ÑÑÑÐ 1977 ãîäà êàòåãîðèè ïîëíîâëàñòèÿ íàðîäà. Îäíàêî ïðåæäå îòìåòèì òîò ôàêò, ÷òî Êîíñòèòóöèÿ îáùåíàðîäíîãî ãîñóäàðñòâà õîòÿ è ïðîäîëæàëà èäåîëîãè÷åñêîå ñîïåðíè÷åñòâî ÑÑÑÐ ñ çàïàäíûìè äåìîêðàòèÿìè, âïåðâûå çà ìíîãèå ãîäû óïîòðåáëÿëà â ñâîåì òåêñòå òåðìèí «äåìîêðàòèÿ». Òàê, â ñòàòüå 9 áûëî çàôèêñèðîâàíî, ÷òî «îñíîâíûì íàïðàâëåíèåì ðàçâèòèÿ ïîëèòè÷åñêîé ñèñòåìû ñîâåòñêîãî îáùåñòâà ÿâëÿåòñÿ äàëüíåéøåå ðàçâåðòûâàíèå ñîöèàëèñòè÷åñêîé äåìîêðàòèè». Òàêèì îáðàçîì, ïîíÿòèå «äåìîêðàòèÿ» áûëî âîçâðàùåíî â ïîëèòè÷åñêèé, ïðàâîâîé ëåêñèêîí, íî òîëüêî â êîíòåêñòå ðàçâèòîãî

ñîöèàëèçìà. Ïîìèìî ïîíÿòèÿ äåìîêðàòèè, â Êîíñòèòóöèè áûë çàôèêñèðîâàí ïðèíöèï ïîëíîâëàñòèÿ íàðîäà. Ñòàòüÿ 2 ãëàñèëà, ÷òî «âñÿ âëàñòü â ÑÑÑÐ ïðèíàäëåæèò íàðîäó». Ýòî äàâàëî îñíîâàíèÿ ãîâîðèòü íå òîëüêî î çàìåíå ïðèíöèïîì ïîëíîâëàñòèÿ íàðîäà ïðåæíåãî ïîëîæåíèÿ î ïîëíîâëàñòèè Ñîâåòîâ äåïóòàòîâ òðóäÿùèõñÿ, íî è îá îïðåäåëåííîì äîïîëíåíèè è ðàçâèòèè ïîíÿòèÿ äåìîêðàòèè. Êàê ñëåäñòâèå, Êîíñòèòóöèÿ ÑÑÑÐ çàôèêñèðîâàëà íå òîëüêî ãîñóäàðñòâåííûå, íî è îáùåñòâåííûå ôîðìû íàðîäîâëàñòèÿ (äåìîêðàòèè). Îíà íå òîëüêî ãîâîðèëà îá îñóùåñòâëåíèè íàðîäîì ïðèíàäëåæàùåé åìó ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ÷åðåç Ñîâåòû (ñò. 2), íî òàêæå ïðåäóñìîòðåëà ó÷àñòèå â óïðàâëåíèè ãîñóäàðñòâåííûìè è îáùåñòâåííûìè äåëàìè îáùåñòâåííûõ îðãàíèçàöèé è òðóäîâûõ êîëëåêòèâîâ (ñò. 7–8). Êîíñòèòóöèÿ ïðåäóñìîòðåëà (ñò. 5) âîçìîæíîñòü âûíåñåíèÿ íàèáîëåå âàæíûõ âîïðîñîâ ãîñóäàðñòâåííîé æèçíè íà âñåíàðîäíîå îáñóæäåíèå, à òàêæå ïîñòàíîâêè èõ íà âñåíàðîäíîå ãîëîñîâàíèå (ðåôåðåíäóì). Çà ãðàæäàíàìè çàêðåïëÿëîñü ïðàâî ó÷àñòâîâàòü â óïðàâëåíèè ãîñóäàðñòâåííûìè è îáùåñòâåííûìè äåëàìè, îáñóæäåíèè è ïðèíÿòèè çàêîíîâ è ðåøåíèé îáùåãîñóäàðñòâåííîãî è ìåñòíîãî çíà÷åíèÿ (ñò. 48). Êîíöåïòóàëüíî ïðåäïîëàãàëîñü, ÷òî âñÿ ïîëèòè÷åñêàÿ ñèñòåìà ñîâåòñêîãî îáùåñòâà êàê ñîâîêóïíîñòü ãîñóäàðñòâåííûõ è íåãîñóäàðñòâåííûõ îðãàíèçàöèé (ãîñóäàðñòâî, ÊÏÑÑ, îáùåñòâåííûå îðãàíèçàöèè, òðóäîâûå êîëëåêòèâû) áóäåò èñïîëüçîâàòüñÿ äëÿ ðåàëèçàöèè ïîëíîâëàñòèÿ íàðîäà. Ýòè ïîëîæåíèÿ Êîíñòèòóöèè òðåáîâàëè ïðèíÿòèÿ ñîîòâåòñòâóþùèõ çàêîíîâ, ïðåäóñìàòðèâàþùèõ ìåõàíèçìû ðåàëèçàöèè íàðîäîâëàñòèÿ, îäíàêî òàêèå çàêîíû íå áûëè ïðèíÿòû. Â îòíîøåíèè òðóäîâûõ êîëëåêòèâîâ âîïðîñ ðåøàëñÿ íåïðîñòî. Ñíà÷àëà â ïðîåêòå Êîíñòèòóöèè ñòàòüÿ î íèõ íàõîäèëàñü â ãëàâå, ïîñâÿùåííîé ýêîíîìè÷åñêîé ñèñòåìå, òî åñòü òðóäîâûì êîëëåêòèâàì òåì ñàìûì êàê áû îòâîäèëàñü ðîëü ëèøü ïåðâè÷íîé ïðîèçâîäñòâåííîé ÿ÷åéêè. Çàòåì äàííàÿ ñòàòüÿ áûëà ïåðåìåùåíà â ãëàâó ïåðâóþ, ïîñâÿùåííóþ ïîëèòè÷åñêîé ñèñòåìå îáùåñòâà. Ýòèì ïîä÷åðêèâàëàñü âîçìîæíîñòü äëÿ òðóäîâûõ êîëëåêòèâîâ ó÷àñòâîâàòü è â ïîëèòè÷åñêîé æèçíè ñòðàíû. Êîíå÷íî, ïðåäïîëàãàëîñü, ÷òî îíè áóäóò ó÷àñòâîâàòü ïðåæäå âñåãî â äåëàõ ãîðîäñêèõ è ðàéîííûõ îðãàíîâ âëàñòè — èçíà÷àëüíî íå ïðåäóñìàòðèâàëîñü âûâåäåíèå òðóäîâûõ êîëëåêòèâîâ íà áîëåå âûñîêèé ïîëèòè÷åñêèé óðîâåíü. Îäíàêî â äàëüíåéøåì âêëþ÷åíèå ñòàòüè î òðóäîâûõ êîëëåêòèâàõ â ãëàâó î ïîëèòè÷åñêîé ñèñòåìå ïîòðåáîâàëî ïðèíÿòèÿ Çàêîíà ÑÑÑÐ «Î òðóäîâûõ êîëëåêòèâàõ è ïîâûøåíèè èõ ðîëè â óïðàâëåíèè ïðåäïðèÿòèÿìè, ó÷ðåæäåíèÿìè, îðãàíèçàöèÿìè», êîòîðûé îðèåíòèðîâàë ïîñëåäíèå íà ðàçâèòèå ïðîèçâîäñòâåííîé äåìîêðàòèè, âûáîðíîñòü ðóêîâîäèòåëåé. Ïðè ýòîì ðàñ÷åò áûë è íà òî, ÷òî â êàæäîì êîëëåêòèâå åñòü ÿ÷åéêà êîìïàðòèè, êîòîðàÿ ñìîæåò ïðîâîäèòü ïðàâèëüíûå ðåøåíèÿ. Îäíàêî ïîçæå, êîãäà ñòàëè âîçíèêàòü ðàçëè÷íûå ïàðòèè, è èõ ïàðòèéíûå ÿ÷åéêè â òðóäîâûõ êîëëåêòèâàõ

78

79

ÃËÀÂÀ 3. ÍÎÂÅÉØÈÉ ÏÅÐÈÎÄ ÐÀÇÂÈÒÈß ÈÍÑÒÈÒÓÒÎÂ ÐÎÑÑÈÉÑÊÎÃÎ ÍÀÐÎÄÎÂËÀÑÒÈß

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

ñòàëè âûÿñíÿòü ìåæäó ñîáîé îòíîøåíèÿ, ñòàòóñ òðóäîâûõ êîëëåêòèâîâ áûë ïåðåñìîòðåí. Êîíñòèòóöèÿ ÑÑÑÐ 1977 ãîäà ñîäåðæàëà òàêæå ìíîãî äðóãèõ äåêëàðàòèâíûõ íîðì, êîòîðûå â ïðèíöèïå áûëè íàïðàâëåíû íà äàëüíåéøåå ðàñøèðåíèå è óãëóáëåíèå ñîöèàëèñòè÷åñêîé äåìîêðàòèè è ïîëíîâëàñòèÿ íàðîäà. Ôîðìàëüíî ýòè äâà ïîíÿòèÿ ñòàëè óïîòðåáëÿòüñÿ êàê ñèíîíèìû, ÷òî îáúÿñíÿëîñü íå òîëüêî ïåðåïëåòåíèåì ãîñóäàðñòâåííûõ è îáùåñòâåííûõ íà÷àë â äåìîêðàòèè, íî è ìíîæåñòâîì ôîðì ó÷àñòèÿ ãðàæäàí â ðåøåíèè çàäà÷ îáùåñòâà è ãîñóäàðñòâà êàê ëè÷íî, òàê è ÷åðåç îáùåñòâåííûå îðãàíèçàöèè, òðóäîâûå êîëëåêòèâû, îðãàíû îáùåñòâåííîé ñàìîäåÿòåëüíîñòè íàñåëåíèÿ. Ïðîèçîøëî îïðåäåëåííîå ñáëèæåíèå êîëëåêòèâíûõ è èíäèâèäóàëüíûõ ïðàâ. Ïî-ïðåæíåìó äîâîëüíî äåòàëüíî â Êîíñòèòóöèè ÑÑÑÐ 1977 ãîäà áûëà îòðàæåíà ðîëü ïðåäñòàâèòåëüíûõ îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè. Êîíñòèòóöèÿ äàëà èì íîâîå íàèìåíîâàíèå — Ñîâåòû íàðîäíûõ äåïóòàòîâ. Êðîìå òîãî, ñòàòüÿ 2 ïî-ïðåæíåìó ïîä÷åðêèâàëà ðîëü Ñîâåòîâ êàê ãëàâíîé ôîðìû îñóùåñòâëåíèÿ âëàñòè íàðîäà; â íåé çàôèêñèðîâàíî òàêæå, ÷òî âñå äðóãèå ãîñóäàðñòâåííûå îðãàíû ïîäêîíòðîëüíû è ïîäîò÷åòíû Ñîâåòàì. Òî åñòü ñîâåòñêàÿ ñîöèàëèñòè÷åñêàÿ äåìîêðàòèÿ, îñòàâàÿñü îäíîïàðòèéíîé, íå íóæäàëàñü â ïàðëàìåíòàðèçìå è ñåðüåçíîì ïðîäâèæåíèè ïî ïóòè ðàçäåëåíèÿ âëàñòåé, ïðîôåññèîíàëèçàöèè äåïóòàòñêîé äåÿòåëüíîñòè è êîíòðîëÿ çà èñïîëíèòåëüíîé âëàñòüþ. Îñîáàÿ ðîëü Ñîâåòîâ îáóñëîâèëà âêëþ÷åíèå â Êîíñòèòóöèþ ñïåöèàëüíîãî ÷åòâåðòîãî ðàçäåëà — «Ñîâåòû íàðîäíûõ äåïóòàòîâ è ïîðÿäîê èõ èçáðàíèÿ». Â ýòîì ðàçäåëå áûëà çàêðåïëåíà âñÿ ñèñòåìà Ñîâåòîâ, óâåëè÷åí ñ 4 äî 5 ëåò ñðîê ïîëíîìî÷èé âåðõîâíûõ è ñ 2 äî 2,5 ëåò — ìåñòíûõ Ñîâåòîâ, à òàêæå ïðåäóñìîòðåíî ðóêîâîäñòâî Ñîâåòîâ íåïîñðåäñòâåííî è ÷åðåç ñîçäàâàåìûå èìè îðãàíû âñåìè îòðàñëÿìè ãîñóäàðñòâåííîãî, õîçÿéñòâåííîãî è ñîöèàëüíî-êóëüòóðíîãî ñòðîèòåëüñòâà, ïðèíÿòèå èìè ðåøåíèé, îáåñïå÷åíèå èõ èñïîëíåíèÿ, îñóùåñòâëåíèå êîíòðîëÿ çà ïðîâåäåíèåì ðåøåíèé â æèçíü, çàêðåïëåíû ïðèíöèïû äåÿòåëüíîñòè Ñîâåòîâ. Íîâøåñòâîì ÿâèëîñü è âêëþ÷åíèå â Êîíñòèòóöèþ ñïåöèàëüíîé ãëàâû î íàðîäíîì äåïóòàòå, îñíîâîé äëÿ åå ñîçäàíèÿ ÿâèëñÿ Çàêîí ÑÑÑÐ 1972 ãîäà î ñòàòóñå íàðîäíûõ äåïóòàòîâ â ÑÑÑÐ. Åùå îäíà ïðåòåíçèÿ Êîíñòèòóöèè ÑÑÑÐ 1977 ãîäà ñîñòîÿëà â ïîïûòêå îáîñíîâàòü èíäèâèäóàëüíûé ñòàòóñ ëè÷íîñòè. Êàê ìû óæå îòìå÷àëè, ýòî áûë îïðåäåëåííûé øàã â ñòîðîíó ïðèçíàíèÿ íàðÿäó ñ êîëëåêòèâíûìè ïðàâàìè (Ñîâåòîâ, ïðîôñîþçîâ, êîëõîçîâ) èíäèâèäóàëüíûõ ïðàâ ëè÷íîñòè. Îäíàêî ââåäåíèå ïîíÿòèÿ ñòàòóñà ëè÷íîñòè, íà íàø âçãëÿä, ïîñëóæèëî ïðè÷èíîé îñëàáëåíèÿ îòâåòñòâåííîñòè ãîñóäàðñòâà ïåðåä ãðàæäàíàìè, ñîêðàòèëî âîçìîæíîñòè ãðàæäàí òðåáîâàòü îò ãîñóäàðñòâà äîëæíîãî îòíîøåíèÿ ê ñåáå, à ãîñóäàðñòâó, íàïðîòèâ, äàëî äîïîëíèòåëüíóþ âîçìîæíîñòü òðåáîâàòü îò ãðàæäàíèíà åùå

áîëüøåãî ó÷åòà åãî (ãîñóäàðñòâà) èíòåðåñîâ è ïîòðåáíîñòåé. Êàê ñëåäñòâèå, â Êîíñòèòóöèè áûë çàêðåïëåí øèðîêèé êðóã íå òîëüêî ïðàâ è ñâîáîä, íî è îáÿçàííîñòåé ãðàæäàí ÑÑÑÐ. Äàëåå, õîòÿ ôîðìàëüíî â Êîíñòèòóöèè áûë çàôèêñèðîâàí ïðèíöèï çàêîííîñòè (ñò. 4) êàê îäèí èç ïðèíöèïîâ ðàáîòû âñåõ ýëåìåíòîâ ïîëèòè÷åñêîé ñèñòåìû îáùåñòâà, ïîÿâèëàñü è ñòàòüÿ 57, â êîòîðîé ãîâîðèëîñü, ÷òî «óâàæåíèå ëè÷íîñòè, îõðàíà ïðàâ è ñâîáîä ãðàæäàí — îáÿçàííîñòü âñåõ ãîñóäàðñòâåííûõ îðãàíîâ, îáùåñòâåííûõ îðãàíèçàöèé è äîëæíîñòíûõ ëèö». Ê ñîæàëåíèþ, ìíîãèå èç ýòèõ, âíå âñÿêîãî ñîìíåíèÿ, ïîçèòèâíûõ êîíñòèòóöèîííûõ íîâàöèé òàê è îñòàëèñü äåêëàðàöèåé, ïîòîìó ÷òî â ïîñëåäóþùåì íå áûëè ñîçäàíû ïðàâîâûå ìåõàíèçìû èõ ðåàëèçàöèè. Ýòî êàñàëîñü íå òîëüêî îòäåëüíûõ ïðàâ è ñâîáîä, íî è ñàìîãî ïîëèòè÷åñêîãî ðåæèìà, ðåôîðìèðîâàòü êîòîðûé îäíèì ïðîâîçãëàøåíèåì êîíñòèòóöèîííûõ ïðèíöèïîâ áûëî íåâîçìîæíî. Òåì íå ìåíåå ñ ïðèíÿòèåì Êîíñòèòóöèè ÑÑÑÐ 1977 ãîäà âñå-òàêè ïðîèçîøëà àêòèâèçàöèÿ åñëè íå ïîëèòè÷åñêîé, òî íàó÷íîé äèñêóññèè î ïîëèòè÷åñêîé ñèñòåìå ðàçâèòîãî ñîöèàëèçìà. Îäíèì èç ïåðâûõ â íàøåé ñòðàíå äàííîé êàòåãîðèåé ñòàë ïîëüçîâàòüñÿ Ô.Ì. Áóðëàöêèé70. Óêàçàííàÿ êàòåãîðèÿ äîñòàòî÷íî áûñòðî âîøëà â íàó÷íûé îáîðîò â íàøåé ñòðàíå. Óæå â íà÷àëå 1970-õ ãîäîâ åå ðàçðàáàòûâàþò òàêèå ó÷åíûå, êàê Á.Í. Òîïîðíèí71, Þ.À. Òèõîìèðîâ72, Í.Í. Ðàçóìîâè÷73 è äð. Îäíàêî íàäî ñðàçó æå îòìåòèòü, ÷òî â îòå÷åñòâåííîé íàóêå ïîíÿòèå «ïîëèòè÷åñêàÿ ñèñòåìà» èçíà÷àëüíî óïîòðåáëÿëîñü äëÿ õàðàêòåðèñòèêè ðàçâèòèÿ ñîöèàëèñòè÷åñêîãî îáùåñòâà è ãîñóäàðñòâà. Íà Çàïàäå ïîÿâëåíèå äàííîé êàòåãîðèè áûëî âûçâàíî âíåäðåíèåì â ïîëèòè÷åñêèå èññëåäîâàíèÿ ñèñòåìíîãî ïîäõîäà è èñïîëüçîâàíèåì íàó÷íûõ íàðàáîòîê äëÿ îïòèìèçàöèè âçàèìîîòíîøåíèé îáùåñòâà è èíñòèòóòîâ âëàñòè. Â íàøåé æå ñòðàíå çàèìñòâîâàííûé òåðìèí «ïîëèòè÷åñêàÿ ñèñòåìà» ñëóæèë èñêëþ÷èòåëüíî äëÿ îáîñíîâàíèÿ è óñèëåíèÿ âëèÿíèÿ ïàðòèè è ãîñóäàðñòâà. Ïîëèòè÷åñêàÿ ñèñòåìà îáùåñòâà â ýòîò ïåðèîä ðàññìàòðèâàëàñü êàê óçêàÿ ñîâîêóïíîñòü òðàäèöèîííûõ ýëåìåíòîâ (ãîñóäàðñòâî, ïðîôñîþçû, äðóãèå ìàññîâûå îáùåñòâåííûå îðãàíèçàöèè) ïðè ðóêîâîäÿùåé ðîëè ÊÏÑÑ. Ñîáñòâåííî, ââåäåíèå ýòîé êàòåãîðèè â ïîëèòè÷åñêèé è ïðàâîâîé îáîðîò áûëî ïðèçâàíî ëèøü ïîäêðåïèòü âûâîä î ïåðåðàñòàíèè ãîñóäàðñòâà äèêòàòóðû ïðîëåòàðè-

80

81

_________________________________

70 Ñì.: Áóðëàöêèé Ô.Ì. Ëåíèí. Ãîñóäàðñòâî. Ïîëèòèêà. Ì., 1970; Áóðëàöêèé Ô.Ì., Ãàëêèí À.À. Ñî-

öèîëîãèÿ. Ïîëèòèêà. Ìåæäóíàðîäíûå îòíîøåíèÿ. Ì., 1974. 71 Ñì.: Òîïîðíèí Á.Í. Ïîëèòè÷åñêàÿ ñèñòåìà ñîöèàëèçìà. Ì., 1972. 72 Ñì.: Òèõîìèðîâ Þ.À. Ñîöèàëèçì è ïîëèòè÷åñêàÿ âëàñòü // Ñîâåòñêîå ãîñóäàðñòâî è ïðàâî. 1974.

¹ 5. Ñ. 11–19. 73 Ñì.: Ðàçóìîâè÷ Í.Í. Ïîëèòè÷åñêàÿ îðãàíèçàöèÿ è ïîëèòè÷åñêàÿ ñèñòåìà îáùåñòâà // Ñîâåòñêîå ãî-

ñóäàðñòâî è ïðàâî. 1975. ¹ 1. Ñ. 105–109.

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

àòà â îáùåíàðîäíîå ãîñóäàðñòâî, îáîñíîâàòü ðàñøèðåíèå åãî ñîöèàëüíîé è ïîëèòè÷åñêîé îñíîâû è â êîíå÷íîì èòîãå îáíîâèòü ñòàëèíñêèé òåçèñ îá óñèëåíèè ðîëè ãîñóäàðñòâà ïî ìåðå ïðîäâèæåíèÿ ê ñîöèàëèçìó. Òàêàÿ ãîñóäàðñòâåííî-áþðîêðàòè÷åñêàÿ èíòåðïðåòàöèÿ ïîíÿòèÿ ïîëèòè÷åñêîé ñèñòåìû ðàçèòåëüíûì îáðàçîì îòëè÷àëàñü îò òîãäàøíèõ çàïàäíûõ îáðàçöîâ îðãàíèçàöèè ïóáëè÷íîé âëàñòè. Îíà íå âûäåðæèâàëà è ñåðüåçíîé êîíêóðåíöèè ñ êîíñòèòóöèîííûìè íàðàáîòêàìè Í.È. Áóõàðèíà, êîòîðûå áûëè ñäåëàíû åùå 40 ëåò íàçàä è îáîñíîâàëè íåîáõîäèìîñòü ðàçâèòèÿ â îáùåñòâå ãîðèçîíòàëüíûõ ýêîíîìè÷åñêèõ, ñîöèàëüíûõ ñâÿçåé, àâòîíîìíûõ îò ãîñóäàðñòâà èíñòèòóòîâ è îáúåäèíåíèé, ñîçäàííûõ ãðàæäàíàìè äëÿ çàùèòû ñâîèõ èíòåðåñîâ. Òàêèì îáðàçîì, Êîíñòèòóöèÿ ÑÑÑÐ 1977 ãîäà ñòàëà åùå îäíèì çàêîíîìåðíûì ýòàïîì íà ïóòè äàëüíåéøåãî îãîñóäàðñòâëåíèÿ ïîëèòè÷åñêîé ñèñòåìû îáùåñòâà. Âñå ýëåìåíòû ïîñëåäíåé áûëè ïî-ïðåæíåìó ïîä÷èíåíû ïàðòèéíî-áþðîêðàòè÷åñêîìó ðåæèìó óïðàâëåíèÿ ñòðàíîé, ñëîæèâøåìóñÿ åùå âî âðåìåíà Ñòàëèíà. Ñèñòåìà ñîöèàëèçìà, êàê è ïðåæäå, áàçèðîâàëàñü íå íà ãîðèçîíòàëüíûõ ãðàæäàíñêèõ îòíîøåíèÿõ, à íà ãèïåðòðîôèðîâàííûõ âåðòèêàëüíûõ ñâÿçÿõ, îáåñïå÷èâàþùèõ òîòàëüíûé ãîñóäàðñòâåííûé êîíòðîëü çà îáùåñòâåííîé è ëè÷íîé æèçíüþ ãðàæäàí. Â ÷àñòè ðåãóëèðîâàíèÿ èçáèðàòåëüíûõ ïðàâ Êîíñòèòóöèÿ 1977 ãîäà çàêðåïèëà óæå èçâåñòíûå ïðèíöèïû âñåîáùåãî, ðàâíîãî, ïðÿìîãî èçáèðàòåëüíîãî ïðàâà ïðè òàéíîì ãîëîñîâàíèè. Íî îíà ñîäåðæàëà è ðÿä íîâûõ ìîìåíòîâ: ñíèæåíèå âîçðàñòà ïàññèâíîãî èçáèðàòåëüíîãî ïðàâà âî âñå Ñîâåòû äî 18 ëåò (ðàíåå äëÿ âåðõîâíûõ Ñîâåòîâ ðåñïóáëèê — 21 ãîä), â Âåðõîâíûé Ñîâåò ÑÑÑÐ — äî 21 ãîäà (äî ýòîãî 23 ãîäà); ïðàâî ãðàæäàí è îáùåñòâåííûõ îðãàíèçàöèé àêòèâíî ó÷àñòâîâàòü â ïîäãîòîâêå è ïðîâåäåíèè âûáîðîâ; âîçìîæíîñòü èçáðàíèÿ ãðàæäàíèíà, êàê ïðàâèëî, íå áîëåå ÷åì â äâà Ñîâåòà; îòíåñåíèå ðàñõîäîâ ïî âûáîðàì íà ñ÷åò ãîñóäàðñòâà; âêëþ÷åíèå â Êîíñòèòóöèþ ïî èòîãàì âñåíàðîäíîãî îáñóæäåíèÿ ñòàòüè î íàêàçàõ èçáèðàòåëåé. Êîíñòèòóöèÿ ÑÑÑÐ ïåðâîíà÷àëüíî ïðåäîñòàâëÿëà ïðàâî âûäâèæåíèÿ êàíäèäàòîâ â äåïóòàòû îðãàíèçàöèÿì Êîììóíèñòè÷åñêîé ïàðòèè, ïðîôåññèîíàëüíûì ñîþçàì, ÂËÊÑÌ, êîîïåðàòèâíûì è äðóãèì îáùåñòâåííûì îðãàíèçàöèÿì, òðóäîâûì êîëëåêòèâàì, à òàêæå ñîáðàíèÿì âîåííîñëóæàùèõ ïî âîèíñêèì ÷àñòÿì. Ïîÿâëåíèå ñðåäè ñóáúåêòîâ âûäâèæåíèÿ òðóäîâûõ êîëëåêòèâîâ ÿâèëîñü ÷àñòüþ îáùåé òåíäåíöèè ïîâûøåíèÿ ðîëè òðóäîâûõ êîëëåêòèâîâ â ïîëèòè÷åñêîé æèçíè ñòðàíû. Âìåñòå ñ òåì ïðåæíÿÿ ïðàêòèêà âûäâèæåíèÿ êàíäèäàòîâ ïî ïðîèçâîäñòâåííîìó ïðèíöèïó è èõ èçáðàíèÿ ïî òåððèòîðèàëüíîìó, à òàêæå «âûáîðîâ áåç âûáîðà» ïðîäîëæàëà ñîõðàíÿòüñÿ. Ãðàæäàíèí íå ìîã, êàê ïðàâèëî, áûòü èçáðàí áîëåå ÷åì â äâà Ñîâåòà íàðîäíûõ äåïóòàòîâ (â áîëåå ïîçäíåé ðåäàêöèè Îñíîâíîãî çàêîíà ýòà íîðìà çâó÷àëà áîëåå êàòåãîðè÷íî — ãðàæäàíèí íå ìîã áûòü îäíîâðåìåííî äåïóòàòîì áîëåå ÷åì äâóõ Ñîâåòîâ).

Êîíñòèòóöèÿ âïåðâûå ïðîäåêëàðèðîâàëà òàêæå ïðèíöèï ñâîáîäíûõ âûáîðîâ, çàôèêñèðîâàâ, ÷òî ãðàæäàíàì è îáùåñòâåííûì îðãàíèçàöèÿì ãàðàíòèðóåòñÿ ñâîáîäíîå è âñåñòîðîííåå îáñóæäåíèå ïîëèòè÷åñêèõ, äåëîâûõ è ëè÷íûõ êà÷åñòâ êàíäèäàòîâ â äåïóòàòû, à òàêæå ïðàâî ïðîâîäèòü àãèòàöèþ íà ñîáðàíèÿõ, â ïå÷àòè, ïî òåëåâèäåíèþ, ðàäèî. Ê ÷èñëó íîâûõ êîíñòèòóöèîííûõ êîíñòðóêöèé â îðãàíèçàöèè è ïðîâåäåíèè âûáîðîâ ñëåäóåò îòíåñòè è ïðèíöèï ïðîâåäåíèÿ âûáîðîâ èçáèðàòåëüíûìè êîìèññèÿìè êàê íåãîñóäàðñòâåííûìè îðãàíàìè. Âîçâåäåíèå ýòîãî ïðèíöèïà íà óðîâåíü êîíñòèòóöèîííîãî áûëî ïðèçâàíî ïîä÷åðêíóòü îáùåñòâåííûé ñòàòóñ èçáèðàòåëüíûõ êîìèññèé è òåì ñàìûì íå òîëüêî ïðèäàòü âûáîðàì áîëüøèé äåìîêðàòèçì, íî è äèñòàíöèðîâàòü êîìèññèè îò âëèÿíèÿ ñî ñòîðîíû ãîñóäàðñòâåííûõ îðãàíîâ èëè ïîä÷èíåíèÿ èì. Îäíàêî, êàê ïîêàçàëà äàëüíåéøàÿ çàêîíîäàòåëüíàÿ ïðàêòèêà ðåãóëèðîâàíèÿ ñòàòóñà èçáèðêîìîâ, èõ îáùåñòâåííûé ñòàòóñ îêàçàëñÿ ôèêöèåé. Êîìèññèè ïî-ïðåæíåìó áûëè æåñòêî öåíòðàëèçîâàíû, íàõîäÿñü ïîä ïîëíîé îïåêîé ïàðòêîìîâ è èñïîëêîìîâ Ñîâåòîâ, è íå ñìîãëè îêàçàòü ñêîëüêî-íèáóäü ñåðüåçíîãî âëèÿíèÿ íà äåáþðîêðàòèçàöèþ èçáèðàòåëüíûõ ïðîöåäóð. Ïåðñîíàëüíûå ñîñòàâû êîìèññèé óòâåðæäàëèñü ñîîòâåòñòâóþùèìè ïðåçèäèóìàìè âåðõîâíûõ Ñîâåòîâ è èñïîëíèòåëüíûìè êîìèòåòàìè ìåñòíûõ Ñîâåòîâ. Çàêîí íå ñîäåðæàë êàêèõ-ëèáî óïîìèíàíèé î ðàáîòå öåíòðèçáèðêîìîâ èëè îêðóæíûõ èçáèðàòåëüíûõ êîìèññèé (èõ äîëæíîñòíûõ ëèö èëè ÷ëåíîâ êîìèññèé) íà ïîñòîÿííîé îñíîâå. Âìåñòå ñ òåì ïðåäóñìàòðèâàëîñü, ÷òî ïðåäñåäàòåëü, åãî çàìåñòèòåëü èëè ñåêðåòàðü ó÷àñòêîâîé èçáèðàòåëüíîé êîìèññèè îñâîáîæäàþòñÿ îò âûïîëíåíèÿ ïðîèçâîäñòâåííûõ èëè ñëóæåáíûõ îáÿçàííîñòåé â ïåðèîä ïîäãîòîâêè è ïðîâåäåíèÿ âûáîðîâ íà 30 êàëåíäàðíûõ äíåé ñ ñîõðàíåíèåì ñðåäíåãî çàðàáîòêà ïî ìåñòó îñíîâíîé ðàáîòû. Áûëè ââåäåíû óðîâíåâîå ðàñïðåäåëåíèå êîìïåòåíöèè ìåæäó èçáèðàòåëüíûìè êîìèññèÿìè è ïðàâî íà îáæàëîâàíèå èçáèðàòåëÿìè ðåøåíèé (äåéñòâèé) íèæåñòîÿùèõ êîìèññèé â âûøåñòîÿùèå. Íà èçáèðàòåëüíûå êîìèññèè âîçëàãàëèñü îáÿçàííîñòè ïî îñóùåñòâëåíèþ êîíòðîëÿ çà õîäîì ïîäãîòîâêè è ïðîâåäåíèÿ âûáîðîâ. Êðîìå òîãî, èçáèðàòåëüíûì êîìèññèÿì áûëè ïðåäîñòàâëåíû äîïîëíèòåëüíûå ïîëíîìî÷èÿ, ñâÿçàííûå ñ ôèíàíñîâûì îáåñïå÷åíèåì âûáîðîâ, â ÷àñòíîñòè ïðàâî ñàìîñòîÿòåëüíî ðàñïðåäåëÿòü ñðåäñòâà äëÿ îðãàíèçàöèè è ïðîâåäåíèÿ âûáîðîâ. Ïîðÿäîê ïðîâåäåíèÿ âûáîðîâ íàðîäíûõ äåïóòàòîâ îïðåäåëÿëñÿ çàêîíàìè ÑÑÑÐ, ñîþçíûõ è àâòîíîìíûõ ðåñïóáëèê. Çàêîíîì ÑÑÑÐ îò 6 èþëÿ 1978 ãîäà «Î âûáîðàõ â Âåðõîâíûé Ñîâåò ÑÑÑÐ» áûë îïðåäåëåí ïîðÿäîê âûáîðîâ äåïóòàòîâ â Ñîâåò Ñîþçà è â Ñîâåò íàöèîíàëüíîñòåé Âåðõîâíîãî Ñîâåòà ÑÑÑÐ. Âûáîðû íàçíà÷àëèñü Ïðåçèäèóìîì Âåðõîâíîãî Ñîâåòà ÑÑÑÐ. Îíè ïðîâîäèëèñü ïî ìàæîðèòàðíîé èçáèðàòåëüíîé ñèñòåìå àáñîëþòíîãî áîëüøèíñòâà â îäèí òóð. Èçáðàííûì ñ÷èòàëñÿ êàíäèäàò â äåïóòàòû, ïîëó÷èâøèé

82

83

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

íà âûáîðàõ áîëüøå ïîëîâèíû ãîëîñîâ âñåõ èçáèðàòåëåé îêðóãà. Âûáîðû ïðèçíàâàëèñü íåñîñòîÿâøèìèñÿ, åñëè â íèõ ïðèíÿëî ó÷àñòèå ìåíåå ïîëîâèíû èçáèðàòåëåé îêðóãà. Êàê óæå îòìå÷àëîñü, Êîíñòèòóöèÿ ÑÑÑÐ ââåëà èíñòèòóò íàêàçîâ èçáèðàòåëåé, ÷òî ñâèäåòåëüñòâîâàëî îá èìïåðàòèâíîì ìàíäàòå äåïóòàòà. Äåïóòàò áûë îáÿçàí îò÷èòûâàòüñÿ î ñâîåé ðàáîòå è ðàáîòå Ñîâåòà ïåðåä èçáèðàòåëÿìè, à òàêæå ïåðåä êîëëåêòèâàìè è îáùåñòâåííûìè îðãàíèçàöèÿìè, âûäâèíóâøèìè åãî êàíäèäàòîì â äåïóòàòû. Äåïóòàò, íå îïðàâäàâøèé äîâåðèÿ èçáèðàòåëåé, ìîã áûòü â ëþáîå âðåìÿ îòîçâàí ïî ðåøåíèþ áîëüøèíñòâà èçáèðàòåëåé â óñòàíîâëåííîì çàêîíîì ïîðÿäêå. Â ðàçâèòèå ýòèõ ïîëîæåíèé Êîíñòèòóöèè áûë ïðèíÿò Çàêîí «Î ïîðÿäêå îòçûâà íàðîäíîãî äåïóòàòà ÑÑÑÐ»74. Çàêðåïëåííàÿ ñîâåòñêîé Êîíñòèòóöèåé 1977 ãîäà ïîëèòè÷åñêàÿ ñèñòåìà, ñèñòåìà ïðåäñòàâèòåëüíûõ îðãàíîâ âëàñòè, à òàêæå ïîðÿäîê âûáîðîâ è èçáèðàòåëüíàÿ ñèñòåìà ïðîñóùåñòâîâàëè â íåèçìåííîì âèäå áîëåå äåñÿòè ëåò, âîéäÿ â èñòîðèþ êàê ïåðèîä çàñòîÿ îáùåñòâåííîé è ãîñóäàðñòâåííîé æèçíè. Ýòîìó ïðåæäå âñåãî ñïîñîáñòâîâàëà ïðàêòèêà ìîíîïîëèçàöèè ÊÏÑÑ ïðèíÿòèÿ âñåõ âàæíåéøèõ ðåøåíèé. Áðåæíåâñêàÿ Êîíñòèòóöèÿ 1977 ãîäà ÿâèëàñü ëîãè÷íûì ïðîäîëæåíèåì ñòàëèíñêîé êîíöåïöèè óñèëåíèÿ ðîëè ãîñóäàðñòâà íà ýòàïå ðàçâèòîãî ñîöèàëèçìà. Â êà÷åñòâå äîïîëíèòåëüíûõ àðãóìåíòîâ â ïîëüçó óñèëåíèÿ ðîëè ãîñóäàðñòâà ñòàëè ïðèâîäèòüñÿ äîêàçàòåëüñòâà òîãî, ÷òî ãðàæäàíå íå ìîãóò íåïîñðåäñòâåííî è öåëèêîì âçÿòü íà ñåáÿ âûïîëíåíèå ìíîãîîáðàçíûõ ôóíêöèé ãîñóäàðñòâà â ñèëó ðÿäà îáúåêòèâíûõ ôàêòîðîâ: íèçêîãî óðîâíÿ æèçíè, ñëàáîé ñîçíàòåëüíîñòè, ïðîäîëæèòåëüíîñòè ðàáî÷åãî äíÿ. Â òî æå âðåìÿ îòðèöàëàñü âíåøíÿÿ íåîáõîäèìîñòü ïðîôåññèîíàëèçàöèè äåïóòàòñêîé äåÿòåëüíîñòè, âîçìîæíîñòè êîíòðîëÿ íàñåëåíèÿ â ëèöå ïðåäñòàâèòåëüíûõ îðãàíîâ âëàñòè çà äåÿòåëüíîñòüþ èñïîëíèòåëüíûõ ñòðóêòóð, ñðîñøèõñÿ ñ ïàðòèéíûì àïïàðàòîì. Èíûìè ñëîâàìè, öèíè÷íî äîêàçûâàëàñü íåîáõîäèìîñòü çàêðåïëåíèÿ îñîáîé ðàçíîâèäíîñòè ïàðòèéíî-÷èíîâíè÷üåãî òðóäà è ïàðòèéíîé êàñòû ÷èíîâíèêîâ ñî âñåìè èõ ëüãîòàìè è ïðèâèëåãèÿìè — ýòî è ñòàëî çàñòîéíûì ïðî÷òåíèåì ìàðêñèñòñêî-ëåíèíñêîãî ó÷åíèÿ î ãîñóäàðñòâå. Â òî æå âðåìÿ â îáùåñòâå íàðàñòàë ñèñòåìíûé êðèçèñ. Ïàðòèÿ è ãîñóäàðñòâåííàÿ áþðîêðàòèÿ â ëèöå åäèíîé àäìèíèñòðàòèâíî-êîìàíäíîé ñèñòåìû ñòàëè îòêðîâåííî òîðìîçèòü ðàçâèòèå îáùåñòâåííûõ èíèöèàòèâ, ïîäàâëÿòü ñàìîñòîÿòåëüíîñòü ãðàæäàí. Ðóêîâîäñòâî ïàðòèè, äîñòèãøåå ïðåêëîííîãî âîçðàñòà, íå ïðèçíàâàëî èçìåíåíèé â îáùåñòâå, çàíèìàÿñü òåîðåòèçèðîâàíèåì è îáîñíîâàíèåì âîçðàñòàíèÿ ñâîåé ñîáñòâåííîé ðóêîâîäÿùåé ðîëè. Â îáùåñòâå ïîÿâèëàñü íàïðÿæåííîñòü, âñå áîëåå ÿâíûìè ñòàíîâèëèñü ïðèçíàêè îòòîðæåíèÿ ãîñóäàðñòâåííîñòè, ïîñòðîåííîé íà ìîíîïîëèè îäíîé ïàðòèè. _________________________________

74 Ñì.: Èâàí÷åíêî À.Â. Çàêîíîäàòåëüñòâî îá îòçûâå äåïóòàòîâ (ñîñòîÿíèå è ïåðñïåêòèâà) // Ñîâåòñêîå

ãîñóäàðñòâî è ïðàâî. 1991. ¹ 10. Ñ. 30–38.

84

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

3.2. Ïåðåñòðîéêà è àëüòåðíàòèâíûå âûáîðû Ïåðèîä êîíñòèòóöèîííûõ ðåôîðì ðîññèéñêîé ãîñóäàðñòâåííîñòè è íàðîäîâëàñòèÿ 1988–1991 ãîäîâ âîøåë â èñòîðèþ ïîä íàçâàíèåì «ïåðåñòðîéêà». Íà÷àëî ýòîìó ïåðèîäó áûëî ïîëîæåíî èçáðàíèåì íà ïîñò Ãåíåðàëüíîãî ñåêðåòàðÿ ÖÊ ÊÏÑÑ â ìàðòå 1985 ãîäà Ì.Ñ. Ãîðáà÷åâà. Óæå â àïðåëå èì áûëà îáíàðîäîâàíà ïðîãðàììà ïðåîáðàçîâàíèé îáùåñòâåííîé è ïîëèòè÷åñêîé æèçíè â ñòðàíå. Ñ òî÷êè çðåíèÿ õðîíîëîãèè ïåðâûå ïîïûòêè ïåðåîñìûñëåíèÿ ïîíÿòèÿ «ñîöèàëèçì» áûëè ïðåäïðèíÿòû åùå Þ.Â. Àíäðîïîâûì, â ÷àñòíîñòè, íîâûå âçãëÿäû áûëè èçëîæåíû èì â ðàáîòå «Ó÷åíèå Êàðëà Ìàðêñà è íåêîòîðûå âîïðîñû ñîöèàëèñòè÷åñêîãî ñòðîèòåëüñòâà â ÑÑÑÐ»75. Çàäàâàÿñü ðèòîðè÷åñêèì âîïðîñîì «÷òî æå òàêîå ñîöèàëèçì?», àâòîð íå îòâå÷àåò íà íåãî, à íàçèäàòåëüíî óòâåðæäàåò: «Ïðàâèëüíî ïîñòóïàåò ñåãîäíÿ òîò, êòî îáðàùàåòñÿ çà îòâåòîì, ïðåæäå âñåãî, ê òðóäàì Ìàðêñà, Ýíãåëüñà, Ëåíèíà. Îäíàêî íåëüçÿ óæå îãðàíè÷èâàòüñÿ òîëüêî ýòèì. Íûíå ïîíÿòèå «ñîöèàëèçì» íå ìîæåò ðàñêðûâàòüñÿ èíà÷å, êàê ñ ó÷åòîì áîãàòåéøåãî ïðàêòè÷åñêîãî îïûòà íàðîäîâ Ñîâåòñêîãî Ñîþçà, äðóãèõ áðàòñêèõ ñòðàí. Ýòîò îïûò ïîêàçûâàåò, ñêîëü íåïðîñòû ìíîãèå ïðîáëåìû, âñòàþùèå íà ïóòè ñîöèàëèñòè÷åñêîãî ñîçèäàíèÿ. Íî îí ñâèäåòåëüñòâóåò è î òîì, ÷òî ëèøü ñîöèàëèçìó ïîä ñèëó ðåøåíèå ñàìûõ ñëîæíûõ âîïðîñîâ îáùåñòâåííîãî áûòèÿ». Äàëüíåéøèé õîä ìûñëåé Þ.Â. Àíäðîïîâà íå îñòàâëÿåò ñîìíåíèé â òîì, ÷òî îí âèäèò áóäóùåå ñîöèàëèçìà ïðåæäå âñåãî â óñèëåíèè ðîëè ãîñóäàðñòâà â ýêîíîìèêå. ×òî æå êàñàåòñÿ ñîâåðøåíñòâîâàíèÿ ïîëèòè÷åñêèõ îòíîøåíèé, òî èõ ñóòü îí ñâîäèò ê áîðüáå ñ òàê íàçûâàåìûìè íåàíòàãîíèñòè÷åñêèìè ïðîòèâîðå÷èÿìè â ïîëèòèêå. À ñîöèàëèñòè÷åñêàÿ äåìîêðàòèÿ ñîñòîèò â òîì, ÷òî «îíà åñòü è âñåãäà áóäåò äåìîêðàòèåé, ãàðàíòèðóþùåé ñàìûå øèðîêèå ïðàâà è çàùèùàþùåé èíòåðåñû òðóäÿùèõñÿ, ãîòîâîé ïðèçâàòü ê ïîðÿäêó òåõ, êòî ïîäíèìàåò ðóêó íà ñîöèàëèñòè÷åñêèå çàâîåâàíèÿ íàðîäà». Ì.Ñ. Ãîðáà÷åâ â îòëè÷èå îò Þ.Â. Àíäðîïîâà îñíîâíîé àêöåíò ñâîåé ðåôîðìàòîðñêîé äåÿòåëüíîñòè ïåðåíåñ èç îáëàñòè ýêîíîìèêè íà ñôåðó ïîëèòè÷åñêèõ îòíîøåíèé è ñîâåðøåíñòâîâàíèÿ âíóòðèïàðòèéíîé äåìîêðàòèè. Îñíîâîé ïðåîáðàçîâàíèé ñîãëàñíî ïîçèöèè Ãîðáà÷åâà, âûñêàçàííîé èì â äîêëàäå íà ÿíâàðñêîì 1987 ãîäà ïëåíóìå ÖÊ ÊÏÑÑ, äîëæíû áûëè ñòàòü äåìîêðàòèçàöèÿ âñåõ ñòîðîí æèçíè îáùåñòâà, ãëàñíîñòü, ðåôîðìèðîâàíèå ïîëèòè÷åñêèõ èíñòèòóòîâ ñòðàíû76. Ôîðìàëüíûé ñòàðò ïåðåñòðîéêå ãîñóäàðñòâåííîé è îáùåñòâåííîé æèçíè, ðàçâèòèþ èíñòèòóòîâ äåìîêðàòèè è íàðîäîâëàñòèÿ äàëè ðåøåíèÿ XXVII ñúåç_________________________________

75 Ñì.: Àíäðîïîâ Þ.Â. Ó÷åíèå Êàðëà Ìàðêñà è íåêîòîðûå âîïðîñû ñîöèàëèñòè÷åñêîãî ñòðîèòåëüñòâà

â ÑÑÑÐ. Ì., 1983. 76 Ñì.: Ìàòåðèàëû ÿíâàðñêîãî 1987 ãîäà ïëåíóìà ÖÊ ÊÏÑÑ. Ì.: Ïîëèòèçäàò, 1987.

85

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

äà ÊÏÑÑ è XIX Âñåñîþçíîé êîíôåðåíöèè ÊÏÑÑ. Èìåííî íà èõ îñíîâå Âåðõîâíûé Ñîâåò ÑÑÑÐ Çàêîíîì îò 1 äåêàáðÿ 1988 ãîäà âíåñ ðÿä ñóùåñòâåííûõ èçìåíåíèé â Êîíñòèòóöèþ ÑÑÑÐ 1977 ãîäà. Ñóòü èõ ñâîäèëàñü íå òîëüêî ê ñîçäàíèþ íîâîé ñèñòåìû îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè, íî è ê ñóùåñòâåííîé êîððåêòèðîâêå èçáèðàòåëüíîé ñèñòåìû, ôàêòè÷åñêè äîïóñêàþùåé àëüòåðíàòèâíûå âûáîðû. Äëÿ àïðîáàöèè àëüòåðíàòèâíîñòè â 1987 ãîäó íà âûáîðàõ â ìåñòíûå Ñîâåòû íàðîäíûõ äåïóòàòîâ áûë ïðîâåäåí ýêñïåðèìåíò ïî ñîçäàíèþ ìíîãîìàíäàòíûõ îêðóãîâ, â õîäå êîòîðîãî ïîä êîíòðîëåì ìåñòíûõ ïàðòêîìîâ ãðàæäàíå ñòðàíû âïåðâûå ïîëó÷èëè âîçìîæíîñòü îãðàíè÷åííîãî âûáîðà ìåæäó íåñêîëüêèìè êàíäèäàòàìè. Èíèöèèðîâàííûé ðóêîâîäñòâîì ïàðòèè ïðîöåññ äåìîêðàòèçàöèè âíóòðèïàðòèéíîé è îáùåñòâåííîé æèçíè áûë îáóñëîâëåí âñå áîëåå ÿâíûì êðèçèñîì ñàìîé ïàðòèè è, êàê ñëåäñòâèå, óñèëèâàþùèìñÿ äàâëåíèåì îáùåñòâåííîñòè. Ïîýòîìó ïåðåñòðîéêà èçíà÷àëüíî ìûñëèëàñü êàê ñïîñîá óëó÷øåíèÿ ðàáîòû ñàìîé ïàðòèè ïðè ñîõðàíåíèè çà íåé ñòàòóñà ïðàâÿùåé. Ñ ýòîé öåëüþ ïåðåêðàèâàëàñü ñèñòåìà ïðåäñòàâèòåëüíîé âëàñòè, ââîäèëèñü ïðèíöèïû àëüòåðíàòèâíîñòè è ýëåìåíòû ñîâåòñêîãî ïàðëàìåíòàðèçìà. Åäèíóþ ñèñòåìó ïðåäñòàâèòåëüíûõ îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ïî ñòðàíå ñòàëè ñîñòàâëÿòü Ñúåçä íàðîäíûõ äåïóòàòîâ ÑÑÑÐ è Âåðõîâíûé Ñîâåò ÑÑÑÐ, ñúåçäû íàðîäíûõ äåïóòàòîâ è âåðõîâíûå Ñîâåòû ñîþçíûõ è àâòîíîìíûõ ðåñïóáëèê, Ñîâåòû íàðîäíûõ äåïóòàòîâ àâòîíîìíûõ îáëàñòåé, àâòîíîìíûõ îêðóãîâ, êðàåâûå, îáëàñòíûå è äðóãèõ àäìèíèñòðàòèâíî-òåððèòîðèàëüíûõ åäèíèö. Âûñøèì îðãàíîì ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ÑÑÑÐ ÿâëÿëñÿ Ñúåçä íàðîäíûõ äåïóòàòîâ ÑÑÑÐ, êîòîðûé ñîñòîÿë èç 2250 äåïóòàòîâ: 750 äåïóòàòîâ èçáèðàëèñü îò òåððèòîðèàëüíûõ èçáèðàòåëüíûõ îêðóãîâ ñ ðàâíîé ÷èñëåííîñòüþ èçáèðàòåëåé; 750 — îò íàöèîíàëüíî-òåððèòîðèàëüíûõ èçáèðàòåëüíûõ îêðóãîâ ïî ñëåäóþùèì íîðìàì: 32 äåïóòàòà îò êàæäîé ñîþçíîé ðåñïóáëèêè, 11 äåïóòàòîâ îò êàæäîé àâòîíîìíîé ðåñïóáëèêè, 5 äåïóòàòîâ îò êàæäîé àâòîíîìíîé îáëàñòè è îäèí äåïóòàò îò êàæäîãî àâòîíîìíîãî îêðóãà. 750 äåïóòàòîâ èçáèðàëèñü îò îáùåñîþçíûõ îáùåñòâåííûõ îðãàíèçàöèé ïî íîðìàì, óñòàíîâëåííûì Çàêîíîì î âûáîðàõ íàðîäíûõ äåïóòàòîâ ÑÑÑÐ. Âåðõîâíûé Ñîâåò ÑÑÑÐ îáúÿâëÿëñÿ ïîñòîÿííî äåéñòâóþùèì çàêîíîäàòåëüíûì, ðàñïîðÿäèòåëüíûì è êîíòðîëüíûì (ïîçäíåå — çàêîíîäàòåëüíûì è êîíòðîëüíûì) îðãàíîì ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè. Îí èçáèðàëñÿ òàéíûì ãîëîñîâàíèåì èç ÷èñëà íàðîäíûõ äåïóòàòîâ ÑÑÑÐ Ñúåçäîì íàðîäíûõ äåïóòàòîâ ÑÑÑÐ è áûë åìó ïîäîò÷åòåí. Âåðõîâíûé Ñîâåò ïî-ïðåæíåìó ñîñòîÿë èç äâóõ ðàâíîïðàâíûõ ïàëàò: Ñîâåòà Ñîþçà è Ñîâåòà íàöèîíàëüíîñòåé, ðàâíûõ ïî ñâîåìó ÷èñëåííîìó ñîñòàâó. Ïàëàòû èçáèðàëèñü íà Ñúåçäå íàðîäíûõ äåïóòàòîâ ÑÑÑÐ îáùèì ãîëîñîâàíèåì äåïóòàòîâ. Ñîâåò Ñîþçà èçáèðàëñÿ èç ÷èñëà äåïóòàòîâ îò òåððèòîðèàëü-

íûõ èçáèðàòåëüíûõ îêðóãîâ è äåïóòàòîâ îò îáùåñòâåííûõ îðãàíèçàöèé ñ ó÷åòîì ÷èñëåííîñòè èçáèðàòåëåé â ñîþçíîé ðåñïóáëèêå èëè ðåãèîíå. Ñîâåò íàöèîíàëüíîñòåé èçáèðàëñÿ èç ÷èñëà äåïóòàòîâ îò íàöèîíàëüíî-òåððèòîðèàëüíûõ èçáèðàòåëüíûõ îêðóãîâ è íàðîäíûõ äåïóòàòîâ îò îáùåñòâåííûõ îðãàíèçàöèé ïî íîðìàì: 11 äåïóòàòîâ îò êàæäîé ñîþçíîé ðåñïóáëèêè, 4 äåïóòàòà îò êàæäîé àâòîíîìíîé ðåñïóáëèêè, 2 äåïóòàòà îò êàæäîé àâòîíîìíîé îáëàñòè è îäèí äåïóòàò îò êàæäîãî àâòîíîìíîãî îêðóãà. Ñúåçä åæåãîäíî äîëæåí áûë îáíîâëÿòü ïî îäíîé ïÿòîé ÷àñòè ñîñòàâà ïàëàò. Âíèìàòåëüíîå ïðî÷òåíèå è ñðàâíèòåëüíûé àíàëèç îïîñðåäîâàííîãî ïîðÿäêà ôîðìèðîâàíèÿ Âåðõîâíîãî Ñîâåòà Ñúåçäîì íàðîäíûõ äåïóòàòîâ ïîêàçûâàåò, ÷òî òàêèå æå íîðìû ïðåäñòàâèòåëüñòâà è êîëè÷åñòâî íàöèîíàëüíî-òåððèòîðèàëüíûõ è òåððèòîðèàëüíûõ îêðóãîâ áûëè óñòàíîâëåíû Êîíñòèòóöèÿìè ÑÑÑÐ 1936 è 1977 ãîäîâ. Ýòî â èçâåñòíîé ìåðå ïîçâîëÿåò óòâåðæäàòü, ÷òî êàê â 1977, òàê è â 1988 ãîäó ïðåäïîëàãàëîñü ñîõðàíèòü ñòàëèíñêóþ ìîäåëü îðãàíèçàöèè ãîñóäàðñòâà ñ îïîðîé íà ïàðòèéíî-ãîñóäàðñòâåííóþ áþðîêðàòèþ ïðè ñîõðàíåíèè ïðàâÿùåãî ïîëîæåíèÿ Êîììóíèñòè÷åñêîé ïàðòèè. Ðåôîðìàòîðû èçíà÷àëüíî íå ïëàíèðîâàëè îòêàçûâàòüñÿ è îò ñîöèàëèñòè÷åñêèõ èäåé, íà ïåðâûõ ïîðàõ ðå÷ü øëà î ñòðîèòåëüñòâå â ÑÑÑÐ äåìîêðàòè÷åñêîãî ñîöèàëèçìà. Ïîýòîìó â êà÷åñòâå îäíîé èç òàêòè÷åñêèõ çàäà÷ ñòàâèëàñü çàäà÷à ïðåîáðàçîâàíèÿ Ñîâåòîâ â íîâûå ïðåäñòàâèòåëüíûå ó÷ðåæäåíèÿ ñ ýëåìåíòàìè ïàðëàìåíòñêîé äåìîêðàòèè. Èìåííî ñ ýòîé öåëüþ ïðåäóñìàòðèâàëàñü ðîòàöèÿ ñîñòàâà Âåðõîâíîãî Ñîâåòà, à ïîñðåäñòâîì âûáîðîâ áîëüøåãî ÷èñëà äåïóòàòîâ ïðåäïîëàãàëîñü äîñòè÷ü âîâëå÷åííîñòè ìàññ â òåêóùóþ ðàáîòó ïðåäñòàâèòåëüíûõ îðãàíîâ íà îáùåãîñóäàðñòâåííîì, ðåñïóáëèêàíñêèõ è ìåñòíûõ óðîâíÿõ. Îäíàêî ñðàçó æå áðîñàåòñÿ â ãëàçà íåñîãëàñîâàííîñòü ïîëíîìî÷èé è ðàçëè÷íûé ïîðÿäîê ôîðìèðîâàíèÿ Ñúåçäà íàðîäíûõ äåïóòàòîâ è Âåðõîâíîãî Ñîâåòà. Ïðè ýòîì Âåðõîâíûé Ñîâåò, õîòÿ è ïðèîáðåë áîëüøèé îáúåì ïîëíîìî÷èé, ðÿä èç íèõ íå ìîã îñóùåñòâëÿòü áåç ó÷àñòèÿ Ñúåçäà. Ìû îòìå÷àåì ýòó íåïîñëåäîâàòåëüíîñòü âîâñå íå äëÿ òîãî, ÷òîáû ïîä÷åðêíóòü íåðàáîòîñïîñîáíîñòü ñúåçäîâñêîé êîíñòðóêöèè. Èçíà÷àëüíî áûëî ÿñíî, ÷òî îíà ñîçäàâàëàñü íå äëÿ ðàáîòû, à ëèøü äëÿ ñîõðàíåíèÿ äîìèíèðóþùåãî ïîëîæåíèÿ ïàðòèè. Îäíàêî ñàì ïîäõîä ê ðåøåíèþ ýòîé çàäà÷è ïîêàçûâàåò, ÷òî ïàðòèÿ è åå ëèäåðû, çàÿâëÿÿ î ðåôîðìàõ, èìåëè â çàïàñå ëèøü ëîçóíã î ïåðåñòðîéêå è ïðàêòè÷åñêè ïîëíîå îòñóòñòâèå òåîðåòè÷åñêèõ íàðàáîòîê â îáëàñòè íàðîäîâëàñòèÿ. Ìíîãîìèëëèîííàÿ ñòðàíà è ñîþçíàÿ ãîñóäàðñòâåííîñòü îêàçàëèñü çàëîæíèêàìè óçêîé ãðóïïû ïàðòèéíûõ è ãîñóäàðñòâåííûõ ÷èíîâíèêîâ, ïî ñâîåìó óñìîòðåíèþ è íàèòèþ çàíÿâøèõñÿ ðåôîðìèðîâàíèåì îáùåñòâà è ãîñóäàðñòâà. Ìåæäó òåì ñòðàíå ïîñëå íåñêîëüêèõ äåñÿòèëåòèé ñòàëèíñêîé äèêòàòóðû, êîðîòêîé îòòåïåëè è íîâîãî çàñòîÿ òðåáîâàëîñü ðåøàòü çàäà÷ó íå ïðîñòî îáíîâëåíèÿ ïàðòèéíîé æèçíè, à êóäà áîëåå ñëîæíóþ — ìîäåðíèçàöèè ñîþçíîé ãîñóäàðñòâåííîñòè, êðèçèñ êîòîðîé áûë î÷åâèäåí.

86

87

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

Îäíàêî êàê ðàç ýòè âîïðîñû áûëè îòîäâèíóòû íà âòîðîé ïëàí. Ìîëîäîå ïàðòèéíîå ðóêîâîäñòâî ñòàëî âûÿñíÿòü îòíîøåíèÿ ñî ñòàðûìè ïàðòèéöàìè, êîòîðûì ÷åðòîâñêè õîòåëîñü ðàáîòàòü. Íà÷àëàñü áîðüáà âíóòðè ÊÏÑÑ çà îáëàäàíèå ïàðòèéíûìè äîëæíîñòÿìè. Èìåííî ïî ýòîé ïðè÷èíå îñòàëèñü òîãäà áåç ðàññìîòðåíèÿ è îáñóæäåíèÿ êîíöåïòóàëüíûå ïðåäëîæåíèÿ ïî ó÷ðåæäåíèþ ïîñòà âñåíàðîäíî èçáèðàåìîãî Ïðåçèäåíòà Ñîþçà ÑÑÐ. Ïî ìíåíèþ èíèöèàòîðîâ äàííîãî ïðåäëîæåíèÿ, ñîâåòñêàÿ îðãàíèçàöèÿ âëàñòè ïðè óòðàòå îáúåäèíÿþùåãî ðåñóðñà ÊÏÑÑ óæå èñ÷åðïàëà ñâîé çàïàñ ïðî÷íîñòè. Ïðåäëàãàâøàÿñÿ åé âçàìåí äâóõçâåííàÿ êîíñòðóêöèÿ (Ñúåçä íàðîäíûõ äåïóòàòîâ — Âåðõîâíûé Ñîâåò) òîëüêî ðàññðåäîòî÷èâàëà è áåç òîãî ñëàáóþ êîíöåíòðàöèþ èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè è, ñëåäîâàòåëüíî, íå ìîãëà ãàðàíòèðîâàòü ñîõðàíåíèÿ ñîþçíîé ãîñóäàðñòâåííîñòè. Àëüòåðíàòèâîé òàêîé êîíñòðóêöèè ìîãëà áû ñòàòü ïðåçèäåíòñêî-ïàðëàìåíòñêàÿ ðåñïóáëèêà ñ èçáèðàåìûì íåïîñðåäñòâåííî íàñåëåíèåì ïðåçèäåíòîì è ñèëüíûì äâóõïàëàòíûì ìíîãîïàðòèéíûì ïàðëàìåíòîì. Òàêèå ïðåäëîæåíèÿ ðàññìàòðèâàëèñü åùå â 1988 ãîäó, êîãäà îíè ìîãëè ñïîñîáñòâîâàòü ñîõðàíåíèþ ñîþçíîé ãîñóäàðñòâåííîñòè, îäíàêî ê íèì âåðíóëèñü ëèøü ñïóñòÿ ãîä, êîãäà ïðîöåññ äåçèíòåãðàöèè Ñîþçà ÑÑÐ óæå ïðèíÿë íåîáðàòèìûé õàðàêòåð. Âìåñòî îáíîâëåíèÿ è ëåãèòèìàöèè ñîþçíîé ãîñóäàðñòâåííîñòè ïàðòèÿ áûëà çàíÿòà îáîñíîâàíèåì òàêîé, ïî åå ìåðêàì, äåìîêðàòè÷åñêîé íîâàöèè, êàê èçáðàíèå ÷àñòè äåïóòàòîâ Ñúåçäà îò îáùåñòâåííûõ îðãàíèçàöèé. Îáúåêòèâíî ýòî èçîáðåòåíèå íå ñîçäàâàëî íèêàêèõ äîïîëíèòåëüíûõ ãàðàíòèé óêðåïëåíèÿ ñîþçíîé ãîñóäàðñòâåííîñòè è òåì áîëåå ðàñøèðåíèÿ äåìîêðàòèè. Ïðàêòèêà âûáîðîâ äåïóòàòîâ îò îáùåñòâåííûõ îðãàíèçàöèé ïðîòèâîðå÷èëà îñíîâíûì ïðèíöèïàì èçáèðàòåëüíîé ñèñòåìû, è ïðåæäå âñåãî ïðèíöèïó ðàâåíñòâà èçáèðàòåëüíûõ ïðàâ ãðàæäàí. Ïðè òàêîì ïîäõîäå îäèí è òîò æå ÷åëîâåê ïðèîáðåòàë âîçìîæíîñòü áûòü âûäâèíóòûì êàê ÷ëåí ÊÏÑÑ, ïðîôñîþçà, Ñîþçà êîìïîçèòîðîâ, ðàáîòíèê êîîïåðàòèâà, ÷ëåí æåíñêîãî êîìèòåòà è ò. ä., â òî âðåìÿ êàê ãðàæäàíèí, íå ñîñòîÿâøèé íè â îäíîé èç íàçâàííûõ îáùåñòâåííûõ îðãàíèçàöèé, èìåë òîëüêî îäíî ïðàâî — áûòü âûäâèíóòûì ïî ìåñòó ðàáîòû (ó÷åáû) èëè æèòåëüñòâà. Íà ñàìîì äåëå äàííàÿ íîâàöèÿ èìåëà õàðàêòåð ñóãóáî âíóòðèïàðòèéíîé àêöèè, ïðèçâàííîé ìàêñèìàëüíî íåéòðàëèçîâàòü ïîÿâëåíèå àëüòåðíàòèâíûõ êàíäèäàòîâ è íàïðÿìóþ äåëåãèðîâàòü íà Ñúåçä íàðîäíûõ äåïóòàòîâ êàê ïðåäñòàâèòåëåé îò ÊÏÑÑ, òàê è âåðíûõ èì ñîþçíèêîâ â ëèöå ïðîôñîþçîâ, êîìñîìîëà è äðóãèõ îáùåñòâåííûõ ñòðóêòóð. Âîâñå íå ñëó÷àéíî íà ÿíâàðñêîì (1989 ã.) ïëåíóìå ÖÊ ÊÏÑÑ ïàðòèÿ ïðîèëëþñòðèðîâàëà ïîñëåäíèé îáðàçåö áåçàëüòåðíàòèâíîñòè, âûäâèíóâ íà 100 äåïóòàòñêèõ ìåñò ðîâíî 100 êàíäèäàòîâ. Ñëåäóåò ïðèçíàòü, ÷òî ïðîâåäåííàÿ êîíñòèòóöèîííàÿ ðåôîðìà ïîçâîëèëà ÊÏÑÑ ñîõðàíèòü ñâîè ïðàâÿùèå ïîçèöèè íà Ñúåçäå è â Âåðõîâíîì Ñîâåòå.

Îäíàêî öåëü ýòà áûëà äîñòèãíóòà íà î÷åíü êîðîòêîå âðåìÿ öåíîé ðàçâàëà ñîþçíîé ãîñóäàðñòâåííîñòè è îêîí÷àòåëüíîé äèñêðåäèòàöèè äîêòðèíû Ñîâåòîâ. Êñòàòè, ýòî õîðîøî ïîíèìàëè ñàìè èíèöèàòîðû êîíñòèòóöèîííûõ ïîïðàâîê, ïðåäóñìîòðåâ îòêàç îò ñîåäèíåíèÿ â Ñîâåòàõ çàêîíîäàòåëüíûõ, êîíòðîëüíûõ è èñïîëíèòåëüíûõ ïîëíîìî÷èé è ñîãëàñèâøèñü ñ ïåðåõîäîì ê ÷àñòè÷íîìó ðàçäåëåíèþ âëàñòåé è àòðèáóòàì ïàðëàìåíòàðèçìà. Â êîíñòèòóöèîííûõ ïîïðàâêàõ ïðåäóñìàòðèâàëîñü, ÷òî ëèöà, âõîäÿùèå â ñîñòàâ Ñîâåòà ìèíèñòðîâ ÑÑÑÐ, ñîâåòîâ ìèíèñòðîâ ñîþçíûõ è àâòîíîìíûõ ðåñïóáëèê, èñïîëíèòåëüíûõ êîìèòåòîâ Ñîâåòîâ íàðîäíûõ äåïóòàòîâ, çà èñêëþ÷åíèåì ïðåäñåäàòåëåé ýòèõ îðãàíîâ, ðóêîâîäèòåëè âåäîìñòâ, îòäåëîâ è óïðàâëåíèé èñïîëíèòåëüíûõ êîìèòåòîâ ìåñòíûõ Ñîâåòîâ, ñóäüè è ãîñóäàðñòâåííûå àðáèòðû íå ìîãëè áûòü äåïóòàòàìè â Ñîâåòå, êîòîðûì îíè íàçíà÷àëèñü èëè èçáèðàëèñü. Êîíñòèòóöèÿ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè â ñâîåé ïîçäíåé ðåäàêöèè çíà÷èòåëüíî ðàñøèðèëà ýòîò ïåðå÷åíü è åùå áîëåå îãðàíè÷èëà âîçìîæíîñòü ñîâìåùåíèÿ äåïóòàòñêîé è èíîé äåÿòåëüíîñòè. Òàê, ïî åå íîðìàì Ïðåäñåäàòåëü Ñîâåòà ìèíèñòðîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, åãî ïåðâûå çàìåñòèòåëè, çàìåñòèòåëè, ìèíèñòðû, ïðåäñåäàòåëè ãîñóäàðñòâåííûõ êîìèòåòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, äðóãèå ÷ëåíû ïðàâèòåëüñòâà, à òàêæå èõ çàìåñòèòåëè íå ìîãëè áûòü îäíîâðåìåííî íàðîäíûìè äåïóòàòàìè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Ýòî áûë îïðåäåëåííûé øàã ê ôîðìèðîâàíèþ ïðîôåññèîíàëüíîãî ïàðëàìåíòà è ðàçäåëåíèþ çàêîíîäàòåëüíîé è èñïîëíèòåëüíîé âåòâåé âëàñòè. ×óòü ïîçæå áûëî îôîðìëåíî è ïðàâî Âåðõîâíîãî Ñîâåòà âûðàçèòü íåäîâåðèå ïðàâèòåëüñòâó. Ðàñ÷åò ïàðòèéíîãî ðóêîâîäñòâà íà ñîõðàíåíèå ìîíîïîëèè âëàñòè è ñëàæåííóþ ìîäåëü âçàèìîîòíîøåíèé Ñúåçäà è Âåðõîâíîãî Ñîâåòà ñðàçó æå íå îïðàâäàëñÿ. Óæå íà ïåðâîì Ñúåçäå íàðîäíûõ äåïóòàòîâ ÑÑÑÐ àêàäåìèê À.Ä. Ñàõàðîâ èçëîæèë ïîçèöèþ ðÿäà äåïóòàòîâ î ïîëíîòå âëàñòè Ñúåçäà è íåâîçìîæíîñòè ïåðåäà÷è ïîëíîìî÷èé îò Ñúåçäà Âåðõîâíîìó Ñîâåòó. Ìíîãèå äåïóòàòû íå õîòåëè, ÷òîáû èõ äåÿòåëüíîñòü íà Ñúåçäå ñâåëàñü ê âûáîðàì â Âåðõîâíûé Ñîâåò, âåäü äåïóòàòîâ èçáèðàëè äëÿ ó÷àñòèÿ â çàêîíîäàòåëüíîé ðàáîòå, à íå ïðîñòî êàê âûáîðùèêîâ. Îäíàêî è Ñúåçä ââèäó áîëüøîé ÷èñëåííîñòè äåïóòàòîâ è ñëàáîé ïîëèòè÷åñêîé ñòðóêòóðèðîâàííîñòè áûë ìàëîðàáîòîñïîñîáíûì îðãàíîì. Â òî æå âðåìÿ äåïóòàòû, çàñåäàâøèå â Âåðõîâíîì Ñîâåòå, ïðåáûâàëè â íåêîòîðîé íåóâåðåííîñòè, òàê êàê ðàç â ãîä äîëæíû áûëè ïðîõîäèòü ïåðåâûáîðû â ýòîò ïîñòîÿííî äåéñòâóþùèé îðãàí è èõ ìîãëè íå ïåðåèçáðàòü íà íîâûé ñðîê ïðîñòî â ñèëó íåîáõîäèìîñòè ðîòàöèè ÷ëåíîâ â Âåðõîâíîì Ñîâåòå. Ñëåäóåò îòìåòèòü, ÷òî, íåñìîòðÿ íà íåóäà÷íîñòü ñàìîé êîíñòðóêöèè, è Ñúåçä, è Âåðõîâíûé Ñîâåò âñå æå àêòèâíî çàíèìàëèñü çàêîíîäàòåëüíîé äåÿòåëüíîñòüþ, à òàêæå âûïîëíÿëè äðóãèå ôóíêöèè. Òåì íå ìåíåå Ñúåçä íàðîäíûõ äåïóòàòîâ è Âåðõîâíûé Ñîâåò ÑÑÑÐ íå ïðîñóùåñòâîâàëè ïîëîæåííûõ èì ïî Êîíñòèòóöèè ïÿòè ëåò. Îíè ïðåêðàòèëè ñâîþ äåÿòåëüíîñòü ïðàêòè÷åñêè

88

89

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

âìåñòå ñ èñ÷åçíîâåíèåì Ñîâåòñêîãî Ñîþçà â êîíöå 1991 ãîäà, òàê è íå ñóìåâ óêðåïèòü ñîþçíóþ ãîñóäàðñòâåííîñòü. Ââåäåíèå Ñúåçäà íàðîäíûõ äåïóòàòîâ ÷àñòî ñâÿçûâàþò ñ ïîïûòêîé âîçâðàùåíèÿ ê ñîâåòñêîìó îïûòó ïåðâûõ ëåò Ñîâåòñêîé âëàñòè. Íî íà äåëå ïîÿâèâøàÿñÿ â êîíöå 1980-õ ãîäîâ êîíñòðóêöèÿ ëèøü î÷åíü îòäàëåííî è ïîâåðõíîñòíî íàïîìèíàëà âçàèìîîòíîøåíèÿ ñúåçäà Ñîâåòîâ è åãî èñïîëíèòåëüíîãî êîìèòåòà. Ìû óæå ðàçáèðàëè ïðåèìóùåñòâà ôîðìû ïðàâëåíèÿ ïåðâûõ ëåò Ñîâåòñêîé âëàñòè, è ñîâåðøåííî î÷åâèäíî, ÷òî íîâîââåäåíèÿ êîíöà 80-õ íå ïðåäïîëàãàëè íè äåöåíòðàëèçàöèè âëàñòè, íè ïðåäâàðèòåëüíîãî îáñóæäåíèÿ îáùåãîñóäàðñòâåííûõ âîïðîñîâ â íèçîâûõ Ñîâåòàõ ïåðåä âûíåñåíèåì èõ íà ðàññìîòðåíèå Ñúåçäà, íè äåëåãèðîâàíèÿ äåïóòàòîâ ìåñòíûõ Ñîâåòîâ íà ñúåçäû. Äðóãèìè ñëîâàìè, êîíñòðóêöèÿ êîíöà 80-õ ãîäîâ ïî ñâîåé ñóòè ñóùåñòâåííî îòëè÷àëàñü îò êîíñòðóêöèè ïåðâûõ ëåò Ñîâåòñêîé âëàñòè. Áûë ââåäåí Ñúåçä äåïóòàòîâ, à íå ñúåçä Ñîâåòîâ. Äåëåãàòû ñúåçäîâ Ñîâåòîâ, íå èçáðàííûå â èñïîëíèòåëüíûé êîìèòåò, âîçâðàùàëèñü íà ðàáîòó â ñâîè Ñîâåòû. Íàðîäíûå æå äåïóòàòû, íå èçáðàííûå â Âåðõîâíûé Ñîâåò, îñòàâàëèñü êàê áû íå ó äåë â êà÷åñòâå íàðîäíûõ èçáðàííèêîâ. Ê ÷èñëó çàïîçäàëûõ è íåóäà÷íûõ ïîïûòîê õîòü êàê-òî ïîâëèÿòü íà âñå áîëåå óñèëèâàþùèéñÿ ïðîöåññ äåçèíòåãðàöèè ñîþçíîé ãîñóäàðñòâåííîñòè ñëåäóåò îòíåñòè è ó÷ðåæäåíèå Çàêîíîì ÑÑÑÐ îò 14 ìàðòà 1990 ãîäà ïîñòà Ïðåçèäåíòà Ñîþçà ÑÑÐ. Ýòà ïîïûòêà áûëà ïðåäïðèíÿòà óæå ïîñëå òîãî, êàê ñòàëî ÿñíî, ÷òî äâóõ÷ëåííàÿ êîíñòðóêöèÿ Ñúåçä — Âåðõîâíûé ñîâåò, ñîçäàííàÿ èñêëþ÷èòåëüíî äëÿ ñîõðàíåíèÿ ïðàâÿùåãî ïîëîæåíèÿ ÊÏÑÑ, íå ñïðàâëÿåòñÿ ñî ñâîèì ïðåäíàçíà÷åíèåì. Ñîãëàñíî î÷åðåäíûì èçìåíåíèÿì Êîíñòèòóöèè ÑÑÑÐ Ïðåçèäåíò ÑÑÑÐ îáúÿâëÿëñÿ ãëàâîé ñîâåòñêîãî ãîñóäàðñòâà. Ïðåçèäåíòîì ìîã áûòü èçáðàí ãðàæäàíèí ÑÑÑÐ íå ìîëîæå 35 è íå ñòàðøå 65 ëåò. Ïðåçèäåíò äîëæåí áûë èçáèðàòüñÿ ãðàæäàíàìè ÑÑÑÐ íà îñíîâå âñåîáùåãî ðàâíîãî è ïðÿìîãî èçáèðàòåëüíîãî ïðàâà ïðè òàéíîì ãîëîñîâàíèè ñðîêîì íà ïÿòü ëåò. ×èñëî êàíäèäàòîâ íà ïîñò ïðåçèäåíòà íå îãðàíè÷èâàëîñü. Âûáîðû äîëæíû áûëè ñ÷èòàòüñÿ äåéñòâèòåëüíûìè, åñëè â íèõ ïðèíÿëî ó÷àñòèå íå ìåíåå 50% èçáèðàòåëåé. Èçáðàííûì ñ÷èòàëñÿ êàíäèäàò, ïîëó÷èâøèé áîëüøå ïîëîâèíû ãîëîñîâ èçáèðàòåëåé, ïðèíÿâøèõ ó÷àñòèå â ãîëîñîâàíèè â öåëîì ïî ÑÑÑÐ è â áîëüøèíñòâå ñîþçíûõ ðåñïóáëèê. Ïîðÿäîê âñåíàðîäíûõ âûáîðîâ ïðåçèäåíòà äîëæåí áûë îïðåäåëÿòüñÿ Çàêîíîì ÑÑÑÐ. Îäíàêî òàêîé çàêîí òàê è íå áûë ïðèíÿò, áîëåå òîãî, èçáðàíèå ïåðâîãî Ïðåçèäåíòà ÑÑÑÐ ïðåäóñìàòðèâàëîñü íà Ñúåçäå íàðîäíûõ äåïóòàòîâ ÑÑÑÐ. Êàíäèäàòîâ íà ïîñò ïðåçèäåíòà íà ýòèõ âûáîðàõ ìîãëè âûäâèãàòü îáùåñòâåííûå îðãàíèçàöèè â ëèöå èõ îáùåñîþçíûõ îðãàíîâ, Âåðõîâíûé Ñîâåò ÑÑÑÐ, êàæäàÿ èç åãî ïàëàò, ãðóïïû íàðîäíûõ äåïóòàòîâ ÑÑÑÐ ÷èñëîì íå ìåíåå 100 ÷åëîâåê è ñîþçíûå ðåñïóáëèêè â ëèöå èõ âûñøèõ îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè. Èçáðàííûì ñ÷èòàëñÿ êàí-

äèäàò, ïîëó÷èâøèé áîëüøå ïîëîâèíû ãîëîñîâ îò îáùåãî ÷èñëà íàðîäíûõ äåïóòàòîâ ÑÑÑÐ. 15 ìàðòà 1990 ãîäà â ðåçóëüòàòå âûáîðîâ íà Ñúåçäå íàðîäíûõ äåïóòàòîâ ÑÑÑÐ Ïðåçèäåíòîì ÑÑÑÐ ñòàë Ì.Ñ. Ãîðáà÷åâ, ÿâëÿâøèéñÿ îäíîâðåìåííî Ãåíåðàëüíûì ñåêðåòàðåì ÖÊ ÊÏÑÑ. Òàêèì îáðàçîì, ïðîöåäóðà ó÷ðåæäåíèÿ è âûáîðîâ ïåðâîãî ãëàâû ñîþçíîãî ãîñóäàðñòâà íå ïðåäóñìàòðèâàëà íè ïðîâåäåíèÿ ðåôåðåíäóìà ïî ýòîìó âîïðîñó, íè âñåíàðîäíîãî èçáðàíèÿ ïðåçèäåíòà. Êàê ñëåäñòâèå, èçáðàííûé Ñúåçäîì Ïðåçèäåíò ÑÑÑÐ íå ïîëó÷èë òàê íåîáõîäèìîé åìó íàðîäíîé ïîääåðæêè, à òàêæå íåçàâèñèìîñòè îò àïïàðàòíîãî âëèÿíèÿ ÖÊ ÊÏÑÑ. Ýòî è ñûãðàëî ðåøàþùóþ ðîëü â òîì, ÷òî îí íå ñìîã ïðîâîäèòü ñàìîñòîÿòåëüíóþ ïîëèòèêó, õîòÿ ôîðìàëüíî îáúåì åãî ïîëíîìî÷èé áûë äîñòàòî÷íî îáøèðåí. Ïðåçèäåíò îáúÿâëÿëñÿ ãàðàíòîì ñîáëþäåíèÿ ïðàâ è ñâîáîä ãðàæäàí, Êîíñòèòóöèè è çàêîíîâ ÑÑÑÐ. Îí óïîëíîìî÷èâàëñÿ ïðèíèìàòü ìåðû ïî îõðàíå ñóâåðåíèòåòà ÑÑÑÐ è ñîþçíûõ ðåñïóáëèê, áåçîïàñíîñòè è òåððèòîðèàëüíîé öåëîñòíîñòè ñòðàíû, ïî ðåàëèçàöèè ïðèíöèïîâ íàöèîíàëüíî-ãîñóäàðñòâåííîãî óñòðîéñòâà. Ïðåçèäåíò áûë ïðèçâàí îáåñïå÷èâàòü âçàèìîäåéñòâèå âûñøèõ îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè è óïðàâëåíèÿ ÑÑÑÐ. Õîòÿ ïðåçèäåíò è íå íàçíà÷àë ðóêîâîäèòåëåé ïðàâèòåëüñòâà è äðóãèõ ñîþçíûõ îðãàíîâ, îí ïðåäñòàâëÿë èõ êàíäèäàòóðû ñíà÷àëà Âåðõîâíîìó Ñîâåòó ÑÑÑÐ äëÿ íàçíà÷åíèÿ, à çàòåì — äëÿ óòâåðæäåíèÿ — Ñúåçäó íàðîäíûõ äåïóòàòîâ ÑÑÑÐ. ×ëåíîâ Ïðàâèòåëüñòâà ÑÑÑÐ îí íàçíà÷àë è îñâîáîæäàë îò äîëæíîñòè ïî ñîãëàñîâàíèþ ñ ïðåäñåäàòåëåì Ñîâåòà ìèíèñòðîâ ñ ïîñëåäóþùèì ïðåäñòàâëåíèåì íà óòâåðæäåíèå Âåðõîâíîãî Ñîâåòà. Ïðåçèäåíò îáëàäàë ïðàâîì çàêîíîäàòåëüíîé èíèöèàòèâû; îí èìåë ïðàâî âåòî, êîòîðîå ìîãëî áûòü ïðåîäîëåíî Âåðõîâíûì Ñîâåòîì ÑÑÑÐ áîëüøèíñòâîì â äâå òðåòè ãîëîñîâ â êàæäîé èç ïàëàò. Ïðè ðàçíîãëàñèÿõ ìåæäó Ñîâåòîì Ñîþçà è Ñîâåòîì íàöèîíàëüíîñòåé Âåðõîâíîãî Ñîâåòà ÑÑÑÐ ïðåçèäåíò ìîã ïîäêëþ÷èòüñÿ ê ïîèñêó ïðèåìëåìîãî ðåøåíèÿ; åñëè æå ñîãëàñèå íå äîñòèãàëîñü è ñîçäàâàëàñü óãðîçà íîðìàëüíîé äåÿòåëüíîñòè âûñøèõ îðãàíîâ ÑÑÑÐ, îí ìîã ïðåäëîæèòü Ñúåçäó èçáðàòü Âåðõîâíûé Ñîâåò â íîâîì ñîñòàâå. Ñ ó÷ðåæäåíèåì ïîñòà Ïðåçèäåíòà ÑÑÑÐ â Êîíñòèòóöèè ÑÑÑÐ ïðåäóñìàòðèâàëîñü ñîçäàíèå ðÿäà îðãàíîâ ïîä åãî ðóêîâîäñòâîì. Ýòî Ñîâåò Ôåäåðàöèè, ñîñòîÿùèé èç âûñøèõ ãîñóäàðñòâåííûõ äîëæíîñòíûõ ëèö ñîþçíûõ ðåñïóáëèê; Ïðåçèäåíòñêèé ñîâåò, çàäà÷åé êîòîðîãî áûëà âûðàáîòêà ìåð ïî ðåàëèçàöèè îñíîâíûõ íàïðàâëåíèé âíóòðåííåé è âíåøíåé ïîëèòèêè ÑÑÑÐ, îáåñïå÷åíèþ áåçîïàñíîñòè ñòðàíû. Âíîñèëèñü ñîîòâåòñòâóþùèå êîððåêòèâû â ïîëíîìî÷èÿ äðóãèõ ãîñóäàðñòâåííûõ îðãàíîâ, íàïðèìåð ïðåäóñìàòðèâàëàñü âîçìîæíîñòü îáðàùåíèÿ ïðåçèäåíòà â Êîìèòåò êîíñòèòóöèîííîãî íàäçîðà ÑÑÑÐ, â òîì ÷èñëå è äëÿ îöåíêè àêòîâ ñîþçíûõ ðåñïóáëèê, è, â ñâîþ î÷åðåäü, ïðàâî Êîìèòåòà äàâàòü îöåíêó àêòîâ Ïðåçèäåíòà ÑÑÑÐ.

90

91

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

Êîíñòðóêöèÿ âçàèìîîòíîøåíèé Ïðåçèäåíòà ÑÑÑÐ, Ñúåçäà íàðîäíûõ äåïóòàòîâ ÑÑÑÐ, Âåðõîâíîãî Ñîâåòà è ïðàâèòåëüñòâà ñòðàíû â öåëîì áûëà äîñòàòî÷íî ñáàëàíñèðîâàííîé ñ òî÷êè çðåíèÿ ðàçãðàíè÷åíèÿ ïîëíîìî÷èé ìåæäó çàêîíîäàòåëüíîé è èñïîëíèòåëüíîé âåòâÿìè âëàñòè. Ïî êðàéíåé ìåðå, ðå÷ü íå øëà î êàêèõ-òî ñóïåðïðåçèäåíòñêèõ ïîëíîìî÷èÿõ, ïîäàâëÿþùèõ ïðåäñòàâèòåëüíóþ âëàñòü. Îäíàêî â ýòîé êîíñòðóêöèè áûë ãëàâíûé äåôåêò: îíà ïîïðåæíåìó ïðåäïîëàãàëà ñîõðàíåíèå ðîëè ÊÏÑÑ êàê ãàðàíòà ñîþçíîé ãîñóäàðñòâåííîñòè, ÷åãî óæå äàâíî íå áûëî â ðåàëüíîñòè. Â ìàðòå 1990 ãîäà íà Ñúåçäå íàðîäíûõ äåïóòàòîâ ÑÑÑÐ èç òåêñòà Êîíñòèòóöèè ÑÑÑÐ áûëî èñêëþ÷åíî óïîìèíàíèå î ðóêîâîäÿùåé ðîëè ÊÏÑÑ. Ñòàòüÿ 6 Êîíñòèòóöèè ÑÑÑÐ ãîâîðèëà î òîì, ÷òî «Êîììóíèñòè÷åñêàÿ ïàðòèÿ Ñîâåòñêîãî Ñîþçà, äðóãèå ïîëèòè÷åñêèå ïàðòèè, à òàêæå ïðîôñîþçíûå, ìîëîäåæíûå, èíûå îáùåñòâåííûå îðãàíèçàöèè è ìàññîâûå äâèæåíèÿ ÷åðåç ñâîèõ ïðåäñòàâèòåëåé, èçáðàííûõ â Ñîâåòû íàðîäíûõ äåïóòàòîâ, è â äðóãèõ ôîðìàõ ó÷àñòâóþò â âûðàáîòêå ïîëèòèêè Ñîâåòñêîãî ãîñóäàðñòâà, â óïðàâëåíèè ãîñóäàðñòâåííûìè è îáùåñòâåííûìè äåëàìè». Óæå ýòèì ðåøåíèåì îäíîïàðòèéíîñòè êàê êîíñòèòóöèîííîìó ïðèíöèïó ôîðìàëüíî áûë ïîëîæåí êîíåö, ïëþðàëèçì è ìíîãîïàðòèéíîñòü ïîäíèìàëèñü íà êîíñòèòóöèîííûé óðîâåíü. Áîëåå òîãî, â ñòàòüå 51 Êîíñòèòóöèè, ïîñâÿùåííîé ïðàâó ãðàæäàí íà îáúåäèíåíèå, êîòîðàÿ òàêæå ïîëó÷èëà íîâóþ ðåäàêöèþ, ãîâîðèëîñü, «÷òî ãðàæäàíå ÑÑÑÐ èìåþò ïðàâî îáúåäèíÿòüñÿ â ïîëèòè÷åñêèå ïàðòèè, îáùåñòâåííûå îðãàíèçàöèè, ó÷àñòâîâàòü â ìàññîâûõ äâèæåíèÿõ, êîòîðûå ñïîñîáñòâóþò ðàçâèòèþ ïîëèòè÷åñêîé àêòèâíîñòè è ñàìîäåÿòåëüíîñòè, óäîâëåòâîðåíèþ èõ ìíîãîîáðàçíûõ èíòåðåñîâ». Ïðè ýòîì, ïîä÷åðêíåì, íîâûé êîíñòèòóöèîííûé ïðèíöèï ìíîãîïàðòèéíîñòè òîëüêî ïðîâîçãëàøàëñÿ. Êàê ïîêàçàëà ïðàêòèêà, åãî ðåàëèçàöèÿ ñòîëêíóëàñü ñ ìíîæåñòâîì òðóäíîñòåé, â òîì ÷èñëå ñ ïðÿìûì ïðîòèâîäåéñòâèåì ñòðóêòóð ÊÏÑÑ, ãîñóäàðñòâåííûõ îðãàíîâ. Êðîìå òîãî, äåÿòåëüíîñòü íîâûõ ñóáúåêòîâ ïîëèòè÷åñêîé æèçíè åùå íå áûëà çàêîíîäàòåëüíî ïîäêðåïëåíà. Îíè äåéñòâîâàëè âî ìíîãîì íåôîðìàëüíî è ïðåèìóùåñòâåííî ñ ÿðêî âûðàæåííîé àíòèêîììóíèñòè÷åñêîé íàïðàâëåííîñòüþ. Âñå ýòî ÿâíî íå ñïîñîáñòâîâàëî óòâåðæäåíèþ ðåàëüíîé ìíîãîïàðòèéíîñòè è ïðåîäîëåíèÿ âñåâëàñòèÿ Êîììóíèñòè÷åñêîé ïàðòèè. Ñëàáàÿ ïðîðàáîòàííîñòü êîíñòðóêöèè, âêëþ÷àâøåé Ñúåçä íàðîäíûõ äåïóòàòîâ è Âåðõîâíûé Ñîâåò, ïðèâåëà ê òîìó, ÷òî äàëåêî íå âñå ñîþçíûå ðåñïóáëèêè ïîñëåäîâàëè îáùåôåäåðàëüíîìó ïðèìåðó. Îäíàêî Ðîññèéñêàÿ Ôåäåðàöèÿ åìó ïîñëåäîâàëà. Êàê ñëåäñòâèå, â 1989 ãîäó â Êîíñòèòóöèþ Ðîññèè áûëè âíåñåíû ñîîòâåòñòâóþùèå ïîïðàâêè, è âåñíîé 1990 ãîäà ñîñòîÿëèñü âûáîðû íàðîäíûõ äåïóòàòîâ ÐÑÔÑÐ. Â îòëè÷èå îò âñåñîþçíîãî Âåðõîâíîãî Ñîâåòà, êîòîðûé â Êîíñòèòóöèè íàçûâàëñÿ ñàìîñòîÿòåëüíûì îðãàíîì, õîòÿ è ôîðìèðîâàëñÿ Ñúåçäîì, Âåðõîâíûé Ñîâåò Ðîññèè ñîãëàñíî Êîíñòèòóöèè ÐÑÔÑÐ

ñ÷èòàëñÿ îðãàíîì Ñúåçäà íàðîäíûõ äåïóòàòîâ. Ðîññèéñêèé Ñúåçä ÷èñëåííî áûë ìåíüøå îáùåñîþçíîãî, â íåãî âõîäèëè 1068 äåïóòàòîâ. Íå áûëî ïðåäóñìîòðåíî â Ðîññèè è ñïåöèàëüíûõ âûáîðîâ ÷àñòè äåïóòàòîâ îò îáùåñòâåííûõ îðãàíèçàöèé. Â 1990 ãîäó Âåðõîâíûé Ñîâåò Ðîññèè íàêîíåö ñòàë äâóõïàëàòíûì, ÷òî îòâå÷àëî ïðèçíàííîé óæå íà ïðîòÿæåíèè ðÿäà äåñÿòèëåòèé ôåäåðàòèâíîé ôîðìå ãîñóäàðñòâåííîãî óñòðîéñòâà ÐÑÔÑÐ. Åñòåñòâåííî, ó÷èòûâàëñÿ ïðåäûäóùèé ñîâåòñêèé îïûò, ïàëàòû Âåðõîâíîãî Ñîâåòà — Ñîâåò Ðåñïóáëèêè è Ñîâåò íàöèîíàëüíîñòåé áûëè ïðîâîçãëàøåíû ðàâíîïðàâíûìè, è äëÿ íèõ áûëà óñòàíîâëåíà ðàâíàÿ ÷èñëåííîñòü âõîäèâøèõ â íèõ ÷ëåíîâ. Óæå òîãäà áûë ñäåëàí øàã ê ïðèçíàíèþ ñóáúåêòàìè ÐÑÔÑÐ íå òîëüêî íàöèîíàëüíî-òåððèòîðèàëüíûõ îáðàçîâàíèé, íî è òåððèòîðèàëüíûõ åäèíèö. Ýòî íàøëî îòðàæåíèå â ñîñòàâå Ñîâåòà íàöèîíàëüíîñòåé. Â íåãî âõîäèëè ïî 3 äåïóòàòà îò êàæäîé èç 16 ðåñïóáëèê, ïî îäíîìó îò êàæäîé èç 5 àâòîíîìíûõ îáëàñòåé (â 1991 ãîäó 4 èç íèõ ïðèîáðåëè ñòàòóñ ðåñïóáëèê) è 10 àâòîíîìíûõ îêðóãîâ (âñåãî 63 äåïóòàòà), à òàêæå 63 äåïóòàòà îò êðàåâ, îáëàñòåé, ãîðîäîâ Ìîñêâû è Ëåíèíãðàäà. Ñîâåò Ðåñïóáëèêè ñîñòîÿë èç òîãî æå ÷èñëà äåïóòàòîâ, ÷òî è Ñîâåò íàöèîíàëüíîñòåé, ò.å. èç 126 äåïóòàòîâ. Â êàæäîé èç ïàëàò Âåðõîâíîãî Ñîâåòà áûëè ñîçäàíû ïîñòîÿííûå êîìèññèè, à êðîìå òîãî, ñîçäàâàëèñü ïîñòîÿííûå êîìèòåòû Âåðõîâíîãî Ñîâåòà, â êîòîðûå âõîäèëè äåïóòàòû èç îáåèõ ïàëàò. Ýòî áûëî íîâøåñòâî, ñâèäåòåëüñòâóþùåå î ïîÿâëåíèè ó Âåðõîâíîãî Ñîâåòà ÐÑÔÑÐ ÷åðò, õàðàêòåðíûõ äëÿ ïàðëàìåíòà ôåäåðàòèâíîãî ãîñóäàðñòâà. Ðàíåå â íàøåé ñòðàíå òàêèå ìåæïàëàòíûå îðãàíû íå îáðàçîâûâàëèñü. Êàæäàÿ èç ïàëàò èçáèðàëà ñâîåãî ïðåäñåäàòåëÿ è åãî çàìåñòèòåëåé. Ðåøåíèÿ Âåðõîâíîãî Ñîâåòà ïðèíèìàëèñü êàê íà ðàçäåëüíûõ, òàê è íà ñîâìåñòíûõ çàñåäàíèÿõ ïàëàò. Ñúåçä íàðîäíûõ äåïóòàòîâ è Âåðõîâíûé Ñîâåò Ðîññèè äåéñòâîâàëè âåñüìà àêòèâíî íà ïðîòÿæåíèè áîëåå ÷åì òðåõ ëåò, çà÷àñòóþ äîñòàòî÷íî ïðîôåññèîíàëüíîãî îòñòàèâàÿ ñâîè ïîëíîìî÷èÿ âî âçàèìîîòíîøåíèÿõ ñ èñïîëíèòåëüíîé âëàñòüþ. Â ðàññìàòðèâàåìûé ïåðèîä ãîðàçäî áîëåå ñåðüåçíûå äåìîêðàòè÷åñêèå íîâàöèè áûëè ïðåäïðèíÿòû â îáëàñòè çàêîíîäàòåëüñòâà î âûáîðàõ è ðåôåðåíäóìàõ. Âïåðâûå çà ìíîãèå ãîäû ïðåäóñìàòðèâàëîñü ïðîâåäåíèå ñîñòÿçàòåëüíûõ âûáîðîâ ñ âîçìîæíîñòüþ âûäâèæåíèÿ íåñêîëüêèõ êàíäèäàòîâ â äåïóòàòû íà îäèí ìàíäàò. Äëÿ òîãî ÷òîáû ñëîìàòü óñòîÿâøóþñÿ äåñÿòèëåòèÿìè ïðàêòèêó áåçàëüòåðíàòèâíûõ âûáîðîâ, êîòîðûå, ïî ñóòè, ïðåäñòàâëÿëè ñîáîé ëèøü ïðîöåäóðó åäèíîãëàñíîé ïîääåðæêè íàñåëåíèåì ìîíîïîëèè ÊÏÑÑ, â Êîíñòèòóöèè ÑÑÑÐ ñïåöèàëüíî îãîâàðèâàëîñü, ÷òî ÷èñëî êàíäèäàòîâ â äåïóòàòû íå îãðàíè÷èâàåòñÿ, â èçáèðàòåëüíûå áþëëåòåíè ìîæåò áûòü âêëþ÷åíî ëþáîå ÷èñëî êàíäèäàòîâ. Ïðè ðàçðàáîòêå ïðîåêòà Çàêîíà «Î âûáîðàõ íàðîäíûõ äåïóòàòîâ ÑÑÑÐ» áûëè äàæå ïðåäëîæåíèÿ îá îáÿçàòåëüíîñòè âûäâèæåíèÿ íåñêîëüêèõ êàíäèäàòîâ, à òàêæå î òîì, ÷òî, åñëè ïî îêðóãó

92

93

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

îêàæåòñÿ îäèí êàíäèäàò, â áþëëåòåíå îáÿçàòåëüíî äîëæíû ñòîÿòü ñëîâà «çà» è «ïðîòèâ» — ÷òîáû èçáèðàòåëü âñå ðàâíî ñäåëàë âûáîð. Îäíàêî òàêîãî ðîäà ïðåäëîæåíèÿ áûëè îòâåðãíóòû. È òåì íå ìåíåå íà ñîñòîÿâøèõñÿ âåñíîé 1989 ãîäà ñîþçíûõ âûáîðàõ ñîñòÿçàòåëüíîñòü âñå-òàêè ïîëó÷èëàñü — íà 1500 ìåñò ïî òåððèòîðèàëüíûì è íàöèîíàëüíî-òåððèòîðèàëüíûì èçáèðàòåëüíûì îêðóãàì áûë âûäâèíóò 7531 êàíäèäàò, ò. å. â ñðåäíåì 5 íà îäèí ìàíäàò. Íåñìîòðÿ íà òî ÷òî áîëåå ÷åì â 300 îêðóãàõ áûëî âûäâèíóòî âñåãî ïî îäíîìó êàíäèäàòó, îáùåé òåíäåíöèåé äàííîãî ïåðèîäà ñòàëà ðåàëüíàÿ ñîñòÿçàòåëüíîñòü êàíäèäàòîâ, è, õîòÿ îíà ïî-ïðåæíåìó óïðàâëÿëàñü è äàæå ñäåðæèâàëàñü, âûáîðû ñòàëè íàìíîãî äåìîêðàòè÷íåå. Äëÿ ïîíèìàíèÿ âíóòðåííèõ ìåõàíèçìîâ îðãàíèçàöèè âûáîðîâ ñëåäóåò ñêàçàòü è îá èçìåíåíèÿõ ïðàâîâîãî ñòàòóñà èçáèðàòåëüíûõ êîìèññèé. Ïðåæäå âñåãî, ñèñòåìà èçáèðàòåëüíûõ êîìèññèé ïîëó÷èëà ñâîåîáðàçíîå îðãàíèçàöèîííîïðàâîâîå ðàçâèòèå â íàïðàâëåíèè îáðàçîâàíèÿ êàê òåððèòîðèàëüíûõ è íàöèîíàëüíî-òåððèòîðèàëüíûõ èçáèðàòåëüíûõ êîìèññèé, òàê è èçáèðàòåëüíûõ êîìèññèé îáùåñòâåííûõ îðãàíèçàöèé. Â ñîîòâåòñòâèè ñ Çàêîíîì ÑÑÑÐ «Î âûáîðàõ íàðîäíûõ äåïóòàòîâ ÑÑÑÐ» äëÿ ïðîâåäåíèÿ âûáîðîâ îáðàçîâûâàëèñü Öåíòðàëüíàÿ èçáèðàòåëüíàÿ êîìèññèÿ ïî âûáîðàì íàðîäíûõ äåïóòàòîâ ÑÑÑÐ (îáðàçîâûâàëàñü îíà Âåðõîâíûì Ñîâåòîì ÑÑÑÐ â ñîñòàâå ïðåäñåäàòåëÿ, äâóõ åãî çàìåñòèòåëåé, ñåêðåòàðÿ è 31 ÷ëåíà êîìèññèè ñî ñðîêîì ïîëíîìî÷èé â ïÿòü ëåò). Âïåðâûå ïðåäóñìàòðèâàëîñü ñîçäàíèå îáùåñîþçíûìè îðãàíàìè îáùåñòâåííûõ îðãàíèçàöèé èçáèðàòåëüíûõ êîìèññèé ïî âûáîðàì íàðîäíûõ äåïóòàòîâ ÑÑÑÐ îò îáùåñòâåííûõ îðãàíèçàöèé, êîòîðûå ðåãèñòðèðîâàëè âûäâèíóòûõ êàíäèäàòîâ â äåïóòàòû, îáåñïå÷èâàëè îðãàíèçàöèþ ãîëîñîâàíèÿ è óñòàíàâëèâàëè ðåçóëüòàòû âûáîðîâ. Òàêæå ñîçäàâàëèñü îêðóæíûå èçáèðàòåëüíûå êîìèññèè, îáðàçóåìûå â êàæäîì òåððèòîðèàëüíîì è íàöèîíàëüíîòåððèòîðèàëüíîì èçáèðàòåëüíîì îêðóãå ñîîòâåòñòâóþùèìè Ñîâåòàìè íàðîäíûõ äåïóòàòîâ. Âàæíî ïîä÷åðêíóòü, ÷òî â ÷èñëî ïîëíîìî÷èé èçáèðàòåëüíûõ êîìèññèé âõîäèëî òàêîå ñòðàííîå ñ ïîçèöèé ñåãîäíÿøíåãî äíÿ ïîëíîìî÷èå, êàê îðãàíèçàöèÿ âûäâèæåíèÿ êàíäèäàòîâ. Äåëî â òîì, ÷òî êîìèññèÿì ïðåäñòîÿëî îðãàíèçîâûâàòü àëüòåðíàòèâíûå âûáîðû, è, åñëè ïî îêðóãó âûäâèãàëîñü áîëåå äâóõ êàíäèäàòîâ, èçáèðàòåëüíûå êîìèññèè ñîçûâàëè îêðóæíûå ïðåäâûáîðíûå ñîáðàíèÿ, íà êîòîðûõ è ïðèíèìàëèñü ðåøåíèÿ î ðåãèñòðàöèè êàíäèäàòîâ èëè îá îòêàçå â ýòîì. Òàêèì îáðàçîì, ñ îäíîé ñòîðîíû, âðîäå áû ñîçäàâàëèñü îðãàíèçàöèîííûå óñëîâèÿ äëÿ îáåñïå÷åíèÿ àëüòåðíàòèâíîñòè âûáîðîâ, à ñ äðóãîé — êîìèññèè, îêðóæíûå ïðåäâûáîðíûå ñîáðàíèÿ ñòàíîâèëèñü ôèëüòðàìè, ñäåðæèâàþùèìè àëüòåðíàòèâíîñòü. Ïðè ýòîì çàêîí ñîäåðæàë ïðîòèâîðå÷èâûå íîðìû, êàñàþùèåñÿ ïîëíîìî÷èÿ êîìèññèé. Î ïîñòîÿííîì õàðàêòåðå èõ ðàáîòû ãîâîðèëî òî, ÷òî êîìèññèè îáåñïå÷èâàëè îðãàíèçàöèþ ïðîâåäåíèÿ ïîâòîð-

íîãî ãîëîñîâàíèÿ è ïîâòîðíûõ âûáîðîâ, âûáîðîâ äåïóòàòà âìåñòî âûáûâøåãî, à òàêæå ðåøåíèå âîïðîñîâ, ñâÿçàííûõ ñ îòçûâîì äåïóòàòà. Âìåñòå ñ òåì óêàçûâàëîñü, ÷òî â ñëó÷àå ïðîâåäåíèÿ âûáîðîâ íàðîäíûõ äåïóòàòîâ ÑÑÑÐ âìåñòî âûáûâøèõ îêðóæíàÿ èçáèðàòåëüíàÿ êîìèññèÿ ôîðìèðóåòñÿ çà 50 äíåé äî äíÿ âûáîðîâ, òåì ñàìûì ñòàâèëñÿ ïîä ñîìíåíèå ñòàòóñ êîìèññèé, ñîçäàííûõ ðàíåå. Â õîäå îðãàíèçàöèè àëüòåðíàòèâíûõ âûáîðîâ íàðîäíûõ äåïóòàòîâ ÑÑÑÐ 1989 ãîäà è âûáîðîâ â ÐÑÔÑÐ 1990 ãîäà èçáèðàòåëüíûì êîìèññèÿì ïîòðåáîâàëîñü ðåøèòü ðÿä ïðîáëåì, ðàíåå íå âñòàâàâøèõ ïåðåä íèìè. Ïîñêîëüêó ïðèìåíÿëàñü ìàæîðèòàðíàÿ èçáèðàòåëüíàÿ ñèñòåìà àáñîëþòíîãî áîëüøèíñòâà ïîñëå ïåðâîãî òóðà âûáîðîâ, ÷àñòü ìàíäàòîâ îáúåêòèâíî îêàçàëàñü ñâîáîäíîé, òàê êàê ïî ðÿäó èçáèðàòåëüíûõ îêðóãîâ áàëëîòèðîâàëîñü íå áîëåå äâóõ êàíäèäàòîâ, è åñëè íè îäèí èç íèõ íå íàáèðàë íåîáõîäèìîãî ÷èñëà ãîëîñîâ èçáèðàòåëåé, òî â ýòèõ îêðóãàõ äîëæíû áûëè ïðîâîäèòüñÿ ïîâòîðíûå âûáîðû. Îäíàêî ïðè ïðîâåäåíèè ïîâòîðíûõ âûáîðîâ â âàêàíòíûõ îêðóãàõ áàëëîòèðîâàëîñü äî 20 êàíäèäàòóð. Òàêàÿ àëüòåðíàòèâíîñòü âûáîðîâ âûçûâàëà æåëàíèå èçáèðàòåëüíûõ êîìèññèé ñîêðàòèòü ÷èñëî ïðåòåíäåíòîâ, ÷òîáû âûáîðû âñå-òàêè ñîñòîÿëèñü è âûÿâèëè ïîáåäèòåëÿ. Êàê ñëåäñòâèå, áîëüøèíñòâî êîíôëèêòîâ èçáèðàòåëüíûõ êîìèññèé ñ ó÷àñòíèêàìè èçáèðàòåëüíîé êàìïàíèè áûëî ñâÿçàíî ñ îòêàçîì îêðóæíûõ ïðåäâûáîðíûõ ñîáðàíèé (ïî ðàçëè÷íûì ïðè÷èíàì) ðåãèñòðèðîâàòü íîâûõ êàíäèäàòîâ, îñîáåííî òåõ èç íèõ, êòî íå ïðîæèâàë èëè íå ðàáîòàë íà òåððèòîðèè èçáèðàòåëüíîãî îêðóãà (â ýòîì ñëó÷àå ñêàçàëàñü íå÷åòêîñòü çàêîíîäàòåëüíûõ ôîðìóëèðîâîê, êîãäà îãîâîðêà «êàê ïðàâèëî» ïîçâîëÿëà îêðóæíûì èçáèðàòåëüíûì êîìèññèÿì ïðèíèìàòü ïî îäíîòèïíûì âîïðîñàì ïðÿìî ïðîòèâîïîëîæíûå ðåøåíèÿ). Çàêîíîì ÐÑÔÑÐ «Î âûáîðàõ íàðîäíûõ äåïóòàòîâ ìåñòíûõ Ñîâåòîâ íàðîäíûõ äåïóòàòîâ ÐÑÔÑÐ» òàêæå áûëî óñòàíîâëåíî íîâîå ïðàâèëî, ñîãëàñíî êîòîðîìó âûáîðû äîëæíû áûëè ïðîâîäèòüñÿ ïî îäíîìàíäàòíûì è ìíîãîìàíäàòíûì èçáèðàòåëüíûì îêðóãàì, ïðè ýòîì ïî ðåøåíèþ ñîîòâåòñòâóþùèõ Ñîâåòîâ âûáîðû ïî ìíîãîìàíäàòíûì èçáèðàòåëüíûì îêðóãàì ìîãëè ïðîâîäèòüñÿ íà óðîâíå ãîðîäñêèõ, ðàéîííûõ (â ãîðîäàõ), ïîñåëêîâûõ è ñåëüñêèõ Ñîâåòîâ. Ïðàêòèêà ðåàëèçàöèè íîâîãî èçáèðàòåëüíîãî çàêîíîäàòåëüñòâà íà ìåñòíîì óðîâíå òàêæå ïîðîäèëà òðóäíîñòè â ðàáîòå èçáèðàòåëüíûõ êîìèññèé. Òåì íå ìåíåå â òîò ïåðèîä, íåñìîòðÿ íà îòìå÷åííûå íåäîñòàòêè, â öåëîì ïðîèñõîäèëî çàìåòíîå îáîãàùåíèå ôóíêöèé èçáèðàòåëüíûõ êîìèññèé. Â ÷àñòíîñòè, â ñâÿçè ñ ðàçâèòèåì íåïîñðåäñòâåííûõ ôîðì îñóùåñòâëåíèÿ íàðîäîâëàñòèÿ ó èçáèðàòåëüíûõ êîìèññèé âîçíèêëè äîïîëíèòåëüíûå îáÿçàííîñòè ïî îðãàíèçàöèè è ïðîâåäåíèþ âñåñîþçíîãî è ðîññèéñêîãî ðåôåðåíäóìîâ. Ïîÿâèëèñü ó íèõ è òàêèå ïîëíîìî÷èÿ, êàê ïðîâåðêà ïðàâèëüíîñòè çàïîëíåíèÿ ïîäïèñíûõ ëèñòîâ â ïîääåðæêó èíèöèàòèâû î íàçíà÷åíèè ðåôåðåíäóìà. Â ñîîò-

94

95

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

âåòñòâèè ñ çàêîíîì èíèöèàòèâà ïðîâåäåíèÿ ðåôåðåíäóìà ïðèíàäëåæàëà ãðàæäàíàì ÑÑÑÐ ïðè óñëîâèè îáðàçîâàíèÿ èìè èíèöèàòèâíîé ãðóïïû è ñáîðà ïîäïèñåé íå ìåíåå äâóõ ìèëëèîíîâ ãðàæäàí, îáëàäàþùèõ ïðàâîì ó÷àñòâîâàòü â ðåôåðåíäóìå. Ïðè ýòîì Öåíòðàëüíàÿ êîìèññèÿ ðåôåðåíäóìà áûëà îáÿçàíà ïðîâåðèòü ñîáëþäåíèå èíèöèàòèâíîé ãðóïïîé ïðîöåäóðû ñáîðà ïîäïèñåé è çàíåñòè ðåçóëüòàòû ñáîðà ïîäïèñåé â èòîãîâûé ïðîòîêîë, ïîñëå ÷åãî íàïðàâèòü äîêóìåíòû â Âåðõîâíûé Ñîâåò ÑÑÑÐ. Îêîí÷àòåëüíîå ïðàâî ïðîâåðêè äîñòîâåðíîñòè ïîäïèñåé ãðàæäàí áûëî ïðåäîñòàâëåíî èñïîëêîìàì ñîîòâåòñòâóþùèõ Ñîâåòîâ íàðîäíûõ äåïóòàòîâ. Ïðè ýòîì çàêîíîäàòåëü îñòàâèë îòêðûòûì âîïðîñ î òîì, êàêèå äåéñòâèÿ ìîãëà ïðåäïðèíèìàòü Öåíòðàëüíàÿ êîìèññèÿ ðåôåðåíäóìà â ñëó÷àå îáíàðóæåíèÿ åþ â ïîäïèñíûõ ëèñòàõ íåäîñòîâåðíûõ ïîäïèñåé èçáèðàòåëåé. Ðîññèéñêèé çàêîí â îòëè÷èå îò ñîþçíîãî íå îòíåñ ê ïîëíîìî÷èÿì Öåíòðàëüíîé êîìèññèè ðåôåðåíäóìà ñîâåðøåíèå êàêèõ-ëèáî äåéñòâèé, ñâÿçàííûõ ñ ïðîâåðêîé ïîäïèñíûõ ëèñòîâ ðåôåðåíäóìà. Äàííîå ïîëíîìî÷èå ïðèíàäëåæàëî Ïðåçèäèóìó Âåðõîâíîãî Ñîâåòà ÐÑÔÑÐ. Ìû íå ñëó÷àéíî îáðàùàåì âíèìàíèå íà ýòè êîìïåòåíöèîííûå è ïðîöåäóðíûå ïðîòèâîðå÷èÿ, òàê êàê ïåðèîä 1991–1993 ãîäîâ õàðàêòåðèçîâàëñÿ íåîäíîêðàòíûìè ïîïûòêàìè îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè âûíîñèòü âåñüìà ïðîòèâîðå÷èâûå âîïðîñû íà âñåíàðîäíûå ãîëîñîâàíèÿ. Òàê, íà 11 àïðåëÿ 1993 ãîäà áûëî íàçíà÷åíî ïðîâåäåíèå âñåðîññèéñêîãî ðåôåðåíäóìà ïî îñíîâíûì ïîëîæåíèÿì íîâîé Êîíñòèòóöèè (Îñíîâíîãî çàêîíà) Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè çàòåì ðåôåðåíäóì áûë îòìåíåí. 29 ìàðòà 1993 ãîäà Ñúåçä íàðîäíûõ äåïóòàòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè îáúÿâèë îá î÷åðåäíîì ðåôåðåíäóìå îäíîâðåìåííî ïî ÷åòûðåì äîñòàòî÷íî ñïîðíûì ñ ïðàâîâîé òî÷êè çðåíèÿ âîïðîñàì è ñðàçó æå âîçëîæèë ïîëíîìî÷èÿ ïî åãî ïðîâåäåíèþ íà Öåíòðàëüíóþ èçáèðàòåëüíóþ êîìèññèþ ïî âûáîðàì íàðîäíûõ äåïóòàòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Îäíàêî â ðàçâèòèå ýòîãî ðåøåíèÿ íå áûëè îáåñïå÷åíû íè ïðàâîâûå, íè èíôîðìàöèîííûå ãàðàíòèè. Â ðåçóëüòàòå èçáèðàòåëè çà÷àñòóþ ââîäèëèñü â çàáëóæäåíèå, à ðåôåðåíäóì ñòàë îðóäèåì äëÿ âûÿñíåíèÿ îòíîøåíèé ìåæäó èíñòèòóòàìè âëàñòè. Ýòî êðàéíå çàòðóäíèëî ðàáîòó èçáèðàòåëüíûõ êîìèññèé, òàê êàê îíè ôîðìèðîâàëèñü çàêîíîäàòåëüíûìè îðãàíàìè ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè è îò÷èòûâàëèñü òîëüêî ïåðåä íèìè. Ïðè ýòîì çàêîí íå óñòàíàâëèâàë äîëæíûõ ïðàâîâûõ è èíûõ ãàðàíòèé íåçàâèñèìîãî ñòàòóñà èçáèðàòåëüíûõ êîìèññèé, õîòÿ ïîñòîÿííîå ïîïîëíåíèå çàêîíîäàòåëüñòâà íîðìàìè, ðàñøèðÿþùèìè ó÷àñòèå ãðàæäàí Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè â óïðàâëåíèè ãîñóäàðñòâîì, íàñòîÿòåëüíî òðåáîâàëè ýòîãî. Áîëåå òîãî, óâåëè÷åíèå îáúåìà çàäà÷, ñòîÿùèõ ïåðåä èçáèðàòåëüíûìè êîìèññèÿìè, ïîñòàâèëî íà ïîâåñòêó äíÿ âîïðîñ î íåîáõîäèìîñòè îñóùåñòâëåíèÿ äåÿòåëüíîñòè èçáèðàòåëüíûõ êîìèññèé (ïî êðàéíåé ìåðå, âåðõíèõ çâåíüåâ ñèñòåìû èçáèðàòåëüíûõ êîìèññèé) íà ïîñòîÿííîé îñíîâå.

Òàêèì îáðàçîì, ïðîâåäåííûé àíàëèç ïîçâîëÿåò ñäåëàòü îáùèé âûâîä î òîì, ÷òî îñíîâíûå ïðèíöèïû ôîðìèðîâàíèÿ èçáèðàòåëüíîé ñèñòåìû, à òàêæå ñèñòåìà îðãàíîâ, îðãàíèçóþùèõ ïðîâåäåíèå âûáîðîâ è êîíòðîëèðóþùèõ èõ õîä, ñòàëè àêòèâíî îôîðìëÿòüñÿ òîëüêî íà÷èíàÿ ñ êîíöà 1980-õ ãîäîâ è ñëîæèëèñü ëèøü â òå÷åíèå äâóõ ïîñëåäíèõ äåñÿòèëåòèé. Õàðàêòåðíîé ÷åðòîé äàííîãî ýòàïà èñòîðè÷åñêîãî ðàçâèòèÿ ñèñòåìû íàðîäîâëàñòèÿ è ìåõàíèçìîâ èõ ïðàâîâîãî ðåãóëèðîâàíèÿ ÿâëÿåòñÿ òî, ÷òî ñèñòåìà èçáèðàòåëüíûõ êîìèññèé ñòàëà ïðåòåíäîâàòü íà âûïîëíåíèå ðÿäà âàæíåéøèõ ãîñóäàðñòâåííûõ è îáùåñòâåííûõ ôóíêöèé, êîòîðûõ äî ýòîãî âîâñå íå áûëî â ðîññèéñêîì îáùåñòâå è ãîñóäàðñòâå. Âìåñòå ñ òåì íîâîå çàêîíîäàòåëüñòâî îá àëüòåðíàòèâíûõ âûáîðàõ ñîõðàíÿëî â ñåáå ìíîãèå ýëåìåíòû ñòàðîé ñèñòåìû (èíñòèòóò íàêàçîâ èçáèðàòåëåé, ïðàâî îòçûâà äåïóòàòà èçáèðàòåëÿìè). Òðóäîâîé êîëëåêòèâ, ñîáðàíèå èçáèðàòåëåé ïî ìåñòó æèòåëüñòâà èëè îáùåñòâåííàÿ îðãàíèçàöèÿ, âûäâèíóâøèå êàíäèäàòà, èìåëè ïðàâî â ëþáîå âðåìÿ äî âûáîðîâ îòìåíèòü ñâîå ðåøåíèå î âûäâèæåíèè êàíäèäàòà. Ê äðóãèì äåìîêðàòè÷åñêèì ïðîöåäóðàì ñëåäóåò îòíåñòè ïðàâî êàíäèäàòîâ ó÷àñòâîâàòü â èçáèðàòåëüíîé êàìïàíèè ñ ìîìåíòà èõ âûäâèæåíèÿ íà ðàâíûõ îñíîâàíèÿõ ñ äðóãèìè ïðåòåíäåíòàìè. Ïðèíöèï ðàâåíñòâà ôîðìàëüíî ðàñïðîñòðàíÿëñÿ è íà ïðåäâûáîðíóþ àãèòàöèþ, îðãàíèçàöèþ âñòðå÷ êàíäèäàòîâ ñ èçáèðàòåëÿìè, âûñòóïëåíèÿ êàíäèäàòîâ â ïå÷àòè, ïî òåëåâèäåíèþ è ðàäèî. Îäíàêî äåòàëüíîé ðåãëàìåíòàöèè ýòèõ ïðîöåäóð íå áûëî. Â èçáèðàòåëüíîì çàêîíîäàòåëüñòâå òàêæå áûëà âïåðâûå óñòàíîâëåíà îòâåòñòâåííîñòü çàðåãèñòðèðîâàííîãî êàíäèäàòà çà íàðóøåíèå èì òðåáîâàíèé çàêîíà. Âíà÷àëå îí ïîëó÷àë ïðåäóïðåæäåíèå ñîîòâåòñòâóþùåé îêðóæíîé èçáèðàòåëüíîé êîìèññèè, à ïðè ïîâòîðíîì íàðóøåíèè Öåíòðàëüíàÿ èçáèðàòåëüíàÿ êîìèññèÿ ïî ïðåäñòàâëåíèþ îêðóæíîé èìåëà ïðàâî îòìåíèòü ðåøåíèå î ðåãèñòðàöèè äàííîãî êàíäèäàòà, ïðîèíôîðìèðîâàâ îá ýòîì íàñåëåíèå ñîîòâåòñòâóþùåãî èçáèðàòåëüíîãî îêðóãà. Òàêèì îáðàçîì, áûë ñäåëàí ñåðüåçíûé ïðàêòè÷åñêèé øàã â çàêðåïëåíèè â îòå÷åñòâåííîì çàêîíîäàòåëüñòâå èíñòèòóòà êîíêóðåíòíûõ âûáîðîâ, êîòîðûå â ýòîò ïåðèîä ïðåäñòàâëÿëè ñîáîé ñêîðåå ìåõàíèçì äîïîëíèòåëüíûõ ãàðàíòèé äëÿ ó÷àñòèÿ â âûáîðàõ òàê íàçûâàåìûõ íåçàâèñèìûõ êàíäèäàòîâ. Ãîâîðèòü î òîì, ÷òî ïðèíöèïû êîíêóðåíòíîñòè, ñîñòÿçàòåëüíîñòè ðàñïðîñòðàíÿëèñü íà âñþ ïîëèòè÷åñêóþ ñèñòåìó îáùåñòâà â öåëîì, â òîì ÷èñëå íà íîâûå ïàðòèè, èçáèðàòåëüíûå áëîêè, ïîêà íå ïðèõîäèëîñü. Îäíàêî è ýòè ïîäâèæêè ñóùåñòâåííî ñòèìóëèðîâàëè ïðîöåññ ðàçâèòèÿ â Ðîññèè ìíîãîïàðòèéíîñòè. Âåäü ôîðìàëüíîå èñêëþ÷åíèå èç Êîíñòèòóöèè ÑÑÑÐ ïîëîæåíèÿ î ìîíîïîëèè ÊÏÑÑ íå ìîãëî ñðàçó îñâîáîäèòü ñòðàíó îò äèêòàòà îäíîé ïàðòèè.

96

97

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

Â äàëüíåéøåì ïîòðåáîâàëîñü ïðèíÿòü öåëûé ðÿä ðåøåíèé, íàïðàâëåííûõ íà äàëüíåéøóþ äåìîêðàòèçàöèþ ïîëèòè÷åñêîé æèçíè â ñòðàíå. Ïðè ýòîì ãîðàçäî áîëåå ïîñëåäîâàòåëüíûìè îêàçûâàëèñü íå ñîþçíûå ñòðóêòóðû âëàñòè, ïîïðåæíåìó íàõîäèâøèåñÿ ïîä ïëîòíîé îïåêîé ÖÊ ÊÏÑÑ, à ðîññèéñêèå. Ê ïðèìåðó, åñëè èç ñîþçíîé Êîíñòèòóöèè áûëè èñêëþ÷åíû ëèøü ïîëîæåíèÿ î ðóêîâîäÿùåé è íàïðàâëÿþùåé ðîëè ÊÏÑÑ, òî àíàëîãè÷íàÿ ñòàòüÿ Êîíñòèòóöèè ÐÑÔÑÐ âîîáùå íå ñîäåðæàëà íèêàêîãî óïîìèíàíèÿ î ÊÏÑÑ. Âñå ïîëèòè÷åñêèå ïàðòèè ñîãëàñíî Êîíñòèòóöèè ÐÑÔÑÐ õîòÿ áû ôîðìàëüíî ñòàâèëèñü â ðàâíîå ïîëîæåíèå ïåðåä çàêîíîì. Äåêëàðàöèÿ î ãîñóäàðñòâåííîì ñóâåðåíèòåòå ÐÑÔÑÐ, ïðèíÿòàÿ I Ñúåçäîì íàðîäíûõ äåïóòàòîâ ÐÑÔÑÐ, ïîøëà åùå äàëüøå. Îíà ïðîâîçãëàñèëà ãàðàíòèè ðàâíûõ ïðàâîâûõ âîçìîæíîñòåé ó÷àñòèÿ â óïðàâëåíèè ãîñóäàðñòâåííûìè è îáùåñòâåííûìè äåëàìè äëÿ âñåõ ãðàæäàí, ïîëèòè÷åñêèõ ïàðòèé, ìàññîâûõ äâèæåíèé, îáùåñòâåííûõ è ðåëèãèîçíûõ îðãàíèçàöèé77. Äåêëàðàöèÿ òàêæå âïåðâûå â ðîññèéñêîé èñòîðèè óñòàíîâèëà, ÷òî ðàçäåëåíèå çàêîíîäàòåëüíîé, èñïîëíèòåëüíîé è ñóäåáíîé âëàñòåé ÿâëÿåòñÿ âàæíåéøèì ïðèíöèïîì ôóíêöèîíèðîâàíèÿ ÐÑÔÑÐ êàê ïðàâîâîãî ãîñóäàðñòâà. Êàê ìû óâèäèì â äàëüíåéøåì, ðåàëèçîâàòü ýòî ïîëîæåíèå Äåêëàðàöèè îêàçàëîñü âåñüìà íåïðîñòî. Îíî áûëî ïîäâåðæåíî ïîëèòè÷åñêîé êîíúþíêòóðå íå ìåíüøå, ÷åì äîêòðèíà ïîëíîâëàñòèÿ Ñîâåòîâ, íî óæå â àíòèêîììóíèñòè÷åñêîì êîíòåêñòå. Â Ïîñòàíîâëåíèè I Ñúåçäà íàðîäíûõ äåïóòàòîâ ÐÑÔÑÐ «Î ìåõàíèçìå íàðîäîâëàñòèÿ â ÐÑÔÑÐ» ââîäèëñÿ çàïðåò íà ñîâìåùåíèå äîëæíîñòè ðóêîâîäèòåëÿ ãîñóäàðñòâåííîãî îðãàíà âëàñòè è óïðàâëåíèÿ ñ ëþáîé äðóãîé äîëæíîñòüþ, â òîì ÷èñëå â ïîëèòè÷åñêèõ è îáùåñòâåííî-ïîëèòè÷åñêèõ îðãàíèçàöèÿõ, à â ïðèíÿòîì çà îñíîâó íà Ñúåçäå Äåêðåòå î âëàñòè, êðîìå òîãî, óñòàíàâëèâàëîñü, ÷òî «âñÿêîå ïðîòèâîïðàâíîå âìåøàòåëüñòâî ïîëèòè÷åñêèõ ïàðòèé, ïàðòèéíî-ïîëèòè÷åñêèõ îðãàíîâ è èíûõ îáùåñòâåííûõ îðãàíèçàöèé â äåÿòåëüíîñòü ãîñóäàðñòâåííûõ ïðåäïðèÿòèé, ó÷ðåæäåíèé è îðãàíèçàöèé äîëæíî ïðåñåêàòüñÿ íåçàìåäëèòåëüíî è ñî âñåé ðåøèòåëüíîñòüþ». Ýòè íîâàöèè, êîíå÷íî, èìåëè ïðåèìóùåñòâåííî àíòèêîììóíèñòè÷åñêóþ íàïðàâëåííîñòü. Ðå÷ü øëà î âûâåäåíèè ñàìîãî Ñúåçäà íàðîäíûõ äåïóòàòîâ ÐÑÔÑÐ, Âåðõîâíîãî Ñîâåòà, êðàåâûõ, îáëàñòíûõ è ìåñòíûõ Ñîâåòîâ èç-ïîä îïåêè àïïàðàòà èñïîëêîìîâ, êîòîðûå, â ñâîþ î÷åðåäü, íàõîäèëèñü ïîä ñèëüíûì âëèÿíèåì ïàðòèéíîé íîìåíêëàòóðû. Â ÷àñòíîñòè, ïðåäñåäàòåëè Ñîâåòîâ, èõ çàìåñòèòåëè, íà÷àëüíèêè îòäåëîâ è óïðàâëåíèé áûëè ïî ñîâìåñòèòåëüñòâó è äåïóòàòàìè, è ñåêðåòàðÿìè ïàðòèéíûõ êîìèòåòîâ. Õîòÿ óêàçàííîå ïîñòàíîâëåíèå íàìåòèëî òåíäåíöèþ ðàçäåëåíèÿ ôóíêöèé è äåÿòåëüíîñòè ãîñóäàðñòâåííûõ è ïàðòèéíûõ îðãàíîâ â óñëîâèÿõ çàðîæäàþùåéñÿ ìíî-

ãîïàðòèéíîñòè, îäíàêî â äàëüíåéøåì ýòî íàìåðåíèå âíîâü áûëî ïåðåñìîòðåíî â óãîäó ïîëèòè÷åñêîé êîíúþíêòóðå. Ñëåäóþùèì âàæíåéøèì øàãîì â ðàçâèòèè äåìîêðàòèè ñòàëî îôîðìëåíèå è ðàçâèòèå èíñòèòóòîâ íåïîñðåäñòâåííîãî (ïðÿìîãî) íàðîäîâëàñòèÿ. Îäíàêî ïðåæäå âñåãî íàäî ñêàçàòü î ïåðåñìîòðå ïðàâîâîé ïðèðîäû ðîññèéñêîé ãîñóäàðñòâåííîñòè è âëàñòè. Èç Êîíñòèòóöèè ÐÑÔÑÐ áûëè èçúÿòû õàðàêòåðèñòèêè ðîññèéñêîãî ãîñóäàðñòâà êàê «ñîâåòñêîãî» è «ñîöèàëèñòè÷åñêîãî». Íàêîíåö, îäíîâðåìåííî ñ ïîäòâåðæäåíèåì ïîëîæåíèÿ î òîì, ÷òî íàðîä îñóùåñòâëÿåò ãîñóäàðñòâåííóþ âëàñòü ÷åðåç Ñîâåòû íàðîäíûõ äåïóòàòîâ, ñîñòàâëÿþùèå ïîëèòè÷åñêóþ îñíîâó ÐÑÔÑÐ, â Êîíñòèòóöèè áûëî ñäåëàíî âàæíîå äîáàâëåíèå: «è íåïîñðåäñòâåííî». Òåì ñàìûì èäåÿ ïðÿìîãî íàðîäîâëàñòèÿ íàðîäà, ïîìèìî îñóùåñòâëåíèÿ âëàñòè ÷åðåç ãîñóäàðñòâåííûå îðãàíû, âïåðâûå ïîëó÷èëà ñâîå êîíñòèòóöèîííîå çàêðåïëåíèå â ðîññèéñêîì çàêîíîäàòåëüñòâå. Íà áàçå äàííîãî êîíñòèòóöèîííîãî ïîëîæåíèÿ 16 äåêàáðÿ 1990 ãîäà áûë ïðèíÿò Çàêîí «Î ðåôåðåíäóìå ÐÑÔÑÐ». Ôàêòè÷åñêè îäíîâðåìåííî íà ñîþçíîì óðîâíå áûë ïðèíÿò Çàêîí «Î âñåíàðîäíîì ãîëîñîâàíèè (ðåôåðåíäóìå ÑÑÑÐ)». Ïî ýòèì äâóì çàêîíàì óæå â ìàðòå 1991 ãîäà ñîñòîÿëñÿ ñîþçíûé ðåôåðåíäóì ïî âîïðîñó î ñîõðàíåíèè Ñîþçà ÑÑÐ è ðåôåðåíäóì ÐÑÔÑÐ îá ó÷ðåæäåíèè ïîñòà Ïðåçèäåíòà Ðîññèè. Íà ðîññèéñêîì ðåôåðåíäóìå ãîëîñîâàëñÿ âîïðîñ: «Ñ÷èòàåòå ëè Âû íåîáõîäèìûì ââåäåíèå ïîñòà Ïðåçèäåíòà ÐÑÔÑÐ, èçáèðàåìîãî âñåíàðîäíûì ãîëîñîâàíèåì?» Â ãîëîñîâàíèè ïðèíÿëî ó÷àñòèå 75,42% çàðåãèñòðèðîâàííûõ èçáèðàòåëåé, èç íèõ ñêàçàëè «äà» — 69,85%78. Ïðèâåäåííûå öèôðû ãîâîðÿò íå òîëüêî î âûñîêîé ñòåïåíè ãîòîâíîñòè èçáèðàòåëåé ïîëüçîâàòüñÿ íîâûì èíñòðóìåíòîì íàðîäîâëàñòèÿ, íî è î ñòîëü æå âûñîêîé ëåãèòèìíîñòè ðåøåíèÿ îá ó÷ðåæäåíèè ïîñòà Ïðåçèäåíòà ÐÔ. Áûëî áû áîëüøîé íåñïðàâåäëèâîñòüþ óìîë÷àòü î òîì, ÷òî è ãðàæäàíå Ñîþçà ÑÑÐ òàêæå áîëüøèíñòâîì ãîëîñîâ âûñêàçàëèñü çà ñîõðàíåíèå ñîþçíîé ãîñóäàðñòâåííîñòè. Îäíàêî èõ âîëÿ îêàçàëàñü íåðåàëèçîâàííîé. ×òî æå êàñàëîñü ðåçóëüòàòîâ ðîññèéñêîãî ðåôåðåíäóìà, òî îíè ñîãëàñíî Çàêîíó î ðåôåðåíäóìå íîñèëè îáÿçàòåëüíûé õàðàêòåð. Íà èõ îñíîâàíèè áûëè âíåñåíû ñîîòâåòñòâóþùèå èçìåíåíèÿ â Ðîññèéñêóþ Êîíñòèòóöèþ. Ïðåçèäåíò Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ñòàë âûñøèì äîëæíîñòíûì ëèöîì è ãëàâîé èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Ñîãëàñíî Êîíñòèòóöèè ïðåçèäåíòîì ìîã áûòü èçáðàí òîëüêî ãðàæäàíèí Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè íå ìîëîæå 35 è íå ñòàðøå 65 ëåò, îáëàäàþùèé èçáèðàòåëüíûì ïðàâîì. Ïðåçèäåíò èçáèðàëñÿ ñðîêîì íà ïÿòü ëåò. Îäíî è òî æå ëèöî íå ìîãëî áûòü ïðåçèäåíòîì áîëåå äâóõ ñðîêîâ ïîäðÿä. Âûáîðû ïðåçèäåíòà äîëæíû îñóùåñòâëÿòüñÿ ðîññèéñêèìè ãðàæäà-

_________________________________

78 Ñì. ïîäðîáíåå: Äìèòðèåâ Þ.À., Êîìàðîâà Â.Â. Ðåôåðåíäóì â ñèñòåìå íàðîäîâëàñòèÿ. Ì.: Ìàíóñ-

_________________________________

77 Âåäîìîñòè Ñúåçäà íàðîäíûõ äåïóòàòîâ ÐÑÔÑÐ è Âåðõîâíîãî Ñîâåòà ÐÑÔÑÐ. 1990. ¹ 2. Ñò. 22.

98

êðèïò, 1995.

99

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

íàìè íà îñíîâå âñåîáùåãî ðàâíîãî è ïðÿìîãî èçáèðàòåëüíîãî ïðàâà ïðè òàéíîì ãîëîñîâàíèè. Â Êîíñòèòóöèè îñîáî ïîä÷åðêèâàëîñü, ÷òî íèêàêèå èíûå âûáîðû èëè íàçíà÷åíèå íà äîëæíîñòü, à ðàâíî ïðèñâîåíèå ïîëíîìî÷èé ïðåçèäåíòà íåçàêîííû è íåäåéñòâèòåëüíû. Îäíîâðåìåííî ñ Ïðåçèäåíòîì Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ïðåäóñìàòðèâàëîñü èçáðàíèå âèöå-ïðåçèäåíòà. Êàíäèäàòóðó âèöå-ïðåçèäåíòà ïðåäëàãàë êàíäèäàò â ïðåçèäåíòû. Âèöå-ïðåçèäåíòîì ìîã áûòü èçáðàí ðîññèéñêèé ãðàæäàíèí íå ìîëîæå 35 è íå ñòàðøå 65 ëåò, îáëàäàþùèé èçáèðàòåëüíûì ïðàâîì. Ïîëíîìî÷èÿ Ïðåçèäåíòà ÐÑÔÑÐ ñîãëàñíî óêàçàííûì êîíñòèòóöèîííûì ïîïðàâêàì áûëè äîñòàòî÷íî øèðîêè. Îí îáëàäàë ïðàâîì çàêîíîäàòåëüíîé èíèöèàòèâû, ïîäïèñûâàë è îáíàðîäîâàë çàêîíû ÐÑÔÑÐ, íàëàãàë íà íèõ âåòî, ïðåäñòàâëÿë íå ðåæå îäíîãî ðàçà â ãîä Ñúåçäó íàðîäíûõ äåïóòàòîâ äîêëàäû î âûïîëíåíèè ïðèíÿòûõ Ñúåçäîì è Âåðõîâíûì Ñîâåòîì ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêèõ è èíûõ ïðîãðàìì î ïîëîæåíèè â ÐÑÔÑÐ, îáðàùàëñÿ ñ ïîñëàíèÿìè ê íàðîäó, Ñúåçäó è Âåðõîâíîìó Ñîâåòó. Ïðåçèäåíò ðóêîâîäèë Ñîâåòîì ìèíèñòðîâ — Ïðàâèòåëüñòâîì ÐÑÔÑÐ, íàçíà÷àë åãî ïðåäñåäàòåëÿ ñ ñîãëàñèÿ Âåðõîâíîãî Ñîâåòà, à ÷ëåíîâ ïðàâèòåëüñòâà íàçíà÷àë è îñâîáîæäàë îò äîëæíîñòè ïî ïðåäñòàâëåíèþ ïðåäñåäàòåëÿ ïðàâèòåëüñòâà, ïðèíèìàë îòñòàâêó ïðàâèòåëüñòâà ñ ñîãëàñèÿ Âåðõîâíîãî Ñîâåòà. Ïðåçèäåíò îòâå÷àë çà îáåñïå÷åíèå ãîñóäàðñòâåííîé è îáùåñòâåííîé áåçîïàñíîñòè, âîçãëàâëÿë Ñîâåò Áåçîïàñíîñòè, îáúÿâëÿë ÷ðåçâû÷àéíîå ïîëîæåíèå. Ïðåçèäåíò ìîã âåñòè ïåðåãîâîðû è ïîäïèñûâàòü äîãîâîðû îò èìåíè ÐÑÔÑÐ. Íàäî ïðèçíàòü, ÷òî, õîòÿ êîíñòèòóèðîâàíèå ïîñòà Ïðåçèäåíòà ÐÑÔÑÐ è ïðîèçîøëî íà îñíîâå âñåíàðîäíîãî ãîëîñîâàíèÿ, ìîæíî ãîâîðèòü î åãî îïðåäåëåííîé àäàïòàöèè ê äåéñòâóþùåé ñîâåòñêîé ñèñòåìå âëàñòè ïðè ïðèíÿòèè ïîïðàâîê â Êîíñòèòóöèþ ÐÑÔÑÐ, à òàêæå ïðè ðàçðàáîòêå ñïåöèàëüíîãî Çàêîíà «Î Ïðåçèäåíòå ÐÑÔÑÐ». Ñúåçä íàðîäíûõ äåïóòàòîâ è Âåðõîâíûé Ñîâåò ñìîãëè ïîëó÷èòü ñåðüåçíûå âîçìîæíîñòè âëèÿíèÿ íà ïðåçèäåíòà. Íàïðèìåð, Ñúåçä ìîã ïîòðåáîâàòü îò ïðåçèäåíòà âíåî÷åðåäíîãî äîêëàäà (ñò. 121-5, ï. 3), îòìåíèòü åãî àêòû (ñò. 104, ï. 14, ÷. 3), îòðåøèòü ïðåçèäåíòà îò äîëæíîñòè â ñëó÷àå íàðóøåíèÿ èì Êîíñòèòóöèè ÐÑÔÑÐ, çàêîíîâ ÐÑÔÑÐ, à òàêæå äàííîé èì ïðèñÿãè (ñò. 121-8). Âìåñòå ñ òåì êîíñòèòóèðîâàíèå ïîñòà ïðåçèäåíòà â ðîññèéñêóþ ïîëèòè÷åñêóþ ñèñòåìó íå ñîïðîâîæäàëîñü àäåêâàòíûì ðàçâèòèåì ïîëîæåíèé Êîíñòèòóöèè â ÷àñòè ïðîôåññèîíàëèçàöèè ðîññèéñêîãî ïàðëàìåíòà. Ïðèíöèï ïîëíîâëàñòèÿ Ñîâåòîâ ïðîäîëæàë îêàçûâàòü ñäåðæèâàþùåå âîçäåéñòâèå íà âñþ ñòðóêòóðó ãîñóäàðñòâåííûõ îðãàíîâ ÐÑÔÑÐ, â òîì ÷èñëå è íà ôîðìèðîâàíèå ñèëüíîãî ìíîãîïàðòèéíîãî ïàðëàìåíòà. Â Êîíñòèòóöèè ÐÑÔÑÐ îêàçàëèñü çàêðåïëåíû ïðîòèâîðå÷èâûå ïîëîæåíèÿ î òîì, ÷òî ñèñòåìà ãîñóäàðñò-

âåííîé âëàñòè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè îñíîâàíà íà ïðèíöèïàõ ðàçäåëåíèÿ çàêîíîäàòåëüíîé, èñïîëíèòåëüíîé è ñóäåáíîé âëàñòåé, à òàêæå ðàçãðàíè÷åíèÿ ïðåäìåòîâ âåäåíèÿ è ïîëíîìî÷èé ìåæäó Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèåé, ñîñòàâëÿþùèìè åå ðåñïóáëèêàìè, êðàÿìè, îáëàñòÿìè, ãîðîäàìè Ìîñêâîé è Ñàíêò-Ïåòåðáóðãîì, àâòîíîìíûìè îáëàñòÿìè, àâòîíîìíûìè îêðóãàìè è ìåñòíûì ñàìîóïðàâëåíèåì. Âìåñòå ñ òåì â íàðóøåíèå ýòîãî íîâîãî ïðèíöèïà êîíñòèòóöèîííîãî ñòðîÿ Ðîññèè çäåñü æå, â Êîíñòèòóöèè, óñòàíàâëèâàëîñü, ÷òî «âûñøèì îðãàíîì ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ÿâëÿåòñÿ Ñúåçä íàðîäíûõ äåïóòàòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè». Òåì ñàìûì Ñúåçä ñòàâèëñÿ íàä âñåé ñèñòåìîé ãîñóäàðñòâåííûõ îðãàíîâ, ïðåäïîëàãàþùåé åñëè íå ïðèíöèï ðàçäåëåíèÿ âëàñòåé, òî õîòÿ áû ðàçãðàíè÷åíèå ïðåäìåòîâ âåäåíèÿ è ïîëíîìî÷èé. Áîëåå òîãî, â êîìïåòåíöèè Ñúåçäà áûëî è åãî ïðàâî «ïðèíÿòü ê ñâîåìó ðàññìîòðåíèþ ëþáîé âîïðîñ, îòíåñåííûé ê âåäåíèþ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè», òåì ñàìûì íàìå÷àëîñü åùå îäíî ïðîòèâîðå÷èå â ïîëíîìî÷èÿõ îðãàíîâ âëàñòè ïî ãîðèçîíòàëè è ïî âåðòèêàëè (ìåæäó ôåäåðàöèåé, åå ñóáúåêòàìè è ìåñòíûì ñàìîóïðàâëåíèåì). È âñå æå ãëàâíûì íåäîñòàòêîì ñúåçäîâñêîé ñèñòåìû áûë íåïîñòîÿííûé õàðàêòåð ðàáîòû è íåïðîôåññèîíàëèçì äåïóòàòñêîãî êîðïóñà. Èìåííî âñëåäñòâèå ýòîãî Ñúåçä íå ñìîã ïðåòåíäîâàòü íà ðîëü ðîññèéñêîãî ïàðëàìåíòà, ïîñêîëüêó ïàðëàìåíò — ýòî ïîñòîÿííî äåéñòâóþùèé, ìîáèëüíûé, ñòðóêòóðèðîâàííûé ïî ïàðòèéíûì ïðåäïî÷òåíèÿì ïðåäñòàâèòåëüíûé îðãàí âëàñòè, ñïîñîáíûé âûïîëíÿòü ñëîæíûå çàêîíîòâîð÷åñêèå è êîíòðîëüíûå ôóíêöèè. Îáúåêòèâíîñòè ðàäè íàäî ñêàçàòü, ÷òî Âåðõîâíûé Ñîâåò Ðîññèè êàê îðãàí Ñúåçäà íàðîäíûõ äåïóòàòîâ äîñòàòî÷íî áëèçêî ïîäîøåë ê ñòàòóñó çàêîíîäàòåëüíîãî îðãàíà, îäíàêî îí íå îïèðàëñÿ íà ïðîöåäóðû âñåíàðîäíîãî èçáðàíèÿ. Íà íàø âçãëÿä, èìåííî ìíîãîëåòíÿÿ ïðàêòèêà áåçàëüòåðíàòèâíûõ âûáîðîâ Âåðõîâíîãî Ñîâåòà è âñåõ íèæåñòîÿùèõ Ñîâåòîâ íàðîäíûõ äåïóòàòîâ ïðèâåëà ê óòðàòå èìè íå òîëüêî ëåãèòèìíîñòè, íî è âîçìîæíîñòè ñàìîðåôîðìèðîâàíèÿ ñ îïîðîé íà èñêîííî ïðèñóùèå ðîññèéñêîé ãîñóäàðñòâåííîñòè íà÷àëà íàðîäíîãî ïðåäñòàâèòåëüñòâà. Òîëüêî ýòèì ìîæíî îáúÿñíèòü ðåâîëþöèîííóþ ïîïûòêó Ñúåçäà è Âåðõîâíîãî Ñîâåòà ðåàëèçîâàòü â ñâîåé ðàáîòå íåòðàäèöèîííûé äëÿ íàøåé ñòðàíû ïðèíöèï ðàçäåëåíèÿ âëàñòåé. Ñîâåðøåííî î÷åâèäíî, ÷òî äàííûé ïðèíöèï âîâñå íå ÿâëÿåòñÿ ñàìîöåëüþ ëþáîé ãîñóäàðñòâåííîñòè. Îí â èòîãå ðåàëèçóåòñÿ â ÷åòêèõ ìåõàíèçìàõ âçàèìîäåéñòâèÿ âñåõ âåòâåé âëàñòè ñ ó÷åòîì ñïåöèôèêè êîíêðåòíîé ñòðàíû. Îäíàêî èñòî÷íèêîì ëþáîé èç âåòâåé âëàñòè ÿâëÿåòñÿ íàðîä. Ñîáëþäåíèå ýòîãî ïðàâèëà â ðàâíîé ñòåïåíè ãàðàíòèðóåò äåìîêðàòèçì êàê êîíñòèòóöèîííîé ìîíàðõèè, òàê è ïðåçèäåíòñêîé ðåñïóáëèêè. Ê ñîæàëåíèþ, â Ðîññèè ïîñëå âûáîðîâ Ó÷ðåäèòåëüíîãî ñîáðàíèÿ â 1917 ãîäó Ñúåçä ðàáî÷èõ è ñîëäàòñêèõ äåïóòàòîâ, à çàòåì è Ñúåçä íàðîäíûõ äåïóòàòîâ â 1990-õ ãîäàõ ïðèñâîèëè ñåáå, ïî ñóùåñòâó, ó÷ðåäèòåëüíûå ïîëíîìî-

100

101

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

÷èÿ, â òîì ÷èñëå è ïî îòíîøåíèþ ê îðãàíàì èñïîëíèòåëüíîé è ñóäåáíîé âëàñòè. Ýòè ïîïûòêè âõîäèëè â ïðÿìîå ïðîòèâîðå÷èå ñ ïðèíàäëåæíîñòüþ ïîëíîòû âëàñòè íàðîäó. Òàêèì îáðàçîì, Ñúåçä íàðîäíûõ äåïóòàòîâ, ñòàâøèé ïåðåõîäíîé ìîäåëüþ ñîâåòñêî-ïàðëàìåíòñêîé ãîñóäàðñòâåííîñòè, âìåñòî óñèëåíèÿ íà÷àë ïàðëàìåíòàðèçìà â ñâîåé äåÿòåëüíîñòè ñòàë íå òîëüêî êîíêóðèðîâàòü ñ èñïîëíèòåëüíîé è ñóäåáíîé âëàñòüþ, íî è ïðèñâàèâàòü ñåáå ó÷ðåäèòåëüíûå ïîëíîìî÷èÿ, ÷òî ÿâíî íå ñîîòâåòñòâîâàëî íè ïðàâîâîé ïðèðîäå ðîññèéñêîé ãîñóäàðñòâåííîñòè, íè òðàäèöèÿì ðîññèéñêîãî íàðîäîïðàâñòâà. Êðèçèñ ýòîé ïåðåõîäíîé ôîðìû ïðàâëåíèÿ â Ðîññèè áûë ïðåäîïðåäåëåí. Ïîäâîäÿ èòîãè àíàëèçó ñòðóêòóðíûõ èçìåíåíèé ðîññèéñêîé ãîñóäàðñòâåííîñòè, íåîáõîäèìî îòìåòèòü, ÷òî çà ãîäû òàê íàçûâàåìîé ïåðåñòðîéêè îíà òàê è íå ñìîãëà îôîðìèòüñÿ â öåëîñòíóþ, ñòðîéíóþ ñèñòåìó ãîñóäàðñòâåííûõ îðãàíîâ, ïîä÷èíåííûõ íàðîäíîìó âîëåèçúÿâëåíèþ. Ðîññèéñêàÿ ñèñòåìà ãîñóäàðñòâåííîñòè âî ìíîãîì îêàçàëàñü çàëîæíèêîì ñîþçíîé îðãàíèçàöèè âëàñòè. Ðîññèÿ íå ïîâòîðèëà ñóäüáó ÑÑÑÐ òîëüêî áëàãîäàðÿ ñîâìåñòíîìó ðåøåíèþ âëàñòåé î ïðîâåäåíèè ðåôåðåíäóìà îá ó÷ðåæäåíèè ïîñòà ïðåçèäåíòà è ïðÿìûõ âûáîðîâ ïåðâîãî Ïðåçèäåíòà ÐÑÔÑÐ. Àêò âñåíàðîäíîãî ãîëîñîâàíèÿ ïî äàííîìó âîïðîñó ñòàë âàæíûì ýòàïîì êîíñîëèäàöèè îáùåñòâà, ïîêàçàòåëåì ãîòîâíîñòè èçáèðàòåëåé íåñòè ñâîþ äîëþ îòâåòñòâåííîñòè çà ñóäüáó ðîññèéñêîãî ãîñóäàðñòâà. Âìåñòå ñ òåì ïðîäåìîíñòðèðîâàííàÿ â õîäå âûáîðîâ àáñîëþòíàÿ ïîääåðæêà ïåðâîãî Ïðåçèäåíòà ÐÑÔÑÐ áûëà âî ìíîãîì íåîæèäàííà äëÿ Ñúåçäà íàðîäíûõ äåïóòàòîâ, êîòîðûé, ïî áîëüøîìó ñ÷åòó, êîíòðîëèðîâàë ïðîâåäåíèå âûáîðîâ ïðåçèäåíòà, ïîñêîëüêó ñîãëàñíî Çàêîíó ÐÑÔÑÐ «Î âûáîðàõ Ïðåçèäåíòà ÐÑÔÑÐ» âûáîðû ýòè íàçíà÷àëèñü Ñúåçäîì íàðîäíûõ äåïóòàòîâ. Ôîðìàëüíî êàíäèäàòû íà ïîñò ïðåçèäåíòà ìîãëè âûäâèãàòüñÿ ðåñïóáëèêàíñêèìè ïîëèòè÷åñêèìè ïàðòèÿìè, ïðîôñîþçàìè è ìàññîâûìè îáùåñòâåííî-ïîëèòè÷åñêèìè äâèæåíèÿìè, çàðåãèñòðèðîâàííûìè â óñòàíîâëåííîì ïîðÿäêå, à òàêæå ðåñïóáëèêàíñêèìè îðãàíàìè çàðåãèñòðèðîâàííûõ âñåñîþçíûõ ïîëèòè÷åñêèõ ïàðòèé, ïðîôñîþçîâ è ìàññîâûõ îáùåñòâåííî-ïîëèòè÷åñêèõ äâèæåíèé. Òðóäîâûå êîëëåêòèâû ïðåäïðèÿòèé, ó÷ðåæäåíèé, îðãàíèçàöèé, êîëëåêòèâû ñðåäíèõ ñïåöèàëüíûõ è âûñøèõ ó÷åáíûõ çàâåäåíèé, ñîáðàíèÿ ãðàæäàí ïî ìåñòó æèòåëüñòâà è âîåííîñëóæàùèõ ïî âîèíñêèì ÷àñòÿì èìåëè ïðàâî íåïîñðåäñòâåííî âûäâèãàòü êàíäèäàòîâ íà ïîñò ïðåçèäåíòà ïðè óñëîâèè ïîääåðæêè âûäâèãàåìîé êàíäèäàòóðû íå ìåíåå ÷åì 100 òûñÿ÷àìè ðîññèéñêèõ ãðàæäàí, îáëàäàþùèõ èçáèðàòåëüíûì ïðàâîì. Îäíàêî Çàêîí «Î âûáîðàõ Ïðåçèäåíòà ÐÑÔÑÐ», äîáàâèâ ê òðàäèöèîííûì äëÿ ïðåæíåé èçáèðàòåëüíîé ñèñòåìû ñóáúåêòàì âûäâèæåíèÿ ïîëèòè÷åñêèå ïàðòèè, ââåäÿ íîâûé èíñòèòóò âûäâèæåíèÿ êàíäèäàòîâ ïóòåì ñáîðà ïîäïèñåé èçáèðàòåëåé â èõ ïîääåðæêó, âìåñòå ñ òåì îñòàâèë çà Ñúåçäîì íàðîäíûõ äåïó-

òàòîâ ïðàâî âìåøèâàòüñÿ â õîä èçáèðàòåëüíîé êàìïàíèè. Òàê, â áþëëåòåíü äëÿ òàéíîãî ãîëîñîâàíèÿ ïî âûáîðàì ïðåçèäåíòà âêëþ÷àëèñü òîëüêî êàíäèäàòû, ïîëó÷èâøèå ïîääåðæêó 100 òûñÿ÷ ãðàæäàí, à òàêæå êàíäèäàòû, êîòîðûõ íå ïîçäíåå ÷åì çà 15 äíåé äî âûáîðîâ òàéíûì ãîëîñîâàíèåì íà çàñåäàíèè Ñúåçäà íàðîäíûõ äåïóòàòîâ ëèáî ïóòåì ñáîðà ïîäïèñåé ïîääåðæàëî íå ìåíåå îäíîé ïÿòîé îò îáùåãî ÷èñëà íàðîäíûõ äåïóòàòîâ ÐÑÔÑÐ. Åñëè íà ïîñò ïðåçèäåíòà íå áûëî âûäâèíóòî íè îäíîãî êàíäèäàòà ëèáî âñå âûäâèíóòûå êàíäèäàòû ñíÿëè ñâîè êàíäèäàòóðû, êàíäèäàòû ìîãëè âûäâèãàòüñÿ èñêëþ÷èòåëüíî íà çàñåäàíèÿõ Ñúåçäà. Âûäâèíóòûìè â ýòîì ñëó÷àå ñ÷èòàëèñü êàíäèäàòû, ïîëó÷èâøèå â ðåçóëüòàòå òàéíîãî ãîëîñîâàíèÿ ïîääåðæêó òàêæå íå ìåíåå îäíîé ïÿòîé îò îáùåãî ÷èñëà íàðîäíûõ äåïóòàòîâ. Òåì ñàìûì Ñúåçä îñòàâëÿë çà ñîáîé âîçìîæíîñòü âëèÿòü íà ïðîöåäóðó âûäâèæåíèÿ êàíäèäàòîâ, ôàêòè÷åñêè âûïîëíÿÿ ôóíêöèè îêðóæíîãî ïðåäâûáîðíîãî ñîáðàíèÿ. Âûáîðû ïðåçèäåíòà ïðîõîäèëè ïî ñîâåòñêîé ìàæîðèòàðíîé èçáèðàòåëüíîé ñèñòåìå àáñîëþòíîãî áîëüøèíñòâà (â ïåðâîì òóðå) è îòíîñèòåëüíîãî áîëüøèíñòâà (âî âòîðîì òóðå), ïî èçáèðàòåëüíûì îêðóãàì, îáðàçóåìûì Öåíòðàëüíîé èçáèðàòåëüíîé êîìèññèåé â ãðàíèöàõ ðåñïóáëèê, âõîäÿùèõ â ñîñòàâ ÐÑÔÑÐ, êðàåâ, îáëàñòåé, àâòîíîìíûõ îáëàñòåé è àâòîíîìíûõ îêðóãîâ, ãîðîäîâ Ìîñêâû è Ñàíêò-Ïåòåðáóðãà. Èçáðàííûì ñ÷èòàëñÿ êàíäèäàò, ïîëó÷èâøèé â õîäå âûáîðîâ áîëåå ïîëîâèíû ãîëîñîâ èçáèðàòåëåé, ïðèíÿâøèõ ó÷àñòèå â ãîëîñîâàíèè, ïðè óñëîâèè, ÷òî â ãîëîñîâàíèè ó÷àñòâîâàëî íå ìåíåå ïîëîâèíû ãðàæäàí, âíåñåííûõ â ñïèñêè èçáèðàòåëåé. Â ñëó÷àå åñëè íè îäèí èç êàíäèäàòîâ â ïåðâîì òóðå íå áûë èçáðàí, ïðåäóñìàòðèâàëîñü ïðîâåäåíèå ïîâòîðíîãî ãîëîñîâàíèÿ: èçáðàííûì ñ÷èòàëñÿ êàíäèäàò, ïîëó÷èâøèé âî âòîðîì òóðå íàèáîëüøåå ÷èñëî ãîëîñîâ èçáèðàòåëåé, ïðèíÿâøèõ ó÷àñòèå â ãîëîñîâàíèè, ïðè óñëîâèè, ÷òî ÷èñëî ãîëîñîâ, ïîäàííûõ çà êàíäèäàòà, áîëüøå ÷èñëà ãîëîñîâ, ïîäàííûõ ïðîòèâ íåãî, åñëè â âûáîðàõ ïðèíÿëî ó÷àñòèå íå ìåíåå 50% ãðàæäàí, âíåñåííûõ â ñïèñêè èçáèðàòåëåé. Ýòîé íîðìîé ôàêòè÷åñêè óñòàíàâëèâàëèñü äâîéíûå ãàðàíòèè ëåãèòèìíîñòè èçáðàííîãî äîëæíîñòíîãî ëèöà: 50-ïðîöåíòíàÿ ÿâêà òðåáîâàëàñü êàê â ïåðâîì, òàê è âî âòîðîì òóðå. Áîëåå òîãî, ïðè ïðîâåäåíèè ïîâòîðíîãî ãîëîñîâàíèÿ ïîáåäèòåëü îïðåäåëÿëñÿ íå ïî ÷èñòî ôîðìàëüíîé ðàçíèöå ãîëîñîâ ìåæäó îñòàâøèìèñÿ ïðåòåíäåíòàìè, à ñ ó÷åòîì ðåàëüíîãî áîëüøèíñòâà èçáèðàòåëåé, ïðîãîëîñîâàâøèõ çà êîíêðåòíîãî êàíäèäàòà. Òàêèì îáðàçîì, çàêîíîäàòåëü â ëèöå Ñúåçäà íàðîäíûõ äåïóòàòîâ óñòàíîâèë äëÿ èçáðàíèÿ Ïðåçèäåíòà ÐÑÔÑÐ áîëåå âûñîêèå òðåáîâàíèÿ íå òîëüêî ïðåäñòàâèòåëüíîãî õàðàêòåðà, íî è ëåãèòèìíîñòè â öåëîì. Ôèãóðà Ïðåçèäåíòà ÐÑÔÑÐ, âïåðâûå èçáèðàåìîãî íà àëüòåðíàòèâíîé ìíîãîïàðòèéíîé îñíîâå è ïî ñòîëü âûñîêèì ñòàíäàðòàì ïðåäñòàâèòåëüíîñòè, îêàçûâàëàñü ôàêòè÷åñêè íàäåëåííîé òåìè æå ó÷ðåäèòåëüíûìè ïîëíîìî÷èÿìè, íà êîòîðûå ïðåòåíäîâàë ñàì Ñúåçä íàðîäíûõ äåïó-

102

103

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

òàòîâ. Äàëüíåéøèé õîä ñîáûòèé òîëüêî óñóãóáèë ýòó êîíêóðåíöèþ. Ïåðâûå â îòå÷åñòâåííîé èñòîðèè âûáîðû Ïðåçèäåíòà ÐÑÔÑÐ ñîñòîÿëèñü 12 èþíÿ 1991 ãîäà. Íà äîëæíîñòü ïðåçèäåíòà ïðåòåíäîâàëè ïÿòü êàíäèäàòîâ. Ïðåçèäåíòîì áûë èçáðàí Á.Í. Åëüöèí, ïîëó÷èâøèé óæå â ïåðâîì òóðå 57,3% ãîëîñîâ èçáèðàòåëåé. Ôàêòè÷åñêè ñðàçó ïîñëå åãî èçáðàíèÿ îáîñòðèëèñü ïðîòèâîðå÷èÿ ìåæäó Ñúåçäîì, Âåðõîâíûì Ñîâåòîì è Ïðåçèäåíòîì ÐÑÔÑÐ ïî ïîâîäó ïîëíîìî÷èé çàêîíîäàòåëüíîé è èñïîëíèòåëüíîé âåòâåé âëàñòè. Â õîäå ýòîãî ïðîòèâîñòîÿíèÿ Ñúåçäîì íàðîäíûõ äåïóòàòîâ ïðåäïðèíèìàëèñü ïîïûòêè îñëàáèòü ïîçèöèè ïðåçèäåíòà ïðè ôîðìèðîâàíèè ïðàâèòåëüñòâà. Â ÷àñòíîñòè, ÷åòûðå êëþ÷åâûõ ìèíèñòðà — èíîñòðàííûõ äåë, îáîðîíû, áåçîïàñíîñòè, âíóòðåííèõ äåë — ïî ïðèíÿòîìó Ñúåçäîì íàðîäíûõ äåïóòàòîâ â äåêàáðå 1992 ãîäà Çàêîíó «Îá èçìåíåíèÿõ è äîïîëíåíèÿõ Êîíñòèòóöèè (Îñíîâíîãî çàêîíà) Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè — Ðîññèè» ìîãëè íàçíà÷àòüñÿ ïðåçèäåíòîì òîëüêî ñ ñîãëàñèÿ Âåðõîâíîãî Ñîâåòà. Êðîìå òîãî, ïðàâèòåëüñòâî ñòàíîâèëîñü ïîäîò÷åòíûì íå òîëüêî ïðåçèäåíòó, íî òàêæå Ñúåçäó íàðîäíûõ äåïóòàòîâ è Âåðõîâíîìó Ñîâåòó. Îäíîâðåìåííî Êîíñòèòóöèÿ áûëà äîïîëíåíà ïîëîæåíèÿìè, ïðåäóñìàòðèâàþùèìè îòâåòñòâåííîñòü ïðåçèäåíòà ïðè ïîïûòêå ðîñïóñêà èì çàêîííî èçáðàííûõ îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè. Êîíñòèòóöèÿ ãîâîðèëà î íåìåäëåííîì ïðåêðàùåíèè ïîëíîìî÷èé ïðåçèäåíòà, íå ïðåäóñìàòðèâàÿ ïðè ýòîì êîíêðåòíîãî ìåõàíèçìà îòðåøåíèÿ îò âëàñòè âûñøåãî äîëæíîñòíîãî ëèöà ãîñóäàðñòâà. Òàêèì îáðàçîì, ïðîòèâîñòîÿíèå Ñúåçäà íàðîäíûõ äåïóòàòîâ è Ïðåçèäåíòà ÐÑÔÑÐ áûëî ïðåäîïðåäåëåíî ñàìî´é ïðîòèâîðå÷èâîé êîíñòðóêöèåé ýòèõ îðãàíîâ. È êàê ñëåäñòâèå — çàòîðìîçèëñÿ ïðîöåññ êîíñòèòóöèîííîé ðåôîðìû. Èäåþ ïðîâåñòè êîíñòèòóöèîííûé ðåôåðåíäóì òåïåðü òðóäíî áûëî îñóùåñòâèòü íå òîëüêî èç-çà îñòðîé ïîëåìèêè ìåæäó ïðåçèäåíòîì, Âåðõîâíûì Ñîâåòîì è Êîíñòèòóöèîííûì Ñóäîì, íåãàòèâíî áûëè íàñòðîåíû è çàêîíîäàòåëüíûå îðãàíû ðÿäà ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè, òàêæå âòÿíóâøèåñÿ â êîíôëèêò. Ýòî ïðîòèâîñòîÿíèå âûëèëîñü â ïðîâåäåíèå 25 àïðåëÿ 1993 ãîäà ñîâñåì äðóãîãî ðåôåðåíäóìà — óæå íå ïî íîâîé Êîíñòèòóöèè, à ïî âîïðîñó î äîâåðèè ïðåçèäåíòó è î äîñðî÷íûõ âûáîðàõ â ôåäåðàëüíûå îðãàíû âëàñòè. Ìû óæå îòìå÷àëè ôàêòè÷åñêè ïîëíîå îòñóòñòâèå â ýòî âðåìÿ èíôîðìàöèîííûõ ãàðàíòèé äëÿ îáúåêòèâíîãî âîñïðèÿòèÿ íàñåëåíèåì âûíåñåííûõ íà ðåôåðåíäóì âîïðîñîâ è èõ þðèäè÷åñêè íåÿñíóþ ôîðìóëèðîâêó. Îäíàêî, îïèðàÿñü èìåííî íà èòîãè ýòîãî ðåôåðåíäóìà, ïðåçèäåíòñêàÿ âëàñòü ñìîãëà ñóùåñòâåííî óñèëèòü ñâîè ïîçèöèè, ñóäüáà Ñîâåòîâ íàðîäíûõ äåïóòàòîâ áûëà ïðåäðåøåíà.

