Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в

Отделение общественных наук РАН Институт государства и права РАН Институт научной информации по общественным наукам РАН Государственный университет — Высшая школа экономики Федеральная антимонопольная служба России Центр проблемного анализа и государственноуправленческого проектирования

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

Материалы Всероссийской научно-практической конференции (Москва, 10 апреля 2007 г.)

Москва Научный эксперт 2007

УДК 346.546(063) ББК 67.401ф Г 72

Редакционно-издательская группа: С. С. Сулакшин (руководитель), В. Э. Багдасарян, М. В. Вилисов, Ю. А. Зачесова, Н. К. Пак, О. А. Середкина, А. Н. Чирва Г 72

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации / Материалы Всероссийской научно-практической конференции (Москва, 10 апреля 2007 г.) — М., Научный эксперт, 2007. — 344 с. В книгу вошли доклады и выступления участников Всероссийской научно-практической конференции, рассмотревшей одну из ключевых проблем экономики — конкурентоспособность России. Конкуренция — особое свойство рынка, создающее дополнительные мотивы для хозяйствующих субъектов: стремление повышать эффективность производства, выводить на рынки новые виды товаров, услуг; снижать издержки производства. Эти и другие проблемы нашли отражение в выступлениях участников конференции. Материалы докладов и выступлений публикуются в авторской редакции. Издание предназначено для политиков, руководителей государственных органов, представителей законодательной власти, ученых, преподавателей вузов. УДК 346.546(063) ББК 67.401ф

© Научный эксперт, 2007

Информационное письмо Отделение общественных наук РАН Институт государства и права РАН Институт научной информации по общественным наукам РАН Государственный университет — Высшая школа экономики Федеральная антимонопольная служба России Центр проблемного анализа и государственноуправленческого проектирования проводят

Всероссийскую научно-практическую конференцию

«Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации» (Москва, 10 апреля 2007 г., новое здание Президиума РАН) Председатель конференции — Якунин В.И., к.пол.н., научный руководитель Центра проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования. Председатель программного комитета конференции — Макаров В.Л., академик РАН, академик-секретарь Отделения общественных наук РАН. Сопредседатели программного комитета конференции: Лисицин-Светланов А.Г., д.ю.н., директор Института государства и права РАН; Пивоваров Ю.С., академик РАН, директор ИНИОН РАН; Кузьминов Я.И., ректор Государственного университета — Высшей школы экономики; Артемьев И.Ю., руководитель Федеральной антимонопольной службы России. Председатель оргкомитета конференции — Сулакшин С.С., д.пол.н., д.физ.-мат.н., генеральный директор Центра проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования. Заместители председателя оргкомитета: Фонарева Н.Е., к.э.н., ст. н.с., адвокат, член НП Московской коллегии адвокатов «Софос Кватро»; Тотьев К.Ю., к.ю.н., профессор кафедры гражданского и предпринимательского права Государственного университета — Высшей школы экономики. 3

На конференцию выносятся следующие вопросы: I. Законодательная перспектива 1. О разработке Государственной концепции конкурентной политики в Российской Федерации. 2. О разработке Конкурентного кодекса Российской Федерации. II. Конкуренция как фактор экономического развития 1. Государственная конкурентная политика и ее роль в решении экономических проблем России: инструменты, возможности, ограничения и проблемы. 2. Административные барьеры и конкуренция. 3. Проблемы внутренней конкурентоспособности экономики России. 4. Вступление России в ВТО и проблемы внешней экономической конкуренции. 5. Проблема доминирования на российских рынках. 6. Малый и средний бизнес как фактор развитости конкурентной среды и отношений. III. Нормативно-правовое обеспечение конкуренции 1. Российское антимонопольное законодательство: современное состояние и направления совершенствования. 2. Правовые модели антимонопольного регулирования и стимулирования развития конкурентных отношений. 3. Тенденции развития европейского законодательства и российские правила о конкуренции. 4. Проблемы анализа и применения составов нарушений антимонопольного законодательства. 5. Рассмотрение дел о нарушениях антимонопольного законодательства. 6. Теневая экономика и конкуренция.

4

Учреждения и организации, принявшие участие в конференции АНО «Институт проблем естественных монополий»; Ассоциация строителей России; ВПО «Сибирская академия государственной службы»; Всероссийская государственная налоговая академия; Высший Арбитражный Суд Российской Федерации; Государственный университет — Высшая школа экономики; Институт государства и права РАН; Институт истории естествознания и техники Российской академии наук; Институт проблем передачи информации (ИППИ) РАН; Институт экономики и организации промышленного производства СО РАН; Институт экономики РАН; Иркутский государственный университет; Международная юридическая компания «ДЛА пайпер рус»; Московская коллегия адвокатов; Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова; НП «Национальная лига субъектов оценочной деятельности»; ОАО «Агрохимбанк»; Оргкомитет Всемирного экономического форума в Давосе; Орловская региональная академия государственной службы; Приволжский филиал ФГУ «Центр рыночной информации АПК»; Российский государственный торгово-экономический университет; Российский университет дружбы народов; Сибирский университет потребительской кооперации, г. Новосибирск; Федеральная антимонопольная служба Российской Федерации; Фонд «Бюро экономического анализа»; Центр проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования. 5

Президиум Всероссийской научно-практической конференции Фото вверху (слева направо): Председатель конференции В.И. Якунин открывает заседание; К.Ю. Тотьев, профессор Государственного университета – Высшей школы экономики; И.Ю. Артемьев, руководитель Федеральной антимонопольной службы РФ; С.С. Сулакшин, председатель оргкомитета конференции; В.Л. Макаров, председатель программного комитета конференции, академик РАН; Н.Е. Фонарева, член Московской коллегии адвокатов Фото внизу (слева направо): К.Ю. Тотьев, И.Ю. Артемьев, В.И. Якунин, С.С. Сулакшин

6

В президиуме конференции: В.И. Якунин, С.С. Сулакшин

Своими мыслями по проблемам российской экономики делится с участниками конференции академик В.Л. Макаров 7

В зале заседаний. Злободневная проблематика конференции вызывала заинтересованную реакцию 8

Доклад научного руководителя Центра проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования, кандидата политических наук В.И. Якунина вызвал живой интерес у участников конференции

С докладом по проблемам конкурентоспособности России выступил генеральный директор Центра проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования, доктор политических наук, доктор физико-математических наук С.С. Сулакшин 9

На трибуне руководитель Федеральной антимонопольной службы России И.Ю. Артемьев

Выступает А.Е. Шаститко, генеральный директор Фонда «Бюро экономического анализа» 10

Ю.Ю. Горячева, судья Высшего Арбитражного Суда РФ

С.Б. Авдашева, профессор Государственного университета — Высшей школы экономики

О.М.Олейник, профессор Государственного университета — Высшей школы экономики

11

В перерывах между заседаниями: участники конференции интересуются книгами, продолжают дискутировать по волнующим проблемам… 12

Конкуренция как фактор рыночного прогресса В.И. Якунин (Москва) Уважаемые участники Всероссийской научной конференции, разрешите приветствовать вас от имени ее программного и организационного комитетов! Организаторами настоящей конференции выступили Отделение общественных наук РАН, Федеральная антимонопольная служба РФ, Государственный университет–Высшая школа экономики, Институт научной информации по общественным наукам РАН, Институт государства и права РАН и Центр проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования. Тема конференции обозначена с учетом актуальности существующей в нашей жизни серьезнейшей проблемы: «Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации». Почему вниманию научного и практикующего сообщества, федеральным исполнительным органам Российской Федерации предлагается сегодня такая тема? Россия второй десяток лет находится в условиях экономических реформ. Изменилось в стране очень многое: формы собственности, параметры бюджета Российской Федерации и субъектов федерации, местного самоуправления. Созданы многие новые предприятия негосударственной формы собственности, занимают свою нишу крупнейшие транснациональные корпорации России — ее естественные монополии. Мне, как руководителю одной из крупнейших компаний страны, естественной монополии в области железнодорожных пассажирских и грузовых перевозок, как никому другому, близка эта тема. Непросто идет преобразование структуры хозяйствующих субъектов в стране, непростые вопросы встают и в связи с вхождением российской экономики в мирохозяйственные связи — грядущим вступлением во Всемирную торговую организацию. К сожалению, в конце ХХ в. в экономике страны накопилось очень много диспропорций — финансовых, структурных, внешнеэкономических. Они отягощают процедуры и процессы экономических реформ, затрудняют выход на новые параметры эффективности национальной экономики России. У нас не самые эффективные мотивации рабочей силы в стране, существует недостаток высококлассного менеджмента и эффективных руководителей крупных компаний. Имеются большие проблемы с финансами, особенно инвестиционного долгосрочного назначения. Все эти вопросы стоят в актуальной повестке дня российских преобразований. Якунин Владимир Иванович, кандидат политических наук, научный руководитель Центра проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования.

13

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

Однако необходимо выделить один из ключевых механизмов, который рыночная экономика, по сравнению с административной, может привносить в хозяйственную деятельность, — это конкуренция. Конкуренция — особенное свойство рынка, которое создает дополнительные, очень действенные мотивы хозяйствующих субъектов: стремление повышать свою эффективность; выводить на товарные рынки новые виды товаров, продукции, услуг; снижать свои издержки. В целом этот механизм позволяет на более высоком уровне обеспечить потребности населения страны и инвестиционных потребителей промежуточных товаров и сделать нашу страну более успешной в мирохозяйственных связях. Не случайно Президент России, актуализируя текущие задачи экономических реформ, нашего экономического развития, говорит о том, что необходимо уйти от монохарактера внешнеэкономических связей, от сырьевого облика российской экономики. Что это значит? Это значит, что те виды экономической деятельности, которые мы можем называть более наукоемкими, более интеллектуально емкими, которые в целом формируют современный тип экономики знаний, должны стать более развитыми, должны занять нишу валового производства бóльшего объема в структуре национальной экономики России, получить кадровое и инвестиционное обеспечение и выйти на уровень требований современных экономик. Одно из этих требований — быть успешным, взаимодействуя с себе подобными на товарных рынках, т. е. с производителями сходной продукции. И здесь, в силу открытости российской экономики, речь идет в том числе и о производителях-нерезидентах. Выиграть это соревнование, эту конкурентную борьбу за потребителя непросто. Наряду с уже перечисленными факторами конкурентоспособности хозяйствующих субъектов стоит акцентировать такой макрофактор, как нормативно-правовая среда, национальное законодательство. Российскому конкурентному законодательству всего полтора десятка лет. Зарубежное право в этой сфере развивалось более 100 лет, и нам поневоле приходится догонять Запад ускоренными темпами. В связи с этим следует отметить усилия по развитию соответствующей области права, предпринимаемые Правительством РФ и специальным, официально уполномоченным органом исполнительной власти — Федеральной антимонопольной службой России, которая участвует в организации сегодняшней конференции. Не так давно введен в действие Федеральный закон «О защите конкуренции». Накапливается опыт его применения. Сказать, что все проблемы уже решены нельзя. Вероятно, очень важно задать сегодня вопросы о том, что конкретно в правовом пространстве страны мешает успешному функционированию механизма рыночной конкуренции? Что необходимо предвосхитить и успеть внедрить в российское право до момента вступления 14

В.И. Якунин. Конкуренция как фактор рыночного прогресса

России во Всемирную торговую организацию? Что требуется в связи с предстоящей серьезной диверсификацией российской экономики? Проблем возникает очень много. В частности, нас волнуют вопросы о соотношении в размерной структуре хозяйствующих субъектов РФ одновременно существующих естественных монополий, крупных государственных монополий, корпоративных монополий и среднего и малого бизнеса. На наш взгляд, еще не найдена оптимальная форма симбиоза, одновременного существования этих очень разных хозяйствующих субъектов, но мы убеждены, что ее необходимо найти. Крупные монополии, крупные предприятия — как весьма устойчивые, конкурентоспособные на мировом рынке компании, конечно же, должны развиваться в российской экономике. Естественные монополии в силу их размера, экономической динамики и будущего государственного строительства требуют уточнения правовых рамок существования. Мы уверены, что они будут нужны Российской Федерации еще очень длительное время. Вместе с тем средний класс, который опирается на малый и средний бизнес в России, развит недостаточно. Невелика доля самозанятого населения, что представляет собой важную проблему в сфере политики доходов и уровня жизни российского населения. Очевидное противоречие между крупными компаниями и малым и средним бизнесом должно разрешаться на основе нормативно-правового оптимизирования и оперативно-распорядительных мер со стороны российского правительства и уполномоченных федеральных органов исполнительной власти. Мы считаем принципиально важным, чтобы в одном творческом усилии соединялись бы знания, опыт и разработки российской науки вместе с имеющимися наработками специализированных законопроектных, правовых институтов, экспертных центров. Принципиально важно, чтобы эти разработки, идеи и предложения адресовались исполнительной власти федерального уровня. В данном случае — Федеральной антимонопольной службе России. Эта творческая эстафета, творческая связь и объединение очень важны. Научно-экспертные круги могут существенно помочь в анализе практики применения конкурентной политики государства, в общении с бизнессредой, выявляя проблемы, которые мешают экономическому развитию, формированию честной, неотягощенной коррупцией конкурентной среды, конкурентным отношениям в российской национальной экономике. Эти творческие разработки могут существенно помочь российским парламентариям, российской федеральной исполнительной власти — подправить, усовершенствовать, развить правовое поле в интересах всех перечисленных выше субъектов указанных отношений. Замечу в целом, что мы проводим уже не первую подобную целевую научную конференцию, выстраивая их в единый творческий организационный научно-экспертный мейнстрим. 15

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

Речь идет о совершенствовании методов, условий, даже целей российского экономического реформирования, строительства новой рыночной экономики. Возглавляемый нами Центр проблемного анализа и государственноуправленческого проектирования в содружестве с Российской академией наук, многими научно-экспертными коллективами стремится действовать именно в этом направлении. Мы начали реализацию синтетического проекта по научно-экспертному обеспечению идей и предложений в целях совершенствования экономического развития и модернизации экономической политики в России. В рамках этого проекта поднимается ряд актуальных тем: социальное содержание экономической политики, состояние финансовой системы страны, внешнеэкономической политики, региональной экономической политики, развитие финансовых рынков. Мы затрагиваем даже такие проблемы, как коррупция и теневая экономика. Этими темами занимаются крупные научно-экспертные коллективы, выходят труды, проводятся научные конференции. В этом году нам предстоит провести еще две научные конференции: одна связана с коррупцией и теневой экономикой в России (6 июня 2007 г.), вторая — Всероссийская научная конференция по проблемам модернизации российской экономической политики (осень 2007). Но, возвращаясь к сегодняшней теме, подчеркнем еще раз, что конкуренция, конкурентные отношения, конкурентная среда формируют одну из важнейших сфер эффективно действующей рыночной экономики. Сегодня мы сосредоточиваем внимание научного сообщества, представителей практики, исполнительной власти страны именно на этих проблемах. На сегодняшний день заявлено более полусотни докладов. Впоследствии все материалы будут изданы и широко распространены. Я надеюсь, что наше научное общение будет интересным, творческим и взаимополезным. Желаю успехов в работе на конференции!

16

О государственной конкурентной политике в Российской Федерации С.С. Сулакшин (Москва) Под государственной политикой как таковой нами понимается совокупность ценностных целей, государственно-управленческих мер, решений и действий, а также порядок реализации государственно-политических решений (поставленных государственной властью целей). Соответственно для определения содержания и структуры государственной конкурентной политики нужно конкретизировать ее ценности, ее цели и всю предложенную выше атрибутику. Прежде всего конкурентная политика выдвигает в качестве основной своей ценности конкуренцию как таковую. Под конкуренцией в узком прикладном смысле мы понимаем борьбу производителя товара (работы, услуги) за продажу произведенного товара потребителю в условиях наличия на данном товарном рынке иных, сходных по потребительским качествам, товаров (работ, услуг), производимых другими производителями. (Это же справедливо и в отношении поставщиков, реализующих товар.) Формула симметрична, поскольку существует также и борьба потребителей за покупку нужного им товара (работы, услуги) в условиях возможного монополизма потребителя. Специально подчеркнем, что широкое понимание «конкуренции», а точнее, новомодного термина «конкурентоспособность», который в последнее время употребляется к месту и не к месту, применяется к другой сфере отношений. В этом понятийном подпространстве конкурентоспособность существует без конкуренции. Термин утрачивает свой первичный строгий смысл и начинает употребляться не в экономическом контексте, а в политическом, бытовом — да каком угодно. Это не так безобидно, как кажется, потому что строгая тема конкуренции на товарных рынках как бы растворяется в неопределенности предмета анализа, свободного терминообразования. Говорят о конкурентоспособности гражданина, государства, экономики как некоего абстрактного субъекта. В данном контексте мы не используем термин «конкурентоспособность». А указанные подходы относим к совершенно иному проблемному полю. В нем, если это уточнить, конкуСулакшин Степан Степанович, доктор политических наук, доктор физико-математических наук, профессор, генеральный директор Центра проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования.

17

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

рентоспособность напрасно употребляется, потому что есть более точный и уместный термин — «успешность». Успешность государства в своих миссиях. С кем государство конкурирует? По какому поводу оно конкурирует? За политическое лидерство? Это чистая политология. За продажу оружия? Это внешняя политика, внешнеэкономическая деятельность и геополитика. При чем тут конкуренция в экономическом смысле? С кем конкурирует гражданин? С таким же гражданином на бирже труда? В общем, становится понятно, что точное понимание конкуренции в экономическом смысле помогает уберечь проблему и задачи конструирования государственной конкурентной политики от забалтывания и управленческой беспомощности. Конкурентоспособность в контексте нашей работы — это способность хозяйствующего субъекта произвести и прибыльно реализовать товар, услугу. Не более того. Следовательно, нас интересуют возможности, ответственность государства, которые этому способствуют. Соответствующее содержание и наполнит область государственной конкурентной политики. Зачем нужны конкуренция, конкурентные отношения, конкурентная среда в экономике? Главным является их потенциал как механизм, обеспечивающий технический и социальный прогресс. Это имманентное свойство рынка: продуцировать указанный механизм прогресса. Что понимается под прогрессом: мотивы и стимулы, результат их воздействия, ведущего к снижению издержек материального производства, к предложению новых видов товаров и услуг с улучшенными потребительскими свойствами, снижению цен, росту доступности благ для потребителя? Несмотря на то, что указанный механизм продуцируется рынком, его состояние и эффективность являются первейшей заботой и ответственностью государства. В конечном счете за прогресс экономики, общественное развитие, государственное строительство ответственны именно государство и власть. В этом проблемном поле существуют два различных контекста. Первый — борьба с монопольными тенденциями, которые торпедируют вышеуказанный механизм прогресса. Такая борьба осуществляется путем предупреждения, пресечения и санкций, причем превалирующими являются пресечение и санкции, но не предупреждение. Это борьба «против». Практически исключительно на этом подходе построена современная версия российской государственной политики в сфере конкуренции. Она и название имеет соответствующее — антимонопольная политика. Такое же наименование имеет и уважаемая госструктура — Федеральная антимонопольная служба России. И ее предшественник — Министерство по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства РФ — в первой части своего названия также апеллировал к антимонопольной составляющей, хотя в то время еще помнили о поддержке предпринимательства. 18

С.С. Сулакшин. О государственной конкурентной политике в Российской Федерации

Второй — существенной иной. Он отталкивается от позиции — борьба не «против», а «за». За что? За конкуренцию, конкурентные отношения, конкурентную среду. За продуктивность того самого механизма рыночного прогресса. Очевидно, что этого можно добиться путем дробления доминирующих компаний. Но столь же очевидно, что этого можно добиться, стимулируя создание новых компаний, приумножая их число. Путь дробления не оптимален, т. к. величина хозяйствующего субъекта — это фактор его конкурентоспособности в указанном выше экономическом, а не политологическом смысле. Наиболее конкурентоспособные компании — это субъекты естественных монополий, крупные транснациональные корпорации. Чем их больше, тем выше конкурентоспособность экономики страны в широком смысле. Поэтому возникает системное полагание наполнить государственную политику мерами, решениями, действиями, нацеленными на рост числа хозяйствующих субъектов. Обратимся к графику, приведенному на рис. 1.

Рис. 1. Динамика размерности в структуре промышленных хозяйствующих субъектов

19

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

Очевидно, что в последние десять лет государство, успокоившись, самоустранилось от рассматриваемой миссии и довольствуется практически полной стагнацией процесса демонополизации и развития конкурентной среды. Кроме прочего, это еще и нерешаемая социально-политическая задача создания среднего класса в стране, увеличения пока мизерной доли доходов населения за счет самозанятости. Что можно сделать, чтобы изменить ситуацию? В этом и состоит ключевой вопрос разработки государственной конкурентной политики. На рис. 2 (а, б, в) изображено так называемое проблемно-управленческое дерево государственной конкурентной политики. Ниже мы поясним, что это означает в процедурах проектирования государственной политики. Достижению целей конкурентной политики препятствуют следующие интегрированные проблемы: 1) структурные проблемы российской экономики; 2) несовершенство правового регулирования и правоприменительных механизмов; 3) низкая правовая культура; 4) теневая экономика и коррупция. Оценка экономического развития российского государства за последние годы выявляет положительную динамику в их решении. Однако существует ряд структурных проблем, которые до сих пор преодолеть не удалось. Среди основных проблем можно выделить: наследование негативного опыта административно-командной системы, неразвитость малого и среднего бизнеса, недостаточная конкурентоспособность российского бизнеса, недостатки проведенной приватизации. Если говорить о негативных сторонах, перенятых от административнокомандной системы, то прежде всего следует назвать проблемы деятельности естественных монополий в отдельных отраслях экономики. Недостаточный контроль за перераспределением собственности (при приватизации, при создании ФПГ), неэффективность предварительного контроля за созданием новых структур в результате слияния, присоединения, приобретения крупных пакетов акций привели к высокой монополизации рынков. Монополисты диктуют свои цены, навязывают свое качество, кроме того, приобретают право участвовать в системе государственного управления — словом, налицо сращивание власти и бизнеса. В мировой практике в отношении регулирования монополий применяют два подхода: «принцип запрещения», характерный для законодательств США и некоторых стран Латинской Америки, и «принцип контроля и регулирования», распространенный в объединенной Европе и Японии. В соответствии с последним, создание монополий либо заключение антиконкурентных соглашений не исключается в том случае, если это не нарушает основы рыночной конкуренции и не наносит ущерб потребителям. 20

ɐȿɅɖ ɐȿɇɇɈɋɌɖ

ɉɊɈȻɅȿɆɕ

ɋɍȻɉɊɈȻɅȿɆɕ

ɁȺȾȺɑɂ

Ɋȿɒȿɇɂə

ȼɵɫɨɤɚɹ ɦɨɧɨɩɨɥɢɡɚɰɢɹ ɪɵɧɤɨɜ

ɋɨɜɪɟɦɟɧɧɵɟ ɧɟɝɚɬɢɜɧɵɟ ɬɟɧɞɟɧɰɢɢ

ɇɟɫɨɜɟɪɲɟɧɫɬɜɨ ɦɟɯɚɧɢɡɦɚ ɪɚɡɞɟɥɟɧɢɹ ɤɨɧɤɭɪɟɧɬɧɵɯ ɢ ɟɫɬɟɫɬɜɟɧɧɨ-ɦɨɧɨɩɨɥɶɧɵɯ ɜɢɞɨɜ ɞɟɹɬɟɥɶɧɨɫɬɢ

ɋɝɨɜɨɪ

ȼɵɬɟɫɧɟɧɢɟ ɤɪɭɩɧɵɦ ɛɢɡɧɟɫɨɦ

а)

ɇɟɡɚɜɟɪɲɟ ɧɧɨɫɬɶ ɩɪɨɰɟɫɫɨɜ ɩɪɢɜɚɬɢɡɚ ɰɢɢ

ɇɢɡɤɚɹ ɩɪɚɜɨɜɚɹ ɤɭɥɶɬɭɪɚ

ɇɚ ɜɧɟɲɧɢɯ ɪɵɧɤɚɯ

Ɉɬɪɚɫɥɟɜɨɣ ɩɟɪɟɤɨɫ

Ɇɟɞɥɟɧɧɚɹ ɚɞɚɩɬɚɰɢɹ ɤ ɪɚɛɨɬɟ ɜ ɤɨɧɤɭɪɟɧɬɧɨɣ ɷɤɨɧɨɦɢɤɟ

Ɉɪɢɟɧɬɢɪɨɜɚɧɧɨɫɬɶ ɫ ɤɨɧɤɭɪɟɧɰɢɢ ɢɡɞɟɪɠɟɤ ɧɚ ɰɟɧɨɜɭɸ ɤɨɧɤɭɪɟɧɰɢɸ

ɉɟɪɟɤɨɫ ɜ ɫɬɪɭɤɬɭɪɟ ɷɤɫɩɨɪɬɚ

Ɋɟɝɢɨɧɚɥɶɧɵɣ ɩɟɪɟɤɨɫ

Ⱦɢɫɩɪɨɩɨɪɰɢɢ

ɇɟɝɚɬɢɜɧɵɟ ɩɪɨɹɜɥɟɧɢɹ ɝɨɫɭɞɚɪɫɬɜɟɧɧɨɝɨ ɜɨɡɞɟɣɫɬɜɢɹ ɧɚ ɤɨɧɤɭɪɟɧɰɢɸ

ɇɟɞɨɫɬɚɬɨɱɧɨɫɬɶ ɦɟɯɚɧɢɡɦɨɜ ɡɚɳɢɬɵ ɨɬɟɱɟɫɬɜɟɧɧɨɝɨ ɩɪɨɢɡɜɨɞɢɬɟɥɹ

ɉɫɢɯɨɥɨɝɢɱɟɫɤɢɟ ɲɬɚɦɩɵ: ɢɦɩɨɪɬ = ɤɚɱɟɫɬɜɨ

ɇɢɡɤɢɣ ɢɦɢɞɠ Ɋɨɫɫɢɢ ɧɚ ɪɵɧɤɚɯ

ɇɟɞɨɫɬɨɬɨɱɧɨɟ ɤɚɱɟɫɬɜɨ ɩɪɨɞɭɤɰɢɢ

ɇɟɞɨɫɬɚɬɨɱɧɚɹ ɤɨɧɤɭɪɟɧɬɨɫɩɨɫɨɛɧɨɫɬɶ ɪɨɫɫɢɣɫɤɨɝɨ ɛɢɡɧɟɫɚ ɧɚ ɜɧɭɬɪ. ɢ ɦɢɪ. ɪɵɧɤɚɯ

ɇɟɫɨɨɬɜɟɬɫɬɜɢɟ ɫɢɫɬɟɦɵ ɬɟɯɪɟɝɭɥɢɪɨɜɚɧɢɹ ɦɢɪɨɜɵɦ ɫɬɚɧɞɚɪɬɚɦ

ɇɟɫɨɜɟɪɲɟɧɫɬɜɨ ɫɢɫɬɟɦɵ ɫɬɚɧɞɚɪɬɨɜ ɤɚɱɟɫɬɜɚ

ɇɟɞɨɫɬɢɠɟɧɢɟ ɰɟɥɟɣ ɩɪɢɜɚɬɢɡɚɰɢɢ

Ɉɬɫɭɬɫɬɫɬɜɢɟ ɡɚɢɧɬɟɪɟɫɨɜɚɧɧɨɫɬɢ Ɇɋɍ

Ɍɟɧɟɜɚɹ ɷɤɨɧɨɦɢɤɚ. Ʉɨɪɪɭɩɰɢɹ

ɇɟɞɨɫɬɚɬɤɢ ɩɪɢɜɚɬɢɡɚɰɢɢ

ɇɟɫɨɜɟɪɲɟɧɫɬɜɨ ɫɢɫɬɟɦɵ ɧɚɥɨɝɨɨɛɥɨɠɟɧɢɹ

ɇɟɫɨɜɪɟɲɟɧɫɬɜɨ ɤɪɟɞɢɬɧɨɣ ɩɨɥɢɬɢɤɢ

Ⱥɞɦɢɧɢɫɬɪɚɬɢɜɧɵɟ ɛɚɪɶɟɪɵ

Ɉɥɢɝɨɩɨɥɢɡɚɰɢɹ ɪɵɧɤɨɜ

ɦɟɞɥɟɧɧɚɹ ɚɞɚɩɬɚɰɢɹ ɛɢɡɧɟɫɚ ɤ ɨɬɤɪɵɬɨɣ ɤɨɧɤɭɪɟɧɬɧɨɣ ɷɤɨɧɨɦɢɤɟ

ɇɟɪɚɡɜɢɬɨɫɬɶ ɫɪɟɞɧɟɝɨ ɢ ɦɚɥɨɝɨ ɛɢɡɧɟɫɚ

ɇɟɫɨɜɟɪɲɟɧɫɬɜɨ ɚɧɬɢɦɨɧɨɩɨɥɶɧɨɝɨ ɩɪɚɜɨɜɨɝɨ ɪɟɝɭɥɢɪɨɜɚɧɢɹ

Рис. 2 (а-в). Проблемно-управленческое дерево конкурентной политики страны

ɇɟɞɨɫɬɚɬɤɢ ɬɚɪɢɮɨɨɛɪɚɡɨɜɚɧɢɹ

Ɏɚɤɬɨɪɵ ɧɟɷɮɮɟɤɬɢɜɧɨɣ ɞɟɹɬɟɥɶɧɨɫɬɢ ɟɫɬɟɫɬɜɟɧɧɵɯ ɦɨɧɨɩɨɥɢɣ (ɫɭɳɟɫɬɜɨɜɚɧɢɟ ɢ ɧɟɷɮɮɟɤɬɢɜɧɨɟ ɪɟɝɭɥɢɪɨɜɚɧɢɟ)

ɇɟɝɚɬɢɜɧɵɟ ɩɨɫɥɟɞɫɬɜɢɹ ɚɞɦɢɧɢɫɬɪɚɬɢɜɧɨɤɨɦɚɧɞɧɨɣ ɫɢɫɬɟɦɵ

ɋɬɪɭɤɬɭɪɧɵɟ ɧɟɞɨɫɬɚɬɤɢ ɪɵɧɤɚ

ɋɬɪɭɤɬɭɪɧɵɟ ɩɪɨɛɥɟɦɵ ɪɨɫɫɢɣɫɤɨɣ ɷɤɨɧɨɦɢɤɢ

1. ɉɪɨɝɪɟɫɫ ɪɨɫɫɢɣɫɤɨɝɨ ɪɵɧɤɚ, ɜɧɟɲɧɢɣ ɢɦɢɞɠ ɢ ɢɧɜɟɫɬɢɰɢɨɧɧɵɟ ɪɟɣɬɢɧɝɢ Ɋɨɫɫɢɣɫɤɨɣ Ɏɟɞɟɪɚɰɢɢ. 2. ɋɨɡɞɚɧɢɟ ɢ ɪɚɡɜɢɬɢɟ ɤɨɧɤɭɪɟɧɰɢɢ ɧɚ ɜɧɭɬɪɟɧɧɢɯ ɪɵɧɤɚɯ. 3. Ʉɨɧɤɭɪɟɧɬɨɫɩɨɫɨɛɧɨɫɬɶ ɪɨɫɫɢɣɫɤɨɝɨ ɛɢɡɧɟɫɚ ɧɚ ɜɧɭɬɪɟɧɧɟɦ ɢ ɦɢɪɨɜɵɯ ɪɵɧɤɚɯ. 4. ɉɪɟɨɞɨɥɟɧɢɟ ɩɪɟɢɦɭɳɟɫɬɜɟɧɧɨ ɫɚɧɤɰɢɨɧɧɨɝɨ ɯɚɪɚɤɬɟɪɚ ɪɨɫɫɢɣɫɤɨɝɨ ɚɧɬɢɦɨɧɨɩɨɥɶɧɨɝɨ ɡɚɤɨɧɨɞɚɬɟɥɶɫɬɜɚ, ɫɨɜɟɪɲɟɧɫɬɜɨɜɚɧɢɟ. ɦɟɪ ɩɨ ɡɚɳɢɬɟ ɤɨɧɤɭɪɟɧɬɧɵɯ ɨɬɧɨɲɟɧɢɣ ɢ ɢɧɬɟɪɟɫɨɜ ɭɱɚɫɬɧɢɤɨɜ ɪɵɧɤɚ.

С.С. Сулакшин. О государственной конкурентной политике в Российской Федерации

21

ɉɊɈȻɅȿɆɕ

ɋɍȻɉɊɈȻɅȿɆɕ

ɁȺȾȺɑɂ

22

Ɋȿɒȿɇɂȿ

Ƚɨɫɭɞɚɪɫɬɜɟɧɧɚɹ ɤɨɧɰɟɩɰɢɹ ɤɨɧɤɭɪɟɧɬɧɨɣ ɩɨɥɢɬɢɤɢ ɜ ɊɎ

Ɉɬɫɭɬɫɬɜɢɟ ɞɨɤɬɪɢɧɚɥɶɧɨɝɨ ɞɨɤɭɦɟɧɬɚ, ɡɚɞɚɸɳɟɝɨ ɷɬɭ ɩɨɥɢɬɢɤɭ

ɇɟɪɚɡɜɢɬɨɫɬɶ ɢ ɧɟɩɨɫɥɟɞɨɜɚɬɟɥɶɧɨɫɬɶ ɤɨɧɤɭɪɟɧɬɧɨɣ ɩɨɥɢɬɢɤɢ ɜ ɊɎ

Ɉɬɫɭɬɫɬɜɢɟ ɩɪɟɜɟɧɬɢɜɧɵɯ ɦɟɯɚɧɢɡɦɨɜ

ɇɟɞɨɫɬɚɬɤɢ ɩɪɚɜɨɜɨɝɨ ɪɟɝɭɥɢɪɨɜɚɧɢɹ ɟɫɬɟɫɬɜɟɧɧɵɯ ɦɨɧɨɩɨɥɢɣ

Ɉɬɫɭɬɫɬɜɢɟ ɦɟɯɚɧɢɡɦɨɜ ɩɨ ɡɚɳɢɬɟ ɢɧɬɟɪɟɫɨɜ ɩɨɫɬɪɚɞɚɜɲɢɯ ɥɢɰ ɂɡɦɟɧɟɧɢɹ ɜ ɍɄ

б)

ɂɡɦɟɧɟɧɢɹ ɜ ɄɨȺɉ

Ɋɚɫɲɢɪɢɬɟɥɶɧɨɟ ɬɨɥɤɨɜɚɧɢɟ ɬɟɪɦɢɧɚ

ɇɟɬ ɫɨɫɬɚɜɨɜ ɢ ɫɥɚɛɵɟ ɫɚɧɤɰɢɢ ɜ ɄɨȺɉ

Ɏɭɧɤɰɢɢ ɎȺɋ

Ʉɨɩɢɪɨɜɚɧɢɟ ɫɬ. 10-bis ɉɚɪɢɠɫɤ. ɤɨɧɜɟɧɰ.

Ɉɬɫɭɬɫɬɜɢɟ ɞɢɚɥɨɝɚ ɫ ɛɢɡɧɟɫɨɦ, ɩɨɬɪɟɛɢɬɟɥɹɦɢ

Ⱦɥɢɬɟɥɶɧɵɟ ɫɪɨɤɢ ɪɚɫɫɥɟɞɨɜɚɧɢɹ

ɇɟɞɢɮɮɟɪɟɧɰɢɪɨɜɚɧɧɨɫɬɶ ɩɪɚɜɢɥ ɪɚɫɫɥɟɞɨɜɚɧɢɹ ɨɬɞɟɥɶɧɵɯ ɤɚɬɟɝɨɪɢɣ ɞɟɥ

ɉɪɨɰɟɞɭɪɵ

Ⱦɥɢɬɟɥɶɧɵɟ ɫɪɨɤɢ

ɇɟɟɞɢɧɨɨɛɪɚɡɧɚ

ɇɟɞɨɫɬɚɬɤɢ ɫɭɞɟɛɧɨɣ ɩɪɚɤɬɢɤɢ

ɇɟɪɚɡɜɢɬɨɫɬɶ ɦɟɯɚɧɢɡɦɨɜ ɤɨɧɬɪɨɥɹ ɢ ɧɚɞɡɨɪɚ ɡɚ ɢɫɩɨɥɧɟɧɢɟɦ ɪɟɲɟɧɢɣ

ɇɟɞɨɫɬɚɬɨɤ ɩɨɥɧɨɦɨɱɢɣ ɩɨ ɪɚɫɫɥɟɞɨɜɚɧɢɸ ɞɟɥ / ɫɥɚɛɚɹ ɜɚɡɢɦɨɫɜɹɡɶ ɫ ɩɪɚɜɨɨɯɪ. ɨɪɝ.

Ɏɨɪɦɚ ɜɢɧɵ ɭɦɵɫɟɥ

ɇɟɞɨɫɬɚɬɤɢ ɫɨɫɬɚɜɚ

ɇɟɪɟɝɥɚɦɟɧɬ. ɧɟɤɨɬɨɪɵɯ ɦɟɪ ɡɚɳɢɬɵ

ɇɟɞɨɛɪɨɫɨɜɟɫɬɧɚɹ ɤɨɧɤɭɪɟɧɰɢɹ

ɇɟɫɨɜɟɪɲɟɧɫɬɜɨ ɫɨɫɬɚɜɨɜ ɩɪɚɜɨɧɚɪɭɲɟɧɢɣ ɢ ɫɚɧɤɰɢɣ

ɇɟɫɨɜɟɪɲɟɧɫɬɜɨ ɩɪɨɰɟɫɫɭɚɥɶɧɵɯ ɧɨɪɦ

ɇɟɫɨɜɟɪɲɟɧɫɬɜɨ ɫɨɫɬɚɜɚ ɫɬ. 178 ɍɄ

ɋɬ. 5 - ɞɨɦɢɧɢɪɭɸɳɟɟ ɩɨɥɨɠɟɧɢɟ

Ɇɨɧɨɩɨɥɢɫɬɢɱɟɫɤɚɹ ɞɟɹɬɟɥɶɧɨɫɬɶ

ɋɬ. 6 - ɧɟɬ ɨɩɪɟɞɟɥɟɧɢɹ - ɧɟɬ ɩɪɢɡɧɚɤɨɜ ɢ ɞɨɫɬɚɬɨɱɧɵɯ ɞɨɤɚɡɚɬɟɥɶɫɬɜ - ɧɟɬ ɦɟɪ ɩɨ ɩɪɟɜɟɧɬɢɜɧɨɦɭ ɦɟɯɚɧɢɡɦɭ - ɧɟɨɩɪɟɞɟɥɟɧɧɨɫɬɶ ɢɫɤɥɸɱɟɧɢɣ

Ɉɬɫɭɬɫɬɜɢɟ ɧɨɪɦ ɩɨ ɪɚɡɜɢɬɢɸ ɤɨɧɤɭɪɟɧɰɢɢ

ɉɪɟɢɦɭɟɳɫɬɜɟɧɧɨ ɫɚɧɤɰɢɨɧɧɵɣ ɯɚɪɚɤɬɟɪ ɚɧɬɢɦɨɧɨɩɨɥɶɧɨɝɨ ɡɚɤɨɧɨɞɚɬɟɥɶɫɬɜɚ

ɇɟɫɨɜɟɪɲɟɧɫɬɜɨ ɦɚɬɟɪɢɚɥɶɧɵɯ ɧɨɪɦ

ɇɟɫɨɜɟɪɲɟɧɫɬɜɨ ɚɧɬɢɦɨɧɨɩɨɥɶɧɨɝɨ ɩɪɚɜɨɜɨɝɨ ɪɟɝɭɥɢɪɨɜɚɧɢɹ

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

ɉɊɈȻɅȿɆɕ

ɋɍȻɉɊɈȻɅȿɆɕ

ɁȺȾȺɑɂ

Ɋȿɒȿɇɂə

ɋɚɦɨɪɟɝɭɥɢɪɨɜɚɧɢɟ

Ɉɬɫɭɬɫɬɜɢɟ ɬɪɟɬɟɣɫɤɢɯ ɤɨɧɤɭɪ. ɫɭɞɨɜ

ɇɟɷɮɮɟɤɬɢɜɧɚɹ ɞɟɹɬɟɥɶɧɨɫɬɶ ɫɨɸɡɨɜ, ɚɫɫɨɰɢɚɰɢɣ

ɋɆɂ

Ƚɨɫɭɞɚɪɫɬɜɨ ɤɚɤ ɯɨɡɹɣɫɬɜɟɧɧɵɣ ɫɭɛɴɟɤɬ

в)

ɇɟɩɪɚɜɨɦɟɪɧɚɹ ɝɨɫɭɞɚɪɫɬɜɟɧɧɚɹ ɩɨɞɞɟɪɠɤɚ ɨɬɞɟɥɶɧɵɯ ɯɨɡɹɣɫɬɜɟɧɧɵɯ ɫɭɛɴɟɤɬɨɜ

ɂɫɩɨɥɶɡɨɜɚɧɢɟ ɪɵɱɵɝɨɜ ɤɨɧɤɭɪɟɧɬɧɨɝɨ ɡɚɤɨɧɨɞɚɬɟɥɶɫɬɜɚ ɜ ɱɚɫɬɧɨɦ ɢɧɬɟɪɟɫɟ

Ɍɟɧɟɜɚɹ ɷɤɨɧɨɦɢɤɚ. Ʉɨɪɪɭɩɰɢɹ

ɉɨɞɪɵɜ ɤɨɧɤɭɪɟɧɰɢɢ

ɇɟɝɚɬɢɜɧɵɟ ɩɪɨɹɜɥɟɧɢɹ ɝɨɫɭɞɚɪɫɬɜɟɧɧɨɝɨ ɜɨɡɞɟɣɫɬɜɢɹ ɧɚ ɤɨɧɤɭɪɟɧɰɢɸ

Ɉɛɪɚɡɨɜɚɧɢɟ

Ɉɬɫɭɬɫɬɜɢɟ ɩɪɨɩɚɝɚɧɞɵ

ɇɟɷɮɟɤɬɢɜɧɚɹ ɞɟɹɬɟɥɶɧɨɫɬɶ ɨɛɳɟɫɬɜɟɧɧɵɯ ɨɪɝɚɧɢɡɚɰɢɣ

ɇɢɡɤɢɣ ɭɪɨɜɟɧɶ ɩɪɚɜɨɫɨɡɧɚɧɢɹ ɩɨɬɪɟɛɢɬɟɥɹ

Ɉɬɫɭɬɫɬɜɢɟ ɤɨɞɟɤɫɚ ɤɨɪɩɨɪɚɬɢɜɧɨɝɨ ɩɨɜɟɞɟɧɢɹ

Ɉɬɫɭɬɫɬɜɢɟ ɫɢɫɬɟɦɵ ɢɧɮɨɪɦɢɪɨɜɚɧɢɹ ɭɱɚɫɬɧɢɤɨɜ ɪɵɧɤɚ ɨ ɜɨɡɦɨɠɧɨɫɬɢ ɢɫɩɨɥɶɡɨɜɚɧɢɹ ɤɨɧɤɭɪɟɧɬɧɨɡɚɤɨɧɨɞɚɬɟɥɶɧɨɫɬɢ ɞɥɹ ɡɚɳɢɬɵ ɫɜɨɢɯ ɢɧɬɟɪɟɫɨɜ

ɇɢɡɤɢɣ ɭɪɨɜɟɧɶ ɤɭɥɶɬɭɪɵ ɪɵɧɨɱɧɵɯ ɨɬɧɨɲɟɧɢɣ

ɇɢɡɤɚɹ ɩɪɚɜɨɜɚɹ ɤɭɥɶɬɭɪɚ

С.С. Сулакшин. О государственной конкурентной политике в Российской Федерации

23

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

В России в основу антимонопольного регулирования положен европейский принцип, что вполне обосновано, учитывая необходимость существования государственных монополий в таких сферах, как ядерный комплекс, оборонное производство, а также в иных отраслях, имеющих особое значение — например, социальное и системно-государствообразующее . Это диктует принципиальный выбор типа государственной конкурентной политики, а именно — симбиоз крупнейшего и малого и среднего бизнеса. Здесь будет уместным такое сравнение: киты и стаи рыбок-прилипал вокруг них. В настоящее время в один ряд с проблемой высокой монополизации рынков встает еще одна — олигополизация рынков в результате картельных сговоров. Наиболее яркие примеры — бензиновый, металлургический сговоры, а также на рынках химической продукции, цемента и т. п. Опасность заключается в том, что субъекты, состоящие в сговоре, могут и не занимать доминирующего положения, но при этом фактически полностью контролировать рынок и препятствовать развитию конкуренции. Именно поэтому одним из важнейших направлений развития конкуренции должна быть поддержка малого и среднего бизнеса, который напрямую страдает от высокой монополизации и олигополизации рынка. Уровень качества продукции — главный показатель конкурентоспособности хозяйствующего субъекта. На сегодня качество российских товаров отстает от зарубежных аналогов, что особенно сильно проявится при вступлении России в ВТО. Российские рынки окажутся еще более доступными для иностранных участников, и отечественному производителю придется действовать в жестких конкурентных условиях, к чему он не готов. Здесь конкурентная политика вторгается во внешнюю политику, но пока терпит очевидное поражение. Чего стоит один только факт, что совокупное таможенное обложение импорта, благодаря «стараниям» МЭРТ России и Правительства РФ, стало меньше того уровня, который был бы предписан России в условиях членства в ВТО. Наивным политикам казалось, что такого рода «присяга на верность» принципам ВТО ускорит принятие России в это объединение. Однако чего же теперь удивляться, что Россию тормозят на входе в этот мировой чертог? Мировая цель — открыть торговые ворота в Россию — уже достигнута! И ворота для России в торговый мир также открыты, потому что зарубежные компании интересуются только сырьем, а Россия способна экспортировать в основном сырье (уже за процент всего экспорта). Этот пример мы приводим как раз для того, чтобы актуализировать вопрос об осмысленности формирования государственной политики, в том числе конкурентной. В силу реального уровня упомянутой осмысленности в рейтинге конкурентоспособности стран мира (в широком смысле их успешности) Россия по-прежнему продолжает движение вниз. Актуальной проблемой на сегодня, также связанной со вступлением России в ВТО, является невыработанность механизмов защиты отечест24

С.С. Сулакшин. О государственной конкурентной политике в Российской Федерации

венного производителя, несовершенство таможенно-тарифной политики. В настоящее время предпринимаются попытки изменить ситуацию, курс Правительства РФ направлен на применение антидемпинговых механизмов при защите отечественных рынков. Должны учитываться также интересы российских производителей, имеющих экспортный потенциал. Необходима защита от антиконкурентной практики не только со стороны российских монополистов, но и со стороны зарубежных конкурентов, нацеленных на завоевание российских рынков. Негативное влияние на развитие конкуренции в Российской Федерации оказали и результаты приватизации, главным следствием которой стал износ основных фондов. В ходе чековой приватизации большинство приватизированных предприятий перешло в собственность их трудовых коллективов, в интересы которых не входило инвестирование в производство. Цель — привлечь «эффективных собственников» (эта роль отводилась иностранным инвесторам) — не была достигнута. Несовершенство правового регулирования обусловлено в основном недоработками материальных и процессуальных норм антимонопольного законодательства, а также судебной практики. Серьезными недостатками является отсутствие норм по развитию конкуренции, неразвитость и непоследовательность конкурентной политики, отсутствие доктринального документа, задающего эту политику, а также эффективных превентивных механизмов и механизмов по защите интересов пострадавших субъектов. Существуют определенные проблемы в отношении установления состава правонарушений и санкций за них. Судебная практика в области применения антимонопольного законодательства немногочисленна, неединообразна, отсутствуют обобщения этой практики, не сформированы единые стандарты оценки тех или иных доказательств и т. п. При этом многие специалисты отмечают слишком длительные сроки рассмотрения дел. К проблемам, связанным с низкой правовой культурой, относится и низкий уровень культуры рыночных отношений и правосознания потребителя. Конечно, все это гуманитарные характеристики, которые по приказу не формируются. Однако они формируются уровнем образования, профессиональной переподготовки, под воздействием пропаганды в СМИ и общественного мнения. В этих областях у государства также немало рычагов. В связи с этим необходимо отметить отсутствие системы информирования участников рынка о возможности использования конкурентного законодательства для защиты своих интересов, отсутствие пропаганды рыночных конкурентных отношений. Необходимо осуществление государственной пропаганды в СМИ, введение специализированных образовательных курсов. В этом отношении важна роль многочисленных союзов и ассоциаций, торгово-промышленных палат и иных общественных орга25

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

низаций. Необходима разработка рекомендательного документа наподобие Кодекса конкурентного поведения. Подрывают нормальную конкуренцию теневая экономика и коррупция, которые дают возможность отдельным хозяйствующим субъектам получать преимущества в предпринимательской деятельности не конкурентными методами, а с помощью неправовых методов. Понятно, что рыночный механизм прогресса при этом отодвигается в сторону. Использование коррупционных методов позволяет осуществлять недобросовестную конкуренцию. Например, можно успешно избавиться от конкурента или, по крайней мере, серьезно подорвать его деловую репутацию, «натравив» на него антимонопольные органы. Как в целом мы представляем процесс, алгоритм разработки государственной политики? Этот вопрос касается не только конкурентной, но и всех иных видов государственных политик (рис. 3). На рис. 4 показана принципиальная иерархия законодательной «пирамиды» в России. Как видим, нынешняя концепция антимонопольного законодательства ограничивается первым ценностным полаганием — борьба «против». Мы же обосновываем иной подход. Необходим доктринальный документ, основанный на борьбе «за», а также федеральное законодательство, которое его развивало бы. Речь идет о Государственной концепции конкурентной политики в Российской Федерации, утверждаемой Президентом РФ, имеющей статус доктрины; а также о Конкурентном кодексе РФ. Почему именно кодекс? Не секрет, что с усложнением системы общественных отношений увеличивается и количество нормативных правовых актов, их регулирующих. Во избежание противоречий и появления пробелов в законодательстве необходимо упорядочение, систематизация всех действующих нормативных правовых актов, относящихся к конкурентному законодательству. На практике существуют три формы систематизации нормативно-правовых актов (НПА): инкорпорация, консолидация и кодификация. Законодатель уже пошел по пути систематизации конкурентного законодательства: объединены нормы двух законов в новый Федеральный закон «О защите конкуренции», частично консолидированы и выведены на законодательный уровень процедурные нормы конкурентного законодательства. Однако этого не достаточно. Большой массив норм, относящихся к конкурентному праву, все еще регулируется иными актами. Это и законодательство о естественных монополиях, и не вошедшие в Федеральный закон «О защите конкуренции» процессуальные вопросы, регулируемые на подзаконном уровне. Кроме того, отсутствие единого систематизированного акта порождает коллизии между конкурентным и иным законодательством. 26

Рис. 3. Схема формирования и действия государственной политики как управленческой практики

С.С. Сулакшин. О государственной конкурентной политике в Российской Федерации

27

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

Н альные

Президента федеральные

Легитимизация * *

* Рис. 4. Схема законодательной «пирамиды» и место Концепции конкурентной политики

* Вновь принимаемые Это справедливо, например, в отношении процессуальных норм антимонопольного закона и Кодекса об административных правонарушениях и т. д. Экспертами-юристами выявлено большое количество таких противоречий. Все это требует принятие единого системного и гармонизированного с иными законами акта. Вместе с тем, учитывая сложность отношений, а также объем норм, их регулирующих, единственная форма акта, которая позволит добиться поставленных целей, — именно кодекс. Такая комплексная кодификация не является чуждой российскому законодательству. Многие наиболее важные отрасли и подотрасли права кодифицированы в единые акты, примером чего могут служить Налоговый, Лесной, Таможенный, Водный, Воздушный, Градостроительный кодексы и т. п. Конкурентный кодекс РФ должен решать следующие вопросы. Структура Конкурентного кодекса Российской Федерации Раздел 1. Общие положения Глава 1. Законодательство Российской Федерации о конкуренции Глава 2. Антимонопольные и иные органы исполнительной власти, осуществляющие контроль в сфере защиты конкуренции 28

С.С. Сулакшин. О государственной конкурентной политике в Российской Федерации

Раздел 2. Стимулирование конкуренции Глава 3. Нормативы и мониторинг Глава 4. Финансовое обеспечение Глава 5. Кадровое обеспечение Глава 6. Информационное обеспечение Глава 7. Материальное и научно-техническое обеспечение Глава 8. Льготные режимы Раздел 3. Защита конкуренции Глава 9. Монополистическая деятельность Глава 10. Недобросовестная конкуренция Глава 11. Запрет на ограничивающие конкуренцию акты, действия (бездействие), соглашения, согласованные действия федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального Банка Российской Федерации. Глава 12. Иные требования по защите конкуренции Глава 13. Особенности защиты конкуренции на отдельных товарных и финансовых рынках Раздел 4. Порядок предоставления государственной или муниципальной помощи Раздел 5. Антимонопольные требования к торгам и особенности отбора финансовых организаций Раздел 6. Государственный контроль за экономической концентрацией Глава 14. Антимонопольные требования к созданию, реорганизации и ликвидации коммерческих и некоммерческих организаций Глава 15. Антимонопольные требования к приобретению акций (долей) в уставном капитале коммерческих организаций и иных случаях Глава 16. Порядок рассмотрения уведомлений и ходатайств антимонопольными органами. Информация, представляемая хозяйствующими субъектами Раздел 7. Естественные монополии и государственные монополии Глава 17. Государственное регулирование деятельности субъектов естественных монополий Глава 18. Правовой режим государственной монополии Раздел 8. Предупреждение и пресечение ненадлежащей рекламы Раздел 9. Государственный контроль за введением защитных мер при осуществлении внешнеэкономической деятельности Раздел 10. Порядок проведения расследований и рассмотрения дел о нарушениях Конкурентного кодекса 29

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

Раздел 11. Ответственность за нарушение требований Конкурентного кодекса Раздел 12. Заключительные и переходные положения Конфликтует ли такой подход с существующим законодательством? Нет. Он представляет собой развитие законодательства, шаг вперед. Существующий подход защиты конкуренции дополняется стимулированием развития конкуренции. Оно может выражаться в обременении крупных компаний, входящих в Реестр хозяйствующих субъектов, имеющих на рынке долю определенного товара более 35%, обязанностью содействовать развитию малого и среднего бизнеса. Такой опыт в мире существует. В качестве примера можно привести практику США, где федеральный заказ обременяется обязанностью размещать часть средств в субподрядной среде малого и среднего бизнеса. Возможны классические меры создания новых хозяйствующих субъектов, например налоговое стимулирование. В частности, в российской практике в 2003 г. наблюдался значительный рост участия малого бизнеса в промышленности при введении упрощенной системы налогообложения и единого налога на вмененный доход (рис. 5). 600

140000

500

135000

400

130000

300

125000

200

120000

100

115000

1

0 1995

1996

1997

1998

1999 2000 Ƚɨɞ

2001

2002

2003

110000 2004

Ʉɨɥɢɱɟɫɬɜɨ ɩɪɟɞɩɪɢɹɬɢɣ, ɡɚɧɢɦɚɸɳɢɯ 1 - ȼɜɟɞɟɧɢɟ ɭɩɪɨɳɟɧɧɨɣ ɫɢɫɬɟɦɵ ɞɨɦɢɧɢɪɭɸɳɟɟ ɩɨɥɨɠɟɧɢɟ ɜ ɩɪɨɦɵɲɥɟɧɧɨɫɬɢ ɧɚɥɨɝɨɨɛɥɨɠɟɧɢɹ ɢ ɟɞɢɧɨɝɨ ɧɚɥɨɝɚ Ʉɨɥɢɱɟɫɬɜɨ ɦɚɥɵɯ ɩɪɟɞɩɪɢɹɬɢɣ ɜ ɩɪɨɦɵɲɥɟɧɧɨɫɬɢ ɧɚ ɜɦɟɧɟɧɧɵɣ ɞɨɯɨɞ

Рис. 5. Эффект нормативно-правового стимулирования развития конкурентной среды

30

С.С. Сулакшин. О государственной конкурентной политике в Российской Федерации

График показывает, что правовыми методами государство может осуществлять политику стимулирования развития конкурентных отношений. Эффект, полученный в 2003–2004 гг. это подтверждает. Указанное изменение налогового законодательства привело почти к 9%-му росту числа малых предприятий в промышленности. Это вызывает оптимизм, т. к. показывает, что если государство и власть принимают целенаправленные меры, то положительный результат обязательно будет получен. Следуя этому принципу, в наших разработках системно предлагаются десятки управленческих решений, и все они априорно верифицируются на предмет потенциала результативности. Этому посвящена специальная методология разработки государственных политик, выработанная и активно применяемая в Центре проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования (рис. 6). Вопрос о конкурентной политике не может быть оторван от проблем других типов государственных политик, о чем мы уже упоминали выше. Достаточно взглянуть на рис. 7–8, чтобы убедиться, что масштабные экономические трансформации затрагивают многие виды частных государственных политик в области экономического развития. Например, бюджетно-налоговой, структурной, промышленной и т. д. Мы коснулись этой темы для того, чтобы показать, как от методологически взвешенного подхода может зависеть конкретное содержание и результативность государственной политики. Что конкретно мешает созданию новых хозяйствующих субъектов (и особенно малого и среднего бизнеса)? Бытует мнение, основанное на чисто вкусовых ощущениях представителей неолиберального направления, о том, что всему виной — административные барьеры. Однако если обратиться к самим хозяйствующим субъектам, то социологический опрос показывает совершенно иное. Причина в том, что нет возможности взять стартовый кредит для организации дела, а также поддерживающий кредит для текущих производственных задач. Это происходит в условиях, когда реализуется абсурдная финансовая политика «стерилизации средств» вместо того, чтобы пускать их на развитие, на рост числа хозяйствующих субъектов. Оценки таковы, что из более, чем 2 трлн долл., изъятых из экономики, на эти цели могут направляться более 10 млрд долл. в год. Попутно отметим, что опасения инфляционных последствий от таких инвестиционных инъекций в экономику по большей части ни на чем не основаны. Более того, факторный анализ показал, что в России зависимость уровня инфляция от объема оборачиваемых финансовых ресурсов в экономике прямо противоположная: чем больше денежное предложение, тем меньше инфляция, и наоборот: чем больше денежные изъятия из оборота, тем выше инфляция. 31

32 …

1.1 1.3.1

1.2

I

1.3.2

1.3 1.3.3

II

ɐɟɥɶ (ɰɟɧɧɨɫɬɶ)

III

Рис. 6. Проектирование государственной политики. Проблемно-управленческое дерево

ɉɪɨɝɪɚɦɦɚ ɞɟɣɫɬɜɢɣ

ɉɚɤɟɬɵ ɪɟɲɟɧɢɣ

Ɋɟɲɟɧɢɹ

ɇɟɞɟɥɢɦɵɟ ɡɚɞɚɱɢ

ɋɭɛɩɪɨɛɥɟɦɵ n-ɝɨ ɭɪɨɜɧɹ

ɋɭɛɩɪɨɛɥɟɦɵ II ɭɪɨɜɧɹ

ɋɭɛɩɪɨɛɥɟɦɵ I ɭɪɨɜɧɹ

ɉɪɨɛɥɟɦɵ

ɐɟɧɧɨɫɬɶ

t

ɋ ɂ ɇ Ɍ ȿ Ɂ

Ⱥ ɇ Ⱥ Ʌ ɂ Ɂ

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

Рис. 7. Поле связанных государственных политик

Структура основных (не всех) государственных политик. Место государственной экономической политики по вертикали и горизонтали. Государственные политики II уровня состоят из политик III, IV и т. д. уровней. Политики взаимосвязаны.

I у р о в е н ь

С.С. Сулакшин. О государственной конкурентной политике в Российской Федерации

33

34

Основа структуры государственной экономической политики развития на III, IV и V уровнях и ее связи с иными частными государственными политиками

Рис. 8. Сложный тематический состав государственной политики

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

С.С. Сулакшин. О государственной конкурентной политике в Российской Федерации

Однако вернемся к основной теме нашего сообщения. Согласованными целями перехода к новому содержанию конкурентной политики выступает набор целей, представленный на рис. 9. Государственная конкурентная политика призвана способствовать развитию конкуренции на рынках, стимулировать создание и развитие конкурентной среды и конкурентных механизмов, обеспечивать равные конкурентные условия. Содействуя развитию конкуренции, конкурентная политика тем самым способствует повышению эффективности бизнеса, а следовательно, и его конкурентоспособности. В качестве ценностной цели государственной конкурентной политики с очевидностью можно назвать экономическое развитие, выраженное, в том числе, в устойчивом экономическом росте, повышении конкурентоспособности российского бизнеса на внешнем и внутреннем рынках, повышении имиджа и инвестиционной привлекательности страны. При этом, говоря об экономическом развитии как об одной из ценностных целей конкурентной политики, не стоит забывать о такой важнейшей характеристике, как качество экономического развития. Реализация указанной цели может быть достигнута посредством управления пропорциями экономической развитости. В России в последние 15–20 лет накопились и нарастают сложнейшие диспропорции в экономике1. В настоящее время можно выделить отраслевые диспропорции развитости, выражающиеся в сырьевом перекосе отечественной экономики и чрезмерной экспортной ориентации; структурно размерные диспропорции — во многом как следствие того, что процессы развития малого и среднего бизнеса в производственной сфере, необходимые для развития механизма рыночного прогресса — конкурентных отношений, не осуществляются на должном уровне. Налицо преимущественно санкционный характер конкурентного законодательства и отсутствие политики стимулирования развития конкуренции. Конкурентная политика — понятие комплексное и никак не может ограничиваться лишь антимонопольной политикой, как это делается в настоящее время при принятии государственных управленческих решений и разработке соответствующего законодательства в данной сфере. Возможно ли достижение предлагаемых целей? Этому было посвящено специальное исследование, которое показало, что для достижения этих целей необходимо решить более сотни управленческих задач. Каждая из этих атомизированных задач, системно связанных с целями, находит свое управленческое решение. Предложенный нами ме-

1

Якунин В.И. и др. Постановка задачи разработки концепции экономической политики России. М., 2006. С. 44.

35

36

ȼɧɟɲɧɢɣ ɢɦɢɞɠ ɊɎ

ɍɩɪɚɜɥɟɧɢɟ ɩɪɨɩɨɪɰɢɹɦɢ ɪɚɡɜɢɬɨɫɬɢ

Ⱦɨɫɬɢɠɟɧɢɟ ɧɟɨɛɯɨɞɢɦɨɣ ɩɪɨɩɨɪɰɢɢ

ɂɦɢɞɠ

ɋɨɜɟɪɲɟɧɫɬɜɨɜɚɧɢɟ ɦɟɪ ɩɨ ɡɚɳɢɬɟ ɤɨɧɤɭɪɟɧɬɧɵɯ ɨɬɧɨɲɟɧɢɣ ɢ ɢɧɬɟɪɟɫɨɜ ɭɱɚɫɬɧɢɤɨɜ ɪɵɧɤɚ

ɂɧɜɟɫɬɢɰɢɨɧɧɚɹ ɩɪɢɜɥɟɤɚɬɟɥɶɧɨɫɬɶ

ɉɨɜɵɲɟɧɢɟ ɤɨɧɤɭɪɟɧɬɨɫɩɨɫɨɛɧɨɫɬɢ ɪɨɫɫɢɣɫɤɨɝɨ ɛɢɡɧɟɫɚ ɧɚ ɜɧɭɬɪɟɧɧɟɦ ɢ ɜɧɟɲɧɟɦ ɪɵɧɤɚɯ

Рис. 9. Цели государственной конкурентной политики

Ʌɢɤɜɢɞɚɰɢɹ ɞɢɫɩɪɩɨɪɰɢɣ

ɂɧɜɟɫɬɢɰɢɨɧɧɵɟ ɪɟɣɬɢɧɝɢ ɊɎ

ɉɪɨɝɪɟɫɫ ɪɨɫɫɢɣɫɤɨɝɨ ɪɵɧɤɚ

Ʉɚɱɟɫɬɜɨ ɷɤɨɧɨɦɢɱɟɫɤɨɝɨ ɪɚɡɜɢɬɢɹ

ɉɪɟɨɞɨɥɟɧɢɟ ɩɪɟɢɦɭɳɟɫɬɜɟɧɧɨ ɫɚɧɤɰɢɨɧɧɨɝɨ ɯɚɪɚɤɬɟɪɚ ɪɨɫɫɢɣɫɤɨɝɨ ɚɧɬɢɦɨɧɨɩɨɥɶɧɨɝɨ ɡɚɤɨɧɨɞɚɬɟɥɶɫɬɜɚ

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

И.Ю. Артемьев. О работе ФАС России по реализации государственной политики защиты конкуренции

тод построения политики прозрачен в пространстве цели–задачи–решения и свидетельствуют о том, что это возможно. В настоящее время предложенные решения этих задач соотносятся с действующим законодательством и дают нам право обосновывать наши предложения. Необходим доктринальный документ — Государственная концепция конкурентной политики, утверждаемая указом Президента РФ и закрепляющая основное ценностное полагание — от борьбы «против» к борьбе «за». Необходим кодифицированный документ, консолидирующий нормы по защите конкуренции, — Конкурентный кодекс Российской Федерации. Разработка указанных документов в настоящее время ведется Центром проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования.

О работе ФАС России по реализации государственной политики защиты конкуренции И.Ю. Артемьев (Москва) С октября 2006 г. работа Федеральной антимонопольной службы России основывается на новом Федеральном законе «О защите конкуренции». Кроме того, деятельность антимонопольного ведомства существенно расширилась в связи с принятием Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», а также новой редакции Федерального закона «О рекламе», Федерального закона «Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период», Земельного, Водного, Лесного кодексов, Постановления Правительства РФ № 75 «О порядке проведения органом местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом». Таким образом, масштабность задач, решаемых ФАС России, существенно возросла. К числу основных направлений работы ФАС России в 2006– 2007 гг. следует отнести: − формирование новой правовой практики в связи с новыми законами, вступившими в силу в 2006–2007 гг.; Артемьев Игорь Юрьевич, руководитель Федеральной антимонопольной службы России.

37

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

− сопроводительная работа по законодательному оформлению поправок в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (в настоящее время проект одобрен Советом Федерации ФС РФ); − подготовка поправок в ст. 178 Уголовного кодекса Российской Федерации; − разработка дополнений к Федеральному закону «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»; − подготовка поправок к Федеральному закону «О рекламе». Предлагаемые изменения законодательства об административных правонарушениях позволят создать систему эффективных санкций, которые будут служить средством сдерживания и предупреждения нарушений антимонопольного законодательства. Внесение изменений в КоАП РФ, наряду с принятием Закона «О защите конкуренции», будет препятствовать необоснованному росту цен и тарифов, а также способствовать экономическому росту. Вводится новый вид административного штрафа, а именно — штрафы за нарушение антимонопольного законодательства рассчитываются от суммы выручки нарушителя, полученной при реализации товаров (услуг) за календарный год, предшествующий году, в котором было выявлено правонарушение. Размер штрафа составит от 1 до 15% суммы выручки нарушителя от реализации товара, на рынке которого совершено правонарушение за год, предшествующий выявлению нарушения. Максимальный размер штрафа — 4% от совокупной выручки нарушителя для картельных соглашений; 2% от совокупной выручки нарушителя за злоупотребление доминирующим положением. В Федеральном законе «О защите конкуренции» существенно снижены масштабы государственного контроля экономической концентрации, что ослабляет «административную нагрузку» на хозяйствующие субъекты. Если раньше ФАС России контролировала 90% компаний, то теперь будет контролировать лишь 10%. Увеличиваются пороговые значения для предварительного согласования сделок — от 3 млрд руб., для уведомлений о совершении сделок — от 200 млн руб. Отменяется согласование каждой сделки по приобретению акций. Получение предварительного разрешения обязательно только для приобретений пакетов акций: блокирующего (25%), контрольного (50%) и исключающего возможность блокирования решений акционера третьими лицами (75%). Исключено предварительное согласование создания финансовых организаций и увеличения их уставного капитала. Введен особый порядок контроля сделок внутри группы лиц. 38

И.Ю. Артемьев. О работе ФАС России по реализации государственной политики защиты конкуренции

Существенно дополнен терминологический аппарат Закона «О защите конкуренции». Введены определение признаков ограничения конкуренции, согласованное с представителем РСПП, определение монопольных видов цен и определение понятия согласованных действий, а также определение группы лиц с исчерпывающим перечнем оснований образования группы. В понятие «товар» включены любые объекты гражданских прав, предназначенные для введения в оборот, включая работы, услуги, в том числе финансовые услуги. В Законе «О защите конкуренции» установлены критерии наличия монопольной цены, определены два метода доказательства наличия монопольной цены: метод анализа цен на сопоставимом товарном рынке и метод анализа обоснованности расходов и прибыли для производства и реализации товара. Предложена новая концепция доминирующего положения хозяйствующих субъектов, в том числе снижена с 65 до 50% «стартовая» доля компании, доминирующей на рынке. Введено понятие «коллективное доминирование». Презюмируется доминирование субъекта естественной монополии. Предусмотрена возможность установления федеральными законами доминирования компании с долей менее 35%. Введен особый порядок установления антимонопольным органом доминирующего положения финансовой организации. Закон «О защите конкуренции» по-новому трактует понятие «согласованные действия» и ограничивает конкуренцию координации экономической деятельности. Разделены понятия «соглашения» и «согласованные действия» как самостоятельные виды антиконкурентного поведения на рынке. Согласованные действия определены теперь как основанный на информационном обмене отказ от конкуренции в ущерб интересам потребителя. Введены правила допустимости согласованных действий. Координация экономической деятельности определена как согласование действий хозяйствующих субъектов третьим лицом, не входящим в одну группу лиц ни с одним из таких хозяйствующих субъектов. В число важнейших задач ФАС России входит подготовка ежегодного доклада о состоянии конкуренции. Впервые в законодательстве закреплена обязанность антимонопольного органа предоставлять Правительству РФ и публиковать ежегодный отчет о состоянии конкуренции в Российской Федерации. Аналитическая работа, проводимая ФАС России на регулярной основе, получит новое назначение — ее результаты будут положены в основу ежегодного отчета о состоянии конкуренции. Одна из самых актуальных задач — подготовка поправок в ст. 178 Уголовного кодекса РФ. Необходимо продолжить совместную работу с МВД России по внесению в 2007 г. поправок в указанную норму. Поправка предусматривает усиление уголовной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства. В настоящее время законопроект о соответствующих поправках в УК РФ передан на рассмотрение в Правительство РФ. 39

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

ФАС России принимает непосредственное участие в проведении реформы естественных монополий, которая включает демонополизацию энергетики, связи и железнодорожного транспорта. Из года в год растет количество прецедентов, рассматриваемых ФАС России и ее территориальными органами, увеличивается объем судебной практики (табл. 1): Таблица 1 Обжалованные решения и выигранные в суде дела Показатель Всего обжаловано и выиграно в суде дел В том числе: по признакам монополистической деятельности по признакам антиконкурентных действий органов власти по признакам недобросовестной конкуренции в части контроля экономической концентрации ведущих к административной ответственности

2003 г. 2004 г. 2005 г. 2006 г. Выигр. Выигр. Выигр. Выигр. Обж. Обж. Обж. Обж. % % % % 480

69

582

75

916

76

1248

80

134

80

190

87

317

82

388

82

126

68

138

79

216

73

268

79

22

86

39

87

49

82

79

86

26

69

20

60

10

—

4

50

172

60%

195

58%

324

71%

509

79%

Мы стремимся к тому, чтобы правовая практика антимонопольных органов была адекватна реальным потребностям российской экономики (табл 2). Таблица 2 Практика применения ФАС России антимонопольного законодательства на товарных и финансовых рынках в 2003–2005 гг. Показатель

2003 г.

2004 г.

2005 г.

Принято решений

2401

2738

2780

Обжаловано решений в суде

340

397

618

Отменено решений судом

88

70

128

Доля отмененных решений в общем числе к обжалованным, (%)

25,9

17,6

20,7

Доля отмененных решений в в общем числе к принятым, (%)

3,7

2,6

4,6

40

И.В. Князева. Антимонопольный контроль...

Антимонопольный контроль за процессами концентрации на товарных рынках в контексте нового нормативно-правового поля И.В. Князева (Новосибирск) Антимонопольное законодательство, регламентирующее слияние предприятий, имеет целью предотвратить только такие сделки, при которых вероятность вредных последствий для конкуренции преобладает над возможной выгодой. В случае, когда объединяющиеся субъекты рынка относительно малы, слияние почти не представляет опасности для конкуренции. Механизм антимонопольного контроля за процессами концентрации изложен в ст. 27–34 Закона «О защите конкуренции»1. Целями контроля являются: • воздействие на структуру рынка для предотвращения усиления экономической концентрации; • предупреждение возникновения монопольных структур; • предотвращение отрицательных последствий для конкуренции; • предотвращение появления или усиления доминирующего положения; • появление возможности избежать возникновения новых интегрированных структур монопольного характера на основе производимого контроля, не препятствуя экономической интеграции предприятий, имеющих положительные последствия для конкуренции на рынках России. Лучшее средство предупреждения проявления монополизма — его профилактика, т. е. предварительный контроль за крупными сделками, которые могут повлечь изменение конкурентной среды и самих условий конкуренции на товарных рынках. Одним из положительных результатов проводимой антимонопольной политики является изменение структуросодержащих элементов концентрации. Рост концентрации на рынке в большинстве случаев сопровождался не увеличением количества субъектов, имеющих доминирующее положение, а за счет перераспределения долей между крупными предприятиями, в т. ч. за счет формирования вертикально-интегрированных систем и диверсификации бизнеса. Вместе с тем технологически громоздкая система контроля за сделками концентрации, отягощенная огромнейшим количеством рассматриваемых Князева Ирина Владимировна, доктор экономических наук, профессор, проректор по научной работе ФГОУ ВПО «Сибирская академия государственной службы». 1 Федеральный закон «О защите конкуренции» от 26.07.2006 № 135-ФЗ.

41

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

ходатайств и уведомлений, во многих случаях является формальной процедурой рассмотрения документов и не всегда эффективна в плане реального контроля за действиями ограничивающими конкуренцию. Существующая система контроля экономической концентрации сама стала серьезным административным барьером для развития экономики. В связи с этим в Законе «О защите конкуренции» произошло комплексное изменение масштабов и принципов контроля экономической концентрации. Из-под контроля экономической концентрации в настоящее время выведено большинство предприятий и организаций, которые имеют незначительные доли на товарных и финансовых рынках и действия которых не способны оказать заметного влияния на состояние конкуренции. Устранение излишних административных барьеров осуществляется за счет: − уменьшения перечня видов сделок и действий хозяйствующих субъектов, не оказывающих влияния на состояние конкуренции, для осуществления (заключения) которых требуется предварительное разрешение антимонопольного органа; − увеличения количества критериев (пороговых значений характеристик хозяйствующих субъектов), на основе которых определяется, подлежит ли сделка или действие предварительному разрешительному контролю; − передачи с уровня федерального антимонопольного органа на уровень Правительства РФ полномочия издавать подзаконные акты, регулирующие порядок рассмотрения ходатайств и уведомлений о сделках и действиях, подлежащих государственному контролю экономической концентрации. Из практики контроля антимонопольными органами исключено предварительное согласование каждого приобретения голосующих акций (долей) за пределами установленного 20%-го порога. Изменен контроль при приобретении акций (долей) в уставном капитале коммерческих организаций путем согласования норм закона о конкуренции с законами о хозяйственных обществах, а также посредством исключения из сферы антимонопольного контроля случаев приобретения незначительных пакетов акций (долей), не приводящих к перераспределению влияния между участниками хозяйственного общества. Контроль за приобретением акций осуществляется лишь в случае, когда приобретение может вести к горизонтальному или вертикальному ограничению конкуренции. В процедурном плане контроля экономической концентрации введена двухступенчатая схема рассмотрения заявлений как для предварительных согласований, так и для уведомлений для селекции на первом этапе сделок, не оказывающих существенного влияния на конкуренцию. В целях ускорения получения заключения антимонопольных органов по сделке в законе установлены нормы о том, что хозяйствующие субъекты 42

И.В. Князева. Антимонопольный контроль...

вправе самостоятельно проводить анализ рынка, оценивать положительный эффект от сделки и, в случае необходимости, предоставлять антимонопольным органам предложения по модификации сделки (структурные и поведенческие меры) с доказательством того, что предлагаемые меры, однажды примененные, способны восстановить условия конкуренции, нарушенные в результате совершения сделки либо иных действий. При этом антимонопольные органы оценивают предлагаемые участниками сделки меры на предмет, смогут ли они восстановить условия эффективной конкуренции. В случае положительного вывода, данные обязательства включаются в положительное решение антимонопольного органа в качестве требований, определяющих условия совершения сделки. Введено законодательное закрепление обязанности хозяйствующего субъекта раскрывать (декларировать) определенную законом информацию, в том числе о реальных выгодоприобретателях (бенефициариях) и об участвующих в сделках оффшорных компаниях. Предварительный контроль осуществляется до совершения сделки или проведения реорганизации и заключается в рассмотрении антимонопольными органами ходатайств хозяйствующих субъектов (ХС) о даче согласия на ее совершение. Важнейшим аспектом предварительного анализа является выявление истинных владельцев акций, реальных собственников активов. С этой целью в Законе «О защите конкуренции» в рамках ст. 9 дается достаточно подробное толкование категории «группа лиц». Выделяется 14 содержательных положений, идентифицируя которые можно выявить группу субъектов, относящихся к категории «группа лиц». Далее рассмотрим основные положения ст. 27–30 Закона «О защите конкуренции», которые в систематизированном виде представлены в таблицах 1–4. Закон детализирует регулирование процедур, связанных с необходимостью для хозяйствующего субъекта получать предварительное разрешение антимонопольного органа на совершение отдельных видов сделок и действий. Важной новацией закона является включение в ст. 31–34 исчерпывающего перечня документов и сведений, которые обязан предоставлять хозяйствующий субъект в антимонопольный орган для получения разрешения на отдельные виды сделок и действий. Законодатель достаточно подробно расписал процедуру принятия антимонопольным органом решения по результатам рассмотрения ходатайства, выдачи антимонопольным органом (АМО) предписания лицу, представившему уведомление. В ст. 34 обозначены последствия нарушения порядка получения предварительного согласия антимонопольного органа на осуществление сделок, а также порядка представления в антимонопольный орган уведомлений об осуществлении сделок, подлежащих государственному контролю. 43

44

*

Стоимость активов по последнему балансу

Суммарная выручка от реализации за календарный год

Включение в Реестр

учредителей создаваемой учредителей создаваемой орорганизации или имущество ганизации или имущество, вносимое в качестве вклада вносимое в качестве вклада, превышает превышает 3 млрд руб. 6 млрд руб.

Организация, имущество которой вносится в качестве вклада, включена в Реестр

Федеральный закон «О защите конкуренции» от 26.07.2006 № 135-ФЗ. Ст. 27.

Слияние финансовых организаций или присоединение финансовой орга- Суммарная стоимость их активов по последним балансам превышает величину, устанизации к другой финансовой органи- новленную Правительством РФ зации

Создание коммерческой организации, если ее уставный капитал оплачивает- Суммарная стоимость активов финансовой организации по последнему балансу превыся акциями (долями) и/или имущест- шает величину, установленную Правительством РФ вом финансовой организации

Создание коммерческой организации, если ее уставный капитал оплачивается акциями и/или имуществом другой коммерческой организации

Присоединение коммерческой оргавсех организаций превышает всех организаций превыша- Одна из таких организанизации (за исключением финансовой 3 млрд руб. ет 6 млрд руб. ций включена в Реестр организации)

Слияние коммерческих организаций всех организаций превышает всех организаций превыша- Одна из таких организа(за исключением финансовых органи3 млрд руб. ет 6 млрд руб. ций включена в Реестр заций)

Вид действия

Требования и условия предварительного согласия

Перечень требований и условий предварительного согласия антимонопольного органа при создании и реорганизации коммерческих организаций*

Таблица 1

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

3. Приобретение долей в уставном капитале общества с ООО лицом, распоряжающимся не менее чем ⅓ и не более чем 50% долей в уставном капитале этого общества, если такое лицо получает право распоряжаться более чем 50% указанных долей

4. Приобретение голосующих акций АО лицом, распоряжающимся не менее чем 25% и не более чем 50% голосующих акций АО, если это лицо получает право распоряжаться более чем 50% таких голосующих акций

— их суммарная выручка от реализации товаров за последний календарный год превышает 6 млрд руб., и при этом стоимость активов по последнему балансу лица, АПИ которого и/или права в отношении которого приобретаются, превышает 150 млн руб.

— одно из указанных лиц включено в Реестр

* — Здесь и далее относится и к группе лиц; ** — Здесь и далее относится к акции (доли), права и/или имущество (АПИ) коммерческих организаций.

Указанное требование не распространяется на учредителей ООО при его создании

2. Приобретение лицом долей в уставном капитале ООО, если такое лицо получает право распоряжаться более чем ⅓ долей в уставном капитале данного общества при условии, что до этого приобретения такое лицо не распоряжалось долями в уставном капитале данного общества или распоряжалось менее чем ⅓ долей в уставном капитале данного общества

— суммарная стоимость активов по последним балансам лиц*, приобретающих акции (доли), права и/или имущество**, и лица, АПИ которого и/или права в отношении которого приобретаются, превышает 3 млрд руб.

Примечания Указанное требование не распространяется на учредителей АО при его создании

Содержательные ограничения

Вид сделки

Контроль за сделками может осуществляться в 1. Приобретение лицом голосующих акций АО, если таотношении субъекта, отвечающего одному или кое лицо получает право распоряжаться более чем 25% нескольким следующим требованиям: указанных акций при условии, что до этого приобретения такое лицо не распоряжалось голосующими акциями данного АО или распоряжалось менее чем 25% голосующих акций данного АО

Характеристика объекта контроля

Таблица 2 Перечень условий, требующих предварительного согласия антимонопольного органа, при сделках с акциями (долями), имуществом коммерческих организаций и в отношении их прав

И.В. Князева. Антимонопольный контроль...

45

2

46 Вид сделки Примечания

8. Приобретение лицом в результате одной или нескольких сделок прав, позволяющих определять условия осуществления ХС (за исключением финансовой организации) предпринимательской деятельности или осуществлять функции его исполнительного органа2

Относится и к сделкам на основании договора доверительного управления имуществом, договора о совместной деятельности или договора поручения

7. Получение в собственность, пользование или во вла- Не относится к дение ХС (группой лиц) основных производственных финансовым орсредств и/или нематериальных активов другого ХС, если ганизациям балансовая стоимость имущества, составляющего предмет сделки или взаимосвязанных сделок, превышает 20% балансовой стоимости основных производственных средств и нематериальных активов ХС, осуществляющего отчуждение или передачу имущества

6. Приобретение голосующих акций АО лицом, распоряжающимся не менее чем 50% и не более чем 75% голосующих акций АО, если это лицо получает право распоряжаться более чем 75% таких голосующих акций

5. Приобретение долей в уставном капитале ООО лицом, распоряжающимся не менее чем 50% и не более чем ⅔ долей в уставном капитале этого общества, если такое лицо получает право распоряжаться более чем ⅔ указанных долей

Содержательные ограничения

Федеральный закон «О защите конкуренции» от 26.07.2006 № 135-ФЗ. Ст. 28.

Характеристика объекта контроля

Продолжение таблицы 2

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

3

Указанное требование не распространяется на учредителей финансовой организации при ее создании.

2. Приобретение лицом долей в уставном капитале ООО, если такое лицо получает право распоряжаться более чем ⅓ долей в уставном капитале данного общества при условии, что до этого приобретения такое лицо не распоряжалось долями в уставном капитале данного общества или распоряжалось менее чем ⅓ долей в уставном капитале данного общества

4. Приобретение голосующих акций АО лицом, распоряжающимся не менее чем 25% и не более чем 50% голосующих акций АО, если это лицо получает право распоряжаться более чем 50% таких голосующих акций

3. Приобретение долей в уставном капитале ООО лицом, распоряжающимся не менее чем ⅓ и не более чем 50% долей в уставном капитале этого общества, если такое лицо получает право распоряжаться более чем 50% указанных долей

Примечания Указанное требование не распространяется на учредителей финансовой организации при ее создании

Содержательные ограничения 1. Приобретение лицом3 голосующих акций АО, если такое лицо получает право распоряжаться более чем 25% указанных акций при условии, что до этого приобретения такое лицо не распоряжалось голосующими акциями данного АО или распоряжалось менее чем 25% голосующих акций данного АО

Вид сделки

Федеральный закон «О защите конкуренции» от 26.07.2006 № 135-ФЗ. Ст. 29.

Финансовая организация, стоимость активов которой по последнему балансу превышает величину, установленную Правительством РФ (при осуществлении сделок с акциями (долями), активами кредитной организации или правами в отношении кредитной организации такая величина устанавливается Правительством РФ по согласованию с Центральным банком РФ)

Характеристика объекта контроля

Таблица 3 Перечень условий, требующих предварительного согласия антимонопольного органа, при сделках с акциями (долями), активами финансовых организаций и правами в отношении финансовых организаций

И.В. Князева. Антимонопольный контроль...

47

Характеристика объекта контроля

48 Вид сделки Примечания

8. Приобретение лицом в результате одной или нескольких сделок прав, позволяющих определять условия осуществления предпринимательской деятельности финансовой организацией или осуществлять функции ее исполнительного органа

Относится и к сделкам на основании договора доверительного управления имуществом, договора о совместной деятельности или договора поручения.

7. Приобретение лицом (группой лиц) в результате одной сделки или Не относится к нескольких сделок активов финансовой организации, размер которых коммерческим орпревышает величину, установленную Правительством РФ ганизациям.

6. Приобретение голосующих акций АО лицом, распоряжающимся не менее чем 50% и не более чем 75% голосующих акций АО, если это лицо получает право распоряжаться более чем 75% таких голосующих акций

5. Приобретение долей в уставном капитале ООО лицом, распоряжающимся не менее чем 50% и не более чем ⅔ долей в уставном капитале этого общества, если такое лицо получает право распоряжаться более чем ⅔ указанных долей

Содержательные ограничения

Продолжение таблицы 3

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

4

При создании в результате присоединения кредитной организации такая величина устанавливается Правительством РФ по согласованию с ЦБ РФ

4. Финансовая организация о Стоимость активов по последнему балансу созданприсоединении к ней другой ной в результате присоединения финансовой оргафинансовой организации низации не превышает величину, установленную Правительством РФ

Федеральный закон «О защите конкуренции» от 26.07.2006 № 135-ФЗ. Ст. 30.

При создании в результате слияния кредитной организации такая величина устанавливается Правительством РФ по согласованию с ЦБ РФ

3. Финансовая организация Стоимость ее активов по последнему балансу не о ее создании в результате превышает величину, установленную Правительсслияния финансовых орга- твом РФ низаций

Суммарная стоимость активов указанных органи- За исключением присозаций по последнему балансу или их суммарная вы- единения финансовой ручка от реализации товаров за календарный год, организации. предшествующий году присоединения, превышает 200 млн руб.

2. Коммерческая организация о присоединении к ней другой коммерческой организации

Примечания

Суммарная стоимость активов по последним ба- За исключением слияния лансам или суммарная выручка от реализации то- финансовых организаваров за календарный год, предшествующий году ций слияния, коммерческих организаций, деятельность которых прекращается в результате слияния, превышает 200 млн руб.

Содержательные ограничения

Вид сделки (действия)

1. Коммерческая организация о ее создании в результате слияния коммерческих организаций

Характеристика объекта контроля

Не позднее чем через 45 дней после даты присоединения

Не позднее чем через 45 дней после даты слияния

Не позднее чем через 45 дней после даты присоединения

Не позднее чем через 45 дней после даты слияния

Срок уведомления

Таблица 4 Перечень сделок и иных действий, об осуществлении которых должен быть уведомлен антимонопольный орган4

И.В. Князева. Антимонопольный контроль...

49

50

5. Лица, приобретающие акции (доли), права и/или имущество, об осуществлении сделок, иных действий, указанных в ст. 28 ФЗ «О защите конкуренции»

Характеристика объекта контроля Суммарная стоимость активов по последнему балансу или суммарная выручка от реализации товаров лиц за календарный год, предшествующий году осуществления таких сделок, иных действий, превышает 200 млн руб., и при этом суммарная стоимость активов по последнему балансу лица, акции (доли) и/или имущество которого приобретаются или в отношении которого приобретаются права, превышает 30 млн руб., либо если одно из таких лиц включено в Реестр

Содержательные ограничения

Вид сделки (действия) За исключением акций (долей) и/или активов финансовых организаций

Примечания

Не позднее чем через 45 дней после даты осуществления таких сделок, иных действий

Срок уведомления

Продолжение таблицы 4

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

И.В. Князева. Антимонопольный контроль...

Антимонопольный орган вправе удовлетворить ходатайство на совершение действий, ведущих к ограничению конкуренции, при условии выполнения заявителем требований, направленных на обеспечение конкуренции. Однако в первую очередь хозяйствующий субъект должен выполнить основные процедурные требования по оформлению и представлению ходатайств или уведомлений. Регистрирующие органы могут осуществлять государственную регистрацию коммерческих организаций только с предварительного согласия федерального антимонопольного органа, поэтому государственная регистрация коммерческих организаций, созданных или реорганизованных без предварительного согласия антимонопольных органов, может быть признана недействительной. Наряду с предварительным осуществляется и последующий контроль, который заключается в рассмотрении уведомлений об уже совершенных сделках, проведенной реорганизации. При осуществлении государственного контроля за сделками, действиями юридических или физических лиц, приводящими к экономической концентрации на товарных рынках в Российской Федерации, действия и решения АМО будут иметь наибольший эффект, если предварительно будет проведен комплексный экономический анализ. Основным предметом анализа являются рыночные доли ХС, образованных в результате слияния (присоединения). При этом размер рыночной доли — это одно из проявлений доминирующей рыночной силы, а не абсолютное свидетельство такой доминанты. Значимость рыночной доли рассматривается в контексте уровня конкуренции как фактической, так и потенциальной, на данном рынке, в рамках которого образованный ХС будет взаимодействовать. Выделяются следующие этапы анализа процесса экономической концентрации при согласовании соответствующих сделок или действий5: 1. Идентификация объектов концентрации. 2. Определение и описание продуктовых и географических границ товарного рынка, на котором функционируют объекты концентрации. 3. Выявление возможных неблагоприятных последствий для конкуренции в результате заявленной сделки (действия). 4. Определение барьеров для входа на соответствующий товарный рынок хозяйствующих субъектов. 5. Определение эффекта предполагаемой концентрации. Состояние экономики России характеризуется усилением процессов экономической концентрации. При сравнении положительного эффекта от 5 Материалы отчета о НИР «Анализ последствий процесса экономической концентрации за 1994–2001 гг.», № государственной регистрации ВНТИЦ 01.200.209171 от 25.12.2002. Выполнен под рук. С.Б. Авдашевой.

51

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

экономической концентрации с ее негативными последствиями для конкуренции оцениваются следующие положения: 1. Способствует ли экономическая концентрация производству и распространению товаров либо техническому или экономическому прогрессу. 2. Благоприятствует ли экономический эффект от концентрации всему обществу или всего лишь создает преимущества для хозяйствующих субъектов — участников концентрации, нанося ущерб другим конкурентам. 3. Является ли экономическая концентрация необходимой и безальтернативной. 4. Необходима ли данная концентрация для выхода на мировые рынки и позволяет ли она достичь конкурентоспособности российской экономики. Состояние экономики России характеризуется усилением процессов экономической концентрации, обусловленным действием объективных причин: продолжением формирования крупных финансово-промышленных конгломератов, упорядочением инвестиционных портфелей банков, продажей крупных пакетов акций в процессе приватизации и др. Активизация процессов перераспределения собственности и изменение в 1998 г. законодательной базы контроля экономической концентрации повлияли на увеличение числа ходатайств и уведомлений, направляемых для согласования в АМО. Косвенную оценку процессов концентрации можно рассмотреть на основе динамики и структуры ходатайств и уведомлений. В 2001–2003 гг. рассмотрено более 60 тыс. документов, в том числе только в 2002 г. — около 25 тыс. документов. Количество ходатайств, рассмотренных антимонопольным органом, в 2003 г. составило 13 725 единиц, в 2004 г. — 13 387 единиц С введением в 2002 и 2005 гг. новых пороговых значений количество ходатайств и уведомлений в 2005 г. сократилось, по сравнению с предыдущим годом, более чем в 2 раза6. Увеличилась доля ходатайств и уведомлений с иностранным капиталом (до 15,5% и 6,5% соответственно). Однако нагрузка на антимонопольный орган остается достаточно высокой, а процент отказов в течение почти 10 лет не превышает 0,5–1,0%. В связи с этим в Закон «О защите конкуренции» внесены изменения, направленные на существенное увеличение пороговых значений критериев контроля экономической концентрации, начиная с которых о сделках и иных действиях необходимо уведомить антимонопольный орган — либо до их совершения, либо после. Стоимость активов для хозяйствующих субъектов увеличена до 3 млрд руб., введены новые критерии контроля экономической кон6

Статистические материалы ФАС (МАП) РФ «Сводные данные работы антимонопольных органов» за 1998–2005 гг.

