Österreichs Gemeinden im Netz der finanziellen Transfers: Steuerung, Förderung, Belastung

W 2WPIVV*ZÕ\PITMZ 0MTNZQML*I]MZ ?QTNZQML;KPÕVJÃKS µ[\MZZMQKP[/MUMQVLMV QU6M\bLMZâVIVbQMTTMVWZTIOMLMZ)]\WZM...

Author: Johann Bröthaler | Helfried Bauer | Wilfried Schönbäck

87 downloads 1215 Views 2MB Size Report

This content was uploaded by our users and we assume good faith they have the permission to share this book. If you own the copyright to this book and it is wrongfully on our website, we offer a simple DMCA procedure to remove your content from our site. Start by pressing the button below!

Report copyright / DMCA form

DOWNLOAD PDF

W

2WPIVV*ZÕ\PITMZ 0MTNZQML*I]MZ ?QTNZQML;KPÕVJÃKS

µ[\MZZMQKP[/MUMQVLMV QU6M\bLMZâVIVbQMTTMV
SpringerWienNewYork

)[[8ZWN,QXT1VO,Z2WPIVV*ZÕ\PITMZ .IKPJMZMQKP.QVIVb_Q[[MV[KPIN\]VL1VNZI[\Z]S\]ZXWTQ\QS QU,MXIZ\UMV\NÛZ:I]UMV\_QKST]VO1VNZI[\Z]S\]Z]VL=U_MT\XTIV]VO <MKPVQ[KPM=VQ^MZ[Q\Ã\?QMV?QMVµ[\MZZMQKP 0WV8ZWN,QXT3NU,Z0MTNZQML*I]MZ 3,BBMV\Z]UNÛZ>MZ_IT\]VO[NWZ[KP]VO?QMVµ[\MZZMQKP =VQ^8ZWN5IO,Z?QTNZQML;KPÕVJÃKS .IKPJMZMQKP.QVIVb_Q[[MV[KPIN\]VL1VNZI[\Z]S\]ZXWTQ\QS QU,MXIZ\UMV\NÛZ:I]UMV\_QKST]VO1VNZI[\Z]S\]Z]VL=U_MT\XTIV]VO <MKPVQ[KPM=VQ^MZ[Q\Ã\?QMV?QMVµ[\MZZMQKP

,I[?MZSQ[\]ZPMJMZZMKP\TQKPOM[KPÛ\b\ ,QMLIL]ZKPJMOZÛVLM\MV:MKP\MQV[JM[WVLMZMLQMLMZ»JMZ[M\b]VOLM[6IKPLZ]KSM[LMZ .]VS[MVL]VO LMZ ?QMLMZOIJM I]N XPW\WUMKPIVQ[KPMU WLMZ ÃPVTQKPMU ?MOM ]VL LMZ ;XMQKPMZ]VOQV,I\MV^MZIZJMQ\]VO[IVTIOMVJTMQJMVI]KPJMQV]ZI][b]O[_MQ[MZ>MZ_MZ \]VO ^WZJMPIT\MV ,QM ?QMLMZOIJM ^WV /MJZI]KP[VIUMV 0IVLMT[VIUMV ?IZMVJMbMQKP V]VOMV][_QVLQM[MU*]KPJMZMKP\QO\I]KPWPVMJM[WVLMZM3MVVbMQKPV]VOVQKP\b]LMZ )VVIPUM LI[[ [WTKPM 6IUMV QU ;QVVM LMZ ?IZMVbMQKPMV ]VL 5IZSMV[KP]\b/M[M\bOM J]VOIT[NZMQb]JM\ZIKP\MV_ÃZMV]VLLIPMZ^WVRMLMZUIVVJMV]\b\_MZLMVLÛZNMV ;XZQVOMZ>MZTIO?QMV 8ZQV\MLQV)][\ZQI ;XZQVOMZ?QMV6M_AWZSQ[\MQV=V\MZVMPUMV^WV ;XZQVOMZ;KQMVKM*][QVM[[5MLQI [XZQVOMZI\ ;I\b":MXZWL]S\QWV[NMZ\QOM>WZTIOMLMZ)]\WZMV ,Z]KS"0WTbPI][MV,Z]KS]VL5MLQMV/UJ0?QMVµ[\MZZMQKP /MLZ]KS\I]N[Ã]ZMNZMQMUKPTWZNZMQOMJTMQKP\MU8IXQMZ ;816!!

5Q\\MQT[NIZJQOMV)JJQTL]VOMV

*QJTQWOZIâ[KPM1VNWZUI\QWVLMZ,M]\[KPMV*QJTQW\PMS ,QM,M]\[KPM*QJTQW\PMS^MZbMQKPVM\LQM[M8]JTQSI\QWVQVLMZ,M]\[KPMV6I\QWVITJQJTQWOZIâM# LM\IQTTQMZ\MJQJTQWOZIâ[KPM,I\MV[QVLQU1V\MZVM\ÛJMZP\\X"LVJLLJLMIJZ]NJIZ

1;*6 ;XZQVOMZ?QMV6M_AWZS 1;*6! ! ;XZQVOMZ?QMV6M_AWZS

Vorwort

Mit der Modernisierung des öffentlichen Sektors in Österreich wird auch das System des Finanzausgleichs im weiteren Sinn Veränderungen erfahren (müssen). Denn eine Schwachstelle in diesem System sind die vielfachen Verflechtungen zwischen den Gebietskörperschaften, sowohl bezüglich der Trägerschaft der Aufgaben als auch bezüglich ihrer Finanzierung. Letztere erfolgt in hohem Maße durch Transferzahlungen zwischen den Gebietskörperschaften (intragovernmentale Transfers), was zwar die Finanzierungslasten einer einzelnen staatlichen Ebene mildert, jedoch beispielsweise gegen die Prinzipien der Autonomie, der Verantwortung (accountability), der Konnexität und der Transparenz verstößt. Um Klarheit über Ausmaß und Wirkungen der intragovernmentalen Transfers zu erhalten und um die Problematik aus verschiedenen Blickwinkeln zu betrachten, hat der Österreichische Städtebund zu Beginn des Jahres 2003 ein Forscherteam des Instituts für Finanzwissenschaft und Infrastrukturpolitik der Technischen Universität Wien und des KDZ-Zentrums für Verwaltungsforschung mit der Durchführung einer umfassenden Studie beauftragt. Erstmals in diesem Umfang sind die Transferverflechtungen zwischen den Gebietskörperschaften, insbesondere jene des „tertiären Finanzausgleichs“, hinsichtlich der gesetzlichen Grundlagen, der damit verfolgten Ziele sowie der finanzstatistischen Wirkungen analysiert worden. Die Studie ist im Herbst 2004 auf der zu diesem Zeitpunkt gegebenen Daten- und Rechtslage abgeschlossen worden.1 Sie bildet eine Ergänzung zu der im Jahr 2002 vorgelegten Untersuchung zur „Aufgabenorientierten Gemeindefinanzierung in Österreich“2. Durch Kürzen und Aktualisieren der legistischen und finanzstatistischen Analysen sowie durch inhaltliche Ergänzungen und Präzisierungen konnte diese Arbeit in die vorliegende Buchform gebracht werden. Die Verfasser danken dem Österreichischen Städtebund und seinem Generalsekretär, Dr. Erich Pramböck, für die Unterstützung der Drucklegung der vorliegenden Forschungsarbeit. Ebenso zu danken ist zahlreichen Kollegen und Vertretern der öffentlichen Finanzwirtschaft, der Statistik und der Institute der Autoren für die wertvollen Diskussionsbeiträge. Es bleibt zu hoffen, dass die Studie auch einen wirksamen Beitrag zur Reform der Finanzierung der öffentlichen Aufgaben leistet. Wien, im März 2006 1

2

Die Verfasser

Bröthaler, Bauer, Schönbäck unter Mitarbeit von Sieber, Ninaus, Die Gemeinden im Netz der intragovernmentalen Transferbeziehungen: Finanzstatistische und funktionelle Analyse der Transfers im sekundären und tertiären Finanzausgleich der österreichischen Gemeinden, IFIP/KDZ, Wien, 2004. Bröthaler, Sieber, Schönbäck, Maimer, Bauer, Aufgabenorientierte Gemeindefinanzierung in Österreich: Befunde und Optionen, Springer, Wien/New York, 2002.

Inhalt

1 Einleitung und Problemstellung .......................................................................1 1.1 Problemstellung und Ziele der Untersuchung ...............................................1 1.2 Gliederung der Arbeit....................................................................................3 2 Finanzwirtschaftliche Rahmenbedingungen und methodische Grundlagen 4 2.1 Finanzpolitische Rahmenbedingungen der Gemeindefinanzierung ..............4 2.1.1 Europäische Wirtschafts- und Währungsunion..................................4 2.1.2 Konsultationsmechanismus, Österreichischer Stabilitätspakt ............7 2.2 Theoretische Grundlagen zur Wirkungsanalyse von Transfers.....................9 2.2.1 Allgemeiner Transfer („Pauschaltransfer“)......................................12 2.2.2 Zweckgebundener Transfer von fixer absoluter Höhe .....................17 2.2.3 Zweckgebundener Transfer von fixer absoluter Höhe, gebunden an absolutes Minimalangebot des geförderten Gutes.......................21 2.2.4 Zweckgebundener und in Prozenten der Bereitstellungskosten eines Gutes definierter Transfer mit Eigenleistung des Empfängers, ohne Limitierung der absoluten Höhe.........................23 2.2.5 Zweckgebundener, in Prozenten der Bereitstellungskosten eines Gutes definierter Transfer mit Eigenleistung des Empfängers und Limitierung der absoluten Transferhöhe ..........................................29 2.2.6 Zweckgebundener Transfer an eine Gemeinde zur Internalisierung eines positiven externen Effektes von deren Leistungsproduktion.........................................................................32 2.2.7 Zusammenfassung............................................................................40 2.3 Methodische und empirische Grundlagen ...................................................46 2.3.1 Methodische Vorgangsweise, Untersuchungszeitraum....................46 2.3.2 Abgrenzung der Transfers................................................................49 2.3.3 Empirische Datengrundlagen ...........................................................58 3 Primärer, sekundärer und tertiärer Finanzausgleich...................................62 3.1 Finanzausgleich der Gebietskörperschaften 1995-2004 im Überblick........63 3.1.1 Abgabenerträge und Ertragsanteile der Gebietskörperschaften .......63 3.1.2 Transfers innerhalb des Sektors Staat ..............................................65 3.2 Primärer Finanzausgleich der Gemeinden...................................................69 3.2.1 Gesetzliche Grundlagen des primären Finanzausgleichs .................69 3.2.2 Eigene Abgaben der Gemeinden 1995-2004....................................74 3.2.3 Ertragsanteile der Gemeinden 1995-2004........................................75 3.3 Sekundärer Finanzausgleich der Gemeinden ..............................................78 3.3.1 Gesetzliche Grundlagen des sekundären Finanzausgleichs .............78

VIII

Inhaltsverzeichnis

3.3.2 Sekundäre Netto-Transferzahlungen der Gemeinden 1995-2004 nach Bundesländern ......................................................................... 88 3.3.3 Sekundäre Transfers der Gemeinden 2004 nach Bundesländern, Größenklassen und Finanzkraft-Quintilen ....................................... 90 3.4 Tertiärer Finanzausgleich der Gemeinden................................................. 100 3.4.1 Grundlagen des tertiären Finanzausgleichs.................................... 100 3.4.2 Tertiäre Netto-Transferzahlungen der Gemeinden 1995-2004 ...... 103 3.5 Gesamte intragovernmentale Netto-Transfers der Gemeinden ................. 104 3.5.1 Gesamte Netto-Transfers der Gemeinden 1995-2004.................... 105 3.5.2 Gesamte Netto-Transfers der Gemeinden 1995-2004 nach Bundesländern, Größenklassen und Finanzkraft-Quintilen ........... 107 3.5.3 Transfereinnahmen und –ausgaben der Gemeinden 2004 nach Rechtsträgern und Aufgabenbereichen .......................................... 109 3.5.4 Umfang des intragovernmentalen Transfernetzes.......................... 111 3.6 Synopsis: Umverteilungseffekte des Finanzausgleichs der Gemeinden.... 112 4 Analyse der Transferverflechtungen in ausgewählten Aufgabenbereichen117 4.1 Methodische Grundlagen .......................................................................... 118 4.1.1 Definition der Aufgabenbereiche................................................... 118 4.1.2 Definition der finanzstatistischen Kennzahlen............................... 119 4.2 Bedeutung der Aufgabenbereiche in den öffentlichen Haushalten ........... 120 4.2.1 Überblick über die Einnahmen und Ausgaben der Teilsektoren des Sektors Staat nach Aufgabenbereichen.................................... 120 4.2.2 Einnahmen und Ausgaben der Länder, Landesfonds, Gemeinden und Gemeindeverbände nach Aufgabenbereichen......................... 122 4.2.3 Bedeutung der ausgewählten Aufgabenbereiche im Haushalt der Gemeinden ..................................................................................... 126 4.3 Aufgabenbereich „Sozialhilfe“ ................................................................. 132 4.3.1 Definition des Aufgabenbereiches, Aufgabenverteilung ............... 132 4.3.2 Gesetzliche Bestimmungen............................................................ 137 4.3.3 Aufgabenfinanzierung, Transferverflechtungen ............................ 138 4.3.4 Überblick über die Gesamteinnahmen und -ausgaben des Aufgabenbereiches......................................................................... 141 4.3.5 Überblick über finanzielle Verflechtungen des Aufgabenbereiches......................................................................... 145 4.3.6 Ergebnisse und einige Schlussfolgerungen.................................... 150 4.4 Aufgabenbereich „Pflichtschulen“ ............................................................ 152 4.4.1 Definition des Aufgabenbereiches, Aufgabenverteilung ............... 152 4.4.2 Gesetzliche Bestimmungen............................................................ 155 4.4.3 Aufgabenfinanzierung, Transferverflechtungen ............................ 155 4.4.4 Überblick über Gesamteinnahmen und -ausgaben des Aufgabenbereiches......................................................................... 157 4.4.5 Überblick über finanzielle Verflechtungen des Aufgabenbereiches......................................................................... 160 4.4.6 Ergebnisse und einige Schlussfolgerungen.................................... 166 4.5 Aufgabenbereich „Krankenanstalten“ ....................................................... 168

Inhaltsverzeichnis IX 4.5.1 4.5.2 4.5.3 4.5.4

Definition des Aufgabenbereiches, Aufgabenverteilung ...............168 Gesetzliche Bestimmungen............................................................173 Aufgabenfinanzierung und Transferverflechtungen.......................174 Überblick über Gesamteinnahmen und -ausgaben des Aufgabenbereiches.........................................................................180 4.5.5 Überblick über finanzielle Verflechtungen des Aufgabenbereiches.........................................................................185 4.5.6 Ergebnisse und einige Schlussfolgerungen ....................................189 4.6 Aufgabenbereich „Siedlungswasserwirtschaft“.........................................193 4.6.1 Definition des Aufgabenbereiches .................................................193 4.6.2 Gesetzliche Bestimmungen............................................................197 4.6.3 Geltende Förderungen und Transferverflechtungen.......................197 4.6.4 Überblick über Gesamteinnahmen und -ausgaben des Aufgabenbereiches sowie über die finanziellen Verflechtungen ...202 4.6.5 Ergebnisse und einige Schlussfolgerungen ....................................209 4.7 Entwicklung der Lastenverteilung in den gewählten Aufgabenbereichen 211 5 Ergebnisse im Überblick und Schlussfolgerungen ......................................213 5.1 Transfergliederung und -abgrenzung ........................................................213 5.2 Transfers im Rahmen des Finanzausgleichs..............................................215 5.2.1 Abgabenerträge der Gebietskörperschaften ...................................215 5.2.2 Transfers innerhalb des Sektors Staat ............................................217 5.2.3 Transfers der Gemeinden im Rahmen des sekundären und tertiären Finanzausgleichs..............................................................219 5.2.4 Umverteilungseffekte des primären, sekundären und tertiären Finanzausgleichs der Gemeinden...................................................222 5.3 Transferverflechtungen in ausgewählten Aufgabenbereichen...................223 5.3.1 Aufgabenbereich Sozialhilfe..........................................................224 5.3.2 Aufgabenbereich Pflichtschulen ....................................................226 5.3.3 Aufgabenbereich Krankenanstalten ...............................................227 5.3.4 Aufgabenbereich Siedlungswasserwirtschaft.................................228 5.3.5 Zusammenfassung der Aufgabenbereiche .....................................230 5.4 Schlussfolgerungen ...................................................................................233 5.4.1 Zur empirischen Analyse der Transfers .........................................233 5.4.2 Zur Wirkungsanalyse von Transfers ..............................................235 5.4.3 Zur Transferverflechtung ...............................................................236 5.4.4 Zur transferbezogenen Datenlage...................................................237 5.4.5 Reformperspektiven für das Transfersystem..................................238 6 Zusammenfassung..........................................................................................244 Verzeichnisse: Quellenverzeichnis Abbildungsverzeichnis Tabellenverzeichnis Sachverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

ABS BIP BZ E/A-Saldo egT ESVG EW €/EW FA FAG FK GBA G, GV Gem o.W. igT L, LF oW KA PS RA RT SH SWW Uab VGR VRV VZ

Abgestufter Bevölkerungsschlüssel gemäß FAG idgF Bruttoinlandsprodukt Bedarfszuweisungen Einnahmen-Ausgaben-Saldo Extragovernmentale Transfers Europäisches System Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen Einwohner Euro pro Einwohner Finanzausgleich Finanzausgleichsgesetz Finanzkraft Gemeinschaftliche Bundesabgaben Gemeinden und Gemeindeverbände Gemeinden ohne Wien Intragovernmentale Transfers Länder und Landesfonds ohne Wien Krankenanstalten Pflichtschulen Rechnungsabschluss (gemäß VRV 1997) Rechtsträger Sozialhilfe Siedlungswasserwirtschaft Ansatz-Unterabschnitt (gemäß VRV 1997, Anlage 2) Volkswirtschaftliche Gesamtrechnung Voranschlags- und Rechnungsabschlussverordnung (1997) der Länder, der Gemeinden und von Gemeindeverbänden Volkszählung

Gemeinden nach Bundesländern: B Burgenland K Kärnten NÖ Niederösterreich OÖ Oberösterreich S Salzburg St Steiermark T Tirol V Vorarlberg W Wien Σ oW Summe aller Gemeinden / Länder ohne Wien Σ Summe aller Gemeinden / Länder einschließlich Wien

1 Einleitung und Problemstellung

1.1 Problemstellung und Ziele der Untersuchung Die zwischen dem Bund, den Ländern und den Gemeinden abgeschlossene Vereinbarung über eine Verstärkung der stabilitätsorientierten Budgetpolitik (Österreichischer Stabilitätspakt 2001/2005) verpflichtet alle Gebietskörperschaften, vereinbarte Stabilitätsbeiträge zu erbringen. Die Gemeinden (ohne Wien) verpflichten sich, jeweils landesweise durch ein ausgeglichenes Haushaltsergebnis (Null-Defizit nach ESVG 1995) zum gesamtstaatlichen Konsolidierungsziel beizutragen. Die vereinbarten Stabilitätsverpflichtungen stellen beachtliche Anforderungen an die Haushaltskonsolidierung und an die finanzpolitische Disziplin aller einzelnen Einheiten der Gebietskörperschaften. Vor dem Hintergrund einer weitreichenden Vermischung von Aufgaben-Verantwortung, -Trägerschaft und -Finanzierung zwischen den Ebenen und Einheiten des öffentlichen Sektors beeinflussen sie auch die finanziellen Beziehungen zwischen den öffentlichen Rechtsträgern (insbesondere zwischen Ländern und Gemeinden). Ein aufgaben- und zielorientierter Finanzausgleich und Transferzahlungen als Ergänzung des primären Finanzausgleichs zwischen Bund, Ländern, Gemeinden und anderen öffentlichen Rechtsträgern (insbesondere Bundesfonds, Landesfonds und Gemeindeverbände) sind eine fundamentale Grundlage der kommunalen Aufgabenerfüllung und einer ausgewogenen Verteilung der Finanzierungslasten. Daneben tragen die Gemeinden mit Transferzahlungen auch zur Aufgabenerfüllung der Länder und anderer Aufgabenträger (z. B. Gemeindeverbände) bei. Die Gemeinden, auf der untersten Ebene des öffentlichen Sektors agierend, sehen sich in einem von Bund und Land bestimmten und weitgehend intransparenten Netz von Transferzahlungen gefangen. Der daraus resultierende Mangel an Kontrollmöglichkeiten ermöglicht finanzpolitische Willkür gegenüber Gemeinden. Die über viele Jahre immer komplexer gewordene Transfergebarung macht daher eine kritische Durchleuchtung dieser Finanzmittelströme heute unabdingbar, jedoch kaum vollständig leistbar. Vor diesem Hintergrund werden im Rahmen dieser Arbeit die Transferbeziehungen der Gemeinden (ohne Wien) mit anderen öffentlichen Rechtsträgern („intragovernmentale Transfers“) hinsichtlich der gesetzlichen Grundlagen, der verfolgten Ziele und der finanzstatistischen Wirkungen dargestellt und aus allokations- und verteilungspolitischer Sicht untersucht. Ausgehend von einer Darstellung der finanzwirtschaftlichen Rahmenbedingungen sowie der methodischen und empirischen Grundlagen der Untersuchung werden die Transferverflechtungen der Gemeinden im Kontext zweier Bereiche eingeordnet und dargestellt:

2

Einleitung und Problemstellung

1. Transferverflechtungen im Finanzausgleich Die Transfers werden zum einen im Zusammenhang mit dem Finanzausgleich aufgearbeitet. Ausgehend vom primären Finanzausgleich, der die ausschließlichen Abgaben und die Ertragsanteile der Gebietskörperschaften (Bund, Länder, Gemeinden) an den gemeinschaftlichen Bundesabgaben umfasst, wird der sekundäre Finanzausgleich der Gemeinden im Detail aufgearbeitet. Dieser umfasst die im Finanzausgleichsgesetz (FAG 2001) und damit weitgehend bundeseinheitlich geregelte ergänzende Mittelverteilung in Form von Kostentragungen und sonstigen Transferzahlungen zwischen den Gebietskörperschaften (Ersätzen, Umlagen, Finanzzuweisungen, Zuschüssen). Alle sonstigen intragovernmentalen Transfers werden dem tertiären Finanzausgleich zugeordnet. 2. Transferverflechtungen in ausgewählten Aufgabenbereichen Der zweite analytische Ansatz geht von einer aufgabenspezifischen Betrachtung aus. Für ausgewählte Aufgabenbereiche („Pflichtschulen“, „Sozialhilfe“, „Krankenanstalten“, „Siedlungswasserwirtschaft“) werden die institutionellen und rechtlichen Rahmenbedingungen (länderweise Aufgabenverteilung, gesetzliche Bestimmungen zu den Finanzierungslasten und den Transfers im Speziellen) aufgearbeitet. Die funktionsspezifischen Einnahmen und Ausgaben werden für die jeweils relevanten öffentlichen Rechtsträger (Land, Landesfonds, Gemeindeverbände, Gemeinden) dargestellt sowie die aufgabenspezifischen Transferverflechtungen, primär zwischen Ländern (Landesfonds) und Gemeinden (Gemeindeverbänden) im Detail dargestellt. Die der vorliegenden Arbeit zugrunde liegende Studie (IFIP/KDZ, 2004) wurde Mitte 2003 begonnen und im Herbst 2004 auf der zu diesem Zeitpunkt gegebenen Rechts- und Datenlage abgeschlossen. Für die Buchfassung wurden in der zweiten Jahreshälfte 2005 aktueller verfügbare Finanzdaten 2003/04 und gemeinderelevante Änderungen gemäß FAG 2005 eingearbeitet. Die finanzstatistische Auswertung der Transfers im Rahmen des Finanzausgleichs stellt demgemäß die Entwicklung im Zeitraum 1995-2004 dar, Detailanalysen erfolgen für das Jahr 2004. Das aufwändige, in den Jahren 2003/2004 erarbeitete Datenmaterial zu den Transfers in ausgewählten Aufgabenbereichen liegt für das Jahr 2001 vor. In beiden Bereichen werden die jeweils involvierten öffentlichen Rechtsträger im Überblick und die Gemeinden ohne Wien im Detail (hier immer bundesländerweise, zum Teil nach Gemeindegrößenklassen und Finanzkraft-Quintilen) dargestellt. Ziel der Arbeit ist primär, • die komplexen Transferbeziehungen der Gemeinden im Rahmen des Finanzausgleichs und in den relevanten Aufgabenbereichen qualitativ aufzuarbeiten, • die funktionsspezifischen Einnahmen und Ausgaben der Gemeinden und aller weiteren, aufgabenspezifisch relevanten öffentlichen Rechtsträger vor dem Hintergrund der länderweise unterschiedlichen institutionellen und rechtlichen Rahmenbedingungen darzustellen sowie • die finanziellen Verflechtungen zwischen den Gemeinden und den anderen öffentlichen Rechtsträgern nach verschiedenen Gruppen von Gemeinden empirisch zu untersuchen.

Gliederung der Arbeit

3

Aufgrund der schwierigen Datenlage (unzureichende Verfügbarkeit differenzierter Haushaltsdaten der verschiedenen Rechtsträger; Probleme der Abgrenzung und Identifizierbarkeit der Transfers, unterschiedliche Verbuchungspraktiken) und aufgrund der vielfältigen Aufgaben- und Transferverflechtungen stand im Rahmen dieser Arbeit vor allem die konsistente Aufarbeitung des verfügbaren finanzstatistischen Datenmaterials und der gesetzlichen Bestimmungen im Vordergrund. Die Arbeit ist in diesem Sinne primär deskripitiv-analytisch angelegt. Die vorliegende Arbeit beinhaltet nicht, bildet gleichwohl eine wesentliche Grundlage für: • eine systematische Untersuchung der verteilungspolitischen Implikationen des Transfergeschehens, • eine allokationspolitische Wirkungsanalyse der einzelnen Transfers in ihrem jeweiligen funktionellen Zusammenhang der Erbringung öffentlicher Leistungen und demgemäß • keine Vorschläge zur allokationspolitischen Optimierung des Einsatzes von Transfers auf Basis einer funktionsanalytischen Betrachtung der verschiedenen Aufgabenbereiche.

1.2 Gliederung der Arbeit In Kapitel 2 werden einleitend die finanzwirtschaftlichen Rahmenbedingungen der öffentlichen Rechtsträger allgemein und der Gemeinden im Speziellen behandelt. Weiters werden die theoretischen Grundlagen zur Wirkungsanalyse der Transfers dargestellt. Schließlich werden die methodische Vorgangsweise und die verwendeten Datengrundlagen für die empirische Transferanalyse beschrieben. In Kapitel 3 werden die Transfers im Kontext des Finanzausgleichs dargestellt. Ausgehend von einer Beschreibung der Regelungen des Finanzausgleichsgesetzes und einer empirischen Darstellung des primären Finanzausgleichs (ausschließliche Abgaben und Ertragsanteile an den gemeinschaftlichen Bundesabgaben) wird schwerpunktmäßig auf die Transfers des sekundären Finanzausgleichs (die im FAG geregelten Zuweisungen und Zuschüsse) und des tertiären Finanzausgleichs (alle übrigen intragovernmentalen Transfers) der Gemeinden eingegangen. In Kapitel 4 werden die Transferverflechtungen in ausgewählten Aufgabenbereichen („Sozialhilfe“, „Pflichtschulen“, „Krankenanstalten“, „Siedlungswasserwirtschaft“) dargestellt. Die bundesländerweise Untersuchung umfasst jeweils folgende Punkte: Definition des Aufgabenbereiches, Aufgabenverteilung, relevante bundes- und landesgesetzliche Regelungen, politische Ziele, ausgewählte reale Leistungsindikatoren, Regelungen zu einzelnen Transfers, Überblick über die funktionsspezifischen Gesamteinnahmen und Ausgaben der involvierten öffentlichen Rechtsträger sowie finanzstatistische Darstellung der Transferverflechtungen des Aufgabenbereiches (primär aus Sicht der Gemeinden). In Kapitel 5 werden schließlich die empirischen Ergebnisse zu den Transferverflechtungen und Schlussfolgerungen zur Transferproblematik in Hinblick auf die kommunale Aufgabenerfüllung und -finanzierung sowie Reformperspektiven für das Transfersystem zusammengefasst.

2 Finanzwirtschaftliche Rahmenbedingungen und methodische Grundlagen

2.1 Finanzpolitische Rahmenbedingungen der Gemeindefinanzierung 2.1.1 Europäische Wirtschafts- und Währungsunion Die EU-Länder sind in der dritten Stufe der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion (EWWU) zur Vermeidung von nichttragfähigen öffentlichen Haushaltspositionen, zur Sicherstellung eines spannungsfreien makroökonomischen Policy-Mix für eine nachhaltige Wachstums- und Beschäftigungsentwicklung und zur Absicherung monetärer Stabilität dauerhaft verpflichtet, übermäßige öffentliche Defizite zu vermeiden. Der europäische Stabilitäts- und Wachstumspakt schreibt für die mittelfristige Haushaltspolitik der Mitgliedstaaten vor, sich an "nahezu ausgeglichenen oder im Überschuss" befindlichen öffentlichen Haushalten zu orientieren. Die Einhaltung dieses mittelfristigen Ziels ist neben der Obergrenze von 3 % des BIP für das Defizit der Gesamtheit der öffentlichen Haushalte jedes Mitgliedsstaates die bedeutendste quantitative Vorgabe für deren Haushaltspolitiken. Die Mitgliedstaaten können zwar das mittelfristige Haushaltsziel selbst bestimmen. Für die Festlegung des nationalen mittelfristigen Haushaltsziels gilt aber als Mindestforderung, diese zumindest so zu wählen, dass ein ausreichender budgetärer Sicherheitsabstand zur Defizitobergrenze von 3 % des Bruttoinlandsprodukts zur Bewältigung normaler Konjunkturschwankungen vorhanden ist. Die Europäische Kommission geht generell davon aus, dass ein budgetärer Sicherheitsabstand von etwa 2 % des BIP, d. h. ein konjunkturbereinigtes Haushaltsdefizit von 1 % des BIP, erforderlich ist, um bei einem in der Norm liegenden Konjunkturabschwung die Defizitobergrenze von 3 % des BIP nicht zu überschreiten. Zusätzlich müssen die Mitgliedstaaten für unvorhergesehene budgetäre Ereignisse (z. B. Zinsschocks) einen Spielraum von 0,5 % und 1 % des BIP berücksichtigen. Die Mitgliedstaaten sollen auch weitere Sicherheitsmargen für die drohenden künftigen finanziellen Belastungen für die öffentlichen Haushalte, insbesondere jene aus der etwa ab dem Jahr 2010 einsetzenden Bevölkerungsalterung, sowie aufgrund bestimmter Wirtschafts- und Haushaltsstrukturen vorsehen. Deshalb sollten alle Mitgliedstaaten grundsätzlich möglichst ausgeglichene öffentliche Haushalte anstreben, unter Berücksichtigung der demografischen Herausforderungen jedoch Haushaltsüberschüsse anpeilen.

Finanzpolitische Rahmenbedingungen der Gemeindefinanzierung 5

Unter dem Druck der anhaltenden öffentlichen Kritik am Stabilitäts- und Wachstumspakt hat die Euro-Gruppe am 7. Oktober 2002 eine flexiblere Handhabung des Stabilitäts- und Wachstumspakts beschlossen, die aber gleichzeitig eine striktere Einhaltung des Ziels solider und tragfähiger öffentlicher Finanzen ermöglichen soll. Diese auf Vorschläge der Europäischen Kommission zurückgehenden Änderungen wurden am 7. März 2003 vom Ecofin-Rat („Eckwertepapier“) beschlossen und auf dem Frühjahrsgipfel des Europäischen Rates in Brüssel im März 2003 angenommen. Die Anforderungen des Stabilitäts- und Wachstumspakts bezüglich eines nahezu ausgeglichenen Haushalts oder Haushaltsüberschusses beziehen sich nunmehr auf den konjunkturbereinigten Budgetsaldo. Das heißt, dass konjunkturelle Schwankungen aus dem Budgetsaldo herausgerechnet werden. Zur Berechnung dieses konjunkturbereinigten Budgetsaldos wurde eine einheitliche Methode vorgeschlagen: Die Berechnung des konjunkturbereinigten Budgetsaldos erfolgt in 3 Schritten: 1. Festlegung der Stellung im Konjunkturzyklus, 2. Schätzung der Einnahmen-/Ausgaben-Reagibilität auf die Konjunkturlücke, 3. Berechnung des konjunkturbereinigten Budgetsaldos. Zur Ermittlung der Stellung im Konjunkturzyklus erfolgt eine Festlegung auf den Produktionsfunktionsansatz (ab Dezember 2002). Österreich, Deutschland und Spanien haben diesbezüglich Vorbehalte angemeldet, weil die bisherigen Schätzungen zu unplausiblen Ergebnissen führten. Das tatsächliche BIP wird jenem gegenübergestellt, das ein Land dauerhaft (durchschnittlich) erreichen kann. Die Differenz ist die so genannte Outputlücke. Hinsichtlich der Schätzung der Veränderung der Einnahmen und Ausgaben auf die Outputlücke verwendet die Europäische Kommission die Elastizitäten der OECD. Diese Festlegungen bringen eine Reihe von offenen Problemen mit sich. Da das BIP häufig revidiert wird, haben diese Revisionen Auswirkungen auf die Outputlücke. Schätzungen von Elastizitäten sind wegen immer wieder auftretenden Strukturbrüchen schwierig. Das zur Glättung der Konjunktur eingesetzte Verfahren wird zum Endpunkt hin ungenau, weil für die Glättung keine Werte mehr zur Verfügung stehen. Insgesamt können sich bei der Konjunkturbereinigung somit Schätzfehler im Bereich von +/- ¼ % des BIP ergeben. Es ist also nun zwischen dem konjunkturellen und strukturellen Defizit zu unterscheiden. Konsolidierungsbedürftig ist jener Teil des Haushaltdefizits, der dauerhaften Charakter hat, sich mithin im Konjunkturzyklus nicht automatisch abbaut. Das heißt wiederum, dass man die „automatischen Stabilisatoren“ wirken lassen und den Fehler einer prozyklischen Haushaltspolitik vermeiden müsse. Jene Länder, die das Ziel eines ausgeglichenen Haushalts oder Haushaltsüberschusses noch nicht erreicht haben, sollen ihren strukturellen („underlying“) Budgetsaldo kontinuierlich und jährlich um mindestens 0,5 % des BIP anpassen. Länder mit hohem Defizit und Schuldenstand müssen noch stärker konsolidieren. Alle Staaten außer Frankreich akzeptierten, dass diese Regel nicht später als im Budget 2003 angewendet werden soll und in den nächsten Stabilitätsprogrammen (samt Maßnahmen) enthalten sein muss. Die diesbezüglichen Anstrengungen werden ab

6 Finanzwirtschaftliche Rahmenbedingungen und methodische Grundlagen

dem Frühjahr 2003 vor dem Hintergrund der Empfehlungen der „Grundzüge der Wirtschaftspolitik“ – worin die wirtschaftspolitischen Ziele der EU konkretisiert werden - und dem Einfluss der Konjunktur überprüft. Der Europäische Rat von Lissabon hat sich im März 2000 als Ziel gesetzt, dass die Union durch ein ehrgeiziges Reformprogramm bis zum Jahr 2010 der dynamischste und wettbewerbsfähigste Wirtschaftsraum in der Welt wird. Im Rahmen dieses Europäischen Wirtschafts- und Sozialmodells sind für eine nachhaltige Politik folgende Ziele prioritär: • Sicherstellen einer nachhaltigen wirtschaftlichen, finanziellen und sozialen Entwicklung, • Fördern des Übergangs zur wissensbasierten Gesellschaft durch mehr Forschung und Entwicklung sowie durch Nutzung neuer Technologien, • Reformieren der Steuer- und Transfersysteme sowie Erhöhen der Investitionen in das Sach- und Humankapital zur Stärkung der Wachstums- und Beschäftigungseffekte der öffentlichen Haushalte, • Verbessern der aktiven Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik, mit dem Ziel, die Beschäftigungsfähigkeit der Menschen zu verbessern und die Chancengleichheit in allen ihren Aspekten zu fördern. Österreich ist als Mitglied der Europäischen Union verpflichtet, die Ziele des Europäischen Stabilitäts- und Wachstumspaktes und des Europäischen Wirtschaftsund Sozialmodells (Lissabonprozess) umzusetzen. Das bedeutet für Österreich konkret: • Fortsetzung der Stabilitätsorientierung der gesamtsstaatlichen Budgetpolitik, insbesondere in mittel- und längerfristiger Sicht (Abgaben- und Ausgabenreformen; Schaffung von Spielraum für langfristige Herausforderungen an die öffentlichen Haushalte, Abbau der Staatsverschuldung); • beschäftigungsfreundlichere Gestaltung der Abgaben-/Sozialleistungssysteme; • Stärkung zukunftsorientierter Bereiche der Budgetpolitik (Stärkung der Investitionen in zukünftiges Sach- und Humankapital; Förderung von Bildung und Ausbildung sowie Forschung und Entwicklung; Anhebung des Wachstumspotentials durch Reformen der Produkt- und Faktormärkte). Im Zentrum der Bemühungen sollten daher zukünftig weniger die Budgetsalden als vielmehr die Budgetstrukturen stehen, sowohl auf der Ausgaben- wie auf der Einnahmenseite der öffentlichen Haushalte. Diese Vorgaben der Finanzpolitik im Rahmen der Europäischen Wirtschaftsund Währungsunion verlangen neben den bereits geschaffenen Instrumenten des Konsultationsmechanismus und des innerösterreichischen Stabilitätspaktes zusätzliche wirtschafts- und finanzpolitische Kommunikationsbemühungen, Planungsarbeiten und das Entwickeln neuer strategischer Ziele, insbesondere eine verstärkte finanzpolitische Zielorientierung des Finanzausgleichs. Weiters sind kritische Überprüfungen der vielfachen Transferströme zwischen den öffentlichen Haushalten anzustellen, da sie einer transparenten, dem Steuerzahlen Rechenschaft bietenden und an klaren finanzpolitischen Zielen ausgerichteten Haushaltswirtschaft entgegenstehen oder – im günstigsten Fall – diese auch fördern können.

Finanzpolitische Rahmenbedingungen der Gemeindefinanzierung 7

2.1.2 Konsultationsmechanismus, Österreichischer Stabilitätspakt Die seit dem Jahr 1998 bestehenden Instrumente des Konsultationsmechanismus und des innerösterreichischer Stabilitätspaktes sind wichtige Schritte zur dauerhaften Einhaltung der Stabilitätskriterien der WWU. Der Konsultationsmechanismus (er wurde am 3. März 1998 zwischen Bund, Ländern und Gemeinden abgeschlossen; siehe BGBl. I Nr. 35/1999 in Verbindung mit BGBl. I Nr. 68/1998) soll verhindern, dass durch Gesetz einer Gebietskörperschaft (Regierungsebene) eine andere Regierungsebene gegen ihren Willen finanziell belastet werden kann (Informations- und Kommunikationsinstrument zur Vermeidung finanzwirtschaftlicher Streitfälle). Er trägt hierbei auch zum Abbau von Anreizen für Ausgabenüberschreitungen und Verlagerung von Kosten auf andere Gebietskörperschaften bei. Der österreichische Stabilitätspakt 2001 (BGBl. I Nr. 39/2002) sieht eine maximale „öffentliche“ Defizitquote für den Bund von 0,75 % des BIP, einen Überschuss für die Gesamtheit der Haushalte der Bundesländer von 0,75 % des BIP und ausgeglichene Haushalte für die Gesamtheit der Gemeinden vor; weiters regelt er die Sanktionsaufteilung sowie eine stärkere gemeinsame mittelfristige Politikausrichtung. Dieser Stabilitätspakt ist ausgehend vom Finanzausgleichspaktum des Jahres 2000 am 11. Juli 2001 abgeschlossen und ratifiziert worden. Er ist rückwirkend mit 1. Jänner 2001 für alle Gebietskörperschaften außer dem Land Steiermark in Kraft getreten. Das Land Steiermark ist der Vereinbarung mit Rückwirkung auf den 1. Jänner 2002 beigetreten. Im Rahmen der politischen Einigung über den Finanzausgleich ab 2005 wurde auch Einvernehmen zwischen Bund, Ländern und Gemeinden über einen erneuerten Österreichischen Stabilitätspakt für die Jahre 2005 bis 2008 erzielt. Allerdings können diese beiden wichtigen Instrumente einer abgestimmten nationalen Finanzpolitik nur dann gut funktionieren, wenn ein breiter nationaler wirtschafts- und politischer Dialog über die nationale Implementierung der im ECOFIN-Rat beschlossenen wirtschaftspolitischen Leitlinien (Fortsetzung der Budgetkonsolidierung, Ausgabenreformen, Strukturreformen), insbesondere unter Beteiligung der drei staatlichen Ebenen, stattfindet. Weiters ist ein Ausbau der österreichischen Stabilitätsprogramme erforderlich, da bisher zwar Informationen und quantitative Angaben über die Konsolidierungsmaßnahmen und Reformprogramme des Bundes darin festgehalten werden, nicht jedoch solche der Länder und Gemeinden. Schließlich zählt auch eine stärkere Zielorientierung des Finanzausgleichs, also eine bessere Verknüpfung des Finanzausgleichs mit den besonders wichtigen gesamtstaatlichen und europäischen Zielen, zu den noch auszubauenden budgetpolitischen Rahmenbedingungen. Von Österreich, wie auch von den anderen EULändern, wird eben eine zur gesamteuropäischen Wirtschaftspolitik beitragende nationale Wirtschafts- und Finanzpolitik verlangt. Ohne energische Maßnahmen und gemeinsame Anstrengungen der drei Finanzausgleichspartner (Bund, Länder und Gemeinden) wird Österreich die Ziele des Lissabonprozesses nicht erreichen können. Am Beispiel der öffentlichen Investitionen kann dies verdeutlicht werden: Sie sind in Österreich – wie auch in den anderen EU-Ländern – während der Bud-

8 Finanzwirtschaftliche Rahmenbedingungen und methodische Grundlagen

getkonsolidierungen der zweiten Hälfte der neunziger Jahre stark zurückgegangen - von 5,4 % der (konsolidierten) Staatsausgaben im Jahr 1995 auf nur mehr 2,9 % im Jahr 2000 (2,1 % im Jahr 2004). Bei der Gemeindeebene ist dieser Anteil von 13 % (1995) auf 8 % (2004) zurückgegangen. Teils ist dies auf die Ausgliederung oder Privatisierung früher öffentlicher Unternehmungen (ASFINAG, kommunale Gebührenhaushalte) zurückzuführen, teils aber auch auf die Kürzungen der Investitionen in den beim Staat verbliebenen Bereichen, die politisch leichter durchsetzbar waren als etwa solche bei Sozialtransfers. Das heißt, die öffentliche Wirtschafts- und Finanzpolitik wird die Investitionsschwäche zum finanzpolitischen Thema machen müssen. Der für die Jahre 2001 bis 2004 zwischen dem Bund, den Ländern und den Gemeinden abgeschlossene und für 2005 bis 2008 erneuerte Stabilitätspakt sieht erhöhte Flexibilität bei der Erbringung der vereinbarten Stabilitätsbeiträge durch Ausgleichsmöglichkeiten der Haushaltsüberschüsse bzw. -defizite zwischen den Gebietskörperschaften vor. Der „ordentliche Stabilitätsbeitrag“ der Gemeinden (Null-Defizit nach ESVG 95) gilt für den vierjährigen Durchrechnungszeitraum und kann vorübergehend in einem länderweise festgelegten Ausmaß unterschritten werden. Darüber hinaus kann auf Gemeindeebene ein Ausgleich der Haushaltsergebnisse länderweise zwischen Gemeinden oder zwischen Land und Gemeinden vertraglich vereinbart werden. Die vereinbarten Stabilitätsverpflichtungen stellen beachtliche Anforderungen an die Haushaltskonsolidierung und an die finanzpolitische Disziplin aller Gebietskörperschaften (bzw. aller einzelnen Gemeinden). Sie beeinflussen daher auch die finanziellen Beziehungen zwischen den Gebietskörperschaften (insbesondere zwischen Ländern und Gemeinden). Die Frage der Steuerung, Förderung oder Belastung mittels finanzieller Transfers ist vor dem Hintergrund der dargestellten finanzpolitischen Ziele und Rahmenbedingungen sowie der gegebenen institutionellen und rechtlichen Rahmenbedingungen der Aufgabenverteilung und -finanzierung zu beurteilen. Die Transfers zwischen den öffentlichen Rechtsträgern Österreichs mit Schwerpunkt auf jene der Gemeinden stehen im Mittelpunkt der vorliegenden Untersuchung. Im weiteren Teil dieses Kapitels wird auf die theoretischen Grundlagen zur Wirkungsanalyse der Transfers sowie auf die methodische Vorgangsweise und die verwendeten Datengrundlagen für die empirische Transferanalyse eingegangen.

Theoretische Grundlagen zur Wirkungsanalyse von Transfers 9

2.2 Theoretische Grundlagen zur Wirkungsanalyse von Transfers Gegenstand dieses Kapitels ist die Darstellung der mikroökonomischen Analyse des Lenkungs- und Sickereffekts sowie der daraus resultierenden Kosten- und Allokationseffizienz unterschiedlicher Arten von Geldtransfers eines übergeordneten öffentlichen Rechtsträgers an eine Gemeinde (vertikaler Transfer von oben nach unten) sowie von einer Gemeinde an eine andere (horizontaler Transfer). An einzelnen Stellen werden auch Aspekte eines (unfreiwilligen) Transfers von Gemeinden an einen übergeordneten öffentlichen Rechtsträger und Transfers von mehreren Gemeinden an einen Gemeindeverband einbezogen. Es werden fünf Eingangsgrößen der Wirkungsanalyse von Transfers unterschieden: 1. Höhe der Transferzahlung (Förderhöhe brutto), 2. Transaktionskosten des Transfergebers (sie fallen zusätzlich zur Transferzahlung an), 3. Transaktionskosten des Transferempfängers (sie werden als aus der Transferzahlung zu finanzieren angesehen), 4. Förderhöhe netto, d. i. Transfereinnahme abzüglich Transaktionskosten des Transferempfängers, 5. Transferkosten insgesamt, d. i. Transferzahlung zuzüglich Transaktionskosten des Transfergebers. Durch einen Transfer kommt es in der Regel zu einer Veränderung der Gütermengen, über die der Transfergeber und -empfänger verfügen kann. Bei freier Wahl des Transferempfängers wird die Möglichkeit zur Inanspruchnahme zusätzlicher Mengen aller verfügbaren Güterarten eröffnet. Bei Zweckbindung der Transfermittel durch den Transfergeber wird die Menge (oder Qualität) eines bestimmten Gutes auszuweiten erlaubt. Im Hinblick auf diese allokationspolitische Zielsetzungen werden folgende drei Ergebnisgrößen der Transferanalyse unterschieden: 1. der Lenkungseffekt, hier definiert als die Veränderung der bereitgestellten Menge des Gutes, die der Transfergeber steigern möchte; 2. der Sickereffekt, definiert als Differenz zwischen Förderhöhe (hier ausgedrückt in Mengeneinheiten des geförderten Gutes X) minus Lenkungseffekt (ebenfalls ausgedrückt in Mengeneinheiten von X) und schließlich 3. die Kosteneffizienz des Transfers (bzw. der Förderung mit Hilfe des Transfers; abgekürzt auch als Fördereffizienz bezeichnet), d. i. der Quotient aus Lenkungseffekt und Förderhöhe (ohne oder inklusive der Transaktionskosten beiderlei Art). Der Konsum der durch eine Gemeinde bereitgestellten Güter bewirkt bei den Gemeindebürgern Nutzenstiftung. Diesbezüglich werden folgende drei Ergebnisgrößen der Transferanalyse unterschieden: 1. Der Brutto-Wohlfahrtseffekt des Transfers in der Empfängergemeinde. Das ist die durch den Transfer bewirkte Veränderung des Wohlfahrtsniveaus der Bürger dieser Gemeinde (=Differenz des Wohlfahrtsniveaus der beiden relevanten Indifferenzkurven; siehe unten).

10 Finanzwirtschaftliche Rahmenbedingungen und methodische Grundlagen

2. Der Netto-Wohlfahrtseffekt des Transfers in der Empfängergemeinde ist die durch die Transfereinnahme abzüglich Transaktionskosten der Empfängergemeinde bewirkte Veränderung des Wohlfahrtsniveaus der Bürger dieser Gemeinde (=Differenz des Wohlfahrtsniveaus der beiden relevanten Indifferenzkurven). 3. Der Netto-Wohlfahrtseffekt des Transfers insgesamt ist der NettoWohlfahrtseffekt des Transfers bei den Bürgern der Empfängergemeinde abzüglich der transferbedingten Wohlfahrtseinbuße bei den dem Transfergeber angehörenden Bürgern. Letztere entsteht dadurch, dass die finanziellen Mittel für die Transferzahlung zuzüglich Transaktionskosten des Transfergebers anderen Verwendungsmöglichkeiten des Transfergebers entzogen werden. Erst durch deren Einbeziehung wird die Transferanalyse vollständig, wenn auch die Messung der Wohlfahrtsniveaus schwierig ist3. Wird durch eine Transferzahlung das Netto-Wohlfahrtsniveau in der Gesellschaft insgesamt erhöht/verringert, spricht man von einer Erhöhung/Verringerung der Allokationseffizienz des gesamtwirtschaftlichen Mitteleinsatzes durch den Transfer. Es erscheint durchaus möglich, dass in der Praxis bei vielen Transfers der NettoWohlfahrtseffekt in der Empfängergemeinde positiv, der Netto-Wohlfahrtseffekt des Transfers insgesamt jedoch negativ ist, insbesondere bei aufwendig zu verwaltenden Transfers (hohe Transaktionskosten). Die Fördereffizienz eines Transfers ist ein Erfolgsmaß auf der Ebene der Kosten (beim Transfergeber) der durch den Transfer herbeigeführten Veränderungen des Einkommensniveaus (hier synonym mit Einnahmenniveaus) des Transferempfängers und sodann des Konsumniveaus (von öffentlichen und privaten Gütern) der Bürger des Transferempfängers. Die Allokationseffizienz eines Transfers ist ein Erfolgsmaß auf der Ebene der Veränderung des Nutzen- oder Wohlfahrtsniveaus der Gemeindebürger, das eine bestimmte Veränderung des Einkommensniveaus des Transferempfängers und sodann Konsumniveaus von dessen Bürgern zu begründen vermag. Aus wirkungsanalytischer Sicht ist es zweckmäßig, neun Transferarten zu unterscheiden. Diese Gliederung ergibt sich, wenn sechs Transfermerkmale in wechselnder Kombination zur Unterscheidung herangezogen werden (Tabelle 2). Nachfolgend wird der Einfluss unterschiedlicher Ausprägungen dieser Merkmale auf die Eingangs- und vor allem Ergebnisgrößen der Wirkungsanalyse der Transfers dargestellt. Eine der ersten Arbeiten dieser Art in Österreich stammt von Gantner (1977, S. 444 ff.). Die Abfolge der dazugehörigen Darstellungen in den Unterkapiteln 2.2.1 bis 2.2.5 folgt in hohem Maß Wilde (1968, 1971), Meyer (2000, S. 37 ff.) und anderen. Ausgangspunkt des Unterkapitels 2.2.6 über verschiedene Möglichkeiten der Internalisierung positiver externer Effekte eines kommunalen Gutes beginnt mit einer Darstellung in Anlehnung an Brümmerhoff (1996, S. 498) und schließt mit eigenen Ergebnissen der Autoren.

3

Methodische Probleme bei der Aggregation von Wohlfahrtsniveaus unterschiedlicher Personen und Gruppen werden nicht erörtert.

Theoretische Grundlagen zur Wirkungsanalyse von Transfers 11

Tabelle 1: Gliederung der Arten von Transfers an und von Gemeinden nach wirkungsanalytisch relevanten Merkmalen der Transfers Ausgestaltungsmerkmale: Fließrich- Verpflich- Zweckbintung tungsart: dung der freiwillig Mittel: /zwangs- nein/ja Transferarten: weise 1. Allgemeiner Transfer (PauVertikal Freiwillig Nicht zweckgeschaltransfer) in fixer absoluter abwärts Höhe 1) bunden 2. Zweckgebundener Transfer Vertikal Freiwillig Zweckge2) in fixer absoluter Höhe abwärts bunden 3. Zweckgebundener Transfer in fixer absoluter Höhe, gebunden an absolutes Minimalangebot des geförderten Gutes 4. Zweckgebundener prozentuell definierter Transfer mit Eigenleistung d. Empfängers, ohne Limitierung d. absol. Höhe 3) 5. Zweckgebundener prozentuell definierter Transfer mit Eigenleistung des Empfängers, mit Limitierung der absoluten Höhe 4) 6. Zweckgebundener vertikaler Transfer zur indirekten Abgeltung des extraterritorialer Nutzens der Leistung einer Gemeinde 7. Zweckgebundener Transfer von Gemeinde B an Gemeinde A zur direkten Abgeltung eines extraterritorialen Nutzens eines Gemeindegutes 5) 8. Unfreiwilliger Transfer von Gemeinden zur Mitfinanz. einer Leistung des Bundeslandes 6) 9. Unfreiwilliger Pauschaltransfer von Gemeinden an das Bundesland 7)

Art, wie die Höhe festgelegt ist 8)

Absolute EmpfangsvorausHöhe: un- setzung 9) limitiert/ limitiert

Absolute Höhe

Absolut limitiert

Absolute Höhe

Absolut limitiert

Minimalangebot: nein. Extraterritor. Nutzen: nein Minimalangebot: nein. Extraterrit. Nutzen: nein Minimalangebot: ja. Extraterrit. Nuttzen: nein

Vertikal abwärts

Freiwillig

Zweckgebunden

Absolute Höhe

Absolut limitiert

Vertikal abwärts

Freiwillig

Zweckgebunden

Relativ zu Kosten eines Gutes

Nicht absolut limitiert

Minimalangebot: nein. Extraterrit. Nutzen: nein

Vertikal abwärts

Freiwillig

Zweckgebunden

Relativ zu Kosten eines Gutes

Absolut limitiert

Minimalangebot: nein. Extraterrit. Nutzen: nein

Vertikal abwärts

Freiwillig

Zweckgebunden

Relativ zu externem Nutzenniveau

Indirekt limitiert

Minimalangebot: nein. Extraterrit. Nutzenstiftung

Horizontal

Freiwillig

Zweckgebunden

Relativ zu externem Nutzenniveau

Indirekt limitiert

Extraterritoriale Nutzenstiftung

Vertikal aufwärts

Erzwungen durch Gesetz Erzwungen durch Gesetz

Zweckgebunden

Relativ zu Kosten eines Gutes In % d. Ertragsanteile an GBA

Unlimitiert oder limitiert Nicht absolut limitiert

Übergeordnete Nutzenstiftung

Vertikal aufwärts

Nicht zweckgebunden

Minimalangebot: nein. Extraterrit. Nutzenstiftung

1) Im Englischen „general non-matching grant“ oder „block grant“ (Wilde, 1971, S. 144) oder „unconditional, general purpose grant“ (Waldauer, 1973, S. 215) oder „closed-end lump-sum transfer“ (Gramlich, 1977, S. 220). Auch nachfolgende Begriffe finden sich in diesen Quellen. 2) „Specific non-matching grant” (d.h. komplementäre Ausgabe des Transferempfängers ist nicht erforderlich). 3) „Open-ended specific matching grant“. 4) „Closed-ended specific matching grant“. Fehlende bzw. vorhandene Limitierung der absoluten Höhe des Transfers wird also als “open-ended” bzw. “closed-ended” bezeichnet. 5) Eine verwandte eigenständige Transferart: zweckgebundene Transfers von mehreren Gemeinden an einen Gemeindeverband zur Abgeltung (Mitfinanzierung) von dessen Leistungen. 6) Mit Eigenleistung des Transferempfängers. 7) Wichtigstes Beispiel ist die Landesumlage im österreichischen Finanzausgleich (die Berechtigung zur Einhebung der Landesumlage ist in der Finanz-Verfassung verankert). Aus ökonomischer Sicht handelt es sich um eine Art von Besteuerung der Ertragsanteile der Gemeinden durch das Bundesland. 8) Transferhöhe absolut (ohne Eigenleistung des Transferempfängers) oder kostenrelativ (d. h. Transferhöhe in Prozenten der Bereitstellungskosten - Investitionskosten oder Produktionskosten - des geförderten Gutes; impliziert Eigenleistung des Transferempfängers) oder relativ zum extraterritorialen Nutzen eines öffentlichen Gutes. 9) Empfangsvoraussetzung: Minimalangebot des geförderten Gutes (nein/ja) oder Nutzenstiftung in Gemeinde B durch das Angebot eines öffentlichen Gutes durch Gemeinde A (nein/ja). Das eventuelle Erfordernis, dass der Transferempfänger eine Eigenleistung erbringen muss, zählt nicht zu den expliziten Empfangsvoraussetzungen, sondern ist in der Definition der Transferhöhe enthalten. Quelle: Eigene Darstellung, 2006.

12 Finanzwirtschaftliche Rahmenbedingungen und methodische Grundlagen

2.2.1 Allgemeiner Transfer („Pauschaltransfer“) Allgemeiner Transfer ohne Transaktionskosten In Abbildung 1 wird die Wirkung einer nicht zweckgebundenen, in absoluter Höhe definierten (d. h. nicht an eine Eigenleistung des Empfängers gebundenen) sowie an keine Empfangsvoraussetzung gebundenen Transferzahlung an eine Gemeinde dargestellt.4 Die Menge (x) der von der Gemeinde bereitgestellten und von den Gemeindebürgern gemeinsam konsumierten öffentlichen Güter insgesamt (X) wird auf der Abszisse, die Menge (y) der von den Gemeindebürgern insgesamt konsumierten privaten Güter (Y) auf der Ordinate aufgetragen. Die Gerade AB repräsentiert die vereinfacht (als linear verlaufend) angenommene Budgetkurve der Gemeinschaft der Gemeindebürger5. Sie zeigt all jene Kombinationen von x und y, die mit den verfügbaren Produktionsfaktoren alternativ hergestellt und konsumiert werden können. Dabei wird angenommen, dass Umstellungen des Produktionsapparates zur Herstellung beliebiger dieser Kombinationen ohne weiteres möglich sind. Weiters wird unterstellt, dass für jeweils zusätzliche Verschiebungen zugunsten einer der beiden Gütergruppen keine überproportionalen Einbußen an Mengen der anderen Gütergruppe in Kauf zu nehmen sind (daher der lineare Verlauf). In dieser einfachen Darstellung treten lediglich die Präferenzen der Gemeindebürger in Erscheinung, jene der politischen Entscheidungsträger (Gemeinderat) bleiben ausgeblendet6. Damit ein Transfer von einem öffentlichen Rechtsträger an eine Gemeinde zu einer Erhöhung (auch) des Konsums privater Güter (der Gemeindebürger) führen kann, muss die Gemeinde die Einnahmen aus dem Transfer von einem anderen öffentlichen Rechtsträger als extragovernmentalen Transfer an die Gemeindebürger ausbezahlen. Auch sie treten in der Abbildung nicht in Erscheinung. Von den Gemeindebürgern wird der Einfachheit halber angenommen, dass ihre Präferenzen gleich sind. Die mit den Symbolen i0 und i1 gekennzeichneten Indifferenzkurven repräsentieren jeweils den geometrischen Ort aller Kombinationen von x- und y-Werten, für die die Gemeindebürger die gleiche Wertschätzung empfinden. Die Kurven i0 und i1 sind nur zwei aus der unendlichen Anzahl derartiger ähnlich, aber mit unterschiedlicher Entfernung vom Ursprung verlaufender Kurven. Jede entspricht einem bestimmten, kardinal messbaren gesellschaftlichen Wohlfahrtsniveau.

4

5 6

Musgrave et al. bezeichnen sie als „Zuweisung ohne Eigenleistung“ (1992, S. 25) und lassen damit bei der Namensgebung die Abwesenheit der Zweckbindung und einer Empfangsvoraussetzung außer Acht. Meyer nennt sie „Finanzzuweisung ohne Verwendungsauflage“ (2000, S. 40) und lässt damit die Abwesenheit der Eigenleistung und einer Empfangsvoraussetzung unerwähnt. Ausgeblendet sind öffentliche Güter, die die Bundesländer oder der Zentralstaat anbieten. Zur Weiterentwicklung dieses einfachen Ansatzes durch explizite Einbeziehung der politischen Entscheidungsprozesse siehe Bradford and Oates (1971, S. 443 ff.).

Theoretische Grundlagen zur Wirkungsanalyse von Transfers 13

C

i0

{Förderhöhe [Y]}

Menge y der privaten Güter Y

Abbildung 17: Wirkungen eines allgemeinen Transfers („Pauschaltransfer“) eines öffentlichen Rechtsträgers an eine Gemeinde auf die Gemeindebürger (ohne Transaktionskosten) Wohlfahrt der Gemeindebürger steigt von i0 auf i1

i1

Einkommen-Konsum-Pfad

A E1

H F

O Annahme: keine Transaktionskosten

E0

G

K B {Förderhöhe [X]} D Menge x der öffentlichen Güter X

Quelle: nach Wilde, 1968, S. 341; siehe auch Musgrave et al., 1992, S. 25.

Die Güterkombination auf der Budgetkurve AB, die auf der höchst gelegenen Indifferenzkurve liegt, wird durch den Tangentialpunkt E0 gekennzeichnet. Um die der Strecke OG entsprechende Menge der öffentlichen Güter bereit zu stellen, muss diese Gemeinschaft auf die mögliche Herstellung/den Konsum der Menge FA der privaten Güter verzichten. Gleichwohl repräsentiert E0 das Nutzenoptimum aus dem Güterkonsum. Das Einkommen der Gemeinschaft der Gemeindebürger kann in Mengeneinheiten von Y oder X gemessen werden. Im ersten Fall beträgt die Lokal-Steuerquote FA/OA. Bei Messung in Einheiten von X beträgt die Steuerquote OG/OB. Nun werde der Gemeinde ein Pauschaltransfer gewährt. Seine Höhe betrage, gemessen in Mengeneinheiten von Y, AC8 {„Förderhöhe [Y]“}9. Gemessen in Einheiten des Gutes X beträgt er BD {„Förderhöhe [X]“}. Durch den Transfer verschiebt sich der Gleichgewichtspunkt von E0 nach E1. Der Bruttowohlfahrtseffekt des Transfers beträgt i1-i0. 7 8

9

Das Layout dieser und der folgenden Graphiken in Kap. 2.2 besorgte Wolfgang Walzer. Auf die Einfügung des Streckensymbols, eines Querstrichs über den beiden Buchstaben, wird aus dem Grund der graphischen Vereinfachung des Textes durchgehend verzichtet. Hier wie auch bei den nachfolgenden Abbildungen ist die Transferhöhe relativ zur ursprünglichen Budgethöhe untypisch hoch gewählt, um die Effekte deutlich sichtbar zu machen. Gegenüber allen Fällen, bei denen die relative Transferhöhe niedriger ist, bedeutet dies jedoch, dass die Effekte überzeichnet dargestellt sind. Trotz geringerer Größe im Einzelfall können diese Effekte jedoch aggregiert bei allen 2.358 österreichischen Gemeinden (ohne Wien) und bei über 200.000 Transfers pro Jahr (siehe Kap. 3.5.4) nennenswert ins Gewicht fallen.

14 Finanzwirtschaftliche Rahmenbedingungen und methodische Grundlagen

Ein Lenkungsziel des Transfergebers im Sinne einer von ihm beabsichtigten Ausweitung des Konsums eines bestimmten öffentlichen Gutes oder der Gesamtheit von X (oder Y) existiert hier nicht. Deshalb existiert auch kein Lenkungseffekt. Eine Kosteneffizienz des Transfers im Sinn des Quotienten aus Lenkungseffekt und Förderhöhe existiert daher ebenfalls nicht. Die (Lokal-)Steuerquote beträgt vor Empfang des Transfers FA/OA, danach steigt sie (als Folge der hier als leicht „Xlastig“ angenommenen Indifferenzkurven) auf HC/OC.10 Die durch E0 und E1 markierte Kurve ist der geometrische Ort aller optimalen Konsumkombinationen bei unterschiedlichen Einkommensniveaus. Sie wird als Einkommen-Konsum-Kurve (wie z. B. von Wilde, 1971, S. 144; Meyer, 2000, S. 39) oder anschaulicher als Einkommen-Konsum-Pfad bezeichnet11. Zu betonen ist, dass ein Pauschaltransfer bei normalem Verlauf der Indifferenzkurven nicht allein zu einer Erhöhung des Konsums der öffentlichen Güter der Gemeinde, sondern immer auch zu einer Erhöhung des Konsums der privaten Güter führt.12 Allgemeiner Transfer mit Transaktionskosten Um einen Geldtransfer zu erlangen und die Mittel zielbezogen einzusetzen, muss die empfangende Gemeinde Kosten der Informationsbeschaffung und -verarbeitung, der Akquisition, der Abwicklung und der Kontrolle des Transfergeschäfts sowie Planungs- und Kontrollkosten der Verwendung der Transfermittel auf sich nehmen. Die Transaktionskosten der Gemeinde vermindern die Förderhöhe vom Bruttobetrag BD auf den Nettobetrag BD’ (gemessen in Einheiten von X auf Gemeindeebene). Dies verringert die durch die Transferzahlung bewirkte Erhöhung des Wohlfahrtsniveaus der Gemeindebürger um die Wohlfahrtsdifferenz i2-i1 (Abbildung 2). Überdies fallen in der Regel auch beim Transfergeber Transaktionskosten an. Deren Effekt im System der Budgetkurve und Indifferenzkurven des Transfergebers wird in Abbildung 3 dargestellt. Die Brutto-Förderhöhe BD und die TransferTransktionskosten des Transfergebers, BB’, ergeben zusammen die Transferkosten insgesamt in Höhe von B’D (gemessen in Einheiten von X). Dies erhöht die von den Bürgern des Transfergebers in Kauf zu nehmende Wohlfahrtsverminderung als Folge des Transfers von i-1–i-2 auf i0–i-2. 10

Die von Musgrave et al. (1992, S. 25 f.) abgeleitete Änderung des „Steuersatzes“ (gemeint ist die –quote) auf HA/OA beruht auf einem Fehler: Die Erhöhung des Konsums privater Güter um FH (als Folge des Transfers) haben die Autoren zweimal finanziert: einmal durch eine gleich hohe Verringerung des Steueraufkommens aus dem Aufkommensteil, der auch ohne Empfang des Transfers entrichtet wird, ein zweites Mal durch Zuteilung einer gleich hohen Mittelsumme für diese Konsumerhöhung aus den zugeflossenen Transfereinnahmen; da überrascht es nicht, dass die Steuerquote auf HA/OA sinkt. 11 Musgrave et al. bezeichnen ihn, wenig anschaulich, als „Einkommensbudgetkurve“ (1992, S. 26). 12 Davor zu einer Erhöhung der privaten Einkommen der Bürger durch extragovernmentale Transfers der Gemeinde an jeden der hier als gleich angenommenen Gemeindebürger, und zwar in dem Ausmaß, in dem die Einnahmen der Gemeinde aus dem Pauschaltransfer nicht für die Erhöhung des Konsums öffentlicher Güter eingesetzt werden.

Theoretische Grundlagen zur Wirkungsanalyse von Transfers 15

i0

C’

A

i1i2

Netto-Wohlfahrt der Gemeindebürger steigt von i0 auf i1

{Förderhöhe [Y]}

C Transfer-Transaktionskosten der Gemeinde [Y]

Menge y der privaten Güter Y

Abbildung 2: Allgemeiner Transfer („Pauschaltransfer“) eines öffentlichen Rechtsträgers an eine Gemeinde – Schmälerung der Wohlfahrtssteigerung der Gemeindebürger durch Transaktionskosten der Gemeinde

Einkommen-Konsum-Pfad Transfer-Transaktionskosten der Gemeinde (DD’) erfordern den Verzicht auf weitere Steigerung der Wohlfahrt von i1 auf i2

E2

H E0

F

E1

{Förderhöhe [X]}

G

O

K

B

D

D’

Transfer-Transaktionskosten der Gemeinde [X]

Förderhöhe netto [X] = BD’

Menge x der öffentlichen Güter X

Quelle: Eigene Darstellung, 2006.

Menge y der privaten Güter Y

Abbildung 3: Allgemeiner Transfer („Pauschaltransfer“) eines öffentlichen Rechtsträgers an eine Gemeinde – Verringerung des Wohlfahrtsniveaus der Bürger des Transfergebers durch den Transfer zuzüglich Transaktionskosten des Transfergebers Netto-Wohlfahrtseffekt des Transfers insgesamt = NettoWohlfahrtssteigerung der Bürger der Empfängergemeinde (in Abbildung 2) minus Verringerung der Wohlfahrt der Bürger des Transfergebers (in dieser Abbildung) um i0 - i-2

A’ A

i-1 C

i0

Einkommen-Konsum-Pfad

i-2

Wohlfahrt der Bürger des Trans-fergebers wird durch Transfer-Transaktionskosten des Trans-fergebers um i0 - i-1 verringert

E0

Gesamtkosten für den Transfergeber [X] = B’D

H E-2

F

O

Förderhöhe brutto [X] = BD

G

E-1

K

D

B

B’

Transfer-Transaktionskosten des Transfergebers [X]

Quelle: Eigene Darstellung, 2006.

Menge x der öffentlichen Güter X

16 Finanzwirtschaftliche Rahmenbedingungen und methodische Grundlagen

Bei einem Transfer eines Bundeslandes an eine Gemeinde sind die Gemeindebürger gleichzeitig auch Landesbürger. Daher muss der transferbedingte Wohlfahrtsgewinn der Gemeindebürger mit dem entsprechenden Wohlfahrtsverzicht der Gemeindebürger in ihrer Eigenschaft als Landesbürger saldiert werden. Sodann muss dieser Netto-Effekt bei den Gemeindebürgern mit dem Wohlfahrtsverzicht der übrigen Landesbürger saldiert werden, um den Netto-Effekt des Transfers auf die Wohlfahrt aller Landesbürger zu ermitteln. Müssen die Landesbürger des Transfers wegen auf ein reines öffentliches Gut des Bundeslandes verzichten, das wegen fehlender Nutzerkonkurrenz allen Landesbürgern ohne Einschränkung zur Verfügung stünde, dann kann die Wohlfahrtseinbuße bei der vergleichsweise großen Anzahl von Landesbürgern unter Umständen nur schwer durch den Wohlfahrtsgewinn der kleinen Anzahl von Gemeindebürgern überkompensiert werden. Nur wenn die durch die Transferzahlung in Kauf zu nehmende Wohlfahrtsverminderung der Bürger des Transfergebers (Verzicht auf eigene Leistungsbereitstellung für dessen Bürger) kleiner ist als die Netto-Wohlfahrtserhöhung der Bürger des Transferempfängers (durch eine in der Gemeinde mit Hilfe des Transfers herbeigeführte zusätzliche Bereitstellung und entsprechenden Mehrkonsum öffentlicher Güter), ist die transferbedingte Netto-Veränderung der Wohlfahrt insgesamt positiv. Infolge der beiderseits anfallenden Transaktionskosten kann dieses Ergebnis jedoch keineswegs als gesichert angesehen werden, auch wenn Gemeindebürger auf den ersten Blick von einem Transfer profitieren. Transaktionskosten von Transfers laufen Gefahr vernachlässigt zu werden, weil Transfers als Waffe des politischen Wettbewerbs sowohl der Transfergeber als auch der Transfernehmer und als Instrument der Beschäftigungserhaltung zugunsten der Landes- und Gemeindbürokratien sehr begehrt sind. In Gemeindebudgets können Mittel aus Transfereinnahmen für öffentliche Güter gebunden werden, auch wenn diese Mittel bei Beachtung der Präferenzstruktur der Gemeindebürger Privaten zustünden („FliegenfängerEffekt“) Die transferbedingte Erhöhung des Konsums von privaten Gütern um die der Strecke FH (Abbildung 1) entsprechende Menge geht von der Annahme aus, dass die Gemeindepolitiker diese Mittel konform zu den Präferenzen der Gemeindebürger verwenden, d. h. in der Form extragovernmentaler Transfers an die Gemeindebürger ausbezahlen. Denkbar oder sogar wahrscheinlich ist jedoch, dass die einem öffentlichen Gemeindebudget als Transfer zugeführten Mittel auch dann in voller Höhe an der Verwendung für öffentliche Güter „kleben“ bleiben, wenn die Bürger gemäß ihren Indifferenzkurven teilweise eine Erhöhung von Y bevorzugen. Dieser Effekt wird als „Fliegenfänger-Effekt“ bezeichnet. Ist dieser Effekt zu erwarten, dann ist die Zuteilung von Transfers prinzipiell fragwürdig. Um dies analytisch feststellen zu können, bedarf es einer Analyse des kollektiven Entscheidungsprozesses unter expliziter Einbeziehung des Verhaltens der politischen und bürokratischen Entscheidungsträger (Oates, 1972, S. 71 ff.), die jedoch hier nicht geleistet werden kann.

Theoretische Grundlagen zur Wirkungsanalyse von Transfers 17

2.2.2 Zweckgebundener Transfer von fixer absoluter Höhe Fixer zweckgebundener Transfer von moderater Höhe relativ zur Budgetgröße des Empfängers: Standardfall des Lenkungs- und Sickereffekts In Abbildung 4 ist ein fixer zweckgebundener Transfer von moderater Förderhöhe BD, gemessen in Einheiten des durch den Transfer geförderten öffentlichen Gutes X („Förderhöhe [X]“), dargestellt. Das relative Preisverhältnis zwischen X und allen nicht geförderten öffentlichen und privaten Gütern (Y) wird durch diesen Transfer nicht verändert. Er verschiebt die Budgetkurve des Transferempfängers von AB nach CD. Somit ist der Streckenzug AA’D die neue Budgetkurve. Dieser Einkommenseffekt bewirkt die Erhöhung der Nachfrage nach X um das Ausmaß E0H’ (=GH). Dies wird als Lenkungseffekt des Transfers bezeichnet. Doch weitet der Gemeinderat bei erhöhtem Einkommen der Gemeinde aufgrund der Lage der Indifferenzkurven der Gemeindebürger auch die Bereitstellung von Y aus, und zwar um H’E1 (=FJ). Dies entspricht nicht der Zweckbindung bzw. dem Lenkungsziel des Transfergebers, ist aber zulässig, ohne dass der Gemeinde der Transfer vorenthalten wird. Denn mit der Zweckbindung der Transfermittel ist keine Zweckbindung der Mittel der Gemeinde verbunden, die auch ohne Empfang des Transfers anfielen. Dies erlaubt der Gemeinde, y zu erhöhen, ohne die Zweckbindung der Transfermittel zu verletzen, wie sich bei Zerlegung des Vorgangs in drei Teilschritte zeigt: Zunächst verringert die Gemeinde ihre aus anderen Einnahmen finanzierte Bereitstellung des Gutes X von FE0 (=OG) auf FK’ (=OK’’).

Menge y aller durch den Transfer nicht geförderten öffentlichen und aller privaten Güter Y

Abbildung 4: Zweckgebundener Transfer von fixer absoluter Höhe an eine Gemeinde: Lenkungseffekt und Sickereffekt des Transfers sowie Kosteneffizienz und Allokationseffizienz (Netto-Wohlfahrtseffekt) der Förderung durch den Transfer

C

i1

i0

Wohlfahrt der Gemeindebürger steigt von i0 auf i1 Lenkungseffekt <1 Förderhöhe

Kosteneffizienz der Förderung = Einkommen-Konsum-Pfad A

J F

A’ E1 Sickereffekt

K K’

E0 H’ Lenkungseffekt

O

K’’

G

Annahme: keine Transaktionskosten

Quelle: Eigene Darstellung, 2006.

H’’

i1-a {Förderhöhe [X]}

H

D B Menge x des durch den Transfer geförderten öffentlichen Gutes X

18 Finanzwirtschaftliche Rahmenbedingungen und methodische Grundlagen

Mit den dadurch frei werdenden Mitteln erwirbt sie die Menge FJ an nicht geförderten öffentlichen und privaten Gütern (Y). Es wird also die Menge K’’G des durch den Transfer geförderten öffentlichen Gutes X durch die Menge FJ der nicht geförderten öffentlichen und privaten Güter (Y) substituiert. Sodann setzt die Gemeinde die gesamte Fördersumme BD ausschließlich für die Bereitstellung der zusätzlichen Menge K’’H des Gutes X ein, um der Zweckbindung Genüge zu tun. Dadurch gelangt sie in den neuen Gleichgewichtspunkt E1, d. h. zur Bereitstellung und zum Konsum von OH des Gutes X und von OJ der zu Y zusammengefassten Güter bei höchstmöglichem Nutzenniveau i1. Gleichwohl ist der Mehrkonsum von H’E1 eine Folge der Förderung, die nicht dem Lenkungsziel des Transfergebers entspricht, weshalb er aus Sicht des Fördergebers als Sickereffekt zu betrachten ist13. Vom Gut X wird also nur um GH mehr konsumiert als vor Empfang des Transfers. Die Kosteneffizienz der Förderung des Konsums des Gutes X durch den zweckgebundenen Transfer, d. h. der Quotient aus Lenkungseffekt und Förderhöhe, fällt daher relativ bescheiden aus (misst man die Mengen der Güter X und Y in Zentimetern Länge auf den beiden Achsen, ergibt sich als Maß für die Kosteneffizienz der Förderung der Quotient von rund 0,6). Infolge der Zweckbindung des Transfers können Güterkombinationen auf der Strecke A’C nicht realisiert werden. Denn dies bedeutete, dass die Gemeinde mehr als die der Strecke OA entsprechende Menge der unter Y zusammengefassten Güter konsumierte. Dies ginge nur, wenn die Gemeinde einen Teil der Transfereinnahmen für den Konsum von zusätzlichen Y-Einheiten verwenden würde, was jedoch infolge der Zweckwidmung unzulässig ist. Doch werden derart einseitige Güterkombinationen von den Gemeindebürgern ohnehin nur wenig geschätzt. Infolge deren Vorliebe für die (durch die Indifferenzkurven beschriebene) Kombination ähnlich großer Mengen der Güter X und Y könnte der Transfergeber sogar auf die Zweckbindung verzichten, ohne dass die Gemeinde Gleichgewichtspunkte auf der Strecke A’C wählte. Bei einer derart ausgewogenen Präferenzstruktur (Indifferenzkurven annähernd symmetrisch um die 45-Grad-Linie) haben Transfers in absoluter Höhe ohne und mit Zweckbindung die gleiche Wirkung. Jedoch wäre A’C im Fall eines Pauschaltransfers Teil der neuen Budgetkurve. Infolge des nennenswerten Sickereffekts ist der Lenkungseffekt deutlich geringer als die Förderhöhe. Der Brutto-Wohlfahrtseffekt des Transfers in der Empfängergemeinde ist die durch den Transfer bewirkte Anhebung des Wohlfahrtsniveaus der Bürger von i0 auf i1. Der Netto-Wohlfahrtseffekt des Transfers in der Empfängergemeinde und der Netto-Wohlfahrtseffekt des Transfers insgesamt ergeben sich erst nach Identifikation der Transaktionskosten beider Transferpartner (die hier nur der Vereinfachung halber mit Null angenommen wurden). 13

Blankart bezeichnet diesen als „Mitnahmeeffekt“ (2003, S. 577). Doch darunter versteht man die Inanspruchnahme einer Förderung für eine bestimmte Aktivität, die auch ohne Förderung durchgeführt worden wäre. Der weit verbreitete Begriff „Versickern“ von Fördergeld für einen anderen als den beabsichtigten Zweck (als Folge beschränkter Eingriffsintensität) bringt den Vorgang treffender zum Ausdruck.

Theoretische Grundlagen zur Wirkungsanalyse von Transfers 19

Fixer zweckgebundener Transfer von großer Höhe relativ zur Budgetgröße des Empfängers: starker Lenkungseffekt vermindert Wohlfahrtssteigerung In Abbildung 5 sind vier zweckgebundene Transfers an eine Gemeinde von unterschiedlicher fixer absoluter Höhe dargestellt. Die Budgetkurve ohne Transfer ist AB. Der erste Förderfall wird durch die Budgetkurve CD beschrieben, die sich durch einen Transfer in Höhe von BD (gemessen in Einheiten von X) ergibt. Wäre der Transfer nicht zweckgebunden, sondern ein Pauschaltransfer, ergäbe sich derselbe Gleichgewichtspunkt E1. Der alternative zweite Förderungsfall ist jener, bei dem die Förderhöhe BH beträgt. Auch hier ergibt sich bei einem Pauschaltransfer und einem zweckgebundenen Transfer der gleiche Gleichgewichtspunkt E2. Erst eine über BH hinausgehende Förderhöhe führt dazu, dass die Gleichgewichtspunkte bei den beiden unterschiedlichen Transferarten auseinander fallen. Z. B. bewirkt die Förderhöhe BK bei einem Pauschaltransfer den Gleichgewichtspunkt E4, bei einem zweckgebundenen Transfer hingegen den Gleichgewichtspunkt E3’. Der Grund ist, dass bei einer Förderhöhe von mehr als BH kein ausreichender Spielraum dafür besteht, dass die Gemeinde finanzielle Mittel aus den vom Transfer unabhängigen Einnahmen von der Verwendung für den Konsum des nunmehr geförderten Gutes X abzieht und für den Konsum ungeförderter öffentlicher oder privater Güter (Y) einsetzt und danach Transfermittel zweckbindungsgemäß ausschließlich für den Erwerb von X einsetzt. Diese Schranke führt dazu, dass die Gemeinde mehr an X bereitzustellen gezwungen ist als die Gemeindebürger bei dem transferbedingt höherem Einkommen gemäß ihren Präferenzen begehren. Ergebnis ist der Gleichgewichtspunkt E3’.

Menge y aller nicht geförderten öffentlichen und aller privaten Güter Y

Abbildung 5: Zweckgebundener Transfer von fixer absoluter Höhe an eine Gemeinde – mit verringerter Wohlfahrtssteigerung infolge eines verzerrenden Lenkungseffekts durch große Transferhöhe Wenn Förderung größer als BH (z. B. BK): zweckgebundener Transfer erhöht die Wohlfahrt der Gemeindebürger um weniger als ein Pauschaltransfer (von i0 auf i3 anstatt auf i4).

J

G

i3 i4

EinkommenKonsum-Pfad

i2

C T

i0 A

i1 V

P

E4 E2

E3 E3'

E1

E0

L

O

M V’ Q B S

Bei Förderhöhe z. B. von BK: Budgetkurve bei Pauschaltransfer: JK Budgetkurve bei Zweckbindung: AE3'K

U D

N’

H

Förderhöhe bis zu BH: zweckgebundener Transfer und Pauschaltransfer steigern Wohlfahrt der Gemeindebürger in gleichem Ausmaß K

Menge x d. durch d. Transf. geförd. öffentl. Gutes X

Quelle: Musgrave et al. (1992, S. 30); ergänzend eigene Darstellung, 2006.

20 Finanzwirtschaftliche Rahmenbedingungen und methodische Grundlagen

Hier muss die Gemeinde mehr vom Gut Xi konsumieren als sie ohne den Anreiz, den Transfer zu erhalten, konsumieren würde. Die Gemeindebürger erreichen zwar ein höheres Wohlfahrtsniveau (i3) als ohne die sehr hohe Förderung durch den zweckgebundenen Transfer (i0), aber es ist niedriger als bei gleich hoher Förderung durch einen Pauschaltransfer (i4). Die entsprechende Wohlfahrtseinbuße (i4-i3) rechtfertigt es, von einem verzerrenden Lenkungseffekt zu sprechen. Die Verzerrung ist umso höher, je weiter der Transfer über BH hinausgeht. Ob überdies ein oberflächlich beobachteter oder behaupteter Lenkungseffekt in Wahrheit nur ein Mitnahmeeffekt bei einer sowieso geplanten Güterbereitstellung ist, kann ohne gründliche Prüfung (mit entsprechend hohen Transaktionskosten) kaum je ausgeschlossen werden. Transaktionskosten wirken hinsichtlich des von einem Transfer (möglicherweise) ausgehenden Wohlfahrtseffekts wie Reibungsverluste: Sie bewirken, dass die von einem Transfer (möglicherweise) herbeigeführte Erhöhung der Allokationseffizienz (d. h. der von einem Transfer induzierte Netto-Wohlfahrtseffekt) geringer ausfällt als ohne Transaktionskosten. Zur Begründung von Lenkungszielen einer übergeordneten Körperschaft: kommunales Güterangebot korrekturbedürftig oder bloße Mittelumverteilung Bei der Beurteilung des Lenkungseffektes eines Transfers geht es darum, ob die vor dem Einsatz eines Transfers getätigte Angebotsentscheidung der Gemeindepolitiker insofern korrekturbedürftig ist, als, gemessen an den Präferenzen der Bürger, zu wenig von Gut X bereitgestellt wird. Dies wäre die primäre Rechtfertigung für einen übergeordneten Transfergeber, die Bereitstellung oder den Konsum des Gutes X zu verändern. Um diese Art des Politikversagens bei Gemeindepolitikern nur festzustellen, müssten allerdings erhebliche Kosten der Informationsbeschaffung und Entscheidungsbegründung in Kauf genommen werden. Es ist keineswegs sicher, dass ein Transfer dieser Art die Wohlfahrt der Gemeindebürger erhöht. Denn erstens bewirken die Transaktionskosten, dass die faktische Wohlfahrtssteigerung geringer ausfällt als die ohne Transaktionskosten gegebenenfalls theoretisch mögliche. Zweitens erfordert der Transfer einen Wohlfahrtsverzicht der Bürger des Transfergebers, da dieser Finanzmittel von eigener Leistungsbereitstellung (für dessen Bürger insgesamt) abziehen müsste, um den Transfer zugunsten der kleinen Teilmenge der Gemeindebürger finanzieren zu können. Die Entscheidungsträger übergeordneter Gebietskörperschaften sind allesamt dem Risiko des Politikversagens nicht weniger oder, durch relative Größe der Körperschaft, sogar noch mehr ausgesetzt als Gemeindepolitiker, die sich der Kontrolle durch ihre Bürger infolge der Unmittelbarkeit ihrer Handlungen weniger leicht entziehen können. Umverteilung von Gemeindeeinnahmen Wird ein Förderungstransfer nicht deshalb gegeben, um die Entscheidung von Gemeindepolitikern bezüglich des Angebots der Gemeindegüter, d. h. allokatives Versagen der Gemeindepolitiker, zu korrigieren, sondern deshalb, um einzelne Gemeinden gegenüber anderen, oder das Bundesland gegenüber Gemeinden, mit

Theoretische Grundlagen zur Wirkungsanalyse von Transfers 21

mehr Finanzmitteln auszustatten, dann liegt ein fundamental anderes Ziel vor. Es soll dann nicht durch effizienteren Mitteleinsatz die Netto-Wohlfahrt der Gesellschaft insgesamt erhöht werden. Sondern dann geht es primär entweder darum, ob es für einen potenziellen Transfergeber gerechter (konstruktivistische Sicht) bzw. politisch opportuner ist (Sicht der Neuen Politischen Ökonomie), die Finanzmittelausstattung einzelner Gemeinden (oder Gruppen von Gemeinden) relativ zu allen übrigen Gemeinden (oder anderen Gruppen von Gemeinden) zu erhöhen, also um eine Frage der interkommunalen Verteilung öffentlicher Mittel und dafür maßgebliche Gerechtigkeitsgesichtspunkte (z. B. dargestellt von Ahmad und Craig, 1997, S. 78 ff.). Dies erfordert Transfers einer übergeordneten Körperschaft an Gemeinden oder von Transfers zwischen Gemeinden. Oder es geht darum, das Bundesland auf Kosten der Gemeinden oder bestimmter Arten von Gemeinden finanziell besser zu stellen, sei es mit allokations- oder verteilungspolitischer Zielsetzung. Dies erfordert den Einsatz von Transfers der betreffenden Gemeinden an die übergeordnete Körperschaft. 2.2.3 Zweckgebundener Transfer von fixer absoluter Höhe, gebunden an absolutes Minimalangebot des geförderten Gutes Niedriges Minimalangebot des geförderten Gutes: niedriger Lenkungs- und ungeschmälerter Wohlfahrtseffekt Der Transfer eines öffentlichen Rechtsträgers an eine Gemeinde von fixer absoluter Höhe sei nun an die Voraussetzung gebunden, dass der Transferempfänger ein Minimalniveau des geförderten Gutes bereitstellt. Dies bewirkt eine potenziell stärkere Intensität des Eingriffs in die Entscheidungsautonomie des Transferempfängers als eine Zweckbindung. Ob sie tatsächlich stärker ist, hängt von dreierlei ab: erstens davon, wie hoch das geforderte Minimalniveau des bereitzustellenden Gutes im Verhältnis zum Einkommensniveau des Transferempfängers ist; zweitens davon, wie hoch der Transfer relativ zum Einkommen der Gemeinde vor Empfang des Transfers ist; drittens davon, wie stark die Gemeindebürger das bereitzustellende Gut relativ zu den sonstigen Gütern begehren. In Abbildung 6 liegt das Ausgangsgleichgewicht einer Gemeinde im Punkt E0. Der Gemeinde wird nun ein Transfer unter der Voraussetzung in Aussicht gestellt, dass sie das Minimalniveau OL des Gutes X bereitstellt. Dadurch wird aus der Budgetkurve AB die neue, dreifach geknickte, Budgetkurve AB’A’A’’D.14 Doch geht von dem ausbedungenen Minimalniveau keinerlei Lenkungswirkung zugunsten des Gutes X aus. Denn der Gemeinderat stellt auf Grund der gegebenen Präferenzen der Gemeindebürger schon vor dem Empfang des Transfers etwa das Doppelte und danach das Dreifache des geforderten Minimalniveaus bereit. 14

Meyer stellt den zweifach geknickten Streckenzug AB’C’D als die neu entstehende Budgetkurve dar. Dies ist jedoch unzutreffend. Denn der dem Dreieck A’C’A’’ entsprechende Bereich möglicher Güterkombinationen ist dem Transferempfänger bei Zweckbindung des Transfers für Gut X untersagt. Lediglich bei einem Transfer ohne Zweckbindung stünde dieser Bereich dem Transferempfänger als Möglichkeitsbereich offen.

22 Finanzwirtschaftliche Rahmenbedingungen und methodische Grundlagen

Menge y aller nicht geförderten öffentlichen und aller privaten Güter Y

Abbildung 6: Wirkungen eines zweckgebundenen Transfers von fixer absoluter Höhe an eine Gemeinde, gebunden an niedriges absolutes Minimalangebot des geförderten Gutes C

Ausbedungenes Minimalangebot von X relativ gering, z. B. OL: Gleichgewichtspunkt E1 (wie bei einem Pauschaltransfer gleicher Höhe)

i0 i1 C’

A

H

Einkommen-Konsum-Pfad A’ A’’ E1

B’ E0

F

O

Wohlfahrt der Gemeindebürger steigt von i0 auf i1

L

G

Annahme: keine Transaktionskosten

K B {Förderhöhe [X]} D Menge x des durch den Transfer geförderten öffentlichen Gutes X

Quelle: Eigene Darstellung, 2006, auf Basis von Wilde (1971, S. 148).

Dieser Transfer wirkt daher wie ein Pauschaltransfer in gleicher Höhe. Das resultierende Niveau des Konsums von X wird durch jede der beiden Transferarten von OG auf OK erhöht (Gleichgewichtspunkt E1). Hohes Minimalangebot des geförderten Gutes: großer Lenkungs- und reduzierter Wohlfahrtseffekt Ist das vom Transfergeber geforderte absolute Mindestniveau der Bereitstellung des geförderten Gutes hoch relativ zum Einkommen der Gemeinde (z. B. OM in Abbildung 7), dann muss die Gemeinde, um den Transfer zu erhalten, um KM mehr von X bereitstellen (Gleichgewichtspunkt E1’) als die Bürger begehren würden, hätte der Gemeinderat freie Wahl bei der Verwendung des durch den Transfer erhöhten Einkommens (Gleichgewichtspunkt E2). Dieser verzerrende Lenkungseffekt lässt die Wohlfahrtssteigerung um i2-i1 niedriger ausfallen als in dem Fall, dass der Transfer ohne diese hochgesteckte Empfangsvoraussetzung gewährt wird, in dem die Wohlfahrtssteigerung das Ausmaß i2-i0 erreichen würde. Das Gütergleichgewicht E1’ weist infolge des hohen Lenkungs- einen sehr geringen Sickereffekt auf (B’’E1’). Demnach ist die Kosteneffizienz der Förderung, also der Quotient aus Lenkungseffekt und Förderhöhe, sehr hoch (E0B’’/BD=0,94). Die hohe Kosteneffizienz der Förderung bewirkt jedoch eine Einbuße an Wohlfahrtssteigerung im Ausmaß von i2-i1. Die Zielsetzung des Transfergebers, einen hohen Lenkungseffekt zu erzielen, kollidiert mit dem Interesse der Gemeindebürger an einem Niveau des Konsums von X in Übereinstimmung mit deren individuellen Präferenzen.

Theoretische Grundlagen zur Wirkungsanalyse von Transfers 23

Menge y aller nicht geförderten öffentlichen und aller privaten Güter Y

Abbildung 7: Wirkungen eines zweckgebundenen Transfers von fixer absoluter Höhe an eine Gemeinde, gebunden an ein hohes absolutes Minimalangebot des geförderten Gutes C

i0

Ausbedungenes Minimalangebot von X relativ hoch, z. B. OM: hoher Lenkungseffekt, dafür steigt aber die Wohlfahrt der Gemeindebürger um i2 - i1 weniger als bei einem Pauschaltransfer

i1 i2

Einkommen-Konsum-Pfad A

A’ E2

J G

E0

E1

E1’ Sickereffekt minimal (= B’’E1')

B’’ Lenkungseffekt

O

H

Annahme: keine Transaktionskosten

B’ K M B D Menge x des durch den Transfer geförderten öffentlichen Gutes X

Quelle: Eigene Darstellung, 2006, auf Basis von Wilde (1971, S. 148); siehe auch Meyer, 2000, S. 43.

Wird das hohe Minimalangebot vom Transfergeber deshalb angestrebt, weil er Gründe für die Annahme hat, dass dies den Präferenzen der Gemeindebürger eher entspricht, dass also die Gemeindepolitiker Fehlallokation betreiben, dann müsste dies in der politischen Öffentlichkeit dargelegt werden. Wird dies vom Transfergeber nicht geleistet, dann ist es um die Rechtfertigung der Verfolgung des Lenkungsziels schlecht bestellt, das heißt es droht beim Transfergeber Politikversagen. 2.2.4 Zweckgebundener und in Prozenten der Bereitstellungskosten eines Gutes definierter Transfer mit Eigenleistung des Empfängers, ohne Limitierung der absoluten Höhe Der Standardfall: moderate Transferhöhe bewirkt maximale Fördereffizienz, jedoch Verzicht auf einen geringen Teil der alternativ (durch einen Pauschaltransfer gleicher Höhe) möglichen Wohlfahrtssteigerung Ausgangspunkt ist die im Gleichgewicht befindliche Güterkombination E0 in Abbildung 8. Ein Transfer, der vom Transfergeber in Prozenten der Bereitstellungskosten des geförderten Gutes („kostenrelativ“) definiert ist erfordert, dass sich der Transferempfänger für eine von ihm selbst bestimmte absolute Höhe der Eigenleistung entscheidet.

24 Finanzwirtschaftliche Rahmenbedingungen und methodische Grundlagen

Sickereffekt negativ (= GJ) („Verstärkereffekt“)

Menge y aller nicht geförd. öffentl. u. aller privat. Güter Y

Abbildung 8: Wirkungen eines zweckgebundenen, in Prozenten der Bereitstellungskosten eines Gutes X definierten Transfers moderater Höhe an eine Gemeinde1), gebunden an die auf 100 Prozent fehlende Eigenleistung der Gemeinde A Wohlfahrt der Gemeindebürger steigt von i0 auf i1

i1

i2

i0

Transfer verschiebt den Gleichgewichtspunkt von E0 nach E1, zerlegbar in: - Substitutionseffekt E0P und - Einkommenseffekt PE1 (gleiche Richtung beider Effekte hinsichtlich Veränderung von x)

Preis-/EinkommenKonsum-Pfad G L J

E0

E2 E1

N

H O Lenkungseffekt (=HK)

P

P’ B N’ Förderhöhe

K

Kosteneffizienz der Förderung = Lenkungseffekt = >1 Förderungshöhe

C M D Menge x des durch den Transfer geförderten öffentlichen Gutes X Annahme: keine Transaktionskosten

1) Ohne Limitierung der absoluten Höhe und ohne Bindung an Angebotsminimum. Quelle: Eigene Darstellung, 2006 (Effekte); Grundstruktur nach Wilde (1968, S. 343).

Angenommen, der Gemeinderat entschließt sich zur Erbringung der Eigenleistung JN, um die der Strecke NE1 entsprechende Höhe des Transfers zu erhalten.15 Ein Transfer, der in Prozenten der Bereitstellungskosten des geförderten Gutes definiert ist (in Höhe von BM/OC), kommt graphisch durch eine Drehung der Budgetkurve im Punkt A gegen den Uhrzeigersinn zum Ausdruck. Die Drehung impliziert, dass sich durch diese Förderung der relative Preis des Gutes X im Verhältnis zu den Gütern auf der Y-Achse verringert. Daher wirkt dieser Transfer als Förderung des Gutes X durch Verringerung von dessen Preis relativ zu dem der Güterkategorie Y. Das neue Gleichgewicht liegt in E1. Dies ist Folge zweier Effekte: Erstens werden, im Normalfall, Einheiten des relativ teurer gewordenen Gutes Y gegen Einheiten des billiger gewordenen Gutes X ausgetauscht. Dieser Substitutionseffekt zugunsten des billiger gewordenen Gutes ist vorstellbar als Bewegung der Güterkombination der Gemeindebürger auf der Indifferenzkurve i0, und zwar von E0, dem vorherigen Gleichgewichtspunkt, zum P, dem neuen Gleichgewichtspunkt, wenn nichts Zusätzliches passiert wäre. Zweitens kann mit dem erhöhten Einkommen mehr von Gut X gekauft werden. Dieser Einkommenseffekt ist als Bewegung des Punktes der kombinierten Güter15

Sowohl bei einem Transfer mit Minimalangebot als auch einem in Prozenten der Güterkosten definierten Transfer verlangt der Transfergeber vom -empfänger eine Art Eigenleistung. Man spricht jedoch nur im zweiten Fall von einem „Transfer mit Eigenleistung“.

Theoretische Grundlagen zur Wirkungsanalyse von Transfers 25

mengen auf der Horizontalen vom Punkt P zum neuen (nunmehr endgültigen) Gleichgewichtspunkt E1 vorstellbar (Bradford und Oates, 1971, S. 158 ff.). Bemerkenswert ist, dass hier der Substitutions- und der Einkommenseffekt hinsichtlich der Veränderung der bereitgestellten Menge von X in die gleiche Richtung weisen. Dies hat zur Folge, dass das Lenkungsziel, die Erhöhung des Konsums des geförderten Gutes X, in höherem Ausmaß erreicht wird als Fördermittel eingesetzt werden. Ein bezüglich x in die Richtung des Lenkungsziels weisender Substitutionseffekt ist gleichbedeutend mit einem negativen Sickereffekt, also einem „Verstärkereffekt“16. Der Lenkungseffekt (Erhöhung von x um HK) ist größer als die diesen Effekt verursachende Förderhöhe (N’K=NE1). Die Fördereffizienz, also der Quotient aus beiden Größen, beträgt fast 1,2. Es ist nicht überraschend, dass damit die Fördereffizienz größer ist als in allen bisher untersuchten Transfers mit Lenkungswirkung. Doch wird der Vergleich dieses Falles mit einem Transfer von gleicher absoluter Höhe mit bloßer Zweckbindung oder ohne Zweckbindung zeigen, dass die hohe Fördereffizienz ihren Preis hat, und zwar in Form einer Einbuße an alternativ möglicher Wohlfahrtssteigerung als Folge der die Konsumstruktur relativ zur Präferenzstruktur (Indifferenzkurven) verzerrenden Forcierung des Konsums von X durch den Transfergeber (die Differenz des Nutzenniveaus i1a,z-i1e in Abbildung 10 zeigt diese Einbuße). Zweckgebundener Transfer von großer prozentueller Höhe: niedrigere Fördereffizienz und höhere Einbuße an Wohlfahrtssteigerung als beim Standardfall Bei großer relativer Förderhöhe (z. B. BF/OF in Abbildung 9)17 verkehrt sich das Zusammenspiel des Substitutions- und Einkommenseffekts in sein Gegenteil. Denn die hohe Förderung senkt den Preis des geförderten Gutes dermaßen, dass die Substitution zugunsten dieses Gutes so weit fortschreitet, dass es zu einem nur noch gering geschätzten Gut wird. Dadurch verringert sich bei den Gemeindebürgern die Neigung zur Preisgabe von Einheiten der Gütergruppe Y zugunsten von X umso mehr, je höher die Förderung ist. Letzteres kommt darin zum Ausdruck, dass der Substitutionseffekt (Pfeil von E0 zum Punkt R) hinsichtlich der Veränderung des Niveaus von X in die Gegenrichtung des Lenkungsziels (dessen Richtung ist identisch mit jener der X-Achse) weist. Ein dem Lenkungsziel entgegen gerichteter Substitutionseffekt ist als Sickereffekt anzusehen. Dadurch ist hier die Fördereffizienz (Lenkungseffekt/Förderhöhe) kleiner als im Fall niedriger Förderhöhe, nämlich 0,94. Die relative Förderhöhe, ab der die Fördereffizienz vom Wert 1 in einen Wert kleiner als 1 umschlägt, beträgt BS/OS (Gleichgewichtspunkt E0’).

16

Wilde hat dafür, zum Unterschied vom „leakage“-Effekt, den Begriff „seepage“-Effekt vorgeschlagen (1968, p. 342), also Einsickereffekt anstatt Versickereffekt. 17 Der Punkt F liegt im Schnittpunkt der neuen Budgetkurve mit der X-Achse außerhalb des Zeichenfeldes, ein Pfeil verweist auf ihn.

26 Finanzwirtschaftliche Rahmenbedingungen und methodische Grundlagen

Zweckgeb. proz. Transfer: Sickereffekt: GN (= E0 R’’)

Menge y aller nicht geförd. öff. und aller privaten Güter Y

Abbildung 9: Wirkungen a) eines zweckgebundenen, in Prozenten der Bereitstellungskosten eines Gutes X definierten Transfers großer Höhe an eine Gemeinde, gebunden an die auf 100 Prozent fehlende Eigenleistung der Gemeinde und b) eines gleich hohen Pauschaltransfers A

Wohlfahrt der Gemeindebürger wird durch zweckgeb. proz. Transfer von i0 auf i3 erhöht, durch Pauschaltransfer auf i4

i4

i3

Zweckgeb. proz. Transfer: Substitutionseffekt (E0 --> R) und Einkommenseffekt (R --> E3) gehen hinsichtlich x in entgegengesetzte Richtungen. Daher Kosteneffizienz der Förderung < 1

A’ E4

i2

i1

Preis-/ EinkommenKonsum-Pfad

i0

R

N G L J

Q

R’’

E3

E0

E0'

E2

F

E1 S

O Annahme: keine Transaktionskosten

Q’ H R’

C B

K

M

T

Zweckgeb. proz. Transfer: Lenkungseffekt: R’’ E3 (= HP) Zweckgeb. proz. Transfer: Förderhöhe = QE3 (= Q’P)

P

D B’

Menge x des durch den Transfer geförderten öffentlichen Gutes X

Quelle: Eigene Darstellung, 2006 (Effekte); Grundstruktur nach Wilde (1968, S. 343).

Eine die Wohlfahrt der Gemeindebürger erhöhende Wirkung derartig hoher Transfers mit Eigenleistung erscheint hier dennoch gesichert: Das Wohlfahrtsniveau (ohne Transaktionskosten) steigt von i0 auf i3. Allerdings würde es durch einen bloß zweckgebundenen Transfer mit fixer absoluter Höhe noch mehr erhöht werden, und zwar auf i4 (ebenso ein Pauschaltransfer). Dies gilt umso mehr, je höher der Transfer ist, wie der Vergleich der Gleichgewichtslösungen in den beiden nachfolgenden Abbildungen zeigt. Wirkungsvergleich eines zweckgebundenen und in Prozenten der Bereitstellungskosten eines Gutes definierten Transfers an eine Gemeinde mit Eigenleistung der Empfängerin bei unterschiedlicher Transferhöhe Moderate Höhe der Transfers Der unmittelbare Vergleich der Wirkungen eines Transfers von moderater Höhe mit bloßer Zweckbindung (der in Abbildung 10 die ursprüngliche Budgetkurve von AB nach AA’D verschiebt) und eines gleich hohen, in Prozenten der Bereitstellungskosten des geförderten Gutes definierten zweckgebundenen Transfer, der an eine Eigenleistung des Empfängers gebunden ist (Budgetkurve AC), zeigt, dass letzterer eine viel höhere Lenkungswirkung hat (Le) als ersterer (La, z). Dem entsprechend weist der an eine Eigenleistung des Transferempfängers gebundene Transfer (wenn diese Eigenleistung erbracht wird) eine höhere Kosteneffizienz der Förderung auf (FH/BD=0,88) als ein bloß zweckgebundener Transfer gleicher Höhe (FG/BD=0,44). (Dass sie hier genau die Hälfte beträgt, ist Zufall.)

Theoretische Grundlagen zur Wirkungsanalyse von Transfers 27

Menge y aller nicht geförderten öffentlichen und aller privaten Güter Y

Abbildung 10: Wirkungsvergleich (Lenkungseffekt Le) eines Transfers in absoluter Höhe an eine Gemeinde (pauschal oder mit Zweckbindung; Lenkungseffekt Lp bzw. La, z) und eines in Prozenten der Bereitstellungskosten eines Gutes definierten Transfers, gebunden an die auf 100 Prozent fehlende Eigenleistung der Gemeinde, beide in moderater Höhe Verzicht auf mögliche Wohlfahrtssteigerung, wenn der Transfer mit Eigenleistung anstelle des Transfers von gleicher absoluter Höhe zum Einsatz kommt : i1a,z - i1e

D’ A

EinkommenKonsum-Pfad

A’

Kosteneffizienz der Förderung = Lenkungseffekt Förderhöhe

=

i1a,z = ip

i0

Preis-/Einkommen-Konsum-Pfad

i1e E1a,z = E1p

T K

U S

E0

E1

Transfer mit Eigenleistung der Gemeinde: höhere Kosteneffizienz der Förderung, aber geringere Steigerung der Wohlfahrt der Gemeindebürger (= geringere Allokationseffizienz) als Transfer in gleicher absoluter Höhe

e

{Förderhöhe [X]}

O Lenkungseffekt L

p

= La,z

Lenkungseffekt L

e

F

GB

H

D C Menge x des durch den Transfer geförderten öffentlichen Gutes X

Quelle: Eigene Darstellung, 2006, in Anlehnung an Meyer (2006, S. 47).

Andererseits bewirkt die durch den Transfer mit Eigenleistung herbeigeführte Einseitigkeit der Güterkombination zugunsten des geförderten Gutes X (Gleichgewichtspunkt E1e), dass die Wohlfahrtssteigerung geringer ausfällt (von i0 nur auf i1e) als beim Transfer in absoluter Höhe und Zweckbindung (durch den sie von i0 auf ia, z gesteigert wird; Gleichgewichtspunkt E1a,z). Die Fördereffizienz ist aus Sicht eines Fördergebers relevant. Die Wohlfahrtssteigerung ist aus Sicht der Gemeindebürger ausschlaggebend. Erwähnenswert ist, dass der dargestellte Transfer mit Zweckbindung und ein Pauschaltransfer gleicher Höhe den gleichen Gleichgewichtspunkt aufweisen (E1a,z =E1p). Große Transferhöhe Bei großer Transferhöhe, z. B. bei dem alternativen Förderungsfall 2 in Abbildung 11, liegt der Gleichgewichtspunkt des zweckgebundenen Transfers (E1a,z=A’’) und des Transfers mit Eigenleistung (E2e) näher beieinander als bei moderater Transferhöhe. Der Grund dafür ist, dass die an sich stärkere Lenkungswirkung des Transfers mit Eigenleistung umso mehr durch den gegenläufigen Substitutionseffekt abgeschwächt wird, je größer die Transferhöhe, also die beabsichtigte Lenkungswirkung ist. Der gegenläufige Substitutionseffekt wird dadurch verursacht, dass das geförderte Gut bei hoher Förderhöhe so stark vermehrt wird, dass es zu guter Letzt zu einem Gut wird, dem äußerst geringe Wertschätzung entgegengebracht wird.

28 Finanzwirtschaftliche Rahmenbedingungen und methodische Grundlagen

Menge y aller nicht geförderten öffentlichen und aller privaten Güter Y

Abbildung 11: Wirkungsvergleich (Lenkungseffekt Le) eines Transfers in absoluter Höhe an eine Gemeinde (pauschal oder mit Zweckbindung; Lenkungseffekt Lp bzw. La, z) und eines in Prozenten der Bereitstellungskosten eines Gutes definierter Transfer, gebunden an die auf 100 Prozent fehlende Eigenleistung der Gemeinde– in moderater und großer Höhe zum Vergleich D’

i2e

W A

i2p E2

A’’ = E2

A’ V

EinkommenKonsum-Pfad

p

N’

P

e

i1a,z = ip

E2

a,z

Z

Preis-/ EinkommensKonsum-Pfad

i2a,z J

N E1a,z=E1p

T

U S

K P’

E1

Je größer die Förderhöhe, desto mehr nähern sich die neuen Gleichgewichtspunkte des Transfers in absoluter Höhe mit Zweckbindung und des Transfers mit Eigenleistung einander an (E1e und E1a,z, E2e und a,z E2 , ...). D. h. je höher ein zweckgebundener Transfer ist, desto weniger relevant für den Lenkungseffekt ist eine Eigenleistung der Gemeinde

e

i1e

E0 i0

O

a,z

F

GB

H

Z

Lenkungseffekt L1

D

e

Lenkungseffekt L1

Y

C M

Menge x des durch den Transfer geförderten öffentlichen Gutes X

{Förderhöhe [X]}1 a,z

Lenkungseffekt L2

e

Lenkungseffekt L2 {Förderhöhe [X]}2

Bei niedriger Förderhöhe {z. B. Förderhöhe [X]1} hat ein Transfer mit Eigenleistung der Gemeinde einen viel höheren e a,z Lenkungseffekt (L1 ) als ein zweckgeb. Transfer (L1 ), allerdings wird die Wohlfahrt der Gemeindebürger weniger erhöht a,z e (um i1 -i1 ). e Bei großer Förderhöhe {z. B. Förderhöhe [X]2} ist der Lenkungseffekt des Transfers mit Eigenleistung (L2 ) kaum größer als a,z

der des zweckgeb. Transfers in absoluter Höhe (L2 ), weil bezüglich x der große Substitutionseffekt bei ersterem (E0 e dessen Einkommenseffekt (P E2 ) entgegenwirkt und dadurch den Lenkungseffekt vermindert.

P)

Quelle: Eigene Darstellung, 2006, in Anlehnung an Meyer (2000, S.47).

Je größer die Förderhöhe gewählt wird, desto mehr nähern sich die beiden Gleichgewichtspunkte einander an. Die sinkende Wertschätzung zusätzlicher Mengeneinheiten kommt in abnehmender Grenzrate der Substitution zum Ausdruck. (Die strenge Konvexität der Indifferenzkurven ist eine Verallgemeinerung der Annahme abnehmender Grenzrate der Substitution). Ökonomisch bedeutet dies, dass die Bürger des Transferempfängers Güterbündel in ausgewogener Zusammensetzung einseitig zusammengesetzten vorziehen. Der kostenproportionale Transfer reizt den Transferempfänger an, seinen Bürgern extreme Güterbündel bereitzustellen,

Theoretische Grundlagen zur Wirkungsanalyse von Transfers 29

während dies der Transfer in absoluter Höhe nicht tut. Damit offenbart sich der zentrale Nachteil großer Transferhöhe bei Transfers mit Eigenleistung: Die Fördereffizienz beträgt bei der hier gewählten Konstellation nur 0,59 (L2e/{Förderhöhe [X]}2= FM/VE2e=0,59), also nicht sehr viel mehr als 0,5, die Kosteneffizienz der Förderung durch den zweckgebundenen Transfer von absoluter Höhe. Der (aus Sicht eines Transfergebers) große Vorteil des Transfers mit Eigenleistung, seine hohe Fördereffizienz, geht bei großer Transferhöhe also nahezu verloren. Dies ist geeignet, einen Transfergeber mit offensiver Lenkungsabsicht zurückhaltender zu machen. Aus Sicht der Bürger ist wesentlich, dass durch den hohen Transfer mit Eigenleistung des Empfängers das Wohlfahrtsniveaus weniger gesteigert wird als durch einen absolut gleich hohen zweckgebundenen Transfer. Bei großer Transferhöhe ergeben sich überdies für den zweckgebundenen und den Pauschaltransfer zwei deutlich unterschiedliche Gleichgewichtslösungen: Bei einem Pauschaltransfer (Budgetkurve N’N) ergibt sich der Gleichgewichtspunkt E2p, bei Zweckbindung (Budgetkurve AA’’N) die Ecklösung A’’= E2a, z. Jedoch ist der Effekt des Pauschaltransfers von großer Höhe (Strecke FZ) auf die bereitgestellte/konsumierte Menge des Gutes X und damit seine Fördereffizienz in Bezug auf Gut X mit 0,47 (FZ/WE2p =0,47) nur wenig niedriger als die des zweckgebundenen Transfer von absoluter Höhe (0,5) und des Transfers mit Eigenleistungserfordernis (0,59). Alles in allem gibt es also gewichtige Gründe gegen hohe Transfers mit Zweckbindung und erst recht bei solchen mit Eigenleistung des Transferempfängers, wenn eine übergeordnete Körperschaft nur die Zusammensetzung der Güterkombination in einer Gemeinde ändern will (allokatives Lenkungsziel) und die Präferenzstruktur (Indifferenzkurvenverlauf) der Gemeindebürger einigermaßen ausgewogen ist. Lediglich Umverteilung kann damit sehr effektiv verfolgt werden. 2.2.5 Zweckgebundener, in Prozenten der Bereitstellungskosten eines Gutes definierter Transfer mit Eigenleistung des Empfängers und Limitierung der absoluten Transferhöhe Beabsichtigt ein Transfergeber, einer Gemeinde einen zweckgebundenen und prozentuell definierten Transfer, gebunden an eine Eigenleistung der Gemeinde, in Aussicht zu stellen, so kann er die absolute Summe des Transfers vorweg limitieren (Abbildung 12). Dies bewirkt, dass nur Güterkombinationen innerhalb oder auf der Strecke AG der ursprünglichen Budgetkurve AC sowie innerhalb und auf dem Abschnitt GD der limitierenden Gerade realisierbar sind (geknickte Budgetkurve AGD). Ein zweckgebundener Transfer ohne Limitierung der absoluten Höhe, durch den der Gemeinde ein prozentueller Transferanteil von BC/OC jeglicher Bereitstellung von X in Aussicht gestellt wird, führt bei Geltung der in Abbildung 13 dargestellten Indifferenzkurven zum Gleichgewichtspunkt E3 (entspricht E1 in Abbildung 8, wobei jedoch E3, bereits auf dem steigenden Ast des Preis/Einkommen-Konsum-Pfades liegt).

30 Finanzwirtschaftliche Rahmenbedingungen und methodische Grundlagen

Menge y aller nicht geförderten öffentlichen und aller privaten Güter Y

Abbildung 12: In Prozenten der Bereitstellungskosten eines Gutes definierter Transfer eines öffentlichen Rechtsträgers an eine Gemeinde, gebunden an die auf 100 Prozent fehlende Eigenleistung der Gemeinde, mit limitierter absoluter Transferhöhe

H

Der in Prozenten der Bereitstellungskosten des Gutes X definierte Transfer, gebunden an die Eigenleistung der Gemeinde, dreht deren Budgetkurve von AB nach AC, jedoch limitiert der Geber die absolute Höhe bei {BD[X]} unstetige Budgetkurve AGD

A

F

O

G

Maximales Niveau des Gutes X, das gefördert wird: OJ

D C B J Menge x des durch den Transfer geförderten öffentlichen Gutes X

Quelle: Eigene Darstellung, 2006, in Anlehnung an Meyer (2000, S. 49).

Je nach der Höhe der Limitierung ergeben sich unterschiedliche Gleichgewichtslösungen: Die Limitierung der absoluten Transferhöhe in Höhe von BD führt zum Gleichgewichtspunkt E1 (auf Indifferenzkurve i1 liegend). Die durch die Gemeinde erzielte Transfereinnahme beträgt hierbei FE1. Der Lenkungseffekt beschränkt sich auf Q0Q1. Die Kosteneffizienz der Förderung ist mit 0,3 äußerst gering. Wird die maximale Transferhöhe alternativ mit BJ festgelegt, verschiebt sich das Gütergleichgewicht zu E2 (auf Indifferenzkurve i2 liegend), was eine Ecklösung darstellt. Die durch die Gemeinde erzielte Transfereinnahme beträgt PE2, der Lenkungseffekt beträgt Q0Q2. Die Kosteneffizienz der Förderung liegt bei etwa 0,8. Wird die maximale Transferhöhe in Höhe von BK (Maximum der drei Fälle) festgelegt, verschiebt sich das Gütergleichgewicht zum Punkt E3 (auf Indifferenzkurve i3 liegend). Diese Lösung ist gleich jener mit einem Transfer ohne absolute Limitierung. Die Transfereinnahme der Gemeinde beträgt NE3, der Lenkungseffekt Q0Q3 (also das Maximum der drei Fälle). Die Kosteneffizienz der Förderung ist mit etwas über 0,9 am höchsten von allen drei Fällen. Dies lässt zwei wirkungsanalytisch relevante Umstände erkennen: Auf je niedrigerem Niveau die absolute Höhe eines Transfers mit Eigenleistungserfordernis limitiert wird, desto wahrscheinlicher ist es, dass die gleichgewichtige Güterkombination in einem Bereich der Indifferenzkurven zu liegen kommt, in dem auch ohne Zweckbindung die gleiche Gleichgewichtslösung erzielt wird wie mit ihr, in dem also die Zweckbindung bedeutungslos bleibt, d. h. der Transfer wie ein Pauschaltransfer wirkt. Dies impliziert eine Ausweitung des Konsums beider Güterkategorien, nicht nur des vom Fördergeber zur Förderung ausgewählten Gutes. Dabei kommt es zu einem hoheren Sicker- relativ zum Lenkungseffekt.

Theoretische Grundlagen zur Wirkungsanalyse von Transfers 31

Menge y aller nicht geförderten öffentlichen und aller privaten Güter Y

Abbildung 13: Zweckgebundener in Prozenten der Bereitstellungskosten eines Gutes definierter Transfer eines öffentlichen Rechtsträgers an eine Gemeinde, mit Limitierung des Transfers in unterschiedlicher absoluter Höhe

T

Der mit Finanzierungsbeteiligung in Höhe von BC/OC und Eigenleistungsanteil des Empfängers in Höhe von OB/OC definierte Transfer verschiebt den Gleichgewichtspunkt von E0 zu E3 EinkommenKonsum-Pfad

R H A

M

S

Limitierung des Transfers in Höhe von … … {BD[X]} --> E1 anstatt E3 … {BK[X]} --> E3 bleibt, da NE3 < BK … {BJ[X]} --> E2 („Ecklösung“) anstatt E3

U

Preis-/EinkommenKonsum-Pfad

E4 G F

P

N

E1

E0

E2

i1

E3 L

i0 O

i3 i2

J K C Q0 Q1 Q4 B Q2 Q3 D Menge x des durch den Transfer geförderten öffentlichen Gutes X

Quelle: Eigene Darstellung, 2006, in Anlehnung an Meyer (2000, S. 50).

Dementsprechend gering ist die Förderungseffizienz. Im gewählten Beispiel der stärksten Limitierung, also in Höhe von BD, beträgt die Förderungseffizienz nur 0,3. D. h. für jede Einheit Mehrkonsum des geförderten Gutes X muss der Fördergeber mehr als das Dreifache dessen an Fördermitteln aufwenden (noch ohne Transaktionskosten). Entscheidet sich der Fördergeber zu einer weniger starken Limitierung, um die Förderungseffizienz zu erhöhen (Limitierung z. B. in der Höhe von mehr als BJ), dann gelingt ihm dies. Der dafür erforderliche höhere absolute Förderungsaufwand vermag allerdings eine nur unterproportionale Erhöhung der Wohlfahrt der Gemeindebürger zu bewirken. Denn erstens wird die Kombination der konsumierten Güter in die Richtung eines Gutes verzerrt, das bei derart hohem Mehrkonsum von den Konsumenten nur noch in vermindertem zusätzlichem Ausmaß geschätzt wird (wie in Abbildung 5 dargestellt). Zweitens wird der höhere Konsumverzicht der Bürger des Transfergebers bei der Saldierung der Wohlfahrtseffekte stärker zu Buch schlagen. Drittens sind bei höherem Transfer höhere Transaktionskosten zu erwarten, die nur geringe Wohlfahrtswirkung erwarten lassen.

32 Finanzwirtschaftliche Rahmenbedingungen und methodische Grundlagen

2.2.6 Zweckgebundener Transfer an eine Gemeinde zur Internalisierung eines positiven externen Effektes von deren Leistungsproduktion Direkter horizontaler Internalisierungstransfer Angenommen der Gemeinderat in Gemeinde A verfolgt bei seiner Entscheidung über das Angebot des öffentlichen Gutes X das Ziel, die Gütermenge bereitzustellen, bei der die (der Einfachheit halber konstant angenommenen) Grenzkosten GK (also die Kosten der zuletzt angebotenen Einheit) gleich groß sind wie der Grenznutzen des repräsentativen Konsumenten in Gemeinde A aus dem Konsum dieser Einheit (Grenznutzenkurve GNA; Abbildung 14). Diese zentrale normative Grundregel würde zur Bereitstellung jener Menge von X führen, bei der die Summe des Nutzens aller Bürger der Gemeinde A ein Maximum erreicht18, wenn es keine externen Effekte dieser Güterbereitstellung gäbe. Weiters wird angenommen, dass das Angebot zur Gänze durch Kostenanlastung an die Konsumenten dieses Gutes in Gemeinde A finanziert wird.

Annahme: keine Transaktionskosten

Grenzkosten GK Grenznutzen GNA, GNB

Abbildung 14: Suboptimale Entscheidung einer Gemeinde A über das Angebot eines öffentlichen Gutes X, das einen positiven externen Effekt auf die Nachbargemeinde B ausübt, infolge fehlenden Internalisierungstransfers

J

GNA + GNB

E1HL … Netto-Wohlfahrtsverzicht der Bürger der Gemeinden A und B dadurch, dass es Gemeinde B unterlässt, der Gemeinde A die durch das hypothetische Mehrangebot DM von X bewirkte Nutzenstiftung in B abzugelten. CIE1 … Konsumentenrente der Bürger der Gemeinde A OFRD … Konsumentenrente der Bürger der Gemeinde B („Freifahrer“-Nutzen)

I

GNA

C F

GNB

H

DE1LM … Potenzielle Produktionskosten zur Erhöhung des Angebots des Gutes X von OD auf OM

L E1 R

P

GK

DHLM … Potenzieller Bruttonutzen bei den Bürgern der Gemeinden A und B, falls Mehrangebot DM zustande käme E1HL … Potenzieller Nettonutzen durch das Mehrangebot DM

N O

D Für A alleine optimales Angebot

M „Angebotslücke“

Menge x des von Gem. A angeb. öffentl. Gutes X

Für A und B insges. optimales Angebot

Quelle: Eigene Darstellung, 2006, in Anlehnung an Brümmerhoff, 2001. 18

Denn ein Angebot, bei dem der Nutzen der zuletzt bereitgestellten Einheit des Gutes X größer ist als die Grenzkosten, würde eine Steigerung des Nettonutzens durch Angebotsausweitung erfordern, wenn Nutzenmaximierung angestrebt wird. Und ein Angebot, bei dem der Nutzen der zuletzt bereitgestellten Gütereinheit kleiner ist als die Grenzkosten, generiert einen Nettonutzen der Bürger unterhalb des möglichen Maximums.

Theoretische Grundlagen zur Wirkungsanalyse von Transfers 33

Nutzenstiftung und Kostendeckung in Gemeinde A können folgendermaßen beschrieben werden: Die unter der Entscheidungshoheit der Gemeinde A herbeigeführte Gleichgewichtslösung liegt im Punkt E1, d. h. es wird die Menge OD des öffentlichen Gutes X angeboten. Die Gesamtkosten dieses Angebots entsprechen der Fläche (dem Integral) unterhalb der Grenzkostenkurve GK im Bereich des Angebots OD, also der Fläche des Rechtecks OCE1D. Der Bruttonutzen der Bürger der Gemeinde A entspricht der Fläche unter dem relevanten Abschnitt der Grenznutzenkurve GNA, also der Fläche des Trapezes OIE1D. Der Nettonutzen der Bürger der Gemeinde A, die so genannte „Konsumentenrente“ aus dem Konsum der Menge OD des Gutes X, entspricht der Fläche des Dreiecks CIE1. Der Konsum des von Gemeinde A angebotenen Gutes X auch durch die Bürger der Nachbargemeinde B liegt außerhalb des politisch-ökonomischen Kalküls von A („externer Effekt“) und bewirkt daher ein Angebot unterhalb des möglichen Wohlfahrtsmaximums Angenommen die Bereitstellung des Gutes X und dessen Konsum durch die Bürger der Gemeinde A ermöglicht gleichzeitig, obwohl von Gemeinde A nicht beabsichtigt, auch Nutzenstiftung bei den Bürgern der Nachbargemeinde B gemäß deren Grenznutzenkurve GNB durch Mitnutzung von X. Gemeinde A muss diese Nutzenstiftung den Bürgern der Gemeinde B deshalb zugestehen, weil letztere über Nutzungsmöglichkeiten des Gutes X verfügen, von denen sie aus technischorganisatorischen Gründen nicht oder nur zu hohen Kosten ausgeschlossen werden können (dies ist das erste Definitionskriterium eines öffentlichen Gutes)19. Diese externe Nutzenstiftung durch A bei den Bürgern von B ist also unvermeidbar. Daher kann Gemeinde B von Gemeinde A nicht gezwungen werden, eine finanzielle Gegenleistung (Transferzahlung) zur Abgeltung des positiven externen Effektes zu entrichten, und entrichtet daher de facto keine. Als „extern“ gilt diese Nutzenstiftung durch A deshalb, weil sie bei Bürgern der Gemeinde B stattfindet, ohne einen Nutzeffekt in Gemeinde A zu generieren. Die Bürger der Gemeinde B spielen insbesondere bei der Gemeinderatswahl in A keine Rolle, d. h. sie verfügen über keine Gratifikationsmöglichkeit, die für die Politiker der Gemeinde A von Bedeutung wäre. Dadurch hat die Nutzenstiftung durch A in B keinen Einfluss auf die Angebotsentscheidung von A. Ein Blick auf Abbildung 14 zeigt, dass die angebotene Menge OD des Gutes X nicht die aus Sicht der Bürger beider Gemeinden optimale, sondern zu gering ist, gemessen an der normativen Grundregel, dass das Angebot maximale gesamtgesellschaftliche Wohlfahrt stiftet, bei dem die Grenzkosten der zuletzt angebotenen Einheit eines Gutes gleich groß sind wie der Grenznutzen dieser Gütereinheit. Werden die marginalen Nutzenstiftungen zusätzlicher Einheiten des Gutes X sowohl bei den Bürgern von A als auch von B zusammengefasst dargestellt, dann 19

Das zweite Kriterium ist, dass die Nutzung des Gutes ohne wechselseitige Beeinträchtigung der Nutzer aus A und B möglich ist, es also allen gleichermaßen ohne Einschränkung zur Verfügung steht (z. B. eine Bildungs- oder Freizeiteinrichtung mit ausreichender Kapazität, um diese Bedingung zu erfüllen).

