Организационные основы французского муниципального управления: Монография

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования

УДК ББК

САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ АЭРОКОСМИЧЕСКОГО ПРИБОРОСТРОЕНИЯ

Е. В. Болотина

34 67. 401 Б79 Болотина Е. В.

Б79 Организационные основы французского муниципального управления: Монография / ГУАП. СПб., 2006. 91 с. ISBN 5–8088–0179–6 В монографии освещаются вопросы системы органов муниципального управления Французской Республики, правового статуса должностных лиц муниципального управления; раскрывается сущность, правовое регулирование и организация французской муниципальной службы, а также анализируется становление и развитие различных форм межмуниципального взаимодействия и децентрализованного сотрудничества во Франции. Работа адресована студентам, аспирантам, преподавателям юридических факультетов, а также всем, кто интересуется проблемами французской государственности. Ее материалы могут быть использованы при углубленном изучении учебных курсов «Конституционное право зарубежных стран», «Муниципальное право».

ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ФРАНЦУЗСКОГО МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ Монография

Рецензенты: доктор юридических наук, профессор, заслуженный работник высшей школы РФ Лойт Х.Х.; доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ Янгол Н.Г. Утверждено редакционно-издательским советом университета в качестве научного издания

ISBN 5–8088–0179–6

Санкт-Петербург 2006 2

© Болотина Е.В., 2006 © ГОУ ВПО «СПбГУАП», 2006

ПРЕДИСЛОВИЕ Франция является самой крупной страной Западной Европы. Эта страна с очень древними государственными традициями, формирование которых относится еще ко временам Римской империи. История французской государственности насчитывает уже более полутора тысячелетий. От образования Франкского королевства (конец V в.), достигшего расцвета при Карле Великом (конец VIII – начало IX вв.), превратившегося в мощную державу при КоролеСолнце Людовике XIV, а затем, после Великой французской революции, – в империю, заставившую содрогнуться всю Европу, и до современной Пятой Республики наших дней. В настоящее время Францию можно считать второй страной в Европе и третьей в мире (после США и Польши), где были приняты первые конституции в их современной форме. Многими учеными неоднократно отмечалось, что исторически Франция и Россия, несмотря на известное противостояние, вылившееся в Отечественную войну 1812 г., имели обширные общие интересы, решали сходные политические и социальные проблемы. Достаточно вспомнить то, что в начале ХIX в. для российской элиты французский язык был не просто обязательным, но и для многих основным. Взаимосвязь российских и французских интересов сохранилась и вплоть до сегодняшнего времени1. Процесс формирования местного самоуправления в современной России требует системного подхода к решению комплекса проблем, связанных с порядком формирования, организации деятельности, определения объема полномочий его структур, а также вопросов правового регулировании взаимоотношений с центральными государственными органами, органами субъектов федерации, правоохранительными органами. Решить эти и многие задачи государственно-правового строительства в России невозможно без учета как положительного, так и отрицательного опыта зарубежных стран. Особую ценность в этой связи сегодня представляет опыт западноевропейских государств. Во-первых, Россия с 1996 г. стала членом Совета Европы и подписала Европейскую Хартию о местном самоуправлении. Во-вторых, правовая система России входит в

Романо-германскую систему права, и ее законодательство имеет значительное сходство с законодательствами европейских стран. Правовые системы Романо-германской группы различаются в связи с особенностями политических систем и степени централизации систем управления. Соответственно, различаются и структуры органов местного самоуправления, а также их правовая база1.

1

Фоков А. П. Общее и особенное в развитии собственности в России и Франции (сравнительно-правовое исследование) //Юрист. 2003..№4. С. 60–64.

3

1

4

Давид Р. Основные правовые системы современности. М.,1988. С. 85–86.

ГЛАВА 1 СИСТЕМА И ПРАВОВОЙ СТАТУС ОРГАНОВ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ Франция является децентрализованным унитарным государством. Правом принятия законов на уровне Нации обладает только парламент, правом проведения политики Республики – только правительство. Децентрализация не привела к передаче на местный уровень законодательных или правительственных полномочий (например, во Франции в отличие от земель Германии не существует ни «региональных» парламентов, ни «региональных» правительств). Следует согласиться с мнением А. М. Арбузкина, что система организации власти в административно-территориальных единицах во Франции относится к континентальной модели, которая характеризуется сочетанием в органах на местах функций местного самоуправления и функций государственной власти1. Образующими элементами местного коллектива являются: • определенная территория и определенное население; • наличие выборного органа и исполнительной власти: члены выборного органа избираются всеобщим прямым голосованием и выбирают из своего состава председателя, осуществляющего полномочия исполнительной власти; • определенные полномочия, установленные законом, который распределяет их между местными коллективами трех уровней и государством; • наличие юридического лица, обладающего правом заключения договоров и участия в судопроизводстве в качестве истца или ответчика; • полная автономия в сфере руководства и управления, ограниченная только рамками закона, т. е. отсутствие какой бы то ни было опеки со стороны государства или зависимости от других местных коллективов; • наличие собственных гарантированных источников финансовых средств: фискальные сборы (четыре вида местных налогов, размер которых определяется самими коллективами и которые со-

бираются и в дальнейшем перераспределяются государством); государственные субсидии (размер государственного субсидирования устанавливается таким образом, чтобы устранить диспропорции в развитии местных коллективов и обеспечить для них равные условия); заемные средства (местные коллективы могут свободно брать займы); собственные доходы; • автономная администрация и территориальные службы, штаты, полномочия, степень независимости и стабильность которых определяются статусом местного коллектива. При этом закон о территориальных государственных служащих полностью идентичен закону о государственных служащих центральных учреждений (набор чиновников по конкурсу и т. д.). Систему органов муниципального управления целесообразно рассматривать применительно к различным территориальным образованиям, перекрывающим друг друга: регионам, департаментам и коммунам. Как уже указывалось выше, регион – это территориальная структура, в состав которой в метрополии входит от 2 до 8 департаментов. Что касается заморских департаментов (Гийана, Реюньон, Мартиника и Гваделупа), то каждый из них образует отдельный регион. Созданные в качестве административных единиц в 1961 г. регионы приобрели позднее статус публично-правовой структуры (1972 г.), а затем с 1982 г. – статус местного коллектива, управляемого выборным органом – региональным советом, во главе которого стоит председатель. Одновременно с этим регион представляет собой административную единицу, возглавляемую префектом региона. Большинство правил, определяющих правовой статус регионов содержится в части 4 Кодекса об административнотерриториальных образованиях1. Несмотря на сравнительно недавнее создание регионов, последние приобретают все большее значение в системе управления и самоуправления. Это связано с двумя характеристиками регионального уровня: расширенными компетенциями в области экономического планирования и регулирования и статусом региона как основного партнера органов Европейского Союза на инфранациональном уровне2. 1

Journal Officiel de la Republique Française, 24 février 1996. № 47. Евдокимов В. Б., Старцев Я. Ю. Местные органы власти зарубежных стран: правовые аспекты. М., 2001. С. 189. 2

1

Арбузкин А. М. Конституционное право зарубежных стран. М., 2004. С. 351.

5

6

Основным органом управления на уровне региона является региональный совет, который избирается всеобщим прямым голосованием. До 1982 г. региональные советы формировались путем всеобщих косвенных выборов. В коллегию выборщиков входили депутаты Национального собрания от этого региона, мэры крупных городов и представители, назначенные остальными мэрами и генеральными советами1. Позднее выборы в региональный совет регулировались законом от 10 июля 1985 г. Число членов регионального совета варьировалось в зависимости от численности населения (например, 197 – в Иль-де-Франс, 83 – в Аквитании). Депутаты избирались сроком на шесть лет. При выборах использовалась пропорциональная система, выборы проводились по спискам. Списки обязательно должны были быть полными, панаширование2 и предпочтительное голосование3 не допускались. Списки, набравшие менее 5 % голосов, не участвовали в распределении мест. Перед проведением выборов обязательно требовалось объявление кандидатур путем регистрации списков в префектуре, так же как внесение залоговой суммы. Основным недостатком названного закона было то, что многомандатным избирательным округом являлся департамент, т. е. роль избирательных округов при выборах в совет играли территории департаментов, входящие в состав региона. Эта система часто критиковалась, поскольку депутаты регионального совета оказывались защитниками интересов своего департамента в большей степени, чем интересов региона в целом4. В 1998 г. в Национальную Ассамблею был внесен законопроект, предполагавший реформу избирательной системы при выборах в региональный совет. Закон был принят 19 января 1999 г. и предусматривал отмену департаментальных избирательных округов, чтобы сделать представительство истинно региональным; и замену пропорциональной системы на смешанную, когда партия, 1

См., подробнее: Зарубежное избирательное право. М., 2003. С. 89. Панаширование – право перенесения кандидата из одного списка в другой, а также включение в список кандидатов избирателей. 3 Также называют преференциальным голосованием, т. е. отметка в списке кандидатов об оказываемом им предпочтении избирателя. 4 См.: Евдокимов В. Б., Старцев Я. Ю. Местные органы власти зарубежных стран. С. 190. 2

7

набравшая большинство голосов, получает фиксированное минимальное количество мест в совете, а остальные места распределяются по пропорциональной системе. Список, получивший абсолютное большинство поданных в первом туре голосов, получает число мест, равное четверть мест, а другие места распределяются между всеми списками пропорционально полученным голосам. Если в первом туре ни один список не получил абсолютного большинства, то будет проводиться второй тур, участвовать в котором смогут только списки, получившие в первом туре не менее 5 % голосов1. Статус членов региональных советов аналогичен статусу членов генеральных советов. Запреты и ограничения для пассивного избирательного права регулируются законом от 6 января 1986 г. Большинство из них касаются отсутствия пассивного избирательного права у некоторых чиновников префектуры, а также у председателей региональных советов, не предоставивших в префектуру обязательную для каждого кандидата финансовую декларацию. К лицам, обладающим пассивным избирательным правом, предъявляются следующие требования: достижение 18 лет, иметь французское гражданство, быть внесенным в избирательный список, проживать в данном регионе либо быть внесенным в список лиц, уплативших прямой налог, на 1 января г. выборов2. Штат и распределение мест между департаментами в каждом регионе фиксируется в Избирательном кодексе, и оно более или менее пропорционально численности населения в департаментах и регионах. Споры, возникающие в процессе региональных выборов, разрешаются напрямую Государственным советом в течение 10 дней с момента обращения кандидата, избирателя или префекта. Первое заседание открывает старейший член регионального совета, оно должно состояться в ближайшую после выборов пятницу. На первом заседании региональный совет избирает председателя, его заместителей и постоянную комиссию, а также в течение месяца после избрания совет принимает регламент. Председатель совета является главой исполнительной власти в регионе. Он избирается региональным советом из своего состава сроком на шесть лет. Выборы проходят по мажоритарной системе в 1 2

8

Dantonel Cor. N. Droit des collectivités territoriales. Paris. 2003. P. 34. См.: Dantonel Cor. N. Droit des collectivités territoriales. P. 33.

три тура: в двух первых турах необходимо абсолютное большинство, в третьем – относительное. Кроме того, кандидат в председатели должен представить программу, содержащую политические, экономические и общественные направления своей деятельности. Следует отметить, что, по сравнению с коммунальными и департаментскими выборами, подобное требование встречается только на уровне региональных выборов. Председатель совета председательствует на заседаниях регионального совета, устанавливает повестку дня и разрабатывает проекты решений; отвечает за выполнение регионального бюджета; он руководит деятельностью региональной администрации; подписывает контракты, утвержденные советом, и представляет регион в суде; управляет собственностью региона. Часть своих полномочий председатель может делегировать вице-председателям либо членам совета. При необходимости председатель может также делегировать часть своих полномочий, связанных с выполнением компетенции региона, начальникам служб центрального государства на местах. Ежегодно председатель совета отчитывается о положении дел в регионе. Все выше перечисленные полномочия председателя являются следствием децентрализаторских реформ; до принятия закона от 2 марта 1982 г. они осуществлялись префектом региона. Председатель совета единолично руководит администрацией региона. Высшим должностным лицом администрации является генеральный директор региональных служб, непосредственно подчиняющийся председателю регионального совета. Кроме того, председатель совета руководит деятельностью тех служб государства в регионе, которые переданы под его начало законом в связи с передачей региону компетенции (при этом служащие сохраняют статус служащих центрального государства, а не региона). Совместно с префектом региона председатель совета отвечает за координацию деятельности региональной и государственной администрации на территории региона. После выборов председателя региональный совет проводит выборы постоянной комиссии (закон от 6 февраля 1992 г.)1, которая ведет работу в перерывах между сессиями совета и собирается приблизительно раз в месяц.

1

До 1992 г. этот орган формировался несколько иначе и назывался бюро.

9

И совет, и председатель могут делегировать комиссии (совет) или ее отдельным членам (председатель) ряд своих полномочий. Выборы комиссии проводятся по пропорциональной системе, на основе списков. Одновременно проводятся и выборы заместителей председателя (от 4 до 15), входящих в состав постоянной комиссии. Говоря о порядке работы регионального совета, следует отметить, что он собирается по инициативе председателя не менее одного раза в квартал. Совет может быть также собран по требованию постоянной комиссии или одной трети его членов, но не более, чем на двухдневный срок. Один и тот же советник может выступать с требованием о проведении заседания совета только один раз в три месяца1. Заседания носят открытый характер. Совет может совещаться только, если присутствует абсолютное большинство его членов, при этом кворум считается трижды в процессе заседания: в начале, при оглашении повестки дня и при возобновлении заседания, если имелась отсрочка). Допускается делегирование права голоса. Региональные советы не имеют права проводить свои заседания одновременно с сессиями парламента. Проект считается принятым, если за него проголосовало большинство членов совета. Региональный совет полномочен принимать решения по любым вопросам, относящимся к компетенции региона, – будь то компетенции, переданные государством, или вытекающие из принципа общей компетенции. Региональный совет регулирует своими решениями деятельность региона. В его компетенцию входит решение вопросов, связанных с экономическим, социальным, культурным, санитарным и научным развитием региона и оснащением его территории, обеспечением сохранения его единства при соблюдении целостности, автономии и полномочий департаментов и коммун2. Наиболее обширны полномочия регионального совета в планировании экономического и социального развития региона. Совет содействует подготовке национального плана, формулируя заключения по основным его направлениям. В рамках национального плана он разрабатывает и принимает региональный план экономи1 Местное управление и самоуправление во Франции. Законодательство зарубежных стран. Обзорная информация. Вып. 220. М.: ВНИИСЗ, 1985. С. 8. 2 L’article L 4221-1 du Code général des collectivités territoriales // Journal Officiel de la Republique Française, 24 février 1996. №47.

10

ческого развития и оснащения территории, проводит консультации с местными коллективами при его разработке, предлагает им меры по оптимальному распределению капиталовложений между местными публичными органами в регионе1. Региональный план определяет задачи экономического и социального развития региона на период реализации национального плана. Как и национальный план, он принимается сроком на пять лет. План включает программы и мероприятия, которые осуществляются либо непосредственно регионом, либо совместно с государством, другими регионами, департаментами, а также публичными и частными предприятиями. К полномочиям совета кроме названных, относится: – принятие бюджета; – назначение органов исполнительной власти региона; – создание служб администрации региона; – принятие программ развития и других документов. Эти документы обязательны для исполнения только для самого региона, но они также регулируют региональные субсидии другим органам власти и способ распределения государственных субсидий2. Помимо совета на региональном уровне существует еще один коллективный орган: экономический и социальный совет. Фактически ассамблея, представляющая экономические и общественные объединения, существовала на региональном уровне с 60-х гг., т. е. еще до создания региональных советов. Деятельность данного органа во многом копирует функции экономического и социального совета, существующего на национальном уровне. Функционирование экономического и социального совета регулируется декретом от 11 октября 1982 г. Совет включает от 40 до 110 членов и формируется следующим образом: – 35 % представляют предпринимателей и независимые профессии; – не менее 35 % представляют профсоюзы работающих по найму, обладающие репрезентативностью на национальном уровне, и профсоюз преподавателей; 1

См.: Местное управление и самоуправление во Франции. С. 9. См. Евдокимов В. Б., Старцев Я. Ю. Местные органы власти зарубежных стран. С. 191. 2

11

– не менее 25 % представляют организации и объединения, участвующие в общественной жизни региона; – не более 5 % составляют лица, активно содействующие региональному развитию. Выборы представителей происходят в представляемых организациях и объединениях, но выбор этих организаций и распределение квот остаются за региональным советом. Экономический и социальный совет обновляется полностью раз в шесть лет. Совет устанавливает свой внутренний регламент, избирает председателя и других членов бюро. Экономический и социальный совет является исключительно консультативным органом. Однако по ряду вопросов региональный совет обязан запрашивать его мнение, но не обязан ему следовать. Это относится к следующим вопросам: – подготовка и осуществление национального плана в регионе; – подготовка регионального плана и оценка его результатов; – основные направления бюджета. Кроме того, председатель регионального совета может обращаться в названный орган с запросами, касающимися экономического, культурного, социального развития региона. Экономический и социальный совет также может высказывать свое мнение по любому вопросу регионального характера. Следующим уровнем муниципального управления Франции выступает департамент. Как указывалось ранее, департаменты были созданы Французской революцией 22 декабря 1789 г. и превращены в административно-территориальные образования законом от 10 августа 1871 г. Департамент был создан и предназначен для того, чтобы ликвидировать феодальные структуры. Первые 83 департамента, одинаковые по размеру и каждый со своим главным городом, впервые дали возможность гарантировать равенство прав и обязанностей граждан на всей территории страны. Департамент с момента своего учреждения является базовым территориальным звеном, обеспечивающим присутствие государства на местах. В настоящее время каждый департамент объединяет приблизительно 400 коммун. Численность департаментов являлась предметом постоянных изменений. В современной Франции насчитывается 100 департаментов. Основы правового статуса департа12

ментов заложены в части 3 Кодекса об административнотерриториальных образованиях. Сегодня департамент – это одновременно и административная единица, во главе которой стоит префект, представляющий государство и выступающий руководителем его разукрупненных служб на территории департамента, и автономный местный коллектив, управление которым осуществляет выборный орган – генеральный совет, возглавляемый председателем. Генеральные советы созданы в 1790 г. Тогда к выборам в качестве избирателей допускались все граждане, внесшие денежные средства в сумме, равной не менее десяти дневной оплате труда. В 1800 г. эти собрания переименованы в генеральные советы департаментов, а их члены стали назначаться на три года правительством. С 1833 г. советники вновь стали избираться непосредственно населением и обновляться на половину каждые три года1. Деятельность генерального совета, выборного органа, первоначально находилась под контролем префекта. Законы о децентрализации, принятые в 1982 г., освободили департаментский выборный орган – генеральный совет – и его председателя от опеки со стороны префекта. В современной Франции члены генерального совета избираются прямым всеобщим тайным голосованием сроком на шесть лет. При этом каждые три года происходит ротация, т. е. выборы производятся раз в три года, касаясь при этом лишь половины состава генерального совета2. В 1990 г. был принят закон, предусматривавший полное обновление генеральных советов раз в шесть лет, но он был отменен в 1994 г3. Выборы проводятся по мажоритарной системе в два тура на основе одномандатных округов, роль которых играют кантоны (единственная функция кантонов, сохранившаяся до сих пор и оправдывающая существование этого уровня территориальной организации). В первом туре необходимо абсолютное большинство голосов, во втором – относительное. Допускаются к участию во втором туре кандидаты, за которых проголосовали в первом не менее 25 % от общего числа избирателей кантона4. 1

Зарубежное избирательное право. М., 2003. С. 88–89. См.: Dantonel Cor. N. Droit des collectivités territoriales. P. 38. 3 См.: Зарубежное избирательное право. С. 89. 4 См.: Евдокимов В. Б., Старцев Я. Ю. Местные органы власти зарубежных стран. С. 192. 2

