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LA INTERNACIONALIZACIÓN DE LAS LUCHAS POR EL PODER
Edición mexicana a cargo de Hugo Concha Cantú
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS
Coordinador editorial: Raúl Márquez Romero Cuidado de la edición mexicana: Isidro Saucedo Diseño de portada: Carlos Aguilera Ortiz
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LA INTERNACIONALIZACIÓN DE LAS LUCHAS POR EL PODER La competencia entre abogados y economistas por transformar los Estados latinoamericanos
YVES DEZALAY BRYANT G. GARTH
PRÓLOGO DE CÉSAR A. RODRÍGUEZ GARAVITO
UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO
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LA INTERNACIONALIZACIÓN DE LAS LUCHAS POR EL PODER
Título original: The Internationalization of Global Palace Wars: Lawyers, Economists, and the Contest to Transform Latin American States Licensed by the University of Chicago Press, Illinois, U.S.A. © 2002 by the University of Chicago. All rights reserved. Traducción: Antonio Barreto Revisión de textos: Emma Ariza Diseño y preparación editorial: Marta Rojas-Publicaciones ILSA
Primera edición para México: 2005 DR © 2005, Universidad Nacional Autónoma de México
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS Circuito Maestro Mario de la Cueva, s/n Ciudad Universitaria, C. P. 04510, México, D. F.
© ILSA Calle 38 Nº 16-45, Bogotá, Colombia Teléfonos: (571) 2884772, 2880416, 2884437 Fax: (571) 2884854 Correo electrónico:
[email protected]
Impreso y hecho en México
ISBN 970-32-2691-4
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CONTENIDO
Prólogo ................................................................................................ 9 César A. RODRÍGUEZ GARAVIT O Agradecimientos ................................................................................. 15 Cronología ........................................................................................... 17 Terminología y abreviaturas ................................................................ 21 PRIMERA PARTE LAS ESTRATEGIAS PROFESIONALES Y DE IMPERIO EN EL ÁMBITO DEL PODER ESTATAL CAPÍTULO I Introducción ........................................................................................ 25 CAPÍTULO 2 Reformar a los dirigentes estatales para reestructurar el Estado: de los héritiers de la cultura jurídica europea a los políticos tecnócratas formados en Estados Unidos .................. 43 CAPÍTULO 3 La internacionalización de las luchas por el poder ............................ 65 SEGUNDA PARTE LA HEGEMONÍA DESAFIADA: LA CREACIÓN DE ALIANZAS COMO ESTRATEGIA REFORMISTA BASADA EN LA GUERRA FRÍA CAPÍTULO 4 La arqueología de los nuevos universales: la construcción de los derechos humanos en la Guerra Fría y sus posteriores avatares ............................................................... 101
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CAPÍTULO 5 Los Chicago Boys como sujetos extraños: la creación y la exportación de la contrarrevolución ........................ 121 CAPÍTULO 6 La promoción del pluralismo y el reformismo .................................. 153 CAPÍTULO 7 La paradoja del imperialismo simbólico: el Cono Sur como laboratorio explosivo de la modernidad .............. 175 TERCERA PARTE LA COMPETENCIA ENTRE UNIVERSALES: LA CONSTRUCCIÓN PARALELA DEL NEOLIBERALISMO EN EL NORTE Y EN EL SUR CAPÍTULO 8 El establecimiento reformista afuera del poder: la inversión en derechos humanos como estrategia política alternativa ............. 199 CAPÍTULO 9 De la confrontación a la concertación: la producción nacional y el reconocimiento internacional de los nuevos universales .......... 223 CUARTA PARTE LA REFORMA A LAS INSTITUCIONES GLOBALES Y LA EXPORTACIÓN DEL DERECHO CAPÍTULO 10 Gobierno fragmentado: una propuesta de Washington para rediseñar las instituciones globales y las técnicas y los conocimientos nacionales especializados .............................. 253 CAPÍTULO 11 El desarrollo participativo de base: el intento de dar un rostro humano a la hegemonía del mercado y de contener la violencia social de la globalización ........................ 285 CAPÍTULO 12 Los abogados intermediarios como constructores oportunistas de instituciones ............................................................ 301 CAPÍTULO 13 Las estrategias reformistas que giran en torno al sistema judicial .. 329 CAPÍTULO 14 La lógica de los trasplantes relativamente infructuosos .................. 365 BIBLIOGRAFÍA .................................................................................. 373
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PRÓLOGO César A. Rodríguez*
“La economía global es demasiado importante como para dejársela a los economistas.” Con estas palabras, Jeffrey Sachs –quien, como director del Centro para el Desarrollo Internacional de Harvard, es uno de los economistas del desarrollo más influyentes y ha coordinado programas de ajuste estructural alrededor del mundo, desde Bolivia en los años 80 hasta Rusia en los 90– cerró su intervención ante un grupo selecto de abogados de la Universidad de Yale que se reunió a finales de 1998 para escuchar su charla sobre el papel del derecho y la economía en el manejo de los mercados globales.1 Sachs tiene razón. La economía global –al igual que las decisiones de política económica nacional, desde la fijación de la meta anual de inflación hasta la definición del monto y el contenido del gasto social– es un asunto público y, por tanto, su manejo concierne no sólo a los “expertos” sino a profesionales de diferentes disciplinas y a los ciudadanos en general. Sin embargo, como lo advertirá con facilidad el lector o la lectora luego de estudiar el notable libro de Yves Dezalay y Bryant Garth que presento en estas páginas, las palabras de Sachs son más interesantes por las circunstancias en que fueron pronunciadas y lo que está implícito en ellas que por lo que afirman, debido a dos razones distintas. En primer lugar, quien da el consejo es un economista y quienes lo escuchan son abogados. Como lo muestran con lucidez Dezalay y Garth en este libro, hace dos décadas, tanto en Estados Unidos como en América Latina, los roles probablemente habrían sido inversos. En segundo lugar, quien habla lo hace con la legitimidad del “experto”: la crítica al monopolio del conocimiento * 1
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ILSA y Universidad de Wisconsin-Madison. Jeffrey Sachs (1998). Globalization and the rule of law. Yale Law School Occasional Papers. Second Series. Number 4.
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económico sobre los mercados globales aparece legitimada justamente porque quien la enuncia es uno de los detentadores más reconocidos de dicho conocimiento experto. La crítica a la ortodoxia es hecha por un ortodoxo autorizado, lo que garantiza al mismo tiempo que tendrá influencia y que no pondrá en peligro el lugar privilegiado de la ciencia económica. Este libro –escrito por dos de los sociólogos del derecho más reconocidos internacionalmente y producto de varios años de investigación empírica tanto en América Latina como en Estados Unidos– tiene el mérito fundamental de poner bajo la lupa analítica tanto a los expertos como los conocimientos que legitiman su estatus profesional y social, y su papel político. En particular, como el título de la obra lo indica, Dezalay y Garth rastrean el ascenso gradual de los economistas como actores académicos y políticos dominantes, y de la economía como forma hegemónica de entender la realidad social en las últimas tres décadas en América Latina. Utilizando la teoría de los campos sociales de Bourdieu, los autores muestran cómo ese ascenso ha sido el producto de una lucha por poder y saber de los abogados y el derecho, que tradicionalmente han ocupado un lugar dominante en las campos político y académico latinoamericanos. Por esta razón, el libro puede ser visto como una genealogía –en el sentido de Foucault– de la construcción y reproducción de la ortodoxia académica y política. Dado que esa ortodoxia tanto en América Latina como en otras partes del mundo está representada a comienzos del nuevo siglo por el saber económico y las sólidas instituciones que lo reproducen (desde las facultades de economía hasta las entidades financieras internacionales, pasando por los centros de investigación), el libro constituye un esfuerzo por mostrar los orígenes mundanos del paradigma económico dominante y de las técnicas matemáticas y herramientas analíticas que le dan el aire característico de neutralidad y de verdad científica que tienen, por definición, todas las ortodoxias. El poder académico y político del tecnócrata “experto” –esa “figura intelectual suprema de la razón neoliberal”, como lo 2– se basa justamente en el olvido colechan llam ado Bourdieu y W acquant tivo del origen de su saber, en la conversión de problemas políticos en problemas técnicos. Como lo afirman los sociólogos franceses, el experto es aquel que en los corredores de los ministerios y en las oficinas de las empresas, o en el aislamiento de los centros de investigación, prepara documentos altamente técnicos, preferiblemente escritos en un lenguaje económico o matemático, que son usados para justificar políticas adoptadas con base en criterios que definitivamente no son técnicos.3
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Pierre Bourdieu y Loic Wacquant (2001). “NewLiberalSpeak: Notes on the new planetary vulgate,” en Radical Philosophy 105: 2-5.
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Ibid. p. 5 (traducción del autor).
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PRÓLOGO
Esta estrategia de legitimación, por supuesto, no es exclusiva de los economistas y de la economía. El positivismo jurídico (la creencia en la separación entre derecho y política, y en la existencia de criterios positivos y neutros de identificación y aplicación de las normas jurídicas) ha servido el mismo propósito para los abogados y el derecho. Lo que resulta novedoso en el predominio actual de los economistas y el saber económico es la combinación de dos factores que Dezalay y Garth analizan con agudeza en las páginas siguientes. En primer lugar, dada la coincidencia en el tiempo y la relación de simbiosis entre la globalización y el saber económico predominante –específicamente el monetarismo–, el alcance geográfico de este saber y de la influencia de los expertos que lo detentan es global. Desde África hasta América Latina proliferan las misiones de economistas expertos contratados por los gobiernos nacionales o enviados por las agencias multilaterales, y el conocimiento económico ha desplazado (o colonizado) otras disciplinas en universidades alrededor del mundo. De hecho, según lo muestran los autores, no se puede entender el ascenso vertiginoso de los economistas (y de otros profesionales, como los expertos en derechos humanos) sin analizar las estrategias internacionales que han utilizado para ganar espacio en las luchas locales por el poder, v.gr. , el uso de redes internacionales de economistas de élite que circulan entre las entidades internacionales, la academia y los gobiernos nacionales. En segundo lugar, el impacto de la economía se ha extendido a otras disciplinas, como lo muestra el desarrollo de la teoría de la elección racional en campos tales como la ciencia política. Para el tema analizado por Dezalay y Garth es especialmente importante la influencia de la perspectiva económica sobre el estudio del derecho, que ha sido plasmada en aproximaciones tales como el análisis económico del derecho y, en términos más generales, el neoinstitucionalismo. De hecho, el estudio económico de las instituciones no sólo ha logrado atraer un número considerable de practicantes de varias disciplinas, sino que se ha consolidado en el seno de organismos tales como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo. De ahí que estas entidades hayan iniciado en los años 90 una segunda ola de programas de “derecho y desarrollo” que, en contraste con la primera ola de los años 60 –que se concentraba en la reforma a la enseñanza del derecho–, intentan promover reformas a las cortes y otras instituciones públicas con el fin de disminuir los costos de transacción.4 Al someter a escrutinio riguroso el origen y el contenido de los saberes y prácticas importados –el derecho, el ejercicio de la profesión de abogado, las ciencias sociales y, con especial lucidez, la economía– Garth y Dezalay 4
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Sobre las dos olas de los programas de derecho y desarrollo, ver César A. Rodríguez (2001) “Globalización, reforma judicial y Estado de derecho: El regreso de los programas de derecho y desarrollo”, en El Otro Derecho 25:13-50.
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logran el cometido de los mejores estudios de ciencias sociales, esto es, poner en entredicho la ortodoxia y crear así espacio para la discusión abierta y democrática sobre los asuntos que conciernen a todos. Una vez que la economía, el derecho o cualquier otro saber pierde su halo de neutralidad y el monopolio de la opinión autorizada, se abre el campo para el debate sobre los presupuestos y las consecuencias éticas y políticas de las recomendaciones de los expertos. En el caso de los asuntos económicos, esta conversación abierta –y no el diálogo entre especialistas certeramente criticado por el historiador colombiano Marco Palacios en su estudio sobre el tema5– constituye la base de un debate público genuino.
CLAVES DE LECTURA El trabajo que Dezalay y Garth presentan en este libro es sumamente rico y variado. Combina elementos de teoría social, política comparada, sociología de las profesiones, estudios de la ciencia, políticas públicas, sociología del derecho y otras disciplinas para analizar la transición hacia el Estado neoliberal en América Latina y la consolidación del saber económico norteamericano en detrimento de la tradición jurídica de corte europeo. En este sentido, el libro ofrece varias perspectivas y “puertas de entrada” a los lectores, que, aunque llevan finalmente a los argumentos centrales del libro, presentan alternativas para lecturas temáticas diferentes. En mi opinión, el carácter multívoco del libro puede ser visto con provecho como una agenda de investigación abierta. Dada la ausencia de estudios sistemáticos sobre estos temas en América Latina, los diversos tópicos y argumentos del libro pueden ser utilizados como puntos de partida para investigaciones posteriores. Con el fin de facilitar la exploración de los diferentes tópicos y señalar posibles líneas de investigación que surgen del libro, en lo que sigue sugiero brevemente seis posibles aproximaciones: 1. El libro puede ser leído como un estudio acerca de cómo se produce y opera la globalización. En lugar de tomar como el sujeto de la globalización los “mercados” –como lo haría un economista neoclásico– o el “capital global” –como lo haría un marxista de corte mecanicista ortodoxo–, los autores indagan empíricamente cuáles son los individuos, las instituciones, las redes, los gobiernos, las fundaciones privadas, las ONG y demás actores que intervienen activamente en la 5
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“El economista habla como maestro o profeta ante audiencias pasivas que le reconocen el atributo de ser el intérprete válido de la ciencia económica. Su alter ego debe ser otro economista, y a los intercambios que establecen entre sí suele llamárseles debate público.” Marco Palacios (2001). “Saber es poder: El caso de los economistas colombianos”, en De populistas, mandarines y violencias. Luchas por el poder. Bogotá: Planeta. p. 105.
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PRÓLOGO
importación y exportación de las prácticas y los conocimientos que constituyen el fenómeno de la globalización. 2. Desde un punto de vista de política comparada, el estudio puede ser leído como una comparación de la utilización de redes, conocimientos e instituciones internacionales por parte de actores políticos –v. gr. , defensores de derechos humanos, académicos, abogados, economistas, etc.– para consolidar o mejorar su posición en la lucha por el poder estatal. 3. Otra puerta de entrada y línea de investigación sugerida por el libro se encuadra en la sociología del conocimiento y de las profesiones. Se trata de indagar sobre el surgimiento de paradigmas científicos dominantes –v. gr. , la victoria del monetarismo sobre el keynesianismo en los años 70– y de las luchas entre profesionales de diferentes disciplinas por una mejor posición en el campo del poder político. 4. Los autores ofrecen igualmente un análisis sugestivo de las élites de los cuatro países que estudian –Brasil, Argentina, México y Chile–. En este sentido, el trabajo puede ser interpretado como un aporte a la sociología de las élites latinoamericanas, cuyo papel en el establecimiento y la reproducción del Estado neoliberal aún no ha sido documentado sistemáticamente. 5. Por supuesto, el trabajo es también un estudio de sociología del derecho. El enfoque sociojurídico de Garth y Dezalay es bastante amplio. En lugar de concentrarse en el estudio de las instituciones jurídicas en sí mismas, los autores –siguiendo la pista de Durkheim y Foucault– toman el derecho como un punto de entrada hacia el análisis de las transformaciones del Estado. Los aportes de libro al análisis del paso del Estado desarrollista al Estado neoliberal en América Latina muestran con claridad el potencial de esta estrategia de investigación. 6. El estudio puede ser leído con provecho igualmente como un análisis de políticas públicas y de diseño de instituciones. En particular, la investigación ofrece elementos de juicio sobre la posibilidad y plausibilidad de transplantar instituciones –desde un modelo educativo hasta un sistema penal– de un país a otro. Éstas son algunas de las claves de lectura que pueden facilitar el acceso al libro. Los lectores seguramente encontrarán varias más. Sin embargo, es importante tener en cuenta que en última instancia éste descansa sobre la red tejida por estas y otras aproximaciones, de tal forma que el argumento en su conjunto –no las lecturas temáticas tomadas por separado– constituye la propuesta central del trabajo.
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SOBRE LA COLECCIÓN EN CLAVE DE SUR La publicación de esta obra inaugura la colección En Clave de Sur de ILSA. Esta colección ha sido diseñada explícitamente para promover el estudio del derecho y de las instituciones jurídicas desde una perspectiva interdisciplinaria y crítica en América Latina. La colección busca divulgar trabajos escritos por autores latinoamericanos –o por autores extranjeros cuyo trabajo sea especialmente relevante en América Latina– que combinen la reflexión teórica rigurosa con el estudio sistemático de las prácticas sociales y jurídicas en la región. En particular, los libros de la colección serán aportes a las discusiones sobre teorías, instituciones y movimientos sociales que utilicen de forma imaginativa el derecho como instrumento de transformación social. Por las razones anotadas anteriormente, el trabajo de Garth y Dezalay encaja de forma ideal con los propósitos de la colección. ILSA se complace en presentar su nueva colección y se encargará de que los siguientes libros mantengan el nivel de relevancia social y la calidad académica que han sido marcados con la publicación de este libro.
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AGRADECIMIENTOS
Agradecemos el apoyo de varias personas e instituciones que hicieron posible que emprendiéramos y culmináramos esta investigación. La American Bar Foundation, ABF (Fundación Estadounidense de Abogados) suministró la mayoría de los recursos y un magnífico escenario institucional para la sede del proyecto. La investigación fue también auspiciada por una beca generosa otorgada por la National Science Foundation (Fundación Nacional de Ciencias) (Beca número SBR-9510925). Nuestro enfoque de investigación hizo necesario que adelantáramos numerosas entrevistas –alrededor de 400 en esta oportunidad– en lugares que al inicio eran relativamente nuevos para nosotros. Aun cuando el solo número de entrevistas y las restricciones de confidencialidad nos impiden proveer una lista completa de nombres, basta con anotar que hemos conocido un fascinante grupo de personas, incluyendo líderes de instituciones de derechos humanos de punta, periodistas locales, economistas y abogados poderosos e influyentes, e incluso dos ex presidentes. Las entrevistas fueron realizadas entre marzo de 1995 y octubre de 1998 en las siguientes ciudades: Nueva York, Ciudad de México, Monterrey, Río de Janeiro, São Paulo, Brasilia, Washington, Buenos Aires, Santiago de Chile, Atlanta y San Diego. Saber primero a qué personas contactar, luego contactarlas efectivamente y por último persuadirlas de que compartan sus impresiones nunca es una labor fácil; obviamente debemos mucho a quienes estuvieron dispuestos no sólo a compartir sus ideas acerca de sus propias instituciones, sino además acerca de los individuos que hacen parte de ellas o que las crearon. En Argentina, contamos con la colaboración especial de Carlos Rosencrantz y Catalina Smulovitz en Buenos Aires, y de Carlos Lista y María Inés Bergoglio en Córdoba; en Brasil, de Eliana Junqueira y Lidia Segovia
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en Río de Janeiro, y de Afranio García, Roberto Grun y Sergio Miceli en São Paulo; en Chile, de Jorge Correa y Edmundo Fuenzalida; y en México, de Héctor Fix Fierro y Sergio López Ayllón. María Dakolias se encuentra en esta lista por sus aportes acerca del Banco Mundial y las personas que allí laboran. Varios académicos estadounidenses que tienen estrechos nexos con los países analizados también fueron de extrema importancia, dos en especial, provenientes de la Universidad de Wisconsin: Joe Thome, quien compartió sus ideas con referencia a los abogados defensores de derechos humanos y la reforma judicial en Chile, y David Trubek, quien facilitó los contactos clave iniciales en Brasil y luego ofreció valiosos aportes acerca de cómo entender lo que habíamos encontrado. También fuimos afortunados al habernos encontrado con dos estudiantes de posgrado que estaban haciendo estudios de campo relacionados con el nuestro; estamos verdaderamente agradecidos con ellos por las apreciaciones sobre su propia investigación: Lisa Hilbink, quien estaba estudiando el papel de los jueces en Chile, y Christopher James Welna, quien se encontraba analizando la actividad de las organizaciones de derechos humanos en México. Los resultados de nuestro trabajo han sido presentados en múltiples lugares, y mucho hemos aprendido de las interacciones con nuestras diversas audiencias. También queremos resaltar algunas personas que leyeron apartes o la totalidad del manuscrito e hicieron significativos comentarios al respecto; además de algunos de los ya nombrados, queremos mencionar a María Gloria Bonelli, Javier Couso, Marisa Navarro, Ben Ross Schneider y Arthur Stinchcombe. Sarah Babb, joven académica que por un tiempo fue asistente de investigación de este proyecto, llevó a cabo una contribución importante sobre las economías y los economistas de los países en estudio. Finalmente, dos lectores de una versión preliminar del manuscrito completo, Pierre Bourdeau y el editor ejecutivo de la editorial de la Universidad de Chicago John Trynesky, merecen un agradecimiento especial por su gentil interés en revisar el manuscrito, logrando la reducción del texto al eliminar capítulos orientados al estudio de un país en particular y, en su lugar, mejorando y afinando el análisis teórico y comparativo de los restantes capítulos. Como resultado de esas sugerencias, el libro es definitivamente más sólido y legible. También queremos resaltar nuestro agradecimiento por el ánimo que recibimos de la Junta y del personal de la American Bar Foundation. Roz Caldwell, el asistente del director de la ABF, hábilmente mantuvo organizado el proyecto y administró toda la correspondencia, los manuscritos y los diversos papeles que este tipo de trabajo ocasiona. Finalmente queremos agradecer a Joanne Martin, directora asociada de la ABF, cuya competencia y destreza en el manejo de cuestiones administrativas en la Fundación hizo posible que Bryant Garth emprendiera los muchos viajes necesarios para la realización de este proyecto.
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CRONOLOGÍA1
Argentina 1946:
Juan Domingo Perón es elegido presidente luego de haber ascendido al poder a través de un golpe militar. 1955: Golpe militar derroca a Perón. 1958-1962: Arturo Frondisi es elegido presidente. 1966: Golpe militar asciende al poder a Juan Carlos Onganía. 1973: Juan Domingo Perón regresa a la Argentina como presidente electo y entonces muere; su esposa, Isabel Perón, asume el poder. 1975: Golpe militar lleva al poder a generales argentinos; José Martínez de Hoz es nombrado como ministro de Hacienda y se mantiene en el cargo hasta 1981. 1976-1979: “Guerra sucia” por parte del Gobierno en contra de la oposición política a través de “desapariciones”. 1982: Comienza crisis de la deuda. 1982: Guerra de las Islas Malvinas/Falklands perdida por Argentina, terminando así la hegemonía de los generales militares. 1983-1989: Raúl Alfonsín es nombrado presidente por elección democrática. 1983-1984: La Comisión Nacional de Desaparecidos (Conadep) reúne testimonios acerca de violaciones a los derechos humanos y realiza un informe de estas violaciones en Nunca más. 1985: Juicios a los Generales. 1989-1999: Carlos Menem, del Partido Peronista, funge como presidente. 1991-1996: Domingo Cavallo se desempeña como ministro de Hacienda. 1999: Fernando de la Rúa es elegido presidente. 1
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Para escribir este libro hemos recurrido con mucha frecuencia a la historia reciente de cinco países y de numerosas organizaciones. Por ello puede resultar útil a varios lectores una lista de los eventos más importantes que configuran el contexto de las discusiones presentadas en el texto. Esta cronología, no obstante, no pretende ser un resumen de nuestra lectura de la historia de los países abordados, ni tampoco un recetario de los hechos que los historiadores destacarían como los más significativos al respecto. En cambio, la misma está orientada a ayudar al lector que no se encuentra muy familiarizado con los escenarios históricos relevantes.
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Brasil 1964:
Golpe militar derroca gobierno “populista” de Belchior Marques João Goulart. 1966: Comienza la tendencia de derecho y desarrollo con la creación del Centro para el Estudio e Investigación en Educación Jurídica (Ceped) en Río de Janeiro. 1968-1974: Antonio Delfim Netto es designado ministro de Hacienda; se desempeña como la autoridad máxima en planeación nacional (ministro de Planeación), 1979-1984. 1968-1969: La línea dura de las fuerzas militares toma el poder en diciembre de 1968 e incrementa la represión sobre la oposición; denuncias de torturas por Amnistía Internacional. 1969: Centro Brasileño para el Análisis y el Planeamiento (Cebrap) establecido por Fernando Henrique Cardoso y otras personas en São Paulo con los recursos de la Fundación Ford. 1985: Gobierno civil retorna al poder con la elección de Tancredo Neves; José Sarney se convierte en presidente cuando Neves cae enfermo y muere. 1988: Nueva Constitución Brasileña. 1992: Presidente Fernando Collor de Mello es acusado por corrupción. 1995: Fernando Henrique Cardoso es elegido presidente.
Chile 1957-1970: El Proyecto Chileno: alrededor de 100 estudiantes chilenos de economía son educados en la Universidad de Chicago –llamados Chicago Boys. 1965-1966: El Proyecto Chileno en Derecho de la Fundación Ford comienza con la iniciativa de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile. 1970: Salvador Allende es nombrado presidente. 1973: Golpe militar lleva a Augusto Pinochet al poder; los Chicago Boys configuran un programa económico “de choque” para contener la inflación; se toman fuertes medidas de represión en contra de la oposición política. 1975: Establecimiento de un Comité Preliminar de Paz para proteger personas blanco de la represión extendida por Pinochet, Comité que para permanecer vivo acude al protectorado de la Iglesia Católica (que pasa a denominarse La Vicaría). 1980: La nueva “Constitución de la Libertad” ratifica a Pinochet en el poder. 1982: Crisis de la deuda en Chile. 1988: Plebiscito sobre la continuidad de Pinochet en el poder arroja un resultado mayoritario en contra del régimen, desencadenando unas elecciones presidenciales. 1990: Patricio Aylwin comienza su período como presidente electo, retornando Chile al régimen democrático. 1990-1991: La Comisión de Verdad y Reconciliación investiga y realiza un informe sobre violaciones a los derechos humanos. 2000: Pinochet es recluido bajo custodia, inicialmente en Londres, por violación a los derechos humanos.
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CRONOLOGÍA
México 1910-1920: Inicio de la Revolución Mexicana que desemboca en la caída del gobierno del presidente Porfirio Díaz. 1917: Constitución mexicana. 1928: Creación del Partido Nacional Revolucionario (PRN) como partido único que reúne en su seno a todos los partidarios de la revolución mexicana, el cual pasó a ser el Partido de la Revolución Mexicana (PRM) en 1938 y el Partido Revolucionario Institucional (PRI) en 1946; el PRI se mantiene en el poder hasta el año 2000 cuando Vicente Fox, del Partido Acción Nacional (PAN), es elegido presidente. 1982: Inicio de la crisis de la deuda. 1988: Carlos Salinas es elegido presidente luego de una reñida contienda electoral. 1990-1993: Negociaciones culminan en el Tratado de Libre Comercio Norteamericano (en inglés, Nafta). 1994: Ernesto Zedillo es elegido presidente. 2000: Vicente Fox, del PAN, es nombrado presidente.
Estados Unidos y sucesos más generales 1952: 1961:
Conformación de la Comisión Internacional de Juristas. El programa de la Alianza para el Progreso es anunciado por el presidente John F. Kennedy. 1965-1966: El proyecto de derecho y desarrollo comienza en Latinoamérica. 1968: La guerra de Vietnam divide el Partido Demócrata; Richard Nixon es elegido presidente. 1973: Creación de la Fundación Heritage. 1973: Escándalo del Watergate. 1977: Jimmy Carter es nombrado presidente, en parte por una plataforma orientada a los derechos humanos. 1977: Amnistía Internacional gana el Premio Nobel. 1978: El Lawyers Committee for Human Rights (Comité de Abogados para los Derechos Humanos) se establece en Nueva York. 1982: Human Rights Watch radica su sede en Nueva York. 1982: El Inter-American Dialogue (Diálogo Interamericano) es instituido en Washington, D.C. 1982: La crisis de la deuda amenaza bancos estadounidenses, especialmente al Citibank. 1983: Ronald Reagan es elegido presidente. El enfoque identificado con Jeanne Kirkpatrick, embajadora del gobierno de Reagan para las Naciones Unidas, justifica el apoyo para los “Estados autoritarios”, como regímenes diferentes a los “Estados totalitarios”.
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TERMINOLOGÍA Y ABREVIATURAS1
Agentes intermediarios (Compradors): Término desarrollado en Asia para referirse a residentes locales que llegaban a desempeñarse como agentes de personas extranjeras interesadas en establecer negocios en la respectiva localidad; nosotros utilizamos este término únicamente para hablar acerca de aquellos que se encuentran en la posición de representar tanto a extranjeros frente a los residentes locales como a éstos frente a extranjeros. BCH: Banco Hipotecario de Chile (Chile). Cebrap: Centro Brasileño de Análisis y Planeación (Brasil) Cedes: Centro de Estudios Sociales (Argentina). CEP: Centro de Estudios Públicos (Chile). Cepal: Comisión Económica para América Latina (Chile). Cieplan: Corporación de Investigaciones Económicas para Latinoamérica (Chile). Chicago Boys: Término acuñado inicialmente en Chile para referirse a los economistas que habían estudiado en la Universidad de Chicago, quienes luego accedieron a cargos en el Gobierno con la intención de implementar las teorías neoclásicas aprendidas en Chicago; otros grupos similares en diferentes países han sido llamados de modo análogo. Concertación: Concertación de Partidos para la Democracia (Chile). Clientelismo: Término que sugiere crítica o descrédito de las relaciones familiares o personales como base para gobernar el Estado y la economía; nosotros empleamos esta palabra sólo para resaltar el papel persistente de las relaciones personales. CNDH: Comisión Nacional de Derechos Humanos (México). Estado desarrollista: Término que originalmente fue empleado para referirse al Estado japonés y al papel del Gobierno en incentivar el desarrollo. Luego devino como una palabra aplicada a otros gobiernos para justi1
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Aquí se ofrecen al lector definiciones generales que le pueden resultar poco familiares. Estas definiciones, así como las de algunas siglas y abreviaturas clave encontradas en el texto, pueden ser de utilidad, pero debemos enfatizar que cualquier esfuerzo por dar una excesiva precisión a estos términos es inconsistente con la aceptación –crucial en nuestro enfoque– de que las luchas por la legitimidad de los términos y su significado autorizado constituyen aspectos esenciales de las luchas por el poder, las cuales son nuestro objeto de estudio.
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ficar papeles de liderazgo en el desarrollo económico; el hecho de si este término logra exponer una estrategia legítima para el manejo económico es altamente debatido. Dolarización: Originalmente propuesto para referirse al proceso de atar el valor de la moneda de un país determinado al dólar estadounidense, de lo cual Argentina es un ejemplo. También empleamos esta palabra para mencionar el modo como ciertas ideas, conocimientos y técnicas pueden llegar a ser valoradas en el exterior teniendo como referencia lo que con ellas se pueda llegar a obtener en los Estados Unidos. FIEL: Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas (Argentina). Flacso: Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (Chile). Héritiers: Término francés empleado para denotar a los herederos, el cual también se refiere a la noción de descendientes de una determinada élite establecida. I-AD: Inter-American Dialogue (Diálogo Interamericano) (Estados Unidos). IDES: Instituto de Desarrollo Económico y Social (Argentina). CIJ: Comisión Internacional de Juristas (Suiza). IEERAL: Instituto de Estudios Económicos sobre la Realidad Argentina y Latinoamericana. IIJ: Instituto de Investigaciones Jurídicas (México). Derecho y desarrollo: Este término se empleaba para caracterizar al movimiento que, en las décadas de los años 60 y 70, pretendió convertir el derecho en parte del paquete de técnicas y conocimientos especializados para promover el desarrollo económico. Neoliberalismo: Término usado para aludir a las diferentes recetas económicas que eran asociadas con economistas tales como Milton Friedman. OAB: Organización de Abogados Brasileños (Brasil). PAN: Partido Acción Nacional (México). PRI: Partido Revolucionario Institucional (México). Estado de derecho (Rule of law): Para los propósitos que guían nuestro trabajo, esta noción no denota una condición que pueda ser asida o mensurada, sino que se refiere a un lema o frase empleado para promover procesos de inversión en el derecho, así como en instituciones jurídicas. Políticos tecnócratas (Technopols): Se trata de un término que identifica y promueve a un grupo de líderes latinoamericanos educados en Estados Unidos, cuyos enfoques son asumidos como apropiados en los diversos círculos económicos y políticos de los Estados Unidos. UNAM: Universidad Nacional Autónoma de México (México). Usaid: Esta sigla se refiere a la United States Agency for International Development (Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional). Consenso de Washington: Esta cláusula hizo carrera en 1990 para sugerir que el Gobierno estadounidense y las diversas organizaciones multilaterales habían llegado a un acuerdo acerca de qué tipo de Estado y economía serían apropiados para Latinoamérica; desde un principio esta cláusula ha sido objeto de un intenso debate, y recientemente ha sido desestimada por implicar que la economía de modelo liberal puede lograr sus objetivos sin necesidad de desarrollar instituciones complementarias –es así como ahora se pueden ver grupos promoviendo enfoques dirigidos a un posconsenso de Washington.
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CAPÍTULO I
Introducción
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os cuatro países que estudiamos en Latinoamérica –Argentina, Brasil, Chile y México– son participantes plenos dentro de una industria global creciente que promueve la importación y la exportación del “Estado de derecho” (Carothers 1996, 1998, 1999; McClymont y Golub 2000; Metzger 1997; Pistor and Wellons 1999; Quigley 1997; Rose 1998; Widner 2001). En África, Asia, Europa del Este y Latinoamérica, un floreciente entramado de consultores, reconocidos centros de investigación, fundaciones filantrópicas así como agencias nacionales y transnacionales, ha concluido que, cualquiera que sea el problema, una parte esencial de la solución reposa en mantener un poder judicial independiente y relativamente poderoso. Un “buen gobierno” exige la preservación de un Estado de derecho, así como de una serie de instituciones para conservarlo. Parte de dicho entramado pretende promover un poder judicial independiente, el acceso a los tribunales, la abogacía de interés público al igual que mejores sentencias judiciales, con el objeto de proteger el medio ambiente, reducir la violencia en contra de las mujeres y controlar abusos por parte de la policía. Otra parte invoca esencialmente los mismos ideales institucionales con el fin de garantizar la seguridad en las calles y promover inversiones financieras seguras. Incluso el desarrollo de unas elecciones políticas transparentes debe ser supuestamente garantizado por un poder judicial fuerte e independiente. El derecho es nuevamente, al igual que en las décadas de los años 60 y 70, determinante en la agenda de desarrollo económico. El movimiento de “derecho y desarrollo” de los años 60 y 70, con una orientación similar, se propuso exportar una serie de prácticas e instituciones dirigidas a la implementación del Estado de derecho*. Y determinadas personas resultaron claramente beneficiadas con ello. Desde la perspecti*
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Sobre el movimiento de “derecho y desarrollo”, ver la sección de terminología (p. 21) y la introducción editorial al presente volumen. [Nota del editor]
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va de una generación ulterior podemos ver que, por ejemplo, aquellos brasileños que consiguieron acceder a la acreditación, tecnologías legales y contactos estadounidenses, a través de programas financiados en la línea de derecho y desarrollo, lograron convertir estos activos norteamericanos en la base de promisorias carreras como intermediarios entre sus países de origen e inversionistas de empresas multinacionales. No obstante, los esfuerzos por cambiar la situación del derecho en los países estudiados resultaron ser mucho menos exitosos. Las reformas prometidas en la educación y en la investigación jurídicas no se llevaron a cabo. Las facultades de derecho continuaron siendo dominadas por profesores de cátedra temporales, dedicados a la política, al litigio, la judicatura, los negocios o a otras actividades. Como resultado, “el fracaso” de la tendencia de derecho y desarrollo ahora es comúnmente aceptado (Gardner 1980; Trubek y Galanter 1974). 1 Las críticas a esta postura hicieron énfasis en una cierta ingenuidad del movimiento, señalando que los promotores del proyecto habían impulsado de manera optimista sus propias agendas sin considerar cómo las mismas podrían llegar a interactuar con el poder estatal de los países fijados como blanco para el cambio. Sobre la solidez de estas críticas fue construido el movimiento para estudiar “el derecho en contexto” (Garth y Sterling 1998; Twining 1997). A pesar de esta firme base para guardar escepticismo frente al proyecto –fundamentada en una conciencia de la importancia del contexto social y de la estructura de los Estados en los que operan las instituciones jurídicas–, la nueva ola del derecho y desarrollo, incluyendo a muchos de sus anteriores críticos, le presta poca atención a dicho contexto. Ciertamente existen fervientes críticos a los esfuerzos por exportar el Estado de derecho, pero los mismos tienden a sostener que todo es cuestión de encontrar, simple y llanamente, el enfoque adecuado (Carothers 1998; Hammergren 1998; Lawyers Committee for Human Rights 1996). Esta percepción relativamente optimista se da en especial, por paradójico que parezca, entre aquellos que se centran en estrategias jurídicas para supuestamente ayudar a los marginados –esto es, aquellos dedicados al derecho de intereses colectivos, a la abogacía progresista o la promoción jurídica de causas sociales, lo cual es identificado por Boaventura Santos como “el pilar emancipatorio” (Keck y Sikkink 1998; McClymont y Golub 2000; Santos 1995; Sarat y Scheingold 1998). Un programa jurídico adecuado, en su consideración, llevará a mejorar la posición de los marginados. Desde nuestro punto de vista, este optimismo es parte del contexto social que debe ser explicado. Los participantes en esta empresa que busca 1
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De hecho, este fracaso ha sido relacionado con un escepticismo más general en la literatura socio-jurídica acerca de los “trasplantes jurídicos” de una jurisdicción hacia otra (v. gr., Ajan 1995; Cotterell 1998; Ewald 1995; Legrand 1998; Nelkin 1995, 1997; Watson 1996).
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exportar una agenda socialmente progresista o de otro modo reformista, tienden a ser caracterizados por una parcial ausencia de visión que se encuentra estructuralmente determinada por el hecho de quiénes son y por su fuerte convicción del papel que juegan. Esta ausencia de visión también se encuentra relacionada con el hecho de que aunque Estados Unidos ha reemplazado a Europa como potencia imperial, el poder estadounidense proviene en parte de un antiimperialismo por mucho tiempo vestido con el ropaje de ideales benévolos (Smith 1994). Existen razones, entonces, para que la literatura del nuevo enfoque de derecho y desarrollo sostenga abiertamente una posición optimista que minimice nuevamente sus preocupaciones sobre el contexto social y las estructuras del poder estatal. De este modo, esta tendencia se inclina a ignorar que, aun cuando logre ser “exitosa” en el sentido de ganar injerencia local, ciertas diferencias fundamentales en el papel que tiene la educación jurídica y, de manera más general, el lugar que tiene el derecho en el Estado, van a dar como resultado que, por ejemplo, cualquier impacto social práctico de la abogacía de interés público no sea el mismo en otras latitudes en comparación con el que tendría en Estados Unidos. En lugar de condenar la nueva ola de derecho y desarrollo o insistir en el hecho de que está destinada al fracaso, queremos reanudar el interés por aquello que los críticos y los impulsores de este proyecto se han inclinado a desatender: el lugar del derecho en los contextos nacionales específicos hacia o desde los cuales el derecho es exportado o importado. Las fallas protuberantes de la vieja ola de derecho y desarrollo –y las de su nueva versión– ponen en clara evidencia que el derecho no puede ser considerado meramente como un asunto técnico que consista en encontrar la práctica óptima o la más eficiente consultando algún manual. Nuestra pretensión en este libro comienza con esta idea crítica. Esperamos, además, ir un poco más allá recordando a cada quien lo que se sostenía al respecto una generación atrás. Aspiramos a desarrollar un análisis social sólido acerca de cómo el derecho se relaciona con el ámbito del poder estatal y sus transformaciones y reproducciones a lo largo del tiempo. Tal análisis debe empezar por reconocer que el derecho se encuentra en el núcleo de los procesos que estructuran, construyen y reproducen el campo del poder *. Más concretamente, la importancia crucial de la posi*
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El concepto de “campo” es tomado por Dezalay y Garth de la teoría social de Pierre Bourdieu, el sociólogo y teórico social francés más prominente de la segunda mitad del siglo XX. En el trabajo de Bourdieu, cada esfera de la vida social constituye un “campo social” relativamente autónomo (v. gr., el campo jurídico, el campo económico, el campo del poder estatal, etc.) en el que actores ubicados en posiciones desiguales luchan por los privilegios (o “capitales”) que el campo ofrece (v.gr., riqueza en el campo económico o poder en el campo político). Como lo expresa Wacquant al presentar su entrevista a Bourdieu, “un campo es simultáneamente un espacio de conflicto y competencia, análogo a un campo de batalla, en el que los participantes
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ción del derecho radica en su relación con dos conjuntos de instituciones más o menos estrechamente ligadas, las facultades de derecho y el Estado. Las facultades de derecho ocupan un lugar central en la reproducción del conocimiento, en la dinámica de las élites gobernantes y en las jerarquías establecidas entre las élites y las técnicas y los conocimientos especializados. Los esfuerzos por transformar las facultades de derecho, como aquellos emprendidos por las tendencias de derecho y desarrollo, inevitablemente tocan las fibras de la relativamente frágil tela del poder, de la legitimidad y la dominación anclada en las estructuras básicas de dichas facultades. De este modo, con el objeto de entender qué pasa con las exportaciones de instituciones jurídicas, primero es necesario analizar en profundidad el modo como el derecho es construido, el equilibrio de poder que el mismo personifica y la posición del derecho en la reproducción del poder. Concebido de esta manera, es claro que el problema de las importaciones y las exportaciones de diversas instituciones jurídicas debe ser visto como algo relevante internacionalmente, y como una cuestión de importancia doméstica en los países involucrados. Por ejemplo, el frágil equilibrio del Estado brasileño ha sido repetidamente desafiado a lo largo del siglo XX, tanto afuera como adentro del ámbito del derecho. El derecho fue puesto a prueba, en parte, por cuanto un grupo relativamente conservador de abogados, cobijados bajo el manto de la legitimidad jurídica, afirmaron representar a las fuerzas sociales y a la sociedad brasileña en general. Personas ajenas al establecimiento y recién llegadas al mismo constantemente desafiaron dicha pretensión, ayudando a promover un ambiente de variables grados de confusión en la gobernabilidad y el ejercicio de la política. Como parte de ese desafío y las sucesivas respuestas al mismo, los brasileños volvieron su mirada a los artículos provenientes del exterior, pero sólo llegarían a importar aquellos insumos que encajaban adecuadamente con sus estrategias locales. De esta manera, el éxito del proceso de luchan por establecer un monopolio sobre el tipo de capital que es efectivo dentro de él ... y por el poder para definir la jerarquía y las ‘tasas de cambio’ entre todas las formas de autoridad en el campo del poder” (P. Bourdieu y L. Wacquant, An Invitation to Reflexive Sociology, Chicago: Chicago University Press, 1992, pp. 17-18). A lo largo del libro, Dezalay y Garth se apoyan en la teoría de los campos sociales –y en los conceptos que hacen parte de ella, especialmente el de “capital”, que será explicado en la siguiente nota editorial– para explicar las luchas por el poder en América Latina entre detentadores de saberes profesionales distintos (economistas y abogados) provenientes de campos sociales diferentes (el económico y el jurídico). Una buena introducción a la teoría de Bourdieu aplicada al derecho en español es el ensayo de Bourdieu, “Elementos para una sociología del campo jurídico”, precedido de un útil y conciso estudio preliminar de Carlos Morales, ambos incluidos en Pierre Bourdieu y Gunther Teubner, La fuerza del derecho, Bogotá: Uniandes-Pensar-Siglo del Hombre, 2000. Una aplicación de la teoría de Bourdieu al estudio de los campos jurídicos latinoamericanos se encuentra en Mauricio García y César Rodríguez, “Derecho y sociedad en América Latina”, en: C. Rodríguez y M. García (eds.), Derecho y sociedad en América Latina: Hacia la consolidación de los estudios jurídicos críticos, Bogotá: ILSA-Universidad Nacional, 2002. [Nota del editor]
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importación se encontraba inevitablemente atado a las luchas domésticas por el poder y a la competencia internacional para exportar técnicas y conocimientos estatales. El papel de la tendencia de derecho y desarrollo –hoy día y una generación atrás– exige entonces que se examine la combinación de fuerzas internas y externas –no solamente las internas y externas al derecho, sino también aquellas impulsadas nacional e internacionalmente–. De todas maneras el enfoque sobre el derecho irremediablemente trae consigo el escenario internacional, ya que el derecho siempre ha sido el vehículo a través del cual son conducidas las políticas coloniales. Varios abogados han prosperado como agentes intermediarios al servir como puntos de enlace entre el escenario local y el internacional, hablando alternadamente primero en un lado y posteriormente en el otro. Los países que analizamos en este libro –todos con una fuerte tradición jurídica proveniente del colonialismo– reflejan la vieja y estrecha relación histórica que guarda lo nacional con lo internacional. La permanencia de élites a través del tiempo ha sido legitimada y construida a través de modelos tomados del exterior, lo cual durante varias décadas se ha manifestado en viajes selectos de la élite a París o a Coimbra para obtener un doctorado en derecho que de regreso asegure una posición influyente. Así, la educación europea reforzó los lazos propios del colonialismo aun cuando a su vez facilitó las bases para desafiar al colonialismo mismo, al menos en parte. Esta relación de tipo colonial todavía continúa existiendo, pero el poder relativo de Europa ha disminuido. El derecho ahora se encuentra involucrado en una competencia entre Europa y Estados Unidos, en donde este último ha venido ganando influencia sobre la primera. Además, como en el pasado, los poderes globales líderes, incluyendo los Estados Unidos, tienden a exportar no sólo productos y enfoques específicos sino también sus luchas y contiendas internas, así como las estrategias respectivas para afrontarlas. En el período que comenzó con el final de la Segunda Guerra Mundial, las políticas de la Guerra Fría en los Estados Unidos y los conflictos internos derivados de ella han tenido por regla general un vínculo estrecho con las estrategias de los Estados Unidos en el contexto internacional. Tales estrategias de la Guerra Fría incluían dimensiones académicas e ideológicas fuertes –como puede verse en el título del texto de Walt Rostow publicado en 1960, Las fases del crecimiento económico: un manifiesto anticomunista–. La teoría económica adelantada en el Instituto Tecnológico de Massachusetts (MIT) fue formulada y movilizada como parte de la lucha contra el comunismo. Este enfoque, que dio un papel crucial a la producción intelectual, también puede ser constatado en la Alianza para el Progreso, los programas de la Usaid y la Fundación Ford, la tendencia de derecho y desarrollo, la economía liberal, el movimiento de derechos humanos y otros escenarios. Estos programas de exportación, que han te-
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nido una fuerte influencia en recientes transformaciones de Latinoamérica, son objeto de estudio de este libro. Estos temas necesariamente terminan en complejas y multidimensionales explicaciones que incluyen aspectos nacionales e internacionales, así como otro tipo de técnicas y conocimientos especializados que ponen en prueba el derecho y el papel cambiante del Estado. Más aún, el período de la Segunda Guerra Mundial que exploramos en este texto cubre una extensa transición que va desde Estados poderosos centrados en el desarrollo económico hasta Estados que se encuentran organizados fundamentalmente de acuerdo con políticas neoliberales. Este período también comprende vastos cambios de regímenes autoritarios que se convirtieron en sistemas de contiendas electorales reñidas y relativamente abiertas. El reto es encontrar un modo en que adquieran sentido estas dos grandes transformaciones, así como las relaciones y factores complejos que conectan y a su vez están conectados al derecho y al Estado. Nuestra estrategia de investigación tiene dos grandes componentes. El primero asume como punto de partida el hecho de que el derecho se encuentra integrado de tal manera a las “luchas por el poder” locales que el mismo puede ser empleado como puerta de entrada para obtener acceso a preguntas más generales. En otras palabras, nosotros utilizamos el derecho, los actores e instituciones jurídicas como puntos de acceso a las luchas locales. Una vez que esta investigación preliminar ha sido emprendida, podemos entonces utilizar los hechos así hallados como decodificadores para ir más allá de la versión obtenida a partir del derecho. Recalcamos, entonces, que si bien el derecho facilita un punto de partida, es solamente eso, una entrada. En lugar de colocar al derecho en el centro de nuestra explicación, tal como lo hacen los estudios sobre las reformas judiciales o instituciones u organizaciones jurídicas particulares, nuestro método busca utilizar al derecho para producir un trabajo semejante al de los estudios de política comparada. Para entender al derecho de un modo más adecuado, es necesario observar lo que ocurre afuera del derecho. El concepto de estrategias internacionales –el segundo componente– proporciona los medios para estudiar las relaciones entre las corrientes globales y las transformaciones estatales. Las estrategias internacionales aluden a cómo los actores nacionales buscan utilizar el capital extranjero, que puede tomar forma de recursos, grados académicos, contactos, legitimidad, técnicas y conocimientos especializados –los cuales son enunciados aquí en plural para enfatizar la variedad de formas y tecnologías rivales– para así erigir su poder local.* Los ejemplos de estrategias internacionales *
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Como lo muestra con claridad la enumeración de formas que puede tomar el capital extranjero contenida en esta frase, Dezalay y Garth –siguiendo a Bourdieu– utilizan el concepto de “capital” en sentido amplio. Por analogía con el capital económico, en la teoría de Bourdieu otros
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empleadas para confrontar luchas locales por el poder incluyen el uso de los modelos económicos de Chicago por parte del gobierno de Pinochet y sus aliados para desacreditar al gobierno por ellos derrocado, así como el uso del derecho internacional de los derechos humanos por parte de los opositores de Pinochet para desprestigiar su régimen. Las técnicas y los conocimientos especializados foráneos fueron utilizados de ese modo para luchar en contra de los opositores con el objeto de lograr el control sobre el poder del Estado. Utilizamos este enfoque por dos razones básicas, una teórica y otra práctica. La razón teórica es que el derecho, y de manera más general el Estado, siempre son moldeados por las interacciones y pugnas que se dan entre los Estados. Así, la competencia mutua entre Estados internacionalmente conduce naturalmente a la construcción del campo nacional del poder estatal. Esta dimensión internacional de los escenarios nacionales es también generalmente ignorada, con pocas excepciones (v. gr., Smith 1996), por los estudios sobre América Latina y otras regiones e incluso por estudios de política comparada. La justificación práctica es que las relaciones internacionales de un modo u otro son la puerta de entrada para cualquiera que pretenda estudiar asuntos relacionados con las transformaciones de los Estados. Los estudios académicos en sí mismos, incluyendo aquellos sobre diferentes regiones del mundo tal y como fueron adelantados luego de la Segunda Guerra Mundial, son un instrumento, un subproducto y un resultado de las estrategias internacionales, incluyendo la Guerra Fría (Chomsky 1997). Los productos del trabajo intelectual necesariamente llevan a pugnas sobre el campo del poder estatal. Más aún, las estrategias internacionales son frecuentemente estrategias aprendidas. Para empezar, el capital acarecursos (v. gr., conocimientos y relaciones sociales) que reportan beneficios y dan poder a los actores sociales son también llamados “capitales”. Para Bourdieu, existen tres tipos fundamentales de capital: capital económico (dinero), capital cultural (conocimientos, especialmente los reconocidos mediante grados académicos y credenciales profesionales) y capital social (conexiones sociales). Cuando la posesión de uno o varios de estos capitales es vista como legítima y genera prestigio social, el poseedor goza además de capital simbólico. La lucha entre actores de un campo social es asimétrica en la medida en que aquéllos cuentan con cantidades diferentes de capital relevante (por ejemplo, en el campo económico los empleadores y los trabajadores cuentan evidentemente con cantidades diferentes de capital económico, lo que genera una desigualdad estructural en el campo). Asimismo, las luchas al interior de un campo pueden ser vistas como disputas por la consecución del capital prevalente en el campo (v. gr., en el campo económico una de las luchas fundamentales se da entre empleadores y trabajadores por la distribución de las utilidades). A lo largo de este estudio, Dezalay y Garth subrayan la forma como abogados y economistas en América Latina han utilizado diversos tipos de capital para luchar por el dominio del campo del poder estatal. En particular, los autores enfatizan el uso por parte de abogados y economistas de capital económico (dinero proveniente de agencias gubernamentales y fundaciones norteamericanas), capital cultural (técnicas y conocimientos económicos y jurídicos creados en universidades de Estados Unidos) y social (conexiones sociales con personas y organizaciones ubicadas en el norte) como parte de su estrategia por el control del poder estatal. [Nota del editor]
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démico en forma de artículos y libros sirve como una especie de moneda que puede ser utilizada para validar las credenciales de aquellos que tratan de invertir en el escenario internacional (como fue expuesto también en Dezalay y Garth 1996b). El conocimiento, de modo igualmente importante, funciona como un arma en la competencia internacional: las descripciones que pretenden definir la realidad pueden ser empleadas como factores de influencia en política, al igual que en la legitimidad política. Por último, los practicantes instruidos juegan un papel significativo en las transformaciones internacionales, no sólo como académicos sino como abogados y consultores de uno u otro tipo. De esta forma, varios aspectos de las relaciones internacionales y del conocimiento alrededor de ellas se orientan a batallas que tienen lugar en inmediaciones de los Estados. Nuestro punto de vista entraña sus propios peligros. Existe la tentación de descontextualizar las estrategias internacionales al explicarlas de acuerdo con categorías como “las comunidades epistémicas” o “las redes multilaterales de promoción de causas sociales”, las cuales destacan únicamente el carácter internacional de los actores involucrados. Una tentación relacionada con la anterior es asumir como dados los ideales de la ciencia producida en el Norte para crear dichas comunidades cosmopolitas y preguntarse solamente acerca de cómo las personas del Sur vienen a compartir tales “preferencias”. Por ejemplo, al indagar el modo como los economistas del Sur aceptaron el enfoque estadounidense sobre la transformación de la economía, se ignora o simplemente se da por descontado el proceso de construcción de las preferencias de las élites de los Estados Unidos. Este silencio, que de nuevo se encuentra relacionado con la tendencia de los exportadores a no cuestionar sus propios universales, es particularmente importante en el mundo de las estrategias internacionales, ya que éstas son comúnmente articuladas en espacios en donde las fronteras y las categorías resultan desdibujadas. Desplazándose de un país a otro, es difícil evaluar recursos como el abolengo, el prestigio de las instituciones educativas o los títulos de múltiples posiciones nacionales. Con frecuencia, la terminología no es la misma, incluso cuando las palabras son expresadas en el mismo idioma, y aquellas posiciones que tienen el mismo nombre pueden llegar a denotar diferentes estratos sociales. Un juez o un profesor de un país, por ejemplo, pueden llegar a tener pocas cosas en común con sus análogos de otros países. Es aún mucho más difícil tratar de evaluar posiciones tales como la de director de un instituto o de una organización de derechos humanos, o el valor del capital nacional en elementos como el apellido de la familia o los vínculos creados en el colegio o la universidad. Este contexto, que provee algunas de las oportunidades (y riesgos) propias de las estrategias internacionales, también convierte en una tarea difícil para los académicos comprender el sentido que guardan los diversos actores y sus preferencias.
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Así, nuestro enfoque sobre las estrategias internacionales hace hincapié en los ámbitos nacionales de poder en los cuales dichas estrategias se encuentran involucradas. Es imposible analizar a los exportadores e importadores si no se tiene en cuenta cómo sus estrategias son precisadas y moldeadas por sus posiciones en los escenarios nacionales tanto del Norte como del Sur. Las estrategias internacionales no son fines en sí mismas. Ellas reconfiguran y redefinen los escenarios nacionales del poder estatal de acuerdo con agendas provenientes del Norte y del Sur. Por lo tanto, el enfoque propio de las estrategias internacionales permite la comprensión de la construcción y la redefinición del Estado –así como de los procesos hegemónicos y los nuevos universales que son tan importantes en dicha transformación. Las estrategias internacionales, finalmente, tienden a estar en extremo determinadas por factores de clase. Por ejemplo, las familias cosmopolitas que hablan inglés bastante bien y tienen los recursos materiales suficientes para sacar provecho de las oportunidades ofrecidas en los Estados Unidos, no son familias promedio. Quienes emprenden este tipo de estrategias generalmente son personas que cuentan con ciertos recursos heredados, así como con la disposición de sacar ventaja de las oportunidades en el extranjero. Aquellos que estudian los cambios asociados a la “globalización” tienden a descuidar este aspecto de los agentes que precipitan los cambios mismos. Es importante preguntarse quién obtiene grados especializados en los Estados Unidos, quién es invitado a las conferencias internacionales clave y en general quién habla en representación del Sur en el Norte (y por supuesto, a la inversa). Nuestra investigación, para decirlo en pocas palabras, pretende contribuir a explicar cómo el campo del poder estatal ha sido reproducido y transformado en las décadas subsiguientes a la Segunda Guerra Mundial. Durante este período, las estrategias internacionales han sido un componente importante pero ignorado del proceso. Utilizando el derecho como la puerta de entrada y las estrategias internacionales como instrumento de investigación más importante, nuestra pretensión es ofrecer nuevas luces para comprender los procesos de construcción social del derecho y del Estado.
ESTRATEGIA DE INVESTIGACIÓN Para adelantar este proyecto nos apoyamos considerablemente en entrevistas personales, siguiendo una estrategia que puede ser denominada como la biografía relacional. Especialmente buscamos contactar agentes intermediarios ilustrados, quienes son actores cruciales en la importación y exportación de técnicas y conocimientos especializados. Un riesgo grande de escuchar las versiones de estas personas es caer en la tentación de aceptar simplemente sus puntos de vista sobre el mundo si ello encaja con
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nuestra propia óptica y nuestras estrategias. El primer paso de nuestra estrategia de investigación, tomado de la sociología reflexiva, está diseñado para minimizar dicho riesgo. Es esencial encontrar vías para comprender quiénes son estas personas y de dónde provienen con el objeto de poder vislumbrar la relación que hay entre lo que dicen y sus propias posiciones estratégicas. La biografía relacional suministra la manera de entender cómo sus estrategias y puntos de vista definen sus posibilidades, quiénes son sus adversarios y qué monto de capital pueden llegar a movilizar. Siguiendo a Bourdieu (1993; 1996a) y nuestro trabajo previo (Dezalay y Garth 1996b), utilizamos explicaciones biográficas de las decisiones personales y de las estrategias sobre trayectorias profesionales, con el objeto de hacer evidentes las estructuras jerárquicas y las instituciones en las que los individuos y los grupos operan. Este tipo de biografía también hace posible obtener cierto conocimiento acerca del capital familiar, lo cual raramente es discutido por los académicos pero sumamente relevante para las estrategias internacionales. Además, este método ayuda a superar la segmentación artificial que impide la comprensión de las diferentes relaciones e influencias que cruzan longitudinalmente las categorías e instituciones existentes. Esta perspectiva, por lo tanto, rebasa las limitaciones del nuevo institucionalismo y de otro tipo de sociologías de las profesiones o las élites más enfocadas, las cuales, con pocas excepciones (v. gr. el trabajo de Roderic Camp 1980; 1989), no consideran el campo del poder. Seguir el rastro de las carreras de individuos particulares revela, por ejemplo, que el mundo de las fundaciones y el de las organizaciones no gubernamentales (ONG) han estado siempre íntimamente relacionados; asimismo cómo el Banco Mundial interactúa con escenarios locales a través de contactos basados en profesiones y redes concretas que van y vienen entre el Banco y el Gobierno nacional; y cómo firmas de abogados de negocios y organizaciones defensoras de diferentes causas diseñadas con base en modelos de Estados Unidos son conducidas a nuevos terrenos. Las biografías relacionales enlazan categorías que fueron en parte construidas para ocultar conexiones. Un enfoque que dé por sentado las divisiones existentes entre “las profesiones” o entre “las instituciones” ignora cómo profesiones o instituciones particulares han sido construidas y legitimadas. En cambio, el énfasis en determinadas biografías y carreras permite a los investigadores observar cómo las instituciones y las profesiones son perfeccionadas y cómo ganan legitimidad sacando provecho de varios tipos de capital social y profesional. En otras palabras, el propósito de las entrevistas individuales centradas en la biografía es descubrir una biografía colectiva de campos relativamente autónomos. Desde esta perspectiva, no sólo existen los individuos per se, sino que ellos también proporcionan caminos para examinar y
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decodificar las divisiones y los conflictos complejos que caracterizan un escenario particular en un tiempo determinado. Nuestro método biográfico es por lo tanto acumulador, ya que la información de cada entrevista puede ser empleada para articular y explorar el escenario de la biografía más extensa. Nosotros observamos, para exponerlo de otro modo, qué impulsa a los individuos a interactuar en el campo del poder estatal, qué traen ellos consigo en términos de redes, técnicas y conocimientos especializados, cómo operan y cómo son conducidos en terrenos caracterizados por una competencia intensa así como por constantes cambios. El énfasis en las estructuras y en las relaciones también está previsto para evitar los problemas que se presentan cuando a los individuos les es atribuida una identidad particular fija –por ejemplo, en pro o en contra de los derechos humanos, políticamente progresista o conservador, partidario u opositor del neoliberalismo o de la democracia–. Las identidades asumidas en contextos particulares deben encontrarse relacionadas con las estructuras del campo respectivo y con las oportunidades que se presentan en tiempos y lugares específicos. Por ejemplo, una persona puede actuar como politólogo en un contexto y como abogado en otro; como vocero de valores nacionalistas en un contexto, y como promotor del “Estado de derecho” en el campo internacional. El escenario internacional, valga la pena repetirlo, multiplica las posibilidades de estrategias dobles empleadas por contrabandistas, agentes intermediarios y comisionistas, debido a que existen múltiples incertidumbres y traducciones erróneas alrededor de posiciones particulares. Un enfoque reflexivo no es suficiente por sí mismo para evitar una interpretación sesgada y parcial. También es necesario obtener múltiples puntos de entrada para no resultar capturado por un único punto de vista. La multiplicación de los puntos de entrada es también un ingrediente esencial para producir una biografía colectiva y relacional del campo abordado. Una investigación detallada sobre los campos de poder depende del hallazgo de diferentes modos para acceder al campo y, una vez allí, del encuentro de algo más que la versión inicial que facilitó la entrada. Es crucial buscar modos para dialogar con campos contrapuestos, para así aprender acerca de las divisiones que estructuran el escenario de análisis y definir sus posibles orientaciones. También nos servimos del hecho de que provenimos de países que, como lo sugiere Bourdieu (en Dezalay y Garth 1996b), son pesos pesados internacionalmente en la oferta de modelos de derecho y otras técnicas y conocimientos especializados que se encuentran involucrados con el poder del Estado. Nuestras propias biografías locales y los puntos de entrada con ellas relacionados proporcionan una primera aproximación para examinar campos contrapuestos. Por ejemplo, en Brasil hubo una división particu-
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larmente fuerte entre generaciones de antaño que volvían sus ojos hacia Francia para tomar de allí sus modelos (así como hablar francés) y generaciones nuevas, más orientadas hacia los patrones de los Estados Unidos y el idioma inglés. Ya que el conocimiento es un arma decisiva en el campo del poder, tratamos de emplear nuestros propios puntos de acceso iniciales para obtener conocimiento acerca de los conflictos y las divisiones en el campo susceptibles de ser utilizados en la ampliación de la gama de potenciales contactos. Siguiendo una táctica que es familiar para los periodistas, utilizamos nuestro conocimiento acumulado para conocer a otras personas y conseguir el acceso a instancias más profundas y complejas. En el curso de la investigación adelantamos más de trescientas entrevistas para explorar el Norte y el Sur, los escenarios nacionales y transnacionales, el derecho y los campos que lo circundan. Asimismo, iniciamos esta investigación con ciertas ideas preliminares acerca de la relación entre los fenómenos de índole transnacional y las transformaciones nacionales, y quisimos que nuestro estudio cubriera los cambios asociados tanto con el idealismo como con las demandas globales del mercado –los cuales usualmente se encuentran en mutua oposición–. Por lo tanto nos centramos en la corriente internacional de los derechos humanos, por una parte, y en el mercado y el manejo de varias crisis de la deuda, por la otra. Los actores involucrados en estos escenarios nos llevaron, como era de esperar, hacia fundaciones filantrópicas, compañías de abogados multinacionales, el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional (FMI), así como hacia las universidades y los centros de investigación reconocidos, que resultan también centrales en las diferentes interpretaciones. Uno de los grandes retos en la investigación transnacional es identificar los nombres de los actores importantes y luego contactarlos para que concedan entrevistas. Es relativamente fácil encontrar abogados enfocados al ámbito internacional en el directorio internacional MartindaleHubbell (Martindale-Hubbell 2000). También existen directorios de organizaciones no gubernamentales. Los expertos académicos con nexos fuertes en países determinados son además fichas esenciales para proveer nombres y ayudar a configurar los elementos relevantes del escenario local. Estos académicos no sólo poseen un conocimiento especializado valioso, sino que usualmente se encuentran involucrados en diferentes actividades importantes, como servir de consultores para organizaciones internacionales, promover grupos activistas o trabajar con diversas fundaciones. Desde nuestro punto de vista, es esencial tanto aprender de estos actores como ubicarlos en los escenarios donde ellos operan. Como lo sugerimos antes, nuestros diferentes trasfondos locales nos ayudaron a encontrar redes orientadas hacia el área de influencia continental y el idioma francés así como aquellas influenciadas por Estados Unidos y el idioma inglés.
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También utilizamos las entrevistas y la literatura recopilada para tener conocimiento de personas que no eran particularmente visibles en nuestros propios mapas –por ejemplo, activistas locales que no hablan inglés ni francés y quienes no reciben apoyo de fuentes de financiación internacionales–. Dado que nuestro enfoque se centra en la relación entre el escenario nacional y el transnacional, también resulta importante contactar personas que rechazan esta relación, quienes no tienen conexiones ni intereses internacionales. A pesar de nuestros esfuerzos, debemos aceptar que fue mucho más fácil localizar a algunos grupos que a otros. Tratamos de integrar dicha circunstancia en nuestro análisis, y estamos seguros que los grupos examinados ciertamente revelan los procesos más significativos que pretendemos explicar. Aun así, debemos reconocer que nuestro análisis es inevitablemente más consistente y detallado respecto a ciertos grupos en comparación con otros. Un segundo reto metodológico es tratar de ofrecer una explicación apropiada de los diferentes detalles históricos y contextuales que resultan ser de gran importancia para cada país. Cuando empezamos a ganar una mayor familiaridad con los mundos objeto de análisis, también comenzamos a conocer nuevos temas y preocupaciones que, de haberlos conocido más desde un principio, hubieran podido ser abordados con anterioridad a partir de marcos que luego no pudimos volver a acometer de modo sistemático. Lectores con diferentes tipos de experiencias y que conocen diversas redes, inmediatamente pensarán en tópicos que pudimos haber explorado y que contribuirían a construir una descripción sólida. Asimismo, si bien nuestro enfoque se basa en la historia, no contamos con la autoridad para dar cuenta de la bibliografía histórica que sí poseen especialistas en Latinoamérica. Intentamos encontrar las fuentes secundarias más sofisticadas que estuvieran disponibles, pero irremediablemente tuvimos que servirnos en especial de aquellos soportes históricos que parecían iluminar de mejor modo lo que ya habíamos detectado en las entrevistas. En cuanto al material conseguido en las entrevistas, guardamos mayor confianza respecto a aquellas interpretaciones y resultados que mantienen una relación cercana con el derecho y las instituciones jurídicas. La paradoja es que el papel del derecho puede ser entendido sólo si es situado en relación con instituciones contrapuestas, así como con técnicas y conocimientos especializados que circulan alrededor del derecho; aun así, el hecho de ponerlo en el centro o de utilizarlo como punto de partida –todo esto relacionado con nuestras propias carreras y formación, y con nuestro acceso a los materiales y a las personas relevantes– inevitablemente limita lo que puede llegar a ser aprendido acerca de los sujetos en escenarios contrapuestos. Si bien reconocemos esta paradoja, eso no significa que deseemos ofrecer disculpas por emplear el derecho como punto de partida para asir el papel de los procesos transnacionales en la transforma-
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ción del Estado y en su legitimación. El punto es que así pueden ser realizadas muchas más precisiones sobre los temas analizados. Finalmente, aun cuando tratamos de controlar nuestros propios prejuicios y limitaciones, debemos hacer explícito un sesgo fundamental que se encuentra anclado en nuestro enfoque: nosotros otorgamos demasiado énfasis al ámbito internacional debido a que los actores internacionales son más visibles desde nuestro punto de vista. Este sesgo inmerso en nuestro método conduce a lo que puede ser asumido como la problemática básica de esta investigación.
LA PROBLEMÁTICA La problemática básica –esto es, el conjunto de problemas a tratar– se encuentra imbuida en nuestra estrategia. Ya que sabemos que existe un sesgo fundamental en nuestro enfoque a favor del escenario internacional, tratamos que ese sesgo fuera el núcleo de nuestra exposición. La pregunta es si lo que observamos a través de nuestro enfoque es primordialmente un producto de las versiones nacionales o si ello se encuentra determinado por factores internacionales, queriendo aludir con esto al poder de los Estados Unidos y de las instituciones que lo respaldan, como el Banco Mundial o el FMI. La determinación de nuestra tarea puede encontrarse relacionada con diferentes tipos de estudios. Aun cuando nuestra perspectiva es sociológica, guardamos varias cosas en común con la teoría de la dependencia del pasado (path dependency theory) que recientemente ha sido abordada por los economistas (ver Krugman 1994, 221-244). Las transformaciones del Estado dependen de la estructura de las instituciones ya existentes. Por supuesto, la misma idea es central para los estudios sobre Latinoamérica y otras regiones del mundo, los cuales resaltan las historias y diferencias locales, y es aún más crucial respecto a las microsociologías de las profesiones y los sistemas jurídicos nacionales, así como con referencia al redescubrimiento de los economistas y los politólogos de que “la cultura importa” (Harrison y Huntington 2000). Por otro lado, nuestro enfoque está relacionado con aquellos que, en contraste con las aproximaciones nacionales o locales acabadas de nombrar, destacan la dimensión internacional, evidente por ejemplo en las comunidades epistémicas (v. gr., Slaughter on the judiciary [2000]), las redes defensoras de diversas causas sociales (Keck y Sikkink 1998), las élites “desnacionalizadas” (Sassen 1996) o la “clase capitalista transnacional” (Sklair 2001). Nosotros tratamos de ponderar estos dos enfoques parciales, y al hacerlo adoptamos un punto de vista que inevitablemente se encuentra relacionado con la teoría de los sistemas mundiales (ver Wallerstein 2000). Lo que es diferente en nuestro enfoque, sin embargo, es que tratamos de develar los nexos existentes entre las micro y las macroposiciones. Como
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otros pocos lo han mencionado con puntos de vista diferentes pero complementarios, los mecanismos de intercambio mutuo son cruciales para explicar las transformaciones domésticas (Gereffi 1995; Maxfield 1997). Los dominios que abordamos –especialmente el derecho, el conocimiento, las instituciones, el Estado– son espacios simbólicos que atienden a lógicas específicas. El discurso que da cuenta de este estado de cosas, por lo tanto, es mucho más complicado que los discursos de poder y hegemonía que son tantas veces referidos en la teoría de los sistemas mundiales. También continuamos aceptando la consistencia básica de la perspectiva local o nacional, la cual es fortificada por el desvanecimiento de las categorías, los fraudes y las incertidumbres conectadas con las estrategias internacionales. Más aún, los procesos hegemónicos producen resultados paradójicos. Por ejemplo, los objetivos de la política internacional estadounidense de la Guerra Fría fueron llevados a término por personas –incluyendo los activistas en derechos humanos– que se veían a sí mismas como opuestas a las políticas de lo establecido. De modo similar, los líderes de la oposición a los Estados Unidos en 1960, ejemplificados particularmente por Fernando Henrique Cardoso de Brasil, ahora son muchos de sus principales amigos. Estos resultados paradójicos nos encaminan hacia nuestra hipótesis central: los resultados de las exportaciones particulares de técnicas y conocimientos estatales especializados dependen de qué tantas semejanzas estructurales se puedan predicar en los respectivos escenarios de los Estados de los importadores y de los exportadores. Un ejemplo que desarrollaremos más adelante es la intersección que se dio entre los regímenes reformistas que estaban afuera del poder en los Estados Unidos y en Chile, lo cual facilitó las bases para el éxito de los movimientos de derechos humanos de las décadas de los años 70 y 80. Un segundo ejemplo, que también explicaremos en detalle, es la repentina ofensiva en contra del régimen reformista por cuenta de los economistas de Chicago en los Estados Unidos y sus afines Chicago Boys en Chile. Ambos ejemplos pueden ser contrastados con la ausencia estructural de entendimiento de la primera ola del movimiento de derecho y desarrollo, cuando el trabajo de los enviados al Brasil parecía producir únicamente tecnócratas al servicio de Generales.
ORGANIZACIÓN DEL LIBRO La organización del libro refleja nuestro esfuerzo por capturar los procesos de transformación del micronivel que operan simultáneamente en el Norte y en el Sur. Por razones prácticas, no suministramos información detallada de los estudios de caso adelantados en cada uno de los países analizados; pero hemos producido los textos en donde se encuentra esa información, los cuales están disponibles y ofrecen mayor detalle y soporte a nuestras
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conclusiones sobre cada país (Dezalay y Garth 1996a, 1997a, 1998a, 1998b, 1999). Los estudios de caso, además, no son tan adecuados para elucidar la problemática básica y la hipótesis central del libro como sí resultan serlo capítulos con un giro más temático. El libro está entonces organizado en función de los exportadores y los objetivos del Norte, así como aquellos de los importadores del Sur. Los capítulos deben hacer patente el hecho de cómo estrategias similares del Norte son conducidas de manera dispar de acuerdo con las posiciones de los importadores en el Sur. El poder del Norte y sus objetivos específicos, además, vuelven de importancia el hecho de poder acceder de un modo más profundo a la producción de esas estrategias específicas –para producir una genealogía o arqueología, en términos de Foucault–. La historia de las transformaciones del Estado es la historia de la construcción de nuevos universales con respecto a los derechos humanos, al consenso de Washington y a la democracia, así como acerca del modo complejo en el que ellos interactúan según lo que haya ocurrido y ocurra en el Sur. El libro está dividido en cuatro partes. En la primera, exploramos los puntos convergentes y divergentes de las estructuras del poder del Estado en Argentina, Brasil, Chile y México. La discusión que comienza en el capítulo 2, que se centra en los sujetos, ofrece el marco para entender las transformaciones que han tenido lugar; en este capítulo detallamos el perfil de los políticos, que pueden ser vistos como aquellos que con su dinámica describen las diferentes estructuras del poder y del Estado. Estos perfiles revelan que se ha precipitado un cambio –un re-equipamiento de las élites estatales– desde el derecho hacia la economía y desde los procesos de saber europeos hacia aquellos que son generados en los Estados Unidos. Este giro, a su vez, refleja sólo una parte del actual escenario. Las diferencias nacionales continúan siendo importantes, lo cual destacamos en los capítulos 2 y 3, que brindan el recuento básico de la lógica estructural que subyace a las cuatro diferentes vías de transformación. En el capítulo 3 recorremos dos ejes diversos: en el primero, tomamos los cuatro países y comparamos la manera como ellos reciben las exportaciones de las técnicas y los conocimientos estatales especializados provenientes del Norte; en el segundo, nos centramos en asuntos y conocimientos especializados particulares, en especial la ciencia económica neoliberal, el derecho de los negocios y el derecho de intereses colectivos. Existen grandes diferencias entre los distintos Estados y entre los diversos asuntos y conocimientos especializados. En la segunda parte nos devolvemos para rastrear las raíces de los nuevos universales del Norte. Empezamos por estudiar (capítulo 4) la política exterior estadounidense, la Guerra Fría y el comienzo de la creación de los movimientos de derechos humanos. En el capítulo siguiente (capítulo 5), indagamos por la genealogía de lo que vendría a ser el otro pilar del
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consenso de Washington: el desarrollo de la economía de tipo neoliberal procedente de la Universidad de Chicago. En los capítulos 6 y 7 nos centramos en el modo como éste y otro tipo de conocimientos y tecnologías especializadas públicas fueron exportadas e importadas, así como en los diversos resultados obtenidos en los diferentes escenarios estructurales; allí ofrecemos mayor detalle y evidencias de los procesos del micronivel que se agotan en los escenarios estructurales mismos. En la tercera parte (capítulos 8 y 9) pasamos a la producción nacional y el reconocimiento internacional de los nuevos universales: los derechos humanos y la ciencia económica neoliberal. La experiencia de este proceso fue más dramática en el Sur, incluyendo grados de violencia próximos a guerras civiles de gran escala, no obstante es posible constatar un proceso similar en el Norte, en donde hay un establecimiento dividido, posteriormente expulsado del poder y que finalmente reconquista su posición, en parte, por promover los derechos humanos junto con una nueva ortodoxia económica acogida por aquellos que habían usurpado su poder. En la parte 4 cubrimos el actual panorama y formulamos algunas preguntas acerca de la duración de la nueva ortodoxia. El consenso parece mucho más sólido cuando es avizorado desde el Norte en términos de la perspectiva de los líderes del Sur. Si observamos más detenidamente, usando al derecho como punto de partida, podemos ver en particular que hay grandes diferencias entre el derecho de los negocios y el núcleo de otras instituciones que se encuentran vinculadas al derecho. Lo que aparece como un fenómeno uniforme de “dolarización” de las técnicas y los conocimientos estatales especializados –donde el valor de los mismos en el Sur depende de su valor de mercado en los Estados Unidos– es de hecho un proceso bastante asimétrico. Esta disparidad crea inquietudes acerca de la legitimidad de dichas nuevas técnicas y conocimientos estatales especializados en países del Sur que hoy día parecen haberlos acogido. En la conclusión, pretendemos hacer uso de un análisis estructural para responder a la pregunta de por qué, si ha habido un triunfo tan precario en implementar “el Estado de derecho” a través de reformas judiciales, continúan invirtiéndose grandes esfuerzos que incluso hoy gozan de mayor auge. La posición estructural de los importadores que representan una élite cosmopolita, sugerimos, conduce tanto a la continuidad de los esfuerzos como a su impacto restringido.
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CAPÍTULO 2
Reformar a los dirigentes estatales para reestructurar el Estado: de los héritiers de la cultura jurídica europea a los políticos tecnócratas formados en Estados Unidos
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l objeto de estudio de este libro es el campo del poder y las transformaciones en el Estado y en la economía. Pretendemos explorar los procesos que condujeron de los Estados desarrollistas o activos en el desarrollo económico de los años 60, a las democracias neoliberales típicas del mundo actual. A diferencia de la mayoría de discusiones acerca de estos procesos y transformaciones, nuestro enfoque da relevancia a los actores. Es claro que los sujetos que trabajan en los Estados guiados por el modelo de desarrollo, por ejemplo, no cuentan con el mismo perfil de aquellos que se desempeñan en las democracias neoliberales. Además, ya que los países latinoamericanos son controlados por los gobiernos más poderosos del Norte, los actores involucrados en la reestructuración de los Estados deben tener nexos con patrones cambiantes de dominación y hegemonía. El giro básico, visto a lo largo de este libro, va del predominio del derecho orientado hacia Europa continental al predominio de la economía orientada hacia los Estados Unidos. El giro básico, sin embargo, no obedece a una simple variación de categorías. Si bien el mismo puede ser descrito como una transición que va de un conjunto de abogados del Estado a un grupo de economistas ahora enlazados con la democracia –y nosotros emplearemos este tipo de lenguaje en ciertas ocasiones–, la cuestión es más complicada y variable de lo que esas categorías sugieren. En realidad, no existen cosas tales como las categorías en sí mismas. Cada una de ellas guarda vínculos con los diferentes tipos de Estado, así como con las diversas construcciones del campo del poder. Nuestra descripción de sujetos particulares, por lo tanto, no se dirige del todo a determinar si ellos encajan en una categoría, sino más bien a revelar las instituciones y las estructuras subyacentes que los producen. En Chile y en Brasil, de acuerdo con lo que nosotros describimos como el patrón clásico (ver capítulo 3), los abogados prestigiados jugaban papeles dominantes en el Estado así como alrededor del mismo. En México, la élite
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jurídica replicaba la gran división presente en el campo del poder entre aquellos que gobernaban el Estado y aquellos que representaban el poder privado. Y en Argentina, en otra variante importante, aquellos más cercanos a los abogados cosmopolitas destacados, que se encontraban enfrentados a un Estado fragmentado y casi ausente, se inclinaban por invertir en espacios grises de dicho Estado, y así, finalmente, lo evadían. En contraste con estas descripciones bastante disímiles, los actores orientados hacia la economía creada en los Estados Unidos parecen ser mucho más homogéneos. En efecto, ellos parecen ocupar posiciones mucho más similares en los diferentes Estados. Dada esta homogeneidad creciente, organizada alrededor de la economía y de los Estados Unidos, ¿cómo se puede explicar lo que ocurrió? Podría ser el producto de la evolución natural. Las diversas mejoras en las comunicaciones y en el intercambio internacional, unidas al desarrollo natural de conocimientos especializados que son técnicamente más sofisticados que el derecho, simplemente podrían haber acarreado un acuerdo general acerca de lo que los Estados requerían para ser exitosos. La homogeneidad creciente podría ser también el análogo específico de la hegemonía global de los Estados Unidos –la exportación de un conocimiento especializado específico cuyos gérmenes se crearon alrededor de la economía de Chicago. Estamos convencidos que hoy día existe más homogeneidad, pero queremos destacar que estas son cuestiones de grado. Los nuevos expertos, que guardan bastantes semejanzas en diferentes países, aún son producto de trayectorias particulares encauzadas en diversas estructuras e historias nacionales. Como actores dentro de esos contextos locales, ellos necesariamente siguen trayectorias diversas. En consecuencia, en este capítulo operaremos en dos niveles. Intentaremos, por una parte, diferenciar a los “abogados prestigiados” de los “políticos tecnócratas”, y por otra, ubicar cada actor caracterizado como uno u otro dentro de estructuras nacionales diferenciadas que los hacen operar de acuerdo con patrones nacionales distinguibles. Combinaremos cuadros concretos de campos nacionales del poder estatal con bosquejos de trayectorias individuales, las cuales ilustran patrones de conducta forjados en dichos espacios locales.
LOS POLÍTICOS ABOGADOS PRESTIGIADOS Los políticos abogados prestigiados representan un cierto ideal aristocrático de gobierno. De acuerdo con este ideal, que aún cuenta con varios simpatizantes (v. gr. para los Estados Unidos [Kronman 1993]), los abogados graduados e instruidos han de basarse en su ejercicio jurídico general y en su sabiduría práctica para ocupar las posiciones más importantes del orden social –intelectuales, políticos, negociantes de prestigio y, sobre todo, in-
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termediarios entre lo público y lo privado, entre el mundo de la erudición y el mundo de los avatares y los acontecimientos–. El conocimiento docto que estos sujetos celebran ha sido objeto de ataques continuos al menos desde el tiempo de Augusto Comte, pero no obstante estos políticos abogados han sido capaces de mantener sus posiciones con diversas gamas en la mayoría de lugares donde el derecho occidental fue importado o impuesto. En el patrón clásico de Latinoamérica, representado en este libro por Brasil y Chile, la dominación de los abogados prestigiados dedicados a la política fue un rasgo persistente del Gobierno y de la sociedad. Individuos ambiciosos y bien conectados sabían que el acceso hacia la influencia y el poder, aun para reformar cosas, provenía de una carrera centrada en el derecho. El clásico patrón latinoamericano se dio en Brasil al menos hasta la década del 60. 1 En palabras de Joaquín Falcão: “Es imposible entender la política en Brasil, la vida económica o la cultura sin lograr advertir el papel histórico de los abogados” (1988, 412). El papel de las facultades de derecho, especialmente las de São Paulo y Recife (Levine 1978, 106), consistía en una serie de dimensiones íntimamente conectadas que resultan evidentes tanto en la literatura disponible como en ciertos vestigios institucionales aún vigentes. En primer lugar, el derecho y la educación jurídica sirvieron para mantener juntos los variados segmentos de la élite gobernante.2 En segundo lugar, el derecho y la educación jurídica suministraron los medios para el intercambio, la conversión y la reproducción del capital social de las familias dominantes. En tercer lugar, el derecho facilitó un idioma y una autoridad que legitimó el control sobre el aparato estatal. Esta legitimidad fue producida en Brasil a través del capital académico internacional que generalmente era adquirido mediante un doctorado en París o en otro país europeo importante.3 Por consiguiente, el papel del
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De acuerdo con Miceli (1983, 40), “desde el tiempo de la primera república, la facultad de derecho era la institución dominante en el campo de la producción ideológica y cumplía una variedad de funciones políticas y culturales. Ubicada en el centro de un sistema de enseñanza diseñado para reproducir a la clase dominante, ésta ocupaba incluso una posición mucho más sólida al contribuir a la configuración intelectual, política y moral de los herederos de la clase de los propietarios, al mismo tiempo que al ofrecerle una legitimidad académica. Las facultades de derecho también eran instituciones que servían para la importación y difusión de la producción intelectual europea, ya que Europa era el centro de producción de periódicos y revistas. Pero sobre todo, las facultades de derecho eran verdaderas escuelas para formar futuros legisladores, burócratas de alto nivel, jueces, profesores, etc.”
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Los grupos sociales que fueron cruciales en la vida y trayectoria de los estudiantes de derecho de São Paulo son discutidos en Dulles (1986). Los primeros cuatro presidentes civiles de la República del Brasil fueron miembros de la misma sociedad secreta de la Facultad de Derecho de la Universidad de São Paulo (Dulles 1986, 8; ver también Love 1971).
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Según un profesor que había realizado un programa avanzado en París y quien mantiene una posición altamente crítica frente a las facultades de derecho, el derecho brasileño históricamente era complementado por “buenas razones”, lo que quería decir que “un buen abogado debía
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derecho sirvió también para reproducir la jerarquía internacional de los Estados, así como el proceso Norte-Sur de importación y exportación (Love y Barickman 1989, 9; Badie 1993). 4 Irónicamente, el papel importante del derecho y de la educación jurídica significó una depreciación y desvalorización de las bases institucionales que preservaban la autonomía del derecho, lo cual fue evidente en el funcionamiento de la educación jurídica y el sistema judicial. Si los sujetos eran vistos “sólo” como profesores o abogados o jueces, ello quería decir que no reunían las calidades suficientes para acceder a altas esferas o importantes logros.5 Básicamente ellos eran miembros de una élite de segunda clase. Las altas élites, en cambio, controlaron las instituciones jurídicas clave, pero no utilizaron sus posiciones para invertir su esfuerzo de manera sustancial en favor de la autonomía jurídica. Los miembros de la élite acapararon las posiciones de cierto nivel, ya sea de modo consecutivo, o de manera vitalicia, o simultáneamente de uno u otro modo.6 Estas posiciones usualmente estaban disponibles en el campo legal, pero los cargos afuera –o más precisamente, arriba– de este nivel eran más importantes (ver Miceli 1983, 35-37). Incluso los cargos en las facultades de derecho servían como base para hacerse a otros puestos, así fueran ejercidos de modo simultáneo o alternado. De hecho, las facultades de derecho tradicionales con frecuencia sirvieron de sedes temporales para
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demostrar que él sabía de jurisprudencia extranjera”, la cual podía ser expuesta para fundamentar dichas razones. La jurisprudencia del extranjero era “el sello de la ciencia y la erudición”. No obstante, no todo derecho foráneo resultaba útil. Solamente “el derecho del Primer Mundo” podía ser considerado como una base óptima para sostener un juicio, incluso en asuntos de derecho brasileño. En el Brasil colonial, una corte de abogados graduados de la Universidad de Coimbra en Portugal dominó a la élite gobernante durante la década de los años 20 del s. XIX (Barman y Barman 1976). Conniff escribe que “una capacitación final para unirse a la élite política parece haberse encontrado algo expuesta a la vida foránea. La mayoría de miembros contaban con dichos contactos, ya sea a través de una larga residencia afuera, mediante estudios en el exterior o por intermedio de relaciones de negocios” (1989, 26). De acuerdo con un profesor de tiempo completo, “los profesores de tiempo completo no son muy tenidos en cuenta”. Según Falcão, un miembro de la élite agudamente crítico de las facultades de derecho tradicionales, “nosotros tenemos aquí este perfil típico de un profesor de derecho: una persona que sólo cuenta con título de abogado, que no le ofrece ninguna ayuda personalizada a sus estudiantes y desempeña diversas actividades afuera de la universidad. Nueve de cada diez profesores de Derecho en Río de Janeiro y São Paulo encajan en esta descripción” (1988, 407). Según Love, “la mayoría de la élite paulista contaba con múltiples carreras, una práctica que también ayudaba a debilitar la división entre lo urbano y lo rural. En un Estado en donde, como se dijo, sólo uno de cada 250 paulistas tenía un grado universitario en 1940, había gran demanda de personas graduadas. Así, los miembros de la élite política paulista de ninguna manera estaban recluidos en la política. En promedio, ellos tenían tres ocupaciones diferentes a la de ‘político’ o ‘servidor público’, una profesión que por definición es común a todos”. Luego de abogado (69%), las ocupaciones más comunes eran las de fazendeiro ([propietario de propiedades rurales] 38%), industrial (28%), periodista (27%) y educador (21%)” (Love 1980, 157).
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aquellos que se encontraban transitoriamente afuera del poder del Estado o con la intención de recuperarlo (Dulles 1986; Love 1980, 154). Este fenómeno se ha mantenido vivo a través del tiempo en Brasil. Hoy día vemos ejemplos de cómo la práctica del derecho es considerada por muchos como un instrumento primordial para ejercer responsabilidades que están por encima de las del abogado, el juez o el profesor de tiempo completo. Un encuentro casual entre un abogado brasileño de cerca de 40 años con un compañero de curso de la Facultad de Derecho de São Paulo ilustra este punto: el compañero de clase, quien se dirigía a un evento político en Brasilia cuando el abogado se lo encontró en el avión, recalcó con sorpresa y algo de desdén: “¿Es usted todavía abogado?”. Aquellos que pueden elevarse por encima o más allá de una profesión requieren de cierto capital social así como de relaciones, lo cual no puede ser aprendido en la universidad (McDonough 1981, 71, 96). 7 Ese capital se amasa especialmente mediante conexiones con familias reconocidas. La utilidad del capital familiar y de las conexiones no significa que la familia sea lo único que cuenta o que esta combinación sea estática. De hecho, el sistema jamás ha servido únicamente como un medio para que la élite se reproduzca a sí misma. Incluso cuando el sistema fue mucho menos abierto de lo que es hoy, algunos sujetos, particularmente talentosos o que tenían tanto la ambición de acceder a la élite como ciertos nexos con la clase gobernante, edificaron trayectorias selectas basadas en sus conexiones y en sus credenciales. Otros llegarían a convertir su capital social reducido en una senda más orientada hacia la élite, tal vez emparentándose con el dinero o con familias bien conectadas.8
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Levine (1978, 109) provee una descripción que captura la combinación adecuada de talento y familia: “Las personas más brillantes graduadas de la Facultad de Derecho de la Universidad de Recife competían por puestos para ser profesores de la Facultad, creando de hecho un proceso de selección basado en parte en el patronazgo pero también en el mérito, una carriére aux talents. Más de una cuarta parte de los miembros de la élite habían enseñado en la Facultad o en una de sus instancias preparatorias a lo largo de sus carreras”. Los datos de Love acerca de la élite de São Paulo guardan la misma orientación: “43% de las personas del grupo tenían al menos un pariente dentro del grupo” y “más de una tercera parte de la élite como un todo conformaba una red simple de negocios y de lazos familiares” (1980, 155).
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Las estrategias populistas también fueron empleadas en lugares y momentos específicos, con élites en busca de ascenso que intentaban hablar en nombre de grupos que tenían un poder relativamente escaso. Anthony Leeds (1964, 195), describe, por ejemplo, un retrato algo cínico de un abogado brasileño de izquierda llamado Francisco Julião –quien estaba orgulloso de haber organizado a ciertos campesinos–: “Él es un abogado de profesión, y el derecho es una disciplina que cuenta con un alto nivel de prestigio en el Brasil. Asimismo, como una ocupación de las altas esferas, sirve como trampolín determinante para lanzarse a la vida política”. Más aún, “resulta ser un fenómeno sorprendente que este tipo de procedimiento en las carreras sea relativamente estandarizado en el Brasil. Una cierta postura con un significado manifiesto usualmente es adoptada en los primeros años de la carrera. Pero dicho significado manifiesto es meramente una forma vacía. El significado verdadero o latente puede resultar siendo completamente diferente al aparente. Este significado verdadero –a saber, el conjunto de objetivos privados e incluso implícitos del estudiante– sólo aparece una vez que los fundamentos de la carrera han sido sólidamente
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El fortalecimiento social e institucional mantuvo el derecho y la educación jurídica en una posición estática y conservadora. 9 Esta resistencia al cambio estaba además relacionada con el lugar que ocupaba el derecho en la jerarquía de poder y con los múltiples espacios propios de la élite jurídica, la cual se movía en las intersecciones de muchos grupos sociales, especialmente provenientes de diferentes regiones. El derecho se posicionó de tal forma que por su intermedio se promulgaron “pactos sociales”, permitiendo a las élites mantener la paz (Pécaut 1989, 15). Los pactos sociales incluían una cierta dosis de democracia y de movilidad social e incluso fuertes estrategias reformistas, pero el derecho primordialmente sirvió de instrumento a la élite gobernante para mantener a tono su capital social y nivel de relaciones. De esta forma, como fue anotado, este patrón no condujo a que la élite invirtiera de manera significativa en potenciales cimientos institucionales para salvaguardar la autonomía del derecho. La literatura de la que nos servimos para describir esta élite relativamente conservadora de Brasil es un componente del ataque en contra de ella misma. Académicos pertenecientes a diversas disciplinas han denunciado patrones de perpetuación de una élite brasileña que inhibió el cambio social y la “modernización” en las décadas de los años 60 y 70. Esta literatura formó parte de un esfuerzo de mayor magnitud para desacreditar al grupo de los abogados doctos reconocidos, con la intención de abrir campo a nuevos concursantes y a nuevas técnicas y conocimientos especializados en la competencia por obtener el poder del Estado. Así, nuevos potenciales contendores formaron alianzas académicas y profesionales internacionales, en parte para ganar terreno en estas luchas domésticas por el poder. En realidad la abundante literatura brasileña es en sí misma una evidencia de otro rasgo de la élite de ese país: sus múltiples versiones regionales, entre otras variantes. El tamaño y la diversidad de la élite brasileña nos lleva a pensar no sólo que era bastante competitiva, sino también que establecidos”. Y continúa diciendo: “aun cuando los representantes de este tipo de personas pueden tener divisiones entre ellos, todos ellos fungen como un bloque unido en contra de los intereses inamovibles de las viejas generaciones. Al mismo tiempo, todos ellos son conservadores decididos, quienes consciente o inconscientemente actúan para preservar los aspectos básicos del sistema, tal y como ellos lo interpretan” (199). Por supuesto, la estrategia también puede resultar siendo desestabilizadora: “no obstante, tanto la vieja como la nueva guardia, en la tarea de preservar su posición de clase, también promueven la conformación de facciones en la masa de proletariados rurales. Así, estos grupos organizados se cierran en combates bajo la lógica de un costo mutuo y para beneficio de una serie de controles socio-políticos ejercidos por las élites gobernantes” (Leeds 1964, 202). 9
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MacDonough (1981, 103) hace esta precisión: “Aún así, el sistema se renueva en lugar de reproducirse. Aun cuando muchos de ellos reciben muchas ventajas de manos de sus predecesores, ni siquiera las personas de negocios heredan sus posiciones de manera automática. En comparación con los tiempos de sus padres, casi todas las élites brasileñas mantienen una movilidad ascendente apreciable”. Falcão (1988, 410) también resalta una cierta apertura en el sistema educativo.
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los sujetos tenían incentivos para utilizar y movilizar cualquier tipo de recursos o capital –académico o internacional– con el objeto de ascender por encima de los otros. Estas transacciones permanentes que efectuaban individuos ambiciosos en cualquier tipo de insumos que pudieran derivarles una ventaja, convirtió al Brasil en un importador asiduo de nuevas técnicas y conocimientos especializados. Ello incentivó la configuración de alianzas y la proliferación de métodos y procedimientos especializados dentro de la élite, lo cual a su vez facilitó la aparición de procesos de ajuste cuando las circunstancias políticas o económicas cambiaron. Al contrario, aunque este mismo patrón clásico puede ser constatado en Chile, ha habido pocas indagaciones sobre el mismo (algunas excepciones son Bauer [1975] y Urzua [1978]) y más homogeneidad dentro de la élite. El contexto en el que el patrón clásico en Chile se desarrolló y llegó a florecer fue un largo período de relativa estabilidad que comenzó a finales del siglo XIX, el cual se caracterizó por un sistema parlamentario en el que sus miembros, generalmente en representación de la élite rural, lograron que se intercalara el control del Gobierno en una suerte de “juego aristocrático” de “puestos rotantes” (v. gr. Blakemore 1993)10. Esta rotación fue la situación análoga de la paz social obtenida mediante pactos, que prevaleció en las élites del Brasil. El sistema de Chile, como el de Brasil, era relativamente cerrado pero también había algunas oportunidades para que ascendieran nuevos sujetos.11 Y como en Brasil, el manejo y la reproducción de la dominación de la élite en el sistema chileno tuvo como su centro las facultades tradicionales de derecho, especialmente la de la Universidad de Chile. El patrón clásico de control puede ser verificado en la trayectoria de los Alessandri, una de las familias dominantes en el terreno político chileno del siglo XX. Arturo Alessandri, quien fungió como presidente de Chile de 1920 a 1924 y posteriormente durante el período 1932–38, fue uno de los muchos presidentes chilenos graduados de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile.12 Su abuelo llegó a Chile desde Italia en 1821 y su familia 10
Dicho de otra forma por Drake, las élites “operaron en la política principalmente a través de los partidos Liberal y Conservador, cuyos miembros provenían de la misma aristocracia terrateniente, por lo cual dejaron de lado sus riñas del siglo XIX acerca del papel de la Iglesia, para unirse en contra de las amenazas generadas por el populismo y el socialismo; ambos partidos acudieron significativamente al apoyo de campesinos intimidados, especialmente aquellos de las provincias centrales” (Drake 1993, 90). Ver también Blakemore 1993, 59.
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En las palabras de Drake, las élites rurales acomodaron a “los nuevos contrincantes del poder principalmente a través de la cooptación y de las concesiones mínimas. Al menos al compararlos con sus análogos de otros países de Latinoamérica, raramente acudieron a la violencia abierta como medio para ejercer control social. Así, de manera gradual y reacia fueron cediendo su dominio directo de la política en favor de contendientes que representaban a la clase media y a estratos inferiores (Drake 1993, 90). Entre los gobernantes del Estado chileno, según Bauer, “la mayoría habían obtenido títulos de
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amasó la fortuna suficiente como para adquirir una porción significativa de propiedad rural, así como una casa en Santiago. El papá de Alessandri realizó una alianza con un vecino destacado y aristocrático, quien entonces introdujo a la familia en la vida política de Chile (Aranciba, Góngora y Vial 1996, 20-21). Así, Alessandri estudió en una de las Facultad de Derecho de Santiago, comenzando en 1888. Como alumno involucrado en actividades políticas estudiantiles, fue una persona inquieta y se hizo conocer por aquellos que más tarde era de esperar llegarían a ser sus contendientes o sus aliados en política. Luego de obtener su grado en 1890, Alessandri ocupó una serie de cargos en su práctica de abogado y posteriormente llegó a ser profesor de derecho en su Universidad. Luego, inició su carrera política, desempeñándose como representante del partido liberal en el Congreso por casi 20 años, antes de convertirse en presidente (ver también Blakemore 1993, 70)13. En uno de sus pocos estudios sobre la élite, Urzua describe la trayectoria profesional de políticos abogados prestantes, empleando términos que perfectamente se pueden aplicar a Alessandri: Su proceso de incorporación en la clase gobernante comienza en el momento en el que su familia decide mandarlo a Santiago, para que estudie en liceos o colegios tradicionalmente frecuentados por los hijos de las familias más prestigiosas. El proceso continúa con la decisión de estudiar derecho y el inicio de su carrera política en uno de los partidos representativos de la clase gobernante. La participación en la vida interna del partido prosigue durante el primer año de ejercicio de su profesión, la cual es generalmente adelantada sirviendo en algún cargo de la administración pública. Más tarde y gracias a los buenos contactos en la vida política, logra instalar su oficina, obtiene dinero al ganar casos importantes, es investido como diputado o senador y comienza a dictar clases en la universidad (1978, 183). abogado en la Universidad de Chile [fundada en 1843] y habían aprendido a dar órdenes en sus haciendas (1975, 45). Al describir a Chile alrededor de la década de los años 50 del siglo XIX, Bauer menciona que “entre los profesionales, era a los abogados a quienes se les guardaba mayor estima ... no existe ningún estudio acerca de los orígenes sociales de los abogados del siglo XIX, pero una breve exploración sugiere lo que muchos estudiosos contemporáneos han afirmado, a saber, que la mayoría de ellos provenían de las altas esferas. Muchos de los abogados eran terratenientes o parientes de terratenientes, ya que el estudio del derecho era el símbolo de la erudición y del crecimiento intelectual, y en no pocas oportunidades el requisito para ser elegido miembro del Congreso o el titular de un cargo burocrático” (1975, 41). Urzua, en un escrito de 1970, describió el prestigio del derecho del siguiente modo: “el prestigio se debía, en parte, a las actividades de la profesión, y en parte al hecho de que por muchos años el derecho fue la carrera más ‘humanista’ de las universidades (la cual ofrecía la mejor ‘educación general’). Pero también ello se debía en gran parte a que el derecho era un área que estaba directamente conectada con el poder público” (1978, 181). 13
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Alessandri obtuvo el poder nacional en 1920, en parte mediante el empleo de lo que podría ser caracterizado como una “táctica populista” (Collier y Sater 1996, 208), la cual no era inconsistente con el objetivo de perpetuar el dominio de los abogados prestigiados aristocráticos.