34 Finanzwirtschaftliche Rahmenbedingungen und methodische Grundlagen

ergibt dies die Gesamtnachfragekurve GNA + GNB. Für alle Einheiten der zusätzlichen Gütermenge DM liegen die marginalen Zahlungsbereitschaften beider Bürgergruppen zusammen über den marginalen Grenzkosten. Die von A angebotene Gütermenge (OD) ist also geringer als die zum Nutzenmaximum führende (OM). Die Fläche des Dreiecks E1HL entspricht der Nettowohlfahrtseinbuße, die deshalb entsteht, weil vom Gemeinderat der Gemeinde A die zusätzliche Menge DM des Gutes X nicht angeboten wird („Angebotslücke“). Diese Gütermenge könnte zu insgesamt geringeren zusätzlichen Kosten (Fläche DE1LM) angeboten werden als sie an zusätzlichem Nutzen brutto stiften würde (Fläche DHLM). Durch welches Arrangement zwischen den beiden Gemeinden kann diese potenzielle Angebots- und damit Netto-Wohlfahrtserhöhung herbeigeführt werden? Die Lösung besteht in der Internalisierung des bislang externen Effektes, d. h. darin, vom positiven externen Effekt auf die Bürger der Gemeinde B eine positive Rückkoppelung auf Gemeinde A zu ermöglichen, um dadurch deren Angebotsentscheidung zu beeinflussen. Am effektivsten geschieht dies durch Setzen eines finanziellen Anreizes von B auf A, indem die Möglichkeit zur Entrichtung einer finanziellen Gegenleistung eröffnet wird. Drei unterschiedliche Varianten dieser finanziellen Internalisierung werden dargestellt. Sie unterscheiden sich ausschließlich danach, inwieweit neben einem Beitrag von B zur Deckung der Produktionskosten des Gutes X in A auch eine Umverteilung von Gemeindeeinnahmen und Nutzenstiftung stattfindet. Internalisierungsvariante 1: Vor Angebotsentscheidung zu vereinbarender konstanter Transfer a) zum Zweck maximaler Steigerung der Nettowohlfahrt (Erzielung von Allokationseffizienz) und b) zur gleichzeitigen moderaten Verringerung des Trittbrettfahrernutzens (Umverteilungsziel) Brümmerhoff (2000, S. 631) schlägt vor, die Gemeinde B möge an Gemeinde A einen Transfer in Höhe von z = MN Geldeinheiten pro Mengeneinheit von X bezahlen (Abbildung 15), also genau in Höhe des externen Effektes bei dem im Vorhinein als nutzenmaximal identifizierbaren Angebot. Die entsprechende Transferzahlung insgesamt im Ausmaß der Fläche OSNM veranlasst Gemeinde A tatsächlich, das Angebot des Gutes X von OD auf OM zu erhöhen. Denn diese Transferzahlung verringert die Grenzkosten der Bereitstellung von X für die Gemeinde A auf GK-z. Dies ist graphisch darstellbar, indem die Fläche QCE2P= OSNM so eingezeichnet wird, dass diese Subtraktion erkennbar wird. Die vom Gemeinderat der Gemeinde A annahmegemäß angestrebte Gleichheit von GNA und GK-z wird genau bei der Menge OM erreicht. Die Gleichgewichtslösung allein aus Sicht der Gemeinde A liegt also im Punkt P. Die Gleichgewichtslösung allein aus Sicht der Gemeinde B als Nachfrager von X unter der Annahme, dass das Gut X von A nur dann bereitgestellt wird, wenn von B eine kostendeckende finanzielle Gegenleistung erbracht wird, liegt im Punkt N. Denn für die bereitgestellte Menge OM wäre die Gemeinde B bereit, den Betrag MN pro Mengeneinheit zu bezahlen, insgesamt also den Transfer OSNM. Dieser Betrag ermöglicht die Finanzierung jener Kosten des gesamten Angebots von X, die von Gemeinde A nicht gedeckt werden (Fläche QCE2P). Die Gleichgewichtslösung aus Sicht beider Gemeinden zusammen liegt im Punkt E2.

Theoretische Grundlagen zur Wirkungsanalyse von Transfers 35

J

Netto-Wohlfahrtszunahme bei den Bürgern der Gemeinden A und B dadurch, dass Gemeinde B an Gemeinde A den Internalisierungstransfer z pro Mengeneinheit bezahlt

GNA + GN%

I

H

GNA E1

C F Q

E2

GK *.]

R

P N

S

2SWLPDOH+|KHGHU$EJHOWXQJ] (Transfer) für die letzte Einheit von x

$QQDKPHNHLQH7UDQVDNWLRQVNRVWHQ

Grenzkosten GK Grenznutzen GNA, GN%

Abbildung 15: Variante 1 der Optimierung der Entscheidung einer Gemeinde A über das $QJHERW HLQHV |IIHQWOLFKHQ *XWHV ; PLW SRVLWLYHP H[WHUQHP (IIHNW Ä7ULWWEUHWWIDKUHU 1XW]HQ³ DXIGLH1DFKEDUJHPHLQGH%NRQVWDQWHU,QWHUQDOLVLHUXQJVWUDQVIHUSUR0HQJHQHLQ heit des öffentlichen Gutes, z, bei teilweisHU8PYHUWHLOXQJGHV7ULWWEUHWWIDKUHU1XW]HQVDQ Gemeinde A

DE1E20«3URGXN WLRQVNRVWHQ]XU(UK| hung des Angebots von OD auf OM DHE20«%UXWWRQXW zen bei den Bürgern der Gemeinden A und B durch das Mehrangebot DM

GN% O

T

D

M Menge x des von Gemeinde A angeb. öffentl. Gutes X

2610«,QWHUQDOLVLHUXQJVWUDQVIHULQVJHVDPW UHVXOWLHUHQGH%UXWWRQXW]HQHLQEXH der Bürger der Gemeinde B QCE13«7UDQVIHULQGX]LHUWH(UK|KXQJGHU.RQVXPHQWHQUHQWHGHU*HPHLQGH$

4XHOOH(LJHQH'DUVWHOOXQJLQ$QOHKQXQJDQ%UPPHUKRII6

Das Problem dieses Vorschlags besteht jedoch darin, dass die *OHLFKJHZLFKWVO| sung instabilLVW*HPHLQGH%NDQQQlPOLFKLKUH/DJHYHUEHVVHUQZHQQVLHGHP Vorschlag nicht zustimmt und abwartet, bis A das Gut X dennoch anbietet, wenn DXFK QXU LQ +|KH YRQ 2' 2KQH %H]DKOXQJ MHJOLFKHQ 7UDQVIHUV $EELOGXQJ HQWVSULFKWGHU1HWWRQXW]HQGHU%UJHUGHU*HPHLQGH%DXVGHU%HUHLWVWHOOXQJGHU 0HQJH2'GHV*XWHV;GXUFKGLH*HPHLQGH$GHU)OlFKHGHV7UDSH]HV2)5' +HUYRUKHEHQVZHUWLVWGDVVGLH%UJHUGHU*HPHLQGH%GLHVH1XW]HQVXPPHRKQH jegliche Gegenleistung, d. h. als Trittbrettfahrer der Gemeinde A erzielen. 'LHYRQ%UPPHUKRIIYRUJHVFKODJHQH+|KHGHV7UDQVIHUVQlPOLFKGLH)OlFKH QCE23 2610 $EELOGXQJ ZUGHIUGLH%UJHUGHU*HPHLQGH%]XQlFKVW EUXWWR HLQHQ 1XW]HQverzicht LQ JOHLFKHU +|KH EHGHXWHQ ZHLO GLHVHU %HWUDJ GHU vorher möglichen Verwendung, die ebenfalls Nutzen stiftete, vorenthalten werden müsste, um das Geld für den Transfer verwenden zu können.$QGHUHUVHLWVHQW VWQGHIUGLH%UJHUGHU*HPHLQGH%DOV)ROJHGHU7UDQVIHU]DKOXQJGer zusätzliche NutzenLQ+|KHGHU)OlFKHGHVUHODWLYNOHLQHQTrapezes DRNM. Den Transfer JHPl GHP 9RUVFKODJ %UPPHUKRIIV ]X EH]DKOHQ NlPH HLQHP 1HWWR Nutzenverzicht GHU %UJHU YRQ % LP $XVPD GHU 'LIIHUHQ] GHU EHLGHQ )OlFKHQ GKGHU)OlFKH2610PLQXV)OlFKH'510 )OlFKH267'PLQXV)OlFKH751 $QQDKPHGHU*UHQ]QXW]HQGHV(Lnkommens

der Gemeinden ist konstant.

36 Finanzwirtschaftliche Rahmenbedingungen und methodische Grundlagen

gleich21. Als Konsumentenrente verbliebe den Bürgern der Gemeinde B dann ein Wert entsprechend der vertikal grob schraffierten Fläche SFN, also weniger als die Fläche des Trapezes OFRD, das ihnen in Aussicht steht, wenn sie den Transfer nicht bezahlen. Der finanzielle Anreiz auf Gemeinde B, den Transfer nicht zu bezahlen, überwiegt also. Für die Bürger der Gemeinde A brächte die Entrichtung des vorgeschlagenen Transferzahlung der Gemeinde B (Abbildung 15) gegenüber dem Fall ohne Transfer (Abbildung 14) eine Wohlfahrtsvermehrung im Ausmaß der Fläche der durch die Bürger von A zusätzlich realisierbaren Konsumentenrente QCE1P. Denn Gemeinde A bräuchte dann nur konstante Grenzkosten in Höhe von MP pro Einheit der anzubietenden Menge OM, in Summe also den Betrag entsprechend der Fläche OQPM finanzieren, um die Finanzierung des gesamten Angebots von OM des Gutes X zu gewährleisten. Die gesamte Konsumentenrente der Bürger von A beliefe sich dann auf eine Höhe entsprechend der schraffierten Fläche QIP (also um die Fläche QCE1P mehr als vorher). Hervorhebenswert ist, dass durch den Transfer die Größe der Flächen der beiden Dreiecke, die die Konsumentenrenten der beiden Bürgergruppen markieren, einander angenähert wird. Ohne Zweifel ist der Vorschlag aus Sicht einer ausgleichenden Gerechtigkeit reizvoll, potenzielle Trittbrettfahrer durch finanzielle Mehrbelastung dazu zu bringen, zur Erreichung des gesamtgesellschaftlichen Nutzenmaximums beizutragen - und dadurch jene finanziell zu entlasten, die das Gut X alleinverantwortlich anbieten. Doch muss diese Möglichkeit vor der Entscheidung über das Angebot erkannt und realisiert werden. Wird das Angebot erst einmal bereitgestellt, so ist der Anreiz für B, die Bezahlung eines Transfers abzulehnen, praktisch unüberwindbar. Welcher Vorschlag vor einer Angebotsentscheidung durch A letztlich von B und A angenommen wird, hängt von der Verhandlungsstärke der beiden Gemeinden relativ zueinander ab. Internalisierungsvariante 2: Nachträgliche Einführung eines minimalen Internalisierungstransfers mit dem Zweck, den maximalen Nettonutzen für die Gesamtheit der beiden Bürgergruppen herbeizuführen (Erzielung von Allokationseffizienz) ohne schon bislang erzielten Nettonutzen umzuverteilen Für den Fall, dass das Gut X mit seinem externen Effekt im Status quo bereits angeboten wird, bietet sich dennoch eine interessante Option: Anstatt von Gemeinde B für die nachträgliche Ausweitung des Angebots um DM die Bezahlung eines Transfers in Höhe der Fläche OSNM (Abbildung 15) zu verlangen (was Gemeinde 21

Folgende drei Teilflächen gilt es auseinander zuhalten: a) Schon vor Entrichtung des Transfers erzielten die Bürger der Gemeinde B die Nutzenstiftung entsprechend der Fläche OSTD als Teil des Trittbrettfahrer-Nutzens. Bei Entrichtung des Transfers OSNM wird diese Nutzenstiftung durch Bezahlung des Transferanteils OSTD auf einen Nettonutzen gleich Null reduziert. b) Vom zusätzlichen Nutzen als Folge der Transferzahlung, der der Fläche DRNM entspricht, wird der Anteil DTNM durch den gleich hohen Anteil der Transferzahlung kompensiert, d. h. ebenfalls auf Null gesetzt. Lediglich der Anteil TRN des durch die Transferzahlung erzielten zusätzlichen Nutzens kommt ohne finanzielle Gegenleistung den Bürgern von B zugute.

Theoretische Grundlagen zur Wirkungsanalyse von Transfers 37

B verweigern wird, wie gezeigt wurde), könnte sich Gemeinde A darauf beschränken, einen Transfer in Höhe von etwas mehr als der Fläche des Dreiecks DNM (Abbildung 16), z. B. in Höhe der Fläche des Trapezes DS1NM zu verlangen. Die Bürger beider Gemeinden könnten dadurch ihren Nettonutzen erhöhen und gemeinsam die maximal mögliche Summe erreichen. Gemeinde A könnte die zusätzlichen Kosten der Bereitstellung der Menge DM des Gutes X, DE1E2M, dadurch decken, dass sie den eigenen Bürgern den Anteil der Fläche DE1PM als Kostenbeitrag finanziell anlastet (durch erhöhte Nutzungsabgabe), weil die Bürger eine gleich hohe Steigerung des Bruttonutzens erleben (es käme also im Bereich der Menge DM zur vollständigen Kompensation des Zusatznutzens in Gemeinde A durch Entrichtung einer äquivalenten finanziellen Gegenleistung). Die dann noch fehlende Kostendeckung (Dreieck E1E2P) könnte durch den Anteil der kongruenten Fläche DNM am gesamten Geldtransfer DS1NM finanziert werden. Die Fläche DS1N verbliebe der Gemeinde A als zusätzliche Einnahme, die sie für Nettonutzensteigerung zugunsten ihrer Bürger verwenden könnte. Die Fläche S1RN verbliebe den Bürgern der Gemeinde B als Netto-Nutzensteigerung. Dass dies ungefähr dreimal so viel ist wie in Gemeinde A, die immerhin Anbieter des Gutes X ist, gibt freilich Anlass für weitere Überlegungen. Berücksichtigung der Transaktionskosten sowie Aufteilung des Zusatznutzens schrittweise stärker zugunsten der Anbietergemeinde Selbst Transaktionskosten (bislang als Null angenommen), z. B. in Höhe der Fläche DS1N, könnte Gemeinde A aus dem Transfer finanzieren, wenn sie ihn entsprechend höher bemessen würde als in der Minimalversion ohne Transaktionskosten (Abbildung 16: Transferhöhe entsprechend der Fläche DNM). Ein alternativer Transfer, z. B. in Höhe der Fläche DS2NM, hätte (gegenüber Abbildung 14) einen Zuwachs des Nettonutzens der Bürger von A in Höhe der Fläche S1S2N und einen der Bürger von B in Höhe von S2RN zur Folge. Mit etwas Verhandlungsgeschick könnte Gemeinde A noch einen weiteren Teil der Nettonutzensteigerung von Gemeinde B an sich ziehen, z. B. S2S3N, ist es doch immerhin alleine sie, die das den zusätzlichen Nutzen der Bürger von Gemeinde B stiftende Gut X bereitstellt. In diesem Fall bliebe der Gemeinde B alternativ nur die Steigerung des Nettonutzens in Höhe der Fläche S3RN, während den Bürgern der Gemeinde A eine Steigerung des Nettonutzens im Ausmaß der Fläche S1S3N zuflösse. Vom Standpunkt einer ausgleichenden Gerechtigkeit erscheint diese Umkehr des Größenverhältnisses bei der Aufteilung des Zusatznutzens aus der Angebotserhöhung allemal vertretbar. Man befindet sich nämlich dabei noch immer weit entfernt von einer Lösung, bei der die Trittbrettfahrer-Position der Gemeinde B bezüglich der Verteilung des Nutzens aus der Bereitstellung der Basismenge OD des Gutes X auch nur ansatzweise eingeschränkt würde, wie dies bei Transfervariante 1 teilweise vorgesehen ist. Brümmerhoff hat eine Kombination von Allokations- und Umverteilungspolitik im Auge, wenn er eine Transferzahlung entsprechend der Fläche QCE2P (=OSNM) in Abbildung 15 vorschlägt.

38 Finanzwirtschaftliche Rahmenbedingungen und methodische Grundlagen

Transaktionskosten: entweder Null oder DS1N

J

Maximale Netto-Wohlfahrtszunahme in den Gemeinden A und B insgesamt durch Erhöhung der Menge x von OD auf OM als Folge der Transferzahlung (wenn Transaktionskosten = 0)

GNA + GNB

I

H

GNA

E2 GK

C F GNB

E1 R S3 S2 S1

O

D

Optimale Höhe der Abgeltung z (Transfer) für die letzte Einheit von x

Grenzkosten GK Grenznutzen GNA, GNB

Abbildung 16: Variante 2 der Optimierung der Entscheidung einer Gemeinde A über das Angebot eines öffentlichen Gutes X mit positivem externem Effekt auf die Nachbargemeinde B: variabler Internalisierungstransfer pro Mengeneinheit des zusätzlichen Angebots von X, bei Maximierung des Trittbrettfahrer-Nutzens

Bei Transaktionsosten = 0: DNM … Transfer insges. (er finanziert den Anteil d. Kosten von DM, die A ohne Transfer nicht finanzieren würde, weil GNA < GK, nämlich E1E2P) OFND … Konsumentenrente der Bürger von B („TrittbrettfahrerNutzen“) CIE1 … Konsumentenrente der Bürger von A

P N M

Menge x des von Gemeinde A angeb. öffentl. Gutes X

DE1E2M … Zusätzliche Produktionskosten bei Erhöhung des Angebots von OD auf OM DHE2M … Zusätzlicher Bruttonutzen bei den Bürgern der Gemeinden A und B durch das Mehrangebot DM

Quelle: Eigene Darstellung, 2006.

Neben der Wohlfahrtssteigerung insgesamt käme es zu einer Umverteilung des Nutzens aus der Bereitstellung der Basismenge OD, die für Gemeinde A deutlich günstiger wäre. Doch auf Basis der Freiwilligkeit kann dieses Ziel bei bereits bestehenden Angeboten öffentlicher Güter mit externen Nutzeffekten auf Umlandgemeinden nicht erreicht werden. Internalisierungsvariante 3: vor jeglicher Angebotsentscheidung zu vereinbarender Internalisierungstransfer mit dem Ziel, maximale Nettowohlfahrt bei minimalem Trittbrettfahrer-Nutzen herbeizuführen In der dritten Variante der Transfergestaltung ist eine Transferhöhe entsprechend der Fläche OSNM in Abbildung 17 vorgesehen. Dadurch wird erstens das Angebot des Gutes X von OD auf die nutzenmaximale Höhe OM angehoben. Zweitens wird der Trittbrettfahrer-Nutzen auf den sehr geringen Wert der Fläche des Dreiecks SFN beschränkt. Der Anteil entsprechend der Fläche DNM wird für die Finanzierung der ansonsten durch Gemeinde A nicht finanzierten Kosten des Mehrangebots (kongruent mit der Fläche E1E2P) verwendet. Der Anteil entsprechend der Fläche DS1N wird für die Finanzierung der in dieser Höhe angenommenen Transaktionskosten verwendet. Somit verbleibt Gemeinde A ein Anstieg der Netto-Wohlfahrt entsprechend des Fläche OSNS1D.

Theoretische Grundlagen zur Wirkungsanalyse von Transfers 39

J

GNA + GNB

I

H

GNA

C F S Transaktionskosten: DS1N

E1HE2 – DS1N … Durch Transaktionskosten verringerte Zunahme der Netto-Wohlfahrt der Bürger in den Gemeinden A und B insgesamt durch Erhöhung der Menge x von OD auf OM infolge der Transferzahlung Optimale Höhe des Internalisierungstransfers für die letzte Einheit von x: z (=MN)

Grenzkosten GK Grenznutzen GNA, GNB

Abbildung 17: Variante 3 zur Optimierung der Entscheidung einer Gemeinde A über das Angebot eines öffentlichen Gutes X mit positivem externem Effekt auf die Nachbargemeinde B: variabler Internalisierungstransfer pro Mengeneinheit des gesamten Angebots von X, bei angenäherter Minimierung des Trittbrettfahrer-Nutzens

E2 GK GNB

E1 R

OSNM … Transfer von B an A 1. Transferanteil DNM finanziert E1E2P 2. Finanzierung der Transaktionskosten DS1N: aus dem Teil DS1N des vorherigen Trittbrettfahrer-Nutzens 3. OSNS1D … Umverteilung von vorherigem Trittbrettfahrer-Nutzen von B zu A

P N

S1 O

D

M Menge x des von Gemeinde A angeb. öffentl. Gutes X

DE1E2M … Zusätzliche Produktionskosten bei Erhöhung des Angebots von OD auf OM DHE2M … Zusätzlicher Bruttonutzen bei den Bürgern der Gemeinden A und B durch das Mehrangebot DM

Quelle: Darstellung, 2006, in Anlehnung an Brümmerhoff, 2001, S. 631.

Der größte Teil davon kommt dadurch zustande, dass die mögliche Entstehung eines größeren Trittbrettfahrer-Nutzens dadurch unterbunden wird, dass der variable Internalisierungstransfer von Gemeinde B an Gemeinde A vom Gemeinderat der Gemeinde A pro Mengeneinheit umso höher festgelegt wird, je geringer das Angebot ist. Stellvertretender (vertikaler) Internalisierungstransfer und territorialorganisatorische Erweiterung des Anbieters eines lokalen öffentlichen Gutes Stellvertretend für Nachbargemeinden kann ein Bundesland vertikale Transfers als indirekte Gegenleistungen für die Erbringung positiver externer Effekte einer Gemeinde auf Bürger ihrer Nachbargemeinden einsetzen und dadurch das Zustandekommen eines optimalen Angebots fördern. Dieses Instrument ist jedoch direkten (horizontalen) Transfers tendenziell unterlegen, da der übergeordnete Transfergeber über Präferenzen der Gemeindebürger und die Kosten des kommunalen öffentlichen Gutes weniger weiß, als die zuständigen Gemeinderäte. Vor allem aber spricht gegen den Einsatz des vertikalen Transfers, dass die Bürger des übergeordneten Transfergebers die finanzielle Last der Internalisierung tragen und nicht deren Nutznießer in den Nachbargemeinden (Smekal, 1980, S. 188). Dies macht

40 Finanzwirtschaftliche Rahmenbedingungen und methodische Grundlagen

sie noch mehr zu Trittbrettfahrern zentralörtlicher Leistungen als sie dies durch die externen Effekte ohne Internalisierung ohnehin schon sind. Das Angebot eines zentralörtlichen Gutes mit externen Effekten kann unter Umständen alternativ dadurch optimiert werden, dass für die Bereitstellung die optimale Betriebsgröße unter interkommunal erweitertem Blick, d. h. bestimmte Gemeinden einschließlich ihrer Umlandgemeinden, angestrebt wird. Die bereits sehr zahlreich eingerichteten Gemeindeverbände in diversen Aufgabenbereichen sind interessante Organisationsformen derartiger Leistungserbringungen und Finanzierungen, die aus organisatorischen Zusammenfügungen von Aufgaben der Gemeinden hervorgegangen sind. Die Frage nach den zusätzlichen Kosten separater Organisationsformen, auch in Form verzögerter und/oder bürgerfernerer Entscheidungen, muss hier offen bleiben.

2.2.7 Zusammenfassung 1. Je nach den institutionellen Vorgaben in einem Land kann es aus Sicht eines Transfergebers freiwillige oder/und obligatorische Transfers geben. Beide können entweder als Pauschal- oder zweckgebundene Transfers vorgesehen werden. 2. Transfers werden entweder eingesetzt, um die Einnahmen des Transferempfängers relativ zu denen anderer öffentlicher Körperschaften zu erhöhen (Umverteilungsfunktion des Transfereinsatzes). Dafür genügt ein Pauschaltransfer. Dieser verändert wohl auch das Niveau der Güterbereitstellung des Transferempfängers (Allokationseffekt bei diesem), aber nur als Folge von dessen freier Entscheidung. Er verändert auch die Güterbereitstellung des Transfergebers, weil die Transfermittel letztlich aus bisher anderer Mittelverwendung zugunsten der Bürger des Transfergebers abgezogen werden (Allokationseffekt bei jenem). Oder ein Transfer wird eingesetzt, um beim Transferempfänger die Bereitstellung eines ganz bestimmten Gutes (z. B. X) zu erhöhen (Allokationsfunktion des Transfereinsatzes). Dies erfordert eine Zweckbindung der Transfermittel. Ein zweckgebundener Transfer wirkt in der Regel auch umverteilend. Doch steht der vom Transfergeber beabsichtigte Lenkungseffekt, das ist die Erhöhung des Angebots (Konsums) von X, im Vordergrund. 3. Für die mikroökonomische Wirkungsanalyse von Transfers werden fünf Eingangsgrößen unterschieden: a) Höhe der Transferzahlung (Förderhöhe brutto), b) Transaktionskosten des Transfergebers (fallen zusätzlich an), c) Transaktionskosten des Transferempfängers, d) Förderhöhe netto (=Höhe der Transferzahlung abzüglich Transaktionskosten des Transferempfängers), e) Transferkosten insgesamt (=Transferzahlung zuzüglich Transaktionskosten des Transfergebers). 4. Der Lenkungseffekt eines zweckgebundenen Transfers ist die absolute Veränderung des Angebots/Konsums des Gutes beim Transferempfänger, für das die Zweckbindung gilt (hier z. B. Gut X). Der Sickereffekt ist die absolute Verän-

Theoretische Grundlagen zur Wirkungsanalyse von Transfers 41

derung des Angebots/Konsums aller übrigen Güter im Entscheidungsbereich des Transferempfängers (hier durch ein Gut Y symbolisiert) als Folge des Transfers zugunsten von X. Der Quotient aus Lenkungseffekt und Förderhöhe brutto ist die Kosteneffizienz der Förderung des Gutes X durch den gegenständlichen Transfer oder dessen diesbezügliche Fördereffizienz. 5. Ein Pauschaltransfer hat weder einen Lenkungs-, noch einen Sickereffekt, weil er nicht gezielt allokativ, sondern nur redistributiv eingesetzt wird, auch wenn die Veränderungen der Einnahmen beim Transfergeber und –empfänger unbeabsichtigte allokative Effekte bewirken. Sie bestehen in der Erhöhung des Angebots der vom Transferempfänger bereitgestellten Güter X und Y in Abhängigkeit von der Lage der Indifferenzkurven. Bei einigermaßen ausgewogenen Präferenzen für beide Güter und nicht zu großer Höhe des Transfers relativ zum ursprünglichen Einnahmenniveau des Transferempfängers haben ein Pauschaltransfer und ein zweckgebundener Transfer die gleiche Wirkung auf das Angebot von X und Y, d. h. die Zweckbindung ist hinsichtlich der faktischen Transferwirkung irrelevant. 6. Auf der Ebene der Wohlfahrtswirkungen eines Transfers werden folgende Ergebnisgrößen unterschieden: a) Der Netto-Wohlfahrtseffekt des Transfers beim Transferempfänger ist die durch die Transfereinnahme abzüglich Transaktionskosten des Transferempfängers bewirkte Veränderung des Nutzenniveaus der Bürger des Transferempfängers (Differenz des Nutzenniveaus der beiden relevanten Indifferenzkurven). b) Der Netto-Wohlfahrtseffekt des Transfers insgesamt ist der NettoWohlfahrtseffekt des Transfers bei den Bürgern des Transferempfängers abzüglich der transferbedingten Wohlfahrtseinbuße bei den dem Transfergeber angehörenden Bürgern. Diese Einbuße entsteht dadurch, dass der Transfergeber die finanziellen Mittel für den Transfer zuzüglich Transaktionskosten anderen Verwendungsarten entzieht. Nur wenn durch einen Transfer das Netto-Wohlfahrtsniveau in der Gesellschaft insgesamt erhöht wird, spricht man von einer Erhöhung der Allokationseffizienz (des Mitteleinsatzes) durch den Transfer. 7. Zweckgebundene Transfers mit dem Merkmal der Freiwilligkeit können in drei unterschiedlichen Formen angeboten werden: a) entweder als Transfer, definiert in absoluter (relativ zum bisherigen Einkommen des Transferempfängers niedriger oder großer) Höhe ohne oder mit Bindung an ein Minimalangebot des durch den Transfer geförderten Gutes (das niedrig oder hoch festgelegt worden sein kann) oder b) als Transfer, definiert als Prozentsatz der Herstellungskosten eines durch den Transfer geförderten Gutes (der ebenfalls niedrig oder hoch sein kann), oder c) zur finanziellen Abgeltung eines positiven externen Effektes eines öffentlichen Gutes der Gemeinde A auf die Bürger in einer Nachbargemeinde B. 8. Ein zweckgebundener Transfer von fixer absoluter Höhe hat beim Transferempfänger, selbst bei Vernachlässigung der Transaktionskosten, in der Regel

42 Finanzwirtschaftliche Rahmenbedingungen und methodische Grundlagen

einen Lenkungseffekt, der je nach Lage der Indifferenzkurven deutlich bis viel geringer ist als die Förderhöhe (=Transferhöhe). Ein Teil der Transfermittel wird bei einigermaßen „normaler“ (d. h. nicht zugunsten einer Güterart extrem einseitiger) Präferenzstruktur unweigerlich zur Finanzierung eines Sickereffekts verwendet. Dadurch bleibt die Kosteneffizienz der Förderung tendenziell gering. Dies läuft so ab: Der Transferempfänger schichtet eigene Mittel (d. h. jene ohne die Einnahmen aus dem gegenständlichen Transfer), die er ursprünglich für die Bereitstellung des geförderten Gutes verwendet hätte, vorweg konform zu den Indifferenzkurven seiner Bürgerschaft für die Bereitstellung nicht geförderter Güter um („Vorweg-Substitution“), damit er nachher alle aus dem Transfer stammenden Mittel gemäß deren Zweckbindung für die Bereitstellung des durch den Transfer geförderten Gutes einsetzen kann, ohne mehr von diesem Gut bereitstellen zu müssen, als von seinen Bürgern gewünscht wird. 9. Ist allerdings die Transferhöhe relativ zum Einkommensniveau des Transferempfängers groß, dann kann die den Sickereffekt bewirkende Substitution nicht in dem vom Transfernehmer gewünschten Umfang stattfinden. Der durch seine Größe verzerrende Lenkungseffekt führt zu einer geringeren Erhöhung des Wohlfahrtsniveaus der Bürger der den Transfer empfangenden Körperschaft als dies bei weniger offensiver Förderung, insbesondere bei Verzicht auf Zweckbindung, möglich wäre. 10. Ein zweckgebundener Transfer von fixer absoluter Höhe kann vom Transfergeber an die Bedingung geknüpft werden, dass der Transferempfänger ein bestimmtes Minimalangebot des geförderten Gutes bereitstellen muss. Liegt dieses Niveau unterhalb des Niveaus, das vom Transferempfänger auch ohne diese Bedingung bereitgestellt würde, dann hat diese Empfangsvoraussetzung keinerlei Wirkung auf das Güterangebot. Liegt es oberhalb dieses Niveaus, dann wird der Transferempfänger für seine Bürger mehr von Gut X bereitstellen als er ohne diesen Transfer bereitstellen würde. Diese Verzerrung bewirkt, dass der Wohlfahrtseffekt des Transfers niedriger ist als der eines gleich hohen Transfers ohne diese Empfangsvoraussetzung. 11. Ein zweckgebundener und in Prozenten der Bereitstellungskosten des geförderten Gutes definierter Transfer (mit Eigenleistung des Empfängers ohne Limitierung der absoluten Transferhöhe) lässt eine höhere Fördereffizienz erwarten als ein gleich hoher Transfer in absoluter Höhe, wenn sein massiver Anreiz zur Erbringung einer Eigenleistung des Transferempfängers greift, d. h. der Transfer angenommen wird. Diese Transferart lässt eine vergleichsweise hohe Fördereffizienz erwarten, wenn sowohl der Substitutions- als auch der Einkommenseffekt des Transfers die Bereitstellung des geförderten Gutes erhöht. Dies ist zu erwarten, wenn der Fördersatz nicht zu hoch gewählt wird. Ab einer gewissen Höhe des Fördersatzes jedoch, d. h. ab einer gewissen Verbilligung des geförderten Gutes für den Transferempfänger, beginnt der erste den zweiten Effekt zu konterkarieren: Während der bei hohem Fördersatz entsprechend hohe Einkommenseffekt die Bereitstellung des Gutes stark erhöht (die

Theoretische Grundlagen zur Wirkungsanalyse von Transfers 43

zuletzt bereitgestellten zusätzlichen Mengeneinheiten aber dadurch wenig begehrt macht), verringert der Substitutionseffekt die Bereitstellung des geförderten Gutes, weil es ansonsten relativ zur Präferenzstruktur im Übermaß bereitgestellt würde. Diese konträre Wirksamkeit der beiden Effekte bei hohem Fördersatz lässt die Fördereffizienz niedriger ausfallen als bei niedrigerem Fördersatz. 12. Ein zweckgebundener und in Prozenten der Bereitstellungskosten des geförderten Gutes definierter Transfer (mit Eigenleistung des Empfängers ohne Limitierung der absoluten Transferhöhe) lässt zwar durch seine stärkere Anreizwirkung auf den Transferempfänger einen höheren Lenkungseffekt relativ zu den Transferausgaben und damit eine höhere Fördereffizienz erwarten als ein gleich hoher Transfer mit Zweckbindung, der in absoluter Höhe definiert ist. Werden jedoch von den Bürgern des Transferempfängers auch andere Güter als das geförderte geschätzt (was die Regel ist), dann bewirkt gerade dieser hohe Lenkungseffekt eine niedrigere Wohlfahrtswirkung dieser Transferart als ein gleich hoher Transfer, der in absoluter Höhe definiert ist und daher eine geringere Anreizwirkung hat („verzerrend starker Lenkungseffekt“). 13. Wird die absolute Transferhöhe eines in Prozenten der Bereitstellungskosten des geförderten Gutes definierter Transfer (mit Eigenleistung des Empfängers) vom Transfergeber limitiert, so engt dies den Möglichkeitsraum ein, in dem Gleichgewichtspunkte zu liegen kommen können. Je höher der Fördersatz eines Transfers ist, desto eher wird durch eine Limitierung der absoluten Transferhöhe ein ansonsten zu erwartender Gleichgewichtspunkt ausgeschlossen. Durch absolute Limitierung werden vor allem Transfervarianten mit hohem Lenkungseffekt und dementsprechend hoher Fördereffizienz ausgeschlossen. Derartige Transfers haben wegen ihres tendenziell verzerrend starken Lenkungseffekts nicht selten nur eine sub-optimale Wohlfahrtswirkung. Daher bewirkt eine Limitierung der Transferhöhe auf vergleichsweise niedrigem Niveau bei Transfers mit hohem Lenkungseffekt und dementsprechend hoher Fördereffizienz unter Umständen eine größere Wohlfahrtssteigerung als bei Limitierung auf höherem Niveau. 14. Eine große Anzahl von durch Einzelgemeinden (Gemeinde A) angebotenen Gütern (Gut X) kommt auch Bürgern der Nachbargemeinden in Form positiver externer Effekte zugute. Wird auf die Einführung eines auf die Anbietergemeinde A wirkenden finanziellen Anreizes in Form eines Internalisierungstransfers verzichtet, dann wird vom Gemeinderat der Gemeinde A von X weniger angeboten als für die Erreichung des Wohlfahrtsmaximums aller Konsumenten dieses Gutes (also auch der Bürger der Nachbargemeinde B) notwendig wäre. Gleichwohl ist zu erwarten, dass der Nettonutzen (die „Konsumentenrente“) der Gemeindebürger in der Anbietergemeinde A aus dem Angebot des Gutes X positiv ist (sonst würde es vom Gemeinderat nicht angeboten). Allerdings kann der Nettonutzen der Bürger in Gemeinde B ein Mehrfaches davon betragen, weil sie keine Kosten des Angebots tragen (Freifahreroder Trittbrettfahrer-Nutzen).

44 Finanzwirtschaftliche Rahmenbedingungen und methodische Grundlagen

15. Ein etwaiger Internalisierungstransfer kann entweder horizontal, d. h. von B an A, oder vertikal, d. h. von oben, z. B. dem Bundesland, an Gemeinde A gegeben werden („Internalisierungstransfer“). Horizontale Internalisierungstransfers sind vertikalen hinsichtlich ihrer Wohlfahrtswirkung tendenziell überlegen, weil der oder die den finanziellen Anreiz ausübende(n) Akteur(e) in der Nachbarschaft einer Anbietergemeinde über Kosten und Nutzen eines kommunalen Gutes tendenziell besser informiert sind als ein übergeordneter Transfergeber. 16. Im Fall der Einführung eines Internalisierungstransfers ist einerseits zu unterscheiden, ob es um die Konzipierung eines Transfers für die Optimierung des gesamten Angebotsniveaus eines neu einzuführenden Gutes geht („Totaloptimierung“) oder ob es lediglich um das Niveau eines zusätzlichen Güterangebots, das das vor der Transferzahlung bereits vorhandene Güterangebot übersteigen soll, geht („Partialoptimierung“). Andererseits ist zu unterscheiden, ob „nur“ die mögliche Maximierung des Netto-Nutzens der Gesamtheit der Bürger beider Gemeinden, gleichgültig wie dieser verteilt wird, zur Diskussion steht (Ziel der Steigerung der Allokationseffizienz des Mitteleinsatzes). Oder ob es alternativ oder auch um eine für angemessen oder „gerecht“ (oder für politisch durchsetzbar) erachtete Verteilung bzw. Umverteilung von Teilen des (gesamten oder zusätzlichen) Nettnutzens zwischen den Bürgern in A und B geht (Ziel der Wohlfahrts(um)verteilung). Geht es um beides gleichzeitig, ist es die Aufgabe des Analytikers, diese beiden Fragestellungen zu trennen und mitzuhelfen, sie getrennt zu beantworten. 17. Grundsätzlich sind drei verschiedene Arten von Internalisierungstransfers zu unterscheiden: a) konstanter Internalisierungstransfer pro Mengeneinheit des Gutes X, erhoben von allen angebotenen Einheiten; b) variabler Internalisierungstransfer pro Mengeneinheit nur der über ein bereits bestehendes Angebot hinausgehenden zusätzlichen Einheiten des Angebots; c) variabler Internalisierungstransfer pro Mengeneinheit des gesamten Angebots. Der Fall 17.a) kann auf Basis von Freiwilligkeit nur realisiert werden, wenn die Anbietergemeinde noch vor Beginn jeglichen Angebots von X eine Transfervereinbarung mit Gemeinde B durchsetzt. Ein Versuch zur nachträglichen Einführung zum Zweck der finanziellen Belastung der Nachbargemeinde B im Zuge der Einführung eines zusätzlichen Angebots würde daran scheitern, dass sich dadurch der Nettonutzen der Bürger in Gemeinde B verringern würde und diese daher einer solchen Vereinbarung nicht zustimmen würde und sie dazu auch nicht gezwungen werden kann, weil das Gut X bereits angeboten wird. Im Fall 17.b) steigen die Bürger der Gemeinde B am besten aus: Deren gesamter Nettonnutzen aus einem bestehenden Angebot bleibt jedenfalls erhalten. Deren Nettonutzen kann sogar noch gesteigert werden, indem Gemeinde B nur der Bezahlung eines Transfers zustimmt, dessen Gesamtsumme geringfügig über der in Gemeinde A für die Angebotserhöhung notwendigen Kosten liegt. In diesem Fall ist der Nettonutzen in Gemeinde B ein Maximum. Umgekehrt steigen im Fall 17.c) die Bürger der Anbietergemeinde A am besten aus: Die Anbietergemeinde A setzt von vornherein in Gemeinde B einen

Theoretische Grundlagen zur Wirkungsanalyse von Transfers 45

variablen Transfer pro Mengeneinheit des gesamten Angebots von X durch, und erwirtschaftet dadurch eine Transfersumme in Höhe fast des gesamten potenziellen Nettonutzens der Gemeinde B als potenzielle TrittbrettfahrerGemeinde für den Fall, dass Gemeinde A für das Angebot von X keinen Transfer verlangt hätte. Dabei fällt dieser von B zu A umverteilte potenzielle Nettonnutzen der Bürger von B zusätzlich zur sowieso anfallenden Konsumentenrente der Bürger von A an. Zwischen diesen beiden zuletzt genannten Extremen liegen die Optionen für die Anbietergemeinde aber nur dann, wenn sie Transferverhandlungen mit B führt, bevor sie die Entscheidung über die Höhe des Angebots von X fällt (oder zumindest bekannt macht). Andernfalls hat sie nur die Optionen bezüglich der Umverteilung des durch Angebotsausweitung generierbaren Nettonutzens zu ihren Gunsten, die nur einen Bruchteil der Finanzmasse des erstgenannten Falls betreffen. 18. Die Ergebnisse der mikroökonomischen Wirkungsanalyse von Transfers zeigen, dass es für einen rationalen Einsatz dieses Instruments notwendig ist, streng zwischen allokationspolitischer und umverteilungspolitischer Verwendung zu unterscheiden. Durch die erstgenannte Einsatzart kann eine Nettowohlfahrtssteigerung ohne Umverteilung erwartet werden. Diese Erwartung ist allerdings umso weniger gerechtfertigt, je offensiver Lenkungswirkungen beim Transferempfänger durch vertikale Transfers mit sehr starken finanziellen Anreizen herbeizuführen versucht werden. Ein großes Potenzial zum Einsatz von Transfers mit der Wirkung erhöhter Allokationseffizienz des Mitteleinsatzes durch Gemeinden besteht in der Einführung von freiwilligen Internalisierungstransfers von Nachbar- und Umgebungsgemeinden an zentralörtliche Gemeinden, indem finanzielle Anreize zur Optimierung des Angebots zentralörtlicher Leistungen mit starker räumlicher Nutzendiffusion, als eine Komponente interkommunaler Kooperation, gesetzt werden.

46 Finanzwirtschaftliche Rahmenbedingungen und methodische Grundlagen

2.3 Methodische und empirische Grundlagen Im Mittelpunkt der vorliegenden Studie steht eine • qualitative Aufarbeitung der Transferbeziehungen zwischen den öffentlichen Rechtsträgern mit Schwerpunkt auf jene der Gemeinden im Rahmen des Finanzausgleichs und in relevanten Aufgabenbereichen sowie eine • quantitative, finanzstatistische Untersuchung der funktionsspezifischen Einnahmen, Ausgaben und Transferverflechtungen der Gemeinden und aller weiteren, aufgabenspezifisch relevanten öffentlichen Rechtsträger. Nachfolgend wird die methodische Vorgangsweise kurz dargestellt sowie auf die ökonomische und sektorale Abgrenzung der „intragovernmentalen Transfers“ und auf das bei der empirischen Analyse verwendete Datenmaterial eingegangen. 2.3.1 Methodische Vorgangsweise, Untersuchungszeitraum Im österreichischen System der Finanzierung der Gebietskörperschaften, d. i. der Finanzausgleich im weiteren Sinn, kommt den vielfältigen intragovernmentalen Transfers, die vor allem zwischen der Ebene der Gemeinden und den beiden anderen staatlichen Ebenen, Bund und Land, bestehen, eine zweifache Bedeutung zu: Zum einen ist jeder einzelne intragovernmentale Transfer als ein Instrument zur Erreichung eines bestimmten, meist sachpolitischen, teils auch finanzpolitischen Ziels zu verstehen. Solche Ziele können allokationspolitischer Art sein (Verlagern der Ausgabentätigkeit auf bestimmte sachliche Schwerpunkte, z. B. zur Deckung von Nachholbedarfen). Sie können auch au f die Steigerung der Effizienz gerichtet sein (Förderung von kostengünstigeren Varianten eines Projektes oder Förderung der interkommunalen Zusammenarbeit). Andererseits kann durch Transfers ein Umverteilungseffekt zugunsten eines oder einer Gruppe von Rechtsträgern erzielt werden, insbesondere Stärkung finanzschwacher Gemeinden zu Lasten der finanzstärkeren. Zum anderen bilden alle intragovernmentalen Transfers zusammen eine Netto-Größe (Saldo der an einen Rechtsträger fließenden und von ihm gezahlten Mittelströme), die – ausgehend von der Vorstellung einer eng verbundenen Finanzierung der Aufgabenerfüllung (bei Gemeinden im ordentlichen Haushalt, wo das Prinzip der Gesamtdeckung herrscht) – eine eigene finanzpolitische Steuerungsqualität aufweist. Mit der Erzielung eines positiven oder negativen Transfersaldos erfolgt bei einer einzelnen Gebietskörperschaft eine gesamthafte Förderung oder Belastung durch Transfers. Diese finanzpolitische Steuerung kann ex ante geplant sein, sie kann auch als Ex-post-Ergebnis, als Auswirkung des gesamten Transfersystems verstanden werden. In diesem Sinn erfolgt in dieser Studie teils eine auf die einzelnen Transfers gerichtete Betrachtung, teils erfolgt auch eine „globale“, die zusammenfassende Wirkung in Rechnung stellende Analyse der intragovernmentalen Transfers. Die Transferverflechtungen der österreichischen Gemeinden werden im Rahmen dieser Studie im Kontext zweier Bereiche eingeordnet und dargestellt:

Methodische und empirische Grundlagen 47

1. Transfers im Rahmen des Finanzausgleichs Die Transfers werden zum einen im Zusammenhang mit dem Finanzausgleich aufgearbeitet. Ausgehend von einem Überblick über den primären Finanzausgleich, der die ausschließlichen Abgaben und die Ertragsanteile der Gebietskörperschaften an den gemeinschaftlichen Bundesabgaben umfasst, wird der sekundäre Finanzausgleich der Gemeinden im Detail und der tertiäre Finanzausgleich der Gemeinden im Überblick aufgearbeitet und finanzstatistisch dargestellt. 2. Transfers in ausgewählten Aufgabenbereichen Der zweite analytische Ansatz geht von einer aufgabenspezifischen Betrachtung aus. Für ausgewählte Aufgabenbereiche („Pflichtschulen“, „Sozialhilfe“, „Krankenanstalten“, „Siedlungswasserwirtschaft“) werden die institutionellen und rechtlichen Rahmenbedingungen der Aufgabenverteilung und –finanzierung aufgearbeitet sowie die funktionsspezifischen Transferverflechtungen finanzstatistisch dargestellt. Die nach Bundesländern differenzierte Darstellung der einzelnen Sachbereiche umfasst folgende Punkte: • Abgrenzung und Definition des Aufgabenbereiches, • Aufgabenverteilung zwischen den gebietskörperschaftlichen Ebenen und sonstigen Rechtsträgern, • institutionelle Rahmenbedingungen (involvierte öffentliche Rechtsträger, Leistungsträger, Kostenträger, Leistungsempfänger, Kapazitäten), • bundes- und landesgesetzliche Bestimmungen (zu den Finanzierungslasten und den Transfers im Speziellen), • politische Ziele und Beschreibung der einzelnen Transfers (Transferklassifizierung, Aufkommen und Verteilung der Finanzmittel), • funktionsspezifische Einnahmen/Ausgaben der beteiligten öffentlichen Rechtsträger (primär Land, Landesfonds, Gemeindeverbände, Gemeinden), • finanzielle Verflechtungen, speziell die Transferbeziehungen der Gemeinden, innerhalb des Aufgabenbereiches. Bei der Analyse der Transfers im Rahmen des Finanzausgleichs und in den ausgewählten Sachbereichen wird prinzipiell dreistufig vorgegangen: 1. Überblick über alle öffentlichen Rechtsträger: Bei der Analyse des Finanzausgleichs werden die eigenen Abgaben und Ertragsanteile aller Gebietskörperschaften und die intragovernmentalen Transfers aller öffentlichen Rechtsträger im Überblick dargestellt. Bei der aufgabenspezifischen Betrachtung werden die Einnahmen und Ausgaben aller öffentlichen Rechtsträger funktionell differenziert dargestellt. 2. Detailliertere Darstellung der involvierten öffentlichen Rechtsträger: Die funktionsspezifischen Einnahmen und Ausgaben in den ausgewählten Aufgabenbereichen werden für die involvierten öffentlichen Rechtsträger (neben Gemeinden, primär Land, Landesfonds und Gemeindeverbände) näher untersucht. 3. Detailuntersuchung der Gemeinden ohne Wien: Bei der Detailuntersuchung der Transferverflechtungen stehen die Gemeinden (ohne Wien) im Mittelpunkt. Die finanzstatistische Darstellung erfolgt nach verschiedenen Gemeindegruppen.

48 Finanzwirtschaftliche Rahmenbedingungen und methodische Grundlagen

Untersuchungszeitraum Untersuchungszeitraum für die Analyse des Finanzausgleichs ist 1995-2004, Detailauswertungen werden für das Jahr 2004 ausgewiesen. Zur Analyse der Transferverflechtungen in ausgewählten Sachbereichen werden Gesamtdaten für 2004 dargestellt. Die Detailanalyse erfolgt ausschließlich für das Jahr 2001, da die erforderlichen differenzierten Daten zum Bearbeitungszeitpunkt aktuell für 2001 vorlagen und mit vertretbarem Aufwand nur für ein Jahr erfasst werden konnten. Gemeindeklassifizierung Die gesamte Untersuchung erfolgt sowohl bei der qualitativen Aufarbeitung als auch bei der finanzstatistischen Analyse der Länder, Landesfonds, Gemeindeverbände und Gemeinden differenziert nach Bundesländern. Bei einzelnen Detailauswertungen zu den Gemeinden werden diese zusätzlich (kreuz)klassifiziert nach Einwohnergrößenklassen und Finanzkraft-Quintilen (Tabelle 3): • Einwohnergrößenklassen: Für die vorliegende Arbeit wird durchgängig folgende Größenklasseneinteilung verwendet: Gemeinden mit bis 2.500 Einwohnern (EW), 2.501-5.000 EW, 5.001-10.000 EW, 10.001-20.000 EW, 20.001-50.000 EW und Gemeinden mit über 50.000 EW (ohne Wien). Die Größenklassenzuordnung erfolgt auf Basis der Wohnbevölkerung gemäß Volkszählung 2001. Ausnahme ist die Gemeinde St. Pölten (1991: 50.026 EW, 2001: 49.117 EW), die zwecks Kompatibilität im Zeitablauf den Gemeinden mit über 50.000 EW zugeordnet wird. • Finanzkraft-Quintile: Diese Gruppierung der Gemeinden erfolgt auf Basis der eigenen Abgaben der Gemeinden (inkl. Interessentenbeiträge von Grundstückseigentümern und Anrainern, ohne Gebühren für die Benützung von Gemeindeeinrichtungen und –anlagen): Dabei werden alle Gemeinden (ohne Wien) nach dem Pro-Kopf-Wert der Einnahmen aus eigenen Abgaben aufsteigend sortiert und danach in fünf Gruppen zu 472 Gemeinden (beim 5. FK-Quintil 470 Gemeinden) eingeteilt. Das 1. FK-Quintil umfasst demgemäß die Gemeinden mit der geringsten Finanzkraft, das 5. FK-Quintil die Gemeinden mit der höchsten Finanzkraft. Bei der Auswertung von Kennzahlen nach Finanzkraft-Quintilen wird der Pro-Kopf-Wert der betrachteten Haushaltsgröße je Gemeindegruppe (FK-Quintil) ermittelt. Tabelle 2: Einwohnerzahl und gewichtete Volkszahl gemäß Volkszählung 1991 und 2001 nach Bundesländern (Veränderung 2001 gegenüber 1991 absolut und in %, Anteile in %) Einwohnerzahl

B K NÖ OÖ S St T V W Gesamt

VZ 1991 270.880 547.798 1.473.813 1.333.480 482.365 1.184.720 631.410 331.472 1.539.848 7.795.786

VZ 2001 277.558 559.346 1.545.794 1.376.607 515.454 1.183.246 673.543 351.048 1.550.261 8.032.857

Änderung absolut 6.678 11.548 71.981 43.127 33.089 -1.474 42.133 19.576 10.413 237.071

Änd. in % 2,47 2,11 4,88 3,23 6,86 -0,12 6,67 5,91 0,68 3,04

Anteile 1991 in % 3,47 7,03 18,91 17,11 6,19 15,2 8,1 4,25 19,75 100,00

Anteile 2001 in % 3,46 6,96 19,24 17,14 6,42 14,73 8,38 4,37 19,3 100,00

Gewichtete Einwohnerzahl gem. FAG 1) Anteile Anteile 1991 2001 VZ 1991 VZ 2001 in % in % 369.203 378.775 2,76 2,77 911.368 931.965 6,82 6,81 2.169.591 2.270.579 16,24 16,59 2.122.698 2.168.590 15,89 15,85 802.346 856.289 6,01 6,26 1.876.970 1.856.840 14,05 13,57 983.255 1.036.466 7,36 7,58 530.537 565.531 3,97 4,13 3.592.979 3.617.276 26,90 26,44 13.358.947 13.682.310 100,00 100,00

1) Gewichtete Volkszahl gemäß § 8 (8) FAG 1997 (VZ 1991) bzw. § 10 (9) FAG 2001 (VZ 2001). Quelle: Volkszählung 1991 und 2001 (Statistik Austria, 2004); BMF; 2004; SimFag, 2004.

Methodische und empirische Grundlagen 49 Tabelle 3: Einwohner gemäß Volkszählung 2001 und Anzahl der österreichischen Gemeinden nach Bundesländern und Größenklassen bzw. Finanzkraft-Quintilen (2002) Einwohner nach Größenklassen Bis 2500 EW 2501-5000 EW 5001-10000 EW 10001-20000 EW 20001-50000 EW über 50000 EW 1) Wien Gesamt (VZ 2001) Gem.anzahl nach Größenklassen bis 2500 EW 2501-5000 EW 5001-10000 EW 10001-20000 EW 20001-50000 EW über 50000 EW 1) Wien Gesamt EW nach Finanzkraft-Quintilen 1. FK-Quintil 2. FK-Quintil 3. FK-Quintil 4. FK-Quintil 5. FK-Quintil Gem. ohne Wien Gem.anzahl nach Finanzkraft-Quin. 1. FK-Quintil 2. FK-Quintil 3. FK-Quintil 4. FK-Quintil 5. FK-Quintil Gem. ohne Wien

B 175.673 66.831 23.722 11.332 277.558

K 126.111 119.134 76.162 65.004 25.298 147.637 559.346

NÖ 558.885 340.185 278.028 165.903 153.676 49.117 1.545.794

OÖ 422.298 334.557 191.301 103.356 85.000 240.095 1.376.607

S 73.832 138.102 95.855 64.857 142.808 515.454

St 536.893 174.876 140.148 57.053 48.035 226.241 1.183.246

T 230.600 159.401 95.230 74.855 113.457 673.543

V 70.411 50.378 52.579 80.029 97.651 351.048

Gesamt 2.194.703 1.383.464 953.025 622.389 409.660 919.355 1.550.261 8.032.857

B 144 22 4 1 171

K 78 35 11 5 1 2 132

NÖ 409 103 41 13 6 1 573

OÖ 305 97 30 8 3 2 445

S 58 40 15 5 1 119

St 461 53 21 5 2 1 543

T 211 47 14 6 1 279

V 64 15 8 6 3 96

Gesamt 1.730 412 144 49 15 8 1 2.359

B 74.124 52.409 51.051 41.521 58.453 277.558

K 30.925 47.409 70.694 127.846 282.472 559.346

NÖ 178.372 258.792 286.314 352.887 469.429 1.545.794

OÖ 61.969 143.999 217.822 323.547 629.270 1.376.607

S 6.905 15.719 55.810 131.658 305.362 515.454

St 115.304 148.082 201.167 219.987 498.706 1.183.246

T 46.473 52.350 95.742 120.203 358.775 673.543

V 6.521 19.160 30.251 94.200 200.916 351.048

Gesamt 520.593 737.920 1.008.851 1.411.849 2.803.383 6.482.596

B 68 37 26 19 21 171

K 20 22 24 26 40 132

NÖ 131 152 125 88 77 573

OÖ 57 80 98 114 96 445

S 8 11 18 39 43 119

St 127 117 104 112 83 543

T 50 42 59 56 72 279

V 11 11 18 18 38 96

Gesamt 472 472 472 472 470 2.358

1) Gemeinden mit über 50.000 Einwohnern (ohne Wien) zwecks Kompatibilität im Zeitablauf inkl. Gemeinde St. Pölten (Einwohner gemäß VZ 1991: 50.026, VZ 2001: 49.117). Quelle: Volkszählung 1991 und 2001 (Statistik Austria, 2004); GemBon, 2005; eigene Berechnungen, 2005.

Die Wohnbevölkerung 1991 ist im Finanzausgleichsgesetz und in verschiedenen weiteren Bundes- und Landesgesetzen die maßgebliche Bezugsgröße bis zum Rechnungsjahr 2001. Ab 2002 ist die Wohnbevölkerung 2001 anzuwenden. In Analogie wird im Rahmen dieser Arbeit bei der Berechnung von Pro-KopfWerten bei Daten 1995-2001 die Einwohnerzahl 1991 und bei Daten 2002-2004 die Einwohnerzahl 2001 zu Grunde gelegt. Es kommt ausschließlich der Gebietsstand 1999-2004 (mit 2.358 Gemeinden ohne Wien) zur Anwendung. 2.3.2 Abgrenzung der Transfers Tabelle 4 zeigt die Gliederungsmerkmale, nach denen die Transfers in den Haushalten der Gemeinden differenziert und in der vorliegenden Arbeit empirisch aufgearbeitet werden. Darüberhinaus werden weitere (wirkungs)analytisch relevante Merkmale von Transfers angeführt, die zum Teil in bundes- und landesgesetzlichen Bestimmungen festgelegt sind. Eine empirische Erfassung und Zuordnung der Transfers nach diesen weiteren Gliederungsmerkmalen ist nur in Einzelfällen möglich, vollständig und systematisch jedoch (derzeit) nicht bewältigbar.

50 Finanzwirtschaftliche Rahmenbedingungen und methodische Grundlagen Tabelle 4: Gliederung von Transfers der öffentlichen Rechtsträger (spez. der Gemeinden) Gliederungsmerkmale von Transfers Konstitutive Merkmale Transferinhalt: Übertragung von Geldleistungen (monetäre Transfers) sowie von Gütern und Dienstleistungen (reale Transfers) ohne direkte ökonomische Gegenleistung 2 Art der Übertragung: direkte Transfers (Übertragung monetärer/realer Leistungenvon Geber- an Empfängerhaushalt) und indirekte Transfers (Übernahme von Zahlungen an Dritte zugunsten eines anderen Rechtsträgers oder Übernahme einer Aufgabe eines anderen hiefür zuständigen Rechtsträgers ohne Kostenerstattung; d. h. die Erfüllung einer Aufgaben- oder Ausgabenverpflichtung unterbleibt beim Transferempfänger und wird durch den Transfergeber real oder monetär geleistet) Empirisch erfassbare Gliederungsmerkmale Sektorale Zuordnung des Transferpartners: Intragovernmentale Transfers (zwischen öffentlichen Rechtsträgern) und extragovernmentale Transfers (intersektoraler Transfer zwischen einem öffentlichen und einem privaten Rechtsträger) 3 Art bzw. Rolle der beteiligten Rechtsträger: Geber und Empfänger eines intragovernmentalen Transfers sind jeweils ein institutionell und territorial definierter öffentlicher Rechtsträger (in Gemeindehaushalten erfolgt die Differenzierung der Transferpartner nur nach Gebietskörperschaftsebenen) Stufe des Finanzausgleichs: sekundäre Transfers, bei denen Herkunft, Höhe und Empfänger der Mittel (weitgehend) im FAG geregelt sind, und tertiäre Transfers, die in sonstigen Bundes- oder Landesgesetzen geregelten intragovernmentalen Transfers (die primäre Mittelverteilung findet rechnerisch/zeitlich davor statt; die sekundären Transfers sind auf Basis des FAG empirisch feststellbar, Identifizierungs- und Abgrenzungsprobleme bestehen bei den gemeindeweisen Gemeinde-Bedarfszuweisungen) Richtung: vertikale Transfers, in denen ein in der Regel hierarchisches Verhältnis zwischen Geber und Empfänger zum Ausdruck kommt („absteigende“ Transfers von über- an untergeordnete Gebietskörperschaftsebene oder „aufsteigende“ Transfers von unter- an übergeordnete Gebietskörperschaftsebene), und horizontale Transfers (zwischen Einheiten einer Gebietskörperschaftsebene), in denen zumeist ein kooperatives Verhältnis mit einer gewissen Gleichrangigkeit der Beteiligten zum Ausdruck kommt Funktionelle Zuordnung: funktionsspezifische Transfers (Ansatz-Gruppen 1-8) und nicht-funktionsspezifische Transfers (Ansatz-Gruppen 0 und 9, darin auch zweckgebundene Transfers, die z. T. budgetintern einer Funktion weiterverrechnet werden) Vermögenswirksamkeit: Laufende Transfers sind Geldleistungen ohne unmittelbare Gegenleistung, die beim Empfänger als einkommenswirksam zu betrachten und insbesondere für Konsum- oder sonstige laufende Verwendungszwecke bestimmt sind. Darunter fallen beispielsweise Finanzzuweisungen, Zuschüsse, Subventionen, Beihilfen, Umlagen (in der vorliegenden Interpretation nicht jedoch Steuern, die intersektorale Mittelströme darstellen). Kapitaltransfers sind Zahlungen ohne Gegenleistung, die ausdrücklich für Investitionszwecke bestimmt sind und vom Empfänger widmungsgemäß verwendet werden müssen; ferner Zahlungen, die vom Empfänger nicht dem laufenden Einkommen zugerechnet, sondern als Vermögenszuwachs betrachtet werden. Sonstige (wirkungsanalytisch relevante) Gliederungsmerkmale Haushaltsrechtliche Klassifikation: Finanzzuweisungen und Zuschüsse sind nach § 12 (1) F-VG 1948 die Abgabenverteilung ergänzende Transferzahlungen des Bundes an die Länder bzw. Gemeinden und der Länder an Gemeinden. Finanzzuweisungen können in Form von Schlüsselzuweisungen oder Bedarfszuweisungen gewährt werden. Schlüsselzuweisungen dienen, auch wenn im Einzelfall ein Verwendungszweck angegeben ist, prinzipiell zur Deckung allgemeiner Haushaltserfordernisse. Sie können auch nicht an Bedingungen, wie etwa an die Erbringung einer Grundleistung oder an einen genauen Verwendungsnachweis geknüpft werden. Bedarfszuweisungen sind zur Aufrecherhaltung oder Wiederherstellung des Haushaltsgleichgewichtes, zur Deckung außergewöhnlicher Erfordernisse und zum Ausgleich von Härten bestimmt, die sich bei der Verteilung von Abgbenertragsanteilen oder Schlüsselzuweisungen ergeben.

Empirie1 Nur monetäre Transfers Nur direkte Transfers

Post Post

Gesetz (FAG)

Post

Ansatz Post

Gesetz (F-VG) (z.T. unterschiedliche Klassifikation in Gemeindehaushalten)

Methodische und empirische Grundlagen 51 Zuschüsse werden ausdrücklich für bestimmte Zwecke gewährt. In der Regel werden eine Grundleistung und ein genauer Verwendungsnachweis verlangt. Umlagen sind Zahlungen „von unten nach oben“ oder auf gleicher Ebene, mit welchen in der Regel nicht durch andere Einnahmen gedeckte Ausgaben des Trägers einer Einrichtung finanziert werden (z. B. Sozialhilfeverbandsumlage). Der Landesumlage kommt steuerähnlicher Charakter zu. Abgrenzungsprobleme bestehen gegenüber Kostenersätzen/-beiträgen zwischen Gebietskörperschaften, bei denen in der Regel eine konkret zuordenbare Leistung der Zahlung gegenübersteht. Zielspezifität: zielspezifische, d. h. auf ein explizites qualitatives (eng abgegrenztes) Serviceziel bezogene Transfers und zielunspezifische Transfers mit einem Mangel an qualitativer Zielbezogenheit Zweckbindung: zweckgebundene Transfers, mit denen eine Veränderung der Menge oder Qualität der bereitgestellten Güter und Leistungen bezweckt werden soll, damit der Transferempfänger einer bestimmten funktionellen Anforderung in einem Aufgabenbereich besser zu entsprechen in der Lage ist, und nicht zweckgebundene (freie) Transfers (bei Gemeindehaushalten keine Kennzeichnung4) Definition der Transferhöhe: in absoluter Höhe; relativ zu Bereitstellungskosten eines geförderten Gutes oder relativ zum Nutzen externer Effekte bei entsprechenden Abgeltungszahlungen; absolut limitiert und unlimitiert (z.T. gesetzliche Festlegung, z. T. Ermessen des Transfergebers) Dotierungsmodus: frei budgetierbare und gesetzlich geregelte Transfers; Zahlungsgrund freiwillig oder erzwungen (bei Gemeindehaushalten keine Kennzeichnung4) Bestimmungsart: regelgebundene Transfers (Verteilung nach fixen Schlüsseln oder nach Kriterien des Bedarfs bzw. der Leistungsfähigkeit) und diskretionäre Transfers (Zuteilung nach Ermessen des Transfergebers) Empfangsbedingung: ohne und mit Empfangsbedingungen (Empfangs-, Verwendungs-, Finanzierungsauflagen, z. B. Eigenleistung des Empfängers) Periodizität (aus Sicht der Transfergeber bzw. aus Sicht der Transferempfänger): einmalige/befristete Transfers (z. B. spezifische Förderprogramme) und unbefristete Transfers (z. B. über eine Finanzausgleichsperiode hinausgehend) Überweisung: einstufige Transfers (von Geber an Empfänger) und mehrstufige Transfers (Weiterleitung über intermittierende Haushalte mit bzw. ohne „Eingriff“, z. B. einzelne FAG-Transfers des Bundes an Gemeinden im Wege über die Länder) Wirkungsart (Erfüllung einer Staatsfunktion im Sinne von R. A. Musgrave): allokative Transfers mit Wirkung auf die (zeitliche, sachliche) Allokation der Mittel (Zielspezifität und Zweckbindung sind hiefür maßgeblich) und redistributive Transfers mit Wirkung auf die relative Position zwischen öffentlichen Rechtsträgern bzw. Regionen in Bezug auf die Höhe der Mittelausstattung Aufgabenorientierter Transferbegriff: direkte Transfers für die Erfüllung eigener Aufgaben des Transfergebers durch andere Rechtsträger und für Aufgaben des Transferempfängers (Bei der empirischen Erfassung der Transfers bleibt die normative Aufgabenverteilung unberücksichtigt. Ein aufgabenorientierter Transferbegriff würde zudem die Einbeziehung indirekter Transfers erfordern.)

Gesetz, z.T. nicht bekannt z.T. Gesetz

Gesetz

Gesetz Gesetz Gesetz Gesetz z. T. Gesetz z. T. Gesetz

Gesetz (normative Aufgabenverteilg.)

1) Anmerkungen zur empirischen Erfassung der einzelnen Transfers der Gemeinden nach der jeweiligen Gliederung: a) Automatisierte Erfassung aus den kommunalen Rechnungsabschlussdaten auf Basis der Gliederung gemäß VRV 1997 nach Haushaltshinweis (Anlage 1), Ansatz-Unterabschnitten (Anlage 2) bzw. Posten-Gruppen (Anlage 3b); b) Festlegungen in bundes- oder landesgesetzlichen Bestimmungen, z. T. Richtlinien des Bundes bzw. der Länder (die Transfergliederung bzw. -zuordnung ist empirisch nur händisch bzw. im Einzelfall feststellbar). 2) Unilaterale Ressourcenströme, für welche die Geber-/Empfängerbeziehung definierbar ist, wobei eine eventuelle Gegenleistung keine zweite Übertragung von Verfügungsgewalt über Ressourcen darstellt (Thöni, 1977, S. 364). 3) Bei intragovernmentalen Transfers gemäß ESVG 1995 erfolgt die Abgrenzung nach der Zugehörigkeit einer instituionellen Einheit zum Sektor Staat. Bei extragovernmentalen Transfers (hier definitorisch ohne Steuern) sind auch die Begriffe Zuwendungen, Subventionen, Beihilfen, Spenden gebräuchlich. 4) Bei Länder erfolgt die Zuordnung der Transfers zu zweckgebundenen und allgemeinen Einnahmen bzw. Pflichtund Ermessensausgaben auf Basis der finanzwirtschaftliche Gliederung (gemäß VRV 1997, Anlage 4). Bei Gemeinden wird die finanzwirtschaftliche Gliederung nicht angewendet. Quelle: Thöni (1973, S. 59-70); Thöni (1977, S. 366 ff.); Smekal (1977, S. 410 ff.); Smekal (1980, S. 151-220); KoG (1990, S. 57); VRV 1997 idgF; F-VG 1948 idgF; eigene Zusammenstellung, 2006.

52 Finanzwirtschaftliche Rahmenbedingungen und methodische Grundlagen

Angesichts der verschiedenen (theoretischen, finanzrechtlichen) Abgrenzungsprobleme bezüglich der finanziellen Transfers zwischen den öffentlichen Rechtsträgern ist für die finanzstatistische Analyse ein pragmatischer operationaler Ansatz erforderlich, der sich an der Haushaltswirklichkeit orientiert. Bei der Untersuchung der intragovernmentalen Transferbeziehungen bedarf es einer ökonomischen Abgrenzung und funktionellen Zuordnung der Transaktionen sowie einer sektoralen Abgrenzung und Differenzierung der beteiligten Transaktoren. Ökonomische Abgrenzung Die Abgrenzung und Definition der intragovernmentalen Transfers ist erstens aus ökonomischer Sicht festzulegen. In die empirische Analyse der Transferverflechtungen werden grundsätzlich jene Transaktionen mit einbezogen, die nach den geltenden haushaltsrechtlichen Bestimmungen in den Haushalten der öffentlichen Rechtsträger als Transfers klassifiziert sind. Zum einen beschränkt sich die Analyse damit auf haushaltswirksame Transfers. Zum anderen werden bei der Klassifizierung als Transfer die angewendeten Beurteilungsmaßstäbe der jeweiligen Rechtsträger bei der Verbuchung im Haushalt zugrunde gelegt. Reale Transfers (unentgeltliche Überlassung von Gütern und Dienstleistungen oder Verzicht auf reale Leistungsabgeltung) sowie indirekte finanzielle Transfers (Einnahmenverzicht, z. B. bei Übernahme von Aufgaben von einem anderen dafür zuständigen Rechtsträger ohne Kostenersatz) werden nicht berücksichtigt. Auf die Frage, ob intragovernmentale Transfers für die Erfüllung „eigener“ oder "fremder" Aufgaben erfolgen, wird bei der qualitativen Aufarbeitung der Transfers eingegangen. Die finanzstatistische Analyse muss die (normative) Aufgabenverteilung außer Acht lassen, da bei der empirischen Erfassung der Transfers eine entsprechende systematische Differenzierung auf Basis der bestehenden Gliederungssystematiken (gemäß Haushaltsrecht der Gebietskörperschaften) nicht geleistet werden kann. Die intragovernmentalen Transfers umfassen demgemäß sowohl Zahlungen, die der Finanzierung von Aufgaben eines anderen hiefür zuständigen öffentlichen Rechtsträgers dienen (Ko-Finanzierung), als auch Zahlungen, die für die Erfüllung eigener Aufgaben durch andere geleistet werden (als Transfer verbuchte Kostenabwälzungen oder Kostenübernahmen). Die Transfereinnahmen und –ausgaben der Gemeinden werden ausschließlich aus Sicht der Gemeinden, d. h. auf Basis der kommunalen Rechnungsabschlussdaten erfasst (Einnahmen und Ausgaben der Posten-Unterklassen 75, 77, 86 und 87 gemäß Anlage 3b der VRV 1997). Dies ist insofern relevant, als zwischen den Gebietskörperschaften unterschiedliche Auffassungen bei der Klassifizierung verschiedener Transaktionen als Transfer bestehen. Beispielsweise wird die Landesumlage von den Ländern als eigene (steuerähnliche) Einnahmenart verbucht. Die Bedarfszuweisungsmittel gemäß § 12 FAG 2001 werden von den Ländern einnahmenseitig als zweckgebundene Ertragsanteile an den gemeinschaftlichen Bundesabgaben und nur ausgabenseitig als Transfer verbucht. Beide sind aus Sicht der Gemeinden Transfers (siehe auch Lehner, 2002, S. 9). Auf entsprechende Nachweise über die Finanzzuweisungen, Zuschüsse oder Beiträge von und an Gebietskörperschaften in den Rechnungsabschlüssen (der Gemeinden und Länder gemäß § 17 Abs. 2 VRV 1997) wird hier nicht zurückgegriffen, da die dabei zu berück-

Methodische und empirische Grundlagen 53

sichtigenden Transaktionen in der VRV unzureichend definiert sind und auch in der Praxis auf Länder- und Gemeindeebene gravierende Unterschiede aufweisen. In die empirische Analyse der Transferverflechtungen der Gemeinden werden zusätzlich Kostenbeiträge/-ersätze (Posten-Gruppen 720 und 817) einbezogen. Entgegen der allgemeinen Definition von Transfers als einseitiger Mittelzufluss ohne direkte Gegenleistung stehen bei diesen in der Regel konkret zuordenbare (hoheitliche) Leistungen gegenüber. Es sind dies (volle oder teilweise) Kostenersätze im Rahmen eines zweiseitigen Rechtsgeschäftes. Einnahmenseitig sind dies beispielsweise Zahlungen, die eine (betreuende) Gemeinde einer (betreuten) Gemeinde für tatsächlich erbrachte Leistungen (etwa im Bereich Pflichtschulen) vorschreibt. Ausgabenseitig sind es Zahlungen einer Gemeinden für die Abgeltung von Leistungen eigener und fremder Verwaltungsdienststellen, für die keine bestimmten Gebühren, Entgelte oder Tarife festgelegt sind. Dazu zählen auch als Umlagen bezeichnete beitragsähnliche Zahlungen der Gemeinde an andere Gebietskörperschaften oder Gemeindeverbände, die für die zahlungspflichtige Gemeinde eine Leistung erbringen (KDZ, 1995, S. 118). Ein voller oder teilweiser Kostenersatz wird in der Regel von dem geleistet, der die Kosten verursacht hat bzw. zugunsten dessen sie angefallen sind. Ein Kostenbeitrag wird dagegen von einem – meist dazu verpflichteten – Dritten geleistet, wenn dessen Leistung nicht als Transfer (z. B. Umlage) einzustufen ist, vor allem also dann, wenn sie sich nicht auf einen konkreten Einzelfall zurückführen lässt. Zu beachten ist dabei auch die Abgrenzung gegenüber Beiträgen als Abgaben, die zur teilweisen Deckung der Kosten öffentlicher Einrichtungen von den davon besonders Begünstigten eingehoben werden. Zum Unterschied von Gebühren ist es bei Beiträgen gleichgültig, ob der Beitragspflichtige die von ihm mitfinanzierte Einrichtung tatsächlich in Anspruch nimmt oder nicht. Kostenersätze werden vor allem im hoheitlichen bzw. nichtbetrieblichen Bereich anfallen, in dem das Anbieten marktbestimmter Leistungen nicht im Vordergrund steht, im Gegensatz zu Betrieben und betriebsähnlichen Einrichtungen, die ihre Einnahmen aus der Veräußerung von Erzeugnissen, aus Leistungserlösen und Nebenerlösen beziehen (KDZ, 2004, S. 183). Im Inneren einer Organisation werden solche Zahlungsströme als innerbetriebliche Leistungsverrechnung bezeichnet; die Kostenersätze zwischen Gemeinden oder generell zwischen öffentlichen Rechtsträgern könnten in Analogie dazu als „intragovernmentale Leistungsverrechnungen“ interpretiert und getrennt von den Transfers dargestellt werden. Vom Standpunkt der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung geht es grundsätzlich um eine scharfe Abgrenzung der Transferzahlungen von Produktionserlösen, also Entgelten für marktmäßige oder marktähnliche Güter und Leistungen (siehe KoG, 1990, S. 59; Franz, 1977, S. 371-382). Bei der Abgrenzung sowohl von Transfers gegenüber Kostenersätzen als auch von Kostenersätzen gegenüber Gebühren (für hoheitliche Leistungen) und Produktionserlösen bestehen allerdings fließende Übergänge, bei denen es darauf ankommt, ob überhaupt eine Leistung bzw. welche Leistung mit der Transaktion verknüpft ist. Daneben spielen auch (haushalts-)rechtliche Kriterien (z. B. betreffend Umlageverfahren) und bei der empirischen Analyse die konkreten (länder- und gemeindeweise unterschiedlichen) Buchungspraktiken eine wesentliche Rolle.

54 Finanzwirtschaftliche Rahmenbedingungen und methodische Grundlagen

Im Rahmen der vorliegenden Untersuchung wurde die Einbeziehung der Kostenbeiträge/-ersätze angesichts der unterschiedlichen Verbuchungspraktiken und Überschneidungen (z. B. mit Umlagen und Kostentragungen) im Sinne der bundesländerweisen Vergleichbarkeit als relevant erachtet. Bei der empirischen Analyse werden die intragovernmentalen Transfers, die extragovernmentalen Transfers und die Kostenbeiträge/-ersätze getrennt (jeweils zumindest in Summe) ausgewiesen, um wenigstens die mögliche quantitative Bedeutung von Abgrenzungsfragen einschätzen zu können. Funktionelle Zuordnung Für die funktionelle Zuordnung und Differenzierung der Einnahmen und Ausgaben wird bei den Gemeinden (und Ländern) die Ansatz-Gliederung gemäß VRV 1997 herangezogen.22 Für die vorliegende Arbeite ist dabei eine Unterscheidung in zwei Bereiche von Bedeutung: „funktionsspezifische“ und „nicht funktionsspezifische“ Transaktionen. Als "funktionsspezifische" Einnahmen und Ausgaben werden jene (aufgabenbezogenen oder zweckgewidmeten) Transaktionen bezeichnet, die in den kommunalen Haushalten den Ansatz-Gruppen 1-8 zugeordnet sind. Bei den Transfers der Gemeinden ist dabei zu beachten, dass auf Basis der verpflichtend anzuwendenden Haushaltssystematik keine Unterscheidung möglich ist, ob ein Transfer mit der Bedingung einer (gesetzlich festgelegten) "Zweckwidmung" bereits verknüpft war oder von der Gemeinde aus anderen Gründen funktionell zugeordnet wurde. Die „nicht funktionsspezifischen“ Einnahmen und Ausgaben (Ansatz-Gruppen 0 und 9) umfassen die allgemeinen Haushaltsmittel, die keiner spezifischen Aufgabe zuordenbar sind oder aus verschiedenen Gründen zugeordnet werden. Landesfonds und Gemeindeverbände werden nach ihrem jeweiligen Aufgabenbereich funktionell zugeordnet, wobei in einzelnen Fällen keine eindeutige Zuordnung zur Ansatz-Gliederung möglich ist (z. B. Fonds für Gesundheits- und Sozialbereich zu Sozialer Wohlfahrt, Umweltverbände zu Siedlungswasserwirtschaft). Bei einer Gegenüberstellung der Haushalte aller Rechtsträger des öffentlichen Sektors wird die in der Finanzstatistik (gemäß ESVG 1995) verwendete COFOGGliederung für die funktionelle Zuordnung herangezogen. 23

22

Gliederung nach Ansatz-Gruppen (-Abschnitten und –Unterabschnitten) gemäß Anlage 2 der VRV 1997: 0 Vertretungskörper und allgemeine Verwaltung, 1 Öffentliche Ordnung und Sicherheit, 2 Unterricht, Erziehung, Sport und Wissenschaft, 3 Kunst, Kultur und Kultus, 4 Soziale Wohlfahrt und Wohnbauförderung, 5 Gesundheit, 6 Straßen- und Wasserbau, Verkehr, 7 Wirtschaftsförderung, 8 Dienstleistungen, 9 Finanzwirtschaft. 23 In der Finanzstatistik erfolgte bis 1999 die Gliederung in 17 Aufgabenbereiche (Gebarungsübersichten 1999, S. 154 f.). Ab 2000 werden 10 Aufgabenbereiche gemäß COFOG (Classification of the Functions of Government) unterschieden: 01 Allgemeine öffentliche Verwaltung; 02 Verteidigung; 03 Öffentliche Ordnung und Sicherheit; 04 Wirtschaftliche Angelegenheiten; 05 Umweltschutz; 06 Wohnungswesen und kommunale Einrichtungen; 07 Gesundheitswesen; 08 Freizeit, Sport, Kultur und Religion; 09 Bildungswesen; 10 Soziale Sicherheit (siehe Gebarungen und Sektor Staat 2002, S. 153).

Methodische und empirische Grundlagen 55

Sektorale Abgrenzung und Differenzierung Die Abgrenzung und Definition der intragovernmentalen Transfers ist drittens in sektoraler bzw. institutioneller Hinsicht festzulegen. Die intragovernmentalen Transfers umfassen alle finanziellen Transfers zwischen den öffentlichen Rechtsträgern Österreichs. Alle übrigen (intersektoralen) Transferbeziehungen öffentlicher Rechtsträger mit privaten Rechtsträgern werden als extragovernmentale Transfers bezeichnet. Die Abgrenzung des öffentlichen Sektors orientiert sich an der Trägerschaft der institutionellen Einheiten als Körperschaft öffentlichen Rechts. Die Beteiligten der intragovernmentalen Transferbeziehungen sind also rechtlich selbständige Einheiten der Gebietskörperschaften, der Parafisci und der sonstigen öffentlichen Rechtsträger (insbesondere Verbände, Fonds). Abgrenzungsprobleme bestehen v. a. bei ausgegliederten, organisatorisch und finanziell verselbständigten Einheiten (öffentlichen oder privaten Rechts). Die empirische Erfassung der intragovernmentalen Transfers (speziell sonstiger öffentlichen Rechtsträger) beschränkt sich klarerweise auf die in der amtlichen Gebarungsstatistik der Statistik Austria erhobenen und ausgewerteten Rechtsträger.24 Bei der Darstellung der Transfers (und der funktionell gegliederten Einnahmen und Ausgaben) aller Einheiten des öffentlichen Sektors wird aufgrund der Datenverfügbarkeit und zwecks Kompatibilität zwischen den betrachteten Rechtsträgern auf Haushaltsdaten gemäß VGR bzw. ESVG 1995 zurückgegriffen (Statistik Austria, 2005). Bei den nachfolgend als „intragovernmentale Transfers gemäß ESVG 1995“ bezeichneten Mittelströmen ist die Abgrenzung und Gliederung des Sektors Staat gemäß ESVG 1995 zu beachten (Tabelle 5). Der Sektor Staat umfasst laut ESVG 1995 (S.13) „alle institutionellen Einheiten, die zu den sonstigen Nichtmarktproduzenten zählen, deren Produktionswert für den Individual- und Kollektivkonsum bestimmt ist, die sich primär mit Zwangsabgaben von Einheiten anderer Sektoren finanzieren und/oder die Einkommen und Vermögen umverteilen“ (Gebarungen und Sektor Staat 2003, S. 155). Institutionelle Einheiten sind „wirtschaftliche Entscheidungsträger, die durch einheitliches Verhalten und Entscheidungsfreiheit bezüglich ihrer Hauptfunktion gekennzeichnet sind. Eine gebietsansässige institutionelle Einheit sollte neben der Entscheidungsfreiheit in ihrer Hauptfunktion über eine vollständige Rechnungsführung verfügen“. Eine Einheit zählt zu den sonstigen Nichtmarktproduzenten, wenn weniger als 50 % der Produktionskosten durch Umsätze gedeckt werden. Zu den Produktionskosten zählen Vorleistungen, Arbeitsnehmerentgelte, Abschreibungen und sonstige Produktionsabgaben, nicht jedoch Zinsaufwendungen, Tilgungen, Investitionen und sonstige Transferzahlungen. Zu den Umsätzen zählen Verkaufserlöse, Entgelte, Gebühreneinnahmen, nicht jedoch Subventionen, Zinseinnahmen, Schuldaufnahmen und Transferzahlungen zur Abgangsdeckung. (siehe BMF et al., 1997, S. 13 f.; Statistik Austria, 2001, S. 18).

24

Zu beachten ist, dass die Zahl der erhobenen und ausgewerteten Rechtsträger im Untersuchungszeitraum von 2.898 (1995) auf 4.375 (2004) Einheiten ausgeweitet wurde, insbesondere ab 1997 um Landesfonds und weitere Gemeindeverbände (Gebarungsübersichten 1998, S. 208-212; Gebarungen und Sektor Staat 2004, S. 17-23).

56 Finanzwirtschaftliche Rahmenbedingungen und methodische Grundlagen Tabelle 5: Sektorgliederung gemäß VRV 1997 (bei Gemeinden)1) und gemäß ESVG 1995 VRV 1997 1) Öffentliche Rechtsträger: Bund und Bundesfonds 2) Länder und Landesfonds 2) Gemeinden, Gemeindeverbände 4) und –fonds Sozialversicherungsträger Sonstige Träger des öffentlichen Rechts Private Rechtsträger: Unternehmungen (ohne Kreditinst.) 2) Kreditinstitute 2) Priv. Organisationen ohne Erwerbszw. Private Haushalte Netto-veranschlagte Unternehmungen

ESVG 1995 Subsektoren des Staates: S.1311 Bundesebene: Bund, Bundesfonds, Bundeskammern, Hochschulsektor, sonstige ausgegliederte Bundeseinheiten 3) S.1312 Landesebene: Länder ohne Wien, Landesfonds, Landeskammern, ausgegliederte Landeseinheiten 3) S.1313 Gemeindeebene: Wien (Land und Gemeinde), Wiener Fonds, Gemeinden ohne Wien, Gemeindeverbände 4), -fonds, ausgegliederte Gemeindeeinheiten 3) S.1314 Sozialversicherungsträger (S.11, z.B. Gemeindeverbände mit marktbest. Tätigkeit) Übrige Sektoren S.11 Nichtfinanzielle Kapitalgesellschaften S.12 Finanzielle Kapitalgesellschaften S.15 Private Organisationen ohne Erwerbszweck S.14 Private Haushalte (S.11, S.1313)

1) (Teil-)Sektoren gemäß Untergliederung der laufenden und Kapitaltransfers der Gemeinden nach empfangenden bzw. zahlenden Rechtsträgern (Posten-Gruppen der Unterklassen 75, 77, 86 und 87; VRV 1997, Anlage 3b). 2) Zwecks verbesserter Übereinstimmung mit der Sektorgliederung gemäß ESVG 1995 wurden im Jahr 2006 präzisierte Bezeichnungen in einer VRV-Novelle (BGBl. II Nr. 45/2006) festgelegt: Bund, Bundesfonds und –kammern; Länder, Landesfonds und -kammern; Unternehmungen (ohne Finanzunternehmungen); Finanzunternehmungen (Kreditinstitute, Versicherungsgesellschaften und rechtlich selbständige Pensionskassen). 3) Seit 2001 erfolgt eine gesonderte (sukzessive ausgeweitete) Erhebung ausgegliederter Einheiten der Gebietskörperschaften, die 1995 noch im Haushalt der Gebietskörperschaften integriert waren und dem Sektor Staat zuzuordnen sind (erhobene Einheiten 2003: 23 Bundeseinheiten, 31 Landeseinheiten, 6 Gemeindeeinheiten). 4) Ausgenommen Gemeindeverbände mit marktbestimmter Tätigkeit (demgemäß sind hier nur die zum Sektor Staat zählenden Schulgemeindeverbände, bis 2000 auch Sozialhilfeverbände zuzuordnen). Quelle: VRV 1997 (BGBl. Nr. 787/1996 idF BGBl. II Nr. 433/2001); Statistik Austria, 2001; Gebarungen und Sektor Staat 2003, S. 17-23.

Gemäß ESVG 1995 können rechtlich ausgegliederte Einheiten zum Sektor Staat klassifiziert und umgekehrt rechtlich unselbständige Einheiten aus dem Sektor Staat „ausgegliedert“ werden. Letztere werden als „Quasi-Kapitalgesellschaften“ bezeichnet und als getrennte institutionelle Einheit angesehen. Voraussetzung für eine Quasi-Kapitalgesellschaft ist, dass die Einheit über eine vollständige Rechnungsführung verfügt und sich ihr wirtschaftliches und finanzielles Verhalten von dem ihrer Eigentümer unterscheidet und in etwa dem von Kapitalgesellschaften entspricht, sodass man davon ausgehen kann, dass sie weitgehende Entscheidungsfreiheit in der Ausübung ihrer Hauptfunktion besitzt, wobei die Aufsichtsund Kontrollrechte (der Gemeinde) davon unberührt bleiben (siehe Statistik Austria, 2001, S. 7 ff.). Eine Besonderheit ist auch, dass gemäß ESVG 1995 Wien als Land und Gemeinde (inkl. Wiener Fonds) der Gemeindeebene zugeordnet ist (z. B. im Haushalt des Bundes werden Zahlungen an Wien – haushaltsrechtlich bzw. sachlich richtig - zum Teil als Transfer an Länder verbucht). Sektorabgrenzung und –differenzierung bei Transfers der Gemeinden: Den Schwerpunkt der Untersuchung bilden die intragovernmentalen Transfers der Gemeinden, speziell deren Transferbeziehungen zu den Ländern, Landesfonds und Gemeindeverbänden und jene zwischen Gemeinden. Die Darstellung der Trans-

Methodische und empirische Grundlagen 57

fers der Gemeinden erfolgt grundsätzlich sektoral unbereinigt (gemäß BruttoHaushalt der Gemeinden). Tabelle 5 zeigt die Teilsektoren, nach denen gemäß VRV 1997 idgF die laufenden und Kapitaltransfereinnahmen bzw. –ausgaben in den Gemeindehaushalten bezüglich zahlenden bzw. empfangenden Rechtsträgern zu gliedern sind, im Vergleich zur Sektorgliederung gemäß ESVG 1995. Bei der empirischen Erfassung und Auswertung der intragovernmentalen Transfers der Gemeinden sind diesbezüglich verschiedene Abgrenzungsprobleme zu beachten: • Die Transfers der Gemeinden können auf Basis der kommunalen Rechnungsabschlüsse nicht getrennt für jene von/an Land und Landesfonds sowie getrennt für jene von/an Gemeinden und Gemeindeverbände(n) identifiziert werden. Bei den Kostenbeiträgen (–ersätzen) ist gemäß Postenverzeichnis der VRV 1997 keine Untergliederung nach Rechtsträgern vorgesehen, demnach auch keine Trennung von extragovernmentalen (intersektoralen) Transaktionen möglich. • Im Untersuchungszeitraum wurde die sektorale Untergliederung der Transfers geändert (BGBl. II Nr. 433/2001). Die Transfers der Gemeinden an sonstige öffentliche Rechtsträger enthalten bis 2000 (zum Teil auch noch bis 2003) die Transfers an Bundes- und Landesfonds sowie an Kammern. • Die Transfers der Gemeinden von/an Gemeindeverbände(n) mit marktbestimmter Tätigkeit (ab 2001 auch Sozialhilfeverbände) sollten als Transfers von/an sonstige(n) öffentliche(n) Rechtsträger(n) verbucht werden. In den Gemeindehaushalten erfolgt deren Verbuchung uneinheitlich. • Bei den intragovernmentalen Transfers der Gemeinden gemäß ESVG 1995 erfolgt eine Bereinigung um Quasi-Kapitalgesellschaften: Betriebe mit marktbestimmter Tätigkeit, land- und forstwirtschaftliche Betriebe und wirtschaftliche Unternehmungen (Ansatz-Abschnitte 85-89). Abschnitt 85 wurde allerdings erst 1997 eingeführt.25 • Die intragovernmentalen Transfers der Gemeinden gemäß ESVG 1995 (innerhalb des Sektors Staat) unterscheiden sich von jenen gemäß Bruttohaushalt dadurch, dass die Transfers von/an Quasi-Kapitalgesellschaften nicht berücksichtigt werden. Mit den Abschnitten 85-89 werden bedeutende Einnahmen- und Ausgabenbereiche ausgeblendet: bei einzelnen ökonomischen Kategorien bis zu 50 % der Einnahmen oder Ausgaben, bei intragovernmentalen Transfers bis zu 40 % der Transfereinnahmen bzw. –ausgaben (siehe Schönbäck, Bröthaler, 2004). Weiters gelten Transfers von/an ausgegliederte Träger privaten Rechts (Bundes-, Landes- und Gemeinde-Einheiten), die dem Sektor Staat zugerechnet werden, gemäß ESVG 1995 als intragovernmentale Transfers. • Mehrstufige Transfers: Zu beachten ist abschließend, dass in vielen Fällen die Transfermittel nicht aus allgemeinen Haushaltsmitteln des Transfergebers, sondern aus anderen (zweckgewidmeten) Quellen stammen und damit beim Transfergeber nur Durchlaufcharakter haben (z. B. Weiterleitung von FAG-Transfers des Bundes an die Gemeinden im Umweg über die Länder). In einigen Fällen

25

In früheren Publikationen zur Gebarungsstatistik gemäß VGR/ESVG 1995 erfolgte die Bereinigung um Abschnitt 85 erst ab dem Jahr 2000, bei revidierten Daten gemäß VGR wurde die Bereinigung diesbezüglich rückwirkend bis 1997 adaptiert.

58 Finanzwirtschaftliche Rahmenbedingungen und methodische Grundlagen

ist die konkrete Mittelherkunft jedoch nur schwer nachvollziehbar.26 Die Transferklassifizierung bezüglich Transfergeber orientiert sich grundsätzlich an der Verbuchung (Postenzuordnung) im Haushalt des betrachteten Transferempfängers. Anzuführen ist hier beispielsweise, dass gemäß Empfehlung der VRV 1997 idgF etwa Finanzzuweisungen des Bundes an Gemeinden gemäß § 21 FAG, die den Gemeinden im Wege über die Länder zufließen, bei den Gemeinden als Transferleistung des Landes zu verbuchen sind. 2.3.3 Empirische Datengrundlagen Für die empirische Analyse wurden neben den Gebarungsübersichten 1995-2004 nachfolgende (elektronisch verfügbare) Datenbestände zu den Haushaltsdaten der öffentlichen Rechtsträger herangezogen.27 Die Erfassung, Überprüfung und Auswertung des umfangreichen Datenmaterials erfolgte mittels des Haushaltsanalyseund -informationssystems GemBon (IFIP, 2006): 1. Kommunale Finanzstatistik 1995-2004: Bis zum Jahr 1999 wurden diese Daten in Form der Erhebungsblätter über die Gemeindegebarung durch die Statistik Austria erhoben. Ab Erhebung der kommunalen Haushaltsdaten des Rechnungsjahres 2000 erfolgte die Datenerhebung elektronisch (gemäß Satzaufbau für die Erhebung der Rechnungsabschluss- und Voranschlagsdaten der Gemeinden). Geändert hat sich dadurch sowohl das publizierte (ab 2000 reduzierte) Kennzahlenprogramm als auch die Definition und Berechnung dieser Kennzahlen (siehe hiezu auch Bröthaler et al., 2002, S. 13 ff.). Die Gesamteinnahmen und –ausgaben je Gemeinde sind nach Ansatz-Gruppen differenziert verfügbar. Die Transfers werden in diesem Datenbestand differenziert nach laufenden und Kapitaltransfers von/an verschiedene(n) Rechtsträger(n) ausgewiesen. Eine funktionelle Differenzierung der Transfers liegt hier nicht vor. Gleichermaßen werden ab dem Rechnungsjahr 2000 keine ausgewählten Transfers (z. B. des sekundären Finanzausgleichs) mangels eindeutiger Identifizierbarkeit auf Basis der verbindlichen VRV-Gliederungssystematiken ausgewiesen.

26

Bei mehrstufigen Transfers kommt es vor allem darauf an, ob neben der Bindung an korrespondierende Einnahmen auch die Autonomie beim intermittierenden Haushalt (Bestimmung der Herkunft, Höhe und/oder Empfänger der Mittel) fehlt. Eine solche "Transmissionsautomatik" wird als "Quasi-Durchlaufer" bezeichnet. In den haushaltsrechtlichen Bestimmungen ist keine besondere Kennzeichnung solcher Transaktionen vorgesehen (siehe auch Franz, 1977, S. 381 f.). 27 An dieser Stelle sei den Mitarbeitern der Direktion Volkswirtschaft der Statistik Austria, Herrn Robert Franz, Frau Daniela Melingo, Frau Brigitta Mollik und Herrn Walter Stübler, für die großzügige Unterstützung herzlich gedankt. Die rasche und unkomplizierte Bereitstellung von umfangreichen finanzstatistischen Datenmaterialien und zahllose bereitwillige Auskünfte trugen wesentlich zur Vollendung des vorliegenden Werkes bei. Gegebenenfalls verbliebene Unzulänglichkeiten und Fehler bei den Datenauswertungen gehen selbstverständlich zu Lasten der Autoren.

Methodische und empirische Grundlagen 59

2. Gesamteinnahmen/–ausgaben der Gemeinden nach Ansatz-Abschnitten 2001: Für die Darstellung der Gesamteinnahmen und –ausgaben nach Aufgabenbereichen wurde eine zweite Standardauswertung der Statistik Austria zur kommunalen Finanzstatistik herangezogen. Die Differenzierung nach Ansatz-Abschnitten (gemäß VRV 1997 Anlage 2) ist für die funktionelle Abgrenzung der ausgewählten Sachbereiche erforderlich. Die Statistik umfasst je Gemeinde die ordentlichen bzw. außerordentlichen Einnahmen und Ausgaben sowie die Personal- und Investitionsausgaben je Ansatz-Abschnitt. 3. Finanzstatistik 2001 gemäß VGR bzw. Sektor Staat 2004 gemäß ESVG 1995: Diese Daten werden für einen Überblick über die Einnahmen und Ausgaben aller öffentlichen Rechtsträger in ökonomisch-funktioneller Gliederung herangezogen (sektorale Abgrenzung gemäß ESVG 1995, siehe Kap. 2.3.2). Für detailliertere Analysen zu den einzelnen Sachbereichen ist die verfügbare funktionelle Gliederung gemäß COFOG jedoch unzureichend differenziert. 4. Einnahmen, Ausgaben der Landesfonds und Gemeindeverbände 2001: Da auf Seiten der Gemeinden Transfers von/an Land bzw. Landesfonds sowie von/an Gemeinden bzw. Gemeindeverbände(n) gemäß VRV nur zusammengefasst verbucht werden, wurden zusätzlich länderweise differenzierte Daten der Landesfonds und Gemeindeverbände herangezogen (Brutto-Einnahmen und –Ausgaben sowie laufende und Kapitaltransfers der Landesfonds und Gemeindeverbände je Sachbereich nach Bundesländern, Sonderauswertung der Statistik Austria, 2003). 5. Transferdaten der Gemeinden 2001: Für die Detailanalyse der Transfers der Gemeinden, insbesondere Identifizierung der Transfers je Sachbereich, wurden gemeindeweise Daten zu den laufenden und Kaptialtransfers (inkl. Kostenbeiträge und –ersätze) funktionell differenziert nach Ansatz-Unterabschnitten gemäß VRV 1997, Anlage 2 herangezogen. Diese detaillierten Transferdaten der Gemeinden (ohne Wien) wurden von Statistik Austria aus den elektronisch vorliegenden Rechnungsabschlussdaten der Gemeinden ermittelt. Zum Zeitpunkt der Datenermittlung mussten von Statistik Austria 33 fehlende Gemeinden geschätzt (überwiegend durch Vorjahresdaten ersetzt) werden. Soweit nachträglich Daten fehlender Gemeinden verfügbar waren, wurden die geschätzten Daten ersetzt. Es kann demgemäß zu (geringfügigen) Differenzen gegenüber publizierten Daten der Statistik Austria (i. W. Gebarungsübersichten 2001) kommen. 6. Transfers 1995-2004 innerhalb des Sektors Staat gemäß ESVG 1995: Für einen Überblick über die intragovernmentalen Transfers aller öffentlichen Rechtsträger wurden Daten über Transfers zwischen Subsektoren des Staates gemäß ESVG 1995 herangezogen (aktualisierte Sonderauswertung der Statistik Austria, April 2005). Im Vergleich zu den oben genannten Transferdaten ist dabei die sektorale Abgrenzung des Staates zu beachten (siehe hiezu Kap. 2.3.2) 7. Rechnerische Ertragsanteile und sekundäre Transfers 1999-2004: Für einzelne Detailauswertungen zum Finanzausgleich wurden weiters mittels Finanzausgleichssimulation (SimFag, IFIP, 2006) rechnerische Ertragsanteile der

60 Finanzwirtschaftliche Rahmenbedingungen und methodische Grundlagen

Gemeinden und Transfers des sekundären Finanzausgleichs ermittelt, die sich aus den gemeinschaftlichen Bundesabgaben gemäß den gesetzlich festgelegten Schlüsseln und sonstigen Regelungen gemäß FAG für die Gemeinden ergeben. Die Simulationsrechnungen erfolgen dabei bis auf Ebene einzelner Gemeinden (mit Ausnahme der Bedarfszuweisungsmittel, die nur länderweise ermittelt werden können). Empirische Grundlage der rechnerischen Ertragsanteile und Transfers 1999-2004 bilden die gemeinschaftlichen Bundesabgaben 1999-2004 gemäß Zwischenabrechnung des BMF über die Teilung der gemeinschaftlichen Bundesabgaben, Daten der kommunalen Finanzstatistik 1998-2003 (Kommunalsteuer, Grundsteuern, Getränkesteuer) und Volkszählungsdaten 1991 bzw. 2001 sowie die Bestimmungen des FAG (1997 und 2001) in der jeweils in den Jahren 1999-2004 geltenden Fassung. Weiters wurden Simulationsrechnungen zu den Ertragsanteilen und den sekundären Transfers der Gemeinden gemäß FAG 2005 für das Jahr 2005 auf Basis der Aufkommensdaten 2005 (BMF, 2006) durchgeführt. Zu Datenlage ist generell festzustellen, dass bei der finanzstatistischen Analyse der Transfers zu den an sich schon komplexen Transferverflechtungen und institutionellen Rahmenbedingungen der Aufgabenverteilung und –finanzierung noch verschiedene Probleme der finanzstatistischen Messung hinzukommen: • Theoretische Probleme der Abgrenzung von Transfers (z. B. gegenüber Kostenbeiträgen und -ersätzen), • unterschiedliche Verbuchungspraktiken, sowohl horizontal (z. B. länderweise unterschiedliche Kontierungsrichtlinien auf Gemeindeebene) als auch vertikal (z. B. unterschiedliche Klassifizierung von Transaktionen als Transfers oder sonstige Kategorie bei verschiedenen Gebietskörperschaftsebenen) sowie uneinheitliche Zuordnungspraktiken betreffend zahlenden/empfangenden Rechtsträger bei weitergeleiteten Transfers, • unzureichende Differenzierung (der Gliederungssystematik gemäß VRV 1997, z. B. fehlende Differenzierung nach zahlenden bzw. empfangenden Rechtsträgern bei Kostenbeiträgen/-ersätzen), • uneinheitliche funktionelle Abgrenzung (v. a. durch Umgliederung in sonstige oder zusammengefasste marktbestimmte Betriebe, z. T. durch uneinheitliche Verbuchung unter Finanzwirtschaft und allgemeiner Verwaltung), • unzureichende Identifizierbarkeit der einzelnen Transfers (z. T. auf Grund der nicht ausreichend detaillierten Gliederungssystematiken in den haushaltsrechtlichen Bestimmungen – etwa betreffend Transfereinnahmen aus Bedarfszuweisungsmittel, z. T. auf Grund der lediglich aggregiert oder nicht verfügbaren Datengrundlagen – etwa betreffend ausgegliederte Einheiten), • Probleme der Periodenabgrenzung (z. B. fallweise Differenzen zwischen Zahler und Empfänger durch Zurechnung zu verschiedenen Rechnungsperioden), • Probleme der finanzstatistischen Erhebung (Änderungen der Erhebungseinheiten oder der Erhebungsmerkmale im Zeitablauf, fehlende Daten einzelner Rechtsträger, z. B. mussten im Jahr 2000 37 Gemeinden geschätzt, bei 46 Gemeinden Vorjahreswerte übernommen werden, 2002 1 Gemeinde geschätzt bzw. bei 10 Gemeinden Vorjahreswerte herangezogen werden. Ab dem Jahr 2003 wurden die Daten aller Gemeinden vollständig elektronisch erhoben.)

Methodische und empirische Grundlagen 61

Bei der empirischen Darstellung der intragovernmentalen Transfers kann daher nur eine grobe summarische Übereinstimmung der Transferverflechtungen mit vertretbarem Aufwand erreicht werden. Weitere Rückschlüsse aus Differenzen zwischen dem Transfervolumen der Geber- und der Empfängerseite sind demgemäß nicht möglich (siehe auch Rechnungshof, 2004, S. 21; Gebarungen und Sektor Staat 2003, S. 135; Franz, 1977, S. 391). Zusammenfassend könnte die transferbezogene Datenlage (ab 2001) als ausgezeichnet beurteilt werden (rasche elektronische Erhebung und Aufbereitung der Gebarungsdaten durch Statistik Austria in Kooperation mit den Gebietskörperschaften und sonstigen öffentlichen Rechtsträgern). Dass die Datenlage dennoch problematisch ist, liegt an den komplexen institutionellen und aufgabenbezogenen Rahmenbedingungen, den Verbuchungspraktiken sowie vor allem an den haushaltsrechtlichen Bestimmungen. Erforderlich wären: Harmonisierung des Haushaltsrechts zwischen den Gebietskörperschaften, einheitliche Verbuchungsprinzipien bei weitergeleiteten Transfers, zweckmäßige Differenzierung der Gliederungssystematiken, Präzisierung von Inhalt und Gliederung der Nachweise über Transfers von/an öffentliche(n) Rechtsträger(n), Verkürzung der Fristen für die Rechnungslegung, Erhebung der Daten möglichst aller ausgegliederten Einheiten des öffentlichen Sektors.

3 Primärer, sekundärer und tertiärer Finanzausgleich

Die Transfers werden im ersten Teil der Studie im Zusammenhang mit dem Finanzausgleich aufgearbeitet. In diesem Kapitel werden die gesetzlichen Grundlagen des österreichischen Finanzausgleichs zwischen Bund, Ländern und Gemeinden sowie die Entwicklung der Transfer-Einnahmen und -Ausgaben zwischen den öffentlichen Rechtsträgern im Rahmen des Finanzausgleichs (im weiteren Sinn) für den Zeitraum 1995-2004 dargestellt. Im Finanzausgleichsgesetz (FAG) wird die Aufteilung der Besteuerungsrechte (Abgabenhoheit) und des Abgabenertrages (Ertragshoheit) auf die einzelnen Gebietskörperschaften geregelt. Bei der Verteilung des Abgabenertrages und der ergänzenden Mittelaufteilung über Transfers ist grundsätzlich zwischen dem primären, sekundären und tertiären Finanzausgleich zu unterscheiden (Abbildung 18). Beim primären Finanzausgleich ist weiters zwischen dem vertikalen Finanzausgleich (Aufteilung der Finanzmittel zwischen den Ebenen der Gebietskörperschaften Bund, Länder und Gemeinden) und dem horizontalen Finanzausgleich (Aufteilung der Finanzmittel zwischen den verschiedenen Untereinheiten der jeweiligen Ebene, also zwischen den Bundesländern einerseits sowie länderweise zwischen den Gemeinden und im Anschluss daran gemeindeweise andererseits) zu unterscheiden. Innerhalb des Untersuchungszeitraumes 1995-2004 kommen drei verschiedene Finanzausgleichsgesetze zur Anwendung, nämlich das FAG 1993, geltend für die Jahre 1993-1996, das FAG 1997, geltend für die Jahre 1997-2000, sowie das FAG 2001, geltend für die Jahre 2001-2004. In der Folge wird grundsätzlich auf die Regelungen des FAG 2001 [und in eckigen Klammern des FAG 1997] Bezug genommen. Darüber hinaus wird nachfolgend auf gemeinderelevante Änderungen des FAG 2005 geltend für 2005-2008 eingegangen.28 Ausgehend von einem Überblick über den primären Finanzausgleich aller Gebietskörperschaften und den intragovernmentalen Transfers aller öffentlichen Rechtsträger wird der sekundäre Finanzausgleich der Gemeinden im Detail und der tertiäre Finanzausgleich im Überblick aufgearbeitet und finanzstatistisch dargestellt. Die empirische Darstellung erfolgt im Überblick für die Jahre 1995-2004. Detailauswertungen zu den Gemeinden (immer ohne Wien) nach Gemeindegruppen werden für das Jahr 2004 dargestellt. 28

Eine Darstellung der Grundlagen und der Entwicklung des Finanzausgleichs sowie eine detaillierte Beschreibung des primären und sekundären Finanzausgleichs gemäß FAG 2001 finden sich in Hüttner (2001), gemäß FAG 2005 in Hüttner/Griebler (2005).

Finanzausgleich der Gebietskörperschaften 1995-2004 im Überblick

63

Abbildung 18: Primärer, sekundärer und tertiärer Finanzausgleich

1) Finanzielle Transfers zwischen den öffentlichen Rechtsträgern: Bund, Bundesfonds, Bundeskammern, sonstige (ausgegliederte) Bundeseinheiten; Sozialversicherungsträger; Länder, Landesfonds, Landeskammern, sonstige (ausgegliederte) Landeseinheiten; Gemeinden, Gemeindeverbände, -fonds, sonstige (ausgegliederte) Gemeindeinheiten (graphische Darstellung nur für ausgewählte Transaktoren; Vorwegabzüge inkl. jene nach vertikaler Verteilung). Quelle: Eigene Darstellung, 2006.

3.1 Finanzausgleich der Gebietskörperschaften 19952004 im Überblick Nachfolgend wird die Entwicklung des primären Finanzausgleichs und der intragovernmentalen Transfers aller öffentlichen Rechtsträger (in sektoraler Abgrenzung gemäß ESVG 1995) für den Zeitraum 1995-2004 im Überblick dargestellt. 3.1.1 Abgabenerträge und Ertragsanteile der Gebietskörperschaften Gemäß Finanzausgleichsgesetz wird im primären Finanzausgleich zwischen ausschließlichen Abgaben des Bundes, der Länder bzw. der Gemeinden, die der jeweils einhebenden Gebietskörperschaft zufließen, und gemeinschaftlichen Bundesabgaben, deren Ertrag nach verschiedenen Vorwegabzügen zwischen den Gebietskörperschaften geteilt wird, unterschieden.

64 Primärer, sekundärer und tertiärer Finanzausgleich Tabelle 6: Überblick über die Abgabenerträge und Ertragsanteile der Gebietskörperschaften Österreichs aus dem primären Finanzausgleich 1995-2004 in Mio. € 1995 Ausschließliche Abgaben Bund 1) 9.036 Länder ohne Wien 197 Wien (Land) 80 Wien (Gemeinde) 862 Wien (Land u. Gemeinde) 2) 942 Gemeinden ohne Wien 2) 2.188 Ausschließliche Abgaben ges. 12.364 Gemeinschaftliche Bundesabgaben (GBA) GBA brutto 3) 31.753 Vorwegabzüge vor Teilung4) 774 Der Teilung unterliegen 30.979 5) Vorwegabzüge v. Ertragsant. 1.834 Rechnerische Ertragsanteile der Gebietskörperschaften 6) Bund 19.002 Länder ohne Wien 4.468 Wien (als Land) 1.150 Wien (als Gemeinde) 1.166 Wien (als Land u. Gemeinde) 2.316 Gemeinden ohne Wien 3.360 Länder (inkl. Wien als Land) 5.618 Gem. (inkl. Wien als Gem.) 4.526 GBA nach Vorwegabzügen 29.145 Gesamter Abgabenertrag der Gebietskörperschaften Bund 28.038 Länder ohne Wien 4.664 Wien (als Land u. Gemeinde) 3.258 Gemeinden ohne Wien 5.548 Summe 41.509 Anteile am gesamten Abgabenertrag in % Bund 67,5 Länder ohne Wien 11,2 Wien (als Land u. Gemeinde) 7,8 Gemeinden ohne Wien 6) 13,4 Bruttoinlandsprodukt nominell 175.526

1997

2000

2001

2002

2003

2004 Ind.7)

11.132 9.002 9.388 9.545 9.213 9.630 210 201 199 203 234 235 78 62 38 38 38 41 888 907 852 842 857 868 966 969 889 880 894 908 2.274 2.288 2.159 2.192 2.269 2.334 14.582 12.460 12.635 12.821 12.610 13.108

107 120 51 101 96 107 106

37.349 45.018 50.629 49.313 48.235 50.677 1.450 1.833 1.912 1.970 2.083 2.119 35.899 43.185 48.717 47.342 46.152 48.558 1.777 1.550 1.805 1.722 1.731 1.892

160 274 157 103

22.635 28.981 33.257 32.463 31.733 33.333 5.014 5.487 5.740 5.583 5.369 5.640 1.313 1.435 1.505 1.426 1.370 1.438 1.354 1.520 1.692 1.581 1.540 1.613 2.667 2.955 3.196 3.007 2.911 3.051 3.805 4.211 4.717 4.567 4.410 4.642 6.327 6.923 7.244 7.009 6.739 7.078 5.159 5.731 6.409 6.147 5.951 6.255 34.121 41.635 46.910 45.620 44.423 46.666

175 126 125 138 132 138 126 138 160

33.767 37.982 42.645 42.009 40.947 42.963 5.224 5.689 5.939 5.786 5.603 5.875 3.633 3.924 4.086 3.887 3.805 3.960 6.079 6.499 6.876 6.759 6.680 6.976 48.704 54.095 59.545 58.441 57.034 59.774

153 126 122 126 144 %Pkt.7

69,3 70,2 71,6 71,9 71,8 71,9 10,7 10,5 10,0 9,9 9,8 9,8 7,5 7,3 6,9 6,7 6,7 6,6 12,5 12,0 11,5 11,6 11,7 11,7 185.141 210.392 215.878 220.688 226.968 237.039

4,4 -1,4 -1,2 -1,7 135

1) Ausschließliche Bundesabgaben gem. § 8 FAG 2001 [§ 6 FAG 1997] nach Abzügen von Wohnbauförderungsbeitrag für Siedlungswasserwirtschaft; bis 1997 einschließlich KÖSt (1997: 3.283 Mio. €) nach Abzug für Familienlastenausgleich und Katastrophenfonds. Seit 1998 inkl. Steuerguthaben (haushaltsmäßige Verrechnung nach Kassenprinzip; 2004: -79 Mio. €; Gebarungen und Sektor Staat 2004, S. 145). 2) Ausschließliche Abgaben der Gemeinden gem. § 15 FAG 2001 [§ 14 FAG 1997] inkl. Interessentenbeiträge von Grundstückseigentümer und Anrainer, ohne Gebühren für die Benützung von Gemeindeeinrichtungen (1995/2004: 857/1.338 Mio. €); Trennung der Landes- und Gemeindeabgaben bei Wien gemäß Gebarungen und Sektor Staat 2004, S. 78. 3) Gemeinschaftliche Bundesabgaben gemäß § 9 (1) FAG 2001 [§ 7 (1) FAG 1997]; seit 1. 1. 1998 inkl. Körperschaftsteuer (2004: 4.470 Mio. €). 4) Vorwegabzüge vor Teilung der GBA gemäß § 9 (2) FAG 2001 [§ 7 (2) FAG 1997] für Familienlastenausgleich (Abgeltungsbetrag), Gesundheits- u. Sozialbereich-Beihilfen u. Gesundheitsförderung, (1995-1997 analoge Abzüge vor bzw. nach Teilung der GBA). 5) Vorwegabzüge von Ertragsanteilen des Bundes, der Länder und Gemeinden gem. § 10 FAG 2001 [§ 8 FAG 1997] für EUBeitragsleistung, Konsolidierungsbeitrag, Katastrophenfonds, Familienlastenausgleich, Siedlungswasserwirtschaft und Krankenanstaltenfinanzierung (1995-1997 analoge Abzüge vor bzw. nach Teilung der GBA), 2004 bei Gemeinden inkl. Wien: 327 Mio. €. 6) Rechnerische Ertragsanteile der Gebietskörperschaften an den gemeinschaftlichen Bundesabgaben inkl. Anteile an der Spielbankabgabe; bei Gemeinden inkl. Bedarfszuweisungsmittel gem. § 12 (1) FAG 2001 [§ 10 (1) FAG 1997]. 7) Index 2004, 1995=100; Änderung der Anteile am gesamten Abgabenertrag 2004 gegenüber 1995 (Prozentpunkte). Quelle: Finanzstatistik 1995-2004; Gebarungsübersichten 1995-2004; GemBon, 2005; eigene Berechnungen, 2006.

Finanzausgleich der Gebietskörperschaften 1995-2004 im Überblick

65

In Tabelle 6 werden die Abgabenerträge und Ertragsanteile der Gebietskörperschaften im primären Finanzausgleich für den Zeitraum 1995 bis 2004 dargestellt. Der gesamte Abgabenertrag der Gebietskörperschaften ist im Untersuchungszeitraum von 41,5 Mrd. € um 44 % auf 59,8 Mrd. € angestiegen. Einem überdurchschnittlichen Anstieg beim Bund um 53 % von 1995-2004 im Vergleich zum BIP-Wachstum (35 %) steht dabei ein unterdurchschnittliches Wachstum der übrigen Gebietskörperschaften gegenüber: Ländern ohne Wien 26 %, Wien als Land und Gemeinde 22 % und Gemeinden ohne Wien 26 %. Der Anteil des Bundes am gesamten Abgabenertrag stieg von 67,5 % (1995) kontinuierlich auf 71,9 % im Jahr 2002, jener der Länder und Gemeinden sank jeweils um 1-2 Prozentpunkte. Ab 2002 wurde diese Zentralisierungstendenz zum Stillstand gebracht (durch Vereinheitlichung vertikaler Aufteilungsschlüssel, ab FAG 2005 zusätzlich Ausweitung der Steuerverbundmasse, siehe Kap. 3.2.1). Im Jahr 2004 betrug der Anteil des Bundes 71,9 %, jener der Länder ohne Wien 9,8 %, jener von Wien 6,6 % und jener der Gemeinden ohne Wien 11,7 %. Bei den Gemeinden ist die Entwicklung des Abgabenertrages vor allem durch eine Stagnation der eigenen Abgaben (Anstieg 7 %, bedingt vor allem durch den Wegfall der Getränkesteuer) und ein nur moderates Wachstum der Ertragsanteile (38 % inkl. Bedarfszuweisungen) über den gesamten Beobachtungszeitraum gekennzeichnet. Der etwas stärkere Anstieg der Ertragsanteile im Jahr 2001 ist zum einen auf Vorzieheffekte der Steuerreform (höheres Aufkommen bei der veranlagten Einkommensteuer, der Lohnsteuer und der Körperschaftssteuer) zurückzuführen, zum anderen auf den Getränke- und Werbesteuernausgleich (bei gleichzeitigem Entfall der entsprechenden eigenen Abgaben). Ohne Getränke- und Werbesteuernausgleich betrug der Anstieg rund 29 % (siehe auch Kap. 3.2.3). 3.1.2 Transfers innerhalb des Sektors Staat Tabelle 7 gibt einen Überblick über die Entwicklung der intragovernmentalen Transfereinnahmen, -ausgaben und -salden aller Einheiten des öffentlichen Sektors in der sektoralen Abgrenzung gemäß ESVG 1995 im Zeitraum 1995-2004. Grundsätzlich zeigt sich das beachtliche Ausmaß der Transferzahlungen innerhalb des Staatssektors mit 32,8 Mrd. € im Jahr 2004. Das Transfervolumen betrug damit soviel wie die Hälfte (54,9 %) der Abgabeneinnahmen der Gebietskörperschaften (59,8 Mrd. €) oder 35 % der Abgaben inkl. Sozialbeiträge (34,4 Mrd. €). Gemessen an den gesamten nichtfinanziellen (unkonsolidierten) Ausgaben bzw. Einnahmen des Staates gemäß ESVG 1995 machten die Transfers rund 22 % aus. Aus Tabelle 7 kann auch die Bedeutung der Transfers im Verhältnis zum Finanzierungssaldo gemäß ESVG 1995 (2004 -2,7 Mrd. €) abgelesen werden. Der Großteil der Transferzahlungen wurde durch die Bundesebene geleistet (23,3 Mrd. €, davon Bund 21,9 Mrd. €). 10,2 Mrd. € dieser Transferzahlungen flossen an die Sozialversicherungsträger, 5,8 Mrd. € an die Landesebene (gemäß ESVG ohne Wien). Die Landesebene weist weitere Transfereinnahmen von Sozialversicherungsträgern (2,7 Mrd. €) und der Gemeindeebene (1,5 Mrd. € in Form von Umlagen und Beiträgen) - insgesamt 11,8 Mrd. € an Transfereinnahmen auf.

66 Primärer, sekundärer und tertiärer Finanzausgleich

Tabelle 7: Transferausgaben und –einnahmen sowie Netto-Transferzahlungen innerhalb des Sektors Staat1) (gemäß ESVG 1995) nach Subsektoren im Zeitraum 1995-2004 in Mio. € Transfers gem. ESVG 1995 Intragov. Transferausgaben Bundesebene 2) Landesebene 2) Gemeindeebene Wien (als Land und Gemeinde) Gemeinden (ohne Wien) Gemeindeverbände Sozialversicherungsträger Summe Intragov. Transfereinnahmen Bundesebene 2) Landesebene 2) Gemeindeebene Wien (als Land und Gemeinde) Gemeinden (ohne Wien) Gemeindeverbände Sozialversicherungsträger Summe Intragov. Netto-Transfers Bundesebene Landesebene Gemeindeebene Wien (als Land und Gemeinde) Gemeinden (ohne Wien) Gemeindeverbände Sozialversicherungsträger Summe

1995

1997

2000

2001

2002

2003

Index

2004 97/04 5)

16.505 16.222 16.860 19.074 20.540 20.511 23.261 2.230 2.793 3.361 2.375 2.892 2.787 3.310 1.637 1.721 2.410 2.195 2.206 2.298 2.780 159 228 509 346 298 321 714 1.408 1.391 1.793 1.845 1.905 1.972 2.061 70 101 108 3 3 4 4 895 2.727 2.893 3.099 3.263 3.221 3.442 21.267 23.463 25.524 26.742 28.901 28.816 32.793

143 119 162 313 148 4 126 140

5.241 2.848 2.732 3.894 4.129 3.135 6.797 6.582 9.166 10.396 10.827 11.500 11.942 11.770 2.738 3.785 3.796 3.176 3.721 3.769 4.006 1.475 2.456 2.801 2.589 2.776 2.810 3.120 966 860 497 475 813 821 722 296 469 498 112 115 119 118 6.705 7.664 8.600 8.846 9.551 9.969 10.219 21.267 23.463 25.524 26.742 28.901 28.816 32.793

239 128 106 127 84 25 133 140

-11.264 -13.375 -14.128 -15.179 -16.411 -17.376 -16.464 (-)123 4.353 6.373 7.035 8.452 8.608 9.156 8.460 133 1.101 2.064 1.386 981 1.515 1.472 1.227 59 1.316 2.227 2.292 2.243 2.478 2.489 2.406 108 -442 -531 -1.296 -1.371 -1.092 -1.151 -1.339 (-)252 227 368 390 109 111 115 114 31 5.810 4.937 5.707 5.746 6.288 6.749 6.777 137 0 0 0 0 0 0 0

Transfers 2004 innerhalb des Sektors Staat zwischen den Subsektoren3), in Mio. € bzw. % Transfers 2004 Einnahmen Bundes- Landes- GemeindeSVTrf.-Ausg %-Anteil an Ausgaben ebene ebene ebene Träger gesamt Ges.ausg.4) Bundesebene 6.323 5.832 918 10.189 23.261 34,4 Landesebene 403 1.678 1.210 20 3.310 14,9 Gemeindeebene 25 1.519 1.224 11 2.780 14,5 Sozialversicherungsträger 47 2.742 654 0 3.442 8,7 Transfereinnahmen gesamt 6.797 11.770 4.006 10.219 32.793 22,1 %-Anteil an Gesamteinnahmen 4) 9,6 54,7 21,4 25,8 21,7 Finanzierungssaldo lt. ESVG954) -3.255 334 364 -100 -2.658 1) Transfers innerhalb des Sektors Staat gemäß ESVG 95 nach Subsektoren: Bundesebene: Bund, Bundesfonds, Bundeskammern, Hochschulsektor, sonstige ausgegliederte (dem Sektor Staat zugeordnete) Bundeseinheiten; Landesebene: Länder ohne Wien, Landesfonds, Landeskammern, sonstige ausgegliederte Landeseinheiten; Gemeindeebene: Wien als Land und Gemeinde inkl. Wiener Fonds, Gemeinden ohne Wien, Gemeindeverbände (Schulgemeindeverbände, bis 2000 Sozialhilfeverbände), ausgegliederte Gemeindeeinheiten und Gemeindefonds; Sozialversicherungsträger. Die extragovernmentalen Transferausgaben des Staates gemäß ESVG 1995 betrugen im Jahr 2004 12 Mrd. €, die extragovernmentalen Transfereinnahmen 3 Mrd. €. 2) Davon im Jahr 2004 Transferausgaben/-einnahmen Bund 21,9 / 2,3 Mrd. €, Länder ohne Wien 3,0 / 7,7 Mrd. €. 3) Transfermatrix auf Basis der Transferausgaben je Subsektor. Der statistische Ausgleich mit den Transfereinnahmen (Spaltensummen) erfolgte bei den Transferausgaben der Bundesebene (1. Zeile) aufgrund bedeutender Differenzen, die vermutlich auf die Zuordnung von Wien (als Land und Gemeinde) zur Gemeindeebene zurückzuführen sind. Im Bundeshaushalt werden die Transferzahlungen an Wien zum Teil als Transfers an Länder verbucht. 4) %-Anteil der Transfereinnahmen bzw. –ausgaben innerhalb des Staatssektors an den nichtfinanziellen (unkonsolidierten) Staatseinnahmen bzw. –ausgaben sowie Finanzierungssaldo gemäß ESVG 1995 je Subsektor. 5) Index 2004, 1997=100. Quelle: Finanzstatistik 1995-2004 gemäß ESVG 1995 (Statistik Austria, 2005); eigene Berechnungen, 2006.

Finanzausgleich der Gebietskörperschaften 1995-2004 im Überblick

67

Abbildung 19: Intragovernmentale Netto-Transferzahlungen der öffentlichen Rechtsträger1) gemäß ESVG 1995 im Zeitraum 1995-2004, in Mio. € 10.000

8.000

in Mio. Euro

6.000

4.000

2.000

0 1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

-2.000 Landesebene Wien (Land u. Gem.), Wr. Fonds

Sozialversicherungsträger Gemeinden ohne Wien

Gemeindeverbände

1) Intragovernmentale Netto-Transfers gemäß ESVG 95: Landesebene (Länder ohne Wien, Landesfonds, -kammern), Sozialversicherungsträger, Wien (als Land und Gemeinde) inkl. Wiener Fonds, Gemeinden ohne Wien sowie Gemeindeverbände (Schulgemeindeverbände, bis 2000 Sozialhilfeverbände). Der Transfersaldo dieser Teilsektoren ergibt die intragovernmentalen Netto-Transfers der Bundesebene (Bund, Bundesfonds, sonstige Bundeseinheiten). Quelle: Finanzstatistik 1995-2004 gem. ESVG 1995; Gebarungsübersichten 2002-2004; eigene Berechnungen, 2006.

Wie stark die Landesebene damit abhängig von Transfers ist, macht ihr beachtlicher Anteil von 55 % an den nichtfinanziellen Einnahmen gemäß ESVG deutlich. Die Landesebene stellt ein Art "Transfer-Drehscheibe" zur Gemeindeebene dar, da sie neben eigenen Transfers an die Gemeindeebene auch für die Vergabe der Gemeinde-Bedarfszuweisungsmittel zuständig ist und Transfers des Bundes zum Teil im Wege über die Länder an Gemeinden fließen. Die Gemeindeebene erhielt 2004 intragovernmentale Transfereinnahmen in Höhe von 4,0 Mrd. € (davon 1,2 Mrd. € von der Landesebene), leistet jedoch gleichzeitig Transferausgaben an andere öffentliche Rechtsträger in Höhe von 2,8 Mrd. €. Für die Gemeindeebene insgesamt ergaben sich damit intragovernmentale Netto-Transfers in Höhe von 1,2 Mrd. €, die vor allem auf einen positiven Transfersaldo von Wien zurückzuführen sind (2,4 Mrd. €). Die Gemeinden (ohne Wien) wiesen im gesamten Untersuchungszeitraum einen negativen intragovernmentalen Transfersaldo auf (2004 -1,3 Mrd. € gemäß ESVG 1995, auf die unbereinigten Brutto-Transfers der Gemeinden wird in Kap. 3.5 eingegangen). Eine empirischen Beurteilung der Transferentwicklung der einzelnen Gebietskörperschaften und sonstigen öffentlichen Rechtsträger gestaltet sich schwierig. Im Zeitraum 1995-2004 sind verschiedenste institutionelle Veränderungen der Aufgabenerfüllung und –finanzierung, gesetzliche Änderungen (speziell des FAG) und Änderungen bei der Daten-Erhebung und -Aufarbeitung zu berücksichtigen.