52

И.В. Князева. Антимонопольный контроль...

Таблица 5 Количество рассмотренных антимонопольными органами ходатайств и уведомлений за 2005 г. Отказано в согласии

Дано согласий

Рассмотрено; всего, ед.

Число

Удельный вес,%

Кол-во

Ходатайства

6507

97

1,5

6410

98,5

в том числе с иностранным капиталом

1010

10

1,0

1000

99,0

Уведомления

9463

52

0,5

9411

99,5

в том числе с иностранным капиталом

606

1

Объект контроля

Удельный С требовес,% ваниями 345

25

605

центрации — оборотные показатели (объем суммарной выручки — 6 млрд руб.) в совокупности с показателями рыночной концентрации. При этом критерии устанавливаются для каждого участника сделки, чтобы исключить рассмотрение сделок, где один из участников — мелкая компания. Реализация Закона «О защите конкуренции» приведет к существенному сокращению количества ходатайств. Так, при условии вступления данного федерального закона в силу, количество рассмотренных в 2007 г. и 2008 г. ходатайств составит соответственно 425 и 435. Таким образом, административная нагрузка на хозяйствующие субъекты, связанная с необходимостью получения предварительного разрешения на совершение сделок и действий, сократится более чем в 33 раза, в сравнении с 2003 г. Снижение административной нагрузки на хозяйствующие субъекты, предусмотренное в рамках реализации нового закона, характеризует также уменьшение не связанной с защитой конкуренции нагрузки на антимонопольный орган, что позволит ему сосредоточиться на реализации своих основных функций: контролировать состояние конкуренции на товарных рынках и в предупредительном порядке реагировать на ее возможное ограничение. По видам экономической концентрации наибольший удельный вес в общем числе рассмотренных ходатайств и уведомлений составляют обращения по приобретению юридическими и физическими лицами акций (долей) ХС; на втором месте — приобретение основных средств, на третьем — создание юридических лиц. Наметилось некоторое сокращение количества дел по контролю за созданием, слиянием, присоединением, ликвидацией ХС и одновременно по расширению масштабов контроля за приобретением акций, что связано, видимо, с активизацией перераспределения акций на вторичном рынке. 53

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

Инвесторы, обладающие достаточным капиталом для покупки акций приватизированных предприятий, стали концентрировать собственность в своих руках, сосредотачивать контрольные пакеты акций. Одной из основных тенденций изменения уровня концентрации, по мнению ряда управлений, является активность ХС в создании дочерних предприятий с последующим переводом на их баланс собственных активов. Отраслевое распределение ходатайств и уведомлений, поступивших в территориальные управления в 2003–2005 гг., показывает, что наиболее привлекательными для инвесторов являются предприятия торговли (около 25% всех заявлений), финансово-кредитной сферы (13%), пищевой промышленности (17%) и сельского хозяйства (10%). Растет количество рассмотренных ходатайств и уведомлений по транспорту и связи (до 14%), черной и цветной металлургии (14%), лесной и деревообрабатывающей промышленности (7%). Основной объем инвестиций приходится на сферы деятельности с минимальным риском: торговлю, финансовые операции, пищевую промышленность, добывающую промышленность, металлургию и телекоммуникации. Однако в таких важнейших отраслях, как транспорт, машиностроение, угольная промышленность инвестиционная активность неравномерна и недостаточна. Анализ ходатайств и уведомлений по содержанию обращений показывает, что наибольшая доля (52,5%) приходится на заявления от юридических лиц о вхождении в органы управления двух и более ХС. На втором месте — приобретение пакетов акций (19,2%), затем следует создание юридического лица — 14,9% (рис. 1). За последние три года наблюдается увеличение количества заявлений по поводу слияний и поглощений.

ɋɨɡɞɚɧɢɟ ɸɪɢɞɢɱɟɫɤɨɝɨ ɥɢɰɚ 14,9% ɉɪɢɨɛɪɟɬɟɧɢɟ ɨɫɧɨɜɧɵɯ ɫɪɟɞɫɬɜ 2,0%

Ɋɟɨɪɝɚɧɢɡɚɰɢɹ ɱɟɪɟɡ ɩɪɢɫɨɟɞɢɧɟɧɢɟ 7,3%

ɋɥɢɹɧɢɟ ɩɪɟɞɩɪɢɹɬɢɣ 1,6% ɉɪɢɨɛɪɟɬɟɧɢɟ ɩɚɤɟɬɚ ɚɤɰɢɣ 19,2% ɋɨɡɞɚɧɢɟ ɚɫɫɨɰɢɚɰɢɢ 1,3%

ȼɯɨɠɞɟɧɢɟ ɜ ɨɪɝɚɧɵ ɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ 52,5%

Рис. 1. Структура обращений в территориальные управления по видам ходатайств (2000–2005 гг.)

54

И.В. Князева. Антимонопольный контроль...

В ходе анализа поступающих обращений в территориальные антимонопольные органы отмечается усложнение структуры имущественных отношений между хозяйствующими субъектами, что происходит вследствие создания новых предприятий, переплетения директоратов, приобретения акций, основных производственных средств и др. В этих условиях государственный контроль экономической концентрации является одним из важнейших условий нормального функционирования рыночной экономики. Обобщение данных по системе ФАС (МАП) РФ позволяет выделить следующие основные черты, присущие процедуре согласований ходатайств и уведомлений, а также процессам экономической концентрации за последние годы: 1. Продолжается практика удовлетворения ходатайств с выставлением требований поведенческого характера. Контроль выполнения поведенческих условий является важнейшей мерой, направленной на недопущение незаконной экономической концентрации. 2. Обращения по приобретению акций ХС преобладают среди остальных в связи с перераспределением прав собственности и стремлением инвесторов сосредоточить в своих руках контрольные пакеты акций. Значительный вес в структуре обращений имеют также заявления о создании юридических лиц и приобретения основных средств ХС. 3. Наметилась тенденция к увеличению случаев приобретения прав, позволяющих определять условия ведения предпринимательской деятельности ХС, не основанных на участии в капитале этого субъекта (вхождение в органы управления двух или нескольких ХС). 4. Активизировались процедуры приобретения имущественного контроля за местными производителями со стороны предприятий, работающих на рынках аналогичной продукции в других регионах. 5. В отраслевой структуре ходатайств значительную долю занимают наиболее инвестиционно привлекательные отрасли: нефтяная, угольная, пищевая промышленность, торговля, строительство. 6. За последние пять лет по системе ФАС (МАП) РФ рассмотрено около 100 тыс. ходатайств и уведомлений, при этом было отклонено из-за ограничения конкуренции не более 1% из них. 7. Закономерной тенденцией является уменьшение количества дел по контролю за созданием, слиянием, ликвидацией ХС и одновременно по расширению масштабов контроля за приобретением акций (ст. 18). Причина увеличения потока согласований на покупку крупных пакетов акций — в активном перераспределении акций на вторичном рынке. В заключение важно заметить, что процессы концентрации требуют тщательного и дифференцированного экономического анализа как с учетом общих глобальных тенденций в развитии производства, в том числе углубления международного разделения труда и транснациональной эко55

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

номической интеграции, так и национальных отраслевых интересов. Задача государственного и антимонопольного регулирования в этих условиях — не допустить концентрации, направленной на вытеснение конкурентов, злоупотреблений монопольным положением с целью ограничения конкуренции через систему формальных и неформальных связей, имеющих в отечественной экономике сильные традиции.

Судебная практика по делам о нарушениях законодательства о защите конкуренции Ю.Ю. Горячева (Москва) 1. Нестабильность законодательства о конкуренции Система арбитражных судов рассматривает подавляющее большинство дел, связанных с применением и нарушением законодательства о конкуренции, и по заявлениям заинтересованных лиц осуществляет судебный контроль за решениями антимонопольных органов. За 2006 г. арбитражными судами рассмотрено почти 1200 подобных дел с участием антимонопольного органа в качестве одной из спорящих сторон. Для того чтобы решить любой спор, нужно применить законодательство. Последнее, собственно говоря, и принимается в расчете на то, что оно будет действовать, регулировать определенные общественные отношения. Однако непрерывное совершенствование публичного законодательства путем внесения изменений в существующие законы или замены старых законов новыми довольно часто приводит к противоположным результатам: законодательство не успевает «впитываться» практикой, оно или не работает или работает неэффективно. Так, старый Закон «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» со времени его принятия в 1991 г. подвергался изменениям 10 раз. В связи с этим хотелось бы, чтобы усилия ученых были направлены не только на перспективу в виде разработки будущей модели конкурентной политики и законодательства, но и на то, чтобы законодательство сегодняшнего дня могло быть успешным регулятором экономики. Тем более, что в 2006 г. был принят новый Закон «О защите конкуренции», разработчики которого искренне старались учесть все ошибки прошлых лет, не допустить Горячева Юлия Юрьевна, судья Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.

56

Ю.Ю. Горячева. Судебная практика по делам о нарушениях законодательства о защите конкуренции

новых и создать достойный и адекватный механизм конкурентного развития рыночных отношений. 2. Проблемы судебной практики и пути их решения Законодательство о конкуренции нестабильно, очень многие его положения имеют оценочный характер, причем изложены они так, что даже специалистам не всегда понятно, что же все-таки имел в виду законодатель. Отсюда вытекают три главные проблемы судебной практики: − она не может быть стабильной при нестабильном законодательстве; − она не может быть полностью единой при огромном количестве оценочных факторов, влияющих на результат рассмотрения каждого дела; − судебная практика не всегда готова применять установленные законодателем безоговорочные публично-правовые запреты, поскольку нет четких критериев: кто, когда и при каких условиях должен их соблюдать. По статистике арбитражных судов, в 2006 г. вырос удельный вес дел, которые антимонопольные органы проиграли. Это свидетельствует о разном прочтении норм ранее действовавших законов (о конкуренции на товарных рынках и о защите конкуренции на финансовых рынках) антимонопольными органами и судами, что не может не настораживать. Разумеется, какой-либо сложившейся практики применения нового закона, даже на уровне федеральных арбитражных судов округов, пока нет. Но поскольку многие из базовых положений прежних законов, сепаратно регулировавших отношения на товарных и финансовых рынках, были воспроизведены в тексте нового закона, а его конструкция и понятийный аппарат даже стали сложнее для восприятия, есть основания полагать, что затруднения в его применении не могут не возникнуть. В целях обеспечения единообразия судебной практики в Высшем Арбитражном Суде РФ (далее — ВАС РФ) в настоящее время ведется работа по подготовке проекта постановления Пленума с предварительным названием «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами законодательства о конкуренции». Рабочая группа специалистов суда уже несколько раз собиралась и обсуждала круг проблемных вопросов и возможные варианты их решения, которые будут предлагаться к обсуждению. Надо отметить, что эта работа в каком-то смысле не является типичной. Обычно сначала практика применения любого закона складывается, нарабатывается нижестоящими судами и только потом, со временем, общие подходы в толковании норм закрепляются в постановлении Пленума. В данном случае предполагается сделать иначе, как бы предвосхитить практику и избежать ошибок в применении Закона «О защите конкуренции». Для того чтобы это постановление Пленума состоялось и действительно ответило на насущные вопросы, желательно участие в его обсуждении 57

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

максимально широкого круга ученых и практиков, специализирующихся на конкурентном праве и заинтересованных в эффективном правовом регулировании экономики. 3. Вопросы применения нового Закона «О защите конкуренции» 3.1. Соотношение компетенций антимонопольного органа и арбитражного суда Вопросов по применению нового Закона «О защите конкуренции», выявленных при его прочтении, довольно много и на некоторые из них хотелось бы обратить внимание. Один из основных: подлежат ли антимонопольному контролю гражданско-правовые отношения, если при возникновении споров у заинтересованных лиц есть возможность обратиться в суд? В последнее время в ряде судебных актов можно встретить указание на то, что споры, связанные с заключением и исполнением договоров между доминирующими на рынке субъектами и их контрагентами, носят гражданскоправовой характер, а потому подлежат разрешению в судебном порядке, а не через антимонопольные органы. Этот тезис был использован даже Президиумом ВАС РФ в постановлении от 12.07.2006 № 1612/05 при отмене судебных актов и признании недействительными решения и предписания антимонопольного органа по факту нарушения ст. 5 Закона «О конкуренции на товарных рынках» (1991) железной дорогой, применившей завышенный тариф во взаимоотношениях с акционерным обществом — отправителем груза. Президиум ВАС РФ сделал вывод, о том, что рассмотрев спор гражданско-правового характера, возникший из договора перевозки, антимонопольный орган вышел за пределы предоставленных ему полномочий. Я полагаю, что как общий подход этот тезис является неправильным, потому что злоупотребить своим доминирующим положением хозяйствующий субъект может только в отношениях с контрагентами, т. е. в гражданско-правовых отношениях. У лица, пострадавшего от действий доминирующего на рынке субъекта, всегда есть выбор: обращаться в антимонопольный орган или в арбитражный суд. Как правило, пострадавшее лицо выбирает антимонопольный орган, поскольку этот вариант защиты во многих случаях является более эффективным. Данный же подход по сути означает, что полномочия по рассмотрению любых споров, связанных со злоупотреблением хозяйствующими субъектами доминирующим положением на рынке, из компетенции антимонопольного органа исключаются. Отсюда следует, что в отношении доминирующих субъектов, не отнесенных к естественным монополиям и не включенных в Реестр с определенной 58

Ю.Ю. Горячева. Судебная практика по делам о нарушениях законодательства о защите конкуренции

долей рынка, запрет на злоупотребление доминирующим положением вообще действовать не будет. Ведь факт их доминирования может установить исключительно антимонопольный орган при рассмотрении им спора о нарушении законодательства о конкуренции. Никакой другой государственный орган подобной компетенцией не обладает и арбитражные суды такими полномочиями также не наделены. Надо отметить, что по другому делу, разрешенному позднее, Президиум ВАС РФ такой позиции уже не придерживался. Имеется в виду постановление от 28.11.2006 № 9704/06. В этом случае Президиум ВАС РФ оставил в силе постановление апелляционного суда, отказавшего в признании недействительными решения и предписания антимонопольного органа, посчитавшего злоупотреблением доминирующим положением действия железной дороги, применявшей в отношениях с потребителем договорные цены вместо установленных тарифов. Никаких противоположных правовых выводов Президиум ВАС РФ не излагал, но его постановление говорит само за себя. Спор ведь тоже вытекал из договорных отношений, носил гражданско-правовой характер, но в данном случае компетенция антимонопольного органа по его рассмотрению не вызвала у Президиума сомнений. Надо сказать, что отчасти реакция судов спровоцирована и позицией антимонопольных органов, которые готовы считать фактором злоупотребления доминирующим положением любые действия доминантов, не устраивающие их контрагентов (отказ заключить договор на условиях покупателя, направление ему проекта разногласий без каких-либо признаков давления, угроз). Но ведь невозможно представить себе договор, условия которого были бы одинаково выгодны и продавцу (производителю), и покупателю (потребителю). Таких договоров просто нет. Два типичных примера. Горэлектросеть включила в договор два пункта об ответственности абонента, а тот в протоколе разногласий, естественно, предложил эти пункты исключить. Горэлектросеть составила протокол урегулирования разногласий, в котором предложила пункты об ответственности сохранить. Поскольку Горэлектросеть относится к субъектам естественных монополий, заключение договора энергоснабжения для нее являлось обязательным. По ст. 445 Гражданского кодекса РФ абонент как сторона, направлявшая в данном случае протокол разногласий, при его отклонении или неполучении ответа вправе был обратиться в арбитражный суд за разрешением преддоговорного спора. Но вместо передачи в суд возникших по договору разногласий, абонент обратился в антимонопольный орган, который признал факт злоупотребления доминирующим положением, выразившегося в навязывании невыгодных условий. Под навязыванием понимался сам факт включения в договор тех двух пунктов об ответственности, которые не ус59

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

троили абонента (постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 30.01.2007 № Ф04–9420/2006 (30547-А03–23). Между тем по договорам, заключение которых является обязательным для субъекта, чей факт доминирования установлен законом или антимонопольным органом, предложение невыгодных потребителю условий договора не может повлечь ущемления прав последнего, поскольку у него всегда есть возможность обратиться за разрешением разногласий в арбитражный суд. Под навязыванием должны пониматься действия, неизбежно приводящие к ущемлению интересов, а также угрозы, различные формы давления или принуждения, допускаемые доминирующими на рынке субъектами по отношению к своим контрагентам. На наличие подобных обстоятельств антимонопольный орган не ссылался, поэтому Горэлектросеть, оспорившая решение и предписание антимонопольного органа, выиграла дело в арбитражном суде. Другой пример не менее показателен. Хозяйствующий субъект по договорам с железной дорогой осуществлял в собственных вагонах отправку грузов своих клиентов. Железная дорога проверила его грузы, установила несоответствие их наименования документам, составила коммерческие акты, начислила за нарушение штраф и вследствие неуплаты штрафа приостановила прием грузов. Хозяйствующий субъект обратился в антимонопольный орган. Тот рассмотрел спор, признал факт злоупотребления железной дорогой доминирующим положением и обязал в недельный срок отозвать коммерческие акты и впредь проводить проверки только при наличии у должностных лиц железной дороги письменных полномочий на проверку груза конкретного клиента. Суд признал акты антимонопольного органа недействительными. В силу Устава железнодорожного транспорта РФ, железная дорога имеет право проверять достоверность сведений перевозочных документов, составлять по фактам нарушений коммерческие акты и взыскивать штраф в порядке, установленном Уставом. В данном случае этот порядок железной дорогой соблюден. Следовательно, злоупотреблением доминирующим положением были признаны действия, прямо предусмотренные законодательством (постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 28.02.2007 № А33–14366/06-Ф02–622/07-С1). 3.2. Нарушение установленного порядка ценообразования Дискуссионным является и такое злоупотребление доминирующим положением, как нарушение установленного порядка ценообразования. В самом Законе «О защите конкуренции», как это было и прежде, понятие данного нарушения не раскрывается, но ст. 14.6 Кодекса об административных пра60

Ю.Ю. Горячева. Судебная практика по делам о нарушениях законодательства о защите конкуренции

вонарушениях РФ рассматривает в качестве такового завышение или занижение регулируемых государством цен (тарифов, расценок, ставок и т. п.). Между тем в судебной практике распространена точка зрения о том, что порядок ценообразования завершается установлением компетентным органом регулируемой цены (тарифа). Начало такой практике опять-таки было положено постановлением Президиума ВАС РФ от 07.06.2005 № 14896/04. Однако предусмотренные ст. 10 Закона «О защите конкуренции» (а ранее — ст. 5 Закона «О конкуренции на товарных рынках») запреты адресованы не органам ценообразования, а доминирующим на рынках хозяйствующим субъектам, которые сами себе тарифы не устанавливают, они их только применяют. Поэтому при таком правовом подходе споры, связанные с завышением доминирующими субъектами регулируемых цен (тарифов) путем использования более высоких тарифов или договорных цен, под указанный запрет не подпадают. В связи с этим не очень понятно, в каких ситуациях должен и будет ли вообще применяться этот запрет, воспроизведенный законодателем в новом Законе «О защите конкуренции». 3.3. Согласованные действия В ст. 8 Закона «О защите конкуренции» дано достаточно подробное определение согласованных действий, раскрытое через совокупность условий, которым такие действия должны удовлетворять. Очевидно, что это сделано для пресечения основанного на информационном обмене отказа от конкуренции в ущерб интересам потребителей. Вместе с тем, на наш взгляд, это определение не свободно от недостатков, которые могут если не парализовать, то существенно затруднить реализацию намерения законодателя. Так, в качестве совокупности условий для признания действий согласованными Закон «О защите конкуренции» требует, чтобы эти действия были заранее известны каждому из участников, а также, чтобы действия каждого были вызваны действиями иных участников согласованных действий. Но при совершении согласованных действий, как правило, кто-то совершает их первым, и для него практически невозможно доказать заведомую известность еще несовершенных действий других лиц и обусловленность его поведения еще неосуществленными действиями этих лиц. Предположим, у нас имеется товарный рынок с двумя участниками — А и Б. Руководитель компании А дает в средствах массовой информации интервью о планах компании развивать бизнес в определенных субъектах Российской Федерации. Через некоторое время выясняется, что компания Б, второй участник рынка, развивает бизнес в других субъектах Российской Федерации. При буквальном прочтении Закона «О защите конкуренции», в этой ситуации их действия можно признать согласованными при условии, 61

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

что еще несовершенные действия компании Б были заранее известны компании А и обусловили ее поведение. Представляется, что доказать подобное маловероятно. Правовая конструкция согласованных действий требует наличия двух и более участников. Между тем первый, кто начинает раздел рынка, едва ли может быть обвинен в согласованных действиях, поскольку его собственные действия не вызваны действиями конкурентов, а действия конкурентов ему заранее не были известны. Если каждый первый последовательно отпадает, то исчезает правовая основа для применения запрета на согласованные действия. 3.4. Допустимые «вертикальные» соглашения В ст. 12 закона установлено общее правило о допустимости «вертикальных «соглашений» между хозяйствующими субъектами, у каждого из которых не более 20% своего рынка. Однако при системном прочтении ст. 11 и 12 закона не совсем понятно, относятся ли правила ст. 12 закона к любым «вертикальным соглашениям» или только к соглашениям, прямо не поименованным в ч. 1 ст. 11, а потому подпадающим под запрет ч. 2 ст. 11 как все иные неназванные соглашения. Буквальное прочтение совокупности правил этих двух статей приводит к мысли о том, что допустимыми в силу закона являются только те «вертикальные соглашения», которые не перечислены в ч. 1 ст. 11 закона, тогда как все названные в этой норме соглашения, включая «вертикальные», запрещены независимо от доли рынка участвующих в них компаний. Представляется, что подобное буквальное прочтение не совсем корреспондирует с целями законодательства о конкуренции. Не очень логично устанавливать планку в 35% для начального порога доминирования, с которого возможен антимонопольный контроль, и снижать ее же до нулевого уровня для случаев «вертикальных» соглашений. Как известно, закон относит к монополистической деятельности, ограничивающей конкуренцию, не только согласованные действия, но и злоупотребление доминирующим положением. Хозяйствующий субъект с долей рынка, не превышающей 35%, по общему правилу, изложенному в ст. 5 Закона «О защите конкуренции», не может быть признан доминирующим, а потому его индивидуальные действия состава злоупотребления не образуют и ограничением конкуренции не являются. В связи с этим не совсем понятно, почему аналогичные по своей направленности и последствиям для конкуренции согласованные действия нескольких хозяйствующих субъектов подпадают под запрет независимо от их доли рынка, определяющей рыночную власть, которая считается общим критерием влияния на конкурентную среду. Отметим, что в странах Европейского союза и США под запрет картелей не подпадают договоренности и согласованные действия хозяйствующих 62

Ю.Ю. Горячева. Судебная практика по делам о нарушениях законодательства о защите конкуренции

субъектов с совокупной долей менее 10% рынка ввиду неспособности причинить значительный ущерб конкуренции. Такой подход представляется более разумным. 3.5. Группа лиц. Реестр В новом Законе «О защите конкуренции» изменены положения в отношении группы лиц. Согласно прежнему закону о конкуренции все его положения, относящиеся к хозяйствующим субъектам, распространялись на группу лиц, которая рассматривалась как единый хозяйствующий субъект. Теперь на группу лиц распространяются только запреты для хозяйствующих субъектов на действия или бездействие. В связи с этим возникает проблема, связанная со спорами по Реестру. Раньше в него включались все субъекты, входящие в группу, исходя из совокупной доли рынка, приходящейся на группу в целом. Но наличие либо приобретение определенной доли или доминирующего положения на рынке не подпадает под запреты закона. Это дает определенные основания говорить о необходимости пересмотра Реестра и приведения его в соответствие с новым Законом «О защите конкуренции». 3.6. Понуждение к исполнению предписаний антимонопольного органа через суд В подпункте «и» п. 6 ч. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции закреплено новое и весьма любопытное полномочие антимонопольного органа — обращаться в арбитражный суд с заявлениями о понуждении к исполнению решений и предписаний антимонопольного органа. Представляется, что речь идет не о предписаниях хозяйствующим субъектам перечислить в бюджет доход, полученный вследствие нарушения ими законодательства о защите конкуренции. Для этого случая предусмотрено обращение антимонопольного органа в арбитражный суд со специальным заявлением — о взыскании упомянутого дохода в бюджет. Следует помнить, что предписание антимонопольного органа обязательно к исполнению в силу прямого указания Закона «О защите конкуренции». Обязательность решений суда для лиц, в отношении которых они приняты, также предусмотрена законами — процессуальными кодексами. Все федеральные законы, одной из разновидностей которых являются кодексы, обладают равной юридической силой. Если нарушитель не исполняет положения одного федерального закона, обязывающие его совершить определенные действия, то где гарантия, что он выполнит эти действия, будучи обязанным к их совершению на основании уже двух федеральных законов? В этом смысле решение и предписание антимонопольного органа не становятся для нарушителя более обязательными, если необходимость их исполнения подтверждена впоследствии решением суда. 63

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

Конечно, судебные решения могут быть исполнены не только добровольно, но и принудительно. Однако механизм принудительного исполнения судебных решений работает либо через банк, в котором есть счет должника, либо через судебного пристава-исполнителя. Этот механизм эффективен, когда речь идет о взыскании денег, конфискации какого-либо имущества, стоимость которого можно возместить деньгами, но совершенно не приспособлен к осуществлению действий, которые должен выполнить сам должник по исполнительному производству. Едва ли можно принудительно исполнить через судебного пристава предписание о восстановлении положения, существовавшего до нарушения законодательства, о защите конкуренции или о прекращении со стороны хозяйствующего субъекта конкретных действий, признанных нарушением. Представляется, что эта новелла законодательства подлежит очень осторожному и ограниченному применению.

К вопросу о национальной концепции конкурентной политики России Н.К. Попадюк (Москва) Общеизвестно, что естественной реакцией на глобализацию, втягивающую страны, точнее ресурсы этих стран, в общемировой рыночный процесс, является процесс локализации. Это когда компенсаторские механизмы подключают процессы усиления взаимосвязей и субъектности на локальном или национальном уровнях. Процесс разнонаправленных векторов развития глобальной экономики получил даже название «глокализация», являющееся синтезом двух понятий — «глобализация» и «локализация». Выступая, с одной стороны, как определенная антитеза глобализации, глокализация, с другой стороны, раскрываясь как региональный сценарий глобализации, представляет собой одновременно глобальные и локальные тенденции в их единстве, которые, как определил автор этого понятия Роланд Робертсон, «в конечном счете взаимодополняемы и взаимопроникают друг в друга, хотя в конкретных ситуациях могут прийти в столкновение»1. Попадюк Никита Кириллович, доктор экономических наук, старший научный сотрудник, доцент кафедры государственного и муниципального управления, Всероссийская государственная налоговая академия. 1

64

Н.К. Попадюк. К вопросу о национальной концепции конкурентной политики России

Однако для целей настоящей статьи интерес представляет первый аспект глокализации, когда компенсаторские функции втягиваемых национальногосударственных территориально-хозяйственных комплексов разных стран активизируют процесс комплексного использования их местных ресурсов. Как правило, субъектом такого рода локализации становится государство или региональное объединение государств, а объектом — кластеризация промышленно-производственного освоения локальных ресурсов. Россия вовлекается в этот разновекторный процесс и также, как большинство стран, не дотягивающих до уровня субъектности мирохозяйственных связей, выступает в качестве объекта чуждых для нее глобальных процессов. Попытки выстроить свою линию даже в качестве сырьевого придатка развитых стран, но с претензией на роль «великой энергетической державы», встречают оппозицию реальных игроков глобального рынка. Цель настоящей статьи — попытка показать необходимость формирования национальной политики обеспечения конкурентоспособности страны как метанациональный инструмент российской субъектности, в котором государству должно быть отведено важное, но не определяющее место компонента всей макроэкономической конструкции. Это предполагает поиск в стране потенциального субъекта мирохозяйственных связей, способного отстаивать национальные интересы во все ужесточающемся противоборстве геостратегических и геоэкономических интересов глобальных игроков мирового рынка, а также механизмов, которые могли бы способствовать культивированию такого субъекта. Практика последних двух десятилетий наглядно демонстрирует игнорирование государством самой проблематики конкурентоспособности страны и ее предприятий. Целый комплекс упущенных экономико-политических возможностей государственной политики показывает, что это, увы, неслучайность. Так, к числу наиболее очевидных упущенных возможностей только за последние несколько лет можно отнести: • потерю еще недавно естественных сателлитов по формату СНГ (и прежде всего за счет близорукой политики АО «Газпром», приведшей к дальнейшему отторжению не только Украины, но и такого, казалось бы, естественного союзника России, как Беларусь); • отсутствие противодействия разрушительной деиндустриализации страны, сохранения и упрочения ряда макротехнологий (достаточно сказать, что, по оценке академика Е.Б. Каблова, Россия за последние полтора-два десятилетия безвозвратно потеряла 55% прогрессивных технологий2); • фактическая приватизация богатства недр при номинальном сохранении их в государственной собственности, при высоких доходах экс2

Каблов Е.Б. Первым делом самолеты! // Наука и жизнь. 2007. № 1. С. 14–21.

65

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

порта углеводородного сырья в частном секторе и крайнем запустении научно-технического и культурно-исторического наследия прежних периодов развития страны; • изъятие денежной массы из обремененного техногенными катастрофами производственно-инфраструктурного комплекса страны (проблема 2003 г.), получаемой от торговли углеводородным сырьем, и помещение ее в ценные бумаги мировых и прежде всего фондовых рынков США, откуда в обозримый среднесрочный период без финансового скандала ее уже не вывести; • стимулирование крайне низкой зарплатой специалистов, в т. ч. дипломированных, с учеными степенями и званиями, научно-исследовательского и высокотехнологического комплексов к «утечке умов» за рубеж и в форме внутренней эмиграции — в торговлю, посреднические услуги и ряд других. Все это позволяет говорить не только об упущенных возможностях, но и прямых потерях, понесенных страной — и прежде всего ее народом — как об отбрасывании страны на десятилетия назад. В этих условиях говорить о национальной политике конкурентоспособности можно только как об относительной реальности, где роль государства предполагается пока небольшая. Между тем ускоряющиеся процессы глобализации рынков, переформатирование многих, прежде считавшихся традиционными, институтов, включая институт самого государства, ставит на повестку дня проблему обеспечения конкурентоспособности страны как императив ее выживания и сохранения территориальной целостности. Государство только за последний год начало создавать нечто, похожее на государственное видение необходимости обеспечения конкурентоспособности страны. Однако полагаться только на государство, в котором по-прежнему профессор государственного вуза получает меньше машиниста метро, для решения поставленной задачи ненадежно. Стоит задача поиска субъекта, который, понимая и оценивая ответственность за страну, смог бы стать инициатором необходимого выстраивания национальной политики обеспечения конкурентоспособности по тем макротехнологиям и отраслям, где Россия еще может наверстать небезнадежно упущенное за годы передела власти и собственности. По аналогии с такими восточными странами, как Япония, Республика Корея и Малайзия, начавшими свой признанный социально-экономический прогресс с различного исходного уровня, можно надеяться на появление такого субъекта реализации национальных интересов, как крупный бизнес. Именно он при помощи государства смог вывести эти страны на качественно новый уровень. При этом реально осознавать, что сырьевые и добывающие подразделения российского крупного бизнеса заинтересованы в сохранении существующего 66

Н.К. Попадюк. К вопросу о национальной концепции конкурентной политики России

статус-кво, и готовы предпринимать меры против смены сырьевой парадигмы внешнеэкономической деятельности страны. Однако альтернативы формированию другого субъекта реализации национальных интересов страны в глобальном рынке пока не просматривается. Поэтому необходима работа с крупным бизнесом, чтобы преодолеть отсутствие единства взглядов на понимание того, что только скоординированность их бизнес-проектов может обеспечить их долгосрочную выполнимость. Известный гуру американского менеджмента, один из участников «японского чуда», ставший национальным героем Японии, У. Эдвард Деминг утверждал, что в проблемах национальной экономики «фундаментальная причина неприятностей — неспособность людей понять, что наилучший вариант для всей страны в долгосрочной перспективе будет наилучшим вариантом для каждого»3. Именно крупный бизнес должен инициировать меры по расширению практики использования наиболее прогрессивных управленческих технологий для среднего и малого бизнеса на безвозмездной (бесплатной) основе. Речь должна идти прежде всего о пропаганде и тиражировании методологии и технологий стратегического менеджмента как условия преодоления примата краткосрочных целей отечественного бизнеса, препятствующего ставить и решать какие-либо инвестиционные долгосрочные проекты. Государство через свою фискальную политику может также потенциально содействовать переводу национальной экономики на инновационно-инвестиционный режим функционирования, который только и способен решить поставленную цель, приняв, например, мораторий на сохранение действующих в настоящее время рамочных условий в течение не менее пяти лет, даже при их недостаточной эффективности в настоящее время. Представляется, что даже такой мораторий на стабильность фискальной политики принесет больше пользы капитализации страны, чем постоянные совершенствования в угоду номенклатурному капитализму (Е. Ясин, А. Бузгалин) и его многоликому субъекту — бюрократической буржуазии, как еще недавно называли правительственных, министерских и региональных чиновников в развивающихся странах отечественные востоковеды. Правда, новое правительство, которое будет формироваться после переизбрания президента страны, непременно продемонстрирует творческую активность по привнесению новшеств в государственную политику, поэтому перспективы провести такой мораторий даже с новым президентом сомнительны. Государство принципиально пока не может решать вопросы такого уровня. Очевидно, что задач, препятствующих России стать конкурентоспособной в мировой экономике, фантастически много. Так называемая «Проблема 2003 года», о которой много говорили как ожидаемом коллапсе выхода 3

Деминг У.Э. Новая экономика / Пер. с англ. Т. Гуреш. М.: Эксмо, 2006. С. 65.

67

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

из строя подавляющего большинства внутринациональной производственно-коммунальной инфраструктуры, будучи не решенной, не «рассосалась» сама собой: она осталась, периодически «удивляя» очередными авиакатастрофами, техногенными авариями и т. п., и по-прежнему требует своего решения. Понимание этого отсутствует. Иначе не формировался бы стабфонд в поддержку «голубых фишек» ведущих западных ТНК. Внезапный поворот всех крупных предпринимателей к национальным проблемам также пока нереален. Но он безальтернативен, потому что деньги на такой национальный проект они будут выделять уже свои, и в отличие от государства, беспомощного в борьбе против казнокрадства, смогут обеспечить их целевое использование. Поэтому необходим пошаговый подход, который ставил бы реализуемые на каждом этапе цели и мог бы сформировать контроль за целевым расходованием средств именно на указанные цели. Пошаговая реализация предполагает целый комплекс мер, который постепенно втягивал бы в процесс осознания национальных интересов как можно больше предпринимателей всех технико-технологических и хозяйственных укладов, имеющих место в стране. Прежде всего необходимо, как в свое время на заре советского общества, организовать новую культурную революцию по пропаганде знаний рыночных методов управления, бесплатному обучению прогрессивным управленческим технологиям всех предпринимателей. Мнимое конкурентное преимущество, каковым якобы обладают знающие и использующие эти технологии, не выдержат проверку временем, как только страна вступит в ВТО. Обучение всех предпринимателей азам стратегического планирования и других управленческих технологий станет мощным импульсом активизации практической их разработки, их совершенствования, углубления уровня проработки и владения и повышения эффективности, что станет действенным приобретением для всех. Сформировать реальную конкурентную среду, готовую отчасти противодействовать открытию мирового рынка через вступление в ВТО даже для тех, кто туда и не собирался, — значит создать конкурентное преимущество для всей страны, о чем и говорил Э. Деминг в вышеприведенной цитате как о наилучшем варианте для всей нации. Иными словами, должна быть организована и проведена работа по тиражированию инструментов такой «мягкой» рыночной инфраструктуры, как управленческие технологии, система подготовки кадров для корпоративного уровня, формирование межкорпоративных школ бизнеса, проведение семинаров с тем, чтобы сформировать потребность в постоянном повышении бизнес-квалификации как своеобразного императива для всех. Более того, этому же бизнес-сообществу предстоит определить не только, каким образом развивать национальную экономику, но и в каком направлении ее развивать, т. е. определить реальные перспективы развития 68

Н.К. Попадюк. К вопросу о национальной концепции конкурентной политики России

страны, чтобы использовать не догоняющую модель, которая давно показала свою бесперспективность в мире, а прорывные направления там, где совместными усилиями еще можно что-то сделать. Это уже следующий шаг в многошаговом процессе формирования национальной концепции и программы достижения конкурентоспособности страны. Поэтому одним из направлений национальной стратегии конкурентоспособности должно стать целенаправленное формирование сети (именно сети) исследовательских и аналитических лабораторий, центров в их взаимосвязи с университетами. Здесь не только может быть получена частичная компенсация тех потерь, которые нанесет системе отечественного высшего профессионального образования вхождение в так называемую Болонскую систему, но и можно будет на деле создавать пулы по аналогии с теми, какие были созданы между исследовательскими, аналитическими центрами и университетами в США4 и которые обеспечили их лидерство в мире. Среди центров должны быть такие, которые специализируются на изучении и анализе «длинных волн» конъюнктуры (циклов Кондратьева), длинных политических циклов, анализе краткосрочных конъюнктурных обзоров Центра экономической конъюнктуры при Правительстве РФ. Должны быть и центры, анализирующие возможности развития технико-технологических укладов, хозяйственных укладов, проблемы становления и развития макротехнологий и т. д. и т. п. Однако наряду с ними необходим общенациональный аналитический центр, некий новый Госплан страны, но не по прежнему директивному планированию, а по обобщению, обработке всех аналитических материалов и выработке стратегии страны на среднесрочный и долгосрочный периоды. Возможно, он должен быть негосударственным, чтобы не забюрократизировать этот императивный для выживания страны проект. Ясно, что заказчиком должен выступать крупный бизнес. Он же будет и организатором регулярного аудита целевого расходования средств. В мире есть аналогичные прецеденты, которые возымели должный эффект. Мифы «рыночного романтизма», которые использовались для решения задач, далеких от национальных интересов, должны быть полностью дискредитированы. Вопреки расхожим представлениям, в самой рыночной стране — США, даже в период так называемого дикого капитализма, когда еще имели место, по Э. де Сото, схватки скваттеров с правительственными структурами, государство выделяло значительные по тем временам средства для становления реального фермерского хозяйства. Реальная государственная поддержка сельскому хозяйству в США началась принятием в 1887 г. так называемого Закона Хэтча. Этот закон предусматривал ежегодные федеральные субсидии штатам в размере 15 тыс. долл. для создания 4

Иванова З.П. Научно-техническая революция в США: Некоторые тенденции развития и социально-экономические последствия. М.: Экономика, 1971. С. 46–47.

69

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

сельскохозяйственных и технических опытных станций, призванных способствовать развитию сельского хозяйства страны5. Для реализации этого в США «заработали экспериментальные станции, появились консультанты по вопросам сельского хозяйства. Они проводили исследования и давали рекомендации о сортах растений, о том, когда и как их сажать, о расстояниях между рядами, удобрениях, влиянии дождей, ирригации. Изучались также особенности выращивания плодовых культур, производства молока, мяса, шерсти. Консультанты передавали рекомендации и новые технологии фермерам. Фермеры быстро учились и внедряли новинки, а также охотно шли на сотрудничество. Они, не колеблясь, принимали технику и оборудование, которые делали их труд более эффективным»6. На современном уровне состояния российского рыночного пространства бесплатная для широких слоев среднего и мелкого бизнеса программа всеобуча по управленческим технологиям должна сыграть аналогичную роль, которую сыграл для фермерского хозяйства Закон Хэтча. Не менее важно использовать аналогичный инструмент и для поддержки отечественного сельского хозяйства. К этому необходимо подвигнуть государство, чтобы оно, направляя на схожие, как в Законе Хэтча, средства на поддержку новых организационных форм производства и формирование соответствующей инфраструктуры на селе, реализовало бы свою роль социального национального института. Государственная денежная политика, под давлением крупного бизнеса, которому под силу проводить многие решения — даже, как показала новейшая история России, маловыгодные для всей страны, — должна провести монетизацию, соответствующую возможностям экономики. Для любой программы национального развития аксиоматично положение, что гарантия успеха во внешнеэкономической деятельности формируется на высоком качестве отечественной продукции для собственных внутринациональных нужд. Монетизация экономики страны в соответствующих объемах по каждому региону расширяла бы внутренний спрос на работы и услуги для повышения жизненного уровня населения, приоритетного решения инновационных проектов. Повышенный внутренний спрос всегда является демпфером для колебаний мирохозяйственной конъюнктуры. Одновременно он всегда стимул наращивания собственного производства и повышения качества продукции и услуг. Национальная стратегия должна быть сориентирована не только на реактивную модель по примитивной схеме «стимул — реакция», а выстраивать собственную стратегию, позволяющую играть собственные роли в качестве субъекта глобализирующегося мира. Речь, в частности, 5 6

Деминг У.Е. Указ. соч. С. 60. Там же.

70

Н.К. Попадюк. К вопросу о национальной концепции конкурентной политики России

идет о принципиально новых геоэкономических технологиях, нацеленных на переформатирование в интересах России геополитического ландшафта. Общеизвестно, что был период, когда на смену золотовалютному стандарту уверенно пришел доллар США как определенность формы мировых денег и, казалось, что это уже навсегда. Однако только на протяжении прошедшего десятилетия активизировался процесс формирования центров регионального валютного объединения. Так, в мае 2006 г. министры финансов Китая, Японии и Южной Кореи в совместном заявлении объявили о намерении рассмотреть варианты создания единой региональной валюты для региона ЮВА. Причем это не является чем-то сверхновым. Мировая экономика на протяжении последнего десятилетия апробирует уже пять таких объединений. Это, кроме упомянутого валютного объединения стран ЮВА (Китай, Япония и Южная Корея), такие центры, как: • уже состоявшийся западноевропейский (евро); • новый латиноамериканский (центральноамериканский песо, карибский доллар и теперь в свете антиамериканских тенденций формируется новый валютный альянс); • исламский (золотой динар); • африканский (афро). Появление новых валютных центров для России есть геополитический и геоэкономический императив, задающий «коридор возможностей» для ее экономико-политической стратегии, если она намерена оставаться субъектом нового мирохозяйственного порядка, а не его объектом. Необходимо определиться с объективным и пока спонтанным дрейфом рубля, чтобы не только идентифицировать политэкономически корректно, что собой представляет рубль в условиях такого обобществления валютных рынков, но и наполнить валютную политику России геоэкономическим и геополитическим содержанием на перспективу, которую следует выстраивать. Предстоит проработать вопрос о рублевой зоне на пространстве СНГ, включая все отрицательные и положительные стороны такого интеграционного единого валютного образования, его потенциальные ловушки и модели догоняющего развития. Понятно, что в основе денежной политики лежат воспроизводственные процессы. Поэтому соответствующая валютная политика рубля должна быть наполнена теми реальными товарами, которыми страна торгует в относительно массовом масштабе. И если сейчас к ним относится лишь продукция примитивного второго технологического уклада — добыча углеводородного сырья, в то время, как мир шагнул в шестой, — то и это обстоятельство, положенное в основу экспортных операций и взаиморасчетов рублем, позволит иначе сфокусировать новые возможности и одновременно угрозы. 71

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

Хотя Россию многие известные аналитики мирохозяйственных связей, как, например, И. Валлерстайн7, и зачислили в тот эшелон стран мира, откуда не ждут каких-либо порывов, у России есть пока потенциальные возможности. Но только консолидация нации сможет изменить место России в новом миропорядке. Субъектом консолидации должен стать крупный бизнес. Только так он сможет реабилитировать себя перед нацией за беспрецедентно грабительскую приватизацию, курортные Куршавели и другие показные формы демонстрации благополучия. Ему под силу сформировать соответствующую инфраструктуру, в которой были бы задействованы сами рыночные институты: ¾ банки, кредитующие инновационные и инвестиционные проекты по формированию «национальных чемпионов» бизнеса; ¾ аудиторские компании, проверяющие правомерность и корректность проведения всех операций на соответствие целевым назначениям выделенных средств; ¾ страховые компании, которые обеспечивали бы гарантию рисков венчурного капитала; ¾ консалтинговые компании, кроме реинжениринга бизнес-процессов, постановки «продвинутых» управленческих технологий наивысшего мирового уровня (потому что средний уровень должен быть обеспечен всем предпринимательским структурам бесплатно), разрабатывающие проекты освоения новых ниш, в т. ч. на мировой арене для отечественных компаний; ¾ маркетинговые компании, исследующие конъюнктуру рынков для продвижения отечественной продукции в стране и за рубежом; ¾ компании по техническому и экологическому аудиту, занимающиеся коммерциализацией новых технологий и т. п. Работа предстоит большая: ревизия всех наработок, хранящихся в архивах ВАКа, БРИЗа, чтобы коммерциализировать те из них, которые в настоящее время технически и технологически выполнимы. При этом основную нагрузку в части кредитования таких работ на беспроцентной основе должно взять на себя государство. Но должен быть готов и крупный бизнес, поскольку корректно выстроенная система всех рыночных игроков способна обеспечить прибыльность всего истинно национального проекта. Таким образом, ответственность крупного бизнеса перед страной есть ответственность за свое будущее как предпринимательского класса. Удастся сделать такого рода культурно-технический прорыв — будущее российского бизнеса окажется обеспеченным не только в своей стране, но и среди стран, 7

Валлерстайн И. После либерализма: Пер. с англ. / Под ред. Б.Ю. Кагарлицкого. М.: Эдиториал УРСС, 2003.

72

Н.К. Попадюк. К вопросу о национальной концепции конкурентной политики России

пока не принимающих Россию в круг так называемых цивилизованных стран. Не удастся — перспективы удручающие. Не понимать этого нельзя. Структурно концепция может состоять из следующих разделов: ¾ оценка достигнутого уровня; ¾ анализ упущенных возможностей, имевших место за последние 15 лет; ¾ ревизия научного потенциала и задела НИОКР, выполненного в государственном секторе до реформ и после; ¾ анализ возможностей негосударственного сектора; ¾ анализ возможностей государственного сектора, включая рычаги промышленной политики по всем направлениям бюджетно-налоговой системы; ¾ анализ возможностей совместного взаимодействия государственного сектора и бизнеса; ¾ перечень программных мер, способных реализовать концепцию в национальную программу. Таким образом предстоит буквально выпестовать в стране собственного субъекта национальной конкурентоспособности. Никто, кроме нас самих, нам это не сделает. Если государственная концепция конкурентоспособности, в последующем призванная стать государственной стратегией конкурентоспособности государства, будет инструментом такого субъекта общественно-политической деятельности как Министерство экономического развития и торговли РФ с привлечением Министерства регионального развития РФ, то национальная стратегия обеспечения конкурентоспособности такого субъекта пока еще не имеет. На это потенциально могла бы претендовать Общественная палата РФ, но она пока реально не готова быть выразителем национальных интересов в таком деликатном деле, как стратегия развития конкурентоспособности страны. Поэтому необходим поиск организации, которая потенциально могла бы начать работать в этом направлении, не дожидаясь решения этого вопроса государственными органами. Представляется, что на начальных этапах формирования концепции национальной конкурентоспособности такой организацией мог бы стать Центр проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования (ЦУП) совместно с ИНИОН РАН. Подчиненность обоих научно-аналитических центров РАН, несколько дистанцированной от правительственных органов, особенно после последних попыток чиновничества внедрить свое понимание в выстраивание РАН, позволяет надеяться на успех. Речь, конечно, не идет о том, что эти две уважаемые организации смогут осилить весь начальный этап по созданию из представительных органов крупного бизнеса соответствующего субъекта национальной политики конкурентоспособности. Но что представляется реальным, так это умение ЦУП операционализировать идеи до проектов законов и подзаконных актов с последующим их 73

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

продвижением. Соответственно при организации консультаций с представительными органами крупного бизнеса, которому надо разъяснить безальтерантивность такого подхода, его императивный характер, можно будет сформировать соответствующие программно-проектные подразделения с особым финансированием для начала развертывания этого консолидирующего национального проекта. Кроме того, ЦУП может организовать пространство обсуждения среди относительно известных аналитико-проблемных центров для консолидации усилий в выполнении такой грандиозной национальной задачи.

Антимонопольное законодательство и регулирование телекоммуникационного рынка в России Ю.А. Нисневич (Москва) В условиях рыночной экономики особую остроту приобретает вопрос о степени вмешательства государства в гражданский оборот. Для развитой рыночной экономики характерно соблюдение баланса между принципами свободного предпринимательства и интересами общества и государства. Установление такого баланса на российском телекоммуникационном рынке сегодня невозможно без осуществления мер по совершенствованию механизмов государственного регулирования этого рынка. Добросовестная конкуренция на телекоммуникационном рынке отвечает общественным интересам, т. к. она побуждает операторов связи работать более эффективно и предлагать более широкий ассортимент услуг по более низким ценам. Поэтому создание добросовестной конкуренции на рынке телекоммуникаций и связи — одна из важных государственных задач. В то же время это и одна из самых сложных задач, т. к. операторы связи различаются по структуре и масштабам деятельности, по наличию инфраструктуры связи, по положению на рынке, перечню предоставляемых услуг и т. д. Используя различные технологии, они стремятся увеличить свою прибыль, расширить сферу действия территориально и по числу абонентов и, соответственно, получить максимальное влияние на рынке. Основные цели государственного регулирования конкуренции, с учетом перечисленных Нисневич Юлий Анатольевич, доктор политических наук, профессор, Государственный университет – Высшая школа экономики, Российский университет дружбы народов.

74

Ю.А. Нисневич. Антимонопольное законодательство и регулирование телекоммуникационного рынка…

факторов, состоят в том, чтобы наладить действие рыночного механизма, ограничить злоупотребления своим влиянием на рынок и повысить экономическую эффективность рынка в целом. Общая характеристика и оценка состояния правового регулирования российского телекоммуникационного рынка На сегодняшний день ключевой проблемой совершенствования государственного регулирования российского телекоммуникационного рынка представляется выработка единой и непротиворечивой концепции доминирования (значительной рыночной силы). Действующие федеральные законы «О связи», «О защите конкуренции», «О естественных монополях», определяющие законодательное регулирование отношений, связанных с деятельностью в области электросвязи, содержат три различных концепции доминирования: «существенное положение в сети связи общего пользования», «доминирующее положение», «естественная монополия». В целях обеспечения конкуренции в области электросвязи Федеральный закон «О связи» ввел понятие «оператора связи, занимающего существенное положение в сети связи общего пользования». Это оператор, который вместе с аффилированными лицами обладает в географически определенной зоне нумерации или на всей территории Российской Федерации не менее чем 25% монтированной емкости либо имеет возможность осуществлять пропуск не менее чем 25% трафика. Указанный оператор, как следует из закона, обязан обеспечивать недискриминационный доступ на рынок услуг связи конкурирующим операторам связи и оказывать универсальные услуги связи в тех случаях, когда конкурс на оказание таких услуг либо не выявил победителя, либо не состоялся. Согласно Федеральному закону «О защите конкуренции», доминирующее положение — это положение хозяйствующего субъекта (группы хозяйствующих субъектов) на рынке определенного товара, дающее такому субъекту возможность оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара на соответствующем товарном рынке, и/или устранять с рынка других хозяйствующих субъектов и/или затруднять им доступ на рынок. Доминирующим признается положение хозяйствующего субъекта, доля которого на рынке определенного товара превышает 50%, если иное не будет установлено антимонопольной службой. Если доля хозяйствующего субъекта на товарном рынке составляет от 50 до 35%, то антимонопольная служба может при определенных условиях признать его доминирующее положение. Не может быть признано доминирующим положение хозяйствующего субъекта, доля которого на рынке не превышает 35%. При этом доминирующим всегда признается положение хозяйствующего субъекта — субъекта 75

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

естественной монополии на рынке, находящемся в состоянии естественной монополии. Федеральный закон «О естественных монополиях» устанавливает, что под естественной монополией понимается состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены другими товарами. Закон относит услуги общедоступной электросвязи к сфере деятельности субъектов естественных монополий. Из сравнения приведенных определений вытекает следующее. Понятие «естественная монополия» не может применяться для целей регулирования отношений, связанных с конкуренцией, поскольку естественная монополия не предусматривает конкуренцию. Понятие оператора связи, занимающего существенное положение в сети связи общего пользования, явно содержит признаки доминирования на товарном рынке. Естественно, возникает вопрос: как данное понятие соотносится с антимонопольным законодательством, устанавливающим другие критерии доминирования на товарном рынке? Все три понятия одновременно используются в целях регулирования общественных отношений в области связи, и при этом каждое имеет свое целевое назначение (цель регулирования): − «естественная монополия» — обеспечение доступности реализуемого субъектом естественной монополии товара (работы, услуги) для потребителей (ст. 1 Федерального закона «О естественных монополиях»); − «доминирующее положение» — предупреждение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции (ст. 1 Федерального закона «О защите конкуренции»); − «существенное положение в сети связи общего пользования» — обеспечение эффективной и добросовестной конкуренции на рынке услуг связи (ст. 1 Федерального закона «О связи»). Отсутствие однозначной концептуальной и понятийной взаимосвязи между федеральными законами — «О связи», «О защите конкуренции», «О естественных монополиях», различия в целях законов и устанавливаемых ими механизмах регулирования влекут несогласованность в действиях государственных регулирующих органов и отсутствие единого подхода к регулированию отношений в области связи. Отсутствие единой концепции доминирования в области связи осложняется проблемой определения товарных рынков телекоммуникаций и связи, в рамках которых только и может проводиться оценка на соответствие понятиям «естественная монополия» и «доминирующее положение». 76

Ю.А. Нисневич. Антимонопольное законодательство и регулирование телекоммуникационного рынка…

Существенным недостатком является отсутствие законодательно установленной обязанности регулирующих органов проводить анализ товарных рынков в области связи. Отсутствие у регулирующих органов объективной информации о состоянии конкуренции на рынках влечет за собой применение методов регулирования, не адекватных целям регулирования и реальному состоянию дел в этой области. Большой комплекс проблем связан с законодательным разграничением рынков в области связи — это прежде всего отсутствие единообразного подхода, верифицируемых критериев классификации и идентификации рынков, несогласованность основных понятий, избыточность (излишняя усложненность) классификации услуг связи, которая приводит к неизбежным противоречиям и не может обеспечить эффективного регулирования. Основной принцип разделения рынков в области связи, закрепленный в действующем законодательстве, основан на детальной классификации услуг связи. Нормативные правовые акты предлагают несколько классификаций услуг связи, в зависимости от вида которых и применяется различное правовое регулирование. На законодательном уровне Федеральный закон «О связи» (ст. 28) и Федеральный закон «О естественных монополиях» (ст. 4) устанавливают, как вид, услуги общедоступной электросвязи и указывают, что тарифы именно на эти услуги, отнесенные к сфере деятельности естественных монополий, подлежат государственному регулированию. При этом определение услуг общедоступной электросвязи не дается. На подзаконном уровне различными нормативными правовыми актами вводятся перечни услуг связи, в том числе и услуг общедоступной электросвязи. В частности, лицензионный перечень включает 20 услуг связи. Такая чрезмерная детализация представляется не вполне обоснованной, т. к. базируется на классификации технологий излучения, передачи или приема информации, т. е. технологий соединения по сети связи. Гражданский кодекс РФ и Федеральный закон «О связи» устанавливают, что абонент заключает договор на оказание услуг связи. При заключении договора абонента интересует не вид услуги, а возможность приема и передачи конкретной информации — голосовой, звуковой, текстовой, изображения либо раздельно, либо в комплексе. При выборе оператора абонент, следовательно, использует целевой критерий — возможность получения максимального набора информации (звука, голоса, текста, изображения и т. д.) в любой точке его местонахождения. Конкурентное преимущество, очевидно, будет иметь тот оператор связи, который владеет новейшими средствами, технологиями и инфраструктурой связи и оказывает максимально широкий спектр услуг. Сформировался также и самостоятельный рынок межоператорских взаимоотношений, оказывающий существенное влияние на потребительский 77

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

рынок услуг связи. Если более десяти лет назад фактически всю инфраструктуру связи составляли проводные линии связи, и принадлежала она одному государственному оператору связи, то за последние годы, с развитием новых беспроводных технологий передачи сигнала, ситуация кардинально изменилась. Число операторов связи, обладающих собственной долей линий и средств связи в сети связи общего пользования, значительно возросло. Действующее законодательство не учитывает данные изменения. Методы государственного регулирования по-прежнему применяются на основании установления нормативным правовым актом конкретного вида услуг связи. Действующее законодательство отождествляет товарный рынок с тем или иным конкретным видом услуг связи, что не соответствует реальной экономической ситуации, а также мировому, в частности, европейскому, опыту регулирования рынков телекоммуникаций и связи. Первоочередным представляется вопрос о том, насколько правомерно отнесение услуг общедоступной электросвязи к сфере естественных монополий. Ответ на этот вопрос в полной мере должен дать анализ реальной экономической ситуации на товарных рынках в области связи. И хотя государственные регуляторы таких исследований не проводят (в силу отсутствия соответствующих обязательств), уже сегодня, исходя из существующих тенденций развития отрасли связи, можно констатировать, что в условиях распространения новых технологий удовлетворение спроса на всех телекоммуникационных рынках, в том числе и услуг общедоступной электросвязи, при отсутствии конкуренции не может быть эффективнее. Следовательно, в качестве предварительного вывода необходимо признать отсутствие в области связи рынков, находящихся в состоянии естественной монополии, которое определяется как состояние, при котором удовлетворение спроса эффективнее в отсутствие конкуренции, а производимые услуги не могут быть заменены в потреблении другими услугами. Так, услуги общедоступной фиксированной связи уже сегодня успешно заменяются услугами мобильной связи и IP-телефонии. Действующее законодательство не соответствует конкурентной модели регулирования, которая предусматривает наличие правовых норм, устанавливающих общие критерии доминирования и методы регулирующего воздействия, рассчитанные на неопределенный круг лиц, а также применимые к любому товарному рынку. Концепции доминирования, основанные на понятиях «оператор связи, имеющий существенное значение в сети связи общего пользования» и «естественная монополия», распространяются только на операторов фиксированной связи. Одновременное наличие в законодательстве сразу трех разных концепций доминирования не позволяет осуществлять эффективное государственное регулирование, препятствует добросовестной конкуренции и тормозит развитие телекоммуникационной отрасли, особенно в сегменте фиксированной связи. 78

Ю.А. Нисневич. Антимонопольное законодательство и регулирование телекоммуникационного рынка…

Европейский опыт регулирования рынка телекоммуникаций и связи В странах Европы переход к открытой конкуренции на телекоммуникационных рынках считается главной целью осуществляемой в настоящее время реформы законодательного регулирования таких рынков. Европейский подход к регулированию отношений в области электросвязи базируется на единой концепции значительной рыночной силы, в рамках которой правовой институт естественных монополий не применяется. Предметом регулирования являются товарные рынки, которые изначально подразделяются на оптовые рынки доступа и использования инфраструктуры связи (межоператорских взаимодействий) и розничные рынки услуг связи для конечного пользователя. Дальнейшая классификация рынков строится на основании данных о спросе и предложении. Основная роль отводится регулированию доступа к инфраструктуре связи и межоператорских взаимодействий. Такой подход закреплен в Директиве Европейского парламента и Совета 2002/21/ЕС от 7 марта 2002 г. об общих рамках регулирования электронных коммуникационных сетей и услуг (Рамочная Директива) и сопутствующих ей Рекомендациях о соответствующих (релевантных) рынках продуктов и услуг в секторе электронных коммуникаций (2003). Директива устанавливает общий принцип, согласно которому меры государственного воздействия применимы только к рынку с неразвитой конкуренцией. Рынок с эффективной конкуренцией государственному регулированию не подлежит. Обязательства (методы регулирующего воздействия) по доступу к сети и услугам связи и межоператорскому взаимодействию накладываются на предприятия со значительной рыночной силой. Особое внимание при этом уделяется методам тарифного регулирования, которые различаются в зависимости от предоставления: услуг по доступу и услуг связи. Важно, что методы тарифного регулирования относительно услуг связи применяются, если тарифное регулирование относительно услуг доступа не привело к достижению целей регулирования. Такой принцип определяется тем, что отношения между операторами связи по вопросам доступа и использования инфраструктуры связи являются первичными по отношению к услуге связи. Они формируют самостоятельные товарные рынки услуг присоединения и услуг по пропуску трафика, подлежащие обязательному государственному регулированию с целью гарантировать доступ к инфраструктуре связи и ее использование оператором связи, не обладающим такой инфраструктурой и желающим заниматься предпринимательской деятельностью на рынке услуг связи. Во многих государствах Европы в настоящее время регулирование электросвязи осуществляется независимым регулирующим органом. Такой орган 79

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

в значительной степени свободен от политического давления и может обеспечить компетентное разрешение сложных вопросов. По состоянию на январь 2006 г., в государствах Европы было создано 23 особых регулирующих органа в области электросвязи, компетенция которых отличается от компетенции органов исполнительной власти. Не существует общего подхода к разграничению полномочий регулирующего органа в области электросвязи и органа, контролирующего вопросы конкуренции. Либо регулирующий орган имеет компетенцию применять антимонопольное законодательство в области электросвязи, либо общая компетенция органа, контролирующего вопросы конкуренции, распространяется на электросвязь, либо существует механизм координации. Стандартная форма ответственности регулирующего органа — отчет профильному министерству. В разных странах используются различные подходы к пересмотру и отмене решений регулирующего органа со стороны государства. При этом особое внимание уделяется гарантиям независимости данного органа. Финансирование регулирующего органа осуществляется двумя способами. Первый — сбор средств с операторов связи посредством отчислений и прямых вкладов лицензированных операторов (часто на основе товарооборота). В настоящее время 18 стран используют отчисления как существенный финансовый источник для регулирующего органа. Второй — ассигнования из государственного бюджета. В ряде случаев такое финансирование используется как дополнительное. Основные направления совершенствования государственного регулирования российского телекоммуникационного рынка Основная задача совершенствования государственного регулирования российского телекоммуникационного рынка заключается в том, чтобы создать законодательные условия для перехода этого рынка в конкурентное состояние. Для этого необходимо заменить прямое, жесткое и не всегда эффективное в современных условиях государственное регулирование деятельности в области связи на модель конкурентного регулирования. Кроме того, экономически и политически актуальной является гармонизация российского законодательства в области связи с законодательством Европейского союза, Всемирной торговой организации и других международных организаций. Для перехода на конкурентную модель государственного регулирования в области связи необходимо: − установить единообразную концепцию доминирования на товарных рынках в области связи (значительной рыночной силы), и с этой целью согласовать терминологию, используемую в законодательстве о конкуренции и в законодательстве о связи; 80

Ю.А. Нисневич. Антимонопольное законодательство и регулирование телекоммуникационного рынка…

− определить экономически обоснованный подход к структурированию и классификации товарных рынков в области связи; − установить критерии доминирования на указанных товарных рынках; − определить задачи государственного регулирования в области связи и соответствующие этим задачам методы регулирующего воздействия; − разграничить полномочия органов власти в сфере регулирования деятельности в области связи и определить принципы их взаимодействия; − определить критерии доступности услуг связи для конечного пользователя; − закрепить переходный период для введения в действие конкурентной модели регулирования. При конкурентной модели регулирования объектом регуляции являются товарные рынки. Поэтому в первоочередном порядке необходимо принять нормы, устанавливающие порядок определения товарных рынков в области связи, единый подход к их регулированию, порядок анализа конкуренции на этих рынках, включая сроки проведения анализа, права и обязанности заинтересованных сторон, а также порядок применения методов регулирования по результатам анализа. Рост влияния рынка доступа и использования инфраструктуры связи обусловливает необходимость кардинального изменения подхода к определению товарных рынков в области связи. Вместо принятого сегодня отождествления товарного рынка с тем или иным видом услуг связи целесообразно ввести двухуровневый подход. При таком подходе базовый уровень составляет деление товарных рынков на рынок доступа и использования инфраструктуры связи и на рынок услуг связи для конечного потребителя. Более детальная, экономически обоснованная сегментация товарных рынков надстраивается над этим базовым уровнем. Методы регулирующего воздействия должны первоначально применяться к отношениям, возникающим на товарных рынках доступа и использования инфраструктуры связи (отношения «оператор — оператор»). От регулирующего воздействия на эти отношения зависит перечень, объем, качество и стоимость услуг связи (отношения «оператор — абонент»), которые, являясь внешним выражением развития инфраструктуры связи и отношений по ее использованию, формируют самостоятельные рынки. В перспективе целесообразно рассмотреть и вопрос о формировании по европейскому образцу независимого регулирующего органа в области связи, которому будут переданы полномочия по контролю соблюдения законодательства о конкуренции и право применять соответствующие меры государственного воздействия. Методы государственного регулирования в области связи должны применяться только на рынках с неэффективной конкуренцией, не нарушая принципов рыночной экономики, стимулируя развитие конкуренции, пре81

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

дотвращая дискриминацию в отношении конечных пользователей и конкурентов операторами связи, занимающими доминирующее положение на рынке. При этом государству важно обеспечить стабильное и безопасное функционирование инфраструктуры связи, доступность и бесперебойное оказание услуг связи на всей территории страны для всех пользователей в условиях открытой конкуренции между операторами связи.

Государственная конкурентная политика и ее роль в формировании в России экономики инновационного типа П.М. Титов (Москва) Со времен становления индустриального способа производства в составе производительных сил и производственных отношений произошли существенные эволюционные изменения. Специфика глобализации современного типа состоит не столько в формальном открытии границ ранее территориально закрытых «индустриальных» экономик, сколько в перемещении сферы первопроходческой предпринимательской деятельности «по Шумпетеру» из организации промышленного производства в развитие знаний прикладного характера1. Однако и экономическая теория, и теория управления, являющиеся базой принятия основных решений практического характера, по-прежнему имеют дефекты индустриальной ортодоксальности, что и становится причиной кризиса в экономике2. По нашему мнению, для принятия практических решений требуется актуализация основных постулатов современной экономической теории, в том числе актуализация определения «конкуренция». В настоящее время индустриальные взаимоотношения «экономика–государство» дополнились отношениями между глобальными экономическими субъектами и центрами кредитной эмиссии, совместно заинтересованными в модернизации, что заметно на примере монопольного положения Титов Петр Михайлович, кандидат экономических наук, старший научный сотрудник Центра эволюционной теории и экономического развития Института экономики РАН. 1 Брок Д. Экономика и государство в эпоху глобализации. От глобализации национальных экономик к глобализированному мировому хозяйству // Politekonom. М.: «За экономическую грамотность» 1997. № 3–4. 2 Маевский В. Вопросы экономики. 2003. № 11.

82

П.М. Титов. Государственная конкурентная политика и ее роль в формировании в России экономики…

экономики США в сфере получения интегрального (неаддитивного3) экономического эффекта от организации взаимосвязи между денежной и инновационной политикой на мировом рынке. Как же реализуется это монопольное положение? В первую очередь, пресловутой поправкой Джексона — Веника, которая на рынке инноваций фиксирует модель догоняющего развития для странконкурентов (об экономическом содержании этого якобы политического института сказано достаточно). Во-вторых, сформированной моделью мировых финансов, в которой национальным центральным банкам отведена роль колониальных филиалов Федеральной резервной системы США с единственной функцией — накоплением резервов для обеспечения кредитной эмиссии американского доллара в инновации. Подтверждение этому можно найти в работах М. Ершова4 и В. Маевского5. В-третьих, антимонопольное регулирование на макроуровне американской экономики используется как часть воздействий, применяемых к управлению системой, организованной «в целом». В настоящей статье обобщается опыт применения целостного подхода властями США: приводится пример антимонопольного регулирования процессов на макроуровне экономики, как часть системного воздействия. Выявляются «генотипы конкуренции»; определяется «система, организованная в целое», с точки зрения современной теории, и ее структура; делается вывод о месте, которое занимает конкуренция в современной национальной экономике. 1. Антимонопольное регулирование на макроуровне американской экономики, как часть системных мер Рассмотрим очень показательный пример — системный подход к государственному управлению внешними и внутренними макропроцессами, посредством которых решается проблема платежного баланса США на протяжении последних десяти лет. Модель открытости, реализованная с помощью МВФ на развивающихся рынках, обеспечила США на все 1990-е годы благоприятные внешние условия для финансирования инноваций. Этот этап закончился чередой кризи3

Эффект неаддитивности: «2+2=5». И. Ансофф привел этот пример для фирмы с тем, чтобы подчеркнуть, что она ищет такие товарно-рыночные комбинации, в которых эффект от суммы больше, чем простая сумма эффектов составных частей. В работе: Ансофф И. Новая корпоративная стратегия / Пер. с англ.; Под ред. Ю.Н. Каптуревского. СПб.: Изд-во «Питер», 1999. 4 Ершов М. Актуальные направления экономической политики // Вопросы экономики. 2001; 2002; 2003; № 12. 5 Маевский В. Пора вернуться к эволюции // Эксперт. 2000. № 38.

83

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

сов (США к началу 2000 г. «собрали урожай капиталов» на мировом рынке подчистую). Поскольку избрание Дж. Буша президентом США стало видимой точкой изменения6 экономического и внешнеполитического курса Америки, то произвести беспристрастный анализ экономического содержания «нового» политического курса можно, только обратившись к событиям до 11 сентября 2001 г. Если расположить американскую экономику по инновационным «этажам», то на самом верхнем этаже расположатся предприятия сектора NASDAQ. До 20000 г. существовал разрыв между постиндустриальным и «индустриальным» уровнями массового производства, который технологически не восприимчив к массовой компьютеризации. Безудержная спекулятивная «игра на повышение» биржевых спекулянтов в секторе NASDAQ привела к его «перегреву». Однако после опубликования (в начале 2000 г.) отчетов американских высокотехнологичных компаний за 1999 г. их акции резко пошли вниз, поскольку выяснилось, что спекулятивная капитализация и реальный объем продаж этих компаний отличаются на порядки. Как поступили американские институты власти? Рецепт лечения «болезни платежного баланса американской экономики как системы», который выбрали американские институты власти, показателен. Применение (на микроуровне) норм американского антимонопольного законодательства к корпорации «Microsoft», вызвавшее реакцию спешного перевода капиталов в акции его конкурентов — это аналог предупредительного обстрела лавиноопасных склонов гор, имеющий системообразующую целесообразность — сохранение капитализации фондового рынка США. Например, в период с 3 по 7 апреля 2000 г. индекс NASDAQ потерял 16%, по сравнению с рекордным уровнем 10 марта 2000 г., цены на акции «Microsoft» упали на 15%. Между тем, как сообщало агентство АК&М, другие американские фондовые индексы повысились: Dow Jones вырос на 2,75%. 24 апреля 2000 г., после очередного требования раздела компании «Майкрософт» акции подешевели на 15,5%. Обратим внимание, что индекс NASDAQ в то же время снизился всего на 4,3%, при этом суммарная капитализация компании «Oracle» (производителя программного обеспечения для промышленности) выросла на 2,2% (49,96 млрд долл.) и превысила капитализацию «Microsoft» (49,37 млрд долл.). Почему же деньги остались в экономике США? 6

Для ответа на вопрос: «Это стратегическое или тактическое изменение курса?» — обратим внимание, что срок, на который назначается директор ФРС США — 14 лет, а срок, на который избирается президент США — 4 года, что составляет при условии не более двух сроков (не более 8 лет). Вопрос: «Кто занимается стратегией, а кто тактикой?» — Ответ: «Стратег» — Директор ФРС и фактический руководитель США (аналог Президента РФ), а президент США — это «Тактик» (аналог Правительства РФ). Более подробно см.: Титов П.М. Об иерархической структуре экономики постиндустриального типа // Бизнес и банки. 2003. № 40 (674).

84

П.М. Титов. Государственная конкурентная политика и ее роль в формировании в России экономики…

Ответ прост. Были созданы внешние условия для обеспечения государственных американских интересов во время «антимонопольной атаки» на корпорацию «Microsoft» — война на Балканах. Недоверие к «разбомбленному» в Югославии «евро» обеспечило невозможность оттока капитала из американского сектора мирового фондового рынка в целом. В этих условиях капиталы американской компании «Microsoft» перешли в американский реальный сектор. Об этом и свидетельствует одновременность повышения индексов, отражающих капитализацию компаний реального сектора и капитализацию «Oracle». Рассмотрим это на примере эволюции металлургической промышленности США. В настоящее время среднестатистическая производительность составляет от 8 (в Европе) — до 16 (в России) человеко-часов на тонну стали. При этом в США после внедрения технологических комплексов получения горячекатаной полосы, включающих непрерывную выплавку стали, уровень производительности достиг 1–3 человеко-часа на тонну стального проката. Позиционирование США на верхнем этаже производительности труда, тогда как Европа занимает средний этаж, а Россия — нижний, весьма наглядно. Аналогичная картина будет при координировании металлургических заводов по «энергоемкости», поскольку внедрение этих автоматизированных комплексов приводит к снижению энергозатрат на 50%. Но самое интересное состоит в том, что указанные технологические комплексы, в отличие от традиционных технологий производства, стали восприимчивыми для внедрения компьютерных систем управления, которыми собственно и занимается американская компании «Oracle». Не забыт был и социальный аспект. Повышение производительности труда с 6 человеко-часов на тонну стали до 1 человеко-часа на тонну стали в американской металлургии явилось причиной сокращения рабочих мест до 80%. Число рабочих в этой отрасли экономики США составляло на 1996 г. порядка 5 млн человек. Неминуемое сокращение 4 млн человек (включая семьи, это составило бы уже до 10–12 млн американских граждан) могло привести к социальному взрыву. Поэтому американские профсоюзы металлургов загодя, в 1996 г., подписали с Администрацией Клинтона соглашение, в соответствии с которым Администрация президента США обязывалась оказывать содействие в финансировании программы создания рабочих мест в других отраслях, в том числе в сфере услуг. Кроме того, были организованы антидемпинговые процессы против российских и китайских металлургов. Это позволило избежать резкого роста безработицы в США. Результатом всего этого для России стало изменение структуры экспорта стали. Российские металлурги теперь экспортируют в большей степени продукцию первых технологических переделов: с рынка проката стального листа и сортового проката США они были «выдавлены». Для описанных выше высокотехнологичных комплексов корпорации «NUCOR» этот российский 85

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

полупродукт теперь служит шихтой для электропечей — начальных точек этих комплексов. Таким образом напрашивается вывод о том, что организация антимонопольной атаки на «Microsoft», во-первых, погасила перегрев сектора NASDAQ, а, во-вторых, перенаправила капиталы в заполнение «разрыва между индустриальными и высокотехнологичными секторами». Таким образом, антимонопольное воздействие было применено только тогда, когда пришло время для реального перехода промышленности на новый технологический уровень, а не ради повышения рейтинга конкурентоспособности. Дальнейшая капитализация становилась системной опасностью для США и грозила перегревом американской экономики в целом относительно других стран. Кроме того, если рассматривать «Силиконовую долину», как стратегический инновационный проект США, который финансировался с начала 1980-х годов, то повышение цен на нефть могло бы стимулировать спрос на результаты американского НИОКР на стадии реализации продукции этого проекта. Подъем цены на нефть по технологической цепочке провоцирует мировую инфляцию, что существенно увеличивает денежную составляющую в объеме американского экспорта–импорта, заполняя монетарный разрыв между капитализацией и реальным объемом экспорта–импорта. Поэтому рост цены на нефть7, происходящий одновременно с девальвацией доллара, в действительности не беда для США, и даже наоборот, является для страны жизненной необходимостью — насколько болезненной, настолько и позитивной, как дефолт 1998 г. для России. Известно, что антидемпинговые процессы до сих пор являются преградой для российского проката при доступе на американский рынок. И, по уверениям американской стороны, могут быть прекращены только после вступления России в ВТО. Однако к тому времени научно-технический прогресс вряд ли остановится. В том числе и в металлургии. В частности, уже существует технология, предусматривающая строительство горно-обогатительного и металлургического предприятия по производству железорудных окатышей и металлизированных брикетов. Добыча руды производится гидроразрушением руд с одновременным обогащением руды. Такая технология предусматривает получение в качестве конечного продукта железорудное сырье для последующего металлургического передела и получения окатышей типа DR (прямого восстановления) а также получения горячебрикетированного железа в металлизированных брикетах. Кстати, строительство первой очереди производства, основанного на подобной технологии, завершено на Белгородском ГОКе. Это означает, что при расширении производства 7 Этот среднесрочный прогноз невозможности снижения цены на нефть ниже 25–30 долл., был сделан в 2001 г. (Титов П.М. О синергетической модели экономической эволюции // Вестник молодых ученых. 2001. № 2).

86

П.М. Титов. Государственная конкурентная политика и ее роль в формировании в России экономики…

такого типа американская металлургия «освободится» от очередного экологически небезопасного передела — горно-обогатительного. Тогда американский рынок перестанет нуждаться и в том российском полупродукте, который еще экспортируется. Таким образом, можно ожидать дальнейшего повышения мировой цены на нефть в среднесрочной перспективе, что является выгодным не только для американских металлургов, но и для инвестиционного проекта «Силиконовая долина» в целом. К сожалению, американцы предсказуемы, и для формирования спроса на высокие технологии ими выбрано повышение цены на нефть старым проверенным способом — дестабилизацией обстановки на Ближнем Востоке. 2. Генотипы конкуренции Рассмотрим одну из основных аксиом8 экономической теории, согласно которой «понятие экономического потенциала определяется эффективным использованием таких ограниченных экономических ресурсов, как труд, земля, капитал, интеллектуальный потенциал, предпринимательская способность нации»9. А насколько ограничены знания как ресурс? Обратимся к теории ноосферы, где академик В.И. Вернадский отмечает, что «…научная мысль человечества представляет собой природное явление. В процессе эволюции человек, познавая мир, развивал свои знания и одновременно совершенствовал свою материальную базу. Развитие науки давало толчок развитию техники; техника, в свою очередь, создавала производственную базу для дальнейших научных исследований. Научно-технический прогресс — это единственный процесс в эволюции человека, который никогда не прерывался и не поворачивался вспять»10. Конкретизируем логику Вернадского применительно к экономике. Единица стоимости — это некий общепризнанный относительный эквивалент, для создания которого необходимы знания и труд. Чем меньше знаний, имеющих прикладную ценность, тем больше труда приходится затратить для производства эквивалента (единицы) стоимости и, наоборот, при наличии знания можно минимизировать затраты труда. При нескольких переделах сырья появляется понятие «прошлый труд», затраченный при предыдущем переделе — это стоимость обобщенного ресурса для последующего технологического передела. Поэтому в системе координат труд можно обозна8

«Этого не может быть, потому что я так постулировал». О непродуктивности защитников аксиом экономической теории см: Тараненко С.: Экономические парадоксы или парадоксальная экономика. М.: Экономика. 2005. Гл. 7. 9 Соколинский В.М. Дайджест экономической теории. М.: Аналитика пресс, 1998. С. 21. 10 Вернадский В.И. Научная мысль как планетарное явление. М.: Наука, 1991. С. 197.

87

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

чить как «ресурс», который может изменяться от нуля до бесконечности (до «Сизифова труда»). Поскольку можно принять, что единица стоимости — величина краткосрочно постоянная, постольку можно вывести обратную зависимость между трудом и знанием: Знания = 1 (единица стоимости) / труд. Соответственно, при интенсификации, т. е. при уменьшении затрат труда на единицу продукции, знание в единице стоимости также стремится к бесконечности (от дров — до получения энергии из атома). Единица стоимости (понимаемая как эквивалент) при этом не изменится. На базе этой простой зависимости приходим к выводу, что знания, «интеллектуальный потенциал нации» — в долгосрочном плане есть ресурс неограниченный, (если только нация имеет нормальную систему фундаментального образования и организацию востребованности научных результатов как товара). Следовательно, «умственное» ограничение ресурсов имеется только в средне- и краткосрочном планах в зависимости от соответствующих национальных «уровней развития науки и техники». Это особенно актуально сегодня, поскольку создание экономической стоимости в условиях глобализации все менее сопряжено с количественно измеримыми результатами труда и все более зависит от целенаправленного использования общественного знания11. С точки зрения экономической эволюции это означает, что прикладные знания в виде производства высокотехнологичной продукции становятся эквивалентом все большего количества традиционных промышленных изделий. Еще К. Маркс в «Капитале» предсказывал, что в условиях высокого уровня автоматизации количественно измеримое рабочее время не будет служить основой общественного богатства. Неограниченность знания как ресурса подтверждается применением к экономике биохимических принципов существования живой материи Вернадского. Для этого по аналогии с выделением «генотипов существования на макроуровне неизменных видов деятельности общества, представленными в виде базовых макроотраслей, существующих сотни и тысячи лет»12, выделим и генотипы конкуренции. В основу классификации генотипов положим конкуренцию за способ и право производить продукцию, реализующую такие базовые потребности человека, как: а) питание; б) комфорт; в) коммуникации; в) средства перемещения материальных объектов. 11 Херрманн-Пиллат К. Обращение главного редактора // Politekonom. М.: «За экономическую грамотность», 1997. № 3–4. С. 5–11. 12 Маевский В.И. Введение в эволюционную экономику. М.: Япония сегодня, 1997.

88

П.М. Титов. Государственная конкурентная политика и ее роль в формировании в России экономики…

Экономические агенты должны находиться в постоянном поиске наиболее эффективного способа оказания услуг. Развитие государственными органами России конкуренции такого типа приведет к стимулированию НИОКР. Предложенная классификация не отвергает классическую, а дополняет ее. В частности, несколько уточняется классификация потребностей «пирамиды Маслоу»13: физиологические потребности и потребности в безопасности и защищенности заменены автором на потребности в питании, которые реализует аграрный сектор экономики, и комфорте, реализация которой является функцией инфраструктуры национального хозяйства. Кроме того, добавлены потребности в коммуникациях (от сигнальных костров до мобильного телефона и Интернета) и средствах перемещения материальных объектов (от рикши и лошади до автомобиля, самолета, ракетной техники). Очевидно, что за выделенные потребности человека базовые макроотрасли конкурируют экстенсивным или интенсивным способом. Тогда исследование конкуренции раскладывается на две задачи, решаемые на базе различных физических принципов: Первый принцип «обеспечения устойчивости», как равновесный, экстенсивный принцип и второй, интенсивный принцип обеспечения развития, реализуемый через создание неравновесия. В экстенсивной задаче обеспечения устойчивости ресурсы действительно ограничены, а потребности экстенсивно увеличиваются; в интенсивной задаче развития количество базовых потребностей людей ограничено, а ресурсы и способы повышения эффективности при реализации бесконечны, поскольку научная мысль человека, «по Вернадскому», есть движущая сила развития общества. Таким образом экономические ресурсы не ограничены. 3. Что такое система, организованная как целое14 Экономической наукой всесторонне исследованы проблемы развития экономики индустриального типа. Использование философского определения «целого» и его «частей», где «целое выступает в качестве связи между его частями», позволило теоретикам марксизма обосновать тезис о диалектическом единстве производительных сил и производственных отношений. При этом целостность национальной экономики в практике управления достигалась локализацией всего комплекса производственных отношений в рамках государственных границ или межгосударственных союзов. Последовательная 13

Маслоу А. Новые рубежи человеческой природы. М.: Смысл, 1999. Более широко эта тема рассмотрена в кандидатской диссертации: Титов П.М. Конкретизация целостного подхода к управлению российской экономикой (Методологический аспект): Дис. … канд. экон. наук. М.: ИЭ РАН, 2004. 14

89

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

передача результатов фундаментальной науки к НИОКР и далее, в реальный сектор, обеспечивала смену жизненных циклов технологий, автономность и специфику самовоспроизводства экономической системы в целом, а институциональные изменения являлись частью внутренней политики государства (союза государств). В этих условиях для моделирования управленческих решений в экономике достаточно было использовать исходное условие ограниченности ресурсов и рассматривать внутриэкономическую институциональную среду как статичную, что позволяло делать выводы о необходимости обеспечения территориальной целостности государства законами и международными соглашениями как о ключевом факторе управления. Постиндустриальный тип развития мирового рынка характеризуется мобильностью факторов производства, при которой территориальная и экономическая целостность государства имеют различные критерии оценки. Интернационализация науки и возможности наднационального внедрения результатов НИОКР деформируют экономические результаты системы образования в стране, а трансграничная миграция трудовых ресурсов требует новых подходов к выработке и реализации социальной политики, в том числе политики занятости. Если территориально целостное советское государство было самостоятельно в собственной модернизации, то в условиях высокой мобильности международного капитала российская экономическая система сама становится объектом транснационального управления. Для формирования целостного подхода к управлению экономикой постиндустриального типа представляется необходимым повторить логику марксизма: от философии — к теории систем, затем к конкретизации системного подхода к теории управления экономическими системами. Отметим, что в философии указывается на необходимость синтеза. Однако единства между философами-идеалистами и философами-материалистами не наблюдается. Так произошло и в случае с марксизмом в России: был применен не синтез, а выбор из пары альтернатив — абсолютизация труда и противопоставление его капиталу. При подробном рассмотрении такой прием является методологическим недоразумением: как альтернативы могут рассматриваться только факторы одного масштаба. А труд в данном ракурсе — это «часть» капитала, который является «целым», поскольку даже В. Ленин отмечал, что «марксизм рассматривает деньги как связь (целое), а капитал эту связь усиливает15 (можно предположить, что в слове “усиливает” и отражается та самая искомая неаддитивность)». Поскольку отрицание капитала привело к отсутствию в России финансового рынка, а отрицание идеализма стало причиной неразвитости института интеллектуальной собственности, можно было бы обратиться к западной 15

Ленин В. Три источника и три составных части марксизма // Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 23.

90

П.М. Титов. Государственная конкурентная политика и ее роль в формировании в России экономики…

экономической мысли за идеями: там доминирования марксизма не наблюдалось. Однако основной методологией на Западе является выбор из альтернатив. Она принята рядом видных западных авторов, которые делали упор на изучение технологии, в том числе С. Кузнец, Р. Солоу, Э. Деннисон, М. Абрамовиц и Дж. Кендрик, что отмечает Нобелевский лауреат Д. Норт. Однако сам Д. Норт не делает различия между методологией науки и ее искажением при практическом применении. Назвав всех марксистов негодяями16, далее поступает по-простому. Называет «институтами» то, что в марксизме называли «производственными отношениями», отделяет их изучение от «агентов» (технологий), которые «негодяи» называли «производительными силами». И на этой основе строит институциональную теорию с единственным смыслом: если создать условия (институты рынка), то технологическая модернизация сама произойдет. (Действительно, зачем науке этот «негодяйский» синтез?!) Отсюда произрастает запрет на промышленную и технологическую политику. (Вот где находятся методологические основы столкновения идеологов17 Минэкономразвития России и сторонников активной промышленной политики Минпромэнерго России.) Но надо отдать должное: проблема поиска фундаментальных причин возникновения положительной неаддитивности западными учеными все-таки ставится на повестку дня18. На нашем пути возникает философская проблема: математический аппарат и физические закономерности, которые заимствуют в качестве аналогий экономисты для эконометрических расчетов19, в основе своей построены на диалектическом материализме. А если «физика идеализма» отсутствует, тогда какую аналогию можно использовать в экономике для объяснения эмиссионного кредитования фундаментальной науки и НИОКР, т. е. «создание банками новой покупательной силы, возникающей из ничего»20? Этот 16

Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. М.: Начала,. 1997. С. 169. 17 В. Ленин в качестве «научной» аргументации приводит следующие слова: «Учение Маркса всесильно потому, что оно верно». Д. Норт пошел дальше: в качестве научного аргумента выбрал площадную брань. Надо понимать, что для институционалистов учение Норта всесильно, потому что «все марксисты негодяи». 18 Уильямсон Оливер И. Введение к книге Коуза Р. «Природа фирмы». М.: Дело, 2001. С. 23. 19 В. Полтерович отмечает, что «Учебники же по экономике и весь процесс обучения построены так, что создают у студентов впечатление, будто они изучают дисциплину, принципиально ничем не отличающуюся от естественных наук. Этому способствуют достаточно сложный математический аппарат, обилие формальных доказательств и большое внимание, уделяемое методам тестирования моделей. Подобная точка зрения распространяется в обществе и создает завышенные ожидания, которые экономика не может удовлетворить. Это ставит экономистов в сложное положение и требует объяснения». Полтерович В. Кризис экономической теории // Экономическая наука современной России. М.: ВИНИТИ РАН, № 1. 1998. С. 46–66. 20 Шумпетер Дж. Теория экономического развития. М.: Прогресс, 1982.

91

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

денежный инструмент также противоречит и эволюционному материалистическому принципу биолога Реди «все — из всего», который в экономике конкретизируется как кредит исключительно из накоплений. Однако расчеты академика В. Маевского показывают, что финансирование прироста инноваций в США на протяжении 80–90-х гг. ХХ в. только на 60% состояло из накоплений и на 40% — из кредитной эмиссии!21 Конкретизация философских концепций упрощается посредством использования теории систем и ее методологии, так называемого системного подхода, в качестве своеобразного «посредника» между философией и конкретными науками. Однако сам системный подход, который в этом случае должен стать теоретической базой методологического монизма22, неоднороден, объединяя целый ряд приемов. Выбор одного из них может привести к различным результатам. Поиск подхода для описания системы, которая может самоорганизоваться в целое, опять приводит в Россию. Методология целостного подхода применительно к организационным системам конкретизирована А.А. Богдановым в «Тектологии»23. В качестве системообразующего фактора выбрана взаимосвязанность, показаны как положительная, так и отрицательная неаддитивность организационных комплексов с учетом стадий их жизни. Учет конкретно-исторического и временнóго контекстов развития экономической системы предопределяет учет национальной специфики и единственность композиции частей в целое. Автономность целостной системы позволяет конструировать управленческие решения путем синтеза свойств открытых и закрытых экономических систем. Богданов нашел природу положительной неаддитивности, определив, что «целое — это нечто большее, чем простая сумма составляющих его частей, которое становится таковым не потому, что в нем создаются “из ничего” новые активности, а потому, что его наличные активности соединяются более успешно, чем противостоящие им сопротивления». По нашему мнению, конкретизация этого вывода к теории управления позволяет рассматривать технологии, как активности агентов, и институты, как сопротивления среды, в их диалектической взаимосвязи. Причина отставания западной экономической мысли состоит не столько в том, что сложности восприятия труда А.А. Богданова «Тектология. Всеобщая организационная наука» привели к использованию экономистами более «раскрученной» «Общей теории систем», сколько в том, что этой теорией, выдвинутой Л. фон Берталанфи, не вскрыт тот фактор, который из множества 21

Маевский В. Пора вернуться к эволюции // Эксперт, 2000. № 38. Доктрина Поппера: все теоретические или обобщающие науки должны пользоваться одинаковым методом, будь они естественными или общественными. Поппер К. Нищета историцизма. М.: Прогресс, 1993. 23 Богданов А.А. Тектология. Всеобщая организационная наука. М.: Финансы, 2003. 22

92

П.М. Титов. Государственная конкурентная политика и ее роль в формировании в России экономики…

компонентов с беспорядочным взаимодействием организует «упорядоченное множество» — систему. Это обстоятельство, т. е. отсутствие системообразующего фактора, приводящего к появлению эффекта большего, чем простая сумма элементов, не дает возможности установить изоморфность между явлениями различного класса и, следовательно, не может, как отмечал П.К. Анохин, сделать теорию Берталанфи общей»24 . Указанный дефект существенно ограничивает ее применение в экономической науке. В ракурсе целостного (тектологического) подхода рассмотрим другие системные подходы — комплексный, структурный и функциональный — по критерию выбора системообразующего фактора, в соответствии с которым может быть описана экономическая система для целей управления. Комплексный подход рассматривает совокупность компонентов объекта или используемых методов исследования, не принимая во внимание ни отношения между компонентами, ни полноту их состава, ни отношения компонентов в целом. Решаются главным образом аналитические задачи статики — количественные соотношения компонентов. Именно такой подход использован в «равновесной» модели Эрроу–Дебре–Маккензи, где множества выпуска и множества потребления «аддитивны, т. е. отсутствуют взаимодействия между фирмами и между потребителями»25. Тогда возможный выпуск всей системы также аддитивен (это простая сумма). Этот подход является основой для ключевых эконометрических моделей, включая математические модели для эконометрических расчетов и статистики. В структурном подходе используется позиция Л. Берталанфи, который определил «систему, как комплекс взаимодействующих элементов». Его применение для экономики: «экономическая система, состоящая из конкурирующих между собой подсистем». Структурный подход, который доминирует в экономической науке, выявляет причины исключительно отрицательной неаддитивности системы: снижение системного эффекта связано с затратами на конкурентную борьбу. В экономической системе, построенной по принципу Берталанфи, должен существовать запрет на иные образования, кроме конкурирующих агентов, т. е. нет места монополиям, объектам инфраструктуры. Результат: в Гражданском кодексе РФ понятие «инфраструктура» не определено. Это означает, что инвестиционная деятельность в объектах сетевого хозяйства юридически не защищена, а значит — невозможна. В дополнение к приведенному выше противостоянию МЭРТ и МПЭ России приведем еще пример: монополиями занимаются два органа — ФСТ и 24

Анохин П.К. Теория функциональной системы // Успехи физиологических наук. 1970. Т. 1, № 1. С. 19–54. 25 Ланкастер К. Математическая экономика. М.: Советское радио, 1972. С. 168.

