Финансовый менеджмент в вузах Австралии: Материал проекта ОЭСР ''Финансовое управление в высшем образовании''

Финансовый менеджмент в вузах Австралии (Перевод рабочего материала проекта ОЭСР «Финансовое управление в высшем образовании») Г-н Инди Эммануэл и Д-р Гейл Рики Группа по высшему образованию Департамент образования, науки и обучения Июль, 2003 г. Материал подготовлен в рамках проекта «Анализ эффективности управления в высшем образовании» Инновационного проекта развития образования (ИПРО) Национального Фонда Подготовки Кадров

СОДЕРЖАНИЕ: Г-н Инди Эммануэл и Д-р Гейл Рики ......................................................................................1 1. КОНСТИТУЦИОННЫЕ ПРИНЦИПЫ ...................................................................................2 1.1 Правовой статус университетов.........................................................................................2 1.2 Отношения между органами исполнительной власти и университетами .....................2 1.3. Финансирование высшего образования ...........................................................................4 1.4 Руководство высшими учебными заведениями ...............................................................7 1.5 Владение активами..............................................................................................................9 1.6 Комплектование штатов ...................................................................................................10 2. ПОЛИТИЧЕСКИЙ КОНТЕКСТ ............................................................................................11 2.1 Высшее образование и национальная/региональная экономика ..................................12 2.2 Настоящая и будущая роль в экономическом и социальном развитии .......................13 2.3 Ключевые вопросы финансовой политики .....................................................................13 3. ОПИСАНИЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ ИНСТРУМЕНТОВ .........................................................15 3.1. Юридические и иные требования ...................................................................................15 3.2. Директивный или делегирующий подход?....................................................................17 3.3 Мотивирующий и упреждающий или реактивный подход?.........................................18 3.4 Развитие и внедрение практики эффективного управления .........................................18 3.5 Развитие менеджмента в университетах .........................................................................19 3.6 Проведение мониторинга высших учебных заведений .................................................20 4. СОХРАНЕНИЕ ФИНАНСОВОЙ ЖИЗНЕСПОСОБНОСТИ .............................................22 4.1 Развитие финансового менеджмента и вопросы руководства ......................................23 4.2 Решение вопросов финансового менеджмента и руководства .....................................24 4.3 Будущие направления – финансовый менеджмент и управление ................................25 5. КРИТИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ СОВРЕМЕННЫХ ПОДХОДОВ .............................................26 5.1 Финансирование высшего образования ..........................................................................26 5.2 Отчетность и мониторинг вузов.......................................................................................26 5.3 Механизм управления .......................................................................................................28

1 Использование материала возможно только с разрешения ГУ-ВШЭ

1. КОНСТИТУЦИОННЫЕ ПРИНЦИПЫ 1.1 Правовой статус университетов В системе высшего образования Австралии 39 университетов, включая 2 частных – университет Нотр Дам и Бондский университет; около 85 частных вуза и три вуза, выдающих дипломы негосударственного образца. Среди государственных университетов пять относятся к вузам смешанного типа (высшее образование, профессиональное образование и подготовка), четыре из них находятся в штате Виктория, один – в Северной территории. Частные вузы – это главным образом теологические колледжи и учебные заведения, специализирующиеся в определенных профессиональных областях или в сфере искусства. При этом в частных высших учебных заведениях, при их многочисленности, обучаются лишь 3% студентов. Правительство Содружества (центральное правительство) обладает в отношении системы высшего образования ограниченными полномочиями. Согласно Конституции Австралии Федеральный парламент не имеет законодательных полномочий в области образования в целом и области высшего образования и университетов в частности. За эту сферу несут ответственность штаты и государственные территории. Несмотря на это, правительство Содружества в соответствии с действующими договоренностями со штатами и территориями несет основную ответственность за финансирование высшего образования и многие аспекты политики в высшем образовании. Начиная с 1940-х годов Содружество стало играть более важную роль в финансировании высшего образования и определении политики его развития. С 1974 г. Содружество ответственно за обеспечение финансирования, тогда как штаты сохранили за собой законодательный и регулятивный контроль над университетами. Соответствующие роли Содружества и штатов были в последний раз формализованы в 1991 г., когда на Специальной конференции руководителей правительств было одобрено соглашение, в котором система высшего образования определена как сфера совместной ответственности. Согласно этому соглашению Содружество несет основную ответственность за обеспечение финансирования и разработку политики, а штаты отвечают за законодательство, управление и определение стратегических приоритетов развития этой сферы. До 1993 г. поддержка вузов Содружеством осуществлялась по Закону о субсидировании штатов, в соответствии с положением о финансовой помощи штатам (гарантированной 96 статьей Конституции). После 1993 г. Содружество финансировало вузы напрямую на основе: - полномочий «о предоставлении льгот студентам» согласно Статье 51 (п.23А) Конституции; - «полномочий на предоставление ассигнований» согласно Статье 81 Конституции; и - подразумеваемых «суверенных» полномочий Содружества на предоставление некоторых грантов в связи с проведением исследований. 1.2 Отношения между органами исполнительной власти и университетами Все государственные высшие учебные заведения Австралии, за исключением двух, учреждены согласно законодательству штатов или территорий. Исключение составляют Австралийский национальный университет и Австралийский мореходный колледж, которые учреждены по законодательству Содружества. Положения об управлении, бухгалтерской отчетности и другие обязательства университетов изложены в актах об их учреждении и в ином законодательстве, применимом к законным властным органам соответствующего правительства Содружества, штата, территории. В рамках своей юрисдикции штаты и территории осуществляют достаточно жесткий контроль над университетами. В качестве юридических лиц государственные университеты являются объектами системы финансового контроля, которая действует в отношении 2 Использование материала возможно только с разрешения ГУ-ВШЭ

всякого юридического лица данного штата (территории). От университетов также требуется предоставлять штату (территории) финансовые декларации и информацию о производственных показателях, а также информировать их об определенных финансовых и\или профессиональных сделках. Университеты подотчетны парламенту штата и министерству образования штата. Соответствующий главный аудитор осуществляет аудиторскую проверку финансовых деклараций университетов и представляет отчет парламенту штата. Кроме того, за различными аспектами действий университетов наблюдают омбудсман и специально созданные органы надзора. Тем не менее, эти формальные юридические и финансовые рамки для австралийских университетов остаются исключительными, и зачастую способны создать напряжение из-за коллизии между политическими намерениями Содружества и управленческими договоренностями штатов. Консультации между Содружеством и штатами проходят на уровне министров в рамках Совета министров по вопросам занятости, образования и профессиональной подготовки. Консультации между чиновниками Содружества и штатов/территорий проходят в рамках Совместного Комитета по высшему образованию (СКВО). Время от времени канцелярия председателей Совместного комитета направляет в Совет министров отчеты. Содружество проводит также двусторонние консультации со штатами и территориями в рамках Совместных комитетов по планированию. Штаты и территории Содружества несут ряд обязанностей в отношении обеспечения качества в высшем образовании, включая признание новых университетов, деятельность в Австралии зарубежных высших учебных заведений, аккредитацию высших образовательных курсов, предлагаемых зарегистрированными вузами, а также мониторинг договоренностей высших учебных заведений о передаче собственности там, где в них вовлечены другие организации. Австралийские штаты и территории заключили национальные соглашения о порядке утверждения стандартов высшего образования, унифицировать применимые по всей Австралии критерии и стандарты. Австралийский подход в обеспечении стандартов высшего образования обусловлен тем, что университеты имеют статус самостоятельных учреждений, обладающих юридическими правами на аккредитацию своих собственных учебных курсов и программ. Они несут ответственность за поддержание и процедуру обеспечения своих собственных академических стандартов и качества обучения. Способность вузов нести эту ответственность включена в критерий официального признания университета в Австралии. За процедурами поступления в вуз, преподавания и выставления оценок в каждом университете следит орган, ответственный за научно-учебные вопросы, обычно Академический совет. В каждом университете имеются процедуры по анализу предложений относительно введения новых учебных курсов, по мониторингу и оценке постоянно читаемых курсов, включая регулярную оценку через обратную связь со студентами. Статус университета защищен в Австралии законодательством о предпринимательстве и ассоциациях, а также корпоративным правом. Имеется также соглашение между всеми штатами и территориями относительно критериев, но основании соответствия которым образовательное заведение может называться «университетом». В марте 2000 г. усилиями Совета министров по вопросам занятости, образования и профессиональной подготовки было учреждено Агентство по качеству университетов Австралии (АКУА). АКУА является независимым национальным органом, который должен осуществлять наблюдение, финансовую проверку и докладывать о том, как обеспечивается качество в австралийском высшем образовании. Оно действует независимо от правительств и сектора высшего образования, руководимого Советом директоров. Начиная с 2002 г., АКУА с периодичностью в 5 лет планирует проводить аудиторскую проверку каждого университета, используя методологию самооценки высшего учебного заведения и путем 3 Использование материала возможно только с разрешения ГУ-ВШЭ

направления в вузы групп экспертов. Этот подход пользуется международным признанием и сфокусирован на деятельности по обеспечению качества преподавания в вузах, которая на местах должна приводить к организационным изменениям. (См. раздел 3.1.5). 1.3. Финансирование высшего образования Существующая система финансирования была введена в 1988 г. после пересмотра политики в высшем образовании и заключения ряда финансовых договоренностей. В 2000 г. была проведена ревизия финансирования исследовательских работ и исследовательской подготовки в университетах, в результате которой с 2002 г. в этой сфере произошли значительные изменения. Основные черты действующей системы следующие: 1). Эксплуатационные ресурсы для учебного процесса предоставляются университетам в виде единовременного операционного гранта под определенное число мест для студентов в контексте каждого т.н. образовательного профиля, охватывающего учебную и исследовательскую деятельность высшего учебного заведения. Операционный грант также включает учебный, основной и местный вспомогательный компоненты финансирования; 2). Средства перечисляются на три года. Вузам, таким образом, обеспечивается надежный уровень финансирования для обоснованного планирования, по крайней мере, в течение трех лет; 3). Распределение грантов на проведение исследовательских работ осуществляется, как правило, на конкурсной основе; 4). Финансирование основных фондов – 41,1 млн. долл. США в 2001 г.; 5). Система финансовой отчетности, которая по существу обеспечивается ежегодно представляемой документацией по Образовательным профилям. Образовательные профили – один из ключевых элементов системы финансовой отчетности Содружества для высших учебных заведений. (О них далее в разделе 3.1.1). В 2001 г., благодаря затратам Содружества, 61% поступлений, полученных высшими учебными заведениями, состоял из: - грантов, предоставленных согласно Акту о финансировании высшего образования 1988 г. (АФВО), что равно почти 38% общей суммы поступлений; - Программы сбора средств для высшего образования (ПССВО), реализуемой согласно Акту о финансировании и достигающей 17,4% всех поступлений; - грантов, предоставляемых согласно Акту об австралийском исследовательском совете 2001 г. (ААИС), которые составляют 1,8 % общей суммы поступлений; - других грантов Правительства Содружества в размере 3,7% всех поступлений. Государственное финансирование, вероятно, останется краеугольным камнем функционирования системы высшего образования Австралии, хотя с 1983 г. университеты стали менее зависимы от государственного финансирования и их источники поступлений стали разнообразнее, как возрос и их доход. В пропорциях поступлений из источников Содружества между университетами также имелись весьма широкие различия. В 2001 г. Центральный Куинслендский университет получил всего лишь 28% своих поступлений в виде грантов Содружества (44%, включая ПССВО), а Австралийский национальный университет получил 62% финансирования в виде грантов Содружества (67%, включая ПССВО). Университет «Солнечного берега» получил почти все свое финансирование в виде грантов Содружества и ПССВО (83%). Доля участия в финансировании правительств штата/территории достигает лишь около 1,5-2%. В 2001 г. источники неправительственных поступлений университетов включали зарубежных студентов, оплачивающих обучение (11%), оплачивающих учебу местных студентов (2%), доход от вложения капиталов (3%), консультаций, контрактных исследований, пожертвований, коммерческой деятельности и других доходов. Финансирование, осуществляемое Содружеством согласно Акту о финансировании высшего образования, можно в общих чертах свести к категории финансирования высших 4 Использование материала возможно только с разрешения ГУ-ВШЭ