104

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

ÃËÀÂÀ 4. ÑÎÂÐÅÌÅÍÍÛÅ ÒÅÍÄÅÍÖÈÈ È ÏÐÎÒÈÂÎÐÅ×Èß ÐÎÑÑÈÉÑÊÎÃÎ ÍÀÐÎÄÎÂËÀÑÒÈß 4.1. Êîíñòèòóöèÿ Ðîññèè î ðàçâèòèè íàðîäîâëàñòèÿ, äåìîêðàòè÷åñêîé ãîñóäàðñòâåííîñòè è ãðàæäàíñêèõ èíèöèàòèâ Ñòàíåò ëè Ðîññèéñêàÿ Ôåäåðàöèÿ äåìîêðàòè÷åñêèì ãîñóäàðñòâîì? Ñôîðìèðóþòñÿ ëè ó íàñ â ñòðàíå ýôôåêòèâíûå èíñòèòóòû ãðàæäàíñêîãî îáùåñòâà, êîíòðîëÿ èçáèðàòåëåé çà äåéñòâèÿìè âëàñòè? Îòâåòû íà ýòè âîïðîñû äî ñèõ ïîð îñòàþòñÿ îòêðûòûìè. È äåëî çäåñü âîâñå íå â òîì, ÷òî çà íåñêîëüêî ïîñëåäíèõ ëåò â Ðîññèè âíîâü óñèëèëèñü àâòîðèòàðíûå òåíäåíöèè. Êîðíè ïðîáëåìû ãîðàçäî ãëóáæå. Ñïóñòÿ äåñÿòü ëåò ïîñëå ïðîâîçãëàøåíèÿ íîâûõ äåìîêðàòè÷åñêèõ ôîðì è ïðèíöèïîâ îðãàíèçàöèè ãîñóäàðñòâåííîé è îáùåñòâåííîé æèçíè ñòðàíà íå òîëüêî íå ïðîäâèíóëàñü â äåëå ñòðîèòåëüñòâà ãðàæäàíñêîãî îáùåñòâà è äåìîêðàòè÷åñêîãî ïðàâîâîãî ãîñóäàðñòâà, íî, íàîáîðîò, äâèæåíèå â ýòîì íàïðàâëåíèè ÿâíî çàñòîïîðèëîñü. Ðîññèéñêîå ãîñóäàðñòâî è îáùåñòâî âíîâü íå ïîíèìàþò äðóã äðóãà. ×èíîâíèêè âñåõ óðîâíåé òâåðäÿò î íåîáõîäèìîñòè ñèëüíîé ðîññèéñêîé ãîñóäàðñòâåííîñòè, ýêñòðåííî ïðèíèìàþòñÿ çàêîíû îá óêðåïëåíèè âåðòèêàëè èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè, ñîçäàþòñÿ ôåäåðàëüíûå îêðóãà. Îäíàêî ãàðàíòèé òîãî, ÷òî â èòîãå ýòî ñêàæåòñÿ íà ýôôåêòèâíîñòè ðàáîòû ãîñóäàðñòâåííîãî àïïàðàòà è áþðîêðàòèÿ íàêîíåö ïîâåðíåòñÿ ëèöîì ê ãðàæäàíàì, äî ñèõ ïîð íåò. Öåëîñòíîé ïðîãðàììû ðàçâèòèÿ ñòðàíû ôåäåðàëüíûå ñòðóêòóðû âëàñòè òàê è íå ñôîðìóëèðîâàëè. Ñòàíîâèòñÿ âñå áîëåå î÷åâèäíûì, ÷òî ïðîöåññ ìîäåðíèçàöèè ðîññèéñêîé ãîñóäàðñòâåííîñòè, óêðåïëåíèÿ ïðàâîâîé ñèñòåìû âûðîæäàåòñÿ â î÷åðåäíóþ àäìèíèñòðàòèâíóþ ïåðåòðÿñêó ãîñóäàðñòâåííîãî àïïàðàòà. ×òî æå êàñàåòñÿ òàêèõ èñõîäíûõ êîíñòèòóöèîííûõ ïðèíöèïîâ ðîññèéñêîé ãîñóäàðñòâåííîñòè, êàê ïîëíîâëàñòèå íàðîäà, ðàçäåëåíèå âëàñòåé, ãëàâåíñòâî çàêîíà, à ãëàâíîå — ïðèîðèòåò ïðàâ è èíòåðåñîâ ãðàæäàíèíà, òî îíè íå ïîëó÷àþò ñâîåãî ðàçâèòèÿ â òåêóùåì çàêîíîäàòåëüñòâå. Â ýòîì íàïðàâëåíèè íàìåòèëñÿ ÿâíûé çàñòîé. Âûçîâû âðåìåíè íå íàõîäÿò îòâåòà â ðàçðàáîòêàõ è äåÿòåëüíîñòè ïîëèòè÷åñêèõ ïàðòèé, êîòîðûå èùóò ïîääåðæêó íå â ñåðäöàõ èçáèðàòåëåé, à â êàáèíåòàõ ÷èíîâíèêîâ èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè, ëîááèðóÿ ðåøåíèå ìåëêèõ òåêóùèõ âîïðîñîâ ñâîåé äåÿòåëüíîñòè. Äëÿ òîãî ÷òîáû ñòðàíà âûøëà íà íîâûé ýòàï ñâîåãî ðàçâèòèÿ, ðîññèéñêàÿ ïîëèòè÷åñêàÿ ýëèòà äîëæíà äàòü îáùåñòâó îòâåòû íà íîâûå ãëîáàëüíûå âûçîâû ñîâðåìåííîãî ìèðà, ñîîòíåñòè ïåðñïåêòèâû ðàçâèòèÿ íàøåé ñòðàíû ñ ìèðîâûìè òåíäåíöèÿìè. Â òîì ÷èñëå íåîáõîäèìî ÷åòêî îòâåòèòü íà âîïðîñ: êàêóþ ïîëèòè÷åñêóþ, ýêîíîìè÷åñêóþ ñèñòåìó ìû ñòðîèì, êàêèå óïðàâëåí÷åñêèå ôóíêöèè ÿâëÿþòñÿ ãîñóäàðñòâåííûìè, à êàêèå âïîëíå ìîãóò áûòü ïåðåäàíû ïàðòèÿì, îáùåñòâåí-

105

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

íûì îðãàíèçàöèÿì, ãðàæäàíàì? Íàø ñîáñòâåííûé èñòîðè÷åñêèé îïûò ñâèäåòåëüñòâóåò î òîì, ÷òî áåç âîâëå÷åíèÿ ãðàæäàí, âñåãî îáùåñòâà â ðåøåíèå êàæäîäíåâíûõ çàäà÷ óïðàâëåíèÿ ñòðàíîé íàñ æäåò î÷åðåäíîå ñóðîâîå ðàçî÷àðîâàíèå. Ðåàëèè ïîêà òàêîâû, ÷òî ìû íå ìîæåì âûïîëíÿòü äàæå çàäà÷è, óæå çàêðåïëåííûå â Êîíñòèòóöèè. Âåäü ñîãëàñíî äåéñòâóþùåé Êîíñòèòóöèè Ðîññèÿ îáúÿâëåíà äåìîêðàòè÷åñêèì, ïðàâîâûì ãîñóäàðñòâîì. Îäíàêî, êàê ïîêàçûâàåò ïðàêòèêà, ýòè ïîëîæåíèÿ Êîíñòèòóöèè îñòàþòñÿ íåðåàëèçîâàííûìè ïðåæäå âñåãî ïî ïðè÷èíå ñëàáîé âîâëå÷åííîñòè â îáóñòðîéñòâî ýêîíîìè÷åñêîé, ñîöèàëüíîé, ïîëèòè÷åñêîé æèçíè ñòðàíû ðÿäîâûõ ãðàæäàí. Ïðèìåðû îòêðîâåííîãî èãíîðèðîâàíèÿ áþðîêðàòèåé ïîëîæåíèé Êîíñòèòóöèè î äåìîêðàòè÷åñêîé, ñîöèàëüíîé ïðèðîäå ðîññèéñêîé ãîñóäàðñòâåííîñòè îñòàþòñÿ áåç äîëæíîé îöåíêè ñî ñòîðîíû ÑÌÈ, ïîëèòè÷åñêèõ ïàðòèé, îáùåñòâåííûõ îðãàíèçàöèé. Íàäåæäû íà òî, ÷òî ñàì ôàêò ïðèíÿòèÿ Êîíñòèòóöèè êàê íîâîé ïðàâîâîé îñíîâû æèçíè ñòðàíû óæå ñàì ïî ñåáå ãàðàíòèðóåò îáíîâëåíèå ãîñóäàðñòâåííîñòè, èëëþçîðíû. Óáåäèòåëüíûì ïðèìåðîì ìîæåò ñëóæèòü ïîëîæåíèå Êîíñòèòóöèè, ñîãëàñíî êîòîðîìó Ðîññèÿ ÿâëÿåòñÿ ïðàâîâûì ãîñóäàðñòâîì. Íåëüçÿ îòðèöàòü, ÷òî ýòî ïîëîæåíèå óæå ñûãðàëî è ïðîäîëæàåò èãðàòü ÷ðåçâû÷àéíî âàæíóþ ðîëü â ðàçâèòèè ñòðàíû. Âìåñòå ñ òåì, äëÿ òîãî ÷òîáû ýòî ïî÷óâñòâîâàëè íà ñåáå êîíêðåòíûå ãðàæäàíå, êàæäûé ïðåäñòàâèòåëü âëàñòè äîëæåí îòíîñèòüñÿ ê ïðàâó êîíêðåòíîãî ãðàæäàíèíà, êàê ê âûñøåé öåííîñòè. Òîãäà ïðèíöèïû ïðèçíàíèÿ, ñîáëþäåíèÿ è çàùèòû ïðàâ è ñâîáîä ÷åëîâåêà è ãðàæäàíèíà ñòàíóò è îáùåé îáÿçàííîñòüþ ãîñóäàðñòâà. Êîíñòèòóöèÿ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè èñõîäèò èç òîãî, ÷òî äåìîêðàòè÷åñêîå ïðàâîâîå ãîñóäàðñòâî äîëæíî áûòü õîðîøî îðãàíèçîâàííûì, ýôôåêòèâíûì è óìåëî óïðàâëÿþùèì äåëàìè ñòðàíû. Èìåííî ïî óðîâíþ ýôôåêòèâíîñòè âëàñòè äëÿ ãðàæäàí ìû ñóäèì î òîì, ÷òî äîëæíî ïðåäñòàâëÿòü ñîáîé ñîâðåìåííîå äåìîêðàòè÷åñêîå ãîñóäàðñòâî. Îò ãîñóäàðñòâà ñàìûì íåïîñðåäñòâåííûì îáðàçîì çàâèñèò ñîñòîÿíèå êàê âñåãî îáùåñòâà, òàê è îñíîâíûõ ñôåð åãî ðàçâèòèÿ: ýêîíîìèêè, ïîëèòè÷åñêîé ñèñòåìû, ñîöèàëüíîé ñôåðû, íàóêè, îáðàçîâàíèÿ, èñêóññòâà. Ïðåäíàçíà÷åíèå ãîñóäàðñòâà êàê îòêðûòîé îðãàíèçàöèè ïóáëè÷íîé âëàñòè â òîì è ñîñòîèò, ÷òîáû îò èìåíè íàðîäà, â åãî èíòåðåñàõ óïðàâëÿòü ñòðàíîé. Â ýòîì åãî îñíîâíàÿ öåííîñòü äëÿ îáùåñòâà è ãðàæäàí. Åñëè ãîñóäàðñòâî ñëàáååò, òåðÿåò íèòè óïðàâëåíèÿ, êîíòðîëü çà õîäîì ðàçâèòèÿ è ïðîãðåññîì îáùåñòâà, ñòðàíà è åå ãðàæäàíå îêàçûâàþòñÿ â òÿæåëåéøåì ïîëîæåíèè. Ðîññèéñêîå ãîñóäàðñòâî íà ðóáåæå XX è XXI âåêîâ îêàçàëîñü îòíþäü íå â ëó÷øåì ñâîåì ñîñòîÿíèè. Îíî ïåðåãðóæåíî âûïîëíåíèåì ÿâíî íåñâîéñòâåííûõ åìó ôóíêöèé è íå ñïðàâëÿåòñÿ ñ íîâûìè âûçîâàìè âðåìåíè. Â çíà÷èòåëü-

íîé ìåðå ýòî íàñëåäèå ñîâåòñêèõ ïðåäñòàâëåíèé î ãîñóäàðñòâåííîñòè, îõâàòûâàþùåé âñå ñôåðû æèçíåäåÿòåëüíîñòè. Ñêàçàëèñü è òðàäèöèîííûå ïåðåãèáû. Ðåøèòåëüíîå îñóæäåíèå îáùåñòâîì ïðåæíåãî òîòàëèòàðíîãî ãîñóäàðñòâà, îòêðûòàÿ êðèòèêà åãî ðóêîâîäèòåëåé ñòàëà îãóëüíîé è òðàíñôîðìèðîâàëàñü â íåãàòèâèñòñêîå îòíîøåíèå ê ãîñóäàðñòâó âîîáùå, ãîñóäàðñòâåííîñòè â öåëîì. Â îáùåñòâå ñòàë óêðåïëÿòüñÿ ñòåðåîòèï äåÿòåëüíîñòè ãîñóäàðñòâåííûõ ñëóæàùèõ êàê âðåìåíùèêîâ, ëþäåé, ïðèøåäøèõ íà ñëóæáó èñêëþ÷èòåëüíî èç êîðûñòíûõ, à íå ïðîôåññèîíàëüíûõ ïîáóæäåíèé. Â èòîãå ïðîèçîøëî ñåðüåçíîå îñëàáëåíèå àâòîðèòåòà ãîñóäàðñòâà, ïîäðûâ äîâåðèÿ ê íåìó ñî ñòîðîíû ãðàæäàí. Èìåííî âñëåäñòâèå ýòèõ ïðè÷èí ïðîèñõîäÿò ïîñòîÿííûå ïðîâàëû íóæíûõ ýêîíîìè÷åñêèõ è ñîöèàëüíûõ ïðîåêòîâ äåìîêðàòè÷åñêèõ ðåôîðì, êîòîðûå â ïðèíöèïå ìîãóò áûòü îñóùåñòâëåíû òîëüêî â îïîðå íà êà÷åñòâåííûé ïðàâîâîé èíñòðóìåíòàðèé è ïðè ïîääåðæêå îáùåñòâà. Ê ñîæàëåíèþ, ñèñòåìíûõ âûâîäîâ èç ýòîãî êîíôëèêòà òàê è íå ñäåëàíî. Ãîñóäàðñòâåííàÿ áþðîêðàòèÿ, ïåðåñòðîèâ ñâîè ðÿäû è óêðåïèâ âíóòðåííþþ äèñöèïëèíó, çàíÿëàñü âîçðîæäåíèåì ïðèâû÷íîé âîæäèñòñêîé ãîñóäàðñòâåííîñòè. Â îòâåò íà ýòî îáùåñòâî, ãðàæäàíå âîçâðàùàþòñÿ ê êóõîííûì îáñóæäåíèÿì äåéñòâèé âëàñòè è ïîïðîñòó áîéêîòèðóþò îáùåñòâåííî-ïîëèòè÷åñêèå ìåðîïðèÿòèÿ. Â èòîãå ïðîèãðûâàþò âñå. Îáùåñòâî è ãîñóäàðñòâî òåðÿþò ïåðñïåêòèâû ñîòðóäíè÷åñòâà. Ïðèìèðèòü èõ ìîæåò òîëüêî âûðàáîòêà íîâîé êîíöåïöèè ðàçâèòèÿ äåìîêðàòè÷åñêîãî è ïðàâîâîãî ãîñóäàðñòâà â îïîðå íà ìîùíûé îáùåñòâåííûé ïîòåíöèàë è êàíàëû ïðÿìîé è îáðàòíîé ñâÿçè ñòðóêòóð âëàñòè è ãðàæäàí. Ïîêà ýòè ìåõàíèçìû çàìåíåíû ïðÿìûì ëîááèðîâàíèåì ïàðòèéíûõ, êîðïîðàòèâíûõ, ðåãèîíàëüíûõ èíòåðåñîâ â ïàðëàìåíòå, ïðàâèòåëüñòâå, ó Ïðåçèäåíòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, ãðàæäàíå íå áóäóò ïîääåðæèâàòü ãîñóäàðñòâî, îíè áóäóò ñ÷èòàòü åãî ÷óæäûì ñåáå. Áîëåå òîãî, â îòâåò íà çàáâåíèå èõ èíòåðåñîâ ãîñóäàðñòâîì ãðàæäàíå ñòàëè áîéêîòèðîâàòü âûáîðû, îôèöèàëüíûå ñóäåáíûå ïðîöåäóðû çàùèòû ñâîèõ èíòåðåñîâ, âñòàâàÿ íà ïóòü âçÿòîê, ïîäêóïà ÷èíîâíèêîâ. Òàêèì îáðàçîì, ïîòðåáíîñòü îáùåñòâà, ãðàæäàí â ýôôåêòèâíîì äåìîêðàòè÷åñêîì ãîñóäàðñòâå — ýòî íå ÷åé-òî ïîïóëèñòñêèé ïîëèòè÷åñêèé ëîçóíã â êàíóí î÷åðåäíûõ ïàðëàìåíòñêèõ âûáîðîâ, à ñðåäñòâî âûæèâàíèÿ âñåãî îáùåñòâà, ìåõàíèçì çàùèòû èíòåðåñîâ íàøåãî ìíîãîíàöèîíàëüíîãî íàðîäà, ðîññèéñêèõ ãðàæäàí â ñîâðåìåííîì ãëîáàëüíîì ìèðå. Âåäü ñîâåòñêîå ñîþçíîå ãîñóäàðñòâî, â êîòîðîì ìû æèëè ïîñëåäíåå âðåìÿ, ðàñïàëîñü ïðåæäå âñåãî ïîòîìó, ÷òî öåíòðàëüíàÿ åãî ÷àñòü — ÊÏÑÑ, ìîíîïîëèçèðîâàâøàÿ ïðàâî ïðèíÿòèÿ îòâåòñòâåííûõ ðåøåíèé, óòðàòèëà ñïîñîáíîñòü ðàçâèâàòüñÿ è ó÷èòûâàòü èçìåíÿþùèåñÿ âíóòðåííèå è âíåøíèå óñëîâèÿ. Ýòî ïðîèçîøëî èç-çà îòñóòñòâèÿ ïîëèòè÷åñêîé êîíêóðåíöèè, àëüòåðíàòèâíîñòè âûáîðîâ, ðåàëüíîãî ãðàæäàíñêîãî êîíòðîëÿ, ïîòåðè ãîñóäàðñòâåííûìè îðãàíàìè îáùåñòâåííîé ïîääåðæêè.

106

107

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

Êàê ñëåäóåò èç íàøåãî ïðåäûäóùåãî àíàëèçà, ïîíÿòèÿ «äåìîêðàòèÿ» è «íàðîäîâëàñòèå» ïðèøëè â íàøó æèçíü íå ñ Çàïàäà èëè Âîñòîêà, èõ íàì íèêòî íå íàâÿçûâàë, îíè èçäðåâëå áûëè ïðèñóùè ïðèðîäå ðîññèéñêîé ãîñóäàðñòâåííîñòè è ÿâëÿþòñÿ ìíîãîâåêîâîé òðàäèöèåé ðîññèéñêîãî íàðîäà. Îäíàêî â òå ïåðèîäû ðàçâèòèÿ Ðîññèéñêîé èìïåðèè, Ñîþçà ÑÑÐ, Ðîññèè, êîãäà âëàñòü èãíîðèðîâàëà òðàäèöèè íàðîäîâëàñòèÿ, íå ó÷èòûâàëà ðåàëüíîãî âîëåèçúÿâëåíèÿ ëþäåé, íàøó ñòðàíó ïîñòèãàëè ñèëüíåéøèå êàòàêëèçìû. Òàê ïðîèçîøëî â îêòÿáðå 1917 ãîäà, êîãäà áîëüøåâèêè ïðîèãíîðèðîâàëè èòîãè âûáîðîâ âî Âñåðîññèéñêîå Ó÷ðåäèòåëüíîå ñîáðàíèå è ñèëîé çàõâàòèëè âëàñòü. Ïî ýòîé æå ïðè÷èíå ïðîèçîøåë ðàçâàë ñîþçíîé ãîñóäàðñòâåííîñòè â íà÷àëå 90-õ ãîäîâ ïðîøëîãî âåêà. Ãðàæäàíå âûñêàçàëèñü íà ðåôåðåíäóìå çà ñîõðàíåíèå Ñîþçà ÑÑÐ, îäíàêî ãîñóäàðñòâåííûé àïïàðàò îêàçàëñÿ íåñïîñîáíûì îñóùåñòâëÿòü ñâîè óïðàâëåí÷åñêèå ôóíêöèè. Ñèëîâîé êîíôëèêò âëàñòåé â ñåíòÿáðå — îêòÿáðå 1993 ãîäà åùå ðàç ïîäòâåðäèë îòîðâàííîñòü âëàñòè îò íàðîäà. Çàêîíîäàòåëüíàÿ è èñïîëíèòåëüíàÿ âåòâè âëàñòè, äåéñòâóÿ æåñòêî è êîíôðîíòàöèîííî, âíîâü íå ñìîãëè äîãîâîðèòüñÿ ïóòåì ñîãëàñèòåëüíûõ ïðîöåäóð è ïðèáåãëè ê âîåííîé ñèëå â ïîäàâëåíèè ñâîèõ îïïîíåíòîâ. Âñå ýòè ïðèìåðû ãîâîðÿò òîëüêî îá îäíîì: óãðîçà âîçâðàòà â Ðîññèè ê æåñòêîé àâòîðèòàðíîé âëàñòè, íåâàæíî, ïàðòèéíîé èëè ãîñóäàðñòâåííîé, ïîñòîÿííî ïðåñëåäóåò íàøó ñòðàíó âîïðåêè òðàäèöèÿì, ìåíòàëüíîñòè ðîññèéñêîãî íàðîäà. Îäíàêî äàæå êðàòêîâðåìåííàÿ îïîðà íà ñâîáîäíîå âîëåèçúÿâëåíèå ëþäåé îáåñïå÷èâàåò ðîññèéñêîé ãîñóäàðñòâåííîñòè ñïîñîáíîñòü ê ðàçâèòèþ è îáíîâëåíèþ èíñòèòóòîâ âëàñòè. Îòñþäà ñëåäóåò âàæíûé âûâîä: ïðîöåäóðû âûáîðîâ, ðåôåðåíäóìîâ, îáñóæäåíèÿ âàæíûõ ãîñóäàðñòâåííûõ ðåøåíèé, ðîòàöèè êàäðîâ ãîñóäàðñòâåííûõ ñëóæàùèõ äîëæíû áûòü íåîòúåìëåìûì, ñèñòåìîîáðàçóþùèì ýëåìåíòîì ìåõàíèçìà îñóùåñòâëåíèÿ âëàñòè. Îíè íåîáõîäèìû ëþáîé ñòðàíå, êîòîðàÿ õî÷åò ñóùåñòâîâàòü è ðàçâèâàòüñÿ, èçáåãàÿ ðåâîëþöèîííûõ ïåðåëîìîâ è êàòàêëèçìîâ. Êñòàòè, ýòî íàãëÿäíî ïîäòâåðäèëî âîëåèçúÿâëåíèå ãðàæäàí â äåêàáðå 1993 ãîäà, êîãäà ñðàçó ïîñëå âîîðóæåííîãî ïðîòèâîñòîÿíèÿ âëàñòåé ãðàæäàíå îäíîâðåìåííî èçáðàëè äåïóòàòîâ Ãîñóäàðñòâåííîé Äóìû è äåïóòàòîâ Ñîâåòà Ôåäåðàöèè, âïåðâûå ñôîðìèðîâàâ íà ìíîãîïàðòèéíîé îñíîâå íîâûé îðãàí ïðåäñòàâèòåëüíîé âëàñòè ñòðàíû — Ôåäåðàëüíîå Ñîáðàíèå. Äà è ñàìî ïðèíÿòèå Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè â 1993 ãîäó äëÿ çíà÷èòåëüíîé ÷àñòè ãðàæäàí Ðîññèè ñòàëî íå òîëüêî ãîëîñîâàíèåì «çà» èëè «ïðîòèâ», íî è âûðàæåíèåì îòíîøåíèÿ ê òîé èëè èíîé ïîëèòè÷åñêîé ïàðòèè è åå òî÷êå çðåíèÿ ïî âîïðîñó î ãîñóäàðñòâåííîì è îáùåñòâåííîì óñòðîéñòâå ñòðàíû. Âìåñòå ñ òåì âñåíàðîäíîå ãîëîñîâàíèå ïî ïðîåêòó Êîíñòèòóöèè ïîäâåëî îïðåäåëåííóþ ÷åðòó ïîä ïðàêòèêîé ñèëîâîãî äàâëåíèÿ, êîíôðîíòàöèè ïîëèòè÷åñêèõ ïàðòèé. Äàæå ñåãîäíÿ, ñïóñòÿ äåñÿòü ëåò ïîñëå àêòà âîëåèçúÿâ-

ëåíèÿ ãðàæäàí, èìåííî ñòàáèëüíîñòü Êîíñòèòóöèè äëÿ âñå åùå êîíôðîíòèðóþùèõ ïîëèòè÷åñêèõ ñèë ÿâëÿåòñÿ ãëàâíûì ãàðàíòîì îò ïîâòîðåíèÿ ñèëîâûõ ýêñöåññîâ. Âàæíî, ÷òîáû ýòà òåíäåíöèÿ ïðîäîëæàëà óêðåïëÿòüñÿ, è òîãäà ñóäüáà Êîíñòèòóöèè íàâñåãäà îòäåëèòñÿ îò èìåí êàê åå èíèöèàòîðîâ, òàê è îïïîíåíòîâ. È çäåñü íåëüçÿ îáîéòè âíèìàíèåì âîïðîñ þðèäè÷åñêîé ÷èñòîòû ïðèíÿòèÿ Êîíñòèòóöèè. Äåëî â òîì, ÷òî èòîãè âñåíàðîäíîãî ãîëîñîâàíèÿ íà ïåðâûõ ïîðàõ âûçâàëè íåîäíîçíà÷íóþ îöåíêó, â ÷àñòíîñòè èç-çà íåñîîòâåòñòâèÿ åãî ïðîâåäåíèÿ ïðîöåäóðå, óñòàíîâëåííîé Çàêîíîì î ðåôåðåíäóìå 1990 ãîäà. Ïî ýòîìó çàêîíó äëÿ âíåñåíèÿ èçìåíåíèé â ïðåæíþþ ñîâåòñêóþ Êîíñòèòóöèþ òðåáîâàëîñü ïîëó÷èòü áîëüøèíñòâî ãîëîñîâ èçáèðàòåëåé, âêëþ÷åííûõ â ñïèñêè äëÿ ãîëîñîâàíèÿ, â òî âðåìÿ êàê ïîðÿäîê ïðèíÿòèÿ íîâîé Êîíñòèòóöèè áûë óòâåðæäåí óêàçîì Ïðåçèäåíòà ÐÔ è ïðåäóñìàòðèâàë ïîäâåäåíèå èòîãîâ õîòÿ è ïî áîëüøèíñòâó ãîëîñîâ, íî óæå îò ÷èñëà èçáèðàòåëåé, ïðèíÿâøèõ ó÷àñòèå â ãîëîñîâàíèè. Ñåãîäíÿ, êîãäà ïîëèòè÷åñêàÿ îñòðîòà îñòàëàñü â ïðîøëîì, ñòàëè áîëåå î÷åâèäíû þðèäè÷åñêèå òîíêîñòè ýòîãî âîïðîñà. Ïðåæíÿÿ ñîâåòñêàÿ êîíñòðóêöèÿ âîëåèçúÿâëåíèÿ âñå-òàêè èñõîäèëà èç ôîðìóëû îäîáðåíèÿ àáñîëþòíîãî áîëüøèíñòâà. Îäíàêî òàêîå áûëî âîçìîæíî ïðè òîòàëèòàðíîì ïîëèòè÷åñêîì ðåæèìå è ìîíîïîëüíîì ãîñïîäñòâå îäíîé ïàðòèè. Ýòîò èäåîëîãè÷åñêèé ñòåðåîòèï êàêîå-òî âðåìÿ åùå ïðîäîëæàë îêàçûâàòü âëèÿíèå íå òîëüêî íà êîììóíèñòîâ, íî è íà çíà÷èòåëüíîå ÷èñëî þðèñòîâ, óñâîèâøèõ ïðàâèëà áåçàëüòåðíàòèâíîé ñîâåòñêîé äåìîêðàòèè. Ê ìîìåíòó âñåíàðîäíîãî ãîëîñîâàíèÿ ïî ïðîåêòó Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè â 1993 ãîäó â ñòðàíå ñóùåñòâåííî èçìåíèëñÿ ïîëèòè÷åñêèé ðåæèì, ìîíîïîëèÿ îäíîé ïàðòèè áûëà ëèêâèäèðîâàíà, õîòÿ ìíîãîïàðòèéíîñòü åùå è íå ñòàëà ðåàëüíîñòüþ, â ñòðàíå âåëàñü øèðîêàÿ àãèòàöèîííàÿ êàìïàíèÿ êàê «çà», òàê è «ïðîòèâ» ïðèíÿòèÿ Êîíñòèòóöèè. Ñåãîäíÿ íèêòî íå áóäåò îòðèöàòü, ÷òî ãîëîñîâàíèå íà âñåíàðîäíîì ðåôåðåíäóìå ïî ïðîåêòó Êîíñòèòóöèè íîñèëî ÿðêî âûðàæåííûé àëüòåðíàòèâíûé õàðàêòåð. Â ýòèõ óñëîâèÿõ áîëüøèíñòâî â 58% èçáèðàòåëåé îò ÷èñëà ïðèíÿâøèõ ó÷àñòèå â ãîëîñîâàíèè, ïðîãîëîñîâàâøèõ çà ïðèíÿòèå Êîíñòèòóöèè, ãàðàíòèðîâàëî åé äîñòàòî÷íî âûñîêóþ ëåãèòèìíîñòü ïî âñåì ìèðîâûì äåìîêðàòè÷åñêèì ñòàíäàðòàì ãîëîñîâàíèÿ. Îá ýòîì ñâèäåòåëüñòâóåò è ïðàêòèêà ìíîãèõ äåìîêðàòè÷åñêèõ ãîñóäàðñòâ, êîãäà ðàçíèöà â ÷èñëå ãîëîñîâ «çà» èëè «ïðîòèâ» ðåøåíèÿ, ïðèíÿòîãî íà ðåôåðåíäóìå, ìîæåò áûòü è íå ñòîëü âåëèêà, íî íèêòî íå ñòàâèò âîïðîñ î ïðàâîìî÷íîñòè ðåàëüíîãî áîëüøèíñòâà èçáèðàòåëåé ðåøàòü íàèáîëåå çíà÷èìûå âîïðîñû èìåííî ïóòåì íåïîñðåäñòâåííîãî ãîëîñîâàíèÿ. Äîïîëíèòåëüíî îòìåòèì, ÷òî íè Ôåäåðàëüíîå Ñîáðàíèå â öåëîì, íè ñóáúåêòû Ôåäåðàöèè, íè ïîëèòè÷åñêèå ïàðòèè íå îñïàðèâàëè â óñòà-

108

109

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

íîâëåííîì ïîðÿäêå çàêîííîñòü ðåçóëüòàòîâ ðåôåðåíäóìà. Ñåãîäíÿ î÷åâèäíî, ÷òî äàæå îïïîíåíòû, êðèòèêîâàâøèå òå èëè èíûå ïîëîæåíèÿ Êîíñòèòóöèè, â öåëîì âîñïðèíÿëè âñåíàðîäíîå ãîëîñîâàíèå ïî ïðîåêòó Êîíñòèòóöèè êàê íîâóþ ëåãèòèìíóþ îñíîâó ñòðîèòåëüñòâà íîâîé äåìîêðàòè÷åñêîé ãîñóäàðñòâåííîñòè, â êîòîðîé èíòåðåñû ðàçëè÷íûõ ïîëèòè÷åñêèõ ñèë ìîãóò íàéòè ñâîå äàëüíåéøåå ðàçâèòèå è âûðàæåíèå. ×òîáû ïîä÷åðêíóòü îãðîìíóþ ñîçèäàòåëüíóþ ðîëü íàðîäíîãî âîëåèçúÿâëåíèÿ, îòìåòèì, ÷òî òîëüêî áëàãîäàðÿ åìó â íàøåé íîâîé Êîíñòèòóöèè â îòëè÷èå îò ïðåäûäóùèõ ñîâåòñêèõ êîíñòèòóöèé, íàâÿçûâàâøèõ êëàññîâûå èäåàëû ñòðîèòåëüñòâà êîììóíèñòè÷åñêîãî îáùåñòâà, óòâåðæäåíû îáùåìèðîâûå ãðàæäàíñêèå ïðèîðèòåòû. Âûñøåé öåííîñòüþ ðîññèéñêîãî îáùåñòâà è ãîñóäàðñòâà ñòàë ðîññèéñêèé ãðàæäàíèí, åãî ïðàâà è ñâîáîäû. Íîâîå ïðåäíàçíà÷åíèå ãîñóäàðñòâà Êîíñòèòóöèÿ âèäèò íå â ñòðîèòåëüñòâå ñîöèàëèçìà èëè êàïèòàëèçìà, à â çàùèòå ÷åëîâåêà è ñîáëþäåíèè åãî ïðàâ è ñâîáîä. Ýòîãî ïîêà íå õîòÿò ïðèíÿòü íè ñòàðûå, íè íîâûå ïîêëîííèêè êëàññîâîãî îáóñòðîéñòâà æèçíè â Ðîññèè. Áîëüøèíñòâî äåìîêðàòè÷åñêèõ ãîñóäàðñòâ ìèðà â ñâîèõ êîíñòèòóöèÿõ íèêîãäà íå çàêðåïëÿëè êëàññîâûõ ïðèîðèòåòîâ. Â ðîññèéñêîé Êîíñòèòóöèè âïåðâûå çà âñþ èñòîðèþ ñóùåñòâîâàíèÿ ðîññèéñêîãî îáùåñòâà è ãîñóäàðñòâà îñíîâíûå ïðàâà è ñâîáîäû ÷åëîâåêà îáúÿâëåíû íåîò÷óæäàåìûìè, ò. å. ñóùåñòâóþùèìè îáúåêòèâíî, íåçàâèñèìî îò çàêîíà èëè îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè. Êñòàòè, ýòî õîðîøî ïîíèìàëè â äîðåâîëþöèîííîé Ðîññèè, ÷òî ìû óæå ïîä÷åðêèâàëè â íàøåì èñòîðè÷åñêîì î÷åðêå îá èñòîðèè ðîññèéñêîãî íàðîäîâëàñòèÿ. Íîâûå êîíñòèòóöèîííûå ïðèîðèòåòû îáùåñòâà çàñòàâëÿþò íàñ íå òîëüêî ïåðåîñìûñëèòü íàøè ïðåæíèå ïðåäñòàâëåíèÿ î ìåñòå è ðîëè ãîñóäàðñòâà â ïîâñåäíåâíîé æèçíè, íî è âûðàáîòàòü öåëîñòíóþ êîíöåïöèþ ðàçâèòèÿ ãðàæäàíñêîãî îáùåñòâà, ïîíÿòü îïðåäåëÿþùóþ ðîëü è çíà÷åíèå èíñòèòóòîâ íàðîäîâëàñòèÿ â ñîâåðøåíñòâîâàíèè äåìîêðàòè÷åñêîé ðåñïóáëèêàíñêîé ãîñóäàðñòâåííîñòè. Âåäü ìíîãèå ñåãîäíÿøíèå ïîâåðõíîñòíî-ïðåíåáðåæèòåëüíûå ðàçãîâîðû î íåðàçâèòîñòè ñòðóêòóð ãðàæäàíñêîãî îáùåñòâà â Ðîññèè — ýòî íå òîëüêî îòãîëîñîê íàøåãî ñîâåòñêîãî ïðîøëîãî. Ýòî äðåìó÷åå íåæåëàíèå îòå÷åñòâåííîé áþðîêðàòèè îñâàèâàòü íîâûå òåõíîëîãèè óïðàâëåíèÿ ãîñóäàðñòâîì è îáùåñòâîì. Íåæåëàíèå ãîñóäàðñòâåííûõ ñòðóêòóð äåëèòüñÿ ñ îáùåñòâîì ãðàæäàíñêèìè ïîëíîìî÷èÿìè è ôóíêöèÿìè îáúÿñíÿåòñÿ è ôèíàíñîâûìè ñîîáðàæåíèÿìè. Âîâñå íå ñëó÷àéíî ó íàñ íå òîëüêî íà óðîâíå îáûäåííîãî ñîçíàíèÿ, íî è â çàêîíîäàòåëüñòâå çàêðåïëåíî ïîíÿòèå ãîñóäàðñòâåííîãî áþäæåòà. Ìû íå íàó÷èëèñü ãîâîðèòü î áþäæåòå âñåé ñòðàíû, âñåãî ðîññèéñêîãî îáùåñòâà. Èç íàøåé èñòîðèè ïðîèñòåêàåò è îôèöèàëüíàÿ íåãàòèâèñòñêàÿ êîíöåïöèÿ ãðàæäàíñêîãî îáùåñòâà êàê ñîâîêóïíîñòè íåêîììåð÷åñêèõ îáùåñòâåííûõ

ñòðóêòóð, îòäåëåííûõ îò ãîñóäàðñòâà, îò âûðàáîòêè ïîëèòè÷åñêèõ ðåøåíèé è áóäòî áû íå äîçðåâøèõ äî ýòîãî. Ýòà êîíöåïöèÿ ÿâëÿåòñÿ îòãîëîñêîì êëàññîâîãî, àíòàãîíèñòè÷åñêîãî îáùåñòâà. Ìåæäó òåì óæå Êîíñòèòóöèÿ ñòðàíû 1977 ãîäà ââåëà â îáîðîò íîâîå ïîíÿòèå ïîëèòè÷åñêîé ñèñòåìû ðîññèéñêîãî îáùåñòâà, îòêàçàâøèñü îò êëàññîâîé êîíöåïöèè ãîñóäàðñòâà. Ïðàâäà, ïðè Þ.Â. Àíäðîïîâå áûëè ïðåäïðèíÿòû íîâûå ïîïûòêè êëàññîâîé èíòåðïðåòàöèè ðîññèéñêîé ãîñóäàðñòâåííîñòè êàê ñðåäñòâà áîðüáû ñ íåàíòàãîíèñòè÷åñêèìè ïðîòèâîðå÷èÿìè, ñóùåñòâóþùèìè â îáùåñòâå. Îäíàêî çà ãîäû ãîðáà÷åâñêîé ïåðåñòðîéêè, à çàòåì ïîñëåäóþùåé ðàäèêàëüíîé ëîìêè ñîâåòñêîé îðãàíèçàöèè âëàñòè ðîññèéñêîå ãîñóäàðñòâî îáúåêòèâíî óòðàòèëî ìîíîïîëüíîå ïîëîæåíèå åäèíñòâåííîãî èíñòðóìåíòà ïîëèòèêè è âëàñòè. Ñ ïðèõîäîì ìíîãîïàðòèéíîñòè, íàðîäîâëàñòèÿ ïðåæíåå ðîññèéñêîå ãîñóäàðñòâî îáúåêòèâíî ïåðåïëåëîñü ñ ãîðàçäî áîëåå ñëîæíîé ñèñòåìîé ñîöèàëüíûõ, ïîëèòè÷åñêèõ èíñòèòóòîâ, ôàêòè÷åñêè ñîåäèíèâøèñü ñ ãðàæäàíñêèì îáùåñòâîì. Áëàãîäàðÿ ýòîìó ó ãîñóäàðñòâà äåéñòâèòåëüíî ïîÿâèëàñü äåìîêðàòè÷åñêàÿ ïåðñïåêòèâà. Â ñîâðåìåííûõ óñëîâèÿõ èñêóññòâî óïðàâëåíèÿ ðàñïðîñòðàíÿåòñÿ íå òîëüêî íà ãîñóäàðñòâî, íî è íà âñå ãðàæäàíñêîå îáùåñòâî. Ïîýòîìó ïîíÿòèå «ïîëèòè÷åñêàÿ âëàñòü» ñåãîäíÿ ãîðàçäî øèðå ïîíÿòèÿ «ãîñóäàðñòâåííàÿ èëè ïóáëè÷íàÿ âëàñòü», ïîñêîëüêó îíî âêëþ÷àåò â ñåáÿ íå òîëüêî ìåòîäû ãîñóäàðñòâåííîãî âëàñòâîâàíèÿ, íî è ôîðìû íåïîñðåäñòâåííîãî âîëåèçúÿâëåíèÿ íàðîäà, ôîðìû ïðåäñòàâèòåëüíîé äåìîêðàòèè, ìíîãîîáðàçíûå ñïîñîáû äåÿòåëüíîñòè ïîëèòè÷åñêèõ ïàðòèé, îáùåñòâåííûõ îáúåäèíåíèé, íåêîììåð÷åñêèõ îðãàíèçàöèé, íàêîíåö, ïðîôåññèîíàëüíóþ äåÿòåëüíîñòü ãîñóäàðñòâåííûõ è íåãîñóäàðñòâåííûõ ÑÌÈ, à òàêæå ïîòåíöèàëüíî øèðîêèå èíäèâèäóàëüíûå ïðàâà ãðàæäàí íà ó÷àñòèå â óïðàâëåíèè äåëàìè îáùåñòâà è ãîñóäàðñòâà. Ïðè ýòîì ó ãðàæäàíñêîãî îáùåñòâà è ãîñóäàðñòâà åäèíûå ïóáëè÷íûå èíòåðåñû, öåííîñòíûå îðèåíòèðû, èìåþùèå ïîä ñîáîé îáùóþ òåððèòîðèàëüíóþ, íàðîäíóþ îñíîâó. È â òî æå âðåìÿ ãðàæäàíñêîå îáùåñòâî ïðåäñòàâëÿåò ñîáîé áîëåå øèðîêîå ìíîæåñòâî ñàìîóïðàâëÿåìûõ àññîöèàöèé. Ïî äàííûì Èíñòèòóòà ôåäåðàëèçìà è ãðàæäàíñêîãî îáùåñòâà, â Ðîññèè äåéñòâóþò áîëåå 300 òûñÿ÷ òîëüêî íåêîììåð÷åñêèõ îðãàíèçàöèé, îõâàòûâàþùèõ ñâûøå 3,5 ìëí ãðàæäàí. Êàæäàÿ èç ýòèõ ñòðóêòóð, êðîìå îáùèõ öåííîñòåé, èìååò ñâîè ñîöèàëüíûå èíòåðåñû, óñòàíîâêè, öåëè. Âìåñòå ñ òåì òîëüêî ñîâìåñòíî ñ ãîñóäàðñòâåííûìè è ìóíèöèïàëüíûìè îðãàíàìè, ÷åðåç ñðåäñòâà ìàññîâîé èíôîðìàöèè îíè ìîãóò äîáèâàòüñÿ ñâîèõ óñòàâíûõ è êîðïîðàòèâíûõ öåëåé è èíòåðåñîâ, èíòåãðèðóÿ èõ â åäèíóþ îáùíîñòü èíòåðåñîâ, è òåì ñàìûì äîñòèãàòü è ïîääåðæèâàòü îáùåñòâåííîå ñîãëàñèå. Îñíîâíûì ýëåìåíòîì ïîëèòè÷åñêîé ñèñòåìû ãðàæäàíñêîãî îáùåñòâà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ïî-ïðåæíåìó âûñòóïàåò ãîñóäàðñòâî. È ýòî âîâñå íå äàíü ñîâåòñêîé òðàäèöèè. Ýòî ñîâðåìåííàÿ ìèðîâàÿ òåíäåíöèÿ ñîâåðøåíñòâîâà-

110

111

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

íèÿ, îïòèìèçàöèè ðîëè ãîñóäàðñòâà. Ïðè ýòîì è ïðèìåíèòåëüíî ê Ðîññèè ðå÷ü èäåò î ñîâåðøåíñòâîâàíèè äåìîêðàòè÷åñêîé ãîñóäàðñòâåííîñòè, òàê êàê ïðèðîäà ðîññèéñêîé ãîñóäàðñòâåííîñòè, çàêðåïëåííàÿ â äåéñòâóþùåé Êîíñòèòóöèè, íå èìååò íè÷åãî îáùåãî ñ ìîíîïîëèåé òîãî èëè èíîãî ãîñóäàðñòâåííîãî îðãàíà íà ïðèíÿòèå òåõ èëè èíûõ ðåøåíèé, çàòðàãèâàþùèõ èíòåðåñû îáùåñòâà, ñòàòóñ ãðàæäàíèíà â öåëîì. Â Êîíñòèòóöèè ðå÷ü èäåò î íîâîé êîíöåïöèè ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè — Ðîññèéñêàÿ Ôåäåðàöèÿ ïðîâîçãëàøàåòñÿ äåìîêðàòè÷åñêèì ãîñóäàðñòâîì ñ ðåñïóáëèêàíñêîé ôîðìîé ïðàâëåíèÿ. Ýòî îçíà÷àåò, ÷òî ïðàâèëà îñóùåñòâëåíèÿ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ïî îòíîøåíèþ ê îáùåñòâó, ãðàæäàíàì, èõ îáúåäèíåíèÿì, äîëæíû áûòü ïàðòíåðñêèìè. Îíè èñêëþ÷àþò äèêòàò èëè ïîä÷èíåíèå ãðàæäàí ðåæèìó ëè÷íîé âëàñòè òîãî èëè èíîãî ðóêîâîäèòåëÿ èëè îðãàíà âëàñòè è äîëæíû ñòðîèòüñÿ íà øèðîêîì ãðàæäàíñêîì ó÷àñòèè íàñåëåíèÿ â óïðàâëåíèè äåëàìè ãîñóäàðñòâà, ÷ëåíñòâå â ïàðòèÿõ, îáùåñòâåííûõ îðãàíèçàöèÿõ. Áîëåå òîãî, ãîñóäàðñòâî áåðåò íà ñåáÿ îáÿçàòåëüñòâî îõðàíÿòü ïðàâà è çàêîííûå èíòåðåñû ñâîèõ ãðàæäàí, ãäå áû îíè íè íàõîäèëèñü. Ðåñïóáëèêàíñêàÿ ôîðìà ïðàâëåíèÿ ïðåäóñìàòðèâàåò øèðîêèå âîçìîæíîñòè äëÿ ðåàëüíîãî âîïëîùåíèÿ ïðèíöèïà íàðîäîâëàñòèÿ êàê â òåêóùåé äåÿòåëüíîñòè âñåõ ãîñóäàðñòâåííûõ îðãàíîâ, òàê è â ïðàâå ãðàæäàí Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè íà ïåðèîäè÷åñêèõ, ñâîáîäíûõ âûáîðàõ ôîðìèðîâàòü âñþ ñèñòåìó îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè è ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Ãëóáî÷àéøèé äåìîêðàòè÷åñêèé ñìûñë è îòâåòñòâåííîñòü ãðàæäàí çà äåÿòåëüíîñòü ñèñòåìû îðãàíîâ âëàñòè çàëîæåí â ñàìîé êîíñòèòóöèîííîé ôîðìóëèðîâêå: «Íîñèòåëåì ñóâåðåíèòåòà è åäèíñòâåííûì èñòî÷íèêîì âëàñòè â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ÿâëÿåòñÿ åå ìíîãîíàöèîíàëüíûé íàðîä». Â ýòîé êîíñòèòóöèîííîé íîðìå çàëîæåí ïðèíöèï ðîññèéñêîãî íàðîäîâëàñòèÿ — îäèí èç ñàìûõ ãëàâíûõ, ðåøàþùèõ óñòîåâ äåìîêðàòè÷åñêîãî ñòðîÿ â Ðîññèè. Ïðèçíàíèå íàðîäà åäèíñòâåííûì èñòî÷íèêîì âëàñòè è íîñèòåëåì ñóâåðåíèòåòà ÿâëÿåòñÿ îòëè÷èòåëüíîé îñîáåííîñòüþ äåìîêðàòè÷åñêèõ ãîñóäàðñòâ ñ ðåñïóáëèêàíñêîé ôîðìîé ïðàâëåíèÿ. Âñå êîíñòèòóöèè äåìîêðàòè÷åñêèõ ñòðàí ìèðà íå îáõîäèëèñü è íå îáõîäÿòñÿ áåç ôîðìóëû «âñÿ âëàñòü ïðèíàäëåæèò íàðîäó», èëè «âñÿ âëàñòü èñõîäèò îò íàðîäà», èëè «äåìîêðàòèÿ ñîñòàâëÿåò îñíîâó êîíñòèòóöèîííîãî ñòðîÿ». Â Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè çàêðåïëÿåòñÿ äåìîêðàòè÷åñêàÿ îñíîâà ðîññèéñêîé ðåñïóáëèêàíñêîé ãîñóäàðñòâåííîñòè è ôèêñèðóåòñÿ ïîíÿòèå íàðîäîâëàñòèÿ êàê êîíñòèòóöèîííîé îñíîâû âçàèìîîòíîøåíèé íàðîäà è ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè. Ýòèì äâîéíûì çàêðåïëåíèåì — êàê ïðèíöèïà íàðîäîâëàñòèÿ, òàê è äåìîêðàòè÷åñêîé ïðèðîäû ðîññèéñêîé ãîñóäàðñòâåííîñòè — Êîíñòèòóöèÿ ñòðàõóåò íàøå îáùåñòâî, ãîñóäàðñòâî, åãî äîëæíîñòíûõ ëèö îò âîçâðàòà ê òîòàëèòàðèçìó è âîññòàíàâëèâàåò èñòîðè÷åñêèé ñòàòóñ ðîññèéñêîãî

íàðîäîïðàâñòâà, èçäðåâëå ïðèñóùèé íàøåé ñòðàíå. Ñåãîäíÿ ãîñóäàðñòâî — ýòî èñïîëíèòåëü âîëè íàðîäà, îíî äîëæíî ñëóæèòü íàðîäó, à íå íàîáîðîò. Ñëåäîâàòåëüíî, ãîñóäàðñòâî äîëæíî ñëóæèòü è âñåìó ãðàæäàíñêîìó îáùåñòâó, âûñòóïàòü âûðàçèòåëåì åãî âîëè è èíòåðåñîâ. Ãëàâíîé ôóíêöèåé ãðàæäàíñêîãî îáùåñòâà ÿâëÿåòñÿ îáåñïå÷åíèå ñîáëþäåíèÿ è çàùèòû ïðàâ è ñâîáîä ÷åëîâåêà è ãðàæäàíèíà, à òàêæå ñòàíîâëåíèÿ è ðàçâèòèÿ äåìîêðàòè÷åñêîãî ïðàâîâîãî ãîñóäàðñòâà. Îäíàêî äåéñòâåííûõ ìåõàíèçìîâ ñàìîñòîÿòåëüíîé çàùèòû ãðàæäàíàìè ñâîèõ ïðàâ â ñòðóêòóðàõ âëàñòè ïîêà ÿâíî íåäîñòàòî÷íî, ãîñóäàðñòâî â ëèöå îðãàíîâ èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè ïî èíåðöèè ïðåòåíäóåò è íà ôóíêöèè àðáèòðà â ñâîèõ îòíîøåíèÿõ ñ ãðàæäàíàìè. Ìåæäó òåì ïðàâà è ñâîáîäû ÷åëîâåêà è ãðàæäàíèíà, ñîçäàíèå óñëîâèé, îáåñïå÷èâàþùèõ åìó äîñòîéíóþ æèçíü è ñâîáîäíîå ðàçâèòèå, ÿâëÿþòñÿ íå òîëüêî ñèñòåìîîáðàçóþùåé îñíîâîé ãðàæäàíñêîãî îáùåñòâà, íî è îáúåêòîì äåÿòåëüíîñòè äåìîêðàòè÷åñêîãî ïðàâîâîãî ãîñóäàðñòâà. Îäíàêî äëÿ ýòîãî òðåáóåòñÿ èíñòèòóöèîíàëèçàöèÿ öåëîãî ðÿäà êàíàëîâ ïðÿìîãî âëèÿíèÿ è ó÷àñòèÿ ãðàæäàí, îáùåñòâåííûõ îðãàíèçàöèé â äåÿòåëüíîñòè ãîñóäàðñòâåííûõ ñòðóêòóð. Ýòî ïîçâîëèò äåéñòâèòåëüíî ïî-íîâîìó ñîîòíîñèòü èíñòèòóòû ãðàæäàíñêîãî îáùåñòâà è ãîñóäàðñòâà. Ïðè ýòîì âîïðîñ î òîì, êòî êîãî âåäåò — ãîñóäàðñòâî îáùåñòâî èëè íàîáîðîò, ïî áîëüøîìó ñ÷åòó íå èìååò ïðèíöèïèàëüíîãî çíà÷åíèÿ. Â ñîîòâåòñòâèè ñ Êîíñòèòóöèåé Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, à ñëåäîâàòåëüíî, è ñ âîëåé íàðîäà ãîñóäàðñòâî âûñòóïàåò â êà÷åñòâå óïðàâëÿþùåé ñèñòåìû ïî îòíîøåíèþ ê ãðàæäàíàì, ãðàæäàíñêîìó îáùåñòâó â öåëîì. Âìåñòå ñ òåì ïðåäåëû è ïàðàìåòðû ýòîãî âëèÿíèÿ îãðàíè÷åíû îñíîâàìè êîíñòèòóöèîííîãî ñòðîÿ, à òàêæå ïðàâàìè è ñâîáîäàìè êîíêðåòíîãî ãðàæäàíèíà. Êîíñòèòóöèÿ âïåðâûå óñòàíàâëèâàåò îáÿçàííîñòü ãîñóäàðñòâà ïðèçíàâàòü, ñîáëþäàòü è çàùèùàòü ïðàâà è ñâîáîäû ÷åëîâåêà. Ýòî îçíà÷àåò, ÷òî èñòî÷íèê è îñíîâà ýòèõ ïðàâ íàõîäÿòñÿ âíå ãîñóäàðñòâà. Ïðàâà è ñâîáîäû ÷åëîâåêà è ãðàæäàíèíà íåïðèêîñíîâåííû è íåðóøèìû. Âìåñòå ñ òåì ãîñóäàðñòâî íå òîëüêî âîçäåðæèâàåòñÿ îò âìåøàòåëüñòâà â ñôåðó ïðàâ è ñâîáîä: îáÿçàííîñòü ñîáëþäàòü èõ ïðåäóñìàòðèâàåò àêòèâíóþ äåÿòåëüíîñòü ãîñóäàðñòâà ïî ñîçäàíèþ óñëîâèé äëÿ èõ ðåàëèçàöèè, è ïðåæäå âñåãî ïî ïðèíÿòèþ çàêîíîâ, ðåãëàìåíòèðóþùèõ äåÿòåëüíîñòü ãîñóäàðñòâåííûõ îðãàíîâ äëÿ îáåñïå÷åíèÿ âñåãî êîìïëåêñà ïîëèòè÷åñêèõ, ýêîíîìè÷åñêèõ, ñîöèàëüíûõ è äðóãèõ ïðàâ è ñâîáîä. Ïðàâà è ñâîáîäû ÷åëîâåêà è ãðàæäàíèíà ìîãóò áûòü îãðàíè÷åíû òîëüêî çàêîíîì, íî ëèøü â òîé ìåðå, â êàêîé ýòî íåîáõîäèìî â öåëÿõ çàùèòû îñíîâ êîíñòèòóöèîííîãî ñòðîÿ, íðàâñòâåííîñòè, çäîðîâüÿ, ïðàâ è çàêîííûõ èíòåðåñîâ äðóãèõ ëèö, îáåñïå÷åíèÿ îáîðîíû ñòðàíû è áåçîïàñíîñòè ãîñóäàðñòâà. Ýòè ïðàâà è ñâîáîäû îïðåäåëÿþò ñìûñë, ñîäåðæàíèå è ïðèìåíåíèå çàêîíîâ, äåÿòåëüíîñòü çàêîíîäàòåëüíîé è èñïîëíèòåëüíîé âåòâåé âëàñòè, ìåñòíîãî ñàìî-

112

113

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

óïðàâëåíèÿ è îáåñïå÷èâàþòñÿ ïðàâîñóäèåì. Îíè ÿâëÿþòñÿ íåïîñðåäñòâåííî äåéñòâóþùèìè, ïðèçíàþòñÿ è ãàðàíòèðóþòñÿ ñîãëàñíî îáùåïðèçíàííûì íîðìàì è ïðèíöèïàì ìåæäóíàðîäíîãî ïðàâà è â ñîîòâåòñòâèè ñ Êîíñòèòóöèåé. Òåì ñàìûì â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ïðèçíàíû ñòàíäàðòû äåìîêðàòè÷åñêîãî ìåæäóíàðîäíîãî ñîîáùåñòâà, â ÷àñòíîñòè òàêèå àêòû ìåæäóíàðîäíîãî ïðàâà, êàê Âñåîáùàÿ äåêëàðàöèÿ ïðàâ ÷åëîâåêà îò 10 äåêàáðÿ 1948 ãîäà, Ìåæäóíàðîäíûé ïàêò î ãðàæäàíñêèõ è ïîëèòè÷åñêèõ ïðàâàõ îò 19 äåêàáðÿ 1966 ãîäà. Óêàçàííûå ìåæäóíàðîäíûå àêòû, à òàêæå ðîññèéñêàÿ Êîíñòèòóöèÿ èñõîäÿò èç ïîíèìàíèÿ, ÷òî ïðàâà è ñâîáîäû ÷åëîâåêà âîçíèêàþò è ñóùåñòâóþò íå ïî ñîèçâîëåíèþ ãîñóäàðñòâà. Îñíîâîé ïðàâ è ñâîáîä ÿâëÿåòñÿ ÷åëîâå÷åñêîå äîñòîèíñòâî. Ñîãëàñíî ïðåàìáóëå Âñåîáùåé äåêëàðàöèè ïðàâ ÷åëîâåêà è Ïàêòàì î ïðàâàõ ïðèçíàíèå äîñòîèíñòâà, ïðèñóùåãî âñåì ÷ëåíàì ÷åëîâå÷åñêîé ñåìüè, èõ ðàâíûõ è íåîòúåìëåìûõ ïðàâ ÿâëÿåòñÿ îñíîâîé ñâîáîäû, ñïðàâåäëèâîñòè è âñåîáùåãî ìèðà. Òàêèì îáðàçîì, ãîñóäàðñòâî, îïèðàÿñü íà ïîçèòèâíóþ ðåãóëèðóþùóþ ðîëü ïðàâà è ñïîñîáñòâóÿ ðåàëèçàöèè ãðàæäàíàìè ñâîèõ ïðàâ è ñâîáîä, ïîçâîëÿåò ãðàæäàíñêîìó îáùåñòâó ñòàòü ïîëèòè÷åñêè ñòðóêòóðèðîâàííûì, áðàòü íà ñåáÿ îòâåòñòâåííîñòü çà âûïîëíåíèå âàæíåéøèõ ôóíêöèé, ñèíòåçèðîâàòü ÷àñòíûå, îáùåñòâåííûå èíòåðåñû â ïóáëè÷íûå. Â ïðîòèâíîì ñëó÷àå ãîñóäàðñòâó ïðè ñëàáîì ãðàæäàíñêîì îáùåñòâå, ïàññèâíîé ïîçèöèè åãî ãðàæäàí íå ñïðàâèòüñÿ ñ ñîâðåìåííûìè ïðîáëåìàìè äåçîðãàíèçàöèè, áåçîòâåòñòâåííîñòè, êîððóïöèè, ïðåñòóïíîñòè, íðàâñòâåííîãî ðàçëîæåíèÿ îáùåñòâà. Âûñîêàÿ îòâåòñòâåííîñòü ìíîãîíàöèîíàëüíîãî íàðîäà Ðîññèè çà ñóäüáó ñâîåé ñòðàíû, îáùåñòâà è ãîñóäàðñòâà îïðåäåëÿåòñÿ íå òîëüêî ïîíÿòèåì íàðîäîâëàñòèÿ, íî è ïîíÿòèåì ñóâåðåíèòåòà íàðîäà. Â Êîíñòèòóöèè ñàìî ïîíÿòèå «íàðîäîâëàñòèå» äàåòñÿ â îðãàíè÷åñêîé ñâÿçè ñ ïîíÿòèåì «ñóâåðåíèòåò íàðîäà». Áîëåå òîãî, òîëüêî ñ íàðîäîì ñâÿçàíî óïîòðåáëåíèå òåðìèíà «èñòî÷íèê âëàñòè». «Ñóâåðåíèòåò» (îò ôðàíö. souverainåtå´, îò íåìåö. Souveränitä (t) äîñëîâíî îçíà÷àåò «âåðõîâíàÿ âëàñòü». Èì îõâàòûâàåòñÿ ñðàçó òðè ñâîéñòâà ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè — åå åäèíñòâî, âåðõîâåíñòâî è äåéñòâèå â ïðåäåëàõ îïðåäåëåííîé òåððèòîðèè. Èñõîäÿ èç ýòèõ ñâîéñòâ ñóâåðåíèòåò ÿâëÿåòñÿ ïðèçíàêîì ãîñóäàðñòâà. Íèêàêîå èíîå òåððèòîðèàëüíî îðãàíèçîâàííîå ñîîáùåñòâî ëþäåé ñóâåðåíèòåòîì îáëàäàòü íå ìîæåò. Êîíñòèòóöèÿ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, ðàñêðûâàÿ ïîíÿòèå íàðîäîâëàñòèÿ, ãîâîðèò î ïðèíàäëåæíîñòè ñóâåðåíèòåòà íàðîäó. Èìåííî îí — ìíîãîíàöèîíàëüíûé íàðîä — ÿâëÿåòñÿ èñòî÷íèêîì âñåé ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè. Ýòî êëþ÷åâîå ïîëîæåíèå íàäî ïîíèìàòü òàêèì îáðàçîì, ÷òî âñå ïîëíîìî÷èÿ íà îñóùåñòâëåíèå ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè (çàêîíîäàòåëüñòâî, èñïîëíèòåëüíîðàñïîðÿäèòåëüíàÿ äåÿòåëüíîñòü, ïðàâîñóäèå) èíñòèòóòû è äîëæíîñòíûå ëèöà ãîñóäàðñòâà ïðèîáðåòàþò â òîé èëè èíîé ôîðìå â ðåçóëüòàòå ñâîáîäíî âûðà-

æàåìîé âîëè íàðîäà. Òîëüêî íàðîä äåëàåò âëàñòü ðîññèéñêîãî ãîñóäàðñòâà ëåãèòèìíîé, ïðàâîìåðíîé. Â ìàñøòàáå Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ãîñóäàðñòâåííàÿ âëàñòü åñòü ôîðìà âûðàæåíèÿ ñóâåðåíèòåòà íàðîäà, åãî âåðõîâíîé âîëè. Òåì ñàìûì Êîíñòèòóöèåé óñòàíàâëèâàåòñÿ ïðèíöèï íåäåëèìîñòè ãîñóäàðñòâåííîãî ñóâåðåíèòåòà â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Ñîîòâåòñòâåííî ëþáûå äåéñòâèÿ îòäåëüíûõ îðãàíîâ ôåäåðàëüíîé âëàñòè, ðåãèîíàëüíûõ âëàñòåé, âîëåèçúÿâëåíèå íàñåëåíèÿ ÷àñòè òåððèòîðèé íå ìîãóò ñ÷èòàòüñÿ ñóâåðåííûìè àêöèÿìè, ñîâåðøàåìûìè íåçàâèñèìî îò êîíñòèòóöèîííîãî ñòðîÿ, óñòàíîâëåííîãî Êîíñòèòóöèåé, ïðèíÿòîé íà îñíîâå âñåíàðîäíîãî âîëåèçúÿâëåíèÿ. Ïðîâîçãëàøåíèå ãîñóäàðñòâåííîãî ñóâåðåíèòåòà ïîìèìî âîëè ìíîãîíàöèîíàëüíîãî íàðîäà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, ïðîòèâîðå÷èò Êîíñòèòóöèè. Êîíñòèòóöèÿ Ðîññèè ïðåäóñìàòðèâàåò, ÷òî ñóáúåêòû Ôåäåðàöèè òîëüêî âíå ïðåäåëîâ åå ïðåäìåòîâ âåäåíèÿ è ïîëíîìî÷èé (êîìïåòåíöèè) «îáëàäàþò âñåé ïîëíîòîé ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè». Ýòà ãîñóäàðñòâåííàÿ âëàñòü åñòü âûðàæåíèå îáùåé âîëè íàðîäà ðåñïóáëèêè â ñîñòàâå Ôåäåðàöèè, íàñåëåíèÿ êðàÿ, îáëàñòè, àâòîíîìèè è ò. ä. Â ñèñòåìå ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ âëàñòü (íåãîñóäàðñòâåííàÿ, à çíà÷èò — íåñóâåðåíííàÿ) ïðèíàäëåæèò íàñåëåíèþ ñîîòâåòñòâóþùåãî ãîðîäà, ñåëà, ïîñåëêà, à ýòî ÷àñòü íàðîäà. Îðãàíû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ îáÿçàíû ñîáëþäàòü Êîíñòèòóöèþ è çàêîíû, ò. å. àêòû, âûðàæàþùèå ãîñóäàðñòâåííóþ âîëþ íàðîäà. Ïðè àíàëèçå ìåõàíèçìîâ è èíñòèòóòîâ äåìîêðàòèè (íàðîäîâëàñòèÿ) ðàçëè÷àþò äâå åå ãëàâíûå ôîðìû: ïðÿìóþ (íåïîñðåäñòâåííóþ) äåìîêðàòèþ è îïîñðåäîâàííóþ (÷åðåç âûáîðíûå îðãàíû âëàñòè), êîòîðóþ òàêæå èìåíóþò ïðåäñòàâèòåëüíîé äåìîêðàòèåé. Ãîâîðèòü î ïðèîðèòåòå êàêîé-ëèáî ôîðìû äåìîêðàòèè íåêîððåêòíî, ò. ê. Êîíñòèòóöèÿ ÐÔ ãëàñèò: «Íàðîä îñóùåñòâëÿåò ñâîþ âëàñòü íåïîñðåäñòâåííî, à òàêæå ÷åðåç îðãàíû ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè è îðãàíû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ», òåì ñàìûì ïîä÷åðêèâàåòñÿ íåïðåðûâíîñòü, ïîñòîÿíñòâî îñóùåñòâëåíèÿ íàðîäîì âëàñòè â äâóõ âçàèìîäîïîëíÿþùèõ äðóã äðóãà ôîðìàõ. Ñëåäóåò òàêæå îáðàòèòü âíèìàíèå íà òî, ÷òî Êîíñòèòóöèÿ îáúÿâèëà ðåôåðåíäóì è âûáîðû íå âîîáùå âûñøèì âûðàæåíèåì âëàñòè íàðîäà, à âûñøèì íåïîñðåäñòâåííûì åå âûðàæåíèåì, ò. å. âûñøèì ëèøü ñðåäè ôîðì íåïîñðåäñòâåííîé äåìîêðàòèè, òåì ñàìûì íå ïîä÷åðêèâàåòñÿ è âåðõîâåíñòâî íåïîñðåäñòâåííîé äåìîêðàòèè íàä îïîñðåäîâàííûì îñóùåñòâëåíèåì âëàñòè íàðîäà ãîñóäàðñòâåííûìè îðãàíàìè. ×òî êàñàåòñÿ îïîñðåäîâàííîãî îñóùåñòâëåíèÿ íàðîäîì ñâîåé âëàñòè (÷åðåç îðãàíû ãîñóäàðñòâà è ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ), òî çäåñü íóæíî åùå ðàç îáðàòèòü âíèìàíèå íà ñëåäóþùåå îáñòîÿòåëüñòâî. Êàê ìû óæå îòìå÷àëè, â ðàíåå äåéñòâîâàâøåé ñîâåòñêîé Êîíñòèòóöèè ãîâîðèëîñü î òîì, ÷òî íàðîä îñóùåñòâëÿåò ãîñóäàðñòâåííóþ âëàñòü «÷åðåç Ñîâåòû íàðîäíûõ äåïóòàòîâ, ñîñòàâëÿþùèå ïîëèòè÷åñêóþ îñíîâó Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè...». Â äåéñòâóþùåé ðîñ-

114

115

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

ñèéñêîé Êîíñòèòóöèè ïðèìåíèòåëüíî ê îïîñðåäîâàííîìó îñóùåñòâëåíèþ âëàñòè ïðèìåíåíà äðóãàÿ ôîðìóëà: íàðîä îñóùåñòâëÿåò âëàñòü «÷åðåç îðãàíû ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè». Òàêèì îáðàçîì, â íîâîé Êîíñòèòóöèè ìû îòêàçàëèñü îò âåðõîâåíñòâà êàê ïðåäñòàâèòåëüíûõ îðãàíîâ âëàñòè, òàê è îðãàíîâ èñïîëíèòåëüíîé è ñóäåáíîé âëàñòè, ÷òî íàøëî îòðàæåíèå â çàêðåïëåíèè â Êîíñòèòóöèè ÐÔ ïðèíöèïà ðàçäåëåíèÿ âåòâåé âëàñòè. Ýòîò ïðèíöèï íå ÿâëÿåòñÿ àáñîëþòíîé íîâàöèåé îðãàíèçàöèè âëàñòè â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Ìû óæå îòìå÷àëè åãî îòäåëüíûå ïðîÿâëåíèÿ â õîäå íåîäíîêðàòíûõ ïîïûòîê óñèëåíèÿ ïðåäñòàâèòåëüíûõ îðãàíîâ âëàñòè. Â êëàññè÷åñêîì âèäå ïðèíöèï ðàçäåëåíèÿ âëàñòåé ñîñòîèò â òîì, ÷òî äåìîêðàòè÷åñêèé ïîëèòè÷åñêèé ðåæèì ìîæåò áûòü óñòàíîâëåí â ãîñóäàðñòâå ëèøü ïðè óñëîâèè ðàçäåëåíèÿ ôóíêöèé ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ìåæäó ñàìîñòîÿòåëüíûìè ãîñóäàðñòâåííûìè îðãàíàìè. Ïîñêîëüêó ñóùåñòâóþò òðè îñíîâíûå ôóíêöèè ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè — çàêîíîäàòåëüíàÿ, èñïîëíèòåëüíàÿ è ñóäåáíàÿ, òî êàæäàÿ èç ýòèõ ôóíêöèé äîëæíà èñïîëíÿòüñÿ ñàìîñòîÿòåëüíî ñîîòâåòñòâóþùèì îðãàíîì ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè. Íàïðîòèâ, ñîåäèíåíèå çàêîíîäàòåëüíûõ, èñïîëíèòåëüíûõ è ñóäåáíûõ ôóíêöèé â äåÿòåëüíîñòè îäíîãî îðãàíà ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ïðèâîäèò ê ÷ðåçìåðíîé êîíöåíòðàöèè âëàñòè, ÷òî ñîçäàåò ïèòàòåëüíóþ ñðåäó äëÿ óñòàíîâëåíèÿ â ñòðàíå äèêòàòîðñêîãî ïîëèòè÷åñêîãî ðåæèìà. Êàæäûé ãîñóäàðñòâåííûé îðãàí, îñóùåñòâëÿþùèé îäíó èç òðåõ ôóíêöèé ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè, âçàèìîäåéñòâóåò ñ äðóãèìè ãîñóäàðñòâåííûìè îðãàíàìè, è ïðè ýòîì îíè îãðàíè÷èâàþò è ñäåðæèâàþò äðóã äðóãà. Â öåëîì ýòà ñèñòåìà ïîçâîëÿåò íàðîäó, ãðàæäàíàì, ñîõðàíÿþùèì çà ñîáîé ïîëíîòó âëàñòè, äîñòàòî÷íî ýôôåêòèâíî êîíòðîëèðîâàòü îðãàíèçàöèþ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè è ïóòåì äåìîêðàòè÷åñêèõ ïðîöåäóð âûáîðîâ, ðåôåðåíäóìîâ, äðóãèõ ìåõàíèçìîâ íàðîäîâëàñòèÿ îêàçûâàòü ðåøàþùåå âëèÿíèå íà âûðàáîòêó âåêòîðà ðàçâèòèÿ ãîñóäàðñòâåííîñòè. Òàêèì îáðàçîì, ñèñòåìà ðàçäåëåíèÿ âëàñòåé â åå ñîâðåìåííîì ïðî÷òåíèè âîâñå íå ïîñÿãàåò íà ïîëíîâëàñòèå íàðîäà è íå ïðåòåíäóåò íà ðàçäåëåíèå âëàñòè êàê òàêîâîé. Ðå÷ü èäåò ñêîðåå îá îãðàíè÷åíèè è ñäåðæèâàíèè ïîëíîìî÷èé ðàçëè÷íûõ âåòâåé âëàñòè è ñîçäàíèè ÷åòêèõ ìåõàíèçìîâ èõ âçàèìîäåéñòâèÿ. Âåäü ãëàâíàÿ öåëü ñëåäîâàíèÿ ýòîìó ïðèíöèïó ñîñòîèò íå òîëüêî â ïðåäîòâðàùåíèè ïîñÿãàòåëüñòâ ëþáîé èç âåòâåé âëàñòè íà ïîëíîìî÷èÿ äðóãîé, íî è â ñîõðàíåíèè âñåé ïîëíîòû âëàñòè çà íàðîäîì. Èìåííî â òàêîì êîíòåêñòå â äåéñòâóþùåé ðîññèéñêîé Êîíñòèòóöèè è çàêðåïëåí ïðèíöèï ðàçäåëåíèÿ âëàñòåé. Îí çàíèìàåò âàæíîå, íî âîâñå íå ãëàâåíñòâóþùåå ìåñòî â ðÿäó äðóãèõ êîíñòèòóöèîííûõ îñíîâ ðîññèéñêîé ãîñóäàðñòâåííîñòè è ðàñïðîñòðàíÿåòñÿ èñêëþ÷èòåëüíî íà îðãàíèçàöèþ è äåÿòåëüíîñòü çàêîíîäàòåëüíîé, èñïîëíèòåëüíîé, ñóäåáíîé âåòâåé âëàñòè, íå ñòàâÿ ïîä ñîìíåíèå ïîëîæåíèÿ Êîíñòèòóöèè

î ïîëíîâëàñòèè è ñóâåðåíèòåòå íàðîäà. ×òî æå êàñàåòñÿ òàêèõ íåïîñðåäñòâåííûõ ôîðì âûðàæåíèÿ âëàñòè íàðîäà, êàê âûáîðû è ðåôåðåíäóìû, òî îíè ïîçâîëÿþò åìó ñîõðàíÿòü ñâîå âåðõîâåíñòâî è êîíòðîëèðîâàòü äåÿòåëüíîñòü âñåé ñèñòåìû ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè. Òàê, ðåøåíèÿ, ïðèíÿòûå íà ðåôåðåíäóìå, ñàìè ïî ñåáå îáëàäàþò þðèäè÷åñêîé ñèëîé è â êàêîì-ëèáî äîïîëíèòåëüíîì óòâåðæäåíèè ñî ñòîðîíû âåòâåé âëàñòè íå íóæäàþòñÿ. Ýòî îáñòîÿòåëüñòâî ïîçâîëÿåò ãîâîðèòü î ïðèîðèòåòå ðåøåíèé, ïðèíÿòûõ íà ðåôåðåíäóìàõ, ïî îòíîøåíèþ ê îáû÷íûì çàêîíàì, ïðèíÿòûì çàêîíîäàòåëüíûìè îðãàíàìè âëàñòè. Âûáîðû — íàèáîëåå ÷àñòî è øèðîêî ïðèìåíÿåìàÿ ôîðìà íåïîñðåäñòâåííîé äåìîêðàòèè. Ïîíÿòèåì âûáîðîâ îõâàòûâàåòñÿ ñëîæíûé ïðîöåññ, êîòîðûé íà÷èíàåòñÿ ñ íàçíà÷åíèÿ äàòû âûáîðîâ è çàâåðøàåòñÿ îïðåäåëåíèåì èòîãîâ ãîëîñîâàíèÿ. Îäíàêî âûáîðû ÿâëÿþòñÿ ëèøü îäíèì èç ñïîñîáîâ ôîðìèðîâàíèÿ ãîñóäàðñòâåííûõ îðãàíîâ. Ãëàâíîå èõ îòëè÷èå — ýòî äåìîêðàòèçì è ñâîáîäà. Òî åñòü âûáîðû äîëæíû ïðîâîäèòüñÿ áåç êàêîãî-ëèáî ïðèíóæäåíèÿ è àäìèíèñòðàòèâíîãî äàâëåíèÿ íà èçáèðàòåëåé ñî ñòîðîíû ãîñóäàðñòâà. Îäíàêî ïîêà íèêàêîé ðîññèéñêèé ïðàâîâîé àêò íå äàåò îïðåäåëåíèÿ ïîíÿòèÿ «ñâîáîäíûå âûáîðû» è íå çàùèùàåò èõ îò äàâëåíèÿ âåòâåé âëàñòè, êîòîðûå îáúåêòèâíî çàèíòåðåñîâàíû â èõ èñõîäå. Âìåøàòåëüñòâî ãîñóäàðñòâåííûõ îðãàíîâ â ïðîöåññ ïðîâåäåíèÿ âûáîðîâ ïîäðûâàåò èõ ëåãèòèìíîñòü. Ãîâîðÿ î êîíêðåòíûõ ôîðìàõ ïðÿìîé äåìîêðàòèè, ìû óæå îòìå÷àëè, ÷òî Êîíñòèòóöèÿ íå îòäàåò íè îäíîé èç íèõ ïðèîðèòåòà. Îäíàêî, ñ ó÷åòîì òîãî, ÷òî ïîðÿäîê ïðîâåäåíèÿ âñåðîññèéñêîãî ðåôåðåíäóìà ñîãëàñíî Êîíñòèòóöèè îïðåäåëÿåòñÿ ôåäåðàëüíûì êîíñòèòóöèîííûì çàêîíîì, à ïðîöåäóðû âûáîðîâ Ïðåçèäåíòà ÐÔ, äåïóòàòîâ Ãîñóäàðñòâåííîé Äóìû ðåãóëèðóþòñÿ îáû÷íûìè ôåäåðàëüíûìè çàêîíàìè, îïðåäåëåííûå ñòàòóñíûå ðàçëè÷èÿ ó íèõ èìåþòñÿ. Ñ òî÷êè çðåíèÿ ëåãèòèìíîñòè âûáîðû äåïóòàòîâ Ãîñóäàðñòâåííîé Äóìû óñòóïàþò âñåðîññèéñêîìó ðåôåðåíäóìó, òàê êàê ìèíèìàëüíûé ïîðîã ÿâêè íà âûáîðû äåïóòàòîâ Ãîñóäàðñòâåííîé Äóìû — 25%, à íà ðåôåðåíäóì — íå ìåíåå 50%. Âàæíî ó÷èòûâàòü è òî, ÷òî äåïóòàòû Ãîñóäàðñòâåííîé Äóìû è Ïðåçèäåíò Ðîññèè èçáèðàþòñÿ íà ðàçíûå ñðîêè ïîëíîìî÷èé è ïðåäñòàâëÿþò ðàçëè÷íûå âåòâè ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè. Îòñþäà ñëåäóåò âàæíûé âûâîä, ÷òî âûáîðû è ðåôåðåíäóìû, õîòÿ è ÿâëÿþòñÿ ðàçíûìè ôîðìàìè âîëåèçúÿâëåíèÿ, òàê êàê ó íèõ ðàçíûå ïðåäìåòû ðåãóëèðîâàíèÿ, ìîãóò àêòèâíî ñóùåñòâîâàòü, òîëüêî âçàèìíî äîïîëíÿÿ äðóã äðóãà. Îãðàíè÷åíèå, à òåì áîëåå çàïðåò îäíîé èç ýòèõ äâóõ ôîðì íàðîäîâëàñòèÿ ìîæåò ïðèâåñòè ê äèñáàëàíñó âñåé ïîëèòè÷åñêîé ñèñòåìû. Ñåé÷àñ, êîãäà íåñêîëüêî ïîóòèõëè ñòðàñòè ïî ïîâîäó èíèöèèðîâàíèÿ ðàçëè÷íûìè ïîëèòè÷åñêèìè ñèëàìè âñåâîçìîæíûõ ðåôåðåíäóìîâ, åñòü áîëüøàÿ ïîòðåáíîñòü â âîññòàíîâëåíèè è óêðåïëåíèè êîíñòèòóöèîííîãî ñòàòóñà

116

117

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

âñåðîññèéñêîãî ðåôåðåíäóìà. Çàêîíîäàòåëüíî óñòàíîâëåííûé çàïðåò íà ïðîâåäåíèå âñåðîññèéñêèõ ðåôåðåíäóìîâ â ïåðèîä ïðåçèäåíòñêèõ è äóìñêèõ âûáîðîâ ñóùåñòâåííî îñëàáèë îñíîâû êîíñòèòóöèîííîé ñòàáèëüíîñòè ñòðàíû. Óìàëåíèå èíñòèòóòà ðåôåðåíäóìà ïðîèñõîäèò íà ôîíå ðåçêî ñíèçèâøåéñÿ ÿâêè èçáèðàòåëåé, âîçðàñòàíèÿ ïðîòåñòíîãî ãîëîñîâàíèÿ. Â ðåçóëüòàòå íàìåòèëàñü òåíäåíöèÿ ê äåëåãèòèìàöèè ðîññèéñêîé çàêîíîäàòåëüíîé âëàñòè. Âòÿãèâàíèå â ïðîöåäóðó çàïðåòà ðåôåðåíäóìîâ âñåé ñèñòåìû ôåäåðàëüíûõ îðãàíîâ (Ãîñóäàðñòâåííîé Äóìû, Ñîâåòà Ôåäåðàöèè, ïðåçèäåíòà), à çàòåì è Êîíñòèòóöèîííîãî Ñóäà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ãîâîðèò î êîíôëèêòå, ïðîòèâîñòîÿíèè íàðîäà êàê èñòî÷íèêà âëàñòè è âñåé ñèñòåìû ãîñóäàðñòâåííûõ ìåõàíèçìîâ îñóùåñòâëåíèÿ âëàñòè. Ýòî ÿâíî íå óêëàäûâàåòñÿ â êîíñòèòóöèîííóþ ëîãèêó. Âåäü äåéñòâóþùàÿ Êîíñòèòóöèÿ 1993 ãîäà áûëà ïðèíÿòà â ðåçóëüòàòå âñåíàðîäíîãî ãîëîñîâàíèÿ. Åå ïîëîæåíèÿ, çàêðåïëÿþùèå ïðèíàäëåæíîñòü âëàñòè íàðîäó, à òàêæå îáå âûñøèå ôîðìû íåïîñðåäñòâåííîãî îñóùåñòâëåíèÿ ýòîé âëàñòè, êîòîðûìè ÿâëÿþòñÿ ðåôåðåíäóì è ñâîáîäíûå âûáîðû, ñîñòàâëÿþò îñíîâû êîíñòèòóöèîííîãî ñòðîÿ Ðîññèè. Ïîýòîìó îíè íå ìîãóò áûòü ïåðåñìîòðåíû Ôåäåðàëüíûì Ñîáðàíèåì. Ðåøåíèå äàííîãî âîïðîñà íàõîäèòñÿ â êîìïåòåíöèè Êîíñòèòóöèîííîãî ñîáðàíèÿ, êîòîðîå ëèáî ïîäòâåðæäàåò íåèçìåííîñòü Êîíñòèòóöèè, ëèáî ãîòîâèò ïðîåêò íîâîé Êîíñòèòóöèè è âûíîñèò åãî íà âñåíàðîäíîå ãîëîñîâàíèå. Ìû æå èìååì ïðèìåð òîãî, êàê çàêîíîäàòåëüíàÿ âëàñòü âî âçàèìîäåéñòâèè ñ äðóãèìè âåòâÿìè âëàñòè ïåðåñìîòðåëà êîíñòèòóöèîííûå îñíîâû íàðîäîâëàñòèÿ, îãðàíè÷èâ ïðàâà ãðàæäàí íà íåïîñðåäñòâåííîå îñóùåñòâëåíèå îäíîé èç âûñøèõ ôîðì íàðîäîâëàñòèÿ. Ê ñîæàëåíèþ, Êîíñòèòóöèîííûé Ñóä, ðàññìàòðèâàÿ ýòó ïðîáëåìó, íå ïîìîã çàêîíîäàòåëÿì. Íà íàø âçãëÿä, â èíòåðåñàõ âñåãî îáùåñòâà áûëî áû íåîáõîäèìî âåðíóòüñÿ ê ðàññìîòðåíèþ ýòîãî âîïðîñà â ðàìêàõ íîâîé çàêîíîäàòåëüíîé èíèöèàòèâû è âíåñòè áîëåå êîððåêòíûå ïîïðàâêè â Ôåäåðàëüíûé êîíñòèòóöèîííûé çàêîí «Î ðåôåðåíäóìå Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè». Íà ïðèìåðå çàïðåòà ðåôåðåíäóìîâ ìû âèäèì íå òîëüêî ñåðüåçíûå ñáîè â ðàáîòå íèæíåé ïàëàòû ïàðëàìåíòà, êîòîðàÿ ïîñòàâèëà ïîä ñîìíåíèå ñâîé ïðåäñòàâèòåëüíûé õàðàêòåð, íî è îòñóòñòâèå ïîëíîöåííîé âåðõíåé ïàëàòû Ôåäåðàëüíîãî Ñîáðàíèÿ, êîòîðàÿ âïîëíå ìîãëà áû çàáëîêèðîâàòü ïðèíÿòèå óêàçàííîãî çàêîíîäàòåëüíîãî ðåøåíèÿ. Ïîëàãàåì, ÷òî è Ïðåçèäåíò Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè êàê ãàðàíò Êîíñòèòóöèè ïîñðåäñòâîì ñîãëàñèòåëüíûõ ïðîöåäóð îáÿçàí áûë ïðåäîòâðàòèòü êîíôðîíòàöèîííûé õàðàêòåð ðàçâèòèÿ ñîáûòèé è íå äîïóñòèòü ïðèíÿòèÿ ðåøåíèÿ, ñòàâÿùåãî ïîä ñîìíåíèå îñíîâû êîíñòèòóöèîííîãî ñòðîÿ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Ïîëîæåíèÿ Êîíñòèòóöèè î ñóâåðåíèòåòå íàðîäà è îñóùåñòâëåíèè èì âñåé ïîëíîòû âëàñòè ïðåäïîëàãàþò ïîëó÷åíèå âëàñòíûõ ïîëíîìî÷èé îðãàíàìè ãîñó-

äàðñòâåííîé âëàñòè, à òàêæå äîëæíîñòíûìè ëèöàìè òîëüêî èç ðóê ñàìîãî íàðîäà èëè êîíñòèòóèðîâàííûõ (ó÷ðåæäåííûõ) èì ãîñóäàðñòâåííûõ îðãàíîâ. Ýòî ñëåäóåò èç ïîëîæåíèÿ Êîíñòèòóöèè î òîì, ÷òî «íèêòî íå ìîæåò ïðèñâàèâàòü âëàñòü â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Çàõâàò âëàñòè èëè ïðèñâîåíèå âëàñòíûõ ïîëíîìî÷èé ïðåñëåäóåòñÿ ïî ôåäåðàëüíîìó çàêîíó». Ïîäîáíîé íîðìû íè â îäíîé èç ðàíåå äåéñòâîâàâøèõ â Ðîññèè ñîâåòñêèõ Êîíñòèòóöèé íå áûëî. Ñìûñë äàííîé íîðìû çàêëþ÷àåòñÿ â ïðèçíàíèè ïðàâîìåðíûì òîëüêî òàêîãî îáëàäàíèÿ ïóáëè÷íûìè âëàñòíûìè ïîëíîìî÷èÿìè, êîòîðîå èìååò ìåñòî íà îñíîâàíèè Êîíñòèòóöèè è ñîîòâåòñòâóþùèõ åé çàêîíîâ, à òàêæå â ñòðîãîì ñîîòâåòñòâèè ñ óñòàíîâëåííûìè çàêîíîì ïðîöåäóðàìè. Âñÿêîå èíîå îáðåòåíèå è îòïðàâëåíèå âëàñòíûõ ïîëíîìî÷èé íåçàêîííî è âëå÷åò çà ñîáîé îòâåòñòâåííîñòü ïî ôåäåðàëüíîìó çàêîíó. Äàííîå ïîëîæåíèå Êîíñòèòóöèè îçíà÷àåò, ÷òî ñòàòóñ êàæäîãî îðãàíà ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè äîëæåí áûòü ëåãèòèìíûì, ò. å. áðàòü íà÷àëî îò çàêîííî ó÷ðåæäåííîé íàðîäîì âëàñòè è â ñòðîãîì ñîîòâåòñòâèè ñ çàêîíîì. Íà íàø âçãëÿä, â ðàçâèòèå Êîíñòèòóöèè äîëæåí áûòü ïðèíÿò è îñîáûé ôåäåðàëüíûé çàêîí, ïðåäóñìàòðèâàþùèé ìåðû ïóáëè÷íî-ïðàâîâîé îòâåòñòâåííîñòè ãîñóäàðñòâåííûõ îðãàíîâ èëè äîëæíîñòíûõ ëèö çà ïîñÿãàòåëüñòâî íà îñíîâû êîíñòèòóöèîííîãî ñòðîÿ è íåçàêîííîå ïðèñâîåíèå âëàñòíûõ ïîëíîìî÷èé. Ïîÿâëåíèå òàêîãî çàêîíà íå òîëüêî ñòðàõîâàëî áû îáùåñòâî îò ìîíîïîëèçàöèè âëàñòè è óëó÷øàëî âçàèìîäåéñòâèå ìåæäó ôåäåðàëüíûìè îðãàíàìè âëàñòè, íî è ïåðñîíèôèöèðîâàëî áû îòâåòñòâåííîñòü âûñøèõ äîëæíîñòíûõ ëèö. Ïîêà òàêîãî çàêîíà íåò, äåéñòâóþò ñîîòâåòñòâóþùèå ïîëîæåíèÿ Óãîëîâíîãî êîäåêñà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Â íîâîì ÓÊ ÐÔ, âñòóïèâøåì â äåéñòâèå 1 ÿíâàðÿ 1997 ãîäà, åñòü ñàíêöèè çà çëîóïîòðåáëåíèå äîëæíîñòíûìè ïîëíîìî÷èÿìè, çà ïðåâûøåíèå äîëæíîñòíûõ ïîëíîìî÷èé è çà ïðèñâîåíèå ïîëíîìî÷èé äîëæíîñòíîãî ëèöà. Íàðóøåíèå óñòàíîâëåííîãî çàêîíîì ïîðÿäêà ïðè îñóùåñòâëåíèè ñâîåãî äåéñòâèòåëüíîãî èëè ïðåäïîëàãàåìîãî ïðàâà — ñàìîóïðàâñòâî — âëå÷åò çà ñîáîé àäìèíèñòðàòèâíûå (óñòàíîâëåííûå â Êîäåêñå îá àäìèíèñòðàòèâíûõ ïðàâîíàðóøåíèÿõ) èëè óãîëîâíûå íàêàçàíèÿ. Îäíàêî äàííûå ìåðû óãîëîâíîé è àäìèíèñòðàòèâíîé îòâåòñòâåííîñòè íå ìîãóò âîñïîëíèòü òîò ïðîáåë â ïóáëè÷íî-ïðàâîâîé îòâåòñòâåííîñòè âûñøèõ äîëæíîñòíûõ ëèö è ãîñóäàðñòâåííûõ îðãàíîâ, êîòîðûé ïîêà åùå îñòàåòñÿ â êîíñòèòóöèîííîì çàêîíîäàòåëüñòâå. Îöåíèâàÿ ýôôåêòèâíîñòü äåéñòâèÿ êîíñòèòóöèîííûõ ïðèíöèïîâ íàðîäîâëàñòèÿ, ðåàëüíîñòü âîâëå÷åíèÿ ãðàæäàí â äåìîêðàòè÷åñêèå ïðåîáðàçîâàíèÿ îáùåñòâà è ãîñóäàðñòâà, ñëåäóåò ïðèçíàòü, ÷òî ðåñïóáëèêàíñêèå íàâûêè óïðàâëåíèÿ ïîêà åùå íå âîøëè â íàøó ïîâñåäíåâíóþ æèçíü. Ëþäè ïî-ïðåæíåìó ÷óâñòâóþò ñåáÿ îòòîðãíóòûìè íå òîëüêî îò çåìëè, åå íåäð, ïðåäïðèÿòèé, íî è îò âëàñòè, êîòîðóþ çà÷àñòóþ ôîðìèðóþò ïîìèìî èõ âîëè.

118

119

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

Ïîëîæåíèå äåë òàêîâî, ÷òî ãðàæäàíñêîìó îáùåñòâó è äåìîêðàòè÷åñêîé ðîññèéñêîé ãîñóäàðñòâåííîñòè íóæíû íîâûå èìïóëüñû ðàçâèòèÿ. Îíè äîëæíû áàçèðîâàòüñÿ íà óñèëåíèè îòâåòñòâåííîñòè âëàñòè ïåðåä ãðàæäàíàìè, ñòèìóëèðîâàíèè àêòèâíîãî ó÷àñòèÿ íàñåëåíèÿ â ôîðìèðîâàíèè âëàñòíûõ ñòðóêòóð è ïîñòîÿííîì êîíòðîëå ãðàæäàí, îáùåñòâà çà äåÿòåëüíîñòüþ ãîñóäàðñòâåííûõ îðãàíîâ. Åñëè óãîäíî, ðå÷ü èäåò î ðàçðàáîòêå íîâîé ìîäåëè ðîññèéñêîé äåìîêðàòèè, îñíîâíûìè ñóáúåêòàìè êîòîðîé ÿâëÿþòñÿ ãðàæäàíå, ñòðóêòóðû ãðàæäàíñêîãî îáùåñòâà, à îðãàíû ïóáëè÷íîé âëàñòè íàõîäÿòñÿ ñ íèìè â ïîñòîÿííîì êîíòàêòå è âçàèìîäåéñòâèè. Äåìîêðàòèÿ ãðàæäàíñêîãî è ïîëèòè÷åñêîãî ðàçâèòèÿ ñòðàíû — ýòî ñîâðåìåííûé âûçîâ êëàññîâîé, ñèëîâîé èëè ïðîöâåòàþùåé ñåãîäíÿ áþðîêðàòè÷åñêè-êîðïîðàòèâíîé ìîäåëè óïðàâëåíèÿ, êîòîðûå ïðèñóùè òîòàëèòàðíîé ãîñóäàðñòâåííîñòè. Âîåííî-àâòîðèòàðíàÿ ìîäåëü óïðàâëåíèÿ óæå ïðèâîäèëà íàøó ñòðàíó ê ðàñïàäó ãîñóäàðñòâåííîñòè. Îäíàêî çà ïðîøåäøåå äåñÿòèëåòèå ìû òàê è íå ñîçäàëè íàäåæíûõ äåìîêðàòè÷åñêèõ ìåõàíèçìîâ âçàèìîäåéñòâèÿ âëàñòè è îáùåñòâà, ñïîñîáíûõ ïðîòèâîñòîÿòü ìîíîïîëèçìó, äèêòàòóðå è îëèãàðõèè, ãäå áû îíè íè íàõîäèëèñü. Ïðè÷èíà â òîì, ÷òî çíà÷èòåëüíàÿ ÷àñòü ïîëèòè÷åñêèõ ñèë â Ðîññèè, è â ïåðâóþ î÷åðåäü ëåâûå, ïî-ïðåæíåìó èñïîâåäóþò èäåàëû êëàññîâîé äåìîêðàòèè, õîòÿ îò âðåìåí Ïàðèæñêîé êîììóíû íàñ îòäåëÿåò óæå áîëåå äâóõñîò ëåò. Ïàðòèè âëàñòè, ïîî÷åðåäíî ñìåíÿþùèå äðóã äðóãà, òàêæå âèäÿò ñåáÿ èñêëþ÷èòåëüíî îáëàäàòåëÿìè êîíòðîëüíîãî ïàêåòà ãîëîñîâ. Ýòè èíåðöèîííûå ñèëû íå çàèíòåðåñîâàíû â ìîäåðíèçàöèè ãîñóäàðñòâåííîñòè, íå çàèíòåðåñîâàíû â äåìîêðàòè÷åñêè àêòèâíûõ ãðàæäàíàõ. Îíè ïîíèìàþò ïîä äåìîêðàòèåé òîëüêî ñâîå àáñîëþòíîå áîëüøèíñòâî. Ïàðëàìåíòñêàÿ êîàëèöèÿ, ïðàâèòåëüñòâî ïàðëàìåíòñêîãî áîëüøèíñòâà — ýòî êàòåãîðèè, ïîêà íåïîíÿòíûå íàøèì âåäóùèì ïîëèòè÷åñêèì ñèëàì. Ìåæäó òåì Ðîññèÿ óæå äàâíî æèâåò ïî ìèðîâûì çàêîíàì ðûíêà è ýêîíîìè÷åñêîãî ðàçâèòèÿ. Åñëè ýòî òàê, òî è â îáëàñòè ïîëèòè÷åñêîé æèçíè íàì íåîáõîäèìî ïåðåõîäèòü íà çàêîíû äåìîêðàòè÷åñêîãî è ðåñïóáëèêàíñêîãî ðàçâèòèÿ. Ãîñóäàðñòâî äîëæíî âûïîëíÿòü ïðåèìóùåñòâåííî ñîöèàëüíûå è ãðàæäàíñêèå ôóíêöèè. Ó íàñ æå èç-çà íåóðåãóëèðîâàííîñòè îòíîøåíèé áèçíåñà è âëàñòè îôîðìèëàñü áþðîêðàòè÷åñêè-êîðïîðàòèâíàÿ ìîäåëü äåìîêðàòèè. Ýòî íå êîíòðîëèðóåìàÿ íàðîäîì, à àâòîðèòàðíî íàñàæäàåìàÿ âëàñòü. Íóæíî âñåðüåç çàäóìàòüñÿ îá îïàñíîñòÿõ ïîäîáíîãî ñèìáèîçà, âåäü îäíà èç ðàçíîâèäíîñòåé êîðïîðàòèâíîãî ãîñóäàðñòâà íîñèò íàçâàíèå «íàöèîíàë-ñîöèàëèçì», èëè «ôàøèçì». Åâðîïà óæå äàâíî ïðîøëà èñïûòàíèå êàê êîììóíèñòè÷åñêîé, òàê è êîðïîðàòèâíîé ìîäåëÿìè äåìîêðàòèè. Çäåñü äàâíî ñóùåñòâóåò çàïðåò íà äåÿòåëüíîñòü êðàéíå ïðàâûõ è ëåâûõ ýêñòðåìèñòñêèõ ïîëèòè÷åñêèõ îáúåäèíåíèé. Íàïðèìåð, â Ïîðòóãàëèè îðãàíèçàöèÿ ïðèçíàåòñÿ ôàøèñòñêîé, åñëè îíà «îòêðûòî ïðèäåðæèâàåòñÿ, çàùèùàåò, ñòðåìèòñÿ ðàñïðîñòðàíÿòü è äåéñòâè-

òåëüíî ðàñïðîñòðàíÿåò ïðèíöèïû, ó÷åíèÿ, óñòàíîâêè è ìåòîäû, ïðèñóùèå èçâåñòíûì èñòîðèè ôàøèñòñêèì ðåæèìàì, à èìåííî: âåäåò ïðîïàãàíäó âîéíû, íàñèëèÿ êàê ôîðìû ïîëèòè÷åñêîé áîðüáû, êîëîíèàëèçìà, ðàñèçìà, êîðïîðàòèâèçìà è ïðåâîçíîñèò âèäíûõ ôàøèñòñêèõ äåÿòåëåé». Ê ñîæàëåíèþ, â íàøåì ïîëèòè÷åñêîì ëàíäøàôòå ýòèõ ñîðíÿêîâ áîëåå ÷åì äîñòàòî÷íî. Ïðèíÿòûé Ôåäåðàëüíûé çàêîí «Î ïîëèòè÷åñêèõ ïàðòèÿõ» ïîðîäèë ëèøü ÷èñòî áþðîêðàòè÷åñêóþ àêöèþ ïî ïåðåðåãèñòðàöèè ïàðòèéíûõ ñòðóêòóð. Îí íå âûçâàë, äà è íå ìîã âûçâàòü, èíòåðåñà ðÿäîâûõ ãðàæäàí ê ó÷àñòèþ â ïîëèòè÷åñêîé æèçíè ñòðàíû. Åãî ðàçðàáîò÷èêîâ çàáîòèëî ñòðîèòåëüñòâî î÷åðåäíîé âåðòèêàëè ïàðòèéíîé âëàñòè è ñîâìåùåíèå ïàðòèéíîãîñóäàðñòâåííûõ ïðèâèëåãèé. Èñïîëíèòåëüíàÿ âëàñòü â î÷åðåäíîé ðàç íå óäåðæàëàñü îò ñîáëàçíà ïîñòðîèòü ñâåðõó ñâîþ ïàðòèþ âëàñòè, õîòÿ ó îáùåñòâà ãîðàçäî áî´ëüøèå ïîòðåáíîñòè áûëè â óñòàíîâëåíèè ðåàëüíûõ ãàðàíòèé ìíîãîïàðòèéíîñòè è ñîçäàíèÿ ðàâíûõ óñëîâèé äëÿ äåÿòåëüíîñòè ïîëèòè÷åñêèõ ïàðòèé. Êñòàòè, èìåííî òàêîé ïðîåêò áûë ïîäãîòîâëåí ðÿäîì íåïðàâèòåëüñòâåííûõ îðãàíèçàöèé è âíåñåí â Ãîñóäàðñòâåííóþ Äóìó îò èìåíè áåñïàðòèéíûõ äåïóòàòîâ. Ïðèíöèïèàëüíîå îòëè÷èå ýòîãî çàêîíîïðîåêòà îò ïðåçèäåíòñêîãî ñîñòîÿëî â òîì, ÷òî ãðàæäàíå ÷åðåç ïîëèòè÷åñêèå îáúåäèíåíèÿ äîëæíû ñïîñîáñòâîâàòü îñóùåñòâëåíèþ íàðîäîì ñâîåãî ñóâåðåíèòåòà êàê íåïîñðåäñòâåííî, òàê è ÷åðåç îðãàíû ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè è ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Ïî ïðåçèäåíòñêîìó æå çàêîíó îñíîâíûìè ñóáúåêòàìè ïîëèòè÷åñêîé æèçíè ñòàíîâÿòñÿ ïàðòèéíûå è ãîñóäàðñòâåííûå ôóíêöèîíåðû. Ýòî íåèçáåæíî ïðèâåëî ê óñèëåíèþ îò÷óæäåíèÿ ìåæäó îáùåñòâîì è ãîñóäàðñòâîì, ê ïîäàâëåíèþ ïîëèòè÷åñêîé ñàìîñòîÿòåëüíîñòè îáùåñòâà, ê ìîíîïîëèçàöèè ïîëèòè÷åñêîé æèçíè íàèáîëåå êðóïíûìè íà äàííûé ìîìåíò ôèíàíñîâûìè ãðóïïèðîâêàìè. Çàêîí î ïîëèòè÷åñêèõ ïàðòèÿõ îêàçàëñÿ âûãîäåí èñêëþ÷èòåëüíî êðóïíûì âîæäèñòñêèì ïàðòèÿì (ÊÏÐÔ). Íîâàÿ ìîíîïîëèçàöèÿ áóäåò îçíà÷àòü êîíñåðâàöèþ íûíåøíåé íåðàçâèòîé ïîëèòè÷åñêîé ñèñòåìû. Íà îáî÷èíó ïîëèòè÷åñêîé æèçíè âûòåñíÿåòñÿ çíà÷èòåëüíàÿ ÷àñòü îáùåñòâà, êîòîðàÿ, ñ îäíîé ñòîðîíû, íå èäåíòèôèöèðóåò ñåáÿ ñ ñîöèàëüíûìè íèçàìè è íå èùåò ïîääåðæêè ó ëåâûõ ïàðòèé, à ñ äðóãîé — íå ó÷àñòâîâàëà è íå ó÷àñòâóåò â ïðîöåññàõ ïðèâàòèçàöèè. Ýòà íàèáîëåå îáðàçîâàííàÿ è äåÿòåëüíàÿ ÷àñòü îáùåñòâà (îñíîâà áóäóùåãî ñðåäíåãî êëàññà) â íàñòîÿùåå âðåìÿ íå èìååò ñâîèõ ïðåäñòàâèòåëåé â ïàðëàìåíòå. Èãíîðèðîâàíèå èíòåðåñîâ ýòîé ñîöèàëüíîé ãðóïïû ïðè îòñóòñòâèè âíÿòíîé ýêîíîìè÷åñêîé è ïîëèòè÷åñêîé ïîääåðæêè ìàëîãî è ñðåäíåãî áèçíåñà îáúåêòèâíî ïðèâåäåò ê ñóæåíèþ ðåàëüíîé ñîöèàëüíîé áàçû âëàñòè. Çàêîí î ïàðòèÿõ âíîâü ñàíêöèîíèðîâàë ñîâìåùåíèå ïàðòèéíûõ è ãîñóäàðñòâåííûõ äîëæíîñòåé. Ñ åãî ïðèíÿòèåì, ïîâòîðèì, âëàñòü îòãîðîäèëà îò ñåáÿ ïîòåíöèàëüíî àêòèâíûõ ãðàæäàí, æåëàþùèõ ó÷àñòâîâàòü â ðåàëüíîé ïîëèòè-

120

121

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

êå, à íå â î÷åðåäíîé êàìïàíèè ïî âñòóïëåíèþ â «ïàðòèþ âëàñòè». Ãëÿäÿ íà ãåðîè÷åñêèå óñèëèÿ îòå÷åñòâåííîé áþðîêðàòèè, íàïðàâëåííûå íà ïîäñòðàèâàíèå ãîñóäàðñòâåííîñòè ïîä ñâîè íóæäû è ïîòðåáíîñòè, çàäàäèìñÿ âîïðîñîì, à çíàþò ëè ýòè ëþäè, ÷òî òàêîå äåìîêðàòè÷åñêîå ãîñóäàðñòâî ñ ðåñïóáëèêàíñêîé ôîðìîé ïðàâëåíèÿ? ×èòàþò ëè íàøè ÷èíîâíèêè ðîññèéñêóþ Êîíñòèòóöèþ, èëè îíè íå ïðèçíàþò åå ïî èäåîëîãè÷åñêèì ñîîáðàæåíèÿì? Âåäü äëÿ ëþáîãî ñëóæàùåãî äîëæíà áûòü òîëüêî îäíà èäåîëîãèÿ — çàêîí! À íàø Îñíîâíîé çàêîí ãîâîðèò î ìíîãîïàðòèéíîñòè, ïðîâîçãëàøàåò ñîáëþäåíèå è çàùèòó ïðàâ è ñâîáîä ÷åëîâåêà è ãðàæäàíèíà ãëàâíîé îáÿçàííîñòüþ ãîñóäàðñòâà. Êîíñòèòóöèÿ, óñòàíàâëèâàÿ îáÿçàííîñòü îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè, îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ è äîëæíîñòíûõ ëèö ñîáëþäàòü Îñíîâíîé çàêîí è äðóãèå çàêîíû, ê ñîæàëåíèþ, íå ïðåäóñìàòðèâàåò íèêàêèõ ìåð îòâåòñòâåííîñòè äëÿ òåõ, êòî íå æåëàåò ñ÷èòàòüñÿ ñ ýòîé îáÿçàííîñòüþ. Èçâåñòíî, ÷òî ëþáîå ïðàâîâîå ïðåäïèñàíèå íå áóäåò ýôôåêòèâíûì ïðè îòñóòñòâèè ñàíêöèé çà åãî íàðóøåíèå. Ïîäòâåðæäåíèå ýòîìó ìû íàáëþäàåì â ïîñëåäíèå ãîäû. Ñòàëî îáûäåííûì ÿâëåíèåì ïðèíÿòèå ðåãèîíàëüíûìè îðãàíàìè ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè è îðãàíàìè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ çàâåäîìî íåçàêîííûõ ðåøåíèé, ñîçíàòåëüíîå íåæåëàíèå äîëæíîñòíûõ ëèö îòìåíÿòü èçäàííûå èìè íåçàêîííûå àêòû, íàðóøàþùèå ïðàâà è ñâîáîäû ðîññèÿí. Â 2000 ãîäó ïî èíèöèàòèâå Ïðåçèäåíòà Ðîññèè ôåäåðàëüíîå çàêîíîäàòåëüñòâî áûëî äîïîëíåíî êîìïëåêñîì ïîëîæåíèé, óñòàíàâëèâàþùèõ ìåõàíèçìû îòâåòñòâåííîñòè îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè, îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ è ñîîòâåòñòâóþùèõ äîëæíîñòíûõ ëèö çà íàðóøåíèÿ Êîíñòèòóöèè è çàêîíîäàòåëüñòâà. Ìîæíî òîëüêî ïðèâåòñòâîâàòü æåëàíèå âûñøåé ïîëèòè÷åñêîé âëàñòè îáåñïå÷èòü â íàøåì ãîñóäàðñòâå êîíñòèòóöèîííóþ çàêîííîñòü. Îäíàêî íåïðîäóìàííîñòü êîíêðåòíûõ ïðàâîâûõ ðåøåíèé, ïîñïåøíîñòü èõ ïðèíÿòèÿ ñâåëè íà íåò óñèëèÿ ôåäåðàëüíîé âëàñòè. Çàêðåïëåííûå â ôåäåðàëüíîì çàêîíîäàòåëüñòâå ìåõàíèçìû ïóáëè÷íî-ïðàâîâîé îòâåòñòâåííîñòè îêàçàëèñü íåðàáîòàþùèìè. Çàïóòàííîñòü ïðàâîâûõ ïðîöåäóð íå ïîçâîëÿåò íà äåëå ïðèíÿòü äîëæíûå ìåðû ïî îòíîøåíèþ ê ëèöàì, ìíîãîêðàòíî è ãðóáî íàðóøàþùèì çàêîí. Áîëåå òîãî, çíà÷èòåëüíóþ ÷àñòü ÷èíîâíèêîâ ñåãîäíÿ âîîáùå íåëüçÿ îòðåøèòü îò äîëæíîñòè — çàêîíîì ýòî íå ïðåäóñìîòðåíî. È äàæå â òåõ ñëó÷àÿõ, êîãäà çàêîí ïðåäóñìàòðèâàåò òàêóþ ìåðó îòâåòñòâåííîñòè, åå îñíîâàíèåì ÿâëÿåòñÿ íå ïðàâîíàðóøåíèå, à ëèøü íåèñïîëíåíèå â òå÷åíèå ïðîäîëæèòåëüíîãî ñðîêà ðåøåíèÿ ñóäà îá îòìåíå íåçàêîííîãî àêòà. Òàêèì îáðàçîì, ìîæíî åæåäíåâíî ïðèíèìàòü íåçàêîííûå ðåøåíèÿ, íàðóøàþùèå ïðàâà ãðàæäàí, íà äîëãèå ìåñÿöû çàòÿãèâàòü ñóäåáíîå ðàçáèðàòåëüñòâî è — â ñëó÷àå ñâîåâðåìåííîãî èñïîëíåíèÿ ñóäåáíîãî ðåøåíèÿ — íå áîÿòüñÿ íèêàêîé îòâåòñòâåííîñòè. Áåçóñëîâíî, ñîîòâåòñòâóþùèå ïðàâîâûå ìåõàíèçìû òðåáóþò ñåðüåçíîé êîððåêòèðîâêè.

Äîêàçûâàÿ âçàèìîçàâèñèìîñòü ðûíî÷íîé ìíîãîóêëàäíîé ýêîíîìèêè è ìíîãîïàðòèéíîé, îòêðûòîé äëÿ ãðàæäàíñêèõ èíèöèàòèâ ïîëèòè÷åñêîé ñèñòåìû, ìû äîëæíû ïîíÿòü, ÷òî ÿðîñòíîå ñîïðîòèâëåíèå ÷èíîâíè÷åñòâà — âîâñå íå ãëàâíàÿ îïàñíîñòü. Ãëàâíàÿ îïàñíîñòü ñîñòîèò â ïîëíîé óòðàòå îðãàíàìè âëàñòè ñâÿçè ñ íàðîäîì. Ñåðüåçíûé ðàçðûâ ýòîé ñâÿçè óæå ïðîèçîøåë. Ïîêà ÷òî ýòî ïîíèìàåò òîëüêî ïðåçèäåíò, êîòîðûé ñòðåìèòñÿ ãîâîðèòü ñî ñòðàíîé íàïðÿìóþ, îòâå÷àÿ ïðåèìóùåñòâåííî â ðåæèìå òåëåìîñòà çà âñå ïðîìàõè è íåñòûêîâêè áþðîêðàòè÷åñêîé âåðòèêàëè âëàñòè. Äåéñòâóþùèé ïðåçèäåíò èùåò íîâûå òî÷êè îïîðû, è îíè åñòü — ýòî ãîðèçîíòàëü íîâûõ ãðàæäàíñêèõ ñòðóêòóð, ïðÿìîé, íåïîñðåäñòâåííîé äåìîêðàòèè, ìåõàíèçìû äåéñòâåííîãî ó÷àñòèÿ ãðàæäàí â îñóùåñòâëåíèè âëàñòè, êîíòðîëå çà äåÿòåëüíîñòüþ ÷èíîâíè÷åñòâà. Áåç ñåðüåçíîé ïîäãîòîâèòåëüíîé ðàáîòû â ýòîì íàïðàâëåíèè, áåç íàâåäåíèÿ êàíàëîâ ïðÿìîé è îáðàòíîé ñâÿçè ãðàæäàí è èíñòèòóòîâ âëàñòè è âëàñòü, è ãðàæäàí Ðîññèè æäåò î÷åðåäíîå ãëóáîêîå ðàçî÷àðîâàíèå. Âîçâðàùåíèå âëàñòè íàðîäó, àêòèâíîå âîâëå÷åíèå åãî â ïðîöåññ îñóùåñòâëåíèÿ âëàñòè — ýòî âîçâðàùåíèå ê èñòîêàì, êîðíÿì ðîññèéñêîé ãîñóäàðñòâåííîñòè, âîçðîæäåíèå åå ëó÷øèõ òðàäèöèé. Âëàñòü íà Ðóñè â òðóäíûå âðåìåíà âñåãäà îáðàùàëàñü çà ïîääåðæêîé ê íàðîäó. Ñèëà ðîññèéñêîãî ãîñóäàðñòâà — â íàðîäå, à íå â áþðîêðàòèè. Èìåííî â íàðîäå êðîåòñÿ ïðîòèâîÿäèå îò òîòàëèòàðèçìà, îëèãàðõèè è ïðî÷èõ áåä èíäóñòðèàëüíîãî îáùåñòâà. Ïåðåâîä àâòîðèòàðíîãî áþðîêðàòè÷åñêîãî ãîñóäàðñòâà íà ðåëüñû äåìîêðàòèè, àêòèâíîãî ïîëèòè÷åñêîãî ó÷àñòèÿ ãðàæäàí â îñóùåñòâëåíèè ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè — çàäà÷à ìíîãîïëàíîâàÿ, ìíîãîóðîâíåâàÿ. Îíà êàñàåòñÿ ïðàêòè÷åñêè âñåõ ñôåð æèçíè. Ñåé÷àñ íåîáõîäèìî ñîñðåäîòî÷èòüñÿ íà ðåøèòåëüíîé äåáþðîêðàòèçàöèè ïðåæäå âñåãî èçáèðàòåëüíûõ ïðîöåäóð, îñâîáîæäåíèè âûáîðîâ îò ðàçíîãî ðîäà ïîñðåäíèêîâ, ñòîÿùèõ ìåæäó êàíäèäàòàìè è èçáèðàòåëÿìè, îãðàíè÷èòü ïðîèçâîë èçáèðêîìîâ è ñóäîâ ïî ñíÿòèþ êàíäèäàòîâ çà íåñóùåñòâåííûå íàðóøåíèÿ. Ãëàâíûå ïîêàçàòåëè äåìîêðàòèçìà èçáèðàòåëüíîé ñèñòåìû — ñâîáîäíîå âîëåèçúÿâëåíèå èçáèðàòåëåé è ðåàëüíàÿ ïðåäñòàâèòåëüíîñòü èçáèðàåìûõ îðãàíîâ âëàñòè. Áåç ýòîãî ïðîâåäåíèå âûáîðîâ òåðÿåò ñâîé ñìûñë. Ïîëàãàåì, ÷òî ôåäåðàëüíûé çàêîíîäàòåëü ìîã áû çàôèêñèðîâàòü ìèíèìàëüíûå óðîâíè ÿâêè èçáèðàòåëåé äëÿ âñåõ óðîâíåé âûáîðîâ (íå ìåíåå 50%) è îäíîâðåìåííî ñíÿòü ìíîæåñòâî çàïðåòîâ íà ñâîáîäíîå ïðîâåäåíèå àãèòàöèè ãðàæäàí çà èõ ó÷àñòèå â âûáîðàõ, çà è ïðîòèâ êîíêðåòíûõ êàíäèäàòîâ. Äåëî äîõîäèò äî àáñóðäà, êîãäà ñðåäñòâàì ìàññîâîé èíôîðìàöèè, èçáèðàòåëüíûì êîìèññèÿì, äðóãèì ãîñóäàðñòâåííûì îðãàíàì è äàæå ãðàæäàíàì çàêîí çàïðåùàåò ïðèãëàøàòü èçáèðàòåëåé íà âûáîðû. Êñòàòè, ýòè çàïðåòû áûëè óñòàíîâëåíû ïî òðåáîâàíèþ ïàðëàìåíòñêèõ ïàðòèé, êîòîðûì íà âûáîðàõ íóæíû òîëüêî ñâîè ñòîðîííèêè, à òàì õîòü ïîòîï. È îíè ïî-ïðåæíåìó íå çàèíòåðåñîâàíû â ïîâûøåíèè ïðåäñòàâèòåëüíîñòè èçáèðàåìûõ îðãàíîâ âëàñòè.

122

123

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

Âàæíûìè ñòèìóëàìè äëÿ ïîâûøåíèÿ àêòèâíîñòè èçáèðàòåëåé íà ìåñòíûõ âûáîðàõ ìîãëè áû ñòàòü ïðåäóñìîòðåííûå ìóíèöèïàëèòåòîì ëüãîòû äëÿ ãðàæäàí, ïîñòîÿííî ó÷àñòâóþùèõ â âûáîðàõ, ê ïðèìåðó ïî îïëàòå êîììóíàëüíûõ óñëóã, ðåãèñòðàöèè ñîáñòâåííîñòè è ò. ä. Ãëàâíîå, ÷òîáû ýòè ñòèìóëû íîñèëè ïîñòîÿííûé õàðàêòåð, à íå óñòàíàâëèâàëèñü íåïîñðåäñòâåííî ïåðåä âûáîðàìè. Çàêðåïëåíèå íàçâàííûõ ìèíèìàëüíûõ íîðì ó÷àñòèÿ èçáèðàòåëåé â âûáîðàõ, íà íàø âçãëÿä, äîëæíî áûòü ëèøü íà÷àëîì äëèòåëüíîé ðàáîòû ãîñóäàðñòâåííûõ îðãàíîâ, ïàðòèé, ñðåäñòâ ìàññîâîé èíôîðìàöèè ïî ôîðìèðîâàíèþ äåéñòâèòåëüíî ïðåäñòàâèòåëüíûõ îðãàíîâ âëàñòè. Êîíå÷íî, ñ ïîìîùüþ îäíèõ òîëüêî âûáîðîâ íàì âñå ðàâíî íå óäàñòñÿ ñîçäàòü ïîëíîöåííóþ äåìîêðàòè÷åñêóþ ìîäåëü îáùåñòâà. Ãðàæäàíå äîëæíû îáëàäàòü âîçìîæíîñòüþ íå òîëüêî âûáèðàòü âëàñòü ïóòåì ïðîâåäåíèÿ ñâîáîäíûõ è äåìîêðàòè÷åñêèõ âûáîðîâ, íî è êîíòðîëèðîâàòü âûïîëíåíèå îáåùàíèé, äàííûõ ïàðòèåé, êàíäèäàòîì íà âûáîðàõ. Çäåñü ìîæíî òîëüêî ïðèâåòñòâîâàòü âîçðîæäåíèå è çàêðåïëåíèå â çàêîíîäàòåëüñòâå ïðàêòèêè íàêàçîâ èçáèðàòåëåé, ðåãóëÿðíûõ âñòðå÷ äåïóòàòîâ ñ èçáèðàòåëÿìè, ãëàñíîãî îáñóæäåíèÿ ïðîãðàìì ïàðòèé, êàíäèäàòîâ è äðóãèõ ôîðì ïîñòîÿííîãî âçàèìîäåéñòâèÿ âëàñòè è ãðàæäàí. Ïðè÷åì íåîáÿçàòåëüíî çàêðåïëÿòü ýòè ïîëîæåíèÿ íà óðîâíå ôåäåðàëüíîãî çàêîíîäàòåëüñòâà. Îíè ìîãóò áûòü óñòàíîâëåíû â çàêîíîäàòåëüñòâå ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, âêëþ÷åíû â óñòàâû ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé. Ñîâåðøåíñòâîâàíèå ìåõàíèçìà ëåãèòèìàöèè ñîñòàâà Ôåäåðàëüíîãî ñîáðàíèÿ, áåçóñëîâíî, ñâÿçàíî ñ ïðîöåäóðîé ôîðìèðîâàíèÿ Ñîâåòà Ôåäåðàöèè. Åùå â 1994 ãîäó â Öåíòðèçáèðêîìå Ðîññèè ðàçðàáàòûâàëñÿ ïðîåêò Çàêîíà î âûáîðàõ â âåðõíþþ ïàëàòó ôåäåðàëüíîãî ïàðëàìåíòà. Åãî ñåðüåçíûì íåäîñòàòêîì áûëî îòñóòñòâèå ÷åòêîé ïðîöåäóðû âûäâèæåíèÿ êàíäèäàòîâ îò îðãàíîâ çàêîíîäàòåëüíîé è èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè, â òîì ÷èñëå íå ó÷èòûâàëàñü íàöèîíàëüíàÿ ñïåöèôèêà ðåãèîíîâ. Ïî íàøåìó ìíåíèþ, ïðîöåäóðà âûáîðîâ â ýòó ïàëàòó â îáÿçàòåëüíîì ïîðÿäêå äîëæíà ó÷èòûâàòü è íàöèîíàëüíûé ñîñòàâ ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Ââåäåíèå âûáîðíîñòè Ñîâåòà Ôåäåðàöèè — îäèí èç âàæíåéøèõ øàãîâ ïî ðåôîðìèðîâàíèþ Ôåäåðàëüíîãî ñîáðàíèÿ. Ðåàëüíûå øàãè, íàïðàâëåííûå íà âîâëå÷åíèå ãðàæäàí â óïðàâëåíèå äåëàìè ãîñóäàðñòâà è îáùåñòâà, íå òîëüêî ñïîñîáñòâîâàëè áû îçäîðîâëåíèþ îáùåñòâåííîãî ñîçíàíèÿ è âîñïèòàíèþ â ëþäÿõ ÷óâñòâà ãðàæäàíñêîé îòâåòñòâåííîñòè, íî è ïîçâîëèëè áû ïîëó÷èòü ìîùíûé äîïîëíèòåëüíûé ïîòåíöèàë ñîâåðøåíñòâîâàíèÿ âëàñòíûõ èíñòèòóòîâ. Óñòàíîâëåíèå çàêîíîäàòåëüíûõ ãàðàíòèé ó÷åòà îáùåñòâåííîãî ìíåíèÿ ïðè ôîðìèðîâàíèè è îñóùåñòâëåíèè ãîñóäàðñòâåííîé ïîëèòèêè, à òàêæå äîïîëíèòåëüíûõ ìåõàíèçìîâ ðåàëèçàöèè ãðàæäàíàìè ñâîåãî êîíñòèòóöèîííîãî ïðàâà íåïîñðåäñòâåííî ó÷àñòâîâàòü â ãîñóäàðñò-

âåííîì óïðàâëåíèè îêàçàëî áû ïîçèòèâíîå âëèÿíèå íà ãîñóäàðñòâåííûé ìåõàíèçì â öåëîì. Îòñóòñòâèå ñòîëü íåîáõîäèìîé îáðàòíîé ñâÿçè ìåæäó ãîñóäàðñòâîì è îáùåñòâîì íå ïîçâîëÿåò ñåãîäíÿ ýôôåêòèâíî ðåøàòü ïðèîðèòåòíóþ êîíñòèòóöèîííóþ çàäà÷ó îáåñïå÷åíèÿ è çàùèòû ïðàâ è ñâîáîä ÷åëîâåêà è ãðàæäàíèíà. Â ñâîåé ïîâñåäíåâíîé æèçíè ðîññèÿíå ïîñòîÿííî ñòàëêèâàþòñÿ ñ íå ïðåäóñìîòðåííûìè çàêîíîäàòåëüñòâîì îãðàíè÷åíèÿìè ñâîèõ ïðàâ è ñâîáîä ëèáî ñ íåâîçìîæíîñòüþ èõ ðåàëèçàöèè. Ïðè ýòîì ôåäåðàëüíàÿ, ðåãèîíàëüíàÿ èëè ìåñòíàÿ âëàñòü ÷àñòî îêàçûâàåòñÿ ãëóõîé ïî îòíîøåíèþ ê òåì, îò ÷üåãî èìåíè îíà äåéñòâóåò, íå ïðîÿâëÿåò äàæå ìàëåéøåãî ñòðåìëåíèÿ âûÿâèòü îòíîøåíèå ðÿäîâûõ ãðàæäàí ê ñëîæèâøåìóñÿ â òîé èëè èíîé ñôåðå ïîëîæåíèþ äåë è ïðèíÿòü íåîáõîäèìûå ìåðû. Ïîýòîìó ïîñòàâëåííûé íà ñåðüåçíóþ ïðàâîâóþ îñíîâó ó÷åò îáùåñòâåííîãî ìíåíèÿ ïî ïðîáëåìàì, çàòðàãèâàþùèì èíòåðåñû ãðàæäàí è èõ êîëëåêòèâîâ, à òàêæå ïðàâèëüíî íàëàæåííûé ìåõàíèçì ðàññìîòðåíèÿ ïîñòóïàþùèõ îò ãðàæäàí ïåòèöèé, ïðåäëîæåíèé è æàëîá ìîãëè áû ñëóæèòü âàæíåéøèì èíäèêàòîðîì ýôôåêòèâíîñòè âëàñòè, êà÷åñòâà ïðèíèìàåìûõ åå îðãàíàìè è äîëæíîñòíûìè ëèöàìè ðåøåíèé. Ïåðâûì øàãîì â ýòîì íàïðàâëåíèè äîëæíà ñòàòü ðàçðàáîòêà çàêîíîäàòåëüíîé áàçû, îáåñïå÷èâàþùåé ðåàëèçàöèþ çàêðåïëåííûõ â Êîíñòèòóöèè Ðîññèè ïðèíöèïîâ íàðîäîâëàñòèÿ, ñîçäàþùåé ðåàëüíûå ìåõàíèçìû ó÷àñòèÿ ãðàæäàí â óïðàâëåíèè äåëàìè ãîñóäàðñòâà, íåïîñðåäñòâåííîãî îñóùåñòâëåíèÿ èìè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, à òàêæå ãàðàíòèðóþùåé èñïîëíåíèå ãîñóäàðñòâîì ñâîåé ãëàâíîé îáÿçàííîñòè — ïðèçíàâàòü, ñîáëþäàòü è çàùèùàòü ïðàâà è ñâîáîäû ÷åëîâåêà è ãðàæäàíèíà.

124

125

4.2. Ñîâåðøåíñòâîâàíèå ãîñóäàðñòâåííûõ ìåõàíèçìîâ îñóùåñòâëåíèÿ íàðîäîâëàñòèÿ íà ôåäåðàëüíîì óðîâíå Êîíñòèòóöèîííûå îñíîâû íàðîäîâëàñòèÿ (äåìîêðàòèè) ðàñïðîñòðàíÿþòñÿ íà äåÿòåëüíîñòü âñåé ñèñòåìû îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîñòè. Ñîãëàñíî Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ãîñóäàðñòâåííóþ âëàñòü â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè îñóùåñòâëÿþò Ïðåçèäåíò Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, Ôåäåðàëüíîå Ñîáðàíèå (Ñîâåò Ôåäåðàöèè è Ãîñóäàðñòâåííàÿ Äóìà), Ïðàâèòåëüñòâî Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, ñóäû Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Ýòîò êîíñòèòóöèîííûé ïåðå÷åíü ôåäåðàëüíûõ îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè õîòÿ è íå ÿâëÿåòñÿ èñ÷åðïûâàþùèì, ïîä÷åðêèâàåò òî, ÷òî â äåÿòåëüíîñòè òîëüêî ýòèõ îðãàíîâ ðåàëèçóåòñÿ íà ôåäåðàëüíîì óðîâíå ãîñóäàðñòâåííûé ñóâåðåíèòåò è ïðèíöèï ïîëíîâëàñòèÿ íàðîäà. Óêàçàíèÿ Êîíñòèòóöèè íà òî, ÷òî ãîñóäàðñòâåííóþ âëàñòü îñóùåñòâëÿþò ñòðîãî îïðåäåëåííûå îðãàíû, îçíà÷àåò, ÷òî âëàñòü âñåõ äðóãèõ ãîñóäàðñòâåííûõ îðãàíîâ ÿâëÿåòñÿ ïðîèçâîäíîé îò âëàñòè ïîèìåíîâàííûõ âûøå

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

îðãàíîâ è äîëæíà ñîîòâåòñòâîâàòü êîíñòèòóöèîííîìó ïðèíöèïó ïîëíîâëàñòèÿ íàðîäà. Êàê ìû óæå îòìå÷àëè, îðãàíèçàöèÿ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè íà ôåäåðàëüíîì óðîâíå ñòðîèòñÿ íà ïðèíöèïå ðàçäåëåíèÿ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ìåæäó òðåìÿ åå âåòâÿìè — çàêîíîäàòåëüíîé, èñïîëíèòåëüíîé è ñóäåáíîé. Çàêîíîäàòåëüíûé îðãàí — Ôåäåðàëüíîå Ñîáðàíèå — ïðèíèìàåò çàêîíû, îïðåäåëÿåò íîðìàòèâíóþ áàçó äåÿòåëüíîñòè âñåõ îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè, à òàêæå îêàçûâàåò âëèÿíèå íà äåÿòåëüíîñòü èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè (ñàìûé ñåðüåçíûé èíñòðóìåíò âëèÿíèÿ — âîçìîæíîñòü ïîñòàíîâêè âîïðîñà î äîâåðèè ïðàâèòåëüñòâó), ó÷àñòâóåò â ôîðìèðîâàíèè ïðàâèòåëüñòâà, ñóäåáíûõ îðãàíîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Ïðàâèòåëüñòâî Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè îñóùåñòâëÿåò èñïîëíèòåëüíóþ âëàñòü: îðãàíèçóåò èñïîëíåíèå çàêîíîâ, ðàçëè÷íûìè ñïîñîáàìè âëèÿåò íà çàêîíîäàòåëüíûé ïðîöåññ (ïðàâî çàêîíîäàòåëüíîé èíèöèàòèâû, îáÿçàòåëüíîñòü ïðåäñòàâëåíèÿ çàêëþ÷åíèé ïðàâèòåëüñòâà íà çàêîíîïðîåêòû, òðåáóþùèå ïðèâëå÷åíèÿ äîïîëíèòåëüíûõ ôåäåðàëüíûõ ñðåäñòâ). Âîçìîæíîñòü âûðàæåíèÿ íåäîâåðèÿ ïðàâèòåëüñòâó ñáàëàíñèðîâàíà âîçìîæíîñòüþ ðîñïóñêà ïðåçèäåíòîì Ãîñóäàðñòâåííîé Äóìû. Êîíñòèòóöèîííûé, Âåðõîâíûé è Âûñøèé Àðáèòðàæíûé ñóäû Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè èìåþò ïðàâî çàêîíîäàòåëüíîé èíèöèàòèâû ïî âîïðîñàì ñâîåãî âåäåíèÿ. Ñóäû â ïðåäåëàõ ñâîåé êîìïåòåíöèè ðàññìàòðèâàþò êîíêðåòíûå äåëà, ñòîðîíàìè êîòîðûõ ìîãóò ÿâëÿòüñÿ äðóãèå ôåäåðàëüíûå îðãàíû ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè. Â ñèñòåìå ðàçäåëåíèÿ âëàñòåé íà ôåäåðàëüíîì óðîâíå îñîáîå ìåñòî ïðèíàäëåæèò Êîíñòèòóöèîííîìó Ñóäó Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Ýòî ïðîÿâëÿåòñÿ â åãî ïîëíîìî÷èÿõ ïî ðàçðåøåíèþ äåë î ñîîòâåòñòâèè Êîíñòèòóöèè ôåäåðàëüíûõ çàêîíîâ, àêòîâ ïðåçèäåíòà, ïàëàò Ôåäåðàëüíîãî Ñîáðàíèÿ è Ïðàâèòåëüñòâà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, ðàçðåøåíèþ ñïîðîâ î êîìïåòåíöèè ìåæäó ôåäåðàëüíûìè îðãàíàìè ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè, à òàêæå âîçìîæíîñòè äàâàòü òîëêîâàíèå Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Ñóùíîñòíîé îñîáåííîñòüþ îðãàíèçàöèè âëàñòè íà ôåäåðàëüíîì óðîâíå ÿâëÿåòñÿ òî, ÷òî, ÿâëÿÿñü ãëàâîé ãîñóäàðñòâà, Ïðåçèäåíò Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ôîðìàëüíî íå âõîäèò â ñèñòåìó ðàçäåëåíèÿ âëàñòåé. Âûïîëíÿÿ çàäà÷è, âîçëîæåííûå íà íåãî Êîíñòèòóöèåé, ïðåçèäåíò ïðèçâàí îáåñïå÷èâàòü íåîáõîäèìîå ñîãëàñîâàíèå äåÿòåëüíîñòè çàêîíîäàòåëüíîé, èñïîëíèòåëüíîé è ñóäåáíîé âåòâåé âëàñòè, ïîçâîëÿþùåå áåñïåðåáîéíî äåéñòâîâàòü âñåìó ãîñóäàðñòâåííîìó ìåõàíèçìó. Ïðè ïîäðîáíîì ðàññìîòðåíèè êîìïåòåíöèè Ïðåçèäåíòà Ðîññèè îáíàðóæèâàåòñÿ, ÷òî îí âñå-òàêè â çíà÷èòåëüíîé ñòåïåíè âêëþ÷åí â äåÿòåëüíîñòü èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè. Îäíàêî åãî êîíñòèòóöèîííûå ïîëíîìî÷èÿ íå èñ÷åðïûâàþò-

ñÿ ðóêîâîäñòâîì ñèñòåìîé èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè. Ïðåçèäåíò Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ïðåæäå âñåãî ÿâëÿåòñÿ ãàðàíòîì Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, îáåñïå÷èâàåò ñîãëàñîâàííîå ôóíêöèîíèðîâàíèå è âçàèìîäåéñòâèå îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè, îñóùåñòâëÿåò ñîãëàñèòåëüíûå ïðîöåäóðû äëÿ ðàçðåøåíèÿ ðàçíîãëàñèé ìåæäó îðãàíàìè ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè è îðãàíàìè ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, à òàêæå ìåæäó îðãàíàìè ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Òàêèì îáðàçîì, ðîññèéñêèé ìåõàíèçì ðàçäåëåíèÿ âëàñòåé èìååò ñâîþ ñïåöèôèêó. Îíà îáóñëîâëåíà â ïåðâóþ î÷åðåäü ôåäåðàòèâíîé ïðèðîäîé ðîññèéñêîé ãîñóäàðñòâåííîñòè è íåîáõîäèìîñòüþ âçàèìîäåéñòâèÿ âñåé ñèñòåìû îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ñ ãðàæäàíàìè, èíñòèòóòàìè ãðàæäàíñêîãî îáùåñòâà. Ðîññèéñêàÿ ñèñòåìà ñäåðæåê è ïðîòèâîâåñîâ, ïîìèìî óðîâíÿ Ãîñóäàðñòâåííîé Äóìû, ïðàâèòåëüñòâà è ñóäîâ îáùåé þðèñäèêöèè, èìååò åùå îäèí óðîâåíü ðàçäåëåíèÿ ïîëíîìî÷èé — ìåæäó ïðåçèäåíòîì, Ñîâåòîì Ôåäåðàöèè è Êîíñòèòóöèîííûì Ñóäîì Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Ê ñîæàëåíèþ, ðåñóðñû óêðåïëåíèÿ ðîññèéñêîé ôåäåðàòèâíîé ãîñóäàðñòâåííîñòè äî ñèõ ïîð äîëæíûì îáðàçîì íå èñïîëüçóþòñÿ. Íàîáîðîò, íàçíà÷åíèå ïîëíîìî÷íûõ ïðåäñòàâèòåëåé Ïðåçèäåíòà Ðîññèè â òàê íàçûâàåìûå ôåäåðàëüíûå îêðóãà íå òîëüêî ïîñòàâèëî ïîä ñîìíåíèå ñàìîñòîÿòåëüíûé ñòàòóñ Ñîâåòà Ôåäåðàöèè è åãî ðîëü â óêðåïëåíèè ôåäåðàòèâíîãî ãîñóäàðñòâà, íî è íàðóøèëî áàëàíñ ñèë â îáùåé ñèñòåìå ðîññèéñêîé ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè. Êîíñòðóêöèÿ ðàçäåëåíèÿ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè, çàêðåïëåííàÿ â ðîññèéñêîé Êîíñòèòóöèè, ñóùåñòâåííî îòëè÷àåòñÿ îò êëàññè÷åñêîé ñõåìû Ø. Ìîíòåñêüå, ïðåäëîæåííîé åùå â XVIII âåêå. Ñîãëàñíî êëàññè÷åñêîé ñõåìå ñóáúåêòîâ îñóùåñòâëåíèÿ âëàñòè ìîæåò áûòü òîëüêî òðè, êàê ýòî çàêðåïëåíî, íàïðèìåð, íà ôåäåðàëüíîì óðîâíå â ÑØÀ. Ñî âðåìåí ïîÿâëåíèÿ ýòîé ñõåìû ïðîøëî óæå íåñêîëüêî ñòîëåòèé, äåìîêðàòè÷åñêèå ãîñóäàðñòâà â òîé èëè èíîé ìåðå èñïîëüçîâàëè â ñâîèõ êîíñòèòóöèÿõ ïðèíöèï ðàçäåëåíèÿ çàêîíîäàòåëüíîé, èñïîëíèòåëüíîé è ñóäåáíîé âåòâåé âëàñòè. Îäíàêî â Ðîññèè â ñèñòåìå îðãàíèçàöèè âëàñòè âàæíåéøóþ ôóíêöèþ âñåãäà âûïîëíÿë êîëëåãèàëüíûé îðãàí òèïà Ãîññîâåòà èëè Ïîëèòáþðî ÖÊ, óðàâíîâåøèâàþùèé âëàñòü ìîíàðõà èëè Ãåíåðàëüíîãî ñåêðåòàðÿ ÖÊ ÊÏÑÑ. È ýòà âëàñòü ñåãîäíÿ íèêóäà íå èñ÷åçëà, îíà ñîñðåäîòî÷åíà â ðóêàõ ïðåçèäåíòà ñòðàíû, ïîýòîìó åå íåîáõîäèìî âïèñàòü â ñèñòåìó ðàçäåëåíèÿ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè. Âîîáùå-òî, âåòâåé âëàñòè ìîæåò áûòü è áîëåå òðåõ. Òàê, Ñóíü ßò-Ñåí â XX âåêå ïðåäëàãàë äåëåíèå ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè íà ïÿòü âåòâåé (çàêîíîäàòåëüíóþ, èñïîëíèòåëüíóþ, ñóäåáíóþ, êîíòðîëüíóþ è ýêçàìåíàöèîííóþ). Èçâåñòíà è ñõåìà Á. Êîíñòàíà, êîòîðîé ðóêîâîäñòâîâàëèñü â òîé èëè èíîé ñòåïåíè ïðè

126

127

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

ïîäãîòîâêå Êîíñòèòóöèîííîé õàðòèè Ôðàíöèè 1814 ãîäà, íàïîëåîíîâñêîãî Êîíñòèòóöèîííîãî àêòà 1815 ãîäà, Êîíñòèòóöèè Ôðàíöèè 1830 ãîäà è Êîíñòèòóöèîííîé õàðòèè Ïîðòóãàëèè 1826 ãîäà. Êîíñòàí ïîëàãàë, ÷òî ãëàâà ãîñóäàðñòâà — ìîíàðõ — ñîñòàâëÿåò ñîâåðøåííî ñàìîñòîÿòåëüíóþ âåòâü âëàñòè â ñèëó ïðèíàäëåæàùèõ åìó ïðåðîãàòèâ è ïðàâîìî÷èé. Âîçìîæíî, â êàêîé-òî ìåðå âîççðåíèÿ Êîíñòàíà íà ðàçäåëåíèå âëàñòè îïîñðåäîâàííî, ÷åðåç óíàñëåäîâàííûé êîíñòèòóöèîííûé îïûò XIX âåêà, íàøëè îòðàæåíèå â Êîíñòèòóöèè Ôðàíöèè 1958 ãîäà, êîòîðàÿ òàêæå îïðåäåëèëà îñîáîå ïîëîæåíèå Ïðåçèäåíòà Ðåñïóáëèêè. Âçàèìîîòíîøåíèÿ ìåæäó âåòâÿìè âëàñòè ïî äåéñòâóþùåé Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ÿâíî íå âïèñûâàþòñÿ â êëàññè÷åñêóþ ñõåìó Ìîíòåñêüå. Îíè ëèøü êîñâåííî íàïîìèíàþò âçàèìîîòíîøåíèÿ, óñòàíîâëåííûå Êîíñòèòóöèåé Ôðàíöèè 1958 ãîäà. Âìåñòå ñ òåì ýòà êîíñòèòóöèÿ âîîáùå íå ãîâîðèò î òîì, êàêèå èìåííî âåòâè âëàñòè ñóùåñòâóþò âî Ôðàíöóçñêîé Ðåñïóáëèêå. Ëèøü îïîñðåäîâàííî ôðàíöóçñêàÿ Äåêëàðàöèÿ ïðàâ ÷åëîâåêà è ãðàæäàíèíà 1789 ãîäà, êîòîðàÿ ïî-ïðåæíåìó ñîõðàíÿåò þðèäè÷åñêóþ ñèëó è âõîäèò â òàê íàçûâàåìûé êîíñòèòóöèîííûé áëîê, êîíñòàòèðóåò, ÷òî «îáùåñòâî, ãäå íå îáåñïå÷åíà ãàðàíòèÿ ïðàâ è íåò ðàçäåëåíèÿ âëàñòåé, íå èìååò Êîíñòèòóöèè». Òåì ñàìûì Ôðàíöèÿ ïðèçíàâàëà è ïðèçíàåò íåîáõîäèìîñòü ðàçäåëåíèÿ âëàñòåé, îäíàêî ðàññìàòðèâàåò ýòîò ïðèíöèï âî âçàèìîñâÿçè ñ ãàðàíòèÿìè ïðàâ è ñâîáîä ãðàæäàí, îñòàâëÿÿ çà ñîáîé ïðàâî âûáîðà ñîáñòâåííîé íàöèîíàëüíîé ñèñòåìû ðàçäåëåíèÿ âëàñòåé. Ïîêàçàòåëüíî, ÷òî, çà èñêëþ÷åíèåì, íàïðèìåð, Ôðàíöèè, Ïîðòóãàëèè, Ôèíëÿíäèè, çàðóáåæíàÿ êîíñòèòóöèîííàÿ äîêòðèíà íå ðàññìàòðèâàëà èíñòèòóò ìîíàðõà, ïðåçèäåíòà âíå ñèñòåìû ðàçäåëåíèÿ âëàñòè, êàê ñòîÿùåãî íàä åå âåòâÿìè. Äà è ôðàíöóçñêîå êîíñòèòóöèîííîå çàêîíîäàòåëüñòâî îäíîçíà÷íî íå âûâîäèò ïðåçèäåíòà çà ðàìêè ñèñòåìû ðàçäåëåíèÿ âëàñòè è íè÷åãî íå ãîâîðèò î âåðõîâåíñòâå ïðàâèòåëüñòâà â ñôåðå èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè, îñòàâëÿÿ äàííûé âîïðîñ, êàê ïðåäñòàâëÿåòñÿ, îòêðûòûì è ïîçâîëÿÿ ãëàâå ãîñóäàðñòâà àêòèâíî ó÷àñòâîâàòü â îñóùåñòâëåíèè èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè è ôàêòè÷åñêè ðóêîâîäèòü åþ â óñëîâèÿõ ñîâïàäåíèÿ ïðåçèäåíòñêîãî è ïàðëàìåíòñêîãî áîëüøèíñòâà. Ïðàêòèêà ïîêàçàëà, ÷òî ôðàíöóçñêèå ïðåçèäåíòû ðåàëèçîâûâàëè ñâîè ïîëíîìî÷èÿ ïðåèìóùåñòâåííî â ñôåðå èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè è ÷òî ïðàâîâîå ïîëîæåíèå ïðåçèäåíòà îáû÷íî îïðåäåëÿåòñÿ íå ñòîëüêî åãî ñòàòóñíûìè õàðàêòåðèñòèêàìè (ãàðàíò, àðáèòð, îëèöåòâîðåíèå íàöèîíàëüíîãî åäèíñòâà), ñêîëüêî êîíêðåòíûìè ïîëíîìî÷èÿìè. Ïîëíîìî÷èÿ æå ãëàâû ãîñóäàðñòâà, çàêðåïëÿåìûå ôðàíöóçñêîé Êîíñòèòóöèåé, — ýòî ïîëíîìî÷èÿ, ïðèñóùèå â îñíîâíîì âûñøèì îðãàíàì èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè. Íå ñîñòàâëÿþò èñêëþ÷åíèÿ è çàêðåïëÿåìûå ïîëíîìî÷èÿ ïðåçèäåíòà êàê ãàðàíòà íàöèîíàëüíîé íåçàâèñèìîñ-

òè è òåððèòîðèàëüíîé öåëîñòíîñòè, êîòîðûå òàêæå ðåàëèçóþòñÿ ïðåèìóùåñòâåííî â ñôåðå èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè. Ôðàíöóçñêàÿ ìîäåëü ñâèäåòåëüñòâóåò î òîì, ÷òî âïîëíå âîçìîæåí îïðåäåëåííûé äóàëèçì èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè, â ðàìêàõ êîòîðîé ðåøåíèÿ ïðèíèìàþòñÿ â äâóõ öåíòðàõ, ïðè óñëîâèè äîñòàòî÷íî ÷åòêîãî ðàçäåëåíèÿ óïðàâëåí÷åñêèõ ôóíêöèé ìåæäó îñíîâíûìè íîñèòåëÿìè èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè — ïðåçèäåíòîì è ïðàâèòåëüñòâîì, ïðè÷åì âî Ôðàíöèè ñèñòåìà íå äàåò ñáîåâ è â óñëîâèÿõ, êîãäà ïðåçèäåíò è ÷ëåíû ïðàâèòåëüñòâà ïðèíàäëåæàò ê ðàçíûì ïàðòèÿì. Áîëåå òîãî, ôðàíöóçñêèé îïûò ïîêàçûâàåò, ÷òî, äàæå åñëè ýòè ïàðòèè òðàäèöèîííî ñîïåðíè÷àþò íà ïîëèòè÷åñêîé àðåíå, óïðàâëåíèå íå íàðóøàåòñÿ è äîâîëüíî âûñîêàÿ ðîëü ïðåçèäåíòà â ðåøåíèè ðåàëüíûõ ïîëèòè÷åñêèõ çàäà÷ ñîõðàíÿåòñÿ. Îäíàêî åùå ðàç ïîä÷åðêíåì, ÷òî Ðîññèÿ â îòëè÷èå îò Ôðàíöèè ÿâëÿåòñÿ ôåäåðàòèâíûì ãîñóäàðñòâîì, è èíñòèòóò ïðåçèäåíòñòâà ó íàñ âûïîëíÿåò âàæíåéøèå ôóíêöèè, âûòåêàþùèå èìåííî èç ôåäåðàòèâíîé ïðèðîäû íàøåé ãîñóäàðñòâåííîñòè. Êîíå÷íî, ïî ìåðå ôîðìèðîâàíèÿ ñèëüíûõ ïàðëàìåíòñêèõ ïàðòèé ñèòóàöèÿ ìîæåò èçìåíèòüñÿ. Ãîñóäàðñòâåííàÿ Äóìà ñìîæåò îêàçûâàòü áîëüøîå âëèÿíèå íà ôîðìèðîâàíèå è äåÿòåëüíîñòü ïðàâèòåëüñòâà. Îäíàêî âåðõíèé óðîâåíü ðàçäåëåíèÿ âëàñòåé: ïðåçèäåíò — Ñîâåò Ôåäåðàöèè — âïîëíå ñìîæåò ãàðàíòèðîâàòü ñòàáèëüíîñòü èíñòèòóòîâ âëàñòè. Âñå ýòî è òðåáóåò íîâîãî âçãëÿäà íà êîíñòèòóöèîííî-ïðàâîâûå âçàèìîîòíîøåíèÿ ãëàâû ãîñóäàðñòâà íå òîëüêî â ðàìêàõ èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè, íî ïðåæäå âñåãî ïî ëèíèè Ñîâåòà Ôåäåðàöèè, à òàêæå Êîíñòèòóöèîííîãî Ñóäà. Íåîáõîäèìî íå êîïèðîâàíèå ÷óæîãî îïûòà, à îñìûñëåíèå ðîññèéñêîé ñèñòåìû ðàçäåëåíèÿ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè è áîëåå ÷åòêîå îïðåäåëåíèå ìåñòà Ïðåçèäåíòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè â òðàäèöèîííîé ñõåìå ðîññèéñêîé ãîñóäàðñòâåííîñòè. Âàæíî, ÷òîáû ñîäåðæàíèå êîíñòèòóöèîííîãî ïðèíöèïà ðàçäåëåíèÿ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè áûëî àäåêâàòíî òðåáîâàíèÿì ñåãîäíÿøíåãî äíÿ, äèêòóåìûì íå ïàðòèéíûìè ðàçíîãëàñèÿìè, à íåîáõîäèìîñòüþ óêðåïëåíèÿ ðîññèéñêîãî ôåäåðàòèâíîãî ãîñóäàðñòâà. Õàðàêòåðíî, ÷òî Êîíñòèòóöèåé â îòíîøåíèè Ôåäåðàëüíîãî Ñîáðàíèÿ ñäåëàíî âàæíîå óòî÷íåíèå, ÷òî îíî ñîñòîèò èç Ñîâåòà Ôåäåðàöèè è Ãîñóäàðñòâåííîé Äóìû. Òåì ñàìûì çàëîæåíà äâóõïàëàòíàÿ ñòðóêòóðà Ôåäåðàëüíîãî Ñîáðàíèÿ è äàíû ÷åòêèå íàçâàíèÿ ïàëàò. Ïàëàòû ðîññèéñêîãî ïàðëàìåíòà íå òîëüêî ñàìîñòîÿòåëüíû, íî è ôîðìèðóþòñÿ íà ðàçíûõ ïðèíöèïàõ è èìåþò ñóùåñòâåííûå ðàçëè÷èÿ â èõ êîìïåòåíöèè. Ýòî îïðàâäàííî èìåííî â ôåäåðàòèâíîì ãîñóäàðñòâå, ãäå âåðõíÿÿ ïàëàòà òðàäèöèîííî èãðàåò îñîáóþ ðîëü ïðåæäå âñåãî âî âçàèìîîòíîøåíèÿõ ñ ãëàâîé ãîñóäàðñòâà, âûïîëíÿÿ ñîâìåñòíî ñ íèì ôóíêöèè, ãàðàíòèðóþùèå åäèíñòâî è òåððèòîðèàëüíóþ öåëîñòíîñòü ãîñóäàðñòâà, ñîõðàíÿÿ ñóâåðåíèòåò íàðîäà.