68 Primärer, sekundärer und tertiärer Finanzausgleich

Auf Länderebene sind insbesondere die Änderungen bei der Krankenanstaltenfinanzierung29 im Jahr 1997 und die Verlagerung der Bundesstraßen B vom Bund in die Verantwortung der Länder30 im Jahr 2002 zu nennen. Auf Gemeindeebene wurden zunehmend Aufgaben von den Gemeinden auf Gemeindeverbände übertragen. Damit fließen verstärkt Mittel zur Bedeckung der Ausgaben der Gemeindeverbände in Form von Transfers der Gemeinden an die Gemeindeverbände. Bei der Darstellung der Netto-Transfers in Tabelle 7 bzw. Abbildung 19 werden die "intra-subsektoralen" Verlagerungen von Aufgaben und damit verbundenen Mittelverschiebungen jedoch ausgeblendet. Bei der Entwicklung der Transfers sind auch die Änderungen des Finanzausgleichsgesetzes zu beachten. Im Zeitraum 1995-2004 kommen drei FAG-Perioden (1993-1996, 1997-2000 und 2001-2004) zur Anwendung. Neben FAG-bedingten Änderungen bei einzelnen Transfers (z. B. geänderte Prozentsätze beim Abzug der Bedarfszuweisungsmittel von den Ertragsanteilen der Gemeinden bzw. des Maximalanteils der Landesumlage; neue Bedarfszuweisung im Zusammenhang mit Ausgliederungen und Schuldenreduzierungen ab 2001, siehe Kap. 3.3) hängen einzelne Transfers darüber hinaus auch von Entwicklung der Ertragsanteile an den gemeinschaftlichen Bundesabgaben ab. Schließlich ist zu berücksichtigen, dass hier die Transfers gemäß ESVG 1995 dargestellt werden und es Änderungen bei der Erhebung und Bereinigung der Daten (insbesondere sektoralen Abgrenzung) der verschiedenen Rechtsträger gegeben hat (siehe Gebarungsübersichten 2001, S. 147 ff.): Bei den Gemeinden erfolgt eine Bereinigung um marktbestimmte Betriebe und Unternehmungen (Abschnitt 85-89), wobei Abschnitt 85 erst 1997 eingeführt wurde. Daten der Landesfonds wurden im Rahmen der Finanzstatistik erst ab dem Jahr 1997 erhoben. Bei den Gemeindeverbänden sind gemäß ESVG nur Schulgemeindeverbände und Sozialhilfeverbände (bis 2000) dem Sektor Staat zugeordnet. Die Entwicklung der Transfers aller öffentlichen Rechtsträger gemäß ESVG ist letztlich erst ab dem Jahr 1997 halbwegs kompatibel vergleichbar. Bei der Entwicklung der intragovernmentalen Netto-Transfers der verschiedenen Ebenen der öffentlichen Rechtsträger (bereinigt gemäß ESVG 1995) zeigt sich im Zeitraum 1997-2004 insgesamt folgendes Bild (Tabelle 7 bzw. Abbildung 19): • Die intragovernmentalen Netto-Transferzahlungen der Bundesebene sind von -13,4 Mrd. € (1997) um 23 % auf -16,5 Mrd. € (2004) gestiegen. Die Sozialversicherungsträger weisen den deutlichsten Zuwachs der (positiven) NettoTransfers von 4,9 Mrd. € um 37 % auf 6,8 Mrd. € auf. • Ebenfalls einen starken Anstieg der intragovernmentalen Netto-Transfers weist mit 33 % die Landesebene auf (1997: 6,4 Mrd. €, 2004: 8,5 Mrd. €). Diese positiven Transfersalden sind zur Hälfte auf einen Anstieg der intragovernmentalen Netto-Transfers bei den Ländern ohne Wien von 4,0 Mrd. € (1997) auf 4,9 29

Einrichtung der Landeskrankenanstaltenfonds als Nachfolger des KrankenanstaltenZusammenarbeitsfonds (KRAZAF), siehe Kap. 4.5. 30 Zur Finanzierung dieser Aufgaben gewährt der Bund den Ländern einen Zweckzuschuss gemäß § 4a Zweckzuschussgesetz 2001 (im Jahr 2004 an Länder ohne Wien 516,8 Mio. € und an Wien 39,4 Mio. €, Gebarungen und Sektor Staat 2004, S. 154).

Primärer Finanzausgleich der Gemeinden

• •

•

•

69

Mrd. € (2004) zurückzuführen. Auf der einen Seite wurden die Transferausgaben nur um rund 0,4 Mrd. € erhöht. Auf der anderen Seite sind die Transfereinnahmen um 1,2 Mrd. € gestiegen, insbesondere durch die Änderungen bei der Krankenanstaltenfinanzierung und die Verlagerung der Bundesstraßen B vom Bund in die Verantwortung der Länder. Den steigenden Netto-Transfereinnahmen der Landesebene und der Sozialversicherungsträger stehen erheblich zunehmende Transferlasten der Gemeindeebene, speziell der Gemeinden (ohne Wien) gegenüber. Die intragovernmentalen Netto-Transfers der Gemeindeebene sind in der Darstellung gemäß ESVG von 2,1 Mrd. € (1997) um 41 % auf 1,2 Mrd. € (2004) gesunken. Der Rückgang ist zu einem Teil darauf zurückzuführen, dass die Sozialhilfeverbände ab 2001 nicht mehr dem Sektor Staat zugerechnet werden. Wien, das als Land und Gemeinde inkl. Wr. Fonds der Gemeindeebene zugerechnet wird, weist einen Anstieg um 8 % auf (von 2,2 auf 2,4 Mrd. €). Die intragovernmentalen Netto-Transfers der Gemeinden ohne Wien waren jedoch im gesamten Untersuchungszeitraum negativ. Sie stiegen vor allem in der Periode 1997-2001 von –0,5 Mrd. € (1997) bis auf einen Höchstwert von -1,4 Mrd. € (2001) an. Im Jahr 2004 betrugen sie -1,3 Mrd. €. Die bedenkliche Transferentwicklung der Gemeinden ohne Wien im Zeitraum 1997-2004 geht auf einen Anstieg der intragovernmentalen Transferausgaben um 48 % (primär der laufenden Transfers) zurück. Dagegen sind die intragovernmentalen Transfereinnahmen (primär die Kapitaltransfers zur Investitionsförderung) um 16 % zurückgegangen. Bei diesem Gesamtbefund zu den intragovernmentalen Netto-Transferlasten der Gemeinden gemäß ESVG 1995 sind allerdings noch verschiedene (länderweise) Besonderheiten einzelner Gemeindegruppen und Sachbereiche sowie bei den hier ausgeblendeten marktbestimmten Betrieben zu berücksichtigen, auf die in Kap. 3.5 eingegangen wird.

3.2 Primärer Finanzausgleich der Gemeinden 3.2.1 Gesetzliche Grundlagen des primären Finanzausgleichs Abgabenhoheit Der primäre Finanzausgleich gemäß FAG 2001 Abschnitt II [FAG 1997 Abschnitt II] regelt die Abgabenhoheit. Im Finanzausgleich wird unterschieden zwischen ausschließlichen Bundesabgaben, zwischen Bund und Ländern (Gemeinden) geteilten Abgaben (gemeinschaftliche Bundesabgaben, Zuschlagsabgaben der Länder zu einer Stammabgabe des Bundes, Abgaben von demselben Besteuerungsgegenstand), ausschließlichen Landesabgaben sowie ausschließlichen Gemeindeabgaben. Die ausschließlichen Abgabenerträge fließen gemäß § 8 und 15 FAG 2001 [§ 6 und 14 FAG 1997] der jeweils einhebenden Gebietskörperschaft zu. Die Aufteilung der gemeinschaftlichen Bundesabgaben auf die Gebietskörperschaften (Ertragshoheit) erfolgt in mehreren Stufen (Abbildung 20).

70 Primärer, sekundärer und tertiärer Finanzausgleich Abbildung 20: Überblick über die vertikale und horizontale Verteilung des primären Finanzausgleichs gemäß FAG 2001 bzw. FAG 2005 Gemeinschaftliche Bundesabgaben gemäß § 9 (1) FAG 2001 (geändert gem. § 8 (1) FAG 2005)

Vertikaler Finanzausgleich Vertikale Aufteilung Vorwegabzüge und vertikale Aufteilung auf Bund, Länder und Gemeinden gemäß §§ 9, 10 (1) FAG 2001

Vorwegabzüge für gemeinschaftliche Aufgaben Vorwegabzüge Vorwegabzüge gem. § 9 (2) FAG 2001 für Familienlastenausgleichsfonds, Gesundheits- und Sozialbereich

Abzüge von Ertragsanteilen des Bundes, der Länder und der Gemeinden gemäß § 10 FAG 2001 für EU-Beitragsleistung, Krankenanstalten, Siedlungswasserw., Katastrophenfonds

Ertragsanteile des Bundes Ertragsanteile der Länder

Horizontaler Finanzausgleich d. Länder/Gemeinden gem. § 10 FAG

Horizontale Verteilung der Länderertragsanteile

Ertragsanteile der Gemeinden

Horizontale länderweise Verteilung der Gemeindeertragsanteile

Bedarfszuweisungsmittel Abzug von länderweisen Ertragsanteilen (12,7 %) für Gewährung von Bedarfszuweisungsmitteln an Gemeinden und Gem.verbände gem. § 12 (1) FAG 2001

Horizontale gemeindeweise Verteilung der Gemeindeertragsanteile je Land

Quelle: FAG 2001; FAG 2005; eigene Darstellung, 2006.

Vertikaler Finanzausgleich Vor Aufteilung der gemeinschaftlichen Bundesabgaben31 auf die Gebietskörperschaftsebenen sind Anteile der veranlagten Einkommensteuer, der Kapitalertragsteuer I, der Lohnsteuer, der Körperschaftssteuer, der Kraftfahrzeugsteuer und der Umsatzsteuer zur Dotierung von Fonds sowie zur Finanzierung von EUBeiträgen und für sonstige Zwecke abzuziehen. Im FAG 2001 erfolgen Teile die31 Gemeinschaftliche Bundesabgaben sind gemäß 9 (1) FAG 2001: die Einkommensteuer – veranlagte Einkommensteuer einschl. Abzugsteuer, Lohnsteuer, Kapitalertragsteuer I und Kapitalertragsteuer II –, die Körperschaftsteuer, die Umsatzsteuer, die Biersteuer, die Weinsteuer, die Schaumweinsteuer, die Zwischenerzeugnissteuer, die Alkoholsteuer, die Mineralölsteuer, die Erbschafts- und Schenkungssteuer, die Grunderwerbsteuer, die Bodenwertabgabe, die Kraftfahrzeugsteuer, die motorbezogene Versicherungssteuer, die Werbeabgabe, die Spielbankabgabe und der Kunstförderungsbeitrag.

Primärer Finanzausgleich der Gemeinden

71

ser Abzüge nach der vertikalen Verteilung (§ 9 (2), § 10 (2)-(5) FAG 2001) [§ 7 (2), § 8 (2)-(4) FAG 1997].32 Die der Teilung unterliegenden Beträge der einzelnen gemeinschaftlichen Bundesabgaben werden nach fixen Prozentsätzen zwischen den Gebietskörperschaftsebenen Bund, Länder und Gemeinden gemäß § 10 (1) FAG 2001 [§ 8 (1) FAG 1997] geteilt. Mit dem FAG 2005 werden die derzeit wichtigsten ausschließlichen Bundesabgaben zu gemeinschaftlichen Bundesabgaben33. Für diese Abgaben und die meisten bisherigen gemeinschaftlichen Bundesabgaben34 gilt ab 2005 ein einheitlicher Aufteilungsschlüssel, der im Jahr 2005 auf Basis der Daten 2004 neutral ermittelt wurde (BGBl. I Nr. 301/2005). Aus dieser Änderung sind zumindest kurzfristig keine Auswirkungen auf die Länder- und Gemeindeertragsanteile zu erwarten. Horizontaler Finanzausgleich: Länderweise Aufteilung der Ertragsanteile der Länder und Gemeinden Im nächsten Schritt werden die auf die Länder und Gemeinden gemäß § 10 (1) FAG 2001 [§ 8 (1) FAG 1997] entfallenden Erträge auf die Länder und länderweise auf die Gemeinden nach spezifisch für jede gemeinschaftliche Bundesabgabe festgelegten Regelungen aufgeteilt (horizontale Verteilung gemäß § 10 (7) FAG 2001 [§ 8 (6) FAG 1997]). Bei dieser Zuteilung kommen die Volkszahl, die gewichtete Volkszahl und das jeweilige Steueraufkommen sowie zusätzlich fixierte Verteilungsschlüssel zur Anwendung. Eine Sonderstellung unter den gemeinschaftlichen Bundesabgaben nimmt die Spielbankabgabe insofern ein, als die Aufteilung deren Gemeindeanteiles ausschließlich auf Gemeinden, in denen eine Spielbank betrieben wird, erfolgt (§ 10 (8) FAG 2001) [§ 8 (7) FAG 1997]. Die Verteilung der Ertragsanteile auf die Länder ist hiermit abgeschlossen. Horizontaler Finanzausgleich: Gemeindeweise Aufteilung der Ertragsanteile der Gemeinden Von den auf Länderebene zur Verfügung stehenden Gemeindeertragsanteilen sind 12,7 % gemäß § 12 (1) FAG 2001 [13,5 % gemäß § 10 (1) FAG 1997] an die Länder für die Gewährung von Bedarfszuweisungen an Gemeinden und Gemeindeverbände (mit Ausnahme von Wien) zu überweisen (ab dem FAG 2005 werden diese Mittel als "Gemeinde-Bedarfszuweisungsmittel" bezeichnet). Der Restbetrag wird gemäß § 12 (2) FAG 2001 [§ 10 (2) FAG 1997] in mehreren Stufen horizontal auf die Gemeinden verteilt (Abbildung 21). 32

FAG 2001: § 9 (2) Abzug des Abgeltungsbetrags für den Familienlastenausgleichsfonds, von Beträgen für Gesundheits- und Sozialbereich, für Zwecke der Gesundheitsförderung, -aufklärung und -information und eines Betrags von der Kraftfahrzeugsteuer für den Bund, § 10 (2)-(5) Abzüge für Familienlastenausgleich, Katastrophenfonds, EUBeitragsleistungen, Krankenanstaltenfinanzierung, Siedlungswasserwirtschaft, Konsolidierungsbeiträge für Bund. 33 FAG 2005 § 8 (1): Kapitalverkehrsteuern, Tabaksteuer, Elektrizitätsabgabe, Erdgasabgabe, Kohleabgabe, Versicherungssteuer, Normverbrauchsabgabe und Konzessionsabgabe (Erträge im Jahr 2003 in Summe rund 3,6 Mrd. €, 2005 rund 3,8 Mrd. €). 34 Nicht einbezogen werden die Werbeabgabe, die Grunderwerbsteuer und die Bodenwertabgabe, deren Ertrag überwiegend an die Gemeinden fließt (§ 9 (1) FAG 2005).

72 Primärer, sekundärer und tertiärer Finanzausgleich Abbildung 21: Horizontale Verteilung der Gemeindeertragsanteile gem. FAG 2001/2005 Vertikale Aufteilung Vorwegabzüge und vertikale Aufteilung der GBA auf Bund, Länder und Gemeinden gem. §§ 9, 10 (1) FAG 2001

Gemeinschaftliche Bundesabgaben (gemäß § 9 (1) FAG 2001, geändert gemäß § 8 (1) FAG 2005)

Bedarfszuweisungsmittel Länderweise Aufteilung der Gemeindertragsanteile Vorwegabzüge und horizontale länderweise Aufteilung der Ertragsanteile der Gemeinden gemäß § 10 FAG 2001

Abzug von länderweisen Ertragsanteilen der Gemeinden (12,7 %) für Gewährung von Bedarfszuweisungen an Gemeinden und Gemeindeverbände gem. § 12 (1) FAG 2001 (neue Bezeichnung gem. § 11 (1) FAG 2005 Gemeinde-Bedarfszuweisungsmittel)

Sockelbetragsumverteilung Korrektur der länderweisen Unterverteilung der Gemeindeertragsanteile gemäß § 12 (2) FAG 2001 (entfällt mit FAG 2005)

Ausgleich Getränkesteuer, Werbesteuern Getränkesteuerausgleich § 12( 2) Z 3, Werbesteuernausgleich, Aufteilung der Werbeabgabe § 12 (2) Z 4 FAG 2001

Aufteilung nach ABS

Vorausanteile

Aufteilung der verbleibenden Anteile nach abgestuftem Bevölkerungsschlüssel (Erhöhung des Vervielfachers der untersten Stufe gemäß FAG 2005)

Aufteilung auf Gemeinden nach Unterschiedsbetrag zwischen Finanzbedarf und Finanzkraft gemäß § 12 (2) Z 1 FAG 2001

Ertragsanteile der Gemeinden

Sockelbetrag

Ertragsanteile der Gemeinden an den gemeinschaftlichen Bundesabgaben (ohne Bedarfszuweisungsmittel)

Sockelbetrag gemäß § 12 (2) Z 2 FAG 2001 (2001-2004 von 43,77 auf 72,66 € /EW steigend, entfällt mit FAG 2005)

Quelle: FAG 2001; FAG 2005; eigene Darstellung, 2006.

Die länderweise horizontale Verteilung der Gemeindeertragsanteile auf die einzelnen Gemeinden umfasst folgende Schritte: 1. Vorausanteile: Im ersten Verteilungsschritt erhalten jene Gemeinden, deren Finanzkraft, bestimmt durch Grundsteuer, Kommunalsteuer und Finanzzuweisungen gemäß § 21 FAG, im Vorjahr den Finanzbedarf nicht erreicht hat, Vorausanteile in Höhe von 30 % der Differenz zwischen Finanzbedarf und Finanzkraft. 2. Sockelbetrag: Im zweiten Schritt erhielt gemäß FAG 1997 jede Gemeinde einen Sockelbetrag in der Höhe von 7,43 € pro Einwohner. Der Sockelbetrag wurde gemäß FAG 2001 von 2001 bis 2004 von 43,77 € auf 72,66 € angehoben. Mit dem FAG 2005 entfällt der Sockelbetrag (und ebenso die erste Sockelbetragsregelung zur Korrektur der länderweisen Unterverteilung der Gemeindeertragsanteile gemäß § 12 (2) FAG 2001).

Primärer Finanzausgleich der Gemeinden

73

3. Ausgleich Getränke-/Werbesteuern: Im nächsten Schritt (ab FAG 2001) werden die Anteile für den Getränkesteuerausgleich nach fixierten Anteilen am ehemaligen Getränke- und Speiseeissteuerertrag (durchschnittliche Erträge in den Jahren 1993-1997 mit einzelnen Ausnahmebestimmungen) verteilt. Die Anteile aus dem Werbesteuernausgleich werden im fixierten Verhältnis der früheren Erträge der Gemeinden an der Anzeigen- und Ankündigungsabgabe (Durchschnitt 1996-1998), weitere Anteile an der Werbeabgabe nach der Volkszahl verteilt. 4. Aufteilung nach ABS: Zur Ermittlung der endgültigen Ertragsanteile der Gemeinde wird der verbleibende Betrag nach der gewichteten Volkszahl gemäß abgestuftem Bevölkerungsschlüssel auf die Gemeinden des jeweiligen Landes verteilt. Die gewichtete Volkszahl je Gemeindegrößenklasse wird gemäß § 10 (9) FAG 2001 durch Multiplikation der einfachen Volkszahl mit dem jeweiligen Vervielfacher des abgestuften Bevölkerungsschlüssels bestimmt: bei Gemeinden mit höchstens 10.000 Einwohnern (EW) 1 1/3, Gemeinden mit 10.001 bis 20.000 EW 1 2/3, Gemeinden mit 20.001 bis 50.000 EW und Statutarstädten bis 50.000 EW mit 2 und Gemeinden mit über 50.000 EW mit 2 1/3, wobei für Gemeinden mit einer Einwohnerzahl ab einer Höhe von 10 % unter der jeweiligen Stufengrenze ein Einschleifbereich festgelegt ist. Im Finanzausgleichsgesetz 2005 wurde der Vervielfacher der Gemeinden mit bis 10.000 Einwohnern von 1 1/3 auf 1 1/2 erhöht (§ 9 (9) FAG 2005). Mit dem FAG 2005 entstehen durch den Entfall des Sockelbetrages und den erhöhten Vervielfacher Mindereinnahmen an Ertragsanteilen bei den Gemeinden mit über 10.000 EW (aufgrund der Einschleifregelung konkret ab 9.300 EW) und den Statutarstädten. Diese Mindereinnahmen werden durch eine Finanzzuweisung des Bundes (61 Mio. €) ausgeglichen (§ 23 (3) FAG 2005). Weitere 19,5 Mio. € werden vom Bund jährlich den Gemeinden der untersten Stufe und weitere 19,5 Mio. € den Städten zur Verfügung gestellt (siehe Kap. 3.3.1). Anzumerken ist, dass mit dem FAG 2005 auch eine wesentliche finanzrechtliche Grundlage für interkommunale Kooperation bei Projekten mit regionaler Bedeutung, insbesondere größeren Betriebsansiedelungen geschaffen wurde. Gemäß § 17 FAG 2005 kann nunmehr die zur Erhebung der Kommunalsteuer berechtigte Gemeinde mit anderen Gemeinden im Zusammenhang mit gemeinsamen Investitionen in die Schaffung oder Erhaltung von Betriebsstätten Vereinbarungen über die Teilung der Erträge aus der Kommunalsteuer treffen. Die Vereinbarung kann sich auf das gesamte Aufkommen in der Gemeinde oder auf die Aufkommen bestimmter Betriebsstätten beziehen. Diese Regelung über die Ertragshoheit erleichtert die Teilung von Einnahmen aus gemeinsam finanzierten Projekten, da das Ausmaß der Auswirkungen eines erhöhten Kommunalsteueraufkommens auf die Verteilung der Ertragsanteile und die diversen finanzkraftabhängigen Transfers für die Einnahmenteilung nicht explizit ermittelt werden muss. Als weitere Änderung des FAG 2005 ist schließlich zu erwähnen, dass Abgaben für das Abstellen mehrspuriger Kraftfahrzeuge in Kurzparkzonen (Parkometerabgaben, die bisher durch Landesgesetze geregelt waren) nunmehr als ausschließliche Gemeindeabgaben festgelegt wurden (§ 14 (1) Z 17 FAG 2005).

74 Primärer, sekundärer und tertiärer Finanzausgleich

3.2.2 Eigene Abgaben der Gemeinden 1995-2004 In § 15 FAG 2001 [§ 14 FAG 1997] wird festgelegt, welche Abgaben direkt von den Gemeinden eingehoben werden (ausschließliche Gemeindeabgaben). Unter der Bezeichnung „eigene Abgaben“ werden hier die ausschließlichen Abgaben inklusive den Interessentenbeiträgen von Grundstückseigentümern und Anrainern, die nach dem FAG Landes-/Gemeinde-Abgabe sind und landesgesetzlich meist als ausschließliche Gemeindeabgabe geregelt sind, jedoch ohne die Gebühren für die Benützung von Gemeindeeinrichtungen subsumiert. Nachfolgend werden die eigenen Abgaben (im Jahr 2004 davon 61 % Kommunalsteuer, 18 % Grundsteuern und 10 % Interessentenbeiträge) nach Bundesländern im Zeitablauf dargestellt. Tabelle 8: Eigene Abgaben1 der österreichischen Gemeinden (ohne Wien) in den Jahren 1995 bis 2004 nach Bundesländern, in Mio. € Bundesländer Burgenland Kärnten Niederösterreich Oberösterreich Salzburg Steiermark Tirol Vorarlberg Gemeinden ohne Wien

1995 58 198 461 488 240 352 258 134 2.188

1997 63 206 472 500 236 392 266 138 2.274

2000 66 204 477 519 233 398 255 135 2.288

2001 63 200 440 489 208 386 238 135 2.159

2002 64 197 440 504 211 386 251 139 2.192

2003 69 201 460 528 217 392 259 143 2.269

Index2 122 102 102 113 93 113 105 110 107

2004 71 202 472 552 222 399 270 147 2.334

1) Ausschließliche Abgaben der Gemeinden gemäß § 15 FAG 2001 [§ 14 FAG 1997] inkl. Interessentenbeiträge von Grundstückseigentümern und Anrainern, ohne Gebühren f. d. Benützung von Gemeindeeinrichtungen u. –anlagen (davon 1995/2004: 48/61 % Kommunalsteuer, 15/18 % Grundsteuern, 10/10 % Interessentenbeiträge). 2) Index 2004, 1995 = 100 Quelle: Kommunale Finanzstatistik 1995-2004; GemBon, 2005; eigene Berechnungen, 2006.

Abbildung 22: Eigene Abgaben der österreichischen Gemeinden (ohne Wien) in den Jahren 1995-2004 nach Größenklassen, in € pro Einwohner 700 600

Euro pro Einwohner

500 400 300 200 100 0

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

bis 2 5 0 0 E W

2 5 0 1 -5 0 0 0 E W

5 0 0 1 -1 0 0 0 0 E W

1 0 0 0 1 -2 0 0 0 0 E W

2 0 0 0 1 -5 0 0 0 0 E W

übe r 5 0 0 0 0 E W ( o .W .)

Quelle: Kommunale Finanzstatistik 1995-2004; GemBon, 2005; eigene Berechnungen, 2006.

Primärer Finanzausgleich der Gemeinden

75

In Summe stiegen die Erträge an eigenen Abgaben bei den Gemeinden (ohne Wien) von 2.188 Mio. € im Jahr 1995 bis 1999 auf einen Höchststand von 2.361 Mio. €. Nach einem Rückgang um knapp 10 % 2001 wiesen sie danach wieder einen ähnlich Anstieg auf. 2004 betrugen sie 2.334 Mio. €. Damit war über den gesamten Betrachtungszeitraum 1995-2004 ein nominelles Wachstum von lediglich 7 % zu verzeichnen. Ursache ist primär der Wegfall der Getränkesteuer, die nur zum Teil durch den Getränkesteuerausgleich bei den Ertragsanteilen an den gemeinschaftlichen Bundesabgaben kompensiert wurde (siehe Kap. 3.2.3). Ein Rückgang an Erträgen aus eigenen Abgaben war vor allem im Bundesland Salzburg (-7 %), der größte Zuwachs im Burgenland (22 %) zu verzeichnen. In den verschiedenen Größenklassen der Gemeinden sind hier jeweils analoge Entwicklungstrends feststellbar (Abbildung 22). Die Spannweite reicht von knapp über 200 €/EW bei Kleingemeinden bis knapp unter 600 €/EW bei Großstädten. 3.2.3 Ertragsanteile der Gemeinden 1995-2004 Die nach der länderweisen Verteilung auf die einzelnen Gemeinden aufgeteilten kassenmäßigen Ertragsanteile (inkl. Anteile an der Spielbankabgabe, ohne Bedarfszuweisungsmittel) sind in Tabelle 9 für den Zeitraum 1995-2004 dargestellt. Tabelle 9: Ertragsanteile an den gemeinschaftlichen Bundesabgaben1 der Gemeinden (ohne Wien) nach Bundesländern und Summe der eigenen Abgaben 1995-2004, in Mio. € Gemeindeertragsanteile 1995 Burgenland 98 Kärnten 244 Niederösterreich 626 Oberösterreich 599 Salzburg 265 Steiermark 498 Tirol 304 Vorarlberg 171 Ertragsanteile Gem. o. W. 1 2.804 Eigene Abgaben Gem. o.W. 2 2.188 Abgabenertrag insgesamt 4.992 Davon Getränkesteuerausgl. 3 Getränkesteuer 330 Anteile an Werbeabgabe 4 Anzeigen-, Ankündigungsabg. 36 Summe 366

1997 109 296 733 712 283 587 360 207 3.287 2.274 5.561 335 39 374

2000 127 318 794 779 329 639 406 221 3.613 2.288 5.901 75 155 10 32 273

2001 143 356 871 860 365 707 458 246 4.004 2.159 6.163 253 21 28 1 303

2002 143 357 898 883 378 705 475 253 4.091 2.192 6.283 256 4 30 0 291

2003 140 347 885 842 373 688 459 251 3.986 2.269 6.255 236 -1 36 9 279

2004 145 353 895 856 378 696 471 256 4.052 2.334 6.386 261 0 42 8 311

Index5 148 145 143 143 143 140 155 150 144 107 128 85

1) Kassenmäßige Ertragsanteile der Gemeinden (ohne Wien) inkl. Anteile an der Spielbankabgabe, ohne Bedarfszuweisungsmittel. Die entsprechenden rechnerischen Ertragsanteile betrugen im Jahr 2004 4.064 Mio. € (Zwischenabrechnung 2004 des BMF; SimFag, 2005). 2) Ausschließliche Abgaben der Gemeinden (ohne Wien) inkl. Interessentenbeiträge von Grundstückseigentümern und Anrainern, ohne Gebühren für die Benützung von Gemeindeeinrichtungen und -anlagen. 3) Anteil an der Umsatzsteuer gemäß § 10 (7) Z 6 lit. d FAG 2001 als Getränkesteuerausgleich. 4) Anteil an der Werbeabgabe inkl. Gemeinde-Werbesteuernausgleich gemäß § 10 (7) Z 11 und 12 FAG 2001. 5) Index 2004 der Ertragsanteile bzw. eigenen Abgaben der Gemeinden ohne Wien, 1995 = 100. Quelle: Kommunale Finanzstatistik 1995-2004; GemBon 2005; SimFag, 2005, eigene Berechnungen, 2006.

76 Primärer, sekundärer und tertiärer Finanzausgleich Abbildung 23: Kassenmäßige Ertragsanteile 1995-2004 und rechnerische Ertragsanteile 2005 an den gemeinschaftlichen Bundesabgaben1) der österreichischen Gemeinden (ohne Wien) nach Gemeindegrößenklassen, in € pro Einwohner2) 1.000 900

Euro pro Einwohner

_

800 700 600 500 Aufteilungsschlüssel 2004

400

4%

300

12% 7%

200 100

Vorausanteil Sockelbetrag Getr.-, Werbesteuernausgleich Abgestufter Bev.schlüssel

77%

0

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

R2005

bis 2500 EW

2501-5000 EW

5001-10000 EW

10001-20000 EW

20001-50000 EW

über 50000 EW (o.W.)

1) Kassenmäßige Ertragsanteile an den gemeinschaftlichen Bundesabgaben (inkl. Anteile an der Spielbankabgabe, ohne Bedarfszuweisungsmittel) 1995-2004 (Finanzstatistik, 1995-2004), Simulation der rechnerischen Ertragsanteile 2005 auf Basis der Regelungen gemäß FAG 2005 und des Abgabenaufkommens 2005 (Zwischenabrechnung des BMF 2006; SimFag, 2006). 2) 1995-2001 Einwohner gemäß Volkszählung 1991, 2002-2005 Einwohner gemäß Volkszählung 2001. Quelle: Kommunale Finanzstatistik 1995-2004; GemBon 2005; SimFag, 2006; eigene Berechnungen, 2006.

Die Ertragsanteile an den gemeinschaftlichen Bundesabgaben der Gemeinden ohne Wien (inkl. Anteile an der Spielbankabgabe, ohne Bedarfszuweisungsmittel) stiegen im Zeitraum 1995-2004 insgesamt von 2.804 Mio. € um 44 % auf 4.052 Mio. €. In den einzelnen Bundesländern lag der Anstieg zwischen 43 % und 55 %. Der etwas stärkere Anstieg im Jahr 2001 (in allen Gemeindegrößenklassen, siehe Abbildung 23) ist zum einen auf Vorzieheffekte der Steuerreform (höheres Aufkommen bei der veranlagten Einkommensteuer, der Lohnsteuer und der Körperschaftssteuer und entsprechend vermindertes Aufkommen 2002) zurückzuführen, zum anderen auf den Getränke- und Werbesteuernausgleich (bei gleichzeitigem Entfall der entsprechenden eigenen Abgaben). Von 2001-2004 stagnierten die Ertragsanteile jedoch auf einem Niveau von rund 4.000 bis 4.100 Mio. €. Im Jahr 2005 betrugen sie gemäß Zwischenabrechnung des BMF 4.150 Mio. €. Mit Inkrafttreten des FAG 2001 im Jahr 2001 und der erstmaligen Berücksichtigung der Volkszahl 2001 im Jahr 2002 bei der Finanzmittelverteilung im Rahmen des Finanzausgleichs kam es in der FAG-Periode 2001-2004 zu Verschiebungen bei der Teilung der gemeinschaftlichen Bundesabgaben, insbesondere bei der länderweisen Verteilung der Ertragsanteile der Länder und Gemeinden sowie bei der gemeindeweisen Verteilung der Ertragsanteile der Gemeinden.

Primärer Finanzausgleich der Gemeinden

77

• In den Jahren 2001-2004 ergaben sich nur geringfügige Veränderungen bei der vertikalen Verteilung der Ertragsanteile auf die Gebietskörperschaften (aufgrund der 2001 bis 2004 einheitlich festgelegten Schlüssel gemäß § 10 (1) FAG 2001). • Die erstmalige Berücksichtigung der Volkszahl 2001 im Jahr 2002 verursacht beträchtliche Verschiebungen zwischen den Bundesländern bei den Gemeindeertragsanteilen (und Länderertragsanteilen). Den größten Anstieg weisen in der Periode 2001-2003 die Bundesländer Vorarlberg, Salzburg, Tirol und Niederösterreich auf aufgrund ihrer bedeutenden Bevölkerungszuwächse bei der Volkszählung 2001 (siehe Tabelle 2). Die größten Verluste ergaben sich aufgrund der demographischen Entwicklung für das Bundesland Steiermark (Tabelle 9; siehe hiezu ausführlich Sieber, Bröthaler, 2002). • Bei der gemeindeweisen Verteilung der länderweisen Gemeindeertragsanteile führte die Sockelbetragserhöhung gemäß FAG 2001 zu Verschiebungen zu Gunsten kleinerer Gemeinden, da ein steigender Anteil (2004 11,6 %) der Ertragsanteile auf die Gemeinden nach der einfachen Volkszahl verteilt wird. Abbildung 23 zeigt, dass v. a. die Gemeinden mit über 20.000 EW mit erheblichen Einbrüchen bei den Ertragsanteilen konfrontiert waren – einerseits durch die deutlichen Einwohnerverluste bei der Volkszählung 2001 und andererseits aufgrund der Erhöhung des Sockelbetrages. • Ab dem Jahr 2005 kommt es mit der Erhöhung des Vervielfachers der Gemeinden der untersten Größenklasse beim abgestuften Bevölkerungsschlüssel von 1 1/3 auf 1 1/2 gemäß § 9 (9) FAG 2005 zu einer weiteren Verschiebung bei Mittelverteilung: Die Ertragsanteile der Gemeinden mit bis 10.000 EW erhöhen sich dadurch um durchschnittlich 10-15 €/EW, jene der Gemeinden mit über 10.000 EW verringern sich um 30-40 €/EW. Die Einnahmenverluste bei den Ertragsanteilen von insgesamt rund 61 Mio. € werden allerdings in den Jahren 2005-2008 durch eine jährliche (nominell fixierte) Finanzzuweisung ausgeglichen (siehe hiezu auch Kap. 3.3.3). Bei den dargestellten Ertragsanteilen 2005 in Abbildung 23 ist zusätzlich das Abgabenaufkommen 2005 berücksichtigt. Zusammenfassend ist beim primären Finanzausgleich der Gemeinden ohne Wien eine geringe Dynamik der Abgabeneinnahmen und eine zunehmende, die Gemeindeautonomie beeinträchtigende Abhängigkeit von Ertragsanteilen an den gemeinschaftlichen Bundesabgaben festzustellen: Der gesamte Abgabenertrag (eigene Abgaben und Ertragsanteile ohne Bedarfszuweisungsmittel) der Gemeinden ohne Wien ist im Zeitraum 1995-2004 um 28 % (im Vergleich zum BIPWachstum von 35 % unterdurchschnittlich) gestiegen. Die Getränkesteuer und die Anzeigen-/Ankündigungsabgabe wurden über den Ausgleich bei den Ertragsanteilen nur unvollständig kompensiert (in Summe Rückgang um 15 % von 19952004). Der Anteil der eigenen Abgaben der Gemeinden ohne Wien an deren gesamten Abgabeneinnahmen ist von 43,8 % auf 36,6 % zurückgegangen. Auf die Verteilungswirkungen des primären (sowie des sekundären und tertiären) Finanzausgleichs wird in Kap. 3.6 anhand der Aufstockungs- und Umverteilungseffekte nach Gemeindegrößenklassen und Finanzkraft-Quintilen zusammenfassend eingegangen.

78 Primärer, sekundärer und tertiärer Finanzausgleich

3.3 Sekundärer Finanzausgleich der Gemeinden Der sekundäre Finanzausgleich umfasst die im Finanzausgleichsgesetz geregelte ergänzende Mittelverteilung in Form von Kostentragungen und sonstigen Transferzahlungen zwischen Gebietskörperschaften (Ersätze, Umlagen, Finanzzuweisungen, Zuschüsse). Die Transfers des sekundären Finanzausgleichs sind zum Teil für bestimmte Zwecke vorgesehen (Personennahverkehr, Theater, Landwirtschaft, Umweltschutz) und zum Teil nicht zweckgebunden zu verwenden (z. B. Kopfquotenausgleich, Aufrechterhaltung oder Wiederherstellung des Haushaltsgleichgewichts). Nachfolgend werden die gesetzlichen Grundlagen des sekundären Finanzausgleichs beschrieben. Im Anschluss wird auf die empirische Entwicklung der sekundären Transfers der Gemeinden im Detail eingegangen. 3.3.1 Gesetzliche Grundlagen des sekundären Finanzausgleichs Die Zuordnung von Zahlungen zwischen den Gebietskörperschaften zum sekundären Finanzausgleich bezieht sich grundsätzlich auf die entsprechenden Regelungen im Finanzausgleichsgesetz (FAG) über die • Transfergeber und –empfänger, • Dotierung (Bestimmungen zur Herkunft und Höhe der Transfermittel) sowie • Verteilung der Transfermittel (auf die einzelnen Länder bzw. Gemeinden). Diese systematische Zuordnung zielt auf eine Abgrenzung jener Transfers ab, die • auf Verhandlungen der Finanzausgleichspartner (Bund, Länder, Österreichischer Städtebund und Österreichischer Gemeindebund) beruhen, bei denen das Bemühen um Kompromisse im Vordergrund steht (Finanzausgleichspaktum), • bundeseinheitlich und traditionsgemäß zeitlich befristet geregelt sind, • weitgehend einheitliche institutionelle Rahmenbedingungen aufweisen und • auch länderübergreifende Verteilungs- bzw. Ausgleichsverfahren beinhalten. Die Bestimmungen zum sekundären Finanzausgleich finden sich in Abschnitt I und III des Finanzausgleichsgesetzes. Abschnitt I (§§ 1-6 FAG 2001 [§§ 1-4 FAG 1997]) enthält die Kostentragungsbestimmungen und Regelungen zur Landesumlage. Abschnitt III (§§ 20-24 FAG 2001 [§§ 20-22 FAG 1997]) regelt die Finanzzuweisungen und Zuschüsse. Darüber hinaus werden in dieser Arbeit die Gemeinde-Bedarfszuweisungsmittel gemäß § 12 (1) FAG 2001 [§ 10 (1) FAG 1997] definitorisch dem sekundären Finanzausgleich zugerechnet. Die angeführten Kriterien für die Abgrenzung der sekundären gegenüber den tertiären Transfers sind bei diesen FAG-Bestimmungen nur zum Teil erfüllt: • Transfergeber/Dotierung: Einzelne Transfers des sekundären Finanzausgleichs werden aus Abzügen im primären Finanzausgleich dotiert (siehe nachfolgend Zweckzuschuss gemäß § 24 (2) FAG 2001 für Zwecke der Krankenanstaltenfinanzierung; Bedarfszuweisungen gemäß § 12 (1) FAG 2001). • Verteilung: Die gemeindeweise Verteilung ist zum Teil landesgesetzlich festgelegt (siehe nachfolgend z. B. Landesumlage, Gemeindekopfquotenausgleich).

Sekundärer Finanzausgleich der Gemeinden

79

Bei den Bedarfszuweisungen sind nur die länderweisen Töpfe im FAG geregelt. Die Vergabe an einzelne Gemeinden hängt von länderspezifischen Bestimmungen und Entscheidungsverfahren ab (siehe hiezu Kap. 3.3.3). • Ökonomische Abgrenzung: Die vorliegende Analyse des sekundären Finanzausgleichs beschränkt sich zudem auf jene Mittelströme, die in den Haushalten der Gebietskörperschaften als Transfer verbucht sind (siehe Kap. 2.3.2). In Abbildung 24 sind die Transferbeziehungen des sekundären Finanzausgleichs dargestellt. Neben den Kostentragungsbestimmungen (Ersätzen) umfassen diese • Zahlungen des Bundes an die Länder, • Zahlungen der Gemeinden an die Länder, • Zahlungen der Länder an die Gemeinden sowie • Zahlungen des Bundes an die Gemeinden. Die Kostentragungsbestimmungen und die Transfers des Bundes an die Länder werden im Anschluss angeführt, in der Folge jedoch nicht mehr näher behandelt. Kostentragungsbestimmungen Die Kostentragungsbestimmungen nach §§ 1-5 FAG 2001 (Kostenabwälzungen, Kostenübernahmen) regeln Abweichungen vom Grundsatz der eigenen Kostentragung gemäß § 2 F-VG 1948 idgF (nachfolgend angeführte Beträge 2004 gemäß Gebarungen und Sektor Staat 2004, S. 144-154): • Tragung der Kosten der mittelbaren Bundesverwaltung durch Länder, • Ersatz der Kosten der Länder durch den Bund für die Verwaltung bundeseigener Liegenschaften, Bundesstraßen und für Bundeshochbau (ab 2003 Zweckzuschuss gemäß § 4a ZG 2001, im Jahr 2004 556 Mio. €), • Tragung des Aufwandes für Ausgleichszulagen nach den Sozialversicherungsgesetzen durch den Bund (812 Mio. €), • Ersatz eines Teils der Kosten des Bundes für Sondernotstandshilfe durch Gemeinden (2003 2 Mio. €, mit Einführung des Kindergeldes eingestellt), • Kosten von Verfahren vor dem Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften, • Ersatz von Besoldungskosten (2.807 Mio. €) und Pensionen (914 Mio. €) für Landes- und Religionslehrer durch Bund, • Ersatz von Kosten der Gemeinden für die Großzählung 2001 durch Bund (einmaliger Pauschalbetrag, 18,2 Mio. €). Zahlungen vom Bund an die Länder Abschnitt III des Finanzausgleichsgesetzes regelt die Finanzzuweisungen und Zuschüsse des Bundes an die Länder35 (im Jahr 2004 insgesamt rund 1,1 Mrd. € für die Länder inkl. Wien, Gebarungen und Sektor Staat 2004, S. 154). 35

Weitere Transfers, die in der Regel im Zusammenhang mit dem Finanzausgleich verhandelt werden, sind in Sondergesetzen geregelt und werden demgemäß dem tertiären Finanzausgleich zugerechnet. Die bedeutendsten Zahlungen sind die Zweckzuschüsse des Bundes an die Länder für die Wohnbauförderung (ab 2005 Investitionsbeitrag für Wohnbau, Umwelt und Infrastruktur) gemäß Zweckzuschussgesetz 2001 (2004 1.780 Mio. €).

80 Primärer, sekundärer und tertiärer Finanzausgleich Abbildung 24: Überblick über die Transferverflechtungen des sekundären Finanzausgleichs1) gemäß FAG 2001 bzw. FAG 2005 Bund § 20 (1) LänderKopfquotenausgl § 20 ( 6,7) Förderung Landwirtschaft, umweltschonende Maßnahmen

§ 20 (2-4) Zuweisung für Personennahverkehr, § 20 (5) Mehraufwand für Bundespolizei

Länder § 12 FAG 2001 Bedarfszuweisungen Vergabe durch Länder

Primärer FA Abzug v. länderweisen Ertragsanteilen (12,7 %) für Gewährung v. Bedarfszuweisungen an Gemeinden (und Gem.verbände) gemäß § 12 (1) FAG 2001

§ 21 Zuweisung f. Finanzkraftstärkung d. Gemeinden (Kopfquotenausgleich)

§ 22 und § 23 Bedarfszuweisung an Lnd. bzw. Gem. für Haushaltsgleichgewicht und Ausgliederungen und Schulden

§ 24 (1) Zweckzusch. an Gem./Lnd. für Theater § 24 (2) an Länder für Krankenanst.

§ 21 Zuweisung im Wege über die Länder (Aufteilg. auf Gemeinden z.T. nach landesspezifischen Richtlinien) § 23 Weiterleitung gem. § 23 (3)

Gemeinden § 12 Bedarfszweisungen BZ-Transfers von Land an Gemeinden definitorisch dem sekundären FA zugerechnet, finanzstatistisch z.T. tert. FA

§ 6 FAG 2001 Landesumlage länderspezifische Aufteilung auf Gemeinden i.d.R. nach Finanzkraft gem. § 12 (4)

1) Sekundäre Transfers der Gebietskörperschaften ohne Kostentragungsbestimmungen (§§ 1-5 FAG 2001). Quelle: FAG 2001; FAG 2005; eigene Darstellung, 2006.

Der sekundäre Finanzausgleich gemäß FAG 2001 (weitgehend analog gemäß FAG 2005) umfasst die folgenden Transfers des Bundes an die Länder: • Finanzzuweisung (Länder-Kopfquotenausgleich) gemäß § 20 (1) FAG 2001 (im Jahr 2004 103 Mio. €), • Finanzzuweisung zur Förderung des öffentlichen Personennahverkehrs gemäß § 20 (4) FAG 2001 (142 Mio. €), • Finanzzuweisung zur Finanzierung der Förderung der Landwirtschaft gemäß § 20 (6) FAG 2001 (14,5 Mio. €), • Finanzzuweisung zur Finanzierung von umweltschonenden und energiesparenden Maßnahmen gemäß § 20 (7) FAG 2001 (80 Mio. €), • Bedarfszuweisung zur Aufrechterhaltung oder Wiederherstellung des Gleichgewichts im Haushalt gemäß § 22 (1)-(3) (737 Mio. €), • Bedarfszuweisung für Ausgaben im Zusammenhang mit Ausgliederungen und Schuldenreduzierungen gemäß § 22 (4) FAG 2001 (4 Mio. €), • Zweckzuschüsse für Theater gemäß § 24 (1) Z 1 FAG 2001 (12 Mio. €), • Zweckzuschuss zur Förderung des Umweltschutzes gemäß § 24 (1) Z 2 FAG 2001 (7 Mio. €),

Sekundärer Finanzausgleich der Gemeinden

81

• Zweckzuschuss zum Zwecke der Krankenanstaltenfinanzierung gemäß § 24 (2) FAG 2001 (107 Mio. €), der jedoch nur eine Weiterleitung der von den Ertragsanteilen der Gemeinden gemäß § 10 (4) FAG 2001 einbehaltenen Beträge vom Bund an die Länder und über diese an die Landeskrankenanstaltenfonds darstellt (Hüttner, 2002, S. 148, siehe auch Kap. 4.5). Die gesetzlichen Bestimmungen zu den sekundären Transfers der Gemeinden gemäß FAG 2001, auf die nachfolgend im Detail eingegangen wird, umfassen: • Zahlungen der Gemeinden an die Länder: − Landesumlage gem. § 6 FAG 2001; • Zahlungen der Länder an die Gemeinden: − Bedarfszuweisungen gem. § 12 (1) FAG 2001; • Zahlungen des Bundes an die Gemeinden: − Finanzzuweisung zur Förderung des öffentlichen Personennahverkehrs gem. § 20 (2,3) und für Polizeibehörden gem. § 20 (5) FAG 2001; − Finanzzuweisung (Gemeinde-Kopfquotenausgleich) gem. § 21 FAG 2001, − Bedarfszuweisungen zur Aufrechterhaltung oder Wiederherstellung des Gleichgewichts im Haushalt und für Ausgaben im Zusammenhang mit Ausgliederungen und Schuldenreduzierungen gem. § 23 FAG 2001, − Zweckzuschüsse für Theater gem. § 24 (1) Z 1 FAG 2001. Zahlungen der Gemeinden an die Länder Gemäß § 6 FAG 2001 [§ 4 FAG 1997] sind die Länder ermächtigt, bis zu 7,8 % [8,3 %] der ungekürzten länderweisen Ertragsanteile der Gemeinden an den gemeinschaftlichen Bundesabgaben (mit Ausnahme der Werbeabgabe) in Form der Landesumlage von den Gemeinden einzuheben, da sie keine nennenswerten Besteuerungsrechte besitzen. Die Berechtigung der Länder, eine Landesumlage einzuheben, und die Berechtigung des Bundes, ein Höchstausmaß durch Bundesgesetz festzulegen, ergibt sich aus § 3 (2) F-VG 1948, wobei die Landesumlage durch die Verfassungsbestimmung nach § 21 (1) FAG 1967 (BGBl. 1967/2) unabhängig vom Bedarf der Länder eingehoben werden kann (siehe Horny, 1985, S. 8). Die Landesumlage stellt neben den Ertragsanteilen der Länder an den gemeinschaftlichen Bundesabgaben eine wichtige Einnahmequelle der Länder dar. Bei der länderweise vergleichenden Analyse des sekundären Finanzausgleichs ist zu beachten, dass in Niederösterreich die Landesumlage abgeschafft wurde und in Oberösterreich und Tirol diese nicht im Höchstmaß eingehoben wird. Die Umlegung des eingehobenen Betrags auf die einzelnen Gemeinden wird länderweise geregelt, wobei überwiegend die Finanzkraft gemäß § 12 (4) FAG 2001 [§ 10 (4) FAG 1997] zur Anwendung gelangt. Es handelt sich daher um eine Verteilung im Rahmen eines interkommunalen Finanzausgleichs. Zahlungen der Länder an die Gemeinden Gemäß § 12 (1) FAG 2001 [§ 10 (1) FAG 1997] sind von den ungekürzten länderweisen Ertragsanteilen der Gemeinden (mit Ausnahme der Anteile an der Wer-

82 Primärer, sekundärer und tertiärer Finanzausgleich

beabgabe) 12,7 % [13,5 %] auszuscheiden und den Ländern (Wien als Land) für die Gewährung von Bedarfszuweisungen an Gemeinden und Gemeindeverbände zu überweisen. Die bisherige Bezeichnung „zweckgebundene Landesmittel“ wurde in § 11 (1) FAG 2005 auf "Gemeinde-Bedarfszuweisungsmittel" geändert. Da es sich bei diesen zur Verteilung gelangenden Bedarfszuweisungsmittel um einbehaltene Gemeindeertragsanteile handelt und die einzelnen Länder dieser Regelung nur vollziehen und dabei nicht die Position eines zahlenden Finanzausgleichspartners einnehmen, stellt die Weitergabe der Mittel an die Gemeinden abermals einen interkommunalen Finanzausgleich dar. Bedarfszuweisungen können zum Ausgleich von Härten, zur Aufrechterhaltung oder Wiederherstellung des Gleichgewichtes im Haushalts (Deckung von Haushaltsabgängen) oder zur Deckung außergewöhnlicher Erfordernisse (Projektförderung) gewährt werden. Zahlungen des Bundes an die Gemeinden Finanzzuweisungen gem. § 20 (2), (3), (5) FAG 2001 [§ 20 (3), (5) FAG 1997] Der Bund gewährt gemäß § 20 (2), (3) FAG 2001 [§ 20 (3) FAG 1997] den Gemeinden zur Förderung von öffentlichen Personennahverkehrsunternehmen eine Finanzzuweisung im Ausmaß von insgesamt 15,6 Mio. € jährlich und 2,5 % des Aufkommens an Elektrizitätsabgabe und Erdgasabgabe des Zeitraumes vom Oktober des Vorjahres bis zum Oktober des jeweiligen Jahres. Davon kommen auf jeden Fall 55 % Wien als Gemeinde zu Gute, die restlichen 45 % werden zwischen Wien und jenen Gemeinden, die an einer Nahverkehrseinrichtung in erheblichem Ausmaß beteiligt sind, aufgeteilt. Weitere 16,5 Mio. € sowie 2,5 % der erwähnten Abgaben kommen zum überwiegenden Teil den Landeshauptstädten, verteilt nach einem fixen Prozentsatz, zum Zwecke der Finanzierung des Personennahverkehrs zu Gute. § 20 (5) FAG 2001 [§ 20 (5) FAG 1997] zu Folge erhalten die beiden Städte mit eigenem Statut Krems an der Donau und Waidhofen an der Ybbs eine Finanzzuweisung zur Abgeltung der zusätzlichen Aufwendungen, die zur Erfüllung der Bundesaufgaben aufgrund der fehlenden Bundespolizeibehörden den Gemeinden erwachsen. Finanzzuweisungen gem. § 21 FAG 2001 [§ 21 FAG 1997] Der Bund gewährt den Gemeinden jährlich eine Finanzzuweisung in Höhe der Summe von 1,26 % der ungekürzten Ertragsanteile der Gemeinden (Wien als Gemeinde) und einem Fixbetrag (9,07 Mio. €). Dieser Betrag ist vorerst nach der Volkszahl aufzuteilen. Hierauf sind die so erhaltenen Anteile jener Länder, deren Finanzkraft den Bedarf, bestimmt durch die Bundesdurchschnittskopfquoten der Finanzkraft nach Gemeindegrößenklassen, nicht erreicht, auf Kosten der übrigen Länder nach der Volkszahl anzuheben. Dabei darf der Bedarf der übrigen Bundesländer nicht unterschritten werden. Finanzmittel der Länder, die in Summe den Bedarf der Gemeinden übersteigen, werden dazu verwendet, die Finanzkraft der Gemeinden möglichst auf den Landesdurchschnitt zu heben. Ein danach verbleibender Betrag wird nach verschiedenen von den Ländern festzusetzenden Richtlinien auf die Gemeinden verteilt.

Sekundärer Finanzausgleich der Gemeinden

83

Bedarfszuweisungen gem. § 23 FAG 2001 [FAG 1997 keine Entsprechung] Der Bund gewährt den Gemeinden (inkl. Wien) jährlich erstens als Ausgleich für Ausgaben im Zusammenhang mit Ausgliederungen und Schuldenreduzierungen eine Bedarfszuweisung in Höhe von 2,18 Mio. € (§ 23 (2) Z 1 FAG 2001); zweitens zur Aufrechterhaltung oder Wiederherstellung des Gleichgewichts im Haushalt für Gemeinden mit über 20.000 Einwohnern (ohne Wien) sowie Statutarstädte eine Bedarfszuweisung in Höhe von insgesamt 16,56 Mio. € (§ 23 (2) Z 2 FAG 2001). Die Beträge sind im Verhältnis der Einwohnerzahlen auf die Gemeinden aufzuteilen und auf dem Umweg über die Länder an die Gemeinden auszubezahlen. Der zweite Teil sollte – eingeführt als Kompromiss bei den Verhandlungen zum FAG 2001 - die Verluste der Städte mildern, die diesen durch die Anhebung des Sockelbetrages im Zeitraum 2001-2004 entstehen (vgl. Hüttner, 2001, S. 144). Mit dem FAG 2005 wurde diese Bedarfszuweisung um jährlich 100 Mio. € erhöht.36 Diese Zuweisung dient gleichermaßen der Kompensation von Mindereinnahmen an Ertragsanteilen bei den Gemeinden mit über 10.000 EW und den Statutarstädten, die durch den Entfall des Sockelbetrages und den erhöhten Vervielfacher der untersten Stufe des abgestuften Bevölkerungsschlüssels entstehen. Diese Mindereinnahmen werden durch eine Finanzzuweisung des Bundes gemäß § 23 (3) FAG 2005 (61 Mio. €) ausgeglichen. Weitere 19,5 Mio. € werden vom Bund jährlich den Gemeinden der untersten Stufe (aufgrund der Einschleifregelung konkret Gemeinden mit bis zu 9.300 Einwohnern exkl. Statutarstädte) und weitere 19,5 Mio. € den Städten zur Verfügung gestellt. Diese Zuweisungen wurden im FAG 2005 größenklassen-, zum Teil gemeindespezifisch im Ausmaß der erwarteten rechnerischen Verluste im primären Finanzausgleich festgelegt. Zweckzuschüsse gem. § 24 FAG 2001 [§ 22 FAG 1997] Gemäß § 24 (1) FAG 2001 [§ 22 (1) FAG 1997] gewährt der Bund den Gemeinden (und Ländern) für die auf eigene Rechnung geführten Theater oder jene Theater, zu deren Abgangsdeckung sie verpflichtet sind, einen Zweckzuschuss zur Deckung des laufenden Betriebsabgangs oder eines erforderlichen Investitionsaufwandes, wobei (im Unterschied zu den Finanzzuweisungen) die empfangende Gebietskörperschaft einen Betrag mindestens in Höhe des Zuschusses aufbringen muss. § 24 (3) FAG 2001 enthält Vereinbarungen für die unentgeltliche Übereignung von Software (Erstausstattung) an Schulen für SchulerhalterGemeinden. Zusammenfassende Darstellung der sekundären Transfers der Gemeinden Eine zusammenfassende Übersicht der gesetzlichen Grundlagen und Charakteristika der Transfers der Gemeinden im Rahmen des sekundären Finanzausgleichs gemäß FAG 2001 [FAG 1997] bzw. FAG 2005 wird nachfolgend ausgewiesen. 36

Mit dem FAG 2005 erhalten auch die Länder gem. § 22 (4) zusätzlich jährlich 100 Mio. € als Finanzzuweisung des Bundes. Diese Zuweisungen des Bundes werden finanziert durch Maßnahmen im Bereich des Gesundheitswesens, die ab 2005 erhöhte Einnahmen (bzw. verminderte Ausgaben) in Höhe von 300 Mio. € erbringen sollen.

84 Primärer, sekundärer und tertiärer Finanzausgleich Transferbezeichnung Aufgabenbereich Transferart

Landesumlage Nicht zweckgebunden Umlage (Transfer aus Sicht der Gemeinden, steuerähnliche Einnahme aus Sicht der Länder) Gesetzliche FAG 2001 § 6 [FAG 1997 § 4; FAG 2005 § 5] Grundlagen Landesumlagegesetze der Länder: B: Landesumlagegesetz, LGBl. Nr. 73/1993 idF LGBl. Nr. 24/2004 [11/2006] K: Gesetz über eine Landesumlage (K-LUG), LGBl. Nr. 22/1967 idF LGBl. Nr. 58/2001 [74/2005] NÖ: wird nicht mehr erhoben (zuvor NÖ Landesumlagegesetz 1974, LGBl. 3200-8) OÖ: Oö. Landesumlagegesetz 2001, LGBl. Nr. 5/2001 [9/2005] S: Landeshaushaltsgesetz 2001, LGBl. Nr. 22/2001 [23/2006] St: Gesetz über die Landesumlage, LGBl. Nr. 67/2001, 83/2003 T: Landesumlage, Gesetz über die Einhebung, LGBl. Nr. 9/2001 V: Landesumlagegesetz, LGBl. Nr. 39/1998 idF LGBl. 25/2001 Geber, Empfänger Geber: Gemeinden; Empfänger: Länder Aufkommen der Gemäß § 6 FAG 2001 höchstens 7,8 % [§ 4 FAG 1997: 8,3 %] der Finanzmittel ungekürzten rechnungsmäßigen Ertragsanteile der Gemeinden an den gemeinschaftlichen Bundesabgaben mit Ausnahme der Werbeabgabe. B: 7,8 % gem. Landesumlagegesetz § 2 K: 7,8 % gem. K-LUG § 1 (2) NÖ: seit 1997 abgeschafft OÖ: 7,1 % gem. Oö. Landesumlagegesetz 2001/2005 § 1 (2) S: 7,8 % gem. Landeshaushaltsgesetz 2001/2006 Art. 9 (1) St: 7,8 % gem. Gesetz über die Landesumlage § 2 T: 7,6 % gem. Gesetz über Einhebung der Landesumlage Art. 1) V: 7,8 % gem. Landesvoranschlag, Landesumlagegesetz § 2 (1) Verteilung der Die länderweise Aufteilung der Landesumlage auf die Gemeinden Finanzmittel erfolgt gemäß den länderweisen Landesumlagegesetzen entsprechend ihrem Anteil an der länderweisen Finanzkraft. Die Finanzkraft ist Bezug nehmend auf § 12 (4) FAG 2001 (B, K, OÖ, S, St) oder in den Landesgesetzen analog (ohne Berücksichtigung von § 21 (9) FAG 2001) definiert (T, V). In Vorarlberg sind zudem 100 v.H. statt 39 v.H. des Aufkommens der Kommunalsteuer des zweit vorangegangenen Jahres heranzuziehen. Allokations- und Interkommunaler Ausgleich durch Verwendung eines FinanzkraftVerteilungswirkung schlüssels: finanzstarke Gemeinden tragen höhere finanzielle Lasten, Gesamthöhe hängt von Landessumme der Ertragsanteile der Gemeinden ab. Praktische Probleme Keine Verwaltungseffizienz Effizient: Die Landesumlage wird von den Ertragsanteilen der Gemeinden (monatlichen Vorschüssen) einbehalten. Die endgültige Abrechnung der Landesumlage erfolgt anlässlich der Abrechnung der Ertragsanteile der Gemeinden auf Grund des Rechnungsabschlusses des Bundes.

Sekundärer Finanzausgleich der Gemeinden Transferbezeichnung Aufgabenbereich

85

(Gemeinde-)Bedarfszuweisungen Bedarfszuweisungen in verschiedenen Aufgabenbereichen (keine spezifische Festlegung im FAG), auf Basis § 12 (1) F-VG 1948 zur Aufrechterhaltung oder Wiederherstellung des Gleichgewichtes im Haushalts (Deckung von Haushaltsabgängen), zum Ausgleich von Härten, die sich bei der Verteilung von Abgabenertragsanteilen oder Schlüsselzuweisungen ergeben, oder zur Deckung außergewöhnlicher Erfordernisse (Projektförderung, Finanzierung von Investitionen in verschiedenen Aufgabenbereichen), in einzelnen Ländern zum Teil Strukturhilfe für finanzschwache Gemeinden, zum Teil zweckgewidmet für Feuerwehr, Schul- und Kindergartenbau sowie Wasserwirtschaft (anteilige Dotierung von Gemeindefonds oder Landesfonds) Transferart Unterschiedlich, überwiegend in Form von Kapitaltransfers (Investitionszuschüssen), z. T. laufende Transfers (Haushaltsausgleich) Gesetzliche FAG 2001 § 12 (1) [FAG 1997 § 10 (1); FAG 2005 § 11 (1)], Grundlagen Vergaberichtlinien der Länder Geber, Empfänger "Geber": Anteil an Ertragsanteilen der Gemeinden (Mittel der Gemeinden, keine zuweisende Stelle, Vergabe durch Länder) Empfänger: Gemeinden (Gemeindeverbände) Aufkommen der 12,7 % [13,5 %] der ungekürzten länderweisen Ertragsanteile der Finanzmittel Gemeinden an den gemeinschaftlichen Bundesabgaben (ohne Spielbankabgabe) mit Ausnahme der Anteile an der Werbeabgabe werden bei der horizontalen Verteilung der Gemeindeertragsanteile ausgeschieden und an die Länder zur Gewährung von Bedarfszuweisungen an Gemeinden (und Gemeindeverbände) überwiesen. Verteilung der Vergabe durch die Länder (im Rahmen des tertiären FinanzausFinanzmittel gleichs), Zusicherung/Genehmigung durch Landesregierung bzw. politische Referenten, z. T. Quotenregelung/Vorwegabzüge für einzelne Aufgabenbereiche, z. T. Verteilung nach Aufteilungsschlüsseln, z. T. mit Finanzkraftzuschlägen oder -abschlägen, z T. mit Haushaltsabgangszuschlägen oder -abschlägen; Zuteilung z. T. direkt durch das Land, z. T. über Landesfonds, Gemeindeinvestitionsfonds oder ähnliche Einrichtungen. Allokations- und Interkommunaler Finanzausgleich durch Länder (finanz-, struktur-, Verteilungswirkung regional-, raumordnungspolitische Ziele mit allokativer und redistributiver Wirkung); "Feinsteuerung" und Berücksichtigung besonderer Erfordernisse oder Gegebenheiten Praktische Probleme Bei Gemeinden keine verbindliche einheitliche Verbuchung für Bedarfszuweisungen (nur Empfehlung gemäß VRV 1997 idgF, Anlage 3b), daher für finanzstatistische Zwecke in den Gemeindehaushalten nicht eindeutig identifizierbar; in Landesrechnungsabschlüssen nur in Summe enthalten (interne Aufzeichnungen zu den überwiesenen gemeindeweisen Bedarfszuweisungen stehen landesextern in der Regel nicht zur Verfügung, z. T. sachliche Aufgliederung in RA.) Verwaltungseffizienz Gering: Verwaltungsaufwand auf Seiten des Landes und der Gemeinden durch Antragsstellung, -bearbeitung, teilweise Verwendungsnachweis, -kontrolle; verschiedene Vergabeschwerpunkte, Abstimmungsbedarf mit anderen Förderungstöpfen

86 Primärer, sekundärer und tertiärer Finanzausgleich Transferbezeichnung

Finanzzuweisungen an die Gemeinden für öffentlichen Personennahverkehr (ÖPNV) und Personennahverkehrsinvestitionen Aufgabenbereich Verkehr (Förderung von ÖPNV-Unternehmen, ÖPNVInvestitionen) Transferart Finanzzuweisung Gesetzliche FAG 2001 § 20 (2), (3) [FAG 1997 § 20 (3)]; gemäß FAG 2005 Grundlagen § 20 (2), (3) neutrale Umstellung auf einheitliche Schlüssel (§ 9 (1)) Geber, Empfänger Geber: Bund; Empfänger: Gemeinden Aufkommen der Fixbetrag (§ 20 (2) 15,6 Mio. €, § 20 (3) 16,5 Mio. €), jeweils verFinanzmittel mehrt um einen Anteil (2,5 %) am Aufkommen der Elektrizitätsund Erdgasabgabe Verteilung der FAG 2001 § 20 (2) [FAG 1997 § 20 (3) Z 1]: Finanzmittel Die Finanzzuweisung kommt zu 55 % Wien zu Gute. Die verbleibenden 45 % werden auf alle Gemeinden mit Beteiligung an einer Nahverkehrseinrichtung nach den Verhältnissen der Streckenlänge und der Anzahl der beförderten Personen unter Beachtung des Beteiligungsverhältnisses verteilt. FAG 2001 § 20 (3) [FAG 1997 § 20 (3) Z 2]: Ein Teil der Finanzzuweisung wird auf Antrag in Form eines Investitionszuschusses verteilt. Der Großteil der Finanzzuweisung wird auf die Landeshauptstädte mit über 100 Tsd. EW nach fixierten Hundertsätzen verteilt. Allokations- und Förderung von Gemeinden mit Beteiligung an NahverkehrseinrichVerteilungswirkung tungen sowie von großen Landeshauptstädten Praktische Probleme Keine bekannt (ggf. komplizierte Regelungen zur Bestimmung der Länge des Streckennetzes und der geschätzten Beförderungsfälle unter Berücksichtigung von Beteiligungsverhältnissen) Verwaltungseffizienz Mäßig: zum Teil Anträge erforderlich Transferbezeichnung Aufgabenbereich

Transferart Gesetzliche Grundlagen Geber, Empfänger Aufkommen der Finanzmittel Verteilung der Finanzmittel Allokations- und Verteilungswirkung Praktische Probleme Verwaltungseffizienz

Finanzzuweisung als Abgeltung für Mehraufwand an Krems an der Donau und Waidhofen an der Ybbs Mehraufwand aufgrund der fehlenden Bundespolizeibehörden in den Statutarstädten Krems an der Donau und Waidhofen an der Ybbs Finanzzuweisung FAG 2001 § 20 (5) [FAG 1997 § 20 (5); FAG 2005 § 20 (5)] Geber: Bund; Empfänger: Gemeinden Fixbeträge (1,3 bzw. 0,5 Mio. €), die jährlich entsprechend der Veränderungen des Gehalts gemäß Gehaltsgesetz 1956 Gehaltsstufe 2 angepasst werden (2004 1,926 Mio. €). Fixierte Beträge an die Gemeinden Krems an der Donau und Waidhofen an der Ybbs Spezifische Abgeltung keine Gegeben: fixierte Beträge

Sekundärer Finanzausgleich der Gemeinden

87

Transferbezeichnung Aufgabenbereich Transferart Gesetzliche Grundlagen Geber, Empfänger Aufkommen der Finanzmittel Verteilung der Finanzmittel

Gemeindekopfquotenausgleich Nicht zweckgebunden Finanzzuweisung FAG 2001 § 21 [FAG 1997 § 21; FAG 2005 § 21] (Verteilung verbleibender Beträge gem. § 21 (8) nach Richtlinien d. Länder) Geber: Bund; Empfänger: Gemeinden 1,26 % der ungekürzten Ertragsanteile der Gemeinden vermehrt um einen Fixbetrag (9,06 Mio. €) Länderweise Verteilung der Finanzzuweisung nach der Volkszahl, anschließend Senkung der länderweisen Beträge zu Gunsten von jenen Bundesländern, deren Finanzbedarf nicht durch den gemäß Volkszahl verteilten Betrag bedeckt ist; Gemeindeweise Verteilung nach der Finanzkraft der Gemeinden. (Grundsteuer, Kommunalsteuer, Ertragsanteile ohne Spielbankabgabe), mehrstufige Verteilung zur Anhebung der Finanzkraft auf 90 % der Bundesdurchschnitts- sowie Landesdurchschnittsquoten je Größenklasse (maximal 30.500 Euro und 10 % eines verbleibenden Differenzbetrages). Umverteilender Ausgleich der Finanzkraft-Kopfquoten (anteilige Anhebung Allokations- und Verteilungswirkung auf Landes- und Größenklassendurchschnitt) ; landesinterner (kein länderübergreifender) Kopfquotenausgleich; möglicherweise unzureichende "Treffergenauigkeit" finanzschwacher Gemeinden Praktische Probleme Uneinheitliche Verbuchung (Empfehlung gemäß VRV 1997 als Transfer vom Land, jedoch z. T. als Transfer vom Bund) und demgemäß für finanzstatistische Zwecke schwer identifizierbar Verwaltungseffizienz Effizient: berechnete Schlüsselzuweisung (jedoch komplizierte Regelungen) Transferbezeichnung Aufgabenbereich Transferart Gesetzliche Grundlagen Geber, Empfänger Aufkommen der Finanzmittel Verteilung der Finanzmittel

Bedarfszuweisung zur Aufrechterhaltung und Wiederherstellung des Gleichgewichts im Haushalt und als Ausgleich für Ausgaben im Zusammenhang mit Ausgliederungen und Schuldentilgungen Nicht zweckgebunden für bestimmte Aufgabenbereiche Finanzzuweisung ("Bedarfszuweisung") FAG 2001 § 23 [FAG 1997: keine entsprechende Regelung; FAG 2005 § 23]

Geber: Bund; Empfänger: Gemeinden Fixierter jährlicher Betrag (18,74 Mio. €) (gemäß FAG 2005 § 23 erhöht auf 118,74 Mio. €) FAG 2001 § 23 (2) Z 1: Die Bedarfszuweisung zum Ausgleich der Ausgaben im Zusammenhang mit Ausgliederungen und Schuldenreduzierungen wird nach der Volkszahl auf die Gemeinden aufgeteilt. FAG 2001 § 23 (2) Z 2: Die Bedarfszuweisung zur Aufrechterhaltung oder Wiederherstellung des Gleichgewichts im Haushalt wird in zwei Fixbeträge (FAG 2001 § 23 (2) Z 2) zu Gunsten von Gemeinden mit 20-50 Tsd. EW sowie Statutarstädte unter 20 Tsd. EW und zu Gunsten von Gemeinden über 50 Tsd. EW (ohne Wien) geteilt. Innerhalb dieser beiden Gemeindeklassen werden die Beträge nach der Volkszahl aufgeteilt. Milderung der Verluste von Gemeinden über 20 Tsd. EW (inkl. Wien) sowie Allokations- und Statutarstädten, die diesen durch FAG-Änderungen (z. B. die Anhebung des Verteilungswirkung Sockelbetrages) entstanden; Verteilung nach der einfachen Volkszahl Praktische Probleme Uneinheitliche Verbuchung (z.T. als Transfer vom Land, z.T. als Transfer vom Bund) und demgemäß für finanzstatistische Zwecke schwer identifizierbar, z. T. Verbuchungsfehler durch Verwechslung mit GemeindeBedarfszuweisungen gemäß § 12 (1) FAG 2001 Verwaltungseffizienz Effizient: einfache Schlüsselzuweisung, die gemäß § 23 (3) FAG 2001 im Umweg über die Länder an die Gemeinden überwiesen wird

88 Primärer, sekundärer und tertiärer Finanzausgleich Transferbezeichnung Aufgabenbereich Transferart Gesetzliche Grundlagen Geber, Empfänger Aufkommen der Finanzmittel Verteilung der Finanzmittel

Allokations- und Verteilungswirkung Praktische Probleme Verwaltungseffizienz Transferbezeichnung Aufgabenbereich Transferart Gesetzliche Grundlagen Geber, Empfänger Aufkommen der Finanzmittel Verteilung der Finanzmittel

Zweckzuschuss zur Förderung von Theatern Theater Zweckzuschuss FAG 2001 § 24 (1) Z 1 [FAG 1997 § 22 (1) Z 1; FAG 2005 § 24 (1) Z1] Geber: Bund; Empfänger: Gemeinden Fixierter Betrag (21,3 Mio. € für Länder und Gemeinden, davon rund 10 Mio. € für Gemeinden) FAG 2001 § 24 (1) Z 1a [FAG 1997 § 22 (1) Z 1a]: Fixbetrag verteilt nach einem vorzulegenden Verteilungsvorschlages auf Gemeinden, die dem Theatererhalterverband österreichischer Bundesländer und Städte als ordentliches Mitglied angehören; FAG 2001 § 24 (1) Z 1b [FAG 1997 § 22 (1) Z 1b]: Fixbetrag verteilt aufgrund von Anträgen auf Gemeinden, die nicht dem Theatererhalterverband angehören. Zweckspezifischer Zuschuss Keine bekannt Mäßig: zum Teil Anträge zu stellen Erstausstattung an Software für Pflichtschulen Bildung Realtransfer FAG 2001 § 24 (3) [FAG 2005 § 24 (3)] Geber: Bund; Empfänger: Gemeinden Erstausstattung an Software durch unentgeltliche Übereignung für Gemeinden, die als gesetzlicher Schulerhalter die Integration von Informationsund kommunikationstechnischer Grundbildung zu tragen haben.

3.3.2 Sekundäre Netto-Transferzahlungen der Gemeinden 1995-2004 nach Bundesländern Im Folgenden wird die Entwicklung der sekundären Transfers der Gemeinden 1995-2004 im Überblick dargestellt. Im Anschluss werden die einzelnen sekundären Transfers der Gemeinden für das Jahr 2004 differenziert nach Bundesländern, Größenklassen und Finanzkraft-Quintilen im Detail untersucht. Bei der empirischen Darstellung der sekundären Transfers ist die Qualität und Herkunft der verfügbaren Daten zu berücksichtigen: Bis 1999 wurden einzelne Transfers mittels (händisch auszufüllende) Fragebogen erhoben. Bei diesen Daten ist aufgrund von empirischen Messproblemen, insbesondere mangelnder Identifizierbarkeit von Bedarfszuweisungen, von eher geringer Zuverlässigkeit auszugehen (siehe nachfolgend Kap. 3.3.3). Ab dem Jahr 2000 wurden die gemeindeweisen Transfers im Rahmen der Finanzstatistik der Statistik Austria nur noch in Summe nach zahlenden/empfangenden Rechtsträgern, jedoch nicht mehr einzelne Transfers (des Finanzausgleichs) publiziert. In Tabelle 10 werden daher für die Jahre 1995-1999 die rechnerischen Bedarfszuweisungen, für die Jahre 2000-2004 bei allen sekundären Transfers die rechnerischen Werte dargestellt.

Sekundärer Finanzausgleich der Gemeinden

89

Tabelle 10: Transferzahlungen des sekundären Finanzausgleichs1 der österreichischen Gemeinden (ohne Wien) in den Jahren 1995-2004 nach Bundesländern, in Mio. € Sekundäre Transfereinn./-ausg. 1 Bedarfszuweisungen § 12 (1) 2 Finanzzuweisungen § 20 (2, 3, 5) Finanzzuweisungen § 21 (1) Bedarfszuweisungen § 23 Zweckzuschüsse § 24 (1) Landesumlage § 6 Sek. Netto-Transferzahlungen (in Klammer erhobene Werte) 3 In % des ges. Abgabenertrages 3 Sekundäre Netto-Transfers Burgenland Kärnten Niederösterreich Oberösterreich Salzburg Steiermark Tirol Vorarlberg Gemeinden ohne Wien

1995 1997 446 511 22 32 55 54 12 12 -247 -241 288 368 (194) (274) 5,8 6,6 1995 11 22 80 52 28 52 29 15 288

1997 12 25 127 71 28 57 34 15 368

2004 Index4 577 129 30 138 71 129 18 10 86 -269 (-)109 438 152

2000 556 28 66 10 -260 400

2001 591 30 72 15 10 -275 443

2002 570 28 70 18 10 -266 431

2003 549 28 68 18 10 -256 418

6,8

7,2

6,9

6,7

6,9

2000 12 27 145 72 29 59 37 20 400

2001 12 31 155 81 33 66 42 22 443

2002 11 30 149 79 35 63 42 22 431

2003 12 29 144 76 35 61 40 22 418

2004 12 30 151 80 36 64 42 23 438

Index4 115 138 (188) 154 128 123 143 151 152

1) (Gemeinde-)Bedarfszuweisungen gemäß § 12 (1) FAG 2001 [§ 10 (1) FAG 1997], Zuweisungen an die Gemeinden gemäß §§ 20-24 FAG 2001 [§§ 20-23 FAG 1997], Landesumlage gem. § 6 FAG 2001 [§ 4 FAG 1997]. Die sekundären Transfers (ohne Bedarfszuweisungen) 1995-1999 sind erhobene Werte gemäß kommunaler Finanzstatistik; die Bedarfszuweisungen 1995-1999 sowie alle sekundären Transfers 2000-2003 sind rechnerische Werte. 2) Die Zuverlässigkeit der gemeindeweise erhobenen Bedarfszuweisungen 1995-1999 ist eher gering einzuschätzen. Die rechnerischen im Vergleich zu den erhobenen Bedarfszuweisungen betrugen 1995 446/352 Mio. €, 1997 511/417 Mio. € und 1999 536/387 Mio. €. Zu den rechnerischen Werten liegen nur die länderweisen Summen vor (der an Gemeindeverbände geflossene Anteil sowie der Anteil der BZ-Darlehen ist nicht bekannt). 3) Sekundäre Netto-Transfers der Gemeinden ohne Wien (Transfereinnahmen abzüglich –ausgaben) in Mio. € bzw. in Prozent des gesamten Abgabenertrages (eigene Abgaben und Ertragsanteile) der Gemeinden ohne Wien. Für das Jahr 2004 ergeben sich nach vorläufigen Daten rechnerische sekundäre Netto-Transfers von 438 Mio. €. 4) Index 2004, 1995 = 100. Quelle: Kommunale Finanzstatistik 1995-2004; GemBon, 2005; Bröthaler et al., 2002, S. 101; SimFag, 2005; eigene Berechnungen, 2006.

Zu beachten sind im betrachteten Zeitraum auch die Änderungen des FAG: der Anteil an den ungekürzten Ertragsanteilen (ohne Werbeabgabe bzw. Spielbankabgabe) für die Gewährung von Bedarfszuweisungen gemäß § 12 (1), der bis 1999 13,5 % betrug, wurde mit einer Übergangsstufe von 13,3 % im Jahr 2000 auf 12,7 % ab dem Jahr 2001 gesenkt (begründet durch den eingeführten Getränkesteuerausgleich). Bei der Landesumlage wurde die Obergrenze von 8,3 % der ungekürzten Ertragsanteile stufenweise auf 7,8 % gesenkt, in Niederösterreich wurde die Landesumlage im Jahr 1997 zur Gänze beseitigt, in einzelnen Bundesländern kamen niedrigere Prozentsätze zur Anwendung (2000 Oberösterreich 7,5 %, Tirol 8,0 %, ab dem Jahr 2001 Oberösterreich 7,1 %, Tirol 7,6 %). Weiters wurden die Bedarfszuweisungen gemäß § 23 FAG 2001 als Abgeltung für Verluste der Großstädte beim primären Finanzausgleich durch die Anhebung des Sockelbetrages eingeführt. Schließlich ist es im Betrachtungszeitraum auch mit der Volkszählung 2001, die ab dem Jahr 2002 anzuwenden ist, bei den sekundären Transfers zu Verschiebungen zwischen den Gemeinden gekommen.

90 Primärer, sekundärer und tertiärer Finanzausgleich

Im Untersuchungszeitraum zeigt sich insgesamt eine geringe Dynamik der NettoEinnahmen im Rahmen des sekundären Finanzausgleichs durch die fixierten Festlegungen im FAG und im Zusammenhang mit den ab 2001 stagnierenden Ertragsanteilen. Die sekundären Netto-Transfers der Gemeinden ohne Wien lagen - nach einem Anstieg bis 1999 (u. a. durch Wegfall der Landesumlage in NÖ) - ab 2000 im Bereich von 400-440 Mio. € (2004 bei 438 Mio. €, Tabelle 10).37 Die Spitze im Jahr 2001 mit 443 Mio. € ergab sich analog zur Entwicklung der Gemeindeertragsanteile durch die Vorzieheffekte beim Aufkommen an Ertragssteuern. Im Jahr 2002 ist es mit der erstmaligen Anwendung der Volkszahl 2001 zu länderweisen Verschiebungen der Mittel gekommen. Den geringsten Anstieg der sekundären Netto-Transfers weisen die Gemeinden in der Steiermark und im Burgenland, einen höheren Anstieg die Gemeinden in Oberösterreich, Tirol und Vorarlberg auf. Die Entwicklung der gesamten Netto-Transferzahlungen an die Gemeinden (ohne Wien) wird maßgeblich durch die Bedarfszuweisungen gemäß § 12 (1) FAG 2001 (Anstieg 1995-2004 um 29 % auf 577 Mio. € im Jahr 2004) und die Landesumlage gemäß § 6 FAG 2001 (Anstieg um 9 % auf 269 Mio. €, ohne Gemeinden Niederösterreichs um 29 %) bestimmt. Beide Größen werden anteilig an den Ertragsanteilen bestimmt. Die Dynamik der sekundären Netto-Transfers im Zeitablauf hängt damit vor allem von der Entwicklung der (länder- und gemeindeweisen) Ertragsanteile der Gemeinden ab. Bei den Netto-Transfers der Gemeinden kommt es auf Länderebene (in Summe) tendenziell zu „gedämpften“ Effekten: höheren Einnahmen aus Bedarfszuweisungsmitteln stehen auch höhere Ausgaben für die Landesumlage gegenüber. Bei einzelnen Gemeinden kann es zu allen Varianten verstärkter oder kompensierender Effekte kommen. Beispielsweise kann es bei einer Gemeinde aufgrund von Einwohnerverlusten bei der Volkszählung zu reduzierten Ertragsanteilen kommen, gleichzeitig jedoch auch zu erhöhter Landesumlage, falls die Landessumme der Einwohner bzw. Gemeindeertragsanteile im Verhältnis zu den anderen Bundesländern überdurchschnittlich gestiegen ist. Die Verteilungseffekte des sekundären Finanzausgleichs werden in der Folge für die verschiedenen Gemeindegruppen näher untersucht. 3.3.3 Sekundäre Transfers der Gemeinden 2004 nach Bundesländern, Größenklassen und Finanzkraft-Quintilen Die einzelnen Transfereinnahmen und -ausgaben des sekundären Finanzausgleichs im Jahr 2004 sind in Tabelle 11 nach Bundesländern dargestellt. Diese Transfers werden in der Folge zusätzlich differenziert nach Gemeindegrößenklassen und Finanzkraft-Quintilen ausgewertet. Die länderweisen Niveau-Unterschiede bei den sekundären Transfers pro Einwohner (Abbildung 25) korrespondieren weitgehend mit jenen der Ertragsanteile der Gemeinden an den gemeinschaftlichen Bundesabgaben: Die Gemeinde37

Ab 2005 erhöhen sich die sekundären Transfers um zusätzliche 100 Mio. € (gemäß § 23 FAG 2005, siehe Kap. 3.3.1).Für das Jahr 2005 ergeben sich rechnerische sekundäre Netto-Transfers Gemeinden ohne Wien in Höhe von rund 550 Mio. € (SimFag, 2006),

Sekundärer Finanzausgleich der Gemeinden

91

Bedarfszuweisungen (im Durchschnitt 89 €/EW) und die Landesumlage (54 €/EW ohne Niederösterreich) weisen im Vergleich der einzelnen Länder eine Spannweite von rund 20-30 €/EW auf, ebenso die sekundären Netto-Transfers, wobei die Werte der Gemeinden Niederösterreichs im Ausmaß der nicht erhobenen Landesumlage höher sind (siehe hiezu auch die Ergebnisse in Kap. 3.4.2). Tabelle 11: Transferzahlungen des sekundären Finanzausgleichs1 der österreichischen Gemeinden (ohne Wien) im Jahr 2004 - rechnerisch nach Bundesländern sowie kassenmäßig in Summe2), in Mio. € (bzw. € pro Einwohner) Sekundäre Transfers (Mio. €) Burgenland Kärnten Niederösterreich Oberösterreich Salzburg Steiermark Tirol Vorarlberg Gesamt (rechnerisch) Gesamt (kassenmäßig)

§6 -12,5 -31,2 0,0 -68,7 -33,0 -61,1 -40,0 -22,4 -268,8 -268,4

§ 12 (1) 20,3 50,8 126,9 123,0 53,7 99,5 66,8 36,4 577,3 577,3

$ 20 (2-3) 0,1 0,7 1,2 6,0 6,3 7,0 4,4 2,7 28,3 26,5

§ 20 (5) 0,0 0,0 1,9 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 1,9 1,8

§ 21

§ 23

4,1 6,0 16,7 14,8 5,6 12,8 7,3 3,8 71,0 72,6

0,2 2,4 2,6 4,6 2,2 3,8 1,8 0,7 18,3 18,3

§ 24 (1) Netto- Netto-Trf. Z1 Transfers €/EW 0,0 12,1 44 1,8 30,5 54 1,8 151,1 98 0,0 79,7 58 1,5 36,2 70 2,1 64,1 54 1,8 42,1 62 1,4 22,6 64 10,3 438,3 68 9,5 437,6 68

1) Sekundäre Netto-Transfers: Bedarfszuweisungen gemäß § 12 (1) FAG 2001 sowie Zuweisungen und Zuschüsse an die Gemeinden gemäß §§ 20-24 FAG 2001 abzüglich Landesumlage gemäß § 6 FAG 2001. 2) Simulation der rechnerischen sekundären Transfers 2004 der Gemeinden (und Länder) auf Basis der gemeinschaftlichen Bundesabgaben gemäß Zwischenabrechnung 2004 (BMF, 2005; SimFag, 2005); kassenmäßige sekundäre Transfers gemäß Gebarungen und Sektor Staat 2004. Quelle: Gebarungen und Sektor Staat 2004, S. 154; Finanzstatistik 2004; SimFag, 2005; eigene Berechnungen, 2006.

Abbildung 25: Transferzahlungen des sekundären Finanzausgleichs der österreichischen Gemeinden (ohne Wien) im Jahr 2004 nach Bundesländern, in € pro Einwohner 1 20 1 00 80

in Euro pro Einwohner

60 40 20 0

B

K

NÖ

OÖ

S

St

T

V

- 20 - 40 - 60 - 80

L a n d e s u m la g e (FAG § 6 )

B e d a rfs zu w e is u n g e n (FAG § 1 2 (1 ))

S o n s tig e s e k. Tra n s fe rs (FAG § 2 0 -2 4 )

S e k u n d ä re N e tto -Tra n s fe rs

Quelle: Kommunale Finanzstatistik 2004; SimFag, 2005; eigene Darstellung, 2006.

92 Primärer, sekundärer und tertiärer Finanzausgleich

Landesumlage nach Größenklassen und Finanzkraft-Quintilen Die Länder sind gemäß § 6 FAG 2001 ermächtigt, bis zu 7,8 % der ungekürzten länderweisen Ertragsanteile der Gemeinden (mit Ausnahme der Werbeabgabe) in Form der Landesumlage von den Gemeinden einzuheben. In Niederösterreich wurde die Landesumlage zur Gänze aufgehoben, ein niedrigerer Satz kommt in Oberösterreich (7,1 %) und Tirol (7,6 %) zur Anwendung. Die länderweise Umlegung auf die einzelnen Gemeinden erfolgt in allen Bundesländern unter Verwendung eines Finanzkraftschlüssels, überwiegend gemäß § 12 (4) FAG 2001 (siehe im Detail Kap. 3.3.1). Die Landesumlage wird damit als Instrument des interkommunalen Finanzausgleichs (zwischen finanzschwachen und finanzstarken Gemeinden) eingesetzt. Die aus den Rechnungsabschlussdaten 2004 der Gemeinden ermittelte (kassenmäßige) Landesumlage ist in Tabelle 12 nach den verschiedenen Gemeindeklassifizierungen dargestellt. Tabelle 12: Landesumlage der österreichischen Gemeinden (ohne Wien) nach Bundesländern und Größenklassen bzw. Finanzkraft-Quintilen im Jahr 2004 in €/EW bzw. in % Landesumlage in €/EW nach Größenklassen bis 2500 EW 2501-5000 EW 5001-10000 EW 10001-20000 EW 20001-50000 EW über 50000 EW (o.W.) Gesamt in % der Ertragsanteile 2 bis 2500 EW 2501-5000 EW 5001-10000 EW 10001-20000 EW 20001-50000 EW über 50000 EW (o.W.) Gesamt nach Finanzkraft-Quintilen 3 1. FK-Quintil 2. FK-Quintil 3. FK-Quintil 4. FK-Quintil 5. FK-Quintil in % der Ertragsanteile 2 1. FK-Quintil 2. FK-Quintil 3. FK-Quintil 4. FK-Quintil 5. FK-Quintil

B 32 54 73 143 0 0 45

K 33 44 48 63 56 85 56

NÖ 0 0 0 0 0 0 0

OÖ 29 35 53 66 71 90 50

S 45 58 60 69 0 80 64

St 33 48 68 57 70 83 52

T 42 58 74 71 0 78 59

V 46 56 71 69 72 0 64

Gesamt1 34 47 61 68 70 84 54

6,2 10,6 14,1 19,5 8,6

6,2 8,4 9,1 10,1 7,7 10,2 8,9

0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

5,3 6,5 9,7 11,6 9,1 10,1 8,1

7,3 9,6 9,1 9,6 8,1 8,7

6,4 9,4 13,2 9,3 9,8 10,1 8,9

6,7 9,2 12,3 9,8 8,0 8,5

7,2 9,2 11,5 9,0 8,2 8,9

5,9 8,4 11,9 11,0 8,8 9,4 8,5

18 29 37 50 96

17 26 33 47 74

0 0 0 0 0

14 19 25 37 76

18 26 37 47 79

17 23 31 45 79

16 23 33 48 81

10 21 29 50 81

17 23 30 44 79

3,5 5,7 7,3 9,7 17,1

3,3 5,0 6,4 7,9 10,5

0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

2,5 3,5 4,6 6,6 10,8

3,0 4,4 6,3 7,5 9,6

3,3 4,5 6,0 8,5 11,7

2,7 3,8 5,4 7,8 10,5

1,6 3,4 4,7 6,6 11,1

3,1 4,2 5,6 7,5 10,9

1) Pro-Kopfwerte der Gemeinden je Größenklasse/Quintil ohne Gemeinden Niederösterreichs und ohne Wien. 2) Landesumlage je Größenklasse bzw. Finanzkraft-Quintil in Prozent der kassenmäßigen Ertragsanteile an den gemeinschaftlichen Bundesabgaben (ohne Anteile an der Spielbankabgabe und ohne Bedarfszuweisungsmittel). 3) Gemeinden (ohne Wien) nach Finanzkraft-Quintilen (Summe der eigenen Abgaben inkl. Interessentenbeiträge von Grundstückseigentümern und Anrainern, ohne Gebühren für die Benützung von Gemeindeeinrichtungen und -anlagen, siehe auch Kap. 2.3.1). Quelle: Kommunale Finanzstatistik 2004; GemBon, 2005; eigene Berechnungen, 2006.

Sekundärer Finanzausgleich der Gemeinden

93

Die Spannweite der Belastung durch die Landesumlage reicht im Durchschnitt von 34 €/EW bei Kleingemeinden (mit zumeist geringerer Finanzkraft, d. h. Einnahmen aus Grundsteuern und Kommunalsteuer) bis 84 €/EW bei Großstädten (mit höherer Finanzkraft). Bei Gruppierung der Gemeinden nach FinanzkraftQuintilen (auf Basis der gesamten eigenen Abgaben) kommen diese Umverteilungseffekte mit 17 €/EW bis 79 €/EW noch stärker zum Ausdruck. Während die Höhe der Landesumlage länderweise durch einen Maximalanteil an der Landessumme der ungekürzten Ertragsanteile der Gemeinden bestimmt wird, kann zur Beurteilung der Umverteilungseffekte die Landesumlage an den tatsächlichen Ertragsanteilen der verschiedenen Gemeindegruppen (Durchschnitt je Gemeindegruppe nach Vorwegabzügen von Ertragsanteilen und gemeindeweiser Verteilung) bemessen werden (Tabelle 12). Im Durchschnitt der Gemeinden ohne Wien werden die Ertragsanteile der Gemeinden um 8,5 % durch die Landesumlage vermindert. Einer Reduktion um 3,1 % bei den finanzschwächsten Gemeinden steht dabei eine Reduktion um 10,9 % bei den finanzstärksten Gemeinden gegenüber. Aufgrund der unterschiedlichen Verteilung der Finanzkraft divergieren diese Ergebnisse etwas in den einzelnen Bundesländern bzw. Größenklassen. Vor allem bei den Gemeinden mit 5-10 Tsd. EW kommt es zu einer überdurchschnittlichen anteiligen Belastung (durch größenbedingt bereits höhere Finanzkraft, jedoch geringere Ertragsanteile durch einheitlichen Vervielfacher bis 10 Tsd. EW beim abgestuften Bevölkerungsschlüssel). Ein Höchstwert zeigt sich im Burgenland (Eisenstadt mit einer Reduktion der Ertragsanteile durch die Landesumlage um knapp 20 %). Transfers des sekundären Finanzausgleichs gemäß §§ 20-24 FAG 2001 nach Größenklassen und Finanzkraft-Quintilen Die Transfers des Bundes an die Gemeinden im Rahmen des sekundären Finanzausgleichs sind in den Abschnitt III FAG 2001 geregelt (siehe Kap. 3.3.1). Die Finanzzuweisungen des Bundes werden zum Teil im Umweg über die Länder an die Gemeinden überwiesen - unter anderem, da ein Teil der Verteilung (z. B. bei § 21 FAG 2001) länderweise zu regeln ist. In der VRV 1997 wird betreffend § 21 FAG 2001 für die Gemeinden empfohlen, diese als Transfer vom Land zu verbuchen38. Für die anderen Finanzzuweisungen existiert keine entsprechende Buchungsempfehlung. Allerdings werden alle diese FAG-Transfers ungeachtet einer Empfehlung in der Praxis völlig unterschiedlich (als laufender oder KapitalTransfer vom Bund oder vom Land) verbucht. Dies beeinträchtigt die genauere Identifizierung der einzelnen Transfers gemäß §§ 20-24 FAG 2001 und die Ab38

Die Veranschlagungen der Finanzzuweisungen des Bundes nach § 21 FAG 2001 im Wege über die Länder an die Gemeinden erfolgt im Unterabschnitt 941 „Sonstige Finanzzuweisungen nach dem FAG“, wobei bei den Ländern für die Vereinnahmung der Zuschüsse die Post 8500 „Laufende Transferzahlungen vom Bund nach dem FAG“ und für die Weiterleitung an die Gemeinden die Post 7304 „Laufende Transferzahlungen an die Gemeinden nach dem FAG“ verwendet werden. Bei den Gemeinden erfolgt die Vereinnahmung unter der Postengruppe 861 „Laufende Transferzahlungen von Ländern und Landesfonds“ (VRV 1997, Anlage 3a bzw. 3b).

94 Primärer, sekundärer und tertiärer Finanzausgleich

grenzung gegenüber anderen Transfers (z. B. Bedarfszuweisungen gemäß § 12 FAG 2001). Diese Verbuchungsprobleme führen generell zu erheblichen Ungenauigkeiten bei der finanzstatistischen Analyse der Transferbeziehungen nach Transfergebern. Die gesamten Transfereinnahmen der Gemeinden nach §§ 20-24 FAG 2001 werden in Tabelle 13 für das Jahr 2004 zusammengefasst nach Bundesländern und Gemeindegrößenklassen bzw. Finanzkraft-Quintilen dargestellt. Nach Größenklassen betrachtet fließen die sekundären Transfers des Bundes einerseits vor allem an Gemeinden mit unter 5.000 Einwohnern - im Jahr 2004 im Durchschnitt 15-20 €/EW, in einzelnen Ländern rund 10-40 €/EW, primär über den Gemeindekopfquotenausgleich gemäß § 21 FAG 2001. Andererseits fließen sie verstärkt an Gemeinden mit über 20.000 Einwohnern (im Durchschnitt 25-45 €/EW). Dies ist darauf zurückzuführen, dass ein Teil der Transfers speziell für Personennahverkehr und Theater und damit für größere Städte und vor allem Landeshauptstädte vorgesehen ist (§§ 20 und 24 FAG 2001). Ein Teil dient auch (implizit als Ergebnis von FAG-Verhandlungen) dazu, Verluste der Städte mit über 20.000 Einwohner und der Statutarstädte bei den Ertragsanteilen gegenüber FAG 1997 durch die Anhebung des Sockelbetrages zu mildern (§ 23 FAG 2001). Nach Finanzkraft-Quintilen betrachtet zeigt sich bei den sekundären Transfers des Bundes an die Gemeinden in Summe eine leichte Umverteilung zu Gunsten finanzschwacher Gemeinden (mit geringfügig unterschiedlicher Ausprägung weitgehend analog in den einzelnen Bundesländern). Bei den Finanzzuweisungen gemäß § 21 ist diese Umverteilung - entsprechend der Intention des GemeindeKopfquotenausgleichs - mit durchschnittlich 34 €/EW beim untersten Quintil und 2 €/EW beim obersten Quintil deutlicher ausgeprägt. Tabelle 13: Sekundäre Transfers des Bundes gemäß §§ 20, 21, 23 und 24 FAG 2001 an die Gemeinden (ohne Wien) nach Bundesländern und Größenklassen bzw. FinanzkraftQuintilen im Jahr 2004 in € pro Einwohner Größenklassen bis 2500 EW 2501-5000 EW 5001-10000 EW 10001-20000 EW 20001-50000 EW über 50000 EW (o.W.) Gesamt

B 19 13 0 7 0 0 15

K 20 19 12 11 13 28 19

NÖ 14 17 7 18 31 24 16

OÖ 13 19 8 9 18 42 19

S 26 24 18 20 0 51 30

St 18 15 4 9 21 50 22

T 14 20 11 6 0 66 23

V 35 30 21 16 22 0 24

Gesamt 16 19 9 13 24 45 20

davon § 21

Finanzkraft-Quintile 1 1. FK-Quintil 2. FK-Quintil 3. FK-Quintil 4. FK-Quintil 5. FK-Quintil Gesamt

B 32 20 12 4 2 15

K 45 27 24 12 17 19

NÖ 31 20 13 10 13 16

OÖ 37 28 19 9 19 19

S 50 45 37 24 30 30

St 40 23 16 8 26 22

T 42 29 19 12 24 23

V 70 55 43 28 15 24

Gesamt 36 25 19 12 20 20

davon § 21

14 17 8 9 5 1 11

34 23 17 10 2 11

1) Gemeinden (ohne Wien) nach Finanzkraft-Quintilen (Summe der eigenen Abgaben inkl. Interessentenbeiträge von Grundstückseigentümern und Anrainern, ohne Gebühren f. d. Benützung von. Gemeindeeinrichtungen und –anlagen). Quelle: Kommunale Finanzstatistik 2004; SimFag, 2005; GemBon, 2005; eigene Berechnungen, 2006.

Sekundärer Finanzausgleich der Gemeinden

95

Bedarfszuweisungen gemäß § 12 FAG 2001 nach Größenklassen und Finanzkraft-Quintilen Die Bedarfszuweisungsmittel gemäß § 12 (1) FAG 2001 werden von den ungekürzten länderweisen Ertragsanteilen der Gemeinden abgezogen (bis 1999 13,5 %, 2000 13,3 %, ab 2001 12,7 %) und für die Gewährung von Bedarfszuweisungen an Gemeinden (und Gemeindeverbänden) an die Länder überwiesen (siehe Kap. 3.3.1). Sie stellen ein wirkungsvolles Instrument der Länder im Rahmen des interkommunalen Finanzausgleichs für die Feinsteuerung und zur Berücksichtigung besonderer Erfordernisse und Gegebenheiten auf Gemeindeebene dar, auf die bei der Mittelverteilung im primären Finanzausgleich nicht eingegangen werden kann (etwa für Ausgleich des Haushaltsgleichgewichtes, von besonderen Härten oder für Zuschussfinanzierung von Investitionsvorhaben). Insbesondere für Kleingemeinden haben die Bedarfszuweisungen eine größere Bedeutung, da ohne Zuschussfinanzierung viele Investitionsprojekte kaum zu realisieren wären. Im Jahr 2004 betrugen die Einnahmen aus Bedarfszuweisungsmitteln der Gemeinden ohne Wien insgesamt 577 Mio. €. Sie machten damit rund 82 % der gesamten Transfereinnahmen des sekundären Finanzausgleichs aus (siehe Tabelle 10). Bei der empirischen Analyse der Einnahmen der Gemeinden aus Bedarfszuweisungsmittel gemäß § 12 FAG 2001 sind verschiedene Probleme bei der Erfassung und Abgrenzung der Bedarfszuweisungen (BZ) zu beachten: • BZ aus Sicht der Gemeinden: Die Transfereinnahmen aus BZ-Mittel können in den Rechnungsabschlüssen der Gemeinden auf Basis der einheitlichen PostenGliederung nur unzureichend identifiziert werden: Eine genauere Erfassung ist bei jenen Bedarfszuweisungen möglich, die nicht funktionell zugeordnet werden, d. h. im Ansatz 940 „Bedarfszuweisungen“ (als Transfer von Länder/Landesfonds) verbucht werden. Zum Teil erfolgt jedoch auch hier eine unscharfe Durchmischung mit sonstigen Transfers aus anderen (Landes-)Töpfen, z. T. auch mit jenen gemäß § 23 FAG 2001. Werden die BZ funktionell zugeordnet, ist eine Abgrenzung gegenüber sonstigen Transfers des Landes auf Basis der verbindlichen Postengliederung für Gemeinden nicht möglich. Erst mit der VRV 1997 idF BGBl. II Nr. 369/1999 wurde eine einheitliche 4. Stelle der Post empfohlen39, welche jedoch überwiegend (noch) nicht umgesetzt wurde. • BZ aus Sicht der Länder: Die Länder führen eigene interne Aufzeichnungen über die Vergabe der Bedarfszuweisungsmittel an die einzelnen Gemeinden, die jedoch in der Regel landesextern (für finanzstatistische Zwecke) nicht zur Verfügung stehen. In den Rechnungsabschlüssen der Länder werden die Einnahmen und Ausgaben zu den Bedarfszuweisungen nur in Summe ausgewiesen (zum Teil getrennt in jene an Gemeinden und jene an Gemeindeverbände). Einnahmenseitig werden von den Ländern die Bedarfszuweisungsmittel als „zweckgebundene Ertragsanteile an den gemeinschaftlichen Bundesabgaben“ und nur ausgabenseitig als Transfer verbucht, der Durchlaufcharakter wird da39

Wenn eine weitere Untergliederung der Posten-Gruppe 861 bzw. 871 erfolgt, wird empfohlen, für Bedarfszuweisungen (laufende und Kapitaltransfers) die Postenstelle 8611 bzw. 8711, für Zinsenzuschüsse zum Schuldendienst die Postenstelle 8612 bzw. 8712 zu verwenden (VRV 1997 idF BGBl. II Nr. 369/1999, Anlage 3b).

96 Primärer, sekundärer und tertiärer Finanzausgleich

mit in den entsprechenden Nachweisen gemäß § 17 (2) Z 2 VRV 1997 nur unvollständig dargestellt. Die Zuteilung der Bedarfszuweisungen erfolgt teils direkt durch das Land, teils über Landesfonds oder Gemeindeinstitutionen. • BZ in Form von Transfers: Ein geringer Teil der Bedarfszuweisungen (2001 noch knapp 5 %, 2004 nicht mehr publiziert) wurden von den Ländern nicht als Transfer, sondern in Form von Darlehensgewährungen an Gemeinden vergeben oder (temporär) über Rücklagenzuführungen verausgabt. Bei den rechnerischen Bedarfszuweisungen sind diese enthalten. Bei der finanzstatistischen Analyse der kassenmäßigen Bedarfszuweisungen werden nur jene Zahlungen erfasst, die in den Gemeindehaushalten als Transfer verbucht sind. • BZ in der Praxis: Neben Fragen der Identifizierbarkeit und ökonomischen Abgrenzung ist hinsichtlich Datenkonsistenz auch das praktische Problem der Periodenabgrenzung zu beachten, das zu Unterschieden zwischen den Transferausgaben des Landes und den entsprechenden Transfereinnahmen der Gemeinden führen kann. Differenzen zwischen den kassenmäßigen Ertragsanteilen und den im Rechnungsjahr gemäß FAG zustehenden Ertragsanteilen treten aufgrund zeitlicher Verschiebung der (im FAG geregelten) Überweisungen und Vorschüsse zu den Ertragsanteilen und statistischer Messfehler auf. Differenzen können aber z. B. auch entstehen, wenn Bedarfszuweisungsmittel in einem Jahr genehmigt, jedoch über mehrere Jahre verteilt zugewiesen werden. Tabelle 14: Bedarfszuweisungen gem. § 12 FAG 2001 der Gemeinden (ohne Wien) nach Bundesländern im Jahr 2004 in Mio. € bzw. in % B Rechnerische BZ-Mittel gemäß § 12 (1) FAG 2001 BZ gemäß Landes-RA 1 BZ-Einnahmen der Länder 2 Sonst. Einnahmen d. Länder2 BZ-Einn. der Länder gesamt2 BZ-Ausgaben der Länder 3 BZ gemäß Gemeinde-RA 4 Nicht funktionell zugeordn. BZ Funktionell zugeordnete BZ Grob identifizierte BZ gesamt Nicht identifizierbare BZ 5

K

NÖ

20,3 50,8

OÖ

S

St

T

V

Ges.

in %

126,9

123,0 53,7 99,5

66,8

36,4 577,3 100,0

20,3 50,7 0,0 0,3 20,3 50,9 20,3 52,9

129,2 0,0 129,2 129,2

122,5 53,8 99,3 0,2 0,1 0,7 122,7 53,9 99,9 148,6 52,7 101

66,9 0,0 66,9 62,0

36,4 579,0 100,3 0,0 1,2 0,2 36,4 580,2 100,5 39,4 606,1 105,0

13,5 8,2 6,6 42,3 20,1 50,5 0,2 0,3

32,3 73,6 105,9 21,0

27,7 8,3 28,2 92,6 34,4 55,0 120,3 42,7 83,2 2,7 11,0 16,3

7,1 43,9 51,0 15,8

10,5 135,8 23,1 371,5 33,6 507,3 2,8 70,0

23,5 64,3 87,9 12,1

1) Bedarfszuweisungen § 12 (1) FAG 2001 gemäß Landes-Rechnungsabschlüssen (ökonomische Gliederung der BZEinnahmen und Ausgaben der Länder ohne Wien, Gebarungen und Sektor Staat 2004, S. 232 f.). 2) Einnahmen der Länder ohne Wien aus den Abzügen gemäß § 12 (1) FAG 2001 (verbucht als Einnahmen aus Einkommen- und Vermögenssteuern) sowie sonstige Einnahmen für Bedarfszuweisungsmittel (primär Zinseinnahmen) gemäß Landes-Rechnungsabschlüssen. 3) Ausgaben der Länder ohne Wien für Bedarfszuweisungen gemäß § 12 (1) FAG 2001 gemäß LandesRechnungsabschlüssen, verbucht als laufende Transfers (100,7 Mio. €) und Kapitaltransfers (505,3 Mio. €). 4) Bedarfszuweisungen gemäß Gemeinde-Rechnungsabschlüssen: zum Teil händisch identifizierte Transfereinnahmen aus Bedarfszuweisungsmittel auf Basis aggregierter elektronischer Transferdaten der Finanzstatistik 2001-2003 (nicht funktionell zugeordnete Transfers im Unterabschnitt 940 und funktionell zugeordnete Transfers). 5) Ausgewiesen wird die Differenz zwischen den rechnerischen und den in den Gemeindehaushalten identifizierten Bedarfszuweisungen. Die Differenzen gehen zum Teil auf die Unterschiede zwischen den rechnerischen und den kassenmäßigen Bedarfszuweisungen, zum Teil auf nicht eindeutig identifizierbare Bedarfszuweisungen zurück. Differenzen zu den korrespondierenden BZ-Ausgaben der Länder können durch Bedarfszuweisungen an Gemeindeverbände oder sonstige BZ-Transaktionen in den Landeshaushalten (z. B. Rücklagenzufuhr) entstehen. Quelle: Gebarungen und Sektor Staat 2004; Finanzstatistik 2001-2004; GemBon 2005; eigene Berechnungen, 2006.

Sekundärer Finanzausgleich der Gemeinden

97

Zusammenfassend können die Bedarfszuweisungen der Gemeinden zum Teil nicht identifiziert werden, zum Teil gibt es Überschneidungen mit anderen Transfers, zum Teil liegen sie nicht gemeindeweise (nur je Land in Summe) vor. Weiters kann es in einzelnen Finanzjahren durch Überweisungsdifferenzen und finanzstatistische Messprobleme zu erheblichen Differenzen zwischen den rechnerischen Bedarfszuweisungen, den korrespondierenden Transfereinnahmen und –ausgaben der Länder sowie den korrespondierenden Transfereinnahmen der Gemeinden kommen.40 Weitergehende Rückschlüsse aus Differenzen zwischen dem Transfervolumen der Geber- und der Empfängerseite sind demgemäß nicht möglich. Um die Verteilungseffekte auf Gemeindeebene wenigstens für einen Teil der Bedarfszuweisungen untersuchen zu können, wurde versucht, auf Basis der detaillierten Transferdaten aller Gemeinden (ohne Wien) die Einnahmen aus Bedarfszuweisungen nach zwei Kategorien zu identifizieren (Tabelle 14): • Nicht funktionell zugeordnete Bedarfszuweisungen: auf Ansatz 940 „Bedarfszuweisungen“ verbuchte Transfereinnahmen der Gemeinden aus Bedarfszuweisungsmittel. Diese sind eher zuverlässig identifizierbar. Es wurden Bedarfszuweisungen im Ausmaß von knapp 135 Mio. € bzw. 23,5 % der rechnerischen Bedarfszuweisungen im Jahr 2004 ermittelt; • Funktionell zugeordnete Bedarfszuweisungen: die auf anderen Ansätzen (nicht unter Ansatz 940) verbuchten Transfereinnahmen der Gemeinden aus Bedarfszuweisungsmittel (zum Teil nicht systematisch identifizierbar, zum Teil Überschneidungen mit sonstigen Transfers) in Höhe von 371 Mio. € bzw. 64 % der rechnerischen Bedarfszuweisungen im Jahr 2004. Mit diesen beiden Kategorien von Bedarfszuweisungen, die bei den einzelnen Gemeinden (ohne Wien) identifiziert werden konnten, werden in Summe rund 88 % der rechnerischen Bedarfszuweisungen erfasst. Dieser Teil der Bedarfszuweisungen wird in Tabelle 15 nach Bundesländern und Größenklassen bzw. Finanzkraft-Quintilen ausgewiesen. Bei den Verteilungseffekten der Bedarfszuweisungen zeigt sich trotz der problematischen Datenlage ein relativ klares Bild: • Bedarfszuweisungen nach Größenklassen: In der Mehrzahl der Bundesländer zeigen sich mit der Gemeindegröße deutlich sinkende Einnahmen aus Bedarfszuweisungen pro Kopf. Die Bedarfszuweisungen betrugen im Jahr 2004 bei den Gemeinden mit bis 2.500 EW im Durchschnitt rund 118 €/EW, bei den Gemeinden mit 2.500-5.000 EW knapp 70 €/EW. Bei den größeren Gemeinden betrugen die Bedarfszuweisungen ca. 40-60 €/EW. Allerdings werden diese Durchschnittswerte je Größenklasse durch verschiedene Ausreißer in einzelnen Ländern (z. B. Großstädte in Salzburg und Tirol mit rund 100 €/EW) verzerrt. 40

In früheren Statistiken wurden zum Teil erhebliche Differenzen zwischen den BZAusgaben der Länder und den korrespondieren Einnahmen der Gemeinden ausgewiesen: z. B. Überweisungsdifferenz 1999 169 Mio. € von insgesamt 546 Mio. €, 2000 30 Mio. € von 556 Mio. €, 2002 17 Mio. € von 570 Mio. € (Gebarungsübersichten 1999/2000/2002, S. 132/126/144). Die aus den kommunalen Rechnungsabschlüssen ermittelten Bedarfszuweisungen werden in den Gebarungsübersichten ab 2001 nicht mehr publiziert. Stattdessen wird der rechnerische Gesamtwert gemäß BMF ausgewiesen.

98 Primärer, sekundärer und tertiärer Finanzausgleich

• Bedarfszuweisungen nach Finanzkraft-Quintilen: Es zeigen sich eindeutige Verteilungseffekte der gesamten Bedarfszuweisungen zu Gunsten finanzschwächerer Gemeinden mit 144 €/EW beim untersten Finanzkraft-Quintil gegenüber knapp 60 €/EW bei den finanzstärksten Gemeinden. Bei den funktionell (bestimmten Sachbereichen) zugeordneten Bedarfszuweisungen fallen diese Unterschiede etwas geringer aus (rund 90 €/EW gegenüber 45 €/EW). Bei den beiden unteren Finanzkraft-Quintilen dürften höhere (nicht funktionell zugeordnete) Bedarfszuweisungen für Haushaltsausgleich anfallen. • Die Verteilung der Bedarfszuweisungen spiegelt im Großen und Ganzen den politischen Willen zur Besserstellung der Kleingemeinden und der finanzschwachen Gemeinden wider. Tabelle 15: Bedarfszuweisungen gemäß § 12 (1) FAG 2001 der Gemeinden (ohne Wien) nach Bundesländern und Größenklassen bzw. Finanzkraft-Quintilen im Jahr 2004 in €/EW Größenklassen bis 2500 EW 2501-5000 EW 5001-10000 EW 10001-20000 EW 20001-50000 EW über 50000 EW (o.W.) Gemeinden ohne Wien 2 Finanzkraft-Quintile 1. FK-Quintil 2. FK-Quintil 3. FK-Quintil 4. FK-Quintil 5. FK-Quintil Gemeinden ohne Wien 2 Rechnerische BZ

B 91 50 19 16 0 0 73

K 233 102 41 41 38 15 91

NÖ 107 63 35 33 53 28 69

OÖ 159 77 53 15 49 49 87

96 76 65 77 41 73 73

295 155 106 87 55 91 91

131 102 65 52 41 69 82

225 142 107 79 58 87 89

S St 88 79 81 42 72 66 63 107 0 70 98 66 83 71 57 85 57 108 77 83 104

140

140

120

120

Euro pro Einwohner

Euro pro Einwohner

160

80 60 40

V 184 161 93 36 49 0 96

Gesamt 118 70 50 41 52 61 78

%-Abw.1 51,3 -10,3 -35,9 -47,4 -33,3 -21,8 0,0

171 100 82 61 64 76 99

415 308 191 63 66 96 104

144 108 85 73 59 78 89

84,6 38,5 9,0 -6,4 -24,4 0,0

Bedarfszuweisungen nach Finanzkraft-Quintilen

Bedarfszuweisungen nach Größenklassen 160

100

87 62 79 77 63 71 84

T 105 50 42 37 0 106 76

100 80 60 40

20

20 0 bis 2500 EW 2501-5000 5001-10000 10001EW EW 20000 EW

Gesamte Bedarfszuweisungen

20001über 50000 50000 EW EW (o.W.)

davon funktionell zugeordnete BZ

0 1. FK-Quintil

2. FK-Quintil

3. FK-Quintil

Gesamte Bedarfszuweisungen

4. FK-Quintil

5. FK-Quintil

davon funktionell zugeordnete BZ

1) Prozentuelle Abweichung der Pro-Kopfwerte je Gemeindegruppe (Größenklasse bzw. Finanzkraft-Quintil) vom Pro-Kopfwert aller Gemeinden ohne Wien. 2) In den Gemeindehaushalten 2004 identifizierte (nicht funktionell zugeordnete und funktionsspezifische) Bedarfszuweisungen aller Gemeinden ohne Wien. Quelle: Kommunale Finanzstatistik 2004; GemBon 2005; eigene Berechnungen, 2006.

Sekundärer Finanzausgleich der Gemeinden

99

Abbildung 26: Bedarfszuweisungen gem. § 12 FAG 2001 der Gemeinden (ohne Wien): prozentuelle Abweichung der BZ pro Einwohner je Gemeindegruppe vom Durchschnitt aller Gemeinden (ohne Wien), je Größenklasse bzw. Finanzkraft-Quintil 1995-2004, in % Finanzk raft-Quintile 100,0

80,0

80,0

60,0

60,0

40,0

40,0

20,0 0,0 1995 1996 1997 1998 1999

2000 2001 2002 2003 2004

%-Abweichun

%-Abweichun

Größe nk lass en 100,0

20,0 0,0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

-20,0

-20,0

-40,0

-40,0

-60,0

-60,0 -80,0

-80,0

bis 2500 EW 5001-10000 EW 20001-50000 EW

2501-5000 EW 10001-20000 EW über 50000 EW (o.W.)

1. FK-Quintil

2. FK-Quintil

4. FK-Quintil

5. FK-Quintil

3. FK-Quintil

Quelle: Kommunale Finanzstatistik 1995-2004; GemBon, 2005; eigene Berechnungen, 2006.

Im Gegensatz zu den anderen, oben dargestellten sekundären Transfers, bei denen von weitgehend gleichen relativen Verhältnissen zwischen den Gemeindegruppen im Zeitablauf (zumindest innerhalb einer FAG-Periode) ausgegangen werden kann, können bei den Bedarfszuweisungen jährlich spezifische Gegebenheiten einzelner Gemeinden zum Tragen kommen. Die Entwicklung 1995-2004 der Umverteilungseffekte zwischen Gemeindegruppen durch Bedarfszuweisungen kann auf Grund der Datenlage allerdings nur grob abgeschätzt werden. Um Kompatibilität der (uneinheitlich erhobenen, z. T. unvollständigen) Daten im Zeitablauf herzustellen, wird die prozentuelle Abweichung der Pro-Kopf-Einnahmen aus Bedarfszuweisungsmittel je Gemeindegruppe im Vergleich zu den durchschnittlichen Bedarfszuweisungen aller Gemeinden ohne Wien betrachtet. Überraschenderweise kommen ziemlich klare Entwicklungstrends zum Vorschein (Abbildung 26). Nach Größenklassen betrachtet zeigt sich, dass sich die Spannweite der Bedarfszuweisungen pro Kopf von 1995 bis 2004 verringert hat - bei den Gemeinden mit bis 2.500 EW auf 50 % über dem Durchschnitt, bei den Gemeinden mit über 5.000 auf 20-50 % unter dem Durchschnitt.41 Bei der Darstellung nach Finanzkraft-Quintilen ist eine ähnliche Annäherung bei den Gemeinden mit größerer Finanzkraft (3.-5. Quintil) feststellbar. Beachtenswert ist der relative Anstieg bei den finanzschwächsten Gemeinden (1. Quintil) von 60 % auf 83 %. Mögliche Ursachen sind eine verstärkte Umverteilung zu Gunsten finanzschwacher Gemeinden als explizites politisches Ziel bei der Verteilung der Bedarfszuweisungsmittel oder auch die Tatsache, dass Mittel verstärkt zur Abgangsdeckung finanzschwacher Gemeinden eingesetzt werden (müssen). 41

Die etwas stärkeren Unterschiede in den Jahren 1998-2000 sind eher auf Datenprobleme zurückzuführen, die bei der Umstellung der Finanzstatistikerhebung von Formularen auf elektronische Übermittlung der Gemeindehaushaltsdaten temporär entstanden sind. Der Anteil der identifizierbaren Bedarfszuweisungen in Bezug auf die rechnerischen Bedarfszuweisungen ist in diesen Jahren auch deutlich geringer.

100 Primärer, sekundärer und tertiärer Finanzausgleich

3.4 Tertiärer Finanzausgleich der Gemeinden Der tertiäre Finanzausgleich umschreibt jenen Bereich der finanziellen Beziehungen zwischen den öffentlichen Rechtsträgern, der vielfach auch mit „grauer Finanzausgleich“ oder „Transfer-Chaos“ bezeichnet wird.42 Die damit assoziierte Charakterisierung der Transferbeziehungen ist allerdings noch differenzierungsbedürftig. Nachfolgend wird die definitorische Abgrenzung des tertiären Finanzausgleichs behandelt und die empirische Entwicklung der tertiären Transfers der Gemeinden 1995-2004 im Überblick dargestellt. Auf die komplexen Transferverflechtungen und die gesetzlichen Grundlagen des tertiären Finanzausgleichs in ausgewählten Aufgabenbereichen (Sozialhilfe im weiteren Sinn, Pflichtschulerhaltung, Krankenanstaltenfinanzierung und Siedlungswasserwirtschaft) wird im zweiten Teil der empirischen Studie (Kap. 4) im Detail eingegangen. 3.4.1 Grundlagen des tertiären Finanzausgleichs Unter „tertiärem Finanzausgleich“ werden grundsätzlich alle übrigen intragovernmentalen Transferzahlungen, die nicht im Finanzausgleichsgesetz geregelt sind, verstanden (siehe Abbildung 18). Diese nach sonstigen bundes- oder landesgesetzlichen Bestimmungen geregelten Transfers umfassen Finanzzuweisungen, Zuschüsse, Beiträge und Umlagen zwischen den öffentlichen Rechtsträgern. Der tertiäre Finanzausgleich der Gemeinden umfasst die (intragovernmentalen) Transfereinnahmen und -ausgaben der Gemeinden von bzw. an Bund und Bundesfonds, Länder und Landesfonds, Gemeinden, Gemeindeverbände (inkl. Verbände mit öffentlicher Trägerschaft und marktbestimmter Tätigkeit) und Gemeindefonds, Sozialversicherungsträger und sonstige Träger öffentlichen Rechts (Kammern). Die tertiären Transfers betreffen primär die Ko-Finanzierung von Landesund/oder Gemeindeaufgaben. Sie dienen aber auch der Umverteilung von „Finanzkraft“ zwischen finanzschwachen und finanzstarken Gemeinden. Die Transfers des tertiären Finanzausgleichs werden finanzstatistisch definiert als die Gesamtheit der intragovernmentalen Transfers abzüglich der Gesamtheit der sekundären Transfers. Die sektorale und ökonomische Abgrenzung der intragovernmentalen Transfers wurde bereits in Kap. 2.3.2 behandelt. Die korrespondierende Festlegung der Transfers des sekundären Finanzausgleichs, die sich auf die entsprechenden Regelungen im FAG über die Transfer-Geber, -Empfänger, -Dotierung sowie -Verteilung der Transfermittel bezieht, findet sich in Kap. 3.3.1. Die Definition der tertiären Transfers als residuale Transfergröße ist als pragmatischer Ansatz zu verstehen, um das unüberschaubare finanzielle Beziehungsgeflecht anhand der Klassifizierung von Transaktionen als Transfers in den Haushal42

In der Literatur zum österreichischen Finanzausgleich wird der "tertiäre Finanzausgleich" auch als "grauer Finanzausgleich" bezeichnet (siehe z. B. Beirat für Wirtschafts- und Sozialfragen, 1992, S. 81). Zum Teil werden die gesamten intragovernmentalen Transferbeziehungen (der Gebietskörperschaften) als "Sekundärverteilung" bezeichnet (siehe z. B. Thöni, 1977, S. 364 bzw. Ruppe, 1977, S. 382).

Tertiärer Finanzausgleich der Gemeinden

101

ten aller öffentlichen Rechtsträger wenigstens näherungsweise in Summe erfassen zu können. Allerdings ist auf die unscharfe Abgrenzung des tertiären Finanzausgleichs gegenüber dem primären und sekundären Finanzausgleich sowie auf praktische Probleme hinzuweisen: • Bei den Gemeinde-Bedarfszuweisungen gemäß § 12 (1) FAG 2001 ist die Dotierung (Abzug von Ertragsanteilen der Gemeinden) dem sekundären Finanzausgleich zuzurechnen. Die Vergabe der Bedarfszuweisungen (in Form von Transfers, z. T. auch Darlehen) an die Gemeinden (und Gemeindeverbände) ist grundsätzlich Bestandteil des tertiären Finanzausgleichs, da die Vergabe von länderspezifischen Bestimmungen und Entscheidungsverfahren abhängt. Allerdings sind die Bedarfszuweisungen der Gemeinden im Rahmen des tertiären Finanzausgleichs nur schwer identifizierbar und kaum vollständig darstellbar. Die Bedarfszuweisungen (einschließlich ihrer Zuteilungen auf einzelne Gemeinden) werden in dieser Arbeit daher definitorisch zur Gänze dem sekundären Finanzausgleich zugerechnet (siehe Kap. 3.3.1). Bei der finanzstatistischen Darstellung der tertiären Transfers sind demnach die Bedarfszuweisungen nicht enthalten. Bei detaillierten Analysen der (tertiären) Transfers in einzelnen Aufgabenbereichen ist diese strenge Abgrenzung jedoch nicht möglich. • In einzelnen Sachbereichen (Krankenanstaltenfinanzierung, Familienlastenausgleichsfonds43) finden Vorwegabzüge - direkt und durch bestimmte Schlüsselfestlegungen indirekt - im primären Finanzausgleich statt, ein Teil davon wird im sekundären Finanzausgleich geregelt und ein weiterer ist dem tertiären Finanzausgleich zuzurechnen. • Bezüglich der empirischen Erfassung der tertiären Transfers sind die in Kap. 2.3.2 genannten Fragen der ökonomischen und sektoralen Abgrenzung von Transfers, die unterschiedlichen Auffassungen öffentlicher Rechtsträger über die Klassifizierung von Transaktionen als Transfer im Haushalt sowie die uneinheitlichen Kontierungspraktiken zu beachten. • Ein Problem bei der Analyse der Verflechtungen des tertiären Finanzausgleichs betrifft schließlich die Mittelherkunft bzw. Dotierung bei mehrstufigen Transfers. Grundsätzlich wäre davon auszugehen, dass eine Mittelübertragung (ohne direkte ökonomische Gegenleistung) aus dem allgemeinen Haushalt des Transfergebers stammt. In allen anderen Fällen haben die Transfers beim Transfergeber Durchlaufcharakter, gleichwohl mit der Transferweiterleitung bestimmte Ziele und beabsichtigte Wirkungen des Transfergebers verbunden sein können. Bei der Interpretation der Transfers ist die originäre Mittelherkunft und vollständige Durchdringung der Transferverflechtungen (-weiterleitungen) von Bedeutung, eine Berücksichtigung ist in vielen Fällen jedoch nicht oder nur mit erheblichem Aufwand möglich. 43

Krankenanstaltenfinanzierung (Bund: Vereinbarung gemäß Art. 15a B-VG über die Neustrukturierung des Gesundheitswesens und der Krankenanstaltenfinanzierung, BGBl. 20/2002, Art. 12 (1) Z 1 und (4) Z 1 sowie Art. 15 (1); Länder: Art. 12 (3) und Art. 15 (1) und indirekt in § 10 (7) Z 5 lit. a FAG 2001, Gemeinden: § 10 (4) und § 24 (2) FAG 2001); Beitrag zum Familienlastenausgleich (Bund: § 10 (2) Z 1 FAG 2001, Länder: § 45 FLAG 1967 gemäß BGBl. 376/1967 idF 20/2002 sowie BGBl. II Nr. 117/2003).

