Traktat Lizboński Co po Irlandii?

Traktat Lizboński

Co po Irlandii?

2

Traktat Lizboński Co po Irlandii?

Praca zbiorowa pod redakcją Moniki M. Brzezińskiej Radosława Zenderowskiego

Instytut Politologii Uniwersytet Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warszawie

Warszawa 2009

Recenzent: Dr Szymon Bachrynowski

Projekt okładki: Andrzej Rudowski Skład i redakcja techniczna: Radosław Zenderowski Adam Bartosiewicz

ISBN 978-83-928022-1-1 © Instytut Politologii Uniwersytet Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warszawie. Wszelkie prawa zastrzeżone. Komercyjna dystrybucja niniejszej publikacji, bez zgody wydawcy jest zabroniona.

Spis treści

Wstęp

7

Monika Maria Brzezińska Skutki zmian systemowych Unii Europejskiej po ratyfikacji Traktatu Lizbońskiego

9

Michał Gierycz Zasada pomocniczości w Traktacie z Lizbony – źródła i znaczenie modyfikacji

37

Krzysztof Cebul Polska i Unia Europejska – ewolucja programowa partii politycznych w latach 2005-2007

55

Mateusz Krycki Traktat Lizboński jako oferta polityczna. Marketingowa diagnoza irlandzkiego „nie”

73

Radosław Zenderowski Ratyfikacja Traktatu Lizbońskiego na Słowacji

95

Wstęp Oddajemy w Państwa ręce materiały pokonferencyjne, będące owocem przeprowadzonej w listopadzie 2008 r. dyskusji pt. Traktat Lizboński. Co po Irlandii? Celem naszego spotkania było ukazanie najważniejszych aspektów ratyfikacji traktatu reformującego, która wywołała szereg kontrowersji, zwłaszcza po jego odrzuceniu w Irlandii. Z tego względu Autorzy tekstów podjęli się próby wychwycenia najbardziej newralgicznych kwestii wpływających na społeczny, obywatelski i polityczny brak akceptacji przewidzianych przez TL reform. Przedstawione teksty oscylując wokół tematyki Traktatu, poruszają jednak różne jego aspekty. I tak, cykl otwiera artykuł dr Moniki M. Brzezińskiej, prezentujący najważniejsze zmiany systemowe, których dokonuje Traktat Lizboński. Przedstawione tu zostały konsekwencje ratyfikacji Traktatu tak dla samej Unii, jak i dla państw członkowskich, z podkreśleniem koniecznej potrzeby poszanowania tożsamości narodowej. Dopiero bowiem na takim fundamencie możliwe jest budowanie przyszłej struktury UE. Dr Michał Gierycz z kolei dokonał analizy zapisu zasady pomocniczości oraz przedstawił przyczyny i znaczenie jej modyfikacji dla Unii. W sposób interesujący pokazał potrzebę wzmocnienia Unii, co nie zawsze jednak wiązało się z wprowadzeniem w życie odpowiednich ku temu narzędzi. Skutkiem tego zasada subsydiarności postrzegana może być – zdaniem Autora – jako: „przerysowany makijaż, z trudem przykrywający niedostatki unijnej fizjonomii”. Dr Krzysztof Cebul skoncentrował swoje refleksje wokół ewolucji programowej partii politycznych w Polsce w latach 2005-2007. Autor dokonał klasyfikacji partii ze względu na ich stanowiska wobec UE, by następnie pokazać, że wraz z upływem czasu ewaluowały one i zbliżyły

Skutki zmian systemowych Unii Europejskiej po ratyfikacji Traktatu Lizbońskiego

bardzo do siebie. K. Cebul odniósł się także do koncepcji IV Rzeczypospolitej i jej wpływu na konsolidację programową partii politycznych w obszarze integracji europejskiej. Student Politologii UKSW, doktorant Mateusz Krycki, zajął się zagadnieniem traktatu reformującego jako oferty politycznej. Dokonał też marketingowej diagnozy irlandzkiego weta wobec unijnych reform, odpowiadając na pytanie: „dlaczego Traktat z Lizbony został odrzucony przez Irlandczyków?”. Odpowiedź okazała się prosta, a bariery do pokonania wcale nie takie trudne, jakby można było przypuszczać. Publikację zamyka tekst dra hab. Radosława Zenderowskiego, przedstawiający proces ratyfikacji Traktatu Lizbońskiego z perspektywy Słowacji. Odnaleźć tu możemy intrygujący dyskurs polityczny, przytaczający słowackie argumenty „za” i „przeciw” reformom unijnym. Artykuł otwiera czytelnikowi oczy ukazując Unię jako „puste naczynie” i stwierdzając, iż: „Dziś Europa i Unia Europejska jest gdzie indziej”. Zaprezentowane zagadnienia, choć mają na celu pogłębione studium tematu, w sposób oczywisty nie rozwiązują i nie pokazują wszystkich jego aspektów. Zamierzeniem Autorów było przede wszystkim uwypuklenie wybranych aspektów i być może zapoczątkowanie szerszej merytorycznej dyskusji na temat sytuacji po odrzuceniu Traktatu Lizbońskiego. Obecnie bowiem zauważyć można, iż w związku z kryzysem gospodarczym na świecie, kwestie reform Unii Europejskiej odsunięte zostały niejako na dalszy plan. Tym bardziej więc, świadomi pojawiających się nowych wyzwań, pragniemy aktywnie stawić czoło temu co nieznane i budzi obawy. Z przykrością bowiem trzeba stwierdzić, iż mało kto w Unii Europejskiej zna i rozumie istotę Traktatu. Wydaje się to niewybaczalne, zwłaszcza jeśli chodzi o ludzi młodych i przyszłych politologów. Zachęcamy Państwa do lektury i zapraszamy do refleksji.

7

8

Dr Monika Maria Brzezińska __________ Instytut Politologii Uniwersytet Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warszawie

Skutki zmian systemowych Unii Europejskiej po ratyfikacji Traktatu Lizbońskiego

I. Status quo UE Spór o status quo Unii Europejskiej toczony jest nie od dziś. Zwolenników poglądu, iż Unia stanowi specyficzną formę systemu politycznego jest tak samo wielu, jak i przeciwników. Linia podziału przebiega głównie pomiędzy politologami a prawnikami, którzy do definicji systemu politycznego podchodzą w całkowicie odmienny sposób. Jedni określają ją bowiem jako sui generis, inni jako strukturę post-suwerenną, policentryczną, czy też „nieustanny eksperyment (...) zarządzania polityką łączący model relacji państwo – społeczeństwo i politykę opartą na relacjach międzyrządowych”1. Trzeba jednak zaznaczyć, że wraz z upływem czasu, rozwojem UE i kolejnymi jej reformami, zmieniało się podejście naukowców do tej kwestii. Coraz częściej bowiem słyszy się o odchodzeniu od klasycznej formuły postrzegania systemu politycznego do jej bardziej liberalnego kształtu. Dziś przyjmuje się, że system polityczny UE to coś więcej niż znane nam dotych1

K. Szczerski, Dynamika systemu europejskiego, Kraków 2008, s. 11.

Skutki zmian systemowych Unii Europejskiej po ratyfikacji Traktatu Lizbońskiego

czas systemy państw narodowych. Unia bowiem charakteryzuje się połączeniem elementów supranarodowych i międzyrządowych w ramach wielopoziomowej i dynamicznej struktury (multilevel-system), która oprócz wypełniania swoich klasycznych funkcji (tj. regulacja, mediacja, adaptacja, czy innowacja), skupia się głównie na szeregu interakcji pomiędzy poszczególnymi aktorami procesu decyzyjnego2. Ujęty w ten sposób system polityczny UE jest coraz częściej akceptowany przez badaczy, choć jak się okazuje nie rozwiązuje to problemu do końca. Pojawiają się nowe, żywo dyskutowane kwestie dotyczące tym razem już samej formy systemu Unii. Jedni bowiem twierdzą, iż stanowi on model polityki międzyrządowej, podczas gdy inni optują za wersją quasi-państwową. Spór ten jest o tyle istotny, iż dotyczy ścierania się wpływów sfery narodowej i ponadnarodowej,3 czyli miejsca alokacji decyzji władczych w obrębie UE. Jest to więc walka o przyszły charakter Unii, a dokładniej o jej ośrodek decyzyjny, co w rozumieniu wielu obywateli Unii, tożsame pozostaje z kwestią własnej suwerenności. Traktat Lizboński (TL) ma za zadanie zwiększenie zdolności adaptacyjnych Unii do zmieniającej się rzeczywistości politycznej, gospodarczej, społecznej itd. Przewiduje też zyskanie nowej, pełniejszej legitymizacji władzy i usprawnienie procesu decyzyjnego Unii, tak by bodźce inputs były prawidłowo odczytywane i następnie umiejętnie przetwarzane wewnątrz samego systemu politycznego. Równie ważna pozostaje tu kwestia sił outputs wychodzących na zewnątrz, które gwarantować mają drożność komunikacyjną wszystkich jej podsystemów oraz wzmacniać siłę oddziaływania Unii Europejskiej na inne podmioty takie jak: państwa narodowe, organizacje, systemy polityczne itd. Celem niniejszego artykułu jest więc spojrzenie na zmiany jakie wprowadza Traktat Lizboński4 i próba nakreślenia dalszego kierunku rozwoju Unii 2

Por. M. Olewińska, Federalizm w Unii Europejskiej i w Niemczech. Modele i powiązania, Kraków 2007, s. 37. 3 Por. Por. K. Szczerski, Dynamika systemu..., s. 8. 4 Właściwa nazwa to Traktat zmieniający Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską.

10

Monika Maria Brzezińska

Europejskiej oraz skutki, zarówno te pozytywne jak i negatywne, dynamiki wewnątrzunijnej. Przybliżone też będą obawy obywateli i państw co do dalszej formy organizacyjnej UE, gdyż jak wiadomo głównym zarzutem wysuwanym w stronę europolityków jest próba jej „upaństwowienia”. Wywołuje to niepokoje związane z nadmierną centralizacją władzy na płaszczyźnie ponadnarodowej i utratą suwerenności przez kraje członkowskie w zakresie najbardziej strategicznych dla nich polityk. Na koniec warto też zastanowić się nad dalszym scenariuszem rozwoju Unii Europejskiej i państw członkowskich, gdyby się okazało, że nie uda się skutecznie przeprowadzić przewidzianych przez TL reform. II. Zmiany horyzontalne. Nadanie UE osobowości prawnej Prawie każdy kolejny traktat wspólnotowy budził wśród obywateli państw członkowskich UE szereg obiekcji. Wystarczy wspomnieć Traktat z Maaastricht, czy zmieniany dwukrotnie Traktat Amsterdamski. Nie inaczej dzieje się i tym razem. Kontrowersje wydają się jednak tym większe, że Traktat Lizboński w znacznej części bazuje na rozwiązaniach zawartych w Traktacie ustanawiającym Konstytucję dla Europy, który został odrzucony już na samym początku. Niemniej jednak skala narastających w Europie i na świecie współzależności (jak chociażby ostatnio sprawa dostaw gazu z Rosji, wojna w Strefie Gazy), perspektywa dalszych rozszerzeń Unii Europejskiej o nowe kraje, pojawiające się kwestie wymagające solidarnego działania (walka z terroryzmem, ochrona środowiska) wymagają podjęcia takich kroków, które umożliwiłyby Unii skuteczne funkcjonowanie wewnątrz i na zewnątrz swoich granic. Często bowiem zarzuca się UE, że nie potrafi mówić jednym głosem, co osłabia jej pozycję na arenie polityki międzynarodowej. Tak więc, potrzeba reform uelastyczniających i usprawniających system polityczny Unii stała się dla przywódców europejskich i narodowych priorytetowa. Zwołana na 23-24 lipca 2007 r. konferencja międzyrządowa, mająca na celu wzmocnienie procesu integracyjnego, rozpoczęła szereg prac nad nowym traktatem europejskim. Negocjacje

11

Skutki zmian systemowych Unii Europejskiej po ratyfikacji Traktatu Lizbońskiego

choć bardzo burzliwe, trwały zaledwie pięć miesięcy i zaowocowały kompromisowymi rozwiązaniami w postaci Traktatu Lizbońskiego. Ustalono, iż nowy dokument nie przyjmie formy konstytucyjnej, a stanie się jedynie traktatem rewizyjnym, porządkującym wcześniejszy dorobek prawny UE. Jak zauważa Jan Barcz, wypracowany pakiet reform TL dokonujący „dekonstytucjonalizacji” wcześniejszych rozwiązań przyjętych w Traktacie ustanawiającym Konstytucję dla Europy, zasadniczo przyczynia się do zmiany nastawienia państw członkowskich co do reformy Unii5. Kraje obawiały się bowiem przekształcenia UE w strukturę państwową, na co obecnie nie ma zgody na płaszczyźnie narodowej i obywatelskiej. Mimo, jak by się wydawało, przychylniejszej postawy przywódców narodowych co do proponowanych reform, proces ratyfikacyjny został zahamowany i TL do dnia dzisiejszego nie wszedł w życie. Jedynie 23 kraje pozytywnie odniosły się do nowych regulacji, podczas gdy Irlandia opowiedziała się przeciwko przyjęciu traktatu, a pozostałe państwa albo zwlekają z jego podpisaniem, albo z samym procesem ratyfikacji6. Przechodząc do zmian przewidzianych przez Traktat Lizboński, jedną z nich jest reforma struktury organizacyjnej, mówiąca iż: „...Unia ma osobowość prawną” (art. 46a, nowy art. 47 TUE) oraz że „... zastępuje Wspólnotę Europejską i jest jej następcą prawnym” (art. 1, dawny art. 1 TUE). Regulacja ta ma zasadnicze znaczenie, zwłaszcza w kontekście prowadzonych dyskusji dotyczących przyszłości Unii i jej rzekomego przekształcenia w strukturę państwową. Nadanie UE osobowości prawnej czyni z niej bowiem organizację międzynarodową, której kompetencje i charakter określać mają państwa członkowskie na mocy umowy międzynarodowej. Dzięki temu przestają funkcjonować metody wspólnotowa i międzyrządowa jako dwa uzupełniające się mechanizmy 5

J. Barcz, Przewodnik po Traktacie z Lizbony. Traktaty ustanawiające Unię Europejską. Stan obecny oraz teksty skonsolidowane w brzmieniu Traktatu z Lizbony, Warszawa 2008, s. 44. 6 Por. http://europa.eu/lisbon_treaty/countries/index_pl.htm#. Traktat ratyfikowały: Austria, Belgia, Bułgaria, Cypr, Dania, Estonia, Finlandia, Francja, Grecja, Hiszpania, Litwa, Luksemburg, Malta, Holandia, Portugalia, Rumunia, Szwecja, Słowacja, Słowenia, Węgry, Włochy, Zjednoczone Królestwo oraz Łotwa. Irlandia odrzuciła Traktat w referendum 12 czerwca 2008 r., Republika Czeska jest w trakcie procesu ratyfikacyjnego (głosowanie w parlamencie), natomiast w Polsce dokument czeka na podpis prezydenta, a w Republice Federalnej Niemiec na stwierdzenie jego zgodności z Ustawą Zasadniczą przez Federalny Sąd Konstytucyjny.

12

Monika Maria Brzezińska

decyzyjne. Jednocześnie, zakończony zostaje spór czy UE, oprócz Wspólnot wchodzących dotychczas w jej skład, ma prawo samodzielnie występować na arenie międzynarodowej, zawierać umowy i przystępować do organizacji? Wzmocniona jest bowiem jej siła oddziaływania oraz odpowiedzialność w obrębie polityki zewnętrznej i wewnętrznej7. Uciszone są również, choć nie do końca, obawy obywateli UE przed nadmierną centralizacją władzy na płaszczyźnie europejskiej. Warto także zwrócić uwagę, iż art. 1 (dawny art. 1 TUE) likwidując filarową konstrukcję UE, zamienia ją na jednolitą wewnętrznie. Jednak, mimo tego zabiegu, spójność organizacyjna Unii nie zostaje zwiększona, a jej struktura nadal jest mało czytelna. TL wyłącza bowiem Euratom z UE, pozostawiając go jako samodzielną jednostkę organizacyjną. I choć od strony regulacji nie ma to większego znaczenia8, niemniej jednak takie rozwiązanie wprowadza dodatkowy chaos i pozostaje mało czytelne dla zwykłych obywateli. Nowy podział kompetencji Bardzo ważnym zagadnieniem poruszonym podczas Konferencji w Lizbonie jest kwestia podziału kompetencji w Unii Europejskiej. Dzięki nadaniu jej osobowości prawnej, Unia ma realizować swoje zadania samodzielnie, a nie za pośrednictwem Wspólnoty i państw członkowskich9. Wraz z wejściem w życie nowego traktatu, nieprzejrzysty i niezrozumiały nawet dla samych euro polityków, dotychczasowy podział zadań zastąpiony zostanie kompetencjami wyłącznymi UE, kompetencjami dzielonymi Unii i państw członkowskich oraz kompetencjami wspierającymi, koordynującymi i uzupełniającymi UE. Zawarte w TL regulacje nawiązują do już wcześniej panującego w UE schematu i łudząco przypominają w tej kwestii niemieckie rozwiązania systemowe. Tym razem jednak są one doprecyzowane i jaśniej określone. Nowe reguły z kompetencji 7

Por. J. Barcz, Przewodnik po Traktacie z Lizbony..., s. 46-47. Por. J. Barcz, Traktat reformujący UE – „mapa drogowa”, forma traktatu, propozycje zasadniczych zmian instytucjonalnych, w: J. Barcz (red.), Traktat reformujący Unię Europejską. Mandat Konferencji Międzyrządowej – analiza prawno-polityczna. Wnioski dla Polski. Materiały z konferencji ekspertów, 11 lipca 2007 r., Warszawa 2007, s. 15. 9 Z. Brodecki, Prawo europejskiej integracji, Warszawa 2000, s. 31. 8

13

Skutki zmian systemowych Unii Europejskiej po ratyfikacji Traktatu Lizbońskiego

znajdujących się obecnie w obrębie I filara, w którym obowiązuje tzw. zasada wspólnotowa, wyodrębniają obszary wyłącznego działania UE oraz dziedziny wspólnego decydowania Unii i państw. Kompetencje powierzone, określające cele UE mogą być osiągane jedynie właściwymi środkami i odpowiednio do zakresu ich przyznania przez Traktat. Kompetencje nieprzyznane zaś, są domeną państw członkowskich. Nadto, Unia Europejska, respektując kompetencje państw członkowskich, kieruje się: zasadą równości państw wobec traktatów, poszanowaniem ich tożsamości narodowej w tym rozwiązań politycznych, konstytucyjnych oraz struktur regionalnych i lokalnych, zapewnieniem nienaruszalności terytorialnej oraz ochronę bezpieczeństwa narodowego. Zaznaczono również, iż Karta Praw Podstawowych w żadnym wymiarze nie zwiększa kompetencji UE oraz nie przyznaje jej prawa do stosowania tzw. „kompetencji-kompetencji”, czyli samodzielnego rozszerzania zakresu własnych działań na inne obszary10. Jeśli zaś chodzi o kompetencje dzielone, zastosowano tu typowe rozwiązanie znane z niektórych systemów federalnych. I tak na mocy TL państwa członkowskie zyskują prawo do realizacji zadań Unii jako własnych, w sytuacji gdyby ona nie skorzystała z tej możliwości. Kolejną dopuszczalną formą jest przypadek rezygnacji Unii z wykonania swoich kompetencji. Wtedy mogą je w swój zakres przejąć państwa członkowskie. Rozdział na kompetencje dzielone oznacza również, iż określona dziedzina jest wspólnie realizowana przez uprawnione podmioty, ale tylko w obrębie przyznanego im zakresu. W praktyce wiąże się to ze ścisłym przestrzeganiem granic w trakcie realizacji zadań, zarówno przez Unię Europejską jak i państwa członkowskie. Koncepcja utworzenia katalogu kompetencji i wpisania go do nowego traktatu ma na celu uporządkowanie dotychczasowych materii oddziaływania poszczególnych aktorów w obrębie UE. Istotnym jest również argument przemawiający za tzw. odspleceniem polityki i większą przejrzystością zaproponowanych zmian. Dla państw członkowskich jednak, naj10

Por. J. Barcz, Przewodnik po Traktacie z Lizbony..., s. 48.

14

Monika Maria Brzezińska

ważniejszą kwestią pozostaje sprawa ograniczenia centralizacji władzy na płaszczyźnie ponadnarodowej. Najbardziej zależy na tym Francji, choć i pozostałe kraje opowiadają się za redukcją zjawiska „uciekających kompetencji” państw narodowych (m.in. poprzez orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości)11. Wejście w życie TL, a wraz z nim wypracowanego podziału zadań, ma więc, przynajmniej teoretycznie, chronić przed centrypetalizmem i zabezpieczać suwerenność narodową. Zaproponowane podczas Konferencji w Lizbonie rozwiązania nie są jednak w pełni satysfakcjonujące. Utworzone kompetencje dzielone, jak pokazuje praktyka wielu państw federalnych, może stać się obszarem walki o wpływy pomiędzy różnymi aktorami sceny politycznej. Najczęściej też w takim przypadku zadania uznane wcześniej za dzielone, przechodzą w gestię płaszczyzny nadrzędnej, prowadząc do świadomego lub nie, gromadzenia władzy w rękach jednego podmiotu decyzyjnego12. Bardzo ciekawa pod względem podziału kompetencji w UE, jest również Deklaracja nr 18. Zawiera ona zapis mówiący o możliwości zwrotu państwom członkowskim wcześniej przekazanych UE kompetencji. Jest to swego rodzaju novum, o które bardzo długo walczył rząd niemiecki13. Regulacja ta stanowić ma gwarancję swobody decyzyjnej (w zależności od zmieniających się potrzeb adaptacyjnych zarówno europejskiego systemu politycznego, jak i samych krajów członkowskich) oraz zabezpieczać suwerenność narodową państw UE. Samo utworzenie katalogu kompetencji, choć istotne, nabiera szczególnego znaczenia w odniesieniu do nowej struktury UE. Zniesienie trójfilarowej struktury może skutkować zwiększoną rotacją kompetencji w obrębie poszczególnych jej kategorii. Dotychczas bowiem tą część zadań, która 11

M. Olewińska, Federalizm w Unii Europejskiej..., s. 101. Proces ten można zaobserwować m.in. w RFN w obrębie tzw. kompetencji konkurencyjnych bądź też ramowych. Związek używając różnej argumentacji (np. finansowej), zmusza kraje związkowe do przekazywania mu własnych zadań. Ponieważ jednak rozwiązanie to wywoływało od lat szereg kontrowersji, w wyniku reform systemowych w 2007 r. zlikwidowano kompetencje ramowe oraz zweryfikowano i znowelizowano zakres działań zaliczanych do kompetencji konkurencyjnych. 13 Por. A. Merkel, Die Mitgliedstaaten sind die Herren der Verträge, Das Parlament. Debatten Dokumentation. Debatten über den Vertrag von Lissabon / 157. Sitzung des 16. Bundestages am 24. April 2008, w: Das Parlament nr 18/19, 28 kwiecień/5 maj 2008, s. 2. 12

15

Skutki zmian systemowych Unii Europejskiej po ratyfikacji Traktatu Lizbońskiego

przynależna była Wspólnocie, określono jako statyczną, ze względu na brak możliwości jakichkolwiek przesunięć w tej materii. Pozostałe zaś kompetencje, ulokowane w filarze II i III definiowano jako dynamiczne ze względu na, przynajmniej teoretyczną, możliwość ich późniejszego uwspólnotowienia14. Zmiany dokonane przez Traktat Lizboński burzą skostniałą strukturę I filara i dają szansę państwom członkowskim do swobodniejszego decydowania w obrębie poszczególnych polityk. Zauważyć jednak należy, iż możliwość zwrotu kompetencji dotyczyć ma wyłącznie zadań dzielonych. TL przewiduje powrót kompetencji w gestię państw narodowych jedynie w sytuacji, gdyby UE zrezygnowała z ich realizacji, pod warunkiem jednak poszanowania zasad subsydiarności i proporcjonalności. Jak zauważa Jan Barcz, mimo wcześniejszego braku takowego zapisu w pozostałych traktatach, możliwość zwrotu kompetencji zawsze istniała. Państwa członkowskie mogły bowiem na mocy swojej woli politycznej oraz w oparciu o prawo międzynarodowe ograniczyć zakres oddziaływania UE poprzez rewizję traktatów 15. Biorąc jednak pod uwagę obawy państw co trwałej utraty możliwości decyzyjnej w określonych dziedzinach oraz fakt, iż to właśnie obszar kompetencji dzielonych jest najbardziej narażony na nasilanie się tendencji centrypetalnych, wprowadzone rozwiązanie daje nadzieję na zahamowanie procesu centralizacji władzy. Reformy przewidziane przez Traktat Lizboński nie omijają także Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa (WPZiB). Choć zapis dokumentu mówiący, iż: „wszelkie dziedziny polityki zagranicznej i ogół kwestii dotyczących bezpieczeństwa Unii, w tym stopniowe określenie wspólnej polityki obronnej, która może prowadzić do wspólnej obrony”16 budzą niepokój, to jednak dalej odnajdujemy doprecyzowanie powyższej regulacji. WPZiB „podlegają szczegółowym zasadom i procedurom”17, czyli obowiązkowej w tej materii jednomyślności Rady oraz Rady Unii Europejskiej (chyba że Traktat przewiduje inaczej) oraz zaka14

Por. P. Saganek, Podział kompetencji pomiędzy Wspólnoty Europejskie a państwa członkowskie, Warszawa 2002, s. 33. 15 Por. J. Barcz, Przewodnik po Traktacie z Lizbony..., s. 52-53. 16 Traktat Lizboński, Dz. U. UE 2007/C 306/01, art. 24 (dawny art. 11 TUE). 17 Tamże.

16

Monika Maria Brzezińska

zie przyjmowania aktów prawodawczych w obrębie obecnego II filara. Podkreślono także, iż Europejski Trybunał Sprawiedliwości (po wejściu w życie TL – Trybunał Sprawiedliwości UE) nie dysponuje możliwością oddziaływania w obrębie WPZiB. Jego właściwości skupiają się na kontroli legalności aktów prawnych oraz rozgraniczeniu kompetencji. Nadto, co istotne, postanowienia z zakresu obecnego II filara nie wpływają na prawo i kompetencje państw członkowskich odnośnie realizacji polityki zagranicznej oraz służb dyplomatycznych. Także relacje z państwami trzecimi oraz przynależność do organizacji międzynarodowych pozostają wyłącznie w gestii polityk narodowych18. Do kwestii tej odnoszą się również Deklaracje 13 oraz 14 Traktatu Lizbońskiego, podkreślając iż regulacje zawarte w TUE: „nie naruszają obecnej odpowiedzialności Państw Członkowskich za kształtowanie i prowadzenie wspólnej polityki zagranicznej (...)” oraz że: „postanowienia dotyczące wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa nie przyznają Komisji nowych uprawnień do inicjowania decyzji ani nie zwiększają roli Parlamentu Europejskiego”19. Analogicznie kształtuje się sprawa kompetencji w obrębie Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości. Pozostają one w gestii państw członkowskich i nie zostają przejęte przez płaszczyznę ponadnarodową20. Regulacje sektorowe Warto przyjrzeć się również samemu zakresowi przedmiotowemu kompetencji. Na szczególną uwagę zasługują tu trzy kwestie. Pierwsza z nich, to polityka ochrony środowiska (ulokowana obecnie w I filarze), a dokładniej jej aspekt dotyczący zmian klimatycznych (art. 174). Wraz z wejściem w życie Traktatu Lizbońskiego polityka ta realizowana ma być w oparciu o zasadę solidarnej współpracy wszystkich państw członkowskich. Celem tej regulacji jest zobligowanie krajów należących do Unii, do większej kooperacji w zakresie podej-

18 19 20

Por. J. Barcz, Przewodnik po Traktacie z Lizbony..., s. 49-50. Traktat Lizboński, Deklaracje 13-14. Por. J. Barcz , Poznaj Traktat z Lizbony, UKIE 2008, s. 25.

17

Skutki zmian systemowych Unii Europejskiej po ratyfikacji Traktatu Lizbońskiego

mowanych działań oraz stworzenie atmosfery wspólnej odpowiedzialności za zmiany klimatyczne. Równie istotnym obszarem dotkniętym nowymi regulacjami TL jest przestrzeń kosmiczna. Co ciekawe do tej pory polityka ta pozostawała poza zasięgiem zainteresowania Unii Europejskiej. Obecnie Traktat Lizboński pierwszeństwo co do realizacji wspomnianej kompetencji przyznaje Unii, która „...opracowuje europejską politykę...” w tym zakresie (art. 172a)21. Przejmowanie przez płaszczyznę nadrzędną (tu: UE) w zakres własnych działań, obszarów nie objętych wcześniej żadnymi regulacjami nie jest niczym nowym. Świadczy jedynie o dynamice UE i nawiązuje do często stosowanej w państwach federalnych praktyki. Nowopowstałe kompetencje stają się bowiem doskonałym narzędziem do rozszerzania przez władzę centralną własnych kompetencji. Argumentem przemawiającym za ulokowaniem danego działania w obrębie kompetencji przynależnych płaszczyźnie nadrzędnej, jest rzekomy brak praktycznych możliwości oraz środków do realizacji nowego zadania przez płaszczyzny niższe. Przyznać należy, iż jest to stwierdzenie trudne do podważenia (przynajmniej w tej dziedzinie), gdyż państwa członkowskie same przyznają, że nie są jeszcze gotowe do samodzielnej aktywności w tym zakresie. Szczególnej uwagi, jeśli chodzi nowy katalog kompetencji, wymaga kwestia funkcjonowania rynku energii, bezpieczeństwa jej dostaw, jak też oszczędności energii i rozwoju jej odnawialnych źródeł (art. 176a). Niewątpliwie jest to wynik prac niemieckiej Prezydencji, której w szczególny sposób zależało na unormowaniu rynku energetycznego. Ulokowanie tej polityki na płaszczyźnie ponadnarodowej ma stać się gwarantem suwerenności państw członkowskich Unii. Ucisza też obawy niektórych krajów (w tym m.in. Polski i krajów bałtyckich), przed powstawaniem porozumień (głównie między Niemcami a Rosją), wykluczających pozostałych aktorów sceny politycznej z procesu decyzyjnego. Unormowanie polityki energetycznej podkreśla tym samym równość wszystkich państw w zakre21

Por. Traktat Lizboński.

18

Monika Maria Brzezińska

sie prowadzonej działalności. Daje szansę stworzenia jednolitej, europejskiej koalicji w sytuacji patowej, gdyby taka zaistniała. Wydarzenia z początku stycznia 2009 r. związane z dostawą gazu z Rosji, pokazują jednak, iż kwestia kryzysu wcale nie jest tak odległa, jakby można było sobie tego życzyć. Tym bardziej więc, sprawy związane z polityką energetyczną wymagają dziś wspólnych rozwiązań. Podejmowanie decyzji Kolejne rozszerzenia Unii Europejskiej, wzmacnianie roli poszczególnych instytucji, czy pojawianie się nowych unijnych polityk, wymusiły również zmiany w obrębie procesu decyzyjnego. Mnogość podmiotów obecnych na scenie europejskiej, a także skomplikowana procedura, wymagały uelastycznienia. Powiększono więc katalog głosowania większościowego o kolejnych kilkadziesiąt materii, m.in. w takich obszarach jak: przeciwdziałanie zmianom klimatycznym, niesienie pomocy humanitarnej, czy bezpieczeństwo energetyczne. Zjawisko to nie jest jednak niczym nowym. Od dawna bowiem stosuje się zasadę odchodzenia od jednomyślności na rzecz głosowania większościowego. Tak więc do 31 października 2014 r. utrzymana zostanie regulacja wprowadzona przez Traktat z Nicei, która narzuca w tej materii trzy warunki. Mianowicie wymagana jest: 1. odpowiednia liczba głosów ważonych („za” decyzją musi być 255 z 345 głosów ważonych, „przeciwko” minimum 91 głosów ważonych);

22

2.

odpowiednia liczba krajów członkowskich (2/3 jeśli projekt pochodzi od państwa członkowskiego i więcej niż 1/2 jeśli jej inicjatorem jest Komisja Europejska);

3.

jako ewentualność może zostać zastosowany czynnik demograficzny, polegający na sprawdzeniu, czy kraje członkowskie, spełniające dwa powyższe warunki, zgromadziły co najmniej 62% populacji UE22.

Por. J. Barcz, Przewodnik po Traktacie z Lizbony..., s. 65.

19

Skutki zmian systemowych Unii Europejskiej po ratyfikacji Traktatu Lizbońskiego

Natomiast począwszy od 1 listopada 2014 r., by decyzja została przyjęta, musi być zaakceptowana przez co najmniej 55% państw członkowskich (obecnie dla 27 daje to 15 państw), reprezentujących 65% ludności Unii. Wyjątek stanowi WPZiB, kwestie sprawiedliwości i spraw wewnętrznych, polityka gospodarcza i pieniężna, zawieszenie w prawach państwa członkowskiego oraz wystąpienie z UE. Tutaj dla podjęcia decyzji obligatoryjne jest zebranie minimum 72% liczby państw członkowskich23. Mniejszość blokująca zaś wynosi minimum 35% populacji UE, pochodzącej z co najmniej czterech państw członkowskich. W przeciwnym wypadku, zgodnie z TL, większość kwalifikowana będzie osiągnięta nawet wtedy, gdy pułap 65% nie zostanie utrzymany. Dzięki polskiemu stanowisku negocjacyjnemu, przewidziano okres przejściowy (wydłużony o trzy lata, a więc od 1 listopada 2014 r. do 31 marca 2017 r.), w czasie którego państwa członkowskie mogą zażądać zastosowania reguł z Nicei lub też odwołać się do formuły z Joaniny. Jednocześnie nadal utrzymano, w celu wzmocnienia interesów narodowych, zasadę jednomyślności w takich dziedzinach jak: podatki, polityka zagraniczna, czy też zabezpieczenie społeczne. Parlamenty narodowe i legitymizacja władzy Traktat Lizboński nie pomija kwestii parlamentów narodowych, których to pozycja ustrojowa w Unii od dawna wywołuje szereg kontrowersji. Dotychczasowym europejskim regulacjom zarzuca się bowiem brak możliwości skutecznego włączenia parlamentów w proces decyzyjny. Wytworzona bowiem w Unii i w państwach członkowskich luka faworyzuje rządy narodowe (RE, RUE), marginalizując (za wyjątkami) władze legislacyjne. TL stawia sobie za cel wzmocnienie pozycji parlamentów narodowych poprzez możliwość wczesnego reagowania. Parlamenty zyskają kompetencje w zakresie kontroli zasady pomocniczości, którą TL precyzuje poprzez włączenie w zakres jej działania płaszczyzn regionalnej i lokalnej. Rozwiązanie to sprzyja większej przejrzystości oraz 23

Por. Tamże, s. 66.