13

Существует определенное число ограничений, относящихся к возможности быть избранным в генеральный совет. Эти ограничения повторяют либо общенациональные принципы (обвинение в суде и т. д.)1, либо принципы, применимые к выборам в другие местные органы власти (не могут быть избраны префекты и супрефекты, профессиональные военные, работники полиции, служащие департамента и т. д.). Кандидат должен иметь связь с данным департаментом (постоянное место жительства, постоянную уплату одного из прямых налогов, недвижимость), но закон допускает выборы лиц, не связанных с департаментом, при условии, что их число не составит после выборов более 25% членов генерального совета. Никто не может быть одновременно членом нескольких генеральных советов (за исключением членов Совета Парижа, которые могут быть членами совета еще одного департамента). Генеральный совет собирается на пленарные заседания не реже одного раза в квартал. Как и в региональных советах, первое заседание открывает старейший член генерального совета. Для того чтобы заседание состоялось, необходимо присутствие абсолютного большинства генеральных советников. Для выборов председателя совета требуется квалифицированное большинство2. На заседаниях совета председательствует его президент. Префект имеет право присутствовать на заседаниях как и любой гражданин, но слово ему предоставляется лишь по решению председателя совета либо по требованию премьер министра (до 1982 г. слово предоставлялось префекту по первому требованию)3. Полномочия генерального совета идентичны полномочиям других местных ассамблей во Франции: принятие бюджета, решения по поводу контрактов департамента, создание административных служб департамента и т. д. Генеральный совет регулярно использует свое право выражать мнение или позицию совета: это может быть сделано как по инициативе самого совета, так и вследствие обращения других органов власти (государство, региональный или муниципальный совет). Маленькие коммуны довольно часто обращаются 1

Избирательный кодекс Франции //Journal Officiel de la Republique Française, 26 janvier 1985. № 21. 2 См.: Dantonel Cor. N. Droit des collectivités territoriales. P. 39. 3 См.: Евдокимов В. Б., Старцев Я. Ю. Местные органы власти зарубежных стран. С. 193

14

за такого рода поддержкой к департаменту. Ни мнения, ни позиции не являются документами, обязательными к исполнению. Генеральный совет выбирает из своего состава председателя. Председатель генерального совета является главой исполнительной власти в департаменте. Вместе с тем департамент по-прежнему остается инстанцией, обеспечивающей присутствие государства и государственное управление на местном уровне. Председатель избирается сроком на три года; новые выборы следуют за очередной ротацией. Она проводятся по мажоритарной системе в три тура. Полномочия председателя генерального совета идентичны полномочиям председателя регионального совета: возглавляет совет, созывает совет и оглашает повестку дня, распорядитель кредитов расходов департамента ежегодно отчитывается о состоянии дел в департаменте и т. д. Основное отличие заключается в том, что председатель генерального совета обладает определенными полномочиями в области руководства полицией: он руководит дорожной полицией и полицией портов, управление которыми относится к компетенции департамента. Кроме того, председатель осуществляет общее руководство пожарной службой (оперативное руководство является функцией префекта)1. Председатель генерального совета не может быть одновременно председателем регионального совета2. Постоянная комиссия3 генерального совета избирается советом из своего состава по пропорциональной системе на основе списков. Членами постоянной комиссии являются председатель генерального совета, от 4 до 15 (но не более 30 % общей численности членов совета) вице-председателей, а также при необходимости могут дополнительно входить один или несколько советников4. Функцией комиссии является осуществление текущей работы совета в перерывах между сессиями; совет и председатель делегируют членам комиссии ряд своих полномочий. Как и в случае с другими уровнями местной власти, делегирование не может касаться основных полномочий (связанных с принципиальными решениями, с бюджетом и т. д.).

Одновременно проводятся и выборы заместителей председателя, входящих в состав постоянной комиссии. Комиссия обладает некоторыми собственными полномочиями, в частности, правом внеочередного созыва генерального совета. Администрация департамента повторяет структуру региональной администрации. Высшее должностное лицо – генеральный директор департаментальных служб подчиняется непосредственно председателю. Коммуна, местный коллектив, представляет собой низшее звено административно-территориального деления и демократического самоуправления. Она является старейшим территориальным образованием. Кроме того, эта административная единица ближе всего находится к рядовым гражданам. Одновременно с упразднением существовавшего при старом режиме статуса городских поселений, деревень и церковных приходов Французская революция законодательно закрепляет в декабре 1789 г. понятие коммуны. В 1884 г. принимается Коммунальная хартия, в которой подтверждается определенная самостоятельность коммуны. Законами о децентрализации от 2 марта 1982 г. и 22 июля 1982 г. муниципальный совет и мэр коммуны освобождаются от опеки со стороны префекта, являющегося представителем государственной власти в департаменте. Во Франции насчитывается 36779 коммун1, в том числе около 32 тыс. коммун с населением менее 2 тыс. жителей (см. Приложение 1). Большинство норм, регулирующих правовой статус коммун содержится во второй части Кодекса об административнотерриториальных образованиях2. Все коммуны обладают общим, единым для Франции статусом. Закон предусматривает лишь несколько различий, обязательных для коммун, попадающих под определенные критерии. Во-первых, коммуны Париж, Марсель и Лион обладают особым статусом. Вовторых, в коммунах действуют разные избирательные системы в зависимости от численности населения; от численности населения

1

См.: Евдокимов В. Б., Старцев Я. Ю. Местные органы власти зарубежных стран. С. 194. 2 См.: Зарубежное избирательное право. С. 95. 3 До 1992 г. – бюро. 4 См.: Dantonel Cor. N. Droit des collectivités territoriales. P. 41.

15

1 Les collectivités locales en chiffres 2006. /Ministère de l’intérieur et de l’aménagement du territoire. Direction générale des collectivités locales. Janvier. 2006. 2 Code général des collectivités territoriales // Journal Officiel de la Republique Française, 24 février 1996. № 47.

16

зависит и число членов муниципального совета, эта зависимость отражена в таблице1. Численность жителей коммуны

Менее 100 100 – 499 500 –1 499 1 500 – 2 499 2 500 – 3 499 3 500 – 4 999 5 000 – 9 999 10 000 – 19 999 20 000 – 29 999 30 000 – 39 999 40 000 – 49 999 50 000 – 59 999 60 000 – 79 999 80 000 – 99 999 100 000 – 149 999 150 000 – 199 999 200 000 – 249 999 250 000 – 299 000 300 000 и более

Численность депутатов муниципального совета коммуны

9 11 15 19 23 27 29 33 35 39 43 45 49 53 55 59 61 65 69

Наконец, некоторые коммуны обязаны образовывать органы межкоммунального сотрудничества по схеме, предложенной законодателем. Коммуной руководит избираемый муниципальный совет, возглавляемый мэром. Муниципальный совет является основой местного самоуправления на уровне коммун: он избирается прямым голосованием, решает основные вопросы, связанные с компетенциями коммун, не связан в своих решениях ничем, кроме действующего законодательства. К обладателям пассивного избирательного права на уровне коммун предъявляются практические те же самые требования, что и для департаментальных и региональных выборов, за исключением 1

L’article L 2121-2 du Code général des collectivités territoriales // Journal Officiel de la Republique Française, 24 février 1996. № 47.

17

гражданства. Кандидат может обладать гражданством Франции либо быть гражданином одного из государств Европейского Союза. Системы выборов в муниципальный совет различаются в зависимости от того, более или менее 3500 жителей в коммуне (закон от 19 ноября 1982 г.). В коммунах с числом жителей менее 3500 члены муниципальных советов избираются по мажоритарному принципу. Для победы в первом туре выборов требуется набрать абсолютное большинство голосов при участии не менее 25 % зарегистрированных избирателей. Для избрания во втором туре достаточно простого большинства голосов. Кандидаты представлены полным списком (исключение составляют коммуны с населением менее 2500 жителей, где допускаются отдельные кандидаты и неполные списки), подсчет голосов ведется по кандидатуре каждого кандидата отдельно. Допускается объединение списков кандидатов1. Списки являются открытыми, и разрешено панаширование: избиратели могут дополнять списки именами других кандидатов, вычеркивать имена из списка, но общее число кандидатов, поддержанных одним избирателем (исправленный список), не должно превышать числа мест в совете2. Во втором туре для победы достаточно относительного большинства. В этом случае также избираются отдельные кандидаты, а не списки в целом. Перед вторым туром разрешено объединение списков, полное или частичное. Разрешены также новые списки. В коммунах с числом жителей 3500 и более члены муниципального совета избираются по пропорциональному принципу по спискам, с предоставлением полных списков, при этом не допускается изменение списков в ходе голосования. Необходимо официальное объявление кандидатур путем регистрации списка в префектуре департамента. Выборы также проходят в два тура. Если список кандидатов набирает абсолютное большинство голосов в первом туре, половина депутатских мандатов распределяется между избранными по списку кандидатами. Остальные мандаты пропорционально распределяются между всеми списками, полу1

Материалы семинара «Выборный процесс: правовые основы и процедуры». 4 апреля 2006 г., проводимого в рамках совместной программы Правительства Ленинградской области и Министерства внутренних дел Франции, участником которого являлся автор. 2 См.: Зарубежное избирательное право. С. 87.

18

чившими более 5 % голосов, по наибольшему среднему числу голосов. В противном случае, организуется второй тур1. К участию во втором туре допускаются списки, получившие в первом не менее 10 % голосов2. Перед вторым туром возможны изменения в составе списков за счет включения в них кандидатов из списков, набравших менее 10%, но не менее 5 %. При этом кандидаты, состоявшие в одном списке в первом туре, не могут находиться в разных списках во втором. Список, получивший относительное большинство голосов получает ½ мест, а оставшиеся места распределяются по пропорциональной системе между списками, набравшими не менее 5 % голосов, включая победивший список. При выборах территория коммуны представляет собой единый избирательный округ. Крупные коммуны могут разделить территорию на ряд избирательных округов; для Парижа, Лиона и Марселя это деление обязательно3. Следует согласиться с мнением В. Б. Евдокимова и Я. Ю. Старцева, что обе системы являются результатом продолжительных разработок специалистов и преследуют две основных цели: создание дееспособного совета (т. е. совета, в котором есть устойчивое большинство, принадлежащее к одной партии либо к одному избирательному объединению) и поддержание определенного уровня демократии путем предоставления оппозиции возможности присутствовать в совете. Использование порогов в 5 и 10% исключает возможность избрания случайных кандидатов и представителей малочисленных движений и групп. Это несомненный прогресс по сравнению с предшествовавшей системой: по закону 1964 г., действовавшему до 1982 г., в коммунах с числом жителей более 30 тыс. человек список, набравший большинство голосов, получал все места в совете4. В случае освобождения мест в совете возможны довыборы. Активное и пассивное избирательное право зависит в основном от тех 1

Ст. L. 162 Избирательного кодекса Франции. //Journal Officiel de la Republique Française, 26 janvier 1985. № 21. 2 Ст. L. 264 Избирательного кодекса Франции. //Journal Officiel de la Republique Française, 26 janvier 1985. № 21. 3 Ст. L. 271 Избирательного кодекса Франции. //Journal Officiel de la Republique Française, 26 janvier 1985. № 21. 4 См.: Евдокимов В. Б., Старцев Я. Ю. Местные органы власти зарубежных стран. С. 195.

19

же критериев, что и при национальных выборах. С 1992 г. местные депутаты имеют право на денежное содержание, связанное с их деятельностью. Не имеют права быть избранными в совет предприниматели, имеющие концессию коммуны, служащие силовых ведомств и префектуры, жители, пользующиеся услугами коммунального центра социальной помощи (помощь трудным семьям, безработным и т. д.); существует ряд и других ограничений. Муниципальный совет собирается не реже одного раза в квартал. Кроме того, может быть созвано внеочередное заседание совета по инициативе мэра, префекта или не менее половины членов совета. При этом в двух последних случаях максимальный срок, в течение которого мэр обязан созвать совет по мотивированному запросу названных лиц, составляет 30 дней1. Мэр обязан сообщить, отправив письменное уведомление на дом, членам совета не менее, чем за три дня (в коммунах с численностью населения до 3500 жителей) и пять дней (в коммунах с численностью более 3500 жителей) до заседания, о дате и повестке дня. Вместе с тем, на практике эти сроки часто не соблюдаются. По общему правилу заседания муниципального совета носят открытый характер, но в исключительных случаях, по инициативе одной трети членов или мэра, совет может принять решение о проведении закрытого заседания. В муниципальных советах коммун с численностью населения свыше 3500 жителей может быть принят внутренний регламент. Совет правомочен принимать решения абсолютным большинством голосов при присутствии на заседании абсолютного большинства членов совета. Согласно ст. L 2121–29 Кодекса об административнотерриториальных образованиях «муниципальный совет управляет своими решениями делами коммуны»2. К наиболее важным полномочиям муниципального совета следует отнести следующее: – создание муниципальных служб и их организация; – утверждение бюджета и финансового отчета мэра; – управление имуществом коммуны; – регулирование общественных работ, предпринимаемых коммуной; – контракты, заключаемые коммуной; 1

См.: Dantonel Cor. N. Droit des collectivités territoriales.P. 44. Code général des collectivités territoriales // Journal Officiel de la Republique Française, 24 février 1996. №47. 2

20

– утверждение коммунального плана землепользования и т. д1. Для исполнения указанных полномочий муниципальный совет принимает путем голосования документы следующего характера: – позиция совета по любому вопросу, представляющему интерес для коммуны (с 1982 г. позиция может относиться и к политическим вопросам); – мнение по определенному вопросу, которое может быть затребовано центральной властью или запрошено другими местными сообществами; – решения; – назначения (например, выборы мэра и его заместителей, назначение выборщиков при выборах в Сенат и т. д.). Только два последних вида документов носят обязательный характер для тех, к кому они относятся2. Муниципальный совет должен сам выполнять свои полномочия и не имеет права (за редкими исключениями, предусмотренными законом) передавать их ни мэру, ни государству, ни избирателям путем референдума. Закон от 6 февраля 1992 г. предусматривает проведение местных референдумов, но они могут носить исключительно консультативный характер. Любое решение муниципального совета может быть опротестовано в административном суде либо префектом, либо любым физическим или юридическим лицом, чьи интересы пострадали в результате решения. Члены муниципального совета выбирают из своего состава мэра на срок, равный сроку полномочий совета, т. е. на шесть лет. Выборы проходят в три тура по мажоритарной системе: в двух первых турах необходимо абсолютное большинство, в третьем – относительное. При выборах должны присутствовать все члены совета. По представлению мэра совет избирает из своего состава его заместителей (не менее двух, но не более 30 % состава совета), которые не имеют собственных полномочий. Мэр может лишь делегировать им некоторые свои полномочия. Мэр обладает двойным качеством – главы исполнительной власти коммуны и представителя центральной власти в коммуне. Одна1

См.: Местное управление и самоуправление во Франции. С. 38. См.: Евдокимов В. Б., Старцев Я. Ю. Местные органы власти зарубежных стран. С. 195–196. 2

21

ко совет может реально воздействовать на мэра, в отсутствие права отзыва, лишь путем обращения в суд, тогда как дисциплинарная власть государства гораздо более велика. Мэр может быть временно отстранен префектом от исполнения своих полномочий представителя государства, если он с ними не справляется; мэр может быть временно отстранен от всех своих обязанностей решением министра внутренних дел либо снят с должности декретом Совета министров. Мэр в качестве представителя государства может: – осуществлять регистрацию актов гражданского состояния; – выполнять функции представителя общей полиции; – публиковать государственные законы и постановления; – организовать выборы; – удостоверять подписи; – составлять списки военнообязанных и организует гражданскую оборону; – осуществлять надзор за функционированием начальных школ; – выдавать разрешения на застройку и т. д. На практике исполнение этих функций делегируется представителям муниципальной администрации. В качестве представителя коммуны мэр обладает т р е м я типами полномочий: собственными полномочиями; полномочиями по исполнению решений совета; полномочиями, делегированными советом. Кроме того, мэр председательствует на заседаниях совета и готовит проекты решений. При осуществлении своих собственных полномочий мэр неподотчетен совету и действует независимо. К основным полномочиям этого типа относятся руководство и организация муниципальной полиции и руководство муниципальными службами. В двух других случаях совет может давать мэру указания по исполнению и контролировать не только сам факт исполнения, но и соответствие действий указаниям. Могут быть делегированы лишь второстепенные полномочия совета; совет может вернуть себе делегированные полномочия в любой момент. Мэр действует лишь как исполнитель воли совета при выполнении бюджета, подписании контрактов, защите интересов коммуны в суде и т. д. В принципе мэр должен лично осуществлять все свои полномочия. Однако закон разрешает ему делегировать часть своих полномочий заместителям либо, если речь идет о полномочиях предста22

вителя государства, служащим коммуны. В крупных коммунах делегирование – единственный реально возможный способ осуществления мэром его полномочий. Законом от 26 января 1984 г. мэру официально дано право создавать свой кабинет. Кабинет состоит из советников и доверенных лиц, которые назначаются и отстраняются лично мэром по любым мотивам. Структура муниципальной администрации, как правило, соответствует основным компетенциям коммуны. Высшим должностным лицом является генеральный секретарь муниципальных служб, подчиняющийся непосредственно мэру. Генеральный секретарь координирует деятельность муниципальных служб и является прямым начальником муниципальных служащих. Таким образом, анализируя организационные основы французского муниципального управления, следует отметить, что в области территориальной организации Франция пережила за последние двадцать лет настоящую революцию – утверждение превалирования принципа децентрализации над принципом централизма. Это поистине революция, так как в восприятии французов, начиная с 1789 г., централизм был тесно связан с Республикой, носительницей освобождения, демократии и прогресса. Это была антитеза Старому консервативному Режиму, который опирался на провинции, боязливо замыкавшиеся на самих себя. Схематично эта революция осуществилась в два этапа: Первый этап – посредством двух законов 1982 и 1983-х г. Эти законы дали саму суть общему принципу свободного управления органами самоуправления, освобождая их априорно от всякой опеки и всякого контроля со стороны государства и передавая им новые и часто очень сложные полномочия, которые ранее находились в ведении государства. Именно эти законы возвели регионы в статус органов местного самоуправления. Второй этап совершенно новый. Он является результатом конституционного закона, принятого 28 марта 2003 г., который изменил ст. 1 Конституции 1958 г., где говорится, что Республика, хотя она и остается неделимой, имеет отныне «децентрализованную организацию». Эта конституционная реформа – настоящий переворот во французской политической традиции, так как единство французской нации всегда было воплощено в единстве ее территории. 23

Однако хотя эти реформы внесли глубинные изменения во французскую территориальную администрацию, доверив ее в значительной мере избранным территориальным ассамблеям, но существует следующий парадокс: представляется, что коммуна, которая была изначально первым и долго оставалась единственным уровнем децентрализации во Франции, оказывается ослабленной в этой ситуации. А это находится в полном противоречии с той задачей, которую ставят перед собой сторонники децентрализации, а именно, задачей укрепления администрации на местах. Коммуна была и остается основой местной демократии во Франции. И так она теснейшим образом связана с революционным духом разрыва со Старым Режимом, несмотря на то, что является наследницей католических приходов. Но ее характер демократического и децентрализованного политического органа был окончательно утвержден лишь в 1884 г., когда был принят закон, передавший ей общее полномочие для управления делами коммуны, согласно которому назначение ее руководителей происходит путем выборов всеобщим прямым голосованием, и организовавший ее функционирование на классической основе разделения власти между ассамблеей, принимающей решения, а именно муниципальным советом и исполнительным органом – мэром. Это устройство подразумевает наличие собственных действенных средств, коими являются свой персонал, бюджет и наследие, отличные от государственных. В течение века, вплоть до 1982 г., коммуна оставалась единственной децентрализованной властью во Франции. И в самом деле: если управлением департаментов занимались ассамблеи избранных лиц, то их исполнительный орган назначался государством в лице префекта. Что касается регионов, то они стали действительными органами самоуправления только лишь в 1986 г., когда впервые региональные советы были избраны прямым всеобщим голосованием. По мнению французских исследователей, коммуна – это тот уровень администрации, который французы лучше всего знают и больше всего любят. Несмотря на негативное восприятие сегодняшнего политического мира, французы сохраняют очень положительную оценку фигуры мэра. И именно муниципальные выборы лучше всего сопротивляются всеобщей тенденции уклонения от голосования1.Прежде всего, коммуна остаётся во Франции главной основой 1

Лавуар Ж. Компетенции консультирование. 2003. № 3–4. С. 5.