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El patrón clásico no requería que todos los políticos fueran graduados en derecho, pero éste facilitaba la red clave de relaciones y un lenguaje que habilitaba la inclusión de los que lo empleaban. Arturo Alessandri tuvo dos hijos. El primero, Arturo Alessandri Rodríguez, llegó a ser un abogado reconocido y decano de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile. En una división familiar de competencias, su segundo hijo, Jorge Alessandri, se hizo ingeniero, pero eventualmente también llegó a la política; fue ministro de Hacienda de 1947 a 1950, antes de ingresar al mundo de los negocios que guardaba nexos con las mismas familias de la élite que controlaban el Estado. En parte a través de contactos con la familia Matte, con uno de cuyos miembros su hermana contrajo matrimonio, Jorge Alessandri se convirtió en el presidente de Papelera, una empresa privada de gran envergadura que pasó a ser “la compañía insignia del poderoso emporio de los Matte” (Silva, 47), y Alessandri devino entonces como una figura crucial en la Sociedad de Fomento Fabril (Sofofa), organización diseñada para impulsar relaciones de negocios con el Estado. Jorge Alessandri se encargó de mantener a la familia Matte en el centro de la economía a través de buenos contactos políticos, desenvolviéndose como su representante y agente de negocios. Esta poderosa plataforma de alianzas familiares fue reforzada no sólo mediante el matrimonio de su hermana sino también a través del papel ejercido por Arturo Alessandri Rodríguez como decano de la Facultad de Derecho. La dominación de los Alessandri –y luego de los Aylwin y de los Frei– dentro y fuera del Estado chileno, constituye un rasgo emblemático de una élite unida a través de una facultad de derecho, una familia extendida y múltiples cargos.
ARGENTINA: LA COMPETENCIA ENTRE ÉLITES COSMOPOLITAS SIN ESTADO La estabilidad de las instituciones y las familias de los Estados de Brasil y Chile contrasta notoriamente con la situación de Argentina. Los argentinos se han apoyado por bastante tiempo en estrategias internacionales –y también nacionales– para obtener poder político, pero estas estrategias profesionales no han logrado ser trasladadas de modo satisfactorio a las instituciones del Estado, incluyendo el derecho. En consecuencia, aquellos que acumulaban capital internacional, incluso cuando era invertido una que otra vez en instituciones jurídicas públicas o en el Estado, acababan generalmente destinándolo a “áreas grises” localizadas afuera o lejos del núcleo del Estado. La debilidad institucional del Estado argentino está relacionada con varios factores. El primero es que el territorio que llegaría a conformar
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Argentina nunca fue unificado bajo una sola división administrativa colonial que pudiera servir para promover una identidad nacional única. Tiempo más tarde, luego de la independencia a comienzos del siglo XIX, se dieron una serie de conflictos considerables entre diversas regiones y Buenos Aires (Smith 1974, 1–2). Ningún patrón de pacto social emergió entre las diferentes élites como ocurrió en Chile y en Brasil. En segundo lugar, en términos de ideas e instituciones, siempre ha existido una fuerte influencia del escenario internacional en Argentina, sobre todo en Buenos Aires. Esta influencia se dio originalmente debido al estatus de Buenos Aires como puerto de fluido intercambio y comercio (Lynch 1993: 1) y luego fue acentuada por la forma que tomó la economía después de la independencia, a saber, organizada a través de extensas haciendas que producían ganado y ovejas para el mercado extranjero (Smith 1974, 11). El largo período de prosperidad de Argentina, a finales del siglo XIX y hasta la década de los años 30 del siglo pasado, fue erigido con base en estas líneas de exportación. Como resultado, en contraste con Chile, nunca se hizo necesario que los promotores de técnicas y conocimientos especializados del extranjero tuvieran que propalar una ofensiva en contra de ideas nacionalistas. En tercer lugar, y relacionado con los dos elementos mencionados, la forma de la organización política Argentina provino de las grandes haciendas. Los rasgos dominantes fueron, por lo tanto, el clientelismo y el patronazgo. La presencia de clientelismo quiere decir que caudillos locales pertenecientes a grandes grupos de terratenientes utilizaban su poder militar así como sus propias y extendidas relaciones familiares para luchar y obtener el poder político (Smith 1974, 16-17; Walter 1985, 18-22). A diferencia de los otros países, sin embargo, estos conflictos no fueron neutralizados mediante un compromiso social relativamente estable. Como en otros lugares, parte de la legitimación de un sistema basado en clientelismo y en conexiones familiares provenía del derecho y de las universidades. Al describir las generaciones que se extendieron a lo largo del siglo XIX e inauguraron el XX, Balmori, Voss y Wortman destacan el mismo movimiento generacional percibido en otras latitudes. Así, las familias tradicionales gozaban de movilidad social, “pasando de comerciantes a negociantes en la primera [generación], terratenientes en la segunda y servidores públicos en la tercera ... Tanto la segunda como la tercera generación empezaron a integrarse al campo profesional, especialmente en un área, el derecho” (1984, 146-47). Las actividades de los “abogados”, como en otros sitios, tenían relativamente poco que ver con la práctica del derecho. La élite ocupó cargos públicos primordialmente (180) “para enlazar sus propios intereses económicos con los de la Nación y cerrar el paso a la competencia o interferencia de terceros” (140). De nuevo, en contraste
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con Brasil o Chile, las acciones de la élite que ocupó el poder estatal no se tradujeron en inversiones a favor de la autonomía del Estado o de la capacidad institucional.14 El “campo” del Estado argentino fue, en cambio, primordialmente un campo de batalla para determinar quién llegaría a ser el gobernante. La combinación de un conjunto de instituciones estatales débiles y un acceso fácil al capital extranjero creó un círculo cerrado. El espacio fragmentado propio del Estado argentino facilitó la configuración de un campo en el que se libraban intensas batallas, y tanto la legitimidad de lo extranjero como el capital foráneo fueron empleados para afrontar esas luchas (Smith 1974, 3, 9). La intensidad y la frecuencia de las luchas violentas en Argentina luego se tradujo en un escenario donde los detentadores del poder estatal eran incapaces de ocupar el terreno suficiente para construir algo (Sikkink 1991). Por supuesto se dieron algunos cambios, pero la falta de estructuras estatales hizo que el Estado y la economía continuaran operando principalmente sobre la base del patronazgo, el clientelismo y el poder militar, en lugar de ideas e instituciones asociadas con la legitimidad de lo foráneo y del capital extranjero, incluyendo el derecho. Al mismo tiempo, no obstante, Buenos Aires implementó un fuerte conjunto de instituciones para el inversionista extranjero, incluyendo, en particular, una serie de compañías de abogados enfocadas hacia el exterior, las cuales pudieran hacer uso de sus contactos familiares y personales para facilitar los negocios y el intercambio. Estas instituciones alrededor del Estado vendrían a ser los centros de operaciones locales para aquellos interesados en seguir estrategias internacionales y profesionales. De este modo, los importadores de “ideas modernas”, pertenecientes a la élite, no formaban parte del Estado, sino de las “áreas grises” localizadas a su alrededor. Aun cuando no es abogado, la trayectoria de Raúl Prebisch, sin duda alguna el economista más famoso de Latinoamérica y Argentina, es elocuente al respecto. Prebisch es descendiente de la tradicional élite argentina. Trabajó en la Sociedad Rural –fuertemente identificada con la élite– como consultor en la década de los años 20 (Sikkink 1991, 75-76; ver tam14
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De acuerdo con la descripción de Remmers sobre la política en Chile y en Argentina antes de 1890, “la violencia y el personalismo, en lugar de una competencia pacífica entre los grupos políticos rivales, caracterizaban el control del Gobierno Nacional [de la Argentina] durante este período. Diversos grupos que se llamaban a sí mismos partidos hacían parte de la contienda, pero sus actividades pueden ser comprendidas mejor en términos de los intereses personales de sus jefes. En contraste con Chile, la unidad y la misma existencia de diferentes grupos políticos en la Argentina no infundieron demasiado respeto hacia principios generales ni lograron difundir sentimientos de unidad de partido” (1984, 25). Ella también resalta la continuidad de los períodos posteriores: “la estructura multipolar de competencia continuó dándose en Chile, mientras que en la Argentina la lucha básica bipolar entre los que estaban ‘adentro’ y los que estaban ‘afuera’ volvió a darse en 1916” (1984, 211).
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bién Love 1996a, 122-25). 15 En el transcurso de los años 30 fue miembro del gobierno conservador del general José Uriburu (manteniendo una relación distante), ayudó a la creación del Banco Central y se desempeñó como su director de 1935 a 1943. También fue profesor de economía política en la Universidad de Buenos Aires (1925-48) (Pastore 1989, 209). Aunque era economista, ocupó posiciones semejantes a las de la élite jurídica antes descrita. No obstante existen varias diferencias en el caso argentino. Primero, reflejando la temprana inmersión de la élite argentina en redes y debates internacionales, Prebisch mantuvo un enfoque bastante orientado hacia lo internacional –lo que tal vez explica su precoz consagración al área de la economía– (Love 1996a, 124-25). De hecho, la concentración de esfuerzos de la élite profesional argentina en el escenario extranjero corresponde a la falta de opciones para obtener una exitosa inversión profesional de esfuerzos en casa. Cuando Perón ascendió al poder en 1946, Prebisch y todos los que trabajaban con él fueron excluidos del Gobierno e incluso de las universidades.16 Prebisch se fue entonces a Santiago para ser el secretario ejecutivo de la Comisión Económica para América Latina (Cepal), la cual apenas estaba siendo inaugurada por las Naciones Unidas.17 Desde el escenario internacional, Prebisch fue tremendamente influyente en promover la idea del desarrollo económico a través de la substitución de importaciones. Cuando Perón fue derrocado por los militares en 1955, Prebisch se convirtió en consejero de Gobierno. Una vez más, no obstante, cuando se produjo un nuevo cambio de gobierno, salió de la Argentina para volver a la Cepal. Siguiendo un patrón de inversión profesional de esfuerzos primordialmente en el contexto internacional, más tarde prosiguió su carrera liderando la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (Unctad). Sus conocimientos profesionales especializados hicieron que su presencia en la política argentina se extendiera por tres décadas, pero aun así él no dedicó (y no pudo dedicar) dichos conocimientos de modo significativo a las instituciones de Argentina, excepto al inicio de su carrera. Prebisch se concentró en las organizaciones internacionales y buscó ejer-
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Él fue nombrado como director de la oficina de estadísticas de la Sociedad Rural por su primo segundo, Enrique Uriburu (Love 1996a, 126). La Sociedad Rural lo envió a Australia para que estudiara “los métodos estadísticos relacionados con la cría del ganado” (Love 1996a, 123).
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Según Pastore, “casi todas las personas, de uno u otro modo, fueron forzadas a dimitir o simplemente [fueron] expulsadas del trabajo. Algunas fueron contratadas por bancos centrales del exterior o por otro tipo de instituciones, pero la mayoría siguió ejerciendo su profesión en el sector privado” (1989, 196).
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De acuerdo con Sikkink, “él mantuvo un resentimiento con el gobierno peronista debido a la abrupta expulsión de su cargo, al desmantelamiento del grupo económico que había conformado en el Banco Central, así como por la revocación de varias de las políticas que había promovido (1991, 76; ver también Pastore 1989, 196). Según Pastore, bajo el peronismo “los puestos de las universidades fueron ocupados por personas de más bajo perfil” (1989, 196).
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cer influencia sobre el Estado argentino básicamente a través de posiciones ocupadas afuera del Estado. La trayectoria de Prebisch es indicativa del patrón que siguen las élites profesionales argentinas. Allí no hubo una paz social perdurable o un juego en donde los que tenían el poder estatal se rotaban el mando. Los perdedores políticos consideraron aconsejable invertir sus esfuerzos en el exterior, ya que los cambios de gobierno generalmente no acarreaban una rotación de las élites profesionales al mando sino, al contrario, purgas que se adelantaban incluso en facultades de universidades o en instituciones domésticas que arrojaban como resultado su distanciamiento del Estado.
LA ÉLITE DIVIDIDA DE MÉXICO La idea de un campo de poder dividido explica fehacientemente el modelo de gobierno de México. Allí, un patrón de dominación de una élite relativamente unificada –como el caso de Brasil y Chile– fue despedazado con la Revolución Mexicana de 1910. La división de la élite fue un reflejo de la Revolución, que puso, de un lado, a la alianza liberal-campesina, y del otro a los terratenientes y a la élite de los negocios, quienes habían gobernado México a lo largo del período de Porfirio Díaz de finales del siglo XIX. La “familia revolucionaria” que dominó el Gobierno mexicano mantuvo su poder y autoridad, en parte por conservar su alianza con el campesinado y con los trabajadores, así como por mantener una distancia formal con la antigua élite terrateniente (v. gr., ver Camp 1989; Lomnitz y Pérez-Lizaur 1987; Maxfield 1987, 2; Wasserman 1993). Como resultado, la élite gobernante del Estado ha permanecido formalmente dividida desde la aparición de la burguesía industrial. Sujetos graduados en derecho que ocupaban cargos en el Estado vendrían a ser separados de sus potenciales adversarios localizados en el campo de los negocios, precipitando graves consecuencias para el derecho, el Estado y los negocios.18 18
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En las palabras de Camp, “los empresarios prestigiosos mexicanos representan a las clases alta y media-alta, ya que los empresarios influyentes usualmente son hijos o nietos de miembros pertenecientes a la comunidad de los negocios. Así, aun cuando eventualmente un líder empresarial se encuentra emparentado con un político destacado, esta situación es excepcional y así ha sido por décadas. En los comienzos de siglo, varios políticos y empresarios importantes fueron comúnmente educados en la Universidad Nacional y en el Colegio Nacional Preparatorio. Estos contactos educativos fueron importantes para entablar amistades de juventud así como para consolidar futuros contactos. Pero en cuanto el sector privado ganó fuerza y por ello se empezaron a requerir gerentes con diversas destrezas, dicho escenario ayudó a que los centros educativos privados moldearan a los futuros líderes de las instituciones de negocios. En consecuencia, la educación separó aún más a los ejecutivos de negocios de los futuros políticos” (1995, 123-24). Es más, “los gobiernos posrevolucionarios jamás tuvieron un nivel importante de intercambio entre los dirigentes políticos y económicos como sí fue el caso en el período precedente a 1910. Asimismo, el nivel de intercambio a lo largo de todo el siglo XX jamás ha sido amplio si se le compara con el ocurrido en los Estados Unidos” (Camp 1989, 100). De manera similar, Smith afirma que “ha habido poca intersección entre los cargos de las carreras políticas y aquellos pertenecientes
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Las familias de terratenientes al igual que las más importantes en la esfera de los negocios, tales como los Terrazas-Creel en Chihuahua, fueron el blanco más visible de la Revolución Mexicana, en la que la reforma agraria fue un grito de lucha. Aun cuando las familias más poderosas tuvieron la capacidad de reagruparse y reconquistar el poder en un tiempo relativamente corto, de todas formas tuvieron que cambiar su manera explícita de hacer política. 19 Asimismo siguieron siendo el blanco de esfuerzos orientados a materializar una reforma agraria y una redistribución en general –esfuerzos que alcanzaron su pico más alto en los 30, bajo el mando del presidente Cárdenas–. De esta manera, esta asediada élite de negocios buscó mantener y financiar lazos familiares que pudieran ser usados para proteger sus negocios y su mundo frente al poder del Estado, así como frente a las alianzas contra las que ellos habían luchado en la revolución.20 El asombroso papel que desempeñaron las familias en el campo de los negocios es documentado por Larissa Lommitz y Marisol Pérez-Lizaur (1987) en un destacado estudio de una red de negocios familiares que se ha extendido desde 1890 hasta el día de hoy, sobreviviendo durante cinco generaciones a través de aproximadamente 150 núcleos familiares. Esta red de negocios interdependiente económicamente –con empresas casi independientes en donde trabajan hermanos y primos que no heredan el negocio principal– fue mantenida a flote mediante un sistema de patronazgo sostenido por “mujeres centralizadoras” que facilitaban el intercambio de información a través de eventos y canales familiares. Este sistema familiar aseguraba un acceso efectivo al capital, protección en contra de amenazas externas, así como una especie de sistema de seguridad social privado para los miembros de la familia extensa. De igual forma, en lugar de obedecer a los estrictos parámetros del mercado, esta red operaba de acuerdo con la lógica de preservar la trascendencia de los vínculos familiares y de evitar tener una identificación con el Estado. Este enfoque genérico logró a los negocios –en contraste con los Estados Unidos–” (1979, 203). Hay una descripción revisionista que presta mayor atención a los vínculos generados entre los sectores público y privado, especialmente en el nivel local y luego de que el Estado mexicano empezó a involucrarse ampliamente en las variables de tipo económico (Centeno 1994, 114, 129; Zaragoza 1988, 204; ver también Wasserman 1993); pero la división formal entre las dos élites sigue teniendo validez incluso hoy día, y claramente la misma ha facilitado los aspectos cruciales para la configuración de los papeles institucionales del derecho y de los abogados.
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Luego de la revolución, “los grandes líderes de la causa de Porfirio así como sus familias empezaron a sufrir un completo descrédito político. Por eso no pudieron ocupar ningún cargo político, excepto en el nivel local, por lo general en comunidades aisladas” (Wasserman 1993, 73). Como se anotó, en Monterrey, en cambio, la vieja élite logró absorber el gobierno nombrado por los ganadores de la Revolución (Saragosa 1988, 123-26).
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Por supuesto, la reconstrucción de la fortuna y de los negocios familiares no tuvo lugar sin la aquiescencia o incluso el apoyo del Estado, el cual, v.gr., contaba con razones económicas para revigorizar la industria de ganado en Chihuahua.
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adaptarse de una manera bastante exitosa a la economía mexicana al menos hasta entrada la década de los años 60. 21 El derecho y los abogados, como tales, no jugaron un papel muy importante en este sector de negocios familiares. Muchas de las familias más importantes de esta red, por ejemplo, después de la Revolución no se molestaron en enviar a sus hijos a que obtuvieran una educación formal (Lomnitz 1987). En su lugar preferían que sus hijos rotaran en varias posiciones antes de que heredaran el negocio. Esta opción revela el valor que se otorgaba a los grados profesionales en comparación con el capital familiar. A pesar del relativo bajo prestigio del derecho, existían, por supuesto, abogados privados y líderes en negocios con grado en abogacía. Muchos de los “primos pobres” de la red de negocios familiares obtuvieron diplomas en derecho que podían poner al servicio de los prósperos negocios familiares. De hecho, varias facultades de derecho –sobre todo la Escuela Libre en Ciudad de México, D.F., fundada en 1912– educaron personas que luego ingresaron en el mundo de los negocios como abogados o negociantes. Así, el derecho se mantuvo como una manera de acreditación de cierta importancia para la vieja élite en México.22 Un patrón semejante –pero desligado del anterior– es evidente en la esfera pública, pero debido a que las reglas de herencia del Estado son diferentes a las del sector privado, dicho patrón no tiene que ver con relaciones familiares perdurables.23 El equivalente de las organizaciones de negocios familiares en el sector público es el persistente rol de los que han sido generalmente conocidos como las “camarillas”. La fuente de donde 21
Como Camp manifiesta, “estructuralmente, el sector privado había sido dominado hasta los años 60 por las firmas manejadas por las familias” (1989, 62). Como se anotó, incluso en Monterrey, que difiere en varios aspectos del resto de México, “las familias extendieron nuevas redes y engendraron nuevos descendientes. Al respecto, la red familiar de la élite se ensanchó, pero, además, devino más densa, con porciones bastante estrechas que configuraban círculos cerrados de matrimonios o vínculos entre un círculo pequeño de familias” (Saragosa 1988, 138).
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El estudio de Camp sobre los empresarios sugiere que el rol de las acreditaciones en derecho ha declinado con el paso del tiempo y que las áreas de negocios e ingeniería han ganado terreno recientemente: “el derecho es uno de los dos títulos más importantes que las personas de negocios han obtenido. Pero el derecho alcanzó la cima como primera opción de educación para los empresarios en la década de los 20, cuando uno de cada cuatro empresarios con educación universitaria buscaban seguir esta carrera” (1989, 67). “El hacer empresas fue un asunto de familia, y así jóvenes con aspiraciones se inclinaban a hacer carreras profesionales o a formar parte del sector público en lugar de dedicarse a los negocios. Debido a que el sector privado ofrecía pocas oportunidades para el empresario que trataba de surgir por sí mismo, y debido a que los mexicanos no habían adquirido valores orientados hacia la iniciativa privada, tuvo lugar una fuerte demarcación entre los mundos público y privado. En segundo lugar, comparado con su análogo de Estados Unidos, el sector privado se encontraba relativamente poco desarrollado, y así diversos empresarios extranjeros controlaban varios de los recursos” (Camp 1989, 100). También parece que la política ofrecía mayores posibilidades de movilidad social para aquellos que no hacían parte de la clase alta. Smith afirma, v. gr., que la élite de los negocios correspondía a un linaje de clase más alta en comparación con la élite política (1979, 200).
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provinieron las “camarillas” originales fue la Revolución Mexicana, obedeciendo una lógica paralela a la de las empresas familiares. Los revolucionarios controlaron la Presidencia, y sus redes personales –forjadas en batallas– dieron forma a su enfoque en el Gobierno. Los “camarillas” revolucionarios y sus “descendientes” fueron denominados desde 1920 como “la familia revolucionaria” (v. gr. Knight 1992) e incluso pueden ser rastreados hasta el presente (Centeno 1994). 24 La importancia constante que guardaron los lazos de lealtad personal, no obstante, también estuvo relacionada con la hostilidad que la nueva élite gobernante sintió con respecto a la élite de los negocios y a los terratenientes. Aquí, también, las redes de contactos personales facilitaron la configuración de una suerte de barricada que podía ser utilizada en contra de los ataques de la vieja élite gobernante (Saragosa 1988). La inseguridad existente en ambos bandos promovió la aparición de fuertes lazos de lealtad personal. Sin embargo, a diferencia de las familias de negocios, los “camarillas” políticos fueron instruidos principalmente a través de instituciones de educación, así como a partir de conexiones personales y familiares. Como era el caso antes de la Revolución, la educación en derecho, y en particular aquella de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), era un aspecto decisivo para adelantar una carrera política. 25 Pero la que alguna vez fue la fuente de la élite gobernante del tiempo de Porfirio Díaz, estrechamente relacionada con la aristocracia terrateniente, se convirtió en la fuente de una nueva élite gobernante confeccionada por la Revolución en contra de dicha aristocracia. La misma institución fue empleada por ambos grupos, pero la nueva élite hizo incluso menos uso del derecho como tal en comparación con sus predecesores. Dicha élite no quiso apoyar a los tribunales que invocaban independencia para frustrar acciones en pro de la reforma agraria, ni tampoco tuvo razón alguna para dar trabajo en la UNAM a personas que darían al derecho más importancia que a la política propia de la alianza revolucionaria. 24
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La familia revolucionaria, según Frank Brandenburg (1964, 3-6), “está compuesta por hombres que han recorrido México por más de medio siglo, quienes han trazado los derroteros políticos de la Revolución y quienes hoy día detentan un poder de decisión política efectivo” (citado en Hansen 1971, 106). Según Peter Smith, en un estudio sobre las élites gobernantes mexicanas publicado en 1979, “resulta particularmente sorprendente ... el dominio persistente de la profesión del derecho. Por ejemplo, entre la clase alta prerrevolucionaria, se considera que el 44.4% ha ejercido (o al menos se ha formado) como abogado; para la generación revolucionaria la cifra decrece un poco (37.8%) y para la posrevolucionaria vuelve a subir con un 47.1% ... Antes, durante y después de la Revolución, la profesión del derecho ha operado como canal directo para acceder a la política en México” (89). El reciente libro de Camp ofrece una lista de las carreras estudiadas por los funcionarios desde 1884 hasta 1991 (1995, 101). El derecho tiende a ocupar más de las dos terceras partes, con excepción de pocas administraciones, teniendo su mayor auge el período inmediatamente posterior a la Segunda Guerra Mundial. Este porcentaje ha decrecido recientemente, al punto que en el gobierno de Salinas, los economistas y los abogados compartieron una misma proporción: el 23%.
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La educación jurídica ha fomentado el éxito de la política mexicana más por el desarrollo de “contactos y de una destreza social que por un manejo de técnicas y conocimientos especializados” (Smith 1979, 118; ver, en general, Lomnitz y Salazar, en proceso de publicación). La línea divisoria entre la política y los profesores de cátedra de dedicación parcial fue, en todo caso, disipada: “Los profesores usualmente ocasionaron que sus estudiantes se hicieran allegados de sus ‘camarillas’, y viceversa; en no pocas ocasiones, ex estudiantes premiaron a sus profesores ofreciéndoles cargos políticos” (Smith 1979, 121). El número de graduados en la Facultad de Derecho de la UNAM era relativamente reducido, alrededor de 150 por año hasta por lo menos la década de los 50, facilitando así alianzas cercanas. Muchos eran procedentes de los estados y a menudo hacían parte de “las clases media o popular” (Smith 1979, 150). Más tarde, por supuesto, ellos también provinieron de la élite política de la Ciudad de México. Así como las organizaciones de negocios familiares lograron mantenerse a flote a través de una especie de agencia privada de empleo y de seguridad social, las “camarillas” de políticos no pudieron gobernar únicamente con base en lealtades personales de unos con otros. Uno de los elementos que mantuvo fusionado el sistema fue lo que hoy se conoce como la corrupción (ver Riding 1989, 113-33), parte de la cual involucraba a los miembros de la clase política que se financiaban unos a otros (situación reforzada con el sexenio –término único de seis años– que era el sistema de la presidencia). De gran importancia también fue, sin embargo, un populismo persistente asociado con la Revolución, el cual igualmente mantuvo a la defensiva a las familias de negocios y a los terratenientes. El derecho en México, debido a esta división histórica, ocupó una posición marginal, controlada y segmentada en el manejo del Estado y de la economía. Un círculo vicioso –que fue uno de los resultados de la segmentación– impidió la constitución y el éxito de aquellos que pudieron haber impulsado la construcción de la autonomía del derecho, así como del estatus de los abogados. Debido a esto el derecho fue una instancia mucho más marginal en contraste con Brasil o Chile. Por razones diferentes, su posición fue similar a la propia de Argentina.
LOS CHICAGO BOYS ENVUELTOS EN EL ROPAJE DE LA DEMOCRACIA Los políticos abogados prestigiosos pueden ser contrastados con la nueva generación de economistas que se convirtieron a la democracia. En la discusión sobre esta nueva generación no utilizaremos el mismo estilo de presentación empleada en la de los abogados prestigiosos. En lugar de centrarnos en las estructuras y las instituciones que impulsaron la dinámica
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del papel de los abogados reconocidos, ofreceremos una foto instantánea de los sujetos que son el resultado de las transformaciones, tema de este libro. Estas son las personas cuyo auge en el poder pretendemos explicar en los capítulos posteriores. Esta generación ha sido bautizada y celebrada como los “políticos tecnócratas”, para así destacar la combinación de sus conocimientos técnicos especializados con su intervención en política (Centeno y Silva, 1997; Domínguez 1997). El término político tecnócrata resalta una actitud orientada hacia la economía, y los autores que escriben acerca de ellos enfatizan su conexión con los Estados Unidos. De hecho, podemos encontrar una cantidad significativa de literatura dentro de los Estados Unidos y entre las tesis de doctorado allí producidas, que elogia y promueve las virtudes de este grupo en particular. Sin embargo, nuestra pretensión no es aceptar como evidentemente valiosa este tipo de literatura que se autopromociona sino, en cambio, interrogarla. Destacaremos las similitudes de los diversos patrones estructurales nacionales y concentraremos nuestra atención en ciertas diferencias que con frecuencia son pasadas por alto. Como fue anotado, los políticos tecnócratas cuentan con mayores similitudes en los cuatro países analizados, que los grupos de abogados prestigiosos del Estado. Es fácil encontrar en los cuatro países economistas que hablan el mismo idioma, tienen experiencias educativas similares, se conocen uno con otro y enfocan los problemas de la economía y el Estado desde una perspectiva idéntica. Como señala Jorge Domínguez acerca de los individuos analizados en su libro sobre tecnócratas políticos, “ideas cosmopolitas, entendidas, aplicadas y desarrolladas de acuerdo con patrones profesionales universalistas, vinieron a formar parte de su ser” (1997, 16). Más aún, sus carreras se entrecruzan mediante oficios semejantes prestados en instituciones financieras internacionales o cuando son recibidos como profesores visitantes o incluso de permanencia asegurada (tenure-track professors) en los Estados Unidos. Estos sujetos se encuentran mucho más estrechamente conectados a los Estados Unidos que los abogados cosmopolitas al continente europeo. Pero de nuevo, la homogeneidad progresiva no debe obscurecer las diferencias importantes o las limitaciones del caso particular como una de las claves para explicar las transformaciones estatales. La gestión de Pedro Aspe, quien se desempeñó como secretario de Hacienda bajo el gobierno de Carlos Salinas, es reconocida en buena medida como la causa de la radical transformación de la economía mexicana (ver, en general, Golub 1997). Aspe hace parte de una generación que se hizo adulta en los 60, durante un período de crisis económica y social.26 En con26
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El grupo también incluye a Jaime Serra (Ph. D., Yale, 1979), Herminio Blanco (Ph. D., Universidad de Chicago, 1978) y Ernesto Zedillo (Ph. D., Yale, 1978), todos convertidos en personas destacadas en México e internacionalmente. Zedillo fue el presidente que siguió a Salinas en 1994.
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traste con los economistas de generaciones previas, el grupo con el que Aspe es asociado destinó sus cometidos hacia los Estados Unidos –usando “el doctorado de los Estados Unidos como la medida ‘universal’ para obtener credibilidad en la trayectoria profesional” (Golub 1997, 103). 27 Como hijo de un abogado negociante y descendiente de una importante familia de terratenientes en Michoacán, Aspe creció formando parte de la clase media-alta de la Ciudad de México. Estudió en la universidad privada más prestigiosa de la Ciudad de México, el Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM), antes de ir a los Estados Unidos a obtener su doctorado en economía del Massachusetts Institute of Technology, MIT (Instituto Tecnológico de Massachusetts) en 1978. De acuerdo con Camp, Aspe conoció a Salinas en Boston cuando éste se encontraba estudiando en Harvard (Camp 1993, 16). Aspe volvió a México en 1987, empezó a dictar clases en el ITAM y muy pronto formó parte del PRI. También fue director de la Facultad de Economía del ITAM, donde continuó enseñando hasta 1982. En lugar de mantenerse al margen del Gobierno, como fue la costumbre de sus descendientes, empleó los lazos que había creado con Salinas y la credibilidad en sus conocimientos especializados en economía para cruzar la barrera tradicional que delimitaba a la élite mexicana. Aspe empezó su carrera política en la administración de Miguel de la Madrid a inicios de la década de los 80, y luego fue nombrado por Salinas como secretario de Hacienda en 1988. La educación de Aspe en el extranjero no sólo le sirvió para identificarlo como alguien sobresaliente que contaba con un conocimiento especializado internacionalmente reconocido, sino que además le ayudó a formar parte de una red internacional de contactos que robusteció su perfil caracterizado por la especialidad. Los profesores de Aspe en MIT fueron un punto clave de referencia, al igual que sus compañeros de clase en Boston, entre los cuales se encontraban Domingo Cavallo de Argentina y Alejandro Foxley de Chile.28 No es de extrañar que Aspe hubiera negociado sin inconveniente alguno la deuda mexicana mediante gestiones con los funcionarios del Fondo Monetario Internacional y otras personas, logrando ser seriamente considerado como uno de los “economistas de máxima talla profesional” (Golub 1997, 27), comprometido en abrir el mercado mexica-
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Blanco fue el principal negociador de Salinas en los acuerdos del Nafta y posteriormente se desempeñó como ministro de Hacienda de Zedillo. Serra fue ministro de Comercio con Salinas y después ministro de Hacienda bajo la administración de Zedillo. Según Golub, diversas generaciones previas de economistas del Estado fueron educadas en la UNAM, en otros países de Latinoamérica o en Europa (1997, 103). Yergin y Stanislaw (1998, 237) afirman que estos futuros economistas también se hicieron amigos de Lawrence Summers –actualmente secretario del Tesoro estadounidense y, antes de eso, uno de los economistas clave para el Banco Mundial junto con Jeffrey Sachs, quienes eran estudiantes en ese entonces–. Ellos también construyeron vínculos estrechos, entre otras personas, con Rudiger Dornbusch –profesor de MIT– y con Stanley Fischer, quien entonces trabajaba en MIT y ahora es el delegado del director ejecutivo del FMI.
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no, controlar la inflación e impulsar procesos de privatización. Al presentar las razones para lograr los acuerdos adelantados en Washington, Aspe propinó una lección a la oposición mexicana desde “el elevado escenario del conocimiento técnico superior” (Golub 1997, 131). Sus opositores, llegó a sugerir, simplemente no entendían lo que se requiere para obtener una economía próspera. El conocimiento especializado de Aspe, su estrecho nexo con los Estados Unidos, así como su abierta afiliación al consenso de Washington y al ejercicio de políticas democráticas, hacen de él un representante idóneo del grupo de los políticos tecnócratas.
MODELOS CONTRAPUESTOS El giro desde los políticos abogados prestigiosos hacia los economistas denominados políticos tecnócratas cuenta con una serie de rasgos generales que ya han sido destacados, de los cuales el más básico consiste en que el conocimiento especializado de los políticos tecnócratas se ha centrado en la economía, mientras el de los políticos que eran abogados destacados, en el derecho. No obstante, hablar en términos de conocimientos especializados subestima el contraste allí existente. Los políticos tecnócratas dedican gran esfuerzo a adquirir un conocimiento especializado público de talla internacional, que les sirva como medio para progresar en sus carreras, así como para estrechar lazos con sus análogos que se encuentran adentro o afuera de sus países. Para tener legitimidad y credibilidad como economistas, por ejemplo, deben obtener un doctorado en los Estados Unidos, realizar publicaciones en revistas de impacto internacional –particularmente en inglés publicadas en los Estados Unidos– y en muchos casos dictar clases en universidades estadounidenses (ver Loureiro 1998). En resumen, así sea en términos de economía o de otro tipo de conocimientos profesionales especializados, los políticos tecnócratas están fuertemente inmersos en un mercado internacional moldeado en los Estados Unidos. El mercado es relativamente abierto, fuertemente competitivo y altamente internacional. Además, este mercado es jerárquico: los enfoques económicos de la periferia –lejos del centro localizado en el Norte– requieren obtener validación en el Norte antes de que los políticos tecnócratas lleguen a asumirlos en serio. No obstante, también existen continuidades entre las generaciones de las élites estatales. Primero, la mayoría de los tecnócratas políticos tienen muy buenas conexiones y cuentan con abolengos más o menos cercanos a la élite. Lo que resulta diferente es que ellos se apoyan relativamente menos en el capital familiar y más en sus propios conocimientos especializados, así como en la red cosmopolita construida de manera concurrente con la adquisición de sus conocimientos y el posterior desarrollo de sus carre-
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ras. Todavía sigue siendo verdad que el capital social es extremadamente importante para determinar quién será capaz de obtener un grado avanzado en los Estados Unidos para luego participar en redes transnacionales. Ello requiere un manejo adecuado del idioma inglés, que se aprende mejor mediante viajes y no a través de instrucción en salón de clase, y contar con recursos y vínculos sociales para localizar diversas opciones de becas y otro tipo de recursos de financiación que hagan viable estudiar en el extranjero. Los procesos más meritocráticos y abiertos con los que son asociados los políticos tecnócratas hace que lleguen a ser descalificados algunos descendientes de la élite, así como incluidos otros tipos de personas. El resultado, sin embargo, no ha consistido en desplazar a una élite. La misma simplemente ha sido perpetuada a través de las estadísticas en lugar de ser reproducida de manera directa a través del capital familiar. Los economistas enaltecidos como políticos tecnócratas han sido actores determinantes en la transformación de los Estados objeto de nuestro análisis. Es importante advertir, no obstante, que ellos no son los únicos actores que forman parte del escenario. Las bases estructurales de la vieja élite –el derecho y las instituciones jurídicas– aún subsisten y, como veremos, no han cambiado mucho. Si por ejemplo nos concentramos en las reformas judiciales, la versión de un cambio dramático es difícil de sostener. Pero el buen acoplamiento que ha existido entre los economistas del Norte y del Sur no puede ser replicado en las instituciones jurídicas, que son más antiguas y más imbuidas en el campo nacional. Se trata de un cuadro completamente distinto. Los capítulos siguientes resaltarán esta confrontación, que realmente consiste en la influencia de la historia y de las estructuras en el campo del poder. Rastreamos esta confrontación a través de los canales de cambio de fuerzas y conocimientos especializados en el ámbito internacional y, sobre todo, en los Estados Unidos: los Chicago Boys, el neoliberalismo y los derechos humanos internacionales. Estos canales pueden ser abordados de manera inconexa, pero ellos han servido tanto de bastiones para la vieja élite como de instancias de conocimiento especializado para la nueva. Podemos ver esta dinámica en una serie de instituciones. Así destacaremos, por ejemplo, las oficinas de abogados empresariales que están proliferando en Latinoamérica y a su vez analizaremos el mundo todavía menos difundido del derecho de los intereses colectivos. Podríamos haber indagado exactamente los mismos procesos en otros escenarios que aún requieren ser estudiados con mayor detenimiento –entre otros, los bancos de inversión y las compañías consultoras que ahora proliferan en todo el globo con la misión de reestructurar los Estados y sus economías.
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CAPÍTULO 3
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n este capítulo, en lugar de ofrecer un resumen del libro, pretendemos exponer una forma de conectar las diferentes partes que lo componen, así como mostrar los hilos comunes que unen los episodios y las escenas particulares que conforman el material de sustento de nuestra tesis. Los siguientes capítulos abordan ejemplos específicos que ilustran tendencias y contratendencias nacionales. Por ejemplo, en el campo de los derechos humanos, destacamos el caso de la Vicaría en Chile, la organización más famosa de derechos humanos en Latinoamérica, y a su vez explicamos por qué observamos una suerte de enfoques divergentes –contraejemplos– en otras partes. Estos ejemplos permiten explorar el modo en que los trasplantes son utilizados y moldeados por luchas locales por el poder. Pero con respecto a los derechos humanos y a otro tipo de tópicos que analizamos, preferimos evitar exponer en detalle los estudios de caso respectivos sobre la manera como los posibles trasplantes o los conocimientos especializados interactúan con diversos escenarios nacionales. En lugar de esas minucias potencialmente abrumadoras, quisimos crear atajos que terminen por revelar los procesos generales. El peligro de estos atajos, no obstante, es que pueden llegar a obscurecer un cuadro más amplio que comprende un estudio comparativo pormenorizado de los cuatro países y de la variedad de eventuales trasplantes y conocimientos especializados allí presentes. Por lo tanto, en este capítulo expondremos de forma conjunta los rasgos generales que ilustran la continuidad y la coherencia de nuestros resultados y puntos de vista. El libro, en sí mismo, consiste en momentos de recorridos históricos complejos, los cuales exigen una combinación entre narrativas diacrónicas y comparativas. Si bien en este capítulo pretendemos hacer generalizaciones, eso no significa que aspiremos a producir un estudio comparativo estático. Resulta esencial mostrar las relaciones –especialmente las del Norte con el Sur– que son centrales para nuestra ex-
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plicación. Las comparaciones de este capítulo, por tanto, provienen de dos ejes básicos: uno se basa en las naciones o los Estados y el otro en temas o tecnologías.
ESTRATEGIAS ACADÉMICAS COSMOPOLITAS EN EL ESTADO Y EN SUS ALREDEDORES Nuestra idea básica es que las importaciones y exportaciones de las técnicas y conocimientos especializados predominantes en los Estados Unidos son moldeadas de acuerdo con los eventos y agendas nacionales. Estos eventos determinan la posición que detentan los importadores dentro del ámbito del poder estatal. Debido a nuestro énfasis en este itinerario histórico, nuestra primera exposición se centra en las explicaciones de los diversos desarrollos nacionales a la luz de la trayectoria histórica. Tal y como es concebida por los economistas, la idea de la dependencia del desarrollo económico en relación con el recorrido histórico (path dependence) significa simplemente que los caminos ya tomados determinan la viabilidad y la aspiración hacia ciertos futuros posibles. En nuestra exposición, la principal diferencia frente a dicho enfoque es que resaltamos la importancia de diversos shocks –incluyendo nuevos Estados, golpes militares y nuevos gobiernos posautoritarios– que transforman la posición de los importadores y los exportadores. Nuestra primera explicación está compuesta de dos partes: Brasil y Chile versus Argentina y México. Existen ciertos hilos comunes entre cada par, pero las variaciones del primer par son mucho más pequeñas que las del segundo. La variable clave para llevar a cabo el análisis comparativo es la estructura del Estado. Con estructura del Estado no queremos decir descripciones tales como un Estado fuerte, un Estado democrático y un Estado autoritario. En lugar de suministrar este tipo de etiquetas, preferimos abordar este análisis siguiendo más la tradición de la sociología política (v. gr. Rueschmeyer y Skocpol 1996) al igual que conceptos relacionados con las jerarquías y la división del trabajo de dominación dentro de las élites de poder. 1
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Empleamos el término “élite de poder” para describir a aquellos que actúan dentro y alrededor del ámbito del poder estatal. No implica que la etiqueta “élite” se aplique a un grupo predeterminado, lo cual eliminaría del estudio, por ejemplo, a los movimientos “locales”. Así, estudiamos el ámbito del poder estatal para examinar cómo son producidas las élites –incluyendo el tópico de si los actores estatales provienen de movimientos sociales locales, o acceden al Estado a través de instituciones meritocráticas mediante extensas redes de familias–, cómo legitiman sus prescripciones y cómo moldean las instituciones y los conocimientos especializados de Gobierno. Un factor clave en los países analizados, como se sugiere en el texto, es la competencia relativamente abierta que existe para acceder a las posiciones estatales encumbradas. Las élites más homogéneas generalmente son las más cerradas para el ingreso de nuevas personas.
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Una diferencia determinante es el grado de homogeneidad dentro de las élites de los diversos países, lo cual tiene que ver con el tamaño pero sobre todo con la historia. Las élites argentinas y mexicanas son mucho menos homogéneas que sus análogas de Brasil y Chile, y la élite brasileña se encuentra mucho más diversificada que la chilena. La élite mexicana, como se anotó en el anterior capítulo, se caracteriza por una sola gran división, mientras que la de Argentina está mucho más fragmentada. Otra gran diferencia presente en los cuatro países se da en los circuitos, conductos e instituciones que sirven para la producción y reproducción de técnicas y conocimientos especializados estatales. Estos factores son cruciales, pues las batallas sobre el Estado son luchadas en términos simbólicos concernientes al conocimiento del Estado, así como al arte de conducir sus asuntos. Estas diferencias son tan visibles que, como será enunciado en la segunda parte, incluso si organizaciones como la Fundación Ford tienen agendas uniformes en un momento determinado, sencillamente terminan ajustándolas a las condiciones locales y, por lo tanto, ayudando a precipitar resultados diferentes. Los diversos paisajes del poder estatal en el período subsecuente a la Segunda Guerra Mundial estuvieron destinados a desembocar en diferentes estrategias internacionales con divergentes consecuencias locales, ya que la conversión del capital internacional en procesos de legitimidad de los Estados se dio a través de distintos recorridos. En general, las estrategias internacionales pueden ofrecer una oportunidad para que una élite excluida (o un grupo aspirante a ser élite) ensamble una contraofensiva. El grupo puede utilizar acreditaciones internacionales, técnicas y conocimientos especializados, así como conexiones para hacer capital que pueda ser reinvertido en escenarios públicos domésticos. El capital internacional provee el tiquete de admisión. Dependiendo del balance en el intercambio entre el Estado y el capital extranjero, el cual también se encuentra sujeto a conflictos y cambios, las estrategias internacionales pueden conducir a nuevas oportunidades que finalmente conllevan a transformaciones estatales. Este es el proceso que da origen al título de este capítulo, así como el del libro. Las luchas internacionalizadas por el poder son también desafíos a la hegemonía de élites estatales tradicionales.
UN NEW DEAL DE TIPO BÉLICO Y REACCIONARIO Brasil y Chile ofrecen variantes de lo que esencialmente es el clásico patrón latinoamericano: se caracterizaron por una hegemonía –en todo momento relativamente frágil y amenazada– de un grupo más o menos pequeño, el cual controlaba los activos del Estado, el sector privado y la academia. La extensa combinación de instituciones bajo su control hizo fácil que se caracterizara a estas élites como “el régimen o grupo”. De igual
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forma el derecho jugaba un papel principal en legitimar y mantener consolidados los compromisos entre los grupos de la élite, lo cual les facilitó mantener el poder a través del tiempo. Este establecimiento ocupó roles que guardan varias similitudes con aquellos desempeñados por el de la costa Este en los Estados Unidos, esto es, la élite protestante íntimamente ligada con universidades altamente prestigiosas. Este establecimiento también tiene cosas en común, desde otro punto de vista, con la élite argentina, la cual gozaba de una base particularmente fuerte en el poder privado alrededor del Estado, más no en él. La legitimidad y el papel de estos abogados reconocidos del Estado frecuentemente eran desafiados por grupos excluidos del poder. Uno de esos desafíos tuvo lugar en 1930 cuando la gran depresión estremeció al mundo. En particular, las economías legítimas internacionales –centradas en instituciones tales como la Cepal en Santiago, Chile (conducida por Raúl Prebisch, un argentino que dedicó sus cometidos profesionales al ámbito internacional, ver capítulo 2)– ganaron prestigio por encima del conocimiento docto de los abogados que controlaban el Estado y las instituciones alrededor del mismo. En la década de los años 30 y 40, esta tendencia fomentó la configuración de Estados fuertes, políticas de sustitución de importaciones, así como la adquisición por parte del Estado de grandes empresas e industrias –políticas que vendrían a ser identificadas con el “Estado desarrollista”–. La élite jurídica fue capaz de absorber este desafío y mantener su posición dominante, pero dicho reto ayudó a preparar el escenario para confrontaciones más recientes que estuvieron estrechamente conectadas con la Guerra Fría y con lo que ha sido denominado como “la Guerra Fría intelectual”. En Chile y Brasil, los grupos que desafiaban a otros grupos relativamente pequeños de políticos abogados, fueron construyendo con el paso del tiempo su credibilidad mediante inversiones en bienes académicos. En circunstancias particulares, especialmente en los momentos de crisis, los grupos desafiantes aprovecharon diversas oportunidades para utilizar esta inversión en la construcción de sus propios espacios en el ámbito del poder estatal. Cuando estas inversiones a largo plazo empezaron a gozar de mayor valor con el transcurso del tiempo y a su vez nuevas generaciones se volvieron adultas, refrenar a sus contendientes se convirtió en una tarea mucho más difícil para la élite jurídica. Un resultado natural fue la combinación y multiplicación de batallas turbulentas en contra de dicha élite, la cual se convirtió en un blanco común. Las personas pertenecientes a los grupos relativamente excluidos pudieron desarrollar nuevos conocimientos para aplicar en el Estado, novedosas técnicas especializadas para gobernar –basadas en la economía o en la sociología, por ejemplo–, así como vínculos de alianza con los Estados Unidos para retar la hegemonía de los políticos abogados formados bajo patrones europeos. De esta forma, todos
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los grupos aspirantes a ser élites lograron tener un blanco común y un mismo punto de referencia. Además, en el período posterior a la Segunda Guerra Mundial existió una considerable inversión por parte de los Estados Unidos para reformar la educación en Latinoamérica (v. gr. Puryear 1994). Esta reforma, que contó con el apoyo de entidades gubernamentales y de las fundaciones filantrópicas más importantes, se concentró en elevar la calidad no sólo de la economía, sino también de otras disciplinas tales como la antropología, la ciencia política y la sociología –todo en nombre de la modernización y del desarrollo económico–. Se le dio énfasis al desarrollo de disciplinas especializadas, de investigaciones y publicaciones académicas, de programas de doctorado, así como a la posibilidad de estudiar en el extranjero. Los potenciales sujetos que desafiaban a los abogados doctos –especialmente aquellos provenientes de grupos que no contaban con el capital familiar y social suficiente para progresar dentro de los grupos tradicionales– lograron aprovechar estas nuevas oportunidades. Desde la perspectiva de los Estados Unidos, sobre todo después de que Fidel Castro ascendió al poder, estos programas pretendían asegurar aliados, así como luchar en contra del comunismo con la introducción de ideas y tecnologías que conducirían al progreso económico sin necesidad de promover ideales de izquierda. Algunas personas ubicadas dentro del dominio del derecho intentaron neutralizar estos desafíos a su posición dominante, para lo cual estrecharon lazos con diversas fundaciones y entidades estatales con el objeto de hacer ver que el derecho era un instrumento que también podía ser moderno y útil para el desarrollo. No obstante, los programas de derecho y desarrollo en Brasil y en Chile no obtuvieron los mismos resultados exitosos que sus programas rivales realizados desde la economía y las ciencias sociales. El derecho se convirtió en una disciplina aún más desacreditada y anacrónica. De hecho, en ninguno de los países los programas lograron tener impacto real alguno sobre la educación jurídica. Sólo se presentaron efectos laterales. El énfasis brasileño en el derecho empresarial reforzó el poder de una parte relativamente marginal de la élite jurídica –aquellos abogados agentes intermediarios que trabajan para empresas internacionales–, la cual pudo sacar ventaja del debilitamiento del resto de integrantes de dicha élite (ver capítulo 12). Aun así, los objetivos propios de la reforma jamás se consiguieron. Las estrategias internacionales en el contexto de la Guerra Fría sirvieron a su vez como factores que precipitaron grandes crisis de Estado en estos países. Los militares en Brasil endurecieron su posición respecto a aquellos identificados con la izquierda en 1969, excluyendo una gran porción de descendientes de la élite del poder estatal y aumentando las opciones de represiones violentas a las voces de disenso. En Chile la dictadura de Pinochet, quien ascendió al poder en 1973 luego de las divisiones asocia-
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das con Allende, asesinó y envió al exilio a muchos de los que antes habían ocupado el poder. Ambas intervenciones militares, que fueron realizadas en nombre de la Guerra Fría, protegieron la propiedad privada de la vieja élite, pero los nuevos grupos en el poder tuvieron poco respeto por las oligarquías que habían gobernado el Estado en nombre del derecho. Los desafíos creados efectivamente habían socavado a la vieja élite. Los recién llegados se apresuraron entonces a perseguir a los reformistas de la vieja élite que habían promovido ideales de izquierda, y para ello el establecimiento jurídico no se constituyó como punto de referencia que ofreciera escenarios de liderazgo para los nuevos gobiernos. En Chile, el poder militar se alió con los Chicago Boys, quienes respondieron con una agenda que colocaba a los abogados y al derecho en una posición relativamente marginal. En Brasil la situación fue más complicada, pero por lo general surgieron economistas –especialmente Delfim Netto– que jugaron papeles dominantes en los gobiernos militares y en las administraciones sucesoras. La situación de las instituciones jurídicas predominantes en Brasil y en Chile, en particular las cortes y las facultades de derecho, fue debilitada sustancialmente con el paso sucesivo de estos desafíos. Ambas instituciones habían obtenido su prestigio y legitimidad en parte debido a sus nexos con las familias tradicionales y en parte por la autoridad concedida al modelo jurídico europeo. El prestigio de la rama judicial y de los profesores de derecho –muchos de los cuales también eran jueces– disminuyó progresivamente a medida que se percibió su anacronismo y desactualización con respecto a las técnicas y conocimientos especializados necesarios para promover el desarrollo económico. Los profesores de derecho empezaron a ser vistos como diletantes y no como académicos serios o como investigadores sistemáticos, y asimismo las cortes empezaron a ser prácticamente irrelevantes en los asuntos más importantes de Gobierno. Por lo tanto, la posición del derecho dentro de las instituciones estatales decreció, a pesar de los esfuerzos de los promotores de la línea de derecho y desarrollo. Los golpes militares encontraron muy poca resistencia por parte de las cortes o las facultades de derecho en Brasil y en Chile. El éxito de los desafíos elevados en contra de esta élite en los años 70 y 80 se hizo evidente por el modesto rol que jugaron tanto las cortes como las facultades de derecho luego de superados los regímenes militares. Esta élite logró reagruparse de diferentes maneras en cada país. Debido a la relativa diferenciación que se puede constatar en la élite brasileña, dicho grupo pudo responder a los desafíos planteados utilizando las instituciones existentes, particularmente la Asociación de Abogados del Brasil. En cambio en Chile esta lucha requirió la conformación de nuevas instituciones, incluyendo las ONG de derechos humanos que tuvieron tanta importancia y que luego sirvieron de modelo para otras latitudes.
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AGENTES INTERMEDIARIOS COMO POLÍTICOS OPORTUNISTAS En México y en Argentina los puntos de partida fueron bastante diferentes. Como fue expuesto en el anterior capítulo, la élite jurídica erigida en la Colonia –los académicos cosmopolitas, los políticos y los héritiers de la aristocracia terrateniente– había sido eliminada en gran medida como fuente de poder y legitimidad gubernamental hacia los años 30. En efecto, la élite de los tiempos de Porfirio Díaz –el inverso histórico de lo que fue el caso en Brasil y Chile– fue derrotada en los inicios del anterior siglo en la Revolución Mexicana, creando así una división que sería perdurable en la élite de México. La élite tradicional no se retiró sino que se mantuvo afuera del Estado y se concentró en construir y mantener empresas y bienes raíces familiares. El compromiso político que surgió como producto de la Revolución –y que se extendió de una u otra forma hasta el presente– permitió que la vieja élite floreciera aun cuando estuviera excluida del Gobierno. La aristocracia terrateniente y sus descendientes dentro de la burguesía mexicana no participaron directamente en el Gobierno del Estado. La élite del Estado, en contraste, comprendía un grupo formado en derecho, que eran las personas descendientes del ala ganadora en la Revolución Mexicana y quienes habían construido sus bases en el PRI, el partido político con mayor tiempo en el poder en México. Aun cuando los sujetos de la nueva élite gobernante eran claramente el resultado de las mismas instituciones educativas que habían dado como producto a la élite estatal prerrevolucionaria, ellos no sostuvieron contactos con el poder privado del mismo modo como lo hicieron los abogados prestigiadas de Brasil o de Chile. En México, por lo tanto, las cortes e incluso las facultades de derecho fueron forzosamente plegadas al PRI y a las estructuras de incentivos que este partido facilitaba. Los profesores de derecho ganaban prestigio y poder principalmente a través de conexiones con el poder político y el PRI, y lo mismo se podía predicar de los miembros del aparato judicial. Así, en comparación con los escenarios de Chile y Brasil, la jurisdicción y la academia jurídica mexicana jugaron un papel todavía más marginal en el Gobierno y en la legitimidad del Estado. En lugar de una relación cercana entre las viejas familias, los tribunales y las facultades de derecho, cada una reforzando la estabilidad y la legitimidad del Estado, los tribunales y el derecho mantuvieron una fidelidad mucho menor al Estado mexicano dominado por el PRI, el cual reclamaba su autoridad en la Revolución Mexicana. La historia de Argentina condujo a posiciones del poder judicial y de las facultades de derecho incluso más débiles, pero la causa de esta fragilidad fue bastante diferente. Las crisis frecuentes –que comprenden más de
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veinte golpes militares a lo largo del siglo XX– produjeron un legado que limitó severamente la ampliación de los cometidos académicos y profesionales orientados a la construcción de cualquier institución estatal, incluyendo las jurídicas. Los grupos profesionales que se encontraban dispuestos a invertir esfuerzos en regímenes particulares eran generalmente expulsados del Estado (e incluso del país) cuando el Gobierno al mando –ya fuera populista o militar– cambiaba. Cada vez que los regímenes alternaban el poder cambiaban completamente la permanencia no sólo de las personas que manejaban el Estado sino también de aquellas pertenecientes a la jurisdicción e incluso de las facultades de derecho. Las instituciones del Estado se hicieron débiles debido a las constantes purgas y lo que ellas implicaban en términos de disposición de recursos profesionales para dichas instituciones. De modo entendible, los profesionales tendieron a invertir sus esfuerzos en otras partes, incluyendo el exterior, en lugar de correr el riesgo de hacerlo en el Estado altamente inestable de Argentina. Los abogados y los profesores de derecho, por lo tanto, no mantuvieron ningún nexo especial con el Estado como tal, ya fuera mediante sus familias o a través de sus conocimientos especializados. Ellos no ocuparon espacios dominantes parecidos a los descritos en Chile o en Brasil, o incluso a los de la élite gobernante de México. Las instituciones asociadas con el derecho –las facultades de derecho y las cortes– fueron extremadamente endebles y marginales en las violentas contiendas por el poder del Estado. Las historias de México y Argentina, por lo tanto, no muestran las líneas de lucha observadas en Brasil y en Chile. México y Argentina fueron sociedades divididas y fragmentadas y, consecuentemente, las formas de acumulación de capital extranjero estuvieron destinadas a ser diferentes. En particular, encontramos estrategias internacionales paralelas que, en contraste con las situaciones de Brasil y Chile, prácticamente lograron ignorarse de forma mutua. Ellas no contaron con un enemigo común que eventualmente pudieran minar. Además, es casi axiomático que los esfuerzos invertidos por la élite en estrategias cosmopolitas tienden a guardar una relación inversamente proporcional con la solidez de sus nexos con las instituciones estatales locales. En otras palabras, las élites que son relativamente privilegiadas pero que mantienen una posición frágil y débil frente al Estado, por lo general propenderán a ser mucho más cosmopolitas que sus contrincantes bien conectadas con el Estado. De acuerdo con esto, las estrategias cosmopolitas en México y en Argentina fueron dictaminadas por las élites relativamente más prósperas y privilegiadas que habían sido excluidas del poder del Estado. En cambio en Brasil y en Chile las élites más privilegiadas se mantuvieron bien conectadas con las instituciones del Estado, aun cuando en grados diversos, por lo cual tuvieron menos necesidad de acudir a estrategias cosmopolitas.
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Estas diferencias fueron tenidas en cuenta por los programas estadounidenses dirigidos a Latinoamérica. En Brasil y sobre todo en Chile se otorgó un fuerte énfasis a los recursos del exterior (Puryear 1994), lo cual se vio reflejado en especial en la inversión estadounidense bastante visible en educación y en conocimiento. Sin embargo, la activa inversión en derecho y desarrollo no fue necesaria para que la élite privada mexicana o las élites profesionales argentinas tuvieran mayor familiaridad con las tecnologías e ideas de los Estados Unidos, incluyendo las del campo jurídico. La Fundación Ford, por ejemplo, cuando empezó a invertir en Argentina logró filtrar fácilmente su influencia en la Fundación Di Tella, en lugar de tener que crear algo nuevo frente a los ojos de una buena porción de la élite que ya había sido americanizada. México se distinguió por la producción de una sola división estructural, con los sectores público y privado escindidos, los cuales pasarían a configurar dos mundos jurídicos completamente diferentes, incluyendo abolengos familiares distintos, así como facultades de derecho y potenciales trayectorias profesionales divergentes. Las estrategias de cada división estructural fueron por lo tanto completamente diferentes. En el sector público los esfuerzos cosmopolitas no obtuvieron ningún tipo de injerencia en el Estado hasta el final de los años 80. Solamente hasta entonces una estrategia académica construida con base en los derechos humanos se convirtió en la estrategia de avanzada hacia el poder del Estado. En contraste, las estrategias jurídicas cosmopolitas para la burguesía privada y para los grupos descendientes de la élite tradicional mexicana prerrevolucionaria, produjeron un pequeño grupo de abogados foráneos que prestaban sus servicios a diversos negocios extranjeros, ocasionando con ello un impacto reducido en el Estado. Este grupo de abogados privados configuró un mundo jurídico bastante diferente al del ala pública, y a pesar de sus vínculos con el extranjero, no dedicó esfuerzos importantes para acceder a distintas técnicas y conocimientos jurídicos especializados. Las estrategias internacionales han desafiado la división existente entre los dos sectores jurídicos mexicanos, pero dicha división aún persiste. Los economistas, como relativos recién llegados al Gobierno de México, al principio se encontraron dominados por la élite estatal construida básicamente a partir de relaciones personales y así necesitaron amasar mayor categoría y autonomía con respecto a los abogados vinculados al Estado. Ellos concentraron sus esfuerzos en conocimientos técnicos de forma relativamente temprana, lo cual los condujo hacia los Estados Unidos luego de que el prestigio internacional de la economía estadounidense se había asentado. Utilizaron estos conocimientos especializados para ganarse un espacio en las instituciones estatales, pero se inclinaron por desempeñarse sobre todo como “tecnócratas”, aislándose de esta forma de las fuentes principa-
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les del poder político. No obstante, la creciente importancia de este conocimiento tecnócrata estatal –especialmente evidente con la crisis económica de los años 70 y la crisis de la deuda de los 80– instó a que varios integrantes de la generación actual de la élite política emprendieran esfuerzos para legitimar la economía. La estrategia internacional les permitió unirse a varios economistas que provenían del sector privado y eran formados en universidades privadas. Conectados a través de su educación en el exterior y mediante conocimientos y técnicas especializadas compartidas, los economistas de ambos lados de la división –incluyendo a Pedro Aspe (ver capítulo 2)– vinieron a ser “los políticos tecnócratas” de las administraciones de Salinas y de Zedillo. Las crecientes presiones del exterior, abarcando la entonces floreciente comunidad internacional de derechos humanos, junto con el incremento paulatino de poder de los tecnócratas políticos, hizo que el gobierno de Salinas se sirviera de aquellos que habían centrado sus cometidos en la estrategia internacional para desarrollar conocimientos especializados en derechos humanos. Estas actividades, al lado de aquellas propias de los economistas, minaron el clientelismo tradicional del PRI. El Nafta, las reformas electorales y las campañas en contra de la corrupción y de las drogas aceleraron más a fondo los impulsos orientados hacia las nuevas formas de legitimidad jurídica internacional. Aquellos que invertían sus esfuerzos en derechos humanos habían realizado carreras políticas bastante importantes dentro del PRI a través de la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH) y de la oficina del Procurador General. Lo mismo ocurrió con los abogados que adquirieron conocimientos especializados en economía, quienes progresaron mediante las negociaciones del Nafta o través de los cargos más técnicos del Gobierno y con una mayor orientación hacia los Estados Unidos. De otra parte, las firmas privadas de abogados, que desde tiempo atrás habían creado nexos entre los abogados de las viejas familias de élite y diversos negocios internacionales, también tomaron ventaja de los considerables conocimientos especializados extranjeros y de la experiencia en el exterior (foreign know-how) adquiridos en las negociaciones sobre la crisis de la deuda de inicios de la década de los años 80, y asimismo utilizaron esta legitimidad producto de los conocimientos tecnificados para abordar asuntos de derechos humanos tales como el de implementar elecciones transparentes. Como resultado, lograron una cercanía mucho mayor con el Gobierno y el poder del Estado. Por lo tanto, en el escenario mexicano las estrategias internacionales ayudaron a que la vieja élite privada se ubicara nuevamente dentro de las fronteras del Estado, primero mediante la economía y posteriormente a través del derecho. De manera más general, las inversiones de esfuerzos y de recursos jurídicos internacionales han ayudado a cerrar la división entre las dos élites que ahora convergen
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en técnicas y conocimientos especializados acuñados en los Estados Unidos, incluyendo el derecho económico y los derechos humanos. La trayectoria argentina es similar a la de México, pero la situación es más compleja. Allí no se presentó una simple división que las estrategias internacionales pudieran llegar a superar y, lo que es más importante, no existió un Estado real para dominar o para usar con el objeto de estabilizar las inversiones argentinas de recursos y esfuerzos. En Argentina, el capital extranjero ha sido manipulable y disponible de manera fácil. En este país también se dio un acceso relativamente temprano hacia los Estados Unidos por parte de los abogados y otros profesionales. Por ejemplo, en contraste con México, la élite argentina, ejemplificada en Raúl Prebisch, desde hace tiempo ha concentrado sus esfuerzos fundamentalmente en diferentes instituciones internacionales. Por razones similares, la élite profesional argentina ha dedicado sus energías a instituciones híbridas localizadas alrededor del Estado. Los dos principales conductos híbridos establecidos en Argentina –las firmas de abogados dedicados al derecho empresarial y los centros de investigación privados más reconocidos (think tanks)– se encuentran orientados característicamente hacia los Estados Unidos, pero esta tendencia no requirió de una política de exportación agresiva como la observada en Brasil o en Chile. En efecto, estas instituciones fueron creadas en la misma Argentina y posteriormente fueron reforzadas con conexiones e inversiones extranjeras. La firma de abogados asociados representa en Argentina la institucionalización del rol del agente intermediario. La estabilidad del sector de las firmas de abogados empresariales proviene de la capacidad de unir en una instancia el capital extranjero, la comunidad de empresarios argentinos y el Estado argentino, aun cuando el Estado cambiara dramáticamente de la transición de un régimen a otro. La estructura familiar subyacente a las firmas les permitió acumular riqueza y perpetuarse con el transcurso del tiempo. Los abogados de prestigio cosmopolitas generalmente se mantendrían ajenos al ámbito del Estado. En cuanto el valor de las técnicas y los conocimientos especializados estadounidenses comenzó a crecer, estos abogados empezaron a mandar paulatinamente a sus hijos a los Estados Unidos para comprar un título, ganar mayor nivel de especialidad y entablar conexiones, todo lo cual sería utilizado para sostener este sector profesional privilegiado. La organización familiar de las firmas argentinas de abogados ha sido bastante exitosa aunque, en todo momento, también ha sido frágil: las reducidas oportunidades de entrada en ocasiones conducen a tensiones profesionales y así peleas familiares pueden causar que algunas firmas se dividan. Además, las firmas familiares desde las que ciertos abogados se desplazaron al Estado podían resultar perjudicadas por las políticas de venganza del
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régimen siguiente. Aun así, contando con fuertes motivos para no destinar directamente sus esfuerzos y recursos al Estado, o incluso a las cortes o a las facultades de derecho, estas firmas familiares en su mayoría prosperaron con la ayuda de las estrategias internacionales para impulsarlas y mantenerlas. La eventual competencia frente a las poderosas firmas de abogados empresariales generalmente ni siquiera era asumida como tal en Argentina. Al no existir la hegemonía jurídica que se daba en Brasil o en Chile, el derecho no se convirtió en blanco particular de los grupos aspirantes a ser élites. Además, debido a que la legitimidad de la élite jurídica argentina ya era dependiente de los nexos y conocimientos especializados del exterior, los potenciales competidores iban en el mismo bote como abogados empresariales en términos de localizar las inversiones internacionales para ser encauzadas localmente. En general, el problema de una endeble autonomía en las facultades de derecho se extendió a las universidades, haciendo difícil invertir esfuerzos y recursos tanto en el Estado como en las universidades mismas. Como resultado, la otra forma institucional dominante para encauzar este tipo de inversión internacional en Argentina fueron los centros privados de investigación más reconocidos (think tanks), de nuevo un típico producto estadounidense pero a la vez claramente local. Debido a que la familia Di Tella procedía de la misma forma que la familia Rockefeller en los Estados Unidos a finales del siglo XIX y principios del XX, adquiriendo legitimidad mediante instituciones de corte público, se presentó casi que una convergencia predeterminada. En consecuencia, el resultado para las ciencias sociales más recientes –particularmente la economía y la sociología– fue bastante similar al observado en el sector de las firmas empresariales de abogados. Los centros de investigación más reconocidos lograron mantener abiertos los canales de comunicación entre los conocimientos especializados del exterior y el capital, así como con cualquier forma que tuviera el Estado existente. Si bien tanto las firmas de abogados como los centros de investigación más reconocidos se mantuvieron a raya del Estado, ambos pudieron disponer de intermediarios con acceso hacia quienquiera que estuviera en el poder en un tiempo determinado. Sin embargo, el estatus históricamente débil del derecho, constantemente purgado por los nuevos gobiernos que destruían cualquier residuo de los previos, implicó que no existiera un Estado fuerte para ser reformado de acuerdo con los patrones de las nuevas técnicas y conocimientos especializados públicos. Con instituciones estatales aún no establecidas, no había nada para asir en Argentina que no fuera el poder político. Por lo tanto, la entrada al Estado únicamente se hallaba sujeta a políticas de turno y a gérmenes venideros de un patronazgo para camarillas de tipo argentino. Las conexiones familiares podrían llegar a reducir los riesgos individuales, pero había costos severos para las estrategias políticas cuan-
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do el poder cambiaba de manos. Por lo tanto, en el contexto argentino las nuevas tecnologías de poder, tal y como las antiguas, fueron empleadas únicamente como herramientas políticas de tipo estratégico. La retórica podría ser la del estado internacional del arte, pero su verdadero objetivo era hacer descalabrar la oposición. A cambio de lo que ocurrió en los Estados Unidos, en Argentina fue simplemente imposible combinar la credibilidad científica con el proselitismo político sin que la primera resultara destrozada. Como consecuencia, el Estado argentino fue repetidamente desgarrado. Las nuevas técnicas y conocimientos especializados no llevaron a ningún cambio institucional duradero. Si bien en Argentina, al contrario de México, había una evidente línea divisoria entre el estamento militar y el nuevo régimen democrático, el cambio no se precipitó debido a una acumulación de inversión de recursos en el Estado sino, por el contrario, debido a la guerra de las Islas Malvinas/ Falklands que llanamente desacreditó a los militares, forzándolos a retirarse del poder. Los peronistas para ese entonces se encontraban en una posición relativamente débil y el resultado fue que el Partido Radical –el partido tradicional de los nuevos y viejos profesionales– llegó al poder. Los radicales no pudieron encontrar las herramientas suficientes para manejar la crisis de la deuda, por lo cual fueron expulsados del poder, permitiendo así que los peronistas se reagruparan bajo la dirección de Carlos Ménem, ganaran las elecciones y finalmente empezaran a acumular algún tipo de inversión en el Estado. Los peronistas se convirtieron a la ortodoxia económica comprando lo que era visto con buenos ojos por los estándares internacionales y asimismo incorporaron al Gobierno los centros de investigación económica de punta. También por lo menos fingieron estar de acuerdo con la ortodoxia jurídica profesional, ofreciendo una apariencia de legalidad cuando al mismo tiempo tomaban ventaja de la falta de autonomía del propio sistema jurídico. Dentro de este clima, los economistas comenzaron a invertir más en el Estado e incluso en la supremacía del derecho, buscando así legitimar sus propias posiciones dentro del Estado. Al mismo tiempo los profesionales afuera del Estado, incluyendo las firmas de abogados, lograron sacar provecho de la relativa estabilidad para invertir más esfuerzos en diversas instituciones jurídicas, dentro de ellas las facultades de derecho y de administración de universidades privadas, la resolución alternativa de conflictos y el comienzo de la reforma judicial. Esta multiplicidad de actividades son parte de una variedad de potenciales inversiones complementarias en el Estado y en el derecho, y su alrededor. Sin embargo, el éxito más contundente de las estrategias internacionales en Argentina fue la explosión de instituciones prósperas afuera del Estado: los centros de investigación reconocidos y las firmas de abogados familiares.
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En contraste con Argentina y México, las estrategias jurídicas internacionales en Brasil y en Chile en las décadas de los años 80 y 90 pueden ser interpretadas como esfuerzos para reconfeccionar y reconstruir una paz social que había sido despedazada, y para redefinir el papel del derecho y de los abogados en Estados modificados. No obstante, como veremos, la reinversión en el derecho y en el Estado, ahora orientada hacia las técnicas y los conocimientos especializados estadounidenses, se ha presentado de una manera pronunciadamente asimétrica: la economía ha avanzado más lejos que el derecho y el derecho de los negocios más allá que el derecho de los intereses colectivos.* El punto básico de esta sección del capítulo es que las estrategias internacionales han sido forjadas en escenarios institucionales dramáticamente distintos, correspondientes a los cuatro países estudiados. En Brasil y en Chile las estrategias jurídicas internacionales ayudaron a facilitar el retorno del derecho –y el regreso de familias tradicionales de élite capaces de rediseñar sus credenciales de presentación– a una posición determinante en el Gobierno. En Argentina y en México, por el contrario, las estrategias internacionales no encajaron en este modelo de desafíos y respuestas. En su lugar, dichas estrategias funcionaron en complejas estructuras domésticas de poder que permitieron a algunos descendientes de la élite tradicional de México traspasar la frontera entre las élites pública y privada, y a algunos sujetos cercanos al PRI hacer progresar las tecnologías de gobierno de este partido. En Argentina las estrategias internacionales han empezado a transformar el Gobierno, especialmente con referencia a asuntos económicos, pero estas estrategias sobre todo han creado y modificado las firmas de abogados de negocios y los centros de investigación más reconocidos. Finalmente, aun cuando relativamente fácil de explicar dada la estructura política de Argentina, resulta irónico que siendo el país más imbuido en el mercado internacional de las técnicas y los conocimientos especializados en el período analizado, su ámbito de poder estatal terminara como el menos transformado por las inversiones domésticas de técnicas y conocimientos especializados provenientes del extranjero.
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Los autores utilizan aquí un contraste entre derecho de los negocios y derecho de los intereses colectivos (public interest law) que es común en la práctica jurídica norteamericana. Se trata de la coexistencia de, por un lado, firmas de abogados dedicadas a la asesoría de empresas pudientes y, por el otro, firmas de abogados dedicadas a la representación de grupos marginados (inmigrantes ilegales, minorías raciales, etc.) o de causas colectivas (v. gr., protección del medio ambiente o de los consumidores). La mayoría de las firmas de abogados de negocios también representan gratuitamente a un pequeño número de personas que no pueden pagar los servicios de un abogado. Pero el contraste al que se refieren Dezalay y Garth es el que existe entre dos formas distintas de ejercer el derecho en los Estados Unidos, una en representación de los intereses empresariales y otra en representación de los intereses de los marginados y de la colectividad. [Nota del editor]
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DOLARIZACIÓN ASIMÉTRICA En la segunda parte de este capítulo también procederemos de manera diacrónica, pero cambiaremos de eje con el objeto de analizar ciertas técnicas y conocimientos especializados en lugar de países específicos, concentrándonos en el derecho y la economía, el desarrollismo y el neoliberalismo. Las técnicas y los conocimientos especializados así como las cuestiones de debate son dos caras de un mismo desafío (Abbott 1988). Las profesiones logran abrir mercados cuando de manera exitosa definen nuevos problemas, empleando para ello su propio lenguaje al igual que un nivel de conocimiento especializado. En términos de Bourdieu, es necesario hacer que las personas ajenas a la profesión crean en quienes invierten esfuerzos y recursos en el nuevo conocimiento (Bourdieu 1993; Dezalay y Garth 1996b). En contraste con la primera parte de este capítulo, en donde orientamos nuestra mirada hacia atrás para examinar los acontecimientos pasados de ciertos Estados, aquí dirigiremos nuestra mirada hacia adelante, para proveer un enfoque más generoso en resultados: precisaremos las consecuencias producto de los esfuerzos acometidos por las nuevas ortodoxias, así como los universales empleados en el Sur. A pesar de este giro en la perspectiva, el enfoque general continúa siendo el mismo. De nuevo el énfasis se encuentra en la idea de la dependencia en relación con la trayectoria histórica y en los contextos que circundan tanto el viejo conocimiento, cimentado en los tribunales y en las facultades de derecho, como el nuevo que proviene del Norte. Ambos tipos de conocimiento se encuentran enlazados con ciertos procesos de producción social y de igual forma ambos exigen atención para vislumbrar de qué modo los procesos son transformados para incluir nuevas cuestiones en el debate. Por lo tanto, el grado en el que ciertas técnicas y conocimientos especializados del Norte se afianzan en el Sur, se encuentra determinado por aquellas cuestiones que son consideradas como nuevas en el debate. Del mismo modo, el proceso como un todo es enormemente facilitado por choques y “nuevos acuerdos”, incluyendo golpes militares, el descenso de los regímenes militares, las divisiones del Vietnam producto de la Guerra Fría y crisis económicas como la de la deuda al inicio de los años 80. Finalmente, aun cuando adelantamos nuestro análisis en términos de elaborar una arqueología de los nuevos universales hegemónicos, la explicación determinante proviene de una perspectiva que se centra en las alianzas entre el Norte y el Sur. De manera similar, términos como “Estado fuerte” o “Estado democrático” resultan demasiado amplios para facilitar una comprensión de estas transformaciones, las cuales pueden ser apreciadas sólo si se escruta por debajo de las categorías generales. La manera de adelantar la explicación es por lo tanto paradójica. En efecto, bien podemos comprender las transformaciones como el resultado de nuevas tecno-
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logías y cuestiones en el debate que producen nuevos conocimientos de gobierno, especialmente en las tendencias de los derechos humanos y del neoliberalismo, o bien podemos centrarnos en instancias particulares que abren nuevos espacios de oportunidades, tales como aquellas que permitieron a los abogados agentes intermediarios prosperar en las últimas décadas. Una manera de describir el proceso en análisis es bajo el rótulo de “dolarización”, esto es, el proceso por el cual se ata el valor de las técnicas y los conocimientos especializados del Sur con el poder de capacidad de compra que ellos tengan en los Estados Unidos. El rasgo clave de las técnicas y los conocimientos especializados impulsados por y a través de los políticos tecnócratas, es el nexo que mantienen con lo que resulta aceptable en las universidades y en los centros de investigación más reconocidos de los Estados Unidos. Sin embargo, aun cuando nuestra versión general puede ser representada como un giro que va desde los abogados de prestigio hacia los políticos tecnócratas, o como la dolarización, resulta importante tener en cuenta que este giro general no ha operado a la misma velocidad en todos los escenarios. Algunos ambientes profesionales son más globales que otros, incluyendo, particularmente, disciplinas más recientes como la economía. Dentro del derecho, el ejercicio de la abogacía en las firmas de derecho de los negocios se encuentra mucho más adelante que el ejercicio de la abogacía de causas sociales o que el derecho de intereses colectivos en términos de dolarización. Este proceso altamente inequitativo, que agrava el actual desequilibrio en el mercado de las técnicas y los conocimientos especializados, es un microcosmos de lo que se encuentra en juego en la globalización o la dolarización. Con el objeto de resaltar este proceso desigual, así como los rasgos estructurales que lo producen, nos detendremos de algún modo en el ejemplo de la economía y en dos ejemplos del derecho, la abogacía de las firmas de derecho de los negocios y el derecho de los intereses colectivos. Empleando estos ejemplos podremos examinar cómo un enfoque centrado en las profesiones y en los campos nacionales de poder por sí mismos, puede dar cuenta de las conexiones –y desconexiones– que ocurren en los contextos nacionales y transnacionales en momentos particulares. Analizando más allá de la categoría de los tecnócratas políticos, por lo tanto, podemos asir diferencias y tensiones importantes en los procesos de dolarización.
LA DOLARIZACIÓN DE LA ECONOMÍA La historia de la economía es un ejemplo casi perfecto de los políticos tecnócratas y de la dolarización. La economía tuvo que asentar su autonomía frente al derecho en Latinoamérica y hasta cierto punto en los Estados Unidos. La primera generación de economistas después de la Segunda Guerra Mundial estaba estrechamente ligada con el establecimiento de los
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abogados en los Estados Unidos y en Latinoamérica (y con el PRI en México). De hecho, muchos de los economistas más importantes de Latinoamérica fueron formados en facultades de derecho que también controlaban la enseñanza de la contaduría. La economía keynesiana y la del desarrollo funcionaron bastante bien en el período posterior a la Segunda Guerra Mundial para lograr el sostenimiento de Estados relativamente fuertes, que a su vez mantuvieron –y modernizaron– la posición de los abogados de prestigio, en especial en Brasil y en Chile (y en los Estados Unidos) aun cuando también dentro de la élite estatal de México. Las estrategias internacionales jugaron un papel importante y relativamente temprano en la evolución de la economía en Latinoamérica, debido a que la legitimidad proveniente del exterior podía ser usada para cuestionar el poder de la élite jurídica dominante, la cual requería de una menor inversión de esfuerzos y recursos extranjeros debido a su posición local más estable. El Consenso de Washington fue realizado tanto en el Sur como en el Norte con base en la similitud estructural de la posición de un grupo de economistas que se encontraban afuera del establecimiento. El primer elemento determinante fue la inversión de esfuerzos académicos como una base de legitimación para lo que entonces era una “alianza no sacra”. Los primeros economistas de la Universidad de Chicago, quienes casi en su totalidad eran la primera o la segunda generación de familias inmigrantes, carecían de capital social y de conexiones, por lo cual centraron su empeño en el estudio de las matemáticas, de la teoría de la elección pública y de las estrategias utilizadas por los medios de comunicación. Muy temprano ellos conformaron alianzas con un grupo para entonces marginal de republicanos bastante conservadores, así como con personas de negocios que estaban en desacuerdo con las cómodas relaciones que configuraban el establecimiento. Los economistas de Chicago también elaboraron poderosos argumentos matemáticos para así erigir sus posiciones basados en una economía “pura” orientada en contra de los ensayistas de Harvard, quienes estaban íntimamente ligados con el establecimiento del Este de los Estados Unidos. La contienda en el terreno de la economía también se libró en contra de los economistas keynesianos del establecimiento que se desempeñaron en el gobierno de Kennedy, como los llamados intelectuales en acción. El Gobierno estadounidense fue denunciado como producto de un comportamiento continuo de tráfico de influencias que condujo a la inflación y al estancamiento económico. En 1950 los economistas de Chicago concentraron sus esfuerzos en el campo internacional, cuando la economía de modelo neoliberal aún era relativamente débil en los Estados Unidos. Liderados por Arnold Harberger de la Universidad de Chicago, sacaron provecho de la Usaid y de fundaciones filantrópicas para invertir en potenciales instituciones afines del Sur, en especial la Universidad Católica de Santiago de Chile, el hogar de los
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originales Chicago Boys (ver Valdés 1995). Esta inversión en Chile logró convertirse en contrapeso de la Cepal –entidad de las Naciones Unidas radicada en Santiago– y de Raúl Prebisch, quien en sí mismo es la perfecta personificación de un economista cosmopolita bien formado e instruido. La inversión estadounidense se distribuyó de manera relativamente equitativa entre keynesianos y neoliberales, pero la economía convencional keynesiana o del desarrollo fue integrada al establecimiento chileno en la Universidad de Chile. Los economistas jóvenes de la Universidad Católica, quienes acudieron en gran número a Chicago, conformaron alianzas en Chile parecidas a las efectuadas entre los conservadores en los Estados Unidos. Así, estuvieron listos cuando Pinochet ascendió al poder en 1973. Ellos utilizaron sus conocimientos en economía matemática, sus vínculos con los medios de comunicación, en particular El Mercurio, el análogo chileno del Wall Street Journal, y sus conexiones con los economistas de Chicago –quienes para entonces estaban ganando terreno dentro de la economía como profesión en los Estados Unidos–, para declarar la necesidad de “medidas de choque”, así como de una serie de reformas que vendrían a ser la Biblia de los ataques neoliberales en contra del modelo de los Estados intervencionistas de otras latitudes, incluyendo la Gran Bretaña. El paralelo casi perfecto entre la Universidad de Chicago y la Universidad Católica creó una modalidad sobresaliente de importaciones y exportaciones, la cual ayudó para entonces a construir la credibilidad del emergente Consenso de Washington y a suministrar las bases para el ajuste estructural que le seguiría a la crisis de la deuda y a la elección de Reagan en los años 80. En Brasil, Delfim Netto, perteneciente a la primera generación de economistas que incrementaron su poder con los militares, utilizó el Estado y el desarrollismo como plataforma en contra del viejo establecimiento que había dominado al país. La segunda generación de los descendientes del establecimiento, ejemplificados por personas como Pedro Malans, radicó su base en la Universidad Católica de Río de Janeiro. Ya que la economía era una disciplina relativamente nueva en estos países, la nueva generación de economistas tuvo la opción de educarse en el exterior, de regresar y esencialmente asumir la rama económica del Gobierno para alinearla con las exigencias del mercado global emergente. La nueva generación utilizó la economía estadounidense y la credibilidad en las matemáticas en contra del Estado fuerte y de la inflación relativamente alta que caracterizaban las políticas de Delfim Netto en los 70. Luego, la crisis de la deuda consolidó su posición. Los grupos de investigación más reconocidos de Argentina –que estaban siempre bien conectados internacionalmente– no necesitaron de la economía para desafiar el establecimiento o el régimen militar, pero los
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economistas, guiados en un principio por Domingo Cavallo, obtuvieron un acceso relativamente fácil a los mercados internacionales de las técnicas y conocimientos especializados de la economía. Las matemáticas podían ser empleadas para retar a abogados conversos como Martínez de Hoz. En México, una nueva generación dentro del PRI, que incluía a personas como Carlos Salinas, utilizaron la economía para aumentar su poder dentro del Estado así como para extender puentes que contactaran a economistas provenientes de las universidades privadas y del sector privado, como fue el caso de Pedro Aspe. Los economistas latinoamericanos lograron elevar sus posiciones locales con la crisis de la deuda de los años 80. Sus enfoques y el ejercicio de sus carreras les permitió crear buenas relaciones con aquellos que negociaron la crisis de la deuda desde el otro lado. Sirviéndose de su habilidad para hablar inglés, de sus conocimientos técnicos en economía, de sus conexiones con las comunidades de economistas en los Estados Unidos, así como en su empatía con los discursos democráticos que adquirieron al nadar en las aguas académicas estadounidenses, ellos vinieron a ser el núcleo de los políticos tecnócratas elogiados en los Estados Unidos. De hecho, muchos de los economistas más destacados de Latinoamérica se conocieron e hicieron amigos en los Estados Unidos, particularmente en MIT y en Harvard, lugares en donde buena parte de la generación posterior a la de Chicago fue educada. Ellos constituirían el lado sur de una versión más democrática del Consenso de Washington. La integración del mercado de técnicas y conocimientos en economía se incrementó en los años siguientes. No sólo un grado académico internacional es requerido como base para efectuar cualquier apreciación creíble dentro de los conocimientos especializados en economía, sino que también ha empezado a ser paulatinamente necesario que se ocupe una posición en los Estados Unidos, la cual otorgaría una mayor credibilidad profesional, incluyendo a los profesores visitantes e incluso nombramientos docentes con carácter de permanencia asegurada. Uno de los resultados es que un buen número de economistas latinoamericanos son ahora docentes –incluso con permanencia asegurada– en varias universidades estadounidenses, y otros muchos ocupan plazas en el Banco Mundial o en el FMI. Este fenómeno se encuentra bien ilustrado por el número de economistas del Sur trabajando para el Estado, quienes observan y monitorean las carreras de sus jóvenes compatriotas –que enseñan y publican en los Estados Unidos– con el objeto de precisar su grado de compatibilidad con cargos locales, mientras que aquellos que trabajan en los Estados Unidos se preocupan de que su regreso llegue a “arruinar sus carreras”. Algunos economistas regresarán a sus países de origen, pero muchos adelantarán sus carreras primordialmente en los Estados Unidos, contribuyendo así a la fuga de cerebros desde el Sur hacia el Norte.
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Una vez que los economistas formados con el modelo de Chicago accedieron a posiciones de poder en el Norte y en el Sur, ambas partes –junto con organizaciones financieras internacionales radicadas en Washington– se desplazaron, sin obstáculo alguno, hacia el nuevo enfoque de las instituciones y el Estado: el así llamado giro para ir más allá del Consenso de Washington. Los economistas se hallaron simultáneamente imbuidos en las estructuras del poder del Estado –aún más cuando hijos e hijas talentosos de la élite invertían sus esfuerzos y recursos en la economía estadounidense– y en el mercado internacional de las técnicas y los conocimientos especializados. El campo transnacional por sí mismo empezó a legitimar y a conservar el poder así conquistado. Y los economistas ahora ven el derecho como un medio para legitimar y preservar las políticas que fueron asentadas en las décadas de los años 70 y 80, así como sus lugares en el poder. Una parte del interés en las reformas judiciales de Latinoamérica proviene directamente de los economistas en el Estado, al igual que de los centros de investigación más reconocidos alrededor del Estado. Los economistas en el poder paulatinamente han venido reconociendo que para extender el mercado se requieren instituciones fuertes y una credibilidad internacional. Los recientes ataques en contra del FMI, por ejemplo, se encuentran más orientados a consolidar, en lugar de reprobar, la hegemonía de las técnicas y los conocimientos especializados en economía hechos en los Estados Unidos.
LA HIBRIDACIÓN DEL DERECHO DE LOS NEGOCIOS La situación del derecho es diferente, en parte por la historia mucho más extensa de las instituciones jurídicas en Latinoamérica y su estricta inmersión en las estructuras del poder estatal a lo largo del tiempo. La posición de las facultades de derecho y de los tribunales es por lo tanto el producto de vastas historias que han producido patrones de conducta y jerarquías de poder que son bastante difíciles de cambiar. El fracaso del movimiento de derecho y desarrollo en tener un impacto real en la educación jurídica en Brasil y Chile muestra la manera como esta combinación errática fue forjada en las décadas de los 60 y 70. El derecho, el Estado y la educación en el derecho en el Sur colisionaron completamente con lo que había sido el caso en los Estados Unidos, el país que estaba buscando exportar modelos y conocimientos especializados en estas áreas. El principal triunfo del movimiento de derecho y desarrollo en el Brasil no fue la transformación de la educación en el derecho, del derecho o del Estado, sino la creación de vínculos entre las personas que se encontraban aproximadamente en las mismas posiciones en sus propios países. La élite jurídica del Brasil utilizó su experiencia adquirida con la línea de derecho y desarrollo, y sus conexiones para seguir rutas en cierta medida tradicionales hacia el
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poder del Estado. La diferencia es que esta vez sus bases para mantener una posición internacional sólida se hallaban en su amistad con personas influyentes de los Estados Unidos, al igual que alguna familiaridad con el derecho de los negocios estadounidense, lo cual les permitió progresar en sus cargos cuando los economistas llegaron al poder. Esta perspectiva puede ser empleada de manera más general para tratar de entender la Alianza para el Progreso. Los intelectuales en acción de la era de Kennedy en Washington pretendieron exportar lo que ellos representaban para lugares con estructuras de poder del Estado bastante distintas. Ellos no encontraron entidades afines en el Sur capaces de implementar sus programas técnicos pertenecientes a una reforma anticomunista. Aun cuando ellos tuvieron bastante éxito en obtener aliados, algunos de los puntos técnicos cruciales, como aquellos que favorecían una reforma agraria, no fueron aceptados por los políticos del Sur. En otras palabras, las personas del Sur que seguían la estrategia internacional de invertir en los conocimientos tecnificados y reformistas del Norte –en particular, la reforma agraria– no obtuvieron un retorno de dividendos proporcionales al de sus inversiones especializadas. Muchos de ellos terminaron siendo tildados de comunistas y exiliados por los regímenes militares que luego alcanzaron el poder. El fracaso de los programas de “la tercera vía” identificados con la Alianza para el Progreso en los años 60 y 70, ensombreció la tendencia reformista del establecimiento de los Estados Unidos y contribuyó, junto con un deterioro en la economía, a su colapso total poco tiempo después. Una de las razones para que Jeanne Kirkpatrick y la administración de Reagan apoyaran regímenes autoritarios identificados como anticomunistas, fue que ellos no querían ver otro Allende ascendiendo al poder que llegara a trastocar las divisiones propias de la Guerra Fría. Algunos de los lazos de amistad hechos en las décadas de los 60 y 70 se volvieron a unir cuando ambas tendencias fueron expulsadas del poder por nuevos grupos de conservadores relacionados con la Guerra Fría y el neoliberalismo. El movimiento internacional de los derechos humanos es producto de esta unión. No obstante, para avizorar el legado de este vínculo específico, y en especial lo que el mismo significa para la dolarización del derecho, resulta importante explorar dos aspectos diferentes de esta intersección jurídica. El primero son las firmas de abogados de negocios y el segundo son las firmas de abogados orientadas al derecho de intereses colectivos, en un sentido que pueda ser aplicado al grupo más famoso de defensa de derechos humanos en Latinoamérica, la Vicaría de Chile. Al realizar esta exploración, se podrán observar los modos diferentes como estos dos tipos de derecho han expandido sus raíces en Latinoamérica. La tradición de las firmas de abogados que son empresas familiares es una realidad que puede ser constatada en diversos grados a lo largo y ancho de Latinoamérica. Las oficinas de abogados relativamente escasas que
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contaban con capital extranjero, las cuales generalmente estaban bien conectadas con el Estado y con las familias más prestigiosas, se desenvolvieron como agentes intermediarios o agentes dobles tanto para los comerciantes internacionales como para los inversionistas. La internacionalización de las firmas asociadas de abogados es entonces una empresa de riesgos compartidos entre los capitales social y legal, existiendo una proporcionalidad diferente en ambos lados. Esta empresa puede ser caracterizada, como lo fue en México, como un avenimiento entre las técnicas y los conocimientos provenientes de relaciones personales locales con las técnicas y los conocimientos provenientes de los Estados Unidos, esto es, entre la tecnología jurídica estadounidense y las conexiones sociales mexicanas. De hecho, en México la distribución de competencias resulta clara con el nombre de la firma Baker, Botts, Miranda y Prieto: los mexicanos siempre quedan al final. Aquellos que llevaron a cabo las conexiones, no obstante, estaban estructuralmente más próximos de lo que a primera vista pareciera. Por ejemplo, Henry Holland, el ex asistente del Secretario de Estado norteamericano para los asuntos de Latinoamérica, utilizó sus conexiones en México para dar vía a la nueva firma de abogados de Baker y Botts. Otro tipo de uniones entre firmas de abogados estadounidenses y mexicanas ha ocasionado que socios de los Estados Unidos se radiquen en México y luego se conviertan en nativos, emparentándose en la sociedad mexicana, obteniendo títulos académicos en derecho en la UNAM y, por lo tanto, deviniendo como sujetos ya altamente “mexicanizados”. En el otro lado, la alianza fue facilitada por el hecho de que aquellos que deseaban trabajar con abogados estadounidenses en los años 60 y 70 eran descendientes de una élite mexicana cuyas carreras habían sido truncadas tanto en el PRI como en el Estado mexicano. Ellos lograron asimilar la reprobación que inevitablemente resultó concentrada en estas firmas de abogados por cuenta de diversos mexicanos nacionalistas. El otro modelo para establecer firmas de abogados de derecho de negocios es más típico y más frecuente en países donde los exiliados y las oficinas de abogados estadounidenses no cuentan con mucha injerencia. Este tipo de oficina de abogados fue creada a partir de alianzas informales efectuadas entre individuos locales de prestigio en el derecho de los negocios, quienes utilizaban las referencias y los escenarios de aprendizaje para cimentar las relaciones y facilitar el intercambio de tecnologías jurídicas. Los pioneros de estas firmas de abogados en Argentina fueron viejas firmas de abogados familiares que se internacionalizaron bastante temprano y obtuvieron grados y conexiones en el exterior; en Brasil, la firma más prestigiosa de este tipo fue iniciada por alguien que se encontraba afuera de las facultades de derecho y de las jerarquías jurídicas tradicionales. Las firmas de abogados chilenas parecen haberse erigido en gran medida por el impulso de las viejas familias que manejaban temas jurídicos. La crisis
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de la deuda y la actividad económica que caracterizó en particular a la década de los 80, puso a todas estas firmas de abogados en contacto estrecho con las firmas de abogados estadounidenses que necesitaban entidades afines y corresponsales locales en el Sur. De hecho, la tecnología jurídica para el manejo de la crisis de la deuda fue originalmente creada en México, y las mismísimas firmas de abogados estadounidenses –principalmente Shearman y Sterling para Citicorp y Cleary, y Gottlieb para los países deudores– e incluso frecuentemente los mismos abogados fueron los encargados de que el modelo fuera implantado en los restantes países deudores. El contacto cercano entre los diversos abogados a través de seminarios e intercambios también facilitó el flujo de innovaciones de un país hacia otro: renegociación a partir de criterios específicos, cambio de deuda por equity swaps, privatizaciones y creación de mercados de capital en los mercados emergentes. Las firmas de abogados prosperaron en ambos lados mediante estas innovaciones, que tuvieron lugar junto con la reestructuración de los Estados latinoamericanos y de los Estados Unidos. Las firmas de abogados del Sur, que en algún momento habían prestado sus servicios casi sólo a clientes del extranjero, empezaron a orientarse mucho más hacia los clientes con negocios locales, trabajando principalmente para nuevas uniones de riesgo compartido y para diversas empresas privatizadas. Los contactos también hicieron que el valor y el prestigio de los títulos académicos en derecho estadounidenses tuvieran un ascenso vertiginoso en todos los países. Las firmas familiares crecieron y se ramificaron, haciendo más fácil trazar un árbol de familia que explica la configuración de la comunidad de firmas de negocios de abogados orientadas hacia el campo internacional. El proceso también llevó a que se presentara una dinámica de familias feudales en donde los héritiers y otras personas llegarían a librar luchas para obtener los beneficios del valor relativo de los capitales familiar y jurídico. El crecimiento de estas firmas familiares y de sus derivados, su meridiana prosperidad al igual que el valor evidente de la educación estadounidense han generado un tremendo incremento en el número de abogados que obtienen su experiencia y sus títulos de abogado en los Estados Unidos. Hoy día, un gran número de estos abogados híbridos se enfrenta a un cuchillo de doble filo. Las firmas de negocios de abogados de sus países de origen aún continúan siendo en su mayoría firmas familiares de abogados, y, si bien son mucho más abiertas que en el pasado, las oportunidades para sujetos desconocidos como los abogados híbridos siguen siendo todavía limitadas. En este sentido ellos aún son generalmente ciudadanos de segunda clase. Además es casi imposible que ellos sean socios de una firma de abogados de los Estados Unidos a menos que se mantengan en ese mer-
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cado. La fluidez o la dolarización en crecimiento que puede ser constatada en la economía, con algunas pocas excepciones, no existe en el campo del derecho de los negocios. En consecuencia, este número más o menos amplio de abogados ambiciosos y talentosos se encuentra buscando oportunidades a través de alianzas con proveedores de servicios legales que no son del tipo Wall Street, tales como Baker y McKenzie, Clifford Chance o las Cinco Grandes firmas de contadores.2 Este crecimiento de un ejército de reserva de abogados talentosos, que en cierto sentido se encuentran insatisfechos, puede servir de vehículo para generar un cambio adicional. Ellos pueden desafiar tanto las estructuras de poder de las florecientes firmas familiares de abogados como la cómoda posición de las firmas de abogados estadounidenses. No obstante, no son tan numerosos como para asumir el control de las organizaciones profesionales, ni tampoco hasta ahora han mostrado mucho interés en los tribunales. Pero en varios países han ayudado a desatar una ofensiva en contra de la academia jurídica tradicional –actualmente relativamente débil– a través de la creación de nuevas facultades de derecho privadas, muchas de las cuales están ligadas a las facultades de administración de negocios y empresas. En una diversidad de formas, por lo tanto, este ejército de reserva de abogados puede llegar a producir un efecto dominó; al extender el mercado, al igual que al competir con la vieja élite de negocios, podría hacer que las perspectivas de las actividades de dicha élite resultaran más atractivas. Al mismo tiempo, la actividad de los nuevos competidores ayudaría a que la vieja élite de negocios adquiriera más reconocimiento y autonomía dentro del campo jurídico. En resumen, las posiciones estructurales de las firmas de abogados de negocios tanto del Norte como del Sur encajan bastante bien. Estos intermediarios entre las empresas multinacionales y el Estado lograron abrirse campo de manera conjunta para extender y desarrollar el mercado en las técnicas y los conocimientos especializados sobre el derecho de los negocios. Particularmente, la alianza demostró ser un vínculo entre el capital social de Latinoamérica y el capital jurídico del Norte. Los resultados pueden ser apreciados en diversas prácticas y reformas jurídicas de áreas tales como propiedad intelectual, comercio, seguros o regulaciones antimonopolio. No obstante, en la orilla de los intereses colectivos –esto es, en el derecho en favor de los marginados– la situación es bastante diferente. Se dieron diversas conquistas valiosas, producto de las condiciones estructurales que existían en los años 70 y 80, pero no obstante, el legado de este período no hizo que la profesión jurídica integrara el derecho de intereses colectivos de la misma forma como fue vinculado el derecho de los nego2
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Las Cinco Grandes firmas son Andersen, Deloitte Touche, Ernst y Young, KPMG y Pricewaterhouse Coopers.
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cios. Este desarrollo en dos cauces diferentes puede ser entendido de un mejor modo, primero que todo, recordando algunas diferencias históricas bastante preeminentes en la posición del derecho y de la profesión jurídica que existieron tanto en Latinoamérica como en los Estados Unidos.
EL DESAGÜE MORAL DE LOS DERECHOS HUMANOS En los Estados Unidos, la credibilidad en el derecho proviene en parte de la posición esquizofrénica de aquellos que sirven los intereses de las empresas privadas. Desde el siglo XIX, los abogados de empresas han combinado su trabajo en sus negocios personales con la dedicación al servicio público y a las reformas jurídicas. Por ejemplo, de un abogado de negocios en los Estados Unidos, que aspire a acceder a una carrera de élite, se espera que dedique esfuerzos a la promoción de servicios legales en favor de personas marginadas. Este patrón ha sido reforzado con el paso del tiempo e instaurado en carreras y facultades de derecho de élite. Por ello las facultades de derecho proclaman su compromiso con el derecho de interés colectivo y con el derecho de negocios – así el mercado en la práctica conduzca a que la mayoría de los graduados busquen trabajo en el sector empresarial–, y la profesión como un todo reconoce y premia a aquellos que actúan en favor de los marginados y sus derechos. La posición de la profesión del derecho en los Estados Unidos contrasta abiertamente con la que ha sido mantenida tradicionalmente al respecto en Latinoamérica, lo cual puede ilustrarse con la reacción del gremio de abogados de negocios argentinos frente a la visita a Buenos Aires alrededor de los años 70 de ciertos abogados de negocios pertenecientes al gremio de Nueva York. Actuando de acuerdo con las costumbres estadounidenses dentro de la profesión, los abogados neoyorquinos empezaron a determinar la situación de los derechos humanos. Sin embargo, los abogados argentinos no podían entender por qué unos abogados de negocios estarían interesados en apoyar a comunistas y a terroristas. La legitimidad del derecho, así como la posición de los abogados graduados en Latinoamérica, en contraste con lo ocurrido en los Estados Unidos, se produjo no tanto en términos de la dedicación de esfuerzos a los derechos humanos de los que estaban afuera del poder, sino en términos de las formas tradicionales de hacer política. Los abogados de negocios vieron que había relativamente poca necesidad de preocuparse por la legitimidad del derecho, y de igual forma la élite de la profesión no encontró lugar alguno para implementar estrategias legales en favor de los marginados o de aquellos perseguidos por el Estado. Los abogados ambiciosos que pretendían ayudar o hablar por los marginados no seguían el recorrido de avenidas jurídicas. En su lugar, preferían fundamentalmente adelantar una carrera activa dentro de los partidos políticos para así obtener poder en el Estado.