20

Monika Maria Brzezińska

zmniejsza deficyt legitymizacji władzy w Unii. Jednak, jak zauważa Jerzy Kranz, jest to narzędzie skuteczne wyłącznie dla aktywnych i silnych parlamentów, gdyż czas na reakcję i podjęcie działań jest stosunkowo krótki. Tak więc, większość parlamentów raczej nie będzie w stanie sprostać postawionym im w tym zakresie wymaganiom24. Nadto, parlamenty narodowe zyskują prawo uczestniczenia w Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości, oceniając realizację działań Unii w tym obszarze, oraz możliwość kontroli Europolu i Eurojustu. Będą także informowane o wnioskach w sprawie przystąpienia nowych krajów do UE i będą mogły brać udział w procedurze zmian traktatowych25. Kwestię parlamentów narodowych uzupełnia dodany do Traktatu z Lizbony Protokół w sprawie stosowania zasad subsydiarności i proporcjonalności. Choć nie przyznano parlamentom kompetencji do zablokowania aktu prawnego, to jednak umożliwiono im zastosowanie tzw. „żółtej kartki”, w sytuacji gdyby chciały wyrazić swoją wątpliwość co do jego zgodności z zasadą pomocniczości. Rozwiązanie to, na którym zresztą bardzo zależy Polsce, może okazać się skuteczniejsze niż to przewidziane przez Joaninę. Deficytem TL w zakresie kompetencji parlamentów narodowych jest natomiast brak możliwości monitorowania przez nie działań realizowanych w obrębie obecnego II filara (WPZiB)26. Budzi to niepokoje państw członkowskich (mimo wspomnianych wcześniej Deklaracji 13 i 14), co do przyszłego uwspólnotowienia tego obszaru i wyjęcia go spod gestii narodowych. Nie wprowadzono także obowiązku informowania parlamentów o wystąpieniu kraju członkowskiego ze struktur UE. Rozwiązanie takie dziwi tym bardziej, iż jednocześnie TL przewiduje konieczność włączenia parlamentów w procedurę rozszerzenia Unii. Jak widać, jednak nie wszystkie nowe regulacje pozostają ze sobą spójne.

24

Por. J. Kranz, „Traktat reformujący” UE – podejmowanie decyzji w Radzie większością kwalifikowaną, w: J. Barcz (red.), Traktat reformujący Unię Europejską. Mandat Konferencji Międzyrządowej – analiza prawno-polityczna. Wnioski dla Polski. Materiały z konferencji ekspertów, 11 lipca 2007 r., Warszawa 2007, s. 38. 25 J. Barcz, Przewodnik po Traktacie z Lizbony..., s. 53. 26 Por. J. Barcz , Poznaj Traktat z Lizbony.., s. 29-31.

21

Skutki zmian systemowych Unii Europejskiej po ratyfikacji Traktatu Lizbońskiego

Oprócz wzmocnienia roli parlamentów narodowych, przyznano również nowe prawa samym obywatelom Unii Europejskiej. Zgodnie z literą prawa, mogą oni w liczbie co najmniej 1 miliona zwrócić się do Komisji Europejskiej w sprawie podjęcia inicjatywy ustawodawczej. Wnioski w tej sprawie dotyczą tylko tych materii, które w mniemaniu obywateli wymagają regulacji na poziomie aktu prawnego UE27. Warto zaznaczyć, iż jest to kolejny krok w stronę redukcji deficytu demokracji władzy i stworzenia nowych mechanizmów partycypacyjnych obywateli w procesie ustawodawczym. Wcześniej już bowiem stworzono możliwość składania petycji do Parlamentu Europejskiego. Spójność Wszystkie zmiany, w tym horyzontalne, instytucjonalne, czy też inne, by mogły skutecznie zreformować system polityczny Unii Europejskiej, wymagają spójnego podejścia i zharmonizowanego działania. Uporządkowano więc stosowane w poszczególnych traktatach nazewnictwo, ujednolicając je i zastępując nowym. I tak, zgodnie z TL, wyrażenie „Unia Europejska” zastępuje „Wspólnotę”, „euro”, „ecu”, a „wspólny rynek” to od TL „rynek wewnętrzny”. Zmienione są także nazwy instytucji (chociażby wspomnianego wcześniej Trybunału Sprawiedliwości), które dopasowują się do nowej struktury organizacyjnej Unii. Od strony systemowej nie ma to większego znaczenia, nie mniej jednak wprowadza pewien porządek i większą przejrzystość. Spójność Unii wzmacnia także dołączona do Traktatu tzw. Klauzula Solidarności. Zgodnie z nią „Unia i jej Państwa Członkowskie działają wspólnie w duchu solidarności, jeżeli jakiekolwiek Państwo Członkowskie stanie się przedmiotem ataku terrorystycznego lub ofiarą klęski żywiołowej lub katastrofy spowodowanej przez człowieka...”28. Nadto, UE zobowiązuje się do użycia wszystkich możliwych środków, w tym również wojskowych, udostępnionych przez kraje członkowskie, by chronić instytucje demokratyczne, ludność cywilną oraz swoje teryto27 28

Por. Traktat Lizboński, Tytuł II, art. 8 b. Traktat Lizboński, Tytuł VII, Klauzula Solidarności, art. 188 r.

22

Monika Maria Brzezińska

rium. Założeniem powyższego zapisu jest budowanie współodpowiedzialności za losy Europy, a nie tylko skupianie się na kwestiach czysto instytucjonalnych, czy decyzyjnych. Ciekawym jednak pozostaje fakt, iż Traktat Lizboński wymienia tu w pierwszej kolejności instytucje demokratyczne, a dopiero potem ludnością cywilną. Nie wszystkie jednak rozwiązania, zaproponowane pierwotnie przez Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy, zawarte są w TL. Nie wpisany jest np. mający służyć budowaniu tożsamości, a tym samym i spójności europejskiej ustęp, odwołujący się do wspólnych unijnych symboli. Umieszczono go natomiast w odrębnej Deklaracji29, pozostawiając w gestii państw narodowych decyzję jej podpisania. 11 krajów członkowskich, w tym również Polska, nie dołączyły do grona sygnatariuszy Deklaracji. Wprawdzie decyzja ta nie pociąga za sobą żadnych skutków politycznych, to jednak świadczyć może o ostrożniejszym podejściu państw i ich obywateli do kwestii budowania europejskiego demos. Wystąpienie z UE Nowością wprowadzoną przez Traktat Lizboński jest art. 46a Postanowień końcowych. Mówi on, iż: „Każde państwo członkowskie może, zgodnie ze swoimi wymogami konstytucyjnymi, podjąć decyzję o wystąpieniu z Unii”. Zauważyć jednak należy, iż traktaty są formą umowy międzynarodowej, w związku z czym również na mocy prawa międzynarodowego państwa członkowskie zawsze mogły podjąć autonomiczną decyzję o wystąpieniu z UE. Wpisanie w nowy Traktat art. 46a niewątpliwie porządkuje system prawny Unii, stwarzając własne podstawy regulujące tę materię. Jednak art. 60 Konstytucji RP w korespondencji z ww. zapisem, mówiącym iż Polska może przekazać organizacji międzynarodowej (w naszym przypadku UE), bądź też organowi międzynarodowemu, niektóre kompetencje władzy państwowej, tworzy pewną lukę prawną. Nie ma bowiem żadnej wzmianki dotyczącej formuły wystąpienia z 29

Por. Tamże, 52. Deklaracja w sprawie symboli UE. Deklarację powyższą podpisało 16 z 27 państw UE, a mianowicie: Austria, Belgia, Bułgaria, Niemcy, Grecja, Hiszpania, Włochy, Cypr, Litwa, Luksemburg, Węgry, Malta, Portugalia, Rumunia, Słowenia i Słowacja.

23

Skutki zmian systemowych Unii Europejskiej po ratyfikacji Traktatu Lizbońskiego

Unii, co w świetle art. 46a TL ogranicza nam pełnię i skuteczność w dysponowaniu własną suwerennością. III. Zmiany instytucjonalne Traktat Lizboński dokonuje również reformy systemu instytucjonalnego Unii Europejskiej. Zmienia pozycję ustrojową Parlamentu Europejskiego, Komisji Europejskiej oraz Rady Unii Europejskiej. Obecnie bowiem organy te ulokowane są w I filarze i określane jako wspólnotowe. Po wejściu w życie TL i likwidacji struktury trzech filarów, wszystkie instytucje WE zyskają status unijnych. Zabieg ten skutkować może przesunięciem obszaru oddziaływania wspomnianych instytucji z płaszczyzny wspólnotowej na całą UE. Modyfikacja pozycji ustrojowej obecnych organów WE to nie tylko wynik zburzenia trójfilarowej struktury UE. To także efekt nadania jej osobowości prawnej. Rozwiązanie to może być postrzegane jednak dwojako. Z jednej strony, z pewnością sprzyjać będzie większej przejrzystości i łatwości w prowadzeniu dialogu z innymi podmiotami spoza Unii (państwami, czy organizacjami). Sprecyzowanie podmiotu negocjacyjnego zwiększa też z pewnością jego skuteczność w zawieraniu umów międzynarodowych. Z drugiej jednak strony, budzi obawy niektórych państw członkowskich co do powolnej korozji własnej suwerenności i do „cichego uciekania” ich narodowych kompetencji. Centralizacja władzy i powolne jej kumulowanie na płaszczyźnie ponadnarodowej są bowiem dla niektórych państw członkowskich (jak chociażby Francji, czy Polski) najmniej pożądanym skutkiem integracji europejskiej. Nowelizacje przewidziane przez Traktat Lizboński nie omijają także Parlamentu Europejskiego. Jest to zabieg o tyle istotny, iż kolejne rozszerzenia Unii Europejskiej stwarzały niebezpieczeństwo nadmiernego rozrośnięcia się tej instytucji, co z pewnością hamowało by jej skuteczność decyzyjną. Ustalono więc, iż liczba deputowanych nie przekroczy 750 (bez przewodniczącego). Kierowano się tu się zasadą demograficzną, mówiącą iż na każde państwo członkowskie przypada maksymalnie

24

Monika Maria Brzezińska

96, ale nie mniej niż 6 posłów. Gdyby jednak okazało się, że Traktat Lizboński nie wejdzie w życie w 2009 r., co zresztą wiele na to wskazuje, to w kolejnych latach 2009-2014 obowiązywać ma nicejski system podziału miejsc w PE. Jeśli zaś scenariusz ratyfikacyjny przebiegnie pomyślnie, to zgodnie z „degresywną proporcjonalnością” modyfikacji ulegną mandaty należne Niemcom. Liczba ich deputowanych (jako jedynego kraju w Unii Europejskiej) spadnie bowiem z 99 na 9630. Zmieniona jest również struktura organizacyjna Rady Europejskiej. Na mocy TL wybiera ona spośród swojego grona przewodniczącego na 2,5 letnią kadencję. Jednokrotnie odnawialny mandat nie wyklucza jednak możliwości odwołania przewodniczącego z pełnionej funkcji w przypadku poważnych uchybień. Utworzenie urzędu przewodniczącego likwiduje tym samym w ramach RE instytucję Prezydencji. Zgodnie z TL jest ona sprawowana przez trzy państwa członkowskie, z uwzględnieniem różnorodności i równowagi geograficznej (9. Deklaracja), przez okres 18 miesięcy. Grupowa formuła Prezydencji sprzyja większej współpracy państw w określaniu wspólnych celów oraz priorytetów dalszego rozwoju Unii. W dobie narastających kryzysów (chociażby gazowego, czy ekologicznego), jest to więc powolne odchodzenie od partykularnych interesów, na rzecz wspólnie wypracowanej polityki. Od 2014 r. modyfikacji ulega również liczba członków Komisji Europejskiej. Obecnie każde państwo członkowskie posiada po jednym komisarzu. Wraz z wejściem w życie Traktatu Lizbońskiego, dla Unii 27 państw, grono to zmniejsza się o 1/3 i wynosi 18 przedstawicieli zmieniających się na zasadzie równej rotacji (wymagana jednomyślność RUE). Rozwiązanie to z pewnością blokuje charakterystyczny dla UE proces nadmiernego rozrastania się instytucji i likwiduje niepotrzebną biurokrację. Małe państwa obawiają się jednak dominacji komisarzy większych krajów członkowskich i utraty możliwość skutecznego oddziaływania na proces decyzyjny UE. Warto jednak zauważyć, iż od stro30

Por. Parlament Europejski. Komisja Spraw Konstytucyjnych. Dokument roboczy w sprawie wyborów do Parlamentu Europejskiego, DT/703650PL.doc, 18.01.2008, s. 9; http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2004_2009/documents/dt/703/703650/703650pl.pdf (stan na dzień 03.06.2008 r.).

25

Skutki zmian systemowych Unii Europejskiej po ratyfikacji Traktatu Lizbońskiego

ny teoretycznej zmiany te wydają się bez znaczenia w tym zakresie, gdyż członkowie KE nie mają prawa kierować się interesem narodowym w trakcie pełnionych przez siebie funkcji. Z perspektywy psychologicznej zaś, rozwiązanie to jest negatywnie przyjmowane przez głównie mniejsze państwa Unii, choć swego czasu to np. Francja wyrażała swój wielki sprzeciw w tej materii. Istotną zmianą instytucjonalną w zakresie obecnego II filara, jest ustanowienie Wysokiego Przedstawiciela do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa. Łączy on funkcje Wysokiego Przedstawiciela i komisarza ds. stosunków zewnętrznych z urzędem wiceprzewodniczącego Komisji Europejskiej. Zabieg ten choć wzmacnia spójność Unii, to jednak budzi negatywne emocje wśród państw członkowskich. Ciągle bowiem obawiają się one centralizacji zadań z obszaru WPZiB, a tym samym utraty wpływów w jej obrębie. Warto jednak zaznaczyć, iż patrząc z perspektywy interesów narodowych, dużym osiągnięciem TL jest zrezygnowanie z zaproponowanego w Traktacie ustanawiającym Konstytucję dla Europy urzędu Ministra Spraw Zagranicznych UE. W przekonaniu wielu państw członkowskich stanowisko to nierozerwalnie związane jest z kształtowaniem się państwowości Unii. Doprowadzić też może to erozji narodowej polityki zagranicznej, która zawsze pozostawała znakiem niezależności wobec innych. Stworzenie więc funkcji jednego europejskiego ministra spraw zagranicznych kojarzy się krajom z odebraniem im najbardziej newralgicznej kompetencji uderzającej bezpośrednio w ich suwerenności. Natomiast w zakresie Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości rozszerzone zostają kompetencje Trybunału Sprawiedliwości oraz wzmocniona pozycja ustrojowa Eurojustu. TL stwarza podstawy prawne, co planowano już wcześniej, do powołania w przyszłości Prokuratury Europejskiej, która miałaby za zadanie, obok dzisiejszego Olaf-u, zwalczanie nadużyć i przestępstw finansowych w Unii, jak też poza jej granicami (w zależności od lokalizacji odbiorców środków płynących z budżetu UE). Rozwiązanie to wyraźnie pokazuje otwieranie się systemu instytucjonalnego

26

Monika Maria Brzezińska

Unii Europejskiej na przyszłe potrzeby. Jest też zapowiedzią tworzenia nowych struktur, często typowych dla państw narodowych. Podsumowanie Wprowadzane przez Traktat Lizboński reformy ustrojowe dotykają wielu materii. Zmieniają strukturę organizacyjną Unii, modyfikują instytucje, precyzują zakres kompetencji poszczególnych płaszczyzn oraz nadają obywatelom Unii nowe prawa. Wszystkie wymienione tu reformy mają więc zasadniczy wpływ na kształt europejskiego systemu politycznego, choć diametralnie go nie zmieniają. Nie tworzą superpaństwa, którego celem jest „wchłoniecie” wchodzących w jego skład krajów członkowskich. Niemniej jednak, wiele nowych regulacji bazuje na praktykach zaczerpniętych z państw narodowych. Stwarza to słuszne obawy członków Unii przed „cichym” przygotowywaniem jej do roli europejskiego państwa. Widać bowiem wyraźnie, iż wraz z każdym nowym traktatem rozszerzają się kompetencje Unii oraz umacnia się jej pozycja jako aktora międzynarodowego (chociażby przez nadanie jej osobowości prawnej). Traktat Lizboński porządkuje także w swoim założeniu dotychczasowy dorobek integracyjny w obrębie różnych płaszczyzn: instytucjonalnej, kompetencyjnej, prawnej i obywatelskiej. Dzięki nim mechanizmy decyzyjne charakteryzują się coraz większą specyfikacją i precyzją, przypominając te odpowiadające wymogom demokratycznym. Powstają też nowe, nieznane wcześniej Unii organy tj. Wysoki Przedstawiciel, czy Prokuratura Europejska. Wszystkie one świadczą o pełnej dynamice systemu politycznego Unii Europejskiej oraz, wbrew napotykanym trudnościom, o jej ogromnych zdolnościach adaptacyjnych. Są to niewątpliwie pozytywy reformy lizbońskiej. Wśród wielu korzystnych zmian można jednak zauważyć mnóstwo „niedociągnięć” systemowych, które ingerują głównie w zakres kompetencji państw członkowskich. Coraz więcej bowiem materii (po TL przeszło 60)

27

Skutki zmian systemowych Unii Europejskiej po ratyfikacji Traktatu Lizbońskiego

zostało przesuniętych z płaszczyzny narodowej na europejską. Wymienić tu należy chociażby takie kwestie jak: polityka energetyczna, ochrona środowiska, czy przestrzeń kosmiczna. Oczywiście uwspólnotowienie wielu zadań jest słusznie argumentowane brakiem skuteczności w tych dziedzinach pojedynczych państw i potrzebą solidarnego współdziałania. Niemniej, budzą one obawy krajów członkowskich co do utraty tożsamości i rozmycia się własnej państwowości. Członkowie Unii niechętnie oddają kompetencje, które wcześniej realizowali samodzielnie. Siłą rzeczy bowiem, zmiana ta skutkuje centralizacją władzy i zmniejszaniem się ich zasobów decyzyjnych. Widząc to obawiają się redukcji własnej pozycji do poziomu jednego z wielu „regionów”. Także prawo unijne jest zbyt rozbudowane i zagmatwane. Świadczy o tym chociażby fakt, iż wiele osób nie rozumie postanowień samego Traktatu. Nie sprzyja to oczywiście legitymizacji kształtującego się systemu. Dokument jest zbyt długi i skomplikowany, niczym nie przypominający znanych każdemu krótkich, konkretnych i funkcjonujących w państwach członkowskich regulacji konstytucyjnych. W tej sytuacji trudno więc mówić chociażby o pozytywnym wyniku referendum w Irlandii. Obywatele bowiem oczekują spójnych i przejrzystych rozwiązań, które są w stanie zrozumieć. Wszelkie niejasności w tej materii budzą obawy przed centralizacją władzy i jej bezpowrotną utratą. Niepokoje te są zresztą częściowo uzasadnione. Biorąc bowiem pod uwagę rozszerzenie liczby materii wymagającej głosowania większościowego, niewątpliwie część dotychczasowych kompetencji przesunięta zostanie w sferę oddziaływań ponadnarodowych. Pozytywnym efektem dążeń państw członkowskich w tym obszarze jest z pewnością wprowadzenie zapisu mówiącego o zwrocie wcześniej przekazanych Unii kompetencji. Zapis ten jednak ogranicza się wyłącznie do zadań dzielonych, a to za mało. Nadto brak jest jasnego sygnału informacyjnego dotyczącego zmian w UE. Media przekazują wiadomości ogólnikowo i nieprecyzyjnie. Często mylą ze sobą poszczególne instytucje, bądź w ogóle nie podają istotnych faktów (np. mówiących o możliwości zwrotu kompetencji), koncentrując się na

28

Monika Maria Brzezińska

sporach wśród eurodeputowanych. Trudno więc dziwić się obywatelom, iż niechętnie podchodzą do wszelkich zmian systemowych w Unii. Zauważalna jest też ogromna rozbieżność między oczekiwaniami samych polityków a społeczeństwem. Ci pierwsi śmielej (choć nie zawsze, mamy tu przykład wstrzymania się prezydenta Polski z podpisaniem TL) decydują się na zmiany systemowe, nawet jeśli kosztują one mnóstwo wysiłku. Proces integracji natomiast dużo wolnej przebiega na płaszczyźnie społecznej. Obywatele bowiem ciągle nie dostrzegają spójności działań instytucji z mechanizmami decyzyjnymi i jest to niewątpliwie ogromny mankament dzisiejszej Unii Europejskiej. Nawet takie zabiegi jak: włączenie parlamentów narodowych w europejski proces decyzyjny, umożliwienie płaszczyznom regionalnym i lokalnym kontroli zasady subsydiarności oraz inicjatywa ustawodawcza obywateli, nie likwidują deficytu demokracji i braku legitymizacji władzy. Mają one raczej na celu stworzenie podstaw pod przyszłą budowę europejskiego społeczeństwa, niż świadczą o poczuciu wspólnoty wśród mieszkańców Unii. Być może też dlatego, choć ma to znaczenie czysto manifestacyjne, odwołanie się do symboli UE zapisano w odrębnej Deklaracji. Świadczy to o bardzo ostrożnym podejściu obywateli krajów członkowskich do budowy wspólnego, europejskiego demos. Niemniej, reformy są niezbędne, gdyż stanowią kolejny etap rozwoju systemu politycznego Unii. Bez nich cała struktura stanie się skostniała i sztywna, nie reagująca na bodźce zewnętrze i wewnętrzne. Podkreślić też należy, że i dziś nie do końca są one prawidłowo odczytywane i nie odpowiadają oczekiwaniom państw narodowych i ich obywateli. Niemniej, aby Unia Europejska mogła w przyszłości skutecznie działać, niezbędne wydaje się tu znalezienie „złotego środka” w postaci pogodzenia ze sobą interesów narodowych z dobrem wspólnym. Może się to stać jedynie przy poszanowaniu różnorodności kulturowej i suwerenności państw z jednej strony, a z drugiej zaś z towarzyszącymi im zmianami wspierającymi jedność całej UE. W każdym też razie, nie mogą się one wiązać z próbą budowy europejskiego państwa, gdyż każde działanie zmierzające w tym kie-

29

Skutki zmian systemowych Unii Europejskiej po ratyfikacji Traktatu Lizbońskiego

runku z góry skazane jest na niepowodzenie. Doskonałym tego dowodem jest chociażby Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy. Gdyby zaś okazało się, że Traktat Lizboński nie zyska poparcia państw członkowskich i nie zostanie ratyfikowany, to najprawdopodobniej rozpoczną się kolejne spotkania i negocjacje. Wypracowane zostaną kolejne rozwiązania, które będą do zaakceptowania przez wszystkich. I jest to słuszne podejście, gdyż każde z państw członkowskich będzie wtedy miało świadomość, iż nie musi godzić się na coś ,co pozostaje wbrew jego interesom. Da też szansę wspólnego pokonywania barier i poszukiwania wspomnianego „złotego środka”.

30

Monika Maria Brzezińska

Aneks

WYKAZ NAJWAŻNIEJSZYCH REFORM TRAKTATU LIZBOŃSKIEGO

I.

Zmiany horyzontalne

STRUKTURA 1.

Nadanie UE osobowości prawnej.

2.

Likwidacja trójfilarowej struktury UE (ale pozostawienie Euratomu jako samodzielnej organizacji międzynarodowej).

KOMPETENCJE

1.

Nowy podział kompetencji w UE przewidujący kompetencje wyłączne UE, kompetencje dzielone Unii i państw członkowskich oraz kompetencje wspierające, koordynujące i uzupełniające UE.

2.

Wprowadzenie zapisu mówiącego o możliwości zwrotu państwom członkowskim kompetencji wcześniej przekazanych przez nie na rzecz UE (ale tylko z zakresu zadań dzielonych między UE a państwa członkowskie).

REGULACJE SEKTOROWE

1.

Podjęcie kolejnych kroków w celu unormowania polityki rynku energii, bezpieczeństwa jej dostaw, oszczędności energii i rozwoju jej odnawialnych źródeł, poprzez włączenie jej w europejski system decyzyjny.

2.

W zakresie polityki ochrony środowiska (a dokładniej zmian klimatycznych), ma obowiązywać zasada solidarnej współpracy wszystkich państw członkowskich UE.

31

Skutki zmian systemowych Unii Europejskiej po ratyfikacji Traktatu Lizbońskiego

3.

Wprowadzenie po raz pierwszy w historii UE nowego obszaru działań, tj., kompetencji UE do realizacji europejskiej polityki w zakresie przestrzeni kosmicznej.

PARLAMENTY NARODOWE I LEGITYMIZACJA WŁADZY

1.

Wzmocnienie pozycji parlamentów narodowych poprzez przyznanie im możliwości wczesnego reagowania.

2.

Parlamenty zyskają kompetencje w zakresie kontroli zasady pomocniczości. Nadto Traktat Lizboński precyzuje wspomnianą zasadę poprzez włączenie w zakres jej działania płaszczyzny regionalnej i lokalnej.

3.

Parlamentom nie przyznano wprawdzie kompetencji do zablokowania aktu prawnego, ale umożliwiono im zastosowanie tzw. „żółtej kartki” w sytuacji, gdyby zechciały wyrazić swoją wątpliwość co do zgodności aktu z zasadą pomocniczości.

4.

Parlamenty narodowe zyskają prawo uczestniczenia w Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości, oceniając realizację działań Unii w tym zakresie.

5.

Parlamenty będą mogły kontrolować od strony działań politycznych Europol i Eurojust.

6. 7.

Parlament włączone zostaną w procedurę zmiany dotychczasowych Traktatów.

8.

Parlamenty będą informowane o nowych wnioskach kandydatów starających się o przystąpienie do Unii Europejskiej. Obywatele UE będą mogli w liczbie co najmniej 1 miliona zwrócić się do Komisji Europejskiej w sprawie podjęcia inicjatywy ustawodawczej. Wnioski w tej sprawie dotyczyć mają tych materii, które zdaniem obywateli wymagają regulacji w postaci aktu prawnego UE.

PODEJMOWANIE DECYZJI

1.

32

Rozszerzono metodę głosowania większościowego o kolejnych kilkadziesiąt materii, m.in. w takich obszarach jak: przeciwdziałanie zmianom klimatycznym, niesienie pomocy humanitarnej, czy bezpieczeństwo energetyczne.

Monika Maria Brzezińska

2.

Do 31 października 2014 r. obowiązywać ma formuła wprowadzona przez Traktat Nicejski, a mianowicie spełnione muszą być następujące warunki:



odpowiednia liczba głosów ważonych: „za” decyzją musi być 255 z 345 głosów, „przeciwko” minimum 91 głosów ważonych;



odpowiednia liczba krajów członkowskich: 2/3 jeśli projekt pochodzi od państwa członkowskiego i więcej niż 1/2 jeśli jej inicjatorem jest Komisja Europejska;



jako ewentualność można zastosować czynnik demograficzny, polegający na sprawdzeniu, czy kraje członkowskie, spełniające dwa powyższe warunki, zgromadziły co najmniej 62% populacji UE.

3.

Od 1 listopada 2014 r. głosy obliczane będą na zasadzie tzw. podwójnej większości. By decyzja została przyjęta musi zostać zaakceptowana przez co najmniej 55% państw członkowskich (obecnie dla 27 daje to 15 państw), reprezentujących 65% ludności Unii.

4.

Wyjątek od ww. zasady stanowić ma WPZiB, kwestie sprawiedliwości i spraw wewnętrznych, polityka gospodarcza i pieniężna, zawieszenie w prawach państwa członkowskiego oraz wystąpienie z UE. Tutaj dla podjęcia decyzji obligatoryjne będzie zebranie minimum 72% liczby państw członkowskich.

5.

Mniejszość blokująca powinna wynieść minimum 35% populacji UE, pochodzącej z co najmniej czterech państw członkowskich. W przeciwnym wypadku, zgodnie z TL, większość kwalifikowana zostanie osiągnięta nawet wtedy, gdy pułap 65% nie zostanie utrzymany.

6.

Dzięki polskiemu stanowisku negocjacyjnemu, przewidziano także okres przejściowy od 1 listopada 2014 r. do 31 marca 2017 r. (a więc o trzy lata dłużej niż zakładano), w którym państwa członkowskie będą mogły w zażądać zastosowania reguł z Nicei lub też odwołać się do formuły z Joaniny.

SPÓJNOŚĆ

1.

Uporządkowano nazewnictwo. Zastąpiono wyrazu „Wspólnota” odpowiednią formą gramatyczną wyrazu „Unia Europejska”, „ecu” słowem „euro”, czy „wspólny rynek” pojęciem „rynek wewnętrzny”.

33

Skutki zmian systemowych Unii Europejskiej po ratyfikacji Traktatu Lizbońskiego

2.

Zmieniono nazwy instytucji, jak chociażby Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości na Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

3.

Do Traktatu dołączono tzw. Klauzulę Solidarności, zgodnie z którą „Unia i jej Państwa Członkowskie działają wspólnie w duchu solidarności, jeżeli jakiekolwiek Państwo Członkowskie stanie się przedmiotem ataku terrorystycznego lub ofiarą klęski żywiołowej lub katastrofy spowodowanej przez człowieka...”.

4.

UE zobligowała się do użycia wszystkich możliwych środków, w tym również wojskowych udostępnionych jej przez kraje członkowskie, by chronić instytucje demokratyczne, ludność cywilną oraz swoje terytorium.

5.

Do TL dołączono odrębną Deklarację w sprawie symboli Unii Europejskiej, odwołującą się do wspólnych unijnych symboli. Kwestię podpisania Deklaracji pozostawiono w gestii państw członkowskich.

WYSTĄPIENIE Z UE

1. 2.

Każde państwo członkowskie może, zgodnie ze swoimi wymogami konstytucyjnymi, podjąć decyzję o wystąpieniu z Unii Zmiany instytucjonalne

2.

Ustalono, iż liczba deputowanych do PE nie może przekroczyć 751 osób wliczając w to przewodniczącego.

3.

W PE na każde państwo członkowskie przypadać będzie maksymalnie 96, ale nie mniej niż 6 posłów. Niemcy jako jedyny kraj w UE straci 3 mandaty (z 99 na 96).

4.

Utworzenie funkcji przewodniczącego Rady Europejskiej, wybieranego spośród własnego grona na okres 2,5 lat, który będzie mógł być odwołany z powodu poważnych uchybień.

5.

Likwidacja instytucji Prezydencji w ramach RE. Wprowadzono natomiast grupową formułę Prezydencji jako domeny RUE, sprawowanej przez trzy państwa (z uwzględnieniem różnorodności i równowagi geograficznej) przez okres 18 miesięcy.

34

Monika Maria Brzezińska

6.

Redukcja składu Komisji Europejskiej o 1/3 składu. Po TL liczba ta wyniesie 18 członków zmieniających się na zasadzie równej rotacji, przy jednomyślnej akceptacji RUE.

7.

Ustanowienie Wysokiego Przedstawiciela do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa. Łączyć ma on funkcje Wysokiego Przedstawiciela i komisarza ds. stosunków zewnętrznych z urzędem wiceprzewodniczącego Komisji Europejskiej.

8.

W zakresie Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości przyznane zostaną kompetencje Trybunałowi Sprawiedliwości, który do tej pory nie posiadał prawa oddziaływania w tym obszarze.

9.

Wzmocnienie pozycji ustrojowej Eurojustu.

10. Stworzenie podstaw prawnych do powołania Prokuratury Europejskiej, zajmującej się ściganiem przestępstw finansowych skierowanych przeciwko budżetowi UE. 3.

Inne

1.

Karta Praw Podstawowych (KPP) nie została ona włączona w treść samego Traktatu, ale jako dokument jest wiążąca dla wszystkich państw członkowskich. Wyjątek stanowią tutaj Wielka Brytania i Polska, które wyłączyły się spod działania IV Tytułu KPP „Solidarność”.

2.

Unia szanuje i nie narusza statusu przyznanego przez państwa członkowskie kościołom i stowarzyszeniom oraz wspólnotom religijnym.