24

коммун

во

Франции

//Управленческое

территориального самовосприятия. Даже если в городской среде квартал может иногда сместить с пьедестала коммуну, именно она все же остается, без сомнения, основой принадлежности французов. Во Франции трудно вообразить себе, что можно сделать политическую карьеру на национальном уровне, не имея корней на местах, в муниципалитете. Но главное – это то, что коммуна является основной рамкой каждодневной жизни, быта: «Мы рождаемся в какойнибудь коммуне, ходим в начальную школу в этой коммуне, защищаем честь ее же футбольного клуба, учимся читать по книгам, которые берем в муниципальной библиотеке, приближаемся к культуре в муниципальном музее или в ее же концертных залах, женимся мы тоже в Мэрии и доверяем своих детей работникам муниципальных яслей, а в случае, когда возникают социальные проблемы, мы обращаемся в Центр по социальной работе в той же коммуне, и, наконец, превращаемся в пыль на коммунальном кладбище», – говорят французские ученые1. Во Франции коммуна является первым поставщиком услуг вблизи места жительства. И именно поэтому, вследствие увеличения переездов людей с одного места на другое, этот аспект более всего важен для французов, а поэтому настолько важен территориальный уровень коммуны. Оригинальность коммуны по сравнению с департаментом и регионом в том, что ее основное полномочие по управлению местными делами превалирует над ее полномочием по предоставлению. Коммуна решает все вопросы местного управления, как только ее действие соответствует «местному интересу», понятие которого достаточно гибко интерпретируется административным судьей. Мэры и их муниципалитеты переживают все большие и большие сложности, чтобы отвечать на нужды, которые на местах выражают наши сограждане. В действительности, они напрямую сталкиваются с многоплановыми и подчас озадачивающими изменениями нашего общества, оказываются на передовой перед лицом замешательства, возникающего вследствие быстрых изменений нашей эпохи: массовые увольнения в традиционных отраслях промышленности, проблемы интеграции иммигрантов, сложный диалог с молодежью, старение населения, социальное управление бешеной урбанизацией 70-х гг. в, 1

.См.: Компетенции коммун во Франции. С. 5.

25

развитие маргинального антиобщественного поведения на улицах, небезопасность, переработка отходов, проблемы транспорта из-за автомобильного движения и т д. Они подвергаются все большим и большим требованиям со стороны населения в отношении количества предоставляемых услуг (вечная нехватка ясель, спортивных сооружений, школьных классов, мест в столовых, мест для парковки машин, помещений для ассоциаций и т. д.), а также их качества (требования в санитарном плане и по безопасности сооружений). Они должны отвечать новым коллективным чаяниям населения в области культуры, ассоциативной жизни или защиты окружающей среды, одновременно сталкиваясь со все увеличивающимся индивидуализмом: «не трогай мой квартал, мою улицу, мой дом, мою машину». Они должны отвечать на критику со всех сторон, которая сегодня выражается, главным образом, вне заседаний муниципального совета: на заседаниях советов кварталов, ассоциаций, в местных средствах массовой информации, в электронных письмах и т. п.. Для принятия подобных вызовов у мэров все меньше и меньше средств борьбы. Часто в их руках просто нет тех рычагов управления, которые позволяют действовать в указанных областях. Например, в Бордо в области экономики полномочия остаются за регионом. Кроме того, учитывая, что доходы от профессионального налога, будучи постепенно переданными в городское сообщество Бордо, которое объединяет двадцать семь коммун, – тот рычаг, которым было назначение мэриями процентной ставки этого налога для привлечения предприятий на свою территорию, просто исчезнет. В социальной сфере основные услуги и сооружения для детей и пожилого населения теперь управляются департаментом; градостроительство, общественный транспорт, управление очистными сооружениями, питьевой водой и отходами входят законодательно в полномочия городского сообщества. Организация и руководство полицией входят в обязанности префекта, назначенного государством (муниципальной полиции отведена подсобная роль). Организацией и управлением противопожарной службой занимается департамент. В образовательной сфере коммуны занимаются строительством и техобслуживанием начальных школ. Но в том, что касается строительства, все ограничивается способностью возвести лишь стены пустой школы. Ведь действительно, мэр всегда сможет построить школу, если имеются нужды демографического характера, но она реально будет работать только тогда, когда инспектор Академии, стоящий 26

на службе государства, решит, что нужно направить для работы в нее нужное количество учителей начальных классов. Единственные области, в которых коммуны являются самостоятельными в конечном итоге, – это культура и спорт. И следует уточнить, что слишком малое количество коммун в состоянии иметь культурные и спортивные сооружения достойного уровня без финансовой помощи со стороны департамента, региона, государства и даже Европейского Союза. Перед лицом этой ситуации должность мэра сводится к двум навязчивым идеям: согласование со своими согражданами и переговоры для поиска дополнительного финансирования с другими уровнями территориальной администрации. Франция переживает на сегодня следующее противоречие: в то время, когда населению необходимо оказание все большего количества услуг по месту жительства и возрастает требовательность к их качеству, первый эшелон территориальной администрации – коммуна – все менее и менее в состоянии ответить на эти ожидания. Действительно, исключительная раздробленность коммун, которая характеризует Францию, по большей части является виновницей подобной ситуации.

ГЛАВА 2 МУНИЦИПАЛЬНАЯ СЛУЖБА ВО ФРАНЦИИ: СУЩНОСТЬ, ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ, ОРГАНИЗАЦИОННОЕ ПОСТРОЕНИЕ И ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО СТАТУСА СЛУЖАЩИХ Во Франции муниципальные служащие входят в категорию публичных служащих. В нее фактически можно включить всех лиц, состоящих на службе у государства или местных властей. По состоянию на 6 октября 2005 г. во Франции насчитывается около 5 млн. служащих, составляющих три большие группы публичной службы (51% – государственные служащие; 30% – муниципальные служащие; 19 % – служащие больничных учреждений)1. По мнению почетного государственного советника, бывшего президента компании «Газ де Франс» и Национального общества железных дорог Франции Жака Фурнье, публичными службами государства во Франции называются центральные и местные структуры, осуществляющие свою деятельность в интересах всего общества, которое и финансирует в той или иной форме все виды этой деятельности. К ним относятся системы правосудия, полиции, образования, здравоохранение, а также железнодорожный транспорт и энергетика2. В этой связи рассмотрение института муниципальной службы во Франции немыслимо без исследования понятия «публичная служба». Французскими юристами отмечается, что в обществе, где имеет место разделение труда, потребности индивида удовлетворяются в общественном порядке. Никто не производит сам все имущество и услуги, которые ему необходимы. Каждый удовлетворяет свои потребности, прибегая к другим индивидам. Общественное удовлетворение потребностей предстает в двух формах: определенные потребности могут быть удовлетворены в процессе частной экономической деятельности (за плату); публичная власть может, впрочем, использовать свои полицейские полномочия для удовлетворитель-

1

Статистические данные содержатся на официальном сайте Правительственной информационной службы Франции: www.premier-ministre.gouv.fr. 2 Jan P . Institutions administratives. Paris, 2005. P. 2.

27

28

ного развития этого процесса (например, путем регламентации цен или контроля доброкачественности продуктов питания). Но публичная власть может сама взять в свои руки общественное удовлетворение какой-либо потребности, учреждая публичную службу (например, публичную службу строительства и содержания дорог), что не исключает возможности частной инициативы, преследующей те же цели (например, существование государственных школ не исключает существование частных школ). Таким образом, публичная служба характеризуется одновременно целью (удовлетворение общественной потребности) и средствами использования государством или коллективом органической совокупности людей и имущества1. Появление понятия «публичная служба» связано с глубокими техническими и экономическими переменами, происшедшими в XIX веке. В своей книге «Выбор надежды» французский исследователь М. Понятовский доказывает, что научно-техническая революция способна оказать огромное влияние на политику и государственное управление: «Власть, которая покоилась традиционно на праве наследования или выборности, связана в научном обществе со знанием, которое потенциально является всеобщим и обобщенным».2. Процессы, получившие название промышленной революции, и развитие капиталистического способа производства разрушили прежние социальные структуры. Это породило целый ряд новых проблем в области труда, материальных условий существования и жизненного уклада, вокруг которых развернулась борьба, требовавшая вмешательства со стороны государства. Прежде французское государство ограничивалось выполнением функций, связанных с суверенитетом, т. е. ведало правосудием, полицией, национальной обороной и взиманием налогов. Поэтому о нем говорили как о государстве-жандарме. Теперь же его задачи стали постепенно расширяться. Вскоре ему пришлось заниматься вопросами образования, общественных работ, здравоохранения, труда, градостроительства и т. д. В связи с такой эволюцией о нем начали говорить как о государстве-покровителе.

1 2

В этом контексте прежнее основополагающее понятие французского административного права – понятие публичной власти – уступило свое место понятию публичной службы. Впервые оно появилось в постановлении суда по спорам о подсудности, которое было вынесено в 1873 г. и получило название постановления Бланко. Далее это понятие непрерывно развивалось. Можно сказать, что особый правовой режим, присущий государственной административной системе, теперь обосновывается, прежде всего, не имманентным авторитетом власти, а служением государства гражданам. Такое существенное изменение подхода не могло произойти сразу и должно было иметь очень важные последствия. В праве понятие «публичной службы» становится, таким образом, главным критерием применения публичного права и определения сферы административной юрисдикции. Одновременно служение государства гражданам является основой норм, признаваемых этим правом, и того равновесия между признанными прерогативами администрации и налагаемыми на нее обязанностями, которое устанавливается благодаря этим нормам. Прерогативы проистекают из публичного характера услуг, оказываемых правосубъектными административно-территориальными образованиями, которые должны располагать законными средствами, адекватными их миссии, в том числе для преодоления, при необходимости, оказываемого им сопротивления. Обязанности проистекают из самого факта служения гражданам, которые должны иметь гарантию равного и качественного доступа к оказываемым услугам. Во Франции понятие публичной службы достаточно широко и охватывает все виды деятельности, осуществляемой в интересах общества в целом под эгидой органов государственной власти, в связи с чем на них распространяется особый правовой режим1. Подобная трактовка содержит в себе ряд признаков, определяющих публичную службу. Во-первых, публичная служба представляет собой определенную деятельность. Это не организационная структура. Вместе с тем следует отметить, что во французской юридической науке встречается и иная трактовка данного понятия. В частности, предлагается два подхода: формальный и материальный. В формальном смысле пуб1

Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1973. С. 30–31. Poniatowsky M. Les choix de l'Espoir. Paris: Grasset, 1974. P. 132–133.

Тихомиров Ю. А. Власть и экономические субъекты. Нормативы и притязания //Право и экономика. 2005.№ 1.

29

30

личная служба характеризуется определенной организацией. Материальное определение связано с природой деятельности. И в этом смысле публичная служба может быть определена как деятельность, направленная на удовлетворение общественно полезных потребностей1. Во-вторых, эта деятельность осуществляется в интересах всего общества. Во французской доктрине публичный интерес (interet public) часто отождествляется с общим (interet general) и даже с национальным2. Считается, что генеральный, общий интерес, составляет одновременно и интерес нации3. В Конституции Франции употребляется понятие не «публичный интерес», а ,именно, «национальный интерес» в противовес интересам локальным (ст. 72). При этом классическим французским определением является общий интерес, он занимает высшее место среди всех прочих публичных интересов4 и служит базой всей системы публичных услуг5. По мнению видного французского юриста Жоржа Веделя, понятию общественного интереса свойственно, прежде всего, политическое значение, а затем юридическое значение. Определяя понятие общественного интереса в политическом смысле, Ж. Ведель предостерегает от двух заблуждений. Во-первых, было бы заблуждением думать, что общественный интерес – это только сумма частных интересов. Это абсурд. Во-вторых, заблуждением было бы также считать, что общественный интерес не имеет ничего общего с индивидами или группами, образующими нацию. Даже самые высокие интересы – интересы Родины – это в конечном счете интересы французов сегодняшнего дня или их потомков. Для того чтобы понятие общественного интереса было юридически используемо, оно должно быть облечено в форму закона. Так, общественный порядок, важная категория общественного интереса, был определен законом от 5 апреля 1884 г. как охрана спокойствия, безопасности и здоровья. Точно так

1

См.: Ведель Ж. Административное право Франции. С. 478. См., например: Mescheriakoff A.-S. Droit des services publics. 2eme edition. Paris, 1997 ; Bourjol M. Droit administratif.T.1 : L’action administrative.Paris, 1972 3 Guglielmi G.J., Koubi G. Droit du servise public. Paris, 2000. P. 120. 4 Pontier J.-M. L’interet general existe-t-il encore?//Recueil Dalloz. 1998. P. 331. 5 Газье А., Таланина Э. В. Публичное право Франции и России: Пересечения и параллели //Правоведение. 2003. № 3 (248). С. 50. 2

31

же, если законодатель создает публичную службу, он возводит цель этой службы в разряд элементов общественного интереса1. Однако не все виды деятельности в интересах всего общества являются публичными службами. Чтобы стать таковыми, они должны быть так или иначе взяты под эгиду органа государственной власти. Для этого необходимо политическое решение, форма которого видоизменяется в зависимости от требований момента. Например, совершенно очевидно, что обеспечение продовольствием затрагивает интересы общества в целом. Тем не менее, за исключением кризисных периодов, эта сфера предоставлена частной инициативе и не подпадает под статус государственной службы. В-третьих, «взять под эгиду» не обязательно означает «осуществлять самому». Иначе говоря, оказание публичных услуг, если это становится необходимым, может быть доверено частному оператору. Тогда речь идет о «делегировании» публичных услуг. Но в любом случае здесь потребуется политическое решение: и для создания службы, и для определения условий ее организации и функционирования. Такое решение принимается органами власти, причем очень часто на уровне государства, но это могут делать и местные органы в рамках законов, регулирующих территориальную децентрализацию. Во Франции существует целый ряд публичных служб на уровне регионов, департаментов и особенно коммун. В-четвертых, следует отметить, что сформированные таким образом публичные службы подчиняются специальному правовому режиму, который отличается от правового режима, установленного для торговой деятельности. В этом режиме имеются единые для всех элементы, о которых речь пойдет ниже. Но он может также меняться в соответствии с характером каждой конкретной службы. Следует отметить, что названные признаки публичной службы нашли свое отражение в постановлении Государственного совета от 28 июня 1968 г., где в качестве характерных черт публичной службы названы следующие: 1. Публичная служба осуществляет свою миссию в общественных интересах. Это необходимое, но достаточное условие признания данной деятельности публичной службой; 2. Администрация имеет право надзора за методами осуществления этой общественной миссии. Следовательно речь идет о случае, 1

32

См.: Ведель Ж. Административное право Франции. С. 205–206.

когда администрация не ограничивается разрешением, поддержкой или помощью, а сохраняет за собой право контроля за осуществлением публичной службы. 3. Орган, на который возложено руководство публичной службой, наделяется прерогативами публичной власти; 4. В противовес этим прерогативам администрация располагает полномочиями по опеке, которые она осуществляет при назначении членов административного совета и через правительственного комиссара в отношении решений, принимаемых руководящими органами1. Вместе с тем постановление не уточняет, необходимо ли полное совпадение всех четырех характерных черт и каковы будут последствия отсутствия одной из них. Определенные таким образом публичные службы занимают важное место в жизни французов. От их успешной работы зависят безопасность населения, гарантированное обеспечение хотя бы части средств существования, доступ детей к образованию, оказание медицинской помощи, пользование инфраструктурами, необходимыми для поездок граждан и их повседневной жизни в населенных пунктах. В этой сфере занято более 20% трудоспособного населения страны. Общая сумма государственных средств, выделяемых, главным образом, службам данного сектора, составляет примерно 50% ВВП. Различные виды публичной службы воспринимаются как члены единой семьи, поскольку все они подчинены нескольким общим главным принципам, которые обязывают их следовать некой этике всеобщего интереса и принципиально отличают их от организаций, занимающихся деятельностью, направленной на получение прибыли. Первый принцип – это принцип непрерывности оказания услуг. Если какая-либо деятельность возводится в ранг публичной службы, то происходит это потому, что она представляется особо необходимой для общегосударственной или местной жизни; и, следовательно, необходимо, чтобы служба функционировала при любых условиях, т. е. услуги населению должны обеспечиваться любой ценой, несмотря ни на что. Названные службы не могут приостанавливать свою работу. Этот принцип получил разнообразное во1

Цит. по: Ведель Ж. Административное право Франции. С. 479.

33

площение. Так, например, если администрация обеспечивает сама управление службой от имени государства, попытка прервать осуществление службы со стороны администрации, за исключением чрезвычайных обстоятельств, носит противозаконный характер. Приостановка деятельности службы является виновным действием, влекущим административную ответственность. В частности, администрация почты не может самостоятельно принимать решения о том, что в такой-то день почтовая корреспонденция не будет доставляться, если это не предусмотрено законом или не вызвано чрезвычайными обстоятельствами. В течение длительного времени именно принцип непрерывности публичной службы использовался как основание для всякого запрещения забастовок служащих. Поскольку использование права на забастовку может пагубно сказаться на непрерывности работы публичной службы, во Франции периодически возобновляются дискуссии о том, можно ли вообще и каким образом соблюсти эти два принципа, узаконив, например, обязательный минимальный уровень услуг. Второй принцип – это принцип равенства. Идея равенства клиентов перед публичной службой представляет собой составную часть общих принципов французского права. Она имеет две стороны: равенство всех граждан в доступе к услугам, оказываемым государственными публичными службами, и равенство всех граждан с точки зрения отношения к ним этих служб. У данного принципа есть две составляющие: социальная (никакого неравенства по социальному происхождению) и территориальная (никакого неравенства между регионами). Удовлетворять второму требованию, несомненно, легче, чем первому, так как, несмотря на все усилия, направленные на достижение реального равенства, привилегированные социальные слои всегда остаются в более выгодном положении, обеспечивающем им более широкий доступ к услугам. Именно так, к примеру, обстоит дело в области образования. Равный доступ к услугам обеспечивается бесплатностью – полной или почти полной – этих услуг, оказываемых административными и социальными службами, и практикой умеренных и «выравненных» цен на услуги экономических служб. Благодаря этому такие услуги могут быть доступны всем гражданам, в том числе в самых отдаленных районах страны, что было бы, очевидно, невозможным в условиях действия обычных законов свободного рынка. 34

Способами, позволяющими клиентуре обеспечить соблюдение принципов равенства и непрерывности, являются: – обжалование в связи с превышением власти, направленное против решения администрации, нарушающего названные принципы; – иск о возмещении ущерба, который при необходимости может быть предъявлен администрации, виновной в соответствующем правонарушении. Продолжением равенства является нейтральность публичных служб. Она обязывает их руководителей не допускать дискриминации и фаворитизма по политическим взглядам, философскому мировоззрению и религиозным убеждениям клиентов и персонала этих служб. В сфере образования это требование нейтральности вписывается в более широкое понятие светского характера школы. Как примирить нейтральность школы и выражение свободы совести на уровне учащихся? Недавно вопрос о ношении в школе исламской повязки кеффие дал новый повод Государственному совету Франции уточнить свою правовую практику по этой проблеме. Наконец, последний третий принцип – состоит в способности к изменениям, т. е. к адаптации. Он означает, что власти могут и должны перестраивать организацию и работу публичных служб в соответствии с новыми потребностями. Ни концессионер службы, ни ее клиенты не вправе настаивать на ее сохранении в прежних формах. Реализация этого принципа также не обходится без проблем. С одной стороны, могут возникнуть споры по самому содержанию намечаемых изменений, особенно в тех случаях, когда они обосновываются соображениями рентабельности, неприемлемыми для некоторых защитников публичной службы, c другой – с учетом действующих корпоративных интересов эффективность таких изменений нередко трудно проверить. Из вышесказанного видно, что принципы функционирования публичной службы иногда имеют больше общего с целями, которые еще не достигнуты, чем с уже действующими правилами. Но это нисколько не умаляет всей значимости самого факта их существования, который свидетельствует об уровне требований, предъявляемых нацией к деятельности, осуществляемой от ее имени. Французская концепция публичной службы сильна своим прошлым. Но будущее ее зависит от того, насколько ей удастся, с одной стороны, обогащаться и впредь опытом других стран, а с другой – 35

прочно утвердиться в качестве реального участника европейского строительства. Начатый в 1982 г. процесс децентрализации вызвал коренное переустройство традиционной модели организации территории. В результате перераспределения полномочий между государством и территориальными коллективами существенно изменились отношения между центром и местной властью. В течение последующих десяти лет законодателю удалось создать новую организационно-правовую базу, приспособленную к изменившимся условиям. Современные законотворческие процессы преследуют множество целей. Во-первых, необходимо вновь четко определить полномочия деконцентрированных структур, отграничив их от полномочий местных органов. Во-вторых, в последних законодательных актах обнаруживается стремление к созданию на местах подлинной демократии.Втретьих, ширится правовая база в области усиления надзора за территориальными коллективами и гласности их жизнедеятельности. Именно на уровне территориальных коллективов принимаются отныне основные решения по программам развития публичного сектора. Прежде всего, следует отметить, что рассмотрение особенностей французской муниципальной службы в отрыве от государственной немыслимо, поскольку обе они выступают в качестве разновидностей публичной службы. Вместе с тем в настоящее время служба в местных сообществах характеризуется рядом особенностей. Современное законодательство о государственной и муниципальной службе Франции имеет свою предысторию. Хотя понятие «чиновник» употребляется сегодня для всех лиц, состоящих на службе в органах государственного управления, но в строго юридическом смысле оно значительно уже. По существу, эта категория относится только к служащим гражданской (публичной) службы. Понятия «чиновник» и «государственный служащий» не различаются1. Разветвленный чиновничий аппарат является атрибутом любого абсолютистского режима, сформировавшегося в XVI–XVIII вв. во многих странах континентальной Европы. Не была исключением и Франция. Чиновничество сыграло серьезную роль во французской истории последних 250 лет. Во Франции раньше, чем в других западноевропейских 1

Государственная служба Франции //Государственная служба основных капиталистических стран. М., 1977. С. 182–183.