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El derecho suministraba un cierto tipo de legitimidad para el Estado, pero no había ningún patrón que permitiera la dedicación de esfuerzos profesionales para el desarrollo e impulso de los derechos como una estrategia jurídica de carrera. Ello sería visto como hacer política y no como una práctica que ameritara reconocimiento profesional alguno. Las facultades de derecho y los abogados de negocios tampoco verían algún tipo de razón para invertir esfuerzos en este tipo de derecho para la defensa de los intereses colectivos. En otras palabras, en los Estados Unidos un abogado que estuviera interesado en hacer una carrera orientada al derecho de los intereses colectivos, guardando para ello un estatus alto, sería reconocido e incluso premiado por los abogados de negocios, y hasta recibiría ofertas de trabajo. Tal dedicación no sería premiada dentro de las estructuras del derecho en Latinoamérica. Sin embargo, como lo muestra el siguiente ejemplo, determinadas circunstancias estructurales consolidaron el derecho de los intereses colectivos en momentos específicos en Chile y en otras partes. Luego de que Pinochet llegara al poder y empezara a perseguir a todos aquellos que habían trabajado en el régimen de Allende, algunos abogados que simpatizaban con el grupo de Allende unieron esfuerzos con la Iglesia –la cual aún reflejaba un fuerte compromiso con una interpretación social del Evangelio– para tratar de conseguir algunas reparaciones judiciales. Ellos encontraron pocas opciones en los ámbitos de la política y de la profesión del derecho, y así esta orientación consiguió pocas conquistas a corto plazo. No obstante, como luego llegaría a ocurrir, ellos empezaron a crear nexos con actores internacionales de una manera tal que lograba facilitar la construcción de un movimiento en favor de los derechos humanos. Amnistía Internacional, que tomó un fuerte interés por el caso de Chile, había trabajado vigorosamente la idea de que los derechos humanos no eran meros instrumentos en favor de los grupos políticos afuera del poder, sino que constituían universales que proscribían la tortura y las desapariciones. Un grupo relativamente marginal de académicos del derecho en los Estados Unidos –relacionados con Amnistía y con la Comisión Internacional de Juristas– había trabajado en el mismo fin pero sirviéndose de principios europeos y de desarrollos propios de la posguerra, tales como la Convención Europea de los Derechos Humanos. Ellos buscaron construir la credibilidad de los derechos humanos como forma de derecho internacional. El esfuerzo de estos grupos fue reconocido e incrementado por la división del establecimiento estadounidense en el tema de la política exterior luego de la guerra del Vietnam. Esta ruptura marginal estadounidense de la Guerra Fría abrió nuevas posibilidades. Como resultado de la ruptura, los políticos demócratas adelantaron sesiones en los Estados Unidos para aclarar los sucesos del golpe militar de Pinochet e intentaron utilizar conocimientos especializados en derechos humanos para desafiar a los implica-
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dos que habían financiado y ayudado al golpe. La división de la Guerra Fría también se presentó en la Fundación Ford, donde jóvenes idealistas decidieron después de 1970 trabajar con Allende a pesar de las presiones de la CIA y del Departamento de Estado. Después del golpe militar, ellos trataron de proteger a los sujetos con los que habían trabajado. La Fundación Ford no concentró inmediatamente sus esfuerzos en la defensa de los derechos humanos, pero sí conformó, junto con políticos demócratas, una alianza con personas del gobierno de Allende que ahora se encontraban afuera del poder. La alianza entonces fue pactada entre análogos íntimos del Norte y del Sur. La alianza al principio recurrió a los esfuerzos conjuntos que se habían invertido para adelantar una ciencia social neutral, pero la verdad es que los derechos humanos evolucionaron como un análogo jurídico personal e intelectualmente atado a los científicos sociales que habían trabajado con el régimen de Allende en la reforma agraria y en otros programas sociales. Tanto en el Norte como en el Sur, los actores de oposición se unieron con los medios de comunicación para edificar la credibilidad en los derechos humanos como un discurso que encajaba perfectamente en ambos lados. Amnistía Internacional prosperó, ganándose el Premio Nobel en 1977, y Jimmy Carter se hizo presidente, en parte, gracias a una plataforma orientada a los derechos humanos. Hacia 1977, luego de que el consejo de administración de la Fundación Ford había visitado la Vicaría en Chile, la Fundación Ford emprendió la creación de un programa en derechos humanos utilizando para ello el modelo de la Vicaría –el cual al parecer era “curiosamente legalista”– con el objeto de expandirse hacia otros terrenos. En el tiempo de la administración de Reagan, que fue también el período de la crisis de la deuda y el ablandamiento de los regímenes autoritarios en Latinoamérica, las organizaciones de derechos humanos de corte legalista prosperaron en el Norte y en el Sur. Además, en respuesta al cambio en el campo del poder estatal de los Estados Unidos, Human Rights Watch promovió nuevos enfoques para retar el liderazgo de Amnistía Internacional y así se convirtió en la organización de derechos humanos más importante del globo. El modelo de Chile ejerció una gran influencia en todo el mundo, interactuando en particular con desarrollos paralelos en Brasil y con incursiones de algún modo similares en Argentina, en donde, no obstante, la Iglesia no ofreció apoyo alguno y las Madres de la Plaza de Mayo fueron la única voz fuerte al principio. La creciente legitimidad del discurso de los derechos humanos internacionalmente al final de los años 70 y en los 80 hizo que su impacto también se diera en México, donde fue utilizado por grupos que pretendían explotar ciertos conocimientos jurídicos especializados para desafiar y superar al PRI. Ya que, como uno de los representantes de la Fundación Ford lo anotó, “el modelo funcionó en todas partes”, las
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fundaciones filantrópicas también estuvieron dispuestas a ayudar a aquellos que desearan implementar esta estrategia internacional en México. Las organizaciones de derechos humanos constituyeron una forma próspera de derecho de los intereses colectivos en la década de los 80 en toda Latinoamérica y Estados Unidos. El mercado internacional en conocimientos especializados en derechos humanos fue una contraparte plausible del mercado internacional en conocimientos especializados en economía. Ambos tuvieron su centro en el Norte, especialmente en universidades de los Estados Unidos. Ambos guardaron una relación estrecha con los medios de comunicación y vinieron a ser paulatinamente más competitivos. El movimiento de los derechos humanos ayudó a implementar las reglas que sirvieron de transición hacia la democracia en varias partes, y los abogados activamente involucrados en estos movimientos se convirtieron en actores clave de los nuevos regímenes. No obstante, una vez que los actores del movimiento de derechos humanos lograron ganar mayor poder en Chile, Brasil y en otras partes, ellos dejaron a un lado instituciones como el Vicariato con el objeto de dedicar sus cometidos en el nuevo Estado.3 El movimiento de derechos humanos apenas sí existe aún en Chile, en el sentido de una causa preocupada por determinar la responsabilidad del Estado a través de las instituciones jurídicas. La misma conclusión general puede ser aplicada a Argentina, Brasil y México. Por ejemplo, Raúl Alfonsín en Argentina –el primer presidente luego del régimen dictatorial–, quien contaba con un pasado relacionado con los derechos humanos, pasó a formar parte del partido élite en política y luego de las instituciones del Estado. De hecho, en todos los países estudiados los esfuerzos de la primera generación en derechos humanos facilitaron una excelente plataforma para la actividad política posterior a la transición. Pero lo que se había logrado no fue retomado por una nueva generación ansiosa de seguir las mismas carreras de sus predecesores. La coyuntura particular que había unido a un activismo moral con el derecho a través de la Iglesia y los actores internacionales no se siguió presentando. La nueva configuración institucional que erigió a las ONG de derechos humanos finalmente se desató, revelando de esta manera las estructuras que habían estado presentes antes de la década de los 70. 3
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Un reciente estudio sobre diferentes ONG de Chile llega a conclusiones semejantes: “Con la finalización de la dictadura militar en 1990, muy pronto se hizo difícil que las ONG justificaran su existencia en la misma forma que lo habían venido haciendo. Ahora estaban operando dentro de una democracia en la cual la resistencia política, per se, no era suficiente para justificar su respaldo ... como si esto no fuera suficiente, las ONG ahora tuvieron que empezar a competir con el Estado. En efecto, esta era una democracia en la que las nuevas instituciones públicas se convirtieron en los nuevos hogares de personas que antes trabajaban para el sector de las ONG. Lentamente este proceso devino en factor crítico para ellas. Así, la financiación externa en su favor empezó a decrecer y ha continuado disminuyendo” (Bebbington y Bebbington 1997, parte 3).
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Sin embargo, las organizaciones locales de derechos humanos, una vez conformadas, seguirían existiendo en el Sur, aun cuando ya no fueran un reflejo de lo que representaban en el pasado. Muchas, por ejemplo, han cambiado el enfoque de sus causas y objetivos hacia temas como el control de la criminalidad o la prevención de la violencia en contra de la mujer. Ellas ahora son mucho más puestos de avanzada de un tipo de asistencia internacional en desarrollo, en lugar de instituciones jurídicas activistas que desafiaban al Estado, que es lo que nosotros identificamos como derecho de los intereses colectivos. Ciertos profesionales en derecho están inmersos en esta empresa, pero es difícil interpretar estas organizaciones como los análogos profesionales del derecho de los intereses colectivos. Los patrones pueden llegar a cambiar con el tiempo e incluso ya pueden estar dándose en el Sur ciertas excepciones de instituciones que continúan adhiriéndose al enfoque de impulsar el escenario moral del derecho en contra del Estado. En Brasil, por ejemplo, Viva Rio es una muestra de una combinación entre movimientos sociales, religión, política y derecho. Sus actividades, que son el resultado de causas propias de un movimiento de derechos humanos, se concentran en el crimen, el hambre y la violencia política en Río de Janeiro, y para ello se sirve de abogados de la élite, así como de activistas sociales. En Chile, los activistas que tienen su sede en la Universidad Diego Portales, una entidad privada originalmente creada para graduar abogados de negocios, continúan trabajando en las líneas de derechos humanos y de derecho de los intereses colectivos. Pero Argentina parece proveer el escenario más promisorio para el derecho de los intereses colectivos, debido a la pauta de vieja data allí presente de invertir esfuerzos y recursos en instituciones y organizaciones fuera del Estado, lo cual podría facilitar un cimiento para adelantar dicha actividad. Entidades tales como Poder Ciudadano o aquella más reciente y afín denominada Asociación por los Derechos Civiles (ADC), que se dedica a la protección de las libertades civiles en Argentina y está financiada por la Fundación Ford, constituye un ejemplo de este tipo de abogacía. En contraste con el patrón general del Sur, las organizaciones de punta en derechos humanos de los Estados Unidos están prosperando en el ejercicio profesional del derecho. En lugar de abandonar sus esfuerzos por obtener conocimientos jurídicos especializados para adherirse a partidos o movimientos políticos, las organizaciones de derechos humanos continúan invirtiendo en recursos y técnicas jurídicas ubicadas en la vanguardia de la política exterior estadounidense. Algunas trabajan para el Gobierno con base en su experiencia y en el manejo de conocimientos especializados, pero al igual que los abogados de negocios con poder en Washington, los conocimientos jurídicos en que están fundadas continúan prosperando a través de su relación simbiótica con el Estado.
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Otras dos circunstancias adicionales tienen que ver con la asimetría presente entre el Norte y el Sur en el actual período. La primera es que aquellos abogados latinoamericanos que han continuado dedicándose de modo profesional al campo de los derechos humanos se han inclinado a radicarse en el exterior, en donde sus conocimientos especializados y su esfuerzo en los derechos humanos internacionales siguen siendo un asunto válido y reconocido. Este tipo de moralidad jurídica y de fuga de cerebros desde el Sur hacia el Norte –en donde existen oportunidades para aquellos que cuentan con una carrera acreditada– ayuda a legitimar las organizaciones internacionales de derechos humanos radicadas en el Norte. Las ONG con sede en el Norte pueden hacer ver que involucran diversos actores del Sur y asimismo tienen la capacidad para ajustar sus programas de tal forma que se conceda cierta influencia a dichos actores. Esta apertura les permite seguir legitimando su posición de liderazgo en el campo de los derechos humanos internacionales. La explosión de organizaciones de derechos humanos localizadas en los Estados Unidos, en contraste con su adhesión y absorción por los Estados en el Sur, es consistente con lo que se podría esperar a partir de nuestro modelo estructural. Nuevas formas de capital simbólico –en este caso, el movimiento de los derechos humanos– tienden a gravitar hacia el escenario simbólico más estable y dominante, en donde dichas formas puedan ser mejor valoradas, garantizadas e intercambiadas. Esto significa que en los Estados Unidos los sujetos innovadores simbólicos continúan gravitando hacia ambientes profesionales poderosos y relativamente autónomos, en especial dada la estructura bastante amorfa y porosa del Estado estadounidense. Las iniciativas y los actores relacionados con derechos humanos se desplazan hacia la esfera del “derecho de los intereses colectivos”. En Chile, para exponer un contraste obvio, el Estado es el que provee el escenario simbólico dominante. Aquellos cuyas carreras empiezan a adquirir valía por sus actividades en los derechos humanos transforman esa valía en poder estatal. Por lo tanto, debido a razones estructurales, la actual situación revela sólo un trasplante parcial del modelo profesional estadounidense de legitimidad jurídica. Este trasplante parcial vigoriza la hegemonía estadounidense y ayuda a que su modelo profesional mantenga una prosperidad de largo alcance en los mismos Estados Unidos. Las actividades internacionales añaden una dimensión clave en la élite jurídica estadounidense donde coexisten consultores, reformadores y abogados del derecho de los intereses colectivos que actúan conforme a los cánones de dicha élite.4 En 4
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Otro ejemplo lo constituye la American Bar Association, ABA (agremiación estadounidense de abogados), la cual por largo tiempo, como parte de sus estrategias para obtener un cierto grado de legitimidad profesional, se ha apoyado en un fuerte compromiso institucional para
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el campo de los derechos humanos (así como en el del medio ambiente y del movimiento para proteger a las mujeres de la violencia), el poder y el prestigio local de las organizaciones estadounidenses se sirve de modo importante de las actividades y de los conocimientos especializados internacionales. No obstante, dentro de los escenarios nacionales ajenos a los Estados Unidos ha habido un éxito mucho más rotundo en el trasplante del estilo estadounidense en el derecho de los negocios que en el campo del derecho de los intereses colectivos. Dentro de las firmas de abogados de negocios se ha presentado un giro paralelo a aquel registrado en los economistas, en cuanto a la inversión de esfuerzos y de recursos en el Estado y en las instituciones. Sin embargo, la noción de estrategias profesionales que utilizan el derecho en contra del Estado y de los negocios, la cual es un ingrediente determinante en el campo jurídico de los Estados Unidos, no ha sido capaz de florecer en estos países más allá de un período específico –cuando ciertos segmentos del establecimiento se unieron en contra de los Estados autoritarios que los mantenían afuera del poder.
GOBIERNO ASIMÉTRICO Los procesos de dolarización tanto profesional como del conocimiento sobre el Estado, gestados en el giro desde los abogados de prestigio hacia los políticos tecnócratas, han sido por lo tanto altamente desiguales. Los economistas de la élite son habilitados para adelantar sus carreras profesionales localmente mediante una credibilidad y una inversión forjadas en el mercado internacional de las técnicas y los conocimientos especializados radicado en los Estados Unidos. Ellos legitiman su superioridad sobre los economistas rasos de su país de origen al recurrir a los conocimientos más recientes sobre economía elaborados en las universidades del Norte. El rango profesional obtenido en los Estados Unidos por economistas provenientes de afuera se traduce directamente en prestigio profesional y en un factor de reconocimiento en su país de origen. De hecho existe una fuga de cerebros hacia el Norte, incluyendo el Banco Mundial y el FMI, pero también se da un retorno suficiente de personas como para mantener vivas las conexiones cruciales. Es posible rastrear la evolución de este campo internacional de interacciones entre el Norte y el Sur, el cual floreció con el desarrollo y perfeccionamiento del Consenso de Washington. La relativa novedad que en general implica la aplicación de las técnicas económicas, sobre todo en el Sur, así como la necesidad de la economía de erigir su con los servicios jurídicos en favor de los pobres. Actualmente las actividades de la ABA para exportar la institución del Estado de derecho, especialmente hacia Europa del Este y Asia, son promovidas de una manera uniforme como parte de las expresiones profesionales propias de un idealismo institucional.
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autonomía frente al derecho y a las instituciones jurídicas, ayudaron a que este tipo de acontecimientos se precipitara. El ejercicio profesional del derecho de los negocios, que se encuentra alineado a la lógica de las reglas de los economistas, también ha tendido a prosperar tanto en el Norte como en el Sur. Un número relativamente abundante de abogados jóvenes del Sur ahora intentan obtener títulos académicos en el exterior, así como adelantar carreras como abogados de negocios. Al igual que con la economía, los abogados de negocios construyen sus carreras en el ámbito local apoyándose en las técnicas y en los conocimientos especializados acuñados en el exterior. No obstante, la dolarización que tiene lugar en este caso no es tan completa, ya que las combinaciones relativas entre los capitales social y jurídico son todavía diferentes entre Latinoamérica y los Estados Unidos. Las firmas de abogados del Sur aún son en gran medida firmas familiares de abogados, limitando por ello las oportunidades locales. Incluso ahora puede estar dándose una sobreproducción de abogados de negocios que restringe sus oportunidades tanto con la élite de los Estados Unidos como con ciertas firmas familiares locales. Y si son incapaces de lanzarse hacia otros escenarios, muy seguramente gravitarán en firmas transnacionales de segundo nivel o en las firmas de contaduría conocidas como las Cinco Grandes, manteniendo de esta manera su posición de competencia frente a la élite estadounidense y las firmas familiares locales. Con todas estas entidades ofreciendo servicios de derecho en negocios, la estrategia profesional está instalándose con mucho vigor en Latinoamérica. Esta situación no es la del derecho de los intereses colectivos, a pesar del éxito profesional y jurídico notable que se presentó con la construcción del campo de los derechos humanos. La prosperidad institucional del derecho de los intereses colectivos en los Estados Unidos obedece al modelo esquizofrénico de los abogados de negocios que fue implementado en el siglo XIX. Dicha prosperidad también se encuentra íntimamente vinculada con el papel de los tribunales y con las facultades de derecho de élite de los Estados Unidos. No obstante, el rol profesional de los abogados de los intereses colectivos aún no ha echado raíces en suelo latinoamericano. El movimiento de los derechos humanos es una instancia que encuadra con historias estructurales paralelas tanto del Norte como del Sur, pero el Sur no contaba con instituciones parecidas a las firmas familiares de abogados que pudieran ser empleadas para poner el derecho de los intereses colectivos en una senda vernácula más perdurable. Aún está por verse si esta franja “emancipatoria” del ejercicio profesional estadounidense llegará a consolidarse de la misma forma que el derecho de los negocios, y si podrá erigirse un esfuerzo conjunto como un desafío real a las posiciones tradicionales de los tribunales y las facultades de derecho de Latinoamérica.
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Tanto en el derecho como en la economía, los criterios para legitimar la credibilidad en las técnicas y los conocimientos especializados son dispuestos de acuerdo con las exigencias del mercado internacional localizado en los Estados Unidos. Existe una nueva jerarquía que ubica a la élite de los profesionales estadounidenses en la cabeza (no interesa si son producto de una fuga de cerebros del exterior o de influencias locales), y dentro de cada país también existe una jerarquía profesional de dos niveles. Por una parte hay una élite cosmopolita y por la otra una masa provinciana en crecimiento de profesionales del derecho, de la economía y de otras disciplinas, la cual ha sacado provecho de la expansión en las oportunidades de educación propia del período de la posguerra. Cada una de estas jerarquías despierta preguntas en relación con la legitimidad, las cuales aún no han sido afrontadas a cabalidad. En primer lugar, cada uno de estos campos internacionales –la economía, el derecho de los negocios, los derechos humanos– se encuentra dominado por los Estados Unidos y sus mecanismos de legitimación de las técnicas y los conocimientos especializados: las universidades privadas de élite, las fundaciones filantrópicas, las ONG transnacionales, los centros de investigación prominentes, las revistas académicas, el Estado estadounidense y los medios globales de comunicación. Aquellos que se encuentran excluidos de participar en la elaboración de las reglas prevalecientes y en la operación de estas instituciones, podrían cuestionar la legitimidad de estas técnicas y conocimientos especializados internacionales de acuerdo con su aplicación, y conformar alianzas con aquellos que pretenden promover técnicas y conocimientos especializados rivales (v. gr., contadores) e incluso modelos de Estado rivales (v. gr. , el japonés). En segundo lugar, en lo nacional, es posible elevar cuestionamientos similares respecto de la élite cosmopolita. Ésta puede ser acusada por los profesionales rasos, entre otros, de “vender al Estado” en el mercado internacional con el objeto de ascender en la escala social y en el dominio del poder interno. Ninguna de las jerarquías es estable o inevitable y la legitimidad de los Estados construidos a partir de estas técnicas y conocimientos especializados cosmopolitas está también lejos de encontrarse asegurada.
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CAPÍTULO 4
La arqueología de los nuevos universales: la construcción de los derechos humanos en la Guerra Fría y sus posteriores avatares
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l giro de los abogados de prestigio en el Estado a la generación de los políticos tecnócratas que promueven los nuevos universales de la democracia liberal, tuvo lugar de manera simultánea en el Norte y en el Sur. Como hemos visto, la resultante dolarización de los conocimientos especializados ha variado sustancialmente, dependiendo del país y del conocimiento especializado de la profesión que se esté considerando. Los capítulos de esta parte estudian en mayor detalle la exportación de guerras por el poder del Norte hacia el Sur. Para ello analizamos la evolución del movimiento internacional de los derechos humanos, así como la economía neoliberal – las dos vertientes que se unieron para perfeccionar el Consenso de Washington y la “democracia liberal”–. Mirando hacia atrás, hacia la producción de este consenso impuesto alrededor de universales de línea estadounidense, en este capítulo rastreamos la genealogía del movimiento de los derechos humanos. Empezamos por hacer evidente la conexión de la estrategia de los derechos humanos con la Guerra Fría y con el establecimiento creador de la política exterior que dominó a los Estados Unidos en los años 50. En el capítulo siguiente pasamos al estudio de los desafíos impuestos a ese establecimiento por parte de la nueva generación de economistas. La reflexión sobre estos dos grupos rivales saca a la luz el grado de complejidad de lo que frecuentemente ha sido caracterizado como procesos imperiales monolíticos. Qué ha sido exportado –lo cual es discutido en los dos últimos capítulos de esta parte y en los subsiguientes del libro– es una cuestión que únicamente puede ser comprendida en relación con las batallas y los conflictos que tuvieron lugar en el campo de poder de los Estados Unidos. Los padres fundadores de los grupos de derechos humanos al igual que los líderes de la filantropía de la posguerra pertenecieron a una pequeña élite cosmopolita de abogados de negocios –la versión estadounidense de los abogados de prestigio–, quienes conformaron el núcleo del establecimiento generador de la política exterior al cierre de la Segunda Guerra
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Mundial. Esta proximidad social de los proponentes iniciales en favor de los derechos humanos y el grupo encargado de determinar la política exterior estadounidense no fue accidental. La relación cercana entre un gran número de instituciones paralelas provino del hecho de que todas ellas se encontraban orientadas hacia un mismo objetivo: una política exterior activa para defender el interés nacional entendido como la lucha en contra del comunismo. La lucha contra el comunismo justificó el liderazgo de esta particular élite cosmopolita en el período de la posguerra. 1 Su estrategia elitista fue completamente consistente con el segmento social que ellos pusieron en movimiento –justificándolo de esa manera– en la guerra en contra del comunismo. Además, el enfoque ideológico y la red de personas que ellos representaban sirvieron de base para la conformación de un grupo de notables aunados en nombre de la lucha en contra del comunismo. Ellos pudieron contar con sus homólogos –esto es, abogados de prestigio– de otras latitudes para trabajar con su ayuda y a su vez apoyar su estrategia elitista. El primer movimiento de los derechos humanos proviene justamente de esta alianza.
UNA CONTRAOFENSIVA EN EL TERRENO DE LOS PRINCIPIOS JURÍDICOS FUNDAMENTALES Cualquier versión del movimiento internacional de los derechos humanos le concedería un lugar importante a la Comisión Internacional de Juristas, radicada en Ginebra y fundada al inicio de los años 50 (Korey 1998; Tolley 1994). 2 Esta entidad fue creada al inicio de la Guerra Fría por varios aboga-
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La Guerra Fría permitió al establecimiento generador de la política exterior superar la hostilidad entre “el primer tipo de nativismo estadounidense y el globalismo en pro de la interdependencia” (Silk y Silk 1980, 200). Como los Silk lo señalaron, “sobre todo, lo que existía era la amenaza comunista. La resistencia para con formas de ayuda más humanitarias tuvo lugar antes del argumento sagaz que fue diseñado para alejar a los rusos. Incluso, en varios escenarios ese fue el único argumento que funcionó” (200).
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Otro grupo destacado fue la Liga Internacional para los Derechos del Hombre (que vendría a ser la Liga Internacional para los Derechos Humanos en 1976), la cual fue conformada por Roger Baldwin, el primer presidente de la American Civil Liberties Union (Asociación Estadounidense para las Libertades Civiles, que comenzó en 1919). Baldwin tomó como modelo la entidad francesa Ligue Français pour la Defense de Droits de l’Homme et du Citoyen, constituida en respuesta al caso Dreyfus en 1902. La Liga Internacional se sirvió de líderes de la organización francesa que habían emigrado a los Estados Unidos durante la Segunda Guerra Mundial. Eleonor Roosevelt hacía parte del proyecto junto con otros miembros notables. La membresía fue selecta y los miembros de la institución eran escogidos con base en una “red de viejos conocidos”. La Liga con base en Nueva York se convirtió en una instancia activa de los Estados Unidos y desde bien temprano se involucró en la causa de combatir el apartheid en Sudáfrica (Korey 1998, 99-104). Bajo la dirección de Jerome Shestak, la Liga, a lo largo de los años 70, creó vínculos cercanos con Andrei Sakharov, el líder de los soviéticos disidentes y ganador del Premio Nobel de la Paz en 1975. Parece que los soviéticos percibieron la Liga como una organización propia de la Guerra Fría, por lo cual pretendieron despojarla de su estatus de ente consultivo para las Naciones
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dos estadounidenses de élite identificados con el Consejo de Relaciones Exteriores. La causa que los impulsó fue el deseo de erigir un contraataque a su organización rival, la Asociación Internacional de Juristas Democráticos (AIJD), que fue lanzada en 1946 por abogados franceses de izquierda que tenían nexos con la Resistencia. En el nombre de los principios jurídicos, la AIJD atacó abiertamente al macartismo y apoyó la defensa de los Rosenbergs. Reconociendo la vulnerabilidad de los Estados Unidos, un pequeño grupo de abogados políticos –incluyendo a Allen Dulles, presidente del Consejo de Relaciones Exteriores y director delegado de la CIA, y a John J. McCloy, para entonces el alto comisionado para Alemania y tiempo después designado el “presidente del establecimiento” (Bird 1992)– decidió emprender la batalla en el terreno del derecho. De acuerdo con la explicación detallada de Tolley acerca del objeto de la Comisión Internacional de Juristas (CIJ), a este grupo lo asaltaba la preocupación de que las organizaciones prosoviéticas tales como la AIJD se habían “robado las grandes palabras –Paz, Libertad y Justicia–” (Tolley 1994, 29). El objetivo del contraataque estadounidense fue la creación de diversas organizaciones internacionales, financiadas mediante los fondos secretos de la CIA, las cuales, en palabras de Tolley, “llegarían a movilizar las fuerzas, en particular las jurídicas, del mundo libre para la defensa de nuestros principios jurídicos fundamentales, y en el desarrollo de esta causa, para organizar la lucha en contra de todo tipo de injusticia sistemática proveniente de los países comunistas” (34). La estrategia de este grupo de notables fue la siguiente, de acuerdo con su propia imagen abiertamente elitista: “los directores del FAJL [Fondo Americano para los Juristas Libres] apoyan el enfoque del Consejo de Relaciones Exteriores –la conformación de una élite altamente exclusiva, seleccionada y controlada por un reducido círculo cerrado” (Tolley 1994, 51). Los directores de esta organización modelo (FAJL) pertenecían a la élite del gremio de abogados de Nueva York. La mayoría de ellos compartían un estatus exitoso como abogados de negocios, una reputación importante por su servicio a diferentes organizaciones cívicas al igual que fuertes convicciones anticomunistas. Caracterizados por un fuerte sentimiento según el cual “la nobleza obliga”, ellos movilizaron todo el establecimiento de abogados de prestigio y sus amigos en la defensa del mundo libre, de acuerdo con la misma lógica que los llevó a invertir esfuerzos en diferentes asuntos públicos locales; involucraron a sus homólogos del exterior –perUnidas a finales de los años 60 (Korey 1998, 87). El que la Liga haya contemplado afiliarse con la organización Freedom House a principios de la década de los 70 sugiere que sí contaba con una orientación propia de la Guerra Fría (ver Wiseberg y Scoble 1977, 300). Al principio la Liga estuvo dividida sobre el asunto, pero luego asumió una postura en contra de las dictaduras de Chile y Paraguay en los años 70 (Wiseberg y Scoble 1977, 300).
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sonas notables y a políticos abogados importantes– como si se tratara de sus aliados naturales. De acuerdo con Tolley, “el comité seleccionaba únicamente personas con un alto perfil y con una experiencia considerable en la vida pública: ministros de gabinete, parlamentarios o magistrados de las altas cortes. Un estatus social de élite daría entrada tanto a servidores públicos nacionales como a diferentes organizaciones internacionales” (1994, 36). Un beneficio adicional de esta estrategia es que “la multinacional CIJ llegaría a inspirar confianza por la eminencia de sus miembros” (55). 3 En la cúspide de esta organización acentuadamente jerárquica, la CIJ representaba una suerte de alta corte internacional. Esta instancia refrendaba las críticas realizadas por abogados que habían sido expulsados de países comunistas y rechazaba las aspiraciones de los nuevos regímenes comunistas de servirse de los principios universales fundamentales del derecho de Occidente. Estos enjuiciamientos eran utilizados por los medios de comunicación o difundidos a través de simpatizantes o adherentes en las seccionales nacionales. Con el objeto de incrementar su credibilidad, la CIJ atrajo personas bastante conocidas de los mundos diplomático o académico para que se desempeñaran como secretarios generales. El grupo que ocupó este cargo incluye a personas como Norman S. Marsh, abogado y profesor de la Universidad de Oxford; Jean Flavien Lalive, un eminente jurista suizo que había desempeñado posiciones preeminentes en la Cruz Roja, las Naciones Unidas y la Corte de Justicia de la Haya; Sir Leslie Munro, embajador de Nueva Zelanda y presidente de la Asamblea General de las Naciones Unidas; y luego, en 1963, Sean McBride. En varios sentidos McBride representó la culminación de esta estrategia de legitimación, al menos hasta su destitución en 1967, cuando la prensa reveló el soporte financiero secreto que la CIA daba a la CIJ. Es difícil imaginar un mejor perfil que este abogado y periodista, quien fue hijo de revolucionarios irlandeses, nacido en París y encarcelado varias veces por las autoridades británicas antes de convertirse en parlamentario y luego en ministro de relaciones exteriores. Como ministro de relaciones exteriores se convirtió en uno de los fundadores del Consejo de Europa y en signatario de la Convención Europea de Derechos Humanos. McBride también contaba con una capacidad de gestión considerable. Multiplicó las actividades de la CIJ al promover dentro de las Naciones Unidas la creación de 3
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De forma consistente con esta estrategia elitista, el número de miembros de la CIJ se redujo a 25 y eran nombrados de forma vitalicia. Eran presentados entre ellos mismos, así como a otros que tuvieran un linaje semejante: “los líderes de opinión vinculados por la CIJ recibían publicaciones gratis, invitaciones para participar en congresos internacionales y oportunidades poco costosas para encontrarse con colegas de otros países ... los ‘grandes nombres’ que fueron involucrados en el proyecto le dieron estatus a la CIJ, así como a sus seccionales de cada país, confiriéndole estatus a las personas que lo integraban” (Tolley 1994, 66).
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la oficina para el Alto Comisionado de los Derechos Humanos. Más aún, como se verá adelante, fue uno de los fundadores y luego uno de los líderes de Amnistía Internacional, la cual germinó en el seno de Justicia, una de las seccionales británicas de la CIJ.
LA CONSTRUCCIÓN DE UNA GRAN ALIANZA DE ÉLITES PROFESIONALES La difusión pública en 1967 de la relación entre la CIA y la CIJ condujo a un período de profundo cuestionamiento de dicha relación. No obstante, desde la perspectiva de los años 50 y 60, tal relación parecía ser bastante natural. En realidad existía poca diferencia entre la Fundación Ford, la CIA, el Departamento de Estado e incluso las universidades más prestigiosas de los Estados Unidos, en términos de su enfoque en relación con la Guerra Fría. La estrategia de los derechos humanos observada en la CIJ fue entonces sólo una pequeña parte de un esfuerzo conjunto liderado por el establecimiento generador de la política exterior. 4 El Consejo de Relaciones Exteriores estableció una especie de “gabinete en la sombra” (Shoup y Minter 1977) en donde una élite reducida de profesionales podía ser determinada, incluyendo a McCloy, Allen y John Foster Dulles, Eugene Black, Paul Hoffman y otros.5 Este grupo también incluía a un racimo de economistas como Richard Bissell, Max Millikan y David Bell.6 Aun cuando éstos 4
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Mientras el derecho, en este contexto, servía a los intereses de la Guerra Fría, las historias más generales de la Guerra Fría durante los años 50 y 60 no percibieron estas estrategias ni siquiera como dignas de mencionar (v. gr., Gaddis 1997; Walker 1993). De hecho, el derecho internacional estaba bastante desprestigiado en los años 50, ya que se consideraba como un instrumento inapropiado para el realismo duro que se requería para afrontar la Guerra Fría (enfoque que era promovido por académicos y actores tales como George Kennen, Hans Morgenthau, Arthur Schlesinger y Reinhold Niebuhr). La ciencia política también dejó de considerar el derecho internacional de forma seria, como doctrina académica. Asimismo el derecho internacional en las facultades de derecho ocupaba una posición marginal en el campo de las relaciones internacionales y era dominado por inmigrantes recién llegados de Europa. Los abogados fueron importantes en la lucha en contra del comunismo, pero los conocimientos especializados de tipo técnico no se constituyeron en un factor clave para sus acciones. Hoy día, la situación ha cambiado. Eugene Black dejó el Chase Manhattan para convertirse en la cabeza del Banco Mundial en 1949, sucediendo en su cargo a McCloy. Paul Hoffman fue presidente de la entidad Studebaker, consejero de la Universidad de Chicago, uno de los fundadores del Comité para el Desarrollo Económico –el cual ayudó a generar respaldo en las empresas para el internacionalismo de la posguerra (incluyendo el comercio libre) (Silk y Silk 1980, 246)–, el administrador del Plan Marshall y el presidente de la Fundación Ford a principios de los años 50. Walt Rostow recuerda a la década de los años 50 como un tiempo en donde la academia y las fundaciones empezaron gradualmente a ponerle énfasis en el tema del desarrollo. Citando su propio libro realizado junto con Max Millikan (1957), sostuvo que “éramos testarudos y pacientes, capoteando una serie de fracasos y reveses, promoviendo la causa por una ayuda mucho más decidida en materia de desarrollo año tras año desde 1953 hasta la adopción total de la misma por parte del presidente Kennedy en 1961” (1984, 242). Richard Bissell pasó de Groton a Yale (graduándose allí en 1932), luego al London School of Economics y después regresó a Yale para
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eran economistas consolidados por tener conocimientos especializados que por entonces estaban ganando importancia, también habían sido firmemente encauzados en el establecimiento a través de una red compleja de relaciones personales.7 Las personas clave del establecimiento creador de la política internacional habían servido a la causa de la guerra inspirados en la idea según la cual “la nobleza obliga”, antes de seguir carreras duales al desempeñarse tanto en política como en negocios.8 Como sostén de sus objetivos estratégicos, lograron apoyarse en la red total de instituciones dirigidas al manejo de asuntos internacionales. Éstas, después de todo, eran instituciones que ellos habían ayudado a crear (el Banco Mundial, la CIA, Usaid) o que controlaban (v. gr., la Ford, Rockefeller o las fundaciones Carnegie). 9
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realizar un doctorado, y luego ocupar una posición como profesor. Luego de ser el primer profesor en Yale que dictaba una economía de corte keynesiano, en donde inspiró a personas como Rostow y Millikan, dejó su cargo para unirse a la causa de la guerra en Washington. Luego formó parte del MIT y después se convirtió en el asistente principal del ministro delegado para el Plan Marshall. En 1952 se vinculó a la Fundación Ford, y estando allí se volvió integrante del “grupo de consultores de Princeton” de la CIA (Bissell 1996, 75). Entonces empezó a formar parte de la CIA en 1954, en donde se volvió famoso por dirigir operaciones secretas, incluyendo la de Bahía Cochinos. Se dice que Max Millikan, quien también se convirtió en economista debido a la influencia de Richard Bissell en Yale, fue el gestor de la idea de conformar la Agencia para el Desarrollo Internacional (Usaid) (Smith 1994, 222). David Bell estudió economía en Harvard justo antes de la Segunda Guerra Mundial, se enlistó en las filas y luego volvió para formar parte del Gobierno y del mundo de la academia, empezando a enseñar en Harvard en 1957. Posteriormente dirigió la oficina de presupuesto del Gobierno de Kennedy y luego se vinculó a Usaid. De allí pasó a la Fundación Ford, en donde se desempeñó como delegado de McGeorge Bundy. Rostow, autor de Las fases del crecimiento económico: un manifiesto anticomunista (1960) y luego miembro de los intelectuales de confianza de Kennedy, enseñó en MIT de 1950 a 1961, formando también parte del Centro de Estudios Internacionales. Estrechamente vinculado por intermedio de sus estudiantes de pregrado con otras personas que hacían parte del grupo de intelectuales de confianza mencionado, Rostow en cierto momento propuso que fueran divididas las competencias propias de la política internacional de la década de los años 50, describiendo así el trabajo que le correspondería a su Centro ubicado en MIT: “decidimos concentrar nuestros esfuerzos en dos áreas: el estudio de las sociedades comunistas y el estudio sobre problemas de desarrollo económico, social y político. La primer área vendría a ser patrocinada por el Gobierno federal [específicamente, como fue anotado en una cita al pie de página, por la CIA]; la segunda sería financiada por fondos privados, sobre todo los de la Fundación Ford y la Fundación Rockefeller” (Rostow 1984, 241). No pueden ser ignoradas las firmas internacionales de abogados, las cuales facilitaron una base para varios de los protagonistas. George Ball fundó la oficina de Cleary Gottlieb en París en 1949: “mediante su trabajo como abogado, Ball comenzó a entablar lazos personales y profesionales con Europa mucho antes de que asumiera su posición influyente en el Gobierno de los Estados Unidos” (Bill 1997, 102). Su “trayectoria en el derecho le abrió la posibilidad de reforzar los cimientos de la vieja asociación que había mantenido con Jean Monnet, para así llegar a ser más activo en la causa de la integración europea”. A través de Monnet, con quien él continuó trabajando de cerca, Ball y Cleary Gottlieb también empezaron a representar a la Comunidad Europea del Acero y el Carbón, y posteriormente a la Comunidad Europea luego del Tratado de Roma en 1957. De este modo, Ball trabajó de múltiples modos con las élites europeas en nombre de los objetivos estadounidenses del libre mercado y la integración europea. El clima de consenso entre los notables, que facilitó esta división de tareas, se encuentra bien ilustrado por los movimientos de personal. Por ejemplo, David Rockefeller, el presidente del
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Esta “guerra fría cultural” recientemente narrada por Frances Stonor Saunders, “se sirvió de una red extensa y altamente influyente de personal de inteligencia, estrategas políticos, el establecimiento empresarial y de los viejos nexos académicos de las universidades más prestigiosas de los Estados Unidos ... para construir un ‘consorcio’ cuyo doble objetivo era inocular al mundo en contra del contagio del comunismo y allanar el paso en favor de los intereses de la política exterior estadounidense en el exterior” (1999, 1-2). La estrategia de una contención cultural fue puesta en práctica de una manera sistemática e incluso exuberante. La tarea fue dividida entre diversas entidades (instituciones internacionales, fundaciones privadas y agencias del Estado como la CIA) que eran controladas por la pequeña élite del establecimiento generador de la política exterior. Estas entidades también buscaron mantener la apariencia de una mínima autonomía institucional esencial para conservar una cierta credibilidad, o al menos, con respecto a la CIJ, una apariencia de ser una entidad independiente (ver Berman 1983, 61). Las fundaciones privadas ocuparon un lugar central en esta división de competencias. Ellas lograron asegurar una íntima relación con el mundo académico. De hecho, desde el comienzo del pasado siglo, las fundaciones habían sido el instrumento básico para la concepción y la promoción de cambios o reformas políticas dentro del establecimiento liberal (Bremner 1988; Howe 1982; Silk y Silk 1980). Esta estrategia se centró inicialmente en las regiones que habían permanecido más expuestas a la amenaza comunista, en particular Europa y Asia, pero muy pronto se extendió a la mayoría del globo.10 Luego de que Fidel Castro llegó al poder, Latinoamérica se volvió una prioridad. Si bien ahora esgrimido bajo la bandera del “desarrollo”, sistematizado y convertido en política oficial por el presidente Kennedy con la Alianza para el Progreso, el objetivo básico continuó siendo una política de contención. Como fue señalado por Peter Smith, “Faltaba un minuto para la media noche ...
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Consejo de Relaciones Exteriores, le propuso a su amigo Allen Dulles que se convirtiera en presidente de la Fundación Ford si renunciaba a sus pretensiones de ser el director de la CIA (Grose 1994, 336). Por su parte, Richard Bissell dejó la Fundación Ford para formar parte del área de operaciones secretas de la CIA, y Dean Rusk pasó de la dirigencia de la Fundación Rockefeller a convertirse en el secretario de Estado de Kennedy. David Rockefeller también fue diligente durante la década de los años 50 y 60 en la constitución y desarrollo de la Conferencia de Bilderberg, contando para ello con la ayuda de varios líderes europeos y estadounidenses, especialmente con el respaldo de George Ball. Resulta interesante cotejar este enfoque con los esfuerzos orientados para promover la integración europea. Según Bill, “mientras que trabajaba junto con Jean Monnet en la campaña prolongada para el libre comercio y la integración europea, George Ball desarrolló otra serie de tácticas que le funcionarían bastante bien en otros contextos políticos. Primero que todo, construyó una red amplia de contactos personales. Los nodos de esta red estaban constituidos por almas gemelas en materia de política, quienes también se convirtieron en sus amigos cercanos. Segundo, Ball considera que la consecución de su objetivo político fue el precedente de su avance personal en política así como de su reconocimiento público. Como Monnet, Ball comprendió que la política de bajo perfil usualmente era el modo más efectivo de hacer política” (Bill 1997, 131-132).
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Latinoamérica estaba al borde de una revolución masiva ... una reforma gradual suministraría el antídoto para la revolución radical” (Smith 1996, 144-46). La táctica en Latinoamérica consistió en adelantar la política “amigos de América” y la exportación del conocimiento estadounidense, en particular, pero no únicamente, en economía. Estos esfuerzos se orientaron a la construcción de una nueva tecnocracia del desarrollo capaz de ser competente y reformista a la vez y que pudiera evitar la polarización del campo político entre ultraconservadores de derecha e izquierdistas radicalizados que actuaran como revolucionarios. El perfil social, las trayectorias profesionales y las tendencias políticas de los “intelectuales en acción” de Kennedy provenientes de Cambridge (Tanzer 1961) sugieren una continuidad con la instancia ya analizada del establecimiento creador de la política exterior. Existían numerosas conexiones personales con la generación anterior del Consejo de Relaciones Exteriores. El ejemplo más obvio es McGeorge Bundy, el principal organizador del grupo élite de Kennedy y posteriormente consejero del presidente para asuntos exteriores (Bird 1998). Bundy fue descendiente directo de una familia de raigambre protestante, tradicional y prestigiosa del Este, graduado de Yale y yerno del decano Acheson, uno de los famosos “sabios” del establecimiento generador de la política exterior. 11 La carrera cosmopolita de Bundy también incluía su desempeño como decano bastante joven de la Facultad de Ciencias y Artes de Harvard, consejero de Relaciones Internacionales, consejero de Seguridad Nacional y finalmente líder de la Fundación Ford, la cual dirigió desde 1967 hasta 1979 (además salvó a la CIJ cuando dejó de recibir fondos de la CIA). Esta sucesión de personas y objetivos en la estrategia de contención cultural de la Guerra Fría no obstaculizó la generación de ajustes pragmáticos en las orientaciones tácticas. De hecho, el éxito de esta inversión en capital humano, por definición, implicaba una cierta flexibilidad y pragmatismo necesarios para ajustar las consecutivas redefiniciones de las relaciones sociales. La presencia del pragmatismo también fue dictaminada por el hecho de que la estrategia consistía más en acompañar que en liderar cambios en las relaciones sociales. La selección de un cuadro de nuevas élites gobernantes se constituyó en un arte de lo posible en donde los objetivos tenían que ser modificados en función del juego impulsado por las posiciones locales o por las posibilidades ofrecidas por coyunturas políticas particulares.12 11
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El padre de McGeorge Bundy fue un abogado prestigioso que ayudó a Henry Stimson (asimismo fue el auxiliar judicial de Oliver Wendell Holmes). Su hermano William se graduó como abogado de Harvard, y McGeorge, aun cuando no fue abogado graduado, se encontraba lo suficientemente cercano al derecho como para que el magistrado Frankfurter le ofreciera ser su auxiliar en la Corte Suprema (Bird 1998, 100). De acuerdo con un ex funcionario de la Fundación Ford, las ayudas financieras en la década de
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El clientelismo y el elitismo evidentes en la estrategia de los Estados Unidos para la Guerra Fría obedecieron no sólo a las relaciones internacionales, sino también a la estructura y a las actitudes sociales más generales que tuvieron lugar luego de la Segunda Guerra Mundial en los Estados Unidos y en otras partes. La denuncia del establecimiento generador de políticas exteriores como una conspiración de élites es en general un fenómeno más reciente, producto de desafíos igualitarios que se presentaron más tarde y que se exacerbaron con las contradicciones de una élite que pretendía ser meritocrática: los mejores y los más brillantes. En el escenario que va desde los 40 hasta los 60, no obstante, la idea de una gran alianza de élites fue algo que probablemente fue aceptado por los observadores más como una cuestión de hecho. En todo caso, no es necesario formular la tesis de que existió una conspiración para hallarle sentido a los puntos de convergencia que se dieron dentro de los Estados Unidos, así como entre Estados Unidos, Europa y otras partes. En los Estados Unidos esta convergencia fue el producto de un enfoque sobre el mundo inculcado mediante una trayectoria de vida que comienza en las escuelas de educación secundaria y que, con los cimientos de instituciones como Yale o Harvard a lo largo del camino, conduce a Washington o a Wall Street. Al mismo tiempo, este patrón fue lo suficientemente abierto como para garantizar un cierto grado de diversidad y flexibilidad (Barnet 1972, Bill 1997, Bird 1992, 1998, Bissell 1996, Grose 1994, Isaacson y Thomas 1986). En los países europeos, ciertos procesos sociales similares aseguraron que una pequeña élite cosmopolita preservara virtualmente un monopolio sobre las prácticas y las relaciones internacionales. Dentro de esta élite, las dinámicas determinantes de reproducción se encontraban atadas al sistema de notables y de jóvenes aprendices prestigiosos, quienes iniciaban sus carreras como principiantes en posiciones cosmopolitas. Las conexiones familiares permitieron que dichos jóvenes aprendices, desde un comienzo, proporcionaran sus servicios a las personas notables, conexiones que ayudaban a amasar –generalmente tiempo más tarde– el capital internacional de la siguiente generación de dichas personas notables.
los años 50 se hallaban “fuertemente influenciadas por la Guerra Fría ... el papel de la Fundación Ford en gran medida fue darle solidez a los gobiernos, facilitándoles la asistencia técnica, el entrenamiento requerido y cosas por el estilo. Así, los ministros que estaban preocupados por el tópico del desarrollo ... pudieron desempeñar mejor su trabajo”. Varias de las ayudas financieras se destinaron a las instituciones estatales. Según otro ex funcionario, el giro gradual se orientó más hacia un modelo “Rockefeller” de “construcción de activos en recursos humanos con los cuales poder trabajar”, “tratando así de trabajar y fomentar esa comunidad de personas”.
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APOTEOSIS Y CRISIS DEL MODELO DE LOS NOTABLES La década de los 60 fue testigo de la culminación del modelo estratégico de las personas notables propio de la Guerra Fría, así como del comienzo de un serio cuestionamiento a este enfoque. El presidente Kennedy, aun cuando no pertenecía al Consejo de Relaciones Exteriores, se rodeó de personas que constituían un claro producto del establecimiento del Este Norteamericano. Él se preocupó por cultivar la imagen de un gobierno inteligente, el mejor y el más brillante. Asimismo, adoptó la estrategia que ya había sido aplicada por “los sabios”, que implicaba de manera simultánea la zanahoria y el garrote. La Alianza para el Progreso expandió e hizo oficial el objetivo que hasta entonces había sido asignado a las fundaciones filantrópicas: la construcción de una alianza de élites profesionales al servicio de una política para la modernización, la cual fue interpretada por Rostow como un antídoto para el comunismo (Rostow 1960). Mientras todos estaban a la espera de que este “intento estadounidense de elevada erudición para hacer amigos –en el sentido estrictamente literal de crearlos primero–” (Smith 1996, 153) rindiera sus frutos, la CIA y sus escenarios satélite fueron empleados para acosar a todos los movimientos de izquierda que estaban bajo sospecha de ser simpatizantes de Castro.13 Después del asesinato de Kennedy esta doble estrategia se inclinó hacia el lado de la represión, asistida por el hecho de que la política de modernización o bien se estaba desgastando o bien tocando el borde de sus límites. La segunda mitad de esta década se vio entonces marcada por un incremento en las contradicciones inherentes a esta estrategia hegemónica. La intervención en Vietnam únicamente ayudó a exacerbar estas dificultades, al destruir los reductos de consenso que aún existían en el seno del establecimiento liberal –un consenso que era fundamental para la división de tareas, opuestas y complementarias a la vez, lo cual constituía la base en la que reposaba la estrategia de imperio.14 También se dio un acentuado conflicto al interior del sistema, que provino de los jóvenes aprendices prestigiados y de la generación que ellos representaban. Ellos siempre fueron bastante conscientes del doble juego 13
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Kalman Silvert, quien a principios de los años 60 fue el asesor en ciencias sociales para Latinoamérica de la Fundación Ford, escribió en un libro de ensayos sobre la Alianza para el Progreso: “Estados Unidos está aceptando su responsabilidad como miembro de las comunidades democráticas desarrolladas, mediante sus intentos de respaldar un proceso de modernización que no acarreará el mismo costo humano que demanda la solución revolucionaria marxista. En esta tarea no le faltarán personas en Latinoamérica que deseen convertirse en sus aliados; asimismo, los Estados Unidos deben aprender quiénes son en realidad sus colegas en espíritu, cómo reconocerlos, saber en dónde están y qué tipo de cosas se les debe ofrecer para que se constituyan en una mejor ayuda” (Manger 1963, 103). La división dentro del Partido Demócrata por causa de la Guerra del Vietnam en 1968 fue una manifestación significativa de la crisis.
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de sus predecesores, así como de los límites de la ideología meritocrática que formaba parte de su propia identidad. Las tensiones se dieron sobre todo en las instituciones encargadas de arrastrar el conflicto al terreno de las ideas, justamente porque ellas estaban situadas en la posición donde el campo del poder se encuentra con el del conocimiento. Este espacio de articulación era crucial para la producción de una legitimidad política, la cual estaba en juego en este proceso de reestructuración. De hecho, resultó ser extraordinario el modo como la concatenación de estas crisis afectó estos mecanismos. Ello incluye la revelación en 1967 de la financiación de la Comisión Internacional de Juristas por parte de la CIA. También desde 1965 hasta 1969 se presentaron en el Congreso de Estados Unidos diversas críticas e investigaciones –lideradas por el populista Wright Patman– a las fundaciones filantrópicas, las cuales se centraban en su posición económica privilegiada, así como en el entorno de secreto y confidencialidad que rodeaba a sus actividades (Nielsen 1985, 26). 15 La política de invertir esfuerzos y recursos en la academia, que le concedió al establecimiento del Este Norteamericano su principal fuente de legitimidad, contribuyó también para levantar dudas sobre la homogeneidad social y el consenso implícito que le proporcionaba su fuerza. Una vez las universidades más prestigiosas de los Estados Unidos lograron obtener más autonomía (en términos relativos) y ampliaron sus criterios de aceptación de estudiantes (v. gr., Freeland 1992), abrieron las puertas de las redes del establecimiento para acoger nuevos perfiles, esta vez menos dispuestos a aceptar la jerarquía y la ortodoxia prevalecientes (ver Jencks y Riesman 1968). A diferencia de la generación precedente de los así llamados sabios, los recién llegados en general no habían estudiado en los colegios de Groton, Lawrence, St. Paul, Andover o Exeter. Ellos carecían de los antecedentes comunes que permitieron a la anterior generación, desde muy temprano, adquirir los hábitos sociales que a su vez determinaban las opciones estratégicas en que se basaba su visión política. 16 15
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Incluso una organización como Amnistía Internacional, que había tomado alguna distancia frente a la estrategia elitista y de partido propia de la Guerra Fría, no escapó a este tipo de contradicciones. Así, experimentó una grave crisis en 1966-1967, que desencadenó una ruptura entre sus fundadores. Los “intelectuales en acción” de esta nueva generación fueron ejemplificados por personas como Richard Barnet y Marcus Raskin. Ambos eran abogados. Raskin, quien “difícilmente contaba con cualquiera de las acreditaciones que el establecimiento usualmente esperaba que un miembro del CNS [Consejo Nacional de Seguridad] tuviera” (Bird 1998, 187), de hecho fue empleado por McGeorge Bundy ante la insistencia de David Riesman en 1961. Raskin, quien para ese entonces tenía 26 años, había trabajado para varios congresistas promoviendo una agenda liberal. En el equipo de Bundy, él se constituyó en un crítico visible del escalamiento paulatino de la Guerra Fría, dejando la institución en 1962 y conformando el Instituto de Estudios Políticos con Richard Barnet (Bird 1998, 219). Muy pronto esta entidad se convirtió en uno de los principales centros de intelectuales de una nueva izquierda que se había radicalizado como respuesta en contra de la Guerra del Vietnam (Smith 1991, 159).
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En cuanto el recorrido que iba de las universidades más prestigiosas estadounidenses a Wall Street o a Washington D.C. devino más saturado, la nueva generación tuvo que abrir nuevos espacios de práctica profesional. Un conjunto de oportunidades surgió de la expansión de áreas tales como la asistencia para el desarrollo, incluyendo también los Cuerpos de Paz y aquellos programas que fueron lanzados bajo la égida de la Alianza para el Progreso a inicios de los años 60. Otro conjunto de oportunidades estaba ligado a los diversos proyectos de integración social que vendrían a ser asociados con la Gran Sociedad de Lyndon Johnson (Smith 1991, 149150). En el ámbito del ejercicio profesional del derecho, la guerra en contra de la pobreza impulsó a muchos jóvenes idealistas a trabajar en los programas de servicios jurídicos a favor de los pobres, y del mismo modo varios abogados se vieron comprometidos de una forma más agresiva con el Lawyers Committee for Human Rights (Comité de Abogados para los Derechos Humanos), con el objeto de promover el movimiento por los derechos civiles en 1963. Este proceso en el que se fomentaron éste y otros programas relacionados permitió que bastantes profesionales se identificaran mucho más con grupos sociales dominados, y asimismo los condujo hacia una mayor conciencia de los límites y las contradicciones de la estrategia política hegemónica. El compromiso de los recién llegados con una suerte de idealismo, no obstante, se chocó frecuentemente con un obstáculo doble. El obstáculo comprendía tanto sus aspiraciones en sus carreras personales como los proyectos políticos a los que habían dedicado tanto esfuerzo, así esas aspiraciones y proyectos estuvieran orientados a modernizar el Tercer Mundo o a acelerar la integración social de los habitantes de ghettos urbanos en la sociedad estadounidense. Sabiendo que el progreso social no siempre coincidía con el desarrollo económico, con frecuencia se sintieron como las marionetas de una ideología meritocrática y tecnócrata transmitida a ellos por los intelectuales en acción que trabajaron para las administraciones de Kennedy y Johnson. La rebelión de estas nuevas generaciones en los 60 –incluyendo a los relativamente nuevos recién llegados y a algunos que se convirtieron en sus mentores– fue entonces el producto del sentimiento de que habían sido engañados.17
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En ese entonces, la oposición a la Guerra del Vietnam fue concebida como el origen de la radicalización y de la posición rebelde de varias universidades. Con una mirada retrospectiva se puede apreciar que la Comisión Trilateral –conformada en 1972– explicó la crisis de los años 60 como el producto de los “excesos” de “una década de una oleada democrática y de una reafirmación de un igualitarismo democrático”. Así, la apertura relativa de la década de los 60 fue asumida como la fuente del problema. Según esta perspectiva, los excesos democráticos amenazaban “la gobernabilidad de las democracias” (Huntington, citado por Sklar, 1980, 36).
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PROFESIONALIZACIÓN Y POLITIZACIÓN DE LA FILANTROPÍA Al mismo tiempo que el edificio de la hegemonía estadounidense estaba siendo confrontado, el monopolio del establecimiento del Este Norteamericano fue cuestionado. Este estremecimiento se tradujo en cambios en las instituciones y en las organizaciones, los cuales se encuentran en la raíz tanto de la profesionalización como de la autonomía progresiva de las áreas de los derechos humanos y la práctica filantrópica. La profesionalización surgió en parte de los progresivos escrutinios públicos a los que estaban siendo sometidas las fundaciones en la década de los años 60. Nielsen (1985, 29-36) afirma que las críticas provenientes del Congreso surtieron un efecto saludable al forzar la renovación del sector. Los desafíos hicieron que las fundaciones abrieran sus opciones y decisiones estratégicas al debate público y con ello se impulsaron de forma considerable las actividades de reforma. Las sospechas que habían surgido como resultado de este proceso –particularmente sobre un sistema de administración casi secreto– tenían que ser afrontadas, y una consecuencia fue que el universo de las fundaciones tuvo que reorganizarse y reflexionar sobre su papel. Entre los muchos ejemplos que se pueden citar de este proceso cabe destacar que las fundaciones crearon un centro de información y revitalizaron el Consejo de Fundaciones. El medio de difusión del Consejo, llamado The Foundation News, se convirtió en una publicación más profesional. De igual forma, la sistematización de la selección de un “personal profesional” condujo a un “surgimiento gradual de una comunidad filantrópica operante e interactiva” (Nielsen 1985, 32). Una de las razones para que se diera un escrutinio mayor a las fundaciones fue que muchas de ellas habían asumido una postura más activista en los 60. La Fundación Ford se constituyó como la instancia guía de la profesionalización del activismo en cuestiones sociales y raciales. Particularmente bajo el liderazgo acentuadamente reformista de McGeorge Bundy, que comenzó en 1966 (Bird 1998, 376-395), la fundación se concentró fuertemente en la lucha contra la pobreza, la promoción del desarrollo comunitario y la protección de los derechos de las minorías, creando en ese esfuerzo el centro de servicios legales y luego el centro para la defensa de los intereses colectivos.18 La función de todos estos frentes fue apoyar y financiar las 18
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La Fundación Ford recurrió a una nueva generación de sociólogos a finales de los años 50 como parte del impulso dado a este movimiento (O’Connor 1996). Respecto al papel de las fundaciones de brindar ayuda financiera para la promoción jurídica de causas sociales, el Consejo para el Derecho de los Intereses Colectivos (Council for Public Interest Law), impulsado inicialmente por la Fundación Ford, inspeccionó 86 programas de “derecho de los intereses colectivos” en 1975, de los cuales el 70% habían sido establecidos entre 1969 y 1974 (incluyendo el Consejo para la Defensa de los Recursos Naturales, el Fondo para la Defensa del Medio Ambiente y el Centro de
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actividades emprendidas por jóvenes reformistas que habían sido marcados por el idealismo evidente en ese entonces en las universidades.19 La estrategia paralela de las fundaciones en el sector internacional incluía una reorientación de sus cometidos, desde programas generales que respaldaban universidades extranjeras, hasta la creación de centros de investigación que escudaban a intelectuales de izquierda de la amenaza de regímenes militares latinoamericanos.20 Este cambio de rumbo estratégico llevó a que las fundaciones gradualmente empezaran a dar un apoyo activo a los movimientos de derechos humanos creados para defender a las víctimas del terrorismo de Estado.21 Derecho y Política Social). De los aproximadamente 61 millones de dólares ofrecidos por las fundaciones a estos grupos en el período 1969-1975, la Fundación Ford era responsable de más de la mitad (Council for Public Interest Law 1976, 85, D-15, D-16). Los 86 centros le dieron empleo a 589 abogados pagos en 1975 (1976, 82). 19
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En la tarea de describir a las dos generaciones de la Fundación Ford, la generación de la década de los 50 y principios de los 60 fue descrita por un ex funcionario como preocupada por “la economía y el desarrollo tal y como un economista lo concibe”. En cambio, “varias de las personas de la nueva generación habían tenido experiencias en los Cuerpos de Paz y no eran economistas en su totalidad. Su formación educativa en algunos casos había sido el derecho y en otros casos las ciencias sociales diferentes a la economía. Además, estas personas estaban mucho más dispuestas a orientarse hacia el escenario de la justicia social”. Una de las personas que formó parte de la transformación manifestó que, antes de la mitad de la década de los 60, la Fundación Ford en el Brasil “había trabajado con anterioridad en temas de ciencias naturales, en economía y en agricultura. Pero, jamás había trabajado en ciencia política, sociología política, antropología social ... [Parece que] en efecto la Fundación Ford se estaba centrando en el desarrollo como si se tratara de una suerte de ciencia tecnológica o modelo económico ... lo que se requería ... eran acercamientos políticos y sociales, e incluso posiblemente antropológicos ... estas ideas no necesariamente fueron ampliamente aceptadas al interior de la Fundación Ford ... yo empecé a darme cuenta de ciertos debates que se estaban suscitando al interior de las disciplinas en los Estados Unidos ... la cuestión no era sólo de transferir completamente este tipo de disciplinas ... así me fui haciendo consciente de la importancia de tener una suerte de pluralismo en las ideas”. “Todos empezaron a darse cuenta que estábamos interesados en la Ford más allá de un enfoque ... meramente tecnocrático. O más que un simple enfoque funcionalista frente a la ciencia política”. La financiación de los centros de investigación evitó que varios investigadores salieran al exilio. Fernando Henrique Cardoso empleó la ayuda financiera de la Fundación Ford para construir “un espacio político suficiente” para un “centro de investigaciones sociales independiente”, a saber, el Cebrap. El respaldo para con los derechos humanos provino de lo que un exfuncionario de la Fundación Ford describió como “una transición natural, usted sabe, antes de la crisis ... [estábamos] protegiendo nuestras inversiones, las pasadas inversiones”. Además, “lográbamos facilitar medios para identificar y formar al menos a algunas personas jóvenes que de otra manera se hubieran perdido en las ciencias sociales de ese entonces. Sabíamos que estábamos formando un grupo de futuros líderes”. Como fue expuesto en el capítulo 3 con referencia a Chile, el respaldo para centros independientes se desplazó hacia las organizaciones de derechos humanos, las cuales contaban con enfoques análogos y vinculados a los de tales centros. Como otro exfuncionario lo señaló, los beneficiarios iniciales en la mitad de la década de los 60 fueron “la mayoría de las élites académicas. Nosotros ayudábamos a aquellos cuya vida se encontrara bajo amenaza o que tuvieran que acudir al exilio o cosas por el estilo. Así, en cierto sentido, ésta era la orientación de los derechos humanos o al menos esa era la influencia que se mostraba en ese tipo de actividades. Empezamos entonces a ampliar esta visión en el contexto brasileño y luego nos encauzamos directamente a la ayuda de diversos grupos que vendrían a ser denominados como los grupos de derechos humanos en el período chileno posterior a 1973”.
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Estas nuevas orientaciones, que fueron insertadas a la estrategia del establecimiento generador de la política exterior denominada “creando amigos de los Estados Unidos”, condujeron a que la Fundación Ford operara de un modo bastante distinto a como lo había hecho en los años 50. En Latinoamérica, especialmente, la Fundación Ford en los 70 empezó a mostrarse como el oponente, e incluso el antídoto del otro pilar panamericano, la CIA. 22 Paradójicamente estas iniciativas, que alejaron a la fundación de la estrategia de la CIA, se encontraban protegidas por la autoridad que representaba McGeorge Bundy, quien era a su vez la personificación perfecta del establecimiento que conformó el consenso de la Guerra Fría. 23 La combinación en su perfil de capital académico y social, y de habilidad política le permitió que la Fundación dejara de apoyar regímenes autoritarios asociados con ideales anticomunistas. La división más rígida y conflictiva de las tareas entre las diversas instituciones en este período hizo que el manejo de este tipo de políticas resultara ser más delicado. Así, en 1969 –cuando la oficina satélite de la Fundación Ford en Brasil sugirió financiar un centro de investigaciones al que Fernando Henrique Cardoso estaría vinculado–, la cabeza de la Usaid en Brasil le advirtió a uno de los funcionarios de la Fundación Ford que recomendar dicha financiación sería algo “malo para su carrera” y que por lo tanto debía “desistir”. De acuerdo con una de las personas vinculadas a la Fundación Ford para ese entonces, un oficial de la CIA visitó por esos días la Fundación para tratar de probarles que Cardoso era un “izquierdista”. No obstante, la Fundación Ford desembolsó la ayuda financiera. En Chile, donde la Fundación Ford, según lo dicho por uno de sus funcionarios, “había decidido tomar en serio el compromiso insistente de Allende para llevar a cabo una transición legal democrática hacia el socialismo”, se dio una clara ruptura respecto a la política exterior estadounidense. Y eso significaba que no existía mucha fraternidad –por decir lo menos– entre la embajada de los Estados Unidos y la Fundación Ford. Luego del golpe mi-
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La crítica de James Gardner sobre la línea de “derecho y desarrollo” fue parte de una transformación ocurrida al interior de la Fundación Ford (1980). El mismo Gardner fue parte de una tendencia que, por una parte, buscaba alejarse del enfoque de la postura conservadora en el derecho empresarial y, por la otra, pretendía convertir la mejora en la educación del derecho en una serie de estrategias de un corte más activista tanto adentro como en el exterior, incluyendo el campo de los derechos humanos y el derecho de los intereses colectivos.
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De acuerdo con un testigo de la Fundación Ford de ese entonces, Bundy y David Bell (un economista que había sido el administrador de Usaid bajo la administración de Kennedy) “estaban cambiando su enfoque, dejando atrás un patrón que buscaba concentrarse en la conformación de instituciones –particularmente universidades y otro tipo de instituciones clave, así como instituciones educativas de investigación en los países en desarrollo– hacia un modelo más enfocado en los problemas así como en la generación de una dirigencia en materia de desarrollo. No es que estas dos actividades sean separadas, pero, usted sabe, conscientemente se estaba edificando capital humano para trabajar en lo que hubiera que trabajar en las ciencias sociales o en otro tipo de campos”.
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litar en Chile fue entonces natural que la Fundación Ford se apoyara en “relaciones de confianza” creadas con anterioridad. 24 Este tipo de relaciones de confianza encauzaron en parte la financiación de varios grupos de derechos humanos luego del golpe militar, aun cuando “para ese entonces, uno de nuestros colegas apoyado por la Fundación Ford todavía creía ... que lo que ellos sabían acerca de Amnistía Internacional daba para pensar que era una organización comunista”.25 Hasta ese punto los miembros del establecimiento habían logrado afrontar los conflictos internos de una forma discreta y pragmática. La profesionalización de las prácticas dentro y alrededor de diversas instituciones que buscaban autonomía, progresó de este modo al mismo ritmo del deterioro de la red de connivencia social en la que la fachada del consenso político –y realmente el poder del establecimiento del Este Norteamericano– reposaba. Las implicaciones internacionales de este proceso fueron amplificadas, ya que el proceso mismo tuvo lugar en otras latitudes y signó el comienzo de la recomposición del orden político y social del período de la posguerra. 26
AMNISTÍA INTERNACIONAL: DEL MORALISMO ELITISTA A UNA ORGANIZACIÓN MASIVA DE PERSONAL PROFESIONAL Dado que la Guerra Fría había sido uno de los factores principales que precipitó el desarrollo de dos organizaciones rivales, la AIJD y la CIJ, no resulta sorprendente que la siguiente generación buscara tomar distancia de esos tipos de partidismo y elitismo. En Inglaterra a la altura de 1961, por lo tanto, los fundadores de Amnistía Internacional buscaron crear una organización masiva, financiada exclusivamente por activistas y caracterizada por una “casi obsesiva identificación con la neutralidad”.27 En lugar
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“Así, casi de la noche a la mañana, nos vimos inicialmente manteniendo una preocupación acerca de nuestra libertad académica. Usted sabe, acerca de si existía un ambiente en el que el trabajo que habíamos respaldado pudiera continuar dándose. Y luego rápidamente empezamos a preocuparnos por la salud y la seguridad de aquellos que habíamos apoyado con anterioridad”.
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Uno de los debates antes del golpe militar fue si la Fundación Ford debía “estar posicionada para ayudar a las nuevas autoridades en su lucha en contra de la inflación. O si la Fundación Ford debía convertirse en una suerte de organización de derechos humanos ... y al final, McGeorge Bundy ... se centró completamente en la segunda alternativa”. De manera interesante, la nueva generación de economistas que se encontraban afuera del establecimiento del Este aún no contaban con el poder o el grado de aceptación suficiente como para ganarse el respaldo de la Fundación Ford.
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La transformación también fue económica. Así, los casi 30 años de prosperidad bajo el modelo de regulación “fordista” empezaron al final a mostrar ciertos signos de debilidad.
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Según uno de los ex funcionarios, “Amnistía no recibía dinero de las fundaciones ni de los gobiernos. Así, todos sus fondos provenían de personas comunes y corrientes ... Amnistía no contaba con ese número de grandes donatarios”. El enfoque de Amnistía en los diversos asun-
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de actuar de forma más discreta a través de relaciones personales, ellos pretendieron de forma sistemática que la atención de los medios de comunicación se centrara en sus causas y en sus actividades (ver Korey 1998, 159-180). Más específicamente, a partir del lanzamiento de la primera gran campaña internacional en The Observer y Le Monde, Peter Benenson, un abogado británico, propuso la noción de “las tres redes”. Este concepto, diseñado para asegurar la imparcialidad de Amnistía, requirió que los grupos de Amnistía salvaguardaran de manera simultánea a tres tipos diferentes de prisioneros políticos –uno de los países comunistas, otro del primer mundo y otro del tercer mundo–. Esta diferencia marcada con otro tipo de organizaciones también condujo a que Amnistía limitara sus disposiciones y objetivos de un modo bastante estricto.28 Así, le dio prioridad a los prisioneros objetores de conciencia que habían sido castigados por la expresión de sus opiniones, y excluyó a todos aquellos que habían cometido o promovido actos de violencia. Los fundadores de Amnistía también se orientaron hacia la movilización de la opinión pública en favor de sus causas, e inicialmente lograron contar con el apoyo de algunos periodistas simpatizantes, tales como David Astor, editor del Observer y viejo amigo de Benenson. Aprovechando esta alianza inicial, Amnistía trabajó diligentemente para despertar credibilidad en los medios de forma más general.29
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tos fue descrito por un ex funcionario de la siguiente manera: “había académicos y abogados, pero también había ... personas de toda clase de trayectorias, usted sabe, usualmente provenían del lado progresista del espectro político pero también había algunos republicanos; había conservadores; ellos eran bastante ... usted sabe, del corte de gente que iría a las comunidades ... que declararía cosas ... asimismo teníamos un organizador que viajaba por todo el país, usted sabe, y él declararía, usted sabe ‘Amnistía conformó un grupo y todos son bienvenidos’, y quienes aparecerían: profesores, amas de casa, periodistas locales, quiero decir, gente que les importaba estas cosas; quienes estaban buscando maneras para responder a las atrocidades que se mostraban en los periódicos; así, consideraron a Amnistía como un camino seguro ... de hecho un camino no político cuya fuerza residía ... usted sabe, en que tratábamos tanto como nos fue posible realizar una especie de combinación entre la izquierda y la derecha; también esto se hacía en el trabajo, usted sabe ... cada grupo conformado tenía casos tanto en el tipo de países de izquierda así como en aquellos de ala derecha, para que así se respetara algún balance. Pero también ... durante algún tiempo tuvimos a Joan Baez y William Buckley en nuestro equipo, y difundiríamos eso ante los medios de comunicación. ‘¿No es sorprendente que alguna instancia haga que Joan Baez y William Buckley lleguen a algún tipo acuerdo?’ ”. Esta política estricta fue debatida con un cierto nivel de detalle una vez que Amnistía creció y prosperó. Según uno de los participantes, “había todo tipo de contiendas respecto a su misión, porque la gente comenzó a decir que lo que Amnistía hacía era derechos humanos y que si eso no era lo que estaba haciendo ... no eran derechos humanos y entonces tanto el Gobierno como la gente empezarían a utilizar a Amnistía para darle legitimidad a cualquier asunto en el que estuvieran trabajando y tratarían de que se centrara en dicho asunto ... luego, yo diría ... que un cambio es que Amnistía empezó a dedicar progresivamente bastante tiempo al asunto de definir qué era y qué no era ... lo que era un mandato es que ... tenía que lidiar con asuntos difíciles, con la violencia, por ejemplo. Mucha gente estaba de acuerdo en que Nelson Mandela hubiera sido arrestado; él fue arrestado, usted sabe, debido a la violencia. ¿Podía Amnistía tomarlo como un prisionero de conciencia? (ver además Desmond 1983). Amnistía tuvo que trabajar duro para ganarse la credibilidad de los periodistas. En las palabras
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Estas novedades fueron significativas, pero la ruptura entre la primera y la segunda generación de derechos humanos no fue absoluta. Una diferencia clara es que los notables de la CIJ le daban mayor importancia a las batallas que se gestaban en el ámbito de los parámetros legales, mientras que el grado de publicidad y las causas masivas adelantadas por Amnistía tenían objetivos mucho más concretos. Pero los notables jugaron un papel importante en la movilización por parte de Amnistía de los “tribunales de la opinión pública”. En particular ellos lideraron la atención y la credibilidad prestadas a los medios de comunicación cuando Amnistía emprendía misiones a sitios riesgosos. A pesar de su preocupación abierta por la democracia interna, esta organización masiva reposaba sobre una estructura dual.30 Al lado de las masas de militantes se encontraban los nombres prestigiados, cuya autoridad podía ser empleada durante las misiones para incrementar la potencial audiencia en los medios. Ciertas continuidades también son bastante evidentes en las relaciones personales que se dieron entre Amnistía y la CIJ. La mayoría de los fundadores de Amnistía fueron líderes de Justicia, la versión británica de la CIJ, la cual públicamente respaldó a la nueva organización.31 De hecho, Sean McBride luego se convirtió en el presidente de Amnistía. Aun cuando las novedades fueron importantes, basadas en una reacción de los fundadores hacia un partidismo en nombre de los derechos humanos que no contaba con un límite definido, se trató más de una cuestión de matices que de diferencias fundamentales. La participación de Amnistía en la resistencia en contra de Pinochet en Chile después de 1973 y en otras contiendas libradas en contra de Estados autoritarios, ayudaron a legitimar su gestión y a afianzar su prestigio. En los años 60, 900 prisioneros fueron el centro de las campañas de Amnistía, que contaba para ello con un personal de dos individuos asalariados, uno de
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del informante citado en la pasada nota a pie de página: “Amnistía usualmente no era el protagonista del reportaje pero sí encajaría dentro del reportaje ... nosotros lanzamos una campaña en donde de hecho nos acercábamos a los consejos editoriales y ... lo que usted básicamente tenía que hacer era convencer a la gente de que a usted se le podía creer; que usted ... no estaba impulsando un programa político y de que eso era difícil de hacer; esa fue la parte más dura de hacer. Pero yo pienso que realmente a esos periodistas ... aquellos no enfrascados en una ideología, rápidamente les empezó a gustar la idea ... del modo en el que estábamos operando, ya que así ellos podían confiar en nosotros. Nosotros éramos bastante modestos, muy cautelosos; quiero decir, no iríamos detrás de historias sensacionalistas, pues dicho enfoque nos atraparía ... al principio eso hizo que fuera más difícil que nos conocieran en la prensa, pero lentamente construimos una buena reputación y una vez adquirida entonces la gente empezó a saber de nosotros ... los editores de las noticias dirían, “ah sí, es Amnistía entonces podemos utilizarlo. Les creemos”. Es elocuente que el primer grupo de Amnistía Internacional que visitó a la Argentina en 1976 luego de la “guerra sucia”, estuviera compuesto por el Padre Drinan, Lord Avebury y Patricia Feeney (Guest 1990, 80-86). El fiscal general, Sir Elwyn Jones, y el señor canciller, Lord Gardiner, también eran miembros de Amnistía, entre otros padres fundadores que estaban siguiendo la trayectoria de profesionales notables.
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tiempo completo y el otro de medio tiempo. El presupuesto era de sólo 10.000 libras. Para 1976 la organización ya contaba con alrededor de 40 personas. Posteriormente, Amnistía ganó mayor credibilidad cuando obtuvo el Premio Nobel de la Paz en 1977, el cual, de acuerdo a Korey, se debió en gran parte al reporte que hizo sobre Argentina, que fue publicado en marzo de ese año (1998, 179). En 1981, Amnistía apoyó la causa en favor de 4.000 prisioneros contando con 250.000 miembros, un presupuesto de 2 millones de libras y un personal de 150 personas que manejaban diversos asuntos y mantenían contactos “en los escenarios mundiales más influyentes” (Larson 1979). 32 Los esfuerzos destinados a Latinoamérica empezaron a producir apreciables dividendos locales en el campo de los derechos humanos.33 Algunas de las consecuencias de estos esfuerzos, particularmente cuando la administración de Reagan logró alejar del poder al establecimiento generador de la política exterior, serán vistas en el capítulo 8. Amnistía pavimentó el camino hacia un rol nuevo y más técnico de los abogados en materia de política exterior, el cual tuvo lugar a finales de los 80 y ha continuado hasta nuestros días.
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Según una persona que participó en los cambios posteriores a 1976, “quiero decir, cuando yo comencé en el 76 probablemente había 40 personas en todo el secretariado. Muchos de los investigadores eran personas que, usted sabe, entrarían a la oficina para decir, ‘¿Hay algo que pueda hacer?’ ”. Para el año de 1983 el número había ascendido a 200, “y progresivamente se estaba profesionalizando, estaba creciendo y estaba bajo la lupa del público como nunca antes”.
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Entonces el crecimiento de la institución se aceleró, en gran parte debido al flujo de personas estadounidenses. De 1974 a 1976 el número de miembros estadounidenses creció de 3.000 a 50.000 (Wiseberg y Scoble 1977, 290). El número de miembros de la organización se triplicó hasta llegar alrededor de los 400.000 entre 1985 y 1989. En 1991, luego de 30 años, Amnistía Internacional contaba con un millón de miembros (la mitad de ellos provenientes de los Estados Unidos), un presupuesto de 11 millones de libras (en contraste con los 23 millones de dólares de Amnistía Internacional-Estados Unidos) y un personal fijo de 260 individuos. Más aún, su personal fue reconocido como una de las fuentes esenciales de producción de conocimientos especializados en materia de derechos humanos internacionales, y por lo tanto uno de los lugares preciados para adquirir competencia en el tópico de los derechos humanos. Aproximadamente había cerca de 500 candidatos para cada posición que se abría al concurso público (Wade 1995; ver también Page 1992).
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CAPÍTULO 5
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on el objeto de clarificar las estrategias de poder que han facilitado el éxito de la escuela económica de la Universidad de Chicago, hemos escogido sólo algunos episodios de una competencia que ha sido extensa. Este proceso de competencia permitió que un pequeño núcleo de intelectuales modestos llegaran a colocarse (junto con sus ideas) en el centro del campo del poder estatal y de la economía académica. Las variadas estrategias, que consistían en relaciones públicas con un matiz claramente ideológico pero que eran asumidas como estrictamente científicas, involucraron una serie de componentes o, más precisamente, de momentos diferentes de la misma estrategia con miras a obtener reconocimiento de diversos círculos. Por ejemplo, luego de concentrar sus esfuerzos en el terreno científico, Milton Friedman emprendió su lucha en la arena pública, creó una alianza con fuerzas conservadoras y tomó gran ventaja de la plataforma que le ofrecieron tanto la prensa financiera como las redes de televisión.1 Las luchas sobre la economía pura se libraron en los escenarios de los medios de comunicación y del poder. Estos dos ámbitos, de hecho, se encontraban estrechamente conectados. El desplazamiento de estas confrontaciones doctrinales a los medios sólo sirvió para extender a la esfera pública las mismas confrontaciones –usualmente violentas– que se daban en los seminarios académicos. La adquisición de la teoría económica –como los estudios sobre el proceso educativo lo han mostrado– es además un aprendizaje de la competencia por la supremacía del conocimiento económico (Klamer y Colander 1990). La dedicación a la economía como tal responde de esta forma a una lógica competitiva, la cual es frecuentemente exacerbada por la posición similar en la que se encuentran sus productores. 1
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Al utilizar los medios de comunicación, Friedman estaba siguiendo y vigorizando una estrategia establecida. De hecho, estaba siguiendo el ejemplo de sus predecesores, incluyendo a Keynes y a Hayek, al igual que el de sus contrincantes, v. gr., Samuelson.
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El hecho de que la Universidad de Chicago se convirtiera en el emblema de la nueva ideología del mercado está íntimamente relacionado con el proceso de una competencia feroz que se dio entre los inmigrantes y entre descendientes de inmigrantes. La confrontación violenta entre los productores de los modelos y los econometristas de la Comisión Cowles hizo de Chicago el principal campo de entrenamiento para los economistas ganadores del Premio Nobel.2 El impacto no sólo se limitó a la consagración de los más sobresalientes. También los ayudó a jugar un papel fundamental en la reestructuración de este campo del conocimiento relativamente nuevo, así como del campo del poder del Estado. En particular, con ello se promovió un proceso de competencia en el cual las matemáticas suministraron la medida para determinar jerarquías académicas, así como credibilidad científica. Los dos aspectos se encuentran estrictamente ligados. La aptitud en matemáticas representó la parte esencial del capital intelectual con el que contaba un grupo de científicos inmigrantes relativamente modesto. Este grupo no podía recurrir a conexiones sociales o a recursos familiares, ya que no gozaban de ninguno de los dos. Por lo tanto pusieron a funcionar sus habilidades matemáticas en la competencia por el conocimiento. El rigor matemático de este camino hacia la consecución de innovaciones científicas ayuda a explicar el escenario en el que se consiguió el triunfo sobre los discípulos de Keynes.3 La dedicación a las matemáticas es una estrategia de valorización simbólica bastante útil para afirmar la legitimidad de un nuevo campo de conocimiento (Porter 1995). La estrategia también logró ser fructífera en el intento por descalificar la competencia retórica de los “abogados prestigiosos” quienes, en los Estados Unidos así como en otras partes, dominaban el campo de las técnicas y los conocimientos especializados del Estado –y por lo tanto de forma indi-
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Según uno de los testigos de esta época, las dos facciones “abiertamente cometieron abusos mutuos ... la Facultad de Economía era una zona real de guerra, con peleas intensas y sin fin”. Friedman y su colega Savage no tardaron en retar a sus contrincantes mediante ataques severos e incesantes. Ellos se dividieron los roles de ataque –uno intervenía en el terreno de la teoría económica y el otro en el campo de la estadística–. Ya que Friedman era el maestro de las justas retóricas, sus estudiantes de doctorado quedaban “aterrorizados” por sus críticas brillantes y devastadoras. De acuerdo con la misma fuente, ésta fue la era del desarrollo de la llamada “la regla de Koopman”, que proscribía interrupciones al menos durante los primeros 30 minutos de una exposición. Esta regla fue un esfuerzo para traer algo del refinamiento del Este a la atmósfera de guerra de pandillas de Chicago.
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Por ejemplo, en su análisis sobre los cambios de educación de los economistas, Barber (1997) sugiere que la creciente importancia de los econometristas jugó un papel más significativo que la pugna entre la teoría keynesiana y el monetarismo respecto a la reestructuración del campo económico. “Con el paso del tiempo, los econometristas –y la competencia para manejar diversas técnicas matemáticas sofisticadas que dicho campo requiere– empezarían a tener un papel más destacado y duradero que el alcanzado por el keynesianismo en la transformación del perfil de los economistas” (Barber 1997, 19). Samuelson (1995, 66) afirma el mismo punto: “las matemáticas irían a revolucionar la economía moderna”.
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recta aquellas técnicas y conocimientos del saber económico–. 4 El requisito de la matemática le permitió a la nueva generación de teóricos desacreditar a los “ensayistas” como faltos de rigor y de comprensión de un mínimo grado de sofisticación matemática. 5 Esta estrategia política no hubiera dado resultados si el pequeño grupo de personas innovadoras no hubiera logrado ninguna ganancia en términos de su legitimidad académica, incluyendo la conquista de nuevos campos de actividad que llegarían a ser válidos para esta área del saber como un todo. De hecho, el éxito del paradigma matemático se dio en parte porque, al parecer, encajó bien con la introducción de una lógica de mercado en el modo de producción de este campo del saber. Esto facilitó la selección de nuevos gestores talentosos y motivados, y asimismo permitió que estas nuevas perspectivas hicieran imperar su propio criterio de rigor científico en la jerarquía del campo. Finalmente, el éxito de este paradigma abrió un nuevo mercado a los detentadores de estos nuevos conocimientos especializados en economía estadística. Los expertos de las universidades al igual que sus estudiantes pudieron dar uso a su conocimiento especializado, fidedigno ante la vista de terceros, para aconsejar y formar parte de agencias del Estado. Al respecto, resulta elocuente el que la década de los años 60 fuera testigo de un crecimiento tremendo en la educación de economistas y de la consagración oficial de las doctrinas keynesianas junto con el triunfo de las técnicas matemáticas, notoriamente en las instituciones élite de las universidades prestigiosas de los Estados Unidos.6 De esta manera, por ejem4
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Hubo una generación de economistas relacionados con los tópicos del desarrollo y de la Guerra Fría, y muchos de ellos eran bastante cercanos a la generación de los abogados prestigiosos de la posguerra –Richard Bissell (del programa de operaciones secretas de la CIA), Walt Whitman Rostow (del MIT y posteriormente en la administración Kennedy) y Max Millikan (de la CIA y luego del MIT)–. Ellos eran o bien parte o bien asociados con el establecimiento del Este Norteamericano, y por lo tanto no adelantaron sus carreras dedicándose a las matemáticas. Se mantuvieron completamente vinculados en el esfuerzo del establecimiento respecto a la Guerra Fría, como un grupo de intelectuales cosmopolitas del Estado. Los economistas de la preguerra hablaban de “muchos”, “de pocos” o “de algunos”, y evitaban los números (Lewis 1995, 7). El crecimiento en la educación de los economistas resulta evidente al observar el ascenso del número de personas graduadas de doctorado, el cual creció de 200 por año en los años 50 a más de 800 para finales de la década de los 60 (Barber 1997, 21). En cuanto a la consagración oficial de las doctrinas keynesianas, según Walter Heller, nombrado por Kennedy como el presidente de los asesores del Consejo Económico, “sólo con el comienzo de la Nueva Frontera y de la Gran Sociedad a comienzos de los años 60, fue cuando los economistas realmente arribaron a la escena” (Malabre 1994, 49). Las técnicas matemáticas prevalecieron en la segunda mitad de los años 60, cuando un panel de los economistas más prestigiosos, representando a todas las “facultades” de punta, llegó a un acuerdo sobre la importancia de hacer énfasis en el estudio de los métodos de investigación: “un énfasis más agudo requiere ser puesto en las herramientas –matemáticas, estadística, econometría, programación de sistemas– que se necesitan para hacer investigación”. Es más, respecto a las tesis de doctorado, “los tratados sustanciales de los viejos tiempos han sido sucedidos, en general, por ‘ensayos’ más cortos que demuestran la sofistica-
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plo, los principales discípulos de Keynes, incluyendo a Samuelson, Tobin y Solow, cuando fueron invitados a formar parte del círculo selecto de “los intelectuales en acción” de Kennedy y luego del Consejo de Asesores Económicos, definieron sus ambiciones científicas –y su política económica– en términos de llevar a cabo una síntesis de la revolución keynesiana con los modelos neoclásicos.7 Esta convergencia, que le concedió primacía a los indicadores y a la construcción de modelos, correspondió justamente al tipo de conocimiento requerido por el nuevo mercado de la información y el manejo económico. Las instituciones estatales para la evaluación y la planeación económica –así como diversas organizaciones consultoras tales como Rand o Brookings, que se desarrollaron manteniendo una estricta simbiosis con estas instituciones estatales– emplearon especialistas que lograran aplicar cálculos económicos relevantes para la “afinación” de la economía y, en un grado incluso mayor, consiguieran adelantar la nueva ideología de un desempeño efectivo y racional simbolizado por McNamara y sus “chicos listos” del Departamento de Defensa. 8 La valorización de este grado de competencia cuantitativa se constituyó en parte de una estrategia meritocrática. Con ello se ofrecía una oportunidad para promover a un joven “genio de las matemáticas” que estaba mejor aprovisionado en aptitud académica que en su capital social.9 El auge de esta nueva trayectoria ción técnica del candidato” (Barber 1997, 23). En cuanto a la presencia bastante visible de las diferentes técnicas matemáticas en las universidades más prestigiosas de los Estados Unidos (Ivy League schools), resulta interesante anotar que Harvard por mucho tiempo había dominado el campo de la economía sin dedicarle mucho espacio en el programa a las matemáticas: “en estadística y economía, Harvard estaba desactualizada. Los profesores ... sospechaban bastante de los métodos basados en el área de la estadística matemática” (Tobin 1995, 191). Solow afirma que “en el Harvard de mi tiempo se dictaba una materia de estadística terriblemente mala” (1995, 191). Igualmente, “la llegada de Cowles fue un factor importante en el ascenso del nivel de la economía en Yale” (Tobin 1995, 126). 7
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Según Warsh (1994b), “los hombres que realizaron una gran síntesis de los campos de la matemática, la estadística y la economía keynesiana, quienes irrumpieron en la vida pública con la idea de la Nueva Frontera de John Kennedy –Paul Samuelson, Robert Solow, Franco Modigliani, entre los más visibles de ellos–, eran de la opinión que las áreas de su ciencia requerían menos teoría de alto pedigrí y más investigaciones empíricas de medio talante”. Cuando facilitó inicialmente mecanismos de financiación en favor de Brookings Institution, se dice que la dirigencia de la Fundación Ford estaba buscando crear “una unidad de inteligencia privada para las operaciones del Gobierno” (citado por Smith 1991, 132; ver también Silk y Silk 1980). En el tópico de un manejo efectivo y racional de las instituciones, Smith (1991, 150) señala que “en 1971 la oficina de manejo y presupuesto compiló una lista parcial de 36 agencias que estaban inmersas en el objetivo de planear y evaluar políticas públicas”. Con el objeto de ilustrar la obsesión cuantitativa de McNamara y sus chicos listos, Smith cita a uno de los especialistas de la RAND, quien critica a sus colegas por tratar “de representar al mundo a través de un solo modelo matemático ... las respuestas podrían ser descartadas si no fueran cuantificables y los problemas ignorados si no fueran mensurables” (1991, 137-138). Aun cuando concedemos que nuestra muestra es pequeña y parcializada, sin embargo resulta instructivo comparar el bagaje social y económico de los ganadores de los premios Nobel. Allí parece existir una suerte de relación inversa entre el estatus social de la familia y la predisposición hacia las matemáticas. Así Tobin y Modigliani, quienes provenían de un contexto social relativa-
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tuvo lugar al mismo tiempo que una apertura de la educación superior de élite hacia estudiantes que no pertenecían al establecimiento del Este Norteamericano. Este incremento de oportunidades en el ámbito de la academia fue uno de los efectos secundarios de la estrategia moderadamente reformista de los notables del Consejo de Relaciones Exteriores. El poder hegemónico de la economía estadounidense había también sacado un provecho significativo de la ruptura geopolítica de la Europa Central, la cual permitió que las universidades de los Estados Unidos absorbieran la élite de la escuela de Viena. 10 La valorización del lenguaje matemático fue respaldado y facilitado por la integración de estos refugiados. El flujo de una inmigración instruida hacia el mundo de la economía aún continúa hoy día. Al minimizar la importancia del grado de competencia lingüística y cultural, la economía matemática representa una ruta atractiva para la integración de estudiantes internacionales en los Estados Unidos. Por lo tanto, este proceso de asimilación ha nutrido las pretensiones universalistas de la ciencia económica Norteamericana, que ha sido divinizada aún más por cuenta del Premio Nobel. La ciencia económica es, de este modo, la ciencia estadounidense. Asimismo es el producto y artículo de vitrina del sueño americano, lo cual la convierte en un instrumento formidable para la difusión del modelo que privilegia a los mercados de competencia como una base casi exclusiva en la edificación de las diversas jerarquías y solidaridades sociales, incluyendo aquellas que toman parte en el campo de la economía sofisticada. 11
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mente favorable, manifestaron que habían pretendido hacer estudios en derecho (y en el caso de Modigliani, efectivamente comenzó dichos estudios). Y sólo después de que entraron completamente en el campo de la economía se preocuparon por adquirir ciertas habilidades matemáticas para seguir profundizando sus carreras. Luego de que arribó a los Estados Unidos, Marschak –quien también era un refugiado– le dio un consejo a Modigliani: “él me persuadió, antes que nada, acerca de que si yo quería llegar a alguna parte como economista debía estudiar matemáticas. Yo no contaba con ninguna formación sofisticada en matemáticas y de hecho guardaba una cierta aversión por ellas (Modigliani 1995, 143; ver también Tobin 1995, 115, 121). En cambio Friedman, hijo de inmigrantes austro-húngaros, fue un estudiante becado relativamente pobre, “quien le tenía gran amor a la geometría”. Él entró al mundo de la economía gracias a dos profesores que tuvo, tiempo después de haber decidido estudiar matemáticas (Friedman 1995, 83). De manera similar Arrow, también hijo de inmigrantes y miembro de una familia de dueños de almacenes que habían sido crudamente golpeados por la Depresión, estudió primero matemáticas aplicadas a estadística y probabilidad. “Estados Unidos recibió prácticamente a toda la escuela austríaca de economía ... Schumpeter, Haberler, Leontief, Koopmans, Marschak, Kuznets y muchos otros” (Samuelson 1995, 61). Este proceso continuó con la generación más joven de refugiados del régimen Nazi, incluyendo a Lucas, Modigliani y Griliches. Y tres décadas más adelante llegaron varios emigrantes provenientes de gobiernos comunistas (v. gr., Andrei Schleifer). Chicago, por supuesto, se había mantenido al frente de esta estrategia de exportación, que se encontraba relacionada con los Chicago Boys de los años 60 en Latinoamérica. No obstante, el fenómeno ha sido más amplio. Según Barber, cerca de la mitad de los estudiantes de posgrado de economía son extranjeros (1997, 26).
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De esta manera el éxito de las matemáticas resultó inseparable de la competencia exacerbada que facilitó el crecimiento de esta nueva disciplina. Las matemáticas no sólo facilitaron un lenguaje común sino también armas y un espacio para la competencia. 12 Mejor aún, la economía matemática y la noción de mercados de competencia también suministraron los instrumentos para medir “objetivamente” el comportamiento de cada uno de los modelos y, al mismo tiempo, para clasificar a sus productores.13 Pocas disciplinas han cultivado de manera tan abierta y tan asidua un sistema de personajes famosos, mantenido por los medios de comunicación y por una competencia permanente que se gesta en las universidades más prestigiosas. Las universidades luchan por académicos más cotizados, ya que los resultados de tales competencias determinan el nivel de su propia categoría. El espíritu de competencia es cultivado en los primeros años de la educación en economía (Klamer y Colander 1990). Desde el grado de doctorado (Ph.D.) hasta el Premio Nobel, pasando por la medalla John Bates Clark (para menores de 40 años) y por la inscripción en la lista de los que han sido nombrados y nominados para el Premio Nobel, la carrera profesional se encuentra signada por una serie de grandes torneos. Así, cada competidor puede mensurar de manera precisa cuál es su rango y su valor en un mercado académico que se reajusta constantemente.14
LOS MATEMÁTICOS AL SERVICIO DE LAS INSTANCIAS FINANCIERAS La aparición y el reconocimiento de una ciencia de los mercados financieros ilustra bien cómo los esfuerzos repetidos de un pequeño número de productores relativamente marginales pueden contribuir a la redefinición de un espacio de la práctica, en un proceso caracterizado por divisiones internas y alianzas externas. La gran fortuna de estos sujetos innovadores provino del surgimiento de una oportunidad doble. La evolución de los computadores les permitió valorizar sus técnicas y conocimientos especia12
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Esto guarda coherencia con el adagio usualmente citado por los economistas: “se requiere un modelo para matar a otro modelo”. Así, un economista perceptivo señaló que es posible “medir el grado de actualización de un economista según el tipo de equipaje matemático que utilice”. Las matemáticas usualmente son un escenario privilegiado en donde se gestan competencias entre las diferentes generaciones. Los economistas de experiencia admiten abiertamente que les cuesta trabajo leer los artículos de los economistas recién acuñados. Así, resulta elocuente que la pugna entre los principios keynesianos y aquellos de la teoría neoclásica sea descrita usualmente como una batalla entre “universidades de agua salada” y “universidades de agua dulce”. Es como si las afinidades teóricas terminaran siendo menos valoradas que las afiliaciones institucionales –las cuales, en los Estados Unidos, también representan indicadores determinantes de la estratificación social.
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lizados en matemáticas, los cuales aún no habían sido profusamente difundidos. De igual forma, lograron aplicar su destreza a una materia que había sido menospreciada por los teóricos pero que era rica en factores cuantitativos: los mercados financieros. Más aún, la crisis financiera de 1973-1974 y luego la internacionalización de los mercados financieros, así como la reestructuración de su forma de gestión bajo la influencia de inversionistas institucionales, habían conmovido el mundo de los practicantes de este ramo de manera tan significativa como para permitir el ingreso de nuevas tecnologías. Estos practicantes se mostraron espontáneamente reticentes al empleo de estas tecnologías para manejar mercados financieros, ya que pusieron en duda el modo artesanal de producción y reproducción de un saber pragmático acerca de cómo comprenderlas (ver O’Barr y Conley 1992). De acuerdo con Bernstein (1992), el historiador de esta “revolución”, el desdén por estas ideas entre los economistas de las universidades reflejaba la completa indiferencia de los practicantes. Al mismo tiempo que las nuevas ideas desafiaron diversos métodos de administración financiera y la jerarquía de los sujetos de la economía pura, el crecimiento de este nuevo ramo de econometristas produjo un acercamiento entre los dos ámbitos, lo cual a su vez fue determinante para la “financierización” de la economía característica del período de Reagan (y de los países latinoamericanos que fueron reestructurados luego de la crisis de la deuda de los 80). Mientras la generación de los discípulos de Keynes puso su conocimiento al servicio de las instituciones estatales, los nuevos economistas no dudaron en convertirse en consultores e, incluso, actores de los mercados financieros (Bernstein 1992, 199). 15 Si bien este doble éxito –académico y financiero– resulta extraordinario, es importante recordar que el período inicial fue bastante difícil. Antes de lograr reconocimiento, estos pioneros fueron considerados por mucho tiempo como “unos alucinadores”, incluso en la misma Universidad de Chicago, la cual era su sede. Los jóvenes científicos enganchados por Cowles no contaron con el perfil usual de economistas instruidos. Ellos eran matemáticos, físicos, ingenieros, incluso “fanáticos de los computadores” o, a la inversa, administradores de empresas especializados (MBA’s) que estaban interesados en el manejo financiero.16 La obstinación así como el caudal
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Éste también evoca un regreso hacia los orígenes de la economía, ya que Cowles manifestó interés por las técnicas de estadística para pronósticos financieros, al mismo tiempo que le ayudaba a su padre a administrar el portafolio familiar. Inicialmente fue una especie de pasatiempo erudito para este descendiente de los fundadores del Chicago Tribune, quien se encontraba en Colorado cuidándose de su tuberculosis.
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Sharpe, uno de los estudiantes de Markowitz, quien compartió con él el Premio Nobel en 1990, pasó de la física a los negocios, luego a las finanzas y posteriormente vendría a definirse como “un nerd de las computadoras”.