93

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

ФАС России. Эти службы, по теории Бератланфи, должны конкурировать между собой. ФАС России борется с монополиями, а ФСТ России ими управляет как данностью. Результат конкуренции служб: «А воз (инвестиций в инфраструктуру) и ныне там». Таким образом, построение в России власти по формуле системы с отрицательной неаддитивностью является причиной либо разрушительного государственного управления, либо как максимум нулевого результата. Функциональный подход. Для конструирования положительной неаддитивности необходимо функциональное разнообразие. Разнообразие служит исходным условием получения синергетического (кооперативного) эффекта от коалиции функций, который становится институтом26, приносящим больший эффект, чем сумма эффектов от раздельной деятельности специализированных агентов. В качестве системообразующего фактора выбирается взаимосодействие: подчинение всех ее частей той части (подсистеме, элементу), которая в конкретной деятельностной ситуации является основной. Однако в условиях приспособления системы к сужению среды (при регрессе) функциональное содействие подсистем (например, «неэффективных» социальных) может быть не востребовано экономически эффективными подсистемами. Кроме того, невозможно организовать оперативное и тактическое содействие существующих агентов и пока несуществующих, но планируемых функций, а также новых функций, полученных «из ничего», в результате научных экспериментов. Фактор содействия также не может описать поддержание в резерве кратко- и среднесрочно «неэффективных» функций, например образования, хотя оно является современной основой развития общества. Таким образом, функциональное взаимосодействие необходимо, но не достаточно для описания системы, имеющей долгосрочные стратегические цели. По нашему мнению, для описания целостной экономической системы с позиции стратегического менеджмента в теории управления необходимо выбрать целостный подход и конкретизировать тектологию Богданова к экономике. Целостный подход может быть применен для описания экономических систем различных масштабов и сложности, состоящих из подсистем, которые, находясь во взаимосвязи в целом, при реализации стратегического целеполагания, задаваемого управляющей подсистемой, могут взаимосодействовать для достижения тактического полезного результата и/или оперативно взаимодействовать (конкурировать). Сведéние в одну таблицу всех известных системообразующих факторов показывает «вложенность» других подходов в целостный. 26

Макаров В. Исчисление институтов // Труды всероссийского симпозиума по экономической теории. Пленарные доклады. Екатеринбург, 2003. С. 10.

94

П.М. Титов. Государственная конкурентная политика и ее роль в формировании в России экономики…

Таблица Выбор подхода в зависимости от масштаба управленческой задачи Задачи Стратегические

Системообразующий фактор Взаимосвязанность

Системный подход Целостный

Тактические

Взаимосодействие

Функциональный

Оперативные

Взаимодействие

Структурный

Текущие

Отсутствие взаимодействия

Комплексный

4. Структура целостной экономической системы Таким образом, экономическая система, при рассмотрении с позиции стратегического менеджмента, должна состоять из экономических агентов различных масштабов (в том числе временнóго), а также социально-экономического поля, которое выполняет функции организации взаимосвязей между экономическими агентами при пространственной и временнóй распределенности ресурсов. Цель управления экономическим полем — организация положительной обратной связи. Направленность управленческих воздействий — организация функциональной кооперации в зависимости от функции воздействия среды (внешнеэкономических тенденций). Путь реализации — институциональное воздействие способом «давления снижающейся ценой». Структура поля соответствует видам распределяемых ресурсов, специфика которых оценивается с точки зрения финансовых издержек, необходимых для создания государством равных конкурентных условий доступа экономических агентов к ресурсу. В этом контексте структура социально-экономического поля национальной экономики состоит из следующих полевых подструктур: • природно-климатическая полевая структура — взаимосвязи, обусловленные природно-климатической спецификой национальной экономики (региональные различия приводят к различной энергоемкости производства в различных регионах, специфика сезонных колебаний погодных условий — к разнице в издержках сельскохозяйственных предприятий и т. д.); • технологическая полевая структура — это система взаимосвязей, обеспечивающая технологическое состояние инфраструктуры национальной экономики, имеющей функцию распределения всех видов ресурсов для обеспечения равномерного доступа агентов к знаниям (основному объекту конкуренции) и нейтрализации различий регионов в связи с природно-климатической спецификой национальной экономики; 95

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

• информационная полевая структура — это системы взаимосвязей, реализующие функцию распределения информационных ресурсов, связанных с обеспечением деятельности экономических агентов; • институциональная полевая структура обеспечивает распределение доступа в различных регионах к институциональным ресурсам. Путь реализации — инструменты денежной политики, в том числе унификация, иерархия законодательства и др. 5. Примеры управления экономичеким полем 5.1. Вывод для эконометрии Наличие полевой субстанции в экономике показывает недостаточность формулы И. Ансоффа (2 + 2 = 5) для математического описания синтезированного свойства положительной неаддитивности экономической системы в силу того, что эта функция линейна, т. е. число + число = число. Для введения в эконометрию понятия «поле» требуется иная формула: «число + число = матрица». Точнее, экономика — это не сложение чисел, а набивание числами матрицы связей, т. е. новой сущности иерархически другой степени агрегированности, которая при наполнении приобретает такие свойства, которых нет у ее отдельных элементов. 5.2. Управленческая функция денег27 С позиции целостного подхода возникает шестая, управленческая, функция института денег, состоящая в организации взаимосвязей при целостном подходе. Это синтетическая функция национальной валюты, которая выступает как связь по отношению к другим функциям денег: измерения стоимости, средства обращения, средства накопления (сокровища), средства платежа и функция мировых денег. Наличие у денег управленческой функции отвергает теоретическую догму о нейтральнойсти денег, в соответствии с которой на практике экономика отделена от финансов (ЦБ РФ по Конституции РФ независим от других институтов власти, а полномочия ФАС России ограничены товарными рынками). Однако более важным становится вопрос, какой центр эмисии (какая валюта) организует взаимосвязи в национальной экономике. Если взаимосвязи организуются в экономике посредством национальной денежной единицы, то и управляется она из национального центра эмиссии. В случае, когда на территории экономически целостного государства имеется параллельное хождение иных валют, показатели объема денежной массы, регулируемой национальным Центральным банком России, не имеют того смысла, который придается ему в статистике и управлении. Таким образом, отсюда следует: 27

Сухарев О.С., Титов П.М. Институты, деньги и целостный подход к денежной политике // Бизнес и банки, 2004. № 8 (694).

96

П.М. Титов. Государственная конкурентная политика и ее роль в формировании в России экономики…

1. Постиндустриальный тип иерархии является результатом эволюционной трансформации иерархии индустриального общества. Функции «Госплана», как и отмечал Дж. Шумпетер в работе «Капитализм, социализм и демократия», должна выполнять банковская система. Актуальная для России форма участия государства в банковской сфере — создание «длинных» денег для инфраструктурных проектов. Пример: в электроэнергетике стран ЕС используется институт «годы надежности» — периоды в 12 лет, на которые государство гарантирует покупку генерирующей мощности. 2. По нашему мнению, увеличение валютных резервов центральных банков проводится несимметрично. Оно могло бы быть позитивным в случае соответствующего увеличения использования Федеральной резервной системой США, например, российского рубля как резервной валюты. Взаимные резервы национальных центров эмиссии — основа взаимной выгоды. В связи с этим возникает необходимость в использовании международного антимонопольного права для ограничения доминирования ФРС США как эмиссионного центра на мировом финансовом рынке. 6. Управление монополиями Участие ФАС России в регулировании закупок монополиями принуждает их к ликвидации организационных издержек, включая заключение прямых договоров. Эффективность этого принципа признана. Стратегически такая практика вынудит монополистов прибегнуть к снижению издержек через внедрение энергосберегающих технологий28. В дополнение к этому подходу, с точки зрения управления российской экономикой, в целом, может быть привлекательным синтез концепций конкуренции и государственного регулирования естественных монополий. Имеется в виду не создание «конкуренции вообще» в инфраструктурных секторах, а ценовое давление на естественные монополии для активизации конкуренции по поводу внедрения высоких технологий в инфраструктурные монополии. Принцип «запрета на расчленение технологической полевой структуры» во взаимосвязи с принципом «давления снижающейся ценой» приведет к формированию из естественных монополий крупнейших «не исчезающих из России» заказчиков. Их потребности в технологических нововведениях станут основой для долговременных заказов новаторам. На этом этапе необходимо стимулировать монополистов закупать результаты отечественных НИОКР. Замена конкуренции ФАС и ФСТ России на совместные, взаимосогласованные действия может дать экономике России больший эффект, чем простая сумма разрозненных результатов уважаемых ведомств. 28

Жаль только жить в это время прекрасное уж не придется ни мне, ни тебе…

97

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

Современные тенденции и противоречия российского антимонопольного законодательства К.Ю. Тотьев (Москва) Отечественное антимонопольное законодательство существует более 15 лет и в процессе своего развития изменялось 11 раз1 (последние наиболее существенные за всю историю российского антимонопольного законодательства изменения были проведены в июле 2006 г.). Все эти корректировки не прошли бесследно для формы и содержания норм права о конкуренции. В результате сегодня современное антимонопольное законодательство России вобрало в себя различные (зачастую противоречивые) ценности, цели и тенденции. Конечно, реализация многих из этих целей способствует устранению целого ряда барьеров в сфере правового регулирования конкуренции и усиливает его эффективность. Но наряду с этим в практике применения нового антимонопольного законодательства возникают и разнообразные сугубо юридические проблемы. В связи с этимй мне хотелось бы посвятить настоящую статью юридическому анализу источников этих проблем и выработке эффективных путей их решения. 1. Унификация и дифференциация антимонопольного законодательства Первая группа проблем, с которых следует начать анализ, касается унификации и дифференциации антимонопольного законодательства. Унификация предполагает создание из нескольких самостоятельных нормативных правовых актов единого документа с новыми системными характеристиками. Главной целью унификации законодательства выступает единство (системность) правовых норм, ведь именно унифицированные (общие) правовые нормы в наибольшей степени соответствуют принципу равенства и справедливости2. В свою очередь, дифференциация (специализация) правовых норм является противоположной, по сравнению с унификацией, тенденцией развития законодательства. Дифференциация рассматривается Тотьев Константин Юрьевич, кандидат юридических наук, профессор, заместитель заведующего кафедрой Федеральной антимонопольной службы России, Государственный университет — Высшая школа экономики. 1 Имеются в виду изменения, вносившиеся в базовый акт российского антимонопольного законодательства — Закон РФ «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» от 22 марта 1991 г. № 948–1 (далее — закон о конкуренции на товарных рынках 1991 г.). 2 Ripert G. Les forces créatrices du droit. P., 1955. P. 314.

98

К.Ю. Тотьев. Современные тенденции и противоречия российского антимонопольного законодательства

в качестве компромиссного варианта правового регулирования и чаще всего обусловлена необходимостью защиты специальных интересов, а также особенностями тех или иных разновидностей регулируемой деятельности3. В результате дифференциации появляется специальное правовое регулирование отдельных видов общественных отношений, которые не подчиняются общим унифицированным правилам и выступают в качестве исключений из них. Поэтому дифференциация (специализация) законодательства в определенной степени ограничивает сферу применения принципов равенства и единства правовой системы той или иной страны4. Унификация и дифференциация являются распространенными явлениями современной правовой жизни России5, но применительно к антимонопольному законодательству они имеют особое значение. Дело в том, что в 2006 г. был принят новый Федеральный закон З «О защите конкуренции» от 26 июля 2006 г. № 135-Ф(далее — закон о защите конкуренции)6. Сделано это было именно в расчете на масштабную унификацию отечественного антимонопольного законодательства. Наиболее отчетливо проблемы, связанные с унификацией и дифференциацией антимонопольного законодательства, видны на примере понятийного аппарата этой отрасли правового регулирования. Не имея возможности анализировать весь его понятийный аппарат, мы остановимся лишь на принципиальных нормативных категориях. Так, понятие конкуренции и связанные с ним категории считаются ключевыми для законодательства, обеспечивающего добросовестность и свободу конкуренции7. До июля 2006 г. антимонопольное законодательство России содержало в своем составе два схожих легальных определения этого понятия. Одно определение использовалось применительно к товарным рынкам (в узком смысле слова)8, другое было рассчитано на финансовые рынки9. Содержательные различия этих понятий касались в основном только субъектов конкуренции (соответственно —хозяйствующих субъектов и финансовых организаций) и ее объектов (товаров и финансовых услуг). 3

Ripert G. Op. cit. P. 314–317. Zippelius R. Juristische Methodenlehre. 10. Auflage. München, 2006. S. 65. 5 См., например: Тотьев К.Ю. Лицензирование по новым правилам: Необходимость и перспективы реформ // Хозяйство и право. 2001. № 12. С. 3–10. 6 Собрание законодательства РФ. 2006. № 31 (ч. 1). Ст. 3434. 7 Whish R. Competition law: 5th ed. Oxford, 2005. P. 2; Frison-Roche M.-A., Payet M.-S. Droit de la concurrence. P., 2006. P. 1–20; Emmerich V. Unlauterer Wettbewerb. 7. Auflage. München, 2004. S. 35; Emmerich V. Kartellrecht. 10. Auflage. München, 2006. S. 2; Fiale A. Diritto commerciale. XVII Edizione. Napoli, 2006. P. 137. 8 Закон о конкуренции на товарных рынках 1991 г. ч. 6 ст. 4. Впервые это легальное определение появилось в марте 1991 г. 9 Федеральный закон «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг» от 23 июня 1999 г. № 117-ФЗ (далее — закон о конкуренции на финансовых рынках 1999 г.) ч. 5 ст. 3. 4

99

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

Современная унификация этого понятия заключалась в том, что в законе о защите конкуренции 2006 г. вводится общее и, в силу этого, единственное легальное определение категории «конкуренция» (п. 7 ст. 4 данного закона). Оно должно использоваться для правового регулирования конкуренции как на товарных, так и на финансовых рынках. Дело в том, что в этом определении используются термины «товар» и «товарный рынок». В новом антимонопольном законодательстве в состав товара включается финансовая услуга, а товарный рынок предполагает обращение финансовых услуг (п. 1, 4 ст. 4 закона «О защите конкуренции»). Такое единое (унифицированное) легальное определение понятия «конкуренция» имеет два важных правовых значения. Во-первых, оно позволяет унифицировать цели и сферу действия нового Закона «О защите конкуренции» применительно к экономической деятельности на товарных и финансовых рынках. Конкуренция как институт и объект защиты предполагает наличие унифицированных целей, а также единых организационных и правовых основ защиты, перечисленных в ст. 1 Закона «О защите конкуренции». В свою очередь, сфера применения Закона «О защите конкуренции» была унифицирована с помощью понятия «конкуренция» путем использования в его определении единых для всего антимонопольного законодательства категорий «хозяйствующие субъекты», «товары» и «товарный рынок» (п. 1, 4, 6 и 7 ст. 4 Закона «О защите конкуренции»). Во-вторых, это общее понятие позволило систематизировать поведенческие нормы конкурентного права, регулирующие деятельность хозяйствующих субъектов на рынке. Особый интерес данное понятие представляет с точки зрения анализа ситуации на том или ином рынке и определения мер для его регулирования (например, в отношении принятия антимонопольным органом решения по результатам рассмотрения ходатайства об осуществлении сделок в соответствии с ч. 2 ст. 33 Закона «О защите конкуренции»). Как явствует из легального определения анализируемого нами понятия, конкуренция состоит из действий хозяйствующих субъектов (п. 5 и 7 ст. 4 Закона «О защите конкуренции»). Легальное определение понятия «хозяйствующий субъект» также было унифицировано (в отличие от прежнего законодательства). В новом Законе «О защите конкуренции» это понятие рассматривается как родовая категория применительно к правилам о конкуренции на товарных (в узком смысле слова) и финансовых рынках. Кроме того, российский законодатель расширил объем этого понятия, включив в состав хозяйствующих субъектов наряду с индивидуальными предпринимателями и коммерческими организациями любые некоммерческие организации, осуществляющие доходную деятельность. В прежнем Законе «О конкуренции на товарных рынках» 1991 г. речь шла только о тех некоммерческих организациях, которые осуществляют предпринимательскую деятельность, соответствующую легальному определению п. 1 ст. 2 ГК 100

К.Ю. Тотьев. Современные тенденции и противоречия российского антимонопольного законодательства

РФ. В настоящее время в орбиту этого понятия вошли некоммерческие организации, осуществляющие любую деятельность, приносящую им доход. За счет использования данного признака расширяется сфера применения легального определения понятия «хозяйствующий субъект» и всего нового Закона «О защите конкуренции». В основном это соответствует тенденциям европейского правового регулирования в данной сфере, использующего в ст. 81–86 Договора о создании Европейского союза, в ст. L. 420–1 книги IV «О свободе цен и конкуренции» Торгового кодекса Франции10 и в §1 немецкого Закона против ограничения конкуренции11 термин «предприятие» (l’entreprise, Unternehmen), который охватывает широкий круг субъектов экономической деятельности. При этом европейская судебная практика и доктрина наделяют категорию «предприятие» содержательным значением. Напротив, российский Закон «О защите конкуренции» 2006 г. рассматривает аналогичный по своим функциям отечественный термин «хозяйствующий субъект» как собирательное, а не содержательное понятие. В процессе дальнейшего совершенствования российского антимонопольного законодательства необходимо учесть европейский опыт и сформулировать на основе конституционной категории «экономическая деятельность» (ч. 1 ст. 34 Конституции РФ) содержательное, а не собирательное легальное определение единого понятия «хозяйствующий субъект». Однако, несмотря на использование перечисленных выше единообразных категорий, законодателю не удалось достичь полной унификации понятийного аппарата российского антимонопольного законодательства. Причиной этому послужили как объективные (особые условия функционирования отдельных разновидностей рынков и специальные цели регулирования конкуренции на них), так и субъективные (лоббирование особых корпоративных интересов) обстоятельства. Все они выразились в противоположном по отношению к унификации явлении — дифференциации правовых норм о защите конкуренции (конкурентно-правовых норм). В частности, понятие «хозяйствующий субъект» дифференцировано таким образом, что в Законе «О защите конкуренции» — наряду с хозяйствующими субъектами — особой их разновидностью признана финансовая организация. Видовыми признаками такой организации выступают различные финансовые услуги (п. 2 ст. 4 Закона «О защите конкуренции»). Закрытый перечень хозяйствующих субъектов, относительно которых сущес10

Frison-Roche M.-A., Payet M.-S. Droit de la concurrence. P., 2006. P. 43–46; Code de commerce. 102-е édition. Dalloz. Paris, 2007. P. 522–528. 11 Schwintowski H.-P. Wettbewerbs — und Kartellrecht. 4. Auflage. München, 2007. S. 137; Canaris C.-W. Handelsrecht. 24. Auflage. München, 2006. S. 9; Wettbewerbsrecht und Kartellrecht. München, 2005. S. 233–291; Emmerich V. Kartellrecht. 10. Auflage. München, 2006. S. 28–37, 252–258.

101

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

твует неопровержимое предположение об осуществлении ими таких услуг, приводится в п. 6 ст. 4 Закона «О защите конкуренции». Ранее в Законе «О конкуренции на финансовых рынках» 1999 г. перечень финансовых организаций не носил исчерпывающего характера. Это вызывало трудности в процессе его толкования и применения. Так, в судебной практике существовали примеры12, когда правоприменительные органы, основываясь на спорных доводах, подводили под термин «финансовые услуги» виды деятельности, объектом которых не выступают инструменты финансового рынка, например, процессинг. Такое расширительное толкование привело к необоснованному применению специальных норм Закона «О конкуренции на финансовых рынках» 1999 г. к отношениям, которые не требовали такого специального регулирования. Особый термин «финансовая организация» используется в тех положениях Закона «О защите конкуренции», которые специально адресованы субъектам рынка финансовых услуг (в частности, ч. 7 ст. 5, ч. 1 ст. 10, ч. 1 ст. 11, ч. 1–2 ст. 12, ст. 18, ч. 2 ст. 23, ч. 1 ст. 27, ч. 1 ст. 28, ст. 29, ч. 1 ст. 30, ч. 9 и 11 ст. 35, ч. 4 ст. 40 Закона «О защите конкуренции»). Наличие таких норм служит типичным проявлением дифференциации российского антимонопольного законодательства. Еще одним понятием нового Закона «О защите конкуренции», которое не удалось полностью унифицировать, является категория «товар». Дело в том, что наряду с понятием «товар» в антимонопольном законодательстве используется специальная категория «финансовая услуга». Она является видовой категорией по отношению к родовому понятию «товар». Финансовая услуга определяется с помощью формулирования общих кумулятивных условий: 1) для признания услуги как финансовой требуется, чтобы ее оказывала финансовая организация. Но использование этого признака финансовой услуги привело к логической ошибке, поскольку сама финансовая организация определяется через финансовую услугу (п. 6 ст. 4 Закона «О защите конкуренции»); 2) такая услуга должна быть связана с привлечением и/или размещением денежных средств юридических и физических лиц. Аналогичный признак финансовой услуги применялся и в прежнем Законе «О конкуренции на финансовых рынках» 1999 г. Общие условия дополняются перечнем услуг, считающихся в целях Закона «О защите конкуренции» финансовыми. Понятие «финансовая услуга» необходимо прежде всего для установления содержания термина «финансовая организация». В этом смысле оно имеет вспомогательный характера. Однако в ряде случаев это понятие мо12

См.: ЭЖ-Юрист. 2001. № 2. С. 7.

102

К.Ю. Тотьев. Современные тенденции и противоречия российского антимонопольного законодательства

жет применяться и самостоятельно (например, в ч. 1 ст. 6 и ч. 1 ст. 7 Закона «О защите конкуренции» в отношении монопольных цен). Кроме того, дифференциация антимонопольного законодательства выразилась также в использовании специального адресата конкурентно-правовых норм — группы лиц. Но это дифференциация особого рода. В Законе «О защите конкуренции» 2006 г. она проводится не путем установления новых специальных правовых последствий для особого круга субъектов (как в предыдущих случаях), а с помощью ограничения круга существующих правовых последствий. В соответствии с ч. 2 ст. 9 Закона «О защите конкуренции», запреты на действия (бездействие) хозяйствующего субъекта (хозяйствующих субъектов) распространяются на действия (бездействие) группы лиц. Прежнее антимонопольное законодательство (законы о конкуренции на товарных рынках 1991 г. и о конкуренции на финансовых рынках 1999 г.) и ранее содержало положение о возможности применять требования, адресованные хозяйствующим субъектам (финансовым организациям), к группе лиц. Однако ч. 2 ст. 9 Закона «О защите конкуренции» касается далеко не любых требований. Речь идет исключительно о запретах. В свою очередь, это повлекло за собой и ряд сложностей юридическо-технического характера. Так, поскольку ст. 5 Закона «О защите конкуренции» соответствующего запрета не содержит, законодатель решил в ней дополнительно упомянуть группу лиц. Но нам представляется, что данное упоминание является излишним, ведь указанная ст. 5 тесно связана со ст. 10 данного закона. По существу она дополняет запрет ч. 1 ст. 10 Закона «О защите конкуренции». Поэтому данную неточность законодателя следует исправить при дальнейшем совершенствовании антимонопольного законодательства. Как видно, специфика финансовых рынков не позволила унифицировать абсолютно все положения нового Закона «О защите конкуренции» и полностью исключить дифференциацию его норм (например, в п. 6 ст. 4, ч. 7 ст. 5 или п. 7 ч. 1 ст. 10). Однако в ряде случаев эти исключения выглядят недостаточно обоснованными (субъективными) и подлежат корректировке в ходе дальнейшего совершенствования антимонопольного законодательства. Помимо перечисленных выше дифференцированных понятий, новое антимонопольное законодательство содержит еще два вида специальных правовых норм, ограничивающих сферу распространения унификации: 1) положения о правонарушениях (например, о монополистической деятельности). Так, п. 7 ч. 1 ст. 10 Закона «О защите конкуренции» содержит описание состава, адресованного исключительно финансовой организации (установление финансовой организацией необоснованно высокой или необоснованно низкой цены финансовой услуги); 2) положения об исключениях из общих (унифицированных) запретов. 103

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

Первая группа положений продолжает перечень исключений, связанных с деятельностью на финансовых рынках. Во втором случае речь идет о двух видах общих (не связанных только с финансовыми рынками) исключений: 1) исключения в целях защиты преимущественно частных интересов; 2) исключения в целях защиты преимущественно публичного интереса. Примером исключений первого рода выступает ч. 4 ст. 10 Закона «О защите конкуренции», допускающая неприменение запрета на злоупотребление доминирующим положением к действиям по осуществлению исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации юридического лица, средства индивидуализации продукции (работ, услуг). Это исключение призвано обеспечить соблюдение частно правовой монополии, закрепленной в ст. 138 ГК РФ. К исключениям, предусмотренным в целях защиты преимущественно публичного интереса, правомерно отнести следующие положения: а) ч. 2 ст. 10 и ч. 1 ст. 13 Закона «О защите конкуренции», устанавливающие исключения из запрета на злоупотребление хозяйствующим субъектом доминирующим положением (ч. 1 ст. 10 данного закона). При этом презумпция противоправности запрещенных действий (бездействия) опровергается хозяйствующим субъектом — адресатом запрета; б) ч. 4 ст. 11 и ст. 12 Закона «О защите конкуренции», которые допускают исключение из презумпции противоправности ограничивающих (способных ограничить) конкуренцию «вертикальных» соглашений, установленной в ч. 2 ст. 11 Закона «О защите конкуренции». Презумпция является опровержимой и может быть опровергнута хозяйствующим субъектом — участником соглашений. Таким образом, в новом Законе «О защите конкуренции» (как и в предшествующих актах антимонопольного законодательства) предусмотрены как абсолютные (не имеющие исключений), так и относительные (содержащие исключения) запреты13. Их общими недостатками являются чрезмерно расплывчатые формулировки по поводу допустимых доказательств в этой сфере и отсутствие детальной процедуры реализации. 2. Обобщение и конкретизация правовых норм о конкуренции Особая проблема современного антимонопольного законодательства касается использования в нем категориальных обобщений и последующей их адаптации к потребностям правоприменительной практики. Речь идет о сочетании общих запретов и примерных перечней конкретных составов 13

Тотьев К.Ю. Конкуренция и монополии: Правовые аспекты регулирования. М., 1996. С. 78–79, 89; Он же. Предпринимательское право: Публично-правовой статус предпринимателя. М., 2003. С. 150–163.

104

К.Ю. Тотьев. Современные тенденции и противоречия российского антимонопольного законодательства

запрещенных действий. Перечни таких составов позволяют конкретизировать общий состав правонарушения или его отдельные признаки14 и тем самым способствуют его правильному применению судами или другими юрисдикционными органами. Проблема сочетания общих запретов и типичных составов, соответствующих общим запретам, хорошо видна на примере понятия и составов недобросовестной конкуренции. Правовое значение общего легального определения понятия «недобросовестная конкуренция» (п. 9 ст. 4 Закона «О защите конкуренции») состоит в том, что в нем сформулированы общие элементы юридического состава, характерные для всех форм недобросовестной конкуренции. Кроме того, такое обобщение позволило избежать неоправданной привязки специальных составов к общим нормам Гражданского кодекса РФ (ст. 1064 ГК РФ). Именно в связи с этим обстоятельством в решениях отечественных арбитражных судов применительно к делам о недобросовестной конкуренции практически отсутствуют ссылки на ст. 1064 ГК РФ15. Однако использование в тексте Закона «О защите конкуренции» такого общего определения приводит и к существенным проблемам. Так, российское определение недобросовестной конкуренции акцентирует внимание на необходимости установления конкурентных отношений между потерпевшим и правонарушителем (об этом говорит используемое в легальном определении словосочетание «хозяйствующие субъекты-конкуренты»). Напротив, зарубежная доктрина (прежде всего немецкая и французская16) и судебная практика не связывают квалификацию недобросовестной конкуренции исключительно с этим элементом состава правонарушения17. Еще одним элементом состава недобросовестной конкуренции выступает противоречие проявлений недобросовестной конкуренции положениям действующего законодательства Российской Федерации. Акт недобросовес14

Zippelius R. Op. cit. S. 74. См., например: Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 28 апреля 2005 г. № А28–12636/2004–669/27; Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 4 ноября 2002 года № А74–3902/01-К2-Ф02–3278/02С1; Постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа от 30 ноября 2004 года № А09–4832/04–31 (СПС «КонсультантПлюс»). 16 Тотьев К.Ю. Недобросовестная конкуренция по современному французскому праву // Закон. 2006. № 2. С. 105–114; Он же. Формы недобросовестной конкуренции во французской судебной практике // Законы России: Опыт, анализ, практика. 2006. № 7. С. 108–116; Он же. Санкции за недобросовестную конкуренцию во Франции // Закон. 2007. № 2. С. 204– 210; Он же. Недобросовестная конкуренция во Франции и России: Сравнительно-правовая характеристика // Законодательство и экономика. 2007. № 2. С. 66–72. 17 См., например: Götting H.-P. Wettbewerbsrecht. Das neue UWG. München, 2005. S. 97; Serra Y. Concurrence déloyale // Répertoire de droit commercial Dalloz. T. II. P., 2004. P. 40; Emmerich V. Unlauterer Wettbewerb. 7. Auflage. München, 2004. S. 45–53. 15

105

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

тной конкуренции может противоречить правовым нормам, закрепленным как в антимонопольном законодательстве, так и в других актах законодательства нашей страны. Следовательно, отечественный законодатель фактически отождествляет незаконную и недобросовестную конкуренцию. Напротив, в зарубежных правопорядках эти две категории четко разграничиваются. Так, во французской судебной практике недобросовестную конкуренцию (la concurrence déloyale) отличают от незаконной конкуренции (la concurrence illégale) и от конкуренции, запрещенной договором (la concurrence anticontractuelle). В случае с незаконной конкуренцией речь идет о нарушении запретов, касающихся конкуренции и зафиксированных в правовой норме. Такое разграничение обусловлено различными функциями, которые выполняют в конкурентном праве Франции категории «незаконная», «недобросовестная» и «антидоговорная конкуренция». На наш взгляд, данное разграничение следует провести и в российском конкурентном праве. Это способствовало бы более четкому определению функций правового института недобросовестной конкуренции в системе российского права и уточнению ценностных ориентиров данного правового института. В российском определении понятия «недобросовестная конкуренция» (в отличие от его европейских аналогов) упоминаются также требования добропорядочности, разумности и справедливости. Эти категории имеют оценочный характер. Такая гибкость позволяет использовать судебное усмотрение для квалификации различных форм недобросовестной конкуренции. Однако в этой части вклад отечественной судебной системы в развитие понятия «недобросовестная конкуренция» является весьма скромным. Дело в том, что отечественные суды пренебрегают возможностью формирования содержания и критериев недобросовестной конкуренции, которая предоставляется им законодателем, и тем самым ограничивают потенциал правовых средств борьбы с недобросовестной конкуренцией. Еще одним примером сочетания обобщающих и конкретизирующих конкурентно-правовых норм до недавнего времени служили понятие и составы монополистической деятельности. Однако в новом Законе «О защите конкуренции» 2006 г. законодатель неоправданно отказался от общего содержательного определения монополистической деятельности. Тем самым законодателем практически полностью был исключен из арсенала правовых средств описания состава монополистической деятельности важный прием юридической техники, использующий сочетание общих определений и конкретизирующих составов. Так, в п. 10 ст. 4 Закона «О защите конкуренции содержится лишь перечень видов (форм) монополистической деятельности» (а не его общее определение), в который включены: 1) злоупотребление хозяйствующим субъектом (группой лиц) своим доминирующим положением; 106

К.Ю. Тотьев. Современные тенденции и противоречия российского антимонопольного законодательства

2) соглашения или согласованные действия, запрещенные антимонопольным законодательством; 3) иные действия (бездействие), признанные монополистической деятельностью. Отсутствие такого общего определения понятия «монополистическая деятельность» порождает целый ряд проблем квалификации данного правонарушения. В частности, не ясно, какие именно составы должны квалифицироваться как «иные действия (бездействие)» (п. 10 ст. 4 Закона «О защите конкуренции»). Нам представляется, что такой пробел нуждается в восполнении в процессе совершенствования российского антимонопольного законодательства. Конкретизация обобщающих (типизирующих) легальных определений, примеры которых приводились ранее, проводится с помощью перечней форм соответствующих правонарушений. Так, конкретизация понятия «недобросовестная конкуренция» осуществляется с помощью перечня, который в отечественном антимонопольном законодательстве (как, например, в Германии и во Франции) является открытым (не исчерпывающим). Тем самым законодатель предоставляет судебной власти правовую возможность толковать общее определение и расширять типизированный перечень актов недобросовестной конкуренции. Однако отечественная судебная система до недавнего времени использовала это делегированное законодателем право достаточно ограниченно, в основном лишь применительно к злоупотреблению правом на использование товарного знака. Это обстоятельство является серьезным недостатком отечественной судебно-арбитражной практики применения антимонопольного законодательства, нуждающимся в скорейшем исправлении. Аналогичные конкретизирующие перечни законодатель вводит и для монополистической деятельности (например, пп. 1–10 ч. 1 ст. 10 Закона «О защите конкуренции»). Они напрямую соотносятся с общим запретом, изложенным в ч. 1 ст. 10 этого закона. Конкретизация признаков состава монополистической деятельности проводится также и с помощью количественных критериев доминирования, что привело к определенной коллизии. Дело в том, что в качестве базового норматива доминирования в ч. 1 ст. 5 Закона «О защите конкуренции зафиксирована доля, составляющая 50%. Однако способ установления этого критерия в тексте Закона «О защите конкуренции» может породить проблему квалификации доминирующего положения. Она сводится к следующему. Согласно п. 1 ч. 1 и ч. 2 ст. 5 Закона «О защите конкуренции» в случае, когда доля хозяйствующего субъекта на рынке превышает барьер в 50%, возникает опровержимая презумпция доминирования этого субъекта. В свою очередь, на основании п. 2 ч. 1 ст. 5 Закона «О защите конкуренции», доля хозяйствующего субъекта, составляющая менее 50% и превышающая 35% 107

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

соответствующего рынка, свидетельствует об опровержимой презумпции отсутствия доминирующего положения. Наличие доли хозяйствующего субъекта в размере 35% и менее ведет к частично опровержимой (применительно к положениям ч. 3 и 6 ст. 5 Закона «О защите конкуренции»)18 и частично неопровержимой (применительно к случаям, не входящим в состав указанных исключений) презумпции отсутствия доминирования на рынке. Однако доля, составляющая ровно 50% рынка, не подпадает ни под одно из этих условий. Аналогичная неточность допущена и в ч. 6 этой же статьи. Данные пробелы можно устранить в ходе дальнейшего совершенствования антимонопольного законодательства. Еще одна проблема, связанная с конкретизацией конкурентно-правовых норм — толкование термина «недопущение, ограничение, устранение конкуренции». Он является ключевым для правильной квалификации состава злоупотребления доминирующим положением на товарном рынке (ст. 10 Закона «О защите конкуренции»). Отечественное антимонопольное законодательство России не содержит единого легального определения понятия «недопущение, ограничение, устранение конкуренции»19. Поэтому данное понятие является сугубо оценочным и должно всякий раз соотноситься с имеющими место конкретными хозяйственными условиями. Юрисдикционный орган призван по каждому конкретному делу уяснить, утрачиваются ли (или будут утрачены) важнейшие признаки конкурентного рынка в результате злоупотреблений хозяйствующим субъектом своей экономической властью. При этом указанный орган анализирует рыночную ситуацию, исходя из общего определения конкуренции, которое дано в п. 7 ст. 4 Закона «О защите конкуренции». Например, согласно Временным методическим рекомендациям по выявлению монопольных цен от 21 апреля 1994 г. № ВБ/2053 (п. 4.9)20 в ряде случаев необходимо устанавливать приближенное значение конкурентной цены на соответствующем рынке. Однако поскольку указанные рекомендации не рассматриваются в судебной практике в качестве нормативного правового акта федеральных органов исполнительной власти21 (хотя арбитражные суды иногда и ссылаются на них в своих решениях)22, именно в ан18

В силу наличия таких исключений в ч. 3 и 6 ст. 5 Закона «О защите конкуренции» данную презумпцию допустимо считать опровержимой, поскольку ее можно опровергать со ссылкой на эти исключения. 19 В п. 17 ст. 4 Закона «О защите конкуренции» приводится лишь перечень признаков ограничения конкуренции. 20 Закон. 1995. № 4. С. 77; ЭЖ. 1994. № 23. 21 Определение Верховного Суда РФ от 07.11.2005 № ГКПИ05–1393 (СПС «КонсультантПлюс»). 22 См., например: Постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 27.06.2006 № Ф03-А59/06–1/1021 (СПС «КонсультантПлюс»).

108

К.Ю. Тотьев. Современные тенденции и противоречия российского антимонопольного законодательства

тимонопольном законодательстве следует привести детальную процедуру установления конкурентной цены, по сравнению с которой определяется монопольная цена (в особенности для форм объективной стороны злоупотребления доминирующим положением, которые не указаны в ч. 1 ст. 10 Закона «О защите конкуренции»). В этом смысле легальные определения монопольных цен, приведенные в ст. 6–7 Закона «О защите конкуренции», не могут считаться достаточными (в них содержатся весьма расплывчатые термины — например, «сопоставимый товарный рынок»). Тем не менее определенная база для решения указанной проблемы создана в новом Законе «О защите конкуренции», в п. 17 ст. 4 которого появилось легальное определение понятия «признаки ограничения конкуренции». Но с сожалением приходится констатировать, что российский законодатель не проявил последовательности в решении этого вопроса. В тексте Закона «О защите конкуренции» следовало бы отразить легальные определения понятий «недопущение конкуренции» и «устранение конкуренции», которые используются в ч. 1 ст. 1 Закона «О защите конкуренции». Помимо этого, необходимо было привести количественные конкретизирующие характеристики тех оценочных терминов, которые используются в легальном определении понятия «признаки ограничения конкуренции» (например, количественные характеристики роста или снижения цен). Аналогичным образом следует решать проблему разграничения дискриминационных и невыгодных условий, упоминаемых в ч. 1 ст. 10 Закона «О защите конкуренции». При этом перечисленные в п. 8 ст. 4 и ч. 1 ст. 10 Закона «О защите конкуренции» критерии не являются достаточными. Невыгодность условий договора в практике антимонопольных органов определяется при сравнении с аналогичными условиями договоров, обычно применяемых в тех сферах деятельности, где нет ярко выраженного доминирующего положения одного из участников. Невыгодные условия следует отличать от дискриминационных условий, которые выявляются путем их сравнения с условиями для других контрагентов одного и того же предпринимателя23. Все эти особенности должны быть отражены в легальных определениях антимонопольного законодательства. Кроме того, большей конкретизации должны быть подвергнуты правовые нормы, определяющие круг допустимых доказательств и процедуру доказательства нарушений антимонопольного законодательства. В настоящее время в тексте Закона «О защите конкуренции» содержатся лишь отдельные упоминания о доказательствах по делам о нарушении антимонопольного законодательства (например, в ст. 43 Закона «О защите конкуренции»). Такое внимание к процедурным нормам должно быть обусловлено в первую 23

См., например: Постановление Федерального Арбитражного Суда Волго-Вятского округа от 30 мая 2006 г. № А79–14166/2005 (СПС «КонсультантПлюс»).

109

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

очередь тем, что для восполнения образовавшихся пробелов применение по аналогии соответствующих правил, содержащихся в Кодексе РФ об административных правонарушениях, юридически не обосновано. 3. Универсализация и специализация санкций за нарушение требований антимонопольного законодательства За нарушение требований антимонопольного законодательства применяются различные виды санкций24. Часть из них имеет универсальный характер, поскольку они широко применяются за нарушение требований различных отраслей законодательства. Другая часть указанных санкций относится к специализированным средствам в виду того, что они рассчитаны исключительно на пресечение нарушений конкурентно-правовых норм. Последовательно рассмотрим каждый из указанных типов санкций и проблемы, связанные с их реализацией. Типичным примером универсальных санкций, применяемых в случае неисполнения антимонопольного законодательства, служит возмещение причиненных убытков. Согласно ст. 12 ГК РФ, такое возмещение убытков является универсальным способом защиты нарушенных гражданских прав. В отечественной юридической литературе иногда высказывается утверждение о том, что в условиях конкуренции существует презумпция правомерности причинения вреда при ее осуществлении. Однако с таким утверждением нельзя согласиться в полной мере. Для возникновения данной презумпции далеко недостаточно наличие конкуренции. Необходимо, чтобы такая конкуренция была добросовестной. Методы ее осуществления не должны противоречить запрету на недобросовестную конкуренцию. Именно об этом свидетельствует зарубежная практика применения правовых норм о свободе конкуренции25. В российском законодательстве косвенно об этом свидетельствует п. 3 ст. 1064 ГК РФ. Несмотря на универсальность и многолетнюю практику применения, возмещение убытков в сфере антимонопольного законодательства сталкивается с рядом правоприменительных проблем. Дело в том, что возмещение убытков, причиненных актами нарушения требований антимонопольного законодательства, относится к исключительной компетенции суда (ст. 12 ГК РФ). Но, к сожалению, в отечественной судебно-арбитражной практике имеются примеры, когда суды отказываются принимать к рассмотрению иски о пресечении актов нарушения требований антимонопольного законодательства и возмещении причиненного ущерба при отсутствии решений 24

Тотьев К.Ю. Конкурентное право. М., 2003. С. 144–193. Тотьев К.Ю. Недобросовестная конкуренция по современному французскому праву. С. 113. 25

110

К.Ю. Тотьев. Современные тенденции и противоречия российского антимонопольного законодательства

антимонопольных органов, устанавливающих факт такого нарушения. При этом в качестве оправдания такого отказа обычно приводится аргумент о том, что именно на федеральный антимонопольный орган (в настоящее время — Федеральная антимонопольная служба России) законодателем возлагаются контроль за соблюдением антимонопольного законодательства и выявление его нарушений. Применительно к этой проблеме необходимо указать на ст. 118 Конституции РФ и ст. 1–2 Арбитражного процессуального кодекса РФ, в соответствии с которыми арбитражный суд осуществляет правосудие. К задачам арбитражного судопроизводства относятся защита прав и законных интересов предпринимателей и обеспечение доступности правосудия в сфере предпринимательской деятельности. Поэтому осуществляемое арбитражными судами правосудие не должно ставиться в зависимость от деятельности Федеральной антимонопольной службы России. Следовательно, суд вправе и обязан самостоятельно, не дожидаясь соответствующего решения Федеральной антимонопольной службы России, констатировать нарушение российского Закона «О защите конкуренции» и применить ст. 15 ГК РФ. Противоположное решение арбитражных судов юридически правильно квалифицировать как отказ в правосудии, запрещенный в ч. 1 ст. 46 и ч. 1 ст. 118 Конституции РФ. Что касается специализированных санкций, то к ним прежде всего правомерно отнести предписание антимонопольного органа. Этот инструмент специально предназначен для борьбы со специфическими нарушениями антимонопольного законодательства. По своей форме предписание антимонопольного органа является правообразующим юридическим фактом, а по содержанию — это обязательное для исполнения письменное требование федерального антимонопольного органа. С помощью предписаний выполняются задачи и реализуются функции антимонопольного ведомства (ст. 23 Закона «О защите конкуренции»). В процессе применения этой формы государственного принуждения возникает ряд правовых проблем. Прежде всего речь идет о проблемах содержания и процедуры применения предписаний антимонопольного органа. Решение этих проблем должно опираться на определение правовой природы предписания. Ни законодатель, ни судебная практика не содержат в настоящее время однозначного решения этого вопроса. Если следовать по традиционному пути, то принципиально возможно причислить предписание к гражданскоправовым или административно-правовым мерам воздействия. Но нам представляется, что предписание антимонопольного органа следует рассматривать как особую санкцию за нарушение требований антимонопольного законодательства26. 26

Подробную аргументацию по этому поводу см.: Тотьев К.Ю. Конкурентное право. С. 148– 151.

111

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

Из этого вывода относительно правовой природы предписания антимонопольного органа вытекает необходимость разработки и принятия особых правил, специально рассчитанных на регламентацию процедур, касающихся предписаний. Однако особенности предписаний как специализированных конкурентно-правовых санкций отражены в действующем законодательстве далеко не в полной мере. Поэтому данный пробел нуждается в скорейшем восполнении. В связи с этим для решения поставленной проблемы законодателю следует обратить внимание на необходимость более детальной регламентации содержания предписания и процедуры его вынесения. В новом Законе «О защите конкуренции» 2006 г. (как и в прежних актах антимонопольного законодательства) законодатель, используя предписание в качестве меры государственного воздействия, исходит из обратимости последствий нарушений правил конкуренции. Однако далеко не всегда существовавшее до противоправных действий экономическое положение на рынке может быть полностью восстановлено. В связи с этим нами еще в 2000 г предлагалось ввести прямую административную ответственность (в форме штрафа) за наиболее опасные виды нарушений антимонопольного законодательства27. Частично наше предложение было реализовано в Федеральном законе «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» от 9 апреля 2007 г. N 45-ФЗ28. В соответствии с этим законом в текст Кодекса РФ об административных правонарушениях были включены ст. 14.31–14.33, устанавливающие прямую административную ответственность соответственно за злоупотребление доминирующим положением на товарном рынке, заключение ограничивающего конкуренцию соглашения или осуществление ограничивающих конкуренцию согласованных действий и за недобросовестную конкуренцию. Рассмотренные выше тенденции развития антимонопольного законодательства и связанные с ними юридико-технические и содержательные проблемы являются лишь частью большого комплекса вопросов, которые предстоит решать законодательным и правоприменительным органам в отношении отечественного антимонопольного законодательства. Одним из способов их решения может стать принятие в обозримой перспективе системного и всесторонне проработанного нормативно-правового акта — Конкурентного кодекса Российской Федерации.

27

Тотьев К.Ю. Предписание антимонопольного органа // Законность. 2000. № 12. С. 11; Он же. Конкурентное право. С. 159. 28 Российская газета. 2007. 12 апр. (Данный закон введен в действие с 13 мая 2007 г.).

112

И.Р. Ахметзянова. Правовая конструкция недобросовестной конкуренции...

Правовая конструкция недобросовестной конкуренции по Закону «О защите конкуренции»: пути совершенствования И.Р. Ахметзянова (Москва) В соответствии с п. 1 ст. 8 Конституции РФ1, в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. П. 2 ст. 34 Конституции РФ содержит запрет на экономическую деятельность, направленную на монополизацию и недобросовестную конкуренцию. Государственной Думой 8 июля 2006 г. был принят Федеральный закон «О защите конкуренции» (далее — Закон «О защите конкуренции»)1. В нем объединены нормы двух ранее действовавших законов — «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»3 и «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг»4. Нормы, посвященные недобросовестной конкуренции были имплементированы в новый закон без каких-либо существенных изменений, хотя 15-летняя практика применения закона «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» наглядным образом показала, что нормы о недобросовестной конкуренции не совершенны, и в целях повышения эффективности защиты конкуренции требуется их изменение и доработка. Российским законодателем была выбрана следующая правовая конструкция недобросовестной конкуренции: общее определение недобросовестной конкуренции в п. 9 ст. 4 Закона «О защите конкуренции» дополняется примерным перечнем недопустимых форм недобросовестной конкуренции, предусмотренных ст. 14 Закона «О защите конкуренции». Такой правовой конструкции в общих нормах гражданского права соответствует общий (генеральный) деликт (ст. 1064 Гражданского кодекса РФ5: вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению Ахметзянова Ильмира Рафаиловна, юрист-эксперт, Центр проблемного анализа и государственно-политического проектирования, аспирант Института государства и права РАН. 1 Российская газета. 1993. № 237. 25 дек. 2 Собрание законодательства РФ. 2006. № 31 (ч. I). Ст. 3434. 31 июля. 3 Российская газета. 1991. № 89. 4 Собрание законодательства РФ. 1999. № 26. Ст. 3174. 28 июня. 5 Там же. 1996. № 5. Ст. 410. 29 янв.

113

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

в полном объеме лицом, причинившим вред; последнее освобождается от возмещения вреда, если докажет, что вред причинен не по его вине). Принятая в Российской Федерации правовая конструкция недобросовестной конкуренции широко распространена в мировой практике. Вместе с тем она имеет свои особенности. Недобросовестная конкуренция включает в себя действия, противоречащие не только положениям принятого законодательства, но и обычаям делового оборота, требованиям добропорядочности, разумности и справедливости при осуществлении предпринимательской деятельности. Иными словами, формами недобросовестной конкуренции могут признаваться не только противоправные действия, указанные в законе, но и другие действия, нарушающие обычаи делового оборота, требования добропорядочности, разумности и справедливости. Данный вывод подтверждается положениями ст. 14 Закона «О защите конкуренции». Согласно п. 9 ст. 4 Закона «О защите конкуренции», недобросовестная конкуренция — это любые действия хозяйствующих субъектов (группы лиц), которые направлены на получение преимуществ при осуществлении предпринимательской деятельности, противоречат законодательству Российской Федерации, обычаям делового оборота, требованиям добропорядочности, разумности и справедливости и причинили или могут причинить убытки другим хозяйствующим субъектам — конкурентам либо нанесли или могут нанести вред их деловой репутации. Сформулированное в законе понятие недобросовестной конкуренции содержит большое количество квалифицирующих признаков, которые его утяжеляют и затрудняют применение на практике. Субъективная сторона проявления недобросовестной конкуренции характеризуется умышленными действиями: «любые действия хозяйствующих субъектов (группы лиц), которые направлены на получение преимуществ при осуществлении предпринимательской деятельности». Данное обстоятельство означает, что при возложении гражданско-правовой ответственности истец обязан представить суду доказательства умышленной вины ответчика. Как показывает практика, доказать в действиях умысел представляется довольно-таки сложным процессом. Такое жесткое правило снижает эффективность пресечения недобросовестной конкуренции. Во Франции, например, принимается в расчет любая форма вины — как умысел (l’intention), так и неосторожность (l’imprudence), небрежность (la negligence). Тем самым конкуренты не только не должны умышленно использовать методы конкурентной борьбы, считающиеся нечестными, но и обязаны предпринимать специальные меры предосторожности при выборе и использовании лю6

Подробнее см.: Тотьев К.Ю. Недобросовестная конкуренция по современному французскому праву // Закон. 2006. № 2. С. 105–113.

114

И.Р. Ахметзянова. Правовая конструкция недобросовестной конкуренции...

бых приемов конкуренции6. Целесообразно было бы и для России в делах о пресечении недобросовестной конкуренции рассматривать субъективную сторону данного правонарушения — и в форме умысла, и в форме неосторожности. Данное в законе определение недобросовестной конкуренции можно считать избыточным. Так как субъективная сторона недобросовестной конкуренции — умышленная вина, то уже изначально любые действия, направленные на приобретение преимуществ в предпринимательской деятельности, которые хозяйствующий субъект осуществляет в нарушение законодательства либо обычаев делового оборота, противоречат требованиям добропорядочности, разумности и справедливости. Ни в российском законодательстве, ни в цивилистической доктрине не проведены четкие границы между недобросовестностью и противоправностью7. Так как категории «добропорядочность», «разумность», «справедливость» являются оценочными, то их трактовка весьма субъективна. И не стоит забывать, что в данном случае основная цель законодательства не охрана нравственности в конкурентных отношениях, а охрана и поддержка конкуренции. Соответственно для определения недобросовестной конкуренции достаточно обозначить, что эти действия противоречат законодательству и обычаям делового оборота. Если мы обратимся к зарубежному опыту, то увидим, что в законодательстве многих государств при определении недобросовестной конкуренции законодатель не употребляет категории «добропорядочность», «разумность», «справедливость». Так, в законе Швеции «О борьбе с недобросовестной конкуренцией» под недобросовестной конкуренцией понимается «совокупность конкурентных средств, противоречащих закону и торговым обычаям, являющихся умышленными или неосторожными действиями, причиняющих вред конкурентам»8. Многими российскими специалистами были предложены альтернативные варианты данному в Законе «О защите конкуренции» определению недобросовестной конкуренции. Вот, например, определение, сформулированное В.И. Еременко: «Недобросовестной конкуренцией признается любое виновное действие, противоречащее деловым обычаям, профессиональной этике или добропорядочности при осуществлении хозяйственной деятельности в целях конкуренции, которое причиняет или может причинить вред»9. Как видим, автором из указанной «триады» в определении употребляется лишь «добропорядочность». 7

Долгих М.Г. Юридическая природа недобросовестной конкуренции // Законодательство. 2003. № 11. 8 Еременко В.И. Законодательство о пресечении недобросовестной конкуренции за рубежом // Советское государство и право. 1991. № 12. С. 117–119. 9 Еременко В.И. О пресечении недобросовестной конкуренции // Вопросы изобретательства. 1992. № 1–2. С. 29.

115

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

В определении недобросовестной конкуренции, сформулированном в Законе «О защите конкуренции», в качестве субъектов, которым причиняются или могут быть причинены убытки или вред деловой репутации такими действиями, указаны хозяйствующие субъекты-конкуренты. Вместе с тем в ст. 14 закона содержится запрет недобросовестных действий, нарушающих также права потребителей: согласно п. 2 ч. 1 ст. 14 не допускается недобросовестная конкуренция, в том числе «введение в заблуждение в отношении характера, способа и места производства, потребительских свойств, качества и количества товара или в отношении его производителей». Таким образом, нормами о недобросовестной конкуренции признается, что ущерб от таких действий могут нести не только хозяйствующие субъекты-конкуренты, но и потребители, однако было бы целесообразным включить в ст. 4 более общую по отношению к ст. 14, соответствующее дополнение с тем, чтобы гармонизировать эти две статьи. Перечень форм недобросовестной конкуренции, данный в ст. 14 Закона «О защите конкуренции», в принципе дублирует аналогичную ст. 10 bis Парижской конвенции10, что представляется явно недостаточным. Хотя данный перечень и не является исчерпывающим, суды, как правило, расценивают его как закрытый. Поэтому целесообразным было бы дополнить перечень ст. 14 другими формами недобросовестной конкуренции, наиболее часто встречающимися на практике. Помимо указанных в ст. 14, в доктрине и практике также выделяют следующие формы недобросовестной конкуренции: 1. Демпинг — продажа товаров монополиями, фирмами, не связанными с производством, или правительственными организациями на внешних рынках по бросовым ценам, т. е. по ценам ниже издержек производства11. 2. Экономический шпионаж. Такая форма недобросовестной конкуренции позволяет компаниям, используя научно-технические достижения конкурентов, в значительной мере экономить собственные средства на проведение различных исследований. Как указывает А. Омельяненко12, западные специалисты делят такие способы получения информации о деятельности конкурентов на две группы: «белый шпионаж» и «черный шпионаж». К «белому шпионажу» можно отнести такие действия, как сбор и анализ информации из официально публикуемых источников; получение 10

Парижская конвенция по охране промышленной собственности. (Заключена в Париже 20.03.1883). Публикация № 201 (R). Женева: Всемирная организация интеллектуальной собственности, 1990. 11 Смитиенко Б. Внешнеэкономическая деятельность. М., 2006. С. 33. 12 Омельяненко А. Секреты технологической разведки. Шпионаж как одна из форм недобросовестной конкуренции // .

116

И.Р. Ахметзянова. Правовая конструкция недобросовестной конкуренции...

информации при посещении различных презентационных мероприятий; приобретение изделий конкурентов с целью их более подробного исследования. К «черному шпионажу» относятся такие действия, как: выведывание интересующей информации у специалистов компании-конкурента; сманивание ведущих специалистов для получения интересующей информации; подкуп сотрудников из ключевых отделов конкурентов; внедрение своих агентов на фирму или в близкое окружение ведущих специалистов; похищение чертежей, документов, образцов изделий; негласный контроль за деловой корреспонденцией; незаконное получение информации у государственных чиновников, имеющих интересующие сведения (финансовых, таможенных и налоговых инспекторов); сбор информации с использованием технических средств; ложные переговоры — якобы с целью возможного сотрудничества или приобретения лицензии — и последующий отказ от договора после получения необходимой информации; ложные предложения работы специалистам соперничающей фирмы без намерения брать их на работу (с целью выведать конфиденциальную информацию)13. 3. Подделка продукции конкурентов14. 4. Ринг (от англ. — ring) — форма недобросовестной конкуренции; кратковременное соглашение предпринимателей о скупке определенного товара и его задержании на складах с целью взвинчивания цен и получения монопольной прибыли15. Наличие таких форм недобросовестной конкуренции, как демпинг, подделка продукции конкурентов, ринг, экономический шпионаж и другие формы, еще раз подтверждает, что перечень форм, содержащийся в ст. 14 Закона «О защите конкуренции» далеко, не исчерпывающий. Следует отметить, что при законодательном закреплении в качестве форм недобросовестной конкуренции таких видов деятельности, как демпинг и ринг необходимо иметь в виду, что на некоторые схожие действия запрет уже существует. Например, согласно п. 2 ч. 1 ст. 10 Закона «О защите конкуренции», запрещаются действия (бездействие) занимающего доминирующее положение хозяйствующего субъекта, результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и/или ущемление интересов других лиц, в том числе изъятие товара из обращения, если результатом такого изъятия явилось повышение цены 13

Омельяненко А. Указ.соч. Картинина Е.С. Методы конкурентной борьбы промышленных предприятий в условиях рынка (сайт Института Международного Бизнеса и Коммуникации: ). 15 Энциклопедический словарь: Экономика и право // . 14

117

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

товара. Но в указанной статье речь идет только о тех субъектах, которые занимают доминирующее положение на рынке и злоупотребляют таким положением, поэтому мы не можем утверждать, что Законом о защите конкуренции ринг в полной мере запрещен. Таким образом, при дополнении ст. 14 Закона «О защите конкуренции» новыми формами недобросовестной конкуренции, необходимо будет согласовывать их с уже существующими нормами закона, с тем чтобы избежать коллизий и неточностей в процессе правоприменения. В настоящее время конкурентное законодательство подвергается реформированию. Законодатель уже пошел по пути консолидации норм конкурентного права, разработав и приняв Закон «О защите конкуренции»16, который не только объединяет нормы двух ранее действовавших законов, но и содержит ряд новых положений. Существенным образом изменено понятие «индивидуальное доминирование» и введено понятие группового доминирования, дано новое определение монопольно высокой цены. Однако изменения не коснулись норм о недобросовестной конкуренции, хотя, как показывает анализ, последние требуют доработки в части совершенствования определения недобросовестной конкуренции, а также расширения перечня форм недобросовестной конкуренции.

Субфедеральное административное регулирование в России Е.А. Коломак (Новосибирск) Введение Административное регулирование — это форма государственного вмешательства в рыночную систему, его особенностью является обязательное прохождение бюрократических процедур, в которых чиновники имеют относительно высокую степень свободы в принятии решений. Ограниченная Коломак Евгения Анатольевна, доктор экономических наук, ведущий научный сотрудник Института экономики и организации промышленного производства СО РАН. 16 Якунин В.И., Сулакшина А.С., Ахметзянова И.Р. Государственная конкурентная политика в России // Труды Центра. М.: Научный эксперт, 2006. Вып. № 6. С. 119.

118

Е.А. Коломак. Субфедеральное административное регулирование в России

сфера использования административного регулирования объясняется созданием почвы для коррупции и рентоориентированного поведения государственных служащих. В России сфера применения административного регулирования остается все еще довольно широкой. Отчасти это обусловлено объективными причинами. Любой переходный период, вызванный масштабными изменениями экономических и социальных отношений, сопровождается неизбежными противоречиями и запаздыванием в развитии институциональной среды и адекватных рыночных основ. Снижение темпов интенсивных трансформаций позволяет сокращать масштабы государственного контроля. Поэтому ослабление административного регулирования экономической деятельности стало одним из декларированных на федеральном уровне направлений долгосрочной политики в стране. Однако эта задача является нелегкой, т. к. бюрократический аппарат стремится к самовоспроизводству и расширению сферы своего влияния. Россия — государство федеративное, и существенное влияние на характеристики экономической и институциональной среды оказывает субфедеральный уровень власти. Располагая широкими законодательными и исполнительными полномочиями, региональные власти имеют право вводить собственные механизмы административного регулирования. И не всегда приоритеты политики федерального уровня отвечают направлениям региональных политик. Основными сферами административного государственного регулирования в России являются — регистрация предприятий, лицензирование предпринимательской деятельности и сертификация продукции, работ и услуг. В России принимался ряд документов, регулирующих параметры этих процедур и полномочия различных уровней власти. В соответствии с законом 1990 г., государственная регистрация предприятий осуществлялась местными органами власти — районным и городским Советами народных депутатов. С июля 2002 г. функции государственной регистрации были переданы федеральным налоговым органам. Организациями, осуществляющими лицензирование, являются федеральные министерства и ведомства и органы исполнительной власти субъектов федерации, но с каждым обновлением законодательства по лицензированию прослеживается отчетливая тенденция сокращения полномочий субфедерального уровня. Полномочия по сертификации законодательно закреплены исключительно за федеральными органами власти. Таким образом, вмешательство субфедеральных властей в административное регулирование либо полностью исключалось законодательно, что наблюдалось в случаях сертификации и государственной регистрации предприятий, либо очень сильно сокращалось, примером чего является лицензирование. 119

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

Однако формальные условия создания бизнеса различались по регионам страны и довольно часто не соответствовали федеральному законодательству. Несмотря на то, что по федеральному законодательству субфедеральный уровень не был включен в процесс регулирования регистрацией предприятий, обзор нормативных актов субъектов федерации показывает, что региональные власти активно участвовали в определении стоимости, сроков процедуры и перечня необходимых документов. Ими также достаточно широко использовалась возможность регулирования в сфере лицензирования. Обзор законодательства выявил значительное количество документов, которые принимались в регионах и были направлены на формирование правил и стандартов сертификации товаров и услуг, что относится к федеральной юрисдикции, причем эта законодательная инициатива охватывала не только вопросы добровольной сертификации, но и распространялась на сферы обязательной сертификации. В данной статье рассматриваются две проблемы: последствия субфедеральных инициатив в отношении административных процедур регистрации, лицензирования и сертификации и мотивы региональных политиков в применении этого метода регулирования.

Обзор литературы и формулировка подхода к исследованию. Теоретические положения Объяснения и гипотезы относительно эффектов и побудительных мотивов субфедерального административного регулирования содержатся в положениях теории общественного интереса, в теории захвата регулирования, экономической теории государственного регулирования и в инструментальной теории. В теории общественного интереса государство любого уровня власти рассматривается как благонамеренное, его целью является максимизация общественного благосостояния и социальной эффективности [Stigler (1971), Joskow и Noll (1981)]. Необходимость государственного вмешательства в управление экономическими процессами объясняется «провалами рынка»: естественной монополией и внешними эффектами. В соответствии с теорией общественного интереса регулирование в условиях «провалов рынка» приводит к росту общественного благосостояния. Теория захвата утверждает, что регулирование либо вводится в ответ на запрос самих производителей, либо производители контролируют регулирующие органы, другими словами, законодательные и исполнительные регулирующие органы «захвачены» или подчинены интересам отдельных производителей [Jordan (1972), Bernstein (1955)]. Выводы теории захвата состоят в том, что регулирование не связанно с наличием провалов рынка, 120

Е.А. Коломак. Субфедеральное административное регулирование в России

оно по своей природе отражает интересы производителей и направлено на увеличение их прибыли. Экономическая теория регулирования предлагает точку зрения, согласно которой регулирование не определяется «провалами рынка», но и не следует исключительно запросам промышленных групп. Ключевой гипотезой является то, что цель политиков — сохранение своих позиций и максимизация политической поддержки [Stigler (1971)]; заинтересованные группы конкурируют между собой за наиболее благоприятный план регулирования, предлагая в обмен варианты политической поддержки. Моделирование политики регулирования приводит к формулированию ряда гипотез. Во-первых, существует тенденция регулирования в пользу малых групп населения, которые имеют сильную мотивацию к регулированию, за счет больших групп со слабыми предпочтениями относительно регулирования [Peltzman (1976)]. Во-вторых, даже если регулирование осуществляется в интересах производителей, из этого не следует, что оно имеет целью максимизацию их прибыли; сдерживающим фактором здесь выступают интересы потребителей. В-третьих, регулирование более вероятно в случае, когда наблюдаются «провалы рынка», т. к. выигрыш одних групп оказывается существенно выше, чем потери других [Becker (1983)]. Инструментальная теория утверждает, что регулирование направлено на удовлетворение интересов собственно политиков и бюрократов, в то время как бизнес при этом может проигрывать. Любое государственное вмешательство, направленное на «провалы рынка», приводит к возникновению ренты, которая может быть присвоена государственным служащим. Иными словами, создается основа для коррупции и других злоупотреблений властью. Таким образом, существует дилемма между «провалами рынка» и «провалами государства» [McChesney (1987), Acemoglu и Verdier (2000)]. Некоторые авторы допускают, что коррупция может быть экономически выгодной для общества, особенно когда бюрократические процедуры очень обременительны [Leff (1964), Huntington (1968), Beck и Maher (1986), Lien (1986), Lui (1985)]. В то время как другие исследователи доказывают, что коррупция ведет к потерям в экономическом росте, эффективности и инвестициях [Murphy, Shliefer и Vishny (1991), Shliefer и Vishny (1993),. Djankov, La Porta, Lopez-de-Silanes и Shliefer (2002), De Soto (1990), Shang-Jin Wei (2000), Mauro (1995)]. Злоупотребления властью и уровень коррупции существенно различаются в различных обществах и определяются многими экономическими и социальными факторами, среди них выделяют такие фундаментальные, как уровень ренты, рыночная структура и уровень конкуренции [Ades и Tella (1999)]. Таким образом, теоретические предсказания относительно целей и последствий регулирования неоднозначны. Выводы рассмотренных теорий обобщены в таблице 1. 121

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

Таблица 1 Теоретические предсказания Предполагаемые взаимосвязи с регулированием Общественное благосостояние

Теория

Общественный интерес

+

Уровень Злоупотребле- Входные «Провалы ренты ние властью барьеры рынка» –

+

Захват

+

+

Экономическое регулирование

+

+

Инструментальная

+

+

+

+

+

Спецификация модели и результаты оценок. Тестируемые гипотезы На основе рассмотренных теоретических заключений может быть сформулирован ряд тестируемых гипотез. Теория общественного интереса связывает государственное регулирование с более высоким уровнем потребления и меньшими негативными внешними эффектами. Следовательно, субфедеральное административное регулирование должно способствовать росту общественного благосостояния. Гипотеза 1. Субфедеральное административное регулирование стимулирует рост общественного благосостояния. Общим положением всех рассмотренных теорий является то, что регулирование создает барьеры для выхода на рынок новым производителям. Гипотеза 2. Субфедеральное административное регулирование создает входные барьеры и приводит к тому, что на региональном рынке функционирует меньшее число производителей. Экономическая теория регулирования утверждает, что этот процесс связан с «провалами рынка». Теория общественного интереса предлагает более детальное предсказание: регулирование помогает устранять «провалы рынка». Однако из этого также следует, что в тех регионах, где «провалы рынка» проявляются сильнее, должно наблюдаться более активное регулирование. Эти рассуждения позволяют сформулировать следующие гипотезы. Гипотеза 3. Субфедеральное административное регулирование снижает проявления «провалов рынка». Гипотеза 4. Более активное субфедеральное административное регулирование демонстрируют регионы, которые имеют серьезные проблемы, связанные с «провалами рынка». 122

Е.А. Коломак. Субфедеральное административное регулирование в России

Другим фактором, влияющим на инициативы в области регулирования, в соответствии с теоретическими положениями является размер распределяемой ренты. Одним из выводов, разделяемых теорией захвата, теорией экономического регулирования и инструментальной теорией, является то, что регулирование позволяет извлекать ренту из политического процесса, и принятая система регулирования определяет уровень ренты, присваиваемой различными участниками этого процесса. В соответствии с этим заключением, лица, принимающие решения по регулированию и выполняющие их, а также заинтересованные группы должны иметь более сильные стимулы к инициированию регулирования, когда размер перераспределяемой ренты большой. Теория же общественного интереса утверждает, что одной из целей регулирования является ограничение монопольных цен и, следовательно, сокращение ренты. Таким образом, мы имеем следующую тестируемую связь, у которой может быть два направления, отраженные в гипотезах 5 и 6. Гипотеза 5. Активное субфедеральное административное регулирование является атрибутом регионов, которые располагают более высокой потенциальной рентой. Инструментальная теория утверждает, что задача регулирования состоит в максимизации дохода чиновников. Коррумпированные бюрократы могут быть заинтересованы в установлении низких официальных платежей за процедуры, чтобы увеличить собственный доход в виде «неофициальных» платежей. Но они, очевидно, могут предпочитать устанавливать длительные сроки процедур и вводить дополнительные обязательные документы, т. к. большие потери времени создают стимулы искать неофициальные пути преодоления барьеров регулирования. Dininio и Ortung (2004) отмечают значительную вариацию уровня коррупции в регионах России. Изложенные аргументы являются основой для следующей гипотезы. Гипотеза 6. Высокие барьеры субфедерального административного регулирования, большая продолжительность административных процедур и введение дополнительных необходимых документов характерны для регионов с высоким уровнем злоупотребления властью. Сформулированные гипотезы связаны с поставленными целями работы. Первые три гипотезы направлены на оценку последствий субфедерального административного регулирования для основных характеристик экономического и социального развития. Остальные гипотезы связаны с анализом мотивации и внутренних механизмов регулирования. Спецификация модели Выдвинутые гипотезы формируют ряд регрессионных зависимостей. Тестирование первой гипотезы предполагает оценку связи показателей социально-экономического развития регионов с характеристиками субфе123

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

дерального административного регулирования с учетом эффектов других региональных переменных. Из-за запаздывания эффектов регулирования предполагается, что более корректно рассматривать изменение указанных переменных. 1) [Economic performancert — Economic performancer (t–1) ] = Σαn·[Sub-federal administrative regulation of entrynrt — Sub-federal administrative regulation of entrynr ] + Σβi·[Regional structural variableirt — Regional structural variableir (t–1) ] + τ·Year (t–1) dummies + Errorrt. Гипотеза 2 предполагает, что регулирование приводит к меньшему числу производителей. 2) [Number of producersrt — Number of producersr (t–1) ] = Σγn·[Sub-federal administrative regulationnrt — Sub-federal administrative regulationnr (t–1) ] + Σμi·[Regional structural variableirt — Regional structural variableir (t–1) ] + θ·Year dummies + Errorrt. Гипотезы 3 и 4 связывают субфедеральное административное регулирование с «провалами рынка». В соответствии с гипотезой 5 предполагается, что инициативы в области регулирования определяются также рентоориентированным поведением. Оценки должны включать характеристики регулирования, с одной стороны, зависящие от индикаторов несовершенства рыночного механизма и, с другой — влияющие на них. Предлагаемой процедурой оценки является система из двух одновременных уравнений: 3) [Sub-federal administrative regulationnrt — Sub-federal administrative regulationnr (t–1) ] = Σηj·[Indicator of market failurerj (t–1) — Indicator of market failurerj (t–2) ] + λ ·[Level of rentrt — Level of rentr (t–1) ]+ ω·Year dummies + Errorrt 4) [Indicator of market failurerjt — Indicator of market failurerj (t–1) ]= Σφn·[Subfederal administrative regulationrn (t–1) — Sub-federal administrative regulationrn (t–2) ] + σ·Year dummies + Errorrt. Гипотеза 6 предполагает наличие связи между злоупотреблением властью и регулированием; более существенная зависимость может возникнуть изза продолжительности процедур административного регулирования и от дополнительных требований к документам. Желания и настроения чиновников скрыты от наблюдений, но наблюдаемыми переменными являются результаты их поведения. Если государственные чиновники склонны к злоупотреблению властью, то возможности, создаваемые административным регулированием и делегированными полномочиями, должны приводить к более высокому уровню злоупотреблений. 5) Abuse of powerr = Σρn·Sub-federal administrative regulationnr + ψ Duration of the sub-federal administrative proceduresr + ς Additional documentsr + Errorr. Здесь t — индекс года, r — индекс региона, n — индекс переменной административного регулирования, i — индекс региональной переменной, контролирующей ложную корреляцию, j — индекс индикатора провалов рынка. 124

Е.А. Коломак. Субфедеральное административное регулирование в России

Ожидаемые результаты оценок зависят от мотивов субфедерального административного регулирования выхода на рынок. Если правительства действуют в интересах населения, тогда оценки должны дать следующие результаты: α>0, υ<0, λ<0, γ≤0, η>0 и φ<0. Если регулирование осуществляется в интересах промышленных групп, тогда υ>0, λ<0, γ≤0. Если регулирование осуществляется в соответствии с положениями теории экономического регулирования, тогда λ>0, γ≤0 и η>0. Если регулирование осуществляют коррумпированные чиновники, тогда λ>0, ρ>0, ψ>0, ς>0 и γ<0. Данные Индикаторы, которые предполагается использовать для тестирования гипотез, представлены в таблице 2. Таблица 2 Используемые переменные и их характеристики Индикаторы Характеристики субфедерального регулирования выхода на рынок: Регистрация предприятий: − требуемое время; − официальные платежи; − число необходимых документов. Сертификация: − количество процедур Лицензирование: − количество процедур Характеристики экономического и социального развития: Валовый региональный продукт Инвестиции Розничный товарооборот Уровень цен: Индекс потребительских цен Число производителей: Число предприятий. Число малых предприятий. Характеристики наличия «провалов рынка»: Уровень загрязнения. Уровень заболеваемости Уровень ренты: Общий финансовый результат деятельности предприятий (прибыль минус убыток)

Источник данных/ период наблюдений/ количество регионов России Законодательная база данных: «Консультант Плюс. Региональное законодательство» 1992–2005 гг. 82 региона

Статистические ежегодники Госкомстата «Регионы России» 1995–2003 гг. 79 регионов Статистические ежегодники Госкомстата «Регионы России» 1992–2004 гг. 79 регионов

125

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

Продолжение таблицы 2 Индикаторы Уровень злоупотребления властью государственных чиновников в регионах России: Индекс восприятия коррупции

Источник данных/ период наблюдений/ количество регионов России TI и INDEM отчет 2000 г. 40 регионов

Оценки В качестве характеристик регионального развития использовались валовый региональный продукт (ВРП) и розничный товарооборот как индикаторы текущего благосостояния и инвестиции в основной капитал как индикатор будущего благосостояния. Соответственно, первое уравнение оценивалось для трех различных показателей регионального развития. Для приведения их к сопоставимому виду была проведена корректировка на масштаб региональных экономик путем отношения к численности населения. В работе рассматриваются три формы административного регулирования: лицензирование, сертификация и регистрация предприятий. Последняя процедура, в отличие от двух других, различается для предприятий с иностранным участием и без иностранного участия и имеет три характеристики: размер официальной регистрационной пошлины, дополнительные предоставляемые документы, введенные субфедеральными законодательными актами и сроки прохождения процедуры. Чтобы получить агрегированную оценку затрат, связанных с регистрацией предприятия, была сделана денежная оценка потерь времени из-за подготовки дополнительных документов и растягивания процедуры регистрации. Оценка осуществлялась путем умножения производительности труда в регионе за день на количество рабочих дней; при этом использовалось предположение, что для каждого документа требуется один день подготовки. Уровень затрат, связанных с регистрацией, определялся как сумма издержек регистрации предприятий с иностранным участием и без иностранного капитала. Так как поведение региональных властей на стадии экономического роста и в условиях депрессии может существенно различаться, поэтому оценки проводились как для всех регионов, так и для двух подгрупп: более динамично развивающиеся регионы и регионы, испытывающие трудности с экономическим ростом. Для оценок использовался метод наименьших квадратов. Отдельные оценки для первого уравнения представлены в таблице 3. 126

Е.А. Коломак. Субфедеральное административное регулирование в России

Таблица 3 Влияние субфедерального административного регулирования на региональное развитие Процедуры регулирования

Коэффициент α Все регионы

Более динамичные регионы

Менее динамичные регионы

Валовый региональный продукт Лицензирование Сертификация Общие издержки регистрации

–0,532 (0,416)

–0,743 (0,559)

–0,694 (0,568)

–0,312** (0,129)

–0,327** (0,161)

–0,139 (0,208)

–0,279 (0,835)

–0,547 (0,980)

0,485** (0,223)

Розничный товарооборот Лицензирование Сертификация Общие издержки регистрации

–0,119 (0,708)

–0,129 (0,094)

–0,732 (1,480)

–0,572** (0238)

–0,793** (0,272)

0,221 (0,538)

–0,126 (0,156)

–0,108 (0,166)

–0,508 (0,591)

Инвестиции в основной капитал Лицензирование

–0,671 (0,708)

–0,703* (0,414)

–0,406 (2,029)

Сертификация

1,474 (2,171)

–0,464 (1,195)

11,628 (7,772)

Общие издержки регистрации

0,179 (0,143)

0,813 (0,740)

0,121 (0,083)

Комментарий: Стандартная ошибка в скобках: * — 10%-ный уровень значимости; ** — 5%-ный уровень значимости; *** — 1%-ный уровень значимости Оценки выявили статистически значимую связь между административным регулированием и уровнем экономического развития. Однако влияние регулирования на региональное развитие различается для более динамичных и менее динамичных регионов. Сертификация отрицательно влияет на ВРП и активность в торговле, а лицензирование сдерживает инвестиции в более успешных регионах. В то же время в проблемных регионах регистрация дает положительный эффект для ВРП. Таким образом, предположение 127

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

теории общественного интереса, что α>0, подтверждаются только для регионов, испытывающих трудности с динамикой экономического развития. Второе уравнение дает оценки эффектов регулирования на число производителей в регионе. Рассматриваются два индикатора: общее количество предприятий и число малых предприятий. Предположением теорий регулирования является, что γ<0. Оценки не выявили значимых положительных корреляций, при этом наблюдается заметное отрицательное влияние лицензирования на развитие малого бизнеса в более успешных регионах России. Таблица 4 Влияние субфедерального административного регулирования на выход на рынок Коэффициент γ

Процедуры регулирования

Все регионы

Более динамичные регионы

Менее динамичные регионы

Общее количество предприятий Лицензирование

0,311 (3,473)

0,124 (0,396)

0,101 (0,080)

Сертификация

–0,113 (0,106)

–0,788 (1,121)

–0,435 (0,305)

Общие издержки регистрации

–0,385 (0,664)

–0,568 (0,654)

0,717 (3,280)

Число малых предприятий Лицензирование

–0,127* (0,074)

–0,155* (0,085)

–0,126 (0,158)

Сертификация

–0,148 (0,224)

–0,361 (0,240)

0,342 (0,616)

Общие издержки регистрации

0,397 (1,410)

0,127 (1,410)

0,619 (0,658)

Уравнения (3) и (4) оценивают влияние «провалов рынка» и рентоориентированного поведения на активность субфедерального административного регулирования, с одной стороны, и вклад регулирования в корректировку «провалов рынка» — с другой. Используется два индикатора «провалов рынка»: уровень заболеваемости и загрязнение воздуха от стационарных источников. Предполагается, что общий финансовый результат экономической деятельности в регионе отражает уровень ренты, который может быть перераспределен. Интересующие оценки представлены в таблицах 5–8. 128

Е.А. Коломак. Субфедеральное административное регулирование в России

Таблица 5 Влияние «провалов рынка» на субфедеральное административное регулирование Коэффициент η Фактор

Все регионы

Более динамичные регионы

Менее динамичные регионы

Лицензирование Заболеваемость

0,124 (0,754)

0,647 (1,261)

–0,156 (0,903)

Загрязнение

4,184 (17,229)

–2,971 (21,598)

13,568 (29,474)

Сертификация Заболеваемость

–0,270 (0,209)

–0,407 (0,364)

–0,259 (0,223)

Загрязнение

–1,640 (4,779)

–0,112 (6,229)

–3,766 (7,291)

Общие издержки регистрации Заболеваемость Загрязнение

4,230 (5,962)

5,248 (9,457)

3,715 (4,043)

7034,441 (10391,94)

11444,37 (15042,49)

–633,436 (7942,077)

Оценки не подтвердили предсказания теории общественного интереса и теории экономического регулирования, что η>0. Статистически значимых корреляций, подтверждающих мотивацию регулирования корректировкой «провалов рынка», не выявлено (табл. 5). При этом предположения экономической теории регулирования и инструментальной теории о том, что решения региональных властей объясняются рентоориентированным поведением, получили подтверждение для регионов, демонстрирующих низкие темпы экономического роста. Об этом свидетельствует статистически значимая и положительная корреляция между субфедеральной активностью в регистрации предприятий и общим размером региональной прибыли (табл. 6). Теория общественного интереса утверждает, что регулирование должно быть направлено на корректировку «провалов рынка» и, следовательно, φ<0. Однако оценки не подтверждают это, более того: выявленная значимая зависимость имеет обратный знак, являясь положительной (табл. 7) 129

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

Таблица 6 Влияние рентоориентированного поведения на субфедеральное административное регулирование Процедура регулирования

Коэффициент λ Все регионы

Более динамичные регионы

Менее динамичные регионы

Лицензирование

0,508 (0,646)

0,421 (0,738)

–0,390 (1,689)

Сертификация

–0,361 (0,222)

–0,328 (o, 213)

–0,308 (0,418)

Общие издержки регистрации

55,151 (59,198)

43,412 (81,649)

168,451*** (54,783)

Таблица 7 Влияние субфедерального административного регулирования на «провалы рынка» Процедура регулирования

Коэффициент φ Все регионы

Более динамичные регионы

Менее динамичные регионы

Заболеваемость Лицензирование

–0,222 (0,282)

–0,187 (0,345)

–0,494 (0,519)

Сертификация

0,909 (0,859)

1,421 (0,995)

–1,691 (1,848)

Общие издержки регистрации

0,333 (0,580)

–0,020 (0,063)

4,949** (2,018)

Загрязнение Лицензирование

–0,205 (0,201)

–0,280 ((0,196)

–0,215 (0,318)

Сертификация

–0,198 (0,483)

–0,550 (0,547)

0,163 (0,112)

Общие издержки регистрации

0,417 (0,390)

0,319 (0,411)

0,195 (0,161)

В последнем уравнении оценивается связь между коррупцией и активностью в области регулирования. Полученные результаты подтверждают точку зрения инструментальной теории о неблагонамеренной мотивации 130

Е.А. Коломак. Субфедеральное административное регулирование в России

региональных властей (табл. 8). Как и предполагалось, требование дополнительных документов и растягивание процедуры регистрации увеличивают возможности для коррупции. Эти переменные являются статистически значимыми, их корреляция с различными индексами восприятия коррупции положительная. Таблица 8 Влияние субфедерального административного регулирования на коррупцию Процедуры регулирования Издержки регистрации предприятий без иностранного участия Срок регистрации предприятий без иностранного участия Дополнительные документы для регистрации предприятий без иностранного участия Издержки регистрации предприятий с иностранным участием Срок регистрации предприятий с иностранным участием Дополнительные документы для регистрации предприятий с иностранным участием Сертификация Лицензирование

Индекс Индекс ИнтегральИндекс восприятия восприятия ный индекс восприятия коррупции в коррупции в восприятия административзаконодательных исполнительных коррупции ной коррупции органах власти органах власти 0,305 (0,532)

–0,148 (0,239)

0,105 (0,145)

0,132 (0,161)

0,140 (0,453)

–0,341 (0,204)

0,124 (0,123)

0,166 (0,137)

0,130** (0,050)

0,023 (0,022)

0,028* (0,014)

0,034** (0,015)

–0,164 (0,189)

0,503 (0,851)

0,095 (0,514)

–0,401 (0,571)

–0,331 (0,418)

0,352* (0,188)

0,064 (0,114)

–0,060 (0,126)

0,078 (0,072)

0,005 (0,023)

–0,008 (0,019)

–0,004 (0,022)

–0,019 (0,028) 0,002 (0,007)

0,012 (0,013) 0,002 (0,003)

–0,010 (0,008) –0,001 (0,002)

–0,0002 (0,008) –0,002 (0,002)

131

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

Выводы Оценки предложенной модели дали подтверждения отдельным выводам почти всех рассматриваемых теоретических подходов. Однако положения экономической теории регулирования и инструментальной теории были поддержаны больше других. Если выделить два направления теоретических предсказаний — мотивацию и результаты субфедеральных инициатив в административных процедурах, то результаты проведенного оценивания можно представить в табличном виде (табл. 9). Таблица 9 Обобщение результатов оценивания Теория

Мотивации

Результаты

Общественный интерес

Подтверждены для менее динамичных регионов (ВРП). Подтверждены для более динамичных регионов (входные барьеры)

Захват

Подтверждены для более динамичных регионов (входные барьеры)

Экономическое регулирование

Подтверждены для менее динамичных регионов (рентоориентированное поведение)

Подтверждены для более динамичных регионов (входные барьеры)

Инструментальная

Подтверждены для менее динамичных регионов (рентоориентированное поведение) Подтверждены для всех регионов (коррупция)

Подтверждены для более динамичных регионов (входные барьеры)

Вывод из данных результатов состоит в том, что субфедеральные власти действовали, исходя не из благонамеренных целей, а преследовали собственные интересы. Вмешательство субфедеральных властей в экономические процессы препятствовало развитию в более динамичных регионах, административное регулирование не приводило к корректировке «провалов рынка и создавало входные барьеры для малого бизнеса в регионах. Однако субфедеральное регулирование давало положительный эффект в регионах с медленными темпами развития, который проявлялся в более высокой производительности труда. 132

С.В. Максимов. Уголовный закон как «сторож» честной конкуренции в России

Уголовный закон как «сторож» честной конкуренции в России С.В. Максимов (Москва) Проблема эффективной защиты конкуренции в России накануне вступления во Всемирную торговую организацию резко обострилась. Государство сегодня явно обеспокоено тем, что многие инструменты подлинно свободного рынка по-настоящему не работают. Одно из последних тому свидетельств — так называемый коррупционный скандал, связанный с деятельностью Федерального фонда обязательного медицинского страхования (ФФОМС). На фоне арестов руководителей ФФОМС по обвинению в коррупции и злоупотреблении должностным положением, почти незамеченной промелькнула едва ли не главная подоплека этих событий: нарушение руководителями ФФОМС законодательства о защите конкуренции, и в том числе конкурсного законодательства. В частности, в документации четырех из шести объявленных в октябре 2006 г. ФФОМС конкурсов по отбору фармацевтических организаций для поставки и отпуска в течение 2007 г. лекарственных средств гражданам, имеющим право на получение государственной социальной помощи (конкурсы на право заключения государственных контрактов наиболее дорогостоящих лекарственных средств), содержится перечень конкретных товарных наименований и наименований производителей соответствующих лекарственных средств без указания на их эквиваленты, что прямо противоречит ч. 3 ст. 22 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» от 21 июля 2005 г. № 94 — ФЗ1. Несмотря на наличие явных нарушений закона, которые просто лишают любые другие компании — производители аналогичных лекарственных средств самой возможности участвовать в этом специфическом сегменте рынка, а также, несмотря на предупреждение Генеральной прокуратуры РФ2, эти конкурсы были проведены. Нетрудно предвосхитить последствия такого решения: судебная отмена результатов конкурса, восстановление в правах прежних поставщиков, но самое главное — высокая вероятность перебоев в поставках лекарств, потребителями которых являются более 9 млн граждан. Даже если этого не произойдет, российский налогоплательщик будет экономически принужден к тому, чтобы оплатить неизбежные коррупционные Максимов Сергей Васильевич, доктор юридических наук, профессор, ведущий научный сотрудник Института государства и права РАН. 1 Российская газета. 2005. 28 июля. 2 Оборотни в таблетках // КоммерсантЪ-Власть. 2006. № 47. С. 17–21.

133

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

издержки победителей нелегитимного конкурса. Именно за счет среднестатистического гражданина лекарства будут куплены по более высокой цене, чем это могло бы быть. Предыстория вопроса Принятый еще в период разработки новой Конституции РФ Закон «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» (1991 г.3) в процессе адаптации к реалиям рынка почти ежегодно изменялся и дополнялся вплоть до 2006 г. В соответствии с данным Законом, в 1992 г. в Уголовный кодекс РСФСР 1960 г. была включена ст. 1751 «Нарушение антимонопольного законодательства», а в 1993 г. — ст. 1543 «Незаконное повышение или поддержание цен», которые также неоднократно изменялись и дополнялись в связи с изменениями и дополнениями базового закона. Ст. 1751 УК РСФСР предусматривала уголовную ответственность должностных лиц органов власти, управления или хозяйствующих субъектов за невыполнение законных предписаний Антимонопольного комитета РФ, если они в течение года подвергались административному взысканию за те же действия. В ст. 1543 того же УК РФ расширялась сфера уголовно-наказуемого поведения и в части, относящейся к объективной стороне соответствующего состава преступления, неполно и неоднозначно устанавливая некоторые формы монополистической деятельности, и к кругу его субъектов, распространяя уголовную ответственность не только на должностных, но и на других лиц, действующих от имени хозяйствующих субъектов или государственных органов. Борьба с указанными деяниями в те годы, как и с другими хозяйственными преступлениями, в силу правовых и организационных недостатков была малоэффективной. В Уголовном кодексе РФ 1996 г. все нормативные положения об ответственности за посягательства на свободу конкуренции законодатель закрепил в ст. 178 «Монополистические действия и ограничение конкуренции», достаточно произвольно определив общественно опасные способы установления монопольно высоких или монопольно низких цен и препятствования конкуренции — путем раздела рынка, ограничения доступа на рынок, устранения с него других субъектов экономической деятельности, установления или поддержания единых цен. В части первой диспозиции этой статьи, с одной стороны, были избирательно (неполно) сформулированы отдельные формы монополистических действий и ограничения конкуренции, а с другой — состав преступления оставался фактически формальным (наступление каких-либо вредных последствий не являлось обязательным признаком 3

См.: Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 16.