102 Primärer, sekundärer und tertiärer Finanzausgleich

In den genannten Problemen schlummert ein latentes finanzstatistisches Messproblem in einem möglicherweise beträchtlichen Ausmaß. Vor allem werden bei einnahmen- und ausgabenseitiger unterschiedlicher Verbuchung falsche (tertiäre) Transfersalden/-lasten einzelner Rechtsträger vermittelt, die zwar in einzelnen Fällen mit entsprechendem Aufwand korrigiert werden können, in Summe bei der finanzpolitischen Diskussion realer finanzwirtschaftlicher Gegebenheiten jedoch ein gravierendes Problem darstellen können. Diese Gesichtspunkte sind auch vor dem Hintergrund länderweise unterschiedlicher institutioneller und rechtlicher Rahmenbedingungen der Aufgabenverteilung und -finanzierung sowie zunehmender Transferverflechtungen (insbesondere durch Ausgliederungen von Leistungsbereichen und Abwicklung über Finanzierungsfonds) zu sehen. Die Unübersichtlichkeit und Vielfalt speziell des tertiären Finanzausgleichs, die unterschiedlichen Abgrenzungsprobleme und die resultierenden Inkonsistenzen der transferbezogenen Daten führen auch dazu, dass Effizienz und Zielgerichtetheit insbesondere bei gemischter (gemeinschaftlicher) Aufgabenerfüllung verloren gehen, gleichzeitig jedoch die Transaktionskosten und der Verwaltungsaufwand steigen. Eine zusammenfassende Darstellung verschiedener Aspekte des tertiären Finanzausgleichs der Gemeinden zeigt die nachfolgende Übersicht. Aufgabenbereiche

Transferarten

Gesetzl. Grundlagen Geber, Empfänger

Aufkommen der Finanzmittel Verteilung der Finanzmittel

Allokations- und Verteilungswirkung Praktische Probleme

Verwaltungseffizienz

Tertiärer Finanzausgleich der Gemeinden Verschiedene Aufgabenbereiche, einnahmenseitig v. a. Siedlungswasserwirtschaft, Pflichtschulen, vorschulische Erziehung, Musikschulen, Straßenbau, Sozialhilfe i.w.S., Feuerwehrwesen; ausgabenseitig v. a. Krankenanstalten (Abgangsdeckung), Sozialhilfe i.w.S., Siedlungswasserwirtschaft, Pflichtschulen, Musikschulen, Feuerwehrwesen, Straßenbau, Förderung des Fremdenverkehrs Vertikal absteigende und aufsteigende Transfers sowie horizontale Transfers; einnahmenseitig überwiegend Kapitaltransfers, ausgabenseitig überwiegend laufende Transfers; verschiedene Transferarten (Zuschüsse, Zuweisungen, Beiträge, Umlagen) Verschiedene Bundes- und Landesgesetze (siehe auch Kap. 4) Geber/Empfänger: Gemeinden; Empfänger/Geber: alle öffentlichen Rechtsträger (einnahmenseitig primär Länder/Landesfonds, Bund/Bundesfonds, ausgabenseitig Länder/Landesfonds, Gemeindeverbände) z. T. allgemeiner Haushalt der Transfergeber, z. T. mehrstufige Weiterleitung von Transfers (auch des sekundären Finanzausgleichs) Verteilung u. a. nach Finanzkraft (eigene Abgaben, z. T. Ertragsanteile an gemeinschaftlichen Bundesabgaben, z. T. auch sekundäre Transfers), nach Leistungsindikatoren (z. B. Schülerzahl), nach fixen Schlüsseln, nach Projektkosten/-anträgen, nach Ermessen der Entscheidungsträger Durchmischung allokativer und redistributiver Ziele und Wirkungen, z. T. interkommunaler Ausgleich durch Verwendung eines Finanzkraftschlüssels Komplexität und mangelnde Transparenz durch Anzahl und Vielfalt der Transferverflechtungen; geringe aufgabenübergreifende Steuerung; keine verbindliche Verbuchung gemäß VRV zur Identifizierung von Bedarfszuweisungen gemäß § 12 (1) FAG 2001; uneinheitliche Abgrenzung gegenüber Kostenbeiträgen/-ersätzen; unterschiedliche Zuordnung öffentlicher Rechtsträger (primär betreffend Landesfonds und Gemeindeverbände) Keine umfassende Untersuchung verfügbar (aufgrund der Anzahl und Vielfalt der Transferverflechtungen vermutlich als sehr gering einzuschätzen)

Tertiärer Finanzausgleich der Gemeinden

103

3.4.2 Tertiäre Netto-Transferzahlungen der Gemeinden 1995-2004 Die Netto-Transfers (Transfereinnahmen abzüglich –ausgaben) im Rahmen des tertiären Finanzausgleichs der Gemeinden ohne Wien waren in allen betrachteten Jahren insgesamt negativ (Tabelle 16). Diese Abflüsse aus den Gemeinden sind 1995-2004 von -479 Mio. € auf -1.011 Mio. € gestiegen. Die Netto-Transferbelastung hat sich also mehr als verdoppelt. Die tertiären Transfereinnahmen weisen einen moderaten Anstieg um 36 % (von 707 auf 959 Mio. €) auf. Demgegenüber sind die tertiären Transferausgaben um 66 % (von 1.186 Mio. € kontinuierlich auf 1.970 Mio. €) gestiegen. Aufgrund der länderweise unterschiedlichen Aufgabenfinanzierung sind bei den tertiären Netto-Transfers deutliche Unterschiede zwischen den Bundesländern feststellbar (2004 im Durchschnitt von rund 0 bis -230 €/EW). Nach Größenklassen bzw. Finanzkraft-Quintilen betrachtet weisen weitgehend einheitlich kleinere bzw. finanzschwache Gemeinden geringere Netto-Transferlasten pro Kopf auf. Die stärkste Transfer-Belastung tragen im Durchschnitt die Gemeinden mit 10.000-20.000 EW. Tabelle 16: Netto-Transferzahlungen des tertiären Finanzausgleichs der österreichischen Gemeinden ohne Wien 1995-2004 1 nach Bundesländern (in Mio. €) und 2004 zusätzlich nach Größenklassen und Finanzkraft-Quintilen (in € pro Einwohner) Tertiäre Transfers der Gem. o. W. in Mio. €

1995

1997

2000

2001

2002

2003

2004

Index

Transfer-Einnahmen Transfer-Ausgaben Netto-Transfers Burgenland Kärnten Niederösterreich Oberösterreich Salzburg Steiermark Tirol Vorarlberg

707 1.186 -479 -15 -72 -146 -88 -71 -35 -39 -13

750 1.345 -594 -18 -100 -129 -140 -80 -42 -71 -15

695 1.686 -989 -4 -136 -307 -273 -98 -52 -110 -10

713 1.743 -1.030 2 -106 -364 -277 -106 -58 -111 -10

898 1.832 -934 -1 -104 -331 -219 -100 -50 -115 -13

911 1.887 -976 2 -119 -305 -257 -123 -58 -88 -28

959 1.970 -1.011 0 -111 -312 -266 -118 -51 -117 -35

136 166 (-)211 1 155 213 302 166 146 297 267

Tertiäre Netto-Transfers 2004 der Gemeinden (o. W.) nach Größenklassen bzw. Finanzkraft-Quintilen (in €/EW) Größenklassen B K NÖ OÖ S St T V Gesamt %-Abw.2

bis 2.500 EW 2.501-5.000 EW 5.001-10.000 EW 10.001-20.000 EW 20.001-50.000 EW über 50.000 EW (o.W.) Finanzkraft-Quintile 1. FK-Quintil 2. FK-Quintil 3. FK-Quintil 4. FK-Quintil 5. FK-Quintil Gemeinden ohne Wien

-7 9 40 -49 -

-163 -228 -199 -337 -297 -134

-172 -238 -235 -316 -121 26

-132 -200 -267 -332 -300 -133

-43 -16 -103 40 -204 -61 -182 -95 -111 -66 -181 -173 -260 -211 -175 -72 - -278 - -178 -416 11 -298 -

4 -18 -25 -4 32 -1

-245 -112 -218 -270 -174 -200

-150 -177 -197 -262 -193 -202

-93 240 -139 9 -138 -86 -232 -183 -215 -299 -193 -229

-14 -25 -63 -56 -42 -43

-79 372 -103 -147 -149 -34 -140 -83 -214 -124 -173 -97

-94 -178 -186 -252 -201 -154

-39,7 14,1 19,2 61,5 28,8 -1,3

-79 -113 -135 -187 -174 -156

-49,4 -27,6 -13,5 19,9 11,5 0,0

1) Abschätzung der tertiären Transfers der Gemeinden ohne Wien 1995-2004: gesamte kassenmäßige intragovernmentale Transfers abzüglich rechnerische sekundäre Transfers (inkl. Bedarfszuweisungen, siehe auch Kap. 3.3.3). 2) Prozent-Abweichung der Pro-Kopfwerte je Gemeindegruppe vom Pro-Kopfwert aller Gemeinden ohne Wien. Quelle: Kommunale Finanzstatistik 1995-2004; GemBon, 2005; SimFag, 2005; eigene Berechnungen, 2006.

104 Primärer, sekundärer und tertiärer Finanzausgleich

3.5 Gesamte intragovernmentale Netto-Transfers der Gemeinden Abschließend werden die sekundären und tertiären (Netto-)Transferzahlungen der Gemeinden ohne Wien zusammengefasst dargestellt und nach verschiedenen Gesichtspunkten untersucht. Bei der empirischen Beurteilung der gesamten intragovernmentalen Netto-Transfers aller Gemeinden ohne Wien sind mehrere Punkte zu beachten: • Datenqualität: Angesichts der in den vorigen Kapiteln genannten Datenprobleme (insbesondere Abgrenzungsprobleme zwischen sekundären und tertiären Transfers) muss hier betont werden, dass bei den gesamten Transfers von einer höheren Datenqualität und -zuverlässigkeit auszugehen ist, da die gemeindeweisen sekundären und tertiären Transfers in Summe (ebenso wie die extragovernmentalen Transfers) auf einfache Weise über die entsprechenden PostenGruppen identifizierbar sind und die vorliegenden Transferdaten unmittelbar aus Rechnungsabschlussdaten aller einzelnen Gemeinden für die Auswertung ermittelt wurden (bis 1999 Erhebungsblätter über Gemeindegebarung, ab 2000 elektronische Erhebung der Gemeinderechnungsabschlüsse, siehe Kap. 2.3.3). • Aufgabenreorganisation: Zu bedenken ist weiters bei der Analyse der (intragovernmentalen) Transfersalden, dass in zunehmendem Ausmaß Aufgaben von den Gemeinden an andere Rechtsträger - vor allem Gemeindeverbände - ausgelagert wurden. Die ökonomischen Einnahmenkategorien der Aufgabenfinanzierung (Steuern, Gebühren, Vermögensverkäufe, sonstige funktionsspezifische Finanztransaktionen) bleiben dabei bei den Gemeinden weitgehend unverändert. Hingegen werden statt Sachausgaben, Personalausgaben oder Investitionsausgaben bei Auslagerung primär Transferausgaben (laufende Transfers, Investitionszuschüsse) getätigt. Es steigen also nur die Transferausgaben, während die Transfereinnahmen weitgehend unverändert bleiben – somit steigen die Netto-Transferlasten. In diesem Zusammenhang ist auch anzumerken, dass im Zuge der verstärkten Ausgliederung von Aufgaben an private Rechtsträger auch die extragovernmentalen Netto-Transfers der Gemeinden erheblich angestiegen sind (bei den Gemeinden ohne Wien insgesamt von -858 Mio. € im Jahr 1995 auf -1.380 Mio. € im Jahr 2004). • Entwicklung der Finanzausgleichseinnahmen: Zu bedenken ist weiters, dass diesen steigenden Transferlasten erhebliche Einbrüche bei den eigenen Abgaben gegenüberstehen, die mit den erhöhten Ertragsanteilen nur unvollständig kompensiert wurden (siehe Kap. 3.2.3). In den steigenden Transferlasten sind darüber hinaus auch bereits mildernde Transfers zum Ausgleich der Einnahmenausfälle (z. B. gemäß § 23 FAG 2001) enthalten. • Transferentwicklung bei unterschiedlichen Gemeindegruppen: Abschließend ist darauf hinzuweisen, dass der Entwicklung der intragovernmentalen NettoTransfers der Gemeinden insgesamt unterschiedliche Transferlasten und Trends einzelner Gemeindegruppen zugrundeliegen, auf die nachfolgend für den Untersuchungszeitraum 1995-2004 differenziert nach Bundesländer, Größenklassen und Finanzkraft-Quintilen eingegangen wird.

Gesamte intragovernmentale Netto-Transfers der Gemeinden

105

3.5.1 Gesamte Netto-Transfers der Gemeinden 1995-2004 Die Entwicklung der gesamten intragovernmentalen Netto-Transferzahlungen der Gemeinden (ohne Wien) im Zeitraum 1995-2004 ist zusammenfassend auf zwei generelle Entwicklungen zurückzuführen (Abbildung 27): 1. Die Transfers im Rahmen des sekundären Finanzausgleichs der Gemeinden weisen eine geringe Dynamik auf. Die sekundären Netto-Transfereinnahmen der Gemeinden lagen ab 1997 bei 370-440 Mio. € mit einer Spitze im Jahr 2001 (443 Mio. € durch Vorzieheffekte bei den Ertragssteuern, siehe Kap. 3.3.2). 2. Bei maßgeblichen Transfers des tertiären Finanzausgleichs, so etwa im Bereich der Sozialhilfe- und Krankenhausfinanzierung, erfolgte eine im Vergleich zu den Steuereinnahmen deutlich steigende Belastung der Gemeinden. Die tertiären Netto-Transfers der Gemeinden (ohne Wien) waren in allen betrachteten Jahren negativ, sie sind von -479 Mio. € auf -1.011 Mio. € gestiegen. Insgesamt ergaben sich dadurch bei den Gemeinden (ohne Wien) steigende intragovernmentale Netto-Transfers von -191 Mio. € (1995) auf -573 Mio. € (2004). Die Mittelabflüsse aus den Gemeindebudgets haben sich also fast verdreifacht. Abbildung 27: Sekundäre, tertiäre und gesamte intragovernmentale Netto-Transfers der Gemeinden (ohne Wien) im Zeitraum 1995-2004, in Mio. € 600 400 200

Mio. Euro

0 -200

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

-400 -600 -800

-1.000 -1.200

Sekundäre Netto-Transfers Sek. Netto-Transfers (erhoben) Tertiäre Netto-Transfers Tert. Netto-Transfers (erhoben) Gesamte intragov. Netto-Transfers

Gemeinden ohne Wien (Mio. €) Sekundäre Netto-Transfers Tertiäre Netto-Transfers Gesamte intragov. Netto-Transfers Intragov. Transfer-Einnahmen Intragov. Transfer-Ausgaben

1995 1997 2000 2001 2002 2003 2004 Index 288 368 400 443 431 418 438 152 -479 -594 -989 -1.030 -934 -976 -1.011 (-)211 -191 -226 -589 -587 -503 -558 -573 (-)299 1.242 1.359 1.355 1.431 1.594 1.586 1.666 134 1.433 1.585 1.944 2.017 2.097 2.143 2.239 156

Quelle: Kommunale Finanzstatistik 1995-2004; GemBon, 2005; eigene Berechnungen, 2006.

106 Primärer, sekundärer und tertiärer Finanzausgleich

Zur sektoralen Bereinigung der Transfers der Gemeinden Die gesamten intragovernmentalen Transfers der Gemeinden bilden zusammen in der öffentlichen Finanzwirtschaft eine Netto-Größe, die eine eigene finanzpolitische Steuerungsqualität aufweist. Umso bedeutender sind ein einheitliches Verständnis und eine im Zeitablauf kompatible Darstellung der Netto-Transfers. Die Haushaltsdaten werden für verschiedene Analyse- und Vergleichszwecke sektoral bereinigt. In der aktuellen finanzpolitischen Diskussion ist vor allem Darstellung gemäß ESVG 1995 von Bedeutung. Dabei steht die konzeptkonforme Abgrenzung des Sektors Staat im Vordergrund. Zur Klarstellung der unterschiedlichen sektoralen Bereinigungsschritte bei den intragovernmentalen Transfers der Gemeinden ohne Wien werden diese in Tabelle 17 für das Jahr 2003 im Detail dargestellt. Im Jahr 2004 betrugen die intragovernmentalen Netto-Transfers der Gemeinden ohne Wien unbereinigt (gemäß Brutto-Haushalt) insgesamt -573 Mio. €. Nach der Abgrenzung des Sektors Staat gemäß ESVG 1995 werden die Transferdaten der Gemeinden bereinigt um (marktbestimmte) Betriebe und Unternehmen dargestellt. Die im Zeitraum 1995-2004 einheitliche Bereinigung um die Abschnitte 86-89 ergibt im Jahr 2003 -597 Mio. €. Werden die Transfers zusätzlich um den erst 1997 eingeführten Abschnitt 85 bereinigt, so ergeben sich intragovernmentale Netto-Transferzahlungen in Höhe von -794 Mio. €. Für die Ermittlung der Transfers innerhalb des Sektors Staat werden schließlich weitere Bereinigungsschritte, u. a. um Transfers zwischen Gemeinden und sonstigen öffentlichen Rechtsträgern, die nicht zum Sektor Staat zählen, sowie ab 2001 um Unterabschnitt 018 durchgeführt. Für 2004 ergeben sich intragovernmentale Netto-Transfers gemäß ESVG 1995 in Höhe von -1.339 Mio. €. Aufgrund der bedeutenden Transfereinnahmen marktbestimmter Betriebe und Unternehmen der Gemeinden (Abschnitte 85-89) werden bei den intragovernmentalen Transfers in der Darstellung gemäß ESVG 1995 knapp 57 % der Transfereinnahmen ausgeblendet (siehe auch Schönbäck, Bröthaler, 2004). Tabelle 17: Unbereinigte und bereinigte intragovernmentale Transfereinnahmen, Transferausgaben und Netto-Transfers der Gemeinden ohne Wien im Jahr 2004, in Mio. € Intragovernmentale Transfers 2004 der Gemeinden ohne Wien (in Mio. €) Unbereinigte intragovernmentale Transfers Abschnitt 86 Land- und forstwirtschaftliche Betriebe Abschnitt 87-89 Wirtschaftliche Unternehmungen Intragovernmentale Transfers (bereinigt um Abschnitte 86-89) Abschnitt 85 Betriebe mit marktbestimmter Tätigkeit Intragovernmentale Transfers gemäß VRV-Querschnitt (bereinigt um Abschnitte 85-89) Unterabschnitt 018 Geschäftsstelle der Kranken- u. Unfallfürsorge Sonstige Bereinigung gemäß ESVG 1995 (z.B. Transfers von/an öffentliche(n) Rechtsträger(n), die nicht zum Sektor Staat zählen) Transfers innerhalb Sektor Staat gemäß ESVG 1995 Verhältnis zu unbereinigten intragovernmentalen Transfers in %

Transfer- TransferNettoeinnahmen ausgaben Transfers 1.666 2.239 -573 1 0 1 25 2 23 1.640 373

2.237 176

-597 197

1.267

2.061

-794

3

0

3

542 722 43,3

0 2.061 92,0

542 -1.339 (-)233,9

Quelle: Kommunale Finanzstatistik (gem. ESVG) 2004; GemBon, 2005; eigene Berechnungen, 2006.

Gesamte intragovernmentale Netto-Transfers der Gemeinden

107

3.5.2 Gesamte Netto-Transfers der Gemeinden 1995-2004 nach Bundesländern, Größenklassen und Finanzkraft-Quintilen Bei der Beurteilung der sekundären und tertiären Netto-Transfers der Gemeinden sind die länderweisen Unterschiede bei der Aufgabenverteilung und -finanzierung in den verschiedenen Sachbereichen (siehe Kap. 4) und die unterschiedlichen Verteilungseffekte auf die verschiedenen Gemeindegruppen (vor allem nach Gemeindegrößenklassen und Finanzkraft-Quintilen) beachtenswert (Abbildung 28): • Im Rahmen des sekundären und tertiären Finanzausgleichs der Gemeinden (ohne Wien) findet eine Umverteilung zu Gunsten kleinerer Gemeinden statt: Bei den Gemeinden mit bis 2.500 EW war der intragovernmentale Transfersaldo im gesamten Untersuchungszeitraum 1995-2004 knapp positiv (durchschnittlich rund 20 €/EW). Demgegenüber ist die Netto-Transferbelastung bei allen übrigen Größenklassen stark gestiegen. Insbesondere ab 1997 fielen sie von etwa 0 bis -50 €/EW auf -100 bis -240 €/EW). Die verschiedenen Größenklassen weisen jedoch in den einzelnen Bundesländern eine große Spannweite auf. • Im sekundären Finanzausgleich weisen nur die Gemeinden mit bis 5.000 Einwohnern einen relevanten positiven intragovernmentalen Transfersaldo auf (60120 €/EW). Im tertiären Finanzausgleich findet die Umverteilung insbesondere zu Lasten der Gemeinden mit 5.000-20.000 Einwohnern statt. • Die tertiären Netto-Transferlasten einzelner Gemeinde(gruppen) hängen maßgeblich von den (länderweisen) institutionellen und rechtlichen Rahmenbedingungen der Aufgabenverteilung und -finanzierung ab. Die etwas geringeren tertiären Netto-Transferlasten der Gemeinden mit über 20.000 Einwohner hängen etwa damit zusammen, dass bei einzelnen Städten bedeutende Ausgaben für die Finanzierung von „Krankenanstalten“ (gemeindeeigene Spitäler) und für „Sozialhilfe“ (Statutarstädte als eigene Sozialhilfeverbände) nicht als Transferausgaben aufscheinen, sondern als Personal- und als Sachausgaben zu Buche stehen (siehe hiezu Kap. 4.3.4). • Die Gemeinden der Bundesländer Burgenland, Steiermark und Vorarlberg wiesen einen leicht positiven oder knapp negativen intragovernmentalen Transfersaldo auf (-30 bis +40 €/EW). Bei den Gemeinden der übrigen Bundesländer lag er im Bereich -100 bis -160 €/EW. In diesen Ländern ist besonders die laufende Finanzierung von (Landes-/Gemeinde-)Aufgaben in Form von laufenden Transferausgaben an öffentliche Rechtsträger stark ausgeprägt. • Die Verteilung von Transfermitteln nach dem Leistungsfähigkeitsprinzip spielt eine dominante Rolle, insbesondere im sekundären und in abgeschwächter Form auch im tertiären Finanzausgleich der Gemeinden. Die Spannweite der intragovernmentalen Netto-Transfers zwischen den finanzschwächsten und den finanzstärksten Gemeinden vergrößerte sich im Untersuchungszeitraum von durchschnittlich 30 bis -50 €/EW auf 100 bis -150 €/EW. • Die empirisch festgestellten Verteilungseffekte im Rahmen des sekundären und tertiären Finanzausgleichs spiegeln sowohl die gesetzlich geregelten Verteilungsmechanismen (überwiegend nach der Finanzkraft und der einfachen Einwohnerzahl) als auch politische Ziele bei der Vergabe von Transfermittel wider.

108 Primärer, sekundärer und tertiärer Finanzausgleich Abbildung 28: Gesamte Netto-Transfers im Rahmen des (sekundären und tertiären) Finanzausgleichs der Gemeinden (ohne Wien) 1995-2004 nach Gemeindegrößenklassen und Finanzkraft-Quintilen sowie 2004 zusätzlich nach Bundesländern, in € pro Einwohner Größenklassen

Finanzkraft-Quintile

150

150

100

100

50

-50 -100

0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 -50

-100

-150 -200

-150

-250

-200

-300 bis 2500 EW 5001-10000 EW 20001-50000 EW

200

Euro pro Einwohn

Euro pro Einwohn

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

2501-5000 EW 10001-20000 EW über 50000 EW (o.W.)

-250

150

100

100

50

50

0 bis 2500 EW 2501-5000 EW

5001-10000 10001-20000 20001-50000 über 50000 EW EW EW EW (o.W.)

-100

3. FK-Quintil

0 1. FK-Quintil 2. FK-Quintil 3. FK-Quintil 4. FK-Quintil 5. FK-Quintil -50 -100

-150

-150

-200

-200

-250

2. FK-Quintil 5. FK-Quintil

200

150

-50

1. FK-Quintil 4. FK-Quintil

Intragov.Netto-Transfers 2004 nach Finanzkraft-Quintilen

Intragov. Netto-Transfers 2004 nach Größenklassen

Euro pro Einwohn

Euro pro Einwohn

50

0

-250

Sekundäre Netto-Transfers Tertiäre Netto-Transfers Gesamte intragovernmentale Netto-Transfers

Sekundäre Netto-Transfers Tertiäre Netto-Transfers Gesamte intragovernmentale Netto-Transfers

Gesamte (intragovernmentale) Netto-Transfers 2004 der Gemeinden ohne Wien nach Bundesländern und Größenklassen bzw. Finanzkraft-Quintilen (in € pro Einwohner) Größenklassen bis 2500 EW 2501-5000 EW 5001-10000 EW 10001-20000 EW 20001-50000 EW über 50000 EW (o.W.) Gemeinden ohne Wien

B 73 19 -13 -169 0 0 43

K 59 -150 -194 -349 -301 -175 -146

NÖ -30 -145 -185 -258 -29 81 -104

OÖ 14 -138 -258 -374 -303 -132 -135

S 47 -137 -64 -229 0 -321 -159

St 62 -43 -49 -130 -243 56 11

T 7 -154 -190 -192 0 -170 -111

V 228 53 -123 -86 -175 0 -33

Gesamt 29 -116 -161 -240 -162 -115 -88

Finanzkraft-Quintile 1. FK-Quintil 2. FK-Quintil 3. FK-Quintil 4. FK-Quintil 5. FK-Quintil Gemeinden ohne Wien

114 49 16 28 -21 43

80 45 -120 -217 -176 -146

37 -35 -105 -189 -131 -104

160 15 -34 -179 -211 -135

344 134 -14 -71 -251 -159

113 51 17 -1 -22 11

169 34 -56 -97 -188 -111

881 220 187 -37 -118 -33

108 18 -42 -125 -151 -88

Quelle: Kommunale Finanzstatistik 1995-2004; GemBon, 2005; eigene Berechnungen, 2006.

Gesamte intragovernmentale Netto-Transfers der Gemeinden

109

3.5.3 Transfereinnahmen und –ausgaben der Gemeinden 2004 nach Rechtsträgern und Aufgabenbereichen Die Transferbeziehungen zu öffentlichen Rechtsträgern dominieren das Transfergeschehen bei den Gemeinden. Knapp 90 % der gesamten (intra- und extragovernmentalen) Transfereinnahmen und 64 % der gesamten Transferausgaben der Gemeinden ohne Wien waren im Jahr 2004 intragovernmentale Transfers. Tabelle 18: Intragovernmentale (laufende und Kapital-)Transfers 2004 der Gemeinden ohne Wien nach zahlenden bzw. empfangenden Rechtsträgern, in Mio. € bzw. in % Transfers der Gemeinden (ohne Wien) Laufende i.g. Transfers von/an Bund/Bundesfonds 1) Länder/Landesfonds 1) Gemeinden/Gem.verbände/-fonds Sozialversicherungsträger Sonstige öffentliche Rechtsträger Laufende intragov. Transfers Intragov. Kapitaltransfers von/an Bund/Bundesfonds Länder/Landesfonds Gemeinden/Gem.verbände/-fonds Sozialversicherungsträger Sonstige öffentliche Rechtsträger Intragov. Kapitaltransfers Gesamte i.g. Transfers von/an Bund/Bundesfonds Länder/Landesfonds Gemeinden/Gem.verbände/-fonds Sozialversicherungsträger Sonstige öffentliche Rechtsträger Gesamte intragov. Transfers 2) davon von/an Gemeindeverbände 3) Gesamte intragov. Transfers Gesamte extragov. Transfers 4) Gesamte Transfers d. Gem. o. W.

Transfereinnahmen Mio. € %

Transferausgaben Netto-Transfers. Mio. € % Mio. €

194 471 35 9 48 756

25,7 62,3 4,6 1,1 6,3 100,0

7 1.214 682 13 204 2.121

0,3 57,2 32,2 0,6 9,6 100,0

188 -744 -647 -5 -157 -1.365

101 747 17 1 44 910

11,1 82,1 1,9 0,1 4,8 100,0

8 19 41 1 49 118

6,4 16,0 35,1 0,6 41,8 100,0

93 728 -24 1 -5 792

295 1.218 52 10 92 1.666 25 1.666 213 1.879

17,7 73,1 3,1 0,6 5,5 100,0 1,5 88,6 11,4 100,0

14 1.233 723 14 254 2.239 700 2.239 1.278 3.517

0,6 55,1 32,3 0,6 11,3 100,0 31,3 63,7 36,3 100,0

281 -16 -671 -4 -162 -573 -675 -573 -1.065 -1.638

1) Einzelne Transfers des Bundes an die Gemeinden (z. B. Überweisung der Finanzzuweisungen gemäß § 21 FAG 2001 im Umweg über die Länder) werden in den Gemeindehaushalten als Transfer vom Land verbucht (siehe Kap. 3.3.3). Die laufenden Transfereinnahmen vom Bund dürften gegenüber den ausgewiesenen Beträgen (gemäß Verbuchung) demgemäß um etwa 50-60 Mio. € höher, jene vom Land um diesen Betrag niedriger sein. 2) Vom gesamten (einnahmen- und ausgabenseitigen) intragovernmentalen Transfervolumen der Gemeinden (rund 3.865 Mio. €) sind 1.610 Mio. € (41 %) vertikal absteigende Transfers, 1.500 Mio. € (39 %) vertikal aufsteigende Transfers und 765 Mio. € (20 %) horizontale Transfers (davon ca. 40 Mio. € Transfers zwischen Gemeinden). Kostenbeiträge/-ersätze der Gemeinden (darin v. a. auch Zahlungen zwischen Gemeinden und an das Land) liegen nicht je Rechtsträger vor (im Jahr 2004 einnahmenseitig in Summe ca. 500 Mio. €, ausgabenseitig 350 Mio. €). 3) Die Transfers der Gemeinden von/an Gemeindeverbände(n) wurden auf Basis von Transferdaten aller (erhobenen) Gemeindeverbände (korrespondierende Transferausgaben bzw. –einnahmen) ermittelt. In den Gemeindehaushalten werden diese erstens nicht separat und zweitens uneinheitlich verbucht. Gemäß VRV 1997 idgF sind Transfers von/an Gemeindeverbände(n) ohne marktbestimmte Tätigkeit (2004 nur Schulgemeindeverbände) gemeinsam mit jenen von/an Gemeinden bzw. Gemeindefonds zu verbuchen. Transfers von/an öffentlich-rechtliche(n) Gemeindeverbände(n) mit marktbestimmter Tätigkeit sind den sonstigen öffentlichen Rechtsträgern zuzuordnen. 4) Extragovernmentale Transfers ohne (intrabudgetär verbuchte) Investitions- und Tilgungszuschüsse zwischen der Gemeinde und Unternehmen bzw. marktbestimmten Betrieben der Gemeinde (Abschnitte 85-89, 2004 190 Mio. €) und ohne Pensionen und sonstige Ruhebezüge (310 Mio. €). Quelle: Kommunale Finanzstatistik 2004; GemBon, 2005; eigene Berechnungen, 2006.

110 Primärer, sekundärer und tertiärer Finanzausgleich

Vom gesamten (einnahmen- und ausgabenseitigen) intragovernmentalen Transfervolumen der Gemeinden ohne Wien (rund 3.865 Mio. €) sind 41 % vertikal absteigende Transfers, 39 % vertikal aufsteigende Transfers und 20 % horizontale Transfers (überwiegend Transfers von Gemeinden an Gemeindeverbände). Die intragovernmentalen Transfereinnahmen der Gemeinden stammen vor allem von Ländern/Landesfonds (rund 62 % der laufenden Transfers bzw. 82 % der Kapitaltransfers), in zweiter Linie von Bund/Bundesfonds (26 % bzw. 11 %). Auf der Ausgabenseite tätigen die Gemeinden überwiegend laufende Transfers. Den größten Anteil machen dabei die Transfers an Länder/Landesfonds (57 % der laufenden Transferausgaben) sowie an Gemeindeverbände bzw. andere Gemeinden (32 %) aus. Insgesamt wiesen die Gemeinden ohne Wien im Jahr 2004 intragovernmentale Netto-Transfers in Höhe von -573 Mio. € auf. Gegenüber der Landesebene ergab sich ein knapp negativer Transfersaldo von -16 Mio. €. Zu berücksichtigen ist dabei, dass in den ausgewiesenen Beträgen die Transfereinnahmen der Gemeinden von den Ländern aus Bedarfszuweisungsmitteln enthalten sind (2004 577 Mio. €, siehe Tabelle 14). Ohne Bedarfszuweisungen (als einbehaltene Ertragsanteile der Gemeinden) ergeben sich damit für die Gemeinden ohne Wien insgesamt Mittelabflüsse in Höhe von rund -1.150 Mio. €. Die Mittelabflüsse von den Gemeinden an die Landesebene betragen davon -593 Mio. € (ohne weitergeleitete Transfers des Bundes etwa -650 Mio. €). Die intragovernmentalen Transfereinnahmen werden von den Gemeinden v. a. im Bereich öffentlicher und privater Dienstleistungen (primär Abwasser-/Abfallentsorgung) sowie Unterricht/Erziehung und Straßenbau/Verkehr lukriert (Tabelle 19). Auf der Ausgabenseite werden intragovernmentale Transferzahlungen v. a. im Bereich Soziale Wohlfahrt, Gesundheit (KrankenhausAbgangsdeckung), im Dienstleistungsbereich (Abwasser-/Abfallentsorgung, Wasserversorgung) sowie im Bereich Unterricht/Erziehung (Allgemeinbildender und Berufsbildender Unterricht) geleistet. Tabelle 19: Intragovernmentale Transfers 2004 der Gemeinden ohne Wien nach Aufgabenbereichen (Ansatz-Gruppen), in Mio. € bzw. in % Intragovernmentale Transfers der Gemeinden (ohne Wien) Vertretungskörper u. allg. Verwaltg. Öffentliche Ordnung und Sicherheit Unterricht, Erziehung, Sport, Wiss. Kunst, Kultur und Kultus Soziale Wohlfahrt u. Wohnbauförd. Gesundheit Straßen- u. Wasserbau, Verkehr Wirtschaftsförderung Dienstleistungen Finanzwirtschaft 1) Summe

Transfereinnahmen Mio. € % 51 3,1 72 4,3 362 21,7 99 6,0 36 2,2 58 3,5 198 11,9 37 2,2 460 27,6 293 17,6 1.666 100,0

Transferausgaben Netto-Transfers. Mio. € % Mio. € 117 5,2 -65 30 1,3 42 136 6,1 226 48 2,2 51 743 33,2 -707 610 27,2 -552 43 1,9 155 22 1,0 15 216 9,6 244 275 12,3 18 2.239 100,0 -573

1) Die Transfereinnahmen im Bereich Finanzwirtschaft umfassen vor allem Transfers für die Deckung des Haushaltsabgangs und nicht zweckgebundene Transfers des sekundären Finanzausgleichs, die Transferausgaben im Wesentlichen die Landesumlage. Quelle: Kommunale Finanzstatistik 2004; GemBon, 2005; eigene Berechnungen, 2006.

Gesamte intragovernmentale Netto-Transfers der Gemeinden

111

3.5.4 Umfang des intragovernmentalen Transfernetzes Die Komplexität des „Transfernetzes“ der 2.358 Gemeinden in Bezug auf die Anzahl der Transfers kann anhand der bestehenden Anzahl der Haushaltskonten der Gemeinden veranschaulicht werden (Abbildung 29). Ein Transferkonto (eine Haushaltsstelle im Rechnungsabschluss mit Jahresbetragssumme) entspricht im Regelfall einer Transferbeziehung (ggf. auch mehreren). Insgesamt umfassen die vielfältigen Transferverflechtungen der Gemeinden pro Jahr ca. 210.000 Transfers (und ein Mehrfaches an Überweisungen). Davon sind ca. 130.000 intragovernmentale Transfers, 50.000 extragovernmentale Transfers und 30.000 in Form von Kostenbeiträgen/-ersätzen. Die Transferbeziehungen zwischen den Gemeinden (ohne Wien) und der Landesebene umfassen ca. 70.000 Transfers (40.000 Einnahmen- und 30.000 Ausgabenkonten). Bei kleinen Gemeinden kann im Mittel von etwa 50 intragovernmentalen (einnahmen- oder ausgabenseitigen) Transfers und 20 extragovernmentalen Transfers ausgegangen werden. Die Anzahl der Transferkonten steigt mit der Gemeindegröße bis auf etwa 150 intra- und 150 extragovernmentale Transfers bei größeren Gemeinden. Es liegen zwar keine Informationen über das anteilige Ausmaß einfacher abzuwickelnder schlüsselgebundener Transfers vor. Die beträchtliche Anzahl an Transferbeziehungen lässt jedoch auf schwierige Rahmenbedingungen für (übergeordnete) Steuerung, wenig überschau- und kontrollierbare Finanzierungs-, Umverteilungs- und Lenkungswirkungen und potenziell erhebliche Transaktionskosten und Effizienzverluste (Verwaltungsleistungen für die Beantragung, Gewährung, Verrechnung und Kontrolle der diversen Transfers auf der Seite der gewährenden und auf der Seite der empfangenden Verwaltung) schließen. Abbildung 29: Anzahl der Transferkonten je Gemeinde in den Haushalten der österreichischen Gemeinden ohne Wien nach Größenklassen (2004) 160

A usg. igT

Anzahl Transferkonten je Gem.

140 A usg. KbE

A usg. egT

Einn. KbE

Einn. egT

120 100 80 Einn. igT

60 40 20 0 bis 2500 EW

2501-5000 EW

Intragovernm entale Trans fers

5001-10000 EW

10001-20000 EW

Extragovernm entale Trans fers

Quelle: GemBon, 2005; eigene Berechnungen, 2006.

20001-50000 EW

über 50000 EW (o.W.)

Kos tenbeiträge (-ers ätze)

112 Primärer, sekundärer und tertiärer Finanzausgleich

3.6 Synopsis: Umverteilungseffekte des Finanzausgleichs der Gemeinden Die Verteilungswirkungen des primären, sekundären und tertiären Finanzausgleichs der Gemeinden werden nachfolgend anhand der Aufstockungs- und Umverteilungseffekte des Finanzausgleichs der Gemeinden (ohne Wien) für die Jahre 1995 und 2004 zusammenfassend dargestellt. Einerseits wird untersucht, in welchem Ausmaß der kommunale Finanzausgleich in den Jahren 1995 und 2004 durch Umverteilung von Abgabenerträgen zwischen unterschiedlichen Gemeindegrößenklassen geprägt war. Andererseits wird die Umverteilung von Abgabenerträgen zwischen „ärmeren“ und „reicheren“ Gemeinden (nach FinanzkraftQuintilen) untersucht. Abschließend wird der Frage nachgegangen, ob und wie diese Mittelströme durch den Finanzausgleich 2005 verändert werden, welcher Gerechtigkeitsvorstellung dadurch entsprochen wird und welche Rolle Allokationsfragen zukommt. Umverteilungseffekte 1995 und 2004 nach Größenklassen Im Jahr 1995 betrug das Verhältnis zwischen den durchschnittlichen Einnahmen aus eigenen Abgaben in der untersten (bis 2.500 EW zählenden) und der größten Gemeindegrößenklasse (über 50.000 EW) 1:2,57. Die entsprechende Relation betrug bei den Einnahmen aus Ertragsanteilen 1:1,71, wodurch sich bei den gesamten Einnahmen aus dem primären Finanzausgleich ein Verhältnis von 1:2,02 ergab (Tabelle 20). Unter der (in der Literatur bislang nicht geprüften) Annahme, dass die Spanne bei den Einnahmen aus eigenen Abgaben ungefähr auch die Spanne beim Aufkommen an gemeinschaftlichen Bundesabgaben ausdrückt, enthält die Verteilung der Ertragsanteile an gemeinschaftlichen Bundesabgaben ein starkes Moment der Umverteilung zugunsten der Kleingemeinden. Im Jahr 2004 war das Verhältnis bei den Einnahmen aus eigenen Abgaben mit 2,57 gleich hoch wie 1995. Die Verringerung der finanziellen Ungleichheit der Gemeinden durch entsprechende Verteilung der Ertragsanteile der Gemeinden war jedoch stärker ausgeprägt als 1995 (2004: 1:1,64), wodurch das Ausmaß der Ungleichheit bei den gesamten Einnahmen aus dem primären Finanzausgleich weiter verringert wurde (1:1,92). Die egalitäre Umverteilungspolitik im primären Finanzausgleich wurde durch eine offensivere Politik dieser Art im sekundären und tertiären Finanzausgleich noch verstärkt: Die Spanne bei den durchschnittlichen Einnahmen aus dem gesamten Finanzausgleich sank dadurch von 1:1,93 (im Jahr 1995) auf 1:1,71 (im Jahr 2004). Die Umverteilung von Groß- zu Kleinstgemeinden fand nicht nur bei den Gemeinden mit über 50.000 EW statt. In Bezug auf den gesamten Finanzausgleich ist sie bei den Gemeinden zwischen 20.001 und 50.000 EW sogar am stärksten ausgeprägt (Verringerung der Spannweite der Gesamteinnahmen aus dem Finanzausgleich von 1995 auf 2004 von 1:1,77 auf 1:1,33). Bei den Gemeinden mit 10.00120.000 EW wurde dieser Wert von 1:1,42 auf 1:1,07 gesenkt (zweithöchste Verringerung).

Synopsis: Umverteilungseffekte des Finanzausgleichs der Gemeinden

113

Tabelle 20: (Netto-)Einnahmen der Gemeinden ohne Wien aus dem Finanzausgleich1) und Aufstockungseffekte2) 1995, 2004 sowie Abschätzung gem. FAG 2005 nach Gemeindegrößenklassen und Finanzkraft-Quintilen, in €/EW und in % der eigenen Abgaben Primärer FA

Größenklassen 1995 Bis 2.500 EW 2.501-5.000 EW 5.001-10.000 EW 10.001-20.000 EW 20.001-50.000 EW Über 50.000 EW (o.W.) Gesamt ohne Wien Verhältnis zu unterster Gemeindegrößenklasse 3 Bis 2.500 EW 2.501-5.000 EW 5.001-10.000 EW 10.001-20.000 EW 20.001-50.000 EW Über 50.000 EW (o.W.) 2004 Bis 2.500 EW 2.501-5.000 EW 5.001-10.000 EW 10.001-20.000 EW 20.001-50.000 EW Über 50.000 EW (o.W.) Gesamt ohne Wien Verhältnis zu unterster Gemeindegrößenklasse 3 Bis 2.500 EW 2.501-5.000 EW 5.001-10.000 EW 10.001-20.000 EW 20.001-50.000 EW Über 50.000 EW (o.W.) Abschätzung gemäß FAG 2005 Bis 2.500 EW 2.501-5.000 EW 5.001-10.000 EW 10.001-20.000 EW 20.001-50.000 EW Über 50.000 EW (o.W.) Gesamt ohne Wien Verhältnis zu unterster Gemeindegrößenklasse 3 Bis 2.500 EW 2.501-5.000 EW 5.001-10.000 EW 10.001-20.000 EW 20.001-50.000 EW Über 50.000 EW (o.W.)

Sekundärer u. tertiärer FA

Eigene Abgaben 221 315 391 443 418 568 352

Ertrags- Primärer anteile FA 387 608 387 702 380 771 479 922 574 992 663 1231 449 801

1,00 1,43 1,77 2,00 1,89 2,57 Eigene Abgaben 237 318 397 438 438 608 363

1,00 1,00 1,00 1,15 0,98 1,27 1,24 1,52 1,48 1,63 1,71 2,02 Ertrags- Primärer anteile FA 545 782 553 871 547 944 671 1109 799 1237 896 1504 625 988

230,0 173,9 137,8 153,2 182,4 147,4 172,2

1,00 12,50 7,00 15,50 -20,00 16,25 I.g. NettoTransfers 29 -116 -161 -240 -162 -115 -88

1,00 1,34 1,68 1,85 1,85 2,57 Eigene Abgaben 252 334 413 451 452 627 378

1,00 1,00 1,01 1,11 1,00 1,21 1,23 1,42 1,47 1,58 1,64 1,92 Ertrags- Primärer AE 1 in % anteile FA 574 826 227,8 585 919 175,1 579 992 140,2 664 1.115 147,2 781 1.233 172,8 891 1.518 142,1 644 1.022 170,4

1,00 -4,00 -5,55 -8,28 -5,59 -3,97 I.g. NettoTransfers 38 -110 -156 -195 -116 -85 -72

1,00 1,33 1,64 1,79 1,79 2,49

1,00 1,02 1,01 1,16 1,36 1,55

1,00 1,11 1,20 1,35 1,49 1,84

AE 1 in % 175,1 122,9 97,2 108,1 137,3 116,7 127,6

AE 1 in %

I.g. NettoTransfers -4 -50 -28 -62 80 -65 -26

AE 2 in % 173,3 107,0 90,0 94,1 156,5 105,3 120,2

AE 2 in % 242,2 137,4 97,2 98,4 145,4 128,5 147,9

AE 2 in % 242,9 142,2 102,4 104,0 147,1 128,5 151,3

1,00 -2,89 -4,11 -5,13 -3,05 -2,24

Verhältnis der FA-Einnahmen der obersten zur untersten Gemeindegrößenklasse 1995 1997 1999 2000 2001 2002 2003 Eigene Abgaben 2,44 2,37 2,53 2,48 2,63 2,54 2,57 Eigene Abgaben + Ertragsanteile 1,96 1,96 2,01 1,93 1,95 1,92 2,02 Eigene Abgaben + Ertragsanteile + i.g. Netto-Transfers 1,81 1,73 1,81 1,76 1,80 1,69 1,93

Summe FAEinnahmen 604 652 743 860 1.072 1.166 775

1,00 1,08 1,23 1,42 1,77 1,93 Summe FAEinnahmen 811 755 783 869 1.075 1.389 900

1,00 0,93 0,97 1,07 1,33 1,71 Summe FAEinnahmen 864 809 836 920 1.117 1.433 950 1,00 0,94 0,97 1,06 1,29 1,66

2004 2,57 1,92

FAG 2005 2,48 1,84

1,71

1,66

114 Primärer, sekundärer und tertiärer Finanzausgleich Fortsetzung Tabelle 20 Primärer FA

Finanzkraft-Quintile 1995 1. FK-Quintil 2. FK-Quintil 3. FK-Quintil 4. FK-Quintil 5. FK-Quintil Gesamt ohne Wien Verhältnis zu 1. FK-Quintil 3 1. FK-Quintil 2. FK-Quintil 3. FK-Quintil 4. FK-Quintil 5. FK-Quintil 2004 1. FK-Quintil 2. FK-Quintil 3. FK-Quintil 4. FK-Quintil 5. FK-Quintil Gesamt ohne Wien Verhältnis zu 1. FK-Quintil 3 1. FK-Quintil 2. FK-Quintil 3. FK-Quintil 4. FK-Quintil 5. FK-Quintil Abschätzung gemäß FAG 2005 1. FK-Quintil 2. FK-Quintil 3. FK-Quintil 4. FK-Quintil 5. FK-Quintil Gesamt ohne Wien Verhältnis zu 1. FK-Quintil 3 1. FK-Quintil 2. FK-Quintil 3. FK-Quintil 4. FK-Quintil 5. FK-Quintil

Sekundärer u. tert. FA

Eigene Abgaben 117 156 212 299 520 352

Ertragsanteile 392 388 392 415 512 449

1,00 1,33 1,81 2,56 4,44 Eigene Abgaben 123 161 212 296 548 363

1,00 1,00 1,00 1,00 0,99 -0,35 1,07 1,00 1,00 -1,31 1,19 1,07 1,06 -1,04 1,40 1,28 1,31 -1,42 2,03 1,86 I.g. NettoErtrags- Σ primärer Summe FAAE 1 in % AE 2 in % Transfers anteile FA Einnahmen 534 657 108 765 434,1 522,0 536 697 18 715 332,9 344,1 544 756 -42 714 256,6 236,8 586 882 -125 757 198,0 155,7 713 1261 -151 1.110 130,1 102,6 625 988 -88 900 172,2 147,9 1,00 1,00 1,02 1,10 1,34

1,00 1,31 1,72 2,41 4,46 Eigene Abgaben 138 176 226 311 565 378

Ertragsanteile 559 565 573 608 723 644

1,00 1,28 1,64 2,25 4,09

1,00 1,01 1,03 1,09 1,29

Primärer I.g. NettoSumme FAFA AE 1 in % Transfers AE 2 in % Einnahmen 509 26 535 335,0 357,3 544 -9 535 248,7 242,9 604 -34 570 184,9 168,9 714 -27 687 138,8 129,8 1032 -37 995 98,5 91,3 801 -26 775 127,6 120,2

1,00 1,00 1,00 0,17 1,06 0,93 -0,39 1,15 0,93 -1,16 1,34 0,99 -1,40 1,92 1,45 Primärer I.g. NettoSumme FAFA AE 1 in % Transfers AE 2 in % Einnahmen 697 119 816 405,1 491,3 741 27 768 321,0 336,4 799 -34 765 253,5 238,5 919 -110 809 195,5 160,1 1288 -128 1.160 128,0 105,3 1022 -72 950 170,4 151,3 1,00 0,23 -0,29 -0,92 -1,08

1,00 1,06 1,15 1,32 1,85

Verhältnis der FA-Einnahmen des 5. zum 1. Finanzkraft-Quintil 1995 1997 1999 2000 2001 Eigene Abgaben 4,17 4,40 4,69 4,74 4,44 Eigene Abgaben + Ertragsanteile 1,93 1,99 2,01 1,95 2,03 Eigene Abgaben + Ertragsanteile + i.g. Netto-Transfers 1,74 1,61 1,57 1,50 1,86

1,00 0,94 0,94 0,99 1,42

2002 4,75 1,96

2003 4,64 1,94

2004 4,46 1,92

FAG 2005 4,09 1,85

1,50

1,47

1,45

1,42

1) Eigene Abgaben (inkl. Interessentenbeiträge von Grundstückseigentümern und Anrainern, ohne Gebühren für die Benützung von Gemeindeeinrichtungen und –anlagen), Ertragsanteile inkl. Anteile an Spielbankabgabe (ohne Bedarfszuweisungsmittel) sowie gesamte intragovernmentale Netto-Transfers der Gemeinden ohne Wien; 1995 und 2004 kassenmäßige Werte, gem. FAG 2005 rechnerische Werte auf Basis einer Simulation der Ertragsanteile und der Transfers des sekundären Finanzausgleichs (Steueraufkommen 2005 gemäß BMF, 2006). 2) Aufstockungseffekte (AE) in % der eigenen Abgaben: AE 1: Einnahmen aus Ertragsanteilen / Einnahmen aus eigen Abgaben, AE 2: (Einn. aus Ertragsanteilen + intragovernmentale Nettotransfers) / Einn. aus eigenen Abgaben 3) Verhältnis der (Netto-)Einnahmen pro EW je Größenklasse zu jenen der Größenklasse mit bis 2.500 EW bzw. je Finanzkraft-Quintil zu jenen des untersten Finanzkraft-Quintils. Quelle: Kommunale Finanzstatistik 1995-2004; Schönbäck/Bröthaler, 2005, S. 9; GemBon 2005; SimFag, 2005; eigene Berechnungen, 2006.

Synopsis: Umverteilungseffekte des Finanzausgleichs der Gemeinden

115

Umverteilungseffekte 1995 und 2004 nach Finanzkraft-Quintilen Werden die Gemeinden nach Finanzkraft-Quintilen anstatt nach Größenklassen klassifiziert, zeigt sich das gleiche Bild, allerdings noch viel stärker ausgeprägt: Die „Ausgangs-Ungleichheit“ bei den Pro-Kopf-Einnahmen der Gemeinden aus eigenen Abgaben war nahezu doppelt so stark ausgeprägt wie jene bei den Gemeindegrößenklassen: Die Relation betrug 1:4,44 (1995) bzw. 1:4,46 (2004). Diese Ungleichheit wurde durch eine Verteilung der Ertragsanteile, die absoluter Gleichverteilung ziemlich nahe kommt (Relation 1:1,31 im Jahr 1995 und 1: 1,34 im Jahr 2004), mehr als halbiert: Das Verhältnis bei den gesamten Einnahmen aus dem primären Finanzausgleich wurde dadurch auf 1:2,03 (1995) bzw. 1:1,92 (2004) gesenkt. Erwähnenswert ist, dass die Umverteilung durch Ertragsanteile im Jahr 2004 etwas schwächer ausgeprägt war als 1995 (Spanne 1: 1,33 gegenüber 1:1,31). Jedoch wurde diese Verringerung der Egalisierung durch forcierte Egalisierung im sekundären und tertiären Finanzausgleich mehr als ausgeglichen: Bei den gesamten Einnahmen aus dem Finanzausgleich kam es von 1995 bis 2004 zu einer auffallend starken Verringerung der Spanne von 1:1,86 auf 1:1,45. Die Umverteilungspolitik entspricht möglicherweise einer Unterart des Gleichheitsprinzips, der Maximin-Regel von John Rawls (1975, S. 177 ff.): Die mit Einnahmen aus eigenen Abgaben am schlechtesten gestellte Gruppe von Gemeinden, die dem untersten Quintil angehörenden Gemeinden (mit 117 €/EW im Jahr 1995 und 123 €/EW im Jahr 2004, d. h. etwa einem Drittel des Durchschnittswerts aller Gemeinden), werden durch den Finanzausgleich maximal besser gestellt. Umverteilungseffekte 2004 und Abschätzung 2005 gemäß FAG 2005 Die Abschätzung der Veränderung der Umverteilungseffekte des Finanzausgleichs 2004 hin zu einen Systemzustand gemäß Finanzausgleichsgesetz 200544 zeigt ein differenziertes Bild: Bei den Einnahmen aus Ertragsanteilen wird die egalitäre Mittelumverteilung von Großgemeinden (über 20.000 EW) zu Kleingemeinden fortgesetzt: Die Relation zwischen den Einnahmen im primären Finanzausgleich der kleinsten Gemeindegrößenklasse zu jenen der Gemeinden mit über 10.001 EW fallen bei Geltung des Finanzausgleichs 2005 durchwegs niedriger aus als 2004. Analoges gilt für die Einnahmen aus dem gesamten Finanzausgleich, allerdings ist hier das Ausmaß der Egalisierung von 2004 auf 2005 deutlich schwächer ausgeprägt als von 1995 auf 2004. Dieses auf eine im Jahr 2005 abgeschwächte Umverteilung im Rahmen des gesamten Finanzausgleichs hindeutende Ergebnis ist allerdings nur im Bereich Ertragsanteile und Transfers im sekundären Finanzausgleich gut abgesichert, da die (Netto-)Transfers im tertiären Finanzausgleich derzeit nicht prognostizierbar sind. 44

Finanzausgleichssimulation 2005 (SimFag, 2006): Ermittlung der rechnerischen Ertragsanteile und sekundären Transfers für 2005 auf Basis des Aufkommens an gemeinschaftlichen Abgabenerträgen 2005 (gemäß BMF, 2006), die sich ceteris paribus nach den Verteilungsregelungen gemäß FAG 2005 ergeben; eigene Abgaben 2005 gemäß mittlerem gemeindeweisen Anstieg 2003/04, tertiäre Netto-Transfers des Jahres 2004.

116 Primärer, sekundärer und tertiärer Finanzausgleich

Umso bemerkenswerter sind aber die Ergebnisse bezüglich der für das Jahr 2005 abgeschätzten durchschnittlichen Einnahmen aus Ertragsanteilen der Gemeinden der fünf Finanzkraft-Quintile: Mit einer Spanne zwischen den durchschnittlichen Einnahmen aus Ertragsanteilen der Gemeinden im niedrigsten zu jenen im höchsten Quintil von 1:1,29 wird der niedrigste je gemessene Grad der Ungleichheit dieser Mittelausstattung erreicht. Bei den Einnahmen aus dem primären Finanzausgleich schlägt sich dies in einer entsprechenden Spanne von 1:1,85 nieder, ebenfalls der niedrigste je gemessene Wert. Zum Unterschied davon findet aber auf der Ebene der sekundären und tertiären Netto-Transfers eine etwas weniger offensiv fortgesetzte Umverteilung statt (Spanne der Einnahmen aus dem gesamten Finanzausgleich zwischen dem untersten und dem obersten Quintil 1995: 1:1,86, 2004: 1:1,45, 2005: 1:1,42). Dieses Ergebnis ist jedoch wie erwähnt lediglich durch einigermaßen verlässliche Abschätzung der Transfers im sekundären Finanzausgleich abgesichert. Erwähnenswert ist noch der erstaunliche Umstand, dass im Jahr 2004 die durchschnittlichen Pro-Kopf-Einnahmen der Gemeinden aus dem gesamten Finanzausgleich im untersten Quintil höher waren als in den drei darüber liegenden Finanzkraft-Quintilen. Dieses an ein Paradoxon gemahnende Ergebnis der Umverteilung war ausschließlich Folge der Transfers in der Gesamtheit des sekundären und tertiären Finanzausgleichs. Angesichts der zu vermutenden Verlangsamung des Egalisierungsprozesses für die Jahre 2005 bis 2008 stellt sich die interessante Frage, ob die maximale Besserstellung der schlechtestgestellten Gruppe von Gemeinden an eine objektive ökonomische Grenze gestoßen ist, die von den Finanzausgleichspolitikern erkannt und auf die reagiert wurde, indem die Umverteilung schwächer als früher angelegt wurde. Maximale Besserstellung der schlechtestgestellten Gemeinden kann grundsätzlich zweierlei bedeuten: Entweder bedeutet „maximal“ bloß „mehr als die Gesamtheit der Gemeinden in allen anderen Quintilen“. Das trifft ohne Zweifel zu. Oder „maximal“ heißt, dass keine weitere Umverteilung mehr möglich ist, ohne dass dadurch Wohlfahrtseinbußen durch sinkende Leistungsfähigkeit derer, von denen die Mittel abgezogen werden, hervorgerufen werden. Nur die letztere Variante entspräche der Maximin-Regel von Rawls. Die Überschreitung dieser Grenze würde den Beginn der Phase „Gleichheitsprinzip dominiert Effizienzprinzip“ bedeuten, die gleichbedeutend ist mit gesamtwirtschaftlicher Netto-Wohlstandsverringerung als Folge überzogener Umverteilung im interkommunalen Finanzausgleich. Ein Anhaltspunkt, dass dieser Zustand in den 1990er Jahren bereits erreicht worden sein könnte, besteht in der massiven Schrumpfung der Investitionen der Großstädte von 1993 bis 1999 (Bröthaler et al., 2002, S. 144 f.; Bröthaler, 2005, S. 33 ff.). Jedenfalls zählt diese Konsequenz zu den denkbar schlechtesten Voraussetzungen für eine erfolgreiche Teilnahme der wirtschaftlichen Kernzonen am verschärften internationalen Wettbewerb Österreichs, auch wenn die Wohlfahrt innerhalb der begünstigten Gemeinden brutto - und die daraus resultierende politische Zustimmung zu dieser Mehrheitsentscheidung - steigen mag, wenn die Präferenz der Mehrheit für Gleichheit befriedigt wird.

4 Analyse der Transferverflechtungen in ausgewählten Aufgabenbereichen

Der zweite empirische Teil der vorliegenden Studie geht von einer aufgabenspezifischen Betrachtung der Transferverflechtungen aus. Für ausgewählte Aufgabenbereiche werden die institutionellen und rechtlichen Rahmenbedingungen, wie die länderweise in einigen Bereichen unterschiedliche Aufgabenverteilung zwischen Land und Gemeinden sowie die Bestimmungen zur Verteilung der Finanzierungslasten im Allgemeinen und zu den Transfers im Speziellen aufgearbeitet. Die Einnahmen und Ausgaben der öffentlichen Rechtsträger werden nach Aufgabenbereichen für das Jahr 2004 (und gesamt für 2001) dargestellt. Im Zentrum stehen die aufgabenspezifischen Transferverflechtungen, primär zwischen Ländern (Landesfonds) und Gemeinden (Gemeindeverbänden). Die hiefür erforderlichen differenzierten Transferdaten konnten mit vertretbarem Aufwand nur für ein Jahr, zum Bearbeitungszeitpunkt aktuell für 2001, erfasst werden (IFIP/KDZ, 2004). Die Darstellung der einzelnen Sachbereiche umfasst im Allgemeinen: • Abgrenzung und Definition des Aufgabenbereiches, • Aufgabenverteilung zwischen den gebietskörperschaftlichen Ebenen und anderen Rechtsträgern, gesetzliche Regelungen zu den inhaltlichen Leistungen, • institutionelle Rahmenbedingungen (involvierte öffentliche Rechtsträger, Leistungsträger, Kostenträger, Leistungsempfänger, Kapazitäten), • politische Ziele und gesetzliche Bestimmungen zu den Transfers, • Beschreibung der Transfers (Transferklassifizierung, Aufkommen und Verteilung der Finanzmittel) sowie • Überblick über die funktionsspezifischen Einnahmen und Ausgaben (der beteiligten öffentlichen Rechtsträger) und im Detail • die Transferverflechtungen der Gemeinden innerhalb des Aufgabenbereiches. Folgende bedeutende Aufgabenbereiche der Gemeinden werden nachfolgend länderweise im Detail untersucht: • Sozialhilfe im weiteren Sinn (Allg. Sozialhilfe, Behindertenhilfe, Pflegesicherung, Hilfe in besonderen Lebenslagen, soziale Dienste und Jugendwohlfahrt), • Pflichtschulen (Allgemeinbildender Unterricht und Berufsbildender Unterricht), • Abgangsdeckung der öffentlichen Krankenanstalten (eigene Krankenanstalten und Krankenanstalten anderer Rechtsträger) sowie • Förderung der Siedlungswasserwirtschaft (Wasserversorgung und Abwasserentsorgung).

118 Analyse der Transferverflechtungen in ausgewählten Aufgabenbereichen

4.1 Methodische Grundlagen 4.1.1 Definition der Aufgabenbereiche Für die finanzstatistische Analyse der ausgewählten Sachbereiche auf Basis der Haushaltsdaten der Gemeinden und der Länder ist auf Grund des zum Teil nur aggregiert verfügbaren Datenmaterials eine Abgrenzung auf Ebene der AnsatzAbschnitte gemäß VRV 1997 erforderlich (Tabelle 21). Für den Bereich „Siedlungswasserwirtschaft“ ist eine Abgrenzung auf Ebene der Ansatz-Unterabschnitte notwendig (die Auswertungen beschränken sich hier auf die Gemeinden). Landesfonds und Gemeindeverbände werden nach ihrem jeweiligen Aufgabenbereich funktionell zugeordnet (siehe Kap. 2.3.2 und 4.2.2). Tabelle 21: Definition der Sachbereiche auf Basis der Ansatz-Gliederung gem. VRV 1997 „Pflichtschulen“ 21 Allgemeinbildender Unterricht 210 Allgemeinbild. Pflichtschulen, gem. Kosten 211 Volksschulen 212 Hauptschulen 213 Sonderschulen 214 Polytechnische Schulen 215 Allgemeinbildende höhere Schulen 219 Sonstige Einrichtungen und Maßnahmen 22 Berufsbildender Unterricht; Anstalten der Lehrer- und Erzieherbildung 220 Berufsbildende Pflichtschulen

221 222 223 224 225 226 227 228 229

Berufsbildende mittlere Schulen Berufsbildende höhere Schulen Akademien für Sozialarbeit Bildungsanstalten für Kindergartenpädgogik Bildungsanstalten für Sozialpädagogik Berufspädagogische Akademien Pädagogische Akademien und Institute Berufsausbildung schulentlass. Jugendlicher Sonstige Einrichtungen und Maßnahmen

„Sozialhilfe im weiteren Sinn“ 1)

41 Allgemeine öffentliche Wohlfahrt 410 Einrichtungen der allgemeinen Sozialhilfe 411 Maßnahmen der allgemeinen Sozialhilfe 412 Einrichtungen der Behindertenhilfe 413 Maßnahmen der Behindertenhilfe 414 Einrichtungen der Blindenhilfe 415 Maßnahmen der Blindenhilfe 416 Hilfen für Kriegsopfer und Geschädigte 417 Pflegesicherung 419 Sonstige Einrichtungen und Maßnahmen 43 Jugendwohlfahrt 430 Säuglingsheime 431 Kinderheime 432 Kindererholungsheime

42 Freie Wohlfahrt 420 Altenheime 421 Pflegeheime 422 Tagesheimstätten 423 Essen auf Rädern 424 Heimhilfe 425 Entwicklungshilfe im Ausland 426 Flüchtlingshilfe 429 Sonstige Einrichtungen und Maßnahmen 435 Erziehungsheime 439 Sonstige Einrichtungen und Maßnahmen

„Krankenanstalten (Abgangsdeckung)“ 1)

55 Eigene Krankenanstalten 550 Zentralkrankenanstalten 551 Schwerpunktkrankenanstalten 552 Standardkrankenanstalten 553 Sonderkrankenanstalten 554 Heime für Genesende 56 Krankenanstalten anderer Rechtsträger 560 Betriebsabgangsdeckung 561 Errichtung und Ausgestaltung 59 Gesundheit, sonstiges

555 556 557 558 559

Pflegeanstalten für chronisch Kranke Entbindungsanstalten und Sanatorien Zuschüsse z. Betriebsabgang v. Krankenanst. Selbständige Ambulatorien Sonstige Einrichtungen und Maßnahmen

562 Sprengelbeiträge 569 Sonstige Maßnahmen 590 Krankenanstaltenfonds

„Siedlungswasserwirtschaft“ 81 Öffentliche Einrichtungen (soweit nicht Absch. 85) 85 Betriebe mit marktbestimmter Tätigkeit 810 Wasserversorgung 850 Betriebe der Wasserversorgung 811 Abwasserbeseitigung 851 Betriebe der Abwasserbeseitigung 1) Bei einzelnen Ländern und Gemeinden werden weitere Ansätze (858/859 Zusammengefasste bzw. sonstige marktbestimmte Betriebe, z. T. Ansätze der Gruppe 9 Finanzwirtschaft) berücksichtigt. Quelle: VRV 1997, Anlage 2; eigene Zusammenstellung, 2006.

Methodische Grundlagen 119

4.1.2 Definition der finanzstatistischen Kennzahlen Die empirische Darstellung der Einnahmen, Ausgaben und Transferverflechtungen in den betrachteten Aufgabenbereichen erfolgt nach einem weitgehend einheitlichen Analyseraster (siehe Kap. 2.3.1). Dabei werden verschiedene Haushaltskennzahlen für Länder, Landesfonds, Gemeindeverbände und verschiedene Gemeindegruppen systematisch dargestellt. Die verwendeten Kennzahlen wurden weniger nach ökonomisch-analytischen Gesichtspunkten festgelegt als vielmehr durch das verfügbare Datenmaterial bestimmt. Folgende finanzstatistische Basiskennzahlen (zu den Gemeindehaushalten) werden verwendet: Gesamteinnahmen bzw. –ausgaben: Gesamte ordentliche und außerordentliche BruttoEinnahmen bzw. -Ausgaben gemäß Rechnungsabschluss (z. T. für ausgewählte Ansatz-Gruppen) Funktionsspezifische Einnahmen bzw. Ausgaben: Ordentliche und außerordentliche BruttoEinnahmen bzw. –Ausgaben des Aufgabenbereiches (d. h. in den zugeordneten Ansatz(Unter-)Abschnitten gemäß VRV 1997 Anlage 2, siehe 4.1.1) Funktionsspezifischer Einnahmen-Ausgaben-Saldo: Ordentliche und außerordentliche BruttoEinnahmen abzüglich Brutto-Ausgaben (in den Ansätzen) des jeweiligen Aufgabenbereiches Funktionsspezifische Personal- bzw. Investitionsausgaben: Personalausg. (Post 5, ohne 560), Investitionsausgaben (Post 002 bis 01, 02, 03, 04, 05, 06, 07) des jeweiligen Aufgabenbereiches Funktionsspezifische laufende intragovernmentale Transfereinnahmen bzw. -ausgaben: Laufende Transfereinnahmen/-ausgaben von/an Bund und Bundesfonds (Posten-Gruppe 860/750), Länder, Landesfonds (861/751), Gemeinden, Gemeindeverbände u. –fonds (862/752), Sozialversicherungsträger (863/753) und sonst. Träger öffentl. Rechts (864/754) des jew. Aufgabenbereiches Funktionsspezifische intragovernmentale Kapitaltransfereinnahmen bzw. -ausgaben: Kapitaltransfereinnahmen/-ausgaben von/an Bund u. Bundesfonds (Posten-Gruppe 870/770), Länder und Landesfonds (871/771), Gemeinden, Gemeindeverbände u. –fonds (872/772), Sozialversicherungsträger (873/773) und sonstige Träger öffentl. Rechts (874/774) des jeweiligen Aufgabenbereiches Funktionsspezifische extragovernmentale laufende u. Kapitaltransfereinnahmen/-ausgaben: Postengruppen 865-868 / 755-759 bzw. 875-878, 88x / 775-778, 78x des jew. Aufgabenbereiches Funktionsspezifische Kostenbeiträge: Kostenbeiträge (Kostenersätze) für (sonstige) Leistungen (Einnahmen/Ausgaben der Posten-Gruppe 817/720) des jeweiligen Aufgabenbereiches

Die Kennzahlen werden immer bundesländerweise (absolut und in Euro pro Einwohner) dargestellt. Bei der Detailanalyse der Transferverflechtungen nach Gemeindegruppen (Gemeindegrößenklassen, Finanzkraft-Quintilen) werden als zentrale Kennzahl die „funktionsspezifischen laufenden intragovernmentalen Transfereinnahmen bzw. -ausgaben inklusive Kostenbeiträge“ herangezogen. Die Einbeziehung der Kostenbeiträge wurde in Detailuntersuchungen als relevant erachtet. Hauptgrund sind insbesondere die unterschiedlichen Verbuchungspraktiken (bei den Gemeinden) im Hinblick auf bundesländerübergreifende Vergleichbarkeit der finanziellen Verflechtungen (in einzelnen Bundesländern würden diese ohne Einbeziehung der Kostenbeiträge nur unvollständig dargestellt werden). Zu beachten ist dabei wie erwähnt, dass bei den Kostenbeiträgen (-ersätzen) der Gemeinden eine Differenzierung nach empfangendem/zahlendem Rechtsträger nicht möglich ist (siehe Kap. 2.3.2). Demgemäß sind in den Kostenbeiträgen auch extragovernmentale Transaktionen enthalten, deren Ausmaß in einzelnen Fällen qualitativ eingeschätzt werden kann, jedoch quantitativ nicht bekannt ist. Es werden die intragovernmentalen Transfers, die extragovernmentalen Transfers und die Kostenbeiträge getrennt ausgewiesen, um wenigstens die mögliche quantitative Bedeutung von Abgrenzungsfragen einschätzen zu können.

120 Analyse der Transferverflechtungen in ausgewählten Aufgabenbereichen

4.2 Bedeutung der Aufgabenbereiche in den öffentlichen Haushalten Um die Bedeutung der nachfolgend im Detail behandelten Sachbereiche im Gesamthaushalt der verschiedenen Rechtsträger beurteilen zu können, werden einleitend die Einnahmen und Ausgaben der verschiedenen öffentlichen Rechtsträger in funktioneller Gliederung (nach Aufgabenbereichen) dargestellt. Ausgehend von einem kurzen Überblick über die Einnahmen und Ausgaben des Sektors Staat werden die im Rahmen des tertiären Finanzausgleichs der Gemeinden relevanten Akteure (Länder, Landesfonds, Gemeinden und Gemeindeverbände) detaillierter dargestellt. Die finanzstatistischen Ergebnisse für das Jahr 2004 werden summarisch jenen des Jahres 2001 gegenübergestellt. 4.2.1 Überblick über die Einnahmen und Ausgaben der Teilsektoren des Sektors Staat nach Aufgabenbereichen Tabelle 22 zeigt einen Überblick über die nichtfinanziellen Einnahmen und Ausgaben 2004 der Teilsektoren des Staates gemäß ESVG 95 nach Aufgabenbereichen gemäß COFOG (bezüglich sektorale Abgrenzung des Staates siehe Kap. 2.3.2). Die finanziellen Transaktionen des Staates liegen nicht in der erforderlichen Gliederungstiefe publiziert vor. Auf der Einnahmenseite dominieren die Einnahmen im Bereich der Allgemeinen öffentlichen Verwaltung (45 % der nichtfinanziellen Einnahmen des Staates), gefolgt von den Einnahmen aus Sozialer Sicherheit (23 %), Gesundheitswesen (20 %), Bildungswesen (6 %) sowie Wirtschaftlichen Angelegenheiten (3 %). Die in dieser Studie im Mittelpunkt stehenden Gemeinden (ohne Wien) lukrieren den Großteil ihrer nichtfinanziellen Einnahmen im Bereich Allgemeine öffentliche Verwaltung (80,7 %), weiters Bildungswesen (5,7 %), Wirtschaftliche Angelegenheiten (3,3 %), Soziale Sicherheit (3,2 %) und Gesundheitswesen (2,4 %). Auf der Ausgabenseite sind folgende Aufgabenbereiche von Bedeutung: Soziale Sicherheit (40 % der nichtfinanziellen Ausgaben des Staates), Gesundheitswesen (16 %), Bildungswesen (13 %), Allgemeine öffentliche Verwaltung (13 %) sowie Wirtschaftliche Angelegenheiten (9 %). Auf Gemeindeebene weiters relevant sind die Aufgabenbereiche Freizeit/Kultur und Umweltschutz. Die in der Tabelle ebenfalls ausgewiesenen Anteile der einzelnen Rechtsträger an den jeweiligen funktionsspezifischen Einnahmen bzw. Ausgaben zeigen, dass in den meisten Bereichen eine gemischte (gemeinschaftliche) Aufgabenerfüllung vorliegt. Erkennbar ist dies auch an dem beachtlichen Anteil der Transfers innerhalb des Staatssektors mit 20-70 % der Einnahmen bzw. 15-45 % der Ausgaben. Auf die damit einhergehenden finanziellen Verflechtungen zwischen den verschiedenen Gebietskörperschaftsebenen wird für ausgewählte Aufgabenbereiche („Pflichtschulen“, „Sozialhilfe“, „Krankenanstalten“, „Siedlungswasserwirtschaft“) in Kap. 4 noch im Detail eingegangen. Gegenüber der vorliegenden Darstellung wird in weiterer Folge jedoch auf die Bruttogebarung Bezug genommen.

Bedeutung der Aufgabenbereiche in den öffentlichen Haushalten

121

Tabelle 22: Nichtfinanzielle Einnahmen und Ausgaben der Teilsektoren des Staates gemäß ESVG 1995 im Jahr 2004 nach Aufgabenbereichen1), gesamt in Mrd. €, Anteile in % Nichtfinanzielle Einnahmen 2004 Gesamt-Einnahmen (Mrd. €) davon lfd. Einnahmen (Mrd. €) Anteile an Ges.Einnahmen (%) Allg. öffentliche Verwaltung Verteidigung Öff. Ordnung u. Sicherheit Wirtschaftliche Angelegenh. Umweltschutz Wohnungsw. u. komm. Einr. Gesundheitswesen Freiz., Sport, Kultur, Religion Bildungswesen Soziale Sicherheit Summe Anteile der Rechtsträger (%) Allg. öffentliche Verwaltung Verteidigung Öff. Ordnung u. Sicherheit Wirtschaftliche Angelegenh. Umweltschutz Wohnungsw. u. komm. Einr. Gesundheitswesen Freiz., Sport, Kultur, Religion Bildungswesen Soziale Sicherheit %-Anteil gesamt 2004 %-Anteil gesamt 2001

Bundesebene Bund Sonst

Landesebene Länder Sonst

Gemeindeebene SozialGesamt Wien Gem.oW Sonst versich.

davon ig Trf.

61,71 61,43

5,88 5,84

16,54 15,73

5,66 5,50

8,88 8,20

10,04 9,80

0,21 39,56 0,19 39,56

148,48 146,25

32,81 30,95

70,4 0,5 2,0 1,3 0,1 1,1 20,9 0,0 2,5 1,1 100,0

7,1 0,0 0,0 23,2 1,1 0,1 10,1 6,7 43,4 8,3 100,0

54,1 0,0 0,1 4,2 0,1 5,3 1,8 0,2 19,2 14,9 100,0

2,2 0,0 0,5 30,9 0,5 1,6 58,7 1,9 1,1 2,8 100,0

63,1 0,0 0,2 3,4 0,4 0,5 14,3 1,0 6,6 10,5 100,0

80,7 0,0 0,6 3,3 1,8 0,4 2,4 1,9 5,7 3,2 100,0

1,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 8,4 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 26,5 19,1 0,0 71,6 0,0 0,0 73,5 100,0 100,0

44,9 0,2 0,9 3,5 0,3 1,2 19,6 0,6 5,8 23,0 100,0

12,6 0,0 0,3 5,7 0,3 3,4 18,9 1,4 18,5 38,8 100,0

65,2 100,0 91,8 15,5 12,0 39,3 44,3 3,2 18,1 2,0 41,6 42,6

0,6 0,0 0,0 25,9 16,8 0,5 2,0 44,4 29,4 1,4 4,0 2,4

13,4 0,0 0,7 13,2 6,3 50,2 1,0 4,6 36,7 7,2 11,1 11,8

0,2 0,0 1,9 33,1 7,0 5,2 11,4 11,9 0,7 0,5 3,8 3,7

8,4 0,0 1,5 5,7 9,9 2,4 4,4 9,5 6,8 2,7 6,0 6,0

12,2 0,0 4,1 6,3 48,0 2,4 0,8 21,9 6,5 0,9 6,8 7,0

100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

6,2 0,2 7,9 35,6 22,6 64,9 21,3 51,5 70,0 37,3 22,1 19,6 Davon ig Trf.

0,0 0,0 0,0 0,3 0,0 0,0 0,0 4,6 1,8 0,0 0,1 0,1

0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 36,0 0,0 0,0 85,2 26,6 26,3

Nichtfinanzielle Ausgaben 2004

Bundesebene Bund Sonst

Landesebene Länder Sonst

Gemeindeebene SozialGesamt Wien Gem.oW Sonst versich.

Gesamt-Ausgaben (Mrd. €) davon lfd. Ausgaben (Mrd. €) Anteile an Ges.-Ausgaben (%) Allg. öffentliche Verwaltung Verteidigung Öffentl. Ordnung u. Sicherheit Wirtschaftliche Angelegenh. Umweltschutz Wohnungsw. u. komm. Einr. Gesundheitswesen Freiz., Sport, Kultur u. Religion Bildungswesen Soziale Sicherheit Summe Anteile der Rechtsträger (%) Allg. öffentliche Verwaltung Verteidigung Öffentl. Ordnung u. Sicherheit Wirtschaftliche Angelegenh. Umweltschutz Wohnungsw. u. komm. Einr. Gesundheitswesen Freiz., Sport, Kultur u. Religion Bildungswesen Soziale Sicherheit %-Anteil gesamt 2004 %-Anteil gesamt 2001

65,32 60,36

5,80 5,55

16,07 14,47

5,46 4,93

8,51 7,71

10,03 8,27

0,22 0,18

39,66 39,58

151,07 141,07

32,81 30,95

21,0 3,1 4,4 9,5 0,3 1,8 5,1 0,8 15,2 38,9 100,0

7,8 0,0 0,0 21,7 2,2 0,0 10,2 6,6 42,5 8,9 100,0

14,7 0,0 0,7 16,0 1,2 3,8 8,6 2,4 26,7 25,8 100,0

2,8 0,0 0,5 27,9 0,4 1,2 60,7 1,8 1,0 3,8 100,0

9,9 0,0 1,3 12,3 1,4 4,0 29,6 5,1 12,9 23,5 100,0

22,4 0,0 2,8 16,0 3,7 2,3 9,6 8,9 18,5 15,8 100,0

6,0 0,0 0,0 8,1 0,0 0,0 0,0 18,7 66,9 0,2 100,0

0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 30,7 0,0 0,1 69,1 100,0

13,1 1,4 2,3 9,4 0,7 1,6 16,1 1,8 13,1 40,5 100,0

9,6 0,0 0,4 6,6 0,6 3,2 25,7 1,3 19,3 33,3 100,0

69,1 2,3 12,0 0,8 4,3 11,3 0,1 0,2 100,0 15,8 100,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 100,0 0,1 84,2 0,0 3,4 0,8 3,3 8,4 0,0 0,0 100,0 4,0 43,5 8,9 18,1 10,7 7,4 11,3 0,1 0,0 100,0 15,2 21,0 12,3 18,7 1,9 11,1 35,0 0,0 0,0 100,0 19,0 48,4 0,0 25,3 2,7 14,2 9,4 0,0 0,0 100,0 43,6 13,7 2,4 5,7 13,6 10,4 4,0 0,0 50,2 100,0 34,7 18,6 13,9 14,3 3,6 15,8 32,4 1,5 0,0 100,0 15,9 49,9 12,4 21,6 0,3 5,5 9,4 0,7 0,2 100,0 31,9 41,5 0,8 6,8 0,3 3,3 2,6 0,0 44,7 100,0 17,8 42,8 3,9 10,3 3,5 5,5 5,9 0,1 28,1 100,0 21,7 44,1 2,1 11,0 3,7 5,8 6,9 0,1 26,3 100,0 19,6 1) Zur Sektorgliederung gem. ESVG 95 siehe Tabelle 5; Wien inkl. Wiener Fonds; Aufgabenbereiche gem. COFOG; nicht konsolidierte Transaktionen, davon intragovernmentale Transfers gem. ESVG 95 (innerhalb Sektor Staat). Quelle: Gebarungen und Sektor Staat 2004, S. 168-261; eigene Berechnungen, 2006.

122 Analyse der Transferverflechtungen in ausgewählten Aufgabenbereichen

4.2.2 Einnahmen und Ausgaben der Länder, Landesfonds, Gemeinden und Gemeindeverbände nach Aufgabenbereichen Nachfolgend wird ein Überblick über die Einnahmen und Ausgaben der Länder, Landesfonds, Gemeinden und Gemeindeverbände (ohne Wien) nach Aufgabenbereichen für das Jahr 2004 (sowie gesamt im Vergleich zu 2001) gegeben. Angesichts der länderweise unterschiedlichen Aufgabenverteilung und -finanzierung erfolgt die Darstellung in weiterer Folge immer differenziert nach Bundesländern. Aufgrund der Datenlage muss auf die Brutto-Einnahmen und –Ausgaben gemäß Rechnungsabschluss zurückgegriffen werden (eine ökonomisch-funktionelle Gliederung lag nicht vor). Die sektorale Abgrenzung der einzelnen Rechtsträger wird ausschließlich dadurch bestimmt, welche institutionellen Einheiten im Rechnungsabschluss erfasst sind. Dies betrifft beispielsweise die Frage, ob Landesfonds mit eigener Rechtspersönlichkeit getrennt oder als Verwaltungsfonds im Landeshaushalt erfasst sind. Zu den ausgegliederten öffentlichen oder privaten Einheiten lagen im Rahmen der vorliegenden Studie keine Informationen vor (diese betreffen insbesondere die Bereiche Kultur, Tourismus, Immobilien). Brutto-Einnahmen und -Ausgaben der Länder Tabelle 23: Gesamt-Einnahmen und -Ausgaben der Länder (ohne Wien) nach AnsatzGruppen und Bundesländern 2004 (sowie gesamt 2001), in Mrd. € sowie Anteile in % Einnahmen der Länder 2004 Gesamteinnahmen (Mrd. €) davon ordentl. Einnahmen (Mrd. €) Anteile nach Ansatz-Gruppen in % der Gesamt-Einnahmen Vertretungskörper u. allg. Verwaltg. Öffentliche Ordnung und Sicherheit Unterricht, Erziehung, Sport u. Wiss. Kunst, Kultur und Kultus Soziale Wohlfahrt u. Wohnbauförd. Gesundheit Straßen- u. Wasserbau, Verkehr Wirtschaftsförderung Dienstleistungen Finanzwirtschaft Summe Ausgaben der Länder 2004 Gesamtausgaben (Mrd. €) davon ordentl. Ausgaben (Mrd. €) Anteile nach Ansatz-Gruppen in % der Gesamt-Ausgaben Vertretungskörper u. allg. Verwaltg. Öffentliche Ordnung und Sicherheit Unterricht, Erziehung, Sport u. Wiss. Kunst, Kultur und Kultus Soziale Wohlfahrt u. Wohnbauförd. Gesundheit Straßen- u. Wasserbau, Verkehr Wirtschaftsförderung Dienstleistungen Finanzwirtschaft Summe

B 1,00 0,94

K 2,01 2,01

NÖ 4,97 4,97

OÖ 4,58 4,58

S 1,71 1,68

St 3,92 3,83

T 2,25 2,18

V Ȉ oW 2001 1,10 21,54 23,07 1,10 21,28 19,97

1,9 1,5 1,7 2,4 2,7 2,0 1,3 1,1 1,9 2,1 0,0 0,1 0,1 0,0 0,0 0,0 0,2 0,1 0,1 0,0 14,7 16,3 16,2 17,4 16,3 16,6 17,0 18,9 16,7 14,6 0,2 0,2 0,1 0,2 0,6 0,2 0,8 0,3 0,3 0,2 16,1 14,2 12,8 4,2 17,2 15,8 18,7 13,1 12,8 15,2 11,5 3,4 0,3 4,2 15,9 15,3 12,7 14,8 7,9 6,2 4,3 1,5 2,0 2,8 4,2 3,2 3,6 0,9 2,7 1,8 4,4 0,3 0,6 0,2 0,6 0,5 0,8 0,7 0,7 0,7 3,1 1,3 12,0 6,0 0,2 0,4 1,8 1,2 4,6 1,7 43,8 61,2 54,3 62,6 42,2 46,1 43,2 49,0 52,3 57,5 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 B K NÖ OÖ S St T V Ȉ oW 2001 1,00 2,01 4,97 4,58 1,71 3,92 2,25 1,10 21,54 23,06 0,94 2,01 4,97 4,58 1,68 3,83 2,18 1,10 21,28 19,96 12,8 10,8 11,1 11,4 12,0 10,9 9,6 10,6 11,1 9,7 0,6 0,7 0,4 0,4 0,4 0,3 0,5 0,7 0,5 0,4 17,7 20,8 20,5 22,6 20,1 21,0 21,3 23,0 21,1 18,1 1,5 2,0 1,4 2,7 2,9 2,5 3,0 2,6 2,3 1,9 16,7 19,8 25,1 16,4 21,8 23,2 24,6 20,6 21,5 19,1 16,9 11,1 5,4 11,2 24,0 19,7 18,9 22,8 14,1 9,7 7,3 7,6 8,7 9,6 6,7 5,8 7,7 8,4 7,9 4,8 10,1 5,5 4,3 6,0 4,1 4,4 7,6 4,7 5,4 4,5 0,3 2,2 11,9 0,5 0,2 0,3 0,3 0,7 3,2 2,4 16,2 19,4 11,0 19,2 7,8 11,9 6,5 5,8 12,9 29,4 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Quelle: Gebarungen und Sektor Staat 2004, S. 53 f.; Gebarungsübersichten, 2001, S. 51; eigene Berechnungen, 2006.

Bedeutung der Aufgabenbereiche in den öffentlichen Haushalten

123

Bei den Ländern (ohne Wien) sind sowohl auf der Einnahmen- als auch auf der Ausgabenseite neben Finanzwirtschaft und allgemeiner Verwaltung vor allem die Bereiche "Unterricht und Erziehung" (2004 durchschnittlich 17 % bzw. 21 % der Brutto-Einnahmen bzw. -Ausgaben), "Soziale Wohlfahrt und Wohnbauförderung" (13 %/21 %) und "Gesundheit (Krankenanstalten)" (8 %/14 %) von Bedeutung. Brutto-Einnahmen und -Ausgaben der Landesfonds Die Landeskrankenanstaltenfonds, die in allen Bundesländern eingerichtet sind, machten 2004 rund 84 % des gesamten Budgetvolumens der Landesfonds (mit eigener Rechtspersönlichkeit) aus. Weitere eigenständige Landesfonds (ohne Verwaltungsfonds), insbesondere im Bereich Schul- und Kindergartenbau, Sozialhilfe und Siedlungswasserwirtschaft, bestehen nur in einzelnen Bundesländern. Tabelle 24: Gesamt-Einnahmen und –Ausgaben der nach Aufgabenbereichen zusammengefassten Landesfonds (ohne Wiener Fonds) nach Bundesländern im Jahr 2004 (sowie gesamt 2001), in Mio. € sowie Anteile an den Gesamt-Einnahmen bzw. –Ausgaben in % Landesfonds 2004 B K NÖ OÖ S St T V Ȉ oW 2001 Gesamt-Einnahmen (Mio. €) 1 Pflichtschulen 17 52 69 69 Krankenanstalten2 127 341 1.089 1.221 393 933 484 283 4.871 4.143 3 Sozialhilfe 23 0 147 170 141 Siedlungswasserwirtschaft4 46 12 58 40 5 Sonstige Fonds 32 146 86 46 116 1 173 47 647 412 Summe Gesamt-Einnahmen 159 504 1.295 1.267 510 934 669 476 5.815 4.805 Anteile an Ges.-Einnahmen (%) 1 Pflichtschulen 3,3 4,0 1,2 1,4 Krankenanstalten2 80,0 67,7 84,0 96,4 77,1 99,9 72,3 59,4 83,8 86,2 Sozialhilfe3 1,8 0,0 30,8 2,9 2,9 Siedlungswasserwirtschaft4 3,6 1,7 1,0 0,8 Sonstige Fonds5 20,0 29,0 6,6 3,6 22,9 0,1 25,9 9,8 11,1 8,6 Summe 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Gesamt-Ausgaben (Mio. €) Pflichtschulen1 17 52 69 69 Krankenanstalten2 127 341 1.089 1.221 393 934 484 283 4.872 4.143 3 Sozialhilfe 23 0 147 170 141 Siedlungswasserwirtschaft4 46 12 58 40 5 Sonstige Fonds 32 147 86 46 119 1 173 47 649 409 Summe Gesamt-Ausgaben 159 504 1.295 1.267 512 934 669 476 5.818 4.802 Anteile an Ges.-Ausgaben (%) 1 Pflichtschulen 3,3 4,0 1,2 1,4 Krankenanstalten2 80,0 67,7 84,0 96,4 76,8 99,9 72,3 59,4 83,7 86,3 3 Sozialhilfe 1,8 0,0 30,8 2,9 2,9 Siedlungswasserwirtschaft4 3,6 1,7 1,0 0,8 5 Sonstige Fonds 20,0 29,1 6,6 3,6 23,2 0,1 25,9 9,8 11,2 8,5 Summe 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 1) K Schulbaufonds für Hauptschulen, Volks- und Sonderschulen (Berufsschulen bis 2003), NÖ Schul- und Kindergartenfonds (ohne Schulbaufonds Steiermark und Tirol). 2) Burgenländischer Krankenanstaltenfinanzierungsfonds, Kärntner Krankenanstaltenfonds, Niederösterreichischer Gesundheits- und Sozialfonds (Bereich Gesundheit), Oberösterreichischer Krankenanstaltenfonds, Salzburger Krankenanstalten-finanzierungsfonds, Steirischer Krankenanstalten-Finanzierungsfonds, Tiroler Krankenanstaltenfonds, Vorarlberger Spitalsfonds (ab 2005/06 Einrichtung von „Gesundheitsfonds“ in allen Ländern anstelle der KA-Fonds). 3) Niederösterreichischer Gesundheits- und Sozialfonds (Bereich Sozialhilfe), Tiroler Sozialhilfefonds, Vorarlberger Sozialfonds. 4) NÖ Wasserwirtschaftsfonds, T Landeskulturfonds einschließlich Wasserleitungs- und Siedlungswasserbau. 5) Residualgröße (Fonds u. a. im Bereich Bodenbeschaffung, Feuerwehr, Landwirtschafts-, Wohnbau-, Wirtschafts-, Tourismusförderung, Patientenentschädigung); Gesamtzahl der Erhebungseinheiten 104 (2004) bzw. 70 (2001). Quelle: Finanzstatistik 2001 (Sonderauswertung zu Landesfonds, Statistik Austria, 2003); Gebarungsübersichten 2001, S. 18 ff.; Gebarungen und Sektor Staat 2004, S. 72; z.T. eigene Erhebung, 2006; eigene Berechnungen, 2006.

124 Analyse der Transferverflechtungen in ausgewählten Aufgabenbereichen

Brutto-Einnahmen und -Ausgaben der Gemeinden Bei den Gemeinden ohne Wien machen die Einnahmen aus Finanzwirtschaft (primär eigene Abgaben und Ertragsanteile an den gemeinschaftlichen Bundesabgaben) im Durchschnitt knapp 50 % der Gesamt-Einnahmen aus. Bedeutende funktionsspezifische Einnahmen werden im Bereich der (öffentlichen und privaten) Dienstleistungen (rund 31 %), speziell Gebühren- und Transfereinnahmen bei Wasserversorgung, Abwasser- und Abfallentsorgung, weiters im Bereich Unterricht und Erziehung (knapp 6 %) sowie Straßenbau und Verkehr (5 %) erzielt. Auf der Ausgabenseite spielen neben Ausgaben für allgemeine Verwaltung und Finanzwirtschaft (im Durchschnitt zusammen rund 21 % der Gesamtausgaben der Gemeinden ohne Wien) der Dienstleistungsbereich (34 %), Unterricht und Erziehung (13 %), Soziale Wohlfahrt (9 %), Straßenbau/Verkehr (8 %) sowie Gesundheit (7 %, primär Abgangsdeckung der Krankenanstalten) eine bedeutende Rolle. Bei den Einnahmen- und Ausgaben-Anteilen sind allerdings in einzelnen Aufgabenbereichen länderweise Unterschiede von bis zu 12 Prozentpunkten festzustellen. Auf die verschiedenen analytisch relevanten Aspekte (Vergleich der ProKopfwerte, größenklassenspezifische Unterschiede, Netto-Belastung im Haushalt) wird für die wichtigsten Sachbereiche in der Folge noch im Detail eingegangen. Tabelle 25: Gesamt-Einnahmen und –ausgaben der Gemeinden (ohne Wien) nach AnsatzGruppen und Bundesländern 2004 (sowie gesamt 2001), in Mrd. € sowie Anteile in % Einnahmen der Gemeinden 2004 Gesamteinnahmen (Mrd. €) davon ordentl. Einnahmen (Mrd. €) Anteile nach Ansatz-Gruppen in % der Gesamt-Einnahmen Vertretungskörper u. allg. Verwaltg. Öffentliche Ordnung und Sicherheit Unterricht, Erziehung, Sport u. Wiss. Kunst, Kultur und Kultus Soziale Wohlfahrt und Wohnbauförd. Gesundheit Straßen- und Wasserbau, Verkehr Wirtschaftsförderung Dienstleistungen Finanzwirtschaft Summe Ausgaben der Gemeinden 2004 Gesamtausgaben (Mio. €) davon ordentl. Ausgaben (Mrd. €) Anteile nach Ansatz-Gruppen in % der Gesamt-Ausgaben Vertretungskörper u. allg. Verwaltg. Öffentliche Ordnung und Sicherheit Unterricht, Erziehung, Sport u. Wiss. Kunst, Kultur und Kultus Soziale Wohlfahrt u. Wohnbauförd. Gesundheit Straßen- und Wasserbau, Verkehr Wirtschaftsförderung Dienstleistungen Finanzwirtschaft Summe

B 0,43 0,38

K 1,18 0,97

NÖ 3,50 2,57

OÖ 3,01 2,34

S 1,35 1,16

St 2,66 2,16

T 1,55 1,31

V Ȉ oW 2001 0,90 14,58 14,11 0,88 11,76 11,22

0,9 2,1 2,6 2,8 2,9 3,2 1,8 2,0 2,6 1,3 0,9 1,2 1,4 0,7 0,6 1,2 1,2 1,1 6,6 5,3 3,8 7,4 5,4 6,4 5,2 4,9 5,6 0,1 1,1 1,5 1,3 0,8 2,6 2,2 1,3 1,6 0,3 0,7 0,5 2,3 3,0 3,8 2,7 3,3 2,1 0,1 0,2 5,5 0,4 5,0 0,2 0,2 0,7 2,0 2,3 4,3 5,3 6,5 4,0 4,5 3,4 3,2 4,8 1,1 1,9 0,7 0,4 0,2 0,8 0,7 0,4 0,7 31,2 34,3 34,2 27,5 29,8 32,1 27,6 33,5 31,2 56,0 49,1 44,7 50,0 48,1 45,9 55,0 49,7 48,4 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 B K NÖ OÖ S St T V Ȉ oW 0,42 1,18 3,50 3,02 1,34 2,67 1,55 0,90 14,59 0,37 0,97 2,57 2,35 1,16 2,16 1,32 0,88 11,77

2,5 0,8 5,5 1,5 2,1 2,2 4,9 0,8 29,6 50,1 100,0 2001 13.81 10.89

13,2 11,8 11,2 13,9 11,8 14,2 10,0 10,3 12,3 12,1 2,9 2,2 2,2 2,8 2,5 2,1 3,4 2,3 2,5 2,3 18,1 14,4 11,1 14,6 13,6 14,2 13,7 12,7 13,5 13,4 1,6 2,6 3,1 3,0 3,4 5,5 4,8 3,4 3,7 3,5 5,2 8,8 5,6 10,7 9,9 9,8 8,1 9,7 8,6 8,1 2,0 3,7 13,0 7,5 9,1 1,0 6,7 5,7 7,1 6,7 8,4 7,6 7,4 9,3 7,4 7,6 6,9 6,7 7,8 8,1 3,5 4,3 1,7 1,0 2,1 2,3 1,8 3,3 2,1 2,2 37,9 38,2 37,3 28,5 33,2 34,0 31,6 37,2 34,0 33,3 7,2 6,4 7,4 8,6 7,0 9,3 13,1 8,7 8,6 10,2 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Quelle: Kommunale Finanzstatistik 2004/2001; GemBon, 2005; eigene Berechnungen, 2006.

Bedeutung der Aufgabenbereiche in den öffentlichen Haushalten

125

Brutto-Einnahmen und -Ausgaben der Gemeindeverbände Im Rahmen der Finanzstatistik-Erhebung für das Jahr 2004 wurden die Daten von insgesamt 1.396 Gemeindeverbänden erhoben. Weitere Kooperationsformen der Gemeinden, z. B. Verwaltungsgemeinschaften ohne eigene Rechtspersönlichkeit, sind dabei nicht enthalten. Bei den Gemeindeverbänden, die überwiegend Aufgaben des eigenen Wirkungsbereiches der verbandsangehörigen Gemeinden erfüllen, sind vor allem Umwelt- und Wasserversorgungsverbände von Bedeutung. Diese bestehen in allen Bundesländern und machen zusammen etwa 35 % des Budgetvolumens der Verbände aus. In einzelnen Bundesländern spielen weiters Sozialhilfe-, Schulgemeinde- und Gesundheitsverbände eine bedeutende Rolle. Tabelle 26: Gesamt-Einnahmen und –Ausgaben (sowie Anzahl) der nach Aufgabenbereichen zusammengefassten Gemeindeverbände nach Bundesländern im Jahr 2004 (sowie gesamt 2001), in Mio. € sowie Anteile in % Gemeindeverbände 2004 Anzahl der Verbände Schulgemeindeverbände Sozialhilfeverbände Wasserversorgungsverbände Umweltverbände Gesundheitsverbände Übrige Verbände Summe Gesamt-Einnahmen (Mio. €) Schulgemeindeverbände Sozialhilfeverbände Wasserversorgungsverbände Umweltverbände Gesundheitsverbände Übrige Verbände Summe Gesamt-Einnahmen Anteile in % der Gesamt-Einnahmen Schulgemeindeverbände Sozialhilfeverbände Wasserversorgungsverbände Umweltverbände Gesundheitsverbände Übrige Verbände Summe Gesamt-Ausgaben (Mio. €) Schulgemeindeverbände Sozialhilfeverbände Wasserversorgungsverbände Umweltverbände Gesundheitsverbände Übrige Verbände Summe Gesamt-Ausgaben Anteile in % der Gesamt-Ausgaben Schulgemeindeverbände Sozialhilfeverbände Wasserversorgungsverbände Umweltverbände Gesundheitsverbände Übrige Verbände Summe

B

K

NÖ

OÖ

S

St

T

V

Ȉ oW

2001

0 0 8 22 43 11 84

8 8 7 17 0 1 41

397 0 17 100 3 237 754

0 15 16 79 0 12 122

0 0 6 23 0 22 51

0 16 23 85 0 9 133

29 0 5 55 8 31 128

14 0 7 12 2 48 83

448 39 89 393 56 371 1.396

436 39 83 386 57 355 1.356

36 56 0 2 94

29 49 22 72 0 173

129 19 233 279 11 671

461 12 115 32 619

4 62 25 91

415 42 126 2 585

19 1 78 214 58 372

4 2 26 1 23 55

182 925 139 768 495 153 2.661

161 729 117 749 434 113 2.302

38,2 59,5 0,3 2,0 100,0

16,9 28,3 12,9 41,7 0,2 100,0

19,3 2,8 34,7 41,6 1,6 100,0

74,4 1,9 18,6 5,1 100,0

4,4 68,1 27,4 100,0

70,9 7,3 21,5 0,3 100,0

5,2 0,4 21,0 57,7 15,7 100,0

7,1 3,0 47,4 1,5 41,0 100,0

6,8 34,7 5,2 28,9 18,6 5,7 100,0

7,0 31,7 5,1 32,5 18,9 4,9 100,0

44 59 0 2 105

27 48 28 81 0 186

125 21 213 282 10 650

461 12 120 29 622

4 133 25 161

385 45 119 2 550

19 1 80 218 58 377

5 1 28 1 23 58

177 894 156 832 501 149 2.709

156 730 132 835 430 112 2.394

41,6 56,5 0,2 1,7 100,0

14,7 26,1 15,2 43,8 0,2 100,0

19,2 3,2 32,8 43,3 1,6 100,0

74,2 1,9 19,2 4,7 100,0

2,6 82,1 15,3 100,0

69,9 8,3 21,6 0,3 100,0

5,1 0,3 21,3 57,9 15,3 100,0

8,7 2,6 47,6 1,5 39,7 100,0

6,5 33,0 5,8 30,7 18,5 5,5 100,0

6,5 30,5 5,5 34,9 18,0 4,7 100,0

Quelle: Gebarungen und Sektor Staat 2004, S. 127; Gebarungsübersichten 2001, S. 111; eigene Berechnungen, 2006.

126 Analyse der Transferverflechtungen in ausgewählten Aufgabenbereichen

4.2.3 Bedeutung der ausgewählten Aufgabenbereiche im Haushalt der Gemeinden Abbildung 30 zeigt die Brutto-Einnahmen und –ausgaben sowie die intra- und extragovernmentalen Transfers (inkl. Kostenbeiträge/-ersätze) 2004 der Gemeinden ohne Wien. Die Transfereinnahmen (ca. 300-500 €/EW) machten im Durchschnitt rund 16 % der Gesamteinnahmen aus, die Transferausgaben (ca. 400-800 €/EW) rund 26 % der Gesamtausgaben (gegenüber 1995 sind die Anteile der Transfers um 4 bzw. 8, gegenüber 2001 um 1 bzw. 3 Prozentpunkte gestiegen). In Tabelle 27 sind die laufenden und Kapitaltransfers der Gemeinden ohne Wien differenziert nach zahlenden bzw. empfangenden Rechtsträgern für das Jahr 2004 dargestellt. Anzumerken ist, wie in Kap. 2.3.2 bereits dargestellt, dass die Transfers (auf Basis der kommunalen Rechnungsabschlussdaten) nicht getrennt für jene von/an Land und Landesfonds sowie getrennt für jene von/an Gemeinden und Gemeindeverbände(n) identifiziert werden können. Bei den Kostenbeiträgen (-ersätzen) ist keine Untergliederung nach Rechtsträgern vorgesehen, demnach auch keine Trennung in intra- und extragovernmentale Transaktionen möglich. Rund 45 % der intragovernmentalen Transfereinnahmen waren im Jahr 2004 laufende Transfers, 55 % Kapitaltransfers (Investitionszuschüsse an Gemeinden). Auf der Ausgabenseite sind hingegen knapp 95 % der intragovernmentalen Transferausgaben laufende Transfers und knapp über 5 % Kapitaltransfers. Abbildung 30: Gesamteinnahmen und -ausgaben (davon intra- und extragovernmentale Transfers inkl. Kostenbeiträge) der Gemeinden (ohne Wien) nach Bundesländern im Jahr 2004 (sowie gesamt 2001), in € pro Einwohner und Anteil der Transfers in % 3.000

Euro pro Einwohn

2.500 2.000 1.500 1.000 500 0 B

K

NÖ

OÖ

S

St

T

V

Gesamteinnahmen

davon Transfereinnahmen inkl. Kostenbeiträge

Gesamtausgaben

davon Transferausgaben inkl. Kostenbeiträge

Anteil an Gesamteinnahmen/-ausg. in % B K NÖ OÖ S St T Transfereinnahmen inkl. Kostenbeiträge 18 16 13 18 12 20 15 Transferausgaben inkl. Kostenbeiträge 28 28 21 27 31 24 29 Quelle: Kommunale Finanzstatistik 2004/2001; GemBon, 2005; eigene Darstellung, 2006.

V Ȉ oW 22 16,3 26 25,6

2001 15,4 22,2

Bedeutung der Aufgabenbereiche in den öffentlichen Haushalten

127

Tabelle 27: Laufende und Kapitaltransfers nach zahlenden/empfangenden Rechtsträgern sowie Kostenbeiträge der Gemeinden (ohne Wien) im Jahr 2004, in Mio. € bzw. in % Transfers der Gemeinden ohne Wien 2004 (sowie % 2001) Laufende Transfers von/an Bund/Bundesfonds 1) Länder/Landesfonds 1) Gemeinden/Gem.verbände/-fonds Sozialversicherungsträger Sonstige öffentliche Rechtsträger Träger privaten Rechts 2) Summe laufende Transfers Kapitaltransfers von/an Bund/Bundesfonds Länder/Landesfonds Gemeinden/Gem.verbände/-fonds Sozialversicherungsträger Sonstige öffentliche Rechtsträger Träger privaten Rechts 2) Summe Kapitaltransfers Intragovernmentale Transfers Laufende intragov. Transfers Intragov. Kapitaltransfers Summe intragov. Transfers Kostenbeiträge/-ersätze

Transfereinnahmen

Transferausgaben

Netto-Trf.

Mio. €

%

% 2001

Mio. €

%

% 2001

Mio. €

194 471 35 9 48 163 919

21,1 51,2 3,8 0,9 5,2 17,7 100,0

20,2 52,6 3,9 1,4 6,2 15,7 100,0

7 1.214 682 13 204 978 3.099

0,2 39,2 22,0 0,4 6,6 31,6 100,0

0,3 44,3 24,3 0,7 9,2 21,1 100,0

188 -744 -647 -5 -157 -815 -2.180

101 747 17 1 44 50 960

10,5 77,8 1,8 0,1 4,6 5,2 100,0

9,3 79,2 2,1 0,2 3,9 5,3 100,0

8 19 41 1 49 300 418

1,8 4,5 9,9 0,2 11,8 71,8 100,0

2,1 3,3 11,9 0,7 13,2 68,8 100,0

93 728 -24 1 -5 -250 542

756 910 1.666 500

45,4 54,6 100,0

47,5 52,5 100,0

2.121 118 2.239 350

94,7 5,3 100,0

94,5 5,5 100,0

-1.365 792 -573 150

1) Einzelne Transfers des Bundes an die Gemeinden im Umweg über die Länder werden in den Gemeindehaushalten als Transfer vom Land verbucht (siehe Kap. 3.3.3). Die laufenden Transfereinnahmen vom Bund dürften gegenüber den ausgewiesenen Beträgen um etwa 50-60 Mio. € höher, jene vom Land um diesen Betrag niedriger sein. 2) Transferausgaben ohne Pensionen und Investitions-/Tilgungszuschüsse an marktbestimmte Betriebe der Gemeinde. Quelle: Finanzstatistik 2004/2001; GemBon, 2005; eigene Berechnungen 2006.

3.000

3.000

2.500

2.500

2.000

Euro pro Einwohner

Euro pro Einwohner

Abbildung 31: Allgemeine und funktionsspezifische Einnahmen bzw. Ausgaben der Gemeinden (ohne Wien) nach Bundesländern im Jahr 2004, in € pro Einwohner, Anteile in % Einnahmen Ausgaben

1.500

1.000

500

2.000

1.500

1.000

500

0

0

B

K

NÖ

OÖ

S

Allgemeine Verwaltung und Finanzwirtschaft

St

T

V

B

Anteil an Gesamteinnahmen/-ausgaben in % Einnahmen Allgemeine Verwaltung und Finanzwirtschaft Funktionsspezifische Einnahmen Ausgaben Allgemeine Verwaltung und Finanzwirtschaft Funktionsspezifische Ausgaben

K

NÖ

OÖ

S

Allgemeine Verwaltung und Finanzwirtschaft

Funktionsspezifische Einnahmen

St

T

V

Funktionsspezifische Ausgaben

B

K

NÖ

OÖ

S

St

T

V

Ȉ oW

2001

57 43

51 49

47 53

53 47

51 49

49 51

57 43

52 48

51 49

53 47

20 80

18 82

19 81

23 77

19 81

23 77

23 77

19 81

21 79

22 78

Quelle: Kommunale Finanzstatistik 2004/2001; GemBon, 2005; eigene Darstellung, 2006.

128 Analyse der Transferverflechtungen in ausgewählten Aufgabenbereichen

Die Transfereinnahmen stammen vor allem von Ländern bzw. Landesfonds (51,2 % der laufenden Transfers der Gemeinden und 77,8 % der Kapitaltransfers), in zweiter Linie von Bund bzw. Bundesfonds (21,1 % bzw. 10,5 %). Ausgabenseitig spielen vor allem Transfers an Länder bzw. Landesfonds (39,2 % der laufenden Transfers bzw. 4,5 % der Kapitaltransfers) sowie an andere Gemeinden und an Gemeindeverbände (22,0 % bzw. 9,9 %) eine wesentliche Rolle. Grundsätzlich werden bei den Gemeinden (ohne Wien) durchschnittlich rund 51 % der Einnahmen in Form allgemeiner Haushaltsmittel erzielt (Abbildung 31), das heißt in Form von eigenen Abgaben, Ertragsanteilen an gemeinschaftlichen Bundesabgaben, funktionell nicht zugeordneten Transfers und nicht zweckgebundenen Einnahmen aus Finanztransaktionen (primär Schuldaufnahmen). Die anderen 49 % werden in Form von funktionell zugeordneten, das heißt aufgabenbezogen erwirtschafteten Einnahmen (Gebühren, Beiträge, Leistungsentgelte) und zweckgebundenen Einnahmen (insbesondere Transfers und funktionell zugeordnete Schuldaufnahmen) erzielt (siehe Bröthaler et al., 2002, S. 46-55). Auf der Ausgabenseite werden rund 79 % der Ausgaben der Gemeinden (ohne Wien) funktionsspezifisch in einem bestimmten Aufgabenbereich getätigt.

1.400

600

1.200

500

1.000

Euro pro Einwohner

Euro pro Einwohner

Abbildung 32: Funktionsspezifische Gesamteinnahmen (davon Transfereinnahmen) der Gemeinden (ohne Wien) im Jahr 2004 nach Bundesländern, in € pro Einwohner Gesamteinnahmen Transfereinnahmen

800 600

400 300 200

400

100

200

0

0 B

K

NÖ

OÖ

Pflichtschulen Krankenanstalten Sonstige funktionsspez. Einnahmen

S

St

T

Sozialhilfe Siedlungswasserwirtschaft

V

B

K

NÖ

OÖ

Pflichtschulen Krankenanstalten Sonstige funktionsspez. Transfereinnahmen

S

St

T

V

Sozialhilfe Siedlungswasserwirtschaft Sonstige allgem. Transfereinnahmen

Anteil der Einnahmen je Sachbereich an gesamten funktionsspezifischen Einnahmen bzw. der Transfereinnahmen je Sachbereich an gesamten Transfereinnahmen im Jahr 2004 (gesamt 2001) in % Anteil in % B K NÖ OÖ S St T V Ȉ oW 2001 Einnahmen Sozialhilfe 0 1 1 7 10 7 7 5 5 4 Pflichtschulen 8 5 4 10 6 6 7 5 6 5 Krankenanstalten 0 0 12 1 10 0 0 1 4 5 Siedlungswasserwirtschaft 56 42 42 34 28 30 33 28 36 31 Sonstige funktionsspez. Einnahmen 36 52 42 47 46 57 53 61 49 55 Gesamte funktionsspez. Einnahmen 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 Transfereinnahmen Sozialhilfe 0 1 1 9 5 16 4 10 7 6 Pflichtschulen 21 11 4 13 17 10 11 9 11 9 Krankenanstalten 0 0 10 2 1 0 0 7 3 5 Siedlungswasserwirtschaft 20 13 20 10 10 10 14 11 13 13 Sonst. funktionsspez. Transfereinn. 33 60 47 51 44 48 55 51 50 45 Sonstige allgemeine Transfereinn. 26 15 19 16 23 16 16 13 17 22 Gesamte Transfereinnahmen 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 Quelle: Kommunale Finanzstatistik 2004/2001 (Sonderauswertung); GemBon, 2005; eigene Darstellung, 2006.

Bedeutung der Aufgabenbereiche in den öffentlichen Haushalten

129

In Abbildung 32 ist die Stellung der Einnahmen ausgewählter Aufgabenbereiche innerhalb der „funktionsspezifischen“ Einnahmen, bei den Transfereinnahmen die Stellung innerhalb der gesamten Transfereinnahmen nach Bundesländern differenziert ausgewiesen. Die Einnahmen der vier Bereiche „Pflichtschulen“, „Sozialhilfe i.w.S.“, „Krankenanstalten“ und „Siedlungswasserwirtschaft“ machen im Durchschnitt aller Gemeinden (ohne Wien) rund 51 % der funktionsspezifischen Einnahmen aus; die Transfereinnahmen in diesen Bereichen 33 %, sonstige funktionsspezifische Transfereinnahmen 50 % und sonstige allgemeine (nichtfunktionsspezifische) Transfers 17 % der gesamten Transfereinnahmen. Die Ausgaben sind in Abbildung 33 analog zu den Einnahmen dargestellt. Die Ausgaben der vier betrachteten Bereiche machen im Durchschnitt der Gemeinden (ohne Wien) rund 49 % der funktionsspezifischen Ausgaben aus; die Transferausgaben in diesen Bereichen 56 %, sonstige funktionsspezifische Transferausgaben 30 % und sonstige allgemeine Transfers 14 % der gesamten Transferausgaben. Die Ausgaben der vier Bereiche „Pflichtschulen“, „Sozialhilfe“, „Krankenanstalten“, „Siedlungswasserwirtschaft“ decken damit etwa die Hälfte der betrachteten funktionsspezifischen Ausgabenvolumina bzw. der gesamten Transfers ab. Abbildung 33: Funktionsspezifische Gesamtausgaben (davon Transferausgaben) der Gemeinden (ohne Wien) im Jahr 2004 nach Bundesländern, in € pro Einwohner Gesamtausgaben Transferausgaben 900

2.500

800 700 Euro pro Einwohner

Euro pro Einwohner

2.000

1.500

1.000

600 500 400 300 200

500

100 0

0 B

K

NÖ

OÖ

Pflichtschulen Krankenanstalten Sonstige funktionsspez. Einnahmen

S

St

T

B

V

K

NÖ

OÖ

Pflichtschulen Krankenanstalten Sonstige funktionsspez. Transferausgaben

Sozialhilfe Siedlungswasserwirtschaft

S

St

T

V

Sozialhilfe Siedlungswasserwirtschaft Sonstige allgem. Transferausgaben

Anteil der Ausgaben je Sachbereich an gesamten funktionsspezifischen Ausgaben bzw. der Transferausgaben je Sachbereich an gesamten Transferausgaben im Jahr 2004 (gesamt 2001) in % Anteil in % Ausgaben Sozialhilfe Pflichtschulen Krankenanstalten Siedlungswasserwirtschaft Sonstige funktionsspezifische Ausgaben Gesamte funktionsspezifische Ausgaben Transferausgaben Sozialhilfe Pflichtschulen Krankenanstalten Siedlungswasserwirtschaft Sonstige funktionsspez. Transferausg. Sonstige allgemeine Transferausgaben Gesamte Transferausgaben

B

K

NÖ

OÖ

S

St

T

V

Ȉ oW

2001

6 12 1 29 51 100

10 9 3 25 53 100

6 7 16 25 45 100

15 11 9 19 46 100

15 9 10 16 51 100

12 9 0 20 59 100

10 10 7 19 55 100

10 7 6 16 61 100

11 9 8 21 51 100

10 9 8 19 55 100

16 16 4 23 27 14 100

28 9 10 12 28 12 100

22 10 38 8 17 4 100

25 5 23 6 23 18 100

20 6 11 13 38 12 100

19 9 0 8 47 16 100

16 6 19 8 28 23 100

22 5 16 9 36 11 100

22 8 18 9 30 14 100

21 7 18 9 26 18 100

Quelle: Kommunale Finanzstatistik 2004/2001 (Sonderauswertung); GemBon, 2005; eigene Darstellung, 2006.

130 Analyse der Transferverflechtungen in ausgewählten Aufgabenbereichen

Ökonomische Struktur der funktionsspezifischen Einnahmen und Ausgaben In Tabelle 28 sind die gemäß Rechnungsquerschnitt der Gemeinden bereinigten Einnahmen und Ausgaben für die Aufgabenbereiche „Pflichtschulen“, „Sozialhilfe“, „Krankenanstalten“, „Siedlungswasserwirtschaft“ sowie für die sonstigen funktionsspezifischen Bereiche und für den "Allgemeinen Haushalt“ (allgemeine Verwaltung und Finanzwirtschaft) nach ökonomischen Kategorien für das Jahr 200445 dargestellt. Die ökonomische Gliederung der Einnahmen und Ausgaben der Gemeinden in den im Folgenden näher analysierten Aufgabenbereichen zeigt verschiedene bemerkenswerte Umstände: • Die bereinigten Gesamtausgaben der Gemeinden im Bereich der Siedlungswasserwirtschaft sind im Jahr 2004 mit 2,05 Mrd. € umfangmäßig sehr bedeutend und erreichen fast 15 % der gesamten Ausgaben. Die Ausgabenstruktur zeigt für die Siedlungswasserwirtschaft überdurchschnittlich hohe Investitionsausgaben und wegen der teilweisen Fremdfinanzierung der Investitionen auch entsprechende Ausgaben zur Schuldentilgung. Die bereinigten Gesamtausgaben der Gemeinden im Bereich der Sozialhilfe sind mit rund 1,17 Mrd. € und jene im Bereich der Pflichtschulen mit 0,97 Mrd. € zwar geringer, sie weisen jedoch eine sehr unterschiedliche Struktur auf – bei der Sozialhilfe dominieren die laufenden Transferausgaben an öffentliche Rechtsträger (62,1 %), bei den Ausgaben für die Pflichtschulen stehen die Sachausgaben mit 43,6 % im Vordergrund, während für die Personalausgaben und für Investitionen jeweils nur etwa ein Sechstel der gesamten Ausgaben anfallen. Der Bereich Krankenanstalten (0,95 Mio. €) weist eine ähnliche Ausgabenstruktur wie die Sozialhilfe auf. • Bei den bereinigten Gesamteinnahmen sind spezifische Abgabenerträge (Gebühren, Interessentenbeiträge) im Bereich der Siedlungswasserwirtschaft von rund 54 % feststellbar. Dagegen erzielen die Gemeinden im Jahr 2004 in den Aufgabenbereichen Sozialhilfe, Pflichtschulen und Krankenanstalten überdurchschnittlich hohe Anteile aus Leistungserträgen. • Der funktionsspezifische Deckungsgrad der bereinigten Gesamtausgaben durch die bereinigten Gesamteinnahmen erreicht lediglich im Bereich der Siedlungswasserwirtschaft 100 %; in den anderen näher betrachteten Aufgabenbereichen liegt er mit 35,5 % (Pflichtschulen) und 31,5 % (Krankenanstalten) deutlich niedriger; am niedrigsten ist er im Bereich der Sozialhilfe im weiteren Sinn mit nur 23,6 %. In allen diesen Bereichen sind allgemeine Deckungsmittel (insbesondere Steuereinnahmen) erforderlich. Im Durchschnitt über alle Aufgabenbereiche beträgt der funktionsspezifische Deckungsgrad 58,8 %. • Die landesgesetzlich vorgeschriebene Ko-Finanzierung durch die Gemeinden der meist in der Verantwortung der Bundesländer stehenden Aufgaben der Sozialhilfe im weiteren Sinn und der Krankenanstalten erfolgt über intragovernmentale Transfers. Dies erklärt das beachtliche Ausmaß der Transferausgaben der Gemeinden in diesen beiden Bereichen von rund 62 % der bereinigten Gesamtausgaben. Dagegen erreichen die Transfereinnahmen der Gemeinden im Bereich der Pflichtschulen mit einem Anteil von rund 44 % der bereinigten Ge45

In Summe (über alle Aufgabenbereiche) wiesen die Einnahmen und Ausgaben der Gemeinden (ohne Wien) im Jahr 2001 eine weitgehend analoge ökonomische Struktur auf.

Bedeutung der Aufgabenbereiche in den öffentlichen Haushalten

131

samteinnahmen eine relativ große Bedeutung. Allerdings leisten die Gemeinden auch betragsmäßig ähnlich hohe Transferausgaben an andere öffentliche Rechtsträger. Im Vergleich dazu ist der Stellenwert der Transfereinnahmen in den sonstigen Funktionsbereichen mit rund 25 % bescheidener; eine niedrigere Quote zeigen mit 17 % auch die Transferausgaben an den Gesamtausgaben. Damit wird klar, dass die Transfers in den in weiterer Folge näher analysierten Funktionsbereichen von besonderer Bedeutung sind. Ein Ergebnis von Kap. 4.2, auf das nicht im Einzelnen eingegangen wurde, ist auch, dass sich die Struktur der Einnahmen und Ausgaben 2001-2004 nicht wesentlich geändert hat. Bei der folgenden Analyse für 2001 sind demnach analoge Ergebnisse für 2004 anzunehmen. Tabelle 28: Ökonomische Struktur der Einnahmen/Ausgaben1) der Gemeinden (ohne Wien) 2004 in gewählten Aufgabenbereichen, %-Anteile, Summe in Mio. € Einnahmen und Ausgaben gemäß Rechnungsquerschnitt (Anteil je Funktion in %) Einnahmen Abgaben (inkl. Gebühren) 2) Einn. aus Leistungen u. Unt. 3) Lfd. Transfers v. öff. Rechtstr. Lfd. Transfers v. priv. Rechtstr. Sonstige lfd. Einnahmen Summe laufende Einnahmen Verkäufe von Sachvermögen Kapitaltransfers v. öff. Rechtstr. Kapitaltransfers v. priv. Rechtst. Schuldenaufnahmen Sonstige Vermögenseinnahmen Summe Vermögenseinnahmen Ber. Gesamteinnahmen in % Ber. Gesamteinnahmen (Mio. €)

Pflichtschulen

Sozialhilfe i.w.S.

Krankenanstalten

Siedlungswasserw.

Sonstige fkt.-spez. Bereiche

0,1 28,8 9,4 0,1 5,2 43,5 0,4 34,8 0,5 15,4 5,4 56,5 100,0 345

0,0 79,8 8,0 0,7 3,8 92,2 1,0 4,0 0,5 0,8 1,4 7,8 100,0 276

0,0 28,3 9,0 0,0 19,7 57,0 0,0 9,9 0,0 28,7 4,4 43,0 100,0 299

54,2 1,6 6,8 0,5 2,2 65,4 0,2 6,0 0,4 22,3 5,7 34,6 100,0 2.107

10,5 26,6 8,3 2,7 7,5 55,6 7,1 14,3 0,9 13,0 9,1 44,4 100,0 3.582

Gesamte fkt.-spez. Allg. Bereiche Haushalt

23,0 21,0 7,9 1,7 6,1 59,7 4,0 12,1 0,7 16,3 7,3 40,3 100,0 6.609

84,5 3,0 3,2 0,7 3,4 94,8 0,3 1,5 0,1 1,1 2,2 5,2 100,0 7.379

Ausgaben 18,2 8,1 4,3 4,0 22,6 15,8 30,1 Personalausgaben 43,6 21,0 15,7 19,2 28,9 26,4 16,0 Sachausgaben 11,5 62,1 61,1 6,1 3,1 15,4 14,1 Laufende Transfers an öff. RT 0,4 5,8 8,4 2,4 9,3 6,8 2,9 Laufende Transfers an priv. RT 1,1 0,2 1,4 13,0 2,3 3,8 16,4 Sonstige laufende Ausgaben 74,8 97,2 90,9 44,8 66,1 68,3 79,5 Summe laufende Ausgaben 15,5 0,9 3,1 34,5 21,5 19,6 3,0 Sachinvestitionen 1,4 0,3 1,4 1,9 0,8 1,0 0,0 Kapitaltransfers an öff. RT 2,0 0,9 0,0 0,5 3,4 2,2 1,9 Kapitaltransfers an priv. RT 5,0 0,5 1,5 14,4 5,6 6,3 2,7 Schuldentilgung 1,4 0,3 3,1 3,9 2,6 2,6 13,0 Sonstige Vermögensausgaben 25,2 2,8 9,1 55,2 33,9 31,7 20,5 Summe Vermögensausgaben 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Ber. Gesamtausgaben in % 972 1.171 948 2.051 6.090 11.232 2.767 Ber. Gesamtausgaben (Mio. €) Deckungsgrad (%-Anteil der 35,5 23,6 31,5 102,7 58,8 58,8 266,7 Gesamteinnahmen an -ausgaben) 1) Funktionell gegliederte Einnahmen und Ausgaben bereinigt um intrabudgetäre Transaktionen (Vorjahresabwicklung, Transaktionen zwischen ord. und außerord. Haushalt) gemäß Rechnungsquerschnitt (VRV 1997 Anlage 5b). 2) Bei den funktionsspezifischen Bereichen Gebühren für die Benützung von Gemeindeeinrichtungen und -anlagen sowie Interessentenbeiträge von Grundstückseigentümern und Anrainern, beim allgemeinen Haushalt (Allgemeine Verwaltung und Finanzwirtschaft) primär eigene Abgaben und Ertragsanteile an gemeinschaftlichen Bundesabgaben. 3) Einnahmen aus Leistungen sowie Einkünfte aus Besitz und Unternehmertätigkeit. Quelle: Kommunale Finanzstatistik 2004 (Sonderauswertung); GemBon, 2005; eigene Berechnungen, 2006.

132 Analyse der Transferverflechtungen in ausgewählten Aufgabenbereichen

4.3 Aufgabenbereich „Sozialhilfe“

4.3.1 Definition des Aufgabenbereiches, Aufgabenverteilung In dieser Studie werden unter dem Begriff der „Sozialhilfe im weiteren Sinn“ verschiedene behördliche Aufgaben sowie Unterstützungsleistungen und Dienstleistungen für hilfsbedürftige bzw. in „Not“ befindliche Bevölkerungsgruppen zusammengefasst. Es handelt sich zunächst um die Sozialhilfe im engeren Sinn, welche die • allgemeine Sozialhilfe, • Hilfe in besonderen Lebenslagen, • Behindertenhilfe sowie • sozialen Dienste umfasst. Weiters werden die Aufgaben der Bundesländer im Bereich der Jugendwohlfahrt, das sind Leistungen nach den Ausführungsgesetzen der Länder zum BundesJugendwohlfahrtsgesetz (BGBl. Nr. 161/1989 idF BGBl. I Nr. 53/1999), in Anlehnung an Pfeil (2001) zu diesem Bereich ebenso hinzugefügt46 wie die Pflegesicherung durch die Landes-Pflegegeldgesetze. Diese Landes-Pflegegeldgesetze sehen weitgehend subsidiär zum Bundes-Pflegegeldgesetz (BGBl. Nr. 110/1993 idF BGBl. I Nr. 111/1998) Geldleistungen nach gleichen Zielen und Grundsätzen für alle Pflegebedürftigen vor, die nicht durch das Bundespflegegeld erfasst werden. Sowohl die Leistungen der Länder im Bereich der Jugendwohlfahrt und in jenem der Pflegesicherung haben erst Ende der 1980er und Anfang der 1990er Jahre das Spektrum der öffentlichen Vorsorge erweitert. Die Sozialhilfe im engeren Sinn, die Leistungen der Landes-Jugendwohlfahrt sowie die Landes-Pflegesicherung ergeben zusammen die Sozialhilfe im weiteren Sinn. Alle diese Aufgabenbereiche sind landesgesetzlich definiert. In den meisten Bundesländern – bis auf Kärnten, Oberösterreich, Steiermark – ist die gesetzliche Sozialhilfe Ländersache. In den drei genannten Bundesländern erbringen durch gesetzlichen Auftrag auch Gemeindeverbände und teils „Integrierte Sozial- und Gesundheitssprengel“ (ISGS) einen Teil der Leistungen der Sozialhilfe. Ein Teil der stationären Betreuung von alten Menschen in Wohn- und Pflegeheimen wird zusätzlich zu den Ländern und Gemeindeverbänden von Gemeinden bzw. Städten im Rahmen ihrer Selbstverwaltung erbracht. Betrachten wir zunächst die Sozialhilfe im engeren Sinn, ist daran zu erinnern, dass ausgehend von einem Musterentwurf alle Bundesländer ab dem Jahr 1971 Landes-Sozialhilfegesetze erließen, wobei die prinzipiellen Aufgaben in den allgemeinen Bestimmungen gleich definiert worden sind. Die Sozialhilfe hat demnach zum Ziel, denjenigen die Führung eines menschenwürdigen Lebens zu ermöglichen, die dazu die Hilfe der Gesellschaft benötigen. 46

Nach Pfeil (2001, S. 28 f.) kann von einem Landes-Sozialleistungsrecht gesprochen werden, das die genannten Bestandteile, nicht jedoch familienpolitische Förderung umfasst.