128

129

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

Ëîãèêà ðàçâèòèÿ ðîññèéñêîãî ïîëèòè÷åñêîãî ïðîöåññà, îïòèìèçàöèÿ ñèñòåìû ðàçäåëåíèÿ âëàñòè äèêòóåò íåîáõîäèìîñòü áîëåå ÷åòêîãî îïðåäåëåíèÿ â çàêîíîäàòåëüñòâå íîâûõ ìåõàíèçìîâ âçàèìîäåéñòâèÿ ïðàâèòåëüñòâà è Ãîñóäàðñòâåííîé Äóìû. Íåîáõîäèìî ïîâûñèòü îòâåòñòâåííîñòü çàêîíîäàòåëüíîé âëàñòè çà õîä ðåôîðì è ñîñòîÿíèå äåë â Ðîññèè è, ñëåäîâàòåëüíî, îáåñïå÷èòü áîëåå àêòèâíîå ó÷àñòèå Ãîñóäàðñòâåííîé Äóìû â êîíòðîëå çà äåÿòåëüíîñòüþ ïðàâèòåëüñòâåííûõ îðãàíîâ. Òàêîé êîíòðîëü â 90-å ãîäû XX âåêà áûë â Ðîññèè äîñòàòî÷íî ñëàá, âî ìíîãîì èç-çà îòñóòñòâèÿ íàäëåæàùåé ïðàâîâîé áàçû äëÿ åãî îñóùåñòâëåíèÿ. Äåéñòâóþùàÿ Êîíñòèòóöèÿ Ðîññèè íå ñîäåðæèò ïîëîæåíèÿ î ïàðëàìåíòñêîì êîíòðîëå, ÷òî çàòðóäíÿåò äàëüíåéøåå çàêîíîäàòåëüíîå ðåãóëèðîâàíèå ñîîòâåòñòâóþùèõ êîíòðîëüíûõ ïîëíîìî÷èé äåïóòàòñêîãî êîðïóñà. Íà íàø âçãëÿä, ýòîò ïðîáåë ìîæíî âîñïîëíèòü â ñïåöèàëüíîì êîíñòèòóöèîííîì çàêîíå ñ òåì, ÷òîáû èíñòèòóò ïàðëàìåíòñêîãî ðàññëåäîâàíèÿ ïðåäîòâðàùàë çëîóïîòðåáëåíèÿ ñî ñòîðîíû äîëæíîñòíûõ ëèö äðóãèõ âåòâåé âëàñòè. Â ýòèõ öåëÿõ çà ïàëàòàìè Ôåäåðàëüíîãî Ñîáðàíèÿ äîëæíî áûòü çàêðåïëåíî ïîëíîìî÷èå îáðàçîâûâàòü ñëåäñòâåííûå ïàðëàìåíòñêèå êîìèññèè. Êðîìå òîãî, íà ïåðèîä ïàðëàìåíòñêîãî ðàññëåäîâàíèÿ ïàëàòà Ôåäåðàëüíîãî Ñîáðàíèÿ âïîëíå ìîæåò áûòü íàäåëåíà ïðàâîì ó÷ðåæäàòü äîëæíîñòü ñïåöèàëüíîãî ñëåäîâàòåëÿ, â òîì ÷èñëå äëÿ ðàññëåäîâàíèÿ ôàêòîâ ïîñÿãàòåëüñòâ ãîñóäàðñòâåííûõ äîëæíîñòíûõ ëèö íà îñíîâû êîíñòèòóöèîííîãî ñòðîÿ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Òàêæå ïðåäñòàâëÿåòñÿ íåîáõîäèìûì ñáàëàíñèðîâàòü ïðàâî ñâîáîäíîãî óñìîòðåíèÿ ïðåçèäåíòà ïðè ïðèíÿòèè ðåøåíèÿ îá îòñòàâêå ïðàâèòåëüñòâà. Äåéñòâèÿ ãëàâû ãîñóäàðñòâà ïî äàííîìó âîïðîñó äîëæíû áûòü ìîòèâèðîâàííûìè è ïðèíèìàòüñÿ òîëüêî ïîñëå ïðåäâàðèòåëüíûõ êîíñóëüòàöèé ñ íèæíåé è âåðõíåé ïàëàòàìè ïàðëàìåíòà. Òàêèå äåéñòâèÿ äîëæíû â áîëüøåé ñòåïåíè îòâå÷àòü îñîáîìó ñòàòóñó ãëàâû ãîñóäàðñòâà, â ñîîòâåòñòâèè ñ êîòîðûì ïðåçèäåíò îáåñïå÷èâàåò ñîãëàñîâàííîå ôóíêöèîíèðîâàíèå è âçàèìîäåéñòâèå îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè. Òàêîå ïîëîæåíèå ïðåäîïðåäåëÿëî áû âåñîìîñòü è ëåãèòèìíîñòü ñîîòâåòñòâóþùèõ äåéñòâèé Ïðåçèäåíòà Ðîññèè. Èíñòèòóò óòâåðæäåíèÿ Ãîñóäàðñòâåííîé Äóìîé êàíäèäàòóðû Ïðåäñåäàòåëÿ Ïðàâèòåëüñòâà Ðîññèè ïðèçâàí îáåñïå÷èòü ñîãëàñîâàíèå ïîçèöèé ïðåçèäåíòà è Ãîñóäàðñòâåííîé Äóìû ïî äàííîìó âîïðîñó. Ñèòóàöèÿ, ïðàâäà, îñëîæíÿåòñÿ íåêîòîðîé íåîïðåäåëåííîñòüþ ÷àñòè 4 ñòàòüè 111 Îñíîâíîãî çàêîíà, ñîãëàñíî êîòîðîé «ïîñëå òðåõêðàòíîãî îòêëîíåíèÿ ïðåäñòàâëåííûõ êàíäèäàòóð Ïðåäñåäàòåëÿ Ïðàâèòåëüñòâà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè Ãîñóäàðñòâåííîé Äóìîé Ïðåçèäåíò Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè íàçíà÷àåò Ïðåäñåäàòåëÿ Ïðàâèòåëüñòâà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, ðàñïóñêàåò Ãîñóäàðñòâåííóþ Äóìó è íàçíà÷àåò íîâûå âûáîðû». Êîíñòèòóöèîííûì Ñóäîì Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè áûëî ïðèçíàíî ïðàâî ïðåçèäåíòà íåîäíîêðàòíî ïðåäñòàâëÿòü

Ãîñóäàðñòâåííîé Äóìå îäíó è òó æå êàíäèäàòóðó íà ïîñò ïðåäñåäàòåëÿ ïðàâèòåëüñòâà. Òàêàÿ òðàêòîâêà íîðì ðîññèéñêîé Êîíñòèòóöèè (â êîíòåêñòå óæå ñëîæèâøåéñÿ ïðàêòèêè) ïîçâîëÿåò ïðåçèäåíòó ôàêòè÷åñêè íå ñ÷èòàòüñÿ ñ ìíåíèåì Ãîñóäàðñòâåííîé Äóìû è ïîä óãðîçîé ðîñïóñêà îêàçûâàòü íà íåå äàâëåíèå ïîñëå òîãî, êàê êàíäèäàòóðà íà ïîñò ïðåäñåäàòåëÿ Ïðàâèòåëüñòâà Ðîññèè îòâåðãàåòñÿ Ãîñóäàðñòâåííîé Äóìîé. Ïðåäñòàâëÿåòñÿ íàçðåâøåé íåîáõîäèìîñòüþ êîððåêöèÿ âûøåóêàçàííîãî êîíñòèòóöèîííîãî ïîëîæåíèÿ ñ ó÷åòîì îáùèõ ãîñóäàðñòâåííûõ èíòåðåñîâ â öåëÿõ äîñòèæåíèÿ áàëàíñà ïîëíîìî÷èé Ïðåçèäåíòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè è Ãîñóäàðñòâåííîé Äóìû. Ìîæåò áûòü, íàïðèìåð, ïðèíÿòà êîìïðîìèññíàÿ ôîðìóëèðîâêà, ñîãëàñíî êîòîðîé ïðåçèäåíò âïðàâå ëèøü äâàæäû ïðåäñòàâèòü Ãîñóäàðñòâåííîé Äóìå îäíó è òó æå êàíäèäàòóðó íà ïîñò ïðåäñåäàòåëÿ ïðàâèòåëüñòâà, íî óæå ïî ïðîñüáå ñàìîãî ïàðëàìåíòà. Â íàñòîÿùåå âðåìÿ ïðÿìîå ðóêîâîäñòâî ãëàâîé ãîñóäàðñòâà ñèëîâûìè ìèíèñòðàìè ïðàêòè÷åñêè íåïîäêîíòðîëüíî íè Ôåäåðàëüíîìó Ñîáðàíèþ, íè Ïðàâèòåëüñòâó Ðîññèè. Ýòî ñòàâèò ïîëèòè÷åñêèé ïðîöåññ â èçëèøíþþ çàâèñèìîñòü îò ëè÷íîñòè Ïðåçèäåíòà ÐÔ. Ê òîìó æå óñèëèâàåòñÿ ñóáúåêòèâíûé ôàêòîð, ðàñòåò âåðîÿòíîñòü îøèáêè ïðè ïðèíÿòèè ãëàâîé ãîñóäàðñòâà êîíêðåòíûõ êàäðîâûõ ðåøåíèé, ÷òî ìîæåò èìåòü íåãàòèâíûå ïîñëåäñòâèÿ äëÿ âñåé ñòðàíû. Ñ ó÷åòîì âûøåñêàçàííîãî ïðåäñòàâëÿåòñÿ íåîáõîäèìûì ñêîððåêòèðîâàòü äàííóþ ïðàêòèêó è çàêðåïèòü â çàêîíîäàòåëüñòâå îáÿçàòåëüíîñòü ïðåäâàðèòåëüíûõ êîíñóëüòàöèé Ïðåçèäåíòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ïî âîïðîñàì íàçíà÷åíèÿ òåõ èëè èíûõ ëèö íà óêàçàííûå äîëæíîñòè íå òîëüêî ñ ðóêîâîäèòåëÿìè ïàëàò ïàðëàìåíòà, íî è ñ ðóêîâîäèòåëÿìè ïðîôèëüíûõ êîìèòåòîâ. Íóæäàåòñÿ â ñîâåðøåíñòâîâàíèè è êîíñòèòóöèîííûé èíñòèòóò âûíåñåíèÿ íåäîâåðèÿ Ïðàâèòåëüñòâó Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè Ãîñóäàðñòâåííîé Äóìîé. Áûëî áû ðàçóìíûì ïîäêðåïèòü äàííûé èíñòèòóò ñîîòâåòñòâóþùèìè îñíîâàíèÿìè (íàïðèìåð, â ñâÿçè ñ íåóäîâëåòâîðèòåëüíîé îöåíêîé ðàáîòû ïðàâèòåëüñòâà, íåñîãëàñèåì äåïóòàòîâ ñ îñíîâíûìè íàïðàâëåíèÿìè ïðîâîäèìîé èì ïîëèòèêè), à òàêæå ñîêðàòèòü òðåõìåñÿ÷íûé ñðîê, â òå÷åíèå êîòîðîãî Ãîñóäàðñòâåííàÿ Äóìà âïðàâå ïîâòîðíî âûðàçèòü íåäîâåðèå Ïðàâèòåëüñòâó ÐÔ. Ýòîò ïåðèîä âïîëíå ìîæåò ñòàòü ïåðèîäîì êîíôðîíòàöèè çàêîíîäàòåëüíîé è èñïîëíèòåëüíîé âåòâåé âëàñòè, êîãäà ïðàâèòåëüñòâåííûé êðèçèñ ìîæåò áûòü ëèøü óñóãóáëåí âîçìîæíûì áëîêèðîâàíèåì Ãîñóäàðñòâåííîé Äóìîé çàêîíîäàòåëüíûõ èíèöèàòèâ îðãàíîâ èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè, à òàêæå îòâåòíûì äàâëåíèåì èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè íà äåïóòàòîâ. Ñîáñòâåííî, äëÿ ýòîãî åñòü âñå ïðåäïîñûëêè. Ïîêà Ïðàâèòåëüñòâî ÐÔ ÿâëÿåòñÿ íå ñàìîñòîÿòåëüíûì êîíñòèòóöèîííûì îðãàíîì, íåñóùèì îòâåòñòâåííîñòü çà

130

131

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

ðàáîòó åäèíîé ñèñòåìû èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè, à ýëåìåíòîì ìåõàíèçìà ïðåçèäåíòñêîé âëàñòè, èñïîëíèòåëåì âîëè ãëàâû ãîñóäàðñòâà. Ïîñêîëüêó òàêàÿ ñèñòåìà èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè, çàìûêàÿñü íà ïðåçèäåíòå, ëèøåíà ðåàëüíûõ ïðîòèâîâåñîâ â âèäå Ãîñóäàðñòâåííîé Äóìû, î÷åíü ìíîãîå áóäåò çàâèñåòü íå òîëüêî îò ëè÷íîñòè ãëàâû ãîñóäàðñòâà, åãî íàñòðîåíèÿ, ñàìî÷óâñòâèÿ, ïðîôåññèîíàëèçìà â îáëàñòè ýêîíîìèêè, ôèíàíñîâ, íî è îò êîíêðåòíûõ ÷ëåíîâ êàáèíåòà ìèíèñòðîâ. Ñëåäñòâèåì òàêîé ñèòóàöèè ÿâèëèñü, ê ïðèìåðó, íå âïîëíå îïðàâäàííûå îòñòàâêè Ïðàâèòåëüñòâà Ðîññèè, ìíîãî÷èñëåííûå ïåðåòðÿñêè â óïðàâëåí÷åñêîé âåðòèêàëè, äåñòàáèëèçèðîâàâøèå íå òîëüêî åå ðàáîòó, íî è ïîëèòè÷åñêèé ïðîöåññ â öåëîì. Òîò ôàêò, ÷òî ïðàâèòåëüñòâî íå èìååò ïîñòîÿííîé ñòðóêòóðû è ïîñòîÿííî ðåîðãàíèçóåòñÿ, óìåíüøàåò îáúåì åãî ñàìîñòîÿòåëüíûõ õàðàêòåðèñòèê, à òàêæå îñëàáëÿåò åãî ðîëü êàê âûñøåãî îðãàíà èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè. Íà ïðàêòèêå, òàêèì îáðàçîì, íàáëþäàåòñÿ ðàçðûâ ìåæäó êîíñòèòóöèîííûì ñòàòóñîì ïðàâèòåëüñòâà è åãî ðåàëüíûì ïîëîæåíèåì â ñèñòåìå ãîñóäàðñòâåííûõ èíñòèòóòîâ. Íàáëþäàåòñÿ è ÿâíàÿ íåäîîöåíêà ðîëè ãëàâû ïðàâèòåëüñòâà ïðè ôîðìèðîâàíèè êàáèíåòà ìèíèñòðîâ. Ïðåäñåäàòåëþ ïðàâèòåëüñòâà çà÷àñòóþ ïðèõîäèëîñü ðàáîòàòü ñ ëèöàìè, íàâÿçàííûìè åìó ñî ñòîðîíû, êîòîðûõ îí ïðàêòè÷åñêè íå ìîæåò ñìåñòèòü ïî ñâîåé èíèöèàòèâå. Äîìèíèðóþùåå ó÷àñòèå ãëàâû ãîñóäàðñòâà â ôîðìèðîâàíèè ïðàâèòåëüñòâà, åãî ñòðåìëåíèå óðàâíîâåøèâàòü îäíè êàäðîâûå íàçíà÷åíèÿ (îòñòàâêè) äðóãèìè îòíþäü íå ñïîñîáñòâîâàëè ïîâûøåíèþ ýôôåêòèâíîñòè ðàáîòû ïðàâèòåëüñòâà (à ïîðîé è ïðîñòî ïàðàëèçîâûâàëè äåÿòåëüíîñòü ïîñëåäíåãî íà îïðåäåëåííûõ íàïðàâëåíèÿõ). Îäíîé èç òàê äî êîíöà è íå ðåøåííûõ ïðîáëåì îñòàåòñÿ ïðîáëåìà ñîãëàñîâàíèÿ ðàáîòû ôåäåðàëüíîãî ïðàâèòåëüñòâà è Àäìèíèñòðàöèè Ïðåçèäåíòà ÐÔ. Ïîñëåäíÿÿ â 1990-å ãîäû ôàêòè÷åñêè ïðåâðàòèëàñü â ãîñóäàðñòâåííûé îðãàí, êîîðäèíèðóþùèé äåÿòåëüíîñòü âñåõ ïîä÷èíåííûõ ïðåçèäåíòó ñòðóêòóð, ÿâëÿÿñü â îòíîøåíèè íèõ ñâîåîáðàçíûì «âòîðûì ïðàâèòåëüñòâîì». Òàêàÿ åå ðîëü ïðîòèâîðå÷èò îáùåïðèíÿòîìó ïîíèìàíèþ àäìèíèñòðàöèè ãëàâû ãîñóäàðñòâà êàê ñóãóáî âñïîìîãàòåëüíîãî, òåõíè÷åñêîãî îðãàíà ïðè ïðåçèäåíòå è íå âïîëíå ñîîòâåòñòâóåò êîíñòèòóöèîííîé ñèñòåìå ðàçäåëåíèÿ âëàñòè. Êðîìå òîãî, ïðîèñõîäèò äóáëèðîâàíèå ôóíêöèé ôåäåðàëüíûõ îðãàíîâ èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè, îñîáåííî â îáëàñòè ðåãóëèðîâàíèÿ ýêîíîìè÷åñêèõ ïðîöåññîâ. Ïðè ýòîì ìàòåðèàëüíî-òåõíè÷åñêîå îáåñïå÷åíèå èíñòèòóòîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè îñóùåñòâëÿëîñü Óïðàâëåíèåì äåëàìè Ïðåçèäåíòà Ðîññèè. Õîòÿ ôîðìàëüíî Óïðàâëåíèå äåëàìè Ïðåçèäåíòà è áûëî âûäåëåíî èç ñîñòàâà Àäìèíèñòðàöèè Ïðåçèäåíòà ÐÔ â ñàìîñòîÿòåëüíîå çâåíî ñî ñòàòóñîì ôåäåðàëüíîãî îðãàíà èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè (÷òî ñàìî ïî ñåáå âûçûâàåò âîïðîñû), âïîëíå ìîæíî óòâåðæäàòü, ÷òî êîíñòèòóöèîííàÿ ñàìîñòîÿòåëüíîñòü òðåõ âåòâåé âëàñ-

òè âñå ýòè ãîäû ñîñóùåñòâîâàëà ñ èõ îïðåäåëåííîé ìàòåðèàëüíîé çàâèñèìîñòüþ îò ïðåçèäåíòà è Óïðàâëåíèÿ åãî äåëàìè. Âñå ýòè îáñòîÿòåëüñòâà ñòàâÿò íà ïîâåñòêó äíÿ íåîáõîäèìîñòü ðàçðàáîòêè è çàêðåïëåíèÿ â êîíñòèòóöèîííîì çàêîíîäàòåëüñòâå êîìïëåêñà ìåð ïî ñîâåðøåíñòâîâàíèþ ìåõàíèçìîâ îñóùåñòâëåíèÿ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè, ÷òîáû èñêëþ÷èòü ïîïûòêè ïîñÿãàòåëüñòâ êàêîé áû òî íè áûëî âåòâè, îðãàíà âëàñòè íà îñíîâû êîíñòèòóöèîííîãî ñòðîÿ, ïðèíöèïû ñóâåðåííîñòè è ïðèíàäëåæíîñòè âëàñòè íàðîäó. Äëÿ ýòîãî íåîáõîäèìî çàêîíîäàòåëüíî óòî÷íèòü ìåñòî è ðîëü ïðåçèäåíòà, Ñîâåòà Ôåäåðàöèè, ïðàâèòåëüñòâà â îáùåé ñèñòåìå ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè, à òàêæå êîíêðåòèçèðîâàòü ñîäåðæàíèå êîíñòèòóöèîííîãî ïðèíöèïà ðàçäåëåíèÿ âëàñòè ïðèìåíèòåëüíî ê âûñøèì ôåäåðàëüíûì ãîñóäàðñòâåííûì îðãàíàì. Ýòî ïîçâîëèò ïîâûñèòü íå òîëüêî ýôôåêòèâíîñòü ôóíêöèîíèðîâàíèÿ ïðåçèäåíòà êàê öåíòðàëüíîãî èíñòèòóòà ðîññèéñêîé ãîñóäàðñòâåííîñòè, íî è îòâåòñòâåííîñòü âñåé ñèñòåìû îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ïåðåä íàðîäîì â ïðîöåññå îñóùåñòâëåíèÿ èì âñåé ïîëíîòû ïðèíàäëåæàùåé åìó âëàñòè. Îá ýòîì ãîâîðÿò è ìíîãèå ñîâðåìåííûå ðîññèéñêèå íîâàöèè â ñôåðå èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè, â òîì ÷èñëå ñâÿçàííûå ñ îáðàçîâàíèåì ôåäåðàëüíûõ îêðóãîâ è äåÿòåëüíîñòüþ â ýòèõ îêðóãàõ ïîëíîìî÷íûõ ïðåäñòàâèòåëåé ïðåçèäåíòà, êîòîðûå íå âïèñûâàþòñÿ â êîíñòèòóöèîííî-ïðàâîâûå âçàèìîîòíîøåíèÿ ãëàâû ãîñóäàðñòâà è ïðàâèòåëüñòâà â ðàìêàõ èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè. Â íîâîì êîíòåêñòå ìîæíî áûëî áû ãîâîðèòü î Ïðåçèäåíòå ÐÔ êàê îá îäíîì èç îñíîâíûõ íîñèòåëåé ôåäåðàëüíîé èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè, îñóùåñòâëÿþùåì ñâîè ôóíêöèè êàê íåïîñðåäñòâåííî, òàê è ÷åðåç ïðàâèòåëüñòâî è òå îðãàíû èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè, êîòîðûå íàõîäÿòñÿ â åãî ïðÿìîì ïîä÷èíåíèè. Ïðè òàêîì ïîäõîäå áûëî áû ïðîùå ïëàíèðîâàòü ðàçäåëåíèå óïðàâëåí÷åñêèõ ôóíêöèé â ñôåðå èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè è îáåñïå÷èâàòü èõ îïòèìèçàöèþ. Íåîáõîäèìî ðàçðàáîòàòü êîíöåïöèþ ïðåçèäåíòñêîé âëàñòè êàê âëàñòè, íå òîëüêî îïðåäåëÿþùåé îñíîâíûå íàïðàâëåíèÿ ðàçâèòèÿ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, îáåñïå÷èâàþùåé ñîãëàñîâàííîå ôóíêöèîíèðîâàíèå è âçàèìîäåéñòâèå ãîñóäàðñòâåííûõ îðãàíîâ, íåçàâèñèìîñòü è ãîñóäàðñòâåííóþ öåëîñòíîñòü Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, íî è ðåàëèçóþùåé âàæíåéøèå ïîëíîìî÷èÿ â ñôåðå èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè, îñóùåñòâëÿþùåé ñòðàòåãè÷åñêîå ðóêîâîäñòâî äàííîé âåòâüþ âëàñòè, èçáåãàÿ, îäíàêî, ïðè ýòîì äóáëèðîâàíèÿ ñ ïîëíîìî÷èÿìè ïðàâèòåëüñòâà è åãî êîíêðåòíîé äåÿòåëüíîñòüþ. Ñëåäóåò ðàçãðóçèòü èíñòèòóò Ïðåçèäåíòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè îò âûïîëíåíèÿ ðóòèííûõ óïðàâëåí÷åñêèõ ôóíêöèé, îñîáåííî â ñôåðå ýêîíîìèêè, îäíîâðåìåííî óñèëèâ îòâåòñòâåííîñòü ïðàâèòåëüñòâà çà ðåàëèçàöèþ ñâîèõ êîíñòèòóöèîííûõ ïîëíîìî÷èé è ðàñøèðèâ åãî ñàìîñòîÿòåëüíîñòü â ðåøåíèè îïå-

132

133

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

ðàòèâíûõ âîïðîñîâ, òåêóùèõ ïðîáëåì ýêîíîìèêè. Ýòî ïîçâîëèëî áû ñîçäàòü ëó÷øèå óñëîâèÿ, ñ îäíîé ñòîðîíû, äëÿ òîãî, ÷òîáû Ïðåçèäåíò Ðîññèè ìîã çàíèìàòüñÿ ñòðàòåãè÷åñêèìè ïðîáëåìàìè ðàçâèòèÿ îáùåñòâà è ãîñóäàðñòâà, à ñ äðóãîé — äëÿ òîãî, ÷òîáû îí, íå áóäó÷è âòÿíóòûì â ïîâñåäíåâíóþ äåÿòåëüíîñòü ïðàâèòåëüñòâà, áîëåå ýôôåêòèâíî ìîã âûïîëíÿòü ñâîè ïîëíîìî÷èÿ ãàðàíòà Êîíñòèòóöèè è àðáèòðà âî âçàèìîîòíîøåíèÿõ ðàçëè÷íûõ îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè. Êîíñòèòóöèîííî-ïðàâîâîå ïîëîæåíèå Ïðàâèòåëüñòâà Ðîññèè ïðåäïîëàãàåò íåîáõîäèìîñòü ñîõðàíåíèÿ îïðåäåëåííîé äèñòàíöèè â åãî âçàèìîîòíîøåíèÿõ ñ ïðåçèäåíòîì è èñêëþ÷àåò ïîëíóþ àäìèíèñòðàòèâíóþ ïîä÷èíåííîñòü ãëàâå ãîñóäàðñòâà. Èíà÷å çàêðåïëÿåìûå Êîíñòèòóöèåé êîîðäèíàöèîííûå ôóíêöèè ãëàâû ãîñóäàðñòâà ïî îáåñïå÷åíèþ ñîãëàñîâàííîãî ôóíêöèîíèðîâàíèÿ îðãàíîâ âëàñòè ìîãóò ïðåâðàòèòüñÿ â ïðîñòîå àäìèíèñòðàòèâíîå ðóêîâîäñòâî, ÷òî ñíèçèò êàê óïðàâëåí÷åñêóþ ýôôåêòèâíîñòü Ïðàâèòåëüñòâà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, òàê è ðåàëüíóþ ðîëü Ïðåçèäåíòà Ðîññèè êàê îðãàíà, çàíèìàþùåãîñÿ âîïðîñàìè ñòðàòåãè÷åñêîãî ðàçâèòèÿ ñòðàíû. Ñîâðåìåííîå ðîññèéñêîå çàêîíîäàòåëüñòâî ñîäåðæèò âñå ïðåäïîñûëêè äëÿ óñèëåíèÿ äåéñòâèòåëüíîé ñàìîñòîÿòåëüíîñòè ïðàâèòåëüñòâà â óïðàâëåíèè ïîâñåäíåâíûìè äåëàìè. Ïî Êîíñòèòóöèè ÐÔ èìåííî îíî «îñóùåñòâëÿåò èñïîëíèòåëüíóþ âëàñòü Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» (÷. 1 ñò. 110). Áîëåå òîãî, â Ôåäåðàëüíîì êîíñòèòóöèîííîì çàêîíå «Î Ïðàâèòåëüñòâå Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» Ïðàâèòåëüñòâî ÐÔ õàðàêòåðèçóåòñÿ êàê «âûñøèé èñïîëíèòåëüíûé îðãàí Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» (ñò. 1). Â ÷àñòè 3 ñòàòüè 1 äàííîãî çàêîíà îòìå÷àåòñÿ, ÷òî Ïðàâèòåëüñòâî ÐÔ «âîçãëàâëÿåò åäèíóþ ñèñòåìó èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè». Èìåííî ïðàâèòåëüñòâî «îáåñïå÷èâàåò åäèíñòâî ñèñòåìû èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè, íàïðàâëÿåò è êîíòðîëèðóåò äåÿòåëüíîñòü åå îðãàíîâ» (ñò. 13). Îíî èìååò ñâîå ñîáñòâåííîå ôóíêöèîíàëüíî-êîìïåòåíöèîííîå âûðàæåíèå, áóäó÷è íàäåëåííûì Êîíñòèòóöèåé è Ôåäåðàëüíûì êîíñòèòóöèîííûì çàêîíîì «Î Ïðàâèòåëüñòâå Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» íåîáõîäèìûìè ïîëíîìî÷èÿìè äëÿ ñàìîñòîÿòåëüíîãî îñóùåñòâëåíèÿ ìíîãèõ âàæíûõ ãîñóäàðñòâåííûõ ôóíêöèé (îñîáåííî â ýêîíîìè÷åñêîé è ñîöèàëüíîé ñôåðàõ) è ïîëíîñòüþ îòâåòñòâåííûì çà íàäëåæàùóþ èõ ðåàëèçàöèþ. Ëîãèêà ðàçâèòèÿ ðîññèéñêîãî ïîëèòè÷åñêîãî ïðîöåññà, ôóíêöèîíèðîâàíèÿ ìåõàíèçìà ðàçäåëåíèÿ âëàñòè äèêòóåò íåîáõîäèìîñòü äîïîëíèòåëüíûõ ñäåðæåê è ïðîòèâîâåñîâ ïðåçèäåíòñêîé âëàñòè, à òàêæå ïîâûøåíèÿ îòâåòñòâåííîñòè çàêîíîäàòåëüíîé âåòâè âëàñòè çà ñîñòîÿíèå äåë â Ðîññèè, ÷òî ïðåäïîëàãàåò áîëåå àêòèâíîå ó÷àñòèå Ãîñóäàðñòâåííîé Äóìû â ôîðìèðîâàíèè ïðàâèòåëüñòâà è â òåêóùåì êîíòðîëå çà äåÿòåëüíîñòüþ îðãàíîâ èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè. Ïðàâèòåëüñòâî è ïàðëàìåíò äîëæíû â áîëüøåé ñòåïåíè âçàèìîäåéñòâîâàòü äðóã ñ äðóãîì, è ýòî âçàèìîäåéñòâèå äîëæíî îñóùåñòâëÿòüñÿ áåç èçëèø-

íåãî íàæèìà è âìåøàòåëüñòâà ñî ñòîðîíû ïðåçèäåíòñêîé âëàñòè. Âìåøàòåëüñòâî ãëàâû ãîñóäàðñòâà â òàêèå îòíîøåíèÿ ìîæåò áûòü îïðàâäàííûì òîëüêî â ñëó÷àå êðèçèñà, íå òîëüêî ïðàâèòåëüñòâåííîãî, íî è ïàðëàìåíòñêîãî, êîãäà ýòè îòíîøåíèÿ ïî òåì èëè èíûì ïðè÷èíàì çàõîäÿò â òóïèê. Â òàêîì ñëó÷àå ó ïðåçèäåíòà åñòü ðÿä ïðàâîâûõ ñðåäñòâ óðåãóëèðîâàíèÿ ñèòóàöèè. Ðåçåðâû æå óêðåïëåíèÿ ïîâñåäíåâíûõ âçàèìîîòíîøåíèé ïðàâèòåëüñòâà è Ãîñóäàðñòâåííîé Äóìû ëåæàò ïðåæäå âñåãî â çàêîíîäàòåëüíîé ñôåðå, ãäå ýòè äâà èíñòèòóòà äîëæíû ñòàòü îñíîâíûìè ïàðòíåðàìè óæå íà ñòàäèè çàêîíîòâîð÷åñòâà. Îïòèìèçàöèÿ ðîëè ïðåçèäåíòà è ïðåçèäåíòñêîé âëàñòè â ãîñóäàðñòâåííîì ìåõàíèçìå ÐÔ è ñèñòåìå ðàçäåëåíèÿ âëàñòè ìîæåò áûòü îñóùåñòâëåíà ïóòåì ïðèíÿòèÿ Ôåäåðàëüíîãî êîíñòèòóöèîííîãî çàêîíà «Î Ïðåçèäåíòå Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè». Ïîäîáíûé çàêîí, êàê èçâåñòíî, óæå ïðèíèìàëñÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè â 1991 ãîäó (õîòÿ òîãäà îí áûë âåñüìà êðàòîê è íåñîâåðøåíåí) è áûë îòìåíåí ñ ïðèíÿòèåì Êîíñòèòóöèè ÐÔ 1993 ãîäà. Ïðèíÿòèå òàêîãî çàêîíà ïîçâîëèëî áû íåñêîëüêî ñêîððåêòèðîâàòü ðîññèéñêóþ ñèñòåìó ðàçäåëåíèÿ âëàñòè, óòî÷íèòü ìåñòî è ðîëü ïðåçèäåíòà â ãîñóäàðñòâåííîì ìåõàíèçìå Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Ïðèíÿòèå Ôåäåðàëüíîãî êîíñòèòóöèîííîãî çàêîíà «Î Ïðåçèäåíòå Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» ïîçâîëèëî áû òàêæå çàêîíîäàòåëüíî îïðåäåëèòü êîìïåòåíöèþ Àäìèíèñòðàöèè Ïðåçèäåíòà ÐÔ, ëèøèòü åå ôóíêöèè ðåãóëèðîâàíèÿ ýêîíîìè÷åñêèõ ïðîöåññîâ è ìàêñèìàëüíî îãðàíè÷èòü äóáëèðîâàíèå ôóíêöèé Àäìèíèñòðàöèè Ïðåçèäåíòà è Ïðàâèòåëüñòâà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Â òî æå âðåìÿ â ýòîì çàêîíå ìîæíî áûëî áû îãðàíè÷èòü îòäåëüíûå ïîëíîìî÷èÿ Ïðåçèäåíòà Ðîññèè, ââåñòè ïðîòèâîâåñû â öåëÿõ ðåàëèçàöèè ïðèíöèïîâ ôåäåðàëèçìà, ðàçâèòèÿ ðåñïóáëèêàíñêèõ íà÷àë â ãîñóäàðñòâåííîé æèçíè, äèàëîãà âëàñòè è îáùåñòâà. Íîâûé áëîê âçàèìîîòíîøåíèé Ïðåçèäåíòà Ðîññèè ñ îáùåñòâîì, ãðàæäàíñêèìè èíñòèòóòàìè, ìåñòíûì ñàìîóïðàâëåíèåì ïîçâîëèò ìîäåðíèçèðîâàòü ðîññèéñêóþ ãîñóäàðñòâåííîñòü â öåëîì è íàïîëíèò ðàáîòó åãî Àäìèíèñòðàöèè, Ñîâåòà Áåçîïàñíîñòè íîâûì ñîäåðæàíèåì. Ýòîò æå çàêîí ìîã áû óñòàíîâèòü ñîöèàëüíûå ãàðàíòèè áûâøåìó ïðåçèäåíòó, ÷òî ïðèäàëî áû òàêèì ãàðàíòèÿì çàêîííóþ ñòàáèëüíîñòü è íå ñòàâèëî áû áûâøèõ ïðåçèäåíòîâ â çàâèñèìîñòü îò ïîëèòè÷åñêèõ ïðèñòðàñòèé ïðèøåäøåãî ê âëàñòè íîâîãî ïðåçèäåíòà. Òàêîé çàêîí âïîëíå ìîã áû áûòü ïðèíÿò èìåííî êàê ôåäåðàëüíûé êîíñòèòóöèîííûé çàêîí, õîòÿ îí ïðÿìî è íå óïîìèíàåòñÿ â Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Ýòî ïîçâîëèò çàêîíîäàòåëüíîìó ðåãóëèðîâàíèþ èíñòèòóòà ïðåçèäåíòà çàíÿòü äîñòîéíîå ìåñòî â ðÿäó ôåäåðàëüíûõ êîíñòèòóöèîííûõ çàêîíîâ, óðåãóëèðîâàâøèõ òàêèå ãîñóäàðñòâåííûå èíñòèòóòû, êàê Ïðàâèòåëüñòâî ÐÔ,

134

135

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

Êîíñòèòóöèîííûé Ñóä, Âåðõîâíûé Ñóä, Âûñøèé Àðáèòðàæíûé Ñóä, Óïîëíîìî÷åííûé ïî ïðàâàì ÷åëîâåêà. Ïðèíÿòèå äàííîãî ôåäåðàëüíîãî êîíñòèòóöèîííîãî çàêîíà ïîçâîëèò â ðàìêàõ ôîðìèðîâàíèÿ êîíñòèòóöèîííîãî áëîêà, ñîñòîÿùåãî èç Êîíñòèòóöèè ÐÔ è ðÿäà ôåäåðàëüíûõ êîíñòèòóöèîííûõ çàêîíîâ, ïîñâÿùåííûõ âûñøèì îðãàíàì ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè â Ðîññèè, ïðèñòóïèòü ê ðàçðàáîòêå êîíñòèòóöèîííûõ çàêîíîâ, ðàçâèâàþùèõ ñòàòóñ äðóãèõ âûñøèõ îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè, â òîì ÷èñëå è Ôåäåðàëüíîãî Ñîáðàíèÿ (ïàðëàìåíòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè). Êðàéíå âàæíî ïðèíÿòü çàêîíîäàòåëüíûå ìåðû, íàïðàâëåííûå íà ñòàáèëèçàöèþ äåÿòåëüíîñòè è ñòðóêòóðû ïðàâèòåëüñòâà, óñèëåíèå åãî ñàìîñòîÿòåëüíîñòè â ðàìêàõ òîé ðîëè, êîòîðàÿ çàêðåïëÿåòñÿ çà íèì Êîíñòèòóöèåé. Çàêîíîäàòåëüíîå çàêðåïëåíèå ïîñòîÿííîé, æåñòêîé ñòðóêòóðû Ïðàâèòåëüñòâà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, ñêîðåå âñåãî, áóäåò ïðîòèâîðå÷èòü ÷àñòè 1 ñòàòüè 112 Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, â ñîîòâåòñòâèè ñ êîòîðîé «Ïðåäñåäàòåëü Ïðàâèòåëüñòâà íå ïîçäíåå íåäåëüíîãî ñðîêà ïîñëå íàçíà÷åíèÿ ïðåäñòàâëÿåò Ïðåçèäåíòó Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ïðåäëîæåíèå î ñòðóêòóðå ôåäåðàëüíûõ îðãàíîâ èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè», ÷òî ïðåäïîëàãàåò âîçìîæíîñòü åå èçìåíåíèÿ. Ñëåäóåò òåì íå ìåíåå îãðàíè÷èòü òàêóþ âîçìîæíîñòü êàêèìè-ëèáî îáùèìè ïðèíöèïàìè, êîòîðûå äîëæíû ó÷èòûâàòüñÿ â äåÿòåëüíîñòè èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè (íàïðèìåð, ïðèíöèïîì ñòàáèëüíîñòè ñòðóêòóðû ôåäåðàëüíûõ îðãàíîâ èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè, åå ïðååìñòâåííîñòè). Ñëåäóåò òàêæå äå-ôàêòî ðàñøèðèòü ïîëíîìî÷èÿ ãëàâû ïðàâèòåëüñòâà ïî ôîðìèðîâàíèþ åãî ñîñòàâà. Ïî êîíñòèòóöèîííîé ëîãèêå èìåííî ïðåäñåäàòåëü ïðàâèòåëüñòâà, îðãàíèçóþùèé ðàáîòó ïðàâèòåëüñòâà è îòâå÷àþùèé çà íåå, äîëæåí íàáèðàòü ñâîþ ñîáñòâåííóþ «êîìàíäó», à ïðåçèäåíò — ïðåèìóùåñòâåííî óòâåðæäàòü ñîñòàâ ïðàâèòåëüñòâà (÷òî, åñòåñòâåííî, íå èñêëþ÷àåò ïðåäâàðèòåëüíûõ ñîâìåñòíûõ îáñóæäåíèé è âëèÿíèÿ ãëàâû ãîñóäàðñòâà íà äàííûé ïðîöåññ, îñîáåííî â îòíîøåíèè ãëàâ íåïîñðåäñòâåííî ïîäâåäîìñòâåííûõ åìó ìèíèñòåðñòâ). Ïîâûøåíèþ îòâåòñòâåííîñòè è ñàìîñòîÿòåëüíîñòè ïðàâèòåëüñòâà è åãî îòäåëüíûõ ìèíèñòðîâ ìîãëî áû ñïîñîáñòâîâàòü ââåäåíèå èíñòèòóòà êîíòðàññèãíàöèè (èçâåñòíîãî áîëüøèíñòâó ñòðàí, ãäå èñïîëíèòåëüíàÿ âëàñòü íå ïðèíàäëåæèò èñêëþ÷èòåëüíî ïðåçèäåíòó) ïðåäñåäàòåëåì ïðàâèòåëüñòâà èëè ñîîòâåòñòâóþùèì ìèíèñòðîì àêòîâ ãëàâû ãîñóäàðñòâà â òåõ ñôåðàõ, êîòîðûå íå ñîñòàâëÿþò èñêëþ÷èòåëüíóþ ïðåðîãàòèâó ïðåçèäåíòà. Òàêàÿ êîíòðàññèãíàöèÿ áûëà áû óìåñòíà, â ÷àñòíîñòè, â ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêîé îáëàñòè, ïîñêîëüêó èìåííî ïðàâèòåëüñòâî ïî Êîíñòèòóöèè îòâå÷àåò çà èñïîëíåíèå ôåäåðàëüíîãî áþäæåòà, ãîñóäàðñòâåííîå ðóêîâîäñòâî ýêîíîìèêîé. Â ïðîòèâíîì ñëó÷àå

ïðèíÿòèå ïðåçèäåíòîì óêàçîâ ïî ýòèì âîïðîñàì âûãëÿäèò îòêðîâåííûì äèñáàëàíñîì äàæå â ðàìêàõ èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè. Ïðåäëàãàåìàÿ êîððåêòèðîâêà âçàèìîîòíîøåíèé ïðåçèäåíòà è ïðàâèòåëüñòâà ìîãëà áû áûòü îñóùåñòâëåíà ïîñðåäñòâîì êàê êîððåêòèðîâêè Ôåäåðàëüíîãî êîíñòèòóöèîííîãî çàêîíà «Î Ïðàâèòåëüñòâå Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè», òàê è ïðèíÿòèÿ íîâîãî Ôåäåðàëüíîãî çàêîíà «Îá îáùèõ ïðèíöèïàõ äåÿòåëüíîñòè ôåäåðàëüíûõ îðãàíîâ èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè», êîòîðûé ïîìîã áû ðåøèòü ïðîáëåìó êîìïëåêñíîé ðåãëàìåíòàöèè âñåé ñèñòåìû îðãàíîâ èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè ÐÔ. Ñ ó÷åòîì óæå âûñêàçàííûõ çàìå÷àíèé ìåõàíèçì óòâåðæäåíèÿ Ãîñóäàðñòâåííîé Äóìîé êàíäèäàòóðû ïðåäñåäàòåëÿ ïðàâèòåëüñòâà ïðåäñòàâëÿåòñÿ íà ñîâðåìåííîì ýòàïå îïòèìàëüíûì. Âðÿä ëè ñòîèò âåñòè ðå÷ü î âîçìîæíîì ëèøåíèè Ãîñóäàðñòâåííîé Äóìû ïîäîáíîé ïðåðîãàòèâû è îòíåñåíèåì ôóíêöèè ôîðìèðîâàíèÿ ïðàâèòåëüñòâà èñêëþ÷èòåëüíî ê ñôåðå êîìïåòåíöèè è îòâåòñòâåííîñòè Ïðåçèäåíòà ÐÔ. Òàêîé øàã íå ñîîòâåòñòâîâàë áû êîíñòèòóöèîííîé ñèñòåìå ðàçäåëåíèÿ âëàñòè, ëîãèêå óñòàíîâëåííîé Êîíñòèòóöèåé ðåñïóáëèêàíñêîé ôîðìû ïðàâëåíèÿ. Âìåñòå ñ òåì â íàñòîÿùåå âðåìÿ âðÿä ëè âîçìîæíî ôîðìèðîâàíèå ïðàâèòåëüñòâà íà ïàðëàìåíòñêîé îñíîâå (èëè, êàê âî Ôðàíöèè, ñ ó÷åòîì ðåçóëüòàòîâ âûáîðîâ â íèæíþþ ïàëàòó ïàðëàìåíòà). Ïîäîáíàÿ çàäà÷à ìîæåò ðàññìàòðèâàòüñÿ ëèøü â êà÷åñòâå ñòðàòåãè÷åñêîé, ïðåæäå âñåãî ïî ïðè÷èíå íûíåøíåé ñëàáîñòè ðîññèéñêèõ ïîëèòè÷åñêèõ ïàðòèé è íåçíà÷èòåëüíîé ïîääåðæêè èõ èçáèðàòåëÿìè. Áîëåå ýôôåêòèâíîìó çàêðåïëåíèþ ïîëíîìî÷èé Ôåäåðàëüíîãî Ñîáðàíèÿ ïî êîíòðîëþ çà äåÿòåëüíîñòüþ èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè ìîãëî áû ñïîñîáñòâîâàòü ïðèíÿòèå îòäåëüíîãî ôåäåðàëüíîãî çàêîíà, â êîòîðîì ðåãóëèðîâàëàñü áû äåÿòåëüíîñòü êîìèòåòîâ è êîìèññèé Ãîñóäàðñòâåííîé Äóìû è Ñîâåòà Ôåäåðàöèè (ïîêà èõ êîíòðîëüíûå ïîëíîìî÷èÿ ïî îòíîøåíèþ ê èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè çàêðåïëÿþòñÿ ëèøü â ðåãëàìåíòàõ ïàëàò). Òàêîé çàêîí ìîã áû ðåãóëèðîâàòü òàêæå âîïðîñû âçàèìîîòíîøåíèé ìåæäó ïàëàòàìè Ôåäåðàëüíîãî Ñîáðàíèÿ, à òàêæå ðàçëè÷íûå âîïðîñû âçàèìîäåéñòâèÿ ñ äðóãèìè îðãàíàìè ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè. Ïîäîáíûé çàêîí ìîã áû èìåíîâàòüñÿ «Î Ôåäåðàëüíîì Ñîáðàíèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè». Òàê æå, êàê è óïîìÿíóòîìó âûøå Çàêîíó «Î Ïðåçèäåíòå Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè», Çàêîíó «Î Ôåäåðàëüíîì Ñîáðàíèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» ìîã áû áûòü ïðèäàí ñòàòóñ ôåäåðàëüíîãî êîíñòèòóöèîííîãî çàêîíà. Ðàçóìååòñÿ, ñåðüåçíûå èçìåíåíèÿ íîðìàòèâíîé áàçû îðãàíèçàöèè è äåÿòåëüíîñòè ôåäåðàëüíîé ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè íå ìîãóò ñîñòîÿòüñÿ â îäíî÷àñüå, îäíàêî èõ íåîáõîäèìîñòü íàçðåëà è ñ ïîçèöèé ïðàâîâîé òåîðèè, è ñ ïîçèöèé ïðàêòèêè ïîëèòè÷åñêîãî ïðîöåññà.

136

137

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

ÃËÀÂÀ 5. ÐÀÇÂÈÒÈÅ ÊÎÍÑÒÈÒÓÖÈÎÍÍÛÕ ÏÐÈÍÖÈÏÎÂ ÍÀÐÎÄÎÂËÀÑÒÈß Â ÇÀÊÎÍÎÄÀÒÅËÜÑÒÂÅ ÑÓÁÚÅÊÒÎÂ ÐÎÑÑÈÉÑÊÎÉ ÔÅÄÅÐÀÖÈÈ Ê íàñòîÿùåìó âðåìåíè ïðîöåññ ïåðåõîäà îò àäìèíèñòðàòèâíî-áþðîêðàòè÷åñêîé ñèñòåìû ê ïîäëèííî äåìîêðàòè÷åñêîé, ïðàâîâîé ñèñòåìå åùå äàëåêî íå çàâåðøåí êàê íà ôåäåðàëüíîì, òàê è íà ðåãèîíàëüíîì óðîâíå. Ó÷àñòèå ãðàæäàí â óïðàâëåíèè äåëàìè ãîñóäàðñòâà îñòàåòñÿ âåñüìà îãðàíè÷åííûì. Â ñîâðåìåííîì îáùåñòâå èìåííî ñóùåñòâîâàíèå ãàðàíòèé è ðåàëüíîå èñïîëüçîâàíèå ïîëèòè÷åñêèõ ïðàâ è ñâîáîä ÿâëÿåòñÿ ïîêàçàòåëåì ïðàâîâîãî ãîñóäàðñòâà. Òîëüêî íåóêîñíèòåëüíîå ñîáëþäåíèå çàêðåïëåííûõ â ðîññèéñêîé Êîíñòèòóöèè ïîëèòè÷åñêèõ ïðàâ ãðàæäàí ìîæåò óñòàíîâèòü ïîäëèííî ðàâíûå îòíîøåíèÿ ìåæäó ãîñóäàðñòâîì è ãðàæäàíñêèì îáùåñòâîì, ìåæäó ÷èíîâíèêîì è ãðàæäàíèíîì. Ïðàâî íà ó÷àñòèå â óïðàâëåíèè äåëàìè ãîñóäàðñòâà âõîäèò â ÷èñëî îñíîâíûõ ïîëèòè÷åñêèõ ïðàâ è ñâîáîä ãðàæäàí. Àíàëèç çàêîíîäàòåëüñòâà ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè â ñôåðå íåïîñðåäñòâåííîãî îñóùåñòâëåíèÿ âëàñòè ïîêàçûâàåò, ÷òî ðîññèéñêèå ðåãèîíû ïðîøëè çíà÷èòåëüíûé ïóòü â äàííîì íàïðàâëåíèè. Ïðè ýòîì ìíîãèå ñóáúåêòû Ôåäåðàöèè, îïèðàÿñü íà êîíñòèòóöèîííûå ïîëîæåíèÿ, çíà÷èòåëüíî îïåðåäèëè çäåñü ôåäåðàëüíûé öåíòð. Â ñóáúåêòàõ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ïðèíÿòî çíà÷èòåëüíîå êîëè÷åñòâî çàêîíîâ, ðàçâèâàþùèõ êîíñòèòóöèîííûå ïðèíöèïû íàðîäîâëàñòèÿ. Ñîãëàñíî ÷àñòè 2 ñòàòüè 3 Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè íàðîä îñóùåñòâëÿåò ñâîþ âëàñòü íåïîñðåäñòâåííî, à òàêæå ÷åðåç îðãàíû ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè è îðãàíû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Ïîýòîìó îñíîâíîé öåëüþ êàê ôåäåðàëüíîãî çàêîíîäàòåëüñòâà, òàê è çàêîíîäàòåëüñòâ ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ÿâëÿåòñÿ âñåìåðíîå ðàçâèòèå ýòèõ ôîðì îñóùåñòâëåíèÿ âëàñòè íàðîäà. Âàæíî îòìåòèòü, ÷òî â ñòàòüå 3 Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ðå÷ü èäåò î ìíîãîíàöèîíàëüíîì íàðîäå Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Õîòÿ â íåêîòîðûõ ó÷ðåäèòåëüíûõ äîêóìåíòàõ ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè èñïîëüçóåòñÿ è ïîíÿòèå íàðîäà ñîîòâåòñòâóþùåãî ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Íàïðèìåð, â Óñòàâå Ñàìàðñêîé îáëàñòè íàðîä Ñàìàðñêîé îáëàñòè îïðåäåëÿåòñÿ êàê íàðîä Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, ïðîæèâàþùèé íà òåððèòîðèè îáëàñòè. Ïðåäñòàâëÿåòñÿ, ÷òî â ñëó÷àå, åñëè íàðîä ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè îïðåäåëÿåòñÿ êàê íàðîä Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, ïðîæèâàþùèé íà òåððèòîðèè ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, òî åñòü ôàêòè÷åñêè êàê íàñåëåíèå, ïðîæèâàþùåå íà òåððèòîðèè ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè è ÿâëÿþùååñÿ ÷àñòüþ íàðîäà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, ñîäåðæàòåëüíûõ ïðîòèâîðå÷èé Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè íå èìååòñÿ.

138

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

Âìåñòå ñ òåì ñëåäóåò ïðèçíàòü, ÷òî ñ òî÷êè çðåíèÿ òî÷íîñòè òåðìèíîëîãèè êîíñòðóêöèÿ «íàðîä ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» íå ÿâëÿåòñÿ îáùåïðèíÿòîé. Â íàóêå êîíñòèòóöèîííîãî ïðàâà ïîä ïîíÿòèåì «íàðîä» îáû÷íî ïîäðàçóìåâàåòñÿ âñå íàñåëåíèå ãîñóäàðñòâà, îáðàçóþùåå åäèíóþ ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêóþ è ïîëèòè÷åñêóþ îáùíîñòü íåçàâèñèìî îò äåëåíèÿ åãî íà êàêèå-ëèáî íàöèîíàëüíûå èëè òåððèòîðèàëüíûå îáùíîñòè. Ïðèìåíèòåëüíî ê îòäåëüíûì ÷àñòÿì ãîñóäàðñòâà îáû÷íî èñïîëüçóåòñÿ òåðìèí «íàñåëåíèå» — ñîâîêóïíîñòü ëþäåé, ïðîæèâàþùèõ íà äàííîé òåððèòîðèè è èìåþùèõ ñ íåé ïîñòîÿííóþ ïðàâîâóþ ñâÿçü. Êîãäà ðå÷ü èäåò î ãîñóäàðñòâå â öåëîì, ïîíÿòèå «íàñåëåíèå» èñïîëüçóåòñÿ êàê àíàëîãè÷íîå ïîíÿòèþ «íàðîä». Îäíàêî âûñêàçûâàåòñÿ è òî÷êà çðåíèÿ, ñîãëàñíî êîòîðîé ðå÷ü äîëæíà èäòè íå î íàñåëåíèè, à èìåííî î íàðîäå ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè79. Ñëåäóåò çàìåòèòü, ÷òî â çàêîíîäàòåëüñòâå çàðóáåæíûõ ñòðàí ïîíÿòèå «íàðîä» ïðèìåíèòåëüíî ê íàñåëåíèþ ñóáúåêòà ôåäåðàòèâíîãî ãîñóäàðñòâà èñïîëüçóåòñÿ äîñòàòî÷íî ÷àñòî. Íàïðèìåð, â ïðåàìáóëå Êîíñòèòóöèè àìåðèêàíñêîãî øòàòà Èëëèíîéñ ñêàçàíî: «Ìû, íàðîä øòàòà Èëëèíîéñ... ïðèíèìàåì è óñòàíàâëèâàåì íàñòîÿùóþ Êîíñòèòóöèþ øòàòà Èëëèíîéñ...» Â ðàçäåëå ïÿòîì äàííîé Êîíñòèòóöèè, ðåãëàìåíòèðóþùåì ïðàâî íà ñîáðàíèÿ è ïåòèöèè, óñòàíîâëåíî, ÷òî: «...íàðîä îáëàäàåò ïðàâîì ïðîâîäèòü ñîáðàíèÿ ñ ñîáëþäåíèåì îáùåñòâåííîãî ïîðÿäêà äëÿ îáñóæäåíèÿ îáùåãî áëàãîñîñòîÿíèÿ, èíôîðìèðîâàíèÿ î íàñòðîåíèÿõ ñâîèõ ïðåäñòàâèòåëåé è ïîäà÷è ïåòèöèé, êàñàþùèõñÿ óäîâëåòâîðåíèÿ æàëîá»80. Ñðåäè èíñòèòóòîâ íåïîñðåäñòâåííîãî îñóùåñòâëåíèÿ âëàñòè íàðîäà â ñóáúåêòàõ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ìîæíî íàçâàòü ñëåäóþùèå: âûáîðû è ðåôåðåíäóì, îòçûâ äåïóòàòîâ è äîëæíîñòíûõ ëèö, ñîáðàíèÿ (ñõîäû) ãðàæäàí, ïåòèöèè, ïðàâîòâîð÷åñêàÿ èíèöèàòèâà, îáðàùåíèÿ, îáñóæäåíèå âîïðîñîâ ìåñòíîé æèçíè, íàðîäíàÿ ïðàâîòâîð÷åñêàÿ èíèöèàòèâà, îïðîñû, ìèòèíãè è äåìîíñòðàöèè è ðÿä äðóãèõ. Íå èìåÿ âîçìîæíîñòè äåòàëüíî îñâåòèòü âñå ïðîáëåìû âûáîðîâ è ðåôåðåíäóìîâ â ñóáúåêòàõ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, îñòàíîâèìñÿ íà ñàìûõ îñòðûõ, ïî íàøåìó ìíåíèþ, èç íèõ. Â ñôåðå èçáèðàòåëüíîãî çàêîíîäàòåëüñòâà âåñüìà ïðîáëåìíûì îñòàåòñÿ âîïðîñ î ñîîòíîøåíèè ôåäåðàëüíîãî çàêîíîäàòåëüñòâà è çàêîíîäàòåëüñòâà ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Äîñòàòî÷íî ÷àñòî ïîÿâëÿþòñÿ èíèöèàòèâû î «ïåðåâîäå» âñåãî ìàññèâà èçáèðàòåëüíîãî çàêîíîäàòåëüñòâà íà ôåäåðàëüíûé óðîâåíü ðåãóëèðîâàíèÿ, ÷òî ìû ñ÷èòàåì ñîâåðøåííî íåïðèåìëåìûì. _________________________________

79 Ñì.: Óìíîâà È.À. Óñòàâ îáëàñòè (êðàÿ): ïåðâûé îïûò. Ì., 1995. Ñ. 37. 80Ñîåäèíåííûå Øòàòû Àìåðèêè: Êîíñòèòóöèÿ è çàêîíîäàòåëüíûå àêòû / Ïåð. ñ àíãë.; Ñîñò. Â.È. Ëà-

ôèòñêèé; Ïîä ðåä. è ñî âñòóï. ñòàòüåé Î.À. Æèäêîâà. Ì.: Ïðîãðåññ; Óíèâåðñ, 1993. Ñ. 98–99.

139

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Ñëåäóåò îòìåòèòü, ÷òî êàê â ñòàòüå 71, òàê è â ñòàòüå 72 Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè íå óêàçàíî, â ÷üåì âåäåíèè íàõîäèòñÿ èçáèðàòåëüíîå çàêîíîäàòåëüñòâî. Ïîýòîìó â ïåðâóþ î÷åðåäü íåîáõîäèìî ó÷èòûâàòü ðåøåíèÿ Êîíñòèòóöèîííîãî Ñóäà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Ïîçèöèÿ Êîíñòèòóöèîííîãî Ñóäà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ïî äàííîìó âîïðîñó íåîäíîêðàòíî âûñêàçûâàëàñü â ðÿäå åãî ðåøåíèé, â ÷àñòíîñòè â ïîñòàíîâëåíèÿõ îò 24 íîÿáðÿ 1995 ãîäà ¹ 14-Ï ïî äåëó î ïðîâåðêå êîíñòèòóöèîííîñòè ÷àñòè 2 ñòàòüè 10 Çàêîíà Ðåñïóáëèêè Ñåâåðíàÿ Îñåòèÿ îò 22 äåêàáðÿ 1994 ãîäà «Î âûáîðàõ â ïàðëàìåíò Ðåñïóáëèêè Ñåâåðíàÿ Îñåòèÿ — Àëàíèÿ»81 è îò 23 ìàðòà 2000 ãîäà ¹ 4-Ï ïî äåëó î ïðîâåðêå êîíñòèòóöèîííîñòè ÷àñòè 2 ñòàòüè 3 Çàêîíà Îðåíáóðãñêîé îáëàñòè îò 18 ñåíòÿáðÿ 1997 ãîäà «Î âûáîðàõ äåïóòàòîâ Çàêîíîäàòåëüíîãî Ñîáðàíèÿ Îðåíáóðãñêîé îáëàñòè» â ñâÿçè ñ æàëîáîé ãðàæäàí Ã.Ñ. Áîðèñîâà, À.Ï. Áó÷íåâà, Â.È. Ëîøìàíîâà è Ë.Ã. Ìàõîâîé82. Â ïåðâîì èç óêàçàííûõ ïîñòàíîâëåíèé ôåäåðàëüíûé Êîíñòèòóöèîííûé Ñóä óêàçàë, ÷òî âîïðîñ îá îáåñïå÷åíèè èçáèðàòåëüíûõ ïðàâ îòíîñèòñÿ ê ïðåäìåòàì ñîâìåñòíîãî âåäåíèÿ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè è ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, ÷òî ïðåäóñìîòðåíî ñòàòüåé 72 (ïóíêò «á» ÷àñòè 1) Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè è, ñëåäîâàòåëüíî, ïîäëåæèò ðåãóëèðîâàíèþ ôåäåðàëüíûìè çàêîíàìè è ïðèíèìàåìûìè â ñîîòâåòñòâèè ñ íèìè çàêîíàìè è èíûìè íîðìàòèâíûìè ïðàâîâûìè àêòàìè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè (ñòàòüÿ 76, ÷àñòü 2, Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè). Âî âòîðîì èç âûøåíàçâàííûõ ïîñòàíîâëåíèé ýòà ïîçèöèÿ áûëà ðàçâèòà. Ôåäåðàëüíûé Êîíñòèòóöèîííûé Ñóä óêàçàë, ÷òî ñîãëàñíî ñòàòüå 72 (ïóíêò «á» ÷àñòè 1) Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè çàùèòà ïðàâ è ñâîáîä ÷åëîâåêà è ãðàæäàíèíà, â òîì ÷èñëå èçáèðàòåëüíûõ ïðàâ, ïðîâîçãëàøåííûõ â ñòàòüå 32 Êîíñòèòóöèè, íàõîäèòñÿ â ñîâìåñòíîì âåäåíèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè è ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, ïðè÷åì ñóáúåêòû Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, ââîäÿ êîíêðåòíûå èçáèðàòåëüíûå ïðîöåäóðû, äîëæíû, èñõîäÿ èç îñîáåííîñòåé ýòèõ ïðîöåäóð, ïðåäóñìàòðèâàòü è íåîáõîäèìûå äîïîëíèòåëüíûå ãàðàíòèè èçáèðàòåëüíûõ ïðàâ. Îäíàêî â íàñòîÿùåå âðåìÿ ïîëîæåíèå äåë òàêîâî, ÷òî òàêèå íåîáõîäèìûå äîïîëíèòåëüíûå ãàðàíòèè ñóáúåêòû Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè óæå ïðàêòè÷åñêè íå ìîãóò ïðåäóñìàòðèâàòü â ñîáñòâåííûõ çàêîíàõ. Â ðåçóëüòàòå íåîäíîêðàòíûõ èçìåíåíèé Ôåäåðàëüíîãî çàêîíà «Îá îñíîâíûõ ãàðàíòèÿõ èçáèðàòåëüíûõ ïðàâ è ïðàâà íà ó÷àñòèå â ðåôåðåíäóìå ãðàæäàí Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» âûáîðû âñåõ óðîâíåé âñå áîëüøå è áîëüøå ðåãóëèðóþòñÿ Ôåäåðàöèåé. Ñïðàâåäëèâî îòìå÷àåòñÿ, ÷òî â áîëüøèíñòâå ñëó÷àåâ ïðè ðåãóëèðîâàíèè òåõ èëè èíûõ

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

àñïåêòîâ èçáèðàòåëüíîãî ïðîöåññà çàêîíîäàòåëü ñóáúåêòà Ôåäåðàöèè, áóäó÷è ëèøåííûì âîçìîæíîñòè òâîð÷åñêè ðàçâèâàòü íîðìû ôåäåðàëüíîãî çàêîíà, âûíóæäåí ëèøü âîñïðîèçâîäèòü èõ83. Ïîýòîìó ôåäåðàëüíûå ãîñóäàðñòâåííûå îðãàíû äîëæíû èäòè íå ïî ïóòè äàëüíåéøåé öåíòðàëèçàöèè èçáèðàòåëüíîãî çàêîíîäàòåëüñòâà, à îðãàíèçàöèîííî è ìåòîäè÷åñêè ïîìîãàòü ñóáúåêòàì Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Îïòèìàëüíîé çäåñü ïðåäñòàâëÿåòñÿ ðàçðàáîòêà ìîäåëüíûõ äëÿ ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè çàêîíîâ î âûáîðàõ è ðåôåðåíäóìàõ. Òåì áîëåå ÷òî ïîëîæèòåëüíûé îïûò ïîäîáíîé ðàáîòû óæå èìååòñÿ. Òàê, â ïåðèîä 1997–1998 ãîäîâ Öåíòðàëüíîé èçáèðàòåëüíîé êîìèññèåé Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè áûëî ïîäãîòîâëåíî è íàïðàâëåíî â ñóáúåêòû Ôåäåðàöèè äåâÿòü òàêèõ ìîäåëüíûõ çàêîíîâ84. Íåîáõîäèìî, êîíå÷íî æå, è ñâîåâðåìåííîå ïðèâåäåíèå ðåãèîíàëüíûõ çàêîíîâ â ñîîòâåòñòâèå ñ Ôåäåðàëüíûì çàêîíîì «Îá îñíîâíûõ ãàðàíòèÿõ èçáèðàòåëüíûõ ïðàâ è ïðàâà íà ó÷àñòèå â ðåôåðåíäóìå ãðàæäàí Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè», ÷òî ñàìî ïî ñåáå íå òàê óæ è ïðîñòî, ïîñêîëüêó â äàííîì ñëó÷àå ïðèõîäèòñÿ ñåðüåçíî ìåíÿòü àáñîëþòíî âñå ðåãèîíàëüíîå èçáèðàòåëüíîå çàêîíîäàòåëüñòâî. Ïîëàãàåì, ÷òî áîëåå öåëåñîîáðàçíûì ÿâëÿåòñÿ íå òîò âàðèàíò, êîãäà â çàêîíû ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè âíîñÿòñÿ ñîîòâåòñòâóþùèå èçìåíåíèÿ è äîïîëíåíèÿ, à âàðèàíò ïðèíÿòèÿ íîâûõ ðåäàêöèé èçáèðàòåëüíûõ çàêîíîâ. Â ñðåäíåì â êàæäîì ñóáúåêòå Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ïðèäåòñÿ èçìåíèòü îò 6 äî 10 çàêîíîâ. Ðå÷ü èäåò î çàêîíàõ î âûáîðàõ ïðåçèäåíòà ëèáî ãóáåðíàòîðà è äåïóòàòîâ çàêîíîäàòåëüíîãî îðãàíà, ãëàâû è äåïóòàòîâ îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, òàêæå ìîãóò áûòü çàêîíû îá îòçûâå ïåðå÷èñëåííûõ ëèö, î ðåôåðåíäóìå ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè è ìåñòíîì ðåôåðåíäóìå. Ïîýòîìó, ïî íàøåìó ìíåíèþ, íàèáîëåå ðàöèîíàëüíûì áóäåò ïðèíÿòèå èçáèðàòåëüíîãî êîäåêñà ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Íàçâàíèå, êîíå÷íî æå, óñëîâíîå, ïîñêîëüêó â íåãî ìîãóò áûòü âêëþ÷åíû ïðîöåäóðû ðåôåðåíäóìîâ è îòçûâà âûáîðíûõ ëèö. Öåëü ïðèíÿòèÿ èçáèðàòåëüíîãî êîäåêñà ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ñîñòîèò â êîìïëåêñíîì ñèñòåìíîì çàêîíîäàòåëüíîì ðåãóëèðîâàíèè âûáîðîâ è ðåôåðåíäóìà. Êîäèôèêàöèÿ æå ïðîèçâîäèòñÿ â èíòåðåñàõ ýêîíîìèè ïðàâîâîãî ìàòåðèàëà, óäîáñòâà ïîëüçîâàíèÿ èì ïðè ïîäãîòîâêå è ïðîâåäåíèÿ âûáîðîâ. Èçáèðàòåëüíûå êîäåêñû ïðèíÿòû èëè ãîòîâÿòñÿ ê ïðèíÿòèþ â âåñüìà çíà÷èòåëüíîì ÷èñëå ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè (Àëòàéñêèé êðàé, Âîðîíåæñêàÿ, Ñâåðäëîâñêàÿ îáëàñòè è ìíîãèå äðóãèå). _________________________________

83 Ñì.: Äîêëàä Íåçàâèñèìîãî èíñòèòóòà âûáîðîâ «Èçáèðàòåëüíîå çàêîíîäàòåëüñòâî: ïóòè ðåôîðìèðî-

_________________________________

81 Ñîáðàíèå çàêîíîäàòåëüñòâà ÐÔ. 1995. ¹ 48. Ñò. 4692. 82Ñîáðàíèå çàêîíîäàòåëüñòâà ÐÔ. 2000. ¹ 13. Ñò. 1429.

140

âàíèÿ» // Âûáîðû. Çàêîíîäàòåëüñòâî è òåõíîëîãèè. 2001. ¹ 4. Ñ. 3. 84 Ñì.: Ìîäåëüíûå çàêîíû è âûáîðàõ è ðåôåðåíäóìàõ â ñóáúåêòàõ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Ì., 1998.

Âûï. 1 è 2.

141

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

Ïðàêòèêà ïðîâåäåíèÿ âûáîðîâ ïîêàçàëà, ÷òî ïðîöåññóàëüíûå ïîäõîäû ê îðãàíèçàöèè âûáîðîâ ðàçíûõ óðîâíåé âî ìíîãîì ñîâïàäàþò, õîòÿ è íå ëèøåíû ñóùåñòâåííûõ îñîáåííîñòåé. Ýòî îïðåäåëÿåò âîçìîæíîñòü îáúåäèíåíèÿ ðåãèîíàëüíûõ àêòîâ â åäèíûé öåëîñòíûé äîêóìåíò. Áîëüøèíñòâî èçáèðàòåëüíûõ çàêîíîâ â ñóáúåêòàõ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ìåñòàìè äîñëîâíî ïîâòîðÿþò äðóã äðóãà. Â èçáèðàòåëüíîì êîäåêñå ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè âîçìîæíî èçáåæàòü ïîâòîðåíèÿ îäèíàêîâûõ ïîëîæåíèé ïðè íîðìèðîâàíèè ðàçíûõ âûáîðîâ, â òî æå âðåìÿ äåëàÿ íåîáõîäèìûé àêöåíò íà îñîáåííîñòÿõ ïðàâîâîãî ðåãóëèðîâàíèÿ îòäåëüíûõ èç íèõ. Â äåéñòâóþùèõ èçáèðàòåëüíûõ êîäåêñàõ ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè òàêæå åñòü îïðåäåëåííûå íåäîñòàòêè, êîãäà, íàïðèìåð, ïðèõîäèòñÿ ðàñêðûâàòü â îäíîé ñòàòüå ìíîãî÷èñëåííûå îñîáåííîñòè èñ÷èñëåíèÿ ñðîêîâ èçáèðàòåëüíûõ ïðîöåäóð â ðàìêàõ ðàçíûõ âûáîðîâ. Ýòî, êîíå÷íî, ñîçäàåò îïðåäåëåííûå òðóäíîñòè äëÿ ïðàâîïðèìåíèòåëÿ, íî íå ÿâëÿåòñÿ íåèñïðàâèìûì íåäîñòàòêîì. Èòîãîì ðàáîòû äîëæåí ñòàòü âíóòðåííå ñîãëàñîâàííûé è íåïðîòèâîðå÷èâûé çàêîí, íå èìåþùèé çàêîíîäàòåëüíûõ ïðîáåëîâ, áîëåå ïðîñòîé â ðàáîòå êàê äëÿ èçáèðàòåëüíûõ êîìèññèé, òàê è äëÿ êàíäèäàòîâ è èçáèðàòåëåé äîêóìåíò. Êîíñòèòóöèÿ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè íàðÿäó ñî ñâîáîäíûìè âûáîðàìè íàçûâàåò âûñøèì íåïîñðåäñòâåííûì âûðàæåíèåì âëàñòè íàðîäà è ðåôåðåíäóì. Çàêîíîäàòåëüíîå îïðåäåëåíèå ðåôåðåíäóìà äàíî â Ôåäåðàëüíîì çàêîíå «Îá îñíîâíûõ ãàðàíòèÿõ èçáèðàòåëüíûõ ïðàâ è ïðàâà íà ó÷àñòèå â ðåôåðåíäóìå ãðàæäàí Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè». Ñîãëàñíî ïóíêòó 53 ñòàòüè 2 äàííîãî çàêîíà ðåôåðåíäóì — ýòî ôîðìà ïðÿìîãî âîëåèçúÿâëåíèÿ ãðàæäàí Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ïî íàèáîëåå âàæíûì âîïðîñàì ãîñóäàðñòâåííîãî è ìåñòíîãî çíà÷åíèÿ â öåëÿõ ïðèíÿòèÿ ðåøåíèé, îñóùåñòâëÿåìîãî ïîñðåäñòâîì ãîëîñîâàíèÿ ãðàæäàí Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, îáëàäàþùèõ ïðàâîì íà ó÷àñòèå â ðåôåðåíäóìå. Íàðÿäó ñ îáùåðîññèéñêèì ðåôåðåíäóìîì ïðåäóñìàòðèâàþòñÿ òàêæå ðåãèîíàëüíûå è ìåñòíûå ðåôåðåíäóìû. Ïóíêò 56 ñòàòüè 2 íàçâàííîãî âûøå ôåäåðàëüíîãî çàêîíà îïðåäåëÿåò ðåôåðåíäóì ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè êàê ðåôåðåíäóì, ïðîâîäèìûé â ñîîòâåòñòâèè ñ Êîíñòèòóöèåé Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, ôåäåðàëüíûìè çàêîíàìè, êîíñòèòóöèåé (óñòàâîì) ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ñðåäè îáëàäàþùèõ ïðàâîì íà ó÷àñòèå â ðåôåðåíäóìå ãðàæäàí Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, ìåñòî æèòåëüñòâà êîòîðûõ ðàñïîëîæåíî íà òåððèòîðèè ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Ñëåäóåò îòìåòèòü, ÷òî Ôåäåðàëüíûé çàêîí «Îá îñíîâíûõ ãàðàíòèÿõ èçáèðàòåëüíûõ ïðàâ è ïðàâà íà ó÷àñòèå â ðåôåðåíäóìå ãðàæäàí Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» âåñüìà æåñòêî óíèôèöèðîâàë ïðàêòè÷åñêè âñå ïîëîæåíèÿ î ðåãèîíàëüíûõ ðåôåðåíäóìàõ. Ïîýòîìó ñåé÷àñ ïî÷òè âñå çàêîíû ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè î ðåôåðåíäóìàõ ïîâòîðÿþò äðóã äðóãà. Åñòåñòâåííî, ÷òî òàêàÿ æåñòêàÿ ôåäåðàëüíàÿ óíèôèêàöèÿ íå ïîçâîëÿåò ñóáúåêòàì Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ó÷èòûâàòü ïðè ïðîâåäåíèè ðåôåðåíäóìîâ ñâîè ìåñòíûå îñîáåííîñòè.

Ê íàñòîÿùåìó âðåìåíè ïðàêòè÷åñêè âî âñåõ ñóáúåêòàõ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ïðèíÿòû çàêîíû, ïîñâÿùåííûå ðåãèîíàëüíûì è ìåñòíûì ðåôåðåíäóìàì. Îäíàêî â íåêîòîðûõ ðîññèéñêèõ ðåãèîíàõ äî ñèõ ïîð îòñóòñòâóåò íåîáõîäèìàÿ çàêîíîäàòåëüíàÿ ðåãëàìåíòàöèÿ ðåôåðåíäóìîâ. Íàïðèìåð, â Ëèïåöêîé è Íîâîñèáèðñêîé îáëàñòÿõ, à òàêæå â Åâðåéñêîé àâòîíîìíîé îáëàñòè íå ïðèíÿòû çàêîíû î ðåôåðåíäóìå ýòèõ ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Â Ðåñïóáëèêå Òàòàðñòàí îòñóòñòâóåò çàêîí î ìåñòíîì ðåôåðåíäóìå. Â Ðåñïóáëèêå Àëòàé âîîáùå íåò çàêîíîâ î ðåôåðåíäóìàõ. Ñëåäóåò çàìåòèòü, ÷òî â ðÿäå óñòàâîâ ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ïðåäóñìîòðåíî ïðèíÿòèå èçìåíåíèé è äîïîëíåíèé â óñòàâ íà ðåôåðåíäóìå ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Â êà÷åñòâå ïðèìåðà ìîæíî ïðèâåñòè ïîëîæåíèÿ Óñòàâà Òâåðñêîé îáëàñòè, ñîãëàñíî êîòîðûì èçìåíåíèÿ è äîïîëíåíèÿ â óñòàâ ìîãóò áûòü ïðèíÿòû íà ðåôåðåíäóìå îáëàñòè. Â òî æå âðåìÿ ïðåäóñìàòðèâàåòñÿ, ÷òî óñòàâ îáëàñòè, èçìåíåíèÿ è äîïîëíåíèÿ ê íåìó ìîãóò áûòü ïðèíÿòû Çàêîíîäàòåëüíûì ñîáðàíèåì. Ôåäåðàëüíûì çàêîíîì «Îá îáùèõ ïðèíöèïàõ îðãàíèçàöèè çàêîíîäàòåëüíûõ (ïðåäñòàâèòåëüíûõ) è èñïîëíèòåëüíûõ îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» (ï. 1 ñò. 5) ê ÷èñëó îñíîâíûõ ïîëíîìî÷èé çàêîíîäàòåëüíîãî (ïðåäñòàâèòåëüíîãî) îðãàíà ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè îòíåñåíî ïðèíÿòèå êîíñòèòóöèè èëè óñòàâà ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè è ïîïðàâîê ê íèì. Âàæíî îòìåòèòü, ÷òî ñîãëàñíî óêàçàííîìó ôåäåðàëüíîìó çàêîíó ïðàâîì ïðèíÿòèÿ óñòàâà êðàÿ, îáëàñòè, ãîðîäà ôåäåðàëüíîãî çíà÷åíèÿ, àâòîíîìíîé îáëàñòè, àâòîíîìíîãî îêðóãà è ïîïðàâîê ê íåìó íàäåëåí òîëüêî çàêîíîäàòåëüíûé (ïðåäñòàâèòåëüíûé) îðãàí ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ñîîòâåòñòâóþùåãî ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Ïðàâîì æå ïðèíÿòèÿ êîíñòèòóöèè ðåñïóáëèêè è ïîïðàâîê ê íåé çàêîíîäàòåëüíûé (ïðåäñòàâèòåëüíûé) îðãàí ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè íàäåëåí òîëüêî â òîì ñëó÷àå, åñëè êîíñòèòóöèåé ðåñïóáëèêè íå óñòàíîâëåíî èíîå. Äåéñòâèòåëüíî, â êîíñòèòóöèÿõ ðÿäà ðåñïóáëèê óñòàíîâëåí èíîé ïîðÿäîê ïðèíÿòèÿ êîíñòèòóöèè. Â îñíîâíîì ýòî ïðèíÿòèå êîíñòèòóöèè íà ðåñïóáëèêàíñêîì ðåôåðåíäóìå. Ðàçëè÷èÿ â ïîëíîìî÷èÿõ ïî ïðèíÿòèþ îñíîâîïîëàãàþùèõ äîêóìåíòîâ ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè çàêîíîäàòåëüíûìè (ïðåäñòàâèòåëüíûìè) îðãàíàìè ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ðåñïóáëèê è èíûõ ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè îáóñëîâëåíû ïîëîæåíèÿìè ôåäåðàëüíîé Êîíñòèòóöèè. Ñîãëàñíî ÷àñòè 1 ñòàòüè 66 Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ñòàòóñ ðåñïóáëèêè îïðåäåëÿåòñÿ Êîíñòèòóöèåé Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè è êîíñòèòóöèåé ðåñïóáëèêè. À ñîãëàñíî ÷àñòè 2 ñòàòüè 66 Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ñòàòóñ êðàÿ, îáëàñòè, ãîðîäà ôåäåðàëüíîãî çíà÷åíèÿ, àâòîíîìíîé îáëàñòè, àâòîíîìíîãî îêðóãà îïðåäåëÿåòñÿ Êîíñòèòóöèåé Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè è óñòàâîì ñîîòâåòñòâóþùåãî ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, ïðèíèìàåìûì çàêîíîäàòåëüíûì (ïðåäñòàâèòåëüíûì) îðãàíîì.

142

143

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

Òàêèì îáðàçîì, â ðåñïóáëèêàõ çàêîíîäàòåëüíûé (ïðåäñòàâèòåëüíûé) îðãàí ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ìîæåò îáëàäàòü ìåíüøèìè çàêîíîäàòåëüíûìè ïîëíîìî÷èÿìè â îòíîøåíèè ïðèíÿòèÿ îñíîâîïîëàãàþùåãî àêòà ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ïî ñðàâíåíèþ ñ àíàëîãè÷íûìè îðãàíàìè êðàåâ, îáëàñòåé, ãîðîäîâ ôåäåðàëüíîãî çíà÷åíèÿ, àâòîíîìíîé îáëàñòè, àâòîíîìíûõ îêðóãîâ. Â òî æå âðåìÿ íàñåëåíèå ïîñëåäíèõ èç óêàçàííûõ ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ëèøåíî ïðàâà ñàìîñòîÿòåëüíî ïðèíèìàòü óñòàâ ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, ÷òî íå âïîëíå ñîîòâåòñòâóåò äåêëàðèðóåìîìó Êîíñòèòóöèåé Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ïðèíöèïó ðàâíîïðàâèÿ ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè (÷àñòü 1 ñò. 5). Íà íàø âçãëÿä, òàêîé âàðèàíò, êîãäà èçìåíåíèÿ è äîïîëíåíèÿ â óñòàâ ñóáúåêòà Ôåäåðàöèè ìîãóò áûòü ïðèíÿòû íà ðåôåðåíäóìå, çàñëóæèâàåò ïðàâà íà ñóùåñòâîâàíèå. Õîòÿ îñòàåòñÿ îòêðûòûì âîïðîñ î ñîîòâåòñòâèè Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè è ôåäåðàëüíîìó çàêîíîäàòåëüñòâó ïðèíÿòèÿ óñòàâà ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ëèáî ïîïðàâîê ê íåìó íà ðåôåðåíäóìå ñîîòâåòñòâóþùåãî ñóáúåêòà Ôåäåðàöèè. Âåäü â Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè îäíîçíà÷íî óêàçàíî, ÷òî óñòàâ ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ïðèíèìàåòñÿ çàêîíîäàòåëüíûì (ïðåäñòàâèòåëüíûì) îðãàíîì. Âðÿä ëè âûõîäîì èç ýòîé ñèòóàöèè ìîæåò áûòü ïðèíÿòèå óñòàâà ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ëèáî ïîïðàâîê ê íåìó â îêîí÷àòåëüíîé ðåäàêöèè íà ðåôåðåíäóìå è ëèøü çàòåì åãî ôîðìàëüíîå ïðèíÿòèå (èíûìè ñëîâàìè — «óòâåðæäåíèå») çàêîíîäàòåëüíûì îðãàíîì ñóáúåêòà Ôåäåðàöèè. Ýòî ñâÿçàíî ñ òåì, ÷òî ñîãëàñíî Ôåäåðàëüíîìó çàêîíó «Îá îñíîâíûõ ãàðàíòèÿõ èçáèðàòåëüíûõ ïðàâ è ïðàâà íà ó÷àñòèå â ðåôåðåíäóìå ãðàæäàí Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» ðåøåíèå, ïðèíÿòîå íà ðåôåðåíäóìå, ÿâëÿåòñÿ îáÿçàòåëüíûì è íå íóæäàåòñÿ â äîïîëíèòåëüíîì óòâåðæäåíèè (ï. 1 ñò. 73). Ïîýòîìó îïòèìàëüíûì ÿâëÿåòñÿ ïðåäîñòàâëåíèå êðàÿì, îáëàñòÿì, ãîðîäàì ôåäåðàëüíîãî çíà÷åíèÿ, àâòîíîìíîé îáëàñòè, àâòîíîìíûì îêðóãàì ïðàâà ñàìîñòîÿòåëüíî îïðåäåëÿòü ïîðÿäîê ïðèíÿòèÿ óñòàâà ñîîòâåòñòâóþùåãî ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, õîòÿ î÷åâèäíî, ÷òî â äàííîì ñëó÷àå ïðèäåòñÿ âíîñèòü èçìåíåíèÿ â Êîíñòèòóöèþ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè (÷àñòü 2 ñò. 66). Òåì íå ìåíåå ýòî áóäåò ñïîñîáñòâîâàòü ïîäëèííîìó ðàâíîïðàâèþ âñåõ ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Êàê áû òî íè áûëî, â íàñòîÿùåå âðåìÿ èìåííî íà ðåôåðåíäóìå ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ãðàæäàíå, ïðîæèâàþùèå â ýòîì ñóáúåêòå Ôåäåðàöèè, ìîãóò âûñêàçàòü ñâîå îòíîøåíèå ê ëþáûì çàêîíîäàòåëüíûì àêòàì. Ñëåäóåò ó÷èòûâàòü, ÷òî â ïîñëåäíèå ãîäû â ñóáúåêòàõ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè íàðÿäó ñ òðàäèöèîííûìè ôîðìàìè íåïîñðåäñòâåííîé äåìîêðàòèè (âûáîðû, ðåôåðåíäóì) èñïîëüçóþòñÿ è íîâûå (íàðîäíàÿ èíèöèàòèâà, êîíñóëüòàòèâíûé ðåôåðåíäóì, îïðîñû è ò. ä.).

Èíñòèòóòû ïðÿìîé äåìîêðàòèè ïîçâîëÿþò ãðàæäàíàì ó÷àñòâîâàòü â îïðåäåëåíèè çàäà÷ è íàïðàâëåíèé äåÿòåëüíîñòè îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè è îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Ñ ïîìîùüþ èíñòèòóòîâ íåïîñðåäñòâåííîé äåìîêðàòèè óñèëèâàåòñÿ è êîíòðîëü ãðàæäàí çà äåÿòåëüíîñòüþ ýòèõ îðãàíîâ. Ñëåäóåò îòìåòèòü, ÷òî èíñòèòóòû íåïîñðåäñòâåííîé äåìîêðàòèè â êîíñòèòóöèÿõ ðåñïóáëèê ðåãëàìåíòèðîâàíû çíà÷èòåëüíî ìåíüøå, ÷åì â óñòàâàõ ðÿäà êðàåâ è îáëàñòåé Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Â ñâîþ î÷åðåäü, äàííûå óñòàâû ñ ðàçíîé ñòåïåíüþ äåòàëèçàöèè ðåãóëèðóþò èíñòèòóòû íåïîñðåäñòâåííîé äåìîêðàòèè. Â ðÿäå êðàåâûõ è îáëàñòíûõ óñòàâîâ ýòè èíñòèòóòû óðåãóëèðîâàíû äîñòàòî÷íî ïîëíî. Â íèõ ñîäåðæàòñÿ îòäåëüíûå ãëàâû, ïîñâÿùåííûå íåïîñðåäñòâåííîé äåìîêðàòèè. Ýòî, íàïðèìåð, ãëàâà 3 Óñòàâà Àðõàíãåëüñêîé îáëàñòè «Èíñòèòóòû íåïîñðåäñòâåííîé äåìîêðàòèè íà òåððèòîðèè Àðõàíãåëüñêîé îáëàñòè»; ãëàâà 6 Óñòàâà (Îñíîâíîãî çàêîíà) Àëòàéñêîãî êðàÿ «Íåïîñðåäñòâåííîå ó÷àñòèå æèòåëåé Àëòàéñêîãî êðàÿ â ðåøåíèè âàæíûõ âîïðîñîâ ãîñóäàðñòâåííîãî çíà÷åíèÿ»; ãëàâà 2 Óñòàâà Âîëãîãðàäñêîé îáëàñòè «Íåïîñðåäñòâåííîå ó÷àñòèå íàñåëåíèÿ â îñóùåñòâëåíèè ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè»; ãëàâà 2 Óñòàâà Ñìîëåíñêîé îáëàñòè «Íåïîñðåäñòâåííîå îñóùåñòâëåíèå âëàñòè íàðîäîì»; ãëàâà 6 Óñòàâà ×åëÿáèíñêîé îáëàñòè «Èíñòèòóòû íåïîñðåäñòâåííîé äåìîêðàòèè íà òåððèòîðèè îáëàñòè»; ãëàâà 3 Óñòàâà Àìóðñêîé îáëàñòè «Íåïîñðåäñòâåííîå ó÷àñòèå ãðàæäàí â îñóùåñòâëåíèè ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè». Íåëüçÿ íå çàìåòèòü, ÷òî â íåêîòîðûõ óñòàâàõ ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, íåñìîòðÿ íà äîñòàòî÷íî ãðîìêèå íàçâàíèÿ ñîîòâåòñòâóþùèõ ãëàâ ýòèõ óñòàâîâ, èíñòèòóòàì íåïîñðåäñòâåííîé äåìîêðàòèè óäåëÿåòñÿ ÿâíî íåäîñòàòî÷íîå âíèìàíèå. Íàïðèìåð, ãëàâà 3 Óñòàâà Ñìîëåíñêîé îáëàñòè èìåíóåòñÿ «Èíñòèòóòû íåïîñðåäñòâåííîé äåìîêðàòèè. Èçáèðàòåëüíàÿ ñèñòåìà Ñìîëåíñêîé îáëàñòè». Îäíàêî ñðåäè ôîðì îñóùåñòâëåíèÿ íåïîñðåäñòâåííîé äåìîêðàòèè (ñò. 19) íàçûâàþòñÿ òîëüêî ðåôåðåíäóì è âûáîðû. Â íåêîòîðûõ óñòàâàõ ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè ñîäåðæàòñÿ ïîëîæåíèÿ îá îáñóæäåíèè íàñåëåíèåì âàæíûõ âîïðîñîâ æèçíè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, â òîì ÷èñëå ïðîåêòîâ íîðìàòèâíûõ ïðàâîâûõ àêòîâ. Ñëåäóåò îòìåòèòü, ÷òî èíèöèàòîðîì ïîäîáíûõ îáñóæäåíèé ìîãóò âûñòóïàòü ðàçëè÷íûå îðãàíû ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè, õîòÿ â áîëüøèíñòâå ñëó÷àåâ âåäóùàÿ ðîëü ïðèíàäëåæèò çàêîíîäàòåëüíîìó (ïðåäñòàâèòåëüíîìó) îðãàíó ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Òàê, â Âîëãîãðàäñêîé îáëàñòè — ýòî îáëàñòíàÿ Äóìà, ãëàâà àäìèíèñòðàöèè; â Âîëîãîäñêîé îáëàñòè — Çàêîíîäàòåëüíîå ñîáðàíèå; â Êàëèíèíãðàäñêîé îáëàñòè — îáëàñòíàÿ Äóìà, åå ïðåäñåäàòåëü, ãëàâà àäìèíèñòðàöèè. Îäíîé èç ôîðì íåïîñðåäñòâåííîé äåìîêðàòèè ÿâëÿåòñÿ ãðàæäàíñêàÿ èëè íàðîäíàÿ, èíèöèàòèâà. Ýòî íîâàÿ ôîðìà ïðÿìîãî âîëåèçúÿâëåíèÿ ãðàæäàí ïîðàçíîìó çàêðåïëÿåòñÿ â óñòàâàõ ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Òàê, â Óñ-

144

145

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

òàâå Êðàñíîÿðñêîãî êðàÿ ïðåäóñìîòðåíî, ÷òî ãðàæäàíå ìîãóò îñóùåñòâëÿòü êðàåâóþ íàðîäíóþ èíèöèàòèâó ïóòåì âûäâèæåíèÿ ïðîåêòîâ ðåøåíèé äëÿ ãîëîñîâàíèÿ íà êðàåâîì ðåôåðåíäóìå èëè âíåñåíèÿ èõ íà ðàññìîòðåíèå Çàêîíîäàòåëüíîãî ñîáðàíèÿ èëè ãóáåðíàòîðà êðàÿ. Â Óñòàâå Êàëóæñêîé îáëàñòè óêàçàíî, ÷òî ãðàæäàíå èìåþò ïðàâî íà ïðàâîòâîð÷åñêóþ èíèöèàòèâó, êîòîðàÿ ïîäëåæèò îáÿçàòåëüíîìó ðàññìîòðåíèþ îðãàíàìè ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè è îðãàíàìè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, à ðåçóëüòàòû ðàññìîòðåíèÿ — îôèöèàëüíîìó îïóáëèêîâàíèþ. Â Óñòàâå Âîëãîãðàäñêîé îáëàñòè ñîäåðæàòñÿ ïîëîæåíèÿ î ãðàæäàíñêîé è çàêîíîäàòåëüíîé èíèöèàòèâå. Ïîä ãðàæäàíñêîé èíèöèàòèâîé ïîíèìàåòñÿ ïðàâî èçáèðàòåëÿ íà îáðàùåíèå ê äåïóòàòó îáëàñòíîé Äóìû ñ ïðåäëîæåíèåì î ïðèíÿòèè èëè èçìåíåíèè îáëàñòíîãî çàêîíà. Ïîä çàêîíîäàòåëüíîé èíèöèàòèâîé ãðàæäàí ïîíèìàåòñÿ ïðàâî îïðåäåëåííîãî ÷èñëà èçáèðàòåëåé ïðåäñòàâëÿòü îáëàñòíîé Äóìå ïðîåêòû çàêîíîâ, à òàêæå èíûå ïðåäëîæåíèÿ äëÿ èõ ïðèíÿòèÿ â çàêîíîäàòåëüíîì ïîðÿäêå. Ñîãëàñíî ñòàòüå 29 Óñòàâà Àìóðñêîé îáëàñòè íàðîäíàÿ ïðàâîòâîð÷åñêàÿ èíèöèàòèâà ìîæåò îñóùåñòâëÿòüñÿ ãðàæäàíàìè ïóòåì âûäâèæåíèÿ ïðåäëîæåíèé äëÿ ðåôåðåíäóìà îáëàñòè èëè âíåñåíèÿ èõ íà ðàññìîòðåíèå â îáëàñòíîé Ñîâåò íàðîäíûõ äåïóòàòîâ. Â Ñîâåò ïðåäëîæåíèÿ ìîãóò âíîñèòüñÿ îò èìåíè íå ìåíåå îäíîãî ïðîöåíòà ãðàæäàí, îáëàäàþùèõ àêòèâíûì èçáèðàòåëüíûì ïðàâîì. Ñáîð ïîäïèñåé äëÿ îñóùåñòâëåíèÿ íàðîäíîé ïðàâîòâîð÷åñêîé èíèöèàòèâû ïðîâîäèòñÿ íà îñíîâå ïîëíîñòüþ îôîðìëåííîãî çàêîíîïðîåêòà. Îäíàêî ýòèì âûõîëàùèâàåòñÿ ñàì ñìûñë ïðàâîòâîð÷åñêîé èíèöèàòèâû, ïîñêîëüêó ïîäðàçóìåâàåòñÿ, ÷òî íåïîëíî îôîðìëåííûé çàêîíîïðîåêò ìîæåò áûòü íå äîïóùåí äî îáñóæäåíèÿ. Êîíå÷íî æå, êîíñòèòóöèè è óñòàâû íå ìîãóò âñåîáúåìëþùå ðåãëàìåíòèðîâàòü èíñòèòóòû íåïîñðåäñòâåííîé äåìîêðàòèè, äëÿ áîëåå øèðîêîãî è ïîëíîãî ïðèìåíåíèÿ êîòîðûõ íåîáõîäèìà èõ äàëüíåéøàÿ äåòàëèçàöèÿ çàêîíîäàòåëüíûìè îðãàíàìè, ïðåæäå âñåãî â çàêîíàõ ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Â äàííûõ çàêîíàõ íåîáõîäèìî ÷åòêî îïðåäåëèòü ïîðÿäîê ïðèíÿòèÿ íàñåëåíèåì ðåøåíèé ðåãèîíàëüíîãî è ìåñòíîãî õàðàêòåðà. Ñëåäóåò çàìåòèòü, ÷òî òàêèå çàêîíû óæå ïðèíÿòû â çíà÷èòåëüíîì ÷èñëå ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, íàïðèìåð Çàêîí Êàëóæñêîé îáëàñòè «Î íàðîäíîé ïðàâîòâîð÷åñêîé èíèöèàòèâå» îò 6 ìàÿ 1996 ãîäà. Îäíàêî ñàìîå äåòàëüíîå çàêîíîäàòåëüíîå ðåãóëèðîâàíèå èíñòèòóòîâ íåïîñðåäñòâåííîé äåìîêðàòèè ñàìî ïî ñåáå íå ÿâëÿåòñÿ ãàðàíòèåé àêòèâíîãî èñïîëüçîâàíèÿ òàêèõ èíñòèòóòîâ ãðàæäàíàìè. Ïîýòîìó î÷åíü âàæíà äåÿòåëüíîñòü îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ïî ïðàêòè÷åñêîìó ðàçúÿñíåíèþ (è â òîì ÷èñëå ÷åðåç ñðåäñòâà ìàññîâîé èíôîðìàöèè) ðàçëè÷íûõ àñïåêòîâ ó÷àñòèÿ ãðàæäàí â íåïîñðåäñòâåííîì îñóùåñòâëåíèè âëàñòè.

146

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

Íåìàëîâàæíîé ÿâëÿåòñÿ è èíôîðìàöèîííàÿ îòêðûòîñòü äëÿ ãðàæäàí îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè è îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Óñòàâ Àðõàíãåëüñêîé îáëàñòè â ÷èñëî èíñòèòóòîâ íåïîñðåäñòâåííîé äåìîêðàòèè âêëþ÷àåò îáñóæäåíèå ãðàæäàíàìè âàæíûõ âîïðîñîâ ãîñóäàðñòâåííîãî çíà÷åíèÿ (ñò. 16), à òàêæå ãëàñíîñòü â äåÿòåëüíîñòè îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè è îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ (ñò. 18). Âàæíî â òî æå âðåìÿ ïîä÷åðêíóòü, ÷òî íè óñòàâû, íè êîíñòèòóöèè, íè çàêîíû ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè íå ñìîãóò ãàðàíòèðîâàòü ïîëíîöåííîãî îáåñïå÷åíèÿ ïðàâ ãðàæäàí, â òîì ÷èñëå è ïîòîìó, ÷òî èõ äåéñòâèå íå ìîæåò â ïîëíîé ìåðå ðàñïðîñòðàíÿòüñÿ íà ôåäåðàëüíûå îðãàíû ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè. Ïîýòîìó íåîáõîäèìî ñêîðåéøåå ïðèíÿòèå ôåäåðàëüíîãî çàêîíà, â êîòîðîì áûë áû óðåãóëèðîâàí ïîðÿäîê ïîëó÷åíèÿ èíôîðìàöèè î ðåøåíèÿõ îðãàíîâ âëàñòè âñåõ óðîâíåé. Ïðè ýòîì çàêîíàìè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè äîëæíû óñòàíàâëèâàòüñÿ äîïîëíèòåëüíûå ãàðàíòèè íà ïîëó÷åíèå èíôîðìàöèè î ðåøåíèÿõ îðãàíîâ ïóáëè÷íîé âëàñòè. Êàê óæå óïîìèíàëîñü ðàíåå, äî ñèõ ïîð îòñóòñòâóþò ìíîãèå ôåäåðàëüíûå çàêîíû, ðàçâèâàþùèå êîíñòèòóöèîííûå ïðèíöèïû íàðîäîâëàñòèÿ. Ïîìèìî ôåäåðàëüíîãî çàêîíà â ñôåðå èíôîðìàöèîííîé îòêðûòîñòè îðãàíîâ ïóáëè÷íîé âëàñòè, íåîáõîäèìî òàêæå ïðèíÿòü ôåäåðàëüíûå çàêîíû îá îáðàùåíèÿõ â ãîñóäàðñòâåííûå îðãàíû è îðãàíû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, à òàêæå î ñîáðàíèÿõ, øåñòâèÿõ è äåìîíñòðàöèÿõ. Ôåäåðàëüíûé çàêîí «Îá îáðàùåíèÿõ ãðàæäàí» áûë ïðèíÿò Ãîñóäàðñòâåííîé Äóìîé 3 äåêàáðÿ 1999 ãîäà (ïîâòîðíî, ïîñëå îòêëîíåíèÿ åãî Ñîâåòîì Ôåäåðàöèè), íî íå áûë ïîäïèñàí Ïðåçèäåíòîì Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Êðîìå òîãî, ñëåäóåò ó÷èòûâàòü ïîëîæåíèÿ Óêàçà Ïðåçèäèóìà Âåðõîâíîãî Ñîâåòà ÑÑÑÐ îò 12 àïðåëÿ 1968 ãîäà «Î ïîðÿäêå ðàññìîòðåíèÿ ïðåäëîæåíèé, çàÿâëåíèé è æàëîá ãðàæäàí» (â ðåäàêöèè îò 4 ìàðòà 1980 ãîäà, ñ èçìåíåíèÿìè è äîïîëíåíèÿìè îò 2 ôåâðàëÿ 1988 ãîäà)85. Îäíàêî ìíîãèå íîðìû äàííîãî óêàçà â íàñòîÿùåå âðåìÿ óñòàðåëè è íå ìîãóò îáåñïå÷èòü ïîëíîöåííîãî ðåãóëèðîâàíèÿ ñîîòâåòñòâóþùèõ îòíîøåíèé. Â ðÿäå ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ïðèíÿòû çàêîíû, ðåãóëèðóþùèå ïðàâî ãðàæäàí íà îáðàùåíèå. Â èõ ÷èñëå ìîæíî íàçâàòü Çàêîí Îðëîâñêîé îáëàñòè «Î ïîðÿäêå ðàññìîòðåíèÿ æàëîá, çàÿâëåíèé è ïðåäëîæåíèé ãðàæäàí â îðãàíàõ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè è ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ Îðëîâñêîé îáëàñòè», Çàêîí ãîðîäà Ìîñêâû «Îá îáðàùåíèÿõ ãðàæäàí», îäíîèìåííûé çàêîí ×åëÿáèíñêîé îáëàñòè, Çàêîí ×óâàøñêîé Ðåñïóáëèêè «Î ïîðÿäêå ðàññìîòðåíèÿ îáðàùåíèé ãðàæäàí â îðãàíàõ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè è îðãàíàõ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ». _________________________________

85 Âåäîìîñòè Âåðõîâíîãî Ñîâåòà ÑÑÑÐ. 1980. ¹ 11. Ñò. 192.

147

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Ñòàòüÿ 31 Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè óñòàíàâëèâàåò ïðàâî ðîññèéñêèõ ãðàæäàí ñîáèðàòüñÿ ìèðíî, áåç îðóæèÿ, ïðîâîäèòü ñîáðàíèÿ, ìèòèíãè è äåìîíñòðàöèè, øåñòâèÿ è ïèêåòèðîâàíèå. Ñ êîíöà 80-õ ãîäîâ ïðîøëîãî ñòîëåòèÿ ïî ìåðå äåìîêðàòèçàöèè îáùåñòâà ãðàæäàíå èñïîëüçîâàëè òàêóþ ôîðìó ïîëèòè÷åñêîãî ïðîòåñòà ñàìîñòîÿòåëüíî, áåç âëàñòåé è ïðîòèâ âëàñòåé. Â íàñòîÿùåå âðåìÿ íà ôåäåðàëüíîì óðîâíå äåéñòâóåò Óêàç Ïðåçèäåíòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè îò 25 ìàÿ 1992 ãîäà ¹ 524 «Î ïîðÿäêå îðãàíèçàöèè è ïðîâåäåíèÿ ìèòèíãîâ, óëè÷íûõ øåñòâèé, äåìîíñòðàöèé è ïèêåòèðîâàíèÿ». Ôåäåðàëüíûé çàêîí «Î ñîáðàíèÿõ, ìèòèíãàõ, äåìîíñòðàöèÿõ, øåñòâèÿõ è ïèêåòèðîâàíèÿõ» áûë ïðèíÿò Ãîñóäàðñòâåííîé Äóìîé ëåòîì 1995 ãîäà è îäîáðåí Ñîâåòîì Ôåäåðàöèè îñåíüþ òîãî æå ãîäà, íî íå ïîäïèñàí Ïðåçèäåíòîì Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Ïîýòîìó â ñóáúåêòàõ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè äî íàñòîÿùåãî âðåìåíè äåéñòâóþò â îñíîâíîì âðåìåííûå ïîëîæåíèÿ î ìèòèíãàõ è ìàíèôåñòàöèÿõ. Ñëåäóåò òàêæå ó÷èòûâàòü, ÷òî òîëüêî ïóòåì ïðèíÿòèÿ çàêîíîäàòåëüíûõ àêòîâ íåâîçìîæíî äîáèòüñÿ ïîëíîöåííîé ðåàëèçàöèè íàðîäîâëàñòèÿ â ñóáúåêòàõ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Íåîáõîäèì êîíòðîëü çà èñïîëíåíèåì òàêèõ çàêîíîäàòåëüíûõ àêòîâ. Îñíîâíàÿ ðîëü çäåñü ìîæåò ïðèíàäëåæàòü ïðåäñòàâèòåëüíûì îðãàíàì ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, à òàêæå óïîëíîìî÷åííîìó ïî ïðàâàì ÷åëîâåêà â ñóáúåêòå Ôåäåðàöèè. Â ðÿäå ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè óæå çàêîíîäàòåëüíî ââåäåíà òàêàÿ äîëæíîñòü. Â Ôåäåðàëüíîì êîíñòèòóöèîííîì çàêîíå «Îá Óïîëíîìî÷åííîì ïî ïðàâàì ÷åëîâåêà â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» (ñò. 5) ïðåäóñìîòðåíà âîçìîæíîñòü ó÷ðåæäåíèÿ äîëæíîñòè óïîëíîìî÷åííîãî ïî ïðàâàì ÷åëîâåêà â ñóáúåêòå Ôåäåðàöèè â ñîîòâåòñòâèè ñ êîíñòèòóöèåé (óñòàâîì) èëè çàêîíîì ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Îäíàêî íåëüçÿ íå îòìåòèòü, ÷òî ñòðóêòóðà è ñîäåðæàíèå ñîîòâåòñòâóþùèõ çàêîíîâ ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè â îñíîâíîì çàèìñòâîâàíû èç âûøåóêàçàííîãî ôåäåðàëüíîãî êîíñòèòóöèîííîãî çàêîíà. Ïðè ýòîì ðÿä íîðì ôåäåðàëüíîãî êîíñòèòóöèîííîãî çàêîíà èçìåíåí ïðèìåíèòåëüíî ê ñèñòåìå îðãàíèçàöèè ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè â ñîîòâåòñòâóþùèõ ñóáúåêòàõ Ôåäåðàöèè. Âìåñòå ñ òåì öåëûé ðÿä ïîëîæåíèé, ñîäåðæàùèõñÿ â ôåäåðàëüíîì êîíñòèòóöèîííîì çàêîíå, íå ìîæåò ìåõàíè÷åñêè âîñïðîèçâîäèòüñÿ â ðåãèîíàëüíûõ çàêîíàõ ââèäó òîãî, ÷òî ó ôåäåðàëüíîãî çàêîíîäàòåëÿ ñîâåðøåííî èíûå ïîëíîìî÷èÿ ïî îïðåäåëåíèþ ñòàòóñà è ïîðÿäêà äåÿòåëüíîñòè Óïîëíîìî÷åííîãî ïî ïðàâàì ÷åëîâåêà â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, íåæåëè àíàëîãè÷íûå ïîëíîìî÷èÿ â îòíîøåíèè ðåãèîíàëüíûõ óïîëíîìî÷åííûõ ó çàêîíîäàòåëüíûõ îðãàíîâ ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Íåîáõîäèìî ó÷èòûâàòü, ÷òî â ñîîòâåòñòâèè ñ Êîíñòèòóöèåé Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè (ñò. 71) óãîëîâíîå, óãîëîâíî-ïðîöåññóàëüíîå çàêîíîäàòåëüñòâî, ãðàæäàíñêîå çàêîíîäàòåëüñòâî íàõîäÿòñÿ â âåäåíèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Íåäîñòàòî÷íûé ó÷åò ýòèõ îáñòîÿòåëüñòâ ñîñòàâëÿåò íàèáîëåå ñëàáîå ìåñòî â çàêîíàõ ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè îá óïîëíîìî÷åííûõ ïî ïðàâàì ÷åëîâåêà.

148

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

Â òî æå âðåìÿ â ïðåäåëàõ âåäåíèÿ ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè âîçìîæíî ïðåäîñòàâëåíèå äîïîëíèòåëüíûõ ïðàâ ðåãèîíàëüíîìó óïîëíîìî÷åííîìó ïî ïðàâàì ÷åëîâåêà. Íàïðèìåð, öåëåñîîáðàçíî ïðåäîñòàâèòü åìó ïðàâî çàêîíîäàòåëüíîé èíèöèàòèâû â çàêîíîäàòåëüíîì îðãàíå ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Ïîäâîäÿ èòîã àíàëèçó ðàçâèòèÿ êîíñòèòóöèîííûõ ïðèíöèïîâ íàðîäîâëàñòèÿ â çàêîíîäàòåëüñòâå ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, ñëåäóåò îòìåòèòü, ÷òî ñóáúåêòû Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ïðîøëè çíà÷èòåëüíûé ïóòü â ýòîì íàïðàâëåíèè. Ïîýòîìó íåîáõîäèìî äåòàëüíîå è òùàòåëüíîå èçó÷åíèå ýòîãî îïûòà, âûÿâëåíèå åãî ñëàáûõ è ñèëüíûõ ñòîðîí. È âñå òî, ÷òî ïîêàçàëî ñâîþ ýôôåêòèâíîñòü íà ïðàêòèêå, íåîáõîäèìî èñïîëüçîâàòü íà ôåäåðàëüíîì óðîâíå, î ÷åì, ê ñîæàëåíèþ, ñåãîäíÿ ãîâîðèòü íå ïðèõîäèòñÿ. Ïðîåêòû ôåäåðàëüíûõ çàêîíîâ ïî ïðåäìåòàì ñîâìåñòíîãî âåäåíèÿ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè è åå ñóáúåêòîâ íåðåäêî ðàçðàáàòûâàþòñÿ áåç âñÿêîãî èñïîëüçîâàíèÿ ðåãèîíàëüíîãî îïûòà. Ïðè ýòîì ïðàêòè÷åñêè íå èñïîëüçóþòñÿ äàæå òå çàêîíû ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, êîòîðûå óæå ïîêàçàëè ñâîþ ýôôåêòèâíîñòü. À ðåçóëüòàòîì ýòîãî ìîæåò áûòü äàëüíåéøàÿ æåñòêàÿ óíèôèêàöèÿ çàêîíîäàòåëüñòâà ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè áåç âñÿêîãî ó÷åòà ðåãèîíàëüíîé ñïåöèôèêè. Ñàìà èäåÿ ôåäåðàòèâíîãî ãîñóäàðñòâà ïðåäïîëàãàåò ìíîãîîáðàçèå ïîäõîäîâ ê ðåøåíèþ êîíêðåòíûõ âîïðîñîâ ðàçâèòèÿ êîíñòèòóöèîííûõ ïðèíöèïîâ íàðîäîâëàñòèÿ. Êàê áûëî îòìå÷åíî â åæåãîäíîì Ïîñëàíèè Ïðåçèäåíòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè Ôåäåðàëüíîìó Ñîáðàíèþ, «íåîáõîäèìî îòêàçûâàòüñÿ íå òîëüêî îò âòîðæåíèÿ â ôåäåðàëüíóþ êîìïåòåíöèþ, íî è îò íåîáîñíîâàííûõ ïîïûòîê ôåäåðàëüíûõ ñòðóêòóð âìåøèâàòüñÿ â ñôåðó èñêëþ÷èòåëüíîé êîìïåòåíöèè ðåãèîíîâ»86. Âïîëíå ïîíÿòíûì êàæåòñÿ ñòðåìëåíèå ôåäåðàëüíîãî çàêîíîäàòåëÿ óñòàíîâèòü åäèíûå äëÿ âñåõ ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ïðàâèëà âî âñåõ ñôåðàõ îáùåñòâåííîé æèçíè. Îñîáåííî ëîãè÷íûì ýòî êàæåòñÿ íà ôîíå ïðîòèâîñòîÿíèÿ â íåêîòîðûõ ðåãèîíàõ çàêîíîäàòåëüíîé è èñïîëíèòåëüíîé âåòâåé âëàñòè, êàæäàÿ èç êîòîðûõ çà÷àñòóþ ñòðåìèòñÿ «ïåðåòÿíóòü» íà ñåáÿ çíà÷èòåëüíóþ ÷àñòü ïîëíîìî÷èé, â ðåçóëüòàòå ÷åãî íàðóøàþòñÿ ïðàâà ãðàæäàí. Îäíàêî, êàê ïðåäñòàâëÿåòñÿ, ôåäåðàëüíûå îðãàíû ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè íå äîëæíû ñêîâûâàòü èíèöèàòèâó ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè â ðàçâèòèè êîíñòèòóöèîííûõ ïðèíöèïîâ íàðîäîâëàñòèÿ. Ýòî òåì áîëåå âàæíî, ÷òî áîëüøèíñòâî ðîññèéñêèõ ðåãèîíîâ îïåðåäèëè â ýòîì îòíîøåíèè ôåäåðàëüíûé öåíòð. Ñóáúåêòû Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè îáëàäàþò ñåãîäíÿ äîñòàòî÷íûì ïîòåíöèàëîì äëÿ äàëüíåéøåãî ðàçâèòèÿ â ñâîåì çàêîíîäàòåëüñòâå êîíñòèòóöèîííûõ ïðèíöèïîâ íàðîäîâëàñòèÿ. _________________________________

86 Ïîñëàíèå Ïðåçèäåíòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè Ôåäåðàëüíîìó Ñîáðàíèþ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè

«Î ïîëîæåíèè â ñòðàíå è îñíîâíûõ íàïðàâëåíèÿõ âíóòðåííåé è âíåøíåé ïîëèòèêè ãîñóäàðñòâà». Ì., 2001.

149

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

6.1. Îò äåìîêðàòè÷åñêîãî öåíòðàëèçìà ê ìåñòíîìó ñàìîóïðàâëåíèþ Ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå ñåãîäíÿ ðàññìàòðèâàåòñÿ â êà÷åñòâå íåîòúåìëåìîé ÷àñòè êîíñòèòóöèîííîãî ìåõàíèçìà íàðîäîâëàñòèÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. ßâëÿÿñü ñàìîñòîÿòåëüíûì óðîâíåì ïóáëè÷íîé âëàñòè, íàèáîëåå ïðèáëèæåííûì ê íàñåëåíèþ, è ýëåìåíòîì ãðàæäàíñêîãî îáùåñòâà, ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå ïðèçâàíî èãðàòü ðîëü îäíîé èç ãàðàíòèé ïîäëèííîé äåìîêðàòèè â ñòðàíå. Ïðîöåññû ðàçâèòèÿ íîðìàòèâíîé ìîäåëè ðîññèéñêîãî ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ è ôàêòè÷åñêîãî ñòàíîâëåíèÿ ýòîãî âàæíåéøåãî ñîöèàëüíîãî èíñòèòóòà â ïîëíîé ìåðå îòðàçèëè â ñåáå ïðîáëåìû è ïðîòèâîðå÷èÿ ïîëèòèêîïðàâîâûõ ðåôîðì äâóõ ïîñëåäíèõ äåñÿòèëåòèé. Èäåè ñàìîóïðàâëåíèÿ, âîâëå÷åíèÿ øèðîêèõ ñëîåâ íàñåëåíèÿ â ðåøåíèå ìåñòíûõ çàäà÷ âêëþ÷àëèñü â îôèöèàëüíóþ èäåîëîãè÷åñêóþ äîêòðèíó ãîñóäàðñòâà åùå â ñîâåòñêèé ïåðèîä. Îäíàêî ðåàëüíî â îñíîâó îðãàíèçàöèè ìåñòíîé âëàñòè äî êîíöà 1980-õ ãîäîâ áûë ïîëîæåí ïðèíöèï åäèíñòâà ñèñòåìû Ñîâåòîâ êàê îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè. Ñîâåòû ôîðìèðîâàëè èñïîëíèòåëüíûå êîìèòåòû, êîòîðûå ôîðìàëüíî áûëè ïîä÷èíåíû è ïîäîò÷åòíû èì è âûøåñòîÿùèì èñïîëíèòåëüíûì îðãàíàì, à ôàêòè÷åñêè ñëóæèëè ïðîâîäíèêàìè ïîëèòèêè ïàðòèéíûõ îðãàíîâ. Îðãàíèçàöèîííûì ïðèíöèïîì ïîñòðîåíèÿ ñèñòåìû Ñîâåòîâ ÿâëÿëñÿ äåìîêðàòè÷åñêèé öåíòðàëèçì, êîòîðûé ôîðìàëüíî äîïóñêàë ñàìîñòîÿòåëüíîñòü íà ìåñòàõ, íî ôàêòè÷åñêè çàêëþ÷àëñÿ â ïîëíîé öåíòðàëèçàöèè ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè, îòñóòñòâèè ó ìåñòíîé âëàñòè ñîáñòâåííîé èñêëþ÷èòåëüíîé êîìïåòåíöèè è ôèíàíñîâîé ñàìîñòîÿòåëüíîñòè. Ñîãëàñíî Êîíñòèòóöèè ÑÑÑÐ 1977 ãîäà ìåñòíûå Ñîâåòû áûëè âïðàâå ïðèíèìàòü îáùåîáÿçàòåëüíûå ïðàâîâûå ðåøåíèÿ â ïðåäåëàõ, óñòàíîâëåííûõ çàêîíîäàòåëüñòâîì Ñîþçà ÑÑÐ, ñîþçíîé è àâòîíîìíîé ðåñïóáëèêè. Îäíàêî ëþáûå ðåøåíèÿ ìåñòíûõ Ñîâåòîâ ìîãëè áûòü îòìåíåíû âûøåñòîÿùèì Ñîâåòîì. Ðîëü ïóáëè÷íûõ îòðàñëåé îòå÷åñòâåííîãî ïðàâà â òå ãîäû áûëà äîñòàòî÷íî ñïåöèôè÷íîé. Ñ îäíîé ñòîðîíû, ãîñóäàðñòâî äîáèâàëîñü äîëæíîãî êà÷åñòâà ïðàâîâîãî ìàññèâà, åãî òî÷íîñòè è íåïðîòèâîðå÷èâîñòè, âàæíîé çàäà÷åé ñ÷èòàëîñü óêðåïëåíèå ñîöèàëèñòè÷åñêîé çàêîííîñòè. Â çàêîíîäàòåëüñòâå áûëè ÷åòêî óðåãóëèðîâàíû ìíîãî÷èñëåííûå êîíêðåòíûå âîïðîñû, ñîñòàâëÿâøèå ïðåäìåò ïîâñåäíåâíîé äåÿòåëüíîñòè ìåñòíîé âëàñòè. Ñ äðóãîé ñòîðîíû, â ñôåðå âîïðîñîâ, èìåþùèõ ïîëèòè÷åñêîå çíà÷åíèå, ïàðòèéíàÿ ïðîãðàììà èëè óêàçàíèÿ ðóêîâîäÿùèõ îðãàíîâ íà ïðàêòèêå ìîãëè çíà÷èòü ãîðàçäî áîëüøå, ÷åì êîíñòèòóöèîííûå ïðèíöèïû èëè íîðìû çàêîíà. Àäìèíèñòðàòèâíàÿ ñèñòåìà óñïåøíî ïîäñòðàõîâûâàëà ïðàâî. Ïðîáåë â çàêîíîäàòåëüñòâå, îòñóòñòâèå íåîáõîäèìîé ðåãëàìåíòàöèè âîïðîñîâ îðãàíèçà-

öèè âëàñòè ëþáîãî óðîâíÿ, îäíèì ñëîâîì, îòñóòñòâèå àâòîíîìíî ðàáîòàþùåãî ïðàâîâîãî ìåõàíèçìà áûëî ïîçâîëèòåëüíî, íå âûçûâàëî ñëîæíûõ êîëëèçèé èëè êðèçèñîâ. Åäèíàÿ âåðòèêàëü âëàñòè, áåçàëüòåðíàòèâíûå âûáîðû, åäèíîãëàñíîå ãîëîñîâàíèå â Ñîâåòàõ âñåõ óðîâíåé íå òðåáîâàëè ñëîæíîãî ïðàâîâîãî ðåãóëèðîâàíèÿ ñîîòâåòñòâóþùèõ îòíîøåíèé. Îäíàêî áûëî áû íåïðàâèëüíî âèäåòü â ñîâåòñêîé ñèñòåìå îðãàíèçàöèè ìåñòíîé âëàñòè òîëüêî íåãàòèâíûå ÷åðòû. Â òîé ñèñòåìå îïðåäåëåííûå ìåñòíûå âîïðîñû ìîãëè ðåøàòüñÿ â èíòåðåñàõ ãîñóäàðñòâà è ìåñòíîãî íàñåëåíèÿ ãîðàçäî áîëåå îïåðàòèâíî è ýôôåêòèâíî, ÷åì â ñåãîäíÿøíèõ óñëîâèÿõ. Îäíàêî íåëüçÿ íå ïðèçíàòü, ÷òî ñîâåòñêàÿ ìîäåëü îðãàíèçàöèè ìåñòíîé âëàñòè â åå ïðåæíåì âèäå íå âïèñûâàëàñü â ñòðàòåãèþ êîðåííûõ ýêîíîìè÷åñêèõ è ïîëèòè÷åñêèõ ïðåîáðàçîâàíèé â íàøåì ãîñóäàðñòâå, ïðåäïîëàãàþùóþ ñòàíîâëåíèå èíñòèòóòîâ ïðàâîâîãî ãîñóäàðñòâà è ãðàæäàíñêîãî îáùåñòâà. Ïîÿâëåíèå ðîññèéñêîãî ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â åãî ñåãîäíÿøíåì âèäå ñòàëî ðåçóëüòàòîì âûçâàííûõ îáúåêòèâíîé íåîáõîäèìîñòüþ ïðîöåññîâ, âîïåðâûõ, äåöåíòðàëèçàöèè âëàñòè, à âî-âòîðûõ, óñèëåíèÿ åå äåìîêðàòè÷åñêèõ íà÷àë. Íî, áåçóñëîâíî, ñàìè ïðîöåññû ðåôîðìèðîâàíèÿ èíñòèòóòîâ âëàñòè, ñîçäàíèÿ íîâîé íîðìàòèâíîé ïðàâîâîé áàçû øëè ïîä çíà÷èòåëüíûì âëèÿíèåì ñóáúåêòèâíûõ ôàêòîðîâ, áûëè íåïîñëåäîâàòåëüíû è ïðîòèâîðå÷èâû. Ðåôîðìàòîðû ÷àñòî âåñüìà ñìóòíî ïðåäñòàâëÿëè ñåáå êîíå÷íóþ öåëü ñâîèõ äåéñòâèé. Æåëàíèå ïåðåñòðîèòü ìåñòíóþ âëàñòü, ïîâåðíóòü åå ëèöîì ê ëþäÿì, ñäåëàòü áîëåå ýôôåêòèâíîé ñî÷åòàëîñü, ñ îäíîé ñòîðîíû, ñ èäåîëîãè÷åñêèìè óñòàíîâêàìè ïðîøëûõ ëåò, à ñ äðóãîé — ñ óòîïè÷åñêèìè ïîä÷àñ ïðåäñòàâëåíèÿìè î ìåñòíîì ñàìîóïðàâëåíèè êàê î ñóâåðåííîé âëàñòè, ïåðâîîñíîâå ãîñóäàðñòâà è ò. ï. Ïîëèòèêè, îò êîòîðûõ çàâèñåëî ñîçäàíèå êà÷åñòâåííî íîâîé íîðìàòèâíîé ïðàâîâîé áàçû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, êàê ïðàâèëî, íå èìåëè ñèñòåìíîãî íàó÷íîãî ìèðîâîççðåíèÿ è íåîáõîäèìîãî îïûòà, ó÷èëèñü íà ñîáñòâåííûõ îøèáêàõ. Äàëåêî íå ñðàçó áûëà ïðàâèëüíî ïîíÿòà èäåÿ áàëàíñà èíòåðåñîâ ãîñóäàðñòâà â öåëîì, ìåñòíûõ êîëëåêòèâîâ è ëè÷íîñòè. Ñèëüíî âûðàæåííûé ïîëèòè÷åñêèé õàðàêòåð ïðîöåññà ñòàíîâëåíèÿ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ îáóñëàâëèâàëñÿ òàêæå òåì, ÷òî ðàçëè÷íûå ïîëèòè÷åñêèå ñèëû èñêàëè ñîþçíèêîâ ñðåäè ðóêîâîäèòåëåé ìåñòíîé âëàñòè, òî ñóëÿ èì áåçãðàíè÷íóþ ñàìîñòîÿòåëüíîñòü, òî íàñòàèâàÿ íà èõ ôàêòè÷åñêè ïîëíîé ïîä÷èíåííîñòè öåíòðó. Ñîçäàíèå îñíîâàííîé íà äåìîêðàòè÷åñêèõ ïðèíöèïàõ íîðìàòèâíîé ïðàâîâîé áàçû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ øëî íà ôîíå ïàðàäà ñóâåðåíèòåòîâ, ãðóáåéøèõ íàðóøåíèé îáùåïðèíÿòîé â öèâèëèçîâàííûõ ñòðàíàõ èåðàðõèè ïðàâîâûõ àêòîâ ðàçíîãî óðîâíÿ, áåçîòâåòñòâåííûõ ïîëèòè÷åñêèõ ðåøåíèé è äðàìàòè÷åñêèõ ñîáûòèé. Òåì íå ìåíåå èíñòèòóò ðîññèéñêîãî ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ ðàçâèâàëñÿ è ñòàíîâèëñÿ íåîòúåìëåìûì ýëåìåíòîì ñîöèàëüíîé ïðàêòèêè.

150

151

ÃËÀÂÀ 6. ÌÅÑÒÍÎÅ ÑÀÌÎÓÏÐÀÂËÅÍÈÅ ÊÀÊ ÝËÅÌÅÍÒ ÑÎÂÐÅÌÅÍÍÎÉ ÐÎÑÑÈÉÑÊÎÉ ÌÎÄÅËÈ ÍÀÐÎÄÎÂËÀÑÒÈß

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Â àïðåëå 1990 ãîäà âñòóïèë â ñèëó Çàêîí ÑÑÑÐ «Îá îáùèõ íà÷àëàõ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ è ìåñòíîãî õîçÿéñòâà â ÑÑÑÐ», êîòîðûé âïåðâûå óñòàíàâëèâàë ñèñòåìó ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â åå ñîâðåìåííîì ïîíèìàíèè è ðàçâèòèå êîòîðîãî ïðåäïîëàãàëîñü â çàêîíîäàòåëüñòâàõ ñîþçíûõ è àâòîíîìíûõ ðåñïóáëèê. Èìåííî â ýòîì äîêóìåíòå âïåðâûå ïðîñëåæèâàëàñü èäåÿ çàêðåïèòü ãàðàíòèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, êîòîðûå ìîãóò äîïîëíÿòüñÿ, íî íå ìîãóò áûòü îòìåíåíû, îãðàíè÷åíû èåðàðõè÷åñêè íèæåñòîÿùèìè çàêîíîäàòåëüíûìè àêòàìè. Ïðàâà ìåñòíûõ Ñîâåòîâ êàê ïðåäñòàâèòåëüíûõ îðãàíîâ âëàñòè ñóùåñòâåííî ðàñøèðÿëèñü. Çàêîí äîïóñêàë ñóäåáíóþ çàùèòó ïðàâ è çàêîííûõ èíòåðåñîâ îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Âàæíîé íîâåëëîé ñîþçíîãî çàêîíà áûëî ââåäåíèå èíñòèòóòà ìóíèöèïàëüíîé ñîáñòâåííîñòè, êîòîðàÿ áûëà íàçâàíà êîììóíàëüíîé. Çàêîí òàêæå çàêðåïëÿë íàëîãîâûå èñòî÷íèêè ìåñòíûõ áþäæåòîâ. Îäíàêî îí íå áûë ñâîáîäåí îò ýëåìåíòîâ òðàäèöèîííîãî ïðèíöèïà äåìîêðàòè÷åñêîãî öåíòðàëèçìà, â ÷àñòíîñòè, ñîõðàíÿëàñü ñîïîä÷èíåííîñòü Ñîâåòîâ ðàçíûõ óðîâíåé è èõ èñïîëêîìîâ. Â äåêàáðå 1990 ãîäà áûëè âíåñåíû äîïîëíåíèÿ â Êîíñòèòóöèþ ÑÑÑÐ. Â ÷àñòíîñòè, óñòàíàâëèâàëîñü, ÷òî â ñèñòåìó ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, êðîìå ìåñòíûõ Ñîâåòîâ íàðîäíûõ äåïóòàòîâ, âõîäÿò îðãàíû òåððèòîðèàëüíîãî îáùåñòâåííîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, ñîáðàíèÿ ãðàæäàí, èíûå ôîðìû íåïîñðåäñòâåííîé äåìîêðàòèè. Ïðè ýòîì ìåñòíûå Ñîâåòû ïî-ïðåæíåìó èìåíîâàëèñü îðãàíàìè ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè. Âàæíåéøèì ýòàïîì ñòàíîâëåíèÿ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ íà òåððèòîðèè Ðîññèè ñòàë ïðèíÿòûé â èþëå 1991 ãîäà Çàêîí ÐÑÔÑÐ «Î ìåñòíîì ñàìîóïðàâëåíèè â ÐÑÔÑÐ». Åãî òàêæå ñëåäóåò îòíåñòè ê çàêîíîäàòåëüñòâó ïåðåõîäíîãî ïåðèîäà, íå äî êîíöà ïîñëåäîâàòåëüíî óñòàíàâëèâàâøåìó íîâóþ ñèñòåìó îðãàíèçàöèè âëàñòè íà ìåñòàõ87. Îäíàêî äî ñèõ ïîð ìíîãèå ïðàêòè÷åñêèå ðàáîòíèêè ñ÷èòàþò åãî àêòîì, íàèáîëåå óäà÷íî ðåãëàìåíòèðîâàâøèì äåÿòåëüíîñòü îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Çàêîí ââîäèë ìíîãîóðîâíåâóþ ñèñòåìó íîðìàòèâíîãî ðåãóëèðîâàíèÿ ïîðÿäêà îðãàíèçàöèè è îñóùåñòâëåíèÿ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Ðåñïóáëèêè â ñîñòàâå ÐÑÔÑÐ ïîëó÷èëè ïðàâî èçäàâàòü çàêîíû î ìåñòíîì ñàìîóïðàâëåíèè, à ðàéîííûå, ãîðîäñêèå, ïîñåëêîâûå è ñåëüñêèå Ñîâåòû — ïðèíèìàòü ïîëîæåíèÿ (óñòàâû) î ìåñòíîì ñàìîóïðàâëåíèè. Çàêîí «Î ìåñòíîì ñàìîóïðàâëåíèè â ÐÑÔÑÐ» çàêðåïèë åäèíóþ äëÿ âñåé Ðîññèè ñõåìó îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, äèôôåðåíöèðîâàííóþ ïî óðîâíÿì: ãîðîäîâ, ðàéîíîâ, ñåë (ïîñåëêîâ). Çàêîí èñõîäèë èç ïðèíöèïà ðàçäåëåíèÿ âëàñòè íà ìóíèöèïàëüíîì óðîâíå è îäíîâðåìåííî óñòàíàâëèâàë ñèñòåìó _________________________________

87 Ñì.: Âàñèëüåâ Â.È. Ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå: Ó÷åáíîå è íàó÷íî-ïðàêòè÷åñêîå ïîñîáèå. Ì., 1999.

Ñ. 83–92.

152

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

ñäåðæåê è ïðîòèâîâåñîâ â îòíîøåíèÿõ ìåæäó ìåñòíûì Ñîâåòîì è ìåñòíîé àäìèíèñòðàöèåé. Ôàêòè÷åñêè îí ñïîñîáñòâîâàë óñèëåíèþ ìåñòíîé èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè, ïîñòàâèâ êðåñò íà âëàäåâøåé óìàìè â ïðåäøåñòâóþùèé ïåðèîä èäåå ïîëíîâëàñòèÿ Ñîâåòîâ. Ðîññèéñêèé çàêîí 1991 ãîäà (ñ ïîñëåäóþùèìè èçìåíåíèÿìè è äîïîëíåíèÿìè) ñîõðàíèë âàæíîå çíà÷åíèå â ñèñòåìå èñòî÷íèêîâ ìóíèöèïàëüíîãî ïðàâà è ïîñëå ïðèíÿòèÿ Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè 1993 ãîäà è íîâîãî ôåäåðàëüíîãî çàêîíîäàòåëüñòâà îá îáùèõ ïðèíöèïàõ îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Âî-ïåðâûõ, çíà÷èòåëüíàÿ ÷àñòü åãî ñòàòåé â íîâûé ïåðèîä íå óòðàòèëà þðèäè÷åñêîé ñèëû. Â ÷àñòíîñòè, Ôåäåðàëüíûé çàêîí îò 28 àâãóñòà 1995 ãîäà «Îá îáùèõ ïðèíöèïàõ îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» óñòàíàâëèâàë, ÷òî äî ïðèíÿòèÿ ñóáúåêòàìè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè çàêîíîâ î ðàçãðàíè÷åíèè ïðåäìåòîâ âåäåíèÿ ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé äåéñòâóþò ñòàòüè Çàêîíà ÐÑÔÑÐ 1991 ãîäà, îïðåäåëÿþùèå ïîëíîìî÷èÿ ìåñòíûõ Ñîâåòîâ è ìåñòíûõ àäìèíèñòðàöèé ðàçíîãî óðîâíÿ â ÷àñòè, íå ïðîòèâîðå÷àùåé Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè è áîëåå ïîçäíåìó ôåäåðàëüíîìó çàêîíîäàòåëüñòâó. Âî ìíîãèõ ñóáúåêòàõ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè óêàçàííûå çàêîíû òàê è íå áûëè ïðèíÿòû, êàê íå áûëè ïðèíÿòû è çàêîíû, ðåãóëèðóþùèå âîïðîñû îðãàíèçàöèè òåððèòîðèàëüíîãî îáùåñòâåííîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ è ñîáðàíèé (ñõîäîâ) ãðàæäàí. Â ýòîé ÷àñòè òàêæå ïðîäîëæàëè äåéñòâîâàòü ñîîòâåòñòâóþùèå íîðìû Çàêîíà 1991 ãîäà. Âî-âòîðûõ, ýòîò çàêîí ñîäåðæàë ïîäðîáíóþ ðåãëàìåíòàöèþ ìíîæåñòâà êîíêðåòíûõ âîïðîñîâ îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, â òîì ÷èñëå êàñàþùèõñÿ ñòðóêòóðû åãî îðãàíîâ. Îêàçàëîñü, ÷òî ìåñòíîå íîðìîòâîð÷åñòâî, íåñìîòðÿ íà ñóùåñòâåííîå ðàñøèðåíèå åãî ñàìîñòîÿòåëüíîñòè, äàëåêî íå âñåãäà ïðåäïî÷èòàëî èñêàòü ñîáñòâåííûå îðèãèíàëüíûå íîðìàòèâíûå ðåøåíèÿ. Â ïðèíèìàåìûõ âî âòîðîé ïîëîâèíå 1990-õ ãîäîâ çàêîíàõ ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè è óñòàâàõ ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé ÷àñòî ìîæíî áûëî âñòðåòèòü çíàêîìûå äîñëîâíûå ôîðìóëèðîâêè ðîññèéñêîãî Çàêîíà 1991 ãîäà. Â 1991 ãîäó òàêæå áûëè âíåñåíû ñóùåñòâåííûå äîïîëíåíèÿ â Êîíñòèòóöèþ Ðîññèè, åå ñîîòâåòñòâóþùèé ðàçäåë ïîëó÷èë íàçâàíèå «Ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè». Â ñòàòüå 138 Êîíñòèòóöèè óñòàíàâëèâàëîñü, ÷òî ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå îáåñïå÷èâàåò ñàìîñòîÿòåëüíîå ðåøåíèå ãðàæäàíàìè âñåõ âîïðîñîâ ìåñòíîãî çíà÷åíèÿ ÷åðåç èçáèðàåìûå èìè îðãàíû èëè íåïîñðåäñòâåííî. Ðàçâèòèå ïðàâîâîé áàçû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ íå áûëî ñòðîãî ïîñòóïàòåëüíûì ïðîöåññîì, â íåì îòðàæàëèñü ìíîãî÷èñëåííûå ïðîòèâîðå÷èÿ è èçäåðæêè ïîëèòèêè ðåôîðìèðîâàíèÿ ýêîíîìè÷åñêîãî è ïîëèòè÷åñêîãî ñòðîÿ. Ïîÿâëåíèþ â 1991 ãîäó ïîñòðîåííîãî íà äåìîêðàòè÷åñêèõ ïðèíöèïàõ íîâîãî ðîññèéñêîãî çàêîíîäàòåëüñòâà î ìåñòíîì ñàìîóïðàâëåíèè ñîïóòñòâîâàëî ðå-

153

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

øåíèå V Ñúåçäà íàðîäíûõ äåïóòàòîâ ÐÑÔÑÐ, ïðåäîñòàâèâøåå ïðåçèäåíòó ðÿä äîïîëíèòåëüíûõ ïîëíîìî÷èé, ñëåäñòâèåì ÷åãî ñòàëî íàçíà÷åíèå ñâåðõó, à íå èçáðàíèå ãëàâ àäìèíèñòðàöèé âñåõ óðîâíåé. Ïðîöåññ ðàçðàáîòêè íîâîé Êîíñòèòóöèè Ðîññèè, ïðèíÿòèå êîòîðîé äîëæíî áûëî ÿâèòüñÿ ãëàâíûì øàãîì â äåëå ñîçäàíèÿ íîâîé ìîäåëè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, ñîâïàë ïî âðåìåíè ñ êîíôðîíòàöèåé âåòâåé ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè è òðàãè÷åñêèìè ñîáûòèÿìè îñåíè 1993 ãîäà, ñ ïîñëåäóþùèì ðîñïóñêîì çàêîííî èçáðàííûõ Ñîâåòîâ âñåõ óðîâíåé è óêàçíûì ðåãóëèðîâàíèåì âîïðîñîâ îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Óòâåðæäåííîå ïðåçèäåíòñêèì Óêàçîì îò 26 îêòÿáðÿ 1993 ãîäà Ïîëîæåíèå îá îñíîâàõ îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè íà ïåðèîä ïîýòàïíîé êîíñòèòóöèîííîé ðåôîðìû, ðÿä èíûõ óêàçíûõ àêòîâ ñóùåñòâåííî îãðàíè÷èëè ïîëíîìî÷èÿ ïðåäñòàâèòåëüíûõ îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, ñäåëàëè ãëàâíûìè ôèãóðàìè ãëàâ ìåñòíûõ àäìèíèñòðàöèé, ôàêòè÷åñêè ïîëíîñòüþ ïîä÷èíåííûõ âûøåñòîÿùåìó ãîñóäàðñòâåííîìó àïïàðàòó. Òåì íå ìåíåå óêàçíûå àêòû ïîçâîëèëè ñôîðìèðîâàòü íîâûé ñîñòàâ ïðåäñòàâèòåëüíûõ îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, îáåñïå÷èëè ïðååìñòâåííîñòü ìåñòíîé âëàñòè íà ïåðèîä äî ïðèíÿòèÿ ñîîòâåòñòâóþùèõ çàêîíîâ. Ïðèíÿòèå Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè 1993 ãîäà ïðåäîïðåäåëèëî âòîðîé ýòàï ðàçâèòèÿ ñîâðåìåííîé îòå÷åñòâåííîé ìóíèöèïàëüíîé äîêòðèíû. Êîíñòèòóöèÿ íå ââåëà ïîäðîáíîé ðåãëàìåíòàöèè âîïðîñîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, îäíàêî ñôîðìóëèðîâàëà ðÿä âàæíåéøèõ ïðèíöèïîâ ýòîãî èíñòèòóòà. Â ãëàâó 1 Êîíñòèòóöèè, îïðåäåëÿþùóþ îñíîâû êîíñòèòóöèîííîãî ñòðîÿ, áûëà âêëþ÷åíà ñòàòüÿ 12, óñòàíàâëèâàþùàÿ ïðèíöèïû îðãàíèçàöèîííîé îáîñîáëåííîñòè îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ îò îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè è ñàìîñòîÿòåëüíîñòè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â ïðåäåëàõ ñâîèõ ïîëíîìî÷èé. Â ýòîé æå ãëàâå, â ñòàòüå 15, áûëà çàêðåïëåíà ïðàâîâàÿ íîðìà, îáÿçûâàþùàÿ îðãàíû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ ñîáëþäàòü Êîíñòèòóöèþ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè è çàêîíû. Ïîñâÿùåííàÿ ìåñòíîìó ñàìîóïðàâëåíèþ ãëàâà 8 Êîíñòèòóöèè Ðîññèè ñîñòîÿëà âñåãî èç ÷åòûðåõ ñòàòåé, ñîäåðæàùèõ îñíîâíûå íîðìû-ïðèíöèïû, ïîäëåæàùèå ðàçâèòèþ â çàêîíîäàòåëüñòâå. 1 ÿíâàðÿ 1995 ãîäà âñòóïèëà â ñèëó ïåðâàÿ ÷àñòü íîâîãî Ãðàæäàíñêîãî êîäåêñà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Êîäåêñ âïåðâûå ââåë ïîíÿòèå ìóíèöèïàëüíîãî îáðàçîâàíèÿ êàê ñóáúåêòà ïðàâà, à òàêæå çàêðåïèë ïðàâî ìóíèöèïàëüíîé ñîáñòâåííîñòè. Âàæíîé âåõîé ñòàíîâëåíèÿ íîâîé ìîäåëè îðãàíèçàöèè ìåñòíîé âëàñòè â Ðîññèè ÿâèëñÿ Ôåäåðàëüíûé çàêîí îò 28 àâãóñòà 1995 ãîäà «Îá îáùèõ ïðèíöèïàõ îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè». Åãî ïðèíÿòèþ Ãîñóäàðñòâåííîé Äóìîé ïðåäøåñòâîâàëî äëèòåëüíîå îáñóæäåíèå öåëîãî ðÿäà àëüòåðíàòèâíûõ çàêîíîïðîåêòîâ, äèñêóññèè, ðàññìîòðåíèå çíà÷è-

òåëüíîãî ÷èñëà ïîïðàâîê. Â ïîñëåäóþùèå ãîäû ïðàêòèêà âûÿâèëà íåìàëî íåäîñòàòêîâ â ýòîì ôåäåðàëüíîì çàêîíå, îäíàêî îí ïîçâîëèë ðåàëèçîâàòü îñíîâíûå ïðèíöèïû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, çàêðåïëåííûå â íîâîé Êîíñòèòóöèè Ðîññèè è Åâðîïåéñêîé õàðòèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, î÷åðòèë êðóã çàäà÷ ðåãèîíàëüíîãî è ìóíèöèïàëüíîãî ïðàâîòâîð÷åñòâà, çàêðåïèë âàæíåéøèå ãàðàíòèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Ïðèíÿòûå â 1997–1998 ãîäàõ ôåäåðàëüíûå çàêîíû «Î ôèíàíñîâûõ îñíîâàõ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè», «Îá îñíîâíûõ ãàðàíòèÿõ èçáèðàòåëüíûõ ïðàâ è ïðàâà íà ó÷àñòèå â ðåôåðåíäóìå ãðàæäàí Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè», «Îá îñíîâàõ ìóíèöèïàëüíîé ñëóæáû â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè», Íàëîãîâûé è Áþäæåòíûé êîäåêñû Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, à òàêæå äðóãèå ôåäåðàëüíûå çàêîíîäàòåëüíûå àêòû ñóùåñòâåííî äîïîëíèëè íîðìàòèâíóþ áàçó ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Íåêîòîðûå àêòû, êîòîðûå ïûòàëñÿ ïðèíèìàòü ôåäåðàëüíûé çàêîíîäàòåëü, òàê è íå áûëè ââåäåíû â äåéñòâèå, íàïðèìåð ôåäåðàëüíûå çàêîíû «Îá îñíîâàõ ñòàòóñà âûáîðíîãî ëèöà ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè», «Îá îñíîâàõ ôîðìèðîâàíèÿ ìóíèöèïàëüíîãî çàêàçà», «Îá îáùèõ ïðèíöèïàõ íàäåëåíèÿ îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ îòäåëüíûìè ãîñóäàðñòâåííûìè ïîëíîìî÷èÿìè â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè». Âàæíåéøåé ÷åðòîé íîâîé ìîäåëè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, çàêðåïëåííîé â Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè 1993 ãîäà, ÿâèëîñü îòñóòñòâèå åäèíîé ñõåìû îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ è ìíîãîóðîâíåâîñòü åãî íîðìàòèâíîé áàçû. Ïîñëå âñòóïëåíèÿ â ñèëó íîâîé Êîíñòèòóöèè çàêîíîäàòåëüñòâî ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè î ìåñòíîì ñàìîóïðàâëåíèè ñòàëî ôîðìèðîâàòüñÿ ïðàêòè÷åñêè îäíîâðåìåííî ñ ôåäåðàëüíûì çàêîíîäàòåëüñòâîì, à â íåêîòîðûõ ðåãèîíàõ äàæå ñ íåêîòîðûì îïåðåæåíèåì. Çà îñíîâó ðåãèîíàëüíûõ çàêîíîâ, ïðèíÿòûõ äî àâãóñòà 1995 ãîäà, îáû÷íî áðàëèñü ïîëîæåíèÿ ïðåçèäåíòñêèõ óêàçîâ, âðåìåííî ðåãóëèðîâàâøèõ âîïðîñû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, èëè êàêîãî-ëèáî èç ïðîåêòîâ ôåäåðàëüíîãî çàêîíà. Êàê ñëåäñòâèå, çíà÷èòåëüíàÿ ÷àñòü ðåãèîíàëüíûõ çàêîíîâ èìåëà íåñêîëüêî ñåðüåçíûõ íåäîñòàòêîâ. Âî-ïåðâûõ, ýòî íàëè÷èå ïðîòèâîðå÷èé ìåæäó çàêîíîì ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè è ïðèíÿòûì ïîçæå ôåäåðàëüíûì çàêîíîì. Âî-âòîðûõ, ýòî íåïîëíîòà íîðìàòèâíî-ïðàâîâîãî ðåãóëèðîâàíèÿ âîïðîñîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, êîòîðûå â ñîîòâåòñòâèè ñ âíîâü ïðèíÿòûì ôåäåðàëüíûì çàêîíîì ïîäëåæàëè ðåãóëèðîâàíèþ çàêîíàìè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Â ðåçóëüòàòå âî ìíîãèõ ñóáúåêòàõ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè â êîíöå 1990-õ ãîäîâ çàêîíîäàòåëè áûëè âûíóæäåíû ïðèíèìàòü íîâûå ðåäàêöèè ñâîèõ çàêîíîâ î ìåñòíîì ñàìîóïðàâëåíèè. Ïîñëå âñòóïëåíèÿ â ñèëó Ôåäåðàëüíîãî çàêîíà îò 28 àâãóñòà 1995 ãîäà «Îá îáùèõ ïðèíöèïàõ îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ðîññèéñêîé

154

155

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Ôåäåðàöèè» àêòèâèçèðîâàëîñü è ìóíèöèïàëüíîå ïðàâîòâîð÷åñòâî, áîëåå ÷åì â äâåíàäöàòè òûñÿ÷àõ ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé Ðîññèè áûëè ïðèíÿòû óñòàâû. Ïðè÷åì â ýòèõ äîêóìåíòàõ òåïåðü íàõîäèë ïðàâîâîå çàêðåïëåíèå âàæíåéøèé âîïðîñ — î ñòðóêòóðå îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Â óñëîâèÿõ íîâîé ïðàâîâîé ñèñòåìû íà ìåñòíîì óðîâíå áûëè ïðèíÿòû ñîòíè òûñÿ÷ íîðìàòèâíûõ ïðàâîâûõ àêòîâ, ðåãëàìåíòèðóþùèõ ðàçëè÷íûå âîïðîñû ìåñòíîãî çíà÷åíèÿ. Äîêàçàë ñâîþ ðàáîòîñïîñîáíîñòü èíñòèòóò ñóäåáíîé çàùèòû ïðàâ è èíòåðåñîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Âî âòîðîé ïîëîâèíå 1990-õ ãîäîâ ñóäåáíûìè èíñòàíöèÿìè áûë íàêîïëåí çíà÷èòåëüíûé ïðàêòè÷åñêèé îïûò ðàçðåøåíèÿ ñïîðîâ, âîçíèêàþùèõ â ñôåðå ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Ëîãè÷åñêèì çàâåðøåíèåì âòîðîãî ýòàïà ñòàíîâëåíèÿ íîðìàòèâíîé ïðàâîâîé áàçû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ ìîæíî íàçâàòü óòâåðæäåííûå Óêàçîì Ïðåçèäåíòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè îò 15 îêòÿáðÿ 1999 ãîäà Îñíîâíûå ïîëîæåíèÿ ãîñóäàðñòâåííîé ïîëèòèêè â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè88. Ýòîò ïðîôåññèîíàëüíî ïîäãîòîâëåííûé äîêóìåíò ñòàâèë çàäà÷ó âûðàáîòêè ñòðàòåãèè çàêîíîäàòåëüíîé äåÿòåëüíîñòè â îáëàñòè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, íàìå÷àë êîíêðåòíûå ïðàâîâûå ðåøåíèÿ. Â ÷èñëå íåîòëîæíûõ çàäà÷ áûëè íàçâàíû ôîðìèðîâàíèå ìóíèöèïàëüíîãî ïðàâà êàê êîìïëåêñíîé îòðàñëè ïðàâà, ïðîâåäåíèå ôóíäàìåíòàëüíûõ íàó÷íûõ èññëåäîâàíèé â îáëàñòè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Ê ñîæàëåíèþ, ïîÿâèâøèñü â ïåðèîä ñìåíû ïðàâÿùèõ ýëèò, ýòîò äîêóìåíò îêàçàëñÿ íåâîñòðåáîâàííûì íà ïðàêòèêå. Ïîñëå ïðîøåäøèõ â ìàðòå 2000 ãîäà âûáîðîâ Ïðåçèäåíòà Ðîññèè îáîçíà÷èëèñü íîâûå òåíäåíöèè â ãîñóäàðñòâåííîé ïîëèòèêå ïî îòíîøåíèþ ê ìåñòíîìó ñàìîóïðàâëåíèþ. Ôåäåðàëüíàÿ âëàñòü îáîçíà÷èëà íîâûå ïðèîðèòåòû â ñôåðå ñîâåðøåíñòâîâàíèÿ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ: óñèëåíèå îòâåòñòâåííîñòè îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ ïåðåä ãîñóäàðñòâîì, ñòðîãèé êîíòðîëü çà çàêîííîñòüþ ìåñòíîãî ïðàâîòâîð÷åñòâà, ïîâûøåíèå ðîëè ôåäåðàëüíîãî çàêîíîäàòåëüñòâà â óñòàíîâëåíèè ïðàâîâûõ îñíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Ýòè ïðèîðèòåòû â öåëîì ñîîòâåòñòâîâàëè ïîòðåáíîñòÿì ïðàêòèêè, îäíàêî êîíêðåòíûå øàãè ïî ðåàëèçàöèè ïðîâîçãëàøàåìûõ èäåé íåëüçÿ áûëî íàçâàòü óäà÷íûìè. Íàãëÿäíûì ïðèìåðîì òîìó ìîæåò ñëóæèòü Ôåäåðàëüíûé çàêîí îò 4 àâãóñòà 2000 ãîäà ¹ 107-ÔÇ, èçìåíèâøèé ïîëîæåíèÿ Ôåäåðàëüíîãî çàêîíà «Îá îáùèõ ïðèíöèïàõ îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè», êàñàþùèåñÿ îòâåòñòâåííîñòè îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ ïåðåä ãîñóäàðñòâîì89. _________________________________

88 Ñîáðàíèå çàêîíîäàòåëüñòâà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. 1999. ¹ 42. Ñò. 5011. 89 Òàì æå. 2000. ¹ 32. Ñò. 3330.

156

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

Çàêîí îò 4 àâãóñòà 2000 ãîäà, ïî çàìûñëó åãî ðàçðàáîò÷èêîâ, áûë ïðèçâàí óñèëèòü îòâåòñòâåííîñòü îðãàíîâ è äîëæíîñòíûõ ëèö ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ çà èçäàíèå ïðàâîâûõ àêòîâ, ïðîòèâîðå÷àùèõ çàêîíîäàòåëüñòâó. Îäíàêî íà äåëå ïðîèçîøëî îáðàòíîå. Çàêîí ôàêòè÷åñêè ëèêâèäèðîâàë ñàìó âîçìîæíîñòü îòâåòñòâåííîñòè îðãàíîâ è äîëæíîñòíûõ ëèö ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ ïåðåä ãîñóäàðñòâîì. Âî-ïåðâûõ, îí ñóçèë êðóã ñóáúåêòîâ òàêîé îòâåòñòâåííîñòè ëèøü äî ïðåäñòàâèòåëüíîãî îðãàíà ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ è ãëàâû ìóíèöèïàëüíîãî îáðàçîâàíèÿ, òî åñòü âûâåë èç-ïîä îòâåòñòâåííîñòè èíûå îðãàíû è èíûõ äîëæíîñòíûõ ëèö ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Âî-âòîðûõ, çàêîí ïðåäóñìîòðåë îòâåòñòâåííîñòü òîëüêî â ñëó÷àå èçäàíèÿ íîðìàòèâíîãî ïðàâîâîãî àêòà, òî åñòü âûâåë èç-ïîä îòâåòñòâåííîñòè èíäèâèäóàëüíûå ïðàâîâûå ðåøåíèÿ. È ýòî ïðè òîì, ÷òî îêîëî 90% âñåõ íåçàêîííûõ àêòîâ íà ìåñòíîì óðîâíå — ýòî àêòû íåíîðìàòèâíûå, íå ïðàâèëà, à êîíêðåòíûå ðåøåíèÿ — îá îòâîäå çåìëè, î âûäåëåíèè ôèíàíñîâ è ò. ä. Â-òðåòüèõ, â êà÷åñòâå îñíîâàíèÿ îòâåòñòâåííîñòè óêàçûâàëîñü íå èçäàíèå íåçàêîííûõ àêòîâ (êàê ýòî áûëî äî àâãóñòà 2000 ãîäà), à ëèøü íåèñïîëíåíèå â ñðîê ñóäåáíûõ ðåøåíèé îá èõ îòìåíå. Òî åñòü íåíàêàçóåìûì ñòàëî ñèñòåìàòè÷åñêîå èçäàíèå íà ìóíèöèïàëüíîì óðîâíå íåçàêîííûõ íîðìàòèâíûõ àêòîâ ïðè óñëîâèè ñâîåâðåìåííîãî èñïîëíåíèÿ ïðèíèìàåìûõ ïî íèì ñóäåáíûõ ðåøåíèé. Óêàçàííûé ìåõàíèçì îòâåòñòâåííîñòè íå ñðàáîòàë íè ðàçó, õîòÿ, òîëüêî ïî îôèöèàëüíûì äàííûì ðîññèéñêîé ïðîêóðàòóðû, ÷èñëî åæåãîäíî ïðèíèìàåìûõ íà ìåñòíîì óðîâíå íåçàêîííûõ àêòîâ ñîñòàâëÿåò äåñÿòêè òûñÿ÷. Çàêîíîäàòåëüíûå ðåøåíèÿ, ïîäîáíûå íàçâàííîìó Ôåäåðàëüíîìó çàêîíó îò 4 àâãóñòà 2000 ãîäà, ïðèíèìàëèñü íå â èíòåðåñàõ ðàçâèòèÿ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, à â óãîäó ïîëèòè÷åñêîé êîíúþíêòóðå, ïîä êðàñèâûå ðå÷è îá óñèëåíèè îòâåòñòâåííîñòè âëàñòè. Òåì íå ìåíåå ðàçâèòèå çàêîíîäàòåëüíîé áàçû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, ñîâåðøåíñòâîâàíèå êîíñòèòóöèîííîé äîêòðèíû îðãàíèçàöèè ìåñòíîé âëàñòè îñòàâàëèñü âàæíåéøèìè ïðàêòè÷åñêèìè çàäà÷àìè. 6.2. Ðàçâèòèå çàêîíîäàòåëüíîé áàçû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ: çàäà÷è è ïðîòèâîðå÷èÿ Çà ãîäû, ïðåäøåñòâîâàâøèå ïðèíÿòèþ Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè 1993 ãîäà, óæå áûë íàêîïëåí îïðåäåëåííûé îïûò ðåôîðìèðîâàíèÿ ñèñòåìû ìåñòíîé âëàñòè. Òåì íå ìåíåå íåëüçÿ ñêàçàòü, ÷òî òâîðöû êîíñòèòóöèîííûõ íîðì ìîãëè âèäåòü âî âñåõ äåòàëÿõ ñòðàòåãèþ ïðåäñòîÿùåãî ðàçâèòèÿ ïðàâîâîãî èíñòèòóòà ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ è âûáèðàòü àïðîáèðîâàííûå íà ïðàêòèêå ðåøåíèÿ. Ñêîðåå îíè ñòàðàëèñü ëèøü çàäàòü îáùèé âåêòîð ýòîãî ðàçâèòèÿ, îïðåäåëèòü êîíñòèòóöèîííóþ ïàðàäèãìó ïîñòðîåíèÿ ìóíèöèïàëü-

157

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

íîé âëàñòè êàê ïóáëè÷íîé âëàñòè, îáåñïå÷èâàþùåé ýôôåêòèâíîå ðåøåíèå ëîêàëüíûõ çàäà÷ â èíòåðåñàõ íàñåëåíèÿ è ñ ìàêñèìàëüíî âîçìîæíûì ó÷àñòèåì ñàìîãî íàñåëåíèÿ, à òàêæå ñîîòâåòñòâóþùåé åâðîïåéñêèì ïðàâîâûì ñòàíäàðòàì. Ïðèíÿòèå çà îðèåíòèð â çàêîíîòâîð÷åñòâå Åâðîïåéñêîé õàðòèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ è åå ïîñëåäóþùàÿ ðàòèôèêàöèÿ ôåäåðàëüíûì çàêîíîì âî ìíîãîì îïðåäåëèëè ñîäåðæàíèå ñîâðåìåííîé îòå÷åñòâåííîé äîêòðèíû óñòðîéñòâà ìåñòíîé âëàñòè. Ïðîøåäøåå ïîñëå ïðèíÿòèÿ íîâîé Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè äåñÿòèëåòèå ïîêàçàëî æèçíåñïîñîáíîñòü ìîäåëè àâòîíîìíîé â ðàìêàõ çàêîíà ìåñòíîé âëàñòè è âìåñòå ñ òåì óòîïè÷íîñòü ïðåäñòàâëåíèé î âîçìîæíîñòè ïîëíîãî îáîñîáëåíèÿ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ îò ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè. Êàê ñïðàâåäëèâî îòìå÷àë Ñ.À. Àâàêüÿí, «ñîâåðøåííî î÷åâèäíî, ÷òî ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå ÿâëÿåòñÿ âàðèàíòîì ïóáëè÷íîé âëàñòè, è â ýòîì ïëàíå îíî íå ìîæåò áûòü íè èñêóññòâåííî, íè êàê-ëèáî åùå îòäåëåíî îò ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè»90. Íà ïðàêòèêå ñàìîñòîÿòåëüíîñòü ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ ïîëó÷èëàñü îäíîáîêîé. Ñ îäíîé ñòîðîíû, áûëè çàêðåïëåíû ñóùåñòâåííûå ïðàâîâûå ãàðàíòèè ýòîé ñàìîñòîÿòåëüíîñòè. Ôåäåðàëüíûé çàêîí îò 28 àâãóñòà 1995 ãîäà «Îá îáùèõ ïðèíöèïàõ îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè», ñëåäóÿ ëîãèêå Êîíñòèòóöèè, ëèøü ðàìî÷íî óðåãóëèðîâàë âîïðîñû îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, ïðåäîñòàâèë âîçìîæíîñòü ìóíèöèïàëüíûì îáðàçîâàíèÿì ñàìèì ðåøèòü ñóùíîñòíûå âîïðîñû ñòðóêòóðû îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ è ïîðÿäêà èõ äåÿòåëüíîñòè, ðàçðåøèë ìíîãîîáðàçèå ñõåì òåððèòîðèàëüíîé îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â ñóáúåêòàõ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, ïðîäåêëàðèðîâàë ñàìîñòîÿòåëüíîñòü ìåñòíûõ áþäæåòîâ. Ïðàâîâûå ïîçèöèè, ñôîðìóëèðîâàííûå â 1996–2002 ãîäàõ â ðÿäå àêòîâ Êîíñòèòóöèîííîãî Ñóäà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, çàïðåòèëè ñóáúåêòàì Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè âìåøèâàòüñÿ â ôîðìèðîâàíèå îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, ïðåäîïðåäåëÿòü âîïðîñû èõ îðãàíèçàöèè è âçàèìîäåéñòâèÿ, óùåìëÿòü ïðàâî íàñåëåíèÿ íà ó÷àñòèå â âûáîðå òåððèòîðèé îñóùåñòâëåíèÿ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ è ò. ä. Ñóäåáíàÿ çàùèòà ïðàâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ ñòàëà ïîëíîöåííûì ýëåìåíòîì ïðàâîâîé ïðàêòèêè. Ñ äðóãîé ñòîðîíû, îðãàíû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ íå ïîëó÷èëè îáåùàííîé èì ñàìîñòîÿòåëüíîñòè äàæå â òåõ âîïðîñàõ, êîòîðûå íàçâàíû èììàíåíòíûìè ìåñòíîìó ñàìîóïðàâëåíèþ ñàìîé Êîíñòèòóöèåé. Òàê, ñòàòüÿ 132 Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè óñòàíîâèëà ïðàâî îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ ñàìîñòîÿòåëüíî óñòàíàâëèâàòü ìåñòíûå íàëîãè è ñáîðû. Îäíàêî _________________________________

90 Ñì.: Ïðîáëåìû çàêîíîäàòåëüñòâà â îáëàñòè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ: Ìàòåðèàëû ïàðëàìåíòñêèõ

ñëóøàíèé. 19 ÿíâàðÿ 2001 ã. Ì.: Èçäàíèå Ãîñóäàðñòâåííîé Äóìû, 2001. Ñ. 18.

158

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

ðàìêè çàêðåïëåííûõ ôåäåðàëüíûì çàêîíîäàòåëåì îáùèõ ïðèíöèïîâ íàëîãîîáëîæåíèÿ è ñáîðîâ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè óñåêëè áîëåå 90% ýòîé ñàìîñòîÿòåëüíîñòè, ÷òî áûëî ïðèçíàíî íåïðîòèâîðå÷àùèì Êîíñòèòóöèè91. Èëè, ê ïðèìåðó, îðãàíû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ âîâñå íå ïîëó÷èëè ïðîäåêëàðèðîâàííîãî òîé æå ñòàòüåé Êîíñòèòóöèè ïðàâà ñàìîñòîÿòåëüíî îñóùåñòâëÿòü îõðàíó îáùåñòâåííîãî ïîðÿäêà, òàê íàçûâàåìàÿ ìóíèöèïàëüíàÿ ìèëèöèÿ îñòàëàñü äå-þðå è äå-ôàêòî ôåäåðàëüíîé92. Îäíèì ñëîâîì, îêàçàëîñü, ÷òî îðãàíû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ ðåøàþò áîëüøèíñòâî âîïðîñîâ ìåñòíîãî çíà÷åíèÿ íå ñàìîñòîÿòåëüíî, à ïîðîé â âåñüìà óçêèõ ðàìêàõ ôåäåðàëüíûõ çàêîíîâ è ïîäçàêîííûõ àêòîâ. Êðàéíÿÿ íåäîñòàòî÷íîñòü ñîáñòâåííîé ôèíàíñîâîé áàçû ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé — îáóñëîâëåííàÿ íå ñòîëüêî ÷üåé-òî ñóáúåêòèâíîé âîëåé, ñêîëüêî îáùèì êðèçèñíûì ñîñòîÿíèåì ýêîíîìèêè ñòðàíû, íå îáåñïå÷èâàþùèì ïîñòóïëåíèå â êàçíó ñðåäñòâ, àäåêâàòíûõ çàäà÷àì ïóáëè÷íîé âëàñòè, — âî ìíîãîì ñíèçèëà äåìîêðàòè÷åñêèé ïîòåíöèàë êîíñòèòóöèîííîé ìîäåëè ðîññèéñêîãî ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Äîòàöèîííûå ìóíèöèïàëüíûå îáðàçîâàíèÿ îêàçàëèñü â êàáàëüíîé çàâèñèìîñòè îò îðãàíîâ èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Ïðè ýòîì êîíñòèòóöèîííûé ïðèíöèï ñàìîñòîÿòåëüíîñòè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ íåïðåäâèäåííî îáåðíóëñÿ äëÿ íåãî ñâîåé íåãàòèâíîé ñòîðîíîé. Ïîëíîìî÷èÿ çàêîíîäàòåëüíûõ îðãàíîâ ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ïî ðåãóëèðîâàíèþ ïîðÿäêà îðãàíèçàöèè è îñóùåñòâëåíèÿ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ îêàçàëèñü óñå÷åííûìè, êðàéíå îãðàíè÷åííûìè, åñëè áðàòü äëÿ ñðàâíåíèÿ ðàçâèòûå ôåäåðàòèâíûå ãîñóäàðñòâà, èìåþùèå ïîëíîöåííîå ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå. Âîçíèê ñåðüåçíûé ïðîáåë â çàêîíîäàòåëüíîé áàçå, çàäàþùåé òåððèòîðèàëüíûå, êîìïåòåíöèîííûå è îðãàíèçàöèîííûå îñíîâû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Íåñïîñîáíîñòü ìíîãèõ ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé ñâîèìè ñèëàìè ñîçäàòü êà÷åñòâåííóþ ïðàâîâóþ áàçó ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ ïðèâîäèëà ê áþðîêðàòèçàöèè ìåñòíîé âëàñòè, áåñêîíòðîëüíîñòè ÷èíîâíèêîâ, íåýôôåêòèâíîìó èñïîëüçîâàíèþ è áåç òîãî ñêóäíûõ ìåñòíûõ ôèíàíñîâ. Ïðè ýòîì ìíîãèå âîïðîñû îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ ñòàëè ðåãóëèðîâàòüñÿ íå íîðìàìè çàêîíîâ, à öèðêóëÿðíûìè ïèñüìàìè è äèðåêòèâíûìè óêàçàíèÿìè îðãàíîâ èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, ôàêòè÷åñêè êîíòðîëèðóþùèõ äîõîäû äîòàöèîííûõ ìåñòíûõ áþäæå_________________________________

91 Ñì., íàïðèìåð: Îïðåäåëåíèå Êîíñòèòóöèîííîãî Ñóäà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè îò 5 ôåâðàëÿ 1998 ãî-

äà ¹ 22 «Îá îòêàçå â ïðèíÿòèè ê ðàññìîòðåíèþ çàïðîñîâ Ëåíèíñêîãî ðàéîííîãî ñóäà ãîðîäà Îðåíáóðãà è Öåíòðàëüíîãî ðàéîííîãî ñóäà ãîðîäà Êåìåðîâî î ïðîâåðêå êîíñòèòóöèîííîñòè ñòàòüè 21 Çàêîíà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè «Îá îñíîâàõ íàëîãîâîé ñèñòåìû â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» // Âåñòíèê Êîíñòèòóöèîííîãî Ñóäà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. 1998. ¹ 3. 92 Ñì.: Ôåäåðàëüíîå çàêîíîäàòåëüñòâî î ìåñòíîì ñàìîóïðàâëåíèè: íàó÷íî-ïðàêòè÷åñêèé êîììåíòàðèé

/ Ïîä ðåä. À.À. Ñåðãååâà. Ì., 2002. Ñ. 57–59.