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social y financiero de Cowles permitieron que esta empresa obtuviera algún tipo de reconocimiento en círculos ilustrados.17 La resistencia de Friedman respecto a la disertación de Markowitz es simplemente una confirmación del desprecio general que se tenía por los investigadores marginales que parecían emplear las matemáticas y los computadores en prácticas anómalas.18 Esta oleada violenta de críticas también constituyó parte de una estrategia de afirmación territorial, la cual se duplicó al convertirse en oposición política. Cuando Friedman llegó a Chicago en 1947, luego de haber sido rechazado por la Universidad de Wisconsin (Friedman y Friedman 1998, 91-104; Sobel 1980, 153), la Comisión Cowles ya llegaba siete años de tener a Chicago como su sede. El grupo de estudiantes brillantes asociados con la Comisión Cowles incluía nombres como Marschak, Koopmans, Arrow, Klein y Simon.19 Por lo tanto el conflicto fue mucho más virulento, debido a la proximidad social y profesional de las trayectorias de los contrincantes. Todos ellos compitieron en el mismo terreno relativamente periférico de la economía. Los desafíos científicos, por su parte, se alimentaron de las diferencias ideológicas existentes.20 Este conflicto contribuyó a la creación de una suerte de caldera intelectual, que edificó la reputación de Chicago, así como la de los varios intelectuales protagonistas.21 17
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Cowles le propuso a Irving Fisher, un viejo amigo de su padre, que ayudara a financiar una sociedad de especialistas en econometría así como la revista periódica de la misma (Bernstein 1992, 32). Asimismo, invitó a los especialistas en econometría más brillantes de Europa –v. gr., Tinbergen y Frisch– a participar en un seminario de verano que sería realizado en alguna parte de las Montañas Rocosas. Las relaciones familiares también le permitieron acceder a la Universidad de Chicago para reunir un pequeño grupo que llevó a Colorado (Warsh 1993, 66). La tesis escrita por Markowitz, quien más adelante ganaría el Premio Nobel, inicialmente fue rechazada por Friedman porque dicha tesis “no era matemáticas, tampoco economía y ni siquiera administración de empresas” (Bernstein 1992, 60). Todos excepto Marschak, quien murió demasiado joven, obtendrían premios Nobel tiempo más tarde. Los refugiados políticos o los hijos de inmigrantes relativamente pobres (como Friedman) (Sobel 1980, 148) constituían la mayoría en la Facultad de economía, en medio de una especie de Babel lingüística y científica. Por su parte, la mayoría de los jóvenes investigadores provenían de las disciplinas de física y matemáticas, puras o aplicadas en estadísticas. Incluso Marschak venía de haber estudiado derecho. La estadística aplicada servía como una suerte de lenguaje común. Los retos científicos presentes involucraban también la Econometría, que para entonces estaba inspirada en Walras y en la economía matemática alabada por Friedman. Las diferencias ideológicas que alimentaban estos desafíos estaban manifiestas, por ejemplo, en la trayectoria de Klein, un estudiante de Samuelson, quien escribió una tesis sobre Keynes y luego se vinculó brevemente al Partido Comunista; pero los otros investigadores tenían posiciones más cercanas a la del director de la Comisión. Koopmans era un físico que se había cambiado al área de la planeación por causa de Tinbergen. Así, aun cuando existían diferencias entre los miembros del grupo Cowles, el mismo permaneció en el polo opuesto al ultraliberalismo defendido por personas como Knight, Friedman y su yerno Aarón Director, todos miembros de la sociedad Mont Pelerin, fundada por Hayek en 1976. Justamente después de Samuelson, Friedman recibió la prestigiosa Medalla John Bates Clark en 1951. Hayek ganó el Premio Nobel en 1974 y Friedman, en 1976.
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La tensión era de tal magnitud que el resquebrajamiento de la situación estaba destinado a ocurrir muy pronto. Este proceso fue también facilitado por el crecimiento de este campo, que llevó a las universidades a concentrar sus fuerzas para igualar el éxito de Cowles. La reputación en aumento de la Comisión Cowles –y las relaciones de su fundador, graduado de Yale– le permitió a él acceder a los centros de poder del Este Norteamericano. De esta manera Yale, la cual apenas sí tenía cabida en el campo de la economía, recibió a la Comisión en 1953 para tratar de competir con Harvard y MIT, para entonces la institución de punta en materia económica. Y el nuevo director, James Tobin, fue el representante perfecto de la élite instruida que alcanzó su cenit en el poder con la administración de Kennedy. Él fue hijo de banqueros y parte de una familia de intelectuales progresistas que eran fuertes partidarios de la política del New Deal. Estudió en Harvard y se convirtió en un keynesiano precoz, luego en profesor de Yale y en ganador de la Medalla John Bates Clark antes de que fuera nombrado como uno de los miembros del Consejo de Asesores Económicos del Gobierno. En resumen, él siguió el camino real de honores culminando, por supuesto, con la obtención del Premio Nobel. Con la facilidad de su difusión en el mundo instruido así como en el de los negocios, estas prestigiosas afiliaciones contribuyeron al crecimiento de la reputación de los trabajos académicos que se continuaron produciendo con la llegada de nuevos integrantes.22 Estos jóvenes académicos tuvieron a su disposición poderosas armas académicas que lograron desplegar para llevar más lejos el proyecto que había sido iniciado por sus predecesores. La mayoría de economistas de la nueva generación poseía conocimientos matemáticos avanzados y, sobre todo, una profunda pasión por las computadoras, la cual pudieron saciar con diversos aparatos y programas que llegarían a ser más avanzados. Finalmente, la audiencia potencial de esta academia progresó con el lanzamiento de revistas especializadas –principalmente Institutional Investor y Financial Analysts Journal–, dirigidas por practicantes cercanos al mundo instruido.23 Estas publicaciones por si solas se encontraban orientadas a una pequeña franja de practicantes innovadores, quienes estaban ansiosos de ajustar su conocimiento operativo para responder a las exigencias del mercado que se estaba incrementando rápidamente a través de las actividades de los inversionistas institucionales, cuyas necesidades en términos de volumen y beneficio no podían ser satisfechas mediante las tradicionales prácticas artesanales
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Entre ellos estaban Eugene Fama, James Lorie y Lawrence Fisher (Bernstein 1992, 126, 129).
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Un ejemplo al respecto lo constituye Treynor, el editor de Financial Analyst desde 1969 hasta 1981. Siendo estudiante de posgrado de la Facultad de Administración de Harvard y luego consultor financiero con Arthur D. Little, tomó una licencia para trabajar con Modigliani en MIT, y posteriormente con Fisher Black, otro colega de Arthur D. Little (Bernstein 1992, 184-196).
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(Berstein 1992, 243). 24 Estos cambios evolutivos, que eran convergentes y complementarios a la vez, hicieron propicio el surgimiento de los avances teóricos de finales de los años 60. Tanto practicantes como académicos ignorantes o displicentes con las nuevas ideas ya estarían listos para acogerlas. Durante los 70 los practicantes facilitaron el impulso para multiplicar y acelerar los caminos entre las universidades y Wall Street. El Wells Fargo Bank emprendió una iniciativa que atrajo a un pequeño grupo de practicantes instruidos y gerentes de vanguardia, vigorizados por un presupuesto cómodo que les permitió realizar el trabajo necesario para aplicar las teorías modernas al manejo de portafolios. Al transformar teóricos en consultores o en meros divulgadores (Bernstein 1992, 238-240), ellos ayudaron a que los fondos asociados de pensiones aplicaran las nuevas tecnologías. Incluso algunos académicos eran estimulados a intercambiar su indumentaria académica por vestidos de negocios. Y mientras algunos gerentes se quejaban de que su oficina había sido “transformada en una ciencia” (Bernstein 1992, 245), la otra cara de la moneda fueron los teóricos que se convirtieron en empresarios atraídos por el espejismo de Wall Street.25 Los beneficios crecieron en proporción con las sumas astronómicas invertidas.26 Las oportunidades se multiplicaron con la apertura de la institución Chicago
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El porcentaje de mercado detentado por inversionistas institucionales creció del 15% en 1950 al 40% en 1980 y a más del 50% hoy día. En el mismo período, el valor del mercado creció 20 veces. Como Bernstein lo sugirió, el enorme flujo de capital estremeció los modos tradicionales con los que los profesionales manejaban las inversiones: “Los métodos seguros para manejar portafolios que me fueron enseñados por mis viejos socios en los años 50 resultaron deficientes para el manejo de las altas sumas que se acumulaban en las instituciones con el paso de los años” (Bernstein 1992, 10). Bernstein tenía conocimiento de causa sobre este fenómeno, ya que había heredado su clientela inicial y su saber práctico de su padre, antes de contribuir en esta revolución a través de la creación del Journal of Portfolio Management en 1974.
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Un ejemplo es Fisher Black, quien en 1984 dejó el MIT para vincularse a Goldman Sachs. Pero este proceso de simbiosis fue mucho más sorprendente en la generación posterior. Mientras los pioneros consideraban que el mercado era “una fuente enriquecida de información y de enigmas intelectuales” (Bernstein 1992, 12), la generación siguiente creía que la ciencia no sólo debía ser “interesante” sino también “útil” (Bernstein 1992, 265). Así, Robert Merton y Miron Scholes, profesores de las universidades de Harvard y Stanford respectivamente, quienes ganaron el Premio Nobel en 1997, eran al mismo tiempo fundadores y asociados de la entidad Long Capital Management, una firma que administraba fondos (y la cual tiempo después estuvo a punto de caer en bancarrota). De hecho se insistía sobre la presencia de esta dualidad. Según William Sharpe, el ganador del Nobel en 1992, “a lo largo de toda mi carrera he tratado de tener un pie en el mundo académico y otro en el mundo de los negocios” (Sharpe 1995, 224). Bernstein incluso sugirió que esta generación posterior de personas, descritas más como instauradores de innovaciones teóricas, le dieron más prioridad a sus actividades como empresarios. Rosenberg, estudiante de Debru y profesor en Berkeley, conformó una compañía para asesorar y administrar portafolios. La firma Barra fue bastante próspera en la venta de programas de manejo y administración. Otros dos colegas de Berkeley, Leland y Rosenberg, fundaron una firma llamada LOR, la cual aplicó y difundió diversas técnicas de seguros financieros que ellos habían conceptualizado con anterioridad (Bernstein 1992, 274, 282).
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Los activos del departamento de fideicomisos personales en Wells Fargo alcanzaron los 2 billones de dólares en 1970, 14 billones en 1980 y luego 80 billones en 1990 (Bernstein 1992, 223).
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Board Options Exchange en 1973, y luego se expandieron aún más en las décadas de internacionalización y reestructuración de los mercados financieros globales (Moran 1991). 27 Estos empresarios académicos también adelantaron un proceso más general de acercamiento entre los conocimientos de economía y el mundo de los negocios, el cual había sido iniciado en los años 60 por empresarios de vanguardia (ver el caso del Citibank, que es discutido más adelante en este capítulo) y luego acelerado por los promotores de la contrarrevolución conservadora. 28
LAS ESTRATEGIAS DE LOS MEDIOS DE COMUNICACIÓN AL SERVICIO DE UNA CONTRARREVOLUCIÓN IDEOLÓGICA La extraordinaria vitalidad académica de la comunidad de economistas en Chicago sufrió graves dificultades al tratar de superar la pérdida de la Comisión Cowles, que ahora se encontraba en Yale. No obstante, esta partida le dio a Friedman vía libre para reformar la Facultad de Economía y a sus estudiantes conforme a sus ideas. La exclusión de los econometristas y la falta de acceso a las oficinas federales –lo cual los hizo menos receptivos de las críticas de Friedman a la política monetaria de la Reserva Federal– se combinaron para orientar la Facultad hacia “la economía pura”. Esta posición de retirada de los centros de poder se encontraba conforme con el espíritu para entonces prevaleciente de manera general en la Universidad de Chicago. Los profesores se inclinaron a considerar a la élite gobernante de la costa Este en términos de “nosotros contra ellos”. La década de los 60 reforzó este sentimiento de exclusión, ya que el período notable de crecimiento económico se abonó como crédito de las universidades más prestigiosas de los Estados Unidos (Ivy League Universities). Kennedy invitó a los seguidores más conocidos de Keynes –especialmente Tobin y Samuelson– para que hicieran parte de su equipo de asesores. Y ellos a su vez engancharon a sus estudiantes en Washington, donde podían ampliar su experiencia para determinar pautas de política económica. Este resentimiento en contra del que los había excluido, a pesar de su reconocido mérito científico, hizo de los pioneros en economía pura los aliados naturales de los promotores de la contrarrevolución conservadora que empezó a despegar en los 70 (la cual incluía muchas empresas que 27
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Con el advenimiento de la institución Chicago Board Options Exchange, las actividades cotidianas ascendieron de 20.000 contratos en 1974 a casi 700.000 en 1987 (Bernstein 1992, 226). La Asociación Nacional de Economistas de Negocios fue fundada en 1959, pero su crecimiento había sido lento: 250 miembros al inicio de la década de los 60, antes de alcanzar 1.000 miembros en 1966. En las empresas de negocios grandes era rara la presencia de economistas y ocupaban posiciones marginales. Sólo en los años 60 algunas casas de corretaje empezaron a contratar economistas, y los departamentos de economía no serían famosos sino hasta la siguiente década (Malabre 1994, 52-53).
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estaban expuestas a la influencia de esos organismos del establecimiento, el New York Times y la Fundación Ford, por ejemplo, se habían convertido en “antiempresas” [Silk y Silk 1980]). Cada uno de estos grupos compartió una postura hostil hacia el Estado de bienestar y –quizás más importante– hacia el establecimiento del Este Norteamericano, el cual controlaba el ámbito del poder estatal, en parte a través de su concentración de esfuerzos y recursos en el campo académico.29 Esta estrategia de contraofensiva ilustrada –encauzada bajo la bandera de instituciones tales como el Instituto Hoover, el Instituto Cato, el Instituto Americano de Empresas o la Fundación Heritage– ofreció a estos teóricos dominados por el establecimiento la oportunidad, por bastante tiempo esperada, de ganar el reconocimiento público de sus ideas.30 Pero esta alianza política, que los puso en una posición donde resultaban de nuevo dominados, los forzó a comprometerse con un combate ideológico y a convertirse en meros divulgadores de sus teorías a través de los medios de comunicación. James Buchanan, un discípulo de Chicago que recibió el Premio Nobel en 1986 por ser el “padre” de la teoría de la elección pública, describió su posición de persona extraña, hostil frente al establecimiento, como la fuente de su aplicación de la economía neoclásica al análisis de las decisiones en el campo político.31 Su objetivo fue demostrar que los detentadores de po29
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William Buckley habló acerca de “los intelectuales plutócratas de la Nación” con “vastos recursos financieros y culturales a su disposición” (citado por Smith 1991, 170). Baroody, el promotor de la entidad American Enterprise Institute, definió su estrategia como la construcción de “un Brookings de corte conservador”, que pudiera hendirse dentro del monopolio de poder de una “industria de ideas liberales verticalmente integradas”, extendiendo su radio desde las universidades –en donde se ensamblan los materiales básicos– hasta las agencias gubernamentales y los institutos de investigación de Washington –que refinan y les sacan provecho a dichos materiales, antes de que sean vendidos a los consumidores mediante los medios de comunicación” (Smith 1991, 170). La lógica de la estrategia de una contraofensiva ilustrada puede ser resumida de la siguiente manera: “los conservadores, al reconocer dichas ideas como la única arma capaz de trastocar el contexto y de construir un establecimiento mediante su trabajo diligente, fundaron y vigorizaron cientos de instituciones” (Smith 1991, 178). Milton Friedman se convirtió en uno de los asesores de Barry Goldwater y luego aconsejó a Richard Nixon. Además, junto con Gottfried Haberler –otro profesor de la Universidad de Chicago– formaron parte de la junta de la entidad American Enterprise Institute (Smith 1991, 175). Friedman también estuvo entre los académicos del Instituto Hoover, esta vez en compañía de Stigler y Arrow, al cual se adhirió en 1977, y en donde el nuevo director Campbell buscaba crear “una alternativa de principio al liberalismo de universidad estúpidamente tolerante, en el que ‘cualquier cosa vale’” (1991, 196-197). Friedman empezó a formar parte de la junta de la entidad American Enterprise Institute en 1956 (Friedman y Friedman 1998, 343), y de hecho el director de la entidad, William Baroody, se lo presentó a Goldwater (1998, 368). La estrategia institucional resulta explicada también por el hecho de que los asesores del presidente Nixon se consideraban “rodeados por burócratas federales antagonistas, así como por una red de centros de investigación liberales prestigiosos”, como Brookings y Rand, cuyos conocimientos especializados se vieron forzados a emplear –ya que no había otras instituciones con una autoridad comparable–. Así, a pesar de su victoria en las urnas, los conservadores sintieron que la realidad del poder continuaba eludiéndolos. Ellos consideraron estos bastiones del establecimiento como una especie de “gobierno de ala izquierda en exilio” (Smith 1991, 196-197). Buchanan se refiere varias veces en su autobiografía al hecho de que él era un “niño del campo” relativamente pobre que había sido rechazado por el establecimiento del Este Norteamericano
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der estaban siguiendo solamente su propio interés o el de aquellos que los respaldaban. Además de extender el imperialismo de este paradigma neoclásico hacia nuevos objetivos, este enfoque sirvió, sobre todo, para justificar los postulados de los teóricos de Chicago en favor de una economía de mercado. El mercado logró ser justificado como una manera de evitar las rentas ineludibles que estaban asociadas a la intervención gubernamental. Por lo tanto, “además de proveer un arquetipo teórico, la teoría de la elección pública se convirtió en un instrumento empleado sobre todo para fomentar y reforzar los argumentos tácticos en contra de los monopolios, la intervención y la regulación estatal” (Stone 1996, 156). Los centros de investigación reconocidos que eran reaccionarios fueron los que más hicieron uso de esta teoría. Los intereses en una “teoría pura” de esta manera coincidían perfectamente con la estrategia de la derecha populista en contra del establecimiento, y una de las razones se hallaba en el hecho de que ambas partes llegaron a ocupar posiciones similares en el campo del poder. Uno de los estudiantes de Buchanan reconoció esta conexión del siguiente modo: “Todos nosotros fuimos herejes excluidos del mundo de la academia por parte de los pensadores puros ... luego tuvimos que encontrar nuestra propia vía en los círculos políticos a cambio de ello. Por eso es que tantos de los estudiantes de Buchanan progresaron en la administración de Reagan” (Craig Roberts, citado por Warsh 1993, 96). A esto hay que añadir que grupos de investigación reconocidos en políticas públicas como la Fundación Heritage o el Instituto Cato también estaban colmados con este tipo de perfiles. En esta contraofensiva ideológica, estas “personas provenientes de afuera del sistema” se las arreglaron hábilmente para obtener apoyo a través del mercadeo y la publicidad en los medios de comunicación. La tarea fue la elaboración de mensajes simples, que fueran fácilmente identificables y sencillos de difundir: en otras palabras, “mensajes cortos efectivos”.32 De acuerdo con su director, la Fundación Heritage, creada en 1973, estaba especializada en “mercadear” y “embalar” las ideas de las universidades para el consumo masivo. Los empresarios de política conservadora de la Fundación Heritage fueron puestos a disposición de la prensa para que se organizaran debates ideológicos en los medios.33 Estos debates les permi(Buchanan 1995, 171-173), de un modo bastante parecido a lo que le ocurrió a su tutor, Frank Knight. Este sentimiento de ostracismo se hallaba anclado en la historia de su familia. Él fue el nieto de un gobernador populista de Tennessee elegido por denunciar a la “plutocracia de Wall Street” (Warsh 1993, 94).
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Feulner, uno de los directores de la Fundación Heritage, “evaluaba muchos de sus productos a través de lo que él denominaba como el test del portafolio –los análisis y las recomendaciones deben ser lo más concisas posible, que se puedan leer y digerir en una limosina en camino hacia una reunión” (Smith 1991, 201).
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tieron poner en tela de juicio la imagen de neutralidad y de objetividad académica en la que buena parte de la autoridad del establecimiento del Este Norteamericano reposaba. Además, el panorama periodístico emergente posibilitó que ellos tuvieran un lugar de igual dimensión al de sus oponentes, a pesar de las fuerzas desiguales en el terreno de la producción ilustrada de conocimientos.34 Más aún, esta estrategia adelantada en los medios de algún modo salpicó el mundo académico. Ella facilitó que ciertos promotores “tomaran atajos que eludían ... ciertas rutas académicas más lentas hacia el éxito”, ya que podían surgir con base en la visibilidad de los medios de comunicación ofrecida por las redes conservadoras (las cuales a su vez contaban con bastantes recursos [Smith 1991, 206]). Esta estrategia obligó a que los competidores –y las mismas universidades– se adaptaran a este nuevo estado de cosas, bajo la amenaza de verse a sí mismos descalificados del nuevo mercado de la difusión masiva de conocimientos especializados. De esta manera la ideología de mercado impulsada por los empresarios de política conservadora vino a funcionar como una profecía autocumplida. Como es resaltado por Smith (1991, 201), al comportarse como vendedores de ideología, preocupados primordialmente por el mercadeo y el impacto en los medios, los impulsores de las teorías neoliberales contribuyeron a que la lógica de mercado penetrara en el mundo del conocimiento.35 Al comienzo de 1966 Friedman publicó una columna de opinión en Newsweek, así como ciertos ensayos para la página editorial del Wall Street Journal.36 En la década de los 80 lanzó una serie de televisión más orienta-
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ton Friedman (1995, 130). Tal y como uno de aquellos empresarios de políticas conservadoras lo expresó al referirse a los medios informativos “las percepciones de influencia son una influencia” (citado por Smith 1991, 202). Y, respecto a las personas en general, afirmó que no resultaba fácil determinar “si sus afirmaciones sobre conocimientos especializados encuentran su fuente más en el ámbito académico o en las destrezas que se adquieren al afrontar los medios de comunicación”. En cuanto al desequilibrio de las fuerzas académicas, aun y cuando la Universidad de Chicago logró obtener nueve de los doce premios Nobel concedidos a personas estadounidenses –de lo cual, como Friedman de hecho lo recuerda, luego se jactó dicha Universidad–, por mucho tiempo continuó siendo el primo pobre de Harvard. Como Modigliani recuerda acerca de los años 50, “en ese entonces Harvard tenía el mejor departamento en economía del país. Era Harvard y luego nada, y luego nada y nada, y luego sí venía Columbia y Chicago”. La contrapartida de esta notoriedad fue la arrogancia que llegaba incluso al racismo y a la xenofobia, lo cual ayudó a provocar que jóvenes y brillantes académicos, como Samuelson o Modigliani, hicieran sus carreras en otras partes (Modigliani 1995, 146-147). Antes de denunciar esta “pérdida de pureza académica”, es necesario recalcar que esta estrategia de los medios fue substituida por prácticas más institucionales que permitían que los intelectuales detentadores de lo mejor del capital social utilizaran todas las redes del establecimiento para acelerar la movilidad de sus carreras a través de un desvío efectuado en las propias instituciones estatales. Es más, al igual que lo expuesto respecto a la filantropía y a los derechos humanos, las fundaciones contribuyeron enormemente a la aparición de este mercado de técnicas y conocimientos especializados, al hacer competir a los generadores de conocimiento entre ellos mismos. Friedman fue columnista para el Newsweek con economistas de la corriente no–monetarista,
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da hacia el público en general, titulada Libre para escoger (Malabre 1994, 69). En este mercado de mera divulgación de ideas, la política tuvo una mayor prioridad que la ciencia. 37 El propósito era convencer, por lo cual presentaciones exageradamente simplificadas de distintas teorías monetaristas eran bastante bien recibidas. Malabre, quien participó como periodista para el Wall Street Journal, no dudó en calificar esta empresa como “un engaño”, y asimismo interpretó este proceso como un peldaño importante para el éxito definitivo de las políticas monetaristas.38 Así, fueron los “supervendedores” quienes diseminaron estas ilusiones engañosas para satisfacer sus ambiciones políticas y profesionales, vendiendo con tal fin su doctrina como el remedio milagroso para los males de la economía. La coyuntura económica era propicia para esta contraofensiva política. El retorno de la inflación y de los déficit fiscales, exacerbados por los costos de la Guerra del Vietnam, destacaron los límites de la regulación keynesiana. La foto de Friedman en la portada del Time Magazine en 1969 (y en la portada del New York Times Magazine en 1970 [Friedman y Friedman 1998, 409]) es muestra del éxito de la estrategia de la mera divulgación, adelantada también en estricta alianza con el sector financiero, el cual jamás había aceptado la doctrina keynesiana (Helleiner 1994). 39 En este dominio, al igual que en otros, el Citibank jugó un papel apreciable en promover cualquier implementación de este conocimiento. Walter
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incluyendo especialmente a Paul Samuelson. Por su parte, Samuelson escribió regularmente para Newsweek desde 1966 a 1981, luego de haberse desempeñado como el cerebro de la administración de Kennedy. Gary Becker, otra de las estrellas de Chicago, tuvo una columna en Business Week. Pueden ser enunciados muchos otros ejemplos. “Friedman y sus discípulos estaban convencidos –como resultó ser cierto– de que una difusión más amplia de sus puntos de vista, así como un enfoque de prensa más agudo acerca del suministro de la moneda harían posicionar la doctrina monetarista en un rol más prevaleciente para conducir la economía. Si el monetarismo pudiera ser lo suficientemente simple ...con ello haría que se incrementaran las posibilidades para la adopción de sus prescripciones económicas en Washington. Para ganar este reconocimiento más amplio, frecuentemente simplificaron de modo exagerado y reduccionista sus ideas” (Malabre 1994, 142). Aun cuando Malabre fue un periodista fructífero del Wall Street Journal, uno de sus colegas, Lindsey Clarke (quien había sido estudiante de Friedman) desempeñó el papel central –según Malabre– como editor asociado (Malabre 1994, 152). Malabre respaldó su rechazo al monetarismo mediante una cita que realizó sobre un artículo publicado en 1991 por Giordano, un socio responsable de la investigación económica en Goldman Sachs: “La poderosa simplicidad del monetarismo comenzó a ganar fácil y rápidamente legiones de conversos, quienes estaban particularmente ávidos de nuevas ideas”. Después de dos décadas de políticas keynesianas “los preceptos ortodoxos keynesianos ... no lograban explicar ni tampoco curar la compleja enfermedad de la recesión ... los teóricos habían persuadido sagazmente a una generación de estudiantes, periodistas, practicantes, políticos y legisladores” del papel determinante del suministro monetario como parte de la evolución de la actividad económica. Cuando el Banco de Reserva Federal finalmente se convirtió al monetarismo bajo la dirección de Volcker, y se decidió a poner todas las teorías en la práctica, el resultado fue desastroso, ya que las predicciones de los modelos resultaron ser completamente erróneas –hasta el punto que levantaron un manto de duda sobre la validez del modelo como tal. Sobre todo alrededor del banco regional de St. Louis de la Reserva Federal (Malabre 1994, 158).
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Wriston, el director ejecutivo de la compañía, también jugó un rol importante en el pequeño círculo de empresarios y profesores de prestigio, tales como Friedman y Stigler, quienes se reunían regularmente en la sede de la Bechtel Corporation. Bechtel era liderada por George Schultz, un ex profesor de la Facultad de Administración de Empresas de la Universidad de Chicago antes de que fuera nombrado como secretario del Tesoro por el presidente Ford en 1974 y posteriormente como secretario de Estado por Reagan. Este grupo reducido conformó “el núcleo del consorcio de cerebros economistas que en 1981 lanzaría la Nación a la ‘economía reaganiana’ ” (Zweig 1995, 449; ver también Friedman y Friedman 1998, 390-395). La prensa también estaba en el centro de esta alianza entre Chicago y el Citibank. El reporte económico realizado por el Banco movilizó considerables recursos en servicio del monetarismo, incluyendo especialmente a un grupo de aproximadamente 50 periodistas económicos que trabajaban en simbiosis con el Departamento de Estudios Económicos de Chicago. Leif Olsen, quien trabajó como jefe de asuntos económicos y como jefe de edición del Citibank, había trabajado previamente con el Wall Street Journal, donde fue el aprendiz de Clark (Malabre 1994, 161). El episodio que circunda la invención y el posterior éxito en mercadeo de la curva de Laffer, representa la parodia y la apoteosis de esta estrategia de los medios. Inventada en 1974 por Arthur Laffer, un joven economista de la Universidad de Chicago, la curva de Laffer ganó popularidad en un proceso donde los recursos de los medios sirvieron para promover la credibilidad académica. Así, este proceso se convirtió en parte de las reglas del juego propias de la competencia por el conocimiento.40 Tal y como Malabre lo anotó desde su posición al interior del proceso, “sin la página editorial del Wall Street Journal como plataforma, es dudoso que la tesis de Laffer hubiera obtenido en algún momento ese gran apoyo de Washington o aquel de tantos líderes en negocios a lo largo de la Nación (1994, 184). Los grandes gurús del monetarismo sólo impulsaron la tesis de Laffer porque suministraba una justificación para reducir los gastos federales”.41 La conclusión de esta historia es irónica y elocuente. Los medios de comunicación que rendían reverencia a Laffer lo elogiaron como “el alto sacerdote de la nueva religión económica basada en las virtudes de la reducción de impuestos” (Malabre 1994, 193) y asimismo lo reconocieron como el artífi-
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En aras de la discusión, se dice que la invención de Laffer fue llevada a cabo en 1974 “en un cocktail de un restaurante de Washington”, “como un “mecanismo maravilloso de propaganda” para persuadir a los legisladores de que redujeran las tasas de los impuestos. Se trataba de “algo que un congresista podía digerir en 30 segundos y luego hablar sobre eso durante meses” (Malabre 1994, 183).
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Así Brunner, el economista empresarial clave de Thatcher, describió la curva de Laffer como “un concepto absolutamente sin sentido que emergió mediante una interacción entre los medios de comunicación y un pequeño grupo de promotores” (Malabre 1994, 195).
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ce de un ciclo largo de expansión entre 1982 y 1990. Laffer, quien había sido casi totalmente ignorado por sus pares en economía, se convirtió en un gurú, disfrutando de sus honorarios como consultor, debido a su popularidad labrada en los medios de comunicación. Finalmente, como fue anotado, los economistas de Chicago no desperdiciaron los beneficios potenciales que se podían derivar de las estrategias internacionales. Arnold Harberger impulsó el Proyecto Chile, con el cual se educó a decenas de economistas chilenos, contando para ello con la financiación del Gobierno norteamericano y de la Fundación Ford en las décadas de los años 50 y 60. Según Valdés (1995), la Universidad de Chicago no estaba obteniendo la cuota que deseaba de estudiantes sobresalientes en los Estados Unidos, pues éstos generalmente estaban optando por programas de Harvard o MIT. La estrategia internacional les ayudó entonces a atraer buenos estudiantes. En general, Chicago invirtió en estudiantes chilenos y en Chile. Así, la Escuela de Chicago luego se benefició al obtener una influencia considerable en el gobierno de Pinochet. Además, como fue señalado por David Warsh, el éxito perceptible de “la avasalladora transformación económica” chilena, conforme a recetas provenientes de Chicago, “sorprendió al mundo”, ayudando así a poner en movimiento cambios similares en Portugal y España, e incluso eventualmente en los Estados Unidos e Inglaterra (Warsh 1997). Como “la mismísima primera revolución del mercado de finales del siglo XX” (Warsh 1997), el caso de Chile fue tomado como ejemplo por los argumentos y las campañas publicitarias de los medios que apoyaban la nueva economía liberal (ver Friedman y Friedman 1998, 397-408).
LOS BURÓCRATAS DOMINADOS DE LA GLOBALIZACIÓN Cincuenta años después de su creación, las instituciones de Bretton Woods han sido objeto de diverso tipo de críticas. Los expertos del FMI y del Banco Mundial parecen tener todos los atributos de una autoridad internacional, pero no obstante abrigan ciertas dudas respecto al tipo de poder con el que cuentan. Dentro del ámbito de Washington, ellos ocupan una posición paradójica. Por una parte se encuentran cerca de los lugares en donde las decisiones cruciales son tomadas, pero, por otra, dicha proximidad sólo resalta su propia falta de autonomía en los juegos de poder sobre los que tienen un control precario. Esta situación dominador-dominado no ha cambiado mucho desde la creación de estas instituciones. Aun pueden ser constatados todos los esfuerzos que han llevado a cabo para construir su propia autonomía. A pesar de su dedicación al campo del conocimiento, estos expertos permanecen en la periferia de la academia en temas de economía –la cual no le concede valor al conocimiento práctico de los expertos del FMI y del Banco Mun-
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dial–. Las élites académicas de las universidades los consideran primordialmente representantes del negocio lucrativo de promoción y mercadeo del Consenso de Washington.42 Las múltiples redes de exalumnos y colaboradores del Banco y del FMI sólo contribuyen a construir el caudal de relaciones necesario alrededor de estas burocracias internacionales.43 La red internacional, no obstante, sólo enfatiza la posición relativamente débil de estas dos instituciones, ya que el campo nacional de poder está estructurado en aspectos importantes por una oposición entre dos lugares, Wall Street y Washington, ninguno de los cuales se encuentra dispuesto a impulsar un proceso de autonomía de las instituciones financieras internacionales. Incluso antes de la creación de las instituciones de Bretton Woods, diversas instancias financieras y el gobierno del New Deal se manifestaron contrarios a las instituciones que habían sido diseñadas para organizar el orden económico de la posguerra (Helleiner 1994; Pauly 1997). El desacuerdo reinante alrededor de estas instituciones las condenó a ocupar un lugar relativamente marginal. El Banco Mundial y el FMI compensaron esta impotencia comparativa de sus empleados ofreciéndoles sueldos altos y unas condiciones de trabajo relativamente fáciles. Únicamente con el lanzamiento de un proyecto mundial reformista adelantado por el presidente Kennedy, el Banco Mundial por sí mismo empezó a actuar conforme a sus preceptos para fomentar el desarrollo, y el posterior traslado de Robert McNamara hacia la presidencia del Banco Mundial aceleró aún más el enfoque en este ambicioso cometido para ese entonces (Kapur, Lewis y Webb 1997, 139-329). Después de un período inicial que fue casi igual de difícil, el FMI buscó renovar su posición en relación con la crisis financiera que marcó el final del orden monetario de Bretton Woods. Con la crisis de la deuda, el FMI logró mostrarse como el protector de los mercados financieros, aplicando las mismas recetas que eran clásicamente prescritas por “los doctores del dinero” (Drake 1994). El Banco Mundial entonces buscó en la década de los 80 cambiar su postura, para así convertirse en una 42
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Por ejemplo, según Caulfield (1996, 188), el Banco Mundial se ha constituido en una verdadera “mina de oro para los negocios de consultoría”. Cada año, el Banco adelanta contratos con alrededor de 8.000 consultores, pagando alrededor de un billón de dólares. Por supuesto los buenos consultores son aquellos que pueden satisfacer las expectativas de aquel que lo contrata. El Instituto de Desarrollo Económico, creado en 1956 con la ayuda de las fundaciones Ford y Rockefeller, forma alrededor de 3.000 especialistas en desarrollo económico cada año (Pechman 1989, 235). El mismo creció de 14 participantes en 1956 a alrededor de 1.000 en 1980 (Kapur, Lewis y Webb 1997, 218). Esta “mafia” del Instituto de Desarrollo Económico, el cual está presente en la mayoría de lugares más importantes de poder económico en el mundo, representa una fuente clave de información e influencia. También es una fuente principal de provisión de futuros empleados para el Banco Mundial (Kapur, Lewis y Webb 1997, 218). Sería interesante hacer un censo de estas poderosas redes de ex alumnos dentro de los bancos centrales y de los ministerios de hacienda en todo el mundo. Sus contactos con Washington les permiten actuar como intermediarios en importantes negociaciones financieras internacionales. El intercambio de trabajos funciona bastante bien en este espacio de práctica internacional.
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institución enfocada a transformar las políticas de los gobiernos con el objeto de que las mismas se adaptaran al nuevo orden económico (Kapur, Lewis y Webb 1997, 331-378). Las reorientaciones sucesivas de estas instituciones financieras resaltaron su relativa falta de autonomía respecto a las coyunturas políticas del ámbito nacional estadounidense. La emulación mutua, asimismo, incrementó las tensiones que ya estaban presentes en el origen de estas instituciones. Ellas habían sido creadas para asistir y promover los mercados, pero de igual modo formaban parte de la filosofía reformista del New Deal, lo cual sugería que ante todo debían erradicar los obstáculos que dificultaban el desarrollo. La tensión se hizo evidente cuando el compromiso por el desarrollo se hizo más fuerte, ya que el mismo podía llegar a poner a las instituciones financieras en una posición de ataque con referencia a lo que ellas mismas habían ayudado a crear. La ardua reconversión no fue suficiente para acallar a los críticos, especialmente a los de la derecha, pues los fanáticos del libre mercado dejaron de creer en la intención genuina de los burócratas del Estado de proteger los mercados, los cuales, después de todo, eran controlados por los burócratas. Mientras más evolucionaban estas instituciones, en mayor medida se convertían en foco de críticas, que colocaban en tela de juicio incluso su propia misión. La coyuntura financiera y política tenía suficientes intereses en juego como para colocar a los expertos del Banco Mundial y del FMI en el centro de complejas batallas, pero éstas carecían del poder para ejercer algún tipo de control sobre los resultados. En consecuencia, los expertos asumieron una postura defensiva que contrastaba fuertemente con la arrogancia que les era adscrita por varias críticas difundidas en los medios. Si se les observa de cerca, estos nuevos “dueños del mundo” podrían ser mejor descritos como burócratas preocupados, sobre todo, por su estatus y por sus privilegios.44 Resulta interesante que muchos comentaristas con conocimiento desde el interior de estos procesos, enfatizaran la importancia en las carreras en el Banco Mundial de las relaciones de clientela, así como en la existencia de diversos clanes que podían aliarse u oponerse entre sí. De hecho, estos patrones de comportamiento clientelista que se dan en la vida diaria de estas organizaciones son también característicos del mercado internacional de las técnicas y los conocimientos especializados que ellos mismos respaldan. Paradójicamente, el clientelismo continúa jugando un papel crucial en el modo como se encuentra estructurada la racionalidad económica de las importaciones y las exportaciones. Los expertos de Washington pregonan en favor de una reestructuración de las burocracias del Tercer Mundo con el objeto de racionalizar las rentas eco44
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Caufield (1988, 188) recuerda el clamor general de que se implemente un proyecto para limitar los gastos en viajes de primera clase.
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nómicas. Pero se resisten a la aplicación de estas recetas draconianas a su propia situación. Así, la reciente historia del Banco Mundial se caracteriza por una variedad de reestructuraciones profundas, sobre todo en 1987 y 1997. Pero las fuertes reacciones defensivas del Banco sólo han servido para reforzar los feudos existentes (Caufield 1996).
LOS DOMINADOS ENTRE LOS DOMINADORES A pesar del capital en relaciones y en conocimiento que el Banco Mundial y el FMI habían amasado, ellos continuaron estando profundamente marcados por los conflictos políticos e ideológicos que caracterizaron su comienzo. Una explicación que resalte la naturaleza dominada de estas organizaciones dentro de los poderes económicos dominantes, convierte en una tarea más fácil apreciar cómo el consenso keynesiano de los años 60 se convirtió en el Consenso de Washington de los años 80. En ambos casos los consensos representan una solución intermedia precaria respecto a las contiendas de poder que han involucrado –y estructurado– a estas instituciones desde su creación. De acuerdo con Helleiner, inicialmente dos alas se opusieron de manera mutua. Una parte fue caracterizada como “la nueva alianza de los funcionarios estatales de tendencia keynesiana [ver Barber 1989; Colander y Landreth 1996; Hall 1989], los industriales y líderes sindicales, quienes habían ido reemplazando paulatinamente a los banqueros privados y centrales en posiciones de poder financiero” (1994, 4). Ellos estaban de acuerdo con los Estados intervencionistas y consideraron el control de los flujos de capital internacional como una acción indispensable para facilitarles un margen de manejo en la política interna (Helleiner 1994). 45 En la otra orilla se encontraban las instancias financieras, “que estaban preocupadas de que la posición de Nueva York como centro internacional financiero llegara a debilitarse” por diversos controles de intercambio. Según ellos, “cualquier disposición estadounidense dirigida a controlar los flujos especulativos echaría al traste lo que había sido un negocio lucrativo en la década de los 30: recibir grandes cantidades de capital europeo” (Helleiner 1994, 31, 57, 39). Además de los intereses de las instancias financieras, la misma definición de las funciones legítimas a las que debía atender el Estado se encontraba en riesgo en esta contienda. Keynes y White quisieron preservar la discrecionalidad en la intervención estatal, la cual fue característica del Estado de bienestar. En cambio, “algunos de los banqueros también aplaudían la ocurrencia de flujos especulativos, debido a la disciplina saludable que los mismos ejercían sobre países que intentaban perseguir tal tipo de 45
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Así, Morgenthau declaró que uno de los propósitos de los acuerdos era “controlar a los prestamistas usureros del templo financiero internacional” (Helleiner 1994, 4).
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políticas ‘inapropiadas’ ” (Helleiner 1994, 40). Junto con estas razones incrustadas en las políticas internas de los países, la comunidad financiera –fuera la europea o la estadounidense– también desconfió de las instituciones financieras internacionales. En efecto, ellas se sentían más cómodas con los canales informales de comunicación que con entidades internacionales de raigambre estatal. El resultado de estas primeras confrontaciones fue una suerte de pacto ambiguo. Los Estados tendrían el derecho de controlar los movimientos de capital pero, a cambio, los representantes de la comunidad financiera tomarían control de las organizaciones internacionales encargadas de sintonizar a los países con el nuevo orden internacional. Esta capacidad de sintonización producto de este pacto, no obstante, fue inmediatamente puesta en peligro. Los comienzos de la Guerra Fría hicieron que el establecimiento generador de la política exterior modificara sus prioridades. La vigorización de la intervención del Estado parecía ser indispensable para afrontar la amenaza del comunismo. La reconstrucción y el desarrollo se hicieron prioritarios frente a la ortodoxia financiera. Al mismo tiempo, la aceleración de los flujos de capital provenientes de Europa convirtieron en utópico cualquier intento de liberación del intercambio de monedas. De igual forma el Plan Marshall volvió marginal el papel del FMI con respecto a la estabilización de la moneda europea. En este contexto político, apenas sí hubo lugar para que surgiera una estrategia que asegurara la autonomía. Sin embargo, los economistas de las dos organizaciones siguieron intentando este cometido al proseguir dos trayectorias diferentes.
EL EXILIO DORADO DE LAS INSTITUCIONES DE WASHINGTON Con el objeto de erigir al FMI, Edward Bernstein, un economista del Departamento del Tesoro estadounidense cercano a White, apeló a una pequeña red de contactos profesionales que se había reunido en las negociaciones preliminares a la asamblea de Bretton Woods (Polak 1997, 215). Aun cuando guardaban familiaridad con el mundo de la política, estos economistas del Estado fueron primordialmente “animales políticos” en el sentido de Keynes o White (Polak 1997, 216). Habiéndose mantenido al margen de los debates monetarios del período de la posguerra, ellos se concentraron en la construcción del FMI, el cual controlaban mediante su competencia erudita. Un indicador de su poder en el FMI fue el hecho de que las diversas divisiones se encontraban en su totalidad dirigidas por los miembros del Departamento de Investigación. Además, ellos desempeñaban los roles cruciales y circulaban entre la junta directiva y el personal general del
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FMI. Finalmente, lograron un realce mayor mediante la creación de nexos con la élite académica. De hecho, para ensanchar estos lazos con la comunidad intelectual, el FMI creó una serie interna de publicaciones (los Staff Papers del FMI) que estaba orientada hacia el nuevo campo de las relaciones financieras internacionales (Polak 1997). La descripción de esta estrategia académica –quizá incluso retocada por aquellos que la implementaron– ofrece un contraste dramático con la banalidad creciente de los economistas del Banco Mundial. Éstos no podían acceder a una carrera exitosa si no actuaban conforme a las reglas definidas por las instancias financieras que controlaban al Banco. Esta posición de sometimiento es sorprendente si se tiene en cuenta que los economistas representaban casi una cuarta parte del personal del Banco. Pero la misma era evidente no sólo por la ausencia de un departamento de investigación sino, más aún, por la necesidad de que los economistas renunciaran a sus identidades. Esta ausencia de identidad profesional conmocionó al núcleo del FMI que llegó al Banco Mundial para recobrar su credibilidad científica. 46 Este contraste –que incluso se encontraba acentuado por las personas que habían pasado por el FMI, quienes se habían convertido en comentaristas e historiadores de punta de las dos instituciones– evoca una especie de Yalta con respecto a las instancias financieras y a los burócratas del New Deal. Con excepción de McNamara y Conable, los líderes del Banco Mundial habían formado parte de la comunidad financiera, muy cercana al establecimiento gestor de la política exterior (Kraske 1996). Su principal función era asegurar el predominio de Wall Street, que a vez procuraba no entrometerse en la estabilidad de sus fructíferos mercados. Por lo tanto, durante la primera década de funcionamiento de este Banco, el desarrollo fue un asunto de ingenieros que se hallaban bajo el control de las instancias financieras (Coats 1986; Love 1996a, 1996b; Pechman 1989). Esta devaluación del conocimiento económico duró hasta 1960, cuando George Woods llegó a ser director del Banco (Kapur, Lewis y Webb 1997, 212-214). Este reconocimiento tardío coincidió con el triunfo de los keynesianos en el escenario nacional. Pero esta revolución por el poder respondió también a una lógica doble, tanto interna como política. Kennedy estaba lanzando su política para una década de desarrollo y Woods pretendió darle al Banco, finalmente, un lugar de primacía. Desafortunadamen46
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Según Irving Friedman, “me contaron que no había ningún economista en el Banco Mundial, debido a que muy pocos (de los 150 individuos con doctorado en economía, esto es, una cuarta parte del personal profesional) estaban dispuestos a que se les considerara como economistas. Ellos me dijeron que ser economista en el Banco significaba la muerte de la trayectoria propia” (Friedman, citado por Oliver 1995, 100). La necesidad de erigir la credibilidad económica del Banco en parte fue una reacción a la creciente reputación que estaban obteniendo los economistas, liderados por Raul Prebisch en las Naciones Unidas.
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te, de acuerdo con el criterio financiero en ese entonces vigente, la mayoría de los países más pobres del mundo ya habían alcanzado el límite permisible para su deuda. Entonces Friedman y los economistas de la oficina de investigación del Banco Mundial tuvieron la tarea de encontrar nuevos instrumentos –“las tasas de retorno” (TR)– con las cuales se redefinirían y se ampliarían los límites permisibles de las deudas, al tener en cuenta las contribuciones al crecimiento de las economías nacionales que se esperaban de las inversiones realizadas (Caufield 1996; Oliver 1995).
DE MISIONEROS DEL DESARROLLO A MÉDICOS DEL DINERO Con la defunción del sistema monetario de Bretton Woods a comienzos de los años 70, la distancia en la trayectoria de estas dos instituciones empezó a crecer antes de ocurrir su posterior convergencia, mediante la crisis de la deuda, hacia un enfoque “estructural” orientado a las dificultades monetarias de las economías “emergentes” (Caufield 1996; David 1985). En particular, el surgimiento de un mercado negro de eurodólares en los años 60 permitió a los bancos –liderados por Citicorp (Zweig 1995, 112, 158-159)– romper con ciertas limitaciones impuestas por el Estado (con la connivencia e incluso el respaldo de autoridades financieras estatales). Esta válvula de seguridad financiera facilitó el manejo de algunas de las contradicciones de los Estados de bienestar. El Banco de Inglaterra vislumbró la posibilidad de recuperar a Londres como el centro financiero más importante del mundo, a pesar de las trabas establecidas por los gobiernos laboristas. Asimismo, diversas empresas estadounidenses, y también las autoridades federales de los Estados Unidos, vieron a los mercados europeos como medios para manejar ciertos problemas causados por la situación de la balanza de pagos del país. Los conflictos que no habían permitido el perfeccionamiento de los acuerdos originales de Bretton Woods también perdieron importancia. A cambio, el nuevo estado de cosas creó nuevas formas de conflicto, con el incremento de la inestabilidad monetaria y la multiplicación de crisis financieras. El FMI obtuvo provecho de esta inestabilidad, al menos hasta cierto punto. Sus canales de intervención fueron reforzados para permitirle bloquear con mayor facilidad los incrementos de movimientos especulativos de capital. Pero, al mismo tiempo, creció la competencia en el mercado de regulaciones financieras internacionales. Los dirigentes de los bancos centrales revivieron la tradición de concertar reuniones regulares en el Club de Bale (Helleiner 1994). Además reformaron el papel que jugaban ciertas regulaciones ad hoc –mediante el Club de París o el de Londres– para afrontar de manera discreta y pragmática las dificultades que surgían.
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La afluencia de petrodólares aceleró el proceso de marginalización de las instituciones financieras de Bretton Woods. El presidente Nixon, respaldado por economistas neoliberales –incluyendo a Gottfried Haberler, George Shultz, Milton Friedman y Paul Volker– contribuyó a la eliminación de algunas de las potenciales restricciones, ya que Estados Unidos resultaba beneficiado del mercado privado dominado por estadounidenses. Un reporte del gobierno federal recalcaba el hecho de que “los Estados Unidos se beneficiaría si los fondos de la OPEP [Organización de Países Exportadores de Petróleo] fueran reciclados a través de los mercados privados ya que ‘el tamaño y la profundidad del mercado financiero estadounidense’ aseguraba que este país ‘recibiera la tajada más grande de la inversión árabe” (Helleiner 1994, 114). Helleiner considera esta situación como el surgimiento del poder de mercado que sería el substituto del modelo de regulación estatal impulsado bajo el período de Bretton Woods. Al contrario de lo previsto por predicciones terribles, el sistema internacional financiero demostró que era capaz de sobrevivir a la crisis que lo amenazaba, gracias a las regulaciones y normas internas que se crearon con cada uno de los nuevos acontecimientos. Además, nada iría a obstruir la reacción en cadena de la desregulación y el establecimiento de un mercado “global”, maniobrado discreta y pragmáticamente por la comunidad internacional de banqueros –el Club de Bale, el Club de París y el Club de Londres–. Las instituciones de Bretton Woods tuvieron muy pocas opciones como para evitar unirse a este tipo de soluciones, y la rapidez de cada transformación varió dependiendo de la institución específica afectada. Gracias a la inversión en conocimientos e investigación de los padres fundadores del FMI, esta entidad logró hacerse a la vanguardia de estas tendencias. El FMI había acumulado una información considerable con respecto a asuntos de balanzas de pago y políticas monetarias. También había cultivado una red de contactos en los bancos centrales y en los ministerios de Hacienda. Finalmente, reflejando el aislamiento y el orgullo de los pioneros, los economistas del FMI ya habían multiplicado sus vínculos con la academia. La proximidad del FMI con las nuevas tendencias se acrecentó con la vinculación de nuevas personas que reemplazaron a los pioneros, quienes se retiraron o decidieron sacar dividendos de sus conocimientos especializados, como por ejemplo, Constanzo y Friedman en el Citibank. Los sucesores se encontraban dentro del imaginario del mundo académico de los Estados Unidos, de donde fueron sistemáticamente seleccionados. Su falta de capital social tenía como contrapartida una significativa competencia en matemáticas y en estadística, al igual que en su enfoque clásico sobre la economía. El impacto del cambio fue vigorosamente sentido en un renacimiento del FMI (Pauly 1997) que tuvo lugar con la crisis monetaria de los años 80. El incremento de la carga de trabajo en el FMI, combinado con el repunte de la competencia en el campo de la investiga-
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ción en economía fuera de la institución (Barber 1989), condujo también a que el FMI se abriera más hacia los economistas de las universidades, invitando a que muchos de ellos pasaran períodos considerables en su sede ubicada en Washington. Los profesores de las universidades también empezaron a contribuir con la realización de alrededor de una cuarta parte de los documentos de la entidad, y de igual forma el FMI publicó alrededor de tres cuartas partes de sus documentos en revistas académicas de otros lugares. Así, el FMI perdió algo de su especificidad con respecto a los departamentos de economía de las universidades. Esta evolución, que los pioneros en economía destacan con algo de pesar (ver Polak 1994) facilitó que el FMI cambiara rápidamente para estar acorde con las políticas económicas propias del Consenso de Washington. En cambio el Banco Mundial acentuó su especificidad a lo largo de la década de los 70. La personalidad y el capital político de McNamara le permitió continuar con la estrategia reformista de desarrollo iniciada por Kennedy, aun cuando la misma se cuestionó cada vez más en Washington y las universidades. Como lo señaló uno de los economistas vinculados en ese entonces al Banco Mundial, McNamara tenía un estilo de gestión que podía ser descrito como un manejo “de afuera hacia adentro”, recurriendo en particular a sus contactos de “las élites de la política exterior”. La “cruzada en contra de la pobreza” de McNamara fue una actividad adelantada por “una computadora IBM con piernas” (Caufield 1996), en donde coexistía una combinación de ahínco misionero y una pasión por la estadística. 47 En los años 60 el Banco Mundial estuvo controlado por una serie de asesores financieros y de ingenieros que se concentraron en “el desarrollo a través de las instituciones públicas”. Ellos se dedicaron a la planeación de modelos para el desarrollo que contaban con datos específicos de entrada y salida. Bajo la dirección de McNamara, las sumas anuales de préstamos ascendieron de mil millones a doce mil millones de dólares, la cifra del personal se triplicó y una forma bastante selectiva para vincular personas –los “jóvenes profesionales”– fue puesta en marcha. Este crecimiento espectacular no estuvo exento de contradicciones. Con el objeto de responder al nuevo llamado de “redistribución con crecimiento” (Chenery 1974), el Banco emprendió una agresiva campaña de préstamos, sin darle mucha atención a los costos sociales o ambientales de las actividades financiadas. Más aún, la convicción tecnócrata de que la multiplicación de inversiones por sí sola conduciría a un “despegue económico” sirvió como justificación para que siguiera avanzando el siempre creciente nivel de las deudas, que llevaba a nuevos préstamos cada vez más necesarios para pagar los ya vencidos. La racionalidad tecnócrata y el idealismo conspiraron de forma 47
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Como “una computadora IBM con piernas” describió Goldwater a McNamara.
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conjunta para respaldar la cómoda noción según la cual “el crecimiento se encargará de la deuda”. Cuando los principales bancos centrales empezaron a seguir esta tendencia frenética de préstamo para así poder reciclar petrodólares, el proceso creció y se aceleró. Wall Street asumió la batuta de la religión del desarrollo, lanzada por Kennedy y racionalizada por McNamara. Así, impuso su propia lógica mientras hacía del asunto una cuestión de mercado, tanto en términos profesionales como financieros. Friedman, un veterano del FMI e inventor de la técnica del “análisis de riesgo en cada país” fue empleado por el Citibank para la creación de este nuevo mercado. Por su parte los economistas del Banco Mundial acumularon diversas estadísticas para producir el análisis. Con esta suerte de enamoramiento de la comunidad financiera con el nuevo mercado del desarrollo, todos los ingredientes estaban listos para que se diera el clásico movimiento pendular de la expansión y la depresión. La despertada estaba destinada a ser aún más brutal en tanto la euforia prolongó la tendencia frenética de hacer préstamos. Después de una década de “milagros económicos”, Latinoamérica entró en un período de dramáticas repercusiones económicas y sociales. Las pérdidas para los bancos, así fueran únicamente simbólicas, eran bastante importantes. Estas pérdidas pueden explicar la conversión rápida de una ideología del desarrollo hacia otra de ajustes estructurales. Los críticos del Banco vieron en la situación de bancarrota casi total de Latinoamérica una prueba tangible del fracaso de las políticas de desarrollo. El papel del Banco fue puesto cada vez más en tela de juicio. El Banco había seguido su política de promover el desarrollo a lo largo de todo el término de McNamara en los años 70. No obstante, de manera creciente el mundo académico empezó a ponerse en pie de ataque, dividido entre aquellos que desafiaban el papel del Banco de acuerdo con los principios de la contrarrevolución conservadora (Toye 1987), aquellos que criticaban la asistencia al desarrollo como una táctica hegemónica (Gardner 1980) y aquellos que reprobaban al Banco por su negligencia en asuntos ambientales (Rich 1994). La nominación por parte de Reagan de A.W. Clausen, presidente del Banco de América, así como su escogencia de Anne Krueger, una académica seguidora de la teoría de la elección pública, como economista principal en reemplazo de Chenery, hizo oficial la reconversión del Banco Mundial en el tema económico, ahora orientado hacia el arquetipo matemático y la ortodoxia neoliberal (Caufield 1996). 48 48
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Hollis Chenery, quien se convirtió en el economista principal del Banco en 1970, era considerado como un desarrollista particularmente preocupado por la pobreza. Luego de haberse formado como ingeniero y de haber realizado un doctorado en Harvard en 1950, inició su carrera con Usaid antes de vincularse al Banco Mundial. En el Banco, transformó “un pequeño grupo de economistas en el centro de desarrollo económico más importante del mundo” (Bruno 1995). En cambio Anne Krueger, una economista de la Universidad de Minnesota, era una entusiasta del
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El manejo de la crisis de la deuda aceleró este proceso de conversión. Siguiendo la reestructuración del Banco en 1987, una nueva generación de macroeconomistas bastante ortodoxos se vinculó al Banco –un total de 800, de acuerdo con George y Sabelli (1994)–. Esta reorganización consolidó un cambio de prioridades.49 La política de financiar grandes proyectos ahora contaba con un obstáculo, resultado no sólo del problema de la excesiva deuda sino también de las críticas vociferantes de las ONG respecto a los costos sociales y ambientales de los proyectos. No obstante, el Banco no pudo interrumpir los préstamos que eran necesarios para que los países altamente endeudados convirtieran algo de su deuda privada en préstamos de largo plazo del Banco Mundial. El crecimiento vertiginoso de los préstamos para ajustes estructurales permitió al Banco evadir esta contradicción, y al mismo tiempo lo convirtió en una entidad indispensable para Wall Street (Caufield 1996). Estos préstamos, que gozaban de la doble ventaja de ser grandes sumas de dinero así como disponibles de forma rápida, reemplazaron las intervenciones del FMI. Respecto a la políticas análogas del FMI, la contrapartida de estos préstamos fue el compromiso de emprender reformas estructurales –precisamente aquellas que Williamson caracterizó como el Consenso de Washington–. Este Consenso fue relativamente fácil de exportar, ya que en general los interlocutores locales habían formado parte de la red de personas que trabajaron en estas organizaciones. Ellos jugaron el papel de informantes y asesores. Asimismo, hicieron del FMI el autor de estrategias impopulares que también fueron empleadas en sus propias luchas por el poder en los escenarios políticos nacionales (Centeno 1994; Conaghan y Malloy 1994; Loreiro 1997; Montecinos 1997; Valdés 1995). Los expertos de Washington también tuvieron en cuenta que esta nueva división de competencias internacionales terminaba por valorizar a aquellos que hasta entonces habían permanecido al margen del poder. Las nuevas políticas promovidas se ajustaron a las teorías dominantes del campo del saber. El predominio de la economía matemática se hizo evidente en las nuevas teorías del desarrollo, ahora reducidas al terreno de la aplicación libre mercado, y se hizo famosa por enfatizar que el problema del tráfico de influencias hacía que la política de asistencia internacional resultara poco exitosa. Así, su propuesta de solución fue la privatización de las empresas públicas, así como una profunda reestructuración del marco regulatorio gubernamental (Krueger et al. 1989, 26-27). 49
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De acuerdo con uno de “los sobrevivientes del holocausto” que tuvo lugar como parte de la reestructuración, el Banco simplemente “eliminó un escalafón” como parte “de un genocidio económico centrado”. Más específicamente, los blancos fueron los analistas financieros, los macroeconomistas y los ingenieros, una vez que Ernest Stern, el vicepresidente de operaciones, decidió enfocarse en “un plano más alto” de las políticas nacionales. El cambio se daría desde los proyectos hasta los países, enfatizando en ajustes estructurales bajo la guía de “la gente de los países, que tendían a ser macroeconomistas”. Así, Stern “eliminó brutalmente la competencia” en el Banco.
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de teorías sobre crecimiento, esto es, a áreas que estaban encuadradas dentro de la teoría neoclásica. De esta manera, los presupuestos para investigación de las organizaciones de Washington participaron en la producción de un consenso en el terreno del saber, así como en la financiación de un mercado internacional de conocimientos especializados que reflejaba las prioridades de la academia estadounidense (Warsh 1993). La conversión hacia el Consenso de Washington ayudó a que el FMI y el Banco Mundial asumieran una nueva posición en relación con Wall Street. Al colaborar en el manejo de la crisis de la deuda defendiendo los intereses de Wall Street, el FMI y el Banco Mundial lograron superar algo de la hostilidad que había sido uno de sus mayores obstáculos desde los tiempos del pacto de Bretton Woods. En efecto, estas instituciones habían devenido de modo creciente en organizaciones marginales y, realmente, luego de la afluencia de petrodólares, su misión se mostró como una empresa efectivamente superflua. Los préstamos al Tercer Mundo, que se encontraban disponibles en abundancia por parte de bancos privados, reducían cualquier necesidad de dineros públicos. Además, el éxito ascendente de la ideología neoliberal había reforzado la hostilidad que se tenía hacia estas instituciones, las cuales eran identificadas con el intervencionismo del Estado. Aun así, mediante una especie de paradoja, los políticos y las instancias financieras estadounidenses sacaron provecho del capital de raigambre estatal con el que contaban estas instituciones en apuros, para imponer –especialmente con respecto a sus aliados europeos que tenían diferentes puntos de vista– una estrategia para resolver la crisis de la deuda, que consistía básicamente en agravar los costos de los deudores. Para los bancos estadounidenses más importantes, incluyendo el Citibank, resultó esencial ganar tiempo. Ellos no podían borrar los préstamos de sus libros sin que su solvencia se viera amenazada. Entonces tuvieron que aparentar a cualquier precio que esta crisis era únicamente un incidente virtualmente insignificante, que había surgido de un problema temporal de iliquidez. El escenario legal requería que todos los miembros del gremio de acreedores llegaran a un acuerdo colectivo respecto a nuevos préstamos, para reembolsar con ellos, ficticiamente, las sumas debidas y crear así un nuevo cronograma de pago. Había una reticencia considerable sobre esta estrategia, la cual era riesgosa y costosa, y cuyos únicos beneficiarios obvios eran los bancos, especialmente el Citibank, para el que estaba en juego su misma supervivencia. Wriston, con el respaldo de Volker, movilizó la autoridad simbólica de las organizaciones de Washington –y, sobre todo, a su red de influencia que incluía ministros de hacienda y dirigentes de los bancos centrales– para imponer esta disciplina en centenares de bancos asiáticos y europeos que también habían participado en la operación. Así, los actores de Wall Street también lograron evitar el tener que intervenir oficial-
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mente a través del Departamento de Estado o del Banco Central (Solomon 1995; Zweig 1995). Como en otras partes, esta operación orientada a salvar el sector financiero dio al FMI y al Banco Mundial fuertes argumentos en apoyo de la adopción de reformas estructurales –liberación del mercado financiero, privatizaciones y la reforma del Estado– que se ajustaban punto por punto a la ideología neoliberal. La imagen del FMI y del Banco Mundial mejoró substancialmente en Washington y en Wall Street, que estaban ansiosos por abrirse hacia los mercados emergentes. Así, el manejo de la crisis de la deuda en Latinoamérica confirmó la recomposición de los medios de regulación de las finanzas internacionales, que ahora consistían en mecanismos informales y ad hoc que combinaban la flexibilidad de las negociaciones privadas, la intervención discreta de instituciones estatales y el papel mediador asignado al FMI, que de tiempo atrás había codiciado este rol. Pero este preciado papel no estaba exento de peligros, particularmente cuando los recursos financieros y políticos sólo permitían que el mediador se convirtiera en un portavoz, e incluso en una suerte de mayordomo, en lugar de ser un poderoso director de orquesta. Incluso en casos de crisis profundas, la visibilidad producto de su rol podía convertirlos en perfectos chivos expiatorios.
LOS JÓVENES APRENDICES DE LA GLOBALIZACIÓN FINANCIERA Nuestro análisis sobre el desarrollo del Consenso de Washington puede ser enlazado con la historia paralela de la internacionalización del Citibank, el cual ayudó a gestar la crisis de la deuda que concluyó en la creación de la potente arma novedosa del “ajuste estructural”. La expansión internacional del Citibank tuvo lugar a través de una agresiva gestión empresarial, un gusto por las innovaciones tecnológicas y la incorporación de una generación joven que se destacaba más por su competencia académica que por sus buenos modales. Estas alternativas constituyeron una ruptura drástica con la tradición hasta entonces mantenida por el sector bancario. Para ese entonces, los bancos eran considerados como bastiones de la élite tradicional de raigambre protestante radicada en el Este, para quien las recomendaciones familiares y un buen desempeño en los juegos de golf valían más que los diplomas obtenidos o la capacidad para trabajar duro (Zweig 1995). El desprendimiento del Citibank de esta tradición, como claramente lo afirma Zweig, se debió a la posición de “primo pobre” que ostentaba dentro de la familia Rockefeller. Así, el Citibank tenía sus ambiciones y perspectivas concentradas en el Banco Chase Manhattan, el cual era controlado por el ala dominante de la familia Rockefeller. La estrategia de una selección de personal más meritocrática, al igual que de una expan-
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sión hacia el exterior, había empezado a gestarse desde principios del siglo XX. Frank Vanderlip, un periodista y financista cercano a Theodore Roosevelt, emprendió las iniciativas iniciales en Latinoamérica y con ello empezó a romper con la tradición de la élite de linaje protestante del Este Norteamericano (Zweig 1995, 33). Este intento audaz fue bastante exitoso en términos financieros. En gran parte gracias a su red de cerca de 100 oficinas ubicadas en el exterior, que producían más del 40% de los ingresos, el Citibank fue capaz de mantener sus dividendos a lo largo de toda la crisis de los años 30. No obstante, fue bajo la dirección de Walter Wriston cuando este banco realmente se convirtió en la primera institución financiera global. Luego de haber explorado el mercado para obtener eurodólares, el Citibank se convirtió en la instancia principal que efectuaba el reciclaje de petrodólares provenientes del Tercer Mundo en los años 70, lo cual lo condujo a mantener el liderazgo en el manejo de la crisis de la deuda de la década de los 80. Al igual que su predecesor y mentor, George Moore, Wriston provenía de una familia más rica en capital académico que en el social.50 De manera consistente con su abolengo relativamente modesto, Wriston dio primacía al culto por el coeficiente intelectual y a la idea de “capitalizar cerebros” (Zweig 1995, 218, 410). Esta tendencia era incluso mucho más evidente en la oficina de asuntos para el exterior, en donde él escogió hacer su carrera. Apostándole al crecimiento del mercado internacional, tuvo éxito en hacer de esta oficina –que no era considerada central para el funcionamiento de la institución– el terreno abonado para acometer la expansión del Banco. El incremento de los créditos del exterior hizo que la entidad desplegara una especie de segundo Plan Marshall, a escala global. También esta política de acelerada expansión internacional se constituyó en un medio particular para evadir las regulaciones bancarias que habían sido dictadas luego de la crisis financiera de los años 30. Ya que las disposiciones nacionales prohibían cualquier tipo de expansión real con el objeto de prevenir la concentración de recursos en la industria financiera, las operaciones en el exterior se convirtieron en la instancia empleada por los financistas del Citibank para inventar maneras de hacer realidad la ambición de este Banco de convertirse en “la compañía de servicios financieros basada en parámetros tecnológicos y globales” (Zweig 1995, 197). El método de selección de personal y la implementación de un nuevo estilo de manejo empresarial conformaron las técnicas de esta estrategia global. La jerarquía de funciones fue reemplazada por una descentralización de responsabilidades. La movilidad y la competencia entre gerentes intercam50
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El padre de Wriston era hijo de un pastor y luego se convirtió en el presidente de la Escuela Metodista. También fue presidente del Consejo de Relaciones Exteriores y, en este rol, fue encargado de reorganizar el Departamento de Estado del gobierno Eisenhower.
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biables substituyeron la tradicional confianza cultural del Banco en las conexiones personales estrechas entre los clientes y el personal a cargo de los préstamos, quienes pertenecían al mismo mundo.51 La juventud, la innovación, la diversificación y la agresividad comercial fueron sistemáticamente fomentadas y premiadas. El Citibank terminó por convertirse en una especie de centro de investigación prestigiada, pero orientado hacia las innovaciones financieras y tecnológicas (Zweig 1995, 355). Inventos tales como los swaps líquidos, creados por Peter Eccles, un brillante joven norteamericano de raza negra, abogado de Harvard (Zweig 1995, 662), permitió a Wriston y al Citibank competir mediante la explotación de diversas instancias de escape a las regulaciones nacionales, las cuales se cruzaban en el camino de las ambiciones de Wriston. Con el objeto de adelantar sus planes, Wriston enganchó a los jóvenes aprendices más ambiciosos y talentosos de las organizaciones internacionales que se habían creado luego de la Segunda Guerra, mostrándoles que podían emprender una carrera mucho más próspera con el Citibank. Seleccionó como la cabeza de la oficina para asuntos del exterior a un joven doctor en economía, Gesualdo Constanzo, hijo de un minero de Alabama, quien había logrado experiencia internacional durante dicha guerra. Constanzo había trabajado primero en el Plan Marshall y luego como la persona del FMI responsable de Latinoamérica. Él traía consigo todo el caudal de relaciones personales y de conocimientos que había adquirido en estas instituciones. “Wriston fue el primer banquero comercial de la historia en darse cuenta que el préstamo de dólares requería un análisis sofisticado de balanzas de pago, del tipo de los que el FMI había venido realizando por varios años. Actuando conforme a ese hallazgo, Wriston empezó a contratar perfiles como el de Constanzo” (Zweig 1995, 165). Irving Friedman, quien había trabajado en el Banco Mundial y en el FMI, donde fue reconocido como el creador de la noción de “condicionalidad”, también fue vinculado al Citibank para implementar los elementos necesarios para efectuar el análisis de riesgos de cada país, que también era un conocimiento especializado importado del seno del FMI (Zweig 1995, 411). El Citibank es entonces un ejemplo cardinal de una empresa multinacional cuya expansión fue respaldada sobre la base de diversas técnicas y conocimientos especializados internacionales, y un sistema de selección de personal meritocrático, el cual llevaba a que diferentes sujetos dispuestos a asumir riesgos, los interpretaran como la única forma de edificar sus carreras. El éxito fue notorio. A finales de los años 70, el Citibank derivaba el 80% de sus ganancias de las operaciones internacionales. Su colapso 51
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Esto sucedía también en países de regiones como Latinoamérica, en donde ellos buscaron racionalizar diferentes prácticas bancarias en escenarios en los que las relaciones de familia y las botellas de vino jugaban un papel central (Zweig 1995, 423, 435).
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también fue espectacular. Su bancarrota apenas sí pudo ser evitada en la crisis de la deuda generada con posterioridad (Barnet y Cavanagh 1994). No obstante, como hemos visto, la crisis de la deuda desembocó en una serie de eventos que vigorizaron enormemente la posición de los acreedores al igual que sus intereses.
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CAPÍTULO 6
La promoción del pluralismo y el reformismo
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as actividades y las batallas del Norte, descritas en el capítulo anterior, ejercieron una influencia decisiva en las transformaciones producidas en el Sur. No obstante, afirmar que la influencia fue decisiva no es aseverar que el Norte pudo dar forma a lo que finalmente resultó en el Sur. En parte, las divergencias se presentaron porque los importadores del Sur, en esta empresa de importación y exportación, se encontraban inmersos en estructuras locales diferentes a las existentes en el Norte. Las disparidades también se derivaron del hecho de que lo exportado cambia con el tiempo conforme a las guerras por el poder que se gestan en el Norte. Por ejemplo, lo que empezó como una estrategia de la Guerra Fría exactamente paralela a la adelantada por la CIA, se convirtió en un desafío a dicha estrategia. Tiempo después esta estrategia mudó de ropaje para convertirse en la piedra angular con la que los economistas de corte estadounidense ingresaron al escenario de los nuevos regímenes democráticos. Luego, también se dieron ciertas variaciones, por cuanto la lógica de los mundos simbólicos de las técnicas y los conocimientos especializados operaron en términos que no se ajustaban realmente a las estrictas exigencias de los deseos hegemónicos o imperiales. Este capítulo y el siguiente ilustran cómo las guerras por el poder del Norte empezaron a transformar a los países del Sur. Hemos escogido a Brasil como el foco principal de este capítulo, ya que las historias de Chile y de Argentina del próximo capítulo pueden ser interpretadas como contraejemplos al caso brasileño. Estructuras del poder del Estado diametralmente diferentes producen resultados por completo divergentes. Además, los resultados están ligados a la naturaleza contradictoria de la propia agenda estadounidense, como fue analizado en el capítulo 4. Aunque existía un enfoque de Guerra Fría bastante militante anclado en la realidad política estadounidense, también había una fuerte influencia idealista y reformista, que se tradujo en un respaldo a una serie de políticas que se
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pensaba fomentarían el desarrollo. Al respecto, rondaba una contradicción potencial sobre este enfoque entre las élites conservadoras y los desafíos reformistas. En particular, las potenciales contradicciones así suscitadas permitieron que las diversas políticas incluyeran una gama variada de posiciones entre los importadores y los exportadores. Las demandas locales, que entre ellas eran bastante heterogéneas, pudieron encontrar sus instancias afines en el Norte. Así, el Norte no tuvo que imponer a la fuerza sus productos al Sur. La diversidad en el Brasil también facilitó el surgimiento de cambios significativos cuando el ambiente político variaba. Diferentes posiciones – por ejemplo, con respecto a las técnicas y los conocimientos especializados así como con las distintas actitudes hacia los Estados Unidos– surgieron entre los miembros adversarios de la élite brasileña, con las cuales se pretendía sacar provecho de las nuevas estructuras de oportunidad creadas. Esto se puede constatar en Brasil particularmente en el período posterior al régimen militar, el cual llegó al poder en 1964 y adelantó una línea dura de acción en contra de la izquierda a finales de la década de los 60. La división en el Norte generada por la Guerra del Vietnam creó una diversidad de enfoques con respecto a la Guerra Fría que a su vez hizo posible que algunos tomaran ventaja de la situación de cambio en el Brasil. Con una mirada retrospectiva es posible observar ciertas similitudes estructurales en la posición de los grupos que luego vendrían a llegar a un acuerdo respecto a los valores democráticos y la economía liberal, pero aun así el camino finalmente exitoso que hizo del Brasil un país y una economía fieles a los preceptos estadounidenses no pudo ser presagiado para ese entonces. De hecho, el cenit de la década de los 60 fue un tiempo de desespero creciente respecto al desarrollo y el modernismo. La inversión de esfuerzos y recursos del Norte parecía no haber logrado construir una economía anticomunista ni un despegue democrático sino, al contrario, parecía haber producido un escenario de conflicto exacerbado al borde de convertirse en guerra civil. Pero como resultó ser, el conflicto adquirió la vía para que se diera un nuevo acuerdo entre las élites del Estado –y para que se desplegara un proceso que transformó a los radicales en contra de los Estados Unidos en políticos tecnócratas reformistas inspirados precisamente en los dictámenes estadounidenses–. La pluralidad y la diversidad de ambas partes, como será visto, produjo este resultado inesperado.
LA PROFESIONALIZACIÓN Y LA INTERNACIONALIZACIÓN DE LA ECONOMÍA EN BRASIL El imperialismo en Brasil es producto de la demanda local y estaba basado en la estructura del Estado que ya existía desde 1960. Debido a las diversas regiones que componen Brasil y a las múltiples facciones que habían lucha-
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LA PROMOCIÓN DEL PLURALISMO Y EL REFORMISMO
do por el poder, de tiempo atrás ya existía un espectro variado de posiciones reformistas respaldadas por miembros de la élite. En particular, había una tradición proveniente del sur del Brasil en el siglo XIX que promovía una reforma basada en ideales comteanos. El tamaño del Brasil y la variedad de su población hizo que un gran número de grupos reformistas pudieran coexistir alrededor del Estado, incluyendo a los comteanos, quienes desafiaron el orden jurídico relativamente tradicional. Varios sujetos de estos grupos rivales buscarían conseguir productos del Norte que les ayudaran a librar sus contiendas locales. De hecho es posible rastrear distintas demandas por la asistencia del Norte en diferentes sectores de la sociedad brasileña. Las importaciones en el sector de la economía, por ejemplo, empezaron a darse en los ámbitos diplomático y militar, los cuales se servían fuertemente tanto de sus vínculos internacionales como de la tradición comteana. Actores internacionales tales como la Fundación Ford pudieron responder a esta demanda sin que se llegara a afectar a otros programas o sectores del Brasil. De igual forma, había una clara demanda en el derecho por inversiones internacionales que ayudaran a elevar el nivel de ciertas tecnologías jurídicas y, aquí también, dicha demanda podía ser satisfecha simplemente realizando contactos con el segmento reformista respectivo de un sector en particular. En este capítulo exploramos esos procesos con respecto a la economía, el derecho y a las ciencias sociales en general. El desarrollo de una ciencia económica brasileña basada en los cánones estadounidenses tiene una fuerte relación con las oportunidades que se encontraban disponibles en el período subsecuente a la Segunda Guerra Mundial (v. gr. Loureiro 1997, 1998; Silva de Motta 1994). 1 La historia comienza con algunos sujetos que pertenecían al círculo íntimo del cuerpo diplomático, incluyendo a Roberto Campos, quienes utilizaron sus cargos en el exterior para empezar a tener experiencia sobre estos conocimientos especializados foráneos (ver Campos 1994, 53). 2 Este canciller logró incrementar su poder debido a que los diplomáticos tenían acceso a un foro influyente del Brasil –su propia institución prestigiosa de enseñanza, el Instituto de Río Branco–, el cual fue empleado para introducir los conocimientos especializados importados. Así, ciertas personas pertenecientes a 1
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“En el período de la posguerra la economía como profesión empezó a tener su propia dinámica. Por primera vez, economistas en los países de Latinoamérica empezaron a tener la confianza y la destreza para ayudar a impulsar de modo directo la causa del desarrollo ocupando posiciones dentro del Estado ... inicialmente muchos de estos nuevos economistas profesionales recibieron su formación en el exterior” (Sikkink 1991, 52). Roberto Campos estudió economía en la Universidad George Washington en la ciudad de Washington, luego de haber formado parte del cuerpo diplomático en un sector menos deseado –el comercio–. Posteriormente se convirtió en uno de los fundadores y figuras clave de la economía brasileña (ver Campos 1994, 47-53), así como en un conferencista frecuente de la Escuela de Guerra.
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un sector de la élite brasilera edificaron sus carreras mediante su dedicación al conocimiento de la ciencia económica estadounidense. Otra manera de utilizar los vínculos internacionales para edificar posiciones locales fue a través de diversas alianzas creadas en tiempos de guerra. Varios miembros de la Fuerza Expedicionaria Brasileña que pelearon en Italia de parte de los aliados, luego se convirtieron en personas prestigiadas del Brasil que mantuvieron nexos estrechos con los Estados Unidos después de finalizada la guerra. Incluso la mayoría de ellos había recibido entrenamiento en territorio estadounidense.3 Este grupo prestigiado de veteranos incluía a personas como Castelo Branco, la cabeza de la conspiración militar que derrocó al gobierno electo en 1964 (Skidmore 1988, 21). Ellos establecieron y controlaron la Escuela de Guerra, una institución que se apoyaba en personas como Campos con el objeto de llegar a convertirse en otro escenario central de conocimiento y aprendizaje del nuevo saber cosmopolita, incluyendo la economía. 4 Otra forma en la que se estrechaban lazos que facilitaban el intercambio de técnicas y conocimientos especializados era mediante el proyecto conjunto brasileño-estadounidense denominado Comisión para el Desarrollo Económico, en el cual también participaba el Banco Mundial. Creado a comienzos de los años 50, estaba conformado por personas reconocidas como Roberto Campos o José Luis Bulhões Pedreira. La Comisión Conjunta jugó un papel central en poner a tono la economía brasileña conforme a las políticas de la posguerra (Campos 1994, 159-67; Sikkink 1991, 64-65). En particular, las políticas de desarrollo del Brasil en los 50 –ejemplificadas por la creación del BNDE (Banco Nacional de Desarrollo Económico) y de algunos proyectos de gran envergadura en el sector público (v. gr. Petrobras, Electrobras)– surgieron del seno de la Comisión Conjunta (Sikkink 1991). Muchos de los abogados que se dedicaron a la economía también provinieron de esta misma red de conexiones.5 La economía del Brasil así como sus diversas políticas económicas también mantuvieron un nexo con la Cepal, la famosa oficina establecida por las Naciones Unidas en Santiago de Chile. La Comisión Económica para 3
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Este fue el caso de Casteló Branco, quien gobernó después del golpe militar, y de Ernesto Geisel, quien hizo que “los moderados” regresaran al poder en 1974 (ver Skidmore 1988, 21, 160-61). Este grupo no sólo absorbió los conocimientos especializados estadounidenses sino la misma visión de los Estados Unidos respecto a la Guerra Fría y, por lo tanto, respecto a los peligros de la izquierda en Latinoamérica (v. gr. Dreifuss 1964, 78). La Escuela de Guerra explícitamente buscaba promover una visión alternativa a aquella proveniente del Instituto Superior de Estudios Brasileños, una institución estatal semiautónoma que se centró en asuntos sobre desarrollo de 1955 a 1964 y luego se asoció con la izquierda (Burns 1993, 400). Según una persona que por largo tiempo interactuó en este ámbito, Campos era un buen amigo de Bulhões Pedreira, y ambos eran cercanos a San Thiago Dantas. Esta red era “un campo fértil para generar políticas económicas a través del derecho”. De igual forma, los economistas estaban “entreverados” en el BNDE.
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América Latina fue especialmente asociada con el modelo de economía avizorado por Raul Prebisch y por Celso Furtado, una figura prestigiada en la materia en el Brasil (ver García 1998; Sikkink 1991, 57-59). 6 Así, el enfoque económico de la Cepal por momentos ganó ascendencia en terreno brasileño durante los años 50 y 60. Pero independientemente de las ideas que resultaran ser predominantes en un tiempo determinado –así fueran las de la Cepal o aquellas de los economistas más ortodoxos vinculados con la Escuela de Guerra o el Instituto Río Branco–, lo más importante es anotar que la controversia misma acerca de cuál enfoque sería el más preeminente en la posguerra, hizo evidente el hecho de que la economía estaba tomando ventaja como lenguaje empleado para debatir el tema del desarrollo económico. Los debates acerca de los enfoques económicos ayudaron a construir la legitimidad y la autonomía de la economía como disciplina. 7 Los economistas –sirviéndose también de sus contactos internacionales– trabajaron mancomunadamente para erigir el campo de la economía (así como sus roles en dicho campo) aun cuando tomaban parte en debates de gran envergadura. Los constructores de la nueva disciplina buscaron crear instituciones académicas capaces de impulsar los nuevos conocimientos y de graduar estudiantes con ese enfoque. En contraste con el caso del derecho, esta nueva disciplina virtualmente pudo ser iniciada con la ayuda de nuevas instituciones. Los dos mayores exponentes fueron la Facultad Nacional de Ciencias Económicas (FNCE), fundada en 1945 en São Paulo, y el Centro de Economía, establecido el año siguiente en la Fundación Getulio Vargas en Río de Janeiro (Silva de Motta 1994, 94-103). La FNCE emergió de un Departamento de Economía creado en São Paulo en 1938, el cual, no obstante, había centrado su atención en el área de Contaduría. La nueva cosecha de economistas posteriores a la guerra tenían algo muy diferente en mente. Según Eugênio Gudin (citado en Silva de Motta 1994, 97), otro de los fundadores iniciales, algunos economistas de Harvard le comentaron que la Facultad de Administración de Empresas y Negocios debía estar 6
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Además de Celso Furtado, quien fue importante en el Gobierno a principios de los años 60, podemos señalar a Antonio Barros de Castro, quien regresó de Santiago a finales de la década de los 70. Es más, como Kathryn Sikkink lo señala, los debates entre los economistas cosmopolitas fueron adelantados de una forma bastante decorosa. Según Sikkink (1991, 66-67), “el debate acerca del desarrollo en el Brasil [que incluía a Gudin, Furtado y Roberto Simonsen] tuvo una calidad absolutamente diferente al efectuado en la Argentina. Incluso en su punto más intenso existió una amabilidad que resultaba inimaginable en la Argentina. En Brasil este fue un debate entre las élites, las cuales acordaron estar en desacuerdo, ceñirse a ciertas reglas del juego y moverse dentro de ciertos círculos. Incluso luego de su ataque respecto a la planeación, fue Gudin quien aceptó publicar la traducción de Furtado del manifiesto de Prebisch –realizado en 1948– en su prestigiosa publicación económica Revista Brasileira de Economia. Dentro de la misma institución, la Fundação Getúlio Vargas, operaban dos revistas que tenían dos puntos de vista divergentes”.
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separada del Departamento de Economía. 8 La una era para transmitir conocimientos prácticos y el otro para hacer teoría. Gudin siguió este dictamen y reformó completamente el enfoque de la FNCE. Al hacerlo, se aseguró de imitar fielmente la estructura propuesta por Harvard. Las fundaciones internacionales, por su parte, intervinieron en la fase temprana del surgimiento de los economistas en Brasil. Las fundaciones Ford y Rockefeller consideraron el entrenamiento de economistas del Brasil y de otras partes como un asunto determinante para obtener sus objetivos, y con esta mira le concedieron valor al énfasis en educación avanzada y a los puestos de trabajo de profesores de tiempo completo que pudieran ser creados en las nuevas instituciones de aprendizaje.9 La financiación facilitada por las fundaciones en la década de los 50 ayudó a garantizar que al menos cierto número de brasileños fueran capaces de ingresar a distintas facultades de economía en los Estados Unidos (Valdés 1995, 102). 10 La transformación en la enseñanza de la economía así como la importancia creciente de lograr estudiar en el exterior ayudó a profundizar las diferencias entre una élite de la profesión que contaba con un adiestramiento mayor en teoría, cuya instrucción, por definición, se basaba en información extranjera, y una serie de economistas, e incluso contadores, rasos con un conocimiento más práctico y local (cf. Loureiro 1998). La profesión estuvo dividida en dos escalafones desde su comienzo. La evolución de la economía a partir de esta serie de inversiones domésticas y foráneas en esfuerzos y recursos también estuvo orientada, de diversas formas, en contra de la tradicional élite jurídica. La economía tuvo que luchar para obtener su autonomía en contra de la dominación tradicional de la profesión del derecho, empleando para ello el capital internacional con la idea de asegurar un rol más central en la academia y en el Estado mismo. Pero de hecho, la profesión emergente de la economía se mantuvo íntimamente atada al derecho hasta tiempos bien recientes. En las palabras de un economista experimentado quien se graduó en São Paulo justo después de la Segunda Guerra Mundial, “era raro ser economista” y “los abogados eran los dueños de los economistas”.11 Los economistas gene8 9
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Eugenio Gudin visitó Harvard en el tiempo en que se celebró la Conferencia de Bretton Woods. Según uno de los funcionarios de la Fundación Ford que en ese entonces trabajaba en Latinoamérica, “los profesionales economistas mejor formados juegan un papel determinante en el proceso de desarrollo”, en parte porque ellos pueden “hacer un mejor uso de la asistencia extranjera”. El enfoque de la Ford también favoreció profesores en economía “serios” y de “tiempo completo”. Los economistas formados en los Estados Unidos, particularmente luego de la Revolución Cubana, eran vistos tanto como antídotos del comunismo así como útiles para ayudar a modernizar la economía del Sur (ver Valdés 1995). De hecho, como veremos adelante, luego de que la Ford estableciera en realidad una sucursal en Río de Janeiro en 1961, los departamentos de economía serían los mayores beneficiarios singulares de las ayudas financieras provenientes de la Fundación Ford (Miceli 1993, 309). Como fue reseñado por uno de los antiguos líderes de la Fundación Ford, desde una perspectiva
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ralmente eran formados como abogados (o también había otros con formación de ingeniero). 12 El programa de estudios de la Facultad de Economía de Sao Paulo de finales de los años 30 deja ver claramente este punto. Por muchos años existieron menos cursos de economía que de derecho en dicha institución (Silva de Motta 1994, 123-27). La economía se convirtió en “una rama separada” sólo después de 1947 y, según lo dicho por un economista experto, hubo “una clara distinción –entre la economía y el derecho– sólo después de 1957–1958”.13 La economía no pudo establecerse como disciplina sin antes haber logrado autonomía frente al derecho. Varios de los economistas importantes del período inicial, incluyendo a Celso Furtado de la Cepal –ministro de Planeación en 1963 (ver García 1998)– y a Octavio Gouvêa Bulhões –ministro de Hacienda de 1964 a 1967–, fueron formados como abogados. San Thiago Dantas, un abogado bastante reconocido, intelectual y político asociado con ideas concernientes al desarrollismo, fue el ministro de Hacienda en 1963, antes del “giro populista” que precipitó la rebelión militar. Es entendible que un economista de punta llegara a explicar el rol creciente de la economía en el Gobierno como “un fenómeno bastante natural, y no un cambio inusitado”. Así, los abogados fueron entrando con cautela a la posición de los economistas, legitimados por el enfoque en desarrollo económico en el contexto internacional.14 La variedad de posiciones en el derecho –incluyendo aquellas cercanas a la economía– hizo posible que los economistas se desplazaran gradualmente hacia la consecución de su autonomía sin mayores disrupciones. El golpe militar de 1964 suscitó una interrupción en el surgimiento cadencioso de esta élite, que consistía en economistas orientados hacia el escenario internacional y quienes habían logrado consolidar una suerte de desafío gentil a las élites jurídicas reinantes. Más específicamente, el recrudecimiento del régimen en 1968 condujo a una serie de purgas en contra de muchos miembros de la élite estatal, abriendo de este modo un espacio para la aparición de nuevos actores. El economista clave que surgió con el nuevo gobierno fue Antonio Delfim Netto, quien, junto con los “chicos de Delfim”, manejó la economía en la mayor parte de los años 70 hasta que puede ser considerada como la de un economista de hoy en día, “en 1968 nadie del Brasil tenía un doctorado adelantado en los Estados Unidos”. 12
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El primer texto de economía reconocido en el Brasil, de Eugênio Gudin, fue publicado hasta 1943 (Principios de economía monetaria). Otros enfoques sobre este objeto de estudio se hacían, de acuerdo con un economista de experiencia, en “las facultades de derecho”. Se sostiene, según uno de los economistas que vivió la transformación, que en ese entonces “una masa crítica de economistas se hizo conocer, escribiendo artículos y discutiendo problemas económicos desde diferentes puntos de vista”. Una persona que trabajó en las Naciones Unidas durante los años 50 y 60 manifestó que, en un momento determinado, muchos de “los abogados” de Latinoamérica y de otras partes que trabajaban en las Naciones Unidas se convirtieron en “economistas”.
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el período de la crisis de la deuda. 15 Estas personas nuevas habían dedicado sus esfuerzos al estudio de la economía, y así compaginaron bastante bien con los grupos relativamente meritocráticos que controlaban al estamento militar, pero no obstante carecían de vínculos con la vieja élite y de las conexiones internacionales que hemos venido mencionando. Ellos no fueron Chicago Boys en ningún sentido. Aprovechando sus diferentes alianzas con grupos de negocios importantes en São Paulo, encajaron bien en la mezcla militar de una sensibilidad internacional con las preocupaciones propias de la Guerra Fría y un fuerte nacionalismo en materia de economía. No obstante, tanto la reputación como la autonomía reconocida de estos economistas eran bastante limitadas. En efecto, ellos representaron una ruptura que se dio por causa del movimiento militar en contra de la élite brasileña. Sin embargo, el desplazamiento hacia el poder de este nuevo grupo generó inmediatamente movimientos de reacción de la élite estatal y de sus descendientes. En particular, los representantes de la vieja élite empezaron a considerar la posibilidad de fijar su mirada hacia los Estados Unidos, con el objeto de contrarrestar a aquellos que habían tomado el poder en un golpe militar que respondía a las políticas de la Guerra Fría de los mismos Estados Unidos. Ellos lograron sacar provecho tanto de la división presente en los Estados Unidos respecto a cuál sería el mejor modo de librar la lucha de la Guerra Fría, como de la falta de acceso de los que se encontraban en el poder a las técnicas y los conocimientos de punta estadounidenses. Dentro del campo de la economía, por su parte, se dio una contraofensiva casi inmediata de los economistas, quienes se dedicaron fuertemente a seguir aprendiendo los conocimientos especializados internacionales así como las políticas vigentes en el Norte, con el objeto de desacreditar al estamento militar y a las directrices políticas adelantadas por los chicos de Delfim. Así, no resulta sorprendente que la nueva generación considerara el período de Delfim Netto como un lapso en donde la teoría económica era relativamente rudimentaria y la economía en la práctica era una cuestión “política”, careciendo de la autonomía suficiente respecto a la élite de negocios de São Paulo.16 Del mismo modo, una élite más cosmopolita y liberal 15
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Antônio Delfim Netto, quien fue el ministro de Hacienda de 1967 a 1974 y ministro de Planeación de 1979 a 1985, provino del que en ese entonces era un programa de economía relativamente nuevo y marginal en la Universidad de São Paulo, graduándose en 1946. Como uno de los economistas de la nueva generación lo manifestó, “éramos técnicamente más sofisticados” y menos orientados hacia el sector privado de São Paulo. Otra persona afirmó que Delfim “se había convertido en un político” y que era demasiado “paulista”. Los economistas de la PUC-Río, que ahora están en el poder, en ese entonces fueron críticos sobre la forma como Delfim manejó la crisis externa de la deuda provocada por los nuevos desbarajustes en el ramo del petróleo. Resulta interesante que Delfim Netto, según una persona cercana a él, pretendiera seguir un modelo más de corte japonés en cuanto a las relaciones cercanas entre los negocios y
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–y más orientada hacia los Estados Unidos– llegó a dominar las posiciones económicas y políticas más encumbradas y, de nuevo, de manera no sorprendente el requisito de tener suficiente competencia matemática pasó a ser una barrera de entrada y de respetabilidad. De otra parte, la ruptura surgida entre los economistas de la Fundación Getulio Vargas (FGV) se constituyó en uno de los eventos importantes en la transformación de la economía en los años 70. Un grupo de economistas de la FGV, manteniendo una posición en cierto modo crítica respecto a los vínculos de algunos economistas de la FGV con el régimen militar –especialmente luego del regreso de Carlos Langoni de la Universidad de Chicago a la FGV–, decidieron cambiar su sede hacia la Pontificia Universidad Católica de Río ([PUC-Río] Universidad Católica de Río) en 1979. Este grupo también se encontraba en desacuerdo con el proyecto de la Fundación Vargas de crear un programa de doctorado, ya que, teniendo en mente sus propios grados y acreditaciones conquistados en el exterior, sus miembros creían que los estudiantes debían ser impulsados a conseguir sus estudios de doctorado en el exterior, en lugar de obtener un diploma local que efectivamente sería considerado como de segunda clase.17 Por lo tanto, hasta cierto punto, este debate se dio al interior del campo de la economía que se encontraba en plena evolución. Otra dimensión de la transformación de la economía se hizo evidente al final de dicha década. En el ocaso de la década de los 70 Pedro Malan y Dionisio Carneiro de la PUC-Río organizaron un grupo de economistas –el Instituto de Economía de Río de Janeiro– con el objeto de tomar distancia frente al Gobierno. Ellos intentaron desplazarse hacia una posición parecida a la adoptada por el gremio organizado de abogados (la Organización de Abogados Brasileños, OAB), el cual había asumido una postura relativamente fuerte en favor de los derechos humanos. El objetivo, según una persona involucrada en los planes iniciales, era conseguir economistas “que estuvieran en contacto con la sociedad civil”. Logrando adquirir alguna importancia a lo largo de la década de los 70 y al principio de los 80, el Instituto de Economía fue una de las pocas instancias en el ámbito del conocimiento económico en donde los asuntos relacionados con temas de democracia podían ser debatidos. Esta nueva generación de economistas, que mantenía lazos más fuertes con la vieja élite que aquellos sostenidos por las personas más cercanas al Gobierno, compartió la pretensión, junto con un sector creciente de la sociedad tradicional brasileña, de distanciarse del régimen militar, el cual el Estado, en donde el Estado era el ente impulsor del sector de los negocios para que surgiera y creciera con el objeto de solidificar el proceso de las exportaciones. 17
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Uno de los economistas se refirió a esta realidad como Groucho Marxismo, haciendo alusión a la famosa cita de no querer hacer parte de ningún club que “me quisiera tener como miembro”.
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para entonces había perdido el respaldo de la opinión ilustrada de personas de los Estados Unidos y de otras partes. En consecuencia, ellos lograron desacreditar la economía para el desarrollo promovida por Delfim Netto, tanto por su falta de sofisticación matemática como por los vínculos que la misma acarreaba con las autoridades militares. Pedro Malan, quien llegó a ser ministro de Hacienda del Brasil, constituye un ejemplo de un político tecnócrata que ascendió al poder manteniendo una postura contraria a la de los economistas relacionados con los militares. Habiendo adquirido una formación de clase media, estudió en universidades privadas que desde hace tiempo se habían caracterizado por educar a la élite brasileña (Loureiro 1998, 50). Asimismo, como adversario del régimen militar, fue un estudiante activista de Río de Janeiro antes de ingresar a estudiar economía en la Universidad de California en Berkeley, en donde trabajó con Albert Fishlow. Luego de graduarse en 1973, regresó a la Universidad Católica de Río (PUC-Río) para ser profesor. Al mismo tiempo que Malan y Carneiro estaban erigiendo el Instituto de Economía de Río de Janeiro, los economistas de la PUC-Río se encontraban instaurando su Departamento de Economía, con fondos de la Fundación Ford, y siguiendo para ello el modelo estadounidense (Loureiro 1998, 48). Malan pasó de la PUC a ejercer una serie de posiciones internacionales (Loureiro 1998, 50), empezando por las Naciones Unidas a comienzos de los años 1980 e incluyendo el Banco Mundial, en donde se desempeñó como director ejecutivo desde finales de dicha década. También trabajó en Washington como representante brasileño del Banco Interamericano de Desarrollo. Su amigo y para ese entonces ministro de Hacienda, Marcilio Marques Moreira, vinculó a Malan para que fuera el directivo negociador de la deuda en el verano de 1991 (Griffin 1991, 13). En dicha posición, ayudó a gestionar un préstamo cuantioso en el FMI, a cambio del cual Brasil tendría que comprometerse a controlar la inflación, a privatizar y a implementar políticas de apertura en el sector económico. Entonces Malan llegó a la posición de presidente del Banco Central antes de la elección de Fernando Henrique Cardoso en 1995. Cardoso nombró a Malan como su ministro de Hacienda. El grupo de la PUC-Río –del cual Malan formaba parte– recibió una ayuda financiera significativa de la Fundación Ford para crear un centro docente de primera clase. Allí daban énfasis a los estudios en matemáticas, ofrecían programas que no iban más allá del nivel de maestrías y luego enviaban a los mejores alumnos a estudiar a los Estados Unidos. La Pontificia Universidad Católica de Río también mantuvo como política, en contraste con las instituciones que enseñaban derecho, que toda su planta de profesores fuera de tiempo completo. Como uno de los economistas señaló, la PUC-Río era “bastante académica”. Si alguien se iba del plantel
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para ocupar un puesto en el Gobierno, ellos lo reemplazaban por otra persona en lugar de garantizarle una licencia durante su ausencia. Los profesores de la PUC-Río en principio debían desempeñarse como académicos y profesores de tiempo completo (lo cual, por supuesto, no era incompatible con consultorías de dedicación parcial). Este cometido académico adelantado intencionalmente con el objeto de aprender una economía de corte estadounidense y con altos conocimientos técnicos, hizo de la PUC-Río la institución líder para los economistas (Loureiro 1998). Su prestigio y autonomía, construidos a partir de sus vínculos con las facultades de economía más importantes de Norteamérica, ayudó a que el campo de la economía se transformara aún más y llevara a los economistas de la PUC-Río a ocupar espacios de poder en el Estado. Así, ellos lograron desprestigiar tanto a la generación anterior de los economistas enfocados en el desarrollo como a los abogados tradicionales que de mucho tiempo atrás venían controlando el Estado. Cuando el modelo de economía de Delfim Netto fue marginado, especialmente luego de la crisis de la deuda a principios y en el cenit de los años 80, los economistas de la PUC-Río –y otros pocos de élite de otros lugares– representaban una generación portadora de un nuevo conocimiento técnico-práctico. Ellos asumieron la vanguardia para atacar el fenómeno de la inflación, hicieron el llamamiento para la desregulación y la privatización al igual que el de la apertura del Brasil hacia la inversión extranjera. Los líderes de este nuevo modelo económico se convirtieron en actores cruciales en el manejo del Estado. Ellos pasaron de ser economistas puramente orientados hacia Estados Unidos, a políticos tecnócratas que se desenvolvían en el nuevo Estado democrático del Brasil. Los economistas de la PUC-Río son ahora los consejeros de los partidos más importantes, incluyendo el Partido de los Trabajadores de la izquierda. Como uno de los economistas de la PUC-Río lo manifestó, esta institución contaba con economistas altamente respetados que podían desempeñarse en “cualquier tipo de gobierno”. Los economistas de élite de la PUC-Río y sus aliados hasta ahora han logrado mantenerse en la delantera de la competencia académica –y también política– en contra de la economía “más política” de Delfim Netto y de sus herederos que mantenían un enfoque más estructural –y menos matemático– en la Cepal, el cual fue abandonado en 1964. 18 En parte la victoria es social: es más facti18
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De hecho, Delfim Netto ahora es parlamentario, y se nos dijo que es fuertemente crítico del fracaso de haber invertido en productividad así como de “la excesiva matematización” y de la confianza incondicional en instrumentos financieros sofisticados. Según una persona cercana, Delfim critica el hecho de que “las finanzas ahora estén dominando la economía”, considerando que “el crecimiento es la forma de solucionar el problema”. Celso Furtado continúa abogando por un papel más activo para la planeación estatal (Marques y Costa 1995, 4). Furtado también tiene conexiones personales cercanas con Fernando Henrique Cardoso, quien, no obstante,
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ble que el nuevo grupo represente a los héritiers de la élite cosmopolita que los economistas asociados con Delfim Netto. Además, esta tendencia representa, en relación con el viejo establecimiento jurídico, el ascenso de un modo de producción de conocimientos especializados en cierto modo más abierto y competitivo. Por ahora, en consecuencia, los economistas de la PUC-Río han logrado convertir su capital social y su consagración a la economía del Norte en una posición sólida en las guerras por el poder del Brasil. Por lo tanto los economistas profesionales, como grupo en ascenso, representan una élite que tiene escasos rasgos en común con los economistas rasos que trabajan en puestos relativamente bajos del sector público, de la industria privada o del ramo de la contaduría. Además, debe ser resaltado el hecho de que los economistas considerados más valiosos se desenvuelven también en grupos consultores importantes, los cuales se encuentran en una posición cercana pero exterior al Gobierno. Estos grupos consultores proveen plazas de alto perfil destinadas a asesores bien conectados y que cuentan con un poder significativo, y pueden así desafiar la dominación anterior de los abogados.19 De igual modo, estos grupos consultores de élite encajan bastante bien en el nuevo ámbito de dominación de la élite de los economistas del Estado. Ellos recalcan que la profesionalización de la economía no es para nada inconsistente con su continua comercialización. Finalmente, los resultados más importantes deben ser señalados de manera breve. Como ya fue destacado con motivo del desplazamiento de Pedro Malan de una posición de estudiante activista a su ingreso en Berkeley, en la PUC-Río, en el Banco Mundial y en la cartera titular del ministerio de Hacienda, en la actualidad existe una convergencia virtualmente total entre el enfoque económico brasileño y aquellos de los Estados Unidos, del FMI y del Banco Mundial.20 El triunfo profesional y político de los economistas de la PUC-Río se perfeccionó a la par del enfoque económico que ahora es considerado como el más erudito y sofisticado.