учебных заведений в общих операционных целях или финансирования исследований и исследовательской подготовки. В изданной Правительством в 1999 г. Белой книге «Знание и инновация: заявление о политике в исследованиях и исследовательской подготовке»1 изложены 5 принципов государственного финансирования исследований и исследовательской подготовки. Они включали обеспечение прозрачности, соревновательности и финансовой отчетности для таких фондов, которые сейчас полностью отделены от общих операционных ресурсов согласно Акту о финансировании. Различие несколько искусственное, так как фонды для операционных целей могут тратиться на то, что способствует поддержанию исследований, а какое-то финансирование исследований может использоваться для целей, полезных также начинающим студентам (например, библиотеки). 1.3.1 Гранты для операционных целей В настоящее время университеты Австралии получают большинство своих государственных фондов (как регулярных операционных, так и основных фондов) в виде единовременного операционного блок-гранта под определенное число мест для студентов в контексте Образовательного профиля, который в общих деталях описывает учебную и исследовательскую деятельность вуза. Около трех четвертей фондов Содружества распределяются сроком на три года, что придает некоторую надежность перспективному планированию вузами их работы. Эти общие операционные ресурсы состоят из базового операционного гранта и ряда других грантов, предоставляемых для особых целей, включая обеспечение равных возможностей и беспристрастности, реформу рабочих мест, госпитальное обучение, выход на пенсию и особое главное финансирование. Фонды исследовательских работ и исследовательской подготовки распределяются либо через программы общего поитогового финансирования, управляемые Департаментом образования, науки и профессионального обучения (ДОНПО), либо конкурсные гранты, предоставляемые Австралийским исследовательским советом (АИС). Базовый операционный грант (4,5 млрд. долл. в 2002 г.) предоставляется высшим учебным заведениям при условии, что в данном году они обеспечат определенный минимум студенческих мест. Такая «плановая» загрузка студентами, которая определяется подразделениями по комплектованию студентами-очниками (ПКСО), имеет две составляющие: - план по всем полностью субсидируемым местам; - план по полностью субсидируемым местам для не остепененных студентов. Согласно правилам финансирования Содружества университеты должны представлять план на число мест, увязанный с ПССВО. Они не должны взимать плату за это плановое число мест или за не учитываемые ПССВО места аспирантов (выпускников вузов, занятых исследованиями). В то же время университеты сами принимают решение о том, какие учебные курсы включаются в ПССВО, а какие подлежат оплате студентами. C 1998 г. университетам также предоставлялось незначительное финансирование, равное минимально сниженному уровню выплат по Программе сбора средств (2699 долл. в 2002 г.)2 за каждого учитываемого ПССВО студента-бакалавра, принятого сверх соответствующего плана. Содружество сокращает финансирование в той мере, в какой вуз оказывается неспособным выполнить свой план по бакалавриату. Заданность размеров финансирования университетов имеет исторические основания. Гранты для операционных целей предоставляются 39 «государственным» университетам и специализированным высшим учебным заведениям. Два других учебных заведения – Эйвондейлский колледж и Колледж Маркуса Олдхэма получают ограниченные операционные гранты. 1 2

http://www.dest.gov.au/archive/highered/whitepaper/default.asp Норма минимальной платежной уступки по ПССВО = 0.75х3,521$

5 Использование материала возможно только с разрешения ГУ-ВШЭ

1.3.2. Программа сбора средств для высшего образования (ПССВО) ПССВО начата в 1989 г. Большинство австралийских студентов бакалавриата участвуют через ПССВО в оплате стоимости своего обучения. До 1 января 1997 г. оплачивающие учебу студенты делали это по низкой таксе ПССВО независимо от того, какой курс обучения они проходят. С тех пор, в зависимости от курса обучения студентов стали взиматься три различные ставки ПССВО. Эти ставки базировались на снабженческих затратах и оценках будущих поступлений относительно данных учебных курсов. Текущие ставки финансового обеспечения ПССВО составляют 3521 долл., 5015 долл. и 5870 долл. Студенты могут выбрать оплату суммы ПССВО непосредственно университетам заранее и получить 25% скидку за авансовые платежи либо отсрочить платежи. Содружество компенсирует отложенные выплаты студентов, оплачивая университетам суммы, равные отсроченной части взносов ПССВО по каждому студенту, и суммы, равные скидке студентам, которые производят выплаты по ПССВО авансом. Студенты, оплачивающие взнос по ПССВО, начинают погашать свой долг через налоговую систему Содружества, когда их доход достигает минимального предела для обязательного погашения, который в 2001-2002 финансовом году составлял 23,242 долл. Начиная с 1998 г., университетам было дано право получать также финансирование по учитываемым ПССВО студентам бакалавриата, зачисленным сверх установленного предела мест для студентов, субсидируемых в полном объеме. Такое финансирование предоставляется в размере отсроченного платежа этими студентами взноса по ПССВО («минимальная авансовая уступка по платежам ПССВО»). 1.3.3 Исследования и исследовательская подготовка Университеты играют жизненно важную роль в исследовательской и инновационной деятельности. Они являются в масштабах страны ведущими в подготовке для Австралии будущих исследовательских кадров и генерируют значительную часть новых знаний, существенных для ее долговременного экономического роста и социального единства. Большая часть финансирования Содружеством исследований и исследовательской подготовки в системе высшего образования осуществляется через портфельный канал финансирования образования, науки и профессиональной подготовки. Но значительная поддержка оказывается также через портфель финансирования здравоохранения и помощи престарелым. Ключевыми элементами, формирующими политику и определяющими финансирование в отношении университетских исследований и исследовательской подготовки являются: - независимый во многом Австралийский совет по исследованиям (АСИ)3, учрежденный одноименным законом; - система финансирования исследований и исследовательской подготовки, ориентированное на практические результаты; - система контроля качества, поддерживаемая управленческими отчетами об исследованиях и исследовательской подготовке. Программы поддержки исследовательской подготовки, управляемые Департаментом образования, науки и профессиональной подготовки (ДОНПП), достигли в 2002 г. суммы 618 млн. долл. и включают: - Программу исследовательской подготовки (516 млн. долл.); - Австралийскую программу сертификации магистров (85 млн. долл.); - Международную программу магистратуры (17 млн. долл.). Программы поддержки университетских исследований включают: - Программу грантов высших учебных заведений (271 млн. долл.); - Программу комплексных грантов для инфраструктурных исследований (114 млн.долл.); 3

http://www.arc.gov.au

6 Использование материала возможно только с разрешения ГУ-ВШЭ

- Программу системных инфраструктурных исследований (246 млн.долл. за 5 лет с 2002 г.); - другие менее значительные программы. Управляемые АСИ программы поддержки коллективов и отдельных исследователей на общую сумму до 248 млн. долл. включают Национальную конкурсную программу исследовательских грантов. Эта программа, в свою очередь, включает в себя исследовательские гранты (для поддержания фундаментальных исследований) и связующие гранты (для поддержания сотрудничества с другими университетами, исследовательскими агентствами и производством). В 2001 г. инновационным заявлением «Поддержка талантов Австралии» (ПТА) было сообщено о выделении в течение 5 лет существенного финансирования в виде прямых фондов на сумму 1,5 млрд. долл. Финансирование по линии АСИ конкурсных исследовательских грантов в течение 5 лет будет удвоено до 736 млн. долл., а финансирование университетской исследовательской инфраструктуры возрастет до 583 млн. долл. Университеты также могут ожидать выгод от решений об увеличении финансирования Программы кооперативных исследовательских центров (227 млн. долл. за 5 лет) и об учреждении фонда в поддержку коммерциализации (79 млн. долл.). 1.3.4 Студенческие платежи и займы Австралийские студенты могут быть включены в ПССВО либо оплачивать обучение. Подавляющее большинство студентов учится на условиях ПССВО. С 1998 г. университеты получили возможность взимать с австралийских студентов авансовые платежи за обучение на базовых курсах при условии, что число студентов, оплачивающих тот или иной курс, не превышает 25% общего количества мест, предназначенных на таком курсе для австралийских студентов. В 2001 г. оплачиваемые места на базовом курсе обучения австралийским студентам предлагали лишь 16 университетов. Австралийские студенты, обучающиеся в магистратуре и занятые исследованиями, обычно занимают свободные от оплаты места согласно ПССВО, если они включены в Программу исследовательской подготовки (ПИП). Иначе они могут оплачивать учебу. Австралийские студенты, обучающиеся в магистратуре и занятые курсовой работой, могут включаться в ПССВО либо оплачивать учебу. С 1994 г. университеты получили возможность взимать авансовую плату за обучение австралийских студентов магистратуры, не занимающих места, включенные в ПССВО. Обучение на курсах базовым специальностям среднего медицинского персонала, педагога или, при получении сертификата, практикующего врача должно предоставляться на условиях ПССВО. Соотношение между числом студентов, обучающихся на условиях ПССВО, и студентов, которые оплачивают учебу, изменилось с 1996 г. С января 2002 г. студенты магистратуры, занятые подготовкой курсовой работы, получили доступ к практически беспроцентным займам для покрытия авансовых платежей за учебу. Эти займы предоставляются по Программе займов для обучения в магистратуре (ПЗОМ). Займы могут возмещаться на основе показателей уровня дохода по процедуре, подобной ПССВО. Долги, возникающие на условиях ПЗОМ, добавляются к долгу по условиям ПССВО, если он имеется, а общая сумма составит единый долг. Студенты, как продолжающие, так и начинающие обучение на таких курсах, могут заимствовать в пределах платы за обучение, установленной университетом, по каждому семестру на протяжении всего курса. Заем не будет покрывать стоимость жилья или другие расходы по проживанию. В настоящее время, условиями ПЗОМ могут воспользоваться только не занятые исследованиями студенты магистратуры финансируемых государством университетов и четырех других частных вузов. 1.4 Руководство высшими учебными заведениями Как уже упоминалось, каждый государственный университет имеет свой уполномочивающий законодательный акт об учреждении университета в качестве 7 Использование материала возможно только с разрешения ГУ-ВШЭ

юридического лица в своем штате или территории, который в большинстве случаев определяет цели университета. Вопросы, относящиеся к руководству университетами, находятся в компетенции университетов и правительств штата/территории. Ответственность за руководство и управление университетом обычно возлагается на руководящий орган, такой как Совет или Сенат, который может делегировать некоторые из своих полномочий. Исполнительные функции по руководству университетами возлагаются на вице-канцлера, который склонен действовать как главное исполнительное должностное лицо. Главные руководящие органы университетов состоят в среднем из двадцати одного члена (в пределах от 15 до 35) – выборных, официальных должностных лиц и назначаемых членов. В большинстве случаев руководящий орган включает канцлера, вице-канцлера, одного или двух других официальных представителей, выборных представителей или представителей научных сотрудников и общего штата сотрудников, выборного представителя или представителей студенчества и ряд членов, назначаемых соответствующим министром либо заместителем руководителя соответствующего учреждения. Назначаемые члены преимущественно являются представителями политических и деловых кругов или общественности. В некоторых случаях это парламентские или правительственные назначенцы. Изменения в структуре и роли университетских руководящих органов произошли на фоне общей тенденции концентрации исполнительной власти в аппарате вице-канцлера. Возросшие исполнительные полномочия способствовали расширению некоторых общих управленческих функций. Возможности старшего исполнительного должностного лица в большинстве вузов увеличились, созданы посты заместителя вице-канцлера со специальными полномочиями в таких сферах как исследования, научно-педагогическая, международная деятельность и ресурсы. Многие университеты также переориентировали свои академические кафедры и активно занялись инициативами стратегического планирования. Такое развитие событий привело к тому, что прежняя университетская иерархия оказалась не у дел. Руководство и управленческие структуры за последние десять лет не всегда были восприимчивы к переменам в университетской операционной среде. Некоторые перемены в высшем образовании оказались значительными – расширение и развитие в предоставлении высшего образования, растущее многообразие источников финансовых поступлений, быстрый рост коммерческой активности, развитие сферы консультационных услуг и коммерциализация исследовательской деятельности, экспорт за рубеж университетского образования и влияние информационных и коммуникативных технологий. Хорошее руководство играет существенную роль в обеспечении должной и эффективной работы университетов. При значительных государственных вложениях, осуществляемых в сектор высшего образования, правительство и общественность проявляют законный интерес к обеспечению того, чтобы руководящие органы университета были соответствующим образом структурированы, нацелены и обладали персоналом с необходимыми способностями и качествами для руководства университетами на пути в следующее десятилетие и далее. Самый последний обзор руководства и управления университетами был проведен в 1995 г. Обзор управления высшим образованием Дэвида Гоура (Обзор Гоура) определил недостатки в системе университетского руководства, рекомендовал прояснить роль руководящих органов и изменить величину, состав и методы назначений в руководящие органы. Через семь лет после Обзора Гоура остается еще немало возможностей для совершенствования, несмотря на изменения, внесенные правительствами штатов/ территорий в сотрудничестве с университетами. Данные Аделаидского университета, представленные в Обзоре высшего образования 2002 г. (Обзор), указали на 4 области, в которых современная система руководства и управления не справляется: 8 Использование материала возможно только с разрешения ГУ-ВШЭ