159

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

òîâ. Â ÷àñòè ðåøåíèÿ ñîöèàëüíûõ çàäà÷, òàêèõ êàê çäðàâîîõðàíåíèå, îáðàçîâàíèå, ñîöèàëüíàÿ çàùèòà íàñåëåíèÿ è ò. ä., îðãàíû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, âîïðåêè çàêðåïëåííûì â Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ïðèíöèïàì, îêàçàëèñü ýëåìåíòîì åäèíîé âåðòèêàëè ãîñóäàðñòâåííûõ îðãàíîâ, çàíÿòûõ ðåàëèçàöèåé ñîîòâåòñòâóþùèõ ôóíêöèé. Çàâèñèìîñòü îðãàíîâ è äîëæíîñòíûõ ëèö ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ íå ñòîëüêî îò âîëè è ìíåíèÿ íàñåëåíèÿ, ñêîëüêî îò ôèíàíñîâîãî äèêòàòà èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè âî ìíîãîì äåâàëüâèðîâàëà òî, âî èìÿ ÷åãî çàäóìûâàëàñü ñàìîñòîÿòåëüíîñòü ðîññèéñêîãî ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Â ýòèõ óñëîâèÿõ íàñóùíûìè ñòàëè çàäà÷è îáåñïå÷åíèÿ ïîäëèííîé ôèíàíñîâîé è õîçÿéñòâåííîé ñàìîñòîÿòåëüíîñòè ðîññèéñêîãî ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ îäíîâðåìåííî ñ óñèëåíèåì ðîëè çàêîíîäàòåëüíîãî ðåãóëèðîâàíèÿ ïðîöåññîâ åãî èíñòèòóöèîíàëèçàöèè è îñóùåñòâëåíèÿ. Ïðè íåðàçâèòîñòè ôîðì íåïîñðåäñòâåííîé äåìîêðàòèè è îáúåêòèâíîé ñëîæíîñòè èõ èñïîëüçîâàíèÿ â ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèÿõ, íå èìåþùèõ ôèíàíñîâîé áàçû äëÿ ïðîâåäåíèÿ äîðîãîñòîÿùèõ ðåôåðåíäóìîâ, òîëüêî êà÷åñòâåííàÿ çàêîíîäàòåëüíàÿ áàçà ìîãëà ãàðàíòèðîâàòü ýôôåêòèâíîñòü ìåñòíîé âëàñòè è åå îòâåòñòâåííîñòü ïåðåä íàñåëåíèåì. Ñîãëàñíî Åâðîïåéñêîé õàðòèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ îðãàíû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ îáëàäàþò ñâîáîäîé äåéñòâèé â ïðåäåëàõ, óñòàíîâëåííûõ çàêîíîì. Â áîëüøèíñòâå çàðóáåæíûõ ñòðàí ñ äåìîêðàòè÷åñêèì ïîëèòè÷åñêèì ðåæèìîì ïîäðîáíîå çàêîíîäàòåëüíîå ðåãëàìåíòèðîâàíèå îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ ðàññìàòðèâàåòñÿ êàê íåîáõîäèìîå óñëîâèå ñóùåñòâîâàíèÿ ýòîãî èíñòèòóòà. Òàê, âî Ôðàíöèè ñòðóêòóðà îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, èõ êîìïåòåíöèÿ, ïîðÿäîê ôîðìèðîâàíèÿ æåñòêî çàäàíû çàêîíîì, ÷òî îòíþäü íå îòðèöàåò ïðàâà íàñåëåíèÿ íà ó÷àñòèå â ñàìîóïðàâëåíèè. Â Øâåöèè, êàê è â Ðîññèè, êîììóíàëüíûå îðãàíû îðãàíèçàöèîííî îáîñîáëåíû îò ãîñóäàðñòâà è ñàìîñòîÿòåëüíû. Îäíàêî Êîììóíàëüíûé çàêîí Øâåöèè ñàìûì ïîäðîáíåéøèì îáðàçîì ðåãóëèðóåò èõ ñòðóêòóðó è ïîðÿäîê äåÿòåëüíîñòè. Ñòðóêòóðà è ïðèíöèïû äåÿòåëüíîñòè îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ Ãåðìàíèè îïðåäåëÿþòñÿ çàêîíàìè çåìåëü, à íå ñàìèìè êîììóíàìè. Äåìîêðàòè÷åñêèå ïðèíöèïû îðãàíèçàöèè ìåñòíîé âëàñòè, çàêðåïëåííûå â çàêîíå, íå îòðèöàþò, à, íàïðîòèâ, ãàðàíòèðóþò ñàìîñòîÿòåëüíîñòü è ýôôåêòèâíîñòü ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Â äåéñòâèòåëüíîñòè ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè çàêëþ÷àåòñÿ â äåÿòåëüíîñòè åãî îðãàíîâ, íî íå ñàìîãî íàñåëåíèÿ. Ïðè ýòîì ðÿäîâîé ãðàæäàíèí èìååò íå áîëüøå âîçìîæíîñòåé âëèÿòü íà ñîäåðæàíèå óñòàâà ìóíèöèïàëüíîãî îáðàçîâàíèÿ, ÷åì íà ñîäåðæàíèå ôåäåðàëüíîãî çàêîíà. Ïåðåäà÷à ñóùíîñòíûõ âîïðîñîâ îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ íà ñîáñòâåííîå óñìîòðåíèå ìåñòíûõ âëàñòåé íà ïðàêòèêå íåðåäêî ïðèâîäèò ê íàðóøå-

íèþ ïðàâ ãðàæäàí íà îñóùåñòâëåíèå ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, ïîñêîëüêó êîíêðåòíûå îðãàíû è äîëæíîñòíûå ëèöà íà ìåñòàõ, ðåàëèçóþùèå ñîîòâåòñòâóþùèå ïîëíîìî÷èÿ, îòíþäü íå âñåãäà ñòàâÿò èíòåðåñû ãðàæäàí âûøå ñîáñòâåííûõ èíòåðåñîâ. Íàðóøåíèåì êîíñòèòóöèîííîãî ïðèíöèïà ñàìîñòîÿòåëüíîñòè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ áóäåò âìåøàòåëüñòâî äîëæíîñòíîãî ëèöà èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, îò âîëè êîòîðîãî çàâèñèò ïðåäîñòàâëåíèå ôèíàíñîâîé ïîìîùè ìåñòíîìó áþäæåòó, â ïðîöåññû çàìåùåíèÿ ðóêîâîäÿùèõ äîëæíîñòåé â îðãàíàõ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ èëè óïðàâëåíèÿ ìóíèöèïàëüíîé ñîáñòâåííîñòüþ. Îäíàêî ïðàâà ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ íå ìîãóò áûòü íàðóøåíû èçäàíèåì íîðìû çàêîíà, óñòàíàâëèâàþùåé îòâåòñòâåííîñòü îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ ïåðåä íàñåëåíèåì èëè ðàçóìíûå îãðàíè÷åíèÿ äëÿ äîëæíîñòíûõ ëèö ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Óâû, àáñîëþòèçàöèÿ ñàìîñòîÿòåëüíîñòè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ íå ñïîñîáñòâîâàëà íàðàùèâàíèþ äåìîêðàòè÷åñêîãî ïîòåíöèàëà ýòîãî ñîöèàëüíîãî èíñòèòóòà. Ìîæíî ïðèâåñòè ïîêàçàòåëüíûé ïðèìåð. Â Ïîñòàíîâëåíèè Êîíñòèòóöèîííîãî Ñóäà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè îò 2 àïðåëÿ 2002 ãîäà ¹ 7-Ï, ïðèíÿòîì â ñâÿçè ñ æàëîáàìè ãðàæäàí À.Ã. Çëîáèíà è Þ.À. Õíàåâà, áûëà ñôîðìóëèðîâàíà ñëåäóþùàÿ ïðàâîâàÿ ïîçèöèÿ: «...çàêîíû ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè âî âñÿêîì ñëó÷àå íå ìîãóò ïðåïÿòñòâîâàòü ìóíèöèïàëüíûì îáðàçîâàíèÿì ñàìîñòîÿòåëüíî ðåøàòü, êàêèå îñíîâàíèÿ è ïîðÿäîê îòçûâà äîëæíîñòíûõ ëèö ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ äîëæíû áûòü ïðåäóñìîòðåíû óñòàâîì ìóíèöèïàëüíîãî îáðàçîâàíèÿ»93. Òàê áûëà ðåøåíà ïðîáëåìà ðàçãðàíè÷åíèÿ ïðåäìåòîâ ïðàâîâîãî ðåãóëèðîâàíèÿ çàêîíîâ ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè è íîðìàòèâíûõ àêòîâ ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé â âîïðîñàõ îòçûâà íàñåëåíèåì âûáîðíûõ äîëæíîñòíûõ ëèö ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ: çàêîíîäàòåëü íå äîëæåí ìåøàòü ìóíèöèïàëüíûì îáðàçîâàíèÿì ñàìîñòîÿòåëüíî îïðåäåëÿòü â ñâîèõ óñòàâàõ, ïî êàêèì îñíîâàíèÿì è â êàêîì ïîðÿäêå íàñåëåíèå ñìîæåò îòîçâàòü äîëæíîñòíûõ ëèö ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Îò ÷üåé æå ñóáúåêòèâíîé âîëè íà ïðàêòèêå çàâèñåëî ñîäåðæàíèå óñòàâà ìóíèöèïàëüíîãî îáðàçîâàíèÿ? Íå ñåêðåò, ÷òî â ïåðâóþ î÷åðåäü — îò âîëè ãëàâû ìóíèöèïàëüíîãî îáðàçîâàíèÿ, êîòîðûé, êàê ïðàâèëî, ÿâëÿëñÿ ñïèêåðîì ïðåäñòàâèòåëüíîãî îðãàíà ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, îò÷àñòè — îò âîëè äåïóòàòîâ, óòâåðæäàâøèõ ãîëîñîâàíèåì ïðîåêò óñòàâà, è ïðàêòè÷åñêè íå çàâèñåëî îò âîëè ðÿäîâûõ ãðàæäàí, ïðîæèâàþùèõ â ìóíèöèïàëüíîì îáðàçîâàíèè. Ïðàâäà, â îäíîì ìóíèöèïàëüíîì îáðàçîâàíèè èç òûñÿ÷è óñòàâ ïðèíèìàëñÿ íåïîñðåäñòâåííî íàñåëåíèåì, íî è òàì îíî, êàê ïðàâèëî, èìåëî ëèøü âîçìîæíîñòü îòêëîíèòü óñòàâ êàê öåëîñòíûé äîêóìåíò, íî íå ñêîððåêòèðîâàòü åãî îòäåëüíûå íîðìû.

160

161

_________________________________

93 Ñì.: Ñîáðàíèå çàêîíîäàòåëüñòâà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. 2002. ¹ 14. Ñò. 1374.

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

Êîãäà ãëàâà ìóíèöèïàëüíîãî îáðàçîâàíèÿ ïðè ðàçðàáîòêå ïðîåêòà óñòàâà ñòàíåò ðåøàòü, ïî êàêèì îñíîâàíèÿì è â êàêîì ïîðÿäêå íàñåëåíèå áóäåò èìåòü ïðàâî åãî îòîçâàòü, î ÷üèõ èíòåðåñàõ îí ïîäóìàåò â ïåðâóþ î÷åðåäü — î ñâîèõ èëè íàñåëåíèÿ? Áóäåò ëè îí çàèíòåðåñîâàí â óñòàíîâëåíèè ðåàëüíîãî äåìîêðàòè÷åñêîãî ìåõàíèçìà ñâîåé îòâåòñòâåííîñòè ïåðåä æèòåëÿìè ìóíèöèïàëüíîãî îáðàçîâàíèÿ? Çàùèùàþòñÿ ëè ïðàâà íàñåëåíèÿ ïåðåäà÷åé ïîëíîìî÷èé ïî óñòàíîâëåíèþ îòâåòñòâåííîñòè âûáîðíûõ ëèö ìóíèöèïàëüíîé âëàñòè ôàêòè÷åñêè ñàìèì ýòèì ëèöàì? Îòâåòû íà ýòè âîïðîñû ïðåäñòàâëÿþòñÿ î÷åâèäíûìè. Â óïîìÿíóòîì ïîñòàíîâëåíèè Êîíñòèòóöèîííîãî Ñóäà óêàçàííûé âûâîä ñäåëàí èñõîäÿ «èç ïðàâà íàñåëåíèÿ ìóíèöèïàëüíîãî îáðàçîâàíèÿ íà ñàìîñòîÿòåëüíîå îïðåäåëåíèå îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ (ñòàòüè 130 è 131, ÷àñòü 1 Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè)»94. Îäíàêî óêàçàííûå íîðìû Êîíñòèòóöèè íè÷åãî íå ãîâîðÿò îá èñêëþ÷èòåëüíîì ïðàâå íàñåëåíèÿ íà ñàìîñòîÿòåëüíîå îïðåäåëåíèå îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Îíè ãîâîðÿò îá èñêëþ÷èòåëüíîì ïðàâå íàñåëåíèÿ îñóùåñòâëÿòü ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå: ðåøàòü âîïðîñû ìåñòíîãî çíà÷åíèÿ, âëàäåòü, ïîëüçîâàòüñÿ è ðàñïîðÿæàòüñÿ ìóíèöèïàëüíîé ñîáñòâåííîñòüþ — íåïîñðåäñòâåííî è ÷åðåç îðãàíû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, à òàêæå îïðåäåëÿòü ñòðóêòóðó îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Íî ðàçâå Êîíñòèòóöèÿ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè (ïóíêò «í» ÷àñòè 1 ñòàòüè 72, ÷àñòü 2 ñòàòüè 76) íå ïðåäïèñûâàåò çàêîíîäàòåëþ ðåãóëèðîâàòü âîïðîñû îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ ïóòåì óñòàíîâëåíèÿ îáùèõ ïðèíöèïîâ? Ðåôîðìà çàêîíîäàòåëüíûõ îñíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, íà÷àòàÿ â 2002–2003 ãîäàõ ïî èíèöèàòèâå Ïðåçèäåíòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè è âêëþ÷àþùàÿ â ñåáÿ ïðèíÿòèå íîâîé ðåäàêöèè Ôåäåðàëüíîãî çàêîíà «Îá îáùèõ ïðèíöèïàõ îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè», áûëà îáóñëîâëåíà íåîáõîäèìîñòüþ ïðèáëèçèòü îðãàíû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ ê íàñåëåíèþ, îáåñïå÷èâ ïðè ýòîì èõ ðåàëüíóþ ñïîñîáíîñòü ýôôåêòèâíî õîçÿéñòâîâàòü íà ñâîåì óðîâíå. Â 2003 ãîäó ñäåëàí ëèøü ïåðâûé øàã íà ïóòè ýòîé ðåôîðìû. Ïîòðåáóåòñÿ åùå íåñêîëüêî ëåò, ïðåæäå ÷åì â ðàçâèòèå íîâîãî ôåäåðàëüíîãî çàêîíà áóäóò ïðèíÿòû èíûå ôåäåðàëüíûå çàêîíû è íà èõ îñíîâå — çàêîíû ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, ïðåæäå ÷åì áóäóò âíåñåíû èçìåíåíèÿ â ñîòíè òûñÿ÷ íîðìàòèâíûõ ïðàâîâûõ àêòîâ ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé, ïðåæäå ÷åì áóäóò óòî÷íåíû òåððèòîðèè îñóùåñòâëåíèÿ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ è ñôîðìèðîâàíû åãî íîâûå ëåãèòèìíûå îðãàíû. Ðåçóëüòàòû ðåôîðìû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ ïîêàæåò òîëüêî âðåìÿ. Íåäîñòàòî÷íî ãëóáîêèé ïðåäâàðèòåëüíûé ðàñ÷åò ïîñëåäñòâèé — õàðàêòåðíàÿ

÷åðòà ìåòîäîëîãèè âñåõ ðåôîðì ïîñëåäíèõ ëåò â íàøåé ñòðàíå. È õîòÿ íîâóþ ðåäàêöèþ ôåäåðàëüíîãî çàêîíà äàâíî æäàëè è ïðàâîâåäû, è ïðàêòèêè, îñòàþòñÿ ñîìíåíèÿ ïî ïîâîäó ïîëåçíîñòè ìíîãèõ ïðåäëîæåííûõ íîâåëë. Çàäà÷à óñòàíîâëåíèÿ äåìîêðàòè÷åñêèõ îñíîâ ìóíèöèïàëüíîé âëàñòè íå ñâîäèòñÿ ê óíèôèêàöèè ìîäåëåé òåððèòîðèàëüíîé è èíñòèòóöèîíàëüíîé îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Íàñòîðàæèâàåò è èçúÿòèå èç âåäåíèÿ çàêîíîäàòåëåé ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ïî÷òè âñåãî îáúåìà èõ ïîëíîìî÷èé ïî ðåãóëèðîâàíèþ îðãàíèçàöèè è îñóùåñòâëåíèÿ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Â ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâàõ çàêîíîäàòåëüíàÿ ðåãëàìåíòàöèÿ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ îñóùåñòâëÿåòñÿ â çíà÷èòåëüíîé ÷àñòè ñóáúåêòàìè ôåäåðàöèè. Â ýòîì îòðàæàþòñÿ ïðèíöèïû ôåäåðàëèçìà, ðàçäåëåíèÿ è äåöåíòðàëèçàöèè âëàñòè. Èç öåíòðà íåëüçÿ çàêîíîäàòåëüíî óðåãóëèðîâàòü âñå áåç èñêëþ÷åíèÿ âîïðîñû îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ âî âñåõ óãîëêàõ Ðîññèè. Â êàæäîì ðåãèîíå âîçìîæíû ñâîè ìîäåëè è ñâîè ñïåöèôè÷åñêèå ïðèíöèïû îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ — ýòî ñëåäóåò èç áóêâû è äóõà ðîññèéñêîé Êîíñòèòóöèè. Êà÷åñòâåííàÿ íîðìàòèâíàÿ áàçà ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, îáåñïå÷èâàþùàÿ äåìîêðàòèçì è ýôôåêòèâíîñòü ýòîãî ñîöèàëüíîãî èíñòèòóòà, ìîæåò áûòü ñîçäàíà òîëüêî íà îñíîâå ðàçóìíîãî ñ ïîçèöèé ïðàêòèêè ðàçãðàíè÷åíèÿ ïðåäìåòîâ ðåãóëèðîâàíèÿ ôåäåðàëüíûõ çàêîíîâ, çàêîíîâ ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè è íîðìàòèâíûõ ïðàâîâûõ àêòîâ, ïðèíèìàåìûõ ñàìèìè ìóíèöèïàëüíûìè îáðàçîâàíèÿìè.

_________________________________

96 Ñì.: Ñåðãååâ À.À. Ôåäåðàëüíîå çàêîíîäàòåëüñòâî î ìåñòíîì ñàìîóïðàâëåíèè íóæäàåòñÿ â ðàçóìíîì

94 Ñì.: Ñîáðàíèå çàêîíîäàòåëüñòâà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. 2002. ¹ 14. Ñò. 1374.

162

6.3. Ïðîáëåìû ðåôîðìèðîâàíèÿ òåððèòîðèàëüíîé îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ Â êà÷åñòâå îäíîé èç ãëàâíûõ ïðè÷èí, îáóñëîâèâøèõ ðàçðàáîòêó â 2002–2003 ãîäàõ ïðîåêòà íîâîé ðåäàêöèè Ôåäåðàëüíîãî çàêîíà «Îá îáùèõ ïðèíöèïàõ îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» è åãî ïðèíÿòèå â Ãîñóäàðñòâåííîé Äóìå áûëà íàçâàíà íåîáõîäèìîñòü èçìåíèòü ïðèíöèïû òåððèòîðèàëüíîé îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè95. Áîëåå ïîäðîáíàÿ èõ ðåãëàìåíòàöèè â ôåäåðàëüíîì çàêîíå ñòàëà íàñóùíîé íåîáõîäèìîñòüþ96. Ôåäåðàëüíûé çàêîí îò 28 àâãóñòà 1995 ãîäà «Îá îáùèõ ïðèíöèïàõ îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» â ñòàòüå 12 îïðåäåëÿë, ÷òî òåððèòîðèè ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé — ãîðîäîâ, ïîñåëêîâ, ñòà_________________________________

95 Ñì. ïîÿñíèòåëüíóþ çàïèñêó ê ïðîåêòó ôåäåðàëüíîãî çàêîíà, âíåñåííîãî â Ãîñóäàðñòâåííóþ Äóìó

Ïðåçèäåíòîì Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè 31 äåêàáðÿ 2002 ãîäà ïèñüìîì ¹ Ïð-2286. ðåôîðìèðîâàíèè // Ìåñòíîå ïðàâî. 2001. ¹ 11–12. Ñ. 5–7.

163

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

íèö, ðàéîíîâ (óåçäîâ), ñåëüñêèõ îêðóãîâ (âîëîñòåé, ñåëüñîâåòîâ) è äðóãèõ ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé — óñòàíàâëèâàþòñÿ â ñîîòâåòñòâèè ñ çàêîíàìè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ñ ó÷åòîì èñòîðè÷åñêèõ è èíûõ ìåñòíûõ òðàäèöèé. Òàêèì îáðàçîì, ïåðå÷åíü âîçìîæíûõ âèäîâ ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé îñòàâàëñÿ îòêðûòûì, à ïîðÿäîê îáðàçîâàíèÿ, îáúåäèíåíèÿ, ïðåîáðàçîâàíèÿ èëè óïðàçäíåíèÿ ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé, óñòàíîâëåíèÿ è èçìåíåíèÿ èõ ãðàíèö äîëæíû áûëè óðåãóëèðîâàòü çàêîíîäàòåëè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Îäíàêî âî âòîðîé ïîëîâèíå 1990-õ ãîäîâ ëèøü â íåìíîãèõ ñóáúåêòàõ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè áûëà ñîçäàíà êà÷åñòâåííàÿ çàêîíîäàòåëüíàÿ áàçà, ïîçâîëÿþùàÿ íà äåìîêðàòè÷åñêîé îñíîâå, ÷åòêî è áåç ñáîåâ ðåøàòü ïðîáëåìû òåððèòîðèàëüíîé îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Êðîìå òîãî, çàêîíîäàòåëüíûå àêòû ðÿäà ðåãèîíîâ ãðóáî íàðóøàëè êîíñòèòóöèîííûé ñòàòóñ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, ÷òî ôàêòè÷åñêè äåëàëî èõ íåïðèìåíèìûìè íà ïðàêòèêå, òî åñòü ïðèâîäèëî ê ïðîáåëàì â çàêîíîäàòåëüíîé áàçå. Â Ôåäåðàëüíîì çàêîíå îò 28 àâãóñòà 1995 ãîäà áûë çàêðåïëåí âàæíûé ïðèíöèï — ïîâñåìåñòíîñòü îñóùåñòâëåíèÿ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Áûëî òàêæå óñòàíîâëåíî, ÷òî íàñåëåíèå ãîðîäñêîãî, ñåëüñêîãî ïîñåëåíèÿ íåçàâèñèìî îò åãî ÷èñëåííîñòè íå ìîæåò áûòü ëèøåíî ïðàâà íà îñóùåñòâëåíèå ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Îäíàêî îòñóòñòâèå â ôåäåðàëüíîì çàêîíå äîëæíîé äåòàëèçàöèè íå ïîçâîëÿëî áåç êîëëèçèé è ñïîðîâ ðåàëèçîâûâàòü ýòè ïðèíöèïû, íàõîäèòü ïðàâèëüíûå ðåøåíèÿ âñòðå÷àþùèõñÿ íà ïðàêòèêå ïðîáëåì. Ôåäåðàëüíûé çàêîí îò 4 àâãóñòà 2000 ãîäà ¹ 107-ÔÇ, ïðèíÿòûé Ãîñóäàðñòâåííîé Äóìîé ïî èíèöèàòèâå Ïðåçèäåíòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, âíåñ â ñòàòüþ 12 Ôåäåðàëüíîãî çàêîíà «Îá îáùèõ ïðèíöèïàõ îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» èçìåíåíèå, ñîãëàñíî êîòîðîìó òåððèòîðèè ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé äîëæíû óñòàíàâëèâàòüñÿ ôåäåðàëüíûìè çàêîíàìè è çàêîíàìè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, à íå òîëüêî çàêîíàìè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, êàê ýòî îïðåäåëÿëà ïðåæíÿÿ ðåäàêöèÿ çàêîíà. Ëîãè÷íûì ïðîäîëæåíèåì ëèíèè, îáîçíà÷åííîé â Çàêîíå îò 4 àâãóñòà 2000 ãîäà, ìîãëà áû ñòàòü ðàçðàáîòêà ôåäåðàëüíîãî çàêîíîäàòåëüíîãî àêòà î òåððèòîðèàëüíûõ îñíîâàõ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, â êîòîðîì áûëè áû çàêðåïëåíû îáùèå ïðèíöèïû è óñëîâèÿ óñòàíîâëåíèÿ ãðàíèö ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé è îïðåäåëåíû ïîëíîìî÷èÿ ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ïî èõ ðàçâèòèþ è êîíêðåòèçàöèè. Ýòîò àêò ìîã áû èìåòü ôîðìó íîâîé ðåäàêöèè ãëàâû 2 Ôåäåðàëüíîãî çàêîíà «Îá îáùèõ ïðèíöèïàõ îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» èëè îòäåëüíîãî ôåäåðàëüíîãî çàêîíà. Îäíàêî íè â 2000, íè â 2001 ãîäó òàêîãî ïðîäîëæåíèÿ íå ïîñëåäîâàëî, â Ãîñóäàðñòâåííóþ Äóìó

íå âíîñèëèñü çàêîíîïðîåêòû, â êîòîðûõ áûëà áû ñäåëàíà ïîïûòêà ñèñòåìíî è êîìïëåêñíî ðåøèòü ïðîáëåìû òåððèòîðèàëüíîé îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Ýòî ñâèäåòåëüñòâîâàëî îá îòñóòñòâèè ó ôåäåðàëüíîé âëàñòè ÷åòêîãî ïëàíà ðåøåíèÿ ýòèõ ïðîáëåì îðãàíèçàöèè è åäèíûõ ïîäõîäîâ ê ñîâåðøåíñòâîâàíèþ èíñòèòóòà ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â öåëîì. Ïðèíÿòûé åùå â 1996 ãîäó Ôåäåðàëüíûé çàêîí «Îá îáåñïå÷åíèè êîíñòèòóöèîííûõ ïðàâ ãðàæäàí Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè èçáèðàòü è áûòü èçáðàííûìè â îðãàíû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ»97 íå ìîã ñëóæèòü àêòîì, ïîëíîöåííî ðåàëèçóþùèì ñîîòâåòñòâóþùèå ïîëíîìî÷èÿ çàêîíîäàòåëüíîé âëàñòè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Ýòîò çàêîí ïîçâîëèë ðåøèòü íà ïðàêòèêå ðÿä ïðîáëåì, â ÷àñòíîñòè îáåñïå÷èòü ôîðìèðîâàíèå îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ íà òåõ òåððèòîðèÿõ, ãäå îíè íå áûëè ñîçäàíû â äîëæíûå ñðîêè. Îäíàêî íåëüçÿ áûëî ïðèçíàòü êîððåêòíûì îïðåäåëåíèå òåððèòîðèé ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé ÷åðåç ìåõàíèçì ïðîâåäåíèÿ âûáîðîâ. Ïðè ïðàâèëüíîì ïîäõîäå ôîðìèðîâàíèþ ïðåäñòàâèòåëüíîãî îðãàíà ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ ïåðâîãî ñîçûâà äîëæíî ïðåäøåñòâîâàòü âëàñòíîå ðåøåíèå î ñîçäàíèè ìóíèöèïàëüíîãî îáðàçîâàíèÿ èëè î åãî ðåîðãàíèçàöèè. Ýòèì ðåøåíèåì äîëæíû áûòü îïðåäåëåíû ãðàíèöû íîâîãî ìóíèöèïàëüíîãî îáðàçîâàíèÿ è ðåøåíû èíûå âîïðîñû, îòñóòñòâèå îòâåòîâ íà êîòîðûå ìîæåò ïîðîäèòü ñïîðû è ïðî÷èå ïðîáëåìû íà ïðàêòèêå. Äèíàìè÷íûå èçìåíåíèÿ äåìîãðàôè÷åñêîé êàðòû òåððèòîðèé, ðàñïîëîæåíèÿ îáúåêòîâ, ñïîñîáíûõ äàâàòü äîõîäû áþäæåòó, à òàêæå äðóãèõ ýêîíîìè÷åñêèõ ôàêòîðîâ îáóñëîâëèâàëè íåâîçìîæíîñòü èñõîäèòü èç ïðèíöèïà íåçûáëåìîñòè ãðàíèö, â êîòîðûõ ðàíåå ñóùåñòâîâàëè ìåñòíûå Ñîâåòû. Íå÷åòêîñòü çàêîíîäàòåëüñòâà, ðåãóëèðóþùåãî òåððèòîðèàëüíûå îñíîâû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, íå ðàç âûíóæäàëà Êîíñòèòóöèîííûé Ñóä Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè âûïîëíÿòü íåñâîéñòâåííóþ åìó ôóíêöèþ — âîñïîëíÿòü ïðîáåëû â çàêîíàõ. Â ðÿäå ðåøåíèé Êîíñòèòóöèîííûì Ñóäîì áûëè ñäåëàíû âûâîäû íîðìàòèâíîãî õàðàêòåðà, êîòîðûå íóæäàëèñü â ñèñòåìíîé êîäèôèêàöèè è ðàçâèòèè â íîðìàòèâíîé òêàíè çàêîíîäàòåëüñòâà. Ê òàêèì âûâîäàì ìîæíî îòíåñòè ñëåäóþùèå: • îïðåäåëåíèå óðîâíÿ, íà êîòîðîì ñîçäàþòñÿ ìóíèöèïàëüíûå îáðàçîâàíèÿ, ìîæåò áûòü ðàçëè÷íûì è çàâèñèò îò îñîáåííîñòåé òåõ èëè èíûõ ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè (Ïîñòàíîâëåíèå îò 24 ÿíâàðÿ 1997 ãîäà ïî «óäìóðòñêîìó äåëó»98); • â ñóáúåêòå Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè íå ìîæåò óñòàíàâëèâàòüñÿ çàêðûòûé ïåðå÷åíü âèäîâ ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé, èñêëþ÷àþùèé èõ îáðàçîâàíèå

164

165

_________________________________

97 Ñì.: Ñîáðàíèå çàêîíîäàòåëüñòâà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. 1996. ¹ 49. Ñò. 5497; 1998. ¹ 26. Ñò. 3005. 98 Òàì æå. 1997. ¹ 5. Ñò. 708.

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

â èíûõ ïîñåëåíèÿõ (ñì. òàì æå) è íà áîëåå íèçêèõ òåððèòîðèàëüíûé óðîâíÿõ (Ïîñòàíîâëåíèå îò 15 ÿíâàðÿ 1998 ãîäà ïî «äåëó Ðåñïóáëèêè Êîìè»99); • ñèñòåìà îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ìîæåò âêëþ÷àòü íå òîëüêî âûñøèå, íî è òåððèòîðèàëüíûå îðãàíû, ïîñëåäíèå ìîãóò ñîçäàâàòüñÿ ëèøü íà òåððèòîðèÿõ, ÿâëÿþùèõñÿ àäìèíèñòðàòèâíî-òåððèòîðèàëüíûìè åäèíèöàìè ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè (Ïîñòàíîâëåíèå îò 24 ÿíâàðÿ 1997 ãîäà ïî «óäìóðòñêîìó äåëó»), íà èíûõ òåððèòîðèÿõ ïóáëè÷íàÿ âëàñòü äîëæíà èìåòü ôîðìó ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ (Ïîñòàíîâëåíèå îò 30 íîÿáðÿ 2000 ãîäà ïî «êóðñêîìó äåëó»100 è äðóãèå àêòû); • ëþáîå èçìåíåíèå òåððèòîðèàëüíûõ îñíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ íå äîëæíî ïðèâîäèòü ê åãî ïîëíîìó óïðàçäíåíèþ íà îïðåäåëåííîé òåððèòîðèè (Ïîñòàíîâëåíèå îò 30 íîÿáðÿ 2000 ãîäà ïî «êóðñêîìó äåëó»); • êàê ñàìî ìóíèöèïàëüíîå îáðàçîâàíèå, òàê è ïðàâî ïðîæèâàþùèõ íà åãî òåððèòîðèè ãðàæäàí íà îñóùåñòâëåíèå ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ âîçíèêàþò íà îñíîâàíèè Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè è çàêîíà, à íå íà îñíîâàíèè âîëåèçúÿâëåíèÿ íàñåëåíèÿ ìóíèöèïàëüíîãî îáðàçîâàíèÿ (òàì æå); • îðãàíû ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè íå âïðàâå ïî ñâîåìó ïðîèçâîëüíîìó óñìîòðåíèþ è âîïðåêè âîëåèçúÿâëåíèþ íàñåëåíèÿ îãðàíè÷èâàòü âûáîð òåððèòîðèè, íà êîòîðîé îñóùåñòâëÿåòñÿ ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå (òàì æå); • ïðè èçìåíåíèè òåððèòîðèé ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ îðãàíû ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè íå âïðàâå áåç ó÷åòà ìíåíèÿ íàñåëåíèÿ ñîîòâåòñòâóþùèõ òåððèòîðèé ïðåêðàòèòü ïîëíîìî÷èÿ îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ ðàíåå ñðîêà, íà êîòîðûé òå áûëè èçáðàíû. Íàèáîëåå àäåêâàòíîé ôîðìîé ó÷åòà ìíåíèÿ íàñåëåíèÿ ÿâëÿåòñÿ ðåôåðåíäóì, êîòîðûé äîëæåí áûòü ïðîâåäåí ïî òðåáîâàíèþ íàñåëåíèÿ â ñîîòâåòñòâèè ñ çàêîíîäàòåëüñòâîì è óñòàâîì ìóíèöèïàëüíîãî îáðàçîâàíèÿ. Åñëè òàêîå òðåáîâàíèå íå çàÿâëÿåòñÿ, òî äëÿ äîñðî÷íîãî ïðåêðàùåíèÿ ïîëíîìî÷èé äîñòàòî÷íî ðåøåíèÿ ñîîòâåòñòâóþùèõ âûáîðíûõ îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ (Ïîñòàíîâëåíèå îò 24 ÿíâàðÿ 1997 ãîäà ïî «óäìóðòñêîìó äåëó»). Ëåãêî óâèäåòü äèàëåêòè÷åñêèå ïðîòèâîðå÷èÿ ìåæäó ðàçëè÷íûìè âûâîäàìè Êîíñòèòóöèîííîãî Ñóäà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Áîëåå òîãî, äàâàÿ îòâåò íà íåêîòîðûå âîïðîñû, ïîñòàâëåííûå ïðàêòèêîé, ýòè âûâîäû îäíîâðåìåííî óñëîæíÿëè ñòîÿùóþ ïåðåä ïðàâîïðèìåíèòåëåì çàäà÷ó íàõîæäåíèÿ ðåøåíèé, ñîîòâåòñòâóþùèõ ðàçíîðîäíûì ïðàâîâûì ïðåäïèñàíèÿì. Åñëè ïðàâîñóáúåêòíîñòü ìóíèöèïàëüíîãî îáðàçîâàíèÿ îñíîâàíà íå íà âîëåèçúÿâëåíèè ìåñòíîãî íàñåëåíèÿ, à íà âîëå ãîñóäàðñòâà, âûðàæåííîé è çà_________________________________

99 Ñì.: Ñîáðàíèå çàêîíîäàòåëüñòâà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. 1998. ¹ 4. Ñò. 532. 100 Ñì. òàì æå. 2000. ¹ 50. Ñò. 4943.

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

êðåïëåííîé â Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, ôåäåðàëüíûõ çàêîíàõ è çàêîíàõ ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, òî ïî÷åìó ðåãèîíàëüíûé çàêîíîäàòåëü ëèøàåòñÿ ñâîáîäû óñìîòðåíèÿ â âûáîðå òåððèòîðèé îñóùåñòâëåíèÿ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ (òî åñòü âîçìîæíîñòè ó÷åòà íå òîëüêî ïîæåëàíèé íàñåëåíèÿ, íî è îáúåêòèâíûõ ôàêòîðîâ: íàëè÷èÿ äîõîäíîé áàçû ìåñòíûõ áþäæåòîâ, ñîöèàëüíîé èíôðàñòðóêòóðû, èíûõ êðèòåðèåâ ðàöèîíàëüíîé îðãàíèçàöèè ïóáëè÷íîé âëàñòè)? Åñëè â ñóáúåêòàõ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè íå äîëæåí óñòàíàâëèâàòüñÿ çàêðûòûé ïåðå÷åíü âèäîâ ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé, òî ìîæíî ëè áåç ïðîáåëîâ óðåãóëèðîâàòü ïðîöåäóðó èõ îáðàçîâàíèÿ è óïðàçäíåíèÿ, ðàçãðàíè÷èòü ïðåäìåòû âåäåíèÿ è èñòî÷íèêè äîõîäîâ áþäæåòîâ ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé ðàçëè÷íûõ âèäîâ? Ïåðå÷åíü ïîäîáíûõ âîïðîñîâ, èìåþùèõ ïðàêòè÷åñêîå çíà÷åíèå, áûë äîñòàòî÷íî âåëèê. Âîñïîëíÿòü ïðîáåëû â çàêîíîäàòåëüñòâå áûë âûíóæäåí è Âåðõîâíûé Ñóä Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Òàê, â ñîîòâåòñòâèè ñ îäíèì èç åãî âûâîäîâ (êîòîðîìó ñëåäîâàëà ñóäåáíàÿ ïðàêòèêà), åñëè óñòàâ ðàéîíà íå ïðåäóñìàòðèâàë ñîçäàíèÿ äâóõçâåííîé ñèñòåìû îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ è ïîÿâëåíèÿ âíóòðèðàéîííûõ ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé, òî âûáîðû â îðãàíû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ íàñåëåííûõ ïóíêòîâ, êîòîðûå íå ïðèîáðåëè ñòàòóñà ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé â ñîîòâåòñòâèè ñ óñòàâîì ðàéîíà, íå ìîãëè áûòü íàçíà÷åíû â ñóäåáíîì ïîðÿäêå101. Ñ ïðàêòè÷åñêîé ñòîðîíû ýòîò âûâîä áûë ðåçîíåí, íî îí ïëîõî ñîãëàñîâûâàëñÿ ñ ïîëîæåíèåì Ôåäåðàëüíîãî çàêîíà îò 28 àâãóñòà 1995 ãîäà «Îá îáùèõ ïðèíöèïàõ îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» î òîì, ÷òî íàñåëåíèå ãîðîäñêîãî, ñåëüñêîãî ïîñåëåíèÿ íå ìîæåò áûòü ëèøåíî ïðàâà íà îñóùåñòâëåíèå ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Âðÿä ëè, ïî ñìûñëó äàííîé íîðìû, ýòî ïðàâî èñ÷åðïûâàëîñü ó÷àñòèåì â ìåñòíîì ñàìîóïðàâëåíèè ðàéîííîãî óðîâíÿ. Êðîìå òîãî, âîïðîñ î íàëè÷èè ó ñåëüñêîãî ïîñåëåíèÿ ñòàòóñà ñàìîñòîÿòåëüíîãî ìóíèöèïàëüíîãî îáðàçîâàíèÿ äîëæåí áûë ðåøàòüñÿ çàêîíîì ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, à íå óñòàâîì ðàéîíà. Îòâåòû íà ýòè è ìíîãèå äðóãèå çíà÷èìûå âîïðîñû, êîòîðûå, ïî ëîãèêå, äîëæíû áûëè ñëåäîâàòü íåïîñðåäñòâåííî èç òåêñòà ôåäåðàëüíîãî çàêîíà, ôàêòè÷åñêè îïðåäåëÿëèñü ñêëàäûâàþùåéñÿ ñóäåáíîé è àäìèíèñòðàòèâíîé ïðàêòèêîé. Òðåáîâàíèå ó÷åòà ìíåíèÿ íàñåëåíèÿ ïðè èçìåíåíèè ãðàíèö òåððèòîðèé, â êîòîðûõ îñóùåñòâëÿåòñÿ ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå, óñòàíîâëåíî ñòàòüåé 131 Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Îäíàêî «ó÷åò ìíåíèÿ» íå îçíà÷àåò ïðèíÿòèÿ ðåøåíèÿ î ãðàíèöàõ ìóíèöèïàëüíîãî îáðàçîâàíèÿ ñàìèì íàñåëåíèåì. Ìíîãèå âîçíèêàþùèå íà ïðàêòèêå ïðîáëåìû áûëè îáóñëîâëåíû òåì, ÷òî Ôåäåðàëüíûé çàêîí îò 28 àâãóñòà 1995 ãîäà íå äàâàë ÿñíîãî îòâåòà íà âîïðîñ, íàñêîëüêî îáÿçàòåëüíî ýòî ìíåíèå äëÿ òåõ îðãàíîâ, êîòîðûå ïðèíèìàþò îêîí÷à_________________________________

101Ñì.: Îáçîð ñóäåáíîé ïðàêòèêè â ñôåðå ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ // Áþëëåòåíü Âåðõîâíîãî Ñóäà

Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. 2000. ¹ 1.

166

167

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

òåëüíîå ðåøåíèå, íå ñîäåðæàë â ñåáå ïðàâîâûõ ìåõàíèçìîâ, îòðàæàþùèõ íåîáõîäèìûé áàëàíñ âîëè ìåñòíîãî íàñåëåíèÿ è âîëè ãîñóäàðñòâà. Ïóíêò 2 ñòàòüè 13 óêàçàííîãî ôåäåðàëüíîãî çàêîíà óñòàíàâëèâàë, ÷òî èçìåíåíèå ãðàíèö ìóíèöèïàëüíîãî îáðàçîâàíèÿ íå äîïóñêàåòñÿ áåç ó÷åòà ìíåíèÿ íàñåëåíèÿ ñîîòâåòñòâóþùèõ òåððèòîðèé. Ïðè ýòîì îïÿòü-òàêè íå áûëî ÿñíîñòè â òîì, ÷òî òàêîå «ñîîòâåòñòâóþùàÿ òåððèòîðèÿ». Åñëè, íàïðèìåð, â ÷åðòó êðóïíîãî ãîðîäà âêëþ÷àåòñÿ íåáîëüøîé ïðèãîðîäíûé ïîñåëîê, ðàíåå âõîäèâøèé â ñîñòàâ ñîñåäíåãî ñåëüñêîãî ðàéîíà, òî åñòü ìåíÿåòñÿ ãðàíèöà ìåæäó äâóìÿ ìóíèöèïàëüíûìè îáðàçîâàíèÿìè — ãîðîäîì è ðàéîíîì, òî ìíåíèå íàñåëåíèÿ êàêîé òåððèòîðèè ñëåäîâàëî ó÷èòûâàòü — ãîðîäà, ðàéîíà èëè ïîñåëêà? Ìíîæåñòâî ïîäîáíûõ âîïðîñîâ íå íàõîäèëî åäèíîîáðàçíîãî ðåøåíèÿ â ïðàâîïðèìåíèòåëüíîé ïðàêòèêå. Îäíà èç ïðè÷èí ïåðå÷èñëåííûõ ïðîáëåì çàêëþ÷àëàñü â òîì, ÷òî â ñîîòâåòñòâèè ñ ïóíêòîì «â» ñòàòüè 71 è ÷àñòüþ 3 ñòàòüè 55 Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ðåãóëèðîâàíèå ïðàâ ãðàæäàí íà ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå è îãðàíè÷åíèå ýòèõ ïðàâ â êîíñòèòóöèîííî çíà÷èìûõ öåëÿõ ìîãóò îñóùåñòâëÿòüñÿ ëèøü ôåäåðàëüíûìè çàêîíàìè, íî íå çàêîíàìè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, íà ÷òî íåîäíîêðàòíî óêàçûâàë Êîíñòèòóöèîííûé Ñóä Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Òàêèì îáðàçîì, ÷ðåçìåðíàÿ ëàêîíè÷íîñòü Ôåäåðàëüíîãî çàêîíà «Îá îáùèõ ïðèíöèïàõ îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» â âîïðîñàõ îïðåäåëåíèÿ òåððèòîðèé ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ îáúåêòèâíî íå ìîãëà áûòü êîìïåíñèðîâàíà íîðìîòâîð÷åñòâîì ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Âîñïîëíåíèå èìåþùèõñÿ â ïðàâå ïðîáåëîâ, ñèñòåìíîå îáîáùåíèå âûâîäîâ Êîíñòèòóöèîííîãî Ñóäà è èíîé ïðàâîïðèìåíèòåëüíîé ïðàêòèêè â ñôåðå òåððèòîðèàëüíîé îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ áûëî âîçìîæíî òîëüêî ïóòåì ðàçâèòèÿ ôåäåðàëüíîãî çàêîíîäàòåëüñòâà î ìåñòíîì ñàìîóïðàâëåíèè. Ôåäåðàëüíûé çàêîí ìîã çàêðåïèòü è òàêèå ñîîòâåòñòâóþùèå Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ïðàâîâûå ðåøåíèÿ â ýòîé ñôåðå, êîòîðûå íå áûëè îòìå÷åíû Êîíñòèòóöèîííûì Ñóäîì, åùå íå ðåàëèçîâûâàëèñü íà ïðàêòèêå. Ñóáúåêòû Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè íå îáëàäàëè íåîáõîäèìûì äëÿ ðåøåíèÿ ýòèõ çàäà÷ îáúåìîì ïîëíîìî÷èé è, êðîìå òîãî, îêàçàëèñü íå ñïîñîáíû îáåñïå÷èòü äîëæíîå þðèäè÷åñêîå êà÷åñòâî ïðàâîâîé áàçû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Êîíöåïöèÿ ðåôîðìèðîâàíèÿ òåððèòîðèàëüíîé îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, ðàçðàáîòàííàÿ êîìèññèåé, ñîçäàííîé ïðè ïðåçèäåíòñêîé Àäìèíèñòðàöèè, âïåðâûå áûëà îçâó÷åíà âåñíîé 2002 ãîäà. Áûëî çàÿâëåíî, ÷òî çàäà÷àìè òàêîãî ðåôîðìèðîâàíèÿ ÿâëÿþòñÿ ïðèáëèæåíèå ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ ê íàñåëåíèþ è îáåñïå÷åíèå ýôôåêòèâíîñòè äåÿòåëüíîñòè ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé â ðåøåíèè âîïðîñîâ ìåñòíîãî çíà÷åíèÿ è îñóùåñòâëåíèè îò-

äåëüíûõ ãîñóäàðñòâåííûõ ïîëíîìî÷èé. Íà âñåé òåððèòîðèè ñòðàíû ïðåäëàãàëîñü ââåñòè äâóõóðîâíåâóþ ìîäåëü ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, ñîîòâåòñòâóþùèå òèïû ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé áûëè íàçâàíû ìóíèöèïàëèòåòàìè è ìóíèöèïàëüíûìè îêðóãàìè. Ïðåäïîëàãàëîñü ðàçãðàíè÷åíèå ôåäåðàëüíûì çàêîíîì êîìïåòåíöèè äâóõ óðîâíåé ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé è ñîîòâåòñòâåííî äîõîäíûõ èñòî÷íèêîâ áþäæåòîâ. Òàêèå ïðåäëîæåíèÿ èìåëè ðåâîëþöèîííûé õàðàêòåð, ïîñêîëüêó äâóõóðîâíåâàÿ ìîäåëü ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â 2002 ãîäó ñóùåñòâîâàëà ëèøü â ÷åòâåðòè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Â ïðåäøåñòâóþùèå ïåðèîäû ñòàíîâëåíèÿ è ðàçâèòèÿ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ êàðäèíàëüíàÿ àäìèíèñòðàòèâíîòåððèòîðèàëüíàÿ ðåôîðìà íå ïðîâîäèëàñü. Ñôîðìóëèðîâàííûå âåñíîé 2002 ãîäà ïðåäëîæåíèÿ ñêîðåå ìîæíî áûëî îöåíèòü êàê èíòóèòèâíûå, â îïðåäåëåííîé ñòåïåíè — âîëþíòàðèñòñêèå, ÷åì êàê îñíîâàííûå íà ãëóáîêîì ðàñ÷åòå âñåõ ôàêòîðîâ, â ïåðâóþ î÷åðåäü ýêîíîìè÷åñêèõ. Òàêîâ ñòèëü ðåôîðì âñåõ ïîñëåäíèõ ëåò. Ðàáîòà íàä ïðîåêòîì íîâîé ðåäàêöèè Ôåäåðàëüíîãî çàêîíà «Îá îáùèõ ïðèíöèïàõ îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» âåëàñü ðàáî÷åé ãðóïïîé, ñôîðìèðîâàííîé, êàê óæå îòìå÷àëîñü, ïðåçèäåíòñêîé Àäìèíèñòðàöèåé, ñ èþëÿ ïî äåêàáðü 2002 ãîäà. Â 2003 ãîäó ðàáîòà íàä çàêîíîïðîåêòîì áûëà ïðîäîëæåíà â Ãîñóäàðñòâåííîé Äóìå. Ïåðåä åãî ðàññìîòðåíèåì âî âòîðîì ÷òåíèè â ïðîôèëüíûé êîìèòåò Ãîñóäàðñòâåííîé Äóìû ïîñòóïèëî îêîëî øåñòè òûñÿ÷ ïîïðàâîê. Â èòîãå áûëà ïðåäëîæåíà òèïîëîãèÿ ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé, âêëþ÷àþùàÿ: ãîðîäñêèå è ñåëüñêèå ïîñåëåíèÿ (íèæíèé óðîâåíü), ìóíèöèïàëüíûå ðàéîíû (âåðõíèé óðîâåíü, îáúåäèíÿþùèé íåñêîëüêî ïîñåëåíèé), ãîðîäñêèå îêðóãà (ãîðîäñêîå ïîñåëåíèå, íå âõîäÿùåå â ñîñòàâ ìóíèöèïàëüíîãî ðàéîíà è îáëàäàþùåå êîìïåòåíöèåé ïîñåëåíèÿ è ðàéîíà), à òàêæå âíóòðèãîðîäñêèå òåððèòîðèè ãîðîäîâ ôåäåðàëüíîãî çíà÷åíèÿ. Â íîâîé ðåäàêöèè Ôåäåðàëüíîãî çàêîíà «Îá îáùèõ ïðèíöèïàõ îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» áûëè îïðåäåëåíû êðèòåðèè óñòàíîâëåíèÿ ãðàíèö ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé, ïîðÿäîê èçìåíåíèÿ ýòèõ ãðàíèö, ìåõàíèçì ïðåîáðàçîâàíèÿ ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé ðàçëè÷íûõ âèäîâ. Äëÿ ïîñòðîåíèÿ íîâîé ìîäåëè îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â òåõ ðåãèîíàõ, ãäå ñóùåñòâîâàâøèå äî ýòîãî ìîäåëè íå ñîîòâåòñòâîâàëè íîâûì òðåáîâàíèÿì, áûë ïðåäóñìîòðåí ïåðåõîäíûé ïåðèîä. Ïîñëåäñòâèÿ ïðåäëàãàåìûõ íîâîââåäåíèé ìîæåò ïîêàçàòü ëèøü âðåìÿ. Â ïåðâóþ î÷åðåäü ýòî êàñàåòñÿ òåððèòîðèàëüíîãî ïåðåóñòðîéñòâà ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Òàêîå ïåðåóñòðîéñòâî ïîòðåáóåò íåìàëî ñèë, ñðåäñòâ è âðåìåíè, ïðè ýòîì ïîëîæèòåëüíûé ýôôåêò àäìèíèñòðàòèâíî-òåððèòîðèàëüíîé ðåôîðìû ïîêà íåî÷åâèäåí. Óñòàíîâëåíèå ôåäåðàëüíûì çàêîíîì ïðèíöèïîâ òåð-

168

169

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

ðèòîðèàëüíîé îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ áûëî íàñóùíîé íåîáõîäèìîñòüþ, îäíàêî ïîëåçíîñòü óíèôèêàöèè ìîäåëåé òàêîé îðãàíèçàöèè íà âñåé òåððèòîðèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè îñòàåòñÿ ñîìíèòåëüíîé. Ôåäåðàëüíûé çàêîí «Îá îáùèõ ïðèíöèïàõ îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» â ðåäàêöèè îò 28 àâãóñòà 1995 ãîäà ïðåäîñòàâëÿë ñóáúåêòàì Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ïðàâî ñàìîñòîÿòåëüíî îïðåäåëèòü óðîâåíü, íà êîòîðîì ñîçäàþòñÿ ìóíèöèïàëüíûå îáðàçîâàíèÿ, èñõîäÿ èç ñïåöèôèêè òîãî èëè èíîãî ðîññèéñêîãî ðåãèîíà, ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêèõ óñëîâèé, îñîáåííîñòåé ðåøåíèÿ ãîñóäàðñòâåííûõ è ìåñòíûõ çàäà÷ íà òåõ èëè èíûõ òåððèòîðèÿõ, à òàêæå íà îñíîâå ó÷åòà ìíåíèÿ ìåñòíûõ êîëëåêòèâîâ, ñîñòàâëÿþùèõ ïåðâîîñíîâó ìóíèöèïàëüíîé âëàñòè. Êîíñòèòóöèîííûé Ñóä Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ïîäòâåðäèë äîïóñòèìîñòü òàêîãî ðåøåíèÿ è óêàçàë â öåëîì ðÿäå ñâîèõ àêòîâ, ÷òî îïðåäåëåíèå óðîâíÿ, íà êîòîðîì ñîçäàþòñÿ ìóíèöèïàëüíûå îáðàçîâàíèÿ, ìîæåò áûòü ðàçëè÷íûì è çàâèñèò îò îñîáåííîñòåé òåõ èëè èíûõ ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Êàê óêàçàë Êîíñòèòóöèîííûé Ñóä, ýòî äîëæíî ñïîñîáñòâîâàòü ïðèáëèæåíèþ îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ ê íàñåëåíèþ è ðåøåíèþ íà äîëæíîì òåððèòîðèàëüíîì óðîâíå âñåãî êîìïëåêñà âîïðîñîâ ìåñòíîãî çíà÷åíèÿ, ïîäëåæàùèõ ïåðåäà÷å â âåäåíèå ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, è âìåñòå ñ òåì íå áóäåò ïðåïÿòñòâîâàòü ðåøåíèþ âîïðîñîâ, êîòîðûå âûõîäÿò çà ìåñòíûå ðàìêè è ïî ñâîåìó ñóùåñòâó îòíîñÿòñÿ ê ïîëíîìî÷èÿì îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè102. Íà îñíîâå Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè è óêàçàííîãî ôåäåðàëüíîãî çàêîíà â ðîññèéñêèõ ðåãèîíàõ áûëè âûñòðîåíû ñõåìû òåððèòîðèàëüíîé îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, ñîîòâåòñòâóþùèå ñïåöèôèêå ýòèõ ðåãèîíîâ è ïîçâîëÿþùèå îïòèìàëüíî ðåøàòü ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêèå çàäà÷è, ñîîòâåòñòâóþùèå êîìïåòåíöèè ìóíèöèïàëüíîé âëàñòè. Ñõåìû ýòè, åñòåñòâåííî, ïîëó÷èëèñü ðàçíûìè, ïîñêîëüêó î÷åíü ñèëüíî ðàçíÿòñÿ ãåîãðàôè÷åñêèå, êëèìàòè÷åñêèå, äåìîãðàôè÷åñêèå, ýêîíîìè÷åñêèå è èíûå óñëîâèÿ â ðàçëè÷íûõ ðåãèîíàõ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Ïðè÷åì äëÿ íàõîæäåíèÿ îïòèìàëüíûõ ñõåì ïîòðåáîâàëñÿ íå îäèí ãîä, íàäî áûëî ïîñòîÿííî ñîîòíîñèòü íîðìàòèâíûå ìîäåëè ñ ðåàëüíûìè íóæäàìè. Íà ýòè ñõåìû áûëà îðèåíòèðîâàíà ñóùåñòâóþùàÿ íà ìåñòàõ ñîöèàëüíàÿ èíôðàñòðóêòóðà, èñõîäÿ èç ýòèõ ñõåì ðåøàëàñü âàæíåéøàÿ çàäà÷à êàäðîâîãî îáåñïå÷åíèÿ îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, ñòðîèëèñü áþäæåòíûå è èíûå îòíîøåíèÿ ìåæäó ðàçëè÷íûìè óðîâíÿìè ïóáëè÷íîé âëàñòè. Ìíîãîîáðàçèå ìîäåëåé òåððèòîðèàëüíîé îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ÿâèëîñü ðåàëüíûì âîïëîùåíèåì êîíñòè_________________________________

102 Ñì., íàïðèìåð, Ïîñòàíîâëåíèå Êîíñòèòóöèîííîãî Ñóäà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè îò 24 ÿíâàðÿ 1997

ã. ¹ 1-Ï // Ñîáðàíèå çàêîíîäàòåëüñòâà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. 1997. ¹ 5. Ñò. 708.

170

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

òóöèîííûõ ïðèíöèïîâ îñóùåñòâëåíèÿ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â ïîñåëåíèÿõ è íà èíûõ òåððèòîðèÿõ ñ ó÷åòîì èñòîðè÷åñêèõ è èíûõ ìåñòíûõ òðàäèöèé è ñàìîñòîÿòåëüíîñòè íàñåëåíèÿ â âûáîðå îðãàíèçàöèîííî-ïðàâîâûõ ôîðì ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Íîâàÿ ðåäàêöèÿ Ôåäåðàëüíîãî çàêîíà «Îá îáùèõ ïðèíöèïàõ îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» òðåáóåò îòêàçàòüñÿ îò ýòîãî ìíîãîîáðàçèÿ, îò óæå ïðîâåðåííûõ ïðàêòèêîé ñõåì â ïîëüçó óíèôèöèðîâàííîé äâóõóðîâíåâîé ìîäåëè. Â íåêîòîðûõ ðåãèîíàõ Ðîññèè ìåñòíîìó ñàìîóïðàâëåíèþ ïðèäåòñÿ ïîäñòðàèâàòüñÿ ïîä ìîäåëü, îïòèìàëüíîñòü êîòîðîé, ïîâòîðèì, íåî÷åâèäíà. Êîíå÷íî, áûëè è òàê íàçûâàåìûå íåáëàãîïîëó÷íûå ðåãèîíû, ãäå ñòàíîâëåíèå ñèñòåìû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ íåîïðàâäàííî çàòÿíóëîñü, ãäå ïîòðåáîâàëèñü âìåøàòåëüñòâî ôåäåðàëüíîãî çàêîíîäàòåëÿ è àêòèâíûå äåéñòâèÿ ñóäåáíîé âëàñòè äëÿ òîãî, ÷òîáû íàçíà÷èòü âûáîðû â îðãàíû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Îäíàêî íà ìîìåíò ïðèíÿòèÿ íîâîé ðåäàêöèè Ôåäåðàëüíîãî çàêîíà «Îá îáùèõ ïðèíöèïàõ îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» ýòè ïðîáëåìû â îñíîâíîì óæå îñòàëèñü â ïðîøëîì. Äàæå â òåõ ñóáúåêòàõ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, ãäå ñòàíîâëåíèå ñèñòåìû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â ñèëó îáúåêòèâíûõ ïðè÷èí, ðåãèîíàëüíîé ñïåöèôèêè èäåò íåïðîñòî, óæå íàìåòèëñÿ ïîçèòèâíûé ïðîöåññ íàïîëíåíèÿ ðåàëüíûì ñîäåðæàíèåì ïðàâà ãðàæäàí íà îñóùåñòâëåíèå ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Êðîìå òîãî, åñëè ïîñìîòðåòü ñòàòèñòèêó, ñîîòíåñòè ÷èñëî ñëó÷àåâ, êîãäà îïðåäåëåíèå òåððèòîðèé îñóùåñòâëåíèÿ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ îáåñïå÷èâàëîñü ïîñðåäñòâîì ïðèíÿòèÿ ñóäåáíûõ ðåøåíèé, è ÷èñëî ñëó÷àåâ, êîãäà óñòàíîâëåíèå òåððèòîðèé ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé øëî «ìèðíûì ïóòåì» — ÷åðåç íîðìîòâîð÷åñêóþ äåÿòåëüíîñòü ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, òî â öåëîì ïîëó÷àåòñÿ äîñòàòî÷íî áëàãîïîëó÷íàÿ êàðòèíà. Âòîðîé âàðèàíò ïðåâàëèðîâàë ïðè îïðåäåëåíèè ñóùåñòâóþùåé òåððèòîðèàëüíîé îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â ðîññèéñêèõ ðåãèîíàõ, ÷òî êàñàåòñÿ ïåðâîãî, òî â ïðîöåíòíîì ñîîòíîøåíèè îí ñîñòàâëÿë ðåäêîå èñêëþ÷åíèå. È ýòî ïðè òîì, ÷òî ïðàâîì ñóäåáíîãî îáæàëîâàíèÿ ðåøåíèé, îïðåäåëÿþùèõ òåððèòîðèàëüíóþ îðãàíèçàöèþ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, îáëàäàë êàæäûé æèòåëü ñîîòâåòñòâóþùèõ òåððèòîðèé. Âî ìíîãèõ ñóáúåêòàõ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè áûë îðãàíèçîâàí ó÷åò ìíåíèÿ íàñåëåíèÿ ïðè âûáîðå èëè ñìåíå ìîäåëè òåððèòîðèàëüíîé îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Íå ñëåäóåò äóìàòü, ÷òî ãðàæäàíå íå ïîíèìàëè òîé ïðîñòîé èñòèíû, ÷òî ñõåìà îñóùåñòâëåíèÿ ìåñòíîé ïóáëè÷íîé âëàñòè îáÿçàòåëüíî äîëæíà ñîîòâåòñòâîâàòü èìåþùèìñÿ âîçìîæíîñòÿì âåñòè ìåñòíîå õîçÿéñòâî, îáåñïå÷èâàòü ñîðàçìåðíûå äîõîäû è ðàñõîäû ìåñòíîãî áþäæåòà, ôîðìèðîâàòü äîñòàòî÷íóþ äëÿ ðåøåíèÿ ñîöèàëüíûõ çàäà÷ ìóíèöèïàëüíóþ ñîáñòâåííîñòü.

171

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Â êà÷åñòâå ïðèìåðà ìîæíî ðàññìîòðåòü âåñüìà òèïè÷íûé äëÿ ðîññèéñêîé ïðîâèíöèè ñëó÷àé: â ðàéöåíòðå ïðîæèâàåò 60–80% æèòåëåé âñåãî ðàéîíà è ñîáèðàåòñÿ 90–100% äîõîäîâ ðàéîííîãî áþäæåòà. Ñîìíèòåëüíî, ÷òî æèòåëè äåðåâíè â ñîñòàâå ýòîãî ðàéîíà áóäóò ïðèâåòñòâîâàòü èäåþ ñîçäàíèÿ íà áàçå èõ íàñåëåííîãî ïóíêòà èëè äàæå ãðóïïû ïîäîáíûõ íàñåëåííûõ ïóíêòîâ ñàìîñòîÿòåëüíîãî ìóíèöèïàëüíîãî îáðàçîâàíèÿ ñî ñâîèì áþäæåòîì è ìóíèöèïàëüíîé ñîáñòâåííîñòüþ. Ýòà ñîáñòâåííîñòü áóäåò ëèøü íà áóìàãå, â äåéñòâèòåëüíîñòè åé íåîòêóäà âçÿòüñÿ, êàê è äîõîäàì áþäæåòà. Æèòåëåé äåðåâíè ñêîðåå óñòðîèò îñóùåñòâëåíèå ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â ñîñòàâå îáùåðàéîííîãî ìóíèöèïàëüíîãî îáðàçîâàíèÿ, ãäå áóäåò âîçìîæíîñòü îáåñïå÷èòü áþäæåòíîå âûðàâíèâàíèå è åäèíûå ñîöèàëüíûå íîðìàòèâû. À âíóòðèäåðåâåíñêèå âîïðîñû âïîëíå ìîã áû ðåøàòü ñòàðîñòà, íàçíà÷àåìûé ðàéîííîé âëàñòüþ ïî ñîãëàñîâàíèþ ñ ñåëüñêèì ñõîäîì èëè îðãàíîì òåððèòîðèàëüíîãî îáùåñòâåííîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Çà÷åì æå â ýòîì ñëó÷àå íàâÿçûâàòü ëþäÿì íåæèçíåííóþ ñõåìó «äâóõýòàæíîãî» ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ? Âåäü èëëþçîðíîñòü òàêîãî «ñàìîóïðàâëåíèÿ» î÷åâèäíà. Óâû, íåïðîðàáîòàííîñòü ïðåäëîæåíèé î ââåäåíèè åäèíîé äëÿ âñåé Ðîññèè ñõåìû òåððèòîðèàëüíîé îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ è ïîðÿäêå âíåäðåíèÿ ýòîé ñõåìû — íå åäèíñòâåííûé íåäîñòàòîê íîâîé ðåäàêöèè Ôåäåðàëüíîãî çàêîíà «Îá îáùèõ ïðèíöèïàõ îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè». È ñ ïðàâîâîé, è ñ ñóùíîñòíîé ñòîðîíû ñîìíèòåëåí ñàì êîíöåïòóàëüíûé ïîäõîä, ïðåäïîëàãàþùèé âîçìîæíîñòü âñåîáúåìëþùåãî óðåãóëèðîâàíèÿ ôåäåðàëüíûì çàêîíîì ïîðÿäêà îðãàíèçàöèè è îñóùåñòâëåíèÿ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Ñîãëàñíî Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå â ïðåäåëàõ ñâîèõ ïîëíîìî÷èé ñàìîñòîÿòåëüíî, îíî îñóùåñòâëÿåòñÿ ñ ó÷åòîì ñëîæèâøèõñÿ â òîé èëè èíîé ìåñòíîñòè èñòîðè÷åñêèõ óñëîâèé è ìåñòíûõ òðàäèöèé. Îáùèå ïðèíöèïû îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ äîëæíû óñòàíàâëèâàòüñÿ ôåäåðàëüíûìè çàêîíàìè è ïðèíèìàåìûìè â ñîîòâåòñòâèè ñ íèìè çàêîíàìè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Êàê îòìåòèë Êîíñòèòóöèîííûé Ñóä Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, âîïðîñû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ îòíîñÿòñÿ èìåííî ê ñîâìåñòíîìó âåäåíèþ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè è åå ñóáúåêòîâ, ïîýòîìó èõ ðåøåíèå íå ìîæåò íàõîäèòüñÿ íè â èñêëþ÷èòåëüíîé êîìïåòåíöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, íè â èñêëþ÷èòåëüíîé êîìïåòåíöèè åå ñóáúåêòîâ103. Åùå íà ñòàäèè îáñóæäåíèÿ êîíöåïöèè íîâîé ðåäàêöèè Ôåäåðàëüíîãî çàêîíà «Îá îáùèõ ïðèíöèïàõ îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» ïðåäñòàâèòåëè ðåãèîíîâ è ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé, âûñêàçûâàÿ âåñêèå è êîíêðåòíûå àðãóìåíòû, ïðåäóïðåæäàëè, ÷òî ïîïûòêà «ïðè_________________________________

103 Ñì.: Ïîñòàíîâëåíèå Êîíñòèòóöèîííîãî Ñóäà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè îò 3 íîÿáðÿ 1997 ã. ¹ 15-Ï //

Ñîáðàíèå çàêîíîäàòåëüñòâà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. 1997. ¹ 45. Ñò. 5241.

172

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

÷åñàòü» ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå ïî âñåé Ðîññèè «ïîä îäíó ãðåáåíêó» ìîæåò ïðèâåñòè ê òîòàëüíîé íåýôôåêòèâíîñòè ýòîãî âàæíåéøåãî ñîöèàëüíîãî èíñòèòóòà. Íåêîòîðûå ïðåäëîæåíèÿ áûëè ó÷òåíû ïðè äîðàáîòêå çàêîíîïðîåêòà, â ÷àñòíîñòè, áîëåå «ìÿãêèìè» ñòàëè «ïåðåõîäíûå» ïîëîæåíèÿ, óñòàíàâëèâàþùèå ñðîêè è ïîðÿäîê ïåðåõîäà íà íîâóþ ìîäåëü òåððèòîðèàëüíîé îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Òåì íå ìåíåå â õîäå ðåàëèçàöèè ïîëîæåíèé íîâîãî ôåäåðàëüíîãî çàêîíà åùå íå ðàç ìîæåò ïîòðåáîâàòüñÿ êîððåêöèÿ âûáðàííûõ íîðìàòèâíûõ ðåøåíèé. Ãëàâíûì èìïåðàòèâîì ïðè ýòîì äîëæíî áûòü îáåñïå÷åíèå èíòåðåñîâ æèòåëåé ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé, à íå ïîñïåøíîå âîïëîùåíèå â æèçíü àáñòðàêòíûõ òåîðåòè÷åñêèõ ñõåì. 6.4. Ê íîâîìó ïîíèìàíèþ êîíñòèòóöèîííîé ìîäåëè ðîññèéñêîãî ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ Ïðàâîâûå ïîçèöèè, èçëîæåííûå â àêòàõ Êîíñòèòóöèîííîãî Ñóäà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè â 1996–2002 ãîäàõ, à òàêæå ïîëîæåíèÿ ïðèíÿòîãî âî èñïîëíåíèå ïóíêòà «í» ÷àñòè 1 ñòàòüè 72 Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè Ôåäåðàëüíîãî çàêîíà îò 28 àâãóñòà 1995 ãîäà «Îá îáùèõ ïðèíöèïàõ îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» ðàñêðûëè ñîäåðæàíèå êîíñòèòóöèîííîé ìîäåëè ðîññèéñêîãî ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, äåòàëèçèðîâàëè êîíñòèòóöèîííîå ðåãóëèðîâàíèå. Áûëè íîðìàòèâíî çàêðåïëåíû ãàðàíòèè ñàìîñòîÿòåëüíîñòè ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé â ðåøåíèè âîïðîñîâ ìåñòíîãî çíà÷åíèÿ è îïðåäåëåíèè ñòðóêòóðû îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, êîíêðåòèçèðîâàíû ïðèíöèïû îðãàíèçàöèîííîé îáîñîáëåííîñòè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ îò ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè, íåäîïóñòèìîñòè óùåìëåíèÿ åãî ïðàâ. Óæå â õîäå ðàçðàáîòêè â 2002 ãîäó ïðîåêòà íîâîé ðåäàêöèè áàçîâîãî ôåäåðàëüíîãî çàêîíà îá îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ è åãî îáñóæäåíèÿ âîçíèêàëè ñïîðû ïî ïîâîäó òîãî, êàê ñëåäóåò ñîîòíîñèòü ïðåäëàãàåìûå çàêîíîïðîåêòîì íîâûå ðåøåíèÿ ñ êîíñòèòóöèîííîé ìîäåëüþ ðîññèéñêîãî ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Ñëåäóåò ëè ðàññìàòðèâàòü ïðåäëîæåííûå íîâåëëû êàê ðàçâèòèå êîíñòèòóöèîííûõ ïîëîæåíèé, îïðåäåëÿþùèõ ñòàòóñ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â ñèñòåìå íàðîäîâëàñòèÿ, êàê êà÷åñòâåííî íîâûå ðåøåíèÿ â ðàìêàõ äåéñòâóþùåé êîíñòèòóöèîííîé ìîäåëè èëè êàê ñêðûòóþ ðåâèçèþ íîðì Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè? Íîâàÿ ðåäàêöèÿ ôåäåðàëüíîãî çàêîíà ïî ìíîãèì ïîçèöèÿì ïðåäëîæèëà óæå íå ðàìî÷íîå, à êîíêðåòèçèðîâàííîå ðåãóëèðîâàíèå îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, èìïåðàòèâíî îïðåäåëèëà îòâåòû íà ìíîãèå âîïðîñû, ðàíåå ðåøàåìûå îðãàíàìè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ ñàìîñòîÿòåëüíî. Òî÷êè çðåíèÿ ýêñïåðòîâ ïî ïîâîäó êîíñòèòóöèîííîñòè ðÿäà íîâåëë ðàçäåëèëèñü. Âûñêàçûâàëèñü ìíåíèÿ êàê î íàðóøåíèè ôåäåðàëüíûì çàêîíîäàòåëåì êîíñòèòóöèîííûõ ïîëîæåíèé, òàê è î äîïóñòèìîñòè ïðåä-

173

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

ëîæåííîãî ðåãóëèðîâàíèÿ â ðàìêàõ äåéñòâóþùåé Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Ôåäåðàëüíûé çàêîíîäàòåëü â ñèëó ïóíêòà «â» ñòàòüè 71 è ÷àñòè 3 ñòàòüè 55 Êîíñòèòóöèè ÐÔ îáëàäàåò øèðîêèìè ïîëíîìî÷èÿìè ïî ðåãóëèðîâàíèþ ïðàâà ãðàæäàí íà îñóùåñòâëåíèå ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ è îãðàíè÷åíèþ ýòîãî ïðàâà â êîíñòèòóöèîííî çíà÷èìûõ öåëÿõ. Òåì ñàìûì ôåäåðàëüíûé çàêîíîäàòåëü êàê áû ïîëó÷àåò âîçìîæíîñòü ðàçâèâàòü êîíñòèòóöèîííóþ ìîäåëü ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, èíòåðïðåòèðîâàòü ïðèíöèïû îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, óñòàíîâëåííûå Êîíñòèòóöèåé. Òàêàÿ òî÷êà çðåíèÿ îïðàâäûâàåò êîððåêöèþ ñîäåðæàíèÿ êîíñòèòóöèîííîé ìîäåëè îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â õîäå ðàçâèòèÿ ôåäåðàëüíîãî çàêîíîäàòåëüñòâà. Îäíàêî âîçìîæíà è èíàÿ — ôîðìàëüíî-þðèäè÷åñêàÿ — òî÷êà çðåíèÿ, îñíîâàííàÿ íà ñîîòíåñåíèè áóêâàëüíûõ ôîðìóëèðîâîê Êîíñòèòóöèè è ôåäåðàëüíîãî çàêîíà. Ñ ýòîé òî÷êè çðåíèÿ âûçûâàåò ñåðüåçíûå ñîìíåíèÿ ñîîòâåòñòâèå ðÿäà ïîëîæåíèé íîâîé ðåäàêöèè Ôåäåðàëüíîãî çàêîíà «Îá îáùèõ ïðèíöèïàõ îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Íèæå ïðåäëàãàåòñÿ àíàëèç îòäåëüíûõ íîðìàòèâíûõ ïîëîæåíèé, êîíñòèòóöèîííîñòü êîòîðûõ áûëà ïðåäìåòîì äèñêóññèé íà ñòàäèè ïîäãîòîâêè è ïðèíÿòèÿ ïðîåêòà íîâîé ðåäàêöèè ôåäåðàëüíîãî çàêîíà. Â íîâîé ðåäàêöèè Ôåäåðàëüíîãî çàêîíà «Îá îáùèõ ïðèíöèïàõ îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» îïðåäåëåíî, ÷òî ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå îñóùåñòâëÿåòñÿ íà âñåé òåððèòîðèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè â ãîðîäñêèõ, ñåëüñêèõ ïîñåëåíèÿõ, ãîðîäñêèõ îêðóãàõ, ìóíèöèïàëüíûõ ðàéîíàõ; â ãîðîäàõ ôåäåðàëüíîãî çíà÷åíèÿ Ìîñêâå è Ñàíêò-Ïåòåðáóðãå ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå ìîæåò îñóùåñòâëÿòüñÿ â ãðàíèöàõ âíóòðèãîðîäñêèõ òåððèòîðèé. Òàêèì îáðàçîì, óñòàíàâëèâàåòñÿ çàêðûòûé ïåðå÷åíü òåððèòîðèé îñóùåñòâëåíèÿ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Ýòî ïîäòâåðæäàåòñÿ è ïðåäëîæåííîé äåôèíèöèåé ïîíÿòèÿ «ìóíèöèïàëüíîå îáðàçîâàíèå», ñîãëàñíî êîòîðîé ìóíèöèïàëüíîå îáðàçîâàíèå ìîæåò èìåòü âèä ãîðîäñêîãî, ñåëüñêîãî ïîñåëåíèÿ, ìóíèöèïàëüíîãî ðàéîíà, ãîðîäñêîãî îêðóãà, âíóòðèãîðîäñêîé òåððèòîðèè ãîðîäà ôåäåðàëüíîãî çíà÷åíèÿ. Âîçìîæíîñòü ñóùåñòâîâàíèÿ èíîãî âèäà ìóíèöèïàëüíîãî îáðàçîâàíèÿ íå ïðåäóñìàòðèâàåòñÿ. Â õîäå îáñóæäåíèÿ ïðîåêòà ôåäåðàëüíîãî çàêîíà âûñêàçûâàëèñü ðàçëè÷íûå òî÷êè çðåíèÿ ïî ïîâîäó ñîîòâåòñòâèÿ òàêîãî çàêîíîäàòåëüíîãî ðåøåíèÿ ÷àñòè 1 ñòàòüè 131 Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, ñîãëàñíî êîòîðîé ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå îñóùåñòâëÿåòñÿ â ãîðîäñêèõ, ñåëüñêèõ ïîñåëåíèÿõ è íà äðóãèõ òåððèòîðèÿõ ñ ó÷åòîì èñòîðè÷åñêèõ è èíûõ ìåñòíûõ òðàäèöèé. Äàííàÿ êîíñòèòóöèîííàÿ íîðìà îñòàâëÿåò îòêðûòûì ïåðå÷åíü òåððèòîðèé îñóùåñòâëåíèÿ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, íå ïðåäóñìàòðèâàåò óñòàíîâëåíèÿ

ôåäåðàëüíûì çàêîíîì çàêðûòîãî ïåðå÷íÿ òàêèõ òåððèòîðèé, ïðåäïîëàãàåò ó÷åò èñòîðè÷åñêèõ è èíûõ ìåñòíûõ òðàäèöèé ïðè îñóùåñòâëåíèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, â òîì ÷èñëå ïðè ðåøåíèè çàäà÷è âûáîðà êîíêðåòíûõ òåððèòîðèé, íà êîòîðûõ îðãàíèçóåòñÿ ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå. Â Ïîñòàíîâëåíèè Êîíñòèòóöèîííîãî Ñóäà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè îò 24 ÿíâàðÿ 1997 ãîäà ïî äåëó î ïðîâåðêå êîíñòèòóöèîííîñòè Çàêîíà Óäìóðòñêîé Ðåñïóáëèêè «Î ñèñòåìå îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè â Óäìóðòñêîé Ðåñïóáëèêå» áûëè ñôîðìóëèðîâàíû ïðàâîâûå ïîçèöèè, â ñîîòâåòñòâèè ñ êîòîðûìè îïðåäåëåíèå óðîâíÿ, íà êîòîðîì ñîçäàþòñÿ ìóíèöèïàëüíûå îáðàçîâàíèÿ, — ñ òåì ÷òîáû ýòî ñïîñîáñòâîâàëî, íàñêîëüêî âîçìîæíî, ïðèáëèæåíèþ îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ ê íàñåëåíèþ, ïîçâîëÿëî ðåøàòü âåñü êîìïëåêñ âîïðîñîâ ìåñòíîãî çíà÷åíèÿ, ïîäëåæàùèõ ïåðåäà÷å â âåäåíèå ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, è âìåñòå ñ òåì íå ïðåïÿòñòâîâàëî ðåøåíèþ âîïðîñîâ, êîòîðûå âûõîäÿò çà ýòè ðàìêè è êàê òàêîâûå ïî ñâîåìó ñóùåñòâó îòíîñÿòñÿ ê ïîëíîìî÷èÿì îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè, — ìîæåò áûòü ðàçëè÷íûì è çàâèñèò îò îñîáåííîñòåé òåõ èëè èíûõ ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Â Ïîñòàíîâëåíèè Êîíñòèòóöèîííîãî Ñóäà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè îò 15 ÿíâàðÿ 1998 ãîäà ïî äåëó î ïðîâåðêå êîíñòèòóöèîííîñòè ðÿäà ñòàòåé Êîíñòèòóöèè Ðåñïóáëèêè Êîìè è Çàêîíà «Îá îðãàíàõ èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè â Ðåñïóáëèêå Êîìè» áûëî îòìå÷åíî, ÷òî îáîçíà÷åíèå â Êîíñòèòóöèè Ðåñïóáëèêè Êîìè óðîâíåé, íà êîòîðûõ ìåñòíûå âûáîðíûå ïðåäñòàâèòåëüíûå îðãàíû îñóùåñòâëÿþò ôóíêöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, ïðè èñòîëêîâàíèè äàííîé íîðìû êàê èñêëþ÷àþùåé ñîçäàíèå òàêèõ îðãàíîâ íà áîëåå íèçêîì òåððèòîðèàëüíîì óðîâíå íå ñîãëàñóåòñÿ ñ öåëüþ ïðèáëèæåíèÿ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ ê íàñåëåíèþ è ïðåïÿòñòâóåò íàñåëåíèþ äðóãèõ òåððèòîðèé â îñóùåñòâëåíèè ïðàâà íà ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå, ÷òî íå ñîîòâåòñòâóåò ñòàòüå 131 (÷àñòü 1) Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Ñîãëàñíî ïóíêòó «í» ÷àñòè 1 ñòàòüè 72, ÷àñòè 2 ñòàòüè 76 Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè îáùèå ïðèíöèïû îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè óñòàíàâëèâàþòñÿ ôåäåðàëüíûìè çàêîíàìè è ïðèíèìàåìûìè â ñîîòâåòñòâèè ñ íèìè çàêîíàìè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Ïðè ýòîì, ïî ñìûñëó ïîëîæåíèé ïóíêòà «â» ñòàòüè 71 è ÷àñòè 3 ñòàòüè 55 Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, ðåãóëèðîâàíèå ïðàâà ãðàæäàí íà îñóùåñòâëåíèå ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, à òàêæå îãðàíè÷åíèå óêàçàííîãî ïðàâà â êîíñòèòóöèîííî çíà÷èìûõ öåëÿõ îñóùåñòâëÿþòñÿ èñêëþ÷èòåëüíî ôåäåðàëüíûìè çàêîíàìè. Ñèñòåìíîå èñòîëêîâàíèå ïðèâåäåííûõ êîíñòèòóöèîííûõ ïîëîæåíèé ïîçâîëÿåò ñäåëàòü ñëåäóþùèå âûâîäû. Íîâàÿ ðåäàêöèÿ Ôåäåðàëüíîãî çàêîíà «Îá îáùèõ ïðèíöèïàõ îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» äîïóñêàåò îñóùåñòâëåíèå ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ êàê â ãîðîäñêèõ,

174

175

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

ñåëüñêèõ ïîñåëåíèÿõ, òàê è íà áîëåå âûñîêîì òåððèòîðèàëüíîì óðîâíå — â ìóíèöèïàëüíîì ðàéîíå, îáúåäèíÿþùåì òåððèòîðèè íåñêîëüêèõ ïîñåëåíèé. Â ñóáúåêòàõ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè — ãîðîäàõ ôåäåðàëüíîãî çíà÷åíèÿ ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå ìîæåò îñóùåñòâëÿòüñÿ íà óðîâíå íèæå ïîñåëåí÷åñêîãî. Ïðè ýòîì çàêîíîïðîåêò äîñòàòî÷íî ãèáêî ðåãóëèðóåò âîïðîñû òåððèòîðèàëüíîé îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, íå ïðåïÿòñòâóÿ îïðåäåëåíèþ êîíêðåòíûõ òåððèòîðèé ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé ñ ó÷åòîì èñòîðè÷åñêèõ óñëîâèé, ìåñòíûõ òðàäèöèé è ïðèíöèïîâ îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, îáåñïå÷èâàþùèõ ïðèáëèæåíèå ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ ê íàñåëåíèþ è ðåàëèçàöèþ ïðàâà ãðàæäàí íà ó÷àñòèå â îñóùåñòâëåíèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Êðîìå òîãî, ðåãóëèðîâàíèå ôåäåðàëüíûì çàêîíîì âîïðîñîâ âûáîðà îïòèìàëüíîé òåððèòîðèàëüíîé îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ îòíîñèòñÿ ê óñòàíîâëåíèþ îáùèõ ïðèíöèïîâ îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ è ïðè âûøåíàçâàííûõ óñëîâèÿõ àäåêâàòíî çàäà÷àì, âûòåêàþùèì èç ïóíêòà «â» ñòàòüè 71, ïóíêòà «í» ÷àñòè 1 ñòàòüè 72 Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Òàêèì îáðàçîì, âðÿä ëè ìîãóò áûòü ñäåëàíû âûâîäû îá óùåìëåíèè ïðàâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ óêàçàííûìè ïîëîæåíèÿìè ôåäåðàëüíîãî çàêîíà è íàðóøåíèè ïðåäïèñàíèé Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Ñîãëàñíî íîâîé ðåäàêöèè ôåäåðàëüíîãî çàêîíà íàëè÷èå â ñòðóêòóðå îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ ïðåäñòàâèòåëüíîãî îðãàíà ìóíèöèïàëüíîãî îáðàçîâàíèÿ, ãëàâû ìóíèöèïàëüíîãî îáðàçîâàíèÿ, ìåñòíîé àäìèíèñòðàöèè (èñïîëíèòåëüíî-ðàñïîðÿäèòåëüíîãî îðãàíà ìóíèöèïàëüíîãî îáðàçîâàíèÿ) ÿâëÿåòñÿ îáÿçàòåëüíûì, çà èñêëþ÷åíèåì ñëó÷àåâ, ïðåäóñìîòðåííûõ äàííûì ôåäåðàëüíûì çàêîíîì. Òàêèì îáðàçîì, ôåäåðàëüíûé çàêîí çàäàåò â ãëàâíûõ ÷åðòàõ ñòðóêòóðó îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ ìóíèöèïàëüíîãî îáðàçîâàíèÿ, ïðåäóñìàòðèâàÿ ñóùåñòâîâàíèå ïðåäñòàâèòåëüíîãî îðãàíà, èñïîëíèòåëüíîðàñïîðÿäèòåëüíîãî îðãàíà è ãëàâû ìóíèöèïàëüíîãî îáðàçîâàíèÿ. Êðîìå òîãî, ôåäåðàëüíûì çàêîíîì îïðåäåëÿåòñÿ ðàçãðàíè÷åíèå ïîëíîìî÷èé íàçâàííûõ îðãàíîâ, à òàêæå óñòàíàâëèâàþòñÿ ýëåìåíòû ñèñòåìû ñäåðæåê è ïðîòèâîâåñîâ â èõ âçàèìîîòíîøåíèÿõ. Ìåæäó òåì ñîãëàñíî ÷àñòè 1 ñòàòüè 131 Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ñòðóêòóðà îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ îïðåäåëÿåòñÿ íàñåëåíèåì ñàìîñòîÿòåëüíî. Ñòàòüÿ 10 Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè íå ðàñïðîñòðàíÿåò íà îðãàíû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ ïðèíöèï ðàçäåëåíèÿ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè íà çàêîíîäàòåëüíóþ, èñïîëíèòåëüíóþ è ñóäåáíóþ. Â Ïîñòàíîâëåíèè Êîíñòèòóöèîííîãî Ñóäà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè îò 1 ôåâðàëÿ 1996 ãîäà ïî äåëó î ïðîâåðêå êîíñòèòóöèîííîñòè ðÿäà ïîëîæåíèé Óñòàâà — Îñíîâíîãî çàêîíà ×èòèíñêîé îáëàñòè áûëà ïðèçíàíà íå ñîîòâåòñòâóþùåé Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè íîðìà Óñòàâà îáëàñòè, ïðåäïèñûâà-

þùàÿ îðãàíàì ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ îáðàçîâûâàòü ñâîè èñïîëíèòåëüíûå îðãàíû104. Êàê îòìåòèë Êîíñòèòóöèîííûé Ñóä, Êîíñòèòóöèÿ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè (ñò. 12) íå âêëþ÷àåò îðãàíû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â ñèñòåìó îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè è ïðåäóñìàòðèâàåò, ÷òî èõ ñòðóêòóðà îïðåäåëÿåòñÿ íàñåëåíèåì ñàìîñòîÿòåëüíî (ñò. 131, ÷àñòü 1) â ñîîòâåòñòâèè ñ ôåäåðàëüíûìè çàêîíàìè, çàêîíàìè è èíûìè íîðìàòèâíûìè àêòàìè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, óñòàíàâëèâàþùèìè îáùèå ïðèíöèïû îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ (ñò. 72, ï. «í» ÷àñòè 1; ñò. 76, ÷àñòü 2). Ôåäåðàëüíûé çàêîí îò 28 àâãóñòà 1995 ãîäà «Îá îáùèõ ïðèíöèïàõ îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» íå ñîäåðæèò ïîíÿòèÿ «èñïîëíèòåëüíûå îðãàíû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ» è, òðåáóÿ â îáÿçàòåëüíîì ïîðÿäêå íàëè÷èÿ âûáîðíûõ îðãàíîâ ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé, îñòàâëÿåò ñîçäàíèå äðóãèõ îðãàíîâ íà óñìîòðåíèå ñàìèõ ìåñòíûõ ñîîáùåñòâ (ãëàâà III «Îðãàíû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ è äîëæíîñòíûå ëèöà ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ»). Ôåäåðàëüíûì çàêîíîì â îòëè÷èå îò çàêîíà ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ìîæåò îñóùåñòâëÿòüñÿ ðåãóëèðîâàíèå ïðàâà ãðàæäàí íà îñóùåñòâëåíèå ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, à òàêæå ìîãóò ââîäèòüñÿ îãðàíè÷åíèÿ ýòîãî ïðàâà â êîíñòèòóöèîííî çíà÷èìûõ öåëÿõ (ï. «â» ñò. 71, ÷àñòü 3 ñò. 55 Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè). Êîíñòèòóöèîííûé Ñóä Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè â óêàçàííîì âûøå ïîñòàíîâëåíèè ôàêòè÷åñêè ñîãëàñèëñÿ ñ ïðàâîìåðíîñòüþ ðåøåíèÿ, ñîäåðæàùåãîñÿ â Ôåäåðàëüíîì çàêîíå «Îá îáùèõ ïðèíöèïàõ îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» â ðåäàêöèè îò 28 àâãóñòà 1995 ãîäà è ïðåäóñìàòðèâàþùåãî îáÿçàòåëüíîñòü íàëè÷èÿ ïðåäñòàâèòåëüíîãî îðãàíà ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â êàæäîì ìóíèöèïàëüíîì îáðàçîâàíèè. Ðàçâèâàÿ ñîîòâåòñòâóþùåå ðåãóëèðîâàíèå, íîâàÿ ðåäàêöèÿ ôåäåðàëüíîãî çàêîíà óñòàíîâèëà îáÿçàòåëüíîñòü íàëè÷èÿ â êàæäîì ìóíèöèïàëüíîì îáðàçîâàíèè òàêæå èñïîëíèòåëüíî-ðàñïîðÿäèòåëüíîãî îðãàíà è ãëàâû ìóíèöèïàëüíîãî îáðàçîâàíèÿ — âûñøåãî äîëæíîñòíîãî ëèöà ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Îäíàêî îáÿçàòåëüíîñòü íàëè÷èÿ ïðåäñòàâèòåëüíîãî (âûáîðíîãî) îðãàíà ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ ñëåäóåò èç ÷àñòè 2 ñòàòüè 130 Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, ñîãëàñíî êîòîðîé ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå îñóùåñòâëÿåòñÿ ãðàæäàíàìè ÷åðåç ôîðìû íåïîñðåäñòâåííîé äåìîêðàòèè, à òàêæå ÷åðåç âûáîðíûå è äðóãèå îðãàíû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Ïðè ýòîì îáÿçàòåëüíîñòü âêëþ÷åíèÿ â ÷èñëî äðóãèõ îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ èñïîëíèòåëüíîðàñïîðÿäèòåëüíîãî îðãàíà è ãëàâû ìóíèöèïàëüíîãî îáðàçîâàíèÿ (âûñòóïàþùåãî íà ïðàâàõ ñàìîñòîÿòåëüíîãî îðãàíà ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, êàê áûëî îòìå÷åíî â Îïðåäåëåíèè Êîíñòèòóöèîííîãî Ñóäà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè îò

176

177

_________________________________

104 Ñîáðàíèå çàêîíîäàòåëüñòâà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. 1996. ¹ 7. Ñò. 700.

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

26 ñåíòÿáðÿ 1996 ãîäà ¹ 92-Î ïî çàïðîñó Ãîñóäàðñòâåííîé äóìû ßðîñëàâñêîé îáëàñòè) íå ñëåäóåò èç Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Ïî ñìûñëó íîðì ñòàòåé 12, 131 (÷àñòü 1) Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè îïðåäåëåíèå êîíêðåòíîãî ñîñòàâà äðóãèõ (íåâûáîðíûõ) îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ è äîëæíîñòíûõ ëèö ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ — ïðåðîãàòèâà ñàìèõ ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé. Òàêèì îáðàçîì, íåëüçÿ èñêëþ÷àòü âîçìîæíîñòü îñïàðèâàíèÿ êîíñòèòóöèîííîñòè íîâîé ðåäàêöèè Ôåäåðàëüíîãî çàêîíà «Îá îáùèõ ïðèíöèïàõ îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» â ÷àñòè óñòàíîâëåíèÿ èì îáÿçàòåëüíîñòè íàëè÷èÿ â ñòðóêòóðå îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ ãëàâû ìóíèöèïàëüíîãî îáðàçîâàíèÿ è ìåñòíîé àäìèíèñòðàöèè (èñïîëíèòåëüíî-ðàñïîðÿäèòåëüíîãî îðãàíà ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ). Îêîí÷àòåëüíóþ îöåíêó êîíñòèòóöèîííîñòè óêàçàííûõ íîðì (ëèáî èõ êîíñòèòóöèîííîå èñòîëêîâàíèå, îáÿçàòåëüíîå äëÿ ïðàâîïðèìåíèòåëÿ) âïðàâå äàòü òîëüêî Êîíñòèòóöèîííûé Ñóä Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Íîâàÿ ðåäàêöèÿ ôåäåðàëüíîãî çàêîíà óñòàíîâèëà, ÷òî íàçíà÷åíèå è îáåñïå÷åíèå ïðîâåäåíèÿ ìåñòíîãî ðåôåðåíäóìà èëè ñõîäà ãðàæäàí ïî âîïðîñó îïðåäåëåíèÿ ñòðóêòóðû îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ âíîâü îáðàçîâàííîãî ìóíèöèïàëüíîãî îáðàçîâàíèÿ îñóùåñòâëÿþòñÿ îðãàíàìè ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ïðè íàëè÷èè ñîîòâåòñòâóþùåé èíèöèàòèâû æèòåëåé ìóíèöèïàëüíîãî îáðàçîâàíèÿ. Ïðè ýòîì ðåãëàìåíòèðóþòñÿ óñëîâèÿ è ïîðÿäîê íàçíà÷åíèÿ è ïðîâåäåíèÿ ìåñòíîãî ðåôåðåíäóìà â óêàçàííîì ñëó÷àå. Òàêèì îáðàçîì, ïðåäóñìàòðèâàåòñÿ âîçìîæíîñòü ïåðåäà÷è ïîëíîìî÷èé îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ ïî íàçíà÷åíèþ è ïðîâåäåíèþ ìåñòíîãî ðåôåðåíäóìà îðãàíàì ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Îäíàêî ïåðåäà÷à ïîëíîìî÷èé, èììàíåíòíûõ îðãàíàì ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, îðãàíàì ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè íå ñîîòâåòñòâóåò ñòàòüÿì 12, 130 (÷àñòü 1) Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Ñòðóêòóðà îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ ñîãëàñíî êàê íîâîé ðåäàêöèè Ôåäåðàëüíîãî çàêîíà «Îá îáùèõ ïðèíöèïàõ îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè», òàê è ïðåæíåé ðåäàêöèè äàííîãî ôåäåðàëüíîãî çàêîíà äîëæíà çàêðåïëÿòüñÿ â óñòàâå ìóíèöèïàëüíîãî îáðàçîâàíèÿ. Ñëåäîâàòåëüíî, ðåôåðåíäóì ïî âîïðîñó îïðåäåëåíèÿ ñòðóêòóðû îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ ìîæåò ðàññìàòðèâàòüñÿ èñêëþ÷èòåëüíî êàê ðåôåðåíäóì ïî îòäåëüíûì ïðèíöèïèàëüíûì ïîëîæåíèÿì óñòàâà ìóíèöèïàëüíîãî îáðàçîâàíèÿ ïåðåä åãî ïðèíÿòèåì. Ïîñëå îáðàçîâàíèÿ íîâîãî ìóíèöèïàëüíîãî îáðàçîâàíèÿ â ñîîòâåòñòâèè ñ äàííûì ôåäåðàëüíûì çàêîíîì è Ôåäåðàëüíûì çàêîíîì «Îá îñíîâíûõ ãàðàíòèÿõ èçáèðàòåëüíûõ ïðàâ è ïðàâà íà ó÷àñòèå â ðåôåðåíäóìå ãðàæäàí Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» äîëæíû ïðîéòè âûáîðû ïðåäñòàâèòåëüíîãî îðãàíà ìóíèöèïàëüíîãî îáðàçîâàíèÿ.

Ñôîðìèðîâàííûé ïðåäñòàâèòåëüíûé îðãàí ìóíèöèïàëüíîãî îáðàçîâàíèÿ âïðàâå âûíåñòè ïðîåêò óñòàâà ìóíèöèïàëüíîãî îáðàçîâàíèÿ äëÿ åãî ïðèíÿòèÿ íà ìåñòíûé ðåôåðåíäóì èëè íàçíà÷èòü ìåñòíûé ðåôåðåíäóì ïî îñíîâíûì ïîëîæåíèÿì ïðîåêòà óñòàâà ìóíèöèïàëüíîãî îáðàçîâàíèÿ ïåðåä åãî ïðèíÿòèåì. Íàñåëåíèå âïðàâå èíèöèèðîâàòü ïóòåì ñáîðà ïîäïèñåé â ïîðÿäêå, óñòàíîâëåííîì Ôåäåðàëüíûì çàêîíîì «Îá îñíîâíûõ ãàðàíòèÿõ èçáèðàòåëüíûõ ïðàâ è ïðàâà íà ó÷àñòèå â ðåôåðåíäóìå ãðàæäàí Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè», ìåñòíûé ðåôåðåíäóì äëÿ ïðèíÿòèÿ óñòàâà ìóíèöèïàëüíîãî îáðàçîâàíèÿ èëè îïðåäåëåíèÿ îòäåëüíûõ ïðèíöèïèàëüíûõ ïîëîæåíèé ïðîåêòà óñòàâà, â òîì ÷èñëå êàñàþùèõñÿ ñòðóêòóðû îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Â ýòîì ñëó÷àå ïðåäñòàâèòåëüíûé îðãàí ìóíèöèïàëüíîãî îáðàçîâàíèÿ áóäåò îáÿçàí íàçíà÷èòü òàêîé ðåôåðåíäóì. Òàêèì îáðàçîì, äåéñòâóþùåå ôåäåðàëüíîå çàêîíîäàòåëüñòâî ïðåäîñòàâëÿåò íàñåëåíèþ ðåàëüíóþ âîçìîæíîñòü îïðåäåëèòü ñòðóêòóðó îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ íà ðåôåðåíäóìå. Óñòàíîâëåíèå â ôåäåðàëüíîì çàêîíå äîïîëíèòåëüíîãî ïðàâîâîãî ìåõàíèçìà íàçíà÷åíèÿ ìåñòíîãî ðåôåðåíäóìà ïî âîïðîñó îïðåäåëåíèÿ ñòðóêòóðû îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, çàêëþ÷àþùåãîñÿ â ïåðåäà÷å ïîëíîìî÷èé ïðåäñòàâèòåëüíîãî îðãàíà ìóíèöèïàëüíîãî îáðàçîâàíèÿ ïî íàçíà÷åíèþ ìåñòíîãî ðåôåðåíäóìà îðãàíàì ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, íåëüçÿ ïðèçíàòü îïðàâäàííûì. Ìîæåò áûòü îñïîðåíî ñîîòâåòñòâèå ýòèõ ïîëîæåíèé Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, åå ñòàòüÿì 12, 130 (÷àñòü 1). Ñîãëàñíî íîâîé ðåäàêöèè ôåäåðàëüíîãî çàêîíà ïðåäñòàâèòåëüíûé îðãàí ìóíèöèïàëüíîãî ðàéîíà ìîæåò ñîñòîÿòü èç ãëàâ ïîñåëåíèé, ðàñïîëîæåííûõ â ãðàíèöàõ ìóíèöèïàëüíîãî ðàéîíà, è èç äåïóòàòîâ ïðåäñòàâèòåëüíûõ îðãàíîâ ñîîòâåòñòâóþùèõ ïîñåëåíèé, èçáèðàåìûõ ïðåäñòàâèòåëüíûìè îðãàíàìè ïîñåëåíèé èç ñâîåãî ñîñòàâà â ñîîòâåòñòâèè ñ ðàâíîé íåçàâèñèìî îò ÷èñëåííîñòè íàñåëåíèÿ ïîñåëåíèÿ íîðìîé ïðåäñòàâèòåëüñòâà.Ïî áóêâàëüíîìó ñìûñëó äàííîé íîðìû, äîïóñêàåòñÿ, ÷òîáû â ìóíèöèïàëüíîì îáðàçîâàíèè — ìóíèöèïàëüíîì ðàéîíå ïðåäñòàâèòåëüíûé îðãàí ôîðìèðîâàëñÿ èç ïðåäñòàâèòåëåé ïîñåëåíèé, âõîäÿùèõ â ñîñòàâ ìóíèöèïàëüíîãî ðàéîíà, íà îñíîâå íåðàâíîãî ïðåäñòàâèòåëüñòâà ãðàæäàí, òî åñòü â ñîîòâåòñòâèè ñ ðàâíîé íîðìîé ïðåäñòàâèòåëüñòâà îò êàæäîãî ïîñåëåíèÿ íåçàâèñèìî îò ÷èñëåííîñòè íàñåëåíèÿ. Ìåæäó òåì ñîãëàñíî ÷àñòè 2 ñòàòüè 130 Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå îñóùåñòâëÿåòñÿ ãðàæäàíàìè ïóòåì ðåôåðåíäóìà, âûáîðîâ, äðóãèõ ôîðì ïðÿìîãî âîëåèçúÿâëåíèÿ, ÷åðåç âûáîðíûå è äðóãèå îðãàíû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Òàêèì îáðàçîì, Êîíñòèòóöèÿ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ïðèçíàåò îáÿçàòåëüíûìè èñïîëüçîâàíèå ìåõàíèçìà ñâîáîäíûõ âûáî-

178

179

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

ðîâ ïðè îñóùåñòâëåíèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ è íàëè÷èå âûáîðíîãî îðãàíà â ñòðóêòóðå îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Ýòèì îáåñïå÷èâàåòñÿ ðîëü ñâîáîäíûõ âûáîðîâ êàê âûñøåãî, íåïîñðåäñòâåííîãî âûðàæåíèÿ âëàñòè íàðîäà (÷àñòü 3 ñò. 3 Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè). Ïðàâîâûå ïîçèöèè, îïðåäåëÿþùèå êîíñòèòóöèîííûå ïðèíöèïû ôîðìèðîâàíèÿ îðãàíîâ íàðîäíîãî ïðåäñòàâèòåëüñòâà, áûëè ñôîðìóëèðîâàíû â ïîñòàíîâëåíèÿõ Êîíñòèòóöèîííîãî Ñóäà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè: îò 23 ìàðòà 2000 ãîäà ïî äåëó î ïðîâåðêå êîíñòèòóöèîííîñòè ÷àñòè âòîðîé ñòàòüè 3 Çàêîíà Îðåíáóðãñêîé îáëàñòè «Î âûáîðàõ äåïóòàòîâ Çàêîíîäàòåëüíîãî ñîáðàíèÿ Îðåíáóðãñêîé îáëàñòè»105, îò 10 èþíÿ 1998 ãîäà ¹ 17-Ï ïî äåëó î ïðîâåðêå êîíñòèòóöèîííîñòè îòäåëüíûõ ïîëîæåíèé Ôåäåðàëüíîãî çàêîíà «Îá îñíîâíûõ ãàðàíòèÿõ èçáèðàòåëüíûõ ïðàâ è ïðàâà íà ó÷àñòèå â ðåôåðåíäóìå ãðàæäàí Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè»106 è îò 22 ÿíâàðÿ 2002 ãîäà ¹ 2-Ï ïî äåëó î ïðîâåðêå êîíñòèòóöèîííîñòè ðÿäà ñòàòåé Êîíñòèòóöèè Ðåñïóáëèêè Òàòàðñòàí è Çàêîíà Ðåñïóáëèêè Òàòàðñòàí «Î âûáîðàõ íàðîäíûõ äåïóòàòîâ Ðåñïóáëèêè Òàòàðñòàí» â ñâÿçè ñ æàëîáîé ãðàæäàíèíà Ì.Ì. Ñàëÿìîâà107. Â ñîîòâåòñòâèè ñ ýòèìè ïðàâîâûìè ïîçèöèÿìè îáðàçóåìûå â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ïóòåì ñâîáîäíûõ âûáîðîâ îðãàíû íàðîäíîãî ïðåäñòàâèòåëüñòâà äîëæíû ôîðìèðîâàòüñÿ èñêëþ÷èòåëüíî íà îñíîâå âñåîáùåãî ðàâíîãî è ïðÿìîãî èçáèðàòåëüíîãî ïðàâà ïðè òàéíîì ãîëîñîâàíèè. Òàêèì îáðàçîì, ïðåäóñìîòðåííûé íîâîé ðåäàêöèåé ôåäåðàëüíîãî çàêîíà ìåõàíèçì ôîðìèðîâàíèÿ ïðåäñòàâèòåëüíîãî îðãàíà ìóíèöèïàëüíîãî ðàéîíà èç ïðåäñòàâèòåëåé ïîñåëåíèé íå ÿâëÿåòñÿ ñâîáîäíûìè âûáîðàìè. Îòñþäà ñëåäóåò, ÷òî â ìóíèöèïàëüíîì ðàéîíå ïðè âûáîðå òàêîãî âàðèàíòà ôîðìèðîâàíèÿ ïðåäñòàâèòåëüíîãî îðãàíà ìîæåò îòñóòñòâîâàòü âûáîðíûé îðãàí ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ è íå èñïîëüçîâàòüñÿ ìåõàíèçì ñâîáîäíûõ âûáîðîâ ïðè îñóùåñòâëåíèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Ýòî íå ñîãëàñóåòñÿ ñ ïîëîæåíèÿìè ÷àñòè 3 ñòàòüè 3, ÷àñòè 2 ñòàòüè 130 Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Íå ñîãëàñóåòñÿ ñ íàçâàííûìè ïðàâîâûìè ïîçèöèÿìè Êîíñòèòóöèîííîãî Ñóäà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè è íåðàâíîå ïðåäñòàâèòåëüñòâî íàñåëåíèÿ â ïðåäñòàâèòåëüíîì îðãàíå ìóíèöèïàëüíîãî ðàéîíà â ñëó÷àå åãî ôîðìèðîâàíèÿ â ñîîòâåòñòâèè ñ ðàâíîé íîðìîé ïðåäñòàâèòåëüñòâà îò êàæäîãî ïîñåëåíèÿ íåçàâèñèìî îò ÷èñëåííîñòè íàñåëåíèÿ. ×ëåíû ïðåäñòàâèòåëüíîãî îðãàíà ìóíèöèïàëüíîãî ðàéîíà áóäóò ïðåäñòàâëÿòü ðàçíîå ÷èñëî ãðàæäàí â çàâèñèìîñòè îò ÷èñëåííîñòè æèòåëåé ïîñåëåíèÿ, òåì ñàìûì íå áóäåò îáåñïå÷åíî ñïðàâåäëè_________________________________

105 Ñîáðàíèå çàêîíîäàòåëüñòâà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. 2000. ¹ 13. Ñò. 1429. 106 Òàì æå. 1998. ¹ 25. Ñò. 3002. 107 Òàì æå. 2002. ¹ 6. Ñò. 627.

180

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

âîå íàðîäíîå ïðåäñòàâèòåëüñòâî â ýòîì îðãàíå. Â óêàçàííîì æå Ïîñòàíîâëåíèè Êîíñòèòóöèîííîãî Ñóäà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè îò 22 ÿíâàðÿ 2002 ãîäà, ïðèíÿòîì â ñâÿçè ñ æàëîáîé ãðàæäàíèíà Ì.Ì. Ñàëÿìîâà, óêàçûâàëîñü íà íåäîïóñòèìîñòü íåðàâíîãî è èñêàæåííîãî — ñ òî÷êè çðåíèÿ êîíñòèòóöèîííîãî ñîäåðæàíèÿ — ïðåäñòàâèòåëüñòâà ãðàæäàí â ïðåäñòàâèòåëüíîì îðãàíå. Òàêèì îáðàçîì, ôîðìèðîâàíèå ïðåäñòàâèòåëüíîãî îðãàíà ìóíèöèïàëüíîãî ðàéîíà èç ãëàâ ïîñåëåíèé, ðàñïîëîæåííûõ â ãðàíèöàõ ìóíèöèïàëüíîãî ðàéîíà, è èç äåïóòàòîâ ïðåäñòàâèòåëüíûõ îðãàíîâ ñîîòâåòñòâóþùèõ ïîñåëåíèé, èçáèðàåìûõ ïðåäñòàâèòåëüíûìè îðãàíàìè ïîñåëåíèé èç ñâîåãî ñîñòàâà â ñîîòâåòñòâèè ñ ðàâíîé íåçàâèñèìî îò ÷èñëåííîñòè íàñåëåíèÿ ïîñåëåíèÿ íîðìîé ïðåäñòàâèòåëüñòâà, ïðåäñòàâëÿåòñÿ íå ñîîòâåòñòâóþùèì Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, åå ñòàòüÿì 3 (÷àñòè 2 è 3), 130 (÷àñòü 2). Ñîãëàñíî íîâîé ðåäàêöèè Ôåäåðàëüíîãî çàêîíà «Îá îáùèõ ïðèíöèïàõ îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» óñëîâèÿ êîíòðàêòà äëÿ ãëàâû ìåñòíîé àäìèíèñòðàöèè ìóíèöèïàëüíîãî ðàéîíà (ãîðîäñêîãî îêðóãà) óòâåðæäàþòñÿ ïðåäñòàâèòåëüíûì îðãàíîì ìóíèöèïàëüíîãî ðàéîíà (ãîðîäñêîãî îêðóãà) â ÷àñòè, êàñàþùåéñÿ îñóùåñòâëåíèÿ ïîëíîìî÷èé ïî ðåøåíèþ âîïðîñîâ ìåñòíîãî çíà÷åíèÿ, è çàêîíîì ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè — â ÷àñòè, êàñàþùåéñÿ îñóùåñòâëåíèÿ îòäåëüíûõ ãîñóäàðñòâåííûõ ïîëíîìî÷èé, ïåðåäàííûõ îðãàíàì ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ ôåäåðàëüíûìè çàêîíàìè è çàêîíàìè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Ïðè ôîðìèðîâàíèè êîíêóðñíîé êîìèññèè, ðàññìàòðèâàþùåé êàíäèäàòóðû íà äîëæíîñòü ãëàâû ìåñòíîé àäìèíèñòðàöèè, â ìóíèöèïàëüíîì ðàéîíå (ãîðîäñêîì îêðóãå) äâå òðåòè åå ÷ëåíîâ íàçíà÷àþòñÿ ïðåäñòàâèòåëüíûì îðãàíîì ìóíèöèïàëüíîãî ðàéîíà (ãîðîäñêîãî îêðóãà), à îäíà òðåòü — çàêîíîäàòåëüíûì (ïðåäñòàâèòåëüíûì) îðãàíîì ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ïî ïðåäñòàâëåíèþ âûñøåãî äîëæíîñòíîãî ëèöà (ðóêîâîäèòåëÿ âûñøåãî èñïîëíèòåëüíîãî îðãàíà ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè) ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Êîíòðàêò ñ ãëàâîé ìåñòíîé àäìèíèñòðàöèè ìîæåò áûòü ðàñòîðãíóò â ñóäåáíîì ïîðÿäêå íà îñíîâàíèè çàÿâëåíèÿ âûñøåãî äîëæíîñòíîãî ëèöà (ðóêîâîäèòåëÿ âûñøåãî èñïîëíèòåëüíîãî îðãàíà ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè) ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè â ñâÿçè ñ íàðóøåíèåì óñëîâèé êîíòðàêòà â ÷àñòè, êàñàþùåéñÿ îñóùåñòâëåíèÿ îòäåëüíûõ ãîñóäàðñòâåííûõ ïîëíîìî÷èé, ïåðåäàííûõ îðãàíàì ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ ôåäåðàëüíûìè çàêîíàìè è çàêîíàìè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Ïî ñìûñëó ñòàòåé 12 è 130 Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå ñàìîñòîÿòåëüíî â ïðåäåëàõ ñîáñòâåííûõ ïîëíîìî÷èé è îðãàíèçàöèîííî îáîñîáëåíî îò ñèñòåìû îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè. Îðãàíû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ è äîëæíîñòíûå ëèöà ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ îáðåòàþò ñâîè ïîëíîìî÷èÿ â ðåçóëüòàòå âîëåèçúÿâëåíèÿ íàñåëåíèÿ ìóíèöèïàëü-

181

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

íîãî îáðàçîâàíèÿ, âûðàæåííîãî ÷åðåç ôîðìû íåïîñðåäñòâåííîé èëè ïðåäñòàâèòåëüíîé äåìîêðàòèè, à íå ïî âîëå îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè. Ïðàâîâûå ïîçèöèè, îòðèöàþùèå âîçìîæíîñòü ó÷àñòèÿ îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè â ïðîöåäóðàõ ôîðìèðîâàíèÿ îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, èçáðàíèÿ èëè íàçíà÷åíèÿ äîëæíîñòíûõ ëèö ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, áûëè âûñêàçàíû â ðÿäå àêòîâ Êîíñòèòóöèîííîãî Ñóäà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, â ÷àñòíîñòè â ïîñòàíîâëåíèÿõ îò 24 ÿíâàðÿ 1997 ãîäà ¹ 1-Ï è îò 15 ÿíâàðÿ 1998 ãîäà ¹ 3-Ï, à òàêæå â îïðåäåëåíèÿõ îò 11 èþíÿ 1999 ãîäà ¹ 105-Î, îò 8 îêòÿáðÿ 1999 ãîäà ¹ 138-Î, îò 2 íîÿáðÿ 2000 ãîäà ¹ 236-Î, îò 15 ìàÿ 2001 ãîäà ¹ 98-Î è äðóãèõ. Ñîãëàñíî ïðàâîâûì ïîçèöèÿì Êîíñòèòóöèîííîãî Ñóäà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ìåñòíîå íàñåëåíèå âïðàâå ñàìîñòîÿòåëüíî (íåïîñðåäñòâåííî èëè ÷åðåç èçáðàííûå èì îðãàíû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ), áåç âìåøàòåëüñòâà îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè è ãîñóäàðñòâåííûõ äîëæíîñòíûõ ëèö ôîðìèðîâàòü ñîñòàâ îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ è äîëæíîñòíûõ ëèö ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Ñîãëàñíî ÷àñòè 2 ñòàòüè 132 Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ðåàëèçàöèÿ îðãàíàìè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ ïåðåäàííûõ èì îòäåëüíûõ ãîñóäàðñòâåííûõ ïîëíîìî÷èé ïîäêîíòðîëüíà ãîñóäàðñòâó. Îäíàêî äàííàÿ êîíñòèòóöèîííàÿ íîðìà íå ìîæåò ñëóæèòü îïðàâäàíèåì äëÿ âìåøàòåëüñòâà îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè â ïðîöåññû íàçíà÷åíèÿ äîëæíîñòíûõ ëèö ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ è ðàñòîðæåíèÿ òðóäîâûõ äîãîâîðîâ, çàêëþ÷åííûõ ìåæäó îðãàíàìè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ è äîëæíîñòíûìè ëèöàìè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Óêàçàííûå ïîëîæåíèÿ íîâîé ðåäàêöèè ôåäåðàëüíîãî çàêîíà ïðåäñòàâëÿþòñÿ íå ñîîòâåòñòâóþùèìè Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Ñîãëàñíî íîâîé ðåäàêöèè Ôåäåðàëüíîãî çàêîíà ìóíèöèïàëüíûå ïðàâîâûå àêòû ìîãóò áûòü îòìåíåíû èëè èõ äåéñòâèå ìîæåò áûòü ïðèîñòàíîâëåíî â ÷àñòè, ðåãóëèðóþùåé îñóùåñòâëåíèå îðãàíàìè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ îòäåëüíûõ ãîñóäàðñòâåííûõ ïîëíîìî÷èé, ïåðåäàííûõ èì ôåäåðàëüíûìè çàêîíàìè è çàêîíàìè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, óïîëíîìî÷åííûì îðãàíîì ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè (óïîëíîìî÷åííûì îðãàíîì ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè). Ïðè ýòîì ôåäåðàëüíûé çàêîí íå óñòàíàâëèâàåò îñíîâàíèé äëÿ îòìåíû èëè ïðèîñòàíîâëåíèÿ äåéñòâèÿ îðãàíàìè ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ìóíèöèïàëüíûõ ïðàâîâûõ àêòîâ, èçäàííûõ ïî âîïðîñàì îñóùåñòâëåíèÿ îðãàíàìè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ îòäåëüíûõ ãîñóäàðñòâåííûõ ïîëíîìî÷èé. Òàêèì îáðàçîì, çàêîí íàäåëÿåò îðãàíû ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ïðàâîì îòìåíû èëè ïðèîñòàíîâëåíèÿ äåéñòâèÿ óêàçàííûõ àêòîâ ïî ñâîåìó óñìîòðåíèþ, íå òîëüêî èìåÿ â âèäó çàäà÷ó îáåñïå÷åíèÿ çàêîííîñòè, íî è èç ñîîáðàæåíèé öåëåñîîáðàçíîñòè. Âîçìîæíîñòü íàäåëåíèÿ îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ îòäåëüíûìè ãî-

ñóäàðñòâåííûìè ïîëíîìî÷èÿìè ñ ïåðåäà÷åé íåîáõîäèìûõ äëÿ èõ îñóùåñòâëåíèÿ ìàòåðèàëüíûõ è ôèíàíñîâûõ ñðåäñòâ ïðÿìî ïðåäóñìîòðåíà Êîíñòèòóöèåé Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè (÷àñòü 2 ñò. 132); ïðè ýòîì ðåàëèçàöèÿ ïåðåäàííûõ ïîëíîìî÷èé ïîäêîíòðîëüíà ãîñóäàðñòâó. Îäíàêî îñóùåñòâëåíèå îðãàíàìè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ îòäåëüíûõ ãîñóäàðñòâåííûõ ïîëíîìî÷èé íå ìåíÿåò êîíñòèòóöèîííîãî ñòàòóñà ýòèõ îðãàíîâ êàê ñàìîñòîÿòåëüíûõ â îñóùåñòâëåíèè ñâîèõ ïîëíîìî÷èé è íå âõîäÿùèõ â ñèñòåìó îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè (ñò. 12 Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè). Èçäàííûå ïî âîïðîñàì îñóùåñòâëåíèÿ îòäåëüíûõ ãîñóäàðñòâåííûõ ïîëíîìî÷èé ìóíèöèïàëüíûå ïðàâîâûå àêòû, ïðîòèâîðå÷àùèå çàêîíîäàòåëüñòâó, â ñèëó ÷àñòè 2 ñòàòüè 15 Êîíñòèòóöèè íå èìåþò þðèäè÷åñêîé ñèëû è ìîãóò áûòü îòìåíåíû ñóäîì â óñòàíîâëåííîì ïîðÿäêå. Ìîæíî ñîãëàñèòüñÿ ñ äðóãèì ïðàâîâûì ðåøåíèåì, ïðåäëîæåííûì íîâîé ðåäàêöèåé ôåäåðàëüíîãî çàêîíà, ñîãëàñíî êîòîðîìó â ñëó÷àå âûÿâëåíèÿ íàðóøåíèé òðåáîâàíèé çàêîíîâ ïî âîïðîñàì îñóùåñòâëåíèÿ îðãàíàìè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ èëè äîëæíîñòíûìè ëèöàìè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ îòäåëüíûõ ãîñóäàðñòâåííûõ ïîëíîìî÷èé óïîëíîìî÷åííûå ãîñóäàðñòâåííûå îðãàíû âïðàâå äàâàòü ïèñüìåííûå ïðåäïèñàíèÿ ïî èõ óñòðàíåíèþ, îáÿçàòåëüíûå äëÿ èñïîëíåíèÿ îðãàíàìè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ è äîëæíîñòíûìè ëèöàìè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ; ïðè ýòîì óêàçàííûå ïðåäïèñàíèÿ ìîãóò áûòü îáæàëîâàíû â ñóäåáíîì ïîðÿäêå. Òàêèå ïðåäïèñàíèÿ áóäóò ÿâëÿòüñÿ ïðàâîïðèìåíèòåëüíûìè àêòàìè, óêàçûâàþùèìè íà äîïóùåííîå îðãàíàìè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ íàðóøåíèå çàêîíà; ïðè ýòîì íå èñêëþ÷àåòñÿ ñóäåáíàÿ ïðîâåðêà îáîñíîâàííîñòè ýòèõ ïðåäïèñàíèé, à îòìåíà îïðîòåñòîâàííîãî ìóíèöèïàëüíîãî ïðàâîâîãî àêòà âîçìîæíà òîëüêî â ñóäåáíîì ïîðÿäêå. Îäíàêî ïðåäîñòàâëåíèå îðãàíàì ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ïðàâà âî âíåñóäåáíîì ïîðÿäêå, ïî ñâîåìó ïðîèçâîëüíîìó óñìîòðåíèþ îòìåíÿòü ìóíèöèïàëüíûå ïðàâîâûå àêòû èëè ïðèîñòàíàâëèâàòü èõ äåéñòâèå íàðóøàåò ñòàòóñ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ êàê ñàìîñòîÿòåëüíîãî óðîâíÿ ïóáëè÷íîé âëàñòè â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, îðãàíèçàöèîííî îáîñîáëåííîãî îò ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè. Óêàçàííûå ïîëîæåíèÿ íîâîé ðåäàêöèè Ôåäåðàëüíîãî çàêîíà «Îá îáùèõ ïðèíöèïàõ îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» ïðåäñòàâëÿþòñÿ íå ñîîòâåòñòâóþùèìè Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, åå ñòàòüÿì 12, 130 (÷àñòè 1 è 2), 132 (÷àñòü 2). Íîâàÿ ðåäàêöèÿ ôåäåðàëüíîãî çàêîíà ïðåäóñìàòðèâàåò âîçìîæíîñòü âðåìåííîãî îñóùåñòâëåíèÿ îòäåëüíûõ ãîñóäàðñòâåííûõ ïîëíîìî÷èé îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ îðãàíàìè ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Ýòî âîçìîæíî â ñëåäóþùèõ ñëó÷àÿõ: 1) åñëè â ñâÿçè ñî ñòèõèéíûì áåäñòâèåì, ñ êàòàñòðîôîé, èíîé ÷ðåçâû÷àéíîé ñèòóàöèåé ïðåäñòàâèòåëüíûé îðãàí ìóíèöèïàëüíîãî îáðàçîâàíèÿ è ìåñò-

182

183

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

íàÿ àäìèíèñòðàöèÿ îòñóòñòâóþò è (èëè) íå ìîãóò áûòü ñôîðìèðîâàíû â ñîîòâåòñòâèè ñ äàííûì ôåäåðàëüíûì çàêîíîì; 2) åñëè âñëåäñòâèå ðåøåíèé, äåéñòâèé (áåçäåéñòâèÿ) îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ âîçíèêàåò ïðîñðî÷åííàÿ çàäîëæåííîñòü ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé ïî èñïîëíåíèþ ñâîèõ äîëãîâûõ è (èëè) áþäæåòíûõ îáÿçàòåëüñòâ, îïðåäåëåííàÿ â ïîðÿäêå, óñòàíîâëåííîì Áþäæåòíûì êîäåêñîì Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, ïðåâûøàþùàÿ 30% ñîáñòâåííûõ äîõîäîâ áþäæåòà ìóíèöèïàëüíîãî îáðàçîâàíèÿ â îò÷åòíîì ôèíàíñîâîì ãîäó, è (èëè) ïðîñðî÷åííàÿ çàäîëæåííîñòü ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé ïî èñïîëíåíèþ ñâîèõ áþäæåòíûõ îáÿçàòåëüñòâ, ïðåâûøàþùàÿ 40% áþäæåòíûõ àññèãíîâàíèé â îò÷åòíîì ãîäó, ïðè óñëîâèè âûïîëíåíèÿ áþäæåòíûõ îáÿçàòåëüñòâ ôåäåðàëüíîãî áþäæåòà è áþäæåòîâ ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè â îòíîøåíèè áþäæåòîâ óêàçàííûõ ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé; 3) åñëè ïðè ðåàëèçàöèè ãîñóäàðñòâåííûõ ïîëíîìî÷èé çà ñ÷åò ïðåäîñòàâëåíèÿ ñóáâåíöèé ìåñòíûì áþäæåòàì îðãàíàìè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ äîïóñêàåòñÿ óñòàíîâëåííîå ñîîòâåòñòâóþùèì ñóäîì íåöåëåâîå ðàñõîäîâàíèå áþäæåòíûõ ñðåäñòâ ëèáî íàðóøåíèå Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, ôåäåðàëüíîãî çàêîíà, èíûõ íîðìàòèâíûõ ïðàâîâûõ àêòîâ, ôåäåðàëüíûé çàêîí ðåãëàìåíòèðóåò ïîðÿäîê âðåìåííîãî îñóùåñòâëåíèÿ ïîëíîìî÷èé îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ îðãàíàìè ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Ñîãëàñíî Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå â ïðåäåëàõ ñâîèõ ïîëíîìî÷èé ñàìîñòîÿòåëüíî (ñò. 12); îðãàíû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ ñàìîñòîÿòåëüíî ðåøàþò âîïðîñû ìåñòíîãî çíà÷åíèÿ, â òîì ÷èñëå óïðàâëÿþò ìóíèöèïàëüíîé ñîáñòâåííîñòüþ, ôîðìèðóþò, óòâåðæäàþò è èñïîëíÿþò ìåñòíûé áþäæåò, óñòàíàâëèâàþò ìåñòíûå íàëîãè è ñáîðû, îñóùåñòâëÿþò îõðàíó îáùåñòâåííîãî ïîðÿäêà (ñò. 132, ÷àñòü 1). Êîíñòèòóöèÿ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè íå ïðåäóñìàòðèâàåò âîçìîæíîñòè âðåìåííîãî âîçëîæåíèÿ ïîëíîìî÷èé îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ íà îðãàíû ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Â ñîîòâåòñòâèè ñ ïðàâîâîé ïîçèöèåé Ïîñòàíîâëåíèÿ Êîíñòèòóöèîííîãî Ñóäà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè îò 30 íîÿáðÿ 2000 ãîäà ïî äåëó î ïðîâåðêå êîíñòèòóöèîííîñòè îòäåëüíûõ ïîëîæåíèé Óñòàâà (Îñíîâíîãî çàêîíà) Êóðñêîé îáëàñòè èç ïðÿìîãî ïðåäïèñàíèÿ Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ñëåäóåò, ÷òî âîïðîñû ìåñòíîãî çíà÷åíèÿ ìîãóò è äîëæíû ðåøàòü èìåííî îðãàíû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ èëè íàñåëåíèå íåïîñðåäñòâåííî, à íå îðãàíû ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè. Ýòî èñêëþ÷àåò âîçìîæíîñòü ïåðåäà÷è ïîëíîìî÷èé ïî ðåøåíèþ âîïðîñîâ ìåñòíîãî çíà÷åíèÿ, óêàçàííûõ â ÷àñòè 1 ñòàòüè 132 Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, îðãàíàì ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè.

Ñëó÷àé, êîãäà â ñâÿçè ñî ñòèõèéíûì áåäñòâèåì, ñ êàòàñòðîôîé, èíîé ÷ðåçâû÷àéíîé ñèòóàöèåé îðãàíû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ îòñóòñòâóþò è (èëè) íå ìîãóò áûòü ñôîðìèðîâàíû â ñîîòâåòñòâèè ñ ôåäåðàëüíûì çàêîíîì, äîëæåí áûòü óðåãóëèðîâàí Ôåäåðàëüíûì êîíñòèòóöèîííûì çàêîíîì «Î ÷ðåçâû÷àéíîì ïîëîæåíèè» â ñîîòâåòñòâèè ñî ñòàòüåé 56 Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Â ñëó÷àÿõ ñîâåðøåíèÿ áþäæåòíûõ ïðàâîíàðóøåíèé ê îðãàíàì ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ ìîãóò áûòü ïðèìåíåíû ôèíàíñîâûå ñàíêöèè è èíûå ìåðû îòâåòñòâåííîñòè, ïðåäóñìîòðåííûå çàêîíîäàòåëüñòâîì, â òîì ÷èñëå ìåðû îòâåòñòâåííîñòè îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ è äîëæíîñòíûõ ëèö ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ ïåðåä ãîñóäàðñòâîì. Ìåòîäîëîãè÷åñêè îøèáî÷íî ïðèìåíÿòü ãðàæäàíñêî-ïðàâîâûå ìåòîäû ïðàâîâîãî ðåãóëèðîâàíèÿ â ñôåðå êîíñòèòóöèîííîãî è ìóíèöèïàëüíîãî ïðàâà. Ñàíêöèè â êîíñòèòóöèîííûõ è ìóíèöèïàëüíûõ ïðàâîîòíîøåíèÿõ íå ìîãóò êîïèðîâàòü ìåõàíèçìû áàíêðîòñòâà ñóáúåêòîâ ïðåäïðèíèìàòåëüñêîé äåÿòåëüíîñòè. Òàêèì îáðàçîì, ïðîâåäåííûé àíàëèç ïîêàçûâàåò îòñóòñòâèå îñíîâàíèé, îïðàâäûâàþùèõ ïåðåäà÷ó èììàíåíòíî ïðèñóùèõ îðãàíàì ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ ïîëíîìî÷èé îðãàíàì ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè (ïóñòü äàæå ïåðåäà÷ó âðåìåííóþ è ñ îãîâîðêîé î íåñêîëüêèõ íåîòúåìëåìûõ ïîëíîìî÷èÿõ îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ). Ñîîòâåòñòâóþùèå ïîëîæåíèÿ íîâîé ðåäàêöèè Ôåäåðàëüíîãî çàêîíà «Îá îáùèõ ïðèíöèïàõ îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» ïðåäñòàâëÿþòñÿ íå ñîîòâåòñòâóþùèìè Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, åå ñòàòüÿì 12, 130, 132 (÷àñòü 1), 133. Â ïðåäøåñòâóþùèå ãîäû â ïðàêòèêå Êîíñòèòóöèîííîãî Ñóäà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè íåîäíîêðàòíî ïðèçíàâàëèñü íåêîíñòèòóöèîííûìè è äèñêâàëèôèöèðîâàëèñü íîðìû ìóíèöèïàëüíîãî ïðàâà, ñîäåðæàâøèåñÿ â çàêîíàõ ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Îäíàêî äî ñèõ ïîð íå áûëî ïðåöåäåíòà äèñêâàëèôèêàöèè ïîëîæåíèé ôåäåðàëüíîãî çàêîíà îá îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Òåì íå ìåíåå èç ýòîãî ôàêòà íåëüçÿ äåëàòü âûâîä, ÷òî ôåäåðàëüíîìó çàêîíîäàòåëþ äîçâîëåíî ïåðåñìàòðèâàòü îòïðàâíûå êîíñòèòóöèîííûå ïðèíöèïû îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Îáÿçàííîñòü ñîáëþäåíèÿ Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè â ðàâíîé ìåðå ðàñïðîñòðàíÿåòñÿ íà ôåäåðàëüíûå îðãàíû ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè, îðãàíû ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè è îðãàíû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Çàêîíîäàòåëüñòâî, îïðåäåëÿþùåå îáùèå ïðèíöèïû îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, íåñîìíåííî, áóäåò è äàëüøå äèíàìè÷íî ðàçâèâàòüñÿ. Õî÷åòñÿ íàäåÿòüñÿ, ÷òî ýòî áóäåò ïëàâíûé, íàó÷íî îáîñíîâàííûé ïðîöåññ ñîâåðøåíñòâîâàíèÿ óæå ñóùåñòâóþùèõ îñíîâ ýòîãî âàæíåéøåãî ñîöèàëüíîãî èíñòèòóòà.

184

185

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

ÃËÀÂÀ 7. ÂÛÁÎÐÛ ÊÀÊ ÎÑÍÎÂÍÎÉ ÈÍÑÒÐÓÌÅÍÒ ÑÌÅÍßÅÌÎÑÒÈ ÂËÀÑÒÈ

7.1. «Óêàçíîé» ïåðèîä ðàçâèòèÿ èçáèðàòåëüíîãî çàêîíîäàòåëüñòâà Ïîëèòè÷åñêàÿ äèñêóññèÿ î ïóòÿõ ðàçâèòèÿ ðîññèéñêîé ãîñóäàðñòâåííîñòè, ðàçâåðíóâøàÿñÿ â íàøåé ñòðàíå â íà÷àëå 1990-õ ãîäîâ, áûëà ðàçðåøåíà âíåïàðëàìåíòñêèì ïóòåì. Óêàçîì Ïðåçèäåíòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè îò 21 ñåíòÿáðÿ 1993 ãîäà ¹ 1400 «Î ïîýòàïíîé êîíñòèòóöèîííîé ðåôîðìå â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» Ñúåçä íàðîäíûõ äåïóòàòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè è Âåðõîâíûé Ñîâåò Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè áûëè ðàñïóùåíû, íå äîðàáîòàâ äî êîíöà êîíñòèòóöèîííîãî ñðîêà ñâîèõ ïîëíîìî÷èé. Ýòî îçíà÷àëî íå òîëüêî íàñòóïëåíèå íîâîãî ýòàïà â ðàçâèòèè èçáèðàòåëüíîãî çàêîíîäàòåëüñòâà, íî è ïðîâåäåíèå âûáîðîâ íà íà÷àëàõ ðåàëüíîé ìíîãîïàðòèéíîñòè. Âûáîðû äåïóòàòîâ Ãîñóäàðñòâåííîé Äóìû è äåïóòàòîâ Ñîâåòà Ôåäåðàöèè â 1993 ãîäó, ïðîâîäèâøèåñÿ îäíîâðåìåííî ñ ðåôåðåíäóìîì ïî íîâîé Êîíñòèòóöèè, çàôèêñèðîâàëè ïðèíöèïèàëüíî íîâóþ ðàññòàíîâêó ïîëèòè÷åñêèõ ñèë â Ðîññèè. Îíè ïîçâîëèëè ñôîðìèðîâàòü Ôåäåðàëüíîå Ñîáðàíèå — äâóõïàëàòíûé ïàðëàìåíò Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, ïðåäóñìîòðåííûé íîâîé ðîññèéñêîé Êîíñòèòóöèåé, êîòîðàÿ òàêæå áûëà ïðèíÿòà âñåíàðîäíûì ãîëîñîâàíèåì 12 äåêàáðÿ 1993 ãîäà îäíîâðåìåííî ñ âûáîðàìè â ïàðëàìåíò. Âûáîðû â Ãîñóäàðñòâåííóþ Äóìó è â Ñîâåò Ôåäåðàöèè â 1993 ãîäó ïðîâîäèëèñü â ýêñòðåìàëüíûõ ïîëèòè÷åñêèõ óñëîâèÿõ, ñëîæèâøèõñÿ ïîñëå ïðåêðàùåíèÿ äåÿòåëüíîñòè Ñúåçäà íàðîäíûõ äåïóòàòîâ è Âåðõîâíîãî Ñîâåòà Ðîññèé-

ñêîé Ôåäåðàöèè. Íà ìîìåíò èçäàíèÿ óêàçà îá èõ ïðîâåäåíèè íå áûë ïðèíÿò íîâûé çàêîí î âûáîðàõ â çàêîíîäàòåëüíûé îðãàí Ðîññèè. Èçáðàíèå äåïóòàòîâ Ãîñóäàðñòâåííîé Äóìû è äåïóòàòîâ Ñîâåòà Ôåäåðàöèè íå ìîãëî ïðîèñõîäèòü íà áàçå Çàêîíà «Î âûáîðàõ íàðîäíûõ äåïóòàòîâ ÐÑÔÑÐ» (1989 ã.), òàê êàê ôîðìèðîâàëñÿ ïðèíöèïèàëüíî èíîé äâóõïàëàòíûé ïàðëàìåíò Ðîññèè. Ïîýòîìó ïîòðåáîâàëîñü ïðèíÿòü âðåìåííûå íîðìàòèâíûå àêòû, ðåãóëèðóþùèå âûáîðû â Ãîñóäàðñòâåííóþ Äóìó è Ñîâåò Ôåäåðàöèè. Òàêèìè àêòàìè ñòàëè Ïîëîæåíèÿ î âûáîðàõ â ïàëàòû ïàðëàìåíòà, óòâåðæäåííûå óêàçàìè Ïðåçèäåíòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Â ñâÿçè ñ æåñòêèìè âðåìåííûìè ðàìêàìè èçáèðàòåëüíîé êàìïàíèè çà îñíîâó áûëè âçÿòû èìåâøèåñÿ çàêîíîäàòåëüíûå íàðàáîòêè â ýòîé îáëàñòè, íàïðèìåð çàêîíîïðîåêò, ïîäãîòîâëåííûé ãðóïïîé äåïóòàòà Â. Øåéíèñà. Ïîñëå åãî äîðàáîòêè â Àäìèíèñòðàöèè Ïðåçèäåíòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè îí áûë îôîðìëåí Óêàçîì îò 1 îêòÿáðÿ 1993 ãîäà â âèäå Ïîëîæåíèÿ î âûáîðàõ äåïóòàòîâ Ãîñóäàðñòâåííîé Äóìû â 1993 ãîäó. Ïî àíàëîãèè áûë çàêðåïëåí è ïîðÿäîê ôîðìèðîâàíèÿ Ñîâåòà Ôåäåðàöèè ïóòåì ïðîâåäåíèÿ ïðÿìûõ âûáîðîâ (Óêàç Ïðåçèäåíòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè îò 11 îêòÿáðÿ 1993 ãîäà «Î âûáîðàõ â Ñîâåò Ôåäåðàöèè Ôåäåðàëüíîãî Ñîáðàíèÿ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè»). Óêàçû â îñíîâíîì âîñïðèíÿëè òå èçìåíåíèÿ, êîòîðûå ïðåäëàãàëîñü âíåñòè â ïðåæíåå çàêîíîäàòåëüñòâî î âûáîðàõ Ñîâåòîâ. Îäíàêî â òî æå âðåìÿ îíè îêàçàëèñü èçëèøíå ðàäèêàëüíûìè — íà âîîðóæåíèå áûëè âçÿòû èäåè ôîðñèðîâàííîãî ñòðîèòåëüñòâà ìíîãîïàðòèéíîé èçáèðàòåëüíîé ñèñòåìû, ïîñëåäñòâèÿ ÷åãî áûëè íå äî êîíöà ïðîñ÷èòàíû. Ìåæäó òåì çàäîëãî äî ñåíòÿáðÿ 1993 ãîäà áûëà î÷åâèäíà íåîáõîäèìîñòü ñåðüåçíîãî îáíîâëåíèÿ ðîññèéñêîé èçáèðàòåëüíîé ñèñòåìû. Îñíîâíàÿ ïðîáëåìà, êîòîðóþ ïðåäñòîÿëî ðåøèòü, — ýòî ïåðåõîä ê ïîäëèííî ñâîáîäíûì ìíîãîïàðòèéíûì âûáîðàì áåç âìåøàòåëüñòâà â èõ ïðîâåäåíèå ãîñóäàðñòâåííûõ îðãàíîâ. Ñëåäîâàëî îòêàçàòüñÿ êàê îò îòäåëüíûõ óñòàðåâøèõ íîðì, òàê è îò öåëîãî ðÿäà èíñòèòóòîâ ñîâåòñêîé èçáèðàòåëüíîé ñèñòåìû, íå ïðèñïîñîáëåííûõ äëÿ âûáîðîâ â óñëîâèÿõ ìíîãîïàðòèéíîñòè. Ñîâåòñêàÿ èçáèðàòåëüíàÿ ñèñòåìà áûëà ìàæîðèòàðíîé, íî ñîâåòñêîé îíà ÿâëÿëàñü âîâñå íå â ñèëó ýòîãî îáñòîÿòåëüñòâà. Ñòðàíû ñ óñòîé÷èâûìè äåìîêðàòè÷åñêèìè òðàäèöèÿìè, òàêèå, íàïðèìåð, êàê ÑØÀ, Àíãëèÿ, Ôðàíöèÿ, ïðè âûáîðàõ äåïóòàòîâ ïàðëàìåíòà èñïîëüçóþò èìåííî ìàæîðèòàðíóþ ñèñòåìó. Òàêèì îáðàçîì, êîãäà ñòàâèëàñü çàäà÷à ñîçäàòü áëàãîïðèÿòíûå óñëîâèÿ äëÿ ðàçâèòèÿ ìíîãîïàðòèéíîñòè, óïðî÷åíèÿ ïëþðàëèñòè÷åñêîé ïîëèòè÷åñêîé ñèñòåìû, åå ðåøåíèå ìîãëî áûòü äîñòèãíóòî â ðàìêàõ êàê ïðîïîðöèîíàëüíîé, òàê è ìàæîðèòàðíîé èçáèðàòåëüíîé ñèñòåìû. Îäíàêî âûáîð íå áûë ñäåëàí. Íà âîîðóæåíèå áûëà âçÿòà ñìåøàííàÿ èçáèðàòåëüíàÿ ñèñòåìà. Îäíàêî íà ñàìîì äåëå â Ïîëîæåíèè î âûáîðàõ äåïóòàòîâ Ãîñóäàðñòâåííîé Äóìû áûëî óñ-

186

187

Âàæíåéøåé çàäà÷åé ïðàâîâîé ðåôîðìû â Ðîññèè ÿâëÿåòñÿ ñîçäàíèå òàêèõ ìåõàíèçìîâ ôîðìèðîâàíèÿ îðãàíîâ âëàñòè, êîòîðûå ãàðàíòèðîâàëè áû èõ ôóíêöèîíèðîâàíèå â ñîîòâåòñòâèè ñ âîëåé ìíîãîíàöèîíàëüíîãî íàðîäà ñòðàíû, à òàêæå íåïîñðåäñòâåííîå ïðèíÿòèå ñàìèì íàðîäîì ðåøåíèé ïî âàæíåéøèì âîïðîñàì æèçíè ãîñóäàðñòâà è îáùåñòâà. Êàê ñëåäñòâèå, â ñîäåðæàíèè êîðåííûõ êîíñòèòóöèîííûõ ðåôîðì, îñóùåñòâëåííûõ â íàøåé ñòðàíå, îñîáîå ìåñòî çàíèìàëè è ïðîäîëæàþò çàíèìàòü âîïðîñû ñîâåðøåíñòâîâàíèÿ âñåé ñèñòåìû çàêîíîäàòåëüñòâà. Èñòîðè÷åñêè ñëîæèëîñü òàê, ÷òî âñå áîëåå èëè ìåíåå çíà÷èìûå ðåôîðìû ãîñóäàðñòâåííîãî è îáùåñòâåííîãî ñòðîÿ íà÷èíàëèñü ñ âíåñåíèÿ èçìåíåíèé â èçáèðàòåëüíîå çàêîíîäàòåëüñòâî. Îò òîãî, íàñêîëüêî ýòè èçìåíåíèÿ îêàçûâàëèñü àäåêâàòíûìè ðàññòàíîâêå ïîëèòè÷åñêèõ ñèë, çàâèñåëà ýôôåêòèâíîñòü äåÿòåëüíîñòè èçáèðàåìûõ ãðàæäàíàìè îðãàíîâ âëàñòè. Ïîýòîìó â ñîâðåìåííûõ óñëîâèÿõ î÷åíü âàæíî ïîíèìàòü äèíàìèêó è íàïðàâëåííîñòü ýòèõ èçìåíåíèé, òàê êàê îíè ìîãóò èëè ñòèìóëèðîâàòü ïðîöåññû îáíîâëåíèÿ ãîñóäàðñòâåííîñòè, èëè, íàîáîðîò, òîðìîçèòü èõ ëèáî äàæå ðàçðóøàòü ïîëíîñòüþ.

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

òàíîâëåíî, ÷òî îäíà ïîëîâèíà äåïóòàòîâ èçáèðàåòñÿ íà îñíîâå ñèñòåìû ïðîïîðöèîíàëüíîãî ïðåäñòàâèòåëüñòâà, à äðóãàÿ — íà ìàæîðèòàðíîé îñíîâå, ïðè÷åì äàííûå ñèñòåìû ðàáîòàëè ñîâåðøåííî ñàìîñòîÿòåëüíî, äàâàÿ ïîðîé âçàèìîèñêëþ÷àþùèé ðåçóëüòàò. Â îñîáåííîñòè ýòî êàñàëîñü ïðîïîðöèîíàëüíîé ñîñòàâëÿþùåé. Èç âîçìîæíûõ ìîäèôèêàöèé ïðîïîðöèîíàëüíîãî ïðåäñòàâèòåëüñòâà áûëà âûáðàíà òåõíè÷åñêè íàèáîëåå ïðîñòàÿ, êîãäà èçáèðàòåëüíûìè îáúåäèíåíèÿìè ñîñòàâëÿþòñÿ ñâÿçàííûå (òî åñòü íå äîïóñêàþùèå èçìåíåíèé â î÷åðåäíîñòè êàíäèäàòîâ) îáùåôåäåðàëüíûå ñïèñêè êàíäèäàòîâ, áåç òî÷íîé ïðèâÿçêè ê ðåãèîíàì. Ïðîñòîòà ñèñòåìû ïðîïîðöèîíàëüíîãî ïðåäñòàâèòåëüñòâà, íàëîæåííàÿ íà ðîññèéñêóþ äåéñòâèòåëüíîñòü, ïðèäàëà èçáèðàòåëüíîé êàìïàíèè òåððèòîðèàëüíî íåñáàëàíñèðîâàííûé õàðàêòåð: ÷ðåçìåðíî óñèëèëîñü âëèÿíèå ñòîëè÷íûõ ïàðòèé è ãðóïï, ÷òî ñïîñîáñòâîâàëî ðàäèêàëèçàöèè ïîëèòè÷åñêîãî ïðåäñòàâèòåëüñòâà. Ïîä ïåðâûìè íîìåðàìè â îáùåôåäåðàëüíûõ ñïèñêàõ êàíäèäàòîâ èçáèðàòåëüíûõ îáúåäèíåíèé, êàê ïðàâèëî, çíà÷èëèñü ìîñêîâñêèå ïîëèòèêè, ÷òî è äàëî êðàéíå íåñáàëàíñèðîâàííûé äëÿ ôåäåðàòèâíîãî ãîñóäàðñòâà ðåçóëüòàò âûáîðîâ: ïî îáùåôåäåðàëüíûì ñïèñêàì áûëî èçáðàíî 133 ïðîæèâàþùèõ â Ìîñêâå äåïóòàòà, èëè 59,1% îò îáùåãî ÷èñëà äåïóòàòîâ, èçáðàííûõ ïî ýòèì ñïèñêàì. Òàêèì îáðàçîì, êîðåííûì íåäîñòàòêîì ïðèìåíåííîé ñèñòåìû ïðîïîðöèîíàëüíîãî ïðåäñòàâèòåëüñòâà ÿâèëîñü èñêëþ÷åíèå ðåãèîíàëüíûõ ïîëèòè÷åñêèõ ñòðóêòóð èç ïîëíîöåííîé áîðüáû çà ïîëîâèíó äåïóòàòñêèõ ìàíäàòîâ. Ýòî è ïðèâåëî ê çíà÷èòåëüíîìó ñíèæåíèþ ÷èñëà ïðåäñòàâèòåëåé ðåãèîíîâ â Ãîñóäàðñòâåííîé Äóìå. Äðóãàÿ âàæíàÿ ïðîáëåìà, çàñëóæèâàþùàÿ ïðèñòàëüíîãî âíèìàíèÿ, — îáîñíîâàííîñòü ñîîòíîøåíèÿ ÷èñëà ìàíäàòîâ, ðàñïðåäåëÿåìûõ ïî ïðîïîðöèîíàëüíîé è ìàæîðèòàðíîé ñèñòåìàì, êîòîðîå áûëî óñòàíîâëåíî Ïîëîæåíèåì î âûáîðàõ. Ïåðâîíà÷àëüíî óêàçîì ïðåçèäåíòà ýòî ñîîòíîøåíèå áûëî óñòàíîâëåíî êàê 130 ê 270, òî åñòü ÷óòü ìåíåå òðåòè ìàíäàòîâ äåïóòàòîâ Ãîñóäàðñòâåííîé Äóìû ïîäëåæàëè ðàñïðåäåëåíèþ ïî ïðîïîðöèîíàëüíîé ñèñòåìå. Òàêîé îñòîðîæíûé ïîäõîä ê èçáèðàòåëüíûì íîâàöèÿì áûë âïîëíå îïðàâäàí. Îäíàêî âïîñëåäñòâèè óñèëèÿìè çàèíòåðåñîâàííûõ ïîëèòè÷åñêèõ ãðóïï êâîòà ïðîïîðöèîíàëüíîãî ïðåäñòàâèòåëüñòâà áûëà óâåëè÷åíà è äîâåäåíà äî ïîëîâèíû îò îáùåãî ÷èñëà ìàíäàòîâ. Äàííîå ðåøåíèå, êàê óæå îòìå÷àëîñü, ïðèäàëî äîïîëíèòåëüíûé ðàäèêàëèçì èçáèðàòåëüíîé ðåôîðìå. Äëÿ îöåíêè ðîëè èçáèðàòåëüíûõ îáúåäèíåíèé â ïðîöåññå ôîðìèðîâàíèÿ ïàðëàìåíòà ìîæíî ïðîàíàëèçèðîâàòü ðåçóëüòàòû ãîëîñîâàíèÿ èçáèðàòåëåé çà êàíäèäàòîâ ïî ìàæîðèòàðíûì îêðóãàì. Êàê èçâåñòíî, êàíäèäàòû ïî îêðóãàì âûäâèãàëèñü èçáèðàòåëüíûìè îáúåäèíåíèÿìè è èçáèðàòåëÿìè íåïîñðåäñòâåííî (ïóòåì ñáîðà ïîäïèñåé). Ïîñêîëüêó ïðîïîðöèîíàëüíàÿ ñèñòåìà îçíà÷àåò

ðàñïðåäåëåíèå ìàíäàòîâ ìåæäó èçáèðàòåëüíûìè îáúåäèíåíèÿìè, òî óðîâåíü ïîääåðæêè êàíäèäàòîâ èçáèðàòåëüíûõ îáúåäèíåíèé èçáèðàòåëÿìè êîñâåííûì îáðàçîì ñâèäåòåëüñòâóåò î ïðåäñòàâëåíèÿõ ïîñëåäíèõ î ìåðå íåïîñðåäñòâåííî ïàðòèéíîãî ïðåäñòàâèòåëüñòâà â ïàðëàìåíòå. Âåñüìà ïðèìå÷àòåëüíî, ÷òî óðîâåíü ïîääåðæêè èçáèðàòåëÿìè êàíäèäàòîâ èçáèðàòåëüíûõ îáúåäèíåíèé ñîñòàâèë ìåíåå òðåòè, òî åñòü òîëüêî êàæäûé òðåòèé-÷åòâåðòûé äåïóòàò Ãîñóäàðñòâåííîé Äóìû, èçáðàííûé ïî ìàæîðèòàðíûì îêðóãàì, áûë âûäâèíóò èçáèðàòåëüíûìè îáúåäèíåíèÿìè. Ìîæíî çàìåòèòü, ÷òî ïåðâûé âàðèàíò ñìåøàííîé èçáèðàòåëüíîé ñèñòåìû, î êîòîðîì øëà ðå÷ü â óêàçå ïðåçèäåíòà, â áîëüøåé ñòåïåíè îòâå÷àë íàñòðîåíèÿì èçáèðàòåëåé. È íàêîíåö, îáñòîÿòåëüíîãî èññëåäîâàíèÿ òðåáóåò âîïðîñ îá îáîñíîâàííîñòè ïðåèìóùåñòâ, êîòîðûå â ñìåøàííîé èçáèðàòåëüíîé ñèñòåìå îáðàçöà 1993 ãîäà èìåëè èçáèðàòåëüíûå îáúåäèíåíèÿ è èõ êàíäèäàòû ïåðåä «íåçàâèñèìûìè» êàíäèäàòàìè, âûäâèíóòûìè íàñåëåíèåì ïóòåì ñáîðà ïîäïèñåé. Ñîãëàñíî Ïîëîæåíèþ î âûáîðàõ ýòè ïðåèìóùåñòâà íå îãðàíè÷èâàëèñü òåì, ÷òî íåçàâèñèìûå êàíäèäàòû èñêëþ÷àëèñü èç áîðüáû çà ïîëîâèíó äåïóòàòñêèõ ìàíäàòîâ, ïåðåäàííûõ äëÿ ïðîïîðöèîíàëüíîãî ðàñïðåäåëåíèÿ èçáèðàòåëüíûì îáúåäèíåíèÿì. Îáùåôåäåðàëüíûå èçáèðàòåëüíûå îáúåäèíåíèÿ èìåëè ïðåèìóùåñòâà è ïðè âûäâèæåíèè êàíäèäàòîâ ïî ìàæîðèòàðíûì èçáèðàòåëüíûì îêðóãàì. Ýòèì êàíäèäàòàì íå òðåáîâàëîñü ñîáèðàòü ïîäïèñè èçáèðàòåëåé îêðóãà â ñâîþ ïîääåðæêó, ÷òî, êàê èçâåñòíî, â êîðîòêèå ñðîêè èçáèðàòåëüíîé êàìïàíèè 1993 ãîäà áûëî î÷åíü ñëîæíûì äåëîì. Äîïóñêàëîñü îäíîâðåìåííîå áàëëîòèðîâàíèå îäíèõ è òåõ æå ëèö êàê ïî îáùåôåäåðàëüíîìó, òàê è ïî ìàæîðèòàðíîìó îêðóãó. Òàêèì îáðàçîì, êàíäèäàòû èçáèðàòåëüíûõ îáúåäèíåíèé èìåëè ñâîåîáðàçíóþ ïîäñòðàõîâêó, äàþùóþ âîçìîæíîñòü ó÷àñòâîâàòü â ðàñïðåäåëåíèè ìàíäàòîâ ïî îäíîé èç èçáèðàòåëüíûõ ñèñòåì (ïî ïàðòèéíûì ñïèñêàì ëèáî â ìàæîðèòàðíîì îêðóãå). Ýòè äîïîëíèòåëüíûå ïðåèìóùåñòâà äëÿ êàíäèäàòîâ èçáèðàòåëüíûõ îáúåäèíåíèé íàêëàäûâàëèñü íà äðóãèå, âïîëíå åñòåñòâåííûå ïðåèìóùåñòâà, ñâÿçàííûå ñ íàëè÷èåì ó èçáèðàòåëüíîãî îáúåäèíåíèÿ ñàìîñòîÿòåëüíîé ôèíàíñîâîé áàçû, îðãàíèçàöèîííîé ñòðóêòóðû â ìàñøòàáàõ Ðîññèè, âîçìîæíîñòüþ êîíöåíòðèðîâàííîãî âåäåíèÿ ïðåäâûáîðíîé àãèòàöèè è äðóãèìè îáñòîÿòåëüñòâàìè. Âñå ýòî ïðåïÿòñòâîâàëî ðåàëèçàöèè ïðèíöèïà ðàâíûõ ïðàâîâûõ óñëîâèé ó÷àñòèÿ â âûáîðàõ âñåõ êàíäèäàòîâ â äåïóòàòû, âûòåêàþùåãî èç ïðèíöèïà ðàâíîãî èçáèðàòåëüíîãî ïðàâà. Îáîáùàÿ âñå ïåðå÷èñëåííûå îñîáåííîñòè ñìåøàííîé èçáèðàòåëüíîé ñèñòåìû 1993 ãîäà, êàñàþùèåñÿ îïðåäåëåíèÿ ðîëè ïàðòèé, ïîëèòè÷åñêèõ äâèæåíèé è èõ áëîêîâ â èçáèðàòåëüíîì ïðîöåññå, ìîæíî çàìåòèòü, ÷òî íàñåëåíèþ íàñòîé÷èâî íàâÿçûâàëñÿ ïîñðåäíèê â åãî âîëåèçúÿâëåíèè — îáùåôåäå-

188

189

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

ðàëüíûå èçáèðàòåëüíûå îáúåäèíåíèÿ. Â ðåçóëüòàòå ïàðòèéíàÿ ñèñòåìà â Ðîññèè â ñèëó ñâîåé íåðàçâèòîñòè è íåóñòîé÷èâîñòè íå ñìîãëà àìîðòèçèðîâàòü ðåçêèå ñäâèãè â íàñòðîåíèÿõ èçáèðàòåëåé â ïåðèîä, ïðåäøåñòâîâàâøèé âûáîðàì, è ñòðàíà ïîëó÷èëà ðàäèêàëüíûé, ðàñêîëîòûé íà ìíîæåñòâî ôðàêöèé ïàðëàìåíò, â êîòîðîì ðåãèîíàëüíîå ïðåäñòàâèòåëüñòâî áûëî ÷ðåçâû÷àéíî íåâåëèêî. Ðàäèêàëèçì ñèñòåìû ïðîïîðöèîíàëüíîãî ïðåäñòàâèòåëüñòâà áûë óñèëåí ñèñòåìîé âûáîðîâ ïî ïðèíöèïó îòíîñèòåëüíîãî áîëüøèíñòâà, ïðèìåíÿâøåéñÿ â ìàæîðèòàðíûõ îêðóãàõ. Ýòà ñèñòåìà òàêæå òåõíè÷åñêè ïðîñòà è äàåò çíà÷èòåëüíóþ ýêîíîìèþ äåíåæíûõ ñðåäñòâ è âðåìåíè: íå íóæíî ïðîâîäèòü ïîâòîðíûå âûáîðû, ïîáåäèòåëü îïðåäåëÿåòñÿ â ïåðâîì òóðå. Ïî òàêîé ñèñòåìå ïðè äîñòàòî÷íî áîëüøîì êîëè÷åñòâå êàíäèäàòîâ, çàðåãèñòðèðîâàííûõ â îêðóãå, èçáðàííûì ìîæåò îêàçàòüñÿ ëèöî, ïîëó÷èâøåå âåñüìà íèçêóþ ïîääåðæêó èçáèðàòåëåé. Ïðè ñèñòåìå ãîëîñîâàíèÿ â îäèí òóð èçáèðàòåëè íå èìåþò âîçìîæíîñòè ñêîððåêòèðîâàòü âîëþ ìåíüøèíñòâà ïîâòîðíûì ãîëîñîâàíèåì. Ìàæîðèòàðíàÿ ñèñòåìà îòíîñèòåëüíîãî áîëüøèíñòâà ñ ãîëîñîâàíèåì â îäèí òóð óñèëèâàåò ýëåìåíò ñëó÷àéíîñòè â âîëåèçúÿâëåíèè ýëåêòîðàòà. Ïîëàãàåì, ÷òî ñèñòåìà èçáðàíèÿ äåïóòàòîâ ôåäåðàëüíîãî ïàðëàìåíòà äîëæíà îñíîâûâàòüñÿ íà ñëåäóþùèõ ïðèíöèïàõ: • îïðåäåëåíèå ÷èñëà äåïóòàòñêèõ ìàíäàòîâ, ïîäëåæàùèõ ðàñïðåäåëåíèþ ïî ïðîïîðöèîíàëüíîé ñèñòåìå, â çàâèñèìîñòè îò ðåçóëüòàòîâ âîëåèçúÿâëåíèÿ èçáèðàòåëåé ïî ìàæîðèòàðíûì îêðóãàì; • íåäîïóñòèìîñòü äëÿ êàíäèäàòîâ áàëëîòèðîâàòüñÿ ïî ìàæîðèòàðíûì îêðóãàì è îäíîâðåìåííî âõîäèòü â ôåäåðàëüíûå ñïèñêè êàíäèäàòîâ èçáèðàòåëüíûõ îáúåäèíåíèé; • îáåñïå÷åíèå ðàâíûõ ïðàâîâûõ óñëîâèé ó÷àñòèÿ â âûáîðàõ êàíäèäàòîâ â äåïóòàòû íåçàâèñèìî îò ñïîñîáà èõ âûäâèæåíèÿ.

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

7.2. Ðàçâèòèå èçáèðàòåëüíîãî çàêîíîäàòåëüñòâà. Åãî ñîâðåìåííîå ñîñòîÿíèå Îñîáåííîñòüþ Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè 1993 ãîäà ïî ñðàâíåíèþ ñ ðàíåå äåéñòâîâàâøèìè ÿâëÿåòñÿ îòñóòñòâèå ñïåöèàëüíîé ãëàâû «Èçáèðàòåëüíàÿ ñèñòåìà». Â ñàìîé Êîíñòèòóöèè ðåãëàìåíòèðóåòñÿ âåñüìà îãðàíè÷åííûé îáúåì âîïðîñîâ èçáèðàòåëüíîãî ïðàâà. Â ýòîé ñâÿçè ôåäåðàëüíîìó çàêîíîäàòåëþ íåîáõîäèìî áûëî èñêàòü íåòðàäèöèîííûå ðåøåíèÿ ïðè ïîñòðîåíèè íîâîé ñèñòåìû ðîññèéñêîãî èçáèðàòåëüíîãî çàêîíîäàòåëüñòâà. Îòâåðãíóâ ïðåæíèå ñîâåòñêèå óíèòàðèñòñêèå ïîäõîäû êàê íå ñîîòâåòñòâóþùèå Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, çàêîíîäàòåëü âñòàë íà ïóòü öåëåâîé ñèñòåìàòèçàöèè çàêîíîäàòåëüñòâà î âûáîðàõ íà ôåäåðàëüíîì è ðåãèîíàëüíîì óðîâíÿõ.