Aufgabenbereich „Sozialhilfe“ 133

Die in allen Sozialhilfegesetzen definierte Hilfe zur Sicherung des Lebensbedarfs umfasst als Pflichtleistung mit Rechtsanspruch nachfolgende Leistungen: Lebensunterhalt, Pflege, Krankenhilfe, Hilfe für werdende Mütter und Wöchnerinnen, Hilfe zur Erziehung und Erwerbsbefähigung, Heim- und Anstaltsunterbringung und Bestattungsaufwand. In Niederösterreich, Tirol und Vorarlberg ist durch den Begriff Hilfe zum Lebensunterhalt ein engeres Leistungsangebot definiert. Dies umfasst: Unterkunft, Nahrung, Bekleidung und Körperpflege. Die übrigen der oben angeführten Leistungen werden als Hilfe in besonderen Lebenslagen angesehen, wobei auch auf diese zum Teil ein Rechtsanspruch besteht. Zum Ersatz der entstandenen Kosten können sowohl der Hilfeempfänger, seine Erben, unterhaltspflichtige Angehörige als auch Dritte herangezogen werden. Mit der Hilfe in besonderen Lebenslagen sollen Personen, Familien oder Personengruppen, die aufgrund besonderer Verhältnisse in Not geraten sind, durch Geldund Sachleistungen oder persönliche Hilfen unterstützt werden. Die Leistungen der Hilfe in besonderen Lebenslagen werden von den jeweiligen Sozialhilfeträgern als Träger von Privatrechten ohne Rechtsanspruch, mit Ausnahmen in Niederösterreich, Tirol und Vorarlberg, gewährt. Die Leistungsgruppe der Sozialen Dienste, zu der sich Österreich durch die Ratifizierung der europäischen Sozialcharta (BGBl. Nr. 40/1969 idgF) verpflichtet hat, ist ebenfalls privatwirtschaftlich ohne Rechtsanspruch organisiert. Mit den sozialen Diensten sollen gleichartige und regelmäßig auftretende, persönliche, familiäre und soziale Bedürfnisse Hilfsbedürftiger gedeckt werden. Zu den Sozialen Diensten zählen Hauskrankenpflege, Hilfen zur Weiterführung des Haushalts, Beratungsdienste, Einrichtungen zur Förderung persönlicher Kontakte und zur Teilnahme am kulturellen Leben sowie die Führung von Wohn- und Pflegeheimen. In den einzelnen Bundesländern gibt es Unterschiede im Rechtsanspruch auf Bestandteile der Sicherung des Lebensbedarfs, der Hilfe in besonderen Lebenslagen und der Sozialen Dienste. Die Behindertenhilfe ist eine Querschnittsmaterie und die Kompetenzsituation aus diesem Grund sehr kompliziert. Nur im Burgenland, in Kärnten und in Niederösterreich sind die Leistungen für Behinderte in die Sozialhilfegesetze integriert, in allen anderen Bundesländern gibt es eigene Gesetze für diesen Tatbestand. Die Behindertenhilfe umfasst Eingliederungshilfen, dazu zählen Heilbehandlung, orthopädische Versorgung, Hilfe zur Erziehung und Schulbildung, Hilfe zur beruflichen Eingliederung, Hilfe zum Lebensunterhalt. Weiters rechnet man zur Behindertenhilfe geschützte Arbeit, Beschäftigungstherapie und Pflegegeld.

134 Analyse der Transferverflechtungen in ausgewählten Aufgabenbereichen

Auf diese Leistungen besteht nur in Niederösterreich und Kärnten ein Rechtsanspruch. In den übrigen Bundesländern besteht nur auf das Pflegegeld ein Rechtsanspruch. Die Pflegesicherung durch die Leistung von Landes-Pflegegeld erfolgt subsidiär zum Bundes-Pflegegeldgesetz (BPGG, BGBl. Nr. 110/1993 idF BGBl. I Nr. 132/2005). Das Pflegegeld im Sinn des BPGG soll dazu beitragen, dass sich diejenigen Menschen, die Pflege brauchen, diese nach ihren Bedürfnissen selbst organisieren können. Dabei stellt das Pflegegeld eine zweckgebundene Leistung zur Abdeckung der pflegebedingten Mehraufwendungen und daher keine Einkommenserhöhung dar. Da die Kosten der Pflege jedoch meist nicht allein durch das Pflegegeld abgedeckt werden können, wird auch das Einkommen der zu pflegenden Person für die Pflegekosten herangezogen. In Fällen, in denen sowohl Pflegegeld als auch Einkommen nicht für die Deckung der Pflegekosten ausreichen, kommt unter bestimmten Voraussetzungen die Sozialhilfe für den restlichen Betrag auf. In einigen Bundesländern ist es auch möglich, dass der zu bezahlende Restbetrag von dem Ehegatten bzw. der Ehegattin oder anderen Familienangehörigen eingefordert wird.47 Das Pflegegeld wird nach § 3 des BundesPflegegeldgesetzes ausbezahlt, wenn man • eine Pension aus der gesetzlichen Sozialversicherung, • einen Beamtenruhegenuss des Bundes, • eine Vollrente aus der Unfallversicherung oder • eine Rente oder Beihilfe aus der Kriegsopferversorgung, der Heeresversorgung sowie nach dem Opferfürsorgegesetz, dem Verbrechensopfergesetz oder dem Impfschadengesetz bezieht. In diesen Fällen richtet sich die Zuständigkeit für das Pflegegeld nach der Grundleistung, d. h. dass jener Entscheidungsträger zuständig ist, der auch die Pension oder Rente auszahlt. Ist man berufstätig, mitversicherter Angehöriger, Bezieher einer Sozialhilfe oder Bezieher einer Beamtenpension eines Landes oder einer Gemeinde, so gilt das jeweilige Landes-Pflegegeldgesetz. Mit anderen Worten kommt das jeweilige Landes-Pflegegeldgesetz für diejenigen Personen zum Tragen, die die österreichische Staatsbürgerschaft besitzen und nicht eine nach § 3 BPGG angeführte Leistung beziehen oder einen Anspruch auf eine solche Leistung hätten. Die Leistungen der Bundesländer nach den Landes-Jugendwohlfahrtsgesetzen (Ausführungsgesetze zum Bundes-Jugendwohlfahrtsgesetz 1989 - JWG, BGBl. Nr. 161/1989 idF BGBl. I Nr. 112/2003) sind besonders im Hinblick auf die Leistungen an bzw. für Pflegekinder von Bedeutung. Als einschlägige (Geld-)Leistungen kommen vor allem das Pflegegeld, das nach § 21 JWG den Pflegeeltern bzw. Pflegepersonen die mit der Pflege verbundenen Lasten erleichtern soll, sowie jene Hilfen in Betracht, die besondere Bedarfe von Jugendlichen für ihre Ausbildung abdecken sollen. Ähnlich wie bei der Behindertenhilfe handelt es sich bei den Maßnahmen der Länder zur Jugendwohlfahrt um eine „besondere Sozialhilfe“ (siehe auch Pfeil, 2001, S. 28). 47

Vgl.: http://www.help.gv.at, Pflegevorsorge/Kosten [Stand 28. 03. 2006].

Aufgabenbereich „Sozialhilfe“ 135 Tabelle 29: BezieherInnen von Sozialhilfe und von Pflegegeld nach Bundesländern 2001 Unterstützte Personen B K NÖ OÖ S St T V Gesamt3 Leistungen d. off. Sozialhilfe1) 886 948 7.339 2.362 4.360 4.911 6.107 3.252 30.165 Leistungen Altenheime 2) 820 314 9.557 8.850 3.720 3.917 94 2.466 29.738 Bezieher (Landes-)Pflegegeld 1.641 5.119 10.130 8.554 3.046 8.859 3.447 1.778 42.574 Summe Bezieher/innen von Sozialhilfe und von Pflegegeld 3.347 6.381 27.026 19.766 11.126 17.687 9.648 7.496 102.477 je 1000 Einwohner 12 12 18 15 23 15 15 23 16 1) Bezieher/innen von Leistungen zur Sicherung des Lebensunterhaltes in der offenen Sozialhilfe. Nach dem Unterstütztenstatus sind in der offenen Sozialhilfe (Privathaushalte) vor allem die dauerunterstützten und nur zum Teil die nicht-dauerunterstützten Personen erfasst. 2) Bezieher/innen von Leistungen zur Sicherung des Lebensunterhaltes in Altenwohn- und Pflegeheimen. Für Kärnten und Tirol sind die Sozialhilfeempfänger/innen in Altenwohn- und Pflegeheimen nur zum Teil erfasst. 3) 2003 gesamt 108.149 bzw. 17 je 1000 Einwohner (Sozialhilfe 32.587, Altenheime 31.746, Pflegegeld 43.816). Quelle: Statistik Austria, Statistisches Jahrbuch 2004, S. 200 bzw. 2006, S. 223.

In Tabelle 29 werden im Interesse eines Einblickes in die realen Leistungen im Bereich der Sozialhilfe im weiteren Sinn Angaben zur Zahl der LeistungsempfängerInnen angeführt. Trotz inhaltlich weitgehend vergleichbarer Leistungen48 differiert auf Grund verschiedener demografischer und sozio-ökonomischer Gegebenheiten, aber auch wegen unterschiedlicher Rechtsanwendung die Zahl der Leistungsempfänger beachtlich (selbst innerhalb eines Bundeslandes gibt es diesbezüglich Verschiedenheiten, da die Bezirkshauptmannschaften unterschiedliche Akzente der Vollziehung setzen können). Es zeigt sich ein West-Süd/Ost-Gefälle (zwischen 23 Leistungsempfängern pro 1.000 EW in Vorarlberg und Salzburg auf der einen und 12 der Länder Burgenland und Kärnten auf der anderen Seite). Überblick über die intragovernmentalen Transferzahlungen Finanzwirtschaftlich wichtig ist im Bereich der Sozialhilfe im weiteren Sinn die landesgesetzlich vorgeschriebene Ko-Finanzierung durch die Gemeinden im Weg von intragovernmentalen Transferzahlungen. Sie werden Sozialhilfebeiträge, Kostenbeiträge, teils auch Kostenersätze genannt, die von den Gemeinden an das jeweilige Bundesland als Beteiligung an den Kosten der Aufgabenerfüllung in unterschiedlicher Höhe zu leisten sind: 1. Sozialhilfebeiträge der Gemeinden an das jeweilige Bundesland / Beitrag der Gemeinden zu den Ausgaben der Sozialhilfe, 2. Beiträge der Gemeinden an das Land zu den Ausgaben der Behindertenhilfe, 3. Beiträge der Gemeinden an das Land zu Ausgaben im Bereich Pflegesicherung, 4. Kostenersatz der Gemeinden an das Land zu Ausgaben im Bereich der Jugendwohlfahrt. Im Oberösterreich und in der Steiermark ist die Trägerschaft der Sozialhilfe auf das Land, die Sozialhilfeverbände und die Statutarstädte (sie sind eigene Sozialhilfeverbände) aufgeteilt. In Oberösterreich werden die Sozialhilfeverbände auch regionale Träger genannt. In der Steiermark sind bei der Sozialhilfe neben den genannten Trägern auch noch spezielle Gemeindeverbände (ISGS, die sich jedoch weitgehend mit den Sozialhilfeverbänden decken) und die Gemeinden angeführt, 48

Vgl. Pfeil 2001 (S. 41), der die Meinung vertritt, dass - von der Behindertenhilfe abgesehen - „in allen Ländern grundsätzlich dieselben Bedarfsbereiche im jeweiligen Sozialhilfegesetz erfasst sind.“

136 Analyse der Transferverflechtungen in ausgewählten Aufgabenbereichen

im Bereich der Jugendwohlfahrt ist das Land der alleinige Träger. Auch in Kärnten nehmen regionale Träger (Gesundheits- und Sozialsprengel) einige Aufgaben wahr. Politische Ziele der Transfers Wenngleich die Sozialhilfe von der gesetzlichen Kompetenzlage Ländersache ist, besteht – wie bereits ausgeführt - in allen Bundesländern für die Gemeinden eine Verpflichtung zu Ko-Finanzierung. Die Gemeinden haben teils über fallspezifische Kostenersätze, teils im Weg kopfbezogener und/oder pauschalierter Umlagen, teils durch beide Formen, die Ko-Finanzierung der Aufgabenerledigung zu übernehmen. Den Gemeinden werden hierbei meist fallbezogene Kostenersätze auf die gesamte Beitragsleistung angerechnet. Die maximale Beteiligung der Gemeinden an den jeweiligen Ausgaben, die dem Land entstehen und welche durch die direkt zur Ersatzleistung Verpflichteten nicht abgedeckt werden, ist durch einen - meist politisch - ausgehandelten Prozentsatz (siehe nachfolgenden Punkt) festgelegt. In einigen Bundesländern sind – nicht zuletzt wegen des raschen Wachstums der Lasten der Ko-Finanzierung in den letzten Jahren – die Obergrenzen der Ko-Finanzierung reduziert worden (Burgenland, Niederösterreich). Teilweise ist auch eine gemischte (gemeinschaftliche) Aufgabenerfüllung zwischen Land und Gemeinden bzw. Gemeindeverbänden vorgesehen. Dies gilt vor allem in Oberösterreich und in der Steiermark, wo Gemeinden bzw. Gemeindeverbände bestimmte Trägerschaften im Bereich der sozialen Dienste und der Hilfe zur Sicherung des Lebensbedarfes übernehmen. Aber auch in den Bundesländern Salzburg und Tirol49 besteht im Bereich der sozialen Dienste eine gemischte Trägerschaft, da die Gemeindeebene mit der Führung von stationären Einrichtungen der Altenbetreuung gesetzlich betraut ist. Eine faktische gemischte Trägerschaft zwischen Land und Gemeinden besteht schließlich überall dort, wo seitens des Landes nur knappe Kapazitäten bereitgestellt werden, so dass ergänzende Leistungen der Gemeinden, insbesondere im Bereich der Alten-, Wohn- und Pflegeheime sowie auch von mobilen Altenbetreuungsdiensten wie Essen auf Rädern erforderlich und kommunalpolitisch gewünscht werden. In Vorarlberg erfolgt die Abwicklung der Aufgaben über einen eigenen Fonds (Sozialfonds), zu dem Land und Gemeinden beitragen. In den meisten Bundesländern (außer Kärnten) werden die Lasten der Gemeinden noch zusätzlich nach der Finanzkraft der Gemeinden differenziert (teilweise nach vorgängiger bezirksweiser Abrechnung der Kosten pro Fall bzw. nach pauschalen Sätzen multipliziert mit der Zahl der Einwohner pro politischen Bezirk). Somit ergibt sich ein landespolitisch gewollter zusätzlicher Umverteilungseffekt von den finanzkräftigeren zu den finanzschwächeren Gemeinden. 49

Rechtsträger der Sozialhilfe für die Unterbringung in eigenen Senioren- und Seniorenpflegeheimen sind im Land Salzburg die Stadt Salzburg, die übrigen Gemeinden und für diesen Zweck gegründete Gemeindeverbände (§ 28 Sbg. Sozialhilfegesetz); in Tirol haben die Gemeinden die Kosten der Errichtung, Erweiterung, Instandsetzung, Umbau ihrer Pflege-, Wohn- und Altenheime, Anstalten etc. sowie die Kosten der Förderung solcher Einrichtungen selbst zu tragen (§ 13 Sozialhilfegesetz).

Aufgabenbereich „Sozialhilfe“ 137

4.3.2 Gesetzliche Bestimmungen Länderspezifische Rechtsgrundlagen des Aufgabenbereiches „Sozialhilfe im weiteren Sinn“ sind (Stand 200650): Burgenland: Burgenländisches Sozialhilfegesetz 2000, LGBl. Nr. 5/2000, idF LGBl. Nr. 29/2004, Burgenländisches Pflegegeldgesetz, LGBl. Nr. 58/1993, idF LGBl. Nr. 31/2005, Burgenländisches Jugendwohlfahrtsgesetz, LGBl. Nr. 32/1992, idF LGBl. Nr. 76/2005. Kärnten: Kärntner Sozialhilfegesetz 1996, LGBl. Nr. 30/1996, idF LGBl. Nr. 68/2005, Kärntner Pflegegeldgesetz, LGBl. Nr. 76/1993, idF LGBl. Nr. 11/2005, Kärntner Jugendwohlfahrtsgesetz, LGBl. Nr. 139/1991, idF LGBl. Nr. 67/2005. Niederösterreich: NÖ Sozialhilfegesetz 2000, 9200-0 15/00 idF 9200-2 48/04, NÖ Pflegegeldgesetz 1993, 9220-0 47/93 idF 9220-5 49/04, NÖ Jugendwohlfahrtsgesetz 1991, 9270-0 40/91 idF 9270-6 22/02. Oberösterreich: OÖ. Sozialhilfegesetz 1998, LGBl. Nr. 82/1998, idF LGBl. Nr. 9/2006, OÖ. Pflegegeldgesetz, LGBl. Nr. 64/1993, idF LGBl. Nr. 33/2006, OÖ. Behindertengesetz 1991, LGBl. Nr. 63/1997, idF LGBl. Nr. 10/2005, OÖ. Jugendwohlfahrtsgesetz 1991, LGBl. Nr. 111/1991, idF LGBl. Nr. 152/2002. Salzburg: Salzburger Sozialhilfegesetz, LGBl. Nr. 19/1975, idF LGBl. Nr. 20/2006, Salzburger Pflegegeldgesetz, LGBl. Nr. 99/1993, idF LGBl. Nr. 55/2005, Salzburger Behindertengesetz 1981, LGBl. Nr. 93/1981, idF LGBl. Nr. 28/2001, Salzburger Kinder- und Jugendwohlfahrtsordnung 1992, LGBl. Nr. 83/1992, idF LGBl. Nr. 20/2006. Steiermark: Steiermärkisches Sozialhilfegesetz, LGBl. Nr. 29/1998, idF LGBl. Nr. 103/2005, Steiermärkisches Pflegegeldgesetz, LGBl. Nr. 80/1993, idF LGBl. Nr. 19/2005, Steiermärkisches Behindertengesetz, LGBl. Nr. 26/2004 (316/1964, idF 70/2001), Steiermärkisches Jugendwohlfahrtsgesetz 1991, LGBl. Nr. 93/1990, idF LGBl. Nr. 78/2005. Tirol: Tiroler Sozialhilfegesetz, LGBl. Nr. 105/1973, idF LGBl. Nr. 27/2004, Tiroler Pflegegeldgesetz, LGBl. Nr. 8/1997, idF LGBl. Nr. 27/2004, Tiroler Rehabilitationsgesetz, LGBl. Nr. 58/1983, idF LGBl. Nr. 22/2006, Tiroler Jugendwohlfahrtsgesetz 2002, LGBl. Nr. 22/2006. Vorarlberg: [Vorarlberger] Sozialhilfegesetz, LGBl. Nr. 1/1998, idF LGBl. Nr. 3/2006, [Vorarlberger] Landes-Pflegegeldgesetz, LGBl. Nr. 38/1993, idF LGBl. Nr. 18/2005, [Vorarlberger] Behindertengesetz, LGBl. Nr. 9/1994, idF LGBl. Nr. 6/2004, [Vorarlberger] Landes-Jugendwohlfahrtgesetz, LGBl. Nr. 46/1991, idF LGBl. Nr. 27/2005. 50

Bezüglich Kostentragung (nachfolgend mit Stand 2004 angeführt) wurde in mehreren Ländern eine (sukzessive) Senkung des Gemeindeanteils (um 5-15 %-Punkte) für 2005-2010 gesetzlich festgelegt.

138 Analyse der Transferverflechtungen in ausgewählten Aufgabenbereichen

4.3.3 Aufgabenfinanzierung, Transferverflechtungen Abbildung 34 gibt einen Überblick über Transferverflechtungen im Bereich der Sozialhilfe im weiteren Sinn, auf die nachfolgend im Detail eingegangen wird. Abbildung 34: Transferverflechtungen im Aufgabenbereich „Sozialhilfe i.w.S.“

Bundesebene

Landesebene

Bund Teilweise Grundsatzgesetzgebung, z.B. ASVG (Extragovernmentale) Transfers nach Sondergesetzen, z.B. zur Pflegesicherung (Bundespflegegeld)

Sonstige (intragov.) Beihilfen

Länder

Landesfonds

Träger der Sozialhilfe

NÖ: Gesundheits- und Sozialfonds, T: Sozialhilfefonds, V: Sozialfonds

Allg. Sozialhilfe, Hilfe in besonderen Lebenslagen, soziale Dienste Landes-Pflegegeld 5 Jugendwohlfahrt Behindertenhilfe

1

Gemeindeebene

2

3

4

Finanzierung der Sozialhilfe, Behindertenhilfe und Jugendwohlfahrt NÖ, T, V 1-4 OÖ, St, (K)

5

Gemeinden

Gemeindeverbände

Ko-Finanzierung durch Gemeinden (z.T. zusammengefasst zu Sozial- und Gesundheitssprengel, z.T. Träger)

Sozialhilfeverbände (St), Regionale Träger (K, OÖ), Statutarstädte (OÖ, St) als Träger der Sozialhilfe

Gemeindebeiträge (Sozialhilfebeiträge, Kostenbeiträge/-ersätze) zu SozialhilfeAusgaben des Landes, z.T. zu Errichtung, Instandhaltung und Erhaltung von Einrichtungen, z.T. Einzelfallbeiträge Zum Teil Träger von Altenheimen und anderen Einrichtungen der Sozialhilfe bzw. Jugendwohlfahrt

1-4

Sozialhilfe, Behindertenhilfe, Jugendwohlfahrt

K, OÖ, St

Legende: Transfers der Gemeinden an Länder bzw. Gemeindeverbände für Sozialhilfe (1), LandesPflegegeld (2), Jugendwohlfahrt (3), Behindertenhilfe (4) sowie Transfers der Länder und Gemeinden von und an Sozialfonds (5) (Kostenersätze/-beiträge von Land und Einzelfallbeiträge von Gemeinden an Sozialfonds, Zweckaufwand von Sozialfonds an Land und Gemeinden). Anzahl der Gemeindeverbände im Jahr 2001/2004: Kärnten: 8, Oberösterreich: 15, Steiermark: 16. Quelle: Eigene Darstellung, 2006.

Aufgabenbereich „Sozialhilfe“ 139

Wie bereits angeführt bestehen zweiseitige Transferzahlungen zwischen Land und Gemeinden. Sie ergeben sich aus den aufgabenmäßigen Verflechtungen (teilweise Trägerschaften durch die Gemeinden und durch Gemeindeverbände) sowie aus den Bestimmungen zur Ko-Finanzierung (nachfolgend gemäß Rechtslage 2004). Gemeindebeiträge zu den Ausgaben der Sozialhilfe (SH) 1. Burgenland: Gemeinden tragen 50 % der SH-Ausgaben des Landes ohne Errichtung, Erweiterung, Instandsetzung und Erhaltung von Wohn-, Alten-, Pflegeheimen; abzüglich Einzelfallbeiträge, die nach der Zahl der den Gemeinden jeweils zuordenbaren Hilfsbedürftigen verrechnet werden; der verbleibende Beitrag wird nach der Finanzkraft (Summe der Einnahmen aus Ertragsanteilen und Gemeindesteuern) aufgeteilt; 2. Kärnten: Gemeinden tragen 60 % der SH-Ausgaben des Landes zur Unterbringung der Hilfsbedürftigen in Anstalten und Heimen sowie der Maßnahmen zur Sicherung des Lebensbedarfs; die Aufteilung auf die einzelnen Gemeinden erfolgt zur Hälfte nach der Zahl der Fälle (zugerechnet der Hauptwohnsitzgemeinde), der Rest wird auf die Gemeinden nach der Einwohnerzahl aufgeteilt; 3. Niederösterreich: Gemeinden tragen 50 % des Ausgaben des Landes für die Hilfen zum Lebensunterhalt jedoch ohne Unterbringung in stationären Einrichtungen (verteilt nach den Hauptwohnsitzgemeinden der Hilfeempfänger) sowie 50 % der verbleibenden ordentlichen Ausgaben der Sozialhilfe des Landes bzw. 25 % der a.o. Ausgaben; aufgeteilt nach der Finanzkraft (Einnahmen aus Gemeindesteuern ohne Gebühren und Interessentenbeiträge zuzüglich Ertragsanteile ohne Spielbankabgabe); 4. Oberösterreich: die regionalen Träger (Sozialhilfeverbände, Statutarstädte) tragen 45 % der Ausgaben für die sozialen Hilfen (das Land somit 55 %; die Ausgaben für der Sozialberatungsstellen werden dagegen voll durch das Land erstattet), verteilt auf die Gemeinden zur Hälfte nach der Einwohnerzahl der politischen Bezirke, zur anderen Hälfte nach der Finanzkraft der regionalen Träger (Finanzkraft gemäß Bezirksumlagegesetz 1960, LGBl Nr. 156/2001); 5. Salzburg: Gemeinden tragen von der Hilfe zur Sicherung des Lebensbedarfes 65 % der Ausgaben des Landes, von der Hilfe in besonderen Lebenslagen tragen die Gemeinden 50 % der Ausgaben des Landes; die Verteilung auf die Gemeinden erfolgt zweistufig - die zuerst auf die einzelnen politischen Bezirke teils nach dem tatsächlichen Aufwand, teils nach der Bevölkerungszahl unter Anwendung pauschaler Sätze aufgeteilten Ausgaben werden sodann auf die Gemeinden innerhalb der Bezirke nach dem abgestuften Bevölkerungsschlüssel umgelegt (die Stadt Salzburg bleibt von der zweiten Stufe unberührt, weil sie einen eigenen Bezirk bildet); 6. Steiermark: die Ausgaben der Hilfe zur Sicherung des Lebensbedarfes werden auf das Land zu 60 % und zu 40 % den anderen Trägern angelastet; die Ausgaben der Hilfe in besonderen Lebenslagen werden teils örtlich getragen, teils durch das Land – sofern budgetär gedeckt; Gemeindeverbände legen den nicht gedeckten Finanzbedarf auf die Gemeinden nach der Finanzkraft um (Summe der Einnahmen aus Gemeindeabgaben ohne Gebühren sowie Ertragsanteile ohne Bedarfszuweisungen);

140 Analyse der Transferverflechtungen in ausgewählten Aufgabenbereichen

7. Tirol: die Gemeinden tragen 35 % der Ausgaben des Landes; die Lasten werden auf die einzelnen Gemeinden in zwei Stufen aufgeteilt – zunächst auf die Gemeinden nach politischen Bezirken (wie steht nicht im Gesetz) und innerhalb der Bezirke nach der Finanzkraft (Einnahmen aus der Grundsteuer teilweise, aus der Kommunalsteuer teilweise, aus den Ertragsanteilen ohne Getränkesteuerausgleich); 8. Vorarlberg: die Gemeinden tragen 40 % der ungedeckten Ausgaben des Sozialfonds; umgelegt wird der Gemeindeanteil auf die einzelne Gemeinde nach der Finanzkraft (Einnahmen aus Grundsteuer, Kommunalsteuer, Ertragsanteile inkl. Anteile an der Spielbankabgabe, jedoch vermindert um 70 % des Mehrertrages der durch Anwendung des Multiplikators von mehr als 1 1/3 entsteht). Gemeindebeiträge zu den Ausgaben für das Landes-Pflegegeld 1. Burgenland: Gemeinden tragen 50 % der Ausgaben des Landes (ab dem Jahr 2000); Verteilung auf die Gemeinden nach der Finanzkraft (siehe Sozialhilfe); 2. Kärnten: Gemeinden tragen 50 % der Ausgaben des Landes; Verteilung nach der Einwohnerzahl; 3. Niederösterreich: Gemeinden tragen 50 % der Ausgaben des Landes; Verteilung nach der Finanzkraft (wie bei Sozialhilfe); 4. Oberösterreich: die regionalen Träger tragen 35 % der gesamten Ausgaben; Verteilung auf die einzelnen Gemeinden zu 40 % nach der Volkszahl und zu 60 % nach der Finanzkraft; 5. Salzburg: Gemeinden tragen 50 % der Ausgaben des Landes; Verteilung auf die einzelnen Gemeinden nach dem abgestuften Bevölkerungsschlüssel; 6. Steiermark: 40 % der Ausgaben tragen die Sozialhilfeverbände und die Stadt Graz (aufgeteilt auf die Gemeinden wie bei Sozialhilfe); 7. Tirol: Gemeinden tragen 35 % der Ausgaben des Landes; Aufteilung auf die einzelnen Gemeinde nach der Finanzkraft (wie bei Sozialhilfe); 8. Vorarlberg: Gemeinden tragen 40 % der Ausgaben des Landes; Verteilung auf die Gemeinden gemäß § 24 Sozialhilfegesetz. Gemeindebeiträge zu den Ausgaben für Leistungen der Länder zur Jugendwohlfahrt 1. Burgenland: wie Sozialhilfe (Gemeinden tragen 50 %), jedoch keine Einzelfallbeiträge; 2. Kärnten: Gemeinden tragen 60 % der Ausgaben, verteilt auf die Gemeinden nach der Einwohnerzahl; 3. Niederösterreich: Gemeinden tragen 50 % der Ausgaben für Maßnahmen der öffentlichen Jugendwohlfahrt, umgelegt auf die einzelnen Gemeinden nach der Finanzkraft (wie bei Sozialhilfe); 4. Salzburg: Gemeinden tragen 60 % der Ausgaben in den politischen Bezirken; Verteilung auf die Gemeinden innerhalb der Bezirke nach dem abgestuften Bevölkerungsschlüssel; 5. Tirol: Gemeinden tragen 45 %, wobei zunächst eine Aufteilung auf die Bezirke und dann nach der Finanzkraft erfolgt; 6. Vorarlberg: wie Sozialhilfe.

Aufgabenbereich „Sozialhilfe“ 141

Landesbeiträge zu den Ausgaben der Jugendwohlfahrt 1. Oberösterreich: teilweise Ersatz durch Land nach Maßgabe der budgetierten Mittel; Rest regionale Träger; 2. Steiermark: Land ersetzt den Sozialhilfeverbänden und der Stadt Graz 60 %. Gemeindebeiträge zu den Ausgaben der Behindertenhilfe 1. Oberösterreich: die regionalen Träger leisten 45 %, umgelegt zu 40 % nach der Volkszahl und zu 60 % nach der Finanzkraft der regionalen Träger; 2. Salzburg: Gemeinden tragen 50 %; auf die einzelnen Gemeinden wird nach abgestuftem Bevölkerungsschlüssel umgelegt; 3. Tirol: Gemeinden tragen 35 %; aufgeteilt wie Sozialhilfebeiträge; 4. Vorarlberg: wie Sozialhilfe. Landesbeiträge zu den Ausgaben der Behindertenhilfe 1. Oberösterreich: 55 % an die regionalen Träger; 2. Steiermark: 60 % an die Sozialhilfeverbände und an die Stadt Graz. 4.3.4 Überblick über die Gesamteinnahmen und -ausgaben des Aufgabenbereiches Die konsolidierten Ausgaben für die „Sozialhilfe im weiteren Sinn“ durch Land, Landesfonds, Gemeinden und Gemeindeverbände zusammen (rd. 3 Mrd. €, bereinigt um Transfers zwischen diesen Rechtsträgern) liegen im Jahr 2001 im Mittel bei 494 €/EW. Die Abweichungen vom Mittelwert sind jedoch relativ hoch: die Pro-Kopf-Ausgaben im Burgenland sind um rd. 280 €, in Kärnten um 120 € niedriger, im Land Steiermark dagegen um rund 160 € höher als der Mittelwert. Saldiert man die Einnahmen und Ausgaben ergibt sich für Land und Gemeinden zusammen ein ungedeckter Ausgabenüberhang von durchschnittlich –248 €/EW, wobei in Vorarlberg die gesamte Nettolast mit –333 €/EW fast 2,5-mal so hoch ist wie die negative Nettolast von Land und Gemeinden zusammen im Burgenland (-131 €/EW). Weiters zeigt der Einnahmen-Ausgaben-Saldo, dass die Gemeindeverbände praktisch keinen Saldo aufweisen, was sich damit erklären lässt, dass sie sich über die Gemeinden und das Land refinanzieren und damit keine eigenen Mittel aufbringen brauchen bzw. können. Schließlich wird sichtbar, dass die Teilung der Netto-Lasten, die letztendlich aus allgemeinen Steuereinnahmen der jeweiligen Ebene finanziert werden müssen, zwischen den einzelnen Bundesländern unterschiedlich geregelt ist und damit auch ziemlich verschiedene finanzwirtschaftliche Ergebnisse bewirkt werden: • Im Burgenland und in Niederösterreich beträgt die derzeitige Lastenverteilung (im Jahr 2001) zwischen Land und Gemeinden annähernd 50: 50; • in den Bundesländern Kärnten, Oberösterreich und Salzburg tragen die Gemeinden mit rund 54-60 % einen höheren Anteil als das Land; • in den Bundesländern Steiermark, Tirol und Vorarlberg tragen die Gemeinden mit einem Anteil von rund 38-42 % geringere Netto-Lasten als die Länder. • Im Durchschnitt betrug der Anteil der Gemeinden an den Netto-Lasten 2001 48,7 %. Er ist von 1995 bis 2004 von 39 % auf 48 % gestiegen (siehe Kap. 4.7).

142 Analyse der Transferverflechtungen in ausgewählten Aufgabenbereichen Tabelle 30: Einnahmen und Ausgaben der Länder, Landesfonds, Gemeinden und Gemeindeverbände (ohne Wien) im Aufgabenbereich "Sozialhilfe im weiteren Sinn"1) nach Bundesländern im Jahr 2001, in € pro Einwohner (bzw. in Mio. € und in %) €/EW B K NÖ Einnahmen im Bereich „Sozialhilfe i.w.S.“ Länder 145 209 368 Landesfonds 16 Gemeindeverbände 48 Gemeinden 2 8 11 Gesamt 147 264 395 Gesamt konsolidiert 2) 85 119 281 Ausgaben im Bereich „Sozialhilfe i.w.S.“ Länder 211 310 474 Landesfonds 16 Gemeindeverbände 49 Gemeinden 67 157 113 Gesamt 278 516 603 Gesamt konsolidiert 2) 216 370 489 in Tsd. € / Leistungsbezieher 17 32 27 Einnahmen-Ausgaben-Saldo im Bereich „Sozialhilfe i.w.S.“ Länder -66 -101 -106 Landesfonds 0 Gemeindeverbände -1 Gemeinden -65 -149 -102 Gesamt konsolidiert 2) -131 -251 -208 in Mio. € -36 -138 -306 Anteil G+GV in % 3) 49,5 59,7 49,1

OÖ

S

St

T

V

Ȉ oW

99 277 41 417 245

215 79 294 146

101 282 80 463 394

234 71 305 229

16 354 48 419 79

193 23 116 43 375 246

223 277 184 684 512 35

335 250 584 437 19

256 281 187 723 655 44

390 167 557 481 31

205 354 192 752 412 18

320 23 117 164 623 494 30

-124 -1 -142 -267 -356 53,6

-119 -171 -290 -140 58,9

-155 0 -106 -261 -309 40,6

-156 -96 -253 -160 38,1

-189 0 -144 -333 -110 43,2

-127 0 -0 -121 -248 -1.554 48,7

1) Bei Länder und Gemeinden Einnahmen bzw. Ausgaben der Ansatz-Abschnitte 41 Allgemeine öffentliche Wohlfahrt, 42 Freie Wohlfahrt und 43 Jugendwohlfahrt; zu Landesfonds und Gemeindeverbände siehe Kap. 4.2.2. 2) Einnahmen (2.344 Mio. €) bzw. Ausgaben (3.898 Mio. €) bereinigt um Transfers zwischen Länder, Landesfonds, Gemeinden und Gemeindeverbänden (806 Mio. €). 3) Anteil der aus allgemeinen Haushaltsmitteln zu finanzierenden Netto-Lasten der Gemeinden und Gemeindeverbände an den gesamten Netto-Lasten der Landes- und Gemeindeebene in Prozent. Quelle: Finanzstatistik 2001 (Sonderauswertung); GemBon, 2004; eigene Berechnungen, 2005.

Tabelle 31: Einnahmen und Ausgaben der Länder (ohne Wien) im Bereich „Sozialhilfe i.w.S.“ nach Ansatz-Abschnitten im Jahr 2001, in € pro Einwohner (bzw. in Mio. € und %) Länder (€/EW) B K NÖ Einnahmen Gesamteinnahmen 3.120 4.996 4.498 Grp. 4 Soz. Wohlf. u. Wohnb. 608 1.852 378 Abs. 41 Allg. öff. Wohlfahrt 132 159 332 Abs. 42 Freie Wohlfahrt 0 14 1 Abs. 43 Jugendwohlfahrt 12 36 36 SH-Einnahmen Abs. 41-43 145 209 368 in % der Gesamteinnahmen 4,6 4,2 8,2 in Mio. € 39 114 543 Ausgaben Gesamtausgaben 3.120 4.979 4.498 Grp. 4 Soz. Wohlf. u. Wohnb. 629 726 804 Abs. 41 Allg. öff. Wohlfahrt 187 218 412 Abs. 42 Freie Wohlfahrt 2 30 8 Abs. 43 Jugendwohlfahrt 23 62 54 SH-Ausgaben Abs. 41-43 211 310 474 in % der Gesamtausgaben 6,8 6,2 10,5 in Mio. € 57 170 699 Einnahmen-Ausgaben-Saldo SH-Saldo Abs. 41-43 -66 -101 -106 in Mio. € -18 -55 -156 Ausgabendeckungsgrad in % 68,6 67,4 77,7 Quelle: Finanzstatistik 2001; eigene Berechnungen, 2005.

OÖ

S

St

T

V

Ȉ oW

3.252 268 94 0 5 99 3,0 132

2.834 570 188 1 26 215 7,6 104

3.500 523 93 0 8 101 2,9 120

3.259 567 213 7 14 234 7,2 148

2.872 462 16 0 16 0,6 5

3.688 559 172 2 18 193 5,2 1.204

3.252 553 193 12 18 223 6,8 297

2.834 703 289 3 42 335 11,8 161

3.500 695 216 6 34 256 7,3 303

3.259 809 342 19 29 390 12,0 246

2.872 702 203 2 0 205 7,1 68

3.686 703 274 11 35 320 8,7 2.001

-124 -165 44,4

-119 -58 64,3

-155 -183 39,5

-156 -99 59,9

-189 -63 7,8

-127 -797 60,2

Aufgabenbereich „Sozialhilfe“ 143

Länder Tabelle 31 zeigt die Einnahmen und Ausgaben der Bundesländer für die Sozialhilfe im weiteren Sinn, nämlich Ausgaben des Voranschlagsabschnittes 41 („Allgemeine öffentliche Wohlfahrt“, d. i. Sozialhilfe im engeren Sinn, Behindertenhilfe, Pflegesicherung), des Voranschlagsabschnittes 42 („Freie Wohlfahrt“, u. a. Einrichtungen und Dienste zur Versorgung alter Menschen, weiters auch Flüchtlingshilfe) und des Voranschlagsabschnittes 43 („Jugendwohlfahrt“, d. s. Säuglings-, Kinder-, Erziehungsheime). Es ist ersichtlich, dass die Ausgaben für die Sozialhilfe i.w.S. im Durchschnitt der Länder ohne Wien 8,7 % der Gesamtausgaben, die Einnahmen 5,2 % der Gesamteinnahmen betragen. Die Länder Vorarlberg (Sozialfonds), Kärnten, Oberösterreich und Steiermark (teilweise Trägerschaft durch Gemeinden etc.) weisen aus den oben genannten institutionellen Gründen geringere Beträge aus. In den Ländern Niederösterreich, Salzburg und Tirol betragen die Sozialhilfe-Ausgaben zwischen 10 und 12 % der jeweiligen Gesamtausgaben. Gemeinden Die analogen Ausgaben der Gemeinden für die Voranschlagsabschnitte 41 bis 43 (2001 rund 1 Mrd. €, siehe Tabelle 32) betragen im Durchschnitt aller Gemeinden ohne Wien 7,4 % der Gesamtausgaben. Die höchsten anteilsmäßigen Ausgaben leisten die Gemeinden der Länder Salzburg mit 9,6 % sowie Oberösterreich und Steiermark mit 8,6 % ihrer Gesamtausgaben. Am geringsten belastet sind die Gemeinden der Bundesländer Burgenland mit einem Anteil von 4,6 % und Niederösterreich mit 5,2 %. Das Gros der Ausgaben der Gemeinden für den Bereich der Sozialhilfe im weiteren Sinn bilden die Transferausgaben; sie erfordern im Durchschnitt der Gemeinden ohne Wien rund 63 % der Sozialhilfe-Ausgaben. Relativ niedrige Anteile sind jedoch für die Gemeinden der Bundesländer Steiermark (39,7 %) und Tirol (52,5 %) zu registrieren. Die negativen Saldi der Einnahmen abzüglich der Ausgaben im Bereich der Sozialhilfe sind für die Gemeinden von beachtlicher Höhe (2001 -756 Mio. €), wobei hauptsächlich die Saldi der Transfers zu Buche schlagen. Im Durchschnitt der Bundesländer betragen die Einnahmen-Ausgaben-Saldi der Gemeinden -121 €/EW, jene der Transfers (inkl. Kostenbeiträge) -81 €/EW. Überdurchschnittlich hohe Transferlasten tragen die Gemeinden der Bundesländer Kärnten und Salzburg (-141 bzw. -146 €/EW) sowie jene in Vorarlberg (-108 €/EW), unterdurchschnittliche negative Transfersaldi verzeichnen die Gemeinden der Länder Burgenland (-62 €/EW) und Steiermark (-13 €/EW, ohne Graz -84 €/EW). Durchschnittliche negative Transfersaldi der Gemeinden sind in den Bundesländern Oberösterreich, Tirol und Niederösterreich festzustellen. In der Tabelle 33 wird gezeigt, dass die Statutarstädte in Oberösterreich und die Stadt Graz zum Unterschied vom Rest der Gemeinden positive Transfersalden (im Fall Graz beachtliche 268 €/EW) aufweisen. Dies ergibt sich aus dem Umstand, dass die Statutarstädte in Oberösterreich und in der Steiermark eigene Sozialhilfeverbände bilden, die vom Bundesland Einnahmen für die Erfüllung der Sozialhilfeausgaben erhalten, während ein Teil der Sozialhilfeausgaben nicht als Transferausgaben aufscheinen, sondern als Personal- und als Sachausgaben zu Buche stehen (siehe hiezu auch Tabelle 28). Die im Vergleich zu den sonstigen Gemein-

144 Analyse der Transferverflechtungen in ausgewählten Aufgabenbereichen

den (Nicht-Statutarstädten) deutlich höheren negativen Transfersalden der Statutarstädte in den Bundesländern Burgenland, Niederösterreich, Salzburg und Tirol resultieren aus den höheren Pro-Kopf-Sozialhilfeumlagen, da diese nach der Finanzkraft auf die Gemeinden umgelegt werden und da einige Statutarstädte (wie z. B. Salzburg oder Innsbruck) überdurchschnittlich finanzkräftig sind. Tabelle 32: Einnahmen und Ausgaben der Gemeinden (ohne Wien) im Aufgabenbereich "Sozialhilfe i.w.S." nach Bundesländern 2001, in € pro Einwohner bzw. in Mio. € und in % Gemeinden ohne Wien (€/EW) B K NÖ OÖ S St T V Ȉ oW Einnahmen Gesamteinnahmen 1.671 2.147 2.261 2.145 2.652 2.213 2.388 2.667 2.256 davon Transfers inkl. Kostenbeitr. 262 294 290 336 293 427 388 517 347 Grp. 4 Soz. Wohlf. u. Wohnbauförd. 6 21 13 45 82 82 73 58 47 Abs. 41 Allg. öff. Wohlfahrt 0 0 0 24 0 48 4 0 15 1) Abs. 42 Freie Wohlfahrt 2 7 11 15 78 22 66 48 26 Abs. 43 Jugendwohlfahrt 0 0 0 2 1 10 1 0 3 SH-Einnahmen Abs. 41-43 2 8 11 41 79 80 71 48 43 in Mio. € 0 4 17 55 38 95 45 16 270 in % der Gesamteinnahmen 0,1 0,4 0,5 1,9 3,0 3,6 3,0 1,8 1,9 davon SH-Transfers inkl. Kostenbeitr. 1 3 2 31 11 61 11 23 22 in Mio. € 0 1 4 41 5 72 7 8 139 in % der SH-Einnahmen 58,7 32,1 21,8 74,3 14,0 76,0 15,8 47,8 51,3 in % der ges. Transfers inkl. Kb. 0,4 0,9 0,8 9,1 3,8 14,3 2,9 4,5 6,4 Ausgaben Gesamtausgaben 1.452 2.130 2.181 2.146 2.617 2.179 2.276 2.680 2.207 davon Transfers inkl. Kostenbeitr. 312 514 434 535 597 398 641 567 491 Grp. 4 Soz. Wohlf. u. Wohnbauförd. 73 178 123 198 265 203 186 221 179 Abs. 41 Allg. öff. Wohlfahrt 56 139 81 151 124 133 59 124 113 Abs. 42 Freie Wohlfahrt 1) 3 15 17 22 99 36 96 67 38 Abs. 43 Jugendwohlfahrt 8 4 15 11 27 18 12 1 13 SH-Ausgaben Abs. 41-43 67 157 113 184 250 187 167 192 164 in Mio. € 18 86 167 245 121 221 105 64 1.026 in % der Gesamtausgaben 4,6 7,4 5,2 8,6 9,6 8,6 7,3 7,2 7,4 davon SH-Transfers inkl. Kostenb. 63 144 94 110 157 74 88 132 103 in Mio. € 17 79 139 147 76 88 55 44 644 in % der SH-Ausgaben 94,9 91,4 83,1 59,9 62,9 39,7 52,5 68,5 62,7 in % der ges. Transfers inkl. Kb. 20,3 27,9 21,7 20,6 26,3 18,6 13,7 23,2 21,0 Einnahme-Ausgaben-Saldo SH-Saldo Abs. 41-43 -65 -149 -102 -142 -171 -106 -96 -144 -121 in Mio. € -18 -82 -150 -190 -83 -126 -61 -48 -756 davon Saldo SH-Transfers inkl. Kb. -62 -141 -92 -79 -146 -13 -76 -108 -81 in Mio. € -17 -77 -135 -106 -71 -15 -48 -36 -505 Fkt.spez. Ausgabendeckungsgrad (%) 2,5 5,0 9,9 22,5 31,6 43,0 42,4 25,2 26,3 1) Alten- und Pflegeheime werden z.T. auch als marktbestimmte Betriebe im Uab 859 geführt. Auf Basis der AnsatzGliederung können diese jedoch nicht eindeutig identifiziert werden (die Ausgaben liegen im Bereich von 1-5 €/EW). Quelle: Kommunale Finanzstatistik 2001 (Sonderauswertung); GemBon, 2004; eigene Berechnungen, 2005.

Tabelle 33: Einnahmen-Ausgaben-Saldo der Statutarstädte und der sonstigen Gemeinden (ohne Wien) im Aufgabenbereich "Sozialhilfe i.w.S." im Jahr 2001, in € pro Einwohner €/EW B K NÖ OÖ S St SH-Saldo Abs. 41-43 Gemeinden ohne Statutarstädte -63 -145 -97 -122 -135 -90 Statutarstädte -122 -161 -161 -216 -255 -171 Gesamt (Gemeinden ohne Wien) -65 -149 -102 -142 -171 -106 davon Saldo lfd. Transfers inkl. Kb. Gemeinden ohne Statutarstädte -60 -140 -86 -116 -106 -84 Statutarstädte -120 -144 -152 49 -241 268 Gesamt (Gemeinden ohne Wien) -62 -141 -92 -79 -146 -13 Quelle: Kommunale Finanzstatistik 2001; GemBon, 2004; eigene Berechnungen, 2005.

T

V

Ȉ oW

-74 -194 -96

-144 -144

-105 -194 -121

-54 -173 -76

-108 -108

-94 -16 -81

Aufgabenbereich „Sozialhilfe“ 145

4.3.5 Überblick über finanzielle Verflechtungen des Aufgabenbereiches In der Tabelle 34 wird gezeigt, dass bei den Gemeinden für die Sozialhilfe i.w.S. einnahmenseitig vor allem Kostenbeiträge/-ersätze anfallen (primär für Altenheime, Essen auf Rädern, Heimhilfe und Hauskrankenpflege; von privaten Haushalten, z. T. von anderen Gemeinden). In Oberösterreich und in der Steiermark dienen diese zur Aufgabenerfüllung der Statutarstädte als eigene Sozialhilfeverbände. Die Gemeinden der Länder Salzburg und Tirol erhalten etwas höhere Transfereinnahmen vom Land (10 €/EW). Damit werden vor allem das Errichten und Führen von Altenheimen mitfinanziert. Die Gemeinden leisten beträchtliche Beiträge und Umlagen an die Länder (Landesfonds), im Fall der oberösterreichischen und steirischen Gemeinden an Gemeindeverbände nach den landesgesetzlichen Bestimmungen zur KoFinanzierung, im Jahr 2001 insgesamt 609 Mio. € (Tabelle 35). Im Durchschnitt der Gemeinden ohne Wien betrugen diese intragovernmentalen Transferausgaben 97 €/EW, von knapp 70 €/EW (Burgenland, Steiermark) bis rund 140 €/EW (Kärnten, Salzburg). Per Saldo betrugen die intragovernmentalen Transfers im Durchschnitt der Gemeinden ohne Wien -94 €/EW (in Summe -585 Mio. €). Davon sind rund -60 €/EW Mittelabflüsse an die Landesebene und -30 €/EW an Gemeindeverbände als Träger der Sozialhilfe-Einrichtungen. Tabelle 34: Transfereinnahmen der Gemeinden (ohne Wien) im Aufgabenbereich "Sozialhilfe i.w.S." nach Transfergebern im Jahr 2001, in € pro Einwohner (bzw. in Mio. €) Sozialhilfe im weiteren Sinn (€/EW) B K NÖ OÖ S St T V Gem. o. W. Intragovernmentale Transfereinahmen €/EW Mio.€ Laufende Transfereinnahmen von Bund und Bundesfonds 0 0 2 2 0 0 0 1 3 Ländern und Landesfonds 0 1 0 4 4 1 5 1 2 12 Gemeinden, Gem.verbänden und -fonds 0 0 1 1 0 0 0 2 Sonstigen öffentlichen Rechtsträgern 0 0 0 0 0 0 0 0 1 Kapitaltransfereinnahmen von Bund und Bundesfonds 0 0 0 0 0 0 0 0 0 Ländern und Landesfonds 0 0 0 0 3 1 4 1 1 6 Gemeinden, Gem.verbänden und -fonds 0 0 0 0 0 0 0 Sonstigen öffentlichen Rechtsträgern 0 0 0 0 0 0 Gesamte intragov. Transfereinnahmen Bund und Bundesfonds 0 0 2 2 0 0 0 1 4 Ländern und Landesfonds 0 1 1 4 7 1 9 2 3 18 Gemeinden, Gem.verbänden und –fonds 0 0 0 1 1 0 0 0 2 Sonstigen öffentlichen Rechtsträgern 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 1 1 6 10 2 10 2 4 24 Summe intragov. Transfereinnahmen Extragovernmentale Transfereinahmen Laufende extragov. Transfereinnahmen 0 0 0 0 0 1 0 0 2 Extragov. Kapitaltransfereinnahmen 0 0 1 0 0 0 0 0 0 1 Summe extragov. Transfereinnahmen 0 0 1 0 0 0 1 0 1 3 Gesamte Transfereinahmen inkl. Kb. Kostenbeiträge/Ersätze für Leistungen 1) 0 1 1 24 1 58 1 20 18 111 Transfereinnahmen inkl. Kostenbeitr. 1 3 2 31 11 61 11 23 22 139 in Mio. € 0 1 4 41 5 72 7 8 139 1) In Oberösterreich und in der Steiermark primär Kostenbeiträge an die Statutarstädte, in Vorarlberg an Gemeinden für Altenheime (Verpflegsgelder der Sozialhilfeträger) und Ersätze für Heimhilfe. Quelle: Kommunale Finanzstatistik 2001 (Sonderauswertung); GemBon, 2004; eigene Berechnungen, 2005.

146 Analyse der Transferverflechtungen in ausgewählten Aufgabenbereichen Tabelle 35: Transferausgaben der Gemeinden (ohne Wien) im Aufgabenbereich "Sozialhilfe i.w.S." nach Transferempfängern im Jahr 2001, in € pro Einwohner (bzw. in Mio. €) Sozialhilfe im weiteren Sinn (€/EW) B K NÖ OÖ S St T V Gem. o. W. Intragovernmentale Transferausgaben €/EW Mio.€ Laufende Transferausgaben an Bund und Bundesfonds 1 0 0 1 0 0 0 0 1 Ländern und Landesfonds 1) 62 141 91 15 140 3 67 50 60 378 Gemeinden, Gem.verbände und -fonds 1 0 89 2 63 5 0 32 199 Sonstige öffentliche Rechtsträger 2) 0 0 0 0 1 0 0 73 4 26 Kapitaltransferausgaben an Bund und Bundesfonds 0 0 0 0 0 Ländern und Landesfonds 0 0 0 0 0 0 Gemeinden, Gem.verbände und –fonds 0 0 0 2 5 1 5 Sonstige öffentliche Rechtsträger 0 0 0 0 0 0 0 0 Gesamte intragov. Transferausgaben Bund und Bundesfonds 1 0 0 1 0 0 0 0 1 Ländern und Landesfonds 62 141 91 15 140 3 67 50 61 379 Gemeinden, Gem.verbände und –fonds 1 0 89 4 63 10 0 33 204 Sonstigen öffentliche Rechtsträger 0 0 0 0 1 0 0 74 4 26 63 142 92 105 145 67 77 124 97 609 Summe intragov. Transferausgaben Extragovernmentale Transferausgaben Laufende extragov. Transferausgaben 1 2 2 2 10 6 10 5 4 26 Extragov. Kapitaltransferausgaben 0 0 0 0 2 1 1 1 1 3 Summe extragov. Transferausgaben 1 2 2 3 12 7 10 6 5 30 Gesamte Transferausgaben inkl. Kb. Kostenbeiträge/Ersätze für Leistungen 0 0 0 2 0 1 0 1 1 4 Transferausgaben inkl. Kostenbeitr. 63 144 94 110 157 74 88 132 103 644 in Mio. € 17 79 139 147 76 88 55 44 644 1) Beiträge, Umlagen nach den Sozialhilfe-, Pflegegeld-, Behinderten- und Jugendwohlfahrtsgesetzen. 2) In Vorarlberg laufende Transfers der Gemeinden an den Sozialfonds. Quelle: Kommunale Finanzstatistik 2001 (Sonderauswertung); GemBon, 2004; eigene Berechnungen, 2005.

Tabelle 36: Transfersalden der Gemeinden (ohne Wien) im Aufgabenbereich "Sozialhilfe i.w.S." nach Transfergeber/-empfänger im Jahr 2001, in € pro Einwohner (bzw. in Mio. €) Sozialhilfe im weiteren Sinn (€/EW) B K NÖ OÖ S St T V Gem. o. W. Intragovernmentale Netto-Transfers €/EW Mio.€ Laufende Netto-Transfers Bund und Bundesfonds -1 0 -0 2 1 0 0 -0 0 2 Ländern und Landesfonds -61 -140 -91 -11 -136 -2 -62 -49 -59 -367 Gemeinden, Gem.verbände und -fonds -1 -0 -89 -1 -62 -4 0 -31 -197 Sonstige öffentliche Rechtsträger 0 -0 -0 -0 -0 -0 0 -73 -4 -25 Kapitaltransfers netto Bund und Bundesfonds 0 -0 0 0 0 0 0 0 0 Ländern und Landesfonds 0 0 0 0 3 1 4 1 1 6 Gemeinden, Gem.verbände und –fonds -0 -0 -0 -2 0 -5 0 -1 -4 Sonstige öffentliche Rechtsträger -0 -0 0 0 -0 -0 -0 -0 -0 Gesamte intragov. Netto-Transfers Bund und Bundesfonds -1 0 -0 2 1 0 0 -0 0 2 Ländern und Landesfonds -61 -140 -91 -11 -133 -2 -58 -48 -58 -361 Gemeinden, Gem.verbände und –fonds -1 -0 -89 -3 -62 -10 0 -32 -201 Sonstigen öffentliche Rechtsträger 0 -0 -0 -0 -0 -0 -0 -74 -4 -25 -62 -141 -92 -99 -135 -64 -67 -122 -94 -585 Summe intragov. Netto-Transfers Extragovernmentale Netto-Transfers Laufende extragov. Netto-Transfers -1 -1 -1 -2 -10 -6 -9 -5 -4 -24 Extragov. Kapitaltransfers netto 0 0 0 -0 -2 -0 -1 -1 -0 -2 Summe extragov. Netto-Transfers -1 -1 -1 -3 -11 -6 -10 -6 -4 -26 Gesamte Netto-Transfers inkl. Kostenb. Kostenbeiträge/Ersätze für Leistungen 0 1 1 22 0 57 1 19 17 107 Netto-Transfers inkl. Kostenbeitr. -62 -141 -92 -79 -146 -13 -76 -108 -81 -505 in Mio. € -17 -77 -135 -106 -71 -15 -48 -36 -505 Quelle: Kommunale Finanzstatistik 2001 (Sonderauswertung); GemBon, 2004; eigene Berechnungen, 2005.

Aufgabenbereich „Sozialhilfe“ 147 Tabelle 37: Laufende intragovernmentale Transfereinnahmen und –ausgaben (inkl. Kostenbeiträge/-ersätze) der Gemeinden (ohne Wien) im Aufgabenbereich "Sozialhilfe i.w.S." nach Ansatz-(Unter)abschnitten im Jahr 2001, in € pro Einwohner (bzw. in Mio. € und %) Lfd. i.g. Transfereinn. inkl. Kostenb. Allgemeine öffentl. Wohlfahrt (Abs. 41) Einrichtg. u. Maßn. d. allg. Sozialhilfe Einrichtg. u. Maßn. d. Behindertenhilfe Pflegesicherung u. sonst. Einrichtg. Gesamt Abs. 41 Freie Wohlfahrt (Abs. 42) Altenheime Pflegeheime Sonst. Einr. (Heimhilfe, Tagesheime) Gesamt Abs. 42 Jugendwohlfahrt (Abs. 43) Säuglingsheime Kinderheime Sonst. Einr. (inkl. Erziehungsheime) Gesamt Abs. 43 Gesamt Abs. 41-43 Lfd. i.g. Transfereinn. inkl. Kostenbeitr. in % der ges. SH-Transfereinn. inkl. Kb. in Mio. € Lfd. i.g. Transferausgaben inkl. Kostenb. Allgemeine öffentl. Wohlfahrt (Abs. 41) Einrichtg. u. Maßn. d. allg. Sozialhilfe Einrichtg. u. Maßn. d. Behindertenhilfe Pflegesicherung u. sonst. Einrichtg. Gesamt Abs. 41 Freie Wohlfahrt (Abs. 42) Altenheime Pflegeheime Sonst. Einr. (Heimhilfe, Tagesheime) Gesamt Abs. 42 Jugendwohlfahrt (Abs. 43) Säuglingsheime Kinderheime Sonst. Einr. (inkl. Erziehungsheime) Gesamt Abs. 43 Gesamt Abs. 41-43 Lfd. i.g. Transferausg. inkl. Kostenbeitr. in % d. ges. SH-Transferausg. inkl. Kb. in Mio. €

B

K

NÖ

OÖ

S

St

T

V Gem. o. W. €/EW Mio.€ 0 6 39 0 2 16 5 34 0 14 88

0 0 0

0 0 0

0 0 0 0

23 1 0 24

0 0

7 12 28 47

0 0 0 0

0 1 1

0 1 2

0 0 1 1

0 0 4 4

6 1 7

2 0 1 3

5 0 0 6

18 2 2 22

2 0 2 4

14 1 11 26

0 0

0 0

0 0 0

1 0 1 2

0 0

0 1 9 10

0 0 0

0 0

0 0 2 2

1 2 13 15

1 70,7 0

2 74,8 1

1 46,5 2

30 98,0 40

7 67,4 4

60 98,3 71

6 54,8 4

22 94,9 7

21 93,0 129

129

B

K

NÖ

OÖ

S

St

T

12 24 20 56

109 3 26 138

6 0 74 80

6 9 92 107

78 27 16 121

1 0 65 66

28 31 0 59

0 0

1 1

0 0 0

0 0 0

2 0 0 2

0 1 1

4 0 0 5

1 0 0 1

1 0 0 1

4 0 3 7

7 7

3 3

0 12 12

0 0

0 20 20

0 0

0 8 8

0 0

0 0 6 6

0 0 37 37

63 98,8 17

142 98,7 78

92 98,2 136

107 97,2 143

143 91,1 69

67 90,9 80

72 81,7 45

125 94,8 41

97 94,6 609

609

V Gem. o. W. €/EW Mio.€ 113 28 173 8 52 11 54 340 123 90 565

Quelle: Kommunale Finanzstatistik 2001 (Sonderauswertung); GemBon, 2004; eigene Berechnungen, 2005.

Die Daten in Tabelle 37 verdeutlichen bei den Transfereinnahmen die bereits erläuterten unterschiedlichen aufgabenmäßigen Verflechtungen zwischen einigen Bundesländern und den Gemeinden, insbesondere in Oberösterreich und Steiermark, zu einem geringeren Grad in den westlichen Bundesländern. Die laufenden intragovernmentalen Transferausgaben fallen vor allem für die Leistungen der allgemeinen Sozialhilfe, für Behindertenhilfe und für das Landes-Pflegegeld an. Die in den obigen Tabellen enthaltenen länderweisen Angaben über die Einnahmen, Ausgaben und Saldi im Bereich der Sozialhilfe i.w.S. sowie die darin enthaltenen laufenden intragovernmentalen Transfers (inkl. Kostenbeiträge) der Gemeinden werden in den nachfolgenden Abbildungen nach verschiedenen Gemeindegruppen dargestellt.

148 Analyse der Transferverflechtungen in ausgewählten Aufgabenbereichen Abbildung 35: Einnahmen, Ausgaben und Saldo (gesamt sowie laufende intragovernmentale Transfers inkl. Kostenbeiträge) der Statutarstädte und der sonstigen Gemeinden (ohne Wien) im Aufgabenbereich "Sozialhilfe i.w.S." im Jahr 2001, in € pro Einwohner 450

Euro pro Einwohner

350 250 150 50 -50

Statutarstädte Oberösterreich

Statutarstädte Steiermark

Sonstige Statutarstädte

Gemeinden ohne Statutarstädte

-150 -250

Einnahm en Aus gaben Einnahm en/Aus gaben-Saldo

Laufende i.g.Trans fereinnahm en Laufende i.g. Trans feraus gaben Laufender intragov. Trans fers aldo

Quelle: Kommunale Finanzstatistik 2001 (Sonderauswertung); GemBon, 2004; eigene Berechnungen, 2005.

Abbildung 36: Einnahmen-Ausgaben-Saldo und Saldo der laufenden intragovernmentalen Transfers inkl. Kostenbeiträge im Bereich „Sozialhilfe i.w.S.“ der Gemeinden ohne Wien und ohne Statutarstädte in Oberösterreich und in der Steiermark im Jahr 2001 nach Bundesländern, in € pro Einwohner B

K

NÖ

OÖ

S

St

T

V

0 -20

Euro pro Einwohne

-40 -60 -80 -100 -120 -140 -160 -180

Einnahmen-Ausgabensaldo

Saldo d. lfd. intragov. Transfers inkl. Kostenbeiträge

Quelle: Kommunale Finanzstatistik 2001 (Sonderauswertung); GemBon, 2004; eigene Berechnungen, 2005.

Abbildung 35 zeigt die erwähnte Sonderstellung der Statutarstädte Oberösterreichs und der Steiermark als eigene Sozialhilfeverbände mit einem EinnahmenAusgabensaldo von knapp -200 €/EW, jedoch einem positiven Transfersaldo als Empfänger von laufenden intragovernmentalen Transfers. Die sonstigen Statutarstädte weisen einen der Größenklasse entsprechenden Einnahmen-AusgabenSaldo von rund -200 €/EW auf, jedoch korrespondierend zu den übrigen Gemeinden einen negativen Transfersaldo von rund -150 €/EW.

Aufgabenbereich „Sozialhilfe“ 149 Abbildung 37: Einnahmen, Ausgaben und Saldo (gesamt sowie laufende intragov. Transfers inkl. Kostenbeiträge) der Gemeinden ohne Wien und ohne Statutarstädte in Oberösterreich und in der Steiermark im Aufgabenbereich "Sozialhilfe i.w.S." a) nach Größenklassen und b) nach Finanzkraft-Quintilen im Jahr 2001, in € pro Einwohner a) Größenklassen 250 200

Euro pro Einwohner

150 100 50 0 bis 2500 EW -50

2501-5000 EW

5001-10000 10001-20000 20001-50000 EW EW EW

über 50000 EW (o.W.)

-100 -150 -200

Einnahm en Aus gaben Einnahm en/Aus gaben-Saldo

Laufende i.g. Trans fereinnahm en Laufende i.g. Trans feraus gaben Laufender i.g. Trans fers aldo

b) Finanzkraft-Quintile 250 200

Euro pro Einwohner

150 100 50 0 1. FK-Quintil

2. FK-Quintil

3. FK-Quintil

4. FK-Quintil

5. FK-Quintil

-50 -100 -150 -200

Einnahmen Ausgaben Einnahmen/Ausgaben-Saldo

Laufende i.g.Transfereinnahmen Laufende i.g. Transferausgaben Laufender intragov. Transfersaldo

Quelle: Finanzstatistik 2001 (Sonderauswertung); GemBon, 2004; eigene Berechnungen, 2005.

Aus Abbildung 37, in der die unterschiedlichen Netto-Lasten der Gemeinden im Bereich der Sozialhilfe nach Größenklassen und Finanzkraft-Quintilen angeführt werden, können die Umverteilungswirkungen zwischen den Gemeinden entnommen werden. Die Darstellung erfolgt hier auf Grund der institutionellen Besonderheiten ohne die Gemeinden Linz, Steyr, Wels und Graz. Die kleineren Gemeinden (bis 5.000 EW) erzielen einen Ausgabenüberhang von etwa -90 bis -100 €/EW,

150 Analyse der Transferverflechtungen in ausgewählten Aufgabenbereichen

während dieser Saldo für die größeren Städte (über 50.000 EW) rund doppelt so hoch ist, nämlich fast -200 €/EW beträgt. Eine ähnliche Situation zeigt sich für den Saldo der laufenden intragovernmentalen Transfers inkl. Kostenbeiträge. Der Saldo steigt mit der Gemeindegröße von rund -70 €/EW bis auf -120 €/EW. Ebenfalls kann die beachtliche Umverteilung, die durch die meist mit der Finanzkraft steigenden Pro-Kopf-Lasten bewirkt wird, abgelesen werden. Die Gemeinden mit niedriger Finanzkraft (1. und 2. FK-Quintil) sind mit Gesamtsaldi von -70 bis -80 €/EW deutlich geringer belastet als die Gemeinden des 5. Finanzkraft-Quintils mit durchschnittlich -150 €/EW. 4.3.6 Ergebnisse und einige Schlussfolgerungen Der Aufgabenbereich „Sozialhilfe im weiteren Sinn“ umfasst die allgemeine Sozialhilfe, die Behindertenhilfe, die Landes-Pflegesicherung, die Hilfe in besonderen Lebenslagen, die sozialen Dienste und die Agenden der Länder in der Jugendwohlfahrt. Grundsätzlich liegt die Sozialhilfe im Bereich der Länderkompetenz; im Land Vorarlberg ist die umfassende Kompetenz einem Sozialfonds übertragen worden. In Kärnten, Oberösterreich und in der Steiermark liegt ein Teil der Aufgaben bei Sozialhilfeverbänden (Linz, Wels, Steyr bzw. Graz sind eigene Verbände). Altenheime werden in westlichen Bundesländern explizit zu den Gemeindeaufgaben gezählt. In Ostösterreich erbringen nur einzelne Gemeinden „freiwillig“ diese Leistungen, während sie ansonsten als Teil der Sozialhilfeaufgaben der Länder gelten. Den Gemeinden wird in allen Bundesländern eine unterschiedlich umfangreiche Ko-Finanzierung durch landesgesetzliche Vorschriften auferlegt: Durch Sozialhilfeumlagen, Beiträge und Kostenersätze tragen die Gemeinden zur Finanzierung der Sozialhilfe-Aufgaben der Länder sowie der Gemeindeverbände bei. Im Bereich der Sozialhilfe sind vergleichsweise hohe Anteile der Gesamtbudgets der Länder und Gemeinden aufzubringen und einzusetzen. Die Ausgaben der Gemeinden betragen im Durchschnitt aller Gemeinden ohne Wien 7,4 % der Gesamtausgaben. Die höchsten absoluten und auch anteilsmäßigen Ausgaben leisten die Gemeinden der Länder Salzburg mit 9,6 und Tirol mit 8,6 % ihrer Gesamtausgaben. Am geringsten belastet sind die Gemeinden der Bundesländer Burgenland mit 4,6 % der Gesamtausgaben und Niederösterreich mit einem Anteil von 5,2 %. Dies hängt mit dem Niveau der verbleibenden Nettolasten, aber auch mit der unterschiedlichen Lastenverteilung zwischen Ländern und Gemeinden zusammen. Der Anteil der aus allgemeinen Haushaltsmitteln zu finanzierenden NettoLasten der Gemeinden und Gemeindeverbände an den gesamten Netto-Lasten der Landes- und Gemeindeebene betrug 2001 durchschnittlich 48,7 %, in der Steiermark, in Tirol und in Vorarlberg 38-43 %, in den übrigen Bundesländern 50-60 %. Das Gros der Ausgaben der Gemeinden für den Bereich der Sozialhilfe im weiteren Sinn bilden die Transferausgaben; sie erfordern im Durchschnitt der Gemeinden ohne Wien rund 63 % der gesamten Sozialhilfe-Ausgaben. Relativ niedrige Anteile der Transferausgaben sind jedoch für die Gemeinden der

Aufgabenbereich „Sozialhilfe“ 151

Bundesländer Steiermark (rund 40 %) und Tirol (52,5 %) zu registrieren. Die Gemeinden (ohne Wien) verzeichnen im Jahr 2001 durchschnittliche Transfersaldi (inklusive Kostenbeiträge) von durchschnittlich -81 €/EW (Spannweite von -13 € Steiermark bis -146 € Salzburg). Die Vergleichbarkeit der Finanzierungslasten ist zwischen den Bundesländern eingeschränkt, da in Kärnten, Oberösterreich und in der Steiermark Teile der Sozialhilfeausgaben von Gemeindeverbänden geleistet werden, die von Land und Gemeinden im Weg von Transferausgaben finanziert werden müssen. In den Statutarstädten in Oberösterreich und in der Steiermark wiederum fallen geringere Transferzahlungen an, da die Statutarstädte eigene Sozialhilfeverbände bilden und anstelle von Transferausgaben Ausgaben für Personal und Sachmittel sowie für Investitionen zu leisten sind. Ohne die Statutarstädte betragen die NettoTransferlasten der Gemeinden in Oberösterreich durchschnittlich -116 €/EW, in der Steiermark -84 €/EW. Bis auf das Land Kärnten wird mit den Transferzahlungen der Gemeinden an die Länder bzw. die Gemeindeverbände eine beachtliche Umverteilung von den finanzkräftigeren Gemeinden zu den finanzschwächeren bewirkt, da die Umlagen in hohem Maße nach (unterschiedlich definierten) Finanzkraftschlüsseln berechnet werden. Das für 2001 empirisch festgestellte Transfermuster der Gemeinden hat sich, soweit anhand von Randsummen feststellbar, bis 2004 nicht wesentlich geändert (siehe Kap. 4.2). Abschließend ist zu betonen, dass die Netto-Lasten sowohl der Länder als auch der Gemeinden für die Leistungen der Sozialhilfe i.w.S. im Verlauf der vergangenen Jahre erheblich gestiegen sind (siehe hiezu Kap. 4.7): von 1995-2004 insgesamt um beachtliche 105 %, damit gravierend höher als etwa die Steuereinnahmen mit 26 %. Einem Anstieg der Netto-Lasten bei den Ländern um 75 % steht dabei ein enormer Anstieg um 150 % bei den Gemeinden ohne Wien gegenüber (die in einigen Ländern und Gemeinden erfolgte Umgliederung in marktbestimmte Betriebe, primär von Alten-/Pflegeheimen, wurde soweit möglich berücksichtigt). Insbesondere in den Jahren 1995-2000 ist es zu einer Verdopplung der NettoLasten der Gemeinden (von -350 Mio. € auf -700 Mio. €) gekommen, was auch zu einer Verschiebung der Netto-Lasten von den Ländern zu den Gemeinden um 9 Prozentpunkte, von knapp 39 % (1995) auf 48 % (2000) geführt hat. Ab 2000 lag der Anteil der Gemeinden an den (steigenden) Netto-Lasten bei 48-49 % (-900 Mio. € 2004). Wie in Kap. 4.3.2 erwähnt, ist in mehreren Ländern eine (sukzessive) Senkung des Gemeindeanteils zur Ko-Finanzierung (um 5-15 %-Punkte) für die nächsten Jahre geplant bzw. bereits landesgesetzlich festgelegt. Entgegen dem Grundsatz der Finanzverfassung, wonach jede staatliche Ebene für die Finanzierung ihrer Aufgaben aufzukommen hat, wird im Bereich der Sozialhilfe (grundsätzlich eine Länderaufgabe) den Gemeinden eine beachtliche KoFinanzierungslast aufgebürdet, die nicht nur die Gemeindeautonomie, sondern auch die Effizienz des Mitteleinsatzes beeinträchtigt. Die teils unterschiedlichen Aufgaben, die verschieden ausgehandelten Finanzierungslasten sowie die unterschiedliche Aufteilung der Trägerschaft führen zu einer großen Intransparenz des Mitteleinsatzes. Eine Entflechtung bei der Ko-Finanzierung wäre eine der wichtigsten Maßnahmen zur Wiederherstellung einer angemessenen Gemeindeautonomie sowie zur Steigerung der Effizienz des Mitteleinsatzes.

152 Analyse der Transferverflechtungen in ausgewählten Aufgabenbereichen

4.4 Aufgabenbereich „Pflichtschulen“

4.4.1 Definition des Aufgabenbereiches, Aufgabenverteilung Aufgrund der Bestimmungen des Art. 14 B-VG hat der Bund im Bereich der Pflichtschulen die Kompetenz zur Grundsatzgesetzgebung sowie in einer Reihe von Fällen auch eine Gesetzgebungs- und Vollziehungskompetenz. Dazu gehören insbesondere die Festlegung der Aufgaben und Lehrpläne für die Volks-, Haupt-, Sonder- und polytechnischen Schulen im Schulorganisationsgesetz. Die Länder haben die Kompetenz für die Ausführungsgesetzgebung; sie haben entsprechende Pflichtschul- bzw. Pflichtschulorganisationsgesetze in Geltung gesetzt. Weiters sind die Länder die Dienstgeber für die Landeslehrer. Die Errichtung und Erhaltung der Berufsbildenden Pflichtschulen obliegt dem jeweiligen Bundesland. Gemäß § 4 FAG 2001/2005 ersetzt der Bund den Ländern die Aktivbezüge sowie den Pensionsaufwand der Landeslehrer der Allgemeinbildenden Pflichtschulen zu 100 % und der Berufsbildenden sowie der land- und forstwirtschaftlichen Pflichtschulen zu 50 %. Die Gemeinden sind nach den Pflichtschul(organisations)gesetzen der Länder zuständig als Schulerhalter für die Errichtung und Erhaltung (einschließlich Hilfspersonal, Schularzt) von Allgemeinbildenden Pflichtschulen und damit in Verbindung stehenden Schülerheimen. Für die einzelnen Schularten werden auf der Ebene der Gemeinden Schulsprengel oder Schulgemeindeverbände (auch als „Schulgemeinden“ bezeichnet) gebildet, wobei alle Gemeinden eines Schulsprengels bzw. eines Schulgemeindeverbandes meist vollständig für die Finanzierung der Pflichtschulen aufkommen. Neben der Regelung der Trägerschaft im Bereich der Allgemeinbildenden Pflichtschulen ist in den jeweiligen Pflichtschul(organisations)gesetzen der Bundesländer die Verpflichtung der Gemeinden zur Leistung von Beiträgen an die Schulsprengel bzw. an die Schulgemeinden und an das Land formuliert. Weiters sind auch Zuschüsse einzelner Länder an die Schulsprengel bzw. Schulgemeinden gesetzlich geregelt. Es handelt sich um folgende Arten von intragovernmentalen Transferzahlungen: 1. Laufende Transferzahlungen der sprengelangehörigen Gemeinden in Form von Schulerhaltungsbeiträgen, Kostenersätzen (auch als „Gastschulbeiträge“ und Schulgemeindeverbandsumlage bezeichnet) an die Träger der Allgemeinbildenden Pflichtschulen; 2. laufende Transferzahlungen der Gemeinden an die Schulbau- und Kindergartenbaufonds einiger Bundesländer (in Kärnten, Niederösterreich, Steiermark und Tirol); 3. laufende Beiträge der Gemeinden an das jeweilige Land zu den Berufsbildenden Pflichtschulen (sie sind überall gesetzlich vorgeschrieben); 4. in einigen Bundesländern gewährt das Land oder ein Landesfonds (Verwaltungsfonds) den Trägern der Pflichtschulen (meist Kapital-)Zuschüsse zur Errichtung von Pflichtschulen.

Aufgabenbereich „Pflichtschulen“

153

Politische Ziele der Transfers Schulerhaltungsbeiträge: Zum einen erfolgt eine umlagenähnliche Finanzierung von Teilen oder von der Gesamtheit der laufenden Betriebsausgaben der Allgemeinbildenden Pflichtschulen durch alle Gemeinden des jeweiligen Schulsprengels. Die Errichtung und Instandhaltung der Pflichtschulen obliegt meist den Sitz(Träger-)Gemeinden. Zum anderen sehen einige Landespflichtschul(organisations)gesetze eine horizontale Umverteilung zwischen den Gemeinden eines Schulsprengels bzw. zwischen allen Gemeinden eines Landes vor, in dem die Sprengelbeiträge, die Beiträge an das Land bzw. an die Landesfonds nach Kriterien der Finanzkraft für die einzelnen Gemeinden bemessen werden. Beiträge zu den Schulbaufonds der Länder: Beitragspflichtig sind Länder und Gemeinden; bei den Gemeindebeiträgen besteht teilweise eine Umverteilungskomponente (Finanzkraft spielt eine Rolle); die Schulbaufonds leisten ihrerseits Kapitalzuschüsse an die Errichter (Träger) von Pflichtschulen; dort, wo keine Schulbaufonds bestehen, werden ebenfalls (meist nur aus Landesmitteln) Kapitalzuschüsse gewährt. Landesberufsschulen: Das Ziel besteht in der Leistung eines umlagenähnlichen Beitrags der Gemeinden an das jeweilige Land für die Landesberufsschulen („klassische Ko-Finanzierung“), teilweise mit Umverteilungszielen kombiniert (Umlage teilweise nach der Finanzkraft oder nach ähnlichen Kriterien). Andere Ziele, wie etwa Anreize zum effizienteren Einsatz der Mittel (z. B. Kostenvergleiche), Anreize zur Konzentration von Standorten o.ä.m. sind den Pflichtschul(organisations)gesetzen der Bundesländer nicht zu entnehmen. Kapazitäten In Tabelle 38 werden neben dem außerordentlich hohen Anteil der öffentlichen Schulen leicht sinkende Schul-, Klassen- und Schülerzahlen in den Bundesländern Burgenland, Kärnten und Steiermark (nur sinkende Schul- und Klassenzahl) für 1995-2001 ausgewiesen; dagegen zeigen sich überdurchschnittliche Zunahmen von Schülern und Klassen in den Ländern Niederösterreich, Oberösterreich, Tirol und Vorarlberg (diese Trends haben sich bis 2004 fortgesetzt). Bemerkenswert sind die Bemühungen in einzelnen Bundesländern, die Zahl der Schulen zu reduzieren, selbst – wie in der Steiermark– bei steigenden Schülerzahlen. Ähnlich ist die Entwicklung in Kärnten verlaufen, wo bei leicht abnehmenden Schülerzahlen (-1,2 %) die Zahl der Schulen doch um fast 11 % gesenkt werden konnte. Die Daten über die Klassen pro Schule und über die Schülerzahlen pro Klasse in Tabelle 39 zeigen für das Jahr 2001 kaum Unterschiede zwischen den Bundesländern; in den Ländern Burgenland und Kärnten liegen die Schülerzahlen pro Klasse in den Volksschulen jedoch signifikant unter den nationalen Durchschnittswerten. Auch die durchschnittliche Zahl der Klassen pro Schule (speziell bei den Volksschulen) ist vergleichsweise niedrig in den Ländern Burgenland und Tirol, dagegen überdurchschnittlich hoch in den Ländern Oberösterreich und Salzburg.

154 Analyse der Transferverflechtungen in ausgewählten Aufgabenbereichen Tabelle 38: Schulen (gesamt, davon private Schulerhalter), Klassen und Schüler nach Bundesländern (ohne Wien) 1995 und 2001, Anzahl und %-Veränderung 2001 gegenüber 1995 1995 Schulen davon priv. Erh. Klassen Schüler 2001 Schulen davon priv. Erh. Klassen Schüler %-Änderung Schulen Klassen Schüler

B

K

NÖ

OÖ

S

St

T

V

Gesamt

352 16 1.865 38.450

631 37 4.398 88.500

1.433 99 10.154 214.419

1.261 89 9.935 217.034

439 48 3.764 82.435

1.190 62 8.216 176.724

739 45 4.842 105.219

328 25 2.711 56.286

6.373 421 45.885 979.067

351 17 1.837 37.839

565 35 4.222 87.608

1.455 122 10.601 224.792

1.264 110 10.299 229.503

448 53 3.915 86.144

1.124 64 8.157 179.227

773 59 5.184 111.941

330 25 2.831 58.923

6.310 485 47.046 1.015.977

-0,3 -1,5 -1,6

-10,5 -4,0 -1,0

1,5 4,4 4,8

0,2 3,7 5,7

2,1 4,0 4,5

-5,5 -0,7 1,4

4,6 7,1 6,4

0,6 4,4 4,7

-1,0 2,5 3,8

Quelle: Statistik Austria, Schulstatistik 1995/2001, ISIS-Datenbank, 2004; eigene Berechnungen, 2004.

Tabelle 39: Schulen, Klassen und Schüler sowie Klassen pro Schule und Schüler pro Klasse nach Schultypen und Bundesländern (ohne Wien) im Jahr 2001 Schulen Volksschulen Hauptschulen Sonderschulen Polytechnische Lehrgänge Allg.bild. höhere Schulen Berufsbildende Schulen Sonstige Bildungsanstalten Schulen insgesamt

B 209 43 17 16 15 47 4 351

K 311 75 33 10 24 102 10 565

NÖ 660 266 129 80 55 219 46 1.455

OÖ 590 241 45 70 48 209 61 1.264

S 187 73 28 19 28 92 21 448

St 556 187 38 55 53 186 49 1.124

T 408 108 35 33 28 130 31 773

V 170 56 21 12 16 49 6 330

Gesamt 3.091 1.049 346 295 267 1.034 228 6.310

Klassen Volksschulen Hauptschulen Sonderschulen Polytechnische Lehrgänge Allg.bild. höhere Schulen Berufsbildende Schulen Sonstige Bildungsanstalten Klassen insgesamt

647 404 40 28 246 456 16 1.837

1.565 838 114 42 522 1.094 47 4.222

3.793 2.333 472 180 1.244 2.441 138 10.601

3.609 2.353 266 187 1.083 2.603 198 10.299

1.294 812 157 56 499 1.028 69 3.915

2.844 1.725 97 130 1.094 2.027 240 8.157

1.853 1.151 185 93 545 1.220 137 5.184

1.035 627 148 57 288 652 24 2.831

16.640 10.243 1.479 773 5.521 11.521 869 47.046

Schüler Volksschulen Hauptschulen Sonderschulen Polytechnische Lehrgänge Allg.bild. höhere Schulen Berufsbildende Schulen Sonstige Bildungsanstalten Schüler insgesamt

11.667 8.715 198 528 5.488 10.800 443 37.839

27.404 19.009 670 870 13.102 25.110 1.443 87.608

74.693 52.665 3.114 4.054 29.606 57.515 3.145 224.792

73.466 54.516 1.867 4.243 26.705 62.735 5.971 229.503

26.265 18.653 878 1.417 12.328 24.377 2.226 86.144

54.726 39.102 713 2.796 27.084 47.683 7.123 179.227

35.362 26.986 1.169 2.132 13.053 29.957 3.282 111.941

19.943 14.348 1.009 1.081 7.036 14.718 788 58.923

323.526 233.994 9.618 17.121 134.402 272.895 24.421 1.015.977

Klassen pro Schule Volksschulen Hauptschulen Sonderschulen Polytechnische Lehrgänge Allg.bild. höhere Schulen Berufsbildende Schulen Sonstige Bildungsanstalten Klassen pro Schule gesamt

3,1 9,4 2,4 1,8 16,4 9,7 4,0 5,2

5,0 11,2 3,5 4,2 21,8 10,7 4,7 7,5

5,7 8,8 3,7 2,3 22,6 11,1 3,0 7,3

6,1 9,8 5,9 2,7 22,6 12,5 3,2 8,1

6,9 11,1 5,6 2,9 17,8 11,2 3,3 8,7

5,1 9,2 2,6 2,4 20,6 10,9 4,9 7,3

4,5 10,7 5,3 2,8 19,5 9,4 4,4 6,7

6,1 11,2 7,0 4,8 18,0 13,3 4,0 8,6

5,4 9,8 4,3 2,6 20,7 11,1 3,8 7,5

Schüler pro Klasse Volksschulen Hauptschulen Sonderschulen Polytechnische Lehrgänge Allg.bild. höhere Schulen Berufsbildende Schulen Sonstige Bildungsanstalten Schüler pro Klasse gesamt

18,0 21,6 5,0 18,9 22,3 23,7 27,7 20,6

17,5 22,7 5,9 20,7 25,1 23,0 30,7 20,8

19,7 22,6 6,6 22,5 23,8 23,6 22,8 21,2

20,4 23,2 7,0 22,7 24,7 24,1 30,2 22,3

20,3 23,0 5,6 25,3 24,7 23,7 32,3 22,0

19,2 22,7 7,4 21,5 24,8 23,5 29,7 22,0

19,1 23,4 6,3 22,9 24,0 24,6 24,0 21,6

19,3 22,9 6,8 19,0 24,4 22,6 32,8 20,8

19,4 22,8 6,5 22,1 24,3 23,7 28,1 21,6

Quelle: Statistik Austria, Schulstatistik 2001, ISIS-Datenbank, 2004; eigene Berechnungen, 2004.

Aufgabenbereich „Pflichtschulen“

155

4.4.2 Gesetzliche Bestimmungen Landesspezifische Rechtsgrundlagen des Aufgabenbereiches Pflichtschulen: Burgenland:

Burgenländisches Pflichtschulgesetz 1995 LGBl. Nr. 36/1965, idF LGBl. Nr. 54/1999; Kärnten: Kärntner Schulgesetz, LGBl. Nr. 58/2000 idF LGBl. Nr. 27/2003 (§ 63 i.V. mit § 66); Niederösterreich: NÖ Pflichtschulgesetz LGBl. Nr. 5000-0 7/73, idF LGBl. Nr. 5000-17 75/05 sowie NÖ Schul- und Kindergartenfondsgesetz LGBl. Nr. 5070-0 175/78, idF LGBl. Nr. 5070-9 42/05; Oberösterreich: OÖ Pflichtschulorganisationsgesetz 1992, LGBl. Nr. 35/1992, idF LGBl. Nr. 102/2005; Salzburg: Salzburger Schulorganisations-Ausführungsgesetz 1995 LGBl. Nr. 64/1995, idF LGBl. Nr. 2/2001; Salzburger BerufsschulorganisationsAusführungsgesetz 1995, LGBl. Nr. 65/1995 idF LGBl. Nr. 71/1997; Steiermark: Steiermärkisches Pflichtschulerhaltungsgesetz 2004, LGBl. 71/2004 (WV 1970, LGBl. Nr. 70, idF 44/2003); Steiermärkisches Berufsschulorganisationsgesetz 1979, LGBl. Nr. 74/1979, idF LGBl. Nr. 81/1999; Tirol: Schulorganisationsgesetz 1991 LGBl. Nr. 84/1991 idF LGBl. Nr. 89/2002, Tiroler (Schul- und) Kindergartenbaufondsgesetz LGBl. Nr. 25/1997 sowie Tiroler Berufsschulorganisationsgesetz 1994, LGBl. Nr. 90/1994; Vorarlberg: Schulerhaltungsgesetz LGBl. Nr. 32/1998, idF LGBl. Nr. 28/2002.

4.4.3 Aufgabenfinanzierung, Transferverflechtungen Abbildung 38 gibt einen Überblick über die Transferverflechtungen im Aufgabenbereich „Pflichtschulen“. Die vielfachen Verflechtungen zwischen dem jeweiligen Land und den Gemeinden werden deutlich, wobei in den Bundesländern Niederösterreich und Kärnten noch eine zusätzliche Verflechtung über den Finanzausgleich ausgewiesen wird. Hierbei handelt es sich um Bedarfszuweisungen gemäß § 12 FAG 2001, die in Landesfonds fließen. Schulerhaltungsbeiträge Beitragspflichtig sind die sprengelangehörigen Gebietskörperschaften; Transferempfänger sind die Rechtsträger der Pflichtschulen. Es sind laufende Geldtransfers, die eine Beteiligung an den Betriebskosten der Pflichtschulen bilden. Sie werden von einer zwischen den Bundesländern unterschiedlichen Basis ermittelt, jedoch meist einheitlich im Verhältnis der Schülerzahlen (am 1. Oktober) auf die sprengelangehörigen Gemeinden aufgeteilt. Im Einzelnen wird 1. in den Ländern Kärnten, Oberösterreich, Tirol, Vorarlberg der gesamte Schulsachaufwand nach der Schülerzahl aufgeteilt; 2. im Land Burgenland der ordentliche Schulsachaufwand zur Gänze und der außerordentliche Schulsachaufwand zur Hälfte nach der Schülerzahl aufgeteilt; 3. im Land Niederösterreich der ordentliche Schulsachaufwand nach Schülern, der außerordentliche Schulsachaufwand zu 50 % nach der Schülerzahl und zu 50 % nach der Finanzkraft der Gemeinden aufgeteilt;

156 Analyse der Transferverflechtungen in ausgewählten Aufgabenbereichen

4. im Land Steiermark der gesamt Schulsachaufwand zu 20 % nach der Schülerzahl, zu 20 % nach der Einwohnerzahl, zu 60 % nach der Finanzkraft der sprengelangehörigen Gemeinden verteilt; 5. im Land Salzburg der gesamte Schulsachaufwand zu 60 % nach der Schülerzahl verteilt, 40 % des Schulsachaufwands verbleiben den Rechtsträgern. Abbildung 38: Transferverflechtungen im Aufgabenbereich „Pflichtschulen“ Bundesebene u. Finanzausgleich

Bund

Finanzausgleich

Grundsatzgesetzgebung, Gesetzgebungs-, Vollziehungskompetenz (Festlegung der Aufgaben/Lehrpläne)

Bedarfszuweisungsmittel gemäß § 12 FAG 2001

Ersatz der Aktivbezüge u. Pensionsaufwand für Landeslehrer § 4 FAG

Anteil der GemeindeBedarfszuweisungsmittel als Beitrag zum Schulbaufonds

Sonstige Zuschüsse

NÖ, T

Landesebene

Länder

Landesfonds

Kompetenz zur Ausführungsgesetzgebung

(Schulbau- und Kindergartenfonds)

Dienstgeber der Landeslehrer

Errichtung, Erhaltung der Berufsbildenden Pflichtschulen

Freiwillige Beiträge (Kapitalzuschüsse) an Schulerhalter zur Errichtung von Pflichtschulen und Schülerheimen

Zuschüsse zur Errichtung von Allg. bildenden Pflichtschulen

K, NÖ (St, T)

3

Gemeindeebene

4

2

Gemeinden Zuschüsse zu Berufsbildenden Pflichtschulen

Finanzierung der Erhaltung und z.T. Errichtung der Allgemeinbildenden Pflichtschulen (der Schulsprengel)

Trägergemeinden 1

(Schulgemeindeverbände, Schulsprengel je Schulart) Errichtung und Erhaltung der Allgemeinbildenden Pflichtschulen und Schülerheime

1 Laufende Transferzahlungen der sprengelangehörigen Gemeinden in Form von Schulerhaltungsbeiträgen, Kostenersätzen an die Träger der Allgemeinbildenden Pflichtschulen; 2 Laufende Transferzahlungen der Gemeinden an Landesfonds (Kärnten: Schulbaufonds, Niederösterreich: Schulbau- und Kindergartenbaufonds; Steiermark und Tirol: Verwaltungsfonds); 3 Laufende Beiträge der Gemeinden an das jeweilige Land zu den Berufsbildenden Pflichtschulen; 4 (Freiwillige) Zuschüsse der Länder/Landesfonds an Träger der Pflichtschulen zur Errichtung von Pflichtschulen. Gemeinden zusammengefasst zu Schulsprengeln - Pflichtsprengel je Schulart (Volksschulen, Hauptschulen, allgemeine Sonderschulen, Polytechnische Schulen), Berechtigungssprengel (Sport-, Musikhauptschulen) - oder Schulgemeindeverbänden (inkl. Musikschulverbände im Jahr 2001/2004: K: 8/8, NÖ: 387/397, T: 27/29, V: 14/14). Quelle: Eigene Darstellung, 2006.

Aufgabenbereich „Pflichtschulen“

157

Beiträge des Landes und der Gemeinden zum Schulbaufonds Beitragspflichtig sind meist Land und Gemeinden: Kärnten: Landesanteil 50 %, Gemeindeanteil 50 %; Niederösterreich: Zuwendungen des Bundes und des Landes; bis zu 25 % der Bedarfszuweisungsmittel gemäß § 12 FAG 2001; Erlöse aus Darlehensaufnahmen; keine Beiträge der Gemeinden an den Fonds; Steiermark: 60 % Land, 40 % Gemeinden gemäß Finanzkraft; Tirol: Zuwendungen des Landes, Zuwendungen aus dem Gemeindeausgleichsfonds (Bedarfszuweisungsmittel gemäß § 12 FAG 2001), sonstige Erträge. Laufende Beiträge der Gemeinden zu den Landesberufsschulen und zu einzelnen Sonderschulen Beiträge der Gemeinden zum laufenden (Betriebs-)Sachaufwand der Berufsschulen sind in allen Bundesländern vorgeschrieben; in Tirol sind auch Beiträge zum Investitionsaufwand des Landes zu leisten. Empfänger sind die Rechtsträger der Berufsschulen, der Sonderschulen und der angeschlossenen Schülerheime. Die Bemessung der Gemeindebeiträge zum laufenden Sachaufwand erfolgt teils nach den in den Gemeinden beschäftigten (oder wohnhaften) Lehrlingen, teils nach der Einwohnerzahl im Schulsprengel. Der Investitionsbeitrag der Tiroler Gemeinden beträgt im Wesentlichen die Hälfte der Kosten der Schulerrichtung ohne Liegenschaft; 45 % werden nach der Zahl der Einwohner im Schulsprengel, 55 % nach dem Aufkommen an Kommunalsteuer auf die Gemeinden umgelegt. Freiwillige Beiträge (Kapitalzuschüsse) des Landes an die Schulerhalter Diese Beiträge bestehen in Burgenland, Oberösterreich, Salzburg und Vorarlberg. Freiwillige Beiträge des Schulbaufonds an die Schulerhalter Diese Beiträge bestehen in Kärnten, Niederösterreich, Steiermark und Tirol. Empfänger der Kapitalzuschüsse sind die Erhalter von Volksschulen, Sonderschulen, Hauptschulen, Polytechnischen Schulen und der angeschlossenen Schülerheime. 4.4.4 Überblick über Gesamteinnahmen und -ausgaben des Aufgabenbereiches Die konsolidierten Ausgaben für die „Pflichtschulen“ durch Land, Landesfonds, Gemeinden und Gemeindeverbände zusammen (3,7 Mrd. € bereinigt um 230 Mio. € an Transfers zwischen diesen Rechtsträgern) liegen im Jahr 2001 im Mittel bei 585 €/EW bzw. 3.850 € pro Schüler (Tabelle 40). Die Abweichungen vom Pro-Kopf-Mittelwert sind mit einer Spannweite von 540 €/EW (Steiermark) bis 650 €/EW (Vorarlberg) gering. Bei den Ausgaben pro Schüler ist eine Abweichung von 3.600 € (Tirol) bis 4.450 € (Burgenland, v. a. aufgrund der geringeren Anzahl an Klassen pro Schule bzw. Schüler pro Klasse) festzustellen. Die konsolidierten Einnahmen im Aufgabenbereich Pflichtschulen (2,8 Mrd. €) betragen im Mittel rund 440 €/EW, wobei die einzelnen Bundesländer mit einer Spannweite von 410-460 €/EW praktisch keine Unterschiede aufweisen. Pro Schüler liegen die Einnahmen im Bereich 2.600-3.500 € (Durchschnitt 2.900 €).

158 Analyse der Transferverflechtungen in ausgewählten Aufgabenbereichen Tabelle 40: Einnahmen und Ausgaben der Länder, Landesfonds, Gemeinden und Gemeindeverbände (ohne Wien) im Aufgabenbereich "Pflichtschulen"1) nach Bundesländern im Jahr 2001, in € pro Einwohner (bzw. in € pro Schüler, in Mio. € und in %) €/EW B K NÖ OÖ S St T V Ȉ oW Einnahmen im Bereich „Pflichtschulen“ Länder 396 410 381 422 404 376 413 420 399 Landesfonds 26 37 11 Gemeindeverbände 46 80 21 14 26 Gemeinden 62 40 31 63 73 50 64 57 52 Gesamt 457 522 528 485 477 426 498 491 487 Gesamt konsolidiert 2) 448 444 444 461 439 412 434 462 441 in € / Schüler 3.464 2.897 3.141 2.872 2.703 2.877 2.613 2.735 2.905 Ausgaben im Bereich „Pflichtschulen“ Länder 436 474 423 469 454 420 472 490 448 Landesfonds 26 37 11 Gemeindeverbände 42 77 22 14 25 Gemeinden 148 150 122 154 181 136 167 170 147 Gesamt 584 692 659 623 635 556 661 675 631 Gesamt konsolidiert 2) 575 614 575 599 597 542 597 646 585 in € / Schüler 4.446 4.008 4.067 3.729 3.677 3.788 3.594 3.822 3.851 Einnahmen-Ausgaben-Saldo im Bereich „Pflichtschulen“ Länder -41 -65 -42 -47 -51 -44 -59 -70 -49 Landesfonds 0 0 Gemeindeverbände 4 3 -1 -0 1 Gemeinden -86 -110 -91 -91 -108 -87 -103 -114 -95 Gesamt konsolidiert 2) -127 -170 -131 -138 -158 -130 -163 -184 -144 in € / Schüler -982 -1.111 -925 -857 -974 -911 -981 -1.087 -946 in Mio. € -34 -93 -193 -183 -76 -154 -103 -61 -899 Anteil G+GV in % 3) 67,8 62,0 67,9 66,1 68,1 66,4 63,9 61,9 65,8 1) Bei Länder und Gemeinden Einnahmen bzw. Ausgaben der Ansatz-Abschnitte 21 Allgemeinbildender Unterricht, und 22 Berufsbildender Unterricht; zu Landesfonds und Gemeindeverbände siehe Kap. 4.2.2. 2) Einnahmen/Ausgaben bereinigt um Transfers zwischen Länder, Landesfonds, Gemeinden und Gem.-Verbänden. 3) Anteil der aus allgemeinen Haushaltsmitteln zu finanzierenden Netto-Lasten der Gemeinden und Gemeindeverbände an den gesamten Netto-Lasten der Landes- und Gemeindeebene in Prozent. Quelle: Finanzstatistik 2001 (Sonderauswertung); GemBon, 2004; eigene Berechnungen, 2005.

Tabelle 41: Einnahmen und Ausgaben der Länder (ohne Wien) im Bereich "Pflichtschulen" nach Ansatz-Abschnitten im Jahr 2001, in € pro Einwohner (bzw. in Mio. € und in %) Länder (€/EW) B K NÖ Einnahmen Gesamteinnahmen 3.120 4.996 4.498 Grp. 2 Unterricht, Erziehung 550 579 521 Abs. 21 Allgemeinb. Unterr. 356 376 346 Abs. 22 Berufsbild. Unterr. 40 34 35 PS-Einnahmen Abs. 21-22 396 410 381 in Mio. € 107 224 561 in % der Gesamteinnahmen 12,7 8,2 8,5 Ausgaben Gesamtausgaben 3.120 4.979 4.498 Grp. 2 Unterricht, Erziehung 651 713 650 Abs. 21 Allgemeinb. Unterr. 364 395 352 Abs. 22 Berufsbild. Unterr. 73 79 71 PS-Ausgaben Abs. 21-22 436 474 423 in Mio. € 118 260 623 in % der Gesamtausgaben 14,0 9,5 9,4 Einnahmen-Ausgaben-Saldo PS-Saldo Abs. 21-22 -41 -65 -42 in Mio. € -11 -35 -62 Funktionsspezifischer Ausgabendeckungsgrad in % 90,6 86,4 90,1 Quelle: Finanzstatistik 2001; eigene Berechnungen, 2005.

OÖ

S

St

T

V

Ȉ oW

3.252 555 379 43 422 563 13,0

2.834 543 371 33 404 195 14,2

3.500 523 349 27 376 446 10,7

3.259 545 376 37 413 261 12,7

2.872 530 388 32 420 139 14,6

3.688 540 364 35 399 2.496 10,8

3.252 695 390 79 469 625 14,4

2.834 667 373 81 454 219 16,0

3.500 636 352 68 420 498 12,0

3.259 676 384 88 472 298 14,5

2.872 685 390 101 490 163 17,1

3.686 668 371 77 448 2.803 12,2

-47 -62

-51 -24

-44 -52

-59 -37

-70 -23

-49 -307

90,1

88,9

89,6

87,5

85,7

89,0

Aufgabenbereich „Pflichtschulen“

159

Tabelle 42: Einnahmen und Ausgaben der Gemeinden (ohne Wien) im Aufgabenbereich "Pflichtschulen"1) nach Bundesländern 2001, in € pro Einwohner (bzw. in Mio. € und in %) Gemeinden ohne Wien (€/EW) Einnahmen Gesamteinnahmen davon Transfers inkl. Kostenbeitr. Grp. 2 Unterricht, Erziehung Abs. 21 Allgemeinbild. Unterricht Abs. 22 Berufsbildender Unterricht PS-Einnahmen Abs. 21-22 in Mio. € in % der Gesamteinnahmen davon PS-Transfers inkl. Kostenbeitr. in Mio. € in % der PS-Einnahmen in % der ges. Transfers inkl. Kb. Ausgaben Gesamtausgaben davon Transfers inkl. Kostenbeitr. Grp. 2 Unterricht, Erziehung Abs. 21 Allgemeinbild. Unterricht Abs. 22 Berufsbildender Unterricht PS-Ausgaben Abs. 21-22 in Mio. € in % der Gesamtausgaben davon PS-Transfers inkl. Kostenb. in Mio. € in % der PS-Ausgaben in % der ges. Transfers inkl. Kb. Einnahme-Ausgaben-Saldo PS-Saldo Abs. 21-22 in Mio. € davon Saldo PS-Transfers inkl. Kb. in Mio. € Fkt.spez. Ausgabendeckungsgrad (%)

B

K

NÖ

OÖ

S

St

T

V

Ȉ oW

1.671 262 114 49 13 62 17 3,7 41 11 65,9 15,5

2.147 294 102 39 0 40 22 1,8 31 17 78,6 10,6

2.261 290 85 29 2 31 45 1,4 10 15 33,0 3,5

2.145 336 151 62 2 63 84 3,0 37 49 58,5 11,0

2.652 293 154 70 4 73 35 2,8 42 20 57,8 14,5

2.213 427 125 49 1 50 59 2,3 35 42 70,6 8,3

2.388 388 141 61 3 64 41 2,7 44 28 68,5 11,4

2.667 517 138 57 0 57 19 2,1 32 11 55,9 6,1

2.256 347 123 49 2 52 322 2,3 31 193 59,9 8,9

1.452 312 264 127 20 148 40 10,2 34 9 22,7 10,8

2.130 514 288 140 9 150 82 7,0 51 28 34,4 10,0

2.181 434 240 111 11 122 180 5,6 46 67 37,2 10,5

2.146 535 317 141 13 154 206 7,2 29 39 18,9 5,4

2.617 597 371 167 14 181 87 6,9 26 12 14,2 4,3

2.179 398 286 133 3 136 162 6,3 30 36 22,2 7,6

2.276 641 337 158 10 167 106 7,3 37 23 22,2 5,8

2.680 567 356 170 1 170 56 6,4 19 6 11,4 3,4

2.207 491 297 137 10 147 919 6,7 35 221 24,1 7,2

-86 -23 7 2 41,7

-110 -60 -20 -11 26,5

-91 -135 -35 -52 25,2

-91 -121 8 11 41,0

-108 -52 17 8 40,5

-87 -103 5 6 36,6

-103 -65 7 4 38,5

-114 -38 12 4 33,3

-95 -597 -5 -28 35,1

1) Gruppe 2 Unterricht, Erziehung, Sport und Wissenschaft; Aufgabenbereich „Pflichtschulen“ (PS): Abschnitt 21 Allgemeinbildender Unterricht und 22 Berufsbildender Unterricht und Anstalten der Lehrer- und Erzieherbildung. Quelle: Kommunale Finanzstatistik 2001 (Sonderauswertung); GemBon, 2004; eigene Berechnungen, 2005.

Die gemischte Trägerschaft der Pflichtschulen zwischen Ländern und Gemeinden führt zu einer Teilung der Ausgabenlast fast im Verhältnis von 75:25 %. Während die Länder Gesamtausgaben von 450 €/EW (rund 2,8 Mrd. €) im Jahr 2001 verzeichnen, tragen die Gemeinden (ohne Wien) rund 150 €/EW (0,9 Mrd. €). Betrachtet man den Saldo der Einnahmen abzüglich der Ausgaben zeigt sich ein anderes Bild: Den Gemeinden verbleibt im Pflichtschulbereich ein negativer Saldo von -95 €/EW (-597 Mio. €), während den Ländern, die vom Bund die Kosten der Landeslehrer weitgehend abgegolten erhalten, ein deutlich niedrigerer Saldo, nämlich von -49 €/EW (-307 Mio. €) verbleibt. Dieser Betrag entspricht weitgehend den verbleibenden Lasten der Länder für die Berufsbildenden Pflichtschulen (siehe auch Tabelle 41). Die Nettolasten im Bereich der Pflichtschulen werden somit zu zwei Dritteln (65,8 %) von den Gemeinden getragen, wobei es nur relativ geringe Unterschiede in der Belastung der Gesamtheit der Gemeinden der einzelnen Länder kommt. Rund 62 % tragen die Gemeinden der Länder Kärnten und Vorarlberg, rund 68 % der Nettolasten tragen die Gemeinden der Länder Burgenland, Niederösterreich und Salzburg, die Lasten der Gemeinden der anderen Bundesländer liegen zwischen den beiden angeführten Anteilen.

160 Analyse der Transferverflechtungen in ausgewählten Aufgabenbereichen

Länder Bei den Ländern (ohne Wien) machen die Ausgaben im Bereich der Pflichtschulen im Durchschnitt rund 12 % ihrer Gesamtausgaben aus (Tabelle 41). Die länderweisen Anteile liegen zwischen 9,4 (NÖ) und 17,1 % (Vorarlberg). Die Ausgaben werden zu rund 90 % durch funktionsspezifische Einnahmen gedeckt. Gemeinden Die Ausgaben im Bereich der Pflichtschulen machen im Durchschnitt der Gemeinden (ohne Wien) rund 7 % der Gesamtausgaben der Gemeinden aus (siehe Tabelle 42). Die Transferausgaben der Gemeinden für die Pflichtschulen erreichen im Durchschnitt der österreichischen Gemeinden 24 % der gesamten Pflichtschulausgaben; ein guter Teil dieser Transferausgaben sind Kostenersätze. Der Saldo der Transferströme beträgt rund –28 Mio. € (-5 €/EW). Da der Großteil der Transfers zwischen den Gemeinden fließt und sich dort ausgleicht, stellt der genannte Saldo gleichzeitig den Mittelabfluss von der Gemeindeebene an die Ebene der Länder dar. Er ist besonders hoch in Niederösterreich (-35 €/EW), in geringerem Maße in Kärnten (-20 €/EW); in den anderen Bundesländern besteht dagegen ein geringer positiver Saldo, was bedeutet, dass ein Mittelzufluss von den Ländern an die Gemeinden erfolgt (am höchsten ist dieser im Land Salzburg mit +17 €/EW, v. a. aufgrund hoher Kapitaltransfers von den Ländern an die Gemeinden im Jahr 2001). 4.4.5 Überblick über finanzielle Verflechtungen des Aufgabenbereiches In den folgenden Tabellen werden die Transfereinnahmen und –ausgaben der Gemeinden im Aufgabenbereich „Pflichtschulen“ dargestellt. Die finanziellen Verflechtungen im Bereich der Pflichtschulen sind vielfältig: Sie bestehen im Bereich der laufenden Ausgaben der Gemeinden (Tabelle 44) überwiegend aus Transferzahlungen (Schulerhaltungs-, Gastschulbeiträgen) an Gemeindeverbände (Kärnten, Niederösterreich, Tirol, insgesamt 88 Mio. €) und Kostenbeiträgen/-ersätzen an Gemeinden (übrige Bundesländer, 89 Mio. €). Weiters leisten die Gemeinden laufende Transferzahlungen an die Länder (Berufsschulbeiträge, 23 Mio. €). Bei den Kapitaltransfers leisten die Gemeinden insgesamt fast 8 Mio. € für die Errichtung von Pflichtschulen, davon rund 6 Mio. € an andere Gemeinden bzw. an Gemeindeverbände. Überdurchschnittlich hohe Transferausgaben (inkl. Kostenbeiträge) insgesamt ergeben sich 2001 für die Gemeinden der Länder Kärnten (51 €/EW) und Niederösterreich (46 €/EW) gegenüber durchschnittlich 35 €/EW. Die Bundesländer wiederum tragen mit rund 13 Mio. € an laufenden Transfers und mit rund 77 Mio. € an Kapitalzuschüssen zur Finanzierung der Pflichtschulen der Gemeinden – insbesondere zu deren Errichtung – bei. Überdurchschnittlich hohe Einnahmen aus Kapitaltransfers vom jeweiligen Land verzeichnen im Jahr 2001 die Gemeinden der Bundesländer Oberösterreich, Salzburg, Tirol und Vorarlberg.

Aufgabenbereich „Pflichtschulen“

161

Tabelle 43: Transfereinnahmen der Gemeinden (ohne Wien) im Aufgabenbereich "Pflichtschulen" nach Transfergebern im Jahr 2001, in € pro Einwohner (bzw. in Mio. €) Pflichtschulen (€/EW) Intragovernmentale Transfereinahmen Laufende Transfereinnahmen von Bund und Bundesfonds Ländern und Landesfonds Gemeinden, Gem.verbänden und -fonds Sonstigen öffentlichen Rechtsträgern Kapitaltransfereinnahmen von Bund und Bundesfonds Ländern und Landesfonds Gemeinden, Gem.verbänden und -fonds Sonstigen öffentlichen Rechtsträgern Gesamte intragov. Transfereinnahmen Bund und Bundesfonds Ländern und Landesfonds Gemeinden, Gem.verbänden und –fonds Sonstigen öffentlichen Rechtsträgern Summe intragov. Transfereinnahmen Extragovernmentale Transfereinahmen Laufende extragov. Transfereinnahmen Extragov. Kapitaltransfereinnahmen Summe extragov. Transfereinnahmen Gesamte Transfereinahmen inkl. Kb. Kostenbeiträge/Ersätze für Leistungen Transfereinnahmen inkl. Kostenbeitr. in Mio. €

B

K

NÖ

OÖ

S

St

T

V Gem. o. W. €/EW Mio.€

3 0 0

0 4 0 12

0 2 1 0

0 1 1 0

1 0 2 0

1 1 0 0

1 5 10 0

0 4 0 -

0 2 2 1

3 13 10 7

9 6 0

1 9 1 0

0 2 0 1

0 18 0 0

1 26 1 -

1 8 1 -

0 23 4 0

0 18 0 -

1 12 1 0

5 77 5 2

9 9 0 0 18

1 13 1 12 26

0 4 1 1 7

0 19 1 0 20

3 26 3 0 32

1 9 1 0 11

1 28 13 0 43

0 22 0 22

1 14 2 1 19

7 89 15 9 120

0 0

0 0

0 0 0

0 0 0

0 0 1

0 0 0

0 0 0

-

0 0 0

0 1 1

23 41 11

5 31 17

3 10 15

16 37 49

10 42 20

24 35 42

1 44 28

9 32 11

11 31 193

72 193

Quelle: Kommunale Finanzstatistik 2001 (Sonderauswertung); GemBon, 2004; eigene Berechnungen, 2005.

Tabelle 44: Transferausgaben der Gemeinden (ohne Wien) im Aufgabenbereich "Pflichtschulen" nach Transferempfängern im Jahr 2001, in € pro Einwohner (bzw. in Mio. €) Pflichtschulen (€/EW) Intragovernmentale Transferausgaben Laufende Transferausgaben an Bund und Bundesfonds Ländern und Landesfonds Gemeinden, Gem.verbände und -fonds Sonstige öffentliche Rechtsträger Kapitaltransferausgaben an Bund und Bundesfonds Ländern und Landesfonds Gemeinden, Gem.verbände und –fonds Sonstige öffentliche Rechtsträger Gesamte intragov. Transferausgaben Bund und Bundesfonds Ländern und Landesfonds Gemeinden, Gem.verbände und –fonds Sonstigen öffentliche Rechtsträger Summe intragov. Transferausgaben Extragovernmentale Transferausgaben Laufende extragov. Transferausgaben Extragov. Kapitaltransferausgaben Summe extragov. Transferausgaben Gesamte Transferausgaben inkl. Kb. Kostenbeiträge/Ersätze für Leistungen Transferausgaben inkl. Kostenbeitr. in Mio. €

B

K

NÖ

OÖ

S

St

T

V Gem. o. W. €/EW Mio.€

0 -

7 35 8

0 1 35 1

3 0 0

0 9 3 0

0 5 0 0

0 6 22 0

0 0 -

0 4 14 1

0 23 88 6

0 2 0

-

0 1 0

1 0 0

0 1 0

1 0

1 4 0

1 -

0 0 1 0

0 2 6 0

0 2 0 2

7 35 8 51

0 1 36 1 38

4 0 0 5

0 9 5 0 14

0 5 1 0 6

0 6 26 0 33

0 1 1

0 4 15 1 20

0 25 94 6 125

0 0

-

1 0 1

1 0 1

1 0 1

1 0 1

4 0 4

1 0 1

1 0 1

7 0 7

32 34 9

1 51 28

6 46 67

23 29 39

10 26 12

24 30 36

0 37 23

18 19 6

14 35 221

89 221

Quelle: Kommunale Finanzstatistik 2001 (Sonderauswertung); GemBon, 2004; eigene Berechnungen, 2005.

162 Analyse der Transferverflechtungen in ausgewählten Aufgabenbereichen Tabelle 45: Transfersalden der Gemeinden (ohne Wien) im Aufgabenbereich "Pflichtschulen" nach Transfergeber/-empfänger im Jahr 2001, in € pro Einwohner (bzw. in Mio. €) Pflichtschulen (€/EW) Intragovernmentale Netto-Transfers Laufende Netto-Transfers Bund und Bundesfonds Ländern und Landesfonds Gemeinden, Gem.verbände und -fonds Sonstige öffentliche Rechtsträger Kapitaltransfers netto Bund und Bundesfonds Ländern und Landesfonds Gemeinden, Gem.verbände und –fonds Sonstige öffentliche Rechtsträger Gesamte intragov. Netto-Transfers Bund und Bundesfonds Ländern und Landesfonds Gemeinden, Gem.verbände und –fonds Sonstigen öffentliche Rechtsträger Summe intragov. Netto-Transfers Extragovernmentale Netto-Transfers Laufende extragov. Netto-Transfers Extragov. Kapitaltransfers netto Summe extragov. Netto-Transfers Gesamte Netto-Transfers inkl. Kostenb. Kostenbeiträge/Ersätze für Leistungen Netto-Transfers inkl. Kostenbeitr. in Mio. €

B

K

NÖ

OÖ

S

St

T

V Gem. o. W. €/EW Mio.€

3 0 0

0 -3 -35 3

0 1 -34 -1

0 -2 0 -0

1 -8 -1 -0

1 -4 -0 0

1 -1 -13 -0

0 4 -0 -

0 -2 -13 0

2 -10 -78 1

9 6 -2 -

1 9 1 0

0 2 -1 1

0 17 0 0

1 26 -1 -0

1 8 0 -0

0 23 -1 0

0 18 -0 -

1 12 -0 0

5 75 -1 2

9 9 -2 0 16

1 5 -34 4 -24

0 3 -35 1 -31

0 15 0 -0 16

3 17 -2 -0 18

1 4 0 0 5

1 22 -13 0 10

0 22 -1 21

1 10 -13 0 -1

7 64 -79 3 -5

-0 0 0

0 0

-1 0 -0

-1 0 -1

-1 0 -1

-1 -0 -1

-4 0 -4

-1 -0 -1

-1 0 -1

-7 1 -6

-9 7 2

4 -20 -11

-4 -35 -52

-7 8 11

-1 17 8

0 5 6

1 7 4

-8 12 4

-3 -5 -28

-17 -28

Quelle: Kommunale Finanzstatistik 2001 (Sonderauswertung); GemBon, 2004; eigene Berechnungen, 2005.

Das Bild der intragovernmentalen Transfersaldi für die Gemeinden ist länderweise sehr unterschiedlich (Tabelle 45): Vergleichsweise hohe laufende Nettotransferlasten fallen in den Gemeinden der Bundesländer Kärnten (-35 €/EW), Niederösterreich (-34 €/EW), Tirol (-13 €/EW) und Vorarlberg (-8 €/EW Kostenersätze) an. In diesen Bundesländern scheinen diese Zahlungen als Mittelabflüsse an die Gemeindeverbände auf, während sich in den übrigen Bundesländern die Zahlungen (Sprengelbeiträge) zwischen den Gemeinden ausgleichen. Die Saldi der intragovernmentalen Kapitaltransfers sind durchwegs positiv (im Durchschnitt 12 €/EW), d. h. die Gemeinden empfangen in Summe mehr Kapitalzuschüsse als sie Kapitaltransfers leisten, sie sind mit 17 bis 26 €/EW überdurchschnittlich hoch im Fall der Gemeinden in Oberösterreich, Salzburg, Tirol und Vorarlberg. Aus der Tabelle 46 wird das Verhältnis der Transferströme für den laufenden Aufwand zwischen den Allgemeinbildenden Pflichtschulen und den Berufsbildenden Schulen deutlich; die laufenden Transferausgaben (inkl. Kostenbeiträge) der Gemeinden für die Allgemeinbildenden Schulen betragen im Mittel 28 €/EW, jene für die Berufsbildenden Schulen 5 €/EW. Dieses Verhältnis ist zwischen den Gemeinden der Bundesländer unterschiedlich hoch, jedoch insgesamt ausgleichend: In den den Bundesländern mit geringeren Transferausgaben pro Kopf für Allgemeinbildende Schulen (Burgenland, Oberösterreich, Salzburg, Tirol mit 1222 €/EW) sind etwas höhere Transfers für Berufsbildende Schulen (6-10 €/EW) festzustellen. Die Gemeinden des Landes Vorarlberg haben praktisch keine Transfers für Berufsbildende Schulen zu leisten (zum Teil werden Beiträge als extragovernmentale Transfers an private Organisationen ohne Erwerbszweck verbucht).

Aufgabenbereich „Pflichtschulen“

163

Tabelle 46: Laufende intragovernmentale Transfereinnahmen und –ausgaben (inkl. Kostenbeiträge) der Gemeinden (ohne Wien) im Aufgabenbereich "Pflichtschulen" nach Ansatz-(Unter)abschnitten im Jahr 2001, in € pro Einwohner (bzw. in Mio. € und in %) Lfd. i.g. Transfereinn. inkl. Kostenb. Allgemeinbildender Unterricht (Abs. 21) Volksschulen Hauptschulen Sonderschulen Polytechnische Schulen Allgemeinbildende höhere Schulen Sonstige Kosten für allg. Pflichtschulen 1) Gesamt Abs. 21 Berufsbildender Unterricht (Abs. 22) Berufsbildende Pflichtschulen Berufsbildende mittlere Schulen Berufsbildende höhere Schulen Sonstige Bildungsanstalten 2) Gesamt Abs. 22 Gesamt Abs. 21-22 Lfd. i.g. Transfereinn. inkl. Kostenbeitr. in Mio. € in % der ges. Trf. inkl. Kb. f. Pflichtsch. Lfd. i.g. Transferausg. Inkl. Kostenb. Allgemeinbildender Unterricht (Abs. 21) Volksschulen Hauptschulen Sonderschulen Polytechnische Schulen Allgemeinbildende höhere Schulen Sonstige Kosten für allg. Pflichtschulen 1) Gesamt Abs. 21 Berufsbildender Unterricht (Abs. 22) Berufsbildende Pflichtschulen Berufsbildende mittlere Schulen Berufsbildende höhere Schulen Sonstige Bildungsanstalten 2) Gesamt Abs. 22 Gesamt Abs. 21-22 Lfd. i.g. Transferausg. inkl. Kostenbeitr. in Mio. € in % der ges. Trf. inkl. Kb. f. Pflichtsch.

B

K

NÖ

OÖ

S

St

T

V Gem. o. W. €/EW Mio.€ 3 5 29 8 9 55 1 1 5 1 1 7 0 1 0 3 13 16 100

4 17 2 2 0 25

15 3 1 0 0 1 20

3 2 0 0 0 0 6

3 12 1 1 0 1 18

1 8 2 2 0 0 13

6 16 1 2 0 0 25

3 8 1 2 0 0 14

1 0 0 1

-

0 0 0 0 1

0 0 0 0

0 0 1 1

0 0 0 0

2 1 0 0 2

0 0 0

0 0 0 0 1

1 1 1 0 4

26 7 64,2

20 11 65,1

6 9 60,4

18 25 49,9

14 7 33,1

25 30 72,0

16 10 37,3

13 4 42,0

17 104 53,6

104

B

K

NÖ

OÖ

S

St

T

1 18 1 2 22

2 0 0 0 45 47

6 26 2 2 0 6 42

3 11 2 1 0 1 18

1 8 2 2 0 0 12

6 17 1 2 0 1 27

1 17 2 3 0 22

9 1 10

4 0 4

2 0 0 2

8 0 2 9

10 0 0 10

2 0 0 0 2

6 0 0 6

0 0 0 0

4 0 0 0 5

28 0 0 2 30

32 51 9 28 94,4 100,0

44 65 96,7

27 36 92,0

23 11 88,1

29 34 95,0

28 18 75,6

18 6 93,6

33 206 93,1

206

V Gem. o. W. €/EW Mio.€ 1 4 24 11 15 96 3 1 9 3 2 10 0 0 0 0 6 37 18 28 176

1) Gemeinsame Kosten Allgemeinbild. Pflichtschulen (Uab 210), sonstige Einrichtungen und Maßnahmen (Uab 219). 2) Bildungsanstalten und Akademien der Lehrer- und Erzieherbildung (Uab 223-229). Quelle: Kommunale Finanzstatistik 2001 (Sonderauswertung); GemBon, 2004; eigene Berechnungen, 2005.

Abbildung 39 zeigt die in den obigen Tabellen dargestellte Situation der höheren negativen Saldi der laufenden intragovernmentalen Transfers (inkl. Kostenbeiträge) für die Kärntner und niederösterreichischen Gemeinden (durch die umfangreichere Finanzierung über die Schulgemeindeverbände) und die vergleichsweise geringen Saldi für die Gemeinden der übrigen Bundesländer. Berücksichtigt man zusätzlich die Kapitaltransfereinnahmen und -ausgaben, so zeigen sich außer in Kärnten (-20 €/EW) und Niederösterreich (-35 €/EW) leicht positive Transfersalden (in Höhe von rund 5-20 €/EW). Bei der Betrachtung der Saldi der gesamten Einnahmen und Ausgaben pro Kopf im Bereich der Pflichtschulen zeigen sich dagegen für die Gemeinden der einzelnen Bundesländer geringere Unterschiede (-85 bis -115 €/EW).

164 Analyse der Transferverflechtungen in ausgewählten Aufgabenbereichen Abbildung 39: Einnahmen-Ausgaben-Saldo sowie Saldo der laufenden und der gesamten intragovernmentalen Transfers inkl. Kostenbeiträge im Bereich „Pflichtschulen“ der österreichischen Gemeinden (ohne Wien) nach Bundesländern im Jahr 2001, in € pro Einwohner 40 20

Euro pro Einwohner

0 B

K

NÖ

OÖ

S

St

T

V

-20 -40 -60 -80 -100 -120 Gesamter Einnahmen-Ausgabensaldo Saldo der laufenden intragovernmentalen Transfers inkl. Kostenbeiträge Saldo der gesamten intragovernmentalen (laufenden und Kapital-)Transfers inkl. Kostenbeiträge

Quelle: Kommunale Finanzstatistik 2001 (Sonderauswertung); GemBon, 2004; eigene Darstellung, 2005.

Die Abbildung 40 macht die Unterschiede zwischen den laufenden Transfersaldi und den Saldi der Kapitaltransfers zwischen den österreichischen Gemeinden (ohne Wien) nach Größenklassen sichtbar: Bei kleineren Gemeinden fallen höhere negative Transfersaldi pro Einwohner an; bei größeren Gemeinden sind weitgehend ausgeglichene Transfersalden festzustellen. Ebenso sichtbar wird der Umstand, dass die Saldi der Gesamtgebarung der Gemeinden im Pflichtschulbereich mit steigender Gemeindegröße nur leicht sinken. Dies hängt nicht zuletzt mit der höheren Klassenanzahl pro Schule in größeren Gemeinden (economies of scale) und gleichzeitig mit den höheren Lasten der größeren Gemeinden aus dem Betrieb der Hauptschulen und polytechnischen Schulen (die von den größeren zentralen Orten getragen werden) zusammen. Die Belastung der Gemeinden nach Finanzkraft-Quintilen zeigt für den Gebarungssaldo im Bereich der Pflichtschulen kaum Unterschiede zwischen finanzschwächeren und finanzkräftigeren Gemeinden. Dies bedeutet, dass die den Gemeinden verbleibende Ausgabenlast in erster Linie von der Trägerschaft der einzelnen Pflichtschultypen abhängt (Hauptschulen werden z. B. von den zentralen Orten getragen; die kleineren und finanzschwächeren Gemeinden müssen Kostenersätze an die Schulträger leisten) und weiters von der Schulgröße (Kleinschulen sind teurer als größere Etablissements) abhängt. Dagegen sind die mit steigender Finanzkraft sinkenden negativen laufenden Transfersaldi ein Hinweis auf die relativ geringe horizontale Umverteilungswirkung der laufenden Transferregelungen im Pflichtschulbereich. Berücksichtigt man die Kapitaltransfersaldi, so ändert sich dieses Bild nur geringfügig, mit steigender Finanzkraft ergibt sich ein Sinken der negativen bzw. ein leichtes Ansteigen der positiven gesamten intragovernmentalen Transfers.

Aufgabenbereich „Pflichtschulen“

165

Abbildung 40: Einnahmen, Ausgaben und Saldo (gesamt sowie laufende intragov. Transfers inkl. Kostenbeiträge) sowie Saldo der gesamten intragovernmentalen Transfers inkl. Kostenbeiträge der Gemeinden (ohne Wien) im Aufgabenbereich "Pflichtschulen" im Jahr 2001 a) nach Größenklassen und b) nach Finanzkraft-Quintilen, in € pro Einwohner a) Größenklassen 200

Euro pro Einwohner

150 100 50 0 bis 2500 EW -50

2501-5000 EW 5001-10000 EW

10001-20000 EW

20001-50000 EW

über 50000 EW (o.W.)

-100 -150 Gesamteinnahmen Gesamtausgaben Gesamtsaldo Gesamter intragov. Transfersaldo

Laufende intragov. Transfereinnahmen Laufende intragov. Transferausgaben Laufender intragov. Transfersaldo

b) Finanzkraft-Quintile 200

Euro pro Einwohner

150 100 50 0 1. FK-Quintil

2. FK-Quintil

3. FK-Quintil

4. FK-Quintil

5. FK-Quintil

-50 -100 -150 Gesamteinnahmen Gesamtausgaben Gesamtsaldo Gesamter intragov. Transfersaldo

Laufende intragov. Transfereinnahmen Laufende intragov. Transferausgaben Laufender intragov. Transfersaldo

Quelle: Kommunale Finanzstatistik 2001 (Sonderauswertung); GemBon, 2004; eigene Berechnungen, 2005.