- ослабляющее руководство разногласия и противоречия внутри органов управления, часто связанные с особыми групповыми интересами; - сложные отношения между руководящими органами и администраторами; - неспособность руководящих органов быстро и решительно реагировать на перемены; - неспособность руководящих органов обеспечить себя адекватной информацией о работе университетов, особенно о работе контролируемых ими подразделений, чтобы выполнить свою задачу по мониторингу и отчету перед общественностью. Некоторые университеты, однако, предприняли хорошие практические, инициативные шаги по прояснению роли и компетенции руководящих советов, их членов и исполнительного менеджмента. Специфические вопросы подняты в текущем обзоре политики в высшем образовании (см. 2) относительно руководства и менеджмента университетов. В их числе: - система управления правительств Содружества и штатов/территорий, которая угнетает способность университетов зарабатывать капитал, используя предпринимательскую и инновационную конъюнктуру; - бремя отчетных формальностей над университетами и проблема сокращения бюрократизма в обеспечении общественного финансового контроля; - громоздкие структуры многих коллегий, советов, сенатов и недостаточная ясность их роли и предназначения; - производственные отношения, в частности, общая регулирующая роль Национального союза высшего образования в формировании определяемого централизованно образцово-рыночного подхода к производственно-рыночным отношениям в сфере образования; - потребность университетов в более гибком определении различных видов найма и более энергичном акценте на эффективном менеджменте. 1.5 Владение активами Государственные университеты Австралии владеют значительными активами. К концу 2001 г. в секторе высшего образования имелось чистых активов на сумму более 20 млрд. долл. Общая сумма активов превысила 26 млрд. долл., при этом земля и строения оценивались в 14 млрд. долл., а производство и оборудование – в 3 млрд. долл. Библиотечные активы оценивались в 2 млрд. долл. или в 8% от общей суммы активов. Но что самое важное, этот сектор имел наличные и вложенные средства на сумму 4,7 млрд. долл.(4,4.млрд. долл. в 2000 г.), что составило 18% от общей суммы активов или 23% чистых активов. Наличные и вложенные активы более чем в 8 раз превысили сумму заимствований, которая составила 591 млн. долл. (в 10 раз сумму заимствований в 2000 г. – 426 млн. долл.). Примечательно, что университеты осуществляли значимые вложения своих основных активов, не прибегая к более высокой ступени кредитного финансирования или к сокращению своих наличных резервов. В течение последних 5 лет финансовые капиталовложения университетов достигли 4,7 млрд. долл. И это на фоне роста наличных средств и инвестиций на сумму 1,1 млрд. долл. и роста заимствований всего на 0,3 млрд. долл. Базы университетских активов в секторе высшего образования широко варьируются. Среди самых старых университетов у двух на конец 2001 г. было наличными активами более чем 2 млрд. долл. у каждого, а у трех других более чем по 1 млрд. долл. Университеты поменьше и более молодые обладали сравнительно небольшими наличными активами: двенадцать университетов имели наличными активами менее 200 млн. долл. Фиксированные активы, главным образом земля и строения, независимо от формы приобретения – путем частных пожертвований, правительственных грантов или вследствие инвестирования – принадлежат университету. Университеты владеют главным образом землей, которая может предоставляться им согласно уставу университета, и землей, 9 Использование материала возможно только с разрешения ГУ-ВШЭ

строениями и другими фиксированными активами, приобретенными на открытом рынке, полученными на условиях завещания или доверительной собственности. По разрешению соответствующего правительства университеты могут владеть также землей Короны. Земля Короны и земля, предоставленная согласно уставу университета, могут находиться в управлении соответствующего Государственного министра, а для распоряжения ими может потребоваться санкция министерства. Государственные университеты могут заниматься коммерческой деятельностью и финансовыми операциями, однако их действия должны преследовать общественные цели. В штате или территории полномочия университетов заниматься коммерцией регулируются юридическими рамками (учредительными актами). Проведенное юридической фирмой Филлипс Фокс4 исследование полномочий и ограничений университетов относительно занятия коммерческой деятельностью обнаружило, что в целом коммерческая деятельность университетов Австралии ограничивается «целями университета», т.е. продвижением целей и интересов университета или функциями университета, связанными с его операционной деятельностью. Эти ограничения относятся к учреждению компаний, заимствованиям и инвестированию, а также к приобретению, использованию и распоряжению землей (в частности, землей Короны). В качестве владельцев интеллектуальной собственности (включая собственность, производимую штатными сотрудниками) университетам, согласно общему праву, дана возможность использовать эту собственность в коммерческих целях. В последнее время для развития главных проектов университеты начали заниматься специальными финансовыми операциями. Они реализуют проекты с партнерами, которые являются третьей стороной, с использованием «реального выбора», когда проекты представляют собой «несбалансированный документ» без письменных финансовых гарантий со стороны университетов. Более очевидным стало стремление к развитию лизинга, нежели к владению помещениями и оборудованием, хотя по отношению к общему набору фиксированных активов значение его пока невелико. 1.6 Комплектование штатов Университеты Австралии ответственны за набор своих штатов и формирование должных производственных отношений для создания условий, которые бы способствовали учебному процессу и получению образования. Около 60% университетских операционных расходов, в среднем, производятся выплатой заработной платы или являются расходами, связанными с заработной платой. В некоторых случаях это процентное соотношение значительно выше. В течение 2001 г. в учреждениях высшего образования работало по найму приблизительно 83,800 штатных сотрудников, занятых на время, «эквивалентное полному рабочему времени» (ЭПРВ). Почти 61 700 (74 %) этих штатных сотрудников были заняты полное рабочее время. Около 8 900 (12%) сотрудников соответствовали фактически 16 тысячам постоянных, не полное время занятых штатных сотрудников. Остающиеся 13 100 сотрудников являются штатными сотрудниками, которые нанимались на работу эпизодически в различное время в течение года. За последние 10 лет общее число штатных сотрудников возросло на 7,800 человек (10%). Число штата постоянных, полное время занятых сотрудников увеличилось на 3,400 (5,5%), достигнув в период с 1992 г. по 1996 г. 65 250 ЭПРВ сотрудников; их число в 1999 г. сократилось до 61 200. С тех пор число штатных сотрудников возрастало минимально, до 61 700 ЭПРВ сотрудников в 2001 г., но в пределах показателей 1992 г. С другой стороны,

4

http://www.dest.gov.au/highered/eippubs/eip01_19/reg_environ.pdf

10 Использование материала возможно только с разрешения ГУ-ВШЭ

стабильно возрастал штат постоянных неполное время занятых сотрудников и эпизодически нанимаемых сотрудников. Большую часть штата составляют сотрудники, не имеющие научных степеней (55% ЭПРВ сотрудников). Мужская часть сотрудников едва превышает половину всего штата сотрудников (50,3% ЭПРВ сотрудников), однако 56% из них имеют ученую степень. Женская часть штата с ученой степенью составляет лишь 31% занятых по штату женщин. До 1993 г. университетские сотрудники получали от Содружества надбавку к заработной плате для фактического повышения заработной платы в сфере высшего образования, и этот компонент индексировался согласно движению цен в отношении набора товаров для сферы высшего образования. С 1994 г. заработная плата университетских сотрудников (общего и академического состава) определялась процессом расширения предпринимательского рынка, при котором повышение заработной платы требуется соотносить с производительностью труда. Повышение платы выше нормы индексации, определенной Австралийской комиссией по отношениям в промышленности, должно соответствовать более высокой производительности труда. Последующие после 1993 г. правительства старались укрепить рыночную состязательность на уровне предпринимательства. Сектор высшего образования продолжал адаптировать к национальным рыночным «раундам» соглашения об отдельных университетских предприятиях. С 1993 г. состоялось три полных раунда предпринимательских торгов. Во время третьего раунда переговоров в 1999 г. Правительство пыталось стимулировать договоренности, отражающие потребность отдельных вузов в достижении большей эффективности и в развитии непосредственных отношений отдельных университетов с их сотрудниками. Для достижения этой цели с января 2000 г. Содружество ввело в действие Программу реформы рабочих мест, предоставив в течение трех лет до 259 млн. долл. Для дополнительного финансирования, равного 2% повышения заработной платы штату сотрудников университетов, университеты должны были удовлетворять, по крайней мере, девяти из четырнадцати критериев, которые включали рыночную состязательность, эффективное управление, экономию расходов, формирование безрисковых доходов, меры по обеспечению производительности и гибкое управление рабочим процессом. Программа имела весьма скромный успех, и итоги предпринимательского переговорного процесса в секторе высшего образования остаются прежними. Национальный союз работников высшего образования (НСВО) продолжает исполнять роль привратника в формировании договорной базы предпринимательства, несмотря на то, что сотрудники университетов составляют менее трети его членов. В 2001 г. членами НСВО были лишь около 26 тыс. из 83 800 сотрудников университетов академического и неакадемического профиля. 2. ПОЛИТИЧЕСКИЙ КОНТЕКСТ Политика Содружества в высшем образовании была сформулирована в контексте поддержания национального развития, облегчения доступа к высшему образованию, многообразия механизмов финансирования и целевой поддержки особых приоритетов. В апреле 2002 г. министр образования, науки и профессиональной подготовки Содружества объявил о пересмотре политики высшего образования в обзоре «Высшее образование на перепутье». В Обзоре высшего образования подробно обсуждаются варианты политического выбора в отношении того, как правительству управлять, финансировать и поддерживать университеты Австралии. В нем затрагиваются вопросы широкого плана, они включают растущее многообразие/специализацию, повышение мастерства, усиление роли региональных университетов, финансирование. В качестве части обзорной акции была 11 Использование материала возможно только с разрешения ГУ-ВШЭ