CONSTRUYENDO LA AUTONOMÍA DE LAS CIENCIAS SOCIALES La Fundación Ford unió esfuerzos con otras fundaciones para proveer apoyo anticipado al desarrollo de la profesión de la economía. Este respaldo conha adoptado una postura bastante diferente en materia de economía. 19
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Un informante detalló cómo ciertos directores de compañías de punta así como bancos de gran envergadura, no sólo utilizan a los abogados como intermediarios poderosos, sino incluso confían el manejo de la compañía al abogado asesor cuando están de viaje o de vacaciones. También resulta interesante destacar que durante la crisis de la deuda de los años 80, “Delfim Netto y sus tecnócratas eludieron cualquier intención de acudir al FMI – el cual siempre era un
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tinuó luego de que la Ford estableciera una sede en Río de Janeiro en 1961, como reacción a la Revolución Cubana y a la proclamación de Kennedy de la Alianza para el Progreso. Varios miembros de la Fundación Ford empezaron también a enfatizar la importancia de otro tipo de disciplinas diferentes a la economía. El enfoque se centró en “los obstáculos al desarrollo”, tales como los problemas de “los pobres y los marginados” (ver Packenham 1973). La Ford empezó a implementar una estrategia para promover la inquietud académica mediante una competencia creciente.21 Esta estrategia profundizó de modo consciente el desafío para con la posición de los abogados generalistas, ya que las nuevas disciplinas fueron construidas para ocupar terrenos hasta entonces desarrollados por los abogados.22 Así, el respaldo a las ciencias sociales trajo consigo nuevas dimensiones en la ofensiva liderada por los economistas.23 El apoyo financiero inicial en ciencia política otorgado por la Fundación Ford fue para la facultad de la Universidad de Belo Horizonte –que era vista como una institución líder y estaba orientada hacia la producción académica estadounidense–, en donde la figura clave fue Bolivar Lamounier, quien además –como en efecto ocurrió– era considerado como un enemigo político por parte del Gobierno.24 Esta inversión se siguió dando y creciendo, en parte a través del Centro Brasileño de Análisis y Planeación (Cebrap), arriba mencionado. Así, durante el período de los años 70 y 80, la Funda-
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blanco de críticas para los nacionalistas brasileños–. Inmediatamente después de la elección, Delfim y su equipo anunciaron que habían abierto negociaciones formales con el FMI” (Skidmore 1988, 232). A finales de los años 50, Brasil había rechazado las políticas del FMI. Conforme a uno de los actores clave, “había orientaciones teóricas que también contaban con una suerte de implicaciones ideológicas ... así, una de las cosas que yo consideré significativas, y me fui convenciendo cada vez más de ello, fue la importancia de tener un cierto pluralismo de ideas. No se trataba de que inconscientemente respaldáramos algo que terminara asistiendo sólo una perspectiva, un punto de vista cerrado. Yo quería ver algo real, algo que ayudara a agitar las posiciones”. Es posible ver un paralelo de esto en la creación de centros de arbitramentos comerciales internacionales rivales en Londres, París y Estocolmo (Dezalay y Garth 1996b). Miceli, quien quizás representa parte del ataque al viejo sistema de dominación del derecho, ofrece esta perspectiva (1993, 276), señalando que “hay innumerables indicaciones de los esfuerzos de la Fundación Ford para estimular iniciativas innovadoras en áreas tradicionales como la enseñanza del derecho. Pero la fundación casi se rinde al vislumbrar lo que los consultores consideraban como una resistencia determinante de parte de las personas prestigiosas en el área profesional respectiva”. “En comparación ... los especialistas en ciencias sociales parecían estar mejor ajustados a la posibilidad de profundizar su educación en las universidades estadounidenses”. Un integrante de la Fundación Ford manifestó que la Ford ha permanecido “alrededor de las facultades de derecho, pero no adentro de ellas”. Como Miceli señala, “la Fundación Ford realizó una contribución decisiva en la configuración de un mercado real de especialistas en ciencias sociales en el Brasil; esto fue posible gracias a la financiación de proyectos alternativos de creación de instituciones, debidamente ajustados a las nuevas condiciones estructurales bajo las cuales, a lo largo de las últimas décadas de transformación, funciona el sistema local de producción científica” (Miceli 1993, 292). Evidentemente la ayuda financiera fue concedida, a pesar de la oposición generada en Nueva York –en donde los economistas tenían el control de esta área– respecto a la idea de que la ciencia política fuera relevante en el área del desarrollo.
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ción Ford financió un número considerable de investigadores e investigaciones en ciencias sociales. También le dio apoyo financiero a la Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Ciencias Sociais (ANPOCS), que representaba al gremio profesional de la comunidad en ciencias sociales (excepto los economistas, quienes ya contaban en una organización profesional). 25 En general, parte del esfuerzo en materia de economía así como en otras disciplinas de las ciencias sociales, se orientó al estudio en el extranjero, especialmente –aun cuando no exclusivamente– en los Estados Unidos.26 Otro aspecto determinante en la financiación de la Fundación Ford fue su respaldo en investigación a personas que de otro modo hubieran tenido que irse al exilio. Según lo afirmado por un politólogo destacado del Brasil, las inversiones de la Fundación Ford durante las décadas de los 70 y 80 en el campo de la ciencia política, contribuyeron a la gestación de un cambio extraordinario. Una nueva generación de politólogos formados al modo estadounidense hizo que la ciencia política se volviera “más rigurosa”, metodológicamente más avanzada y más orientada hacia los derroteros marcados en los Estados Unidos.27 El marxismo fue puesto en segundo plano, mientras los nuevos politólogos dejaban a un lado –en las palabras de uno de ellos– el “desgastado” y “obsoleto” enfoque de Bélgica y Francia. 28 El conocimiento y las herramientas basadas en las pautas estadounidenses fueron cada vez más importantes en los debates brasileños al igual que en las transiciones hacia la democracia y el Estado liberal.29 25
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Por supuesto, junto con el desarrollo de técnicas sofisticadas, se dio una reducción de espacio profesional para los abogados-politólogos tales como Raimundo Faoro y Victor Nunes Leal. Este fue el mismo fenómeno de profesionalización que gradualmente fue eliminando a los abogadoseconomistas.
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La transformación de la ciencia política incluyó un alejamiento de la creencia en el Estado brasileño. Las nuevas ideas señalaban que el Estado no era la solución a los diferentes problemas, sino, en cambio, el escenario en donde el patronazgo se reproducía (Tavares de Almeida 1992). Tavares enfatizó el simultáneo descubrimiento de la democracia y de la sociedad civil, el cual, según los políticos, podía jugar el papel de un Estado diligente, sin que se diera la propia corrupción estatal. Así, la doctrina de la ciencia política empezó a apoyar la reducción del papel del Estado en el manejo de la economía. Respecto al conocimiento de corte estadounidense, Miceli también señala que “aquellos formados en los Estados Unidos eran menos vulnerables hacia medidas de tipo represivo debido a los tópicos de sus investigaciones, así como a que sus investigaciones eran menos controversiales.
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Miceli se refiere a ANPOCS como “la expresión de un nuevo balance de fuerzas entre los programas de posgrado, los centros de investigación, las disciplinas, las tradiciones de pensamiento, la práctica científica así como los respectivos líderes y practicantes” (1993, 275). Como lo manifestó uno de los actores clave de la Ford, el programa incluía “la facilitación de becas a estudiantes brasileños jóvenes para que fueran, primariamente, a las diferentes universidades de los Estados Unidos, pero ocasionalmente a Europa para recibir una determinada formación. Y, usted sabe, había al menos una o dos docenas, y quizás más que eso, de jóvenes brasileños excelentes y aptos para ir al extranjero. Y virtualmente cada uno de ellos obtuvo títulos de doctorado para después regresar al Brasil”.
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Un hecho definitivo para el triunfo de la estrategia adelantada por la ciencia política, al igual que ocurrió con la economía, fue el endurecimiento del sector militar al final de los años 60. Esta transformación dentro del estamento militar una vez más hizo variar las posiciones de aquellos que habían venido compitiendo por formar parte en la élite reformista estatal, primordialmente mediante el uso de técnicas y conocimientos especializados provenientes del extranjero. Ellos dieron un viro en la destinación de sus esfuerzos y comenzaron a utilizar aquello que se encontraba disponible en los Estados Unidos para así montar una contraofensiva. El mejor ejemplo al respecto es el apoyo financiero otorgado por la Fundación Ford al Cebrap en 1969. Este patrocinio fue crucial al menos por dos razones. En primer lugar, representó un factor clave en la expansión de las ciencias sociales así como la superación de una potencial sospecha mutua. Antes de estos eventos y con pocas excepciones notables, la comunidad de ciencias sociales había mantenido una posición bastante reticente respecto a recibir financiación de la Ford. 30 En efecto, la Fundación Ford era considerada como una instancia estrechamente vinculada con los Estados Unidos y las políticas alrededor de la Guerra Fría. En la otra orilla, los funcionarios de la Fundación Ford guardaban una cierta cautela respecto a las políticas de la comunidad en ciencias sociales del Brasil. En segundo lugar, el apoyo al Cebrap sostuvo e impulsó la que vendría a ser la institución central en la promoción de las ideas que sirvieron de soporte a la transición brasileña hacia la democracia. De manera no accidental, el Cebrap también se convirtió en el foro de la trayectoria política de Fernando Henrique Cardoso, actual presidente del Brasil.
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Los grupos formados en Europa tendían a generar ideas políticamente más sensibles” (1993, 294). Entre los politólogos más importantes se encuentran Bolivier Lamounier –educado en la Universidad de California, Los Angeles, y persona cercana a Cardoso y a los Estados Unidos– y Wanderley Guilherme dos Santos –formado en Stanford–, cuyo pensamiento sobre la liberalización en materia de política es descrito por Skidmore (1988, 165). Entre las ciencias sociales, la antropología también recibió apoyo. Una considerable ayuda financiera fue concedida al Museo Nacional de Río, contribuyendo así a impulsar su reputación como el centro líder en antropología del Brasil –y también como un territorio seguro para los académicos cuyas posturas políticas los pudiera convertir en blancos de persecución del régimen. Entonces los antropólogos brasileños se convirtieron en instancia clave en el estudio y en la creación de vínculos con la población nativa y en el análisis de la pobreza urbana. Como en el campo de la ciencia política, la Ford se orientó hacia unos pocos centros clave y puso énfasis en la formación especializada y en la investigación. Aquí la Ford, como en otras latitudes, conscientemente se concentró en las élites para así multiplicar el impacto de sus inversiones de esfuerzos y recursos. Según un protagonista de la Ford de estos eventos, los especialistas en ciencias sociales habían sido “bastante reticentes”. Otro explicó el pensamiento de la Cebrap de la siguiente forma: “pero, yo creo que ellos eran reacios a dejar el Brasil ... usted sabe, ellos tenían un fuerte compromiso con el país. Además ... al analizar la situación, aun cuando ellos se encontraban bajo presión y eran acosados por la policía secreta, también pensaban que había suficiente espacio para que ellos crearan este centro autónomo. También creo que el respaldo de la Fundación Ford les abrió un poco más de espacio”.
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Las circunstancias que rodearon esta financiación de la Ford son elocuentes. Un número apreciable de investigadores sociales destacados fueron obligados a retirarse de sus posiciones en las universidades por presiones de sectores duros del estamento militar en 1969 (Miceli 1993, 269; ver Skidmore 1988, 83). Un grupo de estos académicos de vanguardia de la izquierda, incluyendo a Fernando Henrique Cardoso, decidieron acercarse a la Fundación Ford para así tratar de permanecer en el Brasil. En las oficinas principales de la Fundación Ford en Nueva York hubo resistencia a la concesión de estos recursos, y asimismo funcionarios locales del Gobierno estadounidense trataron de desincentivar la alianza de personas de izquierda con dicha Fundación. No obstante, el Cebrap fue financiado y el escenario para la creación de otras instituciones similares fue igualmente dispuesto. La alianza se hizo posible no únicamente por la posición a la que se vieron enfrentados los académicos, la cual los forzó a ponderar oportunidades y alianzas que no parecían valiosas tiempo atrás.31 La pasión, el idealismo y la simpatía que los académicos brasileños veían en sus jóvenes colegas estadounidenses también resultaron ser de importancia. 32 Esta suerte de misioneros estadounidenses modernos se prestaron para dar su apoyo a una academia identificada con una teoría de la dependencia algo marxista y provocadora, e incluso corrieron algunos riesgos para obtener respaldo en Nueva York. Reproduciendo el cisma ocurrido justamente en ese mismo período dentro de la élite gobernante de Estados Unidos por la Guerra Fría, abogaron por el mantenimiento de un nuevo enfoque sobre el desarrollo que estaba más orientado hacia la necesidad de concentrarse en la reforma política. Ahora ellos estaban dispuestos a oponerse a la CIA y a los funcionarios de línea dura del Gobierno estadounidense. Desde una mirada retrospectiva, estas diversas financiaciones por parte de la Fundación Ford pueden ser calificadas como de un éxito rotundo, tanto en el nivel de inversión en favor de la gente como en términos de las ideas que de allí emergieron. Probablemente no es una exageración sostener que el campo de las ciencias sociales en el Brasil fue transformado por completo.33 Se convirtió en un espacio más competitivo, más autónomo y 31 32
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Como lo señaló un integrante de la Ford, “la necesidad opaca la sospecha”. Para observar el rol de otro tipo de misioneros en el campo del arbitramento comercial internacional, ver Dezalay y Garth (1996b). Un ex funcionario de la Fundación Ford, ahora crítico de su pasado trabajo, realizó una comparación explícita, diciendo que los sujetos propagadores o misioneros buscaban encontrar sujetos talentosos y bien conectados para “convertirlos”, tal y como los Jesuitas lo hicieron en otro tiempo. El objetivo de la conversión era “producir a un estadounidense dentro de ellos”. La transformación es reconocida y elogiada por Packenhan: “quizás ningún lugar de Latinoamérica, o tal vez de todo el Tercer Mundo, ha testificado un crecimiento tan dramático en calidad y en cantidad en el área de las ciencias sociales como el Brasil ... es más, el cambio cuantitativo ha venido acompañado por un cambio cualitativo ... los estudios políticos hoy día son más numero-
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más orientado hacia los Estados Unidos. Los especialistas de estos campos empezaron a ser actores de relevancia, uniendo fuerzas con los economistas, en un Gobierno posmilitar que ahora era democrático, abierto a las incursiones del extranjero y en medio de un proceso de reestructuración del Estado. Este ajuste complejo de importaciones y exportaciones no hubiera podido ocurrir sin una cierta aquiescencia por parte del régimen militar –o al menos por una parte del mismo– en Brasil.34 De hecho, el régimen militar ayudó de varias maneras a que tuviera lugar la estrategia de los importadores y los exportadores en el contexto internacional. Como ya fue anotado, muchos sujetos dentro del estamento militar creían fuertemente en la educación y obtuvieron algún respaldo de las clases medias debido a dicha creencia. Durante el período militar, en gran parte como consecuencia de la proliferación de universidades privadas, la vinculación de estudiantes ascendió de 142.000 en 1964 a cerca de un millón en 1976 (Anderson 1987, 51). El número de estudiantes en las facultades de derecho, a pesar del énfasis en otras prioridades educativas, creció igualmente, llegando a quintuplicarse hasta 140.000, aun cuando el porcentaje de estudiantes de derecho comparado con la totalidad de estudiantes decreció del 24 por ciento en 1962 (cf. 33 por ciento en 1933) al 10 por ciento en 1980 (Anderson 1987, 66). De hecho, la relativa falta de rigor en la educación jurídica permitió su expansión de una manera barata, con el objeto de acomodar en el sistema a nuevos estudiantes que aspiraban conseguir ascenso social. Por lo tanto, dentro del estamento militar existió al menos un cierto respaldo a la ayuda financiera que terminó sustentando investigaciones ajenas al ámbito del derecho, así como estudios en el Brasil y en el extranjero.35 De todas formas, por las razones que sean del caso señalar, el estu-
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sos, más variados, más sistemáticos y más respetuosos de la posible autonomía e integridad de la esfera política en contraste con lo que ocurría 20 o incluso 10 años atrás” (1992, 224-27). Sin embargo Packenhan, a diferencia de los informantes del Brasil, no mencionó el papel de la Fundación Ford. También tuvo que existir alguna aquiescencia por parte de los Estados Unidos, de nuevo dejando ver la división en el consenso sobre la Guerra Fría. Ciertamente, como máximo, se dieron algunos esfuerzos torpes para evitar que se financiaran a los activistas del área de las ciencias sociales. Un funcionario de la Ford reportó que en una ocasión un funcionario brasileño había manifestado ante la embajada de los Estados Unidos que el Gobierno estaba agradecido con las actividades de la Fundación Ford en el área de la agricultura, pero que no les gustaba su respaldo a “la sociología y el socialismo”. “A pesar de las persecuciones, los actos arbitrarios y la violencia policial, otros sectores del Gobierno brasileño recomendaban diversos cursos financiados por la Ford y proveían becas para que los estudiantes se matricularan en esos cursos” (Miceli 1993, 294). De igual forma, “la famosa creatividad intelectual e institucional de los especialistas en ciencias sociales brasileños en un contexto autoritario y adverso había sido, en parte, promovida por el mismo régimen militar, para preservar un número de ‘islas con un consenso controlado’” (Miceli 1993, 293). Según un politólogo, aun el Ejército “guardaba respeto por los grandes pensadores”.
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dio de brasileños en el extranjero floreció en comparación con la situación existente antes del golpe militar. Además, sin duda resulta importante el hecho de la salida del país de los intelectuales y los estudiantes líderes que representaban un componente más orientado hacia la política, lo cual probablemente ayudó también a promover un ambiente de paz social dentro del Brasil, al menos a corto plazo. El punto más general para resaltar, no obstante, es que los procesos que condujeron al desarrollo de las ciencias sociales, al igual que ocurrió con la economía, produjeron un grupo poderoso que mantenía un apego hacia los Estados Unidos y sus enfoques en materia de política y economía.
EL ESFUERZO MENOS EXITOSO POR REFORMAR LA EDUCACIÓN JURÍDICA Los esfuerzos por reformar las facultades de derecho así como el papel de los abogados en el Brasil, se dieron luego de que el apoyo de las fundaciones a los economistas ya se encontraba en plena marcha y antes del respaldo concedido a las ciencias sociales. El programa de derecho y desarrollo generó la unión de un cierto grupo de abogados del Brasil, incluyendo a personas que habían trabajado en asuntos económicos desde inicio de los años 50 y a un grupo de misioneros jurídicos proveniente de los Estados Unidos.36 Los misioneros del derecho que vinieron a Río para hacer parte del personal de la Usaid y trabajar en las oficinas sede de la Fundación Ford, representaban una meritocracia asociada con credenciales de élite de los Estados Unidos. Sin embargo, debido a su falta de oportunidad o de disposición para viajar al extranjero, no habían seguido la trayectoria de élite tradicional en los Estados Unidos.37 En realidad eran creyentes e idealistas, y asimismo pretendían expandir la nueva religión del desarrollo.38 Aun cuando eran bastante reticentes hacia el régimen militar, tuvieron puntos en común con los economistas brasileños y con los oficiales militares que promovían el desarrollismo antes de la presencia de la línea militar dura acaecida en 1969. 36
La sociedad de economistas de élite y abogados surgió de la Comisión Conjunta del Brasil y los Estados Unidos, y continuó dándose en muchas de las instituciones clave que se fueron creando. Por ejemplo, el primer asesor jurídico del BNDE fue José Luis Bulhões Pedreira.
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Como uno de los integrantes lo señaló, “usted sabe que AID era bastante atractiva y vinculaba a personas extremadamente buenas ... todos habían sido auxiliares judiciales, se habían graduado ocupando los primeros puestos de sus cursos y al menos habían trabajado como asistentes en un tribunal del circuito. La mayoría de ellos había tenido una experiencia significativa en Wall Street. Esto es importante para entender por qué entre las nuevas personas vinculadas, muchas provenían de las firmas de Wall Street”. De acuerdo con uno de los participantes, en retrospectiva fueron “poco realistas e idealistas” y “creyeron que tendrían mucho más impacto” de lo que era posible.
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Aprovechando algunas críticas a la educación jurídica que habían sido difundidas por abogados promotores del desarrollo, la Fundación Ford y la Usaid buscaron consolidar la empresa de la reforma de la enseñanza del derecho. Ya existía una preocupación de que los abogados serían desplazados por los economistas si no aprendían determinadas nuevas destrezas necesarias para gobernar un Estado desarrollista. El proyecto empezó en 1966 con la creación del Centro para el Estudio e Investigación de la Educación en el Derecho (Ceped), fue parcialmente trasladado a la Universidad Católica de Río en 1967, y luego mantenido con vida en la sede de la PUC-Río tras la clausura del Ceped en 1973. La historia es bien narrada por James Gardner, uno de los funcionarios de la Fundación Ford, en Legal Imperialism (1980). 39 Los esfuerzos acometidos en Brasil al respecto son presentados en el libro de Gardner como un fracaso –un fracaso que ejemplifica el descalabro general de la línea de derecho y desarrollo–. Si bien los encargados de la reforma promovieron algún grado de enseñanza e investigación en el área de derecho económico, no lograron constituir un cuadro de profesores de tiempo completo que llegara a emplear el estilo norteamericano de enseñanza con el objeto de generar tanto el rigor como la habilidad intelectual para resolver problemas técnicos. Según Gardner, el fracaso se presentó como resultado del intento de fomentar el modelo estadounidense de la educación jurídica en Brasil –un modelo que incluso no era universalmente acogido o particularmente exitoso en los Estados Unidos. No obstante, esta historia es más compleja en varios aspectos. En primer lugar, como veremos con mayor detalle, la insistencia general de Gardner (1980, matizada en 287) en que no existía una base brasileña real para emprender una reforma jurídica es demasiado fuerte. El reclamo de Gardner de que la retórica reformista “era en su mayoría sólo palabras –anticuadas, ocasionales y, como un todo, ineficaces–” (61) puede ser cierto, pero no demuestra una ausencia de cimientos nativos. De hecho, se podría sostener que la estrategia retórica y diletante encaja perfectamente bien con las actividades de la élite jurídica brasileña antes y después del Ceped, 39
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Otro funcionario de la Fundación Ford de dicho período caracterizó el programa del Brasil en los siguientes términos –manteniendo la ambigüedad de la posición de los Estados Unidos de ese entonces–. La Ford supuestamente estaba concentrada en los derechos humanos y en ayudar a que el Brasil encontrara alguna vía para acceder a un gobierno democrático. Los integrantes de la Ford consideraron que los abogados compartirían dicho punto de vista, pero el programa aplicado en el Brasil también estaba formando un grupo de especialistas “cuadrando sus bolsillos” pero sin tocar “la tiranía y la justicia social” que era el motivo del programa. Por mucho, el programa resultó ser “irrelevante”, “y en el peor de los casos era la doncella de mano del Estado”. La Fundación Ford en los Estados Unidos a finales de los años 60 estaba empezando a realizar su giro hacia la financiación del derecho de los intereses colectivos. De hecho, el libro de Gardner puede ser visto como una parte de la política interna de la Ford de alejarse de las inversiones en la enseñanza del derecho para apoyar más la promoción de los derechos humanos.
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y asimismo que en este caso la estrategia fue de nuevo bastante exitosa para los miembros de la élite que concentraron sus esfuerzos en dicha entidad. El Centro para el Estudio e Investigación de la Educación en el Derecho fue construido a partir de vínculos bastante estrechos con personas que ya habían intentado combinar el derecho y la economía en aras del desarrollo. Muchos de ellos, según uno de los miembros estadounidenses, habían convertido la crítica en contra del bachalerismo (el dominio del Estado por parte de los abogados) y de los abogados diletantes, en una acusación en contra del poderoso Estado brasileño que se había consolidado, en parte, sobre la base de críticas bastante similares.40 Una de las primeras personas que entró en contacto con el Ceped fue Marcilio Marques Moreira, un abogado diplomático que había estudiado ciencia política en Washington. San Thiago Dantas, un abogado destacado, personificó buena parte de la inspiración brasileña para adelantar la reforma. Alberto Venâncio Filho, quien se convirtió en el coordinador del programa del Ceped, estableció conexiones con San Thiago Dantas como estudiante y trabajó para Rio Light desde 1957 hasta 1961, una compañía canadiense conocida por emplear los mejores abogados brasileños y prepararlos para afrontar asuntos económicos.41 El director del Ceped fue asesor jurídico de la empresa Light; y otro asesor jurídico de Light, quien había ayudado a redactar el Código de Comercio y Sociedades del Brasil en los años 50, fue también una de las figuras más preeminentes del Ceped. Para completar la historia de los orígenes del Ceped, Venâncio laboró en la misma firma de abogados de José Luis Bulhões Pedreira, el consejero principal del BNDE y persona clave en la orientación propia del Ceped. 42 El papel de estas personas sugie-
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Según uno de los activistas del programa, “estas personas provinieron de la revolución en contra del Estado. Bulhões Pedreira es así de importante porque fue un crítico profundo del modo en que operaba el aparato del Estado ... el bachalerismo tenía dos ideas ... una era una suerte de superficialidad diletante. La otra era una especie de Estado poco funcional, parafernálico. El Estado había absorbido a todo este tipo de personas y entonces se convirtió en una instancia bastante poderosa ... y creo que fue una fuerza poderosa para el desarrollo pero luego colapsó”. Resulta interesante que algunos de los críticos fueran personas que habían ayudado a construir el Estado en la década de los 50, pero que no hicieron parte del mismo Estado tal y como operaba en la era de Delfim Netto.
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El Centro para el Estudio e Investigación de la Educación en el Derecho (Ceped) tenía vínculos con la Universidad de Guanabara, cuyo vicedirector era Caio Tacito, abogado de Rio Light y también profesor (Gardner 1980, 66). Tacito fue director del Ceped (Gardner 1980, 317). Alfredo Lamy Filho, otra figura clave, fue también profesor, abogado de Rio Light (y de otras empresas grandes) y uno de los corredactores del Código de Comercio y Sociedades brasileño en los años 50. El centro también tenía nexos con la Fundación Vargas de Río, cuyo director de 1945 a 1991, según uno de los integrantes, “siempre comprendió la línea de derecho y desarrollo”.
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La persona que se convirtió en decano en 1967, Jorge Gouveia Vieira, había trabajado en la firma de abogados de su padre, estudiado en el extranjero y posteriormente en el Ceped, antes de ser profesor de dedicación parcial y luego decano de tiempo completo a la edad de 29 años. Su carrera posterior se apoyó fuertemente en sus conocimientos sobre derecho económico. Joaquim Falcão dejó el Ceped para convertirse en el decano de la PUC-Río en los años 70.
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re que el experimento tuvo raíces sustancialmente domésticas a través de abogados conocidos que gozaban de conexiones con el poder económico, aun cuando la reforma misma no lograra obtener éxito alguno a los ojos de los financiadores estadounidenses del proyecto.43 Así, existía un desencaje estructural en un nivel, con el resultado de que ningún brasileño llevaría más la bandera de la reforma en la educación jurídica. No obstante, en otro nivel, los Estados Unidos llegarían a encontrar personas listas para comprar sus productos. La nueva camada de abogados economistas empleó activamente sus conocimientos especializados en economía provenientes de los Estados Unidos para edificar sus carreras en el Brasil. Uno de los miembros estadounidenses indicó que ninguno de los participantes brasileños “pensaba que la propuesta de profesores de tiempo completo tuviera sentido”. Por lo tanto no resulta sorprendente que el modelo de enseñanza de las facultades de derecho no cambiara de modo dramático. Mientras los estadounidenses que gestaban la reforma “pensaban que este era un experimento reformista en la enseñanza del derecho”, los brasileños pensaban el mismo como un curso con nuevas técnicas “para enseñar el derecho de los negocios aplicable a las grandes empresas”, en momentos cuando nuevas leyes sobre impuestos y empresas entraron en vigencia. Conforme a esta lógica, las personas enganchadas en la planta del Ceped eran abogados jóvenes y ambiciosos provenientes de firmas de abogados, especialmente de Río, que ocupaban posiciones empresariales, tales como aquellas propias de Rio Light. Éste era, como lo anotó un funcionario estadounidense, “un curso de posgrado para los mejores y más brillantes jóvenes abogados de negocios de Río”. De hecho, una de las razones por las que el Ceped llegó a su fin, consistió en que el programa “le enseñó a todas las personas lo que allí había para enseñar”. No resulta asombroso que las élites de jóvenes que emergieron del programa hayan aprovechado su educación exclusiva y las redes conectadas al Ceped, para con ello desplegar carreras bastante importantes y ocupar cargos de punta en la transformación del derecho brasileño. Una lista de quién es quién sobre los actores más destacados en el derecho económico de Río, luciría bastante parecida a la lista de los alumnos integrantes del Ceped. No obstante, es cierto que la reforma de las facultades de derecho de Río fue un fracaso y tampoco tuvo éxito en otras latitudes.44 Este descalabro en institucionalizar el programa del Ceped, no obstante, puso a las personas graduadas en una posición fantástica: lograron beneficiarse aun
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Virtualmente todos los participantes que entrevistamos dijeron que habían abandonado la idea de reformar la educación jurídica luego de su paso por el Ceped.
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Según uno de los participantes, algunas discusiones con los profesores de la Universidad de São Paulo no llegaron a ningún punto, excepto al acuerdo de hacer un viaje de campo para observar la educación estadounidense.
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más de sus conocimientos específicos debido a su escaso número. Por tanto, consiguieron ser participantes cruciales, desde la orilla del derecho, en la reestructuración del poder económico. Los alumnos del Ceped vendrían a ocupar posiciones destacadas en las firmas de abogados más prestigiosas de Río de Janeiro. En São Paulo, al mismo tiempo, José Pinheiro Neto logró erigir una firma de abogados de negocios ajena a la influencia de la élite jurídica tradicional y del estamento militar. Los ejemplos de Pinheiro Neto y de los alumnos del Ceped muestran el modo en que las conexiones y los conocimientos especializados en el contexto internacional pudieron ser utilizados para construir y mantener ciertas instituciones del Brasil, las cuales harían que el giro hacia un Estado y una economía apegada a los dictámenes estadounidenses resultara ser relativamente fácil. Luego de tener su poder bajo amenaza por los militares al final de los años 60, la élite estatal y sus descendientes lograron reagruparse, aprovechar las divisiones presentes dentro de las filas militares y dentro de los Estados Unidos, y trabajar para recuperar el poder mediante la combinación de conocimientos especializados estadounidenses y los contactos con las instituciones brasileñas susceptibles de ser abordadas y posteriormente modificadas. Aquellos que habían lanzado diferentes desafíos al poder militar del Brasil utilizaron la Fundación Ford y el movimiento internacional de los derechos humanos, pero configuraron dicho desafío desde el interior de las instituciones brasileñas. Una de las instituciones clave desde las cuales este desafío fue precipitado, como veremos, fue la Organización de Abogados Brasileños, OAB. Ellos lograron jugar un papel importante en la afirmación de los derechos humanos en contra de los militares y asimismo desempeñaron un papel de igual relevancia en la creación de la constitución para perfeccionar la transición hacia un régimen democrático. La habilidad de estas personas para sacar provecho de los nuevos tratos y aperturas producidas a raíz del posicionamiento novedoso de la economía, de las ciencias sociales y del movimiento de los derechos humanos, al igual que su capacidad para obtener el poder dentro de las instituciones brasileñas, fue un elemento determinante para evitar una guerra civil en el Brasil, en contraste con lo ocurrido en Argentina y Chile. El desafío en contra del derecho –y de la élite estatal construida sobre el mismo– fue aquí nuevamente contenido dentro de los límites del derecho mismo. La diversidad del derecho en el contexto brasileño hizo posible que ciertos grupos concentraran sus esfuerzos de un modo relativamente precoz en las técnicas y en los conocimientos especializados del extranjero, los cuales llegarían a gozar de un carácter prevaleciente y, por tanto, también vendrían a asegurar las posiciones de estos grupos.
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CAPÍTULO 7
La paradoja del imperialismo simbólico: el Cono Sur como laboratorio explosivo de la modernidad
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rgentina y Chile experimentaron, a partir de la influencia de los Estados Unidos, más o menos la misma estrategia de promover un nuevo tipo de pluralismo y reformismo, pero los acontecimientos que allí tuvieron lugar sirven esencialmente de contraejemplo a lo que ocurrió en Brasil. Las inversiones del extranjero acaecidas en el Brasil fueron relativamente exitosas, en parte debido al pluralismo de ese país y a la concomitante e intensa demanda de insumos internacionales. Las condiciones locales de Chile, en donde la élite era mucho más homogénea, no generaron ese tipo de demanda por importaciones del extranjero. No obstante, como Jeffrey Puryear lo señaló, los Estados Unidos invirtieron una suma relativamente significativa en Chile durante los años 50 y 60.1 De hecho, si Brasil fue un ejemplo de demanda local, Chile podría ser considerado como un ejemplo de descargue masivo de las técnicas y los conocimientos especializados estadounidenses. El resultado inicial en Chile, el cual documentamos en este capítulo, fue la creación de un laboratorio de técnicas y conocimientos especializados foráneos, el cual resultó ser tan volátil que finalmente explotó. Argentina también explotó, pero a través de un curso de acción que aún la mantiene como otro de los contraejemplos. Las diferentes exportaciones estadounidenses en Argentina parecían casi invisibles porque lucían como si fueran de cosecha propia. La Fundación Ford encajó perfectamente con la Fundación Di Tella, y diversos centros de investigación reconocidos existían en Argentina incluso antes de que varias de las fundaciones estadounidenses se decidieran a invertir en ellos. No obstante, el fracaso de la estrategia reformista en Argentina fue incluso más dra1
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Jeffrey Puryear sugiere que en los años 60 Chile recibió entre un 11 y 22% de la ayuda a la región, aun cuando contaba con menos del 4% de la población total de toda Latinoamérica y el Caribe (1994, 11).
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mática que la acontecida en Chile, pues allí se precipitó la guerra sucia más virulenta del continente sudamericano. Sin embargo, de manera bastante sorprendente, tanto Argentina como Chile se han convertido en laboratorios de las nuevas formas que ha tomado la modernidad. Chile se convirtió en el productor de punta del monetarismo de la Escuela de Chicago y también en foco del movimiento internacional de los derechos humanos, y Argentina se distingue por ser la sede de una panoplia de fundaciones en mutua competencia, al igual que de centros de investigación reconocidos que se encuentran alrededor del Estado. En este capítulo pretendemos empezar a esclarecer los factores que precipitaron estos resultados paradójicos, propios de la estrategia reformista que era auspiciada desde el Norte.
CHILE: DE UNA EXACERBADA COMPETENCIA IMPORTADA A UNA GUERRA CIVIL La élite estatal chilena dominada por círculos de familias logró manejar, hasta entrados los años 60, la incorporación gradual de los principios de la modernidad provenientes de otras latitudes. Ciertos rastros de esta habilidad pueden ser detectados en varias de las prácticas y justificaciones que tenían lugar en los partidos políticos y en los modos de importación. Por ejemplo, como era también el caso en Europa, no resultaba inusual que hermanos o primos de una familia se distribuyeran, consciente o inconscientemente, en diferentes partidos, incluso en extremos como el Comunista y el de la Democracia Cristiana. Por ejemplo, en el contexto chileno Salvador Allende, un socialista, fue amigo por mucho tiempo de sus principales rivales políticos de la Democracia Cristiana, incluyendo a Eduardo Frei. La familia y los lazos de amistad ayudaron a domesticar contiendas entre las diferentes vertientes de la modernidad política. Los antagonismos, en la mayoría de los casos, terminaban siendo bastante dóciles. El ritmo de las importaciones también puso freno a la precipitación de cambios dramáticos. Como uno de los informantes describió el proceso, los miembros de la élite política chilena viajaban a Europa, compraban algunos de los últimos libros editados y luego regresaban a sus lugares de habitación antes de promulgar en Santiago las últimas tendencias. Este mismo proceso lento, que facilitó la ocurrencia de varias acomodaciones, se puede ver en la historia del desarrollo de la economía. El desarrollo inicial fue maniobrado bastante bien, y así los nuevos economistas lograron integrarse a la élite jurídica tradicional. Es posible constatar el proceso lento de acomodaciones a través de la trayectoria de Carlos Altamirano, quien es famoso porque se convirtió en la cabeza del Partido Socialista y fue el último exiliado que logró regresar
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con vida a Chile luego del régimen de Pinochet. Él fue una figura clave en los acontecimientos que precipitaron la explosión chilena, pero claramente empezó su carrera siguiendo la senda tradicional hacia el poder de élite para ser luego arrollado por diversas circunstancias que se salieron de control. Estudió en la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile en la década de los 40. Allí fue receptáculo de al menos ciertos fermentos e ideas nuevas propias de la época. Asimismo estrechó vínculos con economistas que tenían lazos con la Facultad de Derecho, incluyendo a uno de los líderes pioneros de la economía chilena, Aníbal Pinto. Además fue un estudiante inquieto en política, sobre todo en grupos progresistas católicos o falangistas en donde personas como Patricio Aylwin militaban. Altamirano, al igual que Aylwin, también estaba en busca de una alternativa más progresista que las propuestas de los liberales y los conservadores, quienes, según como un contemporáneo lo expuso, “vivían en el siglo pasado”. Una reforma que fuera más allá, pensaban estos jóvenes ambiciosos, era requerida y ellos se consideraban a sí mismos los líderes futuros de dicha reforma. Después de haberse graduado, Altamirano empezó a trabajar como asesor de planta de una compañía estadounidense, continuó siendo políticamente activo, se convirtió en profesor de derecho y de ciencia política en la Universidad de Chile, y se integró a las filas del Partido Socialista. Para ese entonces, al final de los años 40, los socialistas no guardaban mayores diferencias con los políticos de la democracia cristiana, ya que en aspectos cruciales el Partido Socialista “revitalizado” se sirvió de la ideología social de los falangistas o católicos. Altamirano entonces formó parte del Gobierno al comienzo de los años 50, dejando a un lado el ejercicio profesional de su carrera de abogado pero manteniendo su posición de profesor de derecho y de ciencia política. Fue elegido para el Senado en 1964 y reelegido en 1972. 2 Como se puede observar, este “socialista radical”, como eventualmente ha sido tildado, fue en muchos aspectos el producto del viejo sistema. Sus actividades políticas destacaban ideas potencialmente radicales, pero su trayectoria no fue en particular diferente a la de otros políticos que para entonces eran su competencia en el camino hacia el poder y la legitimidad del Estado chileno. La evolución de la economía y de los economistas como un desafío potencial para la élite jurídica de Chile, fue primordialmente una consecuencia del período subsiguiente a la Segunda Guerra Mundial.3 Como en el caso de Brasil, la nueva versión de la economía recurrió substancialmente a las influencias internacionales, incluyendo de nuevo aquella de la Cepal,
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2
Altamirano abandonó Chile luego del golpe militar de 1973, yéndose primero a Berlín del Este.
3
El ascenso de la ciencia económica asociado con el Estado desarrollista ha sido estudiado en detalle, entre otros, por Joseph Love (1996a, 1996b).
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la organización de las Naciones Unidas ubicada en Santiago. Aníbal Pinto, una de las figuras cruciales en el desarrollo chileno de la economía, mantenía vínculos cercanos con la Cepal y Prebisch (Muñoz 1993). Flavían Levine –quien compró sus libros en Londres luego de haberse ganado la lotería– fue la persona clave que importó la teoría de Keynes y asimismo el paladín en la implementación de una investigación y una enseñanza más sistemáticas en el ámbito de la economía (Muñoz 1993, 42-43). Este tipo de economistas fueron asimilados de un modo relativamente fácil a la élite gobernante de Chile.4 Ellos formaban parte, no obstante, de un ataque en ascenso en contra del derecho. El ataque se dio, en parte, debido a la combinación de una expansión en las oportunidades para acceder a la educación y un rango bastante limitado de opciones dentro de las familias extendidas en el campo del derecho. Las escasas oportunidades en el campo jurídico pueden ser constatadas en la historia de un individuo que finalmente terminó siendo ingeniero. Él manifestó que “quería estudiar derecho” en los años 40, pero recibió el consejo de que esa era una “ocurrencia disparatada” ya que “carecía de conexiones sociales”. Afortunadamente él era, de acuerdo con sus palabras, “bueno en matemáticas”, por lo cual pudo seguir la trayectoria más meritocrática y asequible de la ingeniería. La dificultad de entrar al mundo del derecho sin conexiones familiares u otro tipo de acreditaciones sociales –así fuera para acceder a la rama judicial, a las firmas de abogados o a la academia– desincentivó a varias personas talentosas –ajenas a las familias prestigiosas en el campo del derecho– para proseguir dicha trayectoria. Así, parte de la atracción de las nuevas profesiones y disciplinas era que las mismas se encontraban disponibles para sujetos que no contaban con un capital social apreciable. Muchas personas, al igual que el individuo que se convirtió en ingeniero, empezaron de modo natural a contactar salidas diferentes a las redes familiares íntimas. Y aquellos que controlaban el escenario jurídico, al mismo tiempo, no sintieron la necesidad de adelantar cambios sustanciales con el objeto de admitir sangre nueva. Como en el Brasil, las fundaciones estadounidenses, especialmente la Fundación Ford y Usaid, mantuvieron una participación predominante en la profesionalización de la economía. El programa en Chile fue verdaderamente masivo (ver, v. gr. , Puryear 1994; Santiso 1996; Silva 1991; Valdés 1995). La actividad de la Fundación Ford arrojó como resultado un crecimiento del número de economistas en Chile, de alrededor de 120 al inicio de los años 60 a más de 700 en la década de los 70 –mostrando así “la enorme influencia de la Fundación Ford en el desarrollo de la disciplina de 4
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Ellos fueron promotores activos del “Estado bajo el modelo de desarrollo” chileno. Por ejemplo, Levine manejaba la compañía estatal de acero –Compañía de Acero del Pacífico–, desde sus inicios en 1973 (Muñoz 1993, 34).
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la economía en Chile”– (Valdés 1995, 186). El “Proyecto Chile” también condujo al surgimiento de los famosos Chicago Boys, quienes ascendieron al poder durante el régimen de Pinochet y ayudaron a sintonizar la legitimidad de la economía chilena internacionalmente. Lo que resulta interesante, no obstante, es por qué las inversiones de esfuerzos y recursos que generaron a los Chicago Boys terminaron siendo exitosas, mientras que los economistas de la tendencia principal, quienes tenían nexos más cercanos con la élite chilena, no se adhirieron de la misma forma a la compra masiva de las técnicas y los conocimientos especializados estadounidenses. La Fundación Ford, guardando consistencia con su enfoque de favorecer la creación de mercados de las ideas académicas, primordialmente intentó profesionalizar la economía a la par con una creencia general de que, según las palabras de un funcionario de ese tiempo, “los economistas profesionales mejor entrenados jugarían un papel fructífero en el proceso de desarrollo” y “utilizarían mejor la asistencia proveniente del exterior”. Ellos no estaban tratando de ponerse del lado del monetarismo o de la economía liberal en contra de posiciones más estructurales asociadas con la Cepal.5 Como Valdés lo anota, la Ford dio el doble de dinero ($1.4 millones en contraste con menos de $0.6 millones) al Instituto de Economía de la Universidad de Chile en comparación con la suma ofrecida a la Universidad Católica (1995, 186). 6 No obstante, el éxito sorprendente de los Chicago Boys en Chile no debe llevar a que se pase por alto el fracaso de una porción importante de la inversión que el Norte efectuó en tierras chilenas. De hecho, lo que resulta asombroso es justamente el impacto tan modesto que tuvo la inversión en la marcha y la producción de la economía en la universidad estatal más prestigiosa, la Universidad de Chile. Como en el Brasil, en este período diversos estudiantes talentosos se desplazaron del campo del derecho al de la economía, desarrollo en el que diferentes actores e instituciones internacionales resultaron ser de estimada valía. Aun así, los esfuerzos de los Estados Unidos para generar competencia y diversidad en los enfoques 5
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El Gobierno estadounidense (y Arnold Harberger, el promotor de la Universidad de Chicago) en parte pudo haber buscado luchar en contra del “socialismo”, identificado con la economía de corte estructuralista. Albion Patterson, el creador del programa por parte de la entidad Usaid, pretendió “corregir el balance” de la economía hacia “los mercados económicos” (Valdés 1995, 116). No obstante, esto no significa que la política hubiera dominado este enfoque. La conexión entre Chicago y Usaid se dio a través de la Fundación Ford, ya que Theodore Schultz, quien luego obtendría el Premio Nobel por su trabajo en capital humano, había dirigido por dos años un grupo de planeación enfocado en el desarrollo económico de Latinoamérica. Como parte de este trabajo, él desarrolló ideas que suscitaron el interés de Patterson y que se convirtieron en la base del proyecto: “el capital humano fue la bandera bajo la cual los economistas estadounidenses emprendieron el experimento en Chile” (1995, 98). El programa de investigación del Instituto de Economía de la Universidad de Chile fue dirigido de 1954 a 1961 por el economista estadounidense Joseph Grunwald (Puryear 1994, 16; Valdés 1995, 115).
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económicos chilenos no rindieron frutos en la universidad más importante. La inversión simplemente no produjo raíces, al igual que, tiempo más tarde, la inversión en la educación en el derecho y los intentos para reformar el aparato jurisdiccional no lograron ganar terreno dentro de la élite jurídica chilena. El nuevo conocimiento reformista fue rechazado y dejado a un lado en el contexto chileno. Aun así las inversiones continuaron teniendo lugar, y ello ayudó, finalmente, a generar un mercado mucho más competitivo en técnicas y conocimientos estatales especializados. De hecho, la competencia se precipitó al inicio de los años 70. El éxito de la Universidad Católica se sirvió de un conjunto de circunstancias particulares. Como Valdés lo explica, el proyecto de contrarrestar las tendencias socialistas mediante el “impulso del pluralismo” en la enseñanza de la economía en Chile, coincidió con el interés del Gobierno estadounidense y de la Fundación Ford en diversificar la economía, con el plan de la Universidad de Chicago de ser un espacio influyente en el contexto internacional así como de mejorar la calidad de los estudiantes, y con la pretensión de la Universidad Católica de conquistar una posición más sólida en contra del establecimiento representado por la Universidad de Chile.7 Cerca de un centenar de estudiantes de economía chilenos fueron educados en la Universidad de Chicago –en desarrollo de este programa entre los años 1957 y 1970 (Valdés 1995, 13)– y en el Departamento de Economía de la Universidad Católica, dirigido desde 1965 en adelante por uno de los primeros ex alumnos de Chicago, Sergio de Castro, quien luego vendría a ser la fuente de Pinochet en la selección de políticas y de personal en materia económica. Así, la economía de Chicago floreció en terrenos de la Universidad Católica. El mismo nivel de inversiones y de crecimiento puede ser constatado en otro tipo de ciencias sociales –en la sociología particularmente–, y aquí también instituciones como la Fundación Ford y otra clase de actores transnacionales fueron en gran medida participantes de primera línea en el proceso (Puryear 1994, 15; Santiso 1996). El objetivo era, como fue seña7
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El libro de Valdés –basado en su disertación doctoral de Princeton– puede ser visto como el esfuerzo académico de un hijo de un democratacristiano prestigioso por colocar a los sujetos desconocidos de Chicago –los Chicago Boys– en un contexto que limitara la actual influencia de éstos. Valdés recientemente fue la cabeza del equipo negociador del Acuerdo de Libre Comercio efectuado entre Chile y Canadá. Acerca de los intereses de las universidades de Chicago y Católica, Valdés señala que en los años 50, “la Universidad de Chicago tuvo serias dificultades para competir con las universidades del establecimiento del Este Norteamericano en atraer a los mejores estudiantes de economía” (1995, 99). No obstante, la Universidad de Chicago obtuvo tanto una excelente financiación como estudiantes óptimos con el Proyecto Chile. En cuanto a la Universidad Católica, antes de 1955, solamente contaba con una facultad de comercio que se centraba en el campo de la Contabilidad. La facultad aún estaba dominada por abogados de dedicación parcial. Entretanto, la economía estaba obteniendo una atención considerable en la Universidad de Chile, con economistas tales como Flavían Levine (Valdés 1995, 117-18).
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lado, construir disciplinas que compitieran entre ellas mismas y también con el derecho. José Joaquím Brunner, un sociólogo que más tarde formó parte del Gobierno posterior al de Allende, ofrece una excelente descripción del desarrollo de la “sociología profesional” en los años 50 (Brunner 1988). Brunner señala que la sociología y la ciencia política en Chile habían existido desde el final del siglo XIX, influenciadas por concepciones spencerianas y comteanas (225), pero ninguno de los dos campos logró conquistar su autonomía en los espacios universitarios en relación con las facultades de derecho o, en la Universidad de Chile, en relación con la Facultad de Administración Pública (226). Este período “preprofesional” empieza a cambiar luego de la Segunda Guerra Mundial. En palabras de Brunner, “un flujo persistente de ideas, de personas y de recursos provenientes del Norte, que impulsó una renovación de los modelos conceptuales y de las prácticas de investigación empleadas para el estudio de la sociedad. En este momento se da la participación de organizaciones públicas y privadas de los Estados Unidos así como de organismos internacionales; en particular ... primero la Unión Panamericana, luego la Organización de Estados Americanos y, sobre todo, la Unesco” (227). Las instituciones clave en Chile, todas ellas financiadas en un período corto al final de la década de los 50, fueron el Instituto de Sociología de la Universidad de Chile; la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (Flacso), creada por la Unesco; y la Escuela de Sociología de la Universidad Católica (Brunner 1988, 229). Estos tres proyectos, altamente exitosos en su opinión, mantuvieron vínculos sólidos con el exterior. 8 Como Brunner lo expone, los sociólogos empezaron a obtener legitimidad académica, a demostrar la relevancia social de su discurso y a conducir investigaciones y métodos de enseñanza acordes con “el modelo norteamericano” (1988, 231). 9 Además, luego de que los demócratas cristia-
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La Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (Flacso) buscó facilitar una formación latinoamericana para las primeras generaciones de especialistas en ciencias sociales, y así se convirtió en la institución de educación más importante al respecto; esta facultad también trajo a Latinoamérica especialistas en ciencias sociales de Europa y de los Estados Unidos. Entre los líderes iniciales estaban José Medina Echavarría de España y Peter Heintz de Suiza. El programa de la Universidad de Chile fue impulsado por Eduardo Hamuy, quien había sido estudiante de derecho y se encontraba de regreso de los Estados Unidos para promover una “ciencia fundada en lo empírico”, empleando enfoques estadounidenses (Brunner 1988, 229; Puryear 1994, 14). Un jesuita belga, Roger Vekemans van Cauwelaert, creó el programa de la Universidad Católica. Todas estas instituciones, en muy poco tiempo, recibieron financiación, según Puryear, por parte de “fuentes estadounidenses, principalmente las fundaciones Ford y Rockefeller, junto con la Unesco, la Organización de Estados Americanos (OEA) y muchas otras pequeñas contribuciones europeas” (Puryear 1994, 15).
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En cuanto a la relevancia del discurso sociológico, Brunner anota lo siguiente, de forma consistente con nuestra anterior anotación acerca del percibido anacronismo y ausencia de pluralismo de ideas del derecho: “en efecto, sobre todo para los jóvenes estudiantes de universidad que provenían de sectores de clase baja o media, quienes carecían de capital social, las avenidas tradicionales para emprender una carrera académica en las áreas de humanidades, derecho,
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nos y Frei lograron alcanzar el poder en 1964 bajo una plataforma reformista, “la carrera de los sociólogos adquirió un prestigio inmediato; en la práctica empezó a darse una demanda de personal profesional susceptible de ser enganchado en los nuevos entes estatales encargados de materializar los proyectos de reforma iniciados por el Gobierno, en especial en el sector agrario y entre los grupos más pobres de la ciudad” (232). El flujo de inversión extranjera en el movimiento de reforma puede constatarse en el enfoque que se mantuvo respecto a la reforma agraria, el cual, no obstante, condujo a divisiones fuertes en Chile. Durante este período, de cualquier forma, un fondo financiado por la Fundación Ford ayudó a aumentar de manera considerable el número de profesores de tiempo completo en el campo de la sociología (Brunner 1988, 234). Sin embargo, cuando la izquierda ganó legitimidad con el ascenso de Allende, el foco de varias de las preocupaciones de los departamentos de sociología también sufrió un giro: “La idea del valor de la neutralidad en la ciencia, que había predominado en el proceso de profesionalización de esta disciplina, fue entonces abandonada, siendo reemplazada por la noción del valor del compromiso, lo cual enfrentó a la academia (o la burguesía) con la ciencia comprometida o militante” (Brunner 1988, 237). 10 Chile y sus conocimientos especializados empezaron a formar parte de la explosión política. Lo que es importante destacar para los propósitos presentes es que, sirviéndose de la ayuda y de la legitimidad del extranjero, la sociología edificó su autonomía y prestigio en oposición al derecho, y posteriormente gozó de un período de gran auge durante los años 60 y la época de Allende. Los economistas también mejoraron su posición tanto en el período del Estado bajo el modelo de desarrollo como en la fase posterior, especialmente en la era Pinochet, que será discutida más adelante. En cada disciplina existía una competencia entre las concepciones europeas y aquellas prove-
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literatura y filosofía, les ofrecían pocas oportunidades para avanzar académicamente y ganar así movilidad social. A su vez, en cuanto los efectos de los procesos de modernización se extendieron en todo el país, la insuficiencia del conocimiento humanista así como de los roles profesionales tradicionales se hizo más evidente, tanto para la acción pública como para la participación de las élites tecnoburocráticas emergentes” (1998, 228). El cambio de enfoque de los departamentos de sociología empezó a darse en 1967. No obstante, “sobre todo desde 1970” hubo una “segunda recepción” de ideas bajo la teoría de la dependencia y el marxismo. Fernando Henrique Cardoso estuvo en Santiago, donde tuvo bastante notoriedad durante tres años luego del golpe militar del Brasil de 1964. Fue invitado por el sociólogo español José Medina Echavarría, quien en ese entonces era el director del Instituto Latinoamericano de Economía y Planeación Social (Ilpes) –creado por Prebisch como “un complemento sociológico” de la Cepal (Love 1996a, 191). Allí Cardoso colaboró con el chileno Enzo Faletto en el desarrollo de la teoría de la dependencia, que tenía bastante rasgos comunes con el análisis de “centro-periferia” que Prebisch y otros estaban produciendo. Love recalca la fuerte influencia de los exiliados que vinieron a Santiago luego del golpe militar en el Brasil y, en particular, en la construcción de la teoría de la dependencia. Andre Gunder Frank, quien nació en Berlín y tenía un doctorado en economía de la Universidad de Chicago y produjo una versión más de izquierda de la teoría de la dependencia, también vivió en Santiago luego de abandonar Brasil.
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nientes de Norteamérica. El enfoque norteamericano ganó mucho más poder que el que tenía antes de que las inversiones estadounidenses empezaran a tener lugar. Del mismo modo, el derecho estaba perdiendo asidero en los estudiantes más talentosos y mejor conectados. Chile fue considerado por la Fundación Ford, de acuerdo con uno de los funcionarios de esta entidad que laboraba en aquel tiempo, como un escenario que contaba con una comunidad en ciencias sociales “creativa y dinámica” a la altura de la década de los 70. No obstante, esto no sucedía con el derecho. Existían voces que pretendían promover un cambio dentro del derecho. Les preocupaba que los abogados estaban perdiendo poder de influencia. El “Proyecto Chile en Derecho” de la Fundación Ford –la contrapartida del programa económico “Proyecto Chile”– se orientó a responder esos interrogantes. Este programa empezó con la iniciativa elevada a la Fundación Ford por el decano Eugenio Velasco junto con los integrantes de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile. Así, esta iniciativa contaba con un estatus institucional mucho más sobresaliente que el de su programa paralelo en el Brasil, pero, como James Gardner (1980) anota nuevamente en su descripción, la misma fracasó también en Chile. Los promotores del programa en los Estados Unidos querían incrementar la influencia del enfoque estadounidense en Chile en contraste con los puntos de vista europeos.11 Ellos pretendían superar la idea existente entre los abogados chilenos según la cual el sistema jurídico estadounidense no tenía nada que ofrecer al chileno. Los proponentes del proyecto en Chile y en los Estados Unidos también buscaron aliviar un problema particular, a saber, el decaimiento visible de la influencia de los abogados, quienes parecían haber quedado al margen del enfoque moderno sobre el desarrollo.12 En cambio los abogados eran vistos en Chile como “barreras en contravía del desarrollo” (Gardner 1980, 147). 13 El valor de los conoci11
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El reporte que en 1966 hicieron John Howard de la Fundación Ford y John Henry Merryman de la Facultad de Derecho de Stanford –la instancia que en efecto estaba asumiendo el papel de la Universidad de Chicago en Economía–, resulta instructivo: “el sistema jurídico chileno es virtualmente puro derecho civil. Esto ha suscitado interrogantes de latinoamericanos que ponen en tela de juicio si el derecho de raigambre anglosajón (common law) podría llegar a contribuir en algo. Ya que la influencia entre Chile y Europa continental ha sido y continúa siendo fuerte, el problema de la participación estadounidense es cómo acceder a un ‘comercio triangular’, en donde no se refuerce el costado europeo sino aquel de Chile con los Estados Unidos ... la solución del problema radica en que el aporte estadounidense sea primordialmente en metodología y no en contenido ... [en otras palabras] un enfoque basado en problemas y orientado hacia la enseñanza y los métodos de investigación” (citado por Gardner 1980, 130). Este enfoque enfatiza en el modo como se forman los abogados en lugar del modo como se produce el derecho. Steven Lowenstein, el secretario ejecutivo de 1967 a 1969, se queja de que “los gestores creativos ... hoy día son los economistas, los ingenieros, los agrónomos, los arquitectos y otro tipo de profesionales” (Gardner 1980, 147). La voz chilena más importante acerca del retroceso de los abogados era Eduardo Novoa Monreal,
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mientos jurídicos especializados estaba en efecto decreciendo en comparación con las nuevas líneas de importación. Para el final de los años 60 e inicios de los 70, pocas personas afirmaban que el programa había logrado cambiar la educación jurídica en Chile o que existía algún mérito para darle continuidad. Uno de los miembros estadounidenses que fue enviado al final del programa, Stewart Macaulay, recuerda el proyecto de la siguiente forma: lo que había ocurrido es que el programa en derecho de Chile era un tipo de cosa bastante realista ... y ellos iban a empezar a mejorar su educación en el derecho así como en la investigación jurídica y era en muchos aspectos un cierto .... concepto de ingeniería social ... según el cual los países en desarrollo necesitaban una información idónea del impacto de sus leyes para que a partir de allí pudieran utilizar las mismas en la producción de todos estos efectos maravillosos.
Desde la perspectiva de uno de los funcionarios de la Fundación Ford, “no existía compromiso intelectual alguno. No existía un proyecto de corte institucional, intelectual” como el presenciado en el campo de las ciencias sociales. En cambio, “buena parte del movimiento de reforma había sido capturado por los que yo llamaría ... profesores de ideología conservadora”. Más aún, de acuerdo con el funcionario de la Ford, eran más los abogados, probablemente muchos más, y quizás ellos se encontraban en diferentes clases sociales, y eran menos intelectuales y más atados, de hecho ... [con] intereses de tipo económico. Quiero decir, tanto satisfaciendo sus intereses como permaneciendo todos allí, creo yo, estaban involucrados en cualquier tipo de circunstancias de las que hoy día llamaríamos hacer negocios.
En resumen, el programa no encontró análogos en el Sur que vieran la necesidad de una reforma jurídica drástica. Tal como en el Departamento de Economía de la Universidad de Chile, aun cuando probablemente más en el caso del derecho, la inversión internacional casi no tuvo efecto en las personas bien conectadas del establecimiento. El programa se convirtió progresivamente en un proyecto cada vez más irrelevante en el período de Allende y muy pronto llegó a su final.14 Como ya se sugirió, los idealistas que pretendían construir sus carreras estatales estaban abandonando el ámbito del derecho para erigir el Estado sobre otro tipo de pilares más internacionales. integrante de la planta de profesores de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile, y quien se mantuvo como el asesor jurídico principal de Allende. Él manifestó en 1968 que los grandes cambios estaban teniendo lugar y “que los abogados demostraban una incapacidad total para ofrecer algún aporte en estos cambios” (citado en Gardner 1980, 146; ver también Lowenstein 1970). 14
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Una clínica legal en la Universidad Católica, establecida por Luis Bates y financiada por la Ford en 1971-1972, continúa como el legado de un programa que tomó su propia dinámica.
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La historia de Edmundo Fuenzalida, quien vendría a ser una de las personas clave en el acercamiento del derecho y la sociología en Chile, ayuda también a develar el desafío impuesto al derecho por parte de los nuevos conocimientos especializados. Él estudió en la Universidad de Chile de 1954 a 1959, graduándose finalmente como abogado. Los estudiantes de sus clases, de acuerdo con uno de sus contemporáneos, “entraban para aprender la política del país”. Hasta ese momento todos los presidentes chilenos habían sido abogados, y asimismo las facultades de derecho “servían como sedes para entrenar futuros políticos”. El Partido Radical era el espacio político más importante de ese entonces en la política universitaria, pero aun así todos los partidos se encontraban bien representados. Había alrededor de 80 profesores para los 600 o 700 estudiantes (30 por ciento de los cuales eran mujeres), y muchos de estos profesores devolvían sus pequeños salarios como donación para la Facultad de Derecho. Desde su perspectiva, “con el prestigio era suficiente”. Los estudiantes incluso vestían prendas formales. En pocas palabras, dentro de la Facultad de Derecho parecía que el sistema tradicional permanecía intacto y sin desafío alguno. Pero luego de que él finalizó sus estudios “oyó ciertos ruidos” provenientes de la Cepal –sólo a unas cuantas cuadras de distancia de la Facultad de Derecho– y de algunos pocos profesores, como Aníbal Pinto, quienes se encontraban al margen de los acontecimientos de la dicha Facultad. No obstante se convirtió en abogado, comenzando su ejercicio con un trabajo sin remuneración que le servía de entrenamiento profesional en el consultorio jurídico de la asociación del gremio. Luego de observar cómo era la práctica jurídica, no obstante, decidió abandonar su ejercicio para dedicarse a la academia en el derecho. Siguiendo el patrón tradicional, decidió irse a Roma para estudiar filosofía del derecho. Regresó a Santiago cinco años después en 1960, donde un profesor que él conocía le dejó entrever que esos “ruidos” estaban haciendo cambiar los derroteros tradicionales. Según se cuenta, dicho profesor le dijo que había cometido un error –“el futuro es la sociología, no el derecho”–. El profesor tenía contactos con las Naciones Unidas y formaba parte del debate para la creación de la Flacso. Fuenzalida siguió su consejo y se trasladó a la Flacso en 1961, en donde hizo investigación y le fue ofrecida una plaza para ser profesor. Siendo consciente de sus limitaciones en su propio ejercicio profesional en la Facultad de Derecho, se propuso adquirir otro tipo de conocimientos especializados. Entonces empezó a trabajar con Johan Galtung, un noruego formado en la Universidad de Columbia en Nueva York, y juntos produjeron el primer libro en Latinoamérica sobre los métodos y las teorías de las ciencias sociales. Fuenzalida se convirtió en profesor de la Flacso en 1964, ahora con un doctorado en sociología para agregar a su título de abogado.
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Para ese entonces la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales estaba adelantando varias investigaciones relacionadas con las reformas que Frei y los demócratacristianos estaban tramitando. Fuenzalida decidió que necesitaba emprender su propia línea de investigación y viajó a Zurich para desempeñarse como profesor asistente y producir un libro desde allá. Volvió en 1970 y, para entonces, pensó que sus estudios de derecho eran “un error de juventud”. Asimismo estrechó vínculos con otras personas, incluyendo a Edgardo Boeninger y a Ricardo Lagos, como parte de un proyecto interdisciplinario en la Universidad de Chile, pero entonces Boeninger, formado como ingeniero, fue elegido como rector de la Universidad. Con la combinación de sus conocimientos especializados, no resulta sorprendente que Fuenzalida luego extendiera lazos con el Proyecto Chile en Derecho de la Fundación Ford, el cual estaba tratando de centrarse en una mejor enseñanza del derecho y en la realización de algún tipo de investigación interdisciplinaria. Se resistió a tener vínculos demasiado estrechos con el proyecto, pero aun así trabajó con un instituto interdisciplinario que incluía a personas como Jorge Tapia, Andrés Cuneo y Gonzalo Figueroa. A estas alturas, al parecer, Fuenzalida se encontraba haciendo la investigación que pretendía hacer del derecho un área relevante para la agenda de Allende. El Instituto fue financiado por la Ford y continuó operando luego del cierre del Proyecto Chile en Derecho hasta que fue clausurado como consecuencia del golpe militar. Tapia se convirtió en ministro de Educación de Allende en 1973 (y fue arrestado y detenido por dos años por esto). A pesar del golpe militar, Fuenzalida de algún modo logró completar la carga chilena del programa altamente cuantitativo de Estudios en Derecho y Desarrollo –o proyecto SLADE– adelantado por la Facultad de Derecho de la Universidad de Stanford. Entonces se fue de Chile y se instaló en Inglaterra para dictar cursos en un programa sobre desarrollo, enseñando posteriormente en la Facultad de Educación de la Universidad de Stanford, en donde permaneció hasta 1989. Actualmente dicta clases en la Universidad de Chile como profesor de dedicación parcial, en donde sus intereses aún siguen siendo de índole sociojurídico. Chile experimentó una crisis al principio de los años 70, primero por la elección controversial de Allende y posteriormente por el golpe militar que ascendió a Pinochet al poder en 1973. Las inversiones de esfuerzos y recursos del Norte ayudaron al surgimiento de dicha crisis, ya que facilitaron la aparición de medios –incluyendo los conocimientos especializados de la economía y de las ciencias sociales que desafiaban el statu quo– en una competencia que terminó por minar la élite jurídica tradicional y su habilidad para apaciguar y contener las fuerzas de un modernismo proveniente del exterior.
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A pesar de esta crisis, como veremos adelante, las inversiones extranjeras constituyeron las semillas del desarrollo posterior de instituciones que llegarían a asumir una importancia considerable tiempo más tarde, incluyendo diversos centros de investigación reconocidos que, una vez creados, lograrían ser luego reconstruidos a partir de conocimientos especializados similares pero ahora orientados en contra del régimen que se encontraba en el poder. Varios años tomó la reconstrucción del Estado en Chile, y el espacio vacío de conflicto en relación con el Estado permitió la creación y la exportación de nuevos discursos sobre el poder estatal, especialmente en materia de monetarismo y de derechos humanos. Como se expondrá adelante, esta reconstrucción del Estado, fundamentalmente a través de los renombrados políticos tecnócratas, debe ser también entendida como un retorno –bajo un nuevo ropaje y con una nueva orientación– hacia los derroteros del Norte, a lo que ya antes existía.
ARGENTINA: LOS CENTROS DE INVESTIGACIÓN DE CORTE PARTIDISTA EN UN ESTADO POSMODERNO En Argentina siempre se han generado grupos profesionales con una fuerte orientación internacional. Sus miembros, sin embargo, generalmente han invertido pocos esfuerzos y recursos en el Estado argentino. Los profesionales argentinos, de nuevo ejemplificados por Prebisch, han labrado la mayoría de su trayectoria institucional o estatal en la esfera internacional, no en la Argentina, y asimismo cuando están en territorio argentino se han desenvuelto primordialmente en el ámbito privado, en las áreas grises que circundan el Estado. Por lo tanto, dentro del campo del derecho no es sorprendente que exista relativamente poca evidencia de una élite estatal. Al contrario, el núcleo de la élite jurídica puede constatarse al observar el gremio privado de abogados, en donde existe una preocupación mínima por la elaboración de teorías o ideas políticas sofisticadas. Como en Brasil y en Chile, la internacionalización es absolutamente evidente, y hay una serie de inversiones internacionales considerables en conocimientos profesionales especializados que provienen de ambos lados, pero este tipo de conocimientos por regla general no han sido irrigados en el Estado argentino. En cambio, siguiendo un patrón de conducta que ciertamente luce bastante similar al propio de los Estados Unidos, las inversiones fluyen hacia las instituciones que rodean el Estado, incluyendo fundaciones filantrópicas que sirven a la perfección como el correlato de la Fundación Ford. De hecho, justamente como la Fundación Ford, la Fundación Di Tella consistía en continuas reinversiones de ganancias provenientes de la producción de automóviles, las cuales eran orientadas en favor de instituciones que mediaban entre el Estado y la academia. Por lo tanto, en
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contraste con el Estado y con la academia pública en Argentina, en donde el clientelismo y el patronazgo dominaban el sistema de las contiendas políticas, la Fundación Di Tella importaba activamente ideas de carácter internacional para ser aplicadas en estructuras relativamente estables asociadas tanto con las estrategias profesionales de la élite como con las estrategias de recién llegados que perseguían trayectorias de un corte más meritocrático. Las nuevas disciplinas que emergieron como resultado de estos mecanismos representaron no tanto un desafío para la élite jurídica argentina, sino más bien la construcción de nuevas plataformas de base para los diferentes centros de investigación reconocidos que existían, y que aún existen, de manera paralela a las firmas de abogados. Así, lo que resulta sorprendente acerca de las disciplinas de la economía y la sociología en Argentina es su dominación permanente de la esfera privada y de las estrategias internacionales en el decurso de su desarrollo. El núcleo común de varios de los centros de investigación más reconocidos es la familia Di Tella. Torcuato Di Tella fue un inmigrante de Italia quien prosperó mediante el mercado de productos electrodomésticos y de automóviles, sobre todo Volkswagen. Su herencia se convirtió en un factor clave en la construcción de la economía y de las ciencias sociales (así como de las artes) en la Argentina. Los dos hijos famosos de Torcuato Di Tella son su tocayo, un sociólogo que ahora tiene cerca de setenta años, y Guido Di Tella, un economista que se convirtió en peronista al comienzo de la década de los 70. 15 Guido Di Tella fue ministro de Comercio en el período 19731976, gastó la mayoría de su tiempo del período militar subsiguiente en Oxford (Inglaterra) y luego se desempeñó como ministro de Relaciones Exteriores bajo el gobierno de Ménem. El Instituto Torcuato Di Tella fue creado en 1958 como un centro privado de investigaciones que se encontraba financiado por la Fundación Di Tella y de modo substancial también por la Fundación Ford. 16 El Instituto suministró la base para la educación de “técnicos” asociados primordialmente con el modelo estructural de economía que reinó antes del éxito de la Universidad de Chicago.17 Así, la Fundación Di Tella creó un centro de investigación reconocido para promover la economía moderna internacional. 15
Guido Di Tella hizo un doctorado en economía en MIT (Di Tella y Rodríguez Braun 1990, 146).
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En el período de Onganía, el Instituto Di Tella enfrentó una crisis con el gobierno militar. En ese punto, de acuerdo con una fuente que era integrante del Instituto en ese entonces, la financiación estatal para la investigación social se detuvo y, en general, se perdió la estabilidad financiera. No obstante, el Instituto obtuvo una ayuda financiera para dotación de la Fundación Ford por 2 millones de dólares, y así logró sobrevivir e incluso florecer a lo largo de las siguientes purgas militares. Por ejemplo, Alfredo Canitrot llegó al Instituto Di Tella luego de haber finalizado su doctorado en 1963 en la Universidad de Stanford, y después trabajó para las Naciones Unidas por muchos años. Él empezó a ser conocido por su labor en investigación académica adelantada en el Instituto, en donde ha venido trabajando desde 1975 hasta el presente, con excepción del período que
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Se dice que la Fundación Di Tella también financió al Instituto de Desarrollo Económico y Social y al Centro de Estudios Macroeconómicos de Argentina (ahora simplemente llamado CEMA), otros de los grupos de investigación más reconocidos en materia de economía. El Instituto de Desarrollo Económico y Social fue fundado en 1962 como el grupo de investigación prestigioso del Partido Radical, y aún sigue siendo muy famoso. El Centro de Economía Aplicada fue creado en 1978 como una facultad privada, impulsada por economistas de Buenos Aires que eran altamente instruidos y bastante cercanos a los Estados Unidos y su ortodoxia prevaleciente en la economía. “Los profesores de economía y finanzas del Centro son los más reconocidos del país, así como su programa para instruir ejecutivos” (Thompson 1994, 28). 18 Estos centros de investigación prestigiosos ahora compiten mutuamente como universidades privadas. Otro centro de investigación reconocido en materia de economía, la Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas, fue establecido en 1964 por cuatro organizaciones de negocios –la bolsa de cambio, los criadores de ganado, una asociación industrial y la cámara de comercio– y el apoyo de la Sociedad Rural Argentina. Aún sigue siendo un centro de investigaciones importante y el Gobierno se ha apoyado en él para la realización de varios estudios y análisis de corte económico. Además representa uno de los primeros institutos que específicamente pretendió enlazar el análisis económico con las necesidades de los negocios.19 Un número reportado de 160 compañías actualmente respaldan el funcionamiento de la FIEL (Thompson 1994, 28). De particular interés en el desarrollo y potencial institucionalización de la economía en Argentina es el Instituto de Estudios Económicos sobre la Realidad Argentina y Latinoamericana (IEERAL), la plataforma que sirvió de ascenso para Domingo Cavallo, “el político tecnócrata” que transformó la economía argentina en la administración de Menem. Los orígenes del IEERAL se remontan a los tiempos de la Alianza para el Progreso y los comienzos de la economía como una disciplina separada en suelo argentino. Una de las razones del desarrollo temprano del IEERAL fue una gira por Sudamérica financiada por la Fundación Ford en la década de los 60, en comenzó en 1983 cuando formó parte del gobierno de Alfonsín.
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Roque Fernández y Carlos Rodríguez –ambos actualmente en el Gobierno– probablemente son los economistas más conocidos de dicho centro. Ambos hicieron un doctorado en la Universidad de Chicago, y Rodríguez fue un economista bastante conocido en los Estados Unidos como parte del cuerpo docente de la Universidad de Columbia, antes de regresar al CEMA.
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Según Sikkink, al comparar los períodos del desarrollismo en Brasil y en Argentina, “las asociaciones de negocios argentinas se comportaban y estaban estructuradas más como un movimiento político y menos como una organización. A ellas les faltaba estructura institucional y organizacional. Los grupos industriales de Argentina, en contraste con los del Brasil, no contaban con un aparato burocrático técnico” (Sikkink 1991, 108).
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la cual se reunieron un puñado de economistas, incluyendo a Benjamín Cornejo de Córdoba. Formado como abogado, fue director del Instituto de Economía y vicerrector de la Universidad Nacional de Córdoba (Pastore 1989, 210). Se dice que Cornejo vislumbró la posibilidad de construir un “centro de excelencia” en Córdoba enfocado hacia la investigación en materias económicas, y así conformó un instituto dominado por un grupo de académicos jóvenes, la mayoría de ellos aún en sus veinte años de edad. Hasta entonces, según Enrique N’Haux, un miembro de este grupo que escribió una historia bastante favorable de Cavallo y el IEERAL, “había profesores de economía pero no investigadores. El apoyo de la Fundación Ford significaba la oportunidad de trabajar tiempo completo en el área de investigación” (1993, 100-101). 20 El primero de los cordobeses que estudió en los Estados Unidos obtuvo un título de doctorado de la Universidad de Chicago en 1961 (Humberto Petrei), y un buen número de personas luego siguieron su camino. Cuando ellos regresaron a Córdoba, se centraron intensamente en la investigación, incorporando las matemáticas y la estadística como herramientas de trabajo (N’Haux 1993, 102). 21 En 1967, la carrera de economía fue separada del campo de la Contabilidad en el pregrado. Cavallo fue uno de los estudiantes seminales de dicho programa; estudiante activista de clase media y simpatizante de la derecha, estudió en el Departamento de Economía de Córdoba durante el período 1963-1967, y allí se mantuvo como investigador. 22 Otro elemento importante en la consolidación del IEERAL provino del sector de los negocios. En 1969 la Asociación Industrial de Córdoba sufrió un cambio de cúpula, y el liderazgo pasó hacia los empresarios jóvenes.23 Uno de ellos fue Jaime Roca, un arquitecto de una familia tradicional de
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Además, él manifestó que “una buena remuneración atrajo la envidia de los otros colegas así como la condenación política de los movimientos estudiantiles, que para ese entonces estaban en pleno apogeo” (N’Haux 1993, 100-101). Los líderes estudiantiles atacaron la investigación como vendida a los intereses imperialistas, pero los economistas continuaron trabajando y ganando atención por fuera de las universidades.
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De modo interesante, este grupo inicial de Córdoba, según N’Haux, desarrollaba pocas actividades profesionales que mantuvieran nexos con las empresas privadas (1993, 104-105). Sin duda este talante guardaba relación con lo que estaba ocurriendo en algunas de las otras universidades. Además, afuera de Buenos Aires, podía llegar a ser más fácil construir un cierto nivel de autonomía profesional, la cual más tarde, a su vez, podía llegar a servir mejor en el campo de los negocios, como un tipo de conocimiento especializado. Cavallo produjo estudios académicos por muchos años, y también asumió una posición en el gobierno local de principios de los años 70. Trabajó primero en la oficina del secretario de Planeación y Desarrollo Económico, y tiempo después en el Banco Provincial de Córdoba. Evidentemente Perón había ayudado a edificar el ramo de la industria de Córdoba, y asimismo las industrias habían empezado a apoyarse en algunas de las políticas propias del modelo de substitución de importaciones.
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Córdoba, y otro, Pedro Astori, un inmigrante italiano que tenía negocios de suministro de materiales de cerámica para construcción.24 Roca y Astori, curiosamente, habían venido siendo identificados con tendencias como las del desarrollismo y de substitución de importaciones (N’Haux 1993, 95). Además trabajaron con un abogado, José Castro Garayzabal, quien era representante de la industria Ika-Renault (N’Haux 1993, 86). 25 A estas personas las unía la creencia de que la región de Córdoba necesitaba una política nacional que le concediera una mayor descentralización, pero hasta ahora no habían tenido éxito en la difusión de estas ideas. Según Astori, ellos no contaban con poder alguno para contrarrestar las tendencias del establecimiento de Buenos Aires, por lo cual vio la necesidad de movilizar proyectos de investigación en asuntos de sus intereses: “si no tenemos proyectos de investigación ... nuestras exposiciones quedarán en el aire”. Este problema se complicó aun más por el hecho de que la FIEL –que funcionaba como “soporte técnico en materia económica de las empresas de gran envergadura del área metropolitana” (N’Haux 1993, 86)– logró adelantar proyectos de investigación que llegarían a socavar las demandas por una mayor descentralización.26 En el contexto argentino, los centros de investigación más reconocidos eran armas potenciales empleadas en la competencia económica. El grupo Astori, en parte como reacción al hecho de que uno de los economistas líderes de Córdoba acababa de marcharse a trabajar en el plantel de la FIEL, empezó a promover proyectos realizados por economistas cordobeses, quienes habían venido adquiriendo respeto en el área de la investigación. En 1970, Astori entró en contacto con Cavallo para proponerle que organizara un instituto de estudios económicos y sociales, el cual se dice “defendería los intereses de las industrias del interior en contra del ‘centralismo porteño’ y asimismo gestionaría sus propias propuestas en materia de economía política” (N’Haux 1993, 89). Ellos comenzaron a producir estudios independientes que captaron la atención de una audiencia considerable y que asimismo lograron edificar la reputación de los econo24
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Astori provino de Italia y encontró una oportunidad en el mercado de cerámicas. Muy pronto llegó a controlar el 60% de este mercado. También emprendió sus actividades en otros negocios, siguiendo los cambios de Gobierno. En el período peronista de 1973–1976, consolidó una empresa para construir vecindarios para trabajadores; y cuando Martínez de Hoz abrió parcialmente la economía, conformó un negocio de relaciones públicas y comercio exterior (N’Haux 1993, 121122). Tenía vínculos cercanos con Frondizi y Frigeiro, aspirando a convertirse en el “Frigeiro del interior” (1993, 127). Tiempo después intentó lanzar un periódico en Córdoba, pero fracasó y cerró las instalaciones luego de dos años en 1982 (1993, 125-126). Castro fue “el gran comunicador del grupo y el representante afuera de la provincia” (N’Haux 1993, 93). Abogado graduado en 1957, fue el apoderado de las “relaciones industriales” de la Renault, una de las compañías foráneas de punta en la Argentina (1993, 132). En un paralelo interesante con Brasil, uno de los estudios anteriores propuso la creación de una nueva ciudad capital afuera de Buenos Aires.
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mistas cordobeses.27 Cuando aun estaba en proceso de construcción de su reputación, Cavallo decidió estudiar economía en Harvard, iniciando el programa en 1973. Mientras estuvo en Cambridge, Massachusetts, Cavallo entabló nexos con profesores de Harvard y del MIT, así como con un importante puñado de destacados economistas latinoamericanos. Se dice que Pedro Aspe, el economista mexicano que obtuvo su grado del MIT en 1978, citó en su propia tesis la disertación que Cavallo había realizado en Harvard en 1977 (Golub 1997, 112). Además Cavallo y Aspe “forjaron un lazo de amistad en Cambridge con Alejandro Foxley”, para entonces académico con carácter de visitante en el MIT y actualmente el líder del Partido Demócrata Cristiano en Chile (Golub 1997). Estos tres economistas, ahora elogiados en los Estados Unidos como políticos tecnócratas, fueron fichas vitales en la configuración del futuro económico de sus países de origen.28 En 1977, cuando Cavallo regresó a su país, Astori le sugirió tomar el liderazgo en la creación de un nuevo centro de investigación bajo el auspicio de la Fundación Mediterránea, el cual sería llamado Instituto de Estudios Económicos sobre la Realidad Argentina y Latinoamericana (IEERAL). 29 En julio de 1977, el grupo involucró oficialmente a los primeros 33 contribuyentes fundadores provenientes de negocios radicados en Córdoba, cada uno de los cuales le inyectó 6.000 dólares al proyecto (N’Haux 1993, 143). La declaración de propósitos redactada en los documentos de creación del grupo enfatizó el compromiso de adelantar investigaciones para el interés general de la nación y no sólo en aras de intereses sectoriales, un compromiso derivado de la antipatía que los cordobeses guardaban por las políticas hechas por y para los porteños –esto es, aquellos que residen en Buenos Aires– (ver además Corrales 1997, 54). Los economistas del IEERAL, incluyendo a Cavallo como líder y a muchos otros que luego formaron parte del gobierno de Menem, empezaron a publicar sus propias revistas gracias a las contribuciones producto de su propias investigación así como de personas destacadas en Norteamérica, tales como Rudiger Dornbusch o Jeffrey Sachs.30 27
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El éxito del peronismo en las elecciones de 1973 hizo que Gelbard se convirtiera en ministro de Hacienda y que dos jóvenes que habían trabajado en la oficina jurídica de Castro fueran senadores (Fernando de la Rúa y Eduardo Angeloz, quienes tiempo después serían políticos prominentes). Ellos ayudaron a que se brindara atención a las propuestas económicas de Córdoba. No obstante al final no lograron persuadir a Geldbard. Mientras tanto el grupo de los economistas de Córdoba se involucró en la realización de trabajo local en el gobierno provincial, empezando sus gestiones en 1970. El asesor de la tesis de Cavallo fue Martín Feldstein, quien se convirtió en jefe del consejo de asesores económicos en la administración Reagan. Según Fulvio Pagana, empresario destacado y una de las personas clave en la creación del IEERAL, “nuestra decisión implicaba una dimensión política –en el significado más elevado de este término– en el rol de las empresas; dimensión que se desdibujaría si dedicáramos los esfuerzos sólo a nuestras propias compañías” (N’Haux 1993, 138). Entre las personas clave que luego formarían parte del gobierno de Menem estaba Aldo Dadone,
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Es posible hacerse a una idea de lo que era la economía en el cenit de los años 70, o al menos de lo que la misma parecía ser desde la perspectiva de los estudiantes. Una estudiante –cuyo padre era un oficial de la Marina–, quien luego se dedicó a los negocios, estuvo intensamente comprometida en la política estudiantil en contra de la izquierda peronista. Entonces ella se dirigió a la Universidad de Buenos Aires para estudiar economía, la cual “no era una carrera muy conocida” y sólo contaba con alrededor de 40 estudiantes de los 10.000 de toda la Universidad. La economía aún estaba lejos de llegar a ser una de las carreras modelo. Su profesor mantenía conexiones con el CEMA, y así ella conoció a Roque Fernández y otros quienes, según ella, “eran de su estilo”. Ellos enseñaban un tipo de economía “bastante diferente” a la que ella había aprendido en la universidad, en donde la economía estructuralista –que “afirmaba que los problemas económicos se resolvían imprimiendo dinero”– aún estaba en boga. Este nuevo grupo era capaz de “resolver problemas del mundo real acudiendo a la economía”, sin duda alguna con la ayuda de una buena dosis de matemáticas.31 Recordando su período de estudiante al final de los años 70, ella caracteriza el campo de la economía de la siguiente forma: la FIEL era una institución “bastante seria” y respetable, pero políticamente no muy importante; el IEERAL era bastante conocido, pero era ajeno a sus experiencias en Buenos Aires; y los economistas del CEMA eran sorprendentes, en parte debido a que fueron de los primeros en “escribir para columnas de los periódicos, etc.” En cambio, ella no mantuvo contacto alguno con los economistas del Instituto de Desarrollo Económico y Social, quienes “aún estaban hablando de Keynes vs. monetarismo”.32 Tomando en consideración el papel de la economía en el Gobierno, y visto en perspectiva, el Banco Central fue el único lugar en donde se mantuvo cierta continuidad de “economistas bien entrenados”. El conocimiento económico estaba comenzando a florecer, a pesar del hecho de que no existía la misma cantidad de inversión internacional en comparación con países como Brasil, o en especial Chile (Valdés 1995). Pero dicho avance se gestó primordialmente en
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quien había obtenido título de doctorado en la Universidad de Chicago en 1975. La informante citada hizo una maestría en el CEMA (hizo parte de la segunda promoción) y allí conoció a economistas del Norte, tales como Arnold Harberger. Prosiguió sus estudios en la Universidad de Chicago, de donde se doctoró antes de volver al CEMA y al Gobierno. Otro estudiante, quien se convirtió en un economista destacado del Partido Radical en el IDES, ofrece una historia complementaria desde el otro lado. En 1973, cuando entró a la Universidad de Buenos Aires, se trataba de “un lugar gobernado por el partido peronista” y agobiado por debates suscitados entre la derecha y los peronistas de izquierda. La calidad de la educación –que ya era “como si se tratara de ir a un cinema”– entonces se hizo peor y peor. Antes de graduarse en 1979, había aprendido a diversificar tomando cursos en el CEMA con Roque Fernández y en el IDES con Juan Sourrouille. Muy pronto comprendió que iría a necesitar de la nueva economía así como de enfoques más estructurales.
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las instituciones privadas –mas no en el Estado –, las cuales tendían a ser fragmentadas en términos políticos y regionales. A través de su cauce se promovieron ciertos puntos de vista regionales y políticos, con la ayuda de los conocimientos cada vez más especializados y sofisticados de la economía. La historia de la sociología, al igual que de la economía, se encuentra atada al Instituto Di Tella. Torcuato Di Tella –el hijo del personaje de quien tomó su nombre el Instituto– había sido parte del grupo de Gino Germani, el sociólogo pionero de origen italiano. El Instituto se convirtió en centro de estudio de la élite en ciencias sociales, claramente separado del estudio general de la sociología dictado en las universidades. El Centro de Estudios de Población, otra de las organizaciones financiadas mediante una pequeña contribución de la Fundación Ford, fue un subproducto del Instituto Di Tella a comienzos de la década de los 70. Otro tipo de institutos también fueron el resultado del Instituto Di Tella, incluyendo el CEDES. Creado a mitad de los años 70 por la Fundación Ford, el CEDES se convirtió en el más importante de estos centros de investigación, contando con 50 investigadores en 1983. Durante el período militar, ninguno de los investigadores de estos institutos enseñaron en las universidades. Un observador de esta fase entre 1976-1983 sugirió que la tercera generación de lo que aún es un pequeño núcleo de sociólogos en Argentina, provino de una combinación de peronistas de izquierda y centros de investigación prestigiosos e independientes.33 Como en otras latitudes, la presencia de financiación internacional –incluyendo la de la Fundación Ford y la de diversas fundaciones intera33
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Este pequeño grupo de sociólogos estuvo primariamente concentrado en la Escuela Salvador, una entidad universitaria de propiedad de los jesuitas. Esta instancia se convirtió en el hogar de los profesores que eran expulsados de la Universidad de Bueno Aires. Un número relativamente pequeño de estudiantes –entre 20 y 30 por año en aquel entonces– accedió a la sociología (o a la ciencia política) a través del peronismo y la Escuela Salvador. Aun cuando ellos tomaron caminos diversos, compartieron también ciertas características. Según uno de sus miembros, todos ellos estaban interesados “en asuntos políticos”. También siguieron la misma trayectoria luego de la intervención militar. Luego de los acontecimientos del golpe militar de 1976, todos “se involucraron en el campo de los derechos humanos” en cierto punto. Generalmente se trasladaban también a cualquiera de los institutos de investigación que surgieron como producto del Instituto Di Tella. Aquellos que son los más destacados hoy día, en ese entonces salieron a estudiar al exterior. Otra persona, quien actualmente es un politólogo reconocido, se graduó en ciencia política en 1975, realizando cierta actividad política como consecuencia de su educación católica. Cuando el terror del régimen militar se hizo patente, “de repente [se dio] cuenta que requería contactos internacionales”. Así, decidió “acercarse a los grupos de derechos humanos”, ya que “la política, en su sentido tradicional, no funcionaba”. De igual forma tenía contactos con el Servicio de Paz y Justicia liderado por Carlos Pérez Esquivel, el cual había iniciado actividades en los años 60 como un movimiento no violento que tenía preocupaciones más generales. Entonces formó parte del Cedes y de la red de organizaciones conectadas con las áreas de investigación y de derechos humanos en el contexto internacional –incluyendo a las Madres–, instancias que proveían cierto análisis político para complementar las manifestaciones de compromiso local. Por ejemplo, varias de las Madres “no habían hecho nada en materia política”.
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mericanas–, aunada a la protección de la “investigación” –opuesta en estos términos a la política– ayudaron a que estas instituciones generaran un margen de autonomía. Esta autonomía relativa, que requirió una cierta transformación en los enfoques de aquellos que habían iniciado siendo peronistas de izquierda, les permitió subsistir bajo el régimen militar y en los períodos subsiguientes. La sociología tuvo que adquirir credibilidad, debido a que era asociada con tendencias de izquierda. Pero esta disciplina triunfó en el espacio de las instituciones privadas y de los centros de investigación más reconocidos de la Argentina, y logró asociarse con académicos e instituciones de investigación del exterior. En cuanto a los otros actores que se encontraban en el área gris alrededor del Estado, su continuidad en dicha esfera les permitió ejecutar muchas funciones “similares a las estatales”, debido a la ausencia de instituciones públicas sólidas. Lograron facilitar un intercambio legítimo de discursos e información entre el ámbito de los negocios y el del Estado, basados en un aprendizaje sofisticado en materia de economía y sociología. Asimismo llegaron a actuar en representación de los intereses de la Argentina en foros internacionales que llegarían a ser cada vez más importantes en temas relacionados con el Estado y la economía: en las Naciones Unidas con respecto al tópico de los derechos humanos, en el FMI y el Banco Mundial en relación con la economía y en los Estados Unidos en referencia a ambos. Pero el Estado argentino como conjunto de instituciones públicas siguió siendo débil y plagado de problemas . Este patrón trae a la mente aquello que Heinz y sus colegas (1993) describen como “el núcleo vacío” del Estado en los Estados Unidos. Los abogados y los centros de investigación más destacados han prosperado alrededor del Estado, y asimismo han unido fuerzas con personas que tienen influencias y hacen cabildeo para proveer información y conocimientos especializados a los que están en el Estado, pero con todo no existe un núcleo de “instituciones estatales activas” que se sirvan de estas técnicas y conocimientos especializados para implementar políticas o reformas estatales.34 Argentina, en este respecto, luce como una instancia sorprendentemente moderna o posmoderna (ver además Reisberg 1993, 92-94). La configuración de diversos centros de investigación prestigiosos que mantienen derroteros ideológicos definidos y que se encuentran inmersos en el mercado internacional de los conocimientos especializados se parece a la 34
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En el estudio de Thompson sobre “los centros de investigación de punta” de la Argentina, él señala que, luego de las intervenciones políticas en las universidades y en otras instancias, de modo “inevitable” se dio “una sensación creciente de fragilidad, así como una progresiva falta de legitimidad en relación con la sociedad como un todo ... los especialistas en ciencias sociales no sabían (o no deseaban) participar en la vida política institucional ofreciendo sus conocimientos de una nueva forma. Y los políticos (y los militares), por su parte, no creyeron que fuera necesario emplearlos para el ejercicio de sus funciones de Gobierno” (1994, 8).
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situación de los centros de investigación más reconocidos en la historia reciente de los Estados Unidos. No obstante, al mismo tiempo, el ámbito del Estado argentino aún continúa siendo un campo de batalla en constante disputa, caracterizado por prácticas que en términos generales (e internacionales) no son reconocidas como legítimas. En este sentido, el Estado puede también ser descrito como arcaico. Por lo tanto, en contraste con Brasil y Chile, los conocimientos especializados novedosos provenientes del exterior no fueron determinantes para lograr la diversificación de la élite estatal en términos de la promoción del pluralismo: ya existía pluralismo en el discurso argentino, erigido a través del partidismo altamente conflictivo de la historia de la Argentina. Todo tipo de modelos económicos, por ejemplo, podían ser encontrados en ese espectro. Realmente, los discursos rivales fueron construidos a través de continuas guerras civiles que desembocaron en una guerra civil total en la década de los 70. La importación de técnicas y conocimientos especializados estadounidenses ayudó a transformar el lenguaje y los enfoques de las firmas de abogados y de los centros de investigación más destacados, pero la misma no precipitó ningún tipo de pluralismo político en el sentido de hacer acomodar varios puntos de vista e inversiones de esfuerzos y recursos dentro del Gobierno estatal. Al contrario, dicha importación fue asimilada a partir de una historia de violencia y de contiendas partidistas que tendieron a hacer inviable cualquier tipo de inversión profesional en favor del Estado. Apreciado desde otro punto de vista, la relativa falta de oposición al régimen militar en Argentina –el cual se desplomó a causa de su propio infortunio en la guerra de las islas Malvinas/Falklands y no por ningún tipo de oposición interna– se debió en gran parte a la ausencia de estructuras institucionales estables que pudieran llegar a ser movilizadas: la Iglesia, las asociaciones de gremios, los partidos políticos, la academia o las cortes. Las ideas de naturaleza internacional fueron bastante visibles dentro de las élites profesionales y sobresalientes en la Argentina en general, pero los continuos altercados políticos llevaron a una precaria inversión de esfuerzos y recursos en el Estado o en las instituciones que podrían llegar a sostenerlo o a oponerse al mismo. Luego de que el régimen militar sucumbió y Alfonsín se convirtió en presidente, todo estaba dado para que fuera muy difícil encontrar materiales idóneos para reconstruir al Estado argentino.
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El establecimiento reformista afuera del poder: la inversión en derechos humanos como estrategia política alternativa
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os conflictos del Sur acarrearon confusión, golpes militares y violencia en la década de los años 60 y 70. Los mismos conflictos son bastante visibles en el Norte y, de hecho, forman parte justamente del mismo proceso. Las analogías incluso pueden ser articuladas más allá. Las acciones ilegales del Watergate fueron justificadas por Nixon como maniobras necesarias para mantener a un “izquierdista” –George McGovern– afuera del poder, al mismo tiempo que el propio Nixon apoyaba en Chile el golpe militar de 1973 en contra del socialista Salvador Allende. No obstante, las confrontaciones en los Estados Unidos no llegaron a acercarse al nivel de intensidad de las de Argentina, Chile o incluso Brasil. El elemento determinante en la dramática transformación de los Estados Unidos fue el incremento de poder que adquirieron diversos rivales de primera talla frente al establecimiento reformista representado por “el establecimiento generador de la política internacional” –lo cual derivó en la contrarrevolución conservadora que subió al poder a los Chicago Boys en los Estados Unidos. La estrategia relativamente activista de la Fundación Ford en la década de los 60 precipitó una dinámica de profundas consecuencias. Las iniciativas de la Fundación dieron el impulso inicial a un proceso de profesionalización del activismo militante, el cual sería acelerado a través de una posterior fase de politización. Aun cuando no fue una evolución que se dio al interior del campo de los derecho humanos, este proceso fue decisivo para transformar dicho campo. Los conservadores consiguieron ascender imitando la estrategia de la Ford de movilizar y poner el mundo académico al servicio de los proyectos políticos, una variante de la estrategia moderadamente reformista que había sido empleada por el establecimiento del Este Norteamericano para confeccionar su propia legitimidad y poder. 1 1
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El mimetismo de la estrategia de la Ford se puede capturar en una versión de la historia del movi-
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Los efectos de esta estrategia conservadora fueron contradictorios. Por una parte, la evolución del activismo de derecha terminó en un casi mecánico reposicionamiento de instituciones reformistas como la Fundación Ford, que se acercaron más a las causas promovidas por los movimientos sociales que representaban a los marginados. En contravía de estos efectos centrífugos, no obstante, la similitud de enfoques que caracterizó a la nueva derecha y a las fundaciones de tendencia más liberal ayudó al surgimiento de diversos intercambios institucionales. La movilidad creciente de los sujetos que estaban en el centro de este espacio de práctica también ayudó a que el mismo empezara a operar con la lógica de las disciplinas profesionales. Pero este desarrollo, paradójicamente, no se generó a pesar de la politización progresiva de estas actividades, sino justamente debido a dicha politización. miento conservador. Paul Weyrich, uno de los fundadores y primer presidente de la Fundación Heritage, la cual fue creada en 1973, asistió a una “reunión de estrategia en torno a los derechos civiles” como miembro del equipo de un senador republicano en 1969. “Allí se develó ante mis ojos cómo operaba la contraparte”, sostuvo, “esa fue la reunión más importante a la que asistí en mi vida política”. Este evento reunió grupos diversos de la izquierda –entre ellos, Brookings, el Comité Nacional para un Congreso Efectivo de Corte Liberal y la American Civil Liberties Union, ACLU (Asociación Estadounidense de Libertades Civiles)– para discutir cómo encauzar sus recursos discretos en un esfuerzo conjunto para torpedear una iniciativa de la administración Nixon. Weyrich dejó antes de irse una versión de derecha del Marinero Anciano. “Después de eso nadie quería verme llegar pues a todas las personas que me encontraba les decía, ‘tienen que lograr entenderme, es ese el modo en que ellos operan. Y nosotros no contamos con algo como eso’ ” (Lowry 1995). Finalmente, él y un pequeño grupo de amigos obtuvieron financiación de parte de Joseph Coors. De acuerdo con el director de investigaciones de la Fundación Heritage, que asumió el cargo en 1977, “teníamos un gran objetivo en mente: crear un centro de investigaciones de punta como nunca antes Washington lo había visto ... una de las decisiones más importantes que tomamos justo desde el inicio es que Heritage debía operar como un negocio. Eso significaba que debíamos identificar nuestro nicho de mercado, creando un único producto y mercadeándolo agresivamente ... entonces rediseñamos ‘la línea de productos’ de Heritage para satisfacer sus necesidades [las del Congreso, la Rama Ejecutiva, los medios de comunicación y las de otro tipo de grupos conservadores]. Ahí fue cuando creamos la serie Heritage Backgrounders ... –un corto estudio periodístico de 5.000 a 10.000 palabras, en lugar de un libro–. Hoy día, casi todos los centros de investigación reconocidos producen estudios similares ... la tercera cosa que hicimos fue salir a contratar a los mejores y más brillantes investigadores y profesionales de mercadeo que pudiéramos costear” (Heritage Foundation 1996). James Piereson, el director ejecutivo de la Fundación Olin, la cual invirtió diverso tipo de esfuerzos y recursos importantes en la línea de “derecho y economía”, así como en una serie de centros de investigación reconocidos de derecha, manifestó que “concentramos nuestras actividades en las altas esferas de la sociedad, en los centros de investigación destacados de Washington, así como en las mejores universidades, y la idea era que esta empresa llegara a tener mucho más impacto debido a que esos ámbitos eran lugares influyentes (People for the American Way 1996, 8). Michael Joyce, de la Fundación Lynde & Harry Bradley, otro de los financiadores clave de la derecha, afirmó que “la opinión de élite en los Estados Unidos es configurada en la punta de la pirámide ... las instituciones de élite [son] importantes en el trazo de las políticas públicas” (People for the American Way 1996, 12). Por su parte, la entidad American Enterprise Institute –otro de los centros de investigación prominentes de la derecha– fue fundada mucho antes, en 1943. En 1995 fue descrita como teniendo “el doble de la historia de la Fundación Heritage pero la mitad de su presupuesto. Aun así se precia de sus investigaciones originales y de la eminencia de sus miembros académicos de mayor experiencia” (Burton 1995). Por supuesto, existe un paralelo entre las historias conservadoras y aquella propia de los notables del establecimiento generador de la política exterior.