134

С.В. Максимов. Уголовный закон как «сторож» честной конкуренции в России

оконченного преступления), и тем самым УК РФ предоставлял необоснованно широкие дискреционные полномочия (свободу усмотрения) должностным лицам антимонопольных и правоохранительных органов. Данное обстоятельство являлось коррупциогенным фактором. Монополистические действия и ограничение конкуренции в эти годы имели достаточно широкое распространение, однако превентивная функция уголовного закона для борьбы с этим явлением фактически не использовалась. В целом по России в 1997 г. было зарегистрировано 13, в 1998 г. — 23, в 1999 г. — 36, в 2000 г. — 42, в 2001 г. — 64, в 2002 г. — 48, в 2003 — 61 преступление4, за совершение которых лишь единицы были осуждены5. Небрежное воплощение хорошей идеи До настоящего времени среди части экспертов распространено мнение о том, что новейшая реформа российского уголовного законодательства, которая произошла 8 декабря 2003 г., является, возможно, наиболее масштабной депенализацией преступлений в нашей стране за последние 100 лет6. Однако внимательный анализ юридико-технических решений законодателя убеждает в том, что, скорее всего, нужно говорить не о либерализации или, напротив, ужесточении уголовной политики, а о попытке достижения большего уровня дифференциации ответственности за преступления, существенно различающиеся по степени общественной опасности. По сути, наш законодатель сделал шаг в сторону разделения УК РФ на два кодекса — кодекс преступлений и кодекс уголовных проступков. Одной из «жертв» небрежной реализации этой идеи «пала» ст. 178 УК РФ. Законодатель существенно изменил не только ее наименование — на «Недопущение, ограничение или устранение конкуренции», — но и содержание. Диспозиция соответствующей нормы была сформулирована следующим образом: «Недопущение, ограничение или устранение конкуренции путем установления или поддержания монопольно высоких или монопольно низких цен, раздела рынка, ограничения доступа на рынок, устранения с него других субъектов экономической деятельности, установления или поддержания единых цен, если эти деяния повлекли причинение крупного ущерба». Данная 4

О едином учете преступлений за 1997–2001 гг. Экспресс-информация. М.: Главный информационный центр МВД РФ, 2002. С. 199; О едином учете преступлений за 2002 г. Экспресс-информация. М.: Главный информационный центр МВД РФ, 2003. С. 6; О едином учете преступлений за 2003 г. Экспресс-информация. М.: Главный информационный центр МВД РФ, 2004. С. 7. 5 Например, по ст. 178 УК РФ в 1997 г. был осужден 1 чел. в 1998 г. — 1, в 1999 г. — 2, в 2000 г. — 20 чел., в 2001 г. — 4, в 2002 г. — 4, в 2003 г. — 1. См., например: Уголовный закон в практике районного суда / Под ред. А.В. Галаховой. М.: Норма, 2007. С. 323–324. 6 Российская газета. 2003. 16 дек.

135

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

редакция ст. 178 УК РФ сделала практически неосуществимой уголовноправовую защиту экономической деятельности от монополизма и недобросовестной конкуренции. В 2004 г. было зарегистрировано всего 10 фактов недопущения, ограничения или устранения конкуренции, в 2005 г. — 6 фактов7. Если в 2004 г. были осуждены 3 человека, то в 2005 г. — ни одного8. В 2006 г. эта практика существенно не изменилась. Причин тому несколько. Во-первых, в базовых федеральных законах «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» 1991 г.9 и «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг» 1999 г. в редакции 2001 г. и 2006 г., «О естественных монополиях» 1995 г. — не дано определений понятий «недопущение», «ограничение» или «устранение конкуренции». Их фактическое содержание определялось контролирующими, правоохранительными и судебными органами. Во-вторых, в ч. 1 ст. 178 УК РФ перечислялись лишь некоторые способы недопущения, ограничения или устранения конкуренции, тогда как в реальности их намного больше. Причем некоторые из не указанных в ч. 1 ст. 178 УК РФ способов (при одинаковых последствиях) имеют гораздо большую общественную опасность (например, злоупотребление доминирующим положением на рынке). В связи с этим диспозиция статьи УК РФ не охватывает значительной части реальной монополистической преступности. В-третьих, в целях устранения недостатков формального состава преступления (преступление считается оконченным с момента совершения определенных, признанных законодателем общественно опасными, действий или бездействия вне зависимости от наступления последствий), которое чревато расширением дискреционных полномочий правоохранительных и судебных органов и, соответственно, увеличением так называемого коррупциогенного потенциала ст. 178 УК РФ, законодатель включил в данную статью обязательный материальный признак: «если эти деяния повлекли причинение крупного материального ущерба», сумма которого, определенная в примечании к ст. 178 УК РФ, превышала 1 млн руб. С одной стороны такой признак-«ограничитель» существенно сузил сферу уголовно-правовой ответственности и возможных злоупотреблений со стороны контрольных и правоохранительных органов, но с другой — привел к практической недоказуемости большинства проявлений общественно опасной монополистической деятельности. 7 О едином учете преступлений за 2004 г. Экспресс-информация. М.: Главный информационный центр МВД РФ, 2005. С. 12. О едином учете преступлений за 2005 г. Экспресс-информация. М.: Главный информационный центр МВД РФ, 2006. С. 12. 8 Уголовный закон в практике районного суда / Под ред. А.В. Галаховой. М.: Норма, 2007. С. 324. 9 Вплоть да момента его замены 26 июля 2006 г. новым Федеральным законом «О защите конкуренции» № 135-ФЗ // Российская газета. 2006. 27 июля.

136

С.В. Максимов. Уголовный закон как «сторож» честной конкуренции в России

Монополистическая деятельность и недобросовестная конкуренция причиняют огромный вред гражданам и субъектам экономической деятельности. И этот вред, как правило, распределен во времени и пространстве, нередко затрагивает интересы тысяч фактических потерпевших. Выявить всех потерпевших или сколько-нибудь значительную их часть, а также определить сумму причиненного ущерба — на практике оказалось невозможным. В связи с этим зарегистрированные преступления стали исчисляться единицами, а число осужденных за совершение рассматриваемого деяния практически сведено к нулю. Уголовно-правовая борьба с преступлениями, предусмотренными ст. 178 УК РФ, как уже отмечалось, фактически прекратилась. Существенным недостатком действующего антимонопольного уголовного законодательства является уголовно-правовая незащищенность государственной функции по борьбе с монополистической деятельностью. На Федеральной антимонопольной службе РФ лежит ответственность за содействие формированию цивилизованного рынка в стране. Однако далеко не все законные требования антимонопольных органов, их предписания, а также решения судов о нарушении антимонопольного законодательства исполняются соответствующими субъектами. В базовых антимонопольных законах говорится, что за невыполнение законных требований и предписаний антимонопольных органов виновные лица несут ответственность, предусмотренную законодательством Российской Федерации. Но в уголовном законодательстве такой ответственности не предусмотрено. В ст. 175 № УК РСФСР 1960 г., действовавшего до 31 декабря 1996 г., такая ответственность предусматривалась. Неисполнение в срок должностным лицом органа власти, управления или хозяйствующего субъекта законных предписаний Антимонопольного комитета РФ, его территориального управления, если оно совершено лицом, которое в течение года подвергалось административному взысканию за те же действия, подлежало уголовной ответственности. Отказ законодателя от использования в Уголовном кодексе РФ 1996 г. института административной преюдиции (наступление уголовной ответственности при условии предшествующего привлечения к административной ответственности за аналогичное правонарушение) «попутно» повлек декриминализацию неисполнения решений антимонопольного органа. Адекватной замены этому уголовно-правовому инструменту до сих пор не найдено. Взгляд на проблему «практикующих» экспертов В рамках инициированной весной 2006 г. ФАС России в соответствии с поручением Правительства РФ конкурсной разработки новой редакции ст. 178 УК РФ, автором совместно с проф. В.В. Лунеевым было изучено мне137

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

ние руководителей ряда антимонопольных органов в субъектах Российской Федерации об опыте уголовно-правовой борьбы с монополистическими деяниями, а также предложения по совершенствованию уголовного законодательства, на основе которого эта борьба ведется10. Абсолютное большинство руководителей таких органов отрицательно оценивают эффективность уголовно-правовой борьбы с нарушениями антимонопольного законодательства, что, по их мнению, связано с несовершенством ст. 178 УК РФ, которая в своем последнем варианте фактически «мертва». Многие руководители прямо указали на то, что после 2003 г., когда была существенно изменена ст. 178 УК РФ, в их регионах почти нет правоприменительной, в том числе судебной, практики борьбы с этими деяниями, т. к. доказать наступление предусмотренного ст. 178 УК РФ обязательного последствия в виде крупного ущерба невозможно, хотя такие попытки и предпринимаются11. В связи с этим и гражданско-правовая, и административно-правовая ответственность за нарушения антимонопольного законодательства также не всегда достигает поставленных задач, т. к. она не подкреплена уголовноправовой ответственностью. В связи с этим нет системной и взаимосвязанной борьбы с нарушениями антимонопольного законодательства. Предлагаемые нами изменения и дополнения уголовного законодательства в рассматриваемой сфере позволяют, на наш взгляд, повысить эффективность деятельности антимонопольной службы и защитить принципы добросовестной конкуренции на товарных рынках и в сфере финансовых услуг. Изучение предложений с мест также показывает, что почти ⅔ руководителей прямо или косвенно предлагают восстановить в ст. 178 УК РФ формальный состав преступления. Формальный состав, который предлагают большинство руководителей региональных органов ФАС России, существенно упрощает их деятельность, но представляется нам недопустимым по причине неопределенности, создания новых условий расширения и без того широких дискреционных полномочий правоприменителя, а следовательно, и возможной коррупциогенности и избирательности уголовной ответственности, что принесет скорее вред, чем пользу. Кроме того, отреагировать на все правонарушения антимонопольного законодательства, которые будут формально подпадать под широкую диспозицию ст. 178 УК РФ, правоохранительным органам окажется не под силу. Но зато они смогут парализовывать экономическую деятельность и «выбирать» то, что им будет выгодно. Предлагаемые изменения и дополнения уголовного законодательства предупреждают возможные негативные последствия. Значительная часть руководителей региональных антимонопольных органов предложили заменить недоказуемый признак «крупный ущерб» дру10 11

Изучены предложения руководителей 48 территориальных органов ФАС — Прим. авт. . 19.04.2004.

138

С.В. Максимов. Уголовный закон как «сторож» честной конкуренции в России

гими материальными признаками, наличие которых, на наш взгляд, доказывать не легче: «злостное неисполнение», «ощутимый вред», «существенное нарушение прав» и т. д. Более эффективным выглядит другое предложение руководителей: заменить понятие «крупный ущерб» на понятие «крупный доход». Эти предложения заслуживают серьезного внимания, поскольку исходят от специалистов, имеющих личный опыт организации борьбы с монополистической деятельностью. О необходимых изменениях редакции ст. 178 Уголовного кодекса РФ в целях повышения эффективности ее применения При изменении редакции ст. 178 УК РФ целесообразно исходить из необходимости обеспечения параллельной согласованной разработки всей системы гражданско-правового, административно-правового и уголовноправового регулирования антимонополистической деятельности. Предлагаемый вариант новой редакции ст. 178 УК РФ основывается на рассмотренном выше единстве всех форм регулирования. Повышение эффективности уголовно-правовой борьбы с многочисленными посягательствами на свободу конкуренции в определенной мере можно достигнуть путем внесения в ст. 178 УК РФ адекватных реальности изменений, которые позволяли бы охватить все существующие общественно опасные формы посягательств на свободу конкуренции, возможности их доказывания в строгих рамках действующего уголовно-процессуального законодательства, справедливого наказания виновных и одновременно обеспечивали бы выполнение функций предупреждения новых преступлений как со стороны осужденных, так и со стороны потенциальных нарушителей антимонополистического законодательства. Принципиальные положения, характеризующие предлагаемую редакцию ст. 178 УК РФ, касаются ее содержательной стороны. Наименование ст. 178 и содержание ч. 1 ст. 178 УК РФ являются бланкетными (их полное нормативное содержание закрепляется в других нормативных правовых актах) и формулируется как «нарушение антимонопольного законодательства». Такой подход был реализован в ранее действовавшем уголовном законодательстве России. Затем в целях ограничения сферы уголовной ответственности и сужения дискреционных полномочий контрольных и правоохранительных органов, предпринимались попытки дать в диспозиции статьи некий перечень нарушений и путей их осуществления. Однако перечислить все формы общественно опасных нарушений антимонопольного законодательства не удавалось. В настоящее время, если исходить также из содержания нового Федерального закона «О защите конкуренции», где дан еще более широкий перечень возможных общественно опасных нарушений, такой подход практически не реализуем. 139

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

Для решения данной проблемы автором совместно с проф. В.В. Лунеевым была предложена бланкетная формулировка ч. 1 ст. 178 УК РФ, охватывающая не все возможные нарушения антимонопольного законодательства, а лишь те из них, которые связаны с получением дохода в крупном размере и причинением крупного ущерба. Это решение согласуется с содержанием типичной криминальной мотивации субъекта преступления: при нарушении антимонопольного законодательства его умысел и мотив, как правило, направлены не на причинение неопределенному числу конкурентов и потребителей ущерба, а на получение дохода. Вместе с тем проанализировав практику применения ст. 178 УК РФ и предложения работников территориальных органов Федеральной антимонопольной службы РФ, мы считаем необоснованным исключение из числа признаков состава рассматриваемого преступления такого признака, как причинение крупного ущерба. Потребность в нем обусловлена тем, что в результате нарушения антимонопольного законодательства хозяйствующий субъект может, не получив дохода (например, в результате банкротства, ненадлежащего управления и иных причин), нанести крупный ущерб большому числу потребителей и хозяйствующих субъектов. Также целесообразно прямо назвать в ч. 1 ст. 178 УК РФ потенциального субъекта рассматриваемого преступления — должностное лицо и лицо, выполняющее управленческие функции в коммерческих и иных организациях. Конкретные признаки данной категории лиц указаны соответственно в примечаниях к ст. 285 и 201 УК РФ. Прямое указание в диспозиции ч. 1 ст. 178 УК РФ на названные категории субъекта рассматриваемого преступления, по нашему мнению, будет корреспондировать законодательному регулированию гражданско-правовой и административно-правовой ответственности юридического лица за нарушение антимонопольного законодательства и способствовать исключению из практики применения ст. 178 УК РФ попыток необоснованного привлечения к ответственности рядовых исполнителей, акционеров и учредителей соответствующих организаций. Как справедливо полагает проф. В.В. Лунев, отдельные общественно опасные нарушения антимонопольного законодательства не связаны с установлением или поддержанием монопольно высоких цен, дающих сверхприбыль, а обусловлены приобретением доминирующего положения на рынке в результате совершения правонарушений (в том числе, преступлений), не относящихся к нарушениям антимонопольного законодательства (например, в результате нарушений налогового, валютного, административного законодательства, совершения убийства руководителя конкурирующей организации, угрозы убийством или иным насилием, уничтожения, повреждения или хищения имущества, подделки документов и др.). Сам по себе факт привлечения виновного к ответственности за такое первичное пра140

С.В. Максимов. Уголовный закон как «сторож» честной конкуренции в России

вонарушение, в том числе за преступление, не решает проблемы должной оценки содеянного, поскольку его общественная опасность проявляется не только в причинении вреда конкуренту, но и в существенном нарушении интересов большого числа потребителей или хозяйствующих субъектов. Неся ответственность за уклонение от уплаты налогов или мошенническое завладение акциями чужого предприятия, преступник, обеспечивший такими действиями доминирующее положение на рынке для своей организации, как правило, не несет за это должной ответственности. В связи с этим предлагается включить в ст. 178 УК РФ часть вторую, предусматривающую обособленную ответственность за совершение незаконных действий, приведших к занятию организацией доминирующего положения на рынке (как правило, в результате нарушений налогового, банковского, валютного, гражданского, административного законодательства, а также нарушений уголовного законодательства об ответственности за преступления против личности, собственности, в сфере экономической деятельности, против интересов службы в коммерческих и иных организациях). Совершение таких действий, как и совершение нарушений антимонопольного законодательства, предусмотренного в ч. 1 ст. 178 УК РФ, в результате применения насилия должно предусматривать повышенную ответственность. Привлечение виновных к ответственности по части второй в предложенной нами редакции ст. 178 УК РФ будет возможно лишь в том случае, если между незаконными действиями виновного и последствием в виде занятия организацией (хозяйствующим субъектом) доминирующего положения будет установлена причинно-следственная связь. В части третьей новой редакции ст. 178 УК РФ первоначально предлагалось установить обособленную ответственность за уклонение должностного лица или лица, выполняющего управленческие функции в коммерческой или иной организации, от исполнения предписания антимонопольного органа в течение более шести месяцев либо после вступления в силу соответствующего судебного акта. Поскольку отказ руководителя организации от исполнения предписания антимонопольного органа и одновременно от обжалования предписания антимонопольного органа в суде делает невозможным принятие судебного акта в связи с таким отказом, предлагается установить ответственность за длительное (более шести месяцев) уклонение от исполнения соответствующего предписания. Если предписание антимонопольного органа будет сочтено незаконным, то оно будет обжаловано в суде, и привлечение к уголовной ответственности будет возможным лишь в случае отклонения жалобы и продолжения уклонения от исполнения предписания антимонопольного органа. Примеры установления уголовной ответственности за невыполнение требований органов государственной власти вне связи с наступлением об141

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

щественно опасных последствий содержит ст. 287 УК РФ, в которой установлена уголовная ответственность за отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию РФ или Счетной палате РФ, а также ст. 315 УК РФ, предусматривающая ответственность за неисполнение приговора суда, решения суда или иного судебного акта. Вместе с тем достоинства такого решения в определенной мере нивелируются искусственным размещением нормы об ответственности за посягательство на порядок управления в «чужой» для нее гл. 22 УК РФ. В части четвертой ст. 178 УК РФ было предложено — наряду с используемыми сегодня в данной статье квалифицирующими (отягчающими ответственность) признаками — указать следующие признаки, наличием которых, по мнению авторов, обусловлена повышенная общественная опасность рассматриваемого преступления: 1) совершение деяния лицом, занимающим государственную должность в Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, а равно главой органа местного самоуправления; 2) совершение деяния, сопряженного с извлечением дохода в особо крупном размере. В примечании к новой редакции ст. 178 УК РФ автором совместно с проф. В.В. Луневым, было предложено указать точные количественные критерии признаков «ущерб в крупном размере» и «доход в крупном размере»; «ущерб в особо крупном размере» и «доход в особо крупном размере» (соответственно — 1 млн и 5 млн руб.), которые, на наш взгляд, будут ориентировать правоприменителя на борьбу с наиболее опасными проявлениями монополистической деятельности на российском рынке. Также в примечании в статье 178 УК РФ предлагается изложить специальное правило освобождения от ответственности тех, кто своими действиями способствовал пресечению или расследованию, в том числе раскрытию, этого преступления, при условии, что в таких действиях не содержится иного состава преступления (например, насильственного преступления, отдельные формы которых охватываются п. «а» части четвертой статьи 178 УК РФ или совершения рассматриваемого преступления в составе преступного сообщества — п. «г» части четвертой ст. 178 УК РФ и ст. 210 УК РФ). Наличие такого примечания (здесь мы солидарны с практиками) способствовало бы повышению эффективности расследования преступных нарушений антимонополистического законодательства и предупреждению наиболее опасных последствий. В результате напряженных дебатов, организованных Федеральной антимонопольной службой РФ с участием представителей других заинтересованных органов государственной власти (Администрация Президента РФ, Минэкономразвития России, Минюст России, МВД России), данные предложения, однако, претерпели существенные изменения. 142

С.В. Максимов. Уголовный закон как «сторож» честной конкуренции в России

В итоге полугодовых согласований появился состоящий их проектов двух статей УК РФ «компромиссный» вариант, которому, возможно, в недалеком будущем суждено стать новым «сторожем» честной конкуренции в России (если, конечно, Парламент или Президент РФ не увидят в нем скрытой угрозы новому экономическому порядку): Приложение Ст. 178. Нарушение антимонопольного законодательства 1. Недопущение, ограничение или устранение конкуренции путем установления или поддержания монопольно высоких или монопольно низких цен, ограничения доступа на рынок, устранения с него других хозяйствующих субъектов, создания дискриминационных условий, а равно иные нарушения антимонопольного законодательства, если это деяние повлекло причинение крупного ущерба либо сопряжено с извлечением дохода в крупном размере, — наказывается штрафом в размере от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей или в размере заработной платы, или иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет либо лишением свободы на срок до трех лет. 2. Те же деяния: а) совершенные лицом с использованием своего служебного положения; б) совершенные группой лиц, группой лиц по предварительному сговору или организованной группой; в) сопряженные с причинением ущерба в особо крупном размере; г) сопряженные с извлечением дохода в особо крупном размере, — наказываются лишением свободы на срок от трех до семи лет со штрафом в размере до одного миллиона рублей или в размере заработной платы, или иного дохода осужденного за период до пяти лет либо без такового, с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью от одного года до трех лет. 3. Нарушение антимонопольного законодательства: а) совершенное с применением насилия или с угрозой его применения; б) сопряженное с уничтожением или повреждением чужого имущества либо с угрозой его уничтожения или повреждения, при отсутствии признаков вымогательства, — наказывается лишением свободы на срок до десяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет. Примечания. 1. В настоящей статье крупным ущербом, доходом в крупном размере признается ущерб или доход, сумма которого превышает один миллион рублей, а особо крупным ущербом, доходом в особо крупном размере — пять миллионов рублей. 143

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

2. Лицо, совершившее преступление, предусмотренное настоящей статьей, освобождается от уголовной ответственности, если оно активно способствовало пресечению или расследованию, в том числе раскрытию этого преступления, и если в его действиях не содержится иного состава преступления. Статья 1781. Неисполнение предписаний антимонопольного органа Злостное неисполнение должностным лицом или лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации, или индивидуальным предпринимателем предписания антимонопольного органа, — наказывается штрафом в размере до трехсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до восемнадцати месяцев, либо лишением свободы на срок до трех лет.

Нерешенные проблемы антимонопольного законодательства в электроэнергетике А.Н. Варламова (Москва) В настоящее время идет процесс реформирования электроэнергетики. Одной из основных целей проведения реформы является внедрение конкурентных отношений в отрасль. Представляется, что для достижения данной цели необходимы специальные нормы антимонопольного законодательства, которые должны решить две следующие задачи. 1. Электроэнергетика является одной из отраслей, в которой наряду с конкурентными существуют и естественно монопольные виды бизнеса, требующие специального подхода. Применительно к субъектам, осуществляющим естественно монопольные виды бизнеса, одной из целей законодательства о конкуренции является решение проблемы недискриминационного доступа. Полагаю, что нельзя согласиться с высказываемой точкой зрения, что регулирование деятельности естественных монополий не относится к законоВарламова Алла Николаевна, кандидат юридических наук, доцент кафедры коммерческого права и основ правоведения юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова. 1 Такую точку зрения поддерживает, к примеру, Н.И. Клейн. См.: Антимонопольное законодательство и законодательство о естественных монополиях. Проблемы применения и пути дальнейшего совершенствования / Н.И. Клейн, Право и экономика. 1998. № 1.

144

А.Н. Варламова. Нерешенные проблемы антимонопольного законодательства в электроэнергетике

дательству о конкуренции1. Очень часто именно от того, как урегулированы отношения в естественно монопольных сферах, напрямую зависит возможность развития конкурентных отношений в смежных сферах деятельности. Применительно к электроэнергетике конкурентные отношения в таких конкурентных сферах деятельности, как сбыт электроэнергии, в числе прочего, зависит и от того, насколько решена проблема недискриминационного доступа в естественно монопольных сферах, к которым относится передача и распределение электроэнергии. 2. Появление конкурирующих хозяйствующих субъектов в конкурентных сферах деятельности. Рассмотрим, насколько решена проблема № 1. В соответствии с п. 1 ст. 8 ФЗ «О естественных монополиях», субъекты естественных монополий не вправе отказываться от заключения договора с отдельными потребителями на производство (реализацию) товаров, в отношении которых применяется регулирование в соответствии с данным законом, при наличии у субъекта естественной монополии возможности произвести (реализовать) такие товары. Проблема возникает именно при трактовке данной оговорки — если есть возможность произвести (реализовать) такие товары. В самом Законе «О естественных монополиях» не определены условия, при которых такая возможность существует или отсутствует. Таким образом, механизм реализации п. 1 ст. 8 ФЗ «О естественных монополиях» в законодательстве отсутствует, критерии определения наличия/отсутствия возможности у субъекта естественной монополии произвести (реализовать) такие товары не установлены. Видимо, предполагается, что данные вопросы решаются в отраслевом законодательстве. Что касается отраслевого законодательства, то нормативным актом, в котором должны быть решены данные вопросы применительно к электроэнергетике, является Постановление Правительства от 27 декабря 2004 г. № 861. Данным постановлением утверждены: − правила недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии и оказания этих услуг; − правила недискриминационного доступа к услугам по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике и оказания этих услуг; − правила недискриминационного доступа к услугам администратора торговой системы оптового рынка и оказания этих услуг; − правила технологического присоединения энергопринимающих устройств (энергетических установок) юридических и физических лиц к электрическим сетям. Федеральная антимонопольная служба РФ названа уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по обеспечению государственного 145

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

контроля за соблюдением правил недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии, услугам по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике и услугам администратора торговой системы. Рассмотрим Правила недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии и оказанию этих услуг. В соответствии с данными Правилами, недискриминационность заключается в обеспечении равных условий предоставления указанных услуг их потребителям независимо от организационно-правовой формы и правовых отношений с лицом, оказывающим эти услуги. Сетевые организации обязаны раскрывать информацию, касающуюся доступа к услугам по передаче электрической энергии и оказанию этих услуг, в соответствии со стандартами раскрытия информации. Услуги по передаче электрической энергии предоставляются сетевой организацией на основании договора о возмездном оказании услуг. Данные договоры являются публичными. Соответственно, в случае отказа в заключении договора на оказание услуг такой отказ может быть обжалован в порядке обжалования отказа заключения публичных договоров. То, что договор оказания услуг по передаче электроэнергии является публичным, закреплено и в ФЗ «Об электроэнергетике» (п. 2 ст. 26). При этом услуги оплачиваются по тарифам, утвержденным уполномоченным органом. Как общее правило, договор на оказание услуг по передаче электроэнергии заключается не ранее заключения договора на технологическое присоединение. В Правилах закреплены следующие процедурные вопросы заключения договора: − заявитель направляет в сетевую организацию заявку в письменной форме о заключении договора; − сетевая организация в течение 30 дней со дня получения заявления о заключении договора обязана его рассмотреть и направить заявителю подписанный сетевой организацией проект договора или мотивированный отказ от его заключения. В случае отсутствия в заявке сведений, указанных в Правилах, сетевая организация в течение 6 рабочих дней уведомляет об этом заявителя и в 30-дневный срок с даты получения недостающих сведений рассматривает заявление; − заявитель, получивший от сетевой организации проект договора, заполняет его в части, относящейся к включаемым в договор сведениям о заявителе, и направляет один подписанный им экземпляр договора сетевой организации; − договор считается заключенным с даты подписания его заявителем, если иное не установлено договором или решением суда. 146

А.Н. Варламова. Нерешенные проблемы антимонопольного законодательства в электроэнергетике

Полагаю, что наиболее принципиальным моментом является вопрос о том, в каких случаях возможно отказать в заключении договора. Такими случаями являются: − отсутствие у потребителя услуг заключенного договора об оказании услуг по оперативно-диспетчерскому управлению; − отсутствие технической возможности оказания услуг по передаче электрической энергии в заявленном объеме. При этом под отсутствием технической возможности понимается ситуация, когда заявлен объем мощности, надлежащая передача которого не может быть обеспечена сетевой организацией, исходя из существующих условий технологического присоединения; − направление заявки о заключении договора лицом, которое не имеет технологического присоединения к электрическим сетям этой сетевой организации. В Правилах так же, как и в законе о естественных монополиях опятьтаки фигурируют неопределенные понятия: «отсутствие технической возможности». Понятие и виды критериев такой технической возможности не определены. В Правилах определен порядок доступа к электрическим сетям в условиях их ограниченной пропускной способности. Данный вопрос является одним из наиболее принципиальных, но прописан этот раздел недостаточно детально. Ограничение права на получение электрической энергии возможно только в случае отклонения от нормальных режимов функционирования электрической сети, вызванного аварийными ситуациями и/или выводом объектов электроэнергетики в ремонт или из эксплуатации, что приводит к дефициту мощности. Много споров возникало в связи с применением Правил технологического присоединения энергопринимающих устройств (энергетических установок) юридических и физических лиц к электрическим сетям. Согласно Правилам, сетевая организация обязана выполнять в отношении любого обратившегося к ней лица мероприятия по технологическому присоединению впервые вводимых в эксплуатацию, вновь построенных, расширяющих свою ранее присоединенную мощность и реконструируемых энергопринимающих устройств к своим электрическим сетям при условии соблюдения им Правил и наличии технической возможности технологического присоединения. Технологическое присоединение осуществляется на основании договора, заключаемого с сетевой организацией. Заключение договора является обязательным для сетевой организации. При необоснованном отказе или уклонении сетевой организации от заключения договора заинтересованное лицо вправе обратиться в суд с иском. 147

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

В Правилах даются критерии наличия (отсутствия) технологической возможности технологического присоединения. Таковыми являются: а) нахождение энергопринимающего устройства, в отношении которого подана заявка на технологическое присоединение, в пределах территориальных границ обслуживания соответствующей сетевой организации; б) отсутствие ограничений на присоединенную мощность в сетевом узле, к которому надлежит произвести технологическое присоединение. При наличии ограничения на присоединение новой мощности допускается присоединение к электрическим сетям энергопринимающих устройств в пределах величины мощности, не вызывающей ограничений. Надо отметить, что значительное количество споров вызывал вопрос платы за присоединение. Даже после принятия Методических указаний вопросы остались. В соответствии с «Методическими указаниями по определению размера платы за услуги за технологическое присоединение к электрическим сетям» (п. 9) для расчета размера платы за технологическое присоединение к электрическим сетям учитываются расходы на выполнение сетевой организацией следующих работ: 1) подготовка и выдача технических условий в соответствии с заявкой заявителя; 2) проверка выполнения технических условий заявителя и составление акта о технологическом присоединении; 3) выполнение технических условий со стороны сетевой организации; 4) фактические действия по присоединению и обеспечению работы энергопринимающего устройства в электрической сети. Проблема возникала в связи с тем, что нет ясности, что включается в каждый из компонентов указанного перечня работ и как рассчитываются расходы на осуществление каждого из перечисленных компонентов. В соответствии с информационным письмом ФСТ РФ от 13 мая 2005 г. № СН– 2410/14, для утверждения размера платы за присоединение в ФСТ России необходимо представить расчеты на выполнение вышеуказанных работ с предоставлением калькуляции расходов на их выполнение и необходимые обоснования. Перейдем к рассмотрению проблемы № 2 — создание в процессе преобразования конкурирующих генерирующих компаний. При реформировании отрасли генерирующие активы ранее существовавших компаний должны быть перераспределены между новыми структурами: − 6 тепловых оптовых генерирующих компаний (далее ОГК); − 1 Гидро-ОГК; − 14 территориальных генерирующих компаний (далее ТГК). 148

А.Н. Варламова. Нерешенные проблемы антимонопольного законодательства в электроэнергетике

Конкуренция между генерирующими компаниями должна появиться именно за счет новых субъектов оптового рынка — ОГК и ТГК. Помимо них, конкуренцию на оптовом рынке должны составить: − Концерн «Росэнергоатом»; − ОАО «Иркутскэнерго»; − ОАО «Новосибирскэнерго»; − ОАО «Башкирэнерго»; − ОАО «Татэнерго». ОГК и ТГК появились в результате реформирования отрасли. Была возможность разработать законодательство о реформировании электроэнергетики таким образом, чтобы новые генерирующие компании не стали новыми монополистами взамен старых. Для достижения этой цели в законодательстве должны быть прописаны принципы и условия формирования новых структур2. Следует подчеркнуть, что использование такого метода развития конкуренции, как реформирование отрасли, удобно именно тем, что возможно до начала реформ продумать все вопросы, которые могут повлиять на достижение цели реформы. В соответствии с Основными направлениями реформирования электроэнергетики, на базе электростанций РАО «ЕЭС России» предполагалось создать крупные генерирующие компании, являющиеся самостоятельными участниками оптового рынка электроэнергии. Указывалось, что при создании таких генерирующих компаний необходимо избежать появления монополистов в сфере производства электроэнергии и обеспечить максимально возможное выравнивание стартовых условий хозяйствования этих компаний. Что касается непосредственно вопросов, влияющих на конкуренцию, то в Основных положениях указывалось следующее: «Для стимулирования конкуренции должны разрабатываться механизмы, ограничивающие доминирующее положение генерирующих компаний на оптовом рынке электроэнергии (курсив мой — А.В.). В случае превышения устанавливаемого предела выработки электроэнергии генерирующая компания обязана либо продать избыточные мощности, либо разделиться на несколько компаний, либо в отношении этой компании будет применяться государственное регулирование цен, объемов производства и т. д.». В законе об электроэнергетике и в законе об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период также имеются нормы, касающиеся создания генерирующих компаний. В основном это нормы, которые в первую очередь касаются установления порядка проведения реструктуризации. 2 О необходимости учета конкуренции при формировании новых генерирующих компаний см.: Варламова А.Н. «Правовые проблемы реструктуризации электроэнергетики // Законодательство. № 12. 2002. С. 17–18.

149

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

Однако в настоящей статье нас интересуют нормы, направленные на развитие конкуренции и недопущение появления новых монополистов взамен старых. Это могут быть, к примеру, ограничения, касающиеся приобретения пакета акций одними и теми же лицами в разных ОГК и ТГК. В этом случае речь идет об ограничениях на горизонтальные слияния. Это могут быть ограничения на вертикальные слияния, когда поставщики топлива (угля или газа) приобретают электроэнергетические активы. Как это ни странно, но в законодательстве о реформировании электроэнергетики России нормы конкурентной направленности крайне малочисленны. Их можно сгруппировать следующим образом. 1. Согласно Распоряжению Правительства РФ от 1 сентября 2003 г. № 1254-р, при формировании новых генерирующих компаний должна быть сохранена преобладающая доля РАО «ЕЭС России» в уставных капиталах формируемых генерирующих компаний. Преобладающая доля не является ясной правовой категорией. В настоящее время в связи с проведением дополнительной эмиссии акций доля РАО «ЕЭС России» в ОГК и ТГК уменьшается. 2. Согласно закону об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период, в процессе преобразования РАО «ЕЭС России» не допускается снижение доли участия Российской Федерации (если указанная доля составляет свыше 50%) в уставном капитале: − акционерных обществ, которые владеют по праву собственности или на ином предусмотренном федеральными законами основании гидроэлектростанциями, введенными в эксплуатацию на день вступления в силу данного закона; − организаций (или их правопреемников), по отношению к которым указанные акционерные общества являются дочерними обществами. 3. Единственным реальным ограничением является ограничение на занятие большой доли на рынке. Согласно Закону «Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период»3 «при создании генерирующих компаний на базе электростанций, введенных в эксплуатацию до дня вступления в силу Федерального закона “Об электроэнергетике”, не допускается включение в имущество любой из указанных компаний генерирующего оборудования, составляющего в совокупности 35 и более процентов установленной генерирующей мощности в границах ценовой зоны оптового рынка». Таким образом был заложен основополагающий принцип — определение доли рынка применительно к двум ценовым зонам. 4. В законе «Об электроэнергетике» введена достаточно спорная специфика антимонопольного регулирования. 3

Ст. 9.

150

А.Н. Варламова. Нерешенные проблемы антимонопольного законодательства в электроэнергетике

Представляется, что при законодательном регулировании электроэнергетики не были решены (или были решены неверно) следующие вопросы. 1. Прежде всего неверным было при решении вопроса о доле генерирующих компаний рассчитывать данную долю применительно к двум ценовым зонам. Как известно, первая ценовая зона включает Европу и Урал, вторая — Сибирь. В соответствии с правилами оптового рынка, равновесная цена электроэнергии формируется применительно к узлам расчетной модели энергосистемы. Цены определяются по результатам торгов, проводимых НП «АТС» по каждому узлу расчетной модели на основе заявок покупателей и продавцов. Таким образом, при определении доли генерирующих компаний формально принималось во внимание, что эта доля не превышает 35% в каждой из двух ценовых зон, а фактически цена определяется применительно к узлам расчетной модели. 2. Необходимо принимать во внимание то, что рыночная сила производителей электроэнергии будет определяться не только долей на рынке (даже если границы рынка определены верно). Следует учитывать и другие факторы, в том числе сетевые ограничения, объем спроса и предложения, погодные условия, графики планового и внепланового ремонта. 3. Ну и, конечно, один из самых важных вопросов, о котором мы уже говорили — отсутствие ограничения на состав акционеров новых компаний. Руководство РАО «ЕЭС» настойчиво добивалось допэмиссии акций генерирующих компаний. Применение механизма допэмиссий в электроэнергетике было принципиально одобрено Правительством РФ на заседании 7 июня 2006 г. В результате проведения допэмиссии появляются новые крупные акционеры. Поскольку в законодательстве отсутствуют ограничения на состав акционеров, это может привести к различным неблагоприятным для конкуренции последствиям. Такие последствия можно разделить на две группы. 1. Горизонтальная интеграция, когда различные ОГК и ТГК приобретают одни и те же лица (и их аффилированные лица). Это соответственно приводит к тому, что доля компаний на рынке увеличивается. Одни и те же лица приобретают ОГК и ТГК, способные влиять на цены применительно к одним и тем же узлам расчетной модели. 2. Вертикальная интеграция, когда топливные компании (угольные и газовые) приобретают электроэнергетические активы. Это может привести к продаже топлива «своим» и «чужим» компания по разным ценам. Вертикально интегрированная топливно-энергетическая компания будет обладать чрезвычайно высокой рыночной силой. В качестве примера вертикальной интеграции можно привести печальный опыт Калифорнии, 151

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

где компании, работающие в сфере энергетики, были аффилированы с энергетическими компаниями4. И горизонтальной, и вертикальной интеграции можно было бы избежать, если бы разрабатывая законодательство о реформировании электроэнергетики, были учтены вопросы конкуренции. Но т. к. этого не произошло, то теперь при отсутствии четких законодательных ориентиров в каждом случае приобретения акций ОГК и ТГК необходимо решение ФАС России о возможности совершения сделки. При этом контроль за приобретением активов ослаблен еще и тем, что в соответствии с нормами нового Закона «О конкуренции», согласие антимонопольного органа требуется только при достижении трех порогов, а при приобретении небольших пакетов акций такого согласия вообще не требуется. 4. Не решен в законодательстве и вопрос о возможности приобретения иностранными инвесторами акции ОГК И ТГК. В ряде случаев и иностранные инвесторы имеют интерес к покупке активов генерирующих компаний5. Вместе с тем, исходя из публикаций в прессе, иностранные инвесторы вряд ли получат контроль над генерацией, по крайней мере, в Москве и СанктПетербурге6. 5. Еще одна проблема — создание конкуренции на рынке предполагается прежде всего за счет конкуренции новых ОГК и ТГК. Однако возможность такой конкуренции вызывает сомнение. В комитете по реформированию РАО «ЕЭС России» полагают7, что конкуренция возможна: «Конкуренция между ТГК и ОГК, безусловно, будет иметь место. Существующие опасения, что ОГК и ТГК будут поставлены в неравные условия, не имеют под собой достаточных оснований». Однако вопрос о том, могут ли конкурировать ОГК и ТГК, неоднозначен. По мнению ряда экспертов8, конкуренция между оптовыми и территориальными компаниями пока маловероятна. ОГК изначально формировались на базе федеральных генерирующих активов, тем самым получив в свое распоряжение мощности с гораздо меньшим процентом износа, чем объединяющиеся в ТГК ТЭЦ, выработка электроэнергии на которых технологически связана с производством тепла. Фактически теплогенерация является убыточной составляющей бизнеса, что связано с низкими тарифами на тепло 4

Материалы пятой международной конференции «Новый этап реформирования в России и за рубежом», Москва, 30 мая 2006 г. 5 Enel подтверждает интерес к покупке пакетов акций генерирующих компаний РФ ; Fortum доведет свой пакет акций петербургской ТГК–1 до блокирующего . 6 Не продается // Ведомости. 2007 19 февр. 7 . 8 .

152

А.Н. Варламова. Нерешенные проблемы антимонопольного законодательства в электроэнергетике

и отсутствием эффективной системы контроля за потребляемой тепловой энергией. По мнению ряда специалистов, приблизительно половина ТЭЦ окупается легко, четверть — с трудом, а остальные — никогда9. Как сказал в своем интервью один из руководителей КЭС-холдинга, «Рентабельность некоторых ТГК в дальнейшем будет близка к нулю или даже отрицательной. Одни ТГК будут интересны инвесторам, а другие будут загибаться…»10. 6. И наконец, последняя проблема, на которой необходимо остановиться. В ст. 25 Закона «Об электроэнергетике» сделана попытка установить особенности антимонопольного регулирования в этой отрасли. Сама по себе идея верная. Однако реализована она явно неудачно. Согласно ст. 25, на оптовом и розничных рынках действует система регулярного контроля за их функционированием, имеющая целью своевременное предупреждение, выявление, ограничение и/или пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции. В статье перечислены отдельные действия, за которыми должен осуществляться контроль. Странно, что речь идет не о запрете таких действий, а о контроле за ними. В основном это действия, запрещенные Законом «О защите конкуренции». Специфику представляют следующие действия: − возможность субъектов электроэнергетики манипулировать ценами на оптовом и розничных рынках; − злоупотребления отдельными субъектами оптового или розничных рынков своим исключительным положением на таких рынках, позволяющим этим субъектам осуществлять манипулирование ценами без доминирующего положения на таких рынках. Что понимается под манипулированием ценами в законе не определено. Кроме того, как уже было сказано манипуляции можно было бы избежать, если бы в законе имелись необходимые нормы о горизонтальной и вертикальной интеграции. Не определено и что понимается под исключительным положением. В Законе «О защите конкуренции» дано понятие доминирующего положения. Согласно п. 6 ст. 25, «в отношении юридического лица — поставщика электрической энергии, одновременно владеющего генерирующим оборудованием, составляющим в совокупности 35 и более процентов установленной генерирующей мощности в границах ценовой зоны оптового рынка, или в отношении юридических лиц — поставщиков электрической энергии, 9

Из личных бесед с работниками РАО «ЕЭС России». Интервью М. Слободина // Ведомости. 2006 8 нояб.

10

153

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

которые одновременно владеют генерирующим оборудованием, составляющим в совокупности такую же долю установленной электрической мощности в границах ценовой зоны оптового рынка, и осуществляют согласованные действия, направленные на ограничение конкуренции, Правительством Российской Федерации могут быть применены следующие меры: − введение государственного регулирования цен (тарифов) на срок до шести месяцев; − принудительное разделение (в случае, если одно лицо одновременно владеет генерирующим оборудованием, составляющим в совокупности 35 и более процентов установленной генерирующей мощности в границах ценовой зоны оптового рынка). Таким образом, в данном докладе опять-таки центральным критерием являются две ценовые зоны рынка. Нецелесообразность и фактическая неприменимость этого критерия очевидны.

Модели антимонопольного регулирования и состязательность предпринимателей в процессуальных взаимодействиях М.М. Зубович (Иркутск) Правовые модели антимонопольного регулирования обычно ограничиваются определенной сферой. Антимонопольное регулирование охватывает вертикальные отношения монополистов с антимонопольными органами, конкурентные отношения монополиста с хозяйствующими субъектами, а также их прямые или косвенные контрактные отношения с потребителями1. Вместе с тем в глобальном плане состязательность справедливо рассматривается как правовая форма сосуществования «конкурирующих виртуальных миров», связанная с институционализацией самой сферы права (в т.ч. состязательного судебного процесса как «клеточки состязательности»)2. Зубович Михаил Мстиславович, кандидат юридических наук, доцент кафедры правосудия Юридического института Иркутского государственного университета. 1 Королев А.Н. Комментарий к Федеральному закону «О защите конкуренции» (постатейный). М.: Юстицинформ, 2007. С. 5. 2 Марача В.Г., Матюхин А.А. Конституционная власть в странах СНГ: Институциональное разделение властей и социальный идеал устойчивого развития // Вопросы методологии. 1997. № 1–2. С. 57.

154

М.М. Зубович. Модели антимонопольного регулирования и состязательность предпринимателей…

В зарубежных институциональных исследованиях отмечается, что рынки с высоким уровнем конкуренции могут требовать меньшего числа формальных институтов, поскольку конкуренция в отдельных случаях может в определенной степени заменять регулирование (или иначе: «рынок все расставит по своим местам»). В условиях же высокой монополизации российской экономики актуальной выглядит проблема правового обеспечения конкуренции между юрисдикциями, фирмами и отдельными лицами3. Трактовки принципа состязательности, реализуемого в российском арбитражном (хозяйственном) процессе, во многом также построены на западных источниках. Западные исследователи однозначно констатируют, что судебный процесс «в своих управляющих функциях полагается прежде всего на частных индивидов, мотивируемых экономическим эгоистическим интересом, а не на альтруизм или чиновников»4. Процессуальные исследования в постсоветской России ведутся через призму идей состязательности, во главу угла ставится «состязательная модель», переход к которой, как полагают, должен определить в конечном счете решение всех остальных вопросов (всей системы судопроизводства и доказательственной активности сторон)5. Однако безусловность тезисов: «Рынок все расставит по своим местам», «Состязательная модель судопроизводства определит решение всех остальных вопросов» в последнее время поставлена под сомнение. Рыночно-состязательные модели желательны как принципиальные. Однако в конкретно-реальных условиях рыночная экономика объективно требует разумного государственного регулирования6, а судебное состязание сторон — адекватного нормативного и судебного упорядочивания. Судебный процесс напоминает рынок своей безличностью (второстепенностью распределительных соображений). Можно провести аналогию, например, между «невидимой рукой» рынка и беспристрастностью судьи; правовая система и рынок могут рассматриваться как методы аллокации ресурсов предпринимателями, различие которых состоит в том, что рынок представляет собой более эффективный механизм7. В судебной сфере обнаруживаем продолжение таких явлений экономической действительности, как, например, конкурирующие отношения с доминированием предпринимателей, отрицательно влияющих не только на рыночную, но и на судебную 3

Доклад о мировом развитии 2002 г. Создание институциональных основ рыночной экономики: Пер. с англ. М., 2002. С. IV, 20. 4 Познер Р.А. Экономический анализ права: В 2 т.: Пер с англ. Т. 2. СПб., 2004. С. 693–694. 5 Ярков В.В. Юридические факты в механизме реализации норм гражданского процессуального права. Свердловск, 1992. С. 7; Арбитражный процесс / Под ред. В.В. Яркова. М., 2001. С. 37. 6 Лаптев В.В. Современные проблемы предпринимательского (хозяйственного) права // Предпринимательское право XXI века: Преемственность и развитие. М., 2002. С. 10. 7 Познер Р.А. Указ. соч. С. 695–696.

155

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

конкурентную среду. На функционирование рынка могут оказывать влияние события судебного процесса и особенно его результаты (в виде судебных актов). Последние можно рассматривать и в качестве «уникального ресурса»8 судебной власти. Вместе с тем судебное процессуальное поле является своеобразной «terra incognita» для экономических отношений. Процессуалисты единодушны в том, что спорные материальные правоотношения сторон существуют «вне суда». В судебном же процессе уже как бы и не существует монополистов, т. к. все они находятся в сфере действия принципа равенства сторон. Какие же правовые средства могут вселять уверенность при создании специфических процессуально-правовых барьеров, для экономического доминирования (равных лишь юридически) участников арбитражного дела? Главный юридический прием для решения этой проблемы — особая структура процессуальных связей в судебном правовом поле. Процессуальные связи сторон опосредованы участием суда, т. е. складываются по схеме «истец — суд — ответчик». Именно через суд осуществляется процессуально-правовое общение. Как считается, именно суд компенсирует своим властным участием возможную «силовую дисгармонию» сторон, которые по своему статусу «равны перед законом и судом». А поскольку стороны не состоят друг с другом в непосредственных процессуальных отношениях, то и причинить непосредственно друг другу какой-то урон в суде они не в состоянии. Но это лишь «принципиальная схема», на практике не всегда обеспечивающая действительную реализацию прав и интересов сторон. Образно представлял эту ситуацию М.А. Гурвич, рассматривая судебный процесс как «подобие оркестра, в котором роль дирижера исполняет суд». Оркестр, по определению, это группа музыкантов, совместно исполняющих музыкальное произведение на различных инструментах. В оркестре, наряду со связями дирижера с каждым из музыкантов, возникают и прямые связи между музыкантами, обеспечивающие совместное исполнение и порожденные их соседним расположением, восприятием исполнения иных музыкальных партий, что способно оказать влияние на игру. Имеют значение также соседство исполнителей на одинаковых инструментах и другие факторы. Все это не основные связи, но их значение умалять нельзя, ведь музыкальное произведение оркестр может исполнить, наконец, и вовсе без дирижера. Подобным образом стороны, а также другие участники судебного процесса имеют вертикальные связи не только с судом, но и состоят между собой в горизонтальных процессуальных отношениях. Законодатель объявляет стороны 8

О доктрине уникального ресурса применительно к рыночным конфликтам см. напр.: Байда А.Г. Правовые аспекты доминирующего положения предпринимателя в Европейском союзе // Преподавание права Европейского союза в российских вузах. II: Материалы семинара. М., 2001. С. 179–84.

156

М.М. Зубович. Модели антимонопольного регулирования и состязательность предпринимателей…

юридически равными, закрепляя принцип процессуального равноправия сторон (ст. 8 АПК РФ). Отступление от принципа равенства в этих отношениях может «умалить права одной из сторон», например, некорректным ведением состязания, неполным и несвоевременным раскрытием доказательств, доминированием над «слабой стороной» квалифицированной правовой помощью, уникальным доказательным ресурсом, «картельным» сговором аффилированных участников дела, имеющих формально разные процессуальные интересы, и т. п.9 Свою лепту «протекционизмом», не имеющим четких процессуальных оснований, вносит и суд. Как верно отмечает В.В. Ярков, «в настоящее время главная проблема заключается в необходимости обеспечения не только юридического, но и фактического равенства сторон»10. М.А. Гурвич, обосновывая нахождение сторон в непосредственной процессуально-правовой связи, подчеркивал: «Любое процессуальное действие непременно затрагивает процессуальное положение дела в целом и, следовательно, также положение и интересы всех других лиц, участвующих в деле», поэтому, «например, требование приобщения к делу каких-либо новых доказательств требует обязательного участия другой стороны в состязательном порядке»11. Действительно, как утверждали еще дореволюционные процессуалисты, исковому производству придается вид состязания или «борьбы сторон перед судом»12. Убеждение и информирование (о фактической, а главное — о правовой основе спора), осуществляемое одной стороной, адресуется как суду, так и другой стороне в арбитражном процессе. В этом — конкретно-реальная архитектоника (композиция) взаимодействий участников арбитражного процесса. С содержательной стороны: «каждый акт, который одно лицо совершает в отношении “других”, несет виртуальные управомочения на совершение соответствующего акта данными «другими» в отношении этого лица»13. Видимо, поэтому в прогрессивных моделях правосудия предусматривается обязанность стороны и ее юрисконсультов вести себя добросовестно («in good faith») не только в отношениях с судом, но и в отношениях с другой стороной14. 9

Сегодня состязательный цивилистический процесс точнее было бы сравнить с боем боксеров, в котором рефери (от англ. referee — арбитр, судья) на ринге должен постоянно реагировать на удары «ниже пояса». 10 Арбитражный процесс / Под ред. В.В. Яркова. М., 2001. С. 41. 11 Гурвич М.А. Структура и движение гражданского процессуального правоотношения // Труды ВЮЗИ. М., 1975. Т. 38. С. 19–20. 12 Васьковский Е.В. Учебник гражданского процесса. Краснодар, 2003. С. 139. 13 Шпренгер Г. Взаимодействие: Соображения по поводу антропологического понимания масштабов справедливости // Государство и право. 2004. № 5. С. 20. 14 См. п. 11.1 Принципов транснационального гражданского процесса в Проекте № 2 от 29 сент. 2003 г.; Проект Принципов АИП/УНИДРУА транснационального гражданского процесса (Проект для обсуждения № 2 от 29 сентября 2003 г., на англ. яз.) [Электронный ресурс] см. на сайте Американского института права: .

157

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

Неизбежно встает вопрос о необходимости процессуально-правового регулирования этих фактически существующих непосредственных коммуникационных связей сторон, о пределах и способах такого регулирования. В современных условиях бурного спонтанного развития посреднических процедур15, складывающихся как в суде, так и вне суда, заслуживает внимания ранее предложенный в процессуальной науке широкий подход16, допускающий процедурно-процессуальные отношения без непосредственного участия суда, но с последующим судебным контролем за результатами непосредственного процессуального общения сторон. Прав В.В. Ярков, указав на необходимость существования в нашем законодательстве большего разнообразия процедур, в том числе и «с использованием посредничества, которое в определенной части может быть и процессуальным, а не только гражданско-правовым институтом»17. Использование такого подхода (предполагающего «оркестр без дирижера») позволило бы сделать более гибкими доказательственные процедуры, выстроить их в направлении проведения непосредственного состязания представителей сторон, а также стимулировать мирное разрешение экономических споров под контролем арбитражного суда, а не криминальных структур. Процессуальное регулирование прямых горизонтальных отношений участников арбитражного дела, на наш взгляд, должно стать дополнительным фактором, сдерживающим недобросовестную конкуренцию в судебном правовом поле, обеспечивающим действие запрета п. 2 ст. 34 Конституции РФ, касающегося не только предпринимательской, но и любой экономической деятельности. Используются также иные процессуально-правовые барьеры, способные обуздать «монополиста», скажем, сконцентрировавшего в своих руках уникальный доказательственный ресурс. Роль такого барьера играют доказательственные презумпции, перекладывающие обязанность по доказыванию на такого «монополиста». «Картельный» сговор сторон может быть преодолен судом непринятием признания иска ответчиком ввиду нарушения таким сговором прав третьих лиц (п. 5 ст. 49 АПК РФ). Важными представляются также методологические подходы, переносящие акценты в исследованиях обозначенной проблематики как на реальные юридические взаимодействия субъектов арбитражного процесса (субъектно-деятельностный подход), так и на экономический анализ этих юридических взаимодействий (подход «Law & Economics»), формирующие у судей18 15 Решетникова И.В. Первая международная конференция по судебному администрированию в Любляне (Словения) // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2004. № 12. 16 Козлов А.Ф. Об особой разновидности гражданских процессуальных отношений // Реализация процессуальных норм органами гражданской юрисдикции: Сб. науч. тр. Свердловск, 1988. С. 28–35. 17 Ярков В.В. Арбитражный процессуальный кодекс России 2002 года: Основные новеллы. // Бизнес, менеджмент и право. 2002. № 1. С. 50.

158

А.А. Войцехович. Законодательные изменения и практика правоприменения…

креативное экономико-правовое мышление. Последнее помогает обнаружить банальные проявления монополизма в состязательном судебном процессе и создать для них процессуальные барьеры, построенные уже на основе судейского усмотрения.

Законодательные изменения и практика правоприменения в отношении антиконкурентных соглашений в Российской Федерации А.А. Войцехович (Новосибирск) Глобализация мировых экономических процессов, активно влияющих на формирование национальных экономик, оказывает давление на разработку новых нормативно-регулятивных механизмов в сфере конкуренции. Учитывая особую значимость защиты конкуренции на современном этапе развития экономики Российской Федерации, новый Федеральный закон «О защите конкуренции»1 предусматривает совершенствование правового регулирования отношений по защите конкуренции, предупреждению и пресечению монополистической деятельности, уточнению правовых основ государственной политики в этой сфере, обновлению правового инструментария пресечения и предупреждения соглашений и согласованных действий как на товарных, так и на финансовых рынках, а также унификацию правового регулирования этих отношений. Выявление и пресечение соглашений (согласованных действий) хозяйствующих субъектов, ограничивающих конкуренцию, в течение всего периода действия антимонопольного законодательства в России остается ограниченным и незначительным в связи с либеральными действующими административными и конкурентными нормами, а также сложностью их распознавания, выявления и доказывания. Проблематичность идентификации заключаемых соглашений обусловлена их краткосрочностью и латентным характером, юридической и экономической несогласованностью содержательной трактовки основных категорий, формирующих данное понятийное поле. В настоящее время сформировалась настоятельная потребность в совершенствовании антимонопольного законодательства применительно не тольВойцехович Анна Андреевна, аспирант кафедры теории и истории государства и права Сибирского университета потребительской кооперации. 18 Мозолин В.П., Баренбойм П.Д. Неорецепция институтов корпоративного права и конституциональная экономика // Адвокат. 2004. № 10. С. 22. 1 Федеральный закон «О защите конкуренции» от 26.07.2006 № 135-ФЗ.

159

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

ко к задачам повышения эффективности реализации ст. 11 Закона «О защите конкуренции», но и реализации ряда норм Кодекса об административных правонарушениях РФ2. В Законе «О защите конкуренции» разработан перечень экономических признаков согласованных действий, направленных на ограничение конкуренции и извлечение монопольной сверхприбыли, доказательства которых достаточно для установления факта подобных действий на рынке. Предусмотрены базовые параметры и критерии, при которых поведение хозяйствующих субъектов на рынке будет квалифицироваться как соглашения и/или согласованные действия, направленные на ограничение конкуренции. Соглашение хозяйствующих субъектов, ограничивающее конкуренцию (далее соглашение) — договоренность в письменной форме, содержащаяся в документе или нескольких документах, а также договоренность в устной форме (ст. 4). В ст. 8 Закона «О защите конкуренции» впервые введена в юридический оборот категория «согласованные действия хозяйствующих субъектов на товарном рынке». Важно отметить, что искомое действие может квалифицироваться таковым только тогда, когда оно удовлетворяет совокупности следующих условий: − результат таких действий соответствует интересам каждого из указанных хозяйствующих субъектов только при условии, что их действия заранее известны каждому из них; − действия каждого из указанных хозяйствующих субъектов вызваны действиями иных хозяйствующих субъектов и не являются следствием обстоятельств, в равной мере влияющих на все хозяйствующие субъекты на соответствующем товарном рынке. Такими обстоятельствами, в частности, могут быть: − изменение регулируемых тарифов; − изменение цен на сырье, используемое для производства товара; − изменение цен на товар на мировых товарных рынках; − существенное изменение спроса на товар в течение не менее одного года; − изменение спроса в течение срока существования соответствующего товарного рынка, если такой срок составляет менее одного года. Данный список не является закрытым, а перечень обстоятельств, влияющих на поведение неограниченного круга субъектов, может быть более широким (форс-мажорные обстоятельства, специальные решения правительства или законодательных органов власти). 2

Вынесение решений и предписаний по соглашениям и согласованным действиям, ограничивающим конкуренцию, осуществляется в соответствии и в порядке, предусмотренном Кодексом об административных правонарушениях РФ, ст. 19.8.

160

А.А. Войцехович. Законодательные изменения и практика правоприменения…

Согласно ст. 11 Закона «О защите конкуренции», запрет накладывается на следующие три вида соглашений и согласованных действий, ограничивающих конкуренцию. 1. Соглашения между хозяйствующими субъектами или согласованные действия хозяйствующих субъектов на товарном рынке, если они приводят или могут привести к определенным экономическим или структурным изменениям рынка, антиконкурентным поведенческим действиям субъектов, установлению противодействий со стороны других субъектов и пр. (рис. 1)3. Ɂɚɩɪɟɳɚɟɬɫɹ ɫɨɝɥɚɲɟɧɢɟ ɢɥɢ ɫɨɝɥɚɫɨɜɚɧɧɵɟ ɞɟɣɫɬɜɢɹ ɦɟɠɞɭ ɯɨɡɹɣɫɬɤɨɬɨɪɵɯ

ɜɭɸɳɢɦɢ ɫɭɛɴɟɤɬɚɦɢ, ɞɟɣɫɬɜɭɸɳɢɦɢ ɧɚ ɨɞɧɨɦ ɬɨɜɚɪɧɨɦ ɪɵɧɤɟ, ɟɫɥɢ ɬɚɤɢɟ ɫɨɝɥɚɲɟɧɢɹ ɢɥɢ ɫɨɝɥɚɫɨɜɚɧɧɵɟ ɞɟɣɫɬɜɢɹ ɩɪɢɜɨɞɹɬ ɢɥɢ ɦɨɝɭɬ ɩɪɢɜɟɫɬɢ ɤ: ɭɫɬɚɧɨɜɥɟɧɢɸ (ɩɨɞɞɟɪɠɚɧɢɸ) ɰɟɧ (ɬɚɪɢɮɨɜ), ɫɤɢɞɨɤ, ɧɚɞɛɚɜɨɤ (ɞɨɩɥɚɬ), ɧɚɰɟɧɨɤ ɩɨɜɵɲɟɧɢɸ, ɫɧɢɠɟɧɢɸ ɢɥɢ ɩɨɞɞɟɪɠɚɧɢɸ ɰɟɧ ɧɚ ɚɭɤɰɢɨɧɚɯ ɢ ɬɨɪɝɚɯ ɢɥɢ ɩɨɤɭɩɚɬɟɥɟɣ (ɡɚɤɚɡɱɢɤɨɜ) ɪɚɡɞɟɥɭ ɬɨɜɚɪɧɨɝɨ ɪɵɧɤɚ ɩɨ ɬɟɪɪɢɬɨɪɢɚɥɶɧɨɦɭ ɩɪɢɧɰɢɩɭ, ɨɛɴɟɦɭ ɩɪɨɞɚɠ ɢɥɢ ɡɚɤɭɩɨɤ, ɚɫɫɨɪɬɢɦɟɧɬɭ ɪɟɚɥɢɡɭɟɦɵɯ ɬɨɜɚɪɨɜ ɥɢɛɨ ɫɨɫɬɚɜɭ ɩɪɨɞɚɜɰɨɜ ɢɥɢ ɩɨɤɭɩɚɬɟɥɟɣ ɷɤɨɧɨɦɢɱɟɫɤɢ ɢɥɢ ɬɟɯɧɨɥɨɝɢɱɟɫɤɢ ɧɟ ɨɛɨɫɧɨɜɚɧɧɨɦɭ ɨɬɤɚɡɭ ɨɬ ɡɚɤɥɸɱɟɧɢɹ ɞɨɝɨɜɨɪɨɜ ɫ ɨɩɪɟɞɟɥɟɧɧɵɦɢ ɩɪɨɞɚɜɰɚɦɢ ɢɥɢ ɩɨɤɭɩɚɬɟɥɹɦɢ (ɡɚɤɚɡɱɢɤɚɦɢ) ɧɚɜɹɡɵɜɚɧɢɸ ɤɨɧɬɪɚɝɟɧɬɭ ɭɫɥɨɜɢɣ ɞɨɝɨɜɨɪɚ, ɧɟɜɵɝɨɞɧɵɯ ɞɥɹ ɧɟɝɨ ɢɥɢ ɧɟ ɨɬɧɨɫɹɳɢɯɫɹ ɤ ɩɪɟɞɦɟɬɭ ɞɨɝɨɜɨɪɚ (ɧɟɨɛɨɫɧɨɜɚɧɧɵɟ ɬɪɟɛɨɜɚɧɢɹ ɨ ɩɟɪɟɞɚɱɟ ɮɢɧɚɧɫɨɜɵɯ ɫɪɟɞɫɬɜ, ɢɧɨɝɨ ɢɦɭɳɟɫɬɜɚ, ɜ ɬ. ɱ. ɢɦɭɳɟɫɬɜɟɧɧɵɯ ɩɪɚɜ, ɚ ɬɚɤɠɟ ɫɨɝɥɚɫɢɟ ɡɚɤɥɸɱɢɬɶ ɞɨɝɨɜɨɪ ɩɪɢ ɭɫɥɨɜɢɢ ɜɧɟɫɟɧɢɹ ɜ ɧɟɝɨ ɩɨɥɨɠɟɧɢɣ ɨɬɧɨɫɢɬɟɥɶɧɨ ɬɨɜɚɪɨɜ, ɜ ɤɨɬɨɪɵɯ ɤɨɧɬɪɚɝɟɧɬ ɧɟ ɡɚɢɧɬɟɪɟɫɨɜɚɧ, ɢ ɞɪ. ɬɪɟɛɨɜɚɧɢɹ)

ɷɤɨɧɨɦɢɱɟɫɤɢ, ɬɟɯɧɨɥɨɝɢɱɟɫɤɢ ɢ ɢɧɵɦ ɨɛɪɚɡɨɦ ɧɟ ɨɛɨɫɧɨɜɚɧɧɨɦɭ ɭɫɬɚɧɨɜɥɟɧɢɸ ɪɚɡɥɢɱɧɵɯ ɰɟɧ (ɬɚɪɢɮɨɜ) ɧɚ ɨɞɢɧ ɢ ɬɨɬ ɠɟ ɬɨɜɚɪ

3

Федеральный закон «О защите конкуренции» от 26.07.2006 № 135-ФЗ. Ст. 11. Ч. 1.

161

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

ɫɨɤɪɚɳɟɧɢɸ ɢɥɢ ɩɪɟɤɪɚɳɟɧɢɸ ɩɪɨɢɡɜɨɞɫɬɜɚ ɬɨɜɚɪɨɜ, ɧɚ ɤɨɬɨɪɵɟ ɢɦɟɟɬɫɹ ɫɩɪɨɫ ɥɢɛɨ ɧɚ ɩɨɫɬɚɜɤɢ ɤɨɬɨɪɵɯ ɪɚɡɦɟɳɟɧɵ ɡɚɤɚɡɵ ɩɪɢ ɧɚɥɢɱɢɢ ɜɨɡɦɨɠɧɨɫɬɢ ɢɯ ɪɟɧɬɚɛɟɥɶɧɨɝɨ ɩɪɨɢɡɜɨɞɫɬɜɚ ɫɨɡɞɚɧɢɸ ɩɪɟɩɹɬɫɬɜɢɣ ɞɨɫɬɭɩɭ ɧɚ ɬɨɜɚɪɧɵɣ ɪɵɧɨɤ ɢɥɢ ɜɵɯɨɞɭ ɢɡ ɬɨɜɚɪɧɨɝɨ ɪɵɧɤɚ ɞɪɭɝɢɦ ɯɨɡɹɣɫɬɜɭɸɳɢɦ ɫɭɛɴɟɤɬɚɦ

ɭɫɬɚɧɨɜɥɟɧɢɸ ɭɫɥɨɜɢɣ ɱɥɟɧɫɬɜɚ (ɭɱɚɫɬɢɹ) ɜ ɩɪɨɮɟɫɫɢɨɧɚɥɶɧɵɯ ɢ ɢɧɵɯ ɨɛɴɟɞɢɧɟɧɢɹɯ, ɟɫɥɢ ɬɚɤɢɟ ɭɫɥɨɜɢɹ ɩɪɢɜɨɞɹɬ ɢɥɢ ɦɨɝɭɬ ɩɪɢɜɟɫɬɢ ɤ ɧɟɞɨɩɭɳɟɧɢɸ, ɨɝɪɚɧɢɱɟɧɢɸ ɢɥɢ ɭɫɬɪɚɧɟɧɢɸ ɤɨɧɤɭɪɟɧɰɢɢ

Рис. 1. Основные виды соглашений, ограничивающих конкуренцию, в соответствии со ст. 11 Закона «О защите конкуренции».

2. Иные соглашения между хозяйствующими субъектами (за исключением «вертикальных» соглашений, которые признаются допустимыми в соответствии со ст. 12) или иные согласованные действия, если они приводят или могут привести к ограничению конкуренции. Допускаются «вертикальные» соглашения в письменной форме (за исключением «вертикальных» соглашений между финансовыми организациями), если эти соглашения являются договорами коммерческой концессии или если доля каждого из субъектов на любом товарном рынке не превышает 20% (ст. 12). 3. Координация физическими лицами, коммерческими и некоммерческими организациями экономической деятельности хозяйствующих субъектов, если такая координация приводит или может привести к последствиям, указанным в п. 1 приведенного списка (см. рис. 1). Хозяйствующий субъект вправе представить доказательства того, что достигнутые им соглашения или осуществляемые им согласованные действия могут быть признаны допустимыми в соответствии со ст. 12 и ч. 1 ст. 13 настоящего федерального закона. Перечисленные выше соглашения и согласованные действия запрещены и признаются недействительными ввиду их однозначно негативного воздействия на конкуренцию и отсутствия каких-либо компенсирующих вероятных выгод для других участников рынка особенно для потребителей. Такие соглашения и согласованные действия не могут предполагать своим результатом положительный эффект, поскольку заключаются они с целью снижения конкуренции, устранения или ограничения состязательности между конкурирующими хозяйствующими 162

А.А. Войцехович. Законодательные изменения и практика правоприменения…

субъектами с последующим получением необоснованной прибыли за счет потребителя. Соглашения и согласованные действия конкурирующих хозяйствующих субъектов, ограничивающие конкуренцию, которые не относятся к прямо запрещенным, в исключительных случаях могут быть признаны допустимыми, если не создается возможность для отдельных лиц устранить конкуренцию на соответствующем товарном рынке, не налагаются на их участников или третьих лиц ограничения, не соответствующие достижению целей таких соглашений и согласованных действий, а также если их результатом является или может являться: − совершенствование производства, реализации товаров или стимулирование технического, экономического прогресса либо повышение конкурентоспособности товаров российского производства на мировом товарном рынке; − получение покупателями преимуществ (выгод), соразмерных преимуществам (выгодам), полученным хозяйствующими субъектами в результате действий (бездействия), соглашений и согласованных действий, сделок (ст. 13)4. Возможными примерами таких соглашений и согласованных действий могут быть соглашения: • направленные на поддержку определенных товарных рынков в соответствии с отраслевым законодательством Российской Федерации с целью государственной поддержки и развития этих рынков; • о совместных научных исследованиях и разработках, которые могут заключаться с целью совместного усовершенствования существующих технологий, НИОКР по разработке новых или модернизации существующих товаров, исследования в области организации управления производства и реализации товаров и т. д.; • в области ноу-хау, предполагающие совместное использование технической, организационной или коммерческой информации, составляющей секрет производства. Соглашения в области ноу-хау могут заключаться (совершаться) в связи с передачей указанной информации конкурирующей компании на каких-либо условиях, либо являться естественным следствием совместных научных исследований и разработок; • в области специализации, возникющие между конкурирующими производителями определенного товара. В случаях прекращения производства определенного товара на время модернизации технологического процесса или комплексной реструктуризации производства заинтересованная компания соглашается приобретать не4

Федеральный закон «О защите конкуренции» от 26.07.2006. № 135-ФЗ. Ст. 13.

163

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

обходимый товар у конкурентов в течение определенного периода времени. К этому виду относятся и соглашения о совместном производстве; • о принятии и последующем обязательном применении участниками соглашений определенных стандартов, мер, весов для унификации и стандартизации технологического процесса и логистических технологий; • о совместном использовании или создании производственных мощностей, средств коммуникации с целью повышения эффективности всей технологической цепочки; • соглашения о совместном осуществлении социальных и обучающих программ. Соглашения о совместных научных исследованиях, разработках и в области ноу-хау повышают конкурентоспособность продукции на международном рынке и способствуют увеличению потребительских выгод на внутреннем рынке. Одновременно процесс НИОКР является высоко затратным и приводит к росту производственных издержек, следовательно, кооперация в этой области способствует развитию научно-технического прогресса. С другой стороны, существует опасность объединения сил наиболее крупных фирм, что позволит им осуществлять контроль над новыми технологиями и впоследствии увеличивать барьеры входа на рынок и выход с рынка конкурентов, не участвующих в таких соглашениях. «Вертикальные» соглашения и согласованные действия осуществляются между неконкурирующими на соответствующем товарном рынке хозяйствующими субъектами, находящимися на разных уровнях производства и распределения, являющимися контрагентами в единой технологической цепочке. Примерами таких соглашений и согласованных действий могут служить: • соглашения о проведении и проведение согласованной политики в области ценообразования, производства и реализации продукции; • эксклюзивные соглашения об обязанности изготовителя (продавца) продавать свою продукцию только определенному покупателю, либо обязанности покупателя приобретать продукцию только у определенного изготовителя (продавца) и действия по осуществлению этих соглашений; • совместная реклама предполагаемых участников соглашений или согласованных действий. Приведенный выше перечень не является исчерпывающим. Соглашения между неконкурирующими хозяйствующими субъектами могут быть сложными, включая большое число взаимных гарантий и обязательств. 164

А.А. Войцехович. Законодательные изменения и практика правоприменения…

Координацию предпринимательской деятельности могут осуществлять объединения коммерческих организаций в форме ассоциаций, союзов, некоммерческих партнерств, являющихся некоммерческими организациями. Такие некоммерческие организации создаются с целью координации предпринимательской деятельности участников, а также представления и защиты общих имущественных интересов. Однако в соответствии с п. 3 ст. 11 Закона «О защите конкуренции», эта координация не должна являться ограничением конкуренции или иметь возможность для введения такого ограничения. Соглашения, ограничивающие конкуренцию, могут заключаться хозяйствующими субъектами в письменной и устной формах. Соглашение, которое заключено в устной форме, считается совершенным, если из поведения лица явствует его воля заключить соглашение, что подтверждается совокупностью доказательств, указывающих на признаки того или иного вида соглашений или согласованных действий. Соглашения признаются антимонопольными органами недействительными и запрещаются, либо признаются правомерными, независимо от формы, в которой эти соглашения были достигнуты. Выбор той или иной формы соглашения зависит от намерений участников этих соглашений. В устной форме чаще всего заключаются прямо запрещенные соглашения (договоры и иные сделки) конкурирующих хозяйствующих субъектов, ограничивающие конкуренцию, и соглашения, которые имеют заведомо антиконкурентные последствия без положительного эффекта, в том числе в социально-экономической сфере. Как правило, эти соглашения носят тайный (скрытый) характер. В письменной форме обычно бывают зафиксированы соглашения между неконкурирующими хозяйствующими субъектами (за исключением антиконкурентных соглашений на торгах), а также соглашения между конкурирующими хозяйствующими субъектами, которые не являются прямо запрещенными, т. е. в тех случаях, когда необходимы определение обязанностей и ответственности сторон, а также гарантии их исполнения. В России антимонопольный орган не имеет прав и возможностей вести самостоятельную оперативно-розыскную деятельность, поэтому в отсутствии официально подписанных документов в суде достаточно сложно доказать антиконкурентные цели соглашений. Так, в 2002 г. было возбуждено 46 дел, из них выдано предписаний по 19 соглашениям; в 2006 г. возбуждено около 100 дел и по половине из них выданы предписания. Увеличение количества возбуждаемых дел в 2006 г. связано в первую очередь с активизацией государственного контроля и наблюдением со стороны антимонопольных органов. Треть всех антиконкурентных соглашений осуществлялись в сферах транспорта, связи, реализации нефтепродуктов (рис. 2). 165

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

ɚɜɬɨɦɨɛɢɥɶɧɵɣ ɬɪɚɧɫɩɨɪɬ 5% ɷɥɟɤɬɪɨɷɧɟɪɝɢɹ 8% ɝɚɡ 5% ɧɟɮɬɶ ɢ ɧɟɮɬɟɩɪɨɞɭɤɬɵ 23% ɠɟɥɟɡɧɨɞɨɪɨɠɧɵɣ ɬɪɚɧɫɩɨɪɬ 5% ɞɪɭɝɢɟ ɜɢɞɵ ɞɟɹɬɟɥɶɧɨɫɬɢ 55%

Рис. 2. Структура дел, возбужденных по статье «Соглашения хозяйствующих субъектов, ограничивающие конкуренцию» по отраслям экономики, 2005 г.

Структура антиконкурентных соглашений в течение последних пяти лет показывает, что самым распространенным видом является установление (поддержание) цен (тарифов), скидок, хотя доля этих нарушений и сократилась с 33 до 25% (рис. 3). До 13% увеличилось количество антиконкурентных соглашений по установлению барьеров входа на рынок или дискриминационного доступа. Активизировалась практика координации коммерческой деятельности со стороны третьих лиц — коммерческих и некоммерческих организаций. Важной новацией в Законе «О защите конкуренции» стало включение процедуры нотификаций соглашений. Хозяйствующие субъекты, имеющие намерение достичь соглашения, которое может быть признано допустимым в соответствии с настоящим федеральным законом, вправе обратиться в письменной форме в антимонопольный орган с заявлением о проверке соответствия проекта соглашения требованиям антимонопольного законодательства (ст. 35). Антимонопольный орган в течение 30 дней со дня поступления всей необходимой для рассмотрения заявления информации принимает решение о соответствии либо несоответствии соглашения требованиям антимонопольного законодательства. Основаниями для отказа в принятии решения о соответствии соглашения или согласованных действий требованиям антимонопольного законодательства являются изначально запрещенные соглашения (ч. 1,3 ст. 11 настоящего закона) и недостоверность представленной информации. Решение антимонопольного органа о соответствии соглашения или согласованных действий требованиям антимонопольного законодательства 166

А.А. Войцехович. Законодательные изменения и практика правоприменения… 5 4%

4 13%

6 8%

7 17%

3 8%

2 4%

8 17% 1 25%

9 4%

1

— Установление (поддержание) цен (тарифов), скидок

2

— Поддержание цен на аукционах и торгах

3

— Раздел рынка

4

— Ограничение доступа на рынок

5

— Отказ от заключения договоров

6

— Иные соглашения конкурирующих хозяйствующих субъектов, способствующие недопущению, ограничению, устранению конкуренции

7

— Соглашения неконкурирующих хозяйствующих субъектов

8

— Координация предпринимательской деятельности коммерческой организации

9

— Прочие нарушения.

Рис. 3. Структура соглашений и согласованных действий по системе ФАС России в 2002–2006 гг.

прекращает свое действие, если такое соглашение не достигнуто или согласованные действия не осуществлены в течение года со дня принятия указанного решения. Антимонопольный орган вместе с решением о соответствии соглашения или согласованных действий требованиям антимонопольного законодательства вправе выдать участникам соглашения предписание, направленное на обеспечение конкуренции, а также отменить решение о соответствии соглашения или согласованных действий требованиям антимонопольного законодательства в случае, если после принятия решения было установлено, что при рассмотрении заявления сторонами была предоставлена недостоверная информация, имеющая значение для принятия решения. В российском антимонопольном законодательстве существенным недостатком является то, что декларирование противоправности сговора не сопро167

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

вождается необходимыми для многих европейских стран нормами прямого воздействия, конкретизирующими характер антимонопольного нарушения. Незначительная статистика дел по пресечению антиконкурентных соглашений связана как с объективными трудностями их выявления и доказательства, так и с несовершенством существующей нормативно-методической базы контроля. В связи с этим в практике деятельности антимонопольных органов России выявление и пресечение антиконкурентных соглашений, в отличие от других видов нарушений, ничтожно: за период с 1998 г. по 2006 г. удельный вес данного вида нарушений в общем количестве возбужденных дел не превышал 1,0%. Отсутствие методологического подхода к анализу действующих соглашений, процедуры и инструментария доказывания, незначительных штрафных санкций не способствовали активизации антимонопольными органами практики возбуждения дел по признакам согласованных действий, несмотря на широкое распространение данного явления в реальной рыночной ситуации на товарных рынках. Вместе с этим в условиях вступления в силу Закона «О защите конкуренции» продолжается активная законотворческая деятельность ФАС России по внесению поправок в Кодекс РФ об административных правонарушениях и в ст. 178 Уголовного кодекса РФ. Данные изменения позволят обеспечить не только комплексную, но и действенную реализацию новых положений, включенных в Закон «О защите конкуренции», в том числе и в отношении соглашений и согласованных действий. Предусматриваются не только содержательные изменения отдельных статей и ставок штрафных санкций, но и включение принципиально нового вида ответственности — оборотных штрафов, налагаемых на юридических лиц в определенном размере от суммы выручки, полученной при реализации товаров, работ, услуг. Заключение ограничивающих конкуренцию соглашений или участие в ограничивающих конкуренцию согласованных действиях влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 170 до 200 минимальных размеров оплаты труда либо дисквалификацию на срок до трех лет; на юридических лиц — в размере от 1/100 до 1/25 размера суммы выручки от реализации товаров (работ, услуг). В заключение необходимо отметить, что наряду с традиционными монополиями, «горизонтальные» и «вертикальные» соглашения чаще всего приводят к проявлению антиконкурентного поведения. Такие соглашения снижают положительный эффект рыночной экономики, поскольку устраняют независимость принятия решений компаниями для эффективного распределения ресурсов, стимулирования эффективности производства и создания новой продукции. Антимонопольная политика строится на основе предположения о том, что общество может утратить порождаемые конкуренцией преимущества, если разрешит конкурентам действовать согласованно и объединять свою рыночную мощь. 168

В.Е. Бочаров. Государственная конкурентная политика...

Государственная конкурентная политика: цели, проблемы, возможности, механизмы В.Е. Бочаров (Москва) В своем докладе я хотел бы остановиться на наиболее существенных, на мой взгляд, вопросах государственной конкурентной политики, связанных с внешним взглядом на экономику России, и ее задачах в эпоху постиндустриального общества в преддверии присоединения России к Всемирной торговой организации (ВТО). Любая государственная политика не может быть сформирована, и тем более не может быть реализована, без ясных и понятных стратегических целей государства, без ясного и понятного образа государства и общества, которые мы хотим видеть в будущем — через 5, 10, 30, 50 лет. Это не просто идеалистическое представление о том, как будет на Руси жить хорошо. Такое видение должно опираться на осознание реальной ситуации, своих возможностей, тенденций развития среды, окружающей данное государство (ее целей), и базироваться на неотвратимом устойчивом желании руководства государства последовательно (через реализацию механизмов преемственности) добиваться поставленных целей. Отсюда возникает сразу несколько вопросов: — Кто должен определять будущее России и ставить стратегические цели ее развития? — На кого должно быть ориентировано это будущее, т. е. кто в этом будущем будет пользоваться результатами труда предыдущих поколений, трудившихся для достижения этого будущего? — Каковы наши возможности (интеллектуальные, трудовые, материальные, технологические, природные, финансовые и др.) для достижения поставленных целей? — Кто и как должен обеспечивать достижение поставленных целей и какова ответственность этих исполнителей перед обществом? и т. д. Если рассмотреть место государственной конкурентной политики в общей системе государственной политики, то оно может быть определено, исходя из иерархии стратегических целей политик различного порядка. Такая иерархия схематично может быть представлена в виде схемы (рис. 1). На рис. 1 видно, что государственная конкурентная политика должна быть направлена на повышение текущей и перспективной конкурентоспоБочаров Валерий Евгеньевич, кандидат технических наук, старший научный сотрудник, генеральный директор НП «Национальная Лига субъектов оценочной деятельности».

169

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

ɂɟɪɚɪɯɢɹ ɫɬɪɚɬɟɝɢɱɟɫɤɢɯ ɰɟɥɟɣ Ƚɨɫɭɞɚɪɫɬɜɟɧɧɚɹ ɩɨɥɢɬɢɤɚ ȼɧɟɲɧɹɹ

Ɉɛɪɚɡ ɝɨɫɭɞɚɪɫɬɜɚ ɛɭɞɭɳɟɝɨ ?

ȼɧɭɬɪɟɧɧɹɹ

ɗɤɨɧɨɦɢɱɟɫɤɚɹ (ɫɨɰɢɚɥɶɧɨɷɤɨɧɨɦɢɱɟɫɤɚɹ) ɩɨɥɢɬɢɤɚ ɉɪɨɦɵɲ. ɩɨɥɢɬɢɤɚ

ɂɧɜɟɫɬ. ɩɨɥɢɬɢɤɚ

…

ɇɚɥɨɝɨɜɚɹ ɩɨɥɢɬɢɤɚ

Ʉɨɧɤɭɪɟɧɬɧɚɹ ɩɨɥɢɬɢɤɚ

Ɇɟɯɚɧɢɡɦɵ ɪɟɚɥɢɡɚɰɢɢ

Ɏɨɪɦɢɪɨɜɚɧɢɟ ɫɨɰɢɚɥɶɧɨ-ɷɤɨɧɨɦɢɱɟɫɤɢɯ ɭɫɥɨɜɢɣ, ɫɩɨɫɨɛɫɬɜɭɸɳɢɯ ɫɨɡɞɚɧɢɸ ɷɤɨɧɨɦɢɤɢ, ɨɪɢɟɧɬɢɪɨɜɚɧɧɨɣ ɧɚ ɞɜɢɠɟɧɢɟ ɤ ɝɨɫɭɞɚɪɫɬɜɭ ɛɭɞɭɳɟɝɨ, ɨɛɟɫɩɟɱɟɧɢɟ ɟɝɨ ɮɭɧɤɰɢɨɧɢɪɨɜɚɧɢɹ ɢ ɛɟɡɨɩɚɫɧɨɫɬɢ • ɩɨɜɵɲɟɧɢɟ ɤɨɧɤɭɪɟɧɬɨɫɩɨɫɨɛɧɨɫɬɢ ɷɤɨɧɨɦɢɤɢ; • ɫɨɡɞɚɧɢɟ ɫɩɪɚɜɟɞɥɢɜɨɣ ɤɨɧɤɭɪɟɧɬɧɨɣ ɫɪɟɞɵ (ɛɥɚɝɨɩɪɢɹɬɧɵɟ ɭɫɥɨɜɢɹ ɞɥɹ ɛɢɡɧɟɫɚ); • ɭɜɟɥɢɱɟɧɢɟ ɱɢɫɥɚ ɩɪɟɞɩɪɢɹɬɢɣ, ɫɩɨɫɨɛɧɵɯ ɤɨɧɤɭɪɢɪɨɜɚɬɶ ɧɚ ɦɟɠɞɭɧɚɪɨɞɧɵɯ ɪɵɧɤɚɯ.

Ɋɢɫ. 1

собности экономики государства в целом, т. е. создание у внешних инвесторов и партнеров России представления о том, что ее экономика в настоящее время и в долговременной перспективе будет стабильно устойчиво развиваться, будет обеспечена преемственность политики и т. д. В значительной части данный подход реализуется в рамках проекта «Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в РФ», который разрабатывается Центром проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования на основе ценностных ориентиров и целей. Для развития конкуренции на внутреннем рынке государственная конкурентная политика должна быть направлена на создание справедливой конкурентной среды, обеспечивающей благоприятные условия для развития национального бизнеса и поддержку все большего количества компаний, способных успешно конкурировать на мировом рынке. В значительной степени понимание состояния конкурентной среды дает оценка, сделанная международными экспертами, конкурентоспособности экономики России (рейтинг Всемирного экономического форума в Давосе). В сравнении с экономиками Китая и Индии он выглядит следующим образом (рис. 2 и 3)1. 1

Материалы Международного проектного Семинара «Международная сертификация квалификации менеджеров и экспертов категории А1, систем менеджмента качества (СМК/QMS)

170

В.Е. Бочаров. Государственная конкурентная политика... ɂɧɞɟɤɫɵ ɬɟɤɭɳɟɣ ɤɨɧɤɭɪɟɧɬɨɫɩɨɫɨɛɧɨɫɬɢ ɷɤɨɧɨɦɢɤɢ ɫɬɪɚɧ ɫ ɩɟɪɟɯɨɞɧɨɣ ɷɤɨɧɨɦɢɤɨɣ

90 80 70 60 50

Ɋɨɫɫɢɹ Ʉɢɬɚɣ ɂɧɞɢɹ

40 30 20 10 0 Ⱥɋ

ɂȾ

ɇɋ+ɋɋ

ɂɆ

Ⱥɋ — ɚɞɦɢɧɢɫɬɪɚɬɢɜɧɚɹ ɫɢɫɬɟɦɚ, ɂȾ — ɢɧɧɨɜɚɰɢɨɧɧɚɹ ɞɟɹɬɟɥɶɧɨɫɬɶ ɫɬɪɚɧ, ɇɋ+ɋɋ — ɤɚɱɟɫɬɜɨ ɧɚɥɨɝɨɜɨɣ ɢ ɫɭɞɟɛɧɨɣ ɫɢɫɬɟɦɵ, ɂɆ — ɢɬɨɝɨɜɨɟ ɦɟɫɬɨ ɫɪɟɞɢ ɞɪɭɝɢɯ ɫɬɪɚɧ

Ɋɢɫ. 2

организаций на соответствие требованиями стандарта ISO 9001:2000, глобальных инвестиционных стандартов FT146/SR02–1–10 и международных стандартов финансовой отчетности (МСФО/IFRS)», Центр глобальных индустрий Всемирного экономического форума в Давосе (Швейцария), АО «Солид Консалтинг», НП «Консорциум «Независимый инвестиционностратегический Центр». М., 2006.

171

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

На диаграммах по вертикальной шкале отображается место, которое занимает страна среди других стран. Как правило, международными экспертами оцениваются экономики более чем 150 стран мира. Исходя из этих оценок, основные проблемы низкой конкурентоспособности экономики России состоят в следующем: • низкая конкурентоспособность административной системы по созданию благоприятных условий для бизнеса (80–90-е места); • низкая конкурентоспособность налоговой системы (ориентация отчетности на налоговые органы, а не на инвесторов) (70-е места); • низкая конкурентоспособность судебной системы (60-е места); • неспособность эффективно преобразовать интеллектуальное сырье в коммерческие продукты и нематериальные активы, значительно повышающие капитализацию компаний (70–80-е места). Причем многие эксперты прогнозируют снижение конкурентоспособности экономики России, если государство не предпримет радикальных шагов по изменению своих подходов к формированию конкурентной среды. Основные составляющие низкой конкурентоспособности элементов государственного регулирования можно представить в виде таблицы. Таблица 1 Элементы государственного регулирования

Факторы, приводящие к низкой оценке конкурентоспособности

Административная система

Низкая компетентность чиновников, коррупция, равнодушие чиновников к национальным интересам (сильная мотивация по приобретению зарубежных активов), неэффективная и дорогая система регистрации, высокие издержки и риски для хозяйствующих субъектов.

Налоговая система

Низкая компетентность служащих, сложность регулирования и отчетности (отчетность ориентирована только на налоговые органы, а не на инвесторов), коррупция, создание мотивов для вывоза капитала и ухода его в теневую экономику, высокие издержки и риски для хозяйствующих субъектов.

Судебная система

Низкая компетентность судей, коррупция, сложность и длительность судебных процедур, практически не работающая система досудебного разрешения споров, высокие издержки и риски для хозяйствующих субъектов.

172

В.Е. Бочаров. Государственная конкурентная политика...

Продолжение таблицы 1 Элементы государственного регулирования

Техническое регулирование

Факторы, приводящие к низкой оценке конкурентоспособности Отсутствие реальной государственной политики в области технического регулирования, игнорирование опыта развитых стран в области технического регулирования, отсутствие технических регламентов (низкая компетентность специалистов), ориентация на администрирование, а не саморегулирование, действующая инфраструктура не способна защитить национальные интересы в условиях ВТО, высокие риски.

Как видно из таблицы, недостаточная компетентность персонала и высокие риски для хозяйствующих субъектов присущи всем элементам государственного регулирования. В целях решения этой проблемы в России с 1999 г. ведется подготовка и международная сертификация специалистов по программам и регламенту, аккредитованным и верифицированным в Центре глобальных индустрий Всемирного экономического форума в Давосе (см. сайт www. iisc.ru). Данная международная сертификация позволяет подтвердить квалификацию специалистов на международном уровне, повысить их конкурентоспособность по отношению к западным специалистам, а также компетентность в области современных механизмов регулирования профессиональной и предпринимательской деятельности2. Конкурентная политика должна быть направлена не столько на реализацию протекционистских и защитных мер по отношению к национальному производителю товаров и услуг, сколько на увеличение количества компаний и поддержку отраслей, способных успешно конкурировать на мировом рынке, т. к. требования и правила такой конкуренции при вступлении России в ВТО будут действовать и применяться уже на территории России. Можно выделить некоторые направления и механизмы государственной конкурентной политики, которые позволят, на наш взгляд, обеспечивать устойчивое повышение конкурентоспособности экономики России и развитие конкуренции: • ориентация на экономику знаний, обеспечение конкурентоспособности человеческого и технологического потенциала, преемственность государственной политики; 2 Овчинников В.В., Бочаров В.Е., Петров Б.И. «Проблемы международной аккредитации и сертификации. От концепции до признания», Экономические стратегии. № 1, 2006. М., ИНЭС.