подготовлена серия дискуссионных статей5, чтобы стимулировать обсуждение таких вопросов как «руководство и управление университетами», «качество образования», «участие в развитии регионов» и «финансирование». Министр представит результаты обсуждения правительству к концу 2002 г. для рассмотрения вопроса в контексте федерального бюджета 2003/2004 гг. Этот и следующий раздел касаются рассматриваемого в Обзоре соответствующего политического выбора, и многое в данном тексте было взято из этого политического документа и дискуссионных статей. 2.1 Высшее образование и национальная/региональная экономика Сектор высшего образования произвел в суммах поступлений в 2001 г. более 10 млрд. долл. и владел более чем 20 млрд. долл. чистых активов, почти четверть которых (4,7 млрд. долл.) составляют наличные средства и ликвидные вложения. Исследование, проведенное в 2000 г. круглым столом «Бизнес – высшее образование», показало, что при общем экономическом весе сектора высшего образования более чем 22 млрд. долл., его ежегодный вклад в экономику Австралии составил 10,6 млрд. долл., т.е. около 2% ВВП. Сектор высшего образования также хорошо зарабатывает на экспорте, получая более 1,1 млрд. долл. дохода в виде платы за учебу зарубежных студентов. Университеты Австралии обеспечивают работой около 83800 человек и участвуют в экономике через статью расходов на штаты, а также внебюджетные закупки и чистые капитальные расходы на сумму ежегодно около 8,7 млрд. долл. Кроме того, на образование и сопутствующую деятельность студенты тратят еще 1,79 млрд. долл., а штат университетских сотрудников дополнительно, в виде дохода за консультации, получает 70,5 млн. долл. Исследование показало, что за исследовательскую деятельность университеты Австралии получают за год доход более 1,18 млрд. долл. и что это оборачивается выгодами для промышленности Австралии на сумму около 2,23 млрд. долл. Содружество финансирует сектор высшего образования в размере 6,4 млрд. долл., что составляет 3,8% расходной части бюджета. Может быть, более значительной мерой является возмещение правительству его вложений в высшее образование. Проведенным в 2000 г. исследованием6 установлено, что в Австралии средняя норма возврата правительству его вложений в высшее образование составляет около 11%. Такой расчет был получен с использованием балансовых счетов, где уровень расходов правительства на высшее образование сравнивается с его поступлениями от налогов на сверхдоходы выпускников вузов. Более позднее исследование (2002 г.) позволило заключить, что ожидаемый годовой уровень возмещения расходов по студентам, поступивших на учебу в 1999 г., составляет 10,9%. Университеты безусловно делают значительный вклад в развитие региона, в котором они находятся. В случае, например, с Ньюкаслским университетом было обнаружено, что коэффициент преумножения дохода, производимого в сфере экономики региона, составляет от 6 до 8 долларов на каждый доллар получаемого унивеситетом дохода. Несмотря на экономическое стимулирование инвестирования Содружества в высшее образование, положение с финансированием высшего образования в рамках правительственных расходов в целом является неясным, т.к. растет спрос на конкурсное государственное финансирование. Расходы на социальные нужды, вероятно, будут расти по мере роста ВНП. Главным источником этого роста будут расходы на здравоохранение из-за повышения стоимости медицинского обслуживания и старения населения Австралии. Высшему образованию придется участвовать в конкурентной борьбе за фонды. По всей вероятности, государственное финансирование высшего образования и далее будет

5 6

http://www.dest.gov.au/crossroads/ http://www.ecom.unimelb.edu.au/iaesrwww/mipub/mied2.pdf

12 Использование материала возможно только с разрешения ГУ-ВШЭ

сталкиваться с жесткими финансовыми ограничениями и для дополнительного финансирования придется использовать как частные, так и государственные взносы. 2.2 Настоящая и будущая роль в экономическом и социальном развитии Правительство исходит из того, что высшее образование содействует реализации человеческого и социального потенциала, распространению знаний и социальному и экономическому прогрессу. Главные задачи высшего образования Австралии следующие: 1) Стимулировать всестороннее развитие способностей населения. 2) Предоставлять возможности обучения на протяжении всей жизни (для личного роста и эффективного участия в жизни общества). 3) Распространять знание. 4) Помогать применению знаний в интересах экономики и общества. 5) Предоставлять людям возможность адаптироваться и учиться на местном, региональном и национальном уровнях, в соответствии с потребностями адаптируемой, основанной на знаниях экономики. 6) Вносить вклад в демократическое и цивилизованное общество, развивать скрепляющие его терпимость и диалог. Приоритетными целями политики правительства в высшем образовании являются: 1) расширение возможностей; 2) обеспечение качества; 3) развитие восприимчивости университетов к меняющимся потребностям студентов и требованиям производства; 4) развитие фундаментальных знаний и участие университетов в национальных инновационных процессах; 5) обеспечение общественного финансового контроля над использованием общественных ресурсов. Высшее образование, как видно, играет ключевую роль в сохранении позиции Австралии в мировой экономике. Правительство утверждало, что многообразная система высшего образования поможет максимально развить конкурентные преимущества Австралии в мировой, основанной на знаниях экономике и на международном рынке высшего образования. В последнее время раздавались призывы к развитию в Австралии некоторого числа университетов «мирового класса». В среде, где высшему образованию приходится соревноваться с серьезными альтернативными претендентами на государственное финансирование, Содружество считает трудным, но важным осознание того, что Австралия борется за преимущества на мировом рынке. Правительство полагает, что своим многообразием, специализацией и участием в развитии регионов университеты могут внести вклад в достижение национальных экономических и социальных целей. В настоящее время университеты – серьезный фактор во многих австралийских общинах на региональном уровне. Ощутимое партнерство на уровне, например, муниципальных служб предоставляет высшим учебным заведениям большие возможности шире участвовать в решении национальных и региональных, социальных вопросов и вопросов культуры. 2.3 Ключевые вопросы финансовой политики В течение прошедших десяти лет на сектор высшего образования оказывалось возрастающее давление с целью добиться улучшения производительности. В целом уровень государственного финансирования на протяжении длительного времени оставался для австралийских университетов главным вопросом, поднимавшемся в большинстве программных документов. Сменявшие друг друга правительства поощряли университеты к диверсификации и расширению своих источников финансирования и в достижении этого 13 Использование материала возможно только с разрешения ГУ-ВШЭ

предоставляли университетам большую свободу. Были проведены разбалансировка ценовых условий для иностранных студентов основных курсов обучения и для студентов, получивших ученую степень, а также снижены пределы платы за обучение, взимаемой с австралийских студентов основных курсов обучения. Дополнительное финансирование было предоставлено для студентов, принятых в вузы сверх лимита. В большей степени поощрялось и стимулировалось получение негосударственного дохода от коммерциализации исследовательских работ, консультирования и из других источников. Широко распространена, однако, неудовлетворенность действующей моделью финансирования преподавания и учебного процесса в австралийских высших учебных заведениях. Действующий подход в предоставлении грантов предполагает распределение ресурсов по принципу «одна модель на всех». Вузы фактически не стимулируются разнообразить или приспосабливать свои предложения учебных курсов либо заниматься проблемами местных общин, чтобы обеспечить восприимчивость вузов к потребностям тех, кто их реально финансирует. Проблематичен также действующий порядок финансирования сверхлимитного обучения. Проявляя гибкость, не все вузы действовали ответственно. Чтобы отреагировать на неудовлетворенный спрос, некоторые университеты пошли на увеличенный прием сверхлимитных студентов, не будучи иногда в состоянии эффективно с этим справиться. Другие обращались с дополнительным финансированием как с источником временных поступлений, рискуя потенциально впасть от дополнительного финансирования в серьезную зависимость, провоцирующую финансовые давление и напряжение. Принцип «одна модель на всех» не учитывает условия функционирования университетов, которые сильно отличаются. Некоторые университеты действуют в условиях серьезных и существенных затруднений, которые во многом не поддаются управленческому контролю. Обзор дал повод для размышлений о том, к какого рода высшему образованию стремится Австралия и какое высшее образование ей необходимо. Два из одиннадцати предложенных в Обзоре принципов касаются непосредственно вопросов финансовой политики. Австралия нуждается в устойчивой системе высшего образования с вузами, эффективными в финансовом отношении и подконтрольными общественности. Финансовая состоятельность университетов зависит от эффективного использования предоставляемых им финансовых ресурсов и достижения намеченных результатов. Перед сложными организациями подобно университетам такая цель порождает серьезные вызовы. Вызовы относятся ко всему объему деятельности, включая основное развитие, коммерческие инициативы, а также касаются ряда структурных единиц, которые могут создаваться в рамках вуза. Составной частью государственной системы отчетности является предъявляемое к университетам требование экономного использования предоставляемых им финансовых ресурсов. В качестве получателя значительных объемов государственного финансирования и частного инвестирования высшие учебные заведения подотчетны своим соответствующим финансирующим организациям. Их политика и действия должны быть прозрачны и открыты для проверки. Применяемый в финансировании принцип «одна модель на всех» подвергся резкой критике за сдерживание процесса совершенствования, ограничение многообразия и выбора для студентов. В процессе подготовки Обзора на рассмотрение были представлены четыре альтернативных типа моделей7. При всех этих моделях студенты будут иметь возможность получать соразмерные доходу займы: - дисциплинарная модель (вариация действующих правил) - разбалансировка оплаты обучения 7

http://www.dest.gov.au/crossroads/pubs/settingfirmfoundations.pdf

14 Использование материала возможно только с разрешения ГУ-ВШЭ

- ученые степени единообразной ставки - ученые степени варьируемой ставки Политика финансирования исследовательской деятельности также пересматривается. Значительный объем исследований, финансируемых из государственных источников, осуществляется за пределами университетов, и как по экономическим, так и по стратегическим причинам может встать вопрос о более совместимом с национальными интересами подходе в финансировании государством исследовательской деятельности. Основы политики Австралии в отношении исследовательской деятельности в высшем образовании были полностью пересмотрены в 1999 г. В результате этого в 2001 г. исследовательские программы высшего образования были существенно реформированы. В некоторых материалах к Обзору утверждается, что для того, чтобы упорядочить и по достоинству оценить результаты этого процесса реформирования, необходимо время. В других утверждается, что необходимы дальнейшие изменения, чтобы добиться в исследованиях, финансируемых государством, максимальных результатов. Предложения об изменениях по трем направлениям исходят из потребностей: - повышения уровня финансирования исследований; - исследования возможности для большего соответствия, координации и партнерства в масштабах всех исследовательских организаций Австралии, финансируемых государством; - изменения правил распределения государственного финансирования исследований. 3. ОПИСАНИЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ ИНСТРУМЕНТОВ Содружество предполагает добиться определенных результатов, финансируя университеты: участие всех, кто может извлечь для себя выгоду во время и способом, удобным для них; расширение выбора пользователя, более значительные вклады в национальные инновации, восприимчивость и многообразие посредством организационной гибкости. Немногие федерации имеют центральные правительства с политическим контролем подобно Правительству Австралии. Этот контроль не опосредован, как во многих странах, неким «буферным» органом. Ключевая роль Содружества – результат того, что в 1974 г. штаты уступили ему всю полноту ответственности за финансирование высшего образования. Как отмечено во 2 разделе, политические инструменты Правительства Австралии в отношении высшего образования в настоящее время пересматриваются, и специальные меры, описанные в этом разделе, могут значительно измениться в 2003 г. 3.1. Юридические и иные требования Учитывая, что основное финансирование университетов предоставляется государством, вполне естественно, что университеты контролируются и регулируются государственной системой финансовой отчетности. Эта система призвана дать подтверждение того, что университеты удовлетворяют следующим основным требованиям отчетности: - соблюдение, по крайней мере, минимальных требований в предоставлении австралийским студентам высшего образования; - экономное использование фондов для успешного достижения целей Содружества; - обеспечение качества; - неподкупность в университетской деятельности и в принятии решений, особенно в предоставлении обществу равного и прозрачного доступа в университеты студентов отовсюду, в исследовательских усилиях, коммерческих предприятиях университетов и в принятии ими стратегических решений. Одними из ключевых элементов системы отчетности Содружества для высших учебных заведений являются Образовательные профили. 3.1.1 Образовательные профили 15 Использование материала возможно только с разрешения ГУ-ВШЭ