166 Analyse der Transferverflechtungen in ausgewählten Aufgabenbereichen

4.4.6 Ergebnisse und einige Schlussfolgerungen Die Verflechtungen der Trägerschaft und jene im Bereich der Finanzierung der öffentlichen Pflichtschulen sind in Österreich sehr vielfältig und betreffen die Verhältnisse zwischen den einzelnen staatlichen Ebenen (Bund, Bundesländer und Gemeinden; vertikale Verflechtungen) ebenso wie die horizontalen Verflechtungen auf der Ebene der Gemeinden (Gemeinden untereinander, Gemeindeverbände, Schulsprengel). Vereinfacht ist die Kompetenzlage wie folgt: • Die Gemeinden errichten und betreiben grundsätzlich die Allgemeinbildenden Pflichtschulen. Die Länder unterstützen die Investitionen durch Kapitalzuschüsse und refinanzieren sich hiefür teils bei den Gemeinden (meist nach der Finanzkraft bemessene Investitionsbeiträge zu den Länderschulbaufonds), teils fließen Bedarfszuweisungsmittel (länderweise unterschiedlich), teils eigene Mittel der Länder in solche Fonds. • Die Länder errichten und betreiben weitgehend die Berufsbildenden Schulen; es erfolgt eine Zuschussfinanzierung durch die Gemeinden (Betriebs- und Investitionsbeiträge, teilweise nach der Zahl der Schüler, teilweise nach der Finanzkraft auf die Gemeinden des Landes umgelegt). Die gemischte Trägerschaft der Pflichtschulen zwischen Ländern und Gemeinden führt zu einer Teilung der Ausgabenlast fast im Verhältnis von 75:25 % zwischen Ländern und Gemeinden; während die Bundesländer Gesamtausgaben von rund 2,8 Mrd. € (rund 450 €/EW) verzeichnen, tragen die Gemeinden (ohne Wien) rund 0,9 Mrd. € (150 €/EW). Zu berücksichtigen ist dabei vor allem, dass bei den Bundesländern im Bereich der Pflichtschulen die Ausgaben für die Landeslehrer zu Buche schlagen. Jedoch erfolgt eine weitgehende Refundierung dieser Lasten durch den Bund. Deshalb beträgt der Einnahmen-Ausgaben-Saldo für die Länder -307 Mio. € (rund -50 €/EW). Auf der Ebene der Gemeinden stehen Einnahmen für „Pflichtschulen“ (vor allem Transfers) in Höhe von rund 322 Mio. € den genannten Ausgaben gegenüber. Daraus resultiert ein Saldo für die Gemeinden von –597 Mio. € (-95 €/EW). Die Nettolasten teilen sich somit Länder und Gemeinden im Verhältnis von 34:66 %, womit sich ein anderes Bild ergibt. Die Salden der Gesamtgebarung der Gemeinden im Bereich der Pflichtschulen sind unterschiedlich; sie sinken leicht mit steigender Gemeindegröße. Zum einen hängt dies mit economies of scale (Kostenersparnisse bei steigender Betriebsgröße) zusammen, zum anderen mit den höheren Lasten der größeren Gemeinden aus dem Betrieb der Hauptschulen und polytechnischen Schulen (die meist von den größeren zentralen Orten getragen werden). Die intragovernmentalen Transferströme sind wegen der vielfachen Verflechtungen umfangreich. Ein großer Teil der Transfers betrifft den Bereich des laufenden Betriebes der verschiedenen öffentlichen Pflichtschulen, der durch kostenersatzähnliche Transfers innerhalb der jeweiligen Schulsprengel geregelt ist. Die Errichtung und Instandhaltung der Schulen obliegt dagegen meist den Trägern, das sind im Fall der Allgemeinbildenden Pflichtschulen die Gemeinden, im Fall der Berufsbildenden Pflichtschulen i.d.R. die Länder. Die Trägergemeinden erhalten hier teilweise Kapitalzuschüsse seitens der Länder und teilweise Kostenbeiträ-

Aufgabenbereich „Pflichtschulen“

167

ge durch die sprengelangehörigen Gemeinden (allerdings nicht in allen Bundesländern). Die Transfergebarung der Gemeinden zeigt folgende Eckpunkte: rund 60 % der Einnahmen der Gemeinden sind Transfereinnahmen (inkl. Kostenbeiträge); ausgabenseitig sind es 24 %. Der Saldo der Transferströme beträgt im Jahr 2001 rund -28 Mio. € oder –5 €/EW. Zwischen den Bundesländern bestehen aufgrund der institutionellen Gegebenheiten deutliche Unterschiede: Vergleichsweise hohe laufende Nettotransferlasten fallen in den Gemeinden der Bundesländer Kärnten (-35 €/EW), Niederösterreich (-34 €/EW), Tirol (-13 €/EW) und Vorarlberg (-8 €/EW Kostenersätze) an. In diesen Bundesländern scheinen diese Zahlungen als Mittelabflüsse an die Gemeindeverbände auf, während sich in den übrigen Bundesländern die Zahlungen (Sprengelbeiträge) zwischen den Gemeinden ausgleichen. Die Saldi der intragovernmentalen Kapitaltransfers sind durchwegs positiv (im Durchschnitt 12 €/EW). Sie sind mit 17 bis 26 €/EW überdurchschnittlich hoch im Fall der Gemeinden in Oberösterreich, Salzburg, Tirol und Vorarlberg. Betrachtet man die Transfersaldi nach Gemeindegrößenklassen zeigt sich, dass bei kleineren Gemeinden etwas höhere negative Transfersaldi pro Einwohner (v. a. durch Sprengelbeiträge im Bereich der Hauptschulen und polytechnischen Schulen) anfallen. Bei größeren Gemeinden zeigen sich weitgehend ausgeglichene Transfersalden. Die Belastung der Gemeinden nach Finanzkraft-Quintilen zeigt für den Gebarungssaldo im Bereich der Pflichtschulen kaum Unterschiede zwischen finanzschwächeren und finanzkräftigeren Gemeinden und eine relativ geringe horizontale Umverteilungswirkung der Transferregelungen im Pflichtschulbereich. Angesichts der beachtlichen Verflechtungsintensität im Schulbereich wäre die grundsätzliche Kompetenzbereinigung zwischen den einzelnen staatlichen Ebenen vorrangig, was auch zu einem Abbau der Transfers führen würde. Im Verhältnis zwischen Ländern und Gemeinden drängt sich der Abbau der Transfers zwischen den Gemeinden und den Ländern im Bereich der Berufsbildenden Pflichtschulen auf. Die offensichtlich nur teilweise wirksame übergeordnete Steuerung im Bereich der Allgemeinbildenden Pflichtschulen könnte durch stärker gezielte Transfers – z. B. bezüglich der Problematik der „Zwergschulen“ sowie bezüglich der Mehrfachnutzung – erreicht werden. Die Kostenersätze zwischen den sprengelangehörigen Gemeinden sollten in den Rechenwerken gesondert als zwischengemeindliche Leistungsvergütungen, getrennt von intragovernmentalen Transfers und Kostenersätzen privater Haushalte ausgewiesen werden. Die Anpassung der Kapazitäten an demographische Trends (Nachfrage) ist vielfach problematisch: Oft zu knappen Kapazitäten in zuwanderungsintensiven Großstadt-Umgebungsregionen stehen zu große Kapazitäten (Unterauslastung) in den Gebieten mit Abwanderung der Bevölkerung gegenüber. Schulen müssten flexibler genutzt werden (siehe etwa den Umnutzungsvorschlag in der ÖROKStudie von Faßmann, 2002). Allerdings bestehen zum Teil eigene Regelungssysteme, etwa bei Musikschulen, in jenen Bereichen also, von wo neue Nutzungsmöglichkeiten kommen könnten.

168 Analyse der Transferverflechtungen in ausgewählten Aufgabenbereichen

4.5 Aufgabenbereich „Krankenanstalten“ 4.5.1 Definition des Aufgabenbereiches, Aufgabenverteilung Der Bereich des Gesundheitswesens wird in Österreich überwiegend als öffentliche Aufgabe verstanden. Die Finanzierung wird zu zwei Dritteln aus dem Steueraufkommen und zu einem Drittel von privaten Haushalten aufgebracht. Nach dem OECD/VGR-Konzept (ESVG 95) beliefen sich die gesamten Gesundheitsausgaben in Österreich im Jahr 2003 auf 17 Mrd. € bzw. 7,5 % des BIP. Die öffentlichen Gesundheitsausgaben betrugen davon 11,5 Mrd. € (5,1 % des BIP). Die Höhe der Gesundheitshausgaben (in Österreich) ist allerdings ein heftig umstrittenes Thema. Dabei geht es vor allem um Fragen der Abgrenzung des Gesundheitswesens (z. B. betreffend Pflegegeld), Abgrenzung des Staates (z. B. Krankenanstalten als Marktproduzenten) und generell um Probleme der Doppelzählung (öffentlicher und privater Ausgaben) und der intransparenten Datenlage. Weitere Untersuchungen gehen von höheren Gesundheitsausgaben insgesamt (bis zu 12 % des BIP) und vor allem höheren öffentlichen Gesundheitsausgaben (bis zu 9 %) aus (siehe Rechnungshof, 2001; Pichler, Walter, 2002; Hofmarcher, Röhrling, 2003; Streissler, 2004). Nach dem 2006 neu eingeführten, erweiterten „System of Health Accounts“ der OECD beliefen sich die Gesundheitsausgaben 2004 auf 22,8 Mrd. € (9,6 % des BIP). Die öffentlichen Ausgaben betrugen 16,1 Mrd. € (6,8 %), davon jene für stationäre Leistungen 7,7 Mrd. € (Statistik Austria, 2006). Der Aufgabenbereich „Krankenanstalten“ umfasst alle öffentlichen und gemeinnützig geführten privaten Krankenanstalten (stationärer und ambulanter Bereich), wobei in dieser Arbeit primär die Fondskrankenanstalten betrachtet werden. Das sind jene Krankenanstalten, deren Leistungen – seit Einführung der „Leistungsorientierten Krankenanstaltenfinanzierung“ im Jahr 1997 - über den jeweiligen Landeskrankenanstaltenfinanzierungsfonds abgerechnet werden. Im Mittelpunkt der nachfolgenden finanzstatistischen Analyse stehen die Transfers zur „Betriebsabgangsdeckung“ der (Fonds-)Krankenanstalten. Die Darstellung einzelner Transferströme im Bereich „Krankenanstalten (Betriebsabgangsdeckung)“ gestaltet sich schwierig, da zunächst eine Aufteilung der Kompetenzen auf Bund (Grundsatzgesetzgebung) und Länder (Ausführungsgesetzgebung und Vollziehung) besteht. Auf den Ebenen der Länder und Gemeinden wird die Verflechtung noch stärker, da sich Rechtsträger und Financiers überschneiden können, und sich Länder, Gemeinden und Rechtsträger – auch Länder und Gemeinden können Rechtsträger sein – an der Finanzierung beteiligen (siehe Knoth, 2001, S. 218 f.). Die neun Landesfonds beziehen den überwiegenden Teil ihrer Mittel von den Sozialversicherungsträgern und dem auf Bundesebene eingerichteten Strukturfonds sowie von den Ländern und Gemeinden. Sie haben die Aufgabe, die leistungsorientierte Bezuschussung durchzuführen. Für die Finanzierung der Abgangsdeckung ist in erster Linie der jeweilige Landesfonds zuständig. Der verbleibende Abgang, der eventuell nach einer Abrechnung noch offen ist, wird von Land und Gemeinden aufgebracht (teils auch durch einbehaltene Ertragsanteile der Gemeinden). Dazu kommt allerdings die undurch-

Aufgabenbereich „Krankenanstalten“

169

sichtige Situation bei der Trägerschaft, da die Träger auch an der Abgangsdeckung beteiligt werden, die uneinheitlichen Umlageregelungen des Betriebsabganges in den Bundesländern und die uneinheitliche Gesetzeslage bei der Ausformulierung der einzelnen Landesfonds. Zusätzlich erschwert wird die konsistente Darstellung der Finanzierungsströme dadurch, dass in einigen Bundesländern ausschließlich Landeskrankenanstalten, in den anderen Bundesländern zusätzlich Gemeindespitäler existieren. Zudem wird die Krankenanstaltenfinanzierung länderweise in jeweils eigenen „Verbuchungsvarianten“, z. T. brutto, überwiegend nur mehr netto in den Rechenwerken dargestellt. Dies alles macht einen konsistenten Vergleich der Einnahmen und Ausgaben zwischen den Bundesländern sehr schwierig. In Abbildung 41 wird der Versuch unternommen, die Finanzierungsströme im Gesundheitswesen und die Verflechtungen im Überblick darzustellen. Auf die Regelungen zur Dotation der Landesfonds und die Regelungen zur Betriebsabgangsdeckung in den einzelnen Bundesländern wird in der Folge vertieft eingegangen. Politische Ziele im Bereich der Aufgabenfinanzierung Während der 15 Jahre des Bestandes des KRAZAF wurde heftig über eine Neuregelung der Finanzierung des Gesundheitswesens diskutiert. In diesem Zeitraum wurden die Grundlagen für die „leistungsorientierte Krankenanstaltenfinanzierung“ (LKF) erarbeitet. Mit der Vereinbarung gemäß Art. 15a B-VG über die Reform des Gesundheitswesens und der Krankenanstaltenfinanzierung für die Jahre 1997-2000 (BGBl. Nr. 111/1997) erfolgte die Einführung der leistungsorientierten Krankenanstaltenfinanzierung. Diese sieht eine Verteilung der Mittel auf Basis von „leistungs- und diagnoseorientierten Fallgruppen“ vor („Kernbereich“ mit bundesweit einheitlichen pauschalen Punktewerten und „Steuerungsbereich“ mit länderspezifischen Kriterien, siehe BMGF, 2004; Hofmarcher, Rack, 2001, S. 98 ff.). Anstelle des KRAZAF wurden ab 1997 neun eigene Landesfonds eingerichtet, die unter anderem die Aufgabe haben, die leistungsorientierte Bezuschussung durchzuführen. Mit der Vereinbarung gemäß Art. 15a B-VG über die Neustrukturierung des Gesundheitswesens und der Krankenanstaltenfinanzierung (für die Jahre 2001-2004, BGBl. Nr. 60/2002) wurde schließlich auf der Bundesebene die Einrichtung und Dotierung des Strukturfonds geregelt. Die Landesfonds beziehen den überwiegenden Teil ihrer Mittel von den Sozialversicherungsträgern, von dem Strukturfonds sowie von den Ländern und Gemeinden. Mit der Neustrukturierung hat eine „Verländerung“ der Verfügungsberechtigung über die Mittel zur Finanzierung der Krankenanstalten, soweit diese direkt vom Bund bzw. hinsichtlich der Mittel der Sozialversicherung, aus dessen Einflussbereich sie stammten, stattgefunden (vgl. Knoth, 2001, S. 222). Der ursprüngliche Plan des Bundes hatte eine zentrale leistungsorientierte Verteilung sämtlicher Finanzierungsmittel, also auch jener der Länder und Gemeinden, vorgesehen. Dieser Plan erhielt aber nicht die Zustimmung der Länder. Dabei hätte sich der KRAZAF mit den dort angesammelten Erfahrungen für diese Funktion förmlich aufgedrängt. Der Bund konnte sich im Zuge der „Verländerung“ – im Austausch gegen die Bereitstellung zusätzlicher Mittel - nur einen gewissen Einfluss in grundlegenden Fragen sichern, wie etwa durch die Bindung von Investitionszuschüssen an die Vereinbarkeit mit dem Krankenanstalten- und Großgeräteplan.

170 Analyse der Transferverflechtungen in ausgewählten Aufgabenbereichen Abbildung 41: Finanzierungsströme im Gesundheitswesen Gemeinschaftl. Bundesabgaben (USt)

Sozialversicherungsträger

Dotierung Strukturfonds (USt-Anteil v. Bund und Fixbeträge von Bund u. Soz.) 15a-V./KAKuG

KrankenhausFinanzierung 15a-Vereinb.

Finanzausgleich

1

Bund Grundsatzgesetzgebung

Vorwegabzug von USt für Bund gem. § 9 (2) Z1 FAG

Zuschuss über Bund an Länder gem. § 24 (2) FAG für Krankenanst.Finanzierung

Abzug vom USt-Anteil der Gem. § 10 (4) FAG

Abzug vom USt-Anteil der Länder § 10 (7) FAG

5 2 Länderw. Auft. Art.15(5) 15a-V.

4

Länderweise Auft. Art. 15 (1)-(3) 15a-V.

3

1

Länderweise Aufteilung gem. § 10 (7) Z5 lit a FAG 6

Landesfonds

Länder

(Krankenanstaltenfinanzierungsfonds )

Ausführungsgesetzgeb., Vollziehung

Leistungsorientierte Krankenanstaltenfinanzierung, Investitionsförderung, Ausgleichsmittel

Fondsfinanzierung

Zuschüsse

Abgangsdeckung

11

8 12 9 14

Arb.

Sonstige Einricht.

13

Medizinische Rehabilitation

Ärzte

Langzeiteinrichtungen

Patienten 15

7

Krankenanstalten Fonds-KA

Träger Land

Gem.

Gemeinde

Gem.

Sonstige

Sonstige (Bund, priv.Rt.)

Sonstige

11

10

Gemeinden (nicht-spitalserhaltend)

Abgangsdeckungsbeiträge Sprengelbeiträge (Mittel an Land, Landesfonds, z.T. Gemeindeverbände) Gemeinden aller Länder (außer St)

Sonstige KA

Land

Land

8

Trägergemeinden Abgangsdeckungsbeiträge, Sprengelbeiträge (Mittel an Land, Landesfonds, z.T. Gem.verbände)

In NÖ, T (S, V) auch Gemeindeverbände

Deckung verbleibender Abgänge als Träger Zuschüsse

Gemeinden in NÖ, OÖ, S, T, V

Aufgabenbereich „Krankenanstalten“

171

Erläuterungen zu Abbildung 41: 1.

2.

3. 4.

5. 6. 7. 8.

9.

10. 11. 12.

13. 14. 15.

Finanzausgleich (Ertragsanteile des Bundes, der Länder und der Gemeinden an den gemeinschaftlichen Bundesabgaben, nach verschiedenen Vorwegabzügen, u. a. für die gemeinschaftliche Krankenanstaltenfinanzierung, für den Gesundheits- und Sozialbereich gemäß GSBG und für Gesundheitsförderung, -aufklärung und -information). Mittel des Strukturfonds an die Länder (Landesfonds) aufgrund Art. 12 (1) der Vereinbarung gemäß Art 15a B-VG über die Neustrukturierung des Gesundheitswesens und der Krankenanstaltenfinanzierung („15a-Vereinbarung“) nach Abzügen gem. Art. 12 (2), gewährleistete Beiträge des Bundes zum Strukturfonds: 1,416 % des Umsatzsteueraufkommens nach Abzug des im § 9 (2) Z1 FAG 2001 genannten Betrages (Beihilfen gemäß §§ 1-3 GSBG) sowie Fixbetrag (242 Mio. €, davon 83 Mio. € von Sozialversicherungsträgern gem. § 57 (2) KAKuG). Mittel der Länder an die Landesfonds gemäß Art. 12 (3) der 15a-Vereinbarung: im FAG festgelegt durch eigenen Zuteilungsschlüssel bei Aufteilung der Ertragsanteile der Länder (0,949 % der Umsatzsteuer gemäß § 10 (7) Z 5 lit a FAG 2001 nach Abzug gem. 9 (2) Z1 FAG 2001). Mittel der Gemeinden an die Landesfonds auf Basis Art. 11 Z3 der 15a-Vereinbarung: Abzug gem. § 10 (4) FAG 2001 von den Ertragsanteilen der Gemeinden bei der Umsatzsteuer (0,642 % des Aufkommens an USt nach Abzug gemäß § 9 (2) Z 1) zur Finanzierung der Zuschüsse des Bundes an die Länder (in B, K, St direkt an die Landesfonds) gemäß § 24 (2) FAG 2001. Mittel des Hauptverbandes der österreichischen Sozialversicherungsträger für Rechnung der in ihm zusammengefassten Sozialversicherungsträger an Länder (Landesfonds) gemäß Art. 13, länderweise Aufteilung der Mittel gemäß Art. 15 (5) der 15a-Vereinbarung. Mittel gemäß GSBG auf Basis Art. 11 Z6 der 15a-Vereinbarung: Beihilfen gemäß §§ 1-3 des Gesundheits- und Sozialbereich-Beihilfengesetzes (GSBG 1996) vom Bund (finanziert aus Vorwegabzügen von USt für Bund gemäß § 9 (2) Z1 FAG 2001) an Länder (z. T. direkt an Landesfonds). Zahlungen des Bundes an Universitätskliniken gemäß § 55 KAKuG („Klinischer Mehraufwand“, der sich bei der Errichtung, Ausgestaltung und Erweiterung der zugleich dem Unterricht an Medizinischen Universitäten dienenden öffentlichen Krankenanstalten ergibt). Mittel der Länder / Gemeinden, die direkt an Krankenanstalten bzw. LandeskrankenanstaltenBetriebsgesellschaften fließen: a) Betriebsmittelabgang, wenn sie nicht über die Landesfonds verteilt werden, b) Mittel der Länder bzw. der Gemeinden als Träger von Krankenanstalten, wenn sie nicht über die Landesfonds fließen (nach Betriebsabgangsdeckung noch verbleibender Abgang, Besoldung von Bediensteten). Leistungsorientierte Krankenanstaltenfinanzierung durch die Landesfonds (gemäß Abschnitt 5 und 6 der 15a-Vereinbarung) - Mittelzuteilung an die Träger der Krankenanstalten: LKF-Gebührenersätze, allenfalls Investitionsförderungen, Beiträge zum Betriebsabgang, Ausgleichsmittel, Strukturmittel, Leistungen gemäß GSBG. Mittel der Gemeinden an Land, Landesfonds, z. T. Gemeindeverbände zur Finanzierung des Betriebsabgangs der Krankenanstalten (Abgangsdeckungs-/Sprengelbeiträge). Zuschüsse der Länder bzw. Gemeinden zur Investitionsfinanzierung. Mittel der Sozialversicherung, die direkt an Krankenanstalten fließen: a) Krankenanstalten, die nicht über Landesfonds finanziert wurden, aufgrund von privatrechtlichen Verträgen, b) bestimmte Leistungen der Fondskrankenanstalten, die nicht über Landesfonds, sondern direkt mit den Sozialversicherungsträgern abzurechnen sind (z. B. Mutter-Kindpass-Untersuchungen). Mittel der Sozialversicherungsträger für Leistungen von Vertragspartnern des außerstationären Bereiches (z. B. niedergelassene Ärzte, Apotheker) und Zahlungen der Sozialversicherungsträger an sonstige medizinische Einrichtungen, Betreiben eigener Einrichtungen. Sozialversicherungsbeiträge der Arbeitgeber und Arbeitnehmer, gewerblich Selbständigen, freiberuflich Selbständigen, Landwirte, Beamte etc. nach den Sozialversicherungsgesetzen (ASVG, BSVG, GSVG, FSVG, B-KUVG). Kostenbeiträge, Selbstbehalte der Patienten, Zahlungen der privaten Krankenversicherungen.

Quelle: Vereinbarung gemäß Art. 15a B-VG über die Neustrukturierung des Gesundheitswesens und der Krankenanstaltenfinanzierung (für die Jahre 2001-2004); FAG 2001/2005; KAKuG; Hofmarcher, Rack, 2001, S. 95; Rechnungshof, 2001, S. 16; eigene Darstellung, 2006.

172 Analyse der Transferverflechtungen in ausgewählten Aufgabenbereichen

Der Leistungsauftrag (Leistungspalette) für jedes einzelne Krankenhaus ist ein weiteres (umstrittenes) gesundheits- und finanzpolitisches Thema. Hiezu leistet das Österreichische Bundesinstitut für Gesundheitswesen (ÖBIG) durch die ständige Weiterentwicklung des Österreichischen Krankenanstalten- und des Großgeräteplans ÖKAP/GGP einen wichtigen Beitrag. In der vorliegenden zweiten Revision wurde die ursprünglich im Österreichischen Krankenanstaltenplan (ÖKAP) enthaltene Festlegung von Standorten, Fachrichtungen und Bettenobergrenzen um Inhalte der Leistungsangebotsplanung (LAP) ergänzt. Darin ist eine Typisierung der Krankenanstalten enthalten, die die Krankenanstalten in vier Typen einteilt, von der Basisversorgung bis zur Maximalversorgung, was der Idee von regionalen Versorgungsplänen entspricht (diese Einteilung wurde aber nicht vereinbart, daher gibt es keine Auswirkungen)51. Genauso existieren eine detaillierte Leistungsangebotsplanung sowie eine Bettenkapazitätsplanung. Immer mehr ins Gespräch kommen verschiedene Selbstbeteiligungsmodelle - von der bereits wieder abgeschafften Ambulanzgebühr bis zu diversen Selbstbehalten beim Arzt- oder Krankenhausbesuch. Erstens soll damit ein stärker kostenbewusstes Verhalten bei der Bevölkerung, zweitens soll damit auch ein Finanzierungseffekt erreicht werden. Wesentliche Zielsetzung der Ende 2004 vereinbarten Gesundheitsreform 200552 ist vor allem eine Zusammenführung der einzelnen Sektoren des Gesundheitswesen für eine besser abgestimmte Planung, Steuerung und Finanzierung des gesamten Gesundheitswesens: integrierte Planung der österreichischen Gesundheitsversorgungsstruktur im intra- und extramuralen Bereich (und der Schnittstellen bei Behandlungsketten und zum Pflegebereich), Qualitätssicherung auf allen Ebenen des Gesundheitswesens, Forcierung der Gesundheitstelematik und gesundheitsökonomischer Ansätze. Das leistungsorientierte Finanzierungssystem wird fortgesetzt. Der Strukturfonds wird durch eine „Bundesgesundheitsagentur“ (Fonds mit eigener Rechtspersönlichkeit), die bisherigen Landesfonds werden durch „Landesgesundheitsfonds“ (zusammengefasst zu einer „Gesundheitsplattform“) ersetzt. Kapazitäten In Tabelle 47 ist die bereits angeführte Verflechtung der Trägerschaft im Bereich der Krankenanstalten ersichtlich. Zwar dominieren Landesspitäler (79 von insgesamt 139 Krankenanstalten mit Öffentlichkeitsrecht), es gibt jedoch auch öffentliche Spitäler auf der Ebene von Gemeinden und Gemeindeverbände, vor allem in Niederösterreich, Oberösterreich (AKH Linz), Salzburg, Tirol und Vorarlberg. Zu beachten ist die in Tabelle 47 dargestellte Bettenkapazität; danach weisen die Krankenanstalten der Gemeinden und Gemeindeverbände mit 10.552 mehr als ein Drittel der Betten der Landeskrankenanstalten (30.274) auf. In Oberösterreich hat das Allgemeine Krankenhaus der Stadt Linz rund ein Fünftel (956 Betten) der gesamten oberösterreichischen Bettenkapazität. Die 145 (öffentlichen und gemeinützig geführten privaten) Fondskrankenanstalten weisen mit 50.230 Betten 73 % der gesamten Bettenkapazität auf. 51 52

Österreichischer Krankenanstalten- und Großgeräteplan (ÖKAP/GGP 2001, S. 38). Vereinbarung gemäß Art. 15a B-VG über die Organisation und Finanzierung des Gesundheitswesens für die Jahre 2005-2008 (BGBl. I Nr. 73/2005); KAKuG idgF; GQG.

Aufgabenbereich „Krankenanstalten“

173

Tabelle 47: Anzahl der Krankenanstalten und tatsächlich aufgestellten Betten nach Rechtsträgern, Öffentlichkeitsrecht und Bundesländern im Jahr 2001 Anzahl Krankenanstalten Bund Länder, -gesellschaften Gemeindeverbände Gemeinden, -gesellschaften Krankenkassen, Versich. 2) Sonstige 3) Krankenanstalten gesamt 4) Anzahl Betten Bund Länder, -gesellschaften Gemeindeverbände Gemeinden, -gesellschaften Krankenkassen, Versich. 2) Sonstige 3) Betten gesamt 4)

1) m o m o m o m o m o m o m o m o m o m o m o m o m o m o

B 4 1 1 1 5 2

K 1 9 1 6 5 15 7

NÖ 4 5 2 18 11 8 25 23

OÖ 1 15 1 7 8 7 24 15

S 3 1 5 5 2 12 10 18

St 1 21 9 3 17 24 27

T 1 4 5 2 1 1 5 12 7

V 3 2 3 18 1 17 7 37

W Gesamt 2 10 15 79 11 11 7 3 29 18 1 1 4 39 1 23 18 90 17 139 35 171

40 195 47 52 40 237 915 3.325 1.540 4.042 1.954 6.358 2.046 1.332 8.762 - 5.400 902 - 1.339 28 53 - 5.619 956 783 335 618 487 504 177 70 1.476 918 714 1.101 136 492 400 1.102 - 3.917 742 491 324 77 246 135 543 691 502 518 2.458 401 592 3.188 1.315 4.427 8.061 8.915 3.479 6.849 4.044 2.027 9.512 312 653 2.362 1.467 1.260 3.611 577 1.132 9.317

611 30.274 5.400 2.241 81 8.311 487 504 5.084 7.299 9.028 48.629 20.691

1) m = mit Öffentlichkeitsrecht, o = ohne Öffentlichkeitsrecht. 2) Krankenkassen und Fürsorgeverbände; Unfall-, Pensionsversicherungsanstalten. 3) Geistliche Orden, Glaubensgemeinschaften, -gesellschaften, Vereine, Stiftungen, Privatgesellschaften. 4) Im Jahr 2003 waren von gesamt 272 (öffentlichen oder privaten gemeinnützigen) Krankenanstalten 139 (51 %) Fondskrankenanstalten mit 49.292 Betten bzw. 73 % der gesamten Bettenkapazität von 67.708 (BMGF, 2005, S. 8). Quelle: Jahrbuch der Gesundheitsstatistik, 2001; BMGF, 2003; eigene Berechnungen, 2004.

4.5.2 Gesetzliche Bestimmungen Rechtsgrundlagen des Aufgabenbereiches „Krankenanstalten“ (Stand 2005): - Vereinbarung gemäß Art. 15a B-VG über die Neustrukturierung des Gesundheitswesens und der Krankenanstaltenfinanzierung, BGBl. I Nr. 60/2002; - Gesundheits- und Sozialbereich-Beihilfengesetz (GSBG 1996), BGBl. Nr. 746/1996, idF BGBl. I Nr. 105/2004, Verordnung des BMF zu den Beihilfenund Ausgleichsprozentsätzen, die im Rahmen des GSBG 1996 anzuwenden sind, BGBl. II Nr. 56/1997, idF BGBl. II Nr. 90/2005; - KAKuG, Bundesgesetz über Krankenanstalten und Kuranstalten, BGBl. Nr. 1/1957, idF BGBl. Nr. I 155/2005; - Burgenländisches Krankenanstalten-Finanzierungsfondsgesetz 2001, LGBl. Nr. 33/2001 idF LGBl. Nr. 66/2004; - Burgenländisches Krankenanstaltengesetz 2000, LGBl. Nr. 52/2000, idF LGBl. Nr. 82/2005;

174 Analyse der Transferverflechtungen in ausgewählten Aufgabenbereichen

- Kärntner Krankenanstaltenfondsgesetz, LGBl. Nr. 18/1997, idF LGBl. Nr. 57/2003; - Kärntner Krankenanstaltenordnung 1999, LGBl. Nr. 26/1999, idF LGBl. Nr. 56/2003; - NÖ Krankenanstaltengesetz , LGBl. 9440-0 170/74, idF LGBl. Nr. 133/05; - NÖ Gesundheits- und Sozialfonds-Gesetz, LGBl. Nr. 9450-0 29/97; - Oö. Krankenanstaltenfonds-Gesetz, LGBl. 42/1997, idF LGBl. Nr. 163/2001; - Oö. Krankenanstaltengesetz 1997, LGBl. Nr. 132/1997, idF LGBl. Nr. 99/2005; - Salzburger Krankenanstalten-Finanzierungsfondsgesetz 2001, LGBl. Nr. 63/2001; - Salzburger Krankenanstaltengesetz 2000, LGBl. Nr. 24/2000 (WV), idF LGBl Nr. 91/2005; - Steiermärkisches Krankenanstaltengesetz 1999, LGBl. Nr. 66/1999 (WV), idF LGBl. Nr. 114/2002; - Steiermärkisches Krankenanstalten-Finanzierungsfondsgesetz 2001, LGBl. Nr. 55/2002 idF LGBl. Nr. 69/2005; - Tiroler Krankenanstaltenfinanzierungsfondsgesetz 2001, LGBl. Nr. 63/2001 idF LGBl. Nr. 11/2005; - Tiroler Krankenanstaltengesetz, LGBl. Nr. 35/1958, idF LGBl. Nr. 38/2005; - [Vorarlberger] Spitalbeitragsgesetz, LGBl. Nr. 8/1987, idF LGBl. Nr. 19/2003; - [Vorarlberger] Spitalfondsgesetz, LGBl. Nr. 20/1997, idF LGBl. Nr. 20/2003. 4.5.3 Aufgabenfinanzierung und Transferverflechtungen Bund (Strukturfonds) Der Bund beteiligt sich folgendermaßen an der Finanzierung der Krankenanstalten. Zuerst wurde ein Strukturfonds eingerichtet. Dieser Strukturfonds wird dotiert durch Beiträge des Bundes und allfällige sonstige Mittel nach Maßgabe von bundesrechtlichen Vorschriften. Das bedeutet, dass 1,416 % des Aufkommens an der Umsatzsteuer nach Abzug gemäß § 9 (2) Z1 FAG 2001 im betreffenden Jahr (2001 229 Mio. €) plus ein jährlicher Beitrag von 242 Mio. € (gemäß § 57 KAKuG davon 83 Mio. € von Sozialversicherungsträgern) in diesen Strukturfonds fließen.53 Der jährliche Fixbetrag unterteilt sich in drei Teilsummen: 24 Mio. €, 91 Mio. € und 127 Mio. €. Diese Unterteilung hat den Zweck, dass bei der Aufteilung der Mittel des Strukturfonds an die Landesfonds unterschiedliche Beträge auch unterschiedlichen Aufteilungsschlüsseln und Überweisungszeitpunkten unterliegen. Die Mittel des Strukturfonds sind nach Abzug von Mittel für die Förderung des Transplantationswesens und für die Finanzierung spezifischer Projekte (ca. 10 Mio. €) an die Landesfonds zu leisten (Strom 2 in Abbildung 41).

53

Mit dem Gesundheitsreformgesetz 2005 wird – als Weiterentwicklung des Strukturfonds – eine Bundesgesundheitsagentur eingerichtet. Der im KAKuG zu regelnde Finanzbeitrag aus dem Bundesbereich (Bund, Sozialversicherungsträger) wurde nicht verändert.

Aufgabenbereich „Krankenanstalten“

175

Tabelle 48: Finanzierung der Krankenanstaltenfinanzierungsfonds der Länder (inkl. Wien) im Jahr 2001, in Mio. € bzw. in % Mittelaufbringung für die Landesfonds durch Sozialversicherungsträger Bund (Strukturfonds) 1) Länder (USt-Anteil) Gemeinden (USt-Anteil) Summe (Mindestmittel gemäß 15a-Vereinbarung) Sonstige Mittel der Länder / Gemeinden 2) Sonstige Erträge 3) Gesamteinnahmen der Landesfonds 4)

Mio. € 2.994 461 153 104 3.712 1.082 385 5.179

% 80,7 12,4 4,1 2,8 100,0

% 57,8 8,9 3,0 2,0 71,7 20,9 7,4 100,0

1) Davon Bund (USt-Anteil) 229 Mio. €, Bund (Fixbetrag) 159 Mio. €, Sozialversicherungsträger (Fixbetrag gemäß § 57 (2) KAKuG) 83 Mio. €, Abzüge gem. § 59 (6) Z2 KAKuG -10 Mio. €. 2) Beiträge der Länder und Gemeinden (inkl. Wien) zum Betriebsabgang der Krankenanstalten, die über den Landesfonds fließen, und sonstige Zuschüsse der Länder an Landesfonds, zum Teil Bundesbeiträge nach dem Gesundheitsund Sozialbereich-Beihilfengesetz (Transferzahlung von Bund in Höhe von 1.203 Mio. €, davon an Länder/Landesfonds 597 Mio. €, an sonstige Rechtsträger 606 Mio. €). 3) Selbstbehalte, Zinserträge, Regresseinnahmen, Mittel ausländischer Sozialversicherungsträger (Beihilfenäquivalente, Gastpatienten). 4) Gesamteinnahmen der Krankenanstaltenfonds der Länder ohne Wien 4.143 Mio. € (davon Transfers von Länder 786 Mio. € und von Gemeinden 346 Mio. €) sowie Wien (WIKRAF) 1.036 Mio. €; ohne Bundesbeiträge zum „Klinischen Mehraufwand“ (281 Mio. €). Quelle: Vereinbarung gemäß Art. 15a B-VG über die Neustrukturierung des Gesundheitswesens und der Krankenanstaltenfinanzierung; FAG 2001; KAKuG; Rechnungshof, 2001, S. 20; Finanzstatistik 2001 (Sonderauswertung zu Landesfonds, Statistik Austria, 2003); SimFag, 2004; eigene Berechnungen, 2005.

Bundesländer (Landesfonds) In der Vereinbarung gemäß Art. 15a B-VG über die Neustrukturierung des Gesundheitswesens und der Krankenanstaltenfinanzierung (BGBl. I Nr. 60/2002) wird des Weiteren die Einrichtung von Landesfonds festgelegt. Diese Fonds beziehen ihre Mittel aus 1. dem Strukturfonds, 2. Beiträgen der Länder (Umsatzsteuer), 3. Beiträgen der Gemeinden (Umsatzsteuer), 4. Beiträgen des Hauptverbandes der Sozialversicherungsträger, 5. Mitteln nach Landesvorschriften, 6. Mitteln gemäß Gesundheits- und Sozialbereich–Beihilfengesetz (GSBG 1996). (Die Punkte 1–4 sind für jeden Fonds in den Bundesländern einheitlich geregelt und werden weiter unten nicht mehr extra aufgeführt.) Die Länder entrichten jährlich 0,949 % vom Aufkommen an der jährlichen Umsatzsteuer nach Abzug gemäß § 9 (2) Z1 FAG 2001 an den Landesfonds. Für diesen Teil der Länderertragsanteile ist in § 10 (7) Z5 lit. a FAG 2001 ein eigener Schlüssel für die Aufteilung auf die Länder festgelegt (Strom 3 in Abbildung 41, im Jahr 2001 rund 153 Mio. €, siehe Tabelle 48). Als Beitrag der Gemeinden sind vor der länderweisen Verteilung von den Ertragsanteilen der Gemeinden 0,642 % des Aufkommens an der Umsatzsteuer nach Abzug des in § 9 (2) Z1 FAG 2001 genannten Betrages abzuziehen. Diese Mittel dienen für die Finanzierung der Zuschüsse des Bundes an die Länder für Zwecke der Krankenanstaltenfinanzierung gemäß § 24 (2) FAG 2001 (Strom 4 in Abbildung 41, im Jahr 2001 rund 104 Mio. €).

176 Analyse der Transferverflechtungen in ausgewählten Aufgabenbereichen

Die Landesfonds werden überwiegend durch Mittel aus den Einnahmen der Sozialversicherungsträger - neben den Mitteln der Gebietskörperschaften - gespeist. Die vorläufigen Zahlungen der Sozialversicherungsträger für die Jahre 2002–2004 (für 2001 wurde ein vorläufiger Pauschalbetrag von 41.200 Mio. Schilling – 2.994 Mio. € – festgelegt) ergeben sich aus dem Jahresbeitrag der Zahlung gemäß endgültiger Abrechnung für das zweit vorangegangene Jahr multipliziert mit den Hundertsätzen der Folgejahre. Dies sind die geschätzten prozentuellen Steigerungen der Beitragseinnahmen der Träger der Krankenversicherung gegenüber dem jeweils vorangegangenen Jahr. Die endgültige Abrechnung erfolgt dann am 31. Oktober des folgenden Kalenderjahres, wenn der Prozentsatz der Beitragseinnahmensteigerung des Vorjahres feststeht. 70 % erfolgen in Monatsraten, 30 % in Quartalszahlungen. Die Aufteilung der verschiedenen Summen (aus dem Strukturfonds und aus der Sozialversicherung) erfolgt über eigene Länderquoten. Die Prozentsätze sind je nach Teilsumme unterschiedlich. Teilweise finanzieren sich die Landesfonds auch aus Mitteln des Gesundheitsund Sozialbereichs-Beihilfengesetzes. Diese sind bei der Darstellung der länderweisen Ausformung des Finanzierungsfonds nochmals extra angeführt. Das sind Beihilfen, zum Beispiel für Krankenfürsorgeeinrichtungen oder eigene Krankenund Kuranstalten der Sozialversicherungsträger, die über die Landesfonds abgewickelt werden. Wie bereits oben erwähnt, sind die Fonds in den einzelnen Ländern verschieden ausformuliert worden. Daher folgt nun eine kurze Beschreibung der spezifischen Regelungen in den Bundesländern (Rechtslage 2004). Spezielle Dotationsregelungen der Fonds in den einzelnen Bundesländern Burgenland: Im Burgenland wurde der Burgenländische Krankenanstalten-Finanzierungsfonds eingerichtet, um die öffentlichen und privaten Krankenanstalten zu finanzieren. Die Finanzierung dieses Krankenanstaltenfonds erfolgt durch: 1. Kostenbeiträge nach bundesgesetzlicher Regelung über die Neustrukturierung des Gesundheitswesens und der Krankenanstaltenfinanzierung (Art. 13 (5) der 15a-Vereinbarung), 2. Mittel nach Maßgabe des Bgld. KAG 2000, 3. Mittel gemäß GSBG, 4. sonstige Mittel. Kärnten: In Kärnten werden die Mittel für den Krankenanstaltenfonds (KKF) aufgebracht durch: 1. Beträge, die von den Trägern der Krankenanstalten zur Verfügung gestellt wurden (nach § 57 Abs. 5 K-KAO), 2. Erträgnisse aus dem Fondsvermögen, 3. Darlehen und sonstige Einnahmen. Niederösterreich: In Niederösterreich wurde der NÖ Gesundheits- und Sozialfonds (NÖGUS) eingerichtet. Der Fonds wird im Bereich Gesundheit finanziert durch:

Aufgabenbereich „Krankenanstalten“

177

1. 2. 3. 4.

Mittel des Landes Niederösterreich (inkl. Trägeranteil), Mittel der Träger der Sozialhilfe für den Akutbereich, Mittel des NÖ Krankenanstaltensprengels, Mittel der Rechtsträger der Krankenanstalten (Gemeinden, Gemeindeverbände), 5. Vermögenserträge, 6. sonstige Mittel. Oberösterreich: Der Oberösterreichische Krankenanstaltenfonds finanziert sich durch: 1. Vermögenserträge, 2. Mittel gemäß GSBG, 3. sonstige Einnahmen. Salzburg: Der Salzburger Krankenanstalten-Finanzierungsfonds (SAKRAF) bezieht neben den oben angeführten Mitteln auch noch Mittel aus 1. Vermögenserträgen und 2. sonstigen Mitteln. Die Mittel des Fonds werden zuerst in 4 Sektionen verteilt und innerhalb dieser Sektionen noch einmal in Teilbeträge. Steiermark: Die Finanzierung des Steirischen Krankenanstalten-Finanzierungsfonds (SKAFF) erfolgt durch: 1. Mittel gemäß GSBG, 2. Vermögenserträge, 3. sonstige Mittel. Tirol: Die Finanzierung des Tiroler Krankenanstalten-Finanzierungsfonds (TKF) erfolgt durch: 1. Beiträge des Landes, der Gemeinden und des Trägers des Krankenhauses St. Vinzenz in Zams (gemäß TKFG), 2. Beiträge der Träger der Kranken- und Unfallfürsorge (gemäß TKFG), 3. Mittel nach dem GSBG, 4. Mittel aufgrund sonstiger bundes- und landesgesetzlicher Vorschriften, 5. Vermögenserträge, 6. sonstige Erträge. Die Gemeinden müssen für die Jahre 2001 bis 2004 einen absoluten Beitrag leisten, dessen Aufteilung unter den Gemeinden nach deren Finanzkraft erfolgt. Vorarlberg: Der Vorarlberger Spitalfonds bezieht seine Mittel aus: 1. Kostenbeiträgen gemäß § 35 des Spitalgesetzes, 2. Beiträgen des Landes, der Gemeinden und der Rechtsträger, 3. Erträgnissen aus dem Fondsvermögen, 4. sonstigen Einnahmen.

178 Analyse der Transferverflechtungen in ausgewählten Aufgabenbereichen

Die Regelungen für die Betriebsabgangsdeckung in den Bundesländern Da im Folgenden die Finanzierung des „Betriebsabgangs“ der Krankenanstalten im Mittelpunkt steht (Ströme acht, neun und zehn in Abbildung 41), erfolgt eine Darstellung der betreffenden Regelungen in den einzelnen Bundesländern. Durch die länderweise unterschiedliche Ausformulierung der einzelnen Finanzierungsfonds kann der Betriebsabgang in Kärnten und Oberösterreich nicht allein über Mittel aus dem Fonds abgedeckt werden. Deshalb wurden dort die alten Regelungen für den Betriebsabgang übernommen. Zu erwähnen ist noch die Tatsache, dass aus den Fonds auch Investitionen finanziert werden; diese Transferströme werden hier aber nicht betrachtet. Burgenland: Die Finanzierung des Betriebsabganges erfolgt im Burgenland ebenfalls durch den Fonds, der sehr umfangreich ausgestaltet ist. Und zwar zahlen das Land 90 % und die Gemeinden 10 % der erforderlichen Mittel des Betriebsabganges der öffentlichen Krankenanstalten in den Fonds ein. Der Gemeindebeitrag wird durch Vorschreibungen der Landesregierung festgelegt. Kärnten: Die Finanzierung des Betriebsabganges erfolgt bei öffentlichen Landeskrankenanstalten und der -Betriebsgesellschaft seit dem Jahr 2000 wie folgt: 1. 30 % des Nettogebarungsabganges der öffentlichen Krankenanstalten des Landes und der Landeskrankenanstalten-Betriebsgesellschaft sind auf die Gemeinden umzulegen. Zur Abdeckung dieser Umlage hat Letztere Fremdmittel zu den Bestkonditionen aufzunehmen, wobei von den Gemeinden sämtliche daraus entstehenden Kosten zu ersetzen sind. Die von der Gemeinde zu tragenden Kosten werden in sechs monatlichen Teilbeträgen von den Ertragsanteilen der Gemeinde einbehalten. 2. 70 % trägt das Land Kärnten. Die Finanzierung erfolgt ebenso über Darlehensaufnahme. 3. Bei allen anderen Krankenanstalten, muss der Träger 2 % des Betriebsabganges selbst tragen. Den Rest zahlt das Land, wobei 50 % der zu leistenden Beiträge zum Betriebsabgang auf die Gemeinden umzulegen ist, mittels einbehaltener Ertragsanteile. Dieses „Darlehenssystem“ hat die Auswirkung, dass die Haushalte des Landes und der Gemeinden kurzfristig entlastet werden, da durch die Aufnahme von langfristigen Darlehen nur die Tilgungen und Zinsen zu zahlen sind. Allerdings häufen sich binnen weniger Jahre die Schulden und damit die Tilgungs- und Zinsenlasten. Da diese Regelung erst seit dem Jahr 2000 gilt, soll auch die frühere Regelung kurz angeführt werden (siehe Knoth, 2001, S. 226): Nach der Kärntner Krankenanstaltenordnung 1991 ist bei Krankenanstalten in der Trägerschaft des Landes Kärnten der Nettogebarungsabgang zu 30 % auf die Gemeinden umzulegen. Sonstige öffentliche Krankenanstalten müssen 2 % des Betriebsabgangs grundsätzlich selbst tragen, können aber vom Land übernommen werden. 50 % der vom Land zu leistenden Beiträge sind auf die Gemeinden umzulegen. Die Aufteilung der auf die Gemeinden entfallenden Beträge erfolgt zur Hälfte nach der Volkszahl und zur anderen Hälfte entsprechend der Finanzkraft.

Aufgabenbereich „Krankenanstalten“

179

Niederösterreich: In Niederösterreich haben die nicht-spitalserhaltenden Gemeinden gemäß § 66 NÖ KAG 1974 idF LGBl. Nr. 9440-20/2003 ebenso die Gemeinden als Rechtsträger von NÖ Fondskrankenanstalten sowie das Land jeweils einen Beitrag zum Betrieb, zur Errichtung, Umgestaltung oder zur Erweiterung der öffentlichen Krankenanstalten zu leisten. „Die relativen Anteile der einzelnen Gebietskörperschaften an der Abgangsdeckung orientieren sich an der Struktur des Jahres 1995. ... Soweit die Gemeinden in den Fonds als Rechtsträger einer Krankenanstalt einzahlen, ist die Beitragsberechnungsgrundlage ihr jeweiliger Beitrag zur Betriebsabgangsdeckung im Jahr 1995, hochgerechnet auf das jeweilige Jahr....Darüber hinaus müssen die spitalserhaltenden Gemeinden für ihre Betriebsabgänge in dem Maße aufkommen, wie sie von dem vom Niederösterreichischen Gesundheits- und Sozialfonds genehmigten Jahresbudget abweichen. Die Umlegung der aufzubringenden Beiträge auf die Gemeinden im Niederösterreichischen Krankenanstaltensprengel, in dem die nicht-spitalserhaltenden Gemeinden des Landes zusammengeschlossen sind, erfolgt zu 50 % nach der Volkszahl und zu 50 % nach der Finanzkraft (definiert im § 66 Abs. 2 des NÖ KAG 1974)“ (Knoth, 2001, S. 228). Oberösterreich: Die Dotierung dieses Landesfonds wurde auf das notwendige Minimum beschränkt. Das bedeutet, dass die dem Fonds zur Verfügung stehenden Mittel nicht zur vollständigen Abdeckung des Betriebsabganges reichen. Daher wurde die Regelung nach § 75 O.ö. KAG 1997 beibehalten. Den Betriebsabgang der Fondskrankenanstalten haben die Gemeinden zu 40 % des Landesbeitrags zu tragen. Das Land muss 85 % der Gesamtsumme der Betriebsabgänge tragen (Landesbeitrag). Gemeinden, die selbst Träger öffentlicher Krankenanstalten sind (das ist derzeit nur die Stadt Linz), können den Betriebsabgang auf die Krankenhausumlage anrechnen. Die Umlage des Betriebsabganges auf die einzelnen Gemeinden erfolgt in Oberösterreich zu 50 % nach der Volkszahl und zu 50 % nach der Finanzkraft. Salzburg: Die Abgangsdeckung kann mit der Sektion 2 (Landes- und Gemeindesektion genannt) der dem Salzburger Krankenanstaltenfinanzierungsfonds zur Verfügung gestellten Mitteln gleichgesetzt werden. Die Mittel der Sektion 2 werden zu 40 % von den Gemeinden getragen, das Land trägt 60 % (auf Basis der Abgänge des Jahres 1997, wobei entsprechende Valorisierungen vorgesehen sind). Der Gemeindeteil wird zunächst nach einem Schlüssel den anspruchsberechtigten Krankenanstalten zugeordnet, sodann jeweils zur Hälfte von Gemeinden des Beitragsbezirkes und des Krankenanstaltensprengels aufgebracht. Die Umlage auf die einzelnen Gemeinden erfolgt nach der Finanzkraft gemäß FAG. Steiermark: In der Steiermark ist das Land praktisch alleiniger Träger aller Krankenanstalten; die Krankenanstalten wurden in eine Kapitalgesellschaft eingebracht (KAGES). Zur Finanzierung der Krankenanstalten und insbesondere des Betriebsabganges werden die Gemeinden in der Steiermark nicht belastet.

180 Analyse der Transferverflechtungen in ausgewählten Aufgabenbereichen

Tirol: In Tirol ist die Finanzierung der Krankenanstalten über den Fonds umfassend. Land und Gemeinden leisten ihre Zahlungen direkt an den Fonds. Land und Gemeinden tragen einen großen Teil der Abgänge im Verhältnis 50 zu 50, wobei im Krankenanstaltenfinanzierungsfondsgesetz absolute Beiträge für die einzelnen Jahre der Finanzierungsvereinbarung vorgeschrieben sind. Etwaige verbleibende Abgänge sind vom Träger der Krankenanstalt selbst zu tragen. Träger sind hauptsächlich das Land und sechs Bezirkskrankenhaus-Gemeindeverbände als Körperschaften öffentlichen Rechts. Diesen obliegen die Erhaltung und Betrieb, sowie die Ausführung von Erweiterungsinvestitionen. Zur Deckung des durch die Einnahmen nicht gedeckten Jahresaufwandes haben die verbandsangehörigen Gemeinden nach ihrer Finanzkraft Beiträge zu leisten. Vorarlberg: Neben den Mitteln aufgrund der Zahlungen des Bundes und der Sozialversicherungsträger, fließen in den Fonds auch die Betriebsabgangsdeckungsbeiträge von Land, Gemeinden, Rechtsträgern und Kostenbeiträgen von Patienten. Land und Gemeinden decken jeweils 40 % des Betriebsabganges, der Rechtsträger 20 %. Die Umlage auf die einzelne Gemeinde erfolgt nach der Anzahl der von den Gemeindebürgern jeweils in Anspruch genommenen Verpflegungstage. 4.5.4 Überblick über Gesamteinnahmen und -ausgaben des Aufgabenbereiches Zur finanzstatistischen Darstellung des Aufgabenbereiches „Krankenanstalten (Betriebsabgangsdeckung)“ auf Landes- und Gemeindeebene ist vorweg festzuhalten, dass derzeit eine zuverlässige, konsistente und bundesweit vergleichbare Gesamtdarstellung aus Sicht der öffentlichen Haushalte aus mehreren Gründen (ohne auf länderweise Details einzugehen) extrem schwierig ist, mit jährlich vertretbarem Aufwand vermutlich unmöglich ist. Zum einen betrifft dies die oben ausgeführten organisatorisch-rechtlichen Gegebenheiten: • unterschiedliche institutionelle Voraussetzungen (Trägerschaften der Krankenanstalten, Ausgliederungen in Betriebsgesellschaften), • unterschiedliche rechtliche Bestimmungen (betreffend Abgrenzung zwischen Kern- und Steuerungsbereich, Abgeltung für Spitalsambulanzen, Mittelverteilung auf Krankenanstalten, Regelungen für Betriebsabgangsdeckung) und • unterschiedliche Ausgestaltung der Landeskrankenanstaltenfonds (z.T. werden diese mit zusätzlichen Mitteln ausgestattet, z.T. werden die gesamten Mittel zur Krankenanstaltenfinanzierung in den Landesfonds eingebracht). Zum anderen betrifft dies die Darstellung in den öffentlichen Haushalten: • Die Krankenanstaltenfinanzierung wird länderweise in jeweils eigenen "Verbuchungsvarianten" und speziell in den Jahren 2000-2003 in mehreren Ländern jährlich unterschiedlich in den Landeshaushalten dargestellt. • Die Landeskrankenanstalten wurden früher weitgehend über den Landeshaushalt (brutto) abgerechnet, bis 2001 jedoch in fast allen Ländern überwiegend in

Aufgabenbereich „Krankenanstalten“

•

•

•

• •

181

eigene Trägergesellschaften (Krankenanstalten-Betriebsgesellschaften54) eingebracht und im Landeshaushalt nur mehr netto verrechnet. In den meisten Fällen werden nur mehr der Personalaufwand (für Landesbedienstete) und Zuschüsse zum Betriebsabgang (z.T. Darlehensgewährung) im Haushalt verbucht. In einzelnen Ländern und Gemeinden werden die Krankenanstalten im Haushalt als zusammengefasste oder sonstige marktbestimmte Betriebe (in Abschnitt 858 bzw. 859) geführt. Eine Zuordnung zum Bereich Krankenanstalten ist dabei nur (händisch) über den Beschreibungstext des Ansatzes, nicht jedoch automatisch über die verbindliche Ansatz-Gliederung gemäß VRV möglich. Der Länderanteil zur Krankenanstaltenfinanzierung (USt-Anteil) wird bei den Ländern als Teil der Ertragsanteile, d. h. als allgemeine Haushaltsmittel, vereinnahmt, jedoch nur in einzelnen Ländern getrennt ausgewiesen. In allen Ländern scheint er als Transferausgabe an den Landesfonds auf. Der Gemeindeanteil zur Krankenanstaltenfinanzierung (USt-Anteil, der gemäß § 24 (2) FAG 2001 als Transfer von Bund an die Länder festgelegt ist) scheint in drei Landeshaushalten gar nicht auf, sondern wird direkt an die Landesfonds gegeben. In den übrigen Ländern wird er als FAG-Transfereinnahme unter Finanzwirtschaft und in Abschnitt 59 als Transfer an den Landesfonds verbucht. Der USt-Anteil des Bundes zur Krankenanstaltenfinanzierung wird nur in einem Bundesland als Einnahme bzw. Ausgabe an den Landesfonds verbucht. Die Zuordnung der Mittelströme zu den Transfergebern erfolgt bei den Landesfonds unterschiedlich (z. B. dürften die Mittel gemäß § 24 FAG 2001 zum Teil als Transfer von Bund, von Ländern oder von Gemeinden verbucht werden).

Zusammenfassend sind die Mittelströme zur Krankenanstaltenfinanzierung kaum nachvollziehbar, wobei dies eine ausreichend transparente Darstellung in den Rechenwerken aus der Sicht der einzelnen involvierten Rechtsträger nicht ausschließt. Auf die Notwendigkeit einer Verbesserung des statistischen Berichtswesens hinsichtlich der Ausgaben und der Finanzierung des österreichischen Gesundheitswesens wurde schon mehrfach hingewiesen.55 Entsprechende Bemühungen sind derzeit im Gange (z. B. international vergleichbare Gesundheitsausgabenrechnung nach dem System of Health Accounts). Vorraussetzung für statistische Bemühungen ist jedenfalls eine entsprechend transparente Darstellung in den öffentlichen Haushalten der involvierten Rechträger nach einheitlichen Prinzipien (unabhängig von einer Diskussion um eine Vereinheitlichung der organisatorisch-rechtlichen Rahmenbedingungen der Krankenanstaltenfinanzierung).56 54

Burgenländische Krankenanstalten-Betriebsgesellschaft mbH (KRAGES), Kärntner Landeskrankenanstalten-Betriebsgesellschaft (KABEG), Oberösterreichische Gesundheits- und Spitals AG (GESPAG), Salzburger Landeskliniken Betriebsgesellschaft mbH (SALK), Steiermärkische Krankenanstalten-Betriebsgesellschaft mbH (KAGES), Tiroler Krankenanstalten-Betriebsgesellschaft mbH (TILAK), Vorarlberger Krankenanstalten-Betriebsgesellschaft mbH, (Wiener Krankenanstaltenverbund, KAV). 55 BMGF, 2004 b, S. 54; Rechnungshof, 2002, S. 23; siehe auch Hofmarcher, Riedel, 2001, S. 11 ff. 56 Die Regierungsvorlage zur neuen Vereinbarung gemäß Art. 15a B-VG über die Organisation und Finanzierung des Gesundheitswesens für die Jahre 2005-2008 sieht in diesem Zusammenhang einen eigenen Artikel über die transparente Darstellung der Voranschläge und Rechnungsabschlüsse zu den Krankenanstalten und Krankenanstaltenverbänden vor.

182 Analyse der Transferverflechtungen in ausgewählten Aufgabenbereichen Tabelle 49: Einnahmen und Ausgaben der Länder, Landesfonds, Gemeinden und Gemeindeverbände (ohne Wien) im Bereich "Krankenanstalten"1) nach Bundesländern im Jahr 2001, in € pro Einwohner (bzw. in Mio. € und in %) €/EW B K NÖ Einnahmen im Bereich „Krankenanstalten“ Länder 273 76 196 Landesfonds 535 576 659 Gemeindeverbände 1 155 Gemeinden 109 Gesamt 809 653 1.118 Gesamt konsolidiert 2) 620 574 583 in Mio. € 168 314 859 Ausgaben im Bereich „Krankenanstalten“ Länder 413 327 287 Landesfonds 535 576 659 Gemeindeverbände 1 155 Gemeinden 15 33 243 Gesamt 964 936 1.344 Gesamt konsolidiert 2) 776 857 809 in Mio. € 210 469 1.193 Einnahmen-Ausgaben-Saldo im Bereich „Krankenanstalten“ Länder -140 -250 -92 Landesfonds Gemeindeverbände 0 -0 Gemeinden -15 -33 -134 Gesamt konsolidiert 2) -155 -283 -226 in Mio. € -42 -155 -333 Anteil G+GV in % 3) 9,7 11,5 59,5

OÖ

S

St

T

V

Ȉ oW

270 779 18 1.066 562 749

151 758 119 1.027 778 375

666 504 1.170 1.141 1.352

436 740 323 2 1.502 1.121 708

409 735 4 180 1.329 1.097 364

326 662 69 48 1.106 782 4.889

487 779 138 1.404 899 1.199

299 758 200 1.256 1.006 485

735 504 1.239 1.210 1.434

549 740 316 125 1.730 1.350 852

523 735 4 281 1.544 1.312 435

464 662 69 133 1.328 1.003 6.278

-218 -120 -337 -450 35,5

-147 -81 -229 -110 35,6

-69 -69 -82 0,0

-113 7 -123 -228 -144 50,6

-114 -0 -100 -215 -71 46,8

-138 1 -85 -222 -1.388 37,9

1) Bei Länder und Gemeinden Einnahmen bzw. Ausgaben der Ansätze 55 Eigene Krankenanstalten, 56 Krankenanstalten anderer Rechtsträger, 590 Krankenanstaltenfonds (in einzelnen Bundesländern weiters Ansätze in 858/859 marktbest. Betriebe und in Gruppe 9 Finanzwirtschaft); zu Landesfonds und Gemeindeverbände siehe Kap. 4.2.2. 2) Einnahmen (6.917 Mio. €) bzw. Ausgaben (8.305 Mio. €) bereinigt um Transfers zwischen Länder, Landesfonds, Gemeinden und Gemeindeverbänden (2.028 Mio. €). 3) Anteil der aus allgemeinen Haushaltsmitteln zu finanzierenden Netto-Lasten der Gemeinden und Gemeindeverbände an den gesamten Netto-Lasten der Landes- und Gemeindeebene in Prozent. Quelle: Finanzstatistik 2001 (Sonderauswertung); GemBon, 2004; eigene Berechnungen, 2005.

Die konsolidierten Ausgaben für den Bereich Krankenanstalten durch Land, Landesfonds, Gemeinden und Gemeindeverbände zusammen (bereinigt um Transfers zwischen diesen Rechtsträgern) betrugen im Jahr 2001 6.278 Mio. € (Tabelle 49). Den Ausgaben stehen insgesamt 4.889 Mio. € an Einnahmen gegenüber, was einen beachtlichen negativen Saldo von -1.388 Mio. € (-222 €/EW) ergibt. Dabei zeigen sich länderweise unterschiedliche Nettolasten für die öffentlichen Rechtsträger von –69 €/EW (Steiermark) bis -337 €/EW (Oberösterreich). Ebenso unterschiedlich fällt auch die anteilige Belastung der Gemeinden aus: Sie liegt bei Null im Land Steiermark und mit etwa 10 % im Burgenland und im Land Kärnten weit unter dem Durchschnitt von rund 38 %. Dagegen ist die von den Gemeinden zu tragende Last in Niederösterreich, Tirol und Vorarlberg überdurchschnittlich hoch. Länder Der Ausgabendeckungsgrad für die Bundesländer im Bereich der Krankenanstalten ist mit rund 70 % im Durchschnitt ziemlich hoch (Tabelle 50), jedoch sind die Unterschiede zwischen den Bundesländern beträchtlich. Im Durchschnitt liegt die Nettobelastung der Länder (ohne Wien) bei -138 €/EW; in den Ländern Kärnten und Oberösterreich beträgt die Nettobelastung etwa -250 bzw. -220 €/EW, im Land Steiermark rund -70 €/EW, in den übrigen Ländern -110 bis -150 €/EW.

Aufgabenbereich „Krankenanstalten“

183

Tabelle 50: Einnahmen und Ausgaben der Länder im Aufgabenbereich „Krankenanstalten“ nach Ansatz-Abschnitten im Jahr 2001, in € pro Einwohner (bzw. in Mio. € und %) Länder (€/EW) Einnahmen Gesamteinnahmen Grp. 5 Gesundheit 1 Abs. 55 Eigene KA 1 Abs. 56 KA anderer Rechtstr. 1 Abs. 59 KA-Fonds 2 KA-Einn. Abs. 55, 56, 59 in Mio. € in % der Gesamteinnahmen

B

K

NÖ

OÖ

S

St

T

V

Ȉ oW

3.120 280 244 4 24 273 74 8,8

4.996 88 0 44 32 76 42 1,5

4.498 206 171 25 196 288 4,3

3.252 275 184 55 31 270 360 8,3

2.834 155 18 8 126 151 73 5,3

3.500 677 638 0 28 666 790 19,0

3.259 448 403 33 436 275 13,4

2.872 425 20 344 45 409 136 14,2

3.688 335 213 75 37 326 2.037 8,8

Ausgaben Gesamtausgaben Grp. 5 Gesundheit 1 Abs. 55 Eigene KA 1 Abs. 56 KA anderer Rechtstr. 1 Abs. 59 KA-Fonds KA-Ausg. Abs. 55, 56, 59 in Mio. € in % der Gesamtausgaben

3.120 439 245 145 24 413 112 13,2

4.979 372 1 294 32 327 179 6,6

4.498 317 171 92 25 287 423 6,4

3.252 529 334 122 32 487 650 15,0

2.834 334 54 4 240 299 144 10,5

3.500 793 638 70 28 735 871 21,0

3.259 584 425 124 549 346 16,8

2.872 592 332 21 170 523 173 18,2

3.686 505 265 137 62 464 2.900 12,6

Einnahmen-Ausgaben-Saldo -140 -250 -92 -218 -147 -69 -113 -114 -138 KA-Saldo Abs. 55, 56, 59 in Mio. € -38 -137 -135 -290 -71 -82 -71 -38 -862 Funktionsspezifischer Ausgabendeckungsgrad in % 66,1 23,4 68,1 55,4 50,7 90,6 79,5 78,1 70,3 1) Die Landeskrankenanstalten wurden in der Mehrzahl der Fälle aus dem Landeshaushalt ausgegliedert (zumeist in Krankenanstaltenbetriebsgesellschaften), z. T. in den Abschnitte 858/859 umgegliedert. Im Abs. 55 und 56 werden i.d.R. nur noch der Personalaufwand und die Zuschüsse zum Betriebsabgang (z. T. Darlehensgewährung) verbucht. 2) Um Vergleichbarkeit zwischen den Ländern und mit den Gemeinden herzustellen, wurden der USt-Anteil der Länder (verbucht unter 925 Ertragsanteile) und der USt-Anteil der Gemeinden (einnahmenseitig verbucht unter 943 FAGTransfers, ausgabenseitig unter 59, in einzelnen Landeshaushalten nicht verbucht) in dieser Arbeit als funktionsspezifische Einnahme (mit Ausgabenverpflichtung) dem Unterabschnitt 590 Krankenanstaltenfonds hinzugerechnet. Quelle: Finanzstatistik 2001; eigene Berechnungen, 2005.

Gemeinden Bei den Gemeinden ist vorweg darauf hinzuweisen, dass alle Gemeinden ohne Wien einen Beitrag zur (gemeinschaftlichen) Krankenanstaltenfinanzierung in Höhe von insgesamt 71 Mio. € (im Durchschnitt 11 €/EW; 104 Mio. € inkl. Wien, siehe Tabelle 48) leisten, der bei den Ertragsanteilen der Gemeinden vorweg abgezogen wird (USt-Anteil) und daher in den nachfolgenden Auswertungen zu den Gemeindehaushalten nicht aufscheint. Die Ausgaben der Gemeinden für den Aufgabenbereich Krankenanstalten (545 Mio. €) machen im Durchschnitt der Gemeinden ohne Wien 6 % der Gesamtausgaben (länderweise unterschiedlich zwischen 0 und 11 %) aus. In der Tabelle 51 wird der den Gemeinden verbleibende Saldo zwischen Einnahmen und Ausgaben überwiegend als negativer Transfersaldo (primär für Betriebsabgangsdeckung) ausgewiesen, der bis auf die Gemeinden des Landes Steiermark in allen Bundesländer zu leisten ist. Allerdings variiert die Höhe der Belastung beachtlich: der Einnahmen-Ausgaben-Saldo beträgt für die Gemeinden des Landes Burgenland –15 €/EW, in Kärnten –33 €/EW. In den übrigen Bundesländern fällt er – auch bedingt durch die eigene Trägerschaft von Krankenhäusern – mit rund -80 €/EW (Salzburg) bis -135 €/EW (NÖ) um ein Mehrfaches höher aus. Im Durchschnitt beträgt der Einnahmen-Ausgaben-Saldo bei Gemeinden als Krankenanstaltenträger knapp -200 €/EW, bei den sonstigen Gemeinden dieser Bundesländer rund -110 €/EW (Tabelle 52).

184 Analyse der Transferverflechtungen in ausgewählten Aufgabenbereichen Tabelle 51: Einnahmen und Ausgaben der Gemeinden (ohne Wien) im Aufgabenbereich "Krankenanstalten (Betriebsabgangsdeckung)"1) nach Bundesländern 2001, in € pro Einwohner bzw. in Mio. € und in % Gemeinden ohne Wien (€/EW) B K NÖ OÖ S St T V Ȉ oW Einnahmen Gesamteinnahmen 1.671 2.147 2.261 2.145 2.652 2.213 2.388 2.667 2.256 davon Transfers inkl. Kostenbeitr. 262 294 290 336 293 427 388 517 347 Grp. 5 Gesundheit1) 1 2 116 24 122 3 9 186 53 Abs. 55 Eigene KA1) 106 17 117 0 127 44 Abs. 56 KA anderer Rechtstr. 1 1 1 2 12 1 Abs. 59 KA-Fonds 2) 2 -0 0 0 42 3 KA-Einnahmen Abs. 55, 56, 59 109 18 119 2 180 48 in Mio. € 160 24 57 1 60 303 in % der Gesamteinnahmen 4,8 0,8 4,5 0,1 6,8 2,1 davon KA-Transfers inkl. Kostenb. 36 10 3 92 16 in Mio. € 53 13 2 30 98 in % der KA-Einnahmen 33,0 52,6 2,7 50,9 32,2 in % der ges. Transfers inkl. Kb. 12,4 2,8 1,1 17,7 4,5 Ausgaben Gesamtausgaben 1.452 2.130 2.181 2.146 2.617 2.179 2.276 2.680 2.207 davon Transfers inkl. Kostenbeitr. 312 514 434 535 597 398 641 567 491 1) Grp. 5 Gesundheit 27 48 263 162 219 19 148 305 153 Abs. 55 Eigene KA1) 141 23 121 4 181 58 Abs. 56 KA anderer Rechtstr. 15 33 90 114 52 54 100 64 Abs. 59 KA-Fonds 2) 0 0 12 0 27 68 0 12 KA-Ausgaben Abs. 55, 56, 59 15 33 243 138 200 125 281 133 in Mio. € 4 18 358 184 96 79 93 833 in % der Gesamtausgaben 1,0 1,5 11,1 6,4 7,6 5,5 10,5 6,0 davon KA-Transfers inkl. Kostenb. 15 32 148 117 80 121 101 87 in Mio. € 4 18 219 156 38 77 33 545 in % der KA-Ausgaben 99,9 98,7 61,0 85,0 39,8 96,7 35,8 65,4 in % der ges. Transfers inkl. Kb. 4,8 6,3 34,1 21,9 13,3 18,9 17,7 17,7 Einnahme-Ausgaben-Saldo KA-Saldo Abs. 55, 56, 59 -15 -33 -134 -120 -81 -123 -100 -85 in Mio. € -4 -18 -198 -160 -39 -78 -33 -530 davon Saldo KA-Transfers inkl. Kb. -15 -32 -112 -108 -76 -121 -9 -72 in Mio. € -4 -18 -166 -144 -37 -77 -3 -447 Fkt.spez. Ausgabendeckungsgrad (%) 0,0 0,0 44,8 13,2 59,3 1,8 64,2 36,4 1) Abschnitte 55 Eigene Krankenanstalten (z. T. auch Ansatz 859 Sonstige marktbestimmte Betriebe); 56 Krankenanstalten anderer Rechtsträger; 59 Gesundheit, sonstiges (590 Krankenanstaltenfonds), Gruppe 5: Gesundheit inkl. zusätzlich berücksichtigte Ansätze. 2) Einnahmen und Ausgaben der Gemeinden als Träger von Krankenanstalten vom bzw. an den Krankenanstaltenfonds; ohne Mittel der Gemeinden an die Landesfonds auf Basis Art. 11 Z3 der 15a-Vereinbarung, die gemäß § 10 (4) FAG 2001 von den Ertragsanteilen der Gemeinden bei der Umsatzsteuer vorweg abgezogen werden. Quelle: Kommunale Finanzstatistik 2001 (Sonderauswertung); GemBon, 2004; eigene Berechnungen, 2005.

Tabelle 52: Einnahmen-Ausgaben-Saldo der Krankenanstalten-Trägergemeinden und der sonstigen Gemeinden in Niederösterreich, Oberösterreich, Salzburg, Tirol und Vorarlberg im Aufgabenbereich "Krankenanstalten (Betriebsabgangsdeckung)" nach Größenklassen im Jahr 2001, in € pro Einwohner bis 250150011000120001über €/EW 2500 EW 5000 EW 10000 EW 20000 EW 50000 EW 50000 EW KA-Saldo Abs. 55, 56, 59 KA-Trägergemeinden -159 -238 -132 -197 -212 Sonstige Gemeinden -97 -99 -108 -128 -138 -131 Gesamt (NÖ, OÖ, S, T, V) -97 -100 -122 -128 -169 -167 davon Saldo lfd. Transfers inkl. Kb. KA-Trägergemeinden 243 -65 102 30 -168 Sonstige Gemeinden -96 -98 -101 -119 -138 -129 Gesamt (NÖ, OÖ, S, T, V) -96 -97 -97 -67 -51 -147 Quelle: Kommunale Finanzstatistik 2001 (Sonderauswertung); GemBon, 2004; eigene Berechnungen, 2005.

Gesamt -196 -107 -120 -51 -104 -97

Aufgabenbereich „Krankenanstalten“

185

4.5.5 Überblick über finanzielle Verflechtungen des Aufgabenbereiches In diesem Abschnitt werden die intragovernmentalen Transfereinnahmen und -ausgaben der Gemeinden im Bereich der Krankenanstalten dargestellt. Dazu ist zu bemerken, dass einnahmenseitig lediglich die Transfers für die im Hoheitsbereich der Gemeinden geführten Krankenanstalten angeführt werden; die Transfereinnahmen für Gemeindespitäler, die in einer eigenen Rechtsform bestehen, scheinen in dieser Statistik nicht auf, da diese Mittel (in der Regel) nicht im Umweg über die Gemeinde fließen. Tabelle 53 und Tabelle 54 zeigen das Muster der Transferverflechtungen im Aufgabenbereich Krankenanstalten. Die Pro-Kopf-Werte je Bundesland sind allerdings durch die unterschiedliche Anzahl an Gemeinden als Träger von Krankenanstalten nicht vergleichbar (siehe hiezu die nachfolgenden Abbildungen). Es ist erkennbar, dass Transfereinnahmen nur für Gemeinden (als Träger von Einrichtungen) in Niederösterreich, Oberösterreich (AKH in Linz) und in Vorarlberg (überwiegend Pflegeheime für chronisch Kranke57, siehe Tabelle 56) eine nennenswerte Rolle spielen; die Gemeindespitäler im Land Salzburg (meist eigene Rechtsform) scheinen in dieser Statistik mit geringeren Beträgen und jene der Gemeindeverbände in Tirol (Bezirkskrankenanstalten) nicht auf. Tabelle 53: Transfereinnahmen der Gemeinden (ohne Wien) im Aufgabenbereich "Krankenanstalten" nach Transfergebern im Jahr 2001, in € pro Einwohner (bzw. in Mio. €) Krankenanstalten (€/EW) B K NÖ OÖ S St T V Gem. o. W. Intragovernmentale Transfereinahmen €/EW Mio.€ Laufende Transfereinnahmen von Bund und Bundesfonds 1 2 1 3 1 5 Ländern und Landesfonds 11 0 14 3 21 Gemeinden, Gem.verbänden und -fonds 3 0 10 1 8 Sonstigen öffentlichen Rechtsträgern 1 1 47 3 17 Kapitaltransfereinnahmen von Bund und Bundesfonds 0 0 0 0 0 Ländern und Landesfonds 6 7 0 3 19 Gemeinden, Gem.verbänden und -fonds 1 0 0 1 Sonstigen öffentlichen Rechtsträgern 2 0 1 1 3 Gesamte intragov. Transfereinnahmen Bund und Bundesfonds 1 2 1 3 1 5 Ländern und Landesfonds 17 7 0 14 6 40 Gemeinden, Gem.verbänden und –fonds 3 0 10 1 9 Sonstigen öffentlichen Rechtsträgern 3 1 48 3 20 24 9 3 75 12 74 Summe intragov. Transfereinnahmen Extragovernmentale Transfereinahmen Laufende extragov. Transfereinnahmen 0 0 0 0 1 Extragov. Kapitaltransfereinnahmen 11 3 17 Summe extragov. Transfereinnahmen 12 0 0 3 18 Gesamte Transfereinahmen inkl. Kb. Kostenbeiträge/Ersätze für Leistungen 0 0 17 1 6 Transfereinnahmen inkl. Kostenbeitr. 36 10 3 92 16 98 in Mio. € 53 13 2 30 98 Quelle: Kommunale Finanzstatistik 2001 (Sonderauswertung); GemBon, 2004; eigene Berechnungen, 2005.

57 Die Anstalten wurden auf Grund des § 19 Abs. 1 des Pflegegesetzes, LGBl. Nr. 16/2002 aus dem Krankenanstaltenverzeichnis gestrichen (BMGF, 2003, S. 97).

186 Analyse der Transferverflechtungen in ausgewählten Aufgabenbereichen Tabelle 54: Transferausgaben der Gemeinden ohne Wien im Aufgabenbereich "Krankenanstalten" nach Transferempfängern im Jahr 2001, in € pro Einwohner (bzw. in Mio. €) Krankenanstalten (€/EW) B K NÖ OÖ S St T V Gem. o. W. Intragovernmentale Transferausgaben €/EW Mio.€ Laufende Transferausgaben an Bund und Bundesfonds 2 0 0 2 Ländern und Landesfonds 15 32 19 114 16 90 31 44 278 Gemeinden, Gem.verbände und -fonds 88 1 23 9 24 147 Sonstige öffentliche Rechtsträger 1) 6 61 4 58 10 60 Kapitaltransferausgaben an Bund und Bundesfonds 0 Ländern und Landesfonds 0 0 0 Gemeinden, Gem.verbände und –fonds 0 0 0 0 0 Sonstige öffentliche Rechtsträger 0 0 0 1 Gesamte intragov. Transferausgaben Bund und Bundesfonds 2 0 0 2 Ländern und Landesfonds 15 32 19 114 16 90 31 44 278 Gemeinden, Gem.verbände und –fonds 88 1 23 9 24 147 Sonstigen öffentliche Rechtsträger 6 61 4 58 10 61 15 32 115 114 78 117 98 78 488 Summe intragov. Transferausgaben Extragovernmentale Transferausgaben Laufende extragov. Transferausgaben 0 19 3 1 3 1 6 35 Extragov. Kapitaltransferausgaben 13 0 1 3 20 Summe extragov. Transferausgaben 0 32 3 1 4 1 9 55 Gesamte Transferausgaben inkl. Kb. Kostenbeiträge/Ersätze für Leistungen 1 1 1 0 2 Transferausgaben inkl. Kostenbeitr. 15 32 148 117 80 121 101 87 545 in Mio. € 4 18 219 156 38 77 33 545 1) Transfers an die Landesfonds (SAKRAF, Vorarlberger Spitalsfonds) wurden 2001 zum Teil noch als Transfers an sonstige öffentliche Rechtsträger verbucht. Quelle: Kommunale Finanzstatistik 2001 (Sonderauswertung); GemBon, 2004; eigene Berechnungen, 2005.

Tabelle 55: Transfersalden der Gemeinden (ohne Wien) im Aufgabenbereich "Krankenanstalten" nach Transfergeber/-empfänger im Jahr 2001, in € pro Einwohner (bzw. in Mio. €) Krankenanstalten (€/EW) B K NÖ OÖ S St T V Gem. o. W. Intragovernmentale Netto-Transfers €/EW Mio.€ Laufende Netto-Transfers Bund und Bundesfonds -1 2 1 3 0 3 Ländern und Landesfonds -15 -32 -8 -114 -16 -90 -18 -41 -257 Gemeinden, Gem.verbände und -fonds -85 -1 -23 1 -22 -139 Sonstige öffentliche Rechtsträger -5 -60 -4 -11 -7 -43 Kapitaltransfers netto Bund und Bundesfonds 0 0 0 0 0 Ländern und Landesfonds 6 7 0 3 19 Gemeinden, Gem.verbände und –fonds 0 0 -0 0 0 Sonstige öffentliche Rechtsträger 2 -0 1 0 2 Gesamte intragov. Netto-Transfers Bund und Bundesfonds -1 2 1 3 0 3 Ländern und Landesfonds -15 -32 -2 -107 -16 -90 -17 -38 -238 Gemeinden, Gem.verbände und –fonds -85 -1 -23 1 -22 -139 Sonstigen öffentliche Rechtsträger -4 -60 -4 -10 -6 -40 -15 -32 -91 -105 -75 - -117 -23 -66 -414 Summe intragov. Netto-Transfers Extragovernmentale Netto-Transfers Laufende extragov. Netto-Transfers -0 -19 -2 -1 -3 -1 -5 -34 Extragov. Kapitaltransfers netto -2 -0 -1 -0 -3 Summe extragov. Netto-Transfers -0 -21 -2 -1 -4 -1 -6 -37 Gesamte Netto-Transfers inkl. Kostenb. Kostenbeiträge/Ersätze für Leistungen -1 -1 16 1 4 Netto-Transfers inkl. Kostenbeitr. -15 -32 -112 -108 -76 - -121 -9 -72 -447 in Mio. € -4 -18 -166 -144 -37 -77 -3 -447 Quelle: Kommunale Finanzstatistik 2001 (Sonderauswertung); GemBon, 2004; eigene Berechnungen, 2005.

Aufgabenbereich „Krankenanstalten“

187

Tabelle 56: Laufende intragovernmentale Transfereinnahmen und –ausgaben (inkl. Kostenbeiträge) der Gemeinden (ohne Wien) im Aufgabenbereich "Krankenanstalten" nach Ansatz-(Unter)abschnitten im Jahr 2001, in € pro Einwohner (bzw. in Mio. € und in %) Lfd. i.g. Transfereinn. inkl. Kostenb. Eigene Krankenanstalten (Abs. 55) Zentralkrankenanstalten Schwerpunktkrankenanstalten Standardkrankenanstalten Pflegeanstalten für chronisch Kranke Entbindungsanstalten und Sanatorien Zuschüsse z. Betriebsabgang v. KA Gesamt Abs. 55 Krankenanst. anderer Rechtstr. (Abs. 56) Betriebsabgangsdeckung Errichtung und Ausgestaltung Sprengelbeiträge Sonstige Maßnahmen Gesamt Abs. 56 Gesundheit, sonstiges (Abs. 59) Krankenanstaltenfonds Gesamt Abs. 55, 56, 59 Lfd. i.g. Transfereinn. inkl. Kostenbeitr. in Mio. € in % der ges. Trf. Inkl. Kb. f. KA

B

K

NÖ

OÖ

S

St

T

-

-

3 9 1 13

2 2

0 2 2

-

-

V Gem. o. W. €/EW Mio.€ 0 2 1 5 26 4 23 11 1 4 0 0 0 0 0 2 37 6 36

-

-

0 0 0

-

1 1

-

-

0 6 5 12

0 0 0 0 1

1 2 0 2 4

-

-

2

-

-

-

-

42

3

16

0 0 -

0 0 -

15 23 42,9

2 2 17,7

3 1 93,9

-

0 0 -

91 30 99,0

9 57 57,9

57

Lfd. i.g. Transferausg. inkl. Kostenb. Eigene Krankenanstalten (Abs. 55) Zentralkrankenanstalten Schwerpunktkrankenanstalten Standardkrankenanstalten Pflegeanstalten für chronisch Kranke Entbindungsanstalten und Sanatorien Zuschüsse z. Betriebsabgang v. KA Gesamt Abs. 55 Krankenanst. anderer Rechtstr. (Abs. 56) Betriebsabgangsdeckung Errichtung und Ausgestaltung Sprengelbeiträge Sonstige Maßnahmen Gesamt Abs. 56 Gesundheit, sonstiges (Abs. 59) Krankenanstaltenfonds Gesamt Abs. 55, 56, 59 Lfd. i.g. Transferausg. inkl. Kostenbeitr. in Mio. € in % der ges. Trf. inkl. Kb. f. KA

B

K

NÖ

OÖ

S

St

T

-

-

9 5 14

0 0

0 0 0

-

-

15 15

25 6 1 32

2 87 0 89

114 114

47 0 4 0 51

-

45 0 5 50

84 15 98

15 0 46 1 63

96 0 290 8 394

-

-

12

-

27

-

68

-

12

73

15 32 4 18 99,8 100,0

115 170 77,6

114 153 97,7

78 38 98,5

-

117 74 96,8

99 33 98,6

78 489 89,7

489

V Gem. o. W. €/EW Mio.€ 1 2 13 0 0 0 0 1 8 1 3 22

Quelle: Kommunale Finanzstatistik 2001 (Sonderauswertung); GemBon, 2004; eigene Berechnungen, 2005.

Die Gesamtheit der Gemeinden (ohne Wien) mit Ausnahme der steirischen Gemeinden ist – wie schon ausgeführt – an der Abgangsdeckung der öffentlichen Krankenanstalten beteiligt. Insgesamt weisen die Gemeinden Transferausgaben in Höhe von 545 Mio. € aus (Tabelle 54). Die laufenden intragovernmentalen Transferausgaben (inkl. Kostenbeiträge/-ersätze) – überwiegend Beiträge zum Betriebsabgang der (öffentlichen) Krankenanstalten - betrugen davon knapp 490 Mio. € (durchschnittlich 78 €/EW). Überdurchschnittlich stark belastet werden die Gemeinden der Bundesländer Niederösterreich, Oberösterreich und Tirol mit rund 115 €/EW (Tabelle 56). Deutlich geringere Werte weisen die Gemeinden im Burgenland (15 €/EW) und im Land Kärnten (32 €/EW) auf.

188 Analyse der Transferverflechtungen in ausgewählten Aufgabenbereichen Abbildung 42: Einnahmen-Ausgaben-Saldo und Saldo der laufenden intragovernmentalen Transfers inkl. Kostenbeiträge der Gemeinden (ohne Wien) im Bereich „Krankenanstalten (Betriebsabgangsdeckung)“ nach Bundesländern im Jahr 2001, in € pro Einwohner B

K

NÖ

OÖ

S

St

T

V

0 -20

Euro pro Einwohne

-40 -60 -80 -100 -120 -140 -160

Gesamter Einnahmen-Ausabensaldo

Saldo d. lfd. intragov. Transfers inkl. Kostenbeiträge

Quelle: Kommunale Finanzstatistik 2001 (Sonderauswertung); GemBon, 2004; eigene Darstellung, 2005.

Abbildung 42 zeigt die durchschnittliche Belastung der Gemeinden je Bundesland im Bereich Krankenanstalten (Abgangsdeckung). Bei der Interpretation der Daten sind jedoch die (länderweise) unterschiedlichen institutionellen und rechtlichen Gegebenheiten zu berücksichtigen: z. B. keine Ausgaben der Gemeinden für die Krankenhäuser im Land Steiermark, geringer Anteil am Abgang der öffentlichen Spitäler für die Gemeinden Burgenlands. Zudem bestehen erhebliche Unterschiede zwischen Gemeinden als Träger von Krankenanstalten und den sonstigen Gemeinden. Durch die unterschiedliche Anzahl an Gemeindespitäler werden die Landesdurchschnittswerte erheblich verzerrt. Die Belastung der Gemeinden wird daher nachfolgend für die verschiedenen Gemeindegruppen getrennt dargestellt: • Burgenland, Kärnten und Steiermark (keine Gemeindekrankenanstalten, siehe Abbildung 42): Die Gemeinden Burgenlands weisen im Bereich Krankenanstalten einheitlich einen negativen Einnahmen-Ausgaben-Saldo (=Transfersaldo) in Höhe von -15 €/EW, die Gemeinden Kärntens in Höhe von -33 €/EW (mit der Gemeindegröße steigend von -30 bis -40 €/EW) auf. Die steirischen Gemeinden werden wie erwähnt nicht belastet. • Gemeinden als Träger von Krankenanstalten in Niederösterreich, Oberösterreich, Salzburg, Tirol und Vorarlberg (siehe Abbildung 43): Bei den 29 Gemeinden, die im Jahr 2001 Träger von eigenen Gemeindekrankenanstalten waren, fallen im Krankenanstaltenbereich verschiedene Einnahmen (Beiträge, Zuschüsse, Kostenersätze, Leistungserlöse, sonstige laufende Erträge und Vermögenseinnahmen) zur Finanzierung der Ausgaben (Personal-, Sach-, Investitionsausgaben, Betriebsabgangsdeckung) an. Die Trägergemeinden weisen einen Einnahmen-Ausgaben-Saldo von durchschnittlich -130 €/EW bis -210 €/EW auf (die geringeren Werte sind bei Gemeinden in Salzburg und Vorarlberg gegeben). Im Durchschnitt ist die Netto-Belastung der Trägergemeinden mit -196 €/EW fast doppelt so hoch wie jene der sonstigen Nicht-

Aufgabenbereich „Krankenanstalten“

189

Träger-Gemeinden mit -107 €/EW (siehe auch Tabelle 52). Durch die Transfereinnahmen ergibt sich bei den Trägergemeinden zum Teil ein positiver (laufender) Transfersaldo. Die kleineren Gemeinden weisen deutlich höhere Pro-KopfEinnahmen bzw. -Ausgaben auf. Dies hängt zum Teil damit zusammen, dass bei größeren Gemeinden Netto-Verrechnung vorliegt, zum Teil auch, dass die Größe der Krankenanstalten nicht proportional mit der Einwohnerzahl der Gemeinden steigt. In Abbildung 43b sind die Durchschnittswerte zusätzlich in Mio. € pro Gemeinde dargestellt. Die Ausgaben pro Gemeinde steigen demnach mit der Gemeindegröße von 10 Mio. € (bei Gemeinden mit bis 10.000 EW) bis 40 Mio. € (bei Gemeinden mit über 50.000 EW). Die Netto-Belastung liegt bei -1 Mio. € bis -25 Mio. €. • Nicht-Trägergemeinden in Niederösterreich, Oberösterreich, Salzburg, Tirol und Vorarlberg (siehe Abbildung 44): Gemeinden, die nicht Träger von eigenen Gemeindekrankenanstalten sind, weisen im Krankenanstaltenbereich keine Einnahmen auf (die geringfügigen Einnahmen sind solche von Gemeinden in Vorarlberg mit eigenen Pflegeanstalten). Als Ausgaben fallen praktisch ausschließlich Transferausgaben (Umlagen, Beiträge) an. Diese Lasten werden nach den landesgesetzlichen Bestimmungen in unterschiedlichem Ausmaß nach der Finanzkraft bzw. der Einwohnerzahl auf die einzelnen Gemeinden umgelegt. Die Gemeinden dieser Bundesländer weisen demnach eine NettoBelastung mit der Gemeindegröße steigend von rund -100 €/EW bis -140 €/EW auf (Abbildung 44a). Nach Finanzkraft-Quintilen ergibt sich bei diesen Gemeinden eine durchschnittliche Netto-Belastung von -90 €/EW (1. FK-Quintil) bis -120 €/EW beim 5. FK-Quintil (Abbildung 44b). Die Umverteilung nach der Finanzkraft ist in Salzburg und Tirol etwas stärker ausgeprägt (siehe hiezu auch die oben angeführten Regelungen zur Betriebsabgangsdeckung). 4.5.6 Ergebnisse und einige Schlussfolgerungen Die Krankenanstaltenfinanzierung erfolgt seit dem Jahr 1997 durch Landesfonds, in die Bund, Länder, Gemeinden und Sozialversicherungsträger einzahlen. Aufgaben und Umfang der Landeskrankenanstaltenfonds sind in den einzelnen Bundesländern unterschiedlich: In Oberösterreich, Kärnten und Steiermark werden Finanzierungsbeiträge nicht über den jeweiligen Fonds, sondern über den Landeshaushalt abgewickelt. Gemeindespitäler (Stand 2001) bestehen nur in Niederösterreich, Oberösterreich (AKH Linz), im Land Salzburg, in Tirol (Bezirkskrankenhäuser in Form von Gemeindeverbänden) und in Vorarlberg. Die Abgangsdeckung der Spitäler richtet sich vorwiegend nach der Trägerschaft: Bei Landesspitälern erfolgt diese jedoch nur teilweise durch die Länder, da auch die Gemeinden Beiträge zahlen (in Burgenland 10 % der Abgänge, Oberösterreich 40 %, Salzburg 25 %, Vorarlberg 40 %). Bei Gemeindespitälern erfolgt ebenso eine Teilung der Lasten der Betriebsabgänge zwischen Gemeinden und Land. Ein Rest wird von den Gemeinden oder Gemeindeverbänden als Träger finanziert. Die Aufteilung der Finanzierungslasten auf die einzelnen Gemeinden (innerhalb der Krankenanstaltensprengel) erfolgt in der Regel nach der Finanzkraft.

190 Analyse der Transferverflechtungen in ausgewählten Aufgabenbereichen Abbildung 43: Einnahmen, Ausgaben und Saldo (gesamt sowie laufende intragovernmentale Transfers inkl. Kostenbeiträge) im Bereich "Krankenanstalten (Betriebsabgangsdeckung)" der Gemeinden als Träger von Krankenanstalten in Niederösterreich, Oberösterreich, Salzburg, Tirol und Vorarlberg 2001 nach Größenklassen a) in € pro Einwohner und b) in Mio. € pro Gemeinde (Krankenanstalt) a) Krankenanstalten-Trägergemeinden in NÖ, OÖ, S, T, V (in € pro Einwohner): 1.600 1.400 1.200

Euro pro Einwohner

1.000 800 600 400 200 0 bis 10000 EW

10001-20000 EW

20001-50000 EW

-200

über 50000 EW (o.W.)

-400 Gesamteinnahmen

Laufende Transfereinnahmen

Gesamtausgaben

Laufende Transferausgaben

Gesamtsaldo

Laufender i.g. Transfersaldo

b) Krankenanstalten-Trägergemeinden in NÖ, OÖ, S, T, V (in Mio. € pro Gemeinde/Krankenanstalt): 40

Mio. Euro pro Gemeinde (KA)

30

20

10

0 bis 10000 EW

10001-20000 EW

20001-50000 EW

-10

über 50000 EW (o.W.)

-20

-30 Gesamteinnahmen

Laufende Transfereinnahmen

Gesamtausgaben

Laufende Transferausgaben

Gesamtsaldo

Laufender i.g. Transfersaldo

Quelle: Kommunale Finanzstatistik 2001 (Sonderauswertung); GemBon, 2004; eigene Darstellung, 2005.

Aufgabenbereich „Krankenanstalten“

191

Abbildung 44: Einnahmen, Ausgaben und Saldo (gesamt sowie laufende intragovernmentale Transfers inkl. Kostenbeiträge) im Bereich "Krankenanstalten (Betriebsabgangsdeckung)" der sonstigen Gemeinden (nicht Träger von Krankenanstalten) der Bundesländer Niederösterreich, Oberösterreich, Salzburg, Tirol und Vorarlberg 2001 a) nach Gemeindegrößenklassen und b) nach Finanzkraft-Quintilen, in € pro Einwohner a) Nicht-Trägergemeinden in NÖ, OÖ, S, T, V nach Größenklassen (€ pro Einwohner): 200

150

Euro pro Einwohner

100

50

0 bis 2500 EW -50

2501-5000 EW

5001-10000 10001-20000 20001-50000 über 50000 EW EW EW EW (o.W.)

-100

-150 Gesamteinnahmen

Laufende Transfereinnahmen

Gesamtausgaben

Laufende Transferausgaben

Gesamtsaldo

Laufender i.g. Transfersaldo

b) Nicht-Trägergemeinden in NÖ, OÖ, S, T, V nach Finanzkraft-Quintilen (€ pro Einwohner): 200

150

Euro pro Einwohner

100

50

0 1. FK-Quintil

2. FK-Quintil

3. FK-Quintil

4. FK-Quintil

5. FK-Quintil

-50

-100

-150 Gesamteinnahmen

Laufende Transfereinnahmen

Gesamtausgaben

Laufende Transferausgaben

Gesamtsaldo

Laufender i.g. Transfersaldo

Quelle: Kommunale Finanzstatistik 2001 (Sonderauswertung); GemBon, 2004; eigene Darstellung, 2005.

192 Analyse der Transferverflechtungen in ausgewählten Aufgabenbereichen

Die Gemeinden weisen Ausgaben für Krankenanstalten (eigene und anderer Rechtsträger) in Höhe von 833 Mio. € aus; davon Transferausgaben in Höhe von 545 Mio. €. Einnahmen und Ausgaben der Gemeinden im Bereich Krankenanstalten saldiert betragen -530 Mio. €. Dies entspricht im Durchschnitt -85 €/EW, wobei aufgrund der institutionellen Gegebenheiten und Finanzierungsmodalitäten in den einzelnen Bundesländern die Spannweite von 0 € (Steiermark) bis -134 € (Niederösterreich) reicht. Da diese Lasten durch landesgesetzliche Bestimmungen primär nach der Finanzkraft auf die einzelnen Gemeinden umgelegt werden, ergeben sich unterschiedliche Pro-Kopflasten der Gemeinden nach Größenklassen Grundsätzlich kann festgestellt werden, dass die bei Land und Gemeinden jeweils verbleibenden Nettolasten offensichtlich von der Zahl der öffentlichen Krankenhausbetten im jeweiligen Land abhängen bzw. davon, ob auch andere Träger wie Private oder Ordensspitäler zur Versorgung beitragen. So sind die dem Land und den Gemeinden verbleibenden Nettolasten in Niederösterreich, Oberösterreich, Salzburg, Tirol und Vorarlberg deutlich höher als in den Bundesländern Burgenland und Kärnten, wo jedenfalls signifikant höhere Anteile öffentlicher Krankenhausbetten, die von Privaten oder Orden getragen werden, bestehen. Die Spitäler im Land Steiermark können allerdings in diese Logik nicht eingereiht werden: Bei den Gemeinden des Landes Steiermark fällt die geringste Nettolast für Krankenanstalten an, da keine Umlagen verrechnet werden. Weiters ist zu erkennen, dass in jenen Ländern, in denen auch Gemeinden und Gemeindeverbände Träger von öffentlichen Krankenanstalten sind, die Nettolasten höher als anderswo sind. Zweitens ist festzuhalten, dass in allen Bundesländern – ausgenommen das Land Steiermark - die Gemeinden zur Ko-Finanzierung herangezogen werden. Die Lasten zwischen Land und Gemeinden sowie zwischen großen und kleinen Gemeinden bzw. finanzstarken und finanzschwachen Gemeinden sind jedoch unterschiedlich verteilt. In Niederösterreich, Oberösterreich, Salzburg, Tirol und Vorarlberg ist der Anteil der Abgangsdeckung der öffentlichen Spitäler, den die Gemeinden zu tragen haben, deutlich höher als etwa im Burgenland und auch Kärnten. Drittens ist allgemein bekannt, dass eine im Zeitablauf überproportional steigende Last für Länder und Gemeinden aus der Abgangsdeckung für die öffentlichen Krankenanstalten erwächst, da die Steuereinnahmen der nachgeordneten Gebietskörperschaften deutlich schwächer zunehmen als die Krankenhausdefizite. Damit wird insgesamt klar, dass die institutionellen Bedingungen der Finanzierung des Betriebsabganges und offensichtlich auch die angebotsseitige Beschränkung die zwei maßgeblichen Faktoren sind, die maßgeblich die Höhe der Belastungen der Gemeinden aus der Abgangsdeckung der Spitäler bestimmen. Daraus lässt sich ein Bedarf nach einer institutionellen und funktionalen Reorganisation, insbesondere in Niederösterreich, Oberösterreich, Salzburg, Tirol und Vorarlberg ableiten. Die gegebenen institutionellen und finanzwirtschaftlichen „Vermischungen“ in einzelnen Bundesländern erweisen sich allerdings für eine bedarfsgerechte Steuerung der Kapazitäten wenig geeignet. Daraus kann der Schluss gezogen werden, dass vor einer funktionalen und finanziellen Reform eine institutionelle Bereinigung der unterschiedlichen Trägerschaften hilfreich wäre. Aktuelle Reformbestrebungen im Land Niederösterreich etwa zeigen jedenfalls die Übernahme der Mehrzahl der Gemeindespitäler durch das Land, was die Aussage bestätigt.

Aufgabenbereich „Siedlungswasserwirtschaft“ 193

4.6 Aufgabenbereich „Siedlungswasserwirtschaft“

4.6.1 Definition des Aufgabenbereiches Der Aufgabenbereich „Siedlungswasserwirtschaft“ (SWW) umfasst die Gebiete der öffentlichen Abwasserbeseitigung und Wasserversorgung. Im Bereich der Siedlungswasserwirtschaft werden Bund, Länder, Gemeinden und Gemeindeverbände tätig. Bund, Länder und Gemeinden fördern die Anlagen der SSW finanziell, als Träger kommen in erster Linie Gemeinden, Gemeindeverbände und andere Institutionen, so etwa Genossenschaften und Verbände nach dem Wasserrechtsgesetz, in Frage (siehe Abbildung 45). Die privaten Haushalte und Betriebe sind zwar grundsätzlich über Gebühren zur weitest gehenden Finanzierung der Anlagen verpflichtet, jedoch werden umfangreiche Förderungen zur Erreichung sozial verträglicher Gebühren geleistet. Politische Ziele der Förderungen Im Laufe der Jahre hat sich der Schwerpunkt der Fördertätigkeit im Bereich der SWW verlagert. Stand in der Vergangenheit - abgesehen von den Zentren der Ballungsgebiete - der Aufbau einer Basisversorgung und die Seenreinhaltung im Zentrum des Fördergeschehens, so geht es heute primär um die letzten Ergänzungen des Abwassernetzes (zur Erreichung eines höchst möglichen Anschlussgrads – durchaus eine umstrittene Frage) und darum, bestehende Anlagen zu sanieren und zu erneuern (siehe Rossmann, 2001, S. 258). Für die Jahre 1993 bis 2000 setzte sich die Finanzierung von Investitionen in der SWW wie folgt zusammen (Tabelle 57): Im Bereich der Wasserversorgung werden die Investitionen zu etwa einem Drittel von Förderungen durch Bund und Länder getragen; die laufenden Gebühren der privaten Haushalte und Betriebe tragen in der Wasserversorgung mit rund 36 % zur Finanzierung bei. Im Bereich der Abwasserentsorgung wird fast die Hälfte der Investitionen aus Bundes- und Landesförderungen finanziert. Über die laufenden Gebühren wird ein vergleichsweise geringer Anteil aufgebracht (28,6 %). Aus dieser Darstellung geht die Förderung der Gemeinden aus Eigenmitteln nicht hervor, ebenso nicht das Ausmaß der – allerdings geringen – Mittel der EU. Tabelle 57: Finanzierung der Investitionen in der Siedlungswasserwirtschaft (Anteil in %) Anschlussgebühren und Rücklagen Laufende Gebühren Bundesförderung Landesförderung Sonstige Mittel Gesamt Quelle: Kommunalkredit Austria AG, 2001.

Wasserversorgung

Abwasserentsorgung

23,3 35,7 20,0 12,5 8,5 100,0

19,0 28,6 37,9 11,2 3,3 100,0

194 Analyse der Transferverflechtungen in ausgewählten Aufgabenbereichen

Die Bundesförderung und Förderrichtlinien zum Umweltförderungsgesetz58 Im Rahmen der Fördermittel überwiegt der gemeinschaftliche Mitteleinsatz, da die Bundesförderung aus Anteilen (Vorwegabzügen) an gemeinschaftlichen Bundesabgaben dotiert wird. Die gesetzliche Grundlage der Bundesförderung bildet das Umweltförderungsgesetz 1993 (UFG 93), das zuletzt im Jahr 2001 novelliert wurde. Hinsichtlich der Aufbringung der Mittel brachten die Budgetbegleitgesetze 2000 und 2001 sowie das Finanzausgleichsgesetz 2001 einige Änderungen mit sich. Der bisherige Förderbarwert von 283,4 Mio. € wurde für das Jahr 2001 auf 254,4 Mio. € und für die Jahre 2002 bis 2004 auf 218 Mio. € gesenkt. Die im FAG 2001 geregelte Dotierung der Bundesförderung wurde ebenfalls geändert. Demnach gab es für die Jahre 2001 und 2002 keinen Vorwegabzug, für die Jahre 2003 und 2004 waren 157,12 Mio. € bzw. 221,51 Mio. € vorgesehen. Diese Abzüge werden im bisherigen Verhältnis von den Gebietskörperschaften getragen. Demnach trägt der Bund 70,8 % der Vorwegabzüge, die Länder 16,4 und die Gemeinden 12,8 % der Lasten (im Detail siehe Hüttner, 2001, S. 84 f.). Trotz dieser Einschränkungen steigt der Gesamtmittelbedarf bei einer Fortsetzung der neu vereinbarten Förderbarwerte weiterhin stark an59. Das UFG 93 wird in den Förderrichtlinien näher präzisiert. Mit der Änderung der Richtlinien im Jahr 2001 wurde die Bundesförderung reduziert. Im Bereich der Wasserversorgung wurde die Förderung von 20 % auf 15 % des Investitionsbarwerts reduziert. In der Abwasserentsorgung wurde der Spitzenfördersatz von bisher 60 % auf nun bis zu 78 % des Investitionsbarwerts angehoben. Damit sollten die Voraussetzungen geschaffen werden, auch die restlichen - pro neu angeschlossener Einheit teuersten - Kanäle zu bauen bzw. jene Kläranlagen hochzurüsten, für die über neue Anschlüsse nur geringe Beiträge zur Finanzierung zu erwarten sind. Die Bundesförderung wird von der Idee einer „sozial verträglichen Gebühr“ getragen. Sie zielt darauf ab, dass die Belastung der Nutzer bis zu einem gewissen Ausmaß unabhängig von der Höhe der Investitionskosten in den Größenordnungen nach oben begrenzt ist. Damit sollen dünn besiedelte Gebiete nicht benachteiligt werden. Obwohl der Bund die Aufsichts-, die Gesetzes- und die Richtlinienkompetenz hat, fehlen ihm die erforderlichen Daten zur Steuerung der SWW. Auch eine Mitwirkung bei der Definition der Förderziele ist nicht gegeben, weil die siedlungswasserwirtschaftliche Planung so wie die gesamte Raumordnung in die alleinige Kompetenz der Länder fällt. Weiters haben der Bund wie auch die Länder zu wenig Mitsprache bei der – durch die Gemeinden erfolgenden - Festlegung des Entsorgungsgebiets („Gelber Linien-Plan“), die jedoch für den Umfang der Förderung weit reichende Konsequenzen hat. Die Bundesförderung wurde daher aus diesen und anderen Gründen wiederholt kritisiert (ÖROK, 1999 bzw. Schönbäck et al., 2000). Hauptkritikpunkt ist, dass die Höhe des Fördersatzes mit den Gesamtinvestitionskosten verknüpft ist, wodurch ein Anreiz für eine großzügige Festlegung des Entsorgungsgebietes sowie der Bauweise geschaffen wird. Die unvollständige 58

Dieser Text folgt weitgehend der Analyse in der KDZ Studie „Ausgabeneinsparungen im föderalen Staat“, Wien, 2002, S. 41–43. 59 Siehe dazu Regierungsvorlage zum Budgetbegleitgesetz 2001.

Aufgabenbereich „Siedlungswasserwirtschaft“ 195

Anlastung der Kosten bei den Trägern der Einrichtungen hat zur Folge, dass kein Anreiz für eine effiziente Nutzung vorhandener bzw. kein Anreiz zur effizienteren Erschließung über neue Ver- und Entsorgungssysteme geschaffen wird. Als Fazit ergibt sich, dass durch die Bundesförderung Anreize gesetzt werden, die eine Fehlallokation budgetärer Mittel zur Folge haben. Trotz gemeinschaftlichen Mitteleinsatzes und trotz der hohen Bundesförderung (Spitzenfördersatz beträgt bis zu 78 %) gibt es keine ausreichenden Steuerungsgrundlagen sowie keine ausreichende Mitsprache für den Bund. Die Landesförderung Zusätzlich zur Bundesförderung fördern auch die meisten Bundesländer die Investitionen der Siedlungswasserwirtschaft. Das Ausmaß der Förderung liegt zwischen 10 und mehr als 20 % des Investitionsbarwerts, wobei von einem durchschnittlichen Fördersatz von 15 % des Investitionsbarwerts ausgegangen werden kann (KDZ, 1999). Gefördert wird über Beiträge und Darlehen. Die Förderung der Länder wird so eingesetzt, dass spezifische Anforderungen der Länder erfüllt werden. Einige Länder subventionieren die Investitionskosten zusätzlich, damit die laufenden Gebühren der privaten Haushalte und Betriebe einen bestimmten Grenzbetrag nicht überschreiten, während andere Bundesländer auch Zuschüsse auf die laufenden Betriebskosten gewähren (Fras/Sagmeister, 2000). In einigen Ländern werden vorwiegend finanzschwache Gemeinden gefördert. Gemeindeförderung Schließlich ist noch auf die Förderung der Siedlungswasserwirtschaft durch die Gemeinden hinzuweisen. Sie erfolgt teilweise durch Transfers an die Gemeindeverbände, teils ist sie nur bei Betrachtung des Saldos von funktionsspezifischen Gesamteinnahmen und Gesamtausgaben sichtbar, da zur Deckung einer Ausgabenlücke allgemeine Steuereinnahmen herangezogen werden. Leider liegen keine Aufarbeitungen der von den einzelnen Gemeinden anzustellenden Gebührenkalkulationen vor, die solche Zuschüsse sichtbar machen könnten. Auch mit der Gemeindeförderung wird versucht, die Gebührenbelastung für die Nutzer geringer als es dem Verursacherprinzip entsprechen würde, zu halten. Kapazitäten Die Umweltförderungen des Bundes im Jahr 2002 erreichten mit 3.238 positiv entschiedenen Fällen einen seit 1993 (Einführung des Gesetzes) noch nie da gewesenen Höhepunkt (BMLFUW, 2003, S. 3). Welch großen Stellenwert die Siedlungswasserwirtschaft in Österreich einnimmt, sieht man am großen Anteil, den diese am Umweltförderungswesen hat: 2.555 Fälle. Das bedeutet für das Jahr 2002 ein umweltrelevantes Investitionsvolumen in der Höhe von 1.130 Mio. € von insgesamt 1.444 Mio. €. Der Förderbarwert lag bei 274 Mio. € von 351 Mio. €. Beide Zahlen lassen erkennen, dass ein Großteil der Mittel der Umweltförderung für die Siedlungswasserwirtschaft aufgewendet wird. Für den längeren Zeitraum von 1993-2002 bedeutet diese Priorität, dass von 17.769 genehmigten Förderansuchen 12.373 auf die Siedlungswasserwirtschaft entfallen sowie ein umweltrelevantes Investitionsvolumen in der Höhe von 9.555 Mio. € (von gesamt 12.306 Mio. €) und ein Förderbarwert in der Höhe von 3.179 Mio. € (von gesamt 4.070 Mio. €).

196 Analyse der Transferverflechtungen in ausgewählten Aufgabenbereichen Tabelle 58: Verteilung der genehmigten Förderungsmittel auf die einzelnen Anlagenarten im Bereich Siedlungswasserwirtschaft 2002 (Anzahl der Projekte, Beträge in Tsd. €) Förderungsbereich

Anzahl

Abwasserentsorgungsanlagen Kleinabwasserbeseitigungsanlagen Pauschalierte Einzelwasserversorgungsanlagen Pauschalierte Kleinabwasserbeseitigungsanlagen Wasserversorgungsanlagen Betriebliche Abwassermaßnahmen Forschung Summe

Förderbarwert

992 14 247

Umweltrelevantes Investitionsvolumen 943.433 1.915 4.167

836

11.707

2.544

443 14 9 2.555

178.008 14.777 1.874 1.146.822

26.701 4.421 1.407 279.801

242.756 570 1.404

Quelle: BMLFUW/Kommunalkredit, 2003, S. 10.

Tabelle 59: Entwicklung des Anschlussgrades an eine öffentliche Kanalisation 1981-2001 gegliedert nach Bundesländern (in % der Einwohner) Burgenland Kärnten Niederösterreich Oberösterreich Salzburg Steiermark Tirol Vorarlberg Wien Österreich Quelle: BMLFUW, Gewässerschutzbericht 2002.

1981 62,8 36,6 50,8 47,7 54,9 43,4 58,7 52,2 92,6 57,9

1991 80,7 49,9 63,4 60,4 75,1 59,8 75,4 76,9 97,9 71,0

2001 97,0 73,5 82,6 75,0 91,0 84,0 90,4 90,1 98,6 86,0

In Tabelle 58 sieht man, dass der Großteil der Mittel in den Bereich der Abwasserentsorgungsanlagen fließt (BMLFUW, 2003, S. 10). Die anderen Bereiche (Kleinabwasserbeseitigungsanlagen und Wasserversorgungsanlagen) stehen zwar teilweise in der Anzahl der Projekte nicht sehr weit zurück, jedoch sind die eingesetzten Mittel vergleichsweise gering. Der Anschlussgrad im Bereich der Abwasserwirtschaft in Österreich hat sich in den letzten zwanzig Jahren stark erhöht. Im Durchschnitt für ganz Österreich beträgt der Anschlussgrad an die Kanalisation bereits 86 %, was in internationaler Sicht beachtlich hoch ist. So zeigen nach einer Erhebung der OECD Ende der neunziger Jahre die Spitzenreiter in Europa folgende Anschlussgrade: Großbritannien 88 %, Deutschland 89 %, Schweden 93 %, Schweiz 94 % und die Niederlande 97 % (siehe Rossmann, 2001, S. 255). In fünf österreichischen Bundesländern beträgt der Anschlussgrad im Jahr 2001 bereits mehr als 90 %, was als Maximum angesehen werden kann. Denn ein höherer Anschlussgrad als 90 % ist in den meisten Bundesländern aufgrund des Siedlungscharakters (zahlreiche Streusiedlungen) und der Topographie nicht realistisch.60

60

Kommunale Abwasserrichtlinie d. EU, 91/271/EWG, Österreichischer Bericht 2001, S. 5

Aufgabenbereich „Siedlungswasserwirtschaft“ 197

4.6.2 Gesetzliche Bestimmungen Rechtsgrundlagen des Aufgabenbereiches „Siedlungswasserwirtschaft“: -

EU-Wasserrahmenrichtlinie; Richtlinie 2000/60/EG vom 23. 10. 2000; Kommunale Abwasserrichtlinie der EU – 91/271/EWG; Wasserrechtsgesetz 1959; BGBl. Nr. 215/1959, idF 87/2005; Wasserbautenförderungsgesetz 1985; BGBl. Nr. 148/1985, idF BGBl. Nr. 82/2003; Umweltfondsgesetz; BGBl. Nr. 567/1983, idF BGBl. Nr. 325/1990; Umwelt- und Wasserwirtschaftsfondsgesetz; BGBl. Nr. 79/1987, idF BGBl. Nr. 256/1993; Umweltförderungsgesetz 1993; BGBl. Nr. 185/1993; idF 112/2005; Finanzausgleichgesetz 2001; BGBl. I Nr. 3/2001, idF BGBl. Nr. 71/2003 bzw. Finanzausgleichsgesetz 2005, BGBl. I Nr. 116/2004, idF BGBl. Nr. 310/2005; Budgetbegleitgesetz 2000 BGBl. Nr. 26/2000; 2001 BGBl. Nr. 142/2000; Burgenländisches Gemeinde-Investitionsfondsgesetz; LGBl. Nr. 64/1973, idF LGBl. Nr. 32/2001; Richtlinien für die Förderung von Siedlungswasserbauten aus Landesmitteln, Fassung Dezember 2002, Kärnten; Wasserwirtschaftsfondsgesetz, LGBl. Nr. 15/2005; NÖ Wasserwirtschaftsfondsgesetz LGBl. Nr. 1300-0 167/75, idF 1300-11 39/05; OÖ Bodenschutzgesetz 1991, LGBl. 63/1997, idF LGBl. Nr. 100/2005; Allgemeine Förderungsrichtlinien des Landes Oberösterreich; Beschluss der Oö. Landesregierung vom 10. 02. 2003, Fin-010104/126; Richtlinien für die Förderung von Wasserversorgungs- und Abwasserbeseitigungsanlagen im Land Salzburg, gemäß Beschluss der Salzburger Landesregierung Zl. 200911660/60-2002 vom 12. 3. 2002; Verordnung der Steiermärkischen Landesregierung vom 6. Mai 2002, mit der Richtlinien für die Durchführung der Förderungen von Maßnahmen der Abwasserentsorgung erlassen werden, LGBl. Nr. 50/2002, idF LGBl. Nr. 74/2002; Richtlinien für die Förderung von kommunalen Abwasserentsorgungsanlagen (FRLAE 2000) durch Beiträge des Landes Tirol; Richtlinien des Landes Vorarlberg für die Gewährung von Förderungsbeiträgen für Abwasserentsorgungs-, Schlammbehandlungs- und Wasserversorgungsanlagen sowie Betriebskostenförderung für Abwasserentsorgung durch Gemeinden (FRL 2003).

4.6.3 Geltende Förderungen und Transferverflechtungen Abbildung 45 gibt einen Überblick über die Transferverflechtungen (Förderung, Finanzierung) im Aufgabenbereich „Siedlungswasserwirtschaft“. Mit dem Umweltförderungsgesetz (UFG) 1993 bekam die Förderung der Siedlungswasserwirtschaft eine neue gesetzliche Grundlage. Die Aufgaben sind so verteilt, dass der Umwelt- und Wasserwirtschaftsfonds nur mehr Träger der Rechte und Pflichten ist, die Abwicklung der Förderung erfolgt – unbefristet – über die Kommunalkredit Austria AG, die somit ein staatlich gesichertes Monopol besitzt. Die Aufbringung der Mittel wird grundsätzlich in § 6 UFG geregelt, im Zuge der Budgetsanierung zur Erreichung eines ausgeglichenen Haushaltes wurde aber § 6 Abs. 2 geändert.

198 Analyse der Transferverflechtungen in ausgewählten Aufgabenbereichen Abbildung 45: Finanzierungsströme im Aufgabenbereich „Siedlungswasserwirtschaft“ Gemeinschaftliche Bundesabgaben

Bundesebene u. Finanzausgleich

Bund, Bundesfonds

Finanzausgleich

Aufsichts-, Gesetzes-, Richtlinienkompetenz, Investitionsförderung

Gemeinschaftliche Finanzierung

Sonderkonto des Bundes „Siedlungswasserwirtschaft“

Abzug von Wohnbauförderungsbeitrag und von Ertragsanteilen an Ertragssteuern und USt gem. § 10 (5) FAG

Umwelt- und Wasserwirtschaftsfonds Annuitätenzuschüsse gemäß UFG 93

Gemeinde-Bedarfszuweisungsmittel § 12 (1) FAG 1

2

Landesebene

NÖ, T

Länder

Landesfonds

Siedlungswasserwirtschaftliche Planung, Raumordnung, Investitionsförderung

B: Gemeinde-Investitionsfonds, NÖ: Wasserwirtschaftsfonds, T: Wasserleitungsfonds

Förderung Investitionen des laufender Betrieb (Darlehensgewährung, nichtrückzahlb.Beiträge, Zinsenzuschüsse)

FondsFinanzierung (B, NÖ, T)

2

Investitionsförderung über Darlehensgewährung, nicht rückzahlbare Beiträge, Zinsenzuschüsse

3

Gemeindeebene

2

Gemeinden Zuschüsse zu Investitionen und laufenden Betriebeskosten, Abgangsdeckung

Private Rechtsträger

Träger 4

Gemeinden, Gemeindeverbände, sonstige Träger (Genossenschaften, Verbände nach Wasserrechtsgesetz) Errichtung und Erweiterung von Wasserversorgungs- und Abwasserentsorgungsanlagen

(Haushalte, Unternehmen) Anschlussbeiträge, laufende Benützungsgebühren

Finanzierung des laufenden Betriebes

1) Dotierung der Bundesförderung gemäß § 10 (5) FAG 2001; Annuitätenzuschüsse des UWWF an Gemeinden, Gemeindeverbände und sonstige Träger. 2) Der burgenländische Gemeinde-Investitionsfonds fördert neben Wasserver- und Abwasserentsorgung auch Müllabfuhr und -beseitigung. In Niederösterreich erfolgt die Förderung zur Gänze über den NÖ Wasserwirtschaftsfonds. In Tirol vergibt der Wasserleitungsfonds, der vom Landeskulturfonds für Tirol verwaltet wird, begünstigte Landesdarlehen an Gemeinden für Wasser- und Kanalisationsvorhaben. Die Finanzierung der Landesfonds erfolgt aus Landesmitteln (NÖ: zur Hälfte aus Gemeinde-Bedarfszuweisungsmittel), aus Erlösen von Darlehensaufnahmen, aus Eingängen von Tilgungsraten gewährter Darlehen und aus Zinsen angelegter Fondsmittel. 3) Förderung aus Landesmitteln (Darlehensgewährung, nicht rückzahlbare Beiträge, Zinsenzuschüsse, Investitionszuschüsse, Förderung der Betriebskosten). 4) Laufende und Kapitaltransfers an Träger der Wasserversorgungs- und Abwasserentsorgungsanlagen (Gemeinden, Gemeindeverbände, sonstige Träger). Gemeindeverbände 2001: 83 Wasserversorgungsverbände / 386 Umweltverbände (nur z. T. Wasserver- und Abwasserentsorgung): B: 8/23, K: 7/17, NÖ: 16/96, OÖ: 15/79, S: 6/23, St: 21/82, T: 5/54, V: 5/12 (2004 siehe Tabelle 26). Quelle: Eigene Darstellung, 2006.

Aufgabenbereich „Siedlungswasserwirtschaft“ 199

Die möglichen Förderungszusagen und Aufträge wurden mit einem Barwert von jährlich 283,424 Mio. € festgesetzt (gilt für die Jahre 1993 bis 2000). Für 2001 wurden Förderungszusagen mit einem Barwert von 254,355 Mio. € für 2002 bis 2004 218,019 Mio. € festgesetzt. Zusätzlich soll aber der Mehrbedarf durch Sondertranchen für die Jahre 1993 bis 2000 abgedeckt werden, mit einem Barwert von höchstens insgesamt 457,839 Mio. €. Für 2001 bis 2004 gibt es keine Sondertranchen mehr. Als Ausnahmeregel gilt aber noch zusätzlich, dass aufgrund der Hochwasserschäden im Jahre 2002 noch Förderungen mit einem Barwert von insgesamt 50 Mio. € zugesagt werden können. Im Finanzausgleichgesetz ist die Dotierung des Sonderkontos mit der Bezeichnung “Siedlungswasserwirtschaft“ geregelt. Die im § 24 Abs. 3 FAG 1997 für die Jahre ab 2001 vorgesehenen Vorwegabzüge in der Höhe von 283,424 Mio. € wurden vom FAG 2001 und 2002 nicht mehr übernommen. Für die Jahre 2001 und 2002 erfolgen überhaupt keine Abzüge und die Beträge für 2003 (157,1 Mio. €) und 2004 (221,5 Mio. €) liegen deutlich darunter. Diese Abzüge werden im bisherigen Verhältnis von den Gebietskörperschaften getragen. Die Dotierung erfolgt vom Aufkommen aus Steuerertragsanteilen von Bund, Länder und Gemeinden sowie aus Kostenbeiträgen der Länder und vom Aufkommen des Wohnbauförderungsbeitrags zu den vorgesehenen Prozentsätzen. Art und Ausmaß der Förderung werden im UFG 1993 in den Förderungsrichtlinien noch genauer präzisiert. Eine Bundesförderung im Rahmen des UFG erfolgt aber nur dann, wenn eine Gemeinde durch Investitionen in die Siedlungswasserwirtschaft durch „zumutbare Gebühren“ nicht in der Lage ist, den Gebührenhaushalt auszugleichen. Die Grenze der Zumutbarkeit wurde 1993 politisch festgelegt – einmalige Anschlussgebühr von 2.544 bis 2.910 € pro Haushalt und 2,2 € pro m3 Wasser für laufende Gebühren. Die Förderung erfolgt während der Bauphase als Bauzinsenzuschuss, danach als Annuitätenzuschuss. Für Wasserversorgungsanlagen beträgt der Fördersatz einheitlich 20 %, für Abwasseranlagen liegt er zwischen 20 % und höchstens 60 %. Dadurch wird angepeilt, dass ein Projekt mit 20 % Förderung zu einer ähnlich hohen Gebührenbelastung führt, wie ein Projekt mit 60 % Förderung („sozial verträgliche Gebühr“). Um diesen Spitzenfördersatz erhalten zu können, müssen bestimmte Voraussetzungen erfüllt werden: • Vorliegen eines „Gelbe Linien“-Plans: beim ersten Ansuchen für eine Spitzenförderung ist der Entsorgungsbereich in einer Gemeinde durch einen Plan festzulegen und vom Gemeinderat zu beschließen. • Festlegen des Betrachtungszeitraumes für die Umsetzung der gesamten Abwasserentsorgung im Gemeindegebiet sowie Aufteilung des Gesamtvorhabens in dreijährige Bauabschnitte. • Erhebung der Gesamtkosten innerhalb des Betrachtungszeitraumes (Vergangenheit und Zukunft) und der Berechnungsanteile (Wohnungen, Arbeitsstätten und dergleichen). Anfang 2001 traten neue Förderungsrichtlinien des UFG in Kraft. Ab diesem Zeitpunkt sind Sanierungen für einige Anlagen der Wasserver- und Abwasserentsorgung nicht mehr förderungsfähig. Das Ausmaß der Förderung beträgt nunmehr 15 % der förderbaren Investitionskosten bei Wasserversorgungsanlagen, 8 % der

200 Analyse der Transferverflechtungen in ausgewählten Aufgabenbereichen

förderbaren Investitionskosten bei Abwasserentsorgungs- und Schlammbehandlungsanlagen zuzüglich einer Pauschale und eine Spitzenförderung von 8 bis 50 % zuzüglich einer Pauschale. Die Auszahlung der Förderung erfolgt im Wesentlichen durch Finanzierungszuschüsse und in Bagatellfällen als Investitionszuschuss. Die Landesförderungen im Überblick Der Burgenländische Gemeinde-Investitionsfonds besteht schon seit dem Jahr 1973, wurde aber im Laufe der Jahre immer wieder an die Gegebenheiten angepasst. Sein Ziel ist nicht nur die Unterstützung der Siedlungswasserwirtschaft, sondern auch die Förderung der Abfuhr und Beseitigung von Müll. Im Burgenland unterstützt der Gemeinde-Investitionsfonds Gemeinden, Gemeindeverbände sowie Wasserverbände und –genossenschaften bei der Errichtung und Erweiterung – unter anderem – von Wasserversorgungsanlagen und Abwasserbeseitigungsanlagen. Diese Einrichtungen werden gefördert durch Darlehen, nicht rückzahlbare Beiträge und Zinsenzuschüsse für die vom Fonds gewährten Darlehen. Die Mittel des Fonds werden durch Haushaltsmittel des Landes aufgebracht, weiters aus Darlehensaufnahmen, Eingängen aus Tilgungsraten der vom Fonds gewährten Darlehen, Eingängen von Zinsen angelegter Fondsmittel und aus sonstigen Einnahmen. Für die vom Fonds aufzunehmenden Darlehen übernimmt die Landesregierung eine Landeshaftung bis zu einem Höchstbetrag von 40 Mio. €. In Kärnten wird über eine Förderung im Siedlungswasserbereich aufgrund der Richtlinien für die Förderung von Siedlungswasserbauten aus Landesmitteln, Fassung Dezember 2002, entschieden. Diese erfolgt in Form von Investitionskostenzuschüssen als prozentualer Anteil an den förderungsfähigen Kosten. Investitionszuschüsse nach § 7 Abs. 1-4 werden als langfristiges Darlehen, Investitionszuschüsse nach § 7 Abs. 5-7 werden als nicht rückzahlbare Beiträge gewährt. Letztlich erfolgt eine Förderung durch nicht rückzahlbare Beiträge zu Kleinmaßnahmen (< 20.000 €). In Niederösterreich ist der NÖ Wasserwirtschaftsfonds voll verantwortlich für die Vergabe von Förderungen. Die Förderung besteht in der Gewährung von Darlehen und nichtrückzahlbaren Beiträgen. Das Förderungsausmaß wird in den Richtlinien festgelegt. Die Mittel des Fonds werden aufgebracht durch: 1. Zuführung von Landesmitteln: die Hälfte dieser Landesmittel ist den für die Gewährung von Bedarfszuweisungen an Gemeinden und Gemeindeverbände bestimmten zweckgebundenen Landesmitteln zu entnehmen (dieser Teil gilt aber nicht für die Jahre 2002 und 2003); 2. Aufnahme von Darlehen; 3. Eingänge von Tilgungsraten und Zinsen der vom NÖ Landes-Wasserwirtschaftsfonds (u. ehemaligen Gemeinde-Investitionsfonds) gewährten Darlehen; 4. Eingänge von Zinsen angelegter Fondsmittel; 5. sonstige Einnahmen. In Oberösterreich richtet man sich was die Siedlungswasserwirtschaft angeht nach den Vorgaben des Bundes. Neben Gemeinden, Wasserverbänden und -genossenschaften (WRG 1959) können auch alpine Vereine einen Antrag auf Landesförderung stellen. Gefördert werden alle vom Bundesministerium festge-

Aufgabenbereich „Siedlungswasserwirtschaft“ 201

legten Maßnahmen in der Siedlungswasserwirtschaft, wenn sie den Allgemeinen Förderungsrichtlinien des Landes Oberösterreich sowie den Vorgaben des UFG 1993 und entsprechenden Bestimmungen des § 8 OÖ. Bodenschutzgesetz 1991 (Entsorgungskonzepte) entsprechen. Die Förderung erfolgt in Form von Darlehen (10 Jahre tilgungsfrei), ausgenommen bei alpinen Vereinen (in diesen Fällen in Form von Beiträgen). In Salzburg erfolgt eine Förderung aufgrund der Richtlinien für die Förderung von Wasserversorgungs- und Abwasserbeseitigungsanlagen (Beschluss der Salzburger Landesregierung Zl. 20091-1660/60-2002 vom 12. 3. 2002). Die Auszahlung der Förderung erfolgt mittels Zinsenzuschüssen für Bankdarlehen zur Ausfinanzierung der Baukosten öffentlicher Wasserversorgungs- und Abwasserbeseitigungsanlagen (Darlehen), Beiträgen zum Schuldendienst für öffentliche Wasserversorgungs- und Abwasserbeseitigungsanlagen, Beiträgen zu den Betriebskosten für öffentliche Wasserversorgungs- und Abwasserbeseitigungsanlagen und Beiträgen zu Einzelanlagen gemäß § 20 Abs. 4 UFG. In der Verordnung der Steiermärkischen Landesregierung vom 6. Mai 2002 werden Richtlinien für die Durchführung der Förderung von Maßnahmen der Abwasserentsorgung festgelegt, aber auch Art und Ausmaß der Förderung. Die Landesförderung erfolgt in Form von nicht rückzahlbaren Beiträgen zu den förderungsfähigen Investitionskosten. Für deren Festlegung gelten die Bestimmungen der Förderungsrichtlinien gemäß UFG. Diese wird ausschließlich aus Mitteln des Landes bestritten. In Tirol erfolgt die Förderung des Landes zum größeren Teil in Form nicht rückzahlbarer Beiträge (Investitionszuschüsse). Die Wasserversorgung wird in diesem Bundesland kaum mehr gefördert, die Abwasserbeseitigung auch nur mehr in Grenzen. Förderungswerber können Gemeinden, Gemeindeverbände und Wasserverbände nach dem WRG 1959 sein, und sie müssen die beim Bund beantragte Spitzenförderung erhalten, um überhaupt für eine Landesförderung in Frage zu kommen. Bei Sockelförderung (20%) wird kein Landesbeitrag gewährt. Des Weiteren ist die Einhebung von Gebühren in einer von der Tiroler Landesregierung festgelegten zumutbaren Mindesthöhe erforderlich, um in den Genuss einer Landesförderung zu kommen. Neben den Landesförderungen in Form von Investitionszuschüssen werden aus dem „Wasserleitungsfonds“ (ein im Jahr 1958 auf Beschluss der Landesregierung eingerichteter unselbständiger und aus Bedarfszuweisungen dotierter Fonds) zinsgünstige (derzeit 2,5 %) langfristige (8– 10 Jahre) Darlehen an Gemeinden und Gemeindeverbände zwecks Finanzierung von Wasserversorgungs- und Abwasserentsorgungsanlagen gewährt. Die Abwicklung der begünstigten Darlehen erfolgt über den Landeskulturfonds; in den Jahren 2000 bis 2002 wurden insgesamt 320 Darlehen in der Gesamthöhe von 10,9 Mio. € gewährt (Landesrechnungshof Tirol, 2003, S. 38 f.). In Vorarlberg wird die Vergabe von Fördermitteln in Richtlinien des Landes für die Gewährung von Förderungsbeiträgen für Abwasserentsorgungs-, Schlammbehandlungs- und Wasserversorgungsanlagen sowie Betriebskostenförderung für Abwasserentsorgung durch Gemeinden geregelt. Die Landesmittel werden als Zuschuss zu Investitionen und als Förderung zu Betriebskosten vergeben.