173

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

• повышение компетентности и ответственности (в том числе финансовой) чиновников, их заинтересованности в развитии национальной экономики; • массовое переобучение топ-менеджмента и линейного менеджмента на соответствие требованиям стандартов серии ISO 9000, глобальным инвестиционным стандартам, стандартам международной финансовой отчетности, стандартам социальной ответственности и др.; • переход на международные стандарты или национальные стандарты —доказательно лучшие, чем международные, — разработка и принятие на уровне федеральных законов технических регламентов, хотя бы в области безопасности; • массовый переход предприятий на системы менеджмента качества третьего поколения (основные задачи которых — ориентация на потребителей, прозрачность и понятность функционирования для инвесторов, социальная ответственность); • упрощение и ускорение судебных процедур, развитие системы досудебного разрешения споров, — например, с использованием механизмов саморегулирования; • упрощение налоговой системы (сокращение времени и издержек для хозяйствующих субъектов), приведение отчетности к состоянию, когда она отражает реальное состояние предприятий (переход на МСФО), более широкое введение налога с оборота или переход на налог с рыночной стоимости компании; • создание института реально независимой экспертизы с участием экспертов, имеющих международное признание. Начало этой работы положено в 2004 г. созданием Союза независимых экспертов России и Клуба международных экспертов, как сообществ, имеющих высокий уровень международного признания (см. сайт www. iisc.ru); • создание сквозной системы показателей конкурентоспособности и их мониторинга. Рассмотрим более подробно последнее направление и некоторые механизмы его реализации. Для соответствия требованиям ВТО необходимо изучать и уметь практически применять основные показатели конкурентоспособности экономик и компаний, которые предъявляют международные организации. Для адекватного анализа положения экономики России в мировой экономике статистические и аналитические отчеты — в том числе представляемые Президенту и Правительству РФ — должны ориентироваться не только на показатели конкурентоспособности, заданные мировым сообществом, но и учитывать национальную специфику. Это будет способствовать: • адекватному позиционированию страны на внешних рынках; • появлению возможности участвовать в формировании международных рейтингов конкурентоспособности на основе сформированной 174

С.В. Светлов. Проблемы формирования государственной конкурентной политики...

доказательной базы (мнения независимого экспертного сообщества России), оспаривать (в случае явного занижения) результаты таких рейтингов — в том числе в международных судах — доказательно отстаивать национальные интересы при применении «политики двойных стандартов»; • формированию базовых показателей внутренней конкурентоспособности с ориентаций их на внешнюю конкурентную среду (формирование внутренней конкурентной среды); • регулярному мониторингу конкурентоспособности экономики страны и регионов; • обоснованию применения тех или иных механизмов регулирования и управления конкурентной средой. Для этого необходимо выстроить иерархию показателей конкурентоспособности экономики страны вплоть до показателей конкурентоспособности региона и отдельного субъекта хозяйствования РФ.

Проблемы формирования государственной конкурентной политики и стимулирования конкуренции в России в свете развития фундаментальных наук и технологий (биотехнологии, социотехнологии и ноотехнологии): межсистемный анализ и синтез проблематики С.В. Светлов (Москва) Формирование государственной конкурентной политики должно стать важнейшим направлением в приложении усилий как практиков государственного управления, так и теоретиков, работающих в сфере формирования государственной политики в целом. Практические усилия в этом направлении, основанные лишь на эмпирическом опыте и привычных стереотипах, не могут привести к долговременному устойчивому успеху. Необходимы фундаментальные теоретические знания, способные составить основу для успешной практической государственной политики. Светлов Сергей Вячеславович, кандидат исторических наук, научный сотрудник Института истории естествознания и техники РАН.

175

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

Любые теоретические знания не могут существовать без использования основополагающих понятий, называемых обычно «категориями». Чрезвычайно важно, чтобы все участвующие в научных дискуссиях точно и однозначно понимали используемые категории, не допуская двусмысленностей и неопределенностей в их определении. Однако до сих пор часто встречаются ситуации, когда участвующие в научных дискуссиях по-разному понимают используемые категории, в результате чего сами эти дискуссии неизбежно возвращаются к необходимости «определения основ». Само понятие «конкуренция», от которого происходят и понятие «конкурентная политика», и понятие «конкурентоспособность», несмотря на интуитивное понимание, требует ясного определения. Понятие «конкуренция» происходит от латинского «concurrentia», эквивалентного терминам «состязание» и «столкновение». Весьма примечательно, что различные представители экономической науки, в зависимости от своих взглядов и подходов, понимают «конкуренцию» совершенно по-разному. «Структурная концепция конкуренции» фокусирует внимание на структуре, составляемой экономическими субъектами. В этом понимании «конкуренция» означает лишь то, что при многочисленности экономических субъектов (отсутствии монополии) ни один из них не может оказывать существенного влияния на средний уровень цен. Само понимание «конкуренции» как взаимной борьбы между экономическими субъектами в этой концепции практически не фигурирует. «Функциональная концепция конкуренции» фокусирует внимание на функциональной стороне данного явления. Речь в этом случае идет о взаимодействиях старых методов организации и старых технологий с новыми. Именно в процессе этого взаимодействия — «борьбы старого с новым» — и осуществляет свое благотворное действие конкуренция. «Поведенческая концепция конкуренции» фокусирует свое внимание на поведении экономических субъектов. Как продавцы, так и покупатели при таком понимании «конкуренции» осуществляют свои действия так, чтобы, соперничая за наиболее выгодные условия, достигнуть максимально положительного для себя результата. В этой концепции основным объектом борьбы являются цены, а также доступ к ресурсам. Уже из этого краткого перечисления различных концепций конкуренции становится понятно, что единого общепризнанного понимания категории «конкуренция» до сих пор не существует. За каждой концепцией стоят громкие имена классиков экономической науки, целые научные школы и направления развития научной мысли. Проблема при этом состоит в том, что само основополагающее понятие «конкуренция» при этом понимается по-разному. 176

С.В. Светлов. Проблемы формирования государственной конкурентной политики...

Как только встречается отсутствие взаимного согласия в понимании основополагающих понятий, это означает, что все дальнейшие дискуссии будут неизбежно возвращаться к необходимости достижения взаимного и однозначного понимания используемых терминов. Невозможно дискутировать о каком-либо объекте или явлении, при этом по-разному понимая применяемые в дискуссии термины. Неясное и неоднозначное понимание используемых категорий является корнем многочисленных теоретических и практических проблем. Какая из различных концепций конкуренции является «более правильной»? Однозначно ответить на этот вопрос весьма затруднительно. В каждой из этих концепций содержится «своя правда». Наиболее правильным было бы разделение понимания термина «конкуренция» в соответствии с этими концепциями таким образом, чтобы использование терминов приобрело бы новое, более точное звучание. Можно сказать и лаконичнее. Различное понимание конкуренции требует использования различных терминов. «Конкуренция» в «структурной концепции конкуренции», фокусирующая внимание на структуре, составляемой экономическими субъектами, и нивелирующая взаимную борьбу между ними, может быть названа «структурной конкуренцией». Такое название может рассматриваться как рабочее, применяемое до того момента, когда будет предложен более краткий и точный термин. Таким образом, «структурную конкуренцию» не следует смешивать ни с «конкуренцией вообще», ни с другими пониманиями конкуренции («функциональной» и «поведенческой»). «Конкуренция» в «функциональной концепции конкуренции», фокусирующая внимание на функциональной стороне данного явления, на борьбе старых и новых методов и технологий, может быть названа «функциональной конкуренцией». Такое определение также может рассматриваться как рабочее, созданное до того момента, когда будет предложен более краткий и точный термин. Таким образом «функциональную конкуренцию» не следует смешивать ни с «конкуренцией вообще», ни с другими пониманиями конкуренции («структурной» и «поведенческой»). «Конкуренция» в «поведенческой концепции конкуренции», фокусирующая внимание на поведенческой стороне данного явления, на борьбе за цены и ресурсы, может быть названа «поведенческой конкуренцией». И такое название также может рассматриваться как рабочее, созданное до того момента, когда будет предложен более краткий и точный термин. Таким образом «поведенческую конкуренцию» не следует смешивать ни с «конкуренцией вообще», ни с другими пониманиями конкуренции («структурной» и «функциональной»). Учитывая сказанное, понятно, что ответить на какие-либо вопросы о «конкуренции» принципиально невозможно без соответствующих уточне177

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

ний. Для этого необходимо, прежде всего, точно выяснить: «о какой «конкуренции» идет речь?», или «что понимается под термином «конкуренция» в данном случае?». Необходимо совершенно отчетливо осознать, что фактически нет смысла говорить о «конкуренции вообще», поскольку сам термин «конкуренция» является многозначным и его понимание разными авторами (в том числе признанными классиками экономической науки) различно по своему существу. Например, принципиально невозможно ответить на вопрос: «Следует ли развивать (стимулировать) конкуренцию?». Для этого необходимо, прежде всего, выяснить: «о какой «конкуренции» идет речь?» Понимается ли под термином «конкуренция» в данном случае «структурная конкуренция» или «функциональная конкуренция» или «поведенческая конкуренция»? По отношению к экономическим субъектам, действующим внутри страны, стимулирование «поведенческой конкуренции» может привести к весьма негативным последствиям. «Экономические войны», развязанные внутри страны, могут существенно дестабилизировать внутриполитическую обстановку, негативно сказаться на моральном климате в целом, и в конечном счете привести к ослаблению национальной экономики. Стимулирование «функциональной конкуренции», приводящей к развитию и применению новых методов и технологий, как раз напротив, весьма желательно. Новые технологии обычно дают экономический выигрыш по сравнению со старыми, поэтому их развитие и применение ведет к экономическому росту. Усиление национальной экономики благотворно сказывается и на внутриполитической обстановке, и на моральном климате в целом. Особенно велика роль новых технологий в настоящее время. В конечном итоге экономическое развитие оказывается связано с научно-технологическим развитием. Без сильной науки и научно-технологической базы бессмысленно надеяться на создание сильной национальной экономики. Стимулирование «структурной конкуренции», фокусирующей внимание на структуре, составляемой экономическими субъектами, принципиально не может быть определено как «желательное» или «нежелательное». Дело в том, что структура, составляемая экономическими субъектами, вовсе не должна соответствовать «идеальной структуре», представления о которой взяты из экономической теории XIX в. Однако именно такие представления продолжают довлеть над многими современными экономистами, составляющими свои концепции на основе «классических рецептов». Безусловно, и Адам Смит, и многие другие классики экономической науки сделали очень многое для развития экономической теории. Но нельзя же игнорировать и то, что с того времени в экономической жизни произошли серьезные изменения. Поэтому нельзя чисто механистически переносить классические экономические модели на современную реальную экономи178

С.В. Светлов. Проблемы формирования государственной конкурентной политики...

ческую жизнь и, тем более, подгонять реальную экономику под классические модели. Однако на практике это происходит «сплошь и рядом». Заимствованные из экономических теорий «классические рецепты» пытаются механистически применить в реальной экономике. Не удивительно, что результаты таких усилий не приводят ни к чему хорошему… Да, приятно когда реальная экономика соответствует экономической теории, изложенной в классических научных работах. Приятно, например, когда структура, составляемая экономическими субъектами, такова, что многочисленность экономических субъектов обеспечивает ситуацию, при которой ни один из них не может оказывать существенного влияния на средний уровень цен (полиполия). А если реальная экономика не соответствует такой структуре — значит надо ее сразу ломать, подгоняя под соответствие данной экономической теории? Вообще, любителей подгонять реальность под какую-либо теорию всегда более чем достаточно, причем не только в экономике. В истории естественных наук можно найти удивительные примеры того, как неоспоримые факты десятилетиями и столетиями игнорировались в угоду существовавшим теориям. При этом апологетика теорий была столь сильна, что отрицались даже самые очевидные явления… Если в реальной экономике структура, составляемая экономическими субъектами, такова, что многочисленность экономических субъектов не обеспечивает ситуацию, при которой ни один из них не может оказывать существенного влияния на средний уровень цен, это вовсе не означает, что необходимо искусственно подгонять эту реальность под классическую экономическую теорию. Нет такой многочисленности экономических субъектов во множестве секторов реальной экономики. Нет, поскольку структура реальной экономики такова, что в разных секторах существуют разные условия. В определенных случаях естественным состоянием структуры реальной экономики будет классическое состояние с многочисленностью экономических субъектов. В этих случаях искусственное их снижение (посредством бюрократических барьеров и т. п.) будет идти во вред экономическому развитию. Но многочисленность экономических субъектов естественна не для всех случаев, и именно это необходимо понять многим экономистам. Во многих случаях естественным состоянием структуры реальной экономики будет как раз «неклассическое» состояние с немногочисленными экономическими субъектами (вплоть до монополии). В этих случаях искусственное увеличение числа экономических субъектов (посредством «антимонопольного законодательства» и т. п., т. е. по существу посредством тех же бюрократических барьеров только «наоборот») будет также идти во вред 179

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

экономическому развитию. Но именно такая ситуация складывается, когда «классические экономические теории» начинают механистически применять к реальной экономике. Классическая экономическая теория учит тому, что монополия a priori представляет собой негативный фактор для экономического развития. Разумеется, говоря о «классической экономической теории», здесь имеется в виду достаточно широкое обобщение. Точнее говоря, имеется в виду обобщенное ее понимание многими экономистами. Однако, в отличие от этого мнения, монополия может и не представлять негативный фактор для экономического развития. Монополия может являться естественным состоянием структуры реальной экономики в ряде случаев, и в этих случаях искусственное разрушение монополии (пусть и на законной основе — посредством применения «антимонопольного законодательства» и т. п.) будет негативно сказываться на развитии экономики в целом. Присутствие монополий в ряде случаев является положительным фактором для экономического развития, и это необходимо признать со всей определенностью. Применение «антимонопольного законодательства» в тех случаях, когда монополия является естественным состоянием структуры реальной экономики, оказывается отрицательным фактором для экономического развития. Но «антимонопольное законодательство» в силу его несовершенства абсолютно безразлично к тому, ведет ли его применение к положительным или к отрицательным результатам в экономическом развитии. Правосудие, как известно, избрало своим символом скульптуру богини с повязкой на глазах — тем самым оно принципиально абстрагируется от понятия «целесообразности» и фактически объявляет слепое следование закону по принципу «Dura lex, sed lex». Если даже будет очевидно, что применение «антимонопольного законодательства» ведет к отрицательным результатам в экономическом развитии, то это законодательство все-таки будет применено. «Это закон, плохой, суровый, но — закон, поэтому его следует соблюдать». Закон применяется вне зависимости от целесообразности, даже тогда, когда он противоречит ей. Что делать в таких ситуациях? Если возможность противоречия целесообразности существует, то следует менять закон, совершенствовать его таким образом, чтобы он стал целесообразным, полезным для людей, для экономики, для страны в целом. Современные законы в своем преобладающем большинстве крайне несовершенны. Принимаются они в одной экономической ситуации, но проходит время — и ситуация неизбежно меняется. Однако продолжают применяться эти принятые раннее, уже устаревшие законы, потому что новые законы примут еще не скоро. Законодательный процесс имеет свои лимиты 180

С.В. Светлов. Проблемы формирования государственной конкурентной политики...

скорости, он a priori не поспевает за современной динамикой развития социума и экономики. Несовершенство законодательства встречается повсюду, и примеры тому можно приводить практически бесконечно, в большинстве своем они известны специалистам. Применение несовершенных законов часто противоречит целесообразности, ведет к отрицательным результатам в экономическом (а следовательно, и в социальном) развитии. Таким образом законодательство в целом оказывается не столько стимулом, сколько тормозом социально-экономического развития страны. Для того чтобы ускорить социально-экономическое развитие страны, необходимо снять противоречие между целесообразностью и законодательством, обусловленное в значительной мере отставанием динамики законотворческого процесса от динамики социально-экономического развития. Этого можно достигнуть в результате кардинального увеличения скорости законотворческого процесса (разумеется, не в ущерб его качеству). Достаточно соразмерить, насколько обширна и разнообразна современная экономическая и социальная жизнь, и, соответственно, сколько требуется принимать в год законов для ее законодательного обеспечения. А также посмотреть на то, сколько законов физически может принять в год современная законодательная система даже в том случае, если она будет работать на теоретическом пределе своих возможностей. Очевидно, что между этими величинами, говоря словами известного персонажа, «дистанция огромного размера», и это совершенно недопустимо. Для повышения «функциональной конкуренции», приводящей к развитию технологий и применению новых методов, необходимо иметь чрезвычайно гибкое и постоянно обновляющееся законодательство. Скорость обновления законов должна быть не меньше, а равна и даже превосходить скорость социального, экономического и технологического развития. Иначе развитие страны все время неизбежно будет тормозиться из-за запаздывания обновления законодательной базы. Наряду с важностью достижения необходимой скорости законодательного процесса, следует подчеркнуть и важность достижения необходимой гибкости законодательства. Оно должно стать столь гибким, чтобы было решительно преодолено противоречие между законодательством и целесообразностью. В законодательстве должен явственно содержаться (и, что самое главное — применяться!) «дух закона», а не только «буква закона». «Дух закона» в законодательстве должен являться приоритетом над «буквой закона». Точно также как «разум человека» является приоритетом над физическим естеством человека. Точно также как «дух народа» должен быть поставлен во главу угла при всех возможных социально-экономических реформах. 181

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

Законодательство a priori существует вовсе не для того, чтобы слепо исполнялась «буква закона». Такое понимание цели существования законодательства является его апологетикой — отклонением, а не нормой (столь же вредным для общества, сколь и его противоположность — отрицание законодательства). Буквальное следование законодательству, принижение «духа закона» неизбежно ведет к отрицательным последствиям, выхолащивает смысл и цель существования законодательства. Законы существуют вовсе не для слепого следования им, а для обеспечения гармоничного социального и экономического развития. Почерпнутые из множества учебников сведения (частично уже устаревшие, частично совсем ошибочные) создают прочный каркас мифов, определяющий мировоззрение современников в любую историческую эпоху. Для того чтобы убедиться в этом, достаточно взять учебники прошлого: что и в каком объеме осталось в них актуальным и верным? Современные учебники содержат столь же много устаревшей и неверной информации, сколь и учебники прошлого. Информация в них часто устаревает еще до того, как учащиеся выходят из стен своих образовательных учреждений. Процент ошибочной информации в современных учебниках весьма значителен, и это не может не вызывать тревогу. Курсы экономических дисциплин переполнены устаревшей и неверной информацией, которая становится «экономическим менталитетом» учащихся. Эта информация в конечном итоге преобразуется и в законодательство, регламентирующее экономическое развитие страны. Устаревшее и ошибочное «экономическое законодательство» в свою очередь не дает возможность развиваться экономике страны такими темпами, которыми экономика могла бы развиваться, будь законодательство современным и правильным. Например, следует со всей определенностью законодательно признать, что присутствие монополий в ряде случаев является положительным фактором для экономического развития, но этого до сих пор не сделано. Применение «антимонопольного законодательства» в его примитивном виде, когда монополии a priori объявляются отрицательным фактором для экономического развития страны, во многих случаях лишь наносит ущерб экономическому развитию страны, а вовсе не стимулирует его. Между тем «экономическое законодательство» по своему «духу» (по цели своего существования) должно именно стимулировать экономическое развитие страны, а не наносить ему ущерб. Восприятие монополий как отрицательного фактора для экономического развития (причем отрицательного абсолютно везде и всегда вне зависимости от структуры реальной экономики) прочно внедрилось в сознание многих экономистов. И внедрилось оно благодаря крайне несовершенной системе экономического образования, преподносящей «классическую экономическую теорию», созданную в определенное время и в определенных 182

С.В. Светлов. Проблемы формирования государственной конкурентной политики...

условиях, как нечто абсолютно справедливое «для всех времен и народов». Однако как геометрия Евклида не может исчерпать всего многообразия реальности, так и «классическая экономическая теория» Адама Смита (при всем глубочайшем уважении ко всем этим мыслителям) также не может исчерпать всего многообразия реальности. В тех случаях, когда монополия является естественным состоянием структуры реальной экономики, она не служит отрицательным фактором для экономического развития страны. В этих условиях искусственно разрушать сложившуюся экономическую структуру, насильственно превращая монополию в полиполию, будет не стимулом, а тормозом для экономического развития страны. Полиполия хороша для тех структур реальной экономики, где она естественна, так же как и монополия. Естественность монополии для ряда структур реальной экономики нашла даже свое отражение в термине «естественные монополии». Искусственное их разрушение столь же негативно для экономического развития страны, как и искусственная монополизация полиполии в тех случаях, когда естественной структурой реальной экономики является именно полиполия. Прямое непонимание роли монополий и полиполий в реальной экономике имеет место как в мировой истории, так и в истории России. В одних случаях, например в 1930-е гг., была догматизирована одна экономическая теория, и полиполии стали искусственно превращать в монополии. При этом абсолютной догмой в экономической науке считалось, что крупные экономические субъекты всегда и везде имеют преимущество над некрупными экономическими субъектами. В других случаях, например, в 1990-е гг., была догматизирована другая экономическая теория, и монополии начали искусственно превращать в полиполии. При этом абсолютной догмой в экономической науке стало считаться, что некрупные экономические субъекты всегда и везде имеют преимущество над крупными экономическими субъектами. Для сложившейся в результате реформ 1990-х гг. экономической структуры России (самой крупной в географическом плане страны) весьма характерно наличие некрупных экономических субъектов при почти полном отсутствии крупных экономических субъектов. Для того чтобы объективно оценить сложившуюся экономическую структуру России, будет весьма полезным поискать российские экономические субъекты в мировых рейтингах как «публичных» (т. е. торгующихся на бирже), так и «непубличных» (т. е. не торгующихся на бирже) компаний. Например, в мировом рейтинге «непубличных» компаний российские экономические субъекты не будут найдены ни в «первой десятке», ни в «Топ–20», ни даже в «Топ–50». В «Топ–150» можно найти всего лишь одну российскую компанию (таблица 1). Это ли не яркое свидетельство мирового отставания капитализа183

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

ции российской экономики? В таких условиях догматическое продолжение призывов к механистическому «разукрупнению» российских экономических субъектов, к борьбе с монополиями и к применению примитивного «антимонопольного законодательства» выглядит весьма странным… Россия выходит на мировую экономическую арену не как единый экономический субъект, а как множество различных экономических субъектов. Даже простейшее понимание экономической реальности позволяет говорить о том, что искусственно «разукрупненные» российские экономические субъекты в условиях мировой конкуренции окажутся в весьма сложном положении, столкнувшись с мировыми экономическими гигантами. Между тем именно о мировой конкурентоспособности России следует думать прежде всего, а не только лишь о «конкурентоспособности» экономических субъектов России внутри России в рамках «структурной концепции конкуренции». Для осознания сути термина «конкуренция» и для понимания конкурентоспособности России полезно обратиться к мировым рейтингам конкурентоспособности различных стран. Один из наиболее известных рейтингов конкурентоспособности составляет Всемирный экономический форум. Этот рейтинг базируется на экспертных оценках, но Россия, к сожалению, не входит в первые десятки стран, занимая место лишь в восьмом десятке из списка более чем 100 стран. Другой из наиболее известных рейтингов конкурентоспособности составляет Международный институт развития менеджмента IMD (Швейцария). Этот рейтинг, в отличие от рейтинга Всемирного экономического форума, базируется на статистических данных и предоставляет более детальную картину конкурентоспособности страны. В нем учитывается и состояние инфраструктуры, и эффективность бизнеса, и эффективность работы правительства, и состояние экономики. Каждая из этих категорий оценивается в результате изучения составляющих ее подкатегорий, а те в свою очередь, оцениваются на основе изучения еще более детальных подкатегорий. В общей сумме используется более трехсот подкатегорий, причем в качестве статистического материала используются не только статистические данные самих изучаемых стран, но и собственные исследовательские данные IMD. Каждая страна в каждой подкатегории получает свою оценку, что позволяет составлять не только один интегральный рейтинг, но и целый ряд рейтингов, отражающих конкретные успехи страны в разных ипостасях своего развития. Радует то, что по целому ряду подкатегорий Россия начала занимать одни из первых строк в мировом рейтинге. Это относится, например, к таким подкатегориям, как золотовалютные резервы, темпы роста ВВП, размер бюджетного профицита и др. Однако место России и в интегральном рейтинге IMD оказалось, к сожалению, далеко от первых десятков, что связано 184

С.В. Светлов. Проблемы формирования государственной конкурентной политики...

с отставанием развития страны в отношении других подкатегорий (состояние окружающей среды, уровень инфляции и др.). Все это говорит о том, что успехи страны по одним параметрам вовсе не могут говорить о ее успехах по другим параметрам. Одни экономические достижения могут нивелироваться отставанием в развитии других экономических параметров. В результате этого интегральный рейтинг страны оказывается совсем не столь успешным, каким он мог бы быть. В экономическом развитии, как и в других сферах человеческой деятельности, нет панацеи. Универсального «лекарства» для экономики не существует. Простые рецепты могут дать лишь временный успех, но долговременное устойчивое развитие возможно лишь при гармоничном комплексном развитии экономики страны. Искусственное «разукрупнение» российских экономических субъектов, которое в 1990-е гг. было «прописано» для лечения экономики страны, сопровождаемое механистической демонополизацией, вовсе не является той панацеей, которая обеспечит стране долговременное устойчивое развитие. Это простой рецепт, но он не имеет универсального характера. Он не дает положительных результатов в целом ряде случаев. В этом контексте весьма примечателен предложенный профессором С.С. Сулакшиным термин «добросовестный монополист». Этот термин ярко отражает то обстоятельство, что реальная экономическая структура вовсе не всегда должна соответствовать «классическим экономическим теориям». Полиполия желательна там, где она естественна, но также и монополия желательна там, где она естественна. Механистическая борьба с монополией посредством примитивного «антимонопольного законодательства» в угоду «классическим экономическим теориям» не способна дать положительный эффект, что может быть доказано на основе конкретного исторического опыта как России, так и других стран мира. В этой связи будет продуктивным реализовать предложение профессора В. Э. Багдасаряна о проведении исторического научного исследования, которое даст основу для корреляционного анализа степени монополизации и уровня экономического роста. Реальные научные данные, которые будут получены в результате такого исследования, станут неоспоримым свидетельством несовершенства «классических экономических теорий» вместе с их «совершенной конкуренцией». Вспоминая известные слова великого поэта: «суха теория, мой друг, лишь древо жизни пышно зеленеет», надо бы еще раз обратить внимание на необходимость не следовать слепо теориям (пусть даже и «классическим»), подгоняя под них экономическую и социальную реальность, а снова и снова обращаться именно к фактам, к живой реальности. Как это ни удивительно, но многие экономисты давно уже не обращаются к фактам, к живой реальности, предпочитая им догматическую веру в свои теории. Живого ре185

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

ального человека в своих теориях они уже давно заменили на абстрактного Homo economicus, забыв о том, что имеют дело не с ним, а с реальным Homo sapiens. Технологическое развитие еще недавно мыслилось исключительно в контексте развития физических и химических технологий, а сам термин «технология» фактически отождествлялся именно с этими технологиями. Понимание значимости технологий других уровней — биологического (биотехнология), социального (социотехнология), ноологического (ноотехнология) приходит с большим трудом. Но именно развитие этих технологий даст ключ не только к долгосрочному социально-экономическому развитию, но и к успехам в развитии конкурентоспособности страны на международной арене. Таблица 1 150 крупнейших непубличных компаний мира по примерной рыночной стоимости (на декабрь 2005 г.) Компания 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14

186

Saudi Aramco Petroleos Mexicanos (Pemex) Petroleos de Venezuela SA Kuwait Petroleum Corporation Petroliam Nasional Berhad (Petronas) Sonatrach National Iranian Oil Company Japan Post Pertamina Nigerian National Petroleum Corporation Abu Dhabi National Oil Company (ADNOC) INOC Libya National Oil Company S p a r k a s s e n Finanzgruppe*

Страна

Сектор эконоФорма собствен$ млрд мики ности

Саудовская Нефтегаз Аравия

781

Государственная

Мексика

Нефтегаз

415

Государственная

Венесуэла

Нефтегаз

388

Государственная

Кувейт

Нефтегаз

378

Государственная

Малайзия

Нефтегаз

232

Государственная

Алжир

Нефтегаз

224

Государственная

Иран

Нефтегаз

220

Государственная

Япония Индонезия

Почта Нефтегаз

156 140

Государственная Государственная

Нигерия

Нефтегаз

120

Государственная

ОАЭ

Нефтегаз

103

Государственная

Ирак

Нефтегаз

102

Государственная

Ливия

Нефтегаз

99

Государственная

Германия

Банк

98

Ассоциация

С.В. Светлов. Проблемы формирования государственной конкурентной политики...

Продолжение таблицы 1 Компания 15 16 17 18 19 20 21

State Grid Corporation of China Nippon Life Insurance Company Kohlberg Kravis Roberts Co Qatar Petroleum State Farm Mutual Automobile Insurance Company European Investment Bank США Postal Service

Страна Китай Япония

Сектор эконоФорма собствен$ млрд мики ности Электроэнер87 Государственная гетика Страхование

87

Взаимная

Катар

Прямые инвес83 тиции Нефтегаз 78

США

Страхование

76

Взаимная

Люксембург

Банк

73

Государственная

72

Государственная

71

Товарищество

66 62

Кооператив Кооператив

60

Товарищество

59

Товарищество

54

Товарищество

52

Семейная

49

Товарищество

48

Семейная

46

Товарищество

45

Товарищество

42

Семейная

42

Товарищество

41

Семейная

41

Взаимная

41

Взаимная

37

Бесприбыльная

США

США

Почта Прямые инвес22 Carlyle Group США тиции 23 Norinchukin Bank Япония Банк 24 Rabobank Нидерланды Банк Прямые инвес25 Blackstone Group США тиции Прямые инвес26 Texas Pacific Group США тиции Великобрита- Прямые инвес27 Permira Advisers LLP ния тиции 28 Koch Industries США Конгломерат Прямые инвес29 Bain Capital, LLC США тиции 30 Cargill, Inc. США Конгломерат CVC Capital Partners Великобрита- Прямые инвес31 Limited ния тиции Прямые инвес32 Apollo Advisors, LP США тиции Управление ак33 FMR Corp США тивами Прямые инвес34 Warburg Pincus LLC США тиции Boehringer Ingelheim 35 Германия Фармацевтика GmbH Meiji Yasuda Life Insur36 Япония Страхование ance Company Dai-ichi Mutual Life In37 Япония Страхование surance Company Caja de Ahorros y Pensio38 Испания Банк nes de Barcelona

Товарищество Государственная

187

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

Продолжение таблицы 1 Сектор экономики ЗдравоохранеKaiser Permanente США ние Credit Mutuel Франция Банк The Capital Group Управление акСША Companies тивами Bertelsmann AG Германия Медиа Groupe Caisse d’Epargne Франция Банк Великобрита- Прямые инвесBC Partners Limited ния тиции Великобрита- Прямые инвесApax Partners ния тиции Egyptian General Египет Нефтегаз Petroleum Corporation China Development Bank Китай Банк Великобрита- Прямые инвесCinven ния тиции Japan Racing Association Япония Развлечения Caisse des Depots et ConФранция Банк signations Пищевая проMars Inc США мышленность Железные доDeutsche Bahn AG Германия роги Прямые инвесSilver Lake Partners США тиции Hellman Friedman Прямые инвесСША Capital тиции National Football League США Развлечения Управление акVanguard Group США тивами Madison Dearborn Прямые инвесСША Partners тиции Deloitte Touche США Бизнес-услуги Tohmatsu Прямые инвесFirst Reserve Corporation США тиции Thomas H. Lee Equity Прямые инвесСША Partners тиции Прямые инвесGeneral Atlantic Partners США тиции Железные доChina Railways Китай роги Groupe Banque Populaire Франция Банк Trump Organization США Недвижимость Компания

39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64

188

Страна

$ млрд

Форма собственности

36

Бесприбыльная

35

Взаимная

35

Товарищество

34 34

Семейная Взаимная

34

Товарищество

33

Товарищество

33

Государственная

33

Государственная

32

Товарищество

32

Государственная

32

Государственная

32

Семейная

31

Государственная

31

Товарищество

31

Товарищество

29

Ассоциация

29

Взаимная

28

Товарищество

27

Товарищество

27

Товарищество

27

Товарищество

27

Товарищество

25

Государственная

25 25

Взаимная Семейная

С.В. Светлов. Проблемы формирования государственной конкурентной политики...

Продолжение таблицы 1 Компания 65 PriceWaterhouseCoopers Empresa Colombiana de 66 Petroleos (Ecopetrol) China Southern Power 67 Grid Loterias y Apuestas del 68 Estado (LAE) 69 IKEA International A/S

США

Сектор эконоФорма собствен$ млрд мики ности Бизнес-услуги 25 Другая

Колумбия

Нефтегаз

24

Государственная

Китай

Электроэнер23 гетика

Государственная

Испания

Развлечения

Государственная

Швеция

Розничная тор22 говля

Другая

Страна

23

Corporacion Nacional del Cobre de Chile 71 La Francaise des Jeux 72 Cox Enterprises MassMutual Financial 73 Group

Чили

Добыча руды

22

Государственная

Франция США

Развлечения Медиа

22 21

Государственная Семейная

США

Страхование

21

Взаимная

74 Suntory Group

Япония

Пищевая про21 мышленность

Семейная Бесприбыльная

70

Caja de Ahorros y Monte de Piedad de Madrid 76 Ernst Young International 77 KPMG International State Oil Company of 78 Azerbaijan (SOCAR)

Испания

Банк

США Нидерланды

Бизнес-услуги 21 Бизнес-услуги 21

Товарищество Кооператив

Азербайджан

Нефтегаз

Государственная

79 Otto GmbH Co KG

Германия

75

80 81 82 83 84 85

Providence Equity Partners Agricultural Bank of China Nationwide Building Society Votorantim Group Clayton, Dubilier Rice, Inc. Welsh, Carson, Anderson Stowe

86 Vattenfall AB

США Китай

Nationwide Mutual США Insurance Company 88 Maruhan Corporation Япония 89 Tchibo Holding AG

Германия

20

Розничная тор20 говля Прямые инвес20 тиции Банк

Семейная Товарищество

20

Государственная

20

Взаимная

20

Семейная

20

Товарищество

20

Товарищество

19

Государственная

18

Взаимная

Развлечения 18 Пищевая про18 мышленность

Семейная

ВеликобритаБанк ния Бразилия Конгломерат Прямые инвесСША тиции Прямые инвесСША тиции ЭлектроэнерШвеция гетика

87

21

Страхование

Семейная

189

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

Продолжение таблицы 1 Компания 90 Ferrero S.p.A.

Страна Италия

Comision Federal de Мексика Electricidad Landesbank Baden92 Германия Wurttemberg 91

93 JSC Russian Railways 94 Camelot Group plc

Россия Великобритания США Китай Германия

95 USAA 96 Citic Group 97 Bayerische Landesbank Health Care Service 98 США Corporation Sumitomo Life Insurance 99 Япония Company 100 SC Johnson Son, Inc

США

101 La Poste

Франция

102 REWE Group

Германия

103 KfW Bankengruppe

Германия

104 B. Braun Melsungen AG

Германия

Сектор эконоФорма собствен$ млрд мики ности Пищевая про18 Семейная мышленность Электроэнер18 Государственная гетика Банк

18

Государственная

Железные до18 роги

Государственная

Развлечения

17

Другая

Страхование Конгломерат Банк Здравоохранение

17 16 16

Взаимная Государственная Государственная

16

Взаимная

Страхование

16

Взаимная

15

Семейная

15

Государственная

15

Кооператив

14

Государственная

14

Семейная

14

Семейная

13

Взаимная

13

Государственная

13

Другая

13

Кооператив

13 13 13

Государственная Семейная Государственная

13

Государственная

13

Государственная

Потребительские товары Почта Бакалейные магазины Банк Здравоохранение Полезные ископаемые

De Beers Consolidated ЮАР Mines Limited Liberty Mutual Holding 106 США Страхование Company Inc. Великобрита107 British Broadcasting Corp Медиа ния Торговля 108 Glencore International Швейцария сырьём Бакалейные 109 Edeka Group Германия магазины 110 New York State Lottery США Развлечения 111 Louis Dreyfus Group Франция Конгломерат 112 Poste Italiane SpA Италия Почта Societe Nationale des CheЖелезные до113 Франция mins de Fer Francais роги Электроэнер114 Hydro-Quebec Канада гетика 105

190

С.В. Светлов. Проблемы формирования государственной конкурентной политики...

Продолжение таблицы 1 Компания

Страна

115 Schwarz Group

Германия

116 El Corte Ingles SA

Испания

117 Carlson Companies

США

118 ALDI Group

Германия

119 Global Hyatt Corporation США 120 Dr August Oetker KG

Германия

121 Vitol Holding BV

Нидерланды

Deutsche ZentralGenossenschaftsbank 123 Nascar Shanghai Automotive 124 Industry Corporation 125 Gie Pari Mutuel Urbain 122

126 Auchan SA

12

Семейная

12

Семейная

12

Семейная

12

Семейная

12

Другая

12

Семейная

Китай

Автозапчасти

12

Государственная

Франция

Развлечения Бакалейные магазины Страхование

12

Государственная

12

Семейная

12

Взаимная

Автозапчасти

12

Государственная

11

Государственная

11

Бесприбыльная

11

Государственная

11

Государственная

11

Государственная

11

Другая

11

Бесприбыльная

11 11 11 11

Государственная Государственная Взаимная Ассоциация

11

Другая

131 Taiwan Power Company

Тайвань США Китай США

135 Independence Blue Cross США TC Ziraat Bankasi AS HSH Nordbank AG New York Life Major League Baseball Societe Civile des 140 Mousquetaires

Семейная

Развлечения

США

136 137 138 139

13

США

130 Highmark Inc

134 TIAA-CREF

Семейная

Кооператив

Германия

Motor

13

12

Франция

Valley

Форма собственности

Банк

129 EWE AG

Tennessee Authority Dongfeng 133 Corporation

$ млрд

Германия

127 Northwestern Mutual Life США China FAW Group 128 Китай Corporation

132

Сектор экономики Бакалейные магазины Розничная торговля Гостиницы Бакалейные магазины Гостиницы Пищевая промышленность Нефтетрейдинг

Турция Германия США США Франция

Электроэнергетика Здравоохранение Электроэнергетика Электроэнергетика Автозапчасти Управление активами Здравоохранение Банк Банк Страхование Развлечения Бакалейные магазины

191

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

Продолжение таблицы 1 Компания

Страна

Norddeutsche Landes141 bank Girozentrale (Nord/ LB) Association des Centres 142 Distributeurs E. Leclerc National Basketball 143 Association 144 Groupama SA 145 Wurth Gruppe

Германия

146 Ascension Health

США

Германия

Банк

10

Государственная

Франция

Бакалейные магазины

10

Кооператив

США

Развлечения

10

Ассоциация

Франция

Страхование 9 Пром. обору9 дование Здравоохране9 ние

Взаимная

Банк

Государственная

Caixa Geral de Depositos Португалия SA 148 WestLB AG Германия 149 Blue Shield of California США 147

150 Indian Railways

Сектор эконоФорма собствен$ млрд мики ности

Индия

9

Банк 9 Страхование 9 Железные до9 роги

Другая Бесприбыльная

Другая Бесприбыльная Государственная

Эффективность государственного контроля и надзора за конкурентной средой в Российской Федерации О.В. Павлов (Москва) 1. Общая характеристика институтов государственной власти, участвующих в регулировании конкурентной среды. Под конкурентной средой в рамках настоящего исследования понимается совокупность правовых отношений в сфере политики и экономики страны. Конкурентная среда в политике обеспечивается конституционным принципом разделения властей (ст. 10 Конституции РФ) и идеологическим многообразием общественной деятельности (ст. 13 Конституции РФ). Конкурентная среда в экономике гарантирована государственной защитой от Павлов Олег Владимирович, аспирант кафедры конституционного и муниципального права Российского государственного торгово-экономического университета.

192

О.В. Павлов. Эффективность государственного контроля и надзора...

монополизации предпринимательской деятельности и недобросовестной конкуренции (ст. 34 Конституции РФ). Важную роль в поддержании конкурентной среды в названных сферах играют контрольные и надзорные органы государства. Выделение в механизме государства специальных органов, осуществляющих контрольные и надзорные функции, затруднено тем, что контроль (в том числе надзор как особый вид контроля) — как одну из функций государства — осуществляют в той или иной мере практически все государственные органы. Так, парламент контролирует работу правительства, министерства и ведомства одновременно с основными функциями осуществляют контроль за действиями соответствующих нижестоящих органов. Однако такой контроль носит преимущественно внутренний характер, что обуславливает его малую эффективность для реализации общегосударственных интересов. Контрольные функции такого рода занимают важное место в деятельности органов государственной власти, однако не являются основными для этих органов. Поэтому в рамках настоящего исследования будут рассматриваться лишь те властные институты, которые не относятся ни к одной из «традиционных» ветвей власти (законодательная, исполнительная, судебная), не образуют самостоятельной ветви власти и для которых осуществление контрольных (надзорных) функций является основным видом деятельности. Прокуратура, Счетная палата РФ и Центральный банк РФ могут быть в полной мере отнесены к контрольным органам государственной власти. Существует критерий объединения перечисленных и, на первый взгляд, разнородных органов в одну группу — наличие у них контрольных функций, которые для данных органов власти являются основными, а также внешний характер осуществляемых полномочий по отношению к поднадзорным субъектам. Таким образом общая функциональная направленность этих органов власти, при условии сохранения ими независимости, позволяет говорить о существовании в Российской Федерации системы власти, которая не ограничивается субъектами классической триады. 2. Эффективность институтов государственного контроля за конкурентной средой в сфере политики. При описании действующего механизма государства и определении роли контрольно-надзорных органов стоит остановиться и на теории элит. В политической науке, социологии, философии все большее внимание уделяется изучению элитных групп. Открытие «политического класса», «властвующей элиты» и обоснование теории элиты — важнейшее событие в истории социальной мысли XX в., и заслуга в этом таких ученых, как В. Парето, Г. Моска, Р. Михельс. Это стало качественным скачком в развитии по193

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

литической мысли, позволило объяснить механизмы функционирования государства, правящих партий, лидеров. Современные политические исследования (в основном эмпирические) показывают, что значение правящих элит особенно возрастает в переломные, критические моменты, когда выход из кризиса возможен лишь в результате точных решений и целенаправленной политики по их проведению в жизнь. Эффективность же такого процесса зависит, на наш взгляд, от уровня согласованности действий элитных групп, их взаимосвязи и единства в основных стратегических вопросах. Этого как раз и не хватает современной российской политической элите, что является, к сожалению, не единственным ее недостатком. Следует заметить, что многие ученые и вовсе считают безосновательным и бессмысленным говорить о каком-либо разделении властей, ибо власть всегда находится в руках избранного меньшинства, не заинтересованного в ее разделении. Однако, с другой точки зрения, демократизация общества, к которой стремятся современные политические системы, уже невозможна лишь количественным расширением представительства масс1. Оно, это расширение, далеко не беспредельно и не обеспечивает качественного скачка в создании подлинно конкурентной среды. Другой путь предполагает формирование особого квалифицированного правящего класса и создание действенной системы контроля со стороны общества. «Я не предлагаю строгого определения понятия «демократия»… Во всяком случае, мне кажется, что теория демократии имеет дело с теми процессами, посредством которых рядовые граждане относительно эффективно контролируют своих лидеров…», — писал известный американский политолог Р. Даль2. Итак, развитие современной представительной демократии возможно в результате растущего соперничества правящих элитных групп, составлявших некогда одну монолитную элиту. В основе их плюрализации — сложность управления, необходимость более широкого привлечения специалистов, дифференциация и профессионализация элитных групп. Одно из условий демократии, отстаиваемых Р. Далем и другими плюралистами — «дисперсия» власти. Под этим понимается способность к достижению какой-то цели в конкуренции с иными. Взаимная конкуренция по мысли сторонников рассматриваемой теории гарантирует, что ни одна из групп не станет господствующей элитой. При этом принцип разделения властей очень важен, т. к. именно он способствует институционализации различных элитных групп, обеспечивает их взаимный контроль. В этих процессах 1

Подобные взгляды были характерны и для И. Бентама. См.: Ковалевский М.М. Общий ход развития политической мысли во втор. пол. XIX века. СПб., 1905. С. 33–35. 2 Даль Р. Введение в теорию демократии. М., 1992. С. 8.

194

О.В. Павлов. Эффективность государственного контроля и надзора...

велика также роль контрольно-надзорных органов. Только они в состоянии обеспечить всеобъемлющий внешний контроль за законностью деятельности элитных групп во власти. Очевидно, что ограничение власти посредством внедрения основных положений теории разделения властей в государственно-правовую практику стимулирует создание механизма правового контроля над государственной властью. Другими словами, народ должен иметь рычаги влияния на государственную власть. Как это ни парадоксально, но в таком контроле заинтересованы не только негосударственные субъекты, но и само государство. Имея возможность влиять на организацию, устройство и осуществление государственной власти, общество приобретает качество субъекта властных отношений, что соответственно налагает на него определенную ответственность и позволяет сочетать государственный и общественный механизмы преодоления социальных противоречий и других кризисных явлений. Такое сочетание придает значительную устойчивость и повышает эффективность всей системы государственного управления. Следовательно, одним из основных факторов ограничения властного произвола должно быть общество. Именно общество должно взять на себя контрольно-надзорные функции по отношению к власти, только общество может обеспечить эффективную защиту основных прав и свобод человека. Для того чтобы это стало реальностью, общество должно иметь собственные рычаги влияния на власть, собственное представительство во властногосударственной сфере. В качестве институтов такого представительства, помимо парламента и главы государства, могут выступать контрольно-надзорные органы. Однако нельзя не отметить, что общественный контроль будет эффективен постольку, поскольку общество проявляет политическую активность. Кроме того, такой контроль не может быть оперативным. Поэтому в механизме современного демократического государства должны присутствовать специализированные органы, осуществляющие контроль и надзор. При этом их деятельность окажется эффективной и полезной лишь в том случае, если они будут находиться структурно вне подконтрольных субъектов, т. е. вне органов, представляющих классическую триаду властей. Таким образом, демократическая форма осуществления публичной власти в государстве возможна только при глубоком и эффективном контроле общества над государственным механизмом, при этом формы такого контроля могут различаться в зависимости от конкретных социально-исторических условий. Описывая систему публичной власти Российской Федерации, нельзя не остановиться на фигуре Президента. Президент своей арбитражной деятельностью обеспечивает нормальное функционирование публичных 195

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

властей. Арбитражный характер Президента России прослеживается в ряде положений Конституции. Считается, что он обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (п. 2 ст. 80); он также наделен правом использования согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти (п. 1 ст. 85 Конституции РФ). В полномочиях Президента России можно выделить права как исполнительной, так и законодательной ветвей власти (непосредственное руководство деятельностью Председателя Правительства РФ, подчинение Президенту РФ силовых министерств и право Президента издавать указы, имеющие правоустанавливающие нормы). В то же время Президент России участвует в формировании судебной власти и прямо влияет на работу контрольнонадзорных органов государства — прокуратуры, Счетной палаты РФ, Центрального банка РФ, посредством данного ему Конституцией России права предлагать к назначению кандидатуру руководителей данных субъектов и вносить предложения об отстранении их от должности. Всестороннее использование системного подхода позволяет по-новому взглянуть на проблему организации власти в Российской Федерации. Государственная власть, основанная на принципе разделения властей, с одной стороны, способна самоорганизовываться и сохранять целостность за счет внутренних механизмов сдержек и противовесов; с другой стороны, благодаря относительной самостоятельности и определенной функциональности каждой ветви власти, способна порождать взаимосвязи со структурными элементами еще более сложной целостности. Концепция разделения властей традиционно имела дело с законодательной, исполнительной и судебной властями в лице соответствующих государственных органов. Однако система органов публичной власти в Российской Федерации более сложна и имеет несколько подсистем. Подсистема первого уровня включает триаду классических ветвей власти, а именно: Федеральное собрание Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, суды. На втором уровне к упомянутой триаде властей добавляется Президент Российской Федерации, выполняющий арбитражные функции. Наконец, на высшем уровне организации власти (система органов публичной власти), помимо названных субъектов, в государственный механизм включаются те органы, которые в силу характера осуществляемых полномочий не могут быть отнесены к классическим ветвям власти. Здесь, прежде всего, речь идет о контрольно-надзорных органах: прокуратуре, Счетной палате РФ, Центральном банке РФ. 3. Эффективность институтов государственного контроля в экономике. Согласно Конституции РФ, прокуратура не представляет собой особую, отдельную ветвь государственной власти. Ст. 129 Конституции РФ, посвя196

О.В. Павлов. Эффективность государственного контроля и надзора...

щенная прокуратуре, находится в конце гл. 7 «Судебная власть». Однако органы прокуратуры не входят в судебную систему, установленную Федеральным конституционным законом «О судебной системе РФ», и не являются ни судами, ни их структурными подразделениями. Помещение в Конституции ст. 129 о прокуратуре в разделе «Судебная власть» приводит к ненужным дискуссиям о взаимоотношениях прокуратуры с судебной властью. Вполне очевидно, что прокуратура не является механизмом судебной власти, ибо она не осуществляет правосудия, ее полномочия совершенно не укладываются в прерогативы судебной власти. Не входит прокуратура и в единую систему исполнительной власти, возглавляемую Правительством РФ, и, кроме того, существуют значительные функциональные различия между исполнительной властью и прокуратурой. Не является прокуратура и контрольно-надзорным органом законодательной власти, как это было до 1993 г. (в период советской власти все государственные органы были подотчетны и подконтрольны Советам). Вообще за всю историю своего существования прокуратура была и в подчинении императора, и при судах в качестве обвинительной власти, и в составе Министерства юстиции, и в ведении Верховного Совета, и даже в ведении Президента, и, что характерно, нигде не прижилась, а с принятием Конституции РФ в 1993 г. и изменений к Закону РФ «О прокуратуре РФ» в 1995 г. получила организационную и функциональную самостоятельность. Ю.И. Скуратов, определяя особое место прокуратуры в системе разделения властей, отмечает: «Фундаментальные ветви власти — законодательная, исполнительная и судебная, олицетворяющие собой единую государственную власть и ее разделение, вовсе не исключают возможность существования иных функционально самостоятельных правовых институтов. Их наличие определяется реальными потребностями государственно-правовой жизни, необходимостью демократического контроля и «сдерживания» любой из основных ветвей власти. В российских условиях прокуратура и выполняет функции одного из элементов «системы сдержек и противовесов» в механизме разделения власти. Она устанавливает и принимает меры к устранению нарушений закона, от кого бы они не исходили»3. М.В. Баглай определяет органы прокуратуры как «органы государственной власти с особым статусом». В.Е. Чиркин относит прокуратуру к особой, контрольной власти4. Характерно, что нигде в законодательстве органы прокуратуры не определяются как органы государственной власти, только как государственные органы. Это объясняется тем, что в ст. 11 Конституции РФ дан исчерпывающий перечень органов государственной власти, не подлежащий расширительному доктринальному толкованию. 3 4

Прокурорский надзор в Российской Федерации: учебник / Под ред. А.А. Чувилева. М., 2000. С. 10. Чиркин В.Е. Государствоведение: Учебник. М., 1999. С. 370–371.

197

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

Одним из спорных вопросов взаимоотношений прокуратуры и судебной власти является вопрос внешнего контроля за судебной деятельностью. Видимо надзор прокуратуры за законностью принимаемых судом решений должен иметь место. Абсолютная независимость — основа бесконтрольности и злоупотреблений. Разделение единой государственной власти на самостоятельные и независимые ветви власти не самоцель, а средство обеспечения ее надлежащего функционирования, которое достигается их взаимодействием, а не односторонним воздействием судебных органов на другие ветви власти. Очевидно, что ликвидация этого надзора может привести к судебному произволу, поскольку внутрисудебный контроль не является всеобъемлющим и носит щадящий характер5. Существует и другая точка зрения. Как известно, до января 1992 г. была еще одна отрасль прокурорского надзора — надзор за исполнением законов при рассмотрении дел в судах. В.И. Батюк выдвигает предположение о том, что эта отрасль прокурорского надзора противоречит концепции правового государства и потому не упоминается в новом законе. Судебная власть не может быть под надзором прокурора. Суд является вершиной всей правовой системы. Прокурор — лишь субъект судопроизводства, сторона в процессе. Поэтому полномочия прокурора в суде существенно отличаются от тех полномочий, которыми он наделен при осуществлении прокурорского надзора6. Однако первая точка зрения представляется более обоснованной, отвечающей характеру правового статуса прокуратуры. По мнению автора, прокуратура представляет собой элемент системы органов публичной власти Российской Федерации. Она не является органом законодательной, исполнительной или судебной власти. Прокуратура является самостоятельным независимым субъектом публичной власти, обеспечивающим соблюдение законности в нашей стране. Соответственно прокурорский надзор, как основное направление деятельности прокуратуры, его предмет и пределы, полномочия прокурора, формы и средства по устранению нарушений закона имеют ряд специфических признаков, отличающих его от методов контроля за законностью со стороны иных органов публичной власти. Во-первых, прокурорский надзор имеет самые широкие границы, которыми не обладает ни один государственный орган. Его предметом являются соблюдение Конституции РФ, исполнение законов. Осуществляется надзор и за исполнением указов Президента РФ. Он распространяется на все министерства, органы представительной и исполнительной власти, а также на 5

Енгибарян Р.В., Тадевосян Э.В. Конституционное право: Учебник. 2-изд., перераб. и доп. М., 2002. С. 518. 6 Правоохранительные органы Российской Федерации. Учебное пособие с альбомом схем / Под ред. В.К. Боброва. М., 2000. С. 49.

198

О.В. Павлов. Эффективность государственного контроля и надзора...

деятельность их должностных лиц. В этом заключается принципиальное отличие прокурорского надзора от иных видов надзора (административного, технического, экологического и т. п.). В число объектов прокурорского надзора не входят лишь высшие представительные и исполнительные органы и соответствующие высшие должностные лица Российской Федерации и республик в ее составе, а также органы судебной власти. Во-вторых, при осуществлении прокурорского надзора прокурор не вмешивается в хозяйственную, управленческую и оперативную деятельность организаций, учреждений и должностных лиц (исключение составляет надзор прокурора за расследованием преступлений). Прокурор не обладает никакой административной властью и не управляет поднадзорными ему организациями. Однако при установлении нарушения закона в сфере экономики прокурор может возбудить уголовное дело или производство об административном правонарушении и передать дело на разрешение суду. Согласно ст. 2 Федерального закона «О прокуратуре РФ», прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением законов органами, которые заняты оперативно-розыскной деятельностью, дознанием и предварительным следствием. В то же время прокуратура осуществляет уголовное преследование. Представляется неправильным наделение органа внешнего (вневедомственного) надзора полномочиями поднадзорных субъектов. Следуя этой логике, можно наделить поднадзорные субъекты полномочиями по надзору за собственной деятельностью. Однако очевидно, что внутренний (ведомственный надзор) гораздо менее эффективен. Анализ полномочий прокуратуры, закрепленных в законе о прокуратуре, позволяет сделать вывод о том, что она представляет собой не просто инструмент контроля за реализацией предписаний органов государственной власти, надзирая за точным исполнением нормативных актов. Обладая конституционно-правовым статусом самостоятельного субъекта публичной власти, Прокуратура РФ не может быть включена ни в одну из ветвей власти. Попытка передать полномочия данного субъекта в систему исполнительной власти приведет к исчезновению полноценного внешнего надзора за деятельностью правоохранительных органов и иных субъектов публичного права. Напротив, в силу специфики правового статуса прокуратуры, представляется обоснованным распространить ее надзорные полномочия на все органы публичной власти, как входящие в законодательную, исполнительную или судебную ветви власти, так и не входящие в них. Государственные органы финансового контроля за правомерным целевым и эффективным использованием средств казны исторически играли важнейшую роль в соблюдении бюджетно-финансовой дисциплины. Конкретное положение высшего органа финансового контроля (далее ВОФК) может разниться от страны к стране: в одних это — палата-трибу199

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

нал, в других — ведомство. Отмечаются также различия в том положении, какое ВОФК занимает внутри организационной структуры, а также в ее собственной структурной организации — в праве назначать своих членов или утверждать свой бюджет. Но почти во всех странах ВОФК имеет общую универсальную и основную черту — независимость. Эта независимость достигается благодаря трем основным принципам. В рамках закона, устанавливающего его структуру, любой ВОФК пользуется самостоятельностью в определении: 1) предмета своей контрольно-финансовой деятельности; 2) методов проведения контрольно-финансовых мероприятий; 3) содержания и форм своих отчетов. По мнению Генерального секретаря Счетной палаты Нидерландов доктора Т. Виттевеена, «эти три элемента составляют суть независимости ВОФК. Все прочие факторы, которые могут варьироваться от одной страны к другой, безусловно, влияют на независимость, но не определяют ее»7. Одним из ключевых элементов независимости Счетной палаты является вопрос об инициативе в организации контрольно-финансовой деятельности. Эта инициатива должна принадлежать ВОФК. «Независимость высшего контрольного органа, гарантированная Конституцией и законом, позволяет ему работать с высокой степенью инициативы и ответственности даже в том случае, когда он выступает представителем парламента и проводит проверки по его поручению» — таковы международные нормативы по этому вопросу, закрепленные в Лимской Декларации (ст. 8). Соответственно составление ревизионной программы должно осуществляться самим ВОФК без вмешательства со стороны других государственных органов, т. е. контрольный орган не должен подчиняться указаниям проводить или не проводить проверку, а самостоятельно выбирать цель или объект проверки. Такова наметившаяся в последнее время тенденция в трактовке принципа самостоятельности (независимости) ВОФК в мировой теории и в практике финансового контроля. Однако обычно данные положения определяются Конституцией или законом в соответствии с условиями и требованиями государства. И здесь, конечно, важно, чтобы в законе содержались однозначные определения: кто составляет ревизионный план и какие структуры внутри ВОФК принимают в этом участие. И все же инициатива в проведении контрольно-финансовых мероприятий должна принадлежать Счетной палате, и это положение следует закрепить в законе. Вся деятельность Счетной палаты должна быть в первую очередь направлена на выполнение положений Конституции и других законов. 7 Виттевеен Т. Отношения между Счетной палатой и парламентом: голландский подход. М., 1996. С. 27.

200

О.В. Павлов. Эффективность государственного контроля и надзора...

Обобщая вышеизложенные аргументы и предположения, нельзя из «неясного» и «туманного» смысла ч. 5 ст. 101 Конституции сделать однозначный вывод, что Счетная палата якобы изначально есть и будет существовать только на федеральном уровне, не имеет права на создание своих территориальных (региональных) структур. К тому же ни в самой Конституции, ни в законе о Счетной палате РФ, ни в другом федеральном законе и иных нормативно-правовых актах не содержится прямого запрета на этот счет. Следовательно возможность создания системных территориальных (региональных) структур под каким бы то ни было названием заложена в самом статусе Счетной палаты РФ, и она может быть реализована также путем внесения изменений и дополнений в соответствующих статьях закона о Счетной палате. При расходовании средств федерального бюджета чаще встает проблема не прямого хищения (хотя и с этим, безусловно, необходимо бороться), а неэффективного их использования. Опыт работы иностранных высших органов финансового контроля показывает, что основу их деятельности составляет не столько борьба с преступлениями, сколько методическая работа, направленная на повышение эффективного бюджетного финансирования. Это осуществляется не только в рамках исполнения конкретных бюджетов, но и в законотворческой деятельности, правом на участие в которой Счетная палата не обладает. Счетная палата является не просто государственным органом, как это вытекает из смысла действующего Федерального закона, а самостоятельным органом публичной власти, обеспечивающим внешний (по отношению к другим ветвям власти) контроль за расходование бюджетных средств. Чтобы придать больший вес решениям Счетной палаты и повысить общую эффективность ее деятельности, необходимо наделить ее правом приостанавливать исполнение тех решений, по которым ею направлено предписание, до тех пор, пока не будет получен мотивированный ответ. Естественно, что эти решения Счетной палаты должны подлежать отмене в судебном порядке. Распространена точка зрения, согласно которой Счетная палата является все же контрольным органом парламента. Однако в государстве, где власть осуществляется на основе принципа разделения властей, формирование одного высшего органа публичной власти другим органом публичной власти не означает, что впоследствии между этими субъектами должны сложиться отношения власти и подчинения. Необходимо также учитывать то, что если Счетная палата является органом парламента, ее полномочия соответственно ограничиваются полномочиями представительной власти. И если в национальной системе разделения властей парламент не имеет действенных рычагов влияния на исполнительную власть, то таких рычагов не может быть и у парламентского органа. 201

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

Очевидно, что в целях повышения эффективности деятельности Счетной палаты необходимо изменить ее статус и полномочия таким образом, чтобы речь шла уже не о парламентском органе, а об органе при парламенте. Центральный банк является органом публичной власти, не входящим в законодательную, исполнительную или судебную ветви, учрежденным для осуществления защиты и обеспечения устойчивости рубля, наделенным специальной компетенцией в сфере управления банковской системой (в том числе имеющий исключительное право денежной эмиссии), полномочиями по регулированию банковской деятельности, организации денежного обращения, по осуществлению контроля и надзора в сфере банковской деятельности, а также полномочиями по применению санкций за нарушения банковского законодательства. Закон закрепляет принцип подотчетности Банка России Государственной Думе. Насколько это положение соответствует конституционному принципу независимости ЦБ, можно определить, проанализировав ряд статей указанного закона. Участие законодательной власти в формировании Национального банковского совета, как и само существование НБС в том виде и с теми полномочиями, как это оформлено в статьях 12, 13 Закона, представляется неконституционным. Поскольку НБС является управляющим органом Банка России, то включение в его состав депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации, представителей Президента и Правительства без сложения ими своих полномочий означает возможность для органов публичной власти, входящих в систему разделения властей, определять политику такого же независимого органа публичной власти с конституционным статусом. К тому же возникает вполне резонный вопрос по поводу числа представителей от различных органов государственной власти: от законодательных — 5, от исполнительных (и Президента) — 6, при том, что целесообразность паритета в данном случае обусловлена самой сущностью разделения властей. Интересным, по мнению автора, является и вопрос о собственности Банка России. Центральный банк самостоятельно реализует правомочия собственника по владению, пользованию и распоряжению своим имуществом. Отсюда и раздельная ответственность государства и Банка по своим обязательствам. В то же время положения ст. 2 Закона о возможности обременения обязательствами имущества Банка России без его согласия, а также об ответственности Банка России по обязательствам государства в случае принятия соответствующего закона, противоречат Конституции. Федеральный закон не может препятствовать реализации органом публичной власти конституционно закрепленных за ним функций. Существующий статус Национального банковского совета позволяет законодательным и исполнительным органам определять ключевые вопросы 202

О.В. Павлов. Эффективность государственного контроля и надзора...

деятельности Банка России. Необходимо изменить установленный законом о Центральном банке статус Национального банковского совета как противоречащий п. 2 ст. 75 Конституции, и разрешить представителям органов законодательной и исполнительной власти участвовать в управлении Банком России только после сложения ими полномочий по основному месту работы. Таким образом, соответствующей корректировки требует ст. 11 Закона о Центральном банке (далее Закон). Так же в ст. 11 данного Закона должны быть внесены изменения, устанавливающие равенство числа представителей от законодательной, исполнительной власти и Президента. Это позволит сделать порядок формирования Национального банковского совета соответствующим принципу разделения властей. Важно также устранить противоречие ст. 2 Закона о Центральном банке (собственность ЦБ признается одновременно и федеральной собственностью). Необходимо установить такой режим собственности ЦБ, чтобы исключить ситуацию, когда имущество Банка России может быть отчуждено (например, по долгам Российской Федерации), и возникнут препятствия для осуществления конституционно закрепленной за ним функции — поддержание устойчивости национальной валюты. Выводы Современное Российское государство, позаимствовав из мировой конституционной практики общедемократические и общеправовые принципы создания конкурентной среды во всех сферах общественной жизни, сохранило многие традиции и институты советского государства и даже возродило некоторые дореволюционные традиции. Россия закрепила в своей Конституции общепризнанный принцип разделения властей, но в его реализации предпочитает идти своим путем, строить свою «систему сдержек и противовесов», учитывая свои исторические традиции и национальные особенности. Вместе с тем не обошли Россию и некоторые мировые тенденции развития разделения властей, такие как сближение форм правления, усиление роли главы государства и исполнительной власти, увеличение числа и усиление государственных органов с конституционным статусом, которые, как уже упоминалось, не входят ни в одну из трех ветвей власти. Применение системного подхода позволяет посмотреть на правовой статус данных публично-правовых институтов с новых позиций и точнее определить их место в системе органов публичной власти государства. Прокуратура РФ, осуществляющая от имени государства надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов, не может быть включена в систему исполнительной власти. Ключевым элементом, характеризующим ее правовой статус, является внешний характер осуществляемых полномочий по отношению к поднадзорным субъектам. Обсуждаемая в научной ли203

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

тературе передача функций прокуратуры органам исполнительной власти значительно нарушит баланс сил в системе органов публичной власти и лишит эту систему возможности осуществлять действенный надзор за исполнением законов. В то же время, недопустимо в компетенции одного органа смешивать как надзор (прокуратура осуществляет надзор за следственными органами), так и предмет надзора (прокуратура осуществляет следственные мероприятия). Счетная палата РФ, на которую возложена важнейшая функция по контролю за надлежащим расходованием бюджета, в силу ограниченности арсенала контрольных средств, не всегда способна эффективно реализовывать свои полномочия. А отсутствие единой системы органов финансового контроля (в том числе на уровне субъектов Российской Федерации) только усложняет решение стоящих перед Счетной палатой задач. Однако отдельные недостатки правового регулирования, которые могут и должны быть устранены, не умаляют роли данного субъекта в системе органов публичной власти. Центральный банк РФ, осуществляющий эмиссию денежных средств и обеспечивающий устойчивость национальной валюты, в силу специфики выполняемых функций, также не может быть отнесен к исполнительной ветви власти. Нельзя передавать полномочия по выпуску денежных средств правительству — субъекту, который больше всего в этих средствах нуждается. Необходимо также пересмотреть порядок формирования Национального банковского совета как органа, определяющего политику Банка России, а также изменить режим собственности Банка. Однако закрепление принципа единства государственной власти и существование органов власти с независимым конституционным статусом сами по себе не означают отказа от теории разделения властей. Ею следует руководствоваться при определении системы органов демократического государства, она является одним из выдающихся достижений политической и правовой мысли. Принцип разделения властей, как правило, отрицают лишь в авторитарных и тоталитарных государствах. Однако в настоящее время в Российской Федерации необходимо отойти от представлений «жесткого» разделения властей, учесть конституционную практику современного государства. Представляется, что принцип разделения властей должен носить прежде всего направляющий, ориентирующий характер. Именно в таком контексте следует понимать ст. 10 Конституции РФ и другие конституционные нормы. А прокуратуру РФ, Счетную палату РФ и Банк России следует рассматривать в качестве элементов системы более высокого уровня (по отношению к той, которая описана в ст. 10, 11 Конституции РФ) — в качестве элементов системы органов публичной власти. 204

Ю.З. Саакян, Н.В. Порохова. Границы рынка в инфраструктурных отраслях экономики России

Границы рынка в инфраструктурных отраслях экономики России Ю.З. Саакян, Н.В. Порохова (Москва) «Несовершенный рынок лучше самого совершенного регулирования» Кен Лэй; исполнительный директор корпорации «Энрон»

Естественная монополия как объект государственного регулирования Вслед за критикой идей классической экономической школы в 1980– 1990-х гг. начинается трансформация методов государственного регулирования естественных монополий. На сегодняшний момент либерализация затронула транспорт, электроэнергетическую, газовую отрасли и связь в большинстве стран мира. Степень либерализации и выбор ее границ в отрасли разные во всех странах, как и получаемый эффект. В российском законодательстве естественно-монопольный сегмент сведен до минимума — это инфраструктурная составляющая, однако в реальности «границы рынка» в каждой из регулируемых отраслей разнятся. На наш взгляд, именно несовершенство выбора «границ» объекта регулирования, отсутствие методологии выделения естественно-монопольного сегмента приводят к несовершенству выбора инструментов регулирования инфраструктурных отраслей и к непониманию четкого направления их реформирования. В российском законодательстве1 ключевыми признаками естественной монополии как состояния товарного рынка являются: − наличие технологических особенностей производства товара, выражающихся в снижении издержек при увеличении объемов производства и делающих эффективным удовлетворение спроса на соответствующий товар в условиях отсутствия конкуренции; − отсутствие товаров, способных послужить заменителем для товаров, производимых субъектами естественной монополии, результатом чего является низкая степень влияния цены на спрос. Саакян Юрий Завенович, кандидат физико-математических наук, генеральный директор АНО «Институт проблем естественных монополий»; Порохова Наталья Владимировна, руководитель отдела исследований электроэнергетической отрасли АНО «Институт проблем естественных монополий». 1 Ст. 3 Федерального закона «О естественных монополиях» № 147-ФЗ от 17.08.1995.

205

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

При этом субъектом естественной монополии является организация, которая производит или реализует товары в условиях естественной монополии. Определение естественной монополии довольно часто подвергается критике. Основные направления такой критики сводятся к следующему. ¾ Определение не отражает объективную необходимость государственного регулирования деятельности субъектов естественных монополий. Необходимость такого регулирования связана с отсутствием конкуренции на соответствующем товарном рынке. ¾ Определение не отражает особую значимость для общества (государства) отраслей экономики (видов деятельности), которые находятся в состоянии естественной монополии. ¾ Определение не отражает состояние естественной монополии как состояние определенной отрасли экономики (вида или сферы экономической деятельности). Не возникает перехода от термина «состояние» к терминам «отрасль экономики», виды или «сферы» экономической деятельности. А ведь деятельность субъектов естественных монополий регулируется в определенных, названных здесь же сферах (деятельности)2: − транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам; − транспортировка газа по трубопроводам; − железнодорожные перевозки; − услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов; − услуги общедоступной электросвязи и общедоступной почтовой связи; − услуги по передаче электрической энергии; − услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике; − услуги по передаче тепловой энергии; − услуги по использованию инфраструктуры внутренних водных путей. Налицо некоторая противоречивость ст. 3 и ст. 4 Закона о естественных монополиях: естественная монополия определяется как состояние товарного рынка и в то же время деятельность субъектов естественных монополий регулируется в «сферах». Таким образом формально законодатель все же посчитал невозможным полностью отождествить указанные в ст. 4 Закона о естественных монополиях сферы (виды экономической деятельности) с товарными рынками, определение которых дается в ст. 4 Федерального закона «О защите конкуренции» № 135-ФЗ от 26.07.20063. И хотя Закон о защите 2

ст. 4 Федерального закона «О естественных монополиях» (далее Закон о естественных монополиях) № 147-ФЗ от 17.08.1995. 3 Федеральный закон «О естественных монополиях» № 147-ФЗ от 17.08.1995 использует термины «товар», «товарный рынок», «хозяйствующие субъекты», «группа лиц» в значениях, указанных в Федеральном законе «О защите конкуренции» (далее Закон о защите конкуренции) № 135-ФЗ от 26.07.2006.

206

Ю.З. Саакян, Н.В. Порохова. Границы рынка в инфраструктурных отраслях экономики России

конкуренции при определении рынка также оперирует термином «сфера»4, все же, на наш взгляд, необходимо устранить указанное противоречие. Рассматривать естественную монополию как состояние рынка товара, на наш взгляд, все-таки неправильно потому, что отношения, возникающие при обращении определенного товара, не включают в себя иные различные отношения, которые возникают в естественно-монопольной отрасли. К тому же в некоторых случаях в данной отрасли вообще не существует никакого рынка в том смысле, в каком этот термин употребляется Законом о защите конкуренции. Приходится констатировать, что понятие «естественная монополия», закрепленное в Законе о естественных монополиях, не основано на экономическом анализе, а определено исключительно из соображений «целесообразности», что, конечно, недопустимо. Выделение именно тех отраслей, что названы в ст. 4 Закона о естественных монополиях, никак не обосновано, учитывая что в список этих видов деятельности часто вносятся изменения5. А произвольность включения или исключения тех или иных отраслей из списка естественно-монопольных говорит о плохом понимании законодателем (и государством в целом) направления реформ соответствующих отраслей экономики. Таким образом закон принят вопреки нормальной логике юриспруденции. Вместо того, чтобы сначала определить объект, а уже под него подвести нормативную правовую базу, был написан закон под императивно выбранные сферы экономической деятельности. Другими словами, если убрать из закона определение естественной монополии как объекта регулирования, то его юридическая суть не изменится. Выделяя отдельные сферы деятельности и называя их естественно-монопольными, Закон о естественных монополиях «забывает» о всей совокупности отношений, которые связывают эти сферы деятельности со сферами деятельности, не являющимися естественно-монопольными (с точки зрения закона), однако являющимися зависимыми от этих естественномонопольных сфер деятельности. Конечно, ничто не препятствует рассмотрению в качестве естественно-монопольного ядра6 соответствующих 4

Товарный рынок — сфера обращения товара, который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров, в границах которой, исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами (Федеральный закон «О защите конкуренции» № 135-ФЗ от 26.07.2006). 5 См., например, Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» № 199-ФЗ от 31.12.2005. 6 Под естественно-монопольным ядром подразумеваются сферы деятельности, где конкуренция принципиально невозможна. Более четкое определение будет дано ниже.

207

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

отраслей именно те сферы, которые выделены в ст. 4 Закона о естественных монополиях. Однако, естественно-монопольное ядро не следует рассматривать и регулировать (тем более на законодательном уровне) в отрыве от иных сфер деятельности, составляющих естественно-монопольную отрасль. При этом в законодательстве о естественных монополиях наметилась именно эта тенденция (попытка считать естественной монополией только ядро соответствующей отрасли; отсюда — и попытка «искусственно» ограничить сферу государственного регулирования отрасли в целом). Возьмем, к примеру, электроэнергетику. Согласно Закону о естественных монополиях, в данной отрасли естественно-монопольным видом деятельности признаются только: − услуги по передаче электрической энергии; − услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике. При этом практически весь массив нормативных правовых актов в области электроэнергетики нацелен не на регулирование этих видов деятельности, которые определяются как естественно-монопольные, а на регулирование взаимоотношений между различными сферами электроэнергетики: производство, передача электроэнергии, оперативно-диспетчерские услуги, оптовая и розничная торговля электроэнергией и мощностью7. Таким образом государственное регулирование даже и в отсутствие специального указания в Законе о естественных монополиях направлено на установление правил взаимодействия различных видов деятельности в рамках одной отрасти — электроэнергетики. Необходимо конкретизировать положения Закона о естественных монополиях: действительно ли переход к конкуренции в рассматриваемых видах деятельности является «стратегической» целью государства. В этом случае концепция данного закона должна быть изменена. Следует закрепить конкретные шаги, которые позволили бы преобразовать состояние естественной монополии в состояние конкурентного рынка. Однако обратим внимание на следующее. Коль скоро состояние монополии на соответствующих товарных рынках рассматривается как естественное, вызванное объективными причинами, которые не устранимы в обозримом будущем, то представляется нелогичным включать в Закон о естественных монополиях нормы о переходе к конкуренции на данном рынке. Это ставит под сомнение некоторые нормы Закона о естественных монополиях и желание законодателя непременно отразить необходимость (или неизбежность) перехода к конкурентному рынку. 7

См., например, Постановление Правительства РФ «О правилах оптового рынка электрической энергии (мощности) переходного периода» № 643 от 24.10.2003.

208

Ю.З. Саакян, Н.В. Порохова. Границы рынка в инфраструктурных отраслях экономики России

Экономические границы рынка Приведенный анализ российской законодательной базы в сфере естественных монополий иллюстрирует неоптимальность их идентификации, что приводит к неэффективности выбора инструментов государственного регулирования. На наш взгляд, методология выделения естественных монополий должна быть основана на идентификации секторов в рамках многопродуктовой отрасли, где конкуренция невозможна и/или неэффективна. Назовем это границами рынка, среди которых выделим экономические, технологические, социальные (общественные) и стратегические. Точкой отсчета в выделении границ рынка будет интуитивное представление о том, что в экономике существуют естественно-монопольные виды деятельности с неопределенными типами и видами границ их регулирования. Соответственно в рамках доклада будет дано четкое определение понятию естественной монополии и представлена методология ее выделения. Экономические границы рынка. В соответствии с классической экономической школой, естественная монополия идентифицировалась по признаку убывания кривой средних издержек. Сегодня наиболее распространенным является принцип субаддитивности — отраслевой функции совокупных издержек C ( y ) : k

C( y ) = ∑ C( y i ) i =1

Состояние отраслевого рынка может быть отнесено к сфере естественной монополии тогда и только тогда, когда функция C ( y ) строго субаддитивна для всех допустимых векторов выпуска y и любых наборов выпуска k

i i y , y ,…, y , таких что ∑ y = y , y ≥ 0 , причем существуют как минимум i =1 i два положительных значения y i1 > 0 , y 2 > 0 . В строго теоретическом подходе границы рынка очерчивает лишь инфраструктурный сегмент, что стало основой для либерального подхода к естественным монополиям и их реформированию. Сугубо экономический подход без учета специфики отрасли, на наш взгляд, не в полной мере отражает суть естественной монополии и ее роль в развитии общества. Подобная тотальная либерализация является такой же крайностью, как и плановая экономика. Чисто экономический принцип идентификации естественно-монопольного сектора, на наш взгляд, является основным недостатком современной теоретической парадигмы в изучении и регулировании естественных монополий. 1

2

k

209

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

Технологические границы рынка Поэтому необходимо выделить второй тип границ, не учитываемых в экономической теории, — технологических. Под технологическими границами мы понимаем невозможность существования конкуренции вследствие технико-производственных особенностей отрасли. В теории технологические границы рынка можно выделить достаточно условно. Это скорее эмпирическое понятие. Выделение технологических границ в каждой инфраструктурной отрасли будет дифференцироваться. И именно идентификация технологических границ рынка позволяет сказать, должно ли прямое государственное регулирование ограничиваться инфраструктурным сегментом как естественно-монопольным ядром или границы рынка уже. Рассмотрим противоречия законов рынка и производственной структуры на примере электроэнергетической отрасли. Противоречие № 1 касается равновесной цены на электроэнергию. Несмотря на то, что в нашей нормативной правовой базе цена, складывающаяся на рынке, называется равновесной, в реальности это маржинальная цена, т. е. цена самой дорогой станции. Это приводит к формированию цены для потребителей на уровне самой дорогой станции и получении более дешевыми производителями необоснованных сверхприбылей. Соответственно цена на рынке, которая формируется по маржинальному принципу, не может быть индикатором рынка. Сегодня рост цен на спотовом рынке искусственно сдерживается. Однако в случае полной либерализации повышение цен на электроэнергию до маржинальных в Европейской части России оценивается на уровне 20–40%, в Сибири, где 50% выработки обеспечивают ГЭС, — до 1,6–2,3 раза! Причем формирование на рынке электроэнергии немаржинальных цен без тарифного регулирования невозможно, т. к. разница в себестоимости выработки электроэнергии зависит не от эффективности работы, а от технологических особенностей различных электростанций (например, типа энергоблоков, топлива и т. д.). А наличие разных типов генерации обусловлено технологическими особенностями функционирования энергосистем. Более того, в нашем случае низкая цена не является показателем эффективности работы станции, т. к. почти все мощности были построены еще в СССР и полностью амортизированы, а вследствие высокого ценового барьера входа на рынок новые станции не будут конкурентоспособны на рынке, где цены складываются на основе издержек действующих электростанций. Противоречие № 2 касается самого факта наличия конкуренции между производителями, т. к. различные генерирующие мощности в энергосисте210

Ю.З. Саакян, Н.В. Порохова. Границы рынка в инфраструктурных отраслях экономики России

ме, в отличие от других отраслевых рынков, не конкурируют, а дополняют друг друга в соответствии с графиком нагрузки. Возьмем крайние примеры: АЭС и ГАЭС (гидроаккумулирующие электростанции). АЭС является базовым генератором с относительно равномерным графиком выдачи мощности, ГАЭС — пиковым, она берет ее из энергосистемы (у АЭС) в минимумы и выдает в пиковые часы. В условиях конкуренции ГАЭС может стать лучшим «спекулянтом» рынка, покупая электроэнергию по низким ценам, а продавая в пики по высоким, при этом ничего не производя, а аккумулируя и воспроизводя электроэнергию. С кем будет конкурировать ГАЭС? Функция ГАЭС в технологическом плане — регулирование энергосистемы. Таким образом дальнейшая либерализация рынка может привести к неэффективной загрузке мощностей в энергосистеме. С учетом того, что разделение на энергокомпании в электроэнергетике России произошло именно по отраслевому признаку (ГидроОГК, тепловые ОГК, Росэнергоатом и др.), это делает конкуренцию на рынке электроэнергии в России абсолютно невозможной. Противоречие № 3 касается числа участников рынка. С их увеличением конкуренция на классических рынках возрастает, а в электроэнергетике надежность энергосистемы будет снижаться. В условиях либерализации системный оператор фактически не может обеспечить в полной мере оптимальность режимов ЕЭС. Именно с разделением диспетчерского управления был связан энергетический кризис в Московском регионе в 2005 г. А отсутствие единого диспетчерского управления привело к аварии в Европе в 2006 г. Единая энергосистема России, аналогов которой нет нигде в мире и возможность создания которой, наверное, была только в условиях плановой экономики, позволяла наиболее полно использовать эффект масштаба от объединения региональных энергосистем. Нарушение целостности энергосистемы в соответствии с текущей концепцией реформирования приведет к утрате эффектов, присущих ЕЭС как единой системе, отсутствию централизованного управления развитием генерирующих мощностей, чрезвычайному усложнению оперативно-диспетчерского управления и общему снижению надежности электроснабжения. Противоречие № 4. Конкуренции при неэластичном спросе и предложении быть не может. В электроэнергетике ни спрос, ни предложение фактически неэластичны по цене, особенно в краткосрочной перспективе (например, как на рынке «на сутки вперед», где заявки подаются за день), что определяется невозможностью хранения электроэнергии, низкой маневренностью генераторов и нерентабельностью низкой загрузки мощности у производителей, и низкой волатильностью (изменчивостью) потребления. По нашим оценкам, эластичность спроса по цене на краткосрочную перспективу не превышает 0,1, эластичность потребления — 0,2. 211

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

P

ȡȏȄȕȖȌțȑȒȕȖȠ ȓȔȉȈȏȒȊȉȑȌȣ — 0,22

ȡȏȄȕȖȌțȑȒȕȖȠ ȕȓȔȒȕȄ — 0,1

Q Рис. 1. Модель эластичности спроса и предложения по цене на рынке электроэнергии на краткосрочный период

Конечно, любой рынок спекулятивен, но рынок электроэнергии, в силу своей специфики, в этом отношении фактически незащищен и особенно уязвим. Причем с развитием рынка, если учесть опыт зарубежных стран, доля спекуляций увеличивается. Так, на самом старом и, наверное, самом «лучшем» скандинавском спотовом рынке электроэнергии «Нордпул» рынок финансовых договоров в 2006 г. в 10 раз превышал физический объем проданной электроэнергии, т. е. в среднем каждый кВт-ч перепродавался 11 раз! Безусловно, это «нормальный» показатель для «нормальной» биржи. Но если в случае, например, с нефтью потребители и производители могут реагировать на спекуляции, то в электроэнергетике, где непосредственно рынок не имеет ничего общего с поставками электроэнергии, такие инструменты отсутствуют. Противоречие № 5. Рынок не дает адекватных сигналов инвестору, т. к. не учитывает неудовлетворенный спрос. Доказательством того, что рынок электроэнергии не дает адекватных сигналов о недостатке энергетических мощностей, может быть тот факт, что узловая модель ценообразования на свободном рынке работает с 2003 г., но при этом никаких сигналов о недостатке мощности, например, в Московской, Тюменской, Кубанской энергосистемах и др., она не дала. Ситуация с энергоснабжением настолько осложняется, что в 2006 г. ограничения потребления электроэнергии происходили не только в осенне-зимние периоды максимума нагрузки. 212

Ю.З. Саакян, Н.В. Порохова. Границы рынка в инфраструктурных отраслях экономики России

В соответствии с целевой моделью реформирования, к 2011 г. рынок электроэнергии будет полностью либерализирован. Причем доля биржи должна быть максимально увеличена (были даже планы довести ее до 100%), и именно цена, складывающаяся на спотовом рынке должна стать индикатором для долгосрочных договоров. Однако, как нами было показано выше, существование конкурентного рынка электроэнергии представляется мифом. Существует псевдорынок, где возможно поддерживать лишь иллюзию конкуренции. На наш взгляд, необходимо в соответствии с технологическими границами рынка определить объект регулирования в электроэнергетике, где ключевым так или иначе останется тарифное регулирование, а за его пределами — антимонопольное. Мы попытались оценить риски в зависимости от степени либерализации рынка электроэнергии для производителей и потребителей. Общая тенденция выглядит так, что риски для производителей с либерализацией рынка снижаются, а у потребителей возрастают. При этом видно, что для производителей по всей кривой риски колеблются незначительно, оставаясь при этом ниже рисков потребителей. Для потребителей же риски возрастают с 35 до 65 баллов (из 100). Интегральные риски для системы «производители — потребители электроэнергии» минимальны для частичной либерализации рынка: − либерализация касается производства электроэнергии; − производители заключают на конкурентной основе долгосрочные договора с единственным покупателем; − создание биржи не происходит; − сохраняется единство системы энергоснабжения. Принципиальная характеристика технологических границ рынка — чувствительность по отраслевому признаку, а в некоторых случаях — и к конкретной отрасли в конкретной стране (регионе). В общем виде выделенные технологические границы рынка характерны не только для электроэнергетической отрасли России. Например, указанные риски были характерны и для «энергетического пула» Великобритании. В новой модели ВЕТТА англичане уже избавились от маржинального ценообразования и основой стали долгосрочные договора, а не биржа. Рассмотрим применение технологических границ в железнодорожной отрасли. Технологическая особенность использования частных магистральных локомотивов состоит в том, что дальность пробега локомотива ограничена необходимостью периодически заходить в ремонтное депо на обслуживание, привязкой каждого конкретного локомотива к конкретному ремонтному депо, а также технологией формирования составов по сети. В среднем через каждую тысячу километров состав переформировывается на сортировочной станции, при этом происходит и смена локомотива. Более того, частной компании для перевозки грузов с применением электрифици213

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

100

80

ɩɨɬɪɟɛɢɬɟɥɢ 60

ɩɪɨɢɡɜɨɞɢɬɟɥɢ

ɪɢɫɤɢ

40

20

0 ɟɫɬɟɫɬɜɟɧɧɚɹ

ɟɞɢɧɫɬɜɟɧɧɵɣ

ɤɨɧɤɭɪɟɧɰɢɹ ɧɚ

ɦɨɧɨɩɨɥɢɹ

ɩɨɤɭɩɚɬɟɥɶ

ɨɩɬɨɜɨɦ ɪɵɧɤɟ

ɩɨɥɧɚɹ ɤɨɧɤɭɪɟɧɰɢɹ

ɩɪɢ ɪɟɝɭɥɢɪɨɜɚɧɢɢ ɪɨɡɧɢɱɧɨɝɨ

ɫɬɟɩɟɧɶ ɥɢɛɟɪɚɥɢɡɚɰɢɢ ɪɵɧɤɚ

Рис. 2. Оценка рисков производителей и потребителей электроэнергии8

рованной и тепловозной тягой необходимо иметь оба вида локомотива, что проблематично. Технологические границы в газовой отрасли — так же, как в нефтяной (в т.ч. нефтепродуктовой) — очерчивают только транспортную инфраструктуру. Понятие технологических границ рынка тесно связано с территориальными ограничениями рынка, которые не являются детерминантой сферы регулирования наподобие экономических или технологических границ рынка, но представляют собой условие их разделения на территории. 8

Модель рынка «Единственного покупателя» — регулируемая модель рынка, на котором без создания биржи происходит конкуренция производителей товаров (услуг) за поставку данной продукции единственному покупателю (например, закупочному агентству), который контролирует последующие сферы продвижения и распределения продвижения продукции до конечного потребителя, оставаясь монополистом по отношению к конечному потребителю, вследствие чего его деятельность должна регулироваться государством.

214

Ю.З. Саакян, Н.В. Порохова. Границы рынка в инфраструктурных отраслях экономики России

Как было уже отмечено, в случае с железнодорожным транспортом при разделении понятия «грузовые перевозки» на составляющие можно выделить: − инфраструктуру как естественно монопольную составляющую; − локомотивную магистральную тягу как монопольную составляющую в масштабах всей страны и потенциально конкурентный сектор на региональном уровне, дополняющий монопольный (локомотивная магистральная тяга на ограниченном полигоне курсирования); − предоставление вагонов под перевозку, маневровую локомотивную тягу, а также предоставление железнодорожной инфраструктуры необщего пользования для операций по погрузке-выгрузке подвижного состава и его хранения — как конкурентный сектор. Таким образом технологические границы для локомотивной магистральной тяги ограничивают конкуренцию только на значительных расстояниях. Для регионов и небольших стран они уже неактуальны. В электроэнергетике тоже существуют территориальные ограничения рынка, но, в отличие от железнодорожного транспорта с формой территориальных ограничений на макроуровне, в электроэнергетике они проявляются на мезоуровне. В зависимости от экономико-географических особенностей, в электроэнергетике неизбежно формирование на мезоуровне по технологическим причинам локальной монополии. И если в США целью либерализации отрасли было увеличение перетоков электроэнергии между сформировавшимися локальными монополиями, то в России, наоборот, пытаются разделить единую энергосистему на отдельные энергокомпании, которые впоследствии так или иначе станут локальными монополиями. Социальные (общественные) границы рынка Социальные (общественные) границы необходимо выделять из принципа общественной полезности. Продукция естественно-монопольного сектора присутствует в себестоимости практически всех товаров и услуг. Низкие цены на продукцию инфраструктурных отраслей являются одним из наиболее существенных конкурентных преимуществ российской экономики. И пока мы не перешли в фазу инновационного развития, российскому правительству, на наш взгляд, целесообразно задуматься о том, чтобы сохранить это конкурентное преимущество, а не идти на поводу западных коллег и экспертов, навязывающих тотальную либерализацию. Более того, товары (услуги) естественных монополий непосредственно потребляются населением. Это определяет особую роль естественно-монопольного сегмента для государства и жизни общества. Некоторые специалисты предлагают вообще отказаться от понятия «естественная монополия» и заменить его понятиями — «публичная служба», 215

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

«служба, необходимая всем», «служба общего экономического значения», которые пока неизвестны российскому законодательству, но которые намного точнее отражают суть естественной монополии, поскольку естественная монополия — это не только экономический, но и социальный термин. В Европейском Союзе, согласно Римскому договору, существование монополии возможно в отношении всех «служб общего экономического значения». При этом необходимость монополии должна быть убедительно обоснована. Согласно нормативным правовым актам Европейского Союза возможность ограничения конкуренции зависит не только от экономических причин, обусловленных понятием «естественная монополия», она может быть связана и с такими факторами, как общее социальное (общественное) значение. Однако российское законодательство не учитывает социальных функций естественно-монопольного сектора. Поэтому необходимо: ¾ признать социальную (общественную) функцию естественно-монопольного сегмента. Никто не спорит с тем, что ОАО «Газпром» не должен дотировать всю страну. Но если низкие цены на энергоносители действительно пока являются одним из главных конкурентных преимуществ национальной экономики, а ОАО «Газпром» — «национальное достояние», то почему ориентиром для повышения цен делают принцип net back9 (цены равной доходности поставок на внутреннем и внешнем рынках), когда цену можно повысить просто до экономически целесообразного уровня? ¾ выделить сегменты, в которых в силу общественной полезности конкуренция может быть опасна, невозможна, а цены должны быть регулируемыми и в некоторых случаях дотируемыми государством. В основном это касается сфер, обслуживающих население. Например, ни в одной стране мира, кроме Японии, пассажирские перевозки не стали рентабельны. Проект газификации регионов также невозможен ни без участия государства, ни без существования монополии ОАО «Газпром», т. к. хотя здесь и нет таких, как в электроэнергетике, технологических границ на конкуренцию между производителями, но в условиях конкуренции вряд ли какая-либо из компаний взяла бы на себя функции по газификации. В электроэнергетике конкуренция на розничном рынке вообще может быть опасной. Стабильность энергоснабжения — вопрос национальной безопасности. И любое «несовершенство» рынка в электроэнергетической отрасли — вследствие невозможности хранения электроэнергии — может быть намного серьезнее по последствиям для общества, чем в любой другой отрасли. 9

Протокол заседания Правительства Российской Федерации от 30 ноября 2006 г.