Образовательные профили – это описание деятельности университета, представляемые университетом по форме, одобренной Министром Содружества. Процедура ежегодного представления Образовательных профилей юридически регулируется согласно Акту о финансировании высшего образования. Она позволяет Содружеству убедиться в финансовой устойчивости сектора высшего образования и в том, что вузы расходуют фонды Содружества в соответствии с условиями предоставленных им грантов. Министр определяет операционный грант университета с учетом его Образовательного профиля. В рамках указанной процедуры университеты представляют для целей государственной финансовой отчетности ряд отчетов и планов. Они представляют также данные о количестве студентов, что, в увязке с исторически сложившейся моделью финансирования по показателям поступления в вузы, определяет размер университетского операционного гранта. Ежегодные Профильные совещания с отдельными университетами дают Содружеству и университетам возможность обсудить эту документацию, а также всякого рода возникающие вопросы. Согласно АФВО, Министр после консультаций с высшими учебными заведениями определяет, какой должна быть форма Образовательного профиля. В 2002 г. требовались следующие сведения и документация: - стратегические планы; - планы руководства исследованиями и исследовательской подготовкой; - управление ресурсами; - результаты и показатели процесса производства; - планы обеспечения и улучшения качества; - планы обеспечения равных возможностей; - стратегия местного образования; 3.1.2 Положения финансового аудита Все университеты в Австралии действуют на основе календарного года и на этой основе готовят свои финансовые декларации. Согласно Акту о финансировании, от университетов требуется к 30 июня следующего года представить Министру финансовую декларацию с отчетом по этой декларации квалифицированного аудитора. Финансовые декларации университетов готовятся по стандартам Австралийского бухгалтерского учета и рекомендациям составления финансовых отчетов, подготовленных ДОПП. Рекомендации по подготовке годовых финансовых деклараций издаются университетам каждый год. Рекомендациями предусматривается официальное удостоверение канцлерами и/или вице-канцлерами того, что финансовая помощь Содружества была использована на цели, на которые она предоставляется согласно АФВО. Этим обеспечивается то, что сведения, требуемые Содружеством для обоснования предоставления грантов, изучаются и удостоверяются соответствующим Главным аудитором штата или территории как часть университетских финансовых деклараций. Главные аудиторы (Содружества/штата/территории) проверяют в пределах своей компетенции годовые финансовые декларации. Проверяемые финансовые декларации используются для мониторинга финансовых действий и положения каждого университета, для обеспечения статистической информацией и обоснования грантов Содружества (например, предоставляемых согласно АФВО для специальных целей и в дополнение к операционным грантам). Рекомендации Содружества по составлению финансовых отчетов – предмет особой полемики с университетами, прежде всего из-за конфликтов с рекомендациями штатов/территорий. 3.1.3 Предоставление статистических данных по штату и студентам АФВО дает Министру право затребовать от университетов статистическую информацию об их штате, студентах, подразделениях и курсах, о доходах, расходах и исследовательской деятельности. Данные собираются и публикуются ДОПП в сотрудничестве со Статистическим бюро Австралии и требуются Содружеству для финансовой отчетности, программного администрирования и развития государственной 16 Использование материала возможно только с разрешения ГУ-ВШЭ

политики. Статистические данные о штате и студентах вузов становятся также достоянием общественности как часть публикуемых «Характеристик и показателей работы высших учебных заведений»8. Многие представленные к Обзору материалы высветили бремя, которое возлагают на университеты отчетные рекомендации Содружества. Содружество признает необходимость сохранения регламентационного бремени и рекомендаций по финансовой отчетности на минимальном уровне, соответствующем должной системе отчетности в современной политической обстановке. 3.1.4 Рекомендации поставщикам услуг зарубежным студентам Рекомендации поставщикам (как частным, так и государственным) услуг зарубежным студентам изложены в Акте об образовательных услугах для зарубежных студентов 2000 г. (ОУЗС). Целью Акта ОУЗС и связанного с ним законодательства является защита интересов людей, прибывающих в Австралию по студенческой визе. Университеты и другие самостоятельные высшие учебные заведения освобождаются от действия нескольких положений Акта ОУЗС. 3.1.5 Австралийское агентство качества университетов (ААКУ) Основная часть деятельности ААКУ включает управление системой периодических аудитов в отношении мероприятий по обеспечению качества в деятельности австралийских университетов и других самостоятельных вузов, а также мониторинг, обозрение, анализ и представление официальных отчетов об этих мероприятиях. Он сосредоточивается скорее на процессе обеспечения качества, нежели на качестве преподавания, учебного процесса или качестве исследований. ААКУ формирует для университетов Австралии часть системы финансовой отчетности. В некоторых материалах к Обзору указывается на то, что учреждение ААКУ позволяет отказаться от некоторых требований Содружества. Само ААКУ оспаривает то, что в его деятельности имеется потенциал дублирования других агентств. Роль и масштаб деятельности ААКУ будет необходимо учитывать всякий раз при попытке обойти требования отчетности и/или свести к минимуму бюрократизм. 3.2. Директивный или делегирующий подход? Более десяти лет сменявшие друг друга правительства выступали с инициативами о предоставлении университетам автономии и гибкости, требуя, чтобы университеты взяли на себя ответственность за общий контроль и управление. За прошедшее десятилетие в руки университетов была передана большая ответственность за решения, касающиеся использования ресурсов. В 1989 г. в бюджет ввели свободные, не детализированные операционные гранты (single-line grants), что сообщило университетам гибкость в решении вопроса наилучшего использования своих ресурсов, совместимого с достижением общих целей. В 1990 г. в качестве основы приспосабливания фондов к университетам была создана коррелятивная модель финансирования, которая позволила общим операционным грантам отражать различные по дисциплинам профили университетов. Модель коррелятивного финансирования учитывает стоимостные вариации по различным дисциплинам. C 1994 г. большая часть основного финансирования высшего образования была отнесена к институциональным операционным грантам (т.е. к основному сводному компоненту). Прежде Содружество финансировало основные проекты на проектной основе с тщательным изучением планов и бюджетов. Включение основного гранта в операционный грант означало, что Содружество не участвует более тесным образом в администрировании основных университетских проектов и что ответственность за основные управленческие решения лежит, прежде всего, на самих вузах. Ожидается, что в обеспечение отчетности по

8

http://www.dest.gov.au/highered/statpubs.htm

17 Использование материала возможно только с разрешения ГУ-ВШЭ

расходованию грантов Содружества вузы в виде части их профильной документации будут готовить и представлять основные управленческие планы. Как уже отмечалось, Содружество продолжает поощрять институциональную автономию университетов и большая часть требований Содружества по финансовой отчетности выполняется в ходе подготовки Образовательных профилей. 3.3 Мотивирующий и упреждающий или реактивный подход? Правительство Содружества – главный источник финансирования университетов, и от Содружества требуется быть более активным в оценке финансового благополучия вузов. В настоящее время Содружество применяет хорошо сформулированные принципы финансового мониторинга, которые включают оценку функционирования и соответствия требованиям и стандартам. Мониторинг финансовой деятельности включает анализ прошлой финансовой активности, финансовый трехлетний прогноз и ссылки на сравнительные показатели по сектору высшего образования9. Недавний опыт говорит о том, что одного финансового мониторинга недостаточно для предвидения потенциальных трудностей и обнаружения причин банкротства или потенциальной несостоятельности. В некоторых случаях причиной были руководство и управление; попечительство; факторы снабжения и спроса; недостатки стоимостной структуры. С учетом этого опыта и в свете настоящего Обзора идет развитие системы финансовой отчетности, которая включает институционную систему «действие-контроль». Эта система может включать ресурсы (в т.ч. штат, активы), управление, руководство и попечительство, снабжение, спрос и качество. Двумя другими аспектами системы отчетности могут стать выполнение обязательств и эффективность (результаты деятельности). ДОПП уже публикует10 ряд показателей для всех университетов, и любая новая система будет сильно зависеть от существующей базы данных: - студенты – прием в вузы, успеваемость, выпуски, формы обучения, группы малоимущих, демографические данные, опыт учебной работы, выпускные назначения, общие выпускные специальности; - штат – численность, профессионально-образовательный уровень, возраст, группы малоимущих, соотношение студентов и штата; - исследовательская деятельность – доход от исследований, публикации, выпуски магистратуры; - финансы – поступления, поступления ПКСО, операционный минимум, текущее соотношение, чистые активы, размеры неправительственных поступлений. 3.4 Развитие и внедрение практики эффективного управления Посредством программ ДОПП Содружество финансирует и поддерживает развитие и внедряет практику эффективного управления в ряде областей, относящихся к политике в высшем образовании. С 1998 г. по 2001 г. осуществлялась программа Реструктуризации и Рационализации (РиР). Целью этой программы было оказание поддержки университетам в основных расходах по рационализации и реструктуризации, ведущих к долговременной эффективности в таких вузах, и таким образом повышающих эффективность сектора высшего образования и способность вузов использовать меняющуюся обстановку и конкурентные возможности. Эта программа была разработана для оказания помощи вузам, не вполне способным профинансировать основную реструктуризацию из своих собственных источников.

9 10

http://www.dest.gov.au/archive/highered/otherpub/bench.pdf http://www/dest.gov.au/highered/statpubs/htm

18 Использование материала возможно только с разрешения ГУ-ВШЭ

Программа оценок и исследований (ПОИ) обеспечивает финансирование проектов изучения и исследований для оценки работы вузов и для исследования вопросов, имеющих для политики Австралии в высшем образовании государственно-важное значение. Проекты ПОИ – совместные предприятия в областях, представляющих общий интерес для исследователей, вузов и Содружества. За последние три года в рамках ПОИ проведено несколько исследовательских проектов по продвижению в высшее образование практики эффективного управления. В их числе: - Эксплуатационная затратность библиотек и деятельность в сфере информационной технологии - Исследование по развитию затратной методологии для австралийского сектора высшего образования (Эрнст и Янг). - Нормативы вуза: руководство для австралийских университетов (Маккинон, Уокер и Дэвис). - Право определять в сфере совместного обслуживания его потенциально наиболее выгодные направления при реализации соответствующих договоренностей между двумя университетами (Делуат, Туш, Томацу). - Стратегическое планирование в австралийских университетах (Андерсон, Джонсон и Миллиган). - Трансформация корпоративных служб, ориентированных на потребителя (Университет Эдит Коуэн). Эти и многие другие доклады опубликованы на вебсайте ДОПП11. Правительства Содружества и штатов также обращают большее внимание на управление рисками в университетах, особенно относящихся к их коммерческой деятельности. Побуждаемые правительством разнообразить и наращивать источники поступлений, университеты занимались различной коммерческой деятельностью, включая коммерциализацию исследований и интеллектуальной собственности. В этой коммерческой деятельности университетов сферой по сути особого риска является коммерциализация исследований, поскольку успеха на рынке в действительности добивается только небольшая часть запатентованной технологии. Содружество, со своей стороны, требует от университетов представлять «Отчет об исследованиях и о менеджменте исследовательской подготовки», где сообщается об их стратегии в менеджменте коммерциализации исследований. Это дает возможность выявить и обменяться «лучшим практическим опытом». Штаты пересматривают либо уже пересмотрели законодательство и систему отчетности для университетов, чтобы побудить их развивать соответствующие стратегию рискового менеджмента и планы, которые убедят общественность в том, что коммерческая деятельность университетов должным образом управляется. 3.5 Развитие менеджмента в университетах В соответствии с его политикой, дающей университетам право самим решать вопросы своего штатного комплектования и процедур управления, Содружество не вовлечено непосредственно ни в одну из программ по развитию менеджмента в университетах. Содружество, однако, содействовало реформам рабочих мест в государственных университетах. Была введена Программа реформы рабочих мест, чтобы профинансировать повышение заработной платы штату университетов, если они обязуются и осуществят серьезные реформы с целью обеспечения лучшего и более эффективного обслуживания студентов. Для того чтобы получить фонды, университеты должны показать, что они

11

http://www.detya.gov.au/highered/pubgen/keyw/pubskeywatog.htm, http://www.detya.gov.au/highered/eippubs.htm