35

Dr Michał Gierycz __________ Instytut Politologii Uniwersytet Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warszawie

Zasada pomocniczości w Traktacie z Lizbony – źródła i znaczenie modyfikacji

Prowadzona w niniejszym artykule analiza złożona jest z trzech części. Pierwsza, wprowadzająca w zagadnienie, odnosi się pokrótce do głównych nadziei i niepowodzeń Unii Europejskiej związanych z zasadą pomocniczości przed uchwaleniem Traktatu Lizbońskiego. W drugiej omówione zostały podstawowe wprowadzone przez tenże Traktat modyfikacje. Trzecia ma charakter prognostyczny i odnosi się do prawdopodobnego funkcjonalnego znaczenia wprowadzonych w Lizbonie zmian. Zasada pomocniczości w UE przed Traktatem Lizbońskim31 1. Zasada pomocniczości32 wprowadzona została expressis verbis do porządku prawnego Unii Europejskiej wraz z Traktatem z Maastricht33. Na zainteresowanie się przez elity europejskie tą zasadą wpły31

Szersze opracowanie zagadnienia normatywnego uregulowania i funkcjonowania pomocniczości w UE można znaleźć w III rozdziale mojej książki Chrześcijaństwo i Unia Europejska. Rola religii w procesie integracji europejskiej, WAM, IP UKSW, Kraków – Warszawa 2008, ss.190-237 32 Na temat znaczenia zasady pomocniczości por. Aniela Dylus, Idea subsydiarności a integracja Europy, w: tejże: Europa. Fundamenty jedności, Wydawnictwo Fundacji ATK, Warszawa 1999 czy Chantal Millon-Delsol, Zasada pomocniczości, Znak, Kraków 1995 33 Odwołanie do pomocniczości zawarto w preambule i artykule 2 (pierwotnie B) Traktatu o Unii Europejskiej [TUE], a jej definicję w artykule 5 (niegdyś 3b) Traktatu ustanawiającego Wspólnotę

Zasada pomocniczości w Traktacie z Lizbony – źródła i znaczenie modyfikacji

nęły zróżnicowane czynniki. Po pierwsze, rozważając kwestię z perspektywy idei czy myśli politycznej, pomocniczość wyraża zbliżone treści co federalizm, nie budzi jednak takich kontrowersji w społeczeństwach europejskich. Jej zastosowanie w prawie wspólnotowym pozwalało zatem opisać wyznaczony jeszcze przez Schumana kierunek rozwoju integracji europejskiej, a jednocześnie uniknąć sprzeciwów wobec pogłębiania się procesu zjednoczeniowego34. Z perspektywy politycznego wpływu na ówczesny proces decyzyjny, podkreślić należy bardzo mocne polityczne poparcie dla wprowadzenia zasady pomocniczości do porządku prawnego UE przez Helmuta Kohla i landy niemieckie35, jak również, z innych przyczyn, Wielką Brytanię36. Powodowało ono, iż de facto nie można było zignorować postulatu wprowadzenia pomocniczości do prawa Unii. Wreszcie, patrząc od strony politycznej pragmatyki, zauważyć można, iż w związku z, używając określenia Ewy Popławskiej, „niedookreślonym wektorem” pomocniczości37, jest to kategoria, która, w pewnym sensie, każdemu gwarantuje negocjacyjny sukces. Chroni bowiem tak podmiotowość wspólnot bliższych obywatelowi (czy – używając kategorii kwantytatywnych – niższego rzędu), jak i uprawnień władzy wyższego rzędu do działania. A zatem, nieco upraszczając, tak zapaleni eurofederaliści, jak i zwolennicy Europy Ojczyzn, byliby gotowi podpisać się pod (przynajmniej niektórymi) postulatami pomocniczości38. Mając w pamięci powyższe kwestie, zauważyć jednak trzeba, iż istniał jeszcze jeden, mocny argument „za” pomocniczością, który zdaje się ostatecznie stać u podstaw jej błyskawicznej kariery w UE. Mianowicie, lata poprzedzające Maastricht to zdecydowanie negatywne doEuropejską [TWE]. 34 Tymczasem, jak zwracają uwagę Heinz Laufer i Tomas Fischer: „der Maastricher Vertgrag bilde mit sei nen Bestimmungen zur Wirtschafts- und Waehrungsunion und dem Einstieg in eine Gemeinsame Aussen- und Sicherheitspolitik die Basis fuer einen europaeischen Bundesstaat” (Heinz Laufer, Tomas Fischer, Föderalismus als Strukturprinzip fuer die Europäische Union, Verlag Bertelsmann Stiftung, Guetersloh 1996, s.10) 35 Por. Colette Mazzucelli, France and Germany at Maastricht, Garland Publishing Inc., New York and London 1997 36 Szerzej na temat: Michał Gierycz, Chrześcijaństwo i Unia Europejska…, ss.349-359 37 Por. Ewa Popławska, Zasada subsydiarności w traktatach z Maastricht i Amsterdamu, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 2000, r.V 38 Szerzej na temat trzech podstawowych postulatów pomocniczości patrz: Aniela Dylus, Idea subsydiarności a integracja Europy, w: tejże: Europa. Fundamenty jedności, Wydawnictwo Fundacji ATK, Warszawa 1999

38

Michał Gierycz

świadczenia rozrostu biurokracji i ustawodawstwa Brukseli39 związanego z tworzeniem wspólnego rynku. Nowotworzona Unia nie chciała mieć twarzy „bezdusznego biurokraty”. Przeciwnie, jeśli w Maastricht chciano dokonać ‘nowego otwarcia’, to właśnie z wizerunkiem bliskiej obywatelowi Wspólnoty. Promowane przez Niemcy pojęcie pomocniczości, związane, jak to precyzował TUE, z podejmowaniem decyzji „jak najbliżej obywateli”40, nadawało się idealnie na „ludzkie oblicze” procesu integracyjnego. Pomocniczość miała służyć odnowieniu pozytywnego zainteresowania Wspólnotami przez społeczeństwa europejskie, oraz przybliżeniu Unii do obywatela41. 2. Jak wspomniano, zasada pomocniczości została expressis verbis przywołana w Traktacie z Maastricht. Już w preambule TUE czytamy, iż w toku rozwoju integracji „decyzje są podejmowane jak najbliżej obywateli, zgodnie z zasadą pomocniczości”42, następnie zasada ta przywołana jest w art. 1 (opisowo) i 2 (expressis verbis) TUE, jak również zdefiniowana w art. 5 TWE. Brzmienie tych przepisów nie pozostawia przy tym wątpliwości, iż pomocniczość została w Unii uznana za zasadę prawa wspólnotowego43, a zatem znalazła się wśród norm konstytucyjnych44 mających kształtować sposób działania wszystkich instytucji Unii Europejskiej45. Przyjęte na początku lat ’90 Konkluzje Edynburskie, a potem, bazujący na nich, załączony do Traktatu Amsterdamskiego Protokół w sprawie stosowania zasad pomocniczości i 39

Erwin Vetter, Deutschland: Die Sicht der deuschen Länder, w: Rudolf Hrbek [Hg.], Die Anwendung des Subsidiaritätsprinzips in der Europäischen Union – Erfahrungen und Perspektiven, Nomos, BadenBaden, s.9 40 Preambuła Traktatu o Unii Europejskiej, w: Traktaty Europejskie, Branta, Bydgoszcz-Warszawa 2003 41 Niektórzy z badaczy skłonni są nawet uznać, iż główną przyczyną jej wprowadzenia było podtrzymanie minimalnego społecznego poparcia dla instytucji wspólnotowych. Por. George A. Bermann, Subsidiarity: does it have a future, Saggi. Conference e seminari, Rzym 1997, s.12 42 Tamże, s.35 43 Ewa Popławska, Zasada subsydiarności…, s.29 44 Francis Snyder, The unfinished constitution of European Union: principles, processes and culture, w: Joseph Weiler, Marlene Wind [ed.], European constitutionalism beyond the state, Cambridge University Press, Cambridge 2003, s.61 45 Por. Wojciech Szymborski, Wspólnotowa subsydiarność, za: http://ksik2.atr.bydgoszcz.pl/atr/index _biuletyn. asp?idb=7&idek=458 z dnia 22.08.2005

39

Zasada pomocniczości w Traktacie z Lizbony – źródła i znaczenie modyfikacji

proporcjonalności precyzowały przy tym sposób jej rozumienia i stosowania w Unii. Podkreślić trzeba, iż sposób, w jaki pomocniczość została uregulowana w prawie wspólnotowym jest, ogólnie rzecz ujmując, swoisty. Traktaty zawierają w istocie dwie, rozbieżne – jeśli nie sprzeczne, definicje pomocniczości. Pierwsza, zawarta w TUE, odnosi się do podejmowania decyzji jak najbliżej obywatela. Druga, zawarta w TWE i mająca podstawowe prawne znaczenie46, definiuje natomiast pomocniczość w sposób nie odnoszący się w ogóle do obywatelskiej podmiotowości. Przyjęte rozwiązanie jest o tyle swoiste, iż pomocniczość nie jest, by tak rzec, kategorią bez przeszłości – ma mocne fundamenty w europejskiej filozofii społecznej i wiąże się właśnie z zasadą podmiotowości. Traktaty zdają się zatem tworzyć własne, „autorskie” rozumienie pomocniczości. Artykuł 5 TWE stwierdza: „W dziedzinach, które nie należą do jej kompetencji wyłącznej, Wspólnota podejmuje działania, zgodnie z zasadą pomocniczości, tylko wówczas i tylko w takim zakresie, w jakim cele proponowanych działań nie mogą być osiągnięte w sposób wystarczający przez Państwa Członkowskie, natomiast z uwagi na rozmiary lub skutki proponowanych działań możliwe jest lepsze ich osiągnięcie na poziomie Wspólnoty.”47 Jak nietrudno zauważyć, definicja TWE rozrywa w istocie związek między pomocniczością a deklarowanym podejmowaniem decyzji ‘jak najbliżej obywatela’48. Składa się na to kilka czynników49, z których warto wymienić trzy podstawowe.

46

Por. Ewa Popławska, op. cit. Za: Traktaty europejskie, op. cit. Grainne de Burca, Reappraising Subsidiarity’s Significance after Amsterdam, Harward Law School, Cambrige 2000 czy John Bercow, Subsidiarity and the Illusion of Democratic Control, www.brugesgroup.com/mediacentre/index.live?article=192, z 22.08.2005 49 Por. szerzej M. Gierycz Chrześcijaństwo i Unia Europejska… op.cit., ss.190-210 47

48

40

Michał Gierycz

Po pierwsze, definicja zawarta w TWE, poddaje pomocniczości tylko dwa najwyższe poziomy władzy: unijny i państwowy. A zatem, ex definitione, nie odnosi się do poziomów najbliższych obywatelowi. Po drugie, pomocniczość obowiązuje w Unii Europejskiej jedynie w dziedzinach, które nie należą do kompetencji wyłącznej Wspólnoty. Oznacza zatem, primo, iż decentralistyczne działanie pomocniczości nie obowiązuje w tym obszarze, który już został scentralizowany. Ponadto, secundo, oznacza, iż stosowanie zasady pomocniczości związane jest jedynie z obszarem kompetencji konkurencyjnych. W konsekwencji, biorąc pod uwagę zasadę „zajętego pola”50, pomocniczość pozwala albo rozszerzyć zakres działania Wspólnoty w danym obszarze, albo zachować status quo, a zatem uznać kompetencje Państwa Członkowskiego. Taka delimitacja przedmiotowa czyni dynamikę pomocniczości w istocie jednokierunkową: pozwalającą rozszerzać Unii obszar działania, natomiast już nie państwu. Po trzecie, zarysowaną powyżej, a opaczną z perspektywy jej normalnego rozumienia, dynamikę pomocniczości wzmacnia efektywnościowe przyporządkowanie tej zasady. Na pytanie, który poziom władzy w danej sytuacji jest uprawniony do działania, klasyczna pomocniczość daje odpowiedź, iż ten, który, rokując szansę na wykonanie zadania, w sposób maksymalny pozwala na zaangażowanie obywatelskie. W Unii akcenty rozłożone zostały odmiennie. W ramach kryterium przypisania właściwości do wykonywania kompetencji pierwszorzędne znaczenie otrzymuje w Unii kryterium skuteczności, które niejako służy także do sprawdzenia, czy państwa członkowskie mogą w stopniu ‘wystarczającym’ osiągnąć założony cel51. Punkt ciężkości całej zasady przesuwa się zatem w kierunku tzw. pomocniczości progresywnej, wyznając efek50

Szerzej na ten temat patrz: Ewa Popławska, Zasada subsydiarności... Por. np. Wnioski Prezydencji UE z Edynburga z grudnia 1992 czy Protokół w przedmiocie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności, w: Dariusz Milczarek, Subsydiarność… 51

41

Zasada pomocniczości w Traktacie z Lizbony – źródła i znaczenie modyfikacji

tywność w realizacji celów za podstawowy wyznacznik podziału i wykonywania kompetencji. Przyjętą w Maastricht definicję pomocniczości przyrównuje się w literaturze niekiedy do tzw. ‘klauzuli lepszości’ (Besser-Klausel), stwierdzając, że sens tej zasady zawiera się w twierdzeniu: „Wspólnota podejmuje działanie tylko wówczas i w takiej mierze, w jakiej przyjęte zadania będą mogły być lepiej zrealizowane na szczeblu wspólnotowym niż na poziomie państw członkowskich”52. Nie chodzi zatem o podmiotowość szczebla niższego (w tym wypadku państwa), a jedynie o efektywność działania. W konsekwencji powyżej naszkicowanych rozwiązań dynamika pomocniczości w Unii fundamentalnie różni się od dynamiki wiązanej klasycznie z zasadą pomocniczości. Dynamiczny charakter pomocniczości unijnej wydaje się przy tym zbieżny z dynamiką integracji europejskiej – oznacza zwiększanie się zakresu oddziaływania instytucji europejskich. Niejako analogicznie do „efektu przelania” („spill-over effect”), powodującego powolny, ale stały wzrost kompetencji WE. W konsekwencji, ma wiele wspólnego z rozwojem kompetencji najwyższego, najbardziej oddalonego od obywatela poziomu władzy, niewiele natomiast z przybliżaniem procesu decyzyjnego do obywatela, niezależnie od tego, co sugerowałaby preambuła TUE. 3. Mając świadomość specyfiki ukształtowania unijnej pomocniczości, zapytać warto czy spełniła pokładane w niej na początku lat ’90 nadzieje. Odpowiedź znajdziemy w wypowiedzi przywódców państw europejskich, którzy w 2001 roku w Laeken dokonali w istocie oceny interesujących nas tutaj uregulowań. W słynnej Deklaracji z Laeken czytamy: „Wewnątrz Unii, instytucje europejskie muszą zbliżyć się do obywateli. […] Chcą, aby instytucje europejskie były mniej hermetyczne, a przede wszystkim bardziej skuteczne i otwarte. Wielu obywateli chce także, aby Unia zajmowała się w większym stopniu ich szczególnymi potrzebami, zamiast interweniowania w sprawy najlepiej realizowane przez 52

Ewa Popławska, op. cit., s.50

42

Michał Gierycz

wybranych przedstawicieli państw członkowskich i regionów. To ostatnie jest nawet postrzegane przez niektórych jako zagrożenie dla własnej tożsamości. Co więcej, obywatele mają poczucie, że porozumienia są czasem zawierane poza nimi i dlatego chcą lepszej kontroli demokratycznej. […] Obywatele mają czasami wrażenie, że Unia angażuje się zbyt intensywnie w obszarach, w których jej udział nie jest niezbędny. Dlatego też ważną rzeczą jest wyjaśnienie, uproszczenie i dostosowanie podziału kompetencji pomiędzy Unią i państwami członkowskimi w świetle nowych wyzwań, przed jakimi stoi Unia. Może to prowadzić zarówno do przywrócenia zadań państwom członkowskim, jak i przypisania nowych zadań Unii lub poszerzenia istniejących kompetencji, mając nieustannie w pamięci zasadę równości państw członkowskich oraz ich wzajemną solidarność”.53 Powyższe uwagi jednoznacznie wskazują, iż pomocniczość wprowadzona przez przywódców państw europejskich w Maastricht i „udoskonalona” w Amsterdamie nie przyniosła w istocie obiecywanych rezultatów. Ciężko inaczej zinterpretować fakt, iż po dekadzie jej obowiązywania powracamy w Laeken do unijnego Leitmotivu o „konieczności przybliżenia Unii do obywatela”, jak również do problemu właściwej przedmiotowej delimitacji działań Unii. To właśnie pomocniczość miała być kluczem do rozwiązania tych bolączek. Nie dziwi zatem, iż w swej dalszej części Deklaracja z Laeken już wprost odnosi się do zasady pomocniczości. Stwierdza: „Pierwsza seria pytań, które należy postawić dotyczy metody, dzięki której podział kompetencji mógłby się stać bardziej przejrzysty. Czy możemy odróżnić pomiędzy trzema rodzajami kompetencji: wyłącznymi kompetencjami Unii, kompetencjami państw członkowskich oraz mieszanymi kompetencjami Unii i państw członkowskich? Na jakim poziomie kompetencje są sprawowane w najbardziej efektywny sposób? W 53

Spotkanie Rady Europejskiej w Laeken 14-15.XII.2001r. Wnioski Prezydencji, http://libr.sejm.gov.pl/ oide/dokumenty/konkluzje/laeken200112.pdf

43

Zasada pomocniczości w Traktacie z Lizbony – źródła i znaczenie modyfikacji

jaki sposób jest tutaj stosowana zasada subsydiarności? I czy nie powinniśmy postawić sprawy jasno, że wszelkie kompetencje nie przypisane Unii w Traktatach należą do sfery wyłącznych kompetencji państw członkowskich? Jakie byłyby tego konsekwencje?”54 W ten sposób Deklaracja z Laeken stała się podstawą dla ponownego myślenia nad ukształtowaniem unijnej pomocniczości podczas prac Konwentu Europejskiego. Ten bowiem, obradujący na podstawie mandatu zawartego w Deklaracji, podjął kwestię znaczenia zasady pomocniczości w Unii Europejskiej. Poniekąd symbolicznie, grupa robocza Konwentu obradująca nad zasadą pomocniczości otrzymała szacowny, pierwszy numer. Zmiany w rozumieniu pomocniczości w Traktacie Lizbońskim55 4. Deklaracja z Laeken w odniesieniu do pomocniczości wypowiadała w sposób delikatny to, co już wcześniej podnoszone było nie tylko w literaturze przedmiotu, ale również w europejskiej dyskusji politycznej, choćby przez Komitet Regionów. Wśród zarzutów względem unijnej definicji pomocniczości podkreślano, iż okazuje się ona w niemałym stopniu nieaplikowalna w praktyce56, jej wprowadzenie do prawa traktatowego nie zmieniło generalnej orientacji przepływu kompetencji57, a bierność ETS skutecznie uniemożliwiała obronę kompetencji państw członkowskich w wypadku nadgorliwości legislacyjnej Wspólnoty58, wreszcie, że nie spełnia roli, którą miała spełnić w zakresie przybliżenia procesu decyzyjnego do obywateli59.

54

Tamże Paragrafy 4–7 rozwijają tezy przedstawione po raz pierwszy w aneksie mojej książki Chrześcijaństwo i Unia Europejska… 56 Por. np. Grainne de Burca, Reappraising…. 57 Por. np. Joseph Weiler, The constitution of Europe, Cambridge University Press, 1999 58 Por. np. Ewa Popławska, Zasada subsydiarności… 59 Komitet Regionów podkreślał m.in. iż pomocniczość powinna odnosić się do poziomów subnarodowych. Por. np. Opinion of the Committee of the Regions on the „Principle of subsidiarity „Developing a geniue culture of subsidiarity”. An appeal by the Committee of the Regions”, O.J. EC C198 z 14.07.1999 s.74 [p.1.1.4] 55

44

Michał Gierycz

Jak wspomniano, Konwent Europejski, obradujący na podstawie mandatu zawartego w Deklaracji w Laeken, podjął kwestię refleksji nad znaczeniem zasady pomocniczości w Unii Europejskiej. Jako, że w przeważającej mierze przewidziane w Traktacie Lizbońskim rozwiązania dotyczące pomocniczości są efektem prac Konwentu i mają swoje źródło w przepisach Traktatu Konstytucyjnego60, warto przez chwilę zatrzymać się nad generalnym podejściem przyjętym przez grupę roboczą do ponownego przemyślenia unijnej pomocniczości. Ono bowiem wyznaczyło w znacznej mierze trajektorię możliwych zmian w definiowaniu tejże zasady. W ramach I grupy roboczej generalnie panował konsensus odnośnie konieczności rewizji znaczenia tej zasady w Unii, a konkretnie zwiększenia jej roli w toku kształtowania prawa wspólnotowego. W tym kontekście postulowano przede wszystkim wzmocnienie roli tej zasady w toku projektowania prawa wspólnotowego, wzmocnienie jej politycznego monitoringu, oraz ułatwienie zaskarżenia aktu prawodawczego Wspólnoty do ETS61. Jednocześnie jednak istotną troską grupy roboczej było, aby wskutek wzmocnienia zasady pomocniczości nie uszczuplić efektywności procesu legislacyjnego Wspólnoty. Nie pozostało to, jak się wydaje, bez wpływu na to, iż grupa utrącała wszelkie propozycje, które instytucjonalnie chciały wzmocnić pomocniczość, tudzież zredefiniować ją prawnie poprzez wzmocnienie jej komponentu podmiotowego. Zarzucono m.in. projekt powołania specjalnej ad hoc izby ETS do rozpatrywania spraw związanych z pomocniczością, tudzież powołania instytucji wspólnotowej ds. kontroli przestrzegania pomocniczości (tak zwany „Pan/Pani Pomocniczość”)62. Grupa robo60

Komparatystyka Traktatu Lizbońskiego i Traktatu Konstytucyjnego pozwala dostrzec, iż wprowadzone w Lizbonie zmiany mają generalnie charakter kosmetyczny. Jedyna poważniejsza materialna zmiana dotyczy protokołu w sprawie stosowania pomocniczości i proporcjonalności. W Traktacie Lizbońskim dołączono do art. 7 tegoż protokołu jeden nowy paragraf. 61 Working Group I on the Principle of Subsidiarity, Conclusion of the Working Group – revised text, WD 19/1/02 REV 1 – WG 1, s.4-5 62 Por. Tamże, s.6 i 9

45

Zasada pomocniczości w Traktacie z Lizbony – źródła i znaczenie modyfikacji

cza zrezygnowała również z prawnego redefiniowania istoty poprzez uzupełnienie definicji z art.5 TWE o obowiązek podejmowania decyzji jak najbliżej obywatela63. W konsekwencji ogólnego nastawienia na chęć „poprawienia” pomocniczości („wzmocnienia jej roli”), ale jednoczesnej niechęci przed zmianą jej efektywnościowej orientacji, postulaty grupy roboczej nie były, nazwijmy to eufemistycznie, rewolucyjne. Członkowie pierwszej grupy roboczej mieli chyba zresztą świadomość, że, jak to sami przyznawali w konkluzjach, ich propozycje „nie pokrywają w pełni zakresu problemów związanych z pomocniczością”64. 5. Mając świadomość generalnego podejścia grupy roboczej do myślenia o unijnej pomocniczości łatwiej zrozumieć, dlaczego wprowadzony do Traktatu o Unii Europejskiej przez Traktat Lizboński art. 3b, w wersji skonsolidowanej TUE noszący numer 565 i zastępujący dotychczasowy art. 5 TWE, brzmi dziwnie znajomo66. W swym trzecim paragrafie stwierdza on: „zgodnie z zasadą pomocniczości, w dziedzinach, które nie należą do jej wyłącznej kompetencji, Unia podejmuje działania tylko wówczas i tylko w takim zakresie, w jakim cele zamierzonego działania nie mogą zostać osiągnięte w sposób wystarczający przez Państwa Członkowskie, zarówno na poziomie centralnym, jak i regionalnym oraz lokalnym, i jeżeli ze względu na rozmiary lub skutki proponowanego działania możliwe jest lepsze ich osiągnięcie na poziomie Unii”67. W nowej definicji nie uległ zmianie najistotniejszy chyba problem definicyjny unijnej pomocniczości: jej efektywne przyporządkowanie, a zatem również płynąca zeń dynamika „ku górze”. Nie zmieniono rów63

Por. propozycja H. Farnleitnera i R. Boescha próbująca połączyć w definicji komponent efektywnościowy i podmiotowy. H. Farnleitner i R. Boesch, Making the Subsidiarity operational, WD 11 – WG I, s.5 64 Tamże, s.9 65 W dalszej części tekstu będę się odwoływać do numeracji przyjętych w skonsolidowanych wersjach Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Można jedynie wyrazić żal, iż jest to inna numeracja niż przewidziana w oryginalnym tekście Traktatu z Lizbony, co powoduje pewien chaos komunikacyjny. 66 I to nie tylko dla tych, którzy zapoznali się z Traktatem Konstytucyjnym i dostrzegają w nim art. I-11. 67 Dz. U. WE C 306 z 17.12.2007, s.12

46

Michał Gierycz

nież wykluczenia kompetencji wyłącznych z zakresu oddziaływania pomocniczości. Tym niemniej, warto zwrócić uwagę na dwie zmiany, które wprowadzono. Po pierwsze, nowa definicja próbuje odwoływać się już do strukturalnego potencjału pomocniczości, dostrzegając poza poziomem centralnym Państwa Członkowskiego, również jego poziom regionalny i lokalny. Można w tym widzieć chęć nawiązania do idei przybliżenia procesu decyzyjnego do obywatela, deklarowanego w preambule TUE. Przywołana definicja w istocie zawiera jeszcze jedną, właściwie niedostrzegalną zmianę. Jak zaznaczono powyżej, lektura nowego art. 5 TUE pozwala stwierdzić, iż nie uległo zmianie wykluczenie oddziaływania pomocniczości w obszarze kompetencji wyłącznych. Tym niemniej, wskutek sprecyzowania zakresu tych kompetencji w nowym art. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej [TfUE], ów silny mankament rozumienia unijnej pomocniczości został w istotnej części usunięty. Artykuł ten ogranicza bowiem kompetencje wyłączne Unii do unii celnej, stanowienia reguł konkurencji, polityki pieniężnej w ramach sfery euro, wspólnej polityki handlowej i zachowania morskich zasobów biologicznych w ramach wspólnej polityki rybołówstwa68. Są to kwestie, które rzeczywiście ze swej istoty generalnie powinny być określane na najwyższym szczeblu. Jednocześnie, kompetencje dotychczas traktowane jako kompetencja wyłączna WE (np. rynek wewnętrzny, rolnictwo, rybołówstwo czy sieci transeuropejskie) zostały w Traktacie Lizbońskim traktatowo zdefiniowane jako kompetencje dzielone69 – a zatem dopuszczono do nich stosowanie zasady pomocniczości.

68

Tamże, s.47 Por. art.4 TfUE, Wersja skonsolidowana Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Dz.U.UE C 115 z 09.05.2008 69

47

Zasada pomocniczości w Traktacie z Lizbony – źródła i znaczenie modyfikacji

Najbardziej spektakularne zmiany Traktat Lizboński wprowadza w zakresie kontroli stosowania pomocniczości. Zawarte są one w przeważającej mierze w nowym Protokole w sprawie stosowania pomocniczości i proporcjonalności. Przede wszystkim wycofano stamtąd wcześniejsze, nie wytrzymujące krytyki trzy wskazówki 70, którymi należało się dotychczas kierować przy badaniu prawomocności działania Wspólnoty w przestrzeni kompetencji konkurencyjnych. W ich miejsce dodano, zgodnie z zaleceniami Konwentu, zobowiązanie Komisji do dokonywania szerokich konsultacji, oraz uzasadniania, na podstawie wskaźników jakościowych i, w miarę możności, ilościowych, projektów prawodawczych, w tym wskazania skutków finansowych danego projektu i jego konsekwencji dla regulacji Państwa Członkowskiego, w tym prawodawstwa regionalnego71. Pośrednio zatem wprowadzono do refleksji nad pomocniczością, nie istniejący uprzednio, komponent podmiotowy. Drugą zmianą było wprowadzenie zalążka politycznej kontroli pomocniczości, poprzez włączenie w proces kontroli procesu legislacyjnego parlamentów narodowych. Zgodnie z Protokołem w sprawie roli parlamentów krajowych w Unii Europejskiej, wszelkie projekty aktów prawodawczych (wnioski Komisji, inicjatywy grupy Państw Członkowskich, inicjatywy Parlamentu Europejskiego, wnioski Trybunału Sprawiedliwości, zalecenia Europejskiego Banku Centralnego i wnioski Europejskiego Banku Inwestycyjnego mające na celu przyjęcie aktu prawodawczego)72, jak również dokumenty konsultacyjne Komisji, plany legislacyjne, itp.73 muszą być przekazywane parlamentom krajowym. Mogą one „przesyłać przewodniczącym Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji uzasadnioną opinię na temat zgodności projektu aktu prawodawczego z zasadą pomocniczości, zgodnie z procedurą przewidzianą w Protokole w sprawie stosowania zasad pomocniczości i pro-

70

Por. M. Gierycz, Chrześcijaństwo i Unia… Por. art. 5 Protokół w sprawie stosowania pomocniczości i proporcjonalności, Dz. U. WE C 306, s.151 Art.2, Protokół w sprawie roli parlamentów krajowych w Unii Europejskiej, Dz. U. WE C 306 73 Por. art.1, tamże 71

72

48

Michał Gierycz

porcjonalności”74. Artykuł 6 przywołanego Protokołu precyzuje zaś, iż „każdy parlament narodowy lub każda izba parlamentu narodowego może, w terminie ośmiu tygodni od daty przekazania aktu prawodawczego w językach urzędowych Unii, przesłać […] uzasadnioną opinię zawierającą powody, dla których uznaje, że dany projekt nie jest zgodny z zasadą pomocniczości”75. Przy tym, „w przypadku, gdy uzasadnione opinie o niezgodności projektu aktu ustawodawczego z zasadą pomocniczości stanowią co najmniej 1/3 głosów przyznanych parlamentom […] projekt zostaje poddany ponownej analizie”76, a jego podtrzymanie musi być uzasadnione. Ponadto, i to już nowość wprowadzona w Traktacie Lizbońskim, a nieobecna w TK, jeżeli Komisja podtrzyma, jako zgodny z pomocniczością, wniosek, przeciw któremu istnieje zwykła większość głosów przyznanych parlamentom narodowym77, to „przed zakończeniem pierwszego czytania prawodawca (PE i RUE) rozważa zgodność wniosku prawodawczego z zasadą pomocniczości, biorąc szczególnie pod uwagę powody podane i podzielane przez większość parlamentów narodowych, jak również uzasadnioną opinię Komisji”, przy czym „jeżeli większością głosów wynoszącą 55% członków Rady lub większością głosów oddanych w Parlamencie Europejskim prawodawca stwierdzi, że jego zdaniem wniosek nie jest zgodny z zasadą pomocniczości, wniosek prawodawczy nie będzie dalej analizowany”78. Wprowadzony przez Protokół system politycznej kontroli ex ante uzupełniony został przez wzmocniony system prawnej kontroli ex post. Zgodnie z art. 8 Protokołu ETS-owi przyznano właściwość „do orzekania w zakresie skarg w sprawie naruszenia przez akt prawodawczy zasady pomocniczości wniesionych przez Państwo Członkowskie […] lub przekazanych przez nie zgodnie z jego porządkiem prawnym w imieniu jego 74

Art.3, tamże Art.6, tamże Art. 7, tamże 77 W myśl Protokołu każdy parlament posiada 2 głosy, w przypadku bikameralizmu na każdą izbę przypada jeden głos. 78 Art. 7, Protokół w sprawie stosowania… 75

76

49

Zasada pomocniczości w Traktacie z Lizbony – źródła i znaczenie modyfikacji

parlamentu lub izby tego parlamentu”79. Ponadto, prawo takiej skargi przyznał również Komitetowi Regionów „w odniesieniu do aktów prawodawczych, do których przyjęcia Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej wymaga jego konsultacji”80. Instytucja ta otrzymała zatem uprawnienie, którego od dawna się domagała, poczuwając się w sposób naturalny – w związku z reprezentowaniem wspólnot subpaństwowych – do stania na straży pomocniczości. Funkcjonalne znaczenie wprowadzonych modyfikacji 6. Odczytując literalnie zmiany z Lizbony rzec można, iż, niejako wbrew temu, co zostało powiedziane o ostrożności grupy roboczej Konwentu, wprowadzone modyfikacje – zwłaszcza w zakresie kontroli pomocniczości – mają spektakularny charakter. Choćby włączenie legislatur narodowych do procesu kontroli ustawodawstwa unijnego niewątpliwie zasługuje na takie określenie. Tym niemniej, jak zauważył jeden z polskich politologów, „politolog musi pytać nie tylko o to, co zapisane jest w prawie, ale również o „wolę polityczną”: o to, co politycy chcieli osiągnąć formułując w taki, a nie inny sposób normę prawną, jak również o to, co zamierzają z jej pomocą osiągnąć w przyszłości”81. Wydaje się, iż w przypadku pomocniczości nie chcieli jednak zmienić zbyt wiele; występują mocne przesłanki pozwalające założyć, iż funkcjonalne znaczenie wskazanych modyfikacji w większości przypadków prawdopodobnie nie będzie szczególnie istotne. 7. Po pierwsze, przypomnieć trzeba, iż nie zmieniono wyłączenia działania pomocniczości z obszaru kompetencji wyłącznych, a przede wszystkim efektywnościowej orientacji pomocniczości. W konsekwencji, nie zweryfikowano podstawowej bolączki unijnej definicji, powodującej odwrócenie dynamiki pomocniczości w UE. Prosty przykład: jeśli nowy art. 5 TUE, tak jak wcześniej art. 5 TWE, przedstawia rozmia79

Art. 8, tamże Tamże Piotr Mazurkiewicz, Wokół Karty Praw Podstawowych UE, w: „Chrześcijaństwo-Świat-Polityka” 3 (7) 2008, s.29 80 81

50

Michał Gierycz

ry i skutki działania jako podstawowe wyróżniki „lepszego działania”, to działanie Wspólnoty niejako z definicji będzie lepsze – zawsze ma większy zasięg niż akcja pojedynczego Państwa Członkowskiego. Brak korekty efektywnościowego przyporządkowania unijnej definicji ma również dlatego fundamentalne znaczenie, iż w znacznej mierze dezawuuje znaczenie uwzględniania subnarodowych podmiotów w nowym artykule 5 TUE. Ostatecznie, jakkolwiek paradoksalnie by to brzmiało, niezmieniona w swym rdzeniu formuła art. 5 TUE każe się zastanowić raczej nie tyle nad pytaniem – w jaki sposób wzmacnia on struktury pośrednie, ale czy przypadkiem, wobec efektywnościowego przyporządkowania pomocniczości, nie pozwala on na przechwytywanie przez Unię kompetencji wspólnot subpaństwowych. Jeśli na powyższe pytanie możemy odpowiedzieć przecząco, to w niemałej mierze dlatego, iż przywołanie w definicji pomocniczości z art. 5 TUE podmiotów subpaństwowych i lokalnych w niewielkim stopniu zmienia ich pozycję w unijnym procesie decyzyjnym. Oczywiście, sam fakt tego przywołania ma swoją polityczną wymowę, której nie należy zupełnie lekceważyć. Tym niemniej, w myśl przytoczonego sformułowania pomocniczość nie odnosi się do koncentrycznej relacji wspólnota lokalna – wspólnota regionalna – wspólnota państwowa –wspólnota europejska, a jedynie do relacji Państwo członkowskie (na poziomie centralnym, regionalnym, lokalnym) i Unia Europejska. Ostatecznie zatem dyskurs kompetencyjny, do którego odnosi się ten przepis to dyskurs Unii i Państwa Członkowskiego. W odniesieniu do przewidzianych przez Protokół w sprawie stosowania zasady pomocniczości zobowiązań Komisji do konsultacji i uzasadnień, dość wspomnieć, że pomocniczość w pracy Komisji już dziś stała się kolejną nieodzowną formułą, tyleż często przywoływaną, co nie-

51

Zasada pomocniczości w Traktacie z Lizbony – źródła i znaczenie modyfikacji

wiele znaczącą82. Ponadto, sam Traktat przewiduje nietrudne do wykorzystania drogi obejścia tak konsultacji parlamentarnych, wskazując, iż „w szczególnie pilnych przypadkach” można po prostu ich nie prowadzić83. Podobnie, ilościowe uzasadnienie wniosku Komisji zakłada „tam gdzie to możliwe”. Biorąc to pod uwagę, warto podkreślić, iż sam fakt nowych zobowiązań Komisji nie przesądza jeszcze o ich realnym znaczeniu. Nie należy się tu raczej spodziewać „nowej jakości”. Ani Traktaty, ani Protokoły nie dają w tym zakresie jakichś szczególnie odkrywczych, nowych wytycznych. Oczywiście, owe zobowiązania nieco urealniać zdaje się fakt, iż w myśl nowego Protokołu Komisja przestaje być strażnikiem sama dla siebie – rolę tę, przynajmniej częściowo pełnić mają parlamenty narodowe i, w mniejszym stopniu, Komitet Regionów. Tu jednak poczynić należy kolejne zastrzeżenie. Choć nie można nie doceniać włączenia parlamentów narodowych w proces decyzyjny, należy sobie zadać pytanie o rzeczywiste znaczenie tego faktu. Jaka jest szansa, by parlamenty narodowe 27 państw członkowskich były w stanie przeanalizować w ciągu ośmiu tygodni (o ile projekt nie jest pilny – wówczas czasu może być mniej84), docierające do nich z reguły w językach obcych, propozycje aktów prawnych Unii, by odnieść się do ich zgodności z zasadą pomocniczości? Jaka jest szansa, by większość czy 1/3 z nich wypowiedziała się w tym czasie przeciw jakiejś decyzji? Można to sobie oczywiście wyobrazić, ale jako sytuację wyjątkową – sprzeciw wobec jakiegoś budzącego powszechne kontrowersje projektu. Wydaje się jednak, że już zbyt dużej wyobraźni wymaga dostrzeżenie w tym zwykłego procesu efektywnej kontroli. Można się raczej spodziewać zalania parlamentów narodowych kolejnymi tonami dokumentów z Brukseli, w których mało który parlamentarzysta (jeśli w ogóle któryś) będzie się orientował. Ponadto, nie sposób nie zauważyć, iż opinie parlamentów mają w myśl Protokołu w istocie drugorzędne znaczenie dla procesu decyzyjnego: ne82 83 84

Por. M. Gierycz, Chrześcijaństwo i Unia Europejska… op. cit. Art. 2, tamże Por. art. 4 Protokół w sprawie roli parlamentów narodowych w Unii Europejskiej

52

Michał Gierycz

gatywne opinie 1/3 głosów parlamentów nie muszą spowodować niczego poza spowolnieniem procesu legislacyjnego (projektodawca musi go jedynie ponownie przeanalizować – ale może go przedłożyć ponownie w niezmienionej postaci). Negatywne opinie większości głosów parlamentów narodowych dla przerwania procesu legislacyjnego potrzebują jeszcze zgody większości członków PE lub 55% głosów w RUE. Znamienne w tym kontekście wydaje się, iż próg 55% głosów w RUE, jak i większości głosów w PE związany jest nie tyle z zablokowaniem sprzeciwu narodowych legislatur, ile jego przyjęciem. W odniesieniu do efektywności prawnej kontroli ex post wątpliwości rodzą się same, gdy wspomnimy na dotychczasową postawę i orzecznictwo ETS w odniesieniu do orzekania w związku z zasadą pomocniczości. Ani Traktat z Maastricht, ani Traktat Amsterdamski nie zmieniły podejścia ETS-u do zasady pomocniczości. Już kilkakrotnie zakładano, iż pomocniczość będzie kluczem do wdrożenia nowej linii orzecznictwa, ponieważ „daje nowy argument, pozwalający ETS-owi anulować środki przyjęte co prawda przez Wspólnotę, ale przy istnieniu mniejszościowej opozycji w Radzie”85. Tymczasem, ETS wycofał się zasadniczo z możliwości badania materialnego wymiaru pomocniczości jeszcze w połowie lat ’90 i pozostał wierny temu podejściu. 8. Podsumujmy powyższe ustalenia: Traktat nie przyniósł znaczących mechanizmów hamujących ewentualną nadaktywność legislacyjną Wspólnoty; nie wzmocnił również realnie pozycji narodowych legislatur; dynamika pomocniczości nie została znacząco skorygowana; obywatelska kontrola nie została ani zwiększona ani zmniejszona; last but not least, w zakresie kompetencji wyłącznej pomocniczość w Unii nie obowiązuje. W konsekwencji, ciężko oprzeć się wrażeniu fasadowości wprowadzonych modyfikacji. Wydaje się, iż wola zmian została sparali85

Antonio Estella, The EU Principle of… op. cit., s.139

53

Zasada pomocniczości w Traktacie z Lizbony – źródła i znaczenie modyfikacji

żowana lękiem przed „osłabieniem Unii”. Choć naradzano się w Konwencie, zmieniono brzmienie i lokalizację art.5, a nawet wygenerowano dwa nowe protokoły – unijna pomocniczość nieustannie, podobnie jak w brzmieniu z Maastricht, stoi niejako w poprzek klasycznych celów tej zasady – upodmiotowieniu obywateli. Wydaje się, że, podobnie jak stało się to w Maastricht, pomocniczość ma służyć za swoistą „twarz” Unii bliskiej obywatelowi. W świetle przeprowadzonej analizy rodzi się jednak pytanie – czy to rzeczywiście twarz czy raczej mocno przerysowany makijaż, z trudem przykrywający niedostatki unijnej fizjonomii.