216

Ю.З. Саакян, Н.В. Порохова. Границы рынка в инфраструктурных отраслях экономики России

Социальные границы рынка не охватывают непосредственно естественно-монопольный сегмент, где конкуренция невозможна или экономически неэффективна, (его мы назовем естественно-монопольным ядром), но ограничивают смежные ему сферы, где государство посчитало необходимым сохранение естественно-монопольной организации экономических отношений в силу общественной полезности. Стратегические границы рынка Четвертый тип границ — стратегические границы — близок социальным (общественным) границам. Политические границы также очерчивают смежные естественно-монопольному ядру сферы, где конкуренция должна быть ограничена в силу стратегических (политических или геополитических) причин. Пусть на Западе не кривят душой и не говорят, что война в Ираке началась не из-за нефти. Не будем лукавить и мы относительно того, что Россия не использует свое «странообразующие» предприятие ОАО «Газпром» в реализации своих геополитических амбиций. Ничего «плохого» в этом нет. Энергетика становится все более политизированной, т. к. значение энергии для общества со временем будет только возрастать. В данном случае в потенциально конкурентной газовой отрасли государство очертило стратегические границы. Причем очерчивание стратегических границ в естественно-монопольных отраслях — это отнюдь не создание монопольного рынка в традиционно конкурентных отраслях, как пытаются доказать сторонники ультралиберальных идей. Для отраслей естественно-монопольного сектора вертикально-интегрированная организация экономических отношений в отрасли является более «естественной». Принцип эндогенности отраслевой структуры естественно-монопольных отраслей выражается в том, что разделение естественно-монопольной отрасли на конкурентные и естественно-монопольные виды деятельности является искусственным процессом, в результате чего вновь формируется вертикально-интегрированная компания. Еще в докладе Государственного совета «О единой государственной концепции реформирования энергетики», разработанном рабочей группой под руководством В.М. Кресса, отмечалось, что после проведенных, например, в Великобритании реформ электроэнергетики (а в Великобритании была проведена одна из самых либеральных реформ электроэнергетики) пришлось «вернуться к точке отправления»: генерирующим компаниям разрешено было участвовать в приватизации распределительных компаний. В результате возникли вертикально-интегрированные компании, производящие электроэнергию и распределяющие ее. Создание вертикально-интегрированных компаний, в т. ч. слияние с топливными компаниями, является 217

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

ключевой тенденцией всех либерализированных энергорынков. Об этом же свидетельствуют процессы, происходящие и на отечественном энергорынке, где вместо РАО «ЕЭС России» может появиться мегакомпания, например, на базе ОАО «Газпром». Отсюда следует, что поспешное и искусственное разделение энергетических компаний, не обусловленное рынком, в конечном счете приводит лишь к «обратной» консолидации. Учитывая сказанное, можно сделать вывод о том, что искусственное разделение объекта регулирования — естественно-монопольной отрасли — на собственно монопольное ядро (по перечню, установленному ст. 4 Закона о естественных монополиях) несколько преждевременно. Практика показывает, что во многих случаях после фактического разделения организаций естественно-монопольной отрасли по сферам (естественно-монопольное ядро — другие сферы деятельности) в дальнейшем намечался обратный процесс. Идентификация границ рынка как методология государственного регулирования естественных монополий В заключение попробуем сформулировать основные методологические принципы государственного регулирования естественных монополий. Во-первых, что такое естественная монополия? Мы начали с интуитивного понимания, что в экономике есть естественно-монопольные сферы деятельности. В результате выделения границ рынка можно дать следующие определение. Естественная монополия как объект государственного регулирования — это сфера экономической деятельности, где конкуренция или экономически неэффективна, или невозможна в силу специфики технологического процесса производства товаров (услуг), или противоречит интересам общества (государства). Подобное определение четко отражает объективность государственного регулирования естественной монополии. При этом как отличить естественную монополию от монополии вообще? Принципиальным признаком естественной монополии является инфраструктурность как неделимость инфраструктуры. Необходимо четкое понимание того, что не любое ограничение государством экономической деятельности нужно относить к естественной монополии. К примеру, государственная монополия на производство водки уже не будет естественной монополией, только «неестественной». Из признака инфраструктурности вытекают следующие детерминанты естественной монополии: − субаддитивность издержек; − однородность (отсутствие качественной дифференциации, только ценовая) и незаменяемость товара (услуги); 218

Ю.З. Саакян, Н.В. Порохова. Границы рынка в инфраструктурных отраслях экономики России

− эндогенность отраслевой структуры как вертикально-интегрированной компании; − социальная (общественная) значимость. Естественная монополия как объект государственного регулирования делится на естественно-монопольное ядро, идентифицируемое на основе экономических и технологических границ рынка, и смежный естественномонопольный сегмент, выделяемый исходя из социальных и стратегических границ рынка, выбранных для себя данным обществом. На наш взгляд, принципиально важно понимать, что естественная монополия включает в себя и сферы, являющиеся потенциально конкурентными, но ограничиваемые обществом. Идентификация сфер на основе границ рынка определяет и механизмы государственного регулирования выделенных сегментов (табл. 1). Таблица 1 Механизмы государственного регулирования выделенных сегментов

Сегмент

Тип границ

Характеристика

Механизмы государственного регулирования Основной

Экономические Естественномонопольное ядро

Конкуренция экономически неэффективна

Конкуренция невозможна в Технологические силу технологии процесса

Смежный естественно- Социальные монопольный сегмент (конкуренция Стратегические возможна)

Дополнительные

Ценовое

Право входа на рынок

Техническое

Право входа на рынок

Ценовое право Конкуренция неэвхода на рынок ффективна с точки Субсидирование Антимонопользрения общественной полезности ное Конкуренция проПраво входа на тиворечит интерерынок сам государства

Антимонопольное Ценовое

Всегда ли хороша конкуренция? Да, рынок всегда лучше, но только там, где это эффективно и где действительно присутствует конкуренция, а не искусственно поддерживаемая иллюзия. Поэтому попробуем не согласиться с исполнительным директором корпорации «Энрон» Кеном Лэйем в том, что «несовершенный рынок лучше самого совершенного регулирования». Лучше совершенствовать го219

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

сударственное регулирование, чем пытаться поддержать иллюзию рынка и бороться с его несовершенством. Границы рынка в естественно-монопольном секторе ýже, чем гласит классическая теория. Не надо путать естественно-монопольное ядро отрасли и объект государственного регулирования в сфере естественной монополии. Хотя естественно-монопольное ядро отрасли и представляет наибольший интерес при определении объекта государственного регулирования, это не означает, что сама естественно-монопольная отрасль должна остаться «за бортом» такого регулирования.

Экономические аспекты программы освобождения от ответственности за нарушение антимонопольного законодательства А.Е. Шаститко (Москва) Настоящий доклад посвящен оценке возможностей, рисков, ожидаемых результатов, а также выявлению комплекса вопросов, которые необходимо решить в ходе разработки и реализации программы освобождения от ответственности участников соглашений, ограничивающих конкуренцию (сговоров)1. Рассматриваются следующие вопросы: общая идея программы освобождения от ответственности за нарушение конкурентного законодательства; институциональный дизайн программы и необходимые предпосылки обеспечения ее действенности. Сговоры между участниками рынка — одна из наиболее опасных форм ограничения конкуренции, негативно влияющая на стимулы и эффективность размещения ресурсов. Не случайно данная форма монополистической деятельности относится к наиболее серьезным нарушениям антимонопольного законодательства. Согласно Федеральному закону «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» № 45-ФЗ, принятому Государственной Думой, одобренному Советом Федерации и утвержденному Президентом РФ 9 апреля 2007 г., предполагается сущестШаститко Андрей Евгеньевич, доктор экономических наук, профессор экономического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова, генеральный директор Фонда «Бюро экономического анализа». 1 В английском языке существует более компактное обозначение данной программы – leniency program.

220

А.Е. Шаститко. Экономические аспекты программы освобождения...

венное ужесточение наказания за нарушение антимонопольного законодательства. В первую очередь это касается введения оборотных штрафов за злоупотребление доминирующим положением и участие в сговорах. Вместе с тем новый закон вносит в ст. 14.32 пункт об условиях освобождения от ответственности за нарушение антимонопольного законодательства в форме участия в сговоре. В их числе: − заявление в Федеральную антимонопольную службу о факте сговора и его участниках; − предоставление информации о сговоре; − отказ от участия в сговоре. Для того, чтобы данный пункт статьи заработал, необходимо выявить и решить широкий круг вопросов. Основная идея программы сотрудничества с антимонопольными органами в обмен на освобождение от ответственности — или, как вариант, — ослабления ответственности (далее ОООС) — состоит в том, чтобы повысить вероятность раскрытия сговоров, не увеличивая драматически расходы бюджета на финансирование деятельности антимонопольных органов на проведение расследований и самостоятельное добывание информации о фактах сговора между участниками рынка. Применительно к сговорам именно обладание прямыми, а не косвенными свидетельствами существования запрещенных антимонопольным законом соглашений, является ключевым условием обеспечения действенности антимонопольного принуждения. Сговор возникает не из-за патологической склонности его участников к нарушению закона, а потому что это может принести больший ожидаемый чистый выигрыш, чем строгое соблюдение установленных правил. Вместе с тем ожидаемый чистый выигрыш определяется не только величиной дополнительной прибыли, которая получена в результате сговора, но и теми ожидаемыми издержками, которые возникают в связи с установленными в антимонопольном законодательстве санкциями, а также ненулевой вероятностью установления факта нарушения. С этой точки зрения ОООС направлен на повышение ожидаемых издержек нарушителей правил антимонопольного законодательства, запрещающих соглашения, которые ограничивают конкуренцию (в первую очередь раздел рынка и создание картеля с целью поддержания цен выше конкурентных) в стратегическом взаимодействии друг с другом и с антимонопольными органами. В терминах теории игр основная идея ОООС состоит в том, чтобы воспроизвести условия одноходовой игры «дилемма заключенных» и, соответственно, результат, который должен сводиться к сотрудничеству с антимонопольными органами. В качестве точки отсчета можно рассмотреть одноходовую игру «дилемма заключенных» на рынке, где действуют две фирмы, конкурируя по Бертрану. В соответствии с этой данной игры и структу221

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

рой платежной матрицы, данные фирмы должны снижать цены до уровня средних экономических издержек (согласно предположению о постоянной отдаче). Однако, как известно, в играх со сравнительно небольшим числом участников, возможностями коммуникации, а также неопределенным моментом окончания возникают условия для формирования кооперативных стратегий, в соответствии с которыми фирмы уже не обладают сильными стимулами взаимодействовать на рынке посредством ценовой и неценовой конкуренции. Один из вариантов кооперативного поведения — картель, в рамках которого происходит обмен свободы выбора цены и объема производства на гарантии участия в отраслевой прибыли, полученной посредством ограничения отраслевого объема выпуска, и установление более высоких, чем конкурентные, цен. Если бы отсутствовал более широкий контекст данной игры, то равновесие в ней можно было бы рассматривать как эффективное (соответствующее критерию Парето-оптимальности) без дополнительных оговорок. Однако сговоры ведут также и к существенным потерям в благосостоянии на стороне контрагентов (потребителей), а также возникновению чистых потерь благосостояния и издержек, связанных с формированием и поддержанием сговора. С этой точки зрения антимонопольное законодательство направлено на решение задачи ослабления стимулов к кооперативному поведению, рассмотренному выше. Для применения санкций необходимо установить факт нарушения законодательства, выявить нарушителя, обосновать степень его вины, для чего необходимо получить и обработать информацию, которая, как правило, не существует в готовом и легко доступном антимонопольным органам виде. А значит требуется разработка достаточно изощренной техники доказательства и технологии добывания улик. Другой источник информации о сговоре — контрагенты его участников. Вместе с тем рассчитывать только на контрагентов участников сговора нет достаточных оснований по двум причинам: − проблема безбилетника (если группа контрагентов достаточна большая и однородная с точки зрения распределения дополнительных издержек); − они просто могут не обладать прямыми свидетельствами относительно факта сговора. Если первый пункт далеко не всегда является препятствием для использования информации со стороны контрагентов участников сговоров, то второй — практически без исключений. В свою очередь это обстоятельство снижает вероятность выявления нарушения и наказания нарушителя антимонопольного закона. С точки зрения принятия решений низкая вероятность применения санкций обесценивает даже высокие в абсолютном выражении штрафные санкции. 222

А.Е. Шаститко. Экономические аспекты программы освобождения...

Рассмотрим простейший вариант данной игры с двумя участниками. Предположим, на рынке есть две фирмы — А и В, каждая из которых получает дисконтированный выигрыш в 10 единиц (с учетом ожидаемого применения санкций в случае самостоятельного обнаружения антимонопольным органом сговора без сотрудничества одного из участников), и, соответственно, если одна из фирм первой заявит о сговоре, то перестает получать монопольную прибыль, но вместе с тем освобождается от ответственности, тогда как другая несет всю полноту ответственности за нарушение антимонопольного законодательства. Если обе фирмы решают сотрудничать с антимонопольным органом, то освобождается от ответственности только первый (вероятность освобождения в этом случае каждого из участников картеля — 0,5). Таким образом в платежной матрице ожидаемый выигрыш в случае набора стратегий (сотрудничать — сотрудничать) для каждой из фирм будет составлять ровно половину от выигрыша в наборах стратегий, соответственно (не сотрудничать — сотрудничать) для фирмы B, и (сотрудничать — не сотрудничать) для фирмы А. В представленной ниже матрице стратегии фирм А и В являются смешанными, где, q и p, соответственно, — вероятности кооперативного поведения В и А в отношении друг друга. Фирма В

Фирма А

Не сотрудничать

Сотрудничать

q

1-q

Не сотрудничать

p

10; 10

0;8

Сотрудничать

1-p

8;0

4;4

Условия сотрудничества фирмы А с антимонопольными органами определяются ограничением: 10q ≤ 8q+ (1-q) 4 q ≤ 2/3 Соответственно, условия сотрудничества фирмы B с антимонопольными органами определяется неравенством: 10p ≤ 8p+ (1-q) 4 p ≤ 2/3 Таким образом, если вероятности выбора отказа от сотрудничества меньше двух третей, то в данном примере рациональным выбором оказывается сотрудничество с антимонопольными органами. В этой игре характеристики смешанной стратегии даны экзогенно. Однако в принципе вероятности сотрудничества или несотрудничества могут 223

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

зависеть от характеристик антимонопольного принуждения без применения данной программы. Очевидно, когда максимальный размер штрафа не превышает рублевый эквивалент в 15 тыс. евро (максимальный размер штрафа за нарушение антимонопольного законодательства согласно КоАП до внесенных изменений и дополнений), а применение других видов санкций — возвращение в бюджет незаконно полученной прибыли, уголовное наказание — практически не применяется (ввиду слишком жестких стандартов доказательства), рассматриваемая здесь программа освобождения от ответственности не достигнет цели. Вот почему изложение вопроса ОООС будет строиться на предположении о том, что новый закон, содержащий норму о наложении штрафа до 4% оборота по соответствующему товару (товарной группе) будет принят и вступит в силу так же, как и новая редакция статьи, регламентирующей уголовное преследование за нарушение антимонопольного законодательства. Фактически OООС означает: − дифференциацию штрафных санкций за участие в сговоре; − разработку механизмов идентификации и документирования соглашения участника (участников) сговора в сотрудничестве с антимонопольными органами (включая выступление в качестве свидетеля в суде); − защиту участников ОООС от возможных действий возмездия со стороны других участников сговора. Каждый из компонентов имеет большое значение. В частности, второй компонент предполагает решение вопроса о моменте, до которого участники сговора могут раскрыть информацию и пойти на сотрудничество с антимонопольными органами. Может ли это произойти после того, как антимонопольным органам стало известно о признаках наличия сговора, но до того, как предъявлены обвинения (иск) их участникам? Поскольку разрушение сговора может лишить его участников дополнительной прибыли, исчисляемой десятками или даже сотнями миллионов рублей, то самостоятельным является вопрос недопущения продолжения «игры» после того, как один из участников сознался. В связи с разработкой и применением ОООС важно обратить внимание на следующие вопросы. Первое. Перечень лиц, которые могут претендовать на участие в программе. В самом простом случае это может быть один из участников сговора, который первым заявил и оформил свое согласие на сотрудничество с антимонопольными органами. Однако возможны и другие варианты. В частности, участником программы может оказаться и второй участник сговора. В этом случае различия могут проявляться в применяемой норме дисконта к предусматриваемым размерам наказания. Важным также представляется вопрос, кто имеет право на заявление о готовности участвовать 224

Н.Е. Фонарева. Проблемы картелирования российских рынков

в программе ОООС: генеральный директор или законный представитель его интересов? Член совета директоров или его законный представитель? С точки зрения экономической логики выстраивания антимонопольной политики, наказание должно нести лицо, принимавшее решение (участвующее в принятии решения)2. Если в рамках одного хозяйствующего субъекта решение принимали несколько человек, то возникают самостоятельные вопросы: освобождается ли от ответственности хозяйствующий субъект в целом и остальные участники процесса принятия решений? Возможно ли коллективное заявление, если оно будет сделано лицами, представляющими один и тот же хозяйствующий субъект? Второе. Какой процент дисконта достаточен для того, чтобы побудить участников сговора использовать возможности программы ОООС? Если принимается решение о двух участниках сговора, которым разрешается участвовать в программе, каким должно быть различие в нормах дисконта? Третье. Каким образом регламентируется решение вопроса об освобождении от ответственности или ослаблении ответственности, если один и тот же хозяйствующий субъект является участником нескольких сговоров? Четвертое. Освобождает ли от частных исков участие в программе? Программа ОООС — важный элемент антимонопольного регулирования. Вместе с тем результативность ее применения во многом зависит от того, в какой мере удастся избежать ошибок на стадии разработки ее дизайна. Вот почему выявление максимально широкого круга вопросов, а также рисков, сопряженных с реализацией данной программы, представляется крайне актуальным.

Проблемы картелирования российских рынков Н.Е. Фонарева (Москва) Проблемы картелирования рынков являются одними из самых сложных в законодательстве о защите конкуренции не только в России, но и в других странах. Латентность процессов картелирования и слабая методологическая проработка вопросов применения косвенных доказательств организации карФонарева Наталия Евгеньевна, кандидат экономических наук, старший научный сотрудник, Московская коллегия адвокатов. 2 В противном случае возникают ошибки первого и второго рода по Джоскоу: ненаказание виновных и наказание невиновных.

225

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

телей приводят к недостаточному развитию практики предупреждения и пресечения антиконкурентных соглашений и согласованных действий хозяйствующих субъектов. Нередко на практике отсутствие прямых доказательств существования картеля, т. е. соглашения хозяйствующих субъектов, ограничивающего конкуренцию, вынуждает антимонопольные органы доказывать наличие согласованных действий хозяйствующих субъектов. Однако и в правоприменении, и в законодательном регулировании согласованных действий в России в последние годы произошли такие изменения, которые трудно оценить позитивно. Данный доклад охватывает только вопросы картелирования рынков, связанные с ценообразованием. Несмотря на значительные редакционные недостатки ст. 6 Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», вплоть до 2004 г. арбитражные суды толковали согласованные действия как нечто отличное от соглашения, а именно, как параллельные действия хозяйствующих субъектов, имеющие характеристики (признаки) ограничения конкуренции. Достаточно детальное толкование такая позиция арбитражных судов получила в ряде судебных процессов (см., например, постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 15.06.2000 г. № А56–22220/99, постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 25.11.2003 г. № Ф09–3376/2003-ГК). Однако в судебном процессе ОАО «Северсталь», ОАО «Магнитогорский металлургический комбинат», ОАО «НОСТА» против ФАС России позиция арбитражного суда изменилась на противоположную, а именно, соглашения стали отождествляться с согласованными действиями, т. е. толковаться как действия хозяйствующих субъектов по реализации соглашения (см., например, постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 14.12.04 № КА-А/4011271–04). В Федеральном законе «О защите конкуренции» (далее Закон о защите конкуренции) была сделана определенная попытка разрешить эту проблему, однако анализ соответствующих норм указанного Закона показывает, что некоторые из них далеки от желаемого, учитывая поставленную задачу. Так, в п. 18 ст. 4 Закона о защите конкуренции соглашение определено как «договоренность в письменной форме, содержащаяся в документе или нескольких документах, а также договоренность в устной форме». Данное определение чрезмерно широко и неопределенно. В нем отсутствуют важнейшие квалифицирующие признаки: участники соглашения, предмет соглашения, последствия заключения такого соглашения. Никакой конструктивной правовой нагрузки, решающей проблемы, связанные с картелированием рынков, это определение не несет, в связи с чем оно, по меньшей мере, излишне. 226

Н.Е. Фонарева. Проблемы картелирования российских рынков

Определение «вертикального соглашения», данное в п. 19 ст. 4 Закона о защите конкуренции, также страдает некорректностью: в нем не определены цели (предметы) соглашения и последствия заключения таких соглашений. Определение вертикального соглашения сформулировано как «соглашение между хозяйствующими субъектами, которые не конкурируют между собой, один из которых приобретает товар или является его потенциальным приобретателем, а другой предоставляет товар или является его потенциальным продавцом». Вместе с этим, из понятия вертикального соглашения неправомерно исключены вертикальные соглашения, ограничивающие конкуренцию, которые заключаются между органами власти и хозяйствующими субъектами (см. ст. 16 Закона о защите конкуренции). Кроме того, Закон о защите конкуренции не дает ответа на вопрос о том, являются ли соглашения между органами власти «по вертикали» (например, между федеральным органом власти и органом власти субъекта Российской Федерации) вертикальными или горизонтальными. При этом имеется очень значительное количество прецедентов, когда картелирование рынка осуществляется с помощью «административного ресурса». Тем не менее эти недостатки Закона о защите конкуренции можно отнести к разряду редакционных, поскольку в силу известной вырожденности указанных определений и казуистических принципов построения статей 11, 15, 16, данными определениями можно пренебречь. Более сложные проблемы правоприменения создает легальное определение согласованных действий (ст. 8 Закона о защите конкуренции). Это определение внутренне противоречиво, что делает весьма проблематичным доказывание согласованных действий на практике. С одной стороны, согласно ч. 2 ст. 8, совершение хозяйствующими субъектами действий по соглашению не относится к согласованным действиям. С другой стороны, обязательным условием осуществления согласованных действий хозяйствующими субъектами является то, что такие действия «заранее известны каждому из них» (п. 1 ч. 1 ст. 8). Такое определение не выдерживает критики. Во-первых, неясно, с какой целью введено условие об «известности заранее», поскольку оно не просто лишено всякого смысла для решения задачи выявления и доказывания согласованных действий, но и по существу делает доказательство согласованных действий нереальным. Во-вторых, если речь идет о согласованных действиях, имеющих в сущности параллельный характер, — т. е. о действиях, совершаемых без предварительного заключения соглашения, — то условие о том, что все хозяйствующие субъекты должны «заранее знать» об аналогичных действиях других хозяйствующих субъектов, невыполнимо. Практически всегда существует хотя бы один, первый, хозяйствующий субъект, который не будет знать о 227

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

действиях других, если только хозяйствующие субъекты не вели между собой предварительные переговоры (ибо последнее следует расценивать как заключение соглашения). Вероятность частного случая, когда все хозяйствующие субъекты начали аналогичные антиконкурентные действия одномоментно, не сговариваясь друг с другом, пренебрежимо мала. В-третьих, понятие «заранее знать» означает, что все хозяйствующие субъекты — участники согласованных действий — располагали информацией о том, что предстоит осуществление соответствующих действий, ограничивающих конкуренцию. А владение такой информацией возможно только на основе предварительных переговоров (неважно, письменных или устных). Если такие переговоры либо иной обмен информацией не велись, то участники согласованных (в смысле параллельных) действий ничего заранее «знать» не могут. В лучшем случае, они могут что-то предполагать, прогнозировать, а это уже совсем иное. Доказывать наличие предположения — дело бесперспективное. Таким образом применение термина «знать» снова подводит к отождествлению согласованных действий с соглашениями, а точнее — с реализацией соглашения. В-четвертых, неясно также, зачем в определение понятия «согласованные действия» введено условие о том, что «результат таких действий соответствует интересам каждого из указанных хозяйствующих субъектов». У каждого хозяйствующего субъекта одновременно наличествуют различные по характеру интересы, часть которых являются краткосрочными, а часть — долгосрочными. Интересы могут быть противоположными (взаимоисключающими) — например, стремление к максимизации прибыли за счет увеличения цен на продукцию, и стремление сохранить и расширить собственный контингент покупателей во избежание ухода их к конкурентам или отказа от приобретения соответствующих товаров. В связи с этим условие о том, что результат таких действий «должен соответствовать интересам», является неопределенным и, как следствие, недоказуемым. Кроме того, извлечение монопольно высокой прибыли в результате картелирования рынка может соответствовать, например, краткосрочным интересам, но в долгосрочной перспективе приводит к инфляционным процессам, кризисам сбыта, упадку и экономическому застою, что не соответствует интересам хозяйствующего субъекта. Еще раз подчеркнем, что условия, определенные в п. 1 ч. 1 ст. 8 Закона о защите конкуренции, никак сущностно не связаны с проблемой антиконкурентных согласованных действий и выполняют таким образом только одну роль — сделать невозможным доказывание таких действий. В-пятых, следует обратить внимание на формулировку ч. 2 ст. 8 Закона о защите конкуренции, в которой противопоставляются действия по соглашению и согласованные действия. Однако и эту норму невозможно понять и применить однозначно. В выражении «действия по соглашению» отсутствует 228

Н.Е. Фонарева. Проблемы картелирования российских рынков

самое главное — глагол. В связи с этим возможны варианты, когда «действия по соглашению» не обязательно означают действия по реализации соглашения. Это могут быть и действия по заключению соглашения. В последнем случае согласованные действия будут расцениваться как действия по реализации соглашения. Исходя из конституционного принципа, устанавливающего, что всякие неустранимые сомнения толкуются в пользу обвиняемого, можно с достаточно высокой степенью вероятности утверждать, что на практике будет применяться именно второй вариант. Таким образом определение согласованных действий, данное в Законе о защите конкуренции, не позволит остановить процесс картелирования рынков. Следует обратить внимание и на другой существенный недостаток указанного Закона, перешедший из ранее действовавшего Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках». В абзаце первом ч. 1 и п. 1) ч. 1 ст. 11 Закона о конкуренции содержится норма, которая запрещает соглашения или согласованные действия хозяйствующих субъектов на товарном рынке, если такие соглашения или согласованные действия приводят или могут привести к установлению или поддержанию цен (тарифов), скидок, надбавок (доплат), наценок. По поводу данной формулировки необходимо отметить следующее. Во-первых, неясно, о каких именно согласованных действиях идет речь, если они «приводят или могут привести». Получается, что помимо установления (поддержания) цен, были предварительно совершены еще какието действия. Следовательно антимонопольному органу придется сначала выявлять эти действия, а затем доказывать, что именно они привели к установлению или поддержанию цен. Зачем нужна столь громоздкая конструкция — неясно. Однако очевидно, что она весьма затрудняет действия антимонопольных органов и не имеет никакой общественной пользы. Во-вторых, установление, а в ряде случаев и поддержание цен, тарифов и пр. является совершенно необходимым действием, без которого невозможен товарно-денежный обмен. В связи с этим не всякое ценообразование ограничивает конкуренцию. Норма должна быть сформулирована более конкретно: должны быть запрещены соглашения или параллельные действия по установлению монопольно высоких цен, в том числе по скрытому повышению цен (снижение качества товаров), или монопольно низких цен (не обязательно одинаковых), или по установлению единых цен. Обычное ценообразование не ведет к ограничению конкуренции. Эти недостатки законодательного регулирования должны быть преодолены в возможно короткие сроки, иначе процессы картелирования остановить не удастся. В более отдаленной перспективе соответствующие изменения планируется произвести в рамках проекта Конкурентного кодекса РФ. 229

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

Основные тенденции и проблемы формирования конкурентной среды российского бизнеса Г.В. Анисимова (Москва)

В результате проводимых экономических реформ начался — хотя и с трудностями и противоречиями — процесс накопления соответствующих коммерческих капиталов, неразрывно связанный с развитием отечественного бизнеса. Одним из индикаторов состояния предпринимательской среды является динамика соотношения наемных работников и тех, кто работает не по найму. В государственной статистике работающие не по найму определены как лица, которые выполняют работу «на собственном предприятии, в собственном деле»1. Они принимают производственные решения, относящиеся к деятельности предприятия (собственному делу), или делегируют эти полномочия, оставляя за собой ответственность за благополучие предприятия (собственного дела). Размер вознаграждения непосредственно зависит от дохода, получаемого от производства товаров и услуг. Эта группа обладает всеми конституирующими признаками предпринимателей. Она объединяет работодателей, самостоятельно занятых лиц, членов производственных кооперативов, неоплачиваемых семейных работников. Динамика численности предпринимателей, ведущих собственный бизнес, в 1992–2005 гг. была весьма неустойчивой (график 1). С 1992 г. по 1995 г. наблюдался быстрый рост их числа (к 1995 г. лица ненаемного труда составляли 10% занятых в экономике), затем до 1998 г. происходило сокращение их численности. С 1998 г. по 2005 г. наблюдалась неустойчивая тенденция изменения их численности. В итоге к 2005 г. численность населения, работающего не по найму, составила 6,7% от общей численности занятого населения. Увеличение числа предпринимателей связано в первую очередь с устойчивым ростом числа самостоятельно занятых работников — за период 1997–2005 гг. почти в два раза, что составило 5,5% от числа занятых в экономике (табл. 1). Динамика численности работодателей не отличалась устойчивостью. Лишь в последние годы их число не меняется, составляя в 2004–2005 гг. 1,1% численности занятого населения. Анисимова Галина Владимировна, кандидат экономических наук, доцент, старший научный сотрудник Института экономики РАН. 1 Экономическая активность населения. М.: Госкомстат России, 2002. С. 39.

230

Г.В. Анисимова. Основные тенденции и проблемы формирования конкурентной среды...

%

годы График 1. Динамика численности предпринимателей, ведущих собственный бизнес

Таблица 1 Распределение численности занятого населения по статусу занятости (в %) 1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

100

100

100

100

100

100

100

100

100

95,3

95,4

93,3

90,7

93,0

93,4

93,3

94,1

93,3

4,7

4,6

7,9

9,3

7,0

6,6

6,7

5,9

6,7

работодатели

1,2

1,2

0,9

0,8

1,4

1,0

0,9

1,1

1,1

с амо с тоятельно занятые

2,9

2,9

4,1

7,2

5,0

5,2

5,4

4,5

5,5

члены производственных кооперативов (артелей)

0,6

0,5

1,6

1,2

0,6

0,3

0,3

0,2

0,1

помогающие члены семей

0,1

0,1

0,1

0,1

0,0

0,1

0,1

0,0

0,1

Всего занято в экономике в том числе: работающие найму

по

работающие не по найму из них:

Источник: Социальное положение и уровень жизни населения России. М.: Госкомстат России, 2001 г. С. 68; 2005 г. С. 91; 2006 г. С. 82.

Собственники или владельцы, лично руководящие принадлежащим им бизнесом, обладают всеми базовыми признаками предпринимательства. 231

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

Они профессионально заняты «деланием денег», самостоятельно распоряжаются своим капиталом и сами принимают решения. Это дает основания рассматривать их в качестве классических предпринимателей. Вместе с тем эта группа весьма неоднородна. Статусы и способы деятельности ее представителей дифференцированы в зависимости от масштабов их бизнеса. Мелкие предприниматели (самозанятые, владельцы небольших фирм и магазинов и т. д.) и воротилы крупного бизнеса (собственники банков и бирж, руководители промышленно-финансовых групп) существенно различаются по своему социальному положению. Внутри этой группы предпринимателей имеет место глубочайшая дифференциация: в их число входят и представители сверхкрупного капитала, и крупного капитала, предприниматели средней руки, т. е. владельцы отдельных фирм и предприятий, а также мелкие предприниматели (челноки, ПРОБЮЛы — предприниматели без образования юридического лица). В то же время представителей малого бизнеса можно с определенной долей уверенности отнести к среднему слою. Исключительное внимание к этой социальной группе не означает попытки преувеличить ее статус и значение в социальной стратификации современной России. Станут ли малые предприниматели основой среднего класса или останутся одним из его многочисленных слоев — вопрос исторического будущего и социально-экономической эволюции. Сегодня однако следует подчеркнуть, что малые предприниматели образуют обособленную группу с четко выраженными качественными признаками. Сама группа обладает повышенной внутренней неоднородностью, разброс количественных параметров в ней достаточно велик. Но по отношению к другим социально-профессиональным группам (самозанятым, наемным работникам, неработающим) представители малого бизнеса выступают как относительно однородная общность. Согласованность признаков в группе малых предпринимателей весьма высока. Они заметно превосходят другие группы и по уровню образования, и по всем параметрам материального благосостояния, и по основным формам социально-экономической активности. Предприниматели в среднем более квалифицированны, лучше обеспечены материально, более мобильны. В итоге не менее трех четвертей малых предпринимателей фактически по всем рассмотренным признакам могут быть отнесены к среднему слою. Основная сфера деятельности предпринимателей — частный сектор. На 1 января 2006 г. в частной собственности находилось 383 млн 736 тыс. предприятий, что составило 80,5% от общего числа всех предприятий и организаций в российской экономике2. На частных предприятиях к 2006 г. трудилось 53,4% всех занятых в экономике3. 2 3

Россия в цифрах. М.: Росстат, 2006. С. 167. Там же. С. 83.

232

Г.В. Анисимова. Основные тенденции и проблемы формирования конкурентной среды...

Руководители частных предприятий, предприятий смешанной формы собственности и акционированных предприятий обладают всеми базовыми признаками предпринимателей. Как показывает практика, все модели акционирования российских предприятий предоставляли директорам и администрации льготные условия приобретения акций. Причем практическое использование этих льгот напрямую зависело от экономического состояния предприятия. Чем эффективнее оно работало, тем вернее переходило во владение администрации. В результате, согласно данным ВЦИОМ, более трех четвертей директоров вошли в состав собственников предприятий, в том числе 6% приобрели контрольные пакеты акций. 83% опрошенных руководителей предприятий всех форм негосударственной собственности и всех основных форм хозяйственной деятельности ранее, как минимум, участвовали в организации своих предприятий, а свыше трех пятых входили в число их основных организаторов. «Большинство из них и есть «предприниматели», а не просто «менеджеры», даже с точки зрения «чистой теории», ибо они же и создали предприятия, привлекая новые ресурсы или хотя бы преобразуя форму собственности на ресурсы имеющиеся»4. К предпринимателям можно отнести и руководящую верхушку частных предприятий (зам. директора, гл. специалист и т. д.). Хотя они и не обладают базовыми предпринимательскими признаками, управляя чужими капиталами и принимая самостоятельные решения в ограниченной сфере, но по сути своей деятельности они являются предпринимателями. В процессе формирования предпринимательских слоев существенную роль играет развитие малого бизнеса, который на заре экономических реформ рассматривался как один из значимых факторов устойчивости экономики, развития социальной базы демократического общества. Это во многом связано с тем, что предприятия малого и среднего бизнеса обладают достаточно эффективными функциями. Например, они создают рабочие места и тем самым амортизируют социальные затраты необходимых структурных изменений, которые являются обязательными в условиях переходной экономики. Ввиду невысокой потребности в стартовом капитале их можно быстро создать и организовать в них продуктивную деятельность, заняв таким образом производственные и прибыльные рыночные позиции. Сфера малого и среднего предпринимательства предпочтительна для распространения и применения инноваций, т. к. ее функционирование в большей степени зависит от структуры спроса, ее предприятия активно борются за клиентов. Более жесткое соперничество при большом количестве предложений ведет к процессу постоянных товарных инноваций, сокращению затрат и оптимизации процессов внутри предприятий, что содействует повышению благосостояния населения. Мировой опыт свидетельствует, 4

Радаев В.В. «Лисы» сменяют «львов» // Новое время, 1994. № 14. С. 8.

233

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

что достаточно развитая структура малого и среднего бизнеса говорит о наличии действительно конкурентной рыночной экономики. Малому и среднему бизнесу присуще выполнение ряда функций, среди которых различают прямые и косвенные. Существование и рост этих видов бизнеса оказывает непосредственное влияние на формирование среднего общественного слоя, необходимого для длительной социальной стабильности. Этот растущий слой общества во всех развитых рыночных экономиках является важной опорой системы в целом. Именно благодаря этому слою ныне быстрее растут не крупные, а средние компании. Главный источник роста большинства из них — обслуживание спроса в регионах, и не богатых, а людей со средним и ниже среднего достатком. Развитие частной инициативы ведет к изменению неформальных институтов, в результате чего предпринимательская деятельность получает более широкую поддержку и одобрение. Это зависит и от количества предприятий малого и среднего бизнеса, т. к. неформальные институты возникают лишь посредством адаптивного процесса обучения. Следовательно малый и средний бизнес, с одной стороны, имеют огромное значение для организационных перемен в экономике и для ее развития. С другой стороны сама эта сфера может рассматриваться как критерий качества изменений относительно создания стимулов для развития предпринимательской инициативы. С начала реформ не было недостатка в заверениях со стороны государственного руководства о всесторонней поддержке предпринимателей, работающих в малом бизнесе. Однако провозгласив для предпринимателей самостоятельную ответственность за результаты хозяйственной деятельности5, государство фактически переложило все тяготы на их плечи. Поэтому недооценка проблем развития малого предпринимательства, игнорирование его экономических, социальных и политических возможностей приобретают сегодня характер крупного стратегического просчета. Малое предпринимательство, зародившись в период появления перестроечных кооперативов, пережило период бурного роста в 1990–1993 гг. Однако к середине 1990-х гг. темпы его развития стабилизировались на достаточно низком уровне. В становлении малого предпринимательства России можно выделить следующие этапы. Этап I (1987–1994 гг.) — период быстрого роста качества предприятий малых форм, отличительной особенностью которого являлась стихийность, обусловленная отсутствием системной нормативно-правовой базы и структуры поддержки малого предпринимательства как на государственном уров5

«Если мы действительно сделали выбор в пользу рыночной экономики, то ответственность за собственные доходы несет в первую очередь сам человек» // Известия, 2001, 18 апр.

234

Г.В. Анисимова. Основные тенденции и проблемы формирования конкурентной среды...

не, так и с привлечением негосударственных и международных институтов. Отношение государства к развитию предпринимательства формируется, исходя из невозможности сохранения ставшей неэффективной системы управления экономикой. Фактическое восприятие предпринимателей — как явление, которое помогает в значительной мере решить проблему безработицы и насыщения рынка потребительскими товарами и услугами, — остается непривычным в советский и начальный постсоветский период. Этап II (1994 г. — август 1998) — период перехода малого предпринимательства к осуществлению деятельности в соответствии с жестким государственным регламентированием в условиях стабилизации экономического роста и макроэкономической либерализации. Отношение государства к развитию предпринимательства формируется, исходя из осознания того, что малое предпринимательство стало достаточно серьезной экономической силой, энергию которой необходимо активно использовать для достижения максимальной бюджетной эффективности, для чего можно даже облегчить доступ к государственным ресурсам как официальным путем (через приватизацию, отказ от государственной монополии на пользование природными ресурсами и т. д.), так и через коррупционные каналы (использование посреднических схем при выполнении государственных закупок и реализации государственных заказов, предоставление необоснованных преференций и т. п.). Этап III (август 1998 г. — 2000 г.) — период изменения приоритетов, отраслевой структуры и механизмов развития малого предпринимательства. Кризис 1998 г. весьма существенно повлиял на формирование предпринимательского слоя в малом бизнесе. Влияние финансового кризиса на характер и степень остроты проблем текущей деятельности малых предприятий показано в табл. 26. Респондентам предлагалось ответить на вопрос: «Имелись ли у Вас проблемы в решении следующих вопросов текущей деятельности фирмы до и после начала финансового кризиса?» Если до кризиса 1998 г. соотношение «развивающихся» и «стремящихся выжить» малых предприятий составляло примерно 7:2, то после кризиса оно изменилось почти на противоположное. После августа 1998 г. от 25% до 35% малых предприятий прекратили свою деятельность. В наиболее сложном положении оказались малые фирмы производственного профиля, не выдерживающие конкуренции с более крупными производителями. Результаты исследований показывают, что после кризиса 1998 г. в текущей деятельности предпринимателей малого бизнеса резко возросли про6

Авилова А.В., Бухвальд Е.M., Обыденнова Т.Б., Чепуренко A.Ю. Малый бизнес после августа 1998 г.: проблемы, тенденции, адаптационные возможности // Осенний кризис 1998 года: российское общество до и после. Под ред. М.К. Горшкова, А.Ю. Чепуренко, Ф.Э. Шереги. М.: РНИСиНП, РОССПЭН, 1998.

235

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

Таблица 2 Результаты опроса представителей малых предприятий (в % от опрошенных) До финансового кризиса

После финансового кризиса

Проблем не было

Проблемы были

Проблем не было

Проблемы были

Поиск оборотных средств

47,1

45,2

27,7

68,9

Организация сбыта

55,6

35,0

37,4

57,6

Инвестиции

56,2

30,3

48,0

41,8

Набор квалифицированных кадров

67,5

24,8

71,6

24,2

Получение лицензии

74,4

15,7

76,7

17,0

Уплата налогов

64,6

28,5

55,3

41,3

Аренда помещения

71,5

20,1

66,2

29,3

Примечание: в связи с вопросами, оставшимися без ответа, в парных столбцах в сумме нет 100%.

блемы, связанные с поиском оборотных средств, привлечением инвестиций, сбытом, уплатой налогов, приобретением оборудования, сырья и материалов7. Так, в первом полугодии 1999 г. инвестиции в основной капитал на малых предприятиях, по сравнению с 1998 г. (в сопоставимых ценах), упали на 32,5%8. В этот период государство осознает необходимость управления сектором малого бизнеса. В целях поддержания стабильности принимаются прогрессивные федеральные законы «О едином налоге на вмененный доход», «О лицензировании отдельных видов деятельности», «О лизинге». Этап IV (с 2000 г. по настоящее время) — малое предпринимательство становится неотъемлемым элементом рыночной системы хозяйства, без которой экономика и общество в целом не могут нормально существовать и развиваться. Несмотря на то, что обладая огромными потенциальными возможностями малый бизнес сегодня еще не стал стратегическим фактором развития экономики страны, он все же сумел за годы своего становления и развития накопить необходимый первичный экономический, финансовый и интеллектуальный потенциал. Малое предпринимательство стало первым шагом, с которого начался путь России в рыночную экономику. С учетом работающих по договорам и по совместительству, а также предпринимателей, действующих без образования юридического лица, в 7 8

Чепуренко А.Ю. Малое предпринимательство в России // Мир России, 2001, № 4. Экономика и жизнь. 1999. № 43. С. 29.

236

Г.В. Анисимова. Основные тенденции и проблемы формирования конкурентной среды...

малом предпринимательстве к 2005 г. было занято 16,7 млн9 человек. Наиболее привлекательны для малого бизнеса отрасли, не требующие значительных капитальных вложений (табл. 3). Причем такая ситуация вполне соответствует общемировой тенденции доминирования в малом бизнесе нематериальной сферы над производственной. Как показывает анализ статистических данных, за последние годы происходит сокращение удельного веса малых предприятий в промышленности и строительстве. Таблица 3 Распределение числа малых предприятий по отраслям экономики (в %) 1998

1999

2002

2003

2004

2005

Промышленность

15,7

15,3

13,7

13,3

13,4

13,0

Строительство

15,8

15,3

12,8

13,1

12,7

11,2

Транспорт

2,1

2,4

2,3

2,4

2,8

4,5

Торговля и общ. питание

44,5

44,9

47,9

46,8

46,3

45,8

Источники: Малое предпринимательство в России. М.: Госкомстат России, 2003 г. С. 10; 2006 г. С. 14.

Поскольку любая деятельность связана с типовыми фазами воспроизводственного цикла (производство — обмен — распределение — потребление), выделяют следующие виды малого предпринимательства: производственный, коммерческий и финансовый. Производственное малое предпринимательство распространяется в основном на производство и потребление товаров и услуг; коммерческое — на их обмен, распределение и потребление; а финансовое — на обращение, обмен стоимостей. Будучи относительно самостоятельными, указанные виды предпринимательской деятельности взаимно дополняют друг друга. Основным «полем» действия производственного предпринимательства (включая информационное и научно-техническое) служат производственные предприятия и учреждения, товарные и фондовые биржи. Производственное мелкое предпринимательство — самое трудное. Поэтому в реальной действительности, когда многие бизнесмены стремятся побыстрее снять сливки, предпринимательство в целом устремляется преимущественно в коммерческое, торгово-посредническое русло. В ряде регионов процесс поддержки малого бизнеса развивается достаточно активно: созданы фонды поддержки и другие объекты инфраструктуры, приняты соответствующие региональные программы и необходимые 9

Малое предпринимательство в России. М.: Росстат, 2006. С. 13.

237

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

законодательные и нормативные акты, выделяются бюджетные ассигнования, применяются налоговые льготы, реализуются международные проекты. О возможностях влияния региональных властей на развитие малого предпринимательства свидетельствует опыт Москвы, где оно получило весьма серьезное развитие. В июне 1995 г. принят Закон города Москвы «Об основах малого предпринимательства в Москве», в котором существенным образом конкретизированы нормы Федерального закона «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации», а также предусмотрены дополнительные меры по поддержке малого бизнеса с учетом специфики его развития в Москве. В частности, в Законе г. Москвы определены требования к субъектам малого предпринимательства, дающие право на преимущественное получение поддержки со стороны городских властей; четко обозначен орган исполнительной власти, ответственный за проведение политики в области развития малого бизнеса, определены его права и полномочия; установлена процедура разработки и принятия городских программ в данной сфере. Структура органов власти и управления, обеспечивающих поддержку и взаимодействие с малым бизнесом, в различных регионах неодинакова. В системе исполнительной власти субъектов Федерации этими вопросами в той или иной мере занимаются множество органов с различными функциями и полномочиями, представляющие разные направления социально-экономической деятельности (управления, департаменты, отделы, министерства, комитеты и т. д.). В некоторых регионах образованы специализированные органы исполнительной власти — например, департаменты развития и поддержки малого предпринимательства в Самарской области, комитеты по поддержке предпринимательства в Тюменской области и Алтайском крае и др. Создаются также разнообразные советы, координационные комитеты, рабочие группы по развитию предпринимательства при высших органах исполнительной власти субъектов Федерации. Однако еще далека от совершенства координация различных организаций, специализирующихся в поддержке малого предпринимательства на региональном уровне. Более чем в 40 регионах Федерации имеются специализированные структурные подразделения в составе органов исполнительной власти субъектов Федерации, занимающиеся вопросами развития малого бизнеса и поддержкой предпринимательской деятельности. Вместе с тем в ряде регионов отсутствуют не только структурные подразделения по поддержке и развитию малого предпринимательства, но нет даже специалистов по данным вопросам. В 79 регионах созданы фонды поддержки предпринимательства. Большая часть положений о региональных фондах подготовлены на основе ме238

Г.В. Анисимова. Основные тенденции и проблемы формирования конкурентной среды...

тодических рекомендаций ГКАП России и по инициативе территориальных управлений Комитета, представители которых входят в состав наблюдательных советов и экспертных комиссий фондов. Основными источниками финансирования региональных фондов являются соответствующие бюджеты, средства от приватизации госпредприятий, имущество учредителей, доходы от деятельности фонда, возврат кредитных сумм от заемщиков, добровольные взносы юридических и физических лиц. Организационно-правовая форма региональных фондов разнообразна: государственное учреждение, государственное предприятие, некоммерческая организация, общественное объединение, товарищество с ограниченной ответственностью, акционерное общество закрытого типа, акционерное общество открытого типа. В тех регионах, где созданы фонды поддержки предпринимательства, ими осуществляется отбор, экспертиза и финансирование предпринимательских проектов, в том числе включенных в региональные программы. Так, в Новгородской области, порядок рассмотрения предпринимательских проектов регламентируется Положением о региональном фонде, наблюдательный совет которого на своих заседаниях принимает решения о полном или частичном финансировании проектов. Аналогичная схема действует в Республике Мордовия, Волгоградской, Камчатской, Ленинградской, Нижегородской, Псковской, Рязанской, Тверской, Хабаровской, Ярославской областях. В Архангельской области функции экспертной комиссии выполняет Совет регионального фонда поддержки предпринимательства, работа которого осуществляется согласно положению о порядке подготовки и проведения конкурса инвестиционных проектов. Экспертные комиссии по отбору предпринимательских проектов созданы в Иркутской, Курганской, Тульской областях. Наряду с этим в Республике Калмыкия отбор проектов производится Союзом предпринимателей республики. В Воронежской области отбор проектов осуществляется согласно «Условиям конкурсного отбора и рассмотрения предложений по размещению, развитию и расширению предприятий малого предпринимательства Воронежской области», утвержденным директором департамента экономики, а решение о финансировании проектов принимается наблюдательным советом областного фонда. В результате целенаправленной работы по поддержке малого предпринимательства в Удмуртской Республике в основном сформулирована система государственной поддержки малого бизнеса. Ключевыми элементами в ней являются Государственный комитет Республики по предпринимательству и Государственный фонд поддержки малого предпринимательства. Активно функционируют Совет по поддержке МП при правительстве и совещательные органы при главах администраций районов и городов Республики. В основном сложился механизм взаимодействия между субъектами 239

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

малого предпринимательства и органами государственной и муниципальной власти. В ряде регионов фонды поддержки предпринимательства не созданы, но некоторые из них активно поддерживают предпринимательскую деятельность, используя иные схемы финансирования. Например, в Самарской области финансовая поддержка малого предпринимательства осуществляется на возвратной основе через департамент поддержки предпринимательства и малого бизнеса за счет бюджетных ассигнований и средств областного фонда занятости населения. В Пензенской области в соответствии с постановлением главы администрации образована государственная экспертная комиссия по рассмотрению проектов развития предпринимательства в области и утвержден регламент ее работы. Проекты, прошедшие экспертизу, финансируются областным центром занятости населения. В Липецкой области порядок отбора проектов и состав конкурсной комиссии утверждены распоряжением главы администрации области. Из бюджета области выделяются средства на проведение конкурса на лучшие предпринимательские проекты. Конкурсная комиссия рассматривает поступившие проекты и победителям выделяются льготные кредиты, покрытие части процентной ставки которых осуществляется за счет фонда поддержки малого и среднего бизнеса. Особенно сложная ситуация складывается в регионах, бюджет которых имеет дотационный характер, что не позволяет выделять необходимые средства на поддержку малого бизнеса. Для решения этой проблемы необходима помощь со стороны федеральных фондов. Говоря о государственной региональной поддержке малого предпринимательства следует отметить, что субъекты региональной власти еще не в полной мере осознали важность малого бизнеса для решения острых социально-экономических проблем и не принимают действенных мер по активизации этого важного фактора регионального развития, что в определенной степени является следствием нечеткой политики, проводимой федеральными властями по отношению к малому бизнесу. По территории России малые предприятия распределены крайне неравномерно. Почти треть из них сосредоточены в Центральном районе, причем в Москве — 20,5%10. Таким образом каждое пятое малое предприятие в стране — московское. Этот факт является самым убедительным свидетельством территориального различия в темпах и даже направленности экономических преобразований. Ведь мизерная доля малого бизнеса — это свидетельство отсутствия структурных изменений в территориальных хозяйственных комплексах, что происходит из-за высоких барьеров для входа на рынок 10

Малое предпринимательство в России. М.: Росстат, 2006. С. 20.

240

Г.В. Анисимова. Основные тенденции и проблемы формирования конкурентной среды...

для начинающих частных предпринимателей, недружественной политики властей, отсутствия свободных денежных накоплений у населения (даже у инициативной и предприимчивой его части) и платежеспособного спроса со стороны более широких слоев населения на товары и услуги, которые может предложить малое предпринимательство. Причем складывается своего рода порочный круг: отсутствие скольконибудь значимой прослойки малого бизнеса делает его поддержку в глазах местных властей «нерентабельной» как в социально-экономическом, так и в политическом плане. А отсутствие такой поддержки, особенно необходимой для стартового предпринимательства, зачастую делает невозможным или невыгодным обращение к предпринимательской деятельности — во всяком случае, в легальной экономике. По мнению аналитиков, примерно 50% всего малого бизнеса продолжает оставаться в тени11. Основная причина этого положения — тяжелое налоговое бремя. Во многом ухудшило положение предпринимателей сферы малого бизнеса введение второй части Налогового кодекса. Сопоставление хода и результатов процессов формирования предпринимательского слоя в сфере малого бизнеса в России и странах Центральной, Восточной Европы весьма красноречиво свидетельствует не в пользу нашего отечественного опыта. В данном секторе в экономически развитых странах сосредоточены две трети экономически активного населения, производится более половины валового внутреннего продукта. В этих странах проводится активная и последовательная политика по поддержке и развитию малого предпринимательства. Доля малого предпринимательства в общественном производстве России и экономически развитых стран также существенно разнится: от 50– 60% валового внутреннего продукта в развитых странах мира до 10% — в России. Причем даже этот показатель является ярким примером высокой эффективности малого предпринимательства, поскольку предприятиями этого сектора используется немногим более 3% основных фондов промышленности. Анализ основных проблем становления и развития сферы малого и индивидуального бизнеса позволяет сделать вывод о том, что государство не только не помогало становлению этого слоя предпринимателей, но и зачастую препятствовало его развитию. К тому же бюрократизация государственного регулирования превратила его из элемента государственной политики в чиновничью «кормушку». Между тем, государственное регулирование — необходимый и неизбежный процесс, задачами которого должно являться поддержание и обеспечение равного доступа субъектов малых предприятий к необходимой им ин11

Эксперт. 2004. № 9. С. 8.

241

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

фраструктуре, защита конкуренции от попыток монополизации и защита потребителя — от недобросовестных продавцов и поставщиков товаров и услуг. Наиболее очевидным образом административные барьеры на пути предпринимательского слоя проявляются в процессе регистрации малых предприятий, а также при периодически возникающей необходимости получения или возобновления лицензии на осуществление того или иного вида предпринимательской деятельности. Как показывают исследования, из-за потерь бизнеса вследствие чиновничьих ловушек и преград чистые потери ВВП составляют 7,7 млрд долл. в год. Сюда входят затраты на регистрацию предприятий (от 200 до нескольких тысяч долл.); лицензирование (применяемое в других странах лишь в виде исключения); согласование проектной документации (требуется до 100 согласований) и т. д. Только на федеральном уровне существует около 60 инспекционных служб, а также службы органов субъектов Федерации и местного самоуправления. По данным, приведенным на заседании круглого стола бизнеса Москвы, чтобы начать малый бизнес в столице нужно иметь 4 000 долл., из которых до 1 500 долл. сразу уйдет на преодоление чиновничьих барьеров. Гигантская масса посреднических фирм, созданных чиновничеством для своего прокорма, грабит бизнес через принудительные экспертизы и другие навязываемые услуги. Косвенные потери национальной экономики в связи с этим составляют 5– 7% ВВП, прямые потери населения, в расчете на семью, достигают 550 руб. в месяц за счет добавок к ценам товаров12. По имеющимся данным, от 10 до 15% предпринимателей, работающих в малом бизнесе, ежемесячно или даже чаще вынуждены встречаться с представителями органов внутренних дел, санитарно-эпидемиологической службы, пожарными и т. д.13 Во многих развитых странах существуют фонды государственной поддержки малого бизнеса. В Японии, например, на эти цели в расходной части бюджета выделяется 2–3 млрд долл. В России государственная поддержка малого бизнеса с первых шагов сводилась в основном к системе налоговых льгот на прибыль. Одной из важнейших проблем малого бизнеса в России является кредитование. Кредиты предоставляются только под залог или поручительство, которые не всегда могут предоставить малые предприятия. Союзы малых предприятий, как и специальные фонды, в настоящее время не выступают поручителями по кредитам, получаемым этими предприятиями. Отсутствуют специальные банки по обслуживанию малого бизнеса. А невозможность получения кредита исключает возможность конкурировать с иными предприятиями. 12 13

Шкаратан О.И. Декларируемая и реальная социальная политика // Мир России. 2001. № 2. Чепуренко А.Ю. Малое предпринимательство в России // Мир России. 2001. № 4. С. 45.

242

Г.В. Анисимова. Основные тенденции и проблемы формирования конкурентной среды...

Во многих зарубежных странах малому бизнесу оказывается серьезная финансово-кредитная поддержка со стороны государства через специальные структуры и фонды — например, через Администрацию по делам малого бизнеса (США), Корпорацию страхового кредитования малого бизнеса (Япония), «Кредит для средних и мелких фирм» (Франция). В России важнейшей задачей в области финансово-кредитной поддержки малого предпринимательства является повышение роли банковского кредита как классической формы заимствования финансовых средств. Банки должны внедрять новые, гибкие и мобильные технологии работы с малыми предприятиями, учитывающие их интересы и нужды. Ориентация в своей деятельности только на крупных клиентов по мере развития малых предприятий не позволит банкам обслуживать важный сегмент рынка и лишит их перспективных источников доходов. Кроме кредитных операций банки смогут выполнять ряд других специфических и уникальных функций: − выступать инициаторами в мобилизации финансовых средств для реализации конкретных инвестиционных проектов малых предприятий; − инвестировать в проекты собственные или привлеченные средства; − выступать гарантами возврата инвестируемых средств; − быть финансовым институтом по обслуживанию инвестиций (все платежи выполняются через конкретный уполномоченный банк). Привлечению дополнительных финансовых ресурсов в сферу малого предпринимательства могут способствовать развитие и правовое урегулирование вопросов ипотечного кредитования, а также предоставление заемных средств под залог недвижимого имущества малого предприятия или физического лица, начинающего предпринимательскую деятельность. Объектом ипотечного кредитования могут быть как имущество, принадлежащее малому предприятию на правах собственности, так и личное имущество предпринимателя. Механизм финансово-кредитной поддержки малых предприятий включает развитие новых форм сотрудничества малых предприятий в области кредитования. Исходя из того, что значительные резервы привлечения инвестиции в сферу малого бизнеса заложены в развитии внебанковского рынка капитала, Федеральный закон «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации» определил основные правовые и организационные аспекты развития системы взаимного кредитования малых предприятий путем учреждения обществ взаимного кредитования (ОВК) — кредитных кооперативов и союзов, представляющих собой форму организации взаимного кредитования физических и юридических лиц, которые не прибегают к помощи банков и других внешних финансовых источников, а работают по принципу кассы взаимопомощи. Общества взаимного кредитования создаются с целью укрепления кредитоспособности и 243

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

финансовой устойчивости групп малых предприятий путем аккумулирования их временно свободных денежных средств и предоставления кредитов предприятиям, являющимся участниками общества. Они самостоятельно определяют размер, периодичность и порядок внесения вкладов в кредитный фонд, а также условия, сроки и лимиты кредитования. При этом ОВК в наибольшей степени учитывают специфику малых предприятий и ориентированы на интересы малых предприятий его пайщиков. Тем самым расширяются возможности, по сравнению с банковским кредитованием, в финансировании рассматриваемой сферы. Использование альтернативных источников привлечения средств в наибольшей степени доступно малым предприятиям. Чаше всего средства привлекаются в виде частного кредита: займов друзей, знакомых, родственников, предприятий-партнеров, доверенных финансовых организаций, теневых структур. Средства могут привлекаться малыми предприятиями для разных целей и на разных условиях. Однако в целом частный кредит обладает рядом преимуществ для предпринимателей по сравнению с банковскими кредитами. Это более продолжительные сроки кредитования, меньшие процентные ставки, пониженные требования по предоставлению гарантий возврата кредита и необходимой документации, большая оперативность в получении. Весьма важная проблема — законодательная база, на которую сейчас может опираться малое предпринимательство. Пока она весьма несовершенна, а во многих очень существенных положениях вообще отсутствует. Можно назвать немало правовых документов, так или иначе регулирующих малое предпринимательство (Гражданский кодекс РФ, законы «О собственности», «О приватизации государственных и муниципальных предприятий», «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», указы Президента РФ), но трудность состоит в том, что, во-первых, нет сводной единой законодательной основы сегодняшней деятельности российских малых предприятий; во-вторых, имеющиеся разрозненные установления претворяются в жизнь далеко не полностью. Действующими законами в качестве одной из форм поддержки малого бизнеса предусматривается возможность первоочередного выкупа малыми предприятиями арендуемого имущества (нежилых помещений), находящихся в государственной или муниципальной собственности. Однако на практике механизм реализации этого положения отсутствует. С 1 января 2009 г. вступит в силу Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления». Это очередной удар по малому бизнесу, поскольку теперь у муниципалитетов останется только имущество, необходимое для осуществления властных полномочий. Все остальное должно быть выставлено на аукцион. 244

Э.Н. Соболев. Теневые отношения и конкуренция на рынке труда

Как правило, новыми собственниками станут крупные фирмы, а на каких условиях будет осуществляться аренда — в законе не прописано. А значит, никто не гарантирует, что малые предприятия просто не окажутся вытесненными с арендуемых ими сейчас площадей. Таким образом, складывается весьма острая ситуация, при которой малый бизнес будет вынужден сворачивать свою работу. Словно и нет 88-го Федерального закона о поддержке малого и среднего бизнеса. И во всем этом большая доля вины федерального правительства: ведь это с его подачи в Госдуму внесены законодательные инициативы, касающиеся приватизации государственного и муниципального имущества. И если государство в ближайшее время не предпримет законодательной поддержки малых предприятий, то их количество может сократиться. В своей нынешней редакции закон о приватизации ухудшает инвестиционный климат, подрывает само понятие «планирование бизнеса».

Теневые отношения и конкуренция на рынке труда Э.Н. Соболев (Москва) Важнейшей сферой конкурентных отношений в современной экономике является рынок труда. Его эффективному функционированию серьезно мешает засилье теневых отношений между работниками и работодателями. Причины, по которым возникают эти отношения, могут быть различными: либо выгодность этого соглашения для обеих сторон за счет третьей — чаще всего государства, либо навязывание подобного «договора» со стороны работодателя, пользующегося своим монопольным положением. Эти отношения не фиксируются в каких-либо документах и регулируются негласными соглашениями. Сфера теневых контрактов между работниками и нанимателями в значительной мере расширяется за счет привлечения труда мигрантов. Поэтому задачей государственной политики в области формирования отношений здоровой цивилизованной конкуренции выступает упорядочение сферы трудовой миграции. Нелегальное использование труда мигрантов — одна из наиболее болезненных точек российского рынка труда, весомый фактор искажения конкурентных отношений. Соболев Эдуард Неньевич, кандидат экономических наук, ведущий научный сотрудник Института экономики РАН.

245

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

Существенный рост нелегальной трудовой миграции в Россию произошел в начале 1990-х гг. после падения «железного занавеса» как следствие неконтролируемости и неуправляемости миграционных потоков в Россию. Возникает вопрос: каковы российские масштабы нелегальной миграции в сравнении с другими странами? Ответ зависит от числа мигрантов в России. Если брать нижнюю границу оценок (3–4 млн человек), то ничего сверхординарного не происходит. Известный исследователь трудовой миграции Мукомоль пишет, что на фоне развитых стран «присутствие трудовых мигрантов на российском рынке труда не представляется чем-то выделяющимся: даже, если исходить из того, что их численность составляет 4,9 млн человек — это 7,4% от среднегодовой численности занятых в экономике России. Это много меньше не только уровня многих государств ОЭСР, но даже Малайзии»1. Другое дело, если действительное число нелегальных мигрантов перевалило рубеж в 10 млн человек (и эта цифра, как нам представляется, гораздо ближе к реальности)2. Данная оценка сопоставима с США, где насчитывается около 11,5 млн нелегальных мигрантов. Но учитывая, что население США 300 млн, а у нас в 2 раза меньше, то доля нелегалов в России вдвое превышает соответствующую долю в Америке. При этом свободная и сытая Америка отказывается натурализовать нелегалов (такой нагрузки их социальная система не выдержит), а у нас предлагают всех нелегалов уравнять в правах с гражданами России, не задумываясь об экономических и социальных последствиях этого шага. По вопросу влияния нелегальной миграции на рынок труда достаточно широкое распространение получила позиция, согласно которой миграция (как легальная, так и нелегальная) способствует достижению сбалансированности на рынке труда. По мнению сторонников этой точки зрения, основная масса мигрантов используется на рабочих местах, не привлекательных для местных жителей ни по условиям труда, ни по его оплате. Последние чаще всего не претендуют на них, даже оказавшись без работы. Таким образом в рамках рынка труда складываются и сосуществуют два сегмента, конкуренция между которыми крайне слаба или практически отсутствует: в одном представлены вакансии с тяжелыми, вредными условиями труда и низкой оплатой, непривлекательные и непрестижные для местных работников и заполняемые по преимуществу мигрантами; в другом — рабочие места более высокого статуса, на которые претендует и за которые конкурирует коренное население. 1

Мукомель В. Экономика нелегальной миграции в России // Демоскоп. 2005. № 207–208. В. Путин на встрече с лидерами партии «Единая Россия» 17 ноября 2006 г. назвал цифру в 10 млн мигрантов в стране, из которых только около 500 тыс. зарегистрированы. При этом он отметил, что цифра неокончательная, по некоторым данным численность мигрантов достигает 15 млн человек. 2

246

Э.Н. Соболев. Теневые отношения и конкуренция на рынке труда

Рассмотрим более подробно аргументы сторонников либерального подхода к нелегальной миграции. К числу плюсов миграции ряд исследователей относят достижение сбалансированности рынка труда: «мигранты идут туда, где имеется острый дефицит рабочей силы»3. Так ли это? Возьмем Москву. Здесь даже среди зарегистрированных мигрантов, по данным Управления организации трудового обмена Комитета межрегиональной и национальной политики г. Москвы4, больше всего занято в торговле — 41%, тогда как в строительстве — 32%, на транспорте — 11%, а в промышленности и городском хозяйстве — всего 5%. Так что, в городе наблюдался такой дефицит торговых посредников, что их надо было с распростертыми объятиями и в таком количестве принимать из-за рубежа? Конечно, нет. Но отрицательный результат известен: клановая монополизация торговли — особенно рыночной, рост цен, антисанитария, этническая преступность, распространение этнического поднайма и т. д. Существует ли конкуренция за рабочие места? Вопреки мнению сторонников либерального дискурса, исследования показали, что мигранты реально конкурируют с россиянами на рынках труда. Более или менее значительная часть рабочих мест, занятых сегодня мигрантами (от 50% в Москве до 30% в регионах), уже стали чисто мигрантскими, т. е. «зарезервированы» за ними на долгие годы. Остальная часть рабочих мест «отвоевывается» мигрантами в конкурентной борьбе с местным населением5. Ту же картину дают и результаты обследования россиян, проведенного Аналитическим центром Юрия Левады в июле 2005 г.: 35% респондентов отметили, что мигранты занимают рабочие места, на которых могли бы работать местные жители, а каждый пятый считает, что «мигрантам меньше платят и они сбивают оплату труда местного населения»6. Существует миф, будто пришлая рабочая сила — это только неквалифицированная рабочая сила, занимающая на рынке труда непрестижные и низкооплачиваемые рабочие места, не требующие высокой квалификации. Действительно, среди мигрантов квалифицированным трудом заняты не более пятой части7. Но в настоящее время возрастает доля привлечения из-за границы тру3

Миграционная ситуация современной России. Лекция Ж. Зайнчковской. 20 января 2005 г. . 4 Черненцов Е. Трудовая миграция: зло обернуть во благо // Московская среда, № 34, 20– 26 сентября 2006 г.. 5 Тюрюканова Е. Трудовая миграция в России // «Отечественные записки», 2004, № 4, С. 62. 6 Опрошено 2107 респондентов в первой половине июля 2005 г. по репрезентативной для России выборке. 7 Проблема незаконной миграции в России: Реалии и поиск решений (по итогам социологического обследования). М.: Гендальф, 2004. С. 498.

247

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

да специалистов (врачей, учителей, инженеров-строителей, авиаконструкторов и т. д.), которые согласны жить в отрыве от семьи, в общежитиях и работать за относительно низкую оплату — в частности, в Москве за 12–15 тыс. руб. Выгодное работодателям занижение оплаты труда специалистов ведет к деградации столичного рынка труда: москвичи, не выдерживая конкуренции с дешевой рабочей силой, либо деквалифицируются и меняют профессию, либо ищут работу за границей — отсюда утечка умов, в особенности среди молодежи. Иммиграция становится фактором эмиграции. Так, если за период с 1971 г. по 1986 г. из СССР выехало 360 тыс. человек, то в 1990–2005 гг. в результате безвозвратной миграции Россия потеряла свыше 1 млн граждан. При этом на рубеже тысячелетий поменялся этнический состав эмигрантов. В нем количественно стали преобладать русские, в начале 90-х г. составлявшие менее 20%. Если же учесть достаточно высокие качественные характеристики большинства выезжающих из России, что придает процессу эмиграции характер «утечки умов», то ущерб, наносимый человеческому капиталу страны, приобретает черты весьма реальной угрозы8. По результатам опросов выпускников ведущих естественно-технических вузов (МГУ, МФТИ, МИФИ, МАИ и др.), более половины из них желали бы эмигрировать, а 10–12% уже имеют конкретные предложения работы за границей. После стажировок и практики до 10% студентов российских ведущих вузов остаются за рубежом9. При этом «утечка умов» на Запад не может быть скомпенсирована большим количеством неквалифицированной и культурно чуждой рабочей силы с юга. Поэтому прав С.С. Сулакшин, когда пишет, что из России уезжают «наиболее образованные и квалифицированные люди в более успешные страны, а притекает прямо противоположный контингент из менее успешных стран. Даже отсюда следует, что планы некоторых «стратегов» о массовой иммиграции в Россию приведут к очевидным и очень тяжелым последствиям»10. О неравных условиях конкуренции на рынке труда В теоретическом плане следует различать два явления — заниженную оплату труда мигрантов и демпинг оплаты труда. В первом случае мы констати8

Среди эмигрантов из России высококвалифицированные специалисты и те, кого можно отнести к специалистам потенциальным (аспиранты, стажеры, студенты), составляют около 1/3. В 2004 г. высшее образование имели 19% эмигрантов, тогда как среди граждан страны старше 14 лет его имеют 16%. (Метелев С.Е. Международная трудовая миграция и развитие российской экономики. М.: Юнити, 2006. С. 108–109). 29 Проблемы развития человеческого потенциала в деятельности Совета Федерации (наука, образование, культура). — Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ, 2001, № 9 (140). 10 Сулакшин С.С. Российский демографический кризис: от диагностики к преодолению. М.: Научный эксперт, 2006. С. 31–32.

248

Э.Н. Соболев. Теневые отношения и конкуренция на рынке труда

руем, что труд мигрантов оплачивается ниже стоимости рабочей силы (цены труда), благодаря чему предприниматели извлекают сверхприбыль. Демпинг же означает ухудшение сложившихся условий найма на национальном рынке местных трудовых ресурсов из-за дешевого предложения рабочей силы со стороны мигрантов. Сам факт низкой оплаты труда мигрантов и практически полного отсутствия социальных гарантий признается сторонниками благотворного влияния миграции на экономику России. Имеются многочисленные исследования, констатирующие заниженный уровень оплаты мигрантского труда. С чем они не согласны, так это с тем, что дешевый и непритязательный труд (кстати, как правило, предоставляемый по их собственному желанию) ухудшает условия труда национальных кадров. Адепты миграции исходят из двухсекторной модели на рынке труда. В одном секторе, где используется труд мигрантов, низкая оплата, ненормированный рабочий день, не оплачиваются отпуска, отсутствует социальное страхование. В другом секторе, где работают россияне, картина совсем иная: высокая оплата в соответствии со стоимостью воспроизводства рабочей силы, строго нормированный рабочий день, оплата сверхурочных в двойном размере, оплаченный бюллетень и т. п. Эти секторы не связаны друг с другом. Означает ли заниженная оплата труда мигрантов одновременно демпинговое воздействие на заработки граждан России? Вообще говоря, чтобы доказать, что дешевая рабочая сила мигрантов приводит либо к падению заработков аборигенов, либо к вытеснению их с рынка труда, нет необходимости обращаться к сложным теоретическим рассуждениям, а достаточно обратиться к азам экономической науки. И для марксистской политэкономии, и для экономикса математической аксиомой является утверждение, что при условии отсутствия каких-либо институциональных ограничений (профсоюз, антидемпинговая политика государства и т. п.) массовый «вброс» дешевой рабочей силы «извне» неизменно ведет к падению заработков на рынке труда. Эта закономерность проявляется в западных странах, в частности в США. Американские экономисты подсчитали, что американские рабочие теряют примерно 200 млрд в год в виде недоплаченной им зарплаты, потому что ставки зарплат снижены из-за нелегальных иммигрантов. Так, на мясокомбинатах оплата труда за 25 лет снизилась с 19 до 9 долларов в час только за счет того, что там стали работать преимущественно нелегальные мигранты11.Но если падение заработков американцев из-за наплыва нелегалов на рынок труда имеет место, то, видимо, нет никаких оснований полагать, что в России, где удельный вес нелегальной трудовой миграции в два раза выше, эта закономерность не действует. 11

Злобин Н. Выступление на радиостанции «Эхо Москвы», 2 мая 2006 г.

249

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

Снижение ставок оплаты труда на рынке труда — это не единственное следствие, подрывающее конкурентные возможности местной рабочей силы. Другим, не менее показательным следствием является девальвация и разрушение сложившейся системы социальных гарантий для коренных жителей страны, поскольку нелегалы настолько непритязательны, что соглашаются работать фактически на любых условиях — в отсутствие минимальных мер по охране труда, без отпусков, оплаты больничных и т. д. Обследования показывают, что заработки незаконных мигрантов не более чем на 15–20% отстают от средней номинальной заработной платы по России. Согласно другому обследованию, около 50% мигрантов считали, что их оплата труда такая же, как у местных работников12. Но это вполне объяснимо: те мигранты, которые в силу квалификации, образования, сферы занятости не могут претендовать на российскую зарплату, компенсируют это более интенсивным трудом. Иначе говоря, снижение оплаты зачастую носит неявный скрытый характер и для его обнаружения необходимо исследовать уровень и динамику почасовой оплаты труда, что позволит элиминировать влияние продолжительности рабочего дня и рабочей недели. Средняя продолжительность рабочей недели мигрантов составляет, по данным Е. Тюрюкановой, 66 часов13. Особенно распространена такая практика среди мигрантов, прибывших на заработки на небольшой срок. Исключение составляют трудовые мигранты из Средней Азии, занятые на самых тяжелых, неквалифицированных работах и нещадно эксплуатируемые; им даже за счет увеличения продолжительности рабочей недели не удается выйти на средние заработки россиян14. О рыночной и полной эффективности нелегальной миграции Проблема экономической выгоды или невыгоды нелегальной миграции весьма сложна, поскольку на труде нелегалов «завязаны» разные субъекты, интересы которых порой прямо противоположны. Для предпринимателей нелегальная рабочая сила — источник дополнительной прибыли. Использовать дешевую рабочую силу выгодно. Овчинка стоит выделки: величина прибыли оправдывает риск. Действующее российское законодательство, конечно же, обязывает работодателя легализовать своих работников. Повысились штрафы за незаконный наем на работу иностранцев, а уголовная ответственность таких работодателей — до 5 лет 12

Проблема незаконной миграции в России: Реалии и поиск решений (по итогам социологического обследования). М.: Гендальф, 2004. С. 130. 13 Принудительный труд в современной России. Нерегулируемая миграция и торговля людьми. Международная организация труда. М., 2004. С. 59. 14 Мукомель В. Экономика нелегальной миграции в России // Демоскоп. 2005. № 207–208.

250

Э.Н. Соболев. Теневые отношения и конкуренция на рынке труда

лишения свободы. В России даже создается единая информационная система учета иностранных рабочих. Но на практике хозяин строительного объекта — это генеральный подрядчик, у которого не числится ни один рабочий, все работы ведутся субподрядчиками. А субподрядчики в основном это фирмы-однодневки. В результате работодатель предпочитает российскому работнику с его правами и претензиями на всякого рода социальные пакеты и сложившийся заработок в рамках определенной профессии малопритязательную и нескандальную рабочую силу из стран ближнего зарубежья. Нет сомнений, что, скажем, наши строители в профессиональном плане превосходят молдавских или среднеазиатских коллег. Но в современных условиях строительному бизнесу безразличен уровень профессионализма рабочих, его интересует прибыль. По этой причине берут на работу тех, кому можно меньше платить, у кого меньше прав. В результате в безработные попадают потенциально конкурентоспособные российские граждане, несогласные на мизерную оплату труда, причем без минимальных социальных гарантий. Посредникам по доставке нелегальной рабочей силы к месту ее использования этот криминальный бизнес приносит баснословные прибыли и позволяет процветать современному виду рабства, которое в России реально существует, но официальной властью не признается. У гастарбайтеров нет трудовых договоров, нет разрешения на работу, полностью отсутствует социальная защита и медицинская помощь. Это люди, которых вроде и нет, — короче, «поручик Киже». Если мы здесь наведем порядок, то спрос на иммигрантов, которые должны приезжать в Россию легально, должны оформляться и получать заработную плату соответствующего уровня, платить социальный налог и иметь все права и обязанности российских граждан — так вот, спрос на таких иммигрантов будет намного, на порядок меньше спроса, который сегодня возникает искусственно за счет криминализации рынка труда15. Для коррупционеров из государственно-властных структур нелегалы — постоянный источник незаконных доходов (взятки, откаты и т. п.). Для самих мигрантов выгода в получении минимальной оплаты труда объясняется уровнем зарплат в стране, откуда они приехали. И этот уровень, без сомнения, ниже, чем в России. Вместе с тем в России нет таких гастарбайтеров, которые не хотели бы легализоваться. В пиковых ситуациях проигравшей стороной всегда будут сами работники.К тому же они лишены возможности правовой защиты со стороны государства и профсоюзов. Но от них ничего не зависит. Во-первых, работодателям невыгодно это делать, т. к. за каждого нанятого работника — иностранца необходимо платить налог, во-вторых, такая легализация противоречит интересам в значительной мере мафиозного посреднического бизнеса. 15

Глазьев С. Выступление на радио «Эхо Москвы», 4 мая 2006 г.

251

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

Безусловно, проигравшей стороной в случае с нелегальной миграцией является государство как субъект национальных интересов. Оно не получает налоги от нелегалов, деформируется национальный рынок труда, криминализируется бизнес, процветает коррупция, усиливается межнациональная напряженность. Целесообразность и эффективность рабочей силы мигрантов не могут быть оценены в отрыве от оценки состояния и перспектив развития национальных трудовых ресурсов: их численности, структуры в самых различных разрезах, динамики. Скажем, привлечение иностранной рабочей силы в ущерб подготовке и использованию собственных кадров может привести (и приводит) к снижению общего квалификационного уровня на национальном рынке труда. Здесь действует закон сообщающихся сосудов. Ослабление интереса бизнеса к национальным кадрам компенсируется соответствующим увеличением потребности в рабочей силе гастарбайтеров. Имеется и другой аспект измерения конкурентоспособности труда мигрантов, связанный с различением предпринимательских (рыночных) и полных издержек и, соответственно, рыночной и полной эффективности. Дело в том, что в современных условиях коренным образом меняется подход к определению эффективности экономической деятельности. Ее теперь нельзя сводить к конкурентоспособности отдельных производителей, ибо выигрыш на одном направлении может сопровождаться многократно перекрывающими его потерями на других направлениях. «Возникает вопрос об «общей эффективности», нарастает необходимость учета совокупности разноуровневых факторов»16. С этой точки зрения с известной осторожностью следует относиться к выводам ученых из Гарвардского университета (США) о положительном влиянии наплыва неквалифицированных мигрантов на экономику страны. Суть их теории заключается в следующем: приезжие малоквалифицированные иностранцы получают работу и освобождают высококвалифицированных жителей от занятий подобным непрестижным и низкооплачиваемым трудом. К примеру, они устраиваются нянями, а освободившиеся от опеки над детьми мамы с высшим образованием получают возможность работать, принося пользу семейному бюджету и экономике в целом. Авторы исследования пришли к выводу, что государство, которое может сделать так, чтобы малоквалифицированные мигранты составили 7% от общей численности рабочей силы, имеет шансы повысить размеры своего валового внутреннего продукта на 1,2%17. Такая оценка представляется излишне узкой и не 16

Куликов В.В. Нынешняя модель глобализации и Россия // Российский экономический журнал, 2002, № 10. С. 67. 17 Парадоксы миграции. Вашингтон: Профиль, 2007, 6 февр., < http://www. washprofile. org/ ru/node/5839>.

252

Э.Н. Соболев. Теневые отношения и конкуренция на рынке труда

учитывает комбинацию всего многообразия факторов, относящихся к национальному, региональному и фирменному уровням. Когда некоторые экономисты и демографы настаивают, что России в год нужно принимать по 1 млн человек и при этом сообщается, что эта рабочая сила будет необыкновенно дешевая, то в расчет берется непосредственная стоимость рабочей силы только работодателя. Но при этом забывают о последующие общественных издержках общества, связанных с существованием носителя рабочей силы — мигранта. О них, конечно, вспомнят, но потом, когда будет — как во Франции — уже поздно. Следует согласиться с высказанным в печати мнением, что прежде чем требовать миллион мигрантов в год, следовало бы представлять и альтернативные варианты, причем все они должны быть обсчитаны по единой методике, с учетом долгосрочных издержек. А вариант с миграцией коренного русского населения из депрессивных регионов с застойной безработицей (это практически все области Нечерноземья) почему-то вообще не рассматривали, хотя принцип «плати деньги, и люди потянутся к тебе» вроде бы никто не отменял. Следует более энергично и на практическую основу ставить вопрос о репатриации людей русской культуры. Конечно, и в случае с репатриантами, и в случае с провинциалами изначально более высокие издержки на зарплату и обустройство обернутся очень существенной экономией на интеграции18. Вообще говоря, с точки зрения экономиста наиболее эффективны те хозяйственные системы, которые сталкиваются с недостатком ресурсов. Причем страна, в которой рабочая сила также является дефицитом, вынуждена очень бережно относиться и к этому ресурсу. Именно так и поступают и в Японии, и в европейских странах. Если в 1950 г. показатель производительности, к примеру, в Италии составлял 34% от уровня США, в Германии — 35%, а во Франции — 45%, то к середине 1990-х гг. он достиг 85, 95 и 102% соответственно19. О мерах по снижению уровня нелегальной миграции Необходимо резко уменьшить потребность в мигрантах. То количество мигрантов, которое ежегодно прибывает в страну, Россия не в состоянии интегрировать. Не случайно говорят, что критическая точка — около 20% мигрантов в регионе. При превышении этой доли возникают: а) этнические конфликты; б) затрудняется интеграция чужеземцев в российскую культуру, а вместо этого образуются этнические анклавы, порой весьма агрессивные. 18 Соколов М. Я не настолько богат, чтобы покупать дешевую рабочую силу // Эксперт. 2005. № 44. 19 Иноземцев В. Политэкономия европейской иммиграции. Профиль, 2006 г., 13 февр.

253

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

Технологические возможности для интеграции мигрантов увеличатся, если, во-первых, уменьшить общее количество мигрантов на базе улучшения использования национальных трудовых ресурсов; во-вторых, при приглашении мигрантов акцент делать на русскоязычное население в странах СНГ. Трудовая миграция должна удовлетворять двум экономическим критериям. Использование рабочей силы мигрантов должно, во-первых, прямо или косвенно содействовать возрождению экономики России; во-вторых, не мешать использованию национальных трудовых ресурсов. Использовать мигрантов допустимо и целесообразно лишь в тех нишах рынка труда, где не проявляет интерес национальная рабочая сила. Отсюда следует, что основным при планировании потребности в мигрантах должен быть балансовый метод на основе остаточного принципа. Есть и третий, возможно, наиболее важный критерий: миграция не должна разрушать национально-культурную идентичность России. По экспертным оценкам, вживание мигрантов в российскую среду возможно лишь при условии, что доля мигрантов в составе населения не превышает 20%. На наш взгляд, снижение потребности в мигрантах может быть достигнуто тремя способами: повышением эффективности использования национального трудового потенциала; сокращением утечки специалистов за границу; проведением политики «фильтрации» и регулирования миграционных потоков. Безусловно, главное направление — эффективность и рациональность использования национальных кадров. Приток мигрантов существует в стране параллельно с безработицей. Огромные резервы имеются на российском рынке труда. Существуют нестыковки между трудоизбыточными и трудодефицитными регионами. Повышение внутрироссийской мобильности трудовых ресурсов, с одной стороны, снизит потребность в притоке кадров из-за границы, а с другой, — позволит улучшить качество отбора. То есть, прежде чем приглашать из-за границы, стоит подумать, есть ли возможность привлечь людей из той же Рязани или Тамбова, например, для работы в Подмосковье. Естественно, эта задача тесно связана с созданием условий для привлечения и закрепления работников на новых местах (оплата труда, социальный пакет, квартира или льготный кредит и т. п.). Более тесно следует сотрудничать (особенно промышленным предприятиям) с региональными службами занятости. Имеются многочисленные примеры, когда предприятия не обращаются в эти службы, а привозят из Украины и Белоруссии рабочую силу, которая в принципе ничем не отличается от стоящей на учете в регионе. Не меньшее значение имеет рационализация размещения промышленности, в частности ее рассредоточение по регионам. Приближение промышленных предприятий к местам традиционного проживания населения 254

Э.Н. Соболев. Теневые отношения и конкуренция на рынке труда

создаст условия для более интенсивного задействования трудовых ресурсов. Не все люди, в конце концов, склонны к перемене места жительства. Наконец, главное: решать проблему дефицита трудовых ресурсов в нашей стране надо не традиционно экстенсивным путем — в данном случае через привлечение мигрантов, — а посредством стимулирования роста производительности труда. Резервы здесь есть: по этому показателю мы отстаем от Запада не менее чем в 4–5 раз. На базе роста производительности труда, как показал опыт развитых стран, можно добиться существенной относительной и абсолютной экономии наличных трудовых ресурсов, что создаст возможность их перемещения и реструктуризации в народном хозяйстве. Нужно отказаться от принципа предоставления возможности поработать в России «где-нибудь и кем-нибудь». В России есть как трудоизбыточные, так и трудодефицитные регионы. Общий, усредненный подход для такой страны не применим. Миграционным службам надо применять тот же подход, что и при распределении социальной помощи — адресность и конкретность. Никакого вала и скопа, все должно быть подсчитано. Возможно, следует более жестко переходить к квотированию миграции по регионам, отраслям и профессиям. На этот счет имеется зарубежный опыт. Конечно, возникает опасность зарегулированности и бюрократизации. Но стихия еще более опасна — своей непредсказуемостью и иррациональностью. С этой точки зрения заявительный характер миграции неприемлем. И дело не только в том, что это лазейка для наркоманов, бандитов и т. д. Главное — миграционные потоки пойдут не туда, куда нужно стране. Политика в отношении мигрантов должна быть гибкой, что предполагает ее ужесточение и либерализацию в зависимости от потребности в рабочей силе. В этой связи следует шире использовать западный опыт подобной политики. Так, в Европе жесткие ограничительные меры были введены в конце 80-х годов и дали ощутимый эффект. За 1991–1993 гг. приток иммигрантов из-за пределов стран ЕС сократился вдвое (с 1,5 млн до 790 тыс. человек в год) и достиг 680 тыс. человек в 2000 г.; число лиц, получивших статус беженцев, снизилось на протяжении 90-х гг. в 4 раза. Наконец, должны быть усилены экономические меры противодействия нелегальной миграции. Это, прежде всего, разработка, введение и контроль за соблюдением антидемпингового законодательства, которое запрещало бы работодателю намеренно снижать заработную плату. Ст. 18 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» № 115-ФЗ от 25 июля 2002 г. закрепляет принцип приоритетного использования национальных трудовых ресурсов, но, как показывает практика, этого уже недостаточно. По-прежнему актуальна и задача ужесточения экономических санкций за незаконное использование иностранной рабочей силы. 255

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

Устойчивое развитие малых форм хозяйствования как фактор конкурентности в аграрной сфере страны М.С. Коновалов (Нижний Новгород) Наиболее приемлемой из всех цивилизованных теорий развития, устраняющей противоречия, сложившиеся в быстро меняющемся современном мире и, особенно, противоречия между стремлением получить прибыль и способами ее получения, характерными для современного мира, является теория устойчивого развития. Содержательное определение устойчивому развитию можно найти у Ю.Г. Маркова1, которое формулируется как модель социально-экономической жизни общества, при реализации которой удовлетворение жизненных потребностей нынешнего поколения людей достигается без лишения такой возможности будущих поколений. Обеспечение устойчивого развития требует не просто инвестиций в экологию или каких-то новых технологий, но, прежде всего, социальных новаций, смены приоритетов и целей развития цивилизации. В теории и практике устойчивого развития особенно велика роль сельского хозяйства. В настоящее время зреет понимание, что представление о пассивной, вспомогательной роли аграрного сектора в развитии не отвечает реальности. Аграрная сфера в концепции устойчивого развития переходит в разряд первостепенных. «Исход борьбы за устойчивое долговременное развитие будет решаться в аграрном секторе» (Гуннар Мюрдаль, лауреат Нобелевской премии по экономике)2. «Основное бремя развития и обеспечения ляжет на плечи той части экономики, где сельскохозяйственная деятельность доминирует, т. е. на аграрный сектор» (Френсис Бланшар, Генеральный директор Международной организации труда)3. Коновалов Михаил Сергеевич, начальник аналитического отдела Приволжского филиала ФГУ «Центр рыночной информации АПК». 1 Марков Ю.Г. «Социальные факторы экологически устойчивого развития». В сборнике «Закономерности социального развития: ориентиры и критерии моделей будущего», часть II. Новосибирск: РАН СО. 1994. С. 29–33. 2 Мерзлов А.В. Переход к устойчивому развитию сельских территорий: теория, методология и практика. — Иркутск: Изд-во Института географии им. В.Б. Сочавы СО РАН. 2006. 3 Тодаро М.П. Экономическое развитие: учеб. / Пер.с англ. Под ред. С.М. Яковлева, Л.З. Зевина. М.: Экономический факультет МГУ, ЮНИТИ. 1997.

256

М.С. Коновалов. Устойчивое развитие малых форм хозяйствования...