Âïåðâûå òàêàÿ ñèñòåìàòèçàöèÿ áûëà ïðîâåäåíà ïðè ðàçðàáîòêå è ïðèíÿòèè Ôåäåðàëüíîãî çàêîíà «Îá îñíîâíûõ ãàðàíòèÿõ èçáèðàòåëüíûõ ïðàâ ãðàæäàí Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» (1994 ã.), â êîòîðîì îïðåäåëÿëèñü ïðèíöèïû èçáèðàòåëüíîãî ïðàâà, îáùèå äëÿ âñåõ âûáîðîâ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, è óñòàíàâëèâàëèñü ãàðàíòèè ðåàëèçàöèè èçáèðàòåëüíûõ ïðàâ ãðàæäàíàìè. Ýòîò ôåäåðàëüíûé çàêîí îòâå÷àë êîíñòèòóöèîííîìó ïðèíöèïó ôåäåðàëèçìà, òàê êàê îïèðàëñÿ íà çàêðåïëåííîå â Êîíñòèòóöèè ðàçãðàíè÷åíèå ïðåäìåòîâ âåäåíèÿ ìåæäó Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèåé è åå ñóáúåêòàìè, â ñîîòâåòñòâèè ñ êîòîðûì ðåãóëèðîâàíèå è çàùèòà ïðàâ è ñâîáîä ÷åëîâåêà è ãðàæäàíèíà îòíîñÿòñÿ ê âåäåíèþ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè (ï. «â» ñò. 71 Êîíñòèòóöèè). Íåîáõîäèìîñòü ôåäåðàëüíîãî çàêîíîäàòåëüíîãî ðåãóëèðîâàíèÿ èìåííî îñíîâíûõ ãàðàíòèé èçáèðàòåëüíûõ ïðàâ ãðàæäàí Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè äîêàçàëà ïðàêòèêà âûáîðîâ â çàêîíîäàòåëüíûå (ïðåäñòàâèòåëüíûå) îðãàíû ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè, ïðîâîäèâøèõñÿ ïîñëå äåêàáðÿ 1993 ãîäà. Íàðÿäó ñ ïîçèòèâíûìè òåíäåíöèÿìè â îðãàíèçàöèè âûáîðîâ, ýòîò îïûò èìåë ðÿä îòðèöàòåëüíûõ ÷åðò, ãëàâíàÿ èç êîòîðûõ — íåäîñòàòî÷íàÿ ãàðàíòèðîâàííîñòü èçáèðàòåëüíûõ ïðàâ ãðàæäàí Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Ðåãóëèðîâàíèå èçáèðàòåëüíûõ ïðàâ ãðàæäàí â Ôåäåðàëüíîì çàêîíå «Îá îñíîâíûõ ãàðàíòèÿõ èçáèðàòåëüíûõ ïðàâ ãðàæäàí Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» íîñèëî èñêëþ÷èòåëüíî ðàìî÷íûé õàðàêòåð. Â îòëè÷èå îò âñåõ ðàíåå èçâåñòíûõ ðîññèéñêèõ èçáèðàòåëüíûõ çàêîíîâ äàííûé çàêîí íå ðåãóëèðîâàë èñ÷åðïûâàþùèì îáðàçîì ïðîöåäóðó âûáîðîâ â îïðåäåëåííûé îðãàí ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè èëè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Ïî ýòîìó çàêîíó íåâîçìîæíî áûëî ïðîâîäèòü âûáîðû êàæäîãî óðîâíÿ â îòñóòñòâèå ñîîòâåòñòâóþùåãî ôåäåðàëüíîãî çàêîíà ëèáî çàêîíà (èíîãî íîðìàòèâíîãî ïðàâîâîãî àêòà) ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, ïîäðîáíûì îáðàçîì ðåãóëèðóþùåãî âñå âîïðîñû èçáèðàòåëüíîé ñèñòåìû, èçáèðàòåëüíîãî ïðîöåññà, ïðèìåíÿåìûõ íà äàííûõ âûáîðàõ. Â òî æå âðåìÿ ðàìî÷íûé õàðàêòåð ôåäåðàëüíîãî çàêîíà, åãî îáðàùåííîñòü â ðÿäå ñëó÷àåâ ê çàêîíîäàòåëþ íè â êîåé ìåðå íå óìàëÿëè åãî äîñòîèíñòâ êàê àêòà ïðÿìîãî äåéñòâèÿ. Ýòîò çàêîí ñîäåðæàë ïðàâîâîé ìåõàíèçì çàùèòû èçáèðàòåëüíûõ ïðàâ ãðàæäàí: â ñëó÷àå íàðóøåíèé îíè ìîãëè îáðàòèòüñÿ çà çàùèòîé ñâîèõ ïðàâ â ñóä èëè èçáèðàòåëüíóþ êîìèññèþ. Ïðèíÿòèå Ôåäåðàëüíîãî çàêîíà «Îá îáåñïå÷åíèè êîíñòèòóöèîííûõ ïðàâ ãðàæäàí Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè èçáèðàòü è áûòü èçáðàííûìè â îðãàíû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ» îò 26 íîÿáðÿ 1996 ãîäà ÿâèëîñü ñëåäñòâèåì òîãî, ÷òî ê ýòîìó ãîäó âî ìíîãèõ ñóáúåêòàõ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè íå áûëè èçáðàíû îðãàíû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Ýòî ïðîèçîøëî â îñíîâíîì ïîòîìó, ÷òî â ðÿäå ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè íå áûëè ïðèíÿòû çàêîíû î ìóíèöèïàëüíûõ âûáîðàõ, âîïðåêè Êîíñòèòóöèè è Ôåäåðàëüíîìó çàêîíó «Îá îáùèõ ïðèíöèïàõ îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè». Â ðåçóëüòàòå îêà-

190

191

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

çàëîñü íàðóøåííûì êîíñòèòóöèîííîå ïðàâî ãðàæäàí èçáèðàòü è áûòü èçáðàííûìè â îðãàíû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Íåñìîòðÿ íà òî ÷òî ñ ïðèíÿòèåì óêàçàííîãî çàêîíà áûëè ñâÿçàíû íåêîòîðûå ïîçèòèâíûå ìîìåíòû, ñëåäóåò çàìåòèòü, ÷òî â íåì íå ó÷èòûâàëñÿ ïðèíöèï ðàçäåëåíèÿ ïîëíîìî÷èé ïðè ñîâìåñòíîì ñ ðåãèîíàëüíûì çàêîíîäàòåëåì ðåãóëèðîâàíèè óïîìÿíóòûõ âîïðîñîâ. Ôàêòè÷åñêè ýòîò çàêîí âòîðãñÿ â êîìïåòåíöèþ ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ïî ðåãóëèðîâàíèþ ïîðÿäêà ïðîâåäåíèÿ ìóíèöèïàëüíûõ âûáîðîâ, îïðàâäàíèåì ÷åìó íå ìîæåò ñëóæèòü åãî âðåìåííûé õàðàêòåð. Êñòàòè, äî ñèõ ïîð åãî íèêòî íå îòìåíèë, õîòÿ îí óæå óòðàòèë ñâîþ àêòóàëüíîñòü. Äîïóñêàÿ âîçìîæíîñòü âîçíèêíîâåíèÿ êðèòè÷åñêèõ, íåîðäèíàðíûõ ñèòóàöèé, òðåáóþùèõ íåïîñðåäñòâåííîãî âìåøàòåëüñòâà ôåäåðàëüíûõ âëàñòåé â ðåãóëèðîâàíèå ïðàâîîòíîøåíèé, îòíîñÿùèõñÿ ê âåäåíèþ ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè (ñâåæèé ïðèìåð: íàçíà÷åíèå óêàçîì Ïðåçèäåíòà Ðîññèè ðåôåðåíäóìà â ×å÷íå ïðè îòñóòñòâèè ó ðåñïóáëèêè ñîáñòâåííîé íîðìàòèâíîé áàçû), ïîëàãàåì, ÷òî ôîðìà òàêîãî âìåøàòåëüñòâà íå äîëæíà âûçûâàòü ñîìíåíèé â ëåãèòèìíîñòè ïðèíèìàåìûõ ðåøåíèé. Â ýòîé ñâÿçè îäíîâðåìåííî ñ ïðèçíàíèåì óòðàòèâøèì ñèëó Ôåäåðàëüíîãî çàêîíà «Îá îáåñïå÷åíèè êîíñòèòóöèîííûõ ïðàâ ãðàæäàí Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè èçáèðàòü è áûòü èçáðàííûìè â îðãàíû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ» â Ôåäåðàëüíûé çàêîí «Îá îñíîâíûõ ãàðàíòèÿõ èçáèðàòåëüíûõ ïðàâ è ïðàâà íà ó÷àñòèå â ðåôåðåíäóìå ãðàæäàí Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» äîëæíû áûòü âíåñåíû èçìåíåíèÿ, äîïóñêàþùèå âîçìîæíîñòü ïðèìåíåíèÿ ôåäåðàëüíîé âëàñòüþ ðàçîâîãî ðåãóëèðîâàíèÿ â ýêñòðåííûõ ñèòóàöèÿõ, íî òîëüêî ïóòåì ïðèíÿòèÿ ñîîòâåòñòâóþùèõ ôåäåðàëüíûõ çàêîíîâ. Ïðèíÿòèå Ôåäåðàëüíîãî çàêîíà «Îá îáåñïå÷åíèè êîíñòèòóöèîííûõ ïðàâ ãðàæäàí Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè èçáèðàòü è áûòü èçáðàííûìè â îðãàíû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ» ïîëîæèëî íà÷àëî ïðèíöèïèàëüíî íîâîìó ïîäõîäó ê ðàçâèòèþ ðîññèéñêîãî èçáèðàòåëüíîãî çàêîíîäàòåëüñòâà. Åñëè íà ïåðâîì ýòàïå ïîñëå ïðèíÿòèÿ Êîíñòèòóöèè Ðîññèè ðåãóëèðîâàíèå âûáîðîâ â ñóáúåêòàõ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ñî ñòîðîíû ôåäåðàëüíîãî çàêîíîäàòåëÿ íîñèëî ïðåèìóùåñòâåííî ðàìî÷íûé õàðàêòåð è â ôåäåðàëüíûõ çàêîíàõ ïî îáùåìó ïðàâèëó íå îïðåäåëÿëîñü ñîäåðæàíèå êîíêðåòíûõ èçáèðàòåëüíûõ ïðîöåäóð, òî ïîñëå ïðèíÿòèÿ óêàçàííîãî ôåäåðàëüíîãî çàêîíà âåñüìà îò÷åòëèâî ñòàëà íàáèðàòü ñèëó òåíäåíöèÿ ê ïåðåíîñó öåíòðà òÿæåñòè â ðåãóëèðîâàíèè âûáîðîâ â ñóáúåêòàõ Ôåäåðàöèè îò çàêîíîäàòåëÿ ñóáúåêòà ê ôåäåðàëüíîìó çàêîíîäàòåëþ, ÷òî âïîñëåäñòâèè ïðîÿâèëîñü ïðè ïðèíÿòèè Ôåäåðàëüíîãî çàêîíà «Îá îñíîâíûõ ãàðàíòèÿõ èçáèðàòåëüíûõ ïðàâ è ïðàâà íà ó÷àñòèå â ðåôåðåíäóìå ãðàæäàí Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» (1997 ã.). Ýòèì çàêîíîì óñòàíàâëèâàëîñü èñêëþ÷èòåëüíî ïîäðîáíîå ðåãóëèðîâàíèå ïðàêòè÷åñêè âñåõ èçáèðàòåëüíûõ ïðîöåäóð, îïèðàþùååñÿ íà öåíòðàëèçîâàííûé îðãàíèçàöèîííî-ïðàâîâîé ìåõà-

íèçì, îñíîâó êîòîðîãî ñîñòàâëÿåò ñèñòåìà èçáèðàòåëüíûõ êîìèññèé. Îäíîâðåìåííî â ñôåðó ôåäåðàëüíîãî ðåãóëèðîâàíèÿ áûëè ââåäåíû ðåôåðåíäóì ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè è ìåñòíûé ðåôåðåíäóì. Ïî ñóòè, ýòîò ôåäåðàëüíûé çàêîí ïî ñðàâíåíèþ ñî ñâîèì ïðåäøåñòâåííèêîì â çíà÷èòåëüíîé ìåðå óòðàòèë ñèñòåìîîáðàçóþùèé õàðàêòåð. Â áîëüøèíñòâå ñëó÷àåâ ïðè ðåãóëèðîâàíèè òåõ èëè èíûõ àñïåêòîâ èçáèðàòåëüíîãî ïðîöåññà çàêîíîäàòåëü ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè îêàçàëñÿ ëèøåí âîçìîæíîñòè òâîð÷åñêè ðàçâèâàòü íîðìû ôåäåðàëüíîãî çàêîíà è ïîýòîìó âûíóæäåí áûë ëèøü âîñïðîèçâîäèòü èõ. Â òî æå âðåìÿ ðÿä íîðì äàííîãî çàêîíà, â ðàâíîé ìåðå îáðàùåííûõ ê çàêîíîäàòåëüíûì îðãàíàì êàê Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, òàê è ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, íå âî âñåì ó÷èòûâàëè ñïåöèôèêó ïðîâåäåíèÿ âûáîðîâ è ðåôåðåíäóìîâ â ñóáúåêòàõ Ôåäåðàöèè è îñîáåííî íà ìåñòíîì óðîâíå. Â Ôåäåðàëüíîì çàêîíå «Îá îñíîâíûõ ãàðàíòèÿõ èçáèðàòåëüíûõ ïðàâ è ïðàâà íà ó÷àñòèå â ðåôåðåíäóìå ãðàæäàí Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» ïðåäóñìîòðåíà åãî áî´ëüøàÿ þðèäè÷åñêàÿ ñèëà ïî îòíîøåíèþ ê èíûì çàêîíàì, ðåãóëèðóþùèì âûáîðû. Ýòî êàñàåòñÿ êàê ôåäåðàëüíûõ çàêîíîâ, òàê è çàêîíîâ ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Òàêèì îáðàçîì, ôàêòè÷åñêè äàííûé çàêîí èãðàåò ðîëü êâàçèêîíñòèòóöèîííîãî ôåäåðàëüíîãî çàêîíà. Ôåäåðàëüíûå çàêîíû î âûáîðàõ, è â ÷àñòíîñòè «Î âûáîðàõ äåïóòàòîâ Ãîñóäàðñòâåííîé Äóìû Ôåäåðàëüíîãî Ñîáðàíèÿ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» è «Î âûáîðàõ Ïðåçèäåíòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè», äîëæíû ñîîòâåòñòâîâàòü ýòîìó ôåäåðàëüíîìó çàêîíó. Îäíàêî Êîíñòèòóöèÿ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè íå ïðåäóñìàòðèâàåò ñèòóàöèé, â êîòîðûõ îäèí ôåäåðàëüíûé çàêîí èìååò áî´ëüøóþ þðèäè÷åñêóþ ñèëó ïî îòíîøåíèþ ê äðóãîìó ôåäåðàëüíîìó çàêîíó. ×òî êàñàåòñÿ ïðèîðèòåòíîñòè íîðì Ôåäåðàëüíîãî çàêîíà «Îá îñíîâíûõ ãàðàíòèÿõ èçáèðàòåëüíûõ ïðàâ è ïðàâà íà ó÷àñòèå â ðåôåðåíäóìå ãðàæäàí Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» ïî îòíîøåíèþ ê íîðìàì çàêîíîâ ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, òî äàííûì ïîëîæåíèåì ôåäåðàëüíîãî çàêîíà èãíîðèðóþòñÿ ïîëîæåíèÿ ÷àñòåé 4 è 6 ñòàòüè 76 Êîíñòèòóöèè Ðîññèè, ñîãëàñíî êîòîðûì â ñëó÷àå ïðîòèâîðå÷èÿ ìåæäó ôåäåðàëüíûì çàêîíîì è íîðìàòèâíûì ïðàâîâûì àêòîì ñóáúåêòà Ôåäåðàöèè, èçäàííûì ïî âîïðîñàì, íàõîäÿùèìñÿ âíå ïðåäåëîâ âåäåíèÿ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè è ñîâìåñòíîãî âåäåíèÿ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè è ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, äåéñòâóåò íîðìàòèâíûé ïðàâîâîé àêò ñóáúåêòà Ôåäåðàöèè. Íà äåëå ïðàêòè÷åñêè âñå ïðàâà ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè íà ñàìîñòîÿòåëüíîå ðåãóëèðîâàíèå èçáèðàòåëüíûõ ïðîöåäóð áûëè ñâåäåíû ê óñòàíîâëåíèþ íåêèõ ãàðàíòèé èçáèðàòåëüíûõ ïðàâ è ïðàâà íà ó÷àñòèå â ðåôåðåíäóìå ãðàæäàí Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, äîïîëíÿþùèõ ãàðàíòèè, çàêðåïëåííûå ôåäåðàëüíûì çàêîíîì. Ïðàêòèêà äîêàçàëà áåñïëîäíîñòü ýòîé êîíñòðóêöèè â óñëî-

192

193

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

âèÿõ, êîãäà ïðàêòè÷åñêè âñå âîïðîñû èçáèðàòåëüíîãî ïðàâà ðåøåíû íà ôåäåðàëüíîì óðîâíå. Â òî æå âðåìÿ äåòàëèçàöèÿ èçáèðàòåëüíûõ ïðîöåäóð â ôåäåðàëüíûõ çàêîíàõ «Î âûáîðàõ äåïóòàòîâ Ãîñóäàðñòâåííîé Äóìû Ôåäåðàëüíîãî Ñîáðàíèÿ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» è «Î âûáîðàõ Ïðåçèäåíòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» âîâñå íå èñêëþ÷èëà ïðàâî ïðèíÿòèÿ Öåíòðàëüíîé èçáèðàòåëüíîé êîìèññèåé ðàçëè÷íîãî ðîäà èíñòðóêöèé è ðàçúÿñíåíèé, ïðè÷åì â íåêîòîðûõ èç íèõ (êàê áûëî ïðîäåìîíñòðèðîâàíî â õîäå ôåäåðàëüíûõ èçáèðàòåëüíûõ êàìïàíèé â 1999 è 2000 ãîäàõ) ñóùåñòâåííî èçìåíÿëîñü ñîäåðæàíèå íîðì ôåäåðàëüíûõ çàêîíîâ. Òàêèì îáðàçîì, îáùèì èòîãîì ðàçâèòèÿ ôåäåðàëüíîãî èçáèðàòåëüíîãî çàêîíîäàòåëüñòâà ñòàëî ïðåèìóùåñòâåííî êîëè÷åñòâåííîå íàêîïëåíèå íîðìàòèâíîãî ìàòåðèàëà. Ïðîèñõîäèëî ýòî ïîðîé â óùåðá êîíñòèòóöèîííîìó ðàçäåëåíèþ ïîëíîìî÷èé Ôåäåðàöèè è åå ñóáúåêòîâ. Íàñóùíîé ïðîáëåìîé ñåãîäíÿøíåãî äíÿ ÿâëÿåòñÿ îñâîáîæäåíèå Ôåäåðàëüíîãî çàêîíà «Îá îñíîâíûõ ãàðàíòèÿõ èçáèðàòåëüíûõ ïðàâ è ïðàâà íà ó÷àñòèå â ðåôåðåíäóìå ãðàæäàí Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» îò ñòàòóñà êâàçèêîíñòèòóöèîííîãî çàêîíà, çàòðóäíÿþùåãî ðåàëèçàöèþ êîíñòèòóöèîííîãî ðàçãðàíè÷åíèÿ ïðåäìåòîâ âåäåíèÿ ìåæäó Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèåé è ñóáúåêòàìè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Â íàñòîÿùåå âðåìÿ ôåäåðàëüíîå çàêîíîäàòåëüñòâî, ðåãóëèðóþùåå îñíîâû ïîðÿäêà îñóùåñòâëåíèÿ íàðîäîâëàñòèÿ â Ðîññèè, âêëþ÷àåò Ôåäåðàëüíûé êîíñòèòóöèîííûé çàêîí «Î ðåôåðåíäóìå Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè», Ôåäåðàëüíûé çàêîí «Îá îñíîâíûõ ãàðàíòèÿõ èçáèðàòåëüíûõ ïðàâ è ïðàâà íà ó÷àñòèå â ðåôåðåíäóìå ãðàæäàí Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè», Ôåäåðàëüíûé çàêîí «Î âûáîðàõ äåïóòàòîâ Ãîñóäàðñòâåííîé Äóìû Ôåäåðàëüíîãî Ñîáðàíèÿ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» è Ôåäåðàëüíûé çàêîí «Î âûáîðàõ Ïðåçèäåíòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè». Êðîìå òîãî, íà ðàññìîòðåíèè íèæíåé ïàëàòû ïàðëàìåíòà íàõîäÿòñÿ: çàêîíîïðîåêò «Î âûáîðàõ äåïóòàòîâ Ïàëàòû Ïðåäñòàâèòåëåé Ïàðëàìåíòà Ñîþçíîãî ãîñóäàðñòâà ïåðâîãî ñîçûâà îò Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè», à òàêæå çàêîíîïðîåêò «Î ôîðìèðîâàíèè Ñîâåòà Ôåäåðàöèè Ôåäåðàëüíîãî Ñîáðàíèÿ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè», ïðåäóñìàòðèâàþùèé ïðèìåíåíèå èçáèðàòåëüíûõ ïðîöåäóð ïðè ôîðìèðîâàíèè Ñîâåòà Ôåäåðàöèè. Êàê ïîêàçûâàåò àíàëèç, â íîâîì çàêîíîäàòåëüñòâå ïîëó÷èëè äàëüíåéøåå ðàçâèòèå òåíäåíöèè ê óñèëåíèþ ðåãóëèðîâàíèÿ ôåäåðàëüíûì çàêîíîäàòåëüñòâîì ðåãèîíàëüíûõ è ìåñòíûõ âûáîðîâ. Îäíîé èç ñóùåñòâåííûõ íîâåëë ñòàëî îáÿçàòåëüíîå èçáðàíèå íå ìåíåå ïîëîâèíû ñîñòàâà ðåãèîíàëüíîãî çàêîíîäàòåëüíîãî îðãàíà (èëè îäíîé èç åãî ïàëàò) ïî ïàðòèéíûì ñïèñêàì. Äðóãàÿ âàæíàÿ íîðìà — îáÿçàòåëüíîñòü èçáðàíèÿ ãëàâ ðåãèîíîâ ïî äâóõòóðîâîé ñèñòåìå. Ñîêðàòèëîñü ÷èñëî âîïðîñîâ, êîòîðûå ðàçðåøàåòñÿ ðåãóëèðîâàòü ðåãèîíàëüíûìè çàêîíàìè.

Ðåøåíèå î ïðèäàíèè èìïåðàòèâíîãî õàðàêòåðà íîðìå îá èçáðàíèè ïî ïðîïîðöèîíàëüíîé ñèñòåìå ïîëîâèíû êàæäîãî ðåãèîíàëüíîãî ïàðëàìåíòà ÿâëÿåòñÿ äîñòàòî÷íî ñïîðíûì è øèðîêî îáñóæäàëîñü â îáùåñòâå. Ïîäðîáíî ïðîöåäóðà ïðèìåíåíèÿ ñìåøàííîé èçáèðàòåëüíîé ñèñòåìû íà âûáîðàõ â ñóáúåêòàõ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè Ôåäåðàëüíûì çàêîíîì «Îá îñíîâíûõ ãàðàíòèÿõ...» íå ðåãëàìåíòèðîâàíà, çàêîíîì óñòàíàâëèâàþòñÿ ëèøü îáùèå ïðèíöèïû èñïîëüçîâàíèÿ ïðîïîðöèîíàëüíîé ñîñòàâëÿþùåé ïðîöåäóðû èçáðàíèÿ çàêîíîäàòåëüíîãî îðãàíà: «Çàêîíîì ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ìîæåò ïðåäóñìàòðèâàòüñÿ íåîáõîäèìûé äëÿ äîïóñêà ê ïðîïîðöèîíàëüíîìó ðàñïðåäåëåíèþ äåïóòàòñêèõ ìàíäàòîâ ìèíèìàëüíûé ïðîöåíò ãîëîñîâ èçáèðàòåëåé, ïîëó÷åííûõ ñïèñêîì êàíäèäàòîâ. Ïðè ýòîì ìèíèìàëüíûé ïðîöåíò ãîëîñîâ èçáèðàòåëåé äîëæåí óñòàíàâëèâàòüñÿ ñ òàêèì ðàñ÷åòîì, ÷òîáû ê ðàñïðåäåëåíèþ äåïóòàòñêèõ ìàíäàòîâ áûëî äîïóùåíî íå ìåíåå äâóõ ñïèñêîâ êàíäèäàòîâ, ïîëó÷èâøèõ â ñîâîêóïíîñòè áîëåå 50 ïðîöåíòîâ ãîëîñîâ èçáèðàòåëåé, ïðèíÿâøèõ ó÷àñòèå â ãîëîñîâàíèè». Ïðåäñòàâëÿåòñÿ, ÷òî, ââîäÿ òðåáîâàíèå îá îáÿçàòåëüíîì èñïîëüçîâàíèè â ðåãèîíàõ ñìåøàííîé èçáèðàòåëüíîé ñèñòåìû, ôåäåðàëüíûé çàêîíîäàòåëü ñòðåìèëñÿ áîëåå òùàòåëüíî óðåãóëèðîâàòü ïîðÿäîê åå ïðèìåíåíèÿ, ïîñêîëüêó ïðîïîðöèîíàëüíîå ðàñïðåäåëåíèå ìàíäàòîâ — äîñòàòî÷íî ñëîæíàÿ çàäà÷à. Ñóùåñòâóåò ìíîæåñòâî ñïîñîáîâ òàêîãî ðàñïðåäåëåíèÿ. Îäíàêî ïîäàâëÿþùåå áîëüøèíñòâî ðåãèîíîâ, ñêîðåå âñåãî, âûáåðóò òîò æå ñïîñîá, êàêîé èçáðàë è ôåäåðàëüíûé çàêîíîäàòåëü äëÿ âûáîðîâ äåïóòàòîâ Ãîñóäàðñòâåííîé Äóìû. Â òî æå âðåìÿ âîçíèêàþò îïàñåíèÿ ïî ïîâîäó íå òîëüêî ìàíèïóëèðîâàíèÿ ïðàâèëàìè ïðîïîðöèîíàëüíîãî ðàñïðåäåëåíèÿ ìàíäàòîâ, íî è ñïîñîáíîñòè íåêîòîðûõ ðåãèîíîâ ðàçðàáîòàòü ñîâåðøåííóþ è ýôôåêòèâíóþ ïðîöåäóðó â óñëîâèÿõ îáðàçîâàâøåãîñÿ ïðàâîâîãî âàêóóìà íà ôåäåðàëüíîì óðîâíå, ïîñêîëüêó ñòîïðîöåíòíàÿ ýêñòðàïîëÿöèÿ ôåäåðàëüíîãî ðåãóëèðîâàíèÿ (ïî ïðèìåðó âûáîðîâ äåïóòàòîâ Ãîñóäàðñòâåííîé Äóìû) íà âûáîðû â ñóáúåêòàõ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè íå âñåãäà âîçìîæíà â ñèëó óíèêàëüíûõ ìåñòíûõ óñëîâèé è îñîáåííîñòåé ïðàâîâûõ ñèñòåì. Ñëåäóåò ó÷èòûâàòü è òî îáñòîÿòåëüñòâî, ÷òî äåéñòâóþùàÿ ôåäåðàëüíàÿ ïðîïîðöèîíàëüíàÿ ñèñòåìà ÿâíî óñòàðåëà, ìíîãèå ïðîáëåìû íûíåøíèõ ïàðòèé óïèðàþòñÿ â åå íåñîâåðøåíñòâî è îòîðâàííîñòü îò èçáèðàòåëåé. Â Ôåäåðàëüíîì çàêîíå «Îá îñíîâíûõ ãàðàíòèÿõ...» ïðåäëàãàåòñÿ íîâîå ñîäåðæàíèå ïîíÿòèÿ «èçáèðàòåëüíîå îáúåäèíåíèå». Ïðè ïðîâåäåíèè ôåäåðàëüíûõ è ðåãèîíàëüíûõ âûáîðîâ èçáèðàòåëüíûìè îáúåäèíåíèÿìè ïðèçíàþòñÿ òîëüêî ïîëèòè÷åñêèå ïàðòèè è èõ ðåãèîíàëüíûå îòäåëåíèÿ, à ïðè ïðîâåäåíèè âûáîðîâ â îðãàíû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ — òàêæå è èíûå îáùåñòâåííûå îáúåäèíåíèÿ, ñîçäàííûå è çàðåãèñòðèðîâàííûå â ôîðìå îáùåñòâåííîé îðãà-

194

195

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

íèçàöèè ëèáî îáùåñòâåííîãî äâèæåíèÿ. Ñîîòâåòñòâåííî èç çàêîíà áûëî èñêëþ÷åíî òðåáîâàíèå î íå ìåíåå ÷åì ãîäè÷íîì ñðîêå ðåãèñòðàöèè äëÿ ó÷àñòèÿ â âûáîðàõ ïîñðåäñòâîì âûäâèæåíèÿ êàíäèäàòîâ ïðèìåíèòåëüíî ê ïîëèòè÷åñêèì ïàðòèÿì. Ïðàâî îáùåñòâåííûõ îáúåäèíåíèé íà ó÷àñòèå â èçáèðàòåëüíûõ êàìïàíèÿõ ðàçëè÷íîãî óðîâíÿ ïðåòåðïåëî çà ïîñëåäíåå âðåìÿ íåñêîëüêî ýâîëþöèîííûõ èçìåíåíèé. Â òå÷åíèå äâóõ ëåò ñî äíÿ âñòóïëåíèÿ â ñèëó Ôåäåðàëüíîãî çàêîíà «Î ïîëèòè÷åñêèõ ïàðòèÿõ», òî åñòü ñ èþëÿ 2001 ïî èþëü 2003 ãîäà, èçáèðàòåëüíûìè îáúåäèíåíèÿìè, íàðÿäó ñ ïîëèòè÷åñêèìè ïàðòèÿìè, ïðèçíàâàëèñü è îáùåðîññèéñêèå ïîëèòè÷åñêèå îáùåñòâåííûå îáúåäèíåíèÿ, ñîçäàííûå è çàðåãèñòðèðîâàííûå â ñîîòâåòñòâèè ñ Ôåäåðàëüíûì çàêîíîì «Îá îáùåñòâåííûõ îáúåäèíåíèÿõ». Ïîñëå çàâåðøåíèÿ äâóõëåòíåãî ïåðåõîäíîãî ïåðèîäà, òî åñòü ïîñëå 14 èþëÿ 2003 ãîäà, îáùåñòâåííûå îáúåäèíåíèÿ îñòàâàëèñü ïîëíîïðàâíûìè ó÷àñòíèêàìè âûáîðîâ èñêëþ÷èòåëüíî íà óðîâíå ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Íà ôåäåðàëüíîì è ðåãèîíàëüíîì óðîâíÿõ îíè ìîãëè ó÷àñòâîâàòü â èçáèðàòåëüíîé êàìïàíèè òîëüêî â áëîêå ñ ïîëèòè÷åñêèìè ïàðòèÿìè. Îäíàêî ïîñëå ïðèíÿòèÿ î÷åðåäíûõ ïîïðàâîê â Ôåäåðàëüíûé çàêîí «Îá îñíîâíûõ ãàðàíòèÿõ...» â èþíå 2003 ãîäà ýòîò ýâîëþöèîííûé ïðîöåññ áûë íàðóøåí íîâûì ðåøåíèåì ôåäåðàëüíîãî çàêîíîäàòåëÿ, ïîëíîñòüþ èñêëþ÷èâøèì îáùåñòâåííûå îáúåäèíåíèÿ èç èçáèðàòåëüíîãî ïðîöåññà íà âûáîðàõ îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè, êîòîðûå áóäóò ïðîâîäèòüñÿ ïîñëå 1 ÿíâàðÿ 2004 ãîäà. Ïî ñóòè, òàêîé øàã ìîæíî ðàñöåíèòü êàê ñòðåìëåíèå ñîçäàòü òåïëè÷íûå óñëîâèÿ ñóùåñòâîâàíèÿ íàõîäÿùèìñÿ ó âëàñòè ïîëèòè÷åñêèì ïàðòèÿì è èñêëþ÷èòü ìàëåéøèå ïðèçíàêè êîíêóðåíöèè ñî ñòîðîíû íîâûõ ïîëèòè÷åñêèõ ñèë. Â ðóñëå ýòîé æå èäåîëîãèè ñëåäóåò ðàññìàòðèâàòü è íîâåëëó, ñîãëàñíî êîòîðîé â èçáèðàòåëüíûé áëîê âïðàâå âñòóïàòü íå áîëåå òðåõ èçáèðàòåëüíûõ îáúåäèíåíèé. Ýòèì øàãîì çàêîíîäàòåëè ïîïûòàëèñü ïðåñå÷ü ëþáóþ âîçìîæíîñòü äëÿ ñîçäàíèÿ øèðîêîé êîàëèöèè îïïîçèöèîííûõ ñèë. Òàêèì îáðàçîì, åäèíñòâåííûì ïóòåì äëÿ êîíñîëèäàöèè ïîëèòè÷åñêèõ îáúåäèíåíèé îñòàåòñÿ ëèøü äåêëàðèðîâàíèå èìè ïîääåðæêè îäíîãî ó÷àñòíèêà èçáèðàòåëüíîé êàìïàíèè, äîâîäèìîå äî ñâåäåíèÿ èçáèðàòåëåé âî âðåìÿ ïðåäâûáîðíîé àãèòàöèè. Âîçìîæíîñòåé äëÿ îôèöèàëüíîãî îôîðìëåíèÿ ïðåäâûáîðíîé êîàëèöèè ñ ÷èñëîì ó÷àñòíèêîâ áîëåå òðåõ çàêîíîì â íàñòîÿùåå âðåìÿ íå ïðåäîñòàâëåíî, ÷òî êðàéíå çàòðóäíÿåò ñòðóêòóðèðîâàíèå ïîëèòè÷åñêîé ñèñòåìû. Â íîâîì çàêîíîäàòåëüñòâå ïðîäîëæàåòñÿ öåëåíàïðàâëåííàÿ ðàáîòà ïî âûñòðàèâàíèþ âåðòèêàëè èçáèðàòåëüíûõ êîìèññèé. Â ïåðèîä èçáèðàòåëüíûõ êàìïàíèé 1999–2001 ãîäîâ îñîáåííî îñòðî ïðîÿâèëàñü ïðîáëåìà çàâèñèìîñòè èçáèðàòåëüíûõ êîìèññèé îò ðåãèîíàëüíûõ è ìåñòíûé âëàñòåé. Â ýòîé ñâÿçè çàêîíîäàòåëè ïðîâåëè êîððåêòèðîâêó ïîðÿäêà ôîðìèðîâàíèÿ èçáèðàòåëüíûõ

êîìèññèé â ðåãèîíàõ, â ñîîòâåòñòâèè ñ êîòîðûì ïðè ôîðìèðîâàíèè èçáèðàòåëüíûõ êîìèññèé ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, èçáèðàòåëüíûõ êîìèññèé ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé ñîîòâåòñòâåííî Öåíòðàëüíîé èçáèðàòåëüíîé êîìèññèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè è èçáèðàòåëüíûì êîìèññèÿì ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè ïðåäîñòàâëåíî ïðèîðèòåòíîå ïðàâî íàçíà÷àòü äâóõ ÷ëåíîâ íèæåñòîÿùåé êîìèññèè, à òàêæå åå ïðåäñåäàòåëÿ. Ôîðìèðîâàíèå èíûõ èçáèðàòåëüíûõ êîìèññèé (îêðóæíûõ, òåððèòîðèàëüíûõ, ó÷àñòêîâûõ) â ïîëíîì ñîñòàâå îñóùåñòâëÿåòñÿ âûøåñòîÿùèìè êîìèññèÿìè. Ïðîôåññèîíàëüíàÿ íåçàâèñèìîñòü èçáèðàòåëüíûõ êîìèññèé ïðè èñïîëíåíèè ñâîèõ ïîëíîìî÷èé îò îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè è îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ ÿâëÿåòñÿ îäíèì èç ãëàâíûõ ïðèíöèïîâ äåÿòåëüíîñòè êîìèññèé. Êàê ïîêàçûâàåò ïðàêòèêà, âî ìíîãèõ ðåãèîíàõ ýòîò ïðèíöèï ÷àñòî íå ñîáëþäàëñÿ, ïðîáëåìà âëèÿíèÿ îðãàíîâ âëàñòè íà èçáèðàòåëüíûå êîìèññèè â ñóáúåêòàõ Ôåäåðàöèè äåéñòâèòåëüíî ñóùåñòâóåò. Îäíàêî î÷åâèäíî, ÷òî íîâûé ïîðÿäîê ôîðìèðîâàíèÿ èçáèðàòåëüíûõ êîìèññèé íå äàåò ñòîïðîöåíòíûõ ãàðàíòèé ðåàëèçàöèè èõ íåçàâèñèìîñòè. Ïðîèçîøëî ëèøü ïåðåðàñïðåäåëåíèå óäåëüíîãî âëèÿíèÿ íà èçáèðàòåëüíûå êîìèññèè îò ðåãèîíàëüíûõ îðãàíîâ âëàñòè ê ôåäåðàëüíûì. Ïðèíÿòèå íîâîé ðåäàêöèè Ôåäåðàëüíîãî çàêîíà «Îá îñíîâíûõ ãàðàíòèÿõ èçáèðàòåëüíûõ ïðàâ è ïðàâà íà ó÷àñòèå â ðåôåðåíäóìå ãðàæäàí Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» ïîòðåáîâàëî âíåñåíèÿ èçìåíåíèé âî âñå çàêîíû î âûáîðàõ è ðåôåðåíäóìå, êàê ôåäåðàëüíûå, òàê è ðåãèîíàëüíûå, ïðè÷åì îáúåì íåîáõîäèìûõ èçìåíåíèé òàêîâ, ÷òî ïðàêòè÷åñêè âî âñåõ ñëó÷àÿõ ïðîùå áóäåò ïðèíÿòü íîâóþ ðåäàêöèþ çàêîíà. Îãðîìíàÿ ðàáîòà ïðåäñòîèò è ðåãèîíàëüíûì çàêîíîäàòåëÿì, îñîáåííî â ñâÿçè ñ òåì, ÷òî äëÿ ïîäàâëÿþùåãî áîëüøèíñòâà ðåãèîíîâ âûáîðû ïî ïðîïîðöèîíàëüíîé ñèñòåìå — àáñîëþòíàÿ íîâèíêà. Îäíàêî íàäåæäå íà òî, ÷òî âíîâü ïðèíÿòûé ðàìî÷íûé çàêîí ñìîæåò õîòü êàêîå-òî âðåìÿ îñòàâàòüñÿ íåèçìåííûì, î ÷åì ìå÷òàþò è ðåãèîíàëüíûå çàêîíîäàòåëè, è ïðàêòèêè èçáèðàòåëüíîãî ïðîöåññà, ïî-âèäèìîìó, íå ñóæäåíî ñáûòüñÿ. Ñïåøêà ñ ïðèíÿòèåì íîâîãî çàêîíà ïðèâåëà ê òîìó, ÷òî îí ïîëó÷èëñÿ ñûðûì è ïðîòèâîðå÷èâûì. Íåêîòîðûå íåäîñòàòêè çàêîíà áûëè âèäíû åùå íà ñòàäèè åãî ïîäãîòîâêè êî âòîðîìó ÷òåíèþ, îäíàêî èõ íå óäàëîñü óñòðàíèòü èç-çà êîðîòêèõ ñðîêîâ ðàáîòû íàä çàêîíîì. Äðóãèå íåäîñòàòêè íà÷àëè ïðîÿâëÿòüñÿ â õîäå ïðîðàáîòêè è ïðèíÿòèÿ ïðîåêòà Çàêîíà «Î âûáîðàõ äåïóòàòîâ Ãîñóäàðñòâåííîé Äóìû Ôåäåðàëüíîãî Ñîáðàíèÿ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» è ïîäãîòîâêè ê ðàáîòå íàä ðåãèîíàëüíûìè çàêîíàìè. Â ðåçóëüòàòå 25 èþíÿ 2002 ãîäà, â òîò ñàìûé äåíü, êîãäà íîâûé çàêîí âñòóïèë â ñèëó, â Äóìó áûë ïðåäñòàâëåí ïðîåêò çàêîíà î âíåñåíèè â íåãî èçìåíåíèé è äîïîëíåíèé. À óæå ìåíåå ÷åì ÷åðåç ãîä ïîñëå ýòîãî ïîä âëèÿíèåì ïîëèòè÷åñêîé êîíúþíêòóðû â èçáèðàòåëüíûå çàêîíû âíîâü áûëè âíåñåíû ñóùåñòâåííûå ïîïðàâêè.

196

197

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Ðàìî÷íûé çàêîí «Îá îñíîâíûõ ãàðàíòèÿõ èçáèðàòåëüíûõ ïðàâ è ïðàâà íà ó÷àñòèå â ðåôåðåíäóìå ãðàæäàí Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè», íåñìîòðÿ íà ñâîå íàçâàíèå, íå ñîäåðæèò ÷åòêîé ñèñòåìû ðåãóëèðîâàíèÿ áàçîâûõ ïðèíöèïîâ èçáèðàòåëüíîãî ïðàâà: âñåîáùåå, ðàâíîå, ïðÿìîå èçáèðàòåëüíîå ïðàâî, ïðèíöèïû ïðåäñòàâèòåëüíîãî õàðàêòåðà èçáèðàåìûõ îðãàíîâ, óñëîâèÿ ïðèîáðåòåíèÿ ëåãèòèìíîñòè, îòâåòñòâåííîñòè äîëæíîñòíûõ ëèö è äð. Ìíîãèå èç ýòèõ ïðèíöèïîâ äàæå íå îáîçíà÷åíû. Âñëåäñòâèå ýòîãî â äàííîì çàêîíå è â äðóãèõ çàêîíàõ î âûáîðàõ (êàê ôåäåðàëüíûõ, òàê è ðåãèîíàëüíûõ), îáíàðóæèâàþòñÿ íîðìû, íàðóøàþùèå èçáèðàòåëüíûå ïðàâà ãðàæäàí. Íà÷èíàÿ ñ 1998 ãîäà ôåäåðàëüíûå çàêîíû î âûáîðàõ ïÿòü ðàç áûëè ïðåäìåòîì ðàññìîòðåíèÿ Êîíñòèòóöèîííîãî Ñóäà. È êàæäûé ðàç õîòÿ áû îäíà íîðìà ïðèçíàâàëàñü íå ñîîòâåòñòâóþùåé Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè â ÷àñòè ïðèíöèïîâ, âûòåêàþùèõ èç åå ðàçäåëîâ, ïîñâÿùåííûõ ïðàâàì è ñâîáîäàì ãðàæäàí. Ñóùåñòâåííûì íåäîñòàòêîì çàêîíîäàòåëüñòâà î âûáîðàõ â öåëîì ìîæíî ñ÷èòàòü îòñóòñòâèå ÷åòêîãî îïèñàíèÿ èçáèðàòåëüíûõ ñèñòåì, äîïóñòèìûõ â Ðîññèè, ñ òî÷êè çðåíèÿ ïðèíöèïà íàðîäîâëàñòèÿ, çàêðåïëåííîãî â ñòàòüå 3 Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Ýòîò âîïðîñ ïðèîáðåòàåò îñîáóþ àêòóàëüíîñòü â ñâÿçè ñ ââåäåíèåì â ðåãèîíàõ ñìåøàííîé èçáèðàòåëüíîé ñèñòåìû. Òàêæå íåóðåãóëèðîâàííûìè â ôåäåðàëüíîì çàêîíîäàòåëüñòâå îñòàþòñÿ îñíîâîïîëàãàþùèå âîïðîñû, êàñàþùèåñÿ îòçûâà äåïóòàòîâ è âûáîðíûõ äîëæíîñòíûõ ëèö, — ýòè âîïðîñû ñàìûì òåñíûì îáðàçîì ñâÿçàíû ñ èçáèðàòåëüíûì çàêîíîäàòåëüñòâîì è ïðàâàìè ãðàæäàí íà ó÷àñòèå â óïðàâëåíèè äåëàìè ãîñóäàðñòâà. Ïîñòîÿííûå èçìåíåíèÿ ïðàâèë ïðîâåäåíèÿ âûáîðîâ îáúÿñíÿþòñÿ â ïåðâóþ î÷åðåäü íåîáõîäèìîñòüþ íåéòðàëèçîâàòü øèðîêî ðàñïðîñòðàíèâøèåñÿ â ïîñëåäíèå ãîäû ïîëèòè÷åñêèå òåõíîëîãèè, íàïðàâëåííûå íà ìàíèïóëèðîâàíèå âîëåèçúÿâëåíèåì èçáèðàòåëåé. Åùå îäíîé ïðè÷èíîé îáíîâëåíèÿ èçáèðàòåëüíîãî çàêîíîäàòåëüñòâà ñòàëî ïðèíÿòèå Ôåäåðàëüíîãî çàêîíà «Î ïîëèòè÷åñêèõ ïàðòèÿõ», â ñîîòâåòñòâèå ñ ïîëîæåíèÿìè êîòîðîãî òðåáîâàëîñü ïðèâîäèòü çàêîíû î âûáîðàõ. Çàêîí î ïîëèòè÷åñêèõ ïàðòèÿõ îòâîäèë äâóõëåòíèé ïåðåõîäíûé ïåðèîä, çàêîí÷èâøèéñÿ 14 èþëÿ 2003 ãîäà, â òå÷åíèå êîòîðîãî ïîëèòè÷åñêèå è îáùåñòâåííûå îáúåäèíåíèÿ, äëÿ òîãî ÷òîáû íå óòðàòèòü ïðàâà ó÷àñòâîâàòü â âûáîðàõ, äîëæíû áûëè ïðåîáðàçîâàòüñÿ â ïîëèòè÷åñêèå ïàðòèè. Ïîñëå çàâåðøåíèÿ ýòîãî ïåðèîäà èçáèðàòåëüíîå çàêîíîäàòåëüñòâî è çàêîíîäàòåëüñòâî î ïàðòèÿõ äîëæíû íå ïðîòèâîðå÷èòü äðóã äðóãó, à íàïðîòèâ, ñïîñîáñòâîâàòü ïðèâëå÷åíèþ ïàðòèé ê ó÷àñòèþ â èçáèðàòåëüíûõ êàìïàíèÿõ.

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

7.3. Ñîâåðøåíñòâîâàíèå èçáèðàòåëüíîãî çàêîíîäàòåëüñòâà Â ïîñëåäíåå âðåìÿ â õîäå ïðîâåäåíèÿ èçáèðàòåëüíûõ êàìïàíèé â Ðîññèè ñòàëè øèðå èñïîëüçîâàòüñÿ ìåòîäû, íàðóøàþùèå ôåäåðàëüíîå è ðåãèîíàëüíîå

çàêîíîäàòåëüñòâî è íå ñîîòâåòñòâóþùèå óñòîÿâøèìñÿ ïðåäñòàâëåíèÿì îá ýòèêå ïîëèòè÷åñêîé áîðüáû â öèâèëèçîâàííîì îáùåñòâå. Ðàñïðîñòðàíåíèå ïîäîáíûõ ìåòîäîâ ïðèâîäèò ê ïîäðûâó äîâåðèÿ íàñåëåíèÿ ê ïðîöåäóðå âûáîðîâ, âûçûâàåò ðàçî÷àðîâàíèå â âîçìîæíîñòè äåìîêðàòè÷åñêèì ïóòåì ïîâëèÿòü íà îñóùåñòâëåíèå âëàñòè è, â êîíå÷íîì ñ÷åòå, ïîäðûâàåò ñòàáèëüíîñòü â ãîñóäàðñòâå. «Ãðÿçíûå» òåõíîëîãèè ñòàíîâÿòñÿ îäíèì èç çíà÷èìûõ ìåõàíèçìîâ ïðîíèêíîâåíèÿ âî âëàñòü ïðåäñòàâèòåëåé êðèìèíàëüíûõ ñòðóêòóð. Îñíîâíûì âèäîì ïðèìåíÿåìûõ â èçáèðàòåëüíûõ êàìïàíèÿõ «ãðÿçíûõ» èçáèðàòåëüíûõ òåõíîëîãèé ÿâëÿåòñÿ íåäîáðîñîâåñòíîå èñïîëüçîâàíèå àäìèíèñòðàòèâíîãî ðåñóðñà, êîòîðûé ÿâëÿåòñÿ íàèáîëåå äåéñòâåííûì îðóäèåì âëèÿíèÿ íà ðåçóëüòàòû âûáîðîâ. Â íîâîé ðåäàêöèè Ôåäåðàëüíîãî çàêîíà «Îá îñíîâíûõ ãàðàíòèÿõ èçáèðàòåëüíûõ ïðàâ è ïðàâà íà ó÷àñòèå â ðåôåðåíäóìå ãðàæäàí Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» åãî ðàçðàáîò÷èêè ïîïûòàëèñü ïîñòàâèòü çàñëîí íà ïóòè èñïîëüçîâàíèÿ äåéñòâóþùèìè äîëæíîñòíûìè ëèöàìè, îäíîâðåìåííî ó÷àñòâóþùèìè â èçáèðàòåëüíîé êàìïàíèè, ñâîåãî äîëæíîñòíîãî ïîëîæåíèÿ ïóòåì çàêðåïëåíèÿ ðàçëè÷íûõ ñàíêöèé çà óêàçàííîå íàðóøåíèå, à òàêæå îáÿçàííîñòè çàðåãèñòðèðîâàííûõ êàíäèäàòîâ, çàìåùàþùèõ ãîñóäàðñòâåííûå äîëæíîñòè êàòåãîðèè «À» ëèáî âûáîðíûå ìóíèöèïàëüíûå äîëæíîñòè, óõîäèòü â îòïóñê íà âðåìÿ èçáèðàòåëüíîé êàìïàíèè. Ïðåäñòàâëÿåòñÿ, ÷òî äàííîå íàïðàâëåíèå ñîâåðøåíñòâîâàíèÿ çàêîíîäàòåëüñòâà ÿâëÿåòñÿ âåðíûì, íî â òî æå âðåìÿ íåäîñòàòî÷íûì. Êàê ïîêàçûâàåò ïðàêòèêà, èñïîëüçîâàíèå äîëæíîñòíûì ëèöîì ñâîåãî ñëóæåáíîãî ïîëîæåíèÿ âûðàæàåòñÿ ïðåæäå âñåãî íå â åãî íåïîñðåäñòâåííûõ äåéñòâèÿõ, à â äåéñòâèÿõ ïîä÷èíåííûõ åìó ñòðóêòóð è ëèö, çàèíòåðåñîâàííûõ â åãî èçáðàíèè è äåéñòâóþùèõ ïî åãî ïðèêàçó íåçàâèñèìî îò òîãî, íàõîäèòñÿ îí ïðè èñïîëíåíèè ñëóæåáíûõ îáÿçàííîñòåé èëè â îòïóñêå. Òàêèì îáðàçîì, äåéñòâåííîé ìåðîé ïî ïðåäîòâðàùåíèþ èñïîëüçîâàíèÿ àäìèíèñòðàòèâíîãî ðåñóðñà áûëî áû óñòàíîâëåíèå îòâåòñòâåííîñòè (äèñöèïëèíàðíîé, àäìèíèñòðàòèâíîé, óãîëîâíîé) çà íàðóøåíèå èçáèðàòåëüíîãî çàêîíîäàòåëüñòâà ïóòåì èñïîëüçîâàíèÿ ïðåèìóùåñòâ äîëæíîñòíîãî ïîëîæåíèÿ íå òîëüêî äîëæíîñòíîãî ëèöà — êàíäèäàòà, íî è óëè÷åííûõ â ýòîì ïîä÷èíåííûõ åìó ëèö. Îäíèì èç íàèáîëåå ñåðüåçíûõ è îïàñíûõ ïîñëåäñòâèé øèðîêîãî ðàñïðîñòðàíåíèÿ ïðè ïðîâåäåíèè èçáèðàòåëüíûõ êàìïàíèé «ãðÿçíûõ» èçáèðàòåëüíûõ òåõíîëîãèé íà ñåãîäíÿøíèé äåíü ÿâëÿåòñÿ äèñêðåäèòàöèÿ â ãëàçàõ ãðàæäàí èäåè äåìîêðàòè÷åñêîé ñèñòåìû îðãàíèçàöèè ðîññèéñêèõ îðãàíîâ âëàñòè, îñíîâàííîé íà èñïîëüçîâàíèè èíñòèòóòîâ ïðÿìîé äåìîêðàòèè. Ñëîæèâøàÿñÿ â Ðîññèè ñèòóàöèÿ, ñâÿçàííàÿ ñ íèçêîé ëåãèòèìíîñòüþ èçáèðàåìûõ îðãàíîâ è äîëæíîñòíûõ ëèö, òðåáóåò âûÿñíåíèÿ ãëóáèííûõ ïðè-

198

199

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

÷èí ýòîãî ÿâëåíèÿ, êîòîðûå íå óäàñòñÿ óñòðàíèòü ñòîëü ïðîñòûìè ñïîñîáàìè, êàê ïîâûøåíèå îáÿçàòåëüíîãî ïîðîãà ÿâêè è ââåäåíèå âòîðîãî òóðà ãîëîñîâàíèÿ. Çäåñü íåîáõîäèì öåëûé êîìïëåêñ ìåð, íàïðàâëåííûõ ïðåæäå âñåãî íà óñòðàíåíèå âûáîðíîãî íèãèëèçìà, óêîðåíèâøåãîñÿ â ñîçíàíèè áîëüøèíñòâà ãðàæäàí. Êàê ïîêàçûâàåò àíàëèç çàêîíîäàòåëüñòâà î âûáîðàõ ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, äëÿ âûáîðîâ ðåãèîíàëüíûõ çàêîíîäàòåëüíûõ îðãàíîâ óñòàíàâëèâàåòñÿ, êàê ïðàâèëî, áîëåå íèçêèé ïîðîã ÿâêè, ÷åì äëÿ âûáîðîâ ãëàâ ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè. Ýòî è íåóäèâèòåëüíî, àíàëîãè÷íàÿ ñèòóàöèÿ ñëîæèëàñü è íà ôåäåðàëüíîì óðîâíå, êîãäà äëÿ èçáðàíèÿ äåïóòàòîâ Ãîñóäàðñòâåííîé Äóìû äîñòàòî÷íî, ÷òîáû íà èçáèðàòåëüíûå ó÷àñòêè ïðèøëî 25% èçáèðàòåëåé, â òî âðåìÿ êàê íà ïðåçèäåíòñêèõ âûáîðàõ ýòîò ïîðîã ñîñòàâëÿåò 50%. Íà ÷åì îñíîâàíà ïîäîáíàÿ ïðàêòèêà? Ïðåæäå âñåãî íà îïûòå, êîòîðûé ãîâîðèò î òîì, ÷òî ïîêàçàòåëè ÿâêè íà âûáîðàõ â ïðåäñòàâèòåëüíûå îðãàíû çíà÷èòåëüíî íèæå àíàëîãè÷íûõ ïîêàçàòåëåé ïðè èçáðàíèè ãëàâ èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè. Îäíàêî, ðóêîâîäñòâóÿñü íàêîïëåííûì îïûòîì, ïàðëàìåíòàðèè, âìåñòî òîãî ÷òîáû èñêîðåíèòü ïðè÷èíû íèçêîé ÿâêè, ïîäãîíÿþò ïîä íåå çàêîíîäàòåëüíî çàêðåïëåííûé ïîðîã. Ãðàæäàíå êðàéíå ïàññèâíî èäóò íà âûáîðû ïðåäñòàâèòåëüíîãî îðãàíà, ïîòîìó ÷òî ÷àñòî íå ïîíèìàþò åãî çíà÷åíèÿ â ñèñòåìå îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè. Ðåçóëüòàòû åãî ðàáîòû ìîãóò îöåíèòü ëèøü íàèáîëåå ñâåäóùèå ëþäè, â ñîçíàíèè æå ïðîñòîãî îáûâàòåëÿ ñóùåñòâóåò òîëüêî îäèí ïðåäñòàâèòåëü âëàñòè, îò êîòîðîãî íàïðÿìóþ çàâèñÿò óñëîâèÿ èõ æèçíè, — ãóáåðíàòîð. Òàêèì îáðàçîì, äëÿ ïîâûøåíèÿ ëåãèòèìíîñòè èçáèðàåìûõ â Ðîññèè çàêîíîäàòåëüíûõ îðãàíîâ íåîáõîäèìî íå ñíèæàòü îáÿçàòåëüíûé ïîðîã ÿâêè íà âûáîðàõ, à óäåëÿòü âíèìàíèå áîëüøåé ãëàñíîñòè â èõ ðàáîòå, ïîïóëÿðèçàöèè èõ äåÿòåëüíîñòè ñðåäè íàñåëåíèÿ. À ðàáîòó ïî ïðèâëå÷åíèþ èíòåðåñà ãðàæäàí ê ôóíêöèîíèðîâàíèþ ïðåäñòàâèòåëüíîãî îðãàíà è, ñëåäîâàòåëüíî, ïî ïîâûøåíèþ ÿâêè èçáèðàòåëåé íà î÷åðåäíûõ âûáîðàõ ñëåäóåò íà÷èíàòü óæå íà ñëåäóþùèé äåíü ïîñëå ïðîâåäåíèÿ ïåðâîãî îðãàíèçàöèîííîãî çàñåäàíèÿ ïðåäñòàâèòåëüíîãî îðãàíà íîâîãî ñîçûâà. Èñõîäÿ èç âûøåèçëîæåííîãî, ìîæíî ñäåëàòü ñëåäóþùèé âûâîä: íóæíû êîíêðåòíûå ïîïðàâêè â äåéñòâóþùåå çàêîíîäàòåëüñòâî, êîòîðûå ïîçâîëÿò ïîâûñèòü ëåãèòèìíîñòü èçáèðàåìûõ â Ðîññèè îðãàíîâ è äîëæíîñòíûõ ëèö ïóòåì ïðèâëå÷åíèÿ ãðàæäàí ê àêòèâíîìó ó÷àñòèþ â óïðàâëåíèè äåëàìè ãîñóäàðñòâà, â ïîëíîé ìåðå ðåàëèçóÿ çàêðåïëåííûé â Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ïðèíöèï íàðîäîâëàñòèÿ. Èç Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ñëåäóåò, ÷òî ó÷àñòèå â âûáîðàõ — ïðàâî, à íå îáÿçàííîñòü ãðàæäàíèíà. Ïîýòîìó ïðè çàêîíîäàòåëüíîì ñòèìóëèðîâàíèè àêòèâíîñòè èçáèðàòåëåé íåäîïóñòèìî èñïîëüçîâàíèå àäìèíèñòðàòèâ-

íûõ ðû÷àãîâ âîçäåéñòâèÿ íà íàèáîëåå íåñîçíàòåëüíûõ èç íèõ. Îäíàêî ýòî íå èñêëþ÷àåò ïðèìåíåíèÿ ìåð ïîîùðèòåëüíîãî õàðàêòåðà äëÿ ëèö, çàíèìàþùèõ àêòèâíóþ ãðàæäàíñêóþ ïîçèöèþ. Ìû óæå ãîâîðèëè î òîì, ÷òî ýôôåêòèâíûìè ñïîñîáàìè ïðèâëå÷åíèÿ èçáèðàòåëåé íà ó÷àñòêè ìîãëè áû ñòàòü çàêðåïëåííûå â çàêîíå ëüãîòû äëÿ ãðàæäàí, ïîñòîÿííî ó÷àñòâóþùèõ â âûáîðàõ, ê ïðèìåðó, ïî îïëàòå êîììóíàëüíûõ óñëóã, ñòðàõîâàíèþ, ïîëó÷åíèþ êðåäèòîâ, ññóä, ðåãèñòðàöèè ñîáñòâåííîñòè è ò.ï. Ãëàâíîå, ïîâòîðèì, ÷òîáû ýòè ëüãîòû èìåëè ïîñòîÿííûé õàðàêòåð, à íå óñòàíàâëèâàëèñü íåïîñðåäñòâåííî ïåðåä âûáîðàìè. Ïîëàãàåì, ÷òî îáåñïå÷åíèå áîëåå àêòèâíîãî ó÷àñòèÿ ãðàæäàí â îñóùåñòâëåíèè ïðàâà âûáîðà ñâîèõ ïðåäñòàâèòåëåé â îðãàíû ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè è îðãàíû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ íå òîëüêî ïîçâîëèò ñ áîëüøåé òî÷íîñòüþ îïðåäåëÿòü èñòèííîå âîëåèçúÿâëåíèå èçáèðàòåëåé, ÷òî áóäåò ñïîñîáñòâîâàòü ïîâûøåíèþ ëåãèòèìíîñòè èçáèðàåìûõ îðãàíîâ, íî è ìàêñèìàëüíî ñíèçèò ýôôåêòèâíîñòü ïðèìåíåíèÿ íåçàêîííûõ èçáèðàòåëüíûõ òåõíîëîãèé. Îäíàêî ñ ïîìîùüþ îäíèõ òîëüêî âûáîðîâ íàì âñå ðàâíî íå óäàñòñÿ ñîçäàòü ïîëíîöåííóþ äåìîêðàòè÷åñêóþ ìîäåëü îáùåñòâà. Ãðàæäàíå äîëæíû îáëàäàòü âîçìîæíîñòüþ íå òîëüêî âûáèðàòü âëàñòü, ïðè÷åì âûáîðû äîëæíû íîñèòü ñâîáîäíûé è äåìîêðàòè÷åñêèé õàðàêòåð, íî è èìåòü ïîñòîÿííûé êîíòàêò ñ èçáðàííûìè ïðåäñòàâèòåëÿìè â ìåæâûáîðíûé ïåðèîä. Òóò ìîæíî òîëüêî ïðèâåòñòâîâàòü âîçðîæäåíèå è çàêðåïëåíèå â çàêîíîäàòåëüñòâå ïðàêòèêè íàêàçîâ èçáèðàòåëåé, ðåãóëÿðíûõ âñòðå÷ äåïóòàòîâ ñ èçáèðàòåëÿìè, ãëàñíîãî îáñóæäåíèÿ ïðîãðàìì ïàðòèé, êàíäèäàòîâ è äðóãèõ ôîðì ïîñòîÿííîãî âçàèìîäåéñòâèÿ âëàñòè è ãðàæäàí. Ñîâñåì íå îáÿçàòåëüíî çàêðåïëÿòü ýòè ïîëîæåíèÿ íà óðîâíå ôåäåðàëüíîãî çàêîíîäàòåëüñòâà. Îíè ìîãóò áûòü îôîðìëåíû íà óðîâíå çàêîíîäàòåëüñòâà ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, âêëþ÷åíû â óñòàâ ìóíèöèïàëüíîãî îáðàçîâàíèÿ. Ïîìèìî ìåð îáùåãî õàðàêòåðà, ìîæíî ïðåäëîæèòü è ìåðû ïî ñîâåðøåíñòâîâàíèþ ïðîöåäóðû âûáîðîâ â êîíêðåòíûå îðãàíû âëàñòè, íàïðèìåð â Ãîñóäàðñòâåííóþ Äóìó Ôåäåðàëüíîãî Ñîáðàíèÿ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Ïîëàãàåì, ÷òî âïîëíå ðåàëèçóåì ïåðåõîä îò íûíåøíåé ñìåøàííîé ñèñòåìû âûáîðîâ äåïóòàòîâ Ãîñóäàðñòâåííîé Äóìû ê âûáîðàì ïî îäíîìàíäàòíûì èçáèðàòåëüíûì îêðóãàì ñ öåëüþ ïðîâåðêè ðåàëüíîé ñòåïåíè ïîääåðæêè ñòîëè÷íûõ ïàðòèé ðîññèéñêèìè èçáèðàòåëÿìè. Ïðîäîëæàÿ òåìó ñîâåðøåíñòâîâàíèÿ ìåõàíèçìà ëåãèòèìèçàöèè ñîñòàâà Ôåäåðàëüíîãî Ñîáðàíèÿ, õîòåëîñü áû â î÷åðåäíîé ðàç êîñíóòüñÿ ïðîöåäóðû ôîðìèðîâàíèÿ Ñîâåòà Ôåäåðàöèè. Åùå â 1994 ãîäó â Öåíòðèçáèðêîìå áûë ðàçðàáîòàí ïðîåêò çàêîíà î âûáîðàõ â âåðõíþþ ïàëàòó ôåäåðàëüíîãî ïàðëàìåíòà. Åãî ñåðüåçíûì íåäîñòàòêîì áûëî îòñóòñòâèå ÷åòêîé ïðîöåäóðû âûäâèæåíèÿ êàíäèäàòîâ îò îðãàíîâ çàêîíîäàòåëüíîé è èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè ñ ó÷å-

200

201

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел II. Сравнительноправовой, функциональный и философский анализ категории народовластия

òîì íàöèîíàëüíîé ñïåöèôèêè ðåãèîíîâ. Ïî íàøåìó ìíåíèþ, âûáîðû â íàçâàííûé îðãàí â îáÿçàòåëüíîì ïîðÿäêå äîëæíû ó÷èòûâàòü è íàöèîíàëüíûé ñîñòàâ ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Óñòàíîâëåíèå âûáîðíîñòè Ñîâåòà Ôåäåðàöèè ìû ñ÷èòàåì îäíèì èç âàæíåéøèõ øàãîâ ïî ðåôîðìèðîâàíèþ Ôåäåðàëüíîãî Ñîáðàíèÿ. Âûñîêèé ïîòåíöèàë íîðì è ïðèíöèïîâ ðîññèéñêîé Êîíñòèòóöèè î íàðîäå êàê åäèíñòâåííîì èñòî÷íèêå âëàñòè â ïîëíîé ìåðå ìîæíî ðåàëèçîâàòü ëèøü âî âçàèìîñâÿçè ñ ðåàëèçàöèåé ïðèíöèïîâ ôåäåðàëèçìà, ðàçãðàíè÷åíèÿ ïîëíîìî÷èé óðîâíåé è âåòâåé âëàñòè, ñàìîñòîÿòåëüíîñòè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ.

РАЗДЕЛ II. СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ, ФУНКЦИОНАЛЬНЫЙ И ФИЛОСОФСКИЙ АНАЛИЗ КАТЕГОРИИ НАРОДОВЛАСТИЯ ÃËÀÂÀ 8. ÇÀÐÓÁÅÆÍÛÉ ÎÏÛÒ ÄÅÌÎÊÐÀÒÈÈ 8.1. Îñíîâíûå ïðèíöèïû äåìîêðàòèè è èíñòèòóöèîíàëüíîå ðàçíîîáðàçèå åå ôîðì Îñíîâû ñîâðåìåííîé äåìîêðàòèè áûëè çàëîæåíû â XVIII âåêå, à åå èñòîêè âîñõîäÿò ê àíòè÷íîñòè. Èäåè î ãðàæäàíñêîì ðàâåíñòâå áûëè ðàçâèòû åùå â Äðåâíåé Ãðåöèè Ïðîòàãîðîì, à âïåðâûå ïîíÿòèå «äåìîêðàòèÿ» («äåìîñ» — íàðîä, «êðàòîñ» — âëàñòü) áûëî óïîòðåáëåíî Ôóêèäèäîì. Ñîâðåìåííàÿ äåìîêðàòèÿ ÿâëÿåòñÿ òîé èíñòèòóöèîíàëüíîé ìàòðèöåé, â ðàìêàõ êîòîðîé îðãàíèçóåòñÿ óïðàâëåíèå îáùåñòâîì. Ïðè ýòîì ïîíÿòèå «äåìîêðàòèÿ» àññîöèèðóåòñÿ ïðåæäå âñåãî ñ ïîíÿòèåì «íàðîäîâëàñòèå» è îáîçíà÷àåò ïîëèòè÷åñêèé ñòðîé, îñíîâàííûé íà ïðèçíàíèè íàðîäà èñòî÷íèêîì âëàñòè. Êëþ÷åâîé ïðèçíàê äåìîêðàòèè, ñîãëàñíî àìåðèêàíñêîìó ïîëèòîëîãó Â. Îñòðîìó, «ïî ñóòè, çàêëþ÷àåòñÿ â òîì, ÷òî íàðîä ÷åðåç ïðîöåññû ïðèíÿòèÿ êîíñòèòóöèîííûõ ðåøåíèé êîíòðîëèðóåò ðàçäåëåíèå è ðàñïðåäåëåíèå âëàñòíûõ ïîëíîìî÷èé ïîñðåäñòâîì êîíñòèòóöèîííî-ïðàâîâûõ ìåõàíèçìîâ»108. Äåìîêðàòèÿ, òàêèì îáðàçîì, ïðåäïîëàãàåò ïðèçíàíèå äîñòîèíñòâà ëè÷íîñòè êàê ñóáúåêòà, ðàâíîãî ïî ñâîåìó ñòàòóñó ãîñóäàðñòâó, îñîçíàíèå òîãî, ÷òî ãîñóäàðñòâî, ñîáñòâåííî, è ñîçäàåòñÿ äëÿ çàùèòû èíòåðåñîâ ëè÷íîñòè. Äåìîêðàòèÿ îçíà÷àåò ïðèçíàíèå âëàñòè èíäèâèäîâ è íàëîæåíèå ñîîòâåòñòâóþùèõ îãðàíè÷åíèé íà ïðàâèòåëüñòâåííóþ âëàñòü. Âëàñòü â îáùåñòâå äîëæíà áûòü ðàçäåëåíà è ðàñïðåäåëåíà íà îñíîâå ðàçëè÷íûõ, çà÷àñòóþ ïðîòèâîïîëîæíûõ è ñîïåðíè÷àþùèõ, èíòåðåñîâ. Ïðè ýòîì êàæäûé ãðàæäàíèí äîëæåí èìåòü âîçìîæíîñòü âëèÿòü íà ïðîöåññ óïðàâëåíèÿ, è íèêòî íå äîëæåí îáëàäàòü íåîãðàíè÷åííûìè ïîëíîìî÷èÿìè. Êîíñòèòóöèÿ ñîâðåìåííîãî äåìîêðàòè÷åñêîãî ãîñóäàðñòâà, òàêèì îáðàçîì, «ðàñïðåäåëÿåò ïîëíîìî÷èÿ ïðàâëåíèÿ ìåæäó ðàçëè÷íûìè ñòðóêòóðàìè ïðèíÿòèÿ ðåøåíèé, ôèêñèðóÿ îáúåì ýòèõ ïîëíîìî÷èé è â òî æå âðåìÿ óñòàíàâëèâàÿ îãðàíè÷åíèÿ íà èõ îñóùåñòâëåíèå, îïðåäåëÿåò óñëîâèÿ ïðÿìîãî è êîñâåííîãî ó÷àñòèÿ ãðàæäàí â îñóùåñòâëåíèè ïîëíîìî÷èé ðàçëè÷íûõ ïðàâÿùèõ ñòðóêòóð»109. Â äåìîêðàòè÷åñêîì îáùåñòâå èíäèâèäû ôàêòè÷åñêè ñàìè óïðàâëÿþò ñîáîé, äåéñòâóÿ ñàìîñòîÿòåëüíî ëèáî äîáðîâîëüíî âñòóïàÿ â ñîþçû ñ äðóãèìè _________________________________

108 Îñòðîì Â. Ñìûñë àìåðèêàíñêîãî ôåäåðàëèçìà. ×òî òàêîå ñàìîóïðàâëÿþùååñÿ îáùåñòâî. Ì., 1993.

Ñ. 64. 109 Òàì æå.

202

203

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел II. Сравнительноправовой, функциональный и философский анализ категории народовластия

ëþäüìè è íå ÿâëÿÿñü ïðè ýòîì ïîñòîÿííûì îáúåêòîì îïåêè ñî ñòîðîíû ãîñóäàðñòâà. Ïîñêîëüêó â äåìîêðàòè÷åñêîì îáùåñòâå «âëàñòü èñõîäèò îò îòäåëüíûõ ãðàæäàí, êîòîðûå óñòàíàâëèâàþò ñðîêè è óñëîâèÿ ïðàâëåíèÿ è çíàþò, â ÷åì ñîñòîèò ñìûñë ïðàâëåíèÿ, òî, çíà÷èò, îíè ñïîñîáíû íåñòè è îñíîâíóþ îòâåòñòâåííîñòü çà óïðàâëåíèå ñâîèìè ñîáñòâåííûìè äåëàìè, ó÷èòûâàÿ â òî æå âðåìÿ è èíòåðåñû äðóãèõ ëþäåé»110. Ñîâðåìåííàÿ äåìîêðàòèÿ òðàêòóåòñÿ è êàê ïîëèòè÷åñêèé ïðîöåññ, ïðèíöèï âíóòðåííåé îðãàíèçàöèè è äåÿòåëüíîñòè ïîëèòè÷åñêèõ è îáùåñòâåííûõ îðãàíèçàöèé, ïîëèòè÷åñêîå ìèðîâîççðåíèå è ïîëèòè÷åñêàÿ öåííîñòü111. Â çàïàäíîì îáùåñòâå, íàïðèìåð, äåìîêðàòèÿ çàíèìàåò îñîáîå ìåñòî èìåííî â êà÷åñòâå ìèðîâîççðåíèÿ, à òàêæå ïîëèòè÷åñêîé è ïðàâîâîé öåííîñòè, ÷åì, ñîáñòâåííî, è îáúÿñíÿþòñÿ ãëóáèííûå èñòîêè «äåìîêðàòè÷åñêîãî êîíñåíñóñà» â çàïàäíûõ ñòðàíàõ. Êàê ïîëèòè÷åñêîå ìèðîâîççðåíèå, äåìîêðàòèÿ ïðåäñòàâëÿåò ñîáîé îòðàæåíèå â ñîçíàíèè ãðàæäàí ñàìîãî ñîäåðæàíèÿ äåìîêðàòèè, è ïðåæäå âñåãî èäåé ñâîáîäû è ðàâåíñòâà. Ïîñêîëüêó äåìîêðàòèÿ ôîðìèðóåòñÿ íà áàçå îáùåñòâåííûõ îòíîøåíèé, îíà íàõîäèò ñâîå òåîðåòè÷åñêîå îáîñíîâàíèå â èäåÿõ è ïðåäñòàâëåíèÿõ î íåé. Âñåãî íåñêîëüêî ñòîëåòèé íàçàä äåìîêðàòèÿ ïðîÿâëÿëàñü â áîëüøåé ñòåïåíè êàê èäåÿ è ïîëèòè÷åñêîå ìèðîâîççðåíèå, ÷åì êàê ðåàëüíî ñóùåñòâóþùàÿ ãîñóäàðñòâåííàÿ ôîðìà. Äåìîêðàòèÿ áûëà ñêîðåå «ïðåäìåòîì òåîðåòè÷åñêèõ ðàçìûøëåíèé ôèëîñîôîâ, ÷åì ðåàëüíîé ïîëèòè÷åñêîé ñèñòåìîé, êîòîðóþ ëþäè äîëæíû áûëè âçÿòü íà âîîðóæåíèå è âîïëîòèòü â æèçíü. È äàæå â òåõ ðåäêèõ ñëó÷àÿõ, êîãäà «äåìîêðàòèÿ» è «ðåñïóáëèêà» ñóùåñòâîâàëè íà ñàìîì äåëå, áîëüøàÿ ÷àñòü âçðîñëîãî íàñåëåíèÿ áûëà îòñòðàíåíà îò ó÷àñòèÿ â ïîëèòè÷åñêîé æèçíè»112. Èäåè è ïðèíöèïû äåìîêðàòèè ñòàíîâÿòñÿ òîé ïîëèòè÷åñêîé öåííîñòüþ, íà ñîõðàíåíèå êîòîðîé â äåìîêðàòè÷åñêîì ãîñóäàðñòâå îðèåíòèðîâàíû îáðàçîâàíèå, èäåîëîãèÿ, êóëüòóðà. Íîñèòåëåì è âûðàçèòåëåì òàêîé öåííîñòè «ïðèçâàíî áûòü è îáùåñòâåííîå ìíåíèå, ÿâëÿþùååñÿ îòíîñèòåëüíî ñàìîñòîÿòåëüíûì ñîöèàëüíûì ôåíîìåíîì ïî îòíîøåíèþ ê îáùåñòâåííîìó ñîçíàíèþ â öåëîì, à â óñëîâèÿõ îðãàíèçîâàííîãî ãðàæäàíñêîãî îáùåñòâà — èíñòèòóòîì äåìîêðàòèè»113. Äåìîêðàòèÿ ÿâëÿåòñÿ òàêæå ñèñòåìîé ïðàâ, èáî ïðàâà ïðåäñòàâëÿþò ñîáîé íåîòúåìëåìóþ ÷àñòü äåìîêðàòè÷åñêèõ ïîëèòè÷åñêèõ èíñòèòóòîâ. Èìåííî

ïðàâà è èõ ñîáëþäåíèå «ñòàíîâÿòñÿ âàæíåéøèì ìàòåðèàëîì, èç êîòîðîãî ñîçèäàåòñÿ ïðîöåññ äåìîêðàòè÷åñêîãî ïðàâëåíèÿ»114. Äëÿ ðåàëèçàöèè äåéñòâóþùèõ â äåìîêðàòè÷åñêîì ãîñóäàðñòâå íîðì íåîáõîäèìî îáåñïå÷èâàòü ñîáëþäåíèå îïðåäåëåííûõ ïðàâ ãðàæäàí. Òàê, ýôôåêòèâíîå ó÷àñòèå ãðàæäàí â óïðàâëåíèè ãîñóäàðñòâîì ïðåäïîëàãàåò íàëè÷èå ó íèõ ïðàâà íà òàêîå ó÷àñòèå, à òàêæå ïðàâà âûñêàçûâàòü ñâîè âçãëÿäû ïî ñàìûì ðàçíûì âîïðîñàì îáùåñòâåííîé è ïîëèòè÷åñêîé æèçíè, ïðàâà êîíòðîëèðîâàòü äåéñòâèÿ âëàñòè. Ïðè÷åì íåäîñòàòî÷íî òîëüêî ïðîâîçãëàñèòü ïðàâà è çàôèêñèðîâàòü èõ íà áóìàãå. Îíè äîëæíû áûòü ãàðàíòèðîâàíû è ðåàëüíî äîñòóïíû äëÿ ãðàæäàí. Â ïðîòèâíîì ñëó÷àå äåìîêðàòè÷åñêèå èíñòèòóòû ÿâëÿþòñÿ ëèøü ñâîåîáðàçíûì ôàñàäîì, ïðèêðûòèåì íåäåìîêðàòè÷åñêîé ñóùíîñòè ïðàâÿùåãî ðåæèìà. Êàê îòìå÷àåò Â. Îñòðîì, «â äåìîêðàòè÷åñêèõ îáùåñòâàõ ãðàæäàíå âñåãäà äîëæíû çíàòü î ñâîèõ ïîëíîìî÷èÿõ â ñôåðå óïðàâëåíèÿ. Åñëè ãðàæäàíå íå ñìîãóò çàñòàâèòü äîëæíîñòíûõ ëèö äåéñòâîâàòü â ðàìêàõ ôóíäàìåíòàëüíîãî ïðàâà, äåìîêðàòèè íå ñîõðàíÿò êîíòðîëü íàä ñâîèìè ñèñòåìàìè ïðàâëåíèÿ. Êîãäà ëþäè ïåðåñòàþò óñòàíàâëèâàòü îãðàíè÷åíèÿ íà îñóùåñòâëåíèå ïðàâèòåëüñòâåííûõ ïðåðîãàòèâ è áîëåå íå çàñòàâëÿþò äîëæíîñòíûõ ëèö íåñòè îòâåòñòâåííîñòü ïåðåä ôóíäàìåíòàëüíûì ïðàâîì, äåìîêðàòèÿ ïðåêðàùàåò ñâîå ñóùåñòâîâàíèå è âåðõ áåðåò àâòîêðàòèÿ»115. Â ïîñëåäíåå âðåìÿ âñå áîëüøå èññëåäîâàòåëåé òðàêòóþò äåìîêðàòèþ êàê ïîëèòè÷åñêèé ïðîöåññ, îïðåäåëåííóþ ïðîöåäóðó è ýëåìåíò ïîëèòè÷åñêîé äèíàìèêè. Òàê, èçâåñòíûé ñïåöèàëèñò ïî ïðîáëåìàì äåìîêðàòèè Ð. Äàëü îòìå÷àåò, ÷òî ñóùåñòâóåò ïî êðàéíåé ìåðå ïÿòü êðèòåðèåâ, êîòîðûì äîëæåí ñîîòâåòñòâîâàòü ëþáîé ïðîöåññ âûðàáîòêè îáÿçàòåëüíûõ êîëëåêòèâíûõ ðåøåíèé. 1. Ýôôåêòèâíîå ó÷àñòèå. Êàæäûé ãðàæäàíèí äîëæåí èìåòü ðàâíûå è äåéñòâåííûå âîçìîæíîñòè äëÿ èçëîæåíèÿ ñâîèõ âçãëÿäîâ â ïðîöåññå âûðàáîòêè îáÿçàòåëüíûõ êîëëåêòèâíûõ ðåøåíèé. 2. Ðàâíîå ãîëîñîâàíèå. Ê ìîìåíòó, êîãäà ïðèíèìàåòñÿ ðåøåíèå, êàæäîìó ãðàæäàíèíó äîëæíû áûòü ïðåäîñòàâëåíû ðàâíûå è ðåàëüíûå âîçìîæíîñòè äëÿ ãîëîñîâàíèÿ, ïðè÷åì âñå ãîëîñà äîëæíû èìåòü îäèíàêîâóþ ñèëó. 3. Ïîíèìàíèå, îñíîâàííîå íà èíôîðìèðîâàííîñòè. Â ïðåäåëàõ ðàçóìíîãî êàæäûé ãðàæäàíèí äîëæåí ïîëó÷èòü ðàâíûå è ðåàëüíûå âîçìîæíîñòè äëÿ îçíàêîìëåíèÿ ñ ïîëèòè÷åñêèìè àëüòåðíàòèâàìè è èõ âåðîÿòíûìè ïîñëåäñòâèÿìè. 4. Êîíòðîëü çà ïîâåñòêîé äíÿ. Òîëüêî íàðîäó äîëæíî ïðèíàäëåæàòü èñêëþ÷èòåëüíîå ïðàâî ïðèíèìàòü ðåøåíèÿ îòíîñèòåëüíî òîãî, êàêèå âîïðîñû è â êàêîì ïîðÿäêå ïîäëåæàò îáñóæäåíèþ. Òàêèì îáðàçîì, ïðåäóñìîòðåííûå òðåìÿ ïðåäøåñòâóþùèìè êðèòåðèÿìè äåìîêðàòè÷åñêèå ïðîöåäóðû èìè íå èñ-

_________________________________

110 Îñòðîì Â. Óêàç. ñî÷. Ñ. 65. 111 Ñì.: Þðèäè÷åñêàÿ ýíöèêëîïåäèÿ / Ïîä ðåä. Á.Í. Òîïîðíèíà. Ì., 2001. Ñ. 255–256.

_________________________________

112 Äàëü Ð. Î äåìîêðàòèè. Ì., 2000. Ñ. 9.

114 Äàëü Ð. Óêàç. ñî÷. Ñ. 51.

113 Êîâëåð À.È. Êðèçèñ äåìîêðàòèè? Äåìîêðàòèÿ íà ðóáåæå XXI âåêà. Ì., 1997. Ñ. 33.

115 Îñòðîì Â. Óêàç. ñî÷. Ñ. 155.

204

205

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел II. Сравнительноправовой, функциональный и философский анализ категории народовластия

÷åðïûâàþòñÿ. Ïîëèòèêà âñåãäà äîëæíà áûòü îòêðûòà äëÿ ïåðåìåí, åñëè òàêîâûõ òðåáóþò ãðàæäàíå. 5. Ó÷àñòèå ñîâåðøåííîëåòíèõ. Âñå ÷ëåíû îáùåñòâà èëè ïî êðàéíåé ìåðå áîëüøàÿ èõ ÷àñòü, äîñòèãøàÿ ñîâåðøåííîëåòèÿ, äîëæíû â ïîëíîé ìåðå îáëàäàòü ãðàæäàíñêèìè ïðàâàìè, ïðåäóñìîòðåííûìè ïåðâûìè ÷åòûðüìÿ êðèòåðèÿìè116. Â òå÷åíèå ïîñëåäíèõ äåñÿòèëåòèé â ìèðå ïðîèçîøëè ìàñøòàáíûå ïåðåìåíû, íàïðàâëåííûå íà äåìîêðàòèçàöèþ îáùåñòâåííîé è ïîëèòè÷åñêîé æèçíè ìíîãèõ ãîñóäàðñòâ. Ñ ïîëèòè÷åñêîé àðåíû óäàëèëèñü íåêîòîðûå ïîëèòè÷åñêèå ðåæèìû, àëüòåðíàòèâíûå äåìîêðàòèè. Ïðè ýòîì, îäíàêî, äåìîêðàòèÿ ïîêà íå îäåðæàëà îêîí÷àòåëüíîé ïîáåäû. Èäåàëû êëàññè÷åñêîé äåìîêðàòèè îñòàþòñÿ íåñîâìåñòèìûìè ñ îáùåñòâåííûì áûòèåì çíà÷èòåëüíîé ÷àñòè íàñåëåíèÿ Çåìëè. Ïî îöåíêàì Ð. Äàëÿ, «äåìîêðàòè÷åñêèå ïðàâèòåëüñòâà (ïðè÷åì ñòåïåíü èõ «äåìîêðàòè÷íîñòè» îòíþäü íå îäèíàêîâà) íàõîäÿòñÿ ó âëàñòè ìåíåå ÷åì â ïîëîâèíå ñòðàí ìèðà, è ãðàæäàíå ýòèõ ñòðàí ñîñòàâëÿþò íå áîëåå ïîëîâèíû ÷èñëåííîñòè âñåõ æèòåëåé Çåìëè»117. Íåäåìîêðàòè÷åñêèå ðåæèìû ïðîäîëæàþò ôóíêöèîíèðîâàòü â öåëîì ðÿäå ñòðàí «òðåòüåãî ìèðà», à òàêæå â íåêîòîðûõ áûâøèõ ðåñïóáëèêàõ Ñîâåòñêîãî Ñîþçà. Â áîëüøèíñòâå ýòèõ ñòðàí «ñëîæèëèñü óñëîâèÿ, íå ñëèøêîì áëàãîïðèÿòíûå äëÿ äåìîêðàòèè, à ïîýòîìó îñòàåòñÿ íåÿñíûì, êîãäà îíè ñìîãóò ñîâåðøèòü ïåðåõîä ê äåìîêðàòèè, è ñìîãóò ëè âîîáùå»118. Â òåõ æå ñòðàíàõ, ãäå âñå-òàêè ïðîâîäÿòñÿ îïðåäåëåííûå äåìîêðàòè÷åñêèå ïðåîáðàçîâàíèÿ, èõ ïëîäàìè çà÷àñòóþ ïîëüçóþòñÿ ñèëû, îòíþäü íå ÿâëÿþùèåñÿ ñòîðîííèêàìè äåìîêðàòèè, â öåëÿõ âåñüìà äàëåêèõ îò åå èäåàëîâ. Â äàííîì îòíîøåíèè ïîêàçàòåëüíà èíôîðìàöèÿ, ïîñòóïàþùàÿ â íàñòîÿùåå âðåìÿ èç Ïàêèñòàíà, ãäå ôóíäàìåíòàëèñòñêèì ñèëàì óäàåòñÿ äîñòàòî÷íî óñïåøíî èñïîëüçîâàòü íàìå÷àþùèåñÿ â ñòðàíå äåìîêðàòè÷åñêèå ïðîöåññû. Òàê, íàïðèìåð, âïîëíå äåìîêðàòè÷åñêèì ïóòåì ïðîèñõîäèò âåñüìà ðàäèêàëüíàÿ èñëàìèçàöèÿ ïðèãðàíè÷íûõ ñ Àôãàíèñòàíîì ðàéîíîâ. Çäåñü ñî âñåìè ïîäîáàþùèìè ññûëêàìè íà âîëåèçúÿâëåíèå íàðîäà âîñêðåñåíüå (ñîãëàñíî èñëàìñêèì ïðàâèëàì) ïåðåíåñåíî íà ïÿòíèöó, çàïðåùåíî ñîâìåñòíîå îáó÷åíèå ìàëü÷èêîâ è äåâî÷åê, æåíùèíàì ïðåäïèñàíî ïîÿâëÿòüñÿ íà ëþäÿõ ëèøü â õèäæàáàõ, â áîðüáå ïðîòèâ «ðàñïðîñòðàíåíèÿ ÷óæäîé êóëüòóðû è îñëàáëåíèÿ êîðíåé èñëàìà» îòêëþ÷àþòñÿ îò ýôèðà ïåðåäà÷è öåíòðàëüíîãî òåëåâèäåíèÿ119.

Âî ìíîãèõ ãîñóäàðñòâàõ «òðåòüåãî ìèðà» ïðîäîëæàåò èìåòü ìåñòî ðàñõîæäåíèå ìåæäó ôîðìàëüíî äåéñòâóþùåé ñèñòåìîé ïîëèòè÷åñêèõ èíñòèòóòîâ è ðåàëüíî ôóíêöèîíèðóþùèì ìåõàíèçìîì âëàñòè, ÷òî îñîáî íàãëÿäíî ïðîÿâëÿåòñÿ íà ìåñòíîì è ðåãèîíàëüíîì óðîâíÿõ. Ïîäîáíîå ðàñõîæäåíèå âûòåêàåò â ïåðâóþ î÷åðåäü èç òðàäèöèîííî ñëîæèâøèõñÿ ïîëèòè÷åñêèõ îòíîøåíèé, â ñèñòåìå êîòîðûõ öåíòðàëüíîå ìåñòî çàíèìàåò ìåñòíûé ïîëèòè÷åñêèé ëèäåð, ÿâëÿþùèéñÿ íàèáîëåå âëèÿòåëüíûì ñîáñòâåííèêîì â ñîîòâåòñòâóþùåì ðàéîíå è ñïîñîáíûé ê ýôôåêòèâíîé ïîëèòè÷åñêîé ìîáèëèçàöèè íàñåëåíèÿ, â òîé èëè èíîé ñòåïåíè çàâèñèìîãî îò íåãî. Íå ñëó÷àéíî, íàïðèìåð, â èíäèéñêîé ëèòåðàòóðå îòìå÷àåòñÿ, ÷òî â áîëüøèíñòâå ïàí÷àÿòîâ (ñåëüñêèõ îðãàíîâ ñàìîóïðàâëåíèÿ) «äîìèíèðóþò êðóïíûå ïîìåùèêè, ðîñòîâùèêè, òîðãîâöû è ò. ï., êîòîðûå îñòàëèñü â íàèáîëüøåì âûèãðûøå îò äåÿòåëüíîñòè ïàí÷àÿòîâ»120. Âî ìíîãîì åùå òðàäèöèîííîå îáùåñòâî ýòèõ ñòðàí, îêàçûâàÿ âåñîìîå âëèÿíèå íà ìåñòíûå îðãàíû âëàñòè ÷åðåç ãîñïîäñòâóþùèå â íèõ ëîêàëüíûå ýëèòû, çà÷àñòóþ ñâîäèò äåÿòåëüíîñòü ýòèõ îðãàíîâ ê «îáñëóæèâàíèþ ãðóïïîâûõ èíòåðåñîâ, çà êîòîðûìè ñòîÿò ðåëèãèîçíàÿ îáùèíà, ýòíîñ, êàñòà, áîëüøàÿ ñåìüÿ»121.

_________________________________

116 Ñì.: Äàëü Ð. Óêàç. ñî÷. Ñ. 41. 117 Òàì æå. Ñ. 7.

8.2. Äåìîêðàòèÿ êàê ôîðìà ïðàâëåíèÿ Òðàêòîâêà äåìîêðàòèè â êà÷åñòâå íàðîäîâëàñòèÿ ïðåäïîëàãàåò åå ðàññìîòðåíèå êàê ôîðìû âíóòðåííåé îðãàíèçàöèè ãîñóäàðñòâà. Äåìîêðàòèÿ, òàêèì îáðàçîì, îêàçûâàåòñÿ òåñíî ñâÿçàííîé ñ òàêèìè òðàäèöèîííûìè ñîñòàâíûìè ÷àñòÿìè ïîíÿòèÿ «ôîðìà ãîñóäàðñòâà», êàê ôîðìà ïðàâëåíèÿ, ôîðìà ãîñóäàðñòâåííîãî óñòðîéñòâà è ïîëèòè÷åñêèé (ãîñóäàðñòâåííûé) ðåæèì. Äåìîêðàòèÿ êàê ôîðìà ïðàâëåíèÿ õàðàêòåðèçóåò îðãàíèçàöèîííîå ñòðîåíèå ãîñóäàðñòâåííîãî ìåõàíèçìà, îñíîâàííîå íà ðàçäåëåíèè âëàñòåé, âçàèìîîòíîøåíèÿ ìåæäó ïðåäñòàâèòåëüíûìè, èñïîëíèòåëüíûìè è ñóäåáíûìè îðãàíàìè âëàñòè, ñïîñîá ñâÿçè ìåæäó âåòâÿìè ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè è íàñåëåíèåì. Äåìîêðàòè÷åñêîé ôîðìå ãîñóäàðñòâà ìîæåò ñîîòâåòñòâîâàòü êàê ðåñïóáëèêàíñêàÿ, òàê è êîíñòèòóöèîííî-ìîíàðõè÷åñêàÿ ôîðìà ïðàâëåíèÿ. Ñîõðàíåíèå âíåøíå íåñêîëüêî àðõàè÷íîãî èíñòèòóòà ìîíàðõèè â öåëîì ðÿäå çàðóáåæíûõ ñòðàí îïðåäåëÿåòñÿ èñòîðè÷åñêèìè òðàäèöèÿìè òîãî èëè èíîãî ãîñóäàðñòâà, îñîáåííîñòÿìè ïðàâîñîçíàíèÿ è êóëüòóðû åãî íàñåëåíèÿ. Òàê, â Âåëèêîáðèòàíèè ìîíàðõ — èñòîðè÷åñêè íàèáîëåå äðåâíèé ïîëèòè÷åñêèé èíñòèòóò, ïåðñîíèôèöèðóþùèé ãîñóäàðñòâî è ÿâëÿþùèéñÿ åãî âàæíûì àòðèáóòîì. Â ñòðàíàõ Ñîäðóæåñòâà îäíèì èç îñíîâíûõ ìîòèâîâ ñîõðàíåíèÿ ìîíàðõè÷åñêîé ôîðìû ïðàâëåíèÿ ÿâëÿåòñÿ ñòðåìëåíèå ïîääåðæèâàòü äóõîâíûå, êóëüòóðíûå ñâÿçè _________________________________

118 Òàì æå. Ñ. 140.

120 Narang A. S. Indian Government and Politics. New Delhi, 1987. P. 233.

119 Ñì.: Áîðîâîé ß. Ìåæäó äæèõàäîì è Êàøìèðîì // Íîâîå âðåìÿ. 2003. ¹ 8. Ñ. 27.

121 Ïëåøîâà Ì.À. Äåìîêðàòèÿ â Èíäèè: ïðîáëåìû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Ì., 1992. Ñ. 5.

206

207

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел II. Сравнительноправовой, функциональный и философский анализ категории народовластия

ñ Âåëèêîáðèòàíèåé. Ìîíàðõèÿ ìîæåò èãðàòü íåìàëîâàæíóþ ðîëü â ïîääåðæàíèè ñòàáèëüíîñòè è ïðååìñòâåííîñòè ãîñóäàðñòâåííîãî ðàçâèòèÿ. Îíà òðàäèöèîííî ðàññìàòðèâàëàñü êàê èíñòèòóò, ñòîÿùèé íàä áîðüáîé ðàçëè÷íûõ ïîëèòè÷åñêèõ ñèë è ñëóæàùèé ãàðàíòîì ñîáëþäåíèÿ êîíñòèòóöèè, íóæä è ÷àÿíèé íàðîäà, ñèìâîëîì íàöèîíàëüíîãî åäèíñòâà. Äåìîêðàòèÿ è ìîíàðõèÿ, ñ÷èòàâøèåñÿ ðàíåå ïðàêòè÷åñêè íåñîâìåñòèìûìè, âïîëíå óäà÷íî ñîñóùåñòâîâàëè â ÕÕ âåêå. Çà÷àñòóþ èìåííî ïàðëàìåíòàðíûå ìîíàðõèè îêàçûâàëèñü íàèáîëåå ñòàáèëüíûìè äåìîêðàòè÷åñêèìè ãîñóäàðñòâàìè, â îïðåäåëåííîé ñòåïåíè, âîçìîæíî, áëàãîäàðÿ òîé ýìîöèîíàëüíîé âçàèìîñâÿçè, êîòîðàÿ ñóùåñòâóåò ìåæäó ìîíàðõîì è íàñåëåíèåì è êîòîðàÿ äàëåêî íå âñåãäà ìîæåò áûòü óñòàíîâëåíà ñ òàêèì ãîðàçäî áîëåå ïîëèòèçèðîâàííûì èíñòèòóòîì, êàê ïðåçèäåíò. Íå ñëó÷àéíî, àíàëèçèðóÿ ýâîëþöèþ ìîíàðõèé â ÕÕ âåêå, àíãëèéñêèé ó÷åíûé Â. Áîãäàíîð îòìå÷àåò, ÷òî «â ïåðèîä ìåæäó äâóìÿ ìèðîâûìè âîéíàìè ìíîãèå äåìîêðàòèè, áàçèðîâàâøèåñÿ íà àáñòðàêòíîé ëîãèêå ðåñïóáëèêàíèçìà, íå âûçûâàâøåé îñîáûõ ýìîöèé ó íàñåëåíèÿ, ðóõíóëè ñëîâíî êàðòî÷íûå äîìèêè ïåðåä ëèöîì ýêîíîìè÷åñêîé äåïðåññèè è ïîëèòè÷åñêîãî ýêñòðåìèçìà», â òî âðåìÿ êàê, íàïðèìåð, Âåëèêîáðèòàíèÿ è ñêàíäèíàâñêèå ìîíàðõèè «ñîõðàíèëè ïðàêòè÷åñêè ïîëíûé èììóíèòåò ê ôàøèçìó è êîììóíèçìó»122. Èìåííî êîíñòèòóöèîííûå ìîíàðõèè, ïî ìíåíèþ Â. Áîãäàíîðà, ñòàëè â ÕÕ âåêå ñèìâîëîì ñòàáèëüíîñòè. Íî öåíîé ïîäîáíîé ñòàáèëüíîñòè è ñîõðàíåíèÿ ìîíàðõèè êàê ïîëèòè÷åñêîãî èíñòèòóòà ñòàëà ôàêòè÷åñêàÿ òðàíñôîðìàöèÿ åå ðîëè â ãîñóäàðñòâåííîì ìåõàíèçìå, îòêàç ìîíàðõà îò ðåàëüíîãî ó÷àñòèÿ â ïîëèòèêå è ñàìîñòîÿòåëüíîãî îñóùåñòâëåíèÿ áîëüøèíñòâà ñâîèõ ïðåðîãàòèâ. Íàèáîëåå ðàñïðîñòðàíåííîé ðàçíîâèäíîñòüþ ìîíàðõè÷åñêîé ôîðìû ïðàâëåíèÿ â çàðóáåæíûõ ñòðàíàõ ÿâëÿåòñÿ ïàðëàìåíòàðíàÿ ìîíàðõèÿ, â êîòîðîé ãëàâà ãîñóäàðñòâà îáû÷íî íå îáëàäàåò ðåàëüíûìè ñàìîñòîÿòåëüíûìè ïîëíîìî÷èÿìè ïî óïðàâëåíèþ ñòðàíîé è äåéñòâóåò ñîãëàñíî ñîâåòó ïðàâèòåëüñòâà, âîçãëàâëÿåìîãî ïðåìüåð-ìèíèñòðîì è îáðàçóåìîãî íà ïàðëàìåíòñêîé îñíîâå. Ïîëíîìî÷èÿ ìîíàðõà íîñÿò ïðåèìóùåñòâåííî ïðåäñòàâèòåëüñêèé, öåðåìîíèàëüíûé õàðàêòåð. Ïðàâèòåëüñòâî îòâåòñòâåííî òîëüêî ïåðåä ïàðëàìåíòîì (åãî íèæíåé ïàëàòîé), õîòÿ îáû÷íî ôîðìàëüíî íàçíà÷àåòñÿ ìîíàðõîì ñ ó÷åòîì ðåçóëüòàòîâ ïàðëàìåíòñêèõ âûáîðîâ (òàêîãî ïðàâà, îäíàêî, ëèøåí øâåäñêèé ìîíàðõ). Âñå èñõîäÿùèå îò ãëàâû ãîñóäàðñòâà àêòû ïðèîáðåòàþò â ïàðëàìåíòàðíîé ìîíàðõèè þðèäè÷åñêóþ ñèëó, êàê ïðàâèëî, ëèøü â ñëó÷àå èõ êîíòðàññèãíàöèè ïðåìüåð-ìèíèñòðîì èëè ñîîòâåòñòâóþùèì ìèíèñòðîì, êîòîðûå íåñóò çà íèõ îòâåòñòâåííîñòü.

Íåñìîòðÿ íà îòñóòñòâèå ó ãëàâû ïàðëàìåíòàðíîé ìîíàðõèè ðåàëüíûõ âëàñòíûõ ïîëíîìî÷èé, â ñèëó îáùåãî ïðåñòèæà äàííîãî èíñòèòóòà ìîíàðõ çà÷àñòóþ îêàçûâàåò îïðåäåëåííîå âëèÿíèå íà ïîëèòè÷åñêèé ïðîöåññ â êà÷åñòâå ñâîåîáðàçíîãî àðáèòðà. Åãî âëèÿíèå ìîæåò âîçðàñòàòü â ñëó÷àå, êîãäà íè îäíà ïîëèòè÷åñêàÿ ïàðòèÿ íå ðàñïîëàãàåò ïàðëàìåíòñêèì áîëüøèíñòâîì è ó ìîíàðõà ïîÿâëÿåòñÿ îïðåäåëåííàÿ ñâîáîäà ïðè ôîðìèðîâàíèè ïðàâèòåëüñòâà. Òàê, â 1957 è 1963 ãîäàõ ïîáåäèâøàÿ íà ïàðëàìåíòñêèõ âûáîðàõ â Âåëèêîáðèòàíèè êîíñåðâàòèâíàÿ ïàðòèÿ íå ñìîãëà âûäâèíóòü ñîãëàñîâàííóþ êàíäèäàòóðó íà ïîñò ïðåìüåð-ìèíèñòðà. Â ñëîæèâøåéñÿ ñèòóàöèè ðåøàþùåå ñëîâî îêàçàëîñü çà êîðîëåâîé Åëèçàâåòîé II, êîòîðàÿ â 1957 ãîäó ïîääåðæàëà êàíäèäàòóðó Ã. Ìàêìèëëàíà, à â 1963 ãîäó — À. Äóãëàñà-Õüþìà. Ðîëü ìîíàðõà ìîæåò îêàçàòüñÿ äîñòàòî÷íî âåñîìîé è â óñëîâèÿõ, âûõîäÿùèõ çà êîíñòèòóöèîííûå ðàìêè, ïðè÷åì ìîíàðõ ñïîñîáåí ñòàòü âàæíûì ôàêòîðîì, ñòàáèëèçèðóþùèì ôóíêöèîíèðîâàíèå ñèñòåìû äåìîêðàòè÷åñêèõ èíñòèòóòîâ. Òàê, â 1981 ãîäó ïîïûòêè ãîñóäàðñòâåííûõ ïåðåâîðîòîâ áûëè ïðåäïðèíÿòû â Èñïàíèè è â Òàèëàíäå. Èõ íåóäà÷à âî ìíîãîì áûëà îáóñëîâëåíà êàòåãîðè÷åñêèì îòêàçîì ìîíàðõîâ îáîèõ ãîñóäàðñòâ ïîääåðæàòü çàãîâîðùèêîâ. Íàèáîëåå æå ðàñïðîñòðàíåííîé ôîðìîé ïðàâëåíèÿ, àññîöèèðóåìîé ñ äåìîêðàòèåé, ÿâëÿåòñÿ ðåñïóáëèêà. Ïðè÷åì îáùàÿ òåíäåíöèÿ ðàçâèòèÿ çàðóáåæíûõ ñòðàí ñâèäåòåëüñòâóåò î ïåðåõîäå îò ìîíàðõèè ê ðåñïóáëèêå. Òàê, ïîñëå Âòîðîé ìèðîâîé âîéíû ìîíàðõè÷åñêàÿ ôîðìà ïðàâëåíèÿ ñìåíèëàñü ðåñïóáëèêàíñêîé â Áîëãàðèè, Èòàëèè, Ðóìûíèè, à ïîçäíåå — â Ëèâèè, Ãðåöèè, Ýôèîïèè, Àôãàíèñòàíå, Èðàíå. Ðåñïóáëèêàìè ñòàëè è öåëûé ðÿä áûâøèõ áðèòàíñêèõ êîëîíèé — Èíäèÿ, Ìàëüòà, Øðè-Ëàíêà è äð. Ñâîåîáðàçíûì èñêëþ÷åíèåì èç îáùåãî ïðàâèëà áûëî âîññòàíîâëåíèå ìîíàðõèè â Èñïàíèè, çàâåðøèâøååñÿ ïîñëå ñìåðòè ãåíåðàëà Ôðàíêî. Ðåñïóáëèêàíñêàÿ ôîðìà ïðàâëåíèÿ ïðåäïîëàãàåò, ÷òî åäèíñòâåííûì èñòî÷íèêîì âëàñòè ÿâëÿåòñÿ íàðîä, è õàðàêòåðèçóåòñÿ âûáîðíîñòüþ ãëàâû ãîñóäàðñòâà, èìåíóåìîãî îáû÷íî ïðåçèäåíòîì (â ðÿäå ðåñïóáëèê ôóíêöèîíèðîâàë èëè ôóíêöèîíèðóåò êîëëåãèàëüíûé ãëàâà ãîñóäàðñòâà). Ïðåçèäåíò èçáèðàåòñÿ íà îïðåäåëåííûé ñðîê èç ÷èñëà ëèö, îòâå÷àþùèõ ñîîòâåòñòâóþùèì êâàëèôèêàöèÿì (öåíçàì), óñòàíîâëåííûì â çàêîíîäàòåëüñòâå (ãðàæäàíñòâî äàííîé ñòðàíû, ïðîæèâàíèå íà åå òåððèòîðèè â òå÷åíèå îïðåäåëåííîãî âðåìåíè, îáëàäàíèå ïîëíûì îáúåìîì ãðàæäàíñêèõ è ïîëèòè÷åñêèõ ïðàâ, äîñòèæåíèå îïðåäåëåííîãî âîçðàñòà è ò. ï.). Â íàñòîÿùåå âðåìÿ â ìèðå ôóíêöèîíèðóþò òðè îñíîâíûå ðàçíîâèäíîñòè ðåñïóáëèêàíñêîé ôîðìû ïðàâëåíèÿ — ïðåçèäåíòñêàÿ ðåñïóáëèêà, ïàðëàìåíòàðíàÿ ðåñïóáëèêà è ñìåøàííàÿ (ïîëóïðåçèäåíòñêàÿ) ðåñïóáëèêà. Â ïðåçèäåíòñêîé ðåñïóáëèêå (ÑØÀ, Âåíåñóýëà, Êîñòà-Ðèêà, Ìåêñèêà è äð.) ïðåçèäåíò îáû÷íî èçáèðàåòñÿ íåçàâèñèìî îò ïàðëàìåíòà — ïóòåì ëèáî ïðÿìûõ

_________________________________

122 Bogdanor V. The Government Formation Process in the Constitutional Monarchies of North-West

Europe // Comparative Government and Politics: Essays in Honour of S.E. Finer. Boulder, 1984. P. 50.

208

209

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел II. Сравнительноправовой, функциональный и философский анализ категории народовластия

(ñòðàíû Ëàòèíñêîé Àìåðèêè), ëèáî êîñâåííûõ âûáîðîâ (ÑØÀ, Èíäîíåçèÿ). Èñêëþ÷åíèå ñîñòàâëÿåò Åãèïåò, ãäå êàíäèäàòóðó ïðåçèäåíòà íà âñåîáùèé ðåôåðåíäóì ìîæåò ïðåäëîæèòü òîëüêî ïàðëàìåíò. Ïðåçèäåíò â ïðåçèäåíòñêîé ðåñïóáëèêå îáëàäàåò øèðîêèìè ñàìîñòîÿòåëüíûìè ïîëíîìî÷èÿìè. Îí ÿâëÿåòñÿ íå òîëüêî ãëàâîé ãîñóäàðñòâà, íî çà÷àñòóþ è ãëàâîé ïðàâèòåëüñòâà, ãëàâíîêîìàíäóþùèì âîîðóæåííûìè ñèëàìè, îñóùåñòâëÿåò íàçíà÷åíèÿ íà ðàçëè÷íûå ïîñòû â ãîñóäàðñòâå. Ïðàâèòåëüñòâî æå â ïðåçèäåíòñêîé ðåñïóáëèêå ôîðìèðóåòñÿ âíåïàðëàìåíòñêèì ïóòåì. Åãî ÷ëåíû íàçíà÷àþòñÿ è îñâîáîæäàþòñÿ îò äîëæíîñòè ïðåçèäåíòîì ïî ñâîåìó óñìîòðåíèþ (â ÑØÀ òðåáóåòñÿ ñîãëàñèå ñåíàòà), è ïðàâèòåëüñòâî, òàêèì îáðàçîì, ôàêòè÷åñêè ôîðìèðóåòñÿ ïàðòèåé, ïîáåäèâøåé íà ïðåçèäåíòñêèõ âûáîðàõ. Ïðè ýòîì â ñâîåé ïðàêòè÷åñêîé äåÿòåëüíîñòè ïðàâèòåëüñòâî ïðîâîäèò ïîëèòè÷åñêèé êóðñ ïðåçèäåíòà. Ïðåçèäåíòñêîé ðåñïóáëèêå ïðèñóùà æåñòêàÿ ñèñòåìà ðàçäåëåíèÿ âëàñòåé. Ïðàâèòåëüñòâî â òàêèõ ñòðàíàõ ïðåäñòàâëÿåò ñîáîé ñîâåùàòåëüíûé îðãàí ïðè ïðåçèäåíòå, íå èãðàÿ ðåàëüíîé ñàìîñòîÿòåëüíîé ðîëè. Ìèíèñòðû çäåñü íåñóò ïîëèòè÷åñêóþ îòâåòñòâåííîñòü íå ïåðåä ïàðëàìåíòîì, à ïåðåä ïðåçèäåíòîì è îáû÷íî íå ìîãóò áûòü óâîëåíû â îòñòàâêó ëèøü ïî èíèöèàòèâå çàêîíîäàòåëåé. Â íåêîòîðûõ ñòðàíàõ Ëàòèíñêîé Àìåðèêè (Âåíåñóýëà, Óðóãâàé, Êîëóìáèÿ, Ýêâàäîð) ïàðëàìåíò âïðàâå âûðàçèòü íåäîâåðèå îòäåëüíûì ìèíèñòðàì (çà êîòîðûì, îäíàêî, íå ñëåäóåò èõ àâòîìàòè÷åñêîå ñìåùåíèå). Ïàðëàìåíò â ïðåçèäåíòñêîé ðåñïóáëèêå, êàê ïðàâèëî, íå ìîæåò áûòü ðàñïóùåí ïðåçèäåíòîì. Êëàññè÷åñêóþ ìîäåëü ïðåçèäåíòñêîé ðåñïóáëèêè ïðåäñòàâëÿþò ñîáîé ÑØÀ. Àìåðèêàíñêèå ïîëèòîëîãè ñ÷èòàþò, ÷òî ñîâðåìåííàÿ äåìîêðàòèÿ äîëæíà îïèðàòüñÿ íà âçàèìîîòíîøåíèÿ ìåæäó ðàçëè÷íûìè îðãàíàìè è íà âûòåêàþùèå èç ýòèõ âçàèìîîòíîøåíèé îãðàíè÷åíèÿ. Âåäü «îïèðàòüñÿ ëèøü íà îäíîãî ÷åëîâåêà, êîòîðûé äåéñòâóåò êàê åäèíñòâåííûé ïðåäñòàâèòåëü äåìîêðàòèè, î÷åíü ðèñêîâàííî, ïîñêîëüêó ýòîò åäèíñòâåííûé ÷åëîâåê ñòàíåò ïîëíîïðàâíûì ñóâåðåíîì — õîçÿèíîì, êîòîðûé âëàñòâóåò íàä âñåì îáùåñòâîì»123. Ïîýòîìó â óñëîâèÿõ âåñüìà æåñòêîãî ðàçäåëåíèÿ âëàñòåé ýôôåêòèâíîñòü îñóùåñòâëåíèÿ ðÿäà êîíñòèòóöèîííûõ ïîëíîìî÷èé àìåðèêàíñêîãî ïðåçèäåíòà âî ìíîãîì çàâèñèò îò ñïîñîáíîñòè ãëàâû ãîñóäàðñòâà äîáèòüñÿ ïîääåðæêè ñâîèõ ìåðîïðèÿòèé ñî ñòîðîíû ïàðëàìåíòà — êîíãðåññà. Ñîñòàâíîé ÷àñòüþ, ñâîåîáðàçíûì ñòåðæíåì àìåðèêàíñêîé äåìîêðàòèè, òàêèì îáðàçîì, ÿâëÿåòñÿ òàê íàçûâàåìàÿ ñèñòåìà ñäåðæåê è ïðîòèâîâåñîâ, ïðåäïîëàãàþùàÿ ñî÷åòàíèå ñàìîñòîÿòåëüíîãî ôóíêöèîíèðîâàíèÿ âåòâåé âëàñòè ñ èõ âçàèìîçàâèñèìîñòüþ è âçàèìíûì êîíòðîëåì. Òàê, ïðåçèäåíò è Âåðõîâíûé ñóä ÑØÀ äåéñòâóþò íà îñíîâå çàêîíîâ, ïðèíèìàåìûõ êîíãðåññîì. Â òî æå âðåìÿ ãëàâà àìåðèêàíñêîãî ãîñóäàðñòâà èìååò ïðàâî îòëàãàòåëüíîãî

âåòî íà ïîäîáíûå çàêîíû, à Âåðõîâíûé ñóä ÑØÀ ìîæåò ïðèçíàâàòü àêòû êîíãðåññà è ïðåçèäåíòà ïðîòèâîðå÷àùèìè Êîíñòèòóöèè. Ïðåçèäåíò ïðîèçâîäèò íàçíà÷åíèÿ ÷ëåíîâ Âåðõîâíîãî ñóäà ÑØÀ, êîòîðûå óòâåðæäàþòñÿ âåðõíåé ïàëàòîé êîíãðåññà — ñåíàòîì. Ïðè ýòîì ïðåçèäåíò ìîæåò áûòü îòñòðàíåí îò äîëæíîñòè êîíãðåññîì â ñëó÷àå ñîâåðøåíèÿ èì êàêîãî-ëèáî òÿæêîãî ïðåñòóïëåíèÿ. Â ïðåçèäåíòñêèõ ðåñïóáëèêàõ ñòðàí «òðåòüåãî ìèðà» ãîñóäàðñòâåííûé ìåõàíèçì îáû÷íî ôóíêöèîíèðîâàë íåñêîëüêî èíà÷å, ïîñêîëüêó ïàðëàìåíò äëèòåëüíîå âðåìÿ íå ÿâëÿëñÿ ðåàëüíûì îãðàíè÷èòåëåì ïîëíîìî÷èé ïðåçèäåíòà. Â ðóêàõ ãëàâû ãîñóäàðñòâà, áûâøåãî âî ìíîãèõ àôðèêàíñêèõ ñòðàíàõ ëèäåðîì ïðàâÿùåé, à çà÷àñòóþ è åäèíñòâåííî ëåãàëüíî äåéñòâîâàâøåé ïàðòèè, êîíöåíòðèðîâàëàñü îãðîìíàÿ âëàñòü, ïîçâîëÿâøàÿ åìó ïðàêòè÷åñêè åäèíîëè÷íî ðåøàòü ìíîãèå âîïðîñû ãîñóäàðñòâåííîãî óïðàâëåíèÿ. Â êà÷åñòâå ôàêòè÷åñêè íåñìåíÿåìîãî è åäèíñòâåííîãî íîñèòåëÿ èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè ïðåçèäåíò íå áûë îáÿçàí ñëåäîâàòü ñîâåòàì êàêîãî áû òî íè áûëî îðãàíà èëè äîëæíîñòíîãî ëèöà. Íå ñëó÷àéíî ïðèìåíèòåëüíî ê ïîäîáíûì ìîíîêðàòè÷åñêèì ðåñïóáëèêàì ïîëó÷èë ðàñïðîñòðàíåíèå òåðìèí «ïðåçèäåíòñêèå ìîíàðõèè»124. Ñèëüíàÿ ïðåçèäåíòñêàÿ âëàñòü õàðàêòåðíà è äëÿ ñòðàí Ëàòèíñêîé Àìåðèêè, ãäå, íåñìîòðÿ íà êîíñòèòóöèîííîå çàêðåïëåíèå ïðèíöèïà ðàçäåëåíèÿ âëàñòåé, à òàêæå ïðèíöèïà ðîòàöèè (îãðàíè÷èâàþùåãî âîçìîæíîñòü íåîäíîêðàòíîãî ïåðåèçáðàíèÿ íà ïîñò ãëàâû ãîñóäàðñòâà îäíîãî è òîãî æå ëèöà), ïðåçèäåíò òðàäèöèîííî çàíèìàë äîìèíèðóþùåå ïîëîæåíèå â ãîñóäàðñòâåííîì ìåõàíèçìå, ÷åìó, â ÷àñòíîñòè, ñïîñîáñòâîâàëè çíà÷èòåëüíàÿ ñòåïåíü ïåðñîíàëèçàöèè âëàñòè â ñòðàíàõ ðåãèîíà, øèðîêîå èñïîëüçîâàíèå çàëîæåííûõ â èõ êîíñòèòóöèÿõ ÷ðåçâû÷àéíûõ ìåõàíèçìîâ, ñëàáîñòü ïîëèòè÷åñêèõ ïàðòèé è íåâûñîêàÿ ýôôåêòèâíîñòü äåÿòåëüíîñòè çàêîíîäàòåëüíûõ è ñóäåáíûõ îðãàíîâ. Ñèòóàöèÿ â ñòðàíàõ «òðåòüåãî ìèðà» íà÷àëà íåñêîëüêî ìåíÿòüñÿ (ïî êðàéíåé ìåðå âíåøíå, ïðè íåèçìåííîñòè àâòîðèòàðíîãî ìåõàíèçìà ìîáèëèçàöèè ìàññ) íà ðóáåæå 80–90-õ ãîäîâ ÕÕ âåêà â ðóñëå îáùèõ ïðîöåññîâ äåìîêðàòèçàöèè. Â àôðèêàíñêèõ ãîñóäàðñòâàõ áûëè ïðîâåäåíû êîíñòèòóöèîííûå ðåôîðìû, ïðåäóñìàòðèâàâøèå íåêîòîðîå îãðàíè÷åíèå ñèëüíîé ïðåçèäåíòñêîé âëàñòè ïîñðåäñòâîì ââåäåíèÿ ìíîãîïàðòèéíîé ñèñòåìû, ïðèíöèïà ðàçäåëåíèÿ âëàñòåé, îãðàíè÷åíèÿ ñðîêà ïðåáûâàíèÿ îäíîãî è òîãî æå ëèöà íà ïðåçèäåíòñêîì ïîñòó, îïðåäåëåííîãî ðàñøèðåíèÿ ïîëíîìî÷èé ïàðëàìåíòà, åãî êîíòðîëüíûõ ôóíêöèé ïî îòíîøåíèþ ê èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè. Àíàëîãè÷íûì îáðàçîì è â ðÿäå ñòðàí Ëàòèíñêîé Àìåðèêè â õîäå ïðèíÿòèÿ íîâûõ èëè èçìåíåíèÿ äåéñòâóþùèõ êîíñòèòóöèé ïðîèçîøëî íåêîòîðîå ïåðåðàñïðåäåëåíèå âëàñòíûõ ôóíêöèé ìåæäó îòäåëüíûìè ýëåìåíòàìè ãîñóäàðñòâåííîãî ìåõàíèçìà.

_________________________________

_________________________________

123 Îñòðîì Â. Óêàç. ñî÷. Ñ. 59.

124 Faton R. Liberal Democracy in Africa // Political Science Quarterly. N.Y., 1990. V. 15, ¹ 3. P. 455.

210

211

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел II. Сравнительноправовой, функциональный и философский анализ категории народовластия

Íåñìîòðÿ íà ñòðåìëåíèå îòäåëüíûõ ñòðàí ìîäèôèöèðîâàòü è ïðèñïîñîáèòü ê ñâîèì óñëîâèÿì ìîäåëü «êëàññè÷åñêîé» ïðåçèäåíòñêîé ðåñïóáëèêè, ïîñëåäíÿÿ âñå-òàêè îñòàåòñÿ â îñíîâíîì ñóãóáî àìåðèêàíñêèì ôåíîìåíîì, äëÿ æèçíåñïîñîáíîñòè êîòîðîãî íåîáõîäèì öåëûé ðÿä óñëîâèé (äîñòàòî÷íî âûñîêèé óðîâåíü ïîëèòè÷åñêîé êóëüòóðû, íàöèîíàëüíîãî êîíñåíñóñà îòíîñèòåëüíî áàçîâûõ äåìîêðàòè÷åñêèõ öåííîñòåé, òùàòåëüíî ðàçðàáîòàííàÿ è ñáàëàíñèðîâàííàÿ ñèñòåìà ñäåðæåê è ïðîòèâîâåñîâ è ò. ä.). Êàê ïîä÷åðêèâàåò Â. Îñòðîì, äëÿ óñïåøíîãî ôóíêöèîíèðîâàíèÿ ïîëèòè÷åñêîãî ìåõàíèçìà, îñíîâàííîãî íà èñïîëüçîâàíèè îäíîé âåòâè âëàñòè äëÿ ñäåðæèâàíèÿ äðóãîé, îäíèõ ëèøü ñòðóêòóðíûõ ìåõàíèçìîâ íåäîñòàòî÷íî. Äàííûå ìåõàíèçìû «äîëæíû ñî÷åòàòüñÿ ñ ïðèâû÷êàìè óìà è äóøè, íà îñíîâå êîòîðûõ ôîðìèðóþòñÿ íîâûå ñïîñîáû è ïóòè ðåøåíèÿ ïðîáëåì, ïðåîäîëåíèÿ òðóäíîñòåé è óðåãóëèðîâàíèÿ êîíôëèêòîâ»125. Ïðåçèäåíòñêàÿ ìîäåëü îáëàäàåò ðÿäîì ñóùåñòâåííûõ äîñòîèíñòâ è íåäîñòàòêîâ, ïðè÷åì ïîñëåäíèå çà÷àñòóþ ïðåâàëèðóþò ïðè åå òðàíñïëàíòàöèè íà èíóþ, íå àìåðèêàíñêóþ ïî÷âó. Óêàçàííàÿ ìîäåëü ñîçäàåò óñëîâèÿ äëÿ äîñòàòî÷íî ñòàáèëüíîãî ôóíêöèîíèðîâàíèÿ ïîëèòè÷åñêîé ñèñòåìû, è â ýòîì, êàê íè ïàðàäîêñàëüíî, åå è ñèëà, è ñëàáîñòü. Ãëàâó ïðåçèäåíòñêîé ðåñïóáëèêè íåëüçÿ óâîëèòü â îòñòàâêó ïî ïîëèòè÷åñêèì ìîòèâàì, äà è ñóäüáà ïðàâèòåëüñòâà çäåñü íàïðÿìóþ íå çàâèñèò îò èçìåíåíèé â ñîîòíîøåíèè ñèë ìåæäó ðàçëè÷íûìè ïàðòèÿìè â ïàðëàìåíòå. Ïðåçèäåíòñêàÿ ìîäåëü ïðîñòà è ðàöèîíàëüíà, ïîñêîëüêó äëÿ íåå õàðàêòåðíî åäèíñòâî èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè, êîíöåíòðèðóþùåéñÿ â ðóêàõ ïðåçèäåíòà. Êðîìå òîãî, ïðåçèäåíòñêàÿ ðåñïóáëèêà ôîðìàëüíî ñîçäàåò âîçìîæíîñòè äëÿ äîñòàòî÷íî ýôôåêòèâíîãî êîíòðîëÿ ïàðëàìåíòà çà èñïîëíèòåëüíîé âëàñòüþ âñëåäñòâèå íåñïîñîáíîñòè ãëàâû ãîñóäàðñòâà ðàñïóñòèòü ïàðëàìåíò. Ïîñêîëüêó â óñëîâèÿõ ïðåçèäåíòñêîé ðåñïóáëèêè îáå âåòâè âëàñòè (çàêîíîäàòåëüíàÿ è èñïîëíèòåëüíàÿ) â çíà÷èòåëüíîé ñòåïåíè îòäåëåíû äðóã îò äðóãà è, èìåÿ ôèêñèðîâàííûé ìàíäàò, ìîãóò ñàìîñòîÿòåëüíî ñóùåñòâîâàòü â òå÷åíèå âñåãî ñðîêà ñâîèõ êîíñòèòóöèîííûõ ïîëíîìî÷èé, ïîèñê òî÷åê ñîïðîêîñíîâåíèÿ ìåæäó íèìè, êàêèõ-ëèáî êîìïðîìèññíûõ ðåøåíèé ìîæåò áûòü âåñüìà çàòðóäíåí. Òåì áîëåå ÷òî «êëàññè÷åñêàÿ» ïðåçèäåíòñêàÿ ìîäåëü, ïî ñóùåñòâó, íå èìååò ìåõàíèçìà ðàçðåøåíèÿ ïðîòèâîðå÷èé ìåæäó äàííûìè âåòâÿìè âëàñòè. Îòñóòñòâèå ó ïàðëàìåíòà ïîëíîìî÷èé ñìåñòèòü ïî ïîëèòè÷åñêèì ìîòèâàì ãëàâó èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè, à ó ïðåçèäåíòà — ðàñïóñòèòü ïàðëàìåíò äåëàåò îáå âåòâè âëàñòè ôàêòè÷åñêè íå ñïîñîáíûìè ðàçðåøèòü ïîëèòè÷åñêèé êîíôëèêò, áàçèðóþùèéñÿ íà âçàèìíîì ïðîòèâîñòîÿíèè. Îñîáåííî çàòÿæíûì è îñòðûì ïîäîáíûé êîíôëèêò ìîæåò áûòü â óñëîâèÿõ åùå íåñôîðìèðîâàâ-

øåéñÿ äåìîêðàòèè, î ÷åì, â ÷àñòíîñòè, ñâèäåòåëüñòâóåò íåóäà÷íàÿ ïîïûòêà â íà÷àëå 1990-õ ãîäîâ âíåäðèòü â Ðîññèè ìîäåëü, áëèçêóþ ê «êëàññè÷åñêîé» ïðåçèäåíòñêîé. Ñòàòèñòèêà ñâèäåòåëüñòâóåò î òîì, ÷òî â ïðåçèäåíòñêèõ ðåñïóáëèêàõ âîåííûå ïåðåâîðîòû ïðîèñõîäÿò ÷àùå, ÷åì â ñòðàíàõ ñ ïàðëàìåíòàðíûìè ôîðìàìè ïðàâëåíèÿ. Ýòî âî ìíîãîì îáúÿñíÿåòñÿ òåì, ÷òî â ïàðëàìåíòàðíûõ ãîñóäàðñòâàõ âñåãäà èìååòñÿ ðÿä êîíñòèòóöèîííûõ ñðåäñòâ âîçäåéñòâèÿ íà ñèòóàöèþ, ïðåæäå ÷åì ïðàâèòåëüñòâåííûé êðèçèñ ïåðåðàñòåò â êðèçèñ âñåãî ðåæèìà. Âåäü â ïàðëàìåíòàðíûõ ãîñóäàðñòâàõ ïðàâèòåëüñòâî âîîáùå íå ìîæåò áûòü ñôîðìèðîâàíî, åñëè îíî íå ïîëüçóåòñÿ õîòÿ áû ìèíèìàëüíîé ïîääåðæêîé ñî ñòîðîíû ïàðëàìåíòà, ÷òî ñàìî ïî ñåáå óæå ãàðàíòèðóåò îïðåäåëåííóþ ñòåïåíü ñîãëàñîâàííîñòè è ãàðìîíèè â äåÿòåëüíîñòè ãîñóäàðñòâåííîãî ìåõàíèçìà. Â ïðåçèäåíòñêèõ ðåñïóáëèêàõ òàêàÿ ãàðìîíèÿ ñîâñåì íå îáÿçàòåëüíà (îñîáåííî êîãäà ïðåçèäåíò è ïàðëàìåíòñêîå áîëüøèíñòâî ïðèíàäëåæàò ê ðàçíûì ïîëèòè÷åñêèì ïàðòèÿì). Çäåñü ïðàêòè÷åñêè íåâîçìîæíî êîíñòèòóöèîííûìè ìåòîäàìè îòñòðàíèòü îò âëàñòè íåïîïóëÿðíîãî ïðåçèäåíòà, íå èìåþùåãî ïîääåðæêè íè â ïàðëàìåíòå, íè â ñòðàíå â öåëîì, åñëè òîëüêî îí íå äîïóñòèë êàêîãî-ëèáî ãðóáîãî íàðóøåíèÿ êîíñòèòóöèè. Ïàðëàìåíòàðíàÿ ðåñïóáëèêà ôóíêöèîíèðóåò â çíà÷èòåëüíîé ñòåïåíè òàê æå, êàê è ïàðëàìåíòàðíàÿ ìîíàðõèÿ. Íî âìåñòî íàñëåäñòâåííîãî ìîíàðõà çäåñü èìååòñÿ ïðåçèäåíò, êîòîðûé ÷àùå âñåãî èçáèðàåòñÿ ëèáî ïàðëàìåíòîì (×åõèÿ, Ãðåöèÿ), ëèáî áîëåå øèðîêîé êîëëåãèåé, âêëþ÷àþùåé íàðÿäó ñ ÷ëåíàìè ïàðëàìåíòà äåïóòàòîâ çàêîíîäàòåëüíûõ îðãàíîâ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè (Èíäèÿ, Ãåðìàíèÿ) èëè æå ðåãèîíàëüíûõ ïðåäñòàâèòåëüíûõ îðãàíîâ (Èòàëèÿ). Ïîðÿäîê âûáîðîâ ïðåçèäåíòà, îäíàêî, íå ÿâëÿåòñÿ ðåøàþùèì êðèòåðèåì, ïîñêîëüêó â ïàðëàìåíòàðíîé ðåñïóáëèêå âîçìîæíû è âûáîðû ãëàâû ãîñóäàðñòâà íåïîñðåäñòâåííî íàñåëåíèåì (Àâñòðèÿ, Èðëàíäèÿ). Ãëàâíûé ïðèçíàê ïàðëàìåíòàðíîé ðåñïóáëèêè ñîñòîèò â ôîðìèðîâàíèè ïðàâèòåëüñòâà íà ïàðëàìåíòñêîé îñíîâå (ïàðòèåé èëè áëîêîì ïàðòèé, ïîáåäèâøèõ íà ïàðëàìåíòñêèõ âûáîðàõ) è â ïîëèòè÷åñêîé îòâåòñòâåííîñòè ïðàâèòåëüñòâà ïåðåä ïàðëàìåíòîì. Ôîðìàëüíî ïðàâèòåëüñòâî íàçíà÷àåòñÿ ïðåçèäåíòîì, êîòîðûé, îäíàêî, íå ñâîáîäåí â òàêîì âûáîðå, ïîñêîëüêó îáÿçàí íàçíà÷èòü ãëàâîé ïðàâèòåëüñòâà ëèöî, ïîëüçóþùååñÿ äîâåðèåì ïàðëàìåíòà. Ïîëíîìî÷èÿ ãëàâû ãîñóäàðñòâà, çà èñêëþ÷åíèåì ñóãóáî öåðåìîíèàëüíûõ, ïðåäñòàâèòåëüñêèõ, â ïàðëàìåíòàðíîé ðåñïóáëèêå îáû÷íî îñóùåñòâëÿþòñÿ ñ ñîãëàñèÿ è ïî èíèöèàòèâå ïðàâèòåëüñòâà. Êàê è â ïàðëàìåíòàðíûõ ìîíàðõèÿõ, â áîëüøèíñòâå ïàðëàìåíòàðíûõ ðåñïóáëèê ïðåäóñìàòðèâàåòñÿ èíñòèòóò êîíòðàññèãíàòóðû àêòîâ ãëàâû ãîñóäàðñòâà ñîîòâåòñòâóþùèìè ìèíèñòðàìè. Â òî æå âðåìÿ ïðåçèäåíò â ïàðëàìåíòàðíîé ðåñïóáëèêå ñîâñåì íå îáÿçàòåëüíî äîëæåí ðàññìàòðèâàòüñÿ êàê èñêëþ÷èòåëüíî íîìèíàëüíûé ãëàâà ãîñó-

_________________________________

125 Îñòðîì Â. Óêàç. ñî÷. Ñ. 69.

212

213

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел II. Сравнительноправовой, функциональный и философский анализ категории народовластия

äàðñòâà. Ïðåçèäåíò ïðèíèìàåò ïðèñÿãó çàùèùàòü è îõðàíÿòü êîíñòèòóöèþ, êîòîðîé îí îáÿçàí ðóêîâîäñòâîâàòüñÿ â êðèòè÷åñêèé ìîìåíò è êîòîðàÿ ìîæåò äàòü åìó îñíîâàíèå â îïðåäåëåííîé ñèòóàöèè ïðîòèâîïîñòàâèòü ñåáÿ ïðàâèòåëüñòâó â îáùåíàöèîíàëüíûõ èíòåðåñàõ. Ãëàâà ãîñóäàðñòâà â ïàðëàìåíòàðíûõ ðåñïóáëèêàõ çà÷àñòóþ èãðàåò ðîëü ñâîåîáðàçíîãî ðåçåðâíîãî èíñòðóìåíòà ïîëèòè÷åñêîé ñèñòåìû, àêòèâèçèðóþùåãîñÿ â óñëîâèÿõ êðèçèñà è íåñòàáèëüíîñòè. Ðåçåðâíûå ïîòåíöèè äàííîãî èíñòèòóòà ìîãóò ïðèäàâàòü îïðåäåëåííóþ ãèáêîñòü ãîñóäàðñòâåííîìó ìåõàíèçìó, ðàñøèðÿòü âîçìîæíîñòè ïîëèòè÷åñêîãî ìàíåâðà. Â óñëîâèÿõ, êîãäà ïðàâèòåëüñòâî óòðà÷èâàåò ïîääåðæêó ïàðëàìåíòñêîãî áîëüøèíñòâà èëè æå åãî äåÿòåëüíîñòü ïàðàëèçóåòñÿ áîðüáîé ðàçëè÷íûõ ãðóïïèðîâîê, ðîëü ãëàâû ãîñóäàðñòâà â ïîëèòè÷åñêîé æèçíè çà÷àñòóþ âîçðàñòàåò, à êðóã âîïðîñîâ, ïî êîòîðûì ïðåçèäåíò äåéñòâóåò ïî ñâîåìó óñìîòðåíèþ, ðàñøèðÿåòñÿ. Ïðåçèäåíò îêàçûâàåòñÿ òåì ñèëüíåå è ñàìîñòîÿòåëüíåå, ÷åì ñëàáåå ïîëîæåíèå ïðåìüåð-ìèíèñòðà è åãî ïîääåðæêà ñî ñòîðîíû ïàðëàìåíòà. Èñïîëíèòåëüíàÿ âëàñòü â ïàðëàìåíòàðíûõ ðåñïóáëèêàõ, òàêèì îáðàçîì, ôóíêöèîíèðóåò â íåñêîëüêî èíûõ óñëîâèÿõ, ÷åì â ïðåçèäåíòñêèõ, è îäíèì èç âîçìîæíûõ íåäîñòàòêîâ ìîæåò áûòü åå íåñòàáèëüíîñòü â óñëîâèÿõ îòñóòñòâèÿ óñòîé÷èâîãî ïàðëàìåíòñêîãî áîëüøèíñòâà. Ïðàâèòåëüñòâî çäåñü çàâèñèò îò äîâåðèÿ ñî ñòîðîíû ïàðëàìåíòà, è ëþáîå áîëåå èëè ìåíåå çíà÷èìîå èçìåíåíèå ñîîòíîøåíèÿ ñèë â ïàðëàìåíòå ìîæåò ñêàçàòüñÿ íà ñîñòàâå ïðàâèòåëüñòâà (îñîáåííî â ñòðàíàõ ñ êîàëèöèîííûìè, ìíîãîïàðòèéíûìè êàáèíåòàìè). Äëÿ öåëîãî ðÿäà ñòðàí õàðàêòåðíî ñòðåìëåíèå ïðåîäîëåòü íåäîñòàòêè «êëàññè÷åñêèõ» ôîðì ïðàâëåíèÿ è ñèíòåçèðîâàòü èõ ïîçèòèâíûå ÷åðòû, ñäåëàâ ãîñóäàðñòâåííûé ìåõàíèçì áîëåå ãèáêèì è ñòàáèëüíûì. Ðåøåíèå âûøåóêàçàííûõ çàäà÷ âñå ÷àùå îñóùåñòâëÿåòñÿ â ðàìêàõ òàê íàçûâàåìûõ «ñìåøàííûõ» ìîäåëåé. Ñðåäè íèõ âûäåëÿþòñÿ ïîëóïðåçèäåíòñêèå ðåñïóáëèêè (Ôðàíöèÿ, Ïîðòóãàëèÿ è äð.), îïðåäåëåííûì ïðîîáðàçîì êîòîðûõ áûëà â ñâîå âðåìÿ Âåéìàðñêàÿ ðåñïóáëèêà â Ãåðìàíèè (1919–1933 ãã.). Ïîëóïðåçèäåíòñêàÿ ìîäåëü õàðàêòåðèçóåòñÿ ñèëüíîé ïðåçèäåíòñêîé âëàñòüþ, îñóùåñòâëÿåìîé â óñëîâèÿõ íåñêîëüêî ìåíüøåé ñòåïåíè ðàçäåëåíèÿ âëàñòåé, ÷åì â ïðåçèäåíòñêîé ðåñïóáëèêå. Ïðåçèäåíò çäåñü ìîæåò ïðè îïðåäåëåííûõ îáñòîÿòåëüñòâàõ ðàñïóñòèòü ïàðëàìåíò, à ïîñëåäíèé âïðàâå âûðàçèòü âîòóì íåäîâåðèÿ ïðàâèòåëüñòâó. Èçáèðàåìûé íåïîñðåäñòâåííî íàñåëåíèåì è íàäåëÿåìûé äîâîëüíî øèðîêèìè âëàñòíûìè ïîëíîìî÷èÿìè, ãëàâà ãîñóäàðñòâà â ïîëóïðåçèäåíòñêîé ðåñïóáëèêå íå îáÿçàòåëüíî ÿâëÿåòñÿ åäèíîëè÷íûì íîñèòåëåì èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè, à çà÷àñòóþ äåëèò ýòè ïîëíîìî÷èÿ ñ ïðåìüåðìèíèñòðîì, âîçãëàâëÿþùèì ïðàâèòåëüñòâî. Ïðàâèòåëüñòâî íàçíà÷àåòñÿ ïðåçèäåíòîì, íî íóæäàåòñÿ â äîâåðèè ïàðëàìåíòà è ïîýòîìó ôîðìèðóåòñÿ ñ ó÷åòîì ðåçóëüòàòîâ ïàðëàìåíòñêèõ âûáîðîâ.

Ðåàëüíûé îáúåì ïîëíîìî÷èé ãëàâû ãîñóäàðñòâà â ïîëóïðåçèäåíòñêîé ðåñïóáëèêå âî ìíîãîì çàâèñèò îò ðàññòàíîâêè ïàðòèéíî-ïîëèòè÷åñêèõ ñèë íà âíóòðèïîëèòè÷åñêîé àðåíå, ïîðîé îïðåäåëÿþùåé êàê áû ðàçëè÷íûå «ïðî÷òåíèÿ» êîíñòèòóöèè (áîëåå áëèçêîå ê ïàðëàìåíòàðíîé èëè, íàîáîðîò, ê ïðåçèäåíòñêîé ìîäåëè). Ýòî ïîçâîëÿåò ïðèñïîñàáëèâàòü åå íîðìû ê ðàçëè÷íûì îáñòîÿòåëüñòâàì, íå ïðîèçâîäÿ êàêèõ-ëèáî ïðèíöèïèàëüíûõ èçìåíåíèé â ñèñòåìå äåìîêðàòè÷åñêèõ èíñòèòóòîâ. Øèðîêîå ðàñïðîñòðàíåíèå ñìåøàííûõ ôîðì ïðàâëåíèÿ, áëèçêèõ ê ïîëóïðåçèäåíòñêèì, íàõîäèò ñâîå âûðàæåíèå â íåêîòîðûõ íîâåéøèõ êîíñòèòóöèÿõ (Óêðàèíà, Êàçàõñòàí, Êûðãûçñòàí, îòäåëüíûå ôðàíêîÿçû÷íûå ñòðàíû Àôðèêè è äð.). Ñëîæèâøàÿñÿ â ýòèõ ñòðàíàõ ôîðìà ïðàâëåíèÿ, îäíàêî, íå âñåãäà ïðåäóñìàòðèâàåò õàðàêòåðíîå äëÿ «êëàññè÷åñêîé» ïîëóïðåçèäåíòñêîé ìîäåëè ôîðìèðîâàíèå ïðàâèòåëüñòâà ñ ó÷åòîì ðåçóëüòàòîâ ïàðëàìåíòñêèõ âûáîðîâ, ò. å. ïîáåäèâøåé íà íèõ ïàðòèåé (áëîêîì ïàðòèé). Âñëåäñòâèå ñâîåãî äóàëèçìà ìåõàíèçì èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè â ïîëóïðåçèäåíòñêèõ ðåñïóáëèêàõ îáû÷íî ñëîæíåå, ÷åì â ðåñïóáëèêàõ ïðåçèäåíòñêèõ. Óñïåøíîå ðàçðåøåíèå âîçìîæíîãî êîíôëèêòà ìåæäó èñïîëíèòåëüíîé è çàêîíîäàòåëüíîé âåòâÿìè âëàñòè â ðàìêàõ äåéñòâóþùåé ñèñòåìû ïîëèòè÷åñêèõ èíñòèòóòîâ çäåñü, îäíàêî, áîëåå âåðîÿòíî, ïîñêîëüêó ãëàâà ãîñóäàðñòâà âïðàâå ðàçðóáèòü óçåë ïîäîáíûõ ïðîòèâîðå÷èé ïóòåì ðîñïóñêà ïàðëàìåíòà, à ïîñëåäíèé ïðè îïðåäåëåííîé ñèòóàöèè ñïîñîáåí äîáèâàòüñÿ îòñòàâêè ïðàâèòåëüñòâà èëè ïî êðàéíåé ìåðå îòäåëüíûõ ìèíèñòðîâ.

214

8.3. Äåìîêðàòèÿ êàê ôîðìà ãîñóäàðñòâåííîãî óñòðîéñòâà Ôóíêöèîíèðîâàíèå äåìîêðàòè÷åñêîé ñèñòåìû îáåñïå÷èâàåòñÿ ðàçäåëåíèåì âëàñòåé íå òîëüêî ïî ãîðèçîíòàëè (íà òðè âåòâè âëàñòè), íî è ïî âåðòèêàëè, ÷òî ïðåäïîëàãàåò äåöåíòðàëèçàöèþ ïóáëè÷íîé âëàñòè è åå îïðåäåëåííóþ òåððèòîðèàëüíóþ îðãàíèçàöèþ. Ñîâðåìåííàÿ äåìîêðàòèÿ â êîíå÷íîì èòîãå «îïèðàåòñÿ íà ìíîæåñòâî ðàçíîîáðàçíûõ ñîîáùåñòâ, êîòîðûå ôóíêöèîíèðóþò êàê ñàìîóïðàâëÿþùèåñÿ êîëëåêòèâû è ïîëàãàþòñÿ íà ïîääåðæêó è ïîìîùü äåéñòâóþùèõ îäíîâðåìåííî è ÷àñòè÷íî ñîâïàäàþùèõ ìåõàíèçìîâ ïðàâëåíèÿ»126. Ïðàêòè÷åñêè íè îäíîé ñòðàíîé ñîâðåìåííîãî ìèðà íåâîçìîæíî óïðàâëÿòü òîëüêî èç öåíòðà. Êàê îòìå÷àë ôðàíöóçñêèé ó÷åíûé Àë. äå Òîêâèëü, àíàëèçèðóÿ îñîáåííîñòè àìåðèêàíñêîé äåìîêðàòèè, «öåíòðàëüíàÿ âëàñòü, êàêîé áû ïðîñâåùåííîé è èñêóøåííîé îíà íè ïðåäñòàâëÿëàñü, íå â ñîñòîÿíèè îäíà îõâàòèòü âñå ÷àñòíîñòè æèçíè âåëèêîãî íàðîäà. Îíà íå ìîæåò ýòî ñäåëàòü ïîòîìó, ÷òî ïîäîáíàÿ çàäà÷à ïðåâîñõîäèò âñå ïðåäåëû ÷åëîâå÷åñêèõ âîçìîæíîñ_________________________________

126 Îñòðîì Â. Óêàç. ñî÷. Ñ. 69.

215

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел II. Сравнительноправовой, функциональный и философский анализ категории народовластия

òåé. Êîãäà òàêàÿ âëàñòü ñòðåìèòñÿ ëèøü ñâîèìè ñèëàìè ñîçäàòü è ïðèâåñòè â äåéñòâèå áåñ÷èñëåííîå ìíîæåñòâî ðàçëè÷íûõ îáùåñòâåííûõ ìåõàíèçìîâ, îíà äîëæíà ëèáî äîâîëüñòâîâàòüñÿ âåñüìà íåïîëíûìè ðåçóëüòàòàìè, ëèáî åå óñèëèÿ áóäóò ïðîñòî òùåòíû»127. Öåíòðàëèçàöèÿ ïðèäàåò âíåøíþþ óïîðÿäî÷åííîñòü äåëàì îáùåñòâà è îáåñïå÷èâàåò âîçìîæíîñòü äîñòèãíóòü îïðåäåëåííîãî åäèíîîáðàçèÿ ïðîÿâëåíèé ÷åëîâå÷åñêîé àêòèâíîñòè. Êîãäà æå «âîçíèêàåò íåîáõîäèìîñòü ïðèâåñòè â äâèæåíèå ãëóáèííûå ñèëû îáùåñòâà èëè æå ðåçêî óñêîðèòü åãî ðàçâèòèå, öåíòðàëèçîâàííàÿ âëàñòü íåçàìåäëèòåëüíî òåðÿåò ñâîþ ñèëó»128. Â ñëó÷àå îáúåäèíåíèÿ èíäèâèäóàëüíûõ ñèë ñ îáùåñòâåííûìè, êàê ýòî ïðîèñõîäèò â ðàìêàõ ëîêàëüíûõ êîëëåêòèâîâ, ïîðîé óäàåòñÿ äîáèòüñÿ òîãî, ÷åãî «ñàìàÿ ñêîíöåíòðèðîâàííàÿ è ñàìàÿ äåÿòåëüíàÿ âëàñòü áûëà áû íå â ñîñòîÿíèè ñäåëàòü»129. Â ñîâðåìåííîì ãîñóäàðñòâå ðàçëè÷àþò äâå îñíîâíûå ôîðìû òåððèòîðèàëüíîé îðãàíèçàöèè ïóáëè÷íîé âëàñòè: óíèòàðíóþ è ôåäåðàòèâíóþ. Óíèòàðíûìè îáû÷íî ÿâëÿþòñÿ îòíîñèòåëüíî íåáîëüøèå ãîñóäàðñòâà, ñîñòîÿùèå íå èç ãîñóäàðñòâåííûõ îáðàçîâàíèé, îáëàäàþùèõ îïðåäåëåííîé ïîëèòè÷åñêîé ñàìîñòîÿòåëüíîñòüþ, à èç àäìèíèñòðàòèâíî-òåððèòîðèàëüíûõ åäèíèö, ïðàâîâîé ñòàòóñ êîòîðûõ îïðåäåëÿåòñÿ öåíòðàëüíîé âëàñòüþ. Óíèòàðíîå ãîñóäàðñòâî â íàñòîÿùåå âðåìÿ ÿâëÿåòñÿ íàèáîëåå ðàñïðîñòðàíåííîé ôîðìîé ãîñóäàðñòâåííîãî óñòðîéñòâà. Â óíèòàðíîì ãîñóäàðñòâå èìååòñÿ ëèøü îäíà — îáùåíàöèîíàëüíàÿ — êîíñòèòóöèÿ, íîðìû êîòîðîé ïðèìåíÿþòñÿ íà òåððèòîðèè âñåé ñòðàíû áåç êàêèõ-ëèáî îãðàíè÷åíèé, à òàêæå ñóùåñòâóåò òîëüêî îáùåíàöèîíàëüíîå ãðàæäàíñòâî, è íèêàêèå àäìèíèñòðàòèâíî-òåððèòîðèàëüíûå åäèíèöû íå ìîãóò èìåòü ñîáñòâåííîãî ãðàæäàíñòâà. Äëÿ óíèòàðíîãî ãîñóäàðñòâà õàðàêòåðíà åäèíàÿ ñèñòåìà âûñøèõ ãîñóäàðñòâåííûõ îðãàíîâ (ãëàâà ãîñóäàðñòâà, ïàðëàìåíò, ïðàâèòåëüñòâî). Þðèñäèêöèÿ ýòèõ îðãàíîâ ðàñïðîñòðàíÿåòñÿ íà âñþ òåððèòîðèþ ñòðàíû, êîòîðàÿ ïîäðàçäåëÿåòñÿ íà àäìèíèñòðàòèâíî-òåððèòîðèàëüíûå åäèíèöû, íå îáëàäàþùèå ïîëèòè÷åñêîé ñàìîñòîÿòåëüíîñòüþ. Â ýòèõ åäèíèöàõ (äåïàðòàìåíò, îáëàñòü, îêðóã, ðàéîí, ãîðîä è äð.) îáû÷íî îáðàçóþòñÿ ñâîè ïðåäñòàâèòåëüíûå è èñïîëíèòåëüíûå îðãàíû, êîòîðûå ôóíêöèîíèðóþò â ñîîòâåòñòâèè ñ îáùåíàöèîíàëüíûì çàêîíîäàòåëüñòâîì è îáÿçàíû ïðèìåíÿòü çàêîíîäàòåëüíûå è èíûå íîðìàòèâíûå àêòû, ïðèíèìàåìûå öåíòðàëüíûìè îðãàíàìè ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè. Íåîòúåìëåìûì àòðèáóòîì äåìîêðàòè÷åñêîé ãîñóäàðñòâåííîñòè ÿâëÿåòñÿ ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå (ìåñòíîå óïðàâëåíèå). Ìåñòíûå âëàñòè â äåìîêðàòè-

÷åñêîì ãîñóäàðñòâå îáëàäàþò ñîáñòâåííîé ëåãèòèìíîñòüþ è ñàìîñòîÿòåëüíîñòüþ. Ëåãèòèìíîñòü ìåñòíûõ îðãàíîâ îïðåäåëÿåòñÿ òåì, ÷òî îíè ôîðìèðóþòñÿ íåïîñðåäñòâåííî íàñåëåíèåì èëè ïðè åãî ó÷àñòèè è îòðàæàþò ëîêàëüíûå èíòåðåñû è ñïåöèôèêó. Ñàìîñòîÿòåëüíîñòü æå ìåñòíûõ âëàñòåé çàêëþ÷àåòñÿ â íàëè÷èè ó íèõ ñîáñòâåííûõ ôèíàíñîâûõ (íàëîãè, âçèìàåìûå â ïîëüçó ìåñòíûõ ñîîáùåñòâ, çàéìû, èíûå äåíåæíûå ïîñòóïëåíèÿ), ìàòåðèàëüíûõ (ìóíèöèïàëüíàÿ ñîáñòâåííîñòü) è ëþäñêèõ (øòàò ñëóæàùèõ) ðåñóðñîâ, à òàêæå þðèäè÷åñêèõ ïîëíîìî÷èé (íàïðèìåð, âîçìîæíîñòü, äåéñòâóÿ â êà÷åñòâå þðèäè÷åñêîãî ëèöà, âûñòóïàòü â ñóäå èñòöîì èëè îòâåò÷èêîì, çàêëþ÷àòü äîãîâîðû, ïðèîáðåòàòü è îò÷óæäàòü ñîáñòâåííîñòü). Ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå ÿâëÿåòñÿ íåîáõîäèìûì äåìîêðàòè÷åñêèì ïðîòèâîâåñîì öåíòðàëüíîé âëàñòè, ñïîñîáñòâóþùèì ñâîåé ëåãèòèìíîé äåÿòåëüíîñòüþ îãðàíè÷åíèþ âîçìîæíîãî ïðîèçâîëà ñ åå ñòîðîíû. Ïîäîáíàÿ ðîëü ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â äåìîêðàòè÷åñêîì ãîñóäàðñòâå ÷ðåçâû÷àéíî âàæíà ñ ó÷åòîì óñëîæíåíèÿ îáùåñòâåííîé æèçíè, ðàñøèðåíèÿ ôóíêöèé ñîâðåìåííîãî ãîñóäàðñòâà, íåêîòîðîãî óâåëè÷åíèÿ óäåëüíîãî âåñà ïîëèòèêî-àäìèíèñòðàòèâíûõ ñòðóêòóð â ìåõàíèçìàõ îáùåñòâåííîé ðåãóëÿöèè, ÷òî ÷ðåâàòî «ñâåðõêîíöåíòðàöèåé ïóáëè÷íî-âëàñòíûõ ïðåðîãàòèâ íà ñàìîì ïèêå ãîñóäàðñòâåííîé ïèðàìèäû...»130. Êàê ñâèäåòåëüñòâóåò çàðóáåæíûé îïûò, ïåðåäà÷à îïðåäåëåííûõ âëàñòíûõ ïîëíîìî÷èé ìåñòíûì îðãàíàì ïîçâîëÿåò èçáåæàòü èçëèøíåé êîíöåíòðàöèè âëàñòè íà öåíòðàëüíîì óðîâíå, ïåðåãðóçêè öåíòðàëüíîãî ïðàâèòåëüñòâà ñóãóáî ìåñòíûìè äåëàìè. Êðîìå òîãî, ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå ïðåäîñòàâëÿåò íàñåëåíèþ äîïîëíèòåëüíûå âîçìîæíîñòè ó÷àñòèÿ â ïîëèòè÷åñêîì ïðîöåññå. Áëàãîäàðÿ åìó ìåõàíèçì óïðàâëåíèÿ ñîâðåìåííûì ãîñóäàðñòâîì ïðèîáðåòàåò êàê áû áîëåå «÷åëîâå÷åñêîå» ëèöî, è ýòî ñïîñîáñòâóåò ïðåîäîëåíèþ îò÷óæäåíèÿ ëè÷íîñòè îò ãîñóäàðñòâà, ñáëèæåíèþ ïîñëåäíåãî ñ ãðàæäàíñêèì îáùåñòâîì. Ìåñòíûå îðãàíû â áîëüøåé ñòåïåíè ïðèáëèæåíû ê íàñåëåíèþ, ÷åì öåíòðàëüíûå. Èõ äåÿòåëüíîñòü íåïîñðåäñòâåííî çàòðàãèâàåò ìíîãèå íàñóùíûå ïðîáëåìû íàñåëåíèÿ è çà÷àñòóþ ïðåäñòàâëÿåòñÿ åìó áîëåå ïîíÿòíîé, ÷åì äåÿòåëüíîñòü öåíòðàëüíûõ âëàñòåé. Èíòåðâàë ìåæäó ïðèíèìàåìûìè ðåøåíèÿìè è èõ èñïîëíåíèåì íà ìåñòíîì óðîâíå êîðî÷å, ÷åì íà íàöèîíàëüíîì, è ðåçóëüòàòû çà÷àñòóþ áîëåå îùóòèìû äëÿ ìåñòíûõ æèòåëåé. Ìóíèöèïàëüíûå âûáîðû, êàê ïðàâèëî, ïðîâîäÿòñÿ ÷àùå îáùåíàöèîíàëüíûõ, ÷òî äàåò íàñåëåíèþ äîïîëíèòåëüíóþ âîçìîæíîñòü âîñïîëüçîâàòüñÿ ñâîèìè ïîëèòè÷åñêèìè ïðàâàìè è âûðàçèòü îòíîøåíèå ê òåì èëè èíûì ïðîáëåìàì. Çäåñü, ïðàâäà, âîçìîæíà íåêîòîðàÿ «ïåðåãðóçêà» èçáèðàòåëÿ, êîòîðàÿ ñïîñîáíà ïîðîäèòü ó íåãî àïàòèþ ê ñëèøêîì ÷àñòûì âûáîðàì.

_________________________________

127 Òîêâèëü Àë. äå. Äåìîêðàòèÿ â Àìåðèêå. Ì., 1994. Ñ. 86. 128 Òàì æå.

_________________________________

130 Èíñòèòóòû ñàìîóïðàâëåíèÿ: èñòîðèêî-ïðàâîâîå èññëåäîâàíèå. Ì., 1995. Ñ. 3.

129 Òàì æå. Ñ. 89.