19 Использование материала возможно только с разрешения ГУ-ВШЭ

желают проведения реформ в регулировании отношений на рабочих местах, в менеджменте и администрировании. Финансирование в рамках программы осуществлялось в два этапа. На первом этапе университеты должны продемонстрировать наличие структуры, позволяющей гибко улучшать текущее положение дел в их работе. На втором этапе они должны показать, что реформы состоялись. Содружество также сильно заинтересовано в оперативности и эффективности университетов. В виде части к Обзору Комиссия по производительности проводит международное сравнительное изучение системы снабжения и менеджмента. Ожидается, что в октябре 2002 г. будет готов проект отчета об этом исследовании. Австралийский комитет вице-канцлеров (АКВК) и отдельные университеты осуществляют программы по развитию штатов, включая программы по университетскому менеджменту. С ростом в университетах духа корпоративности в секторе высшего образования есть общее понимание необходимости повышать профессиональную подготовку старшего состава штата университетов. Университеты признают также вызовы, с которыми столкнулись их коммерческие подразделения, и принимают меры по улучшению их эффективности. В настоящее время они пересматривают свою структуру, порядок работы коммерческих подразделений и на должности старших исполнителей нанимают людей с высокой управленческой и предпринимательской квалификацией. Ряд университетов для закрепления коммерческой экспертизы приглашают на кафедры своих коммерческих подразделений руководителей производства. 3.6 Проведение мониторинга высших учебных заведений В соответствии с законодательством, от университетов требуется выполнять рекомендации по оплате обучения и представлять для аудита финансовую декларацию, а также статистическую и другую информацию, которая может понадобиться курирующему министру. Путем накопления статистических данных создается весьма полная и очень ценная подборка информации о принятых в государственные вузы Австралии студентах, об общем и академическом штате вузов, о финансовом регулировании и расходах на исследования. Итоговые данные, полученные от сбора информации по студентам, штату и финансам ежегодно публикуются и представляются вниманию общественности в качестве информации о работе университета. У Содружества также имеется хорошо выверенный механизм финансового мониторинга, куда входят: - соблюдение установленных требований по надлежащему использованию финансовых средств в грантах и по представлению пояснений, основанных на прошедших аудиторскую проверку финансовых декларациях. Ответственность за проверку финансовой декларации лежит на государственных органах юстиции; - реальная деятельность, выраженная в прошлых финансовых действиях и положении, финансовом планировании, в эффективности и продуктивности использования ресурсов; - капиталовложения, их уровень и средства финансирования. Содружество отслеживает финансовое положение высших учебных заведений главным образом, оценивая их аудиторские финансовые декларации. Из-за того, что в аудиторских финансовых декларациях дается только прошлая информация, Содружеством используется также ресурсный анализ и прогностическая модель, помогающие в изучении динамики основных финансовых показателей. Хотя юридическая регламентация проведения финансового планирования или включения его составной частью в обсуждение Образовательных профилей отсутствует, финансовое прогнозирование включено как часть в единый механизм финансового мониторинга, чтобы укрепить скромные гарантийные возможности Содружества. 20 Использование материала возможно только с разрешения ГУ-ВШЭ

Финансовое благополучие университетов отслеживается с использованием целого набора показателей, а не только по положительному или отрицательному результату деятельности за отчетный год. Финансовый анализ, с использованием основных финансовых коэффициентов и методов, включает оценку финансовой устойчивости и ликвидности отдельных вузов. Оценка также включает анализ тенденций/изменений в поступлении и расходовании средств, обзор иной деятельности вузов, включая воздействие от их коммерческих операций, твердость учетной политики, необычные и чрезвычайные вопросы и всякого рода аудиторские характеристики. Для финансового планирования в качестве основы используется информация из имеющихся последних аудиторских финансовых деклараций и делается прогноз на трехлетие, включающий как общедоступную, так и конфиденциальную информацию (например, прогноз по приему в вуз студентов, капиталовложения и т.д.), в сочетании с некоторыми допущениями, основанными на внутренних оценках. Тенденции, обнаружившиеся в недавних финансовых декларациях и в трехлетнем планировании, анализируются и обсуждаются с университетами особенно в тех случаях, когда требуются уточнения и возникают озабоченности по поводу обоснования более долговременных тенденций. Целью такого упражнения в прогнозировании является формулирование как можно более ранних сигналов предупреждения и инициативное обсуждение институциональной стратегии в целях обеспечения долговременной финансовой жизнеспособности вузов. Эта стратегия направлена на заблаговременное определение существенных рисков с тем, чтобы принятием упреждающих мер можно было избежать необходимости принятия антикризисных мер. Финансовое планирование является весьма чувствительной материей и относится к категории внутренних конфиденциальных рабочих документов ДОПП. Имеется в виду, что цель прогнозирования – лишь подавать сигналы, и ДОПП не делает акцента на цифры, указываемые в прогнозе. Необходимо отметить, что около 40% поступлений университетов исходят из неправительственных источников, и ДОПП не владеет внутренними сведениями о структуре университетских затрат, которые могут очень различаться из-за различия в деятельности вузов. Заявив об этом, Содружество желало бы убедиться в том, что университеты разумно справляются со своими финансовыми и коммерческими рисками, связанными с их коммерческой деятельностью. С опорой как на внутренние, так и на внешние поступления от оплаты обучения университетам приходиться считаться и обращаться внимательно с финансовыми рисками, связанными с точной оценкой расходов по предоставлению услуг, с установлением размера платы за обучение и оценкой изменений обменного курса, с соревнованием из-за рыночной доли в странах потенциальных студентов, с экономической перспективой в отношении такой страны и точностью рыночных исследований. Содружество также заинтересовано в университетских коммерческих организациях и регулярно проверяет, не оказывают ли контролируемые университетом коммерческие организации негативного влияния на финансовое состояние университета. На агрегатном уровне финансовое воздействие от операций контролируемых организаций оценивается сравнением финансовых деклараций университета и консолидированной организации. Информация о деятельности отдельной подконтрольной организации не всегда доступна. Если у ДОПП возникнет озабоченность относительно консолидированных организаций на агрегатном уровне, дополнительная информация, включая информацию об отдельных подконтрольных организациях, будет запрошена у соответствующего университета. Как отмечено в разделе 3.3, недавний опыт свидетельствует о том, что одного финансового мониторинга недостаточно. Ощущается необходимость в более широком институциональном мониторинге без излишнего вмешательства в университетскую автономию или дополнительных административных или регламентационных обременений. Вызовом для ДОПП является создание сводной структуры для подготовки исчерпывающего 21 Использование материала возможно только с разрешения ГУ-ВШЭ

анализа и доклада о совокупной деятельности высших учебных заведений Австралии, по каждому вузу в отдельности и в сравнении в контексте системы финансовой отчетности. В 2002 г. был достигнут прогресс в создании прототипной структуры функционирования. Модель «Предварительной оценки производственного менеджмента» основана на оценке трех главных составляющих: - спрос/предложение; - качество; - финансовый менеджмент. Каждая оценка строится на ряде соответствующих показателей функционирования, а все три составляющие зависят от общего набора описательной статистической и финансовой информации. Имеется в виду, что собранные вместе оценки спроса/предложения, качества и финансового менеджмента дадут междисциплинарную усредненную оценку деятельности вуза. Эта совокупная оценка деятельности вуза была включена как часть в процесс подготовки Образовательных профилей в 2002 г., и ее еще предстоит по достоинству оценить. Совещания в рамках Образовательных профилей предоставляют Содружеству и университетам регулярную возможность обсуждения вопросов системы мониторинга. При необходимости, однако, с отдельными университетами в другое время в течение года могут также проводиться консультации. Министр облечен Правительством Содружества всеми полномочиями действовать по итогам проведенного мониторинга. Министр обычно действует по рекомендации ДОПП, консультируясь с соответствующими заинтересованными сторонами, включая официальных лиц правительства штата, представителей старшего состава управляющих и штата университета, а также членов органа правления университета. В прошлом Содружество не вмешивалось непосредственно в финансовые или другие дела университета, а вместо этого побуждало университет принимать лечебные меры. Правительства Содружества и штата могут также действовать совместно, помогая университету в осуществлении каких либо необходимых перемен. Правительства штата/территории также осуществляют мониторинг отдельных университетов и во многих случаях нуждаются в информации об их деятельности в дополнение к университетским финансовым декларациям. Главный аудитор штата/территории также по своей инициативе или по просьбе соответствующего министра штата проводит специальные аудиторские проверки операций университета на соответствие действующим требованиям и производственным нормативам. 4. СОХРАНЕНИЕ ФИНАНСОВОЙ ЖИЗНЕСПОСОБНОСТИ Как было ранее отмечено, штаты и территории несут законодательную ответственность за все (кроме двух) государственные университеты, находящиеся под их юрисдикцией. Активы и обязательства государственных университетов оказывают в целом влияние на финансовую отчетность правительства соответствующего штата/территории. Обладая статусом юридических лиц, государственные университеты могут на законных основаниях выставить штаты/территории стороной по неограниченным обязательствам. Поэтому университеты, особенно их заимствования, являются предметом законной озабоченности соответствующих штата/территории. Правительства штата/территории могут также подвергнуть внимательному изучению продажу активов государственных университетов, особенно землю, строения и средства капиталовложения. Другой сферой, вызывающей озабоченность, которая за последние годы вышла вперед, являются возникающие в результате их коммерческой деятельности риски университетов. В течение прошлого десятилетия университеты значительно разнообразили и увеличили базу своих поступлений. В 1990 г. совокупные расходы Содружества составили около 3,65 млрд. долл. (3,4 млрд. без ПССВО), т.е. 75% суммы сектора доходов (4,86 млрд. долл.). В 2001 г. расходы Содружества составили 6,2 млрд. долл. (4,4 млрд. без ПССВО) – 61% суммы 22 Использование материала возможно только с разрешения ГУ-ВШЭ

сектора доходов (10,18 млрд. долл.). Рост поступлений из неправительственных источников весьма значителен, так как за этот период они возросли в четыре раза – с 0,96 млрд. долл. до 3,8 млрд. долл. 4.1 Развитие финансового менеджмента и вопросы руководства Государственные университеты сталкиваются с возрастающей конкуренцией со стороны частных поставщиков высшего образования и других университетов, как на национальном, так и на международном уровне. То, что целый ряд развитых стран мира, таких как Австралия, Соединенное королевство, Германия, Италия, Япония, Корея и Новая Зеландия осуществляют либо готовятся к серьезному пересмотру системы высшего образования, не является простым совпадением. Существует предположение, что обучение на протяжении жизни, международная конкуренция в сфере высшего образования и возрастающий спрос на качественное образование, вероятно, приведут в течение следующего десятилетия к радикальным переменам в финансировании и руководстве высшими учебными заведениями. На местном уровне политика правительства также была направлена на поощрение конкуренции в секторе высшего образования и расширение выбора в получении образования. Это находит свое выражение в том, что большая часть финансирования исследований распределяется на основе формул, исходящих из показателей практики образования, через тендерный конкурс. В 2001 г. Содружество также распределило 2 тыс. студенческих мест посредством процедуры конкурсных оценок. Университеты больше, чем прежде сталкиваются с бюджетной неопределенностью, с возросшим риском не получить бюджетных поступлений в размере, достаточном, чтобы покрыть запланированные расходы. Государственные университеты с различной степенью успеха встретили вызов диверсификации поступлений. Большинство из них увеличили свой неправительственный доход привлечением к существующей деятельности частной помощи, а также переключением на новую деятельность. Хотя диверсификация поступлений произошла не за счет общественной деятельности университетов, она изменила природу академического образовательного процесса. Существует, однако, представление о том, что государственные университеты могли бы сместить акцент с поставки общественных услуг на получение частной выгоды. Возникло беспокойство по поводу использования государственных фондов в коммерческих целях и подозрение, что в отношении коммерческих подразделений университетов осуществляется недостаточный государственный финансовый контроль. Коммерческая деятельность университетов приобретает большую значимость в связи с ее ролью в формировании базы поступлений университета, в развитии и поддержании университетами конкурентной планки. В широком смысле коммерческая деятельность может быть разбита на категории: оплачивающие обучение студенты; оплачиваемые краткие учебные курсы; услуги в поддержку академических программ (например, экскурсии, уход за ребенком, медицинские центры, библиотека, спортивное оборудование); вспомогательные операции (театры, галереи искусств, музеи); другие услуги (например, печатание, книжные магазины, пользование компьютером, консультирование); коммерческие исследования (например, контрактные исследования, научные консультации, лабораторные/полевые испытания, коммерциализация интеллектуальной собственности); и реальная собственность. Университетам требуется иметь прозрачную систему финансовой отчетности и старший штат сотрудников с высокой управленческой и финансовой подготовкой. Ответом университетов было укрепление управленческой коммерческой экспертизы штата их старших сотрудников, отвечающих за коммерческую деятельность. Университетам придется также бороться со следующими рисками как: - Коммерческие – риски неопределяющего участия в коммерческих организациях, которые не полностью контролируются университетами; 23 Использование материала возможно только с разрешения ГУ-ВШЭ