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La competencia de productos –en donde los productores acordaron mantener unas mínimas reglas de juego– permitió que este espacio funcionara como un mercado plenamente evolucionado. Una dinámica que incluía tanto la difusión de mercadeos rivales como una lógica de complementariedad hizo que este efecto tuviera lugar. Los centros de investigación más prestigiosos de la derecha y de la izquierda pudieron oponerse mutuamente de manera constante, pero la existencia de escenarios políticos en pugna se convirtió en el mejor argumento para que cada uno de ellos vendiera sus ideas a su respectiva clientela y patrocinadores.2 Al mismo tiempo es bastante evidente que estos mercadeos rivales, mediante el cabildeo y la movilización de la opinión pública, transformaron las prácticas de estas instituciones e incluso su posición con referencia al campo del poder. En particular, el “jalonamiento estructural” (Strange 1986) de este nuevo mercado de técnicas y conocimientos especializados ha tenido inevitablemente un impacto fuera de los límites de los Estados Unidos. Mediante una suerte de paradoja, el mercado internacional de vocaciones profesionales, dominado por las instituciones estadounidenses, ha ayudado a hacer realidad la ambición del establecimiento generador de la política internacional de construir una red internacional de profesionales de élite. No obstante, en el transcurso del proceso, los mecanismos sociales en los que la estrategia reposaba han venido siendo destruidos, en particular los canales que condujeron –mediante la existencia de viejos lazos académicos construidos en Groton, Skull and Bones, Langley y otros lugares– al surgimiento de la homogeneidad del establecimiento generador de la política internacional, así como de las ventajas que iban de la mano con la división flexible de diversas operaciones hegemónicas.3 Varias reflexiones más detalladas sobre este proceso de ruptura dentro de una continuidad pueden ser conjeturadas. Lejos de ser de tipo lineal, como el desplazamiento desde el carisma hacia la rutina en el escenario weberiano típico, las transformaciones de este campo de la práctica han ocurrido por la existencia de una competencia en donde las estrategias 2
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Las reflexiones de Charles Maynes, ex director de Foreign Policy, son sugestivas. Recientemente escribió que “uno de los papeles que juega ocasionalmente el editor de Foreign Policy es el de ser un asesor informal (y sin pago) que presiona a los productores de televisión, quienes a su vez requieren conocer inmediatamente quién puede comentar de manera documentada un cierto asunto de políticas públicas. Para la mitad de la década de los 80, estos talentosos rastreadores de televisión empezaron a interesarse menos y menos sobre quién pudiera hacer comentarios documentados y más y más en quién pudiera exponerlos de modo combativo” (1977). Jeane Kirkpatrick –uno de los perfiles conservadores más conocidos– expuso que “las relaciones internacionales no pueden ser más el escenario de una élite exclusiva ... la democratización de las relaciones internacionales ha tenido lugar de una forma impresionante” (citado por Spiro 1995). Según Ricci, “la creciente importancia de los profesionales en materia de política se ha mostrado más claramente en la política internacional, pues dicho ámbito es ampliamente difundido por los medios de comunicación y así sus protagonistas resultan ser fácilmente conocidos” (1993, 143).
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pueden cambiar de acuerdo con los recursos sociales que los sujetos y los grupos son capaces de movilizar en un tiempo y espacio determinados. La nueva generación no solamente es un grupo de tecnócratas, pues también ha recurrido a personas notables o prestigiosas (algunos recién acuñados). Y estas personas notables, en escenarios particulares, a su vez se han servido de conocimientos técnicos especializados o de acreditaciones meritocráticas. Desde que la contrarrevolución conservadora precipitó el desmoronamiento de la fachada de unidad que había sido cultivada por el establecimiento liberal, los diferentes segmentos del establecimiento empezaron a buscar plazas institucionales desde las cuales adquirir poder y autoridad. Algunos –incluyendo un grupo bastante conocido de demócratas liderado por Humphrey, entre ellos Jeanne Kirkpatrick y otros “neoconservadores”– se unieron a la nueva derecha con el objeto de conquistar el Estado mediante el respaldo a aquellas organizaciones de derecha que ayudaban a la preservación de una fachada científica: el Instituto Americano de Empresas, el Instituto Hoover, la Fundación Heritage y el Instituto Cato (Ehrman 1995; Smith 1991, 170). Otros lograron librar el contraataque a los conservadores recurriendo a la red total de instituciones –fundaciones tradicionales, asociaciones profesionales, universidades y ONG– en donde mantenían una posición fuerte. El terreno de los derechos humanos internacionales ofreció un número de ventajas tácticas a las personas que se habían alineado en contra de la nueva derecha. No obstante, esto no significa que la dedicación de esfuerzos en el campo de los derechos humanos fuera simplemente un oportunismo que debía ser desenmascarado. De nuevo, es posible entender esta dinámica de un modo más adecuado si regresamos a los orígenes de este proceso de dedicación continua de esfuerzos y recursos en favor del movimiento profesional de los derechos humanos. Después podremos explorar el modo como una alineación sociopolítica bastante específica contribuyó a la configuración de nuevas estructuras alrededor de las cuales fueron reconstruidas las instituciones para la protección de los derechos humanos. La presidencia de Richard Nixon abrió la primera brecha en la hegemonía del establecimiento del Este Norteamericano, una hegemonía que, realmente, ya había sido desafiada por la Guerra de Vietnam. De hecho, las divisiones generacionales y de otra índole que surgieron durante la guerra, simbolizadas por la Convención Demócrata de Chicago en 1968, facilitaron la elección de Nixon. La evolución de las preocupaciones en materia de derechos humanos como un asunto explícito de la política internacional puede ser conectada con aquellos que pensaban que las estrategias militantes de la Guerra Fría debían ser atemperadas acudiendo a un enfoque más orientado hacia el desarrollo y la democracia. Así, se expidió una disposi-
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ción del Congreso que ordenaba tener en cuenta los derechos humanos en la implementación de la política exterior, la cual fue jalonada por Donald Fraser, un congresista de Minnesota que había sido uno de los líderes liberales protegidos por Hubert Humphrey. 4 En respuesta a las revelaciones acerca del papel de la CIA en el derrocamiento de Allende, él, con la ayuda de otros miembros activistas del Congreso y de algunos pioneros académicos –incluyendo a Frank Newman de la Universidad de Berkeley– pretendieron, en las palabras de uno de ellos, “poner al país del lado de los ángeles, empleando los derechos humanos como la piedra angular de la política internacional estadounidense”. Sirviéndose también ampliamente de Amnistía Internacional y de la Comisión Internacional de Juristas, las cuales para entonces estaban ganando relevancia, los cuerpos bajo su dirección produjeron un reporte titulado Los derechos humanos en la comunidad mundial (US House Committee on Foreign Affairs 1974) al igual que una legislación que demandaba que el Departamento de Estado negara asistencia a ciertos países “que cometían serias violaciones en detrimento de los derechos humanos”.5 Jimmy Carter, vigorizado y guiado por la Comisión Trilateral, se puso el manto de los derechos humanos. Él buscó actualizar el diseño de una gran alianza internacional de notables, compensando la pérdida de las ilusiones tecnócratas que estaban detrás de la Alianza para el Progreso y de la guerra en contra de la pobreza a través de la apelación a la ideología de los derechos humanos.6 Aun si, en la práctica, los derechos humanos no tuvieron un mayor impacto en las decisiones de Carter sobre política internacional, la retórica ayudó a generar interés respecto a este tópico que se encontraba en estado embrionario en los ámbitos del derecho y la diplomacia. De hecho, sin que se les prestara mucha atención o incluso respeto dentro de la academia, ya habían tenido lugar algunos esfuerzos académicos para construir una legislación categórica sobre los derechos humanos internacionales. El documento más importante en el proceso de construcción de esta área del derecho fuela Declaración Universal de los Derechos Humanos, adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1948 (United Nations 1995). El trabajo adelantado por una comisión de notables bajo la dirección de Eleonor Roosevelt también fue importante (Korey 1998, 29-50). No obstante, en las fases iniciales de la Guerra Fría,
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El director de personal de Fraser era parte de una reciente red liberal de exfuncionarios vinculados al Servicio de Extranjería.
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Foreign Assistance Act de 1973, Public Law 93-189, Cong. Num. 93, 1ª ses. (septiembre 10 de 1973).
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“De los 23 nombres del pie de fuerza de gestión en política extranjera y defensa de la administración Carter, todos, salvo muy pocos, pertenecían al mismo pequeño mundo incestuoso –Brookings, las revistas Foreign Affairs y Foreign Policy, así como diversas fundaciones y firmas de abogados y de inversión–” (Schuettinger 1977).
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los esfuerzos orientados a este dominio fueron bastante reducidos, y relativamente marginales en el derecho internacional y en la política exterior de los Estados Unidos. El primer libro de casos para enseñanza estadounidense que trató el tema del derecho internacional de los derechos humanos fue publicado en 1973. Los autores fueron dos académicos nacidos en Europa, Louis Sohn y Tomas Buergenthal, quienes por ello de algún modo se encontraban afuera de las corrientes en boga. 7 Siendo partícipes de este proceso de elaboración y de legitimación de diversas regulaciones en el área, estos autores se sirvieron ampliamente de los avances europeos y de manera bastante consciente ensamblaron y dispusieron de forma conjunta cualquier rudimento que pudiera ayudar a la construcción jurídica de este ámbito.8 Los autores del segundo libro de casos, Richard Lillick y Frank Newman (1979), siguieron la misma estrategia. Estos trabajos de promoción y de idealismo jurídico empezaron a ganar credibilidad en la década de los 70, pero el esfuerzo no siempre fue fácil. Uno de los promotores seminales del campo señaló que los líderes de la Sociedad Estadounidense de Derecho Internacional habían indicado que “los derechos humanos en realidad no eran derecho. Solamente política”. Peor aún, de acuerdo con uno de los dirigentes del establecimiento generador de la política exterior, las preocupaciones por los derechos humanos representaban un idealismo impráctico que estaban traspasando los límites de la sociedad. 9 Frank Newman, ex decano de la Universidad de California en Berkeley (y tiempo después magistrado de la Corte Suprema de California), fue el 7
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El escrito anterior de Buergenthal había sido sobre la Corte y la Comisión Europea de Derechos Humanos. Buergenthal fue uno de los sobrevivientes de los campos de concentración nazis. Como profesor de derecho, él sabía que los derechos humanos sólo podían ser construidos como disciplina si se tomaba distancia del activismo político. Para convertirse en una persona respetable académicamente, era necesario alejarse de la imagen izquierdista asociada con la primera impresión que causó Amnistía Internacional cuando llegó a los Estados Unidos. Luego de que Buergenthal empezó a presidir la Corte Interamericana en 1979, también creó un instituto en San José (Costa Rica) con base en el que había sido instituido por René Cassin en Estrasburgo. Dicho instituto estrecharía nexos con la Comisión Europea y la Corte de Derechos Humanos. La idea era sensibilizar y formar practicantes que representaran todo el espectro de las sensibilidades políticas. De acuerdo con un participante, se trataba de “enrolar a las personas adecuadas, en lugar de vincular simplemente a sujetos toscos y extremistas”. La pretensión de Sohn y Buergenthal puede ser comprendida en el prefacio de su libro, en donde se sostiene que “una comprensión sobre el campo de los derechos humanos presupone un entendimiento del proceso bajo el que este campo ha evolucionado. El proceso tiende a ser en ocasiones embarazoso y sus resultados difusos, ya que no sólo se sirve de fallos judiciales –nacionales e internacionales– sino también de la correspondencia diplomática, de los pronunciamientos gubernamentales, de las negociaciones internacionales, de los debates en foros nacionales e internacionales, así como de las declaraciones y convenciones” (1973, v). Oscar Schachter, otra figura importante en estos eventos, reportó que en 1968, cuando él era presidente de la Sociedad Estadounidense de Derecho Internacional, el decano Acheson criticaba fuertemente a los académicos que, según él, estaban tratando de utilizar el derecho internacional para promover sus ideales en lugar de describir lo que justamente enunciaba el derecho.
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nexo determinante entre los idealistas de los derechos humanos y las luchas adelantadas en el campo del poder. Su interés por los derechos humanos se derivó de un encuentro promovido por la Comisión Internacional de Juristas (CIJ) en Ginebra a finales de los años 60. Terminó trabajando en el caso de la CIJ en contra de Grecia en las Naciones Unidas al comienzo de la década de los 70 y, en el transcurso de dicho proceso, elaboró los documentos que vendrían a ser centrales en el texto publicado por él y Lillich. Se dice que Newman fue el artífice de la legislación de 1975 que se convirtió en la plataforma de la campaña sobre derechos humanos adelantada por Carter. Las estrategias idealistas de estos académicos ubicados en la periferia del derecho internacional jugaron de este modo un papel en las guerras estadounidenses por el poder, ayudándoles a proveer legitimidad al ataque liberal de los demócratas –quienes se encontraban afuera del poder estatal– sobre la intervención de los Estados Unidos en Chile. En la mitad de los años 70, las sacudidas por el manejo del petróleo, la crisis del dólar, la inflación y los fuertes reclamos provenientes del Tercer Mundo habían socavado el sueño americano de una sociedad sin clases que se había erigido a partir de una expansión económica sin límites. Como lo señaló cínicamente Samuel Huntington, la coyuntura de la crisis parecía demandar que las aspiraciones de igualdad –e incluso de prosperidad– de algunos grupos subordinados fueran restringidas. Semejantes aspiraciones de igualdad, desde esta perspectiva, estaban ocasionando que las democracias resultaran ingobernables. El discurso en favor de los derechos humanos, limitado generalmente a “los derechos civiles y políticos”, ofrecía una ideología substituta que tenía la virtud de librarse de las leyes duras de la economía. Esta ideología no resultaba inconsistente con un nuevo énfasis en las necesidades de los negocios.10 La nueva izquierda interpretó estos giros y el discurso virtuoso relacionado con los mismos como algo que no era nada más que “una máscara moral sobre el rostro del trilateralismo” (Sklar 1980, 29). Esta nueva táctica ofreció la ventaja de poder voltear la página del fracaso en Vietnam así como del apoyo a ciertos regímenes militares, permitiendo al mismo tiempo una contraofensiva orientada a las demandas de los “tercermundistas”, contra quienes también podía ser ejercida cierta presión para que se conformaran a los dictados de la democracia. 11 De forma parecida, y de una
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Resulta interesante que el editor del New York Times, Arthur Ochs Sulzberger, decidiera en 1976 hacer una purga de las personas con perfil no empresarial del Comité, así como respaldar al neoconservador Patrick Moynihan para que se lanzara al Congreso de los Estados Unidos en representación de la circunscripción de Nueva York, rechazando de esta forma un comité editorial que se encontraba dividido entre Ramsey Clark y Bella Abzug (Silk y Silk 1980, 95).
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Respecto a las afirmaciones de los líderes del Tercer Mundo, el éxito de la OPEP había encauzado los esfuerzos para que se gestara un “Nuevo Orden Económico Internacional” (NOEI) en las Naciones Unidas.
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manera más clásica, esta estrategia de los derechos humanos logró también ejercer presión sobre el bloque comunista, al centrar las miradas en el trato a los disidentes y a los judíos soviéticos (Korey 1993, 1998, 229247). Desde una perspectiva de izquierda, por lo tanto, esta arma simbólica de los derechos humanos dio continuidad a la empresa hegemónica de la Guerra Fría. Tiene razón la crítica izquierdista de la estrategia de los derechos humanos, impuesta de manera significativa por la estrategia política de sus autores. No obstante, el cambio de posiciones en este juego estratégico contradice ex post facto la plausibilidad de este diagnóstico crítico. La victoria de la nueva derecha y de la economía neoliberal, personificada por el apogeo de la administración Reagan, transformó la naturaleza de la estrategia de los derechos humanos. En efecto, el campo de los derechos humanos desarrolló un grado substancial de autonomía con respecto al poder del Estado.12 Asimismo, se convirtió en el área de disputa política entre los nuevos conservadores detentadores del poder estatal y una amplia coalición que reunía a los elementos más liberales del establecimiento al igual que a miembros de la izquierda provenientes del movimiento en favor de los derechos civiles (la Asociación de Libertades Civiles Estadounidense [ACLU] y la Asociación Nacional para el Progreso de las Personas de Color). 13 12
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Este proceso se hizo evidente incluso cuando Reagan accedió a la presidencia. En el New Republic se dijo que Aryeh Neier había dicho que Americas Watch se había fundado en respuesta al arribo de la administración Reagan. “Aquellos de nosotros que creamos Helsinki Watch”, sostuvo, sentían que [la administración Reagan] “estaba tratando de socavar Helsinki Watch bajo la creencia de que esta instancia estaba politizando el tema de los derechos humanos en la Unión Soviética”. Cuando Jeane Kirkpatrick sugirió tratar de forma más considerada los regímenes autoritarios en comparación con los regímenes totalitarios, “sentimos que la única manera de hacernos creíbles con el manejo de los derechos humanos en la Unión Soviética, sin que fuéramos objeto del cargo de estar atizando una ofensiva propia de la Guerra Fría, era que intentáramos ser imparciales y por lo tanto manifestarnos también preocupados por los abusos en contra de los derechos humanos que estaban ocurriendo en países amigos regidos por gobiernos autoritarios” (Kondracke 1988). De hecho, en varios aspectos relevantes, esta realidad reforzó el descenso político de los abogados relacionados con el movimiento de los derechos civiles, el cual estaba perdiendo auge en los Estados Unidos bajo la nueva era del conservatismo. Según uno de los profesores de derecho que se dedicó al ámbito de los derechos humanos a finales de los años 70, “yo hice todo tipo de trabajo relacionado con la Enmienda Primera de la Constitución así como con otro tipo de casos. Pero cuando los años 70 empezaron a avanzar, la marea empezó a tornarse en contra nuestra y comenzamos a repetirnos en nuestro discurso y no sé. Simplemente me cansé de eso. Así, me fue ofrecido este trabajo de ser profesor ... luego de la mitad de la década de los 70 ... cuando empecé a ser profesor, los derechos humanos internacionales se convirtieron en un asunto caliente sobre el que no conocíamos nada. Quiero decir, ni siquiera sabíamos en un principio cuáles eran los documentos en donde se establecían los derechos. Pero esto empezó a funcionar en la misma medida en que la gente se había involucrado con el tema de los derechos humanos. Así, una forma fueron las personas que habían estado involucradas con los derechos civiles, usted sabe, personas que luchaban por los intereses colectivos y que se habían orientado hacia los asuntos relacionados con los derechos humanos”. Según otra persona que formó parte de Amnistía en el cenit de la década de los 70, “ese, usted sabe, fue el tiempo ... en donde el movimiento en contra de la guerra y aquel de los derechos civiles vivie-
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El comité estadounidense denominado Helsinki Watch, que sería la instancia precursora de Human Rights Watch, inicialmente fue creado por la insistencia de Arthur Goldberg en 1979. 14 Un artículo de periódico sugería que el comité verificaría el acatamiento por parte de los Estados Unidos de las provisiones de derechos humanos establecidas en el Acuerdo de Helsinki (Poder 1979). No obstante, las posibilidades de intervención se hicieron más amplias en el campo de la violación de los derechos humanos
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ron una etapa difícil y desaparecieron, pero fui afortunado en que para ese entonces contraté algunas personas que habían sido integrantes activos del movimiento en contra de la guerra y habían estado vinculados a Amnistía Internacional”. Igualmente, los comentarios de Jerome Shestack acerca del Comité de Abogados para los Derechos Humanos resultan útiles: “hacia finales de 1976 y comienzos de 1977 creí que los abogados no estaban involucrados en el tema de los derechos humanos internacionales del modo como lo debían estar, tal y como lo habían hecho con el movimiento de los derechos civiles. Entonces, junto con John Carey, quien [había sido] ... el presidente de la Liga Internacional para los Derechos Humanos o apenas había dejado su cargo (yo era el presidente de entonces), empezamos a enrolar diversos abogados en este campo. En ese tiempo había un grupo denominado Abogados Asociados o Asociados de Nueva York, quienes se dedicaban a hacer actividades con fines de beneficencia social. Los integré a la causa y conformé el Comité de Abogados para los Derechos Humanos Internacionales como la instancia subsidiaria de la Liga Internacional para los Derechos Humanos. Fui el primer presidente de dicho Comité y pedí a Carey Bogan que fuera la copresidenta. Ella había sido la presidenta de la sección de derechos individuales de la American Bar Association (Asociación Estadounidense de Abogados). Posner, el primer director, había tratado infructuosamente de abrir plazas de trabajo con Ralph Nader y con la ACLU” (Singer 1987, 7). Aryeh Neier, quien se convirtió en el líder de Human Rights Watch, había sido el director de la ACLU en los años 70. La ACLU sufrió una recaída substancial a finales de dicha década, pasando de 270.000 miembros en 1974 a 185.000 en 1978 (Garey 1998, 177). Como embajador del presidente Carter, Goldberg fue la figura clave que hizo que los acuerdos de Helsinki –los cuales habían sido negociados por la administración republicana de turno y contenían una “canasta” de derechos humanos relativamente desconocidos– se volvieran un tema de relevancia pública general para ir en contra del tratamiento que se estaba dando a los disidentes. Goldberg provenía de una familia pobre y se hizo conocer por su trabajo en representación del sector sindical. Fue el asesor general del Sindicato de Trabajadores del Acero por muchos años y ayudó a consolidar la fusión entre las principales asociaciones sindicales (AFL y CIO). Su habilidad de negociación en favor de los sindicatos ayudó a preservar un ambiente pacífico dentro de ellos, e incluso fue considerado como aquel que le dio el voto de respaldo en nombre de los trabajadores a Kennedy, quien en respuesta le ofreció el cargo de secretario de Trabajo, luego el de magistrado de la Corte Suprema y posteriormente el de embajador ante las Naciones Unidas. Después renunció ante su oposición a la Guerra de Vietnam. Asimismo, por poco tiempo formó parte del establecimiento de Wall Street como socio de Paul Weiss. Entre otras actividades, también fue presidente del Comité Judío-Estadounidense en 1968 y 1969. En palabras de los supervisores del acuerdo de Helsinki, según Korey, “Goldberg vio la necesidad de acudir a una ONG estadounidense altamente reconocida y responsable, que pudiera facilitar información acerca de la represión comunista y así pudiera sensibilizar a la opinión pública de Occidente ... así se reunió con el presidente de la Fundación Ford, McGeorge Bundy, y lo convenció de configurar una ONG apropiada” (Korey 1998, 238). La ayuda financiera inicial de la Ford fue de $500.000 dólares concedidos a Bernstein. El propósito explícito era “establecer vínculos” con los grupos creados o que pudieran crearse como consecuencia directa de los acuerdos de Helsinki. Helsinki Watch, por su parte, esporádicamente ayudó a la conformación de la Federación Internacional de Helsinki, la cual, para 1988, “estaba funcionando como un instrumento efectivo de coordinación para generar conciencia en materia de derechos humanos” (Korey 1998, 243). En el proceso de Helsinki el Congreso también jugó un papel activo en cuanto a la implementación de la estrategia de los derechos humanos. De nuevo, en un comienzo el Departamento de Estado no fue entusiasta con esta empresa.
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en el extranjero, y no tanto en la intención de resucitar a los movimientos de no a la guerra y en favor de los derechos civiles en los Estados Unidos. El comité se transformó en Human Rights Watch en 1982, junto con una nueva filial, denominada Americas Watch, la cual se enfocaría en las batallas por el control en Latinoamérica. El director fue Aryeh Neier, un destacado ex líder de la ACLU, y tiempo antes el cuerpo directivo había incluido diversos abogados del establecimiento que tenían como punto en común su oposición a la Guerra de Vietnam. Como uno de los sujetos lo estableció, el foco de atención local estaba centrado en el Estado, así las investigaciones fueran adelantadas en el exterior: “nuestra orientación, para ese entonces, estaba dirigida a Washington”.15 La alianza se cimentó por una oposición común hacia los militaristas que habían apoyado la Guerra de Vietnam y otras intervenciones similares, pero asimismo continuó manteniendo los rasgos de una combinación entre la postura de nobleza obliga y unas profundas convicciones cívicas que la condujeron a movilizarse en servicio del interés público.16 Sin embargo, el principal enemigo dejó de ser el régimen soviético. El blanco ahora eran las dictaduras militares derivadas de la Guerra Fría y transformadas por los Chicago Boys en la nueva religión del mercado. El blanco simbólico fue Jeanne Kirkpatrick –una demócrata ex miembro del grupo de Humphrey que fue relegada luego del giro de izquierda que sufrió el Partido Demócrata en 1972–, ya que los activistas en derechos humanos particularmente pusieron en tela de juicio las justificaciones que ella esgrimió (que ellos eran simplemente autoritarios, y por tanto, diferentes a los comunistas totalitarios) para apoyar a Pinochet y a los generales militares de la Argentina. 17 La tercera generación del movimiento de los derechos humanos, en contraste con Amnistía, tendió hacia la adopción de un perfil más elitista y que estaba inspirado por la persecución de causas más políticas. En lugar 15
De igual forma, Bernstein le dijo a Korey que, en comparación con Amnistía, “nosotros estábamos mucho más involucrados con el Gobierno estadounidense. Estábamos en todas partes del mismo” (Korey 1998, 343).
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Por ejemplo, Orville Schell organizó una marcha de mil abogados en Washington en 1970, en protesta a la invasión de Cambodia. “Luego de la convención demócrata de 1972, Kirkpatrick y otros se vieron marginados de los procesos de toma de decisiones y conformaron una Coalición para una Mayoría Demócrata que incluía a Humphrey, Henry Jackson, Norman Podhoretz y su esposa Midge Decter, Michael Novak, Austin Ranney, Daniel Moynihan, Ben Wattenberg, Kirkpatrick y otros que pretendían hacerle contrapeso al ala de los McGovernities. El grupo fue caracterizado como neoconservador” (Conaway 1981). Kirkpatrick formó parte del American Enterprise Institute y mantuvo nexos estrechos con Commentary, la publicación neoconservadora de punta. Moynihan comenzó su carrera política trabajando para Averill Harriman, cuando fue gobernador de Nueva York a principios de los años 50. Curiosamente, Irving Kristol, otro neoconservador reconocido, había sido una de las personas clave en la ofensiva cultural de la década de los 50 –patrocinada por la CIA– como editor de Encounter, radicado en Londres (ver, por ejemplo, Nielsen 1985, 203).
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de ser personas notables que seguían una estrategia secreta dentro de los recintos del Estado, como había sido antes el caso, estos profesionales prestigiosos decidieron concentrar sus esfuerzos en el terreno de los derechos humanos para así desafiar la orientación de la nueva derecha ultraconservadora, la cual en nombre del ataque al comunismo se encontraba luchando en contra de una serie de instituciones y enfoques que habían mantenido a los reformistas profesionales en el poder. Esta nueva élite de los derechos humanos, representada por Human Rights Watch, logró diferenciarse de las personas notables de la Comisión Internacional de Juristas (CIJ) no sólo por su orientación más política sino por el tipo de capital social que movilizaba. La iniciativa provino primordialmente de la industria publicitaria. Robert Bernstein, el presidente de la entidad Random House, llegó al comité Helsinki Watch debido a una preocupación, que comenzó al comienzo de los años 70, de proteger la libertad de expresión de disidentes soviéticos y del Este europeo. Varios abogados importantes también formaron parte de la empresa desde un comienzo, incluyendo dos funcionarios, Orville Schell y Adrian de Wind, socios en la dirección de firmas de Wall Street y habían sido o eran para ese entonces presidentes del gremio de abogados de la ciudad de Nueva York.18 Junto a este grupo relacionado con el comité Helsinki Watch también se encontraban rectores de universidades importantes, como Chicago, MIT o Columbia; asimismo líderes de grandes bancos, como Lazard Freres o los hermanos Salomón; y representantes del mundo literario como los autores E. L. Doctorow, Toni Morrison o Robert Penn Warren. Que el mundo literario y periodístico se haya encontrado en la base del movimiento de los derechos humanos no es un dato meramente anecdótico. En un nuevo contexto que era al mismo tiempo más político y más elitista, dichas instancias vinieron a reforzar una orientación que de manera creciente concedía primacía al cubrimiento de los medios de comunicación. Ciertamente Amnistía había buscado ganar la atención de los medios, pero la influencia progresiva de estos últimos se había convertido en factor central incluso para la selección de un determinado modelo de organización. El giro de un capital de tipo estatal a otro de índole informativo, moldeado por los medios, impuso su propia lógica de mercado (Bourdieu 1996b), acelerando así las transformaciones en el campo de los derechos humanos y en la forma como el mismo vendría a estar configurado. La lógica detrás de este cambio propaló fuertes implicaciones en la historia institucional que se dio al interior del movimiento de los derechos humanos. 18
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La carrera del último de ellos incluye haberse desempeñado como presidente del Consejo para la Defensa de los Recursos Naturales, una de las ONG más activas en materia de medio ambiente. Schell, en la mitad de la década de los 70, también fue miembro del selecto Consejo para el Derecho de los Intereses Colectivos.
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LA CRECIENTE DOMINACIÓN Y PROFESIONALIZACIÓN DE LAS ESTRATEGIAS DE LOS MEDIOS DE COMUNICACIÓN La propagación de diferentes dictaduras militares en Latinoamérica, la elección de Jimmy Carter en 1976 y la obtención del Premio Nobel de la Paz por parte de Amnistía, condujeron a que el nivel de audiencia de las actividades de Amnistía Internacional aumentara de modo considerable. Las campañas públicas de denuncia facilitaron su prosperidad y crecimiento. No obstante, la parte negativa de estos beneficios se presentó en el hecho de que la prensa también tendía a imponer su propia agenda y sus propios criterios de excelencia. Uno de los rasgos de la agenda de los medios informativos es que la información debía ser creíble.19 En respuesta a varias críticas, Amnistía Internacional progresivamente intentó mejorar la calidad de su personal en Londres, acudiendo a la ayuda de un grupo de profesionales encargados de recolectar y de organizar diverso tipo de información, reemplazando así gradualmente a los principiantes prestigiosos. Estos profesionales lógicamente trataron de imponer su propio programa, en oposición al de los militantes que inicialmente habían dirigido la creación y posterior crecimiento de Amnistía. 20 Las estrategias profesionales e informativas de los medios se fortificaron mutuamente. Para la prensa el asunto no sólo era una cuestión de ideales. Una persona inmersa en dichos ámbitos sugirió que para que la información tuviera aceptación general, la misma no sólo debía ser creíble, sino además “atractiva”. En cuanto las ONG se multiplicaron en número, la competencia se hizo más reñida, ya que la capacidad de las ONG para obtener cobertura en los medios determinaba en gran medida su grado de visibilidad, su capacidad de enrolar diversas personas al proyecto y, finalmente, el tamaño de su presupuesto. Las contribuciones individuales realizadas para estas causas y, hasta cierto punto, el respaldo proveniente de las fundaciones se encontraban fuertemente relacionados con su grado de no-
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En lugar de declaraciones de principios, los periodistas querían asir los hechos. Como lo sugirió uno de quienes fueron diligentes en ese entonces, “usted tenía que saberse bien los hechos, y para eso se necesitaban investigadores hábiles en lugar de principiantes voluntariosos ... así, los expertos se tenían que ubicar a la vanguardia o los periodistas llegarían a matarte”. Esto llegó a ser de máxima importancia en cuanto empezaron a ser bombardeados por informaciones producto de la línea de relaciones públicas de los servicios gubernamentales, con las cuales se lograban ocultar o esquivar los hechos de una forma bastante efectiva.
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Según Korey, para 1994, en respuesta al desafío planteado por Human Rights Watch a Amnistía, “ya resultaba evidente que ‘los viejos valores’ de la organización, incluyendo la calidad y la precisión de la investigación, habían resultado alterados. Para [uno de los activistas] ... el campo ‘había cambiado’, lo que era asumido como algo ‘desconcertante’ ”. El cambio se dio, de acuerdo con la fuente citada por Korey, debido a la presión de la seccional estadounidense: “desde la perspectiva de la seccional estadounidense, confrontada –como de hecho lo estaba– con una agresiva y dinámica organización como lo era Human Rights Watch, Amnistía debía ser igualmente dinámica y rápida en la publicación de los reportes” (Korey 1998, 305).
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toriedad. En este contexto, los profesionales que contrataban estaban listos para operar de acuerdo con los métodos y objetivos más efectivos dentro de esta estrategia orientada hacia los medios de comunicación.21 Del mismo modo en que Amnistía Internacional edificó su identidad en oposición a la CIJ, las nuevas organizaciones para la protección de los derechos humanos basaron su identidad en lo que ellas percibían como los límites, o incluso las lagunas, de Amnistía para impulsar la movilización masiva en favor de sus causas.22 Para los promotores de estas estructuras, quienes generalmente habían sido activistas de Amnistía, esta institución era percibida como un modelo que “había que superar” (ver además Korey 1998, 344-345). 23 Ellos recriminaron a Amnistía por su formalismo y su rigidez 21
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Según uno de los participantes de larga experiencia en Human Rights Watch, “yo creo ... que en lo cual Human Rights Watch ha sido particularmente exitosa es ... en haber ascendido un escalón más [en contraste con Amnistía] ... primero en el empleo de los medios informativos como un instrumento crucial en favor de los derechos humanos. Nosotros estamos satisfechos de conseguir presentar la información relacionada con los derechos humanos de una forma que resulta atractiva para los medios, y este es un proceso de paso constante y evolutivo, que igualmente requiere que uno conozca cuáles son los periodistas diligentes e interesantes para los lectores más allá de lo que hubieran podido hacer por sí mismos en un momento determinado. Este tipo de personas están inclinadas a incorporar este tipo de información”. De acuerdo con un activista veterano de los derechos humanos, “la diferencia fundamental ... es que Human Rights Watch no se ve a sí misma como una organización de membresía, por lo cual probablemente puede moverse ágilmente. Es decir, el punto fuerte de Amnistía también se constituyó en uno de sus puntos débiles: pues ya que se trataba de una organización de membresía no podía modificar asuntos básicos sin el consentimiento de sus miembros, que cada vez fueron más y más ... Human Rights Watch observó dicha situación y de modo bastante consciente decidió evitar el verse bloqueada por el hecho de tener que consultar con sus miembros cualquier gestión. Así, ha contado con una libertad tremenda para decidir, bueno ... tome como ejemplo el derecho humanitario. Amnistía todavía fue muy cautelosa y aún lo es en cuanto a trabajar en el campo de los conflictos armados así como en citar normas del derecho humanitario ... Human Rights Watch ha dicho, ustedes saben, esto es lo que está pasando ahora y hay más y más cosas relevantes para los derechos humanos que ocurren en contextos de conflicto armado, así es que vamos a empezar a mencionarles, usted sabe, normas del derecho humanitario, y así mismo trabajaremos en áreas de conflicto armado, como en Chechenia, y de hecho han sido capaces de hacerlo así ... ya que no cuentan con un sistema de membresía, no pueden recolectar sus fondos mediante el aporte de los miembros, es por eso que su respaldo mayor han sido las fundaciones”. De igual forma, según uno de los activistas de amplia experiencia en Human Rights Watch, “una de las cosas de las que siempre estuvimos conscientes es que Amnistía Internacional era el pez grande ... debido a su tamaño, lo cual le acarreaba limitantes bastante estrictas: primero en términos de la materia en la que quería orientarse. Sólo se centró en asuntos relacionados con los prisioneros. Si usted no estaba bajo custodia, generalmente Amnistía no podía considerarlo como alguien ... que requería protección. Pero, en segundo lugar ... se pueden encontrar una serie de razones que tienen que ver con la especie de sentimiento de imparcialidad que manejan. Así, tratan de mantenerse al margen de diversos debates políticos”. En contraste “creo que Human Rights Watch vio a Amnistía como su modelo, trató de tomar lo mejor de ella en términos de su precisión, sus reportes, su imparcialidad, pero también vislumbró que tenía disposiciones demasiado ceñidas y que se movía demasiado lento, cuando, usted sabe, podría moverse más rápido y ese yo creo que fue en mucho lo que motivó la creación de Human Rights Watch”. Desde el interior de Amnistía, el desafío de los nuevos grupos se puede describir de la siguiente forma: “no pretendo decir que una vez que Human Rights Watch floreció y anduvo sobre rue-
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que le impedían mantenerse en contacto con lo que realmente estaba ocurriendo. Tuvieron que pasar meses para que Amnistía lograra acomodar su estrategia, luego de que los regímenes autoritarios crearan nuevas tácticas (escuadrones secretos responsables por la muerte de los desaparecidos) para responder a sus campañas y para combatir a la izquierda. En cambio, nuevas organizaciones como Human Rights Watch pretendieron mantener una estructura más holgada con el objeto de tener el poder suficiente para facilitar la concentración de esfuerzos en nuevos terrenos, y para desarrollar nuevas estrategias y modos de acción tales como las sanciones comerciales o las campañas de boicoteo.24 Pero si bien la nueva camada de ONG activistas lograba actuar con rapidez inusitada, el problema era que también dependían de diversas fundaciones filantrópicas.25 De hecho, ellas debían su existencia a una relación simbiótica entre los activistas profesionales y los dirigentes de las organizaciones filantrópicas. Las fundaciones tomaban la decisión de a quién financiar basadas en una valoración realizada por pares externos, que en este caso se trataba de una pequeña red de profesionales e intelectuales inmersos en el mundo del activismo filantrópico que seleccionaba y evaluaba los diferentes proyectos. También contribuyeron a la educación de una nueva generación de profesionales, lo cual incluía al final de sus carreras de formación financiación para asistir a seminarios sobre derechos humanos, cursos en diversas universidades y concesión de becas de internado
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das, por ejemplo –y éste es probablemente el mejor ejemplo, pero hay otros–, no se dio algún tipo de competencia que nunca antes había existido, lo cual era y aún es parte del problema, porque simplemente no había competencia, ya que nosotros la empezamos a generar. Y así la gente de Amnistía se empezó a sentir, bueno, usted sabe, nosotros somos demasiado lentos; ellos son más rápidos; ellos atraen más a los medios de comunicación porque producen cosas más atractivas. Nuestros derroteros son demasiado estrechos. También, de otra parte, empezaron a generarse presiones provenientes de otras organizaciones ... muchas de ellas habían adoptado esta idea de accionar a la sociedad civil siguiendo conscientemente el modelo de Amnistía o de Greenpeace, pero Amnistía empezó a lucir más y más ... pasada de moda en contraste con, usted sabe, tomar su bote ... y poner su pellejo entre los que tiran el arpón y los que son heridos por el mismo, usted sabe. Todas estas tensiones se están dando en Amnistía porque la gente siente que está creciendo demasiado; ahora es demasiado burocrática; también es demasiado lenta y así la gente trata de irse y decir, ‘Voy a fundar mi propia organización o me voy a vincular a otra‘ ”. Según uno de los líderes de Human Rights Watch, “usted tiene que ser agresivo e innovador ... usted tiene que encontrar nuevas formas de ejercer presión, como las sanciones comerciales”. De igual forma, “siempre hemos tratado de innovar y de guiarnos por los resultados obtenidos. Y mientras, de una parte, nos ceñimos estrictamente a ciertos principios de objetividad, de imparcialidad en la búsqueda de los hechos, también tratamos de aplicar estándares que no son imparciales pero que aun así son derroteros aceptados en el campo de los derechos humanos internacionales ... dentro de este marco tratamos de ser tan creativos y agresivos como nos sea posible, para así encontrar nuevas avenidas de presión frente a los gobiernos”. La Fundación Ford dio a Helsinki Watch los primeros $500.000 en 1978 (Kondracke 1988). Otras instancias que ofrecieron una financiación significativa en los años 80 fueron la Fundación McArthur, la Fundación Revson, la Fundación J. M. Kaplan, así como George Soros, quien finalmente contrató a Aryeh Neier para que dirigiera su propia fundación.
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para jóvenes graduados que querían obtener un cierto nivel de aprendizaje en las ONG. De este modo lograron desarrollar derroteros locales a través de los cuales los líderes de las ONG transnacionales –frecuentemente relacionadas entre sí– fueron entrenados. Por lo tanto, con el respaldo activo de las fundaciones, el campo de los derechos humanos evolucionó mucho más de lo que hubiera podido si no hubiera contado con dicha ayuda.
LA POLITIZACIÓN DE LA FILANTROPÍA Y LA CONSTRUCCIÓN DE UN “MERCADO DE LAS IDEAS” El papel determinante de los gestores de las fundaciones filantrópicas en la reestructuración de las organizaciones de los derechos humanos no puede ser explicado únicamente por el hecho de que ellos en buena medida tenían la sartén por el mango. La posición estructural de las fundaciones, las cuales estaban localizadas cerca de los polos de poder –político, económico y académico–, implicó que estuvieran ineludiblemente involucradas en estas guerras por el poder. Desde el final de la década de los 60 los procesos de politización y de profesionalización ya se encontraban en marcha, pero en los años 70 sufrieron una aceleración sin precedentes debido a la contrarrevolución ideológica y social en contra del “monopolio liberal del mercado intelectual” (Smith 1991, 178; ver también Ehrman 1995; Hodgson 1996; Stefancic y Delgado 1996). 26 Las nuevas personas que arribaron al espectro político, así como ciertos sectores marginados que hicieron lo propio en el campo del poder estatal, siguieron el mismo conjunto de tácticas que empleaban las redes de este “establecimiento hermético” al que ellos mismos se oponían. La nueva generación de centros de investigación reconocidos, incluyendo especialmente a la Fundación Heritage, utilizó a los medios de comunicación para difundir diversos temas de racionalidad económica e índole moral. El triunfo de estos nuevos contrincantes –que labraron su éxito con la administración Reagan– fomentó la evolución de un tipo de respuesta que terminó por cambiar las reglas del juego.27 Cada uno de los adversarios debía incrementar su dedicación de esfuerzos en la investigación de políticas públicas, pero al mismo tiempo debía privilegiar los modos para ganar la atención de los medios. Así, el avance del conocimiento se hizo menos importante que la manera como debía ser confeccionado para presentarlo ante los pe26
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Luego de analizar la evolución de “las políticas en la industria de la investigación”, Smith (1991) sugirió que las dos terceras partes de ellas habían sido creadas desde el final de la década del 70. Después de 1977 los líderes de la Fundación Heritage se convencieron en forma particular de cambiar las reglas del juego entre los diversos centros de investigación reconocidos de Washington para que se diera un mercadeo más agresivo de ideas. El éxito más importante fueron “las disposiciones para el liderazgo”, que se constituyeron en el proyecto detallado de la revolución de Reagan (Heritage Foundation 1996).
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riodistas, quienes estaban encargados de mostrar las diversas confrontaciones de los expertos bajo el formato de un espectáculo. Dentro del campo emergente de los derechos humanos –así como en otro tipo de dominios– la competencia hizo que este espacio de práctica evolucionara y se profesionalizara. En muchos aspectos, como es sugerido por diversas descripciones periodísticas, el desarrollo del campo de los derechos humanos en los años 80 y el giro de la administración Reagan con respecto a Chile se presentaron a causa de los debates ampliamente difundidos entre los funcionarios de la administración Reagan –especialmente Elliot Abrams– y promotores de los derechos humanos tales como Aryeh Neier y Michael Posner. 28 La capacidad de estos adversarios en gestar un producto que ganó la atención substancial de los medios hizo que este campo finalmente prosperara. Así, con ello se aseguró que, según palabras del editor del New York Times, “el público estadounidense dejara perfectamente en claro que considera que los derechos humanos son un bien absoluto, una aspiración universal que debe ser perseguida por el propio beneficio que reporta” (Jacoby 1986). Además, como uno de los protagonistas lo señaló, los debates hicieron que el movimiento de los derechos humanos tuviera que “balancear” sus reportes en términos de los países en los que había que centrar la atención y que se viera obligado a mejorar la calidad del trabajo producido.29 Finalmente, pero no menos importante, las campañas publicitarias en mutua contienda que giraban en torno a los derechos 28
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En un artículo de la revista The New Republic se afirmó que “en cuanto los combatientes salgan al ruedo, usted no puede pedir una mejor contienda –en términos de inteligencia, aplomo, activismo, destreza argumentativa y en ocasiones de partidismo salvaje– que la emprendida entre Abrams y Neier” (Kondracke 1988). Desde la perspectiva de uno de los participantes en dichos eventos, “Americas Watch ... fue diseñada para mostrar que iríamos a aplicar los mismos estándares, no sólo para con los gobiernos comunistas, que habían sido el objeto de Helsinki Watch, sino también para con los gobiernos de derecha que eran el objeto de análisis de Americas Watch en Latinoamérica. Este movimiento suscitó una confrontación directa con la administración de Washington y sus políticas respecto a los derechos humanos –ya fuera por su respaldo a los regímenes de El Salvador o, usted sabe, por la tolerancia frente a Pinochet en Chile o al estamento militar en la Argentina–, por lo cual esta relación de antagonismo resultó bastante interesante para la prensa y nosotros encontramos el argumento ... porque la administración Reagan no podía decir que los derechos humanos eran irrelevantes o ‘no nos importa si estamos apoyando a los violadores de derechos humanos’. Así se intentó conseguir excusas y defender el desempeño en materia de derechos humanos de estos regímenes represivos, y lo hicieron diciendo mentiras respecto a los hechos acontecidos. Por eso ... esa situación nos empujó a establecer nuestra propia metodología, que consistía en que debíamos estar completamente seguros de que obteníamos los hechos tal y como habían ocurrido. Eso nos obligó a sofisticarnos, a ingresar al campo en medio de una zona de guerra y obtener testimonios directos de testigos que pudieran dar cuenta de lo que había sucedido, para luego presentar esa información de una forma que lograra afectar los debates en donde se discutían las políticas de Washington sobre si se debía seguir financiando a los Contras o si se debía cortar la ayuda al Gobierno salvadoreño”. De acuerdo con un participante, el movimiento de derechos humanos había sido “asustadizo” en cuanto a intentar supervisar “de cerca” ciertos países. Pero “empezaron a concebir maneras para romper las murallas” utilizando “testimonios de refugiados” y otro tipo de nuevas tácticas. Al final, esto produjo “un efecto positivo”. En cuanto a la calidad de su trabajo, según Jacoby
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humanos dieron relevancia al derecho y a los abogados presentes en debates sobre política exterior. Los conocimientos especializados de esta nueva generación de abogados llevó a que conquistaran un lugar privilegiado.30 La nueva generación que promovió las organizaciones de derechos humanos y que paulatinamente modificó la orientación hasta entonces mantenida por el establecimiento, también ayudó a introducir una lógica de mercado (así como los instrumentos) que estaba en oposición –y realmente fue instituida para que lo estuviera– a la lógica del clientelismo y de la connivencia elitista cultivada por los integrantes del establecimiento liberal. Smith (1991) diferencia los roles múltiples y complementarios (y en ocasiones confusos) que coexisten en la industria de la investigación de políticas públicas. Junto con la clásica figura del “político-académico” puede ser constatada una gama de diferentes trayectorias, incluyendo a especialistas y a aquellos que combinan, en diversos grados, la autoridad académica y los recursos provenientes del mundo político. Sin embargo, la gran novedad la constituyó el crecimiento en número y en estatus de “los profesores que saben manejar los medios de comunicación” y de los “empresarios en materia de políticas públicas” (Smith 1991, 224-226). Los primeros son el producto académico de la influencia progresiva de los medios, que siempre están en busca de citas o de acotaciones atractivas para mensurar el escenario político. Los segundos fueron creados por un nuevo grupo de instituciones especializadas y diversificadas, que ayudaron a estructurar este debate y a definir las nuevas reglas del juego. En este nuevo espa-
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(1986, 1082), “la comunidad de derechos humanos afirma que sus pugnas evidentes con Abrams –en general acerca del tipo de abusos y las personas exactamente responsables– han desencadenado un efecto benéfico, llevando a que la administración y sus críticos elaboren cada vez mejores reportes. Los grupos de supervisión que solían publicar boletines diseñados sólo para llamar la atención hacia el país ofendido, ahora están publicando reportes extensos y detallados ... también se aseguran de cuadrar tiempos cuidadosamente, para que sus estudios coincidan con los procesos de decisiones del Congreso, y asimismo los revisan regularmente para mantenerlos actualizados conforme a los nuevos acontecimientos”. En palabras de dicho editor del New York Times, esta “confrontación pública” en varias ocasiones “ha servido a la causa de propósitos útiles, concediéndole una nueva legitimidad a los asuntos de derechos humanos y facilitando un clamor de fondo en el público –la evidencia en los Estados Unidos de que un tema se ha convertido en preocupación de la gente–, todo lo cual usualmente es requerido para dar algún sentido a la diplomacia discreta de la administración” (Jacoby 1986, 1082). Cuando una persona más discreta remplazó a Abrams, los activistas se preocuparon porque “los derechos humanos pueden llegar a sufrir una recaída en el largo plazo debido a una falta de publicidad” (Jacoby 1986, 1082). Ehrman ofrece una descripción fascinante de cómo Eliot Abrams empleó los derechos humanos como una plataforma para garantizar un cierto nivel de importancia al derecho, así como a su propia posición respecto a Jeane Kirkpatrick y la administración Reagan en general (1995, 155-162). La campaña de Abram fue lo suficientemente exitosa como para hacer que la administración concentrara más esfuerzos en el tópico de la democracia, incluyendo la creación del fondo National Endowment for Democracy en 1983 (Ehrman 1995, 163). La resurrección de la línea de derecho y desarrollo en Washington le debe mucho a este resurgimiento de los años 80 en el interés por el derecho como herramienta para desarrollar la política exterior (ver también Carothers 1991, 1998).
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cio la producción del conocimiento era, y aún es, menos importante que su difusión perfectamente orientada a satisfacer los gustos de un mercado segmentado.
DE LOS CAPITALISTAS VIRTUOSOS A LOS CAPITALISTAS INVERSIONISTAS A pesar de su trayectoria y de sus esfuerzos para volverse más eficientes, las fundaciones que rodeaban al establecimiento liberal no pudieran evitar el impacto de esta reestructuración del mercado de las ideas. El papel de los medios de comunicación –que hacen las veces de juez entre los diversos conjuntos de especialistas en asuntos de política– hizo que las fundaciones tuvieran que empezar a participar en la competencia con los nuevos contendientes. Incluso, más allá del mundo de las fundaciones y de los centros de investigación reconocidos, el mundo entero del conocimiento fue transformado por la invasión de esta lógica de mercado. La proliferación de centros de investigación importantes y, de modo más general, el crecimiento espectacular de la industria de la investigación en materia de política, ofreció a los profesores de universidad la posibilidad de acelerar sus carreras y de mejorar sus ingresos, a través de consultorías, como miembros de juntas directivas o simplemente haciendo presentaciones en programas difundidos en diversos medios. Así, esta vulgarización de la producción académica empezó a darse en todos los sectores de la academia y de la política. Por lo tanto, la transformación de la estrategia del mundo de las fundaciones promotoras del conocimiento resultó ser inseparable del desarrollo del mercado de las ideas. Las fundaciones contribuyeron a la creación de este mercado y asimismo se vieron compelidas a ceder ante su lógica. Smith (1991, 215) observa que “las universidades empezaron a tener mayor capacidad de gestión, creando nuevos centros de investigación en todos los campos”, al mismo tiempo que las fundaciones modificaban su “modelo de concesión de becas y contribuciones”. Las fundaciones cambiaron su enfoque de conceder grandes donaciones o de mantener un compromiso con proyectos de investigación de largo aliento, y así pasaron a financiar proyectos que se encontraban definidos de una forma más limitada. Las instituciones financiadas por las fundaciones también empezaron a sufrir una diversificación mayor y se vieron sujetas a una evaluación y a un nivel de competencia más exigentes. A la Fundación Ford le tomó al menos dos años adaptarse a este nuevo contexto. Como fue mencionado, la Ford durante los años 60 y 70 se había acercado más a los nuevos movimientos sociales relacionados con una nueva forma de activismo político: los movimientos en favor de las mujeres, de
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protección a las minorías, al medio ambiente y a los derechos humanos. Si bien este giro se siguió dando, la Fundación Ford también modificó su papel como una organización de financiamiento de lo que podría llegar a ser caracterizado como “un capitalismo con una ideología de inversión”. Ya no resultó suficiente el respaldo a ciertos proyectos sólo por su mérito específico, ignorando su viabilidad financiera. Ahora se hacía necesario preparar a los beneficiarios de la financiación para competir en un mercado ideológico en donde ellos tenían que aprender a sobrevivir por su propia cuenta. En lugar de considerar dicho respaldo como un correctivo aplicable a los sectores débiles del mercado, las contribuciones filantrópicas empezaron a ser concedidas conforme a esta lógica de mercado, extendiéndola al espacio de las prácticas activistas. El perfil social de los líderes de las fundaciones resulta ser un buen indicador de la evolución de este campo. El presidente de la Fundación Ford desde 1966 a 1979 fue McGeorge Bundy, miembro de la burguesía cosmopolita e instruida. Bundy logró erigirse como el “adalid de la reforma social doméstica” (Nielsen 1985, 65), aplicando una mezcla de arrogancia y paternalismo que no prestaba mucha atención en mantener el balance del presupuesto público.31 Su reemplazo, Franklin Thomas, manejó la organización de un modo mucho más parecido a como se conduce una empresa. De acuerdo con una persona cercana a la Fundación, Thomas era “por temperamento” un sujeto “mucho menos osado” que Bundy, y mucho más preocupado por evitar “meterse en aguas caldeadas”. Él se rodeó de expertos en manejo y gerencia que procedían con una lógica severa de racionalización de recursos.32 Pero las diferencias iban más allá de un estilo de gerencia. Thomas creó un perfil de carreras completamente diferente dentro de la Fundación Ford. Thomas es un estadounidense de raza negra originario de Brooklyn, cuyo ascenso social fue más el resultado de su talento que del hecho de ostentar un estatus familiar. Siendo un joven graduado en derecho en la Universidad de Columbia, además de estrella de basquetbol en la liga de las universidades más importantes de los Estados Unidos, permaneció cuatro años al servicio de la Fuerza Aérea. Thomas empezó su trayectoria en el ejercicio del derecho trabajando en posiciones gubernamentales (en car-
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Como evidencia de la mezcla de arrogancia y paternalismo se puede mostrar el hecho de que, luego del asesinato de Robert Kennedy, diversas ayudas financieras fueron otorgadas en favor del equipo del Senador “para facilitar la transición de la vida pública a la vida privada de los receptores de la ayuda”. Así, se les “condonó un año de préstamo y la opción de no tener que dar pago inmediato alguno” (citado por Nielsen 1985, 66). En cuanto al presupuesto de Bundy, según Nielsen (1985), la Fundación Ford había dispuesto de más de tres cuartas partes de su capital en diez años.
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El personal de profesionales en las oficinas centrales se redujo en 75% en menos de dos años (Nielsen 1985, 77).
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gos relacionados con vivienda o al servicio del Fiscal General de los Estados Unidos) antes de encontrarse con la ruta que lo orientaría hacia el mundo de las fundaciones. La clave de su ascenso fueron los diez años, a partir de 1967, durante los cuales se mantuvo a la cabeza de la compañía Bedford-Stuyvesant Restoration Corporation –financiada parcialmente por la Fundación Ford–. En esta posición logró familiarizarse con buena parte de la élite de Nueva York (Silk y Silk 1980, 144). En 1970 fue invitado a ser miembro de la junta directiva del Citibank por el presidente del Banco, Walter Wriston, quien consideraba a Thomas como “el hombre más brillante que jamás había conocido” (Zweig 1995, 310). En este cargo Thomas estuvo estrechamente vinculado con la estrategia que el Citibank desarrolló para Sudáfrica. Luego de asumir la presidencia de la Fundación siguió manteniendo nexos estrechos con el mundo de los negocios (formando parte de las juntas de CBS, Alcoa, Cummins Engine y Allied Stores) y de hecho logró triplicar los recursos de la Fundación, que alcanzaron una suma cercana a los $6.600 millones de dólares. Así, la Ford dispuso de un presupuesto anual de más de $300 millones de dólares, lo que le permitió financiar más de 1.778 proyectos (escogidos entre 33.600 propuestas recibidas). Esta financiación era administrada por 600 empleados localizados en 16 sucursales diferentes, convirtiendo de este modo a la Ford en la institución más importante entre las fundaciones filantrópicas de mayor envergadura. El crecimiento de la Fundación Ford con Thomas resulta de particular trascendencia si se tiene en cuenta que dicha organización se había desarrollado sólo después de la guerra y no había adelantado actividades internacionales antes de los años 50. La reorganización de su funcionamiento también es un hecho sorprendente. En la década de los 60, las grandes universidades, tanto estadounidenses como extranjeras, fueron las mayores beneficiarias de la financiación otorgada por esta Fundación. Pero luego de este período su enfoque dejó de lado la investigación y concedió primacía al apoyo a grupos que impulsaban causas sociales. A su vez, las inversiones de esfuerzos y recursos del sector conservador en la academia y en ciertos centros de investigación reconocidos condujeron a que la Ford fortaleciera sus vínculos con movimientos más radicales.33 Esta reorientación de enfoque también estaba inscrita en una lógica íntimamente atada a la historia precedente de las fundaciones. En efecto, las primeras generaciones del establecimiento del Este Norteamericano habían sido conscientes de desarrollar instituciones de conocimiento superior. Con ello 33
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Esta pretensión, no obstante, contó con resistencias. En 1973, Bundy realizó varias charlas criticando a los dirigentes de las empresas, en particular a David Packard, por hacer un llamado para que la filantropía sólo respaldara intereses favorables para el sector de los negocios. Asimismo criticó este mismo enfoque mantenido por el American Enterprise Institute, diciendo que se trataba de una “polarización intelectualmente artificial” (Silk y Silk 1980, 149).
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obtuvieron legitimidad y justificaron su poder en contraposición a los nuevos y adinerados “barones bandidos”. Tiempo más tarde, después de que los miembros del establecimiento del Este habían logrado asumir las responsabilidades del Estado, miraron hacia los lugares de producción del conocimiento con el objeto de conseguir diagnósticos –y también soluciones– que se anticiparan y resolvieran nuevos tipos de problemas sociales y políticos (ver Smith 1991). Más aún, esta estrategia, que había sido desarrollada de forma consistente por los intelectuales en acción de Kennedy, ofreció la ventaja de reforzar los vínculos con las grandes universidades, poniendo así el capital académico al servicio de las decisiones políticas. En aspectos cruciales este es el mismo enfoque político puesto en marcha en los países en desarrollo. Las inversiones en conocimiento provenientes del exterior también lograron reproducir una clientela de protegidos que ocupaban posiciones bastante similares en los ámbitos de poder de sus propios países. Al instalarse cómodamente en el mundo del conocimiento, las fundaciones progresivamente lograron una mayor autonomía frente a las familias que originalmente las habían creado. Con el objeto de evaluar el mérito de determinados proyectos potenciales, los administradores de las fundaciones, de un modo bastante natural, volvieron su mirada hacia aquellas universidades en donde ellos ya habían financiado programas de investigación. La nueva orientación de las fundaciones también fue producto de las aspiraciones liberales de un mundo académico que, por su parte, había generado interés en garantizar innovaciones sobre asuntos de gobierno y tecnología social. Muchos individuos del mundo académico, que buscaban abrirse camino para financiar proyectos de investigación social, acudieron espontáneamente a líderes de fundaciones que provenían del mismo contexto: “la mayoría de los funcionarios del programa son personas doctas en diversas materias, que generalmente habían obtenido títulos propios de esferas de aprendizaje burocráticas, como la Facultad de Administración Pública Woodrow Wilson de Princeton o la Facultad Kennedy de Harvard” (Samuels 1995). Franklin Thomas personificó esta caracterización. Así, al repasar sus 17 años a la cabeza de la Fundación Ford, Thomas definió a las fundaciones como “el arma de investigación y desarrollo de la sociedad ... nosotros somos la parte de la sociedad que debiera estar asumiendo continuos riesgos, desarrollando nuevas ideas, respaldando gente e instituciones innovadoras que están generando nuevas ideas, ideas que se encuentran diseñadas para remover inequidades e incrementar las oportunidades” (Thomas 1996). Este gusto por la innovación no excluyó la preocupación por mantener una racionalidad en la administración financiera. De hecho, estas organizaciones concibieron explícitamente sus roles como reconstructores del mercado filantrópico, para así mejorar su rendimiento y fomentar la
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competencia. Por ello no dudaron un solo instante en importar las tecnologías propias de la gerencia financiera. Un artículo titulado “El capital virtuoso: qué cosas pueden aprender las fundaciones de los capitalistas inversionistas”, hace bastante patente los nexos existentes entre el mercado de las ideas y aquel de los nuevos tipos de productos y servicios (Letts, Ryan y Grossman 1997). 34 Esta relación simbiótica entre la política, el mundo del conocimiento y el mercado produjo una confusión de papeles. Así, algunos críticos denunciaron el mundo de las fundaciones como un circuito cerrado: “Hoy día las evaluaciones sobre los programas de las fundaciones son realizadas por personal de las mismas fundaciones o por individuos que han sido beneficiarios de sus recursos ... y así los evaluadores seleccionados son personas cuyos intereses se encuentran en juego en el proyecto” (Samuels 1995). Acorde con la misma lógica, incluso los directores de las fundaciones son ellos mismos producto de este “mundo cerrado”: “Las columnas del periódico The Foundation News siguen regularmente la rotación de personal que se da entre una y otra fundación ... alrededor del 40% de los empleados permanentes de las fundaciones provienen del sector no productivo ... [y] cerca del 30% son escogidos del personal perteneciente a la misma fundación” (Samuels 1995). Samuels ofrece un ejemplo reciente de la Fundación Ford, cuya junta escogió a Susan Berresford como su nueva presidenta; ella fue una de las protegidas de Franklin Thomas, vicepresidente de programas de expansión global y miembro del personal de la Fundación desde el comienzo de su carrera en 1970. Fue seleccionada “incluso sin la formalidad de realizar una búsqueda afuera de la institución”. Estos ejemplos apoyan la conclusión de un comentario titulado “El fracaso de las fundaciones estadounidenses”, pero al final, la conclusión no logra sostenerse por sí sola, a pesar de la descripción exacta que adelanta de la profesionalización del manejo directivo de las fundaciones. En realidad, la administración de las fundaciones se ha convertido en una carrera cuya lógica atrae personalidades híbridas, predispuestas a jugar el rol de cortesanos ubicados entre esferas de poder complementarias. Ello les permite redimir una posición socialmente controlada, mediante la combinación de los recursos sociales del conocimiento, el dinero y la política. La 34
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La Fundación Robin Hood, instituida gracias al apoyo del inversionista descollante de Wall Street Paul Tudor Jones –reconocido por ayudar a la causa de la eliminación de la pobreza en Nueva York–, consiste en “un capital de inversión para la beneficencia”, de acuerdo con su presidente. “Nosotros invertimos en la que consideramos que sea una institución de beneficencia prometedora, y luego medimos que los resultados sean consistentes con una filosofía de inversión prudente ... Robin Hood trata de racionalizar los costos y los beneficios acumulando las inversiones producto de los dólares destinados a la causa caritativa” (Willoughby 1997). Un artículo reciente sugiere que la generación que se hizo rica durante los años 80 quería “dar su dinero con la misma intensidad e inteligencia que aplicaba para hacer dinero” (Newsweek 1997).
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administración de fundaciones se ha convertido en una carrera diferenciable por sus propios caminos que conducen al poder e influencia del Estado.35 La trayectoria de William Carmichael, vicepresidente retirado de la Ford y quien continúa jugando un papel importante en Human Rights Watch, ofrece un ejemplo que cubre el lapso transcurrido desde finales de los años 60 hasta el presente. Siendo el hijo de funcionarios que habían trabajado para diversas agencias del New Deal, siguió una trayectoria académica ejemplar: Yale, la Facultad Woodrow Wilson de Princeton y luego Oxford como uno de los beneficiarios de la beca académica concedida por Cecil Rhodes. Luego de una corta experiencia en administración como decano de la Facultad de Negocios de la Universidad de Cornell, fue invitado por uno de sus antiguos estudiantes a trabajar en la Fundación Ford, cuando esta institución estaba tratando de reorientar la educación de negocios hacia el ámbito de las ciencias sociales. Las ciencias sociales eran vistas como niveladores que eliminaban los obstáculos a la modernización, representados en el diletantismo y en la percibida falta de rigor de la élite jurídica dominante que había sido educada bajo la tradición europea. Por lo tanto el objetivo en los países en desarrollo fue doble: educar a una nueva élite y dinamizar al mundo instruido incorporando los factores de la diversidad y la competencia. Primero asignado a la India y luego al Brasil, Carmichael fue nominado por Bundy para liderar un programa dirigido al territorio africano. El 35
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Por ejemplo, la Fundación Soros ha tratado explícitamente de ser más ágil y más emprendedora que la Fundación Ford. Un artículo sobre los centros de investigación en 1995 sugería que el Instituto Cato, fundado en 1977 con una orientación libertaria, había logrado “superar a todos los centros de investigación, salvo tres de ellos” en términos de “visibilidad” en las noticias y en los comentarios editoriales (Burton 1995). De otra parte, “no obstante, los tres centros de investigación más grandes [American Enterprise Institute, Heritage y Cato] tienen que estar viendo el panorama por encima de sus hombros. En efecto, en la anterior década, los centros de investigación de perfil conservador, tanto nacionales como en cada Estado, se multiplicaron como si se tratara de franquicias de comida rápida” (Burton 1995). En Commentary salió un artículo reciente de Chéster Finn Jr. –presidente de la Fundación Thomas B. Fordman, profesor en educación y miembro John M. Olin del Instituto Hudson–, en el que respondió una carta abierta enviada a Bill Gates acerca de la filantropía (1998). La carta sugiere que las fundaciones tradicionales, especialmente la Ford, financiaron “el asalto a la autoridad producido en los años 60 y 70” y actualmente estaban financiando a las personas que antes constituían el antiestablecimiento y que ahora “operaban el establecimiento mismo”, al desdibujar los límites entre lo público y lo privado. Al mismo tiempo, Finn se desempeña como uno de los comisionados de la Comisión Nacional de Filantropía y de Renovación Cívica (NCPCR), la cual es una instancia bipartidista interesada en explorar “cómo las donaciones privadas de los Estados Unidos pueden llegar a ayudar a las comunidades más pobres para así promover la autosuficiencia y la independencia”. La Comisión cuenta con vínculos personales –así como con conexiones de Internet– con la Comisión Nacional de Renovación Cívica, otro grupo bipartidista que tiene nexos con la academia. Los comisionados de esta instancia comprenden al presidente de la Fundación Rockefeller así como al ex presidente de la Fundación Olin, Michael Joyce, quien también es el presidente de la Fundación Lynde y Harry Bradley, la cual a su vez financia a la NCPC. Joyce fue parte del Equipo de Transición Presidencial de Reagan en 1980, y es descrito como alguien que cuenta con “una carrera de 20 años en la filantropía privada” (Comisión Nacional de Renovación Cívica 2001).
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programa estaba orientado especialmente a generar una nueva élite política en Sudáfrica. Además, fue uno de los promotores del programa para la protección de los derechos humanos, el cual fue adelantado en parte –con el respaldo de Bundy– para defender a los jóvenes intelectuales que habían sido amenazados por el ascenso de dictaduras militares. En un comienzo estas iniciativas fueron apenas toleradas dentro de la Fundación –excepto por una minoría que podría ser denominada como activistas–, pero muy pronto obtuvieron reconocimiento. A pesar de la discontinuidad producto de los levantamientos políticos, el objetivo de exportar los valores estadounidenses, al mismo tiempo que se respaldaba la aparición de una nueva élite, permaneció intacto. Luego de sostener a los gobiernos que habían dejado de ser colonias en el contexto de la Guerra Fría, la tarea se convirtió en promover un nuevo modo de gobierno mediante el respaldo a movimientos sociales alternativos que se ajustaban a las nuevas orientaciones ideológicas generadas en las esferas de las universidades estadounidenses. Este modelo de reconversión dentro de la continuidad fue exportado hacia otros continentes por aquellos que lo habían inventado. Así, cuando Carmichael se convirtió en el responsable de África, y sobre todo de Sudáfrica, se cercioró de que los representantes más destacados de la nueva élite sacaran provecho de las líneas de financiación de la Ford, las cuales estaban destinadas a promover la integración de los conocimientos especializados que gozaban de una credibilidad progresiva internacionalmente. La Fundación Ford también generó instituciones tales como las firmas de abogados para la defensa de los intereses colectivos. Hoy día, aun cuando en retiro luego de casi 30 años al servicio de la Fundación Ford, Carmichael continúa ejerciendo actividades con Human Rights Watch. Su carrera ejemplifica una trayectoria que progresó a través de las fundaciones hasta llegar a un movimiento de derechos humanos y al manejo de diversas técnicas y conocimientos especializados centrados en los Estados Unidos y exportados por las fundaciones hacia la mayor parte del globo.
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CAPÍTULO 9
De la confrontación a la concertación: la producción nacional y el reconocimiento internacional de los nuevos universales
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l golpe militar de Augusto Pinochet en 1973 posee una importancia particular en el desarrollo y en la legitimación de las nuevas técnicas y conocimientos estatales especializados. Chile fue un laboratorio en donde los contrincantes del Norte –quienes estaban orientados hacia la obtención de la legitimidad de dichas técnicas y conocimientos– invirtieron una gran cantidad de esfuerzos y recursos, bien fuera a través del socialismo democrático o mediante el modelo económico liberal. Por lo tanto, lo que ocurrió en Chile tuvo un impacto directo en los debates suscitados en los medios, en las universidades y en los centros de investigación más destacados. El Wall Street Journal, por ejemplo, logró pregonar el supuesto éxito de los economistas chilenos formados en Chicago como una razón para concederle una autoridad mayor a la economía de Chicago en los Estados Unidos (y en otras partes). El New York Times logró emprender una reacción en el campo de los derechos humanos, de nuevo enfatizando el caso chileno. Así, las luchas en Chile no sólo fueron internacionalizadas sino que también se convirtieron en un punto central para definir cómo tendría que ser un Estado internacionalmente legítimo. Lo que ocurrió en el laboratorio chileno –escrito por las tintas simultáneas del Norte y del Sur– se convirtió en el modelo de exportación hacia otras partes del mundo. Esto fue cierto tanto en relación con los derechos humanos como con la economía neoliberal. En este capítulo comenzaremos describiendo el modo como la interacción de las luchas nacionales y las inversiones de esfuerzos y recursos internacionales, finalmente acabaron produciendo la Concertación de Partidos para la Democracia (una alianza de partidos políticos de centroderecha), y con ello la configuración de Chile como un modelo internacional de “democracia liberal”. De nuevo se trata de la historia de una fuerte inversión extranjera en los centros de investigación más destacados, así como de un nuevo tipo de lenguaje estatal inspirado en el modelo de los
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Estados Unidos. Los centros de investigación de punta, financiados por capital extranjero, a la larga lograron unirse alrededor del referendo celebrado al final de la década de los 80. De manera poco sorprendente, la lucha por el referendo fue emprendida en términos desarrollados por consultores estadounidenses que lideraban “la campaña por el No a Pinochet” (Puryear 1994). El triunfo de la campaña hizo que Pinochet fuera removido de su cargo en el Gobierno, mas no de las múltiples fuentes que alimentaban su poder. Como puntos de contraste, en este capítulo también se examinarán brevemente los acontecimientos paralelos pero bastante divergentes de las realidades brasileña y argentina. En Brasil, la historia del estamento militar fue más compleja. El economista dirigente fue Delfim Netto, quien, como fue señalado, no era un Chicago Boy, y de igual forma el modelo económico del régimen militar era más nacionalista. En contraste con Chile, la inversión internacional estaba conectada con un paisaje nacional que presentaba muchos más matices, incluso dentro del seno militar. Por eso, casi de forma inmediata al ascenso al poder de los militares de línea dura a finales de los años 60, es posible constatar una reagrupación de “notables” pertenecientes al establecimiento jurídico brasileño alrededor de la iglesia católica y de las comisiones de paz y justicia. Incluso los mismos sujetos lograron utilizar la OAB –el gremio de abogados brasileños– para erigir cargos en contra del régimen militar. Así, en lugar de la injerencia de una firma consultora estadounidense encargada de conducir el referendo, podemos observar una comisión de notables mucho más local, responsable de gestar un nuevo orden constitucional para la transición del Brasil. Luego de la discusión sobre Brasil, ofreceremos una breve descripción de las luchas por los derechos humanos en Argentina, emprendidas casi en su totalidad en escenarios internacionales. De manera consistente con lo que ya podría esperarse, las inversiones de esfuerzos y recursos profesionales de ambos lados –desde y hacia la Argentina– encontraron su válvula principal de salida en la esfera internacional. Las diferentes estructuras y escenarios con los que la inversión internacional fue absorbida en los tres ejemplos de este capítulo, hace que de nuevo sea tentador yuxtaponer los modelos nacionales con los internacionales, quizás alineando Chile y Argentina hacia el costado internacional y a Brasil en el nacional. Pero este análisis sería bastante engañoso. Evidentemente, el regreso de los notables en el Brasil fue respaldado completamente por la administración Carter, la Fundación Ford y muchas otras fuentes de capital y de legitimidad localizadas internacionalmente. Y aún más importante, el factor clave de lo que ocurrió con la inversión internacional en Brasil y en Chile fue la instancia homóloga de la relación entre el Norte y el Sur. En buena medida no es que Chile fuera una marioneta que reflejara llanamente las fuerzas internacionales, sino que, mejor, los mis-
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mos elementos chilenos que produjeron el éxito de los Chicago Boys –un patrón de estructuras que incluía a El Mercurio como el correlato del Wall Street Journal, las “pirañas” como la instancia análoga al Citibank y finalmente la Universidad Católica como la extensión de la Universidad de Chicago– también pueden ser constatados con un ropaje diferente detrás del movimiento de los derechos humanos, en este caso mediante un establecimiento reformista que se encontraba afuera del poder. En Brasil, en cambio, no se dio este tipo de grupos visibles vinculados con estrategias internacionales particulares. Sin embargo, esto no significa que no existan paralelos estrechos que también puedan ser constatados entre Brasil y Argentina. Delfim Netto puede ser asumido como el vocero de la comunidad de negocios de São Paulo, que estaba enfrentada a la élite cosmopolita de Río de Janeiro. De igual forma la creación del IEERRAL en Córdoba, de donde surgió Domingo Cavallo, fue también parte de un ataque regional en contra del pensamiento central que no representaba sus intereses. Ambas situaciones facilitaron la aparición de razones estructurales que aconsejaban la adopción de nuevas técnicas y conocimientos especializados aptos para ser puestos en marcha en beneficio de ciertos objetivos regionales. Igualmente el retorno de los notables en el Brasil, que se forjó tras el lenguaje de los derechos humanos, guarda muchos paralelos con lo que ocurrió en Chile. Lo diferente es que en la realidad brasileña –casi a la altura en que las personas de la línea dura asumieron el poder– ellos rápidamente pudieron tomar ventaja de las instituciones locales que no necesitaron ser construidas de nuevo.
LOS GRADUADOS DE CHICAGO AL SERVICIO DE PINOCHET: UNA ALIANZA CONTRARREVOLUCIONARIA DE ECONOMISTAS, FINANCISTAS Y PISTOLEROS Los nuevos conocimientos estatales especializados de la contrarrevolución de Pinochet empezaron a tener lugar gracias a los economistas que vendrían a ser conocidos tiempo más tarde como los primeros y los más famosos Chicago Boys de Latinoamérica: los jóvenes economistas de la Universidad Católica. De un modo relativamente precoz, estos economistas extendieron vínculos con el sector empresarial (Valdés 1995, 225), con el estamento militar y con los partidos políticos de tendencia conservadora quienes ya estaban planteando diversos desafíos al Estado grande. Una institución determinante para la configuración de estas redes fue El Mercurio, el periódico más importante de Santiago y casi siempre referido como el Wall Street Journal de Chile. El Mercurio era propiedad de los Edwards, quienes representaban un poderoso grupo económico y una fuerza de tipo conserva-
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dor que logró jugar un papel bastante similar al desempeñado por el Citibank en los Estados Unidos. Otra institución de bastante influencia fue un centro de investigaciones destacado en materia económica (el Centro de Estudios Sociales y Económicos), creado en 1963 por el grupo Edwards. El Mercurio, por su parte, se convirtió en el oponente más visible de las políticas de Allende, al igual que en el principal promotor de la liberalización económica. 1 Como ha sido narrado en varias descripciones que dan cuenta de las circunstancias que precipitaron el golpe militar de 1973, el “Club de los Lunes” –que se reunía cada semana, como su nombre lo sugiere– se convirtió en el vehículo cardinal para planificar y movilizar la oposición al gobierno de Allende. Estas reuniones sirvieron para integrar, entre otras personas, al editor de El Mercurio, a diferentes líderes del grupo Edwards, así como a otro grupo sobresaliente, el Banco Hipotecario de Chile (BHC). Bajo el contexto del Club de los Lunes los grupos financieros más importantes empezaron a recurrir a sus colegas economistas, con el objeto de producir un proyecto detallado del modelo económico que se llegaría a implementar luego de que el poder militar asumiera el poder. Ocho de las diez personas que participaron activamente en la creación del documento tenían títulos de posgrado en economía de la Universidad de Chicago (Silva 1996, 74). Entre 1973 y 1975 el régimen militar se caracterizó por medidas relativamente graduales en materia económica. Pero luego los radicales se impusieron (Agencia Latinoamericana 1983; Silva 1996; Valdés 1995). La crisis del petróleo ayudó a precipitar este cambio, volviendo más significativo el clamor de aquellos que exigían medidas de choque. También fueron cruciales los vínculos creados entre los conglomerados más grandes, incluyendo al BHC, que ahora mantenían una política agresiva de empleo de los Chicago Boys más radicales y una férrea orientación internacional. Así, las instituciones clave del gobierno de Pinochet fueron controladas por los radicales, especialmente por la Oficina Nacional de Planificación (Odeplan, diseñada por Miguel Kast), el Banco Central (Silva 1996, 107) y por supuesto las conexiones internacionales con los economistas prestigiosos de la Universidad de Chicago.2 1
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Arturo Fontaine, quien había sido abogado y profesor de derecho económico y posteriormente se convirtió en el editor de El Mercurio, también era bastante cercano a los economistas de la Católica. Incluso dos de sus hijos se hicieron economistas, y uno de ellos estudió en Chicago. También resulta interesante destacar que el mayor simpatizante de los doctores antiinflación de la Misión Klein Saks de 1955-1958 (Drake 1994) fue justamente El Mercurio. El BHC era conocido como “la piraña”, debido a su actitud agresiva en el modo como asumía los negocios. Según Silva, “en 1974, dos tercios de las 18 compañías del BHC se orientaban a la banca, la inversión y los seguros, mientras 10 de ellas consistían en empresas de comercio ... los activos líquidos del BHC hicieron que le fuera relativamente fácil ajustarse a una liberalización
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El BHC organizó una conferencia de gran envergadura a comienzos de 1975 en Santiago, en donde Arnold Harberger y Milton Friedman argumentaron en favor de medidas de choque para abrir la economía y detener la inflación (Silva 1996, 101; ver Friedman y Friedman 1998). El símbolo de la preeminencia del grupo de los radicales de Chicago lo constituyó el nombramiento de Sergei de Castro, un amigo cercano de Cruzat del BHC, como ministro de Hacienda. A estas alturas, la versión neoliberal de los Chicago Boys dominaba el impulso de reestructuración de la economía chilena, predominio que se extendió hasta la crisis de la deuda en 1982 –que resaltó el perfil de Cruzat, entre otros.3 De hecho, en diversos aspectos es posible constatar el descenso del viejo orden jurídico como consecuencia de la configuración de nuevos canales de entrada más meritocráticos, de la presencia de conexiones vitales entre las viejas familias, el Estado y los negocios, así como de la existencia de vínculos forjados a través de una ideología económica compartida, de instituciones nacionales y de estudios realizados en el exterior, todo lo cual facilitó a los gestores del cambio radical el pegante y la capacidad suficiente para emprender su cometido. Al ocupar todas las instituciones importantes que resultaron vigorizadas con el discurso económico moderno, los nuevos actores lograron derrocar tanto al desacreditado Estado desarrollista como a aquellos cuyos privilegios provenían solamente de su filiación con las viejas familias y con las oligarquías jurídicas. Este grupo se basó en su propuesta de cambio económico, en los conocimientos matemáticos y en las conexiones internacionales que le daban credibilidad. Sus miembros no prestaron mucha atención a la credibilidad que el derecho les pudiera facilitar. El control del Estado por parte de Pinochet estaba respaldado rápida del comercio en contraste con los conglomerados más tradicionales. Asimismo, una apertura más rápida del comercio exterior facilitó la expansión de los conglomerados en detrimento de los otros grupos económicos” (1996, 73). Los dos principales dirigentes del BHC, Javier Vial y el abogado Ricardo Claro, contrataron en 1966 a Manuel Cruzat, uno de los graduados más brillantes de Chicago, y así el BHC se convirtió en uno de los primeros grupos de Chile en contratar economistas para asumir un enfoque más agresivo y más financiero (Osorio y Cabezas 1995, 58). Valdés observa que Cruzat despachó a “todos los viejos” que trabajaban en el Banco, promovió la venta de la propiedad inmueble y ayudó a orquestar la compra de diversas empresas chilenas. Para 1970 esta institución se había convertido en el tercer o cuarto grupo más grande de Chile (1995, 229). Cruzat, luego del golpe militar, conformó el grupo Cruzat-Larrain con su primo Fernando Larrain, ayudando así a la transformación, según Laura Hasting, de las familias a “los grupos de empresarios” (Hasting 1983, 214). 3
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De acuerdo con un abogado que trabajó en un banco internacional a finales de la década de los 70 y principios de los 80, “los bancos contaban con bastante dinero” y “los requisitos [para adquirir préstamos] estaban siendo cada día más flexibles”. Al mismo tiempo, los grupos económicos más importantes controlaban las entidades financieras, facilitando incluso que grupos tales como Cruzat-Larrain adquirieran nuevos negocios, así como las inmensas deudas que quebraron a diversas empresas cuando la crisis tuvo lugar. La tasa de cambio, que había permanecido fija, de repente se dobló, haciendo que los préstamos en dólares fueran virtualmente imposibles de pagar.
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principalmente por la violencia, que era acompañada por algunos rituales jurídicos y una fachada republicana. En este contexto, el éxito económico fue un factor central de legitimidad en favor del Gobierno (Silva 1991, 395). Aun cuando el gobierno de Pinochet no dedicó muchos esfuerzos al área del derecho o a las instituciones jurídicas, los abogados no fueron totalmente excluidos. En primer lugar, muchos de ellos le dieron su bendición al nuevo gobierno. En efecto, el sector judicial y la vieja élite jurídica recibieron con un abrazo de bienvenida el golpe militar, esperando entre otras cosas volver a los mejores viejos tiempos en donde podían imponer su saber y valores propios. Varios jueces de la Corte Suprema, incluyendo abogados prestigiosos, abandonaron el ejercicio cabal de sus funciones para apoyar al régimen militar, el cual estaba conformado por personas que compartían la misma trayectoria social de aquellos que para entonces ocupaban la mayoría de plazas en la judicatura. Uno de los jueces de la Corte Suprema, citado por Constable y Valenzuela (1991, 117), “manifestó su ‘encanto’ ante la promesa del estamento militar de ‘respetar y hacer cumplir’ las decisiones judiciales”. Muchos abogados y jueces, por su parte, expresaron su agrado por el hecho de que, como otro juez de la Corte Suprema lo había señalado, “el gobierno actual jamás ha irrespetado a los juzgados ni a las cortes” (José María Eyzaguirre, citado por Constable y Valenzuela 1991). Reconociendo hábilmente que el sector judicial había alcanzado el punto en que su principal preocupación era intentar mantener los valores de la vieja aristocracia, Pinochet “rindió un acucioso homenaje a la dignidad y el prestigio de la judicatura” (Constable y Valenzuela 1991).
LA INVENCIÓN INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS: LA VICARÍA COMO LABORATORIO INTERNACIONAL DE DERECHOS HUMANOS Chile ocupa un lugar central en el desarrollo del movimiento internacional de los derechos humanos (ver Keck y Sikkink 1998, 88-92). En el momento del golpe militar (1973) el tema de la legalidad no era un asunto clave. Los abogados, como fue anotado, apoyaron en su mayoría el golpe, y así no había un discurso o un movimiento autónomo de derechos humanos que permitiera a los abogados tomar distancia de la coyuntura política. Por ejemplo, una iniciativa que circuló en contra de la toma militar del poder en 1973, según uno de los signatarios, sólo obtuvo el respaldo de doce firmas, entre ellas las de Jaime Castillo, Francisco Cumplido y Eugenio Velasco –este último asociado con el movimiento de derecho y desarrollo–. Así, el comienzo de la actividad en materia de derechos humanos se dio primordialmente a partir de una alianza entre políticos de oposición, especialmente los demócrata-cristianos junto con la Iglesia, la cual aún mantenía
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un rescoldo del pensamiento católico social progresista (ver, en general, Zinder 1995). Como lo indicó uno de los observadores, “sólo las iglesias resistieron para ofrecer algún tipo de sombra protectora”. Según otro observador, la judicatura “no importaba”; ellos sólo servían como “tapetes de entrada”. Algunos obispos, liderados por el padre Salas, se unieron a un grupo de abogados y activistas en la creación de un Comité de Paz, el cual a su vez conformó una división jurídica, dirigida inicialmente por José Zalaquett. Muy pronto Zalaquett fue arrestado y retenido por seis semanas. Hacia marzo y abril de 1974, el Gobierno estaba realizando desapariciones como mecanismo para deshacerse de aquellos que eran percibidos como enemigos, especialmente en sindicatos, partidos políticos y universidades. El triunfo relativo del movimiento internacional de los derechos humanos, descrito más adelante, llevó a que la época de represión más cruda en Chile finalizara en 1978, cuando la fuerza secreta de policía (la Dirección Nacional de Inteligencia) fue desmantelada.4 Pinochet continuaría en el gobierno durante la década de los 80, pero no con el mismo grado de terror que hasta entonces se había ejercido. El movimiento de los derechos humanos en Chile surgió como una alianza entre estudiantes de derecho, abogados e iglesias, que contaban con el respaldo del Consejo Mundial de Congregaciones, el Consejo Nacional de Iglesias de los Estados Unidos, algunos recursos provenientes de Europa y una creciente presión internacional. La división jurídica del Comité de Paz, que muy pronto creció hasta alcanzar un número de 75 personas, se sirvió de la desacreditada pero no obstante existente tradición jurídica para obtener apoyo, y así adelantó recursos de habeas corpus en todos los casos posibles y del mismo modo ayudó a facilitar abogados de defensa en los tribunales militares. Como afirmó uno de los activistas, algunos sujetos preguntaban “en un comienzo” si de esa forma ellos estaban “legitimando el sistema” al utilizar los juzgados, pero el caso es que “no contábamos con otro tipo de foros”. Si bien los juzgados fallaban a favor del detenido por mucho en dos o tres ocasiones, lo cierto es que estas decisiones también servían para perseguir ciertos “objetivos conexos”. El Comité de Paz sacó provecho del papel pasivo propio de los jueces. Con la pretensión de mantenerse ajenos al desarrollo de los acontecimientos políticos, los juzgados simplemente empezaron a mandar notas al Gobierno cada vez que era instaurada una demanda alegando por la retención de una persona. Si el Gobierno respondía, la parte demandante sabría que “no había riesgo de muerte”, según uno de los activistas, pero si nunca se 4
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Y Pinochet decretó la amnistía para todas las violaciones excepto para el asesinato de Letelier, el cual fue eximido por presiones provenientes de los Estados Unidos.
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sabía nada “por parte del Gobierno”, entonces había que “activar las alarmas”. Ya que Chile había sido una plaza de debate y de preocupación internacional en la época de Allende y la transición democrática hacia el socialismo, el país se mantuvo en los estrados principales de los medios de comunicación. La documentación legal hasta entonces compilada ayudó a que los activistas movilizaran, de acuerdo con otro protagonista, a “Le Monde, Time, las Naciones Unidas, Amnistía Internacional” y otro tipo de instituciones “que llegaban día tras día”. Así, la atención prestada facilitó la internacionalización de las estrategias empleadas por los activistas. Como señaló uno de los activistas de ese entonces, “Chile era noticia”. Los reporteros del New York Times venían a Santiago “cada semana”. Chile era percibido como “el caso caliente del momento”, ya que las variables allí inmersas encajaban perfectamente en los debates y en las divisiones producto de la Guerra Fría en los Estados Unidos (ver capítulo 8). A través de estas conexiones internacionales, la gente del Comité de Paz muy pronto conoció de la existencia de Amnistía Internacional –que para entonces apenas estaba forjando su credibilidad–, de la Comisión Internacional de Juristas, de la Organización de los Estados Americanos y de los instrumentos internacionales para los derechos humanos que habían sido creados bajo el auspicio de las Naciones Unidas, los cuales, en ciertos casos, apenas estaban siendo adoptados. Según uno de los participantes en estas actividades, si bien al comienzo de la resistencia al golpe militar los abogados hablaban acerca de “la Constitución” o de los “derechos del defendido”, en pocos meses ellos empezaron a referirse a los “derechos humanos” y buscaron, por primera vez, activar sistemáticamente el armazón ofrecido por las Naciones Unidas. La campaña de Jimmy Carter en 1975, que se había servido de los debates adelantados en Washington con motivo del golpe militar chileno, también ayudó a que los derechos humanos se convirtieran en materia de controversia. 5 No obstante, esto no significa que el movimiento de los derechos humanos hubiera logrado ganarse una legitimidad temprana al interior de Chile. En efecto, el Comité de Paz fue desmantelado por Pinochet en 1975, y el mismo tuvo que abrigarse bajo la sombra protectora de la iglesia católica –conformando así la Vicaría– para mantenerse vivo. Pero finalmente, Pinochet y su gobierno se vieron forzados a reconocerle legitimidad a lo que vendría a configurarse como el movimiento internacional de los derechos humanos. 5
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Uno de los congresistas de ese entonces manifestó que la legislación de los derechos humanos que precedió la elección de Carter y que le ayudó a ganar la atención del público, “fue adoptada debido a que en el Congreso estábamos bastante, bastante molestos con el Gobierno, particularmente luego de que quedó claro que la administración Nixon había desestabilizado el régimen ... del presidente Allende en Chile”.
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Algo de la dinámica de transformación sufrida en Chile y en otras partes puede ser constatada en la historia de José Zalaquett, uno de los líderes chilenos más famosos en materia de derechos humanos. Él se graduó en la facultad de derecho en 1967 y luego se convirtió en profesor de derecho y en abogado defensor en asuntos penales. Estas actividades estaban dentro de la trayectoria asociada con la vieja élite jurídica, pero, como otros pocos abogados que se encontraban en la orilla progresista del derecho, Zalaquett también trabajó brevemente en la reforma agraria promovida por el gobierno de Allende. Fue un demócrata-cristiano que guardaba vínculos con el ala progresista del pensamiento católico. De forma inmediata al golpe militar formó parte del Comité de Paz, que para entonces mantenía, primordialmente, una validez de orden “político”. Entre aquellos que respaldaron al Comité de Paz, sólo dos eran abogados de tendencia relativamente conservadora y unos pocos eran demócrata-cristianos, que de hecho se habían opuesto al gobierno de Allende. La mayoría –descritos por Zalaquett de acuerdo con una persona cercana a él– “habían simpatizado con la administración de Allende”, e hicieron parte del Comité de Paz como una manera de salvar a algunos “compañeros que habían sido encarcelados”. Su esfuerzo, como lo describió uno de sus miembros, era parte “de una empresa humanitaria jalonada por un comité político que había sufrido un revés”. Como lo señaló otro miembro del Comité, los abogados que “eran de izquierda e inspirados por causas políticas”, empezaron “a emplear herramientas profesionales”, para así convertir la política en derecho. Esta actividad empezó a generar su propia dinámica cuando comenzó “a calar la idea de que ciertos valores” tenían fuerza “universal”, lo cual quiere decir que los mismos empezaron a gozar de un vasto apoyo internacional. Por lo tanto, no resulta sorprendente que José Zalaquett, una vez expulsado en 1976 luego de su segundo arresto, se fuera a trabajar a Amnistía Internacional, que para entonces aún no hacía parte de la corriente principal en el contexto internacional. Allí él se convirtió en miembro de la junta de la división estadounidense en 1977 (el año en que Amnistía obtuvo el Premio Nobel de la Paz), luego formó parte del Comité Ejecutivo Internacional en 1978 y finalmente fue nombrado como presidente en 1979. Debido a estas actividades, se convirtió en la primera persona no estadounidense en ganar uno de los galardones a los “genios” otorgados por la Fundación MacArthur. 6 6
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Al interior de Chile, también debe ser dicho, pocos de los abogados que fueron identificados con la oposición realizada en contra de Allende se convirtieron posteriormente en actores importantes para la evolución de las actividades relacionadas con los derechos humanos. Algunas de estas personas, como podría esperarse, tenían vínculos con el movimiento de derecho y desarrollo, tales como Eugenio Velasco y Gonzalo Figueroa. Y otros, incluyendo especialmente a Jaime Castillo, guardaban nexos con los demócrata-cristianos. Castillo había sido ministro de Justicia en el gobierno de Frei. Jose Luis Cea, otro ejemplo, fue un abogado graduado en los
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El desarrollo y la universalización de la actividad en materia de derechos humanos logró un alto grado de aceleración con la gestión de las grandes organizaciones filantrópicas, especialmente la Fundación Ford. En Chile, como en Brasil, la inversión de esfuerzos y recursos de las fundaciones en derechos humanos sólo se dio como resultado de pasadas inversiones que se habían suscitado en torno al ámbito de las ciencias sociales.7 Aprovechando una lectura similar que había surgido de la experiencia brasileña pocos años antes, la gente de la Fundación Ford en Chile se preguntó, “¿qué podemos hacer en un régimen represivo?”; la Vicaría, al menos en principio, “no se ajusta a nuestro programa”. La oficina de la Fundación Ford en Santiago vio la necesidad de “tomar distancia” frente a Pinochet, mas “no sabía qué debía hacer” en materia de derechos humanos. Pero el enfoque amplio que para entonces se había desarrollado en el seno de las ciencias sociales, hizo del escenario chileno un terreno fértil para la aparición de programas internacionales dirigidos substancialmente al campo de los derechos humanos. El intento de la Fundación por obtener neutralidad en el ámbito de las ciencias sociales no fue muy diferente de lo que en la esfera del derecho vendrían a ser los derechos humanos. No obstante, al comienzo, la Fundación le huyó al discurso de los derechos humanos, ya que probablemente aún guardaba una conexión demasiado estrecha con las contiendas políticas. Para avanzar un poco en esta historia, luego de los primeros años del régimen de Pinochet, la pregunta de la Fundación acerca de la Vicaría y de otras entidades pasó a ser la siguiente, de nuevo, de acuerdo con uno de años 60, quien luego se convirtió en profesor de derecho constitucional en la Universidad de Chile al final de esa década (así como asesor jurídico de aquellos que redactaron los borradores de la reforma constitucional de 1967). Además, publicó un libro en 1971 acerca de la teoría de la libertad de expresión, basándose en John Stuart Mill y otros autores. En ese entonces, El Mercurio elogió el libro al trasluz del “peligro” que revestían las dictaduras comunistas. Algunos otros cercanos al gobierno de Allende criticaron su “discurso burgués”. No obstante, después del golpe, el libro fue prohibido, e incluso Cea perdió por un tiempo su posición como profesor debido a que “hablaba acerca de principios generales” que eran contrarios al querer del régimen. El nexo entre las preocupaciones por los derechos humanos y la línea de derecho y desarrollo también es sugerida por el hecho de que Cea cursó un programa de posgrado en la Universidad de Wisconsin-Madison. Uno de los funcionarios de la Fundación Ford de ese entonces –en cierta forma opuesto a Gardner (1980)– sugirió que pudo haber existido un vínculo entre el Proyecto Chile en Derecho y algunos pocos abogados del establecimiento que habían escogido estudiar el campo de los derechos humanos. Luis Bates provee otro nexo entre la línea de derecho y desarrollo y una posición más cercana con los derechos humanos en comparación con aquella de los abogados chilenos tradicionales. De hecho, tiempo más tarde, Bates fue el fiscal encargado de investigar el asesinato de Letelier. 7
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Como uno de los funcionarios de la Fundación Ford lo manifestó, la supervivencia económica de las ciencias sociales, más que la del derecho, se vio amenazada por el gobierno militar. Los abogados tenían “un mercado de trabajo diferente”, ya que lograron seguir ejerciendo “el derecho de los negocios, el derecho comercial y el derecho penal” a pesar del golpe militar. No obstante, también es cierto que las inversiones pasadas de esfuerzos y recursos en favor del derecho no habían generado dividendos significativos.
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los funcionarios de ese entonces: “¿cómo podemos hacer esto sin involucrarnos en política?”. En otras palabras, “¿es esta una actividad en favor de los derechos humanos o una actividad política partidista?”. La documentación prolífica de la Vicaría –“la gente pudo recabar datos empíricos”– impresionó a los delegados de la Fundación Ford cuando visitaron a Santiago. “No sólo se trataba de gritones” sino de personas “curiosamente legalistas”. Para finales de los años 70, según uno de los funcionarios de la Ford que laboraba en esa época, “el modelo había sido implementado” y “funcionaba en Chile”. La Ford entonces vislumbró y fomentó la creación de “redes internacionales que pudieran llegar a auxiliarse mutuamente” en materia de derechos humanos. Asimismo, la Ford desarrolló un programa formal en derechos humanos, y una de las personas que ayudó a elaborarlo, Peter Bell, hizo de los derechos humanos la pieza central de la Fundación Interamericana, la cual dirigió desde finales de la década de los 70 hasta principios de los años 80 (ver Keck y Sikkink 1998). 8
LA RECONSTRUCCIÓN INTERNACIONAL DE UN CONSENSO ESTATAL: DEL ESTADIO AL SALÓN DE CLASES La institucionalización de la actividad de los derechos humanos, financiada por las organizaciones filantrópicas, siguió la senda de las grandes inversiones que se habían dado en la esfera académica de las ciencias sociales. La sociología e incluso la economía se habían convertido en disciplinas altamente politizadas en la era de Allende, mientras que una serie de personas graduadas, que salían al mercado en un número que sólo el Estado era capaz de absorber, dirigieron su atención hacia un cambio político y social. La Corporación de Investigaciones Económicas para Latinoamérica (Cieplan), un centro de investigaciones reconocido en el área económica y operado primordialmente por economistas formados en los Estados Unidos a comienzos de los años 70, asumió una actitud parecida a la de otras instancias en cuanto a su compromiso general para con el diseño de estudios que fueran de utilidad para el Estado, incluyendo el régimen de Allende. La Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales y la Cepal, entre otras instituciones, también se dedicaron fuertemente al estudio de teorías de la dependencia, así como a otro tipo de análisis que hicieron girar la balanza hacia la izquierda, lo cual parecía inconsistente con los esfuerzos de la anterior generación de especialistas en ciencias sociales que tenían una orientación más positivista. La política guiaba el destino de las cien8
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Uno de los integrantes de la Fundación Ford afirma que ciertos elementos de un programa de derechos humanos ya existían en Argentina a principios de los años 60, que luego “empezaron a extenderse en el Brasil” con posterioridad al golpe militar de 1964, y luego se difundieron “completamente mediante grupos llamados de derechos humanos en Chile” después de 1973.
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cias sociales mientras la situación de compromiso político llegaba a su fin. Luego de que Pinochet llegó al poder, se dio un resurgimiento de los anteriores enfoques de corte más estadounidense, los cuales buscaban tomar distancia de una agenda claramente política, en gran medida para sobrevivir en un entorno en donde hacer política era ilegal. Los centros de investigación que contaban con financiación del exterior –y con la protección internacional y en ocasiones con la religiosa– se convirtieron en el hogar de las personas opositoras de Pinochet (Puryear 1994; Santiso 1996). Como fue resaltado por Jeffrey Puryear, uno de los funcionarios de la sede chilena de la Fundación Ford, el nuevo papel que desempeñaron los centros comenzó con la realización de tres proyectos conformados por seis investigadores y financiados por la Ford, cuyo objeto era facilitarles refugio a académicos disidentes que habían sido expulsados de las universidades (45). Incluso cuando los centros crecieron –alcanzando su cenit en 1988, cuando llegaron a ser 49 y empleaban alrededor de 664 profesionales– “los centros privados de investigación de oposición continuaron recibiendo sus fondos casi en su totalidad de arcas extranjeras” (Puryear 1994, 43, 51). 9 Estos centros privados financiados con dineros foráneos tenían diversos vínculos con el movimiento de los derechos humanos, y de hecho muchos de ellos emprendieron estudios sobre el papel de los derechos humanos (Puryear 1994, 45). Sin embargo, estos centros sobre todo facilitaron otro tipo de caminos para transformar la política en un escenario técnico y neutral. Así, mantuvieron un nexo directo con el ámbito de las ciencias sociales y con los especialistas en ciencias sociales que habían venido ganando importancia durante la década de los 60. La nueva inversión de esfuerzos y recursos, como lo indicó uno de los participantes de la Fundación Ford, “fue una extensión natural de ayuda facilitada a lo largo de los años 60, cuando una variedad de donantes emprendieron esfuerzos sistemáticos y sostenidos para vigorizar la enseñanza y la investigación en ciencias sociales”. De este modo, un grupo de “políticos especialistas en ciencias sociales”, que había mantenido una posición activa durante la década de los 60, asumieron el liderazgo de estos centros, permitiéndoles permanecer en Chile así como reagruparse luego del golpe militar. Las inversiones en el ámbito de las ciencias sociales beneficiaron a aquellos pertenecientes a la clase política que contaban con acreditaciones 9
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Según Santiso (1996, 260), el respaldo extranjero fue, por parte de los Estados Unidos, de alrededor de 55 millones de dólares por año en la mitad de la década de los 80, y por parte de Alemania, aproximadamente de $26 millones por año en el período 1984-1988. De hecho, los recursos germanos tenían un vínculo íntimo con los partidos políticos y tendían a orientarse hacia aquellas instituciones que fueran cercanas al partido correspondiente de Chile (1996, 261).