Сельское хозяйство — особая отрасль экономики, которая оказывает значительное влияние на конкурентность страны. Аграрное производство является жизнеобеспечивающей сферой народнохозяйственного комплекса. Его состояние оказывает решающее влияние на уровень продовольственного обеспечения и благосостояния народа, в значительной мере определяет состояние всей экономики страны. Здесь производится продовольствие для населения, сельскохозяйственное сырье для более пятидесяти отраслей перерабатывающей промышленности, еще больше отраслей народнохозяйственного комплекса поставляет сюда продукцию. Кроме того, исследование экономики сельского хозяйства, в силу его широкой интеграции с другими отраслями и потребителями материальных благ, дает богатую пищу для исследований в области развития экономики в целом. Переход к устойчивому развитию сельского хозяйства и сельских территорий (САРД — транскрипция английской аббревиатуры SARD — Sustainable Agriculture and Rural Development (устойчивое развитие сельского хозяйства и сельских территорий)) основан на интегрированном социо-эколого-экономическом подходе к развитию агропромышленного комплекса и сельских территорий. Цель САРД — повышение благополучия сельского населения, увеличение производства экологически безопасной продукции и улучшение состояния окружающей среды. САРД включает рационализацию использования природно-экологического потенциала территории, диверсификацию производства и занятости населения, применение экологически эффективных технологий, производство экологически безопасной продукции. При этом выявляется взаимосвязь масштабов, включая «глокализацию» — переплетение глобальных процессов и локальных проблем развития. Определяются принципы и методы перехода к САРД путем интегрального использования природно-экологических, технико-экономических, социально-демографических, организационно-хозяйственных и информационных ресурсов. Характеризуются базы знания САРД и необходимое картографогеоинформационное обеспечение4. Некоторые ученые5 считают, что сама идея комплексного и устойчивого регионального развития зародилась в сельской местности, когда сельские регионы перестали рассматривать себя только как поставщиков сырья и компенсационные территории для крупных экономических центров и решили найти свой собственный путь развития. При этом недостатки экономической структуры преодолевались не столько за счет внешних инвестиций, 4

Устойчивое развитие сельского хозяйства и сельских территорий: Зарубежный опыт и проблемы России. Серия «Устойчивое развитие. Проблемы и перспективы». Вып. 2. М.: Т-во научных изданий КМК. 2005. 5 Barber B.R. Jihad vsMsWorld. Ballantine Books, New York: 1996.

257

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

сколько за счет создания саморазвивающихся региональных экономических циклов, представляющих собой интегрированные хозяйственные структуры на основе формирования экономического оборота внутренних ресурсов, состоящие преимущественно из местных предприятий. Развитие местных отличительных особенностей рассматривается как важное направление для усиления развития малого и среднего бизнеса6. Б.А. Черняков, Е.А. Шевлягина7, исследуя американский опыт, констатируют, что использование в земледелии США индустриальных технологий в значительных масштабах продемонстрировало широчайшие возможности производства сельскохозяйственной продукции. Одновременно для большинства ученых, специалистов и работников, исследующих и использующих природные ресурсы, стало ясно, что окружающая среда не выдерживает колоссального давления достижений научно-технического прогресса. Потребовалось не только освоение новых систем земледелия, которые опираются преимущественно на биологическое управление плодородием почвы и защитой растений, но и их теоретическое обоснование. Одним из первых терминов, вошедших в научный и практический оборот, стало «органическое сельское хозяйство», которому МСХ США дало следующее определение: «Органическое» сельское хозяйство представляет производственную систему, которая избегает или исключает использование искусственных удобрений, пестицидов, регуляторов роста и химических кормовых добавок. Оно базируется на использовании севооборотов, растительных остатков, навоза, азотфиксирующих бобовых культур, зеленых удобрений, внефермерских органических отходов, механической культивации почв, биологических методов борьбы с вредителями, и все это с целью поддержания плодородия почвы и ее пахотного горизонта, снабжения растений питательными веществами и для борьбы с вредителями и сорняками». Устойчивое развитие сельского хозяйства играет заглавную роль в производстве и наращивании объемов экологически чистой продовольственной продукции, конкурентной на всем мировом пространстве. Н.Н. Клюев, Г.В. Сдасюк8 констатируют, что природные ресурсы и условия России не фатально чреваты ее отставанием от сельскохозяйственного авангарда планеты. Но реализация ее возможностей связана с целенаправленны6

Мерзлов А.В. Переход к устойчивому развитию сельских территорий: теория, методология и практика. — Иркутск: Изд-во Института географии им. В.Б. Сочавы СО РАН, 2006. С. 24–25. 7 Устойчивое развитие сельского хозяйства и сельских территорий: Зарубежный опыт и проблемы России. Серия «Устойчивое развитие. Проблемы и перспективы». Вып. 2. М.: Т-во научных изданий КМК. 2005. С. 139–140. 8 Устойчивое развитие сельского хозяйства и сельских территорий: Зарубежный опыт и проблемы России. Серия «Устойчивое развитие. Проблемы и перспективы». Вып. 2. М.: Т-во научных изданий КМК. 2005. С. 574–575.

258

М.С. Коновалов. Устойчивое развитие малых форм хозяйствования...

ми поисками перспективных отраслей специализации, с которыми Россия могла бы успешно выйти на мировой рынок, разработкой своих технологий и методов организации производства, в том числе его территориальной организации. Российская «ниша» на мировом сельскохозяйственном рынке может определяться прежде всего тем, что Россия относится к числу экологически относительно благополучных стран мира, является крупнейшей экологической державой. Благодаря этому, потенциально важные отрасли российской специализации на мировом рынке — производство экологически безопасной продукции, оказание рекреационных и экологических услуг. В мире рыночный спрос в этой сфере быстро растет. Современная теория устойчивого развития, а также различные ее модификации — в частности, развитие мультифункционального сельского хозяйства показывают, что все функции, казалось бы, несовместимые в индустриальном развитии сельского хозяйства, наилучшим образом совмещаются в фермерских или семейных хозяйствах при производстве экологически чистой продукции. Так, Л.В. Скульская9 отмечает, что в последнее время все большее распространение, особенно в развитых странах, получает производство экологически безопасных продуктов питания с применение ручного труда. Парадокс заключается в том, что при использовании ручного труда обеспечивается бóльшая экологическая чистота и безопасность производимых продуктов питания. Подобным производством, как правило, занимаются небольшие частные, чаще семейные хозяйства, хранящие свои особые секреты производства. «Знак качества», являющийся фирменным знаком, налагает на такого производителя соответствующую ответственность. Хотя малые объемы производства обуславливают большие цены продуктов питания, однако гарантируют высокое качество. Такие продукты, произведенные по технологиям с применением ручного труда, пользуются значительным спросом. Потребность общества в экологически чистых продуктах питания, особенно в условиях наличия техногенных факторов, ставит на первое место выживаемость человека, сохранение его генофонда. Это характерно не только для высокоцивилизованных стран, это важно для всего мирового сообщества, и фактор «сбережения русского народа», согласно императиву А.И. Солженицына, при этом имеет первостепенное значение. «Сбережение народа10 — и в самой численности его, и в физическом и нравственном здоровье — высшая изо всех наших государственных задач. 9

Скульская Л.В. Некоторые направления аграрной политики государств — участников СНГ. С. 84–90. [www. ecfor.ru]. 10 Третьяков В. Александр Солженицын: «Сбережение народа — высшая изо всех наших государственных задач», Интервью с Солженицыным на английском языке в The Moscow news. МН № 15, 2006 (28.04.2006).

259

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

Все меры по поднятию общенародного жизненного уровня — в бытовом, пищевом, медицинском, образовательном и моральном отношениях — и есть суть действия по сбережению народа. К этой цели должна быть настроена вся атмосфера жизни в стране». Реализация такого императива органично встраивается в теорию устойчивого развития. Конкурентной страна может быть лишь в том случае, когда конкурентным является человек-хозяин. Общеизвестно, что до сих пор экономика страны поддерживалась в основном за счет продажи углеводородного сырья. В аграрной сфере таким хозяином является крестьянин — человек, трудящийся на земле. Как отмечает В.М. Баутин11, сельские территории Российской Федерации даже в пределах одного региона, имея много общих проблем, характеризуются высокой вариабельностью специфических местных проблем и условий. Для решения этих проблем требуется разработка и утверждение основных принципов, механизмов, правовых и нормативных документов, регламентирующих процессы устойчивого развития сельской местности на разных уровнях управления. Культура и обычаи населения каждого сообщества требуют применения различных вариантов вовлечения активного населения в процессы выработки, принятия и организации выполнения решений по комплексному развитию сельских территорий и др. На основе самобытного опыта русской деревни, использования полезных элементов западного опыта, развития подлинно рыночных отношений в системе агропромышленного комплекса, обязательного участия местного населения и поддержки государства необходимо создать живую, саморазвивающуюся, экономически эффективную систему современной сельской цивилизации, в центре которой стоит человек-хозяин. Тем самым подтверждается идея, что малые формы хозяйствования в аграрной сфере являются той самой основой, на которой строится парадигма устойчивого развития сельского хозяйства. В работе Б.А. Чернякова, Е.А. Шевлягиной12 говорится о том, что в конце 1980-х гг. в США Национальный совет по исследованиям в области сельского хозяйства опубликовал отчет «Альтернативное сельское хозяйство». Выводы этого отчета, хотя и носят отчасти противоречивый характер, оценивают успехи фермеров, использующих биологические ресурсы вместо химикатов 11

Устойчивое развитие сельских территорий. Вопросы стратегии и тактики. М.: ФГНУ «Росинформагротех». 2004. С. 5. 12 Черняков Б.А., Шевлягина Е.А. США: Индустриализация сельского хозяйства, экологические последствия — проблемы перехода к САРД. В кн. Устойчивое развитие сельского хозяйства и сельских территорий: Зарубежный опыт и проблемы России. Серия «Устойчивое развитие. Проблемы и перспективы». Вып. 2. М.: Т-во научных изданий КМК. 2005. С. 149.

260

М.С. Коновалов. Устойчивое развитие малых форм хозяйствования...

или их оптимальное сочетание. В результате проведенных исследований было установлено, что фермерские хозяйства с хорошей организацией труда, где возделывают различные культуры с применением небольшого количества химикатов или без них, по продуктивности практически не уступают «традиционным», а по уровню доходов часто превосходят их. Фактор конкурентности может определяться не только собственно экономикой, необходимы экологическая комфортность и социальное благополучие. Гармония этих трех факторов является триединой задачей эффективного развития сельского хозяйства, его устойчивого развития. До сих пор устойчивое развитие в сельском хозяйстве относят исключительно к сельским территориям; наличие человека, к сожалению, подразумевается как бы само собой. Отсюда следует, что вектор устойчивого развития пока еще направлен не на конкретного человека (объекта), а на человека как обобщенного сельского субъекта. Вместе с тем лишь объект является созидателем материальных благ, и сам находится в начальной точке вектора экономического развития. В сельском хозяйстве хозяйственная деятельность человека максимально сконцентрирована в малых формах хозяйствования — крестьянских (фермерских) хозяйствах и личных подсобных хозяйствах и их общественных организациях — сельскохозяйственных кооперативах. На самом деле, целенаправленную и осмысленную деятельность осуществляет человек. Именно крестьянское хозяйство в той или иной форме находится в фокусе устойчивого развития. В этом смысле очень содержательна мысль Ю.М. Осипова13 о том, что «субъект-индивид является элементом субъекта-общества, но элементом, по своему определению равноценным системе, элементом которой он является. Субъект-индивид не менее, а в чем-то и более сложная и значимая система, чем субъект-общество». Понятие «хозяин» тесно связано с понятием «хозяйство». Крестьянские (фермерские) хозяйства и личные подсобные хозяйства наилучшим образом удовлетворяют требованиям устойчивого сельского хозяйства. Именно в таких хозяйствах самым оптимальным становится производство экологически чистых продуктов питания — в силу особых условий жизненного полного технологического цикла производства, переработки и хранения экологической продукции, связанных со спецификой агротехнических мероприятий, и наличия других факторов, определяющих свойства «органического» сельского хозяйства. Таким образом конкурентность в сельском хозяйстве в значительной мере зависит и от компетентности и навыков отдельных людей, устояв13

Осипов Ю.М. Опыт философии хозяйства. М.: Изд-во МГУ, 1990.

261

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

шихся в российском менталитете в определении «хозяин», от их свободы выбора направлений хозяйствования, которые предоставила им рыночная экономика. Это во многом способствует устойчивости и конкурентности страны в целом.

Проблемы конкуренции в финансово-банковской сфере В.А. Гамза (Москва) Как известно, конкуренция — это соперничество нескольких субъектов в достижении схожей цели. В экономике говорят о деловой конкуренции хозяйствующих субъектов, каждый из которых своими действиями ограничивает возможность конкурента односторонне воздействовать на условия обращения товаров на рынке, т. е. о степени зависимости рыночных условий от поведения отдельных участников рынка. Совершенная конкуренция — такое состояние рынка, когда имеется большое число покупателей и продавцов (производителей), каждый из которых занимает относительно малую долю на рынке и не может диктовать условия продажи и покупки товаров. Предполагается наличие необходимой и доступной информации о ценах, их динамике, продавцах и покупателях не только в данном месте, но и в других городах, регионах страны. Однако, к сожалению, один из главных законов экономики состоит в том, что любая компания с момента своего возникновения стремится к монополии, т. е. сознательно нарушает правила совершенной конкуренции. Монополия — это исключительное право на что-либо. Возникает на основе высокой концентрации и централизации власти и/или капитала. Цель в экономике — извлечение сверхвысокой прибыли. Обеспечивается посредством установления монопольно высоких или монопольно низких цен. Подавляет конкурентный потенциал рыночной экономики, ведет к росту цен и диспропорциям. Во всех развитых странах мира существует специальное антимонопольное законодательство, ограничивающее деятельность монополий и их объединений. Гамза Владимир Андреевич, кандидат экономических наук, кандидат юридических наук, доцент, президент Института проблем безопасности, председатель Совета директоров ОАО «Агрохимбанк».

262

В.А. Гамза. Проблемы конкуренции в финансово-банковской сфере

Особенности финансовой конкуренции: • довольно стандартный набор базовых продуктов и услуг (депозиты, кредиты, покупка, продажа ценных бумаг и их производных, расчетные, банкнотные и документарные операции, гарантирование и хеджирование рисков); • высокая вариативность продаваемых продуктов и услуг, формирующая многомерность рыночных позиций и конкурентных преимуществ; • достаточная простота (доступность) и оперативность финансового инжиниринга, что позволяет почти мгновенно создать и начать продажу финансовых продуктов и их производных (деривативов); • «сверхтекучесть» финансовых ресурсов, на основе которых ведется конкуренция и к быстрой потере которых ведут конкурентные ошибки; • всемирный характер чрезвычайно сильного взаимного влияния национальных и международных финансовых рынков. Специфика финансовой конкуренции кредитных организаций состоит в следующем: 1) ценообразование, обусловленное внешними факторами, не позволяющее устанавливать цены в зависимости только от себестоимости услуг, но позволяющее выпускать дорогостоящие востребованные продукты с навязанными услугами или скрытыми комиссиями; 2) значительная зависимость конкурентных преимуществ банковских продуктов от удобства (или неудобства) их получения клиентом (место, время, набор, скорость, надежность и т. п.); 3) общественное доверие — важнейший фактор банковской конкуренции (утрата доверия клиентов банка приводит к потере конкурентоспособности и часто к банкротству вне зависимости от качества и стоимости его продуктов и услуг); 4) банковская конкуренция не включает цель «физического» устранения конкурента, т. к. банкротство даже одного мелкого банка ведет к снижению уровня доверия ко всей банковской системе (достаточно посмотреть на причины и последствия банковских кризисов 1995 г., 1998 г. и 2004 г. в России). Любое централизованное государство стремится к формированию на всех национальных рынках — прежде всего в финансово-банковской сфере — совершенной конкуренции. В этих целях оно должно решить следующие задачи: а) обеспечить защиту прав и законных интересов всех участников финансового рынка от недобросовестной конкуренции и обмана, в первую очередь — защиту кредитора; б) установить жесткие барьеры на входе на рынок для отсеивания непрофессиональных участников (лицензирование, сертификация, квалификационные требования и т. п.); 263

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

в) законодательно закрепить все основные «правила игры» добросовестной финансовой конкуренции и через надзор и судебную систему добиваться равноправного и справедливого исполнения этих правил; г) защитить рынки от манипулирования финансовых монополистов и картелей; д) не допустить (ни при каких обстоятельствах) банкротства крупного банка или группы банков; в этих целях наделить надзор правом оперативного вмешательства в управление банком и его принудительной реорганизации; е) вести тщательный мониторинг концентрации и централизации финансового капитала (слияния, поглощения, группирования банков) и их влияния на состояние конкуренции в финансово-банковской сфере; ж) обеспечить защиту национальных финансовых институтов от недобросовестной и неравноправной конкуренции с иностранными и транснациональными кредитными организациями на отечественном рынке; з) конфигурировать финансовую конкурентную борьбу таким образом, чтобы она была направлена главным образом на обеспечение высокого, стабильного и качественного экономического роста. Самым мощным участником финансового рынка является государство. В этой связи его задача заключается в том, чтобы, с одной стороны, использовать государственные ресурсы для развития финансового рынка, а с другой — не использовать эти ресурсы в целях обеспечения конкурентных преимуществ государственных структур над частными. К сожалению, сегодня в России эта задача не только не решена, но ситуация в последние годы только ухудшается, о чем свидетельствует анализ денежной сферы. Средства расширенного правительства (бюджетные и внебюджетные средства всех органов государственного управления) в Банке России в настоящий момент достигли почти половины всей национальной денежной базы и практически сравнялись с объемом денежной базы в широком определении. Таким образом государство располагает ресурсами, позволяющими вдвое увеличить денежную базу, работающую в экономике и формирующую денежную массу, тем более что структура этой денежной базы сейчас чрезвычайно архаична — 75% в ней составляют наличные деньги. Приведенные данные свидетельствуют о том, что государство накопило денежный потенциал, вполне достаточный для полномасштабного финансирования инновационного развития. При этом только государственные денежные ресурсы в последние годы растут опережающими темпами относительно ВВП, и поэтому только они сейчас могут стать институциональным источником долгосрочных инвестиций. Именно показанная выше денежная дистрофия российских национальных субъектов экономики не позволяет — в отличие, к примеру, от Ки264

В.А. Гамза. Проблемы конкуренции в финансово-банковской сфере

График 1

Источник: здесь и далее — Банк России, Росстат, расчеты автора * Национальная денежная база представляет собой совокупность всех денежных обязательств Банка России в национальной валюте (определение автора).

тая — финансово обеспечить инновационный рост несырьевых секторов экономики и прежде всего, перерабатывающей и машиностроительной промышленности. Денежные ресурсы не только банковской системы, но и предприятий, предпринимателей и населения — т. е. всех субъектов экономики — за исследуемый период относительно ВВП не только не выросли, но даже несколько сократились. Наличие у государства гипермонопольного финансового преимущества естественным образом проецируется и на участников конкуренции в финансово-банковской сфере. Так, пять крупнейших государственных банков (Сбербанк, Внешторгбанк, Газпромбанк, Банк Москвы, Россельхозбанк) имеют в пассивах 60% всех банковских вкладов (депозитов) физических 265

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

График 2 ɇɚɰɢɨɧɚɥɶɧɚɹ ɞɟɧɟɠɧɚɹ ɛɚɡɚ (%) 90% ɋɪɟɞɫɬɜɚ ɉɪɚɜɢɬɟɥɶɫɬɜɚ ɜ Ȼɚɧɤɟ Ɋɨɫɫɢɢ/ȾȻɒɈ

85% 80% 75%

ɇɚɥɢɱɧɵɟ ɞɟɧɶɝɢ ɜ ɨɛɪɚɳɟɧɢɢ/ȾȻɒɈ

70% 65%

ȾȻɒɈ/ɇȾȻ

60% 55% ɋɪɟɞɫɬɜɚ ɉɪɚɜɢɬɟɥɶɫɬɜɚ ɜ Ȼɚɧɤɟ Ɋɨɫɫɢɢ/ɇȾȻ

50% 45% 40%

ɇȾȻ/ȼȼɉ

35% 30%

ɋɪɟɞɫɬɜɚ ɤɪɟɞɢɬɧɵɯ ɨɪɝɚɧɢɡɚɰɢɣ ɜ Ȼɚɧɤɟ Ɋɨɫɫɢɢ/ȾȻɒɈ

25% 20%

ȾȻɒɈ/ȼȼɉ

15% 10%

ɋɪɟɞɫɬɜɚ ɉɪɚɜɢɬɟɥɶɫɬɜɚ ɜ Ȼɚɧɤɟ Ɋɨɫɫɢɢ/ȼȼɉ

5% 0% 2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

График 3

266

В.А. Гамза. Проблемы конкуренции в финансово-банковской сфере

График 4 Ⱦɟɧɟɠɧɵɟ ɪɟɫɭɪɫɵ (%) 180% ɪɟɫɭɪɫɵ ɧɚɫɟɥ./ɝɨɫ. ɪɟɫɭɪɫɵ

170% 160% 150%

ɪɟɫɭɪɫɵ ɩɪɟɞɩɪ./ɝɨɫ. ɪɟɫɭɪɫɵ

140% 130% 120%

ɝɨɫ. ɪɟɫɭɪɫɵ/ȼȼɉ

110% 100% ɪɟɫɭɪɫɵ ɧɚɫɟɥ./ȼȼɉ

90% 80% 70%

ɪɟɫɭɪɫɵ ɩɪɟɞɩɪ./ȼȼɉ

60% 50% 40%

ɪɟɫɭɪɫɵ ɄɈ/ɝɨɫ. ɪɟɫɭɪɫɵ

30% 20% ɪɟɫɭɪɫɵ ɄɈ/ȼȼɉ

10% 0% 2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

лиц, 44% средств юридических лиц находятся на счетах в кредитных организациях, 45% бюджетных средств размещены в коммерческих банках, 45% всего банковского капитала. Активы этой большой пятерки составляют: 63% вложений банков в государственные долговые обязательства и только 23% вложений в капитал предприятий — резидентов; 45% выданных банковских кредитов, 42% вообще всех активов кредитных организаций. Названным госбанкам принадлежат 80% всех банковских офисов в России. Исправить такое вопиющее неконкурентное положение в финансовобанковской сфере возможно только путем кардинального изменения государственной денежно-кредитной политики. Обязанность государства — создание и развитие финансовых рынков, а не непосредственное участие в конкуренции (тем более — ее таком подавлении) на этих рынках. Государство должно действовать через свои институты развития, через специализированные агентства, призванные развивать рыночные институты — частных участников финансовых рынков. 267

Инвестиционно-кредитный механизм формирования финансовых рынков

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

268

Е.К. Самсонова. Основные тенденции развития конкурентных отношений...

Основные тенденции развития конкурентных отношений на рынке банковских услуг России: проблемы и перспективы формирования конкурентной среды Е.К. Самсонова (Орел)

Конкуренция побуждает к эффективным действиям на рынке, заставляя предлагать клиентам более широкий ассортимент продуктов и услуг по более привлекательным ценам и лучшего качества, что в свою очередь способствует повышению эффективности производства и перераспределения экономических ресурсов. В связи с этим существует объективная необходимость решения вопросов формирования оптимальной конкурентной среды в банковской сфере России, обеспечивающей эффективное распределение ресурсов, максимальное удовлетворение потребностей общества и личности — как на федеральном, так и на региональном уровне. Оценка состояния конкурентной среды на рынках и уровня их монополизации необходима для выработки решений и принятия практических действий по развитию банковской конкуренции, применению антимонопольного законодательства, разработке и реализации программ демонополизации, оказанию селективной поддержки отдельным секторам национальной экономики. С авторской точки зрения, под банковской конкуренцией следует понимать экономический процесс взаимодействия, взаимосвязи и соперничества между кредитными организациями в целях обеспечения лучших возможностей реализации банковских продуктов и услуг, максимально более полного удовлетворения разнообразных потребностей клиентов и получения наибольшей прибыли в данных условиях. В целом можно говорить о том, что банковская конкуренция выступает как внешняя принудительная сила, заставляющая банковских предпринимателей повышать производительность труда, расширять спектр банковских услуг, осуществлять инновационно-инвестиционную деятельность, увеличивать капитализацию и т. п. Конкуренция ведет к вытеснению менее эффективных банковских структур. Самсонова Елена Константиновна, кандидат экономических наук, Орловская региональная академия государственной службы, зам. зав. кафедрой финансов, кредита и налогообложения по НИР.

269

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

Следовательно банковская конкуренция — это конкретный механизм функционирования и развития всего рынка банковских услуг, она носит объективный характер, является естественно-историческим закономерным процессом, который осуществляется не автоматически, а через деятельность членов общества, основанную на понимании ими экономических законов и направленную на реализацию различных интересов. В сложившейся ситуации принципиальное значение имеет решение вопросов формирования конкурентной среды на рынке банковских услуг, обеспечивающей эффективное распределение ресурсов, максимальное удовлетворение потребностей общества и личности. Под конкурентной средой банка, по нашему мнению, следует понимать совокупность действующих извне и внутри банка субъектов и сил (факторов), которые обуславливают включение механизмов саморегуляции отношений на банковском рынке между наибольшим числом кредитных организаций и потребителей банковских услуг при общей тенденции к увеличению количества и объемов сделок и величины прибыли. Эффективная рыночная конкурентная среда — это среда наиболее адекватная данному состоянию общественного производства и его рыночному проявлению. Представляется, что конкурентная среда служит основой для реализации конкуренции, конкурентных отношений на рынке банковских услуг, а количественные и качественные характеристики ее структурных элементов обуславливают и качественное состояние самой среды, определяющееся характером взаимодействия субъектов конкурентных отношений. Соответственно, развитие конкурентной среды всегда связано с наличием большого числа контрагентов на рынке. По нашему мнению, субъектами конкурентной среды банковского рынка следует считать: − государство и уполномоченные государственные органы; − кредитные организации, подконтрольные органам государственной власти; − частные кредитные организации, функционирующие на рынке; − кредитные организации с участием иностранного капитала; − кредитные организации (в т.ч. так называемые отраслевые банки), входящие в различные финансово-промышленные группы; − новые кредитные организации, входящие на рынок и обостряющие конкурентную борьбу; − потребителей банковских услуг; − финансовые организации, предлагающие продукты-субституты, занимающие часть банковского рынка. Целесообразно выделить закономерности, которые сегодня в наибольшей степени оказывают воздействие на формирование конкурентной среды на рынке банковских услуг, усиливая или ослабляя конкурентное поведение банков (таблица 1). 270

Е.К. Самсонова. Основные тенденции развития конкурентных отношений...

Таблица 1 Закономерности, определяющие направление развития конкуренции на рынке банковских услуг Усиливающие Способствующие Закономерности развития конкуренции на рынке конкурентное монопольнобанковских услуг поведение му поведению банков банков Рост числа конкурентов

+

Диверсификация деятельности

+

Возможность пополнения ресурсной базы избранных банков за счет размещения в них бюджетных средств Глобализация и интернационализация рынка

+ +

Концентрация и централизация банковского капитала Рост межотраслевой мобильности факторов производства

+ +

НТП, рост расходов на НИОКР в банковской сфере

+

Эффективная государственная конкурентная и антимонопольная политика

+

Развитие инфраструктуры финансового рынка и совершенных заменителей

+

Протекционистская политика государства

+

Участие государства в капитале лидеров банковского рынка

+

Наличие групповых взаимосвязей банков, проводящих скоординированную рыночную политику

+

Рассредоточенность собственности в банковской сфере среди множества независимых субъектов

+

Наличие доминирующих кредитных организаций, злоупотребление ими экономической властью, особенно в регионах Межрегиональный ресурсообмен, возможность свободного перелива капитала

+ +

Определенные выше закономерности позволяют выявить основные тенденции развития конкурентных отношений на отечественном рынке банковских услуг. 271

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

1. Особенностью банковского дела является тот факт, что банковские услуги легко воспроизводимы конкурентами, в результате чего большинство банков предлагают более или менее одинаковый набор услуг. В связи с этим, банковская конкуренция базируется на осуществлении целенаправленной политики дифференциации банковских продуктов. 2. В современных российских условиях особо выделяется групповая (корпоративная) конкуренция, которая предполагает, что друг другу противостоят “ассоциированные” конкуренты — участники одной финансовой группы. Если финансово-кредитные институты, входящие в одну группу, действуют в одном регионе, они могут оказаться конкурентами, хотя характер этой конкуренции будет иным, нежели между двумя независимыми банками. 3. На банковском рынке усиливается конкуренция между российскими и иностранными банками. Фактически только протекционистские меры, предпринимаемые ЦБ РФ, удерживают иностранные банки от еще большей экспансии. Отметим, что де-юре российское законодательство не ограничивает возможные институциональные формы участия иностранных банков, что следует из ст. 2 Федерального закона «О банках и банковской деятельности»1. Однако фактически до сих пор не существует законодательно прописанного механизма открытия филиалов иностранного банка, что де-факто означает отсутствие такой возможности. Представляется, что растущая роль иностранных банков на российском рынке будет увеличивать конкурентное давление на российских участников рынка, а в долгосрочной перспективе (с учетом возможного вступления в ВТО) даже может вытеснить отечественный капитал из этого сектора экономики в связи с несопоставимой по уровню капитализацией. 4. Отношение объема банковских кредитов к ВВП в России пока невысоко (15–17% при норме в 40–50%)2. В этой связи российская банковская система в краткосрочном периоде не способна в полном объеме удовлетворить потребности бизнеса в заемных ресурсах. Поэтому крупнейшие российские корпоративные клиенты все активнее привлекают более дешевые и длинные ресурсы на внешних рынках. 5. Потеря самых выгодных — корпоративных — клиентов ведет к сужению ресурсной базы российских кредитных организаций; они вынуждены искать новых клиентов, в частности переориентироваться на 1

«Банковская система Российской Федерации включает в себя Банк России, кредитные организации, а также филиалы и представительства иностранных банков», ст. 2. 2 Для сравнения: в странах Балтии этот показатель составляет 20%, а в Польше и Венгрии — 30% // Наумов А. Проблемы российской банковской системы // Рынок ценных бумаг. 2003. №8. С. 16.

272

Е.К. Самсонова. Основные тенденции развития конкурентных отношений...

предприятия среднего и малого бизнеса, а также на другие незанятые рыночные ниши. Таким образом бизнес российских банков концентрируется в более рискованных секторах, в частности, в розничном сегменте рынка банковских услуг, где продолжает усиливаться банковская конкуренция. 6. В то же время уровень монополизации банковской сферы России достиг критической черты: 20 крупнейших банков (в основном государственных и олигархических), составляющих 1,5% от количества всех кредитных организаций, располагают 2/3 активов всей банковской системы, являясь при этом участниками тех или иных финансово-промышленных групп. Подобная тенденция отрицательно сказывается на развитии конкурентных отношений на рынке банковских услуг страны. Очевидно, что существует высокий риск концентрации активов. До тех пор, пока не диверсифицируется сама российская экономика, а широко распространенная практика кредитования банками по заниженным (относительно рыночных) ставкам связанных предприятий в рамках ФПГ не сократится, риск высокой концентрации активов по отдельным субъектам кредитования будет оставаться источником системного риска. 7. Важнейшей тенденций развития конкурентной среды на российском рынке банковских услуг является продолжающаяся монополизация рынка банками с государственным участием, прежде всего Сбербанком. Данный банк, пользуясь бесплатными государственными ресурсами и законодательно установленными преференциями, получает конкурентные преимущества, изначально несопоставимые с возможностями частного сектора. Подобная ситуация искажает систему конкурентных отношений, способствует снижению качества обслуживания клиентов. 8. Для рынка банковских услуг характерна низкая насыщенность банковскими институтами: в среднем один банк приходится более чем на 30000 жителей3. Причем в восточных регионах находится лишь около 16% всех банков и их филиалов, т. е. плотность банковского обслуживания еще ниже4. Представляется, что искусственное увеличение размеров национальных банковских институтов (с вступлением в силу новых требований достаточности собственного капитала), направленное, в числе прочего, на достижение ими паритета в конкуренции с иностранными банками, в отечественных условиях не совсем уместно. 3 Для сравнения: в Бельгии 1 банк приходится на каждые 717 жителей, в Швейцарии — на 835 жителей, в ФРГ — на 1000, во Франции — на 1314, в Великобритании — на 1331, в Японии — на 1780, в США — на 2214 / Взлет на конъюнктурной волне // Эксперт. 2005. № 36. 4 Ковзанадзе И.К. Некоторые вопросы развития конкурентной среды банковского рынка// Банковское дело. 2001. № 4. С. 41.

273

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

Опыт развитых стран показывает, что сеть малых и средних банков является важным элементом банковской системы5. 9. Зачастую в регионах вопрос о конкуренции на рынке банковских услуг не стоит в принципе, в силу отсутствия кредитных учреждений в подавляющем большинстве муниципальных образований. Если и можно говорить о каком-то подобии конкурентных отношений, то только на уровне центра субъекта Федерации, где представлены как собственно региональные банки, так и филиалы инорегиональных банков В целом современный отечественный рынок банковских услуг следует определить как рынок несовершенной конкуренции. Это утверждение вытекает из его состояния: на рынке действует ограниченное число системообразующих банков, поддерживаемых в различных формах государством, органами управления субъектов Федерации и занимающих господствующее положение. Это же обстоятельство характеризует рынок банковских услуг как олигополию. Экономический результат ограничения конкуренции состоит в снижении общей эффективности рынка банковских услуг: происходит неправомерное изменение тарифов банка (завышение по активным операциям, занижение — по пассивным), снижается заинтересованность в улучшении потребительских свойств и качества банковских продуктов. В обозримой перспективе следует ожидать некоторого усиления конкуренции на российском банковском рынке — как вследствие развития отечественного банковского дела и роста экономической культуры населения, так и вследствие глобализации банковской конкуренции и проникновения на российский рынок зарубежных финансово-кредитных институтов. Таким образом целесообразно выделить следующие ключевые задачи развития конкурентной среды на российском рынке банковских услуг. 1. Повышение конкурентоспособности банковской системы России за счет снижения экономических и административных издержек бизнеса. 2. Целенаправленная работа по снижению себестоимости и повышению качества банковских услуг для юридических и физических лиц. 3. Обеспечение всем кредитным организациям подлинно равноправных условий, основанных только на законе возможностей осуществления банковского бизнеса. Все коммерческие банки должны быть в абсолютно одинаковых взаимоотношениях с регуляторами — Банком России и Правительством РФ. 4. Расширение участия иностранных кредитных организаций в отечественной банковской системе обязательно должно сопровождаться совершенствованием системы пруденциального надзора с тем, чтобы 5

Так, в Японии, Швейцарии, США на долю мелких банков приходится более 80% общего числа кредитных учреждений, и именно они обслуживают рыночные сегменты, являющиеся недостаточно привлекательными для крупного бизнеса.

274

С.Б. Авдашева. Коллективное доминирование: теория и практика Европейского союза и России

иметь возможность предупредить резкое ухудшение состояния российских банковских институтов, не выдержавших конкуренции. 5. Обеспечение доступности современных банковских услуг для корпоративных клиентов и населения во всех регионах страны, сопровождающееся реинженерингом системы управления банковской деятельностью, включая модернизацию внутреннего контроля и рискменеджмента. 6. Развитие эффективной деятельности на рынке розничных банковских услуг, для которого необходимо наличие обширной банковской сети (технологически объединенных офисов с высокой степенью автоматизации, с налаженным управленческим учетом и специально обученным персоналом). Причем в таком сетевом формате в России пока не присутствует ни один иностранный банк. И это как раз то ключевое конкурентное преимущество, которое позволит в будущем самым лучшим российским банкам стать национальными лидерами. В целом стратегическая задача развития рынка банковских услуг заключается в донесении необходимой банковской услуги или продукта до конкретного потребителя — в любое время, в любую географическую точку по оптимальной цене. Решена она может быть только банковской системой, состоящей из крупных, средних и мелких банков, находящихся в частной собственности. Только такая система способна в полной мере обеспечить банковскими услугами всех экономических субъектов на всей территории России.

Коллективное доминирование: теория и практика Европейского союза и России С.Б. Авдашева (Москва) Принятый в июле 2006 г. Закон «О защите конкуренции» № 135-ФЗ содержит новую для российского антимонопольного законодательства норму о коллективном доминировании. Она вызвала неоднозначную реакцию в экспертном и профессиональном сообществе. Одни считают эту норму необходимым инструментом борьбы с ограничениями конкуренции на российском рынке, другие — дополнительным инструментом воздействия государства на бизнес, цели которого могут быть и не связаны с развитиАвдашева Светлана Борисовна, доктор экономических наук, профессор кафедры институциональной экономики АСБ, Государственный университет — Высшая школа экономики.

275

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

ем конкуренции. Возникает необходимость охарактеризовать причины, побуждающие принять указанную норму, и одновременно — опасности, которые норма о коллективном доминировании может создать. Данный доклад предлагает вариант решения именно этой задачи. 1. Экономическая теория молчаливого сговора Как известно, картели — наиболее опасная форма ограничения конкуренции. Исторически именно картели (наряду с ограничением конкуренции со стороны крупных компаний) выступали главным объектом противодействия со стороны государства. На противодействие картелям направлена первая статья самого известного в мире антимонопольного закона — закона Шермана. К участникам картеля применяются самые суровые санкции в системе антимонопольного законодательства. При этом борьба с картелями относится к наиболее проблемным областям антимонопольного регулирования. Главная сложность состоит в том, что незаконный сговор о ценах доказать нелегко: нарушители стараются не оставлять прямых свидетельств заключенного соглашения. Что же касается косвенных доказательств (на основе данных о ценах и других условиях сделок), то и в международной практике, и тем более в современной России такого рода доказательства с большим трудом признаются и используются судами. Кроме того современная экономическая теория подсказывает, что для координации цен и других условий сделок между компаниями им не нужно вступать в соглашения даже тайно — достаточно взаимного понимания тех выигрышей, которые получат участники рынка, отказавшись от конкуренции между собой. В условиях подобного молчаливого сговора координация деятельности между компаниями становится недоказуемой по определению, поскольку доказывать, по существу, нечего. Проанализируем факторы, воздействующие на возможности поддержания молчаливого сговора. Молчаливый сговор, позволяющий компаниям получать прибыль сверх нормальной, может состояться тогда и только тогда, когда продавцы взаимодействуют на рынках неоднократно. В этом случае поддержание высоких цен возможно при условии молчаливого соглашения продавцов о том, что отклонение от высокой цены повлечет за собой наказание. Тяжесть наказания должна перевешивать краткосрочные выгоды понижения цены и следующего за ним расширения рыночной доли и повышения прибыли. Самая простая модель наказания предполагает возвращение конкуренции, а следовательно, прибыли, к некоторому нормальному уровню. Положим, компании ожидают, что цена, обеспечивающая максимальную суммарную прибыль (монопольная цена), будет поддерживаться до тех пор, пока один из участников не понизит цену. Если же это произойдет, цены и 276

С.Б. Авдашева. Коллективное доминирование: теория и практика Европейского союза и России

прибыль снизятся до конкурентного уровня, и сговор станет в будущем невозможным. После понижения кем-либо цены по сравнению с максимальным уровнем участники снижают цену до равновесной цены краткосрочного взаимодействия. Иначе говоря, если продавцы обнаруживают, что кто-то из них предпринимает действия, не отвечающие критерию максимизации долгосрочной прибыли отрасли, каждый начинает действовать, руководствуясь краткосрочными интересами. При такой модели взаимодействия возможность поддержания высокой (монопольной) цены зависит от субъективной оценки продавцами выигрышей, которые они могут получить в будущем. Понижение цены по сравнению с ценой молчаливого сговора — при условии, что другие участники продолжают поддерживать монопольную цену — дает высокий выигрыш, но только один раз. Поддержание монопольной цены приносит меньшие выигрыши, но зато на протяжении длительного периода. Чем выше ценят продавцы будущую прибыль, чем выше дисконтирующий множитель δ, отражающий сегодняшнюю ценность будущего рубля, тем ниже стимулы для отклонения от монопольной цены. Далее в нашей модели мы будем интерпретировать граничное значение дисконтирующего множителя δ как индикатор «сложности» («легкости») поддержания соглашения. Чем выше граничное значение дисконтирующего множителя, тем — при прочих равных условиях — меньше вероятность поддержания соглашения на этом рынке. Представим себе, что на рынке однородной продукции, где спрос описывается зависимостью Qd(P) (Р — рыночная цена, Qd — величина спроса), действуют два идентичных продавца с постоянными издержками на единицу выпуска c. Ценовая конкуренция приводит к понижению цены до уровня предельных издержек (P=c). Однако возможно поддержание цены молчаливого сговора (Pc>c), которая приносит продавцам суммарную прибыль π c = ( P c − c)Qd ( P c ) . Продавцы взаимодействуют на рынке бесконечное число раз1. Дисконтирующий множитель составляет δ ( 0 ≤ δ ≤ 1 ). Продавцы начинают с установления цены молчаливого сговора и далее выбирают между двумя стратегиями: «назначать цену молчаливого сговора Рс в период t, если другой продавец назначает ее в период t-1, назначать конкурентную цену P=c в другом случае» и «немного снижать цену по сравнению с Рс»2. В том 1 Мы помним, что любое конечное взаимодействие не обеспечивает поддержание «кооперативного» равновесия, что можно доказать с помощью метода «обратной индукции». «Дилемма заключенного» не разрешается. 2 Легко показать, что «минимально возможное» отклонение от цены сговора является наилучшим вариантом, поскольку оно дает возможность отклоняющемуся продавцу получить прибыль незначительно ниже суммарной прибыли всех участников в рамках молчаливого сговора. Для простоты мы будем считать, что отклоняющийся участник получает всю отраслевую прибыль.

277

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

случае, когда соглашение нарушается, продавцы конкурируют по Бертрану, равновесные цены равны предельным издержкам, а прибыль — нулю. Эта стратегия известна как «стратегия руки, дрожащей на курке», и мы должны определить, при каких условиях продавцам невыгодно отклоняться от этой стратегии — иначе говоря, в какой степени эта стратегия соответствует условиям равновесия по Нэшу. Если продавец не отклоняется от цены молчаливого сговора, текущая ценность его выигрышей, начиная с сегодняшнего дня, составляет: πc πc πc πc + δ + δ 2 + ... = . 2 2 2 2(1 − δ ) Если продавец отклоняется от цены молчаливого сговора, при условии, что все остальные продавцы ее поддерживают, он получает текущую ценность выигрышей π c + 0δ + 0δ 2 + ... = π c − ε , где ε — пренебрежимо малое снижение цены, достаточное, чтобы на один период захватить весь рынок. Равновесие по Нэшу зависит от величины дисконтирующего множителя. Равновесным является кооперативное поведение (поддержание цены молчаливого сговора), если выполняется условие: πc 1 [1] ≥ π c ⇔ δ ≥ δ* = 2(1 − δ ) 2 Продавец выбирает кооперативное поведение (поддержание молчаливого сговора), если текущая ценность будущих выигрышей для него «достаточно высока». Практически это может интерпретироваться так, что продавцы считают рынок устойчивым и намерены присутствовать на нем достаточно долго. Пользуясь приведенной выше моделью, мы можем показать, как на возможность поддержания сговора влияют параметры структуры рынка. В частности продемонстрируем, что: 1. Чем больше продавцов на рынке, тем сложнее поддержать молчаливый сговор. Пусть число идентичных компаний увеличится до n . Интуиция подсказывает, что в этом случае относительные выигрыши при поддержании молчаливого сговора по сравнению с базовым вариантом снижаются, кооперативное поведение приносит каждому из продавцов меньшие выигрыши, а при отклонении от цены молчаливого сговора каждый из них может по-прежнему получить монопольную прибыль. Действительно, выигрыш продавца, поддерживающего молчаливый сговор, составит πc πc πc πc , + δ + δ 2 + ... = n n n n(1 − δ ) 278

С.Б. Авдашева. Коллективное доминирование: теория и практика Европейского союза и России

а условие [1] изменится следующим образом: πc 1 [2] ≥ π c ⇔ δ ≥ δ *(n) = 1 − . n(1 − δ ) n 2. Чем менее равномерно распределен рынок между продавцами, тем сложнее поддерживать молчаливый сговор. Пусть рынок распределен между двумя продавцами неравномерно. Так же, как и в предыдущем случае, относительные выигрыши компании с мень1 шей долей в суммарной прибыли ( s < ) снижаются по сравнению с базо2 вым случаем. Условие поддержания молчаливого сговора приобретает вид: sπ c [3] ≥ π c ⇔ δ ≥ δ *( s ) = 1 − s . (1 − δ ) Граничное значение дисконтирующего множителя растет по сравнению с базовым случаем тем больше, чем ниже рыночная доля более мелкого продавца. 3. Чем ниже барьеры входа, тем сложнее поддерживать молчаливый сговор. Пусть существует вероятность μ , 0 ≤ μ ≤ 1 , того, что в следующем периоде на рынок войдет новый продавец, и это появление повысит конкуренцию и снизит прибыль участников соглашения до нуля. Предположим, что новичок следует стратегии быстрого входа и быстрого выхода, ориентируется только на краткосрочные выигрыши, так что его включение в сговор невозможно. Вход новичка в каждом последующем периоде не зависит от того, появлялись ли новички на этом рынке раньше. Тогда в каждом будущем периоде продавцы, поддерживающие молчаливый сговор, получают прибыль, соответствующую молчаливому сговору, только с вероятностью 1 − μ . Интуиция подсказывает ослабление стимулов к молчаливому сговору благодаря снижению относительных выигрышей при его поддержании. Действительно, следование стратегии «руки, дрожащей на курке», приносит продавцу выигрыш в размере c πc πc πc δ πc . 2 π + (1 − μ )δ + (1 − μ )δ + ... = + (1 − μ ) 2 2 2 2 1− δ 2 Условие поддержания молчаливого сговора приобретает вид:

πc δ πc 1 [4] + (1 − μ ) ≥ π c ⇔ δ ≥ δ *( μ ) = 2 1− δ 2 2−μ Чем выше вероятность входа на рынок новичка, тем выше граничное значение дисконтирующего множителя, обеспечивающее поддержание молчаливого сговора. 279

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

4. Чем реже взаимодействуют продавцы, тем сложнее поддержать молчаливый сговор. Под «частотой» взаимодействия продавцов понимается периодичность заключения или пересмотра условий продаж и заключения сделок. Действительно, продавцу становится сложнее воздержаться от снижения цены по сравнению с ценой молчаливого сговора, если другие участники рынка «накажут» его острой ценовой конкуренцией не сразу же, а в отдаленном будущем. Более «частое» взаимодействие может интерпретироваться и как более равномерное распределение прибыли между периодами взаимодействия компаний. Сложнее воздержаться от снижения цен, если контракты с покупателями заключаются редко — например, по результатам немногочисленных конкурсов на закупку оборудования. Чтобы показать влияние частоты взаимодействий на граничное значение дисконтирующего множителя, предположим, что продавцы назначают цены не каждый раз, а один раз в T периодов. Тогда поддерживающий молчаливый сговор продавец получает прибыль Tπ c Tπ c Tπ c Tπ c . +δT + δ 2T + ... = 2 2 2 2(1 − δ T ) Аналогично, в T раз увеличивается и монопольная прибыль, которую может присвоить снижающий цену продавец. Условие выбора стратегии «руки, дрожащей на курке» принимает вид: πc 1 [5] ≥ π c ⇔ δ ≥ δ *(T ) = 1 . T 2(1 − δ ) 2T Чем реже компании пересматривают условия сделок, тем сложнее поддерживать молчаливый сговор. 5. Чем ниже информационная прозрачность рынка, тем сложнее поддержать молчаливый сговор. Еще Дж. Стиглер в своей ставшей классической статье «Теория олигополии»3 указывал, что «сговор не является бесплатным», поскольку продавцы должны тратить усилия на мониторинг рынка, в частности, определять, насколько перераспределение покупателей между продавцами может объясняться тайным снижением цены. Интуиция подсказывает, что неполная информация об условиях сделок не исключает молчаливого сговора полностью, однако очевидно ограничивает стимулы к его поддержанию. Важно, что в условиях неполной информации наблюдающие снижение объема продаж или цены компании не могут оставаться пассивными — такие стратегии не могут входить в рав3

Стиглер Дж. Теория олигополии // Вехи экономической мысли. Т. 2, СПб, Экономическая школа. 2000. С. 371–401.

280

С.Б. Авдашева. Коллективное доминирование: теория и практика Европейского союза и России

новесие, потому что если один из продавцов остается пассивным в случае падения своих продаж, другие испытывают сильный стимул хищнически снизить цену. Наилучшая стратегия в данном случае состоит в том, чтобы начать с определения цены тайного сговора и поддерживать ее до тех пор, пока продавец не наблюдает снижения своих продаж. Если продавец наблюдает снижение продаж по сравнению с ожидаемыми4, он снижает цену на определенный промежуток времени, предположим на Т периодов, а затем снова повышает ее. Период времени должен быть достаточно продолжительным для того, чтобы вероятность ценовой войны дисциплинировала продавцов. Однако поскольку продавец не может определить, произошло ли снижение продаж в результате отклонения контрагента от условий молчаливого сговора или в результате нежелательного снижения спроса, ценовая война в качестве дисциплинирующего воздействия применяется в обоих случаях. Обозначим вероятность снижения спроса (ценового шока) как ρ, (0 ≤ ρ ≤ 1) , а текущую ценность дисконтированных доходов, которые участник получает в результате описанного в модели Грина-Портера поведения — как V . Эта величина составляет: πc + δ V ) + ρδ T +1V 2 Второй сомножитель первого слагаемого отражает ту прибыль, которую продавец получит в случае, если снижения цен на рынке наблюдаться не будет, а второй сомножитель второго слагаемого — прибыль, которую продавец начнет получать в случае шока спроса. В последнем случае положительную прибыль продавцы начнут получать только после завершения периода низких (штрафных) цен. Отсюда ожидаемая дисконтированная прибыль продавцов, следующих стратегии «руки, дрожащей на курке», составляет: V = (1 − ρ )(

πc . 1− ρ [6] 1 − δ (1 − ρ + ρδ T ) 2 Легко проверить, что величина ожидаемой дисконтированной прибыли снижается с ростом вероятности неожиданного шока спроса (поскольку он повышает шансы ценовой войны) и с ростом продолжительности периода «наказания» путем назначения низких цен. Подержание молчаливого сговора обеспечивается выполнением условия: V=

V = (1 − ρ )(

πc + δ V ) + ρδ T +1V ≥ (1 − ρ )π c + δ T +1V 2

[7]

4

В нашей модели это снижение должно происходить до уровня предельных издержек, т. е. до нуля.

281

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

Выигрыш правой части складывается из монопольной прибыли, которую получает нарушающий молчаливый сговор продавец, и ожидаемой прибыли от модифицированной стратегии «руки, дрожащей на курке» после завершения периода ценовой войны. Из условия [7] легко получить: πc [8] . δ (1 − δ T )V ≥ 2 Предположим далее для простоты, что ценовая война длится бесконечное число периодов5. Возможность такой ценовой войны способен поддерживать молчаливый сговор между участниками, если выполняется условие (воспользовавшись определением V и условием [8]): π c δ (1 − ρ ) πc 1 [9] ≥ ⇔ δ ≥ δ *( ρ ) = . 2 (1 − δ + ρδ ) 2 2(1 − ρ ) Чем выше вероятность неожиданного снижения спроса, тем сложнее поддержать молчаливый сговор. 6. Чем большую роль на рынке играют инновации, тем сложнее поддержать молчаливый сговор. Действительно, интуиция говорит нам о том, что главный результат инвестиций — возникающее преимущество инвестора (либо в издержках, либо в потребительских свойствах продукции), которое позволяет ему увеличивать прибыль, вытесняя других участников с рынка, вместо того, чтобы поддерживать вместе с ними высокие цены. Пусть в нашей модели с вероятностью ρ кто-то из участников рынка (любой из них с равной вероятностью) может внедрить радикальные инновации, которые принесут ему ожидаемую дисконтированную прибыль в размере V I . Поскольку инновации радикальные, они позволяют вытеснить конкурента с рынка. Тогда в случае поддержания молчаливого сговора участник рынка получает ожидаемый выигрыш V C : ⎡ρ ⎡ρ I ρ πC ρ πC ⎤ πC ⎤ 2 δ (1 ρ ) V 0 (1 ρ ) + δ ⎢ V I + 0 + (1 − ρ ) + − + + − ⎥ ⎢ ⎥ + ... = 2 2 2 ⎦ 2 2 ⎦ ⎣2 ⎣2 [10] ⎞ ⎞ πC ⎛ 1 ρ I⎛ 1 = ⎜ ⎟ +δ V ⎜ ⎟ 2 ⎝ 1 − δ (1 − ρ ) ⎠ 2 ⎝ 1 − δ (1 − ρ ) ⎠

VC =

5 Это предположение используется для наглядности полученного результата, однако полностью соответствует логике модели. Чтобы дисциплинировать участников молчаливого сговора, ценовая война (период наказания за отклонение от цены молчаливого сговора) должна длиться «достаточно долго».

282

С.Б. Авдашева. Коллективное доминирование: теория и практика Европейского союза и России

В первом периоде продавец получает половину монопольной прибыли. Во втором периоде ту же сумму он получает с вероятностью 1 − ρ — вероятностью того, что инновация не произойдет (не позволит снизить издеρ продавцом будет внедрена радикальная инноваржки). С вероятностью 2 ция (что позволит ему стать монополистом и получать дисконтированную прибыль в размере V I ). С той же вероятностью радикальная инновация будет внедрена другим участником, при этом рассматриваемый продавец получит нулевую прибыль. Если, напротив, участник понижает цену по сравнению с ценой молчаливого сговора, то он получает краткосрочные выигрыши, а затем — нулевую прибыль до тех пор, пока он не получит возможность внедрить радикальρ в каждом из периодов, ную инновацию (что происходит с вероятностью 2 следующим за снижением цены). Соответственно, его ожидаемый выигрыш составляет: ρ ρ ⎡ρ ⎤ ⎡ρ ⎤ V D = π C + δ ⎢ V I + 0 + (1 − ρ )0 ⎥ + δ 2 (1 − ρ ) ⎢ V I + 0 + (1 − ρ )0 ⎥ + ... = 2 2 ⎣2 ⎦ ⎣2 ⎦ [11] ⎞ ρ ⎛ 1 = πC +δ V I ⎜ ⎟ 2 ⎝ 1 − δ (1 − ρ ) ⎠ Соответственно, стратегии «руки, дрожащей на курке» составляют равновесие по Нэшу, если V С > V D , т. е. πC 2

⎛ ⎞ 1 1 C ⎜ ⎟ > π ⇔ δ ≥ δ *( ρ ) = 2(1 − ρ ) ⎝ 1 − δ (1 − ρ ) ⎠

[12]

Чем выше вероятность инноваций на рынке, тем сложнее поддержать молчаливый сговор. Аналогичным образом можно проанализировать воздействие на возможность поддержания молчаливого сговора и других характеристик структуры, а также динамики рынка, включая ограниченность мощности, структурные связи между компаниями, темпы роста спроса, циклические колебания спроса, различие уровня и структуры издержек продавцов и многое другое. 2. Описание молчаливого сговора в законодательстве Определение молчаливого сговора в законодательстве сталкивается с двумя проблемами: 283

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

¾ Рассматривать ли молчаливый сговор как законное или незаконное поведение? ¾ В том случае, если молчаливый сговор определяется как незаконный, каким образом его описывать? Распространена точка зрения о том, что в антимонопольном законодательстве США молчаливый сговор рассматривается, как правило, как легальная практика, в то время как в законодательстве Европейского Союза — как нелегальная. На наш взгляд, серьезной основы для подобного противопоставления нет. Существует несколько принципиальных способов преследовать компании, вовлеченные в молчаливый сговор. Первый состоит в том, чтобы трактовать картельный сговор расширительно. Второй — в том, чтобы вводить в оборот отдельный тип незаконной практики — согласованные действия как параллельное поведение, без опоры на заключенный в явной форме договор. В традиции США преобладает первый подход, хотя решения судов нельзя считать непротиворечивыми. В деле American Tobacco (1946) Верховный суд США указал: «Для установления наличия противозаконного сговора не обязательно доказывать факт существования формального соглашения», сговор считается доказанным «…если обстоятельства дела убеждают суд в том, что участники сговора преследовали общие цели или имели общий план действий и осознавали его цели, или же совещались по поводу незаконного соглашения»6. Легко заметить, что молчаливый сговор вполне можно признать соответствующим данному определению. Однако всего восемь лет спустя в деле Theatre Enterprises (1954) Верховный суд отметил, что «сознательный параллелизм еще не означает наличия сговора в том смысле, в котором он трактуется в законе Шермана»7. Опираясь на это решение, суды требовали от обвинения в антимонопольном процессе не ограничиваться доказательством параллельного поведения, а приводить другие, более убедительные свидетельства ограничивающих конкуренцию соглашений. Со временем становится более активным превентивное регулирование молчаливого сговора. Антимонопольные органы все чаще принимают решения о незаконности не только сговора как такового, но и тех действий продавцов, которые облегчают координацию цен. Примером такой политики в 1970-е гг. стало предписание в отношении компаний — производителей турбогеренаторов General Electric/Westinghouse. В 1990-х гг. ярким примером подобного предписания стал запрет авиакомпаниям использовать единую систему расчета тарифов и предварительного бронирования авиабилетов для облегчения координации цен. 6 Гелхорн Э., Ковачич В.Е. Антитрестовское законодательство и экономика. Международный институт права, 1994. С. 165. 7 Там же. С. 166.

284

С.Б. Авдашева. Коллективное доминирование: теория и практика Европейского союза и России

В европейском антимонопольном законодательстве присутствует специальное понятие согласованных действий, отличающееся от сговоров как таковых. Согласованные действия определяются как такая координация действий отдельных участников рынка, которая заменяет достижение формального соглашения, оказывая аналогичное воздействие на конкуренцию. Согласованные действия создаются прямыми или косвенными контактами продавцов с целью оказать воздействие на рыночное поведение или раскрыть планы действий своим конкурентам. Такой же подход применяется и в антимонопольном законодательстве России. В свою очередь, признавая молчаливый сговор незаконным, можно определять его двумя способами: отталкиваясь от описания незаконной практики и отталкиваясь от характеристик структуры рынка, способствующего молчаливому сговору. В Законе «О защите конкуренции» использованы обе эти возможности. С одной стороны, вводится специальное определение согласованных действий (ст. 8), указывающее, что: «1) результат таких действий соответствует интересам каждого из указанных хозяйствующих субъектов только при условии, что их действия заранее известны каждому из них; 2) действия каждого из указанных хозяйствующих субъектов вызваны действиями иных хозяйствующих субъектов и не являются следствием обстоятельств, в равной мере влияющих на все хозяйствующие субъекты на соответствующем товарном рынке…». C другой стороны, в ст. 5 содержится определение структуры рынка, участники которого являются «коллективно доминирующими». Сравнивая два типа описания молчаливого сговора, необходимо отметить следующее. С точки зрения возможных ошибок применения антимонопольного законодательства, второй путь создает большие риски. Если незаконность согласованных действий основывается на презумпции, что ценовой параллелизм всегда ограничивает конкуренцию, то доктрина коллективного доминирования в подобной интерпретации должна дополнительно опираться на презумпцию того, что стратегическое взаимодействие на рынках олигополии всегда сопровождается незаконным ценовым параллелизмом. В пользу применения второго подхода можно утверждать, что введение доктрины коллективного доминирования не означает автоматического признания коллективно доминирующих продавцов незаконным, точно так же, как не является незаконным само по себе доминирование. Ключевое значение в этом контексте приобретает не само определение коллективного доминирования, а злоупотребления им. Тем не менее, и сами критерии выделения «коллективно доминирующих» продавцов могут оказаться важными. Разберем эти критерии в новом законе подробнее. 285

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

3. Определение коллективного доминирования в Законе «О защите конкуренции»: некоторые соображения Критерии определения коллективного доминирования в новом Законе «О защите конкуренции» заимствованы в первую очередь из антимонопольного закона Германии (ст. 19 закона «Act Against Restraints on Competition»). Вынесенный на первое чтение (2005) проект содержал исключительно количественные критерии коллективного доминирования: суммарная доля трех (пяти) крупнейших участников рынка не менее 50% (70%), если доля каждого из них достаточно велика (первоначально — не менее 5%). В результате обсуждений законопроекта пороговый размер продавца, которого могут счесть входящим в группу коллективно доминирующим, повышен с 5% до 8%, а критерии коллективного доминирования были дополнены показателями, характеризующими структуру рынка, в том числе: 1) в течение длительного периода… относительные размеры долей хозяйствующих субъектов неизменны или подвержены малозначительным изменениям, а также доступ на соответствующий товарный рынок новых конкурентов затруднен; 2) реализуемый или приобретаемый хозяйствующими субъектами товар не может быть заменен другим товаром при потреблении…, рост цены товара не обусловливает соответствующее такому росту снижение спроса на этот товар, информация о цене, об условиях реализации или приобретения этого товара на соответствующем товарном рынке доступна неопределенному кругу лиц» (ст. 5 Закона «О защите конкуренции»). Для того, чтобы оценить воздействие новых норм на эффективность конкурентной политики, необходимо ответить в том числе и на вопрос, насколько хорошо это определение описывает структуру рынка, создающую стимулы к сговору. Ответ на этот вопрос будет смешенным. С одной стороны, немногочисленность продавцов, высокие барьеры входа и информационная открытость рынка являются важнейшими факторами, стимулирующими молчаливый сговор. Стабильность распределения рынка между участниками может рассматриваться как индикатор наличия коллективного сговора (во всяком случае, отсутствия на рынке конкуренции). С другой стороны, в определении коллективного доминирования есть явно неудачные формулировки. Например, «невозможность заменить товар другим» означает всего-навсего, что границы рынка, определение которых составляет первый необходимый компонент антимонопольного анализа, были идентифицированы правильно. Сложнее обстоит дело с «недостаточно высокой» эластичностью спроса по цене. С одной стороны, низкая эластичность спроса стимулирует поддержание молчаливого сговора между участниками. Однако формулировка закона предполагает, что существует какое-то «нормальное» 286

С.Б. Авдашева. Коллективное доминирование: теория и практика Европейского союза и России

значение эластичности спроса, известное антимонопольным органам и судам, которые должны установить отклонение фактической эластичности спроса от указанного нормального значения. Предположив для простоты, что под неэластичным спросом понимается спрос с абсолютным значением эластичности ниже единицы, мы только ухудшим ситуацию. Если компании в рамках молчаливого сговора поддерживают цену, близкую к монопольной, эластичность спроса при данной цене всегда больше единицы. Тогда указанное условие не будет выполнено в рамках ни одного из случаев молчаливого сговора8. Таким образом, в определении структуры рынка, создающей стимулы к молчаливому сговору, присутствуют элементы, которые потенциально могут служить источником ошибок II рода. Напомним, что эти на первый взгляд незначительные несовершенства правовых норм тем более важны, что российские суды всегда требуют от обвинения доказательств однозначного соответствия действий обвиняемого описанию незаконной практики, что в данном случае может стать проблематичным. Еще бóльшая проблема — для каких целей применять определение коллективного доминирования? По мнению разработчиков закона, она должна применяться не только для целей анализа слияний, как в Европейском Союзе, а для целей наказания за злоупотребление доминированием. Один из недавних комментариев по поводу применения этой нормы, выпущенный ФАС, утверждает, что для признания виновности участника рынка в злоупотреблении коллективным доминированием доказательство того, что другие участники «коллективно доминирующей» группы вели себя таким же образом, не является необходимым. Легко заметить, что такое применение закона далеко отходит от первоначальной цели противодействовать молчаливому сговору. К сожалению, даже большинство специалистов, заинтересованных в развитии конкуренции, видят в норме о коллективном доминировании лишь способ противодействовать росту цен, не требующий больших затрат в правоприменении. 4. Применение нормы о коллективном доминировании в ЕС: дело компании Airtour Одним из первых дел, где концепция коллективного доминирования была выдвинута на первый план в системе предварительного контроля сде8 При определении границ рынка эта проблема известна как «целлофановая проблема» (cellophane fallacy). Она может служить причиной ошибок и при применении антимонопольного законодательства, и при исследовании конкуренции на рынках. Подробнее об этом см.: Авдашева С., Шаститко А., Кузнецов Б. Конкуренция и структура рынков: что мы можем узнать из эмпирических исследований о России. Российский журнал менеджмента, 2006. Т. 4, № 4. С. 3–22.

287

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

лок экономической концентрации ЕС, послужило дело компании Airtour, продающей пакеты зарубежных туров в Великобритании. Комиссия по конкуренции в 1999 г. наложила запрет на приобретение другой компании — First Choice, действующей на этом же рынке. В момент анализа рынок пакетов зарубежных туров отличала высокая концентрация: суммарная доля четырех крупнейших компаний (включая Airtour, First Choice, Tompson и Tomas Cook составляла 80%, но при этом пятый по размеру конкурент занимал лишь 3% рынка). Комиссия по конкуренции мотивировала решение о запрете сделки тем, что в условиях однородности продукта, низких темпов роста спроса, низкой эластичности спроса, идентичности структуры издержек основных поставщиков, информационной прозрачности рынка, высоких барьеров входа и отсутствия власти покупателей резкое повышение концентрации создаст слишком сильную опасность коллективного доминирования и ограничения конкуренции. Суд первой инстанции по иску компании Airtour отменил принятое в 2002 г. Решение. По мнению суда, Комиссия по конкуренции ЕС не предоставила достаточных доказательств возможных ограничений конкуренции путем коллективного доминирования. Оценивая решение суда первой инстанции, многие комментаторы указывают на два обстоятельства9. Во-первых, решение суда создает очень высокие стандарты доказательств коллективного доминирования. Если следовать логике этого решения, выполнения некоторого набора структурных условий явно недостаточно, чтобы вынести решение о коллективном доминировании. Вовторых, в мотивации суда коллективное доминирование рассматривалось как весьма близкий синоним явного ценового сговора. В очередной раз европейский суд продемонстрировал довольно либеральное (для участников рынка) применение концепций антимонопольного регулирования, несмотря на общепринятое представление о том, что в ЕС существует тенденция применения слишком жесткого подхода к стратегическому взаимодействию участников рынка. Подводя итог отметим: дело компании Airtour убедительно демонстрирует, что применение доктрины коллективного доминирования в европейском антимонопольном законодательстве получает неоднозначную оценку практикующих юристов. Существует тенденция требовать при доказательстве коллективного доминирования свидетельств не только благоприятной по отношению к молчаливому сговору структуры рынка, но и соответствующих действий продавцов. 9

Motta M. EC Merger Policy and the Airtours Case. European Competition Law Review. 2000. Vol. 21. № 4., Р. 199–207; Nicholson, M., Cardell S. Airtours v Commission: Collective Dominance Contained?/ Drauz G., Reynolds M. (eds.) EC Merger Control. A Major Reform in Progress. London: International Bar Association. 2003. Р. 285–301; Overd A. After the Airtours Appeal. European Competition Law Review. 2002.Vol. 23. № 8. Р. 375–377.

288

В.В. Овчинников. Институты глобальной конкуренции в постиндустриальной экономике

*** Таким образом мы продемонстрировали, что молчаливый сговор является одной из болевых точек современной антимонопольной политики. Вопрос о том, следует ли признавать его законным или незаконным и как определять в законодательстве, до настоящего времени остается открытым. Доктрина коллективного доминирования основана на осознании того важного экономического факта, что структура рынка оказывает существенное воздействие на стимулы к молчаливому сговору. Вместе с тем определение, и в особенности предполагаемый способ применения доктрины в российском законодательстве, способны порождать ошибки, дискредитирующие антимонопольный орган и антимонопольное регулирование.

Институты глобальной конкуренции в постиндустриальной экономике В.В. Овчинников (Москва)

1. Изменение характера глобальной конкуренции Глобальная конкуренция за последние годы изменила свой характер. Она превращает индустриальную экономику товаров в постиндустриальную экономику знаний и услуг. Уже сейчас в большинстве наиболее развитых стран услуги по наращиванию знаний доминируют в ВВП над товарной массой. Условия конкуренции в мировой экономике услуг, нашпигованной знаниями, трансформированными в нематериальные активы, существенно изменились. Прежде всего они коснулись конкуренции знаний на рынках сырья, финансов и инноваций. В чем заключается сущность этих условий? Прежде всего в том, что теперь в процессы глобальной конкуренции знаний вовлекается не только бизнес, но и государство. Объектами глобальной конкуренции знаний становятся — производство высококачественной продукции, интеллектуальная собственность (ИС), стандарты, финансы и регуляторы разных видов экономической деятельности. В области финансов происходит наиболее жесткая глобальная конкуренция по управлению капиталами, поставкам Овчинников Валерий Валентинович, доктор экономических наук, доктор технических наук, профессор, координатор оргкомитета Всемирного экономического форума в Давосе.

289

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

активов против платежей, знаний, воплощенных в нематериальные активы, а также результатов финансовой отчетности. Конкуренция перешла в плоскость новых отношений, когда конкурируют, во-первых, менеджеры компаний и только во-вторых — сами компании. Причем эта конкуренция обостряется по мере приближения компании к очередному кризису управления. 2. Институты глобальной конкуренции Для выполнения условий глобальной конкуренции каждым государством создаются новые или реформируются существующие ключевые институты, способные помочь экономике противостоять внешней конкуренции при открытии своих рынков. К таким институтам относятся — институты глобальной экспертизы рисков, бухгалтерского, налогового и таможенного учета, регуляторов добросовестности бизнеса, а также институты регистрации бизнеса и собственности, найма и вовлечения персонала в деятельность компаний, защиты прав инвесторов всех видов, судопроизводства и администрирования бизнеса со стороны государства. В состав институтов, обеспечивающих успешную глобальную конкуренцию, входят также институты образования и фондовые институты. На рис. 1 показана взаимосвязь этих институтов, происходящих в них процессов и их результатов, влияющих напрямую и косвенно на успехи в глобальной конкуренции между частными и государственными компаниями, а также между государствами. Как следует из рис. 1, глобальная конкуренция может быть успешной только в том случае, если в стране уже созданы рыночные институты повышения качества экспертизы, регуляторов рынка, современного бухгалтерского и налогового учета, образования, управления фондовыми ресурсами, а также комфортности для бизнеса. Экспертиза в экономике знаний играет главную роль в конкуренции стран и компаний. Она снижает глобальные риски, позволяет избежать лишних потерь в бизнесе и стимулирует рост числа глобальных компаний, способных конкурировать на любых мировых рынках. Чем больше в стране таких компаний, тем больше инвестиций идет в экономику знаний страны. 3. Институты экспертизы Экспертизе отводится важная роль в снижении краткосрочных, среднесрочных и долгосрочных глобальных рисков. Противостоять этим рискам можно с помощью профессиональных объединений экспертов. Сейчас в мире функционирует более 230 ассоциаций и союзов экспертов, разрабатывающих современные стандарты проведения экспертизы. Основные принципы, которые должны учитываться в стандартах, это: 1) независимость; 290

В.В. Овчинников. Институты глобальной конкуренции в постиндустриальной экономике

2) компетентность; 3) объективность; 4) ответственность (покрытие финансовых рисков); 4) снижение глобальных рисков инновационной деятельности. Ассоциации ведут соответствующие реестры экспертов по разным видам экономической деятельности с приведением доказательной базы их компетентности. С учетом уровня этой компетентности определяются риски экспертных ошибок и необходимые резервы для покрытия этих рисков. Из этих резервов пострадавшим клиентам выплачиваются компенсации. Фактически в области экспертизы осуществляется конкуренция стандартов, удовлетворяющих требованиям потребителей экспертизы. Такие стандарты обеспечивают экспертам конкурентные преимущества, поскольку создают им такие условия, при которых экспертиза становится объективной, независимой, компетентной и ответственной. Стандарты требуют, чтобы экспертиза основывалась на достоверных знаниях о рынках сырья, финансов и инноваций и работала по общепринятым правилам. Экспертиза должна быть понятной и убедительной для всех других экспертов, компетентных в соответствующих видах экономической деятельности.

Рис. 1.

Все эксперты должны иметь международные сертификаты, подтверждающие их компетентность, и пользоваться авторитетом во всемирных ассоциациях и палатах экспертов. Как показывает практика, торгово-промышленные палаты большинства стран мира оказались в условиях новой 291

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

экономики не способными регулировать процессы экспертизы на должном качественном уровне, хотя и были созданы с этой целью. Более эффективными оказались добровольные общественные союзы экспертов, объединенных по профессиям, которые контролируют не только реализацию проектов, но и риски их возможных ошибок. Именно эти организации обеспечили покрытие глобальных рисков ошибок экспертов, создав специальные резервы для возмещения ущерба от ошибочных действий экспертов. Эти организации признают основным инструментом конкуренции экспертов качество тех стандартов, которые они (эксперты) применяют в своей практике. 4. Институты образования Институты образования занимают центральное место в подготовке кадров, обладающих достаточными знаниями для выполнения своей работы. В этих институтах интенсивно внедряются новые технологии подготовки кадров. Наиболее высокими темпами развиваются проектные семинары, в рамках которых готовятся команды менеджеров, нацеленные на управление конкретными проектами. Одновременно наблюдается снижение потребностей в массовой подготовке персонала, что характерно для эпохи индустриальной экономики. Многие элитарные учебные заведения всего мира испытывают проблемы, связанные с перегрузкой ведущих преподавателей, вследствие чего они (преподаватели) уже не обладают прежними возможностями по проведению научных исследований с целью пополнения своих знаний. Они меньше уделяют времени работе со студентами. Но, надо отметить, что правительства многих европейских стран и Северной Америки предпринимают сегодня значительные усилия для решения этих проблем. В то же время, такие страны как Россия испытывают симптомы этой болезни уже на второй стадии и деградируют в области высшего и среднего образования более высокими темпами. Нужно срочно исправлять это положение и переходить от конкуренции между «брэндовыми» образовательными учреждениями к конкуренции знаний конкретных преподавателей. 5. Институты бухгалтерского и налогового учета Точно так же, как рассмотренные ранее институты, бухгалтерский и налоговый учет конкурируют между собой как в одной стране, так и на межнациональном уровне. Качество бухгалтерского и налогового учета должно соответствовать современным требованиям иностранных инвесторов и общепринятых стандартов финансовой отчетности. Результаты бухгалтерского и налогового учета должны служить основой для принятия стратегичес292

В.В. Овчинников. Институты глобальной конкуренции в постиндустриальной экономике

ких решений компаниями и государством. Многие глобальные компании следуют в бухгалтерском и налоговом учете требованиям систем менеджмента качества. В постиндустриальной экономике бухгалтерский учет становится мощным инструментом корпоративного управления. Традиционная для индустриальной эпохи упорядоченная система сбора, регистрации и обобщения информации в денежном выражении совершает эволюцию в сторону отчета о полной стоимости компании с акцентом на будущее и на прозрачность намерений. В основу отчета положен принцип профессионального суждения, базирующийся на приоритете уместности показателей и критериев над надежностью. В качестве основных понятий в постиндустриальном учете применяются такие понятия как информация для анализа и управления, единый отчет о стоимости для управленцев и налоговиков, прогнозные математические модели, глобальные инвестиционные стандарты — как руководство по применению международных стандартов финансовой отчетности. Таким образом бухгалтерский учет сливается с налоговым и становится интеллектуальным трудом, не менее важным, чем труд остальных ведущих менеджеров. 6. Институты эффективных регуляторов Они обеспечивают техническое регулирование посредством нетарифных методов предпринимательской деятельности на рынках сырья, финансов, инноваций. В качестве нетарифных методов используются —стандартизация, сертификация и аккредитация предпринимателей. Эффективность технического регулирования определяется качеством стандартов регулирования и соответствующим законодательством. В России техническое регулирование осуществляется в соответствии с Законом РФ «О техническом регулировании». Международные стандарты разрабатывает Всемирная ассоциация регуляторов рынка (IOSCO), к которой Россия пока не присоединилась. Основной инструмент покрытия рисков неэффективного регулирования — это страхование и специальный многосторонний контракт о взаимопонимании (в рамках компетенции Всемирной торговой организации). Кроме того, каждый участник Всемирной ассоциации регуляторов обязуется внести вклад в создание специальных резервов для покрытия рисков. К регуляторам относятся как саморегулируемые организации, так и государство. Качество регулирования оценивают независимые внутренние аудиторы, аккредитованные при госучреждениях или предпринимательских организациях и разрешающие значительное число споров во внесудебном порядке. Как уже отмечалось, эффективность регуляторов должна соответствовать требованиям стандартов Всемирной ассоциации регуляторов рынка 293

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

(IOSCO). Для этого регуляторы подписывают специальный многосторонний международный контракт о применении таких стандартов и берут на себя обязательства, определенные соответствующими международными сертификатами. 7. Институты комфортной инфраструктуры для бизнеса При разработке стратегии в области глобальной конкуренции нужно обязательно учитывать комфортность существования бизнеса. Это касается прежде всего затрат предпринимателями времени и денег при открытии, регистрации и закрытии бизнеса, а также его защиты от недобросовестных действий конкурентов. Здесь большую роль играют порядок, прозрачность и нормативы стандартов регистрации собственности, а также эффективность государственной защиты предпринимателей от недружественного захвата собственности. На способность компании конкурировать на глобальном рынке оказывает влияние качество стандартов работы администрации с персоналом. Это касается найма и увольнения персонала, творческой активности персонала и правил взаимодействия его с администрацией компании. Здесь важно учитывать требования стандарта ISO 9001:2000 в части вовлечения персонала в наращивание знаний и нематериальных активов компании. На глобальную конкурентоспособность компании и государства оказывает влияние качество стандартов и законов защиты прав инвесторов, принятия судебных, таможенных и налоговых решений. И, наконец, важное значение имеет качество стандартов работы на рынке знаний самих государственных органов. Фактически впервые в истории мировой экономики это означает глобальную конкуренцию на рынках знаний правительств, судебных, таможенных, налоговых и других государственных органов. Если один из этих органов не способен конкурировать с аналогичным органом в другой стране, то вероятность успешной конкуренции бизнеса может быть значительно снижена, и страна потеряет те средства, которые она могла бы получить в виде налогов. 8. Фондовые институты Фондовые институты обеспечивают инновационную деятельность соответствующими ресурсами. Эти институты трансформируют финансовые инструменты на рынках капитала в свободные денежные потоки в компании. Объем рынка быстро растет и с ним растет глобальная конкурентоспособность. Эффективность трансформации финансовых инструментов в свободные денежные потоки зависит от того, как решаются следующие проблемы: 294

В.В. Овчинников. Институты глобальной конкуренции в постиндустриальной экономике

1) приведение в соответствие стандартов инфраструктуры для перемещения и хранения капитала, интегрированной во все мировые финансовые системы; 2) реализация процессов равноправного участия государства и бизнеса; 3) обеспечение роста объемов рынка в несколько раз за счет присоединения к финансовым супермаркетам. Для повышения глобальной конкурентоспособности как компании, так и государства нужно решать задачи создания в стране супермаркетов, обеспечивающих прямой, без посредников, доступ к мировому рынку сырья и выбирать на этом рынке то сырье (в том числе и интеллектуальное сырье — изобретения, инновации), которое обеспечивает этой компании (государству) наилучшую возможность производства пользующейся спросом продукции. Для повышения глобальной конкурентоспособности на рынке финансов нужно иметь также прямой доступ к уже сформировавшимся мировым финансовым супермаркетам в режиме поставки нематериальных активов против инвестиций. Для создания конкурентоспособных инноваций нужно создать соответствующую инфраструктуру, объединяющую усилия инвестиционных банков, венчурных компаний и фондов в финансовых супермаркетах, а также технопарков и исследовательских лабораторий в супермаркетах интеллектуального сырья, наладить независимую международную экспертизу проектов с целью поставки инновационной продукции в супермаркеты готовой продукции. 9. Капитализация активов Как показано на рис. 2 решение перечисленных выше задач требует от компании, стремящейся повысить свою глобальную конкурентоспособность, осуществлять капитализацию всех видов материальных и нематериальных активов, эффективно регулировать предпринимательскую деятельность, а также консолидировать все виды собственности. Наилучшим способом это осуществляется в инновационных супермаркетах, где капитализация, регулирование и консолидация капитала достигаются путем наращивания качества менеджмента, стандартов и технологий производства продукции (услуг). Все названные субъекты и объекты влияют на способность противостоять конкурентам на глобальном рынке товаров, услуг, проектных работ, технологий. С помощью супермаркетов достигается обеспечение высокого качества продукции и услуг, современного уровня сервисного обслуживания, предоставление заказчику удобных для него (а не для поставщика) условий реализации продукции, а также поставка в различные страны капитала, технологий и менеджмента, не уступающих по качеству тому, что применяет конкурент. 295

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

—

; ;

Рис. 2

С другой стороны, как это показано на рис. 2, капитализация, регулирование и консолидация всех видов собственности требуют от компании привлечения дополнительных инвестиционных ресурсов путем выполнения стандартов фондового рынка, технического регулирования и создания транснациональных холдингов с общей интеллектуальной собственностью. Фондовый рынок должен следовать тем стандартам, которые позволяют интегрировать его в мировой фондовый рынок (в глобальные финансовые супермаркеты). Техническое регулирование представляет собой важный инструмент снижения рисков поставщиков и потребителей продукции. Его олицетворяет Закон «О техническом регулировании», который провозглашает приоритет национальных и международных стандартов над государственными и вводит в обращение новый инструмент — регламент. Этот инструмент технического регулирования не должен противоречить международным стандартам и призван гарантировать безопасность услуги или продукции. Правильно поставленное техническое регулирование позволяет избежать коррупционного давления на добросовестных производителей продукции и защитить требования потребителей продукции. Основным регулятором становится стандарт, добровольно выполняемый поставщиком продукции с целью поднятия ее конкурентоспособности. Транснацио296

В.В. Овчинников. Институты глобальной конкуренции в постиндустриальной экономике

нальные холдинги занимают центральное место в консолидации интеллектуальной и иной собственности и используют модели супермаркетов для ужесточения конкуренции, снижающей цены и повышающей качество инновационной и иной продукции. 10. Супермаркеты как инструменты решения финансовых проблем Такой взаимный экономический интерес, основанный на общем фондовом рынке, общей модели технического регулирования и учреждении глобальных транснациональных холдингов на основе совместной собственности, заставляет рынки сырья, финансов и инноваций разных стран сближаться на более прочной экономической основе супермаркетов. В этом случае супермаркет обеспечивает взаимодействие механизмов общего фондового рынка, общей модели технического регулирования и общих транснациональных холдингов c минимальными издержками и рисками. Супермаркеты цементируют экономический союз стран с разным уровнем развития экономики и позволяют повысить конкурентные преимущества стран в области поставки сертифицированных товаров и услуг на мировой рынок. Новая экономика стала ближе к экономическим воззрениям известного экономиста ХХ столетия Фридриха фон Хайека и стала более опираться на знания, воплощенные в ценах. Наблюдая движение сравнительно небольшого числа цен на одном-двух рынках, можно согласовать свои действия с действиями других участников рынка. Но по мере роста числа охваченных супермаркетами рынков цены становятся более справедливыми, а их траектории — недосягаемыми для прогнозов и согласования (сговора) действий. Одновременно снижаются риски, а следовательно и издержки их страхования. И наоборот, изолированные от мировых супермаркетов рынки становятся более подвержены кризисам и коррупции, а цены на них — более несправедливыми. Как было отмечено выше, рост числа успешных глобальных компаний выводит страну на новый уровень глобальной конкурентоспособности. Но в новой экономике этот рост может не создавать новых конкурентоспособных преимуществ, если глобальные или транснациональные компании (ТНК) страны недостаточно эффективно используют супермаркеты как инструмент наращивания знаний о том, каким образом повышать качество продукции, существенно снижать издержки и риски капитализации активов, регуляторов и консолидации собственности. Обычно наиболее успешные ТНК размещают производство продукции в тех странах, где это наиболее выгодно с точки зрения роста разницы между прибылью и издержками. Они достигают наибольших успехов в том случае, если активно используют свои знания о ресурсах рынков сырья, финансов и инноваций. При этом ТНК обычно добиваются наибольших успехов в оп297

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

ределенном профиле международной торговли, благодаря чему поставляют продукцию на мировые рынки с минимальными издержками. Это могут быть транснациональные образовательные операторы (ТОО), генерирующие и накапливающие знания, а также продвигающие на внешние рынки образовательные услуги университетов и бизнес-школ и зарабатывающие на продаже знаний и образовательных услуг, а также ресурсов инфраструктуры (гостиниц, общежитий и предприятий питания). В супермаркетах такие операторы формируют персональный гудвилл, который в форме нематериального актива приобретают ТНК. Это могут быть также примыкающие к образовательным транснациональные туристические операторы (ТТО), которые с помощью накопления знаний о рынке и ресурсах могут покупать оптовый ресурс инфраструктуры жизнеобеспечения ТОО и продавать его своим розничным клиентам для туристических целей. К крупным операторам могут быть отнесены и транснациональные инновационные (ТИО), и социальные (экологические) операторы (ТСО). Из них ТИО создают условный коридор для движения интеллектуальной собственности в сторону коммерческих продуктов с помощью инновационных супермаркетов. Для этого они осуществляют менеджмент инновационными нематериальными активами проектов. Но многие результаты их деятельности вполне могут использоваться в социальной сфере экономики. В результате, ТСО используют результаты деятельности практически всех других операторов, поскольку решают задачи социального и экологического развития страны. Каждый из глобальных операторов ставит перед собой цель роста своего рынка и поэтому заинтересован в совместной деятельности с другими операторами с использованием единой инфраструктуры супермаркета, обеспечивающей выход на новые рынки сбыта. Кроме того, каждый оператор заинтересован в росте рыночной стоимости активов и поэтому должен использовать в своей деятельности технологию финансового супермаркета в части депозитарного учета обязательств из этих активов. Например, ТОО хранят в электронном депозитарии накопленные знания о человеческом капитале (персональном гудвилле), сертификаты и дипломы специалистов, которые пользовались услугами ТОО. Здесь же могут храниться послужные списки специалистов, а также информация об инфраструктуре, необходимой для жизнеобеспечения обучаемых. ТТО хранят в депозитарии информацию о туристических компаниях и их сертификации, а также о туристической инфраструктуре (гостиницах, дорогах, транспорте, питании, климатических условиях и т. д.). ТСО хранят в депозитарии все необходимые сведения о социальных и экологических проектах, о специальных экологических и социальных фондах, а также о социальных и экологических показателях регионов, где реализуются проекты фондов. 298

В.В. Овчинников. Институты глобальной конкуренции в постиндустриальной экономике

ТНК относятся к производственным операторам и хранят в депозитарии сведения о компаниях, их продукции и финансовой отчетности по МСФО и, конечно, свои обязательства (акции или долговые обязательства). Но все операторы с помощью депозитария и банков размещают свои обязательства на рынке ценных бумаг, благодаря чему увеличивают свою капитализацию и рыночную стоимость. Успех и конкурентоспособность транснациональных операторов зависит от того, насколько они обеспечены нужной инфраструктурой и насколько активно работают на рынке ценных бумаг. 11. Инновационная деятельность, направленная на рост конкурентоспособности Глобальная конкурентоспособность не может быть достигнута раз и навсегда. Она требует постоянных усилий компаний и государства по совершенствованию систем менеджмента качества (СМК) организаций, быстрой реакции на изменение сырьевого, финансового и инновационного рынков, своевременного выявления и максимального использования в процессах производства продукции новых технологий. Но технологии не могут падать с неба. Поэтому нужно уметь осваивать сырьевые и финансовые рынки как источники поставок высококачественного сырья и финансирования новых проектов, связанных с инновационной деятельностью предприятий по замене старых технологий новыми. В свою очередь инновации представляют собой сложные процессы исследования, разработки новых технологий с доведением их до коммерческих продуктов, пользующихся спросом производителей продукции. Но инновации — это не только путь к освоению новых технологий, создающих одно из необходимых условий роста конкурентоспособности. Сами по себе они при всей своей важности не решат всех задач конкурентоспособной экономики. Последняя может развиваться только в условиях ее капитализации, применения эффективных регуляторов, международной интеграции всех видов активов, а также социализации инновационной, экологической и других видов деятельности на основе системного подхода. Что это значит? А это означает, что инновации, образно говоря, являются тем мощным локомотивом, который в состоянии вытянуть тяжелый состав социальных, экологических и других проблем общества. Но «топливом» для этого локомотива служат результаты деятельности сырьевых и финансовых супермаркетов. Используя результаты инновационной деятельности, усиленные с помощью инструментов финансовых супермаркетов, можно финансировать те же социальные проекты, связанные с повышением качества подготовки кадров для бизнеса и государства, компетентных и способных на основе системного подхода решать современные инновационные задачи. 299

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

Государству здесь отводится важная роль координатора и регулятора процессов как в инновационном, в социальном и экологическом секторах экономики, так и на фондовом рынке. Если государство с этой ролью успешно справляется, тогда оно может добавлять к социальным и экологическим затратам — помимо собранных налогов — суммы, полученные в результате успешной инновационной и фондовой деятельности. А это, ко всему прочему, увеличивает потребительскую емкость национального рынка и дополнительно стимулирует экономику к росту производства продукции, снижает инфляцию за счет конкуренции, а не за счет монетарных методов. Как показывает опыт стран с наиболее широким использованием моделей сырьевых и финансовых супермаркетов, создаваемых с целью роста конкуренции, отчисления в социальные и экологические проекты могут достигать до 40% от общей суммы выделенных на эти цели бюджетных средств, которые, как известно, государство формирует из собранных налогов. Кроме того, в результате роста числа успешных компаний в инновационной сфере, интегрированных с глобальным фондовым рынком, увеличиваются сами налоговые поступления в казну государства, что также содействует развитию социальной инфраструктуры. Как сделать так, чтобы инновационные компании и фонды зарабатывали достаточные средства за счет продажи своей продукции и за счет фондовых рынков, платили налоги и участвовали в финансировании социальных и экологических проектов страны? Попробуем систематизировать и поделиться опытом. Отметим, что для успешного развития экономики высоких технологий нужно учитывать, что в ходе конкурентной борьбы сложилась система международного разделения труда, которая находит свое выражение в устойчивом производстве продукции сверх потребительских возможностей своих рынков в расчете на международный рынок. Большинство экспертов считают, что чем больше и равномернее поступление в страну массовых инвестиций в результате решения проблемы снижения коррупции и повышения прозрачности собственности, тем быстрее каждая страна достигнет высокой конкурентоспособности своих товаров и услуг с высокой добавленной стоимостью. В основном спор идет о том, кому, когда и сколько нужно вложить внешних инвестиций в бизнес для того, чтобы улучшить рейтинг перспективной конкурентоспособности конкретного бизнеса на столько-то позиций, не дожидаясь роста общего рейтинга конкурентоспособности страны. В настоящее время в странах, входящих в ВТО, почти 90% всего рынка товаров и услуг регулируется с помощью механизмов снижения глобальных рисков бизнеса с учетом своих национальных интересов. В свою очередь политика регулирования рисков стран ВТО основана на внедрении и совершенствовании современных рыночных мировых норм систем менеджмента качества, безопасности и конкурентоспособности продукции 300

В.В. Овчинников. Институты глобальной конкуренции в постиндустриальной экономике

и услуг, а также на наиболее совершенных наборах правил и протоколов соблюдения добросовестности конкуренции бизнеса. Промышленная политика, основанная на политике регулирования глобальных рисков бизнеса любой страны ВТО, делается именно для защиты своих национальных интересов с учетом Генеральных соглашений ВТО о защитных мерах от недобросовестной конкуренции, часто в ущерб странам, не входящим в ВТО. Такие соглашения много лет отрабатывались юристами многих стран, и они часто более совершенны, чем соответствующие их аналоги в таких продвинутых рыночных странах как США, Германия, Великобритания, Франция и др. 12. Роль систем менеджмента качества в глобальной конкуренции В свою очередь глобальные риски бизнеса зависят от того, насколько каждый участник ВТО стремится адаптировать свои системы менеджмента качества (СМК) к требованиям потребителей своей продукции. При этом, как показывает международная практика, бизнес заинтересован не в самих СМК, а в тех денежных доходах, которые поступают в компанию вследствие эксплуатации СМК. Для получения таких доходов предприниматель должен признать СМК как нематериальный актив, способный создавать экономическую выгоду. Если организация ограничивается снижением вероятности дефектов в продукции и экономит на ремонте продукции за счет СМК, то она на верном пути и снижает оттоки денег на ремонт и эксплуатацию продукции и заодно привлекает новых клиентов. Если организация внедряет СМК в своем бухгалтерском учете, то она наверняка с высокой вероятностью снизит оттоки денег из компании вследствие снижения вероятности пересмотра финансовой отчетности из-за ошибок бухгалтеров и аудиторов. Если та же организация добьется роста своей рыночной стоимости вследствие применения СМК в своей финансовой и производственной деятельности (как нематериального актива), то она получит дополнительные денежные доходы посредством финансовых инструментов на фондовом рынке (в финансовом супермаркете). Фактически любой добросовестный обладатель СМК имеет некоторый «талисман» (сертификат соответствия требованиям стандарта ISO 9001:2000), позволяющий ему более эффективно отстаивать свои права на рынке той страны, куда он поставляет услугу. Он активно использует все инструменты регулирования качества и безопасности товаров и услуг такие как стандарты, гарантии, декларации, лицензии, сертификаты соответствия требованиям качества и безопасности. Стандарты являются точно такой же собственностью организации, физического лица их создавших, но обязательно должны быть зарегистрированы в государственных орга301

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

нах. Последние имеют право собственности на стандарты в том случае, если это право им делегировано собственником. Стандарты дают право использовать остальные перечисленные выше инструменты регулирования рисков безопасности и качества продукции и услуг. Все, кто использует перечисленные выше инструменты, обязаны пройти аккредитацию в национальных или международных саморегулируемых неправительственных организациях, осуществляющих независимую оценку глобальных рисков качества и безопасности бизнеса на некоммерческой основе. Страны, поставляющие международные услуги и пополняющие доходами от этих услуг свой ВВП, как правило, имеют развитую, независимую от государства систему сертификации систем менеджмента качества услуг и неплохо на этом зарабатывают. Таким образом организация, сертифицирующая систему менеджмента качества, выступает в качестве третьего независимого лица в торговых спорах, в роли риск-менеджера страховых компаний и часто выполняет функции некоторого мирового судьи. К тому же сертификация систем менеджмента качества услуг существенно снижает риски и страховые издержки бизнеса в ВТО благодаря тому, что она сама наделена свойствами страхования рисков, обусловленными необходимостью встраивания в правовые отношения финансового обеспечения возможных будущих требований возмещения ущерба. На российском рынке услуг, к которому традиционно относятся такие сферы бизнеса как банки, страхование, юридические услуги, телекоммуникации, образование, медицина и транспорт, предстоит выполнить значительный объем работ по повышению конкурентоспособности и качества услуг. В связи с этим нужно будет сертифицировать услуги бизнеса в РФ в соответствии с требованиями стандарта ИСО 9001:2000 с учетом требований международного рынка услуг. Это обеспечит российскому бизнесу возможность защищать свои интересы в международном разделении труда на рынке услуг, повысит доверие к российскому бизнесу со стороны иностранных партнеров и, самое главное, позволит успешно и на равных интегрироваться в мировую экономику стран, входящих в ВТО. Некоторые продвинутые в рыночном плане российские организации при поддержке внешних консультантов, не дожидаясь часа «Х» вступления в ВТО, уже получают сертификаты систем менеджмента качества ИСО 9001:2000 от общепризнанных в мире международных компаний и резко увеличивают тем самым свою инвестиционную привлекательность. 13. Международный опыт управления конкурентоспособностью Для банковского сектора, реализующего в ВТО основной блок инвестиций, решение проблемы сертификации систем менеджмента качества услуг имеет исключительно важное значение в связи с опасностью усиления конкуренции 302

В.В. Овчинников. Институты глобальной конкуренции в постиндустриальной экономике

на рынке РФ со стороны иностранных банков и страховых компаний. С одной стороны такая конкуренция повысит общее качество финансовых услуг в РФ, что хорошо для потребителей, но, с другой стороны, такую конкуренцию не смогут выдержать многие не только мелкие, но и крупные банки, инвестиционные и страховые компании, не способные привести качество и безопасность своих услуг, а также свои издержки и риски к мировым нормам. В результате присоединения России к ВТО повысится значение независимой международной сертификации качества банковских услуг. Без этого трудно рассчитывать на успешную работу банков — как на рынке услуг РФ, так и на рынках третьих стран (СНГ). Последнее обстоятельство имеет особенно важное значение для России, поддерживающей традиционно крепкие внешнеторговые связи со странами СНГ. Много еще предстоит сделать в свете принятого Закона Российской Федерации «О техническом регулировании» в области приведения стандартов, технических и административных регламентов в соответствие с Генеральными соглашениями по стандартизации и сертификации ВТО. Нам в связи с этим нужно помнить, что в России действует Конституция, статья 15 пункт 3 которой гласит о том, что с момента принятия международного Закона (а Генеральные соглашения ВТО относятся к международному законодательству) этот международный закон получает приоритет над национальным законодательством. То есть, во внешнеэкономических отношениях формально перестают работать законы регионов и Федерального центра и начинают работать законы ВТО. А они требуют применения соответствующих защитных мер для качественной продукции, где качество подтверждено соответствующим сертификатом системы менеджмента качества продуктов (услуг). Автор участвовал в реализации ряда проектов повышения конкурентоспособности на основе инновационной привлекательности экономики таких разных по размерам и экономическому развитию стран, как Чили, Польша, Финляндия, Швейцария, Германия. Результаты этих наработок и полученный при этом опыт легли в основу данного доклада. Таким наработкам сопутствовал многолетний опыт автора по подготовке кадров и разработке систем и технологий для финансовых рынков Швейцарии в университетах Берлина и Цюриха в период с 1990 по 2001 гг. Кроме того, автор многократно участвовал в экспертизах Центра глобальных индустрий Всемирного экономического форума в Давосе (1996–2007 гг.) и совместная работа со многими известными экспертами Форума также оказала существенное влияние на успешность данной работы. 14. Что в итоге? Автор присоединяется к мнению тех многочисленных участников Всемирных экономических форумов в Давосе относительно того, что Россия не 303

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

будет способна занять подобающее ей место в рейтингах глобальной конкурентоспособности на мировых рынках сырья, финансов и инноваций до тех пор, пока не осознает необходимость в завершении реформ в таких сферах, как объективная и независимая экспертиза инновационных проектов, продажа интеллектуальной собственности (ИС) и объектов интеллектуальной собственности (ОИС), упакованных в коммерческую готовую продукцию, а также капитализация, регулирование и консолидация собственности частных и государственных компаний. Результаты этих реформ напрямую влияют на возможность справедливой глобальной конкуренции российского бизнеса с мировым на основе равных условий, касающихся комфорта и издержек открытия бизнеса, регистрации собственности, справедливого судопроизводства и налогообложения, взаимодействия с администрацией всех уровней и таможенной системой, а также работы с компетентным персоналом компаний. Здесь можно посоветовать использовать на рынках финансов опыт Швейцарии как мирового центра стандартизации и сертификации соответствия безопасности и качества технологий рынка услуг по поставкам капитала против активов, в том числе и нематериальных, современным требованиям. Более того, нужно учитывать, что Швейцария традиционно служит международным эталоном стандартов бизнеса в банковском секторе мировой экономики, где она в течение многих лет сохраняет бесспорное мировое лидерство. Поэтому использование швейцарского, финского и, конечно, мирового опыта в повышении качества менеджмента в административных, инновационных, налоговых и судебных системах, безусловно, может помочь российским предпринимателям успешно интегрировать свои технологии в общемировую систему международного разделения труда. А это в свою очередь наилучшим образом позволит финансировать социальные проекты, так необходимые России с ее многомиллионным населением. В этом смысле привлекают внимание результаты реформ в области инновационных и социальных технологий, полученные в Финляндии. Эта небольшая европейская страна оказалась способной адаптировать инновационную систему США на свой финский лад. Благодаря этому за короткий период Финляндия добилась существенных успехов в создании современных супермаркетов сырья, финансов и инноваций. Супермаркеты позволили существенно увеличить доходы государства, которые были направлены на дальнейшую модернизацию супермаркетов и рост объемов продаж передовых технологий через супермаркеты готовой продукции в разных странах. В результате снизилась доля денежных бюджетных средств государства, направляемых на научно-исследовательские работы (за счет роста частных капиталовложений). Ускорилось создание глобальных компаний и одновременно увеличилась доля средств государства, направляемых на социальные нужды. 304

М.И. Кайков, С.Т. Фролов. Проблемы технического регулирования в строительном комплексе...