- Финансовые – потенциальная потеря капиталовложений, ответственность перед государством, служебная небрежность, диффамация и утрата собственности; - Ущерб для репутации – снижение требований к процедуре поступления в вуз и в оценке знаний абитуриентов из-за рубежа, снижение качества внешних/лицензионных операций; - Юридические – нарушения, неуставные действия, деятельность вне регламента и/или вне правового поля, несоблюдение требований отчетности и нарушение беспристрастности конкурсных экзаменов путем сокращения предоставления услуг. Большинство университетов создали механизмы управления рисками и отчетности по финансовой работе вуза. Им удалось разработать более прозрачные процедуры решения вопросов, относящихся к коммерческим операциям – декларацию о финансовых отчислениях, тендерные советы и т.д. Некоторые могут возразить, что университеты были заняты диверсификацией их основных поступлений и коммерческой деятельности, чтобы понизить риск чрезмерной зависимости от правительственного финансирования. Однако в понимании общественности, возрастающий крен университетов в коммерцию может подвергать их рискам более высокого порядка. При том, что государственные университеты добились успеха в ряде областей, необходимо продолжать концентрировать усилия на: - развитии и проведении стратегии увеличения поступлений и сохранения расходов в пределах возросших поступлений; - совершенствовании финансовой и управленческой систем для лучшего осмысления затрат и для совершенствования передачи финансовой информации; - управлении финансовыми и качественными рисками, связанными с расширением и диверсификацией источников поступлений; - управлении финансовыми и качественными рисками, связанными с увеличением, особенно небольшими вузами, числа студентов, оплачивающих обучение, и на лицензионном регулировании по обслуживанию таких студентов; - руководстве программами поддержания инфраструктуры активов и расходования капиталов; - эффективном управлении коммерциализацией интеллектуальной собственности. 4.2 Решение вопросов финансового менеджмента и руководства На озабоченность общественности правительства штатов/территорий отреагировали ужесточением режима отчетности о коммерческой деятельности университетов. Главные аудиторы штатов взяли на себя ведущую роль в отстаивании применения к университетам строгих регламентационных требований и норм отчетности. Может показаться иронией то, что требования отчетности по университетам растут в то время, когда доля их поступлений из правительственных источников сокращается. Однако по мере того, как университеты все больше вовлекаются в деятельность коммерческого плана, правительства, осознавая возрастающие риски, склоняются к ужесточению регламентационного контроля. В тех случаях, когда сомнения возникали по вопросам руководства университетом или его финансового менеджмента, правительства штатов незамедлительно назначали по этим вопросам инспекцию или аудит и по результатам принимали меры. Недавние проверки касались таких вопросов как открытие за рубежом университетских кампусов, применение систем учета студентов, новых систем финансового менеджмента и частная работа штата университета. Содружество, со своей стороны, полагается на свою структуру финансового контроля, чтобы убедиться в том, что фонды используются в тех целях, для которых они были предназначены: - аудиторские финансовые декларации подтверждает учет предоставленных Содружеством фонды; 24 Использование материала возможно только с разрешения ГУ-ВШЭ

- Главный исполнительный директор подтверждает, что фонды использованы в целях, для которых они предназначались; - статистические отчеты университетов содержат детальную информацию о студентах, которая убеждает Содружество в том, что университеты предоставили услуги (например, в отношении мест), под которые было проведено финансирование; - данные уточняются/сопоставляются с данными ПССВО из Австралийского налогового управления и с внутренней документацией ДОПП. Подготовка Образовательных профилей, особенно дискуссии с университетами и правительствами штатов/территорий, обеспечивает Содружеству возможность быстро реагировать на всякого рода возникающие проблемы финансового менеджмента. Содружество, будучи крупнейшим финансирующим органом, располагает значительным набором средств воздействия на университеты. Министр Содружества обладает юридическими полномочиями отказывать в финансировании или добиваться прекращения финансирования университетов, но маловероятно, что воспользуется ими. По существующему убеждению, карательные меры, особенно отказ в финансировании, вряд ли будут действенными и не только затронут студентов, но и нанесут ущерб долгосрочным интересам вузов. Содружество настойчиво утверждало свою концепцию автономии вузов и не вмешивалось непосредственно в дела университетов. Скорее, оно пыталось стимулировать повышение эффективности менеджмента в секторе высшего образования посредством специальных инициатив: от целевого финансирования и финансовой поддержки до улучшения практики публикаций об исследованиях. Предоставляя финансирование, Содружество стремится убедиться в том, что в ответ на университет, насколько это возможно, эффективно использует получаемые от Содружества фонды. При отсутствии такой убежденности, оно в сотрудничестве с университетом и соответствующим правительством штата будет работать над достижением желаемых результатов. Существует некоторое политическое напряжение в отношениях между Содружеством и штатами. Отдельные университеты также могут сдерживаться или ставиться в невыгодные условия законодательными, административными и политическими мерами штатов. Возможно, в контексте современного политического мышления на двух правительственных уровнях будет необходимо реорганизовать систему руководства самих университетов. Некоторые штаты могут предпочесть более жесткое регулирование и активный контроль над коммерческими операциями университетов тогда, как другие окажутся более либеральны. Такие различия подходов в регулировании могут в некоторых штатах отразиться на конкурентоспособности университетов. Хотя Содружество не делало попыток непосредственного вмешательства во внутренние дела университетов, у правительств штатов дело обстоит иначе. Существует беспокойство, что чересчур большой контроль со стороны правительства штата может привести к смещению руководящих полномочий от руководящих органов университета к правительству штата. Однако последнее развитие событий указывает на конвергенцию подходов на двух правительственных уровнях, а также сближение в юрисдикционных вопросах относительно рассмотрения автономии вузов и к ответственности руководящих органов вуза за решение внутривузовских проблем. Находит отклик идея меньшего вмешательства в университетские дела со стороны правительств различных уровней, в пользу более эффективного самоуправления. 4.3 Будущие направления – финансовый менеджмент и управление Действующее регулирование неоднозначно в отношении полномочий Содружества/штата. Совместная ответственность за сферу высшего образования, которую делят между собой Содружество и штаты/территории, будет продолжать представлять некие уникальные вызовы, и было бы нереалистично ожидать, что современное административное и отчетное регулирование их преодолеет. 25 Использование материала возможно только с разрешения ГУ-ВШЭ

Ожидается, что по итогам Обзора Содружество будет добиваться создания унифицированного юридического протокола о руководстве университетами и совместимости соблюдения требований с рекомендациями по отчетности. Может также оказаться вероятным, что в рамках Совета министров по вопросам занятости, образования и профессиональной подготовки продолжится работа в данном направлении. Таким образом, министры Содружества и штата могли бы, работая в духе сотрудничества, разрешать возникающие серьезные проблемы. 5. КРИТИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ СОВРЕМЕННЫХ ПОДХОДОВ 5.1 Финансирование высшего образования Как изложено в разделе 1.3, действующая структура финансирования основывается на предоставлении единого операционного гранта при условии, что университеты в данном учебном году предоставляют оговоренное минимальное количество мест. Учебный компонент операционного гранта сложился во многом исторически. С тех пор, как в 1990 г. была введена Относительная модель финансирования и коррективы к ней, объем операционного гранта, получаемого каждым вузом в учебном году, базировался на уровне фондов, полученных в предыдущем году, (плюс повышающий или понижающий коэффициент к сумме финансирования, предоставляемого Содружеством). Финансирование в виде базового операционного гранта основывается также на показателях о приеме студентов. При этом образовательные и управленческие показатели по существу не влияют на уровень получаемого вузами финансирования. Университеты не вознаграждаются за высокую успеваемость студентов, рейтинг выпуска студентов или особые учебные результаты, как не вознаграждаются они за преподавание особых дисциплин, которые могут иметь местное или национальное значение. В Обзоре указано на то, что эти правила, действующие с 1988 г., пора пересмотреть. Особо в Обзоре отмечено, что действующий подход в предоставлении базового операционного гранта означает, что финансирование распределяется в соответствии с моделью «один подход для всех». Из-за того, что этой модели недостает гибкости, университеты получают одну и ту же сумму средств на студентов, обучающихся специальным дисциплинам, независимо от их числа, конкретных дисциплин и того, где и как обучаются студенты. В действительности, структуры университетских затрат значительно различаются из-за месторасположения, исторических преимуществ, размера масштаба работ и типа предлагаемых услуг. Таким образом, главные трудности, создаваемые действующей системой финансирования высшего образования заключаются в ее негибкости и недостаточной прозрачности. Обзор, как ожидается, прольет свет на решение этих проблем. 5.2 Отчетность и мониторинг вузов В настоящее время процедуры отчетности Содружества ориентированы на то, чтобы, по крайней мере, минимально обеспечить потребности высшего образования, обеспечить его качество и экономное использование университетами своих фондов. Кроме того, Содружество стремится убедиться в следовании нормам в обеспечении равного и прозрачного доступа в университеты для студентов из всех слоев общества, в исследовательских усилиях университетов и в принятии стратегических решений. Содружество обеспечивает государственную отчетность в своем финансировании прежде всего в процессе формирования Образовательных профилей, процедурой обоснования других специальных целевых грантов и выполнением других требований отчетности. В качестве элемента в процессе формирования Образовательных профилей Содружество собирает данные за трехлетие и документацию по планированию в ряде областей, описанных в разделе 3.1.1. 26 Использование материала возможно только с разрешения ГУ-ВШЭ

Содружество собирает также сведения о студентах (включая прием в вуз, учебную нагрузку, учебные курсы, академические общества, ПССВО, Программу займов для обучения в магистратуре, комплектование подразделений и курсов вузов, декларации об оплате спецкурсов); о штате (включая сведения о полной, частичной занятости и временной работе, о поле и возрасте); об исследовательской деятельности (публикации, источники и размеры дохода); о финансах (ежегодные аудиторские финансовые декларации и финансовая статистика). Сведения о студентах, штате и финансах университетов публикуются Содружеством и открыты для изучения общественности. В плане отчетных процедур Содружество также требует от университетов специального отчета о программах, по которым они получают финансирование через АКУА, в соответствии с Актом об образовательных услугах для зарубежных студентов. Нынешние процедуры отчетности по финансированию высшего образования выросли из контекста финансирования Содружеством университетов в условиях наличного расчета по «входным данным» (например, заработная плата, капитал). Процесс формирования профиля для университетов является важным средством описания своей деятельности и того, как они используют фонды Содружества. Необходимо признать, что многое из требуемого по сведениям и документации по планированию оказалось полезным и помогло побудить университеты создать за эти годы должные процедуры управления. Тем не менее, акцент на процедурах согласования и недостаточно крепкая структура отчетности, основанной на показателях функционирования, создали трудности в двух областях: излишние требования университетской отчетности и неудача попыток развить в университетах эффективное самоуправление. Процедуры отчетности и многое из существующих отчетных требований были созданы в конце 1980-х гг. и за эти годы их объем и масштаб возросли. В секторе высшего образования растет озабоченность увеличивающимся бременем согласований. В своих представлениях к Обзору университеты критиковали огромное количество отчетных требований и бремя согласований. Правительство Содружества ответило на эту критику, пояснив в рамках подготовки Обзора, что сокращение волокиты и неповоротливых бюрократических процедур, навязанных университетам в рамках действующих регламентов, будет приоритетом. Во-вторых, Образовательные профили и отчеты об использовании грантов не сфокусированы на результатах и не поощряют университеты развивать стратегии результативности. Хотя в течение многих лет ориентирами финансирования Содружества было «число мест» (или «выходные показатели»), структура отчетности оставалась сфокусированной на «согласовании» и «соответствии», нежели на «реальной деятельности» или на «отчетности для результатов». Процесс Образовательных профилей можно было бы перестроить, чтобы улучшить систему отчетности. Взамен опоры на представляемые университетами отчеты и планы этот процесс необходимо концентрировать на двусторонних обсуждениях, предметом которых были бы проблемы финансовой и организационной деятельности и доклад о сопоставимых результатах. Более четко ориентированное формирование Образовательных профилей помогло бы также Содружеству в развитии системы высшего образования на основе многообразия, специализации и регионализма. В нынешнем формате процессу Образовательных профилей недостает гибкости, необходимой для установления различий между университетскими структурами, в предложении заданий и курсов. Чтобы добиться в университетах улучшенного «корпоративного правления» и «государственной отчетности», Содружество может остановить выбор на структуре отчетности, которая включает «соответствие» (юридическое, этическое и должный административный механизм) и « реальную деятельность» (эффективность). Реальная деятельность могла бы оцениваться по эффективности в отношении организационных итогов. 27 Использование материала возможно только с разрешения ГУ-ВШЭ