36

странах, завершился процесс централизации; произошло обособление госаппарата от гражданского общества; возникла профессиональная бюрократия, основанная на спецификации функций, разделении труда и дифференциации ролей. Термин «бюрократизм» имеет французское происхождение. В середине XVIII в. с окончанием объединения страны и консолидацией абсолютизма, происходит постепенная централизация административно-государственного управления. С помощью профессиональной бюрократии королевская власть все более обособляется от общества. Муниципальные вольности уничтожаются, на место старой администрации приходят новые учреждения, подчиняющиеся приказам, идущим из центра1. Несмотря на практику наследования и продажи должностей, обеспечивался достаточно высокий для того времени уровень профессионализма бюрократии, поскольку к соискателям мест предъявлялись достаточно жесткие образовательные требования, в частности, необходимо было иметь университетское образование. Не только абсолютистские режимы опирались на чиновничество, в нем нуждались и многочисленные революционные режимы. Великая Французская революция произвела определенный переворот в организации публичной службы, продолжалось «строительство» государственного аппарата: в 1789 г. были ликвидированы все феодальные привилегии на государственной службе, в 1790 г. провинции были заменены департаментами, в 1791 г. закон Ле Шапелье запретил создание любых добровольных объединений, «промежуточных ассоциаций» между государством и гражданами. Декларация прав человека и гражданина (1789г.) провозгласила, что граждане равны перед законом, поэтому все в равной мере допускаются на любые публичные должности соответственно своим способностям и без каких-либо различий, кроме обусловленных их добродетелями и талантами. Следует согласиться с мнением И. А. Василенко, что при НаполеонеI централизация государственного аппарата и его институционализация усилились. Он подписал конкордат с Ватиканом, давший государству эффективный контроль над церковью, выработал гражданский кодекс, создал институт префектов и супрефектов, назначил комиссаров полиции во все города, организовал жандармерию. Наполеон заимствовал основные элементы французской бюрократиче1

Legendre P. Histoire de l’administration de 1750 à nos jours. Paris. 1989. P. 11–

24.

37

ской системы из двух институтов французского общества — армии и церкви, которыми он искренне восхищался. В представлении Наполеона идеальный имперский чиновник должен был быть «наполовину военным, наполовину священником». Поэтому наполеоновская бюрократия «полувоенного типа» была основана на трех принципах: иерархии, дисциплине и унификации. Мечтой императора было создание корпуса чиновников, служивших только общественному интересу. Он подчеркивал, что чиновники должны иметь привилегии, но не должны чересчур зависеть от министров и императора. При этом Наполеон призывал открыть государственную службу для самых одаренных людей1. Именно в период Империи были созданы основные институты французского государства и сформировались традиции французской бюрократии. По приказу императора была основана высшая элитарная школа — L'école Рolytechnique, ставшая на долгие годы основным центром подготовки профессиональных государственных служащих2 . В начале XIX в. на государственной службе была внедрена конкурсная система найма чиновников, которая способствовала росту профессионализма французской бюрократии, внедрению в ее среду новых норм, ценностей и представлений. Французские политологи считают, что в результате всего этого произошел определенный отрыв профессиональных чиновников от породившей их социальной среды. Высшие чиновники проповедовали идею служения государству, рассматривали себя в качестве хранителей общественных интересов. Отсюда их неприязнь к частнопредпринимательской деятельности как «второсортной», ограниченность перехода в частный сектор. Например, с 1860 по 1880 гг. лишь один финансовый инспектор покинул государственную службу и ушел в бизнес3. Несмотря на внедрение конкурсной системы, высшая администрация формировалась практически полностью из привилегированных слоев общества. С помощью целенаправленной социальной селекции и политического контроля правящий класс Франции не допускал в бюрократическую элиту выходцев из народа. В XIX веке на вступительном кон1

Василенко И. А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. М., 2001. С. 151–152. 2 Saint-Jours J. Le syndicalisme dans la fonction publique. Paris: La documentation France, 1975. Р. 8. 3 Birnbau, P. Le reritage et le merite. //Monde. Paris. 21 dec.1980. Р. 17.

38

курсном экзамене приемная комиссия обращала особое внимание на общую культуру кандидата, его знание классических предметов (и в первую очередь, латыни). Во время вступительного конкурса кандидат должен был представить соответствующие рекомендации, а при назначении на должность широко использовались родственные связи, обмен услугами, взятками. В личном деле чиновников не только значились их профессия, служебные заслуги, но и давалась характеристика их социального поведения. Все это закономерно привело к первому кризису французской бюрократии в период июльской Монархии (1830–1848). Французские политологи считают, что кризис был вызван произволом администрации при наборе чиновников на государственную службу, непотизмом, политическим фаворитизмом, отсутствием правовых гарантий чиновников, низкими окладами рядовых служащих, резкой диспропорцией между жалованьем высших и низших чиновников, доходящей до соотношения 20:11. Даже среди высших французских чиновников во времена правления Луи Филиппа появились требования внести в госаппарат принципы «меритократической системы». Речь шла о создании политически нейтральной бюрократии, о повсеместном введении системы конкурсов, чтобы назначать на государственные посты наиболее способных чиновников. Государственным служащим вменялось в обязанность проявлять сдержанность в частной жизни и хранить административные тайны. Считалось, что не нужно лишать чиновников права выражать свои взгляды, но им не стоит вступать в полемику по вопросам, затрагивающим работу. В некоторых учреждениях того времени чиновникам запрещалось покидать свое рабочее место, читать газеты или иностранные книги на работе2. Во второй половине XIX в. занятие должности в госаппарате стало мощным фактором социального продвижения. Государственная служба предполагала минимальный уровень образования, чиновники должны были носить мундир или приличный костюм – они не занимались грязной работой. Кроме того государственная служба давала достаточно большие гарантии занятости. По мере роста численности чиновников (в конце XIX в. насчитывалось уже около 500 тыс.) их положение становилось более стабильным; лишь положение высших

должностных лиц госаппарата зависело от политической конъюнктуры. В 1853 г. был создан общий режим пенсионного обеспечения государственных служащих1. Американский политолог В. Шан, анализируя систему административно-государственного управления во Франции конца XIX века, писал: « Традиционное желание стабильной занятости и надежды на пенсию в старости были достаточно сильным стимулом для тех, кто не обладал амбициями и не чувствовал призвания к какой-либо определенной профессии»2. Период Третьей республики характеризуется разделением служащих на иерархические ранги. Однако государство рассматривало служащих как своих «солдат», поэтому они были лишены многих социально-политических прав, в частности права на создание профсоюзов и участия в забастовках. В этот период в госаппарате широко обсуждалась проблема унификации найма на государственную службу с помощью экзаменов или конкурсов и введения испытательного срока до включения стажера в штат. В 1874 г. Государственный совет отверг идею единого статуса чиновников и подтвердил право административных учреждений создавать собственные регламенты, вводить свои правила рекрутирования. Высшая администрация не могла изменить принципу иерархической и неограниченной власти. Понижение уровня подготовки чиновников, увеличение численности госаппарата, феминизация некоторых видов деятельности административно-государственного управления привели к падению престижа государственной службы. В. Шап справедливо отмечает: «До первой мировой войны отец мог сказать своему сыну: «Если ты не будешь хорошо учиться, то тебе останется только бизнес.» После первой мировой войны он уже предостерегал: «Если не будешь учиться, то тебе придется стать чиновником»3. Действительно, начиная с 20-х г. нашего века жалованье рядовых чиновников стало значительно отставать от зарплаты квалифицированных рабочих частного сектора (и тем более от доходов служащих в частном секторе). Эта тенденция продолжала усиливаться, и она существует по сегодняшний день. 1

1

Tulard J. L’emergence de la fonction publique //Cahiers francais. Paris, 1980. № 194. Р.71–74. 2 Государство и бюрократия во Франции // Проблемы буржуазного государствоведения. Бюрократия и демократия. М., 1981. С. 99.

39

Jouard Cl. Tableaux de la function publique du XIX siecle à nos jours //Cahiers francais. Paris, 1980. № 194.Р. 6–10. 2 Sharp W. The French Civil Service. Bureaucracy in Transition. N.Y., 1931. Р. 89– 90. 3 Там же. С. 89.

40

В этот же период статус публичных получают служащие местных сообществ, т. е. происходит огосударствление муниципальной службы с целью усиления государственного контроля за кадровой политикой департаментов.1 Во время Второй мировой войны, в период существования вишистского режима, действовал закон «Об организации кадров публичной службы» от 14 сентября 1941 г., который был отменен после создания Временного комитета по реформе государственной службы в 1945 г2. Целью реформирования государственной службы являлось: повышение эффективности, демократизация состава, расширение политических прав служащих и улучшение их социально-экономического положения. Принятый 9 октября 1945 г. ордонанс регламентировал систему руководства публичной службой, предусматривал правовое регулирование обучения, набора и штатов некоторых категорий государственных служащих, устанавливал систему набора Высшего совета публичной службы, счетной палаты, инспекции финансов. В этот период создается Государственное управление администрации государственной службы3, в компетенцию которого входит разработка главных направлений политики в области государственной службы, проведение межведомственных конкурсов на замещение должностей, контроль за движением кадров, забота о единообразии принципов кадровой политики различных ведомств. Результатом реформирования государственной службы во Франции явилось принятие 19 октября 1946 г. закона «Об общем статусе чиновников»4. Данным законом было введено понятие «класс», которое характеризовало положение чиновника во всем государственном аппарате, а не в его ведомстве, важность и сложность выполняемой им работы. Служащие делились на четыре класса: A – призван вырабатывать управленческие решения, исходя из политических установок правительства; B – выполняет данные решения; C – специалисты; D – вспомогательный персонал. При этом высшим классом являлись должно1

Jan P. Institution administratives. Paris. 2005. P. 112. Васильев Д. И. Государственная служба в странах основных правовых систем мира: Нормативные акты: Сборник /под ред. А. А.Демина. М., 2004. С. 260. 3 В некоторых источниках именуется как Дирекция администрации и публичной службы. 4 Конституция и законодательные акты Французской республики. М., 1958. С. 187–220. 2

41

сти категории А. Французские администраторы отмечают, что между двумя последними классами трудно провести какое-либо существенное разграничение. Классы могли делиться на подклассы. Данная классификация была призвана внести большую стройность в систему государственной службы1. Существует инструкция 1946 г., устанавливающая круг обязанностей и утверждающая необходимый образовательный уровень для каждого класса. Конкурсные экзамены в класс А направлены на выявление обширных общих и технических знаний и должны оставить уверенность в том, что кандидат имеет достаточные интеллектуальные способности и твердый характер. Необходим также диплом об окончании высшего учебного заведения. Кандидат для поступления в класс В должен уметь определять, оценивать и разрешать со ссылкой на законодательство деятельность лиц, находящихся под его управлением. Это достаточно сложная функция, поскольку применение общих предписаний требует большой гибкости и профессиональных знаний. Конкурсные экзамены в этот класс носят более технический характер, чем экзамены в высший класс А. Однако и здесь по инструкции требуется высокий уровень общеобразовательных и профессиональных знаний. Конкурсные экзамены в класс С, члены которого заняты техническим исполнением, призваны выявлять именно исполнительскотехнические навыки, способность к личной инициативе здесь не требуется. Для замещения должностей класса D подходят работники, не обладающие специальной профессиональной квалификацией, поэтому конкурсные экзамены в этот класс не выходят за пределы программы общеобразовательной школы2. Все государственные служащие подразделялись на лиц, замещающих постоянные должности, зачисленных в штат, и лиц, состоящих на внештатных должностях (стажеры; временные, замещающие постоянного работника на период его болезни, отпуска, воинской службы, а также исполняющие сезонную работу; работающие по контракту – на них распространяются некоторые права постоянных слу1

Пронкин С. В., Петрунина О. Е. Государственное управление зарубежных стран. М., 2004. С. 274. 2 Debbasch Ch. Science administrаtive. Paris. 1971. P. 430.

42

жащих, но условия работы определяются в контракте, заключенном на срок до трех лет). Закон 1946 г. помимо установления классов чиновников ввел понятие «кадр», означающее совокупность функционально и иерархично равных должностей в одной сфере деятельности, т. е. объединение всех должностей, занятых гражданскими служащими одинакового ранга. Во Франции существует кадр директоров, куда входят директора всех департаментов, кадр контроля, который объединяет всех инспекторов и т. д.1 Этим же законом государственным служащим было предоставлено право создавать профсоюзы и участвовать в забастовках, регламентирована система оплаты чиновников. В юридической литературе совершенно обоснованно высказывается позиция, согласно которой чиновничество по Франции не потеряло свою значимость и в Пятой республике2. Более того, установление режима Пятой республики привело к росту политического влияния чиновничества, обусловленного стремлением повысить эффективность президентской и правительственной властей, придать им независимость во взаимоотношениях с представительными учреждениями, что, в свою очередь, вызвало потребность в квалифицированном и независимом административном аппарате. В Конституции Франции 1958 г. закрепляется разделение компетенции парламента и правительства в сфере правового регулирования государственной службы, в преамбуле конституции провозглашается принцип равного доступа к государственным должностям, свободного определения условий труда при посредничестве представителей наемных работников и осуществления права на забастовки. Положения конституции обусловили принятие 4 февраля 1959 г. ордонанса о государственной службе3, вносившего ряд поправок в закон 1946 г. Нововведения, в основном, были направлены на усиление дисциплины и солидарных действий чиновников, ослабление роли профсоюзов. Хотя формальные новшества в сравнении с законом 1946 г. были невелики, но в их основу легли идеи подчинения приказам правительства, которое несет всю заботу о государстве; сочетания специализации, неизбежной в современном государстве, и солидарной деятельности аппарата; необходимости проявления чиновниками самостоятельности и инициати1

Василенко И. А. Административно-государственное управление в странах Запада. С. 156 2 См.: Пронкин С. В., Петрунина О. Е. Государственное управление зарубежных стран. С. 270. 3 Journal Officiel de la Republique Française, 5 février 1959 . P. 1057.

43

вы при выполнении распоряжений правительства; сочетание субординации служащих внутри учреждения с автономией во взаимоотношениях с другими органами. Таким образом, все вышеназванные поправки были направлены на то, чтобы усилить иерархическое подчинение чиновников власти. Ни закон 1946 г., ни ордонанс 1959 г. не охватывают всю гражданскую службу Франции. Установленный ими статус чиновника не применяется к нескольким категориям государственных служащих: судьям, военным, сотрудникам государственных служб промышленного и торгового характера, полиции1. Таким образом, наряду с основным статусом чиновника во Франции существуют еще частные статусы чиновников перечисленных выше категорий. Таким образом, Третья, Четвертая и Пятая республики с неизменной решительностью проводили политику централизации страны. Французское правительство и его администрация жестко контролировали всю бюрократическую сеть страны2. В 1960 г. в целях лучшей координации административного управления президент де Голль издал декрет об организации 22 регионов, в каждом из которых от 2 до 8 департаментов. Однако это было сделано только ради административных удобств и нисколько не нарушило жесткую централизацию государственного управления3. Отставка де Голля, длительное последующее нахождение у власти социалистов, иные социально-экономические и политические условия функционирования Французской республики привели к новым попыткам модернизировать систему государственной службы. И. А. Василенко отмечает, что социалисты, которые пришли к власти в 1981 г., провели подлинную децентрализацию во Франции. Часть полномочий экономического и социального планирования была передана от центральной администрации регионам. Налогообложение, образование, здравоохранение и экономическое развитие стали сферой полномочий администрации в 22 регионах и 96 департаментах4. Тем самым Франция после пяти веков неуклонной централизации пустилась в обратный путь. 1 См.: Василенко И. А. Административно-государственное управление в странах Запада. С. 156. 2 Сорман Г. Две истории //Ваш выбор. Ноябрь. 1992. С. 18. 3 Василенко И. А.Указ. соч. С. 155. 4 Василенко И. А. Административно-государственное управление в странах Запада. С. 155.

44

В настоящее время государственная служба Франции регламентируется серией законов, принятых в 80-е г. ХХ в. и составивших различные разделы Общего устава служащих государства и территориальных коллективов: Закон от 13 июля 1983 г. «О правах и обязанностях служащих»1; закон от 11 января 1984 г., содержащий положения о центральной государственной службе2; закон от 26 января 1984 г., содержащий положения о местной государственной службе3; закон от 9 января 1986 г., содержащий положения о больничной государственной службе4. Закон от 11 января 1984 г., заменивший ордонанс от 4 февраля 1959 г., содержит такие положения о центральной государственной службе, как права государственных служащих (свобода мнения, свобода выражения своих взглядов, право на вознаграждение, право на забастовки, на участие в обсуждении, право на отпуск, безопасность труда и др.). При этом установлены специфические права чиновника: защита от угроз и нападений, право на защиту, право на обжалование. В нормах общего статуса даны определения круга лиц, занятых в деятельности государственной службы, – это чиновники; государственные служащие, не являющиеся чиновниками (почасовики, работники по контракту, помощники, штатные государственные служащие по должности, чиновники-стажеры). Чиновником считается лицо, назначенное на постоянную должность, которое было включено в штат и получило ранг в иерархии административных органов, служб или административных учреждений государства или местных коллективов5. Реформа децентрализации привела к необходимости пересмотра статуса муниципальных служащих, поскольку установление децентрализованной власти предполагает создание на местах компетентного управленческого аппарата, а следовательно, и глубокую реформу статуса территориального персонала. Кроме того, переход исполнительной власти на департаментском и региональном уровне местным выборным органам выразился в переходе к департаментам и регионам государственных служб. Однако коммуны находятся за пределами данного процесса. В силу новой сис1

Journal Officiel de la Republique Française, 14 juillet 1983. Р. 2174. Journal Officiel de la Republique Française, 12 janvier 1984. Р. 271. 3 Journal Officiel de la Republique Française, 27 janvier 1984. Р. 441. 4 Journal Officiel de la Republique Française, 10 janvier 1986. Р. 227. 5 Васильев Д. И. Государственная служба в странах основных правовых систем мира. С. 261–262.