216

217

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел II. Сравнительноправовой, функциональный и философский анализ категории народовластия

Ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå äàåò âîçìîæíîñòü èíòåãðèðîâàòü â ïðîöåññ óïðàâëåíèÿ ëîêàëüíûå ýëèòû, ââîäèò äåÿòåëüíîñòü ïîñëåäíèõ â êîíñòðóêòèâíîå, êîíñòèòóöèîííîå ðóñëî, ïðèîáùàÿ èõ ê ðåàëèçàöèè îáùåíàöèîíàëüíîãî ïîëèòè÷åñêîãî êóðñà íà ìåñòàõ. Ïàðòèéíûé ñîñòàâ ìåñòíûõ ñîâåòîâ ìîæåò çíà÷èòåëüíî îòëè÷àòüñÿ îò ñîñòàâà ïàðëàìåíòà è ïðàâèòåëüñòâà, è ýòî äàåò ñâîåîáðàçíóþ êîìïåíñàöèþ òåì ïàðòèÿì, ñîöèàëüíûì è ýòíè÷åñêèì ãðóïïàì, êîòîðûå íå ïðåäñòàâëåíû íà öåíòðàëüíîì óðîâíå, ðàñøèðÿÿ îáùèé ñïåêòð ïîëèòè÷åñêèõ ñèë â ñòðàíå. Ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå ÿâëÿåòñÿ âàæíûì ñðåäñòâîì ïðèîáùåíèÿ íàñåëåíèÿ ê ñîâðåìåííûì äåìîêðàòè÷åñêèì öåííîñòÿì. Îíî âîñïèòûâàåò ÷óâñòâî îòâåòñòâåííîñòè è ãðàæäàíñòâåííîñòè è ïðèçâàíî èãðàòü äëÿ äåìîêðàòèè, íåçàâèñèìîñòè «òó æå ðîëü, ÷òî è íà÷àëüíûå øêîëû äëÿ íàóêè»131. Êàê îòìå÷àåò Â. Îñòðîì, îò çíàíèé è óìåíèé, ïðèîáðåòàåìûõ ëþäüìè â ìàëûõ ïîëèòè÷åñêèõ ñîîáùåñòâàõ, âî ìíîãîì çàâèñèò èõ ñïîñîáíîñòü ôóíêöèîíèðîâàòü â ðàìêàõ áîëüøèõ ñîîáùåñòâ. Ïîýòîìó «õîðîøåé îñíîâîé äëÿ ïîíèìàíèÿ ïðîòèâîðå÷èâîãî õàðàêòåðà ïîëèòè÷åñêèõ âçàèìîîòíîøåíèé, à òàêæå îâëàäåíèÿ èñêóññòâîì óðåãóëèðîâàòü ñâîè îòíîøåíèÿ ñ äðóãèìè ëþäüìè â êîíôëèêòíîé ñèòóàöèè ìîæåò ñòàòü îïûò ó÷àñòèÿ â óïðàâëåíèè íà ìåñòíîì óðîâíå»132. Îáëàäàÿ îòíîñèòåëüíîé ñàìîñòîÿòåëüíîñòüþ, ìåñòíûå âëàñòè çà÷àñòóþ èìåþò áîëüøå âîçìîæíîñòåé äëÿ ýêñïåðèìåíòîâ è íîâîââåäåíèé, ÷åì öåíòðàëüíîå ïðàâèòåëüñòâî. Ìåñòíûå îðãàíû, ôóíêöèîíèðóÿ â ðàçíîé ñðåäå è â íåîäèíàêîâûõ îáñòîÿòåëüñòâàõ, âåäóò ïîèñê ñâîèõ ñîáñòâåííûõ ïóòåé ðåøåíèÿ òåõ èëè èíûõ ïðîáëåì. Öåíòðàëüíûå âëàñòè ïðîâîäÿò ýêñïåðèìåíòû, êàê ïðàâèëî, â îáùåíàöèîíàëüíîì ìàñøòàáå, è èçäåðæêè âîçìîæíûõ íåóäà÷ ìîãóò áûòü äîñòàòî÷íî âåëèêè. Â ðàìêàõ æå ìåñòíûõ ñîîáùåñòâ ìàñøòàá ýêñïåðèìåíòîâ çíà÷èòåëüíî ìåíüøå, è èçäåðæêè ñîîòâåòñòâåííî òîæå ìåíüøå. Îäíè íîâîââåäåíèÿ ìåñòíûõ âëàñòåé ìîãóò îêàçàòüñÿ íåóäà÷íûìè ëèáî ïðèìåíèìûìè ëèøü íà îãðàíè÷åííîé òåððèòîðèè, äðóãèå æå ìîãóò áûòü áîëåå óñïåøíûìè è èñïîëüçîâàòüñÿ êàê â îïðåäåëåííûõ òåððèòîðèàëüíûõ åäèíèöàõ, òàê è â îáùåíàöèîíàëüíîì ìàñøòàáå. Â êîíòåêñòå âûøåñêàçàííîãî çàñëóæèâàåò âíèìàíèÿ ïðîâîäÿùèéñÿ â ðÿäå ñêàíäèíàâñêèõ äåìîêðàòèé ýêñïåðèìåíò ïî ñîçäàíèþ òàê íàçûâàåìûõ ñâîáîäíûõ êîììóí. Íà÷àëî äàííîìó ýêñïåðèìåíòó áûëî ïîëîæåíî â Øâåöèè â 1984 ãîäó, çàòåì îí áûë ïðîäîëæåí â Äàíèè (1985 ã.) è â Íîðâåãèè (1986 ã.). Ñòàòóñ ñâîáîäíîé êîììóíû îáû÷íî ïðåäîñòàâëÿåòñÿ ìåñòíûì ñîîáùåñòâàì ñ îäîáðåíèÿ ïàðëàìåíòà ñðîêîì íà øåñòü ëåò. Ìåñòíûå âëàñòè, òàêèì îáðàçîì, ïîëó÷àþò ïðàâî â èíòåðåñàõ ñâîèõ ñîîáùåñòâ «îòêëîíÿòüñÿ îò îðãàíèçàöèîííûõ,

ïðîöåäóðíûõ è ïîëèòè÷åñêèõ ñòàíäàðòîâ, óñòàíàâëèâàåìûõ öåíòðàëüíûì ïðàâèòåëüñòâîì, è âåñòè ïîèñê àëüòåðíàòèâíûõ ïóòåé îêàçàíèÿ óñëóã íàñåëåíèþ»133. Óêàçàííûé ýêñïåðèìåíò òàêæå ïðåäïîëàãàåò áîëåå ãèáêîå èñïîëüçîâàíèå ìóíèöèïàëèòåòàìè ïðàâèòåëüñòâåííûõ äîòàöèé, îñëàáëåíèå êîíòðîëÿ öåíòðàëüíûõ âëàñòåé íàä ìåñòíûìè îðãàíàìè è ðàñøèðåíèå èõ ñîòðóäíè÷åñòâà. Â òî æå âðåìÿ ñâîáîäíûå êîììóíû îáÿçàíû âûïîëíÿòü ðÿä îñíîâîïîëàãàþùèõ òðåáîâàíèé è ãàðàíòèé, çàêðåïëÿåìûõ â çàêîíå. Â ñëó÷àå óñïåõà òåõ èëè èíûõ èíèöèàòèâ ñâîáîäíûõ êîììóí èõ îïûò ìîæåò áûòü ðàñïðîñòðàíåí íà äðóãèå ìåñòíûå ñîîáùåñòâà ïóòåì âíåñåíèÿ ñîîòâåòñòâóþùèõ èçìåíåíèé â îáùåíàöèîíàëüíûå çàêîíû. Òàê, íàïðèìåð, â Øâåöèè çàêîí óñòàíàâëèâàë äëÿ âñåõ øêîëüíèêîâ îáÿçàòåëüíóþ ïÿòèäíåâíóþ ó÷åáíóþ íåäåëþ. Âëàñòè îäíîé èç ñåëüñêèõ êîììóí, îäíàêî, îáíàðóæèëè, ÷òî äîðîãà äî øêîëû îòíèìàåò ó ó÷åíèêîâ ñëèøêîì ìíîãî âðåìåíè, âñëåäñòâèå ÷åãî îíè ïåðåóòîìëÿþòñÿ. Äàííàÿ êîììóíà äîáèëàñü ïðàâ ñâîáîäíîé êîììóíû è ââåëà ó ñåáÿ ÷åòûðåõäíåâíóþ ó÷åáíóþ íåäåëþ, óâåëè÷èâ ïðè ýòîì ïðîäîëæèòåëüíîñòü çàíÿòèé. Ïðîâåäåííûé ýêñïåðèìåíò áûë ïðèçíàí óñïåøíûì, è òåïåðü óæå âñåì êîììóíàì ñòðàíû ïðåäîñòàâëåíî ïðàâî âûáîðà ìåæäó ÷åòûðåõè ïÿòèäíåâíîé ó÷åáíîé íåäåëåé. Ïðàâäà, äàæå â äåìîêðàòè÷åñêèõ ãîñóäàðñòâàõ ó ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ åñòü íå òîëüêî ñòîðîííèêè, íî è ïðîòèâíèêè. Ïîñëåäíèå, â ÷àñòíîñòè, îòìå÷àþò, ÷òî ïðåäîñòàâëåíèå óñëóã íàñåëåíèþ ìåñòíûìè îðãàíàìè âåäåò ê óñèëåíèþ îáùåãî ðåãèîíàëüíîãî è ñîöèàëüíîãî íåðàâåíñòâà. Ñòàíäàðòû ìåñòíûõ óñëóã (îñîáåííî ñîöèàëüíûõ è îáùåîáðàçîâàòåëüíûõ) â îòäåëüíûõ òåððèòîðèàëüíûõ åäèíèöàõ ìîãóò çíà÷èòåëüíî îòëè÷àòüñÿ â çàâèñèìîñòè îò ôèíàíñîâûõ âîçìîæíîñòåé ìåñòíûõ âëàñòåé è òåõ ïðèîðèòåòîâ, êîòîðûå îíè óñòàíàâëèâàþò. Ïîä÷åðêèâàåòñÿ òàêæå, ÷òî ìíîãèå òåððèòîðèàëüíûå åäèíèöû ñëèøêîì ìàëû è èõ îðãàíû ôàêòè÷åñêè íå ñïîñîáíû îêàçûâàòü óñëóãè íàñåëåíèþ íàäëåæàùèì îáðàçîì, íå èìåÿ äëÿ ýòîãî íè àäåêâàòíîé ôèíàíñîâîé áàçû, íè êâàëèôèöèðîâàííîãî ïåðñîíàëà. Èç ïîäîáíûõ ñîîáðàæåíèé ïîðîé äåëàåòñÿ âûâîä, ÷òî â óñëîâèÿõ ðàçâèòîé ñèñòåìû ñîâðåìåííûõ êîììóíèêàöèé öåíòðàëüíûå âëàñòè âïîëíå ìîãóò ñàìîñòîÿòåëüíî ðåøàòü ìíîãèå ìåñòíûå ïðîáëåìû. Îòäåëüíûå ìèíóñû, îäíàêî, âðÿä ëè ìîãóò ïåðåâåñèòü âñå òå ïëþñû, êîòîðûå äàåò ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå äëÿ ðàçâèòèÿ äåìîêðàòèè è âîâëå÷åíèÿ ìàññ â ïîëèòè÷åñêèé ïðîöåññ. Ñîâðåìåííàÿ ïîëèòè÷åñêàÿ íàóêà çà÷àñòóþ ðàññìàòðèâàåò ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå ñêâîçü ïðèçìó òàêèõ ïîíÿòèé, êàê äåöåíòðàëèçàöèÿ è äåêîíöåíòðàöèÿ, ÷òî ïîçâîëÿåò óéòè îò íåêîòîðîãî þðèäè÷åñêîãî èäåàëèçìà, ñâÿçàííî-

_________________________________

131 Òîêâèëü Àë. äå. Óêàç. ñî÷. Ñ. 65.

_________________________________

133 Bogason P. The Fragmentation of Local Government in Scandinavia // European Journal of Political

132 Îñòðîì Â. Óêàç. ñî÷. Ñ. 153.

Research. Dordrecht, 1996. V. 30, No 1. P. 71.

218

219

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел II. Сравнительноправовой, функциональный и философский анализ категории народовластия

ãî ñ ïîíÿòèåì «ñàìîóïðàâëåíèå», ïåðåâåñòè òåîðåòè÷åñêóþ ìûñëü â ïðàêòè÷åñêóþ ïëîñêîñòü. Â ñàìîì îáùåì âèäå ðàçëè÷èå ìåæäó äâóìÿ âûøåóêàçàííûìè ïîíÿòèÿìè çàêëþ÷àåòñÿ â òîì, ÷òî äåêîíöåíòðàöèÿ ïðåäñòàâëÿåò ñîáîé ïåðåäà÷ó ïîëíîìî÷èé íàçíà÷àåìûì èç öåíòðà ÷èíîâíèêàì, à òàêæå äðîáëåíèå âëàñòåé îäíîãî óðîâíÿ, â òî âðåìÿ êàê äåöåíòðàëèçàöèÿ — ýòî ïåðåäà÷à öåíòðîì îòäåëüíûõ âëàñòíûõ ïîëíîìî÷èé ìåñòíûì îðãàíàì. Íàèáîëåå äåòàëüíî äàííûå ïîíÿòèÿ ðàçðàáîòàíû âî ôðàíöóçñêîé ëèòåðàòóðå. Òàê, èçâåñòíûé ñïåöèàëèñò ïî âîïðîñàì óïðàâëåíèÿ Æ. Âåäåëü ïîä äåêîíöåíòðàöèåé ïîíèìàåò «îðãàíèçàöèîííóþ òåõíèêó, êîòîðàÿ ñîñòîèò â ïåðåäà÷å âàæíûõ ïðàâ ïî ïðèíÿòèþ ðåøåíèé ïðåäñòàâèòåëÿì öåíòðàëüíîé âëàñòè, ïîñòàâëåííûì âî ãëàâå ðàçëè÷íûõ àäìèíèñòðàòèâíûõ îêðóãîâ èëè ãîñóäàðñòâåííûõ ñëóæá»134. Äåöåíòðàëèçàöèÿ æå çàêëþ÷àåòñÿ â ïåðåäà÷å ïðàâ íà ïðèíÿòèå ðåøåíèé îðãàíàì, êîòîðûå íå íàõîäÿòñÿ â èåðàðõè÷åñêîì ïîä÷èíåíèè öåíòðàëüíûì îðãàíàì âëàñòè è çà÷àñòóþ èçáèðàþòñÿ íåïîñðåäñòâåííî íàñåëåíèåì. Îáîñíîâàíèå íåîáõîäèìîñòè äåöåíòðàëèçàöèè ôðàíöóçñêèìè àäìèíèñòðàòèâèñòàìè íîñèò äâîÿêèé õàðàêòåð. Âî-ïåðâûõ, «äåöåíòðàëèçàöèÿ, ïåðåäàâàÿ íåïîñðåäñòâåííî â ðóêè çàèíòåðåñîâàííûõ ëèö óïðàâëåíèå äåëàìè, èìååò äîñòîèíñòâà äåìîêðàòè÷åñêîãî õàðàêòåðà», ïðè÷åì «äåìîêðàòèçì ãîðàçäî áîëåå ðåàëåí â ìåñòíûõ ìàñøòàáàõ, íåæåëè â îáùåíàöèîíàëüíîì». Âî-âòîðûõ, «äåöåíòðàëèçîâàííîå óïðàâëåíèå, åñëè òîëüêî äëÿ ýòîãî îáåñïå÷åíû íåîáõîäèìûå ñðåäñòâà è óñëîâèÿ, ÿâëÿåòñÿ ãîðàçäî ìåíåå òÿæåëîâåñíûì è ãîðàçäî áîëåå ïðàêòè÷íûì, ÷åì öåíòðàëèçîâàííîå óïðàâëåíèå»135. Äëÿ ýôôåêòèâíîé äåöåíòðàëèçàöèè îáû÷íî íåîáõîäèìî íàäåëåíèå ìåñòíûõ ñîîáùåñòâ (âî ôðàíöóçñêîì ïðàâå — òåððèòîðèàëüíûõ êîëëåêòèâîâ) ÷åòêî îïðåäåëåííîé êîìïåòåíöèåé è àäåêâàòíûìè ñðåäñòâàìè ðåøåíèÿ âîïðîñîâ, âõîäÿùèõ â äàííóþ êîìïåòåíöèþ, ïðåäîñòàâëåíèå èì âîçìîæíîñòè ôîðìèðîâàòü ñâîè îðãàíû óïðàâëåíèÿ, îãðàíè÷åíèå êîíòðîëÿ çà äåÿòåëüíîñòüþ ìåñòíûõ îðãàíîâ ñî ñòîðîíû öåíòðàëüíûõ âëàñòåé. Äåêîíöåíòðàöèÿ è äåöåíòðàëèçàöèÿ èìåþò ðÿä îáùèõ ïðèçíàêîâ, ÿâëÿÿñü äâóìÿ ðàçëè÷íûìè âèäàìè ïåðåìåùåíèÿ âëàñòíûõ ïîëíîìî÷èé èç öåíòðà íà ìåñòà. Â òî æå âðåìÿ ìåæäó íèìè åñòü è ñóùåñòâåííûå ðàçëè÷èÿ. Äåêîíöåíòðàöèÿ — «ýòî ëèøü òåõíèêà óïðàâëåíèÿ, êîòîðàÿ ñàìà ïî ñåáå íå ðàâíîçíà÷íà ðàçâèòèþ äåìîêðàòèè, ïîñêîëüêó îíà ñîõðàíÿåò âñþ àäìèíèñòðàöèþ â ðàñïîðÿæåíèè öåíòðàëüíîé âëàñòè è åå ïðåäñòàâèòåëåé»136. Äåêîíöåíòðàöèÿ ÿâëÿåòñÿ òîëüêî ñïîñîáîì îðãàíèçàöèè âëàñòâîâàíèÿ âíóòðè ãîñóäàðñòâà. Â åå ðàì-

êàõ âñå äåéñòâóþùèå ëèöà ïîä÷èíåíû îäíîìó è òîìó æå ëèöó — ãîñóäàðñòâó. Ðåôîðìû ïî äåêîíöåíòðàöèè èìåþò îáû÷íî «óïðàâëåí÷åñêèé, à íå ïîëèòè÷åñêèé ñìûñë: â ãåîãðàôè÷åñêîì îòíîøåíèè àïïàðàò óïðàâëåíèÿ ïðèáëèæàåòñÿ ê ãðàæäàíàì, íî ñàìè îíè íèêàêîé âëàñòüþ íå íàäåëÿþòñÿ»137. Ïðè äåöåíòðàëèçàöèè æå ïðîèñõîäèò íåïîñðåäñòâåííîå îò÷óæäåíèå ïîëíîìî÷èé ãîñóäàðñòâà êàê þðèäè÷åñêîãî ëèöà â ïîëüçó èíîãî þðèäè÷åñêîãî ëèöà, êîèì ÿâëÿåòñÿ ìåñòíûé óïðàâëåí÷åñêèé êîëëåêòèâ. Êàê ñâèäåòåëüñòâóåò îïûò çàðóáåæíûõ ñòðàí, äåìîêðàòèçì ïîëèòè÷åñêîé ñèñòåìû îòíþäü íå îáÿçàòåëüíî ïðÿìî ïðîïîðöèîíàëåí äåöåíòðàëèçàöèè âëàñòè (õîòÿ âçàèìîñâÿçü äåìîêðàòèè è äåöåíòðàëèçàöèè íå âûçûâàåò ñîìíåíèé). Â ñîâðåìåííîì ãîñóäàðñòâå äåöåíòðàëèçàöèÿ âëàñòíûõ ïîëíîìî÷èé çà÷àñòóþ îïðåäåëÿåòñÿ «íå ñòîëüêî òåìè èëè èíûìè äåìîêðàòè÷åñêèìè ïðèíöèïàìè, ñêîëüêî ñîîáðàæåíèÿìè àäìèíèñòðàòèâíîãî õàðàêòåðà»138. Âïîëíå âîçìîæíà ñèòóàöèÿ, êîãäà îòäåëüíûå ïðèíöèïû äåìîêðàòèè (êîíñòèòóöèîíàëèçì, ðàâåíñòâî, ó÷àñòèå è ò. ï.) áóäóò ëó÷øå îáåñïå÷åíû â ðàìêàõ öåíòðàëèçîâàííîãî ãîñóäàðñòâà. Ìåñòíûå öåííîñòè ìîãóò íå ñîâïàäàòü ñ îáùåäåìîêðàòè÷åñêèìè, òåì áîëåå ÷òî «òðåáîâàíèÿ áîëüøåé àâòîíîìèè íà ìåñòàõ ïîðîé äèêòóþòñÿ ñîâñåì íå äåìîêðàòè÷åñêèìè èìïóëüñàìè»139. Íå ñëó÷àéíî â ñòðàíàõ «òðåòüåãî ìèðà», à òàêæå íà ïîñòñîâåòñêîì ïðîñòðàíñòâå îñíîâîïîëàãàþùèå äåìîêðàòè÷åñêèå ïðèíöèïû ïîðîé íàèáîëåå âîïèþùèì îáðàçîì íàðóøàþòñÿ èìåííî íà ìåñòàõ. ×ðåçìåðíàÿ äåöåíòðàëèçàöèÿ è àáñîëþòíàÿ ñàìîñòîÿòåëüíîñòü ìåñò îòíþäü íå ÿâëÿþòñÿ áëàãîì. Âåäü «ïîëíîñòüþ àâòîíîìíîå ìåñòíîå óïðàâëåíèå ïðåïÿòñòâóåò ñîãëàñîâàííîñòè îáùåíàöèîíàëüíûõ óñèëèé, ñîçäàåò âîçìîæíîñòü äëÿ âñÿêîãî ðîäà çëîóïîòðåáëåíèé, âåäåò ê äðîáëåíèþ àäìèíèñòðàöèè, ÷òî îòðèöàòåëüíî ñêàçûâàåòñÿ íà åå ýôôåêòèâíîñòè»140. Âåñüìà ïîó÷èòåëåí ïðèâåäåííûé ôðàíöóçñêèì àäìèíèñòðàòèâèñòîì Ð. Äðàãî èñòîðè÷åñêèé ôàêò: â 1845 ãîäó èç âñåõ ñòðàí Åâðîïû èìåííî Àíãëèÿ, âåñüìà äåöåíòðàëèçîâàííîå â òî âðåìÿ ãîñóäàðñòâî, â íàèáîëüøåé ñòåïåíè îùóòèëà ïîñëåäñòâèÿ ýïèäåìèè õîëåðû, òàê êàê íå ñìîãëà îðãàíèçîâàòü áîðüáó ñ ýòèì áåäñòâèåì â îáùåíàöèîíàëüíîì ìàñøòàáå141. Â îòëè÷èå îò óíèòàðíîãî ãîñóäàðñòâà, âêëþ÷àþùåãî â ñâîé ñîñòàâ àäìèíèñòðàòèâíî-òåððèòîðèàëüíûå åäèíèöû, ôåäåðàöèÿ ñîñòîèò èç ïîëèòèêî-òåððè_________________________________

137 Áðýáàí Ã. Ôðàíöóçñêîå àäìèíèñòðàòèâíîå ïðàâî. Ì., 1988. Ñ. 87. 138 Bealey F. Democracy in the Contemporary State. Oxford, 1988. P. 126.

_________________________________

134 Âåäåëü Æ. Àäìèíèñòðàòèâíîå ïðàâî Ôðàíöèè. Ì., 1973. Ñ. 392.

139 Ibid. P. 123.

135 Òàì æå. Ñ. 397.

140 Äðàãî Ð. Àäìèíèñòðàòèâíàÿ íàóêà. Ì., 1982. Ñ. 129.

136 Òàì æå. Ñ. 392.

141 Òàì æå.

220

221

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел II. Сравнительноправовой, функциональный и философский анализ категории народовластия

òîðèàëüíûõ åäèíèö, êîòîðûå îáëàäàþò îïðåäåëåííîé þðèäè÷åñêîé è ïîëèòè÷åñêîé ñàìîñòîÿòåëüíîñòüþ. Ýòè åäèíèöû ìîãóò èìåòü ðàçíûå íàèìåíîâàíèÿ: øòàòû (ÑØÀ, Èíäèÿ, Áðàçèëèÿ, Íèãåðèÿ, Ìåêñèêà, Àâñòðàëèÿ, Âåíåñóýëà, Ìàëàéçèÿ), çåìëè (Ãåðìàíèÿ, Àâñòðèÿ), ïðîâèíöèè (Êàíàäà, Àðãåíòèíà, Ïàêèñòàí), êàíòîíû (Øâåéöàðèÿ), ýìèðàòû (ÎÀÝ). Ôåäåðàòèâíàÿ ôîðìà ãîñóäàðñòâåííîãî óñòðîéñòâà áîëåå ñëîæíà è ìíîãîëèêà, ÷åì óíèòàðíàÿ. Ôåäåðàöèþ îáû÷íî ñîñòàâëÿþò ãîñóäàðñòâåííûå îáðàçîâàíèÿ ñ ñîáñòâåííûì àäìèíèñòðàòèâíî-òåððèòîðèàëüíûì óñòðîéñòâîì, ñîáñòâåííîé îðãàíèçàöèåé âëàñòè è êîìïåòåíöèåé. ×àùå âñåãî ôåäåðàöèè ñîçäàþòñÿ ïî òåððèòîðèàëüíîìó ïðèíöèïó (ÑØÀ, ÔÐÃ, Àâñòðàëèÿ, Àâñòðèÿ, Àðãåíòèíà, Áðàçèëèÿ, ÎÀÝ è äð.). Öåëü òàêîé ôåäåðàöèè çàêëþ÷àåòñÿ â ðàöèîíàëüíîé îðãàíèçàöèè ïóáëè÷íîé âëàñòè ïóòåì åå äåöåíòðàëèçàöèè ñ ó÷åòîì èñòîðè÷åñêèõ, ýêîíîìè÷åñêèõ, ãåîãðàôè÷åñêèõ ôàêòîðîâ. Ïî íàöèîíàëüíî-òåððèòîðèàëüíîìó ïðèíöèïó ñòðîèëèñü ôåäåðàöèè ñîöèàëèñòè÷åñêèõ ãîñóäàðñòâ (ÑÔÐÞ, ×ÑÑÐ). Ñóáúåêòû ôåäåðàöèè â ýòèõ ñòðàíàõ îáðàçîâûâàëèñü íà òåððèòîðèÿõ êîìïàêòíîãî ïðîæèâàíèÿ òåõ èëè èíûõ ýòíè÷åñêèõ ãðóïï. Â íàñòîÿùåå âðåìÿ ïî òàêîìó ïðèíöèïó ñòðîÿòñÿ Áåëüãèÿ, õîðâàòñêî-áîñíèéñêàÿ (ìóñóëüìàíñêàÿ) ôåäåðàöèÿ â ñîñòàâå Áîñíèè è Ãåðöåãîâèíû. Âîçìîæíî è ñî÷åòàíèå òåððèòîðèàëüíîãî è íàöèîíàëüíî-òåððèòîðèàëüíîãî ïðèíöèïîâ, êàê, íàïðèìåð, â Êàíàäå, Èíäèè, Ïàêèñòàíå. Â ñîñòàâ êàíàäñêîé ôåäåðàöèè, íàïðèìåð, âõîäÿò 9 àíãëîÿçû÷íûõ ïðîâèíöèé, ôðàíêîÿçû÷íûé Êâåáåê è òåððèòîðèÿ Íóíàâóò (íàñåëåííàÿ ïðåèìóùåñòâåííî ýñêèìîñàìè). Ñóáúåêòû ñîâðåìåííîé ôåäåðàöèè íå ÿâëÿþòñÿ ãîñóäàðñòâàìè â ñîáñòâåííîì ñìûñëå ñëîâà, òàê êàê îíè íå îáëàäàþò äåéñòâèòåëüíûì ñóâåðåíèòåòîì, ò. å. âåðõîâåíñòâîì íà ñâîåé òåððèòîðèè, íåçàâèñèìîñòüþ â îáëàñòè êàê âíóòðåííèõ, òàê è âíåøíèõ îòíîøåíèé. Ïðàâäà, êîíñòèòóöèîííîå ïðàâî îòäåëüíûõ ñòðàí (Ìåêñèêà, Øâåéöàðèÿ) ìîæåò çàêðåïëÿòü çà ñóáúåêòàìè ôåäåðàöèè òó èëè èíóþ ñòåïåíü ñóâåðåíèòåòà. Íà ïðàêòèêå, îäíàêî, äàííûé ñóâåðåíèòåò íîñèò â çíà÷èòåëüíîé ñòåïåíè ôîðìàëüíûé è îãðàíè÷åííûé õàðàêòåð. Ñôåðà äåéñòâèÿ ôåäåðàëüíîãî ïðàâà ðàñïðîñòðàíÿåòñÿ íà âñþ òåððèòîðèþ ôåäåðàöèè, è åå ñóáúåêòû íå ìîãóò ïðåïÿòñòâîâàòü åãî ïðèìåíåíèþ. Êðîìå òîãî, ó ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè îòñóòñòâóþò ñîáñòâåííûå âîîðóæåííûå ñèëû è âàëþòà. Ñóáúåêòû ïðàêòè÷åñêè âñåõ ñîâðåìåííûõ ôåäåðàöèé íå îáëàäàþò ïðàâîì ñåöåññèè (âûõîäà). Â ñîâðåìåííûõ ôåäåðàöèÿõ ìîãóò äåéñòâîâàòü êàê îáùåôåäåðàëüíûå êîíñòèòóöèÿ è çàêîíû, òàê è êîíñòèòóöèè è çàêîíû ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè (ÑØÀ, ÔÐÃ, Êàíàäà, Àâñòðèÿ, Ìåêñèêà, Áðàçèëèÿ). Ïðè ýòîì îáåñïå÷èâàåòñÿ âåðõîâåíñòâî ôåäåðàëüíîé êîíñòèòóöèè è çàêîíîâ. Íåò ñâîèõ êîíñòèòóöèé ó ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè â Èíäèè (çà èñêëþ÷åíèåì øòàòà Äæàììó è Êàøìèð), Ïàêèñòàíå, Ìàëàéçèè, Íèãåðèè, Êàíàäå, Âåíåñóýëå. Íàðÿäó ñ ôåäåðàëüíûì ãðàæ-

äàíñòâîì â áîëüøèíñòâå ôåäåðàöèé ñóùåñòâóåò è ãðàæäàíñòâî ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè, ò. å. èìåþò ìåñòî äâà óðîâíÿ ãðàæäàíñòâà îäíîãî ãîñóäàðñòâà. Íåò ñîáñòâåííîãî ãðàæäàíñòâà ó ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè â Êàíàäå, Èíäèè, Ïàêèñòàíå, Ìàëàéçèè, Âåíåñóýëå. Äëÿ ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ õàðàêòåðíà äâóõïàëàòíàÿ ñòðóêòóðà ïàðëàìåíòà (çà èñêëþ÷åíèåì Òàíçàíèè, Êîìîðñêèõ îñòðîâîâ). Íèæíÿÿ ïàëàòà ðàññìàòðèâàåòñÿ êàê îðãàí îáùåíàöèîíàëüíîãî ïðåäñòàâèòåëüñòâà, â òî âðåìÿ êàê âåðõíÿÿ ïàëàòà îáû÷íî ôîðìèðóåòñÿ èç ïðåäñòàâèòåëåé ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè è ïðèçâàíà âûðàæàòü èõ èíòåðåñû. Â îäíèõ ñòðàíàõ ñîáëþäàåòñÿ ðàâíîå ïðåäñòàâèòåëüñòâî ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè â âåðõíåé ïàëàòå (ÑØÀ — ïî 2, Áðàçèëèÿ — ïî 3, Ìåêñèêà — ïî 4, Àâñòðàëèÿ — ïî 6). Â äðóãèõ ñóáúåêòû ôåäåðàöèè ïðåäñòàâëåíû â âåðõíåé ïàëàòå â çàâèñèìîñòè îò ÷èñëåííîñòè íàñåëåíèÿ (îò 1 äî 34 â Èíäèè, îò 4 äî 24 â Êàíàäå). Â ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâàõ ôóíêöèîíèðóþò äâå ñèñòåìû âûñøèõ ãîñóäàðñòâåííûõ îðãàíîâ — ôåäåðàöèè è åå ñóáúåêòîâ, ÷òî äåëàåò íåîáõîäèìûì ðàçìåæåâàíèå êîìïåòåíöèè ìåæäó íèìè. Ïðè ýòîì ñèñòåìà âûñøèõ îðãàíîâ âëàñòè ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè çà÷àñòóþ ñòðîèòñÿ ïî îáðàçöó ñèñòåìû âûñøèõ îðãàíîâ âëàñòè ñîîòâåòñòâóþùåé ôåäåðàöèè. Çàêîíîäàòåëüíûå îðãàíû ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè ìîãóò áûòü êàê îäíîïàëàòíûìè, òàê è äâóõïàëàòíûìè. Â ðÿäå ñòðàí (Àâñòðèÿ, Øâåéöàðèÿ, Áðàçèëèÿ, Ìåêñèêà, Âåíåñóýëà) îäíîïàëàòíûìè ÿâëÿþòñÿ ëåãèñëàòóðû âñåõ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè. Â Êàíàäå è ÔÐÃ äâóõïàëàòíûìè ÿâëÿþòñÿ çàêîíîäàòåëüíûå îðãàíû ëèøü îäíîãî ñóáúåêòà ôåäåðàöèè: ñîîòâåòñòâåííî ôðàíêîÿçû÷íîé ïðîâèíöèè Êâåáåê è çåìëè Áàâàðèÿ. Â ÑØÀ, íàîáîðîò, îäíîïàëàòíàÿ ëåãèñëàòóðà ñóùåñòâóåò òîëüêî â øòàòå Íåáðàñêà. Àíàëîãè÷íûì îáðàçîì è â Àâñòðàëèè çàêîíîäàòåëüíûå ñîáðàíèÿ âñåõ øòàòîâ, êðîìå Êâèíñëåíäà, èìåþò äâóõïàëàòíóþ ñòðóêòóðó. Â Èíäèè æå äâóõïàëàòíûå ëåãèñëàòóðû ôóíêöèîíèðóþò â 6 øòàòàõ èç 28. Îðãàíû èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè îáû÷íî îáðàçóþòñÿ ñîãëàñíî ñòàíäàðòàì, ïðèñóùèì ôîðìå ïðàâëåíèÿ ñîîòâåòñòâóþùåãî ãîñóäàðñòâà. Òàê, â ÑØÀ ñèñòåìà îðãàíîâ âëàñòè ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè ñòðîèòñÿ â ñîîòâåòñòâèè ñ ïðåçèäåíòñêîé ôîðìîé ïðàâëåíèÿ. Âûñøèì äîëæíîñòíûì ëèöîì øòàòà çäåñü ÿâëÿåòñÿ ãóáåðíàòîð, èçáèðàåìûé â ïîäàâëÿþùåì áîëüøèíñòâå øòàòîâ ïðÿìûìè âûáîðàìè íà ñðîê îò äâóõ äî ÷åòûðåõ ëåò. Îòíîøåíèÿ ãóáåðíàòîðà ñ çàêîíîäàòåëüíûì ñîáðàíèåì øòàòà â ïðèíöèïå òàêèå æå, êàê è îòíîøåíèÿ ïðåçèäåíòà ñ êîíãðåññîì ÑØÀ. Âî ìíîãîì àíàëîãè÷íûì îáðàçîì ñòðîèòñÿ ñèñòåìà âûñøèõ îðãàíîâ âëàñòè øòàòîâ â Áðàçèëèè, Ìåêñèêå, Âåíåñóýëå, ãäå íåïîñðåäñòâåííî íàñåëåíèåì èçáèðàþòñÿ íå òîëüêî ÷ëåíû ëåãèñëàòóð ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè, íî è ãóáåðíàòîðû è ãäå ïðàâèòåëüñòâî â ñâîåé äåÿòåëüíîñòè íå çàâèñèò îò äîâåðèÿ ñî ñòîðîíû ëåãèñëàòóðû.

222

223

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел II. Сравнительноправовой, функциональный и философский анализ категории народовластия

Â ñóáúåêòàõ ôåäåðàöèé ñ ïàðëàìåíòàðíûìè ôîðìàìè ïðàâëåíèÿ (Àâñòðàëèÿ, Êàíàäà, Èíäèÿ è äð.) ïðàâèòåëüñòâî ôîðìèðóåòñÿ ïàðòèåé (áëîêîì ïàðòèé), ïîáåäèâøåé íà âûáîðàõ â çàêîíîäàòåëüíîå ñîáðàíèå, ïåðåä êîòîðûì îíî íåñåò îòâåòñòâåííîñòü. Èç ðÿäîâ òàêîé ïàðòèè (áëîêà ïàðòèé) âûäâèãàåòñÿ êàíäèäàòóðà ïðåìüåð-ìèíèñòðà (ãëàâíîãî ìèíèñòðà), ðóêîâîäÿùåãî äåÿòåëüíîñòüþ ìåñòíîãî ïðàâèòåëüñòâà. Êðîìå òîãî, â ðÿäå ïàðëàìåíòàðíûõ ñòðàí èìååòñÿ äîëæíîñòíîå ëèöî, âûïîëíÿþùåå íà óðîâíå ñóáúåêòà ôåäåðàöèè ôóíêöèè «ãëàâû ãîñóäàðñòâà» (íàïðèìåð, ãóáåðíàòîð â øòàòàõ Èíäèè, ëåéòåíàíòãóáåðíàòîð â ïðîâèíöèÿõ Êàíàäû, íàñëåäñòâåííûå ñóëòàíû â äåâÿòè øòàòàõ Ìàëàéçèè è ãóáåðíàòîðû — â ÷åòûðåõ). Â çåìëÿõ Àâñòðèè è ÔÐÃ àíàëîãè÷íîå ãëàâå ãîñóäàðñòâà äîëæíîñòíîå ëèöî îòñóòñòâóåò, è ñîîòâåòñòâóþùèå ôóíêöèè ÷àùå âñåãî âîçëàãàþòñÿ íà ãëàâó ïðàâèòåëüñòâà äàííîãî ñóáúåêòà ôåäåðàöèè. Â êàíòîíàõ è ïîëóêàíòîíàõ Øâåéöàðèè ïðÿìûìè âûáîðàìè èçáèðàþòñÿ êàê ìåñòíûé ïàðëàìåíò, òàê è íå çàâèñÿùèé îò ïàðëàìåíòà ïðàâèòåëüñòâåííûé îðãàí. Â ìàëûõ êàíòîíàõ è ïîëóêàíòîíàõ ôóíêöèîíèðóåò åæåãîäíî ñîçûâàåìûé ñõîä ìåñòíûõ æèòåëåé (ëàíäñãåìàéíäå), íà êîòîðîì â òîðæåñòâåííîé îáñòàíîâêå ðåøàþòñÿ ìíîãèå âàæíûå âîïðîñû ìåñòíîé æèçíè, âêëþ÷àÿ âûáîðû ïðàâèòåëüñòâà ñîîòâåòñòâóþùåãî ñóáúåêòà ôåäåðàöèè è åãî ãëàâû. Âàæíåéøèì ýëåìåíòîì ìåõàíèçìà ïóáëè÷íîé âëàñòè, âåðòèêàëüíîãî ðàçäåëåíèÿ âëàñòåé â ôåäåðàòèâíîì ãîñóäàðñòâå ÿâëÿåòñÿ ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå. Îíî, ñ îäíîé ñòîðîíû, â îïðåäåëåííîé ñòåïåíè çàâèñèìî îò âëàñòåé ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè è îáùåíàöèîíàëüíûõ âëàñòåé, à ñ äðóãîé — èìååò ñâîè îñîáåííîñòè â êà÷åñòâå äåöåíòðàëèçîâàííîãî è îðãàíèçàöèîííî îáîñîáëåííîãî ýëåìåíòà ïîëèòè÷åñêîé ñèñòåìû (çíà÷èòåëüíàÿ âîâëå÷åííîñòü íàñåëåíèÿ â ðåøåíèå âîïðîñîâ ìåñòíîãî çíà÷åíèÿ, îòíîñèòåëüíî ÷àñòîå èñïîëüçîâàíèå ôîðì íåïîñðåäñòâåííîé äåìîêðàòèè, ìåíüøàÿ, ÷åì íà óðîâíå öåíòðà è ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè, ñòåïåíü ðàçäåëåíèÿ âëàñòåé è ò. ï.). Â ñòðàíàõ ñ ôåäåðàòèâíûì ãîñóäàðñòâåííûì óñòðîéñòâîì ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå ìîæåò ðåãëàìåíòèðîâàòüñÿ íà ôåäåðàëüíîì óðîâíå äîñòàòî÷íî ïîäðîáíî (Àâñòðèÿ, Áðàçèëèÿ, Ìåêñèêà), à ìîæåò — è âåñüìà ëàêîíè÷íî (Ãåðìàíèÿ). Ðÿä ñòðàí àíãëîñàêñîíñêîãî ïðàâà îñòàâëÿþò ïðàâîâóþ ðåãëàìåíòàöèþ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ èñêëþ÷èòåëüíî íà óñìîòðåíèå ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè (Àâñòðàëèÿ, Êàíàäà, ÑØÀ). Ïðåäñòàâëÿåòñÿ, ÷òî ñîâñåì íå âìåøèâàòüñÿ â âîïðîñû ïðàâîâîãî ðåãóëèðîâàíèÿ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ ìîãóò ñåáå ïîçâîëèòü ëèøü öåíòðàëüíûå âëàñòè äîñòàòî÷íî áëàãîïîëó÷íûõ ôåäåðàöèé ñ âûñîêèì óðîâíåì ðàçâèòèÿ ýêîíîìèêè, ðàçâèòîé ïîëèòè÷åñêîé êóëüòóðîé è ñëîæèâøèìñÿ â îáùåñòâå êîíñåíñóñîì îòíîñèòåëüíî îñíîâíûõ äåìîêðàòè÷åñêèõ öåííîñòåé, âêëþ÷àÿ íåîòúåìëåìîå ïðàâî íàñåëåíèÿ íà ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå. Èíà÷å ïîñëåäíåå ìîæåò áûòü îòäàíî íà îòêóï ðåãèîíàëüíûì ýëèòàì (çà÷àñòóþ êóäà ìåíåå äåìîêðàòè÷íûì è ãîðàçäî áîëåå ýãîèñòè÷íûì, ÷åì

öåíòðàëüíûå âëàñòè), ñòðåìÿùèìñÿ èíòåãðèðîâàòü ìåñòíûå îðãàíû â ñâîé âëàñòíûé ìåõàíèçì, çàñòàâèòü èõ ôóíêöèîíèðîâàòü ïî ïðàâèëàì, íå âñåãäà ñîâìåñòèìûì ñ êàíîíàìè äåìîêðàòèè. Â äàííîì îòíîøåíèè ïîêàçàòåëåí îïûò èíäèéñêîé ôåäåðàöèè, â ñóáúåêòàõ êîòîðîé ìåñòíûå âûáîðû ïðîâîäèëèñü êðàéíå íåðåãóëÿðíî, ïîñêîëüêó âîïðîñû, ñâÿçàííûå ñ ìåñòíûì ñàìîóïðàâëåíèåì, çäåñü áûëè ïåðåäàíû â âåäåíèå øòàòîâ. Â ñåðåäèíå 80-õ ãîäîâ ÕÕ âåêà çäåñü íå ôóíêöèîíèðîâàëî áîëüøèíñòâî ìóíèöèïàëüíûõ ñîâåòîâ, óïðàâëåíèå êîòîðûìè áûëî ïåðåäàíî ãîñóäàðñòâåííûì ÷èíîâíèêàì. Â êðóïíåéøåì æå èíäèéñêîì øòàòå Óòòàð-Ïðàäåø ìóíèöèïàëüíûå âûáîðû âîîáùå íå ïðîâîäèëèñü ñ ñåðåäèíû 1970-õ ãîäîâ äî íà÷àëà 1989 ãîäà. Ñ ñåðåäèíû 1960-õ ãîäîâ âûáîðû â îðãàíû ñåëüñêîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ (ïàí÷àÿòû) âî ìíîãèõ øòàòàõ Èíäèè ïðîâîäèëèñü ñ èíòåðâàëîì â 10–15, à èíîãäà è 20 ëåò142. Â 1989 ãîäó ôåäåðàëüíîå ïðàâèòåëüñòâî ïîïûòàëîñü äîáèòüñÿ ïðèíÿòèÿ êîíñòèòóöèîííûõ ïîïðàâîê, óñòàíàâëèâàâøèõ åäèíûå ïðèíöèïû îðãàíèçàöèè è äåÿòåëüíîñòè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â èíäèéñêèõ øòàòàõ. Äàííûå ïîïðàâêè áûëè, îäíàêî, îòêëîíåíû âåðõíåé ïàëàòîé íàöèîíàëüíîãî ïàðëàìåíòà, â êîòîðîé ïðàâÿùàÿ ïàðòèÿ íå ðàñïîëàãàëà áîëüøèíñòâîì. Ïðåäñòàâëåííûå â ïàëàòå ñóáúåêòû ôåäåðàöèè ðàñöåíèëè ýòó ïîïûòêó êàê ïîêóøåíèå íà ïðàâà øòàòîâ ñî ñòîðîíû öåíòðà. Íåñìîòðÿ íà ñîïðîòèâëåíèå îòäåëüíûõ ðåãèîíàëüíûõ ýëèò, â 1992 ãîäó âñå-òàêè óäàëîñü ïðèíÿòü 73-þ è 74-þ ïîïðàâêè ê Êîíñòèòóöèè, ïðèäàâøèå ïîëíîöåííûé êîíñòèòóöèîííûé ñòàòóñ ñîîòâåòñòâåííî ïàí÷àÿòàì è ìóíèöèïàëèòåòàì. Ãëàâíûì èç çàêðåïëåííûõ óêàçàííûìè ïîïðàâêàìè ïðèíöèïîâ ÿâëÿåòñÿ ðåãóëÿðíîå ïðîâåäåíèå ïðÿìûõ âûáîðîâ â ìåñòíûå ïðåäñòàâèòåëüíûå îðãàíû ïî òåððèòîðèàëüíûì îêðóãàì (êàæäûå ïÿòü ëåò). Â ñëó÷àå æå äîñðî÷íîãî ðîñïóñêà ìåñòíîãî ïðåäñòàâèòåëüíîãî îðãàíà íîâûå âûáîðû äîëæíû ñîñòîÿòüñÿ â òå÷åíèå øåñòè ìåñÿöåâ ñ ìîìåíòà ðîñïóñêà. Ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå â äåìîêðàòè÷åñêîì ôåäåðàòèâíîì ãîñóäàðñòâå íå òîëüêî ðåãóëèðóåòñÿ è êîíòðîëèðóåòñÿ âûøåñòîÿùèìè âëàñòÿìè, íî è ñîòðóäíè÷àåò ñ íèìè, ó÷àñòâóåò â ðàçëè÷íûõ ñîâìåñòíûõ ïðîãðàììàõ, áóäó÷è çíà÷èìûì ýëåìåíòîì âíóòðèôåäåðàòèâíûõ îòíîøåíèé. Â àìåðèêàíñêîé ëèòåðàòóðå, íàïðèìåð, ïðîâîäèòñÿ ìûñëü î òîì, ÷òî, õîòÿ ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå è íå èìååò îáùåíàöèîíàëüíîãî êîíñòèòóöèîííîãî ñòàòóñà è ðåãóëèðóåòñÿ èñêëþ÷èòåëüíî øòàòàìè, îíî èãðàëî è èãðàåò âàæíóþ ðîëü â ôóíêöèîíèðîâàíèè «êîîïåðàòèâíîãî ôåäåðàëèçìà», ÿâëÿÿñü äå-ôàêòî ñàìîñòîÿòåëüíûì ñóáúåêòîì ìåæïðàâèòåëüñòâåííîãî ñîòðóäíè÷åñòâà âíóòðè ôåäåðàöèè. Ïî ìíåíèþ Ð.Ê. Ìàðòèíà, àìåðèêàíñêèé ôåäåðàëèçì íà÷èíàÿ ñ 30-õ ãîäîâ ÕÕ âåêà èç «äâóñòîðîííåãî» ïîñòåïåííî ïðåâðàòèëñÿ â «òðåõñòîðîííèé», õà-

224

225

_________________________________

142 Ñì.: Ïëåøîâà Ì.À. Óêàç. ñî÷. Ñ. 5.

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел II. Сравнительноправовой, функциональный и философский анализ категории народовластия

ðàêòåðèçóþùèéñÿ ïàðòíåðñêèìè îòíîøåíèÿìè ìåæäó ôåäåðàëüíûì öåíòðîì, øòàòàìè è ìóíèöèïàëüíûì óïðàâëåíèåì, ðàñøèðåíèåì ïðÿìûõ êîíòàêòîâ ôåäåðàëüíûõ è ìåñòíûõ âëàñòåé143. Â ÑØÀ, êàê è â áîëüøèíñòâå èíûõ äåìîêðàòè÷åñêèõ ãîñóäàðñòâ, ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå êàê ãðóïïà äàâëåíèÿ â íàñòîÿùåå âðåìÿ õîðîøî îðãàíèçîâàíî â íàöèîíàëüíîì ìàñøòàáå. Äîñòàòî÷íî áîëüøèì ïîëèòè÷åñêèì âåñîì îáëàäàþò àññîöèàöèè ãðàôñòâ, ìóíèöèïàëèòåòîâ, ìýðîâ è ò. ï., èìåþùèå ñâîè ïðåäñòàâèòåëüñòâà â Âàøèíãòîíå. Êðîìå òîãî, ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå îêàçûâàåò âëèÿíèå íà ôåäåðàòèâíûå îòíîøåíèÿ ÷åðåç ïàðòèéíûé ìåõàíèçì, à òàêæå ÷åðåç ëèö, ïðåäñòàâëÿþùèõ èíòåðåñû ìåñòíûõ îðãàíîâ âî âëàñòíûõ ñòðóêòóðàõ íà ôåäåðàëüíîì óðîâíå è â ëåãèñëàòóðàõ øòàòîâ. Ñîòðóäíè÷åñòâî ìåæäó ôåäåðàëüíûìè âëàñòÿìè è ìåñòíûì ñàìîóïðàâëåíèåì â ÑØÀ îáû÷íî áîëåå àêòèâíî ðàçâèâàëîñü â ïåðèîä ïðåáûâàíèÿ íà ïîñòó ïðåçèäåíòà ïðåäñòàâèòåëåé äåìîêðàòè÷åñêîé ïàðòèè. Ïîñëåäíèå òðàäèöèîííî ñòðåìèëèñü ê óêðåïëåíèþ ñâîåé ýëåêòîðàëüíîé áàçû ïîñðåäñòâîì ðàñøèðåíèÿ ãîñóäàðñòâåííîãî âìåøàòåëüñòâà â ñîöèàëüíóþ ñôåðó, ðåàëèçàöèè ðàçëè÷íûõ ôåäåðàëüíûõ ïðîãðàìì ãîðîäñêîãî ðàçâèòèÿ (äîñòàòî÷íî âñïîìíèòü êðóïíûå ñîöèàëüíûå èíèöèàòèâû ïðåçèäåíòñêèõ àäìèíèñòðàöèé 60-õ ãîäîâ ÕÕ âåêà, ïîëó÷èâøèå íàçâàíèÿ «Âåëèêîå îáùåñòâî» è «Âîéíà ñ áåäíîñòüþ»). Ïðåçèäåíòû-ðåñïóáëèêàíöû, êàê ïðàâèëî, íàîáîðîò, ïûòàëèñü â áîëüøåé ñòåïåíè îïåðåòüñÿ íà ÷èñòî ðûíî÷íûå ìåõàíèçìû ýêîíîìè÷åñêîãî è ñîöèàëüíîãî ðåãóëèðîâàíèÿ, ñîêðàòèòü ôåäåðàëüíîå ôèíàíñèðîâàíèå ñîöèàëüíûõ ïðîãðàìì (âêëþ÷àÿ ïðîãðàììû ãîðîäñêîãî ðàçâèòèÿ). Â äàííîì îòíîøåíèè ïîêàçàòåëåí êóðñ àäìèíèñòðàöèè Ð. Ðåéãàíà íà «íîâûé ôåäåðàëèçì», â ðàìêàõ êîòîðîãî áûëà ñóùåñòâåííî ñîêðàùåíà ôèíàíñîâàÿ ïîääåðæêà øòàòîâ è ìåñòíûõ îðãàíîâ ïðè îáùåì óâåëè÷åíèè îáúåìîâ ïîìîùè ÷àñòíîìó ñåêòîðó. Âåñüìà òåñíîå ñîòðóäíè÷åñòâî ôåäåðàöèè, åå ñóáúåêòîâ è ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ õàðàêòåðíî äëÿ ãåðìàíñêîãî «êîîïåðàòèâíîãî» ôåäåðàëèçìà. Ýòîìó, â ÷àñòíîñòè, ñïîñîáñòâóþò: èíòåãðàöèîííàÿ äåÿòåëüíîñòü îáùåíàöèîíàëüíûõ ïîëèòè÷åñêèõ ïàðòèé, ôóíêöèîíèðóþùèõ íà ðàçëè÷íûõ óðîâíÿõ àäìèíèñòðàòèâíî-òåððèòîðèàëüíîãî äåëåíèÿ; îòíîñèòåëüíî êîìïàêòíûå ðàçìåðû òåððèòîðèè è äîñòàòî÷íî âûñîêàÿ ïëîòíîñòü íàñåëåíèÿ; ðàçâèòàÿ ñèñòåìà êîììóíèêàöèé; ïðîâîçãëàøåíèå íà êîíñòèòóöèîííîì óðîâíå ñîöèàëüíîãî ãîñóäàðñòâà, ïðåäïîëàãàþùåãî ñîâìåñòíóþ äåÿòåëüíîñòü ðàçëè÷íûõ âëàñòåé â öåëÿõ âûðàâíèâàíèÿ óðîâíÿ æèçíè è ôèíàíñîâûõ âîçìîæíîñòåé îòäåëüíûõ òåððèòîðèé. Ìåñòíûå âëàñòè èãðàþò âàæíóþ ðîëü â ðåàëèçàöèè íà ìåñòàõ ïîëèòèêè ïðàâèòåëüñòâà ñîîòâåòñòâóþùåãî ñóáúåêòà ôåäåðàöèè. Ïîäîáíûå îòíîøåíèÿ

â äåìîêðàòè÷åñêîì ãîñóäàðñòâå ñòðîÿòñÿ íå òîëüêî êàê îòíîøåíèÿ ïîä÷èíåíèÿ, íî è êàê îòíîøåíèÿ ñîòðóäíè÷åñòâà, â ðàìêàõ êîòîðûõ ìåñòíûå îðãàíû îáëàäàþò ñîáñòâåííûì ïîëèòè÷åñêèì ïîòåíöèàëîì. Âëàñòè ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè íå ìîãóò íå ó÷èòûâàòü ïîëèòè÷åñêèõ íàñòðîåíèé â ìåñòíûõ ñîîáùåñòâàõ, ïîñêîëüêó îò ïîääåðæêè íà ìåñòàõ âî ìíîãîì çàâèñÿò ðåçóëüòàòû âûáîðîâ â ðàçëè÷íûå âëàñòíûå ñòðóêòóðû ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè. Êðîìå òîãî, áóäó÷è õîðîøî çíàêîìûìè ñ ïîëîæåíèåì äåë â ñîîòâåòñòâóþùèõ òåððèòîðèàëüíûõ åäèíèöàõ, îðãàíû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ çà÷àñòóþ ñïîñîáíû áîëåå ýôôåêòèâíî, ÷åì ïðàâèòåëüñòâà ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè, ðåøàòü îòäåëüíûå ëîêàëüíûå ïðîáëåìû, ðåàãèðîâàòü íà íåïðåäâèäåííûå ñèòóàöèè. Â êà÷åñòâå ìíîãîöåëåâûõ îðãàíîâ ìåñòíûå ñîâåòû îáåñïå÷èâàþò ãîðèçîíòàëüíóþ èíòåãðàöèþ è êîîðäèíàöèþ ðàçëè÷íûõ ñëóæá ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè, ôóíêöèîíèðóþùèõ íà íèçîâîì óðîâíå, òðàíñôîðìèðóÿ èõ äåÿòåëüíîñòü â åäèíûé êóðñ è îáåñïå÷èâàÿ òåì ñàìûì êîìïëåêñíûé ïîäõîä ê ðåøåíèþ ïðîáëåì. Ïîëèòè÷åñêàÿ ïðàêòèêà ñâèäåòåëüñòâóåò î òîì, ÷òî ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå (â ñîòðóäíè÷åñòâå ñ ôåäåðàëüíûìè âëàñòÿìè) ñëóæèò îïðåäåëåííîé ïðåãðàäîé öåíòðîáåæíûì òåíäåíöèÿì â ïîëèòè÷åñêîé ñèñòåìå ñîâðåìåííîãî ôåäåðàòèâíîãî ãîñóäàðñòâà. Íå ñëó÷àéíî, íàïðèìåð, â ÑØÀ ìåñòíûå ñîîáùåñòâà, ïî ñâèäåòåëüñòâó àìåðèêàíñêèõ ïîëèòîëîãîâ, çà÷àñòóþ óñïåøíî èñïîëüçóþò îáùåôåäåðàëüíîå ïðàâî äëÿ çàùèòû ñâîèõ èíèöèàòèâ îò ïîñÿãàòåëüñòâà ñî ñòîðîíû âëàñòåé øòàòîâ144. Ôåäåðàëüíûå âëàñòè, âûñòóïàÿ â ðîëè çàùèòíèêà è ãàðàíòà ïðàâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, íåñêîëüêî îãðàíè÷èâàþò âîçìîæíûé ïðîèçâîë â äàííîé îáëàñòè ñî ñòîðîíû ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè. Ýòî ìîæåò íàõîäèòü âûðàæåíèå êàê â îáùåôåäåðàëüíîì çàêîíîäàòåëüñòâå, ãàðàíòèðóþùåì ñîáëþäåíèå íà ìåñòàõ îïðåäåëåííûõ äåìîêðàòè÷åñêèõ ïðîöåäóð, òàê è â ðàçëè÷íûõ ïðîãðàììàõ ïî ïîääåðæêå ìåñòíûõ âëàñòåé. 8.4. Äåìîêðàòèÿ êàê ïîëèòè÷åñêèé ðåæèì Äåìîêðàòèÿ êàê ïîëèòè÷åñêèé (ãîñóäàðñòâåííûé) ðåæèì ïðåäïîëàãàåò îáåñïå÷åíèå ó÷àñòèÿ ãðàæäàí â óïðàâëåíèè ãîñóäàðñòâåííûìè äåëàìè è íàäåëåíèå èõ øèðîêèì êðóãîì ïðàâ è ñâîáîä. Ïðè ýòîì ïðèíàäëåæíîñòü âëàñòè íàðîäó îáû÷íî çàêðåïëÿåòñÿ íåïîñðåäñòâåííî íà êîíñòèòóöèîííîì óðîâíå. Â äàííîì îòíîøåíèè ïîêàçàòåëåí ïóíêò 2 ñòàòüè 1 Êîíñòèòóöèè Ãðåöèè 1975 ãîäà, â êîòîðîì ãîâîðèòñÿ, ÷òî «ôóíäàìåíòîì ãîñóäàðñòâåííîãî ñòðîÿ ÿâëÿåòñÿ íàðîäíûé ñóâåðåíèòåò», à òàêæå ïóíêò 3 ñòàòüè 1 óêàçàííîé Êîíñòèòóöèè, ïðîâîçãëàøàþùèé, ÷òî «âñÿ âëàñòü èñõîäèò îò íàðîäà, ñóùåñòâóåò äëÿ íàðîäà è íàöèè è îñóùåñòâëÿåòñÿ ïóòåì, îïðåäåëÿåìûì Êîíñòèòóöèåé»145. _________________________________

144 Ñì.: Governing Partners. State-Local Relationship in the United States. Boulder, 1998. P. 28.

_________________________________

143 Ñì.: Martin R.C. The Cities and the Federal System. N.Y., 1966. P. 109–112.

226

145 Êîíñòèòóöèÿ Ãðåöèè // Êîíñòèòóöèè ãîñóäàðñòâ Åâðîïåéñêîãî Ñîþçà. Ì., 1997.

227

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел II. Сравнительноправовой, функциональный и философский анализ категории народовластия

Âëàñòü â äåìîêðàòè÷åñêîì ãîñóäàðñòâå, òàêèì îáðàçîì, èìååò ñâîèì èñòî÷íèêîì âîëþ íàðîäà. Ïîýòîìó ëþáàÿ ïîïûòêà óçóðïàöèè âëàñòè (îò êîãî áû îíà íè èñõîäèëà), åå íåçàêîííîãî óäåðæàíèÿ ÿâëÿåòñÿ àíòèêîíñòèòóöèîííîé. Äåéñòâèå ëþáîãî ãîñóäàðñòâåííîãî îðãàíà äîëæíî áûòü îñíîâàíî íà ÷åòêî âûðàæåííîé âîëå íàðîäà, êîòîðàÿ ìîæåò ïðîÿâëÿòüñÿ êàê íåïîñðåäñòâåííî (÷åðåç ôîðìû ïðÿìîé äåìîêðàòèè), òàê è îïîñðåäîâàííî (íàïðèìåð, ÷åðåç êîíòðîëü çà èñïîëíèòåëüíîé âëàñòüþ ñî ñòîðîíû èçáèðàåìûõ íàñåëåíèåì ïðåäñòàâèòåëüíûõ îðãàíîâ). Ïîëèòè÷åñêèé ðåæèì ÿâëÿåòñÿ íàèáîëåå ïîäâèæíûì, äèíàìè÷íûì ýëåìåíòîì ïîíÿòèÿ «ôîðìà ãîñóäàðñòâà», è â ýòîì ïëàíå îí ïðåäñòàâëÿåò ñîáîé êîíêðåòíóþ õàðàêòåðèñòèêó, ïîâñåäíåâíóþ ïðàêòèêó ôóíêöèîíèðîâàíèÿ ñîâðåìåííîãî ãîñóäàðñòâà è åãî ïîëèòè÷åñêîé ñèñòåìû. Èìåííî â ïîëèòè÷åñêîì ðåæèìå êàê îáîáùåííîé õàðàêòåðèñòèêå ìåòîäîâ îñóùåñòâëåíèÿ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè íàõîäèò ñâîå âûðàæåíèå äåéñòâèòåëüíîå ñîñòîÿíèå äåìîêðàòèè â òîé èëè èíîé ñòðàíå. Äåìîêðàòè÷åñêèé ïîëèòè÷åñêèé ðåæèì îáû÷íî õàðàêòåðèçóåòñÿ ñëåäóþùèìè îñíîâíûìè ïðèçíàêàìè: âîçìîæíîñòüþ ñàìîñòîÿòåëüíîãî ó÷àñòèÿ ãðàæäàí â ïðèíÿòèè ïîëèòè÷åñêèõ ðåøåíèé ïîñðåäñòâîì ôîðì ïðÿìîé è íåïðÿìîé äåìîêðàòèè; øèðîêèì çàêðåïëåíèåì è ðåàëüíîé ãàðàíòèðîâàííîñòüþ ïðàâ è ñâîáîä ëè÷íîñòè; ïîëèòè÷åñêèì ïëþðàëèçìîì; âîçìîæíîñòüþ ñìåíû âëàñòè ïîñðåäñòâîì ðåãóëÿðíî ïðîâîäèìûõ ñâîáîäíûõ è ñîñòÿçàòåëüíûõ âûáîðîâ; ñâîáîäîé ïðîïàãàíäû ëþáîé èäåîëîãèè, íå ïðèçûâàþùåé ê íàñèëüñòâåííîìó ñâåðæåíèþ ñóùåñòâóþùåãî êîíñòèòóöèîííîãî ñòðîÿ, íå íàðóøàþùåé îáùåñòâåííîé ìîðàëè è íå ïîñÿãàþùåé íà êîíñòèòóöèîííûå ïðàâà ãðàæäàí; ñâÿçàííîñòüþ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ïðàâîì è ïîä÷èíåííîñòüþ ïðàâó åå îðãàíîâ; ôóíêöèîíàëüíîé àâòîíîìíîñòüþ ðàçëè÷íûõ âåòâåé âëàñòè è èñïîëüçîâàíèåì ñèñòåìû ñäåðæåê è ïðîòèâîâåñîâ â ïðîöåññå èõ âçàèìîäåéñòâèÿ. Õàðàêòåðíûé äëÿ äåìîêðàòè÷åñêîãî ðåæèìà ïîëèòè÷åñêèé ïëþðàëèçì ïðåäïîëàãàåò ìíîãîïàðòèéíîñòü è ëåãàëüíîå ôóíêöèîíèðîâàíèå îïïîçèöèîííûõ ïîëèòè÷åñêèõ ïàðòèé. Ïðàâî íà îáúåäèíåíèå ìîæåò ïîäëåæàòü ëèøü òàêèì îãðàíè÷åíèÿì, êîòîðûå íåîáõîäèìû â äåìîêðàòè÷åñêîì îáùåñòâå è óñòàíîâëåíû çàêîíîì â èíòåðåñàõ ãîñóäàðñòâåííîé è îáùåñòâåííîé áåçîïàñíîñòè, çàùèòû ïðàâ è ñâîáîä ãðàæäàí. Ïðè ýòîì äåìîêðàòè÷åñêèé ïîëèòè÷åñêèé ðåæèì íå ñîâìåñòèì ñ îãðàíè÷åííîé ìíîãîïàðòèéíîñòüþ, ïðàêòèêîâàâøåéñÿ â óñëîâèÿõ ñòðàí «òðåòüåãî ìèðà». Òàê, âîçìîæíîñòü ñîçäàíèÿ òîëüêî äâóõ ïàðòèé áûëà ïðåäóñìîòðåíà Êîíñòèòóöèåé Íèãåðèè 1989 ãîäà, òîëüêî òðè ïàðòèè äî 2000 ãîäà ðàçðåøàëî çàêîíîäàòåëüñòâî Èíäîíåçèè. Îãðàíè÷åííàÿ ìíîãîïàðòèéíîñòü òàêæå ïðàêòèêîâàëàñü çàêîíîäàòåëüñòâîì Ñåíåãàëà è ðÿäà èíûõ ãîñóäàðñòâ. Îïûò çàðóáåæíûõ ñòðàí ñâèäåòåëüñòâóåò î òîì, ÷òî ïàðòèè èãðàþò âàæíåéøóþ ðîëü â ôóíêöèîíèðîâàíèè ñîâðåìåííîãî ãîñóäàðñòâà. Èìåííî ïàðòèè

ñëóæàò ãëàâíûì îðóäèåì îâëàäåíèÿ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòüþ è ïîñëåäóþùåãî åå óäåðæàíèÿ, ïîñêîëüêó îíè ÿâëÿþòñÿ òàêèì ýëåìåíòîì ïîëèòè÷åñêîé ñèñòåìû, êîòîðûé â íàèëó÷øåé ñòåïåíè ïðèñïîñîáëåí ê îðãàíèçàöèè è ïðîâåäåíèþ âûáîðîâ. Â äåìîêðàòè÷åñêèõ ñòðàíàõ, ãîâîðÿ ñëîâàìè èíäèéñêîãî ïîëèòîëîãà Ð. Ëàëà, «âåñü èçáèðàòåëüíûé ïðîöåññ ñòðîèòñÿ âîêðóã ïàðòèéíîé ñèñòåìû. Ïîëèòè÷åñêèå ïàðòèè èçäàþò ïðåäâûáîðíûå ìàíèôåñòû, âûäâèãàþò êàíäèäàòîâ, âûäåëÿþò ñïåöèàëüíûõ óïîëíîìî÷åííûõ äëÿ îêàçàíèÿ èì ïîìîùè ïðè ïðîâåäåíèè èçáèðàòåëüíîé êàìïàíèè, ïðèçûâàþò èçáèðàòåëåé ãîëîñîâàòü çà êîíêðåòíûõ êàíäèäàòîâ, îðãàíèçóþò ìàññîâûå ìèòèíãè è øåñòâèÿ â öåëÿõ ïîâûøåíèÿ óðîâíÿ ñîçíàòåëüíîñòè øèðîêèõ ìàññ»146. Âàæíåéøåé ôóíêöèåé ïîëèòè÷åñêèõ ïàðòèé ÿâëÿåòñÿ ó÷àñòèå â ôîðìèðîâàíèè è äåÿòåëüíîñòè îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè è óïðàâëåíèÿ. Ïàðòèéíûé ñîñòàâ ïàðëàìåíòà çà÷àñòóþ èãðàåò ðåøàþùåå çíà÷åíèå äëÿ îïðåäåëåíèÿ âñåé ñîäåðæàòåëüíîé ñòîðîíû åãî äåÿòåëüíîñòè. Îò ïàðòèé îáû÷íî çàâèñÿò ñóäüáû ïðàâèòåëüñòâ, îáðàçóþùèõñÿ íà ïàðëàìåíòñêîé îñíîâå. Â ïàðëàìåíòàðíûõ ãîñóäàðñòâàõ ñîñòàâ ïðàâèòåëüñòâà îïðåäåëÿåòñÿ ïàðòèåé (áëîêîì ïàðòèé), ðàñïîëàãàþùåé áîëüøèíñòâîì â ïàðëàìåíòå, à ëèäåð ïîáåäèâøåé íà âûáîðàõ ïîëèòè÷åñêîé ïàðòèè îáû÷íî çàíèìàåò ïîñò ïðåìüåð-ìèíèñòðà. Âîçìîæíûå ìåæ- è âíóòðèïàðòèéíûå ðàçíîãëàñèÿ, â ñâîþ î÷åðåäü, ìîãóò ïðèâåñòè ê îòñòàâêå ïðàâèòåëüñòâà. Ïàðòèè ïðèçâàíû âûïîëíÿòü è ïðîòåêöèîíèñòñêóþ ôóíêöèþ ïî îòíîøåíèþ ê ïîëèòè÷åñêîé ñèñòåìå â öåëîì. Ïàðòèéíàÿ ñèñòåìà èãðàåò ðîëü ñâîåîáðàçíîãî «àìîðòèçàòîðà», ñïîñîáíîãî ïðåäîõðàíÿòü èíñòèòóòû âëàñòè îò ðåçêèõ ïîòðÿñåíèé. Ïàðòèè ìîãóò íàïðàâëÿòü ìàññîâîå íåäîâîëüñòâî îòäåëüíûìè êðèçèñíûìè ÿâëåíèÿìè â ðóñëî âûáîðîâ, à òàêæå ïðîòèâ îòäåëüíûõ ïîëèòè÷åñêèõ äåÿòåëåé, îòâîäÿ óãðîçó îò ïîëèòè÷åñêîé ñèñòåìû â öåëîì (äëÿ ýòîãî ïîðîé äîñòàòî÷íî ñìåíû ïðàâèòåëüñòâà è ïåðåäà÷è âëàñòè â ðóêè îïïîçèöèè). Áóäó÷è âàæíåéøèì ñðåäñòâîì îïðåäåëåíèÿ íàñòðîåíèÿ ãðàæäàí, ïàðòèè îñóùåñòâëÿþò è êîììóíèêàòèâíóþ ôóíêöèþ, ò. å. ñïîñîáñòâóþò óñòàíîâëåíèþ è ïîääåðæàíèþ êîíòàêòîâ ìåæäó ãîñóäàðñòâîì è îáùåñòâîì â öåëîì, ðàñøèðåíèþ ñîöèàëüíîé îïîðû ñóùåñòâóþùåé âëàñòè. Ïîëèòè÷åñêèå ïàðòèè â äåìîêðàòè÷åñêîì ãîñóäàðñòâå ñëóæàò âàæíûì êàíàëîì, ïî êîòîðîìó ãðàæäàíå ìîãóò âûðàæàòü ñâîè òðåáîâàíèÿ, îêàçûâàòü îïðåäåëåííîå äàâëåíèå íà äåÿòåëüíîñòü ãîñóäàðñòâåííûõ îðãàíîâ. Ïàðòèéíàÿ ñèñòåìà, òàêèì îáðàçîì, ñïîñîáñòâóåò ðàñøèðåíèþ ñîöèàëüíîé îïîðû äåéñòâóþùåé ïîëèòè÷åñêîé ñèñòåìû, ïðåäîòâðàùåíèþ ðàçðûâà ìåæäó ãðàæäàíñêèì îáùåñòâîì è ãîñóäàðñòâîì. Ñ êîììóíèêàòèâíîé ôóíêöèåé òåñíî ñâÿçàíà ôóíêöèÿ ñîöèàëüíîé ìîáèëèçàöèè, çàêëþ÷àþùàÿñÿ â ïðèîáùåíèè ê ïîëèòè÷åñêîé æèçíè íîâûõ ñîöèàëüíûõ

228

229

_________________________________

146 Lal R. Representation and Election Imballances — à Plea for Electoral Reform // The Indian Political

Science Review. New Delhi, 1980. V. 14, No 2. P. 284.

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел II. Сравнительноправовой, функциональный и философский анализ категории народовластия

ãðóïï, íàïðàâëåíèè ïî ïàðòèéíîìó ðóñëó èõ ïîëèòè÷åñêîé àêòèâíîñòè, âûðàáîòêè ó ìàññ îïðåäåëåííûõ ñòåðåîòèïîâ ïîëèòè÷åñêîãî ïîâåäåíèÿ è ïðèîáùåíèè èõ ê äåìîêðàòè÷åñêèì öåííîñòÿì. Ïàðòèè îñóùåñòâëÿþò è ôóíêöèþ ñîãëàñîâàíèÿ ðàçëè÷íûõ ñîöèàëüíûõ èíòåðåñîâ, çàêëþ÷àþùóþñÿ â ïðèâåäåíèè ýòèõ èíòåðåñîâ â âîçìîæíûõ ïðåäåëàõ ê åäèíîìó çíàìåíàòåëþ è âûðàáîòêå êîíñåíñóñà ïî òåì èëè èíûì ïðîáëåìàì. Êàæäàÿ êðóïíàÿ ïàðòèÿ â ñîâðåìåííîì ãîñóäàðñòâå ñòðåìèòñÿ âûðàáîòàòü òàêîé ïîëèòè÷åñêèé êóðñ, êîòîðûé áû îòðàæàë íå òîëüêî ñîãëàñîâàííûå èíòåðåñû íåïîñðåäñòâåííî îðèåíòèðóþùèõñÿ íà íåå ñëîåâ, íî è áîëåå øèðîêèå îáùåíàöèîíàëüíûå èíòåðåñû, áåç ÷åãî ñëîæíî äîáèòüñÿ óñïåõà íà âíóòðèïîëèòè÷åñêîé àðåíå. Ïàðòèè âûïîëíÿþò è ôóíêöèþ ðåêðóòèðîâàíèÿ ïîëèòè÷åñêèõ ëèäåðîâ. Èìåííî â ðàìêàõ ïàðòèéíîé ñèñòåìû èäåò ïîäãîòîâêà êàäðîâ, âûäâèãàþùèõñÿ íà ðóêîâîäÿùèå ïîñòû â ãîñóäàðñòâå, èìåþùèõ îïûò ðàáîòû ñ ìàññàìè. Ïîëèòè÷åñêèå ïàðòèè ó÷àñòâóþò â ðàçðàáîòêå ñòðàòåãèè íàöèîíàëüíîãî ðàçâèòèÿ, âíóòðåííåé è âíåøíåé ïîëèòèêè ãîñóäàðñòâ. Ïðàâÿùàÿ ïàðòèÿ ÷åðåç ïðàâèòåëüñòâî, ñâîþ ïàðëàìåíòñêóþ ôðàêöèþ, à òàêæå âûñøèå ïàðòèéíûå îðãàíû ïðèíèìàåò íåïîñðåäñòâåííîå ó÷àñòèå â âûðàáîòêå è ïðåòâîðåíèè â æèçíü ðàçëè÷íûõ ïîëèòè÷åñêèõ ðåøåíèé. Îïïîçèöèîííûå ïàðòèè âûñòóïàþò ñ àëüòåðíàòèâíûìè êîíöåïöèÿìè, è èõ ìíåíèå â äåìîêðàòè÷åñêîì ãîñóäàðñòâå íå ìîæåò â òîé èëè èíîé ìåðå íå ó÷èòûâàòüñÿ ïðàâÿùåé ïàðòèåé è ïðàâèòåëüñòâîì. Â ñëó÷àå æå ïðèõîäà îïïîçèöèè ê âëàñòè åå ïðîãðàììà ñòàíîâèòñÿ ïðàâèòåëüñòâåííîé. Äåìîêðàòè÷åñêèé ïîëèòè÷åñêèé ðåæèì õàðàêòåðèçóåòñÿ è îïðåäåëåííûì ñîîòíîøåíèåì ìåòîäîâ îñóùåñòâëåíèÿ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè. Â äåìîêðàòè÷åñêîì ãîñóäàðñòâå íàðÿäó ñ ìåòîäàìè ëèáåðàëèçìà, äîçâîëåíèÿ, îõðàíû è ñòèìóëèðîâàíèÿ èñïîëüçóåòñÿ è ïðèíóæäåíèå, à èíîãäà — íàñèëèå (íàïðèìåð, ïðèìåíèòåëüíî ê ãðóïïèðîâêàì, ïðèçûâàþùèì ê íàñèëüñòâåííîìó ñâåðæåíèþ ñóùåñòâóþùåãî êîíñòèòóöèîííîãî ñòðîÿ, ïðè ðàçãîíå íåñàíêöèîíèðîâàííûõ äåìîíñòðàöèé è ò. ï.). Ïðè ýòîì ìåòîäû ïðèíóæäåíèÿ ïðèìåíÿþòñÿ íà îñíîâå è â ðàìêàõ çàêîíà, êîòîðûé ñîîòâåòñòâóåò îáùåäåìîêðàòè÷åñêèì öåííîñòÿì. Ãëàâíûìè, îäíàêî, îñòàþòñÿ äåìîêðàòè÷åñêèå ìåòîäû îñóùåñòâëåíèÿ âëàñòè, ÷òî è îïðåäåëÿåò îñíîâíîå îòëè÷èå äåìîêðàòèè îò èíûõ ðàçíîâèäíîñòåé ïîëèòè÷åñêîãî ðåæèìà. Â ðÿäå äåìîêðàòè÷åñêèõ ãîñóäàðñòâ ñî ñëîæíûì ýòíè÷åñêèì ñîñòàâîì íàñåëåíèÿ (òàê íàçûâàåìûõ ñîîáùåñòâåííûõ äåìîêðàòèÿõ) âàæíåéøèì ìåòîäîì (ïðèíöèïîì) îñóùåñòâëåíèÿ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ÿâëÿåòñÿ ìåòîä êîíñåíñóñà. Äàííûé ïðèíöèï ïðåäïîëàãàåò, ÷òî ëþáîå ïðàâèòåëüñòâåííîå ðåøåíèå, ñïîñîáíîå çàòðîíóòü èíòåðåñû êàêèõ-ëèáî ýòíè÷åñêèõ ãðóïï, ïðèíèìàåòñÿ ëèøü ïîñëå òîãî, êàê ïðåäñòàâèòåëè äàííûõ ýòíè÷åñêèõ ãðóïï â ïàðëàìåíòå

è ïðàâèòåëüñòâå íåäâóñìûñëåííî âûðàçÿò ñâîå ñîãëàñèå ñ íèì. Ðåàëèçàöèÿ ïðèíöèïà êîíñåíñóñà îáû÷íî îáëåã÷àåòñÿ ïðîïîðöèîíàëüíîé èçáèðàòåëüíîé ñèñòåìîé, ãàðàíòèðóþùåé ïðîïîðöèîíàëüíîå ïðåäñòàâèòåëüñòâî â ïàðëàìåíòå ðàçëè÷íûõ ýòíè÷åñêèõ ãðóïï. Ïðåäñòàâèòåëè ýòíè÷åñêèõ ãðóïï âõîäÿò è â ñîñòàâ êîàëèöèîííûõ ïðàâèòåëüñòâ. Áîëåå òîãî, ÷ëåíû ïðàâèòåëüñòâà, ïðåäñòàâëÿþùèå îïðåäåëåííóþ ýòíè÷åñêóþ ñóáêóëüòóðó, ïîðîé âïðàâå íàêëàäûâàòü âåòî íà íåêîòîðûå ïîëèòè÷åñêèå øàãè. Çàðóáåæíûé îïûò ñâèäåòåëüñòâóåò î òîì, ÷òî ìåòîä êîíñåíñóñà ìîæåò óñïåøíî ðàáîòàòü ëèøü ïðè íàëè÷èè îïðåäåëåííûõ óñëîâèé (âûñîêàÿ ñòåïåíü òåðïèìîñòè â îáùåñòâå, óìåíèå óëàæèâàòü êîíôëèêòû ìèðíûì, êîìïðîìèññíûì ïóòåì, ñîãëàñèå îòíîñèòåëüíî îñíîâíûõ öåëåé è öåííîñòåé, ïðèâåðæåííîñòü äåìîêðàòè÷åñêèì ïðîöåäóðàì, íàëè÷èå ó ðàçëè÷íûõ ýòíè÷åñêèõ ãðóïï îáùåíàöèîíàëüíîãî ñàìîñîçíàíèÿ è ò. ï.). Òàì, ãäå òàêèå óñëîâèÿ îòñóòñòâóþò, êîíñåíñóñíàÿ ñèñòåìà ìîæåò ðóõíóòü ïîä íàïîðîì îñòðûõ ìåæýòíè÷åñêèõ è ìåæêóëüòóðíûõ ïðîòèâîðå÷èé (êàê, íàïðèìåð, â Ëèâàíå). Àíàëèç ñîâðåìåííûõ ïîëèòè÷åñêèõ ðåæèìîâ îáû÷íî áàçèðóåòñÿ íà êîíöåïöèè ëèáåðàëüíîé äåìîêðàòèè, â ðàìêàõ êîòîðîé ãëàâíûé àêöåíò äåëàåòñÿ íà ïîëèòè÷åñêîé äåìîêðàòèè è ïîëèòè÷åñêîé ñâîáîäå. Äàííàÿ êîíöåïöèÿ ïîäðàçóìåâàåò ïåðâè÷íîå (ïî îòíîøåíèþ ê ãîñóäàðñòâó) ñóùåñòâîâàíèå îòäåëüíî âçÿòûõ èíäèâèäîâ, êîòîðûå âïðàâå ñàìîñòîÿòåëüíî ðàñïîðÿæàòüñÿ ñâîåé èçíà÷àëüíîé ñâîáîäîé, â òîì ÷èñëå èäòè íà åå îïðåäåëåííûå îãðàíè÷åíèÿ. Ãîñóäàðñòâî âîçíèêàåò è ôóíêöèîíèðóåò â ðåçóëüòàòå âîëåèçúÿâëåíèÿ òàêèõ èíäèâèäîâ, êîòîðûå îñòàþòñÿ íåçàâèñèìûìè â ñâîèõ äåéñòâèÿõ è óáåæäåíèÿõ è ñàìîñòîÿòåëüíî, áåç êàêîãî-ëèáî âíåøíåãî äàâëåíèÿ ôîðìóëèðóþò ìîòèâû ñâîåãî ïîâåäåíèÿ. Çàäà÷à ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ïðè äåìîêðàòè÷åñêîì ðåæèìå «ñîñòîèò â òîì, ÷òîáû ñîãëàñîâûâàòü ïðèíöèï èíäèâèäóàëüíîé ñâîáîäû ñî ñâîáîäîé âñåãî íàðîäà, âûñòóïàþùåãî â ëèöå ãîñóäàðñòâà â êà÷åñòâå åäèíîãî êîëëåêòèâà»147. Â ðàìêàõ êîíöåïöèè ëèáåðàëüíîé äåìîêðàòèè âûäåëÿåòñÿ òåîðèÿ ïëþðàëèñòè÷åñêîé äåìîêðàòèè, ñîãëàñíî êîòîðîé «ðàçëè÷íûå ñîöèàëüíûå, ïðîôåññèîíàëüíûå, âîçðàñòíûå è èíûå ãðóïïû äàâëåíèÿ (çàèíòåðåñîâàííûå ãðóïïû) îáëàäàþò îïðåäåëåííîé äîëåé ïîëèòè÷åñêîé âëàñòè è îñóùåñòâëÿþò äàâëåíèå íà öåíòðû ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè, â ðåçóëüòàòå ÷åãî îíà ïðèíèìàåò ðåøåíèÿ â èíòåðåñàõ âñåãî îáùåñòâà, èãðàåò ðîëü àðáèòðà è ïðèìèðèòåëÿ êîíôëèêòóþùèõ èíòåðåñîâ»148. Ñòîðîííèêè ýòîé òåîðèè (íàïðèìåð, Ð. Äàëü) óáåæäåíû, ÷òî â ñîâðåìåííîì ãîñóäàðñòâå ïðàêòè÷åñêè íå ñóùåñòâóåò äåëåíèÿ íà âëàñòâóþùèå è ïîäâëàñòíûå ñîöèàëüíûå ñëîè.

230

231

_________________________________

147 Êîíñòèòóöèîííîå ïðàâî çàðóáåæíûõ ñòðàí. Ì., 1999. Ñ. 143. 148 ×èðêèí Â.Å. Êîíñòèòóöèîííîå ïðàâî çàðóáåæíûõ ñòðàí. Ì., 1997. Ñ. 183–184.

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел II. Сравнительноправовой, функциональный и философский анализ категории народовластия

Äðóãîé âëèÿòåëüíîé òåîðèåé ÿâëÿåòñÿ òåîðèÿ êîíñåíñóñíîé (ñîîáùåñòâåííîé) äåìîêðàòèè, íàèáîëåå èçâåñòíûì ïðåäñòàâèòåëåì êîòîðîé ÿâëÿåòñÿ À. Ëåéïõàðò. Ñîãëàñíî äàííîé òåîðèè â ñîâðåìåííûõ äåìîêðàòè÷åñêèõ ãîñóäàðñòâàõ äîñòèãíóòî ñîãëàñèå ïî ïðèíöèïèàëüíûì âîïðîñàì îáùåñòâåííîãî ðàçâèòèÿ. Ðàçíîãëàñèÿ æå ïî ÷àñòíûì âîïðîñàì, îñîáåííî â ìíîãîñîñòàâíûõ ñîîáùåñòâàõ, ðåøàþòñÿ ïóòåì êîíñåíñóñà è âçàèìíûõ óñòóïîê. Ïîäîáíûå êîìïðîìèññû ïðåäïîëàãàþò íåêîòîðîå ïåðåðàñïðåäåëåíèå îáùåñòâåííûõ áîãàòñòâ è ïîëèòè÷åñêîé âëàñòè â ïîëüçó ìåíåå îáåñïå÷åííûõ ñëîåâ, êîòîðîå îñóùåñòâëÿåòñÿ ïðåæäå âñåãî ñàìîé ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòüþ. À. Ëåéïõàðò âûäåëÿåò ÷åòûðå õàðàêòåðíûõ ýëåìåíòà (ïðèçíàêà) ñîîáùåñòâåííîé äåìîêðàòèè (ïîëó÷èâøåé ðàñïðîñòðàíåíèå â òàêèõ ñòðàíàõ, êàê Øâåéöàðèÿ, Áåëüãèÿ, Èíäèÿ, ÞÀÐ è äð.): îñóùåñòâëåíèå âëàñòè áîëüøîé êîàëèöèåé ïîëèòè÷åñêèõ ëèäåðîâ âñåõ çíà÷èìûõ ñåãìåíòîâ ìíîãîñîñòàâíîãî ñîîáùåñòâà; âçàèìíîå âåòî (òàê íàçûâàåìîå ïðàâèëî «ñîâïàäàþùåãî áîëüøèíñòâà»), âûñòóïàþùåå êàê äîïîëíèòåëüíàÿ ãàðàíòèÿ æèçíåííî âàæíûõ èíòåðåñîâ ìåíüøèíñòâà; ïðîïîðöèîíàëüíîñòü êàê ãëàâíûé ïðèíöèï ïîëèòè÷åñêîãî ïðåäñòàâèòåëüñòâà, ðàñïðåäåëåíèÿ ïîñòîâ â ãîñóäàðñòâåííîì àïïàðàòå è ñðåäñòâ ãîñóäàðñòâåííîãî áþäæåòà; âûñîêàÿ ñòåïåíü àâòîíîìíîñòè êàæäîãî ñåãìåíòà â óïðàâëåíèè ñâîèìè âíóòðåííèìè äåëàìè149. Âàæíåéøåé ÷åðòîé ñîîáùåñòâåííîé äåìîêðàòèè, òàêèì îáðàçîì, ÿâëÿåòñÿ ñîòðóäíè÷åñòâî ïîëèòè÷åñêèõ ëèäåðîâ âñåõ îñíîâíûõ ñåãìåíòîâ ìíîãîñîñòàâíîãî îáùåñòâà â ðàìêàõ áîëüøîé êîàëèöèè, óïðàâëÿþùåé ñòðàíîé. Äàííûé ïðèíöèï êîíòðàñòèðóåò ñ òîé ñèñòåìîé äåìîêðàòèè, äëÿ êîòîðîé õàðàêòåðíî ðàçäåëåíèå ïîëèòè÷åñêîé ýëèòû íà ïðàâèòåëüñòâî, îïèðàþùååñÿ òîëüêî íà ïàðëàìåíòñêîå áîëüøèíñòâî, è íà âëèÿòåëüíóþ îïïîçèöèþ. Íàèáîëåå ÿðêèì ïðèìåðîì ïîñëåäíåãî òèïà À. Ëåéïõàðò ñ÷èòàåò äåìîêðàòèþ â Âåëèêîáðèòàíèè, èìåíóÿ ìîäåëü «ïðàâèòåëüñòâî ïðîòèâ îïïîçèöèè» áðèòàíñêîé150. Ïðàâäà, è â Âåëèêîáðèòàíèè â ïåðâîé ïîëîâèíå ÕÕ âåêà èìåëè ìåñòî ñëó÷àè ôîðìèðîâàíèÿ òàê íàçûâàåìîãî ïðàâèòåëüñòâà íàöèîíàëüíîãî åäèíñòâà. Òàê, â ñîñòàâ ïîäîáíîãî ïðàâèòåëüñòâà, ôóíêöèîíèðîâàâøåãî â ïåðèîä Âòîðîé ìèðîâîé âîéíû, âõîäèëè ïðåäñòàâèòåëè êîíñåðâàòèâíîé, ëåéáîðèñòñêîé è ëèáåðàëüíîé ïàðòèé. Ïåðñïåêòèâà ó÷àñòèÿ â ïðàâèòåëüñòâå áîëüøîé êîàëèöèè â ìíîãîñîñòàâíûõ äåìîêðàòèÿõ «ñëóæèò ìîùíûì ñòèìóëîì êàê äëÿ îòêàçà îò ðàäèêàëèçìà, òàê è äëÿ ïîèñêà êîìïðîìèññà, ïîñêîëüêó â òàêîì ñëó÷àå ñâîäèòñÿ ê ìèíèìóìó ðèñê áûòü îáìàíóòûì äðóãèìè ïàðòèÿìè èëè ñîáñòâåííûì íåîáîñíîâàí-

íûì îïòèìèçìîì ïî ïîâîäó èõ ãîòîâíîñòè ê ïðèìèðåíèþ»151. Òàêèì îáðàçîì, ïàðòèè, íå âïîëíå äîâåðÿþùèå äðóã äðóãó, íàõîäÿñü ó âëàñòè, ïîëó÷àþò îïðåäåëåííóþ ãàðàíòèþ ïîëèòè÷åñêîé áåçîïàñíîñòè. Âçàèìíîå âåòî â ñîâîêóïíîñòè ñ äðóãèìè òðåìÿ ýëåìåíòàìè ñîîáùåñòâåííîé äåìîêðàòèè çíàìåíóåò ñîáîé îòêëîíåíèå îò ïðèíöèïà «ïðàâëåíèÿ áîëüøèíñòâà» è ÿâëÿåòñÿ ñâîåîáðàçíûì «íåãàòèâíûì» ïðàâëåíèåì ìåíüøèíñòâà. Òîëüêî òàêîå âåòî äàåò êàæäîìó ñåãìåíòó ïîëíóþ ãàðàíòèþ ïîëèòè÷åñêîé áåçîïàñíîñòè. Âçàèìíîå âåòî ìîæåò áûòü êàê íåôîðìàëüíîé äîãîâîðåííîñòüþ (Øâåéöàðèÿ), òàê è îôèöèàëüíî îôîðìëåííûì ïðàâèëîì, êîòîðîå ìîæåò áûòü äàæå çàêðåïëåíî êîíñòèòóöèîííîé íîðìîé (Áåëüãèÿ). Ïðèíöèï ïðîïîðöèîíàëüíîñòè ÿâëÿåòñÿ ìåòîäîì, ñ ïîìîùüþ êîòîðîãî ìåæäó ðàçëè÷íûìè ñåãìåíòàìè ìíîãîñîñòàâíîãî îáùåñòâà ðàñïðåäåëÿþòñÿ ãîñóäàðñòâåííûå ïîñòû, à òàêæå ôèíàíñîâûå ðåñóðñû â ôîðìå ïðàâèòåëüñòâåííûõ ñóáñèäèé. Â ýòîì ñìûñëå äàííûé ïðèíöèï ïðîòèâîïîëîæåí ïðèíöèïó «ïîáåäèòåëü ïîëó÷àåò âñå», õàðàêòåðíîìó äëÿ ïðàâëåíèÿ áîëüøèíñòâà. Áóäó÷è äîñòàòî÷íî íåéòðàëüíûì ñïîñîáîì ðàñïðåäåëåíèÿ, ïðèíöèï ïðîïîðöèîíàëüíîñòè óñòðàíÿåò èç ïðîöåññà ïðèíÿòèÿ ðåøåíèé ìíîãèå ïðîáëåìû, ïîòåíöèàëüíî ñïîñîáíûå ðàñêîëîòü êîàëèöèþ. Âñå ñåãìåíòû îêàçûâàþò âîçäåéñòâèå íà âûðàáîòêó ðåøåíèé ïðÿìî ïðîïîðöèîíàëüíî èõ ÷èñëåííîñòè. Àâòîíîìèÿ ñåãìåíòîâ ïðåäñòàâëÿåò ñîáîé «ñàìîóïðàâëåíèå ìåíüøèíñòâà â ñôåðå ñâîèõ èñêëþ÷èòåëüíûõ èíòåðåñîâ»152. Åñëè ïî âîïðîñàì îáùåãî õàðàêòåðà ñåãìåíòû ïðèíèìàþò ðåøåíèÿ ïðîïîðöèîíàëüíî ñâîåìó âëèÿíèþ, òî ïî äðóãèì âîïðîñàì ïðàâî ïðèíÿòèÿ è èñïîëíåíèÿ ðåøåíèé ìîæåò áûòü ïðåäîñòàâëåíî îòäåëüíûì ñåãìåíòàì. Ïðè ýòîì àâòîíîìèÿ ñåãìåíòîâ ïåðåíîñèòñÿ è íà èíñòèòóòû ãðàæäàíñêîãî îáùåñòâà, ÷åì íåèçáåæíî óñèëèâàåòñÿ åãî ìíîãîñîñòàâíîñòü. Â ïðåäèñëîâèè ê ðóññêîÿçû÷íîìó èçäàíèþ ñâîåé êíèãè «Äåìîêðàòèÿ â ìíîãîñîñòàâíûõ ñîîáùåñòâàõ: ñðàâíèòåëüíîå èññëåäîâàíèå» À. Ëåéïõàðò â êà÷åñòâå äâóõ îñíîâíûõ ïðèçíàêîâ äàííîé ôîðìû äåìîêðàòèè âûäåëÿåò áîëüøóþ êîàëèöèþ è àâòîíîìèþ ñåãìåíòîâ, ïîñêîëüêó èìåííî îíè ìàêñèìèçèðóþò âëèÿíèå êàæäîãî ñåãìåíòà â ïðîöåññå ïðèíÿòèÿ ðåøåíèé. Ïðè÷åì îñóùåñòâëÿåòñÿ ýòî äâóìÿ ïóòÿìè: ïóòåì ó÷àñòèÿ íàðÿäó ñ äðóãèìè ñåãìåíòàìè â ïðèíÿòèè ðåøåíèé ïî îáùèì âîïðîñàì, à òàêæå ïóòåì óòâåðæäåíèÿ èñêëþ÷èòåëüíîãî ïðàâà ïðèíèìàòü ðåøåíèÿ ïî ïðîáëåìàì, äëÿ êîòîðûõ îáùåãî ñîãëàñèÿ íå òðåáóåòñÿ. Ïðîïîðöèîíàëüíîñòü è ïðàâî âåòî ÿâëÿþòñÿ âñïîìîãàòåëüíûìè ïðèçíàêàìè, óñèëèâàþùèìè äåéñòâèå ãëàâíûõ. Êðîìå òîãî, çà âðåìÿ, ïðîøåäøåå ñ ìîìåíòà ïåðâîãî èçäàíèÿ êíèãè, À. Ëåéïõàðò ïðèøåë ê âûâîäó, ÷òî «ïðàâî ìåíü-

_________________________________

149 Ñì.: Ëåéïõàðò À. Äåìîêðàòèÿ â ìíîãîñîñòàâíûõ ñîîáùåñòâàõ: ñðàâíèòåëüíîå èññëåäîâàíèå. Ì.,

1997. Ñ. 60. 150 Ñì. òàì æå. Ñ. 61.

_________________________________

151 Ëåéïõàðò À. Óêàç. ñî÷. Ñ. 66. 152 Òàì æå. Ñ. 77.

232

233

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел II. Сравнительноправовой, функциональный и философский анализ категории народовластия

øèíñòâà íà âåòî îêàçûâàåòñÿ íàèáîëåå äåéñòâåííûì òîãäà, êîãäà îíî îãðàíè÷åíî âîïðîñàìè êóëüòóðíûõ, ðåëèãèîçíûõ è ëèíãâèñòè÷åñêèõ (ÿçûêîâûõ) ïðàâ è àâòîíîìèè è èìååò íåôîðìàëüíûé è ãèáêèé õàðàêòåð, íî íå ÿâëÿåòñÿ (êàê íà Êèïðå) âñåîáúåìëþùèì è íå çàêðåïëÿåòñÿ â êîíñòèòóöèè»153. À. Ëåéïõàðò ïðèçíàåò, ÷òî íåêîòîðûå ÷åðòû ñîîáùåñòâåííîé äåìîêðàòèè ìîãóò ñòàòü ïðè÷èíîé åå íåýôôåêòèâíîñòè è íåñïîñîáíîñòè áûñòðî ïðèíèìàòü íóæíûå ðåøåíèÿ. Â ðàìêàõ áîëüøîé êîàëèöèè, ïðåäñòàâëÿþùåé âåñü ñïåêòð ìíîãîñîñòàâíîãî îáùåñòâà, ïðîöåññ ïðèíÿòèÿ ðåøåíèé çà÷àñòóþ èäåò âåñüìà ìåäëåííî. Ïðè ýòîì óêàçàííûé ïðîöåññ ìîæåò áûòü âîîáùå ïàðàëèçîâàí âçàèìíûì âåòî. Ïðàêòèêà æå èñïîëüçîâàíèÿ ïðèíöèïà ïðîïîðöèîíàëüíîñòè ïðè ïðèåìå íà ãîñóäàðñòâåííóþ ñëóæáó ìîæåò îçíà÷àòü, ÷òî ïðèíàäëåæíîñòü ê îïðåäåëåííîé ãðóïïå ñòàíîâèòñÿ âàæíåå ëè÷íûõ êà÷åñòâ êàíäèäàòà, à ýòî ÷ðåâàòî ñíèæåíèåì ýôôåêòèâíîñòè ðàáîòû ãîñóäàðñòâåííîãî àïïàðàòà. Àâòîíîìèÿ æå ñåãìåíòîâ «â áóêâàëüíîì ñìûñëå ñòîèò äîðîãî: îíà òðåáóåò óâåëè÷åíèÿ ÷èñëà çâåíüåâ ãîñóäàðñòâåííîãî è óïðàâëåí÷åñêîãî àïïàðàòà, ðàâíî êàê è ñîçäàíèÿ ñàìîñòîÿòåëüíûõ ñòðóêòóð óïðàâëåíèÿ äëÿ êàæäîãî ñåãìåíòà, ÷òî çíà÷èòåëüíî óäîðîæàåò ñîîáùåñòâåííóþ äåìîêðàòèþ êàê ôîðìó îðãàíèçàöèè âëàñòè»154. Ñóùåñòâóþò è ðàçëè÷íûå êîíöåïöèè «óïðàâëÿåìîé (íàïðàâëÿåìîé) äåìîêðàòèè», êîòîðûå â áîëüøåé ñòåïåíè ñîîòâåòñòâóþò ïîëóäåìîêðàòè÷åñêèì, àâòîðèòàðíûì ðåæèìàì, ÷åì ñîáñòâåííî ëèáåðàëüíîé äåìîêðàòèè. Â ñòðàíàõ Âîñòîêà â íàèáîëåå ðàçâåðíóòîì âèäå êîíöåïöèÿ «íàïðàâëÿåìîé äåìîêðàòèè» áûëà â ñâîå âðåìÿ ñôîðìóëèðîâàíà â Èíäîíåçèè, ãäå îíà ñâÿçàíà ñ èìåíåì õàðèçìàòè÷åñêîãî íàöèîíàëüíîãî ëèäåðà è ïåðâîãî ïðåçèäåíòà ñòðàíû Ñóêàðíî, ñâåðãíóòîãî â ðåçóëüòàòå ãîñóäàðñòâåííîãî ïåðåâîðîòà â ñåðåäèíå 60-õ ãîäîâ ÕÕ âåêà155. Îñíîâíûìè ïîëîæåíèÿìè óêàçàííîé êîíöåïöèè áûëè óñèëåíèå ïðåðîãàòèâ èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè â óñëîâèÿõ êðèçèñà ïàðëàìåíòàðèçìà è ïëþðàëèñòè÷åñêîé äåìîêðàòèè â Èíäîíåçèè; îãðàíè÷åíèå ðîëè ïîëèòè÷åñêèõ ïàðòèé; ââåäåíèå êàòåãîðèè «ôóíêöèîíàëüíûõ ãðóïï» íàñåëåíèÿ (ïðèçâàííîé çàìåíèòü êàòåãîðèþ «êëàññ») êàê îáùíîñòåé ëþäåé, «ñâÿçàííûõ ñôåðîé äåÿòåëüíîñòè èëè êàêèì-ëèáî äðóãèì ïðèçíàêîì, íî âñåãäà áåçîòíîñèòåëüíî ê èõ èìóùåñòâåííîìó ïîëîæåíèþ, ê ìåñòó â ñèñòåìå îáùåñòâåííûõ îòíîøåíèé»156; çàêðåïëåíèå îñîáîé ðîëè àðìèè â ïîëèòè÷åñêîé æèçíè Èíäîíå-

çèè; èäåàëèçàöèÿ ñàìîáûòíîñòè èíäîíåçèéñêîé íàöèè è àêöåíò íà ñîõðàíåíèå àíòèèìïåðèàëèñòè÷åñêîãî íàöèîíàëüíîãî åäèíñòâà (÷òî ïðåäïîëàãàëî çàìîðàæèâàíèå íåîáõîäèìûõ ñîöèàëüíûõ ïðåîáðàçîâàíèé, ÷òîáû íå íàðóøàòü åäèíñòâà â óñëîâèÿõ «âíåøíåé óãðîçû»). Âûáîðíîñòü äåïóòàòîâ íà íåîïðåäåëåííîå âðåìÿ áûëà çàìåíåíà ïðèíöèïîì íàçíà÷àåìîñòè, à ðîëü ïðåäñòàâèòåëüíûõ îðãàíîâ â óñëîâèÿõ «íàïðàâëÿåìîé äåìîêðàòèè» ôàêòè÷åñêè ñâåäåíà ê ïîääåðæêå çàêîíîäàòåëüíûõ è ïîëèòè÷åñêèõ èíèöèàòèâ èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè è ïðåçèäåíòà êàê åå ãëàâû. Ïðè ýòîì áûë ñîçäàí ðÿä ïîëèòè÷åñêèõ èíñòèòóòîâ, ôîðìàëüíî íå ïðåäóñìîòðåííûõ Êîíñòèòóöèåé è ïðèçâàííûõ óñèëèòü âëèÿíèå ãëàâû ãîñóäàðñòâà íà îòäåëüíûå ñôåðû æèçíè ñòðàíû. Øèðîêèå êîíñòèòóöèîííûå ïîëíîìî÷èÿ ãëàâû ãîñóäàðñòâà, òàêèì îáðàçîì, äîïîëíÿëèñü íåêîòîðûìè âíåêîíñòèòóöèîííûìè ïðåðîãàòèâàìè, ïðèçâàííûìè óñèëèòü åãî ïîëèòè÷åñêîå âëèÿíèå. Åñëè ðåæèì «íàïðàâëÿåìîé äåìîêðàòèè» ïåðâîíà÷àëüíî è ñîõðàíÿë îïðåäåëåííûå ÷åðòû ëèáåðàëüíîé äåìîêðàòèè, òî ïî ìåðå åãî ðàçâèòèÿ è êîíñîëèäàöèè íàáëþäàëñÿ «ïåðåõîä ê áîëåå îðãàíèçîâàííûì òîòàëèòàðíûì è àíòèäåìîêðàòè÷åñêèì ìåòîäàì, ôîðìàì è ìåõàíèçìàì âëàñòè»157, ÷òî â èòîãå ïðåäîïðåäåëèëî åãî èñòîðè÷åñêóþ íåñîñòîÿòåëüíîñòü. Ãîñóäàðñòâåííàÿ âëàñòü â ðàìêàõ ðåæèìà «íàïðàâëÿåìîé äåìîêðàòèè» òàê è íå ñìîãëà âûäâèíóòü öåëüíîé è îáîñíîâàííîé ñòðàòåãèè ðàçâèòèÿ Èíäîíåçèè. Ïîïûòêè æå «ïðåäîòâðàòèòü îáîñòðåíèå êëàññîâûõ àíòàãîíèçìîâ â ñòðàíå ïóòåì èçâåñòíîé êîíñåðâàöèè ñîöèàëüíûõ îòíîøåíèé äîëæíû áûëè ïðèâåñòè è ïðèâåëè â äåéñòâèòåëüíîñòè ê äåôîðìàöèè ðàçâèòèÿ Èíäîíåçèè»158. Ïðèìåíèòåëüíî æå ê ñîñåäíèì ñ Èíäîíåçèåé Ôèëèïïèíàì èñïîëüçîâàëñÿ òåðìèí «îëèãàðõè÷åñêàÿ äåìîêðàòèÿ». Ðåàëüíàÿ âëàñòü çäåñü â ïîñòêîëîíèàëüíûé ïåðèîä (1946–1972 ãã.) áûëà ôàêòè÷åñêè ïîäåëåíà ìåæäó ìîùíûìè ðåãèîíàëüíûìè êëàíàìè, êîòîðûå ñîïåðíè÷àëè äðóã ñ äðóãîì ïðè ïîääåðæêå ñî ñòîðîíû âåðõóøêè áþðîêðàòèè, çåìëåâëàäåëüöåâ, à òàêæå ÷àñòíîãî êàïèòàëà. Ïîäîáíûé ñèìáèîç, îïèðàâøèéñÿ ê òîìó æå íà ñòðóêòóðû èåðàðõè÷åñêèõ îòíîøåíèé, îñíîâàííûõ íà ïðèíöèïàõ ïàòåðíàëèçìà è êëèåíòåëèçìà, ïîçâîëÿë ìåñòíûì îëèãàðõè÷åñêèì êëàíàì ðåøàþùèì îáðàçîì âëèÿòü íà ãîñóäàðñòâåííóþ ïîëèòèêó, ïîä÷èíÿÿ ìåõàíèçìû ôóíêöèîíèðîâàíèÿ äåìîêðàòè÷åñêèõ èíñòèòóòîâ ñâîèì ãðóïïîâûì èíòåðåñàì. Âïîñëåäñòâèè îëèãàðõè÷åñêàÿ äåìîêðàòèÿ òðàíñôîðìèðîâàëàñü â àâòîðèòàðíûé ðåæèì Ô. Ìàðêîñà, êîòîðîìó âî âòîðîé ïîëîâèíå 80-õ ãîäîâ ÕÕ âåêà ïðèøåë íà ñìåíó ðåæèì «íîâîé äåìîêðàòèè» ñ õàðàêòåðíûì äëÿ íåãî êóðñîì íà âîññòàíîâëåíèå èíñòèòóòîâ ëèáåðàëüíîé äåìîêðàòèè è âîçîáíîâëåíèå äåìîêðàòè÷åñêîãî ïðîöåññà. Â ôèëèïïèí-

_________________________________

153 Ëåéïõàðò À. Óêàç. ñî÷. Ñ. 28. 154 Òàì æå. Ñ. 87. 155 Ðåæèì «íàïðàâëÿåìîé äåìîêðàòèè» ôîðìàëüíî ôóíêöèîíèðîâàë â Èíäîíåçèè â 1957–1965 ãîäàõ,

õîòÿ íåêîòîðûå åãî áàçîâûå ýëåìåíòû áûëè âçÿòû íà âîîðóæåíèå ïîñëåäóþùèìè ðåæèìàìè. 156 Äåìèí Ë.Ì., Äðóãîâ À.Þ., ×óôðèí Ã.È. Èíäîíåçèÿ: çàêîíîìåðíîñòè, òåíäåíöèè, ïåðñïåêòèâû. Ì.,

1987. Ñ. 133.

234

_________________________________

157 Íèêîëàåâ Í. Ý. Èíäîíåçèÿ: ãîñóäàðñòâî è ïîëèòèêà. Ì., 1977. Ñ. 119. 158 Äðóãîâ À.Þ. Ïîëèòè÷åñêàÿ âëàñòü è ýâîëþöèÿ ïîëèòè÷åñêîé ñèñòåìû Èíäîíåçèè. Ì., 1989. Ñ. 12.

235

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел II. Сравнительноправовой, функциональный и философский анализ категории народовластия

ñêèõ óñëîâèÿõ, îäíàêî, ïîäîáíûé êóðñ ïîñòîÿííî «äåôîðìèðîâàëñÿ è ëèøàëñÿ ñîäåðæàòåëüíîãî ñìûñëà ïîä äàâëåíèåì ñîõðàíÿþùåãîñÿ ñòåðåîòèïà çàâèñèìîñòè ãîñóäàðñòâåííîé ïîëèòèêè îò êîíòðîëÿ òðàäèöèîííîé îëèãàðõèè, ïðåäñòàâëÿþùåé èíòåðåñû ýêîíîìè÷åñêîé è áþðîêðàòè÷åñêîé ýëèòû»159. Â çàïàäíûõ ãîñóäàðñòâàõ ïîäîáíûå êîíöåïöèè âî ìíîãîì îñíîâûâàþòñÿ íà òåîðèè ïðàâÿùèõ ýëèò, çàðîäèâøåéñÿ åùå íà ðóáåæå XIX–XX âåêîâ (èòàëüÿíñêèå ïîëèòîëîãè Â. Ïàðåòî è Ã. Ìîñêà). Ñîãëàñíî äàííîé òåîðèè â ëþáîì îáùåñòâå ñóùåñòâóåò ïðîñâåùåííîå ïðàâÿùåå ìåíüøèíñòâî (òàê íàçûâàåìàÿ ýëèòà), êîòîðîå äåéñòâóåò ñàìîñòîÿòåëüíî. Îïèðàÿñü íà àäìèíèñòðàòèâíûé ðåñóðñ è ðàçëè÷íûå ïîëèòè÷åñêèå òåõíîëîãèè, ïðàâÿùàÿ ýëèòà èçáåãàåò êàêîãî-ëèáî äåéñòâåííîãî êîíòðîëÿ ñî ñòîðîíû áîëüøèíñòâà, íåñìîòðÿ íà íàëè÷èå äåìîêðàòè÷åñêèõ ïðîöåäóð, êîòîðûå äîëæíû áûëè áû îáåñïå÷èâàòü ïîäîáíûé êîíòðîëü. Ïðàâÿùåå ìåíüøèíñòâî îòëè÷àåòñÿ âûñîêèì óðîâíåì ïîíèìàíèÿ ñòîÿùèõ ïåðåä ñòðàíîé çàäà÷, è â èòîãå èìåííî îíî äåéñòâóåò â îáùåíàöèîíàëüíûõ èíòåðåñàõ, íà ïîëüçó íå âñåãäà ïðàâèëüíî ïîíèìàþùåìó ñâîè èíòåðåñû áîëüøèíñòâó. Òàêèì îáðàçîì, ñ÷èòàåòñÿ, ÷òî áîëüøèíñòâî íàðîäà ïðîñòî íåäîñòàòî÷íî êîìïåòåíòíî äëÿ òîãî, ÷òîáû ïðèíèìàòü ðåàëüíîå è äåéñòâåííîå ó÷àñòèå â óïðàâëåíèè ãîñóäàðñòâîì. Ïîýòîìó íàðîäó ëó÷øå óñòðàíèòüñÿ îò âëàñòè è ïðåäîñòàâèòü ýòî íåïðîñòîå äåëî òåì, êòî óìíåå è ìóäðåå, — íåìíîãî÷èñëåííîé ïðàâÿùåé ýëèòå. Êàê îòìå÷àåò Ð. Äàëü, èäåÿ ïåðåäà÷è âëàñòè ñïåöèàëèñòàì, ëó÷øå äðóãèõ çíàþùèõ, êàêèìè ïóòÿìè ìîæíî äîñòè÷ü âñåîáùåãî áëàãà, âñåãäà ÿâëÿëàñü ñèëüíîé ñîïåðíèöåé èäåè äåìîêðàòèè. Âåäü «çàùèòíèêè ýòîé èäåè íàïàäàþò íà äåìîêðàòèþ òàì, ãäå åå ïîçèöèè êàæóòñÿ íàèáîëåå óÿçâèìûìè, — îíè ïðîñòî íå ïðèçíàþò çà îáû÷íûìè ëþäüìè ñïîñîáíîñòü ïðàâèòü ñîáîé»160. Ð. Äàëü, óñëîâíî íàçûâàÿ òàêóþ ñèñòåìó «ïîëèòè÷åñêîé îïåêîé», îòìå÷àåò, ÷òî åå ïðåèìóùåñòâà äîñòàòî÷íî óáåäèòåëüíî äîêàçûâàþòñÿ ñ ïîìîùüþ àíàëîãèé, îñîáåííî òàêèõ, ãäå ðå÷ü èäåò îá îïûòå è êîìïåòåíòíîñòè. Íàïðèìåð, âðà÷ ïðåâîñõîäèò äðóãèõ ïîçíàíèÿìè î áîëåçíÿõ è çäîðîâüå, ïèëîò çíàåò, êàê áåçîïàñíî äîñòàâèòü íàñ ïî íàçíà÷åíèþ. Âïîëíå ëîãè÷íî ïîýòîìó ïðåäïîëîæèòü, ÷òî ñóùåñòâóþò ëþäè, «ëó÷øå íàñ ñ âàìè ðàçáèðàþùèåñÿ â òîì, êàêèå ðåøåíèÿ ñëåäóåò ïðèíÿòü, ÷òîáû ãîñóäàðñòâî áûëî çäîðîâî, êàêèå ïóòè èçáðàòü, ÷òîáû ïðàâèòåëüñòâî íå ñáèëîñü ñ êóðñà è äîñòèãëî ñâîåé öåëè — âñåîáùåãî áëàãà»161. Êàêèìè áû, îäíàêî, óáåäèòåëüíûìè íè êàçàëèñü óêàçàííûå äîâîäû, àðãóìåíòàöèÿ â ïîëüçó «ïîëèòè÷åñêîé îïåêè» ïðåäñòàâëÿåòñÿ Ð. Äàëþ íåêîððåêò-

íîé â ñèëó òîãî, ÷òî äåëåãèðîâàòü ïðàâî ïðèíèìàòü îïðåäåëåííûå âòîðîñòåïåííûå ðåøåíèÿ ñïåöèàëèñòàì — îòíþäü íå òî æå ñàìîå, ÷òî óñòóïàòü èì ïðàâî îêîí÷àòåëüíîãî êîíòðîëÿ çà íàèáîëåå âàæíûìè ðåøåíèÿìè. Âðà÷ ìîæåò ëó÷øå ðàñïîçíàòü áîëåçíü, ïîñòàâèòü äèàãíîç è ïðåäïèñàòü îïðåäåëåííîå ëå÷åíèå. Íî ïðè ýòîì çà èíäèâèäîì ñîõðàíÿåòñÿ ïðàâî ðàçóìíîãî âûáîðà — ñëåäîâàòü ýòèì ìåäèöèíñêèì ðåêîìåíäàöèÿì èëè íåò. Íå÷òî ïîäîáíîå, ïî ìíåíèþ Ð. Äàëÿ, ïðîèñõîäèò è â óïðàâëåíèè ãîñóäàðñòâîì, êîòîðîå òðåáóåò ãîðàçäî áîëüøåãî, ÷åì óçêîñïåöèàëüíûå ïîçíàíèÿ. Âñå âàæíûå ðåøåíèÿ, êàñàþùèåñÿ ïîëèòè÷åñêîãî êóðñà (êàê ëè÷íûå, òàê è êîëëåãèàëüíûå), íóæäàþòñÿ â ìîðàëüíî-ýòè÷åñêîé îöåíêå. Äëÿ óïðàâëåíèÿ ãîñóäàðñòâîì îäíèõ òîëüêî çíàíèé íåäîñòàòî÷íî. Òðåáóåòñÿ òàêæå «íåïîäêóïíîñòü, óìåíèå è ðåøèìîñòü òâåðäî ïðîòèâîñòîÿòü áåñ÷èñëåííûì ñîáëàçíàì è èñêóøåíèÿì âëàñòè, ïîñòîÿííàÿ è áåççàâåòíàÿ ïðåäàííîñòü îáùåñòâåííîìó áëàãó, à íå ñâîåêîðûñòíûì (ëè÷íûì è óçêîãðóïïîâûì) èíòåðåñàì»162. Ð. Äàëü óáåæäåí, ÷òî «íèêòî èç ãðàæäàí, äîñòèãøèõ ñîâåðøåííîëåòèÿ, íå ìîæåò â òàêîé ñòåïåíè ïðåâîñõîäèòü äðóãèõ ñâîåé êîìïåòåíòíîñòüþ â âîïðîñàõ ãîñóäàðñòâåííîãî óïðàâëåíèÿ, ÷òîáû åìó ìîæíî áûëî ââåðèòü ïîëíóþ è îêîí÷àòåëüíóþ âëàñòü íàä ïðàâèòåëüñòâîì ñòðàíû»163. Çàðóáåæíàÿ ïðàêòèêà ñâèäåòåëüñòâóåò î òîì, ÷òî «åñëè êîíñòèòóöèîííûå íîðìû ñîäåðæàò ñàìûå äåìîêðàòè÷åñêèå ïîëîæåíèÿ, à ïîëèòè÷åñêàÿ ïðàêòèêà ïîïèðàåò ýòè íîðìû, òî ïîëèòè÷åñêèé ðåæèì âñòóïàåò â ïðîòèâîðå÷èå ñ äåìîêðàòè÷åñêîé ôîðìîé ãîñóäàðñòâà è â îïðåäåëåííûé ìîìåíò óãëóáëåíèå ýòîãî ïðîòèâîðå÷èÿ ãðîçèò ðàçðóøèòü åå»164. Ïðèâîäèìûõ â ïîëüçó «óïðàâëÿåìîé äåìîêðàòèè» àðãóìåíòîâ çà÷àñòóþ íå õâàòàëî, è òàì, ãäå íå ñðàáàòûâàëà àðãóìåíòàöèÿ, íåèçáåæíî èñïîëüçîâàëîñü ïðèíóæäåíèå ñî âñåìè âûòåêàþùèìè èç ýòîãî ïîñëåäñòâèÿìè è ìîäèôèêàöèÿìè ïðàâÿùåãî ðåæèìà. Ñ ó÷åòîì âûøåñêàçàííîãî âåñüìà íåëåãêî îäíîçíà÷íî îïðåäåëèòü ñóòü ïîëèòè÷åñêîãî ðåæèìà â ðÿäå ñòðàí «òðåòüåãî ìèðà», èñïîëüçóþùèõ äåìîêðàòè÷åñêèå ôîðìû îðãàíèçàöèè ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè, âåäóùèõ ïîèñê ñèíòåçà òðàäèöèîííîãî è ñîâðåìåííîãî â ðàìêàõ ïðîöåññà åå ìîäåðíèçàöèè. Âåäü ìîòèâàöèÿ ïîëèòè÷åñêîãî ïîâåäåíèÿ çäåñü ïðîäîëæàåò îïðåäåëÿòüñÿ òàêèìè «îáùèìè äëÿ Âîñòîêà êóëüòóðíûìè ïðèçíàêàìè, êàê ïðåèìóùåñòâåííàÿ îðèåíòàöèÿ íà ñèëüíóþ âëàñòü, õàðèçìàòè÷åñêîãî ëèäåðà, âûñîêàÿ ñòåïåíü ïåðñîíàëèçàöèè ïîëèòè÷åñêèõ îòíîøåíèé, ïðåîáëàäàíèå ðàçíîîáðàçíûõ ôîðì ïàòåðíàëèñòñêèõ è ïàòðîíàæíî-êëèåíòåëüíûõ ñâÿçåé ïðàêòè÷åñêè íà âñåõ óðîâíÿõ îáùåñòâåííîé ñòðóêòóðû, äîìèíèðîâàíèå êîëëåêòèâèñòñêî-êîðïîðàòèâè-

_________________________________

159 Ëåâòîíîâà Þ.Î. Äåìîêðàòèçàöèÿ â âîñòî÷íîì îáùåñòâå: îïûò Ôèëèïïèí // Ãîñóäàðñòâåííîñòü è ìî-

äåðíèçàöèÿ â ñòðàíàõ Þãî-Âîñòî÷íîé Àçèè. Ì., 1997. Ñ. 40.

_________________________________

162 Äàëü Ð. Óêàç. ñî÷. Ñ. 72.

160 Äàëü Ð. Óêàç. ñî÷. Ñ. 69.

163 Òàì æå. Ñ. 74.

161 Òàì æå. Ñ. 70.

164 Êîâëåð À. È. Óêàç. ñî÷. Ñ. 32.

236

237

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел II. Сравнительноправовой, функциональный и философский анализ категории народовластия

ñòêèõ ôîðì ìàññîâîãî ñîçíàíèÿ (â îòëè÷èå îò çàïàäíîãî èíäèâèäóàëèçìà), ïðåäïî÷òåíèå êîíñåíñóñíûõ ðåøåíèé è èçáåãàíèå êîíôëèêòíûõ ñèòóàöèé»165. Âïîëíå ïîýòîìó çàêîíîìåðíî, ÷òî ïðåäñòàâèòåëüíàÿ ñèñòåìà, ïàðëàìåíòàðíàÿ äåìîêðàòèÿ, ïðèâèâøèñü íà ñîâðåìåííîì Âîñòîêå, ïîðîäèëà îòäåëüíûå, âåñüìà ñïåöèôè÷åñêèå ôîðìû. Íåêîòîðûìè ïðîÿâëåíèÿìè òàêîé àäàïòàöèè îïÿòü æå ÿâëÿþòñÿ «äîìèíàíòíûå ïàðòèè, ëè÷íîñòíûå îðèåíòàöèè, ñòðåìëåíèå ê êîíñåíñóñó, èåðàðõè÷íîñòü, ïðèâåðæåííîñòü õàðèçìàòè÷åñêèì ëèäåðàì»166. Äëÿ îáîçíà÷åíèÿ áóäóùåãî äåìîêðàòè÷åñêîé ìîäåëè â ñòðàíàõ «òðåòüåãî ìèðà», à òàêæå â öåëîì ðÿäå ãîñóäàðñòâ íà ïîñòñîâåòñêîì ïðîñòðàíñòâå â çàïàäíîé ïîëèòîëîãèè âñå ÷àùå èñïîëüçóåòñÿ òåðìèí «íåëèáåðàëüíàÿ äåìîêðàòèÿ» (illiberal democracy)167. Ïîäîáíàÿ ìîäåëü ïðåäïîëàãàåò ñî÷åòàíèå îòäåëüíûõ àâòîðèòàðíûõ ìåòîäîâ óïðàâëåíèÿ ñ ôîðìàëüíî ôóíêöèîíèðóþùåé ñèñòåìîé äåìîêðàòè÷åñêèõ èíñòèòóòîâ, êîòîðûå â èòîãå íàïîëíÿþòñÿ íåñêîëüêî èíûì, íå âïîëíå òðàäèöèîííûì ñ òî÷êè çðåíèÿ çàïàäíûõ êàíîíîâ äåìîêðàòèè ñîäåðæàíèåì. Ïðè íåëèáåðàëüíîé äåìîêðàòèè ïðàâî îáû÷íî íå ÿâëÿåòñÿ äîëæíûì îãðàíè÷èòåëåì ïðåðîãàòèâ öåíòðàëüíîé âëàñòè, ñèñòåìà ðàçäåëåíèÿ âëàñòåé íîñèò íåñáàëàíñèðîâàííûé õàðàêòåð, ñóäû íå ÿâëÿþòñÿ ïîëíîñòüþ íåçàâèñèìûìè, à ãðàæäàíå íå ñïîñîáíû â ïîëíîé ìåðå îñóùåñòâèòü öåëûé ðÿä ñâîèõ êîíñòèòóöèîííûõ ïðàâ. Ïðàâèòåëüñòâà â ñòðàíàõ íåëèáåðàëüíîé äåìîêðàòèè çà÷àñòóþ ôîðìèðóþòñÿ ñàìèì ïðåçèäåíòîì èç ÷èñëà ëè÷íî ïðåäàííûõ åìó ëèö, à íå èç ëèäåðîâ ïðàâÿùåé ïàðòèè, êàê ýòî ïðèíÿòî íà Çàïàäå. Â ðàìêàõ æå ñàìîé èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè îáû÷íî îòñóòñòâóåò êàêàÿ-ëèáî âíóòðåííÿÿ ñèñòåìà ñäåðæåê è ïðîòèâîâåñîâ ïðè àáñîëþòíîì äîìèíèðîâàíèè âîëè ãëàâû ãîñóäàðñòâà. Êîãäà æå «òî÷êà çðåíèÿ ïðåçèäåíòà ïî òåì èëè èíûì âîïðîñàì ðàñõîäèòñÿ ñ ïîçèöèåé ïàðëàìåíòà èëè äàæå ñóäîâ, ïðåçèäåíò îáðàùàåòñÿ íåïîñðåäñòâåííî ê íàðîäó, ìèíóÿ òåì ñàìûì òîñêëèâóþ ñòàäèþ ïåðåãîâîðîâ è ñîçäàíèÿ êîàëèöèé»168. Ðàññìîòðåííûé â äàííîì ðàçäåëå ìàòåðèàë ïîçâîëÿåò ñäåëàòü âûâîä î òîì, ÷òî îñíîâíûì ôàêòîðîì, îïðåäåëÿþùèì îñîáåííîñòè ïîëèòè÷åñêîãî ðåæèìà òîé èëè èíîé ñòðàíû, ÿâëÿåòñÿ õàðàêòåð ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè. Äåìîêðàòè÷åñêàÿ âëàñòü, îïèðàþùàÿñÿ íà âîëþ íàðîäà, èìååò ñâîèì ñëåäñòâèåì äåìîêðàòè÷åñêèé ðåæèì. Òàêîé ðåæèì ïðåäïîëàãàåò îðãàíèçàöèîííî-ïðàâîâîå ðàçäåëåíèå âëàñòåé è ðîëåâóþ àâòîíîìèþ ðàçëè÷íûõ âåòâåé ãîñóäàðñòâåííîé

âëàñòè, ñîñòÿçàòåëüíîñòü, ïîèñêè êîìïðîìèññà è êîíñåíñóñà â äåÿòåëüíîñòè ãîñóäàðñòâåííûõ îðãàíîâ. Âëàñòü æå, çàùèùàþùàÿ èíòåðåñû ëèøü îïðåäåëåííîãî êëàññà, ñîöèàëüíîãî ñëîÿ, êëàíà, íàöèîíàëüíîé èëè ýòíè÷åñêîé ãðóïïû, â èòîãå âåäåò ê óñòàíîâëåíèþ äèêòàòîðñêîãî ðåæèìà. Òàêîé ðåæèì îáû÷íî áàçèðóåòñÿ íà ïðèíöèïå åäèíñòâà ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè, îçíà÷àþùåì «ñîñðåäîòî÷åíèå âñåé ïîëíîòû âëàñòè â ðóêàõ ñîâåòîâ (íà äåëå — ïàðòèéíîé íîìåíêëàòóðû), ôþðåðà (äó÷å, êàóäèëüî), ïðåçèäåíòà, ïðîâîçãëàøàåìîãî ïîæèçíåííûì, àáñîëþòíîãî ìîíàðõà, íèçâåäåíèå ïàðëàìåíòà äî ðîëè ñòàòèñòà, ëèêâèäàöèþ íåçàâèñèìîãî ñóäà»169. Ïðîâîçãëàøåíèå ïîëèòè÷åñêèõ ñâîáîä ïðè òàêîì ðåæèìå ÿâëÿåòñÿ ôîðìàëüíûì (åñëè îíî âîîáùå åñòü), à ãðàæäàíå ðàññìàòðèâàþòñÿ ïðîñòî êàê âèíòèêè â ïîëèòè÷åñêîé ñèñòåìå, ëèøåííûå êàêîé-ëèáî ðåàëüíîé ñàìîñòîÿòåëüíîñòè.

_________________________________

165 Ëåâòîíîâà Þ.Î. Óêàç. ñî÷. Ñ. 33. 166 Çóáîâ À.Á. Ïàðëàìåíòñêàÿ äåìîêðàòèÿ è ïîëèòè÷åñêàÿ òðàäèöèÿ Âîñòîêà. Ì., 1990. Ñ. 360. 167 Cì.: Towards Illiberal Democracy in Pacific Asia. L., 1995; Zakaria F. The Rise of Illiberal Democracy//

Foreign Affairs. N.Y., 1997. V. 76, Nî 6.

8.5. Èíñòèòóòû íåïîñðåäñòâåííîé äåìîêðàòèè â çàðóáåæíûõ ñòðàíàõ Ñëåäñòâèåì ðàñøèðåíèÿ ÷èñëà ñòðàí, èñïîëüçóþùèõ äåìîêðàòè÷åñêèå ìåòîäû óïðàâëåíèÿ, ÿâëÿåòñÿ çàêðåïëåíèå â êîíñòèòóöèîííîì ïðàâå çíà÷èòåëüíîãî ÷èñëà ãîñóäàðñòâ èíñòèòóòîâ íåïîñðåäñòâåííîé äåìîêðàòèè (âûáîðîâ, ðåôåðåíäóìà, íàðîäíîé ïðàâîòâîð÷åñêîé èíèöèàòèâû). Åñëè âûáîðû, êîòîðûå áûëè ïðåäóñìîòðåíû åùå â ïåðâûõ êîíñòèòóöèÿõ, ñòàëè ïðèâû÷íîé ïðàêòèêîé äëÿ áîëüøèíñòâà ãîñóäàðñòâ, òî èíûå ôîðìû íåïîñðåäñòâåííîé äåìîêðàòèè ïðèìåíÿþòñÿ îòíþäü íå âåçäå. Ïðè ýòîì äàæå çàêîíîäàòåëüíîå çàêðåïëåíèå èíñòèòóòîâ íåïîñðåäñòâåííîé äåìîêðàòèè îòíþäü íå ãàðàíòèðóåò îáÿçàòåëüíîãî èõ èñïîëüçîâàíèÿ, õîòÿ «ñàì ôàêò âêëþ÷åíèÿ òåõ èëè èíûõ ôîðì íåïîñðåäñòâåííîé äåìîêðàòèè â ÷èñëî êîíñòèòóöèîííûõ èíñòèòóòîâ ìîæåò óêàçûâàòü íà èçìåíåíèå ïðèîðèòåòîâ äàííîãî ãîñóäàðñòâà â îòíîøåíèè ðîëè ãðàæäàí â ïðèíÿòèè âàæíåéøèõ ðåøåíèé»170. Êàê ïîêàçûâàåò ïðàêòèêà, ðåàëüíîå âëèÿíèå èíñòèòóòîâ íåïîñðåäñòâåííîé äåìîêðàòèè íà ìåõàíèçì ïóáëè÷íîé âëàñòè âî ìíîãîì çàâèñèò îò ïîëèòè÷åñêîãî ðåæèìà ñîîòâåòñòâóþùåé ñòðàíû, ïîñêîëüêó â ãîñóäàðñòâàõ ñ àâòîðèòàðíûìè è òîòàëèòàðíûìè ðåæèìàìè ýòè èíñòèòóòû íîñÿò ôèêòèâíûé õàðàêòåð. Âàæíåéøèì èíñòèòóòîì íåïîñðåäñòâåííîé äåìîêðàòèè ÿâëÿþòñÿ âûáîðû. Îíè ëåãèòèìèðóþò âëàñòü, è ÷åðåç âûáîðû íàðîä îïðåäåëÿåò ñâîèõ ïðåäñòàâèòåëåé è íàäåëÿåò èõ ìàíäàòîì íà îñóùåñòâëåíèå ñâîèõ ñóâåðåííûõ ïðàâ. Ââåäåíèå âñåîáùåãî ãîëîñîâàíèÿ â ñâîå âðåìÿ â çíà÷èòåëüíîé ñòåïåíè «èçìåíèëî ñïîñîáû ïîëèòè÷åñêèõ äåéñòâèé», ïîñêîëüêó «íàðîä ñòàë ïîñòîÿííûì àêòå_________________________________

169 ×èðêèí Â.Å. Óêàç. ñî÷. Ñ. 181. 170 Ñðàâíèòåëüíîå êîíñòèòóöèîííîå ïðàâî. Ì., 2002. Ñ. 199.

168 Zakaria F. Op. cit. P. 31.

238

239

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел II. Сравнительноправовой, функциональный и философский анализ категории народовластия

ðîì íà ïîëèòè÷åñêîé ñöåíå, òîãäà êàê ðàíåå îí äîâîëüñòâîâàëñÿ ñëó÷àéíûì ó÷àñòèåì â ïîëèòè÷åñêîé æèçíè â ïåðèîäû íåñòàáèëüíîñòè»171. Â çàâèñèìîñòè îò ñïîñîáà âîëåèçúÿâëåíèÿ èçáèðàòåëåé âûáîðû ìîãóò áûòü ïðÿìûìè è êîñâåííûìè. Íàèáîëåå ðàñïðîñòðàíåííûì è ôîðìàëüíî ñàìûì äåìîêðàòè÷íûì òèïîì ãîëîñîâàíèÿ ÿâëÿþòñÿ ïðÿìûå âûáîðû, ïðåäóñìàòðèâàþùèå âîçìîæíîñòü íåïîñðåäñòâåííîãî âûðàæåíèÿ èçáèðàòåëÿìè ñâîåãî îòíîøåíèÿ ê âûäâèíóòûì êàíäèäàòàì. Ïðàêòè÷åñêè âñåãäà ïðÿìûìè âûáîðàìè èçáèðàþòñÿ ÷ëåíû íèæíåé ïàëàòû ïàðëàìåíòà, îäíîïàëàòíîãî ïàðëàìåíòà (àíàëîãè÷íàÿ ñèñòåìà õàðàêòåðíà è äëÿ çàêîíîäàòåëüíûõ ñîáðàíèé ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè), ïðåäñòàâèòåëüíûå îðãàíû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Â îòäåëüíûõ ñòðàíàõ ïðÿìûìè âûáîðàìè èçáèðàþòñÿ ïðåçèäåíòû (Àâñòðèÿ, Ôðàíöèÿ, Ìåêñèêà, Ïîëüøà), âåðõíèå ïàëàòû ïàðëàìåíòà (Áðàçèëèÿ, ÑØÀ), ãóáåðíàòîðû (ÑØÀ), ìýðû ãîðîäîâ (ßïîíèÿ, ìíîãèå ãîðîäà ÑØÀ è Êàíàäû). Â Èçðàèëå ïðÿìûìè âûáîðàìè èçáèðàåòñÿ ïðåìüåð-ìèíèñòð. Íåïðÿìûå æå âûáîðû ïðåäóñìàòðèâàþò íàëè÷èå ìåæäó êàíäèäàòàìè è èçáèðàòåëÿìè íåêîåãî ïðîìåæóòî÷íîãî çâåíà, îïîñðåäóþùåãî âîëþ ïîñëåäíèõ. Ïðè îïðåäåëåííûõ îáñòîÿòåëüñòâàõ (â ñëó÷àå îáåñïå÷åíèÿ èìè áîëåå âçâåøåííîãî, ïðîôåññèîíàëüíîãî ïîäõîäà) íåïðÿìûå âûáîðû ìîãóò áûòü áîëåå öåëåñîîáðàçíûìè, ÷åì ïðÿìûå. Ðàçëè÷àþòñÿ äâå ðàçíîâèäíîñòè íåïðÿìûõ âûáîðîâ: êîñâåííûå è ìíîãîñòåïåííûå (ìíîãîñòóïåí÷àòûå). Êîñâåííûå âûáîðû ïðîâîäÿòñÿ ñïåöèàëüíî ñîçäàâàåìîé êîëëåãèåé ëèáî êàêèì-ëèáî ïîñòîÿííî äåéñòâóþùèì îðãàíîì. Òàê, â îòäåëüíûõ ñòðàíàõ âûáîðû ïðåçèäåíòà îñóùåñòâëÿþòñÿ ëèáî èçáèðàåìûìè íàñåëåíèåì âûáîðùèêàìè, ëèáî èçáèðàòåëüíîé êîëëåãèåé ñ ó÷àñòèåì ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè èëè àäìèíèñòðàòèâíî-òåððèòîðèàëüíûõ åäèíèö ñ øèðîêîé àâòîíîìèåé. Â ïåðâîì ñëó÷àå âûáîðû, ïî ñóùåñòâó, ìàëî ÷åì îòëè÷àþòñÿ îò ïðÿìûõ. Òàê, â ÑØÀ (à ðàíåå â Ôèíëÿíäèè è Àðãåíòèíå) âûáîðùèêè, àññîöèèðóåìûå ñ òåì èëè èíûì êàíäèäàòîì íà ïîñò ãëàâû ãîñóäàðñòâà, èçáèðàþòñÿ íåïîñðåäñòâåííî ãðàæäàíàìè ñòðàíû, è ñ ó÷åòîì êîíêðåòíîãî ñîñòàâà êîëëåãèè âûáîðùèêîâ ðåçóëüòàòû ïðåçèäåíòñêèõ âûáîðîâ îáû÷íî áûâàþò èçâåñòíû óæå çàðàíåå. Êàæäûé àìåðèêàíñêèé øòàò âûáèðàåò ÷èñëî âûáîðùèêîâ, ðàâíîå ÷èñëó åãî ïðåäñòàâèòåëåé â ïàëàòàõ êîíãðåññà (êðîìå òîãî, òðåõ âûáîðùèêîâ ïîñûëàåò ôåäåðàëüíûé îêðóã Êîëóìáèÿ). Îáùèé ñîñòàâ êîëëåãèè, òàêèì îáðàçîì, íàñ÷èòûâàåò 538 ÷åëîâåê. Âûáîðû íåèçìåííî ïðîèñõîäÿò êàæäûé âèñîêîñíûé ãîä â ïåðâûé âòîðíèê ïîñëå ïåðâîãî ïîíåäåëüíèêà íîÿáðÿ. Ïðèìåíÿåìàÿ ïðè ãîëîñîâàíèè ìàæîðèòàðíàÿ ñèñòåìà îòíîñèòåëüíîãî áîëüøèíñòâà ïîçâîëÿåò ïîáåäèâøåé ïàðòèè ïîëó÷èòü âñå ìàíäàòû âûáîðùèêîâ îò äàííîãî øòàòà. Èìåëè ïîýòîìó ìåñòî ñëó÷àè, êîãäà ïàðòèÿ, íå ñîáðàâøàÿ áîëüøèíñòâà ãîëî-

ñîâ ïî ñòðàíå â öåëîì, ïîëó÷àëà áîëüøèíñòâî ìåñò â êîëëåãèè âûáîðùèêîâ. Òàê, íà ÷ðåçâû÷àéíî íàïðÿæåííûõ ïðåçèäåíòñêèõ âûáîðàõ 2000 ãîäà ñ íåñêîëüêî çàòÿíóâøèìñÿ ôèíàëîì (âñëåäñòâèå ïðîáëåì ñ äîñòîâåðíûì îïðåäåëåíèåì âîëè èçáèðàòåëåé â øòàòå Ôëîðèäà) ðåñïóáëèêàíñêàÿ ïàðòèÿ ïîëó÷èëà íåçíà÷èòåëüíîå áîëüøèíñòâî â êîëëåãèè âûáîðùèêîâ (271 ïðîòèâ 267), ÷òî îáåñïå÷èëî èçáðàíèå íà ïîñò ïðåçèäåíòà Äæ. Áóøà-ìëàäøåãî. Ïðè ýòîì êàíäèäàò îò äåìîêðàòè÷åñêîé ïàðòèè À. Ãîð ïîëó÷èë ïî÷òè íà 340 òûñ. ãîëîñîâ ðÿäîâûõ èçáèðàòåëåé áîëüøå, ÷åì Äæ. Áóø-ìëàäøèé. Â ïîëíîì ñîñòàâå êîëëåãèÿ âûáîðùèêîâ íèêîãäà íå ñîáèðàåòñÿ, ïîñêîëüêó âûáîðùèêè ãîëîñóþò, íàõîäÿñü â ñòîëèöàõ ñâîèõ øòàòîâ. Îíè îáû÷íî îòäàþò ñâîè ãîëîñà êàíäèäàòó òîé ïàðòèè, ïî ñïèñêó êîòîðîé îíè áûëè èçáðàíû (õîòÿ èìåëè ìåñòî è èñêëþ÷åíèÿ èç îáùåãî ïðàâèëà). Ãîëîñîâàíèå âûáîðùèêîâ ïðîèñõîäèò â ïåðâûé ïîíåäåëüíèê ïîñëå âòîðîé ñðåäû äåêàáðÿ êàæäîãî âèñîêîñíîãî ãîäà. Ñïèñêè ñ ðåçóëüòàòàìè ãîëîñîâàíèÿ ïîäïèñûâàþòñÿ â øòàòå, îïå÷àòûâàþòñÿ è çàòåì íàïðàâëÿþòñÿ â ñåíàò, ãäå â íà÷àëå ÿíâàðÿ ñëåäóþùåãî ãîäà îôèöèàëüíî ïðîâîçãëàøàþòñÿ èòîãè âûáîðîâ. Çàòåì 20 ÿíâàðÿ â Âàøèíãòîíå ïðîèñõîäèò èíàóãóðàöèÿ, ò. å. ïðèíåñåíèå ïðåçèäåíòîì ïðèñÿãè íà Áèáëèè è åãî âñòóïëåíèå â äîëæíîñòü. Åñëè íè îäèí êàíäèäàò íå ñîáåðåò òðåáóåìîãî äëÿ ïîáåäû àáñîëþòíîãî áîëüøèíñòâà ãîëîñîâ ÷ëåíîâ êîëëåãèè âûáîðùèêîâ, òî ñîãëàñíî ïðèíÿòîé â 1804 ãîäó XII ïîïðàâêå ê Êîíñòèòóöèè ïðåçèäåíò èçáèðàåòñÿ íèæíåé ïàëàòîé êîíãðåññà — ïàëàòîé ïðåäñòàâèòåëåé. Ïîñëåäíÿÿ äîëæíà ñäåëàòü âûáîð ìåæäó òðåìÿ êàíäèäàòàìè, ïîëó÷èâøèìè íàèáîëüøåå ÷èñëî ãîëîñîâ âûáîðùèêîâ. Â óñëîâèÿõ äâóõïàðòèéíîé ñèñòåìû âîïðîñ îá èçáðàíèè ãëàâû ãîñóäàðñòâà îáû÷íî âñåãäà ðåøàëñÿ ñàìîé êîëëåãèåé âûáîðùèêîâ. Ïðåäóñìàòðèâàåìàÿ æå XII ïîïðàâêîé ïðîöåäóðà áûëà ïðèìåíåíà â 1824 ãîäó, êîãäà ïàëàòà ïðåäñòàâèòåëåé èçáðàëà ïðåçèäåíòîì Äæ. Àäàìñà. Èçáðàíèå ïðåçèäåíòà ñïåöèàëüíîé èçáèðàòåëüíîé êîëëåãèåé ñ ó÷àñòèåì ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè ïðàêòèêóåòñÿ â íåêîòîðûõ (ïðåèìóùåñòâåííî ïàðëàìåíòàðíûõ) ñòðàíàõ ñ ôåäåðàòèâíîé ôîðìîé ãîñóäàðñòâåííîãî óñòðîéñòâà. Òàê, â Ãåðìàíèè ïðåçèäåíò èçáèðàåòñÿ Ôåäåðàëüíûì ñîáðàíèåì, ñîñòîÿùèì èç ÷ëåíîâ áóíäåñòàãà (ïàëàòû ôåäåðàëüíîãî ïàðëàìåíòà, èçáèðàåìîé íàñåëåíèåì) è ïðåäñòàâèòåëåé çåìåëü, èçáèðàåìûõ çàêîíîäàòåëüíûìè îðãàíàìè ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè. Â ïåðâîì èëè âòîðîì òóðå ãîëîñîâàíèÿ èçáðàííûì ñ÷èòàåòñÿ êàíäèäàò, ïîëó÷èâøèé àáñîëþòíîå áîëüøèíñòâî ãîëîñîâ ÷ëåíîâ Ôåäåðàëüíîãî ñîáðàíèÿ. Â òðåòüåì òóðå äîñòàòî÷íî îòíîñèòåëüíîãî áîëüøèíñòâà ãîëîñîâ. Àíàëîãè÷íàÿ ñèñòåìà èçáðàíèÿ ãëàâû ãîñóäàðñòâà ôóíêöèîíèðóåò â Èíäèè. Çäåñü â ñîñòàâ êîëëåãèè âûáîðùèêîâ âõîäÿò ÷ëåíû îáåèõ ïàëàò ñîþçíîãî ïàðëàìåíòà, à òàêæå ïðåäñòàâèòåëè çàêîíîäàòåëüíûõ ñîáðàíèé øòàòîâ. Êàê è â Ãåðìàíèè, â Èíäèè êîëè÷åñòâî ÷ëåíîâ êîëëåãèè âûáîðùèêîâ îò ñóáúåêòîâ

_________________________________

171 Æàêêå Æ.-Ï. Êîíñòèòóöèîííîå ïðàâî è ïîëèòè÷åñêèå èíñòèòóòû. Ì., 2002. Ñ. 60.

240

241

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел II. Сравнительноправовой, функциональный и философский анализ категории народовластия

ôåäåðàöèè äîëæíî ñîîòâåòñòâîâàòü êîëè÷åñòâó ÷ëåíîâ îò ñîþçíîãî ïàðëàìåíòà. Ïîäîáíûé ñïîñîá èçáðàíèÿ ãëàâû ãîñóäàðñòâà ïîä÷åðêèâàåò, ñ îäíîé ñòîðîíû, çíà÷åíèå ïðåçèäåíòà êàê ãàðàíòà íàöèîíàëüíîãî åäèíñòâà è çàùèòíèêà èíòåðåñîâ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè, à ñ äðóãîé — åãî âòîðîñòåïåííóþ ðîëü â ãîñóäàðñòâåííîì ìåõàíèçìå, ïðîèçâîäíóþ îò èíûõ èíñòèòóòîâ. Íå ñëó÷àéíî îäíî èç ãëàâíûõ ñîîáðàæåíèé, ïîáóäèâøèõ ñîçäàòåëåé Êîíñòèòóöèè Èíäèè 1950 ãîäà ïðèíÿòü äàííóþ ñèñòåìó, çàêëþ÷àëîñü â òîì, ÷òî «ïðè ñèñòåìå îòâåòñòâåííîãî ïðàâèòåëüñòâà, ââåäåííîãî Êîíñòèòóöèåé, ðåàëüíîé âëàñòüþ íàäåëÿåòñÿ ïðàâèòåëüñòâî. Ïîýòîìó áûëî áû íåïðàâèëüíî èçáèðàòü ïðåçèäåíòà ïóòåì ïðÿìûõ âûáîðîâ, â êîòîðûõ áû ó÷àñòâîâàëî âñå íàñåëåíèå ñòðàíû...»172. Èíûå ïðèíöèïû ëåæàò â îñíîâå ôîðìèðîâàíèÿ èçáèðàòåëüíîé êîëëåãèè â òàêîì äåöåíòðàëèçîâàííîì óíèòàðíîì ãîñóäàðñòâå, êàê Èòàëèÿ. Â åå ñîñòàâ íàðÿäó ñ ÷ëåíàìè îáåèõ ïàëàò ïàðëàìåíòà (945 ÷åëîâåê, èçáèðàåìûõ íàñåëåíèåì, à òàêæå îïðåäåëåííîå ÷èñëî ïîæèçíåííûõ ñåíàòîðîâ) âõîäÿò ïðåäñòàâèòåëè êðóïíåéøèõ àäìèíèñòðàòèâíî-òåððèòîðèàëüíûõ åäèíèö ñòðàíû — îáëàñòåé. Ó÷àñòèå ïîñëåäíèõ â âûáîðàõ ïðåçèäåíòà, îäíàêî, íîñèò â îñíîâíîì ñèìâîëè÷åñêèé õàðàêòåð, ïîñêîëüêó îíè ñîñòàâëÿþò ÿâíîå ìåíüøèíñòâî â èçáèðàòåëüíîé êîëëåãèè (58 ÷åëîâåê). Âêëþ÷åíèå ñîîòâåòñòâóþùåé íîðìû â Êîíñòèòóöèþ «áûëî âûçâàíî ñòðåìëåíèåì Ó÷ðåäèòåëüíîãî ñîáðàíèÿ ïîêàçàòü, ÷òî ïðåçèäåíò ðåñïóáëèêè íå ÿâëÿåòñÿ ëèöîì, èçáðàííûì òîëüêî ïàðëàìåíòîì è åìó îáÿçàííûì ñâîåé âëàñòüþ»173. Äëÿ èçáðàíèÿ ãëàâû èòàëüÿíñêîãî ãîñóäàðñòâà â ïåðâûõ òðåõ òóðàõ íåîáõîäèìî êâàëèôèöèðîâàííîå áîëüøèíñòâî â 2/3 ãîëîñîâ, à â ïîñëåäóþùèõ òóðàõ — àáñîëþòíîå áîëüøèíñòâî. Äàííàÿ ñèñòåìà íå âñåãäà ÿâëÿåòñÿ ýôôåêòèâíîé, ïîñêîëüêó ïîðîé èç-çà áîëüøîãî êîëè÷åñòâà êàíäèäàòîâ è ïàðòèéíîé ðàçäðîáëåííîñòè äëÿ âûÿâëåíèÿ ïîáåäèòåëÿ òðåáóåòñÿ äîñòàòî÷íî ìíîãî òóðîâ (â 1971 ãîäó, íàïðèìåð, ïîòðåáîâàëîñü 23 òóðà, à â 1992 ãîäó — 16). Ðàçðàáàòûâàåìûå â ïîñëåäíåå âðåìÿ ïðîåêòû êîíñòèòóöèîííîé ðåôîðìû ïðåäóñìàòðèâàþò èçáðàíèå ãëàâû èòàëüÿíñêîãî ãîñóäàðñòâà óæå íå ñïåöèàëüíîé êîëëåãèåé, à âñåîáùèì ãîëîñîâàíèåì, ÷òî îáóñëîâëåíî âîçìîæíîé êîððåêòèðîâêîé ôîðìû ïðàâëåíèÿ. Èçáðàíèå ãëàâû ãîñóäàðñòâà êîëëåãèåé âûáîðùèêîâ ïåðâîíà÷àëüíî ïðåäóñìàòðèâàëîñü è Êîíñòèòóöèåé Ôðàíöèè 1958 ãîäà (ïî òàêîé ïðîöåäóðå â 1958 ãîäó íà ïîñò ãëàâû ôðàíöóçñêîãî ãîñóäàðñòâà áûë èçáðàí ãåíåðàë Ø. äå Ãîëëü). Â ñîñòàâ êîëëåãèè âûáîðùèêîâ âõîäèëè äåïóòàòû íàöèîíàëüíîãî ïàðëàìåíòà, à òàêæå ïðåäñòàâèòåëè ìåñòíûõ îðãàíîâ ñàìîóïðàâëåíèÿ ðåãèîíàëüíîãî è êîììóíàëüíîãî óðîâíåé. Êîëëåãèÿ èçáèðàëàñü ïî äîâîëüíî ñëîæíîé

ïðîöåäóðå, è â íåé ÷èñëåííî ïðåîáëàäàëè ïðåäñòàâèòåëè ìåëêèõ, ãëàâíûì îáðàçîì ñåëüñêèõ êîììóí. Â 1962 ãîäó ïî èíèöèàòèâå Ø. äå Ãîëëÿ â Êîíñòèòóöèþ áûëà âíåñåíà ïîïðàâêà, êîòîðàÿ ââåëà ïðÿìûå âûáîðû ïðåçèäåíòà âñåîáùèì ãîëîñîâàíèåì. Ïðèìåðîì æå êîñâåííûõ âûáîðîâ ïîñðåäñòâîì ïîñòîÿííî äåéñòâóþùåãî îðãàíà ÿâëÿåòñÿ èçáðàíèå ïðåçèäåíòà ïàðëàìåíòîì, õàðàêòåðíîå äëÿ áîëüøèíñòâà ïàðëàìåíòàðíûõ ðåñïóáëèê (Ãðåöèÿ, Èçðàèëü, Ëàòâèÿ, Òóðöèÿ, ×åõèÿ). Â òàêîì ñëó÷àå âëàñòü ïðåçèäåíòà ñ÷èòàåòñÿ êàê áû ïðîèçâîäíîé îò ïàðëàìåíòà, ÷òî òåîðåòè÷åñêè íå äîëæíî äàâàòü âîçìîæíîñòè ãëàâå ãîñóäàðñòâà ïðîòèâîïîñòàâèòü ñåáÿ äàííîìó ïðåäñòàâèòåëüíîìó ó÷ðåæäåíèþ. Äëÿ ïîáåäû â ïåðâîì òóðå òàêèõ âûáîðîâ îáû÷íî òðåáóåòñÿ êâàëèôèöèðîâàííîå èëè àáñîëþòíîå áîëüøèíñòâî ãîëîñîâ, â òî âðåìÿ êàê â ïîñëåäóþùèõ òóðàõ òðåáîâàíèÿ îáû÷íî ñíèæàþòñÿ. Òàê, â Òóðöèè äëÿ ïîáåäû íà ïðåçèäåíòñêèõ âûáîðàõ â ïåðâîì òóðå òðåáóåòñÿ íàáðàòü 2/3 ãîëîñîâ ïàðëàìåíòàðèåâ, âî âòîðîì è òðåòüåì òóðàõ äîñòàòî÷íî àáñîëþòíîãî áîëüøèíñòâà, à â ÷åòâåðòûé òóð âûõîäÿò äâà êàíäèäàòà, íàáðàâøèå îòíîñèòåëüíîå áîëüøèíñòâî ãîëîñîâ. Ïðè ìíîãîñòåïåííûõ âûáîðàõ íèçîâûå ïðåäñòàâèòåëüíûå îðãàíû èçáèðàþòñÿ íåïîñðåäñòâåííî ãðàæäàíàìè, à çàòåì óæå ýòè îðãàíû èçáèðàþò äåïóòàòîâ â âûøåñòîÿùèå ïðåäñòàâèòåëüíûå îðãàíû, è òàê âïëîòü äî ïàðëàìåíòà. Äàííàÿ, äîñòàòî÷íî ãðîìîçäêàÿ è íå âñåãäà ýôôåêòèâíàÿ, ñèñòåìà èñïîëüçîâàëàñü â òàêèõ ñòðàíàõ, êàê Êóáà, Àíãîëà, Ìîçàìáèê, Ïàêèñòàí, Íåïàë. Â íàñòîÿùåå âðåìÿ îíà ïðèìåíÿåòñÿ â Êèòàå, õîòÿ è çäåñü íàìå÷åíî åå ðåôîðìèðîâàíèå. Êîñâåííûå âûáîðû, òàêèì îáðàçîì, ïðåäñòàâëÿþò ñîáîé îïðåäåëåííîå ñèòî, ÷åðåç êîòîðîå ïðîèçâîäèòñÿ îòáîð êàíäèäàòîâ â âûáîðíûå îðãàíû. ×åì áîëüøå ñòóïåíåé èìåþò òàêèå âûáîðû, òåì áîëüøå ìîæåò èñêàæàòüñÿ âîëÿ èçáèðàòåëåé. Â òî æå âðåìÿ êîñâåííûå âûáîðû ñïîñîáñòâóþò îòñåèâàíèþ íåñåðüåçíûõ, ñëó÷àéíûõ êàíäèäàòîâ. Âûáîðû ÿâëÿþòñÿ òàêèì êîíñòèòóöèîííî-ïðàâîâûì èíñòèòóòîì, â îòíîøåíèè êîòîðîãî ðàçðàáîòàíû åäèíûå ìåæäóíàðîäíûå ñòàíäàðòû. Îäíèì èç òàêèõ ñòàíäàðòîâ ÿâëÿåòñÿ ïðîâåäåíèå âûáîðîâ íà àëüòåðíàòèâíîé îñíîâå, êîãäà íà îäíî ìåñòî áàëëîòèðóåòñÿ íå ìåíåå äâóõ êàíäèäèòîâ, à ïîëèòè÷åñêèå ïàðòèè è êàíäèäàòû ìîãóò íà ðàâíûõ îñíîâàíèÿõ ó÷àñòâîâàòü â èçáèðàòåëüíûõ êàìïàíèÿõ. Ïðè ýòîì âûáîðû â äåìîêðàòè÷åñêîì ãîñóäàðñòâå äîëæíû áûòü ñâîáîäíûìè (èñêëþ÷àþùèìè äàâëåíèå íà âîëþ èçáèðàòåëåé è ãàðàíòèðóþùèìè ñîáëþäåíèå òàéíû ãîëîñîâàíèÿ), ÷åñòíûìè (èñêëþ÷àþùèìè âîçìîæíîñòü ìàõèíàöèé íà âûáîðàõ è ôàëüñèôèêàöèè èõ ðåçóëüòàòîâ) è ïåðèîäè÷åñêèìè (ïðîâîäèìûìè â óñòàíîâëåííûå çàêîíîäàòåëüñòâîì ñðîêè). Â êîíñòèòóöèÿõ áîëüøèíñòâà äåìîêðàòè÷åñêèõ ñòðàí ñïåöèàëüíî îãîâàðèâàåòñÿ çàêîíîäàòåëüíàÿ ðåãëàìåíòàöèÿ èíñòèòóòà âûáîðîâ, âïëîòü äî óñòàíîâ-

_________________________________

172 Áàñó Ä.Ä. Îñíîâû êîíñòèòóöèîííîãî ïðàâà Èíäèè. Ì., 1986. Ñ. 272. 173 Èíîñòðàííîå êîíñòèòóöèîííîå ïðàâî. Ì., 1996. Ñ. 178.

242

243

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел II. Сравнительноправовой, функциональный и философский анализ категории народовластия

ëåíèÿ îñîáûõ òðåáîâàíèé ïðèìåíèòåëüíî ê ôîðìå èëè ïðîöåäóðå ïðèíÿòèÿ ñîîòâåòñòâóþùåãî àêòà. Â Èñïàíèè, íàïðèìåð, ïîðÿäîê âñåîáùèõ âûáîðîâ äîëæåí ðåãëàìåíòèðîâàòüñÿ îðãàíè÷åñêèì çàêîíîì (ñò. 81 Êîíñòèòóöèè 1978 ãîäà)174, à â Èòàëèè â ñîîòâåòñòâèè ñî ñòàòüåé 72 Êîíñòèòóöèè 1947 ãîäà â îòíîøåíèè çàêîíîïðîåêòîâ ïî èçáèðàòåëüíûì âîïðîñàì çàïðåùåíî ïðèìåíÿòü ñîêðàùåííóþ ïðîöåäóðó ðàññìîòðåíèÿ â ïàðëàìåíòå175. Â êîíñòèòóöèîííîì æå ïðàâå Ïîðòóãàëèè ïðåäóñìîòðåíî, ÷òî íîâûé èçáèðàòåëüíûé çàêîí èëè ïîïðàâêè ê äåéñòâóþùåìó çàêîíó äîëæíû áûòü ïðèíÿòû íå ïîçäíåå ÷åì çà ïÿòü ìåñÿöåâ äî âûáîðîâ, â ïðîòèâíîì ñëó÷àå îíè áóäóò äåéñòâîâàòü òîëüêî â îòíîøåíèè ïîñëåäóþùèõ âûáîðîâ. Îäíîé èç òåíäåíöèé ñîâðåìåííîãî çàêîíîäàòåëüñòâà ïî âûáîðàì ÿâëÿåòñÿ ðàñøèðåíèå èçáèðàòåëüíîãî êîðïóñà è îãðàíè÷åíèå âîçìîæíîñòè äèñêðèìèíàöèè ïðè ïðåäîñòàâëåíèè èçáèðàòåëüíûõ ïðàâ. Òàê, â ðÿäå ãîñóäàðñòâ â ïîñëåäíåå âðåìÿ áûë ñíèæåí âîçðàñòíîé öåíç àêòèâíîãî èçáèðàòåëüíîãî ïðàâà äî 18 ëåò (Èñëàíäèÿ, Øâåéöàðèÿ è äð.). Ðàíåå æå (äî íà÷àëà 70-õ ãîäîâ ÕÕ âåêà) â áîëüøèíñòâå åâðîïåéñêèõ ñòðàí îí ñîñòàâëÿë 19–21 ãîä. Â ðÿäå ñòðàí (ÔÐÃ, Èñëàíäèÿ, Øâåéöàðèÿ) ïðè ôîðìèðîâàíèè âûñøèõ îðãàíîâ ãîñóäàðñòâà èçáèðàòåëüíûé êîðïóñ áûë ðàñøèðåí çà ñ÷åò ãðàæäàí, ïðîæèâàþùèõ çà ðóáåæîì (â Øâåéöàðèè äàííàÿ ïðîáëåìà ðåøàåòñÿ ïóòåì ãîëîñîâàíèÿ ïî ïî÷òå, â Èòàëèè — ïóòåì ñîçäàíèÿ ñîîòâåòñòâóþùèõ èçáèðàòåëüíûõ îêðóãîâ). Â öåëîì ðÿäå åâðîïåéñêèõ ãîñóäàðñòâ èíîñòðàííûì ãðàæäàíàì, ïðîæèâàþùèì íà òåððèòîðèè ñòðàíû â òå÷åíèå îïðåäåëåííîãî ñðîêà è óïëà÷èâàþùèì íàëîãè, ïðåäîñòàâëåíî ïðàâî ãîëîñîâàòü íà âûáîðàõ â ìåñòíûå îðãàíû âëàñòè (Èñïàíèÿ, Ôèíëÿíäèÿ è äð.). Âåñüìà ïîêàçàòåëüíà ðåçîëþöèÿ Åâðîïàðëàìåíòà 1988 ãîäà, ïðåäîñòàâèâøàÿ ãðàæäàíàì ãîñóäàðñòâ — ÷ëåíîâ Åâðîïåéñêîãî Ñîþçà (ÅÑ) ãîëîñîâàòü íà âûáîðàõ â Åâðîïàðëàìåíò è â ìåñòíûå îðãàíû âëàñòè â ñòðàíå ïðîæèâàíèÿ â ðàìêàõ ÅÑ. Âñå áîëåå çíà÷èìîé íà âûáîðàõ ñòàíîâèòñÿ ðîëü ïîëèòè÷åñêèõ ïàðòèé, âîêðóã êîòîðûõ, êàê óæå îòìå÷àëîñü, ñòðîèòñÿ âåñü èçáèðàòåëüíûé ïðîöåññ. Ýòà ñâÿçü íàõîäèò îòðàæåíèå â ñîâðåìåííîì çàêîíîäàòåëüñòâå ïî âûáîðàì, êîòîðîå ïîëíîñòüþ îðèåíòèðîâàíî íà ïîëèòè÷åñêèå ïàðòèè êàê ãëàâíûé ñóáúåêò èçáèðàòåëüíîãî ïðîöåññà. Ëèøü â íåìíîãèõ ñòðàíàõ (Âåëèêîáðèòàíèÿ, à òàêæå íåêîòîðûå èíûå ñòðàíû — ÷ëåíû Ñîäðóæåñòâà) çàêîíîäàòåëüñòâî ïðîäîëæàåò èãíîðèðîâàòü ïîëèòè÷åñêèå ïàðòèè, àäðåñóÿ ñâîè ïîëîæåíèÿ îòäåëüíûì êàíäèäàòàì, ôîðìàëüíî âûñòóïàþùèì â êà÷åñòâå ÷àñòíûõ ëèö. Ïðè ýòîì ïðàêòèêà ïðîâåäåíèÿ èçáèðàòåëüíûõ êàìïàíèé â óêàçàííûõ ñòðàíàõ ñâèäåòåëüñòâóåò î ïàðòèéíîì õàðàêòåðå âûáîðîâ.