54

Dr Krzysztof Cebul __________ Szkoła Wyższa Psychologii Społecznej w Warszawie

Polska i Unia Europejska – ewolucja programowa partii politycznych w latach 2005-2007

Wprowadzenie Punktem odniesienia w kampanii 2007 roku był mocno wyeksponowany w poprzednich wyborach (2005) przez Prawo i Sprawiedliwość (PiS) podział na Polskę „solidarną” i „liberalną”. „Liberalizm” nie po raz pierwszy został wykorzystany jako straszak. Twórcy wspomnianego podziału z pewnością odnieśli sukces, bo wszystkie startujące w 2005 i 2007 roku ugrupowania, choćby nawet przez zanegowanie istnienia takiej dychotomii, ustosunkowały się do niej. Był to jednak sukces pozorny. Nie udało się wykreować przeciwnika odpowiedzialnego za dotychczasowe błędy polskiej polityki, ponieważ ten… nagle zniknął. Okazało się, że wszystkie partie odcięły się od koncepcji „liberalnej” i stanęły po stronie Polski „solidarnej”. Dodatkowo przelicytowując się, która z nich da społeczeństwu więcej owej „solidarności”. Rywalizacja na tym polu była szczególnie widoczna pomiędzy PiS i Platformą Obywatelską (PO).

Krzysztof Cebul

Można w tym miejscu zapytać – jak powyższe uwagi mają się do głównego tematu niniejszego tekstu? Otóż związek między nimi jest zasadniczy. Trudno bowiem mówić o wizji Polski w Unii nie mając najpierw za punkt wyjścia wizji samej Polski. W tym kontekście należy wskazać, że zaprezentowany w kampanii z 2005 roku wybór między Polską „solidarną” a „liberalną” w swej istocie sprowadzał się do problemu oceny kierunku przemian zapoczątkowanych w 1989 roku. I o ile wybory parlamentarne 2005 były przede wszystkim konfrontacją na tym polu, to w wyborach 2007 punktem wyjścia była już krytyka rządów PiS, a więc sposobu realizacji koncepcji „IV Rzeczypospolitej”. Wydaje się, iż znacząco ułatwiła ją praktyka rządzenia PiS, szczególnie zaś zawiązanie przez tą partię koalicji z Samoobroną i Ligą Polskich Rodzin (LPR). Zgodnie z zasadą sformułowaną przez Johna Stuarta Milla w traktacie „O wolności”, każda opinia powinna zostać poddana krytyce po to, aby można było ją zweryfikować, a na gruncie krytyki wytworzyć pogląd jeszcze bardziej trafny86. Mając na uwadze powyższą tezę, trzeba ocenić, iż takim pozytywnym następstwem podważania dotychczasowej polskiej drogi do demokracji w oparciu o diadę „solidarna”-„liberalna”, była już sama refleksja nad osiemnastoleciem III Rzeczypospolitej, bo w sytuacji gdy nie ma choćby jednej alternatywnej wizji to dyskusja, ścieranie się poglądów nie są możliwe. Nie wdając się w oceny, należy zauważyć, że PiS taki konkurencyjny projekt sformułował i co więcej zdołał przenieść go na poziom debaty publicznej. I nawet jeśli funkcjonująca powszechnie opinia jest całkowicie prawdziwa, ale podaje się ją jako aksjomat, który nie może znieść gdy ktoś go zwalcza, to będzie ona przez większość

86

J. S. Mill, O wolności, przekł. A. Kurlandzka, wstęp P. Śpiewak, Wydawnictwo AKME, Warszawa 2002, s. 68.

57

Polska i Unia Europejska – ewolucja programowa partii politycznych w latach 2005-2007

tych, którzy ją przyjmują – jedynie wyznawana bez głębszego zrozumienia i uzasadnienia87, a taka forma akceptacji raczej nie powinna cieszyć. Następstwem braku pogłębionej refleksji oraz debaty publicznej wokół wizji Polski i szerzej, polskiego członkostwa w Unii Europejskiej88, był dostrzeżony w 1995 roku przez Elżbietę Skotnicką-Illasiewicz, płytki konsens (zarówno w opiniach społecznych, jak i polityków) dla procesu integracji, wyrażający się wahliwością zgody na ten proces 89. Oczywiście ów konsens od tego momentu stopniowo się pogłębia 90, co wyraźnie pokazują badania, zwłaszcza z 2007 roku91, prognozując dodatkowo względną trwałość pozytywnych nastawień wobec akcesji92. Wśród pozytywnych efektów członkostwa w przywołanych badaniach społecznych wskazywano przede wszystkim na korzyści wynikające z napływu funduszy unijnych93. Równocześnie jednak pojawiły się opinie, że wpływ członkostwa na poprawę funkcjonowania systemu politycznego jest znacznie mniejszy niż oczekiwano94. Zatem, wspomniany konsens chyba nadal powinien być z ostrożności odczytywany jako warunkowa zgoda, której podstawę stanowią w dużej mierze odczuwane w danym momencie korzyści ekonomiczne, a nie pogłębiona refleksja nad procesem integracji europejskiej. W związku z tym, ponownie nabiera aktualności teza, według której brak przejrzystej wizji Polski utrudniał, szczególnie w latach 198987

Tamże. Z. Najder, Polska w Europie: cele i środki, w: Europa. Drogi integracji, A. Dylus (red.), Studium Generale Europa, Uniwersytet Kardynała Stefana Wyszyńskiego, Warszawa 1999, s. 268. 89 E. Skotnicka-Illasiewicz, Integracja europejska jako oś podziału sceny politycznej, w: Polityka i Sejm. Formowanie się elity politycznej, W. Wesołowski, B. Post (red.), Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1998, s. 90, 99-100. 90 E. Skotnicka-Illasiewicz, Członkostwo Polski w Unii Europejskiej w kulturze politycznej parlamentarzystów, w: Obciążeni polityką. Posłowie i partie, W. Wesołowski (red.), Wydawnictwo IFiS PAN, Warszawa 2001, s. 192. 91 E. Skotnicka-Illasiewicz, A. Byrt, Trzy lata członkostwa w doświadczeniach społecznych, w: Trzy lata członkostwa Polski w Unii Europejskiej. Bilans korzyści i kosztów społeczno-gospodarczych związanych z członkostwem w Unii Europejskiej – Polska na tle regionu. 1 maja 2004 r. – 1 maja 2007 r., A. Bielska (red.), Urząd Komitetu Integracji Europejskiej, Departament Analiz i Strategii, Warszawa 2007, s. 97-105. 92 Tamże, s. 105. 93 Tamże, s. 101. 94 Tamże, s. 104. 88

58

Krzysztof Cebul

2001, wypracowanie spójnego stanowiska wobec Unii oraz formułowanie jasnych ocen naszych postępów w tym obszarze 95. Jednak błędem byłoby samo tylko przeniesienie tej tezy do sytuacji, która wytworzyła się w roku 2007. Wymaga ona bowiem pewnych uzupełnień. Przyjmijmy zatem, że pojawienie się w sposób wyrazisty konkurujących ze sobą koncepcji Polski wywołać mogło w roku 2007 taki właśnie brak przejrzystości, swego rodzaju zamęt. Jeśli tak, to warto zapytać, czy brak owej przejrzystości – wyrażający się funkcjonowaniem dwóch bardzo odległych od siebie wizji Rzeczypospolitej – przełożył się na niejasny program uczestnictwa Polski w Unii formułowany przez polityków? Odpowiedzią na to pytanie będzie analiza programów głównych ugrupowań biorących udział w wyborach do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w 2005 i 2007 roku – pod kątem elementów wspólnych dla poszczególnych partii oraz punktów znacząco różnicujących ich stanowiska w zakresie integracji europejskiej. W tekście zostały wykorzystane analizy przygotowane na zlecenie Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej w 2005 i 2008 roku96. 1. Wybory 2005 Przedmiotem analizy były programy ośmiu komitetów wyborczych: LPR, Partii Demokratycznej (PD), Socjaldemokracji Polskiej (SdPl), PiS, Sojuszu Lewicy Demokratycznej (SLD), PO, Polskiego Stronnictwa Ludowego (PSL) oraz Samoobrony. Biorąc za punkt odniesienia 95

K. Cebul, Unia Europejska w kampanii wyborczej – jesień 2005, w: Doświadczenia społeczne dwóch lat członkostwa Polski w Unii Europejskiej, E. Skotnicka-Illasiewicz (red.), Urząd Komitetu Integracji Europejskiej, Departament Analiz i Strategii, Warszawa 2007, s. 73-74. Zob. też: Z. Najder, art. cyt., s. 268. 96 K. Cebul, Wizja Polski w Unii Europejskiej w kampanii parlamentarnej (wybory – jesień 2005). Analiza programów i stanowisk partii politycznych, opracowanie przygotowane na zlecenie Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej, Warszawa 2005; K. Cebul, Wybory parlamentarne 2007. Problematyka Unii Europejskiej w materiałach programowych partii politycznych i komitetów wyborczych, opracowanie przygotowane na zlecenie Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej, Warszawa 2008.

59

Polska i Unia Europejska – ewolucja programowa partii politycznych w latach 2005-2007

stosunek poszczególnych partii do procesu integracji europejskiej – programy zostały uszeregowane w pięciu grupach. Na aksjologiczny wymiar wspólnotowego charakteru Unii najmocniej ze wszystkich partii wskazywała SdPl. Wspólnota została zdefiniowana w programie tej partii poprzez następujące pojęcia: zrównoważony rozwój, bezpieczeństwo socjalne, solidarność, demokracja, równość, poszanowanie prawa. Dlatego też stanowisko tego ugrupowania zostało zakwalifikowane jako polityka: świadomego być w ramach Unii. PD i SLD skupiły się już bardziej na korzyściach jakie Polska zyskuje dzięki członkostwu w UE. Postulaty tych partii co prawda zaliczono do kategorii: być w ramach Unii, lecz z zastrzeżeniem, iż były one znacząco zdominowane przez kalkulację korzyści ekonomicznych. Co się tyczy PO i PSL, to tezy zawarte w programach tych partii pozwoliły określić ich stanowiska jako politykę: być wobec Unii, kształtowaną przez obawy połączone z kalkulacją korzyści ekonomicznych. Wyrazem tego było równolegle występujące poczucie swoistego zagrożenia dominacją Unii Europejskiej oraz oczekiwanie na korzyści płynące z UE do Polski. Stanowisko PSL bliższe było niespójnej koncepcji Samoobrony, zaś PO – postulatom PD i SLD. Z kolei, LPR i Samoobrona były najbardziej zagorzałymi przeciwniczkami obecności Polski w Unii Europejskiej. Fakt ten skłaniał do przyjęcia tezy, iż oba ugrupowania zdecydowanie rozdzielały sprawy polskie oraz sprawy Unii. Te ostatnie traktując raczej jako przejściowe – efekt rządów ówczesnego, w ich opinii „szkodliwego” układu politycznego, który należało bezwzględnie odsunąć od władzy. Stanowisko Samoobrony nie do końca jednak mieściło się w tej klasyfikacji. Na tle programu LPR, który jasno wskazywał na potrzebę wyjścia z Unii i rozwoju poza nią, program Samoobrony charakteryzował się dużą wewnętrzną niespójnością. 60

Krzysztof Cebul

Podobnie z programami PiS i w zasadzie także PSL. Ich niespójność była w znacznym stopniu podobna do niespójności programu Samoobrony. Paradoks programów tych trzech ugrupowań polegał na eksponowaniu koncepcji silnego państwa (którą odczytać należy przecież jako postulat zmniejszania wzajemnych zależności między państwami Unii) przy równoczesnym, niezwykle stanowczym, domaganiu się znacznych funduszy unijnych dla Polski. Główną tendencją dającą się zaobserwować w programach z 2005 roku nie było jednak negowanie sensu członkostwa Polski w UE, lecz raczej postrzeganie Unii Europejskiej w kategoriach zewnętrznych wobec Polski. Taki kierunek przekładał się na niespójne opinie w tym zakresie. Poszukując przyczyn takiego stanu rzeczy wskazano na dwie prawidłowości. Przede wszystkim zaobserwowano, że oceny procesu integracji stanowiły wypadkową obaw przed zagrożeniem aksjologicznym i ekonomicznym oraz oczekiwania, a nawet wręcz żądania pomocy gospodarczej od UE. Zauważono też, że im silniejsza skłonność do negacji dotychczasowej polskiej drogi do demokracji, tym bardziej wyrazista tendencja traktowania Unii Europejskiej w kategoriach zewnętrznych.97 Poszczególne partie starały się nawet wykreować na „jedynych” gwarantów suwerenności Polski, przesadnie akcentując konieczność nie tyle juz obrony, co walki o polskie interesy. W ukształtowaniu się tego typu przekonań istotną rolę odegrał właśnie ów dychotomiczny podział na Polskę „liberalną” i „solidarną”. Spowodował on pogłębienie się niespójności programowych i pojawienie się w debacie publicznej niezrozumiałego, niejasnego języka. 2. Wybory 2007

97

K. Cebul, Unia Europejska w kampanii wyborczej – jesień 2005, art. cyt., s. 88.

61

Polska i Unia Europejska – ewolucja programowa partii politycznych w latach 2005-2007

W porównaniu z rokiem 2005 problematyka Unii Europejskiej zajmuje w programach przedstawionych przed wyborami parlamentarnymi z 2007 roku relatywnie dużą ilość miejsca. W analizie pod uwagę wzięto przede wszystkim cztery ugrupowania, które dostały się do parlamentu w październiku 2007 roku: PiS, PO, PSL oraz koalicję Lewica i Demokraci (LiD)98: SLD, SdPl, PD i Unii Pracy. Kwestie związane z integracją zostały też lepiej uporządkowane, przez co stały się bardziej czytelne. Uwaga ta tyczy się w równym stopniu programów PO, PiS, LiD i PSL. Co więcej, obok raczej ogólnych do tej pory wskazań, co do pożądanych działań w polityce europejskiej, w programach partii znalazły się też propozycje szczegółowych rozwiązań. Punktem odniesienia w wyborach 2007 roku była, nie tyle ocena kierunku polskich przemian po 1989 roku, lecz przede wszystkim stosunek do sposobu realizacji przez PiS koncepcji „IV Rzeczypospolitej”. Poszczególne postulaty programowe konstruowane były na bazie krytyki projektów oraz działań PiS w okresie 2005-2007. Chyba najmocniejsza krytyka widoczna była w programie LiD, ale była ona również silna w materiałach PO i PSL. W programie LiD czytamy, że konsekwencją rządów PiS jest „zepsute prawo, zawłaszczone państwo, podzielone społeczeństwo”. Według autorów programu PSL Polska „solidarna” okazała się w rzeczywistości „próbą dominacji państwa nad wszelkimi przejawami życia społecznego”. Podobne oceny formułuje PO: „Nie może być tak, że jakaś partia urasta do roli dyktatora tylko dlatego, że zdobyła większość w parlamencie, narzuca swoją wolę innym i bezwzględnie chroni swoje partyjne interesy”. Atakowane w ten sposób PiS przedstawiło program dla Polski, którego jednym z głównych filarów było przyjazne obywatelowi i skuteczne państwo. Charakterystyczne, że w tym obszarze PiS widzi przede wszystkim konieczność zwiększenia nakładów na służby specjalne odpowiedzialne za bezpieczeństwo obywateli. Wskazuje nawet na swoje 98

22 kwietnia 2008 r. Klub Poselski LiD został formalnie rozwiązany.

62

Krzysztof Cebul

dokonania w tym zakresie: „Służby specjalne zaczęły wreszcie służyć interesom państwa, a nie swoim własnym”. Kolejny cel, który wymienia PiS to budowanie silnej pozycji Polski na arenie międzynarodowej, realizowany, co wynika z analizowanych materiałów, przede wszystkim przez bezkompromisowe artykułowanie polskich interesów. W tym kontekście pojawia się ocena, iż to właśnie w trakcie rządów PiS: „Polska zaczęła mówić na forum międzynarodowym o własnych interesach donośnym i wyraźnym głosem, przestając być realizatorem wizji innych”. Wizja miejsca Polski w Unii Europejskiej Jednak zasadniczą zmianę, która dokonała się przed wyborami 2007 (w porównaniu z rokiem 2005) sygnalizuje widoczna dopiero w programach PSL, PO i LiD teza, że Polska wstępując do Unii stała się jej częścią, a zatem interesy Unii nie są sprzeczne z interesami Polski, tak jak interesy Polski nie są sprzeczne z interesami Unii. Widać to przede wszystkim w programie PSL. Znajdujemy w nim tezę, iż w świecie, który jest „zdominowany globalnymi współzależnościami”, to właśnie poprzez obecność w strukturach Unii – Polska zyskuje pełniejsze możliwości rozwiązywania swoich problemów. Uderzające jest to, że w odróżnieniu od dotychczasowego kierunku, obie rzeczywistości (Polska i Unia Europejska) są już traktowane nierozłącznie. PSL ewoluowało w stronę stanowiska, które wyraża się przekonaniem, iż: „Polska chroniąc własne interesy, powinna umacniać Unię Europejską”. Także twórcy programu PO wskazują, iż tylko „silna i sprawna UE może sprostać wyzwaniom, którym w pojedynkę żaden z krajów członkowskich nie będzie w stanie stawić czoła”. Chodzi tu o zagrożenia terrorystyczne, migracje oraz zmiany klimatyczne.

63

Polska i Unia Europejska – ewolucja programowa partii politycznych w latach 2005-2007

Podobnie LiD określa dwa równoczesne kierunki działania: dbałość o polskie interesy oraz wzmacnianie Unii Europejskiej. Koalicja ta stoi na stanowisku, iż: „Polską strategią powinno być wpisywanie się w rdzeń polityczno-gospodarczy Unii”, znalezienie się „w centrum grawitacji projektu politycznego”. Powyższa zmiana jest z całą pewnością oznaką dokonujących się u polskich polityków przewartościowań dotyczących wizji geopolitycznego położenia Polski. Coraz bardziej zdają się oni podzielać pogląd, iż w obliczu postępującej globalizacji osamotniona Polska nie byłaby w stanie poradzić sobie w konkurowaniu na tym wielkim rynku. Zmiana ta stanowi również wyjaśnienie dlaczego z programów w zasadzie zniknęło, dominujące wcześniej hasło-straszak: obrony suwerenności Polski. Partie odrzuciły tym samym dotychczasowy model uprawiania polityki europejskiej w oparciu o kategoryczne artykułowanie prawie wyłącznie partykularnych – polskich interesów. Co więcej, nawet w programach ugrupowań raczej niechętnych Unii – porozumienie Liga Prawicy Rzeczypospolitej (LPR, Prawica Rzeczypospolitej oraz Unia Polityki Realnej) – może nie wprost, ale jednak, rysuje się teza, iż Unia to pewien porządek, który także Polska współtworzy. Partie te zaczynają rozumieć, że można nie zgadzać z jego obecnym kształtem, ale nie stoi to wcale na przeszkodzie, by w jego ramach dążyć do przeprowadzenia takich czy innych zmian. W programie tej koalicji znajdujemy co prawda sprzeciw wobec wprowadzenia „przemianowanej konstytucji europejskiej”, która narzuci Polakom obce prawo, sprzeciw wobec rozszerzenia kompetencji „socjalistycznej biurokracji brukselskiej”, czy sprzeciw wobec wprowadzenia waluty euro, ponieważ spowoduje to znaczący wzrost cen. Zniknęła jednak kategorycznie sformułowana teza, obecna jeszcze w 2005 roku (w programie LPR), iż „Rozwój Polski może nastąpić tylko poza Unią”. Zamiast niej mamy postulat budowania „silnej opinii chrześcijańskiej” w struk64

Krzysztof Cebul

turach UE. Liga Prawicy Rzeczypospolitej przyjmuje więc postawę – w zasadzie – aktywną, wyrażającą się jednak chęcią współdecydowania o przyszłym kształcie wspólnoty (uczestnictwa w tym procesie). Nie zmienił się natomiast kierunek reprezentowany przez Samoobronę, która z jednej strony głosi swego rodzaju program egoizmu narodowego: „zadaniem posłów do Parlamentu Europejskiego wybranych z listy Samoobrony RP jest przedstawianie własnego stanowiska w obronie polskiego interesu narodowego”, a z drugiej podkreśla, iż wszelkie formy współpracy międzynarodowej muszą mieć jednak „charakter partnerski”. Uzasadniając takie stanowisko twórcy programu Samoobrony powołują się nawet na autorytet Jana Pawła II i jego słowa: „byliśmy i jesteśmy w Europie”. Wyprowadzają z nich dodatkowo tezę, iż „we wspólnym interesie jednoczącej się Europy będzie wspieranie strategii dynamizowania polskiej gospodarki”, przez którą rozumieją „przyśpieszanie absorpcji środków wspomagających z funduszy UE”. W gruncie rzeczy stanowisko tej partii daje się sprowadzić do następującej tezy (będącej w zasadzie odwróceniem stanowiska reprezentowanego przez PSL, PO i LiD): skoro byliśmy w Europie od zawsze, to środki unijne po prostu nam się należą, a rozwój i siła Unii są uzależnione od rozwoju Polski. Środki unijne Kwestia absorpcji środków unijnych występuje jako ważny temat w programach 2007, lecz w porównaniu z rokiem 2005 nie jest zagadnieniem dominującym. Za to dużo więcej miejsca poświęcono sprawom wewnętrznym całej Unii (nie tylko Polski w Unii), a także problemom wspólnej polityki zagranicznej.

65

Polska i Unia Europejska – ewolucja programowa partii politycznych w latach 2005-2007

Jedynie w przypadku programu PiS sprawy europejskie wydają się być sprowadzone w zasadzie do problemu skutecznego pozyskiwania środków unijnych. Znajdujemy w nim deklarację, iż „Rząd PiS bardzo aktywnie stara się o sprawne pozyskanie i maksymalne wykorzystanie funduszy”, a działania te prowadzić mają do „pełnego wykorzystania naszego członkostwa w UE”. W pewnym stopniu takie podejście jest również charakterystyczne dla PO. Chociażby idea solidarności ma w programie tej partii wymiar materialny: „Zmniejszanie unijnego budżetu tuż po poszerzeniu było błędem. Nie można mieć więcej Unii za mniej pieniędzy. Poszerzona Unia potrzebuje solidarności zarówno ekonomicznej, jak i politycznej”. Interesujące, że w najmniejszym stopniu kwestie korzyści ekonomicznych akcentuje PSL.

Porządek prawno-instytucjonalny UE Ważnym elementem programów są koncepcje porządku prawno-instytucjonalnego wspólnoty. PO, PSL i LiD jednoznacznie wskazują na potrzebę ustanowienia konstytucji europejskiej, choć dosyć ogólnie formułują jej założenia. PO stoi na stanowisku, iż należy szybko opracować nową konstytucję europejską. Przede wszystkim traktat powinien zagwarantować konsolidację instytucjonalną Unii poprzez stworzenie równowagi pomiędzy kompetencjami organów międzyrządowych odpowiedzialnych za strategiczny kierunek jej rozwoju oraz organów wspólnotowych odpowiedzialnych za sprawne funkcjonowanie Unii, utworzenie urzędu unijnego ministra spraw zagranicznych, który miałby przede wszystkim kompetencje w zakresie europejskich sił zbrojnych. Program PSL sygnalizuje, iż konstytucja europejska powinna ustanawiać zasady „warunkujące dbałość o kapitał społeczny i solidarność europej-

66

Krzysztof Cebul

ską”. PSL postuluje także konieczność umocnienia Parlamentu Europejskiego i Komisji Europejskiej. Autorzy programu LiD oceniają jedynie, że sprzeciw PiS wobec traktatu konstytucyjnego był „bezmyślny” oraz, że konieczne jest zawieranie kompromisów: „skuteczność w Unii Europejskiej nie oznacza blokowania decyzji (…). Wymaga poszanowania wspólnego kontraktu zawartego z innymi państwami członkowskimi”. Z kolei, PiS wyraża obawę, iż Unia może zostać zdominowana przez „państwa najsilniejsze, najbardziej ludne i najpotężniejsze ekonomicznie”, a taka „dominacja i partykularyzm interesów największych państw Unii” będzie negatywnie wpływać na realizację „idei solidarności europejskiej”. Do pozytywnych przeobrażeń PiS zalicza utrzymanie wagi polskiego głosu w unijnym procesie decyzyjnym oraz zapewnienie dopływu do Polski środków unijnych. Program PiS podkreśla także konieczność podjęcia następujących działań: zwiększenia przejrzystości wewnętrznych mechanizmów decyzyjnych, sposobu funkcjonowania instytucji unijnych, a także zwiększenia „należnego nam” udziału kadrowego Polski w instytucjach europejskich. Zagadnienia aksjologiczne Kwestiom aksjologicznym, do tej pory raczej mocno akcentowanym, w programach z 2007 roku nie poświęcono prawie wcale miejsca. W zasadzie występują one tylko w programie PO i LiD. Dla PO ważne jest, aby przyszła konstytucja potwierdziła tożsamość Unii poprzez odwołanie do dziedzictwa chrześcijaństwa. Z kolei, LiD opowiada się za podpisaniem Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej oraz widzi aktywną rolę Polski w promocji praw człowieka na poziomie unijnym, a nawet w promowaniu

67

Polska i Unia Europejska – ewolucja programowa partii politycznych w latach 2005-2007

w świecie wartości europejskich i tworzeniu w ten sposób „ładu międzynarodowego opartego na poczuciu odpowiedzialności i solidarności”. Polityka zagraniczna Polski – członka Unii oraz priorytety wspólnej polityki UE Na konieczność współpracy z najbliższymi sąsiadami Polski bardzo wyraźnie wskazują przede wszystkim PO i LiD. Dla PiS, PO, PSL i LiD kluczowe znaczenie ma sojusz ze Stanami Zjednoczonymi. PO, PSL i LiD podkreślają potrzebę szybkiego porozumienia z Rosją, a tylko PiS mówi o możliwości blokowania przez Polskę negocjacji Unii z Rosją i stawia tu warunek zniesienia embarga. Charakterystyczne dla wszystkich czterech ugrupowań jest mocne położenie akcentu na problemy dotyczące całej Unii: wspólnej polityki zagranicznej, obronnej, czy bezpieczeństwa energetycznego, a nie koncentrowanie się wyłącznie na partykularnych interesach Polski. Symptomatyczne jest, iż PiS rozumie przez umacnianie pozycji międzynarodowej Polski udział polskich żołnierzy w misjach pokojowych, które są „jednym z ważniejszych elementów wspierających naszą politykę zagraniczną i nasz głos na arenie międzynarodowej”, zaś Polska jest „jednym z najważniejszych państw wspierających militarne działania stabilizacyjne na świecie”. Ponadto celem PiS jest wzmocnienie NATO oraz jednoczesna budowa wspólnej europejskiej polityki obronnej. Elementem składającym się na program bezpieczeństwa jest również zacieśnianie strategicznego partnerstwa z USA, m.in. poprzez budowę tarczy antyrakietowej. Program PiS wskazuje także na konieczność dywersyfikacji dostaw energii. Partia ta widzi potrzebę zwiększenia zaangażowania Unii w obszarze Europy Wschodniej oraz Południowego Kaukazu i Zakaukazia. PiS jest również zwolennikiem szybkiego członkostwa w strukturach euro-atlantyckich dla Ukrainy, Mołdawii, Gruzji, Azerbejdżanu, Armenii, a w przyszłości także Białorusi. Jeśli chodzi o relacje z Rosją to uzależnione są one od zniesienia embarga na polskie produkty.

68

Krzysztof Cebul

PiS wskazuje tu na możliwość wywierania nacisku poprzez blokowanie negocjacji UE z Rosją. Platforma Obywatelska również widzi konieczność utrzymywania bliskiego sojuszu ze Stanami Zjednoczonymi, ale także z Niemcami, Czechami, Słowacją, Litwą i Francją. Ważną kwestią dla tego ugrupowania jest tworzenie wspólnej polityki obronnej. Niezależnie od tego, niezbędna jest również aktywność Polski w ramach ONZ i NATO. PO podkreśla potrzebę dobrych relacji oraz współpracy handlowej z Rosją, Ukrainą i Białorusią. Partia ta deklaruje także, iż Białoruś może liczyć na pomoc Polski w demokratyzacji tego kraju i zbliżaniu do Europy. Według PSL Polska powinna wspierać obecność Stanów Zjednoczonych w Europie Środkowo-Wschodniej oraz ułatwiać współpracę Unii z Rosją. Autorzy programu PSL oceniają, że: „W naszym interesie są dobre stosunki ze wszystkimi silniejszymi od nas partnerami”, zaś swoją wzmocnioną pozycję w Unii – Polska powinna wykorzystać także do „usunięcia wszystkich niedomówień w stosunkach polsko-niemieckich”. Biorąc pod uwagę, że do tej pory PSL mocno akcentował zagrożenia dla Polski płynące ze strony Niemiec, to tym bardziej należy podkreślić, że jest to w zasadzie jedyny wątek „niemiecki” w aktualnym programie tej partii. Ponadto PSL wskazuje także na konieczność tworzenia wspólnej polityki zagranicznej, obronnej oraz bezpieczeństwa energetycznego. Koalicja LiD jako priorytety wymienia: tworzenie wspólnej unijnej polityki zagranicznej, bezpieczeństwo energetyczne Unii, rozwiązywanie problemów globalnych (misje pokojowe, terroryzm, głód i choroby) oraz potrzebę przeciwdziałania zmianom klimatycznym. Przede wszystkim zaś wyraźnie wskazano, że Polska musi odbudować sojusze wewnątrz Unii, zwłaszcza z Niemcami, Francją i w ramach Grupy Wyszehradzkiej. Po-

69

Polska i Unia Europejska – ewolucja programowa partii politycznych w latach 2005-2007

nadto niezbędna jest także rozbudowa kontaktów z Rosją, Chinami, Indiami, Brazylią, państwami Środkowego i Dalekiego Wschodu. Wprowadzenie wspólnej waluty PO, PSL i LiD zgodnie opowiadają się za wprowadzeniem wspólnej waluty. Wśród korzyści wynikających z wprowadzenia euro wymieniane są: wyeliminowanie wahań kursów walut, zwiększenie pomocy z Unii, poprawa gospodarki i rozwój przedsiębiorczości. Na temat wstąpienia Polski do strefy euro nie ma za to żadnej wzmianki w programie PiS. Rolnictwo Rolnictwo w świetle programów PiS, PO i PSL musi być objęte szeroką pomocą unijną. Partie te widzą konieczność modernizacji sektora rolnego, choć PiS wyraźnie zastrzega, że należy zachować jak największą liczbę gospodarstw i zapewnić im rozwój. W podobnym kierunku idzie PSL postulując wsparcie ekonomiczne dla gospodarstw rodzinnych, a program PO mówi o wyrównywaniu dystansu cywilizacyjnego między wsią a miastem. Odmienne stanowisko w tym zakresie prezentuje jedynie LiD, głosząc dość enigmatycznie sformułowaną potrzebę otwarcia Polski na dalsze urynkowienie rolnictwa.