темы разграничения полномочий возрастает численность департаментского и регионального персонала согласно заложенному законодателем принципу, по которому любой переход полномочий от государства департаменту или региону должен сопровождаться передачей соответствующих служб. Законом предусматривается также, что службы, которые не могут быть переданными, но необходимы территориальным коллективам для выполнения ими поставленных задач, должны быть предоставлены в их распоряжение (например, посредством соглашений с Департаментской Дирекцией по Инфраструктуре). Во французской юридической литературе неоднократно высказывалась точка зрения, согласно которой до 1981 г. служащие территориальных коллективов подчинялись различным правовым режимам и оказывались в неравных условиях по сравнению с государственными служащими1. Согласно закону 1946 г. государственные служащие имели единый юридический статус, основанный на режиме карьеры и различения рангов и должностей. Однако этот статус распространялся только на лиц, которые, «будучи назначены на постоянную должность, получили определенный ранг в иерархии центральных или отраслевых государственных ведомств». Кроме того, государственные служащие имели более высокую квалификацию. Так в начале 80-х гг. ХХ в. чиновников с высшим образованием или степенью бакалавра в государственном секторе было 38 %, в то же время среди территориальных служащих они едва составляли 8 %2. При такой ситуации авторитет государственных служащих оказывался выше. Неравенство также отражалось на системе гарантий. Большинство муниципальных служащих являлись внештатными работниками, и, как следствие, на них не распространялись социальные гарантии государственных служащих. Положение постоянных служащих, естественно, более предпочтительно: оно стабильно, гарантировано от произвола администрации, регулируется особыми законами. В этой связи необходимость регламентации статуса муниципальных служащих была очевидной. Вместе с тем следует отметить, что закон от 26 января 1984 г., содержащий положения о муниципальной службе, вызвал бурные споры. Депутаты местных органов, во имя принципа самостоятельного

2

45

1 2

137.

46

См.: Dantonel Cor N. Droit des collectivités territoriales. P. 221. Доменак Ж. Территориальные коллективы Франции. Н. Новгород. 1999. С.

управления, высказались за такой статус, при котором за ними закреплялись бы прерогативы по принятию на работу и управлению кадрами. Профсоюзы более склонны к выработке статуса, близкого к статусу государственных служащих, который позволил бы добиться для территориального персонала тех же гарантий, что и для государственного. Закон готовился министром публичной службы и министром внутренних дел и децентрализации. Профсоюзные организации вели переговоры с первым из них, в то время как депутаты местных органов – со вторым. Во время парламентских дебатов, особенно в Сенате, высказывались диаметрально противоположные точки зрения, и большинство депутатов пришло к выводу, что изначальный вариант законопроекта посягает на принцип самостоятельности местных органов и может привести к огосударствлению территориальной публичной службы1. В первые годы своего существования законодательство о территориальной службе было более благоприятно для сторонников сближения между двумя категориями публичной службы. Однако впоследствии названный закон был подвергнут множеству изменений, повернувшим этот процесс в иное русло, а именно, дополнен и изменен 13 законами, 48 декретами, 40 постановлениями и 22 циркулярами министра внутренних дел2. В соответствии с законом 1984 г. сотрудники территориальных коллективов получили единый статус, основанный на системе карьеры. Статус чиновника местной службы имеют лица, назначенные на постоянную должность с присвоением звания в соответствии с местом, занимаемым в административной иерархии коммун, департаментов, регионов или их публичных учреждений, а также служб по строительству и эксплуатации жилья с умеренной квартплатой, касс муниципальных кредитов, за исключением их директоров и агентов бухгалтерий3. В основу организации муниципальной службы положены следующие принципы: 1. Общность прав и обязанностей. Закон от 13 июля 1983 г. распространяется на всех служащих государственного, коммуналь-

ного, департаментского и регионального подчинения. Таким образом, все чиновники, независимо от их места работы, имеют общий режим прав и обязанностей: они включены в систему карьеры, объединены в корпусы и различаются по званиям и должностям. Реформа 1987 г. отменила понятие «корпуса», заменив его понятием «должностной состав». 2. Единство территориальной публичной службы. Все служащие территориальных коллективов и их публичных учреждений имеют отныне общий юридический статус и титул территориальных чиновников (функционеров). Персонал Парижа (коммуны и департамента) находится на особом положении и близок к режиму государственной публичной службы. По мнению французских юристов, принцип единства позволяет покончить с ведомственной разобщенностью1. Создание объединенных корпусов позволяет преодолеть нормативный разнобой. Конкретным воплощением единства территориальной публичной службы явилось учреждение Высшего совета территориальной публичной службы, организации, объединяющей в равном количестве представителей профсоюзных организаций чиновников и депутатов выборных органов. Высший совет местной публичной службы дает заключения по законопроектам, касающимся муниципальной службы, выступает с предложениями по совершенствованию правового регулирования муниципальной службы, является высшей инстанцией по рассмотрению жалоб чиновников относительно нахождения в резерве, наложения дисциплинарных взысканий, увольнения вследствие профессионального несоответствия, присвоения почетного звания в связи с выходом в отставку. Совет может проводить любые исследования по организации и совершенствованию управления персоналом местной публичной службы. Он ведет документацию, статистическую отчетность, касающуюся муниципальной службы2. Единство территориальной публичной службы проявилось также и в создании центров управления местной публичной службой на национальном, региональном и департаментском уровнях, о которых речь пойдет ниже.

1

Доменак Ж. Территориальные коллективы Франции. С. 143. Васильев Д. И. Государственная служба в странах основных правовых систем мира. С. 263. 3 Местное управление и самоуправление во Франции. Обзорная информация. Вып. 220. М., 1985. С. 44. 2

47

1

Доменак Ж. Территориальные коллективы Франции. С. 145. Ст.ст. 8–11 Закона № 84–53 от 26 января 1984 г. // Journal Officiel de la Republique Française, 27 janvier 1984. Р. 441. 2

48

3. Принцип паритета (равенства) между территориальной публичной службой и государственной службой. Данный принцип заключается в праве, предоставляемом служащему переходить из одной службы в другую. Любой функционер может непрерывно продолжать свою работу в любой из двух категорий публичной службы. Для достижения данной цели правовые режимы корпусов территориальных функционеров должны были быть определены на общенациональном уровне декретом Государственного Совета, не подлежащего ни изменениям, ни дополнениям со стороны территориальных коллективов. Результатом такой системы должно было быть создание корпусов, позволяющих персоналу переходить из одной службы в другую. В дополнение к этим мерам был составлен перечень должностей, на которые не распространяется принцип паритета. Закон предусматривал принятие всех специальных правовых режимов до 27 января 1988 г. Совместная комиссия двух Советов (муниципальной и государственной службы) должна была обеспечить соблюдение принципа паритета. Однако, идя навстречу требованиям большей автономии в управлении персоналом, законодатель в 1987 г. существенно ограничил применение принципа. И, тем не менее, независимо от дальнейшего развития законодательства, можно сказать, что принципы, заложенные в 1984 г., гарантируют территориальному персоналу прохождение службы в любом территориальном коллективе или учреждении в составе единого корпуса1. 4. Принцип специфичности. Данный принцип заключается в специфичности норм приема на работу, продвижения по службе, организации работы и обучения территориальных служащих. Целью данного принципа является гарантия депутатам местных органов их привилегии по управлению территориальным персоналом, а именно: по назначению, продвижению по службе, аттестации и дисциплинарным мерам. Наиболее ярко этот принцип проявляется в системе назначения на должность. В обычном случае зачисление на должность происходит по конкурсной системе на основе рейтинга данного специалиста. Для обеспечения конкурсной основы приема на работу территориальный коллектив обязал извещать о вакантных должностях центр управления персоналом. Если назначение на 1

См.: Доменак Ж. Территориальные коллективы Франции. 1999. С. 146.

49

должность не происходит путем перевода, должность объявляется вакантной и может быть замещена только по итогам конкурса. Местные власти усматривают в этой системе ущемление своих свобод, т. е. посягательство на самостоятельность работодателя1. Таким образом, реформа статуса персонала территориальных коллективов, несмотря на все вызванные ею дебаты, привела к установлению общей для всех служащих системы прав и обязанностей. В основу реформы было положены принципы: единства территориальной публичной службы, паритет территориальной и государственной служб и специфичность норм приема на работу, продвижения по службе, организации работы и обучения территориальных служащих. Говоря о современной организации муниципальной службы Франции, следует отметить тот факт, что разногласия по поводу статуса территориального персонала отнюдь не утихли после 1984 г. По мнению большинства французских исследователей,2 система, установленная в 1984 г., была очень сложна и требовала дальнейшего реформирования. Следующим таким шагом реформирования стало принятие 13 июля 1987 г. закона, организовавшего муниципальную службу в должностные составы, т. е. понятие «корпуса» было заменено на понятие «должностного состава». Эти два понятия юридически очень близки: в должностной состав объединяются служащие одной уставной категории, имеющие звание, которое дает им право занимать одно из совокупности должностей. В один должностной состав могут быть включены служащие разных званий. С точки зрения французских юристов, учреждение должностных составов позволяет осуществлять более гибкое управление кадрами и придает больше самостоятельности местным властям, так как при этом устраняются неблагоприятные последствия действия принципа единства территориальной публичной службы и полностью сводится на нет принцип сопоставимости персонала территориальной и государственной служб3. Не менее удачным нововведением явилось деление должностных составов на профессиональные отделы (например, отдел культуры, медико-социальный, отдел муниципальной полиции, отдел 1

Доменак Ж. Территориальные коллективы Франции. С. 147. См.: Dantonel Cor N. Droit des collectivités territoriales. P. 221; Verpeaux M. Les colectivités territoriales en France.Paris. 2004. P. 44. 3 Доменак Ж. Указ.соч. С. 149. 2

50

пожарных, технический отдел, отдел спорта и т. д., всего семь отделов). Наличие отделов подчеркивает своеобразие территориальной публичной службы и ее ориентированность на конкретные профессии. Кроме того, закон 1987 г. уменьшил подвижность публичных служащих. Возможность перехода из одной службы в другую в настоящее время ограничивается и может быть осуществлена либо в форме временного откомандирования, либо в результате внутреннего конкурса. На практике обмен персоналом между государственной и территориальной службами имеет явно второстепенный характер с преобладающей тенденцией к переводу персонала из территориальных структур в государственные, а не наоборот. Таким образом, данный нормативный акт благоприятствовал депутатам местных органов и удовлетворил их основное требование — усиление специфичности территориальной публичной службы, ее дальнейшее подчинение выборным органам на местах. Несмотря на принятый закон, территориальная публичная служба продолжала вызывать определенные разногласия. Необходимость новых реформ была подчеркнута в 1992 г. в справке о состоянии территориальной публичной службы, составленной по заказу правительства1. Определенные усовершенствования без пересмотра системы в целом были внесены законом от 27 декабря 1994 г., называемым «Законом Эффеля»2. Муниципальное управление в современной Франции насчитывает приблизительно 1687757 служащих, большую часть из которых составляют служащие коммун. Эта общая цифра соответствует около 6,5 % трудоспособного населения и 32,5 % всех должностей публичной службы. Достаточно ярко выражена феминизация рабочих мест в муниципальной службе, 60% которых занимают женщины3. Таким образом, подводя итоги, следует отметить, что до 80-х гг. ХХ в. служба в территориальных коллективах Франции подчинялась различным правовым режимам. Лишь с 1984 г. муниципальные служащие получили единый статус, основанный на системе карьеры. Принципами, на которых базируется современная французская муниципальная служба, являются: единство территориальной служ-

бы, равенство между территориальной и государственной службой, специфичность правового регулирования приема, продвижения по службе, организации работы и обучения муниципальных служащих, а также общность прав и обязанностей. Правовое положение служащих территориальных коллективов определено законом от 13 июля 1983 г. идентично статусу государственных служащих, т. е. за чиновниками местной публичной службы закреплены те же права и обязанности, что и за чиновниками государственной службы. Вместе с тем некоторые категории публичных служащих (военнослужащие, полицейские, работники судов, связисты, служащие парламента и ряда других публичных органов) не подпадает под действие данного закона, их служба регулируется особыми нормативноправовыми актами, они дополнительно ограничены в своих правах, например, не имеют права на забастовку 1. Не могут получить статуса муниципального служащего лица, не имеющие французского гражданства, лишенные гражданских прав, имеющие судимость, которая исключает занятие должности в публичной службе, не отвечающие требованиям к физическому состоянию и требованиям Кодекса национальной службы, т. е. нарушивших закон о воинской повинности, не имеющих необходимого образования и квалификации (для некоторых категорий служащих), превысивших максимальный возрастной передел (для большинства должностей он составляет 40–45 лет). Чиновникам гарантируется свобода мнения (свобода выражения взглядов). Данное право восходит к Декларации прав человека и гражданина и закреплено еще в Конституции Франции 1946 г. Закон запрещает проводить какие бы то ни было различия между служащими в силу их политических, профсоюзных, философских и религиозных взглядов, пола или этнической принадлежности. Однако в порядке исключения может предусматриваться раздельный набор на службу мужчин или женщин, когда принадлежность к одному или другому полу является определяющим условием выполнения служебных обязанностей, т. е. предпочтение при приеме на службу мужчинам или женщинам может быть сделано только исходя из специфики службы. При баллотировании на выборную должность

1

См.: Dantonel Cor N. Droit des collectivités territoriales. P. 222. Journal Officiel de la Republique Française, 28 déc. 1994. Р. 1134. 3 См.: Dantonel Cor N. Указ. Соч. P. 223. 2

1

См.: Пронкин С. В, Петрунина О. Е. Государственное управление зарубежных стран. С. 281.

51

52

или при избрании служащего в парламент, в Ассамблею Европейских сообществ, в Высший совет французов, проживающих за границей, или членом Экономического и социального совета на продвижение по службе не могут влиять результаты голосования или мнения, высказанные заинтересованными лицами во время их избирательной кампании или в период действия депутатского мандата1. По мнению А. В. Оболонского, данному праву противостоит норма, налагающая на чиновника обязанность профессиональной сдержанности, не говоря уже о соблюдении служебной тайны2. Служащим гарантируются профсоюзные права. Они могут создавать профсоюзные организации, вступать в профсоюзы, представлять их. Профсоюзы служащих имеют право обжаловать в судебном порядке правовые акты, наносящие ущерб их коллективным интересам; могут вести предварительные переговоры с правительством относительно оплаты труда служащих; обсуждать с компетентными органами вопросы, связанные с условиями и организацией труда служащих. Через своих представителей служащие могут принимать участие в работе консультативных органов по организации деятельности публичных служб, в подготовке статутных норм, правил, в рассмотрении индивидуальных решений, касающихся их продвижения по службе3. Публичным служащим предоставлено право на забастовку. При осуществлении данного права должна быть соблюдена определенная процедура. В частности, необходимо обязательное извещение властей за пять дней до начала забастовки. Забастовка может проводиться только с целью защиты профессиональных интересов. Служащие, принявшие участие в забастовке, подвергаются удержанию из заработной платы, соразмерному сроку забастовки4. Следует согласиться с позицией А. В.Оболонского, что статус чиновника одновременно и как носителя частицы власти, и как лица, несущего перед ней ответственность, требует специфических мер по его правовой защите5. При исполнении своих функций чи1

Journal Officiel de la Republique Française, 14 juillet 1983. Р. 2174. Art. 5–7. Оболонский А. В. Государственная служба во Франции. //Государство и право, 2000. № 11.С. 65. 3 Journal Officiel de la Republique Française, 14 juillet 1983. Р. 2174. Art. 8–9. 4 См.: Dantonel Cor N. Droit des collectivités territoriales. P. 236. 5 Оболонский А. В. Государственная служба во Франции. //Государство и пра2

53

новники пользуются защитой публичной службы, на которой они состоят. Когда публичный служащий подвергается судебному преследованию со стороны третьего лица за ошибку, допущенную при исполнении служебных обязанностей, и конфликт по вопросу об определении подведомственности дела не был разрешен, публичная служба должна возместить ущерб, причиненный вследствие невиновной ошибки служащего. Публичная служба должна защищать служащего от угроз, насилия, оскорблений, клеветы или ущерба, жертвами которых они могут стать в связи с исполнением своих обязанностей, и возмещать, в случае необходимости, причиненный ущерб. Публичная служба может представлять интересы служащего в уголовном суде и требовать материальной компенсации за причиненный ущерб с лиц, совершивших вышеперечисленные действия1. Публичные служащие имеют право на получение за несение службы вознаграждения, включающего жалование, пособие на жилище, семейную доплату к жалованию, а также выплаты, предусмотренные иными нормативно-правовыми актами. Дополнительные выплаты, по мнению французских исследователей, характеризуются одновременно большим разнообразием и окружающей их тайной2. Размер жалования устанавливается в зависимости от чина и разряда служащего, которого он достиг, или должности, на которую он был назначен3. В юридической литературе отмечается, что до начала ХХ в. система оплаты труда служащих была сравнительно простой. Огромное их большинство получало только жалованье, которое значительно различалось в зависимости от должности и учреждения. Высшая зарплата превышала низшую в 20 раз. Не действовал принцип равной оплаты за равный труд. В дальнейшем в оплате труда служащих произошли изменения, а именно: • прилагаются усилия поставить ее в зависимость от инфляции и реальной покупательной способности. После Второй мировой войны было установлено, что низшая зарплата служащих должна составлять 120 % прожиточного минимума. Позднее эту цифру уменьшили в два раза; во, 2000. № 11. С. 65. 1 Journal Officiel de la Republique Française, 14 juillet 1983. Р. 2174. Art. 10–11. 2 См., подробнее: изданный Министерством иностранных дел Франции сборник «La fonction Publique et les Fonctionnaires en France», подготовленный в 1994 г. Национальным центром территориально-государственной службы. С. 34. 3 Journal Officiel de la Republique Française, 14 juillet 1983. Р. 2174. Art. 20.

54

• расширяется система доплат к жалованью, которые могут существенно повысить доходы служащих; • уменьшается разрыв между максимальной и минимальной оплатами труда. В результате разрыв составил 5:1; • правительству приходится искать дополнительные возможности увеличения жалованья высокопоставленным чиновникам 1. Таким образом, доход современных служащих состоит их трех частей: основного жалованья, дополнительного вознаграждения и социальных льгот, наиболее важным из которых является жалованье. В случае забастовки жалованье не выплачивается. Размер заработной платы служащих регулируется тарифной сеткой, введенной еще в 1946–1947 гг. Она создала целостную систему должностных окладов, повышение которых производится для всех категорий служащих одновременно. Это ведет и к автоматическому повышению их пенсий. Служащие-специалисты (юристы, экономисты, инженеры) обычно получают больше административных чиновников2. На служащих распространяются специальные режимы социального страхования и пенсионного обеспечения. Чиновники имеют право на ежегодные отпуска (обычно отпуск равен пяти неделям); отпуска по болезни (общая продолжительность может достигать 12 месяцев подряд с сохранением жалованья в полном объеме в течение первых трех месяцев и выплатой 50% жалованья в течение последующих девяти месяцев, также сохраняется право на полную сумму семейной доплаты и пособие на жилище); отпуска по материнству и отпуска, связанные с выполнением родительских обязанностей (до достижения ребенком трех летнего возраста); отпуска на профессиональную и профсоюзную подготовку (с сохранением жалованья максимальной продолжительностью 12 рабочих дней в год)3. Французские юристы неоднократно подчеркивали, что фундаментальные права муниципальных служащих не могут зависеть от решений депутатов местных органов власти. Большая часть этих прав содержится в Конституции Франции 1958 г. с последующим

уточнением в вышеназванном законе 1983 г. Вместе с тем территориальным властям предоставлено право регламентировать положение служащих в пунктах, не урегулированных национальным законодательством1. Помимо прав структуру правового статуса муниципального служащего составляют обязанности и ограничения, которые условно можно разделить на политические, служебные и социальноэкономические. В политическом отношении служащие должны действовать в рамках закона, соблюдая объективность и нейтральность. Они могут участвовать в политической деятельности (быть членами политических партий, обладать избирательным правом), однако это не должно сказываться на характере их практической деятельности. В своих политических выступлениях служащий должен быть сдержан. В служебном отношении они должны добросовестно исполнять свои обязанности. Согласно ст.25 закона от 13 июля 1983 г. служащие посвящают всю свою трудовую деятельность выполнению возложенных на них задач2. Публичные служащие обязаны хранить служебную тайну, должны проявлять заботу о ее сохранении в отношении всех фактов, информации и документов, которые стали им известны в связи с исполнением служебных обязанностей. Интересным является тот факт, что соблюдение сохранения служебной тайны требуется и в отношениях между коллегами3, т. е. запрещается сообщать стороннему лицу, даже чиновнику другой службы, информацию, полученную при исполнении служебных обязанностей. С одной стороны, освобождение от обязанности соблюдения служебной тайны может быть произведено специальным решением органа, которому подчинен служащий, c другой, – данная обязанность в определенной степени сбалансирована долгом чиновника информировать управляемых, обеспечивать свободу доступа граждан к административным документам, разъяснять мотивы принятых решений. Муниципальные служащие обязаны удовлетворять запросы об информации со стороны населения. Каждый служащий несет ответственность за исполнение возложенных на него обязанностей, он

1 См.: Пронкин С. В, Петрунина О. Е. Государственное управление зарубежных стран. С. 282. 2 Там же. С. 282–283. 3 См.: Местное управление и самоуправление во Франции. С. 51.