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en dicho ámbito. Como afirmó Puryear, “así emergieron lo que varios observadores caracterizaron como ‘una extraña combinación de políticos intelectuales’” (1994, 57). La Fundación Ford, por ejemplo, como sostuvo Edgardo Boeninger, “mantuvo una simpatía especial hacia la democracia, pero no pudo financiar ciertos perfiles sólo porque tenían una etiqueta política”. Como resultado, “los centros impusieron una estructura académica a los políticos, invitándolos a seminarios y enviándoles diverso tipo de publicaciones” (Puryear 1994). Más aún, “las ciencias sociales en general eran permitidas, mientras que la política no”. Como lo expuso Alejandro Foxley, del Cieplan, dentro del seno de las ciencias sociales “la crítica más aceptada era la económica. De esta forma el debate político finalmente se convirtió en una discusión sobre políticas económicas” (Puryear 1994, 58). Como veremos más adelante, los políticos tradicionales –y especialmente los abogados tradicionales–, fueron incluidos dentro de este marco académico o simplemente eliminados del debate.10 Los términos de estos debates científicos, tanto económicos como sociales, fueron “mejorados” y transformados en el mercado internacional de las técnicas y los conocimientos especializados. Por ejemplo, el debate económico tuvo que ser conducido por “un grupo de especialistas respetados” (José Brunner, en Puryear 1994, 59) que pudieran hablar el lenguaje de la matemática, el cual para ese entonces era adquirido primordialmente a través de una educación adelantada en el extranjero, sobre todo en los Estados Unidos. En general, como también precisa Puryear, “los donantes del extranjero tendían a valorar más la ciencia que la ideología, y los asuntos técnicos más que los teóricos” (52). Tal y como lo sugirió José Joaquím Brunner, el intelectual chileno aprendía “tres fórmulas anglosajonas: ‘publica o perece’, ‘no a las cosas sin sentido’ y ‘responsabilidad pública’ ” (Puryear 1994, 53). Según Brunner ahora ellos eran como la economía, a saber, “abiertos hacia la competencia internacional”. De igual forma, “los estándares internacionales se volvieron más relevantes” (Puryear 1994, 53, 52), y las ciencias sociales lograron un mayor grado de profesionalidad. Así, los nuevos intelectuales cosmopolitas estaban destinados a resultar favorecidos. Estos cosmopolitas especialistas en ciencias sociales terminaron involucrados en una red internacional de intelectuales que examinaban el mismo conjunto de problemas. Esta red incluía académicos foráneos y chilenos que se encontraban viviendo en el extranjero durante el régimen de 10
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Así, Puryear señala que los nuevos líderes “socialistas” eran intelectuales, “en contraste con los viejos líderes cuya base se había consolidado en el sector laboral o mediante la organización de los partidos” (1994, 63). Para realizar el paralelo obvio, el mismo fenómeno se dio en el dominio de los derechos humanos, en donde aquellos que progresaban eran asociados con el derecho, y no con el ejercicio de la política, en materia de derechos humanos.
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Pinochet (Puryear 1994, 76). 11 El enfoque de esta comunidad sufrió un giro que fue desde la ideología y la teoría general hacia el pragmatismo y el pluralismo (Puryear 1994, 69). Como lo expuso Miguel Garretón, de la Flacso, los centros de investigación más importantes permitieron a los especialistas en ciencias sociales “reagruparse” y mantener “contactos con el mundo exterior”, creando de esta manera “una red muy sorprendente tanto adentro como afuera”. La creación de estas plazas de intercambio para las élites de intelectuales cosmopolitas facilitó de esta manera el proceso de construcción de un nuevo consenso, así como la aparición de “nuevos interlocutores” capaces de darle voz y difusión a dicho consenso (Santiso 1996, 266, 269). 12 Diversas personas lograron conformar nuevas relaciones y estructuras de liderazgo. En particular, comenzando en los años 80 y acelerando el proceso con la crisis económica suscitada en esos años, los centros de investigación prestigiosos que habían iniciado su trayectoria de un modo bastante apartado –incluyendo los de derecha que asistían a los economistas en el poder y aquellos más de izquierda que recibían en su seno a los intelectuales disidentes– empezaron a crecer de manera conjunta, facilitando así los compromisos que condujeron a la transición al final de la década. La segunda generación de Chicago Boys –más decidida a pensar en instituciones en comparación con el primer grupo que le había prestado sus servicios a Pinochet– comenzó a inscribirse en un nuevo tipo de discurso intelectual. El Centro de Estudios Públicos (CEP), fundado en 1980, se constituyó en un nuevo foro para dicha generación.13 Bajo la dirección de Arturo Fontaine Talavira, hijo del editor de El Mercurio, el CEP expandió su enfoque más allá de los asuntos económicos básicos. Este centro trajo de los Estados Unidos pensadores “neoliberales” de punta –tal y como ahora son caracterizados–, siendo de este modo un vehículo para la realización de seminarios que incluían intelectuales de oposición. Al mismo tiempo, el personal del CEP empezó a participar en la vida intelectual de los otros centros privados de investigación (Puryear 1994, 91). Por lo tanto, las élites intelectuales de ambos flancos comenzaron a respetar ciertas reglas del juego, las cuales hacían que se tolerara un alto grado de discusión en los debates académicos cosmopolitas (Santiso 1996, 267). 11
Santiso los describe como “comunidades epistémicas fuertemente transnacionalizadas” (1996, 75) a través de la financiación y de las actividades por ellos adelantadas. De esta manera, ellos estuvieron perfectamente familiarizados, por ejemplo, con el ocaso global del socialismo y con la lucha de España para consolidar la democracia.
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“Ellos restablecieron vínculos de confianza que fueron emergiendo progresivamente, primero en el plano intelectual y luego en el plano político, respecto al consenso sobre el estilo de transición que se debía adoptar” (Puryear 1994, 67). Evidentemente la idea original era construir una universidad, pero el proyecto nunca se llevó a cabo.
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Dentro de este mundo fueron forjados los contactos personales e intelectuales que resultaron cruciales para la transición.14 Como lo propuso Miguel Garretón, estos contactos tornaron “la resistencia en oposición”, desarrollando así –en las palabras de otro protagonista clave– un “discurso positivo” para el regreso a la democracia, al igual que una estrategia de negociación y la producción de una serie de acomodamientos con los cambios políticos y económicos implementados por Pinochet. Entre este grupo, por lo general se le conceden a Edgardo Boeninger los créditos como el agente determinante de las ideas y las personas (Puryear 1994, 92-95; Santiso 1996, 270). Cercano a Patricio Aylwin, un político de corte más tradicional, Boeninger fue crucial tanto para la empresa de reunir a los intelectuales como para el perfeccionamiento de una alianza con la clase política tradicional representada por el propio Aylwin. La crisis de la deuda a principios de los años 80 llevó a que el grupo de Boeninger y los intelectuales en el poder reconocieran la importancia de este cometido académico así como de las redes de vínculos que se estaban creando o que estaban en proceso de ser reconstruidas. En el otro costado, la crisis de la deuda también incrementó la importancia que el régimen de Pinochet le concedía a la legitimidad internacional. Hacia 1986, desde la perspectiva de Boeninger y otros que se encontraban en la oposición, “la movilización social no condujo a la caída” de Pinochet –según palabras de uno de ellos–. De hecho la economía estaba sufriendo un colapso, pero el desastre económico resultante no precipitó el tipo de movilización social que se requiere para derrocar a un gobierno militar. Por lo tanto comenzaron a concentrarse más en el plebiscito de 1988 que había sido programado por Pinochet en 1980. Empezaron así a tomarse en serio la posibilidad de volver al poder a través de unas elecciones. Simultáneamente llegaron a la conclusión de que un cierto tipo de aceptación de la amnistía propuesta por Pinochet para impedir juicios por violación de los derechos humanos tendría que ser necesaria. Igualmente admitieron que tendría que haber una “política económica responsable” que continuara con la liberalización impulsada por los Chicago Boys. La oposición política, unificada como parte de la Concertación de Partidos para la Democracia, congregó una campaña para votar por el no en el plebiscito de 1988. Un “comité técnico para el No”, dirigido por científicos sociales y asistido por una firma consultora estadounidense, entonces condujo la primera campaña “moderna” en Chile, enfatizando en la votación, en la focalización de grupos y en la producción de una sofisticada publicidad en la 14
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La lista de figuras clave de este mundo incluye a Edgardo Boeninger del Centro de Estudios para el Desarrollo (CED); Alejandro Foxley del Cieplan; José Joaquím Brunner, Enrique Correa, Ángel Flisfisch, Manuel Antonio Garretón y Norbert Lechner de la Flacso; Eugenio Tirón del Centro de Estudios Sociales y Educación (SUR); y Felipe Larrain del CEP (cf. Santiso 1996, 269).
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televisión (Puryear 1994, 150-159). La estrategia, que también se apoyaba en diversas presiones internacionales que exigían unas elecciones limpias (Carothers 1991) –especialmente luego de la decisión de Reagan de respaldar el movimiento de los derechos humanos para este caso específico–, desembocó en una victoria con el 55% de los votos así como con la convocatoria a unas elecciones presidenciales para el año siguiente. Dentro del gobierno de Pinochet, al igual que en los prestigiosos centros de investigación que lo rodeaban, la crisis económica representó más poder para aquellos que estaban interesados en erigir instituciones más legítimas y en prestar mayor atención a la esfera del derecho. La necesidad de instituciones tuvo lugar para proteger el legado de los Chicago Boys y para generar una mayor credibilidad internacional.15 Por supuesto, la tolerancia para con una creciente actividad política de la oposición fue otro de los factores presentes (Boeninger 1996, 8). Finalmente de nuevo se prestó atención al sistema judicial, en parte por las dificultades que los jueces habían suscitado en el período inmediatamente posterior a la crisis de la deuda. 16 Una de las figuras ejemplares del ala de Pinochet en las negociaciones fue Carlos Cáceres, un economista que fue presidente del Banco Central en 1982 y ministro de Hacienda en 1983. Él también contaba con acreditaciones norteamericanas en su haber, incluyendo dos títulos obtenidos en los Estados Unidos y una buena relación tanto con Milton Friedman como con Friedrich von Hayek, entre otros, a través de la Mount Pelerin, una sociedad transnacional cuya sede estaba en Ginebra. 17 Luego de ausentarse del Gobierno por varios años, fue invitado a ocupar el cargo de ministro del Interior en 1988. De acuerdo con fuentes periodísticas, Cáceres fue una figura central en la negociación de los cambios constitucionales 15
La crisis económica acarreó ataques voraces en contra de los economistas por parte de los nacionalistas en el gobierno de Pinochet e incluso de El Mercurio. Según Osorio y Cabezas, “a inicios de febrero de 1983, los nacionalistas lanzaron una nueva ofensiva para tomar el control del régimen. Las condiciones eran propicias. La crisis económica había dejado en desgracia la imagen de los Chicago Boys, y Pinochet se mostraba receptivo a sus críticas” (1995, 139). El ministro del interior, Sergio Onofre Jarpa, en una charla que dictó a los empresarios, atacó las ideas “extranjeras” de los Chicago Boys (Osorio y Cabezas 1995, 143).
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Según un observador, el grupo respectivo dentro del Gobierno en el período 1982-1986 emprendió ciertos esfuerzos para reformar la judicatura, ya que los jueces estaban siendo incapaces de manejar las bancarrotas producto de la crisis de la deuda. También existían casos criminales extensos que nunca habían llegado a la etapa final. El número de juzgados se incrementó en un 50% para atender los numerosos casos de la crisis de la deuda, pero aun así la situación no mejoró. Algunos ingenieros realizaron un estudio para el Ministerio de Justicia en 1984-1985, sugiriendo que los tribunales necesitaban modernizar sus procesos, pero la judicatura y sus aliados tradicionales se resistieron. Así, manifestaron que “los economistas estaban entrometiéndose en la marcha de los tribunales”, y advirtieron que “no intentaran apurarnos”. El Gobierno aún no quería tener altercados con la judicatura, así que el cambio terminó echándose al traste. Cáceres se afilió con Pedro Ibáñez en la década de los 60 (Osorio y Cabezas 1995, 153).
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realizados por cada bando para acceder pacíficamente a la configuración de un nuevo gobierno (Cavallo 1992, 56-68; Otano 1995, 73). 18 Aun cuando en estricto sentido no era un Chicago Boy, estaba comprometido con la institucionalización del nuevo orden económico. Conforme a Osorio y Cabezas (1995, 143), Pinochet se vio en la necesidad de promover el perfil de Cáceres y de sus aliados, a pesar de las críticas elevadas por los economistas de Chicago luego de la crisis de la deuda, debido a la conveniencia de mantener personas de suficiente talla internacional para afrontar las negociaciones con los Estados Unidos y el FMI. 19 A Cáceres además se le ha concedido el crédito de convencer tiempo más tarde a Pinochet de introducir ciertas reformas en la Constitución de 1980, “en aras de obtener éxito a través de su legitimación” (Osorio y Cabezas 1995, 148). El punto más relevante acerca de los intelectuales cosmopolitas descritos por Puryear y Santiso –al igual que de sus análogos en el gobierno– es que eran “políticos pensantes” y “políticos gestores” al mismo tiempo (Santiso 1996, 265), tanto por sus dotes en investigación como por sus redes personales y profesionales, las cuales se extendían mucho más allá de los límites de Chile. Ellos facilitaron lenguajes y herramientas de gobierno “modernos”, que fueron empleados para salvar a la economía neoliberal de Pinochet, así como para promover un modelo económico de corte democrático y neoliberal. Los intelectuales de oposición también se convirtieron en figuras clave en el gobierno de Aylwin y en la posterior administración de Eduardo Frei. Virtualmente todos los actores principales de los centros privados que se habían opuesto a Pinochet formaron parte de los nuevos gobiernos, y los economistas se mantuvieron como el grupo más numeroso dentro del gabinete de ministros, incluso luego de que el período de transición había llegado a su fin (ver Markoff y Montecinos 1993, 38). 20 En varios sentidos, los políticos intelectuales reemplazaron a los abogados tradicionales, y en particular el papel que ejercían en el Gobierno. De hecho, varias de estas personas se desempeñan en actividades –incluyendo aquellas de participación en la vida política como intelectuales– que se parecen bastante a las “tareas que desarrolla un abogado”, de acuerdo con los tradicionales cánones chilenos. También se puede constatar la generación de una red personal de contactos bajo la sombra protectora de la credibilidad académica, pero esta vez ya no suscitada en las facultades de derecho sino en los centros de investigación. De modo similar, parte de la 18
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Cáceres actualmente es el presidente del Centro de Libertad y Desarrollo, creado por Hernan Buchi. “Una visita del FMI obligó a que el Gobierno lo llamara, ya que no se sabía de otra persona con su capacidad y experiencia para afrontar a los negociadores de la organización internacional” (Osorio y Cabezas 1995, 143). Entre aquellos de los centros privados que formaron parte del Gobierno, se encuentran Brunner, Boeninger, Foxley, Enrique Correa, Carlos Ominami y muchos otros.
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actividad del nuevo grupo se encuentra orientada a la producción de declaraciones legítimas pero, en contraste con los abogados tradicionales y con los profesores de derecho, dichas declaraciones son más modernas, esto es, más consistentes con aquellas que son producidas en Norteamérica.
BRASIL: LA RESTAURACIÓN Y LA FRAGMENTACIÓN DEL ÁMBITO JURÍDICO DEL PODER La experiencia brasileña en materia de derechos humanos se encuentra marcada por el papel que lograron jugar las instituciones nacionales existentes. Los escenarios confinados de Chile facilitaron la presencia de un tipo de confrontación que estuvo casi totalmente internacionalizada desde un principio. La élite más extendida y diversa del Brasil permitió que se dieran muchas más gradaciones entre los militares de línea dura y los activistas militantes. El estamento militar, en sí mismo, era más variopinto en el caso del Brasil, con un grupo instruido que ya contaba con vínculos con los Estados Unidos, debido al método de enseñanza implementado en las academias militares. El primer golpe militar de 1964 no desató una ruptura abrupta y de hecho obtuvo un respaldo relativamente amplio dentro de la élite brasileña. Como en Chile, el movimiento de los derechos humanos necesitó la protección de la Iglesia, pero también había instituciones jurídicas –especialmente el gremio organizado de abogados– que lograron ser movilizadas cuando las personas de línea dura accedieron al poder a finales de los años 60.
Las comisiones de paz y de justicia: el reagrupamiento de notables de élite alrededor de la iglesia La abierta oposición frente a las medidas represivas de los militares en el Brasil inicialmente tuvo su centro en la iglesia católica. 21 Dom Paulo Evaristo Arns, arzobispo designado de São Paulo en 1971 (y cardenal en 1973), fue una ficha estratégica para reunir a la oposición que logró consolidarse dentro de la comunidad activista católica. Él conformó las Comisiones de Paz y de Justicia que empezaron a orientar sus actividades en contra de la violencia producida por el régimen militar. 22 Asimismo, dio el sustento y algo de la autonomía que se requería frente a las condenas del Vaticano a los actos de tortura del Brasil, así como frente a la campaña de las iglesias cristianas en favor de los derechos humanos –la cual fue lanzada en 1973, 21
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La oposición se pudo servir de la historia activista de la Iglesia de la década de los 50 e inicios de los 60 (ver, en general, Mainwaring 1986). Él recibió un premio importante por sus actividades en derechos humanos de parte del gobierno de Cardoso el 10 de diciembre de 1995, en conmemoración de la Declaración Universal. También fue el organizador del movimiento Tortura Nunca Más.
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en coincidencia con el vigésimo quinto aniversario de la Declaración Universal de los Derechos Humanos promulgada por las Naciones Unidas (Della Cava 1989, 146-147). 23 Según Mainwaring, “Dom Paulo muy pronto se convirtió en líder a lo largo y ancho de la nación, adentro y afuera de la Iglesia, en la campaña para proteger los derechos humanos” (1986, 106). 24 Desde sus inicios la campaña de la Iglesia involucró a un puñado de abogados. Uno de ellos fue José Carlos Días, quien estuvo dispuesto a defender a los presos políticos perseguidos por el régimen militar. 25 Él se unió al grupo debido a que el Cardenal en 1970, quizás aprovechando los vínculos que Días había creado con la izquierda católica en sus actividades de estudiante, le pidió formar parte del establecimiento de la Comisión de Paz y Justicia. Días entonces se convirtió en su segundo presidente, ayudando no sólo a la defensa de los prisioneros políticos sino también al impulso de áreas tales como la censura de prensa o la obtención de pasaportes para personas brasileñas que se encontraban en el exilio. Otro de los abogados graduados a quien el Cardenal le solicitó hacer parte del proyecto fue Fabio Konder Comparato, profesor de la Universidad de São Paulo que había seguido la tradicional trayectoria de adelantar estudios en el exterior. También resulta importante mencionar, debido a su relevancia posterior, a José Gregori, una de las figuras destacadas en el gobierno de Cardoso y actualmente magistrado de la Corte Suprema. Él también trabajó en la promoción y protección de los derechos humanos en un esfuerzo conjunto con la iglesia de São Paulo. Estos abogados, que contaban con un perfil relativamente tradicional, fueron de las pocas personas que reaccionaron rápidamente con el fin de reajustar dicho perfil de acuerdo con las nuevas exigencias surgidas como consecuencia del ascenso al poder de los militares de línea dura. Como veremos más adelante, estos ejemplos de São Paulo guardan nexos con las actividades que se estaban llevando a cabo en Río de Janeiro a través de la Ordem dos Advogados (OAB), la organización gremial de los abogados brasileños. 23
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Della Cava sitúa la actividad de la Iglesia en el contexto de las políticas de la propia iglesia brasileña y asimismo toma en consideración las conexiones internacionales y las presiones provenientes de la Iglesia católica (1989). Mainwaring sostiene que en el período 1974-1982 “la iglesia brasileña ... se convirtió en la iglesia más progresista del mundo” (1986, 145). Él había tenido una trayectoria bastante típica después de haberse graduado en la Facultad de Derecho de la Universidad Católica de São Paulo en 1963. Luego empezó a representar a los prisioneros políticos en 1969, pero esta labor fue cuidadosamente expresada en términos jurídicos profesionales. Según una fuente cercana a él, para que “mantuviera una postura profesional” no aceptaba dinero de nadie excepto de las familias que pudieran sufragar los gastos. De esta forma, dio énfasis a la necesidad de profesionalismo y de autonomía con respecto al Estado. De otra parte, defendió aproximadamente a 700 prisioneros políticos a pesar de que fue puesto en prisión en tres ocasiones. Resulta importante anotar que los abogados por lo general tuvieron éxito ante los tribunales marciales, ya que el sector de línea dura del estamento militar colocó a los funcionarios de tendencia más liberal al servicio de dichos tribunales (Skidmore 1988, 131-132).
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La OAB: de las estrategias elitistas a las estrategias institucionales No hay duda de que la OAB, como institución, pasó a ser uno de los actores centrales en la transición del régimen militar frente a la actual forma de gobierno democrático. No obstante, la historia no es meramente unidimensional. El proceso fue relativamente lento; la OAB asumió un papel relevante sólo hasta la mitad de la década de los 70. Este papel fue el resultado de una combinación de presiones directamente ejercidas en la práctica del derecho, presiones que se precipitaron debido a los ideales jurídicos defendidos por el personal raso de la OAB, así como al incremento de inversiones en esfuerzos y recursos por parte de abogados graduados de élite, quienes se servían del escenario en pleno cambio de los Estados Unidos, así como del movimiento internacional de los derechos humanos. Durante el proceso, la OAB misma sufrió un giro, pasando de un período en donde estaba dominaba por las personas de élite detentadoras de cargos dispuestos adentro y alrededor del derecho, hacia otro en donde los miembros rasos trataron de asumir el control de la institución e implementar muchas más líneas de ayudas corporativas.26 Pero la influencia política de la OAB decreció nuevamente cuando los partidos políticos y la democracia política brasileña restauraron varias de las plazas tradicionales para que fueran ocupadas por políticos-abogados. Un prestigioso abogado de negocios en Río, quien guarda vínculos íntimos con la OAB, anotó que, por muchos años, los abogados del Brasil no se vieron muy afectados por el golpe militar, continuando de esta forma con su actitud de “prestar atención [sólo a sus propios] negocios”. Mientras el gobierno había cambiado, ellos lograron seguir desarrollando las mismas actividades. De hecho, la mayoría de los miembros de la profesión jurídica dieron su apoyo inicial al golpe militar de 1964 (junto con otras élites y el 26
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Otro residuo del activismo político de la OAB en los años 80 fue que tal institución también sirvió como foro de discusión sobre el tópico de lo que debía ser el derecho, así como de escenario de promoción tanto del “derecho alternativo” como de la sociología del derecho. De hecho existen numerosas publicaciones que promueven el “derecho alternativo” en el Brasil, y por un lapso de la década de los 80 el área de investigaciones de la OAB estuvo dirigida por abogados que guardaban nexos con los académicos de la línea de derecho y sociedad y con personas simpatizantes con la reforma en la educación del derecho. Eliane Junqueira, quien había realizado un programa de derecho y desarrollo en la PUC como estudiante, fue la directora del programa de investigación de la OAB desde 1985 hasta 1987, y Michael Pressburg, uno de los líderes en el “derecho alternativo”, fue director de dicha institución de 1989 a 1991 (OAB/RJ 1995). El mismo derecho alternativo se ha servido de muchas fuentes de Europa y de los Estados Unidos, y parte de su atractivo consiste en que pretende integrar el escenario internacional de los derechos humanos a los debates políticos brasileños, y especialmente a discusiones acerca de los derechos sociales que puedan ser empleadas en contra del neoliberalismo. Así, el derecho alternativo y la línea de derecho y sociedad se encuentran estrechamente conectadas. Entre los ejemplos de volúmenes editados que combinan estos dos campos de estudio se encuentran los libros de Faria (1989, 1994).
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Gobierno de los Estados Unidos). En general, lo que ocurrió es que la élite de la sociedad brasileña, muchos de cuyos integrantes habían sido educados como abogados, en un principio no movilizó la estructura de la OAB para engendrar una oposición institucional al poder militar. Como lo sugiere la discusión de las Comisiones de Paz y de Justicia, la situación empezó a cambiar con el ascenso de los militares de línea dura. Pero al interior de la OAB resulta claro que, ya desde 1972, sus funcionarios estaban expidiendo declaraciones significativas en favor del Estado de derecho (Skidmore 1988; 186; Venãncio 1983, 155-158). Igualmente en el encuentro de la OAB de 1974 se enfatizó el tópico de “el abogado y los derechos del hombre” (Venãncio 1982, 169-175). No obstante, el período en que la OAB consiguió ser más visible fue bajo la administración de Raymundo Faoro, quien llegó a ser presidente de la OAB sólo hasta 19771978. 27 Faoro, como politólogo también formado en derecho y reconocido en el ámbito académico por sus libros jurídicos, provino de los lazos presentes en el Sur meritocrático y no de aquellos propios de la élite más tradicional.28 Según uno de los abogados de élite en Río, Faoro era “un personaje peculiar que fue elegido sólo por un voto”, pero que sin embargo “dio un gran prestigio” a la OAB. 29 La dinámica que trajo a Faoro al poder ilustra lo que era considerado “peculiar” en él. Pero primero resulta necesario examinar la estructura de la OAB y de su institución hermana, el aún más elitista Instituto de Abogados Brasileños. Este Instituto fue creado en 1843, mucho antes de la fundación de la OAB en 1930 (Falcão 1988, 426). En la década de los 60, el Instituto contaba sólo con alrededor de 300 miembros, pero se dice que controlaba una tercera parte de los miembros de los consejos regionales de la OAB “hasta tiempos recientes” (Falcão 1988, 426). Sus actividades se centraban en la realización de seminarios y en la discusión de importantes asuntos jurídicos pero, sobre todo, se trataba de un club de la élite. De acuerdo con uno de los miembros de ese entonces, el Instituto era “bastante elitista”, con un sistema de admisión de “balota negra”, lo cual significaba que los miembros debían tener una cierta “posición social” para tener 27
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Eduardo Seabra Fagundes, su sucesor, y también formado en el Ceped, fue el blanco de una bomba que mató a un trabajador de la OAB. Los logros de Faoro encajan bastante bien con el modelo de éxito personal que para entonces existía en Brasil. Ya que el trabajo académico brillante generalmente no se fundaba en la doctrina puramente jurídica, los abogados intelectuales destacados podían desplazarse por una serie de tópicos y “disciplinas”. Los trabajos de Faoro representan los logros de una generación y una tradición que ignoró las fronteras intelectuales. Su famoso libro, Los dueños del poder, fue publicado en 1957. Faoro también creía, de acuerdo con la misma fuente, que todos “los cargos directivos” estaban a su disposición después de haberse desempeñado en este trabajo, pero en realidad no lo estaban. En efecto, no obtuvo acceso a múltiples posiciones que, como él mismo sabía, caracterizaban a la tradicional élite brasileña.
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acceso. Los que tenían dicha posición social, recalcaban, no eran aquellos que “solamente” ejercían el derecho. De hecho, los abogados generalistas diletantes del Instituto por regla general pasaron a ser presidentes de la OAB. Los líderes reconocidos del gremio de abogados brasileño no eran “abogados practicantes” sino, mejor, dirigentes del Estado, profesores, ex presidentes de los tribunales, ex magistrados de la Corte Suprema y otros que en buena medida formaban parte de la élite brasileña gobernante. Se trataba de una entre las muchas posiciones que podía llegar a caracterizar las múltiples actividades de la élite jurídica tradicional. Con el ascenso al poder de los militares de línea dura, algunas de las posiciones en los partidos políticos y en el Estado se vieron obstruidas. Aun cuando de una manera algo tardía, los miembros de esta élite utilizaron la OAB como una plataforma poderosa para reclamar el regreso al Estado de derecho. No obstante, en la realización de este cometido la élite impulsó y participó en un proceso que recurrió a los esfuerzos de los profesionales rasos para consolidar y validar la autonomía del derecho. El movimiento que reclamaba asumir el derecho en serio desembocó en la dirigencia de la OAB por parte de Faoro. Otras personas que ayudaron a la movilización de la OAB, y se sirvieron de la misma, eran de un corte más típico de la élite tradicional, buscando caminos para emplear los esfuerzos y los recursos invertidos en beneficio de sus propias posiciones, como líderes potenciales de una élite que se encontraba en creciente oposición ante los militares de línea dura. Resulta interesante, dentro del contexto brasileño, que la demostración de fuerza por parte de personas del nivel raso tuviera una repercusión más amplia en el manejo político de las profesiones. En efecto, poco después, los profesionales rasos empezaron a desaprobar a aquellos que pretendían acceder a los altos cargos de la OAB sin que fueran “verdaderos” abogados, pues con ello simplemente estaban intentando ingresar en la élite gobernante. Las políticas de la OAB se transformaron, dejando de ser una plaza dominada por los detentadores de la élite, para pasar a las manos de las bases. Esta nueva supremacía hizo que el enfoque de la OAB también sufriera un cambio paulatino, teniendo ahora más importancia los asuntos del pan de cada día de los abogados practicantes que aquellos atinentes al Estado. Como era de esperarse, los miembros de la élite jurídica se inclinaron a mantener una posición fuertemente crítica frente a esta tendencia que privilegiaba las cuestiones corporativas. El escalamiento del activismo de la élite en contra del estamento militar –ostensible en las actividades adelantadas por la OAB en respaldo al Estado de derecho– surgió en un momento en que la opinión internacional y una buena parte de la doméstica había experimentado una alteración, fenómeno que incluso estaba teniendo lugar dentro de las filas militares (Skidmore 1988, 200). Dentro de Estados Unidos, en donde inicialmente el
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golpe militar había sido avalado, el consenso en torno a la Guerra Fría se encontraba dividido a tal punto, que el Congreso dispuso los asuntos materia de derechos humanos como uno de los puntos en la agenda de las relaciones internacionales. Las actividades en Chile, arriba reseñadas, así como las campañas posteriores realizadas en la Argentina, ayudaron a edificar una comunidad internacional de los derechos humanos más legítima y extensa. Por supuesto, la elección de Jimmy Carter tuvo relación con la pujanza de esta tendencia. Amnistía Internacional comenzó a publicar reportes acerca de la situación de Brasil en 1972 (Skidmore 1988, 196, 374). Asimismo, los informes del Departamento de Estado estadounidense, ordenados por el Congreso como una de las consecuencias de la división del establecimiento estadounidense, dieron mayor legitimidad a las críticas erigidas por Amnistía. La capacidad de la OAB para desenvolverse bajo un nuevo papel en el que mantenía el enfoque de un ente crítico independiente, hizo que su posición relativa cambiara a lo largo de las décadas de los 70 y 80. Diversos beneficios simbólicos irrigaron tanto al gremio como una entidad corporativa que representaba a los abogados, como a los abogados mismos que de modo destacado se habían opuesto al régimen. Como habíamos señalado, un nuevo tipo de personas empezaron a ingresar a la OAB –tales como Raymundo Faoro–, permitiendo así la configuración de un grupo más meritocrático dispuesto tanto a luchar como a negociar con sus interlocutores localizados dentro del estamento militar. Además, la porción del establecimiento que asumió la misma posición y utilizó a la OAB en esa medida, sacó provecho de dicha estrategia. En efecto, gradualmente empezaron a hacer oír su voz de oposición frente al régimen, y luego lograron utilizar dicha oposición como una credencial impecable para desafiar a los sectores más conservadores o a los elementos ortodoxos del establecimiento.30 De esta forma, ellos y otras personas que habían dedicado sus cometidos a la empresa de los derechos humanos, ayudaron al surgimiento de nueva sangre, con la cual se llegaría a profesar una fidelidad cabal a las nuevas disposiciones del ordenamiento jurídico. Hasta ahora no hemos detallado sus actividades en este asunto, pero la Fundación Ford y las agencias internacionales estuvieron bastante 30
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Si bien parece ser que la élite cosmopolita en el gremio de abogados del Brasil, como grupo, se orientó hacia una dinámica de mayor activismo jurídico cuando la legitimidad internacional del régimen militar resultó finalmente minada, ello no significó que necesariamente la posición internacionalista fuera la postura ganadora. Por ejemplo, las afirmaciones del presidente Carter no fueron de aceptación incluso por parte de aquellos que se oponían a los militares en Brasil y en Estados Unidos. En 1976, como lo anota Skidmore, existía una reacción general negativa a las afirmaciones de Carter, y de hecho el estamento militar intentó ganar apoyo recalcando que los esfuerzos de los Estados Unidos para mediar en los asuntos internos del Brasil eran inapropiados (Skidmore 1988, 200).
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involucradas en el desarrollo del movimiento de los derechos humanos en el Brasil. De nuevo, una de las razones por las cuales no ofrecemos una descripción separada al respecto es que, dentro del contexto brasileño, la evolución ocurrida parece ser una dinámica mucho más nativa en comparación con el caso chileno. No sólo hubo una completa continuidad en la evolución de la Ford, que fue desde sus políticas dirigidas a la financiación del sector de las ciencias sociales hasta su activismo aparente en el impulso orientado a la generación de una comunidad política que le concediera más valía a los derechos humanos. Pues además de ello, como lo destaca uno de los funcionarios de la Ford, era un hecho que la financiación de las ciencias sociales en el contexto brasileño ya era vista como “una actividad de derechos humanos”, debido a la importancia de mantener vivas las voces de la oposición (ver además Miceli 1993, 296). Pero es verdad que, como fue el caso de los especialistas en ciencias sociales de izquierda de la Cebrap, no fue siempre una tarea fácil para la Fundación Ford “realizar contactos” con las organizaciones de la oposición, tales como las Comisiones de Paz y de Justicia. Varias de las organizaciones locales que se oponían al régimen militar aún sentían que la Fundación Ford guardaba demasiados vínculos con los Estados Unidos.31 No obstante, se dieron diverso tipo de gradaciones dentro de la relativamente diversa élite brasileña, y así diferentes personas –en un número creciente luego de que el estamento militar desplegó su control sobre el establecimiento de un modo más directo– empezarían a percibir como un asunto de interés el reforzar sus posiciones locales mediante una alianza con la Fundación Ford. De hecho, la Fundación Ford tuvo éxito en el Brasil debido a que se dispuso a permanecer muy cerca de los acontecimientos que estaban teniendo lugar dentro de la élite brasileña. Es por eso que uno de los antiguos empleados de la Ford sugirió que a la altura del año 1980 la Fundación se había convertido en un espacio “bastante nativo” dentro del Brasil. Los activistas brasileños cercanos a la Fundación “la trataban como si fuera de ellos”. Por ejemplo, para los brasileños era un motivo de gran preocupación saber quién sería el nuevo representante del Brasil y, asimismo, levantaban voces fuertes de protesta si sentían que los funcionarios de la Ford “estaban bloqueándolos”. Considerada como una “agencia gubernamental”, la Ford fue parte del escenario de la élite local en diversos sentidos. Uno de los ex funcionarios, quien ahora mantiene una posición crítica, enfatiza que “si la Ford financia a una persona, con ello amplía la red social de dicha persona. La persona así se vuelve importante”. De igual forma, la Ford logró en ciertos momentos salirse de su red ordinaria de 31
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Como observó un testigo estadounidense acerca de la segunda mitad de la década de los 70, “existía una proliferación de diversas ONG en el Brasil”, y muchas de ellas no recibían dineros de Estados Unidos.
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personas para seleccionar nuevos líderes potenciales. Pero el papel nativo de la Ford también permitió que surgiera un incentivo para que cualquier miembro, actual o potencial, de la élite creara buenas relaciones con dicha institución. Una pista de quiénes fueron exitosos en esta empresa puede ser obtenida al ojear una lista denominada Friends of the Ford Fundation, FOFFs (Amigos de la Fundación Ford). Entre aquellos incluidos estaban Mario Enrique Simonson, Rubem Cesar Fernández, Boliver Lamounier, Pedro Malan, Edgar Bachta, Reis Velloso y por supuesto Fernando Henrique Cardoso. Estas eran las personas que rutinariamente obtenían financiación de la Fundación Ford, la asesoraban y asimismo atendían a los funcionarios que venían al Brasil. Fernando Henrique Cardoso, como era de esperarse, probablemente fue la persona del Brasil que mejor se integró al mundo de las élites y fundaciones estadounidenses. Mediante sus contactos con la Fundación Ford, entre otras empresas, ayudó a establecer el Diálogo Interamericano en Washington, un escenario que fue determinante para la influencia y consolidación de los políticos tecnócratas. De este modo la Fundación Ford logró que los Estados Unidos hicieran amigos en Brasil, en gran parte debido a que encajó perfectamente en un contexto institucional en donde las inversiones internacionales –refiriéndonos aquí especialmente a las áreas de los derechos humanos y de las ciencias sociales autónomas– lograron entrabar nexos con bases nativas sólidas.
Las comisiones de notables: restaurando el (jerárquico) orden social y jurídico El debate político que tuvo lugar antes de la promulgación de la constitución brasileña en 1988 suministra un ejemplo clave de lo que fue visto, como lo señaló un abogado, como “el regreso de los abogados”. La Comisión de Notables conformada por el presidente Sarney en 1986 resulta de particular importancia. De sus 50 miembros, alrededor de 29 eran abogados. Este grupo incluía a varios que habían sido identificados con la oposición, entre ellos Plinio Sampaio, delegado de los asuntos relacionados con el poder judicial; Alberto Venâncio Filho, encargado del área de derechos de los negocios, y Hermann Assis Baeta, quien había sido presidente de la OAB. Muchos de los allí presentes se las habían arreglado para mantener distancia con el régimen militar a través de la OAB o de las Comisiones de Paz y de Justicia. Los debates constitucionales volvieron a fusionar a la élite con el lenguaje jurídico tradicional, sobre todo en los escenarios relacionados con temas de gobierno. Uno de los abogados de izquierda y de élite, cuya carrera había sido desarrollada en ámbitos ajenos al derecho, afirmó que en los debates sostenidos acerca del papel de la Corte Suprema con un juez con-
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servador de larga experiencia, el lenguaje jurídico empleado había sido completamente técnico. No obstante, al mismo tiempo, la discusión estaba permeada por una relación personal que habían mantenido durante varios años. El debate, según uno de los participantes activos, se desarrolló entre “viejos amigos” que habían tomado “muchos whiskeys” juntos. Así, los debates constitucionales le reportaron una ganancia al derecho en general, a los abogados que participaron en las discusiones de alto nivel y al espíritu tradicional de compromiso brasileño que también estuvo enmarcado dentro de un lenguaje de corte jurídico. No obstante, una diferencia de ese lenguaje jurídico es que ahora se estaba convirtiendo en una instancia cada vez más orientada hacia el derecho y las prácticas jurídicas estadounidenses, incluyendo el ámbito de los derechos humanos, la protección al medio ambiente y el nuevo derecho económico que había sido conocido, en parte, a través del programa de derecho y desarrollo. La combinación de las preocupaciones locales con las internacionales facilitó el retorno de lo que casi había sido una clásica división de funciones: una vez más, aparecieron en el escenario los destacados notables así como los especialistas, esto es, los que eran simplemente abogados, sin más ni más. Esta división de funciones restauró el orden jurídico pero, como será discutido en los capítulos de conclusión, también generó problemas en asuntos como la reforma judicial. En particular, esta división reposa en la presunción de que la tradicional élite jurídica se encuentra en varios sentidos “por encima” de los jueces y del derecho en estricto sentido.
LA LUCHA ARGENTINA INTERNACIONALIZADA EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS Concluimos este capítulo con un corto repaso de la situación diferente de Argentina, en donde el régimen militar que ascendió al poder en la mitad de la década de los 70 se convirtió en el más violento de toda la América Latina. En comparación con Chile, no existía una base jurídico-institucional para que surgiera un movimiento en contra de los militares. En Argentina, como lo habíamos señalado, escasamente había algo de estructura en las instituciones que pudiera equivaler a la configuración de un Estado. Por las mismas razones, tampoco existía una iglesia independiente que pudiera ser empleada para escudar actividades de oposición, como era el caso en Brasil y en Chile. De hecho, resulta importante tener en cuenta los dos escenarios en donde tuvieron lugar los principales desarrollos que cruzaron la evolución política de la Argentina. Uno fue la constante vigilia mantenida por las Madres de la Plaza de Mayo, quienes no contaban con ninguna herramienta de lucha, salvo la atención mundial a sus recuerdos solemnes de que sus hijos habían desaparecido por cuenta de las manos militares.
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También había unas pocas organizaciones de derechos humanos destacadas, las cuales contaban con presencia en el ámbito internacional, pero no alcanzaron a tener en ninguna parte la importancia y la visibilidad de las Madres, la Vicaría en Chile o la OAB en Brasil.32 Como era de esperar, las campañas de los activistas en derechos humanos argentinos se concentraron en la esfera internacional. De interés particular fue la pugna extensa y de alto nivel emprendida en las Naciones Unidas. Los activistas, respaldados por la administración Carter, se lanzaron en contra del régimen militar, el cual a su vez había orientado bastantes esfuerzos en ejercer cierto influjo en la maquinaria de las Naciones Unidas. Sirviéndose de múltiples argentinos que una vez más habían salido del país con el cambio de gobierno, los Estados Unidos, liderados por Jerome Shestak, desataron una lucha tenaz en el seno de las Naciones Unidas para ayudar a construir en dicha organización una maquinaria de los derechos humanos, con la cual se les concediera el tipo de legitimidad que ya se habían ganado en los Estados Unidos (Guest 1990). Al igual que en Chile, este esfuerzo de promoción de los derechos humanos, adentro y alrededor de Argentina, se convirtió en una base importante para que el derecho lograra construir y legitimar su papel en dicho contexto.33 Pero no resulta extraño que los esfuerzos desplegados en materia de derechos humanos en Argentina no condujeran al mismo tipo de producción institucional que aquellos constatados en Brasil o en Chile. Igualmente, aunque nuestras descripciones de las transformaciones de los regímenes militares de Brasil y de Chile revelan la presencia de sendos procesos de reconstrucción y de reorientación hacia nuevas técnicas y conocimientos especializados provenientes de los Estados Unidos, la caída del régimen militar en Argentina fue producto del fracaso rotundo
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Existía una Asamblea Permanente para los Derechos Humanos, establecida en 1975 por Raúl Alfonsín, entre otros, y luego Emilio Mignone conformó el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) en 1979, con el objeto de acceder a una postura más internacional y agresiva (Brysk 1994, 47; Guest 1990, 212; Jelin 1995, 106, 110-111). Según Guest, “el ímpetu” provino de una firma de abogados de interés colectivo radicada en Washington, el Centro para el Derecho y las Políticas Sociales. Leonard Meeker, su director, ayudó a Usaid al desarrollo de planes para invertir 87.500 dólares en favor de diferentes defensores de derechos humanos de África y América Latina. Mignone, quien era bastante admirado por la Embajada debido a sus anteriores trabajos en diferentes agencias internacionales, conoció a Meeker en Buenos Aires, y la impresión inicial fue suficiente para que se le facilitara a Mignone una ayuda financiera de 40.000 dólares con el objeto de erigir el CELS, el cual adoptó los reglamentos del Centro para el Derecho y las Políticas Sociales (Guest 1990, 509). Así, el Centro de Estudios Legales y Sociales se convirtió en la entidad de perfil jurídico más conocida en la comunidad internacional (si bien las Madres de la Plaza de Mayo, enlazadas a través de Mignone y otras personas, eran en general las que gozaban demayor reconocimiento). Para el año 1980, Mignone “se había constituido en el abogado de derechos humanos más conocido de la Argentina” (Guest 1990, 213).
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Por ejemplo, el reporte de Amnistía Internacional sobre Argentina, publicado en marzo de 1977, fue clave para que se concediera a esta institución el Premio Nobel en octubre de dicho año (Guest 1990, 213).
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en la Guerra de las Islas Malvinas/Falklands. Indudablemente, las violaciones en contra de los derechos humanos y la importancia progresiva del movimiento internacional de los derechos humanos contribuyeron a que el poder militar dejara de obtener respaldo, pero aun así, fue por causa de este evento externo que, dentro del contexto argentino, emergió un nuevo gobierno.
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CAPÍTULO 10
Gobierno fragmentado: una propuesta de Washington para rediseñar las instituciones globales y las técnicas y los conocimientos nacionales especializados
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uestra investigación sobre la creación de nuevas ortodoxias de poder gira ahora de nuevo hacia los actores del Norte. Los dos capítulos precedentes se concentraron en cómo evolucionó el movimiento de los derechos humanos en el Norte y en el Sur en un momento particular, y en las diferentes maneras como dicho movimiento contribuyó a la superación de los regímenes militares en Argentina, Brasil y Chile, y a cuestionar y suprimir el apoyo incondicional de la administración Reagan para con los regímenes autoritarios. El movimiento de los derechos humanos también fue determinante para que el derecho y los abogados de la élite tradicional recuperaran su posición. Si centramos nuestra atención en el período de los dos capítulos anteriores, la década de los 80, es relativamente fácil observar una división entre los aspectos emancipadores y los aspectos reguladores de la globalización (Santos 1995). El establecimiento que se encontraba afuera del poder se unió con otros sectores para luchar en contra de la violencia estatal producto de los regímenes militares, así como en contra de sus aliados que promovían el modelo económico neoliberal de la Escuela de Chicago. No obstante, es posible rastrear un tipo de transformación que hace que dicha distinción categórica se vuelva menos aplicable. Así, en cambio, podemos constatar una nueva ortodoxia de poder que incluye la economía neoliberal y los derechos humanos –aun cuando es bastante desbalanceada–, así como la lógica de un campo jurídico que ahora se las arregla para incorporar ambos escenarios sin producir mayores traumas. La división de los años 80 ha sido superada casi por completo. De acuerdo con esta explicación los políticos tecnócratas surgen como el resultado de diversas tendencias convergentes que se desplazan hacia la nueva ortodoxia. Centrándonos en el Norte –en donde son producidas las ortodoxias y, por supuesto, las técnicas y los conocimientos especializados con los que se ha creado y elogiado la nueva categoría de los políticos tecnócratas– dedicaremos nuestro
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estudio al desarrollo de cinco procesos que se encuentran mutuamente relacionados. El primero de estos procesos es la profesionalización de los derechos humanos, que se consolidó dentro del establecimiento de la élite jurídica de los Estados Unidos. El segundo consiste en un giro dentro de la academia hacia un nuevo modelo económico que, aun cuando sigue siendo consistente con la mayoría de los principios del neoliberalismo de la Escuela de Chicago, toma en cuenta la trayectoria de la historia económica y el papel de las instituciones. En otras palabras, dado que ahora los economistas se encuentran en el poder, se han permitido dar más importancia al Estado y al derecho. En la tercera sección de este capítulo exploramos la forma como esta nueva ortodoxia emergente ha afectado al Banco Mundial. La nueva preocupación por la política y el Estado también ha ayudado a reconceptuar el papel de la ciencia política, que igualmente ha contribuido al enriquecimiento y vigorización de un cierto tipo de saber. Esta nueva ciencia política se ha alineado con los economistas para entronizar a los políticos tecnócratas como las figuras clave en la promoción del Estado democrático liberal. Este desplazamiento producido al interior de la ciencia política es la materia de estudio de la cuarta sección. En la quinta sección describimos cómo los nuevos líderes del Sur fueron integrados al Norte mediante el Diálogo Interamericano, una de las instituciones determinantes en la empresa que busca la unión de las dos variantes: los derechos humanos y los economistas ortodoxos. En conjunto, estas secciones pretenden exponer la manera como –en estas áreas y en otros eventos que tuvieron lugar al mismo tiempo– diferentes tipos de vertientes han confluido para producir regímenes democráticos aliados con los Estados Unidos, así como mostrar el retorno del derecho y de los descendientes de la élite jurídica.
LA PROFESIONALIZACIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL Una de las formas como la nueva ortodoxia ha sido construida es a través de una profesionalización progresiva, así como de un desplazamiento hacia el Estado, de las mismas actividades en favor de los derechos humanos que habían surgido en oposición a dicho Estado. Una vez que el movimiento de los derechos humanos (descrito en el capítulo 8) ganó madurez y cierta respetabilidad que le concedió un grado de aceptación como derecho y no simplemente como un escudo de acciones políticas, las inversiones de esfuerzos y recursos por parte de las élites jurídicas estadounidenses crecieron de manera considerable. La nueva generación de profesionales en derechos humanos ahora provenía de las universidades más prestigiosas y cosmopolitas –Columbia, Yale, Harvard, Princeton, Berkeley–. Al igual que
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en las generaciones anteriores, los abogados líderes que estaban adentro y alrededor del Estado habían formado parte de la élite de las facultades de derecho. Más aún, diversos patrones de conducta que por mucho tiempo habían identificado a las personas de negocios, empezaron a tener pares entre quienes ejercían el derecho. La inclinación por seguir una trayectoria internacional en el mundo de los derechos humanos y la filantropía –como también ocurre en el mundo de los negocios y del poder estatal– ha sido cultivada en aquellas instituciones prestigiosas que reproducen a la élite. Recientemente, dicha predisposición internacional en el campo de los derechos humanos o de la filantropía ha logrado evolucionar gracias a determinadas instrucciones y acomodamientos ad hoc. En cambio, los caminos que conducen de la academia a una trayectoria de ejercicio en estas áreas se encuentran ahora mucho más desarrollados y profesionalizados, como resultado de la creciente respetabilidad académica obtenida en estos campos hacia el final de los años 70 así como a su institucionalización más sólida en la siguiente década. Esta institucionalización se dio no sólo dentro de la academia, sino también dentro de la política y en los medios de comunicación, lo cual ha empezado a caracterizar el campo del poder estatal en los Estados Unidos. Los programas de Harvard especializados en derechos humanos ilustran el modo como las instituciones de élite se vieron en la necesidad de concentrarse en estas esferas y en los papeles que esperaban desempeñar dentro de las mismas. Las personas que se dedicaban al estudio de los derechos humanos esperaban convertirse, de la manera que fuese, en líderes de la producción de la teoría jurídica en esta materia. Asimismo, pretendían convertirse en la base de formación de punta para los líderes futuros de las ONG de derechos humanos. Este programa de Harvard se realizó en tiempos relativamente recientes. A comienzos de los años 80, el prestigioso profesor Henry Steiner, de acuerdo con una fuente cercana a él, “estaba buscando algo para hacer” luego de haber enseñado durante 10 años las cátedras de derecho internacional privado y de responsabilidad jurídica extracontractual. La Facultad de Derecho de la Universidad de Harvard estaba superando un período de crudas contiendas políticas a su interior. Steiner había sido el mediador entre el viejo flanco conservador y un pequeño núcleo de profesores de derecho radicales (v. gr. Roberto Unger, Duncan Kennedy y en general el movimiento de estudios críticos del derecho), quienes introdujeron en el discurso jurídico estadounidense las contradicciones propias de la Guerra Fría, así como la hostilidad en contra del conservadurismo del establecimiento jurídico.1 1
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Resulta interesante que esta evolución de la izquierda se encontrara estrechamente vinculada con
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El ámbito de los derechos humanos satisfizo perfectamente los múltiples objetivos de Steiner. En efecto, era un campo cosmopolita, intelectual y político (pero no tan político como para dejar de ser considerado como “derecho”), y asimismo contaba con la atención de los medios de comunicación. Los estudiantes a su vez se sintieron atraídos por la causa de los derechos humanos debido a su éxito en la desestabilización de varias dictaduras mediante la movilización de la opinión pública, y a su constante aparición en las primeras páginas del New York Times. De igual modo, los cambios –para ese entonces en proceso de gestación– tanto de prioridades como de modos de acción en el dominio de los derechos humanos, hicieron de esta un área aún más atractiva para las personas interesadas en la disciplina jurídica. Por ejemplo, en los debates acerca de la concesión de amnistía a los torturadores o en referencia a los tribunales conformados para juzgar a los militares de la Argentina, un cierto nivel de competencia en técnica jurídica se convirtió en un factor más importante que en el pasado. De igual forma nuevos grupos, como Human Rights Watch, empezaron a ser mucho más agresivos que organizaciones como Amnistía Internacional en cuanto a la ampliación de los límites del derecho y a la dedicación de esfuerzos en terrenos jurídicos novedosos, especialmente en el derecho humanitario.2 En resumen, tuvo lugar una apertura en favor de los esfuerzos académicos productivos orientados hacia las iniciativas jurídicas relacionadas con los derechos humanos. Como un profesor coetáneo de Harvard señaló, “es posible que estemos décadas atrás de los eventos, pero eso es normal. Las facultades de derecho en raras ocasiones son progenitoras: la materia prima se crea en la sociedad y es aquí donde gana vigencia, debido a que nosotros le agregamos un valor intelectual”. Con el objeto de lanzar su nuevo programa, Harvard logró hacer uso de su reputación y de su red de contactos. Las fundaciones filantrópicas y las generaciones pudientes de egresados de Harvard financiaron el programa. La facultad también aportó su parte invitando a un número importante de las contradicciones de la Guerra Fría y con el movimiento de derecho y desarrollo. Roberto Unger proviene de Brasil, en donde Henry Steiner y David Trubek le insistieron para que fuera a estudiar a Harvard. Se dice que Duncan Kennedy había estado involucrado en asuntos internacionales antes de vincularse a la facultad de derecho. Asimismo, él fue un participante activo de los seminarios de Trubek, en donde criticó la línea de derecho y desarrollo así como las teorías del legalismo liberal en las que estaba fundada. Todos estos académicos formaron parte de la creación del movimiento de los estudios críticos del derecho, un ataque al establecimiento jurídico desde adentro de dicho establecimiento. 2
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Así, se dice que Human Rights Watch se apoyó en Theodor Meron, de la Facultad de Derecho de la Universidad de Nueva York, y en Robert Goldman de American University. Según uno de los líderes de Human Rights Watch, “ellos nos mostraron la normatividad sobre la guerra. Nos guiaron a través de la compleja serie de mandatos y nos trasmitieron la confianza necesaria para lidiar con casos que realmente no eran considerados como un asunto de derechos humanos”.
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académicos visitantes distinguidos. Junto con las labores de administración y de docencia, el director del programa se embarcó en la realización de misiones en el exterior, descritas como una suerte de “empresa intelectual errante ... que respondía al llamado de lo emocionante ... y buscando puro entusiasmo intelectual”. Los viajes de Steiner también ayudaron a abrir nuevos terrenos en cuanto a redes de contactos e información. Sobra decir que el prestigio y las conexiones de Harvard facilitaron el acceso a potenciales contactos e hicieron de la construcción de redes una tarea bastante fácil. Las pretensiones y el impacto del proyecto resultante fueron enormes. Cada año, entre los 200 estudiantes que adelantaban programas internacionales en Harvard, 15 hacían de los derechos humanos su campo de especialidad. Los egresados del programa no sólo deseaban incorporarse a ONG destacadas, sino también a agencias estatales y a organizaciones internacionales que trabajaban en esta materia o con tópicos relacionados. De este modo, la envergadura de la red permitió que Harvard funcionara como un foro mucho más efectivo, en donde diversos intercambios tenían lugar y nuevas preguntas eran debatidas. La posición de Harvard como el punto de intercambio –que a la vez era central, dominante y discreta– cumplió las ambiciones de su fundador, orientadas a transformar el ejercicio de los derechos humanos. El programa de Harvard sirvió para educar especialistas técnicamente mucho más competentes y su enfoque teórico obligaba a que sus interlocutores reflexionaran críticamente sobre las orientaciones generales de este movimiento, así como sobre los principios jurídicos allí inmersos. Historias similares también se dieron en otras facultades de derecho de élite, en donde el movimiento de los derechos humanos ayudó a revitalizar áreas como el derecho internacional –el cual había tenido una posición relativamente marginal en las facultades de derecho durante el período de la posguerra– o el estudio de los derechos civiles –que había perdido el prestigio obtenido en la década de los 60. Muchos de los profesores que habían concentrado sus esfuerzos en el movimiento de los derechos civiles –por ejemplo, Owen Fiss y Drew Days en Yale, o Jack Greenberg en Columbia– fueron perfiles destacados en la construcción de los diversos programas de derechos humanos. Estos nuevos programas y enfoques en derechos humanos no variaron la importancia de los notables ni la confianza que el movimiento de los derechos humanos había generado en los medios de comunicación. De hecho, la práctica real en materia de derechos humanos continúa siendo la movilización de la opinión pública con el objeto de presionar a quienes toman las decisiones.3 Es posible que exista una suerte de chantaje explíci3
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La clásica estrategia de movilizar la conciencia de las masas para imponer sus deseos sobre la voluntad del Gobierno se mostró lenta y formalista, como la justicia misma. Ahora el nuevo mandato está orientado hacia la eficiencia, hacia las respuestas rápidas que gocen de argumen-
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to o implícito en este tipo de presión, la cual es dirigida menos a los dictadores que a todos aquellos que mantienen relaciones económicas y políticas con ellos, desde los integrantes del Departamento de Estado hasta los altos dirigentes de las multinacionales: en realidad son ellos quienes toman las decisiones y cuentan con los medios para que las preocupaciones relacionadas con los derechos humanos sean escuchadas.4 El reconocimiento y la institucionalización de los derechos humanos han abierto nuevas trayectorias dentro de las mismas organizaciones en donde se toman las decisiones importantes: el Departamento de Estado, la Casa Blanca, el Banco Mundial, las Naciones Unidas, y todas aquellas instituciones que actualmente deben contar con expertos en materia de derechos humanos. Estas instituciones, de acuerdo con palabras de un funcionario, están “ávidas de talento”.5 La profesionalización relacionada con la creciente inversión de esfuerzos y recursos en la academia, así como con la construcción de trayectorias de ejercicio del derecho, no sólo sacaron provecho de la recomposición de tos más persuasivos. El terreno se encuentra más gobernado por la “realpolitik”, que por valores y principios egregios. De acuerdo con esta nueva estrategia, el recurso de la opinión pública es sobre todo un argumento que se emplea en las negociaciones. No es fortuito que ésta haya sido la estrategia utilizada por los litigantes estadounidenses, quienes se preocupan menos por los potenciales veredictos judiciales y más por la generación de argumentos susceptibles de ser empleados en las negociaciones entre las partes que tienen lugar al margen de los procedimientos legales. Como lo manifestó un abogado de Human Rights Watch, “la meta es tratar de hacer cumplir el derecho sin que resulte necesario acudir a un sistema jurídico en su sentido tradicional. Si usted tiene un sistema jurídico que funcione, es posible que llame entonces a organizaciones del corte de la ACLU, en donde existe un espacio preeminente para los abogados. Pero en la mayoría de los países en donde nosotros trabajamos ... cuentan en gran parte con sistemas legales –si es que los hay– más rudimentarios, luego el desafío para el movimiento de los derechos humanos es crear formas alternas de protección mientras que son establecidas las bases para defender legalmente la permanencia de los derechos. Y los procesos para adelantar estas alternativas no requieren que uno tenga un título de abogado. Quiero decir, un título de abogado es bastante útil, pero si usted mira el perfil de nuestros empleados, una tercera parte son abogados, pero el resto son periodistas expertos en asuntos locales”. 4
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Como lo describió recientemente un profesor de la Facultad de Administración de Empresas de Harvard (Spar 1998, 8), “cuando las empresas estadounidenses se dirigen al exterior, llevan consigo más que el capital y la tecnología. Además, llevan su nombre de marca, su reputación y su imagen internacional. En su camino también cuentan con el escrutinio de los activistas estadounidenses y de los medios informativos internacionales. De esta forma, cuando las empresas estadounidenses son sorprendidas realizando prácticas abusivas o poco limpias, estos grupos entran en acción, desplegando una sombra de desencanto ... La red (Internet), literalmente, ha electrificado a los activistas locales ... de repente las ventajas de las labores y los gastos de bajo costo deben ser sopesadas con la irrupción de la publicidad negativa, con el costo de las relaciones públicas, así como con la posibilidad de los reclamos de los consumidores”. Como nuestro principal informante de Human Rights Watch lo señaló, “nosotros vinculamos a los mejores perfiles de las mejores facultades de derecho y de otras facultades”. Lo mismo cuenta con respecto al medio ambiente. Recientemente, el Centro para el Derecho Internacional del Medio Ambiente, radicado en Washington, fue seleccionado como “una de las mejores plazas en los Estados Unidos para trabajar si se cuenta con título de abogado”, reforzando de esta forma su estatus de élite (Walton 1999, 803).
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este campo para los practicantes de derechos humanos, sino que también aceleraron la generación de este proceso. Respaldados por los aliados (e informantes) ubicados en el corazón de las instituciones estatales, estos profesionales activistas se encuentran en una buena posición para explotar las debilidades burocráticas o las contradicciones propias de las políticas públicas. Gracias a estas múltiples redes, que tocan a las instituciones de poder y a los centros de la oposición, ellos se encuentran en una posición estratégica para definir objetivos realistas, que tienen en cuenta tanto las aspiraciones de uno de los grupos como el margen de negociación de los otros. Así, las campañas de acción que organizan resultan bastante efectivas, ya que ellos pueden desenvolverse en el doble escenario de la movilización pública y de las negociaciones de salón en donde se mueven los hilos de poder. Las ONG más prestigiosas también obtienen beneficio de esta posición estratégica. 6 En efecto, ellas logran atraer jóvenes graduados que combinan la competencia con el entusiasmo, los ideales y la excelencia en el manejo de diversas técnicas, ubicándolas en una posición aún mejor, que a su vez contribuye al éxito de estas estrategias contrahegemónicas y abona el terreno para consolidar la legitimidad de estos profesionales en el campo del poder estatal. La historia de los derechos humanos es una crónica de la construcción de un campo de práctica relativamente prestigioso, que goza de una fuerte conexión con las facultades de derecho de élite en los Estados Unidos. Aquellos que ingresan a las facultades de derecho con el deseo de convertir su idealismo en actividades jurídicas, y en ubicarse en una posición para ejercer influencia en el Estado mediante el empleo de técnicas y conocimientos internacionales especializados, buscan emprender sus carreras en el área de los derechos humanos.7 Ahora miraremos los eventos que se han produ-
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Al realizar una serie de comentarios sobre la red de ex alumnos de las Naciones Unidas y del Departamento de Estado, así como sobre las relaciones que Human Rights Watch tiene con el Estado, un funcionario de experiencia de Human Right Watch precisó lo siguiente: “eso significa que hay ciertas personas dentro del Gobierno en las que podemos confiar realmente; quienes saben ... o quienes están haciendo su mejor esfuerzo. Esto resalta el hecho de que de cierta forma es una verdad constante que los gobiernos nunca son un ente monolítico, y que siempre hay buenas y malas personas, y entonces uno tiene que encontrar las personas aliadas para sobreponerse a los enemigos. Pero esto también quiere decir que nosotros tenemos aliados fuertes en el Gobierno ... regularmente estamos en contacto con el Departamento de Estado ..., la Casa Blanca ..., de manera más rutinaria con personas del Consejo de Seguridad Nacional ..., esto es, contamos con acceso en este sentido y ellos también nos conocen y se apoyan en nuestro trabajo ... pero ... tratamos también de combinarlos. Quiero decir, nosotros simplemente no intentamos guardar distancia frente al Gobierno. Así, permanecemos en estricta independencia del Gobierno, pero estamos allí para tratar de influir en sus políticas; y no tratamos de hacerlo a través de reportes de cabildeo, sino hablando con estas personas”.
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En un libro reciente, Human Rights Watch, el International Human Rights Law Group y el grupo Minnesota Advocates for Human Rights, están relacionados dentro de las 20 organizaciones de intereses colectivos como “las mejores plazas en los Estados Unidos para trabajar si se cuenta con título de abogado” (Walton 1999).
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cido en materia económica, en donde la tensión dominante en las décadas de los años 70 y 80 deja entrever una intervención estatal y jurídica en contravía a las tendencias de libre mercado.
DE LA DENUNCIA DE “LOS GOBIERNOS TRAFICANTES DE INFLUENCIAS” A LA REDEFINICIÓN DE “LOS ESTADOS DEMOCRÁTICOS FAVORABLES AL MERCADO” En una conferencia dada en la primavera de 1985, Robert Lucas –uno de los profesores de punta del Departamento de Economía de la Universidad de Chicago y la figura más destacada en la teoría de “las expectativas racionales” (que lo llevó a obtener el Premio Nobel en 1995)–, al referirse a los factores que generaban crecimiento económico, se apartó de la senda de la ortodoxia neoliberal asociada con el Consenso de Washington. Manteniendo una posición contraria al modelo de los mercados perfectos relacionados con el neoliberalismo y la Universidad de Chicago, resaltó la importancia de las interacciones entre los individuos, así como el papel potencialmente favorable de las instituciones y de los modelos de organización que facilitaban la concentración de los conocimientos y las técnicas especializadas. Respecto al tema del papel del Gobierno en la intervención en la economía, se mostró mucho más abierto a dicha posibilidad en contraste con aquellos identificados con la ortodoxia dominante, quienes estaban satisfechos de haber denunciado prácticas manifiestas de tráfico de influencias por parte de actores estatales.8 Hoy día la conferencia de Lucas es considerada como uno de los puntos de quiebre que suscitó una nueva teoría del crecimiento. Alrededor de esta novedosa frontera en materia de teoría económica pueden ser localizadas muchas de las estrellas de la nueva generación, provenientes en su mayoría de la tradición neoclásica, como Paul Krugman, Paul Romer y Robert Barro, al igual que unos pocos neokeynesianos, como N. Gregory Mankiw. Los tópicos que fueron promovidos tenían una íntima relación con aquellas preguntas que habían sido generadas en las áreas de la economía política y de la economía para el desarrollo. Pero ésta no es la única paradoja. Como David Warsh lo indicó en su columna del Boston Globe, este nuevo enfoque condujo a una inversión de las posiciones y de los terrenos tradicionales que habían sido relacionados con la controversia entre los economistas keynesianos y los neoclásicos, especialmente respecto al papel central de las políticas de gobierno en el impulso de las innovaciones, en la acumu8
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Según la versión de Warsh, Lucas preguntó “¿hay algún tipo de acción que el Gobierno de la India pueda emprender para que su economía crezca como lo han hecho las economías de Indonesia o Egipto?” (Warsh 1994g).
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lación de conocimientos y de capital social (cfr. la columna sobre Robert Putnam, Warsh 1994f), en la inequidad social (cfr. la columna sobre Kevin Murphy 1994e) y, en general, en todo lo referente a la competencia imperfecta. Según Warsh, “curiosamente los viejos papeles se cambiaron: ahora son los chicos buenos (esto es, los nuevos keynesianos) los que aconsejan mantener las manos fuera del mercado; y los chicos malos (esto es, los prestigiosos apóstoles de la nueva economía del crecimiento) son los que reconocen que el Gobierno debe asumir una posición activa en la labor de fomentar la expansión de la tecnología” (1994a). La caracterización periodística de Warsh logra capturar un giro dramático. Con la victoria de los teóricos de la Escuela de Chicago –liderados por Milton Friedman y sus aliados–, esta oposición entre los dos bandos antagonistas perdió buena parte de su relevancia. En efecto, la metodología neoclásica estaba siendo aplicada por todos, y los discípulos del monetarismo habían transportado sus modelos hacia terrenos muy diversos. Asimismo, los esfuerzos adelantados por las universidades con el objeto de atraer futuras estrellas ayudaron a superar la polarización entre los dos campos (la cual en ningún caso fue tan pertinaz como parecían mostrarlo los debates ideológicos destacados por los medios de comunicación, tal como el que enfrentó a Friedman con Tobin). Al respecto, la carrera de Andrei Schliefer, uno de los teóricos del “gran empujón”, es bastante elocuente. Estudió en Harvard, fue discípulo de Lawrence Summers y luego se trasladó a la Universidad de Chicago. Entonces publicó un artículo en el Journal of Political Economy en donde atacaba diversas tesis neoliberales mientras que, a su vez, respaldaba “el papel que el Gobierno legítimamente podría llegar a jugar fomentando completamente el proceso circular del crecimiento económico” (Warsh 1994d). Luego de esta defensa del intervencionismo, similar a la que se identifica generalmente con los gobiernos asiáticos, se convirtió en uno de los expertos de la privatización en Rusia, lo cual lo condujo a concentrarse en tópicos jurídicos que resultaran de interés para proteger a los inversionistas. Además, empezó a interesarse en temas sobre relaciones de “captura” (de actividades económicas) e incluso de corrupción entre gobiernos de Occidente e intereses privados. En resumen, esta descripción muestra cómo Schliefer se movió entre los dos campos y cómo los temas relacionados con las instituciones y las políticas gubernamentales se habían convertido en las nuevas fronteras de la teoría económica. Estas preguntas también se encuentran en el corazón de la actividad empresarial de estos teóricos. Ellos son consultores internacionales de punta así como teóricos. De hecho, Schliefer dirigió el proyecto del Instituto de Harvard para el Desarrollo Internacional enfocado en Rusia, el cual desde 1992 hasta 1996 recibió aproximadamente $60 millones de dólares provenientes de Usaid (Wedel 1998, 127).
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La paradoja real de este revés es que, de hecho, no existe para nada algo que sea paradójico. La reconversión que tuvo lugar revela una continuidad perfecta conforme a la lógica con la que funciona este campo. Krugman, según Warsh, narró su encuentro con la idea de “path dependency” (esto es, la teoría de la influencia de decisiones y eventos económicos pasados en el camino que toman las economías y del que es difícil salir) del siguiente modo: el ascenso de QWERTY [su forma concisa de referirse a la teoría de path dependency, haciendo alusión a la persistencia del teclado tradicional * ] fue sentido como una revolución intelectual para aquellos que participaron en el proyecto; frases como ‘giro paradigmático’ eran rutinariamente empleadas ... para refutar la creencia casi religiosa de los conservadores en los mercados libres. Si algo tan ineficiente como un teclado QWERTY puede perdurar por décadas, entonces uno no puede depender para siempre de los mercados para tener la razón (Warsh 1994c).
No obstante, desde otra perspectiva, esta revolución en las posiciones mantenidas por los economistas, que “ubicó a la competencia imperfecta en el centro del campo”, simplemente es el resultado lógico de la configuración de una disciplina cuya estructura fomenta la habilidad matemática, así como las estrategias tanto políticas como de los medios de comunicación. Las grandes controversias producidas al interior de este campo sirven como campañas de promoción para atraer a nuevos jóvenes adeptos a las matemáticas, al igual que como un escenario que ejerce injerencia en las inclinaciones de las estrategias empresariales. Así, las presiones ejercidas *
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El ejemplo del teclado de las máquinas de escribir y de los computadores es utilizado con frecuencia para ilustrar la teoría de path dependency, esto es, la teoría económica acerca de la influencia de decisiones o convenciones adoptadas en el pasado que, aunque pueden ser altamente ineficientes, son duraderas porque el costo de cambiar la decisión o la convención sería muy alto. Se alude al ejemplo con el nombre de QWERTY en referencia a las letras que en el teclado convencional se encuentran en la parte superior izquierda, adyacentes unas a otras en sentido horizontal. Múltiples estudios han mostrado que esta disposición de las teclas, y del teclado en general, no es la más adecuada para maximizar la velocidad del tecleo, y que la razón por la cual se adoptó esta disposición en las máquinas de escribir originales fue evitar que las teclas mecánicas que imprimían las letras se enredaran las unas con las otras. Por esta razón, letras cuya combinación es frecuente fueron ubicadas de tal forma que las teclas que las contenían no quedaran en posiciones adyacentes y, por tanto, no corrieran el riesgo de enredarse cuando se pulsaban con rapidez. A pesar de que esta dificultad mecánica obviamente desaparece con las máquinas eléctricas y las computadoras, cambiar la convención requeriría un reentrenamiento de los usuarios a nivel mundial, lo cual resulta muy difícil y costoso. Por eso, la teoría de dependencia del camino recorrido (path dependency) es llamada “teoría QWERTY” para mostrar la perdurabilidad de convenciones ineficientes, que van en contravía de las teorías convencionales sobre el poder del mercado para obtener por sí mismo resultados eficientes. La misma teoría es invocada para explicar la dificultad que tienen las economías subdesarrolladas de adoptar reformas que les permitan alcanzar mayores niveles de crecimiento. Esta explicación extensa del ejemplo se justifica porque los autores aluden en varios pasajes importantes de este libro a dicha teoría, que no es familiar para quienes no tienen entrenamiento económico. [Nota del editor]
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por estas nuevas apariciones desatan nuevas inversiones de esfuerzos y recursos en la producción de diversos modelos que continúan ampliando los límites de los postulados teóricos.9 El giro de los límites y de los tópicos propios de la ortodoxia también obedece a la promoción de sus creadores en el campo del poder. Luego de que los keynesianos provenientes de las universidades estadounidenses más prestigiosas fueron llamados por Kennedy para conformar el primer grupo de intelectuales en acción, el grupo “excluido” de Chicago no tuvo otra opción que la de ofrecer sus servicios a los adversarios del establecimiento del Este Norteamericano. Así, ejercieron presión con la realización de modelos que denunciaban los abusos producto de una coalición entre políticos e intereses privados, de los cuales se decía que practicaban “tráfico de influencias” bajo el ropaje de las instituciones del Estado. No obstante, una vez que la administración Reagan aflojó los controles sobre las palancas de influencia en Washington, las preocupaciones de quienes habían sido los ideólogos de la teoría económica pura sufrieron un cambio, esto es, un cambio en los recursos que ellos pudieron utilizar. En el período anterior, en su calidad de asesores del Gobierno, los miembros del grupo de Chicago se dedicaron al desmantelamiento de las regulaciones estatales, conforme a las recetas que los habían conducido al poder. Pero las prioridades se invirtieron, sobre todo luego de los excesos y los escándalos producidos en los estrepitosos años 80. Con el objeto de consolidar los beneficios tácticos de la revolución neoliberal, resultó esencial reconstruir un cierto nivel de regulaciones. Por lo tanto, lejos de ser obstáculos para la efectividad del mercado, el derecho y otras instituciones de soporte se convirtieron entonces en condiciones necesarias para su funcionamiento.10 Esta nueva conversión de los economistas hacia las cualidades del orden jurídico fue facilitada por el hecho de que el ejercicio de la profesión del derecho se vio cada vez más impregnada por la lógica de los negocios.11 Allí también la revolución conservadora trastocó, en un proceso que estaba en plena marcha, las jerarquías y las relaciones de poder propias del ámbito del derecho (Dezalay 1992). Dentro de la academia jurídica, una nueva generación de profesores edificaron sus carreras en las décadas de los años 70 y 80 mediante su dedicación a la empresa de traer conceptos neoortodoxos de la economía al campo del derecho. Los nuevos académicos 9
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Según Warsh, “las diversas personas innovadoras luchan para superar a los otros como en un juego de salto de ranas” (1993, 120). Este también fue el período de crecimiento de la mafia y de las economías expeditas en los países de Europa del Este, lo cual hizo aún más evidente que los mercados capitalistas requerían contar con un mínimo de reglas para operar (Warsh 1993, 240). Basta con mencionar el crecimiento impresionante y la rentabilidad de las firmas de abogados que empezaron a operar progresivamente como empresas comerciales (Galanter y Palay 1991).
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del derecho, que tenían vínculos estrechos con la Universidad de Chicago, comenzaron en el área de antimonopolios, pero muy pronto extendieron su influencia hasta hacer de la línea del análisis económico del derecho una actividad promisoria en las facultades de derecho.12 El interés de los abogados en la economía fue facilitado por el respaldo de diversas fundaciones conservadoras, especialmente la Fundación Jon M. Olin, que había sido creada en oposición a las fundaciones del establecimiento.13 Varios académicos del derecho, neoortodoxos reconocidos vinculados con la Universidad de Chicago, como Robert Bork, Richard Posner o Frank Easterbrook, rápidamente también pasaron a formar parte de la rama judicial al ser nombrados por Reagan en los 80. Diversos académicos emprendedores dentro del campo jurídico se aferraron a la ola de la revolución conservadora (Duxbury 1995) y así transformaron todas las áreas del derecho. Cuando los teóricos que habían denunciado ciertas manipulaciones sociales y el abuso de reglas establecidas descubrieron de repente las cualidades del Estado y del derecho, ya habían cambiado de manera dramática las posiciones –y las estrategias– relativas de los actores. A medida que fueron accediendo a los círculos de poder, los académicos de la Escuela de Chicago estuvieron cada vez menos inclinados a denunciar en la teoría pura los pactos hechos sobre bases políticas pragmáticas. Su posición teórica les dio acceso a los ámbitos de poder y a las redes de influencia, y desde adentro es mucho más fácil aceptar ajustes pragmáticos que se entienden como movimientos necesarios para mantenerse en el poder. 14 Más
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Henry Manne, uno de los académicos clave y pionero de la línea de derecho y economía, fue uno de “los diez u once estudiantes de la Facultad de Derecho” de la Universidad de Chicago interesados en la economía en los años 50. Según Manne, “asistimos a todos los seminarios que pudimos con [Aaron] Director”, usualmente considerado como el fundador a pesar de que no publicó casi nada. La Facultad de Derecho lo contrató porque el Departamento de Economía no estaba vinculando personas que no contaran con un título de doctorado. La Facultad de Derecho había empleado economistas con anterioridad, incluyendo especialmente a Henry Simons, quien precedió a Director. Director también era cuñado de Milton Friedman. Por su parte, Robert Bork fue estudiante de la Universidad de Chicago en la misma época de Manne. Tal y como Manne cuenta, “la sustancia de esta historia es cómo se va del simple interés de Aaron Director por el análisis económico del tema del derecho antimonopolios a la recepción de dicho enfoque por parte de los demás profesores de la Facultad” (ver además Duxbury 1995, 346-381).
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En 1974 (año siguiente a la primera edición del libro El análisis económico del derecho, de Richard Posner), inmediatamente después del comienzo del movimiento del mismo nombre, Henry Manne hizo que la Fudación Olin se interesara en este enfoque. Así, Olin financió varios de los talleres y seminarios que ayudaron a construir este campo. Otras fundaciones de corte conservador también mantuvieron una postura activa. Por ejemplo, según Manne, “el Fondo Libertad aceptó financiar seminarios, pequeñas conferencias ... Durante mis seis años de estancia en Miami y a través de mis seis años en Emory [en donde Manne enseñó] llevé a cabo alrededor de 38 conferencias financiadas por el Fondo Libertad, ¿y sabía usted que 33 de esas conferencias fueron publicadas como libros o en revistas de derecho bajo la forma de simposios? Y cada uno de ellos concebía nuevos tópicos de derecho y economía que nunca nadie había considerado con anterioridad”.
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Lo mismo había pasado tiempo antes con los economistas keynesianos, quienes se convirtieron en asesores del Estado durante los años 60.
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aún, el derecho dejó de ser identificado primordialmente con el tráfico de influencias y con el Estado regulador (cfr. Garth y Sterling 1998). En efecto, se había convertido en un instrumento que les ayudaba a defender sus intereses y los de sus aliados, en las cortes y en otros escenarios. El desarrollo de la línea del análisis económico del derecho como un programa concreto facilitó la aparición de una serie de prescripciones que servían para desregular a través del derecho. No resulta extraño que los abogados de negocios y los vinculados al Estado, quienes se desenvolvían en los corredores del poder en Wall Street y en Washington, lograran reorientar sus perfiles hacia las nuevas dinámicas de poder, ayudando de esta manera a que los economistas concedieran un papel más relevante al derecho y a los abogados.
UN NUEVO SABER ECONÓMICO EN EL BANCO MUNDIAL Los economistas, como hemos dicho, empezaron a concentrarse más en el derecho, viendo en el mismo un aliado potencial que podía servir para la construcción de un mercado internacional de bienes y capital. En cuanto al Banco Mundial, el World Development Report [Reporte mundial sobre desarrollo] de 1991, que se centraba en “el desafío del desarrollo”, empezó a prestar mayor atención a las instituciones estatales.15 Para el tiempo en que se expidió el Reporte mundial sobre desarrollo de 1996, el giro potencial ya era mucho más evidente. El Reporte de 1996 orientó su atención al “desafío de la consolidación” de ciertas reformas en los mercados y, en particular, se detuvo en la importancia de las instituciones: “un número creciente de estudios sobre las economías de mercado sugiere que, para el largo plazo, si las economías en transición han de alcanzar los rangos de las economías más avanzadas, no sólo requerirán políticas adecuadas en materia económica sino también instituciones responsables para respaldarlas e implementarlas” (World Bank 1996, 85). Este enfoque en el Gobierno y en las reformas institucionales incluía una atención especial a la necesidad de “crear nuevas estructuras jurídicas para el desarrollo del sector privado” (World Bank 1996, 88), introduciendo temas como los derechos de propiedad, contratos, derecho empresarial y de inversión extranjera, derecho de concordatos y bancarrotas, derecho de la competencia, así como a la necesidad de un sistema judicial confiable y competente, y un ejercicio privado próspero de la profesión jurídica (World Bank 1996, 88-93). Desde 15
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Los Reportes mundiales sobre desarrollo fueron iniciados bajo la dirección de McNamara. Los mismos han sido producidos a través de un modelo de competencia vigoroso. Según una de las personas participantes, “la decisión de los temas consiste en un proceso altamente competitivo”. La junta de directores del Banco Mundial toma la decisión final, y actualmente alrededor de $3 millones son asignados para su elaboración. Aquellos encargados de la tarea de producirlos gozan de una autonomía considerable. De igual forma una posición de liderazgo en la creación del Reporte mundial de desarrollo “es un boleto para ascender” dentro del Banco.
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esta perspectiva, no resulta suficiente eliminar los obstáculos jurídicos. Mirando más allá del ataque al Estado emprendido por el Consenso de Washington, ahora los inversionistas consideran como un asunto esencial obtener protecciones equivalentes a aquellas disponibles para los capitalistas locales, quienes pueden movilizar redes de clientelas alrededor del Estado. Para citar el Reporte de 1996 nuevamente, “el Gobierno por sí mismo debe estar regido por el derecho, debe seguir el tenor de sus declaraciones anunciadas en referencia a sus políticas públicas, debe cumplir con sus obligaciones y, por su parte, las instituciones privadas deben tener una confianza absoluta en que éste no intervendrá arbitrariamente en sus asuntos” (World Bank 1996, 93-94). El Reporte mundial sobre desarrollo de 1997 continúa en la misma línea, centrándose particulamente en el papel del Estado (World Bank 1997). Y luego de la crisis asiática, el Banco Mundial publicó un documento aún más fuerte, titulado Beyond the Washington Consensus: Institutions Matter [Más allá del Consenso de Washington: las instituciones importan] (World Bank 1998). Éste fue un esfuerzo mancomunado de las oficinas regionales de Latinoamérica y el Caribe con la unidad de manejo del sector público, que así atacaron directamente el “Consenso” de los 80, enfatizando que “una política macroeconómica adecuada no es suficiente; las buenas instituciones son esenciales para la estabilidad macroeconómica en el mundo actual de integración global financiera” (World Bank 1998, 3; cursivas del texto original). El libro también incluye un capítulo sobre mercados de capital e instituciones jurídicas. El giro en el mensaje económico enviado por el Banco Mundial no estuvo exento de ambigüedad. Uno de los activistas dentro del Banco enfatizó que a la generación de macroeconomistas neoliberales que había manejado los destinos de la institución en los años 80, prácticamente la habían purgado de todo tipo de oposición. Él se las arregló para escaparse de la purga más grande adelantada en 1987, pensando “éste es mi Banco también” y “no sobreviviría con una política macroeconómica” únicamente, pero, con todo, contó con pocos aliados economistas dentro del Banco. A pesar de los cambios que se estaban sucediendo alrededor del Banco, específicamente al interior de otras agencias de desarrollo –incluyendo a la Usaid con su “iniciativa en materia de democracia”, que sufrió una aceleración en 1989 (Carothers 1996, 1; ver Nelson con Eggleton 1992)–, éste continuó enamorado de la forma más pura del Consenso de Washington.16 Pretendiendo generar respaldo en favor de un enfoque diferente al sostenido por los macroeconomistas del Banco Mundial, él y otros trataron de 16
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Según Ismael Serageldin (1996), actualmente vicepresidente del Banco y uno de los gestores del giro hacia las materias de gobierno, “con la introducción de la idea de ‘un buen gobierno’, el Banco desencadenó un debate tan vivaz como el que había suscitado acerca de la redistribución de los ingresos 15 años atrás”.
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invitar a académicos institucionalistas tales como Mancur Olson, Oliver Williamson y Douglas North. No resulta extraño que Stanley Fischer, el principal economista del Banco Mundial, llegara incluso a cuestionar que Mancur Olson fuera un economista. Otro de los economistas del Banco en ese entonces notó la reacción de la mayoría de los economistas frente a las incursiones iniciales de ciertas preocupaciones institucionales y frente a expertos africanos que argumentaban que los problemas de desarrollo “no eran susceptibles de soluciones económicas”: mientras algunos sostenían que había una necesidad de “superar este abismo”, otros afirmaban que el Banco debía evitar involucrarse en esta potencial aventura “política”. Al respecto, una dosis de legitimidad fue generada en 1993, cuando Douglass North recibió el Premio Nobel de economía: “desde entonces la economía institucional tomó vuelo”.17 Así, un grupo relativamente pequeño dentro del Banco creó una “red informal interna”, y pretendió basarse en el institucionalismo relativamente espartano que sostenía North. Aun cuando conocían perfectamente que diversos politólogos y sociólogos tenían en su haber trabajos sobre los mismos tópicos, sabían que los economistas no les responderían a especialistas que no fueran economistas. El poder de este grupo aumentó con la designación de James Wolfensohn como presidente del Banco. Wolfensohn, según uno de los miembros de la institución, no guardaba mucho aprecio por la teoría económica abstracta. En cambio, “hablaba como si las instituciones importaran”. Más aún, Wolfensohn tuvo que responder a presiones externas, como se discute adelante. Robert Picciotto, economista usualmente citado como uno de los líderes en el giro hacia el enfoque institucionalista, en la actualidad es el director general del departamento de evaluación de operaciones del Banco Mundial.18 Al seguir de manera breve su historia, es posible rastrear algunas de las recientes transformaciones del Banco Mundial y de las teorías económicas que lo rigen. Picciotto, que inició sus actividades en el Banco en 1961 como economista influenciado por la posición iconoclasta de Albert Hirschman, era uno de quienes se encontraba afuera del mundo de los macroeconomistas neoliberales. Se desempeñó como vicepresidente de presupuesto bajo la administración de Conable desde finales de 1987 hasta 1989. Luego, formó parte de la oficina de evaluación y desarrollo en 1992.
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De acuerdo con uno de los economistas decididamente simpatizante del giro hacia las materias de gobierno, North llegó al Banco y se dirigió a 600 o 700 personas, muchas de las cuales estaban “tomando notas”.
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Picciotto, quien nació en Italia, se vinculó al Banco Mundial en 1961. Se había graduado de la facultad Woodrow Wilson de Princeton. También es el autor de Putting Institutional Economics to Work: From Participation to Governance (Poniendo a funcionar la economía institucional: de la participación al gobierno) (1995), y (con Eduardo Wiesner) fue el editor de Evaluation and Development: The Institutional Dimension (Evaluación y Desarrollo: la dimensión institucional) (1998).
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Su ingreso coincidió con un período de mayor reconocimiento para esta oficina, que venía de un proceso de decaimiento. Así, logró someter el reporte Wapenhans a consideración de la junta, que resaltaba ciertos problemas de supervisión y de rendimiento de cuentas en los préstamos, con lo cual también hizo que Wolfensohn concediera mayor atención a estos asuntos. Como veremos adelante, esta oficina actualmente promueve medios bastante diferentes para perfeccionar y ponderar los préstamos. Como lo señaló una de las personas que está de acuerdo con el nuevo papel de la oficina, Picciotto mostró que los problemas de los proyectos fracasados no obedecían tanto a un mal diseño de éstos, sino a la configuración de las instituciones del sector público y de la sociedad civil.
LA ECONOMÍA POLÍTICA COMPARADA: LA PARADOJA ORTODOXA Los discípulos de Chicago no fueron los únicos en sacar provecho de esta recomposición en el ámbito de conocimiento sobre el Estado, lo cual se convirtió en el corolario de la reestructuración de “las reglas del juego” estatales. Esto es particularmente cierto en cuanto al mercado de las técnicas y los conocimientos especializados orientado a las relaciones internacionales, un mercado altamente competitivo pero también capaz de generar altas utilidades. Conforme con este mercado, y una vez que se reconoció que los factores políticos jugaban un papel en el desarrollo de las políticas económicas, el número de productores potenciales de estas técnicas y conocimientos especializados aumentó de manera ostensible. Por ejemplo, un grupo relativamente pequeño de politólogos rápidamente comenzó a enfatizar que las relaciones financieras internacionales no podían ser explicadas por completo en los términos estrictos de la economía. En parte, la transformación del mercado consistió en una batalla entre los politólogos tradicionales de la “seguridad nacional”, simbolizados por la revista International Security (IS), y los nuevos de la “economía política internacional”, cuyo emblema era la revista International Organization (IO). 19 Los politólogos de la IS habían venido siendo bien representados en el poder durante las últimas décadas, e insistían en su importancia, ya que “nosotros tenemos influencia”, mientras que el segundo grupo insistía en tener estándares de investigación académica “más rigurosos”. La réplica de los partidarios del IS ante el reclamo de mantener un cierto rigor académico era que “nadie leía” la IO. En otras palabras, la Internacional Organization o las revistas del mismo corte tenían un interés mucho más 19
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El nuevo enfoque del Banco Mundial y del FMI contrasta con “la teoría de la dependencia” que es aún bastante influyente en los círculos académicos cercanos a Latinoamérica (ver Packenham 1992).
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orientado hacia el interior de la disciplina, mientras que la IS se inclinaba a ser más histórica y comparativa. En el proceso de este debate sobre capital académico e influencia política, la crisis internacional de la deuda y el advenimiento de ajustes estructurales se convirtieron en una oportunidad para el grupo de la IO. En 1986, Stephen Haggard, para entonces profesor sobre asuntos de gobierno en Harvard, concluyó un análisis comparativo sobre “las políticas de ajuste” resaltando el siguiente hecho concerniente al FMI: “los programas diseñados sin referencia a las realidades políticas, muy posiblemente están destinados a fracasar e incluso a precipitar consecuencias políticas indeseables” (1986, 185). Siendo consciente de la carta de navegación de la era de Bretton Woods, la cual vedaba la posibilidad de inmiscuirse en asuntos de índole política, destacó la importancia de los aliados locales –aquellos que eran responsables de las políticas económicas y financieras y quienes generalmente habían sido capacitados en el FMI o en el Banco Mundial–. Las redes (de relaciones transnacionales creadas a través de los programas del FMI o el BM), quizá más que recursos per se, constituyen el cimiento político del poder y de la influencia en estas organizaciones. La existencia de un grupo estable de funcionarios simpatizantes del FMI dentro del Estado parece ser un prerrequisito para el éxito del programa (Haggard 1986, 186).20
Este argumento es más sólido si se tiene en cuenta la importancia en los países deudores de la promoción hacia posiciones clave de aquellos que mantienen vínculos cercanos con el FMI. Ellos son los únicos con el conocimiento financiero especializado y la credibilidad que resultan necesarios para negociar efectivamente con sus análogos de Washington (y de Nueva 20
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Este tópico de la importancia de los vínculos transnacionales es recurrente en esta línea académica. Por ejemplo, citando a Kahler, Barbara Stallings recuerda la relativa falta de efectividad de las intervenciones adelantadas por las instituciones financieras: “este sondeo sugiere que las agencias exteriores han tenido, sobre todo, una injerencia limitada en las decisiones orientadas hacia una implementación exitosa de los programas de ajuste estructurales y de estabilización” (1992, 42). Ella también destaca la importancia de las redes, sobre todo en tiempos de crisis: “una crisis económica puede resultar propicia para la conformación de una coalición que afirma que cuenta con un acceso especial hacia los recursos internacionales” (54). Así, la autoridad local se sirve de la autoridad internacional, ya que las coaliciones internacionales de banqueros, exportadores y profesionales permiten que los gobiernos resistan mejor las presiones populares (66), y asimismo les facilita ajustarse a los compromisos realizados con el FMI. Esto resulta de particular importancia, ya que las sanciones del FMI han sido raramente empleadas y por lo tanto no son muy creíbles. De igual manera, estas coaliciones también ayudan a evitar que se configure un cartel de deudores: “los gobiernos con una orientación internacionalista no quieren que se les identifique con dicho movimiento” (67). Así, el papel de estos grupos fue, como mínimo, un factor tan determinante como aquel del FMI en el manejo de la crisis de la deuda. Estas dos instancias, de cualquier forma, son imposibles de separar en términos prácticos: “una gran dosis de influencia internacional, tanto financiera como ideológica, puede ser ejercida sobre las personas que toman las decisiones, a través de los mecanismos de redes y palancas” (85).
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York). De igual forma, es posible encontrar extensiones del FMI y del Banco Mundial encarnadas en funcionarios que se han convertido a la ortodoxia financiera. El reconocimiento de la importancia de esta suerte de redes también condujo a la destinación de esfuerzos para promover expertos en asuntos complementarios. Por ejemplo, antes de aventurar en el terreno cambiante de las políticas locales, resultaba de gran ayuda conocer bien las variables del entramado político doméstico, para así evitar errores obvios o malos pasos, e incluso para mantener una imagen de neutralidad. Esta necesidad abrió diversas oportunidades de competencia híbrida en los puntos de intersección de la economía política y otras áreas de estudio. Estos puntos de competencia, que de otra forma hubieran obtenido poco reconocimiento o prestigio, comenzaron a adquirir un cierto valor dentro de disciplinas tales como la ciencia política, las relaciones internacionales y, por supuesto, la economía. De esta forma, el recrudecimiento de la crisis de la deuda y la multiplicación de los ajustes estructurales en los préstamos hicieron que las instituciones internacionales y las fundaciones filantrópicas financiaran una línea de actividad que había sido denominada “economía política comparada”. Haggard y Kaufman, líderes en este campo, enfatizaron lo que este nuevo enfoque podía llegar a representar como un conocimiento especializado, ya que complementaba tanto el horizonte de los especialistas en proceso de transición hacia la democracia –que tendían a pasar por alto factores económicos– como el de los economistas –que se inclinaban a ignorar la historia y a descuidar los conflictos políticos– (1992, 319-320). 21 Respecto a los economistas, sugirieron que “los efectos de las medidas de choque externas se encuentran mediados por diversos arreglos institucionales preexistentes, los cuales estaban allí para afrontar los conflictos políticos” (1992, 320). 22 Respecto a los académicos en transición hacia la democracia, recordaron que en los países del Tercer Mundo, la democracia siempre había coexistido de un modo malsano con la economía de mercado. En muchos casos los regímenes autoritarios habían impuesto la lógica de mercado, y de igual forma los regímenes democráticos habían vivido bajo la amenaza constante de la aparición de dificultades financieras relacionadas con las crecientes tensiones sociales internas. De esta forma, el ideal estado21
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El campo de la economía política comparada también incluye a personas como Miles Kahler, Joan Nelson y Barbara Stallings. Con el mismo espíritu, ellos recalcaron que las nuevas teorías económicas no fueran adoptadas simplemente por el hecho de su superioridad científica. La difusión de esta línea surgió como producto de diversas estrategias convergentes. Es más, su recepción y su impacto fueron determinados por acontecimientos locales: “las nuevas ideas no descansan simplemente sobre otros factores que ya se encuentren allí. En su lugar, dichas ideas pueden alterar la composición de los otros elementos de la esfera política, como catalizadores que permiten que los ingredientes se combinen de nuevas formas” (Haggard y Kaufman 1992, 37).
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unidense de mantener un liberalismo tanto en la economía como en la política, apareció como un objetivo imposible de realizar en el marco de estas economías subordinadas (ver Adelman y Centeno, en proceso de publicación). Los análisis de Haggard, Kaufman y sus aliados los condujeron a denunciar lo que Miles Kahler había denominado “la paradoja ortodoxa”. Según sus palabras, “para que los gobiernos puedan reducir su papel en la economía y así expandir el juego de las fuerzas de mercado, el Estado mismo debe fortificarse” (1992, 25). El caso chileno ejemplifica este punto: “los equipos responsables de los cambios son relativamente autónomos, e incluso totalmente independientes en ocasiones, los cuales están protegidos de los intereses de grupo y de los burócratas rivales mediante un respaldo fuerte que proviene del jefe del ejecutivo” (1992, 23). No obstante, su grado de éxito se dio a costa de algunos, ya que el refuerzo especializado de las coaliciones conservadoras detuvo el proceso de democratización: “la fuerza persistente de grupos vinculados con el viejo régimen también obstaculizó los esfuerzos de gobiernos civiles entrantes por integrar grupos que habían sido previamente excluidos, en especial el movimiento obrero” (1992, 335). Como fue señalado en otra parte por Joan Nelson, otro miembro de este grupo, la construcción de un compromiso social, al menos como es sugerido por el modelo de las democracias europeas, exige un mínimo de redistribución y una integración relativa de la clase trabajadora en los mecanismos estatales de Gobierno (Nelson 1992). A pesar de este pesimismo, que resulta evocador del modelo del “autoritarismo burocrático” de Guillermo O’Donnell ([1973] 1979), estos autores buscaron hallar políticas que permitieran romper este dilema de la economía de ortodoxia versus la democracia. La solución que ofrecieron fue la combinación de dos temas que suministraron el leitmotiv de su análisis: primero, la importancia de los eslabones transnacionales para el éxito de las políticas económicas de la ortodoxia y, segundo, la necesidad de promover Estados fuertes con el objeto de fomentar efectivamente las políticas de mercado.23 De ahí se siguió que resultaba necesario reforzar las posiciones de los representantes de las coaliciones internacionales en el ámbito del poder, para así lograr reconstruir el Estado alrededor de técnicas y conocimientos especializados adquiridos en el escenario internacional y consistentes con el mismo. Sin decirlo explícitamente, sugirieron fomentar las carreras de los protegidos del FMI y del Banco Mundial. Conforme con esta estrategia y con el ideal de neutralidad de las instituciones finan23
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Otros ejemplos de los vínculos transnacionales que se dieron pueden encontrarse en Ghana y en Bolivia, que “lograron utilizar a las personas expatriadas así como el respaldo determinante del Banco Mundial y del FMI para diseñar paquetes de reformas de amplia envergadura” (Haggard y Kaufman 1992, 22).
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cieras internacionales, reconocieron la necesidad de producir análisis que lograran clarificar el juego de las alianzas en el ámbito del poder estatal. Los aspectos de promoción en este discurso fueron dirigidos tanto a los socios silenciosos en potencia como a los contrincantes académicos: a pesar de sus méritos, el enfoque centrado en el Estado debe confrontar dos enigmas importantes. El primero es lograr entender las preferencias de las élites estatales ... el segundo está relacionado con las características organizacionales del Estado que permite a las élites actuar con base en sus preferencias ... así, la nueva literatura sobre el Estado ha fracasado en proveer una discusión plenamente satisfactoria sobre las fuentes de las preferencias en política de las propias élites políticas (Haggard y Kaufman 1992, 20).
Para ese entonces, esta sugerencia logró ser asumida primordialmente como un programa tentativo de investigación. Con excepción de unos pocos trabajos, tales como el de Evans que insinuaba que “las preferencias podían ser una función de las capacidades [técnicas]” (citado en Haggard y Kaufman 1992, 21), la mayoría de académicos que examinaron diversos asuntos de política económica se limitaron a dar explicaciones de índole macrosociológica. En efecto, no se detuvieron a analizar los detalles de las relaciones concretas –las alianzas de intereses y las fracciones de clases– que servían de sostén para políticas públicas particulares. Las estrategias de los tecnócratas y los vínculos que los unían con las redes internacionales de conocimientos especializados y con ciertos grupos locales de interés permanecieron implícitos en sus análisis. Pero este estado débil de la investigación no necesariamente significa que el consejo de examinar las preferencias en política no hubiera sido escuchado. En cambio, ello pudo haber querido decir que las teorías en dicha coyuntura no se encontraban bien adaptadas para conceptualizar la dinámica de las relaciones personales en política, lo cual parecía más un tema propio de los chismes de prensa. No obstante, de hecho, sólo pocos años después un nuevo semillero de pioneros en el área de la microsociología ingresó en la escena académica. El tiempo en el que surgió este nuevo enfoque sociológico encajó perfectamente con la presencia de un giro hacia una abierta preocupación respecto a las estrategias institucionales, y también cuadró bastante bien con una serie destacada de transformaciones. Los tecnócratas, ahora adeptos a los derechos humanos y a la democracia, así como a los mercados libres, fueron rebautizados como “políticos tecnócratas”. Mientras tanto, los nuevos economistas políticos habían asumido una posición bastante cercana al Banco Mundial. Ellos podían mantenerse adentro o afuera de la institución, pero en ambos casos se alimentaban directamente de los enfoques y de las políticas del Banco Mundial respecto al desarrollo. Con ello facilitaron la aparición de un conocimiento especializado que contribuyó tanto al manejo del Banco Mundial como a la evolu-
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ción de una globalización consistente con los principios progresivos de la nueva ortodoxia.