3. Zestawienie głównych zagadnień związanych z integracją europejską w programach 2008

Porządek prawno-instytucjonalny

Kwestie aksjologiczno-kulturo-

70

PiS

PO

PSL

LiD

Unia nie może być zdominowana przez partykularne interesy największych państw

Konieczność opracowania konstytucji europejskiej (równowaga pomiędzy kompetencjami organów międzyrządowych i Unii) Różnorodność wartości i kultur

Potrzeba ustanowienia konstytucji europejskiej (dbałość o kapitał społeczny i solidarność europejską)

Sprzeciw PiS wobec traktatu konstytucyjnego był „bezmyślny”

Konieczność podpisania Karty Praw Pod-

Krzysztof Cebul

we

Polityka zagraniczna

Udział polskich żołnierzy w misjach pokojowych Strategiczne partnerstwo z USA Wzmocnienie NATO Budowa wspólnej polityki obronnej Dywersyfikacja dostaw energii Zaangażowanie UE w Europie Środkowo-Wschodniej, Południowym Kaukazie i Zakaukaziu

Dziedzictwo chrześcijańskie fundamentem Unii Utworzenie urzędu ministra spraw zagranicznych Unii (kompetencje dotyczące polityki obronnej) Strategiczne stosunki z USA Bliski sojusz z Niemcami, Czechami, Słowacją, Litwą i Francją Współpraca handlowa z Rosja, Ukrainą i Białorusią

stawowych

Konieczność tworzenia polityki zagranicznej i obronnej Unii Bezpieczeństwo energetyczne UE Wspieranie obecności USA w Europie Środkowo-Wschodniej Ułatwianie współpracy Unii z Rosją

Promowanie praw człowieka Rozwój wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa Odbudowa sojuszy z Niemcami, Francją, państwami Grupy Wyszehradzkiej Sojusz z USA Rozbudowa kontaktów z Rosją, Chinami, Indiami, Brazylią, państwami Środkowego i Dalekiego Wschodu Rozwiązywanie problemów globalnych (misje pokojowe, terroryzm, migracje, głód i choroby)

Aktywność w ramach NATO i ONZ

Bezpieczeństwo energetyczne Przeciwdziałanie zmianom klimatycznym

Działania na rzecz przystąpienia do struktur euro-atlantyckich: Ukrainy, Mołdawii, Gruzji, Azerbejdżanu, Armenii, Białorusi Relacje z Rosją uzależnione od zniesienia embarga na polskie produkty Wspólna waluta

Przeznaczenie środków unijnych

Rozwój regionów Budowa dróg krajowych, auto-

Wprowadzenie euro przyniesie korzyści polskim przedsiębiorcom i konsumentom oraz zapewni stabilność finansów publicznych i poziomu cen Rozbudowa sieci komunikacyjnej, kolei, lotnisk regionalnych

Wprowadzenie euro wyeliminuje wahania kursów walut i zwiększy pomoc z Unii

Wprowadzenie euro wzmocni atrakcyjność inwestycyjną Polski, wyeliminuje wahania kursów walut i zwiększy wartość środków europejskich

Ekologia

Modernizacja polskiej gospodarki

Budowa „Małej retencji”

Rozbudowa kolei i dróg

71

Polska i Unia Europejska – ewolucja programowa partii politycznych w latach 2005-2007

strad, sieci kolejowych, i lotnisk Ochrona środowiska, zalesianie Poprawa innowacyjności gospodarki Utrzymanie wysokiego wzrostu gospodarczego Renowacja i budowa obiektów kulturalnych

Promowanie transportu przyjaznego dla środowiska

Wyrównywanie dysproporcji w rozwoju „Polski Wschodniej”

Dostęp do Internetu dla wszystkich obywateli Zracjonalizowanie zarządzania gospodarką wodną Wdrażanie nowoczesnych metod dywersyfikacji źródeł energii Wspieranie nauki Rewitalizacja i rozwój dużych miast Ochrona środowiska i rozwój turystyki Wsparcie rybołówstwa

Rolnictwo

Zachowanie jak największej liczby gospodarstw i zapewnienie im rozwoju Wykorzystanie funduszy unijnych na modernizację rolnictwa i renty strukturalne, Dopłaty bezpośrednie

Finansowanie kultury Wyrównywanie dystansu cywilizacyjnego między wsią a miastem Zwiększenie dopłat bezpośrednich Reforma systemu doradztwa rolniczego Edukacja młodzieży i dorosłych z obszarów wiejskich

Wsparcie ekonomiczne dla gospodarstw rodzinnych

Otwarcie na dalsze urynkowienie rolnictwa

Wykorzystanie strefy wolnego handlu w ramach Unii do zwiększenia eksportu na jej rynki wewnętrzne

Wnioski Analizy programów partii politycznych z 2005 i 2007 roku pozwalają mówić o ewolucji, która stopniowo zmierza w kierunku upodabniania się stanowisk głównych ugrupowań parlamentarnych odnośnie: wizji miejsca Polski w Unii, koncepcji porządku prawno-instytucjonalnego wspólnoty, kierunków polityki zagranicznej Polski jako członka UE, priorytetów wspólnej polityki Unii, przyjęcia wspólnej waluty oraz rolnictwa. O ile ze względu na rodzaj relacji Polski z Unią w 2005 roku partie 72

Krzysztof Cebul

zostały sklasyfikowane w ramach pięciu stanowisk: [1] być w ramach Unii99, [2] być w ramach Unii – zdominowane przez kalkulację korzyści ekonomicznych (SLD), [3] być wobec Unii – równoczesne obawy połączone z kalkulacją korzyści ekonomicznych (PO, PSL), [4] stanowiska niespójne – postulat niezależności, silnego państwa przy jednoczesnym żądaniu pomocy od Unii (PiS, Samoobrona) oraz [5] być przeciw Unii (LPR), to w roku 2007 wśród ugrupowań parlamentarnych możemy wyróżnić już tylko dwa z nich. Stanowisko: być w ramach Unii – reprezentowane jest przez PSL, LiD i PO, zaś program europejski PiS mieści się w kategorii: być wobec Unii. Tym samym okazało się, że wprowadzenie do dyskursu politycznego dwóch znacząco różniących się koncepcji Rzeczypospolitej nie spowodowało dezorientacji i nie przełożyło się w roku 2007 na niejasny program uczestnictwa Polski w Unii. Polaryzacja ta przyczyniła się co prawda do zaostrzenia podziałów w Polsce, ale z drugiej strony warto dostrzec, iż jej pozytywnym skutkiem były: aktywizacja polityków, która przełożyła się choćby na konsolidację programową w obszarze integracji europejskiej, a także mobilizacja społeczeństwa podczas wyborów. Oczywiście trzeba mieć też na uwadze jak bardzo ważną rolę odegrały tu pozytywne doświadczenia trzech lat członkostwa Polski w Unii Europejskiej. Być może uświadomiły one niektórym politykom, że przesadnie wyolbrzymiali zagrożenia związane z integracją. Natomiast bez odpowiedzi pozostaje na razie pytanie o długofalowe konsekwencje próby realizacji w latach 2005-2007 projektu „IV Rzeczypospolitej”...

99

SdPl nie przekroczyło 5% progu wyborczego, zatem stanowisko: być w ramach Unii nie miało początkowo swoich rzeczników w Sejmie V kadencji.

73

Mgr Mateusz Krycki __________ Uniwersytet Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warszawie

Traktat Lizboński jako oferta polityczna. Marketingowa diagnoza irlandzkiego „nie”

Instytucje Unii Europejskiej – zarówno te o charakterze podmiotowym, jak i funkcjonalnym – kształtowały się przez lata w oparciu o zasadę demokratycznego wyboru, dialogu i partnerstwa. Na wspólnym korzeniu wartości, instytucje te służyły i służą procesom dalszej i głębszej integracji Europy. Ewolucja instytucjonalna, inspirowana przez kolejnych spadkobierców Ojców Europy zmierza do takiego porządku prawnego, który odpowiadać będzie zmieniającej się – za sprawą przemian ustrojowych i globalizacji – rzeczywistości politycznej, gospodarczej i społecznej. Od 2004 roku, wraz z akcesją 10 nowych członków z Europy Środkowej i Południowej, przed UE jako wspólnotą narodów stoi wyzwanie na miarę tego sprzed ponad 50 lat, gdy ową wspólnotowość definiowano na nowo po okresie wojen. Jest nim określenie, a następnie zmaterializowanie nowej wizji Europy, odpowiadającej na pytanie „kim jesteśmy” i „dokąd zmierzamy” – w ramach zaktualizowanych polityk, uwzględniając możliwości, konsekwencje, szanse i zagrożenia realizacji owej wizji 100. Społeczna 100

Współczesny dyskurs dotyczący przyszłości UE zapoczątkowany został wraz z pracami nad Traktatem z Nicei. Politycy europejscy, mając świadomość ceny odzwierciedlonych w Traktacie kompromisów, a więc ograniczeń względem realnej reformy UE, w ramach konferencji międzyrządowej wezwali do podjęcia bardziej wnikliwej i szerszej debaty nad przyszłością Unii Europejskiej, dołacząjąc do Traktatu nicejskiego dokument programowy w zakresie

Traktat Lizboński jako oferta polityczna. Marketingowa diagnoza irlandzkiego „nie”

negacja wobec fundamentów prawnych tejże zmiany, wyrażona najdobitniej przez obywateli Francji i Holandii w referendach narodowych w odniesieniu do Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy, oraz przez obywateli Irlandii w referendum narodowym dotyczącym akceptacji Traktatu Lizbońskiego nakazuje sądzić, iż rozwiązania reformujące nie wychodzą naprzeciw oczekiwaniom obywateli UE. Analiza poreferendalnych badań społecznych w wymienionych powyżej krajach skłania jednak do innych wniosków101. Autor proponuje, na gruncie teorii marketingu politycznego, aby opisując Traktat z Lizbony oraz brak akceptacji dla jego ratyfikacji, przyjąć określony paradygmat oferty politycznej – przybliżający czytelnikowi kryteria oceny oraz czynniki odrzucenia lub akceptacji oferty, co ułatwi kategoryzację przyczyn głosu sprzeciwu wobec Traktatu reformującego, zdefiniowanych uprzednio na podstawie analizy dostępnych badań opinii społecznej. Marketing dla polityki Główne procesy polityczne, do których należą legitymizacja władzy oraz stanowienie i egzekwowanie prawa, zmierzają do określonego wolą suwerena (narodu, wspólnoty) układu reprezentacji politycznych oraz porządku społeczno-gospodarczego – zgodnego z doktryną przyjętą przez reprezentację silniejszą102. Wraz z demokratyzacją życia i związanym z nią mechanizmem permanentnego wyboru produktów, idei, opcji, programów, a także przemianami cywilizacyjnymi związanymi z globalizacją, owe procesy przebiegają w co raz większym stopniu według logiki marketingu. Nie są tu wyjątkiem działania instytucji ponadnarodowych – jest bowiem użyteczna i nader skuteczna103. Onegdaj logika ta wyrewizji traktatów (Deklaracja z Leaken). Szerzej o tym w: E. Górnicz , Etapy reformy traktatowej 2001–2008. Przebieg i ocena, w: Biuletyn Analiz UKIE, nr 20, Warszawa 2008, s. 1-5. Zob. także: Laeken Declaration on The Future of The European Union, http://european-convention.eu.int/pdf/LKNEN.pdf (08.12.08). 101 Z uwagi na przyjęty w artykule zakres przedmiotowy problematyki, w dalszej części zaprezentowana zostanie jedynie analiza wyników badań społecznych przeprowadzonych po referendum w Irlandii. 102 Por. A. Antoszewski, Proces i zmiana polityczna, w: A. W. Jabłoński, L. Sobkowiak, Studia z teorii polityki, tom 1., Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław 1999, s. 189-203. 103 Funkcją polityki jest skuteczność – należy jednak pamiętać o granicach polityki zoriontowanej na efekt, którą wyznaczają godność i prawa człowieka. Z racji postawionych w pracy założeń, etyczny wymiar marketingu politycznego jest tu jedynie sygnalizowany - skłaniając się zarazem ku założeniu o służebności

74

Mateusz Krycki

znaczała prawa gospodarowania na rynku dóbr materialnych; dziś stanowi metaformułę zarządczą, służącą spełnianiu oczekiwań szeroko rozumianego odbiorcy-konsumenta. Stosowanie reguł marketingu – rozumianego jako holistyczna teoria zarządzania – w polityce nie jest już novum, a poszerzającemu się spektrum praktyk towarzyszy rozwój dyskursu akademickiego. W dziedzinie nauk ekonomicznych oraz społecznych, dla opisu procesów i zjawisk przenikania orientacji marketingowej do współczesnej polityki, zgodnie przyjmuje się określenie marketingu politycznego lub – rzadziej – marketingu w polityce104. Istnieją różnorakie perspektywy opisu marketingu politycznego, w myśl których definiuje się go – w szerszym lub węższym ujęciu – jako dyscyplinę naukową, dziedzinę rynku usług, zespół narzędzi lub proces. Definicja marketingu politycznego jako dziedziny wiedzy wskazuje jednocześnie na cechę procesualności zjawisk, stanowiących przedmiot badań naukowych – marketing polityczny zajmuje się bowiem „badaniem procesów wymiany pomiędzy politycznymi podmiotami, ich środowiskiem i pomiędzy nimi samymi, szczególnie odnosząc się do pozycjonowania tych podmiotów na rynku, ich komunikacji, metod dzięki którym strategie mogą być realizowane, włączając badania dotyczące postaw, świadomości i reakcji grup społecznych”105. Marketing polityczny jako dziedzina rynku usług określany jest zazwyczaj mianem marketingu ugrupowań politycznych i oznacza subdyscyplinę marketingu marketingu, autor sugeruje wykorzystanie w języku opisu określenia marketingu „dla”. 104 Wraz z postępującymi zmianami społecznymi następuje głębsze przenikanie się nauk ekonomicznych i społecznych, czego konsekwencją jest m.in. powstawanie nowych gałęzi marketingu – np. marketing turystyczny, marketing sensoryczny, marketing wartości, marketing społeczny, marketing terytorialny, blutooth marketing. Niektóre z nich de facto nie wnoszą nowej treści i należy je traktować jako uproszczenie nazewnicze, częściowo wynikające z językowej mody, a po części także z intencji tworzenia odrębnej dziedziny wiedzy, która jako know-how może stanowić wartość rynkową. Teoria marketingu – mimo sporu wśród ekonomistów, co do jej realnego znaczenia – dynamicznie się rozwija i uzupełniana jest o szereg użytecznych modeli teoretycznych (czego efektem jest m.in. przejście od tzw. orientacji produktowej do orientacji na klienta). Ewolucję marketingu w stronę sfer wymiany wartości niematerialnych, nieekwiwalentnych można ocenić pozytywnie, ale nie należy podchodzić do nowopowstających odmian-przymiotników marketingu bezkrytycznie. Zob. G. Foxall, Marketing domain, w: European Journal of Marketing, 1989, No. 8, s. 7-22. Jakkolwiek, całkowite odrzucenie adaptacji orientacji marketingowej w dziedzinach pozagospodarczych nie jest słusznym podejściem – ma ono jednak swoich zwolenników: m.in. W. Potwora i M.Duczmal, twierdzą, iż „tam, gdzie nie można zdefiniować przedmiotu wymiany lub istoty produktu, gdzie wymiana jest nieekwiwalentna lub też nie można określić ceny, to mówienie o marketingu jest nieporozumieniem lub nadużyciem”. W. Potwora, M. Duczmal, H. Mruk, B.Pilarczyk, Marketing-nowości i trendy, Poznań 2001 s. 48. Słusznie zauważa A. Szromnik, że „marketing należy rozpatrywać nie tylko poprzez pryzmat materialnych potrzeb człowieka czy jego potrzeb konsumpcyjnych, ale także poprzez pryzmat potrzeb i pragnień wyższego rzędu, zaspokajanych poprzez uczestnictwo w imprezach i pracach różnych organizacji, poprzez obcowanie i stosunki w wybranymi osobami, poprzez przebywanie na określonym obszarze czy też poprzez możliwość poznania i akceptacji różnych idei”. Cyt. za: R. Wiszniowski, Marketing wyborczy. Studium kampanii wyborczych w systemach prezydenckich i semiprezydenckich, PWN, Wrocław 2000, s. 14. 105 Cyt. za: M. Mazur, Marketing Polityczny, PWN 2002, s. 18.

75

Traktat Lizboński jako oferta polityczna. Marketingowa diagnoza irlandzkiego „nie”

usług organizacji niekomercyjnych, której domeną jest „wspomaganie działań na rzecz pozyskiwania zwolenników idei oraz osób mających reprezentować interesy pewnych grup społecznych w strukturach władzy lub opozycji”106. W definiowaniu marketingu politycznego jako zbioru instrumentów i działań dość często stosuję się odniesienia do sytuacji rywalizacji wyborczej – marketing w polityce jest w tym sensie zespołem technik mających na celu „dostosowanie kandydata do jego potencjalnego elektoratu, spopularyzowanie go jak największej liczbie wyborców i każdemu z nich, stworzenie różnicy w stosunku do konkurentów oraz minimalnym wysiłkiem zjednanie sobie podczas kampanii jak największej ilości niezdecydowanych wyborców”107. W opisie „politycznej” odmiany marketingu – zwłaszcza w kontekście niniejszej pracy, warto przyjąć ową szerszą perspektywę badawczą. Istotę marketingu, jak i samej polityki można wtedy określać kategoriami znaczeniowymi innymi niźli tylko osiąganie zysku ekonomicznego, czy zdobywanie władzy108. Wszak poszerzanie tej perspektywy musi mieć też punkt krańcowy, z jednej strony po to, aby słowo „marketing”, a zwłaszcza fraza „marketing polityczny” nie stanowiły kolejnego uniwersalnego klucza, według którego definiuje się otaczające nas zjawiska; a z drugiej nie stały się czystym profesjolektem, zastrzeżonym dla tak zwanych specjalistów od marki lub wizerunku. Jak pisze Michael J. Baker: „Marketing jest zagadką. Jest on jednocześnie prosty i złożony, (…) jest filozofią lub stanem umysłu i dynamiczną funkcją biznesu; jest nowy i stary jak sam czas. Cynicznie mówiąc, możemy zaobserwować, że marketing jest wobec tego dokładnie tym, czym chcemy aby byli, poprzez to, wszystkim i niczym”109. Definicja marketingu sformułowana przez P. Kotlera wydaje się być tu najpełniejszą, a zarazem właściwą – marketing określa bowiem jako proces społeczny i zarządczy, dzięki któremu „konkretne osoby i grupy otrzymują to, czego potrzebują i pragną osiągnąć poprzez tworzenie, 106

M. Krzyżanowska, Marketing usług organizacji niekomercyjnych, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Przedsiębiorczości i Zarządzania, Warszawa 2001, s. 52. 107 Cyt. za: M. Mazur, dz. cyt., s.17. 108 Por.: M. Kolczyński, J. Sztumski, Marketing polityczny. Kształtowanie indywidualnych i zbiorowych opinii, postaw i zachowań, Wyd. „Śląsk”, Katowice 2003, s. 85-96. 109 M. J. Baker, Marketing Strategy and Management, Houndmills and London: Macmillan Press, 2000, s. 19.

76

Mateusz Krycki

oferowanie i wymianę posiadających wartość produktów”110. Z kolei, w poszukiwaniach całościowej definicji marketingu politycznego, warto podążyć za myślą G. Ulickiej, która stosując instrumentalną perspektywę opisuje marketing polityczny jako „zespół teorii, metod, technik i praktyk społecznych mających na celu przekonanie obywateli, by udzielili poparcia człowiekowi, grupie lub projektowi politycznemu”111; oraz M. Mazura zawartą w definicji, iż marketing polityczny to „proces społeczny i zarządczy tworzenia, oferowania i wymiany wartości między uczestnikami rynku politycznego”112. Marketing polityczny jako proces komunikacji Na gruncie wymienionych dwóch definicji, marketing polityczny jawi się jako zespół teorii i praktyk służących formułowaniu i realizacji oferty politycznej. Jakkolwiek, brakuje w nich wskazania explicite na element komunikacji, jako płaszczyzny owego „przekonywania” odbiorcy, czy „oferowania” wartości - to właśnie komunikowanie i komunikacja stanowią główne hasła tłumaczące sens marketingu politycznego. Dość trafnie ujął tą tezę Marek Jeziński: „Marketing polityczny, stosujący do gry politycznej cały szereg działań wywodzących się ze sfery promocji dóbr konsumpcyjnych i oparty na prawidłach wolnego rynku, jest mieszczącym się w ramach komunikowania masowego systemem zachowań, mającym na celu pozyskanie nowych wyborców lub utrzymanie dotychczasowych”113. W swojej nader szerokiej, acz spójnej definicji 110

P. Kotler, Marketing analiza, planowanie, wdrażanie i kontrola, Gobethner i S-ka Warszawa 1994, s. 6 i 8 G.Ulicka, Wpływ marketingu politycznego na zmiany w życiu publicznym państw demokratycznych, w: E. Pietrzyk-Zieniewicz (red.), Studia politologiczne t. 1: Trudna sztuka polityki. Szanse, ryzyko, błąd, Dom Wydawniczy „Elipsa”, Warszawa 1996, s. 157. 112 M. Mazur, Marketing Polityczny, PWN 2002, s. 18. Propozycja autora ściśle koresponduje z definicją P. Kotlera – także w niej przywołuje się określenie „wymiany”. Nie można nie postawić pytania, kto jest podmiotem oraz co jest przedmiotem tej wymiany. Przyjmijmy, że w sferze polityki wartością (ceną) jest przede wszystkim władza i prawo do dysponowania nią w celu rządzenia na rzecz obywatela; podmiotami wymiany są obywatel posiadający czynne prawa wyborcze i organizacja polityczna, skupiająca obywateli posiadających bierne prawo wyborcze. Wymianą wartości jest z kolei to, czym nazywa się akt wyborczy oraz poparcie społeczne na dalszym etapie funkcjonowania organizacji politycznej. Uszczegóławiając, wymiana wartości z jednej strony polega na akcie powołania do rządzenia zgodnie z preferencjami, a następnie legitymizacji działań organizacji politycznej; z drugiej zaś strony na realizacji programu politycznego organizacji powołanej do rządzenia, a więc na stanowieniu prawa (legislatywa) na rzecz dobra jednostki i dobra państwa, w którym żyje. Por. M. Kolczyński, J. Sztumski, Marketing polityczny. Kształtowanie indywidualnych i zbiorowych opinii, postaw i zachowań, Wyd. „Śląsk”, Katowice 2003, s. 88-91. 113 M. Jeziński, Marketing polityczny a procesy akulturacyjne. Przypadek III Rzeczypospolitej, Wydawnictwo UMK, Toruń 2004, s. 42. 111

77

Traktat Lizboński jako oferta polityczna. Marketingowa diagnoza irlandzkiego „nie”

marketingu politycznego M. Jeziński wyjaśnia dalej, iż cel ten uzyskuje się w procesie komunikacji politycznej przebiegającej od nadawcy – kandydata, partii politycznej, innej grupy osób związanych z polityką – dążącego do uzyskania lub utrzymania władzy, prezentującego swoją ofertę polityczną – poprzez takie elementy gry marketingowej, jak ideologia, wizerunek, public relations, reklama polityczna, publicity, sponsoring – skonkretyzowanemu na podstawie badań rynku politycznego odbiorcy, który przyjmując i dekodując komunikat musi wobec niego zająć określoną postawę i przełożyć ją na działanie polityczne114. Stosowanie marketingu w polityce oznacza więc uruchamianie systemu komunikacji politycznej, którego składowymi są nadawca, odbiorca, oferta polityczna i kanały jej przekazu (rys.1.). System ten opiera się na trzech następujących po sobie procesach: diagnoza społeczna, konstrukcja i prezentacja oferty politycznej, decyzja obywatelska. Pierwszy obejmuje zdefiniowanie kluczowych zadań dla podmiotów władzy i pozostałych interesariuszy gry politycznej – w zależności od typu podmiotu (indywidualny, kolegialny), w skali mikro lub makro. Diagnoza społeczna to empiryczne określenie potrzeb społeczeństwa, pozwalające podmiotom rynku politycznego formułować swój polityczny produkt115.

Rys. 1. System komunikowania politycznego – przykład Traktatu Lizbońskiego

114

Tamże. W uzupełnieniu, M. Jeziński podkreśla jednak, iż „nie zawsze postawa, jaką zajmie adresat komunikatu, musi być zgodna z intencją nadawcy”. Tamże. 115 Termin diagnoza społeczna odnosi się do narzędzia opisu warunków i jakości życia społeczeństwa, jego potencjału rozwojowego, kierunku zmian, zagrożeń i wyzwań. Opiera się ono na wskaźnikach instytucjonalnych — makroekonomicznych (np. PKB, stopa inflacji) i makrospołecznych (np. stopa rejestrowanego bezrobocia, wskaźnik skolaryzacji, frekwencja w wyborach parlamentarnych); analizie opinii i zachowań obywateli; a także wskaźnikach warunków życia gospodarstw domowych, związanych z ich kondycją materialną, dostępem do świadczeń medycznych, do kultury i wypoczynku, edukacji i nowoczesnych technologii komunikacyjnych, uwzględniających jakość, styl życia i cechy indywidualne obywateli. Diagnoza społeczna. J. Czapiński, T. Panek (red.), Warunki i jakość życia Polaków, Wyższa Szkoła Finansów i Zarządzania w Warszawie, Warszawa 2006, s. 10-11, http://www.diagnoza.com/files/ diagnoza2005/raport_diagnoza2005_110106.pdf (16.01.2009). W polsce, diagnoza społeczna prowadzona jest m.in. w ramach projektu badawczego Rady Monitoringu Społecznego przy Wyższej Szkole Finansów i Zarządzania w Warszawie. Dotychczas odbyły się trzy pomiar na reprezentatywnych próba gospodarstw domowych i ich członków w wieku 16 lat i więcej. Ostatni pomiar w 2005 r. objął ponad 3800 gospodarstw i ponad 8800 indywidualnych respondentów. Zob. tamże.

78

Mateusz Krycki

Kontekst gospodarczy Nadawca – Instytucje UE, państwa czł.

identyfikacja potrzeb

Kontekst kulturowy

Oferta polityczna Traktat

Narzędzia promocji oferty & media

Odbiorca – obywatele UE Kontekst polityczny

legitymizacja

Efekt – akt wyborczy

Źródło: opracowanie własne

Drugi polega na stworzeniu i prezentacji warstwy semiotycznej oferty, z użyciem właściwych konstrukcji symbolicznych. Decydowanie obywatelskie to z kolei konkretny akt wyborczy, uzależniony od recepcji i interpretacji otrzymanych o ofercie informacji, w efekcie którego mamy do czynienia z legitymizacją działania jednostki lub organizacji politycznej. Należy podkreślić fakt, iż komunikowanie w polityce, tak jak w innych dziedzinach kultury, polega na formułowaniu, wyrażaniu i dekodowaniu symboli116. Wszelkie działania w ramach tworzenia, oferowania i wymiany wartości na rynku politycznym opierają się w rzeczywistości na tworzeniu i wymianie treści symbolicznej – obrazów i tekstów opowiadających o osobie, organizacji, rzeczy, idei, projekcie politycznym, mających wywołać określoną reakcję uczestników tejże wymiany, np. akceptację oferty politycznej (legitymizacja), czy modyfikację samej oferty przez organizację polityczną117. Taka uproszczona definicja komunikacji politycznej pokrywa się z jej powszechną odmianą, w ramach 116

M. Jeziński, dz. cyt., s. 117. Zob. także: B. Sobkowiak, Komunikowanie społeczne, w: B. Dobek-Ostrowska (red.) Współczesne systemy komunikowania, Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław 1998, s. 13. 117 „Komunikowanie jest procesem przede wszystkim symbolicznym i społecznym - to za pomocą reprodukowanych i używanych przez ludzi symboli dokonuje się sam proces komunikacji, a więc wymiana wynegocjowanych i ustalonych społecznie znaczeń w kontekście danej kultury. Ów kulturowy kontekst jest dla procesu komunikowania kwestią zasadniczej wagi: kultura bowiem ma charakter przede wszystkim symboliczny, przestrzenny i ponadjednostkowy”. M. Jeziński, dz. cyt., s. 118.

79

Traktat Lizboński jako oferta polityczna. Marketingowa diagnoza irlandzkiego „nie”

której podkreśla się „wymianę informacji”, „całokształt wzajemnych oddziaływań informacyjnych pomiędzy podmiotami polityki połączonymi relacjami władzy, walki lub współpracy”118. Jakkolwiek, intencją autora jest zaakcentowanie fenomenu interakcji poprzez wymianę znaczeń (komunikacja symboliczna) – który jako koncept naukowy zakorzeniony jest w interakcjonizmie symbolicznym119. Marketing dla Traktatu Lizbońskiego Można zatem dojść do wniosku, iż marketing polityczny to proces formułowania, prezentowania i realizacji oferty politycznej, w celu uzyskania, utrzymania oraz sprawowania władzy, poprzez oddziaływanie podmiotu oferującego na klienta oferty, z wykorzystaniem narzędzi promocji i mediów, w ramach komunikacji symbolicznej. W kontekście Traktatu, formułowanie oferty politycznej to negocjowanie i wypracowanie, z pomocą właściwego zasobu znaczeń120, tekstu umowy między państwami członkowskimi UE oraz wybór instytucji i procedur, mających służyć jej promocji i ratyfikacji. Istotne znaczenie ma zwłaszcza wybór metod włączenia dokumentu w obowiązujący w danym kraju porządek prawny, który determinuje strategię komunikowania społeczeństwu ewentualne dobrodziejstwo i zagrożenia płynące z przyjęcia Traktatu. Ratyfikacja za zgodą społeczeństwa, a więc na drodze referendum, wymaga większego wysiłku w zakresie promocji traktatowej oferty UE niż gdyby przyjmować unijny dokument mocą bezpośredniej decyzji legislacyjnej. Oferta polityczna staje się wtedy przedmiotem szerszego – publicznego i obywatelskiego dyskursu, nie zaś tylko debaty parlamentarnej, czy wewnątrzrządowej. Normatywnie, prezentowanie Traktatu jako oferty politycznej jest procesem długofalowej wymiany informacji oraz cyrkulacji treści na temat jego zapisów. Etap realizacji oferty UE, 118

L. Sobkowiak, Komunikacja polityczna, w: A. W. Jabłoński, L. Sobkowiak, Studia z teorii polityki, tom 1., Wrocław 1999, s. 181. 119 Interakcjonizm symboliczny jest przede wszystkim przedmiotem zainteresowania tzw. socjologii amerykańskiej. Zob. także: D. C. Lundgren, Social feedback and self-appraisals: Current status of the MeadCooley hypothesis, w: Symbolic Interaction, nr 27, University of California Press, 2004, s. 267-286. 120 Ów zasób symboli czerpie się z kultury europejskiej wspólnoty i poszczególnych jej członków. Składają się nań przede wszystkim język, historia, tradycja, a także świadomość tożsamych wartości, wspólnego pochodzenia i terytorium.

80

Mateusz Krycki

gdyby założyć pozytywny scenariusz ratyfikacyjny wśród wszystkich państw członkowskich; polegałby na egzekucji prawa stanowionego mocą umowy traktatowej, oraz obietnic wynikających z marki oferty 121. Skuteczne oddziaływanie oznacza osiąganie poparcia lub dezaprobaty dla unijnej oferty, które można wyrazić bezpośrednio w ramach aktu wyborczego (poprzez oddanie głosu w referendum) lub pośrednio (w badaniach opinii społecznej, kontaktach z przedstawicielami władz, konsultacjach społecznych). Do narzędzi promocji każdej oferty politycznej zaliczają się na ogół te instrumenty, które wykorzystywane są w działaniach marketingowych na rynku dóbr materialnych i usług, czyli: branding, public relations, reklama, sponsoring, komunikacja niestandardowa (np. Word of Mouth). W przypadku Traktatu reformującego najistotniejszą rolę powinny odgrywać formy promocji dostosowane do publiczności masowej, oraz liderów opinii, będących multiplikatorami przekazu, wykluczając raczej narzędzia typu sponsoring. Z kolei, media służące prezentacji oferty to: telewizja, prasa, wydawnictwa, radio, Internet, kino, outdoor, ale także mogą nimi być tak zwane „nowe media”. Tworzenie, prezentacja, recepcja (dekodowanie symboli) oraz interpretacja przez odbiorcę i ewentualnie realizacja oferty politycznej, odbywa się również w określonym otoczeniu instytucjonalno-prawnym, gospodarczym oraz kulturowym. Uwarunkowania te stanowią kontekst procesu komunikacji i z punktu widzenia skuteczności marketingu politycznego powinny być uwzględnione podczas konstruowania i promowania treści Traktatu – tylko wtedy przekaz traktujący o nim będzie czytelny dla odbiorcy. Kontekst kulturowy to między innymi poziom kultury politycznej i społeczeństwa obywatelskiego w Irlandii, a także skala kapitału społecznego. Na kontekst polityczny składają się przede wszystkim system polityczny i partyjny oraz stabilność struktur państwa. Kontekstem gospodarczym określa się z kolei kondycję gospodarki, w tym poziom rozwoju i zamożności społeczeństwa w Irlandii122. 121

Marka oferty politycznej jest w tym przypadku zbiorem wyobrażeń na temat cech funkcjonalnych i aksjologii Traktatu oraz jego „autorów” powstałym w umyśle odbiorcy w ramach komunikacji masowej, publicznej, politycznej. 122 Por.: M. Jeziński, Marketing polityczny a procesy akulturacyjne. Przypadek III Rzeczypospolitej, Wydawnictwo UMK, Toruń 2004, s. 122-123.

81

Traktat Lizboński jako oferta polityczna. Marketingowa diagnoza irlandzkiego „nie”

Rozwijając myśl dotyczącą celu marketingu politycznego, należy zwrócić uwagę, iż jest nim nie tylko osiąganie i utrzymanie władzy – gdyż w tym sensie marketing polityczny właściwie sprowadza się jedynie do komunikacji w okresie przedwyborczym – ale także jej sprawowanie. Takie ujęcie zasadności stosowania marketingu w polityce, wynika z obserwacji świata polityki, jego współczesnych mechanizmów i uczestników, który napędzany wymogiem konkurencyjności, zmierza co raz wyraźniej w stronę pragmatyzmu politycznego123. Marketing polityczny jako proces formułowania oferty politycznej i komunikowania jej publiczności – w ramach przyjętej nadrzędnej strategii politycznej, kierunków i priorytetów działań władz wynikających implicite z potrzeb i oczekiwań społeczeństwa – stanowi zatem płaszczyznę definicji Traktatu Lizbońskiego oraz opisu przyczyn jego odrzucenia. W kontekście przypadku irlandzkiego, gdzie głos rozstrzygający w sprawie wdrożenia Traktatu władze krajowe pozostawiły obywatelom w drodze referendum, przyjęcie oferty oznacza oddanie głosu „za” ratyfikacją bezpośrednio przez obywatela. Ofertą jest tu zatem, w sensie ogólnym, Traktat jako dokument prawny materializujący projekt polityczny reformy UE. Kontynuując uproszczoną retorykę marketingu można zarysować w tym miejscu następujący obraz rynku politycznego: konsumentem oferty traktatowej jest obywatel, jej dostawcą są instytucje UE, dystrybutorem – rząd, ceną – legitymizacja działań instytucji UE, a korzyścią – reforma wspólnotowych polityk, mająca wzmocnić struktury oraz kondycję polityczno-gospodarczą UE, a tym samym polepszyć warunki życia społeczeństwa irlandzkiego. W węższym znaczeniu oferta polityczna jest programem zawierającym propozycje określonych zmian, konstruowanym w oparciu o zdolności organizacji politycznej, potrzeby obywateli oraz otoczenie instytucjonalo123

Na poziomie polityki państwa – pragmatyzm ten może objawiać się w postaci relatywizacji ideologii i etosu w polityce na rzecz polityki „tu” i „teraz”., rozumianej w kategorii stałej rywalizacji wyborczej. Jednakże, pragmatyzm polityczny może być też odpowiednim środkiem realizacji strategicznych celów politycznych, bądź to organizacji politycznej w ramach państwa (rząd), bądź podmiotu o charakterze ponadnarodowym (instytucje UE). Wtedy to właśnie celowym staje się zaprzęganie na potrzeby sprawowania władzy teorii marketingu.

82

Mateusz Krycki

-prawne, pozwalające ów program realizować. Oferta polityczna rozumiana szerzej posiada dwa wymiary - rzeczywisty i wyobrażony. Składowymi oferty są wtedy nie tylko treść programu, ale także jego percepcja oraz wizerunek organizacji, który za nim stoi124. Tak jak produkt z sektora FMCG, podlega w procesie sprzedaży ocenie konsumenckiej, tak i oferta polityczna w postaci Traktatu z Lizbony, jest przyjmowana bądź odrzucana przez obywatela w oparciu o rachunek zysków i strat. W obu przypadkach subiektywna opinia konsumenta-obywatela, ostatecznie przekładająca się na wybór oferty, formułowana jest na podstawie określonych kryteriów. Można je podzielić na trzy grupy: kryteria podmiotowe, kryteria funkcjonalne, kryteria opinii125. Na kryteria podmiotowe oceny oferty składają się pytania weryfikujące to, kto (jaki podmiot) jest oferentem, a także ewentualnie, kto ową ofertę dystrybuuje. W istocie, ocena podmiotu oferującego opiera się tu na wiedzy na temat jego zdolności (competencies) i poziomu wynikających z nich kapitału intelektualnego oraz społecznego126. Kryteria funkcjonalne odnoszą się do korzyści płynących z realizacji zawartej w ofercie obietnicy. Z kolei, kryteria opinii dotyczą wyłącznie percepcji danej oferty, która kształtuje się subiektywnie na gruncie dotychczasowych doświadczeń i wrażeń związanych z innymi propozycjami tego samego „dostawcy”, oraz intersubiektywnie – to znaczy poprzez zanurzanie w opiniach innych, prezentowanych publicznie wartościujących komentarzy i wyników badań opinii społecznej, w kontakcie bezpośrednim lub pod wpływem przekazu medialnego. Takim punktem odniesienia w postrzeganiu Traktatu Lizbońskiego jest chociażby doświadczenie i/lub wrażenie z procesu ratyfikacji Traktatu Nicej-

124

Zob. tamże, s. 128-131. Por. M. Kolczyński, J. Sztumski, Marketing polityczny. Kształtowanie indywidualnych i zbiorowych opinii, postaw i zachowań, Wyd. „Śląsk”, Katowice 2003, s. 107. 125 Obecnie, w naukach ekonomicznych oraz społecznych kryteria wyboru kategoryzuje się zazwyczaj wokół osi racjonalność – afektywność. W przyjętym paradygmacie oferty politycznej, opis problematyki wyboru oferty politycznej – typologia kryteriów i czynniki wyboru – czerpie z teorii psychologii społecznej i poznawczej. Zob. A. Falkowski, Psychologiczne podstawy marketingu, w: T. Tyszka (red.), Psychologia ekonomiczna, Gdańskie Wydawnictwo Psychologiczne, Gdańsk 2004, s. 368-401; W. Cwalina, A. Falkowski, Marketing polityczny: Perspektywa Psychologiczna, Gdańskie Wydawnictwo Psychologiczne, Gdańsk 2005; zob. także: J. Kozielecki, Podejmowanie decyzji, w: T. Tomaszewski (red..), Psychologia ogólna, tom 1., Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1992, s. 155-185. 126 W dziedzinie polityki kapitał społeczny jest de facto tym, czym określa się mianem kapitału politycznego, a więc w sensie ogólnym, zaufaniem obywateli wobec podmiotów władzy oraz jego pochodną, czyli statusem na arenie politycznej (faktyczną rolą w procesach politycznych). Perspektywa ta koresponduje z definicją kapitału społecznego P. Bourdieu. Zob. P. Bourdieu, J. D. Wacquant Loic, Zaproszenie do socjologii refleksyjnej, Oficyna Naukowa, Warszawa 2001.