55

1

См.: Dantonel Cor N. Droit des collectivités territoriales. P. 234. Journal Officiel de la Republique Française, 14 juillet 1983. Р. 2174. 3 См.: Dantonel Cor N. Droit des collectivités territoriales. P. 236. 2

56

должен придерживаться указаний своего вышестоящего руководителя, кроме случаев, когда отданный приказ является очевидно незаконным и может нанести ущерб общественным интересам («долг неповиновения»). В социально-экономической сфере служащим запрещено заниматься частнопредпринимательской деятельностью. С этим связан запрет на совместительство, единственным исключением из которого является право преподавателей государственных вузов быть депутатами Национального собрания. Остальным служащим запрещается заниматься какой бы то ни было деятельностью, связанной с получением дохода. Служащие не могут участвовать сами или через своих представителей в деятельности предприятий, находящихся под контролем администрации, к которой они принадлежат или с которой имеют связи и интересы, т. е. служащим запрещено иметь имущественные блага на подведомственных им не только государственных, муниципальных, но и частных предприятиях. Любое упущение, допущенное служащим при исполнении служебных обязанностей, влечет за собой дисциплинарную, а в некоторых случаях, и уголовную ответственность. В законе 1983 г. не содержится определения дисциплинарного проступка. Дисциплинарными проступками считаются, например, неподчинение начальнику, несоблюдение служебной тайны, невыполнение служебных обязанностей и даже поведение в частной жизни, несовместимое с осуществлением публичной службы. Дисциплинарные взыскания, налагаемые на служащих, делятся на четыре группы: – предупреждение, выговор, временное отстранение от должности сроком до 3 дней; – понижение в ранге, временное отстранение от должности сроком от 4 дней до двух недель; – понижение в должности; временное отстранение от должности на срок от 16 дней до 16 месяцев; – перевод на пенсию в официальном порядке, увольнение.1 Согласно ст. 89 Закона от 26 января 1984 г. из взысканий первой группы только выговор и временное отстранение от исполнения служебных обязанностей заносятся в личное дело служащего. Они авто-

1

См.: Dantonel Cor N. Droit des collectivités territoriales. P. 238

57

матически исключаются из него через три года, если в течение этого срока не было вынесено ни одного дисциплинарного взыскания1. Поскольку критерии привлечения к дисциплинарной ответственности не определены, закон содержит некоторые гарантии от произвольных действий администрации. Служащий должен быть заранее ознакомлен с сутью претензий, иметь возможность защищаться или самостоятельно, или с помощью адвоката, профсоюза. Решение о взыскании (кроме предупреждения и выговора) предварительно обсуждается двусторонней комиссией из представителей администрации и служащих («право суда равных себе»). Окончательное решение принимает руководство. Решение о наложении взыскания может быть обжаловано в дисциплинарный совет2. Временно отстраненному от должности служащему сохраняется жалованье, пособие на жилище, семейная доплата к жалованью и обязательные семейные пособия. Его положение должно быть решено окончательно в четырехмесячный срок. Если по истечении этого срока органами, обладающими дисциплинарными полномочиями, не было принято решения, служащий, если только против него не возбуждено уголовное дело, восстанавливается в должности. Чиновнику, против которого возбуждено уголовное дело, размер жалованья может быть сокращен до половины. Это правило не распространяется на дополнительные выплаты на иждивенцев3. Кроме того, служащие могут быть привлечены и к уголовной ответственности за такие корыстные преступления, как незаконное получение выгод (ст.432–12 Уголовного кодекса Франции), получение взятки и торговля влиянием лицами, находящимися на публичной службе (ст. 432–11 Уголовного кодекса Франции), взимание должностным лицом не причитающихся сумм под видом предусмотренных законом (ст.432–10 Уголовного кодекса Франции), посягательства на свободу доступа и на равноправие кандидатов на рынках товаров и услуг для публичных служб (ст.ст. 432–14, 432– 15, 432–16 Уголовного кодекса Франции)4. 1

Journal Officiel de la Republique Française, 27 janvier 1984. Р. 441. См.: Пронкин С. В, Петрунина О. Е. Государственное управление зарубежных стран. С. 284. 3 См.: Васильев Д. И. Государственная служба в странах основных правовых систем мира. С. 270. 4 См. подробнее: Новый Уголовный кодекс Франции: Пер. М. Б. Гарф, М. В. Щорс, Н. Е.Крылова /Под ред. Н. Ф.Кузнецовой, Э. Ф. Побегайло. М., 1993. С. 166– 2

58

Таким образом, главная особенность современного положения территориального персонала заключается в том, что он пользуется всеми правами государственных служащих: свобода взглядов, равенство, право на принадлежность к профсоюзу, право на забастовку и т. д. Подводя итоги вышеизложенному, нельзя не согласиться с мнением главного научного сотрудника Института государства и права РАН, доктора юридических наук А. В.Оболонского: суть французской публичной службы – закрытая и подробно регламентированная система административной карьеры1. В настоящее время преобладает теория «разумного управления», признающая за чиновником право на высказывание начальнику своих замечаний до исполнения приказа и определенные возможности маневра в его исполнении. Субординация сочетается с автономией чиновника. Концепция карьеры или закрытой публичной службы, в том числе и муниципальной, в современном варианте, разумеется, не означает ее сословной изолированности от общества. Правовой статус французского чиновника в большей степени, чем, например, в США (где действует система найма и публичная служба открыта), учитывает специфику его работодателя, и потому она регулируется не нормами трудового, а административного права, которое предусматривает неравенство сторон, дополнительные ограничения, налагаемые на работника в обмен на компенсацию как моральную (возможность служить «самой» власти), так и материальную.

ГЛАВА 3 ФОРМЫ МЕЖМУНИЦИПАЛЬНОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ И ДЕЦЕНТРАЛИЗОВАННОГО СОТРУДНИЧЕСТВА: ГЕНЕЗИС И ЭВОЛЮЦИЯ Межмуниципальное сотрудничество во Франции появилось около 110 лет назад (закон от 22 марта 1890 г.) вместе с созданием одноцелевого межмуниципального синдиката. Законы от 6 февраля 1992г.1 и от 12 июля 19992 г. усилили и упростили его. Наконец, некоторые положения закона от 13 августа 2004 г3. призваны улучшить его функционирование. Обращает на себя внимание влияние французской модели муниципального управления на развитие российского законодательства в области организации власти на местах. Так, в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», принятом 6 октября 2003 г. впервые закреплены положения о межмуниципальном сотрудничестве4. В этой связи исследование опыта реализации подобных правовых норм представляется весьма актуальным. Более 36 тысяч французских коммун являются наследницами территорий и границ бывших церковных приходов. Франция занимает первое место в Европе по количеству территориальных коллективов. В большинстве стран Европы были успешно проведены реформы по объединению территориальных коллективов. Первая попытка проведения во Франции слияния коммун была предпринята еще в 1884 г., но безуспешно. С начала 70-х гг. ХХ в. одним из приоритетов в области муниципального права стала адаптация территориального деления страны к новым демографическим и экономическим условиям. 16 января 1971 г. утверждается закон, называемый «Законом Марселлена», в котором процедура сокращения числа коммун носит явно принудительный характер. Аналогичная реформа увенчалась успехом в Германии, Бельгии, Великобритании и Швейцарии. Законом 1971 г. предусматривался общий план слияния коммун, причем представитель государства – префект – наделялся 1

Journal Officiel de la Republique Française. № 33 du 8 février 1992. Journal Officiel de la Republique Française. № 160 du 13 juillet 1999. 3 Journal Officiel de la Republique Française.№ 190 du 17 août 2004. 4 С З РФ 2003 г. № 40 ст. 3822. 2

170.

1

См.: Оболонский А. В. Государственная служба Франции.С. 60.

59

60

существенными полномочиями. В каждом департаменте был выработан проект объединения коммун на основе критерия способности коммуны самостоятельно обеспечивать свое развитие. Затем префект должен был утвердить план департамента по интеркоммунальной солидарности. План выносился на одобрение муниципальных советов, обязанных вынести решение в течение двух месяцев. При согласии всех коммун префект выносил решение об их объединении. При отрицательных результатах голосования всех или части муниципальных советов были возможны четыре варианта развития: прекращение мероприятий по объединению; объединение только тех коммун, чьи представительные органы одобрили проект; проведение межкоммунального референдума и предложение других форм объединения. Референдум давал префекту возможность нейтрализовать сопротивление муниципальных и генеральных советов. Закон 1971 г. предусматривал две различные формы отношений между членами коммунального союза: простой союз и союз на правах ассоциации. В первом случае мэры объединяющихся коммун заключают соглашение, которое ратифицируется одновременно с решением об объединении, где оговариваются конкретные условия союза. В данном документе содержатся общие положения о новом территориальном образовании, и при необходимости в него могут включаться вопросы раздела собственности, персонала, разграничения территориальных округов, учреждения вспомогательных мэрий, назначения особых заместителей мэра, выражающих интересы входящих в союз коммун. Союз на правах ассоциации призван обеспечивать более плавный переход от самостоятельной коммуны к составной части межкоммунального союза, позволяя тем самым учитывать интересы населения. При этом варианте объединения коммуна перестает существовать как территориальный коллектив, но сохраняет свое название и может обладать определенной административной самостоятельностью. Требование о присвоении коммуне статуса члена объединения на правах ассоциации выдвигается муниципальным советом и становится обязательным условием акта о вхождении коммуны в союз. Данный статус предполагает учреждение специфических органов управления: вспомогательной мэрии с делегированными полномочиями, отдельной службы центра по социальным вопросам (со статусом юридического лица) и консульта61

тивной комиссии. Упразднение специфического статуса возможно только с согласия населения коммуны. Результаты проведения в жизнь закона 1971 г. оказались весьма скромными: к 1982 г. было объединено менее двух тысяч коммун. В связи с этим департаментский план объединения коммун был упразднен, хотя многие положения закона продолжают оставаться в силе1. Попытки правительства, направленные на укрупнение коммун, потерпели неудачу из-за сильных исторических традиций. В то же время неспособность к полноценному самостоятельному выполнению компетенций является нормой для большинства французских коммун, ввиду их малочисленности (из 36763 коммун Франции 69% насчитывают менее 700 жителей) и, соответственно, небольшого налогового потенциала2. Все крупные городские агломерации представляют собой совокупность самостоятельных коммун, руководство которых может принадлежать к разным политическим партиям, а уровень экономического развития существенно различаться3. Фактически, необходимость сотрудничества становится очевидной в двух основных формах: сотрудничество между сельскими коммунами с целью объединения финансовых и организационных усилий; сотрудничество между коммунами, входящими в одну агломерацию с целью рационального управления городом как единым социоэкономическим образованием. Для того чтобы лучше выполнять возложенные на них функции, коммуны образуют публично-правовые межкоммунальные объединения, которые имеют следующие задачи: совместное финансирование и управление техническими сооружениями и коммунальными службами; разработка проектов в сфере благоустройства территорий, градостроения или экономического развития»4. Таким образом, можно выделить три основные цели, которым отвечают межмуниципальные связи:

1

См.: Доменак Ж. . Территориальные коллективы Франции. С. 92–93. Прокофьев В. В. Конституционное право зарубежных стран. М.: Юристъ, 1990. С. 250. 3 Серебренников В. П. Проблемы конституционного права Франции. Минск: изд. БГУ, 1982. С. 160. 4 Старцев Я. Ю. Государственное и муниципальное управление зарубежных стран. М.: Юристъ, 2001. С. 88. 2

62

Это средство против излишней раздробленности коммун и инструмент рациональной организации территорий. Во Франции насчитывается более 36700 коммун, что составляет более 40 % общего количества коммун в Европейском союзе (25 стран). Это богатство демократии и плод исторического развития было сохранено, потому что местные депутаты и граждане очень привязаны к своей коммунальной принадлежности. И до тех пор, пока карта страны не будет полностью преобразована, межмуниципальные связи собирают воедино разрозненные силы и придают структурный характер местным инициативам. Межмуниципальные связи способствуют, таким образом, местному экономическому развитию и совершенствует политику по обустройству территории. На национальном уровне речь идет, при согласии коммун, об устройстве определенного деления территории на ячейки, которое позволило бы ответить на проблемы, возникающие в области устройства территории, развитии городских территорий или в придании новой жизни сельской местности. Практический ответ на проблемы управления, с которыми сталкиваются все местные депутаты, средство благоустройства территории в национальном масштабе, межмуниципальное взаимодействие готовит Францию к включению в единую Европу и к ускорению экономических и человеческих обменов1. Межкоммунальные объединения гарантируют коммунам сохранение их самобытности и предоставляют им управленческие структуры, отвечающие потребностям современных коммунальных служб и требованиям высокого качества. Удовлетворение этих условий предполагает значительные капиталовложения, в частности, в таких областях, как сбор бытовых отходов, мусоросжигательные заводы, водоочистные сооружения, школьный транспорт, оборудование спортивных и культурных структур и т. д..2.

1

Материалы семинара «Межмуниципальное взаимодействие во Франции и в России. Опыт и перспективы», проводимого в рамках совместного франкороссийского проекта ТАСИС «Реформа регионального, административнотерриториального устройства Ленинградской области», участником которого являлся автор исследования. 30 марта 2006 г. 2 Местное самоуправление во Франции. Издано Французским посольством в России. М.:Сканрус, 2003. С. 47–48.

63

Для обеспечения слаженности в создании сетей водоснабжения или дорожно-уличной сети необходимо обеспечить согласованность действий, а значит, выработать общий, комплексный подход. В ряде случаев предприятия-концессионеры сетей способствовали объединению коммун, прежде чем взять на себя концессию коммунальных служб. Все формы межкоммунального сотрудничества основываются на следующих принципах: добровольность, соблюдение самобытности коммун, солидарность, прямой контроль деятельности межкоммунальных объединений через участвующих в их работе представителей коммуны, побуждение со стороны государства на создание различных форм межкоммунального сотрудничества с помощью соответствующего финансирования. На основе старейшей формы межкоммунального сотрудничества — монофункциональном межкоммунальном синдикате – в рамках французского законодательства были разработаны новые формы, следующие двум основным тенденциям: • общественное межкоммунальное сотрудничество — гибкая форма сотрудничества, которая позволяет коммунам по желанию делегировать синдикату определенные компетенции и необходимые средства. Эта форма сотрудничества применяется в таких областях, как водопровод, школьный транспорт, дорожно-уличная сеть, бытовые отходы, канализация и т. д.. Таким образом, данный тип межкоммунального сотрудничества предполагает простейшее объединение для решения конкретной задачи. Гибкая или ассоциативная форма (без собственной налоговой базы) финансируется за счет взносов коммун, которые в нее входят. Она позволяет им вместе заниматься определенными видами деятельности или оказывать общественные услуги; • межкоммунальное сотрудничество, в рамках которого создаются структуры для выполнения обязательных компетенций коммун, установленных в законодательном порядке. Они имеют собственные налоговые поступления и финансовые средства. В данном случае речь идет о сложной форме межкоммунального сотрудничества, цель создания которой – экономическое развитие территории. Для углубленной или федеративной формы (с собственной налоговой базой) характерно наличие не только обязательных полномочий, но и собственной налогооблагаемой базы1. 1

64

Brechon Moulenes. Les organisations intercommunales. Paris, 1988. P. 289.

Французское административное право предусматривает возможность создания большого количества разных органов сотрудничества. В большинстве случаев речь идет о добровольном создании. Однако государство сохраняет за собой контроль и регулирование межкоммунального сотрудничества. Коммуны не имеют права создавать органы сотрудничества, не предусмотренные законом, – в этой области действует позитивное регулирование. То же самое справедливо и по отношению к внутренней структуре, фискальному режиму и полномочиям органов сотрудничества. Процесс создания структуры межмуниципального взаимодействия включает в себя ряд этапов. Прежде всего, инициатива создания подобной структуры принадлежит одному или нескольким муниципальным советам, или префекту, которые предлагают создать структуру межмуниципального взаимодействия, после получения мнения Комиссии департамента по межмуниципальному взаимодействию1. В любом случае именно префект устанавливает, по своему усмотрению, список заинтересованных коммун. Закон от 1999 г. вводит понятие «протяженности и непрерывности», т. е. префект своим постановлением определяет периметр действия структуры межмуниципального взаимодействия (список задействованных коммун), который должен быть единым и не включать в себя анклавы2. Включенные в проект коммуны должны затем высказать свое согласие. Решение принимается на основе этого списка путем голосования советов (с конца 70-х гг. насильственное создание не применяется). Решение считается принятым, если большинство советов проголосовали за (при этом в состав синдиката входят и те коммуны, советы которых проголосовали против). Большинство должно быть квалифицированным: либо 2/3 советов, представляющие не менее половины общего населения будущего синдиката, либо половина советов, как минимум, представляющих не менее 2/3 общего населения. В срок до трех месяцев после уведомления о постановлении префекта коммуны должны заявить о своем решении. Отсутствие решения означает положительное решение. Префект своим постановлением объявляет о создании новой структуры межмуниципального взаимодействия.

1 2

До 1992 г. формами межкоммунального сотрудничества являлись синдикаты, дистрикты и городские сообщества. Целью их создания было стимулирование сотрудничества между коммунами для осуществления общих полномочий в рамках новой структуры, названной публичным институтом межкоммунального сотрудничества. Три основные формы сотрудничества, используемые преимущественно сельскими коммунами, – это синдикат коммун, дистрикт, сообщество коммун. Синдикаты коммун (syndicat des communes) созданы как форма сотрудничества законом от 22 марта 1890 г. и являются самой старой формой воссоединения, при которой коммуны сохраняют наибольшую самостоятельность. За свою вековую историю синдикаты претерпели значительные преобразования. В конце XIX в. синдикат мог быть полномочным только по одному вопросу. Равенство и единогласие являются его организационными принципами. Каждая из коммун, независимо от численности ее населения, участвует на равных основаниях в жизни синдиката, а принимаемые решения должны были быть одобренными всеми членами синдиката. Ордонанс 5 января 1959 г. придал синдикату большую гибкость, разрешив множественность полномочий и установив новую основу принятия решений – квалифицированное большинство. Законом от 5 января 1988 г. вводится синдикализм со свободным выбором полномочий1.Синдикат создается по инициативе коммун и решением префекта. При согласии всех коммун на образование синдиката решение выносится автоматически. В противном случае, префект с согласия генерального совета составляет список заинтересованных коммун. Решение о создании синдиката принимается префектом только в том случае, если муниципальные советы выскажутся «за» квалифицированным большинством (2/3 для коммун, включающих половину населения, или половина для коммун, представляющих 2/3 населения, при одобрении коммун с населением, превышающим 1/4 общей численности)2. В ранее созданный синдикат могут приниматься новые коммуны. Для этого необходимо положительное заключение комитета синдиката, которое затем передается мэрам коммун. Мэры коммун выносят вопрос на обсуждение муниципальных советов в срок 40 дней. Новая коммуна не может быть включена в состав синдиката, если против проголосовало более 1/3 депутатов муниципальных советов. Решение о принятии но1

См.: Dantonel Cor. N. Droit des collectivités territoriales..P. 73. Journal Officiel de la Republique Française. № 160 du 13 juillet 1999.

2

65

66

См.: Доменак Ж. Территориальные коллективы Франции. С. 95. См.: Dantonel Cor. N. Droit des collectivités territoriales.P. 78.