202 Analyse der Transferverflechtungen in ausgewählten Aufgabenbereichen

4.6.4 Überblick über Gesamteinnahmen und -ausgaben des Aufgabenbereiches sowie über die finanziellen Verflechtungen Tabelle 60 zeigt, dass die Gemeinden (ohne Wien) für die Wasserversorgung und die Abwasserbeseitigung im Jahr 2001 rund 2 Mrd. € bzw. fast 15 % ihrer gesamten Ausgaben widmen. Saldiert man Einnahmen und Ausgaben ergibt sich für die Gesamtheit der Gemeinden ohne Wien im Bereich Siedlungswasserwirtschaft ein Überschuss von fast 60 Mio. € (9 €/EW). Allerdings sind die Verhältnisse in den Bundesländern unterschiedlich, da kleine negative Salden zwischen -4 und -11 €/EW in den Gemeinden der Länder Burgenland, Kärnten, Steiermark und Tirol zu bedecken sind, während die Gemeinden in Niederösterreich und in Oberösterreich doch spürbare Überschüsse von rund 24 bis 25 €/EW erzielen; in den Ländern Salzburg und Vorarlberg sind die Überschüsse pro Kopf dagegen niedriger. Man kann davon ausgehen, dass die Salden mit der Abwicklung der Projekte zusammenhängen. Die folgenden Tabellen zeigen, dass Bund und Länder die Siedlungswasserwirtschaft stark durch Annuitätenzuschüsse (Bund) und durch Kapitaltransfers (Länder) fördern. Tabelle 60: Einnahmen und Ausgaben der Gemeinden (ohne Wien)1) im Aufgabenbereich "Siedlungswasserwirtschaft" im Jahr 2001, in € pro Einwohner (bzw. in Mio. € und in %) Gemeinden ohne Wien (€/EW) B K NÖ OÖ S St T V Ȉ oW Einnahmen Gesamteinnahmen 1.671 2.147 2.261 2.145 2.652 2.213 2.388 2.667 2.256 davon Transfers inkl. Kostenbeitr. 262 294 290 336 293 427 388 517 347 Grp. 8 Dienstleistungen 476 723 749 597 703 652 601 802 668 Uab 810/851 Wasserversorgung 66 55 98 50 42 52 62 83 65 Uab 811/851 Abwasserentsorgung 254 322 304 226 285 239 246 268 265 Einnahmen Siedlungswasserw. 320 376 402 276 327 291 307 351 330 in % der Gesamteinnahmen 19,2 17,5 17,8 12,9 12,3 13,1 12,9 13,2 14,6 in Mio. € 87 206 592 368 158 345 194 116 2.066 davon Transfers inkl. Kostenbeitr. 56 43 53 31 38 33 68 70 45 in % der SWW-Einnahmen 17,5 11,5 13,2 11,3 11,7 11,3 22,0 19,8 13,6 in % der ges. Transfers inkl. Kb. 21,4 14,8 18,2 9,3 13,0 7,7 17,5 13,5 13,0 in Mio. € 15 24 78 42 18 39 43 23 282 Ausgaben Gesamtausgaben 1.452 2.130 2.181 2.146 2.617 2.179 2.276 2.680 2.207 davon Transfers inkl. Kostenbeitr. 312 514 434 535 597 398 641 567 491 Grp. 8 Dienstleistungen 521 804 806 632 798 730 687 889 734 Uab 810/851 Wasserversorgung 66 56 91 44 40 53 62 77 62 Uab 811/851 Abwasserentsorgung 263 331 287 207 282 242 250 260 259 1) Ausgaben Siedlungswasserw. 329 387 378 251 321 295 312 337 321 in % der Gesamtausgaben 22,7 18,2 17,3 11,7 12,3 13,6 13,7 12,6 14,5 in Mio. € 89 212 557 335 155 350 197 112 2.007 davon Transfers inkl. Kostenb. 54 59 41 39 57 41 57 32 45 in % der SWW-Ausgaben 16,3 15,2 10,9 15,7 17,8 13,8 18,1 9,6 14,1 in % der ges. Transfers inkl. Kb. 17,2 11,4 9,5 7,4 9,6 10,2 8,8 5,7 9,2 in Mio. € 14 32 61 53 28 48 36 11 282 Einnahme-Ausgaben-Saldo Saldo Siedlungswasserwirtschaft -9 -11 24 25 6 -4 -5 14 9 in Mio. € -2 -6 35 33 3 -5 -3 5 59 davon Saldo Transfers inkl. Kb. 3 -15 12 -8 -19 -8 11 37 0 in Mio. € 1 -8 17 -11 -9 -9 7 12 0 Fkt.spez. Ausgabendeckungsgrad (%) 97,3 97,3 106,3 109,9 101,9 98,5 98,5 104,3 103,0 1) Die Ausgaben der Wasserversorgungsverbände betrugen 2001 132 Mio. €, jene der Umweltverbände (nur z. T. Abwasserentsorgung) 835 Mio. €, die Förderausgaben des Bundes ca. 215 Mio. € und der Länder ca. 115 Mio. €. Quelle: Kommunale Finanzstatistik 2001; GemBon, 2003; Bundesvoranschlag 2003; eigene Berechnungen, 2004.

Aufgabenbereich „Siedlungswasserwirtschaft“ 203

Die Transfereinnahmen der Gemeinden erreichen im Durchschnitt der Gemeinden ohne Wien rund 14 % der Gesamtausgaben der Gemeinden für die Siedlungswasserwirtschaft. Sie sind wie gesagt in erster Linie für die Förderung der Investitionen bestimmt. Der laufende Betrieb der Einrichtungen der Siedlungswasserwirtschaft, der den überwiegenden Teil der Ausgaben erfordert, wird in hohem Grade aus den Benützungsgebühren, welche die Gemeinden einheben, finanziert. Die Anteile der Transfereinnahmen an den Gesamtausgaben für die Siedlungswasserwirtschaft schwanken doch beachtlich zwischen den Bundesländern und zwar mit 11–12 % in Kärnten, Salzburg, Steiermark auf der einen und mit rund 21–22 % in Tirol und Vorarlberg auf der anderen Seite (Tabelle 61). Wie ausgeführt ergibt sich dies aus dem erreichten Ver- bzw. Entsorgungsstand, aus den Projekten, ebenso aus dem unterschiedlichen Ausmaß der Zuschüsse der Länder. Die gesamten Transferzahlungen des Bundes und der Länder für die Siedlungswasserwirtschaft fallen mit rund 87 Mio. € (Bund) und rund 95 Mio. € (Länder ohne Wien) in ähnlicher Höhe an. Ein Teil der Transferausgaben der Länder an die Gemeinden stammt aus Bedarfszuweisungsmitteln nach § 12 Abs. 1 FAG 2001. Die Transferausgaben der Gemeinden im Bereich der Siedlungswasserwirtschaft (siehe Tabelle 62) fließen innerhalb des Gemeindesektors (an andere Gemeinden, an Gemeindeverbände) sowie an andere öffentliche Rechtsträger (u. a. Eigengesellschaften, die für die Ver- und Entsorgung eingerichtet worden sind). Es handelt sich zu einem größeren Teil um laufende Transferzahlungen, die dem Betrieb der Einrichtungen dienen. Nur rund ein Viertel der gesamten intragovernmentalen Transferzahlungen der Gemeinden sind Kapitalzuschüsse. Tabelle 61: Transfereinnahmen der Gemeinden ohne Wien im Bereich "Siedlungswasserwirtschaft" nach Transfergebern im Jahr 2001, in € pro Einwohner (bzw. in Mio. €) Siedlungswasserwirtschaft (€/EW) Intragovernmentale Transfereinahmen Laufende Transfereinnahmen von Bund und Bundesfonds Ländern und Landesfonds Gemeinden, Gem.verbänden und -fonds Sonstigen öffentlichen Rechtsträgern Kapitaltransfereinnahmen von Bund und Bundesfonds Ländern und Landesfonds Gemeinden, Gem.verbänden und -fonds Sonstigen öffentlichen Rechtsträgern Gesamte intragov. Transfereinnahmen Bund und Bundesfonds Ländern und Landesfonds Gemeinden, Gem.verbänden und –fonds Sonstigen öffentlichen Rechtsträgern Summe intragov. Transfereinnahmen Extragovernmentale Transfereinahmen Laufende extragov. Transfereinnahmen Extragov. Kapitaltransfereinnahmen Summe extragov. Transfereinnahmen Gesamte Transfereinahmen inkl. Kb. Kostenbeiträge/Ersätze für Leistungen Transfereinnahmen inkl. Kostenbeitr. in Mio. €

B

K

NÖ

OÖ

S

St

T

V Gem. o. W. €/EW Mio.€

8 4 1 14

5 3 0 4

9 11 1 1

15 1 0 0

12 15 0 4

11 1 1 4

17 1 0 0

2 6 0 0

11 5 1 2

69 31 3 14

1 16 2 2

1 17 0 1

2 12 0 1

7 3 1 0

1 0 0 0

2 8 1 0

2 16 5 0

3 28 0 22

3 10 1 2

19 65 6 10

10 20 3 16 50

7 20 0 4 31

10 23 1 2 36

23 4 1 1 28

13 15 1 4 33

13 9 1 4 28

18 17 5 1 41

5 34 0 23 62

14 15 2 4 35

87 95 9 25 217

0 4 4

8 1 9

2 11 14

1 1 2

1 4 5

1 1 2

1 24 26

0 7 7

2 6 8

12 40 52

2 56 15

3 43 24

3 53 78

1 31 42

0 38 18

3 33 39

1 68 43

1 70 23

2 45 282

13 282

Quelle: Kommunale Finanzstatistik 2001 (Sonderauswertung); GemBon, 2004; eigene Berechnungen, 2005.

204 Analyse der Transferverflechtungen in ausgewählten Aufgabenbereichen Tabelle 62: Transferausgaben der Gemeinden (ohne Wien) im Bereich "Siedlungswasserwirtschaft" nach Transferempfängern im Jahr 2001, in € pro Einwohner (bzw. in Mio. €) Siedlungswasserwirtschaft (€/EW) B K NÖ OÖ S St T V Gem. o. W. Intragovernmentale Transferausgaben €/EW Mio.€ Laufende Transferausgaben an Bund und Bundesfonds 0 0 1 0 0 1 Ländern und Landesfonds 1 0 0 1 0 2 Gemeinden, Gem.verbände und -fonds 2 6 24 2 2 11 9 0 10 63 1) Sonstige öffentliche Rechtsträger 0 28 3 26 1 4 0 0 9 59 Kapitaltransferausgaben an Bund und Bundesfonds 0 0 0 0 Ländern und Landesfonds 0 0 0 0 0 1 Gemeinden, Gem.verbände und –fonds 1 1 10 2 1 5 2 0 4 25 1) Sonstige öffentliche Rechtsträger 0 8 0 5 1 4 0 3 17 Gesamte intragov. Transferausgaben Bund und Bundesfonds 0 0 0 1 0 0 0 1 Ländern und Landesfonds 1 1 0 1 0 0 3 Gemeinden, Gem.verbände und –fonds 3 7 34 4 3 16 11 1 14 88 Sonstigen öffentliche Rechtsträger 1) 0 36 3 31 2 8 0 0 12 76 3 43 37 36 5 25 11 1 27 167 Summe intragov. Transferausgaben Extragovernmentale Transferausgaben Laufende extragov. Transferausgaben 0 5 1 1 2 4 39 6 37 Extragov. Kapitaltransferausgaben 1 8 1 2 3 1 6 2 15 Summe extragov. Transferausgaben 2 13 2 3 4 6 45 8 53 Gesamte Transferausgaben inkl. Kb. Kostenbeiträge/Ersätze für Leistungen 48 3 1 0 48 10 32 10 63 Transferausgaben inkl. Kostenbeitr. 54 59 41 39 57 41 57 32 45 282 in Mio. € 14 32 61 53 28 48 36 11 282 1) Wasser-/Abwasserverbände mit marktbestimmter Tätigkeit (2001 wurden Transfers an Verbände – nicht VRVkonform – z. T. noch als Transfer an (Gemeinden) u. Gemeindeverbände ohne marktbestimmte Tätigkeit verbucht). Quelle: Kommunale Finanzstatistik 2001 (Sonderauswertung); GemBon, 2004; eigene Berechnungen, 2005.

Tabelle 63: Transfersalden der Gemeinden (ohne Wien) im Bereich "Siedlungswasserwirtschaft" nach Transfergeber/-empfänger im Jahr 2001, in € pro Einwohner (bzw. in Mio. €) Siedlungswasserwirtschaft (€/EW) B K NÖ OÖ S St T V Gem. o. W. Intragovernmentale Netto-Transfers €/EW Mio.€ Laufende Netto-Transfers Bund und Bundesfonds 8 5 9 15 12 11 17 2 11 68 Ländern und Landesfonds 4 3 10 0 15 0 1 6 5 29 Gemeinden, Gem.verbände und -fonds -1 -6 -23 -2 -2 -10 -9 -0 -10 -60 Sonstige öffentliche Rechtsträger 14 -24 -2 -26 3 -0 0 -0 -7 -45 Kapitaltransferausgaben netto Bund und Bundesfonds 1 1 2 7 1 2 2 3 3 18 Ländern und Landesfonds 16 17 12 3 0 8 16 28 10 64 Gemeinden, Gem.verbände und –fonds 2 -1 -10 -1 -1 -4 3 -0 -3 -19 Sonstige öffentliche Rechtsträger 2 -7 1 -5 -1 -4 0 22 -1 -6 Gesamte intragov. Netto-Transfers Bund und Bundesfonds 10 7 10 22 13 13 18 5 14 87 Ländern und Landesfonds 20 20 23 3 15 8 17 34 15 93 Gemeinden, Gem.verbände und –fonds 0 -7 -33 -3 -2 -14 -6 -1 -13 -78 Sonstigen öffentliche Rechtsträger 16 -31 -1 -30 2 -4 0 22 -8 -51 46 -11 -1 -8 28 3 30 61 8 50 Summe intragov. Netto-Transfers Extragovernmentale Netto-Transfers Laufende extragov. Netto-Transfers -0 3 1 -0 -1 -3 -38 0 -4 -25 Extragov. Kapitaltransfers netto 3 -7 10 -1 1 -0 18 7 4 25 Summe extragov. Netto-Transfers 2 -4 11 -1 0 -3 -20 7 -0 -1 Gesamte Netto-Transfers inkl. Kostenb. Kostenbeiträge/Ersätze für Leistungen -46 0 2 1 -47 -7 1 -30 -8 -50 Netto-Transfers inkl. Kostenbeitr. 3 -15 12 -8 -19 -8 11 37 -0 -0 in Mio. € 1 -8 17 -11 -9 -9 7 12 -0 Quelle: Kommunale Finanzstatistik 2001 (Sonderauswertung); GemBon, 2004; eigene Berechnungen, 2005.

Aufgabenbereich „Siedlungswasserwirtschaft“ 205 Tabelle 64: Laufende intragovernmentale Transfereinnahmen und –ausgaben (inkl. Kostenbeiträge) der Gemeinden (ohne Wien) im Bereich "Siedlungswasserwirtschaft" nach Ansatz-Unterabschnitten im Jahr 2001, in € pro Einwohner (bzw. in Mio. € und in %) Lfd. i.g. Transfereinn. inkl. Kostenb. Wasserversorgung 810 Wasserversorgung 850 (Marktbest.) Betriebe d. Wasservers. Gesamt Wasserversorgung Abwasserentsorgung 811 Abwasserentsorgung 851 (Marktbest.) Betr. d. Abwasserents. Gesamt Abwasserentsorgung Gesamt Siedlungswasserwirtschaft Lfd. i.g. Transfereinn. inkl. Kostenbeitr. in Mio. € in % der ges. fkt.spez. Trf. inkl. Kb.

B

K

NÖ

OÖ

S

St

T

V Gem. o. W. €/EW Mio.€ 0 1 1 2 10 1 2 10

0 2 2

0 1 1

0 3 3

0 1 1

1 2 2

0 1 1

0 2 2

0 28 28

2 12 14

0 22 22

1 16 17

4 26 30

1 17 18

18 18

8 8

1 18 19

6 114 120

30 8 53,7

15 8 35,5

24 36 46,0

18 24 56,9

32 16 84,3

20 23 59,8

19 12 28,5

9 3 13,0

21 130 46,2

130

Lfd. i.g. Transferausg. inkl. Kostenb. B K NÖ OÖ S St T V Gem. o. W. Wasserversorgung €/EW Mio.€ 810 Wasserversorgung 2 0 0 1 0 1 1 4 850 (Marktbest.) Betriebe d. Wasservers. 3 2 1 1 3 1 0 2 1 8 4 3 1 2 4 2 0 2 2 12 Gesamt Wasserversorgung Abwasserentsorgung 811 Abwasserentsorgung 0 8 5 12 9 4 28 851 (Marktbest.) Betr. d. Abwasserents. 47 26 28 23 35 14 10 31 24 147 47 34 28 27 47 23 10 31 28 175 Gesamt Abwasserentsorgung Gesamt Siedlungswasserwirtschaft Lfd. i.g. Transferausg. inkl. Kostenbeitr. 51 37 29 29 51 26 10 32 30 187 in Mio. € 14 20 42 39 24 30 6 11 187 in % der ges. fkt.spez. Trf. inkl. Kb. 95,3 62,6 70,2 74,2 88,3 62,9 17,1 99,2 66,3 Quelle: Kommunale Finanzstatistik 2001 (Sonderauswertung); GemBon, 2004; eigene Berechnungen, 2005.

Die Gemeinden weisen einen negativen Gesamttransfersaldo von rund 78 Mio. € an ihre Gemeindeverbände und andere Gemeinden und in Höhe von 51 Mio. € an sonstige Rechtsträger aus. Mit diesen Mittelabflüssen von den Gemeinden werden die Anlagen bei diesen eigenen Rechtsträgern errichtet, betrieben und instand gehalten. Der für die Gemeinden ausgewiesene positive Gesamtsaldo im Bereich der intragovernmentalen Transfers von 50 Mio. € ist teils als ein Mittelzufluss für jene Anlagen der Wasserversorgung und der Kanalisation, welche von den Gemeinden selbst betrieben werden, zu verstehen. Teils werden mit diesen Überschüssen auch die extragovernmentalen Transfers und Kostenbeiträge finanziert. Betrachtet man die extragovernmentalen Kostenbeiträge zeigt sich ein negativer Saldo für die Gemeinden im Jahr 2001 von fast 50 Mio. €; mit diesen Mitteln dürften Errichtung und Betrieb von Anlagen der Siedlungswasserwirtschaft finanziert werden, die gesonderte, nicht öffentliche Rechtsträger (z. B. Verbände nach dem Wasserrecht) betreiben. Mit anderen Worten sind im Fall der Siedlungswasserwirtschaft, die Gemeinden in hohem Maße „Drehscheibe“ für die Transferströme. Zwischen den Bundesländern sind die hier genannten Salden unterschiedlich; dies hängt mit den institutionellen Gegebenheiten in den Bundesländern zusammen. So sind die negativen extragovernmentalen Saldi der Kostenbeiträge lediglich in den Ländern Burgenland, Salzburg, Steiermark und Vorarlberg gegeben, wobei in den Gemeinden der Länder Burgenland, Salzburg und Vorarlberg, in kleinerem Ausmaß auch im Land Steiermark positive Transfersaldi im Bereich der intragovernmentalen Transfers anfallen.

206 Analyse der Transferverflechtungen in ausgewählten Aufgabenbereichen

Betrachtet man die Saldi der gesamten Transferzahlungen der Gemeinden für die Siedlungswasserwirtschaft zeigt sich für die Gesamtheit der Gemeinden ohne Wien praktisch kein Saldo, also ein ausgeglichenes Ergebnis. Es sind jedoch Unterschiede zwischen den Gemeinden der einzelnen Länder festzustellen: kleine negative Saldi wurden im Jahr 2001 in den Gemeinden Kärntens (-15 €/EW), des Landes Oberösterreichs (-8 €/EW), des Landes Salzburg (-19 €/EW) und des Landes Steiermark (-8 €/EW) erzielt, positive Saldi der gesamten Transfers in nennenswerter Höhe ergaben sich für die Gemeinden des Landes Vorarlberg (37 €/EW) ausgewiesen. Dies kann insgesamt so interpretiert werden, dass die Gemeinden und die von ihr getragenen Gemeindeverbände durch die Gebühren der Nutzer sowie durch die Förderungen des Bundes und der Länder den Bereich der Siedlungswasserwirtschaft weitgehend kostendeckend gestalten können. Tabelle 64 zeigt noch die Verhältnisse der laufenden intragovernmentalen Transferzahlungen (inkl. Kostenbeiträge) zwischen den zwei Bereichen der Siedlungswasserwirtschaft, nämlich der relativ geringe Teil der Transfers, der auf die Wasserversorgung entfällt und der korrespondierende hohe Anteil für die Abwasserentsorgung. Weiters wird ersichtlich, dass mehr als 80 % der Transferströme von bzw. an marktbestimmte Eigenbetriebe(n) fließen, nur mehr ein geringer Teil betrifft die nicht-betrieblich geführten kleinen Einrichtungen der Siedlungswasserwirtschaft. Abbildung 46: Einnahmen-Ausgaben-Saldo und Saldo der laufenden intragovernmentalen Transfers inkl. Kostenbeiträge der österreichischen Gemeinden (ohne Wien) im Bereich „Siedlungswasserwirtschaft“ nach Bundesländern im Jahr 2001, in € pro Einwohner 30

Euro pro Einwohner

20

10

0 B

K

NÖ

OÖ

S

St

T

V

-10

-20

-30 Gesamter Einnahmen-Ausgabensaldo

Saldo der laufenden intragov. Transfers inkl. Kostenbeiträge

Quelle: Kommunale Finanzstatistik 2001 (Sonderauswertung); GemBon, 2004; eigene Darstellung, 2005.

Aufgabenbereich „Siedlungswasserwirtschaft“ 207 Abbildung 47: Einnahmen, Ausgaben und Saldo (gesamt und laufende intragov. Transfers inkl. Kostenbeiträge) der Gemeinden (ohne Wien) im Aufgabenbereich "Siedlungswasserwirtschaft" 2001 a) nach Größenklassen und b) nach Finanzkraft-Quintilen, in € pro EW a) Größenklassen 400 350

Euro pro Einwohner

300 250 200 150 100 50 0 bis 2500 EW -50

2501-5000 EW

5001-10000 10001-20000 20001-50000 EW EW EW

über 50000 EW (o.W.)

Gesamteinnahmen

Laufende Transfereinnahmen

Gesamtausgaben

Laufende Transferausgaben

Gesamtsaldo

Laufender Transfersaldo

b) Finanzkraft-Quintile 400 350

Euro pro Einwohner

300 250 200 150 100 50 0 1. FK-Quintil

2. FK-Quintil

3. FK-Quintil

4. FK-Quintil

5. FK-Quintil

-50 Gesamteinnahmen

Laufende Transfereinnahmen

Gesamtausgaben

Laufende Transferausgaben

Gesamtsaldo

Laufender Transfersaldo

Quelle: Kommunale Finanzstatistik 2001 (Sonderauswertung); GemBon, 2004; eigene Darstellung, 2005.

208 Analyse der Transferverflechtungen in ausgewählten Aufgabenbereichen

Zusammenfassend zeigt die Abbildung 46, dass in der Siedlungswasserwirtschaft im Jahr 2001 relativ geringe Saldi der Gesamteinnahmen bzw -ausgaben anfallen, wobei in den Gemeinden der Länder Niederösterreich, Oberösterreich, Salzburg und Vorarlberg ein Überschuss und in den anderen Ländern ein relativ geringer Abgang von meist unter 10 €/EW anfällt. Vermutlich ergeben sich aus den aktuell gegebenen Projekten, aus der Trägerschaft der Einrichtungen der Siedlungswasserwirtschaft sowie aus dem unterschiedlichen Ausmaß der Länderförderung Begründungen für die unterschiedlichen Salden. In den Gemeinden der Länder Burgenland, Kärnten, Salzburg und Vorarlberg sind negative Saldi von rund 20 €/EW gegeben, wesentlich geringer fallen die negativen Transfersaldi in den Gemeinden Nieder- und Oberösterreichs und im Land Steiermark aus. Die Abbildung 47a gibt den bekannten Umstand im Bereich der leitungsgebundenen Infrastruktur wider, dass pro Einwohner die Ausgaben mit steigender Gemeindegröße spürbar fallen. Wegen der besonderen politischen „Sensibilität“ der von den Nutzern der Siedlungswasserwirtschaft zu leistenden Gebühren (sozial verträgliche Gebührenhöhen) sorgen Bund und Land mit ihren hohen Förderungen dafür, dass die höheren Ausgaben in den kleinen Gemeinden auch durch entsprechende Einnahmen aus Transfers aufgefangen werden und sogar geringe Überschüsse im Aufgabenbereich erzielt werden können. Letzteres ist vermutlich ein Indiz für Überförderungen. Negative Saldi der laufenden intragovernmentalen Transfers, welche in den mittleren Gemeinden (2.500-20.000 Einwohner) anfallen, zeigen, dass die Gemeinden dieser Größenklassen auch eigene Mittel für die Finanzierung der Siedlungswasserwirtschaft einsetzen, die sie den Eigengesellschaften und den anderen öffentlichen Trägern der Anlagen für die Siedlungswasserwirtschaft zukommen lassen müssen. Die finanzkraftbezogene Darstellung der Einnahmen-Ausgaben-Saldi sowie der Transfersaldi in der Abbildung 47b zeigt, dass die Finanzkraft der Gemeinden maßgeblich die Saldi zwischen den Gesamteinnahmen und den Gesamtausgaben sowie die Saldi der Transferströme bestimmt. Bei den finanzschwachen Gemeinden (1. und 2. Finanzkraft-Quintil) ist ein positiver Saldo der Transferzahlungen von rund 10 €/EW zu registrieren, während bei den finanzkräftigeren Gemeinden (4. und 5. Finanzkraft-Quintil) ein negativer Saldo der laufenden Transferzahlungen von etwa 10 bis 15 €/EW besteht, was jedenfalls teilweise auf höhere Zuschüsse an die finanzschwachen Gemeinden zurückzuführen ist. Damit wird das aus anderen Aufgabenbereichen bekannte Bild der auf Begünstigung der finanzschwächeren Gemeinden angelegten Transfers auch im Bereich der Siedlungswasserwirtschaft bestätigt. Es sind – wie bereits ausgeführt – auch institutionelle Gründe für die Unterschiede zwischen den Gemeinden nach Größenklassen und zwischen Gemeinden mit differenter Finanzkraft verantwortlich. Dies hängt damit zusammen, dass die kleinen und finanzschwachen Gemeinden die Anlagen der Siedlungswasserwirtschaft teils als Verwaltungszweige (Ansätze 810 und 811) führen, während größere und/oder finanzkräftigere Gemeinden die Anlagen teils als Eigenbetriebe, teils in ausgegliederten Rechtsformen führen, die zur Kostendeckung erhöhte Zuschüsse von den Gemeinden benötigen.

Aufgabenbereich „Siedlungswasserwirtschaft“ 209

4.6.5 Ergebnisse und einige Schlussfolgerungen Zum Unterschied von den Aufgabenbereichen der Sozialhilfe, der Pflichtschulen und der Krankenanstalten sind im Aufgabenbereich der Siedlungswasserwirtschaft in erster Linie Finanzierungsverflechtungen und keine weit reichenden Verflechtungen zwischen den Gebietskörperschaften als Träger von Einrichtungen gegeben. Die Trägerschaft der Einrichtungen liegt nämlich im wesentlichen auf der Ebene der Gemeinden, in Form von Eigenbetrieben und Eigengesellschaften der Gemeinden und in Form von Gemeindeverbänden; in kleinerem Umfang sind auch rechtlich selbständige regionale Verbände und Kapitalgesellschaften sowie Genossenschaften nach dem Wasserrechtsgesetz gegeben. Prinzipiell gilt schon seit langem der Grundsatz, dass die Einrichtungen der Siedlungswasserwirtschaft möglichst über kostendeckende Gebühren, die von den angeschlossenen Haushalten und Betrieben erhoben werden, finanziert werden sollen. Auch in der EU-Wasserrahmenrichtlinie vom Herbst 2000 wird sie verlangt. Der Forderung nach Kostendeckung wird jedoch in der Praxis häufig widersprochen. Dies – so wird argumentiert - aus Gründen des Umweltschutzes, weiters wegen der hohen Kosten vieler Projekte (z.B. Anlagen zur Reinhaltung von Seen), aber auch im Interesse der sozialen Verträglichkeit von Gebühren, insbesondere in dünner besiedelten Regionen mit hohen Infrastrukturkosten. Bereits in den 1960er Jahren ist deshalb eine hohe staatliche Förderung durch den Bund und durch die Länder eingerichtet worden. In deren Genuss sind insbesondere jene Gebiete gekommen, die noch nicht oder erst teilweise mit der modernen Wasserver- und Abwasserentsorgung ausgestattet waren. Die dicht besiedelten städtischen Gebiete sind nicht zuletzt mit den Hinweisen auf die geringeren Kosten pro Anschluss und auf die vergleichsweise hohe Anschlussdichte vergleichsweise wenig gefördert worden. Die Bundesförderung ist mit dem Umweltförderungsgesetz 1993 neu konzipiert worden, die Länderförderungen ergänzen die Bundesförderung. Die finanzstatistische Analyse ergibt, dass die Siedlungswasserwirtschaft auf der Ebene der Gemeinden fast 15 % der Gesamtausgaben der Gemeinden beansprucht. • Die Ausgaben der Gemeinden im Bereich Siedlungswasserwirtschaft betragen im Jahr 2001 2.007 Mio. € (2004 rd. 2.400 Mio. €). Davon fließen 2001 Transferausgaben in Höhe von 282 Mio. € (14 %) an Gemeindeverbände und andere Rechtsträger. Diese Ausgaben entsprechen durchschnittlich 321 €/EW (von 251 € in Oberösterreich bis 387 € in Kärnten). • Die Gemeinden leisten keine Beiträge an übergeordnete Gebietskörperschaften (Bund und Länder); sie sind Empfänger von Zuschüssen. Verbleibende Finanzierungserfordernisse der Träger werden aus allgemeinen Haushaltsmitteln der Gemeinden erbracht. • Die Transfereinnahmen der Gemeinden in diesem Aufgabenbereich werden vom Bund (mit 87 Mio. €, wobei schwerpunktmäßig Annuitätenzuschüsse gegeben sind) und von den Ländern (mit 95 Mio. €, schwerpunktmäßig fließen Investitionszuschüsse, teils aus Bedarfszuweisungsmitteln) in ähnlich hohem Ausmaß geleistet.

210 Analyse der Transferverflechtungen in ausgewählten Aufgabenbereichen

Mit diesen beachtlichen Transfereinnahmen soll es den Gemeinden erlaubt werden, eine weitgehende Kostendeckung zu erzielen und in den Gebieten geringer Bevölkerungsdichte auch auf die soziale Verträglichkeit der Gebühren entsprechend zu achten. Festzuhalten ist, dass die Gemeinden nicht nur intragovernmentale Transfers, sondern auch extragovernmentale Transfers als Einnahmen und als Ausgaben verzeichnen, die in Verbindung zu der teilweise gemeindeexternen Trägerschaft der Einrichtungen der Siedlungswasserwirtschaft stehen. Es wird – wie ausgeführt ein Teil der Anlagen von Eigengesellschaften der Gemeinden (meist Kapitalgesellschaften), von Gemeindeverbänden, aber auch von anderen Rechtsträgern wie Verbände nach dem Wasserrechtsgesetz und Gesellschaften der Länder errichtet und betrieben. In Summe ist das gesamte Transfergeschehen für die Gemeinden im Jahr 2001 weitgehend ausgeglichen. Nennenswerte negative Saldi der gesamten Transfers zeigen sich für die Gemeinden der Länder Kärntens, Oberösterreichs, Salzburgs und der Steiermark; dagegen erzielen die Gemeinden der anderen Bundesländer kleinere positive Salden; lediglich die Gemeinden des Landes Vorarlberg schließen das Transfergeschehen mit Überschüssen von rund 37 € pro EW ab. Betrachtet man die Gemeinden nach Größenklassen zeigen sich geringe Überschüsse der gesamten Gebarung der Siedlungswasserwirtschaft und der laufenden Transfers für die Gruppe der Gemeinden bis 2.500 Einwohnern. Für die Gemeinden mit 2.501 bis 20.000 Einwohnern zeigen sich dagegen negative Saldi der laufenden intragovernmentalen Transfers. Damit müssen die Gemeinden dieser Größenklassen offensichtlich auch eigene Mittel für die Finanzierung der Siedlungswasserwirtschaft einsetzen, die sie den Eigenbetrieben und den anderen öffentlichen Trägern der Anlagen zukommen lassen. Die finanzkraftbezogene Betrachtung zeigt das aus anderen Aufgabenbereichen bekannte Bild der auf Begünstigung der finanzschwächeren Gemeinden angelegten Transfers auch im Bereich der Siedlungswasserwirtschaft. Es sind jedoch auch institutionelle Gründe für die Unterschiede zwischen den Gemeinden nach Größenklassen und zwischen Gemeinden mit differenter Finanzkraft verantwortlich. Dies hängt damit zusammen, dass die kleinen und finanzschwachen Gemeinden die Anlagen der Siedlungswasserwirtschaft teils als Verwaltungszweige (Ansätze 810/ 811) bzw. marktbestimmte Betriebe (Ansätze 850/851) führen, während größere und/oder finanzkräftigere Gemeinden die Anlagen teils als Eigengesellschaften bzw. als Verbände betreiben, die zur Kostendeckung erhöhte Zuschüsse von den Gemeinden benötigen. Die veränderten Gegebenheiten heute (überdurchschnittlich hohe Anschlussgrade, Budgetkonsolidierung), aber auch die Ergebnisse der Transferanalyse legen den Schluss nahe, die Transfers, die vom Bund und von den Ländern kommen, hinsichtlich der Bedingungen und hinsichtlich der Höhe doch grundlegend zu überprüfen. Die schwerpunktmäßige Ausrichtung der Transferströme von Bund und Ländern an die Gemeinden könnte vom erreichten Versorgungsgrad abhängig gemacht und/oder zur Förderung besonders effizienter und/oder kostengünstiger Lösungen eingesetzt werden.

Entwicklung der Lastenverteilung in den gewählten Aufgabenbereichen

211

4.7 Entwicklung der Lastenverteilung in den gewählten Aufgabenbereichen Die vier untersuchten Aufgabenbereiche stellen mit einem Anteil von durchschnittlich rund 45 % der funktionsspezifischen Ausgaben bei den Gemeinden bzw. knapp 60 % bei den Ländern (jeweils ohne Wien) bedeutende Ausgabenschwerpunkte dar. Bei den Gemeinden wird die große Bedeutung dieser Aufgabenbereiche noch dadurch unterstrichen, dass in diesen Bereichen 56 % der gesamten Transferausgaben der Gemeinden anfallen. Die Ausgaben der Gemeinden in drei der vier untersuchten Bereiche mit vermischter Trägerschaft – Sozialhilfe im weiteren Sinn, Pflichtschulwesen, Krankenhausabgangsdeckung – betragen im Jahr 2001 rund 2.780 Mio. €, jene der Länder 7.700 Mio. €. Der Anteil der Gemeinden an der gesamten Ausgabenlast beträgt damit 26,5 %. Betrachtet man den Saldo der Einnahmen und Ausgaben in diesen drei Bereichen so ergibt sich für die Gemeinden eine Netto-Belastung in Höhe von -1.883 Mio. € und für die Länder in Höhe von -1.966 Mio. €. Die Gemeinden tragen damit fast die Hälfte (48,9 %) der gesamten Netto-Lasten. Eine wesentliche Rolle spielen dabei die vielfältigen Transferbeziehungen, insbesondere zwischen der Landes- und der Gemeindebene: • Ko-Finanzierung der Gemeinden zu Landesaufgaben in Form von Beiträgen, Umlagen und Kostenersätzen, • laufende Transferzahlungen ebenso wie Kapitalzuschüsse der Länder an die Gemeinden zur Erfüllung ihrer Aufgaben, • horizontale Transferzahlungen in beiden Richtungen zwischen Gemeinden und Gemeindeverbänden sowie sonstigen Rechtsträgern der Gemeinden. Fasst man die intragovernmentalen Transferzahlungen zusammen zeigt sich • für die Gemeinden insgesamt ein beachtlicher Mittelentzug (negativer Transfersaldo zwischen Transfereinnahmen und –ausgaben) von rund -980 Mio. €, • davon gegenüber der Landesebene -530 Mio. €. Somit verstärken die negativen (primär intragovernmentalen) Transfersaldi die insgesamt beachtlichen Ausgabenüberhänge der gesamten funktionsspezifischen Gebarungen der Gemeinden in drei der vier betrachteten Aufgabenbereiche. Lediglich im Aufgabenbereich der Siedlungswasserwirtschaft zeigt sich ein weitgehend ausgeglichener Einnahmen-Ausgaben-Saldo bzw. Transfersaldo. Die Detailanalyse der vier Aufgabenbereiche wurde im Rahmen dieser Arbeit nur für ein Jahr aufgrund des erheblichen Aufwandes für die Erarbeitung und Aufbereitung der Transfers durchgeführt. Um neben den vorliegenden Ergebnissen für das Jahr 2001 auch die generelle Entwicklung der Lastenverteilung abschätzen zu können, wurden abschließend die Einnahmen und Ausgaben der Länder und der Gemeinden in den Aufgabenbereichen Sozialhilfe i.w.S., Pflichtschulen und Krankenanstalten für den Zeitraum 1995-2004 ermittelt.61 61

Zu den Landesfonds und den Gemeindeverbänden, die insgesamt einen weitgehend ausgeglichenen Einnahmen-Ausgaben-Saldo aufweisen, sowie zu den funktionsspezifischen Transfers liegen im Zeitraum 1995-2004 keine ausreichend detaillierten kompatiblen Daten vor.

212 Analyse der Transferverflechtungen in ausgewählten Aufgabenbereichen Tabelle 65: Einnahmen-Ausgaben-Saldo der Länder und der Gemeinden (ohne Wien) in den Aufgabenbereichen „Sozialhilfe i.w.S.“, „Pflichtschulen“ und „Krankenanstalten“1) in den Jahren 1995-2004, in Mio. € und Anteil der Gemeinden in % 1995 1997 1999 2000 2001 2002 2003 Länder (ohne Wien) Sozialhilfe i.w.S. -567 -628 -723 -758 -797 -832 -918 Pflichtschulen -279 -287 -323 -311 -307 -329 -376 Krankenanstalten -681 -724 -790 -879 -862 -893 -999 Gesamt Länder -1.526 -1.638 -1.836 -1.948 -1.966 -2.054 -2.293 Gemeinden (ohne Wien) Sozialhilfe i.w.S. -359 -399 -491 -696 -754 -813 -855 Pflichtschulen -439 -483 -513 -559 -597 -599 -635 Krankenanstalten -446 -454 -486 -531 -530 -560 -606 Gesamt Gemeinden) -1.245 -1.335 -1.489 -1.786 -1.881 -1.973 -2.097 Länder u. Gemeinden (o.W.) Sozialhilfe i.w.S. -926 -1.026 -1.214 -1.454 -1.551 -1.646 -1.773 Pflichtschulen -718 -770 -836 -870 -904 -928 -1.011 Krankenanstalten -1.127 -1.177 -1.276 -1.410 -1.392 -1.453 -1.606 Gesamt Länder u. Gemeinden -2.771 -2.973 -3.326 -3.734 -3.847 -4.027 -4.390 Anteil der Gemeinden in % Sozialhilfe i.w.S. 38,8 38,8 40,4 47,9 48,6 49,4 48,2 Pflichtschulen 61,2 62,7 61,4 64,3 66,0 64,6 62,8 Krankenanstalten 39,6 38,5 38,1 37,6 38,1 38,5 37,8 Gesamt 44,9 44,9 44,8 47,8 48,9 49,0 47,8 1) Zur Definition der Aufgabenbereiche siehe Kap. 4.1.1. 2) Index 2004, 1995=100 bzw. Veränderung der %-Anteile der Gemeinden (Prozentpunkte). Quelle: Finanzstatistik 1995-2004; GemBon, 2005; eigene Berechnungen, 2006.

2004 Index2) -989 -350 -1.016 -2.356

175 126 149 154

-906 -617 -646 -2.169

252 140 145 174

-1.895 -967 -1.662 -4.525

205 135 147 163 %-Pkt. 9,0 2,6 -0,7 3,0

47,8 63,8 38,9 47,9

• Die Netto-Belastung der Länder und Gemeinden in diesen drei Aufgabenbereichen ist im Zeitraum 1995-2004 insgesamt um beachtliche 63 % gestiegen, damit um das Zweieinhalbfache stärker als deren Abgabeneinnahmen (26 %). • Die Lasten der Gemeinden sind vor allem im Bereich der Sozialhilfe enorm gestiegen (152 %). Der höhere Anstieg 1997-2000 fand bei allen Gemeinden, verstärkt in den Ländern Burgenland, Niederösterreich und Oberösterreich statt. Der Anteil der Gemeinden an den Netto-Lasten ist in diesen Zeitraum um 9 Prozentpunkte von rund 39 % auf 48 % gestiegen. • Der Anteil der Gemeinden an den Netto-Lasten im Krankenanstaltenbereich lag im Betrachtungszeitraum weitgehend konstant bei rund 38-39 %, jener im Bereich Pflichtschulen schwankend, jedoch insgesamt leicht steigend bei 61-66 %. • Eine Verschiebung der Finanzierungslasten von den Ländern zu den Gemeinden ist damit vor allem für den Zeitraum 1997-2000 festzustellen (insgesamt um knapp 3 %-Punkte). Ab 2000 lag der Anteil der Gemeinden an den (steigenden) Netto-Lasten bei etwa 48-49 %.62 Eine abschließende Zusammenfassung der Untersuchungsergebnisse zu den vier betrachteten Aufgabenbereichen findet sich in Kap. 5.3. 62

Im Abschlussbericht des Ausschusses 10 Finanzverfassung des Österreich-Konvents vom 15. Juli 2004 wurde von Seiten der Länder argumentiert, "…dass es zu keinen Lastenverschiebungen von den Ländern zu den Gemeinden kommt. Es steigen zwar im Bereich Gesundheit und Soziales, ..., die Ausgaben der Länder und Gemeinden wesentlich stärker an als die Ertragsanteile sich erhöhen, jedoch trifft dies die Gemeinden und die Länder gleich". Weiters heißt es im Abschlussbericht, dass "dazu ...teilweise argumentiert (wurde), dass die Auffassung, es komme zu keinen Lastenverschiebungen von den Ländern zu den Gemeinden, den Ergebnissen der Finanzstatistik widerspricht" (S. 43). Je nach Betrachtungszeitraum (ab 1995 oder ab 2000) treffen demnach beide Argumente zu.

5 Ergebnisse im Überblick und Schlussfolgerungen

Ausgehend von den theoretischen Grundlagen zur Wirkungsanalyse von Transfers wurden im Rahmen dieser Studie die Transferzahlungen zwischen den Gemeinden und allen anderen öffentlichen Rechtsträgern Österreichs im Rahmen des Finanzausgleichs (Kap. 3) und in ausgewählten Aufgabenbereichen (Kap. 4) hinsichtlich der gesetzlichen Grundlagen, der verfolgten Ziele und der finanzstatistischen Wirkungen untersucht. In diesem Kapitel werden die Ergebnisse und Schlussfolgerungen der Untersuchung synoptisch im Überblick dargestellt.

5.1 Transfergliederung und -abgrenzung Unter dem Begriff der intragovernmentalen Transferzahlungen wird allgemein jeder monetäre Zahlungsstrom zwischen einem zuweisenden und einem empfangenden öffentlichen Rechtsträger verstanden, dem keine direkte ökonomische Gegenleistung gegenüber steht. Von den gesetzlichen Bestimmungen über die Verbuchung in den öffentlichen Haushalten bis hin zur wirkungsanalytischen Betrachtung sind eine Reihe von Merkmalen zu unterscheiden: • Art bzw. Rolle der beteiligten Rechtsträger: Geber oder Empfänger ist jeweils ein institutionell und territorial definierter öffentlicher Rechtsträger, • Richtung: vertikale („absteigende/aufsteigende“) und horizontale Transfers, • Zielspezifität: auf ein konkretes Ziel bezogene und „unspezifische“ Transfers, • Zweckbindung: zweckgebundene und nicht zweckgebundene Transfers, • Definition der Transferhöhe: absolut, relativ zu Bereitstellungskosten d. geförderten Gutes oder Nutzen bei Abgeltung externer Effekte; limitiert/unlimitiert, • Dotierungsmodus: frei budgetierbare und gesetzlich geregelte Transfers; Zahlungsgrund freiwillig und erzwungen, • Bestimmungsart: Bedarfs- und Schlüsseltransfers, • Empfangsbedingung: ohne und mit Empfangsbedingung (z. B. Eigenleistung), • Vermögenswirksamkeit: laufende und Kapitaltransfers, • Klassifikation im Haushaltsrecht: Zuschüsse, Zuweisungen, Beiträge, Umlagen, Kostenersätze. • Wirkung: Transfers mit Wirkung auf die (zeitliche, sachliche) Allokation der Mittel oder auf die relative Positionen zwischen öffentlichen Rechtsträgern bzw. Regionen in Bezug auf die Höhe der Mittelausstattung (Redistribution).

214 Ergebnisse im Überblick und Schlussfolgerungen

Für die empirische Untersuchung ist eine Definition und Abgrenzung der Transfers erforderlich, die sich an der Haushaltswirklichkeit orientiert (s. Kap. 2.3.2): • Ökonomische Abgrenzung: Es wurden nur jene Transaktionen mit einbezogen, die nach den geltenden haushaltsrechtlichen Bestimmungen in den Haushalten der öffentlichen Rechtsträger als Transfers klassifiziert sind (direkte, haushaltswirksame, finanzielle Transfers). Abgrenzungsprobleme gibt es gegenüber Kostenbeiträgen/-ersätzen, die in die empirische Analyse einbezogen, jedoch getrennt betrachtet wurden; weiters dadurch, dass unterschiedliche Auffassung zwischen den öffentlichen Rechtsträgern über die Klassifizierung verschiedener Transaktionen als Transfer bestehen. • Sektorale Abgrenzung: Die intragovernmentalen Transfers umfassen alle finanziellen Transfers zwischen den öffentlichen Rechtsträgern Österreichs. Alle übrigen (intersektoralen) Transferbeziehungen öffentlicher Rechtsträger mit sonstigen (privaten) Rechtsträgern werden als extragovernmentale Transfers bezeichnet. Abgrenzungsprobleme bestehen v. a. bei ausgegliederten, organisatorisch und finanziell verselbständigten Einheiten (öffentlichen oder privaten Rechts), durch unzureichende Differenzierung der Transfergeber/-empfänger im Haushaltsrecht (bei Gemeinden nur nach Ebenen der Gebietskörperschaften) sowie fehlende einheitliche Richtlinien für die sektorale Zuordnung von Transaktionen (speziell bei mehrstufigen Transfers). Beim Vergleich mit Transferdaten gemäß ESVG 1995 sind die konzeptionellen Unterschiede der Abgrenzung und Gliederung des Sektors Staat gemäß ESVG 1995 zu beachten. • Funktionelle Abgrenzung: Die aufgabenbezogene Abgrenzung erfolgte bei den Gemeinden bzw. Ländern auf Basis der verbindlichen Ansatz-Gliederung. Problematisch ist die zunehmende Diffusität der funktionellen Zuordnung (z. B. bei Umgliederung in sonstige marktbestimmte Betriebe). Bei Landesfonds und Gemeindeverbänden ist in einzelnen Fällen keine eindeutige funktionelle Zuordnung möglich (z. B. Abwasserentsorgung bei Umweltverbänden). • Empirische Abgrenzung: Die empirische Erfassung der intragovernmentalen Transfers (speziell sonstiger öffentlicher Rechtsträger) muss sich auf die in der Gebarungsstatistik der Statistik Austria erhobenen und ausgewerteten Rechtsträger beschränken. Probleme ergeben sich durch Änderungen bei der Erhebung (geänderte Erhebungsmerkmale, Ausweitung der erhobenen Einheiten, v. a. ab 1997 Erhebung der Landesfonds und zusätzlicher Gemeindeverbände) sowie uneinheitliche Kontierungspraktiken der Länder und Gemeinden. Im österreichischen System der Finanzierung der Gebietskörperschaften kommt den vielfältigen intragovernmentalen Transfers eine zweifache Bedeutung zu: Zum einen ist jeder einzelne intragovernmentale Transfer als ein Instrument zur Erreichung eines bestimmten finanzpolitischen (allokativen oder redistributiven) Ziels zu verstehen. Zum anderen bilden alle an einen Rechtsträger fließenden und von ihm gezahlten Transfers zusammen eine Netto-Größe (Förderung oder Belastung), die eine eigene finanzpolitische Steuerungsqualität aufweist. In diesem Sinn erfolgte in dieser Studie teils eine auf die einzelnen Transfers gerichtete Betrachtung, teils auch eine „globale“, die zusammenfassende Wirkung in Rechnung stellende Analyse der intragovernmentalen Transfers.

Transfers im Rahmen des Finanzausgleichs 215

5.2 Transfers im Rahmen des Finanzausgleichs Die Untersuchung der Transfers im Zusammenhang mit dem Finanzausgleich geht vom primären Finanzausgleich (ausschließliche Abgaben und Ertragsanteile der Gebietskörperschaften an den gemeinschaftlichen Bundesabgaben) und einer Darstellung der gesamten Transfers innerhalb des Sektors Staat (gemäß ESVG 1995) aus. Im Zentrum stand eine detaillierte Aufarbeitung des sekundären Finanzausgleichs der Gemeinden. Dieser umfasst die im Finanzausgleichsgesetz geregelte ergänzende Mittelverteilung in Form von Kostentragungen und Transferzahlungen zwischen den Gebietskörperschaften (Zuweisungen, Zuschüsse, Umlagen, Ersätze). Alle sonstigen intragovernmentalen Transfers werden dem tertiären Finanzausgleich, der vor allem das Verhältnis zwischen Land (und Landesfonds) sowie den Gemeinden (und Gemeindeverbänden) betrifft, zugeordnet. Die empirische Untersuchung des primären, sekundären und tertiären Finanzausgleichs erfolgte für den Zeitraum 1995-2004, Detailanalysen für das Jahr 2004. 5.2.1 Abgabenerträge der Gebietskörperschaften Zur Entwicklung des primären Finanzausgleichs der Gebietskörperschaften im Zeitraum 1995-2004 kann zusammenfassend festgehalten werden (s. Kap. 3.1.1): • Der gesamte Abgabenertrag (eigene Abgaben und Ertragsanteile) der Gebietskörperschaften ist von 41,5 Mrd. € im Jahr 1995 um 44 % auf 59,8 Mrd. € im Jahr 2004 angestiegen. Einem Zuwachs der Abgabenerträge des Bundes um 53 % steht dabei ein unterdurchschnittliches Wachstum jener der Länder und Gemeinden (jeweils 26 %) und von Wien (22 %) gegenüber. • Zentralisierungstendenz bis 2002: Der Anteil des Bundes am gesamten Abgabenertrag ist von 67,5 % (1995) bis auf 71,9 % (2002) gestiegen, die Anteile der Gemeinden und Länder sind jeweils um 1-2 Prozentpunkte gesunken. Ab 2002 wurde diese Zentralisierungstendenz zum Stillstand gebracht (primär durch Vereinheitlichung vertikaler Aufteilungsschlüssel). • Ausweitung des Steuerverbundes: Die Finanzausgleichsmasse wurde deutlich ausgeweitet (Anstieg um 60 % von 1995-2004) – primär durch Umwandlung der Körperschaftssteuer ab 1998 in eine gemeinschaftliche Bundesabgabe (Ertrag 2004 4,5 Mrd. €). Ohne KöSt liegt der Anstieg bei 45 %. Mit dem FAG 2005 wird diese Entwicklung durch Umwandlung weiterer wichtiger ausschließlicher Bundesabgaben (Erträge 2005 insgesamt 3,8 Mrd. €) fortgesetzt. • Zurückdrängung des "stillen Finanzausgleichs": Positiv zu bewerten ist, dass mit dem FAG 2005 nunmehr ein weitgehend einheitlicher vertikaler Aufteilungsschlüssel gilt (eine teilweise Vereinheitlichung hat auch schon im FAG 2001 stattgefunden). Vermieden wird dadurch ein (stiller) Einfluss auf die Anteile der Gebietskörperschaften durch unterschiedliche Entwicklungsdynamik einzelner Abgaben oder steuerpolitische Maßnahmen zu einzelnen Abgaben. • Finanzierung gemeinschaftlicher Aufgaben: Von den Brutto-Erträgen der gemeinschaftlichen Bundesabgaben wurden im Zeitraum 1995-2004 einheitlich

216 Ergebnisse im Überblick und Schlussfolgerungen

rund 8 % (2004 4,0 Mrd. €) für die Finanzierung gemeinschaftlicher Aufgaben vorweg abgezogen (u. a. Familienlastenausgleich, EU-Beitrag, Katastrophenfonds, Gesundheitsförderung, Teile der Krankenanstaltenfinanzierung). Anteilig gerechnet trugen hiezu die Gemeinden ohne Wien 399 Mio. € bei. • Moderater Anstieg der Ertragsanteile: Die Gemeinden weisen 1995-2004 insgesamt ein moderates Wachstum der Ertragsanteile von 38 % (29 % ohne Getränke- und Werbesteuernausgleich), die Länder einen Anstieg um 26 % auf. Demgegenüber sind die Ertragsanteile des Bundes um beachtliche 75 % (59 % ohne Anteil an der 1998 hinzugekommenen Körperschaftssteuer) gestiegen. 2001 bis 2004 stagnierten die Ertragsanteile auf allen Ebenen. • Erosion der eigenen Abgaben: Die eigenen Abgaben der Gebietskörperschaften stagnieren (insgesamt Zuwachs 6 %). Bei den Ländern sind sie bedeutungslos. Bei den Gemeinden ist die Stagnation der eigenen Abgaben vor allem durch den Wegfall der Getränkesteuer bedingt. Durch die zunehmende Konzentration auf die Kommunalsteuer werden Zentren der öffentlichen Verwaltung bzw. gemeinnütziger Einrichtungen und Auspendlergemeinden schlechter gestellt. Der Anteil der eigenen Abgaben am gesamten Abgabenertrag der Gemeinden (ohne Wien) ist von knapp 44 % (1995) auf 36 % (2004) gesunken. • Verringerte steuerpolitische Verantwortlichkeit und verstärkte Abhängigkeit vom Finanzausgleich der Gemeinden (und Länder) resultieren aus dieser Entwicklung, die allen Bemühungen für eine verstärkte Zusammenführung der Einnahmen-, Ausgaben- und Aufgabenverantwortung entgegensteht. Tabelle 66: Überblick über die Abgabenerträge der Gebietskörperschaften Österreichs aus dem Finanzausgleich 1995 und 2004, in Mio. € bzw. in % 1995 Bund Länder ohne Wien Wien (als Land u. Gemeinde) Gemeinden ohne Wien 1) Gesamt 2004 Bund Länder ohne Wien Wien (als Land u. Gemeinde) Gemeinden ohne Wien Gesamt %-Veränderung 2004 / 1995 Bund Länder ohne Wien Wien (als Land u. Gemeinde) Gemeinden ohne Wien Summe

Ausschließliche Abgaben 9.036 197 942 2.188 12.364 9.630 235 908 2.334 13.108 % 6,6 19,3 -3,6 6,7 6,0

Ertragsanteile Gesamter AbAnteil am ges. an GBA2) gabenertrag Abgabenert. (%) 19.002 28.038 67,5 4.468 4.664 11,2 2.316 3.258 7,8 3.360 5.548 13,4 29.145 41.509 100,0 33.333 5.640 3.051 4.642 46.666 % 75,4 26,2 31,7 38,2 60,1

42.963 5.875 3.960 6.976 59.774 % 53,2 26,0 21,5 25,7 44,0

71,9 9,8 6,6 11,7 100,0 %-Punkte 3) 4,4 -1,4 -1,2 -1,7 0,0

1) Ausschließliche Abgaben der Gemeinden gem. § 15 FAG 2001 [§ 14 FAG 1997] inkl. Interessentenbeiträge von Grundstückseigentümern und Anrainern, ohne Gebühren für die Benützung von Gemeindeeinrichtungen. 2) Rechnerische Ertragsanteile der Gebietskörperschaften an den gemeinschaftlichen Bundesabgaben (inkl. Spielbankabgabe) nach Vorwegabzügen für gemeinschaftliche Aufgabenfinanzierung (1995-2004 rund 8 % der BruttoGBA); bei Gemeinden inkl. Bedarfszuweisungsmittel gem. § 12 (1) FAG 2001 (1995/2004 352 bzw. 577 Mio. €). 3) Veränderung des Anteils der Gebietskörperschaften am gesamten Abgabenertrag (Prozentpunkte). Quelle: Finanzstatistik 1995-2004; Gebarungsübersichten 1995-2004; GemBon 2005; eigene Berechnungen 2006.

Transfers im Rahmen des Finanzausgleichs 217

5.2.2 Transfers innerhalb des Sektors Staat Eine empirische Beurteilung der Transferentwicklung der einzelnen Gebietskörperschaften und sonstigen öffentlichen Rechtsträger gestaltet sich schwierig. Im Zeitraum 1995-2004 sind verschiedenste institutionelle Veränderungen der Aufgabenerfüllung und –finanzierung, gesetzliche Änderungen und Änderungen bei der Daten-Erhebung und -Aufarbeitung zu berücksichtigen. Auf Länderebene sind insbesondere die Änderungen bei der Krankenanstaltenfinanzierung im Jahr 1997 (Einrichtung der Landeskrankenanstaltenfonds) und die Verlagerung der Bundesstraßen B vom Bund in die Verantwortung der Länder im Jahr 2002 zu nennen. Abbildung 48: Netto-Transferzahlungen innerhalb des Sektors Staat1) gemäß ESVG 1995 nach Subsektoren im Zeitraum 1995-2004, in Mio. € Netto-Transfers 1995-2004 nach Subsektoren

Transfereinnahmen/-ausgaben 2004 der Gemeindeebene 4.500

10.000

Sozialversicherungen

4.000

Gemeindeebene

8.000

Landesebene

3.500

Bundesebene 3.000

in Mio. Euro

in Mio. Euro

6.000

4.000

2.000

2.500 2.000 1.500 1.000

0 1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

-2.000 Landesebene Wien (Land u. Gem.), Wr. Fonds

0

Sozialversicherungsträger Gemeinden ohne Wien

igT-Einnahmen Gemeindeebene

Gemeindeverbände

Intragov. Netto-Transfers der Subsektoren des Staates gem. ESVG 95

Bundesebene Landesebene Gemeindeebene Wien (als Land u. Gemeinde) Gemeinden (ohne Wien) Gemeindeverbände Sozialversicherungsträger

1995

500

1997

2000

igT-Einnahmen Gem. ohne Wien

2001

2002

igT-Ausgaben Gemeindeebene

2003

-11.264 -13.375 -14.128 -15.179 -16.411 -17.376 4.353 6.373 7.035 8.452 8.608 9.156 1.101 2.064 1.386 981 1.515 1.472 1.316 2.227 2.292 2.243 2.478 2.489 -442 -531 -1.296 -1.371 -1.092 -1.151 227 368 390 109 111 115 5.810 4.937 5.707 5.746 6.288 6.749

igT-Ausgaben Gem. ohne Wien

Index

2004 97/04 3) -16.464 (-)123 8.460 133 1.227 59 2.406 108 -1.339 (-)252 114 31 6.777 137

Transfers 2004 innerhalb des Sektors Staat zwischen den Subsektoren2) Transfers 2004 Einnahmen Ausgaben Bundesebene Landesebene Gemeindeebene Sozialversicherungsträger Transfereinnahmen gesamt

Bundesebene 6.323 403 25 47 6.797

Landesebene 5.832 1.678 1.519 2.742 11.770

Gemeindeebene 918 1.210 1.224 654 4.006

Sozialversicherungen 10.189 20 11 0 10.219

Trf.-Ausg gesamt 23.261 3.310 2.780 3.442 32.793

1) Intragovernmentale Netto-Transfers gemäß ESVG 95: Landesebene (Länder ohne Wien, Landesfonds, -kammern), Sozialversicherungsträger, Wien (als Land und Gemeinde) inkl. Wiener Fonds, Gemeinden ohne Wien sowie Gemeindeverbände (Schulgemeindeverbände, bis 2000 Sozialhilfeverbände). Der Transfersaldo dieser Teilsektoren ergibt die intragovernmentalen Netto-Transfers der Bundesebene (Bund, Bundesfonds, sonstige Bundeseinheiten). 2) Transfermatrix auf Basis der Transferausgaben je Subsektor (siehe Erläuterungen zu Tabelle 7). 3) Index 2004, 1997=100. Quelle: Finanzstatistik 1995-2004 gem. ESVG 1995; Gebarungsübersichten 2002-2004; eigene Berechnungen, 2006.

218 Ergebnisse im Überblick und Schlussfolgerungen

Auf Gemeindeebene wurden zunehmend Aufgaben von den Gemeinden auf Gemeindeverbände übertragen, In beiden Fällen fließen verstärkt Transfers zur Bedeckung der Ausgaben. Für eine möglichst kompatible Darstellung der verschiedenen Ebenen muss auf Transferdaten in sektoraler Abgrenzung gemäß ESVG 1995 zurückgegriffen werden, wobei es Änderungen bei der Erhebung und (sektoralen) Bereinigung der Daten der verschiedenen Rechtsträger gegeben hat (siehe im Detail Kap. 3.1.2). Die Entwicklung der Transfers innerhalb des Sektors Staat gemäß ESVG 1995 ist aufgrund der Datenlage letztlich erst ab dem Jahr 1997 weitgehend kompatibel vergleichbar. Zur Entwicklung der intragovernmentalen Netto-Transfers der verschiedenen staatlichen Ebenen (bereinigt gemäß ESVG 1995) im Zeitraum 1997-2004 ist festzustellen (siehe Kap. 3.1.2): • Steigendes Transfervolumen: Grundsätzlich zeigt sich das beachtliche Ausmaß der Transferzahlungen innerhalb des Staatssektors mit 32,8 Mrd. € im Jahr 2004 (Anstieg 40 %). Das Transfervolumen betrug damit knapp mehr als die Hälfte der gesamten Abgabeneinnahmen der Gebietskörperschaften (60 Mrd. €) oder ein Drittel der Abgaben inkl. Sozialbeiträge (34 Mrd. €). Der Großteil der Transferzahlungen wurde durch die Bundesebene geleistet. Die intragovernmentalen Netto-Transferzahlungen der Bundesebene betrugen 2004 -16,5 Mrd. € (23 % Zuwachs gegenüber 1997). Die Sozialversicherungsträger konnten einen Zuwachs der (positiven) Netto-Transfers um 37 % verzeichnen. • Länder als "Transfer-Drehscheibe": Die Landesebene (gemäß ESVG ohne Wien) war 2004 mit 11,7 Mrd. € der größte Transferempfänger. Sie wies auch einen bedeutenden Anstieg der intragovernmentalen Netto-Transfers 19972004 um 33 % auf (2004 8,5 Mrd. €, wie oben erwähnt zum Teil auf Grund von Aufgabenverlagerung zu den Ländern). Wien, das als Land und Gemeinde inkl. Wr. Fonds der Gemeindeebene zugerechnet wird, wies einen Anstieg um 8 % auf. Die Landesebene stellt ein Art "Transfer-Drehscheibe" zur Gemeindeebene dar, da sie neben eigenen Transfers an die Gemeindeebene auch für die Vergabe der Bedarfszuweisungsmittel zuständig ist und verschiedene Transfers im Wege über die Länder oder Landesfonds an Gemeinden fließen. • Steigende Transferlasten der Gemeinden: Die intragovernmentalen NettoTransfers der Gemeinden ohne Wien waren im gesamten Untersuchungszeitraum negativ. Sie stiegen von –0,5 Mrd. € (1997) bis auf -1,3 Mrd. € (2004) mit einem Höchstwert von knapp -1,4 Mrd. € im Jahr 2001. Diese bedenkliche Transferentwicklung bei den Gemeinden ohne Wien geht auf einen Anstieg der intragovernmentalen Transferausgaben um 48 % (primär der laufenden Transfers im Bereich der Sozialhilfe i.w.S. und der Krankenanstaltenfinanzierung) zurück. Die intragovernmentalen Transfereinnahmen (primär die Kapitaltransfers zur Investitionsförderung) sind dagegen um 16 % zurückgegangen. Bei diesem Gesamtbefund zur Entwicklung der intragovernmentalen NettoTransferlasten der Gemeinden gemäß ESVG 1995 sind allerdings noch verschiedene (länderweise) Besonderheiten einzelner Gemeindegruppen und Sachbereiche sowie im Bereich der gemäß ESVG ausgeblendeten marktbestimmten Betriebe zu berücksichtigen, auf die nachfolgend eingegangen wird.

Transfers im Rahmen des Finanzausgleichs 219

5.2.3 Transfers der Gemeinden im Rahmen des sekundären und tertiären Finanzausgleichs Umfang und Struktur der Transfers Die Untersuchung der intragovernmentalen Transfers der Gemeinden (ohne Wien) für das Jahr 2004 zeigt zusammenfassend folgende Ergebnisse (siehe Kap. 3.5): • Umfang des Transfernetzes: Die vielfältigen Transferverflechtungen der 2.358 Gemeinden (ohne Wien) umfassen pro Jahr einnahmen- und ausgabenseitig insgesamt ca. 210.000 Transfers (und ein nicht näher bekanntes Mehrfaches an jährlichen Überweisungen). Davon sind ca. 130.000 intragovernmentale, 50.000 extragovernmentale Transfers und 30.000 Kostenbeiträge/-ersätze. • Höhe der intragovernmentalen Transfers: Bei den Gemeinden wird das Transfergeschehen durch die Transferbeziehungen zu öffentlichen Rechtsträgern dominiert. Die intragovernmentalen Transfereinnahmen betrugen im Jahr 2004 1.666 Mio. € (das sind knapp 90 % der gesamten Transfereinnahmen der Gemeinden ohne Wien). Die intragovernmentalen Transferausgaben betrugen 2.239 Mio. €. (ca. 64 % der gesamten Transferausgaben). • Bedeutung der Netto-Transfers im Finanzausgleich: Die Einnahmen der Gemeinde ohne Wien im primären Finanzausgleich (6.386 Mio. € ohne Bedarfszuweisungsmittel) wurden durch sekundäre und tertiäre Transfers per Saldo um 573 Mio. € (9 %) vermindert; inkl. Vorwegabzüge für die gemeinschaftliche Aufgabenfinanzierung (vor und nach vertikaler Teilung, anteilig gerechnet rund 400 Mio. €) ergab sich eine Verminderung um rund 973 Mio. € (15 %). • Investitionsförderung/laufender Betrieb: Von den intragovernmentalen Transfereinnahmen der Gemeinden sind 55 % Kapitaltransfers (primär Investitionszuschüsse); auf der Ausgabenseite sind es hingegen lediglich 5 % (95 % werden für den laufenden Betrieb getätigt). • Funktionsspezifische Transfers: Rund 80 % der intragovernmentalen Transfereinnahmen sind funktionsspezifische Transfers, ausgabenseitig sind es 82 % (nicht funktionsspezifisch ist i. W. die Landesumlage). Eine Zweckbindung ist anzunehmen, aus den Haushaltsdaten jedoch nicht definitiv ableitbar. • Transferbereiche: Transfereinnahmen werden von den Gemeinden v. a. im Bereich öffentlicher und privater Dienstleistungen (primär Abwasser- und Abfallentsorgung) sowie Unterricht/Erziehung und Straßenbau/Verkehr lukriert. Auf der Ausgabenseite werden Transferzahlungen v. a. im Bereich Soziale Wohlfahrt, Krankenhaus-Abgangsdeckung sowie im Dienstleistungsbereich geleistet. • Transferbeziehungen: Die intragovernmentalen Transfereinnahmen der Gemeinden stammen v. a. von Ländern/Landesfonds (73 %), in zweiter Linie von Bund/Bundesfonds (18 %). Auf der Ausgabenseite sind ebenfalls die Transfers an Länder/Landesfonds (55 %) am bedeutendsten, weiters Transfers an Gemeinden/Gemeindeverbände (32 %). Insgesamt ergab sich für die Gemeinden ohne Wien 2004 ein knapp negativer Transfersaldo (-16 Mio. €) gegenüber der Landesebene. In den Transfers der Länder an Gemeinden sind die Bedarfszuweisungsmittel (577 Mio. €) und Transfers des Bundes im Wege über die Länder (ca. 50-60 Mio. €) enthalten sind. Ohne diese ergeben sich ca. -650 Mio. €.

220 Ergebnisse im Überblick und Schlussfolgerungen

Netto-Transfers des sekundären und tertiären Finanzausgleichs Die Entwicklung der gesamten intragovernmentalen Netto-Transferzahlungen der Gemeinden (ohne Wien) im Zeitraum 1995-2004 ist zusammenfassend auf zwei generelle Entwicklungen zurückzuführen (Abbildung 49, siehe Kap. 3.3 und 3.4): • Geringe Dynamik im sekundären Finanzausgleich: Die sekundären Nettotransfereinnahmen weisen eine geringe Dynamik durch fixierte Festlegungen im FAG und gedämpfte Effekte im Zusammenhang mit der Entwicklung der Ertragsanteile auf. Sie lagen ab 1997 bei etwa 370-440 Mio. € (2004 438 Mio. €). Die Entwicklung wird maßgeblich durch die Bedarfszuweisungen gemäß § 12 (1) FAG 2001 (2004 577 Mio. €) und die Landesumlage (269 Mio. €) bestimmt. Deren Entwicklung hängt anteilig von den (länder- und gemeindeweisen) Ertragsanteilen der Gemeinden ab, die zuletzt ab 2001 stagnierten. • Steigende Belastung im tertiären Finanzausgleich: Bei maßgeblichen tertiären Transfers, v. a. im Bereich der Sozialhilfe- und Krankenhausfinanzierung, erfolgte (insbesondere im Zeitraum 1997-2000) eine deutlich steigende Belastung der Gemeinden. Die tertiären Netto-Transfers der Gemeinden (ohne Wien) insgesamt sind von -479 Mio. € (1995) auf -1.011 Mio. € (2004) gestiegen. • Insgesamt verstärkte Mittelabflüsse: In Summe ergaben sich steigende intragovernmentale Netto-Transfers von -191 Mio. € (1995) auf -573 Mio. € (2004). Die Mittelabflüsse aus den Gemeindebudgets haben sich also verdreifacht. Bei der Beurteilung der Netto-Transfers der Gemeinden sind die (länderweisen) Unterschiede bei der Aufgabenverteilung und -finanzierung in den verschiedenen Sachbereichen und bei verschiedenen Gemeindegruppen zu berücksichtigen: • Unterschiede zwischen Bundesländern: Die Gemeinden der Länder Burgenland, Steiermark und Vorarlberg wiesen einen geringeren intragovernmentalen Transfersaldo auf (-30 bis +40 €/EW). Bei den Gemeinden der übrigen Bundesländer lag er (von 1995-2004 negativ steigend) im Bereich -100 bis -160 €/EW. Die Unterschiede gehen auf vielfältige institutionelle und rechtliche Besonderheiten (speziell im Bereich Krankenanstalten und Sozialhilfe) zurück. • Umverteilung von großen zu kleineren Gemeinden: Einem knapp positiven intragovernmentalen Transfersaldo (2004) von 30 €/EW bei Gemeinden mit bis 2.500 EW steht ein negativer Transfersaldo in Höhe von -100 bis -240 €/EW der übrigen Größenklassen gegenüber. Die etwas geringeren tertiären NettoTransferlasten der Gemeinden mit über 20.000 EW hängen damit zusammen, dass bei einzelnen Städten bedeutende Ausgaben für die Finanzierung von eigenen Krankenanstalten und für Sozialhilfe (Statutarstädte als eigene Sozialhilfeverbände) nicht als Transferausgaben aufscheinen. Der Durchschnitt der Großstädte ohne diese Gemeinden liegt bei -250 €/EW. • Umverteilung nach dem Leistungsfähigkeitsprinzip: Die Verteilung von Transfermitteln nach der Finanzkraft spielt eine dominante Rolle, insbesondere im sekundären und in abgeschwächter Form auch im tertiären Finanzausgleich der Gemeinden. Die Spannweite der intragovernmentalen Netto-Transfers zwischen den finanzschwächsten und den finanzstärksten Gemeinden (1. bzw. 5. Finanzkraft-Quintil) vergrößerte sich im Untersuchungszeitraum von durchschnittlich 30 bis -50 €/EW auf +100 bis -150 €/EW.

Transfers im Rahmen des Finanzausgleichs 221 Abbildung 49: Intragovernmentale (sekundäre, tertiäre und gesamte) Netto-Transfers 1995-2004 der Gemeinden ohne Wien insgesamt (in Mio. €) sowie 2004 nach Bundesländern, Gemeindegrößenklassen und Finanzkraft-Quintilen (in € pro Einwohner) 600

200

400

150

200

Mio. Euro

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

-200 -400 -600

Euro pro Einwohner

100

0

50 0 B

Sekundäre Netto-Transfers

St

T

V

Sekundäre Netto-Trans fers Tertiäre Netto-Transfers Ges am te intragovernm entale Netto-Transfers

Intragov.Netto-Transfers 2004 nach Finanzkraft-Quintilen

Intragov. Netto-Trans fers 2004 nach Größenklass en

200 150

100

100

50

50

0 bis 2500 EW

2501-5000 EW

5001-10000 10001-20000 20001-50000 über 50000 EW EW EW EW (o.W.)

-100

Euro pro Einwohner

Euro pro Einwohner

S

-250

Tertiäre Netto-Transfers

150

0 1. FK-Quintil 2. FK-Quintil 3. FK-Quintil 4. FK-Quintil 5. FK-Quintil -50 -100

-150

-150

-200

-200

-250

OÖ

-100

Gesamte intragov. Netto-Transfers

-50

NÖ

-200

-1.000

200

K

-50

-150

-800

-1.200

Intragov. Netto-Transfers 2004 nach Bundesländern

-250

Sekundäre Netto-Trans fers Tertiäre Netto-Transfers Gesam te intragovernm entale Netto-Trans fers Ges. i.g. Netto-Transfers ohne aus gew. Gem . 4)

Gemeinden ohne Wien (Mio. €) Sekundäre Transfers 2 Bedarfszuweisung gem. § 12 (1) Transfereinn. gem. § 20-24 Landesumlage gem. § 6 Sekundäre Netto-Transfers Tertiäre Transfers Tertiäre Transfer-Einnahmen Tertiäre Transfer-Ausgaben Tertiäre Netto-Transfers Gesamte intragov. Transfers Intragov. Transfer-Einnahmen Intragov. Transfer-Ausgaben Intragov. Netto-Transfers 3

Sekundäre Netto-Trans fers Tertiäre Netto-Trans fers Gesam te intragovernm entale Netto-Trans fers Ges. i.g. Netto-Transfers ohne aus gew. Gem . 4)

1995

1997

2000

2001

2002

2003

2004

Index1

446 89 247 288

511 98 241 368

556 104 260 400

591 127 275 443

570 126 266 431

549 124 256 418

577 129 269 438

129 144 109 152

707 1.186 -479

750 1.345 -594

695 713 1.686 1.743 -989 -1.030

898 911 959 1.832 1.887 1.970 -934 -976 -1.011

1.242 1.433 -191

1.359 1.585 -226

1.355 1.944 -589

1.594 1.586 2.097 2.143 -503 -558

1.431 2.017 -587

1.666 2.239 -573

136 166 (-)211 134 156 (-)299

1) Index 2004, 1995 = 100. 2) Bei Bedarfszuweisungen gem. § 12 (1) FAG 2001 [10 (1) FAG 1997] sowie Zuweisungen und Zuschüssen gemäß §§ 20-24 FAG 2001 [§§ 20-22 FAG 1997] ab 1999 rechnerische Beträge, da diese nicht mehr erhoben werden. 3) Gegenüber den in Abbildung 48 ausgewiesenen Beträgen (Transfers gemäß ESVG 1995) ist zu berücksichtigen, dass die Transfers der Gemeinden dort bereinigt um marktbestimmte Betriebe und Unternehmen dargestellt sind (im Jahr 2004 -1.339 Mio. €), hier jedoch unbereinigt (brutto) ausgewiesen werden (im Jahr 2004 -573 Mio. €). 4) Ohne Statutarstädte als eigene Sozialhilfeverbände und ohne Gemeinden als Träger von Krankenanstalten. Quelle: Finanzstatistik 1995-2004; GemBon 2005; eigene Berechnungen, 2006.

222 Ergebnisse im Überblick und Schlussfolgerungen

5.2.4 Umverteilungseffekte des primären, sekundären und tertiären Finanzausgleichs der Gemeinden Im Rahmen der Studie wurde untersucht, in welchem Ausmaß der kommunale Finanzausgleich im Zeitraum 1995-2004 durch Umverteilung von Abgabenerträgen einerseits zwischen den Gemeindegrößenklassen und andererseits zwischen „ärmeren“ und „reicheren“ Gemeinden (nach Finanzkraft-Quintilen der eigenen Abgaben) geprägt war. Beim Vergleich der Verteilungswirkungen des Finanzausgleichs der Gemeinden (ohne Wien) nach Größenklassen zeigt sich (s. Kap. 3.6): • Ungleichheit bei eigenen Abgaben: Das Verhältnis zwischen den durchschnittlichen Pro-Kopf-Einnahmen aus eigenen Abgaben in der untersten (bis 2.500 EW zählenden) und der größten Gemeindegrößenklasse (über 50.000 EW) betrug in den 90-er Jahren – jährlich etwas schwankend - im Schnitt 1:2,44. In den Jahren ab 2000 betrug es durchschnittlich 1:2,55. Dies kann zwar als Beleg für in diesem Zeitraum im Durchschnitt zugenommene wirtschaftliche Ungleichheit zwischen großen und kleinen Gemeinden angesehen werden. Doch angesichts der bedeutenden Einbrüche bei den eigenen Abgaben zeigt der geringe Anstieg der Spanne, dass alle Größenklassen im gleichen Ausmaß von den Einnahmenausfällen betroffen waren. • Egalitäre Umverteilungspolitik im primären Finanzausgleich: Durch die Ertragsanteile der Gemeinden wurde das Ausmaß der Ungleichheit bei den gesamten Einnahmen aus dem primären Finanzausgleich in zunehmendem Ausmaß verringert - 1995 noch auf 1:2,02, im Jahr 2004 auf 1:1,92. • Verstärkte Umverteilung bei der ergänzenden Mittelverteilung: Die egalitäre Umverteilungspolitik im primären Finanzausgleich wurde durch eine offensivere Politik dieser Art im sekundären und tertiären Finanzausgleich noch verstärkt: Das Verhältnis bei den durchschnittlichen Einnahmen aus dem gesamten Finanzausgleich sank dadurch von 1:1,93 (1995) auf 1:1,71 (2004). Die Umverteilung von Groß- zu Kleinstgemeinden fand nicht nur bei den Gemeinden mit über 50.000 EW statt. In Bezug auf den gesamten Finanzausgleich ist sie bei den Gemeinden zwischen 20.001 und 50.000 EW sogar am stärksten ausgeprägt (Verringerung 1995 bis 2003 von 1:1,77 auf 1:1,33). Werden die Gemeinden nach Finanzkraft-Quintilen anstatt nach Größenklassen klassifiziert, zeigt sich das gleiche Bild, allerdings noch viel stärker ausgeprägt: • Die „Ausgangs-Ungleichheit“ bei den Pro-Kopf-Einnahmen der Gemeinden aus eigenen Abgaben war nahezu doppelt so stark ausgeprägt wie jene bei den Gemeindegrößenklassen: Die Relation betrug 1:4,44 (1995) und 1:4,46 (2004). • Das Verhältnis bei den gesamten Einnahmen aus dem primären Finanzausgleich wurde durch verstärkte Umverteilung bei den Ertragsanteilen von 1:2,03 (1995) auf 1:1,92 (2004) gesenkt. • Durch forcierte Egalisierung im sekundären und tertiären Finanzausgleich kam es bei den gesamten Einnahmen aus dem Finanzausgleich zu einer auffallend starken Verringerung des Verhältnisses zwischen "armen" und "reichen" Gemeinden von 1:1,86 (im Jahr 1995) auf 1:1,45 (im Jahr 2004).

Transferverflechtungen in ausgewählten Aufgabenbereichen 223 Tabelle 67: Umverteilungseffekte des primären, sekundären und tertiären Finanzausgleichs der Gemeinden ohne Wien 1995-2004 sowie Abschätzung gemäß FAG 2005 nach Größenklassen und Finanzkraft-Quintilen1) Verhältnis der FA-Einnahmen der Gemeinden mit über 50.0000 EW zu Gemeinden mit bis 2.500 EW Verhältnisse n. Größenklassen Eigene Abgaben Eigene Abgaben + Ertragsanteile Eigene Abgaben + Ertragsanteile + i.g. Netto-Transfers

1995 2,57 2,02

1997 2,44 1,96

1999 2,37 1,96

2000 2,53 2,01

2001 2,48 1,93

2002 2,63 1,95

2003 2,54 1,92

2004 2,57 1,92

FAG 2005 2,48 1,84

1,93

1,81

1,73

1,81

1,76

1,80

1,69

1,71

1,66

Verhältnis der FA-Einnahmen des 5. zum 1. Finanzkraft-Quintil Verhältn. n. Finanzkraft-Quintilen 1995 1997 1999 2000 2001 2002 2003 2004 FAG 2005 Eigene Abgaben 4,17 4,40 4,69 4,74 4,75 4,64 4,44 4,46 4,09 Eigene Abgaben + Ertragsanteile 1,93 1,99 2,01 1,95 1,96 1,94 2,03 1,92 1,85 Eigene Abgaben + Ertragsanteile + i.g. Netto-Transfers 1,74 1,61 1,57 1,50 1,50 1,47 1,86 1,45 1,42 1) Finanzkraft-Quintile der Gemeinden (ohne Wien) auf Basis der Summe der eigenen Abgaben inkl. Interessentenbeiträge von Grundstückseigentümern und Anrainern, ohne Gebühren für die Benützung von Gemeindeeinrichtungen und –anlagen. Quelle: Finanzstatistik 1995-2004; GemBon, 2005; SimFag, 2006; eigene Berechnungen 2006.

Mit dem FAG 2005 wird die zunehmend egalitäre Mittelumverteilung fortgesetzt. Eine Abschätzung der Ertragsanteile und der Transfers des sekundären Finanzausgleichs für 2005 zeigt: Mit einem Verhältnis von 1:1,66 bei den gesamten Einnahmen aus dem Finanzausgleich zwischen der untersten zur obersten Größenklasse wird der niedrigste je gemessene Grad der Ungleichheit dieser Mittelausstattung erreicht. Nach Finanzkraft schlägt sich dies in einer entsprechenden Spanne von 1:1,42 nieder, ebenfalls der niedrigste je gemessene Wert. Der österreichische Finanzausgleich beinhaltet demnach eine gewaltige Umverteilungswirkung zu Gunsten kleinerer und finanzschwacher Gemeinden. Die empirisch festgestellten Verteilungseffekte im Rahmen des sekundären und tertiären Finanzausgleichs spiegeln sowohl die gesetzlich geregelten Verteilungsmechanismen (überwiegend nach der Finanzkraft und der einfachen Einwohnerzahl) als auch politische Ziele bei der Vergabe von Transfermittel wider.

5.3 Transferverflechtungen in ausgewählten Aufgabenbereichen Im zweiten Teil dieser Studie wurden die finanzwirtschaftlichen Verflechtungen im Überblick für 2004 und im Detail speziell die Transferströme in vier näher analysierten Aufgabenbereichen (anhand von Daten 2001) untersucht (siehe Kap. 4): • Sozialhilfe im weiteren Sinn (Allgemeine Sozialhilfe, Behindertenhilfe, Pflegesicherung, Hilfe in besonderen Lebenslagen, soziale Dienste, Jugendwohlfahrt), • Pflichtschulen (Allgemeinbildender und Berufsbildender Unterricht), • Krankenanstalten (Abgangsdeckung für eigene Krankenanstalten und für solche anderer Rechtsträger) sowie • Siedlungswasserwirtschaft (Förderung der Wasserversorgung und Abwasserentsorgung).

224 Ergebnisse im Überblick und Schlussfolgerungen

Die Darstellung der einzelnen Sachbereiche umfasst jeweils zwei Teile: • Qualitative Beschreibung: Abgrenzung und Definition des Aufgabenbereiches, länderweise Aufgabenverteilung, institutionelle Rahmenbedingungen (involvierte öffentliche Rechtsträger, Leistungsträger, Kostenträger, Leistungsempfänger), bundes- und landesgesetzliche Bestimmungen, politische Ziele, Beschreibung der Transfers sowie • Quantitative Beschreibung: empirischer Überblick (für das Jahr 2001) über die funktionsspezifischen Einnahmen und Ausgaben (der beteiligten öffentlichen Rechtsträger) und die finanziellen Verflechtungen innerhalb des Aufgabenbereiches. Im Mittelpunkt stehen dabei die Transferbeziehungen der Gemeinden (ohne Wien), insbesondere die laufenden intragovernmentalen Transfers (inkl. Kostenbeiträge) der Gemeinden von/an Länder(n), Landesfonds, Gemeinden und Gemeindeverbände(n). Die Einnahmen und die Ausgaben der vier Bereiche machen im Durchschnitt aller Gemeinden (ohne Wien) jeweils etwa die Hälfte der funktionsspezifischen Einnahmen bzw. Ausgaben aus. 33 % der Transfereinnahmen und 56 % der Transferausgaben sind diesen Bereichen zuzuordnen. Die Einnahmen-/Ausgabenstruktur sowie das Transfermuster der Gemeinden hat sich 2001-2004 nicht verändert. 5.3.1 Aufgabenbereich Sozialhilfe Der Aufgabenbereich „Sozialhilfe im weiteren Sinn“ umfasst die allgemeine Sozialhilfe, die Behindertenhilfe, die Pflegesicherung, die Hilfe in besonderen Lebenslagen, die sozialen Dienste und die Jugendwohlfahrt (siehe Kap. 4.3). • Grundsätzlich liegt die Sozialhilfe im Bereich der Länderkompetenz; eine unterschiedlich umfangreiche Ko-Finanzierung wird den Gemeinden auferlegt (Umlagen, Beiträge, Kostenersätze). In Vorarlberg ist die umfassende Kompetenz dem Sozialfonds übertragen. • In Kärnten, Oberösterreich und in der Steiermark liegt ein Teil der Aufgaben bei Sozialhilfeverbänden (Linz, Wels, Steyr bzw. Graz sind eigene Verbände). Diese Verbände verteilen ihre Ausgaben meist nach der Finanzkraft der Gemeinden und führen daher zu einer merkbaren Umverteilung zwischen den Gemeinden. • Altenheime werden in westlichen Bundesländern explizit zu den Gemeindeaufgaben gezählt. In Ostösterreich erbringen nur einzelne Gemeinden „freiwillig“ diese Leistungen, während sie ansonsten als Teil der Sozialhilfeaufgaben der Länder gelten. In Niederösterreich besteht ein zusammengefasster Gesundheitsund Sozialfonds. • Die Netto-Belastung (Einnahmen-Ausgaben-Saldo) aus der Funktion „Sozialhilfe i.w.S.“ ist zwischen der Landes- und der Gemeindeebene in unterschiedlichen Verhältnissen verteilt. In Kärnten tragen Gemeinden und Gemeindeverbände mit 59,9 % der Netto-Lasten den höchsten Anteil, in Tirol mit 38,1 % den geringsten Anteil. Im Durchschnitt der Gemeinden ohne Wien betrug der Anteil der Gemeinden 2001 48,7 % (er stieg von 39 % 1995 auf 48 % 2004).

Transferverflechtungen in ausgewählten Aufgabenbereichen 225 Tabelle 68: Gesamteinnahmen und Gesamtausgaben der Länder, Landesfonds, Gemeinden und Gemeindeverbände sowie Transfers der Gemeinden im Aufgabenbereich "Sozialhilfe" nach Bundesländern im Jahr 2001, in € pro Einwohner (bzw. in Mio. € und in %) Sozialhilfe i.w.S. (€/EW) Gesamt (L, LF, G, GV) Einnahmen Ausgaben Einnahmen-Ausgaben-Saldo Gemeinden (ohne Wien) Einnahmen Ausgaben Einnahmen-Ausgaben-Saldo Anteil Gemeinden an Gesamt in % Transfers der Gemeinden (ohne Wien) Transfereinnahmen inkl. Kostenbeitr. in % der Einnahmen für Sozialhilfe Transferausgaben inkl. Kostenbeitr. in % der Ausgaben für Sozialhilfe Saldo der Transfers inkl. Kostenbeitr. Gemeinden ohne Statutarstädte Statutarstädte Saldo d. laufenden i.g.Transfers inkl. Kb.

B

K

NÖ

OÖ

S

St

T

V

85 216 -131

119 370 -251

281 489 -208

245 512 -267

146 437 -290

394 655 -261

229 481 -253

Gesamt €/EW Mio.€ 79 246 1.538 412 494 3.092 -333 -248 -1.554

2 67 -65 49,5

8 157 -149 59,7

11 113 -102 49,1

41 184 -142 53,6

79 250 -171 58,9

80 187 -106 40,6

71 167 -96 38,1

48 192 -144 43,2

43 270 164 1.026 -121 -756 48,7

1 58,7 63 94,9 -62 -60 -120 -62

3 32,1 144 91,4 -141 -140 -144 -140

2 21,8 94 83,1 -92 -86 -152 -91

31 74,3 110 59,9 -79 -116 49 -77

11 14,0 157 62,9 -146 -106 -241 -136

61 76,0 74 39,7 -13 -84 268 -7

11 15,8 88 52,5 -76 -54 -173 -65

23 47,8 132 68,5 -108 -108 -103

22 51,3 103 62,7 -81 -94 -16 -77

139 644 -505 -488 -17 -480

Quelle: Finanzstatistik 2001 (Sonderauswertung); GemBon 2004; eigene Berechnungen 2005.

• Auf Gemeindeebene stehen Einnahmen für „Sozialhilfe i.w.S.“ in Höhe von 270 Mio. € Ausgaben in Höhe von 1.026 Mio. € gegenüber. Am ausgabenintensivsten ist der Bereich der Pflegesicherung gefolgt von der allgemeinen Sozialhilfe. Dabei sind 51,3 % der Einnahmen Transfereinnahmen (inkl. Kostenbeiträge); ausgabenseitig sind es 62,7 %. • Die Gemeinden entrichten an die Länder bzw. Landesfonds rund 400 Mio. € (i. W. ohne Oberösterreich und Steiermark) an Transfers; in Oberösterreich und in der Steiermark entrichten die Gemeinden 199 Mio. € an die Gemeindeverbände. Anzumerken ist, dass die Statutarstädte als eigene Verbände keine Transferausgaben, jedoch als Träger von Aufgaben Transfereinnahmen verzeichnen. • In Kärnten erfolgt die Verteilung der Transferlast (inklusive Kostenbeiträge) nach der Einwohnerzahl, während in den anderen Bundesländern nach unterschiedlichen Finanzkraftkriterien, zu geringeren Teilen auch nach der Einwohnerzahl, verteilt wird. • Aufgrund unterschiedlicher Sozialstrukturen und unterschiedlicher Verteilung der Finanzierungslasten zeigen sich für die Gemeinden Transfersaldi (inklusive Kostenbeiträge) von durchschnittlich -81 €/EW. Die Spannweite reicht von -62 €/EW (Burgenland) bis -146 €/EW (Salzburg). Die geringeren Durchschnittswerte in der Steiermark (-13 €/EW) und in Oberösterreich (-79 €/EW) sind wie erwähnt auf die Statutarstädte als eigene Sozialhilfeverbände zurückzuführen. Ohne Statutarstädte betrugen die durchschnittlichen Transfersaldi in der Steiermark -84 €/EW, in Oberösterreich -116 €/EW. • In einigen Ländern zeigt sich eine Tendenz der Reduzierung der Ausgabendynamik für die Gemeinden durch Senken des gesetzlich festgelegten Gemeindeanteils (z. B. Burgenland, Niederösterreich, Salzburg; z. T. vereinbart für die Periode 2005-2010) bzw. eine Reorganisation durch Einrichten von Sozialfonds (Vorarlberg, Niederösterreich).

226 Ergebnisse im Überblick und Schlussfolgerungen

5.3.2 Aufgabenbereich Pflichtschulen Der Aufgabenbereich „Pflichtschulen“ umfasst die Errichtung, Erhaltung und Betrieb von Allgemeinbildenden Pflichtschulen und von Berufsbildenden Pflichtschulen (siehe Kap. 4.4). • Die Gemeinden errichten und betreiben grundsätzlich die Allgemeinbildenden Pflichtschulen. Die Länder unterstützen die Investitionen durch Investitionszuschüsse und refinanzieren sich hiefür teils bei den Gemeinden (meist nach der Finanzkraft bemessene Investitionsbeiträge zu den Länderschulbaufonds), teils fließen Bedarfszuweisungsmittel (länderweise unterschiedlich) in solche Fonds. • Die Länder errichten und betreiben weitgehend die Berufsbildenden Schulen, hier erfolgt eine teilweise Zuschussfinanzierung durch Gemeinden (teilweise nach der Zahl der Schüler, teilweise nach der Finanzkraft auf die Gemeinden des Landes umgelegt). • Im Bereich der Allgemeinbildenden und Berufsbildenden Pflichtschulen sind die Landeslehrer als Ausgaben der Länder maßgeblich, allerdings erfolgt eine weitgehende Refundierung durch den Bund. • Die Netto-Belastung aus der Funktion Pflichtschulen ist zwischen Ländern und Gemeinden im Verhältnis 1 : 2 verteilt (weitgehend homogen in den einzelnen Bundesländern, im Zeitraum 1995-2004 schwankend 61-66 %). • Gemeindeverbände gibt es in Kärnten und Niederösterreich, in geringerem Ausmaß (nur einzelne Schultypen betreffend) in Tirol und Vorarlberg. In den anderen Bundesländern bestehen Schulsprengel. Diese Verbände/Sprengel verteilen ihre Ausgaben meist nach der Zahl der Schüler (keine merkbare Umverteilung). • Auf Gemeindeebene stehen Einnahmen für „Pflichtschulen“ in Höhe von 322 Mio. € Ausgaben in Höhe von 919 Mio. € gegenüber. 59,9 % der Einnahmen sind Transfereinnahmen (inkl. Kostenbeiträge); ausgabenseitig sind es 24,1 %. • Die Betriebskostenfinanzierung ist durch die Umlegung auf die Sprengel weit gestreut. • Die Anpassung der Kapazitäten an demographische Trends (Nachfrage) ist vielfach problematisch: zu kleinen Kapazitäten in zuwanderungsintensiven Großstadt-Umgebungsregionen stehen zu große Kapazitäten (Unterauslastung) in den Bevölkerungs-Abwanderungsgebieten gegenüber. Schulen müssten flexibler genutzt werden (Umnutzungsvorschlag gemäß Studie von Faßmann, 2002). Allerdings bestehen zum Teil eigene Regelungssysteme, etwa bei Musikschulen, in jenen Bereichen, von woher neue Nutzungsansprüche kommen könnten. • Mit der Gemeindegröße sind sinkende Pro-Kopf-Ausgaben zu registrieren, da zum einen gewisse economies of scale vorliegen und da zum anderen in den größeren Städten der Anteil der Bundesschulen (vor allem AHS) im Vergleich zu kleineren Gemeinden, überwiegt. • Die ganz kleinen Gemeinden verzeichnen niedrigere Ausgaben als die mittleren Gemeinden, da es in diesen lediglich Volksschulen (z. T. einklassige) gibt, jedoch keine Hauptschulen oder Sonderschulen.

Transferverflechtungen in ausgewählten Aufgabenbereichen 227 Tabelle 69: Gesamteinnahmen und Gesamtausgaben der Länder, Landesfonds, Gemeinden und Gemeindeverbände sowie Transfers der Gemeinden im Aufgabenbereich "Pflichtschulen" nach Bundesländern im Jahr 2001, in € pro Einwohner (bzw. in Mio. € und in %) Pflichtschulen (€/EW) Gesamt (L, LF, G, GV) Einnahmen Ausgaben Einnahmen-Ausgaben-Saldo Gemeinden (ohne Wien) Einnahmen Ausgaben Einnahmen-Ausgaben-Saldo Anteil Gemeinden an Gesamt in % Transfers der Gemeinden (ohne Wien) Transfereinnahmen inkl. Kostenbeitr. in % der Einnahmen für Pflichtschulen Transferausgaben inkl. Kostenbeitr. in % der Ausgaben für Pflichtschulen Saldo der Transfers inkl. Kostenbeitr. Saldo d. laufenden i.g.Transfers inkl. Kb.

B

K

NÖ

OÖ

S

St

T

V

448 575 -127

444 614 -170

444 575 -131

461 599 -138

439 597 -158

412 542 -130

434 597 -163

Gesamt €/EW Mio.€ 462 441 2.761 646 585 3.660 -184 -144 -899

62 148 -86 67,8

40 150 -110 62,0

31 122 -91 67,9

63 154 -91 66,1

73 181 -108 68,1

50 136 -87 66,4

64 167 -103 63,9

57 170 -114 61,9

52 147 -95 65,8

322 919 -597

41 65,9 34 22,7 7 -6

31 78,6 51 34,4 -20 -31

10 33,0 46 37,2 -35 -38

37 58,5 29 18,9 8 -8

42 57,8 26 14,2 17 -9

35 70,6 30 22,2 5 -3

44 68,5 37 22,2 7 -12

32 55,9 19 11,4 12 -5

31 59,9 35 24,1 -5 -16

193 221 -28 -103

Quelle: Finanzstatistik 2001 (Sonderauswertung); GemBon 2004; eigene Berechnungen 2005.

5.3.3 Aufgabenbereich Krankenanstalten Der Aufgabenbereich „Krankenhaus (Abgangsdeckung)“ umfasst die Finanzierung der Abgänge eigener Krankenanstalten der Gemeinden und von Krankenanstalten anderer Rechtsträger (siehe Kap. 4.5). • Die Krankenanstaltenfinanzierung erfolgt seit 1997 durch Landesfonds, in die Bund, Länder, Gemeinden und Sozialversicherungsträger einzahlen. Aufgaben und Umfang der Landeskrankenanstaltenfonds sind in den einzelnen Bundesländern unterschiedlich: in Oberösterreich, Kärnten und Steiermark werden Finanzierungsbeiträge nicht über den Fonds, sondern über den Landeshaushalt abgewickelt. • Zahlreiche Gemeindespitäler (Stand 2001) bestehen in Niederösterreich, aber auch in Oberösterreich (AKH Linz), im Land Salzburg, in Tirol (Bezirkskrankenhäuser in Form von Gemeindeverbänden) und in Vorarlberg. In den Bundesländern Burgenland, Kärnten, Steiermark gibt es keine Gemeindespitäler. • Die Abgangsdeckung der Spitäler richtet sich primär nach der Trägerschaft: Bei Landesspitälern erfolgt diese jedoch nur teilweise durch die Länder, da auch die Gemeinden Beiträge zahlen (in Burgenland 10% der Abgänge, Oberösterreich 40%, Salzburg 25%, Vorarlberg 40%). Bei Gemeindespitälern erfolgt ebenso eine Teilung der Lasten der Betriebsabgänge zwischen Gemeinden und Land. Ein Rest wird von den Gemeinden oder Gemeindeverbänden als Träger finanziert. Die Aufteilung der Finanzierungslasten auf die einzelnen Gemeinden (innerhalb der Krankenanstaltensprengel) erfolgt i. d. R. nach der Finanzkraft. • Die Gemeinden (ohne Wien) weisen Ausgaben für Krankenanstalten in Höhe von 833 Mio. € aus, davon 545 Mio. € Transferausgaben. Einnahmen und Ausgaben der Gemeinden saldiert betragen -530 Mio. €. Sie tragen damit rund 38 % der Netto-Lasten der Landes- und Gemeindeebene (-1.388 Mio. €).

228 Ergebnisse im Überblick und Schlussfolgerungen Tabelle 70: Gesamteinnahmen und Gesamtausgaben der Länder, Landesfonds, Gemeinden und Gemeindeverbände sowie Transfers der Gemeinden im Aufgabenbereich "Krankenanstalten" nach Bundesländern im Jahr 2001, in € pro Einwohner (bzw. in Mio. € und in %) Krankenanstalten (€/EW) Gesamt (L, LF, G, GV) Einnahmen Ausgaben Einnahmen-Ausgaben-Saldo Gemeinden (ohne Wien) Einnahmen Ausgaben Einnahmen-Ausgaben-Saldo Anteil Gemeinden an Gesamt in % Transfers der Gemeinden (ohne Wien) Transfereinnahmen inkl. Kostenbeitr. in % der Einnahmen für Krankenanst. Transferausgaben inkl. Kostenbeitr. in % der Ausgaben für Krankenanst. Saldo der Transfers inkl. Kostenbeitr. Saldo d. laufenden i.g.Transfers inkl. Kb.

B

K

NÖ

OÖ

S

St

T

V

583 809 -226

Gesamt €/EW Mio.€ 562 778 1.141 1.121 1.097 782 4.889 899 1.006 1.210 1.350 1.312 1.003 6.278 -337 -229 -69 -228 -215 -222 -1.388

620 776 -155

574 857 -283

15 -15 9,7

33 -33 11,5

109 243 -134 59,5

18 138 -120 35,5

119 200 -81 35,6

-

2 125 -123 50,6

180 281 -100 46,8

48 133 -85 37,9

303 833 -530

15 99,9 -15 -15

32 98,7 -32 -32

36 33,0 148 61,0 -112 -100

10 52,6 117 85,0 -108 -113

3 2,7 80 39,8 -76 -75

-

0,0 121 96,7 -121 -117

92 50,9 101 35,8 -9 -8

16 32,2 87 65,4 -72 -69

98 545 -447 -432

Quelle: Finanzstatistik 2001 (Sonderauswertung); GemBon 2004; eigene Berechnungen 2005.

• Die Netto-Belastung der Gemeinden (ohne Wien) beträgt im Durchschnitt -85 €/EW, wobei aufgrund der institutionellen Gegebenheiten und Finanzierungsmodalitäten in den einzelnen Bundesländern die Spannweite von 0 €/EW (Steiermark) bis -134 €/EW (Niederösterreich) reicht. Gemeinden als Träger von Krankenanstalten weisen mit durchschnittlich -196 €/EW eine deutlich höhere Netto-Belastung auf. • Da die Lasten durch landesgesetzliche Bestimmungen überwiegend nach der Finanzkraft (nur z.T. nach Volkszahl) auf die einzelnen Gemeinden umgelegt werden, ergeben sich unterschiedliche Pro-Kopflasten nach Größenklassen. • Die institutionellen und finanzwirtschaftlichen „Vermischungen“ in einzelnen Bundesländern und die schwer überschaubaren Verflechtungen sind für eine bedarfsgerechte Steuerung der Kapazitäten wenig geeignet. 5.3.4 Aufgabenbereich Siedlungswasserwirtschaft Der Aufgabenbereich „Siedlungswasserwirtschaft“ umfasst die Förderung im Bereich der Wasserversorgung und Abwasserentsorgung (siehe Kap. 4.6). • Im Bereich der Siedlungswasserwirtschaft besteht in allen Bundesländern eine Vielzahl von Trägern, die jedoch weitestgehend der Ebene der Gemeinden zuzuordnen sind (Gemeinden, Gemeindebetriebe, Gemeindeverbände, Eigengesellschaften von Gemeinden in Form von Kapitalgesellschaften, andere private Rechtsträger). Grundsätzlich erfolgt die Finanzierung der Einrichtungen – verursacherbezogen – über Gebühren (laufende Benützungs-, Anschluss-, Ergänzungsgebühren). Maßgebliche Finanzierungsbeiträge leisten Bund und Länder (nach dem Umweltförderungsgesetz). • Die Gemeinden leisten keine Beiträge an übergeordnete Gebietskörperschaften (Bund und Länder); sie sind Empfänger von Zuschüssen.

Transferverflechtungen in ausgewählten Aufgabenbereichen 229 Tabelle 71: Gesamteinnahmen, Gesamtausgaben und Transfers der Gemeinden (ohne Wien) im Aufgabenbereich "Siedlungswasserwirtschaft" (SWW) nach Bundesländern im Jahr 2001, in € pro Einwohner (bzw. in Mio. € und in %) Siedlungswasserwirtschaft (€/EW) Gemeinden (ohne Wien) Einnahmen in % der Gesamteinnahmen Ausgaben in % der Gesamtausgaben Einnahmen-Ausgaben-Saldo Transfers der Gemeinden (ohne Wien) Transfereinnahmen inkl. Kostenbeitr. in % der Einnahmen für Siedlungsw. Transferausgaben inkl. Kostenbeitr. in % der Ausgaben für Siedlungsw. Saldo der Transfers inkl. Kostenbeitr. Saldo d. laufenden i.g.Transfers inkl. Kb.

B

K

NÖ

OÖ

S

St

T

V

320 19,2 329 22,7 -9

376 17,5 387 18,2 -11

402 17,8 378 17,3 24

276 12,9 251 11,7 25

327 12,3 321 12,3 6

291 13,1 295 13,6 -4

307 12,9 312 13,7 -5

351 13,2 337 12,6 14

56 17,5 54 16,3 3 -21

43 11,5 59 15,2 -15 -21

53 13,2 41 10,9 12 -4

31 11,3 39 15,7 -8 -11

38 11,7 57 17,8 -19 -18

33 11,3 41 13,8 -8 -6

68 22,0 57 18,1 11 10

70 19,8 32 9,6 37 -23

Gesamt €/EW Mio.€ 330 2.066 14,6 321 2.007 14,5 9 59 45 13,6 45 14,1 0 -9

282 282 0

Quelle: Finanzstatistik 2001 (Sonderauswertung); GemBon 2004; eigene Berechnungen 2005.

• Verbleibende Finanzierungserfordernisse der Träger werden aus allgemeinen Haushaltsmitteln der Gemeinden erbracht. Eine konsistente Darstellung der Finanzierungsströme der unterschiedlichen Träger ist mangels Datenverfügbarkeit (betreffend ausgegliederte Einheiten) oder Abgrenzungsproblemen (etwa Anteil der Siedlungswasserwirtschaft bei den Umweltverbänden) derzeit nicht möglich. Gemäß Finanzstatistik betragen die Ausgaben der Wasserversorgungsverbände im Jahr 2001 rund 132 Mio. €, die Ausgaben der Umweltverbände (Abwasserbeseitigung und sonstiges, z. B. Abfallentsorgung) rund 835 Mio. €. • Die Ausgaben der Gemeinden im Bereich Siedlungswasserwirtschaft betragen 2.007 Mio. €, davon Transferausgaben in Höhe von 282 Mio. € (14 %) an Gemeindeverbände und andere Rechtsträger. Diese Ausgaben entsprechen durchschnittlich 321 €/EW (von 251 € in Oberösterreich bis 387 € in Kärnten). • Bei den Transfereinnahmen der Gemeinden leisten der Bund mit 87 Mio. € (Schwerpunkt Annuitätenzuschüsse) und die Länder mit 95 Mio. € (Schwerpunkt Investitionszuschüsse, teils aus Bedarfszuweisungsmitteln bedeckt) ähnlich hohe Zuschüsse. Die Saldi der laufenden Transferzahlungen fallen in den kleineren Gemeinden (bis 2.500 Einwohner) leicht positiv aus, während sie in den mittleren Gemeinden deutlich negativ sind. Zusammen mit den auch festzustellenden Überschüssen der Einnahmen über die Ausgaben in den Kleingemeinden dürften hier Indizien für eine Überförderung vorliegen. • Die veränderten Gegebenheiten heute (überdurchschnittlich hohe Anschlussgrade, Budgetkonsolidierung), aber auch die Ergebnisse der Transferanalyse legen den Schluss nahe, den Teil der Transfers, der vom Bund kommt, hinsichtlich der Bedingungen und hinsichtlich der Höhe doch grundlegend zu überprüfen. Da ein Teil der Transferzahlungen der Länder an die Gemeinden und Gemeindeverbände aus den Mitteln für die Bedarfszuweisungen gemäß § 12 Abs. 1 FAG 2001 stammt, könnte auch die schwerpunktmäßige Ausrichtung der Transferströme von den Ländern an die Gemeinden vom erreichten Versorgungsgrad abhängig gemacht und/oder zur Förderung effizienter Lösungen eingesetzt werden.

230 Ergebnisse im Überblick und Schlussfolgerungen

5.3.5 Zusammenfassung der Aufgabenbereiche Die qualitativen und quantitativen Analyseergebnisse zu den vier untersuchten Aufgabenbereichen „Sozialhilfe i.w.S.“, "Pflichtschulen", "Krankenanstalten (Abgangsdeckung)" und "Siedlungswasserwirtschaft“ werden in Tabelle 72 zusammengefasst dargestellt. Abbildung 50 zeigt die Netto-Belastung der Gemeinden (ohne Wien) in den betrachteten Aufgabenbereichen, aufgeschlüsselt nach Bundesländern, Größenklassen sowie nach der Finanzkraft der Gemeinden. Die Einnahmen und die Ausgaben der vier untersuchten Bereiche machen im Durchschnitt aller Gemeinden (ohne Wien) jeweils etwa 50 % der funktionsspezifischen Einnahmen bzw. Ausgaben aus. Die große Bedeutung dieser Aufgabenbereiche wird dadurch unterstrichen, dass in diesen Bereichen 56 % der gesamten Transferausgaben bzw. 33 % der Transfereinnahmen der Gemeinden anfallen. Festgestellt wurden am Beispiel der vier Aufgabenbereiche • komplexe Verflechtungen bei der Trägerschaft und der Finanzierung der Aufgaben zwischen der Gemeinde- und der Landesebene, • beachtliche länderweise Unterschiede der institutionellen und rechtlichen Rahmenbedingungen, v. a. im Krankenanstalten- und Sozialhilfe-Bereich, • zunehmende Netto-Belastung der Gemeinden mit einem Anstieg des funktionsspezifischen Einnahmen-Ausgaben-Saldos 1995-2004 um 74 % (im Jahr 2001 -1.8 Mrd. €, mit der Einwohnerzahl steigend von -250 bis -380 €/EW), • steigender Anteil der Gemeinden an den gesamten Netto-Lasten der Landes- und Gemeindeebene, Anstieg v. a. 1995-2000 (im Bereich Sozialhilfe um 9 %-Punkte, insgesamt um 3 %-Punkte), ab 2000 konstant bei etwa 48-49 %. In den vier Bereichen wird die Vielfalt der Transferbeziehungen deutlich: • Ko-Finanzierung von Landesaufgaben durch Gemeinden in Form von Beiträgen, Umlagen und Kostenersätzen, • laufende Transferzahlungen und Investitionszuschüsse der Länder an die Gemeinden zur Erfüllung ihrer Aufgaben, • horizontale Transferzahlungen, primär von Gemeinden an Gemeindeverbände, sowie Kostenersätze zwischen Gemeinden. Fasst man die Transferzahlungen (inkl. Kostenbeiträge) in den betrachteten Aufgabenbereichen zusammen, zeigen sich zwei hauptsächliche Wirkungen (2001): • Mittelabflüsse an die Länder: Für die Gemeinden ergibt sich ein beachtlicher negativer Transfersaldo in Höhe von -981 Mio. €. Davon fließen (per Saldo) -530 Mio. € an die Länder, sonstige Mittel vor allem an Gemeindeverbände. • Horizontale Umverteilung: Durch die Aufteilung der vertikalen Transferlasten meist nach der Finanzkraft der Gemeinden ergeben sich unterschiedlich starke, aber doch meist spürbare umverteilende Wirkungen von finanzstärkeren bzw. größeren Gemeinden (Transfersaldo -200 bis -250 €/EW) zu den finanzschwächeren, meist kleineren Gemeinden (-150 bis -170 €/EW). • Geringere Transfersaldi bei den Trägern von Einrichtungen ergeben sich bei einzelnen Gemeinden dadurch, dass sie Empfänger von Transfers sind, jedoch auf der Ausgabenseite keine Transfers, sondern Personal-, Sach- und Investitionsausgaben zur Errichtung und zum Betrieb aufweisen.

Transferverflechtungen in ausgewählten Aufgabenbereichen 231 Tabelle 72: Synopsis der Analyseergebnisse der intragovernmentalen Transfers der Gemeinden ohne Wien (im Jahr 2001) in den vier Aufgabenbereichen und Schlussfolgerungen Aufgaben Analyse bereich kriterium Betrachtete Aufgaben- bzw. Finanzierungsbereiche Verflechtungsgrad bei Kompetenzen zwischen Landesund Gemeindeebene

Verflechtungsgrad bei Finanzierung

E/A-Saldo: Anteil G an (G+L)1) Stellenwert der Transfer-E/A 2) Saldo der Transfers inkl. Kostenbeiträge Entwicklg. d. Transfer-Saldi für Gem. Intragov. Transfers für laufenden Betrieb / Investitionen

Sozialhilfe im weiteren Sinn

Pflichtschulwesen

Allg. Sozialhilfe, Behindertenhilfe, Hilfe in besonderen Lebenslagen, Soziale Dienste, Landespflegegeld, Jugendwohlfahrt Meist Land Träger der SH; in OÖ, St auch Gem.verbände.; beachtliche vertikale Verflechtg.; teilw. auch in S, T Gem. als Träger v. Altenheimen Zuschüsse d. Gem. zu Lasten d. Länder (vertikale Verfl.); horizontale und vertikale igT im Fall der Gem.verb. 39,3 % (1995-1999) 48,3 % (2000-2004) 51 / 63 % (2001) 48 / 65 % (2004) –81 €/EW (-505 Mio. €) Stark negativ; stark steigend Überwiegend für laufenden Betrieb

Errichtung, Erhaltung u. Betrieb von Allgemeinbildenden Pflichtschulen und Berufsbildenden Pflichtschulen Horizontale und vertikale Verflechtungen bei Allgemeinbildenden Pflichtschulen

Differenzierung der Lasten der igT zwischen Ländern Differenzierung der intragov. Transfers bezogen auf Umverteilung zwischen Gemeinden

Beachtliche Unterschiede zw. Regelungen der Länder Hohe Umverteilung (nach Finanzkraft)

Ausmaß der Transaktionskosten (eigene Einschätzung)

niedrig

Horizontale u. vertikale igT bei Allg.bild. Schulen; Zuschüsse d. Gem. bei Berufsbild. Schulen 61,8 % 64,3 % 60 / 24 % 57 / 27 % –5 € /EW (-28 Mio. €) Leicht negativ; durchschn. steigend Überwiegend für lfd. Betrieb (intrareg. Kostenersatz); tw. auch für Investition Wenig unterschiedlich Lfd. Trf. meist pro Schüler – wenig umverteilend; Investitionszuschüsse nach Finanzkraft stark umverteilend mäßig

Krankenhausabgangsdeckung Abgänge eigener und fremder öffentlicher Krankenanstalten

Siedlungswasserwirtschaft

Krankenanstalten sind Länderkompetenz; In NÖ, S, T, V auch Gemeinden als Träger öffentl. Spitäler Horizontale und vertikale intragov. Transfers

Gemeinden als Träger; horizontale Verflechtungen, da auch Trägerschaft bei Gem.verb. und anderen Rechtstr Horizontale und vertikale intragov. Transfers

38,7 % 38,2 % 32 / 65 % 23 / 71 % –72 €/EW (-447 Mio. €) Stark negativ; stark steigend Überwiegend für laufenden Betrieb

Nicht ermittelbar 14 / 14 % 12 / 14 % 0 €/EW (0 Mio. €) Ausgeglichener Transfer-Saldo Überwiegend für Investitionen

Beachtl. Unterschiede zw. Regelungen d. Lnd Hohe Umverteilung (nach Finanzkraft)

Wenig unterschiedlich

Förderung durch Zuschüsse von - Bund, - Ländern, - Gemeinden

Bundes- u. Länderzuschüsse begünstigen stark finanzschwache Gem.

niedrig

hoch

Siedlungswasserwirtschaft Abbau der Zuschüsse möglich

Einige Schlussfolgerungen: Aufgaben bereich Kompetenzbereinigung (f. Konnexität) Stärkung der fiskalischen Äquivalenz durch Abbau der igT Allokative Steuerung über vertikale absteigende Trf.

Sozialhilfe im weiteren Sinn zweckmäßig

Pflichtschulwesen zweckmäßig

Krankenhausabgangsdeckung zweckmäßig

zweckmäßig v.a. im Bereich d. vertikalen intragov. Transfers verstärken; weg von Beiträgen

zweckmäßig v.a. im Bereich d. vertikalen intragov. Transfers verstärken; stärker Kapazitätseffekte beachten

zweckmäßig v.a. im Bereich d. vertikalen igT verstärken; weg von Abgangsdeckung

verstärken; stärker Kapazitätseffekte beachten

1) Prozent-Anteil der Gemeinden (G) am gesamten Einnahmen-Ausgabensaldo der Gemeinden und Länder (L) je Sachbereich (Landesfonds und Gemeindeverbände weisen einen ausgeglichenen Saldo auf): Mittelwert 1995-1999 und 2000-2004. 2) Funktionsspezifischer Anteil der gesamten (intra- und extragovernmentalen) Transfereinnahmen/-ausgaben (inkl. Kostenbeiträge) der Gemeinden an den Gesamteinnahmen/-ausgaben der Gemeinden des jeweiligen Aufgabenbereiches im Jahr 2001 bzw. 2004 in Prozent. Quelle: Eigene Zusammenstellung (auf Basis der Analyseergebnisse in Kap. 4), 2006.

232 Ergebnisse im Überblick und Schlussfolgerungen Abbildung 50: Einnahmen-Ausgaben-Saldo und Saldo der (gesamten bzw. laufenden intragovernmentalen) Transfers inkl. Kostenbeiträge der Gemeinden ohne Wien in ausgewählten Aufgabenbereichen a) 1995-2004 (in Mio. €) sowie 2001 b) nach Bundesländern, c) Größenklassen und d) Finanzkraft-Quintilen in € pro Einwohner (gesamt in Mio. €) a) Einnahmen-Ausgaben-Saldo der Gemeinden ohne Wien (Sozialhilfe, Pflichtschulen, Krankenanstalten) 1995-2004 Netto-Lasten der Gemeinden 1995 1997 2000 2001 2002 2003 2004 Index) E/A-Saldo SH, PS, KA (Mio. €) -1.245 -1.335 -1.786 -1.881 -1.973 -2.097 -2.169 174 %-Anteil Saldo Gem. an Gem.+Land 44,9 44,9 47,8 48,9 49,0 47,8 47,9 b) Bundesländer (2001) Gemeinden ohne Wien (€/EW) Einnahmen-Ausgaben-Saldo Sozialhilfe i.w.S. Pflichtschulen Krankenanstalten (Abgangsdeckung) Siedlungswasserwirtschaft E/A-Saldo der ausgew. Bereiche Sonstige funktionsspez. Bereiche Gesamter fkt.-spez. E/A-Saldo Saldo der Transfers inkl. Kostenbeiträge Sozialhilfe i.w.S. Pflichtschulen Krankenanstalten (Abgangsdeckung) Siedlungswasserwirtschaft Transfersaldo der ausgew. Bereiche davon Saldo lfd. i.g.Transfers inkl. Kb. Sonstige Transfers Gesamter Transfersaldo inkl. Kostenb.

B

K

NÖ

OÖ

S

St

T

V

-65 -86 -15 -9 -175 -261 -436

-149 -110 -33 -11 -302 -335 -638

-102 -91 -134 24 -304 -295 -599

-142 -91 -120 25 -328 -318 -646

-171 -108 -81 6 -354 -477 -831

-106 -87 0 -4 -197 -365 -563

-96 -103 -123 -5 -327 -417 -744

-144 -114 -100 14 -343 -499 -842

Gesamt €/EW Mio.€ -121 -756 -95 -597 -85 -530 9 59 -291 -1.823 -352 -2.205 -644 -4.028

-62 7 -15 3 -68 -103 18 -50

-141 -20 -32 -15 -209 -225 -11 -220

-92 -35 -112 12 -228 -233 84 -144

-79 8 -108 -8 -187 -209 -12 -199

-146 17 -76 -19 -225 -238 -79 -304

-13 5 0 -8 -16 -17 45 29

-76 7 -121 11 -180 -185 -74 -253

-108 12 -9 37 -68 -139 18 -50

-81 -505 -5 -28 -72 -447 -0 -0 -157 -981 -171 -1.015 13 81 -144 -900

c) Größenklassen (2001) Funktionsspezifischer Einnahmen-Ausgaben-Saldo

Funktionsspez. Saldo der lfd. intragov. Transfers inkl. Kb.

50

50

0

0

bis 2500 EW

2501-5000 500110001EW 10000 EW 20000 EW

20001- über 50000 50000 EW EW (o.W.)

-100

-50 Euro pro Einwohner

Euro pro Einwohner

-50

-150 -200 -250

2501-5000 5001EW 10000 EW

1000120000 EW

20001- über 50000 50000 EW EW (o.W.)

-100 -150 -200 -250

-300

-300

-350

-350

-400

bis 2500 EW

-400

Sozialhilfe

Pflichtschulen

Krankenanstalten

Siedlungsw asserw irtschaft

Sozialhilfe

Pflichtschulen

Krankenanstalten

Siedlungsw asserw irtschaft

d) Finanzkraft-Quintile (2001) Funktionsspez. Saldo der lfd. intragov. Transfers inkl. Kb.

Funktionsspezifischer Einnahmen-Ausgaben-Saldo 50

50 0

0

2. FK-Quintil

3. FK-Quintil

4. FK-Quintil

5. FK-Quintil

1. FK-Quintil -50

-100

-100

Euro pro Einwohner

Euro pro Einwohner

1. FK-Quintil -50

-150 -200 -250

4. FK-Quintil

5. FK-Quintil

-200 -250 -300

-350

-350

Sozialhilfe

3. FK-Quintil

-150

-300

-400

2. FK-Quintil

-400

Pflichtschulen

Krankenanstalten

Siedlungsw asserw irtschaft

Sozialhilfe

Pflichtschulen

Krankenanstalten

Siedlungsw asserw irtschaft

Quelle: Kommunale Finanzstatistik 2001 bzw. 1995-2004 (siehe Kap. 4); GemBon, 2005; eigene Berechnung und Darstellung, 2006.