83

Traktat Lizboński jako oferta polityczna. Marketingowa diagnoza irlandzkiego „nie”

skiego, czy rozszerzenia UE w 2004 r., ale są nim także ocena absorpcji środków UE, czy polityki zagranicznej UE. Kryteria podmiotowe, funkcjonalne, opinii, wykorzystywane są w procesie decyzyjnym zarówno w ekonomii, jak i na rynku politycznym. Podział kryteriów implikuje dwuwymiarowość oferty politycznej (wymiar rzeczywisty i wyobrażony) i poznawszy go, możliwym staje się przybliżenie czytelnikowi czynników akceptacji-odrzucenia oferty. Dla przykładu, czynnikami akceptacji-odrzucenia w sektorze bankowości detalicznej byłyby: profesjonalizm obsługi (ocena poprzez kryterium podmiotowe); wysokość prognozowanej stopy zwrotu z inwestycji dokonanej za sprawą banku (ocena poprzez kryterium funkcjonalne); ilość rekomendacji dla oferowanego produktu finansowego (ocena poprzez kryterium opinii). Odnosząc się wprost do oferty UE jaką jest Traktat Lizboński, za czynniki te można uznać: wiarygodność i skuteczność władz UE (KE, RE, PE), a także władz państwowych w realizacji zapisów Traktatu (ocena poprzez kryterium podmiotowe); zgodność wartości, które wyznaje jednostka z ideami, u podstaw których leży program reform zawarty w Traktacie – np. w ramach „klauzuli solidarności” zawartej w Traktacie – a także propozycji reform z potrzebami obywatela – na przykład w ramach tak zwanej nowej polityki imigracyjnej (ocena poprzez kryterium funkcjonalne); opinia otoczenia oraz opinia wyrażona w debacie publicznej poprzez media na temat właściwości (wad i zalet Traktatu)127. Wszystkie wskazane czynniki składają się na ogólną ocenę końcową, w konsekwencji której dochodzi do aktu wymiany – zawarcia umowy kredytowej lub aktu wyborczego – oddania głosu „za/przeciw” przyjęciu Traktatu. Proces wartościowania oferty w oparciu o wymienione kryteria nie uruchamia się samoistnie – oczywistym jest, o czym pisano wcześniej, 127

Z założenia, w artykule tym nie analizuje się treści zapisów Traktatu, autor pozostawia czytelnikowi ich obiektywną ocenę w oparciu o dostępne źródła. Szerzej o Traktacie traktuje oficjalna witryna internetowa poświęcona dokumentowi: zob. http://europa.eu/lisbon_treaty/index_pl.htm (13.01.2009).

84

Mateusz Krycki

że w pierwszej kolejności musi nastąpić tu określona komunikacja oferty do obywateli, a więc jej prezentacja poprzez wyselekcjonowane narzędzia i media. Stworzenie dobrej merytorycznie oferty, to jest takiej, która spełnia oczekiwania społeczne, a zarazem odpowiada wizji i strategii organizacji politycznej, nie jest działaniem wystarczającym dla osiągnięcia właściwego efektu. W dobie wspomnianych permanentnych wyborów oraz zagęszczenia i konwergencji mediów, o wiele więcej uwagi należy poświęcić procesowi prezentacji produktu politycznego, na który składają się konceptualizacja strategii komunikacyjnej (promocji) oraz realizacja tejże strategii. Dopiero poprzez dobór właściwego instrumentarium promocji, którego podstawowe elementy wyszczególniono wcześniej, oraz mediów oferent będzie w stanie opowiedzieć o zaletach swojego produktu politycznego, inicjować przedmiotową debatę publiczną, angażować odbiorców-obywateli w rzeczową dyskusję. Mając w pamięci system komunikowania politycznego (rys. 1.), czynniki akceptacji/odrzucenia oferty politycznej można skategoryzować jako a) ofertowe - które dotyczą stricte oferty politycznej, jej strony merytorycznej oraz wizerunkowej (marki); oraz b) komunikacyjne - które związane są z etapem prezentacji oferty, a więc kwestiami promocji, cyrkulacją informacji, moderowaniem dyskursu. Konkludując opis oferty politycznej w postaci Traktatu z Lizbony – składa się ona z: programu reform struktur i polityk UE, mających – w założeniu – służyć skuteczniejszej (szerszej i głębszej) integracji Europy, a także umocnieniu pozycji na globalnej arenie politycznej; obiektywnych zdolności „autorów” dokumentu – kompetencji, wiedzy i doświadczenia dla potrzeb realizacji owych reform; wizerunku instytucji UE oraz wyobrażeń i odczuć wobec UE jako „wspólnoty wspólnot”; wizerunku rządu państwa członkowskiego, który poprzez swoich reprezentantów współtworzył Traktat128.

128

Udział władz państwa członkowskiego w kształtowaniu treści Traktatu wynika z obowiązującego prawa wspólnotowego dotyczącego rewizji postanowień traktatowych - zapisu w art. 48. Traktatu o Unii Europejskiej (TUE). Zapis ten ma zastosowanie również do Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE) i Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Energii Atomowej (TEWEA). M. Jatczak, Proces negocjacji Traktatu z Lizbony – jaka metoda reformy traktatowej na przyszłość?, Biuletin analiz UKIE, nr 20, 2008, http://www.biuletyn.ukie.gov.pl.

85

Traktat Lizboński jako oferta polityczna. Marketingowa diagnoza irlandzkiego „nie”

Traktat Lizboński, w założeniu, ma stanowić kolejne ogniwo w łańcuchu zmian na rzecz integracji – takiej, która pozwoli realizować nadrzędną, współczesną ideę wspólnej Europy: „jedność w różnorodności”. Dlaczego zatem większość mieszkańców Irlandii uczestniczących w referendum wyraziła dezaprobatę dla traktatu reformującego - jakie były czynniki odrzucenia Traktatu w świetle teorii marketingu politycznego? „Nie”, bo… Chcąc znaleźć pełną odpowiedź na postawione pytanie, warto przyjrzeć się bliżej wynikom badań opinii Irlandczyków przeprowadzonych przez Instytut Gallupa na zlecenie Przedstawicielstwa KE w Irlandii oraz Dyrekcji Generalnej ds. Komunikacji przy KE129, oraz przez Millward Brown IMS na zlecenie Ministerstwa Spraw Zagranicznych Republiki Irlandii130. Dla potrzeb artykułu, za główny punkt odniesienia w analizie opinii publicznej – z racji zaawansowania metodologicznego – przyjęto pracę badawczą Millward Brown131. W referendum wzięło udział 53% uprawnionych do głosowania, z czego 25% głosowało „za” (752,451) ratyfikacją traktatu, a 28% „przeciw” (862,415). Dane o wyborach uczestników referendów w Irlandii związanych z problematyką UE od 1972 r. (referendum w sprawie akcesji) do 2008 r. zebrane w postaci przekrojowego wykresu trendów decyzyjnych wskazują, iż niezadowolenie względem oferty politycznej UE w Irlandii systematycznie rośnie – na uwagę zasługuje tu fakt, iż względem ostatniego referendum w 2002 r., dotyczącego przyjęcia zapisów Traktatu Nicejskiego, nastąpiła istotna zmiana proporcji głosów elektoratu negatywnego i pozytywnego (głosów „nie” było o 10% więcej, zaś głosów „tak”

129

Post-referendum survey in Ireland. Analytical Report - badania Instytutu Gallupa zrelizowane zostały w ramach systemu Flash Eurobarometer (nr 245) w dniach 13 – 15 czerwca 2008 r. na próbie 2 000 respondentów w wieku 18+ techniką wywiadu telefonicznego. http://ec.europa.eu/public_opinion/flash/fl_245_full_en.pdf (08.12.08). 130 Post Lisbon Treaty Referendum. Research Findings - badania Millward Brown zrealizowane zostały w dwóch turach: badanie ankietowe 24.07.08 – 31.07.07 oraz badanie fokusowe 28.07.08 – 6.08.08, na próbie 2 101 w wieku 18+. http://www.reformtreaty.ie/eutreaty/DFAFinalreport.pdf (08.12.08). 131 Opis metodologii w: Millward Brown IMS (MB IMS), Post Lisbon Treaty Referendum. Research Findings (PLRF), s. 34-35, http://www.reformtreaty.ie/eutreaty/DFAFinalreport.pdf.

86

Mateusz Krycki

było o 6% mniej), przy jednoczesnym wzroście frekwencji132. W strukturze społeczno-demograficznej głosujących nie można nie zauważyć znacząco niskiej frekwencji osób w przedziale wiekowym 18-24, co wydaje się nieco zaskakujące w odniesieniu do powszechnej opinii, iż to właśnie młode pokolenie stanowi o sile europejskiego społeczeństwa obywatelskiego, i to ono optuje za projektami reformującymi UE133. W kontekście dalszej analizy struktury społeczno-demograficznej elektoratów, na uwagę zasługuje przede wszystkim rozkład głosów „za” i „przeciw” ze względu na płeć, wiek i status społeczno-zawodowy. Wyniki badań pokazują następujące korelacje między poszczególnymi zmiennymi a wyborem:

a) wśród głosujących przeciwko ratyfikacji dominują kobiety, osoby w wieku 25-34, osoby należące do klasy niższej, grupy wykwalifikowanej, lub niewykwalifikowanej siły roboczej, a także do klasy najniższej o niskich dochodach. klasy średniej na stanowiskach kierowniczych wyższego szczebla;

b) za ratyfikacją opowiedzieli się przede wszystkim mężczyźni, osoby w wieku 50+, przedstawiciele wyższej klasy średniej i klasy średniej na stanowiskach kierowniczych wyższego i średniego szczebla, administratorów i specjalistów. W zakresie oceny stopnia pewności decyzji głosujących, dane MB SMI pokazują, iż 23% głosujących miało wątpliwości przy wyborze. Fakt, iż tzw. „twardy” elektorat pozytywny i negatywny przenikał się nawzajem, sugeruje jednak, iż tych, którzy nie byli przekonani co do swojej decyzji było więcej134. Badania dotyczące statusu społeczno-demograficznego uczestników referendum wykazały też, iż 69% głosujących przeciwko ratyfikacji traktatu wyraża jednocześnie brak zadowolenia z działalności rządu135. Korelacja ta wydaje się być istotna dla wyjaśnienia czynnika motywującego do udziału w referendum, ale nie tylko136. 132

MB IMS, European referendums: in Ireland: ‘Yes', ‘No' and Abstention as proportions of electorate, 1972-2008, PLRF , s. 1. 133 MB IMS, Who Voted on June 12th, PLRF , s. 1. 134 MB IMS, Profile of Yes/No Voters x Conviction 1, PLRF, s. 5. 135 Tamże, s. 6. 136 W dalszej części pracy korelacja ta zostanie dookreślona w kontekście przyczyn braku akceptacji ratyfikacji.

87

Traktat Lizboński jako oferta polityczna. Marketingowa diagnoza irlandzkiego „nie”

Szukając przyczyn dezaprobaty dla ratyfikacji Traktatu, posłużmy się opisanymi wcześniej czynnikami akceptacji/odrzucenia oferty politycznej. Należy założyć więc, że obywatel Irlandii decydował o losie Traktatu w oparciu o dostarczone mu informacje – na przykład w ramach kampanii informacyjnych - i uzyskaną ewentualnie wcześniej wiedzę, dopełniając je jednocześnie skojarzeniami, wyobrażeniami i emocjami, dotyczącymi UE, rodzimych władz i samego dokumentu. Dla potrzeb opisu przyczyn wyselekcjonowano zatem te informacje z materiału badawczego, które pozwolą zidentyfikować stopień wpływu czynnika ofertowego i komunikacyjnego na ocenę Traktatu – będą to dane opisujące stopień zrozumienia treści Traktatu, stanowiący funkcję wiedzy; a także percepcję członkowstwa oraz stosunek do UE. Poziom wiedzy na temat Traktatu Millward Brown zmierzył stawiając respondentom następujące pytanie: „Jak dobre było zrozumienie przez ciebie zapisów Traktatu w czasie referendum”? Zebrane odpowiedzi wskazują, iż zrozumienie treści unijnego dokumentu było niewielkie, a porównując skalę opinii skrajnie pozytywnych i negatywnych można uznać je za znikome – tylko 9% uprawnionych do głosowania potwierdziło dobrą znajomość Traktatu, zaś 30% ogółu społeczeństwa nie miało o nim żadnej wiedzy (wykres 1.). Z kolei, jedna trzecia Irlandczyków zrozumiała tylko niektóre kwestie zawarte w umowie wspólnotowej, lub przypadkiem zwróciła na nie uwagę.

88

Mateusz Krycki

Wart uwypuklenia jest fakt, że dla 30% niebiorących udziału w referendum zawartość Traktatu była mało znana, a 50% niegłosujących deklaruje brak jej zrozumienia w ogóle. Wynik ten wydaje się jasną odpowiedzią na pytanie o powód braku uczestnictwa w referendum. Niski stopień zrozumienia potwierdziły badania fokusowe, w ramach których za główną przyczynę braku wiedzy uznano ograniczoną klarowność przekazu, co odzwierciedlają m.in. komentarze respondentów, którzy głosowali „za” lub „przeciw” ratyfikacji: „uważam, że uruchomiono coś, czego nikt nie był w stanie pojąć… musiałeś kierować się intuicją”; „nie wiedziałem za wiele o Traktacie Lizbońskim, a szkoda, ale powodem była atmosfera paniki… ciągłe odchodzenie od meritum”137 (głos „za”); „(…) byłam kompletnie zakłopotana wyborem. Jednego dnia, słuchając argumenacji zwolenników Traktatu, byłam na tak, drugiego słyszałam co innego w ramach Kampanii na Nie” (głos „przeciw”). Jak podaje w swoim opisie Millward Brown widocznym wspólnym elementem wypowiedzi badanych był stosunek emocjonalny do skali rozbieżności ocen konsekwencji wprowadzenia Traktatu w życie. Niejednoznaczny opis wartości Traktatu dla narodu irlandzkiego i związany z nim wspomniany niepokój społeczny spowodował przede wszystkim wzrost osób niezdecydowanych, które wraz ze zbliżającym się terminem referendum konstruowały ocenę Traktatu głównie według kry137

Tamże, s. 7.

89

Traktat Lizboński jako oferta polityczna. Marketingowa diagnoza irlandzkiego „nie”

terium opinii, kierując się bardziej wyobrażeniami oraz emocjami niż przesłankami merytorycznymi. Kolejną hipotezą braku akceptacji dla Traktatu jest negatywny wizerunek UE mierzony percepcją członkowstwa w UE. W świetle uzyskanych przez MB SMI (a także Instytut Gallupa) wyników badań poreferendalnych przesłanka ta okazuje się nieprawdziwa. Wykres 1. Percepcja członkowstwa w UE wg krajów – „Członkowstwo w UE ma pozytywny wpływ dla kraju”(% obywateli) 100 75

73

73

70

66

65

65

65

64

60

60

60

60

58

57

54

52

52

52

50

51

50

48

48

47

44

40

39

35

32

30

30

29

UK

80

Łotwa

2

90

20

Węgry

Austria

Włochy

Grecja

Finlandia

Francja

Rep. Czeska

Bułgaria

Portugalia

Cypr

Słowenia

EU 27

Szwecja

Estonia

Słowacja

Litwa

Malta

Niemcy

Polska

Rumunia

Dania

Hiszpania

Belgia

Irlandia

Luksemburg

0

Holandia

10

Źródło: opracowanie na podstawie: MB SMI,PRLF, s. 19.

Mimo wspomnianego trendu negacji oferty politycznej, okazuje się, iż Irlandia względem pozostałych państw członkowskich nadal pozostaje jednym z bardziej przychylnych wobec UE. Badanie MB potwierdziło wcześniejsze wyniki Eurobarometru, zgodnie z którymi 73% społeczeństwa (wykres 2.) ocenia członkowstwo Irlandii dobrze - pozytywny stosunek do członkowstwa deklaruje 70% badanych i – co ciekawe – niewiele niższy stopień przychylności (63%) wykazują również, ci którzy głosowali przeciwko ratyfikacji Traktatu (wykres 3.)138. Brak akceptacji dla przyjęcia traktatu - w kontekście uzyskanych przez MB SMI danych - nie wiąże się też z obawą konfliktu interesu państwa i UE: 60% badanych wierzy, że dla realizacji celów leżących w interesie narodowym, mimo wyników referendum, Irlandia powinna w pełni angażo-

138

Uśredniony dla wszystkich 27 krajów członkowkisch poziom przychylności wobec UE wynosi 52%.

90

Mateusz Krycki

wać się w sprawy UE, zaś 18% badanych uważa, iż dla potrzeb państwa lepiej nie intensyfikować współpracy ze strukturami UE139.

Zaprezentowane dane sugerują więc, że powodów społecznego odrzucenia procesu ratyfikacji należy szukać w wymiarze pozaofertowym, a więc w czynnikach związanych z tym elementem marketingu politycznego, który obejmuje prezentację oferty politycznej. Z badań MB SMI wynika, że główną przyczyną braku akceptacji dla ratyfikacji Traktatu nie była jego treść, ani obiekcje względem sposobu jego przyjęcia w drodze referendum, czy też obawy przed osłabieniem pozycji kraju na arenie międzynarodowej zapisami w nim zawartych. Na pytanie otwarte skierowane do grupy deklarującej brak zgody dla ratyfikacji: „Jakie były główne powody głosowania ‘przeciw’ ratyfikacji Traktatu w referendum w ubiegłym miesiącu? Czy były inne powody?”140 większość odpytywanych wskazała w pierwszej kolejności brak wiedzy i informacji na temat Traktatu (45%). Uwagę przykuwa tu również niski odsetek wskazań odnoszących się do znaczenia i konsekwencji ratyfikacji wśród 139 140

Tamże, s. 3. PLRF, s. 32.

91

Traktat Lizboński jako oferta polityczna. Marketingowa diagnoza irlandzkiego „nie”

tzw. twardego negatywnego elektoratu – odpowiedzi, w których stwierdzano, że zapisy traktatu są niewłaściwe i niesprzyjające Irlandii stanowią zaledwie 30% wskazań reprezentantów owego elektoratu (wykres 4.). Ogólne komentarze badanych grup fokusowych, dotyczące przesłanek referendalnego sprzeciwu również nie wiązały się stricte z treścią i znaczeniem dokumentu. Wpływ na wybór odpowiedzi „nie” dla Traktatu, zgodnie z opisami grup, miało głównie poczucie pesymizmu wobec obecnej i prognozowanej sytuacji gospodarczej. W trakcie pogłębionych wywiadów, wielokrotnie wspominano, że akceptacja społeczna Traktatu byłaby większa, gdyby referendum odbyło się rok lub półtora roku wcześniej141. Wyniki badań pokazują, iż głosujący w referendum, w rezultacie nasilających się obaw związanych z pogorszeniem się kondycji ekonomicznej kraju, przyczyn wewnętrznej sytuacji w kraju (m.in. wzrostu cen i wzrostu bezrobocia) upatrują w polityce UE142. Pamiętając jednak, iż oferta ma również wymiar wyobrażony (wizerunkowy, emocjonalny), a także o znaczeniu kontekstu – kulturowego, politycznego, gospodarczego – w jej konstruowaniu oraz recepcji, przytoczone zachowania stają się wytłumaczalne. W ramach przeprowadzonych dyskusji, zidentyfikowano również inny czynnik polityczny determinujący głos sprzeciwu – jest nim niezadowolenie z działań rządu. Wszak badania MB SMI skłaniają do wniosku, iż „nie” dla Traktatu Lizbońskiego powodowane jest także chęcią wyrażenia krytyki wobec władz rządzących, nie należy przeceniać znaczenia tej determinanty. Okazuje się, że brak informacji, a w konsekwencji wiedzy, na temat Traktatu miał również kluczowe znaczenie dla decyzji o wzięciu udziału w referendum – badania wykazały, że 46% niegłosujących nie oddało głosu z tego właśnie powodu. Wysoki odsetek odpowiedzi na pytanie „Dlaczego nie głosowałaś/głosowałeś? Czy były inne powody?”, odnoszących się ogólnie do świadomej decyzji, oraz mała liczba wskazań 141 142

Tamże, s. 12. Tamże.

92

Mateusz Krycki

dotyczących braku zainteresowania ratyfikacją pokazuje z kolei skalę niewykorzystanego zasobu głosów.

Analizując wyniki badania poreferendalnego w kategoriach marketingu politycznego, można stwierdzić, iż główna przyczyna odrzucenia Traktatu leży po stronie czynników komunikacyjnych oferty UE. Wydaje się więc, że nadawca-oferent, a także dystrybutor unijnej oferty politycznej, a więc instytucje UE, w tym Przedstawicielstwo KE w Irlandii, oraz władze Irlandii nie dokonali właściwego wyboru narzędzi promocji i mediów w celu prezentacji meritum Traktatu. Niski wskaźnik odrzucenia Traktatu w referendum ze względu na jego treść (26%) potwierdza tą tezę. Z badań MB SMI dotyczących przyczyn wynika że potencjał głosów „za”, możliwe zaangażowanie obywateli w pozytywne rozstrzygnięcie kwestii ratyfikacji było dość duże, ale w momencie wyboru argumentacja „za” okazała się nieczytelna dla odbiorcy – tylko 9% respondentów zadeklarowało dobrą znajomość problematyki i treści Traktatu, przy 30% tych, którzy nie znali w jej w ogóle143. W konsekwencji niewiedzy, nastąpiła też wspomniana już fluktuacja elektoratów, w ramach której

143

Tamże, s. 7.

93

Traktat Lizboński jako oferta polityczna. Marketingowa diagnoza irlandzkiego „nie”

większość niezdecydowanych (13% z 23% głosujących ogółem), tak zwanych „miękkich” wyborców”, zagłosowało przeciw ofercie144. Przegląd danych uzyskanych przez MB SMI został dokonany z punktu widzenia przesłanek braku akceptacji oferty politycznej UE jaką jest traktat reformujący. Przyjęta płaszczyzna opisu problematyki referendum irlandzkiego, adaptująca dorobek teorii marketingu, umożliwiła przeprowadzenie ogólnej analizy poreferendalnych badań społecznych, systematyzując podmiotowo i przedmiotowo, charakterystykę społecznej negacji Traktatu. W świetle badań poreferendalnych, odpowiedź na pytanie, „dlaczego Traktat z Lizbony został odrzucony przez Irlandczyków?” wiąże się zatem bezpośrednio z brakiem obiektywnych przesłanek do pozytywnej oceny treści dokumentu, wynikający z braku wiedzy, a dokładniej, informacji na temat realnego znaczenia Traktatu dla państwa irlandzkiego – zwłaszcza z perspektywy ewentualnych zalet ratyfikacji umowy wspólnotowej. Przeprowadzona analiza wskazuje, iż unijna oferta polityczna nie znalazła wystarczającej liczby zwolenników z uwagi na niewłaściwą prezentację, a więc powierzchowny i źle ukierunkowany przekaz, nie zaś z racji nieprzychylności wobec jej elementu rzeczywistego – merytoryki dokumentu i zdolności instytucjonalnej wdrożenia zawartych w Traktacie reform. Uprawniony wydaje się wniosek, iż – w ujęciu marketingowym – nieznajomość wartości Traktatu jest rezultatem braku odpowiedniej strategii komunikacyjnej zwolenników ratyfikacji, która rzetelną informacją – po pierwsze, zachęciłaby do udziału w referendum; – po drugie, pozwoliła wykorzystać potencjał elektoratu „miękkiego” – niezdecydowanego.

144

Tamże, s. 4.

94

Dr hab. Radosław Zenderowski __________ Instytut Politologii Uniwersytet Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warszawie

Ratyfikacja Traktatu Lizbońskiego na Słowacji

Traktat Lizboński (w oficjalnym brzmieniu: Traktat zmieniający Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską) uroczyście podpisany przez przedstawicieli wszystkich 27 państw Unii Europejskiej w dniu 13 grudnia 2007 roku, stanowił odpowiedź na niepowodzenie w ratyfikacji Traktatu konstytucyjnego (oficjalne brzmienie: Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy). Ten ostatni został w połowie 2005 roku odrzucony większością głosów w referendach, które odbyły się we Francji (przeciw – 55%) i w Holandii (przeciw – 61,6%). Od samego początku wiele wskazywało na to, że ratyfikacja Traktatu Lizbońskiego, w swej treści niewiele odbiegającego od tekstu Traktatu konstytucyjnego, nie będzie łatwym zadaniem. W poszczególnych państwach należących do Unii Europejskiej głosy przeciwników przyjęcia Traktatu odgrywały poważną rolę w dyskursach publicznych. Nie były one, jak chcieliby je zapewne postrzegać zwolennicy zacieśniania współpracy europejskiej, wyłącznie wyrazem różnego rodzaju fobii i emocjonalnych uprzedzeń. Przeciwnicy Traktatu posługiwali się również rzeczową argumentacją, wyraźnie burząc nastrój samozadowolenia części europejskich i narodowych elit politycznych.

Ratyfikacja Traktatu Lizbońskiego na Słowacji

Republika Słowacka, która stała się członkiem Unii Europejskiej w maju 2004 roku, od końca kariery rządowej Vladimíra Mečiara, jest przykładem państwa o wyraziście prounijnej orientacji. Zarówno wyniki badań opinii publicznej (67% Słowaków ufało wiosną 2008 roku UE, średnia dla państw UE – 50%145), jak i postawa najważniejszych sił politycznych, jednoznacznie wskazują na niezwykle duże zaufanie, jakim cieszy się Unia Europejska jako instytucja, jak i poszczególne projekty zmierzające do zacieśnienia współpracy w obrębie tej organizacji. Stopniowo kurczy się obóz tych sił politycznych, które sceptycznie odnoszą się nie tyle do idei integracji europejskiej, ile do szczegółowych rozwiązań mających zwiększyć poziom integracji wspólnotowej. Dyskusja na temat Traktatu Lizbońskiego pokazała, że nawet nacjonalistyczna Słowacka Partia Narodowa, zdecydowała się przejść na stronę „euroentuzjastów” (niewykluczone jednak, że jest to jedynie koniunkturalne zachowanie). Jedyną liczącą się partią polityczną sceptyczną wobec wielu koncepcji integracji w ramach UE pozostaje KDH (oraz utworzona w wyniku wiosennej secesji w 2008 roku – KDS). Nic zatem nie wskazywało na to, że z ratyfikacją Traktatu Lizbońskiego mogą wystąpić na Słowacji jakiekolwiek problemy. Zwolennicy Traktatu mieli w Radzie Narodowej Republiki Słowackiej przytłaczającą większość – aż 90% głosów! A jednak. Wraz z oficjalnym otwarciem dyskusji parlamentarnej nad ratyfikacją pod koniec stycznia 2008 roku, nastąpił zaskakujący „zwrot akcji”, wskutek którego do przeprowadzenia procedury ratyfikacyjnej zabrakło w parlamencie pięciu głosów poselskich. W rezultacie „przepychanek” między koalicją rządową (Smer-SD, SNS, ĽS-HZDS), w całości popierającą Traktat, a opozycją (SDKÚ-DS, SMK, KDH), w ramach której za ratyfikacją Traktatu jednoznacznie opowiadały się dwie najsilniejsze partie (SDKÚ-DS, SMK), uchwałę dotyczącą przyjęcia Traktatu przyjęto przeszło dwa miesiące później, w kwietniu 2008 roku.

145

Eurobarometer 69: Verejná mienka v Európskej únii, Národná správa – Slovenská republika, Jar 2008, s. 18.

96

Radosław Zenderowski

Celem niniejszego artykułu jest analiza dyskusji nt. Traktatu Lizbońskiego, jaka miała miejsce w Radzie Narodowej Republiki Słowackiej w styczniu 2008 roku (w pozostałych miesiącach Traktat nie stanowił przedmiotu ożywionej debaty). Zamierzam scharakteryzować racje zwolenników i przeciwników ratyfikacji, które dostatecznie jasno zostały wyartykułowane w dyskursie parlamentarnym. Zakładam, że w znacznym stopniu są one odzwierciedleniem różnego rodzaju debat pozaparlamentarnych. Zanim przystąpię do tych analiz, chciałbym naszkicować wewnątrzsłowacki kontekst polityczny, w jaki wpisana była dyskusja na temat Traktatu. Tłumaczy on bowiem znakomicie takie, a nie inne zachowania poszczególnych uczestników debaty. Następnie przedstawię krótkie kalendarium procesu ratyfikacyjnego oraz odpowiem na pytanie o procedurę ratyfikacji umów międzynarodowych zapisaną w Konstytucji Republiki Słowackiej. Bezpośrednio przed przystąpieniem do analizy dyskursu, w kilku zdaniach opiszę miejsce debaty oraz jej uczestników. 1. Wewnątrzsłowackie uwarunkowania polityczne dyskusji nt. ratyfikacji Traktatu Lizbońskiego Dyskusji nt. ratyfikacji Traktatu Lizbońskiego na Słowacji towarzyszyło kilka ważnych okoliczności i uwarunkowań, które bezpośrednio lub pośrednio wpływały na przebieg procedury ratyfikacyjnej. Wspomnieć należy przede wszystkim o (a) doświadczeniach związanych z ratyfikacją Traktatu konstytucyjnego w 2005 roku, (b) doświadczeniach wynikających z czteroletniego członkostwa w Unii Europejskiej oraz (c) zmianach w postawie części elit politycznych (reorientacja w kierunku aktywnego wspierania procesu pogłębiania integracji). Z drugiej strony kluczową, jak się okazało, determinantą debaty nad ratyfikacją Traktatu Lizbońskiego, było (d) powiązanie jej z postulatem odrzucenia kontrowersyjnego projektu ustawy o prawie prasowym, a także – choć pozostaje to jedynie w sferze spekulacji i mniej lub bardziej prawdopodobnych scenariuszy – z przygotowywaną przez rząd nowelizacją ustawy o szkolnictwie. Przyjrzyjmy się bliżej wyżej wymienionym uwarunkowaniom.

97

Ratyfikacja Traktatu Lizbońskiego na Słowacji

Traktat konstytucyjny na Słowacji (2005). Rada Narodowa Republiki Słowackiej w dniu 10 maja 2005 roku większością 116 głosów (wymagany próg – 90 głosów, czyli 3/5 z ogólnej liczby 150 posłów) wyraziła zgodę na ratyfikację Traktatu konstytucyjnego (przeciw głosowało 27 posłów, 4 wstrzymało się od głosu, 3 posłów nie uczestniczyło w posiedzeniu parlamentu146). Za przyjęciem Traktatu głosowali posłowie: SDKÚ, ANO, Smer, SMK, ĽS-HZDS, przeciw byli posłowie KSS i KDH. Zdecydowanie negatywne stanowisko wobec Traktatu zajęła także SNS, która w poprzedniej kadencji parlamentu (2002-2006) nie była reprezentowana. Uchwała ta została wkrótce zaskarżona do Trybunału Konstytucyjnego przez grupę obywateli, którzy podjęli inicjatywę szefa Instytutu Konserwatywnego M.S. Štefánika (Konzervatívny inštitút M. R. Štefánika) Ondreja Dostála, zdeklarowanego przeciwnika Traktatu konstytucyjnego (zob. portal www.euroustava.sk). Trybunał Konstytucyjny podjął się rozpatrzenia tej sprawy kilka tygodni później. Tymczasem zaapelował do Prezydenta RS o wstrzymanie się od ratyfikacji do czasu wydanie prawomocnego orzeczenia. Trybunał swój werdykt ogłosił dopiero 27 lutego 2008 roku. Uznał w nim, że przeprowadzenie referendum ogólnonarodowego w tej sprawie ratyfikacji nie było konieczne 147. Werdykt ten nie miał już co prawda wpływu na powodzenie procesu ratyfikacji (zważywszy na wspomniane wcześniej wyniki referendum we Francji i Holandii), niemniej jednak stanowił ważny sygnał dla zwolenników procedury ratyfikacji Traktatu Lizbońskiego w drodze głosowania parlamentarnego. Znacząco osłabiał pretensje tych, którzy chcieliby ponownie zaskarżyć procedurę ratyfikacyjną do Trybunału. Członkostwo w UE: opinia publiczna na Słowacji. Doświadczenia Słowaków związane z czteroletnim okresem członkostwa w Unii Europejskiej, wydają się być bardzo pozytywne. Wskazują na to wyniki badań opinii publicznej, w których począwszy od 2004 roku widać wyraźny wzrost zaufania do instytucji UE. Wiosną 2004 roku Unii Euro146

Druhý deň rokovania 42. schôdze Národnej rady Slovenskej republiky 11. mája 2005 (stenogram z posiedzenia NRSR). 147 TLAČOVÉ KOMUNIKÉ č. 2/08, 27. február 2008. Nález Ústavného súdu SR vo veci II. ÚS 171/05 Podľa Ústavného súdu SR pri schvaľovaní Zmluvy o Ústave pre Európu Národná rada SR neporušila Ústavu SR.