вой коммуны выносится префектом. Комитет синдиката уполномочен также выносить решения о расширении компетенции и изменении первоначально оговоренных условий деятельности и сроков полномочий синдиката. Соответствующие решения утверждаются префектом при поддержке квалифицированного большинства депутатов коммун. Коммуна имеет право на выход из состава синдиката и согласия комитета на тех же условиях, что при вступлении в синдикат новой коммуны. В 1988 г. были приняты новые законоположения, упрощающие процедуру выхода из синдиката. Коммуне предоставлено право одностороннего выхода в двух случаях. Во-первых, выход возможен, если вследствие изменений регламентации или общего положения коммуны ее членство в синдикате утратило свое первоначальное содержание. Во-вторых, если по мнению коммуны уставные положения о коммунальном представительстве в комитете и полномочия синдиката способны нанести урон ее коренным интересам, она может потребовать изменения не удовлетворяющих ее уставных положений и, в случае непринятия положительного решения по такому требованию, в течение шести месяцев уведомить префекта о своем намерении воспользоваться правом выхода из синдиката (Ст. 5212–29 Кодекса об административно-территориальных образованиях1). При невозможности достичь мирового соглашения префект определяет условия выхода, прежде всего, финансовые и имущественные. Согласно закону от 5 января 1988 г., при каждом департаменте была учреждена примирительная комиссия по межкоммунальному сотрудничеству, состоящая наполовину из депутатов от коммун с населением менее 2000 человек и наполовину – с населением свыше 2000 человек, в которую также входят председатели межкоммунальных объединений. Все заявления о выходе из синдиката в обязательном порядке проходят через примирительную комиссию. Синдикат может создаваться либо на неопределенный срок, либо на срок, оговоренный в соответствующем решении. Синдикат автоматически распускается в связи: с истечением срока деятельности, с завершением запланированных мероприятий, с созданием другого территориального объединения или по взаимному согласию муниципальных советов всех входящих в него коммун. Синдикат может быть также распущен решением префекта по мотивированному требованию большинства муниципальных советов при поддержке постоянной ко-

миссии генерального совета департамента. Наконец, деятельность синдиката может быть прекращена декретом с согласия генерального совета департамента и Государственного Совета. Закон от 5 января 1988 г. предусматривает также роспуск синдиката при отсутствии какой-либо деятельности в течение двух лет. В акте о роспуске синдиката определяются условия его ликвидации с учетом прав третьих лиц. Синдикат может быть преобразован в сообщество коммун1. Круг полномочий, делегируемых синдикату, оговаривается коммунами в акте о его создании. Синдикат может проводить мероприятия сугубо межкоммунального уровня. С другой стороны, коммуны утрачивают правомочия, делегированные синдикату. Деятельность синдиката не может выходить за рамки предусмотренной уставными документами. Административные суды отмечают необходимость точной формулировки в уставной документации цели создаваемого синдиката и признают недействительной любую деятельность, выходящую за рамки принятых формулировок. Закон от 5 января 1988 г. содержит важное новшество: отныне коммуны могут входить в объединения лишь по части осуществляемых ими полномочий, в соответствии с интересами коммуны (ст. 5212–16 Кодекса об административно-территориальных образованиях2). Во исполнение этих положений решения о приеме в синдикат или решения об изменениях должны содержать, помимо перечня коммун и полномочий, делегируемых синдикату, точное описание условий, при которых каждая из коммун передает целиком или частично свои полномочия объединению. Практика свободного разграничения полномочий существенно сказывается как на деятельности союза в целом, так и на порядке распределения финансовых средств между коммунами. Синдикат управляется комитетом, состоящим из делегатов коммун из расчета по два представителя от коммуны, избираемых муниципальными советами на срок, соответствующий сроку мандата последних. Членом комитета может быть любой гражданин, если он не находится на оплачиваемой должности в штате синдиката. Принцип равенства в данном случае может нарушаться в связи с демографическими и финансовыми соображениями3. Кроме того, Законом от 5 января 1988 г. вводятся более гибкие нормы представи1

См.: Dantonel Cor. N. Droit des collectivités territoriales..P. 78–79. Journal Officiel de la Republique Française, 24 février 1996. № 47. 3 См.: Dantonel Cor. N. Droit des collectivités territoriales P. 79. 2

1

Journal Officiel de la Republique Française, 24 février 1996. № 47.

67

68

тельства, учитывающие разную степень участия коммун в деятельности синдиката. Исполнительная власть поручена председателю, избираемому комитетом на тех же условиях, что и мэр. Председатель осуществляет управление единолично, но может делегировать часть обязанностей заместителям или управляющему (или заместителю управляющего) синдикатом. Председателю и его заместителю (или заместителям) могут делегироваться полномочия комитета, за исключением полномочий по финансовой деятельности. Деятельность синдиката, равно как и контроль за его актами, осуществляются так же, как и в коммунах. Однако в связи со свободой выбора степени участия в делах синдиката в 1988 г. законодатель счел необходимым ввести особый режим голосования: если обсуждаемый вопрос касается всех коммун — членов синдиката, то по нему голосуют все делегаты; если же вопрос затрагивает интересы только части коммун, в голосовании принимают участие только делегаты от этой части. Коммуны широко используют возможности синдиката для совместной организации работы своих публичных служб. Тем не менее они не пошли на создание структур, обеспечивающих подлинное развитие как города, так и села. Синдикат остался главным образом конфедеративным образованием, где коммуны сохраняют за собой значительную часть полномочий как по принятию решений, так и по финансам. В связи с этим возникла необходимость в новой регламентации. Закон от 6 февраля 1992 г. как раз и был направлен на то, чтобы межкоммунальное сотрудничество заключалось не просто в совместном управлении публичными службами, но и прежде всего в реализации проектов развития. Существует несколько типов синдикатов: Одноцелевые синдикаты, возникшие по закону от 22 марта 1890 г., являются ассоциациями коммун, даже не граничащих друг с другом, которые объединяются для осуществления одного вида деятельности, представляющей интерес для ряда коммун. Обычно они бывают небольшого объема и чаще всего специализируются на проведении, распределении и очистке воды, на школьной и околошкольной деятельности и на ассенизации. На 1 января 1999 г. синдикаты (одноцелевые, многоцелевые и смешанные) являются самой распространенной формой объединения. Так, насчитывалось 18504 синдикатов, 80 % из которых были одноцелевые синдикаты (14885);

Многоцелевые синдикаты: возникшие по ордонансу от 5 января 1959 г., позволяют коммунам вступать в ассоциации для управления, в отличие от первого типа, несколькими видами деятельности. Самые распространенные компетенции многоцелевых синдикатов касаются области ассенизации, сбора и уничтожения бытовых отходов, школьной и околошкольной деятельности и туризма и общественных сооружений. На 2 января 1999 г., многоцелевые синдикаты составляли около 12 % синдикатов (2165)1; Синдикаты по выбору: позволяют коммуне входить в синдикат только на часть полномочия, которые он осуществляет. Смешанные синдикаты: возникли после Указа от 20 мая 1955 г., они должны включать в себя не менее одного территориального образования и позволяют вступление в ассоциацию коммун с департаментами, регионами и общественными организациями, в отличие от первого и второго типа, которые объединяют только коммуны. Эти ассоциации созданы с целью выполнения работ и услуг, представляющих пользу для каждого из ее членов, в частности, в области сбора и уничтожения бытовых отходов, переработки и распределения воды, туризма. На 1 января 1999 г. смешанные синдикаты представляли около 8 % от общего числа синдикатов, т. е. 1454 из 185042. Синдикат является юридическим лицом и обладает самостоятельным бюджетом. Бюджет составляется за счет взносов коммун (основная составляющая доходов синдиката), государственных субсидий, займов, платы за предоставляемые услуги. Синдикат не обладает собственными налогами. Несмотря на достаточно жесткое регулирование условий создания и деятельности синдиката, эта форма сотрудничества пользуется большим успехом. К началу 90-х гг. во Франции насчитывалось около 2000 полифункциональных и 12000 монофункциональных синдикатов. В состав агломерационного синдиката могут войти коммуны «городов нового типа». Такой синдикат имеет компетенции в области инвестиций, планирования городского строительства, жилья, го-

1 2

69

70

См.: Dantonel Cor. N. Droit des collectivités territoriales. P. 97. Там же.

родского транспорта, различных инфрастуктур, создания дорожноуличных сетей, экономического развития. Дистрикт (district) был создан ордонансом от 5 января 1959 г. в ответ на необходимость адаптировать межкоммунальное сотрудничество к условиям урбанизации. Первоначально он существовал в виде городского дистрикта, однако успех этой формы сотрудничества в сельской местности привел к отмене в 1970 г. термина городской, принятый 31 декабря 1970 г., предусматривал создание дистриктов на базе уже любых, а не только городских коммун. Кроме того, новый текст исключал насильственное вовлечение коммун в объединение. Воля законодателя заключалась в усилении интеграционных процессов с обязательной передачей определенных полномочий, в отказе от принципов единогласия и равенства, а также в установлении прямого налогообложения1. Фактически, дистрикт объединяет в большинстве случаев небольшие города с окружающими их пригородными и сельскими коммунами2. По правовому режиму дистрикты очень схожи с синдикатами. Механизм создания дистрикта полностью повторяет механизм образования синдиката. Для руководства дистриктом создается совет, включающий представителей муниципальных советов в количестве, пропорциональном населению каждой коммуны. Ряд компетенций обязательно передается дистрикту: жилищное строительство, пожарная служба. Кроме этого, в компетенцию дистрикта автоматически включаются функции существовавших на данной территории синдикатов. К числу источников бюджетных поступлений добавляются налоговые поступления: совет дистрикта устанавливает ставку налогообложения по прямым местным налогам на тех же правах, что и территориальные сообщества. Однако дистрикт может принять решение о переходе на режим финансирования синдиката. К началу 90-х гг. во Франции существовало около 200 дистриктов. Таким образом, дистрикт обеспечивает более высокую степень интеграции, нежели синдикат, оставаясь при этом более гибкой формой объединения, чем городские сообщества. В самом деле, 1 Доменак Ж. Территориальные коллективы Франции / Пер.с франц. Н.Новгород, 1999. С. 99. 2 Местное управление и самоуправление во Франции. Законодательство зарубежных стран. Обзорная информация. Выпуск 220. М.: ВНИИСЗ, 1985. С. 41.

71

степень вовлечения коммуны в сотрудничество в рамках дистрикта производна от собственной инициативы коммуны. Вместе с тем французскими исследователями высказываются опасения, что реформа 6 февраля 1992 г., предложившая новые формы объединения, может привести к отмиранию дистрикта как варианта межкоммунального союза1. Создание городских сообществ (communauté urbaine) предусмотрено законом от 31 декабря 1966 г., измененным и дополненным законами от 31 декабря 1982 г. и от 6 февраля 1992 г. Законом 1966 г. четыре городских сообщества были созданы принудительно: Бордо, Лилль, Лион, Страсбург. Остальные городские сообщества создаются добровольно коммунами агломерации2. Объединяемая территория должна обладать определенной географической однородностью (на едином пространстве без анклавов) и насчитывать по нормам 1992 г. не менее 20000 жителей (50000 в 1966 г.). Решение принимается большинством муниципальных советов по тем же правилам, что и при создании синдиката или дистрикта. Создание сообщества утверждается министерским декретом, без ограничения срока существования. Муниципальные советы избирают из своего состава совет городского сообщества. В зависимости от числа коммун и их населения совет может включать от 50 до 140 членов. Выборы в совет организуются по сложной многоэтапной системе. На первом этапе общий список членов совета формируется путем переговоров между советами и выносится на голосование (предполагается, что список достаточно цельный в том, что касается политических позиций и совместимости кандидатов). Список принимается только при условии, что за него проголосовали не менее 2/3 участвующих муниципальных советов, представляющих в сумме не менее 3/4 общего населения сообщества, либо наоборот. Если подобный список не может быть сформирован либо не принимается, проводятся выборы по спискам, на основе пропорциональной системы с распределением по методу наибольшего среднего. Если и этот вариант оказывается невозможным, используется пропорциональная система с распределением по методу наибольшего остатка. В последнем случае ряд маленьких коммун может оказаться не1 2

72

См.: Доменак Ж. Территориальные коллективы Франции. С. 101. См.: Местное управление и самоуправление во Франции. С. 41.

представленным в совете сообщества. Во избежание дискриминации эти коммуны обладают следующими правами: право требовать созыва совета; право мэров присутствовать на заседаниях совета с совещательным голосом; право требовать раз в год внесения какоголибо вопроса в повестку дня. Совет избирает своего председателя и его заместителей. Основные полномочия распределяются между исполнительной властью и советом в соответствии с общими принципами. В соответствии с законом 1982 г. коммуны передают городскому сообществу следующие компетенции: межкоммунальные хартии развития и благоустройства, планы землепользования и планы застройки, программы жилищного строительства; создание и оборудование специальных зон (промышленных, портовых, новых районов, реконструкции и т. д.); строительство и содержание зданий школ, построенных в указанных зонах; служба противопожарной безопасности; городской пассажирский транспорт; лицеи и колледжи; водоснабжение и мусоросборка; создание и управление кладбищами и крематориями; бойни и рынки; дорожное движение и указатели; паркинги. Как видно из этого списка, происходит фактическое перемещение центра управления с уровня коммун на уровень сообщества. Кроме того, часть компетенций вынужден уступить сообществу департамент. Совет сообщества может взять на себя выполнение компетенций коммун, не запрашивая согласия последних в области культуры, спортивных сооружений, санитарных служб, социальных служб, озеленения, освещения. Закон предусматривает возможность добровольной передачи коммунами других своих компетенций сообществу, так же, как и возможность для сообщества вернуть некоторые компетенции коммунам. В обоих случаях обязательно решение совета сообщества, принятое квалифицированным большинством. Закон от 12 июля 1999 г. усилил их полномочия. В обязательном порядке они отвечают за: экономическое, социальное и культурное развитие и устройство пространства сообщества; благоустройство территории сообщества; социальное равновесие жизненной среды на территории сообщества; городскую политику в сообщест-

73

ве; управление коллективными услугами; охрану и развитие окружающей среды и за политику здоровой экологической обстановки1. Помимо статуса юридического лица, городские сообщества обладают полной финансовой самостоятельностью и не зависят в этом отношении от коммун. Основу доходов бюджета сообщества составляют местные налоги, которые оно устанавливает на тех же основаниях, что и традиционные территориальные сообщества. К налогам добавляются: государственные субсидии, дотации, сборы, выплаты за предоставляемые услуги. На 1 января 2006 г. насчитывалось 14 городских сообществ. Закон 1992 г. заложил новый правовой фундамент для сотрудничества между территориальными коллективами. При этом больший упор делался на стимулирование, нежели на принуждение. Не отменяя уже существовавших территориальных объединений, законодатель задался целью перекроить карту межкоммунальных союзов, возложив эту задачу на вновь созданную организацию – департаментскую комиссию по межкоммунальному сотрудничеству. Учреждаются две новых формы территориальных союзов: сообщества коммун и межгородские сообщества. Другой целью законодателя являлось улучшение функционирования институтов межтерриториального сотрудничества, совершенствование гласности и демократии2. Статья 66 закона 1992 г. гласит: «Прогресс межкоммунального сотрудничества основывается на свободной воле коммун разрабатывать совместные проекты развития в рамках периметра солидарности»3. Для осуществления совместных проектов при каждом департаменте создается комиссия во главе с префектом. Как следует из текста закона, коммунам предоставляется самостоятельность в организации сотрудничества, однако представитель государства не остается в стороне от происходящих процессов. В составе комиссии значительное место отводится мэрам и муниципальным советникам. Последние избираются мэрами, объединенными в избирательные коллегии. Мэры и муниципальные советники составляют 60% состава комиссии. Остальные места распределяются так: 20% – представители публичных учреждений межкоммунального сотрудничества, 15% – члены генерального совета и 5% – 1 См.: Материалы семинара «Межмуниципальное взаимодействие во Франции и в России. Опыт и перспективы». 2 См.: Доменак Ж. Территориальные коллективы Франции. С. 105. 3 Journal Officiel de la Republique Française. № 33 du 8 février 1992.

74

депутаты регионального совета. Все члены комиссии избираются по пропорциональной системе по правилу наибольшего среднего. В задачу комиссии входила разработка департаментского проекта межкоммунального сотрудничества на основе предложений, выдвигаемых коммунами. Целью этого документа являлось упрощение процедуры проведения в жизнь нового закона, а также определения основных направлений межкоммунального сотрудничества в департаменте, его обновление и совершенствование. Комиссия имеет право высказывать замечания и выступать с предложениями по расширению межкоммунального взаимодействия, которые выносятся на рассмотрение всех партнеров. Комиссия должна ставиться в известность о всех выдвигаемых проектах сотрудничества. Сообщество коммун (communauté des communes) создано законом от 6 февраля 1992 г. Сообщество коммун является, наряду с другими объединениями, публичным территориальным институтом, объединяющим несколько коммун в пределах определенного пространства с целью выработки совместного проекта развития подконтрольной территории, т. е. основной задачей этой формы сотрудничества является экономическое развитие входящих в нее коммун. Механизм образования остается тем же, что и для синдикатов и дистриктов. Совет сообщества состоит из представителей муниципальных советов пропорционально численности населения, причем каждая коммуна должна иметь как минимум одного представителя и ни одна коммуна не может иметь более половины мест в совете. Все полномочия по территориальному планированию и благоустройству, так же, как и все полномочия в области экономического развития передаются сообществу в обязательном порядке с автоматическим переходом всех функциий: синдикатов и дистриктов данной территории. Кроме того, сообществу обязательно переходит, как минимум, одна из следующих компетенций: охрана окружающей среды, жилищное строительство, содержание дорожной сети, спортивные сооружения, культурные сооружения, содержание начальных школ, содержание детских садов. Межгородские сообщества (сообщества городов – communautés des villes), как уже отмечалось, созданы законом от 6 февраля 1992 г. Механизм образования сообществ практически идентичен механизму создания сообществ коммун; то же справедливо в отношении компетенций. Финансовый режим обладает ря75

дом особенностей: основные доходы бюджета сообщества, полностью независимого от коммун, формируются за счет полной передачи профессионального налога коммунами сообществу. Совет сообщества устанавливает ставку налога. Предусмотрен механизм обратной компенсации, когда часть полученного налога распределяется между коммунами, на территории которых он собран. Наряду с налогом доходы формируются за счет других классических источников, включая: государственные субсидии, дотации1. Городские сообщества могут, на основе решения большинства муниципальных советов и совета сообщества, преобразоваться в сообщества городов. В соответствии с законом от 12 июля 1999 г. сообщества городов заменены сообществами агломераций. Они объединяют несколько городских коммун на едином пространстве без анклавов, в которых проживает более 50 000 жителей, вокруг одной или нескольких коммун с населением более 15000 жителей. Они исполняют обязательные полномочия в следующих областях: • экономическое развитие; • благоустройство территории сообщества; • социальное равновесие жизненной среды; • городская политика в сообществе. Они также реализуют, по крайней мере, три вида полномочий из следующих пяти: • создание или благоустройство и поддержание дорог и автостоянок значения сообщества; • ассенизация; • вода; • защита и благоустройство природной и жизненной среды; • строительство, благоустройство, поддержание и управление культурно-спортивными сооружениями подчинения сообщества. На 1 января 2006 г., насчитывалось 164 сообщества агломера2 ций . История появления различных форм сотрудничества характерна для французской системы управления: идет постоянный поиск не1

Verpeaux M. Les collectivités territoriales en France. Paris. 2004. P. 158–159. Статистические данные получены на официальном сайте Министерства внутренних дел Франции – http://www.dgcl.interieur.gouv.fr. 2

76

коего среднего варианта, который позволил бы одновременно сохранить коммуны как исторически сложившиеся образования, обеспечить максимальную эффективность деятельности местных органов власти и найти компромисс между добровольностью сотрудничества и общим обязательным интересом. Во многом разнообразие форм сотрудничества связано с безуспешностью попыток центральной власти организовать слияние маленьких коммун. Последняя такая попытка была предпринята в 1971 г. Неудачи связаны с особой и необычайно эффективной системой территориального представительства, функционирующей во Франции.1 Из 36 763 коммун Франции 32913 с общим населением в 53,3 миллиона граждан — принимают участие в работе межкоммунальных структур2. Однако существуют значительные разрывы: с одной стороны, неравномерное географическое распределение межкоммунальных объединений; с другой, – объединяются в основном малые административно-территоральные единицы с населением менее 50 000 человек, тогда как крупные агломерации сталкиваются с большими сложностями в гармонизации политики бюджетных расходов и доходов с соседними городами. Со вступлением в силу закона от 12 июля 1999 г. положено начало новому этапу децентрализации. Он провозгласил реформу системы межкоммунального сотрудничества, которая должна способствовать развитию межкоммунальных объединений в городских зонах за счет: создания сообществ агломераций — новой единицы, имеющей усиленную финансовую поддержку государства; создания условий для принятия общего профессионального налога; введения единых правил межкоммунального сотрудничества. Эта мера позволит создать общее юридическое основание для их функционирования3. Источниками финансирования различных форм межмуниципального сотрудничества являются отчисления их бюджетов коммун, государственная дотация на межмуниципальное сотрудничест1 Старцев Я. Ю. Государственное и муниципальное управление зарубежных стран. М.: Юристъ, 2001. С. 88. 2 Статистические данные получены на официальном сайте Министерства внутренних дел Франции – http://www.dgcl.interieur.gouv.fr. 3 Местное самоуправление во Франции. Издано Французским посольством в России. М.: Сканрус, 2003. С. 50–51.