Schlussfolgerungen

233

5.4 Schlussfolgerungen 5.4.1 Zur empirischen Analyse der Transfers Die empirische Untersuchung der finanziellen Transfers zwischen den öffentlichen Rechtsträgern Österreichs mit Schwerpunkt auf jene der Gemeinden (ohne Wien) im Rahmen des Finanzausgleichs und in ausgewählten Aufgabenbereichen (für den Untersuchungszeitraum 1995-2004) hat gezeigt: • Komplexität und Intransparenz des Transfernetzes: Alleine die Transferbeziehungen der Gemeinden (ohne Wien) umfassen jährlich ca. 210.000 Transfers (davon ein Drittel zwischen den Gemeinden und der Landesebene). 41 % des intragovernmentalen Transfervolumens der Gemeinden sind vertikal absteigende Transfers an die Gemeinden zur Erfüllung ihrer Aufgaben, 39 % vertikal aufsteigende Transfers (Ko-Finanzierung der Gemeinden zu Landesaufgaben) und 20 % horizontale Transfers (überwiegend Transfers von Gemeinden an Gemeindeverbände). Bei den gegebenen institutionellen und finanziellen Verflechtungen und den länderweisen Unterschieden der Aufgabenerfüllung sind die Finanzierungsströme von den dafür verantwortlichen bzw. mittelgebenden Einheiten bis zu den leistungserbringenden Einheiten in vielen Fällen kaum mehr systematisch nachvollziehbar, geschweige denn länderübergreifend kompatibel darstellbar. Trotz verbesserter Datenlage bei den öffentlichen Rechtsträgern ist Intransparenz (z. B. Datenlücken bei ausgegliederten Einheiten) und Inkompatibilität unterschiedlicher Datenquellen (etwa zwischen Geber- und Empfängerhaushalten) nach wie vor gegeben. • Transferbestimmung durch übergeordnete Gebietskörperschaften: Das Transfergeschehen der Gemeinden wird maßgeblich durch bundes- und landesgesetzliche Bestimmungen und Entscheidungsverfahren der Länder geprägt. Gerechnet ohne Bedarfszuweisungen, die durch die Länder verteilt werden, beruhen jeweils nur etwa 10 % der intragovernmentalen Transfereinnahmen bzw. –ausgaben der Gemeinden auf paktierten Vereinbarungen im FAG. Bei den vertikalen und horizontalen Akteursbeziehungen spielen Transfers als Instrument der politischen Einflussnahme eine bedeutende Rolle, ebenso Instrumente wie der Konsultationsmechanismus zwischen den Gebietskörperschaften. • Beeinträchtigung der Gemeindeautonomie: Wenn man der Autonomie der öffentlichen Rechtsträger hohe Priorität einräumen will, muss den Transfers geringe Priorität beigemessen werden. Denn: Jeder Transfer bedeutet Eingriff, Abhängigkeit und Beseitigung von Eigenverantwortung. Dem gegenüber steht eine zunehmende Abhängigkeit der Gemeinden von der Mittelverteilung im primären Finanzausgleich (Ausweitung der Steuerverbundmasse, Stagnation der eigenen Abgaben, verstärkt egalitäre Umverteilung) und zunehmende Bedeutung der Transfereinnahmen für die Aufgabenfinanzierung. Entgegen dem Grundsatz der Finanzverfassung, wonach jede staatliche Ebene für die Finanzierung ihrer Aufgaben aufzukommen hat, wird den Gemeinden auch eine beachtliche Ko-Finanzierungslast aufgebürdet, die nicht nur die Gemeindeautonomie, sondern auch die Effizienz des Mitteleinsatzes beeinträchtigt.

234 Ergebnisse im Überblick und Schlussfolgerungen

• Länderweise Unterschiede: Die in ausgewählten Aufgabenbereichen festgestellten erheblichen Unterschiede bei den institutionellen und rechtlichen Rahmenbedingungen (ebenso wie unterschiedliche Gemeindestruktur, StadtUmland-Problematik oder regionale Disparitäten) führen zu dem Schluss, dass eine verstärkte differenzierte Aufgabenorientierung des Finanzausgleichs vor allem bei der landesinternen horizontalen Aufteilung zur Anwendung kommen kann, pauschal bei der vertikalen Aufteilung der Finanzmittel und nur sehr eingeschränkt bei der länderübergreifenden Mittelaufteilung (der Länder- und Gemeindeertragsanteile sowie Zuweisungen und Zuschüsse). • Umverteilung durch vertikale Transfers: Vertikale Transfers weisen eine erhebliche horizontal umverteilende Wirkung auf. Die Aufteilung von Transferlasten auf Gemeinden erfolgt überwiegend nach (unterschiedlich definierten) Finanzkraftschlüsseln, zum Teil nach der einfachen (selten nach der gewichteten) Volkszahl und nur in wenigen Fällen nach leistungsbezogenen Indikatoren (etwa im Pflichtschulbereich nach Schülern/Lehrlingen). Eine stufenweise Systematisierung der Finanzkraft-Begriffe erscheint zweckmäßig. Umverteilung durch horizontale Transfers zwischen Gemeinden findet praktisch nicht statt. • Allokative Steuerung durch Transfers: Etwa 80 % der Transfereinnahmen und der Transferausgaben der Gemeinden sind funktionsspezifische Transfers. Die allokativen Wirkungen dieser Transfers wurden in dieser Arbeit nur theoretisch aufgearbeitet, nicht jedoch empirisch untersucht. Den gesetzlichen Bestimmungen (zu den untersuchten Aufgabenbereichen) sind explizite allokative Ziele, etwa Anreize zum effizienteren Einsatz der Mittel, zur Kapazitätssteuerung oder Erhöhung der Ergebnisqualität (Nachhaltigkeit i.w.S.) nicht oder nur in Ansätzen (etwa für interkommunale Zusammenarbeit) zu entnehmen. • Steuerungs- und Effizienzdefizite bei Transfers: Die beträchtliche Anzahl an Transfers und die komplexen, vielfältigen Verflechtungen lassen auf schwierige Rahmenbedingungen für (übergeordnete) Steuerung, wenig überschau- und kontrollierbare Finanzierungs-, Umverteilungs- und Lenkungswirkungen und potenziell erhebliche Transaktionskosten und Effizienzverluste (Verwaltungsleistungen für die Beantragung, Gewährung, Verrechnung und Kontrolle der diversen Transfers auf der Seite der gewährenden und auf der Seite der empfangenden Verwaltung) schließen. Eine umfassende Untersuchung und Evaluierung der Ziele und Wirkungen von Transfers erscheint dringend geboten. • Das gesamte System der Finanzierung und Förderung ist zu überdenken: Angesichts der beachtlichen Verflechtungsintensität wäre die grundsätzliche Kompetenzbereinigung zwischen den einzelnen staatlichen Ebenen vorrangig, was auch zu einem Abbau der Transfers führen würde. Die nahe liegende Forderung nach einer grundlegenden Reform der Aufgabenverteilung und -finanzierung ist jedoch – wie die Ergebnisse des Österreich-Konvents gezeigt haben – vermutlich nur langfristig bewältigbar. Eine funktionale und finanziellen Reform ohne vorangehende institutionelle Bereinigung der unterschiedlichen Trägerschaften ist kurzfristig erforderlich: Entflechtung in einzelnen Aufgabenbereichen, Offenlegung und Systematisierung der Mittelströme, Konzentration der Förderungen, Vereinfachung der Abwicklung, einheitliche Darstellung in den Rechenwerken, Verbesserung der Datenlage zu Transfers.

Schlussfolgerungen

235

• Aktuelle Reformbestrebungen: In einigen Ländern zeigt sich eine Tendenz der Reduzierung der Ausgabendynamik für die Gemeinden durch Verringerung der gesetzlich festgelegten Gemeindeanteile der (steigenden) Lasten bei der Ko-Finanzierung von Landesaufgaben, institutionelle Reorganisation, etwa durch Übernahme der Mehrzahl der Gemeindespitäler durch das Land, Ausgliederung in Betriebsgesellschaften, Einrichten von Finanzierungsfonds (z. B. Regional-, Sozialfonds) bis hin zu neuen Richtlinien für die Vergabe von Bedarfszuweisungen (Vereinfachung, Objektivierung, Evaluierung) und Intentionen zum verstärkten Informationsaustausch zwischen Länder und Gemeinden. 5.4.2 Zur Wirkungsanalyse von Transfers Transfers werden hauptsächlich eingesetzt, um entweder die Einnahmen der Transferempfänger zu erhöhen (Umverteilung, insbesondere durch Pauschaltransfers) oder um beim Empfänger die Bereitstellung eines ganz bestimmten Gutes zu erhöhen (Setzen finanzieller Anreize zur Lenkung der Güterbereitstellung). Wirkungsanalysen von Transfers können auf Variablen in drei unterschiedlichen Ebenen aufgebaut werden: • Eingangsgrößen der Transferanalyse: Für die mikroökonomische Wirkungsanalyse von Transfers werden fünf Eingangsgrößen unterschieden: a) Höhe der Transferzahlung (Förderhöhe brutto), b) Transaktionskosten des Transfergebers (fallen zusätzlich an), c) Transaktionskosten des Transferempfängers, d) Förderhöhe netto (=Höhe der Transferzahlung abzüglich Transaktionskosten des Transferempfängers), e) Transferkosten insgesamt (=Transferzahlung zuzüglich Transaktionskosten des Transfergebers). • Kosten- und gütermengenbezogene Ergebnisgrößen der Transferanalyse: Zweckgebundene Transfers haben einen Lenkungseffekt, d. i. die absolute Veränderung des Konsums des geförderten Gutes beim Transferempfänger, für das die Zweckbindung gilt. Der Sickereffekt ist die transferbedingte absolute Veränderung des Konsums aller übrigen Güter im Entscheidungsbereich des Transferempfängers. Der Quotient aus Lenkungseffekt und Förderhöhe brutto ist die Kosteneffizienz der Förderung des Gutes durch den Transfer (oder dessen „Fördereffizienz“). • Wohlfahrtsbezogene Ergebnisgrößen der Transferanalyse: Auf Ebene der Wohlfahrtswirkungen ist zunächst der Netto-Wohlfahrtseffekt eines Transfers beim Transferempfänger zu beachten, d. i. die durch die Transfereinnahme abzüglich Transaktionskosten des Transferempfängers bewirkte Veränderung der Nutzenniveaus der Bürger des Transferempfängers. Der Netto-Wohlfahrtseffekt des Transfers insgesamt ist der Netto-Wohlfahrtseffekt des Transfers bei den Bürgern des Transferempfängers abzüglich der transferbedingten Wohlfahrtseinbuße bei den dem Transfergeber angehörenden Bürgern. Nur wenn durch einen Transfer das Netto-Wohlfahrtsniveau in der Gesellschaft insgesamt erhöht wird, spricht man von einer Erhöhung der Allokationseffizienz (des Mitteleinsatzes) durch den Transfer. Inwieweit Transfers diese Anforderung erfüllen, ist in detaillierten Untersuchungen auszuleuchten.

236 Ergebnisse im Überblick und Schlussfolgerungen

5.4.3 Zur Transferverflechtung Zur Intensität der Transferverflechtungen ist festzustellen: • Gemischte Aufgabenträgerschaft: Wenn öffentliche Aufgaben von mehr als einem Träger durchgeführt werden, führt dies in der Regel zu zusätzlichen Transferzahlungen zwischen öffentlichen Rechtsträgern. Weiters zeigt sich eine zunehmende Intensität der Transferverflechtung in jenen zahlenmäßig stark gestiegenen Bereichen, die aus der Hoheitsverwaltung ausgegliedert und in Eigenbetrieben oder Eigengesellschaften der Gemeinden oder durch rechtlich vollkommen selbständige Träger erbracht werden. • Gemischte Finanzierung: Auch ohne verbundene Trägerschaft können Gemeinden durch landesgesetzliche Vorschreibungen zur Finanzierung von Aufgaben durch Transferzahlungen herangezogen werden, obgleich die betreffenden Aufgaben gemäß Verfassung dem Land obliegen. Schließlich zeigt sich verstärkte Transferverflechtung, wenn bei der Erfüllung einer Aufgabe Finanzierungsfonds mitwirken. Diese Fonds müssen zuerst dotiert werden und leisten dann ihrerseits wiederum Transferzahlungen an die vorgesehenen Empfänger. Bei bisher zersplitterter Finanzierung können Finanzierungsfonds allerdings auch zur Bündelung von Transfers beitragen. • Erhöhte Transaktionskosten: Je intensiver die Transferverflechtungen ausfallen, desto höher sind die Transaktionskosten, die aus der Abwicklung der Transferzahlungen resultieren. Eine detaillierte Analyse der administrativen Kosten der Transfergewährung und des Transferempfangs fehlt. Es kann nicht ausgeschlossen werden, dass Transaktionskosten eine Größenordnung von 10 bis 20 Prozent der in Frage stehenden Beträge erfordern. Zu beachten ist, dass Transfers, die einer Vielzahl kleiner Gemeinden als Empfänger zufließen, von diesen vorher beantragt und nachher abgerechnet werden müssen, und dass eine analoge Abfolge bei den Transfergebern zu erwarten ist. • Verminderte Steuerung und Effizienz: Es kann angenommen werden, dass durch Einsatz von Transferzahlungen umso weniger Steuerungserfolg erzielbar ist, je vielfältiger die Transferbeziehungen sind. Weiters ist zu erwarten, dass die Transaktionskosten umso höher ausfallen, je vielfältiger die Transfers sind. Zusammengefasst bedeutet dies, dass mit steigender Komplexität des Transfergeschehens einerseits die Zielgerichtetheit und Effizienz des Einsatzes von Transferzahlungen zu schwinden tendiert, während andererseits bürokratischer Aufwand und damit die Transaktionskosten zu steigen tendieren. Dies ist konträr zu den Bemühungen um Verwaltungsmodernisierung. • Reduktion der Transferverflechtungen: Im Endbericht des ÖsterreichKonvents (Teil 3 – Beratungsergebnisse, Ausschuss 10 Finanzverfassung) wurde in diesem Sinne festgehalten, dass „Einigung dahingehend bestand, dass die Mittelaufteilung im Wege von Transfers weitgehend zurückgedrängt werden sollte, um die bestehende Vielzahl der Zahlungsströme überschaubarer zu gestalten. Dazu wurde teilweise gefordert, den bestehenden Umfang der Transfers bei der künftigen Aufteilung der Ertragsanteile zu berücksichtigen. Teilweise wurde die Einschränkung zugunsten einer erweiterten Steuerhoheit der Länder gefordert." (Österreich-Konvent, 2005, S. 252).

Schlussfolgerungen

237

5.4.4 Zur transferbezogenen Datenlage Daten über die finanziellen Transferbeziehungen der öffentlichen Rechtsträger stellen auf allen Ebenen des öffentlichen Sektors eine wesentliche Informationsgrundlage dar – gleichermaßen für finanzpolitische Entscheidungsträger, Interessensvertretungen, Kontrolleinrichtungen etc. wie für unterschiedliche regionaloder sachpolitische Zwecke. Für die empirische Analyse sind konsistente Transferdaten in ausreichender Qualität, Differenzierung und kompatibler Darstellung erforderlich. Die derzeitige Datenlage ist vor dem Hintergrund der komplexen und vielfältigen Verflechtungen (noch) als schwierig zu bezeichnen. Probleme insbesondere der rechtsträgerübergreifenden Erfassung der Transfers sind: • theoretische Probleme der Abgrenzung von Transfers (z. B. gegenüber Kostenbeiträgen und –ersätzen, unterschiedliche Transferbegriffe), • unterschiedliche Verbuchungspraktiken (horizontal und vertikal unterschiedliche Kontierung und Klassifizierung von Transaktionen als Transfer), • uneinheitliche Zuordnungspraktiken betreffend die zahlenden/empfangenden Rechtsträger (v.a. bei mehrstufigen Transfers) und die funktionelle Zuordnung, • unzureichende Differenzierung (z. B. der Gliederungssystematik der VRV hinsichtlich Differenzierung nach zahlenden/empfangenden Rechtsträgern), • unzureichende Identifizierbarkeit der einzelnen Transfers (durch unzureichende Gliederung der Haushaltssystematiken oder nur aggregiert verfügbare Daten), • Probleme der Erhebung (z. B. fehlende Daten einzelner Rechtsträger). Die Verbesserung der transferbezogenen Datenlage, die aus einem „grauen“ zumindest einen „mehrfarbigen“ Finanzausgleich macht, wird als die leichteste Aufgabe einer Transfer-Reform eingeschätzt, die kurz- bis mittelfristig erledigt werden kann. Reformvorhaben für ein konsistentes Transfer-Informationssystem müssen bei der Datenentstehung ansetzen, d. h. bei der Verbuchung und Darstellung der Transfers in den Rechenwerken der öffentlichen Rechtsträger. Verbesserungen betreffen demgemäß vor allem die haushaltsrechtlichen Bestimmungen: • Anpassung der Gliederungssystematiken mit einer für alle öffentlichen Rechtsträger verpflichtend einheitlichen Systematik und Struktur der Transfers, • Getrennte Darstellung der intragovernmentalen Leistungsverrechnungen bei (intra- und extragovernmentalen) Kostenbeiträgen/-ersätzen, • Vereinheitlichung der Kontierungsrichtlinien (v. a. Zuordnung zu Geber bei weitergeleiteten Transfers, z. B. nach dem überweisenden Transaktor), • Präzisierung des Nachweises über intragovernmentale Transfers bei Länder und Gemeinden gemäß § 17 (2) VRV 1997, die zu einem einheitlichen Verständnis und einer konsistenten Darstellung der Transfers führen sollte. • Datenerhebung: Die Datenqualität kann durch eine verbesserte Datenerhebung (der Statistik Austria) nur noch geringfügig gesteigert werden. Bei der Gebarungsstatistikerhebung werden die Rechnungsabschlussdaten aller öffentlichen Rechtsträger bereits weitgehend (jene der Gemeinden und Länder vollständig) elektronisch erhoben. Mögliche Verbesserungen betreffen nur noch die lückenlose Erfassung der Verwaltungsfonds auf Länderebene und eine erweiterte Erhebung von Daten ausgegliederter Einheiten der Gebietskörperschaften.

238 Ergebnisse im Überblick und Schlussfolgerungen

5.4.5 Reformperspektiven für das Transfersystem Aus der hier vorgelegten Analyse der Transferzahlungen zwischen den öffentlichen Rechtsträgern im Rahmen des sekundären und des tertiären Finanzausgleichs sollen folgende Schlussfolgerungen für eine Reform der intragovernmentalen Transferverflechtungen gezogen werden. Bewältigen des „Transferchaos“ Die in der Praxis der österreichischen Finanzwirtschaft festzustellende große Zahl unterschiedlicher Transferzahlungen und das beachtliche Ausmaß der teils zweiseitigen Transferströme zwischen den Gebietskörperschaften innerhalb und außerhalb der Finanzausgleichsregelungen zeigen, dass die ursprünglichen Steuerungszwecke in den Hintergrund getreten sind. So erkennen wir, dass Teile der intragovernmentalen Transfers • zwischen dem Bund und den Gemeinden, • zwischen den Bundesländern und den Gemeinden, • zwischen den Gemeinden und den Bundesländern Ko-Finanzierungen laufender Aufgabenerfüllung oder von Investitionsprojekten bilden. Hierbei treten die Transfers in Konkurrenz zu anderen Finanzierungsformen, so über Steuern auf der einen und über Gebühren durch die Nutzer auf der anderen Seite. Weiters ist zu erkennen, dass einige Transfers deshalb anfallen, weil von vornherein eine gemischte Trägerschaft von Aufgaben angelegt ist. Andere Transfers – insbesondere zwischen Gemeinden bzw. Gemeinden und Gemeindeverbänden - dienen der Abgeltung von erbrachten Leistungen (Kostenersätze zwischen öffentlichen Rechtsträgern). Vielen Transfers kommen auch verteilungspolitische Funktionen zu, wobei meist die Umverteilung von Mitteln von finanzstarken zu finanzschwachen Gebietskörperschaften erfolgt. Nur ein kleiner Teil der Transfers dient der Finanzierung von Programmen und spezifischen Vorhaben. Eine umfassende Reform ist dringend geboten (Abbildung 51). Schwerpunkte einer Reform 1. Überprüfen der Aufgaben- und Kompetenzverteilung sowie der Aufgabenfinanzierung (Konnexitätsgrundsatz) Ausgangsprämisse ist, dass grundsätzlich die gemeinsame Aufgabenerfüllung mehrerer staatlicher Ebenen reduziert werden soll. Dem Grundsatz der Konnexität entsprechend soll die Trägerschaft einer öffentlichen Aufgabe bestmöglich mit der Verantwortung für die dafür zu leistenden Ausgaben und die erforderlichen Einnahmen verknüpft werden. Mehrere Träger von Aufgaben, Ko-Finanzierungen u. ä. verletzen das Konnexitätsprinzip, stören nachhaltig die Prinzipien der Accountability und der Transparenz und leisten Unwirtschaftlichkeiten Vorschub. In diesem Sinn würde der konsequente Abbau der vermischten Trägerschaft auch zu einer Reduzierung der hiefür notwendigen Transfers führen. Zusätzlich würde der Übergang zu einer adäquaten Finanzierung der öffentlichen Aufgabe über Steuern und Beiträge und/oder über Gebühren und Entgelte hilfreich bei der Reduzierung von intragovernmentalen Transfers sein.

Schlussfolgerungen Abbildung 51: Reformperspektiven für das Transfersystem Funktionsspez. Aufgaben, Kompetenzen

Überprüfen der Aufgaben- und Kompetenzverteilung

Governance-Aspekte

Rolle bei der Finanzierung

Vertikale Akteursbeziehung

(EU, Bund, Länder, Landesfonds, Gemeinden, Gemeindeverbände)

Position Geber zu Empfänger

gebietend

KonsultationsMechanismus

Gesetzliche, finanzpolitische Verantwortung des Gebers

TransferZiele, Wirkungen

Horizontale Akteursbeziehung konsensual

Autonomie und Flexibilität des Empfängers

Verstärkte Zielorientierung des Transfersystems Allokation

Redistribution zwischen territorialen Einheiten

Kapazitätsänderung Erweiterung Schrumpfung

Kapazitätsnutzung

Übergeordnete Steuerung Funktionsbereiche

Überprüfen der Finanzierung der Leistungserbringung

Transfers beschränken auf ergänzende Aufgabenfinanzierung

Akteure Art der Willensbildung

Verstärken der Konnexität (dh Verstärken der Steuerund Gebührenfinanzierung)

Erzielen v. Betriebsgrößenvorteilen; Anrechnung positiver oder negativer externer Effekte; Komplementarität oder Wettbewerb v. Einrichtungen

AuslastungsOptimierung

Ergebnisqualität (Nachhaltigkeit i.w.S): 1. Technische Funktionalität, 2. Ökonomische Effizienz, 3. Ökologische Verträglichkeit, 4. Soziale Ausgewogenheit, 5. Baulich-ästhetische Designqualität

Verteilungspolitische Strategie (Ausgleich versus Konzentration finanzieller Mittel)

Finanzpolitische Steuerung (Haushaltsausgleich, -konsolidierung)

Ergänzung unzureichender eigener Einnahmen

Deckung außergewöhnlicher Erfordernisse

Exogen vorgegebene (postulatorische) Gerechtigkeit; endogen vereinbarte (regelgebundene oder konsensuale) Gerechtigkeit

Anreize zur Anpassung kommunalen Verhaltens an EU-, nationale u. regionale Zielsetzungen

Empfohlener Einsatz des Transferinstumentariums

Umsetzung der Reform des Transfersystems

Allokative Transfers: Primär für Kapazitätsänderung, zweckgebunden, antragsgebunden, einmalig/befristet, Dimensionierung nach realen Leistungsindikatoren, differenziert gestaltbar

Redistributive Transfers: explizite Umverteilungszielsetzung, primär schlüsselgebunden, Dimensionierung nach finanzieller Leistungsfähigkeit, Konzentration der Förderungen

Transfer-Positionierung

Transfer-Systematik

Transfer-Ziele

Transfer-Erfassung

Transfer-Evaluierung

Transfer-Informationssystem

Quelle: Eigene Darstellung, 2006.

239

240 Ergebnisse im Überblick und Schlussfolgerungen

Es gilt, die Verteilung von Besteuerungsrechten einschließlich der Ermächtigung Gebühren einzuheben sowie die Verteilung von Ertragshoheiten beim Steuerverbund so zu handhaben, dass eine Finanzausstattung erzielt wird, die wesentlich dem Prinzip des Sachlichkeitsgebotes (§ 4 der Finanzverfassung) genügt. Die wichtigen Funktionen von intragovernmentalen Transfers bleiben dadurch gewahrt, dass sie selektiv und ergänzend zu den anderen genannten Finanzierungsgesichtspunkten angewendet werden. Dabei sind allokative und redistributive Ziele von Transfers zu unterscheiden. Transfers, die heute lediglich der Verrechnung von erbrachten Diensten oder gelieferten Gütern dienen, sollen künftig als „interkommunale Leistungsvergütungen“ betrachtet und bei der funktionellen und finanzstatistischen Betrachtung von Transfers getrennt dargestellt werden. 2. Politische Steuerung (Governance) von intragovernmentalen Transfers Zur bestmöglichen Wahrung der Autonomie der einzelnen Gebietskörperschaften bzw. der einzelnen staatlichen Ebenen sowie im Sinne einer effektiven Zielerreichung sollten vertikale und horizontale Transfer möglichst eingeschränkt und gebündelt vorgesehen werden. Sie sollten auch konsensual und im Weg von Vereinbarungen (Paktierungen) festgelegt werden. Dies erfordert es, die meist zu einander in Konflikt stehenden Steuerungsziele der transfergewährenden Ebene (Gebietskörperschaft) und die Autonomie- und Finanzierungsziele der empfangenden Ebene (Gebietskörperschaft) offen zu legen und dann in Form eines politischen Kompromisses abzustimmen. Dabei sollten im Fall der Transfers zwischen einem Bundesland und den Gemeinden (bzw. einer Gemeinde) möglichst alle Transferströme zusammen, also inklusive der Transferleistungen der Gemeinden an das Land betrachtet werden. Weiters gilt es, den erreichten Kompromiss von Zeit zu Zeit auf seine Zweckmäßigkeit und Konformität mit den politischen und wirtschaftlichen Gegebenheiten zu evaluieren. Hiefür ist neben der bereits genannten Transparenz auch eine Änderung im Verhalten der Gebietskörperschaften zueinander erforderlich. Die heute vielfach zu beobachtende „Kultur“ des Ausspielens der politischen Macht, des gegenseitigen Misstrauens, die z. B. auf die Übervorteilung einer Gebietskörperschaft abzielt, gilt es abzubauen und durch eine faire und sachliche Zusammenarbeit zu ersetzen. Anreize bieten, win-win-Situationen suchen, die Möglichkeiten der gegenseitigen Konsultation ausnützen wären Verhaltensweisen, die zur künftigen Gestaltung vor allem der vertikalen Akteursbeziehungen beitragen. Das Ausweiten der horizontalen Transferbeziehungen, die zum gegenseitigen Nutzen zwischen Gemeinden beitragen, wäre vertikalen und gebietenden Transferbeziehungen vorzuziehen. 3. Verstärken der Zielorientierung der Transfers Grundsätzlich sind allokative und redistributive Ziele mit Transferzahlungen erreichbar. Wegen der Kompetenzverteilung im gegebenen Bundesstaat mit den bedeutenden Aufgaben der Gemeinden im Bereich der Infrastruktur plädieren wir für einen Vorrang von allokativen Transferzielen. Den dauernden Ausgleich unzulänglicher Finanzausstattung einzelner Gemeinden oder auch von Gemeindegruppen über Transfers mit redistributiven Zielen halten wir für weniger produktiv. Ein besonders sorgfältiges Abwägen der häufig widersprüchlichen Ziele der wachs-

Schlussfolgerungen

241

tumsfördernden allokativen Transfers und jener der Umverteilung dienenden redistributiven Transfers von finanzstarken zu Gunsten finanzschwächerer Gebietskörperschaften erscheint dringend geboten. Aufgaben von Transfers mit allokativen Zielen Die allokativen Ziele der Transfergewährung bestehen zum einen in der Einflussnahme auf das Erweitern oder das Schrumpfen (Reduzieren) von Kapazitäten der Leistungserbringung und zum andern in der Einflussnahme auf ein besseres oder reduziertes Nutzen gegebener Kapazitäten. Unter Kapazitäten sind hierbei die diversen Infrastruktureinrichtungen (z. B. Verkehrsnetze, Schulen), aber auch Kapazitäten der Administration, der Planung und Steuerung, der Kommunikation und des Wissensmanagements, der Datenverarbeitung u.a.m. gemeint. Angesichts der vernetzten und verflochtenen Funktionen von Gebietskörperschaften in konkreten Territorien sollen über Transfers vorrangige Steuerungsaufgaben erfüllt werden. Dabei geht es zunächst und vor allem um das Fördern und Sichern positiver externer Effekte der Aufgabenerledigung im Rahmen der interkommunalen Zusammenarbeit (Nutzen von Betriebsgrößenvorteilen, Verteilen von Aufgabenschwerpunkten) sowie um Anlastung allfälliger negativer externer Effekte (Vermeidung schädlicher Konkurrenz). Es handelt sich hierbei meist um horizontale Transfers zwischen Gemeinden, auch solche zwischen Ländern (für Funktionen, die in grenznahen Räumen ausgeübt werden). Auch vertikale Transfers können den allokativen Zielen des Einfluss Nehmens auf die Kapazitäten dienen, in dem sie zeitlich begrenzt Auslöser- und Anreizfunktion für Selbststeuerung oder ansonsten unterbleibende Kooperationen zwischen den Gebietskörperschaften schaffen. Mittels ergänzenden vertikalen Transfers mit allokativer Zielsetzung sollen Anreize zur Anpassung des Verhaltens von nachgeordneten Gebietskörperschaften an europäische, nationale oder regionale Zielsetzungen (unter Berücksichtigung der Gemeindeautonomie) gesetzt werden. Die Transfers mit allokativen Zielen müssen zweckgebunden und ihre Ziele genau umschreibbar sein; an Hand von einfachen (Real-)Indikatoren wird die Zielerreichung festgestellt werden müssen. Für die Konkretisierung der allokativen Ziele von Transfers sollten auch Aspekte der Ergebnisqualität herangezogen werden. Dies wäre so zu verstehen, dass die Einflussnahme auf die Kapazitäten unter Gesichtspunkten der technischen Funktionalität, ebenso wie beispielsweise der ökologischen Verträglichkeit und der sozialen Ausgewogenheit erfolgt, was jeweils auch durch Indikatoren mess- und überprüfbar gemacht werden muss. Aufgaben von Transfers mit redistributiven Zielen Solche Transfers sollten - soweit ersichtlich – nur zwei Aufgaben dienen: Zum einen sollen sie die Unterstützung der finanzpolitischen Steuerungsarbeit im föderalen Bundesstaat (Erreichen von finanzpolitischen Zielen – Stabilitätspakt, allfällige Konsolidierungsziele im regionalen Kontext, punktuelles Unterstützen bei außergewöhnlichen Ereignissen wie Naturkatastrophen) bewirken. Dies bedingt Zweckbindungen der Transfers und möglichst genaues Umschreiben der Ziele. Die zweite Aufgabe besteht in der Verfolgung von verteilungspolitischen Zielen im Sinn politischer Werturteile über die Notwendigkeit, über das Ausmaß des

242 Ergebnisse im Überblick und Schlussfolgerungen

Ausgleichs unterschiedlicher Finanzausstattungen, über genaue Festlegungen von Begünstigten und Belasteten. „Transferkaskaden“ wären hierbei auszuschließen, da sie die Transparenz nachhaltig stören. Solche Transfers können nur zweckfrei gewährt werden; wegen der politischen Funktionalität wird vermutlich die Messbarkeit nur eingeschränkt möglich sein. Ausgleichsprinzip Das tendenzielle Ausgleichsprinzip für die aus Strukturschwäche resultierenden geringeren Einnahmen oder höheren Ausgaben einzelner Gemeinden oder auch Bundesländer über Transfers ist (international) unbestritten. Bei der heute gegebenen intensiven Verflechtung lässt sich jedoch ein zielgerichteter Ausgleich nur eingeschränkt herstellen. Mit der längst erkannten Problematik der Kompensationswirkungen im Fall zusätzlicher Steuereinnahmen von Gemeinden (z. B. aus neu angesiedelten Betrieben und Arbeitsplätzen resultierend) wird die Kontraproduktivität der vielfältigen Umverteilungsmaßnahmen über die Transfers auch den Entscheidungsträgern offensichtlich. Sofern eine grundsätzliche Bereinigung der Finanzierungsproblematiken der Gemeinden - eben über dauerhafte Einnahmen wie vor allem Abgaben – erfolgt, sind gegen selektive, Feinsteuerungen ermöglichende Transfers von den Ländern an die Gemeinden demgemäß keine Einwendungen zu erheben. Wachstums- versus Ausgleichspolitik Bei der Gestaltung des Finanzausgleichs geht es nicht nur um ausgleichsorientierte Zielsetzungen, sondern auch um die Effizienz der Mittelaufbringung und des Mitteleinsatzes auf kommunaler Ebene. Als effizient sind Aufbringung und Einsatz kommunaler Finanzausgleichsmittel dann anzusehen, wenn sich durch sie die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Standorträume mit vorrangiger Bedeutung für die Erzeugung des Bruttoinlandsprodukts des gesamten Landes maximal entfaltet. Verdichtet genutzte Wirtschaftsräume besitzen für die meisten Sektoren ein höheres Wachstumspotenzial als der durchschnittliche ländliche Raum. Diese Standortvorteile im Hinblick auf Wertschöpfung auszubauen, ist angesichts des sich verschärfenden internationalen Wettbewerbs für die Zukunft des Landes wichtiger als eine weitere Nivellierung bei der Ausstattung der Gemeinden mit finanziellen Mitteln. 4. Empfohlener Einsatz des Transfer-Instrumentariums Aus den obigen Ausführungen können Empfehlungen für die konkrete Ausgestaltung der Transfers abgeleitet werden. Allokative Transfers sollten demnach primär zweckgebunden für Kapazitätsänderungen eingesetzt werden und an einzelne Gemeinde nur einmalig oder befristet für bestimmte Zwecke und für eine gezielte Steuerung vermutlich antragsgebunden vergeben werden Die Dimensionierung bei der Verteilung sollte hier primär nach realen Leistungsindikatoren erfolgen. Allokative Transfers müssen demgemäß für die Entscheidungsträger selektiv gestaltbar und flexibel anwendbar sein. Redistributiven Transfers sollte demgegenüber eine explizite Umverteilungszielsetzung der Entscheidungsträger zu Grunde liegen. Ihre Verteilung sollte primär schlüsselgebunden und nach der finanziellen Leistungsfähigkeit der Empfän-

Schlussfolgerungen

243

ger bemessen werden. Vor allem wäre eine Konzentration der Förderungen für Umverteilungszielsetzungen zweckmäßig. 5. Zur Umsetzung der Reform der intragovernmentalen Transfers Für die praktische Umsetzung ist erstens eine rechtsträgerübergreifend einheitliche, ausreichend differenzierte Transfersystematik zu entwickeln, die im Haushaltsrecht aller öffentlichen Rechtsträger umzusetzen ist (durch Schaffung eines einheitlichen Kontenrahmens oder Weiterentwicklung der bestehenden in diese Richtung). Damit zusammenhängend ist zweitens eine einheitliche Darstellung der Transfers in den Rechenwerken (verpflichtende Verbuchungsrichtlinien, präzisierte Festlegung von Inhalt und Gliederung der Nachweise über Transfers von/an öffentliche Rechtsträger) zweckmäßig, die ebenfalls in den entsprechenden Haushaltsgesetzen umzusetzen ist. Drittens ist eine laufende empirische Erfassung der Transferströme auf Basis der Haushaltsdaten aller öffentlichen Rechtsträger vorzusehen. Die differenzierte (elektronische) Erhebung erfolgt derzeit bereits im Rahmen der bestehenden Gebarungsstatistikerhebung. Allerdings sind die oben genannten Anforderungen für eine konsistente und ausreichend differenzierte Erfassung der Transfers nicht ausreichend gegeben. Viertens ist die ergänzende Erfassung wirkungsanalytisch relevanter Meta-Informationen zu den einzelnen Transfers anzustreben (systematische Daten über rechtliche Grundlagen, Aufgabenkontext, Dotierungsmodus, Bestimmungsart, Empfangsbedingungen, etc.). Fünftens ist schließlich die allgemeine Bereitstellung der Transferdaten aller öffentlichen Rechtsträger in einem Transfer-Informationssystem (länderweise und zusammengefasst im Rahmen der amtlichen Statistik) erforderlich. Das TransferInformationssystem ist (mittelfristig) um systematisch erfasste Ziele und Wirkungsindikatoren zu ergänzen, die eine laufende Beobachtung sowie periodische Überprüfung und Evaluierung der Ziele und Wirkungen des intragovernmentalen Transfersystems für die politischen Entscheidungsträger auf allen Ebenen des öffentlichen Sektors erlauben. Die in dieser Studie erarbeiteten und interpretierten ökonomischen, institutionellen und finanzstatistischen Ergebnisse zu den finanziellen Transfers zwischen den öffentlichen Rechtsträgern sollten ausreichend Anlässe für eine vertiefte wissenschaftliche, verwaltungspraktische und finanzpolitische Debatte über die Reform der intragovernmentalen Transfers bieten.

6 Zusammenfassung

A. Problemstellung Ein aufgaben- und zielorientierter Finanzausgleich und gezielte Transferzahlungen als Ergänzung des primären Finanzausgleichs zwischen Bund, Ländern, Gemeinden sind eine fundamentale Grundlage der kommunalen Aufgabenerfüllung und tragen zu einer ausgewogenen Verteilung der Finanzierungslasten sowie zur Erreichung zentraler Effektivitäts- und Effizienzgebote bei. Die Realität weicht jedoch von dieser Vorstellung in vielfacher Weise ab. Eine weitreichende Vermischung von Aufgabenverantwortung, -trägerschaft und -finanzierung zwischen den Ebenen und Einheiten des öffentlichen Sektors hat zu einem vielfältigen, über viele Jahre immer komplexer gewordenen Transfergeflecht geführt. Die Gemeinden, auf der untersten Ebene des öffentlichen Sektors agierend, sehen sich in einem von Bund und Land bestimmten und weitgehend intransparenten „Netz finanzieller Transfers“ gefangen. Dies macht eine kritische Durchleuchtung dieser Finanzmittelströme heute unabdingbar. In der vorliegenden Studie wurden die Transferzahlungen zwischen den öffentlichen Rechtsträgern Österreichs unter besonderer Berücksichtigung der Transfers an und von Gemeinden im Rahmen des Finanzausgleichs und in ausgewählten Aufgabenbereichen untersucht. Ausgehend von den finanzwirtschaftlichen Rahmenbedingungen der Gemeindefinanzierung und den theoretischen Grundlagen zur Wirkungsanalyse von Transfers wurden die „intragovernmentalen Transfers“ der Gemeinden, d. h. die Transferbeziehungen der Gemeinden (hier immer ohne Wien) zu den anderen öffentlichen Rechtsträgern, von zwei Seiten beleuchtet: 1. Transferverflechtungen im Finanzausgleich: Dieser erste transferanalytische Ansatz geht von der Mittelausstattung der Gebietskörperschaften durch die Einnahmen im primären Finanzausgleich aus (ausschließliche Abgaben und Ertragsanteile an den gemeinschaftlichen Bundesabgaben). Schwerpunktmäßig untersucht wurde die ergänzende Mittelverteilung durch den sekundären Finanzausgleich (im FAG geregelte Transfers zwischen den Gebietskörperschaften) und den tertiären Finanzausgleich (alle sonstigen intragovernmentalen Transfers). Untersuchungszeitraum der Analyse war 1995-2004. 2. Transferverflechtungen in ausgewählten Aufgabenbereichen: Beim zweiten analytischen Ansatz wurden die Transfers der Gemeinden in ausgewählten wichtigen Aufgabenbereichen der Gemeinden („Pflichtschulen“, „Sozialhilfe im weiteren Sinn“, „Krankenanstalten“, „Siedlungswasserwirtschaft“) hinsichtlich der gesetzlichen Grundlagen, der verfolgten Ziele und der finanzstatistischen Wirkungen (im Überblick für 2004, im Detail auf Basis einer Sonderauswertung für 2001) untersucht.

Zusammenfassung

245

B. Entwicklung des österreichischen Finanzausgleichs 1995-2004 Zur Entwicklung des Finanzausgleichs (FA) der Gebietskörperschaften Österreichs im Zeitraum 1995-2004 kann zusammenfassend festgehalten werden: • Der gesamte Abgabenertrag der Gebietskörperschaften (eigene Abgaben und Ertragsanteile an den gemeinschaftlichen Bundesabgaben) betrug im Jahr 2004 rund 60 Mrd. € (davon Bund 43, Länder 6, Wien als Land und Gemeinde 4 und Gemeinden ohne Wien 7 Mrd. €). • Ausweitung des Steuerverbundes: Die Finanzausgleichsmasse wurde 19952004 um 60 % (nominell) ausgeweitet - finanzausgleichsrechtlich primär durch Umwandlung der Körperschaftssteuer in eine gemeinschaftliche Bundesabgabe (Anstieg ohne KöSt 45 %). Mit dem FAG 2005 wird diese Entwicklung durch Umwandlung weiterer wichtiger ausschließlicher Bundesabgaben fortgesetzt. Von den Brutto-Erträgen der gemeinschaftlichen Bundesabgaben wurden im Zeitraum 1995-2004 einheitlich rund 8 % für die Finanzierung gemeinschaftlicher Aufgaben (u. a. Gesundheitsförderung, Familienlastenausgleich, EUBeitrag) abgezogen. Anteilig gerechnet trugen hiezu die Gemeinden ohne Wien 2004 rund 400 Mio. € bei. • Zentralisierungstendenz 1995 bis 2002: Der Anteil des Bundes am gesamten Abgabenertrag ist von 67,5 % (1995) bis auf 71,9 % (2002) gestiegen, die Anteile der Gemeinden und Länder sind jeweils um 1-2 Prozentpunkte gesunken. Ab 2002 wurde diese Zentralisierungstendenz zum Stillstand gebracht (primär durch Vereinheitlichung vertikaler Aufteilungsschlüssel). • Stagnation der FA-Einnahmen der Länder und Gemeinden: Die gesamten Abgabenerträge der Länder und Gemeinden sind 1995-2004 (bei einem BIPWachstum von 35 %) jeweils um 26 % gestiegen, jene von Wien um 22 % und jene des Bundes um 53 %. Die eigenen Abgaben der Gemeinden sind um 7 % (primär durch den Wegfall der Getränkesteuer), die Ertragsanteile um 38 % (29 % ohne Getränke- und Werbesteuernausgleich) gestiegen. Der Anteil der eigenen Abgaben am gesamten Abgabenertrag der Gemeinden (ohne Wien) ist von knapp 44 % (1995) auf 36 % (2004) gesunken. C. Gesamte Transfers innerhalb des Sektors Staat Zur Entwicklung der intragovernmentalen Transfers der verschiedenen staatlichen Ebenen (bereinigt gemäß ESVG 1995, aufgrund der Datenlage letztlich erst ab 1997 halbwegs kompatibel vergleichbar) ist festzustellen: • Enormes Transfervolumen: Die Transferzahlungen innerhalb des Staatssektors (gemäß ESVG 1995) betrugen im Jahr 2004 32,8 Mrd. € und damit etwa so viel wie ein Drittel der gesamten Abgabeneinnahmen inkl. Sozialbeiträge (94 Mrd. €). Der Großteil der Transferzahlungen wurde durch die Bundesebene geleistet. Die intragovernmentalen Netto-Transfers (Transfereinnahmen abzüglich Transferausgaben) der Bundesebene betrugen -16,5 Mrd. € (Anstieg 19972004 23 %). Die (positiven) Netto-Transfers der Sozialversicherungsträger betrugen 6,8 Mrd. € (Anstieg 37 %), jene von Wien als Land und Gemeinde 2,4 Mrd. € (Anstieg 8 %).

246 Zusammenfassung

• Länder als "Transfer-Drehscheibe": Die Landesebene (gemäß ESVG ohne Wien) war 2004 mit 12 Mrd. € der größte Transferempfänger. Per Saldo betrugen die intragovernmentalen Transfers 8,5 Mrd. € (Anstieg 1997-2004 um 33 %, zum Teil auf Grund von Aufgabenverlagerung zu den Ländern). Die Landesebene nimmt zudem eine zentrale Position (als Geber und Empfänger) bei den Transfers zur Gemeindeebene ein. • Steigende Transferlasten der Gemeinden: Die intragovernmentalen NettoTransfers der Gemeinden ohne Wien (gemäß ESVG 1995) waren im gesamten Untersuchungszeitraum negativ. Sie stiegen von –0,5 Mrd. € (1997) bis auf -1,3 Mrd. € (2004). Bei diesem Gesamtbefund zur Entwicklung der intragovernmentalen Netto-Transferlasten der Gemeinden gemäß ESVG 1995 sind allerdings noch verschiedene (länderweise) Besonderheiten einzelner Gemeindegruppen und Sachbereiche sowie im Bereich der gemäß ESVG ausgeblendeten marktbestimmten Betriebe zu berücksichtigen. D. Transfers der Gemeinden im Rahmen des Finanzausgleichs Die Transferzahlungen der Gemeinden im Rahmen des sekundären und tertiären Finanzausgleichs umfassen (definitorisch) alle haushaltwirksamen intragovernmentalen Transfers (insbesondere von/an Bund, Bundesfonds, Land, Landesfonds, Gemeindeverbände sowie zwischen Gemeinden). Die Transfers an und von Gemeinden haben im Rahmen des kommunalen Finanzierungssystems große empirische Bedeutung. • Transfereinnahmen: Von den gesamten Einnahmen der Gemeinden ohne Wien (14 Mrd. € im Jahr 2004) waren 1,7 Mrd. € intragovernmentale Transfereeinnahmen, das sind 12 % der Gesamteinnahmen (dieser Anteil ist in den letzten 10 Jahren etwa gleich geblieben). 0,7 Mrd. € machten extragovernmentale Transfereinnahmen (inkl. Kostenbeiträge) aus. • Transferausgaben: Von den gesamten Ausgaben der Gemeinden (14 Mrd. €) waren 2,2 Mrd. € intragovernmentale Transferausgaben, das sind 16 % der Gesamtausgaben (der Anteil ist 1995-2004 um 4 %-Punkte gestiegen). Die extragovernmentalen Transferausgaben (inkl. Kostenbeiträge) betrugen 1,6 Mrd. €. • Umfang des Transfernetzes: Die vielfältigen Transferverflechtungen der 2.358 Gemeinden (ohne Wien) umfassen pro Jahr einnahmen- und ausgabenseitig insgesamt ca. 210.000 Transfers, davon 130.000 intragovernmentale Transfers (davon 70.000 gegenüber der Landesebene). • Transferbeziehungen: Vom gesamten intragovernmentalen Transfervolumen der Gemeinden ohne Wien sind 41 % vertikal absteigende Transfers, 39 % vertikal aufsteigende Transfers und 20 % horizontale Transfers. • Transfergeber/-empfänger: Haupttransfergeber sind Land und Landesfonds (73 % der intragovernmentalen Transfereinnahmen), in zweiter Linie der Bund und Bundesfonds (17 %). Von den Transferausgaben gehen mehr als die Hälfte (55 %) an die jeweilige Landesebene, ein Drittel (32 %) an Gemeindeverbände. • Keine interkommunalen Transfers: Das Instrument der (freiwilligen oder auferlegten) horizontalen Transfers zwischen Gemeinden (zur Abgeltung von positiven externen Effekten kommunaler Güter) kommt in Österreich nicht zur

Zusammenfassung

247

Anwendung. Horizontale Transfers gibt es nur für die gemeinsame Finanzierung von Aufgaben im Rahmen von Gemeindeverbänden und in Form von Kostenbeiträgen/-ersätzen zwischen Gemeinden (primär im Bereich Allgemeinbildende Pflichtschulen). • Investitionsförderung/laufender Betrieb: Von den intragovernmentalen Transfereinnahmen der Gemeinden sind knapp über 50 % Kapitaltransfers (primär Investitionszuschüsse); auf der Ausgabenseite sind es hingegen lediglich 5 %. 95 % werden für den laufenden Betrieb getätigt. • Funktionsspezifische Transfers: Mehr als 80 % der intragovernmentalen Transfers der Gemeinden erhalten diese für Erfüllung bestimmter Aufgaben (eine Zweckbindung ist anzunehmen), der Rest sind Pauschaltransfers. Von den Transferausgaben werden auch über 80 % funktionsspezifisch gegeben (nicht funktionsspezifisch ist im Wesentlichen die Landesumlage). • Transferbereiche: Transfereinnahmen werden von den Gemeinden v. a. im Bereich öffentlicher und privater Dienstleistungen (primär Abwasser- und Abfallentsorgung) sowie Bildung und Straßenbau/Verkehr lukriert. Auf der Ausgabenseite werden Transferzahlungen v. a. im Bereich Soziale Wohlfahrt, Krankenhaus-Abgangsdeckung sowie im Dienstleistungsbereich geleistet. Im Rahmen des sekundären Finanzausgleichs (inkl. Bedarfszuweisungen) flossen 2004 710 Mio. € an die Gemeinden, von den Gemeinden 270 Mio. € in Form der Landesumlage an die Länder. Im tertiären Finanzausgleich standen Transfereinnahmen in Höhe von 960 Mio. € Transferausgaben in Höhe von 1.970 Mio. € gegenüber. Die Entwicklung der intragovernmentalen Netto-Transfers der Gemeinden 1995-2004 ist auf zwei generelle Entwicklungen zurückzuführen: • Geringe Dynamik im sekundären Finanzausgleich: Die sekundären Nettotransfereinnahmen blieben ab 1997 weitgehend konstant bei etwa 400 Mio. € (durch fixierte Festlegungen im FAG und gedämpfte Effekte in Bezug auf die Entwicklung der zuletzt stagnierenden Ertragsanteile). • Steigende Belastung im tertiären Finanzausgleich: Im tertiären Finanzausgleich stiegen die Transferausgaben weit stärker als die Transfereinnahmen, v. a. im Bereich der Sozialhilfe- und Krankenhausfinanzierung. Die tertiären Netto-Transfers der Gemeinden (ohne Wien) sind insgesamt von -480 Mio. € (1995) auf -1.010 Mio. € (2004) gestiegen. • Verstärkter Mittelabfluss durch Transfers: In Summe stiegen die intragovernmentalen Netto-Transfers der Gemeinden ohne Wien von -200 Mio. € (1995) auf -570 Mio. € (2004). • Gesamte Mittelabflüsse: Der tatsächliche Mittelabfluss durch Transferzahlungen war aus zwei Gründen bedeutend höher: Die Netto-Transfers enthalten die Gemeinde-Bedarfszuweisungen der Länder an die Gemeinden, die aus Ertragsanteilen der Gemeinden stammen (2004 577 Mio. €). Überdies wurden im Finanzausgleich von den Gemeinden anteilig rund 400 Mio. € für gemeinschaftliche Aufgaben abgezogen. Insgesamt flossen also 2004 rund 1.500 Mio. € an Finanzmitteln der Gemeinden durch Transfers an andere öffentliche Rechtsträger ab, davon 650 Mio. € an die Landesebene.

248 Zusammenfassung

Bei der Beurteilung der Netto-Transfers der Gemeinden sind die (länderweisen) Unterschiede bei der Aufgabenverteilung und -finanzierung in den verschiedenen Sachbereichen und bei verschiedenen Gemeindegruppen zu berücksichtigen: • Unterschiede zwischen Bundesländern: Die Gemeinden der Länder Burgenland, Steiermark und Vorarlberg wiesen einen geringeren intragovernmentalen Transfersaldo auf (-30 bis +40 €/EW). Bei den Gemeinden der übrigen Bundesländer lag er im Bereich -100 bis -160 €/EW. Die Unterschiede gehen auf vielfältige institutionelle und rechtliche Besonderheiten (speziell im Bereich Krankenanstalten und Sozialhilfe) zurück. • Umverteilung von großen zu kleineren Gemeinden: Einem knapp positiven intragovernmentalen Transfersaldo (2004) von 30 €/EW bei Gemeinden mit bis 2.500 EW steht ein negativer Transfersaldo in Höhe von -100 bis -240 €/EW der übrigen Größenklassen gegenüber. • Umverteilung von finanzkräftigen zu finanzschwachen Gemeinden: Die Verteilung von Transfermitteln nach der Finanzkraft spielt eine dominante Rolle, insbesondere im sekundären und in abgeschwächter Form auch im tertiären Finanzausgleich der Gemeinden. Zusammenfassend werden von den 14 Mrd. € Gesamteinnahmen der Gemeinden (ohne Wien) 7 Mrd. € durch Regelungen des Finanzausgleichsgesetzes bestimmt: eigene Abgaben (2,3 Mrd. €), Ertragsanteile an gemeinschaftlichen Bundesabgaben (4,6 Mrd. €) und sonstige Finanzzuweisungen und Zuschüsse (0,1 Mrd. €). Von den gesamten intragovernmentalen Transfereinnahmen bzw. -ausgaben der Gemeinden beruhen - gerechnet ohne Bedarfszuweisungen, die durch die Länder verteilt werden - jeweils nur etwa 10 % auf paktierten Vereinbarungen im FAG. • Bedeutung der Netto-Transfers im Finanzausgleich: Die Einnahmen der Gemeinde ohne Wien im primären Finanzausgleich (eigene Abgaben und Ertragsanteile ohne Bedarfszuweisungsmittel) werden durch sekundäre und tertiäre Transfers per Saldo um 9 % vermindert; inkl. Vorwegabzüge für die gemeinschaftliche Aufgabenfinanzierung um 14 %. • Egalitäre Umverteilungspolitik im kommunalen Finanzausgleich: Das Verhältnis zwischen den Pro-Kopf-Einnahmen aus eigenen Abgaben der Gemeinden mit bis zu 2.500 EW und der Gemeinden mit über 50.000 EW betrug im Jahr 2004 1:2,57 Durch die Ertragsanteile der Gemeinden wurde das Ausmaß der Ungleichheit auf 1:1,92 verringert. Durch die Transfers im sekundären und tertiären Finanzausgleich wurde das Verhältnis weiter auf 1:1,71 gesenkt. Noch stärker zeigt sich die Umverteilung von „armen“ Gemeinden (1. FinanzkraftQuintil) zu „reichen“ Gemeinden (5. Finanzkraft-Quintil): Die analogen Verhältniszahlen verringern sich durch den Finanzausgleich 2004 von 1:4,64 insgesamt auf 1:1,45. Diese egalitäre Umverteilungspolitik wurde in den letzten 10 Jahre verstärkt: Mit dem FAG 2005 wird die zunehmend egalitäre Mittelumverteilung fortgesetzt. • Schwächung des Konnexitätsprinzips: Die genannten Entwicklungstendenzen führten zu verringerter steuerpolitischer Eigenverantwortlichkeit und stehen allen Bemühungen um eine verstärkte Zusammenführung der Einnahmen-, Ausgaben- und Aufgabenverantwortung entgegen.

Zusammenfassung

249

F. Transfers in ausgewählten Aufgabenbereichen der Gemeinden Die Einnahmen und Ausgaben der vier untersuchten Bereiche „Sozialhilfe i.w.S.“, "Pflichtschulen", "Krankenanstalten (Abgangsdeckung)" und „Siedlungswasserwirtschaft) machten (2001-2004) im Durchschnitt aller Gemeinden (ohne Wien) jeweils etwa 50 % der funktionsspezifischen Einnahmen bzw. Ausgaben aus. 56 % der gesamten Transferausgaben bzw. 33 % der Transfereinnahmen der Gemeinden fallen in diesen Aufgabenbereichen an. In den vier untersuchten Bereichen wird die Vielfalt der Transferbeziehungen deutlich: • Ko-Finanzierung von Landesaufgaben durch Gemeinden in Form von Beiträgen, Umlagen und Kostenersätzen, • laufende Transferzahlungen und Investitionszuschüsse der Länder an die Gemeinden zur Erfüllung ihrer Aufgaben, • horizontale Transferzahlungen, primär von Gemeinden an Gemeindeverbände, sowie Kostenersätze zwischen Gemeinden. Festgestellt wurden am Beispiel der vier Aufgabenbereiche: • Komplexe Verflechtungen bei der Trägerschaft und der Finanzierung der Aufgaben zwischen der Gemeinde- und der Landesebene. • Beachtliche länderweise Unterschiede der institutionellen und rechtlichen Rahmenbedingungen und der Finanzierungsbestimmungen, v. a. im Bereich Krankenanstalten und Sozialhilfe. • Mittelabflüsse an die Länder: Für die Gemeinden ergab sich ein negativer Transfersaldo (2001 in Höhe von -981 Mio. €). Davon flossen (per Saldo) -530 Mio. € an die Länder, sonstige Mittel vor allem an Gemeindeverbände. • Horizontale Umverteilung: Durch die Aufteilung der vertikalen Transferlasten meist nach der Finanzkraft der Gemeinden ergeben sich unterschiedlich starke, aber doch meist spürbare umverteilende Wirkungen von finanzstärkeren bzw. größeren Gemeinden zu den finanzschwächeren, meist kleineren Gemeinden. • Geringere Transfersaldi bei den Trägern von Einrichtungen ergeben sich bei einzelnen Gemeinden dadurch, dass sie Empfänger von Transfers sind, jedoch auf der Ausgabenseite keine Transfers, sondern Personal-, Sach- und Investitionsausgaben zur Errichtung und zum Betrieb aufweisen. • Steigender Anteil der Gemeinden an den gesamten Netto-Lasten der Landes- und Gemeindeebene, die aus allgemeinen Haushaltsmitteln zu finanzieren sind: Im Aufgabenbereich der Siedlungswasserwirtschaft zeigt sich ein weitgehend ausgeglichener Einnahmen-Ausgaben-Saldo bzw. Transfersaldo. Die Netto-Belastung der Länder und Gemeinden in den drei anderen Aufgabenbereichen ist 1995-2004 insgesamt um 63 % gestiegen, damit um das Zweieinhalbfache stärker als deren Abgabeneinnahmen (26 %). Der Anteil der Gemeinden an den gesamten Netto-Lasten im Bereich der Sozialhilfe ist vor allem 1995-2000 von rund 39 % auf 48 % gestiegen. Der Anteil der Gemeinden an den Netto-Lasten im Krankenanstaltenbereich lag 1995-2004 weitgehend konstant bei 38-39 %, jener im Bereich Pflichtschulen schwankend bei 6166 %. In Summe stieg der Gemeindeanteil an den gesamten (steigenden) NettoLasten 1995-2000 um 3 Prozentpunkte, ab 2000 lag er bei 48-49 %.

250 Zusammenfassung

G. Wirkungsanalyse von Transfers im Hinblick auf Steuerung, Förderung und Belastung der Gemeinden Bei finanzpolitischen Entscheidungen über die Steuerung der Mittelzuteilung an Gemeinden und die Förderung von deren Mitteleinsatz für kommunale Güter durch Transfers kann grundsätzlich aus folgenden neun theoretisch hauptsächlich zu unterscheidenden Transferarten ausgewählt werden: 1. Vertikaler Pauschaltransfer (d. h. keine Zweckbindung), d. h. von einer übergeordneten öffentlichen Körperschaft an eine Gemeinde (immer in dieser GeberNehmer-Beziehung, wenn nichts anderes angegeben ist), 2. zweckgebundener Transfer in fixer absoluter Höhe, 3. zweckgebundener Transfer in fixer absoluter Höhe, gebunden an absolutes Minimalangebot des geförderten Gutes, 4. zweckgebundener prozentuell definierter Transfer mit Eigenleistung des Empfängers, ohne Limitierung der absoluten Höhe, 5. zweckgebundener prozentuell definierter Transfer mit Eigenleistung des Empfängers, mit Limitierung der absoluten Höhe, 6. zweckgebundener vertikaler Transfer (des Bundeslandes oder Bundes) zur indirekten Abgeltung des extraterritorialen Nutzens der Leistung einer Gemeinde, d. h. in Umlandgemeinden, 7. zweckgebundener (horizontaler) Transfer von Gemeinde B an Gemeinde A zur direkten Abgeltung des (zunächst unbeabsichtigten) extraterritorialen Nutzens der Leistung von Gemeinde A für Bürger aus B, 8. unfreiwilliger (vertikaler) Transfer von Gemeinden zur Mitfinanzierung einer Leistung des Bundeslandes, 9. unfreiwilliger Pauschaltransfer von Gemeinden an das Bundesland. Für die Analyse der Effektivität von Transfers sind die Transferhöhe, die Transaktionskosten bei Transfergeber und –nehmer sowie vor allem der Lenkungs- und der Sickereffekt zu ermitteln. Der Quotient aus Lenkungseffekt und Förderhöhe brutto (inkl. Transaktionskosten des Transferempfängers) ist ein Maß für die Kosteneffizienz der Förderung eines kommunalen Gutes durch einen Transfer (oder dessen „Fördereffizienz“). Für die Analyse der Allokationseffizienz des Transfereinsatzes sind, aus theoretischer Sicht, zwei wohlfahrtsbezogene Ergebnisgrößen maßgeblich: zunächst (als Vorstufe) der Netto-Wohlfahrtseffekt eines Transfers beim Transferempfänger, d. i. die durch die Transfereinnahme des Transferempfängers bewirkte Veränderung der Nutzenniveaus der dem Transferempfänger anghörenden Bürger; letztlich aber, als einzig relevante Kenngröße, der Netto-Wohlfahrtseffekt des Transfers insgesamt, d. i. der Netto-Wohlfahrtseffekt des Transfers bei den dem Transferempfänger angehörenden Bürgern abzüglich der transferbedingten Wohlfahrtseinbuße bei den dem Transfergeber angehörenden Bürgern, unter voller Berücksichtigung der Transaktionskosten bei Transfergeber und -nehmer. Nur wenn durch einen Transfer das Netto-Wohlfahrtsniveau in der Gesellschaft bei dieser Sichtweise (-weite) insgesamt erhöht wird, liegt eine Erhöhung der Allokationseffizienz des Mitteleinsatzes durch den Transfer vor. Inwieweit Transfers diese Anforderung erfüllen, ist in detaillierten Untersuchungen auszuleuchten.

Zusammenfassung

251

Für einen rationalen Einsatz von Transfers ist es unerlässlich, zwischen allokations- und umverteilungspolitischem Einsatz zu unterscheiden (auch wenn er simultan stattfinden kann). Durch die erstgenannte Einsatzart kann eine Nettowohlfahrtssteigerung ohne Umverteilung erwartet werden. Die Erwartung, durch zweckgebundene vertikale Transfers von übergeordneten öffentlichen Rechtsträgern an Gemeinden die Wohlfahrt im Lande zu erhöhen, ist schwierig zu begründen, unabhängig von der in dieser Studie analysierten Art der Zweckbindung. Denn bei geringem bis mittlerem Lenkungseffekt vermag der Transferempfänger durch Umschichtung der vor dem Empfang eines Transfers bereits verfügbaren Finanzmittel einen nahezu beliebig hohen Anteil davon konträr zur Zweckbindung durch den beschriebenen Sickereffekt in die von ihm gewünschten Zwecke umzulenken. Der verbleibende Effekt ist daher bloße Mittelumverteilung, irrelevant für die Schaffung von Netto-Wohlfahrt im Land. Bei starkem Lenkungseffekt geht der Transfereinsatz tendenziell an den Präferenzen der Bürger des Transferempfängers vorbei, wenn die Gemeindepolitiker das Güterangebot ansonsten halbwegs bürgernah gestalten („Verzerrungseffekt“). Käme es wider Erwarten dennoch durch einen bestimmten Netto-Transfer zu einer Wohlfahrtssteigerung im Lande, dann sind die Transaktionskosten entweder dieses Transfers, ziemlich sicher aber die durchschnittlichen Transaktionskosten der rund 200.000 Transfers in Österreich so groß, dass diese Wohlfahrtssteigerung mehr als kompensiert wird. Den Gemeinden kraft Landesgesetz auferlegte unfreiwillige Transfers mit oder ohne Zweckbindung zur Mitfinanzierung von Leistungen des Bundeslandes sind Instrumente zur Durchsetzung von in der Untersuchungsperiode stark gewachsener finanzieller Belastungen bzw. Auszehrungen der Gemeindehaushalte. Ein beträchtliches Potenzial zum Einsatz von Transfers mit der Wirkung erhöhter Allokationseffizienz des Mitteleinsatzes durch Gemeinden besteht in der Einführung von (freiwilligen) Internalisierungstransfers von Umgebungsgemeinden zentralörtlicher Gemeinden an diese, indem finanzielle Anreize zur Optimierung des Angebots zentralörtlicher Leistungen mit starker räumlicher Nutzendiffusion gesetzt werden. Diese Internalisierungstransfers können ohne oder mit Umverteilung von bisherigem Trittbrettfahrer-Nutzen der Bürger aus den Umlandgemeinden zu den die Leistung anbietenden Gemeinden konzipiert werden. Zusammenfassend ist zum Finanzierungssystem in Österreich festzustellen: • Die Finanzausgleichspolitik hat sich hinsichtlich des Verhältnisses des Zentralstaates zu den anderen Gebietskörperschaftsebenen verändert. • Der Steuerverbund wurde ausgeweitet. • Die Zentralisierungstendenz bei den Ertragsanteilen wurde gestoppt. • Das Transfersystem wird nicht abgebaut, sondern im Gegenteil komplexer und ausgeweitet. • Das Konnexitätsprinzp wird dadurch weiter geschwächt. Zur Gemeindefinanzierung in Österreich ist festzuhalten: • Das Gleichheitsprinzip bei den Einnahmen aus Ertragsanteilen wurde weiter verstärkt.

252 Zusammenfassung

• Bei den Transfers findet eine starke Umverteilung von größeren, finanzstarken Gemeinden zu kleineren, finanzschwachen Gemeinden statt. • Das Leistungsfähigkeitsprinzip wird dadurch möglicherweise überstrapaziert. • Die Förderung der kleinen, finanzschwachen, ländlichen Gemeinden ist eine wesentliche landespolitische Zielsetzung. • Die Belastung der Gemeinden durch Transferausgaben steigt insgesamt stärker als die Förderung durch Transfereinnahmen. • Die stattgefundene Lastenverschiebung von den Ländern an die Gemeinden in wichtigen gemeinschaftlichen Aufgabenbereichen wird durch die Landespolitik zunehmend eingebremst, z. T. gestoppt. • Transaktionskosten, Lenkungseffekt, Sickereffekt und gesamter NettoWohlfahrtseffekt finden zu wenig Beachtung. • Die Steuerung und Wirkung durch Transfers ist verstärkt zu überprüfen.

Verzeichnisse

Quellenverzeichnis Ahmad., E., Craig, J., Intergovernmental Transfers; Ter-Minassian, T. (Ed.), Fiscal Federalism, International Monetary Fund, Washington, 1997, pp. 73-107. Bauer, H., Zur Problematik der finanziellen Verflechtungen zwischen Gemeinden und Bundesländern; eine finanzstatistische Analyse und einige Schlussfolgerungen, Österreichische Gemeindezeitung, Heft 8/1996, S. 17-21. Bauer, H., Aspekte des horizontalen Finanzausgleichs, in: Österreichischer Gemeindebund u. Österreichischer Städtebund, 2001, S. 182-197. Beirat für Wirtschafts- und Sozialfragen, Finanzverfassung und Finanzausgleich, Herausforderungen und Anpassungserfordernisse, Wien, 1992. Blankart, Ch., Öffentliche Finanzen in der Demokratie, Verlag Franz Vahlen, 5. Auflage, München, 2003. BMF (Bundesministerium für Finanzen), Österreichischer Gemeindebund, Österreichischer Städtebund, Hrsg., Arbeitsbehelf für Gemeinden und Städte zur Unterstützung der Errichtung von Betrieben mit marktbestimmter Tätigkeit, Wien, 1997. BMF (Bundesministerium für Finanzen), Zwischenabrechnungen über die Teilung der gemeinschaftlichen Bundesabgaben zwischen Bund, Länder und Gemeinden für die Jahre 1999-2005, Stand jeweils März des Folgejahres, Wien, 2000-2006. BMGF, Bundesministerium für Gesundheit und Frauen, Krankenanstalten in Österreich 2004/2005, 5. Aufl., Wien, Mai 2005. BMGF, Bundesministerium für Gesundheit und Frauen, Die Funktionsweise des österreichischen LKFSystems, Wien, 2004. BMGF, Bundesministerium für Gesundheit und Frauen (ÖBIG), Gesundheitsbericht des BMGF an den Nationalrat 2003, Berichtszeitraum 1999-2001, Wien, 2004 b. BMLFUW, Bundesministerium für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft, Kommunalkredit Austria, Umweltförderungen des Bundes 2001/2002, Wien, 2002/2003. BMLFUW, Bundesministerium für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft (KollerKreimel, V.), Gewässerschutzbericht 2002, Wien, 2003. Bradford, D. F. and Oates, W. E., Towards a Predictive Theory of Intergovernmental Grants; in: The American Economic Theory, 61, May 1971, pp. 440-448. Bröthaler, J., Sieber, L., Schönbäck, W., Maimer, A., Bauer, H., Aufgabenorientierte Gemeindefinanzierung in Österreich: Befunde und Optionen, Springer, Wien/New York, 2002. Bröthaler, J., Bauer, H., Schönbäck, W., Die intragovernmentalen Transferbeziehungen der Gemeinden in Österreich, in: KDZ – Zentrum für Verwaltungsforschung, Österreichischer Städtebund, 2005, S. 323-350. Bröthaler, J., unter Mitarbeit von Wieser R., Die Verwaltungsausgaben der österreichischen Gemeinden - Finanzstatistische Analyse der Gemeindefinanzen nach Größenklassen unter besonderer Berücksichtigung der Ausgaben der allgemeinen Verwaltung, Materialien zu Wirtschaft und Gesellschaft Nr. 92, Kammer für Arbeiter und Angestellte für Wien, Wien, 2005. Brümmerhoff, D., Finanzwissenschaft, 7. Auflage, R. Oldenburg Verlag, Wien, 1996. B-VG, Bundes-Verfassungsgesetz, BGBl. Nr. 1/1930 (WV), idF BGBl. I Nr. 121/2005. Doubek, C.; Zanetti, G., Siedlungsstruktur und öffentliche Haushalte, ÖROK-Schriftenreihe Nr. 143, Wien, 1999. Dafflon, B., Revenue equalisation at the state-local level. Setting out the issues, in: Färber, et al., Eds., Speyer, 2003, S. 1-19.

254 Verzeichnisse ESVG 1995, Europäisches System Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnung, Ratsverordnung Nr. 2223/96 und 1267/03. FAG 1993, Finanzausgleichsgesetz 1993, Bundesgesetz, mit dem der Finanzausgleich für die Jahre 1993 bis 1995 geregelt wird und sonstige finanzausgleichsrechtliche Bestimmungen getroffen werden, BGBl. Nr. 30/1993 idF BGBl. Nr. 959/1993, 21/1995, 297/1995, 853/1995, 201/1996 Art. 64. FAG 1997, Finanzausgleichsgesetz 1997, Bundesgesetz, mit dem der Finanzausgleich für die Jahre 1997 bis 2000 geregelt wird und sonstige finanzausgleichsrechtliche Bestimmungen getroffen werden, BGBl. Nr. 201/1996 idF BGBl. Nr. 746/1996, BGBl. I Nr. 130/1997, BGBl. II Nr. 60/1997, BGBl. I Nr. 79/1998, BGBl. I Nr. 32/1999, BGBl. I Nr. 106/1999, BGBl. I Nr. 26/2000 Art. 9, BGBl. I Nr. 29/2000, BGBl. I Nr. 30/2000, BGBl. I Nr. 3/2001 Art. 2. FAG 2001, Finanzausgleichsgesetz 2001, Bundesgesetz, mit dem der Finanzausgleich für die Jahre 2001 bis 2004 geregelt wird und sonstige finanzausgleichsrechtliche Bestimmungen getroffen werden und das Finanzausgleichsgesetz 1997 und das Wohnbauförderungs-Zweckzuschussgesetz 1989 geändert werden, BGBl. I 3/2001 idF BGBl. I Nr. 27/2002, BGBl. I Nr. 50/2002, BGBl. I Nr. 114/2002 (DFB), BGBl. I Nr. 115/2002, BGBl. I Nr. 71/2003. FAG 2005, Finanzausgleichsgesetz 2005, Bundesgesetz, mit dem der Finanzausgleich für die Jahre 2005 bis 2008 geregelt wird und sonstige finanzausgleichsrechtliche Bestimmungen getroffen werden, BGBl. I Nr. 156/2004, Art. 1 idF BGBl. I Nr. 34/2005, BGBl. I Nr. 105/2005; Prozentsätze für die Verteilung der Ertragsanteile und für die Höhe von Finanzzuweisungen im Finanzausgleichsgesetz 2005, BGBl. I Nr. 301/2005. Färber, F., Otter, N. (Eds.), Reforms of local fiscal equalization in Europe, Speyerer Forschungsberichte 232, Speyer, 2003. Faßmann, H., Räumliche Disparitäten im österreichischen Schulsystem: Strukturen, Trends und politische Implikationen, Schriftenreihe der Österreichischen Raumordnungskonferenz (ÖROK) 162, Wien, 2002. Finanzstatistik 1995-2004, Gebarungsdaten der öffentlichen Rechtsträger, ausgewählte Haushaltskennzahlen 1995-2004 der Länder und Gemeinden (ISIS-Datenbank, kommunale Finanzstatistik 19952004), z. T. Voranschläge und Rechnungsabschlüsse der Länder 2000-2004, Sonderauswertung 2001 zu Landesfonds und Gemeindeverbänden, Statistik Austria, Wien, 1995-2005. Fras, D., Sagmeister, B., Förderung von Projekten in der Siedlungswasserwirtschaft, in: Pilz et al., 2000, S. 285-313. Franz, A., Statistische Aufbereitung der öffentlichen Transfers (intragovernmentale Transfermatrizen), in: Matzner, 1977, S. 389-410. F-VG 1948, Finanz-Verfassungsgesetz 1948, Bundesverfassungsgesetz über die Regelung der finanziellen Beziehungen zwischen dem Bund und den übrigen Gebietskörperschaften, BGBl. Nr. 45/1948 idF BGBl. I Nr. 100/2003. Gantner, M., Ausgewählte Aspekte einer Ziel- und Wirkungsanalyse von intragovernmentalen Transferzahlungen, in: Matzner, 1977, S. 439-462. Gebarungsübersichten 1995-2004 (ab 2002 Gebarungen und Sektor Staat), Statistik Austria, Wien, 1997-2005. GemBon, Analyse- und Informationssystem zur Beurteilung der Bonität der österreichischen Gemeinden, GemBon Version 2.0/2006, Software des Fachbereichs Finanzwissenschaft und Infrastrukturpolitik (E280/3) im Department für Raumentwicklung, Infrastruktur- und Umweltplanung der Technischen Universität Wien (J. Bröthaler, W. Schönbäck) auf Basis der kommunalen Finanzstatistikdaten der Statistik Austria aller österreichischen Gemeinden 1992-2004, Wien, 2006. Gesundheits- und Sozialbereich-Beihilfengesetz (GSBG 1996), BGBl. Nr. 746/1996 idF 142/2000, Verordnung des BMF zu den Beihilfen- und Ausgleichsprozentsätzen, die im Rahmen des GSBG 1996 anzuwenden sind, BGBl. II Nr. 56/1997 idF BGBl. II Nr. 279/1998; GQG, Gesundheitsqualitätsgesetz (Gesundheitsreformgesetz 2005), Bundesgesetz zur Qualität von Gesundheitsleistungen, BGBl. I 179/2004. Gramlich, E. M., Intergovernmental grants: a review of the empirical literature; in: W. E. Oates (Ed.), The political economy of fiscal federalism; Lexington Books, Lexington (Massachusetts) – Toronto, 1977, pp. 219-239. Hofmarcher, M., Rack, H., Gesundheitssysteme im Wandel – Österreich 2001, Europäisches Observatorium für Gesundheitssysteme, www.ihs.ac.at (Abfrage Mai 2005), Wien, 2001. Hofmarcher, M., Riedel, M., Das österreichische Krankenanstaltenwesen – eines oder neun Systeme?, in Health Sstem Watch I/2001.

Verzeichnisse 255 Hofmarcher, M., Röhrling, G., Gesundheitsausgaben in der EU: Die Vergleichbarkeit kränkelt, Schwerpunktthema: Vorausschätzung der Gesundheitsausgaben in Österreich, in: Health System Watch I/2003. Horny, H., Der Finanzausgleich für die Jahre 1985-1988, Handbuch für die kommunale Praxis, Institut für Kommunalwissenschaften und Umweltschutz, Linz, 1985. Hüttner, B., Der Finanzausgleich: Grundlagen, Entwicklung, Finanzausgleichsgesetz 2001, in: Österreichischer Gemeindebund u. Österreichischer Städtebund, 2001, S. 23-157. Hüttner, B., Griebler, D., Grundlagen und Entwicklung des Finanzausgleichs in Österreich sowie Kommentar zum Finanzausgleichsgesetz 2005, in: KDZ – Zentrum für Verwaltungsforschung, Österreichischer Städtebund, 2005, Teil 1, S. 29-166. IFIP/KDZ, Institut für Finanzwissenschaft und Infrastrukturpolitik der TU Wien (W. Schönbäck, J. Bröthaler, unter Mitarbeit von L. Sieber) und KDZ Zentrum für Verwaltungsforschung (H. Bauer unter Mitarbeit von A. Ninaus), Die Gemeinden im Netz der intragovernmentalen Transferbeziehungen - Finanzstatistische und funktionelle Analyse der Transfers im sekundären und tertiären Finanzausgleich der österreichischen Gemeinden; Studie im Auftrag des Österreichischen Städtebundes, Wien, 2004. Jahrbuch der Gesundheitsstatistik 2001, Statistik Austria, Wien, 2003. KAKuG, Bundesgesetz über Krankenanstalten und Kuranstalten, BGBl. Nr. 1/1957 idF BGBl. Nr. I 90/2002 (BGBl. Nr. I 179/2004). KDZ, Kommunalwissenschaftliches Dokumentationszentrum, Finanz- und Betriebswirtschaft der Gemeinde, Lexikon der kommunalen Finanzwirtschaft, Arbeitshilfen für Gemeinden, Band 23, KDZ, Wien, 1995. KDZ, Kommunalwissenschaftliches Dokumentationszentrum, Hrsg., Effizienzsteigerung durch Aufgabenbereinigung und Verwaltungsoptimierung im Bundesstaat, Entwurf einer Perspektivstudie, Wien, 1999. KDZ, Managementberatungs- und WeiterbildungsGmbH, Kontierungsleitfaden für Gemeinden und Gemeindeverbände 2000, 3. Auflage, Arbeitshilfen für Gemeinden, Band 34, Wien, 2000. KDZ, Managementberatungs- und WeiterbildungsGmbH, Ausgabeneinsparungen im föderalen Staat, Studie im Auftrag der Industriellenvereinigung, Wien, 2002. KDZ, Managementberatungs- und WeiterbildungsGmbH, Kontierungsleitfaden für Gemeinden und Gemeindeverbände 2004, 4. Auflage, Arbeitshilfen für Gemeinden, Band 42, Wien, 2004. KDZ – Zentrum für Verwaltungsforschung, Österreichischer Städtebund (Hrsg.) Finanzausgleich 2005, ein Handbuch – mit Kommentar zum FAG 2005, Neuer Wissenschaftlicher Verlag, Wien/Graz, 2005. Knoth, E., Krankenanstaltenfinanzierung, in: Österreichischer Gemeindebund und Österreichischer Städtebund, 2001, S. 218-238. KoG, Kontenpläne für Gebietskörperschaften, Leitfaden für den Ansatz- und Kontenplan des Bundes (gemäß Kontenplan-VO, BGBl. Nr. 507/1987), Teil I und II, Bundesministerium für Finanzen, in der Fassung 1990. Kommunale Abwasserrichtlinie der EU - 91/271/EWG, Österreichischer Bericht, Wien, 2001. Kommunale Finanzstatistik 1995-2003, Gebarungsdaten aller österreichischen Gemeinden, ausgewählte Haushaltskennzahlen je Gemeinde (Basisbestand, Daten nach Ansatz-Abschnitten, Sonderauswertung der Transfers 2001 nach Ansatz-Unterabschnitten), Finanzstatistik 2004 (voräufige Gesamtdaten), auf EDV-Datenträger bereitgestellt durch die Statistik Austria; Wien, 1997-2005. Landesrechnungshof Tirol, Prüfbericht über den Gemeindeausgleichsfonds, Innsbruck, 2003. Lehner, G., Finanzielle Beziehungen zwischen Bundesländern und Gemeinden, Studie des Instituts für Wirtschaftsforschung im Auftrag des Österreichischen Gemeindebundes, WIFO, Wien, Februar 2002. Lehner, G., Finanzwirtschaftliche Verflechtungen zwischen Ländern und Gemeinden im Überblick, in: Österreichischer Gemeindebund und Österreichischer Städtebund, 2001, S. 201-217. Matzner, E., Hrsg., Öffentliche Aufgaben und Finanzausgleich, Orac, Wien, 1977. Meyer, S., Zwischenstaatliche Finanzzuweisungen im zusammenwachsenden Europa, Zur Gestaltung eines Finanzausgleichs für die Europäische Union, in: Albers, et al., Hrsg., Finanzwissenschaftliche Schriftenreihe, Band 97, Peter Lang, Frankfurt am Main, 2000. Musgrave, R. A., Musgrave, P.M. und Kullmer, L., Die öffentlichen Finanzen in Theorie und Praxis, 3. Band, 4. Auflage, Tübingen, J.C.B, 1992. Oates, W. E., Fiscal Federalism, Harcourt Brace Jovanovic, Inc., New York, 1972.

256 Verzeichnisse ÖKAP/GGP, Österreichischer Krankenanstalten- und Großgeräteplan 2001; Anlage zur Vereinbarung gemäß Art. 15a B-VG über die Neustrukturierung des Gesundheitswesens und der Krankenanstaltenfinanzierung, 2001. Österreichischer Gemeindebund und Österreichischer Städtebund in Zusammenarbeit mit dem Österreichischen Sparkassenverband und dem KDZ, Finanzausgleich 2001 - das Handbuch für die Praxis, KDZ, Wien, 2001. Österreichischer Stabilitätspakt 2001, Vereinbarung zwischen dem Bund, den Ländern und den Gemeinden über eine Verstärkung der stabilitätsorientierten Budgetpolitik, BGBl. I Nr. 39/2002. Österreichischer Städtebund (Hrsg.), Statistisches Jahrbuch Österreichischer Städte 1998, Wien, 1999. Österreich-Konvent, Endbericht, Teil 3 Beratungsergebnisse, 1/ENDB-K, www.konvent.gv.at, Wien, 31. 1. 2005. Pfeil, W. J., Vergleich der Sozialhilfesysteme der österreichischen Bundesländer, Studie im Auftrag des BM für Soziale Sicherheit und Generationen, Wien 2001; http://www.bmsg.gv.at/, 01. 10. 2004. Pilz, D., Platzer, R., Stadler, W., Hrsg., Handbuch der kommunalen Finanzwirtschaft, 2. erw. Aufl., Wien, 2000. Pichler, E., Walter, E., Finanzierung des österreichischen Gesundheitswesens, IWI-Studien, Band 99, Wien, 2002. Rawls, J., Eine Theorie der Gerechtigkeit, Suhrkamp, Frankfurt am Main, 1975. Rechnungshof, Tätigkeitsbericht für das Verwaltungsjahr 2001, Reihe Bund 2002/4, Wien, 2002. Rechnungshof, Wahrnehmungsberichte des Rechnungshofes, Teilgebiete der Gebarung (Gemeindeaufsicht) des Landes Salzburg, Reihe Salzburg 2004/2, des Landes Niederösterreich, Reihe Niederösterreich 2004/2, und des Landes Steiermark, Reihe Steiermark 2004/3, Wien, 2004. Regierungsvorlage zum Finanzausgleichsgesetz 2005, Bundesgesetz, mit dem der Finanzausgleich für die Jahre 2005 bis 2008 geregelt wird und sonstige finanzausgleichsrechtliche Bestimmungen getroffen werden, 702 der Beilagen XXII.GP. Richter, R., Furubotu, E., Neue Institutionenökonomik – eine Einführung und kritische Würdigung, Tübingen, 1996 Rossmann, B., Finanzierung der Investitionen in der Siedlungswasserwirtschaft, in: Österreichischer Gemeindebund und Österreichischer Städtebund , 2001, S. 239-260. Rossmann, B., Hrsg., Finanzausgleich - Herausforderungen und Reformperspektiven, Wirtschaftswissenschaftliche Tagungen der AK Wien, Band 6, LexisNexis ARD Orac, Wien, 2002. Ruppe, H. G., Transfers aus finanzverfassungsrechtlicher Sicht, in: Matzner, 1977, S. 382-388. Schönbäck, W., Bröthaler, J., Effects of ESA 95 on the Size of the Local Government Sub-sector in Austria, in: European Commission, Eurostat, 24th CEIES Seminar „The Size of the Government Sector – How to Measure?“, Theme 1: General Statistics, Collection: Eurostat news, Office for Official Publications of the European Communities, Luxembourg, 2004, pp. 157-170. Schönbäck, W., Bröthaler, J., Zur horizontalen Verteilungsgerechtigkeit im kommunalen Finanzausgleich Österreichs, in: RFG, Rechts- und Finanzierungspraxis der Gemeinden, 1/2005, Manz, Wien, S. 4-13. Schönbäck, W., et al., Die Stellung Wiens bezüglich der Aufbringung und Zuteilung öffentlicher Mittel in ausgewählten Sachbereichen. Studie im Auftrag der Stadt Wien, Wien, 2000. Sieber, L., Bröthaler, J., Volkszählung und Finanzausgleich: Finanzielle Auswirkungen der Volkszählung 2001 auf Länder und Gemeinden, in: ÖHW, Das öffentliche Haushaltswesen in Österreich, Jg. 43 (2002), Heft 3-4, Wien 2002, S. 287-309. SimFag, Simulationsmodell des österreichischen Finanzausgleichs, Software des Fachbereichs Finanzwissenschaft und Infrastrukturpolitik (E280/3) der Technischen Universität Wien, Version 3.3: J. Bröthaler, L. Sieber, Wien, 1991-2006. Smekal, Ch., Tansfers zwischen Gebietskörperschaften (TG) – Ziele und Ausgestaltungsprobleme; in: Pohmer, D. (Hrsg.), Probleme des Finanzausgleichs II, Schriften des Vereins für Socialpolitik – Gesellschaft für Wirtschafts- und Sozialwisssenschaften, Neue Folge Band 96/II, Duncker & Humblot, Berlin, 1980, S. 151-220. Smekal, Ch., Operationalisierung eines intragovernmentalen Transferbegriffs für den Finanzausgleich und Quantifizierung alternativer Nettotransfersalden, in: Matzner, 1977, S. 410-438. Statistik Austria, Leitfaden Maastricht-Defizit, Wien, 2001. Statistik Austria, Direktion Volkswirtschaft, Daten der Landesfonds und Gemeindeverbände (Einnahmen, Ausgaben, laufende und Kapitaltransfers 2001) nach Bundesländern und Sachbereichen, Sonderauswertung, Wien, 2003.

Verzeichnisse 257 Statistik Austria, Gebarungen und Sektor Staat 2002-2004 (Teil II), Wien, 2003-2005, Statistik Austria, Statistisches Jahrbuch 2004/2006, Wien, 2004/2006. Statistik Austria, Volkszählung 2001, statistische Version (17. September 2004) und rechtsverbindliche Version (23. September 2004), www.statistik.at, Wien, 2005. Statistik Austria, Direktion Volkswirtschaft, Transfers 1995-2004 innerhalb des Sektors Staat gemäß ESVG 1995 nach Subsektoren des Staates (elektronische Daten, Stand: April 2005), Wien, 2005. Statistik Austria, Gesundheitsausgaben in Österreich laut OECD/VGR-Konzept (ESVG 95), 19972003, www.statistik.at / Ergebnisse – Gesundheit (Stand Jänner 2005), Wien, 2005. Statistik Austria, Gesundheitsausgaben in Österreich nach dem „System of Health Account“ der OECD 1997-2004, www.statistik.at / Ergebnisse – Gesundheit (Stand März 2006), Wien, 2006. Streissler, A., Das österreichische Gesundheitswesen, eine ökonomische Analyse aus interessenspolitischer Sicht, Materialien zu Wirtschaft und Gesellschaft Nr. 89, Wien, 2004. Theurl, E., Thöni, E., Hrsg., Zukunftsperspektiven der Finanzierung öffentlicher Aufgaben, Böhlau, Wien, 2002. Thöni, E., Transfers zwischen Gebietskörperschaften, Beitrag zur Theorie der Transferwirtschaft und Theorie des Finanzausgleichs, Diss., Leopold-Franzens-Universität Innsbruck, 1973. Thöni, E., Transfers aus ökonomischer Sicht, in: Matzner, 1977, S. 361-371. Thöni, E., Die Reform des österreichischen Finanzausgleichs unter besonderer Berücksichtigung der Gemeindefinanzen, in: Theurl, Thöni, 2002, S. 133-154. Thöni, E., Joint tax sharing and transfers as instruments for vertical and horizontal fiscal equalization at the local level in Austria: Positive elements and shortcomings, in: Färber, et al., Eds., Speyer, 2003, S. 103-130. Vereinbarung gemäß Art. 15a B-VG über die Neustrukturierung des Gesundheitswesens und der Krankenanstaltenfinanzierung (für die Jahre 2001-2004), BGBl. I Nr. 60/2002. Vereinbarung gemäß Art. 15a B-VG über die Organisation und Finanzierung des Gesundheitswesens (für die Jahre 2005-2008), BGBl. I NR. 73/2005 sowie Regierungsvorlage, 692 d. Beilagen zu den Stenographischen Protokollen des Nationalrates XXII. GP. VR-Komitee, Vereinbarung über Form und Gliederung der Voranschläge und Rechnungsabschlüsse der Länder, der Gemeinden und von Gemeindeverbänden, Verbindungsstelle der Bundesländer, Wien, 2002. VRV, Voranschlags- und Rechnungsabschlussverordnung, BGBl. 159/1983, idF BGBl. 440/1986. VRV 1997, Voranschlags- und Rechnungsabschlussverordnung 1997, Verordnung des Bundesministers für Finanzen, mit der Form und Gliederung der Voranschläge und Rechnungsabschlüsse der Länder, der Gemeinden und von Gemeindeverbänden geregelt werden, BGBl. Nr. 787/1996, idF BGBl. II Nr. 400/1997, BGBl. II Nr. 369/1999, BGBl. II Nr. 433/2001, BGBl. II Nr. 45/2006. Zweckzuschussgesetz 2001, Bundesgesetz, mit dem den Ländern Zweckzuschüsse des Bundes gewährt werden, BGBl. Nr. 691/1988, BGBl. Nr. 739/1995, BGBl. Nr. 853/1995, BGBl. Nr. 201/1996, BGBl. I Nr. 3/2001, BGBl. I Nr. 50/2002, BGBl. I Nr. 15/2003, BGBl. I Nr. 120/2003, BGBl. I Nr. 156/2004.

258 Verzeichnisse

Abbildungsverzeichnis Abbildung 1: Wirkungen eines allgemeinen Transfers („Pauschaltransfer“) eines öffentlichen Rechtsträgers an eine Gemeinde auf die Gemeindebürger (ohne Transaktionskosten)................... 13 Abbildung 2: Allgemeiner Transfer („Pauschaltransfer“) eines öffentlichen Rechtsträgers an eine Gemeinde – Schmälerung der Wohlfahrtssteigerung der Gemeindebürger durch Transaktionskosten der Gemeinde.................................................................................................... 15 Abbildung 3: Allgemeiner Transfer („Pauschaltransfer“) eines öffentlichen Rechtsträgers an eine Gemeinde – Verringerung des Wohlfahrtsniveaus der Bürger des Transfergebers durch den Transfer zuzüglich Transaktionskosten des Transfergebers............................................................. 15 Abbildung 4: Zweckgebundener Transfer von fixer absoluter Höhe an eine Gemeinde: Lenkungseffekt und Sickereffekt des Transfers sowie Kosteneffizienz und Allokationseffizienz (Netto-Wohlfahrtseffekt) der Förderung durch den Transfer......................... 17 Abbildung 5: Zweckgebundener Transfer von fixer absoluter Höhe an eine Gemeinde – mit verringerter Wohlfahrtssteigerung infolge eines verzerrenden Lenkungseffekts durch große Transferhöhe ..................................................................................................................................... 19 Abbildung 6: Wirkungen eines zweckgebundenen Transfers von fixer absoluter Höhe an eine Gemeinde, gebunden an niedriges absolutes Minimalangebot des geförderten Gutes.................... 22 Abbildung 7: Wirkungen eines zweckgebundenen Transfers von fixer absoluter Höhe an eine Gemeinde, gebunden an ein hohes absolutes Minimalangebot des geförderten Gutes ................... 23 Abbildung 8: Wirkungen eines zweckgebundenen, in Prozenten der Bereitstellungskosten eines Gutes X definierten Transfers moderater Höhe an eine Gemeinde1), gebunden an die auf 100 Prozent fehlende Eigenleistung der Gemeinde................................................................................. 24 Abbildung 9: Wirkungen a) eines zweckgebundenen, in Prozenten der Bereitstellungskosten eines Gutes X definierten Transfers großer Höhe an eine Gemeinde, gebunden an die auf 100 Prozent fehlende Eigenleistung der Gemeinde und b) eines gleich hohen Pauschaltransfers ......... 26 Abbildung 10: Wirkungsvergleich (Lenkungseffekt Le) eines Transfers in absoluter Höhe an eine Gemeinde (pauschal oder mit Zweckbindung; Lenkungseffekt Lp bzw. La, z) und eines in Prozenten der Bereitstellungskosten eines Gutes definierten Transfers, gebunden an die auf 100 Prozent fehlende Eigenleistung der Gemeinde, beide in moderater Höhe................................ 27 Abbildung 11: Wirkungsvergleich (Lenkungseffekt Le) eines Transfers in absoluter Höhe an eine Gemeinde (pauschal oder mit Zweckbindung; Lenkungseffekt Lp bzw. La, z) und eines in Prozenten der Bereitstellungskosten eines Gutes definierter Transfer, gebunden an die auf 100 Prozent fehlende Eigenleistung der Gemeinde– in moderater und großer Höhe zum Vergleich .... 28 Abbildung 12: In Prozenten der Bereitstellungskosten eines Gutes definierter Transfer eines öffentlichen Rechtsträgers an eine Gemeinde, gebunden an die auf 100 Prozent fehlende Eigenleistung der Gemeinde, mit limitierter absoluter Transferhöhe .............................................. 30 Abbildung 13: Zweckgebundener in Prozenten der Bereitstellungskosten eines Gutes definierter Transfer eines öffentlichen Rechtsträgers an eine Gemeinde, mit Limitierung des Transfers in unterschiedlicher absoluter Höhe...................................................................................................... 31 Abbildung 14: Suboptimale Entscheidung einer Gemeinde A über das Angebot eines öffentlichen Gutes X, das einen positiven externen Effekt auf die Nachbargemeinde B ausübt, infolge fehlenden Internalisierungstransfers ................................................................................................. 32 Abbildung 15: Variante 1 der Optimierung der Entscheidung einer Gemeinde A über das Angebot eines öffentlichen Gutes X mit positivem externem Effekt („Trittbrettfahrer-Nutzen“) auf die Nachbargemeinde B: konstanter Internalisierungstransfer pro Mengeneinheit des öffentlichen Gutes, z, bei teilweiser Umverteilung des Trittbrettfahrer-Nutzens an Gemeinde A ...................... 35 Abbildung 16: Variante 2 der Optimierung der Entscheidung einer Gemeinde A über das Angebot eines öffentlichen Gutes X mit positivem externem Effekt auf die Nachbargemeinde B: variabler Internalisierungstransfer pro Mengeneinheit des zusätzlichen Angebots von X, bei Maximierung des Trittbrettfahrer-Nutzens....................................................................................... 38 Abbildung 17: Variante 3 zur Optimierung der Entscheidung einer Gemeinde A über das Angebot eines öffentlichen Gutes X mit positivem externem Effekt auf die Nachbargemeinde B: variabler Internalisierungstransfer pro Mengeneinheit des gesamten Angebots von X, bei angenäherter Minimierung des Trittbrettfahrer-Nutzens.................................................................. 39 Abbildung 18: Primärer, sekundärer und tertiärer Finanzausgleich ...................................................... 63

Verzeichnisse 259 Abbildung 19: Intragovernmentale Netto-Transferzahlungen der öffentlichen Rechtsträger1) gemäß ESVG 1995 im Zeitraum 1995-2004, in Mio. €....................................................................67 Abbildung 20: Überblick über die vertikale und horizontale Verteilung des primären Finanzausgleichs gemäß FAG 2001 bzw. FAG 2005.......................................................................70 Abbildung 21: Horizontale Verteilung der Gemeindeertragsanteile gem. FAG 2001/2005..................72 Abbildung 22: Eigene Abgaben der österreichischen Gemeinden (ohne Wien) in den Jahren 19952004 nach Größenklassen, in € pro Einwohner ................................................................................74 Abbildung 23: Kassenmäßige Ertragsanteile 1995-2004 und rechnerische Ertragsanteile 2005 an den gemeinschaftlichen Bundesabgaben1) der österreichischen Gemeinden (ohne Wien) nach Gemeindegrößenklassen, in € pro Einwohner2) ................................................................................76 Abbildung 24: Überblick über die Transferverflechtungen des sekundären Finanzausgleichs1) gemäß FAG 2001 bzw. FAG 2005....................................................................................................80 Abbildung 25: Transferzahlungen des sekundären Finanzausgleichs der österreichischen Gemeinden (ohne Wien) im Jahr 2004 nach Bundesländern, in € pro Einwohner ..........................91 Abbildung 26: Bedarfszuweisungen gem. § 12 FAG 2001 der Gemeinden (ohne Wien): prozentuelle Abweichung der BZ pro Einwohner je Gemeindegruppe vom Durchschnitt aller Gemeinden (ohne Wien), je Größenklasse bzw. Finanzkraft-Quintil 1995-2004, in % ..................99 Abbildung 27: Sekundäre, tertiäre und gesamte intragovernmentale Netto-Transfers der Gemeinden (ohne Wien) im Zeitraum 1995-2004, in Mio. € .........................................................105 Abbildung 28: Gesamte Netto-Transfers im Rahmen des (sekundären und tertiären) Finanzausgleichs der Gemeinden (ohne Wien) 1995-2004 nach Gemeindegrößenklassen und Finanzkraft-Quintilen sowie 2004 zusätzlich nach Bundesländern, in € pro Einwohner ..............108 Abbildung 29: Anzahl der Transferkonten je Gemeinde in den Haushalten der österreichischen Gemeinden ohne Wien nach Größenklassen (2004).......................................................................111 Abbildung 30: Gesamteinnahmen und -ausgaben (davon intra- und extragovernmentale Transfers inkl. Kostenbeiträge) der Gemeinden (ohne Wien) nach Bundesländern im Jahr 2004 (sowie gesamt 2001), in € pro Einwohner und Anteil der Transfers in % .................................................126 Abbildung 31: Allgemeine und funktionsspezifische Einnahmen bzw. Ausgaben der Gemeinden (ohne Wien) nach Bundesländern im Jahr 2004, in € pro Einwohner, Anteile in % .....................127 Abbildung 32: Funktionsspezifische Gesamteinnahmen (davon Transfereinnahmen) der Gemeinden (ohne Wien) im Jahr 2004 nach Bundesländern, in € pro Einwohner ........................128 Abbildung 33: Funktionsspezifische Gesamtausgaben (davon Transferausgaben) der Gemeinden (ohne Wien) im Jahr 2004 nach Bundesländern, in € pro Einwohner............................................129 Abbildung 34: Transferverflechtungen im Aufgabenbereich „Sozialhilfe i.w.S.“ ..............................138 Abbildung 35: Einnahmen, Ausgaben und Saldo (gesamt sowie laufende intragovernmentale Transfers inkl. Kostenbeiträge) der Statutarstädte und der sonstigen Gemeinden (ohne Wien) im Aufgabenbereich "Sozialhilfe i.w.S." im Jahr 2001, in € pro Einwohner.................................148 Abbildung 36: Einnahmen-Ausgaben-Saldo und Saldo der laufenden intragovernmentalen Transfers inkl. Kostenbeiträge im Bereich „Sozialhilfe i.w.S.“ der Gemeinden ohne Wien und ohne Statutarstädte in Oberösterreich und in der Steiermark im Jahr 2001 nach Bundesländern, in € pro Einwohner................................................................................................148 Abbildung 37: Einnahmen, Ausgaben und Saldo (gesamt sowie laufende intragov. Transfers inkl. Kostenbeiträge) der Gemeinden ohne Wien und ohne Statutarstädte in Oberösterreich und in der Steiermark im Aufgabenbereich "Sozialhilfe i.w.S." a) nach Größenklassen und b) nach Finanzkraft-Quintilen im Jahr 2001, in € pro Einwohner...............................................................149 Abbildung 38: Transferverflechtungen im Aufgabenbereich „Pflichtschulen“ ...................................156 Abbildung 39: Einnahmen-Ausgaben-Saldo sowie Saldo der laufenden und der gesamten intragovernmentalen Transfers inkl. Kostenbeiträge im Bereich „Pflichtschulen“ der österreichischen Gemeinden (ohne Wien) nach Bundesländern im Jahr 2001, in € pro Einwohner........................................................................................................................................164 Abbildung 40: Einnahmen, Ausgaben und Saldo (gesamt sowie laufende intragov. Transfers inkl. Kostenbeiträge) sowie Saldo der gesamten intragovernmentalen Transfers inkl. Kostenbeiträge der Gemeinden (ohne Wien) im Aufgabenbereich "Pflichtschulen" im Jahr 2001 a) nach Größenklassen und b) nach Finanzkraft-Quintilen, in € pro Einwohner .................165 Abbildung 41: Finanzierungsströme im Gesundheitswesen.................................................................170

260 Verzeichnisse Abbildung 42: Einnahmen-Ausgaben-Saldo und Saldo der laufenden intragovernmentalen Transfers inkl. Kostenbeiträge der Gemeinden (ohne Wien) im Bereich „Krankenanstalten (Betriebsabgangsdeckung)“ nach Bundesländern im Jahr 2001, in € pro Einwohner................... 188 Abbildung 43: Einnahmen, Ausgaben und Saldo (gesamt sowie laufende intragovernmentale Transfers inkl. Kostenbeiträge) im Bereich "Krankenanstalten (Betriebsabgangsdeckung)" der Gemeinden als Träger von Krankenanstalten in Niederösterreich, Oberösterreich, Salzburg, Tirol und Vorarlberg 2001 nach Größenklassen a) in € pro Einwohner und b) in Mio. € pro Gemeinde (Krankenanstalt) ............................................................................................................ 190 Abbildung 44: Einnahmen, Ausgaben und Saldo (gesamt sowie laufende intragovernmentale Transfers inkl. Kostenbeiträge) im Bereich "Krankenanstalten (Betriebsabgangsdeckung)" der sonstigen Gemeinden (nicht Träger von Krankenanstalten) der Bundesländer Niederösterreich, Oberösterreich, Salzburg, Tirol und Vorarlberg 2001 a) nach Gemeindegrößenklassen und b) nach Finanzkraft-Quintilen, in € pro Einwohner............................................................................ 191 Abbildung 45: Finanzierungsströme im Aufgabenbereich „Siedlungswasserwirtschaft“................... 198 Abbildung 46: Einnahmen-Ausgaben-Saldo und Saldo der laufenden intragovernmentalen Transfers inkl. Kostenbeiträge der österreichischen Gemeinden (ohne Wien) im Bereich „Siedlungswasserwirtschaft“ nach Bundesländern im Jahr 2001, in € pro Einwohner ................. 206 Abbildung 47: Einnahmen, Ausgaben und Saldo (gesamt und laufende intragov. Transfers inkl. Kostenbeiträge) der Gemeinden (ohne Wien) im Aufgabenbereich "Siedlungswasserwirtschaft" 2001 a) nach Größenklassen und b) nach Finanzkraft-Quintilen, in € pro EW ..................................................................................................................................... 207 Abbildung 48: Netto-Transferzahlungen innerhalb des Sektors Staat1) gemäß ESVG 1995 nach Subsektoren im Zeitraum 1995-2004, in Mio. €............................................................................. 217 Abbildung 49: Intragovernmentale (sekundäre, tertiäre und gesamte) Netto-Transfers 1995-2004 der Gemeinden ohne Wien insgesamt (in Mio. €) sowie 2004 nach Bundesländern, Gemeindegrößenklassen und Finanzkraft-Quintilen (in € pro Einwohner) ................................... 221 Abbildung 50: Einnahmen-Ausgaben-Saldo und Saldo der (gesamten bzw. laufenden intragovernmentalen) Transfers inkl. Kostenbeiträge der Gemeinden ohne Wien in ausgewählten Aufgabenbereichen a) 1995-2004 (in Mio. €) sowie 2001 b) nach Bundesländern, c) Größenklassen und d) Finanzkraft-Quintilen in € pro Einwohner (gesamt in Mio. €) ............................................................................................................................................. 232 Abbildung 51: Reformperspektiven für das Transfersystem ............................................................... 239

Tabellenverzeichnis Tabelle 1: Gliederung der Arten von Transfers an und von Gemeinden nach wirkungsanalytisch relevanten Merkmalen der Transfers ................................................................................................ 11 Tabelle 2: Einwohnerzahl und gewichtete Volkszahl gemäß Volkszählung 1991 und 2001 nach Bundesländern (Veränderung 2001 gegenüber 1991 absolut und in %, Anteile in %) ................... 48 Tabelle 3: Einwohner gemäß Volkszählung 2001 und Anzahl der österreichischen Gemeinden nach Bundesländern und Größenklassen bzw. Finanzkraft-Quintilen (2002) ................................. 49 Tabelle 4: Gliederung von Transfers der öffentlichen Rechtsträger (spez. der Gemeinden)................. 50 Tabelle 5: Sektorgliederung gemäß VRV 1997 (bei Gemeinden)1) und gemäß ESVG 1995 ................ 56 Tabelle 6: Überblick über die Abgabenerträge und Ertragsanteile der Gebietskörperschaften Österreichs aus dem primären Finanzausgleich 1995-2004 in Mio. € ............................................. 64 Tabelle 7: Transferausgaben und –einnahmen sowie Netto-Transferzahlungen innerhalb des Sektors Staat1) (gemäß ESVG 1995) nach Subsektoren im Zeitraum 1995-2004 in Mio. € ........... 66 Tabelle 8: Eigene Abgaben1 der österreichischen Gemeinden (ohne Wien) in den Jahren 1995 bis 2004 nach Bundesländern, in Mio. € ................................................................................................ 74 Tabelle 9: Ertragsanteile an den gemeinschaftlichen Bundesabgaben1 der Gemeinden (ohne Wien) nach Bundesländern und Summe der eigenen Abgaben 1995-2004, in Mio. € ............................... 75 Tabelle 10: Transferzahlungen des sekundären Finanzausgleichs1 der österreichischen Gemeinden (ohne Wien) in den Jahren 1995-2004 nach Bundesländern, in Mio. €........................................... 89 Tabelle 11: Transferzahlungen des sekundären Finanzausgleichs1 der österreichischen Gemeinden (ohne Wien) im Jahr 2004 - rechnerisch nach Bundesländern sowie kassenmäßig in Summe2), in Mio. € (bzw. € pro Einwohner)..................................................................................................... 91

Verzeichnisse 261 Tabelle 12: Landesumlage der österreichischen Gemeinden (ohne Wien) nach Bundesländern und Größenklassen bzw. Finanzkraft-Quintilen im Jahr 2004 in €/EW bzw. in % ................................92 Tabelle 13: Sekundäre Transfers des Bundes gemäß §§ 20, 21, 23 und 24 FAG 2001 an die Gemeinden (ohne Wien) nach Bundesländern und Größenklassen bzw. Finanzkraft-Quintilen im Jahr 2004 in € pro Einwohner ......................................................................................................94 Tabelle 14: Bedarfszuweisungen gem. § 12 FAG 2001 der Gemeinden (ohne Wien) nach Bundesländern im Jahr 2004 in Mio. € bzw. in % ............................................................................96 Tabelle 15: Bedarfszuweisungen gemäß § 12 (1) FAG 2001 der Gemeinden (ohne Wien) nach Bundesländern und Größenklassen bzw. Finanzkraft-Quintilen im Jahr 2004 in €/EW .................98 Tabelle 16: Netto-Transferzahlungen des tertiären Finanzausgleichs der österreichischen Gemeinden ohne Wien 1995-2004 1 nach Bundesländern (in Mio. €) und 2004 zusätzlich nach Größenklassen und Finanzkraft-Quintilen (in € pro Einwohner) ...................................................103 Tabelle 17: Unbereinigte und bereinigte intragovernmentale Transfereinnahmen, Transferausgaben und Netto-Transfers der Gemeinden ohne Wien im Jahr 2004, in Mio. €........106 Tabelle 18: Intragovernmentale (laufende und Kapital-)Transfers 2004 der Gemeinden ohne Wien nach zahlenden bzw. empfangenden Rechtsträgern, in Mio. € bzw. in % .....................................109 Tabelle 19: Intragovernmentale Transfers 2004 der Gemeinden ohne Wien nach Aufgabenbereichen (Ansatz-Gruppen), in Mio. € bzw. in % .........................................................110 Tabelle 20: (Netto-)Einnahmen der Gemeinden ohne Wien aus dem Finanzausgleich1) und Aufstockungseffekte2) 1995, 2004 sowie Abschätzung gem. FAG 2005 nach Gemeindegrößenklassen und Finanzkraft-Quintilen, in €/EW und in % der eigenen Abgaben....113 Tabelle 21: Definition der Sachbereiche auf Basis der Ansatz-Gliederung gem. VRV 1997..............118 Tabelle 22: Nichtfinanzielle Einnahmen und Ausgaben der Teilsektoren des Staates gemäß ESVG 1995 im Jahr 2004 nach Aufgabenbereichen1), gesamt in Mrd. €, Anteile in % ................121 Tabelle 23: Gesamt-Einnahmen und -Ausgaben der Länder (ohne Wien) nach Ansatz-Gruppen und Bundesländern 2004 (sowie gesamt 2001), in Mrd. € sowie Anteile in % .............................122 Tabelle 24: Gesamt-Einnahmen und –Ausgaben der nach Aufgabenbereichen zusammengefassten Landesfonds (ohne Wiener Fonds) nach Bundesländern im Jahr 2004 (sowie gesamt 2001), in Mio. € sowie Anteile an den Gesamt-Einnahmen bzw. –Ausgaben in % ......................................123 Tabelle 25: Gesamt-Einnahmen und –ausgaben der Gemeinden (ohne Wien) nach AnsatzGruppen und Bundesländern 2004 (sowie gesamt 2001), in Mrd. € sowie Anteile in % ..............124 Tabelle 26: Gesamt-Einnahmen und –Ausgaben (sowie Anzahl) der nach Aufgabenbereichen zusammengefassten Gemeindeverbände nach Bundesländern im Jahr 2004 (sowie gesamt 2001), in Mio. € sowie Anteile in % ...............................................................................................125 Tabelle 27: Laufende und Kapitaltransfers nach zahlenden/empfangenden Rechtsträgern sowie Kostenbeiträge der Gemeinden (ohne Wien) im Jahr 2004, in Mio. € bzw. in %..........................127 Tabelle 28: Ökonomische Struktur der Einnahmen/Ausgaben1) der Gemeinden (ohne Wien) 2004 in gewählten Aufgabenbereichen, %-Anteile, Summe in Mio. € ...................................................131 Tabelle 29: BezieherInnen von Sozialhilfe und von Pflegegeld nach Bundesländern 2001................135 Tabelle 30: Einnahmen und Ausgaben der Länder, Landesfonds, Gemeinden und Gemeindeverbände (ohne Wien) im Aufgabenbereich "Sozialhilfe im weiteren Sinn"1) nach Bundesländern im Jahr 2001, in € pro Einwohner (bzw. in Mio. € und in %)...............................142 Tabelle 31: Einnahmen und Ausgaben der Länder (ohne Wien) im Bereich „Sozialhilfe i.w.S.“ nach Ansatz-Abschnitten im Jahr 2001, in € pro Einwohner (bzw. in Mio. € und %) ..................142 Tabelle 32: Einnahmen und Ausgaben der Gemeinden (ohne Wien) im Aufgabenbereich "Sozialhilfe i.w.S." nach Bundesländern 2001, in € pro Einwohner bzw. in Mio. € und in %......144 Tabelle 33: Einnahmen-Ausgaben-Saldo der Statutarstädte und der sonstigen Gemeinden (ohne Wien) im Aufgabenbereich "Sozialhilfe i.w.S." im Jahr 2001, in € pro Einwohner......................144 Tabelle 34: Transfereinnahmen der Gemeinden (ohne Wien) im Aufgabenbereich "Sozialhilfe i.w.S." nach Transfergebern im Jahr 2001, in € pro Einwohner (bzw. in Mio. €) .........................145 Tabelle 35: Transferausgaben der Gemeinden (ohne Wien) im Aufgabenbereich "Sozialhilfe i.w.S." nach Transferempfängern im Jahr 2001, in € pro Einwohner (bzw. in Mio. €) .................146 Tabelle 36: Transfersalden der Gemeinden (ohne Wien) im Aufgabenbereich "Sozialhilfe i.w.S." nach Transfergeber/-empfänger im Jahr 2001, in € pro Einwohner (bzw. in Mio. €)....................146 Tabelle 37: Laufende intragovernmentale Transfereinnahmen und –ausgaben (inkl. Kostenbeiträge/-ersätze) der Gemeinden (ohne Wien) im Aufgabenbereich "Sozialhilfe i.w.S." nach Ansatz-(Unter)abschnitten im Jahr 2001, in € pro Einwohner (bzw. in Mio. € und %)........147

262 Verzeichnisse Tabelle 38: Schulen (gesamt, davon private Schulerhalter), Klassen und Schüler nach Bundesländern (ohne Wien) 1995 und 2001, Anzahl und %-Veränderung 2001 gegenüber 1995 ................................................................................................................................................. 154 Tabelle 39: Schulen, Klassen und Schüler sowie Klassen pro Schule und Schüler pro Klasse nach Schultypen und Bundesländern (ohne Wien) im Jahr 2001 ........................................................... 154 Tabelle 40: Einnahmen und Ausgaben der Länder, Landesfonds, Gemeinden und Gemeindeverbände (ohne Wien) im Aufgabenbereich "Pflichtschulen"1) nach Bundesländern im Jahr 2001, in € pro Einwohner (bzw. in € pro Schüler, in Mio. € und in %)............................ 158 Tabelle 41: Einnahmen und Ausgaben der Länder (ohne Wien) im Bereich "Pflichtschulen" nach Ansatz-Abschnitten im Jahr 2001, in € pro Einwohner (bzw. in Mio. € und in %)....................... 158 Tabelle 42: Einnahmen und Ausgaben der Gemeinden (ohne Wien) im Aufgabenbereich "Pflichtschulen"1) nach Bundesländern 2001, in € pro Einwohner (bzw. in Mio. € und in %) ..... 159 Tabelle 43: Transfereinnahmen der Gemeinden (ohne Wien) im Aufgabenbereich "Pflichtschulen" nach Transfergebern im Jahr 2001, in € pro Einwohner (bzw. in Mio. €) ..................................... 161 Tabelle 44: Transferausgaben der Gemeinden (ohne Wien) im Aufgabenbereich "Pflichtschulen" nach Transferempfängern im Jahr 2001, in € pro Einwohner (bzw. in Mio. €)............................. 161 Tabelle 45: Transfersalden der Gemeinden (ohne Wien) im Aufgabenbereich "Pflichtschulen" nach Transfergeber/-empfänger im Jahr 2001, in € pro Einwohner (bzw. in Mio. €) ................... 162 Tabelle 46: Laufende intragovernmentale Transfereinnahmen und –ausgaben (inkl. Kostenbeiträge) der Gemeinden (ohne Wien) im Aufgabenbereich "Pflichtschulen" nach Ansatz-(Unter)abschnitten im Jahr 2001, in € pro Einwohner (bzw. in Mio. € und in %)............ 163 Tabelle 47: Anzahl der Krankenanstalten und tatsächlich aufgestellten Betten nach Rechtsträgern, Öffentlichkeitsrecht und Bundesländern im Jahr 2001 .................................................................. 173 Tabelle 48: Finanzierung der Krankenanstaltenfinanzierungsfonds der Länder (inkl. Wien) im Jahr 2001, in Mio. € bzw. in %............................................................................................................... 175 Tabelle 49: Einnahmen und Ausgaben der Länder, Landesfonds, Gemeinden und Gemeindeverbände (ohne Wien) im Bereich "Krankenanstalten"1) nach Bundesländern im Jahr 2001, in € pro Einwohner (bzw. in Mio. € und in %)..................................................................... 182 Tabelle 50: Einnahmen und Ausgaben der Länder im Aufgabenbereich „Krankenanstalten“ nach Ansatz-Abschnitten im Jahr 2001, in € pro Einwohner (bzw. in Mio. € und %)........................... 183 Tabelle 51: Einnahmen und Ausgaben der Gemeinden (ohne Wien) im Aufgabenbereich "Krankenanstalten (Betriebsabgangsdeckung)"1) nach Bundesländern 2001, in € pro Einwohner bzw. in Mio. € und in % ............................................................................................... 184 Tabelle 52: Einnahmen-Ausgaben-Saldo der Krankenanstalten-Trägergemeinden und der sonstigen Gemeinden in Niederösterreich, Oberösterreich, Salzburg, Tirol und Vorarlberg im Aufgabenbereich "Krankenanstalten (Betriebsabgangsdeckung)" nach Größenklassen im Jahr 2001, in € pro Einwohner................................................................................................................ 184 Tabelle 53: Transfereinnahmen der Gemeinden (ohne Wien) im Aufgabenbereich "Krankenanstalten" nach Transfergebern im Jahr 2001, in € pro Einwohner (bzw. in Mio. €) .... 185 Tabelle 54: Transferausgaben der Gemeinden ohne Wien im Aufgabenbereich "Krankenanstalten" nach Transferempfängern im Jahr 2001, in € pro Einwohner (bzw. in Mio. €)............................. 186 Tabelle 55: Transfersalden der Gemeinden (ohne Wien) im Aufgabenbereich "Krankenanstalten" nach Transfergeber/-empfänger im Jahr 2001, in € pro Einwohner (bzw. in Mio. €) ................... 186 Tabelle 56: Laufende intragovernmentale Transfereinnahmen und –ausgaben (inkl. Kostenbeiträge) der Gemeinden (ohne Wien) im Aufgabenbereich "Krankenanstalten" nach Ansatz-(Unter)abschnitten im Jahr 2001, in € pro Einwohner (bzw. in Mio. € und in %)............ 187 Tabelle 57: Finanzierung der Investitionen in der Siedlungswasserwirtschaft (Anteil in %).............. 193 Tabelle 58: Verteilung der genehmigten Förderungsmittel auf die einzelnen Anlagenarten im Bereich Siedlungswasserwirtschaft 2002 (Anzahl der Projekte, Beträge in Tsd. €) ..................... 196 Tabelle 59: Entwicklung des Anschlussgrades an eine öffentliche Kanalisation 1981-2001 gegliedert nach Bundesländern (in % der Einwohner)................................................................... 196 Tabelle 60: Einnahmen und Ausgaben der Gemeinden (ohne Wien)1) im Aufgabenbereich "Siedlungswasserwirtschaft" im Jahr 2001, in € pro Einwohner (bzw. in Mio. € und in %) ........ 202 Tabelle 61: Transfereinnahmen der Gemeinden ohne Wien im Bereich "Siedlungswasserwirtschaft" nach Transfergebern im Jahr 2001, in € pro Einwohner (bzw. in Mio. €) ............................................................................................................................................. 203

Verzeichnisse 263 Tabelle 62: Transferausgaben der Gemeinden (ohne Wien) im Bereich "Siedlungswasserwirtschaft" nach Transferempfängern im Jahr 2001, in € pro Einwohner (bzw. in Mio. €) ...............................................................................................................................204 Tabelle 63: Transfersalden der Gemeinden (ohne Wien) im Bereich "Siedlungswasserwirtschaft" nach Transfergeber/-empfänger im Jahr 2001, in € pro Einwohner (bzw. in Mio. €)....................204 Tabelle 64: Laufende intragovernmentale Transfereinnahmen und –ausgaben (inkl. Kostenbeiträge) der Gemeinden (ohne Wien) im Bereich "Siedlungswasserwirtschaft" nach Ansatz-Unterabschnitten im Jahr 2001, in € pro Einwohner (bzw. in Mio. € und in %)...............205 Tabelle 65: Einnahmen-Ausgaben-Saldo der Länder und der Gemeinden (ohne Wien) in den Aufgabenbereichen „Sozialhilfe i.w.S.“, „Pflichtschulen“ und „Krankenanstalten“1) in den Jahren 1995-2004, in Mio. € und Anteil der Gemeinden in % .......................................................212 Tabelle 66: Überblick über die Abgabenerträge der Gebietskörperschaften Österreichs aus dem Finanzausgleich 1995 und 2004, in Mio. € bzw. in %....................................................................216 Tabelle 67: Umverteilungseffekte des primären, sekundären und tertiären Finanzausgleichs der Gemeinden ohne Wien 1995-2004 sowie Abschätzung gemäß FAG 2005 nach Größenklassen und Finanzkraft-Quintilen1) .............................................................................................................223 Tabelle 68: Gesamteinnahmen und Gesamtausgaben der Länder, Landesfonds, Gemeinden und Gemeindeverbände sowie Transfers der Gemeinden im Aufgabenbereich "Sozialhilfe" nach Bundesländern im Jahr 2001, in € pro Einwohner (bzw. in Mio. € und in %)...............................225 Tabelle 69: Gesamteinnahmen und Gesamtausgaben der Länder, Landesfonds, Gemeinden und Gemeindeverbände sowie Transfers der Gemeinden im Aufgabenbereich "Pflichtschulen" nach Bundesländern im Jahr 2001, in € pro Einwohner (bzw. in Mio. € und in %) ......................227 Tabelle 70: Gesamteinnahmen und Gesamtausgaben der Länder, Landesfonds, Gemeinden und Gemeindeverbände sowie Transfers der Gemeinden im Aufgabenbereich "Krankenanstalten" nach Bundesländern im Jahr 2001, in € pro Einwohner (bzw. in Mio. € und in %) ......................228 Tabelle 71: Gesamteinnahmen, Gesamtausgaben und Transfers der Gemeinden (ohne Wien) im Aufgabenbereich "Siedlungswasserwirtschaft" (SWW) nach Bundesländern im Jahr 2001, in € pro Einwohner (bzw. in Mio. € und in %) ......................................................................................229 Tabelle 72: Synopsis der Analyseergebnisse der intragovernmentalen Transfers der Gemeinden ohne Wien (im Jahr 2001) in den vier Aufgabenbereichen und Schlussfolgerungen ....................231

264 Verzeichnisse

Sachverzeichnis

Abgaben ausschließliche 69 eigene (Gemeinden) 74 gemeinschaftliche 70 Abgabenhoheit 69 Abwasserentsorgung 194 Allgemeinbildende Pflichtschulen 153 Allokation 9, 20, 46, 51, 214 -seffizienz 10 Ansatz-Gliederung 54, 119 Aufgaben -bereiche 54, 121 gemeinschaftliche 121, 220, 249 Aufstockungseffekte 113 Bedarfszuweisungen 50, 71, 83, 95 Behindertenhilfe 134 Beiträge 53 Krankenanstalten 178 Schulerhaltung 156 Sozialhilfe 136, 140 Berufsbildende Pflichtschulen 153 Bevölkerungsschlüssel 73 Budgetsaldo 5 Bundesabgaben 69 Bundesebene 55 Transfers 67 Bundesfonds 55 COFOG-Gliederung 54 Daten 58, 238 Deckungsgrad 131, 145, 160, 185, 203 Einkommen-Konsum-Pfad 14 Einwohner 48 gewichtet 48, 73 Ertragsanteile 63, 75 Ertragshoheit 69 ESVG 1995 55 Bereinigung 107 EU-Beitrag 70 Familienlastenausgleich 70 Finanzausgleich 62 horizontaler 71 primärer 62, 69

sekundärer 62, 78 tertiärer 100 vertikaler 71 Finanzausgleichsgesetz 62 Finanzkraft 72 -Quintil 48 Finanzstatistik 58 Finanzzuweisung 50, 78 Fiskalische Äquivalenz 232 Fliegenfänger-Effekt 16 Fonds 55, 124 Fördereffizienz 10 Gastschulbeiträge 153 Gebühren 53 Gemeinde-Bedarfszuweisungsmittel 71 Gemeindebeiträge 140 Gemeindebund, Österreichischer 78 Gemeindeebene 55 Gemeindeverbände 55, 126 Gesundheitsförderung 70 Gesundheitsverbände 126 Getränkesteuer(ausgleich) 73, 75 Größenklassen 48 Grundsteuern 74 Haushaltsausgleich 95 daten 58, 238 gliederung 54 konten 112 Hilfe in besonderen Lebenslagen 134 Horizontale Verteilung 71 Interessentenbeiträge 74 Jugendwohlfahrt 133 Kennzahlen 120 Klassen 154 Ko-Finanzierung 52, 100 Kommunalsteuer 74 Konnexität 239 Konsultationsmechanismus 7 Kopfquotenausgleich 80, 95 Kosten -beiträge/-ersätze 53, 127 -effizienz 9

Verzeichnisse 265 -tragungen 78 Krankenanstalten 174 Anzahl 174 Finanzierungsströme 171 -fonds 124, 170 Landesbeiträge 142 Landesebene 55 Transfers 67 Landesfonds 55, 124 Landeslehrer 153 Landesumlage 81 Lenkungseffekt 9 Mitnahmeeffekt 20 Pflegegeld, -sicherung 135 Pflichtschulen 153 Präferenzstruktur 12, 16 Primärer Finanzausgleich 62 Quasi-Kapitalgesellschaften 56 Querschnitt 131 Quintil 48 Rechnungsquerschnitt 131 Redistribution 20, 214 Schlüsselzuweisung 50 Schulen 154 Sektor Staat 55 Sekundärer Finanzausgleich 62, 78 Sickereffekt 9 Siedlungswasserwirtschaft 194 Sockelbetrag 72 Soziale Dienste 134 Sozialhilfe 133 Sozialhilfeverbände 126 Spielbankabgabe 71 Staat Einnahmen, Ausgaben 121 Subsektoren 55 Transfers 65 Stabilitätspakt 4, 7 Städtebund, Österreichischer 78 Statistik Austria 58 Statutarstädte 73 Finanzzuweisung 86 Sozialhilfeverbände 108

Strukturfonds 175 Subventionen 50 Tertiärer Finanzausgleich 62 Transaktionen 52 funktionsspezifische 54 nicht-funktionsspezifische 54 Transaktionskosten 9 Transfers 52 allokative 242 Anzahl 112 Arten 11, 50 Bund 65 extragovernmentale 55, 215 funktionsspezifische 111, 129 gemäß ESVG 1995 65 Gemeinden 103 horizontale 9, 111 intragovernmentale 55 Kapital- 50, 110, 127, 220 Länder 65 laufende 50, 110, 127, 220 redistributive 242 sekundäre 78, 88 tertiäre 100 vertikale 9, 111 Umlagen 50, 78, 81 Schulgemeindeverband 153 Sozialhilfeverband 140 Umverteilungseffekte 113 Umweltverbände 126 Verbände 126 Vertikale Verteilung 71 Vervielfacher 73 Volkswirtschaftl. Gesamtrechnung 53 Volkszahl, gewichtet 48, 73 Volkszählung 48 Vorausanteil 72 Vorwegabzüge 63, 70, 101 Wasserversorgung 194 Wasserversorgungsverbände 126 Werbesteuernausgleich 73, 75 Wohlfahrtseffekt 9 Zuschüsse 50 Zweckzuschuss 83

Im Netz der Spinne

Im Netz der Spinne

Der Kopf im Netz

Der Kopf im Netz

Im Netz der Magie

Im Netz der Magie

Im Netz der Spinne

Im Netz der Spinne

Im Netz der Spinne

Im Netz der Spinne

Im Netz der Sterne

Im Netz der Sterne

Im Netz der Sterne

Im Netz der Sterne

Im Netz Der Lüge

Im Netz Der Lüge

Parker im Netz der Spione

Parker im Netz der Spione

Im Netz der toten Seelen

Im Netz der toten Seelen

Im Netz Der Toten Seelen

Im Netz Der Toten Seelen

Im Netz der toten Seelen

Im Netz der toten Seelen

Parker im Netz der Spione

Parker im Netz der Spione

Im Netz des Quidor

Im Netz des Quidor

Im mentalen Netz

Im mentalen Netz

Forellen im Netz

Forellen im Netz

Virus im Netz

Die drei ??? und der Spuk im Netz

Die drei ??? und der Spuk im Netz

Im Netz des Quidor

Im Netz des Quidor

Virus im Netz

Das Netz im Dunkel

Das Netz im Dunkel

Im mentalen Netz

Im mentalen Netz

Im Netz des Schreckens

Im Netz des Schreckens

Im Netz des Grauens

Im Netz des Grauens

Im mentalen Netz

Im mentalen Netz

Forellen im Netz

Forellen im Netz

Virus im Netz

Im Netz des Quidor

Im Netz des Quidor

Perry Rhodan, Im Netz der Nonggo (Autorenbibliothek)

Perry Rhodan, Im Netz der Nonggo (Autorenbibliothek)

Grappa im Netz

Our partners will collect data and use cookies for ad personalization and measurement. Learn how we and our ad partner Google, collect and use data. Agree & close