Финляндия вызывает восхищение тем, что за относительно небольшой срок (10 лет) сумела стать ведущей страной в смысле текущей и перспективной конкурентоспособности своей экономики и социальных проектов, обойдя такие развитые страны-гиганты, как США, Германия, Франция, Великобритания. А добилась она таких успехов за счет изучения и эффективного применения мирового опыта в экономике знаний, который скрупулезно собирала по крупицам и внедряла в практику своих многочисленных технологических и технических центров. Этого же осталось пожелать сделать и России.

Проблемы технического регулирования в строительном комплексе и внешнеэкономическая конкуренция при вступлении России в ВТО М.И. Кайков, С.Т. Фролов (Москва) После вступления России в ВТО на российский рынок придут международные корпорации и усилят конкуренцию во всех областях промышленности, начнется активное освоение отечественного рынка иностранными компаниями. Как показал опыт стран Балтии и Восточной Европы, при слиянии национального и международного рынков происходит потеря национального контроля над целыми областями экономики. Подобная угроза существует при вступлении в ВТО и для России. Важным моментом при оценке сложившейся ситуации является то, что в России не завершена реформа технического регулирования, даже можно с уверенностью сказать, что она провалена. Если до вступления в ВТО мы не будем иметь собственного «технического» законодательства, то придется работать по законам наших конкурентов, т. е. практически предоставив им российский рынок. Такая ситуация может быть выгодна только нашим конкурентам, т. к. мы будем вынуждены принять именно их правила игры на российском рынке. Кайков Михаил Игоревич, лауреат Государственной премии, директор департамента строительства Ассоциации строителей России; Фролов Сергей Тимофеевич, кандидат технических наук, заместитель директора департамента строительства Ассоциации строителей России.

305

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

Необходимость дерегулирования экономики, в том числе в строительной отрасли, обусловлена необходимостью реализации политической воли руководства страны и международными обязательствами России: ¾ «Дорожная карта» по общему экономическому пространству, подписанная Президентом России в мае 2005 г. ¾ Соглашение между Россией и ЕС (ст. 55), о сближении законодательств. ¾ Соглашение ВТО о технических барьерах в торговле, об использовании международных стандартов в качестве доказательной основы для технических регламентов. ¾ Рекомендации для правительств ЕЭК ООН об использовании в законодательных документах ссылок на национальные, региональные или, предпочтительно, на международные стандарты. Страны ЕС, начиная с 1985 г., пересмотрели свои национальные законодательства в вопросах технического регулирования и создали единое «техническое» законодательство на основе Директив («Новый подход») с целью сохранения своих рынков от засилья товаров из США. В частности, в строительной отрасли система технического регулирования в странах ЕС представляет собой одну Директиву 89/106-ЕС (Технический регламент), содержащую минимальные требования по безопасности, а все технические характеристики содержатся в Еврокодах, стандартах, на которые в директивах даются ссылки. Положительным опытом ЕС по вопросам технического регулирования воспользовались Украина, Белоруссия, Казахстан, Китай. В России порядок дерегулирования экономики устанавливается Федеральным законом «О техническом регулировании». К сожалению, авторы Закона ведут Россию, в очередной раз, «своим» путем. Закон полностью игнорирует европейский опыт технического регулирования. Заложенные в Закон системные ошибки не позволяют реализовать техническое регулирование в промышленности, включая строительную отрасль. Закон не отражает специфики строительной отрасли, его писали люди, не имеющие никакого отношения к строительству и не пожелавшие выслушать представителей научной и производственной строительной общественности. За четыре года действия Закона, т. е. больше чем за половину срока, отпущенного на реформу, не принят ни один технический регламент, а имеющаяся до его принятия нормативная база, в которую не вносятся изменения, катастрофически устарела и не отвечает требованиям современного научно-технического уровня, она практически разрушена. 306

М.И. Кайков, С.Т. Фролов. Проблемы технического регулирования в строительном комплексе...

Таким образом, в результате принятия Закона в строительной отрасли мы получили нормативно-правовой вакуум. В этих условиях регионы стали сами разрабатывать свои региональные нормы, временные нормы и правила, которые не могут быть приняты на федеральном уровне. Строительство комфортного жилья подразумевает как его надежность, так и безопасность на всех этапах жизненного цикла зданий, строений, сооружений. Отсутствие же нормативной базы в строительстве ставит под угрозу выполнение национального проекта. Не может быть комфортного жилья без обеспечения его безопасности на всех его жизненных циклах. Единого органа (аналога прежнего Госстроя), который руководил бы разработкой и актуализацией всей нормативной правовой базы в строительстве, нет. Ассоциация строителей России многократно поднимала вопрос о системных ошибках, заложенных в данном законе и касающихся строительства. Так, например, Закон содержит требование о разработке общего технического регламента в строительстве с наименованием «О безопасной эксплуатации зданий, строений, сооружений и безопасном использовании прилегающих территорий», из чего следует, что требования безопасности к изысканиям, проектированию, строительству и применяемым материалам и конструкциям в общем техническом регламенте не будут установлены. Такой подход опасен, особенно на фоне участившихся в последнее время аварийных случаях при строительстве, зачастую сопровождающихся человеческими жертвами. Строительное сообщество считает, что общий технический регламент должен носить название — «О безопасности зданий, сооружений и прилегающих к ним территорий», в котором устанавливаются самые общие требования по безопасности. Все остальные требования должны излагаться в ГОСТах, сводах правил (СНиП, СанПиН, ТСН и др.). Закон устанавливает, что государственный контроль за соблюдением требований технических регламентов осуществляется исключительно на стадии обращения продукции. Продукцией строительной отрасли являются законченные строительством здания, строения, сооружения. Таким образом, в соответствии с Законом «О техническом регулировании» Государственный строительный надзор не имеет право контролировать строящиеся здания, сооружения до их приемки приемочными комиссиями, нет необходимости в проведении государственной экспертизы проектной документации. В соответствии с Законом, положения имеющейся нормативной базы подлежат исполнению в части обязательных требований, однако никто не знает, как эти обязательные требования выделить — методик, рекомендаций нет. Отсюда возникают разногласия между проектировщиками и строителями с одной стороны и государственными надзорными органами — с другой. 307

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

Закон устанавливает обязательные требования технических регламентов как нормы прямого действия. Для того, чтобы изменить требования, необходимо осуществить процедуру внесения изменений в технический регламент. Технические регламенты принимаются в формате Федерального закона, поэтому, чтобы внести изменения в технические регламенты, необходимо выполнить процедуру внесения изменения в Федеральный закон с прохождением чтений и принятия его Государственной Думой или Правительством Российской Федерации. Это значит, что для того, чтобы применить новые строительные материалы с современными характеристиками, новые технологии необходимо будет вносить изменения в Федеральный закон. Пока строители дождутся этих изменений, новые материалы и технологии устареют. Оценка соответствия продукции требованиям нормативной базы в странах ЕС осуществляется нотифицированными (уполномоченными государством) органами, которые дают право на свободное хождение продукции на рынках стран — членов ЕС. Закон не предусматривает создание нотифицированных органов по оценке соответствия. Если мы захотим направлять продукцию российской стройиндустрии на рынок стран ЕС, то для оценки ее соответствия требованиям безопасности нам придется приглашать зарубежные нотифицированные органы (TUV, Lloyd, DQS, SQS, KEMA и др.), неоправданно расходуя денежные средства. Чтобы избежать окончательного хаоса, обеспечить безопасность в строительной сфере, реализовать национальный проект «Доступное и комфортное жилье — гражданам России» Ассоциация строителей России предлагает: 1. Приостановить вступление России в ВТО до внесения изменений в Закон «О техническом регулировании» и вступления в силу общих технических регламентов. 2. Обеспечить безусловное исполнение следующих принятых Правительством РФ решений в сфере технического регулирования строительной отрасли: Решения Правительственной Комиссии по техническому регулированию от 21 ноября 2005 г. (протокол № 7), которым была одобрена разработка технического регламента с названием «О безопасности зданий, строений и сооружений и безопасном использовании прилегающих к ним территорий» вместо общего технического регламента «О безопасной эксплуатации зданий, строений и сооружений и безопасном использовании прилегающих к ним территорий». Решение Правительства РФ от 13 апреля 2006 г. № 0663, когда Минпромэнерго было поручено до 1 июня 2006 г. доработать комплекс мер по реализации ФЗ, предусмотрев при этом разграничение требований, устанавливаемых техническими регламентами, и требований других нормативных актов, на которые в техническом регламенте могут даваться ссылки. 308

М.И. Кайков, С.Т. Фролов. Проблемы технического регулирования в строительном комплексе...

Решений, принятых на совещании у первого заместителя Председателя Правительства РФ Д.А. Медведева 30 ноября 2006 г. (протокол № ДМ-П7–86 пр.), о формировании системы технического регулирования в сфере строительства и производства строительных материалов. 3. Внести концептуальные поправки в Федеральный закон «О техническом регулировании», позволяющие с целью законодательного обеспечения безопасности в строительстве: − разработку единого технического регламента с названием «О безопасности зданий, строений, сооружений и прилегающих к ним территорий», в котором должны быть предусмотрены ссылки на национальные стандарты, своды правил; − осуществление государственного надзора на всех стадиях жизненного цикла зданий, строений (изыскания, проектирование, строительство, капитальный ремонт, реконструкция, снос); − введение в практику технического регулирования в области оценки соответствия института нотифицированных (уполномоченных) органов; − реализацию европейского подхода к техническому регулированию — один общий технический регламент, устанавливающий общие требования по безопасности в строительстве, а также стандарты и своды правил, на которые в общем техническом регламенте даются ссылки; − возможность внесения в переходный период (до принятия общего технического регламента) в имеющуюся нормативную базу изменений в соответствии с достижениями науки и техники. 4. Создать в прямом подчинении Правительства РФ единый федеральный орган технического регулирования для исключения дублирования и обеспечения независимой квалифицированной координации работ. Ассоциация строителей России, Российский союз промышленников и предпринимателей, Российский союз строителей подготовили и передали в Государственную Думу РФ проект поправок в ФЗ «О техническом регулировании», которые направлены на устранение системных ошибок Закона. Однако авторы Закона принимают все усилия, чтобы их блокировать, утверждая, что Закон «хороший» и «вполне согласован с европейскими принципами и, в частности, с Новым Подходом». Нельзя считать авторов Закона «О техническом регулировании» некомпетентными в вопросах технического регулирования или незнающими основные положения Соглашения о технических барьерах в торговле ВТО. Напрашивается вывод, что истинные причины внесения системных ошибок в Закон «О техническом регулировании», противоречащих мировой практике технического регулирования, лежат в плоскости финансовых интересов — прежде всего, наших зарубежных конкурентов, заинтересованных получить строительный рынок России. Именно сознательно внесенные в Закон «О техническом регулировании» ошибки, упорно отстаиваемые 309

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

их авторами в течение четырех лет, являются причиной того, что проекты многих регламентов напоминают отраслевые и ведомственные инструкции и многократно отправляются на доработку. Неприятие авторами закона «О техническом регулировании» подготовленных и поддержанных Ассоциацией строителей России, Российским союзом строителей, Российским союзом промышленников и предпринимателей предложений по устранению системных ошибок в законе «О техническом регулировании» может создать устойчивое впечатление о состоявшемся вмешательстве зарубежных конкурентов во внутреннюю политику нашего государства через создаваемое правовое поле «технического регулирования» на фоне вступления России в ВТО.

Политэкономическая и геополитическая специфика конкуренции в России Л.Г. Малиновский (Москва)

1. Введение Конкуренция и рынок — важные элементы экономической системы. Конкуренция имеет большой экономический смысл, позволяющий оценивать прорывные технологии и автоматически стимулировать научно-технический прогресс (НТП). Однако конкуренция имеет большую национальную и геополитическую специфику, замалчиваемую в интересах тех или иных стран и групп населения. Более того, привязка конкуренции к частной собственности, к мировому либеральному рынку, построенному на ее основе, также является следствием вытеснения научных знаний в политэкономии разного рода экономиками (economics) и математизированным наукообразием1. Это своего рода элемент «научной» дезинформации, проводимой в тех же интересах. Следствием неблагополучия в политэкономии как науке и «научной» дезинформации является перманентная деградация России с вымиранием русского населения. Малиновский Леонид Глебович, доктор технических наук, старший научный сотрудник Института проблем передачи информации (ИППИ) РАН 1 Малиновский Л.Г. Модельно-конструктивное мышление. М.: Наука, 2003.

310

Л.Г. Малиновский. Политэкономическая и геополитическая специфика конкуренции в России

Конкуренция в человеческом сообществе всегда имела коллективный характер. В ней участвовали не только производственные коллективы, но и страны, и группы людей, монополизировавшие ту или иную сферу экономической деятельности — в частности, торговлю и финансовое управление. В Индии, к примеру, производственная монополизация доведена до крайнего этнонационального кастового уровня. Первой специфику национальной политэкономической конкуренции взяла на вооружение Англия в XVII в. Можно считать, что проектной основой такой конкурентной политики была «Новая Атлантида» Ф. Бэкона2. Будучи заштатной страной и уступая в экономическом отношении Испании и Голландии, Англия ввела политику жесткого протекционизма. В этих условиях, опираясь на научно-технологические достижения, не брезгуя научно-технологическим шпионажем, Англия вышла на передовые технологические рубежи в производстве товаров. После такого прорыва внешняя политика Англии резко изменилась. Это изменение было ярко отмечено Ф. Листом3, во времена когда Англия находилась на вершине колониального могущества. В своей монографии он писал: «Государственный план, с помощью которого Англия достигла современного состояния, может быть выражен вкратце в следующих положениях: − всегда предпочитать ввоз производительных сил ввозу товаров; (так, в Англию из Испании были ввезены 3000 овец и при развитии английского производства шерсти, ввоз ее из Испании, придерживавшейся либеральных принципов торговли, был запрещен); − заботливо поддерживать и покровительствовать развитию производительных сил; − ввозить только сырье и земледельческие продукты и вывозить только изделия фабрично-заводской промышленности; − употреблять излишек производительных сил на основание колоний и покорение варварских народов; − оставить исключительно за метрополией право снабжения колоний и подчиненных территорий изделиями фабрично-заводской промышленности и взамен того получать от них предпочтительно их сырье и особенно колониальные продукты; − сохранять за собой каботаж и морское сообщение между метрополией и колониями, поощрять с помощью премий морской рыболовный промысел и завоевать самую, по возможности, большую часть международного мореходства; 2 3

Бэкон Ф. Новая Атлантида // Сочинения. Т. 2. М.: Мысль, 1978. С. 487–542. Лист Ф. Национальная система политической экономии. СПб.: Изд-во Мертенс, 1891.

311

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

− стать таким образом первой морской державой, с помощью этого верховенства расширить внешнюю торговлю и постоянно увеличивать колониальные владения; − допускать свободу колониальной торговли и мореходства лишь постольку, поскольку они могут приносить более выгод, чем потерь; − не заключать трактатов, касающихся мореходства, на принципе взаимности иначе, как когда выгода на стороне Англии, и тем самым воспрепятствовать иностранным державам устанавливать морские ограничения, клонящиеся к выгоде последних; − не делать независимым нациям никаких уступок, не касающихся ввоза в Англию земледельческих продуктов, и то с непременным условием открыть сбыт в эти страны английских мануфактурных изделий; − там, где нельзя было бы добиться этих уступок путем заключения трактата, там достичь той же цели путем контрабандной торговли; − предпринимать войны и заключать союзы исключительно в интересах развития фабрично-заводской промышленности и торговли, мореходства и колоний; извлекать таким образом выгоды как из врагов, так и из друзей; из первых, расстраивая их морскую торговлю, из вторых, разоряя их фабрично-заводскую промышленность субсидиями, платимыми в форме мануфактурных изделий». Некогда все эти правила были открыто провозглашены всеми министрами и членами парламента. Министры Георга I откровенно заявили в 1721 г. по поводу запрещения, наложенного на ввоз фабричных изделий Ост-Индии (Индия, Пакистан, Бангладеш, и ряд стран Индокитая), что нация может обогатиться и достичь могущества, только ввозя сырье и вывозя изделия фабрично-заводской промышленности. Еще во времена лорда Чатама и лорда Норта парламент не боялся открыто заявить, что не следует позволять Северной Америке сфабриковать хотя бы одну подкову. Со времен Адама Смита4 к вышеперечисленным правилам было прибавлено еще одно, а именно: уметь с помощью космополитических образов выражения и аргументов, измышленных Адамом Смитом, так замаскировать настоящую политику Англии, чтобы иностранные державы не могли ей подражать. Вульгарное правило благоразумия — «оттолкнуть лестницу, по которой долез до вершины, чтоб другому неповадно было пользоваться ею». Далее Ф. Лист приводит образцы космополитических деклараций английской дипломатии, в частности Вильяма Питта. Вот оценка, данная Ф. Листом этому речевому дипломатическому образцу. «И во всей речи ни одного слова о старом правиле, выработанном в Англии, что во внешней торговле нация не может достигнуть высшей меры 4

Смит А. Исследования о природе и причинах богатства народов. СПб.: Тип. И.И. Глазунова, 1866. Т. 1–3.

312

Л.Г. Малиновский. Политэкономическая и геополитическая специфика конкуренции в России

богатства и могущества иначе, как посредством обмена своих мануфактурных изделий на земледельческие продукты и сырье. С тех пор это правило осталось государственной тайной Англии; о нем перестали говорить вслух, но с тем большим рвением стали проводить в жизнь». Либеральные космополитические образы стали элементом агрессивной протекционистской национальной политики. Вскоре примеру Англии последовали Германия и США5. О необходимости национального (государственного) протекционизма производства в России, ссылаясь на книгу Листа и книги других авторов, писал Д.И. Менделеев6. Западня либеральных деклараций, в которую попала современная Россия, отчасти была следствием забвения — возможно и сознательного — прописей национальной политэкономии, как, впрочем, и политэкономии как науки в целом. Книги Листа и Менделеева ни разу не издавались за весь период Советской власти. В том или ином виде протекционистскую политику, связанную с социализацией производства и традиционной (нравственной) основой устройства государства, имеющей мировой уровень духовно-нравственных приоритетов, Россия проводила как до революции 1917 г., так и в советский период. Это устройство определяло характер российской цивилизации7. В настоящее время политика агрессивного протекционизма под прикрытием либеральных деклараций проводится странами «золотого миллиарда», а для исключения политики протекционизма стран с менее развитыми производительными силами и закрепления за ними статуса сырьевого придатка были организованы международные организации ГАТТ-ВТО и пр. Как говорится, чтобы другим неповадно было. Причем для размещения вредного и среднетехнологичного производства ТНК ориентированы на климатически благоприятные для этого страны: Китай, Индия, страны Латинской Америки и др. России же уготовлена роль сырьевого колониального придатка «цивилизованных» стран — причем, как будет показано ниже — придатка с перспективой его полного уничтожения как государства, преимущественно русского народа. 2. О дефектах политэкономической науки и их преодолении С использованием конкретизации методологии науки, уточнения понятия научной рациональности на базе системы познания модельно5

Малиновский Л.Г. Научная рациональность в анализе экономической политики России // Проблемы формирования государственных политик в России. Материалы Всероссийской научной конференции (Москва, 31 мая 2006). М.: Научный эксперт, 2006. С. 189–204. 6 Менделеев Д.И. Заветные мысли. М.: Мысль, 1995. 7 Тойнби А.Дж. Цивилизация перед судом истории. М.: Прогресс, Культура, СПб.: Ювента, 1995.

313

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

конструктивного мышления (МКМ)8, из моря наукообразия экономик как наиболее адекватный реальным политэкономическим процессам в политэкономии выделяется подход Рикардо-Милля9. Этот подход рассматривает политэкономию как способ раздела в обществе продукта, произведенного природой и трудом народа. В таком рассмотрении этот подход хорошо согласуется с подходом к общественным наукам как к сознательно выстраиваемым общественным отношениям. В нем в явном виде присутствует элемент конструктивности как построение того или иного (в том числе и социально справедливого, и эффективного) способа раздела. Способ раздела включает в себя вышеупомянутую межнациональную конкуренцию, обусловленную развитием производительных сил, издержками производства, платежами за факторы производства, налогами. Он в явном виде включает раздел налогов и платежей между иерархиями госструктур, финансовое управление и планирование. Как неотъемлемая часть способа раздела фигурирует и раздел продукта между группами населения, частный случай которого был рассмотрен в начале доклада. В МКМ способ раздела внутри отдельной страны описывается арифметической моделью, а управление и планирование финансовых потоков — более сложными моделями. Как это не парадоксально, такой подход, не принятый в СССР, охарактеризованный Марксом как «вульгарная политэкономия»10 на самом деле считается политэкономической классикой11, вытесняемой за рубежом, повидимому, из политических соображений в рамках economics. Как «истинный предмет науки» этот подход был выделен еще Риккардо. Так, в конце своей жизни в письме Мальтусу он писал: «Вы полагаете, что политическая экономия является исследованием о природе и причинах богатства (о природе и причинах стоимости, — Прим. автора); я же думаю, что ее следовало бы назвать исследованием законов, определяющих распределение произведенного продукта между классами, участвующими в его образовании. В отношении общего количества нельзя установить какого-либо закона, но есть возможность установить сравнительно правильный закон в отношении пропорций. С каждым днем я все больше убеждаюсь, что исследование первого вопроса тщетны и обманчивы и что только последний представляет собой истинный предмет науки»12. В рамках МКМ этот подход 8

Малиновский Л.Г. Модельно-конструктивное мышление. М.: Наука, 2003. Риккардо Д. Начала политической экономии и налогового обложения // Сочинения. М.: Госполитиздат, 1941. Т. 1; Милль Д.С. Основания политической экономии. СПб.: Изд. А.Н. Пыпина, 1985, Т. 1, 2. 10 Маркс К. Капитал. Критика политической экономии. М.: Госполитиздат, 1983. Т. 1. 11 Кейнс Д.М. Общая теория занятости, процента и денег // Избранные произведения. М.: Экономика, 1993. 12 Там же. С. 225. 9

314

Л.Г. Малиновский. Политэкономическая и геополитическая специфика конкуренции в России

в своем расширенном варианте также рассматривается в качестве научного подхода к политэкономии. Международный раздел должен, как минимум, гарантировать народам их сохранение в пределах той продовольственной, более широко природной базы, которая дает им территория проживания. Раздел продукта должен учитывать природные особенности регионов как национального, так и многонационального проживания. Специфика этих регионов естественно выделяет полюса многополярного мира. Не чужд был этот подход и К. Марксу в его критике несправедливости частной собственности13. Однако критический труд, сформулированный в рамках естественнонаучной методологической архаики, не содержал многих конструктивных элементов построения эффективного социалистического способа раздела. Естественнонаучная философская форма изложения марксизма предопределила его догматический характер и также послужила консервации затратной экономической системы в СССР с ее последующим крахом. Интеллекта же у вождей СССР после Ленина и Сталина было недостаточно для прагматической модернизации экономики в направлении подключения рыночных рычагов так, как это было сделано в Китае. Теоретические же разработки в этом направлении врагами модернизации социализма всячески замалчивались и искажались (см., например, послесловие Ю. Голанда в «Новом мире» к работе Б. Бруцкуса14). В результате развития рыночных стимулов в рамках социализма и традиционного государства в Китае и введения оголтелого капитализма в России имеем их разнонаправленную трансформацию. Китай, где до реформ была копия экономической системы СССР и гораздо более плачевное состояние экономики, вырвался сегодня в мировые лидеры. Россия же, будучи мировым экономическим лидером в прошлом, стала мировым аутсайдером, сырьевым придатком развитых стран, в том числе и Китая. Причем придатком, как будет показано далее, с перспективой полного исчезновения. Автор не призывает копировать прагматический опыт Китая, поскольку при условиях существующих в России это и невозможно. В рамках же классического политэкономического подхода имеется теоретическая возможность плавной трансформации экономических отношений15, позволяющая преодолеть перманентную российскую деградацию без марксистской «революционной практики». 13

Маркс К. Капитал; Маркс К., Энгельс Ф. Манифест коммунистической партии. М.: Госполитиздат, 1980. 14 Бруцкус Б.Д. Проблемы народного хозяйства при социалистическом строе. Экономист, 1922, № 1. С. 48–65; № 2. С. 163–183; № 3. С. 54–72; Социалистическое хозяйство. Новый мир, № 8, 1990. С. 174–212; Социалистическое хозяйство. Теоретические мысли по поводу русского опыта. Вопросы экономики, 1990, № 8. С. 131–151; № 9. С. 153–158; № 10. С. 90–103. 15 Малиновский Л.Г. Модельно-конструктивное мышление. Научная рациональность в анализе экономической политики России.

315

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

Классический подход к политэкономии, возможные пути развития России и перспективы в случае продолжения либерального курса в рамках обновленной методологии науки рассматриваются автором настоящего доклада и более детально. 3. Социалистический рынок Элементы специфики международной конкуренции в рамках способа раздела продукта можно исследовать на основе структуры цены произведенного продукта. Так, в период сталинской модернизации экономики СССР16были введены рыночные элементы учета затрат на производство того или иного товара, входящие в структуру цены. Для расчета цены товара, плановых балансов использовалась следующая формула структуры планируемых цен17: Ц1 = Р + Ф + З + М + А + Н п .

(1)

В составе суммы (1) имеем: З — плата за труд или заработная плата, Ф — плата за капитал, носившая название «плата за фонды», Р — рентные платежи, М — материальные затраты на производство продукции (продукта) данного вида, А — амортизационные отчисления. Плата за фонды, плата за вложенный в производство государством от имени всего народа капитал составляла примерно 6% годовых. Налог на продажу Н п имел название «налог с оборота». К недостаткам экономической системы, основанной на структуре цены (1), можно отнести то, что величины материальных затрат определялись производителями товаров и, вследствие этого, носил и затратный характер. Производителям в условиях отсутствия рынка и конкуренции было выгодно иметь как можно более высокую цену выпускаемого товара. Благодаря этому экономика носила затратный характер в целом. Производители не были заинтересованы в снижении себестоимости, повышении качества выпускаемых товаров, использовании достижений НТП. Необходимо было переходить к социалистическому рынку, исключающему частную собственность — главный признак капитализма18 и стимулирующему эффективность производства посредством стимулирования НТП, более эффективного планирования и управления, а также углубление при16

Сталин И. Экономические проблемы социализма в СССР. М.: Госполитиздат, 1952. Глушков Н.Т., Гумерова Р.М., Комин А.Н. и др. Справочник по ценообразованию. М.: Экономика, 1985. 18 Маркс К., Энгельс Ф. Манифест коммунистической партии; Сталин И. Экономические проблемы социализма в СССР. 17

316

Л.Г. Малиновский. Политэкономическая и геополитическая специфика конкуренции в России

нципов социальной справедливости. В рамках социалистического рынка в структуре цены в (1) появляется предпринимательская прибыль П и налог на сверхприбыли Нд. Выражение для рыночной цены можно записать как Ц = Ц1 + П + Н д .

(2)

Налогом Нд можно сгладить эффект получения монопольной сверхприбыли, а методами структурных государственных инвестиций — создать конкурентную среду. С введением социалистического рынка и структуры цены (2) теоретически преодолеваются многие негативные элементы в экономике социализма. Предпринимательская прибыль имеет большой экономический смысл. Он состоит в увеличении этой части цены за счет экономии в материальном производстве, при производстве дефицитных товаров, улучшении качества выпускаемой продукции, которое достигается квалифицированным умственным и физическим трудом, изобретательской и инновационной деятельностью, рациональной организацией производства и размещения капитала. Как можно видеть, предпринимательская прибыль зависит не только от активности предпринимателя, но и от качественной работы всех участников производственного, инвестиционного и торгового процессов. При построении раздела продукта социалистического рынка предпринимательскую прибыль необходимо было направлять на расширение производства. Однако эта прибыль в расчетных ценах реального социализма (1) просто отсутствовала. Предпринимательскую прибыль П можно представить в виде П = Пи + П р + П п ;

(3)

где предпринимательская прибыль П разбита на три функциональные части — П и , П р , П п , которые соответствуют специфическим направлениям ее расходования, а именно, инвестиционным вложениям, расходам на вознаграждение отдельных работников и расходам, идущим на коллективное потребление. В рамках социалистической экономики последние расходы соответствовали расходам на соцкультбыт. Заметим, что разделение прибыли на части (3) имело место в экономической системе Югославии1. При этом, помимо составляющих (3), там имели еще составляющую амортизационных отчислений. Получение части предпринимательской прибыли работниками предприятий, учитывая источники ее возникновения, в социалистическом спо19

Тягуненко Л.В. Хозяйственная система Югославии // Планируемая рыночная экономика. М.: ГП Редакция газеты «Экономическая газета», 2000. С. 56–77.

317

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

собе раздела продукта могло бы явиться ключом к более высокой производительности труда при социализме по сравнению с капитализмом. Тем самым ключом, который нельзя было реализовать в условиях затратной, по существу мобилизационной экономики. Заметим, что различные формы народных предприятий существуют и в капстранах, где они демонстрируют более высокую эффективность и производительность труда по сравнению с частными предприятиями20. Получение государством, его структурами платежей за землю, капитал, налогов на предпринимательскую прибыль отдает в руки общества (при соответствующей структуризации общества и государства) плановые и управляющие финансовые рычаги. Таким образом, эти рычаги, инвестиционной политики, сохраняющийся в руках общества источник внутренних накоплений, позволяют создать реальную нравственную основу в России, обеспечить привлекательность этой системы для народов остального мира. Для расчета оптимальных планов можно использовать статистические модели21 и анализ «затраты-выпуск»22. Более детальное описание функционирования элементов социалистического рынка приводится во многих других работах автора. Однако вместо социалистического пути развития Россию направили на либеральный путь, являющийся при ее географическом положении и уровне развития производительных сил, как было показано выше, элементом колонизаторской политики стран, достигших технологического превосходства в рамках жесткого протекционизма. 4. Специфика России и либеральная конкуренция Рассмотрим специфику экономики России как в период ее включения в либеральный (капиталистический) рынок, так и ее функционирование в этом рынке. Наша промышленность и товарное сельское хозяйство создавались в условиях плановой экономической системы, в которой отсутствовала конкуренция (имелась монопольная ситуация почти во всех отраслях промышленности), согласно выражению (1) стимулировались затраты. Все производства были невосприимчивы к НТП. Такое положение само по себе обуславливало более высокую цену товаров и их низкое качество. 20

Белоцерковский В. Продолжение истории: синтез социализма и капитализма. М.: Слово, 2001. 21 Малиновский Л.Г. Анализ статистических связей. Модельно-конструктивный подход. М.: Наука, 2002. 22 Леонтьев В.В. Общеэкономические проблемы межотраслевого анализа. М.: ЗАО «Издательство экономика», 2006.

318

Л.Г. Малиновский. Политэкономическая и геополитическая специфика конкуренции в России

В этих условиях подключение нашей экономики к мировому рынку было аналогично выходу футбольной команды игроков, никогда не игравшей в футбол, на игру с футболистами-профессионалами. Разорение всей промышленности и значительной части сельского хозяйства было неизбежно только по одной этой причине. Даже если бы наша промышленность и сельское хозяйство создавались в конкурентной среде, стимулирующей снижение затрат, то и тогда при прочих равных условиях климатические условия России делали бы ее продукцию более дорогой и неконкурентоспособной относительно продукции, произведенной в условиях более благоприятного климата. То есть при одинаковом качестве товаров производство в России всегда будет иметь большие затраты в структуре себестоимости и соответствующей цены. Это же замечание относится и к стоимости жизни, к уровню материальных затрат на ее поддержание. В условиях транснациональных корпораций (ТНК), мировой глобализации в виде тандема новых технологий у развитых стран мира и дешевого производства у южных соседей России (Китая, Индии, Турции и др.) надежды на расцвет российской промышленности в условиях открытого рынка просто нелепы. Руководство ТНК, теневые хозяева мира, давно уже выводят промышленное производство в страны с каким угодно твердым политическим строем, лишь бы климат был благоприятен для производства. Кстати, такой подход сокращает число рабочих мест и в странах «золотого миллиарда», превращая их в паразитирующих рантье, что вызывает активное противодействие части населения «золотого миллиарда». Климатическая специфика Севера, а также геополитическое положение — отсутствие естественных границ и наличие инородного окружения с сильными государственно-этническими экспансионистскими тенденциями — породили цивилизационную специфику России. Так, претендовавшие на место гегемона Евразии татары с агрессивными духовно-политическими тенденциями ислама, в процессе междоусобиц взаимоистребляли друг друга, освобождая место для русской колонизации. В экономической области защита как коллективного, так, вообще говоря, и частного производства возможна традиционными методами протекционизма. Причем коллективные формы рыночного производства не только имеют более высокую производительность труда23 и более нравственны, но и более эффективны в такой защите. Коллективы, в отличие от частных собственников, не заинтересованы в вывозе капиталов и подрыве своего жизнеобеспечения, что особенно важно в условиях геополитического положения России. В отличие от Англии и США Россия — не остров и имеет сильное и агрессивное инородное окружение, предопределяющее экономи23

Белоцерковский В. Продолжение истории: Синтез социализма и капитализма.

319

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

ческую агрессию в виде контрабанды — элемента колонизаторской политики — и трудовую агрессию в виде вахтовой работы. До революции в России имело место и частное производство, хотя и не в таких масштабах как на Западе. Причину этого можно объяснить отсутствием политэкономической составляющей в православии — основы российской государственности. Тем не менее, Россия, по оценке Солоневича, до революции была самой социалистической страной в мире24. Огромные массивы земли были государственной собственностью, имели место государственные железные дороги, заводы и рудники, земская промышленность, кооперативы, общины, артели и пр. Производилась таможенная защита отечественного производителя. Действовал запрет на розничную торговлю для иностранцев. Столетиями выстраивались естественные протекционистские границы, защищаемые казаками. На этом фоне богатство одних людей, равно как и бедность других, были вопиющим, в рамках православия, аморальным явлением. Нравственное устранение этой аморальной составляющей при смене православия на марксизм было не случайным. Марксизм базировался на существовавшей в то время естественнонаучной методологической парадигме. Более продвинутой нравственной идеологической доктрины наука на тот момент не имела. В первом приближении в марксизме учитывалась геополитическая и климатическая специфика России. Эта специфика в организации и защите отечественного производства во времена советской власти приняла вид неэффективного тотального огосударствления экономики и естественной в условиях России монополии внешней торговли. Таким образом, переход от православных основ общественного устройства к марксистским был попыткой модернизации цивилизационной идеологической основы России25. Необходимо было дальнейшее развитие этой основы. В результате неблагополучия в методологии науки, причем культивируемого целенаправленно, фундаментальные цивилизационные идеологические основания России — СССР не изучались. Нравственные социалистические идеи загонялись в догматический тупик и забалтывались математизированным наукообразием. В результате этого произошел слом цивилизационной специфики России и, как следствие, ее деградация с последующим вымиранием коренного населения и с перспективой исчезновения. Без учета геополитического расположения России при продолжении проводимой политики вписывания в мировой капиталистический рынок ее население должно будет сократиться до уровня примерно 30 млн чел. Сни24 25

Солоневич И.Л. Народная монархия. М.: Феникс, 1991. С. 52. Тойнби А.Дж. Цивилизация перед судом истории.

320

Л.Г. Малиновский. Политэкономическая и геополитическая специфика конкуренции в России

жение численности населения будет происходить как за счет вымирания, так и за счет эмиграции. В дальнейшем вся добывающая промышленность перейдет в руки более богатых зарубежных инвесторов. Пример этому — добывающая промышленность Канады. Однако, учитывая геополитическое положение России, перспективы ее трансформации, как и перспективы русского народа, представляются еще более мрачными. Учитывая стоимость жизни в России, оставшееся добывающее производство и сельское хозяйство будут обслуживаться вахтовым методом населением, проживающим в более благоприятных условиях. Причем в отличие от Канады, где на широте Москвы никто не живет, а вахтовое обслуживание производится родственным, хотя бы в языковом отношении, населением, в России это обслуживание будет производиться конкурентными в этническом смысле и цивилизационно чуждыми народами: китайцами, турками, народами Средней Азии. Эту тенденцию можно наблюдать воочию в Москве, где вахтовым методом на любых работах и за любую низкую по местным меркам зарплату уже работают выходцы из Средней Азии. При этом нужно учитывать, что стоимость, например, квартиры в Ташкенте при конвертируемом рубле на два порядка меньше, чем в Москве и приближается к цене 1 кв. метра жилья. Такое положение можно сравнить с положением выезжающих в командировку за рубеж советских людей, когда с целью экономии денег для приобретения зарубежного дефицита, стоившего в СССР баснословных денег, научные работники питались третьесортными консервами. Иногда говорят о лени местных работников в выполнении тех или иных неквалифицированных работ. Да если бы за два года работы в ЖКХ в любых условиях и в любой части мира русский человек мог приобрести квартиру в Москве, от местных офицеров, научных и прочих работников отбоя бы не было! И работали бы они ничуть не хуже, чем выходцы из Средней Азии. Однако частные собственники, как правило, духовно неразвитые люди, для которых личное благо превыше всего, в условиях либеральной конкуренции будут, конечно же, предпочитать выходцев с юга. При достижении критической массы иммигрантов, при перманентном вымирании русского населения и иммиграции его интеллектуально продвинутой части в «цивилизованные» страны, при соответствующем снижении оборонного потенциала и потенциала защиты местного населения Россия и местное население просто исчезнут. Инородную для южан частную собственность, конечно, также отберут. Благо, подобных примеров было пруд пруди в период распада СССР и Югославии. Только в условиях нравственной и коллективной организации труда, в условиях ориентации элиты на Общее Благо, т. е. при сохранении и развитии цивилизационной специфики России, можно избежать подобных перспектив! Кстати, Общее Благо мировых религий при зарождении этики в 321

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

античном мире присутствовало в виде высшего блага26. Эти аспекты этики были опорочены и исчезли в либеральных этических представлениях27. Реальное положение дел в России полностью соответствует тем теоретическим выводам национальной политэкономии28, которые следуют при переводе ее на частнособственническое инвестирование и включение в мировой либерально-капиталистический рынок при уровне развития ее производительных сил, географическом и геополитическом положении. В то же время это реальное положение полностью опровергает те обещания либералов, которые давались в начале «перестройки» и «реформирования» политической и экономической доктрины России. Сами же обещания можно рассматривать как типичный прием колонизаторов. Несмотря на плачевные последствия проводимых преобразований, а более точно — проводимого погрома, либеральные «преобразования» продолжаются под лозунгом «модернизации страны». 5. О возможности построения конкурентной среды в рамках традиционной для России цивилизационной специфики Цивилизационная специфика России складывалась тысячелетиями. Она выражалась в духовно-нравственных основах построения общества, в ориентации на мировое Общее Благо. Она была специфична как для православной, так и для Советской России. Основы православия в настоящее время, конечно же, устарели и находятся в противоречии с научным мировоззрением, также имеющим свои недостатки. Марксистское мировоззрение, сформулированное в рамках естественнонаучной парадигмы, как и сама парадигма, также устарели. В настоящее время распространяется мнение о безнравственности советского периода. Да, элементы безнравственности, по сравнению с отдельными православными ориентирами, конечно же, имели место. Однако это была попытка, во-первых, научной модернизации идеологии. Во-вторых, вводились нравственные элементы в области экономических отношений, не охваченных православной доктриной. Так, отрицание частной собственности хорошо коррелирует со свойством частного капитала, выраженного Даннингом. «При 100% (прибыли) он (капитал) попирает все человеческие (нравственные) законы, при 300% нет такого преступления, на которое он не рискнул бы, хотя бы под угрозой виселицы….»29. Примерами безнравственного и криминального по26

Ксенофонт. Сократические сочинения. М.: ЛАДОМИР, 2003. Гусейнов А.А., Апресян Р.Г. Этика. М.: Гардарики, 2005. 28 Лист Ф. Национальная система политической экономии; Менделеев Д.И. Заветные мысли. 29 Маркс К. Капитал. С. 770. 27

322

Л.Г. Малиновский. Политэкономическая и геополитическая специфика конкуренции в России

ведения при присвоении чужого имущества и личного обогащения полна российская действительность. И никакое распространение религии на фоне современного мировоззрения людей здесь не поможет. Восстановление поступательного развития России видится на базе научной методологии и научного мировоззрения, в рамках которого необходимо формулировать ее современную цивилизационную специфику. Переход на этот путь видится в перманентном исходе из мировой либерально-капиталистической системы однополярного мира. Пока же заявления Президента России о многополярной альтернативе не подкреплены ни научными, ни политическими, ни экономическими действиями. Например, продолжается процесс вступления России в либеральную систему ВТО, ограничивающий возможности национального протекционизма, особенно необходимого в условиях России. Исход из глобальной, либерально-капиталистической экономики, губящей Россию, нужно начинать с пересмотра основополагающих положений, записанных в Конституции РФ30. В статье 1 необходимо указать на то, что демократия — это политическая система, предусматривающая нравственно-идеологическую структуризацию государства и его народов31. Причем в пределах и мирового сообщества в целом. Такая структуризация была как в России до 1917 г., так и в СССР. Она в корне отлична от олигархической структуризации, возможной в условиях разъединения людей и народов, в условиях охлократии или формальной власти толпы, реальной же олигархо-охлократии. В этой же статье Конституции необходимо изменить определение России с «правового государства» на «нравственно-правовое государство», учитывающее цивилизационную специфику России. В рамках научного мировоззрения возможна конкуренция партий — как национальных, так и народных. Особенно важно построение партий русского народа, до сих пор не имеющего современной структуризации, если не считать архаичных структур РПЦ. Другие народы представлены национальными государственными образованиями, которые в рамках традиционно-извращенной теории государственности32, как правило, имеют дискриминационный в отношении русского населения характер. В области создания конкурентной среды, эффективной политэкономической системы, в рамках научного подхода к политэкономии, необходимо проводить преобразования в направлении социалистического рынка. 30

Конституция Российской Федерации, М.: Юридическая литература, 1993. Платон. Государство // Собрание сочинений. Т. 3. М.: Мысль, 1994; Аристотель. Политика // Сочинения. Т. 4. М.: Мысль, 1984; Полибий. Всеобщая история. СПб.: Наука, Ювита, 1994. Т. 1; 1995, Т. 2. 32 Там же. 31

323

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

В силу климатических и геополитических соображений необходима политика протекционизма, которая естественно укладывается в рамки такого рынка при централизации экономического управления. Как уже говорилось, из соображений сохранения России и русского народа в силу вышеупомянутых условий производства, которое возможно в России, она не должна уступать свой рынок жизненно важных, в том числе и высокотехнологичных товаров, иностранным производителям более чем на 10–15%. В первую очередь это касается сельского хозяйства. Импорт в размере 10–15% необходим для ориентации на мировое качество. При превосходящих за счет пошлин ценах он может быть ориентирован на зажиточную часть населения, более высокие доходы которого должны определяться не капиталом и частной собственностью, а трудовым вкладом. Экономика, более адекватно учитывающая трудовой вклад, в том числе и творческий, по сравнению с экономикой стран реального социализма описана выше в виде экономики социалистического рынка. В Конституции необходимо предусмотреть возможные социалистические альтернативы, выстраиваемые на демократической основе. Пока же эти альтернативы активно замалчиваются. Необходимо допустить хотя бы возможность альтернатив записанным в Конституции положениям, а именно — необходима статья, согласно которой «отношения собственности в России устанавливаются идеологическими структурами (партиями), поддержанными народом и формирующими государственную власть». Политические партии должны формулировать явную доктрину экономического способа раздела производимого в России продукта и его обмена (внешней торговли) на продукт зарубежных стран. Эти отношения должны быть предметом научной дискуссии, а не результатом дезинформации и обмана народа политиканами. Статьи 8, 9, 34, 35, в которых закрепляется частная собственность и которые определяют губительную для России либеральную (олигархическую) доктрину, необходимо из Конституции РФ изъять. Эти статьи противоречат Статье 1, где Россия определена как демократическое государство, а также принципу деидеологизации, заложенному в статье 13. В случае прихода к власти партий социалистического направления необходимо ориентироваться на социально-справедливую и экономически эффективную систему социалистического рынка. Эта система подразумевает в первую очередь национализацию природных ресурсов (природной ренты) и финансовых рычагов управления. Аккумулировав в руках идеологически-структурированного государства финансовые планово-управленческие рычаги, необходимо по примеру Китая33 организовать три–четыре общена33

Авдокушин Е.Ф. Хозяйственный механизм Китая // Планируемая рыночная экономика. М.: ГП Редакция газеты «Экономическая газета», 2000. С. 78–97.

324

Л.Г. Малиновский. Политэкономическая и геополитическая специфика конкуренции в России

циональных государственных коммерческих банка, а также региональные и корпоративные коммерческие банки. Параллельно с созданием банков (кредитных учреждений) следует создать несколько общенациональных и региональных инвестиционных фондов, осуществляющих структурное планирование, управление и инвестирование экономики, а также инвестирование инфраструктуры. Для стратегической координации, управления и планирования бюджетно-инвестиционно-кредитных потоков надо воссоздать Госплан, определяющий и планирующий соотношение финансовых потоков. Необходимо координировать работу Госплана и Статистического управления. Такая координация позволит не только осуществить текущее финансовое управление экономикой, но и связать планируемые и управляющие финансовые потоки с социально-экономическими показателями страны. Помимо использования финансовых рычагов, требуется и непосредственное государственное управление как естественными (природопользование, энергетика, транспорт) так и необходимыми в России монополиями. Это управление включает в себя, помимо всего прочего, установление пошлин, тарифов, единой сетки заработной платы для работников государственной сферы. Социалистический рынок — это организация целостной системы отношений собственности — от структуризации коллективов, организации разумного их руководства и разделения финансовых потоков до организации финансовой системы. Такая целостная система, в отличие от прагматической китайской эклектики, особенно важна для России в силу ее геополитических условий и отсутствия единой руководящей идеологической структуры. Структурное единство России может быть обеспечено системой идеологических приоритетов мировой нравственной системы, выстроенных на основе исторического опыта — как положительного, так и отрицательного — и научной методологии. В условиях России следует обратить внимание на получение предпринимательской прибыли непосредственно производителями. В настоящее время эта прибыль изымается в значительной степени торговыми посредниками и банками. Для этих целей необходима организация на базе народных предприятий финансово-торгово-производственных корпораций, обеспечивающих внутренние источники инвестирования производства и заинтересованность производителей в получении предпринимательской прибыли, стимулирующей качественную и производительную работу. Организация корпораций обеспечит автоматизм внутреннего инвестирования, поскольку при этом максимально сближаются производитель и потребитель. Аккумулирование структурных инвестиционных рычагов в руках идеологически-структурированного государства позволит начать процесс вос325

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

становления разрушенного в последние годы производства, которое, как показано в предыдущем разделе, возможно только на этой основе. Для этих целей надо ограничить частный импорт, разрушающий создание такого производства. В первую очередь следует исключить свободный обмен валюты на рубли. Необходимо также вернуться к монополии внешней торговли. Нелепость надежд на частное высокотехнологичное инвестирование перекликается с нелепостью надежд на одномоментное создание высокотехнологичного производства на базе отечественной науки. Создание высокотехнологичного производства — процесс непрерывный. Д.И. Менделеев отмечал, что начинаемое в стране производство, — а оно в настоящее время именно таково, поскольку многие отрасли промышленности были разрушены либералами подчистую — «как детство и юность требует до возмужания особой поддержки и покровительства. По незнанию работниками технических подробностей начатого дела товары будут обходиться дороже, чем в странах с той же укоренившейся промышленностью»34. В нашей стране некоторые технологи электронной промышленности (говорю это из личного наблюдения) торгуют на рынке женскими колготками. Помимо научных ориентиров в производстве нужны чисто технологические знания. Многие изобретения требуют своей технологической доводки, а это весьма неоднозначный процесс с высокими инновационными рисками. Эти азбучные истины очевидны для любого инженера. Однако они, по-видимому, незнакомы руководителям с промытыми либерализмом мозгами. После либерального погрома производства его восстановление на внутренней базе следует начинать с восстановления неэффективного на мировом уровне сельского хозяйства и легкой промышленности. При этом необходима политика традиционного протекционизма. На первых порах — это таможенная защита и организация внутреннего рынка производимых в России товаров. Специфика России заключается в обширной, хотя и малоплодородной сельскохозяйственной базе. Ее необходимо использовать полностью. Население России должно, как минимум, определяться той неэффективной, но обширной продовольственной базой, которую может обеспечить ее территория. Излишки продовольствия и сырья для легкой промышленности должны поступать государству. Эти излишки могут являться частью платежей за капитал и ренты, а частично выкупаться по фиксированным, не разорительным для хозяйства ценам. При интенсивном хозяйстве, обеспечиваемом высокими рентными платежами, наличие избыточного населения и товаров первой жизненной необходимости в руках государства позволит создать жизненную базу на34

Менделеев Д.И. Заветные мысли. С. 319.

326

Е.С. Хохлов. Возможность заключения соглашений о неконкурировании...

селению, занятому в других секторах экономики. Причем не только в бюджетных и оборонных областях, но и в высокотехнологичных секторах производства, инвестируемых государством, которые на первых порах также будут требовать протекционистской защиты. Для автоматического стимулирования качественного производства необходим механизм внутренней конкуренции, что было бы естественным в условиях внутрироссийского социалистического рынка. Продукция электроники, машиностроения и др. с учетом автоматизации и роботизации будет способствовать повышению производительности труда и конкурентоспособности во всех секторах экономики. Именно на этом этапе развития производительных сил может и должна сказать свое слово отечественная наука. Только при достижении конкурентоспособности товаров, которой все промышленно развитые страны добились в условиях политики протекционизма, Россия может выходить со своими промышленными товарами и на мировой рынок. Высокое качество и прорывные свойства этих товаров, которые можно достичь в условиях опоры на собственные научные достижения и стимулы социалистического рынка, превысят более высокий уровень материальных затрат в России и найдут покупателей в любом случае. Это обстоятельство, в свою очередь, будет основой для дальнейшего увеличения численности населения и качества его жизни. При организации внутрироссийского конкурентного производства необходимо иметь в виду и другие аспекты цивилизационной специфики России, спроектированные в рамках научного мировоззрения и затронутые в настоящем сообщении лишь частично.

Возможность заключения соглашений о неконкурировании и соглашений об эксклюзивности cогласно новому закону о конкуренции Е.С. Хохлов (Москва) «Соглашения о неконкурировании» и «соглашения об эксклюзивности» сегодня достаточно распространены в отношениях между предприниматеХохлов Евгений Сергеевич, аспирант Института государства и права РАН, юрист международной юридической компании «ДЛА Пайпер Рус».

327

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

лями. Поэтому становится актуальным вопрос о том, насколько они соответствуют законодательству о защите конкуренции. Прежде чем перейти к собственно теме моего доклада, хотелось бы определиться с тем, как понимать указанные выше соглашения. Полагаем, что для целей доклада по конкурентной политике можно пойти на некоторые упрощения и сформулировать следующие понятия: − соглашения о неконкурировании — это обязательство одной стороны не совершать тех же самых действий или не осуществлять такой же деятельности на рынке, что и другая сторона; − соглашения об эксклюзивности — это обязательство одной стороны совершать определенные действия или осуществлять определенные виды деятельности только в отношении заранее определенных лиц и/или не осуществлять их в отношении других лиц. По сути, можно говорить о том, что соглашения о неконкурировании представляют собой «горизонтальные соглашения», т. е. соглашения между конкурирующими друг с другом субъектами, тогда как соглашения об эксклюзивности являются типичными «вертикальными соглашениями». Следует отметить, что одним из нововведений Закона о защите конкуренции явилось закрепление легального понятия «вертикальное соглашение», которое отсутствовало в Законе 1991 г., но употреблялось в теоретических работах. Термин «горизонтальное соглашение» по-прежнему не употребляется в законодательстве. Исходя из определения термина «вертикальные соглашения», как соглашений между хозяйствующими субъектами, не конкурирующими между собой, согласно которому один из них приобретает товар или является его потенциальным приобретателем, а другой предоставляет товар или является его потенциальным продавцом (п. 18 ст. 4 Закона), — можно заключить, что вертикальными будет являться большинство гражданско-правовых договоров, заключаемых хозяйствующими субъектами между собой, включая договоры купли-продажи, подряда, возмездного оказания услуг и прочие. Соглашения об эксклюзивности также подпадают под понятие «вертикальных соглашений», т. к. они заключаются между лицами, не конкурирующими между собой, и представляют собой гражданско-правовые обязательства с отрицательным содержанием (вопрос о допустимости заключения соглашений об эксклюзивности с точки зрения гражданского права не относится к теме настоящего доклада). Переходя к вопросу о допустимости указанных соглашений с точки зрения антимонопольного законодательства, следует отметить, что новый Закон о защите конкуренции исходит в большинстве случаев из тех же принципов в области соглашений, ограничивающих конкуренцию, что и ранее действовавший Закон 1991 г. Тем не менее произошел ряд существенных изменений. 328

Е.С. Хохлов. Возможность заключения соглашений о неконкурировании...

Так, впервые даны признаки ограничения конкуренции, к которым в числе прочих относится: 1) отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке; 2) определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица, либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке (п. 17 ст. 4 Закона). Соглашения, ограничивающие конкуренцию, относятся — согласно новому Закону — к монополистической деятельности наравне со злоупотреблением доминирующим положением и иными действиями (п. 10 ст. 4). В ч. 1 ст. 11 Закона о защите конкуренции установлен общий запрет на заключение соглашений между хозяйствующими субъектами, если такие соглашения приводят или могут привести к ограничению конкуренции, т. е., в частности, к: − разделу товарного рынка по территориальному принципу, объему продажи или покупки товаров, ассортименту реализуемых товаров либо составу продавцов или покупателей (заказчиков) (п. 3 ч. 1 ст. 11); − экономически или технологически необоснованному отказу от заключения договоров с определенными продавцами либо покупателями (заказчиками), если такой отказ прямо не предусмотрен федеральными законами, иными нормативными правовыми или судебными актами (п. 4 ч. 1 ст. 11); − навязыванию контрагенту условий договора, невыгодных для него или не относящихся к предмету договора (необоснованные требования о передаче финансовых средств, иного имущества, в том числе имущественных прав, а также согласие заключить договор при условии внесения в него положений относительно товаров, в которых контрагент не заинтересован, и другие требования (п. 5 ч. 1 ст. 11); − созданию препятствий для доступа на товарный рынок или выходу из товарного рынка другим хозяйствующим субъектам (п. 6 ч. 1 ст. 11) и ряду других. Определенные вопросы возникают при толковании ч. 2 ст. 11 Закона, в которой указано, что запрещены иные соглашения между хозяйствующими субъектами (за исключением «вертикальных соглашений») или иные согласованные действия хозяйствующих субъектов, если такие соглашения или согласованные действия приводят или могут привести к ограничению конкуренции. Вопрос, по сути, состоит в следующем: разрешено ли заключать вертикальные соглашения, если они содержат условия, определенные в ч. 1 ст. 11 Закона? Учитывая, что большинство соглашений об эксклюзивности как раз и содержат указанные выше условия, ответ на данный вопрос является крайне важным. 329

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

Ответ, очевидно, не устроит большинство предпринимателей, поскольку, судя по всему, является отрицательным. Во-первых, ч. 1 ст. 11 Закона не делает никаких исключений из содержащихся в ней запретов. Во-вторых, ч. 4 ст. 11 гласит, что хозяйствующий субъект вправе представить доказательства того, что достигнутые им соглашения или осуществляемые им согласованные действия могут быть признаны допустимыми в соответствии со ст. 12 и ч. 1 ст. 13 Закона о защите конкуренции. Ст. 12 Закона «Допустимость «вертикальных соглашений», устанавливает два исключения (для всех предпринимателей, кроме финансовых организаций), а именно: − если вертикальные соглашения предусмотрены в договоре коммерческой концессии, заключенном в письменной форме (ч. 1 ст. 12 Закона); − если доля каждой из сторон на любом товарном рынке не превышает 20% (ч. 2 ст. 12). Согласно ст. 13 Закона о защите конкуренции, соглашения, ограничивающие конкуренцию (в том числе «вертикальные»), которые при этом не содержат условий, указанных в ч. 1 ст. 11 Закона, могут быть признаны допустимыми, если: 1) ими не создается возможность для отдельных лиц устранить конкуренцию на соответствующем товарном рынке; 2) ими не налагаются на их участников или третьих лиц ограничения, не соответствующие достижению целей таких соглашений: 3) их результатом является или может являться: − совершенствование производства, реализации товаров или стимулирование технического, экономического прогресса либо повышение конкурентоспособности товаров российского производства на мировом товарном рынке; − получение покупателями преимуществ (выгод), соразмерных преимуществам (выгодам), полученным хозяйствующими субъектами в результате действий (бездействия), соглашений и согласованных действий, сделок. Иные случаи допустимости соглашений, ограничивающих конкуренцию (в том числе конкретные их виды), могут устанавливаться Правительством РФ (ч. 2 ст. 13 Закона). На данный момент, насколько нам известно, соответствующих постановлений Правительством РФ не принято. Таким образом мы с необходимостью приходим к выводу о том, что любые (в том числе перечисленные в ст. 12 Закона) «вертикальные соглашения», содержащие условия из ч. 1 ст. 11 Закона о защите конкуренции, являются запрещенными. Данное положение дел представляется чересчур ограничивающим возможность заключения «вертикальных соглашений»: по сути дела, абсолютно точно допускаются только ограничения в договорах коммерческой кон330

Е.С. Хохлов. Возможность заключения соглашений о неконкурировании...

цессии, которые имеют строгое определение в ГК (направлены на передачу комплекса исключительных прав), а также соглашения между субъектами, имеющими долю на рынке менее 20%, если при этом ни одно из таких соглашений не содержит условий, указанных в ч. 1 ст. 11 Закона. В зарубежном законодательстве для определения соглашений, ограничивающих конкуренцию, используется понятие illegal per se (сделки, недействительные в силу закона) и концепция «rule of reason» (сделки, недействительные, если будет доказано ограничение конкуренции). Под категорию illegal per se, подпадают, как правило, соглашения об установлении монопольных цен и соглашения о разделе рынка, тогда как большинство «вертикальных соглашений» оценивается с точки зрения ограничения конкуренции, что не так просто доказать. Именно в последнем обстоятельстве и состоит основной смысл приведенного деления. Причем судебные органы ЕС не позволяют Комиссии, которая уполномочена привлекать к ответственности за нарушения законодательства о конкуренции, «обходить» процедуру доказывания ограничений конкуренции и отказывают ей в исполнении ее решений, если последнее обстоятельство не доказано. В случае же со сделками illegal per se необходимо доказать только факт их заключения и, например, доли сторон на рынке и факт повышения / понижения цен1. Таким образом можно заключить, что по аналогии с используемой в зарубежной практике терминологии, соглашения, содержащие условия из ч. 1 ст. 11 Закона о защите конкуренции, являются недействительными per se, тогда как соглашения, указанные в ч. 2 ст. 11 (за исключением допустимых «вертикальных соглашений» и соглашений, допустимых по ст. 13 Закона) должны оцениваться судом по принципу «rule of reason». Отсюда с необходимостью следует сделать вывод о том, что все соглашения о неконкурировании и значительное число соглашений об эксклюзивности являются запрещенными в соответствии с новым Законом о защите конкуренции, и в их отношении не будут требоваться доказательства ограничения конкуренции.

1

Борзило Е.Ю. Новое в российском антимонопольном законодательстве // Вестник гражданского права. 2006. № 2.

331

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

Административные санкции за согласованные действия и соглашения хозяйствующих субъектов, ограничивающие конкуренцию: действующее регулирование и перспективы А.С. Сулакшина (Москва)

Ст. 11 Закона «О защите конкуренции»1 запрещает хозяйствующим субъектам заключать соглашения и осуществлять согласованные действия, ограничивающие конкуренцию. За нарушение указанного запрета хозяйствующие субъекты вынуждены претерпевать определенные законом неблагоприятные последствия — санкции гражданско-правового, уголовно-правового и административно-правового характера. В отличие от гражданского и уголовного права, где предусмотрены единые виды санкций в виде гражданско-правовой или уголовной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства, с точки зрения административного права, санкции не сводятся лишь к административной ответственности за осуществление административного правонарушения в сфере конкуренции. Понятие административных санкций можно раскрыть на основе теории административного права, которой придерживаются многие российские административисты2. В соответствии с этой теорией меры административного принуждения включают предупредительные меры, меры пресечения, восстановительные меры и меры административной ответственности. Говоря об антимонопольном законодательстве целесообразно в зависимости от источников закрепления разбить эти меры на две группы: меры административного пресечения, предупредительные и восстановительные меры, содержащиеся в Законе «О защите конкуренции», и меры администСулакшина Алена Степановна, старший юрист-эксперт Центра проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования. 1 Федеральный закон «О защите конкуренции» от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ // Российская газета 2006. 27 июля. № 162; Парламентская газета 2006. 3 авг. № 126–127; Собрание законодательства Российской Федерации 2006. 31 июля. № 31 (Ч. I). Ст. 3434. 2 Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. 2-е изд., изм. и доп. М.: Норма, 2006. С. 499; Лунев А.Е. Административное право. М., 1967. С. 187; Еропкин М.И. Управление в области охраны общественного порядка. М.: Юридическая литература. 1965. С. 118–120.

332

А.С. Сулакшина. Административные санкции за согласованные действия и соглашения...

ративной ответственности, содержащиеся в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях3. Антимонопольный орган, применяя те или иные меры административного принуждения, может выдавать хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания, которые содержат либо меры пресечения, либо восстановительные меры. Меры административного пресечения применяются в целях прекращения противоправных деяний и предотвращения их вредных последствий4. Юридическим основанием для применения мер административного пресечения в отношении конкретного лица, как и всех иных мер административного и иного принуждения, является совершение им противоправных действий. В рассматриваемой области подобное деяние выражается в поведении, противоречащем ст. 11 Закона «О защите конкуренции». К «чистым» мерам пресечения можно отнести предписания о: − недопущении действий, которые могут являться препятствием для возникновения конкуренции и/или могут привести к ограничению, устранению конкуренции и нарушению антимонопольного законодательства; − прекращении иных нарушений антимонопольного законодательства (в данном случае речь может идти о прекращении координации экономической деятельности хозяйствующих субъектов); − прекращении нарушения правил недискриминационного доступа к товарам; − заключении договоров, об изменении условий договоров или о расторжении договоров в случае; − выполнении экономических, технических, информационных и иных требований об устранении дискриминационных условий. К восстановительным мерам можно отнести предписания о: − устранении последствий нарушения антимонопольного законодательства; − восстановлении положения, существовавшего до нарушения антимонопольного законодательства.

3

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (с изм. от 25 апреля, 25 июля, 30, 31 октября, 31 декабря 2002 г., 30 июня, 4 июля, 11 ноября, 8, 23 декабря 2003 г., 9 мая, 26, 28 июля, 20 августа, 25 октября, 28, 30 декабря 2004 г., 7, 21 марта, 22 апреля, 9 мая, 18 июня, 2, 21, 22 июля, 27 сентября, 5, 19, 26, 27, 31 декабря 2005 г., 5 января, 2 февраля, 3, 16 марта, 15, 29 апреля, 8 мая, 3 июня, 3, 18, 26, 27 июля, 16 октября, 3, 5 ноября, 4, 18, 29, 30 декабря 2006 г., 9 февраля 2007) // Российская газета. 2001. 31 дек. № 256; Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. 7 янв. № 1 (Ч. I). Ст. 1; Парламентская газета 2002. 5 янв. № 2–5. 4 Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 504.

333

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

Также можно выделить пресекательно-восстановительное предписание о прекращении ограничивающих конкуренцию соглашений и/или согласованных действий хозяйствующих субъектов и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции. Отметим, что возможность выдавать такого рода предписания появилась у антимонопольного органа только в 2006 г. с момента вступления в силу Закона «О защите конкуренции». До этого закон о конкуренции 1991 г.5 не предусматривал возможности антимонопольных органов выдавать предписания о прекращении того или иного нарушения антимонопольного законодательства. Однако несмотря на это, подобные предписания выдавались. Указав в новом законе на такую возможность, законодатель снял несоответствие закона и правоприменительной практики. Некоторые сложности возникают с определением, к какому виду административного принуждения относится предписание антимонопольного органа о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции. Это может быть, с одной стороны, пресекательной мерой в случае уже существующего нарушения, с другой — чисто предупредительной мерой в случае наличия подозрения, что правонарушение возможно в будущем. Еще бóльшие сложности вызывает предписание антимонопольного органа о перечислении в федеральный бюджет дохода, полученного вследствие нарушения антимонопольного законодательства. На этот счет существует несколько точек зрения. Это предписание рассматривают как восстановительную меру6. Однако, на наш взгляд, указанный подход ошибочен, т. к. восстановления в чистом виде не происходит, можно лишь говорить о восстановлении социальной справедливости и экономического равноправия. Однако восстановление социальной справедливости — одна из функций наказания, поэтому нельзя считать восстановление социальной справедливости восстановительной мерой. Вмести с тем это и не мера пресечения, т. к. правонарушение уже пресечено. Это не может быть и мерой административного наказания, поскольку все меры административного наказания, а также составы административных правонарушений предусмотрены Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. По нашему мнению, рассматриваемая мера представляет собой аналог такой меры административного наказания, как «конфискация предмета административного правонарушения». По-видимому, это связано с тем, что в 5 Закон РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» от 22 марта 1991 г. № 948-I (с изм. от 24 июня, 15 июля 1992 г., 25 мая 1995 г., 6 мая 1998 г., 2 января 2000 г., 30 декабря 2001 г., 21 марта, 9 октября 2002 г., 7 марта 2005 г., 2 февраля, 26 июля 2006 г.) // Российская газета. 1991. № 89; Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ 1991. 18 апр. № 16. Ст. 499; Бюллетень нормативных актов. 1992. февр. № 2. 6 Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Указ соч. С. 516.

334

А.С. Сулакшина. Административные санкции за согласованные действия и соглашения...

Кодексе об административных правонарушениях в РФ долгое время не было составов, регламентирующих конкретные нарушения антимонопольного законодательства. Есть лишь составы о невыполнении предписаний антимонопольных органов. Интересно, что на практике сами антимонопольные органы называют рассматриваемую меру «штрафом за нарушение антимонопольного законодательства»7. Представляется, что подобная мера должна быть отнесена к виду административного наказания и применяться в процессе производства по делам об административных правонарушениях. Меры административной ответственности Административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицам. Основанием для применения административного наказания является совершение административного правонарушения, т. е. противоправного, виновного действия (бездействия) физического или юридического лица, за которое Кодексом РФ об административных правонарушениях или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность. КоАП РФ не содержит прямой ответственности за монополистическую деятельность. Вместе с тем, в нем содержится ряд составов административных правонарушений, связанных тем или иным образом с заключением хозяйствующими субъектами соглашений и осуществлением согласованных действий, ограничивающих конкуренцию. К ним относятся: 1) ст. 14.6 предусматривает ответственность за нарушение установленного порядка ценообразования; 2) ч. 2 ст. 19.5 предусматривает ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания антимонопольного органа (о которых речь шла выше); 3) ст. 19.8 предусматривает ответственность за непредставление ходатайств, уведомлений (заявлений), сведений (информации) в федеральный антимонопольный орган, его территориальные органы. Максимальный размер административного штрафа, который может быть наложен на хозяйствующие субъекты–нарушители составляет 5 тыс. минимальных размеров оплаты труда, т. е. 500 тыс. рублей8. В науке и на практике неоднократно подвергалось критике отсутствие административной ответственности за монополистическую деятельность, 7

Теперь все будут выполнять команду ФАС // Новая газета. 2006. № 61 (1183). 14–16 авг. В соответствии с Федеральным законом «О минимальном размере оплаты труда» от 19 июня 2000 г. № 82-ФЗ // СЗ РФ. 2000. № 26. 26 июня. Ст. 2729. 8

335

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

что, по мнению В. Самойлика, во многом способствует отрицанию понимания антимонопольного законодательства как свода общих правил и механизмов реализации основных конституционных принципов функционирования рыночной экономики. Если признается, что нормы антимонопольного законодательства — это общие правила поведения на рынке, то, как и любые другие правила, они будут действенны, если за их нарушение будет предусмотрена прямая ответственность9. Таким образом, введение административной ответственности за непосредственное осуществление согласованных действий и заключение соглашений, ограничивающих конкуренцию, представляется необходимым шагом в борьбе с рассматриваемым видом правонарушения. Федеральным антимонопольным органом был разработан проект закона о внесении изменений в Кодекс РФ об административных правонарушениях в части введения ответственности за нарушения антимонопольного законодательства10. Согласно указанному проекту, гл. 14 Кодекса об административных правонарушениях в РФ предлагается дополнить ст. 14.32, предусматривающей ответственность за заключение хозяйствующим субъектом ограничивающего конкуренцию и недопустимого в соответствии с антимонопольным законодательством РФ соглашения или осуществление хозяйствующим субъектом ограничивающих конкуренцию и недопустимых в соответствии с антимонопольным законодательством РФ согласованных действий. Таким образом, любые соглашения и согласованные действия, запрещенные ст. 11 Закона «О защите конкуренции» (не признаваемые допустимыми в соответствии со ст. 12, 13), влекут административную ответственность. Возникает следующая проблема. Закон «О защите конкуренции» предусматривает особый порядок рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства, а также специфические виды административных санкций — предписания, выдаваемые хозяйствующим субъектам по окончании рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства. Вместе с тем ч. 5 ст. 39 Закона «О защите конкуренции» предусматривает, что в случае если в ходе рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольный орган выявит обстоятельства, свидетельствующие о наличии административного правонарушения, он возбуждает дело об административном правонарушении. В таком случае начинают действовать процессуальные нормы Кодекса об административных правонарушениях в РФ и, соответственно, будут налагаться санкции, предусмотренные КоАП. Таким образом, получается, что санкции, предусмотренные 9

Самойлик В. Что послал нам Президент? // Конкуренция и рынок. 2001. № 11. Окт. С. 7. Указанный проект закона принят Советом Федерации Российской Федерации 30 марта 2007 г. 10

336

А.С. Сулакшина. Административные санкции за согласованные действия и соглашения...

Законом «О защите конкуренции», не будут применяться, либо возникнет ситуация параллельного расследования дела — в рамках производства по делу об административном правонарушении и в рамках расследования дела о нарушении антимонопольного законодательства. Проект закона, предложенный ФАС, не дает ответа, каким образом будет решаться рассмотренная проблема. Кроме того, проблематичным видится следующее. Некоторые виды соглашений и согласованных действий могут быть признаны допустимыми в соответствии со ст. 13 Закона «О защите конкуренции». Может возникнуть ситуация, когда в ходе рассмотрения дела лица, в отношении которых ведется производство, настаивают на том, что их действия или соглашения допустимы в соответствии со ст. 13 Закона «О защите конкуренции». В таком случае антимонопольным органам будет достаточно сложно соблюсти сроки рассмотрения дела об административном правонарушении, потребуется отложение дела, однако КоАП не предусматривает такого основания для отложения дела. Еще одним недостатком представленного ФАС проекта закона видится отсутствие в нем административной ответственности за координацию экономической деятельности, которая может оказывать значительное влияние на состояние конкурентной среды на рынке вплоть до полного устранения конкуренции. Что касается видов административной ответственности, то проектом ФАС вводятся новые размеры административных штрафов. Так, в санкции ст. 14.32 предусматривается наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 170 до 200 минимальных размеров оплаты труда либо дисквалификация на срок до трех лет; на юридических лиц в размере от 0,01 до 0,04 размера суммы выручки от реализации товаров (работ, услуг), на рынке которого совершено правонарушение. В дальнейшем в ходе рассмотрения в Государственной Думе размер штрафа для юридических лиц был повышен до 0,15 размера суммы выручки правонарушителя. Кодекс об административных правонарушениях в РФ не содержит определения понятия «выручка». Представляется, что практика пойдет по пути использования понятия выручки по смыслу налогового законодательства. Так, ч. 2 ст. 249 Налогового кодекса РФ предусматривает, что выручка от реализации определяется исходя из всех поступлений, связанных с расчетами за реализованные товары (работы, услуги) или имущественные права, выраженные в денежной и/или натуральной формах. Вместе с этим проект ст. 14.32 ограничивает расчет суммы выручки тем товарным рынком, на котором совершается правонарушение. Рассмотрим возможные проблемы на деле, одним из участников которого выступает крупная российская компания — ОАО «Российские железные дороги» (далее — ОАО «РЖД»). 19 мая 2004 г. ФАС России приняла реше337

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

ния, которым признала согласованными действия ОАО «ЖАСО-Полис» и ОАО «РЖД», выразившиеся в направлении письма от 15.10.2003 № 1955, телеграмм от 31.10.2003 № НР 6227 йот 10.11.2003 № НР Н/490 и незаключении ОАО «РЖД» с ООО «ЖАСО-Полис» договора, необходимого для оформления билетными кассирами полисов добровольного страхования в автоматизированном режиме с использованием терминалов АСУ «Экспресс». В решении указано, что эти действия направлены на ограничение доступа ООО «ЖАСО-Полис» на рынок добровольного страхования пассажиров железнодорожного транспорта, устранение с него названной страховой организации и противоречат требованиям статьи 6 Федерального закона «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг» (п. 1) от 23.06.1999 № 177-ФЗ11. Если предположить, что данное нарушение произошло уже после внесения рассматриваемых изменений в Кодекс об административных правонарушениях в РФ, то действия ФАС России должны были быть следующими. ФАС России должно возбудить дело по ст. 14.32 КоАП о нарушении, выразившемся в осуществлении согласованных действий, ограничивающих конкуренцию и недопустимых в соответствии с антимонопольным законодательством. Размер административного штрафа, налагаемого на нарушителя — от 1 до 15% выручки от реализации товара (работы, услуги), на рынке которого совершено правонарушение, рассчитываемой за календарный год, предшествующий году, в котором было выявлено правонарушение, либо за предшествующую дате выявления правонарушения часть календарного года, в котором было выявлено правонарушение, если правонарушитель не осуществлял деятельность по реализации товара (работы, услуги) в предшествующем календарном году. Возникает вопрос, каков будет размер выручки, исходя из которого будет исчисляться штраф. Что касается ОАО «ЖАСО-Полис», то здесь возможно несколько ситуаций. Выручкой будет признаваться вся годовая выручка со страховой деятельности компании, независимо от вида страхования, либо будет рассчитываться выручка только по рынку добровольного страхования пассажиров железнодорожного транспорта, что вероятнее всего. Однако каким образом и на основании каких данных бухгалтерского, налогового или иного учета будет осуществляться данный расчет не ясно. Также не совсем понятно и то, будет ли производиться расчет силами ФАС России, либо будут привлекаться какие-то специализированные компании. Скорее всего, для расчета будут использоваться данные бухгалтерской отчетности по форме № 2 «Отчет о прибылях и убытках», где указывается чистая выручка за вычетом налога на добавленную стоимость, акцизов и аналогичных обязательных платежей. Однако если в организации не ведется обо11

Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа № РСА-А40/2959– 05 от 28 апреля 2005 г. по делу № А40–45130/04–84–421.

338

А.С. Сулакшина. Административные санкции за согласованные действия и соглашения...

собленный учет по различным видам деятельности, т. е. как в данном случае по различным видам страхования, то вычленить выручку по каждому виду деятельности будет весьма проблематично. Что касается ответственности ОАО «РЖД», то здесь ситуация еще менее прозрачна. Каким образом будет определяться рынок реализации товара (работы, услуги), выручка от которых должна приниматься в расчет, абсолютно непонятно. Кроме этого, с введением рассматриваемой ответственности для крупных компаний возникнет ситуация, которую также целесообразно рассмотреть на примере ОАО «РЖД». Большинство нарушений антимонопольного законодательства (и согласованные действия и особенно злоупотребление доминирующим положением) осуществляется отдельными подразделениями ОАО «РЖД» — ее филиалами. Вместе с тем ответственность будет нести не отдельно взятая железная дорога — филиал, а компания в целом. Таким образом, может возникнуть ситуация, при которой общество неоднократно в течение года будет нести ответственность в виде «оборотных» штрафов не с суммы выручки конкретного подразделения, а с общей выручки компании. Приведем конкретные суммы штрафов. Так, при нарушении антимонопольного законодательства на рынке грузовых перевозок, компания вынуждена будет оплатить штраф в размере от 5 856 727 тыс. до 87 850 910 тыс. рублей12. Кроме того, если параллельно будет осуществляться расследования в рамках производства по делам о нарушении антимонопольного законодательства, антимонопольный орган может также выдать предписание о перечислении дохода, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства в бюджет государства. С учетом того факта, что компания является естественной монополией, занимает доминирующее положение на рынке, а статистика показывает, что ее неоднократно признавали злоупотребляющей этим положением, работа компании с введением подобной ответственности может быть парализована, что нанесет огромный вред всему российскому государству. Сказанное справедливо и в отношении иных естественных монополий. Представляется, что введение подобных высоких штрафов не только не достигнет целей развития нормальной конкурентной среды, повышения национального благосостояния, но и в определенных случаях будет направлено на достижение противоположных результатов. Вместе с тем введение в КоАП самостоятельного состава за заключение антиконкурентных соглашений и осуществление согласованных действий необходимо. Целесообразно для привлечения к административной ответственности учитывать общественно опасные последствия согласованных действий и соглашений. Квалифицированный состав статьи, предусматривающей административную ответственность, должен предусматривать повышенную 12

Данные приводятся в соответствии с бухгалтерской отчетностью ОАО «РЖД» за 2005 г.

339

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации

ответственность нарушителей за наступление негативных последствий в виде убытков граждан, организаций или государства. Учитывая, что обнаружить и доказать антиконкурентные соглашения и согласованные действий крайне сложно, позитивным видится использование в проекте изменений в КоАП существующей в Европе и США практики так называемых сделок с правосудием. Так, в соответствии с примечанием к ст. 14.32, лицо, добровольно заявившее в федеральный антимонопольный орган, его территориальный орган о заключении им ограничивающего конкуренцию и недопустимого в соответствии с антимонопольным законодательством РФ соглашения или об осуществлении ограничивающих конкуренцию и недопустимых в соответствии с антимонопольным законодательством РФ согласованных действий, отказавшееся от участия или дальнейшего участия в таком соглашении либо от осуществления или дальнейшего осуществления согласованных действий и предоставившее имеющиеся у него сведения (информацию) в целях установления факта такого соглашения или таких согласованных действий, освобождается от административной ответственности за административное правонарушение, предусмотренное ст. 14.32. Учитывая размер грозящего штрафа, представляется, что подобное «сотрудничество» хозяйствующих субъектов с антимонопольными органами весьма вероятно. Таким образом, на основе проведенного анализа можно сделать вывод о постепенном становлении института административной ответственности за согласованные действия. Его существование на практике отличается противоречивостью нормативно-правового закрепления, связанной с необходимостью разграничения административных санкций, закрепленных в КоАП и в Законе «О защите конкуренции». Представляется целесообразным дальнейшее развития правового регулирования в законодательстве об административных правонарушениях с учетом российских особенностей ведения предпринимательской деятельности и правоприменительной практики.

340

Содержание Информационное письмо .........................................................................3 Учреждения и организации, принявшие участие в конференции ..........................................................................................5 В.И. Якунин (Москва)

Конкуренция как фактор рыночного прогресса ...........................13 С.С. Сулакшин (Москва)

О государственной конкурентной политике в Российской Федерации ................................................................................17 И.Ю. Артемьев (Москва)

О работе ФАС России по реализации государственной политики защиты конкуренции..................................................................37 И.В. Князева (Новосибирск)

Антимонопольный контроль за процессами концентрации на товарных рынках в контексте нового нормативно-правового поля ..........................................................41 Ю.Ю. Горячева (Москва)

Судебная практика по делам о нарушениях законодательства о защите конкуренции.................................................56 Н.К. Попадюк (Москва)

К вопросу о национальной концепции конкурентной политики России..................................................................64 Ю.А. Нисневич (Москва)

Антимонопольное законодательство и регулирование телекоммуникационного рынка в России ................................................74 П.М. Титов (Москва)

Государственная конкурентная политика и ее роль в формировании в России экономики инновационного типа ..........82 К.Ю. Тотьев (Москва)

Современные тенденции и противоречия российского антимонопольного законодательства ...............................98 И.Р. Ахметзянова (Москва)

Правовая конструкция недобросовестной конкуренции по Закону «О защите конкуренции»: пути совершенствования .............................................................................113 341

Е.А. Коломак (Новосибирск)

Субфедеральное административное регулирование в России ........................................................................ 118 С.В. Максимов (Москва)

Уголовный закон как «сторож»честной конкуренции в России ...................................................................................................133 А.Н. Варламова (Москва)

Нерешенные проблемы антимонопольного законодательства в электроэнергетике ..............................................144 М.М. Зубович (Иркутск)

Модели антимонопольного регулирования и состязательность предпринимателей в процессуальных взаимодействиях ....................................................................................154 А.А. Войцехович (Новосибирск)

Законодательные изменения и практика правоприменения в отношении антиконкурентных соглашений в Российской Федерации.......................................................................159 В.Е. Бочаров (Москва)

Государственная конкурентная политика: цели, проблемы, возможности, механизмы.......................................169 С.В. Светлов (Москва)

Проблемы формирования государственной конкурентной политики и стимулирования конкуренции в России в свете развития фундаментальных наук и технологий (биотехнологии, социотехнологии и ноотехнологии): межсистемный анализ и синтез проблематики .................................175 О.В. Павлов (Москва)

Эффективность государственного контроля и надзора за конкурентной средой в Российской Федерации ...........................192 Ю.З. Саакян, Н.В. Порохова (Москва)

Границы рынка в инфраструктурных отраслях экономики России ..................................................................................205 А.Е. Шаститко (Москва)

Экономические аспекты программы освобождения от ответственности за нарушение антимонопольного законодательства....................................................................................220 Н.Е. Фонарева (Москва)

Проблемы картелирования российских рынков ..............................225

342

Г.В. Анисимова (Москва)

Основные тенденции и проблемы формирования конкурентной среды российского бизнеса ........................................230 Э.Н. Соболев (Москва)

Теневые отношения и конкуренция на рынке труда .......................245

М.С. Коновалов (Нижний Новгород)

Устойчивое развитие малых форм хозяйствования как фактор конкурентности в аграрной сфере страны ...................256 В.А. Гамза (Москва)

Проблемы конкуренции в финансово-банковской сфере ..............262

Е.К. Самсонова (Орел)

Основные тенденции развития конкурентных отношений на рынке банковских услуг России: проблемы и перспективы формирования конкурентной среды ..................................................269 С.Б. Авдашева (Москва)

Коллективное доминирование: теория и практика Eвропейского союза и России ..............................................................275 В.В. Овчинников(Москва)

Институты глобальной конкуренции в постиндустриальной экономике ......................................................289 М.И. Кайков, С.Т. Фролов (Москва)

Проблемы технического регулирования в строительном комплексе и внешнеэкономическая конкуренция при вступлении России в ВТО .............................................................305 Л.Г. Малиновский (Москва)

Политэкономическая и геополитическая специфика конкуренции в России...........................................................................310 Е.С. Хохлов (Москва)

Возможность заключения соглашений о неконкурировании и соглашений об эксклюзивности cогласно новому закону о конкуренции ........................................................................................327 А.С. Сулакшина (Москва)

Административные санкции за согласованные действия и соглашения хозяйствующих субъектов, ограничивающие конкуренцию: действующее регулирование и перспективы ........................................................................................332

343

Научное издание

Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации Материалы Всероссийской научно-практической конференции ( Москва, 10 апреля 2007 г.)

Редакторы: Ю.Е. Мешков, А.Н. Чирва Художник С.Г. Абелин Компьютерная верстка О.П. Максимовой Технический редактор О.А. Середкина Корректоры: О.А. Плетнева, Т.А. Пухова

Центр проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования 107078, Россия, Москва, ул. Каланчевская, д. 15. Тел./факс: (495) 981-57-03, 981-57-04, 981-57-09. E-mail: [email protected], Internet: www.rusrand.ru

Сдано в набор 28.04.07 г. Подписано в печать 03.07.07 г. Формат 70х100 1/16. Бумага офсетная № 1. Гарнитура Minion. Печать офсетная. Усл. печ. л. 21,5. Тираж 500 экз. Заказ №