77

во, а в некоторых случаях – собственная налогооблагаемая база – введение налога, связанного с профессиональной деятельностью предприятий. Коммуны участвуют в финансировании межмуниципальных сообществ путем создания фондов участия, выплат компенсаций вместе с передачей полномочий, предоставления дотаций. Несмотря на очевидные позитивные стороны межмуниципального сотрудничества, французские исследователи обращают внимание и на ряд специфических проблем, вызванных функционированием сообществ. В частности, среди таких проблем указывают следующие: – трудности взаимодействия в сельской зоне, обусловленные, во-первых, нежеланием сельских сообществ присоединяться к городам, стремлением «оборониться» от влияния городов; во-вторых, созданием большого количества бессодержательных объединений, не имеющих достаточных средств; – проблемы разграничения компетенции между коммунами и сообществами вследствие сложности определения границ полномочий (например, дорожное хозяйство). В ряде случаев на практике возникает ситуация, когда коммуна, передав конкретное полномочие сообществу, продолжает его осуществлять. Подобные споры до недавнего времени вынужден был разрешать суд. Но до августа 2006 г. в соответствии с законодательством каждая коммуна должна определить четкий перечень переданных полномочий, в противном случае государство оставило за собой право установить данный перечень1. Помимо объединений на коммунальном уровне французским законодательством предложены различные формы сотрудничества между департаментами, регионами и муниципальными образованиями зарубежных государств. Традиционной формой сотрудничества между территориальными коллективами разных уровней является смешанный синдикат. Закон 1992 г. служит правовой базой сотрудничества между регионами и департаментами, заполняя тем самым образовавшийся в данной области юридический вакуум. Различают два типа смешанных синдикатов. Смешанные синдикаты первого типа объединяют исключительно коммуны и синдикаты 1

См.: Материалы семинара «Межмуниципальное взаимодействие во Франции и в России. Опыт и перспективы».

78

коммун и регулируются законодательством о синдикатах коммун. Второй тип смешанных синдикатов предполагает объединение юридических лиц различного вида и регулируется особыми нормами (ст. 5721–1–5722–7 Кодекса об административно-территориальных образованиях1). В смешанные синдикаты могут входить учреждения межрегионального уровня, регионы, междепартаментские ассоциации или учреждения, департаменты, публичные институты межкоммунального сотрудничества, торгово-промышленные, сельскохозяйственные, профессиональные палаты, другие публичные институты. При этом в смешанный синдикат должен входить как минимум один территориальный коллектив или объединение. Цели такого объединения могут быть самыми разными: любые мероприятия, представляющие взаимный интерес для партнеров. Коммуны, департаменты и торговопромышленные палаты могут, в частности, объединяться для совместной эксплуатации в общих интересах публичных служб. Смешанный синдикат учреждается решением префекта. Роспуск объявляется автоматически по истечении срока соглашения об объединении по выполнении совместной поставленной задачи. Смешанный синдикат может быть также распущен решением свыше или по требованию его членов. Законом 1992 г. впервые регламентировано объединение регионов в форме межрегиональной антанты, имеющей статус публичного института, структура которого утверждается декретом Государственного Совета после совместного одобрении региональных советов и советов по экономическим и социальным вопросам регионов. Один регион может одновременно входить в несколько антант. Между департаментами возможны различные формы сотрудничества. Генеральные Советы департаментов могут заключать соглашения об объектах, находящихся в их ведении, договоры о создании и совместной эксплуатации объектов или учреждений обоюдного значения. В законе 1992 г. уточняется, что междепартаментские организации или учреждения могут создаваться даже теми департаментами, которые не имеют общих границ. Они могут объединяться также с региональными или муниципальными советами. В отличие от межрегионального взаимодействия эта форма сотрудничества не имеет статуса территориального публичного института. Она лишь наделяется гражданской

правосубъектностью и финансовой самостоятельностью. Междепартаментские организации управляются так же, как и департаменты. До принятия закона 1992 г. отношения между французскими территориальными коллективами и их зарубежными аналогами регулировались весьма нечетким законодательством, которое к тому же допускало сотрудничество лишь между приграничными территориями. Вся совокупность внешних сношений традиционно считалась привилегией государства. Однако в контексте децентрализации территориальные коллективы пришли к необходимости самостоятельного установления отношений с зарубежными партнерами, их перестала удовлетворять практика территорий-побратимов. Децентрализованное сотрудничество с зарубежными партнерами долго страдало от юридического вакуума. Первым документом, регулирующим вопросы сотрудничества между приграничными территориями, явилась Мадридская конвенция, подписанная 21 мая 1980 г., к которой Франция не без оговорок присоединилась лишь в июне 1984 г. Между тем, в соответствии со ст. 65 закона от 2 марта 1982 г., регионы получают право устанавливать регулярные контакты с зарубежными децентрализованными коллективами, но в весьма узких пределах1. Для становления таких отношений регионам требовалось разрешение правительства, да и сами отношения могли устанавливаться только с пограничными областями. Потребность расширения сотрудничества с зарубежными партнерами все больше обнажает пробелы позитивного права, которые правительство пытается заполнить путей издания циркуляров. Однако к концу восьмидесятых годов слышится все больше голосов в поддержку принятия закона, в котором были бы заложены конкретные правовые основы сотрудничества с иностранными территориальными коллективами. Новые юридические решения по данному вопросу получили в законе от 6 февраля 1992 г. название «децентрализованного сотрудничества». В ст. 131–1 говорится, что «территориальные коллективы и их объединения могут заключать соглашения с зарубежными территориальными коллективами и их объединениями в пределах их полномочий и при соблюдении международных обязательств Франции»2. Впервые французское законодательство признало за территориальными коллективами и их объединениями право заключать сделки с иностранными партнерами и осуществлять таким образом совместные полномочия. Ст. 83 1

1

2

Journal Officiel de la Republique Française, 24 février 1996. № 47.

79

80

См.: Доменак Ж. Территориальные коллективы Франции. С. 113–114. Journal Officiel de la Republique Française. № 33 du 8 février 1992.

закона от 4 февраля 1995 г.1 запрещает территориальным коллективам заключать сделки с иностранными государствами: «Никакое соглашение, каким бы ни был его предмет, не может быть заключено между территориальными коллективом или объединением и иностранным государством». Так был положен конец долгим дебатам о разграничении роли правительства и местных органов в международных отношениях. Касательно форм такого сотрудничества законом 1995 г. предусмотрено, что иностранные территориальные коллективы могут участвовать в обществах смешанной экономики (объединяющих государственные и частные капиталы, при этом французские территориальные коллективы должны владеть более чем половиной капиталов общества и иметь большинство голосов акционеров) или в объединении публичного значения. Касательно обществ смешанной экономики в законе сказано, что «за неимением предварительного соглашения между государствами иностранные территориальные коллективы могут участвовать в капитале обществ смешанной экономики, деятельность которых направлена на удовлетворение коллективных интересов». Законом 1995 г. территориальным коллективам разрешено присоединяться к публичной организации, подчиняющейся законам иностранного государства, или участвовать в капитале иностранного юридического лица. Однако тот же закон вводит и ограничения по данной форме сотрудничества. С одной стороны, территориальные коллективы и их объединения могут действовать только в пределах своих полномочий и при соблюдении международных обязательств государства. Государство сохраняет право на контроль законности соглашения. С другой стороны, закон определяет конкретные условия сотрудничества: партнерами по соглашению могут быть только приграничные территории; участие французского территориального коллектива в капитале иностранного юридического лица не может превышать 50%; исключительной целью организации может быть либо эксплуатация публичной службы, либо создание местной инфраструктуры, обслуживающей коллективные интересы всех партнеров. Кроме того, вступление французского коллектива в иностранную организацию или его участие в капитале иностранного юридического лица должно быть утверждено декретом Государственного Совета. Закон позволяет, таким образом, правительству осуществлять жест1

кий профилактический надзор за сотрудничеством между приграничными территориями. Наконец, закон 1995 г. предусматривает, что в целях установления финансовой гласности годовые отчеты публичных или частных иностранных юридических лиц должны прилагаться к годовому финансовому отчету территориального коллектива. Примерами соглашений о таком межмуниципальном сотрудничестве может служить Соглашение Байонны, подписанное 10 марта 1995 г., которое устанавливает сотрудничество между испанскими пограничными районами («Страна басков», Наварра, Арагон и Каталония) и французские (Аквитания, Южные Пиренеи и ЛангедокРуссильон). Эти коллективы могут заключить соглашения в очень различных областях: транспорт, коммуникации, окружающая среда, культура, образование, городское развитие и т. д.. Кроме того, 23 января 1996 г. было заключено Соглашение Карлсруэ между Францией, Германией, Люксембургом и Швейцарией. Данное соглашение касается определенных территорий Германии, французских регионов Эльзаса и Лотарингии, Люксембурга и нескольких Швейцарских кантонов и предусматривает создание местного объединения находящегося по обе стороны границы сотрудничества1. Таким образом, во Франции под выражением «межмуниципальное взаимодействие» понимаются, прежде всего, различные формы сотрудничества, которые существуют между коммунами (см. Приложение № 2). Межмуниципальное взаимодействие позволяет коммунам объединяться в одно общественное предприятие, либо для обеспечения некоторых услуг (сбор бытовых отходов, ассенизация, городской транспорт), либо для разработки проектов экономического развития, благоустройства или градостроения. При этом в отличие от территориальных образований структуры межмуниципального взаимодействия имеют ограниченные полномочия (принцип специализации – только те полномочия, которые переданы коммунами). Коммуны передают им необходимые полномочия для исполнения своих задач и наделяются вместо них полномочиями принимать и исполнять решения (принцип исключительной компетенции – компетенция, переданная сообществу, изымается из списка компетенции

1

Journal Officiel de la Republique Française. № 31 du 5 février 1995.

81

82

См.: Dantonel Cor. N. Droit des collectivités territoriales. P. 108.

коммуны, и любая попытка вмешательства со стороны коммуны в данную компетенцию является незаконной). Кроме того, сотрудничество между территориальными коллективами не сводится к их объединению, существуют также другие формы взаимодействия, где в качестве партнеров выступают либо территориальные коллективы разных уровней, либо департаменты или регионы. Значительное развитие получило также сотрудничество французских территориальных коллективов с иностранными, называемое децентрализованным сотрудничеством.

83

ЗАКЛЮЧЕНИЕ Французский опыт государственного строительства интересен по ряду причин: Франция не только была и есть одна из ключевых мировых держав, важен ее вклад в формирование современных государственных институтов и политико-правовой идеологии. Несмотря на проводящуюся сейчас политику регионализации, Франция является типичным примером страны с централизованнобюрократической системой управления. В соответствии со ст. 72 Конституции Франции территориальные коллективы Республики свободно управляются выборными советами. В этом отношении реформа 1982 г. не внесла никаких изменений. Принцип свободного управления территориальными коллективами, как и принцип выборности совещательных органов, остается основой административно-территориального устройства страны. Следует отметить, что система организации власти в административно-территориальных единицах во Франции относится к континентальной модели, которая характеризуется сочетанием в органах на местах функций местного самоуправления и функций государственной власти. Органами муниципального управления в коммунах являются коммунальные советы, избираемые населением, мэр и его заместители, образующие муниципалитет. При этом мэр сочетает функции главы муниципального образования и государственного чиновника. На уровне департаментов представительным органом является генеральный совет. Исполнительная власть в департаментах осуществляется постоянной комиссией, состоящей из председателя генерального совета и его заместителей. В регионах действуют региональные советы, которые избирают председателя. Принятие законодательства о децентрализации привело к некоторым изменениям, прежде всего, в области контроля, не затронув стабильности структур и основ, а также очевидных различий в сфере компетенции. Действительно, свобода самоуправления и необходимость согласованных действий в рамках унитарного государства, но в то же время соблюдение принципа равенства граждан и защита общих интересов нации требуют контроля «a posteriori» за действиями территориальных коллективов. Процесс децентрализации внес глубокие изменения в административно-территориальное устройство Франции. Новая система 84

является, безусловно, более дорогостоящей для государственной казны, чем прежняя, и приводит к определенной распыленности целей и решений, поскольку территориальные коллективы заботятся, в первую очередь, о собственных интересах, а не об интересах страны в целом. Тем не менее децентрализация способствует лучшему распределению задач и повышению ответственности территориальных коллективов во всех сферах общественной жизни и, следовательно, повышает уровень демократизации управления территорией.

85

Библиографический список 1. Арбузкин А.М. Конституционное право зарубежных стран. М., 2004. 2. Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. М., 2001. 3. Васильев Д.И. Государственная служба в странах основных правовых систем мира: Нормативные акты: Сборник /под ред. А.А.Демина.М., 2004. 4. Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1973. 5. Выборный процесс: правовые основы и процедуры // Материалы семинара, проводимого в рамках совместной программы Правительства Ленинградской области и Министерства внутренних дел Франции. СПб. 4 апреля 2006 г. 6. Газье А., Таланина Э.В. Публичное право Франции и России: Пересечения и параллели //Правоведение.2003.№3 (248). 7. Государственная служба Франции //Государственная служба основных капиталистических стран. М., 1977. 8. Государство и бюрократия во Франции // Проблемы буржуазного государствоведения. Бюрократия и демократия. М., 1981. 9. Доменак Ж. Территориальные коллективы Франции. Н.Новгород.1999. 10. Евдокимов В. Б., Старцев Я. Ю. Местные органы власти зарубежных стран: правовые аспекты. М., 2001. 11. Зарубежное избирательное право. М., 2003. 12. Конституция и законодательные акты Французской республики. М., 1958. 13. Лавуар Ж. Компетенции коммун во Франции //Управленческое консультирование. 2003. №3-4. 14. Межмуниципальное взаимодействие во Франции и в России. Опыт и перспективы //Материалы семинара, проводимого в рамках совместного франкороссийского проекта ТАСИС «Реформа регионального, административнотерриториального устройства Ленинградской области». СПб. 30 марта 2006 г. 15. Местное самоуправление во Франции. Издано Французским посольством в России. М.:Сканрус, 2003. 16. Местное управление и самоуправление во Франции. Законодательство зарубежных стран. Обзорная информация. Выпуск 220. М.: ВНИИСЗ, 1985. 17. Местное управление и самоуправление во Франции. Обзорная информация. Выпуск 220. М., 1985. 18. Новый Уголовный кодекс Франции. Пер. М.Б.Гарф, М.В.Щорс, Н.Е.Крылова /Под ред. Н.Ф.Кузнецовой, Э.Ф.Побегайло. М., 1993. 19. Оболонский А.В. Государственная служба во Франции. //Государство и право, 2000. №11. 20. Прокофьев В.В. Конституционное право зарубежных стран. М.: Юристъ, 1990. 21. Пронкин С.В., Петрунина О.Е. Государственное управление зарубежных стран. М., 2004. 22. Серебренников В.П. Проблемы конституционного права Франции. Минск: изд. БГУ, 1982. 23. Сорман Г. Две истории //Ваш выбор. Ноябрь.1992. 24. Старцев Я.Ю. Государственное и муниципальное управление зарубежных

86

стран. М.: Юристъ, 2001. 25. Тихомиров Ю.А. Власть и экономические субъекты. Нормативы и притязания //Право и экономика.2005.№1. 26. Birnbau, P. Le reritage et le merite. //Monde. Paris. 21 dec.1980. 27. Bourjol M. Droit administratif.T.1 : L’action administrative.Paris, 1972. 28. Brechon Moulenes. Les organisations intercommunales. Paris, 1988. 29. Code électoral //Journal Officiel de la Republique Française, 26 janvier 1985. №21. 30. Code général des collectivités territoriales // Journal Officiel de la Republique Française, 24 février 1996. №47. 31. Dantonel Cor. N. Droit des collectivités territoriales.Paris. 2003. 32. Debbasch Ch. Science administrаtive. Paris. 1971. 33. Guglielmi G.J., Koubi G. Droit du servise public. Paris, 2000. 34. Jan P . Institutions administratives. Paris, 2005. 35. Jouard Cl. Tableaux de la function publique du XIX siecle à nos jours //Cahiers francais. Paris, 1980. №194. 36. Legendre P. Histoire de l’administration de 1750 à nos jours. Paris. 1989. 37. Les collectivités locales en chiffres 2006. /Ministère de l’intérieur et de l’aménagement du territoire. Direction générale des collectivités locales. Janvier. 2006. 38. Mescheriakoff A.-S. Droit des services publics. 2eme edition. Paris, 1997 . 39. Poniatowsky M. Les choix de l'Espoir. Paris: Grasset, 1974. 40. Pontier J.-M. L’interet general existe-t-il encore?//Recueil Dalloz. 1998. 41. Saint-Jours J. Le syndicalisme dans la fonction publique. Paris: La documentation France, 1975. 42. Sharp W. The French Civil Service. Bureaucracy in Transition. N.Y., 1931. 43. Tulard J. L’emergence de la fonction publique //Cahiers francais. Paris, 1980. №194. 44. Verpeaux M. Les collectivités territoriales en France. Paris. 2004. 45. Официальный сайт Министерства внутренних дел Франции: http://www.dgcl.interieur.gouv.fr. 46. Официальный сайт Правительственной информационной службы Франции: http://www.premier-ministre.gouv.fr.

ПРИЛОЖЕНИЕ 1 Плотность населения на коммунальном уровне

Количество жителей на 1 км2 – 5000 и более; – от 2000 до 5000; – менее 2000

87

88

ПРИЛОЖЕНИЕ 2 Карта межмуниципального взаимодействия Франции по состоянию на 1 января 2006 г.

Содержание Предисловие........................................................................................3 Глава 1. Система и правовой статус органов и должностных лиц муниципального управления ............................................................5 Глава 2. Муниципальная служба во Франции: сущность, правовое регулирование, организационное построение и особенности правового статуса служащих...........................................................28 Глава 3. Формы межмуниципального взаимодействия и децентрализованного сотрудничества: генезис и эволюция .......60 Заключение........................................................................................84 Библиографический список .............................................................86 Приложение 1....................................................................................88 Приложение 2....................................................................................89

– сообщества городов (Марсель, Лиль, Нант и т. д.); – сообщества агломераций; – без собственной дополнительной налогооблагаемой базы; – с собственной налогооблагаемой базой. 89

90

Научное издание

Болотина Елена Валентиновна

ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ФРАНЦУЗСКОГО МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ Монография

Редактор А. М. Смирнова ___________________________________________________________ Сдано в набор 21.03.06. Подписано к печати 14.04.06. Формат 60х84 1/16. Бумага офсетная. Печать офсетная. Усл. печ. л. 5,75. Уч. -изд. л. 4,8. Тираж 100 экз. Заказ № 136. Отпечатано с оригинал-макета, подготовленного автором Отдел оперативной полиграфии ГУАП 190000, Санкт-Петербург, ул. Б. Морская, 67.

91