Õàðàêòåðíîé ÷åðòîé ñîâðåìåííîãî çàêîíîäàòåëüñòâà ïî âûáîðàì ÿâëÿåòñÿ çàêðåïëåíèå âî âñå áîëüøåì ÷èñëå ñòðàí ìîíîïîëèè ïîëèòè÷åñêèõ ïàðòèé íà ó÷àñòèå â èçáèðàòåëüíîì ïðîöåññå, è â ïåðâóþ î÷åðåäü â òàêîé åãî âàæíåéøåé ñòàäèè, êàê âûäâèæåíèå êàíäèäàòîâ. Ïîäîáíàÿ ñèòóàöèÿ òèïè÷íà äëÿ ñòðàí, ãäå ïðèìåíÿåòñÿ ïðîïîðöèîíàëüíàÿ èçáèðàòåëüíàÿ ñèñòåìà, ò. å. âûáîðû ïðîâîäÿòñÿ èñêëþ÷èòåëüíî ïî ïàðòèéíûì ñïèñêàì (Àâñòðèÿ, Ïîðòóãàëèÿ, Øâåöèÿ è äð.), à òàêæå äëÿ îòäåëüíûõ ñòðàí ñî ñìåøàííîé èçáèðàòåëüíîé ñèñòåìîé (Ìåêñèêà, Ãâèíåÿ). Íî è â òåõ ñòðàíàõ, ãäå äîïóñêàåòñÿ âûäâèæåíèå íåçàâèñèìûõ êàíäèäàòîâ íåïîñðåäñòâåííî èçáèðàòåëÿìè, îïðåäåëåííûìè ïðåèìóùåñòâàìè íàäåëÿþòñÿ ïîëèòè÷åñêèå ïàðòèè. Òàê, çàêîí ÔÐÃ î âûáîðàõ â áóíäåñòàã äëÿ ðåãèñòðàöèè íåçàâèñèìûõ êàíäèäàòîâ â ìàæîðèòàðíûõ îêðóãàõ òðåáóåò ïîäïèñè 200 èçáèðàòåëåé. Ïðèìåíèòåëüíî æå ê êàíäèäàòàì, âûäâèãàåìûì ïîëèòè÷åñêèìè ïàðòèÿìè, ïðåäñòàâëåííûìè â áóíäåñòàãå, íèêàêîãî ñáîðà ïîäïèñåé íå òðåáóåòñÿ. Àíàëîãè÷íûé ïîäõîä õàðàêòåðåí è äëÿ áîëãàðñêîãî çàêîíîäàòåëüñòâà, òîëüêî çäåñü íåçàâèñèìûå êàíäèäàòû äîëæíû ñîáðàòü óæå íå ìåíåå 2000 ïîäïèñåé èçáèðàòåëåé ïî ñîîòâåòñòâóþùåìó ìàæîðèòàðíîìó îêðóãó. Â ðÿäå ñòðàí îïðåäåëåííûå ëüãîòû ïðåäîñòàâëÿþòñÿ ïàðòèÿì íàöèîíàëüíûõ ìåíüøèíñòâ. Òàê, â Ïîëüøå ïîëîæåíèÿ çàêîíà î çàãðàäèòåëüíûõ áàðüåðàõ äëÿ ïîëèòè÷åñêèõ ïàðòèé è èõ êîàëèöèé íå ïðèìåíÿþòñÿ ê çàðåãèñòðèðîâàííûì îðãàíèçàöèÿì íàöèîíàëüíûõ ìåíüøèíñòâ. Â ÔÐÃ è Äàíèè íà ïàðòèè íàöèîíàëüíûõ ìåíüøèíñòâ íå ðàñïðîñòðàíÿåòñÿ òðåáîâàíèå ñáîðà óñòàíîâëåííîãî ÷èñëà ïîäïèñåé èçáèðàòåëåé ïðè âûäâèæåíèè êàíäèäàòîâ â èçáèðàòåëüíûõ îêðóãàõ176. Â ïîäàâëÿþùåì áîëüøèíñòâå ñòðàí çàêîíîäàòåëüñòâî íå ïðèçíàåò ñóáúåêòàìè èçáèðàòåëüíîãî ïðîöåññà îáùåñòâåííûå îáúåäèíåíèÿ íåïîëèòè÷åñêîãî õàðàêòåðà. Ñ÷èòàåòñÿ, ÷òî âêëþ÷åíèå íåïîëèòè÷åñêèõ îáùåñòâåííûõ îáúåäèíåíèé â èçáèðàòåëüíûé ïðîöåññ âåäåò êàê ê ïîëèòèçàöèè ñàìèõ ýòèõ îáúåäèíåíèé, ïðèçâàííûõ âûïîëíÿòü ñîâåðøåííî èíûå çàäà÷è, òàê è ê èçëèøíåé ïîëèòèçàöèè âñåãî îáùåñòâà. Ñ ó÷åòîì æå òîãî, ÷òî îáùåñòâåííûå îáúåäèíåíèÿ âûðàæàþò è çàùèùàþò ïðåèìóùåñòâåííî ãðóïïîâûå, êîðïîðàòèâíûå èíòåðåñû, ïðèäàíèå èì ñòàòóñà ñóáúåêòîâ èçáèðàòåëüíîãî ïðîöåññà íà ïðàêòèêå áóäåò îçíà÷àòü «ââåäåíèå êîðïîðàòèâíîãî ïðèíöèïà ôîðìèðîâàíèÿ ïðåäñòàâèòåëüíûõ ó÷ðåæäåíèé»177. Â ðÿäå ñòðàí ó÷àñòèå ïàðòèé â âûáîðàõ ðàññìàòðèâàåòñÿ íå òîëüêî êàê èõ ïðàâî, íî è êàê îáÿçàííîñòü, ÿâëÿÿñü íåîáõîäèìûì óñëîâèåì ñòàòóñà ïîëèòè÷åñêîé ïàðòèè. Â Ãåðìàíèè, íàïðèìåð, îáúåäèíåíèå óòðà÷èâàåò ñòàòóñ ïàðòèè, åñëè îíî â òå÷åíèå øåñòè ëåò íå ó÷àñòâóåò â ïàðëàìåíòñêèõ âûáîðàõ (â áóíäåñòàã)

_________________________________

_________________________________

174 Êîíñòèòóöèÿ Èñïàíèè // Êîíñòèòóöèè ãîñóäàðñòâ Åâðîïåéñêîãî Ñîþçà.

176 Ñì.: Þäèí Þ.À. Ïîëèòè÷åñêèå ïàðòèè è ïðàâî â ñîâðåìåííîì ãîñóäàðñòâå. Ì., 1998. Ñ. 195–196.

175 Êîíñòèòóöèÿ Èòàëüÿíñêîé Ðåñïóáëèêè // Òàì æå.

177 Òàì æå. Ñ. 194.

244

245

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел II. Сравнительноправовой, функциональный и философский анализ категории народовластия

èëè æå â âûáîðàõ â êàêîé-ëèáî èç ëàíäòàãîâ (çàêîíîäàòåëüíûõ îðãàíîâ ãåðìàíñêèõ çåìåëü). Â Âåíãðèè ñóä êîíñòàòèðóåò ëèêâèäàöèþ ïàðòèè, åñëè îíà íå âûñòàâëÿëà ñâîèõ êàíäèäàòîâ íà äâóõ ïàðëàìåíòñêèõ âûáîðàõ ïîäðÿä. Ïîäîáíûå ïîëîæåíèÿ íàïðàâëåíû íà ñîäåéñòâèå òàêèì ïàðòèÿì, êîòîðûå äîáèâàþòñÿ çàâîåâàíèÿ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè èñêëþ÷èòåëüíî ïóòåì ó÷àñòèÿ â äåìîêðàòè÷åñêèõ è ñâîáîäíûõ âûáîðàõ è äåéñòâóþò â ðàìêàõ êîíñòèòóöèè è çàêîíîâ. Èíñòèòóòó âûáîðîâ ìîæåò ïðèíàäëåæàòü ðåøàþùàÿ ðîëü â ïåðåõîäå îòäåëüíûõ ãîñóäàðñòâ ê äåìîêðàòè÷åñêîìó ïîëèòè÷åñêîìó ðåæèìó. Íå ñëó÷àéíî âî ìíîãèõ ñòðàíàõ (Áðàçèëèÿ, Àðãåíòèíà, ñòðàíû Âîñòî÷íîé Åâðîïû, íåêîòîðûå àôðèêàíñêèå ãîñóäàðñòâà) èìåííî âûáîðû ïîëîæèëè êîíåö âîåííûì è àâòîðèòàðíûì ðåæèìàì. Â òîì ñëó÷àå, êîãäà ïðîâåäåíèå âûáîðîâ íà ìíîãîïàðòèéíîé îñíîâå ÿâëÿåòñÿ îäíèì èç ïåðâûõ øàãîâ â íàïðàâëåíèè äåìîêðàòèçàöèè ïðàâÿùåãî ðåæèìà, ìîãóò ðàçðàáàòûâàòüñÿ âåñüìà ïîäðîáíûå êîäåêñû ïîâåäåíèÿ íà âûáîðàõ, êîòîðûå ïîäïèñûâàþòñÿ âñåìè ïîëèòè÷åñêèìè ïàðòèÿìè è êàíäèäàòàìè, ñîáèðàþùèìèñÿ ïðèíèìàòü ó÷àñòèå â âûáîðàõ. Ïîäîáíûé êîäåêñ áûë, â ÷àñòíîñòè, ïðåäóñìîòðåí â êà÷åñòâå ïðèëîæåíèÿ ê Àêòó î âûáîðàõ Íàöèîíàëüíîãî ñîáðàíèÿ è ïðîâèíöèàëüíûõ ëåãèñëàòóð ÞÀÐ 1993 ãîäà. Âàæíîå çíà÷åíèå ñ òî÷êè çðåíèÿ êàê äåìîêðàòèè, òàê è ýôôåêòèâíîñòè ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè èìååò ñðîê ïîëíîìî÷èé âûáîðíîãî îðãàíà. Êîðîòêèé ñðîê ïîëíîìî÷èé ïîçâîëÿåò òî÷íåå îòðàæàòü â ñîñòàâå âûáîðíîãî îðãàíà ñèþìèíóòíûå íàñòðîåíèÿ è ïðåäïî÷òåíèÿ èçáèðàòåëåé. Îí äàåò âîçìîæíîñòü ýëåêòîðàòó îñóùåñòâëÿòü äîñòàòî÷íî ñòðîãèé êîíòðîëü çà äåÿòåëüíîñòüþ ñâîèõ èçáðàííèêîâ ñ ïîìîùüþ ïðàâà ãîëîñà. Ïðè ýòîì, îäíàêî, âûáîðíûå ëèöà çà÷àñòóþ íå óñïåâàþò â ïîëíîé ìåðå âîéòè â êóðñ äåëà, íàäëåæàùèì îáðàçîì ïðîÿâèòü ñåáÿ, âûïîëíèòü âñå íàìå÷åííûå ìåðîïðèÿòèÿ. Êðîìå òîãî, ÷àñòûå âûáîðû ÿâëÿþòñÿ îùóòèìîé íàãðóçêîé íà ñîîòâåòñòâóþùèå áþäæåòû è íàëîãîïëàòåëüùèêîâ. Äà è ñàìè èçáèðàåìûå îðãàíû íàêàíóíå âûáîðîâ ïîðîé ñêëîííû â êîíúþíêòóðíûõ öåëÿõ ñàíêöèîíèðîâàòü íå âïîëíå ïðîäóìàííûå ðàñõîäû, íà êîòîðûå îíè, âîçìîæíî, íå ïîøëè áû â èíûõ îáñòîÿòåëüñòâàõ. Êàê ïîêàçûâàåò ïðàêòèêà, íåáîëüøèå ñðîêè ïîëíîìî÷èé ïðåäïî÷òèòåëüíû â ïåðèîäû áóðíûõ îáùåñòâåííûõ ïðåîáðàçîâàíèé, êîãäà íàñòðîåíèÿ èçáèðàòåëåé íîñÿò ïåðåìåí÷èâûé õàðàêòåð, äîñòàòî÷íî ÷àñòî ìåíÿåòñÿ ñîîòíîøåíèå ïîëèòè÷åñêèõ ñèë, à ïàðòèéíàÿ ñèñòåìà åùå íåäîñòàòî÷íî ðàçâèòà. Íå ñëó÷àéíî, íàïðèìåð, â ðÿäå ïîñòòîòàëèòàðíûõ ñòðàí ñðîê ïîëíîìî÷èé ïåðâûõ ïàðëàìåíòîâ, èçáðàííûõ ïîñëå ïàäåíèÿ ïðàâÿùèõ ðåæèìîâ, íå ïðåâûøàë íåñêîëüêèõ ëåò. Áîëåå äëèòåëüíûé ñðîê äåÿòåëüíîñòè âûáîðíûõ îðãàíîâ ýêîíîìè÷íåå ñ ôèíàíñîâîé òî÷êè çðåíèÿ è ïîçâîëÿåò èõ ÷ëåíàì íå äóìàòü ïîñòîÿííî î ñâîåì ïåðåèçáðàíèè, õîòÿ â òî æå âðåìÿ óòðà÷èâàþòñÿ íåêîòîðûå äîñòîèíñòâà äåìîêðàòè÷åñêîãî õàðàêòåðà è ñíèæàåòñÿ îáùèé äèíàìèçì ïîëèòè÷åñêîãî ïðîöåññà.

Ïðèìåíèòåëüíî ê âûáîðàì âûñøåãî äîëæíîñòíîãî ëèöà ãîñóäàðñòâà â ñòðàíàõ ñîâðåìåííîãî ìèðà âñå ÷àùå ïðèìåíÿåòñÿ èíñòèòóò ðîòàöèè. Òàê, âî ìíîãèõ ñòðàíàõ îäíî è òî æå ëèöî ìîæåò áûòü èçáðàíî íà ïîñò ïðåçèäåíòà ëèáî íå áîëåå ÷åì òîëüêî íà äâà ñðîêà (ÑØÀ, ÔÐÃ, Ïîëüøà, Õîðâàòèÿ), ëèáî íå áîëåå ÷åì íà äâà ñðîêà ïîäðÿä (Ïîðòóãàëèÿ, ×åõèÿ, Àçåðáàéäæàí). Â Íèêàðàãóà, ñîãëàñíî ïðèíÿòûì â 1995 ãîäó ïîïðàâêàì ê Êîíñòèòóöèè 1987 ãîäà, îäíî è òî æå ëèöî íå ìîæåò íàõîäèòüñÿ íà ïîñòó ïðåçèäåíòà áîëåå äâóõ ñðîêîâ, êîòîðûå, îäíàêî, íå äîëæíû èäòè ïîäðÿä. Â òàêèõ ñòðàíàõ, êàê Ìåêñèêà, Áîëèâèÿ, Ýêâàäîð, Ðåñïóáëèêà Êîðåÿ, ïîâòîðíîå èçáðàíèå íà äîëæíîñòü ïðåçèäåíòà âîîáùå íåâîçìîæíî. Ïåðâîíà÷àëüíûé òåêñò àìåðèêàíñêîé Êîíñòèòóöèè 1787 ãîäà íå ñîäåðæàë íèêàêèõ çàïðåòîâ íà ïåðåèçáðàíèå ãëàâû ãîñóäàðñòâà. Òåì íå ìåíåå íà÷èíàÿ ñ Äæ. Âàøèíãòîíà óñòàíîâèëñÿ îáû÷àé, ñîãëàñíî êîòîðîìó îäíî è òî æå ëèöî íå ìîæåò çàíèìàòü ïîñò ïðåçèäåíòà áîëåå äâóõ ñðîêîâ. Äàííûé îáû÷àé, îäíàêî, áûë íàðóøåí Ô. Ðóçâåëüòîì, êîòîðûé èçáèðàëñÿ íà ïîñò ãëàâû ãîñóäàðñòâà ÷åòûðå ðàçà ïîäðÿä (âïåðâûå — â 1932 ãîäó). Â èòîãå â 1951 ãîäó áûëà ïðèíÿòà XXII ïîïðàâêà ê Êîíñòèòóöèè, ñîãëàñíî ðàçäåëó 1 êîòîðîé «íè îäíî ëèöî íå ìîæåò áûòü èçáðàíî íà äîëæíîñòü Ïðåçèäåíòà áîëåå ÷åì äâà ðàçà, è íè îäíî ëèöî, åñëè îíî çàíèìàëî äîëæíîñòü Ïðåçèäåíòà ëèáî èñïîëíÿëî îáÿçàííîñòè Ïðåçèäåíòà â òå÷åíèå áîëåå äâóõ ëåò, çàìåùàÿ ëèöî, èçáðàííîå Ïðåçèäåíòîì, íå ìîæåò áûòü èçáðàíî íà äîëæíîñòü Ïðåçèäåíòà áîëåå îäíîãî ðàçà»178. Ìàêñèìàëüíûé ñðîê, â òå÷åíèå êîòîðîãî îäíî è òî æå ëèöî ìîæåò íàõîäèòüñÿ íà ïîñòó ãëàâû àìåðèêàíñêîãî ãîñóäàðñòâà, òàêèì îáðàçîì, ïðè îïðåäåëåííûõ îáñòîÿòåëüñòâàõ ìîæåò ñîñòàâèòü 10 ëåò. Çàêðåïëÿåìûé ìíîãèìè êîíñòèòóöèÿìè ïðèíöèï ðîòàöèè èìååò îïðåäåëåííûé äåìîêðàòè÷åñêèé ïîòåíöèàë, ïîñêîëüêó îí ñëóæèò ñâîåîáðàçíûì ïðîòèâîâåñîì âñåâëàñòèþ ïðåçèäåíòà, ïðîòèâîäåéñòâóþùèì òðàíñôîðìàöèè êîíñòèòóöèîííîãî ïðàâëåíèÿ ãëàâû ãîñóäàðñòâà â ðåæèì ëè÷íîé äèêòàòóðû. Îäíàêî âðÿä ëè ñòîèò àáñîëþòèçèðîâàòü åãî ïîçèòèâíîå çíà÷åíèå. Êàê îòìå÷àåò ãåðìàíñêèé þðèñò Ê. ôîí Áîéìå, äàæå íàèëó÷øèå íàìåðåíèÿ çàêîíîäàòåëÿ çà÷àñòóþ èìåþò âåñüìà ïëà÷åâíûå ïîñëåäñòâèÿ. Â êà÷åñòâå ïðèìåðà îí ïðèâîäèò ×èëè êîíöà 60-õ — íà÷àëà 70-õ ãîäîâ ÕÕ âåêà, ãäå íåâîçìîæíîñòü ïåðåèçáðàòü íà î÷åðåäíîé ñðîê ñèëüíîãî è ïîïóëÿðíîãî ïðåçèäåíòà Ý. Ôðåÿ â èòîãå ñïîñîáñòâîâàëà ïðèõîäó ê âëàñòè òàêîãî äîñòàòî÷íî ñëàáîãî (ïî ñðàâíåíèþ ñ Ý. Ôðååì) ïîëèòèêà, êàê Ñ. Àëüåíäå, è ïîñëåäóþùåìó êîëëàïñó âñåé ïîëèòè÷åñêîé ñèñòåìû179.

246

247

_________________________________

178 Ñîåäèíåííûå Øòàòû Àìåðèêè: Êîíñòèòóöèÿ è çàêîíîäàòåëüíûå àêòû. Ì., 1993. 179 Ñì.: Von Beyme K. America as a Model: The Impact of American Democracy in the World. Gower,

1987. P. 58.

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел II. Сравнительноправовой, функциональный и философский анализ категории народовластия

Ðàñïðîñòðàíåííîå âî ìíîãèõ ñòðàíàõ îãðàíè÷åíèå ñðîêà ïîëíîìî÷èé ãëàâû ãîñóäàðñòâà äâóìÿ ìàíäàòàìè, êàê ñâèäåòåëüñòâóåò, íàïðèìåð, àìåðèêàíñêèé îïûò, íåèçáåæíî ïðèâîäèò ê ñíèæåíèþ ýôôåêòèâíîñòè äåÿòåëüíîñòè ïðåçèäåíòà â ïîñëåäíèå äâà ãîäà âòîðîãî ñðîêà (êîãäà ïðåçèäåíò ñòàíîâèòñÿ òàê íàçûâàåìîé «õðîìîé óòêîé» — lame duck). Êàê îòìå÷àåòñÿ â àìåðèêàíñêîé ëèòåðàòóðå, ïðåññà â ýòî âðåìÿ âñå áîëüøå êîíöåíòðèðóåò âíèìàíèå íà íîâûõ êàíäèäàòàõ íà äàííûé ïîñò, ëèäåðû æå çàðóáåæíûõ ãîñóäàðñòâ, êàê ïðàâèëî, îòêëàäûâàþò ïðîâåäåíèå íàèáîëåå âàæíûõ ïåðåãîâîðîâ äî òåõ ïîð, ïîêà íîâûé ïðåçèäåíò íå âñòóïèò â äîëæíîñòü180. Îãðàíè÷åíèå ñðîêà ïîëíîìî÷èé ïðåçèäåíòà äâóìÿ ìàíäàòàìè òåì íå ìåíåå ïðåäñòàâëÿåòñÿ áîëåå ïðèåìëåìûì âàðèàíòîì, ÷åì çàïðåùåíèå âñÿêîãî ïåðåèçáðàíèÿ îäíîãî è òîãî æå ëèöà íà äàííûé ïîñò èëè æå âîçìîæíîñòü íåîãðàíè÷åííîãî ïåðåèçáðàíèÿ. Çàïðåùåíèå ïåðåèçáðàíèÿ — èçëèøíÿÿ íàãðóçêà íà ïîëèòè÷åñêóþ ñèñòåìó, äàëåêî íå âñåãäà ñïîñîáíóþ ãåíåðèðîâàòü ëèäåðîâ îáùåíàöèîíàëüíîãî ìàñøòàáà íà ïîñòîÿííîé îñíîâå. Âîçìîæíîñòü æå ïåðåèçáèðàòü îäíî è òî æå ëèöî íåîãðàíè÷åííîå ÷èñëî ðàç ñîçäàåò áëàãîïðèÿòíûå óñëîâèÿ äëÿ óñèëåíèÿ àâòîðèòàðíûõ òåíäåíöèé â ïîëèòè÷åñêîé ñèñòåìå, î ÷åì ñâèäåòåëüñòâóåò îïûò ðÿäà ãîñóäàðñòâ «òðåòüåãî ìèðà». Â äåìîêðàòè÷åñêèõ ñòðàíàõ îáû÷íî îòñóòñòâóåò íåêîãäà õàðàêòåðíûé äëÿ çàêîíîäàòåëüñòâà ñîöèàëèñòè÷åñêèõ ãîñóäàðñòâ èíñòèòóò îòçûâà âûáîðíûõ ëèö. Ñ÷èòàåòñÿ, ÷òî ýòîò èíñòèòóò íå äîëæåí ïîäìåíÿòü ñîáîé èíñòèòóò âûáîðîâ. Êðîìå òîãî, â ðàìêàõ ïðåäñòàâèòåëüíîé äåìîêðàòèè äåïóòàò ïðåäñòàâëÿåò âñþ íàöèþ â öåëîì, à íå êàêîé-ëèáî îòäåëüíûé èçáèðàòåëüíûé îêðóã. Â äàííîì îòíîøåíèè ïîêàçàòåëüíà ñòàòüÿ 27 Êîíñòèòóöèè Ôðàíöèè 1958 ãîäà, â êîòîðîé ïîä÷åðêèâàåòñÿ, ÷òî «ëþáîé èìïåðàòèâíûé ìàíäàò íåäåéñòâèòåëåí»181. Ïðîôåññèîíàëèçàöèÿ ïîëèòè÷åñêîé æèçíè, îäíàêî, ââîäèò ñâîåîáðàçíûé èìïåðàòèâ ïðè ïåðåèçáðàíèè, ïîýòîìó ñîâðåìåííûé ïàðëàìåíòàðèé «ñòàíîâèòñÿ îáÿçàííûì ïîñòîÿííî ïðèñëóøèâàòüñÿ ê ñâîèì èçáèðàòåëÿì è äîáàâèòü ê ñâîèì îáÿçàííîñòÿì çàêîíîäàòåëÿ îáÿçàííîñòè ñòèìóëèðîâàòü è çàùèùàòü ñâîé èçáèðàòåëüíûé îêðóã, à òàêæå âûïîëíÿòü ðîëü àäìèíèñòðàòèâíîãî è ñîöèàëüíîãî ïîìîùíèêà ñâîèõ èçáèðàòåëåé»182. Â îòäåëüíûõ äåìîêðàòè÷åñêèõ ñòðàíàõ èíñòèòóò îòçûâà âñòðå÷àåòñÿ íà ìåñòíîì è ðåãèîíàëüíîì óðîâíÿõ (ßïîíèÿ, ÑØÀ). Òàê, â ÑØÀ îòçûâ âûáîðíûõ äîëæíîñòíûõ ëèö ïðåäóñìîòðåí â çàêîíîäàòåëüñòâå 15 øòàòîâ (ïåðâûì øòàòîì, âêëþ÷èâøèì äàííûé èíñòèòóò â ñâîþ êîíñòèòóöèþ, áûë Îðåãîí â 1857 ãîäó), à òàêæå ôåäåðàëüíîãî îêðóãà Êîëóìáèÿ. Èíñòèòóò îòçûâà ïðèìåíÿåòñÿ

â ÑØÀ, îäíàêî, íå÷àñòî. Ýòî îáúÿñíÿåòñÿ êàê ïðîöåäóðíûìè òðóäíîñòÿìè (íåîáõîäèìîñòü ñáîðà ïîäïèñåé â êîðîòêèé ñðîê è â íîòàðèàëüíî óäîñòîâåðåííîé ôîðìå), òàê è òåì, ÷òî â ñëó÷àå îòêëîíåíèÿ èçáèðàòåëÿìè ïðåäëîæåíèÿ îá îòçûâå íà åãî èíèöèàòîðîâ âîçëàãàåòñÿ âîçìåùåíèå ðàñõîäîâ ïî ïðîâåäåíèþ ñîîòâåòñòâóþùåãî ãîëîñîâàíèÿ183. Â Àâñòðèè ïðåäóñìîòðåí èíñòèòóò äîñðî÷íîãî îòçûâà ïðåçèäåíòà ñòðàíû ïóòåì íàðîäíîãî ãîëîñîâàíèÿ, êîòîðîå ìîæåò áûòü ïðîâåäåíî ïî ðåøåíèþ, ïðèíèìàåìîìó íà ñîâìåñòíîì çàñåäàíèè ïàëàò ïàðëàìåíòà. Íà ïðàêòèêå, îäíàêî, óêàçàííûé èíñòèòóò ïîêà íå ïðèìåíÿëñÿ. Âàæíûì ñðåäñòâîì ïðÿìîé äåìîêðàòèè ÿâëÿåòñÿ ðåôåðåíäóì, êîòîðûé â îòëè÷èå îò âûáîðîâ ïðèäàåò þðèäè÷åñêóþ ñèëó íå ìàíäàòó êàêîãî-ëèáî ëèöà, à ðåøåíèþ êàêîãî-ëèáî âîïðîñà. Îí íå ÿâëÿåòñÿ òàêèì óíèâåðñàëüíûì èíñòèòóòîì, êàê âûáîðû, ïîñêîëüêó ñóùåñòâóþò ðàçâèòûå äåìîêðàòè÷åñêèå ñòðàíû, â êîòîðûõ îí ïðàêòè÷åñêè âîîáùå íå ïðèìåíÿåòñÿ (Ãåðìàíèÿ, Íèäåðëàíäû, Ëþêñåìáóðã, Èñëàíäèÿ), ëèáî èñïîëüçóåòñÿ êðàéíå ðåäêî (Áåëüãèÿ, íåêîòîðûå ñòðàíû àíãëîñàêñîíñêîãî ïðàâà). Çàêîíîäàòåëüñòâîì ðàçëè÷íûõ ñòðàí çàêðåïëåíû ðàçíûå ïîäõîäû ê èñïîëüçîâàíèþ ðåôåðåíäóìà. Â îäíèõ ñòðàíàõ ïðèìåíåíèå óêàçàííîãî èíñòèòóòà âîçìîæíî íà âñåõ óðîâíÿõ òåððèòîðèàëüíîé îðãàíèçàöèè ïóáëè÷íîé âëàñòè, ò. å. íà öåíòðàëüíîì, ðåãèîíàëüíîì è ìåñòíîì (Èòàëèÿ, Øâåéöàðèÿ), â äðóãèõ — òîëüêî íà ðåãèîíàëüíîì è ìåñòíîì óðîâíÿõ (ÑØÀ, Êàíàäà). Íàèáîëåå ðàçðàáîòàííîé òåîðèÿ è ïðàêòèêà ïðîâåäåíèÿ ðåôåðåíäóìà ñ÷èòàåòñÿ â Øâåéöàðèè, ãäå îí ÿâëÿåòñÿ íåîòúåìëåìûì àòðèáóòîì ïîâñåäíåâíîé ïîëèòè÷åñêîé æèçíè, âàæíåéøèì èíñòðóìåíòîì ðåøåíèÿ îáùåãîñóäàðñòâåííûõ âîïðîñîâ. Çàêîíîäàòåëüñòâî äåìîêðàòè÷åñêèõ ñòðàí îáû÷íî óñòàíàâëèâàåò îïðåäåëåííûå ïðåäåëû äîïóñòèìîñòè èñïîëüçîâàíèÿ èíñòèòóòà ðåôåðåíäóìà. Íà ðåôåðåíäóì, êàê ïðàâèëî, íå âûíîñÿòñÿ âîïðîñû ÷ðåçâû÷àéíîãî èëè áåçîòëàãàòåëüíîãî õàðàêòåðà, âîïðîñû, òðåáóþùèå ñïåöèàëüíûõ çíàíèé, à òàêæå âîïðîñû, îòâåò íà êîòîðûå çàðàíåå èçâåñòåí (íàïðèìåð, òàêèå âîïðîñû ïîïóëèñòñêîãî õàðàêòåðà, êàê ïîâûøåíèå çàðàáîòíîé ïëàòû, ñîêðàùåíèå ïðîäîëæèòåëüíîñòè ðàáî÷åãî äíÿ, ñíèæåíèå íàëîãîâ è ò. ï.). Íå ìîãóò âûíîñèòüñÿ íà ðåôåðåíäóì è âîïðîñû áþäæåòà, àìíèñòèè, ïðåäîñòàâëåíèÿ ãðàæäàíñòâà, óáåæèùà, êàäðîâûå âîïðîñû, âîïðîñû î ìåðàõ ïî îáåñïå÷åíèþ îáùåñòâåííîãî ïîðÿäêà, çäîðîâüÿ è áåçîïàñíîñòè íàñåëåíèÿ. Çà÷àñòóþ ðåôåðåíäóì íå ìîæåò ïðîâîäèòüñÿ â óñëîâèÿõ ÷ðåçâû÷àéíîãî èëè âîåííîãî ïîëîæåíèÿ, à òàêæå â òå÷åíèå îïðåäåëåííîãî ñðîêà ïîñëå èõ îòìåíû. Ïîâòîðíûé ðåôåðåíäóì ïî îäíîìó è òîìó æå âîïðîñó ìîæåò ñîñòîÿòüñÿ ëèøü ÷åðåç îïðåäåëåííûé èíòåðâàë âðåìåíè. Íàïðèìåð, â Èòàëèè, åñëè ïðåäëîæåíèå îá îòìåíå çàêîíà áûëî íà

_________________________________

180 Ñì.: Hess S. Organizing the Presidency. Washington, 1988. P. 20. 181 Êîíñòèòóöèÿ Ôðàíöóçñêîé Ðåñïóáëèêè // Êîíñòèòóöèè ãîñóäàðñòâ Åâðîïåéñêîãî Ñîþçà.

_________________________________

183 Ñì.: Êîíñòèòóöèîííîå (ãîñóäàðñòâåííîå) ïðàâî çàðóáåæíûõ ñòðàí. Ì., 1995. Ò. 2. Ñ. 23.

182 Æàêêå Æ.-Ï. Óêàç. ñî÷. Ñ. 61.

248

249

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел II. Сравнительноправовой, функциональный и философский анализ категории народовластия

ðåôåðåíäóìå îòêëîíåíî, ïîâòîðíûé ðåôåðåíäóì ïî ýòîìó âîïðîñó âîçìîæåí íå ðàíåå ÷åì ÷åðåç ïÿòü ëåò. Â ñîâðåìåííîé ïîëèòè÷åñêîé ëèòåðàòóðå âûäåëÿþòñÿ ðàçëè÷íûå âèäû ðåôåðåíäóìîâ. Âàæíåéøèì èç íèõ ñ÷èòàåòñÿ êîíñòèòóöèîííûé ðåôåðåíäóì, ïðåäïîëàãàþùèé âûíåñåíèå íà âñåíàðîäíîå îäîáðåíèå ïðîåêòîâ íîâîé êîíñòèòóöèè èëè ïðåäëîæåíèé ïî âíåñåíèþ èçìåíåíèé â äåéñòâóþùèé îñíîâíîé çàêîí. Â îòíîøåíèè çàêîíîïðîåêòîâ èëè äåéñòâóþùèõ çàêîíîâ ïðîâîäèòñÿ çàêîíîäàòåëüíûé ðåôåðåíäóì. Ïðèìå÷àòåëüíî, ÷òî åñëè â áîëüøèíñòâå ñòðàí òàêîé ðåôåðåíäóì èñïîëüçóåòñÿ äëÿ ïðèíÿòèÿ çàêîíà, òî â Èòàëèè â ñîîòâåòñòâèè ñî ñòàòüåé 75 Êîíñòèòóöèè 1947 ãîäà äîïóñêàåòñÿ ðåôåðåíäóì ëèøü äëÿ ðåøåíèÿ âîïðîñà î ïîëíîé èëè ÷àñòè÷íîé îòìåíå çàêîíà èëè àêòà, èìåþùåãî ñèëó çàêîíà (òàê íàçûâàåìûé «îòìåíÿþùèé ðåôåðåíäóì»). Â ïîñëåäíèå ãîäû ïîëó÷èëè øèðîêîå ðàñïðîñòðàíåíèå ðåôåðåíäóìû ïî ìåæäóíàðîäíî-ïðàâîâûì âîïðîñàì. Ïóòåì ðåôåðåíäóìà, íàïðèìåð, ðåøàëèñü âîïðîñû î âñòóïëåíèè â ÅÝÑ. Âî Ôðàíöèè, Äàíèè, Èðëàíäèè íà ðåôåðåíäóì âûíîñèëñÿ Ìààñòðèõòñêèé äîãîâîð. Â íàñòîÿùåå âðåìÿ â âîñòî÷íî-åâðîïåéñêèõ ñòðàíàõ ïðîâîäÿòñÿ ðåôåðåíäóìû î âñòóïëåíèè â Åâðîïåéñêèé Ñîþç. Òàê, â èþíå 2003 ãîäà ïîäîáíûé ðåôåðåíäóì ñîñòîÿëñÿ â ×åõèè. Â íåì ïðèíÿëè ó÷àñòèå 55% èçáèðàòåëåé, èç êîòîðûõ 77% âûñêàçàëèñü çà âñòóïëåíèå â Åâðîïåéñêèé Ñîþç184. Îäíîé æå èç ïåðâûõ åâðîïåéñêèõ ñòðàí, êîòîðàÿ âíåñëà â ñâîå çàêîíîäàòåëüñòâî ïîëîæåíèå î ðåôåðåíäóìå ïî ìåæäóíàðîäíî-ïðàâîâûì âîïðîñàì, ÿâëÿåòñÿ Øâåéöàðèÿ. Â ýòîé ñòðàíå â îáÿçàòåëüíîì ïîðÿäêå íà ðåôåðåíäóì âûíîñÿòñÿ âîïðîñû î ïðèñîåäèíåíèè ê îðãàíèçàöèÿì êîëëåêòèâíîé áåçîïàñíîñòè è íàäíàöèîíàëüíûì ñîîáùåñòâàì. Ïî èíèöèàòèâå 50 òûñ. èçáèðàòåëåé èëè âîñüìè êàíòîíîâ ãîëîñîâàíèå ïðîâîäèòñÿ â îòíîøåíèè ìåæäóíàðîäíî-ïðàâîâûõ äîãîâîðîâ, êîòîðûå ÿâëÿþòñÿ áåññðî÷íûìè è íåðàñòîðæèìûìè, ïðåäóñìàòðèâàþò âñòóïëåíèå â ìåæäóíàðîäíóþ îðãàíèçàöèþ, ââîäÿò ìíîãîñòîðîííþþ óíèôèêàöèþ ïðàâà. Èíîãäà ðåôåðåíäóì ðàññìàòðèâàåòñÿ â êà÷åñòâå îáÿçàòåëüíîãî ñðåäñòâà ðàçðåøåíèÿ ðàçíîãëàñèé ìåæäó îðãàíàìè âëàñòè. Â Øâåéöàðèè, íàïðèìåð, åñëè îäèí èç ñîâåòîâ (ïàëàò) Ôåäåðàëüíîãî ñîáðàíèÿ (ïàðëàìåíòà) âûíåñåò ïîñòàíîâëåíèå îá îáùåì ïåðåñìîòðå Êîíñòèòóöèè, à äðóãîé ñîâåò ñ ýòèì íå ñîãëàñèòñÿ, âîïðîñ î íåîáõîäèìîñòè (íî íå î ñîäåðæàíèè) ïåðåñìîòðà âûíîñèòñÿ íà ðåôåðåíäóì. Ñ òî÷êè çðåíèÿ þðèäè÷åñêîé ñèëû ðåøåíèÿ, ïðèíÿòîãî ïóòåì ðåôåðåíäóìà, ðàçëè÷àþò êîíñóëüòàòèâíûé è ðåøàþùèé ðåôåðåíäóìû. Ïåðâûé (õàðàêòåðíûé, â ÷àñòíîñòè, äëÿ ñêàíäèíàâñêîé ìîäåëè äåìîêðàòèè) èñïîëüçóåòñÿ

â öåëÿõ âûÿâëåíèÿ îáùåñòâåííîãî ìíåíèÿ, è äëÿ ãîñóäàðñòâåííûõ îðãàíîâ åãî ðåøåíèÿ íå íîñÿò îáÿçàòåëüíîãî õàðàêòåðà. Â òî æå âðåìÿ â äåìîêðàòè÷åñêîì ãîñóäàðñòâå êîíñóëüòàòèâíûé ðåôåðåíäóì èìååò îïðåäåëåííóþ ìîðàëüíî îáÿçûâàþùóþ ñèëó, ïîñêîëüêó âëàñòè çäåñü íå ìîãóò íå ñ÷èòàòüñÿ ñ ìíåíèåì èçáèðàòåëåé, ïóñòü äàæå ôîðìàëüíî âûðàæåííûì â íåèìïåðàòèâíîé ôîðìå. Â äàííîì îòíîøåíèè ïîêàçàòåëåí êîíñóëüòàòèâíûé ðåôåðåíäóì, ïðîâåäåííûé â 1972 ãîäó â Íîðâåãèè ïî âîïðîñó î âñòóïëåíèè â Îáùèé ðûíîê. Áîëåå ïîëîâèíû ó÷àñòâîâàâøèõ â ãîëîñîâàíèè èçáèðàòåëåé âûñêàçàëîñü ïðîòèâ, è ïðàâèòåëüñòâî, íåñìîòðÿ íà ñâîå ïîëîæèòåëüíîå îòíîøåíèå ê òàêîìó âñòóïëåíèþ, îò íåãî â èòîãå âîçäåðæàëîñü. Êîíñóëüòàòèâíûå ðåôåðåíäóìû íåîäíîêðàòíî ïðîâîäèëèñü è â Øâåöèè (ïî âîïðîñàì èñïîëüçîâàíèÿ ÿäåðíîé ýíåðãèè, çàïðåòà ñïèðòíûõ íàïèòêîâ è ò. ï.). Ðåôåðåíäóì èìååò îïðåäåëåííûå ïðåèìóùåñòâà ïåðåä ïðåäñòàâèòåëüíîé äåìîêðàòèåé, ïðè êîòîðîé âîëþ íàðîäà âûðàæàþò è îáëåêàþò â çàêîíû è èíûå àêòû èçáðàííûå íàñåëåíèåì ïðåäñòàâèòåëè. Ðåôåðåíäóì ïîçâîëÿåò ãðàæäàíàì âûðàçèòü ñâîþ âîëþ íåïîñðåäñòâåííî, ïî÷óâñòâîâàòü ëè÷íóþ îòâåòñòâåííîñòü çà òî, ÷òî ïðîèñõîäèò â ñòðàíå. Ïðèíÿòîå ïóòåì ðåôåðåíäóìà ðåøåíèå îáû÷íî èìååò âûñîêóþ ñòåïåíü ëåãèòèìíîñòè, ïîñêîëüêó ñ÷èòàåòñÿ ðåøåíèåì íàðîäà. Ïðèíÿòûå íà ðåôåðåíäóìå àêòû ôîðìàëüíî íå èìåþò ïðèîðèòåòà ïåðåä èíûìè àêòàìè òîé æå ôîðìû, õîòÿ èíîãäà êîíñòèòóöèîííàÿ äîêòðèíà çàðóáåæíûõ ãîñóäàðñòâ âñòàåò íà ïîçèöèþ èõ áîëüøåé þðèäè÷åñêîé ñèëû. Çíà÷åíèå èíñòèòóòà ðåôåðåíäóìà êàê ñðåäñòâà íåïîñðåäñòâåííîé äåìîêðàòèè â òî æå âðåìÿ íå ñòîèò ïåðåîöåíèâàòü, ïîñêîëüêó ïðèíÿòûå ïóòåì ðåôåðåíäóìà ðåøåíèÿ íîñÿò ïðåèìóùåñòâåííî ïîëèòè÷åñêèé õàðàêòåð, õîòü è îáëå÷åíû â îïðåäåëåííóþ þðèäè÷åñêóþ ôîðìó. Âûíîñèìûå íà ðåôåðåíäóì âîïðîñû íå âñåãäà áûâàþò äîñòóïíû äëÿ âñåñòîðîííåé îöåíêè ñî ñòîðîíû èçáèðàòåëåé. Êðîìå òîãî, ïðàêòèêà ïîêàçûâàåò, ÷òî ðåôåðåíäóì «ìîæåò áûòü èñïîëüçîâàí êàê ïðîòèâîâåñ ïðåäñòàâèòåëüíîé äåìîêðàòèè èëè êàê ñðåäñòâî îáîéòè ïàðëàìåíò è ïðèíÿòü ãîñóäàðñòâåííîå ðåøåíèå âîïðåêè åìó»185. Íåðåäêî ðåôåðåíäóì èñïîëüçîâàëñÿ â óñëîâèÿõ àâòîðèòàðíîãî ðåæèìà äëÿ ëåãèòèìàöèè ïðàâÿùåé ýëèòû è ìàíèïóëèðîâàíèÿ íàñåëåíèåì. Åùå îäíèì èíñòèòóòîì íåïîñðåäñòâåííîé äåìîêðàòèè ÿâëÿåòñÿ íàðîäíàÿ ïðàâîòâîð÷åñêàÿ (çàêîíîäàòåëüíàÿ) èíèöèàòèâà, â íàñòîÿùåå âðåìÿ ïðåäóñìîòðåííàÿ íà öåíòðàëüíîì óðîâíå â òàêèõ ãîñóäàðñòâàõ, êàê Àâñòðèÿ, Èòàëèÿ, Èñïàíèÿ, Øâåéöàðèÿ, à íà ðåãèîíàëüíîì — â Øâåéöàðèè, ÑØÀ è íåêîòîðûõ äðóãèõ ñòðàíàõ. Óêàçàííûé èíñòèòóò îçíà÷àåò ïðåäîñòàâëåíèå óñòàíîâëåííîìó ÷èñëó èçáèðàòåëåé (íàïðèìåð, â Èñïàíèè — 500 òûñ., â Àâñòðèè — 100 òûñ., â Øâåéöàðèè — 50 òûñ., â Áðàçèëèè — 1% îò îáùåãî ÷èñëà èçáèðà-

_________________________________

_________________________________

184 Ñì.: Èçâåñòèÿ. 2003.16 èþíÿ.

185 Êîíñòèòóöèîííîå (ãîñóäàðñòâåííîå) ïðàâî çàðóáåæíûõ ñòðàí. Ñ. 80.

250

251

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел II. Сравнительноправовой, функциональный и философский анализ категории народовластия

òåëåé) ïðàâà âíîñèòü ïðîåêò çàêîíà íà ðàññìîòðåíèå çàêîíîäàòåëüíîãî îðãàíà. Ïðè ýòîì âîçìîæíû îïðåäåëåííûå îãðàíè÷åíèÿ ïðàâîòâîð÷åñêîé èíèöèàòèâû â òàêèõ îáëàñòÿõ, êàê ìåæäóíàðîäíûå îòíîøåíèÿ, ôèíàíñû è íàëîãîîáëîæåíèå, àìíèñòèÿ è ïîìèëîâàíèå. Îñóùåñòâëåíèå íàðîäíîé èíèöèàòèâû íà÷èíàåòñÿ ñ ïðåäñòàâëåíèÿ ïðîåêòà çàêîíîäàòåëüíîãî àêòà â ñîîòâåòñòâóþùèé çàêîíîäàòåëüíûé îðãàí è ñáîðà â òå÷åíèå óñòàíîâëåííîãî ñðîêà (êàê ïðàâèëî, íå áîëåå øåñòè ìåñÿöåâ) ïîäïèñåé èçáèðàòåëåé. Â íåêîòîðûõ ñòðàíàõ (Áðàçèëèÿ, Ðóìûíèÿ) ïîääåðæèâàþùèå ïðîåêò çàêîíà èçáèðàòåëè äîëæíû ïðåäñòàâëÿòü ðàçëè÷íûå ðàéîíû ñòðàíû. Ýòî ñäåëàíî äëÿ òîãî, ÷òîáû ïîñòàíîâêà âîïðîñà èìåëà îáùåãîñóäàðñòâåííûé, à íå ìåñòíûé õàðàêòåð. Âíåñåííûé â çàêîíîäàòåëüíûé îðãàí çàêîíîïðîåêò ïðîõîäèò âñå ñòàäèè çàêîíîäàòåëüíîãî ïðîöåññà è ìîæåò áûòü îòêëîíåí èëè èçìåíåí çàêîíîäàòåëüíûì îðãàíîì. Íàðîäíàÿ ïðàâîòâîð÷åñêàÿ èíèöèàòèâà èìååò ñõîäñòâî ñ íåêîòîðûìè èíûìè ïðàâîâûìè èíñòèòóòàìè. Íî åñëè, íàïðèìåð, «êîëëåêòèâíàÿ ïåòèöèÿ, ïîäàííàÿ ãðàæäàíàìè, íå âëå÷åò îáÿçàííîñòè ãîñóäàðñòâåííîãî îðãàíà â îáÿçàòåëüíîì ïîðÿäêå ðàññìîòðåòü ïðåäëîæåíèå, ñôîðìóëèðîâàííîå â âèäå ñòàòåé çàêîíà, è ïðèíÿòü ïî íåìó ðåøåíèå, òî çàêîíîäàòåëüíàÿ èíèöèàòèâà ýòî, áåçóñëîâíî, ïðåäïîëàãàåò»186. Íàðîäíàÿ ïðàâîòâîð÷åñêàÿ èíèöèàòèâà ïîçâîëÿåò èíèöèèðîâàòü îáñóæäåíèå ïðîåêòîâ çàêîíîâ, ïîëüçóþùèõñÿ ïîïóëÿðíîñòüþ ñðåäè èçáèðàòåëåé, íî íå ïîëó÷èâøèõ ïîääåðæêó â çàêîíîäàòåëüíîì îðãàíå. Êàê ïîêàçûâàåò ïðàêòèêà, ýôôåêòèâíîñòü èíñòèòóòà íàðîäíîé ïðàâîòâîð÷åñêîé èíèöèàòèâû âåñüìà îòíîñèòåëüíà, è íàðîäíàÿ èíèöèàòèâà íå òàê óæ ÷àñòî ðåàëèçóåòñÿ â âèäå ïðèíÿòûõ çàêîíîâ. Íåëüçÿ íå óïîìÿíóòü è òàêóþ ôîðìó íåïîñðåäñòâåííîé äåìîêðàòèè, êàê îáùèå ñîáðàíèÿ æèòåëåé íåáîëüøèõ ïîñåëåíèé (ñõîäû), õàðàêòåðíóþ, â ÷àñòíîñòè, äëÿ îòäåëüíûõ ñòðàí àíãëîñàêñîíñêîãî ïðàâà. Òàê, â ÑØÀ óïðàâëåíèå â ñåëüñêîé ìåñòíîñòè îñóùåñòâëÿåòñÿ â îñíîâíîì ãðàôñòâàìè. Â îäíèõ øòàòàõ ýòî óïðàâëåíèå îáåñïå÷èâàåòñÿ èìè ïðàêòè÷åñêè ïîëíîñòüþ, â äðóãèõ — ãðàôñòâà äåëÿòñÿ íà òàóíû è òàóíøèïû, ïðåäñòàâëÿþùèå ñîáîé íåêóþ «ðåëèêòîâóþ» ôîðìó íåïîñðåäñòâåííîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ íàðîäà. Òàóíû ôóíêöèîíèðóþò â øåñòè øòàòàõ Íîâîé Àíãëèè, ðàñïîëîæåííûõ íà ñåâåðî-âîñòîêå ñòðàíû (Âåðìîíò, Êîííåêòèêóò, Ìàññà÷óñåòñ, Ìýí, ÍüþÃýìïøèð è Ðîä-Àéëåíä), ãäå â ñâîå âðåìÿ è çàðîäèëàñü äàííàÿ ôîðìà ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Îíè îáû÷íî óïðàâëÿþòñÿ íà îñíîâå ðåøåíèé ñîáðàíèé âçðîñëûõ æèòåëåé. Ñîáðàíèÿ ÷àùå âñåãî ïðîâîäÿòñÿ åæåãîäíî (îáû÷íî â ìàðòå), õîòÿ ïðè íåîáõîäèìîñòè ìîãóò ñîçûâàòüñÿ è ÷ðåçâû÷àéíûå ñîáðàíèÿ âíå îáùåãî ãðàôèêà. Íà íèõ èçáèðàåòñÿ ñîâåò â ñîñòàâå òðåõ-ïÿòè ÷åëîâåê (âïðî-

÷åì, êîëè÷åñòâî åãî ÷ëåíîâ ìîæåò äîõîäèòü è äî äåâÿòè). Äåéñòâóÿ â êà÷åñòâå ñâîåîáðàçíîãî èñïîëíèòåëüíîãî êîìèòåòà, äàííûé ñîâåò îñóùåñòâëÿåò îáùèé ïîëèòè÷åñêèé êóðñ, îäîáðåííûé íà ñîáðàíèè, ðàçðàáàòûâàåò áþäæåò òàóíà, âûäàåò ðàçëè÷íûå ëèöåíçèè, çàêëþ÷àåò êîíòðàêòû, ïîääåðæèâàåò ñîáñòâåííîñòü òàóíà â íàäëåæàùåì ñîñòîÿíèè, îðãàíèçóåò ïðîâåäåíèå îáùèõ ñîáðàíèé è âûáîðîâ. Íà ñîáðàíèÿõ òàêæå óòâåðæäàåòñÿ áþäæåò òàóíà, èçáèðàþòñÿ îòäåëüíûå äîëæíîñòíûå ëèöà (êëåðê, êàçíà÷åé, êîíñòåáëü, ñáîðùèê íàëîãîâ, äîðîæíûé êîìèññèîíåð è äð.). Òàóíøèïû ïîëó÷èëè ðàñïðîñòðàíåíèå â òàêèõ øòàòàõ, êàê Íüþ-Éîðê, Ìèííåñîòà, Ïåíñèëüâàíèÿ, Èëëèíîéñ, Èíäèàíà, Êàíçàñ, Ìè÷èãàí, Îãàéî è äð. Îðãàíèçàöèÿ òàóíøèïîâ âî ìíîãîì íàïîìèíàåò îðãàíèçàöèþ òàóíîâ Íîâîé Àíãëèè, îäíàêî èõ ïîëíîìî÷èÿ íîñÿò áîëåå îãðàíè÷åííûé õàðàêòåð. Â òàóíøèïàõ îòäåëüíûõ øòàòîâ (Âèñêîíñèí, Èëëèíîéñ, Ìè÷èãàí, Íüþ-Äæåðñè è äð.) òàêæå ïåðèîäè÷åñêè ïðîâîäÿòñÿ ñîáðàíèÿ ìåñòíûõ æèòåëåé, ïîñêîëüêó ýòî íåïîñðåäñòâåííî ïðåäïèñûâàåòñÿ èõ çàêîíîäàòåëüñòâîì. Ïîëíîìî÷èÿ ýòèõ ñîáðàíèé, îäíàêî, ó´æå (ìíîãèå ôóíêöèè òàóíøèïîâ áûëè âîîáùå ïåðåäàíû ñîîòâåòñòâóþùèì ãðàôñòâàì), à ïîñåùàåìîñòü — åùå íèæå, ÷åì â Íîâîé Àíãëèè (ïîðîé íà òàêèõ ñîáðàíèÿõ ïðèñóòñòâóþò ëèøü ìåñòíûå äîëæíîñòíûå ëèöà, êîòîðûå ïðèíèìàþò ðåøåíèÿ îò èìåíè âñåãî òàóíøèïà). Ïî ìíåíèþ áîëüøèíñòâà àìåðèêàíñêèõ èññëåäîâàòåëåé, ïîäîáíàÿ ôîðìà óïðàâëåíèÿ â áîëüøåé èëè ìåíüøåé ñòåïåíè ïîäõîäèò äëÿ ñîîáùåñòâ ñ íåâûñîêèì óðîâíåì ðàçâèòèÿ êîììóíèêàöèé, ôóíêöèîíèðóþùèõ íà îñíîâå äîñòàòî÷íî àðõàè÷íûõ ñîöèàëüíûõ ñâÿçåé. Îïðåäåëåííûé óïàäîê ýòîé ôîðìû îðãàíèçàöèè ìåñòíîé æèçíè â ñîâðåìåííîé Àìåðèêå âûðàæàåòñÿ, â ÷àñòíîñòè, â ïåðåäà÷å ðÿäà òðàäèöèîííûõ ïîëíîìî÷èé òàóíîâ / òàóíøèïîâ ãðàôñòâàì è â õðîíè÷åñêîé íåñïîñîáíîñòè æèòåëåé íåêîòîðûõ èç íèõ çàïîëíèòü ðÿä âàêàíñèé íà âûáîðíûå äîëæíîñòè. 8.6. Òåíäåíöèè è ïðîáëåìû ðàçâèòèÿ çàðóáåæíîé äåìîêðàòèè Èòàê, äåìîêðàòèÿ îòêðûâàåò ïåðåä ãðàæäàíàìè øèðîêèå âîçìîæíîñòè, êîòîðûõ îíè ëèøåíû ïðè èíûõ ïîëèòè÷åñêèõ ðåæèìàõ. Ãðàæäàíå äåìîêðàòè÷åñêîãî ãîñóäàðñòâà «íàäåæíî çàùèùåíû îò äåñïîòè÷åñêèõ ïðàâèòåëåé, îíè îáëàäàþò ôóíäàìåíòàëüíûìè ïîëèòè÷åñêèìè ïðàâàìè, è, êðîìå òîãî, èì ïðåäîñòàâëåí øèðîêèé ñïåêòð ñâîáîä, îíè ïîëó÷àþò ñïîñîáû çàùèùàòü è îòñòàèâàòü ñâîè ëè÷íûå èíòåðåñû, ââîäÿ èõ â ÷èñëî ïðèîðèòåòíûõ, îíè ìîãóò ïðèíèìàòü ó÷àñòèå â âûðàáîòêå çàêîíîâ, â ñîîòâåòñòâèè ñ êîòîðûìè áóäóò æèòü, äèàïàçîí èõ ìîðàëüíîé àâòîíîìèè äîñòàòî÷íî øèðîê, îíè èìåþò íåîáûêíîâåííûå âîçìîæíîñòè äëÿ ðàçâèòèÿ ëè÷íîñòè»187.

_________________________________

_________________________________

186 Ñðàâíèòåëüíîå êîíñòèòóöèîííîå ïðàâî. Ñ. 232.

187 Äàëü Ð. Óêàç. ñî÷. Ñ. 75.

252

253

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел II. Сравнительноправовой, функциональный и философский анализ категории народовластия

Îïûò ýâîëþöèè çàðóáåæíûõ äåìîêðàòèé â ñôåðå ãîñóäàðñòâåííîãî ñòðîèòåëüñòâà â êîíöå ÕÕ — íà÷àëå ÕÕI âåêà ñâèäåòåëüñòâóåò î òåíäåíöèè ê íåêîòîðîìó îòõîäó îò ïðåæíèõ ñõåì îðãàíèçàöèè ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè, îïðåäåëåííîì îñëàáëåíèè æåñòêîñòè ðàçäåëåíèÿ âëàñòåé. Ñîçäàþòñÿ ôîðìû ïðàâëåíèÿ, ñî÷åòàþùèå ÷åðòû ïðåçèäåíöèàëèçìà è ïàðëàìåíòàðèçìà, ñïîñîáíûå â çàâèñèìîñòè îò êîíêðåòíîé ïîëèòè÷åñêîé ñèòóàöèè ýâîëþöèîíèðîâàòü â ñòîðîíó òîé èëè èíîé «êëàññè÷åñêîé» ìîäåëè. Ïðè ýòîì, êàê ïðàâèëî, íå ìåíÿåòñÿ òåêñò êîíñòèòóöèè è ñîõðàíÿåòñÿ âîçìîæíîñòü îáðàòíîãî äâèæåíèÿ ïðè èíîì ñîîòíîøåíèè ïîëèòè÷åñêèõ ñèë. Â íàñòîÿùåå âðåìÿ âðÿä ëè ìîæíî ãîâîðèòü îá óñèëåíèè èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè êàê î ãëîáàëüíîé òåíäåíöèè ðàçâèòèÿ ïîëèòè÷åñêèõ ñèñòåì ñòðàí ñîâðåìåííîãî ìèðà, êîòîðàÿ äîñòàòî÷íî îò÷åòëèâî ïðîñëåæèâàëàñü íåñêîëüêî äåñÿòèëåòèé íàçàä. Ñîâðåìåííûå ïîëèòè÷åñêèå ìåõàíèçìû ïðåäïîëàãàþò âñå áîëüøåå âçàèìîäåéñòâèå îñíîâíûõ èíñòèòóòîâ ïðè îñóùåñòâëåíèè èìè ñâîèõ ïîëíîìî÷èé, íàöåëèâàþò çàêîíîäàòåëüíóþ è èñïîëíèòåëüíóþ âåòâè âëàñòè íà ñîòðóäíè÷åñòâî, ïîèñê âçàèìíûõ êîìïðîìèññîâ. Êðîìå òîãî, â îòäåëüíûõ ñòðàíàõ íàáëþäàåòñÿ òåíäåíöèÿ ê óñèëåíèþ ðîëè ïàðëàìåíòà â ïîëèòè÷åñêîé æèçíè, ðàñøèðåíèþ åãî êîíòðîëüíûõ ïîëíîìî÷èé çà äåÿòåëüíîñòüþ ïðàâèòåëüñòâà (Èðëàíäèÿ, Ïîðòóãàëèÿ, Ïîëüøà, Áðàçèëèÿ è äð.). Â öåëîì ðÿäå ñòðàí (Øâåöèÿ, Íîðâåãèÿ, Äàíèÿ, Âåëèêîáðèòàíèÿ, Ïîëüøà è äð.) ââåäåí èíñòèòóò ñïåöèàëüíûõ óïîëíîìî÷åííûõ ïàðëàìåíòà ïî êîíòðîëþ çà àäìèíèñòðàöèåé — îìáóäñìàíîâ. Èìååò ìåñòî è èíñòèòóöèàëèçàöèÿ òàêîãî ñïîñîáà ïàðëàìåíòñêîãî êîíòðîëÿ, êàê ðàññëåäîâàòåëüñêàÿ äåÿòåëüíîñòü êîìèòåòîâ ïàðëàìåíòà. Íîâûå êà÷åñòâà ïðèîáðåòàþò è êîíòðîëüíûå ôóíêöèè êîíãðåññà ÑØÀ, ÷òî ñòàëî îñîáåííî çàìåòíî â ïîñëåäíåå äåñÿòèëåòèå ÕÕ âåêà ñ ðîñòîì ÷èñëà ðàçëè÷íûõ ïîäêîìèòåòîâ êîíãðåññà. Ïîñëåäíèå, âíåñÿ íà ïåðâûõ ïîðàõ îïðåäåëåííóþ ïóòàíèöó è áåñïîðÿäîê â ðàáîòó êîíãðåññà, ñïîñîáñòâîâàëè òåì íå ìåíåå áîëüøåé ïîäêîíòðîëüíîñòè ïðåçèäåíòà âûñøåìó çàêîíîäàòåëüíîìó îðãàíó. Â òî æå âðåìÿ èìååò ìåñòî è õàðàêòåðíàÿ äëÿ ðÿäà ïîñòòîòàëèòàðíûõ ãîñóäàðñòâ òåíäåíöèÿ ê óñèëåíèþ èåðàðõè÷åñêèõ íà÷àë â ãîñóäàðñòâåííîì ìåõàíèçìå, åãî îòñòðàèâàíèþ âîêðóã èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè ïðè ñîõðàíåíèè âíåøíå âåñüìà äåìîêðàòè÷íûõ êîíñòèòóöèîííûõ íîðì. Äàííàÿ òåíäåíöèÿ â ðîññèéñêîé ïðåññå áûëà îïðåäåëåíà êàê ïîñòðîåíèå ñâîåîáðàçíîé «óïðàâëÿåìîé äåìîêðàòèè». Ñîïðîâîæäàþùàÿ åå ðåñòðóêòóðèçàöèÿ îñíîâûâàåòñÿ íà èñïîëüçîâàíèè ñîâðåìåííûõ ïîëèòè÷åñêèõ òåõíîëîãèé, àäìèíèñòðàòèâíîãî ðåñóðñà â óñëîâèÿõ íåäîñòàòî÷íî ðàçâèòîé ýêîíîìèêè, ñëàáûõ ïîëèòè÷åñêèõ ïàðòèé è îïðåäåëåííîãî äåôèöèòà åäèíîé ïîëèòè÷åñêîé âîëè. Óêàçàííàÿ ìîäåëü îòðàæàåò îäíî èç ïðîòèâîðå÷èé ñîâðåìåííîé äåìîêðàòèè — ñòîëêíîâåíèå ïðèíöèïà ïðåäñòàâèòåëüñòâà, ìàêñèìàëüíîãî ó÷àñòèÿ

ãðàæäàí ñ íåîáõîäèìîñòüþ îáåñïå÷åíèÿ ýôôåêòèâíîñòè è óïðàâëÿåìîñòè. Çàðóáåæíûé îïûò ñâèäåòåëüñòâóåò î òîì, ÷òî «÷åì ìåíüøå äåìîêðàòè÷åñêàÿ åäèíèöà, òåì âûøå ïîòåíöèàë ó÷àñòèÿ ãðàæäàí â óïðàâëåíèè è òåì íèæå ñòåïåíü íåîáõîäèìîñòè äåëåãèðîâàíèÿ âëàñòíûõ ïîëíîìî÷èé ïðåäñòàâèòåëÿì ãðàæäàí. ×åì åäèíèöà êðóïíåå, òåì øèðå åå âîçìîæíîñòè ýôôåêòèâíî ðåøàòü ïðîáëåìû, ïðåäñòàâëÿþùèå âàæíîñòü äëÿ ãðàæäàí, òåì îñòðåå ñòàíîâèòñÿ íåîáõîäèìîñòü äåëåãèðîâàíèÿ ïîëíîìî÷èé èõ ïðåäñòàâèòåëÿì»188. Ïîëèòè÷åñêàÿ ñòàáèëüíîñòü â óñëîâèÿõ äåìîêðàòèè òðåáóåò êîíñåíñóñà, ñîãëàñèÿ ðàçëè÷íûõ ñëîåâ íàñåëåíèÿ îòíîñèòåëüíî áàçîâûõ äåìîêðàòè÷åñêèõ öåííîñòåé, ñîáëþäåíèÿ îïðåäåëåííûõ ïðàâèë ïîëèòè÷åñêîé èãðû. Äåìîêðàòèÿ ïî ñâîåé ïðèðîäå ÿâëÿåòñÿ èíñòèòóöèàëèçèðîâàííûì ñîðåâíîâàíèåì ïîëèòè÷åñêèõ ñèë çà çàâîåâàíèå è óäåðæàíèå âëàñòè, êîòîðîå â óñëîâèÿõ îòñóòñòâèÿ íàâûêîâ ïîëèòè÷åñêîé èãðû çà÷àñòóþ ïåðåðàñòàåò â êîíôëèêò. Îòñþäà ñòðåìëåíèå ïðàâÿùèõ ýëèò ïîñòòîòàëèòàðíûõ ãîñóäàðñòâ ê èíñòèòóöèàëèçàöèè ýëåìåíòîâ óïðàâëÿåìîñòè â ðàìêàõ ôîðìèðóåìîé èìè ïîëèòè÷åñêîé ñèñòåìû. Ïðîèñõîäèò ñòîëêíîâåíèå èäåàëîâ äåìîêðàòèè è æåñòêèõ èìïåðàòèâîâ ñîâðåìåííîñòè. Ïðè ýòîì ïîðîé îáíàðóæèâàåòñÿ âòîðè÷íàÿ öåííîñòü ñâîáîäû ïî ñðàâíåíèþ ñ ðàâåíñòâîì è ñïðàâåäëèâîñòüþ. Òàê, ñâîáîäà ïîðîé ïðèíîñèòñÿ â æåðòâó óñêîðåííîé ìîäåðíèçàöèè. Èíèöèàòîðû ìîäåðíèçàöèè, îäíàêî, «íå æåëàþò ïîíÿòü, ÷òî, îãðàíè÷èâàÿ ñâîáîäó ãðàæäàí, çàãîíÿÿ âãëóáü íåèçáåæíûå è ñîïóòñòâóþùèå ìîäåðíèçàöèè êîíôëèêòû», îíè «ïîäêëàäûâàþò ìèíó çàìåäëåííîãî äåéñòâèÿ ïîä áóäóùåå áëàãîïîëó÷èå»189. Ñîâðåìåííàÿ äåìîêðàòèÿ çà÷àñòóþ «ïðåäñòàåò ïåðåä íàìè êàê òåõíèêà óïðàâëåíèÿ, êàê ðóòèííàÿ ïðîöåäóðà, îáÿçàííàÿ åæåäíåâíî îòâå÷àòü íà çàïðîñû îáùåñòâà», çà êîòîðûìè «äåìîêðàòè÷åñêàÿ òåîðèÿ, óâû, íå ïîñïåâàåò èç-çà ñâîåãî íåèçáåæíîãî ôîðìàëèçìà»190. Ýòî îñîáî íàãëÿäíî ïðîÿâëÿåòñÿ íà ïðèìåðå âûáîðîâ âñëåäñòâèå ÿâíîãî êîíôëèêòà ìåæäó íîðìàìè èçáèðàòåëüíîãî ïðàâà è ðåàëüíûìè ïðîáëåìàìè èçáèðàòåëüíîé êàìïàíèè — ôèíàíñèðîâàíèåì âûáîðîâ â îáõîä óñòàíîâëåííûõ ïðàâèë, ìàíèïóëèðîâàíèåì ñîçíàíèåì èçáèðàòåëåé ñ èñïîëüçîâàíèåì ñðåäñòâ ìàññîâîé èíôîðìàöèè, «ãðÿçíûõ» èçáèðàòåëüíûõ òåõíîëîãèé è ò. ï. Íà âûáîðû ïðèõîäèò âñå ìåíüøå èçáèðàòåëåé, è ïðè ýòîì ðàñòåò ðîëü äåíåã â îïðåäåëåíèè êîíå÷íîãî ïîáåäèòåëÿ. Òàê, â ñîñòàâëåííîé ïî ïîðó÷åíèþ øâåéöàðñêîé Õåëüñèíñêîé ãðóïïû áðîøþðå, èçëàãàþùåé íà ïðèìåðå Øâåéöàðèè ìîäåëü ïðàâîâîãî äåìîêðàòè÷åñêîãî ãîñóäàðñòâà, îòìå÷àåòñÿ ñëåäóþ-

254

255

_________________________________

188 Äàëü Ð. Óêàç. ñî÷. Ñ. 108. 189 Êîâëåð À.È. Óêàç ñî÷. Ñ. 97. 190 Òàì æå. Ñ. 36.

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел II. Сравнительноправовой, функциональный и философский анализ категории народовластия

ùåå: «Óáåæäåíèå, ÷òî â Øâåéöàðèè ïðàâèò íàðîä, ìàëî ñîîòâåòñòâóåò äåéñòâèòåëüíîñòè, èáî ïðàâîì ïðèíèìàòü ó÷àñòèå â âûáîðàõ è ãîëîñîâàíèÿõ ïîëüçóåòñÿ íåáîëüøàÿ, ïîñòîÿííî óáûâàþùàÿ ÷àñòü íàñåëåíèÿ, èìåþùàÿ ïðàâî ãîëîñà. Â ïðîìåæóòêàõ ìåæäó äâóìÿ ìèðîâûìè âîéíàìè íîðìàëüíûì áûëî ó÷àñòèå â ãîëîñîâàíèÿõ 70–80 ïðîöåíòîâ íàñåëåíèÿ, ñåé÷àñ æå ó÷àñòèå íèæå 40 ïðîöåíòîâ ñòàíîâèòñÿ ïðàâèëîì; äàæå â âûáîðàõ ïàðëàìåíòà ó÷àñòâóåò íå áîëåå ïîëîâèíû íàñåëåíèÿ, îáëàäàþùåãî ïðàâîì ãîëîñà... Èç 6,8 ìëí íàñåëåíèÿ ñòðàíû ïðèáëèçèòåëüíî 4,5 ìëí èìååò ïðàâî ãîëîñà è èçáèðàòåëüíîå ïðàâî (çà èñêëþ÷åíèåì èíîñòðàíöåâ, íåñîâåðøåííîëåòíåé ìîëîäåæè è ò. ä.). Ó÷àñòèå â ãîëîñîâàíèè 40 ïðîöåíòîâ íàñåëåíèÿ îçíà÷àåò, ÷òî òîëüêî 13 ïðîöåíòîâ, èëè 20 ïðîöåíòîâ ãîëîñóþùèõ, ïðèíèìàþò ïîëèòè÷åñêèå ðåøåíèÿ»191. Ïîäîáíîå ïîëîæåíèå äåë àâòîðû îáúÿñíÿþò ðîñòîì áëàãîñîñòîÿíèÿ ëþäåé è îòñóòñòâèåì îñòðûõ êðèçèñîâ. Â òàêîé ñèòóàöèè ãðàæäàíå ñêëîííû îãðàíè÷èâàòüñÿ ëè÷íîé ñôåðîé, â òî âðåìÿ êàê ðàçëè÷íûå ïîëèòè÷åñêèå ïðîáëåìû îòñòóïàþò íà âòîðîé ïëàí. Ïðèâîäèòñÿ, îäíàêî, è èíàÿ ïðè÷èíà — óòðàòà ïîëèòè÷åñêèìè ïàðòèÿìè ñâîåãî áûëîãî çíà÷åíèÿ. Ïàðòèè íå â ñîñòîÿíèè äîëæíûì îáðàçîì îðèåíòèðîâàòü èçáèðàòåëÿ â ïîëèòè÷åñêîé ñôåðå. Â ñîâðåìåííîé Øâåéöàðèè «êîëè÷åñòâî ïîäëåæàùèõ ãîëîñîâàíèþ äåëîâûõ ïðîáëåì è ìåðîïðèÿòèé ôåäåðàöèè, êàíòîíà èëè îáùèíû, ðàâíî êàê è ñëîæíîñòü ïðîáëåì ïîëèòè÷åñêèõ, èç-çà êîòîðûõ ãðàæäàíå, èìåþùèå ïðàâî ãîëîñà, ïðèçûâàþòñÿ ê óðíàì, ñèëüíî âîçðîñëè... Â ñîâðåìåííîì ïðîìûøëåííîì îáùåñòâå ÷àñòî òîëüêî ñïåöèàëèñòû â ñîñòîÿíèè îöåíèòü çíà÷åíèå è ïîñëåäñòâèÿ ïðèíÿòûõ ðåøåíèé ïî îáñóæäàåìîé ïðîáëåìå. Ïîýòîìó èçáèðàòåëü ñïðàøèâàåò ñåáÿ: à êàêóþ öåííîñòü èìååò åãî ëè÷íîå ó÷àñòèå â ãîëîñîâàíèè?»192 Ñóùåñòâóåò è ïðîáëåìà ïîäâåðæåííîñòè ïðåäñòàâèòåëüíûõ îðãàíîâ, êîòîðûå, ñîáñòâåííî, è ñîñòàâëÿþò èíñòèòóöèîíàëüíóþ îñíîâó ñîâðåìåííîé äåìîêðàòèè, îëèãàðõè÷åñêèì òåíäåíöèÿì. Ïðè÷åì äàííûå òåíäåíöèè âî ìíîãîì îïðåäåëÿþòñÿ «áèîëîãè÷åñêèìè îãðàíè÷èòåëÿìè, äåéñòâóþùèìè â îòíîøåíèè âñåõ ëþäåé: íèêòî íå â ñîñòîÿíèè ñëóøàòü è ïîíèìàòü áîëåå îäíîãî âûñòóïàþùåãî â îäíî è òî æå âðåìÿ»193. Íà ïðàêòèêå ýòî îçíà÷àåò, ÷òî äåÿòåëüíîñòü åäâà ëè íå ëþáîãî ñîáðàíèÿ îáû÷íî çàâèñèò îò ïðåðîãàòèâ ðóêîâîäñòâà â ñîñòàâëåíèè ïîâåñòêè äíÿ, çàïèñè âûñòóïàþùèõ, âåäåíèè çàñåäàíèé. Ïî ìåðå óâåëè÷åíèÿ ÷èñëà ÷ëåíîâ òàêîãî ñîáðàíèÿ îðãàíèçîâàííîå îáñóæäåíèå òåõ èëè èíûõ ïðîáëåì, â ðàìêàõ êîòîðîãî áûë áû ñëûøåí ãîëîñ ðÿäîâîãî ÷ëåíà ñîáðàíèÿ, ñòàíîâèòñÿ âñå áîëåå çàòðóäíèòåëüíûì. Ïîêàçàòåëü-

íî, ÷òî â áðèòàíñêîé ïàëàòå îáùèí «äåáàòû ïðîõîäÿò â îñíîâíîì ìåæäó ëèöàìè, çàíèìàþùèìè ðóêîâîäÿùèå ïîçèöèè â äâóõ êðóïíåéøèõ ïàðòèÿõ», à ðÿäîâûå ïàðëàìåíòàðèè ïðè ýòîì «ñîñòàâëÿþò ãðóïïû ïîääåðæêè, ïîäáàäðèâàÿ âûñòóïàþùèõ». Ïðàâèëà æå, äàþùèå êàæäîìó ÷ëåíó ïàëàòû ïðåäñòàâèòåëåé ÑØÀ âîçìîæíîñòü ó÷àñòâîâàòü â äåáàòàõ ëèøü â òå÷åíèå óñòàíîâëåííîãî ÷èñëà ìèíóò, «îçíà÷àþò, ÷òî ñîãëàñîâàííûå è ïîñëåäîâàòåëüíûå äåáàòû â íåé åäâà ëè âîçìîæíû»194. Íåîäíîçíà÷íóþ îöåíêó çà÷àñòóþ ïîëó÷àåò è ðîëü ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â ñîâðåìåííîì ãîñóäàðñòâå. Ñòàíîâëåíèå è ðàçâèòèå «ãîñóäàðñòâà âñåîáùåãî áëàãîñîñòîÿíèÿ», ðåçêîå ðàñøèðåíèå íàáîðà ïðåäîñòàâëÿåìûõ ãðàæäàíàì óñëóã îêàçàëî äâîéñòâåííîå âëèÿíèå íà ôóíêöèîíèðîâàíèå äàííîãî äåìîêðàòè÷åñêîãî èíñòèòóòà. Ñ îäíîé ñòîðîíû, ïîâûñèëàñü ðîëü ìåñòíûõ îðãàíîâ â ïðåäîñòàâëåíèè óñëóã íàñåëåíèþ, â ðåàëèçàöèè ïðàâèòåëüñòâåííîé ïîëèòèêè íà ìåñòàõ, ÷òî, â ñâîþ î÷åðåäü, ñòèìóëèðîâàëî çàèíòåðåñîâàííîñòü ãîñóäàðñòâà â ýôôåêòèâíîñòè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Ñ äðóãîé ñòîðîíû, óñèëèëèñü öåíòðàëèçàöèÿ íàëîãîâîé ñèñòåìû, êîíòðîëü öåíòðà çà äåÿòåëüíîñòüþ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Äîõîäû ìåñòíûõ îðãàíîâ ÷àùå âñåãî íåäîñòàòî÷íû äëÿ ïîêðûòèÿ èõ ðàñõîäîâ. Íå ñëó÷àéíî ôðàíöóçñêèé èññëåäîâàòåëü È. Ìåíè îòìå÷àåò, ÷òî «çà íåêîòîðûìè èñêëþ÷åíèÿìè ìåñòíàÿ àâòîíîìèÿ â îáëàñòè ôèíàíñîâ ÿâëÿåòñÿ èëëþçèåé â ñîâðåìåííîì ìèðå»195. Â ñòðàíàõ ñîâðåìåííîãî ìèðà, òàêèì îáðàçîì, íàáëþäàåòñÿ ïðîòèâîðå÷èå ìåæäó ùåäðîé êîíñòèòóöèîííî-ïðàâîâîé ðèòîðèêîé îòíîñèòåëüíî ìåñòíîé àâòîíîìèè è äåìîêðàòè÷åñêîãî óïðàâëåíèÿ, ïîðîæäàþùåé íåìàëûå îæèäàíèÿ ñî ñòîðîíû íàñåëåíèÿ, è ñêóäíîñòüþ ðåàëüíûõ ðåñóðñîâ ìåñòíûõ âëàñòåé, äàëåêî íå âñåãäà ñïîñîáíûõ óäîâëåòâîðèòü ýòè îæèäàíèÿ. Ïîñêîëüêó ðàñõîäû ìåñòíûõ îðãàíîâ íå ñîîòâåòñòâóþò èõ ðåàëüíûì ôèíàíñîâûì âîçìîæíîñòÿì, íàáëþäàåòñÿ ñâîåîáðàçíûé «âåðòèêàëüíûé äèñáàëàíñ»196, ò. å. ñîçäàåòñÿ ñèòóàöèÿ, êîãäà óñïåõ äåÿòåëüíîñòè ìåñòíûõ âëàñòåé çàâèñèò íå ñòîëüêî îò íèõ ñàìèõ, ñòîëüêî îò ðàçìåðà ïîëó÷àåìûõ îò öåíòðà ñóáñèäèé. Âåäü ãîñóäàðñòâó «äîñòàòî÷íî îòêàçàòü â âûäåëåíèè íåîáõîäèìûõ ñðåäñòâ, ÷òîáû ïîìåøàòü óïðàâëåí÷åñêîìó ïîäðàçäåëåíèþ íà ìåñòàõ ýôôåêòèâíî îñóùåñòâëÿòü ñâîþ äåÿòåëüíîñòü»197. Â äàííîì îòíîøåíèè ïîêàçàòåëüíî ñðàâíåíèå ïîëîæåíèÿ ôðàíöóçñêèõ äåïàðòàìåíòîâ è êîììóí ñ òîé ñèòóàöèåé, â êîòîðîé áû «îêàçàëñÿ èíäèâèä, òåîðåòè÷åñêè ñîâåðøåííîëåòíèé è îáëàäàþùèé ïðàâîñïîñîáíîñòüþ _________________________________

194 Îñòðîì Â. Óêàç. ñî÷. Ñ. 60.

_________________________________

191 Ïîñîáèå ïî äåìîêðàòèè. Ôóíêöèîíèðîâàíèå äåìîêðàòè÷åñêîãî ãîñóäàðñòâà íà ïðèìåðå Øâåéöà-

ðèè. Ì., 1994. Ñ. 33.

195 Meny Y. Government and Politics in Western Europe. Oxford, 1993. P. 297. 196 Bird R. Intergovernmental Finance and Local Taxation in Developing Countries // Public Administration

192 Òàì æå. Ñ. 34.

and Development. Chichester, 1990. V. 10, Nî 3. P. 278.

193 Îñòðîì Â. Óêàç. ñî÷. Ñ. 60.

197Áðýáàí Ã. Óêàç. ñî÷. Ñ. 96.

256

257

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел II. Сравнительноправовой, функциональный и философский анализ категории народовластия

è äååñïîñîáíîñòüþ, íî êîòîðûé ìîæåò ñóùåñòâîâàòü ëèøü áëàãîäàðÿ ìàòåðèàëüíîé ïîìîùè ðîäèòåëåé»198. Ðåçêàÿ àêòèâèçàöèÿ ðîëè ãîñóäàðñòâà â îáëàñòè ìåñòíûõ ôèíàíñîâ â èòîãå «ïðèâåëà ê ïîëíîìó êîëëàïñó òðàäèöèîííîãî áàëàíñà ìåæäó ãîñóäàðñòâåííûì êîíòðîëåì è ìåñòíîé àâòîíîìèåé â ýêîíîìè÷åñêîé ñôåðå»199, ïîñòàâèâ ìåñòíûå îðãàíû â çàâèñèìîå ïîëîæåíèå îò öåíòðàëüíûõ âëàñòåé. Ïðîèçîøëà, ãîâîðÿ ñëîâàìè àíãëèéñêîãî èññëåäîâàòåëÿ Ä.Å. Ýøôîðäà, «íàöèîíàëèçàöèÿ öåíòðàëüíûì ïðàâèòåëüñòâîì âñåé ñîöèàëüíîé ïîëèòèêè»200, ðàíåå îòäàííîé íà îòêóï ìåñòíûì áëàãîòâîðèòåëüíûì è ðåëèãèîçíûì îðãàíèçàöèÿì. Ïîñòåïåííî ïðîèñõîäèëà è îïðåäåëåííàÿ ïåðåîöåíêà òðàäèöèîííûõ öåííîñòåé ìåñòíîé àâòîíîìèè è ìóíèöèïàëüíûõ ñâîáîä. Ãëàâíûé àêöåíò ñòàë ñìåùàòüñÿ ñ âîïðîñîâ ñâîáîäû è íåâìåøàòåëüñòâà ñî ñòîðîíû öåíòðàëüíûõ âëàñòåé â ñòîðîíó èíûõ, áîëåå çàçåìëåííûõ öåííîñòåé, òàêèõ êàê ðàöèîíàëüíîñòü, ýôôåêòèâíîñòü, ýêîíîìèÿ. Ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå ðàññìàòðèâàëîñü óæå íå ñòîëüêî êàê îáùåäåìîêðàòè÷åñêàÿ öåëü, ñêîëüêî êàê ñðåäñòâî ðåøåíèÿ ëîêàëüíûõ ïðîáëåì, ðåàëèçàöèè èíòåðåñîâ ìåñòíûõ ñîîáùåñòâ, îñóùåñòâëåíèÿ íà ìåñòàõ îáùåãîñóäàðñòâåííîãî ïîëèòè÷åñêîãî êóðñà. Ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå, òàêèì îáðàçîì, ñòàëî «áîëüøå ýëåìåíòîì ïðàâîâîé ðèòîðèêè, ÷åì ðåàëüíîñòè»201. Óïðàâëåíèå ïîñðåäñòâîì ìóíèöèïàëüíûõ îðãàíîâ ïðàêòè÷åñêè ïåðåñòàëî òðàêòîâàòüñÿ êàê äåéñòâèòåëüíîå ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå. Ïîñëåäíåìó æå òåðìèíó íà÷àëî ïðèäàâàòüñÿ ïðåèìóùåñòâåííî ïðèêëàäíîå çíà÷åíèå, è ïîä ìåñòíûì ñàìîóïðàâëåíèåì ñòàëè ïîíèìàòü ëèøü íåêîå ïîëèòèêî-ïðàâîâîå êà÷åñòâî ìåñòíûõ ó÷ðåæäåíèé. Â ðåçóëüòàòå óñèëåíèÿ ïðàâîâîãî ðåãóëèðîâàíèÿ, îáÿçûâàþùåãî ìåñòíûå âëàñòè ðåøàòü êîíêðåòíûå âîïðîñû, à â ðÿäå ñëó÷àåâ è ïðåäïèñûâàþùåãî ñïîñîáû ðåøåíèÿ ýòèõ âîïðîñîâ, ìóíèöèïàëüíûå îðãàíû âñå áîëüøå èíòåãðèðóþòñÿ â ãîñóäàðñòâåííûé ìåõàíèçì. Ìíîãèå ïðåðîãàòèâû ìåñòíûõ âëàñòåé èç èõ ïðàâ ïðåâðàòèëèñü, ïî ñóùåñòâó, â èõ îáÿçàííîñòè, âûïîëíÿåìûå ïîä êîíòðîëåì öåíòðàëüíûõ îðãàíîâ. Íå ñëó÷àéíî ãåðìàíñêèé èññëåäîâàòåëü Ð. Ãðàâåðò, õàðàêòåðèçóÿ ñîâðåìåííûå ðåàëèè, îòìå÷àåò, ÷òî «÷åì ïîëíåå âòÿãèâàþòñÿ ìåñòíûå òåððèòîðèàëüíûå åäèíèöû â îñóùåñòâëåíèå êîíñòèòóöèîííîïðàâîâûõ ïðèíöèïîâ ñîöèàëüíîé ãîñóäàðñòâåííîñòè, òåì áîëüøå îíè âûíóæäåíû àáñòðàãèðîâàòüñÿ îò ìåñòíûõ îñîáåííîñòåé è ñëåäîâàòü åäèíûì äëÿ âñåé

ñòðàíû ïðèíöèïàì ãîñóäàðñòâåííîé ïîëèòèêè»202. Ð. Ãðàâåðò óáåæäåí, ÷òî â ñîâðåìåííîé Ãåðìàíèè (êàê è â äðóãèõ ñòðàíàõ) ñóäüáà ìåñòíûõ îðãàíîâ âî ìíîãîì çàâèñèò îò ïîääåðæêè ñî ñòîðîíû ãîñóäàðñòâà. Íåðàçðûâíî ñâÿçàííûå ñ íàëîãîâîé è ôèíàíñîâîé ãîñóäàðñòâåííîé ñèñòåìîé, «îíè ñêîðåå ÿâëÿþòñÿ ÷àñòüþ åäèíîãî öåëîãî, ÷åì íåçàâèñèìûìè òåððèòîðèàëüíûìè åäèíèöàìè, è âîçìîæíîñòü ÷òî-ëèáî ïðåäïðèíÿòü íà ìåñòíîì óðîâíå áîëüøå çàâèñèò îò îáùåé ñèòóàöèè â ãîñóäàðñòâå, ÷åì îò ñïåöèôè÷åñêèõ ìåñòíûõ îáñòîÿòåëüñòâ»203. Ïðàêòèêà ñîâðåìåííîé äåìîêðàòèè ïîêàçûâàåò, ÷òî îíà òàê è íå ñìîãëà ðåøèòü ïðîáëåì îòñòàëîñòè, áåäíîñòè, êîððóïöèè â ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ, à â çàïàäíûõ ãîñóäàðñòâàõ — îñòàíîâèòü ðàñïàä ñîöèàëüíûõ ñâÿçåé è óãëóáëÿþùååñÿ ñîöèàëüíîå ðàññëîåíèå îáùåñòâà, íàðîæäàþùèéñÿ èíäèâèäóàëèçì, ïîëèòè÷åñêîå îò÷óæäåíèå. Îñíîâîé ëèáåðàëüíîé äåìîêðàòèè òðàäèöèîííî ÿâëÿëèñü ïðåäñòàâèòåëüíàÿ äåìîêðàòèÿ, ãîñóäàðñòâî âñåîáùåãî áëàãîñîñòîÿíèÿ, à òàêæå ñðåäíèé êëàññ, ñëóæèâøèé åå îïîðîé. Íî â ñîâðåìåííîì ìèðå «ïðåäñòàâèòåëüíàÿ äåìîêðàòèÿ âñå áîëüøå ñòàíîâèòñÿ äîðîãîñòîÿùèì ðèòóàëîì, ãîñóäàðñòâî îòäàåò âñå áîëüøå ñôåð ñîöèàëüíîãî îáåñïå÷åíèÿ íà îòêóï ÷àñòíûì êîìïàíèÿì, à ñðåäíèé êëàññ ðàñêîëîò íà «íîâûõ áîãàòûõ» è «íîâûõ áåäíûõ», ëèøàÿ äåìîêðàòèþ ñîöèàëüíîé áàçû»204. Äàæå ïðèìåíèòåëüíî ê ñòðàíàì çàïàäíîé äåìîêðàòèè çàðóáåæíûå èññëåäîâàòåëè îòìå÷àþò «óãëóáëÿþùóþñÿ ïðîïàñòü ìåæäó òåìè, êòî íåñåò îòâåòñòâåííîñòü çà ïðèíÿòèå ðåøåíèé, è ðÿäîâûìè ãðàæäàíàìè, ÿâëÿþùèìèñÿ èñòî÷íèêîì èõ ëåãèòèìíîñòè»205. Ïî ìíåíèþ È. Ìåíè, äàííûé ïðîöåññ ïðîèñõîäèò íà ôîíå âñå áîëüøåãî ðàçðûâà ìåæäó «ôîðìàëüíî âñå åùå äåéñòâóþùèìè ìåõàíèçìàìè êëàññè÷åñêîé äåìîêðàòèè è ðåàëüíûì ìåõàíèçìîì ñîâðåìåííûõ ïîëèòè÷åñêèõ ñèñòåì»206. Ðåàëèçàöèÿ ðåøåíèé, ïðèíèìàåìûõ èçáðàííèêàìè íàðîäà, çà÷àñòóþ ïðåâðàùàåòñÿ â ñëîæíûé è çàïóòàííûé ïðîöåññ, â êîòîðîì âî âñåé «êðàñå» ïðîÿâëÿåò ñåáÿ áþðîêðàòèÿ, èáî ðàñøèðåíèå ôóíêöèé è çàäà÷ ñîâðåìåííîãî ãîñóäàðñòâà â äîëæíîé ìåðå íå ñîïðîâîæäàåòñÿ òàê íàçûâàåìîé «àäìèíèñòðàòèâíîé äåìîêðàòèåé». Òåíåâîé ñòîðîíîé ñîâðåìåííîé äåìîêðàòèè, ïðèçâàííîé ñîäåéñòâîâàòü ðàñøèðåíèþ âëèÿíèÿ ãðàæäàí íà äåÿòåëüíîñòü ãîñóäàðñòâåííûõ îðãàíîâ, ÿâëÿ_________________________________

202 Ãðàâåðò Ð. Ôèíàíñîâàÿ àâòîíîìèÿ îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â ÔÐÃ // Ãîñóäàðñòâî è ïðàâî.

Ì., 1992. ¹ 10. Ñ. 107.

_________________________________

198 Âåäåëü Æ. Óêàç. ñî÷. Ñ. 393. 199 The Local Fiscal Crisis in Western Europe: Myths and Realities. L., 1981. P. 128. 200 Ashford D. E. British Dogmatism and French Pragmatism: Centre-Local Policymaking in the Welfare

State. L., 1982. P. 121. 201 The Role of the Constitution in a Changing Society. Oslo, 1991. P. 46.

258

203 Òàì æå. Ñ. 99. 204 Êîâëåð À. È. Óêàç. ñî÷. Ñ. 90. 205 Meny Y. Op. cit. P. 376. 206 Ibid.

259

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел II. Сравнительноправовой, функциональный и философский анализ категории народовластия

åòñÿ âîçíèêíîâåíèå òàêîãî íåäåìîêðàòè÷åñêîãî ïðîöåññà, êàê «òîðã ìåæäó ïîëèòè÷åñêîé è áþðîêðàòè÷åñêîé ýëèòàìè»207. Ïîäîáíîå â ïðèíöèïå è äîëæíî ïðîèñõîäèòü, íî òîëüêî â óñòàíîâëåííûõ äåìîêðàòè÷åñêèìè èíñòèòóòàìè è ïðîöåäóðàìè ðàìêàõ. Ïîñêîëüêó, îäíàêî, òàêèå ðàìêè ïîðîé íå ñîâñåì ÷åòêî î÷åð÷åíû, à ó÷àñòèå íàðîäà â óïðàâëåíèè è êîíòðîëü çà ïðàâèòåëüñòâîì íå âñåãäà äåéñòâåííû, ïîëèòè÷åñêàÿ è áþðîêðàòè÷åñêàÿ ýëèòû ïîëó÷àþò øèðîêèå âîçìîæíîñòè äåéñòâîâàòü ïî ñâîåìó óñìîòðåíèþ. Êàê ñâèäåòåëüñòâóåò çàðóáåæíûé îïûò, ïðîáëåìà ñîâðåìåííîé äåìîêðàòèè ñîñòîèò ïðåæäå âñåãî â íåîáõîäèìîñòè ïåðåîñìûñëåíèÿ òðàäèöèîííûõ ëèáåðàëüíûõ ïðèíöèïîâ ñ ïîçèöèé ñåãîäíÿøíåãî äíÿ, ñ òî÷êè çðåíèÿ îáåñïå÷åíèÿ ýôôåêòèâíîñòè ãîñóäàðñòâà, äåìîêðàòè÷åñêîé ïîëèòèêè, ïîääåðæàíèÿ îïðåäåëåííîãî áàëàíñà ìåæäó ïîëèòè÷åñêîé è ñîöèàëüíîé äåìîêðàòèåé. Ïðè ýòîì íåçûáëåìûì îñòàåòñÿ òåçèñ î ïðåèìóùåñòâå äåìîêðàòèè ïåðåä àâòîðèòàðèçìîì è òîòàëèòàðèçìîì. Èìåííî äåìîêðàòè÷åñêèå ñòðàíû â ñîâðåìåííîì ìèðå ÿâëÿþòñÿ íàèáîëåå ïðîöâåòàþùèìè. Â íèõ äåéñòâóåò ðûíî÷íàÿ ýêîíîìèêà, à îáðàçîâàíèå ñïîñîáñòâóåò íàó÷íî-òåõíè÷åñêîìó ïðîãðåññó è ýêîíîìè÷åñêîìó ïîäúåìó. Êðîìå òîãî, â äåìîêðàòè÷åñêèõ ñòðàíàõ «ñòðîæå ñîáëþäàþòñÿ çàêîíû, ñóäû áîëåå íåçàâèñèìû, èìóùåñòâåííûå ïðàâà ëó÷øå çàùèùåíû, äîãîâîðíûå îáÿçàòåëüñòâà âûïîëíÿþòñÿ íåóêîñíèòåëüíî, âìåøàòåëüñòâî â ýêîíîìè÷åñêèé ïðîöåññ ñî ñòîðîíû ïðàâèòåëüñòâà èëè ïîëèòèêàíîâ, êîòîðûå äåéñòâîâàëè áû ïî ñâîåìó ïðîèçâîëó, ìàëîâåðîÿòíû»208. Ïðàâäà, òåñíàÿ ñâÿçü ìåæäó äåìîêðàòèåé è ðûíî÷íûì êàïèòàëèçìîì «âûÿâëÿåò íåêèé ïàðàäîêñ: ðûíî÷íî-êàïèòàëèñòè÷åñêàÿ ýêîíîìèêà íåèçáåæíî ïîðîæäàåò íåðàâåíñòâî â äîñòóïå ãðàæäàí ê ïîëèòè÷åñêèì ðåñóðñàì»209. Ýêîíîìè÷åñêîå íåðàâåíñòâî ãðàæäàí â èòîãå ïðèâîäèò ê íåðàâåíñòâó ïîëèòè÷åñêîìó, ïîñêîëüêó îòäåëüíûå ãðàæäàíå ïðèîáðåòàþò áîëüøåå âëèÿíèå íà ðåøåíèÿ, äåéñòâèÿ è ïîëèòè÷åñêèé êóðñ ïðàâèòåëüñòâà. Ýòî îïðåäåëÿåò íåêóþ íàïðÿæåííîñòü ìåæäó äåìîêðàòèåé è ðûíî÷íîé ýêîíîìèêîé, ïðèòîì ÷òî èìåííî ðûíî÷íàÿ ýêîíîìèêà è îáû÷íî ñâîéñòâåííûé åé ýêîíîìè÷åñêèé ðîñò ñîçäàþò áëàãîïðèÿòíûå óñëîâèÿ äëÿ ðàçâèòèÿ äåìîêðàòè÷åñêèõ èíñòèòóòîâ. Íà îñíîâàíèè çàðóáåæíîãî îïûòà ìîæåò áûòü ñäåëàí âûâîä î òîì, ÷òî ðàçâèòèå ñèñòåìû äåìîêðàòè÷åñêèõ èíñòèòóòîâ âïîëíå ïî ñèëàì Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, òåì áîëåå ÷òî â Êîíñòèòóöèè 1993 ãîäà (ïðè âñåõ åå íåäîñòàòêàõ) çàëîæåí çíà÷èòåëüíûé äåìîêðàòè÷åñêèé ïîòåíöèàë. Äëÿ ýòîãî íåîáõîäèìî íå òîëüêî ôîðìàëüíîå ïðîâîçãëàøåíèå, íî è äåéñòâåííàÿ ðåàëèçàöèÿ ïðàâ è ñâîáîä ãðàæäàí, óêðåïëåíèå ìåõàíèçìîâ èõ ñóäåáíîé çàùèòû; èíñòèòóöèàëèçàöèÿ

ïàðòíåðñêèõ îòíîøåíèé ìåæäó ãðàæäàíàìè è ãîñóäàðñòâîì è äåáþðîêðàòèçàöèÿ âñåé îáùåñòâåííîé è ïîëèòè÷åñêîé æèçíè; îáó÷åíèå ãðàæäàí èäåÿì äåìîêðàòèè è ïðåâðàùåíèå èõ â ïîëíîïðàâíûé ñóáúåêò ïîëèòè÷åñêèõ îòíîøåíèé; ñîçäàíèå äåéñòâåííûõ ìåõàíèçìîâ îòâåòñòâåííîñòè âûáîðíûõ äîëæíîñòíûõ ëèö ïåðåä íàñåëåíèåì.

_________________________________

207 Äàëü Ð. Óêàç. ñî÷. Ñ. 112.

ÃËÀÂÀ 9. ÍÀÐÎÄÎÂËÀÑÒÈÅ Â ÝÏÎÕÓ ÃËÎÁÀËÈÇÀÖÈÈ 9.1. Íàðîäîâëàñòèå â êîíòåêñòå äóõîâíîãî îïûòà ðîññèéñêîãî çàðóáåæüÿ Òåðìèí «íàðîäîâëàñòèå» èìååò ìíîãî çíà÷åíèé è ìîæåò âûïîëíÿòü ðàçëè÷íûå ôóíêöèè. Â ñàìîì íåéòðàëüíîì ñìûñëå ñëîâî «íàðîäîâëàñòèå» ÿâëÿåòñÿ ïðîñòî ñèíîíèìîì òåðìèíà «äåìîêðàòèÿ». Â ýòîì çíà÷åíèè íàðîäîâëàñòèå ðàçäåëÿåò âñå ïàíåãèðèêè èëè, íàïðîòèâ, èíâåêòèâû, òàê èëè èíà÷å àññîöèèðóåìûå ñ äåìîêðàòèåé. Ìûñëèòåëè ðóññêîãî çàðóáåæüÿ â ñèëó íåîäíîçíà÷íîñòè äåìîêðàòè÷åñêèõ ýêñïåðèìåíòîâ â äîáîëüøåâèñòñêîé Ðîññèè áûëè ñêëîííû ñòàâèòü ïîä ñîìíåíèå ãëîáàëüíîå çíà÷åíèå äåìîêðàòèè. Òàê, ÿðêèé ïðåäñòàâèòåëü «ôèëîñîôèè íåðàâåíñòâà» Í.À. Áåðäÿåâ, ïî îïðåäåëåíèþ íå ïðèåìëþùèé äåìîêðàòèþ, áóêâàëüíî ïèøåò ñëåäóþùåå: «Ïðèçíàíèå íàðîäíîé âîëè âåðõîâíûì íà÷àëîì îáùåñòâåííîé æèçíè ìîæåò áûòü ëèøü ïîêëîíåíèåì ôîðìàëüíîìó, áåññîäåðæàòåëüíîìó íà÷àëó, ëèøü îáîãîòâîðåíèåì ÷åëîâå÷åñêîãî ïðîèçâîëà. Íå òî âàæíî, ÷åãî õî÷åò ÷åëîâåê, à òî, ÷òîáû áûëî òî, ÷åãî îí õî÷åò. Õî÷ó, ÷òîáû áûëî òî, ÷åãî çàõî÷ó. Âîò ïðåäåëüíàÿ ôîðìóëà äåìîêðàòèè, íàðîäîâëàñòèÿ (êóðñèâ ìîé. — Ñ.Ê.)»210. Íåñìîòðÿ íà âíåøíèé áëåñê, áåðäÿåâñêàÿ èíâåêòèâà ïðîòèâ äåìîêðàòèè — íàðîäîâëàñòèÿ íå ñòîëü íåóÿçâèìà, êàê êàæåòñÿ. Íàøå ïåðâîå ïðèíöèïèàëüíîå âîçðàæåíèå ñâÿçàíî ñ òåì, ÷òî ôîðìàëüíûé, èëè ïðîöåäóðíûé, àñïåêò äåìîêðàòèè, êîòîðûé äåìîíèçèðóåòñÿ íàøèì ôèëîñîôîì, â ãëàçàõ ëþáîãî þðèñòà ÿâëÿåòñÿ íåîñïîðèìûì ïðåèìóùåñòâîì äåìîêðàòèè ïî ñðàâíåíèþ ñ ëþáûìè äðóãèìè ðåæèìàìè. Çäåñü Í.À. Áåðäÿåâ äîïóñêàåò ñðàçó äâå íåòî÷íîñòè. Ïåðâàÿ èç íèõ çàêëþ÷àåòñÿ â òîì, ÷òî îí «óëè÷àåò» äåìîêðàòèþ â îòñóòñòâèè «ïîçèòèâíîé îíòîëîãèè», ò. å. êàêîé áû òî íè áûëî ñîäåðæàòåëüíîé ïðîãðàììû óëó÷øåíèÿ êà÷åñòâà æèçíè ëþäåé è ò. ï. Íà ýòî ìîæíî âîçðàçèòü, ÷òî ïðèíöèï ðàâåíñòâà âïîëíå äîïóñêàåò ñâîþ êà÷åñòâåííóþ êîíêðåòèçàöèþ, à èìåííî êàê ïðèíöèï ðàâåíñòâà ÷åëîâå÷åñêîãî äîñòîèíñòâà. Äåìîêðàòè÷åñêèé ðåæèì, åñëè îí íå ôàëüñèôèöèðîâàí ïðàâÿùåé ýëèòîé (îá ýòîì ïîäðîáíåå íèæå), èììàíåíòíî âêëþ÷àåò â ñåáÿ çàäà÷ó ïðèîáùåíèÿ áîëüøèíñòâà ãðàæäàí ê îñîáîé ñèñòåìå ñîöèàëüíûõ îòíîøåíèé.

208 Òàì æå. Ñ. 61. _________________________________

209 Òàì æå. Ñ. 152.

210 Áåðäÿåâ Í. Ôèëîñîôèÿ íåðàâåíñòâà. Ì.: ÈÌÀ-ïðåññ, 1990. Ñ. 159.

260

261

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел II. Сравнительноправовой, функциональный и философский анализ категории народовластия

Â ýòîé äåìîêðàòè÷åñêîé ñèñòåìå ÷åëîâå÷åñêîå äîñòîèíñòâî åäèíî äëÿ âñåõ è íåäåëèìî. Íàïðèìåð, åãî íå ìîæåò áûòü áîëüøå âñåãî ó Ïðåçèäåíòà Ðîññèè èëè Ïàòðèàðõà âñåÿ Ðóñè è ìåíüøå âñåãî ó ïðèâîêçàëüíîé ïðîñòèòóòêè. Äðóãîå äåëî, ÷òî ìíîãèå ëþäè ôàòàëüíî îòîæäåñòâëÿþò ÷åëîâå÷åñêîå äîñòîèíñòâî ñ âíåøíèìè àòðèáóòàìè ñâîåãî ñîöèàëüíîãî ñòàòóñà. Èíûå æå âîîáùå íå äîãàäûâàþòñÿ î òîì, ÷òî ìíîãèå èõ áåäû ïðîèñòåêàþò îò íåóìåíèÿ èäåíòèôèöèðîâàòü è îòñòàèâàòü äîñòîèíñòâî ÷åëîâåêà, ïðåæäå âñåãî âíóòðè ñåáÿ. Âòîðàÿ íåòî÷íîñòü Í.À. Áåðäÿåâà îáóñëîâëåíà ñåðüåçíîé ëîãè÷åñêîé îøèáêîé. Òàê, ïî íåïîíÿòíûì ïðè÷èíàì îí ñíà÷àëà ìîë÷àëèâî îòîæäåñòâëÿåò ïðèíöèï «íàðîäíîé âîëè» è ïðèíöèï ïðîöåäóðû è çàòåì, îòðèöàÿ ïåðâûé, âûíóæäåí îòêàçàòüñÿ è îò âòîðîãî. Â ðåçóëüòàòå ôèëîñîô íåðàâåíñòâà ïðèõîäèò ê àíòèïðàâîâîìó ðåøåíèþ, ò. å. ê ìîë÷àëèâîìó «îáîãîòâîðåíèþ ÷åëîâå÷åñêîãî ïðîèçâîëà», ÷òî îí êàê ðàç è âìåíÿåò â âèíó âñåì äåìîêðàòàì. Âòîðîå ïðèíöèïèàëüíîå âîçðàæåíèå âûçûâàåò áåðäÿåâñêèé ñòèëü ïîñòðîåíèÿ òåêñòà â âèäå ñîâîêóïíîñòè äèñêóññèîííûõ àíàëîãèé. Íàïðèìåð, â îäíîéåäèíñòâåííîé ôðàçå Í.À. Áåðäÿåâ ñâîäèò äåìîêðàòèþ ê âîëþíòàðèçìó, à âîëþíòàðèçì — ê êðàéíåìó èíäèâèäóàëèçìó («õî÷ó, ÷òîáû áûëî òî, ÷åãî çàõî÷ó»). Íà ýòî ìîæíî âîçðàçèòü, ÷òî âîëÿ îòäåëüíîãî èíäèâèäà â ðàìêàõ äåìîêðàòèè îòíþäü íå ñòîëü ðåïðåçåíòàòèâíà, êàê õî÷åò ïîêàçàòü ôèëîñîô íåðàâåíñòâà. Íàðîäîâëàñòèå, èëè — â áåðäÿåâñêîé òåðìèíîëîãèè — âåðõîâåíñòâî «íàðîäíîé âîëè», ìîæåò áûòü êîíêðåòèçèðîâàíî ëèøü êàê ïðèíöèï áîëüøèíñòâà. Îäíàêî ñîöèîëîãè÷åñêèé çàêîí ãëàñèò, ÷òî áîëüøèíñòâî ìîæåò äîñòè÷ü ñîãëàñèÿ ëèøü ïî îïðåäåëåííîìó ìèíèìóìó âîïðîñîâ, âûøå ýòîãî ìèíèìóìà áîëüøèíñòâî íåèçáåæíî ðàñïàäàåòñÿ íà ñîïåðíè÷àþùèå ãðóïïû. Òàêèì îáðàçîì, äåìîêðàòè÷åñêèé êîíñåíñóñ (ìû íå áåðåì ïîêà â ðàñ÷åò âîçìîæíîñòü åãî ôàëüñèôèêàöèè) ïðåäïîëàãàåò îïðåäåëåííûé áàëàíñ çàðàíåå êîìïðîìèññíûõ ðåøåíèé ìåæäó ðàçëè÷íûìè ñîöèàëüíûìè ãðóïïàìè. Èíà÷å ãîâîðÿ, â ðàìêàõ äåìîêðàòèè èíäèâèä, êàê ýòî íè ïàðàäîêñàëüíî, âûñòóïàåò ïðåæäå âñåãî êàê íîñèòåëü îïðåäåëåííûõ êîðïîðàòèâíûõ èíòåðåñîâ, êàê ïðåäñòàâèòåëü ìåíüøèíñòâà, êîòîðûé ïðè îïðåäåëåííûõ óñëîâèÿõ ñîãëàñåí ñòàòü òàêæå è ïðåäñòàâèòåëåì âîëè áîëüøèíñòâà. Èíäèâèäóàëüíàÿ âîëÿ çäåñü èçíà÷àëüíî ðåäóöèðîâàíà äî êîðïîðàòèâíîé âîë», òî÷íåå, äî åå ñòàòèñòè÷åñêîé ôèêöèè. Â ýòîé ïåðñïåêòèâå òàê íàçûâàåìîå áîëüøèíñòâî ïðåäñòàåò êàê øàòêàÿ êîíôåäåðàöèÿ ðàçëè÷íûõ ìåíüøèíñòâ. Òåïåðü ìû ìîæåì ïî äîñòîèíñòâó îöåíèòü äèàëåêòèêó ïðèíöèïà áîëüøèíñòâà: â òîé ÷àñòè, â êîòîðîé êîíñåíñóñ áîëüøèíñòâà íåâîçìîæåí èëè íåöåëåñîîáðàçåí, ïðèíöèï áîëüøèíñòâà êàê áû ïåðåõîäèò â «ñïÿùèé ðåæèì». Çà ðàìêàìè ìèíèìàëüíîãî êîíñåíñóñà áîëüøèíñòâî ñóùåñòâóåò ëèøü ïîòåíöèàëüíî è íåèçáåæíî ïðåäñòàåò êàê «êîíôåäåðàöèÿ ìåíüøèíñòâ», îòñòàèâàþùèõ ñâîè êîðïîðàòèâíûå èíòåðåñû, íå ïîäëåæàùèå ïîëèòè÷åñêîìó òîðãó.

Òàê, îòäåëüíî âçÿòûé ðîññèéñêèé ïåíñèîíåð êàê ïðåäñòàâèòåëü áîëüøèíñòâà â ïðèíöèïå ñîãëàñåí ãîëîñîâàòü çà ïðîãðàììó ýêîíîìè÷åñêîãî ðîñòà Ðîññèè. Íî ýòîò æå ïåíñèîíåð áóäåò ãîëîñîâàòü ïðîòèâ ëþáîé òàêîé ïðîãðàììû, åñëè â íåé íåäîñòàòî÷íî ó÷òåíû èíòåðåñû ïåíñèîíåðîâ êàê ñîöèàëüíîé ãðóïïû. Åñëè òàêèõ ïåíñèîíåðîâ äîñòàòî÷íî ìíîãî, òî äàííàÿ ïðîãðàììà íå íàáåðåò äîëæíîãî êîëè÷åñòâà ãîëîñîâ, ò. å. íå ñòàíåò ïðîãðàììîé, ïîääåðæàííîé áîëüøèíñòâîì íàñåëåíèÿ. Â ýòîì îòðèöàòåëüíîì ñìûñëå, à èìåííî êîãäà ïðèíöèï áîëüøèíñòâà íàòàëêèâàåòñÿ íà ãðàíèöû ñâîåãî ïðèìåíåíèÿ, äåìîêðàòèÿ çàùèùàåò èíäèâèäîâ óæå íå â êà÷åñòâå íîñèòåëåé âåñüìà àáñòðàêòíîé âîëè áîëüøèíñòâà, à â êà÷åñòâå ïðåäñòàâèòåëåé áîëåå êîíêðåòíûõ êîðïîðàòèâíûõ èíòåðåñîâ. Äðóãèìè ñëîâàìè, äåìîêðàòè÷åñêèé ðåæèì ïîääåðæèâàåò âîçìîæíîñòü èíäèâèäà èäåíòèôèöèðîâàòü ñåáÿ ñ òîé èëè èíîé ñîöèàëüíîé ãðóïïîé è çàùèùàòü èíòåðåñû ýòîé ãðóïïû ïðîòèâ èíòåðåñîâ ëþáûõ äðóãèõ ñîöèàëüíûõ ãðóïï. Êàê âèäèì, ôèëîñîôèÿ íåðàâåíñòâà íå îáÿçàòåëüíî äîëæíà áûòü áåðäÿåâñêîé. Îíà âïîëíå ìîæåò ðàçâèâàòüñÿ è íà äåìîêðàòè÷åñêîé îñíîâå. Áîëåå âçâåøåííûì, ÷åì Í.À. Áåðäÿåâ, êðèòèêîì ôîðìàëüíîé äåìîêðàòèè áûë ïîñëåäíèé ðîññèéñêèé ãåãåëüÿíåö è ïîëèòè÷åñêèé ïèñàòåëü È.À. Èëüèí. Áóäó÷è ìîíàðõèñòîì è êîíñåðâàòîðîì, È.À. Èëüèí ïî âîçìîæíîñòè èçáåãàë òåðìèíà «íàðîäîâëàñòèå» è ïðåäïî÷èòàë åìó òåðìèí «íàðîäîïðàâñòâî», ââåäåííûé â íàó÷íûé îáîðîò åùå â XIX âåêå, âåðîÿòíî, èñòîðèêîì Êîñòîìàðîâûì. È.À. Èëüèí îòðèöàë âîçìîæíîñòü ñàìîäîâëåþùåãî íàðîäîâëàñòèÿ, íî íå îòðèöàë âîçìîæíîñòè ñîó÷àñòèÿ íàðîäà â ãîñóäàðñòâåííîì óïðàâëåíèè: «Ó÷àñòèå íàðîäà â îñóùåñòâëåíèè âåðõîâíîé âëàñòè ìîæåò áûòü îðãàíèçîâàíî òàê, ÷òî âñÿêèé âçðîñëûé ãðàæäàíèí èìååò ïðàâî ëè÷íî ó÷àñòâîâàòü â íàðîäíîì ñîáðàíèè; òàêîé ïîðÿäîê íàçûâàåòñÿ íåïîñðåäñòâåííûì íàðîäîïðàâñòâîì è âîçìîæåí òîëüêî â î÷åíü ìàëåíüêèõ ãîñóäàðñòâàõ. Â îãðîìíîì áîëüøèíñòâå ñîâðåìåííûõ ãîñóäàðñòâ íàðîä îñóùåñòâëÿåò ñâîå ó÷àñòèå ÷åðåç âûáîðíûõ (ïðåäñòàâèòåëåé, äåïóòàòîâ), è òàêîé ïîðÿäîê íàçûâàåòñÿ íàðîäíûì ïðåäñòàâèòåëüñòâîì (êóðñèâ âåçäå È.À. Èëüèíà. — Ñ.Ê.)»211 . Êàê âèäèì, â èñõîäíûõ òåçèñàõ È.À. Èëüèíà î äåìîêðàòèè íåò íè÷åãî îðèãèíàëüíîãî. Áîëåå òîãî, îí ïðàêòè÷åñêè âîñïðîèçâîäèò èçâåñòíóþ ìûñëü Àðèñòîòåëÿ î òîì, ÷òî íàèëó÷øåé ôîðìîé èëè òèïîì ãîñóäàðñòâåííîãî óñòðîéñòâà ñëåäóåò ïðèçíàòü ñìåøåíèå ðàçëè÷íûõ ôîðì: «Ïîíÿòíî, ÷òî ðåñïóáëèêà ìîæåò èìåòü õàðàêòåð íå òîëüêî äåìîêðàòè÷åñêèé, íî è àðèñòîêðàòè÷åñêèé è îëèãàðõè÷åñêèé; è òî÷íî òàê æå êîíñòèòóöèîííàÿ ìîíàðõèÿ ìîæåò èìåòü íå òîëüêî àðèñòîêðàòè÷åñêèé è îëèãàðõè÷åñêèé, íî è äåìîêðàòè÷åñêèé õàðàêòåð»212. Àðèñòîòåëåâñêàÿ èäåÿ ñìåøàííîãî óïðàâëåíèÿ ÿâëÿåòñÿ öåíòðàëüíîé

262

263

_________________________________

211 Èëüèí È.À. Î âîñïèòàíèè íàöèîíàëüíîé ýëèòû. Ì.: Æèçíü è ìûñëü, 2001. Ñ. 158. 212 Òàì æå. Ñ. 159.

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел II. Сравнительноправовой, функциональный и философский анализ категории народовластия

äëÿ È.À. Èëüèíà. Ñîîòâåòñòâåííî, ïî àíàëîãèè ñ ïîëèòè÷åñêèìè âçãëÿäàìè Àðèñòîòåëÿ, â îñíîâå èëüèíñêîé òåîðèè ñìåøàííîãî ïóáëè÷íî-ïðàâîâîãî óïðàâëåíèÿ ëåæèò ïðèíöèï àðèñòîêðàòèè. Îäíàêî èäåÿ àðèñòîêðàòèè ëîãè÷åñêè íåîòäåëèìà îò èäåè ãîñóäàðñòâà. Ïî ìíåíèþ Èëüèíà, èìåííî ïîíÿòèå «ãîñóäàðñòâà» ïðåäñòàâëÿåò ñîáîé îñíîâíîå äèàëåêòè÷åñêîå ïðîòèâîðå÷èå ïóáëè÷íî-ïðàâîâîé æèçíè. «Ïðîáëåìà ñâîäèòñÿ ê òîìó, ÷òî â èäåå ãîñóäàðñòâî åñòü êîðïîðàöèÿ, à â äåéñòâèòåëüíîñòè îíî ÿâëÿåòñÿ ó÷ðåæäåíèåì. Ïðîáëåìà ðàçðåøàåòñÿ ÷åðåç ñî÷åòàíèå ó÷ðåæäåíèÿ ñ êîðïîðàöèåé, îäíàêî ïðè ñîáëþäåíèè àðèñòîêðàòè÷åñêîé ïðèðîäû ãîñóäàðñòâà».213 Â ýòîì ôðàãìåíòå È.À. Èëüèí ñòðåìèòñÿ ñîåäèíèòü òåîðèþ Àðèñòîòåëÿ ñ íåêîòîðûìè áàçîâûìè ïîíÿòèÿìè íåìåöêîé òåîðèè ãîñóäàðñòâåííîãî è àäìèíèñòðàòèâíîãî ïðàâà. «Êîðïîðàöèÿ (íàïðèìåð, êîîïåðàòèâ) ñîñòîèò èç àêòèâíûõ, ïîëíîìî÷íûõ è ðàâíîïðàâíûõ äåÿòåëåé. Îíè îáúåäèíÿþòñÿ â åäèíóþ îðãàíèçàöèþ ïî ñâîåé ñâîáîäíîé âîëå: õîòÿò — âõîäÿò â íåå, íå õîòÿò — âûõîäÿò èç íåå. Îíè èìåþò îáùèé èíòåðåñ è âîëüíû ïðèçíàòü åãî èëè îòâåðãíóòü... Êîîïåðàöèÿ... ñòðîèòñÿ ñíèçó ââåðõ. [...] «Âñå ÷åðåç íàðîä» — èäåàë ôîðìàëüíîé äåìîêðàòèè (è êîðïîðàöèè. — Ñ.Ê.)... Íàïðîòèâ, æèçíü ó÷ðåæäåíèÿ (íàïðèìåð, áîëüíèöû, ãèìíàçèè) ñòðîèòñÿ íå ñíèçó, à ñâåðõó... Ëþäè, çàèíòåðåñîâàííûå â æèçíè ýòîãî ó÷ðåæäåíèÿ, ïîëó÷àþò îò íåãî áëàãî è ïîëüçó, íî íå ôîðìóëèðóþò ñàìè íè ñâîåãî îáùåãî èíòåðåñà, íè ñâîåé îáùåé öåëè. Îíè íå èìåþò è ïîëíîìî÷èÿ äåéñòâîâàòü îò ëèöà ó÷ðåæäåíèÿ... Ó÷ðåæäåíèå ñàìî ðåøàåò, «ïðèíèìàåò» îíî èõ èëè íåò; è åñëè «ïðèíèìàåò», íà êàêèõ óñëîâèÿõ è äîêîëå... Ñëåäîâàòåëüíî, ó÷ðåæäåíèå ñòðîèòñÿ ïî ïðèíöèïó îïåêè íàä çàèíòåðåñîâàííûìè ëèöàìè»214. Â êîíòåêñòå ñâîåé äèàëåêòè÷åñêîé òåîðèè ãîñóäàðñòâà Èëüèí îïðåäåëÿåò äåìîêðàòèþ êàê «ãîñóäàðñòâåííûé ñòðîé, ïðè êîòîðîì âëàñòü îðãàíèçîâàíà ïî ïðèíöèïó êîðïîðàòèâíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ»215. Ôàêòè÷åñêè Èëüèí ðàçâèâàåò òåîðèþ ôóíêöèîíàëüíîé, èëè èíñòðóìåíòàëüíîé, äåìîêðàòèè. «Äåìîêðàòèÿ öåííà è äîïóñòèìà ëèøü ïîñòîëüêó, ïîñêîëüêó îíà ñîçäàåò àðèñòîêðàòè÷åñêîå îñóùåñòâëåíèå ãîñóäàðñòâåííîé öåëè, ò. å. ñëóæèò îáùåìó äåëó âëàñòè, ïðàâà è äóõà»216. Ïðè ýòîì Èëüèí ãîòîâ ðàññìàòðèâàòü äåìîêðàòèþ ëèøü êàê îäèí èç âîçìîæíûõ èíñòðóìåíòîâ, ïîñðåäñòâîì êîòîðûõ ãîñóäàðñòâî, èñòîðè÷åñêè âîçíèêøåå êàê ó÷ðåæäåíèå, ïîñòåïåííî ïðèáëèæàåòñÿ ê ñâîåé èäåàëüíîé öåëè, ò. å. ïðèîáðåòàåò ÷åðòû ãîñóäàðñòâà-êîðïîðàöèè.

Ïîëèòè÷åñêîé êîíöåïöèè È.À. Èëüèíà íåëüçÿ îòêàçàòü â ëîãè÷åñêîé ñòðîéíîñòè, ÿñíîñòè è îïðåäåëåííîé óáåäèòåëüíîñòè. Îäíàêî äàííàÿ êîíöåïöèÿ îñíîâàíà íà âåñüìà äèñêóññèîííûõ àêñèîìàõ. Ê ñîæàëåíèþ, Èëüèí íå ðàñêðûâàåò ñìûñëà òàêèõ «áàíàëüíûõ» òåðìèíîâ, êàê «ïîëèòè÷åñêàÿ âëàñòü», «íàðîä» è ò. ï. Áîëåå òîãî, îí ñêëîíåí ê ìèôîëîãèçàöèè óñòîÿâøèõñÿ òåðìèíîâ è ê ñîçäàíèþ âåñüìà òóìàííûõ ñëîâîñî÷åòàíèé (íàïðèìåð, «çëàÿ ãîñóäàðñòâåííàÿ âëàñòü», «äóõîâíî-ãîñóäàðñòâåííûé àâòîðèòåò», «ðåëèãèîçíî-óáåäèòåëüíàÿ âëàñòü» è ò. ï.). Íà íàø âçãëÿä, âñÿ òåîðèÿ È.À. Èëüèíà î ãîñóäàðñòâå ñòîè´ò èëè ïàäàåò â çàâèñèìîñòè îò òîãî, ðàçäåëÿåì ìû åãî èíòóèòèâíîå ïðåäñòàâëåíèå î ïðèðîäå ïîëèòè÷åñêîé âëàñòè, åå îñíîâíûõ ñóáúåêòàõ, ìåòîäàõ èëè íåò. Áóäó÷è êîíñåðâàòîðîì è ìîíàðõèñòîì, È.À. Èëüèí â îñíîâó ñâîåé êîíöåïöèè ïîëîæèë âåñüìà óçêîå ïðåäñòàâëåíèå î âëàñòè. Åñëè ðåêîíñòðóèðîâàòü ïðîçðà÷íûå èëüèíñêèå èíòóèöèè î ïðèðîäå âëàñòåîòíîøåíèé, òî ìû ïîëó÷èì öåëóþ öåïü ëîãè÷åñêèõ ðåäóêöèé. Òàê, «âëàñòü» Èëüèí ïîíèìàåò êàê «ñèëó äàâëåíèÿ, èëè ïðèíóæäåíèÿ». Ñ ýòèì òðóäíî íå ñîãëàñèòüñÿ. Îäíàêî òàêóþ «âëàñòü» Èëüèí ïðàêòè÷åñêè âåçäå îòîæäåñòâëÿåò ñ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòüþ. Ñ ýòèì òàêæå — õîòÿ è ñ îãîâîðêàìè — ìîæíî ñîãëàñèòüñÿ, åñëè áû íàø àâòîð íå ñâîäèë ãîñóäàðñòâåííóþ âëàñòü ê «âëàñòè èñòåáëèøìåíòà», ò. å. ê îôèöèàëüíîé ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè. Íàêîíåö, îôèöèàëüíóþ ãîñóäàðñòâåííóþ âëàñòü Èëüèí ïðàêòè÷åñêè âåçäå ñâîäèò ê «ïðàâèòåëüñòâåííîé âëàñòè». Êàê âèäèì, òåîðèÿ Èëüèíà íå âìåùàåò â ñåáÿ òàêèå ñóùåñòâåííûå ïðîáëåìû, êàê «âëàñòü îïïîçèöèè», íå ãîâîðÿ óæå î êðèìèíàëüíîé òåíäåíöèè âñÿêîé âëàñòè (îá ýòîé îïàñíîñòè ãîâîðèë åùå áëàæåííûé Àâãóñòèí). Ãîðàçäî áîëåå ñóùåñòâåííûé èçúÿí èëüèíñêîé òåîðèè çàêëþ÷àåòñÿ â òîì, ÷òî îíà ôàêòè÷åñêè èãíîðèðóåò âîñõîäÿùóþ äèíàìèêó âëàñòè, ïîñêîëüêó âëàñòü — ýòî íå òîëüêî äàâëåíèå ñâåðõó, ýòî âñåãäà òàêæå è äàâëåíèå ñíèçó. Èëüèí íå ãîòîâ ïðèçíàòü, ÷òî òîëüêî íàðîäíûå ìàññû ÿâëÿþòñÿ êîëëåêòèâíûì íîñèòåëåì âîñõîäÿùåé äèíàìèêè âëàñòíûõ îòíîøåíèé (îá ýòîì ïîäðîáíåå íèæå). Äàæå «âûäåëåíèå êâåðõó» ïðàâÿùåé ýëèòû, èëè òàê íàçûâàåìîé íàöèîíàëüíîé àðèñòîêðàòèè, â ðàìêàõ òåîðèè Èëüèíà âûãëÿäèò êàê ïðîöåññ, èíèöèèðîâàííûé ñâåðõó, êàê ïðîöåññ è îäíîâðåìåííî ðåçóëüòàò öåëåíàïðàâëåííîãî «âûäàâëèâàíèÿ èç íàðîäíîé ìàññû» íîâûõ óïðàâëåíöåâ. Ïðè ýòîì àðèñòîêðàòû «íàâåðõó» äîëæíû «ðàçîìêíóòüñÿ» è âïóñòèòü â ñâîè ðÿäû íîâûõ ïðåäñòàâèòåëåé ïðàâÿùåé ýëèòû. Êàêèì êîíêðåòíî îáðàçîì äîëæåí ïðîèñõîäèòü ïðîöåññ «âûäåëåíèÿ êâåðõó» ëó÷øèõ ëþäåé «èç íàðîäà» è êàêîâà ïðîöåäóðà «ðàçìûêàíèÿ» ðÿäîâ òåõ, êòî óæå íàâåðõó, È.À. Èëüèí íèêàê íå îáúÿñíÿåò. Îäíàêî, áóäó÷è íå òîëüêî ôèëîñîôîì, íî è ïðàâîâåäîì, îí ìîã áû ïðåäëîæèòü îïðåäåëåííûå ñõåìû íà ýòîò ñ÷åò è òåì ñàìûì ñíÿòü õîòÿ áû ýòè âîïðîñû.

_________________________________

213 Èëüèí È.À. Óêàç. ñî÷. Ñ. 252. 214 Òàì æå. Ñ. 295. 215 Òàì æå. Ñ. 262. 216 Òàì æå. Ñ. 263.

264

265

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел II. Сравнительноправовой, функциональный и философский анализ категории народовластия

Íàèáîëåå ãëóáîêóþ êîíöåïöèþ íàðîäîâëàñòèÿ, íà íàø âçãëÿä, ïðåäëîæèëè åâðàçèéöû, è ïðåæäå âñåãî Íèêîëàé Íèêîëàåâè÷ Àëåêñååâ. Ñëåäóåò îòìåòèòü, ÷òî êîíöåïöèÿ íàðîäîâëàñòèÿ åâðàçèéöåâ ïðåäñòàâëÿåò ñîáîé casus specialis åâðàçèéñêîé òåîðèè ãîñóäàðñòâà. Îñîáàÿ öåííîñòü åâðàçèéñêîé êîíöåïöèè äëÿ ñîâðåìåííîé Ðîññèè çàêëþ÷àåòñÿ â òîì, ÷òî îíà ïîñòðîåíà íà áåñïðèñòðàñòíîì àíàëèçå ñîâåòñêîãî îïûòà äåìîêðàòèè. Äðóãèìè ñëîâàìè, åâðàçèéöû àíàëèçèðóþò òàêîå íàðîäîâëàñòèå, îïûò êîòîðîãî óæå èìååò Ðîññèÿ, à íå àáñòðàêòíóþ ñõåìó ïðîçàïàäíîé äåìîêðàòèè, êîòîðàÿ, ïî ìíåíèþ íàøèõ çàïàäíèêîâ, êîãäà-íèáóäü äîëæíà îáðåñòè ëåãèòèìàöèþ â íàøåì Îòå÷åñòâå. Ïðè ñîçäàíèè êîíöåïöèè åâðàçèéñêîãî ãîñóäàðñòâà Í.Í. Àëåêñååâ ïðèìåíÿåò ñðàçó íåñêîëüêî ìåòîäîâ: èñòîðè÷åñêèé, ìåæäèñöèïëèíàðíûé, ñîöèîëîãè÷åñêèé è îñîáåííî ñðàâíèòåëüíûé. Åâðàçèéöû â îòëè÷èå îò Í.À. Áåðäÿåâà íå îòðèöàþò ñàìîãî ïðèíöèïà äåìîêðàòèè. Òàê, Í.Í. Àëåêñååâ óòâåðæäàåò: «Äåìîêðàòèÿ áåññïîðíî ëó÷øå àðèñòîêðàòèè è àáñîëþòíîé ìîíàðõèè â òîì ñìûñëå, ÷òî îíà îòðèöàåò ëè÷íûé ðåæèì è ñîçäàåò óñëîâèÿ äëÿ îöåíêè ïðàâÿùèõ ïî ïðèçíàêàì ÷èñòî îáúåêòèâíûì... Äåìîêðàòè÷åñêèå âëàñòè äîëæíû çàâîåâàòü ñåáå ñèìïàòèè áîðüáîé è ðàáîòîé»217. Îäíàêî åâðàçèéöû îòðèöàþò óíèâåðñàëüíóþ çíà÷èìîñòü çàïàäíîé ìîäåëè äåìîêðàòèè. Áîëåå òîãî, ïî ìíîãèì ïàðàìåòðàì ýòà ìîäåëü ïðåäñòàâëÿåòñÿ èì âåñüìà ïîðî÷íîé, õîòÿ è íåáåñïîëåçíîé â èññëåäîâàòåëüñêèõ öåëÿõ. Âîîáùå, äëÿ àíàëèòè÷åñêîé ìàíåðû Í.Í. Àëåêñååâà õàðàêòåðíî ñèñòåìàòè÷åñêîå ïðèìåíåíèå òàê íàçûâàåìîé áðèòâû Îêêàìà, òî åñòü ïîñëåäîâàòåëüíîå óñòðàíåíèå âñÿêèõ «èçáûòî÷íûõ ñóùíîñòåé», èëè èçëèøåñòâ, çàïàäíîé äåìîêðàòèè. Ïîäîáíàÿ ìåòîäîëîãèÿ îáúÿñíÿåò êàê óñïåõè, òàê è íåäî÷åòû åâðàçèéñêîé êîíöåïöèè íàðîäîâëàñòèÿ. Ðàññìîòðèì ñíà÷àëà òî íàñëåäèå çàïàäíîé äåìîêðàòèè, îò êîòîðîãî åâðàçèéöû îòêàçûâàþòñÿ. Ïðåæäå âñåãî, åâðàçèéöû îòêàçûâàþòñÿ îò ïðèíöèïà ïîëèòè÷åñêîé êîíêóðåíöèè. Ñîîòâåòñòâåííî â åâðàçèéñêîé êîíöåïöèè íåò ìåñòà äëÿ èäåè ëåãàëüíîé îïïîçèöèè è ïðèçíàíèÿ âàæíîñòè ïàðëàìåíòà êàê ôîðóìà äëÿ ïîäãîòîâêè âàæíåéøèõ ðåøåíèé ïóáëè÷íîé âëàñòè. Îñîáåííî êðèòèêóåòñÿ ôóíêöèÿ ïàðëàìåíòà êàê èíñòðóìåíòà ìåæïàðòèéíîãî êîìïðîìèññà. Í.Í. Àëåêñååâ âîîáùå âåñüìà íåãàòèâíî îöåíèâàåò ðîëü ïîëèòè÷åñêèõ ïàðòèé â æèçíè çàïàäíûõ ãîñóäàðñòâ è â ïðèíöèïå îòðèöàåò öåííîñòü ìíîãîïàðòèéíîé ñèñòåìû. «Ìû õîòèì... çàìåíèòü èñêóññòâåííî — àíàðõè÷åñêèé ïîðÿäîê ïðåäñòàâèòåëüñòâà îòäåëüíûõ ëèö è ïàðòèé îðãàíè÷åñêèì ïîðÿäêîì ïðåäñòàâèòåëüñòâà ïîòðåáíîñòåé, çíàíèé è èäåé. Ïîýòîìó íàì íå íóæíà ïîëèòè÷åñêàÿ ïàðòèÿ, êàê îíà íóæíà äåìîêðàòèè çàïàäíîãî ñòèëÿ»218.

Ìîæíî óòâåðæäàòü, ÷òî ñõåìû çàïàäíîé äåìîêðàòèè è çàïàäíîãî ïàðëàìåíòàðèçìà âîîáùå ñëóæàò äëÿ åâðàçèéöåâ êàê áû îòðèöàòåëüíûì ìàñøòàáîì íàðîäîâëàñòèÿ â Ðîññèè è äëÿ Ðîññèè: «Ðåæèì ïàðòèé âçàìåí åñòåñòâåííîé îðãàíèçàöèè ãðàæäàí äàåò îðãàíèçàöèþ ÷èñòî èñêóññòâåííóþ, ïîñòðîåííóþ íå íà äåéñòâèòåëüíûõ ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêèõ èíòåðåñàõ è ïîòðåáíîñòÿõ, íî íà «ïðèíÿòèè ïðîãðàìì». Ïàðòèéíûå ïðîãðàììû ñòðîÿòñÿ îáûêíîâåííî ïî ïðèíöèïó: «Êòî áîëüøå ïîîáåùàåò». Âîò íà òàêèõ ïîñóëàõ è ïîêîèòñÿ îðãàíèçàöèÿ «âåðõîâíîãî îðãàíà» ñîâðåìåííûõ äåìîêðàòèé. Ëþäåé îáúåäèíÿþò íåîñíîâàòåëüíûå îáåùàíèÿ, ïðîáóæäåííàÿ èìè æàäíîñòü, íàäåæäû â áóäóùåì ïîæèâèòüñÿ è ïîëó÷èòü ïîáîëüøå, è íåìóäðåíî, ÷òî ïðè ýòîì ïîëèòè÷åñêàÿ æèçíü ëèøåíà çäîðîâüÿ è ÷èñòîòû. Â ïðîòèâîïîëîæíîñòü âñåìó óêàçàííîìó ñîâåòñêàÿ ñèñòåìà (êóðñèâ ìîé. — Ñ.Ê.), ïî êðàéíåé ìåðå, â ïðèíöèïå ñâîåì, ïîêîèòñÿ íà ïðåäñòàâèòåëüñòâå ÷èñòî ðåàëüíûõ è ïðîôåññèîíàëüíûõ èíòåðåñîâ, ãðóïïèðóþùèõñÿ îêîëî «ñîâåòîâ» êàê îñíîâíûõ ÿ÷ååê ðåñïóáëèêè»219. Âûñòóïàÿ ïðîòèâ ìíîãîïàðòèéíîñòè, åâðàçèéöû ïðèçíàâàëè ïëþðàëèçì ïðîôåññèîíàëüíûõ è òåððèòîðèàëüíûõ êîðïîðàöèé, à òàêæå ðàçëè÷íûõ îáúåäèíåíèé ïî èíòåðåñàì. Â åâðàçèéñêîé ïåðñïåêòèâå íåâîçìîæíû íå òîëüêî ïàðòèè êîíúþíêòóðíîãî õàðàêòåðà, âîçíèêàþùèå äëÿ îáåñïå÷åíèÿ ïîáåäû íà ïðåäñòîÿùèõ âñåîáùèõ âûáîðàõ, íî è òðàäèöèîííûå èäåîëîãè÷åñêèå ïàðòèè, ïðåäñòàâëÿþùèå èíòåðåñû «êîììóíèñòîâ», «ëèáåðàëîâ», «íàöèîíàëèñòîâ» è ò. ï. Â òî æå âðåìÿ â êîíòåêñòå åâðàçèéñòâà âïîëíå ìîæíî ïðåäñòàâèòü òàêèå îáùåñòâåííûå îðãàíèçàöèè, êàê ñïåöèàëèçèðîâàííûå ïðîôñîþçû òðóäÿùèõñÿ, ñîþç ïåíñèîíåðîâ, ëèãó çàùèòíèêîâ ðóññêîãî ÿçûêà, àññîöèàöèþ ôåðìåðîâ, ñîþç âóçîâñêèõ è íàó÷íûõ ðàáîòíèêîâ è ò. ï. Êàêîâà æå ðîëü «îðãàíè÷åñêîãî ïðåäñòàâèòåëüñòâà ïîòðåáíîñòåé, çíàíèé è èäåé» â äåìîòè÷åñêîì ãîñóäàðñòâå åâðàçèéöåâ, ò. å. â ãîñóäàðñòâå ïîäëèííîãî íàðîäîâëàñòèÿ? Â îòëè÷èå îò ïîëèòè÷åñêèõ ïàðòèé çàïàäíîãî îáðàçöà óêàçàííûå îáúåäèíåíèÿ íå ìîãóò ïðèíèìàòü íåïîñðåäñòâåííîãî ó÷àñòèÿ â çàêîíîòâîð÷åñêîì ïðîöåññå. Îäíàêî Í.Í. Àëåêñååâ ôàêòè÷åñêè ïðèçíàåò, ÷òî â äåìîòè÷åñêîì ãîñóäàðñòâå äîëæíà áûòü ñèñòåìà îðãàíîâ, îáëàäàþùèõ èñêëþ÷èòåëüíîé çàêîíîäàòåëüíîé êîìïåòåíöèåé. Äðóãèìè ñëîâàìè, â äåìîòè÷åñêîì ãîñóäàðñòâå äîëæíà áûòü ñèñòåìà, àíàëîãè÷íàÿ èåðàðõèè öåíòðàëüíûõ èñïîëíèòåëüíûõ êîìèòåòîâ, âûïîëíÿþùèõ â ñîâåòñêîì ãîñóäàðñòâå «ðîëü ïàðëàìåíòîâ»220. Õîòÿ Í.Í. Àëåêñååâ ñïåöèàëüíî íå ðàññìàòðèâàåò äàííûé âîïðîñ, ìîæíî ïðåäïîëîæèòü, ÷òî «äåìîòè÷åñêèå ÖÈÊ» áóäóò çàêîíîäàòåëüñòâîâàòü íà îñíîâå ýêñïåðòíûõ îöåíîê èëè äàæå êâàçèçàêîíîïðîåêòîâ ñîîòâåòñòâóþùèõ ïðîôåññèîíàëüíûõ, ïåðñîíàëüíûõ èëè òåððèòîðèàëüíûõ êîðïîðàöèé.

_________________________________

_________________________________

217 Àëåêñååâ Í.Í. Ðóññêèé íàðîä è ãîñóäàðñòâî. Ì.: Àãðàô, 2000. Ñ. 355–356.

219 Àëåêñååâ Í.Í. Óêàç. ñî÷. Ñ. 351–352.

218 Òàì æå. Ñ. 180.

220 Òàì æå. Ñ. 341.

266

267

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел II. Сравнительноправовой, функциональный и философский анализ категории народовластия

Ê äîñòîèíñòâàì ñîâåòñêîé ñèñòåìû óïðàâëåíèÿ Í.Í. Àëåêñååâ, âî-ïåðâûõ, îòíîñèò ñèëüíóþ âëàñòü. Ïðè ýòîì îí îòîæäåñòâëÿåò âëàñòü ñ èñïîëíèòåëüíîé âëàñòüþ, êîòîðàÿ ïðè ñèñòåìå Ñîâåòîâ íå ñâÿçàíà ðîãàòêàìè íàðîäíîãî ïðåäñòàâèòåëüñòâà â äóõå ïàðëàìåíòàðíûõ ðåæèìîâ Çàïàäà. Ñèëà ñîâåòñêîé âëàñòè, ïî ìíåíèþ Í.Í. Àëåêñååâà, â çíà÷èòåëüíîé ñòåïåíè îáúÿñíÿåòñÿ òåì, ÷òî òåîðåòèêè Ñîâåòñêîãî ãîñóäàðñòâà îòêàçàëèñü îò ìîäåëè ðàçäåëåíèÿ âëàñòè è äàæå îò ðàñïðåäåëåíèÿ, èëè ñïåöèàëèçàöèè, ôóíêöèé. Õîòÿ âïîñëåäñòâèè öåíòðàëüíûå èñïîëíèòåëüíûå êîìèòåòû ñòàëè âûïîëíÿòü ôóíêöèþ çàêîíîäàòåëüíûõ îðãàíîâ, ââèäó îäíîïàðòèéíîãî ðåæèìà îíè íå ìîãëè ñòàòü ôîðóìîì ìåæïàðòèéíîé áîðüáû â äóõå çàïàäíûõ ïàðëàìåíòîâ. Ñòàáèëüíîñòü è âíóòðåííÿÿ íåïðîòèâîðå÷èâîñòü ñîâåòñêîé ñèñòåìû ÿâëÿëàñü ñëåäñòâèåì òîãî, ÷òî ñîâåòñêàÿ âëàñòü áûëà îðãàíèçîâàíà ïî «ïðèíöèïó ìàòðåøêè», òàê êàê âìåñòî ïðèíöèïà ñïåöèàëèçàöèè ôóíêöèé â îñíîâå ñîâåòñêîé ñèñòåìû ëåæàë ïðèíöèï çàìåùåíèÿ. Äðóãèìè ñëîâàìè, Ñîâåòû âñåõ óðîâíåé îáëàäàëè èäåíòè÷íûìè ïîëíîìî÷èÿìè â ñîîòâåòñòâèè ñ ñîâåòñêîé ðàçíîâèäíîñòüþ ïðèíöèïà ñóáñèäèàðíîñòè. Ýòî îçíà÷àëî, ÷òî «êàæäûé íèæåñòîÿùèé îðãàí âïîëíå äîëæåí çàìåùàòü â ïðîìåæóòêè ìåæäó ñåññèÿìè êàæäûé âûøåñòîÿùèé îðãàí»221. Â ïðèíöèïå åâðàçèéöû ñîãëàñíû ñ âåðõîâåíñòâîì ïðèíöèïà çàìåùåíèÿ, íî ñ÷èòàþò íåîáõîäèìûì åãî íåñêîëüêî îñëàáèòü, à èìåííî: «íèæåñòîÿùèé îðãàí ìîæåò çàñòóïàòü âûøåñòîÿùèé âî âñåõ âîïðîñàõ, çà èñêëþ÷åíèåì òåõ, êîòîðûå èñêëþ÷èòåëüíî âõîäÿò â êîìïåòåíöèþ âûøåñòîÿùåãî îðãàíà»222. Âòîðûì äîñòîèíñòâîì ñîâåòñêîé ñèñòåìû ÿâëÿåòñÿ ñàì õàðàêòåð íàðîäíîãî ïðåäñòàâèòåëüñòâà. Òàê, «ñîâåòñêàÿ ñèñòåìà çà îòïðàâíóþ òî÷êó áåðåò íå îòâëå÷åííîãî ãîëîñóþùåãî èíäèâèäóóìà, à èçâåñòíóþ ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêóþ åäèíèöó — äåðåâíþ, âîëîñòü, ôàáðèêó — ñ åå ïåðâè÷íûì ãîñóäàðñòâåííûì îðãàíîì — ñîâåòîì äåïóòàòîâ. Ñîâåòñêîå ãîñóäàðñòâî åñòü íå ñîâîêóïíîñòü ãðàæäàí — àòîìîâ, à ñîâîêóïíîñòü ñîâåòîâ»223. Ñ ýòèì äîñòîèíñòâîì îðãàíè÷íî ñâÿçàíà òàêàÿ îñîáåííîñòü ñîâåòñêîé ñèñòåìû, êàê ìíîãîñòóïåí÷àòûå âûáîðû. Ïî ìíåíèþ åâðàçèéöåâ, ìíîãîñòóïåí÷àòûå âûáîðû õîðîøî ïðèñïîñîáëåíû äëÿ îòáîðà íàèáîëåå ñïîñîáíûõ è ëó÷øèõ óïðàâëåíöåâ. «Ïî ïðèíöèïó ñâîåìó òàêàÿ ñèñòåìà èìååò â âèäó ïîñòåïåííî ïðîâåñòè íà ãîñóäàðñòâåííûå âåðõè èñòèííî äåëîâûõ ëþäåé ñ ãîñóäàðñòâåííûõ íèçîâ»224. Òàêèì îáðàçîì, ñîâåòñêàÿ ñèñòåìà ïðåäñòàâëÿåò ñîáîé ðåæèì îïîñðåäîâàííîé

äåìîêðàòèè, êîòîðàÿ, ïî ìíåíèþ Í.Í. Àëåêñååâà, âïîëíå ñîîòâåòñòâóåò äóõó ðóññêîãî íàðîäà. Âìåñòå ñ òåì ñîâåòñêàÿ ñèñòåìà ïðè áîëüøåâèêàõ èçîáèëóåò ñóùåñòâåííûìè ïðîòèâîðå÷èÿìè, èñêàæåíèÿìè è íåäîñòàòêàìè. Ôóíäàìåíòàëüíîå ïðîòèâîðå÷èå, ïî ìíåíèþ Í.Í. Àëåêñååâà, çàêëþ÷àåòñÿ â òîì, ÷òî â îñíîâå Ñîâåòñêîãî ãîñóäàðñòâà ëåæàò äâà íåñîâìåñòèìûõ ïðèíöèïà. «Ýòî — ïðèíöèï ïðîëåòàðñêîé äåìîêðàòèè è ïðèíöèï ïðîëåòàðñêîé äèêòàòóðû»225. Íàðîäîâëàñòèå ïðè òàêîì ñîâìåùåíèè îêàçûâàåòñÿ â ïðîèãðûøå, òàê êàê «ïðîëåòàðèàò ïðèçâàí âåñòè íàðîä òóäà, êóäà ñàì îí íå ìîæåò èëè íå õî÷åò èäòè»226. Ïî íå âïîëíå ïîíÿòíûì ïðè÷èíàì åâðàçèéöû íå àíàëèçèðóþò åùå îäíî ôóíäàìåíòàëüíîå ïðîòèâîðå÷èå ñîâåòñêîé ñèñòåìû, à èìåííî âîïèþùåå íåñîîòâåòñòâèå ìåæäó òåîðèåé ñîâåòñêîé ñèñòåìû è åå ïðàêòèêîé. Â ñâåòå ìàðêñèñòñêîé äîãìû î åäèíñòâå òåîðèè è ïðàêòèêè ýòî íåñîîòâåòñòâèå íå ìîæåò íå áðîñàòüñÿ â ãëàçà. Òàê, ñîãëàñíî çàìûñëó (ïåðâîíà÷àëüíîìó) Â.È. Ëåíèíà ñèñòåìà Ñîâåòîâ â èòîãå äîëæíà áûëà ïðèâåñòè ê ëèêâèäàöèè ïðîôåññèîíàëüíûõ ïîëèòèêîâ «êàê êëàññà». Âëàñòü íàðîäà (â òåîðèè) äîëæíà áûòü îáåñïå÷åíà òåì, ÷òî â òåíäåíöèè êàæäûé ãðàæäàíèí Ñîâåòñêîé ðåñïóáëèêè ÷åðåç ìíîãîñòóïåí÷àòóþ ñèñòåìó Ñîâåòîâ ðàíî èëè ïîçäíî âîâëåêàåòñÿ â ãîñóäàðñòâåííîå óïðàâëåíèå â êà÷åñòâå ðåàëüíîãî íîñèòåëÿ âëàñòåîòíîøåíèé. Íà íàø âçãëÿä, èìåííî â ýòîì êëþ÷å ñëåäóåò ïîíèìàòü ÷àñòî öèòèðóåìûé ëåíèíñêèé òåçèñ «î êóõàðêå», êîòîðàÿ áóäåò ïðàâèòü ãîñóäàðñòâîì. Òàêîâà òåîðèÿ, íî ïðàêòèêà Ñîâåòñêîé ðåñïóáëèêè îêàçàëàñü ñîâñåì èíîé. Óæå óïîìÿíóòûé ïðèíöèï ïðîëåòàðñêîé äèêòàòóðû âåñüìà áûñòðî âûðîäèëñÿ â ïðèíöèï ïàðòèéíîé îëèãàðõèè, ÷òî íà ïðàêòèêå ñòàëî îçíà÷àòü âëàñòü ïàðòèéíîé íîìåíêëàòóðû, à âïîñëåäñòâèè ïðîñòî âëàñòü íàçíà÷åíöåâ «òîâàðèùà Ñòàëèíà». Äðóãèìè ñëîâàìè, îäíîïàðòèéíûé ðåæèì, ñòîëü ìèëûé ñåðäöó åâðàçèéöåâ, ôàêòè÷åñêè ïîäìÿë ïîä ñåáÿ è â èòîãå äèñêðåäèòèðîâàë ñàì ïðèíöèï Ñîâåòñêîé ðåñïóáëèêè. Òåçèñ åâðàçèéöåâ î çàìåíå óçêîèäåîëîãè÷åñêîé ïàðòèè áîëüøåâèêîâ èñòèííî âñåíàðîäíûì åâðàçèéñêèì àâàíãàðäîì, êîòîðûé-äå áóäåò ïðåäñòàâëÿòü òîëüêî äóõîâíî-íðàâñòâåííóþ «èäåîêðàòèþ» äåìîòè÷åñêîãî ãîñóäàðñòâà, ïðåäñòàâëÿåòñÿ âåñüìà äèñêóññèîííûì. Îñîáåííî äèñêóññèîííî çàâåðåíèå â òîì, ÷òî «åâðàçèéñêèé àâàíãàðä» íå áóäåò âìåøèâàòüñÿ â ðàáîòó îôèöèàëüíûõ îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè. Â ñâåòå óñòàíîâëåííîãî Í.Í. Àëåêñååâûì ôàêòà, ÷òî âñå èçâåñòíûå íàì èñòîðè÷åñêèå ãîñóäàðñòâà áûëè îëèãàðõèÿìè, òàêàÿ èëëþçèÿ íå âûçûâàåò ñî÷óâñòâèÿ.

_________________________________

221 Àëåêñååâ Í.Í. Óêàç. ñî÷. Ñ. 340. 222 Òàì æå. Ñ. 341.

_________________________________

223 Òàì æå. Ñ. 351.

225 Àëåêñååâ Í.Í. Óêàç. ñî÷. Ñ. 32.

224 Òàì æå. Ñ. 353.

226 Òàì æå. Ñ. 323.

268

269

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел II. Сравнительноправовой, функциональный и философский анализ категории народовластия

9.2. Íàðîäîâëàñòèå êàê òåðìèí è êàê îáúåêòèâíàÿ ðåàëüíîñòü Êàê ìû âèäåëè, ñëîâî «íàðîäîâëàñòèå» èìååò äîñîâåòñêîå ïðîèñõîæäåíèå. Îäíàêî â Ñîâåòñêîì Ñîþçå áûëà ïðåäïðèíÿòà ïîïûòêà ïðèäàòü ýòîìó ñëîâó ïî ïðåèìóùåñòâó èäåîëîãè÷åñêîå çâó÷àíèå. Äðóãèìè ñëîâàìè, îñîáåííî â ýïîõó òàê íàçûâàåìîãî ðàçâèòîãî ñîöèàëèçìà «íàðîäîâëàñòèå» ñòàëî ñâîåîáðàçíûì ñëîâîì-ñèìâîëîì, êîòîðîå ïðåçþìèðîâàëî ïðèíöèïèàëüíîå ïðåâîñõîäñòâî êîììóíèñòè÷åñêîé ôîðìàöèè íàä âñåìè ïðåäûäóùèìè. Âìåñòå ñ òåì òåðìèí «íàðîäîâëàñòèå» ñîâåòñêèå ó÷åíûå èíîãäà ïðèìåíÿëè «ïî-áåðäÿåâñêè», ò. å. ïðîñòî êàê ñèíîíèì òåðìèíà «äåìîêðàòèÿ». Ïîñëåäíþþ ñîâåòñêèå ó÷åíûå îáû÷íî ïîíèìàëè îãðàíè÷èòåëüíî, à èìåííî êàê àíòè÷íóþ è îñîáåííî êàê áóðæóàçíóþ äåìîêðàòèþ. Ñðåäè îòå÷åñòâåííûõ èññëåäîâàòåëåé îäíèì èç ïåðâûõ îáðàòèë âíèìàíèå íà ýòîò ïàðàäîêñ ïðîôåññîð À.È. Êîâëåð227. Èíòåðåñíî, ÷òî â áûâøåì Ñîâåòñêîì Ñîþçå ñëîâî «íàðîäîâëàñòèå» ìèðíî óæèâàëîñü ñ òàêîé ïîëèòè÷åñêîé êàòåãîðèåé, êàê «íàðîäíàÿ äåìîêðàòèÿ». Ýòà ñêðûòàÿ òàâòîëîãèÿ, êàê èçâåñòíî, ïðèìåíÿëàñü â êà÷åñòâå îáùåé «âèçèòíîé êàðòî÷êè» äëÿ ïîëèòè÷åñêèõ ðåæèìîâ â áûâøèõ ñîöèàëèñòè÷åñêèõ ñòðàíàõ Öåíòðàëüíîé è Âîñòî÷íîé Åâðîïû. ×òî êàñàåòñÿ ñëîâà «íàðîäîâëàñòèå», òî ïåðâîíà÷àëüíî — â îòëè÷èå îò êîñòîìàðîâñêîãî ïîíÿòèÿ «íàðîäîïðàâñòâî» — îíî íå èìåëî íèêàêîé íàöèîíàëüíîé èëè òåððèòîðèàëüíîé ïðèâÿçêè, íî ïîñòåïåííî ñòàëî ïðèîáðåòàòü â ÑÑÑÐ ñâîåîáðàçíûé ôóòóðèñòè÷åñêèé ïîäòåêñò. Íàðîäîâëàñòèå äîëæíî áûëî ñòàòü òåðìèíîì, îáúÿñíÿþùèì íûíå æèâóùèì ïîêîëåíèÿì ïðèðîäó áóäóùåãî êîììóíèñòè÷åñêîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Äðóãèìè ñëîâàìè, ôóòóðèñòè÷åñêèé àñïåêò íàðîäîâëàñòèÿ óêàçûâàë íà îñîáûé ðåæèì ýïîõè îòìèðàíèÿ ãîñóäàðñòâà. Ñîãëàñíî êîììóíèñòè÷åñêîé óòîïèè ýòîò ðåæèì äîëæåí áûë óêðåïëÿòüñÿ ïî ìåðå óñïåøíîãî ñòðîèòåëüñòâà êîììóíèñòè÷åñêîãî îáùåñòâà. Çäåñü íåîáõîäèìî ïîìíèòü î òîì, ÷òî â êîíòåêñòå òàê íàçûâàåìîãî íàó÷íîãî êîììóíèçìà ðå÷ü èäåò îá îòìèðàíèè ñîöèàëèñòè÷åñêîãî ãîñóäàðñòâà. Íèæå ìû áóäåì ðàññìàòðèâàòü ïðîáëåìàòèêó íåêîììóíèñòè÷åñêîãî íàðîäîâëàñòèÿ â ñîâðåìåííóþ ýïîõó. Âèçèòíîé êàðòî÷êîé íûíåøíåé ýïîõè ÿâëÿåòñÿ ñëîâî «ãëîáàëèçàöèÿ». Îíî îçíà÷àåò ïðåæäå âñåãî óòâåðæäåíèå ñòàíäàðòîâ Çàïàäíîé, èëè — â ñîâðåìåííîé òåðìèíîëîãèè — Ñåâåðíîé, öèâèëèçàöèè â êà÷åñòâå îáùèõ êðèòåðèåâ ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêèõ è ïîëèòè÷åñêèõ îòíîøåíèé âî âñåì ìèðå. Âàæíîé êîííîòàöèåé òåðìèíà «ãëîáàëèçàöèÿ» ÿâëÿåòñÿ ïðåäñòàâëåíèå î «ñóìåðêàõ» íàöèîíàëüíîãî ãîñóäàðñòâà âîîáùå. Äðóãèìè ñëîâàìè, åñëè âåðèòü èäåîëîãèè ãëîáàëèçàöèè, òî ìû æèâåì â ýïîõó îòìèðàíèÿ íàöèîíàëüíîãî, èëè — ÷òî òî æå — êëàññè÷åñêîãî, áóðæóàçíîãî ãîñóäàðñòâà. Îòñþäà èìåííî â íàøó ýïîõó ïðîáëåìà íàðîäîâëàñòèÿ ïðèîáðåòàåò îñîáûé ñìûñë.

Îêîëîíàó÷íîå ïðîèñõîæäåíèå ñëîâà «íàðîäîâëàñòèå» äåëàåò åãî óÿçâèìûì äëÿ âñåâîçìîæíûõ êîíòàìèíàöèé è ëåãêî äîñòóïíûì äëÿ «ìåçàëüÿíñîâ» ñ ïðàêòè÷åñêè ëþáûìè èäåîëîãèÿìè è óòîïèÿìè. Îòñþäà âîçíèêàåò îïàñíàÿ ïîëèñåìèÿ ñëîâà «íàðîäîâëàñòèå», íåïðèåìëåìàÿ äëÿ íàó÷íîãî òåðìèíà. Òàê, êàæäàÿ èäåîëîãèÿ, ïðåòåíäóþùàÿ íà «íàðîäîâëàñòíîñòü», âêëàäûâàåò â ñëîâî «íàðîä» ñîáñòâåííîå ñîäåðæàíèå. Â êîíòåêñòå ëèáåðàëèçìà, èëè — ÷òî òî æå — ëèáåðàëüíîãî èíäèâèäóàëèçìà, «íàðîä» — ýòî ïðåæäå âñåãî ñîîáùåñòâî äîáðîïîðÿäî÷íûõ è çàêîíîïîñëóøíûõ íàëîãîïëàòåëüùèêîâ. Äëÿ àíàðõèñòà â äóõå Ï.-Æ. Ïðóäîíà «íàðîä» — ýòî ôåäåðàöèÿ ñàìîäîñòàòî÷íûõ ïðîôåññèîíàëüíûõ ñîîáùåñòâ, êîòîðûå â ïðèíöèïå íå íóæäàþòñÿ â «óñëóãàõ» ãîñóäàðñòâåííîé áþðîêðàòèè. Â ðàìêàõ êëàññè÷åñêîãî ñîöèàëèçìà «íàðîä» — ýòî ïðåæäå âñåãî ïðîëåòàðèàò, ó÷ðåäèâøèé è ïîääåðæèâàþùèé ãîñóäàðñòâî ðàáî÷åãî êîíòðîëÿ, ó÷åòà è ðàñïðåäåëåíèÿ ñîöèàëüíûõ áëàã. Äëÿ ïîñëåäîâàòåëüíîãî êîììóíèñòà «íàðîä» — ýòî ïîëèòè÷åñêàÿ ìàññà èíäèâèäîâ, ïðåîäîëåâøèõ èíäèâèäóàëüíóþ îò÷óæäåííîñòü è ôðàãìåíòàðíîñòü ïîñðåäñòâîì òîòàëüíîé âîâëå÷åííîñòè â ðàçíîîáðàçíûå ñîöèàëüíûå ðîëè è ôóíêöèè. Äëÿ ôàøèñòà «íàðîä» — ýòî ïðîñòî ýòíîïîëèòè÷åñêàÿ êàòåãîðèÿ, êîòîðàÿ äîëæíà îáñëóæèâàòü ïîëèòè÷åñêèå ìèôû î «ðàñîâîì ïðåâîñõîäñòâå», «íàöèè áåç ïðîñòðàíñòâà» è ò. ï. Íåòðóäíî çàìåòèòü, ÷òî ïàðòèéíûå èäåîëîãèè, êîòîðûå îêàçûâàþò âëèÿíèå íà îáúåì è ñîäåðæàíèå ñëîâà «íàðîäîâëàñòèå», ñàìè ïîä÷èíÿþòñÿ èäåîëîãèÿì áîëåå âûñîêîãî (ìèðîâîççðåí÷åñêîãî) ïîðÿäêà. Òàê, êîììóíèçì è ôàøèçì ìîæíî ðàññìàòðèâàòü â êîíòåêñòå àâòîðèòàðèçìà è òîòàëèòàðèçìà, ëèáåðàëèçì — â êîíòåêñòå äåìîêðàòèè è èíäèâèäóàëèçìà, ñîöèàëèçì è îò÷àñòè àíàðõèçì — â êîíòåêñòå òîé æå äåìîêðàòèè è êîëëåêòèâèçìà. Íåñìîòðÿ íà îò÷àñòè èäåîëîãè÷åñêîå ïðîèñõîæäåíèå ñëîâà «íàðîäîâëàñòèå», ìû ïîëàãàåì, ÷òî ñ ìîìåíòà ïîÿâëåíèÿ ÷åëîâå÷åñêîãî îáùåñòâà âñåãäà ñóùåñòâîâàëà íåêàÿ îáúåêòèâíàÿ ðåàëüíîñòü, êîòîðàÿ âïîëíå âìåùàåòñÿ â îáúåì ïîíÿòèÿ «íàðîäîâëàñòèå». Â ýòîì ñìûñëå — õîòÿ ýòîò òåçèñ ìîæåò ïîêàçàòüñÿ ïàðàäîêñàëüíûì — íàðîäîâëàñòèå êàê áîëåå øèðîêîå ïî îáúåìó ïîíÿòèå íå âìåùàåòñÿ â äåìîêðàòè÷åñêóþ ïàðàäèãìó âëàñòè, åñëè òîëüêî ìû íå íàìåðåíû îòîæäåñòâëÿòü íàðîäîâëàñòèå ñ òàê íàçûâàåìîé ïðÿìîé äåìîêðàòèåé. Äåëî â òîì, ÷òî íàðîäîâëàñòèå (îáúåêòèâíîå) ñóùåñòâóåò ïðè ëþáîì ðåæèìå, äàæå â óñëîâèÿõ òîòàëèòàðèçìà (íèæå ìû ïîñòàðàåìñÿ ýòî äîêàçàòü íà êîíêðåòíûõ ïðèìåðàõ). Ïîä íàðîäîâëàñòèåì ìû áóäåì ïîíèìàòü ñîâîêóïíîñòü ôîðì æèçíåäåÿòåëüíîñòè áîëüøèíñòâà íàñåëåíèÿ, êîñâåííî âûïîëíÿþùèõ ïîëèòè÷åñêóþ ðîëü ïîñðåäñòâîì ðàñïðîñòðàíåíèÿ è óòâåðæäåíèÿ îáúåêòèâíî ïðèíóäèòåëüíûõ ñîöèàëüíûõ ñòàíäàðòîâ. Ðå÷ü èäåò î òàêèõ ñòàíäàðòàõ, êîòîðûå îáÿçàí ó÷èòûâàòü ëþáîé ïðîôåññèîíàëüíûé ïîëèòèê èëè àäìèíèñòðàòîð, åñëè îí æåëàåò âîéòè âî âëàñòü è ñîõðàíèòü åå.