98

Radosław Zenderowski

pejskiej ufało zaledwie 47% obywateli Słowacji, a dokładnie cztery lata później – 67%, czyli aż 20% więcej. Największym zaufaniem cieszy się Parlament Europejski (69%). Szczególnie niekorzystnie w zestawieniu z instytucjami europejskimi, wypadają w rankingu zaufania instytucje wewnątrzkrajowe. Spośród organów władzy najwyższą notę – 37% uzyskał rząd, następne w kolejności jest parlament (34%) oraz sądy i system prawny (31%). We wszystkich wyżej wymienionych przypadkach, większość mieszkańców Słowacji wyraża swój brak zaufania (odpowiednio: 58%, 60%, 62%). Warto jednak odnotować, że w ciągu czterech lat (20042008) wyraźny jest wzrost poparcia dla rządu (z 17% do 37%) i parlamentu (z 19% do 34%). Wracając do kwestii stosunku społeczeństwa słowackiego odnośnie do UE, wiosną 2008 roku 57% respondentów uznało członkostwo w UE za „dobą rzecz” (średnia dla UE – 52%), 35% – za „złą rzecz” (średnia UE – 29%), a jedynie 2% Słowaków nie miało zdania na ten temat (średnia UE – 5%). Zadowolenie z członkostwa w UE widać zdecydowanie wyraźniej w odpowiedzi na pytanie o korzyści z nim związane. Wiosną 2008 roku na pytanie „Jeśli zważyć na wszystkie okoliczności, odpowiedzieliby Państwo, że Słowacja ma czy nie ma pożytki i korzyści z faktu przystąpienia do UE?” pozytywnie odpowiedziało aż 76% Słowaków, 15% było przeciwnego zdania, a 9% nie zajęło w tej sprawie jednoznacznego stanowiska (średnia dla UE, odpowiednio: 54%, 31%, 15%)148. Słowackie elity polityczne a reforma UE. Słowackie elity polityczne w zdecydowanej większości pozostają konsekwentne w swoim poparciu lub sprzeciwie wobec zmian wyrażanych w poszczególnych traktatach reformujących Unię Europejską. Jednoznacznie pozytywne stanowisko wobec Traktatu konstytucyjnego i Traktatu Lizbońskiego zajmują: Smer, SDKÚ-DS oraz SMK – partie, które w poprzedniej kadencji dysponowały połową, a w obecnej – większością (konstytucyjną) aż 2/3 głosów. ĽS-HZDS pod przewodnictwem Vladimíra Mečiara tradycyjnie zajmuje stanowisko umiarkowanie pozytywne z tendencją ku stanowisku zdecydowanie pozytywnemu. Partie, które – co istotne – z radykalnie różnych przyczyn przeciwstawiają się zapisom w obydwu traktatach (nie 148

Eurobarometer 69: Verejná mienka v Európskej únii, Národná správa – Slovenská republika, Jar 2008, s. 19.

99

Ratyfikacja Traktatu Lizbońskiego na Słowacji

negując jednak konieczności pogłębiania współpracy w ramach UE), to KDH i KSS. Niespodzianką jest natomiast zmiana stanowiska przez SNS, która od ostrej krytyki Traktatu konstytucyjnego (jako partia opozycyjna) przeszła na pozycję gorącego orędownika przyjęcia Traktatu Lizbońskiego (jako partia rządząca). Taka zdumiewająca wolta ideologiczna nie wydaje się być jednak w tym przypadku efektem jakiejś jakościowej zmiany stosunku do integracji europejskiej. Główną przyczyną jest prawdopodobnie obawa przed marginalizacją i utratą politycznych wpływów wynikających z bycia częścią koalicji rządowej. Sprzeciw SNS wobec Traktatu Lizbońskiego z pewnością nie pozostałby bez odpowiedzi ze strony premiera Roberta Fico i Smeru-SD, partii, która w świetle badań opinii publicznej cieszy się 40-45% poparciem mieszkańców Słowacji i przy odrobinie szczęścia mogłaby nawet rządzić samodzielnie, gdyby rozpisano przedterminowe wybory. W tej sytuacji władze SNS uznały najwyraźniej, że zagospodarowanie elektoratu eurosceptyków lepiej pozostawić KDH i KSS, kreując swój wizerunek jako partii propaństwowej i uwzględniającej głos większości Słowaków zadowolonych z członkostwa w UE i pragnących pogłębiania współpracy w ramach tej organizacji. Projekt ustawy o prawie prasowym. Bezpośrednią przyczyną, dla której ratyfikacja Traktatu Lizbońskiego musiała zostać odłożona na trzy miesiące, był kontrowersyjny projekt ustawy o prawie prasowym (tlačový zákon). Przygotowana przez rząd ustawa, krytykowana była zarówno przez opozycję, jak i niektóre organizacje międzynarodowe (m.in. OBWE). Partie opozycyjne (SDKÚ-DS, SMK i KDH) krytykowały projekt ustawy, uznając, że godzi on w podstawy demokratycznego państwa prawa. Ostrze krytyki skierowane było głównie w tzw. prawo do odpowiedzi (právo na odpoveď), które gwarantowało osobom i instytucjom, o których wspomniano w danym doniesieniu prasowym, prawo do opublikowania swojego stanowiska nawet w sytuacji, gdy nie chodziło o sprostowanie nieprawdziwej informacji. Nie wnikając jednak w szczegóły wspomnianego projektu ustawy, należy odnotować fakt, że wymienione wcześniej partie opozycyjne zdecydowały się uwarunkować swój udział w głosowaniu dotyczącym Traktatu Lizbońskiego, od odejścia

100

Radosław Zenderowski

od niektórych zapisów projektu wspomnianej ustawy. Ruch ten okazał się bardzo ryzykowny dla dwóch partii o jednoznacznie proeuropejskiej orientacji – SDKÚ-DS i SMK. Premier Robert Fico oskarżył liderów partii opozycyjnych o szantaż i niedopuszczalną instrumentalizację słowackiej racji stanu na rzecz obrony jednej z grup interesów (lobby wydawców i dziennikarzy). Przypomniał także słowackiej opinii publicznej, że SDKÚ-DS i SMK w swoich programach politycznych mają postulat intensyfikacji współpracy w ramach UE, a Traktat Lizboński stanowi naturalną odpowiedź na ów postulat. Wielkim przegranym tej, trwającej trzy miesiące konfrontacji, była przede wszystkim SDKÚ-DS, nadwyrężając swoją wiarygodność zarówno w oczach swojego proeuropejskiego elektoratu, jak również, co bardzo ważne, w opinii części środowisk unijnych (instytucji UE). Przegrana tej partii stała się oczywista w momencie, w którym lider SMK Pál Csáky oświadczył, że jego partia poprze w głosowaniu parlamentarnym Traktat Lizboński. Tym samym politycznie rozbroił on koalicję partii opozycyjnych, czyniąc jej sprzeciw wobec ustawy o prawie prasowym całkowicie nieskutecznym. Podwójna przegrana partii Mikulaša Dzurindy polegała na tym, że dość ryzykowanie zagrała ona „europejską kartą” tracąc część swojej wiarygodności oraz na tym, że przegrała batalię o zmianę projektu ustawy o prawie prasowym (która ostatecznie weszła w życie). KDH stracił zdecydowanie mniej niż SDKÚ-DS, zważywszy, że lider tego ugrupowania od samego początku nie ukrywał swojego sprzeciwu wobec Traktatu Lizbońskiego. Co więcej posłowie KDH umiejętnie wykorzystali wydłużającą się procedurę ratyfikacyjną do przedstawienia swoich racji na forum publicznym, wzmacniając tym samym swoją tożsamość ideologiczną. Uchwalenie ustawy o prawie prasowym nie zostało z kolei odnotowane przez opinię publiczną jako klęska KDH, jako że głównym orędownikiem sprzeciwu, który premier określał konsekwentnie mianem „szantażu” była SDKÚ-DS. Z kolei, partia mniejszości węgierskiej SMK, decydując się na nagłą zmianę frontu zyskała niejako podwójnie, choć z drugiej strony utraciła (zapewne jednak nie bezpowrotnie) zaufanie opozycyjnych partnerów

101

Ratyfikacja Traktatu Lizbońskiego na Słowacji

(którzy określili SMK jako „cichego koalicjanta” rządu). W interesie SMK było głosowanie za Traktatem Lizbońskim, co posłowie tej partii musieli prędzej czy później uczynić (lojalność wobec UE jako tradycyjnego obrońcy praw mniejszości węgierskiej na Słowacji, wcześniejsze przyjęcie Traktatu przez parlament w Budapeszcie, groźba wyłamania się posłów SMK opozycyjnych wobec lidera partii i osłabienie SMK). Postanowiono jednak, kładąc na szali dobrą współpracę w ramach opozycji, „upiec dwie pieczenie na jednym ogniu”. Drugą korzyścią, którą SMK miała osiągnąć było rzekome przyrzeczenie ze strony ministra szkolnictwa Jána Mikolaja z SNS, że przygotowywana nowelizacja ustawy o szkolnictwie nie naruszy interesów szkolnictwa mniejszości narodowych. Obydwie strony zdecydowanie jednak zaprzeczały, jakoby do takiego „targu politycznego” w ogóle miało dojść. 2. Kalendarium wydarzeń związanych z procesem ratyfikacji traktatu (główne etapy) Ratyfikacja Traktatu Lizbońskiego na Słowacji miała niejako trzy fazy obejmujące okres pięciu miesięcy (od grudnia 2007 do kwietnia 2008). W fazie pierwszej (entuzjastycznej), na przełomie 2007 i 2008 roku, zważywszy na układ sił w parlamencie, w którym tylko jedna partia opowiadała się konsekwentnie przeciw ratyfikacji Traktatu (KDH), powszechnie oczekiwano szybkiej i bezproblemowej ratyfikacji. Słowacja miała stać się jednym z pierwszych państw UE, obok Węgier i Słowenii, które ratyfikowały Traktat Lizboński podpisany 13 grudnia 2007 roku. Miała to być, w zamyśle słowackich euroentuzjastów, wymowna demonstracja proeuropejskiej i prounijnej orientacji Słowacji i Słowaków. Fazę drugą (krytyczną) otwiera wspólna publiczna deklaracja trzech partii opozycyjnych (SDKÚ-DS, KDH i SMK), które 28 stycznia 2008 roku oświadczyły, że swój udział w głosowaniu nad Traktatem (a SDKÚ-DS i SMK – jego poparcie), warunkują od zmian w projekcie

102

Radosław Zenderowski

ustawy o prawie prasowym. Premier Robert Fico (Smer-SD) uznał ową deklarację za szantaż polityczny i odmówił dyskusji nad kontrowersyjnym projektem ustawy. W dniu 30 stycznia przewodniczący parlamentu słowackiego dwukrotnie odkładał głosowanie nad Traktatem, gdyż partiom koalicji rządowej brakowało zaledwie kilku głosów do jego przyjęcia. Następnego dnia po raz kolejny odłożono termin głosowania, tym razem o tydzień. Kilka dni później przewodniczący najmniejszej partii koalicji rządowej – Vladimír Mečiar (ĽS-HZDS) zaproponował, by w przypadku niemożności podjęcia decyzji w parlamencie, głos oddać obywatelom w ramach referendum ogólnonarodowego. Pozostałe partie koalicji sceptycznie odniosły się do tego pomysłu. Ponieważ nadal nie udało się wypracować porozumienia między koalicją a opozycją w sprawie głosowania nad Traktatem Lizbońskim, w dniu 6 lutego 2008 r. zdecydowano o odłożeniu tej sprawy na bliżej nieokreślony termin. Rozpoczęła się „wojna nerwów”, w której pod adresem koalicji padały ciężkie oskarżenia o zamach na podstawowe reguły demokratycznego państwa prawa (naruszanie swobody wypowiedzi). Wobec opozycji używano argumentów mówiących o jej „faryzejskim obliczu”, lekceważeniu woli zdecydowanej większości Słowaków, ryzykownej grze słowackim interesem narodowym, szantażu politycznym. Słowaków straszono, że wskutek obstrukcji opozycji, zagrożone jest wejście Słowacji do strefy euro, a nawet, że zagrożone jest samo członkostwo Słowacji w UE i związana z tym swoboda poruszania się. Na początku kwietnia szefowie partii koalicji rządowej oświadczyli, że są zdeterminowani poddać pod głosowanie Traktat Lizboński nawet w przypadku, gdy opozycja nadal będzie stała na dotychczasowym stanowisku. Faza trzecia (pomyślna ratyfikacja) rozpoczęła się wraz z nieoczekiwaną deklaracją szefa SMK – Pála Csákiego, który bezpośrednio przed głosowaniem zaplanowanym na 10 kwietnia 2008 roku oświadczył, że jego partia jednak poprze Traktat. Zastrzegł jednak, że tej decyzji nie należy rozumieć w kategoriach wsparcia koalicji rządowej, a jedynie w kategoriach obrony pozytywnego wizerunku Słowacji w Europie. Stwierdził ponadto, że jego partia będzie dążyć do nowelizacji ustawy o prawie praso-

103

Ratyfikacja Traktatu Lizbońskiego na Słowacji

wym. Stanowisko SMK stało się tym samym obiektem gwałtownej krytyki ze strony SDKÚ-DS i KDH. Oskarżając Pála Csákiego o „targ polityczny” z koalicją (ustawa o szkolnictwie), przewodniczący KDH Pavol Hrušovsky z sarkazmem odniósł się także do roli SNS w tym przedsięwzięciu, mówiąc, że owa nacjonalistyczna partia z zadziwiającą łatwością „wymieniła więcej Brukseli za mniej języka słowackiego”. W dniu 10 kwietnia 2008 roku Rada Narodowa Republiki Słowackiej większością 103 głosów, przy 5 głosach sprzeciwu i jednej posłance obecnej, lecz nie biorącej udziału w głosowaniu (Ľudmila Mušková z ĽS-HZDS), podjęła uchwałę o poparciu Traktatu Lizbońskiego149. Za przyjęciem uchwały głosowali posłowie Smer, SNS, ĽS-HZDS oraz SMK, natomiast posłowie SDKÚ-DS i KDH opuścili wcześniej salę parlamentu W głosowaniu Traktat poparł także poseł niezależny Tibor Mikuš (b. poseł ĽSHZDS) oraz „odszczepieniec” z SDKÚ-DS Martin Kuruc. Przeciw Traktatowi głosowało pięciu byłych posłów KDH (Vladimír Palko, Rudolf Bauer, Pavol Minárik, František Mikloško, Peter Gabura – obecnie członkowie KDS), którzy tuż przed głosowaniem, na znak protestu, odśpiewali hymn narodowy. Dwa dni później, 12 kwietnia 2008 roku podpis na dokumencie ratyfikacyjnym złożył Prezydent Republiki Słowackiej, Ivan Gašparovič. Tym samym kilkumiesięczna batalia o ratyfikację Traktatu Lizbońskiego na Słowacji dobiegła końca.

149

Desiaty deň rokovania 20. schôdze Národnej rady Slovenskej republiky 10. apríla 2008 (stenogram z posiedzenia parlamentu, www.nrsr.sk).

104

Radosław Zenderowski

Diagram 1. Głosowanie w sprawie ratyfikacji Traktatu Lizbońskiego (odsetek oddanych głosów, odsetek nieobecnych)

27%

1% 3%

69%

Za Przeciwko Obecny(a), ale niegłosujący(a) Nieobecni Źródło: opracowanie własne na podstawie: Desiaty deň rokovania 20. schôdze Národnej rady Slovenskej republiky 10. apríla 2008 (stenogram z posiedzenia parlamentu, www.nrsr.sk).

3. Procedura ratyfikacji traktatów międzynarodowych na Słowacji Chcąc udzielić odpowiedzi na pytanie o procedurę ratyfikacji traktatów międzynarodowych na Słowacji należy ustalić: (a) jakie podmioty są uprawnione do negocjowania tekstu umowy; (b) jakie podmioty biorą udział w ratyfikacji danej umowy; (c) w jaki sposób wyrażana jest zgoda na ratyfikację oraz (d) w jaki sposób przebiega kontrola konstytucyjności aktów wyrażających zgodę na ratyfikację umowy międzynarodowej. Uzgadnianie tekstu umowy międzynarodowej. Zgodnie z Konstytucją RS, uzgadnianie umów międzynarodowych przysługuje Prezy105

Ratyfikacja Traktatu Lizbońskiego na Słowacji

dentowi. Może on prawo to przenieść na rząd RS, albo za zgodą rządu – na poszczególnych ministrów (art. 102 pkt 1a). Negocjacje dotyczące tekstu Traktatu Akcesyjnego, Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy (dalej: Traktat konstytucyjny) oraz Traktatu Lizbońskiego prowadził rząd RS. Podmiot uprawniony do ratyfikowania umów międzynarodowych. Wynegocjowane umowy międzynarodowe w imieniu Republiki Słowackiej ratyfikuje Prezydent (art. 102 pkt 1a). W określonych Konstytucją okolicznościach, przed ratyfikacją powinien on uzyskać zgodę parlamentu. Dotyczy to: (a) umów o przystąpieniu wraz z innymi państwami do związku państwowego lub wystąpieniu z niego – w tym przypadku konieczne jest przyjęcie ustawy konstytucyjnej oraz zatwierdzenie w drodze referendum (art. 7 pkt 1 oraz art. 86b); (b) umów przenoszących wykonywanie części suwerennych praw na Wspólnoty Europejskie i Unię Europejską (art. 7 pkt 2), (c) umów skutkujących członkostwem w organizacji bezpieczeństwa zbiorowego (art. 7 pkt 3), (d) umów o prawach człowieka i podstawowych wolnościach; (e) umów o charakterze wojskowym; (f) umów, z których wynika członkostwo RS w organizacjach międzynarodowych; (g) umów gospodarczych o charakterze powszechnym; (h) umów wymagających przyjęcia ustawy oraz umów zakładających bezpośrednio prawa lub obowiązki osób fizycznych lub prawnych (art. 7 pkt 4 oraz art. 86d). W wyżej wymienionych przypadkach wynegocjowaną umowę międzynarodową pod obrady parlamentu zgłasza rząd RS. Sposób wyrażania zgody na ratyfikację umowy międzynarodowej. Wymienione wyżej rodzaje umów międzynarodowych wymagają zgody Rady Narodowej RS. Należy tutaj wskazać na trzy przypadki. Po pierwsze, jeśli chodzi o umowy wymienione w art. 7 pkt 3-4 oraz art. 86d wymagana jest – zgodnie z art. 84 pkt 3 – zgoda ponad połowy wszystkich posłów RS (czyli minimum wynosi 76 głosów). Po drugie, umowy skutkujące przeniesieniem części suwerennych uprawnień na Wspólnoty Europejskie i Unię Europejską (art. 7 pkt 2, nowela z 2001

106

Radosław Zenderowski

roku), wymagają – w myśl art. 84 pkt 4 – zgody co najmniej 90 posłów (tj. 3/5) zasiadających w Radzie Narodowej RS. Po trzecie, najbardziej złożony charakter ma wyrażenie zgody na ratyfikowanie przez Prezydenta RS umów, których przyjęcie wiąże się z przystąpieniem Słowacji do związku państwowego z innymi państwami lub wystąpieniem z niego (art. 7 pkt 1 oraz art. 86 b). Konstytucja RS przewiduje w tym przypadku, że ratyfikacja powinna zostać dokonana na podstawie ustawy konstytucyjnej przyjętej przez parlament (minimum 90 głosów) i potwierdzonej w drodze referendum (art. 7 pkt 1). Na obowiązek przeprowadzenia referendum (tzw. referendum ratyfikacyjnego) w tej kwestii wskazuje także art. 93 pkt 1 Konstytucji RS, w którym znajduje się zapis, iż potwierdza się nim ustawę konstytucyjną o wstąpieniu do związku państwowego z innymi państwami lub wystąpieniu z tego związku. Zgodnie z art. 95 pkt 1 referendum ogłasza Prezydent RS, jeśli w formie petycji wniesie o to co najmniej 350 tys. obywateli, lub jeśli takie postanowienie w formie uchwały wyda Rada Narodowa RS. Prezydent powinien to uczynić w terminie 30 dni od przyjęcia petycji lub postanowienia Rady Narodowej RS. Wniosek o przyjęcie uchwały przez Radę Narodową RS mogą zgłaszać posłowie RS oraz rząd RS (art. 96 pkt 1). Konstytucja stwierdza, że referendum powinno się odbyć w terminie do 90 dni od daty ogłoszenia go przez Prezydenta RS (art. 96 pkt 2). Nie może się ono odbyć w okresie krótszym, niż 90 dni przed zaplanowanymi wyborami parlamentarnymi (art. 97 pkt 1), lecz połączenie referendum z wyborami do Rady Narodowej jest dopuszczalne (art. 97 pkt 2). Konstytucja stwierdza, iż wyniki referendum są ważne jeśli uczestniczyła w nim ponad połowa uprawnionych do głosowania obywateli RS i jeśli decyzja została przyjęta przez ponad połowę uczestników referendum (art. 98 pkt 1). Rozstrzygnięcie przyjęte w referendum Rada Narodowa RS ogłasza na równi z ustawą (art. 98 pkt 2). Wynik referendum może zostać zmieniony przez Radę Narodową RS po upływie trzech lat jego obowiązywania i to tylko w drodze ustawy konstytucyjnej (art. 99 pkt 1). Konstytucja zawiera również za-

107

Ratyfikacja Traktatu Lizbońskiego na Słowacji

pis, iż referendum w tej samej sprawie może ponownie dojść do skutku dopiero po trzech latach (art. 99 pkt 2)150. Kontrola konstytucyjności aktów wyrażających zgodę na ratyfikację umowy międzynarodowej. Nad zgodnością z prawem zawieranych umów międzynarodowych czuwa Sąd Konstytucyjny RS. Art. 125a pkt 1 Konstytucji RS stwierdza, że Sąd Konstytucyjny rozstrzyga o zgodności uzgodnionych umów międzynarodowych, na które wymagana jest zgoda Rady Narodowej RS, z konstytucją lub ustawą. Art. 125a pkt 2 zawiera postanowienie, że tekst umowy międzynarodowej do Sądu Konstytucyjnego może skierować Prezydent RS lub rząd RS zanim zostanie ona przedłożona pod obrady Rady Narodowej RS. Umowy, która zostanie uznana przez Sąd za niezgodną z obowiązującym prawem, nie można ratyfikować (art. 125a pkt 3). Podobnie też Sąd Konstytucyjny w myśl art. 125b pkt 1 rozstrzyga o zgodności z konstytucją lub ustawą przedmiotu referendum zgłoszonego przez obywateli w formie petycji lub przez Radę Narodową RS. Wniosek o stwierdzenie zgodności przedmiotu referendum z konstytucją może zgłosić przed jego rozpisaniem Prezydent RS na podstawie art. 125b pkt 2. Sąd Konstytucyjny jest zobowiązany do zajęcia w tej sprawie stanowiska do 60 dni od daty doręczenia wniosku przez Prezydenta RS. W przypadku uznania przedmiotu referendum za niezgodny z obowiązującym prawem, nie może zostać ono przeprowadzone (art. 125b pkt 3)151.

150

Zob. więcej na ten temat: T. Goduń, M. Cygnarowski, S. Dudek, P. Iwaniszczuk, Leksykon systemów politycznych, Dom Wydawniczy Elipsa, Warszawa 2003, s. 262. 151 R. Zenderowski, Słowacja, w: K.A. Wojtaszczyk, M. Poboży, A. Wierzchowska (red.), Ratyfikacja traktatów wspólnotowych w państwach członkowskich Unii Europejskiej, Warszawa-Ciechanów 2006, s. 305-307.

108

Radosław Zenderowski

Schemat 1. Ratyfikacja umowy międzynarodowej w Republice Słowackiej (1) Uzgadnianie tekstu umowy międzynarodowej Uzgadnianie umów międzynarodowych jest zadaniem (art. 102 pkt 1a Konstytucji RS): PREZYDENTA Może on także uzgadnianie tekstu umów międzynarodowych przenieść na:

RZĄD

Poszczególnych MINISTRÓW

(za zgodą rządu) Rodzaje umów międzynarodowych, które nie są wymienione w art. 7 pkt 1-4 oraz art. 86 pkt b i d Konstytucji RS, podlegają ratyfikacji przez Prezydenta RS bez zgody Rady Narodowej RS. Umowy międzynarodowe, wymienione w art. 7 pkt 1-4 oraz art. 86 pkt b i d Konstytucji RS, podlegają ratyfikacji na podstawie zgody wyrażonej przez Radę Narodową RS.

(2) Inicjatywa i przebieg procedury ratyfikacyjnej RZĄD rozpoczyna procedurę ratyfikacji umów, które tego wymagają zgodnie z art. 7 pkt 1-4, art. 86 pkt b i d Konstytucji RS Dotyczy to: [A] Umowy skutkujące członkostwem w organizacjach bezpieczeństwa zbiorowego Umowy o prawach człowieka i podstawowych wolnościach Umowy o charakterze wojskowym Umowy gospodarcze o charakterze powszechnym Umowy wymagające przyjęcia ustawy Umowy zakładające bezpośrednio prawa lub obowiązki osób fizycznych lub prawnych Umowy, z których wynika członkostwo RS w organizacjach międzynarodowych (art. 7 pkt 3-4, art. 86 d) [B] Umowy przenoszące wykonywanie części uprawnień Republiki Słowackiej na Wspólnoty Europejskie i Unię Europejską (art. 7 pkt 2)

[C] Umowy międzynarodowe, których przyjęcie wiąże się z przystąpieniem do związku państwowego z innymi państwami lub wystąpieniem z niego (art. 7 pkt 1)

Do tej kategorii zaklasyfikowano Traktat Lizboński

Rząd kieruje wynegocjowany tekst w/w umów międzynarodowych do Rady Narodowej Zanim tekst umowy międzynarodowej zostanie przedłożony pod obrady Rady Narodowej RS Prezydent RS lub rząd RS może go skierować do Sądu Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie jego zgodności z Konstytucją RS (art. 125a pkt 2). Umowy, która zostanie uznana przez Sąd za niezgodną z Konstytucją, nie można ratyfikować (art. 125a pkt 3).

RADA NARODOWA RS

Zgoda na związanie RS umową międzynarodową wymaga: W przypadku [A] co najmniej 76 głosów poselskich (ponad 1/2) w Radzie Narodowej RS

Zgoda na ratyfikację powinna być wyrażona w drodze ustawy konstytucyjnej przyjętej przez parlament [C] co najmniej 90 głosów poselskich w Radzie Narodowej RS – i potwierdzonej:

W przypadku [B] co najmniej 90 głosów poselskich (3/5) w Radzie Narodowej RS

w drodze REFERENDUM

Referendum ogłasza Prezydent RS, jeśli w formie petycji wniesie o to co najmniej 350 tys. obywateli, lub jeśli takie postanowienie w formie uchwały wyda Rada Narodowa RS (art. 95 pkt 1) Wniosek o stwierdzenie zgodności przedmiotu referendum z konstytucją może zgłosić do Sądu Konstytucyjnego przed jego rozpisaniem Prezydent RS (art. 125b pkt 2) Wyniki referendum są ważne jeśli uczestniczyła w nim ponad połowa uprawnionych do głosowania obywateli RS i jeśli decyzja została przyjęta przez ponad połowę uczestników referendum (art. 98 pkt 1). Wynik referendum może zostać zmieniony przez Radę Narodową RS po upływie trzech lat jego obowiązywania i to tylko w drodze ustawy konstytucyjnej (art. 99 pkt 1). Referendum w tej samej sprawie może ponownie dojść do skutku dopiero po trzech latach (art. 99 pkt 2).

(3) Ratyfikacja umowy międzynarodowej PREZYDENT

Źródło: opracowanie własne na podstawie: Ústava Slovenskej republiky (Konstytucja RS) z dnia 3. września 1992 r. (z późniejszymi zmianami).

109

Ratyfikacja Traktatu Lizbońskiego na Słowacji

4. Rada Narodowa Republiki Słowackiej jako główne forum dyskusji nt. ratyfikacji Rada Narodowa Republiki Słowackiej stanowi od 1 października 1992 roku jednoizbowy parlament Republiki Słowackiej. Jest ona następczynią Słowackiej Rady Narodowej – parlamentu krajowego funkcjonującego w ramach federacji czechosłowackiej. Rada Narodowa RS składa się ze 150 posłów152. W wyborach, które odbyły się w czerwcu 2006 roku poszczególne partie polityczne zdobyły następującą liczbę mandatów: Smer-SD – 50, SDKÚ-DS – 31, SNS – 20, SMK – 20, ĽSHZDS – 15 i KDH – 14 mandatów. Koalicja rządowa powstała na bazie trzech partii: Smer-DS, SNS i ĽS-HZDS liczyła sobie 85 głosów poselskich, zaledwie pięć mniej od większości konstytucyjnej. W październiku 2008 roku do żadnego z klubów poselskich nie należało dziewięciu posłów NRSR.

152

Zob. D. Malová, Inštitúcie parlamentarnej demokracie na Slovensku a politickí aktéri, w: S. Szomolányiová (opr.), Úvodné štúdie. Projekt SAV. Vonkajšie a vnútorné podmienky formovania politického systému na Slovensku, Bratislava 2005, s. 111-112; W. Sokół, R. Serej, System polityczny Słowacji, w: W. Sokół, M. Żmigrodzki (red.), Systemy polityczne państw Europy Środkowej i Wschodniej, Lublin 2005, s. 478-479; W. Zakrzewski, Republika Słowacka, w: E. Gdulewicz (red.), Ustroje państw współczesnych, t. 2, Lublin 2002, s. 204-208.

110

Radosław Zenderowski

Diagram 2. Liczba posłów wybranych do Rady Narodowej RS (NRSR) z list poszczególnych partii politycznych

KDH; 14 SM K; 20

Sm e r -SD; 50

SDKÚ-DS; 31 ĹS-HZDS; 15

SNS; 20

Szarym kolorem zaznaczono partie koalicji rządowej, białym – partie opozycyjne. Źródło: opracowanie własne na podstawie: www.statistics.sk

Debata na temat ratyfikacji Traktatu Lizbońskiego, będąca przedmiotem analiz w ramach niniejszego artykułu, miała miejsce na 19. posiedzeniu NRSR w dniach 29 i 30 stycznia 2008 roku. Głosowanie w sprawie uchwały ratyfikacyjnej odbyło się na 20. posiedzeniu NRSR w dniu 10 kwietnia 2008 roku. Nie było ono poprzedzone w tym dniu dodatkową debatą nt. Traktatu. W ramach styczniowej debaty głos zabrali przedstawiciele wszystkich klubów parlamentarnych, przedstawiając racje za przyjęciem Traktatu, przeciw Traktatowi, a także racje przemawiające za koniecznością odłożenia głosowania nad wspomnianą umową międzynarodową. Powiązanie debaty nt. Traktatu Lizbońskiego z debatą nt. projektu ustawy o prawie prasowym, sprawiło, że ta druga w wielu momentach stawała się pierwszoplanową, przesłaniając argumenty za i przeciw ratyfikacji Traktatu.

111

Ratyfikacja Traktatu Lizbońskiego na Słowacji

5. Argumenty zwolenników i przeciwników ratyfikacji traktatu (w dyskusji parlamentarnej) Analizując treść debaty parlamentarnej nt. Traktatu Lizbońskiego należy mieć na uwadze następujące fakty: 1. Debata dotyczyła niemal w równiej mierze symbolicznego wymiaru Traktatu Lizbońskiego oraz konkretnych jego zapisów. Zwolenników przyjęcia Traktatu charakteryzowała skłonność do unikania dyskusji nt. konkretnych zapisów omawianej umowy międzynarodowej, podczas gdy nieliczni przeciwnicy Traktatu wytrwale punktowali poszczególne jego, w swoim przekonaniu, wady i niedoskonałości. W pewnym sensie dyskusja nt. ratyfikacji Traktatu Lizbońskiego toczyła się na dwóch różnych płaszczyznach i rzadko kiedy dyskutantom udawało się nawiązać rzeczową polemikę. Dominowały zatem monologi, w ramach których jedynie pozorowano wymianę poglądów.

112

2.

Przeciwnicy przyjęcia Traktatu Lizbońskiego wykazywali aktywność zdecydowanie nieadekwatną do wagi swojego głosu. Będąc w przytłaczającej mniejszości (10%), przedstawiciele KDH potrafili nie tyle jasno wyartykułować swoje argumenty, ale skutecznie równoważyć liczbę wystąpień zwolenników Traktatu.

3.

Debata nt. Traktatu Lizbońskiego często schodziła na plan dalszy ustępując miejsca dyskusjom na temat spraw krajowych, zwłaszcza odnoszącym się do kontrowersyjnego projektu ustawy o prawie prasowym. Ponieważ dla części parlamentarzystów obydwie kwestie były ze sobą jakoby integralnie związane, obserwować można było także wzajemne przeplatanie się argumentów przeciw ustawie i za przyjęciem Traktatu Lizbońskiego. W gruncie rzeczy czyniło to jednak debatę mało zrozumiałą dla przeciętnego obywatela.

4.

Uczestników debaty można podzielić na trzy zasadnicze kategorie: (a) zdecydowanych i umiarkowanych zwolenników Traktatu,

Radosław Zenderowski

którzy dążyli do jak najszybszej ratyfikacji jego tekstu w parlamencie słowackim, chcąc zdyskontować sukces ratyfikacyjny jako sukces rządu (koalicja rządowa: Smer-SD, SNS, ĽS-HZDS); (b) zdecydowanych zwolenników Traktatu, którzy jego przyjęcie uzależniali od zmiany projektu ustawy o prawie prasowym, w związku z czym więcej uwagi poświęcali drugiej z wymienionych kwestii (SDKÚ-DS, SMK); (c) zdeklarowanych przeciwników Traktatu Lizbońskiego (KDH). Zważywszy na liczbę wystąpień oraz jakościowe cechy poszczególnych strategii argumentacyjnych, można powiedzieć, że w głównym nurcie debaty uczestniczyli de facto jedynie przedstawiciele dwóch partii: Smer-DS (jako największej partii koalicji rządowej, której przedstawiciele pełnią funkcję premiera i ministra spraw zagranicznych) oraz KDH (jako jedynej obecnej w parlamencie partii deklarującej sprzeciw wobec Traktatu). Na tym tle wyraźnie widać zwłaszcza marginalizację (na własne życzenie) SDKÚ-DS, która do tej pory wiodła prym w różnych eurodebatach. Argumenty za przyjęciem Traktatu Zwolennicy ratyfikacji Traktatu wychodzili z założenia, że silniejsza Unia Europejska oznacza niemal automatycznie mocniejszą pozycję Słowacji w stosunkach międzynarodowych oraz gwarancję stabilności politycznej i gospodarczej w kraju. Wydaje się, że duża część zwolenników ratyfikacji Traktatu Lizbońskiego, uznawała, że ratyfikacja stanowi logiczny i w pewnym sensie także nieuchronny, konieczny krok wynikający z samego faktu przystąpienia do Unii Europejskiej cztery lata wcześniej. Powodzenie Słowacji uwarunkowane jest, ich zdaniem, pogłębieniem integracji europejskiej i pozostawaniem w głównym nurcie działań integracyjnych. Oznacza to, że w przeciwieństwie do Wielkiej Brytanii i Polski, w interesie Słowacji nie jest roszczenie sobie praw do nierespektowania określonych postanowień Traktatu („W naszym interesie jest bycie państwem w pełni włączonym do wszystkich procesów decyzyjnych

113

Ratyfikacja Traktatu Lizbońskiego na Słowacji

Unii [...] Państwa, które występują o zastosowanie jakichkolwiek klauzul ograniczających, same rezygnują z możliwości pełnego uczestnictwa w procesach decyzyjnych”153). Odwołując się do różnego rodzaju politycznych i ekonomicznych perturbacji o zasięgu globalnym, stwierdzano, że Słowacja nie jest w stanie w pojedynkę stawić czoła coraz bardziej skomplikowanym problemom współczesnego świata. Musi przeto koordynować swoje przedsięwzięcia z partnerami z Unii Europejskiej („Słowacja jest małym państwem, które swoje interesy realizuje efektywnie jako gracz zespołowy”154). Protagoniści Traktatu wielokrotnie używali stwierdzenia, że Traktat zapewni UE więcej demokracji („Traktat reformujący przynosi nam bardziej demokratyczną Unię Europejską”155) oraz większą efektywność i konkurencyjność („Jednym słowem, Europa będzie dzięki tej umowie bardziej demokratyczna, bardziej efektywna, bardziej socjalna i bardziej otwarta”156). Ponadto Traktat Lizboński ma zagwarantować UE lepszą pozycję polityczną w stosunkach międzynarodowych, poprzez ustanowienie podmiotowości prawnej i zdefiniowanie narzędzi wspólnej polityki zagranicznej. („Narzekamy, że Unia Europejska nie jest bardziej aktywna w procesie pokojowym na Bliskim Wschodzie, w rozwiązywaniu problemów w Sudanie, w Iranie itd. Ale jednocześnie musimy wiedzieć, że jest to niemożliwe bez wzmocnienia jej kompetencji w zakresie polityki zagranicznej i bezpieczeństwa”. [...] Unia „potrzebuje wysokiego przedstawiciela ds. spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa”157). Ustosunkowując się do głównego zarzutu przeciwników ratyfikacji, tj. zarzutu dalszego ograniczania przez Traktat suwerenności państw narodowych, zwracano uwagę na fakt, że państwa rezygnują tylko z tej części suwerenności, której nie są w stanie efektywnie realizować, względnie z tej suwerenności, która stanowi jedynie pewien symbol. („Być może przyjmując 153

J. Kubiš (minister Spraw Zagranicznych, Smer-SD), głos w dyskusji, Prvý deň rokovania 19. schôdze Národnej rady Slovenskej republiky, 29. januára 2008 (stenogram z posiedzenia parlamentu), dalej: NRSR 29.01.2008. 154 J. Kubiš (minister Spraw Zagranicznych, Smer-SD), głos w dyskusji, NRSR 29.01.2008. 155 M. Urbáni (ĽS–HZDS), głos w dyskusji, NRSR 29.01.2008. 156 P. Paška (SMER–SD), głos w dyskusji, NRSR 29.01.2008. 157 B. Zala (SMER–SD), głos w dyskusji, NRSR 29.01.2008.