Действия институтов направляются процедурами отчетности или же результаты оказываются непредсказуемыми. Например, не было бы преувеличением сказать, что действующая система отчетности внесла вклад в процесс унификации вузов. Пока для стимулирования работы вузов по достижению наилучшей отдачи от государственного инвестирования можно было отстаивать систему отчетности, основанную на «реальной деятельности» (например, на итогах и выходных данных), меры по «согласованию» также необходимы для контроля и обеспечения защиты значительных государственных инвестиций. Такие элементы действующей системы отчетности, как проводимый правительственным аудитором внешний аудит отчетности по финансовым декларациям и процедура обоснования фондов, должны быть сохранены и усовершенствованы. Без особой бюрократической волокиты усовершенствования могут быть проведены во многих областях учета и отчетности на основе принципов эффективного самоуправления вузов и оценки результатов политики Содружества. От университетов, например, может потребоваться информировать Содружество о всякого рода значительных событиях или вопросах, которые будут серьезно влиять на деятельность или репутацию университета, либо представлять интерес для Содружества. Ориентирами для развития системы отчетности университетов, с целью защиты вкладчиков и обеспечения компетентного руководства может послужить система отчета, введенная для государственных компаний Законом о корпорациях, реестровые правила Австралийской биржи средств защиты и Австралийская комиссия по средствам защиты и капиталовложениям. У университетов могут также запросить наличие четко изложенных принципов и критериев относительно инвестиций, заимствований и расходования капиталов. Университеты и контролируемые ими организации являются объектом аудиторской проверки Главным аудитором штата. Однако таким объектом не являются не контролируемые университетами вспомогательные и совместные предприятия. Эти организации должны быть сертифицированы по наличию внутреннего финансового контроля и процедур проверки. 5.3 Механизм управления Как уже было изложено в разделах 4.1 и 4.2, университеты в настоящее время сталкиваются с серьезными вызовами в сфере управления. Возросшая конкуренция и рост коммерческой активности заставляют университеты располагать процедурами прозрачной отчетности и возможностями сильного финансового менеджмента, чтобы избежать повышенных рисков. Современное обеспечение финансового менеджмента и эффективного руководства университетами многослойно, поскольку правительства Содружества, штата/территории и университеты – все выполняют различные, но иногда повторяющиеся и обременительные роли. Уже сама эта разделенная ответственность создает Содружеству проблемы, которые в будущем будут только множиться. Например, Содружество озабочено тем, что многие руководящие органы университетов слишком велики (до 35 членов) и включают членов, которые представляют групповые интересы либо являются представителями Министра, вице-губернатора или иными специальными назначенцами. Членам руководящих органов часто недостает специальных навыков, необходимых для эффективного руководства коммерческой деятельностью вузов (см. раздел 1.4). От руководящих органов также следует потребовать, чтобы вузы развивали и применяли стратегию управления рисками, процедуру отчетности и внутренний контроль в отношении своих коммерческих предприятий. Для руководства университетом можно было бы разработать и единообразный в масштабах страны протокол. Без сотрудничества соответствующих правительств штата/территории возможности для проведения таких изменений в руководящих органах и в механизме управления будут весьма ограничены. 28 Использование материала возможно только с разрешения ГУ-ВШЭ

Правительство Содружества отдает предпочтение поддержке в университетах эффективного самоуправления и снижению требований, предъявляемых университетам изза не вызываемых необходимостью отчетных формальностей. Эффективное самоуправление влечет за собой большую автономию и ответственность вуза. Это создаст Содружеству новые вызовы в обеспечении защиты значительных прошлых и текущих государственных капиталовложений и в их наилучшем использовании. Если улучшенной системы государственной отчетности и усовершенствованного управления и процедур финансового менеджмента предстоит добиваться снижением регламентационного бремени, то по ряду специфических областей Содружеству и штатам/территориям придется заключить соглашения. Обзор осветит, по крайней мере, некоторые из этих ключевых вопросов финансового менеджмента и управления. ДОПОЛНЕНИЕ (Май 2003 г.) Ответ правительства на Обзор был дан 13 мая 2003 г. в виде части бюджета на 20032004 гг. Пакет реформ «Наши университеты: поддерживая будущее Австралии» закладывает основание для 10-летней перспективы австралийского высшего образования, благодаря дополнительным капиталовложениям Содружества в этот сектор в течение более 4 лет на сумму около 1,5 млрд. долл. Все детали этого пакета содержатся в Интернете: http://www.backingaustraliasfuture.gov.au/review.htm. Пакет реформ представляет собой интегрированный набор более 60 инициатив и предмет законодательного освоения. В случае их принятия парламентом, реформы приведут к далеко идущим переменам в системе высшего образования Австралии и, как это изложено в данном докладе, сделают ненужным многое из действующего финансового регулирования. Дополнение посвящено только трем аспектам этой реформы, которые более соответствуют данному докладу – ключевым принципам реформы; новой структуре отчетности; механизму университетского управления. Ключевые принципы Правительственный пакет реформ основывается на четырех ключевых принципах. 1. Устойчивость - Повышение способности привлекать неправительственные поступления; - Подведение прочной политической основы; - Повышение финансирования со стороны Содружества по количеству мест; - Дополнительная поддержка региональным университетам; - Расширение спектра образовательных услуг; - Повышение гибкости в управлении вузами; - Приведение образовательных программ в соответствие с нуждами рынка труда. 2. Качество - Обеспечение положения, при котором бюджетные места финансируются в достаточной мере для поддержания качественных образовательных стандартов; - Совершенствование качества процесса обучения; - Создание стимулов для развития сотрудничества между вузами, бизнес-структурами и местными сообществами; - Новая структура отчетности. 3. Равные возможности - Никаких расходов для студентов при поступлении в вуз (для государственных и аккредитованных частных вузов); - Повышение доступности студенческих займов; - Возрастающее участие и получение образования в системе высшего образования для социально незащищенных групп населения; 29 Использование материала возможно только с разрешения ГУ-ВШЭ

- Стимулирование студентов к обучению специальностям, представляющим национальный приоритет; - Дополнительные, оплачиваемые Содружеством, учебные места; 4. Многообразие - Дифференцирование по структуре, миссии, целям, по предлагаемым учебным курсам, исследовательским силам и партнерству; - Создание набора целевых прагматических стимулов, неформальных процедур; Новая система отчетности (Система оценки вузов) Для поддержания новых правил финансирования, предложенных в пакете реформ «Поддерживая будущее Австралии», Содружество введет для высших учебных заведений Австралии новую систему отчетности. Эта новая система отчетности, которая с 2004 г. заменит существующую процедуру формирования Образовательных профилей, основывается на двусторонних стратегических отношениях с каждым вузом и подкрепляется «Системой оценки вузов», которая ясно формулирует отчетные требования Содружества. Механизм будет применяться ко всем вузам, получающим финансирование Содружества. Система оценки вузов (СОВ) способствует также реализации обязательства Содружества по снижению объема отчетной документации, требуемой от вузов. С помощью этой системы производится общая оценка достижений вуза на основе количественных и качественных данных, полученных от университетов и из внешних источников. СОВ базируется на ответственности Содружества за обеспечение качества преподавания в финансируемых им вузах и соблюдение ими юридических обязательств. C помощью СОВ производится общая оценка достижений вуза на основе количественных и качественных данных, полученных от университетов и из внешних источников. Оценка вуза Содружеством будет формировать основу стратегического диалога между ДОПП и отдельным вузом. Структура имеет четыре принципиальных элемента. 1. Организационная устойчивость Содружеству необходимо убедиться в том, что финансируемые им вузы способны предоставлять услуги. Сюда входит: - Руководство и стратегическое направление; - Управление рисками; - Финансовая отчетность. 2. Достижения в предоставлении высшего образования Степень участия и вклада вузов в достижение поставленных правительством целей высшего образования. Сюда входит: - Предоставление студенческих мест и степень удовлетворения вузом спроса; - Распределение мест по курсам и дисциплинам; - Адекватность доступа студентов и их поддержки; - Исследовательская деятельность и ее соотнесенность с миссией и спецификой вуза. 3. Качество продукции Оценка Департаментом качества выводится по ряду показателей, уже используемых в секторе высшего образования. Сосредоточиваясь на результатах деятельности вуза, он будет использовать сведения, полученные Агентством австралийских университетов по качеству. 4. Соблюдение требований Оценкой соблюдения требований обеспечивается отчет вузов по полученным фондам и следование вузов юридическим нормам. Требуемая в рамках СОВ информация собирается ежегодно и используется систематически при формировании Содружеством оценки вузов. Подробный двусторонний диалог между ДОПП и отдельными вузами имеет место лишь раз в два года, если не возникает особой необходимости в дополнительных встречах (например, по поводу озабоченностей в связи с оценками). Обсуждения будут концентрироваться как на срочных 30 Использование материала возможно только с разрешения ГУ-ВШЭ

вопросах, так и на перспективных стратегических инициативах. Они также послужат форумом для обмена информацией о «передовом практическом опыте». С помощью Соглашений о финансировании для каждого вуза ежегодно устраиваются переговоры о местах для студентов. По крайней мере один раз в два года (или по требованию) должностные лица ДОПП, компетентные в таких специфических областях высшего образования, как социальное равенство, качество и финансовый анализ, будут по отдельности посещать вузы, чтобы достичь лучшего понимания специфических вузовских проблем и развить профессиональную сеть. В результате этих шагов с каждым из университетов будут возникать более тесные связи и сотрудничество, нежели в рамках действующих Профильных процедур. Механизм управления Концепция «Поддерживая будущее Австралии» включает инициативы по совершенствованию управления университетами. Содружество разработало для государственных высших учебных заведений набор Национальных протоколов об управлении. Эти протоколы выстроены на результатах Обзора управления университетами, подготовленного Правительством Виктории (2002 г.) и подготовленного под руководством Дэвида Гоура (1995 г.) Обзора менеджмента в высшем образовании. Протоколы укрепляют управление университетами тем, что повышают ответственность университетских советов в наблюдении за коммерческой деятельностью, требуя от них проявлять эту ответственность гласным образом, обеспечивая государственные интересы. Протоколы были выработаны с учетом лучших действующих на практике моделей, по рекомендации как университетских, так и деловых кругов. В них требуется, чтобы университеты четко определили обязанности членов университетского совета и имели для членов совета подготовленную официальную программу профессионального развития. Члены совета должны быть «доверенными лицами» вуза и действовать исключительно в интересах университета, а не быть делегатами или представителями какого-либо избирательного округа. Совет в количестве не более 18 членов будет иметь в своем составе по меньшей мере двух финансовых и одного коммерческого эксперта. Большинство членов не будут входить в состав штата университета. Повышения финансирования Содружеством будет зависеть от выполнения этих протоколов и требований организационной реформы. Новое законодательство определит основные принципы этих условий финансирования, а соблюдение норм будет контролироваться Соглашениями о финансировании, по поводу которых Содружество ведет переговоры отдельно с каждым вузом. Вузам понадобится согласовывать и выполнять те части протоколов, которые законодательно отнесены к их компетенции. Каждому штату и территории потребуется согласовать и выполнять части протоколов, относящиеся к их компетенции, включая принятие соответствующего законодательства, если в рамках своей юрисдикции вузы вправе получать дополнительное финансирование. В законодательство, касающееся двух вузов под непосредственным контролем Содружества – Австралийский национальный университет и Австралийский мореходный колледж – также будут внесены поправки с целью привести в соответствие их механизм управления положениями Национальных протоколов.

31 Использование материала возможно только с разрешения ГУ-ВШЭ