_________________________________

227 Ñì.: Êîâëåð À.È. Èñòîðè÷åñêèå ôîðìû äåìîêðàòèè. Ì.: Íàóêà, 1990.

270

271

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел II. Сравнительноправовой, функциональный и философский анализ категории народовластия

Èòàê, â îòëè÷èå îò äåìîêðàòèè îáúåêòèâíîå íàðîäîâëàñòèå, âî-ïåðâûõ, òîòàëüíî (âñåîõâàòíî) ïî ñâîåé ïðèðîäå è ÷àñòî òîòàëèòàðíî ïî ñïîñîáó äåéñòâèÿ. Îíî óñòàíàâëèâàåò òàêèå ñîöèàëüíûå ïðàâèëà, â òîì ÷èñëå è ñòàíäàðòû «ïîëèòè÷åñêîé èãðû», êîòîðûå íå ìîæåò èãíîðèðîâàòü íè îäèí ó÷àñòíèê ñîöèàëüíûõ îòíîøåíèé. Ñòðîãî ãîâîðÿ, îáúåêòèâíîå íàðîäîâëàñòèå ñëàáî îðèåíòèðîâàíî íà ñòàíäàðòû êàêèõ-ëèáî ìåíüøèíñòâ â îòëè÷èå îò ñîâðåìåííîé äåìîêðàòèè. Â ëó÷øåì ñëó÷àå îíî èãíîðèðóåò ýòè ôðàãìåíòàðíûå ñòàíäàðòû, à â õóäøåì — ïðåîäîëåâàåò èõ è äåëàåò íåâîçìîæíûì èõ îñóùåñòâëåíèå. Âî-âòîðûõ, îáúåêòèâíîå íàðîäîâëàñòèå ïåðôîðìàòèâíî, ò. å. ñîâïàäàåò ñ ïðîöåññîì ñâîåãî ôóíêöèîíèðîâàíèÿ è ïîýòîìó íå èìååò âíåøíå çàäàííûõ öåëåé. Äðóãèìè ñëîâàìè, öåëè è ìåòîäû íàðîäîâëàñòèÿ ñîâïàäàþò, òàê êàê îòäåëüíûé íîñèòåëü «íàðîäíîé âëàñòè» íèêîãäà íå ÿâëÿåòñÿ åå òâîðöîì è, ê ñîæàëåíèþ, î÷åíü ðåäêî ÿâëÿåòñÿ åå ñîçíàòåëüíûì íîñèòåëåì. Â ñòðîãîì ñìûñëå, ñóáúåêòîì íàðîäíîé âëàñòè ÿâëÿåòñÿ èñòîðè÷åñêè îïðåäåëåííîå ñîöèîêóëüòóðíîå ñîîáùåñòâî â åäèíñòâå ïðåæäå æèâøèõ è íûíå æèâóùèõ ïîêîëåíèé. Èíäèâèäóàëüíûì íîñèòåëÿì òàêîé âëàñòè â îòëè÷èå îò ïðîôåññèîíàëüíûõ ïîëèòèêîâ íåò íóæäû ðàçãðàíè÷èâàòü ïîëèòè÷åñêóþ è ÷àñòíóþ ñôåðû æèçíè. Îòäåëüíûé íîñèòåëü íàðîäíîé âëàñòè îñóùåñòâëÿåò åå àâòîìàòè÷åñêè, ñàìèì ñïîñîáîì ñâîåé æèçíåäåÿòåëüíîñòè. Îáû÷íî ýòî ïðîèñõîäèò íà óðîâíå òàê íàçûâàåìîé íàðîäíîé ïñèõîëîãèè, ò. å. áåç âìåøàòåëüñòâà ñîçíàòåëüíîé, ðàöèîíàëüíîé äåÿòåëüíîñòè ñî ñòîðîíû èíäèâèäà, âëàñòâóþùåãî ïîäîáíûì îáðàçîì. Äðóãèìè ñëîâàìè, èíäèâèä ñîó÷àñòâóåò â íàðîäîâëàñòèè òåì, êàê îí æèâåò è ÷òî îí äåëàåò äëÿ òîãî, ÷òîáû æèòü (èëè âûæèâàòü) äàëüøå. Ôóíêöèîíèðîâàíèå îáúåêòèâíîãî íàðîäîâëàñòèÿ ìîæíî ïîÿñíèòü íà ñëåäóþùåì ïðèìåðå. Èçâåñòíî, ÷òî â ñèñòåìå óïðàâëåíèÿ ìíîãèõ ãîñóäàðñòâ Âîñòîêà ðàñïðîñòðàíåí ñîöèàëüíûé èíñòèòóò òàê íàçûâàåìûõ «ïîäàðêîâ», êîòîðûé ñ òî÷êè çðåíèÿ îáùåñòâåííîãî ìíåíèÿ Çàïàäà ÿâëÿåòñÿ ðàçíîâèäíîñòüþ âçÿòêè, ò. å. ÿâëÿåòñÿ ïðàâîíàðóøåíèåì, à âîâñå íå îäíèì èç ñîöèàëüíûõ èíñòèòóòîâ. Îòñþäà ñëåäóåò, ÷òî áîðüáà ñ êîððóïöèåé äëÿ ïðàâèòåëüñòâ íååâðîïåéñêèõ ãîñóäàðñòâ íå ìîæåò ñâîäèòüñÿ ëèøü ê âîïðîñó êàäðîâîé ïîëèòèêè. Ýòà áîðüáà áóäåò ïðåäñòàâëÿòü ñîáîé òèòàíè÷åñêóþ çàäà÷ó ïðîòèâîäåéñòâèÿ îáúåêòèâíîìó ñòàíäàðòó, êîòîðûé ïîääåðæèâàåòñÿ îáðàçîì æèçíè áîëüøèíñòâà íàñåëåíèÿ. Â äàííîì ñëó÷àå ãîñóäàðñòâåííàÿ ïîëèòèêà äîëæíà áóäåò ïðåîäîëåòü ñòàíäàðòû âñåîáùåé òåðïèìîñòè, èëè «ïîïóñòèòåëüñòâà ñèñòåìå ïîäàðêîâ», ñî ñòîðîíû îáúåêòèâíîãî íàðîäîâëàñòèÿ. ßñíî, ÷òî óêàçàííàÿ çàäà÷à ñòàíîâèòñÿ ïðîñòî íåâîçìîæíîé â òåõ ñòðàíàõ, ãäå íèçøèå àäìèíèñòðàòîðû, êîòîðûå ñðåäè áþðîêðàòîâ îáëàäàþò íàèáîëåå íàäåæíûìè çíàíèÿìè î ïðèðîäå è ôîðìàõ îáúåêòèâíîãî íàðîäîâëàñòèÿ, ìîãóò âûæèâàòü è, ñëåäîâàòåëüíî, ôóíêöèîíèðîâàòü òîëüêî áëàãîäàðÿ òàêèì «ïîäàðêàì».

Â-òðåòüèõ, òîòàëèòàðíûé è ïåðôîðìàòèâíûé àñïåêò íàðîäîâëàñòèÿ êîíâåðãåíòíû è âçàèìíî óñèëèâàþò äðóã äðóãà. Áîëåå òîãî, ïåðôîðìàòèâíûé õàðàêòåð íàðîäîâëàñòèÿ ñàì ïî ñåáå îêàçûâàåò òîòàëèòàðíûé ýôôåêò íà âñå ñîöèàëüíûå îòíîøåíèÿ. Îäèí èç áûâøèõ ìèíèñòðîâ ðàññêàçàë àâòîðó ýòèõ ñòðîê ñëåäóþùóþ èñòîðèþ. Êîãäà ýòîò îòñòàâíîé ìèíèñòð áûë êðóïíûì ÷èíîâíèêîì â Çàïàäíîé Ñèáèðè, îí äîëãî íå ìîã íàëàäèòü ñèñòåìó îáðàòíîé ñâÿçè ñ ïðåäñòàâèòåëÿìè ìåñòíûõ ñòðóêòóð óïðàâëåíèÿ. Îäíàæäû îí äîãàäàëñÿ, ÷òî ïðîáëåìà çàêëþ÷àëàñü â åãî ñîáñòâåííîì íåæåëàíèè «ïîääåðæèâàòü ðàçãîâîð» â ñîîòâåòñòâèè ñ èçâåñòíîé íàðîäíîé òðàäèöèåé. Ïîñëå òîãî êàê áûâøèé ìèíèñòð äîêàçàë âñåì, ÷òî îí «íîðìàëüíûé ïüþùèé ÷åëîâåê», ó íåãî ñðàçó æå íàëàäèëèñü ïàðòíåðñêèå îòíîøåíèÿ ñ ìåñòíûìè ðóêîâîäèòåëÿìè. Áîëåå òîãî, îí ñòàë ïîëó÷àòü äîïîëíèòåëüíóþ èíôîðìàöèþ, êîòîðàÿ âîçìîæíà òîëüêî â íåôîðìàëüíîé îáñòàíîâêå. Ýòîò ïðèìåð íè â êîåé ìåðå íå ïðåñëåäóåò öåëü îïðàâäàòü èëè îñóäèòü «ïüÿíóþ òðàäèöèþ» Ðîññèè. Îí ïðîñòî ïîêàçûâàåò, êàê ïîä äàâëåíèåì îäíîé èç ôîðì íàðîäíîãî îáðàçà æèçíè óáåæäåííûé òðåçâåííèê áûë âûíóæäåí èçìåíèòü ñîáñòâåííûì ïðèíöèïàì äëÿ òîãî, ÷òîáû ñîõðàíèòü ñâîþ ïðåñòèæíóþ è õîðîøî îïëà÷èâàåìóþ äîëæíîñòü. Êàê ïåðâè÷íàÿ ôîðìà ïóáëè÷íîé âëàñòè, âîçíèêøàÿ åùå â ýïîõó ïîòåñòàðíûõ («äîïîëèòè÷åñêèõ») ñîîáùåñòâ, íàðîäîâëàñòèå ÿâëÿåòñÿ îáúåêòèâíîé áàçîé, ôóíäàìåíòîì äëÿ ëþáûõ ôîðì ãîñóäàðñòâåííîé ïîëèòèêè. Ïîÿâëåíèå íîâûõ ïîëèòè÷åñêèõ èäåîëîãèé è ïàðòèé, âçëåò ïîïóëÿðíîñòè è áåññëàâíîå ïàäåíèå îòäåëüíûõ ïîëèòèêîâ îáúÿñíÿþòñÿ, íà íàø âçãëÿä, ëèáî óìåíèåì, ëèáî íåñïîñîáíîñòüþ ñîîòâåòñòâóþùèõ ïîëèòèêîâ èäåíòèôèöèðîâàòü ïîòåíöèàë îáúåêòèâíîãî íàðîäîâëàñòèÿ è äîâåðèòüñÿ åãî èíåðöèîííîé ìîùè. Ðåàëüíàÿ ìîùü íàðîäîâëàñòèÿ íåðåäêî ïðîÿâëÿåòñÿ ñ îòðèöàòåëüíîé ñòîðîíû. Äðóãèìè ñëîâàìè, îáúåêòèâíîå íàðîäîâëàñòèå ÷àñòî ôóíêöèîíèðóåò â íåãàòèâíîì ðåæèìå, îáû÷íî ïîñðåäñòâîì òàê íàçûâàåìîé ñîöèàëüíîé àïàòèè, êîãäà áîëüøèíñòâî íàñåëåíèÿ ïðîñòî èãíîðèðóåò ÷óæäûå äëÿ íåãî ñòàíäàðòû è ïðàâèëà îôèöèàëüíîé âëàñòè. Ìåõàíèçìàìè íåãàòèâíîãî íàðîäîâëàñòèÿ ÿâëÿþòñÿ àêòû âîçäåðæàíèÿ òàì, ãäå äëÿ ïðîâåäåíèÿ îôèöèàëüíîé ïîëèòèêè òðåáóåòñÿ àêòèâíàÿ ïîçèöèÿ áîëüøèíñòâà, àêòû èìèòàöèè ñîòðóäíè÷åñòâà ñ îôèöèàëüíîé âëàñòüþ òàì, ãäå àêòû ÿâíîãî äèñòàíöèðîâàíèÿ íåâîçìîæíû èëè íåöåëåñîîáðàçíû, è îñîáåííî àêòû íåéòðàëèçàöèè è äàæå àäàïòàöèè ê íàðîäíûì ñòàíäàðòàì âðàæäåáíûõ äëÿ íàðîäà öåëåé, çàäà÷ è ìåòîäîâ îôèöèàëüíîé ïîëèòèêè. Íà íàø âçãëÿä, ìíîãèå ðåôîðìû ñâåðõó (â òîì ÷èñëå è ìíîãîîáåùàþùàÿ ñòîëûïèíñêàÿ ðåôîðìà â öàðñêîé Ðîññèè) áûëè èçíà÷àëüíî îáðå÷åíû íà ïðîâàë òåì, ÷òî îíè íå ó÷èòûâàëè èíåðöèîííóþ ìîùü îáúåêòèâíîãî íàðîäîâëàñòèÿ, îñîáåííî â åãî íåãàòèâíîì ðåæèìå. Íåãàòèâíîå íàðîäîâëàñòèå âîîáùå ìîæíî ñ÷èòàòü ñàìîé ãðàíäèîçíîé è òðóäíîêîíòðîëèðóåìîé ñèñòåìîé ïîëèòè÷åñêîãî ñàáîòàæà. Ïî ãåíèàëüíîìó ïðîâèäåíèþ À.Ñ. Ïóøêèíà, åñëè «íàðîä

272

273

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел II. Сравнительноправовой, функциональный и философский анализ категории народовластия

áåçìîëâñòâóåò», òî äàæå òàêîìó îïûòíîìó ïîëèòèêó, êàê Áîðèñ Ãîäóíîâ, íåâîçìîæíî äîëãî óäåðæèâàòü ïåðñîíàëüíóþ èëè êîðïîðàòèâíóþ âëàñòü. Îòñþäà âûâîä: ëþáàÿ ðåôîðìà ñâåðõó äîëæíà áûòü âòèñíóòà â ïðîêðóñòîâî ëîæå òåõ ôîðì æèçíåäåÿòåëüíîñòè, êîòîðûå ÿâëÿþòñÿ ìàíèôåñòàöèåé «íàðîäíîãî äóõà», ò. å. ïîääåðæèâàþòñÿ áîëüøèíñòâîì íàñåëåíèÿ äàííîãî ãîñóäàðñòâà. Âåëèêèå ðåâîëþöèîíåðû è äèêòàòîðû óìåëè èñïîëüçîâàòü èíåðöèîííûé ïîòåíöèàë íåãàòèâíîãî íàðîäîâëàñòèÿ â ñâîèõ öåëÿõ, íî òîëüêî â êðàòêîñðî÷íîì ïëàíå. Òàê, ïðèçûâû áîéêîòèðîâàòü âûáîðû èëè íå ïëàòèòü íàëîãè ìîãóò áûòü ýôôåêòèâíûìè ëèøü â òîì ñëó÷àå, åñëè òàêèå ïðèçûâû îñíîâàíû íà îòðèöàòåëüíîì îòíîøåíèè áîëüøèíñòâà íàñåëåíèÿ ê îôèöèàëüíîé âëàñòè è ñîçâó÷íû èìïåðàòèâàì íåãàòèâíîãî íàðîäîâëàñòèÿ. Íåãàòèâíîå íàðîäîâëàñòèå êàê ñèñòåìà òîòàëüíîãî ïîëèòè÷åñêîãî ñàáîòàæà ÷àñòî èñïîëüçîâàëàñü âîñõîäÿùåé ïîëèòè÷åñêîé ýëèòîé ïðîòèâ èñòåáëèøìåíòà. Â ýòîé ñâÿçè õðåñòîìàòèéíà ïîëèòèêà áîëüøåâèêîâ âïëîòü äî îêòÿáðÿ 1917 ãîäà. Äîñòàòî÷íî óêàçàòü íà ïîëèòèêó Ëåíèíà è Òðîöêîãî â ïåðèîä Ïåðâîé ìèðîâîé âîéíû, êîãäà îíè âûñòóïàëè çà ïîðàæåíèå â ýòîé âîéíå öàðñêîé Ðîññèè. Îäíàêî âîçìîæíîñòü çëîóïîòðåáëåíèé, è â ÷àñòíîñòè èñïîëüçîâàíèå íåãàòèâíîãî íàðîäîâëàñòèÿ â öåëÿõ òîòàëüíîé äåìîðàëèçàöèè, íå ÿâëÿåòñÿ àðãóìåíòîì ïðîòèâ íåãàòèâíîãî íàðîäîâëàñòèÿ êàê òàêîâîãî. Ñàìî ïî ñåáå íåãàòèâíîå íàðîäîâëàñòèå äîñòàòî÷íî êîíñåðâàòèâíî: îíî ïðîñòî âûïîëíÿåò çàãðàäèòåëüíóþ èëè áëîêèðóþùóþ ôóíêöèþ, ïðåïÿòñòâóÿ çàðîæäåíèþ èëè ðàñïðîñòðàíåíèþ îïàñíûõ ñîöèàëüíûõ ïðàêòèê. Â èòîãå íåãàòèâíîå íàðîäîâëàñòèå âñåãäà îáðàùàåòñÿ ïðîòèâ äèêòàòîðîâ è ëîæíîé ëåãèòèìíîñòè èõ ðåæèìîâ. Âìåñòå ñ òåì íåëüçÿ çàáûâàòü è î ïîëîæèòåëüíîé ñòîðîíå íàðîäîâëàñòèÿ, î åãî ïîçèòèâíîì ðåæèìå. Òàê, ïîçèòèâíîå íàðîäîâëàñòèå èãðàëî ãîñïîäñòâóþùóþ ðîëü â æèçíåäåÿòåëüíîñòè ïîòåñòàðíûõ (äîïîëèòè÷åñêèõ) ñîîáùåñòâ è äî ñèõ ïîð âûïîëíÿåò âàæíóþ ôóíêöèþ â æèçíè ìóíèöèïàëèòåòîâ ìíîãèõ çàïàäíûõ ãîñóäàðñòâ. Ìîæíî ïðåäïîëîæèòü, ÷òî îáúåêòèâíîå íàðîäîâëàñòèå â æèçíåñïîñîáíîì ñîîáùåñòâå ôóíêöèîíèðóåò ïîñðåäñòâîì ñî÷åòàíèÿ êàê àëãîðèòìîâ íåãàòèâíîãî ðåæèìà (â âèäå ñîöèîêóëüòóðíûõ çàïðåòîâ è ñîçâó÷íûõ èì àêòîâ âîçäåðæàíèÿ, èìèòàöèè, íåéòðàëèçàöèè è ò. ï.), òàê è àëãîðèòìîâ ïîçèòèâíîãî ðåæèìà (â âèäå ñîöèàëüíîé êîîïåðàöèè è ñîîòâåòñòâóþùèõ åé ïðåäïèñàíèé). Óñòîé÷èâîñòü ñòðóêòóð íåãàòèâíîãî íàðîäîâëàñòèÿ, íà íàø âçãëÿä, ÿâëÿåòñÿ áàçîé è ïðåäïîñûëêîé äëÿ ñòàíîâëåíèÿ è ðàçâèòèÿ ñòðóêòóð ïîçèòèâíîãî íàðîäîâëàñòèÿ. Äðóãèìè ñëîâàìè, åñëè áîëüøèíñòâî ïðîñòûõ ëþäåé â ðàìêàõ îäíîãî è òîãî æå ïîëèòè÷åñêîãî ñîîáùåñòâà íå ðàçäåëÿþò åäèíîé ñèñòåìû çàïðåòîâ è âîçäåðæàíèé, òî îíè íå ìîãóò èìåòü íå òîëüêî îñíîâû, íî è íàäåæíûõ ìîòèâîâ äëÿ ñîöèàëüíîé êîîïåðàöèè. Ñëåäîâàòåëüíî, ïðè ñòàíîâëåíèè ÷åëîâå÷åñêîãî

îáùåñòâà íåãàòèâíîå íàðîäîâëàñòèå îïåðåæàëî ðàçâèòèå ïîçèòèâíîãî íàðîäîâëàñòèÿ. Â ïåðèîäû äåãðàäàöèè îáùåñòâåííûõ îòíîøåíèé â ïåðâóþ î÷åðåäü èñ÷åçàþò ìåõàíèçìû ïîçèòèâíîãî íàðîäîâëàñòèÿ. Íåãàòèâíûé æå ðåæèì îáëàäàåò ãîðàçäî áîëåå ïðîäîëæèòåëüíîé èíåðöèîííîé ôàçîé. Ðàçðóøåíèå ìåõàíèçìîâ íåãàòèâíîãî íàðîäîâëàñòèÿ â ðàìêàõ áàçîâîé ñèñòåìû çàïðåòîâ, íà íàø âçãëÿä, ìîæåò áûòü óñêîðåíî ëèøü íàïðàâëåííûìè äåéñòâèÿìè ïîðî÷íûõ ïðåäñòàâèòåëåé îôèöèàëüíîé âëàñòè, ÷òî âñåãäà ïðèâîäèò ëèáî ê âðåìåííîé àíîìèè è àíàðõèè, ëèáî ê ïîëíîé äåãðàäàöèè ïîëèòè÷åñêîãî ñîîáùåñòâà. Íî ïîñëå òîãî êàê óòðà÷èâàåòñÿ ýíòóçèàçì îôèöèàëüíûõ ïðîâîäíèêîâ àíòèíàðîäíîé ïîëèòèêè, ïðèäàâëåííûå ìåõàíèçìû íåãàòèâíîãî íàðîäîâëàñòèÿ îòíîñèòåëüíî áûñòðî âîññòàíàâëèâàþòñÿ. Â Ðîññèè òàêîå âîññòàíîâëåíèå — ê ñîæàëåíèþ, ëèøü âðåìåííîå — äîñòàòî÷íî áûñòðî îñóùåñòâèëîñü â ïðîöåññå ïåðåõîäà îò ïîëèòèêè âîåííîãî êîììóíèçìà ê òàê íàçûâàåìîé íîâîé ýêîíîìè÷åñêîé ïîëèòèêå. Êàê è âñÿêàÿ îáúåêòèâíàÿ ðåàëüíîñòü, íàðîäîâëàñòèå íå âìåùàåòñÿ â äóàëèñòè÷åñêóþ, èëè ìàíèõåéñêóþ, êàðòèíó ìèðà. Ìû íå ìîæåì îäíîçíà÷íî çàíåñòè íàðîäîâëàñòèå íè ïî «âåäîìñòâó äîáðà», íè ïî «âåäîìñòâó çëà». Äðóãèìè ñëîâàìè, ïðèðîäà è ìåõàíèçìû íàðîäîâëàñòèÿ ìîãóò îêàçûâàòü êàê ñóáëèìèðóþùåå, òàê è äåãðàäèðóþùåå âëèÿíèå íà âñå ñôåðû ñîöèàëüíûõ îòíîøåíèé. Áåçóñëîâíûì ïëþñîì îáúåêòèâíîãî íàðîäîâëàñòèÿ ÿâëÿåòñÿ åãî îõðàíèòåëüíûé õàðàêòåð. Îáúåêòèâíîå íàðîäîâëàñòèå, îñîáåííî â åãî íåãàòèâíîì ðåæèìå, ïðåäñòàâëÿåò ñîáîé ïîñëåäíþþ öèòàäåëü çàùèòû ÷åëîâå÷åñêîãî äîñòîèíñòâà. Íåãàòèâíîå íàðîäîâëàñòèå — ýòî ìîùíûé çàãðàäèòåëüíûé áàðüåð, ïðåïÿòñòâóþùèé íàèáîëåå äåðçêèì è íàèìåíåå äàëüíîâèäíûì ïðåäñòàâèòåëÿì ãîñïîäñòâóþùèõ êëàññîâ îãðàíè÷èòü ñôåðó äåéñòâèÿ ïðèíöèïà ÷åëîâå÷åñêîãî äîñòîèíñòâà ðàìêàìè áîãàòûõ êâàðòàëîâ áîëåå èëè ìåíåå áëàãîïîëó÷íûõ ãîðîäîâ. Áåçóñëîâíûìè äîñòîèíñòâàìè îáëàäàåò è ïîçèòèâíîå íàðîäîâëàñòèå. Çäåñü ìîæíî óêàçàòü íà òàê íàçûâàåìóþ ýêñïîëÿðíóþ ýêîíîìèêó, ò. å. ýêîíîìè÷åñêóþ àêòèâíîñòü ëþäåé â ðåæèìå ãîðèçîíòàëüíîé âçàèìî- è ñàìîïîìîùè, êîãäà áåäíÿê àêòèâíî ïîääåðæèâàåò áåäíÿêà è òåì ñàìûì ïîìîãàåò ñîõðàíèòü äëÿ ñåáÿ è äðóãèõ áåäíÿêîâ ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêîãî ïàðòíåðà. Òàêàÿ ýêîíîìèêà âîçìîæíà äàæå ïðè âðàæäåáíîñòè ñî ñòîðîíû èñòåáëèøìåíòà è òîëüêî áëàãîäàðÿ ñóùåñòâîâàíèþ è ôóíêöèîíèðîâàíèþ ìåõàíèçìîâ ïîçèòèâíîãî íàðîäîâëàñòèÿ. Ñ äðóãîé ñòîðîíû, íàðîäîâëàñòèå èìååò òàêèå áàçîâûå õàðàêòåðèñòèêè, êîòîðûå âñåãäà îòêðûòû äëÿ çëîóïîòðåáëåíèé è — êàê íè ïàðàäîêñàëüíî — ìîãóò áûòü èñïîëüçîâàíû ïðîòèâ ñàìîãî îáúåêòèâíîãî íàðîäîâëàñòèÿ. Íåêîòîðûå áàçîâûå õàðàêòåðèñòèêè íàðîäîâëàñòèÿ ìîæíî ðàññìàòðèâàòü è ñî çíàêîì «ïëþñ» è ñî çíàêîì «ìèíóñ». Ìû óæå ãîâîðèëè î òîì, ÷òî íàðîäîâëàñòèå

274

275

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел II. Сравнительноправовой, функциональный и философский анализ категории народовластия

ïðåäñòàâëÿåò ñîáîé òîòàëèòàðèçì par excellence, èëè îáúåêòèâíûé òîòàëèòàðèçì, â êîòîðîì áåññìûñëåííî èñêàòü êàêèõ-ëèáî õàðèçìàòè÷åñêèõ ïðåäñòàâèòåëåé. Äðóãèìè ñëîâàìè, íàðîäîâëàñòèå — ýòî òîòàëèòàðèçì áåç àâòîðèòàðèçìà, êîòîðûé ôóíêöèîíèðóåò ñàì ïî ñåáå, áåç âîæäåé è ïðî÷èõ ïðèõîäÿùèõ è óõîäÿùèõ àâòîðèòåòîâ. Óêàçàííûé òîòàëèòàðèçì íàðîäîâëàñòèÿ óñëîâíî ìîæíî ðàññìàòðèâàòü êàê ïëþñ â òîì ñìûñëå, ÷òî íàðîäîâëàñòèå íèêòî è íèêîãäà íå ñìîæåò «îáåçãëàâèòü». Îäíàêî, ñ äðóãîé ñòîðîíû, îáúåêòèâíîå áåçíà÷àëèå, ò. å. îòñóòñòâèå ëèäåðîâ, çàïðîãðàììèðîâàííûõ ñàìîé ñèñòåìîé íà çàùèòó íàðîäîâëàñòèÿ, ÿâëÿåòñÿ ãëàâíîé ïðè÷èíîé ïîÿâëåíèÿ ïîëèòè÷åñêîé îðãàíèçàöèè îáùåñòâà, ò. å. ãîñóäàðñòâà ñ õàðàêòåðíûì äëÿ íåãî êëàññîì ïðîôåññèîíàëüíûõ ïîëèòèêîâ. Ïîñëåäíèå ñî âðåìåíåì óçóðïèðîâàëè ñàìó èäåþ íàðîäîâëàñòèÿ. Â ðåçóëüòàòå âî âñåõ ñîâðåìåííûõ ãîñóäàðñòâàõ îòíîñèòåëüíî íè÷òîæíîå ìåíüøèíñòâî ïðèâèëåãèðîâàííûõ ãðàæäàí â ðåæèìå ðîòàöèè äåðæèò ïîä êîíòðîëåì âñå îñòàëüíîå íàñåëåíèå. Âïðî÷åì, íà ñòîðîíå ýòîãî ïðèâèëåãèðîâàííîãî ìåíüøèíñòâà âñåãäà äåéñòâóåò ñîöèîëîãè÷åñêèé çàêîí, íà êîòîðûé îäíèì èç ïåðâûõ óêàçàë Ãàýòàíî Ìîñêà: «Â äåéñòâèòåëüíîñòè ãîñïîäñòâî îðãàíèçîâàííîãî ìåíüøèíñòâà, ïîä÷èíÿþùåãîñÿ åäèíîìó èìïóëüñó, íàä íåîðãàíèçîâàííûì áîëüøèíñòâîì ÿâëÿåòñÿ íåèçáåæíûì... ñòî ÷åëîâåê, äåéñòâóþùèõ åäèíîîáðàçíî, ñîîáùà è ñ îáùèì ïîíèìàíèåì (çàäà÷è), îäåðæàò ïîáåäó íàä òûñÿ÷üþ, â êîòîðîé íåò ñîãëàñèÿ è ñ êîòîðîé ìîæíî ðàçáèðàòüñÿ ïîîäèíî÷êå. Îäíàêî ïåðâîé ãðóïïå ëåã÷å äåéñòâîâàòü â ñîãëàñèè è äîñòè÷ü âçàèìîïîíèìàíèÿ ïðîñòî ïîòîìó, ÷òî èõ ñòî ÷åëîâåê, à íå òûñÿ÷à»228. Ìû ñ÷èòàåì, ÷òî ýòîò òåçèñ íóæäàåòñÿ â íåêîòîðîé êîððåêòèðîâêå. Íà ñàìîì äåëå, ãîñïîäñòâî èñòîðè÷åñêè êîíêðåòíîãî ìåíüøèíñòâà íàä íåîðãàíèçîâàííûì áîëüøèíñòâîì â äîëãîñðî÷íîì ïëàíå íå ÿâëÿåòñÿ áåçóñëîâíûì. Êàê ìû âèäåëè, ïðèìåíÿÿ íåãàòèâíîå íàðîäîâëàñòèå êàê ñèñòåìó ãðàíäèîçíîãî ñàáîòàæà, ïðîñòûå ëþäè â ñîñòîÿíèè íàäîëãî ïàðàëèçîâàòü äåéñòâèÿ êîíêðåòíîé ïîëèòè÷åñêîé ýëèòû è òåì ñàìûì ñäåëàòü åå ìàëîýôôåêòèâíîé â êîíêóðåíöèè ñ äðóãèìè ãðóïïèðîâêàìè, ïðåòåíäóþùèìè íà âëàñòü â ñòðàíå.

âåê, êîòîðûé íà îñíîâå øèðîêèõ ïîçíàíèé è ãëóáîêîé ïðîíèöàòåëüíîñòè ïðèîáðåòàåò ÿñíîå è òî÷íîå ïîíèìàíèå íóæä îáùåñòâà, â êîòîðîì îí æèâåò. Îí çíàåò, ãäå èñêàòü ëó÷øèå ñðåäñòâà äëÿ òîãî, ÷òîáû âåñòè ýòî îáùåñòâî ñ ìèíèìàëüíûìè óòðàòàìè è ñòðàäàíèÿìè ê òåì öåëÿì, êîòîðûå îáùåñòâî äîëæíî èëè ïî êðàéíåé ìåðå ìîæåò äîñòè÷ü... Ïîëèòèê, íàïðîòèâ, — ýòî ÷åëîâåê, îáëàäàþùèé êà÷åñòâàìè, íåîáõîäèìûìè äëÿ äîñòèæåíèÿ âûñøèõ ïîñòîâ â ãîñóäàðñòâåííîé ñèñòåìå è çíàþùèé, êàê òàì îñòàòüñÿ. Áîëüøàÿ óäà÷à äëÿ íàðîäà, åñëè îí óìååò íàõîäèòü òàêèõ ëèäåðîâ, êîòîðûå ñîåäèíÿþò âûäàþùèåñÿ è ðåäêèå êà÷åñòâà ãîñóäàðñòâåííîãî äåÿòåëÿ è âòîðè÷íûå êà÷åñòâà ïîëèòèêà»229. Â êîíòåêñòå íàøåé òåìû ìîæíî óòâåðæäàòü, ÷òî ãîñóäàðñòâåííûé äåÿòåëü ïî êðàéíåé ìåðå çíàåò î ñóùåñòâîâàíèè îñîáîé íàðîäíîé âëàñòè, ò. å. ñèñòåìû íàðîäíîãî ïðîòèâîäåéñòâèÿ âñåìó òîìó, ÷òî íåñåò ðåàëüíóþ èëè ìíèìóþ óãðîçó ñòàíäàðòàì æèçíåîáåñïå÷åíèÿ, êðèòè÷åñêè âàæíûì äëÿ áîëüøèíñòâà íàñåëåíèÿ. Â èäåàëå ãîñóäàðñòâåííûé äåÿòåëü ñòðåìèòñÿ îáåñïå÷èòü êóìóëÿòèâíûé ýôôåêò òåì, ÷òî ïî âîçìîæíîñòè ñîãëàñóåò ñâîè ìåòîäû èëè ðåôîðìû ñ ãîñïîäñòâóþùèìè ôîðìàìè æèçíåäåÿòåëüíîñòè ïðîñòîãî íàñåëåíèÿ ñòðàíû. Äðóãèìè ñëîâàìè, ãîñóäàðñòâåííûé äåÿòåëü ïðèñîåäèíÿåò óñèëèÿ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ê ìîùíîìó èíåðöèîííîìó ïîòåíöèàëó íàðîäîâëàñòèÿ. Ðàçóìååòñÿ, ãîñóäàðñòâåííûé äåÿòåëü ïîäõîäèò ê ñòàíäàðòàì íàðîäíîé æèçíåäåÿòåëüíîñòè èçáèðàòåëüíî. Îí ïîääåðæèâàåò íàèáîëåå ïåðñïåêòèâíûå è ïðîãðåññèâíûå ôîðìû íàðîäíîé æèçíåäåÿòåëüíîñòè è, ïî âîçìîæíîñòè, ìÿãêî íåéòðàëèçóåò äåñòðóêòèâíûå è ñîöèàëüíî îïàñíûå. Ïîëèòèê (çäåñü è äàëåå èñêëþ÷èòåëüíî â ñìûñëå, êîòîðûé âêëàäûâàåò â ýòî ïîíÿòèå Ã. Ìîñêà) íå ïðèçíàåò íàðîäîâëàñòèÿ â êà÷åñòâå ñàìîñòîÿòåëüíîé ïîëèòè÷åñêîé ñèëû. Èíîãäà îí âîîáùå íå çíàåò î ñóùåñòâîâàíèè âëàñòè òàêîãî ðîäà. Â ïîñëåäíåì ñëó÷àå îí âðÿä ëè íàäîëãî çàäåðæèòñÿ â ñîñòàâå ïîëèòè÷åñêîé ýëèòû ñòðàíû. Ïîëèòèê æå ïåðâîãî âèäà ëèøü ïîíåâîëå ìîæåò ïðèçíàâàòü ïîëèòè÷åñêîå äåéñòâèå íàðîäíîé âîëè. Òàêîé ïîëèòèê, êàê ïðàâèëî, ÿâëÿåòñÿ ïðåäñòàâèòåëåì ìàíèõåéñêîãî ìèðîñîçåðöàíèÿ. Äðóãèìè ñëîâàìè, îí ïðèâûê äåëèòü ìèð, â òîì ÷èñëå è ïîëèòè÷åñêóþ ñôåðó, íà äâà ëàãåðÿ: ëàãåðü «äîáðà è ñâåòà» è ëàãåðü «çëà è òüìû». Ïîñêîëüêó íàðîäîâëàñòèå êàê òàêîâîå îí îòîæäåñòâëÿåò ñ àêòàìè ðåâîëþöèîííîãî íàñèëèÿ, áóíòîâ, ìÿòåæåé, àíàðõèè è àíîìèè, òî çàíîñèò åãî ïî âåäîìñòâó «çëà è òüìû». Íàðîäîâëàñòèå êàê àëüòåðíàòèâíûé ðåæèì, çàìåíÿþùèé ãîñóäàðñòâåííóþ âëàñòü, îí ãîòîâ ïðèçíàòü ëèøü ñóáñèäèàðíî, êàê ñóððîãàò ãîñóäàðñòâåííîãî óïðàâëåíèÿ, à èìåííî â òåõ îáëàñòÿõ ïóáëè÷íîé âëàñòè, ãäå ïðÿìîå ãîñóäàðñòâåííîå óïðàâëåíèå íåâîçìîæíî èëè íåöåëåñîîáðàçíî (íàïðèìåð, â íåáîëüøèõ îáùèíàõ íà ïåðèôåðèè îáùåñòâåííîé è ãîñóäàðñòâåííîé æèçíè).

9.3. Ãîñóäàðñòâåííàÿ ïîëèòèêà â ïåðñïåêòèâå íàðîäîâëàñòèÿ Òåðìèí «ãîñóäàðñòâåííàÿ ïîëèòèêà» ìîæåò îáîçíà÷àòü äâà ïðîòèâîïîëîæíûõ âèäà ïîëèòèêè, à èìåííî ãîñóäàðñòâåííóþ ïîëèòèêó â ñîáñòâåííîì ñìûñëå, íîñèòåëÿìè êîòîðîé ÿâëÿþòñÿ ãîñóäàðñòâåííûå äåÿòåëè, è ïðîñòî îôèöèàëüíóþ ïîëèòèêó ãîñóäàðñòâà, íîñèòåëÿìè êîòîðîé âûñòóïàþò òàê íàçûâàåìûå (ïðîôåññèîíàëüíûå) ïîëèòèêè. Îòëè÷èå ãîñóäàðñòâåííîãî äåÿòåëÿ îò ïðîôåññèîíàëüíîãî ïîëèòèêà çàôèêñèðîâàë Ã. Ìîñêà: «Ãîñóäàðñòâåííûé äåÿòåëü — ýòî ÷åëî_________________________________

_________________________________

228 Mosca G. The Ruling Class. N.Y.: McGraw-Hill, 197–. Ð. 53.

229 Mosca G. Op. cit. Ð. 450–451.

276

277

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел II. Сравнительноправовой, функциональный и философский анализ категории народовластия

Íè îäèí ïîëèòèê íèêîãäà íå ïðèçíàåòñÿ â òîì, ÷òî ó íåãî íå õâàòàåò íðàâñòâåííîãî èëè èíòåëëåêòóàëüíîãî ðåñóðñà äëÿ òîãî, ÷òîáû çàíèìàòüñÿ ãîñóäàðñòâåííîé äåÿòåëüíîñòüþ â ñòðîãîì ñìûñëå ýòîãî ñëîâà. Íàïðîòèâ, âñÿêèé óñïåøíûé ïîëèòèê âñåãäà ïðåòåíäóåò íà ñòàòóñ ãîñóäàðñòâåííîãî äåÿòåëÿ. Ïðè îòñóòñòâèè âíóòðè ïîëèòè÷åñêîãî êëàññà ñòðàíû íàñòîÿùèõ ãîñóäàðñòâåííûõ äåÿòåëåé ïðîèñõîäèò ïîäìåíà ïîíÿòèé. Ïîëèòèêîé íà÷èíàþò íàçûâàòü ïîëèòè÷åñêóþ ðèòîðèêó. Åå ìîæíî òàêæå íàçâàòü ïîëèòèêîé íàïîêàç. Ó íåêîòîðûõ ïîïóëèñòîâ ïóáëè÷íàÿ ðèòîðèêà ïðèîáðåòàåò àñïåêòû ïîëèòè÷åñêîãî «ïîçîðà» — îäíîâðåìåííî â äðåâíåðóññêîì «òåàòðàëüíîì» è ñîâðåìåííîì ïðåäîñóäèòåëüíîì çíà÷åíèè ýòîãî ñëîâà. Ïðîáëåìà ïîëèòè÷åñêîé ðèòîðèêè çàêëþ÷àåòñÿ â òîì, ÷òî îíà ÷àñòî ïðèìåíÿåòñÿ â êà÷åñòâå äåìîíñòðàòèâíîé ïîëèòè÷åñêîé âèðòóàëüíîñòè, «êàê ñóððîãàò èëè (ñïîñîá) ïðåäîòâðàùåíèÿ äåéñòâèòåëüíîé ïîëèòèêè, ò. å. ïîëèòèêè àðòèêóëÿöèè è áîðüáû (Austragung) ïðîòèâîïîëîæíûõ èíòåðåñîâ, ïîëèòèêè èçìåíåíèÿ ìåõàíèçìîâ ðàñïðåäåëåíèÿ (ñîöèàëüíûõ áëàã) è ðåîðãàíèçàöèè óñèëèé»230. Ïðè äåôèöèòå ñðåäè ïîëèòèêîâ ãîñóäàðñòâåííûõ äåÿòåëåé â ïîëèòè÷åñêîì ïðîñòðàíñòâå íà÷èíàåò ãîñïîäñòâîâàòü ïîëèòè÷åñêàÿ ðèòîðèêà: ôóíêöèîíàëüíî âñå (ïðîôåññèîíàëüíûå) ïîëèòèêè ïðåâðàùàþòñÿ â «ïàðëàìåíòàðèåâ» â áóêâàëüíîì ñìûñëå ýòîãî ñëîâà. Ïîä ïîëèòèêîé òåïåðü íà÷èíàþò ïîíèìàòü, âî-ïåðâûõ, òåàòðàëüíûå ìîíîëîãè äëÿ íåïîñâÿùåííûõ è, âî-âòîðûõ, ýçîòåðè÷åñêèå áåñåäû ìåæäó ñàìèìè ïîñâÿùåííûìè, íî áåç êàêèõ-ëèáî ðåàëüíûõ àêòîâ, íàïðàâëåííûõ íà çàùèòó ñîöèàëüíûõ ñòàíäàðòîâ è ñîöèîêóëüòóðíûõ öåííîñòåé «ìîë÷àëèâîãî áîëüøèíñòâà». Ïðè ýòîì ñàìîå îïàñíîå ìîæåò çàêëþ÷àòüñÿ íå â òîì, ÷òî ÍÅ äåëàåòñÿ, à â òîì, ×ÒÎ äåëàåòñÿ ïîä ïðèêðûòèåì ïóáëè÷íîé ðèòîðèêè. Åñëè áîëüøèíñòâî íàñåëåíèÿ ïðèâûêëî ê ìûñëè î òîì, ÷òî ïîëèòèêà — ýòî âñåãäà âûñòóïëåíèå êàêîãî-òî ïîëèòèêà ïî ïóáëè÷íîìó ïîâîäó, à íå ðåàëüíûå àêòû ïðîòèâîáîðñòâà ðàçëè÷íûõ èíòåðåñîâ, òî â îáùåñòâå è ãîñóäàðñòâå íà÷èíàþò ïðîèñõîäèòü ñîáûòèÿ, êîòîðûå ìîãóò èìåòü íåîáðàòèìûå ïîñëåäñòâèÿ. Ïðåæäå âñåãî â öåëÿõ ñîõðàíåíèÿ ñâîåé âëàñòè êëàññ ïîëèòèêîâ ïîñòàðàåòñÿ èììóíèçèðîâàòü íàñåëåíèå ñòðàíû íå òîëüêî îò ñïîñîáíîñòè ïîääåðæèâàòü, íî è ïðîñòî èäåíòèôèöèðîâàòü íàñòîÿùèõ ãîñóäàðñòâåííûõ äåÿòåëåé. Äîñòèãàåòñÿ ýòî íå îáÿçàòåëüíî òàêèìè ïðèìèòèâíûìè ìåòîäàìè, êàê ïîëèòè÷åñêàÿ èçîëÿöèÿ, äèôôàìàöèÿ èëè, â êðàéíåì ñëó÷àå, ôèçè÷åñêîå óñòðàíåíèå ïîëèòèêîâ, èìåþùèõ øàíñ ñòàòü ãîñóäàðñòâåííûìè äåÿòåëÿìè. Ñóùåñòâóþò è áîëåå èçîùðåííûå è, ãëàâíîå, áîëåå ýôôåêòèâíûå ìåòîäû. Îäèí èç íèõ ìîæíî íàçâàòü ìåòîäîì èëè ïîëèòèêîé íàïðàâëåííîé äåãðàäàöèè îáúåêòèâíîãî íàðîäîâëàñòèÿ.

Çäåñü íåîáõîäèìî îãîâîðèòüñÿ, ÷òî òàêàÿ äåãðàäàöèÿ ìîæåò ïðîèñõîäèòü è ñòèõèéíî. Äîñòàòî÷íî, ÷òîáû ãîñóäàðñòâåííàÿ âëàñòü íå äåëàëà íè÷åãî ðåàëüíîãî äëÿ ïîääåðæàíèÿ óðîâíÿ æèçíåîáåñïå÷åíèÿ ïðîñòûõ ëþäåé. Â ýòèõ óñëîâèÿõ ïîñòåïåííî èñ÷åçàþò ìåõàíèçìû ïîçèòèâíîãî íàðîäîâëàñòèÿ (ñì. âûøå) è â èòîãå — êàê áû â ïðåääâåðèè Àïîêàëèïñèñà — íà÷èíàþò ðàçðóøàòüñÿ ìåõàíèçìû íåãàòèâíîãî íàðîäîâëàñòèÿ, ò. å. ñèñòåìû áàçîâûõ çàïðåòîâ íàðîäíîé ýòèêè è íàðîäíîãî ïðàâîñîçíàíèÿ. Ïðèìåðíî òàêîâà ñèòóàöèÿ â íåêîòîðûõ ñòðàíàõ Òðîïè÷åñêîé Àôðèêè. ×òî êàñàåòñÿ ïîëèòèêè íàïðàâëåííîé äåãðàäàöèè íàðîäîâëàñòèÿ, òî îíà ïðåäñòàâëÿåò ñîáîé èçâðàùåííóþ ìàíèôåñòàöèþ èíñòèíêòà ñàìîñîõðàíåíèÿ ãîñïîäñòâóþùåé ýëèòû. Òàêàÿ ïîëèòèêà âêëþ÷àåò â ñåáÿ ñîâîêóïíîñòü óñèëèé âñåãî ïîëèòè÷åñêîãî èñòåáëèøìåíòà è íàïðàâëåíà íà ìàêñèìàëüíîå ñäåðæèâàíèå èëè äàæå ëèêâèäàöèþ ïîòåíöèàëà íàðîäîâëàñòèÿ. Òàêîâà ñèòóàöèÿ â íåêîòîðûõ ñòðàíàõ Ëàòèíñêîé Àìåðèêè. Óêàçàííàÿ ïîëèòèêà ìîæåò áûòü óñïåøíîé, òîëüêî åñëè îíà îñóùåñòâëÿåòñÿ ñðàçó ïî íåñêîëüêèì íàïðàâëåíèÿì. Ìû ðàññìîòðèì îñîáåííîñòè òàêîé ïîëèòèêè íà ïðèìåðå ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêîé è ñîöèîêóëüòóðíîé îáëàñòåé. Òàê, â ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêîé ñôåðå ýòî îçíà÷àåò ðåïðåññèâíîå óäåðæàíèå íàöèîíàëüíûõ ñòàíäàðòîâ íà «îïòèìàëüíî íèçêîì» óðîâíå, ò. å. èñêóññòâåííîå ñîçäàíèå òàêèõ æåñòêèõ óñëîâèé äëÿ æèçíè ïðîñòûõ ëþäåé, â êîòîðûõ èì óæå íåâîçìîæíî ôîðìîé è ñïîñîáîì æèçíåäåÿòåëüíîñòè ïîääåðæèâàòü ñîáñòâåííîå ÷åëîâå÷åñêîå äîñòîèíñòâî è ðåàëüíî ïðîòèâîäåéñòâîâàòü ïîðî÷íûì àêòàì îôèöèàëüíîé ïîëèòèêè. Â ñîöèîêóëüòóðíîé îáëàñòè ýòî, â ÷àñòíîñòè, îçíà÷àåò èñïîëüçîâàíèå ìåõàíèçìîâ ãîñóäàðñòâåííîãî ôèíàíñèðîâàíèÿ èëè àäìèíèñòðàòèâíîãî äàâëåíèÿ íà ÑÌÈ â ñàìûõ ïîðî÷íûõ öåëÿõ. Òàê, äëÿ òîãî ÷òîáû íåéòðàëèçîâàòü ïðîòèâîäåéñòâèå ïîâåäåí÷åñêèõ ñòàíäàðòîâ íàðîäà çàäà÷àì è ìåòîäàì îôèöèàëüíîé ïîëèòèêè, ñðåäñòâàì ìàññîâîé èíôîðìàöèè íàñòîÿòåëüíî ðåêîìåíäóåòñÿ ïðîïàãàíäèðîâàòü îáðàç æèçíè, îñíîâàííûé íà êóëüòå ñàìûõ íèçìåííûõ èíñòèíêòîâ. Ïîäîáíàÿ ïðîïàãàíäà â òåíäåíöèè äîëæíà îáåñïå÷èòü ñîöèîêóëüòóðíóþ äåçîðèåíòàöèþ íàðîäà. Äåìîíñòðàòèâíûé êóëüò áåññìûñëåííîãî áîãàòñòâà è îñîáåííî åãî ìàññîâîå òèðàæèðîâàíèå ÑÌÈ ïðèâîäÿò ê ðàñêîëó þðèäè÷åñêè åäèíîãî ñîîáùåñòâà íà äâà àíòàãîíèñòè÷åñêèõ ëàãåðÿ: ïîòðåáèòåëüñêîå ìåíüøèíñòâî è ìàðãèíàëèçèðîâàííîå áîëüøèíñòâî (ñì. íèæå). Â ïîäîáíûõ óñëîâèÿõ îòñóòñòâóþò äàæå èäåîëîãè÷åñêèå ïðåäïîñûëêè äëÿ îáðàçîâàíèÿ òàê íàçûâàåìûõ ñðåäíèõ êëàññîâ. Âðà÷è, èíæåíåðû, ó÷èòåëÿ âîâëåêàþòñÿ â ïðîöåññû ñîöèàëüíîé ìàðãèíàëèçàöèè. Ñòðîãî ãîâîðÿ, îíè íå èìåþò ñîöèàëüíîé íèøè: èì «ðåêîìåíäóåòñÿ» ïðèìêíóòü ê ïîëþñó «áîãàòñòâà è íîðìàëüíîãî îáðàçà æèçíè» ëèáî — ÷òî íåèçáåæíî äëÿ áîëüøèíñòâà ëþäåé èç ýòîé ñîöèàëüíîé ñòðàòû — íàâå÷íî îñ-

_________________________________

230 Buhl W.L. Krisentheorien: Politik, Wirtschaft und Gesellschaft im Ubergang. Darmstadt:

Wissenschaftliche Buchgesellschaft, 1984. S. 2.

278

279

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел II. Сравнительноправовой, функциональный и философский анализ категории народовластия

òàòüñÿ íà ïîëþñå áåäíîñòè, ñëåäîâàòåëüíî ñðåäè ìàðãèíàëîâ è ñîöèîêóëüòóðíûõ èçãîåâ. Ìû ïîëàãàåì, ÷òî ñòèõèéíàÿ, è îñîáåííî íàïðàâëåííàÿ, äåãðàäàöèÿ íàðîäîâëàñòèÿ ïðåäñòàâëÿåò ñîáîé ãëàâíóþ îïàñíîñòü äëÿ áóäóùèõ ñóäåá ïîëèòè÷åñêîãî ñîîáùåñòâà, â òîì ÷èñëå è äëÿ ñóäåá ñàìîé ïîëèòè÷åñêîé ýëèòû. Âåäü ñ óòðàòîé áàçîâûõ ñòåðåîòèïîâ ïîâåäåíèÿ è îáðàçà æèçíè, ïîääåðæèâàåìûõ ñèñòåìîé íàðîäîâëàñòèÿ, èñ÷åçàåò èíôðàñòðóêòóðà äëÿ ëþáîé ïîëèòè÷åñêîé êîììóíèêàöèè è âçàèìîäåéñòâèÿ. Ïîýòîìó ñîõðàíåíèå òàêîé èíôðàñòðóêòóðû ÿâëÿåòñÿ óñëîâèåì äëÿ âûæèâàíèÿ ñàìîãî´ ïîëèòè÷åñêîãî êëàññà. Åñëè æå ñðåäè ïîëèòèêîâ ïðåîáëàäàþò íåïðîôåññèîíàëû, ò. å. ëþäè, âîîáùå íåñïîñîáíûå ê ïîëèòè÷åñêîìó ïðîãíîçó, òî çàäà÷è ñèþìèíóòíîé êîíúþíêòóðû ïî íåîáõîäèìîñòè ñòàíîâÿòñÿ ñàêðàëüíûìè è âîçâîäÿòñÿ â ðàçðÿä «ñòðàòåãè÷åñêèõ». Â ýòèõ óñëîâèÿõ áûñòðî ïðîãðåññèðóåò ñòèõèéíàÿ äåãðàäàöèÿ íàðîäîâëàñòèÿ, êîòîðóþ äàæå íå íàäî «íàïðàâëÿòü». Êàê ðåçóëüòàò îáíèùàíèÿ çíà÷èòåëüíîé ìàññû íàñåëåíèÿ, â îáùåñòâå ñòèõèéíî ðàñïðîñòðàíÿþòñÿ ñèìïòîìû òîòàëüíîé äåìîðàëèçàöèè. Ïðåæäå âñåãî, íà÷èíàþò ïðåòåíäîâàòü íà ãîñïîäñòâî ïîâåäåí÷åñêèå ñòàíäàðòû ëþìïåí-ïðîëåòàðèàòà è ïðî÷èõ äåêëàññèðîâàííûõ ýëåìåíòîâ. Ýòè ñèìïòîìû î÷åíü âàæíî âîâðåìÿ çàìåòèòü è íåéòðàëèçîâàòü: áîëüøàÿ îïàñíîñòü äëÿ áóäóùèõ ñóäåá ïîëèòè÷åñêîãî ñîîáùåñòâà çàêëþ÷àåòñÿ â íåçàìåòíîé ïîäìåíå ìåõàíèçìîâ íàðîäîâëàñòèÿ ìåõàíèçìàìè òîãî, ÷òî ìîæíî íàçâàòü «ëþìïåíîêðàòèåé». Äåëî â òîì, ÷òî ëþìïåíû è ïðî÷èå äåêëàññèðîâàííûå ýëåìåíòû îáëàäàþò â îñíîâíîì äåñòðóêòèâíûì ïîòåíöèàëîì («ãðàáü íàãðàáëåííîå!»), õîòÿ è ñïîñîáíû ïîä äàâëåíèåì èñòèííîãî íàðîäîâëàñòèÿ íà êîíñòðóêòèâíûå àêòû. Ïî êîíòðàñòó, äåñòðóêòèâíûé ïîòåíöèàë íàðîäîâëàñòèÿ âñåãäà âûïîëíÿåò ñóáñèäèàðíóþ ðîëü ïî îòíîøåíèþ ê êîíñòðóêòèâíûì ôîðìàì è ìåòîäàì æèçíåäåÿòåëüíîñòè íàðîäà. Êàê èçâåñòíî, Ê. Ìàðêñ è Ô. Ýíãåëüñ îòðèöàëè íàëè÷èå ó ëþìïåí-ïðîëåòàðèàòà êàêèõ-ëèáî ìîðàëüíûõ ïðèíöèïîâ íà òîì îñíîâàíèè, ÷òî ñîöèàëüíî îáåçäîëåííûå ñëîè ïîñòîÿííî æèâóò â íåíîðìàëüíîì ñîñòîÿíèè ïñèõîëîãè÷åñêîãî ðàñêîëà ìåæäó ìèðîì íàäåæäû è àäîì áåçíàäåæíîñòè. Èìåííî ïîýòîìó îíè ãîòîâû ïîääåðæàòü ëþáûå ïðîãðàììû «áåçáåäíîé æèçíè», äàæå åñëè òå ïðåäëàãàþòñÿ ÿâíûìè ïîïóëèñòàìè è äåìàãîãàìè. Äðóãèìè ñëîâàìè, îáúåêòèâíûå ôàêòîðû, ïðåæäå âñåãî íåîáõîäèìîñòü ïîñòîÿííî ïðèìåíÿòü «äàðâèíèñòñêèå ìåòîäû» âûæèâàíèÿ, ÿâëÿþòñÿ ïðè÷èíîé òîãî, ÷òî äåêëàññèðîâàííûå ýëåìåíòû îòëè÷àþòñÿ íåïîñòîÿíñòâîì õàðàêòåðà, ïðîäàæíîñòüþ, íåìîòèâèðîâàííîé çëîáîé è àãðåññèâíîñòüþ. Íà íàø âçãëÿä, òàêîé îáúåêòèâèñòñêèé ïîäõîä ê ëþìïåíàì ñî ñòîðîíû ìàðêñèñòîâ îïðàâäûâàåò ñåáÿ ëèøü îò÷àñòè. Òåì íå ìåíåå ãóìàíèñòû231 âñåõ

ìàñòåé íåðåäêî èñïîëüçîâàëè ïîäîáíûå ìàòåðèàëèñòè÷åñêèå àðãóìåíòû äëÿ îïðàâäàíèÿ ëþáûõ ìåðçîñòåé ëþìïåí-ïðîëåòàðèàòà. Äåéñòâèòåëüíî, êàê ñïðàâåäëèâî çàìåòèë Ô.Ì. Äîñòîåâñêèé, åñëè ïåðâîèñòî÷íèê ñîöèàëüíûõ çîë óñòàíîâëåí («ñðåäà çàåëà»), òî âèíîâàòîé ñòàíîâèòñÿ «ñðåäà», à íå êîíêðåòíûé íîñèòåëü ñîöèàëüíîãî çëà. Îäíàêî íå âñåãäà è íå âî âñåì âèíîâàòà «ñðåäà». Íåãàòèâíîå íàðîäîâëàñòèå èìååò íåêèé íåðàçðóøèìûé ìèíèìóì íðàâñòâåííûõ óñòîåâ, êîòîðûé âñåãäà äàåò ÷åëîâåêó — äàæå ïîòåíöèàëüíîìó ìàðãèíàëó — øàíñ õðàíèòü ÷åëîâå÷åñêîå äîñòîèíñòâî, ò. å. îñòàâàòüñÿ ñîöèàëüíî îðèåíòèðîâàííûì â ñàìûõ òÿæåëûõ îáñòîÿòåëüñòâàõ æèçíè. Èíà÷å ãîâîðÿ, íåãàòèâíîå íàðîäîâëàñòèå ìîæåò èñ÷åçíóòü òîëüêî âìåñòå ñ èñ÷åçíîâåíèåì òîãî «ïîëèòè÷åñêîãî æèâîòíîãî», êîòîðûé èçâåñòåí òàêæå êàê homo sapiens. Ìåæäó ìàðêñèñòàìè è ãóìàíèñòàìè ïî äàííîìó âîïðîñó åñòü îäíî âàæíîå îòëè÷èå. Õîòÿ ìàðêñèñòû, êàê è ãóìàíèñòû, âñëåä çà Ðóññî âåðÿò â èçíà÷àëüíî äîáðóþ ïðèðîäó ÷åëîâåêà, îíè — êàê ýòî íè ïàðàäîêñàëüíî — íå âåðÿò â íàëè÷èå õîðîøèõ êà÷åñòâ ó äåêëàññèðîâàííûõ ýëåìåíòîâ. Ñïîðó íåò, ó ëþìïåíèçèðîâàííûõ ñëîåâ îáùåñòâà, êàê ïðàâèëî, íå ðàçâèòà ñèñòåìà ñàìîâîçäåðæàíèé è âçàèìíîãî ó÷åòà èíòåðåñîâ è ïîòðåáíîñòåé äðóãèõ ëþäåé. Íî çäåñü, íà íàø âçãëÿä, íåîáõîäèìî ó÷èòûâàòü ïî êðàéíåé ìåðå äâà ìîìåíòà. Âî-ïåðâûõ, ñëåäóåò êîíöåïòóàëüíî îòäåëèòü «îâåö îò êîçëèù», ò. å. ìàðãèíàëèçèðîâàííûå ñëîè îáùåñòâà îò ëþìïåíñêèõ ñòðàò. Äåëî â òîì, ÷òî â ñîâðåìåííóþ ýïîõó òåðìèí «ìàðãèíàëèçàöèÿ» ïðèìåíÿåòñÿ êàê êîððåëÿò ê òåðìèíó «ãëîáàëèçàöèÿ». Äðóãèìè ñëîâàìè, ìàðãèíàëèçèðîâàííûå ñëîè îáùåñòâà âêëþ÷àþò â ñåáÿ ðàçíîîáðàçíûå ñîöèàëüíûå ñòðàòû, êîòîðûå áûëè âûòåñíåíû íà îáî÷èíó ãëîáàëèçàöèè. «Ðåàëüíàÿ ëèíèÿ ðàçäåëà â ñîâðåìåííîì ìèðå... ïðîõîäèò íå ìåæäó Ñåâåðíûìè è Þæíûìè îáùåñòâàìè, íî âíóòðè ýòèõ îáùåñòâ. Ãëàâíûé ðàçëîì ïðîõîäèò ìåæäó «ãëîáàëèçèðîâàííûìè» áîãàòûìè è «ëîêàëèçèðîâàííûìè» áåäíûìè ãðóïïàìè íàñåëåíèÿ»232. Âî-âòîðûõ, íåëüçÿ óòâåðæäàòü, êàê ýòî äåëàëè çàïàäíûå ìàðêñèñòû, ÷òî «ìàðãèíàëû ñðåäè ìàðãèíàëîâ», ò. å. ëþìïåíû, âîîáùå íå ñïîñîáíû ñîáëþäàòü ìîðàëüíûå çàïðåòû. Ëþìïåí íå îáÿçàí çíàòü ôîðìóëó ðèìñêèõ þðèñòîâ «pacta sunt servanda»233, íî åñëè â îòíîøåíèÿõ ñ äðóãèìè ìàðãèíàëàìè îí ïîñòîÿííî íàðóøàåò äîãîâîðåííîñòè, òî î÷åíü ñêîðî îêàæåòñÿ ïðàêòè÷åñêè â ïîëíîé èçîëÿöèè. Ñêîðåå âñåãî, òàêîå ïîâåäåíèå ëþìïåíà âûçîâåò îçëîáëåíèå ñî ñòîðîíû äðóãèõ ïðåäñòàâèòåëåé ìàðãèíàëèçèðîâàííûõ ñòðàò ñ âåñüìà íåáëàãîïðèÿòíûìè äëÿ ýòîãî ëþìïåíà ïîñëåäñòâèÿìè.

_________________________________

231 Ãóìàíèñòîì, íà íàø âçãëÿä, ÿâëÿåòñÿ ëþáîé ÷åëîâåê, êîòîðûé áåçäîêàçàòåëüíî âåðèò â èçíà÷àëüíî

äîáðóþ ïðèðîäó ÷åëîâåêà, è ïðåæäå âñåãî âåðèò â ñîáñòâåííóþ äîáðîòó.

280

_________________________________

232 Éîõàííåñáóðãñêèé ìåìîðàíäóì: ñïðàâåäëèâîñòü â õðóïêîì ìèðå / Ôîíä èì. Ãåíðèõà Á¸ëëÿ, Áåðëèí.

Ì.: ÎÃÈ, 2002. Ñ. 20. 233 «Äîãîâîðû äîëæíû áûòü ñîáëþäàåìû» (ëàò.).

281

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел II. Сравнительноправовой, функциональный и философский анализ категории народовластия

Îòîæäåñòâëåíèå ìàðãèíàëîâ è ëþìïåíîâ, íà íàø âçãëÿä, ïðîèñõîäèò ïîòîìó, ÷òî ìàðãèíàëèçàöèÿ, êàê îòìå÷àëîñü âûøå, ÿâëÿåòñÿ îáîðîòíîé ñòîðîíîé íûíå ãîñïîäñòâóþùåé âåðñèè ãëîáàëèçàöèè. Èìåííî ïîýòîìó ìàðãèíàëèçàöèÿ íåðåäêî ñòèìóëèðóåò ÷ðåçâû÷àéíûå ìåðû íàðîäîâëàñòèÿ, ò. å. ôîðìàëüíî íåçàêîííûå ôîðìû ïðîòèâîäåéñòâèÿ ïðàâèòåëüñòâåííîé âëàñòè è îôèöèàëüíîìó ïðàâîïîðÿäêó. Òàê, åäâà ëè íå ïîãîëîâíûé îòêàç ïëàòèòü çà áèëåò ñî ñòîðîíû ïàññàæèðîâ òàê íàçûâàåìûõ ðàáî÷èõ ýëåêòðè÷åê, êóðñèðóþùèõ â ÷àñû ïèê ìåæäó Ìîñêâîé è Ìîñêîâñêîé îáëàñòüþ, â ïðèíöèïå ïîääàåòñÿ äâîÿêîé èíòåðïðåòàöèè. Â òåðìèíàõ «ëþìïåíîêðàòèè» ýòîò îòêàç ìîæåò îçíà÷àòü æåëàíèå îòäåëüíîãî ëþìïåíà ïîä ïðèêðûòèåì ìàññû «òàêèõ æå áåçáèëåòíèêîâ» ñîõðàíèòü ýêâèâàëåíò ñòîèìîñòè áèëåòà äëÿ ÷èñòî ýãîèñòè÷åñêèõ öåëåé (íàïðèìåð, äëÿ ïîêóïêè íèçêîêà÷åñòâåííîãî àëêîãîëÿ). Îäíàêî â òåðìèíàõ íàðîäîâëàñòèÿ ýòîò æå ôåíîìåí ñëåäóåò ðàññìàòðèâàòü êàê êîðïîðàòèâíûé àêò ñîçíàòåëüíîãî è ïðèíöèïèàëüíîãî ïðîòèâîäåéñòâèÿ ìàðãèíàëèçèðîâàííûõ ñëîåâ íàñåëåíèÿ íåðàçóìíîé òàðèôíîé ïîëèòèêå, ñàíêöèîíèðîâàííîé «ñâåðõó». Õîòÿ íîñèòåëè òàêîãî ïðîòåñòà îáû÷íî íå ìîãóò ïðåäëîæèòü êîíñòðóêòèâíîé àëüòåðíàòèâû, îíè èíòóèòèâíî ÷óâñòâóþò íåñïðàâåäëèâîñòü âûñîêèõ òàðèôîâ, áðåìÿ êîòîðûõ ïàññàæèðû ðàáî÷èõ ýëåêòðè÷åê â îòëè÷èå îò ìîñêîâñêèõ äà÷íèêîâ äîëæíû íåñòè ïî÷òè åæåäíåâíî è êðóãëîãîäè÷íî. Â ðåçóëüòàòå, ïî êðàéíåé ìåðå â Ìîñêîâñêîé îáëàñòè, âîçíèêàþò è óòâåðæäàþòñÿ îñîáûå ôîðìû êîðïîðàòèâíîãî «ñîëèäàðíîãî íèãèëèçìà», è â ÷àñòíîñòè òàêîé ñîöèàëüíûé èíñòèòóò, êàê ìàññîâîå óêëîíåíèå îò óïëàòû çà ïðîåçä. Âîçíèêàåò ïîðî÷íûé êðóã: ïðîåçä áåçáèëåòíèêîâ äîëæíû îïëà÷èâàòü çàêîíîïîñëóøíûå ãðàæäàíå, êîòîðûõ, ïî ïîíÿòíûì ïðè÷èíàì, ñòàíîâèòñÿ âñå ìåíüøå è ìåíüøå, ïîýòîìó â êà÷åñòâå êîìïåíñàöèè ÌÏÑ âûíóæäåíî ïîñòîÿííî âçâèí÷èâàòü òàðèôû. Òàêèì îáðàçîì, íåæåëàíèå ôåäåðàëüíîé âëàñòè, à òàêæå ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè Ìîñêâû è Ìîñêîâñêîé îáëàñòè ðàçäåëèòü áðåìÿ îòâåòñòâåííîñòè çà ïîääåðæàíèå èíôðàñòðóêòóðû è êà÷åñòâà ïðèãîðîäíîãî æåëåçíîäîðîæíîãî ñîîáùåíèÿ ôàêòè÷åñêè ïîääåðæèâàåò ñîöèàëüíûå èíñòèòóòû, íåñîâìåñòèìûå ñ íîðìàëüíûì ïðàâîïîðÿäêîì. Â òî æå âðåìÿ ïîäîáíûå ñîöèàëüíûå èíñòèòóòû, ïîíåâîëå òåðïèìûå îôèöèàëüíîé âëàñòüþ, ñóòü íå ÷òî èíîå, êàê äåôîðìèðîâàííûå ôîðìû íåãàòèâíîãî íàðîäîâëàñòèÿ, ïðîòèâ êîòîðûõ ãîñóäàðñòâåííàÿ âëàñòü áåññèëüíà. Êàê âèäèì, äåôåêòû íàðîäîâëàñòèÿ íåðåäêî ÿâëÿþòñÿ îáîðîòíîé ñòîðîíîé äåôåêòîâ ãîñóäàðñòâåííîé ïîëèòèêè. Áîëåå òîãî, ïîëèòè÷åñêèé ïîòåíöèàë äåôîðìèðîâàííîãî íàðîäíîãî ñîçíàíèÿ â ñâîèõ êîðûñòíûõ öåëÿõ íà÷èíàþò èñïîëüçîâàòü è ïðîôåññèîíàëüíûå ïîëèòèêè. Â ñàìîì äåëå, «åñëè áîëüøèíñòâî

âåðèò â òî, ÷òî îáìàí — ýòî öàðñêèé ïóòü ê óäà÷å, òî òå ëþäè, êîòîðûå ïðåóñïåëè â èñêóññòâå îáìàíà, ÷àñòî äîñòèãàþò ñâîèõ öåëåé»234. Îäíàêî íåëüçÿ çàáûâàòü, ÷òî ëþìïåíèçèðîâàííûå «öåííîñòè» ïëîõî ñîâìåñòèìû ñ ïðèíöèïîì ÷åëîâå÷åñêîãî äîñòîèíñòâà. Ëþìïåí ìîæåò äîãàäûâàòüñÿ î òîì, ÷òî åãî áåçáèëåòíûé ïðîåçä â òåíäåíöèè óñèëèâàåò áðåìÿ ðàñõîäîâ äðóãîãî ñóáúåêòà ïðàâà, áóäü òî ôèçè÷åñêîå ëèöî (çàêîíîïîñëóøíûé ãðàæäàíèí) èëè æå þðèäè÷åñêîå ëèöî (ÌÏÑ). Îäíàêî ëþìïåíó òðóäíî ïîíÿòü ÷åëîâåêà, êîòîðûé äëÿ ñåáÿ ëè÷íî îòâåðãàåò áåçáèëåòíûé ïðîåçä èç ýñòåòè÷åñêèõ ñîîáðàæåíèé, ïðîñòî ïîòîìó, ÷òî èñïûòûâàåò íåïðåîäîëèìîå îòâðàùåíèå ê ëþìïåíñêèì ñòàíäàðòàì ïîâåäåíèÿ. Ïðîáëåìà ëþìïåíîâ çàêëþ÷àåòñÿ â òîì, ÷òî îíè, êàê ïðàâèëî, íå ñïîñîáíû íà ýñòåòè÷åñêèå ïåðåæèâàíèÿ è ñîîòâåòñòâóþùèå èì ïîñòóïêè. ×òî êàñàåòñÿ ëþìïåíèçèðîâàííîé ìîðàëè, òî îíà ïðàêòè÷åñêè ïîëíîñòüþ ïñèõîëîãèçèðîâàíà è îñíîâàíà íà áàçîâîé äèõîòîìèè: «ñèìïàòèÿ ê ñâîèì» è «àíòèïàòèÿ ê ÷óæèì». Ëþìïåí íå âåäàåò, ÷òî îçíà÷àåò ñëîâî «ñïðàâåäëèâîñòü», òàê êàê ïðàêòè÷åñêè ïîëíîñòüþ ïîä÷èíåí ýãîèñòè÷åñêèì èìïóëüñàì, õàðàêòåðíûì äëÿ äåêëàññèðîâàííîãî èíäèâèäà. ×òî êàñàåòñÿ ìàðãèíàëèçèðîâàííûõ ÍÅëþìïåíîâ, íàïðèìåð ðîññèéñêèõ ó÷èòåëåé, ïîðîé íå èìåþùèõ äîñòàòî÷íîãî äîõîäà äëÿ îïëàòû êîììóíàëüíûõ óñëóã, òî èõ ìîðàëü íîñèò ãîðàçäî áîëåå ñëîæíûé, íî â òî æå âðåìÿ ñèíêðåòè÷åñêèé, èëè òîòàëüíûé, õàðàêòåð. Â îòíîøåíèè ýòèõ íîñèòåëåé íàðîäíîé ïñèõîëîãèè è ñîîòâåòñòâåííî íàðîäîâëàñòèÿ ìîæíî óòâåðæäàòü ñëåäóþùåå: èõ ïñèõîëîãè÷åñêèå ïåðåæèâàíèÿ (íàïðèìåð, ÷óâñòâî ñèìïàòèè) è ìîðàëüíûå ýìîöèè (íàïðèìåð, ýìîöèÿ ñïðàâåäëèâîñòè) ïðàêòè÷åñêè íåðàçëè÷èìû. Äðóãèìè ñëîâàìè, îíè ñîâïàäàþò äëÿ ñàìîãî íîñèòåëÿ ýòèõ ýìîöèé. Âìåñòå ñ òåì, êàê ïîëàãàåò Ã. Ìîñêà, íîñèòåëü ÷óâñòâà ñïðàâåäëèâîñòè îòëè÷àåòñÿ îò íîñèòåëÿ ÷óâñòâà ñèìïàòèè òåì, ÷òî ñïîñîáåí îãðàíè÷èâàòü ñâîè èìïóëüñû è æåëàíèÿ íå òîëüêî â ïîëüçó òåõ, êòî åìó íðàâèòñÿ, íî è â îòíîøåíèè ëþáûõ äðóãèõ ëþäåé «ïðîñòî ïîòîìó, ÷òî îíè ëþäè»235. Îòñþäà â âèäå ãèïîòåçû ìîæíî âûäâèíóòü ñëåäóþùèé òåçèñ: ïîòåíöèàë íàðîäîâëàñòèÿ çàâèñèò îò ñòðóêòóðû áàçîâûõ ýëåìåíòîâ íàðîäíîé ïñèõîëîãèè. Åñëè äëÿ íîñèòåëåé íàðîäîâëàñòèÿ ïåðâè÷íîé ÿâëÿåòñÿ ýìîöèÿ ñïðàâåäëèâîñòè, êîòîðàÿ âåäåò çà ñîáîé ýìîöèþ ñèìïàòèè, òî ïîòåíöèàë íàðîäîâëàñòèÿ áóäåò î÷åíü âûñîê è, âî âñÿêîì ñëó÷àå, ñîïîñòàâèì ñ ïîòåíöèàëîì âñåé ìîùè ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè (ïî ñëîâó êí. Àëåêñàíäðà Íåâñêîãî, «íå â ñèëå Áîã, à â ïðàâäå»). Åñëè æå, íàïðîòèâ, äëÿ íîñèòåëåé íàðîäíîé ìîðàëè ïåðåæèâàíèå ñèìïàòèè ÿâëÿåòñÿ ïåðâè÷íûì ïî îòíîøåíèþ ê ÷óâñòâó ñïðàâåäëèâîñòè, òî ïîòåíöèàë íàðîäîâëàñòèÿ áóäåò âåñüìà îãðàíè÷åí, òàê êàê «ñèìïàòè÷íûå

282

283

_________________________________

234 Mosca G. Op. ñit. Ð. 435. 235 Ibid. Ð. 120.

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел II. Сравнительноправовой, функциональный и философский анализ категории народовластия

ëþäè», îñîáåííî â ñòðóêòóðàõ îôèöèàëüíîé âëàñòè, ðåäêî ÿâëÿþòñÿ íîñèòåëÿìè ïðèíöèïà ñïðàâåäëèâîñòè. Â ïîñëåäíåì ñëó÷àå ïîëèòè÷åñêàÿ ýëèòà â ñâîåé äåÿòåëüíîñòè âûíóæäåíà ó÷èòûâàòü ñêóäîñòü è íåïîñòîÿíñòâî öåííîñòåé, õàðàêòåðíûå äëÿ «ìîðàëè òîëïû». Áîëåå òîãî, óïðàâëÿþùàÿ ýëèòà äîëæíà óìåòü èñïîëüçîâàòü â ñâîèõ öåëÿõ òàêèå ñîöèàëüíûå ïðàêòèêè, êîòîðûå ñ òî÷êè çðåíèÿ ðàçâèòîãî ìîðàëüíîãî ÷óâñòâà ÿâëÿþòñÿ àìîðàëüíûìè (íàïðèìåð, àêòû äîíîñèòåëüñòâà íà ñîñåäåé, ìîòèâèðîâàííûå ÷óâñòâîì ëè÷íîé íåïðèÿçíè èëè çàâèñòè, è ò. ï.). Èíà÷å ãîâîðÿ, äåôåêòû èíôðàñòðóêòóðû íàðîäîâëàñòèÿ íåèçáåæíî êîððóìïèðóþò ïîëèòè÷åñêóþ ýëèòó, îñîáåííî åñëè ïîñëåäíÿÿ íå èìååò ñîáñòâåííûõ ìîðàëüíûõ òðàäèöèé. Âìåñòå ñ òåì ïîëèòè÷åñêàÿ ýëèòà ìîæåò îêàçûâàòü îáðàòíîå âîçäåéñòâèå íà îáúåêòèâíîå íàðîäîâëàñòèå ïîñðåäñòâîì óòâåðæäåíèÿ ñîáñòâåííîãî êîäåêñà ïîëèòè÷åñêîãî ïîâåäåíèÿ è — ÷òî îñîáåííî âàæíî — åãî âíåäðåíèÿ â èíôðàñòðóêòóðó íàðîäîâëàñòèÿ. Òàêîå âíåäðåíèå âîçìîæíî êàê â ïðÿìîé, òàê è â êîñâåííîé ôîðìå. Â ïðÿìîé ôîðìå äåìîíñòðàöèîííûé ýôôåêò êîäåêñà ïîâåäåíèÿ ïîëèòè÷åñêîé ýëèòû äåéñòâóåò ÷åðåç ïîñðåäñòâî àäìèíèñòðàòîðîâ íà ìóíèöèïàëüíîì óðîâíå. Î âëàñòè âîîáùå «ìàëåíüêèé ÷åëîâåê» íåðåäêî ñóäèò ïî îñîáåííîñòÿì ïîâåäåíèÿ ïðåäñòàâèòåëåé ìóíèöèïàëüíîé âëàñòè. Â êîñâåííîé ôîðìå äåìîíñòðàöèîííûé ýôôåêò óïîìÿíóòîãî êîäåêñà ïðèîáðåòàåò ñîðåâíîâàòåëüíûå ñâîéñòâà, êîãäà â íåäðàõ íàðîäîâëàñòèÿ ïîÿâëÿåòñÿ ñîáñòâåííàÿ ãèïåðàêòèâíàÿ ýëèòà, êîòîðàÿ íà÷èíàåò îñïàðèâàòü ó ïðåäñòàâèòåëåé îôèöèàëüíîé âëàñòè ìîðàëüíûå äîñòîèíñòâà ïîëèòè÷åñêîãî êëàññà âîîáùå.

ðàöèþ ðàçíîîáðàçíûõ ôóíêöèîíàëüíûõ ìåíüøèíñòâ. Ïðè ýòîì åäèíñòâî òàêîé êîíôåäåðàöèè îáåñïå÷èâàåòñÿ òåì, ÷òî îòäåëüíûé èíäèâèä ïîïåðåìåííî, à èíîãäà è îäíîâðåìåííî ÿâëÿåòñÿ ó÷àñòíèêîì ñàìûõ ðàçíûõ ñîöèîêóëüòóðíûõ è ïðîôåññèîíàëüíûõ ñîîáùåñòâ, è ñîîáùåñòâî ïðîôåññèîíàëüíûõ ïîëèòèêîâ çäåñü íå èñêëþ÷åíèå. Ñëåäóåò îòìåòèòü, ÷òî â äîãîñóäàðñòâåííûé ïåðèîä ðàçâèòèÿ ÷åëîâå÷åñòâà îáúåêòèâíîå è ôóíêöèîíàëüíîå íàðîäîâëàñòèå ïîëíîñòüþ ñîâïàäàëè. Îäíàêî ñ ïîÿâëåíèåì ñðåäíåâåêîâûõ è îñîáåííî íàöèîíàëüíûõ (áóðæóàçíûõ) ãîñóäàðñòâ ôóíêöèîíàëüíîå íàðîäîâëàñòèå ïî íåîáõîäèìîñòè ñòàëî îïïîçèöèîííûì. Áîëåå òîãî, â ðàìêàõ èäåîëîãèè íàöèîíàëüíîãî ãîñóäàðñòâà íàðîäîâëàñòèþ â ëó÷øåì ñëó÷àå îòâîäèòñÿ ëèøü êîððåêòèðóþùàÿ, ñóáñèäèàðíàÿ ðîëü ïî îòíîøåíèþ ê ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè, îñóùåñòâëÿåìîé òàê íàçûâàåìûì ïîëèòè÷åñêèì êëàññîì. Ïîñòóëàòîì, íå òðåáóþùèì äîêàçàòåëüñòâ, ñòàë çíàìåíèòûé òåçèñ Ã. Ìîñêà î òîì, ÷òî «âî âñåõ îáùåñòâàõ ïîÿâëÿþòñÿ äâà êëàññà ëþäåé — êëàññ, êîòîðûé óïðàâëÿåò, è êëàññ, êîòîðûì óïðàâëÿþò»236. Ñîâðåìåííàÿ ïîëèòîëîãèÿ êàê íàóêà, âîçíèêøàÿ â ðàííåáóðæóàçíîé Èòàëèè, ïðàêòè÷åñêè èãíîðèðóåò íå ìåíåå çíàìåíèòûé òåçèñ Ã.Ô. Ãåãåëÿ î òîì, ÷òî íå òîëüêî ãîñïîäèí íàä ðàáîì, íî è ðàá èìååò âëàñòü íàä ñâîèì ãîñïîäèíîì. Íî äåëî â òîì, ÷òî íàðîäîâëàñòèå îòíþäü íå ñâîäèòñÿ òîëüêî ê òàêîé ðåôëåêñèâíîé âëàñòè ðàáà. Íàðîäîâëàñòèå â ñâîåé ôóíêöèîíàëüíîé ôîðìå, êàê ìû âèäåëè, ÷àñòî âûïîëíÿåò òàêóþ áàçîâóþ ôóíêöèþ, êàê æèçíåîáåñïå÷åíèå áîëüøèíñòâà íàñåëåíèÿ. Â ìåíåå ðàçâèòûõ ñòðàíàõ (â Àôðèêå, Àçèè è äðóãèõ) ãîñóäàðñòâåííàÿ âëàñòü ñâîèìè ïîâñåäíåâíûìè àêòàìè íåðåäêî óãíåòàåò ýòó ôóíêöèþ. Äðóãèìè ñëîâàìè, â ýòèõ ñòðàíàõ ëþäè âûæèâàþò áëàãîäàðÿ íåãàòèâíîìó è ïîçèòèâíîìó ðåæèìó íàðîäîâëàñòèÿ, è íåðåäêî âîïðåêè îôèöèàëüíîé ïîëèòèêå «ñëóã íàðîäà». Êàê áû òî íè áûëî, â êîíòåêñòå ôóíêöèîíàëüíîãî íàðîäîâëàñòèÿ òåðÿåò ñîáñòâåííûé (ðîäîâîé) ñìûñë òåðìèí «ïîëèòè÷åñêàÿ ýëèòà». Åñëè âíóòðè êîíôåäåðàöèè ñóáúåêòîâ íàðîäíîé âëàñòè èíäèâèä ïðè÷èñëÿåò ñåáÿ èñêëþ÷èòåëüíî ê «ïîëèòè÷åñêîé ýëèòå», òî ýòèì îí ëèøü ïîä÷åðêèâàåò ñâîþ ñîöèàëüíóþ ôðàãìåíòàðíîñòü è — â òåíäåíöèè — ñîöèàëüíóþ èíâàëèäíîñòü. Áîëåå òîãî, òàêîé ïîëèòèê, îòñåêàþùèé ñâîþ ïðèíàäëåæíîñòü ê ìîùíîé èíôðàñòðóêòóðå íàðîäíûõ ôîðì æèçíåäåÿòåëüíîñòè237, ôàêòè÷åñêè ïðèçíàåò ñâîþ ïðîôåññèîíàëüíóþ íåïðèãîäíîñòü. Âåäü îí âîîáùå íå ïîíèìàåò, êàêèå ñëîè, êàêèå çàäà÷è è êàêèå ôîðìû íàðîäíîé æèçíåäåÿòåëüíîñòè îí äîëæåí ïðåäñòàâëÿòü è çàùèùàòü «íà ãîñóäàðñòâåííîì óðîâíå».

9.4. Öåëè, ïðèíöèïû è ìåòîäû ôóíêöèîíàëüíîãî íàðîäîâëàñòèÿ Êàê ìû âèäåëè, îáúåêòèâíîå íàðîäîâëàñòèå íå èìååò âíåøíèõ öåëåé è íå ïîääàåòñÿ íàäåæíîìó âíåøíåìó êîíòðîëþ ñî ñòîðîíû êîãî áû òî íè áûëî. Îäíàêî íàðîäîâëàñòèþ ÷àñòè÷íî ìîæíî ïðèäàòü ôóíêöèîíàëüíûé õàðàêòåð. Â ýòîì êîíòåêñòå âîçíèêàåò ïðîáëåìà îïòèìàëüíîé äèôôåðåíöèàöèè «íàðîäà» íà ðàçíîîáðàçíûå ôóíêöèîíàëüíûå ãðóïïû, íîðìàëüíîå ñóùåñòâîâàíèå è âîñïðîèçâîäñòâî êîòîðûõ íåîáõîäèìî äëÿ òîãî, ÷òîáû ïîääåðæèâàòü ñèñòåìó æèçíåîáåñïå÷åíèÿ áîëüøèíñòâà íàñåëåíèÿ. Ôóíêöèîíàëüíûì íàðîäîâëàñòèå ñòàíîâèòñÿ òîãäà, êîãäà îòäåëüíûå åãî íîñèòåëè, âî-ïåðâûõ, îñîçíàþò, ÷òî îíè ÿâëÿþòñÿ ïðåäñòàâèòåëÿìè îáúåêòèâíîé íàðîäíîé âëàñòè, è, âî-âòîðûõ, êîãäà îíè ñîçíàòåëüíî çàäàþò ñîöèàëüíî îðèåíòèðîâàííûå öåëè è àëãîðèòìû äëÿ ôîðì ñâîåé æèçíåäåÿòåëüíîñòè. Èíà÷å ãîâîðÿ, ïåðåâîä íàðîäîâëàñòèÿ â ôóíêöèîíàëüíûé ðåæèì âîçìîæåí ëèøü ïîñðåäñòâîì «ïðèâèâêè» ê òîòàëèòàðíûì ôîðìàì íàðîäíîé æèçíè íåêîòîðûõ èíñòèòóòîâ è ìåõàíèçìîâ äåìîêðàòèè â ñîáñòâåííîì ñìûñëå. Ïðåæäå âñåãî, «íàðîäíîå áîëüøèíñòâî» äîëæíî íàó÷èòüñÿ âîñïðèíèìàòü ñåáÿ íå êàê «íàðîäíûé ìîíîëèò», íî êàê êîíôåäå-

284

_________________________________

236 Mosca G. Op. cit. Ð. 50. 237 Ê ñîæàëåíèþ, äëÿ ìíîãèõ ñðåäíåñòàòèñòè÷åñêèõ ïîëèòèêîâ Ðîññèè ñâÿçü ñ íàðîäíûìè ôîðìàìè

æèçíåäåÿòåëüíîñòè ñâîäèòñÿ ëèøü ê òàêèì ïîíÿòèÿì, êàê «ðóññêàÿ âîäêà» è «ðóññêàÿ áàíÿ».

285

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел II. Сравнительноправовой, функциональный и философский анализ категории народовластия

Òàêèì îáðàçîì, îäíîé èç îñíîâíûõ öåëåé ôóíêöèîíàëüíîãî íàðîäîâëàñòèÿ ÿâëÿåòñÿ îáúåêòèâíî ïðèíóäèòåëüíîå238 óäåðæàíèå ïðîôåññèîíàëüíûõ ïîëèòèêîâ âíóòðè èíôðàñòðóêòóðû íàðîäíûõ ôîðì æèçíåäåÿòåëüíîñòè, à èìåííî â êà÷åñòâå «åùå îäíîãî» ïðîôåññèîíàëüíîãî ìåíüøèíñòâà, ïðåäñòàâèòåëè êîòîðîãî îäíîâðåìåííî ÿâëÿþòñÿ ó÷àñòíèêàìè äðóãèõ ñîöèàëüíî îðèåíòèðîâàííûõ ìåíüøèíñòâ. Óêàçàííûé ìåõàíèçì ôóíêöèîíàëüíîãî íàðîäîâëàñòèÿ ìîæíî íàçâàòü ïîçèòèâíûì òîòàëèòàðèçìîì, êîòîðûé íå ïîçâîëÿåò êàêîé-ëèáî ýëèòå âñåðüåç çàäóìàòüñÿ î ñâîåé ñàìîäîñòàòî÷íîñòè. Ôóíêöèîíàëüíîå íàðîäîâëàñòèå ÿâëÿåòñÿ ñïåöèàëüíûì âèäîì îáúåêòèâíîãî íàðîäîâëàñòèÿ è ïîýòîìó òàêæå èìååò íåãàòèâíóþ è ïîçèòèâíóþ ôîðìû. Òàê, âàæíîé öåëüþ íåãàòèâíîãî ôóíêöèîíàëüíîãî íàðîäîâëàñòèÿ ÿâëÿåòñÿ äåñòèìóëÿöèÿ ñîöèàëüíî âðåäíûõ ïðàêòèê, ôîðì è òåíäåíöèé íàðîäíîé æèçíåäåÿòåëüíîñòè (íàïðèìåð, óæå óïîìÿíóòîé «ïüÿíîé òðàäèöèè»). Íîñèòåëÿìè íåãàòèâíîé ôîðìû ôóíêöèîíàëüíîãî íàðîäîâëàñòèÿ îáû÷íî âûñòóïàþò æåíùèíû è ñòàðøèå ïîêîëåíèÿ. Îäíàêî ïîëîâîçðàñòíàÿ ñïåöèôèêà óêàçàííîé ôîðìû íàðîäîâëàñòèÿ âîâñå íå ÿâëÿåòñÿ áåçóñëîâíûì àðãóìåíòîì â ïîëüçó ïîëèòè÷åñêîãî ôåìèíèçìà èëè ãåðîíòîêðàòèè: ìåõàíèçìû ñîöèàëüíîé îðèåíòèðîâàííîñòè ñàìè ïî ñåáå íå èìåþò íè ôåìèíîëîãè÷åñêèõ, íè òåì áîëåå ñåíèëüíûõ õàðàêòåðèñòèê. Îñíîâíîé öåëüþ ïîçèòèâíîãî ôóíêöèîíàëüíîãî íàðîäîâëàñòèÿ ÿâëÿåòñÿ ñòèìóëÿöèÿ ñîöèàëüíî ïîëåçíûõ ïðàêòèê, ôîðì è òåíäåíöèé íàðîäíîé æèçíåäåÿòåëüíîñòè. Ïðèìåðîì òàêîé ïðàêòèêè ìîæåò ñëóæèòü ïðèâû÷êà ðåãèñòðèðîâàòü êàêèå-ëèáî èçìåíåíèÿ â êðèòè÷åñêè âàæíîì äëÿ èíäèâèäà æèçíåííîì ïðîñòðàíñòâå. Ýòà ïðèâû÷êà ïðîÿâëÿåòñÿ íå ñðàçó, íî ñ âîçðàñòîì îáû÷íî óñèëèâàåòñÿ. Òàê, ïîæèëûå ëþäè ÷àñòî ñîáèðàþò íåîôèöèàëüíóþ èíôîðìàöèþ î íîâîì ñîñåäå ïî ïîäúåçäó è ðåãèñòðèðóþò îñîáåííîñòè åãî ïîâåäåíèÿ. Ýòî äåëàåòñÿ äëÿ òîãî, ÷òîáû ìèíèìèçèðîâàòü ôàêòîð íåïðåäñêàçóåìîñòè, êîòîðûé äàííûé ñîñåä âíîñèò èëè ìîæåò âíåñòè â óñòîÿâøèéñÿ ðèòì èõ æèçíè. Â òîòàëèòàðíûõ ãîñóäàðñòâàõ íà îñíîâå ýòîé ôîðìû íàðîäíîé æèçíåäåÿòåëüíîñòè íåðåäêî «ó÷ðåæäàþò» èíñòèòóò äîíîñèòåëüñòâà. Îäíàêî ñ ïàäåíèåì òîòàëèòàðíûõ ðåæèìîâ äîíîñèòåëè êàê ñîöèàëüíûé ñëîé èñ÷åçàþò, íî ïðàêòèêà ñáîðà ïðåâåíòèâíîé èíôîðìàöèè âíóòðè ñîáñòâåííîãî æèçíåííîãî ïðîñòðàíñòâà îñòàåòñÿ. Êàê áû òî íè áûëî, îòîæäåñòâëÿòü ýòó ñîöèàëüíóþ ïðàêòèêó ñî ñêëîííîñòüþ ê äîíîñèòåëüñòâó ìîæåò ëèøü ïîâåðõíîñòíûé è ëåãêîìûñëåííûé ÷åëîâåê. ßñíî, ÷òî â ñîâðåìåííóþ ýïîõó ðàçëè÷íûõ ãëîáàëüíûõ óãðîç (ïðåæäå âñåãî óãðîçû òåððîðèçìà) äàííàÿ ñîöèàëüíàÿ ïðàêòèêà íóæäàåòñÿ â ðàñïðîñòðàíåíèè è ãîñóäàðñòâåííîé ïîääåðæêå, íî ìîæåò ñóùåñòâîâàòü è áåç íåå.

Íåòðóäíî çàìåòèòü, ÷òî ñðåäè ôîðì íàðîäíîé æèçíåäåÿòåëüíîñòè ñóùåñòâóþò òàêèå ìåõàíèçìû, êîòîðûå â ðàâíîé ñòåïåíè ìîæíî ïðèìåíÿòü êàê â ðåæèìå íåãàòèâíîãî, òàê è â ðåæèìå ïîçèòèâíîãî ôóíêöèîíàëüíîãî íàðîäîâëàñòèÿ. Îäíèì èç òàêèõ ìåõàíèçìîâ ÿâëÿåòñÿ íàðîäíûé êîíôîðìèçì. Â ïîëîæèòåëüíîì ñìûñëå îí ðåàëèçóåòñÿ ïî ñõåìå: «Äåëàé, êàê äåëàåò ñîñåä!» Ñîîòâåòñòâåííî â îòðèöàòåëüíîì ïëàíå îí îçíà÷àåò: «Íå äåëàé òîãî, ÷òî íå äåëàåò ñîñåä!» Êàê íè ïàðàäîêñàëüíî, îòðèöàòåëüíûé êîíôîðìèçì ðåàëèçóåòñÿ èíîãäà ãîðàçäî òðóäíåå, ÷åì ïîëîæèòåëüíûé. Òàê, î÷åâèäíà ïîëüçà îò äåìîíñòðàöèîííîãî ýôôåêòà ñëåäóþùåé ñîöèàëüíî ïîëåçíîé èíèöèàòèâû. Ïðåäïîëîæèì, ÷òî êàêîé-òî æèòåëü ìóíèöèïàëèòåòà ðåãóëÿðíî è ñâîåâðåìåííî ðàñ÷èùàåò îò ñíåãà èëè ìóñîðà ÷àñòü òðîòóàðà ïåðåä ñâîèì äîìîì. Ìåõàíèçì ïîëîæèòåëüíîãî êîíôîðìèçìà âêëþ÷àåòñÿ â òîò ìîìåíò, êîãäà äðóãîé æèòåëü ìóíèöèïàëèòåòà — íå îáÿçàòåëüíî áëèæàéøèé ñîñåä — íà÷èíàåò äåéñòâîâàòü àíàëîãè÷íûì îáðàçîì. Ãîðàçäî òðóäíåå ðàñïðîñòðàíÿåòñÿ ñîöèàëüíî ïîëåçíàÿ ïðàêòèêà ñàìîâîçäåðæàíèé è ñàìîçàïðåòîâ. Íàïðèìåð, êàêîé-òî ÷åëîâåê ïðåäïî÷èòàåò íèêîìó íå äàâàòü îáåùàíèé. Íà ïåðâûé âçãëÿä, ýòà ïðàêòèêà íå ÿâëÿåòñÿ ñîöèàëüíî ïîëåçíîé, íî, ñ äðóãîé ñòîðîíû, îíà îáúåêòèâíî ñïîñîáñòâóåò ðàñïðîñòðàíåíèþ ðåæèìà ñàìîïîìîùè: ëþäè, êîòîðûì íèêòî íè÷åãî íå îáåùàåò, ïîíåâîëå íà÷èíàþò äåéñòâîâàòü ñàìîñòîÿòåëüíî. Îäíàêî ñîöèàëüíûé ýôôåêò òàêîãî âîçäåðæàíèÿ îò îáåùàíèé îáóñëîâëåí íåêèì ìèíèìóìîì íàáëþäàòåëüíîñòè ñî ñòîðîíû îêðóæàþùèõ. Ïðåæäå ÷åì êòî-òî çàõî÷åò èìèòèðîâàòü ýòó ïðàêòèêó ïîâåäåíèÿ, îí äîëæåí åå ïðàâèëüíî èäåíòèôèöèðîâàòü — âî-ïåðâûõ, èìåííî êàê ïðàêòèêó âîçäåðæàíèÿ îò îáåùàíèé è, âî-âòîðûõ, êàê ïðàêòèêó, ïîëåçíóþ è â ëè÷íîì, è â ñîöèàëüíîì ïëàíå. Êàê îáúåêòèâíîå, òàê è ôóíêöèîíàëüíîå íàðîäîâëàñòèå íîñèò ñèíêðåòè÷åñêèé õàðàêòåð. Èíà÷å ãîâîðÿ, ïîëèòè÷åñêèå, ôèíàíñîâî-ýêîíîìè÷åñêèå, ñîöèîêóëüòóðíûå è ò. ï. çàäà÷è íàðîäîâëàñòèÿ ñîâïàäàþò. Â ðåæèìå íàðîäîâëàñòèÿ íåâîçìîæíî ôîðìóëèðîâàòü è îñóùåñòâëÿòü àëüòåðíàòèâíûå öåëè, íàïðèìåð â òîì ñìûñëå, ÷òî ýêîíîìè÷åñêèå çàäà÷è ìîãóò èìåòü ïðèîðèòåò ïåðåä ïîëèòè÷åñêèìè, à ïîëèòè÷åñêèå àêòóàëüíåå äåìîãðàôè÷åñêèõ è ò. ï. Áîëåå òîãî, ñîâïàäàþò çàäà÷è è ìåòîäû íàðîäîâëàñòèÿ. Ãëàâíàÿ öåëü íàðîäîâëàñòèÿ íîñèò òîòàëüíûé õàðàêòåð è îáëàäàåò êóìóëÿòèâíûì ýôôåêòîì, ïîñêîëüêó ïîýòàïíàÿ ðåàëèçàöèÿ ýòîé öåëè ñðàçó îáåñïå÷èâàåò è ïîëèòè÷åñêèé, è ýêîíîìè÷åñêèé, è ñîöèàëüíûé ðåçóëüòàò. Íà íàø âçãëÿä, (ôóíêöèîíàëüíîå) íàðîäîâëàñòèå ÿâëÿåòñÿ îäíîâðåìåííî öåëüþ è ñðåäñòâîì óäåðæàòü è ïðè íåîáõîäèìîñòè çàùèòèòü ïðèåìëåìûé äëÿ áîëüøèíñòâà óðîâåíü æèçíåîáåñïå÷åíèÿ. Äîñòèãàåòñÿ ýòî ïîñðåäñòâîì ïîääåðæàíèÿ òàêîãî ðåæèìà îáìåíà òîâàðàìè è óñëóãàìè, êîòîðûé íåîáõîäèì è äîñòàòî÷åí äëÿ âûæèâàíèÿ áîëüøèíñòâà ãðàæäàí äàííîãî ïîëèòè÷åñêîãî ñîîáùåñòâà.

_________________________________

238 Îáúåêòèâíàÿ ïðèíóäèòåëüíîñòü äåéñòâóåò ïåðôîðìàòèâíî, ïî çàêîíàì ïðèðîäû, ïîýòîìó åå ñòàí-

äàðòû íèêîìó íåâîçìîæíî îáîéòè; â ýòîì ñìûñëå îáúåêòèâíàÿ ïðèíóäèòåëüíîñòü íå íóæäàåòñÿ â ìåõàíèçìàõ âíåøíåãî ôèçè÷åñêîãî íàñèëèÿ èëè ïñèõè÷åñêîãî ïðèíóæäåíèÿ.

286

287

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел II. Сравнительноправовой, функциональный и философский анализ категории народовластия

Ñèñòåìà æèçíåîáåñïå÷åíèÿ íàðîäà ïðåäïîëàãàåò ñîçäàíèå è ïîääåðæêó óñòîé÷èâûõ ñðåäñòâ ñóùåñòâîâàíèÿ, ò. å. ñïîñîáíîñòè ê äåìîãðàôè÷åñêîìó, ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêîìó è ñîöèîêóëüòóðíîìó ñàìîâîñïðîèçâîäñòâó. Äðóãèìè ñëîâàìè, óñòîé÷èâîñòü ñèñòåìû æèçíåîáåñïå÷åíèÿ íàðîäà çàâèñèò îò óñòîé÷èâîñòè ïðîäóêòèâíûõ ôîðì æèçíåäåÿòåëüíîñòè áîëüøèíñòâà íàñåëåíèÿ. Ïðè ýòîì, âîïåðâûõ, ðå÷ü èäåò î äåÿòåëüíîñòè, «êîòîðàÿ äàåò äîñòîéíûé äîõîä... è íåêîòîðûé ñòàòóñ â îáùåñòâå âìåñòå ñ îñìûñëåííîé æèçíüþ; âî-âòîðûõ, ýòî äåÿòåëüíîñòü, êîòîðàÿ ñîõðàíÿåò è, åñëè âîçìîæíî, âîññòàíàâëèâàåò îêðóæàþùóþ ñðåäó»239. Íåãàòèâíîå íàðîäîâëàñòèå êàê ñïîñîá ïðîòèâîäåéñòâèÿ âðàæäåáíûì íàðîäó àêòàì ãîñóäàðñòâà çíà÷èòåëüíî ñíèæàåò äåñòðóêòèâíûé ïîòåíöèàë ðåôîðìèñòñêèõ ïðîãðàìì è èëëþçèé ãîñóäàðñòâåííûõ ïîëèòèêîâ. Íàðîäîâëàñòèå æå â ïîçèòèâíîé ôîðìå — êàê ñïîñîá ñîõðàíåíèÿ ïðèåìëåìîãî óðîâíÿ ñîöèàëüíîé êîîïåðàöèè (íàïðèìåð, â ðàìêàõ ýêñïîëÿðíîé ýêîíîìèêè) — íåðåäêî ïðèâîäèò ê åùå áîëåå âíóøèòåëüíûì ðåçóëüòàòàì. Â ÷àñòíîñòè, â ñîâðåìåííîé Áàíãëàäåø ïðàêòè÷åñêè íåçàâèñèìî îò ãîñóäàðñòâà è ÷àñòè÷íî âîïðåêè ïðàâèòåëüñòâåííîé ïîëèòèêå âîçíèêëè è óêðåïèëèñü ñîöèàëüíûå èíñòèòóòû (íåêîììåð÷åñêîé) ôèíàíñîâîé ñàìîïîìîùè. Ñòðîãî ãîâîðÿ, íàðîäîâëàñòèå â ñèëó ñâîåãî îáúåêòèâíîãî õàðàêòåðà íå çàâèñèò îò «áîëüøîé ôèíàíñîâîé ïîëèòèêè». Òàêèå ôîðìû ñîöèàëüíîé êîîïåðàöèè â Âåéìàðñêîé ðåñïóáëèêå, êàê îáìåí òîâàðàìè è óñëóãàìè ïîñðåäñòâîì êîììóíàëüíûõ, à íå îáùåíàöèîíàëüíûõ äåíåã, ñâèäåòåëüñòâóþò î òîì, ÷òî ôèíàíñîâàÿ ñîñòàâëÿþùàÿ íàðîäîâëàñòèÿ íå èìååò ñàìîñòîÿòåëüíîãî çíà÷åíèÿ. Îíà âñåãäà ïðåñëåäóåò öåëü ïîääåðæàòü ïðèåìëåìûé óðîâåíü æèçíåîáåñïå÷åíèÿ îïðåäåëåííîãî òåððèòîðèàëüíîãî êîëëåêòèâà. Ïðèíöèïû íàðîäîâëàñòèÿ îäíîâðåìåííî ÿâëÿþòñÿ ïðèíöèïàìè ñîöèàëüíîé ñîëèäàðíîñòè è êîîïåðàöèè (ïðåæäå âñåãî â ÷àñòè ïîääåðæàíèÿ îïðåäåëåííîãî óðîâíÿ æèçíåîáåñïå÷åíèÿ). Ìîæíî âûäåëèòü ñëåäóþùèå áàçîâûå ïðèíöèïû íàðîäîâëàñòèÿ/æèçíåîáåñïå÷åíèÿ: 1) ïðîèçâîäñòâî ñîöèàëüíî ïîëåçíûõ óñëóã (âîñïèòàíèå äåòåé, ñèñòåìà îáðàçîâàíèÿ è çäðàâîîõðàíåíèÿ è ò. ï.) ïåðâè÷íî ïî îòíîøåíèþ ê ïðîèçâîäñòâó òîâàðîâ; 2) ïðîèçâîäñòâî â îáëàñòè íîîñôåðû (íàïðèìåð, ðàçðàáîòêà íîâîãî îáðàçîâàòåëüíîãî ìåòîäà) ïåðâè÷íî ïî îòíîøåíèþ ê ïðîèçâîäñòâó îáúåêòîâ ìàòåðèàëüíîé êóëüòóðû (íàïðèìåð, ïðîèçâîäñòâî íîâîãî òåõíè÷åñêîãî óñòðîéñòâà); 3) îáìåí óñëóãàìè ïåðâè÷åí ïî îòíîøåíèþ ê îáìåíó òîâàðàìè, äåãðàäàöèÿ ñèñòåìû îáìåíà óñëóãàìè ÿâëÿåòñÿ ïåðâè÷íûì ñèìïòîìîì äåãðàäàöèè ñèñòåìû æèçíåîáåñïå÷åíèÿ;

4) íåêîììåð÷åñêèå îòíîøåíèÿ (äðóæáà, ëþáîâü è ò. ï.) ïåðâè÷íû ïî îòíîøåíèþ ê êîììåð÷åñêèì îòíîøåíèÿì; 5) æåíùèíà êàê ãëàâíàÿ õðàíèòåëüíèöà êîíñòðóêòèâíûõ ôîðì æèçíåäåÿòåëüíîñòè íàðîäà â ýòîì — íî òîëüêî â ýòîì — ñìûñëå ÿâëÿåòñÿ ïåðâè÷íîé ïî îòíîøåíèþ ê ìóæ÷èíå, â èçâåñòíîì ñìûñëå, æåíùèíà ÿâëÿåòñÿ îñíîâíîé íîñèòåëüíèöåé íàðîäîâëàñòèÿ, ïîýòîìó íàðîäîâëàñòèå ìîæíî îõàðàêòåðèçîâàòü êàê «íàðîäíûé ôåìèíèçì». Íåòðóäíî çàìåòèòü, ÷òî ïðàâèòåëüñòâåííàÿ âëàñòü, è îñîáåííî ñèñòåìà ãîñóäàðñòâåííûõ ôèíàíñîâ, ìîæåò íå òîëüêî èãíîðèðîâàòü ýòè ïðèíöèïû, íî è ïðîòèâîäåéñòâîâàòü èì ñàìûì íàñòîé÷èâûì îáðàçîì. Îäíàêî â ñèëó íàäñòðîå÷íîãî õàðàêòåðà ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè, åå ãåíåòè÷åñêîé çàâèñèìîñòè îò íàðîäîâëàñòèÿ îíà íå ìîæåò ñîâñåì îòêàçàòüñÿ îò ïîääåðæêè ìèíèìàëüíûõ ñòàíäàðòîâ æèçíåîáåñïå÷åíèÿ, òàê êàê â ïðîòèâíîì ñëó÷àå ïîä óãðîçó áóäåò ïîñòàâëåíà ñàìà ñèñòåìà ãîñóäàðñòâåííîãî óïðàâëåíèÿ. Âàæíàÿ îñîáåííîñòü íàðîäîâëàñòèÿ, êîòîðóþ ÷àñòî èãíîðèðóþò, çàêëþ÷àåòñÿ â òîì, ÷òî íàðîäîâëàñòèå îáëàäàåò òàê íàçûâàåìûì íåãàòèâíûì ôèíàíñîâûì èììóíèòåòîì. Åñëè ïðîôåññèîíàëüíàÿ «ïîëèòè÷åñêàÿ äåÿòåëüíîñòü ñòîèò äåíåã»240, òî ïîäëèííîå íàðîäîâëàñòèå «íå êóïèøü», îíî íå ïîääàåòñÿ óïðàâëåíèþ ïîñðåäñòâîì ôèíàíñîâ. Ýòî, ðàçóìååòñÿ, íå îçíà÷àåò, ÷òî íàðîäîâëàñòèå è äåíüãè íåñîâìåñòèìû. Ýòî ëèøü îçíà÷àåò, ÷òî â ñèñòåìå íàðîäîâëàñòèÿ äåíüãè — êàê èì è ïîëîæåíî ïî ïðèðîäå âåùåé — èãðàþò ñóáñèäèàðíóþ, à íå ãîñïîäñòâóþùóþ ðîëü. Â èçâåñòíîì ñìûñëå, íàðîäîâëàñòèå ôóíêöèîíèðóåò íåçàâèñèìî îò ñèñòåìû íàöèîíàëüíîé èëè ãëîáàëüíîé ôèíàíñîâîé âëàñòè. Â îòëè÷èå îò ñôåðû ïðîôåññèîíàëüíîé ïîëèòèêè íàðîäîâëàñòèå íîñèò íåïåðñîíèôèöèðîâàííûé õàðàêòåð. Äðóãèìè ñëîâàìè, íàðîäîâëàñòèå íåïîäêóïíî è ïîòîìó, ÷òî íà ýòîì óðîâíå âëàñòåîòíîøåíèé îòñóòñòâóþò «íà÷àëüíèêè», êîòîðûõ ìîæíî áûëî áû ïîäêóïèòü. Îäíîé èç îñíîâíûõ ôóíêöèé íàðîäîâëàñòèÿ (ñì. âûøå ïðèíöèï ¹ 4) ÿâëÿåòñÿ çàùèòà è, ïî âîçìîæíîñòè, ðàçâèòèå ñôåðû íåêîììåð÷åñêèõ îòíîøåíèé, êîòîðûå, íàïðèìåð, îñíîâàíû íà òàêèõ ýìîöèÿõ, êàê ëþáîâü, äðóæáà, ÷óâñòâî áëàãîäàðíîñòè è ò. ï. Â çíà÷èòåëüíîé ñòåïåíè ôóíêöèîíàëüíîå íàðîäîâëàñòèå ïðåäñòàâëÿåò ñîáîé òàêóþ ñèñòåìó, êîòîðàÿ ïðîòèâîäåéñòâóåò êîììåðöèàëèçàöèè â ïðèíöèïå íåêîììåð÷åñêèõ îòíîøåíèé. Â öåëîì ïîëèòè÷åñêèå ôóíêöèè íàðîäîâëàñòèÿ â ñîâðåìåííóþ ýïîõó ñâîäÿòñÿ ê ñëåäóþùèì íàïðàâëåíèÿì áîðüáû: 1. Îõðàíà óñòîé÷èâîñòè ïðîäóêòèâíûõ ôîðì æèçíåäåÿòåëüíîñòè íàðîäà, è ïðåæäå âñåãî ìàëîèìóùèõ ãðàæäàí. Ñþäà, â ïåðâóþ î÷åðåäü, âõîäèò çàùèòà è, ïî âîçìîæíîñòè, óëó÷øåíèå êà÷åñòâà ðåïðîäóêòèâíûõ ñïîñîáíîñòåé ìàëî-

_________________________________

_________________________________

239 Éîõàííåñáóðãñêèé ìåìîðàíäóì... Ñ. 22.

240 Sickinger H. Politikfinanzierung in Osterreich. Thaur, Wien, Munchen, 1997. S. 15.

288

289

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел II. Сравнительноправовой, функциональный и философский анализ категории народовластия

èìóùèõ ñëîåâ íàñåëåíèÿ, âêëþ÷àÿ âîïðîñû ñàíèòàðíîãî, ìåäèöèíñêîãî, äèåòè÷åñêîãî, îáðàçîâàòåëüíîãî è ò. ï. õàðàêòåðà. Äàëåå, ñþäà âõîäèò çàùèòà ïðàâà âûáîðà ïðîôåññèé è ïðîìûñëîâ è çàùèòà ëþáûõ ñîöèàëüíî òåðïèìûõ ñðåäñòâ è ñïîñîáîâ àäàïòàöèè ìàëîèìóùèõ ãðàæäàí ê íîâûì ôîðìàì æèçíè, áûñòðî ìåíÿþùèìñÿ â óñëîâèÿõ êîìïüþòåðèçàöèè, áåñïðåöåäåíòíîãî ðàçâèòèÿ ñèñòåì ñâÿçè è ò. ï. 2. Çàùèòà ñðåäû îáèòàíèÿ íàðîäà, ò. å. ïîñòîÿííîãî ìåñòà æèòåëüñòâà ìàëîèìóùèõ ñëîåâ íàñåëåíèÿ. Ýòî ïðåäïîëàãàåò ñèñòåìàòè÷åñêóþ è äîëãîâðåìåííóþ ýêîëîãèçàöèþ íàðîäíîãî ïðàâîñîçíàíèÿ; ìåñòî îáèòàíèÿ ìàëîèìóùèõ ÿâëÿåòñÿ áóêâàëüíî ñóáñòðàòîì èõ ÷åëîâå÷åñêîãî äîñòîèíñòâà; ïðîñòðàíñòâî, â êîòîðîì ëîêàëèçèðîâàíû áåäíûå, — ýòî íåðåäêî åäèíñòâåííàÿ ýêîëîãè÷åñêàÿ íèøà, â êîòîðîé îíè ìîãóò ðåàëèçîâàòü ñåáÿ êàê ïðåäñòàâèòåëè homo sapiens. Â òî æå âðåìÿ èìåííî ýòà ñôåðà îáèòàíèÿ ìàëîèìóùèõ îáû÷íî ÿâëÿåòñÿ ïðîñòðàíñòâîì äëÿ «ñòîêà èçäåðæåê» èíäóñòðèàëüíîé ãëîáàëèçàöèè (íàïðèìåð, âî âñåõ ñòðàíàõ ìóñîðîñæèãàòåëüíûå çàâîäû ðàñïîëàãàþòñÿ â çîíå ïðîæèâàíèÿ (îòíîñèòåëüíî) ìàëîèìóùèõ ñëîåâ íàñåëåíèÿ). 3. Ïîääåðæàíèå ðàçíîîáðàçèÿ ýêîñèñòåì âîîáùå è áèîðàçíîîáðàçèÿ â ÷àñòíîñòè. Ýòà ôóíêöèÿ ÿâëÿåòñÿ ïîçèòèâíûì ïðîäîëæåíèåì óæå ðàññìîòðåííîé ôóíêöèè çàùèòû ñðåäû îáèòàíèÿ ìàëîèìóùèõ ãðàæäàí. Çäåñü îñîáàÿ ðîëü ïðèíàäëåæèò æåíùèíàì êàê åñòåñòâåííûì çàùèòíèöàì áèîðàçíîîáðàçèÿ. Äàííàÿ ôóíêöèÿ ïðåäñòàâëÿåò ñîáîé åäèíñòâåííûé ôàêòîð ïðîòèâîäåéñòâèÿ ýíòðîïèéíûì ïðîöåññàì, êîòîðûå õàðàêòåðíû äëÿ êîðïîðàòèâíîé ãëîáàëèçàöèè. 4. Ïðîòèâîäåéñòâèå íåíàñèëüñòâåííûìè ìåòîäàìè ëþáûì àêöèÿì ñî ñòîðîíû ÒÍÊ, íàöèîíàëüíîãî èñòåáëèøìåíòà èëè ïîëèòè÷åñêèõ ïàðòèé, îáñëóæèâàþùèõ ýãîèñòè÷åñêèå èíòåðåñû ãëîáàëüíîãî ïîòðåáèòåëüñêîãî êëàññà, åñëè ýòè àêöèè ñíèæàþò èëè ïîäàâëÿþò ýôôåêòèâíîñòü âñåõ âûøåïåðå÷èñëåííûõ ôóíêöèé íàðîäîâëàñòèÿ. Ñþäà âõîäÿò íåíàñèëüñòâåííûå ôîðìû íåãàòèâíîãî íàðîäîâëàñòèÿ, ïðîòèâîäåéñòâóþùèå ëþáûì àêöèÿì, ÿâíî èëè êîñâåííî íàïðàâëåííûì íà ïîäàâëåíèå ðåïðîäóêòèâíîé ôóíêöèè ìàëîèìóùèõ ñëîåâ íàñåëåíèÿ. Äàëåå, ñþäà âõîäÿò ìåðû, ïðåïÿòñòâóþùèå óïðîùåíèþ ïðîôåññèîíàëüíîé è ïðîìûñëîâîé äåÿòåëüíîñòè ýòèõ ñëîåâ íàñåëåíèÿ ïóòåì èõ âûòåñíåíèÿ èç ñîîòâåòñòâóþùèõ ïðîôåññèé, ïðîìûñëîâ è ò. ï. Ê ìåðàì ïîçèòèâíîãî íàðîäîâëàñòèÿ îòíîñÿòñÿ çàùèòà è ðàçâèòèå ëþáûõ ôîðì ñîöèàëüíîé êîîïåðàöèè, ðàçâèòèå ñèñòåì ñàìî- è âçàèìîïîìîùè ìàëîèìóùèõ, ìèíóÿ ãîñóäàðñòâåííûå è êîììåð÷åñêèå ñòðóêòóðû, îáñëóæèâàþùèå èñêëþ÷èòåëüíî èíòåðåñû ïîòðåáèòåëüñêîãî êëàññà, à òàêæå ïîääåðæêà è ðàçâèòèå ñôåðû àëüòåðíàòèâíîé (íåãîñóäàðñòâåííîé) êóëüòóðû, îñíîâàííîé íà íàðîäíîì òâîð÷åñòâå, è ò. ï. Âî èçáåæàíèå íåäîðàçóìåíèé ñëåäóåò ñðàçó çàìåòèòü, ÷òî ìåòîäû ôóíêöèîíàëüíîãî íàðîäîâëàñòèÿ âêëþ÷àþò â ñåáÿ âñå íåäåñòðóêòèâíûå, ò. å. ïî ïðåèìó-

ùåñòâó ëåãàëüíûå ìåòîäû òàê íàçûâàåìîé ïðÿìîé äåìîêðàòèè (âûáîðû, ðåôåðåíäóì, ïåòèöèè, íàðîäíàÿ ïðàâîòâîð÷åñêàÿ èíèöèàòèâà è ò. ï.). Âìåñòå ñ òåì íåïðàâèëüíî, íà íàø âçãëÿä, îòîæäåñòâëÿòü ìåòîäû ïðÿìîé äåìîêðàòèè è ìåòîäû íàðîäîâëàñòèÿ. Äåëî â òîì, ÷òî íàðîäîâëàñòèå (ñì. îïðåäåëåíèå âûøå) ïðåäñòàâëÿåò ñîáîé ôóíäàìåíò, èëè èíôðàñòðóêòóðó, äëÿ âñÿêîé âëàñòè âîîáùå è ïîýòîìó íå ìîæåò âûïîëíÿòü òîëüêî ñóáñèäèàðíóþ èëè êîððåêòèðóþùóþ ôóíêöèþ ïî îòíîøåíèþ ê êàêîìó-òî îïðåäåëåííîìó ðåæèìó óïðàâëåíèÿ. Â òî æå âðåìÿ íåêîòîðûå (äåñòðóêòèâíûå) ìåòîäû ïðÿìîé äåìîêðàòèè, íàïðèìåð l’action directe â äóõå Æîðæà Ñîðåëÿ èëè «áóëûæíèê ïðîëåòàðèàòà», íà íàø âçãëÿä, íåëüçÿ ðàññìàòðèâàòü êàê ìåòîäû íàðîäîâëàñòèÿ. Îïàñíî è äëÿ ýôôåêòèâíîñòè «íàðîäíîãî äóõà» íåïîëåçíî îòîæäåñòâëÿòü íàðîäîâëàñòèå ñ àêòàìè ñîöèàëüíîãî îò÷àÿíèÿ è âûñâîáîæäåíèÿ îòðèöàòåëüíûõ ýìîöèé âî èìÿ èñïîëíåíèÿ «íàðîäíûìè ìàññàìè» ÷óæäîé èì âîëè. Íàðîäîâëàñòèå â ñòðîãîì ñìûñëå — êàê â íåãàòèâíîé, òàê è â ïîçèòèâíîé ôîðìå — âñåãäà íîñèò ñîöèàëüíî îðèåíòèðîâàííûé õàðàêòåð è ïîýòîìó íå ìîæåò îòîæäåñòâëÿòüñÿ ñ àêòàìè ðåâîëþöèîííîãî íàñèëèÿ è ò. ï. Âûøå óæå îòìå÷àëîñü, ÷òî íàðîäîâëàñòèå îñóùåñòâëÿåòñÿ ïîñðåäñòâîì âíóòðåííåé (îáúåêòèâíîé) ïðèíóäèòåëüíîñòè ôîðì æèçíåäåÿòåëüíîñòè, ãîñïîäñòâóþùèõ â äàííîì ñîîáùåñòâå. Âíåøíåå (ñóáúåêòèâíîå) íàñèëèå ÿâëÿåòñÿ ìåòîäîì ãîñóäàðñòâåííîé ïîëèòèêè, à íå íàðîäîâëàñòèÿ. Äðóãèìè ñëîâàìè, ïðèíóäèòåëüíîñòü íàðîäîâëàñòèÿ íîñèò òîòàëüíûé, íåïåðñîíèôèöèðîâàííûé è äîëãîâðåìåííî íåòîðîïëèâûé õàðàêòåð, â òî âðåìÿ êàê âíåøíåå ïîëèòè÷åñêîå íàñèëèå âñåãäà èçáèðàòåëüíî (ïî àäðåñàòó äåéñòâèÿ), ñïðåññîâàíî âî âðåìåíè è îáû÷íî ïåðñîíèôèöèðîâàíî (ïî ñóáúåêòó). Ìîæíî óòâåðæäàòü, ÷òî îäíîé èç çàäà÷ ôóíêöèîíàëüíîãî íàðîäîâëàñòèÿ ÿâëÿåòñÿ âûòåñíåíèå èëè îãðàíè÷åíèå ëþáûõ ôîðì (âíåøíåãî) ïîëèòè÷åñêîãî íàñèëèÿ, âðàæäåáíûõ èëè îïàñíûõ äëÿ ñèñòåìû æèçíåîáåñïå÷åíèÿ íàðîäà. Äðóãèìè ñëîâàìè, «îáúåêòîì ïðîòèâîäåéñòâèÿ» äëÿ íàðîäîâëàñòèÿ ÿâëÿåòñÿ ëþáîå âíåøíåå íàñèëèå, îïàñíîå äëÿ ñèñòåìû ñîöèàëüíîé êîîïåðàöèè áîëüøèíñòâà íàñåëåíèÿ. Ïðèíÿòî ðàçëè÷àòü «ôèçè÷åñêîå íàñèëèå» è «ñòðóêòóðíîå íàñèëèå»241. Ïîä ôèçè÷åñêèì íàñèëèåì â ïîâñåäíåâíîé æèçíè ïîíèìàþò äåñòðóêòèâíîå ïðèìåíåíèå ôèçè÷åñêîé ñèëû ïðîòèâ èíäèâèäîâ è èõ ñîáñòâåííîñòè. Ôèçè÷åñêîå íàñèëèå â ïîëèòè÷åñêîì ñìûñëå îçíà÷àåò ïðèìåíåíèå ôèçè÷åñêîé ñèëû äëÿ ïîääåðæàíèÿ ñèñòåìû ñîöèàëüíîãî óãíåòåíèÿ è ïîëèòè÷åñêîãî ãîñïîäñòâà. Àêòû ôèçè÷åñêîãî íàñèëèÿ ïî ñâîåé ôîðìå íè÷åì íå îòëè÷àþòñÿ îò àêòîâ êðèìèíàëüíîãî õàðàêòåðà, õîòÿ, ðàçóìååòñÿ, àêòû íàñèëèÿ ñî ñòîðîíû îôèöèàëüíûõ ëèö ìîãóò áûòü çàùèùåíû ïóáëè÷íî-ïðàâîâîé èíäóëüãåíöèåé.

290

291

_________________________________

241 Nonviolent Action and Social Change. N.Y. Irvington publishers, 1979. Ð. 3.

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел II. Сравнительноправовой, функциональный и философский анализ категории народовластия

×òî êàñàåòñÿ ñòðóêòóðíîãî íàñèëèÿ, òî åãî íåâîçìîæíî ïðåäñòàâèòü âèçóàëüíî êàê åäèíîâðåìåííûé àêò, îñóùåñòâëÿåìûé îïðåäåëåííûì àãðåññîðîì ïðîòèâ êîíêðåòíîãî ëèöà. Ñòðóêòóðíîå íàñèëèå ÿâëÿåòñÿ ñâîéñòâîì ãîñóäàðñòâåííî-àäìèíèñòðàòèâíîé ñèñòåìû è îäíîé èç ïðè÷èí àêòîâ ôèçè÷åñêîãî íàñèëèÿ ñî ñòîðîíû êîãî áû òî íè áûëî. Ñòðóêòóðíîå íàñèëèå âñåãäà îãðàíè÷èâàåò ñîöèàëüíûé ðåñóðñ îòäåëüíûõ ëèö èëè ñîöèàëüíûõ ãðóïï è ïðèâîäèò ê òîìó, ÷òî ôèçè÷åñêèå, èíòåëëåêòóàëüíûå è — ÷òî îñîáåííî ïðèñêîðáíî — ìîðàëüíûå õàðàêòåðèñòèêè ëþäåé îêàçûâàþòñÿ çíà÷èòåëüíî áåäíåå èõ ïîòåíöèàëüíûõ âîçìîæíîñòåé. Ìåòîäû ôóíêöèîíàëüíîãî íàðîäîâëàñòèÿ íîñÿò îäíîâðåìåííî íåíàñèëüñòâåííûé è èíêëþçèâíûé õàðàêòåð. Ýòî îçíà÷àåò, ÷òî îñíîâîé ôóíêöèîíàëüíîãî íàðîäîâëàñòèÿ ÿâëÿåòñÿ òåîðèÿ è ïðàêòèêà íåíàñèëèÿ, íî â òî æå âðåìÿ îäíà èç çàäà÷ ôóíêöèîíàëüíîãî íàðîäîâëàñòèÿ — ïðèñïîñîáëåíèå ìåòîäîâ êëàññè÷åñêîé ïîëèòèêè (â äóõå Ìàêèàâåëëè) ê çàäà÷àì ïîääåðæàíèÿ óðîâíÿ æèçíåîáåñïå÷åíèÿ, ïðèåìëåìîãî äëÿ áîëüøèíñòâà íàñåëåíèÿ. Äåëî â òîì, ÷òî ïðîôåññèîíàëüíûå îïïîíåíòû íàðîäîâëàñòèÿ èçíà÷àëüíî âîñïðèíèìàþò íåíàñèëüñòâåííûå ìåòîäû íàðîäíîé ïîëèòèêè êàê îäíó èç ôîðì âíåøíåãî íàñèëèÿ ïî îòíîøåíèþ ê «ïðåäñòàâèòåëÿì ãîñóäàðñòâà». Òàêîé ïîäõîä ïñèõîëîãè÷åñêè ïîíÿòåí, ïîñêîëüêó ìíîãèå ïðîôåññèîíàëüíûå ïîëèòèêè è ïðåäñòàâèòü íå ìîãóò, ÷òî ìîæíî «äåëàòü ïîëèòèêó» â ìàíåðå Ìàõàòìû Ãàíäè èëè Ìàðòèíà Ëþòåðà Êèíãà. Òàêèì îáðàçîì, îáúåêòèâíóþ ïðèíóäèòåëüíîñòü íàðîäíîé âîëè ïðîôåññèîíàëüíûå ïîëèòèêè íåðåäêî âîñïðèíèìàþò êàê ñêðûòóþ èëè óòîí÷åííóþ ôîðìó ïîëèòè÷åñêîé àãðåññèè, êîòîðàÿ «íåëåãèòèìíà, òàê êàê íå ñàíêöèîíèðîâàíà êîíñòèòóöèåé è ò. ï.». Íàèáîëåå ðàñïðîñòðàíåííûìè ìåòîäàìè íåíàñèëüñòâåííîé ïîëèòèêè ÿâëÿþòñÿ ïðîòåñò, íåñîòðóäíè÷åñòâî, áîéêîò è ãðàæäàíñêîå íåïîâèíîâåíèå. Îäíàêî ýòè ìåòîäû íè â êîåé ìåðå íå äîëæíû ïðèìåíÿòüñÿ â êîíòåêñòå «ýñêàëàöèè óãðîç». Ãðàæäàíå, ïðàêòèêóþùèå íåíàñèëüñòâåííûå ìåòîäû ïîëèòè÷åñêîé áîðüáû, âî-ïåðâûõ, íå ñòàâÿò ïåðåä ñîáîé ÷åòêèõ ïîëèòè÷åñêèõ öåëåé (íàïðèìåð, äîáèòüñÿ îòñòàâêè êàêîãî-ëèáî îäèîçíîãî ïîëèòèêà). Âî-âòîðûõ, îíè âîîáùå íå ïåðñîíèôèöèðóþò ñâîåãî ïîëèòè÷åñêîãî êîíòðàãåíòà. Òàê, Ìàðòèí Ëþòåð Êèíã ñîâåòîâàë àêòèâèñòàì íåíàñèëèÿ íàïðàâëÿòü «ôðóñòðàöèþ è ãíåâ ïðîòèâ «ñèë çëà» èëè ïðîòèâ ñèñòåìû, à íå ïðîòèâ îòäåëüíûõ èíäèâèäîâ â ýòîé ñèñòåìå»242. Â-òðåòüèõ, àêòèâèñòîâ íåíàñèëèÿ ìîæíî îõàðàêòåðèçîâàòü — â òåðìèíàõ ïñèõîëîãè÷åñêîé òåîðèè ïðàâà Ë.È. Ïåòðàæèöêîãî — êàê «ñóáúåêòîâ ïðåòåðïåâàíèÿ». Íåòðóäíî çàìåòèòü, ÷òî â ýòè÷åñêîì ïëàíå ýìîöèÿ ïðåòåðïåâàíèÿ ñâÿçàíà ñ èäååé ñàìîïîæåðòâîâàíèÿ. Òàê, åùå Ìàõàòìà Ãàíäè ó÷èë ñâîèõ ïî-

ñëåäîâàòåëåé ñëåäóþùåìó ïðàâèëó: «...êàê ÷åëîâåê, îáó÷àþùèéñÿ íàñèëèþ, äîëæåí èçó÷èòü èñêóññòâî óáèâàòü, òàê è ÷åëîâåê, îáó÷àþùèéñÿ íåíàñèëèþ, äîëæåí íàó÷èòüñÿ èñêóññòâó óìèðàòü»243. Îäíàêî â ïîëèòè÷åñêîì ïëàíå íåíàñèëüñòâåííîå «ïðåòåðïåâàíèå» âîâñå íå ñîâïàäàåò ñ òîëñòîâñêèì «íåïðîòèâëåí÷åñòâîì», à ÿâëÿåòñÿ äîñòàòî÷íî ìîùíûì, õîòÿ è íåïðèâû÷íûì ñðåäñòâîì áîðüáû. Ðå÷ü èäåò î ñâîåîáðàçíîì «ïîëèòè÷åñêîì ñîðåâíîâàíèè» ìåæäó àêòèâèñòàìè íåíàñèëèÿ, ñ îäíîé ñòîðîíû, è ïðåäñòàâèòåëÿìè èñòåáëèøìåíòà — ñ äðóãîé. Êàê ïðàâèëî, ïðåäñòàâèòåëè îôèöèàëüíîé âëàñòè íå óìåþò «ïåðåòåðïåòü» ñòðàòåãèþ è òàêòèêó ðàçíîîáðàçíûõ ïðåòåðïåâàíèé ñî ñòîðîíû àêòèâèñòîâ íåíàñèëèÿ. Îáû÷íî ïðîôåññèîíàëüíûå ïîëèòèêè ïåðâîíà÷àëüíî ïðèìåíÿþò ïðîòèâ ó÷àñòíèêîâ àêöèé íåíàñèëèÿ òðàäèöèîííûå ìåðû ôèçè÷åñêîãî è ïñèõè÷åñêîãî ïðèíóæäåíèÿ. Îäíàêî ðàíî èëè ïîçäíî ïðåäñòàâèòåëè èñòåáëèøìåíòà ñäàþòñÿ, òàê êàê îíè íå âëàäåþò èñêóññòâîì òåðïåíèÿ. Óñïåõ ôóíêöèîíàëüíîãî íàðîäîâëàñòèÿ âî ìíîãîì çàâèñèò îò òåõ ìîòèâîâ, êîòîðûìè ðóêîâîäñòâóþòñÿ àêòèâèñòû íåíàñèëüñòâåííîãî ïðîòåñòà. «Ïîðî÷íûå ìîòèâû èìåþò ìåñòî, êîãäà â íàìåðåíèå (àêòèâèñòà) âõîäèò òîëüêî äîñòèæåíèå ïîáåäû èëè óäîâëåòâîðåíèå ýãîèñòè÷åñêîãî èíòåðåñà»244. Òàêèì îáðàçîì, ñóáúåêò íåíàñèëüñòâåííîé àêöèè íàðîäîâëàñòèÿ äîëæåí ïîä÷èíÿòü ñâîè ìîòèâû ïóáëè÷íîìó èíòåðåñó. Îí íè â êîåé ìåðå íå äîëæåí ðàññìàòðèâàòü ïîëèòè÷åñêèõ êîíòðàãåíòîâ â êà÷åñòâå «âðàãîâ íàðîäà», íî äîëæåí ñòðåìèòüñÿ ê òîìó, ÷òîáû ïðîòèâîïîëîæíàÿ ñòîðîíà âñåãäà èìåëà øàíñ äîñòîéíûì îáðàçîì, «ñîõðàíèâ ëèöî», ïåðåéòè îò êîíôðîíòàöèè ê êîíñòðóêòèâíîìó äèàëîãó. Ñóùíîñòü ïîëèòèêè íåíàñèëèÿ ñâîäèòñÿ ê òðåì áàçîâûì èìïåðàòèâàì: • îòêàç ïðèìåíÿòü ïðèíöèï òàëèîíà, â ÷àñòíîñòè îòêàç îòâå÷àòü ôèçè÷åñêèì íàñèëèåì íà ôèçè÷åñêîå íàñèëèå ñî ñòîðîíû íîñèòåëåé ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè; • îòêàç îò ñòðåìëåíèÿ ê ãîñïîäñòâó èëè «òîðæåñòâó» íàä ñâîèìè îïïîíåíòàìè; • îòêàç îò êàêèõ-ëèáî àêöèé, ïîêà íå èäåíòèôèöèðîâàíû ïðè÷èíû ñòðóêòóðíîãî íàñèëèÿ â ãîñóäàðñòâå è îáùåñòâå; ñîîòâåòñòâåííî àêöèÿ íåíàñèëèÿ âñåãäà íàïðàâëåíà ïðîòèâ ïðè÷èí, à íå ñëåäñòâèé ñòðóêòóðíîãî íàñèëèÿ. Íà îñíîâå çíàìåíèòîãî ñîëÿíîãî ìàðøà Ãàíäè è äðóãèõ àêòèâèñòîâ íàöèîíàëüíîãî îñâîáîæäåíèÿ Èíäèè â 1930–1931 ãîäàõ áûëè ðàçðàáîòàíû àëãîðèòìû ëþáîé ïîëèòè÷åñêîé àêöèè íåíàñèëüñòâåííîãî õàðàêòåðà. Çàêëþ÷èòåëüíîé öåëüþ ñîëÿíîãî ìàðøà áûëà äåìîíñòðàòèâíàÿ àêöèÿ ãðàæäàíñêîãî íåïîâèíîâåíèÿ, íàïðàâëåííàÿ ïðîòèâ êîëîíèàëüíûõ ñîëÿíûõ çàêîíîâ. Ýòà àêöèÿ _________________________________

_________________________________

243 Nonviolent Action and Social Change. Ð. 5.

242 Nonviolent Action and Social Change. Ð. 40.

244 Dalton D. Mahatma Gandhi Nonviolent power in action. N.Y. Columbia UP, 1993. Ð. 9.

292

293

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел II. Сравнительноправовой, функциональный и философский анализ категории народовластия

íîñèëà ïåðôîðìàòèâíûé õàðàêòåð è çàêëþ÷àëàñü â òîì, ÷òî Ãàíäè ñîáñòâåííîðó÷íî âûïàðèë îïðåäåëåííîå êîëè÷åñòâî ñîëè èç ìîðñêîé âîäû è òåì ñàìûì íàðóøèë ñîëÿíîé çàêîí Áðèòàíñêîé Èíäèè. Èòàê, àëãîðèòìû ëþáîé ïîëèòè÷åñêîé àêöèè íåíàñèëüñòâåííîãî õàðàêòåðà òàêîâû: 1. Èñïîëüçîâàíèå ïðèíöèïà ñàìîäîñòàòî÷íîñòè ïðè ïîäãîòîâêå è ïðîâåäåíèè àêöèè; ïîñòîðîííÿÿ ïîìîùü íà ïðèåìëåìûõ óñëîâèÿõ íå îòâåðãàåòñÿ, íî íà íåå íèêîãäà íå ñëåäóåò ðàññ÷èòûâàòü. 2. Íåîáõîäèìîñòü äåðæàòü èíèöèàòèâó è îáåñïå÷èòü êîíñòðóêòèâíîå ðóêîâîäñòâî àêöèåé íåïîâèíîâåíèÿ. 3. Ïîëíàÿ èíôîðìàöèîííàÿ ïðîçðà÷íîñòü öåëåé, ñòðàòåãèè è òàêòèêè àêöèè íåïîâèíîâåíèÿ êàê äëÿ îáùåñòâåííîñòè, òàê è äëÿ ïîëèòè÷åñêèõ îïïîíåíòîâ, êîòîðûå äîëæíû áûòü çàðàíåå óâåäîìëåíû î âñåõ äåéñòâèÿõ àêòèâèñòîâ íåíàñèëèÿ. 4. Ãîòîâíîñòü ê ðàçóìíîìó ñîêðàùåíèþ âûäâèãàåìûõ òðåáîâàíèé âïëîòü äî ìèíèìóìà, ñîâìåñòèìîãî ñî ñòàíäàðòàìè «íàðîäíîãî äóõà»; óìåíèå êîððåêòèðîâàòü òðåáîâàíèÿ â çàâèñèìîñòè îò ñèòóàöèè, íå ïðèíîñÿ â æåðòâó ïðèíöèïû íåíàñèëèÿ è íàðîäîâëàñòèÿ. 5. Ïîýòàïíîå — øàã çà øàãîì — îñóùåñòâëåíèå àêöèè íåíàñèëüñòâåííîãî ïðîòåñòà â ñîîòâåòñòâèè ñ îñíîâíûìè ïóíêòàìè íàìå÷åííîãî ïëàíà. Àêöèÿ äîëæíà íîñèòü äèíàìè÷åñêèé õàðàêòåð, ñòàòè÷åñêèå ñîñòîÿíèÿ îçíà÷àþò ïîòåðþ èíèöèàòèâû è äàþò äîïîëíèòåëüíûå ïðåèìóùåñòâà ïîëèòè÷åñêèì êîíòðàãåíòàì. Ïðÿìîå äåéñòâèå, ò. å. êóëüìèíàöèÿ àêöèè íåíàñèëüñòâåííîãî ïðîòåñòà (íàïðèìåð, áëîêèðîâàíèå äîñòóïà â îôèñ ðóêîâîäñòâó êîìïàíèè, íàíîñÿùåé íåïîïðàâèìûé óùåðá îêðóæàþùåé ñðåäå), îñóùåñòâëÿåòñÿ ëèøü â òåõ ñëó÷àÿõ, êîãäà áûëà ïîëíîñòüþ èñ÷åðïàíà âîçìîæíîñòü äîáèòüñÿ ðåøåíèÿ ïðîáëåìû èíûì ñïîñîáîì. 6. Ïîñòîÿííûé ñàìîêîíòðîëü è íåäîïóùåíèå ïñèõîëîãè÷åñêîãî ïåðåõîäà îò ñòðàòåãèè è òàêòèêè íåíàñèëèÿ ê òðàäèöèîííûì ñðåäñòâàì ïîëèòè÷åñêîãî ïðîòèâîñòîÿíèÿ; ýòî íåäîïóñòèìî íå òîëüêî â ýòè÷åñêîì, íî è â òåõíè÷åñêîì ïëàíå, òàê êàê ïîäîáíàÿ ïñèõîëîãè÷åñêàÿ ìåòàìîðôîçà îäíîâðåìåííî îçíà÷àåò ïåðåõîä íà «èãðîâîå ïîëå» èñòåáëèøìåíòà è ïðîäîëæåíèå áîðüáû «ïî åãî ïðàâèëàì». 7. Ïîñòîÿííûé ïîèñê ïóòåé ñîòðóäíè÷åñòâà ñ êîíòðàãåíòàìè íà äîñòîéíûõ äëÿ îáåèõ ñòîðîí óñëîâèÿõ. Ñëåäóåò èñïîëüçîâàòü ëþáîé øàíñ äëÿ òîãî, ÷òîáû ïðîäåìîíñòðèðîâàòü êîíòðàãåíòàì èñêðåííþþ ãîòîâíîñòü ðàññìàòðèâàòü èõ â êà÷åñòâå ïîòåíöèàëüíûõ ñîþçíèêîâ, à íå âðàãîâ, êîòîðûõ ñëåäóåò «ïîáåäèòü». 8. Îòêàç ïîäìåíÿòü ïðèíöèïèàëüíîå ðåøåíèå âîïðîñà çàêëþ÷åíèåì ñäåëîê ïî îòäåëüíûì ïóíêòàì è áàðòåðíûõ îïåðàöèé «îòñòóïíîãî» õàðàêòåðà.

9. Íåîáõîäèìîñòü äîñòèæåíèÿ ïîëíîãî ñîãëàñèÿ ñ êîíòðàãåíòàìè ïî âñåì ïðèíöèïèàëüíûì âîïðîñàì, íàïðèìåð â âèäå îïóáëèêîâàííîãî ìåìîðàíäóìà, ïåðåä òåì êàê âûðàçèòü ñâîå ñîãëàñèå íà îêîí÷àòåëüíîå ðåøåíèå.

294

Â ñîâðåìåííóþ ýïîõó ïîíÿòèå «ñîöèàëüíàÿ ñïðàâåäëèâîñòü» ñòàíîâèòñÿ îäíîâðåìåííî ýêîëîãè÷åñêèì è ðåñóðñîåìêèì. Ýòî îçíà÷àåò, ÷òî ñïðàâåäëèâîñòü ïðèîáðåòàåò òîòàëüíûé õàðàêòåð è ñòàíîâèòñÿ ãëîáàëüíîé ôóíêöèåé íàðîäîâëàñòèÿ, à íå îòäåëüíûõ ïàðòèéíûõ èäåîëîãèé. Â ðàìêàõ ýòîé òîòàëüíîé ñïðàâåäëèâîñòè áåññìûñëåííî ïðîòèâîïîñòàâëÿòü «ïðåäïðèíèìàòåëüñêóþ ñïðàâåäëèâîñòü» «ïðîëåòàðñêîé ñïðàâåäëèâîñòè» èëè «ñïðàâåäëèâîñòü äëÿ äîìîõîçÿéêè» ðàçûãðûâàòü êàê ïîëèòè÷åñêóþ êàðòó ïðîòèâ «ñïðàâåäëèâîñòè äëÿ ñòóäåíòà». Êîãäà âîçäóõ ìåãàïîëèñà îòðàâëåí, íå ñïàñàþò è ñàìûå äîðîãèå êîíäèöèîíåðû, êîãäà ãðóíòîâàÿ âîäà íà ñîòíè ìèëü â îêðóãå çàðàæåíà, ãäå ãàðàíòèÿ, ÷òî áîãàòûå ïîêóïàþò è ïüþò äåéñòâèòåëüíî ÷èñòóþ ïðèðîäíóþ âîäó? Ñðåäè ïàðòèéíûõ èäåîëîãèé â ýòèõ óñëîâèÿõ äîëãîñðî÷íûé øàíñ âûæèòü èìåþò ëèøü òàê íàçûâàåìûå èäåîëîãèè «îäíîãî ïóíêòà». Íà îðãàíèçàöèîííîì óðîâíå ýòè èäåîëîãèè ïðåäñòàâëåíû ýêîëîãè÷åñêèìè äâèæåíèÿìè èëè «çåëåíûìè ïàðòèÿìè». Âðÿä ëè áóäåò ïðåóâåëè÷åíèåì óòâåðæäåíèå î òîì, ÷òî ìèð XXI âåêà ïðèíÿë óïðîùåííûå, ìàíèõåéñêèå õàðàêòåðèñòèêè. Òåïåðü íåçàâèñèìî îò îáâåòøàëûõ ïàðòèéíûõ èäåîëîãèé ìèð äåëèòñÿ íà äâå íåðàâíûå ÷àñòè: ãëîáàëèçèðîâàííûé ïîòðåáèòåëüñêèé êëàññ è ëîêàëèçèðîâàííûå (ïî «íàöèîíàëüíûì êâàðòèðàì») ìàðãèíàëû. Â ïîòðåáèòåëüñêèé êëàññ (èñïîëüçóÿ òåðìèíîëîãèþ Ã. Ìîñêà) öåëèêîì âõîäèò òàê íàçûâàåìàÿ óïðàâëÿþùàÿ ýëèòà, íàöèîíàëüíàÿ ïî ôîðìå è ãëîáàëèçèðîâàííàÿ ïî ñóùåñòâó. Ýòîé ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêîé äèõîòîìèè ìèðà ñîîòâåòñòâóåò è äâîéñòâåííîñòü «ñîöèàëüíîé ñïðàâåäëèâîñòè». Äëÿ ãëîáàëüíîãî ïîòðåáèòåëüñêîãî êëàññà ïðèíöèï ñïðàâåäëèâîñòè çàêëþ÷àåòñÿ, íàïðèìåð, â ñëåäóþùåé ôîðìóëå: «æèòåëè áîãàòûõ êâàðòàëîâ íå æåëàþò áîëüøå ïëàòèòü çà æèòåëåé áåäíûõ êâàðòàëîâ»245. Íàïðîòèâ, äëÿ ëîêàëèçèðîâàííûõ áåäíûõ ñïðàâåäëèâîñòü óæå íå èìååò ôèíàíñîâûõ õàðàêòåðèñòèê è ïðàêòè÷åñêè ñîâïàäàåò ñ áîðüáîé çà ñîáñòâåííîå ÷åëîâå÷åñêîå äîñòîèíñòâî èëè — â êðèòè÷åñêîì ñëó÷àå — ïðîñòî ñ áîðüáîé çà âûæèâàíèå. Ñòðîãî ãîâîðÿ, áîãàòûå êàê ñîöèàëüíàÿ êàòåãîðèÿ, êàê ðåôåðåíòíàÿ ãðóïïà âîîáùå íå íóæíû äëÿ òîãî, ÷òîáû áåäíûå îñîçíàëè ñâîþ ñïðàâåäëèâîñòü êàê óíèâåðñàëüíóþ öåííîñòü, ïðèãîäíóþ ïðè ïðî÷èõ ðàâíûõ óñëîâèÿõ è äëÿ áîãàòûõ. Â êîíöå êîíöîâ, äàæå áîãàòûå íå ìîãóò áåç ëóêàâñòâà îñïîðèòü òåçèñ î òîì, ÷òî ïîíÿòèå ñïðàâåäëèâîñòè òðåáóåò îò êàæäîãî îòñòàèâàòü ñîáñòâåííîå ÷åëîâå÷åñêîå äîñòîèíñòâî ëþáûìè ñîöèàëüíî ïðèåìëåìûìè ñïîñîáàìè. Êàê âèäèì, òàê íàçûâàåìàÿ ñïðàâåäëèâîñòü äëÿ áåäíûõ _________________________________

245 Guehenno J.-M. La fin de la democratie. P. Flammarion, 1995. Ð. 30.

295

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Раздел II. Сравнительноправовой, функциональный и философский анализ категории народовластия

íå ÿâëÿåòñÿ ïðîñòî «ñåðìÿæíîé ïðàâäîé». Ðå÷ü èäåò î ðîäîâîì ïîíÿòèè «ñîöèàëüíîé ñïðàâåäëèâîñòè». Íàïðîòèâ, òî, ÷òî íàçûâàþò «ñïðàâåäëèâîñòüþ» îáèòàòåëè áîãàòûõ êâàðòàëîâ, ÿâëÿåòñÿ ëèøü ÷àñòíûì ñëó÷àåì òàê íàçûâàåìîé íàëîãîâîé ñïðàâåäëèâîñòè. Íî ïðîáëåìà çàêëþ÷àåòñÿ â òîì, ÷òî ïîíÿòèå «íàëîãîâàÿ ñïðàâåäëèâîñòü» âåñüìà äèñêóññèîííî ñ òî÷êè çðåíèÿ åäâà ëè íå âñåõ ñóáúåêòîâ ïðàâà, êðîìå íàëîãîâûõ îðãàíîâ ãîñóäàðñòâà. Îòñþäà ìîæíî ñäåëàòü âûâîä, ÷òî ïðèíöèï ñîöèàëüíîé ñïðàâåäëèâîñòè ïðèîáðåòàåò ñîáñòâåííûé ñìûñë òîëüêî â êîíòåêñòå íàðîäîâëàñòèÿ èëè, â òåðìèíàõ ãëîáàëèçàöèè, â êîíòåêñòå îáúåêòèâíîé è ÷àñòî ïîòåíöèàëüíîé âëàñòè ìàðãèíàëèçèðîâàííûõ ñëîåâ íàñåëåíèÿ Çåìëè. Ïîíÿòèå «ãëîáàëèçàöèÿ» òàêæå íà÷èíàåò äâîèòüñÿ â çàâèñèìîñòè îò òîãî, â êàêóþ ïåðñïåêòèâó ìû åãî ïîìåùàåì. Ñ òî÷êè çðåíèÿ êîñìîïîëèòîâ-ïîòðåáèòåëåé ðå÷ü èäåò î êîðïîðàòèâíîé ãëîáàëèçàöèè. Ïîñëåäíþþ ìîæíî îïðåäåëèòü êàê èäåîëîãèþ èëè ïîëèòèêó ïîä÷èíåíèÿ âñåãî çåìíîãî øàðà öåëÿì è çàäà÷àì âåäóùèõ ïðîìûøëåííî-ôèíàíñîâûõ êîðïîðàöèé ìèðà, êîòîðûå ïîñðåäñòâîì àãðåññèâíîãî âçàèìîäåéñòâèÿ ñ îêðóæàþùåé ñðåäîé ñîçäàëè òî, ÷òî ïðèíÿòî íàçûâàòü «îáùåñòâîì ïîòðåáëåíèÿ» ñ åãî äèñêóññèîííûìè ñòàíäàðòàìè è ñîìíèòåëüíûì öåííîñòÿìè. Â èçâåñòíîé ñòåïåíè ãëîáàëüíûé ïîòðåáèòåëüñêèé êëàññ ÿâëÿåòñÿ ëèøü ôóíêöèåé ÒÍÊ è ìîæåò ñóùåñòâîâàòü òîëüêî íà óñëîâèÿõ, ñîâìåñòèìûõ ñ ãëîáàëüíûìè öåëÿìè, çàäà÷àìè è ìåòîäàìè âåäóùèõ êîðïîðàöèé ìèðà. Ðàçóìååòñÿ, äëÿ ïîòðåáèòåëüñêîãî êëàññà «ãëîáàëèçàöèÿ» ñîâïàäàåò ñ êîðïîðàòèâíîé ãëîáàëèçàöèåé, ò. å. ñ èäåîëîãèåé àãðåññèâíîãî âîçäåéñòâèÿ íà îêðóæàþùóþ ñðåäó, èñòîùàþùåãî ýêîñèñòåìû Çåìëè, ýëåìåíòîì êîòîðûõ ÿâëÿåòñÿ è ñàì homo sapiens. Íàïðîòèâ, äëÿ ìàðãèíàëèçèðîâàííîãî «îñòàëüíîãî ÷åëîâå÷åñòâà» ãëîáàëèçàöèÿ ïðèåìëåìà òîëüêî â ðàìêàõ îáùåé äåìîêðàòè÷åñêîé òðàäèöèè. Äåìîêðàòè÷åñêàÿ ãëîáàëèçàöèÿ îçíà÷àåò ðàñïðîñòðàíåíèå ïî âñåìó ìèðó «äåìîêðàòè÷åñêîé ðåâîëþöèè», ò. å. òàêèõ èíñòèòóòîâ äåìîêðàòèè, êîòîðûå ñîâìåñòèìû ñ ïðèíöèïîì ÷åëîâå÷åñêîãî äîñòîèíñòâà (íàïðèìåð, ïðèíöèï ñóáñèäèàðíîñòè, ïðèíöèï ðàâíîïðàâèÿ ìóæ÷èíû è æåíùèíû, ïðèíöèï îòâåòñòâåííîãî ïðàâèòåëüñòâà è ò. ï.). Äàæå íåéòðàëüíûå âèäû ãëîáàëèçàöèè, íàïðèìåð ãëîáàëèçàöèÿ â îáëàñòè îáðàáîòêè è ïåðåäà÷è èíôîðìàöèè, â çàâèñèìîñòè îò èçáðàííîé ïåðñïåêòèâû ïîä÷èíÿþòñÿ ëèáî ñòàíäàðòàì êîðïîðàòèâíîé ãëîáàëèçàöèè, áóêâàëüíî îáåäíÿþùåé ÷åëîâå÷åñêóþ ïðèðîäó, ëèáî öåëÿì è çàäà÷àì äåìîêðàòè÷åñêîé ãëîáàëèçàöèè, íàïðàâëåííîé íà çàùèòó ìíîãîîáðàçèÿ ýêîñèñòåì. Âî âñÿêîì ñëó÷àå, ÷åðåç èíòåðíåò ìîæíî ðàñïðîñòðàíÿòü êàê èíôîðìàöèþ äëÿ «ñðåäíåíåäîðàçâèòûõ ïîòðåáèòåëåé», òàê è ñâåäåíèÿ î ñòðàòåãèè è òàêòèêå íàðîäîâëàñòèÿ. Ïî àíàëîãèè, ìîáèëüíûå òåëåôîíû ìîæíî èñïîëüçîâàòü äëÿ òîãî, ÷òîáû ïðîñëóøàòü íîâûé àíåêäîò, à ìîæíî ñ èõ ïîìîùüþ îáåñïå÷èòü êîîðäèíàöèþ åäè-

íîâðåìåííîé è íåíàñèëüñòâåííîé àêöèè ïðîòåñòà (íàïðèìåð, àêöèè ïðîòåñòà ïðîòèâ êîðïîðàòèâíîé ãëîáàëèçàöèè). Ïîíÿòèå «ïîòðåáèòåëüñêèé êëàññ», íà íàø âçãëÿä, òàêæå íå ÿâëÿåòñÿ îäíîðîäíûì è îáîçíà÷àåò ñîâîêóïíîñòü ðàçëè÷íûõ ñîöèàëüíûõ ñòðàò è êîíòèíãåíòîâ. Óñëîâíî ãîâîðÿ, ïîòðåáèòåëüñêèé êëàññ ìîæíî ðàçäåëèòü íà êîíòèíãåíò íåîáðàòèìûõ ñòîðîííèêîâ êîðïîðàòèâíîé ãëîáàëèçàöèè è êîíòèíãåíò «ñîìíåâàþùèõñÿ» â òîì, ÷òî ýêîíîìè÷åñêèé ðîñò ÿâëÿåòñÿ ñèíîíèìîì ïîíÿòèÿ «ïðîãðåññ». Ïåðâûé êîíòèíãåíò âêëþ÷àåò â ñåáÿ «ãëîáàëèçèðîâàííûõ áîãàòûõ» è òÿãîòåþùèõ ê íèì ïî ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêîìó ñòàòóñó äðóãèõ ïðåäñòàâèòåëåé ïîòðåáèòåëüñêîãî êëàññà. Âî âòîðîé êîíòèíãåíò âõîäÿò òàêèå ïðåäñòàâèòåëè ïîòðåáèòåëüñêîãî êëàññà, êîòîðûå îáðàòèìû â òîì ñìûñëå, ÷òî ìîãóò ñòàòü íîñèòåëÿìè ýêîëîãè÷åñêîãî ìèðîâîççðåíèÿ. Îáúåêòèâíîé ïðåäïîñûëêîé ýòîãî ÿâëÿåòñÿ òî îáñòîÿòåëüñòâî, ÷òî îíè ïî ðÿäó ïðè÷èí òÿãîòåþò ê ìàðãèíàëèçèðîâàííîìó áîëüøèíñòâó íàñåëåíèÿ Çåìëè. Íà ïåðâûé âçãëÿä, ïîíÿòèå «ïîòðåáèòåëüñêèé êëàññ» âî ìíîãîì ñîâïàäàåò ñ óñòàðåâøèì íûíå ïîíÿòèåì «ñðåäíèé êëàññ», îäíàêî ýòî íå ñîâñåì òàê. Äåëî â òîì, ÷òî äàæå íà Çàïàäå «ñðåäíèå êëàññû» òàê è íå ïðåâðàòèëèñü â ìîíîëèòíûé ïîòðåáèòåëüñêèé êëàññ. ×òî êàñàåòñÿ ñòðàí «âòîðîãî è òðåòüåãî ìèðà», òî òàì òàê íàçûâàåìûå áåëûå âîðîòíè÷êè (îñíîâíîé êîíòèíãåíò òðàäèöèîííûõ ñðåäíèõ êëàññîâ) ÷àñòî çàíèìàþò ïðîìåæóòî÷íîå ïîëîæåíèå íà íèæíåé ãðàíèöå ñîâðåìåííîãî ïîòðåáèòåëüñêîãî êëàññà è âåðõíåé ãðàíèöå ìàðãèíàëèçèðîâàííîãî áîëüøèíñòâà. Äðóãèìè ñëîâàìè, íà Çàïàäå ÷àñòè÷íî, à â «îñòàëüíîì ìèðå» ïî ïðåèìóùåñòâó ñëåäñòâèåì êîðïîðàòèâíîé ãëîáàëèçàöèè ÿâëÿåòñÿ ìàðãèíàëèçàöèÿ ñðåäíèõ êëàññîâ. Â èçâåñòíîé ìåðå èìåííî ýòîò êîíòèíãåíò ìîæåò ñòàòü ïîëèòè÷åñêèì è ìîðàëüíûì àâàíãàðäîì ôóíêöèîíàëüíîãî íàðîäîâëàñòèÿ, íàïðèìåð â ðàìêàõ âñåâîçìîæíûõ «çåëåíûõ ïàðòèé» è èíèöèàòèâíûõ ãðóïï íà óðîâíå ìóíèöèïàëèòåòîâ.

296

297

ДЛЯ ЗАМЕТОК

ДЛЯ ЗАМЕТОК

Ðîññèéñêîå íàðîäîâëàñòèå: ðàçâèòèå, ñîâðåìåííûå òåíäåíöèè è ïðîòèâîðå÷èÿ Ïîäïèñàíî â ïå÷àòü 05.11.2003 Ïå÷àòü îôñåòíàÿ Ôîíä «Ëèáåðàëüíàÿ ìèññèÿ» 101990 Ìîñêâà, óë. Ìÿñíèöêàÿ, 20 Òåë.: (095) 923 33 13, 924 26 25 Ôàêñ: (095) 923 28 58

Российское народовластие. Развитие, современные тенденции и противоречия

Recommend Documents