114

Radosław Zenderowski

Traktat Lizboński tracimy część patetycznej suwerenności, ale z drugiej strony drugą ręką bierzemy o wiele więcej realnej suwerenności, a to jest najważniejsze dla ludzi na Słowacji. [...] z patetycznych fraz jeszcze nikt się nie najadł, i nigdy nikt się nie naje”158). Ponadto przyjęcie Traktatu umożliwić miało dalsze rozszerzenie UE, na którym Słowacji – jak twierdzono – powinno bardzo zależeć, zwłaszcza w odniesieniu do państw zachodnich Bałkanów („Traktat Lizboński umożliwia dalsze rozszerzenie Unii. Jednocześnie jasno stanowi, że o członkostwo w Unii może ubiegać się każde państwo europejskie, które respektuje wartości Unii zawarte w umowach założycielskich i zobowiąże się do ich wspierania”159). Zwolennicy Traktatu w wielu swoich wypowiedziach akcentowali znaczenie wspólnoty wartości ważnych dla poszczególnych członków UE. Rzadko kiedy byli jednak w stanie precyzyjnie zdefiniować ów katalog wartości lub choćby wymienić najważniejsze z nich. Najczęściej wymienianą w analizowanym dyskursie wartością była wolność. („Mówimy różnymi językami, jesteśmy produktami różnych kultur, wyznajemy różne lub żadne religie, wspieramy różne polityki w poszczególnych dziedzinach, ale podzielamy to samo przeświadczenie o katalogu podstawowych zasad”160). Wiele mówiono na temat odpowiedzialności za całą UE oraz, co należy podkreślić, straszono wizją Słowacji (w przypadku odrzucenia Traktatu) jako: (a) państwa pozostającego poza głównym nurtem integracji, (b) obiektu powszechnej krytyki ze strony pozostałych państw UE, („Bez tej otwartości weszlibyśmy znowu na drogę izolacji, upadku i zacofania” 161; „Odrzucenie tego tekstu w oczywisty sposób oznaczałoby wystawienie Słowacji na groźbę marginalizacji lub bycia państwem-outsiderem. Odrzucenie znaczy zakwestionowanie Unii jako takiej, a także jej demokratycznych zasad, na których jest ustanowiona. Taki krok może zagrozić 158

P. Paška (SMER–SD), głos w dyskusji, NRSR 29.01.2008. J. Kubiš (minister Spraw Zagranicznych, Smer-SD), głos w dyskusji, NRSR 29.01.2008. M. Urbáni (ĽS–HZDS), głos w dyskusji, NRSR 29.01.2008. 161 B. Zala (SMER–SD), głos w dyskusji, NRSR 29.01.2008. 159

160

115

Ratyfikacja Traktatu Lizbońskiego na Słowacji

wszystkim obywatelom Unii Europejskiej”162) wreszcie (c) państwa dobrowolnie wykluczającego się ze Wspólnoty i korzyści, jakie związane są z członkostwem w UE163. Zarazem wyrażano przeświadczenie, że przyjęcie Traktatu nie kończy wcale dyskusji na temat reformy UE („Traktat Lizboński nie jest dogmatem i w nieodległej perspektywie czasowej nadal będzie się o nim dyskutować”164) Wspomniane wyżej przesłanki stanowiły rdzeń strategii argumentacyjnej zwolenników Traktatu. Ponadto formułowano inne argumenty mające przekonać społeczeństwo słowackie o konieczności ratyfikacji wspomnianej umowy międzynarodowej. Wśród nich na uwagę zasługuje m.in. posługiwanie się przykładem Węgier jako państwa, które jako pierwsze ratyfikowało Traktat (swoista rywalizacja między obydwoma państwami o to, które z nich jest bardziej europejskie i bardziej prounijne). Zwolennicy ratyfikacji Traktatu wskazywali także na nieodległą perspektywę przyjęcia przez Słowację wspólnej waluty europejskiej – euro. Odrzucenie Traktatu miałoby rzekomo zagrozić wprowadzeniu euro na Słowacji oraz uczynić ją mniej wiarygodną dla inwestorów zagranicznych, od których zależeć ma pomyślność gospodarcza kraju. Należy zauważyć, że jedynie w kilku przypadkach zwolennicy Traktatu ustosunkowywali się wprost do zastrzeżeń jego przeciwników. Przykładem może być wypowiedź Borisa Zali (Smer-SD), który nawiązując do zastrzeżeń posłów KDH odnośnie do braku gwarancji dla zachowania wartości chrześcijańskich i groźby kryptototalitarnych rządów stwierdza wprost, że celem KDH jest ograniczenie indywidualnej wolności obywateli UE. „Jest to jakby dyktowanie moralnej pozycji za pośrednictwem uniwersalnego prawa, nie zaś swobodnego decydowania każdego człowieka”. Przypomniał także, że współczesna kultura europejska powstała również w odpowiedzi na „tysiącletnią autorytarną pozycję Kościoła rzymskiego”. Ustosunkowując się z kolei do zarzutu ogra162

M. Krajkovič (SMER–SD), głos w dyskusji, NRSR 29.01.2008. Zob. M. Pado (SDKÚ–DS), głos w dyskusji, Prvý deň rokovania 19. schôdze Národnej rady Slovenskej republiky, 30. januára 2008 (stenogram z posiedzenia parlamentu), dalej: NRSR 30.01.2008. 164 M. Mamojka (SMER–SD), głos w dyskusji, NRSR 30.01.2008. 163

116

Radosław Zenderowski

niczenia suwerenności, Zala przypomniał konkordat ze Stolicą Apostolską (nazywając go „Umową Watykańską” – Vatikánska zmluva), którego tekst, jego zdaniem, „zdecydowanie bardziej ogranicza suwerenność Słowacji aniżeli jakiekolwiek inne prawo Unii Europejskiej”165. Interesujące wydawać się może stanowisko SNS, partii nacjonalistycznej, której program polityczny i ideologia jednoznacznie kwalifikują ją do obozu przeciwników Traktatu. Zresztą, do czasu wejścia do koalicji rządowej w 2006 roku, partia ta zajmowała nieprzejednanie antyunijne stanowisko, co przy okazji omawianej debaty zostało przedstawicielom SNS kilkakrotnie wypomniane. Uzasadniając swoje poparcie dla Traktatu Lizbońskiego, lider tej partii Jan Slota, stwierdził, że tym sposobem jego partia „akceptuje wolę” zdecydowanej większości społeczeństwa słowackiego, która „w referendum nt. przystąpienia Republiki Słowackiej do Unii Europejskiej powiedziała swoje jednoznaczne ‘tak’, ‘tak” dla europejskiej integracji”166. Argumenty przeciw ratyfikacji Traktatu Dwa najczęściej pojawiające się w debacie parlamentarnej argumenty przeciwników ratyfikacji Traktatu Lizbońskiego to: ograniczenie stricte politycznej i ekonomicznej suwerenności Słowacji oraz niebezpieczeństwo zamachu na etyczno-kulturową tożsamość Słowaków. W pierwszym przypadku przywoływano wizję tworzonego stopniowo i po cichu, niemal w tajemnicy przed obywatelami krajów unijnych – europejskiego superpaństwa, wywłaszczającego państwa narodowe z ich prerogatyw („Unia Europejska na naszych oczach zmienia się w wielkie państwo [...]. Przyszłe państwo Unia Europejska będzie państwem, które powstało powoli i po cichu. Będzie to państwo, którego twórcy nie przyznają, że tworzą państwo. Nie przyznają się do tego, gdyż musieliby stwierdzić, że wraz z jego powstaniem dobiegła końca państwowość krajów członkowskich. [...]. Przyszłe państwo UE jest państwem, które 165 166

B. Zala (SMER–SD), głos w dyskusji, NRSR 29.01.2008. J. Slota (SNS), głos w dyskusji, NRSR 30.01.2008.

117

Ratyfikacja Traktatu Lizbońskiego na Słowacji

w pewnej mierze powstaje podstępem. Nie z woli ludzi”167). Interesujący w tym kontekście wydaje się być argument użyty przez posła Vladimíra Palko, iż ratyfikacja Traktatu oznacza „powrót do czasów sprzed 1 stycznia 1993 roku”, czyli do czasów ograniczonej suwerenności oraz braku rzeczywistej politycznej i kulturalnej podmiotowości (argument o „niewidzialności” Słowacji). („Dobrze pamiętamy, jak różnie Czesi i Słowacy rozumieli swoje położenie w Czecho-Słowacji. My Słowacy mieliśmy poczucie, że w Czecho-Słowacji nas nie widać. Czesi dlatego, że byli silniejsi, mieli poczucie, że państwowość czechosłowacka jest jedynie rozszerzeniem państwowości czeskiej. Na tej samej zasadzie w przyszłej UE my Słowacy będziemy postrzegać sami siebie jako zasadniczo słabszych, w odróżnieniu od 80-milionowych Niemiec, 60-milionowej Francji i 60-milionowych Włoch. Przecież dla tych narodów przyszła UE oznacza jedynie powrót do starych projektów, z których one wyrosły – Francuskiej Rzeszy Karola Wielkiego, Świętego Cesarstwa Rzymskiego Narodu Niemieckiego”168). Na inny aspekt powstania europejskiego superpaństwa zwraca uwagę František Mikloško, twierdząc, że przyczyni się ono do ekspansji nacjonalizmu i populizmu. Również odwołując się do przykładu CzechoSłowacji, w której winę za wszystko, co złe zrzucano na rząd federalny lub na Czechów, uważa on, że w przyszłości za wszelkie niepowodzenia odpowiedzialna będzie Bruksela. Tym samym lokalne elity polityczne zostaną niejako zwolnione z wysiłków na rzecz zapewnienia politycznego i ekonomicznego dobrobytu, a ich głównym zajęciem będzie licytowanie się w groźbach pod adresem Brukseli. Tym samym, dzięki „Traktatowi Lizbońskiemu mającemu zintegrować Unię Europejską, powoli zaczyna się rozpad”169. Zwracano uwagę na znaczący wzrost uprawnień Komisji Europejskiej, która – przypominano – nie kieruje się interesem narodowym poszczególnych państw, ale interesem całej UE („Monopol na inicjatywę 167 168 169

V. Palko (KDH, od lipca 2008 – KDS), głos w dyskusji, NRSR 29.01.2008. Tamże. F. Mikloško (KDH, od lipca 2008 – KDS), głos w dyskusji, NRSR 29.01.2008.

118

Radosław Zenderowski

ustawodawczą pozostaje w rękach Komisji, którą tworzą członkowie, którzy w myśl zasad traktatowych powinni kierować się interesem Unii, nie zaś państw członkowskich”, a tym samym zapowiadane rozszerzenie kompetencji Parlamentu Europejskiego jest w „w praktyce nierzeczywiste”170). Stwierdzano, że ów interes UE jako całości oznaczać może w rzeczywistości interes największych państw, a tym samym marginalizację Słowacji jako małego państwa, któremu zresztą odbiera się prawo weta w niektórych sprawach (Traktat zwiększa liczbę kwestii, „o których w Unii Europejskiej decydowano by nie na zasadzie konsensusu, ale poprzez głosowanie”, a system głosowania „byłby zmieniony na korzyść większych państw”171). Ważnym argumentem w ustach przeciwników Traktatu wydaje się być stwierdzenie, że powoływanie do życia europejskiego superpaństwa w sytuacji, w której trudno mówić o istnieniu narodu europejskiego, jest inicjatywą szczególnie ryzykowną, zmierzającą do pogłębienia deficytu demokracji. („Unia Europejska będzie państwem bez europejskiego narodu politycznego. Będzie to państwo, które nie będzie ojczyzną. Jeśli zapytacie Słowaka z Liptowa, co jest twoją ojczyzną? UE, Słowacja czy Liptów? odpowie wam: Słowacja” [...] Unia Europejska jako państwo może powstać tylko wówczas, gdy będzie istniał europejski naród, nie odwrotnie, że najpierw powstanie państwo, a następnie będziemy stopniowo tworzyć europejski lud”172). Wbrew deklaracjom zwolenników Traktatu, ma on ograniczać konkurencyjność gospodarczą Europy, zważywszy na jego de facto socjalistyczny ustrój (Traktat wzmacnia „za pośrednictwem Karty Praw Podstawowych tendencje socjalistyczne w Unii Europejskiej”173). Przeciwnicy Traktatu szczególnie mocno krytykowali go za jego aksjologiczną „ślepotę”, koncentrując się zwłaszcza na Karcie Praw Podstawowych. Uznawali oni, że świadomie odrzucając chrześcijańskie dziedzictwo Europy, architekci tego projektu, skazują go na nieuchronne niepo170

P. Hrušovský (KDH), głos w dyskusji, NRSR 29.01.2008. Tamże. V. Palko (KDH, od lipca 2008 – KDS), głos w dyskusji, NRSR 29.01.2008. 173 P. Hrušovský (KDH), głos w dyskusji, NRSR 29.01.2008. 171

172

119

Ratyfikacja Traktatu Lizbońskiego na Słowacji

wodzenie. Odcinając się od chrześcijańskich korzeni i integralnej wizji praw człowieka, Europa traci swoją tożsamość, dzięki której przez wiele wieków stanowić miała najświatlejszą cywilizację. („Wiem, że przeciwnicy zaakceptowania chrześcijańskiej tożsamości Europy argumentują swoje stanowisko sekularyzmem i swobodą wyznania a raczej swobodą nie wyznawania niczego. Nie jestem jednak pewien, czy rozumieją oni, że tożsamość chrześcijańska jest dla wielu Europejczyków równie ważna jak związek z tradycjami europejskiego racjonalizmu i oświecenia. Jeśli Europa ma pozostać silną duchowo i kulturowo, musi stać pewnie na obydwu nogach. Opierać się na obydwu swoich kulturowych i duchowych filarach” 174; „Jeśli popatrzymy na filozofię Karty, widzimy, że oddala ona Europę od tego, co uczyniło ją wielką” [...] „Dziś Europa i Unia Europejska jest gdzie indziej. Filozofia Unii Europejskiej podąża drogą relatywizmu. Odcina swoje korzenie. Nie rozróżnia między wartościami i ich odrzuceniem. Odrzuca wartości z przeszłości i mówi: ‘Jestem pustym naczyniem, napełnijcie mnie czym chcecie, byle to było względne’”175). Unia jest przy tym wyjątkowo niekonsekwentna w negowaniu prawa do wolności religijnej, uważają przeciwnicy Traktatu („Chrześcijan pozwala urażać w nieskończoność w ramach wątpliwego rozumienia swobody wypowiedzi. Ale już nie zezwala na to w odniesieniu do europejskich muzułmanów, gdyż wie, że ryzykuje spaleniem domów i niepokojami na ulicach”176). Przywódcy Unii Europejskiej, zdaniem przeciwników Traktatu, nie powinni być ślepi na zjawisko odrodzenia religii we współczesnym świecie i znaczenia, jaką odgrywa ona we wzmacnianiu politycznej tożsamości. („[...] widzimy jak wielu Rosjan po dziesięcioleciach komunistycznego totalitaryzmu na nowo odkrywa swoją prawosławną tożsamość. Ich samoświadomość wypływa nie tylko z rosnącej w siłę gospodarki rosyjskiej, ale także ze świadomości siły nowoodkrytej tożsamości duchowej”. Tak samo są „wierni swojej tożsamości Amerykanie, którzy w sądach przysięgają na Biblię, a na banknotach stale widnieje napis ‘Wierzymy w Boga’. Wreszcie gdy zastanawiamy się nad wzra174 175 176

P. Gabura (KDH, od lipca 2008 – KDS), głos w dyskusji, NRSR 29.01.2008. V. Palko (KDH, od lipca 2008 – KDS), głos w dyskusji, NRSR 29.01.2008. Tamże.

120

Radosław Zenderowski

stającą suwerennością świata islamu, zauważymy, że obok długotrwałej eksplozji demograficznej ów trend czerpie swoją inspirację ze wzrostu tożsamości muzułmańskiej nie tylko w państwach ortodoksyjnego islamu [...]”177). Wymieniając powody braku akceptacji dla obecnego kształtu Karty Praw Podstawowych, przedstawiciele KDH ostrzegają, że jej nieprecyzyjne zapisy będą interpretowane przez instytucje UE, w których dominuje laicka, a nawet antychrześcijańska wizja praw człowieka. Tym samym zagrożone są wartości, które dla większości Słowaków stanowią integralny element narodowej i indywidualnej tożsamości178. Trybunał Sprawiedliwości WE, uważa Daniel Lipšic, znany jest z kolei z tego, że w swych orzeczeniach „centralizuje UE ponad ramy wyznaczone przez traktaty”. Zakładać należy, że o kwestiach moralnych i kulturowych rozstrzygać będą nie wybierani przez obywateli Unii sędziowie, którzy, zdaniem Lipšica mogą chcieć narzucić całej UE np. prawo adopcji dla homoseksualistów obowiązujące w jednym z państw członkowskich179. František Mikloško stwierdza natomiast, że „Sędziowie Trybunału Sprawiedliwości WE są mianowani przez rządy państw, a zatem pochodzą z klucza partyjnego. To oznacza, że (...) nie jakieś zasady moralne, ale partyjny rozum, partyjna moralność, partyjna ideologia będą decydować o tym, co będzie, a co nie będzie w przyszłości moralne (...)”180. Jako przykład obrony swoich interesów narodowych wielokrotnie podawano Polskę i Wielką Brytanię, państwa, które z różnych przyczyn zażądały zastosowania klauzuli opt-out181. Vladimír Palko z KDH przypomniał ponadto parlamentarzystom SMK, SDKÚ-DS i SNS, że wraz z KDH w 2002 roku partie te głosowały za przyjęciem specjalnej uchwały o etyczno-kulturowej suwerenności Słowacji. Uznał on ich obecne

177

P. Gabura (KDH, od lipca 2008 – KDS), głos w dyskusji, NRSR 29.01.2008. V. Palko (KDH, od lipca 2008 – KDS), głos w dyskusji, NRSR 29.01.2008. D. Lipšic (KDH), głos w dyskusji, NRSR 29.01.2008. 180 F. Mikloško (KDH, od lipca 2008 – KDS), głos w dyskusji, NRSR 29.01.2008. 181 M. Fronc (KDH), głos w dyskusji, NRSR 29.01.2008.; R. Bauer, głos w dyskusji, NRSR 29.01.2008. 178 179

121

Ratyfikacja Traktatu Lizbońskiego na Słowacji

poparcie dla Traktatu Lizbońskiego za sprzeniewierzenie się przyjętej sześć lat wcześniej uchwale182. Należy także zauważyć, że przeciwnicy Traktatu bardzo często stwierdzali brak istotnych różnic między Traktatem Konstytucyjnym, odrzuconym w referendum przez Francuzów i Holendrów oraz krytycznie przyjmowanym w wielu innych państwach, w których społeczeństwu nie pozwolono wypowiedzieć się na jego temat w referendum ogólnokrajowym183. Tekst Traktatu Lizbońskiego i mechanizmy władzy zapowiadane w tej umowie uznawano za wyjątkowo nieprzejrzyste, stanowiące typowy produkt unijnej biurokracji (dzięki przyjęciu Traktatu reformującego „umowne podstawy Unii stałyby się jeszcze bardziej nieprzejrzyste, przez co funkcjonowanie Unii byłoby jeszcze bardziej niezrozumiałe nie tylko dla zwykłego obywatela, ale także dla większości posłów” [...] Tekst umowy jest napisany naprawdę biurokratycznym sposobem i jest całkowicie niezrozumiały dla obywateli. [...] Unia będzie mniej transparentna, dla obywatela jeszcze bardziej odległa i wcale nie bardziej demokratyczna aniżeli obecnie”184). Owa nieprzejrzystość miała, w przekonaniu przeciwników Traktatu, przesłaniać jego ewidentne podobieństwa do odrzuconego Traktatu Konstytucyjnego. Ich zdaniem, stanowi to wyraźne lekceważenie wyników referendum w dwóch państwach UE, co w zestawieniu z częstymi deklaracjami dotyczącymi podniesienia poziomu demokracji w UE, stanowi wyraz politycznej arogancji i schizofrenii. 6. Reakcja po odrzuceniu traktatu przez Irlandię Wkrótce po oficjalnym ogłoszeniu wyników czerwcowego referendum w Irlandii, Minister Spraw Zagranicznych Republiki Słowackiej Ján Kubiš oświadczył, że szanuje wolę mieszkańców Irlandii, ale uważa także, że Unia Europejska pilnie potrzebuje traktatu reformującego poszerzoną Unię Europejską. Tego typu stanowisko wielokrotnie artykułował w imieniu rządu także premier Robert Fico. Prezydent Repu182

V. Palko (KDH, od lipca 2008 – KDS), głos w dyskusji, NRSR 29.01.2008. R. Bauer, głos w dyskusji, NRSR 29.01.2008. 183 D. Lipšic (KDH), głos w dyskusji, NRSR 29.01.2008. 184 P. Hrušovský (KDH), głos w dyskusji, NRSR 29.01.2008.

122

Radosław Zenderowski

bliki Słowackiej Ivan Gašparovič w swoich wystąpieniach publicznych wyraźnie sugerował, że wynik referendum irlandzkiego nie powinien definitywnie przekreślać Traktatu Lizbońskiego i wzywał do podjęcia refleksji nad możliwościami wprowadzenia go w życie. Poszczególne partie polityczne nie wykazywały nazbyt dużego zainteresowania dalszym losem Traktatu Lizbońskiego, zajmując się w tym czasie głównie problemem wzrostu cen żywności i ropy. Można powiedzieć, że od czerwca 2008 roku los Traktatu Lizbońskiego przestał być na Słowacji tematem debaty publicznej.

123

Ratyfikacja Traktatu Lizbońskiego na Słowacji

Załącznik Konstytucja Republiki Słowackiej (wybrane fragmenty) art. 7 1. Republika Słowacka może na podstawie swobodnie podjętej decyzji przystąpić do związku państwowego z innymi państwami. Nie wolno ograniczać prawa do wystąpienia z tego związku. O przystąpieniu do związku państwowego z innymi państwami lub o wystąpieniu z tego związku zdecyduje się ustawą konstytucyjną, która zostanie potwierdzona w drodze referendum. 2. Republika Słowacka może umową międzynarodową, która została ratyfikowana i ogłoszona w trybie przewidzianym prawem, albo na podstawie takiej umowy przenieść wykonywanie części swoich praw na Wspólnoty Europejskie i Unię Europejską. Prawnie wiążące akty Wspólnot Europejskich i Unii Europejskiej mają pierwszeństwo przed ustawami Republiki Słowackiej. Przyjęcie aktów wiążących prawnie, które wymagają implementacji, wymaga uchwalenia ustawy lub rozporządzenia rządu zgodnie z art. 120 pkt 2. 3. Republika Słowacka w celu zachowania pokoju, bezpieczeństwa i demokratycznego porządku, może na podstawie warunków ustanowionych umową międzynarodową przystąpić do organizacji bezpieczeństwa zbiorowego. 4. Dla ważności umów międzynarodowych o prawach człowieka i podstawowych swobodach, międzynarodowych umów politycznych, umów międzynarodowych o znaczeniu wojskowym; umów, z których wynika członkostwo RS w organizacjach międzynarodowych; umów gospodarczych o charakterze powszechnym; umów wymagających przyjęcia ustawy oraz umów zakładających bezpośrednio prawa lub obowiązki osób fizycznych lub prawnych, przed ratyfikacją konieczna jest zgoda wyrażona przez Radę Narodową Republiki Słowackiej. 5. Umowy międzynarodowe o prawach człowieka i podstawowych swobodach, umowy międzynarodowe, dla realizacji których nie jest konieczne przyjęcie ustawy, oraz umowy międzynarodowe, które zakładają prawa lub obowiązki osób fizycznych lub prawnych, które zostały ratyfikowane i ogłoszone sposobem przewidzianym ustawą, mają pierwszeństwo przed ustawami. art. 84 3. Na wyrażenie zgody na umowę międzynarodową zgodnie z art. 7 pkt 3 i 4 (...) konieczna jest zgoda ponad połowy wszystkich posłów Rady Narodowej Republiki Słowackiej.

124

Radosław Zenderowski

4. (...) Na wyrażenie zgody na umowę międzynarodową zgodnie z art. 7 pkt 2 (...) konieczna jest zgoda przynajmniej 3/5 wszystkich posłów Rady Narodowej Republiki Słowackiej. art. 86 Do zadań Rady Narodowej Republiki Słowackiej należy zwłaszcza: (b) uchwalanie w drodze ustawy konstytucyjnej umowy o przystąpieniu Republiki Słowackiej do związku państwowego z innymi państwami lub wypowiadanie takiej umowy; (d) przed ratyfikacją wyrażanie zgody na umowy międzynarodowe o prawach człowieka i podstawowych swobodach, międzynarodowe umowy politycznych, umowy międzynarodowe o znaczeniu wojskowym, umowy, z których wynika członkostwo RS w organizacjach międzynarodowych; umowy gospodarcze o charakterze powszechnym; umowy wymagające przyjęcia ustawy oraz umowy zakładające bezpośrednio prawa lub obowiązki osób fizycznych lub prawnych, a także rozstrzyganie o tym, czy chodzi o umowy międzynarodowe w rozumieniu art. 7 pkt 5. art. 93 1. W drodze referendum potwierdza się ustawę konstytucyjną o wstąpieniu do związku państwowego z innymi państwami albo o wystąpieniu z tego związku. art. 95 1. Referendum zarządza prezydent Republiki Słowackiej, gdy zażąda tego petycją przynajmniej 350 000 obywateli lub gdy podejmie w tej sprawie uchwałę Rada Narodowa Republiki Słowackiej, i to w ciągu 30 dni od przyjęcia petycji obywateli bądź od uchwały Rady Narodowej Republiki Słowackiej. 2. Prezydent Republiki Słowackiej może przed ogłoszeniem referendum zgłosić do Sądu Konstytucyjnego Republiki Słowackiej wniosek o rozstrzygnięcie, czy przedmiot referendum, które ma zostać ogłoszone na podstawie petycji obywatelskiej albo uchwały Rady Narodowej Republiki Słowackiej zgodnie z pkt 1, jest w zgodzie z konstytucją lub ustawą konstytucyjną. Jeśli prezydent Republiki Słowackiej skieruje do Sądu Konstytucyjnego Republiki Słowackiej wniosek o rozstrzygnięcie, czy przedmiot referendum, które ma zostać ogłoszone na podstawie petycji obywatelskiej albo uchwały Rady Narodowej Republiki Słowackiej, jest w zgodności z konstytucją lub ustawą konstytucyjną, od złożenia wniosku prezydenta Republiki Słowackiej do uprawomocnienia się rozstrzygnięcia Sądu Konstytucyjnego Republiki Słowackiej okres wymieniony w pkt 1 nie ma zastosowania. art. 96 1. Wniosek o podjęcie uchwały Rady Narodowej Republiki Słowackiej w sprawie przeprowadzenia referendum mogą zgłaszać posłowie Rady Narodowej Republiki Słowackiej albo rząd Republiki Słowackiej.

125

Ratyfikacja Traktatu Lizbońskiego na Słowacji

2. Referendum odbywa się w ciągu 90 dni od jego zarządzenia przez prezydenta Republiki Słowackiej. art. 97 1. Referendum nie może odbywać się w okresie 90 dni poprzedzających wybory do Rady Narodowej Republiki Słowackiej. 2. Referendum może odbywać się w dniu wyborów do Rady Narodowej Republiki Słowackiej. art. 98 1. Wyniki referendum są wiążące, jeżeli uczestniczyła w nim ponad połowa uprawnionych wyborców i gdy rozstrzygnięcie zostało przyjęte przez ponad połowę uczestniczących w referendum. 2. Rozstrzygnięcie przyjęte w referendum ogłasza Rada Narodowa Republiki Słowackiej na równi z ustawą. art. 99 1. Rada Narodowa Republiki Słowackiej może zmienić lub uchylić wynik referendum ustawą konstytucyjną po upływie trzech lat od jego uprawomocnienia. 2. Referendum w tej samej sprawie można powtórzyć najwcześniej po upływie trzech lat od jego przeprowadzenia. art. 102 (1) Prezydent (a) reprezentuje Republikę Słowacką na zewnątrz, zawiera i ratyfikuje umowy międzynarodowe. Zawieranie umów międzynarodowych, dla których nie jest wymagana zgoda Rady Narodowej Republiki Słowackiej, prezydent może powierzyć rządowi Republiki Słowackiej albo, za zgodą rządu, poszczególnym jego członkom. (b) może skierować do Sądu Konstytucyjnego wniosek o rozstrzygnięcie zgodności z konstytucją lub ustawą konstytucyjną, wynegocjowanej umowy międzynarodowej, na którą potrzebna jest zgoda Rady Narodowej Republiki Słowackiej. art. 119 Rząd rozstrzyga kolektywnie o: (f) umowach międzynarodowych Republiki Słowackiej, których prawo uzgadniania przeniósł na rząd Prezydent Republiki Słowackiej, (g) wyrażeniu zgody na przeniesienie uprawnień uzgadniania umów międzynarodowych na poszczególnych członków rządu zgodnie z art. 102 pkt 1a,

126

Radosław Zenderowski

(h) złożeniu do Sądu Konstytucyjnego Republiki Słowackiej wniosku o stwierdzenie zgodności uzgodnionej umowy międzynarodowej, na którą potrzebna jest zgoda Rady Narodowej Republiki Słowackiej, z konstytucją lub ustawą konstytucyjną. art. 125a 1. Sąd Konstytucyjny rozstrzyga o zgodności wynegocjowanych umów międzynarodowych, na które konieczna jest zgoda Rady Narodowej Republiki Słowackiej, z konstytucją lub ustawą konstytucyjną. 2. Wniosek o rozstrzygnięcie zgodnie z pkt 1 może złożyć do Sądu Konstytucyjnego prezydent Republiki Słowackiej albo rząd Republiki Słowackiej zanim przedłoży umowę międzynarodową pod obrady Rady Narodowej Republiki Słowackiej. 3. Sąd Konstytucyjny rozstrzyga o wniosku według pkt 2 do czasu ustanowionego ustawą; jeżeli Sąd Konstytucyjny orzeknie, że umowa międzynarodowa jest niezgodna z konstytucją lub ustawą konstytucyjną, to tej umowy międzynarodowej nie wolno ratyfikować. art. 125 b 1. Sąd Konstytucyjny rozstrzyga o tym, czy przedmiot referendum, które ma zostać ogłoszone na podstawie petycji obywatelskiej lub na podstawie uchwały Rady Narodowej Republiki Słowackiej zgodnie z art. 95 pkt 1, pozostaje w zgodzie z konstytucją lub ustawą konstytucyjną. 2. Wniosek o rozstrzygnięcie zgodnie z pkt. 1 może skierować do Sądu Konstytucyjnego prezydent Republiki Słowackiej przed ogłoszeniem referendum, jeśli ma wątpliwości czy przedmiot referendum, które ma ogłosić na podstawie petycji obywatelskiej lub uchwały Rady Narodowej Republiki Słowackiej zgodnie z art. 95 pkt 1, jest zgodny z konstytucją lub ustawą konstytucyjną. 3. Sąd Konstytucyjny rozstrzygnie o wniosku według pkt 2 w terminie 60 dni od czasu jego doręczenia; jeśli Sąd Konstytucyjny orzeknie, że przedmiot referendum, które ma zostać ogłoszone na podstawie petycji obywatelskiej lub uchwały Rady Narodowej Republiki Słowackiej zgodnie z art. 95 pkt 1, nie jest zgodny z konstytucją lub ustawą konstytucyjną, referendum nie może zostać ogłoszone.

Wybrane instytucje państwowe: Rząd Republiki Słowackiej – http://www.vlada.gov.sk Prezydent Republiki Słowackiej – http://www.prezident.sk Rada Narodowa Republiki Słowackiej – http://www.nrsr.sk Ministerstwo Spraw Zagranicznych Republiki Słowackiej – http://www.foreign.gov.sk  Słowacki Urząd Statystyczny i Instytut Badania Opinii Publicznej – www.statistics.sk  Agencja Prasowa Republiki Słowackiej – www.tasr.sk    

127

Ratyfikacja Traktatu Lizbońskiego na Słowacji

Wybrane słowackie organizacje pozarządowe i eksperckie:         

Center for Legal Analyses Kalligram Foundation – www.cla.sk The Central Europe Institute – http://www.vasecka.sk/dcvss/index.html Centrum pre európsku politiku – http://www.cpep.sk Friedrich Ebert Stiftung – http://www.fes.sk Konzervatívny inštitút Milana Rastislava Štefánika – www.konzervativizmus.sk Euroatlantické centrum – http://www.eac.sk Instytut pre Slobodnu Spolocnost – http://www.isloboda.sk Inštitút pre verejné otázky – www.ivo.sk Slovenska Spoločnost pre Zahraničnu Politiku – www.sfpa.sk

Słowackie strony internetowe o tematyce europejskiej: www.euroustava.sk www.eurokonvent.sk www.eunie.sk www.euractiv.sk www.vasaeuropa.sk www.euroinfo.gov.sk http://www.info-euro.sk Skróty: DS KDH KDS KSS NRSR ĽS-HZDS SDKÚ SDKÚ-DS SMER-SD SMK / MKP SNS

128

Demokratická strana / Partia Demokratyczna Kresťanskodemokratické hnutie / Ruch Chrześcijańsko-Demokratyczny Konzervatívni demokrati Slovenska / Konserwatywni Demokracji Słowacji Komunistická strana Slovenska / Komunistyczna Partia Słowacji Národná rada Slovenskej republiky / Rada Narodowa Republiki Słowackiej Ľudová strana ― Hnutie za demokratické Slovensko Slovenská demokratická a krest’anská únia / Słowacka Unia Chrześcijańsko-Demokratyczna Slovenská demokratická a kresťanská únia ― Demokratická strana SMER - sociálna demokracia / Kierunek ― Socjalna Demokracja Strana maďarskej koalície / Magyar Koalíció Pártja / Partia Koalicji Węgierskiej Slovenská národná strana / Słowacka Partia Narodowa