UN MERCADO CON ROSTRO HUMANO: LA REINVENCIÓN DE LOS TECNÓCRATAS COMO POLÍTICOS TECNÓCRATAS La crisis de la deuda y la multiplicación de las políticas de ajuste estructural sirvieron para solidificar la posición de los Chicago Boys, tanto en las instituciones financieras internacionales como en los gobiernos de los países deudores. La red de conexiones de Latinoamérica, realizada sobre todo a través de los programas de economía de la Universidad de Chicago y MIT, para entonces había conquistado varios puestos de poder: ministros, presidentes de bancos centrales y líderes en negocios (v. gr., Montecinos 1997). El ahora período extendido de poder de esta red instruida de personas, había servido para vigorizar aún más sus posiciones y para introducir cambios sutiles a lo largo del tiempo. La primera generación de Chicago Boys, cuyo ejemplo paradigmático lo encontramos en Chile, estuvo compuesta por discípulos leales cuya dedicación a tópicos científicos les permitió preservar un nivel de autoridad en materia de conocimiento, al mismo tiempo que su carrera les facilitaba concentrar sus actividades en la política y en los negocios. Los esfuerzos concentrados en las áreas de la política y los negocios produjeron una pluralidad de posiciones y, en consecuencia, movilidad entre dichas posiciones, situación que les posibilitó combinar diverso tipo de capitales –tanto simbólicos como financieros–, los cuales resultaron indispensables para impulsar un nuevo conocimiento sobre el Estado. De esta manera, la autoridad en materia de conocimiento, combinada con el capital social de múltiples relaciones, se extendió a una gama que incluía desde ministros de gobierno hasta dirigentes empresariales. Este conjunto de relaciones aseguró que las inversiones de esfuerzos y recursos de los grupos financieros en el Estado, con el objeto de promover regulaciones “favorables al sector financiero”, rindieran sus frutos. De forma interesante, la ocupación de estas múltiples plazas evoca aquellas que habían sido antes ejercidas por los juristas de poder tradicionales, quienes usualmente eran los padres o los abuelos de los nuevos economistas. Por lo tanto, no resulta sorprendente que sus enfoques de poder hubieran coincidido, como en últimas convergieron sus intereses. Nada ilustra de mejor forma el vigor en el escenario económico internacional que tuvo el giro hacia el ámbito de la política, que la noción misma de político tecnócrata, desarrollada por los líderes del Diálogo Interamericano para elogiar a sus amigos –una nueva generación de líderes cuya formación en los Estados Unidos los había iniciado en las virtudes tanto de la democracia como de la economía defendida por la ortodoxia–.
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Como fue indicado por Domínguez, el editor de un libro de ensayos conmemorativos titulado Los políticos tecnócratas, “la mayoría de los políticos tecnócratas progresivamente empezaron a incorporar las dos corrientes de ideas internacionales, una favorable hacia los mercados y la otra hacia la democracia ... Esto lo lograron nadando en estas corrientes de ideas durante el tiempo en el que vivieron en el exterior” (Domínguez 1997, 28). En palabras de uno de los simpatizantes de la idea de los políticos tecnócratas, ellos lograron superar “la connotación desfavorable” asociada con los Chicago Boys, quienes habían sido “ignorantes en materia política” y “aliados del autoritarismo”. Los políticos tecnócratas, según la misma fuente, eran “hábiles en sus actuaciones políticas dentro del contexto de sus propios países”, esencialmente “haciendo de la economía política la actividad principal de sus carreras profesionales”. De esta manera suministraron el nexo perfecto entre “la economía y la política”, así como un nuevo modelo para la ciencia política. Las políticas públicas promovidas por los políticos tecnócratas, incluso cuando se apartaban de la ortodoxia económica pura con variaciones tales como “el crecimiento con igualdad”, insertaron sus países perfectamente dentro de los mercados internacionales. De hecho, las medidas políticas asumidas en nombre de la democracia hicieron que las políticas económicas draconianas se volvieran más legítimas, con lo cual los mismos riesgos políticos terminaron siendo reducidos. Como Domínguez señala, “sólo cuando se dio un compromiso democrático con los mercados –que incluía a los gobiernos de centro-izquierda–, el inversionista racional pudo estar seguro de que las normas de los mercados prevalecerían” (1997, 31). De esta forma, los riesgos del populismo o de la resistencia masiva al autoritarismo pudieron ser contenidos. Con la adhesión de esta nueva élite a las reglas prevalecientes del escenario político internacional, la llegada de los regímenes democráticos sirvió para consolidar reformas al Estado que las dictaduras militares no habían podido completar por sí mismas. En efecto, la opinión pública internacional se había rehusado a aceptar a dichos gobiernos como legítimos. Así, “la democracia chilena obtuvo lo que los Chicago Boys de Pinochet jamás lograron conseguir dentro de un contexto autoritario: atar los destinos de la nación al mercado a través del consenso de la nación misma” (Domínguez 1997, 47). Una vez que dejaron de ser parias internacionales, los nuevos Estados lograron acelerar y consolidar su integración con los mercados internacionales (y también con los mercados regionales mediante nuevos acuerdos), lo cual volvió mucho más difícil que reincidieran en los disparates del populismo o en los espejismos del nacionalismo económico. De nuevo en palabras de Domínguez, para anclar las políticas de apertura de los mercados ... [estos políticos tecnócratas] buscaron institucionalizar un comercio más libre
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mediante la adopción de acuerdos de libre comercio que pudieran consolidar las reformas implementadas en sus países de origen. En este sentido, el cosmopolitismo fundacional de sus ideas vino a ser implementado mediante su internacionalismo de los mercados (1997, 47).
La relación cercana de este nuevo grupo con el mercado de las técnicas y los conocimientos estatales especializados dominado por los Estados Unidos resulta evidente al observar las carreras de líderes como Pedro Aspe, Fernando Henrique Cardoso o Alejandro Foxley, ya descritas en este libro. Con todo, la capacidad de persuasión del análisis de los políticos tecnócratas no logró que sus enfoques fueran fácilmente recibidos por los grupos dirigentes del Banco Mundial. Como uno de los politólogos destacados en esta área lo sugirió, la proximidad de su enfoque con el propio de los macroeconomistas no necesariamente condujo a que el último grupo tomara dicho enfoque en serio. Por el contrario, los politólogos al final de los años 80 y comienzos de los 90 aún “no contaban con contactos en el FMI o el Banco Mundial”. La ciencia política aún era un “sector marginal” desde la perspectiva de la economía: “nosotros los leemos más a ellos que ellos a nosotros”. Asimismo, los economistas no tenían ningún interés particular en enterarse de “los enlaces transnacionales”, pues se encontraban “haciéndolos todavía”. Incluso, luego de 1989 y la caída del comunismo, “la idea de que ... los politólogos [fueran necesarios para que] me contaran que yo estaba haciendo lo que estaba haciendo” era difícilmente atractiva. Como fue anotado, aquellos del Banco Mundial que buscaron impulsar las instituciones, ya conocían de estos trabajos en ciencia política, pero también sabían que con ellos no llegarían a persuadir a los macroeconomistas. En palabras de uno de los politólogos cercanos al Banco, los macroeconomistas aún se inclinaban a pensar que la política era un asunto de “intereses nocivos y perniciosos que bloqueaban la generación de las políticas adecuadas que podrían llegar a beneficiar” a los diferentes países. El incremento de la influencia relativa de los politólogos –al igual que la legitimidad creciente de las estrategias políticas encauzadas por el Banco Mundial– fue transmitido a través de los centros de investigación prestigiosos y de las redes de los políticos tecnócratas. En particular, el Consejo de Desarrollo Exterior (CDE) (The Overseas Development Council, ODC) radicado en Washington, que durante mucho tiempo había promovido la ayuda extranjera y un conjunto de políticas estatales relativamente internacionalistas, comenzó a respaldar este tipo de investigaciones bajo la dirección de Richard Feinberg –economista cercano a esta red de politólogos– y Joan Nelson –uno de los politólogos inquietos en esta área– (ver Nelson 1992). 24 Uno de los miembros del CDE de ese entonces recuer24
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da que al comienzo de la década de los 80 la creencia prevaleciente en la comunidad enfocada en temas de desarrollo era que “la economía consistía en un área separada de la política”. Más exactamente, “el Banco Mundial y el FMI hacían economía, no política”. De hecho, “la política” no podía ser mencionada, ya que la misma implicaba “intervención” en los asuntos de los países en desarrollo. No obstante, la experiencia de los ajustes estructurales hizo obvio que “si no había política, no habría tampoco economía”, en el sentido de lograr la implementación de dichas reformas económicas. Por su parte, los politólogos ya estaban “estudiando estos asuntos”, y así el CDE adoptó una agenda para “precipitar un cambio” hacia el reconocimiento de que la política “no podía ser ignorada”. En otro centro de investigación de punta de Washington cercano al Banco Mundial, denominado Instituto de Economía Internacional, John Williamson (creador del término “Consenso de Washington”, 1990) también impulsó la causa de prestar mayor atención a los asuntos políticos, al preguntarse qué había sido finalmente conseguido con los ajustes estructurales, herramienta que los macroeconomistas habían empleado para erigir su influencia (1990). 25 Moisés Naím, político tecnócrata clave y actualmente editor de la revista Foreign Policy, fue una persona particularmente importante en la empresa de lograr legitimar este enfoque en el Banco Mundial. Naím ha recorrido una trayectoria altamente cosmopolita a lo largo de su vida. Nació en Libia en 1952 y su familia decidió partir hacia Venezuela en 1954. Mucho tiempo después obtuvo un doctorado en ciencia política en MIT y luego enseñó por varios años en el Instituto de Estudios Superiores –el centro educativo en negocios más prestigioso de Venezuela–, en donde fue decano en el tiempo de las elecciones de 1988. En sus palabras, “de manera bastante extraña, los dos candidatos presidenciales comenzaron a decir que ellos preferirían tener un gabinete de ministros no políticos, debido a que el país se encontraba en medio de profundos problemas y requería la ayuda de gente técnica que fuera capaz de tomar las decisiones necesarias. Y ambos candidatos en algún momento anunciaron que si fueran elegidos a la Presidencia me nombrarían como ministro” (Latin Finance 1998, 108). Así, él se
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James Grant, quien se mantuvo en su cargo hasta 1980. Grant pasó de Usaid al CDE y posteriormente ocupó el cargo máximo de Unicef. Por su parte, Robert McNamara fue el presidente de la junta en los años 80. El CDE cambió su enfoque en la década de los 80, y así concedió mayor atención al asunto de la deuda y al papel del Banco Mundial y del FMI. El Consejo de Desarrollo Exterior, en palabras de alguien que guardaba nexos con el mismo, pretendió ser “amistoso con los papeles dados a la banca y a los entes financiadores”, sobre todo para “formular preguntas prácticas” acerca de asuntos como “la ayuda condicionada”. Así, el CDE logró fungir como intermediario entre los enfoques académicos emergentes y las instituciones multilaterales, tomando “investigaciones relevantes sobre políticas para luego exponerlas al mundo de las políticas públicas”. Feinberg, quien creó el término de “político tecnócrata”, dejó el CDE para empezar a trabajar con la administración Clinton en asuntos relacionados con Latinoamérica (los cuales son discutidos más adelante). Williamson es actualmente el economista jefe del área de Asia del Sur en el Banco Mundial.
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convirtió en ministro de Industria, cargo desde donde promovió la reducción de aranceles y de subsidios domésticos. Luego de lanzar estas reformas, empezó a publicar diversos artículos sobre desarrollo a través de la entidad Carnegie Endowment for International Peace, radicada en Washington. Además se desempeñó como director ejecutivo del Banco Mundial y como asesor clave de Wolfensohn cuando éste llegó a la presidencia del Banco. Su notoriedad también puede ser constatada por su pertenencia al Foro Mundial de Economía con sede en Ginebra, y también por cuanto “hace parte de las juntas directivas de diversas empresas privadas y de instituciones sin ánimo de lucro” (Naím 1995, viii). En sus artículos y libros, como El viaje latinoamericano hacia el mercado: de las medidas de choque macroeconómicas hacia la terapia institucional, Naím se centra en la necesidad de reconstruir los Estados latinoamericanos. Por ejemplo, en un artículo más reciente realizado con Carol Graham de la Brookings Institution, Naím señala que es esencial ir más allá de las políticas de reforma macroeconómica: “la reforma de las instituciones públicas toma tiempo, y los resultados –tales como conseguir la mejoría de la calidad en educación o en el servicio judicial– no son fáciles de medir. No obstante, éstos son justamente los resultados cruciales para que Latinoamérica logre alcanzar un destino de crecimiento equitativo e inclusivo” (Graham y Naím 1998). De esta forma Naím, argumentando desde la perspectiva de Latinoamérica, ha sido uno de los actores más notables en el cometido de ejercer presión para que el Norte invierta esfuerzos y recursos en las diversas reformas institucionales, las cuales necesitan de mayor atención por parte del espectro político. Asimismo, también ha promovido y empleado el trabajo de politólogos que han desarrollado el mismo argumento en los Estados Unidos. El Carnegie Endowment también ha sido diligente en centrar más el debate en estrategias prácticas destinadas a evitar “el riesgo sustancial de que las presiones políticas conduzcan a una dilatación del proceso de reforma económica” latinoamericana (Carnegie Endowment for International Peace 1998, 7). 26
EL DIÁLOGO INTERAMERICANO COMO ALIANZA CONTRARREFORMISTA La fructífera labor de los políticos tecnócratas en la promoción de un nuevo énfasis en las reformas políticas para así proteger las políticas propias 26
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Por ejemplo, a principios de 1998 la entidad Carnegie Endowment y el Instituto de Desarrollo Económico del Banco Mundial organizaron el primer encuentro del Carnegie Economic Reform Network (la red de reforma económica de Carnegie), al que asistieron políticos tecnócratas como Domingo Cavallo, Alejandro Foxley, Jaime Serra, Moisés Naím y el colombiano Guillermo Perry (Carnegie Endowment for International Peace 1998).
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de la economía liberal no es la primera –ni tampoco la única– manifestación de una estrategia imperialista respaldada por una red de relaciones personales. Lo que resulta nuevo es el paradigma científico específico que se ha empleado para sustentarla. Esta suerte de operación promocional en parte ha tenido éxito por la forma como la misma ha sido combinada con la carta de triunfo de la moralidad cívica. Así, muchos de los políticos tecnócratas ganaron credibilidad como demócratas que hacían activismo en contra de los regímenes militares. De igual forma, el mismo Diálogo Interamericano fue lanzado por miembros del establecimiento liberal de los Estados Unidos y financiado por la Fundación Ford, con el objeto de contrarrestar las políticas de la administración Reagan y, en particular, de Jeanne Kirkpatrick, quien estaba apoyando a diversos dictadores en nombre del anticomunismo. A su vez, las convicciones democráticas de los promotores de esta red en los Estados Unidos resultaron ser irrebatibles, lo cual fue atestiguado con la presencia de Peter Bell (figura clave en la financiación de diferentes organizaciones de derechos humanos, mediante su trabajo en la Fundación Ford y en la Fundación Interamericana) como secretario general de la organización. Esta empresa activista también fue concebida como una red elitista. La misma se encontraba enfocada en líderes actuales o potenciales. Entre sus miembros, cuatro fueron dirigentes de Estado –pasados o que lo llegarían a ser en el futuro– y un gran número, ministros de Hacienda –también pasados o que lo llegarían a ser–. Como una organización de sujetos cercanos al poder estatal, también sus esfuerzos contaron con un toque pragmático. En las palabras de uno de sus miembros, ellos buscaron básicamente “impulsar el debate”, ayudando a crear nuevos argumentos para promover la democracia y brindando nuevas ideas dirigidas a la resolución de la crisis de la deuda. Con el objeto de tener éxito en estos cometidos, los fundadores de la organización pretendieron construir un consenso mínimo. Así, buscaron superar las diferencias entre los académicos orientados hacia la democracia y los políticos, de un lado, y los tecnócratas económicos y los banqueros, del otro. Estableciendo su oposición frente a la red más conservadora –y oficial– que había sido erigida alrededor del Departamento de Estado, la Reserva Federal, el Citibank y los economistas de la Escuela de Chicago, esta red de contrapoder empleó los mismos recursos políticos e informativos. Además, sus miembros involucraron en el proyecto a personas con ciertas características sociológicas y trayectorias profesionales, que los hacían aptos para fungir como cortesanos que se movían entre polos opuestos del espectro político (entre el Estado y la sociedad civil en general y, en particular, entre las entidades internacionales y las ONG que se configuraron como embriones del contrapoder). Por lo tanto, no fue una coincidencia el que los
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promotores de esta empresa hubieran pertenecido al ala liberal del establecimiento (en el sentido de formar parte del Partido Demócrata de los Estados Unidos). De este modo resulta posible explicar la aparente paradoja de una estrategia que fue al mismo tiempo elitista y democrática. En realidad consistió en un proyecto de movilización de élites profesionales –amigos de los Estados Unidos– al servicio de políticas que fueron tanto internas como de imperio. Estas políticas pueden ser rastreadas en línea recta a través de las diversas actividades del “establecimiento generador de la política exterior”, que empezaron a tener lugar desde el comienzo de la Guerra Fría, con una variedad de tácticas asumidas en cierto momento por la Comisión Internacional de Juristas, en otro por la Alianza para el Progreso y durante todo el proceso por la Fundación Ford. 27 Las actividades emprendidas por estos y otros foros internacionales facilitaron la aparición de plazas y puntos de encuentro e intercambio entre diversas organizaciones y sujetos que perseguían fines similares: construir y reconfigurar el escenario internacional. Las estrategias y las tácticas cambiaron, pero el enfoque hacia el dominio internacional con el fin de obtener propósitos domésticos de imperio permaneció intacto. Por ejemplo, la cumbre de presidentes y primeros ministros de las Américas, que tuvo lugar en 1994 para adelantar una agenda que robusteciera el libre mercado, los derechos humanos y la democracia, en gran medida fue el producto de la red de los políticos tecnócratas. El organizador por parte de la administración Clinton fue Richard Feinberg, quien de hecho acuñó el término “político tecnócrata” y se desempeñó por un tiempo como presidente del Diálogo Interamericano. Él hizo parte de la administración Clinton como asistente especial en los asuntos de seguridad nacional. Según una de las personas que planeó la cumbre, la idea era sacar provecho “del ambiente intelectualmente receptivo que existía en el nivel del pensamiento de élite a lo largo del hemisferio”. En efecto, “había redes cruciales de personas que pensaban de forma similar”, en favor de la democracia y de la cooperación económica. En general, una vez que se constata el rol de estas redes internacionales, resulta difícil dividirlas de la forma como ha sido promovida por un cierto tipo de idealismo académico internacional. Este enfoque idealista enfrenta al polo institucional preocupado por la regulación y el control, de una parte, con las iniciativas de base que luchan por la emancipación, de la otra (Santos 1995). Por lo tanto, concebir una red en contra de la otra 27
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La relación entre el Diálogo Interamericano y la Fundación Ford es fácil de mostrar, pues ésta facilitó no sólo ayuda financiera sino también a las personas que aunaron a las partes integrantes del Diálogo Interamericano y lo pusieron a funcionar –Jeffrey Puryear y Peter Bell–. La lista de personas de Latinoamérica que conformaron el Diálogo Interamericano, incluyendo a Fernando Henrique Cardoso y a Alejandro Foxley, es también la lista de personas a quienes la Ford ayudó financieramente para que se opusieran a las diferentes dictaduras militares.
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resulta ser una forma de favorecer la emancipación sobre la regulación. Es verdad que existen diferencias importantes entre los diversos actores –emancipadores y reguladores– de este escenario internacional. Así, incluso cuando los operadores de las ONG de punta actúan de acuerdo con el modelo de los bancos de inversión, los recursos que pueden llegar a movilizar no alcanzan a aquellos de los que pueden disponer las grandes firmas de Wall Street. De igual forma, las utilidades potencialmente disponibles para los militantes locales están bastante lejos de igualar a aquellas de las redes de negocios internacionales. Por su parte, algunos activistas realizan carreras en las que ponen su legitimidad producto de su activismo social al servicio de las instituciones de poder. Pero ni un enfoque cínico ni un respaldo ciego (o autocensurado) que se orienta de modo idealista hacia el activismo de las ONG explica de forma satisfactoria la complejidad de juegos de poder y contrapoder que tienen lugar en el escenario de las prácticas internacionales. La dicotomía entre los profesionales de la regulación y los militantes que luchan por la emancipación resulta demasiado simple. Una debida conceptualización del campo ofrece herramientas para superar las restricciones de esta dicotomía. Un análisis estructural del mismo puede arrojar la gama de estrategias y de interacciones que son desplegadas entre el polo de aquellos que dominan y el de quienes son dominados, incluyendo la estrategia de ponerse del lado de una u otra red transnacional. Incluso esta construcción binaria (dominantes versus dominados), aun cuando resulta útil para propósitos de explicación, debe ser manejada de modo bastante cuidadoso. Para nuestro análisis, la actividad más importante puede ser localizada en la zona cambiante en donde interactúan “los dominados de los dominantes” y “los dominantes de los dominados”, respectivamente. En este espacio, ocupado en especial por los académicos y los profesionales, los recursos de cada bando difieren sólo de un modo marginal. En efecto, cada bando, en diversos grados, debe combinar una credibilidad científica con virtudes de raigambre cívico o democrático. Una estrategia segura es aquella en donde el experto académico o profesional logra poner su competencia al servicio de los dominados. Hablando en nombre de los grupos dominados, el experto, al promover una concepción alternativa del interés general o de la virtud cívica, puede entonces desplazarse hacia el campo político. Uno de los meritos heurísticos de este cuadro es que suministra un modo de tener en cuenta la dinámica de este campo de relaciones, sin permitir que la dimensión individual o colectiva de las luchas sociales llegue a bloquear el análisis. La proximidad estructural de las trayectorias personales desata una reacción virulenta en las confrontaciones ideológicas. También precipita giros en dichas trayectorias e incluso reconversiones que pueden ser fácilmente denunciadas como renuncias a principios o incluso como traiciones. Por ejemplo, en lugar de debatir si Fernando Henri-
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que Cardoso ha permanecido fiel a sus principios o si “se ha vendido al neoliberalismo”, resulta preferible examinar cómo dichos cambios de posición, frecuentemente, responden a una lógica macrosocial. En términos teóricos, estos cambios son la manifestación concreta en campos sociales específicos, de las diversas transformaciones en las relaciones de fuerza, las cuales se hayan insertas en los escenarios nacionales e internacionales que ellas mismas contribuyen a reproducir. Esta movilidad de personas es el producto y el medio con el que las confrontaciones personalizadas convierten luchas y disturbios geopolíticos en campos de prácticas nacionales. Un nuevo examen de la evolución del Diálogo Interamericano permite revelar la lógica de este proceso. El proyecto del Diálogo Interamericano, inicialmente entregado a la Fundación Ford por Abraham Lowenthal y Sol Linowitz, consistía en un documento pragmático y limitado que, en particular, trataba de ofrecer un contrapeso a las políticas militaristas del Departamento de Estado. Simplemente se trataba de organizar una reunión informal de líderes que contaran con una orientación liberal (o al menos que se opusieran a las dictaduras), provenientes de esferas académicas o políticas (ámbitos que usualmente han permanecido vinculados en Latinoamérica). Pero los líderes latinoamericanos, incluso cuando contaban con ambiciones políticas, aún se encontraban muy lejos de ser los políticos tecnócratas que surgieron años más tarde. Muchos de ellos aún eran refugiados políticos que lograban subsistir en gran parte debido a la financiación proveída por la Fundación Ford, lo cual les permitía combinar el activismo con la actividad académica. Esta red –además de las otras a las que estos individuos pertenecían– reforzó su reputación internacional, al igual que su credibilidad en la búsqueda de alternativas políticas aceptables frente a los regímenes militares. En menos de diez años luego de la creación del Diálogo Interamericano, este grupo de opositores a las políticas de Reagan y de sus protegidos se había convertido en una red de líderes gubernamentales. Una nueva política de enganche –para el Sur, “traigan más líderes de negocios” y “más personas de centro-derecha”, y para el Norte, “extiéndanse un poco más allá de la costa del Este”– reflejó este desplazamiento hacia el poder político, al mismo tiempo que logró acelerarlo. Los nuevos integrantes trasladaron el poder creciente del mundo de los negocios, confirmando esta red de intelectuales como el lugar y punto de encuentro e intercambio de las diferentes élites regionales. Al mismo tiempo, los recién llegados fueron integrados en lo que, después de todo, se convirtió en una estrategia clásica para la reproducción de las alianzas de las élites internacionales. De igual forma, el Diálogo Interamericano lanzó un programa de educación, el cual, según una de las personas pertenecientes al mismo, “trataba de orientarse hacia sectores ajenos al educativo para contactar personas de élite que no fueran educadores, involucrándolos de esta forma en la reforma educati-
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va”. Dicho proyecto también coincidió con el movimiento de privatización del conocimiento estatal en la línea de economía y derecho, proceso que fue acelerado por la creación de facultades de empresas y negocios controladas por el segmento cosmopolita de los empresarios. De esta forma, las redes y los proyectos del Diálogo Interamericano generaron nuevas alianzas y puentes de contacto para los nuevos grupos y organizaciones privadas. Un enfoque estructural, como lo hemos sugerido, pretende utilizar el concepto de “campo” para mapear las posiciones y las oposiciones de las personas –y de las generaciones–, ubicadas en diferentes fases de trayectorias profesionales y políticas (Bourdieu y Waacquant 1992; Dezalay y Garth 1996b). Dicho enfoque también pretende comprender la participación de estos sujetos en los diversos procesos de acumulación de diferentes tipos de capital. Resulta importante resaltar que en estas trayectorias, los diversos individuos inician con un conjunto de cartas diferentes y, por lo tanto, se encuentran con diversas oportunidades de acumulación. Muy pocas de las personas participantes en estos espacios internacionales comienzan con facilidades culturales e internacionales adquiridas y transmitidas mediante familias de la burguesía cosmopolita, que de este modo les permitan un acceso relativamente fácil a las redes internacionales de las técnicas y los conocimientos estatales especializados, incluso para aquellos cuyas actividades se encuentran más asociadas con la izquierda política. El rol de estos “activistas-héritiers” usualmente es ambiguo, pues sus facilidades cosmopolitas les permiten, de forma natural, jugar un papel de voceros e intermediarios en el intercambio internacional. Asumir este papel vigoriza su reputación local y asimismo los conduce a alabar las estrategias internacionales que les permiten movilizar –y valorizar– su capital de relaciones adquirido en múltiples foros internacionales. Más aún, en instituciones como el FMI y el Banco Mundial existen incentivos que abren espacio a dichas personas. La estrategia de colaborar con los críticos ayuda a limitar el ámbito de las críticas. Asimismo, esta estrategia ayuda a facilitar el acceso a la información local. Esta estrategia de abrir espacio a la participación de críticos resulta también facilitada por el pluralismo de instituciones internacionales como el Banco Mundial o el FMI. La diversidad de nacionalidades, de ideas y conocimientos especializados favorece la proliferación de bandos y de feudos. Con el objeto de vigorizar sus posiciones en las negociaciones internas, los burócratas marginalizados o dominados en sus propias instituciones buscan conformar alianzas con ONG y otras personas con las que puedan movilizar la opinión pública a través de los medios. Los contactos son facilitados por la proximidad estructural existente entre los diferentes actores de las ONG y las organizaciones internacionales. La noción de comunidades epistémicas, aun cuando provee una falsa imagen de homogeneidad, muestra apropiadamente las similitudes en educación, trayectorias profe-
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sionales, lenguaje e incluso en creencias de los individuos, todo lo cual sirve para unificar expertos, consultores, activistas y gerentes en el funcionamiento del escenario internacional.28 Por lo tanto, al estar localizados alrededor de estas instituciones y usualmente con su mismo respaldo –que incluso muchas veces es financiero–, encontramos un espacio social en donde los críticos más resueltos confrontan a los activistas dispuestos a colaborar y ejercer su influencia en el trazo de los objetivos y las tácticas de las burocracias internacionales. Estos grupos contendientes se complementan el uno con el otro en sus múltiples interacciones y confrontaciones, sirviendo así como laboratorios para la creación de nuevas ideas y como asambleas para la generación de diferentes proyectos reformistas. De hecho, hoy día resulta imposible examinar las prácticas de las instituciones internacionales o de las ONG sin tener en cuenta la forma en que sus múltiples y permanentes interacciones ayudan a construir los comienzos de un campo internacional.
UNA ADVERTENCIA A MANERA DE CONCLUSIÓN En este capítulo rastreamos la aparición de un nuevo discurso de gobierno a partir del análisis de una variedad de caminos distintos pero paralelos. Lo que ha emergido es un nuevo y relativamente poderoso grupo de misioneros de la línea de derecho y desarrollo, quienes ahora se encuentran bien ubicados en el Banco Mundial, así como en la economía, los derechos humanos, las relaciones internacionales y la ciencia política. Ellos cuentan con un perfil más alto comparado con las anteriores generaciones, y gozan de unas posiciones mucho más cercanas a los centros de poder político y económico. Nuestra explicación está basada en una serie de viñetas, pero dichas viñetas sirven para ilustrar la lógica que ha conducido a la construcción y al impulso de las reformas legales como un nuevo requerimiento tecnológico de los buenos gobiernos. Sin embargo, con esto no se quiere decir que estos desarrollos hayan sido premeditados por los grupos que se han constituido como sus protagonistas. Un tipo de reconstrucción ex post, aquí como en otras partes, se centra en los individuos que sacan el 28
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También es verdad que la jerarquía de los conocimientos estatales especializados que se encuentra en el mundo de las ONG es la misma que se da en las instituciones internacionales. Como es sugerido en este texto, los profesionales no economistas han sido los líderes en la promoción del concepto de desarrollo participativo al interior del Banco Mundial, y ellos han encontrado un respaldo natural en los especialistas en ciencias sociales cuya posición subordinada en las jerarquías académicas conduce a la estrategia de acudir a diversos voceros de los grupos sociales. No obstante, allí también las competencias cosmopolitas heredadas pueden terminar modificando la lógica estricta de las jerarquías académicas. Por lo tanto no es raro encontrar a diversos héritiers entre los investigadores de ciencias sociales más visibles del escenario internacional, frecuentemente jugando el papel clave de consultores de fundaciones tales como la Ford. En ejercicio de ese papel pueden seleccionar las transformaciones sociales que merecen reconocimiento y respaldo por sus cualidades ejemplares.
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mayor fruto de las situaciones en las que ellos mismos se encuentran insertos, actuando dentro de escenarios estructurales que determinan sus opciones. Lo que se busca no es desenmascarar las estrategias de los diferentes actores sino, mejor, mostrar la lógica dentro de la cual tales estrategias han emergido al rastrear aquello que las produjo. Es posible entender el nuevo énfasis en el Estado de derecho sólo si constatamos el modo como el mismo se relaciona con escenarios como la revolución neoliberal, los derechos humanos y la estrategia estadounidense de hacer amigos dentro de Latinoamérica. Finalmente, lo que ha surgido, como fue señalado al inicio de este capítulo, no es una variante de la idea del enfrentamiento entre las prácticas emancipadoras globales versus las prácticas reguladoras. En cambio, lo que observamos es un gran desequilibrio en la manera como este producto bifronte, que constituye la nueva ortodoxia, es puesto en práctica. Este desequilibrio resulta dramático cuando nos alejamos de las expresiones de respaldo por parte del Banco Mundial, de los líderes mundiales y de los gerentes de la globalización, como será visto en el próximo capítulo.
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CAPÍTULO 11
El desarrollo participativo de base: el intento de dar un rostro humano a la hegemonía del mercado y de contener la violencia social de la globalización
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a campaña global para detener el Acuerdo Multilateral de Inversiones promovido por la Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo, las protestas impresionantes en Seattle con motivo del encuentro de la Organización Mundial del Comercio y, más recientemente, las protestas en respuesta a los encuentros del FMI y el Banco Mundial en abril del año 2000, ilustran lo que pareciera ser un contragolpe creciente a la globalización. Podemos observar a los precursores de estos procesos emprendiendo batallas que antes se habían centrado en el Banco Mundial y que habían contribuido a abrir las instituciones de Washington hacia la presencia de personas críticas en el Norte. Estas batallas están ayudando a que se dé un giro hacia el intento de controlar la violencia social potencial que ha sido creada por la globalización, en tanto la misma ha generado nuevas versiones de grupos socialmente marginados. El énfasis resultante en materias de gobierno, según críticos de la izquierda, incluyendo a George y a Sabelli, representa el “último refugio” de una institución que, habiendo fracasado en su intento de erradicar la pobreza en el mundo, ha terminado por elaborar “un nuevo juego de herramientas, un instrumento de control, una condicionalidad adicional” (1994, 142). Esta estrategia, de acuerdo con éstos y otros autores, goza de una ventaja doble. Primero, la misma traslada la responsabilidad por el fracaso en el desarrollo a la corrupción de los gobiernos del Tercer Mundo. En otras palabras, termina culpando a la víctima. Segundo, esta estrategia permite al Banco Mundial eludir las provisiones de sus estatutos que le prohíben entrometerse en asuntos políticos. De esta forma, la estrategia facilita un razonamiento oportuno para promover la hegemonía estadounidense. Luego de servir como un arma o un antídoto en contra del comunismo, la ayuda en la línea de desarrollo podría servir para proteger al nuevo imperio en la era de la posguerra en contra de nuevas versiones de “clases peligrosas” representadas en la pobreza del Tercer Mundo. Así, los
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nuevos sujetos propagadores de dicha estrategia pueden llegar a concebir reformas para “ayudar a que los bárbaros sean menos caóticos, indóciles y nómadas” (George y Sabelli 1994, 154). Para continuar con esta línea argumentativa, el nuevo orden internacional debe ser democrático, ya que no existe una guerra fría que justifique los regímenes autoritarios. Por lo tanto se hace necesario trabajar para generar “políticos tecnócratas” que estén convencidos de los méritos de la economía de la ortodoxia y de las virtudes del liberalismo político. Así, la promoción de un buen gobierno ofrece la fórmula para erigir Estados seguros, abiertos y legítimos, sin necesidad de romper el tabú del Banco Mundial en materia de política. La proximidad de los autores de estas críticas al Banco Mundial con diversas ONG que intentan ejercer presión sobre los organismos internacionales, los ha conducido a ignorar algo de la complejidad de la posición del Banco en relación con aquella de los críticos. De hecho, la retórica “de oposición” en respaldo a los derechos humanos o al medio ambiente frecuentemente resulta ser el discurso inverso al de aquellos que afirman que los reformadores al interior de las instituciones –quienes también provienen de la comunidad de las ONG– están logrando grandes avances. Con el objeto de ir más allá y decodificar esta retórica para examinar de una mejor forma lo que se encuentra detrás de este enfoque en materias de gobierno, es necesario intentar comprender la complejidad de los juegos de poder que tienen lugar en las instituciones y a su alrededor, especialmente en la red de las ONG y los comentadores instruidos, quienes analizan estas instituciones de una forma más o menos crítica, y a la vez coexisten en simbiosis con ellas.
EJERCIENDO INFLUENCIA SOBRE EL BANCO MUNDIAL PARA PROTEGER EL MEDIO AMBIENTE La “conversión” del Banco Mundial hacia una estrategia de participación en materia de desarrollo puede ser vista en el hecho de que el porcentaje de proyectos que involucraron la participación de las ONG ascendió del 6% en 1980 hasta aproximadamente el 50% en 1994 (Covey 1998, 83). Fortificados con diversos conocimientos especializados en temas económicos y financieros, los operadores del Banco Mundial por largo tiempo habían sido bastante reacios a inmiscuirse en este terreno activista. Estas personas sabían que sus carreras dependían del tamaño de los proyectos que ellos dirigían y de la rapidez con que esos proyectos rindieran sus frutos. La cultura tecnócrata del Banco, la distancia que se guardaba frente a los proyectos y un sistema de decisiones centralizado y secreto, se convirtieron en variables desfavorables para que se diera cualquier tipo de colaboración en favor de los activistas locales, quienes eran vistos, de todas formas, como saboteadores.
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No obstante, en este dominio al igual que en otros, los años 80 precipitaron un reexamen profundo que se aceleró en la década de los 90. La crisis de la deuda puso freno a los proyectos de gran envergadura, aun cuando al mismo tiempo el Banco tuvo que continuar extendiendo créditos para evitar el acrecentamiento de diversas dificultades económicas. Como fue señalado, los años 80 suscitaron un respaldo hacia “los préstamos de ajustes estructurales”, con los cuales se ejerció presión en los países deudores más débiles para que se ajustaran a los principios del Consenso de Washington (Kapur, Lewis y Webb 1997, 513-593). Los economistas dominaban el Banco, y su economista principal, Anne Krueger, estaba fuertemente orientada hacia políticas que se basaran primordialmente en recetas macroeconómicas. Al mismo tiempo, la coyuntura política de Washington hizo que la situación del Banco se volviera bastante frágil. Así, tuvo que afrontar críticas agudas provenientes de posiciones políticas encontradas. En un lado se hallaban los conservadores, vigorizados por sus victorias políticas y quienes amenazaban con recortar los créditos de una institución que, a su juicio, había servido para apuntalar gobiernos clientelistas, corruptos y plagados de tráfico de influencias. En el otro estaban las ONG que trabajaban para proteger el medio ambiente y los derechos humanos en nombre de una coalición liberal que se beneficiaba del apoyo financiero de las fundaciones filantrópicas. El análisis crítico que ellas facilitaban acerca de los proyectos de gran infraestructura –mostrando la destrucción del medio ambiente y la disrupción en la vida de las comunidades indígenas– también tuvo un gran eco en los medios de comunicación. Así, el Banco se convirtió en el blanco continuo de diversos ataques políticos, en los que los adversarios sólo lograban ponerse de acuerdo en cuanto a que el Banco requería reformas profundas. Por ejemplo, hoy en día, una izquierda orientada hacia lo social, así como representantes de la derecha libertaria comparten la convicción de que las instituciones de Bretton Woods deben ser abolidas (Danaher 1994). La estrategia cuidadosa de las ONG con respecto al Banco se originó con Bruce Rich a comienzos de los años 80. En ese momento Rich era un abogado ambientalista del Consejo para la Defensa de los Recursos Naturales (CDRN). Usualmente unía fuerzas con Barbara Bramble, una joven abogada de la Federación Nacional de la Fauna. Según Margaret Keck, quien entrevistó a varios de los activistas de la campaña, la campaña del BMD [Banco Multilateral de Desarrollo] fue concebida en 1983, no en respuesta ante abusos particulares, sino debido a que las políticas de impacto del Banco eran vistas como el método con mayor magnitud económica para influenciar la dimensión ecológica del desarrollo en el Tercer Mundo (Keck 1998, 187; ver también Rich 1994).
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Inicialmente los principales participantes fueron los miembros del CDRN, el Instituto de Política Ambiental y la Federación Nacional de la Fauna (Wade 1997, 657). 1 Ellos emplearon justamente las mismas estrategias jurídicas, sus destrezas en el cabildeo y los contactos personales que habían desarrollado a lo largo de la década de los 70. 2 De hecho, en 1989, la Enmienda Pelosi esencialmente exigió que el Banco Mundial realizara estudios sobre el impacto ambiental al igual que ordenó el acceso público a dichos documentos antes de que se surtiera la aprobación del proyecto (Wirth 1998, 66). 3 Como un activista describió esta empresa, las ONG vislumbraron esta enmienda como “un caballo de Troya” que podría llevar a “un régimen de divulgación de la información”.4
LAS ONG SON BUENAS PARA LOS NEGOCIOS DEL BANCO La campaña para que las ONG obtuvieran una mayor participación fue afirmada y respaldada por los líderes del Banco particularmente sensibles al balance de poder en Washington. En especial Barber Conable, quien llegó como presidente al Banco en 1986, facilitó este cambio debido a sus habilidades como congresista (Wade 1997, 672; Rich 1994, 145). Conable dio vida al entonces comité de bajo perfil de las ONG y el Banco Mundial, el cual inicialmente había sido establecido en 1982 para tratar básicamente los asuntos relacionados con la pobreza. 5 1
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Según Wade, “entre 1983 y 1987 se sostuvieron más de 20 audiencias sobre la actuación social y ambiental de los bancos multilaterales ante seis subcomités diferentes del Congreso estadounidense. El centro de atención lo constituyó el Banco Mundial” (Wade 1997, 656). Como lo señalaron Fox y Brown (1997, 22) “con la combinación del cabildeo legislativo, los desafíos jurídicos y las protestas locales, el movimiento de reforma ambiental regional de los años 70 configuró los pies de fuerza institucionales y la cultura política de donde surgió inicialmente la campaña MDB en los Estados Unidos. Los tipos de innovación en temas de procedimiento propuestos por el Banco Mundial difundieron reformas previas que ya habían tenido lugar en los Estados Unidos, incluyendo un acceso más amplio del público a la información, el derecho a audiencias públicas y a consultas en el contexto de ponderaciones sobre el impacto ambiental, así como la creación eventual de instancias de apelación”.
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Más tarde, en 1993, se dice que el congresista Barney Frankle comentó a Ernest Stern, del Banco, que éste no lograría “más avances” a menos que “se adoptaran políticas de información pública aceptables al igual que tribunales de apelación independientes” (Wade 1997, 727; ver Udall 1998, 402-403).
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También resulta interesante que, desde 1988, ha existido un “grupo del martes” que se reúne para supervisar a los bancos multilaterales de desarrollo y la situación del medio ambiente. Esta instancia incluye virtualmente a todos los representantes de las ONG de mayor envergadura en Washington preocupadas por el medio ambiente, a otros tipos de diversas ONG tales como el Comité de Abogados para los Derechos Humanos y Human Rights Watch, así como a las principales agencias gubernamentales estadounidenses responsables de supervisar al Banco Mundial. El grupo empezó a reunirse debido a la adopción de un paquete legislativo que insta a Usaid a examinar los proyectos del Banco que revistan impacto ambiental.
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Según Wade, el Comité inicialmente incluía “a la mayoría de diferentes ONG del Norte centradas en tópicos relacionados con la pobreza, tales como CARE, la Cruz Roja, el Consejo Mundial de
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El comité ganó importancia (Covey 1998, 95-103) y, de acuerdo con uno de los activistas, ahora tiene “un programa”, una “nueva estructura” e incluso una organización “cuasidemocrática” que permite a las ONG “elegir sus propios reemplazos”. Y aún más importante, el Banco Mundial empezó a tener contactos directos con la comunidad de las ONG, especialmente en Washington.6 Uno de los acontecimientos cruciales en la historia conjunta de las ONG y el Banco Mundial lo constituyó el ingreso de John Clark al Banco Mundial en 1990, quien fue líder de Oxfam en actividades orientadas hacia el Banco (Wade 1997, 696). En tiempos recientes, la trascendencia de las ONG ha crecido nuevamente bajo la administración de Wolfensohn. Su estilo de manejo “de afuera hacia adentro” incluye el sostenimiento de relaciones directas con las ONG de mayor envergadura. De acuerdo con un ex activista de una ONG, quien ahora forma parte del Banco Mundial, Wolfensohn frecuentemente sostiene encuentros “a puerta cerrada” con diversas ONG del Norte ubicadas en Washington, con el objeto de coordinar las actividades del Banco con sus programas. Un economista de posición más crítica arguye que Wolfensohn “ha vendido la tienda a las ONG”. Con el respaldo de la jerarquía de los bancos, este conjunto de presiones externas contribuyó a la validación de individuos y de conocimientos especializados que, hasta ese momento, habían tenido una posición relativamente marginal.7 Por ejemplo, el nuevo Grupo de Aprendizaje en Desarrollo Participativo (1991-1994) organizó diversos talleres para que gerentes de experiencia lograran familiarizarse con el mundo de las ONG. El Grupo de Trabajo del Banco Mundial produjo en 1996 la “Cartilla de Participación del Banco Mundial”, para poder plasmar las lecciones aprendidas en los esfuerzos exitosos de colaboración con las ONG (World Bank 1996b). Además, este documento proponía la extensión de ayuda financiera para añadir esta dimensión participativa a los programas del Banco Mundial. Según uno de los ensayos elaborados para la Cumbre Económica de Lyon en 1996, el cual resaltaba la importancia de “un buen gobierno y de la participación”, “el Iglesias y las ONG de perfil no ambientalista” (1997, 657). 6
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De acuerdo con Covey, “hacia el inicio de la década de los 90 el Banco tenía muchas más oportunidades para adelantar dicho tipo de interacciones, y así había logrado un nivel de sofisticación considerable en la tarea de estrechar relaciones con las ONG” (1998, 103). Por ejemplo, Jonathan Fox escribe acerca del modo como conceptos del tipo “capital social”, utilizados frecuentemente por diversos promotores de las ONG, arribaron al Banco: “la legitimidad conceptual de la nueva noción de capital social al interior del Banco Mundial coincide con los esfuerzos recientes de profesionales no economistas por desafiar la hegemonía ideológica de los economistas neoclásicos estrictos. Liderados por el conocido sociólogo Michael Cernea, justo antes de su retiro, diversos especialistas principiantes del Banco en el análisis social convencieron al presidente Wolfensohn a comienzos de su período, para que se ventilara la pregunta de cómo ‘incluir en los diferentes programas’ las preocupaciones del desarrollo social al interior de la institución” (Fox 1997).
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Banco ahora está yendo más allá de la cooperación tradicional con los países miembros, al promover la participación en los procesos de decisión de las organizaciones no gubernamentales (ONG), del sector privado, las comunidades, las cooperativas, los grupos religiosos, las organizaciones de mujeres, así como de otros grupos de intereses que resultan directamente afectados con los proyectos apoyados por el Banco” (World Bank G-7 Backgrounder [Banco Mundial, documento de preparación para la Cumbre del G–7] 1996). Este esfuerzo impulsó un nuevo enfoque en dos sentidos. Por una parte abrió a los agentes del Banco las puertas hacia el mundo de las ONG, permitiéndoles surtirse de una reserva de contactos locales y de diversas habilidades para que los proyectos locales resulten ser mejor conducidos y aceptados. Al mismo tiempo, impulsó un proceso de cooptación.8 Así, al promover la colaboración y la realización de estudios con los activistas locales pertenecientes a diferentes ONG –quienes a su vez sirven de corresponsales con las ONG internacionales de gran envergadura–, el Banco Mundial no solo logró crear una división racional de las labores de desarrollo sino que también ayudó a minimizar los riesgos de campañas de denuncia en los medios de comunicación. De igual forma, el Banco continuó edificando relaciones aún más cercanas con la comunidad de las diferentes ONG radicadas en Washington, generalmente mediante coloquios o a través del encargo de estudios diversos, incluso a aquellos críticos relativamente severos. Aún así un número importante de diferentes ONG ha guardado su distancia. Por ejemplo, la campaña “50 años es suficiente” se constituyó en una instancia que hizo contrapeso a las celebraciones del Banco Mundial y 8
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Según James Paul, del Global Policy Forum (Foro de Políticas Globales) (1996), “la unidad [del Banco] encargada del área de las ONG mantiene extensos registros sistematizados sobre éstas. El Instituto de Desarrollo Económico del Banco Mundial también realiza diferentes programas de formación para representantes de las ONG. Asimismo, actualmente millones de dólares fluyen del Banco Mundial hacia las arcas de múltiples ONG ... el Banco ha incorporado varias ONG a los cuerpos consultivos o de diálogo (como los talleres de especialistas o el comité conjunto del Banco Mundial y las ONG) ... el proceso de cooptación del Banco se ha acelerado súbitamente debido a que ayudó a la conformación de un grupo de críticos a su gestión (¡y les brindó ayuda financiera!), denominado el grupo de trabajo de las ONG sobre el Banco Mundial, establecido en 1984 ... otra de las vías para encauzar el diálogo de las políticas del Banco ha sido la instancia denominada Council of the Global Enviromental Facility, que cuenta con un pequeño número de diferentes ONG como miembros ... este es un programa que progresivamente ha traído personal de las ONG a las instalaciones del Banco, bajo ‘programas de intercambio’. Incluso ahora existe una propuesta de erigir una ‘plataforma de financiación en favor de las ONG’ dentro del Banco ... en 1996 el Banco incorporó a uno de sus críticos más vehementes –el Development Group for Alternative Policies (D-GAP) (Grupo de Desarrollo de Políticas Alternativas), con sede en Washington– a un programa financiado por el mismo Banco que involucraba a numerosas ONG (la mayoría provenientes del Sur) para llevar a cabo un “examen” de las políticas de ajuste estructural del Banco en 10 ó 12 países en proceso de desarrollo (Structural Adjusment Participatory Review Initiative, SAPR)”.
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del FMI del quincuagésimo aniversario de los acuerdos de Bretton Woods (Danaher 1994). Y cada año desde 1988, con ocasión de las reuniones anuales del Banco Mundial y el FMI, diversas ONG han organizado reuniones de respuesta con la presencia de un tribunal para juzgar el impacto social que han generado las acciones del Banco. Más aún, incluso los grupos que han aceptado colaborar con el Banco reconocen que el mismo los ha utilizado para dar una apariencia “de apertura y de compromiso responsable” sin necesidad de cambiar “la esencia de poder por parte del Banco en el país afectado”. No obstante, esta táctica de relaciones públicas no ha dejado de generar ciertos impactos. Por ejemplo, según James Paul, dicha táctica causa rupturas dentro de las ONG, entre quienes están dispuestos a aceptar fondos del Banco y aquellos que no lo están ... algunas ONG pueden estar sintiendo la presión de ver el mundo desde la perspectiva del Banco en lugar de observarlo desde la perspectiva de sus propios miembros o integrantes. O al final, pueden resultar convencidas de suavizar sus críticas, ya que empiezan a interpretar el último modo de liderar el Banco como una gestión adelantada con buena fe (Paul 1996).
John Clark, como antes se mencionó, dejó Oxfam para convertirse en director delegado de la unidad del Banco Mundial para las ONG. Una reseña sobre un reciente libro de Clark, realizada en el Financial Times (1991), ilustra su cambio de perspectiva. Allí se compara “el anterior trabajo del señor Clark en Zambia, el cual pudo haber llevado a que algunos concluyeran que el FMI y el Banco Mundial tenían una responsabilidad mayor que el señor Kenneth Kaunda en el colapso económico del país”, en contraste con “su nuevo paradigma” que enfatiza las ventajas de una colaboración cercana entre las ONG y el Banco. Una colaboración estrecha, de acuerdo con Clark, permite que uno de los lados “oiga de manera más cuidadosa y actúe de forma más flexible”, mientras que al otro lado le facilita “descifrar su contenido ideológico”. “Las ONG, dice el señor Clark, ‘no avanzarán mucho a menos que sus ideas se encuentren bien cimentadas en la realidad económica y que ellas recaben las lecciones positivas y negativas obtenidas dentro de los programas del Banco Mundial, así como de otros practicantes de la ortodoxia del desarrollo’ ”. Estos análisis críticos resaltan los aspectos tácticos de las operaciones en relaciones públicas adelantadas por el Banco, haciendo notar cómo sus actividades dividen a los adversarios a la vez que configuran una contraestrategia. De esta forma, incluso los adversarios menos comprometidos con el Banco se ven forzados a luchar en terrenos de éste y con las armas empleadas por el Banco mismo. Más aún, ya que tanto aquellos que colaboran con el Banco como aquellos que no lo hacen usualmente son personas cuyos orígenes sociales y trayectorias profesionales guardan una estrecha cercanía, la similitud de las estrategias tiende a atenuar el impacto de la
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división ideológica. 9 De hecho, las fronteras son bastante porosas e inestables, en parte debido a estas similitudes. Aun cuando Clark ha sido criticado por haber empezado a trabajar con el Banco, él también, de acuerdo con un activista de una ONG, “abrió un espacio” que “ha hecho mucho bien” para las ONG interesadas en ejercer alguna influencia en el Banco. Él logró jugar un rol de lo que se ha descrito como “un papel hacia afuera y hacia adentro”, mediante el cual empleó a las ONG e incluso sus críticas para edificar, en general, el poder de los profesionales y activistas de las mismas. Las oposiciones acabadas de describir ilustran la lógica de un escenario emergente. Es decir, adentro y alrededor de esta confrontación que involucra al Banco y a los diferentes tipos de ONG, podemos constatar la construcción de un espacio de relaciones que al mismo tiempo es antagonista y complementario, comprendiendo a aquellos que compiten estratégicamente en dicho escenario para tratar de imponer sus propias concepciones de desarrollo (v. gr. Tvedt 1998). La estructura de este escenario emergente puede ser delineada de forma preliminar a través de una serie de ejemplos reportados por personas cercanas al Banco. El primer ejemplo tiene que ver con el problema de la construcción de embalses, que por largo tiempo ha sido un foco de enfrentamiento entre las ONG ambientalistas y el Banco Mundial. Dentro del movimiento ambientalista los embalses son un símbolo de gran importancia, y aquellos grupos como la Red Internacional de Ríos (RIR), creada en el cenit de los años 80, se ha centrado especialmente en este tema. Desde la perspectiva de uno de los funcionarios de alto nivel del Banco Mundial, la RIR considera que “no existen buenos embalses”. Así la dirigencia del Banco, a través de su departamento de evaluación de operaciones, adelantó una evaluación de 50 embalses de gran envergadura, en la cual inicialmente se concluyó que “de haber sido hechos adecuadamente”, tres de cada cuatro embalses hubieran resultado justificados bajo las nuevas políticas del Banco Mundial. Se dice que las organizaciones no gubernamentales atacaron el reporte de forma “violenta”. La respuesta del Banco consistió en invitar a todos los interesados –incluyendo a los “radicales” y a algunas empresas– a un taller especial celebrado en 1997. Entre las personas que asistieron, por ejemplo, se encontraba Patrick McCully de la Red Internacional de Ríos. Los otros convocados –como “socios iguales”– fueron Robert Picciotto del Banco Mundial y George Greene del IUCN-The World Conservation Union. En total asistieron 35 personas guiadas por un modera9
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El fenómeno en donde tanto los seguidores del Banco como sus detractores comparten trasfondos de experiencias comparables, es explicado en varios de sus aspectos en el último capítulo de un libro que suscita ciertas dudas acerca del “nuevo mito” del desarrollo participativo. El capítulo fue titulado “Demasiado cerca de los poderosos, demasiado lejos de los marginados” (Hulme y Edwards 1997, 275).
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dor que pertenecía a la planta de la Universidad de British Columbia de Canadá. Así, entre todos lograron llegar a algunas conclusiones definitivas, en particular, la creación de una Comisión Mundial de Embalses para trazar ciertos criterios orientados a evaluar la situación de los embalses y los potenciales proyectos sobre embalses. El reporte recomendaba la conformación de una comisión de cinco a ocho miembros bajo “la dirección de una persona reconocida internacionalmente” (IUCN-The World Conservation Union 1997, 10), acompañada por un grupo consultivo en donde estarían las voces de las personas interesadas, incluyendo a los asistentes al taller. El objetivo era producir, en palabras de uno de los organizadores, “unos criterios sobre embalses que fueran aceptados en general”, para así adelantar la discusión hacia “un plano más elevado de políticas globales” y de “políticas nacionales”. El éxito estuvo en que “ello significó que el Banco se abriera hacia la sociedad civil” “guardando un balance cuidadoso con los gobiernos y con los mercados”. No es de extrañar que el reporte de la Comisión Mundial de Embalses (World Commission on Dams), expedido a finales del año 2000, terminara exaltando el propósito de la participación así como “un enfoque basado en los derechos” (World Commission on Dams 2000, 200). Un segundo ejemplo proviene de las actividades relacionadas con el Bank Information Center (BIC), también radicada en Washington. El BIC fue establecido en 1987. Según una persona que se desempeñaba dentro del Banco, su creación fue solicitada por “las ONG del Tercer Mundo”, las cuales requerían de información acerca de los proyectos de los bancos. En ese momento resultaba absolutamente necesario “robar información”. La idea del BIC era constituirse en una instancia mediante la cual se respondiera directamente a las ONG, para evitar que éstas tuvieran que seguir trabajando con los grupos grandes del Norte. La financiación provino de la Fundación Ford, de la Fundación MacArthur así como de otras entidades. El BIC resultó vigorizado con la Enmienda Pelosi, la cual hizo que la información se volviera más disponible a comienzos de la década de los 90. Actualmente, el BIC se centra en temas de medio ambiente, de derechos humanos y en asuntos relacionados con las mujeres. Así, provee una suerte “de entrenamiento” acerca del modo más adecuado para acceder al Banco. Al describir un ejemplo particular de un proyecto del Banco para construir una autopista que amenazaba un área de selva húmeda de Panamá, un activista cercano al BIC anotó que ellos habían “entrenado a ciertos líderes indígenas” en destrezas tales como “la interpretación de documentos”. De este modo, el grupo local fue “capacitado” y la sociedad “hizo que el Banco reconociera la necesidad de participación regional”. El BIC también generó el Fondo para la Defensa Ambiental, Greenpeace así como otro tipo de grupos que constituyeron una “campaña” para “aglutinar múltiples organi-
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zaciones que sirvieran de instancias de presión y de producción de conocimientos especializados”. Así, “fue conformada una red” que incluía al “Sierra Club, Greenpeace, el Fondo Mundial de la Fauna, así como a la entidad Nature Conservancy”. Los grupos indígenas también contaban con sus propios representantes: un grupo de abogados locales en Panamá, quienes hablaban inglés y habían viajado a los Estados Unidos para iniciar el proceso.10 Otra perspectiva sobre este escenario puede ser apreciada al interior del Banco, como fue reportado por una exactivista de una ONG que tenía formación en ciencia política y una experiencia considerable en Latinoamérica. Ella señala que sus colegas del sector de las ONG localizadas afuera del Banco aún permanecen “escépticos”, pero aun así reconoce que ha habido un cambio de actitud del Banco en los últimos dos años. Desde su perspectiva, resulta posible impulsar un avance en la participación con la ayuda de los macroeconomistas que aún son la tendencia prevaleciente del Banco. A ellos simplemente se les debe mostrar “información” que indique por qué “las ONG son convenientes para los negocios del Banco Mundial” y, en particular, por qué ellas contribuyen a que se genere un desarrollo “sostenible”. No obstante, a estas alturas son más difíciles de convencer los economistas que se encuentran en el poder en países tales como México. Además, un problema crucial para construir relaciones con las diferentes ONG resulta ser la diversidad de vínculos complejos que se suscitan entre las agendas y las entidades del Norte y el Sur. Aún existe una “fuerte tensión” entre las ONG que se han convertido “en un factor difícil para el Banco”, cuyas dificultades son mezcladas por diversas ONG del Sur que se rigen por agendas realizadas en el Norte, como por ejemplo “la agenda Rockefeller”. Ahora es crucial conocer a quién se le está hablando en “el contexto local”. Además, para el Banco resulta más fácil hablar con las ONG del Norte, las cuales conocen “las palabras clave” y representan a las personas pobres sin que sea necesario “irse de Washington” o “hablar español o portugués”. El Banco trata de trabajar con grupos de la región que son escogidos localmente. Y si bien el Banco no puede “resolver” sus propias luchas por el poder, “trata de guardar un balance” al tener “personas en el sector que conozcan dicho ámbito”. También es conveniente tener allí diversas “redes”, las cuales provean “un mecanismo de coordinación” de diferentes grupos. No obstante, aún existen varios problemas potenciales, como cuando fracasó una negociación cuidadosamente adelantada con los sindicatos, las iglesias y otros grupos para la construcción de un embalse en Uruguay y Argentina, debido a que a las ONG del Norte “les encanta hacer cabildeo respecto al tema de los embalses”, y así lograron tener éxito mediante su influencia con Wolfensohn para que se saltaran a la persona crucial que había trabajado para construir el mencionado acuerdo en el Sur. 10
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El grupo de abogados panameños provino del Centro de Assistenza Legale Popular.
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Es posible dar sentido a estas actividades al observar su organización de acuerdo con la lógica de un escenario donde las estrategias de poder son susceptibles de ser localizadas en una gama que va de un polo cercano al Banco Mundial a otro polo alternativo (el cual se afirma que es el “de base”). Incluso las ONG locales, las cuales pretenden desafiar “el desarrollo conducido por la élite”, se inclinan a actuar conforme a la lógica piramidal existente en la difusión y la reproducción de las técnicas y los conocimientos especializados. Frecuentemente son los intelectuales más cosmopolitas los que asumen el papel de voceros de estos movimientos en el escenario internacional. Ellos son capaces de captar la atención de los medios y de las fundaciones mediante el empleo de palabras clave, las cuales les permiten presentar sus estrategias locales con una inclinación que luzca atractiva para la comunidad internacional de profesionales, quienes a su vez están envueltos en una empresa filantrópica que es receptiva a los intereses políticos y de la información masiva. 11 Relacionarse a este nivel con los medios de comunicación y las fundaciones permite a los activistas de las ONG fungir como comentadores y teóricos comprometidos.12 A su vez, ellos también desempeñan una labor pedagógica al reflejar en la base el trabajo de racionalización del activismo en el que ellos mismos toman parte.13 Aun así, tanto los activistas de las ONG más radicales –quienes denuncian de forma vehemente las orientaciones neoliberales del FMI y el Banco Mundial– como aquellos que están comprometidos con el Banco Mundial y guardan una posición cercana a las instituciones financieras internacionales, persiguen el mismo objetivo: incrementar su poder y su influencia en sus propios campos nacionales del poder político.14 Con el objeto de impul11
Algo de esta ambigüedad puede ser observada en una entrevista realizada a Smitu Kothari, un “guerrero paradigmático” de la India. Según Kothari, “la mayoría de estos grupos cuentan con miembros que guardan una relación fuerte con el ámbito local, pero su presencia en la capital por lo general resulta ser débil. La National Alliance of People’s Movements (NAPM) (Alianza Nacional de Movimientos de los Pueblos) ha permitido que exista un foro nacional, y el apoyo radicado en Delhi ha permitido que haya investigación, campañas de difusión, así como acceso a los medios informativos y al Gobierno ... nosotros facilitamos el diálogo entre ellos y los dirigentes políticos importantes, y con los medios de comunicación” (1997).
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Por ejemplo, “la mayoría de los colegas y los amigos en el movimiento comprenden, sin embargo, que a través de mis escritos estoy contribuyendo tanto a generar una mayor legitimidad a sus esfuerzos como a hacer preguntas y análisis en los que ellos deben participar para poder hacernos avanzar a todos como colectividad” (Kothari 1997).
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Siguiendo el mismo ejemplo, “este esfuerzo educativo es central para la Alianza Nacional de Movimientos de los Pueblos, una coalición flexible de diversos movimientos, de grupos de apoyo, así como de conjuntos de personas enfocados en un asunto particular, de la cual soy miembro fundador. Bajo el auspicio de este grupo he organizado dos programas exitosos de formación para líderes de grupos y de movimientos, con el objeto de discutir asuntos relacionados con las políticas económicas neoliberales, la globalización y los modelos económicos dominantes. Muchos de estos líderes han replicado programas similares en lenguajes locales a lo largo de todo el país, sobre todo en favor de campesinos y organizaciones de mujeres” (Kothari 1997). También es relevante que los adversarios que se encuentran en mayor oposición al Consenso de
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sar esta finalidad, cada uno trata de combinar, en diversos grados, recursos que son diametralmente opuestos: aquellos que son locales y aquellos que son internacionales. La idea es ser capaz de presentar a una persona o a un grupo como una instancia auténticamente vocera de la esfera local, que a su vez cuente con contactos en Washington. La corriente actual de organizaciones de tipo flexible, tales como las redes, sin duda alguna proviene del hecho de que permite una suerte de nebulosidad necesaria para reconciliar lo irreconciliable en nombre de la “globalización” (Riles 1999). La referencia omnipresente a “políticas en favor de la comunidad” o a “redes para la promoción de causas sociales” –conceptos que se encuentran en boga– permite que el sector más cosmopolita de los intelectuales subordinados, mediante el empleo del discurso ideológicamente dominante, consolide su posición en el campo nacional de poder. Dicho discurso, presente en especial en las universidades norteamericanas, les permite presentarse como voceros –legitimados ideológicamente– de la mayoría de grupos sociales subordinados en la esfera nacional. El éxito de este truco político y sociológico requiere de un modo flexible de organización que deje un margen considerable de juego a los líderes que, por su parte, cuentan con un cierto capital social y que a su vez pueden mimetizarse, esto es, pueden hacer desvanecer las diferencias jerárquicas que separan a los diferentes adherentes de “la red” o “la comunidad”. El referente común para con “la causa” extiende una suerte de velo que cubre los conflictos internos suscitados como consecuencia de las relaciones de poder, las cuales por lo general son precariamente descritas en los estatutos de los grupos activistas. Este frente relativamente informal permite que cada cual le sirva a la causa conforme con sus medios, pero también facilita un corredor de considerable extensión para que ocurran las maniobras de las personas más oportunistas –que son a su vez los más capacitados–, quienes movilizan el capital colectivo al servicio de sus propias estrategias. Lejos de funcionar como “una comunidad de sujetos iguales”, con frecuencia estas redes tienden a reproducir, e incluso a incrementar, las jerarquías sociales que supuestamente deben ser ocultadas o dejadas a un lado. Por lo tanto no resulta sorprendente que esta manera de organización política –las redes– sea favorecida en el contexto de la internacionalización. Ella valora, e incluso ayuda a imponer, las estrategias de los juegos dobles. Wolfensohn ha pretendido reconstruir el Banco como una “compañía consultora” que se sirva en buena medida de las redes de contactos y de los conocimientos especializados sobre el área de los préstamos (Economist
Washington, tienden a reiterar la versión retocada que favorece los asuntos de gobierno, el ataque a la corrupción y la necesidad por acceder a un sistema con mayor transparencia y responsabilidad.
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1997). 15 Esta nueva orientación confirma el papel de los nuevos análisis que convergen en el tópico de la importancia de las instituciones en el éxito o el fracaso de las políticas sobre desarrollo.16 Ya que la exportación de instituciones o de formas jurídicas no garantiza que las mismas lleguen a funcionar adecuadamente en los nuevos mercados emergentes, el Banco debe invertir sus cometidos en un nuevo terreno (el de la política), en el cual se encuentra fuertemente impedido conforme a sus estatutos fundadores. A pesar de que la frase “buen gobierno” es conveniente para este tipo de esfuerzos, obviamente sería mucho más fácil, desde la perspectiva del Banco, que pudiera intervenir en el campo del ejercicio de la política, así como trabajar con personas que no sean los interlocutores usuales, ya que el objetivo es construir nuevas estructuras institucionales que sirvan para reemplazar, o reformar, los enfoques burocráticos respaldados por líderes políticos corruptos. Este respaldo potencial de nuevo sugiere la utilidad de crear alianzas con grupos de personas que deseen construir nuevas organizaciones de acción política, en tanto ellos se sientan excluidos o marginados por las actividades clientelistas del Estado.17 Por lo tanto, las ONG podrían facilitar la configuración de un panorama desde el cual las instituciones logren construir alianzas con el objeto de ejercer influencia en el ámbito del poder estatal en nombre de la sociedad civil, la cual provee un pretexto conveniente.
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La sugerencia de Wolfensohn también tiene relación con que, según se tiene entendido, el capital privado es cuatro veces más grande que las sumas de dinero que el Banco presta, y por lo tanto éste debe competir para asegurar su propia posición. De hecho, en Washington un testigo resaltó la importancia del hecho de que varias personas que trabajaban en el Gobierno o en las instituciones multilaterales de préstamo, actualmente compiten y trabajan con aquellas organizaciones que cuentan con capital privado: “ellos hacen las mismas cosas que solían hacer, sólo que ahora las llevan a cabo con capital privado”. La clientela de base, además, ya no son los gobiernos. El Banco Mundial también debe competir con Usaid y sus análogos en todo el mundo, lo que lo convierte en una instancia particularmente crucial en el mercado de técnicas y conocimientos especializados que es perseguido por los potenciales prestatarios. “Así, la economía del desarrollo ha redescubierto que las instituciones son importantes. Los proponentes ideológicos de los mercados libres han tendido a olvidar que, para que los mercados funcionen bien, la economía como tal requiere una red compleja de instituciones, que van desde una base apropiada de derechos de propiedad y un sistema jurídico adecuado hasta la necesidad de burocracias no corruptas y efectivas. En los países pobres dichas instituciones son débiles o simplemente no existen. Una avalancha de nuevas investigaciones académicas ha mostrado la relevancia que esto tiene para el crecimiento económico” (Economist 1997). Un ejemplo es la denuncia de prácticas de cooptación clientelista por el Congreso, específicamente por parte de uno de los fundadores de Lokayan (“Dialogue of the People”; Kothari 1997). Otro ejemplo es la discusión de Jonathan Fox acerca de la situación de México, en donde él hizo una investigación financiada en parte por el Banco Mundial y por la Fundación McArthur. En un reporte para el Banco Mundial en 1996, Fox señala que en México, “en donde la mayoría de los gobiernos estatales están lejos de ser democráticos”, el Banco Mundial se estaba perdiendo de una oportunidad para “incluir cambios institucionales ‘compensatorios’ que puedan crear ventanas de opción para dar a los actores de la sociedad civil un mayor nivel de influencia en los procesos políticos” (1997).
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Sin embargo, estos aliados no pueden lucir simplemente como protegidos del Banco, pues de otro modo perderían su utilidad táctica, arruinando así su credibilidad en sus respectivos campos nacionales. Un campo de práctica que contenga diferentes ONG abiertas a ofrecer su colaboración al Banco, así como otras que se opongan a ese tipo de relaciones, multiplica las oportunidades de intercambio sin que se ponga en peligro este sutil requisito para el éxito. Más aún, los vínculos complejos que existen entre las ONG de mayor envergadura ubicadas en Washington, y aquellas locales, contribuyen a que se dé una cierta confusión entre las diversas posiciones. En muchos casos, estas relaciones determinan los recursos internacionales que las ONG locales podrán llegar a movilizar para llevar a cabo sus estrategias locales.
UNA ESTRATEGIA DE ÉLITE PARA CONTENER LA VIOLENCIA Concluimos esta discusión con la ilustración de dos ejemplos sobre los nuevos tipos de ONG que hoy día son renombradas como las células constituyentes de la sociedad civil globalizada. Las ONG más prestigiosas del Brasil representan una mezcla de capitales nacionales e internacionales. Viva Río es conducida por un antropólogo proveniente de Museu –uno de los centros de investigación en antropología más grandes del Brasil–, Rubem Cesar Fernández, quien mantiene nexos cercanos con la izquierda religiosa no católica y con la Fundación Ford. Una de las personas clave en Viva Río es Elizabeth Susskind, una abogada formada en la Pontificia Universidad Católica de Río, quien también estudió en la Universidad de Wisconsin. El enfoque de Viva Río son cuestiones sociales en general. Pero en particular, les interesa cómo lograr la paz social, por una parte reduciendo el crimen y por la otra controlando la conducta de la policía. Viva Río representa los intereses de una sociedad de diferentes ONG –incluyendo el tardío Betinho del Instituto Brasileño de Análisis Social y Económico, que es la ONG más famosa del Brasil–, así como de empresas privadas que desean que las calles de Río se vuelvan más seguras. El evento más visible de Viva Río fue una gran marcha por la seguridad en las calles de Río, que tuvo lugar en diciembre de 1995 (ver, en general, Gaspar Pereira 1995). En Viva Río la presencia de la élite de los medios de comunicación se encuentra combinada con aquella de diversas personas de negocios y de importantes líderes de la disciplina del derecho, incluyendo a Joaquim Falcão y a Helio Saboya. Este último, ex dirigente de la OAB y quien había sido puesto en prisión por el estamento militar, está a cargo de una organización estrechamente relacionada con Viva Río, denominada Río contra el Crimen.18 18
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El enfoque de la organización, que se encuentra estrechamente relacionado con el de Viva Río,
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Ambas organizaciones dedican sus esfuerzos al cometido de convertir los sistemas judicial y policivo en instancias más eficientes, como parte de un derrotero organizacional que exige el desmantelamiento del crimen y el control de la corrupción. Paulo Sergio Pinheiro, abogado con doctorado en París, actualmente es uno de los miembros cosmopolitas más visibles en la comunidad de los derechos humanos. El seguimiento de su carrera ayuda a captar los vínculos que existen entre las redes académicas y el respaldo de las ONG. Pinheiro recientemente formó parte de un comité que conformó Cardoso para otorgar un premio nacional en derechos humanos. Como politólogo, primero en la Universidad de Campinas y luego en la Universidad de São Paulo, él fue uno de los integrantes activos de las Comisiones de Paz y de Justicia, y luego se convirtió en el presidente del comité de derechos humanos del gremio de abogados de la ciudad de São Paulo (desde 1987 hasta 1991). 19 Allí entró en colaboración con varias personas, siendo la más notable de ellas Severo Gomes, un prestigioso empresario opositor del régimen militar, quien de hecho en dos ocasiones había formado parte del gabinete de ministros del gobierno militar (Skidmore 1988, 200-201). Gomes, según lo que nos relató una fuente cercana a estos eventos, era una persona extremadamente nacionalista e incluso antiimperialista. 20 No obstante, él vendría a ser un gran promotor del modelo estadounidense de derechos humanos. Ambos fueron puestos en contacto con Human Rights Watch a través de Alfred Stepan, un reconocido experto en Brasil de la Universidad de Columbia. 21 Gomes, según una persona involucrada en estos eventos, “adoraba a Human Rights Watch”, y así empezó a trabajar palmo a palmo con esta prestigiosa ONG, buscando publicar reportes “como aquellos de Human Rights Watch”. De esta manera se convirtió, junto con Paulo Sergio Pinheiro, en parte de una sucursal de facto de Human Rights Watch en Brasil. En 1987 Pinheiro creó, con el respaldo de la Fundación Ford, el Centro de Estudios para la Violencia en la Universidad de São Paulo. Hoy día el centro hace parte de un movimiento de cierta importancia en Brasil para analizar e impulsar una reforma respecto al problema de la violencia de la policía (ver Chevigny 1995). Según un abogado estadounidense en derechos humanos, en general, Brasil ahora es caracterizado como el lugar “que cuenta con la comunidad de diferentes ONG más extensa y desarroestá orientado a que los ciudadanos reporten los crímenes ante las autoridades. 19
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Él nunca había ejercido el derecho, pero de acuerdo con una fuente cercana, “regresó a éste debido al tema de los derechos humanos”. Él renunció al gabinete en 1977, en parte porque pensó que el Gobierno “había favorecido inadecuadamente a determinados inversionistas extranjeros” (Skidmore 1988, 201). Se dice que el centro de Pinheiro es “un clon” de su análogo de Columbia.
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llada en toda Latinoamérica”.22 La historia de Pinheiro es una versión de élite de un proceso que ha tenido lugar a lo largo y ancho del Brasil. También Pinheiro ofrece un ejemplo de cómo la actividad de los derechos humanos, las fundaciones y los gremios de abogados pueden llegar a coincidir en nexos prácticos para la construcción de un marco de oposición estructurado en términos que son legítimos bajo los estándares internacionales aceptables. Viva Río y el Centro de Estudios para la Violencia constituyen ejemplos brasileros de un fenómeno y un problema que son más generales. En Chile, el problema de la violencia se ha convertido también en un tema fuerte dentro de la agenda de reformas, desembocando en cambios en las prácticas de la policía y de los mecanismos de investigación, a través de una alianza de personas que fueron cercanas a Pinochet, incluyendo al grupo Edwards, a El Mercurio, así como a representantes de los nuevos políticos tecnócratas que ahora se encuentran en el poder. En el contexto mexicano, gran parte de la energía reformista en los temas de crimen y policía ha estado relacionada, como era de esperar, con la Comisión de Derechos Humanos, una institución casi autónoma del Estado mexicano. Y en Argentina, en donde el desempleo ha sido especialmente alto, los nuevos esfuerzos para contener la violencia aún tienden a guardar relación con el peronismo, así como con los vestigios aún presentes del populismo. En conclusión, lo que hemos mostrado en este capítulo es el modo como una alianza de Washington, entre los dominados de los dominantes –los grupos ambientales, los congresistas opositores de las políticas gubernamentales cosmopolitas, entre otros–, generó un enfoque particular en relación con sus propias posiciones y con aquella del Banco Mundial. Es posible decodificar dicha retórica antiglobalista de acuerdo con las posiciones que ellos ocupan en el campo de poder estadounidense, en donde compiten para encontrar un camino que haga de la globalización y de su violencia una instancia más humana y legítima. Además, la retórica que ellos producen ayuda a generar un eco y una relación distante en el Sur, entre aquellos que pueden ser caracterizados como los dominantes entre los dominados. Este eco lo encontramos, en una gama diversa de distorsiones y transformaciones, en los esfuerzos locales por controlar la violencia social que amenaza la posición de los grupos ganadores en relación con la globalización.
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Se dice que el Instituto Brasileño de Análisis Social y Económico, fundado por Herbert de Souza (conocido como Betinho), es la ONG más antigua del Brasil. Su fundador contaba con acreditaciones impecables de la izquierda –de la Acción Popular perteneciente al ala izquierda de la iglesia católica– antes de 1964.
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CAPÍTULO 12
Los abogados intermediarios como constructores oportunistas de instituciones
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as firmas de abogados de negocios son un producto y una instancia clave de la norteamericanización del campo jurídico. De hecho, la proliferación y el crecimiento de las firmas de abogados de negocios parece ser el trasplante jurídico más exitoso, o incluso el único que se ha producido desde el Norte hacia el sur. Este triunfo resulta ser aún más sorprendente debido a la fuerte tradición jurídica –o cultura jurídica– europea que había caracterizado a Latinoamérica, la cual concedía un papel marginal a los abogados que eran identificados con el ramo de los negocios. Pero la historia de este éxito va más allá, no sólo porque estas firmas de abogados de negocios en el Sur parecen haberse convertido en los agentes clave para la entrada de los conglomerados internacionales en sus territorios, sino también porque estas instancias se han constituido en una parte legítima de la élite jurídica. Dichas firmas paulatinamente han venido invirtiendo esfuerzos y recursos en la esfera pública, lo que puede ser visto como una suerte de repetición de la era progresista en los Estados Unidos. Para ese entonces, las firmas de abogados asociados de Wall Street buscaron reconfigurar sus posiciones, para dejar de ser empleados a sueldo y pasar a ser una élite que podía reconstruir el sector judicial e incluso el Estado. Esta descripción de la expansión de las firmas de abogados se ajusta a lo que ha sido reportado en los medios de comunicación acerca de los campos jurídicos en diversas partes del mundo. Dicha descripción, no obstante, resulta superficial, pues ignora el modo como estas firmas han estado inmersas dentro de las diferentes dinámicas locales. De nuevo aquí la exportación de la hegemonía resulta siguiendo caminos bastante extraños. Por lo tanto, al final de este capítulo examinaremos de cerca el ejemplo de México, el cual no fue el foco principal de los anteriores capítulos. Es en México en donde ha sido más dramático y paradójico el cambio de roles de las firmas de abogados de negocios. Diversos abogados privados hasta entonces excluidos del ámbito estatal, han podido ingresar al Estado a través de
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estas firmas y, por tanto, bajo el ropaje de la modernidad y de las técnicas y los conocimientos especializados que la misma conlleva. Los descendientes de la vieja aristocracia terrateniente –blanco de la Revolución Mexicana– han empezado a seguir el camino del derecho de los negocios y con ello el papel de promotores de la democracia y de la apertura gubernamental. Antes de pasar a los ejemplos particulares, pueden ser elaborados algunos de los elementos generales de esta historia. La historia de la aparición y desarrollo del gremio de abogados de negocios es casi la otra cara de la descripción de la élite jurídica, la cual había sido expulsada del poder y desafiada por otros conocimientos especializados, y por el valor decreciente del capital jurídico tradicional. Así, las firmas de abogados de negocios encajan en esta historia porque lograron proveer un espacio de refugio para un segmento particular de la élite jurídica y porque, lo que quizás resulta más importante, lograron prosperar en dicho escenario al facilitar canales de comunicación entre, por ejemplo, los Chicago Boys o el estamento militar, de un lado, y el mundo exterior que desconocía y de algún modo se hallaba incómodo con los recién llegados al poder, del otro. Esta configuración facilitó una sutil división de competencias dentro de la estructura del poder. Las firmas de abogados –o lugares de refugio– se mantuvieron tras bastidores durante los regímenes militares, pero jamás dejaron de gestar su producción básica. Ellas lograron permanecer en el limbo y, cuando las circunstancias cambiaron, continuaron ejerciendo su derrotero tradicional de reinvertir esfuerzos y recursos en el Estado, esta vez bajo el ropaje de abogados de negocios. Esta práctica muestra al abogado de negocios latinoamericano como un fenómeno híbrido que cuenta con una diversidad de aspectos contradictorios. Así, estas firmas de abogados lucen y actúan como una firma de abogados de negocios estadounidense, pero los cimientos de dichas instituciones fundamentalmente son de familia. En particular, las firmas familiares de abogados suministran una vía para preservar y acumular el capital familiar cuando el acceso hacia otros arreglos institucionales se encuentra bloqueado. Las raíces profundamente familiares de la versión latinoamericana de las firmas de abogados de negocios hacen que les resulte bastante difícil desarrollarse al modo de aquellas firmas de corte estadounidense. Por lo tanto, el cambio que ha tenido lugar a estas alturas puede ser explicado de mejor forma, no simplemente como el desarrollo de una serie de exportaciones estadounidenses exitosas, sino como el reemplazo de un sistema de dos niveles basado en Europa, por un sistema de dos niveles basado en los Estados Unidos. El punto de partida para comprender este patrón se encuentra en el hecho de que siempre han existido en cada uno de estos países, diversos
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miembros de la élite jurídica que se han prestado para jugar el papel de agentes intermediarios, esto es, de personas que sirven a los intereses extranjeros que desean tener acceso a la economía local. Argentina, que al respecto ha sido un puerto desarrollado desde hace mucho tiempo, ofrece los mejores ejemplos. El rol general de los abogados de negocios de la Argentina ha sido adecuadamente descrito por José Luis de Imaz en Los que mandan, un análisis sociológico originalmente publicado en 1964. En el período por él estudiado, a saber, finales de los años 50, la mayoría de los grandes empresarios no eran argentinos (1970, 145). Los intereses foráneos controlaban gran parte de la economía, pero si se presenta algún problema con el Gobierno o si algún interés tiene que ser articulado con las instituciones estatales, o con otras instituciones financieras gubernamentales o los ministerios, es el abogado argentino quien toma cartas en el asunto. Él también adelanta gestiones con las administraciones de las provincias para asuntos de impuestos, así como con las comunidades para tratar temas de tasas y recaudos. El abogado, miembro de la junta, mantiene vivas sus conexiones de colegio y de universidad y las usa para su beneficio. Él también conoce a los ministros y sabe cómo conducirse con los jefes de oficina y cómo suscitar el interés de los gerentes de banco; en resumen, él resulta indispensable (De Imaz 1970, 154).
El papel de intermediario resultó poderosamente vigorizado en Argentina a causa de los riesgos en las actuaciones gubernamentales. Como ya se describió, cada gobierno cambiaba e incluso castigaba a los actores principales del gobierno anterior, del estamento judicial, de los gremios de abogados y de las facultades de derecho. En medio de la “estabilidad” en estos cambios constantes de gobierno, la alternativa de la élite jurídica argentina –y de hecho de la élite profesional en general– en la inversión de esfuerzos y recursos hacia el Estado fue servir como agentes o intermediarios, enlazando al Estado, los negocios internacionales, los negocios locales y el estamento militar. En este contexto las instituciones jurídicas, como tales, se convirtieron en plazas poco atractivas y devaluadas para la concentración de esfuerzos y recursos profesionales. Pero la dedicación de esfuerzos y recursos en las firmas de abogados de negocios como empresas familiares adquirió un sentido particular. Argentina es el caso extremo, pero la conexión entre el derecho de los negocios –el campo de acción inicial del agente intermediario– y el capital familiar también es evidente en los otros países. La historia de Brasil narrada sobre el abogado de negocios de cerca de 40 años a quien un antiguo compañero de clase jocosamente le preguntó si “aún era abogado” resulta bastante elocuente. Este modelo del establecimiento político, conforme al cual una trayectoria prestigiosa se servía de diversas conexiones familia-
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res o de carrera que la colocaban por encima del nivel del abogado, del juez o del profesor de tiempo completo, también concedía escaso valor a alguien que se convirtiera “sólo en abogado de negocios”. Aun así, los grandes abogados que formaron parte del establecimiento brasilero no encontraron que estuviera por debajo de su rol el acometer una limitada cantidad de trabajo para servir como intermediarios de poderosos negocios que realizaban inversiones desde el exterior. Ellos lograron utilizar su escenario como profesores de dedicación parcial para contratar estudiantes que los asistieran en sus diversas actividades. Asimismo, como miembros de un establecimiento en donde ocupaban todas las posiciones del Estado y la economía, lograron utilizar sus conexiones y a sus antiguos compañeros de clase para cerciorarse de que sus clientes obtuvieran la atención de las esferas más altas. Esta suerte de intermediación, no obstante, era relativamente discreta y los abogados de élite se aseguraron de que la misma no amenazara su papel de hombres de Estado ilustrados. Si observamos la historia de lo que ahora son las firmas de abogados de negocios más prestigiosas de Chile, es fácil de encontrar este modelo. La firma Philippi es considerada como la oficina “emblema” de Santiago, y Philippi mismo hizo parte del gobierno de Alessandri. Uno de los abogados de negocios más prestigiosos de Santiago es Jaime Yrrarrasabal, yerno de Philippi, abogado graduado en los Estados Unidos y profesor de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile. Yrrarrasabal también fue el negociador principal en los intercambios chilenos y canadienses sobre el Nafta. Otra de las oficinas más destacadas es la firma Claro, conducida actualmente por Ricardo Claro. Él se dedicó durante los años 60 y principios de la década de los 70 a extender contactos con los Chicago Boys de Chile, para conformar un agresivo y famoso grupo de negocios, el Banco Hipotecario de Chile (BHC), el cual adquirió una diversidad de negocios antes de la elección de Allende. Así, Claro se constituyó en un intermediario clave con los Chicago Boys, en profesor destacado de la Universidad de Chile y recientemente en dueño de una de las compañías productoras de vino líderes en Chile. De esta manera, estos “abogados de negocios” ocupan roles diversos –como académicos, políticos, personas de negocios–, además de servir como abogados intermediarios de las multinacionales.1 1
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En relación con el tema de las personas de negocios, se afirmó que una firma –que está compuesta por tres personas clave que estuvieron en el Banco Central durante el régimen de Pinochet, a saber, Hernán Errázuriz, Roberto Guerrero y Carlos Olivos– estaba demasiado orientada hacia el ramo de los negocios, y que los abogados se desempeñaban primordialmente en las juntas. Un observador estadounidense de las firmas chilenas de abogados, sugirió que en Chile “ser director es algo importante”. Incluso entre las firmas internacionales, resulta notable que las que cuentan con un perfil de organización familiar también parecen encontrarse más involucradas, como tales, con el ramo de los negocios. Es un ejemplo obvio, y los intereses en sus negocios probablemente le toman mayor tiempo que su práctica jurídica en la firma, por la cual su nombre es plenamente conocido. Pero también Luis Mackenna, de la firma Cruzat,
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Ellos mantienen un equilibrio que preserva “su mera abogacía” dentro sus límites. Ya que han invertido su capital para mantener la fuerza de sus familias y de sus conexiones, no resulta sorprendente que la única razón real para que tengan una firma de abogados sea el trabajar con miembros de la familia. Por ejemplo, la firma de abogados de Patricio Aylwin, el primer presidente de Chile luego del régimen de Pinochet, cuenta con seis abogados cuyo apellido es Aylwin. Una historia de cómo fue vinculado un abogado en una firma de abogados de negocios resalta de modo particular este tipo de conexiones familiares. Un abogado de prestigio graduado de la Universidad de Chile en la mitad de la década de los 50 provenía de una familia que se había desenvuelto en dos ámbitos: el de los negocios en seguros y el del derecho. Ambos lados tenían en común un mismo apellido: por una parte tenían un negocio familiar y por la otra una firma familiar de abogados, la cual, incidentalmente, le ofrecía sus servicios jurídicos al negocio. El abogado, quien procedía del ámbito de los negocios, fue recomendado por un amigo en la firma familiar de abogados, pero inicialmente la firma se negó a considerar su admisión debido a que pertenecía a la “otra parte” de la familia. Si bien este abogado ambicioso fue admitido en cierto momento e hizo que la firma se modernizara, el predominio de la familia continúa dándose en una forma diferente y más abierta. El mismo énfasis familiar, de acuerdo con una evidencia disponible, penetró la lógica de los planteles de las facultades de derecho.2 En Brasil aquellos que ocupaban las posiciones de élite más encumbradas en las áreas del derecho, la política o los negocios, en especial aquellos localizados en la ciudad cosmopolita de Río, generalmente hablaban francés, no eran simpatizantes de los Estados Unidos y tenían un contacto relativamente precario con este país antes de las iniciativas de la línea de derecho y desarrollo adelantadas en los años 60. Ellos servían a los intereOrtúzar y MacKenna, actualmente afiliada con Baker y Mckenzie, es presidente de este grupo de negocios. Puede haber otros ejemplos al respecto. 2
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En un escrito de 1970, Steven Lowenstein caracterizó la designación de la planta de profesores de las facultades de derecho de la siguiente forma: “En tanto la enseñanza del derecho tradicionalmente ha sido una posición honoraria que produce sólo un salario nominal, las facultades de derecho no han contado con planes orientados a conseguir una base sólida de profesores y en raras ocasiones han vinculado profesores nuevos. Los miembros de la facultad de derecho, que son personas conocidas afuera de ella, generalmente ponen en consideración el nombre de un abogado –a quienes ellos desean ayudar– ante el decano y otras personas del cuerpo administrativo de la facultad. El decano tiene interés en ayudar a que se nombren nuevos profesores, ya que con ello frecuentemente ayuda a su partido político, mediante esta forma de patronazgo, y cosecha un sentimiento de lealtad en los nuevos profesores para la siguiente elección de decano. Al candidato se le pide que participe en un concurso de antecedentes, en donde la posición pretendida se abre a otros participantes y las hojas de vida son examinadas por una comisión. Con contadas excepciones, si los amigos del candidato en la facultad son más poderosos que los de sus opositores, dicho candidato será escogido” (1970, 116).
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ses internacionales, pero sus ojos estaban mucho más dirigidos hacia Europa. Por lo tanto, en el contexto brasileño que rodeaba las firmas de abogados, que era consistente con lo que ya hemos analizado que ocurría de forma más general en todo Brasil, dicha situación permitió la formación de nuevos híbridos provenientes de diferentes sectores de élite relativamente diversos y competitivos. En particular, la firma de abogados más importante de hoy día, la firma Pinheiro Neto de São Paulo, logró erigir un modelo contrapuesto al de las tradicionales firmas de abogados. Pinheiro Neto, ahora con más de 80 años de edad pero que todavía sigue supervisando activamente la firma de abogados más grande de Latinoamérica (con aproximadamente 140 abogados), procede de un linaje social que era reconocido. En su tiempo, por varias razones, su padre lo urgió para que aprendiera inglés. A través de diversas conexiones con la comunidad británica de São Paulo, fue invitado a ocupar una posición –la cual eventualmente asumió– en la BBC de Londres durante la Segunda Guerra Mundial. Apoyándose en sus excelentes lazos con la comunidad británica de São Paulo, paulatinamente desarrolló la clientela que le permitiría construir un ejercicio diferente del derecho en Brasil. Hacia 1972 contaba con más de 30 abogados, y el crecimiento de la firma había continuado a pesar de reveses inevitables. De modo significativo, esta firma de abogados no ha facilitado plazas para profesores, quienes han sido bastante destacados en la historia de la profesión del derecho en Brasil. De igual forma, la firma de abogados no tiene socios que se dediquen al ejercicio de la política. 3 Este modelo contrapuesto fue posible debido al enfoque europeo de la élite de Río. En efecto, gracias a la presencia de unos cimientos lingüísticos y geográficos diferentes de los propios de la élite cosmopolita, Pinheiro Neto creó algo muy cercano al modelo estadounidense, en contraste con aquellas firmas de abogados que se basaban más en el modelo tradicional latinoamericano con múltiples escenarios dentro y por encima del derecho. La situación en México, aquí como en otras esferas, proviene directamente de la división de la élite mexicana. Como se detalla en un estudio de caso al final de este capítulo, los abogados cercanos al poder económico privado sirvieron discretamente como mediadores, combinando las destrezas y el saber mexicano con aquellos procedentes de los Estados Unidos. No obstante, fueron mantenidos al margen del poder tanto por su identificación con la vieja élite mexicana como por sus conexiones con el poder estadounidense. El nacionalismo mexicano los penalizó de manera doble. Los ejemplos acerca de las variaciones del tradicional abogado agente intermediario y la forma como encaja con el modelo del político abogado, 3
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Uno de los abogados de la firma hizo énfasis en que “es difícil ser un buen profesor y un buen abogado a la vez”.
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suministran un cuadro de la situación que antecedió a las medidas políticas y económicas de choque que se implementaron en los años 70 con el advenimiento de diferentes regímenes autoritarios, así como de nuevas políticas económicas. Las medidas de choque en México, como en otras partes, trastocaron múltiples posiciones, incluyendo la del derecho en el campo del poder. El primer impacto esencialmente fue la obstrucción de movilidad y de acceso directo al Estado. No obstante, al mismo tiempo, este taponamiento multiplicó las oportunidades de ejercer la intermediación ya que, por ejemplo, en Chile ni los militares ni los Chicago Boys tenían contactos con la élite de negocios fuera del país. Ellos carecían de cosmopolitismo, con todo lo que ello implica, y en realidad tenían nexos con un sector relativamente pequeño de la élite del Norte, por ejemplo, con los economistas de la Universidad de Chicago. Este fue entonces un nicho perfecto ocupado por la vieja élite de agentes intermediarios, ya que ellos podían desempeñarse como canales de intermediación para el régimen militar y al mismo tiempo generaban una distancia frente a dicho régimen. El modelo que estamos describiendo cuadra con los sucesos que tuvieron lugar en Argentina durante los últimos 50 años, pero el taponamiento del Estado ayudó a suscitar eventos análogos en Brasil y en Chile. El crecimiento fue entonces detonado por una serie de episodios secundarios. La apertura de los gobiernos obviamente fue uno de dichos episodios, debido a que multiplicó el número de potenciales clientes extranjeros. Otro lo constituyó la crisis de la deuda y la reestructuración concomitante que se dio con los bonos Brady y las privatizaciones. Todos estos episodios generaron un auge de los abogados que se encontraban posicionados para servir a los inversionistas extranjeros. Este auge también generó suficientes nuevas oportunidades para desafiar el modelo de reproducción tradicionalmente personificado por los abogados agentes intermediarios. Es posible observar la transformación del derecho en el ámbito del poder a través de las experiencias de algunos abogados relativamente jóvenes durante la crisis de la deuda, así como posteriormente. Al examinar el campo jurídico chileno en el período 1981-1982, de acuerdo con un observador, se puede constatar que la profesión del derecho aún mantenía un enfoque bastante tradicional. La mayoría de los abogados de punta eran profesores litigantes que trabajaban en firmas familiares pequeñas. Existían unas pocas firmas de abogados con experiencia en asuntos internacionales, pero no necesariamente “tenían un mayor conocimiento técnico” en comparación con las otras y, como fue anotado con anterioridad, mantenían muchas de las características tradicionales de las firmas familiares. No obstante, sus posiciones evidentemente habían venido en ascenso a través de las continuas inversiones extranjeras que se dieron bajo el régimen de Pinochet.
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Para mejorar su nivel de educación, los primeros de nuestros mencionados abogados jóvenes, representando a las nuevas generaciones, obtuvieron títulos de especialidad en los Estados Unidos y de igual forma adquirieron cierta experiencia en las firmas de abogados de Nueva York, en donde trabajaron en materias relacionadas con la reestructuración de la deuda. A su regreso a Chile, los pequeños corrillos de las firmas de abogados orientadas al contexto internacional, que por supuesto los conocían de antemano, buscaron su vinculación inmediata. Ellos requerían un bien que para entonces era relativamente escaso: abogados diestros en el manejo del inglés y con experiencia foránea en diverso tipo de transacciones internacionales. Uno de ellos aceptó la oferta de una firma con intereses en el ámbito internacional, pero la cual se encontraba afuera de los círculos más prestigiosos debido a que, en su opinión, “no era firma de familia”. Si bien las firmas de familia –que a su juicio incluían a todas las viejas firmas– tenían algunos socios que no eran familiares, aun así las familias se mantenían como un factor dominante. Él no quería, anotó, “competir con miembros de la familia”. Un segundo ejemplo suscitado en Chile durante el mismo período suministra un cuadro similar. De nuevo tenemos a un descendiente de una buena familia que decidió ingresar a la facultad de derecho a finales de la década de los 70. Provenía de un escenario conservador y católico. Entonces se dio cuenta de que “nadie del lado de Allende estaba en su lado del mundo”. Aun así, escogió estudiar en la Universidad de Chile para acceder a “la educación más amplia posible” y a un cuerpo de estudiantes “más diverso”, en contraste con los estudiantes “que contaban con un trasfondo de relaciones más exclusivo” de la Universidad Católica. Así, logró un buen desempeño y con el tiempo se convirtió en asistente de Ricardo Claro, dirigente de la firma Claro. Respetaba el dominio de la “ciencia” jurídica por parte de Claro, quien había establecido un puente entre el derecho y la economía. Empezó a trabajar en la firma de Claro primero como interino y después como abogado graduado. Asimismo se vinculó a la facultad de derecho. El abogado en cuestión manifestó que la firma estaba atiborrada de trabajo, mencionando “las pilas de papel” relacionadas con la nueva fijación de plazos de la deuda nacional. La firma representaba a varios bancos, incluyendo al Citibank, aun cuando Manufacturas Hanover era el acreedor singular más grande de Chile. Con “un bagaje jurídico apropiado, la capacidad de hablar en inglés y un gusto por la economía”, logró encontrar allí una magnífica oportunidad. Tuvo que aprender rápidamente, para lo cual le sirvieron sus visitas a las firmas de abogados de Nueva York involucradas en los temas de reestructuración y negociación de la deuda. Tal y como él describió su trabajo en nombre de los acreedores, la mayor parte del mismo “no era una ciencia sofisticada”, ya que los documentos eran “escritos en alguna parte de Manhattan” y “aprobados automática-
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mente” en Chile. Pero obviamente empezó a comprender y a ver el poder de este tipo de ejercicio profesional de su carrera. Así, decidió estudiar en los Estados Unidos y allí experimentó “mucho más que un choque cultural”. Entonces concluyó que, en lo que a la práctica del derecho se refiere, “nosotros aquí vivimos aún en la era de las cavernas”. Luego logró hacerse a un intercambio para trabajar en una firma de Nueva York, en donde se dedicó a proyectos financieros y a temas relacionados con la deuda. Después de esa experiencia regresó a la firma Claro. Para entonces él “había cambiado” y sintió que “los abogados estadounidenses podían ser imitados” en Chile. No obstante, también pensó que “el ambiente de club selecto chileno no lo permitiría”. En lugar de aceptar ser socio, lanzó su propia firma de abogados con otras pocas personas. El legado de la crisis de la deuda había precipitado un auge en el trabajo jurídico internacional.4 Sin embargo, dentro del abanico de firmas de abogados centradas en estos tópicos, el cual era relativamente pequeño pero que ha venido creciendo de forma cada vez más acelerada, se ha dado una guerra generacional adentro y en contra de “las tres o cuatro firmas de abogados” que tienen un monopolio substancial sobre la clientela internacional y, en general, en contra “de la complacencia del establecimiento”. Estas tres o cuatro firmas de abogados –Philippi, Claro, Carey y ahora Carriolla– que “se conocen entre ellas muy bien”, son “bastante enseñoreadas” y “aún siguen siendo de un ambiente de club selecto”. También han cambiado las viejas firmas de familia incluidas en la red de labores internacionales. Al interior de dichas firmas, por ejemplo, existen tensiones familiares claramente evidentes entre los miembros jóvenes deseosos de acercarse al modelo estadounidense y aquellos que aún siguen imbuidos en el enfoque tradicional. Algunos miembros que no son de la familia se han convertido en socios y los nuevos asociados, así sean parte o no de la familia, generalmente han adelantado sus estudios en los Estados Unidos. De igual forma, como lo señaló uno de los socios, “de manera cre4
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Desde la perspectiva de un abogado que en ese entonces estaba en la firma Carey, las actividades crecieron mediante la representación de diversos bancos. La crisis de la deuda, inicialmente los “tomó por sorpresa”. Pero sus relaciones “pasivas” con los bancos de pronto se convirtieron en canales “activos”, y las actividades mismas llevaron a la necesidad de que se recurriera a los servicios de nuevos abogados. Como en las firmas de perfil familiar, esto significó que se contratara “de palabra” a varios “primos brillantes de las facultades de derecho”, llevando a multiplicar por diez el tamaño de la firma. Varios de los abogados que no tenían vínculos familiares eventualmente dejaron la firma para ir a constituir sus propias firmas de abogados. En tanto la crisis de la deuda continuó, según lo reportaron varios países, algunos acreedores empezaron a comprar compañías en aprietos, “sirviendo así como abogados del nuevo dueño de la compañía”. Además, emplearon un “nuevo mecanismo”, “la conversión de deudas en moneda local”, ya que la deuda para entonces estaba empezando a ser intercambiada en aproximadamente un 20% de su valor nominal. Como resultado, varias de las compañías extranjeras de acciones selectas, trabajando con abogados locales y con el Banco Central, empezaron a invertir para reconstruir la economía chilena, haciendo suscitar una cantidad mucho mayor de negocios jurídicos.
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ciente han empezado a redactar los borradores de los contratos en inglés”. Las nuevas generaciones, así se encuentren en las firmas de familia más tradicionales o afuera de ellas, de todos modos siguen contando con ciertas acreditaciones sociales, lo cual sugiere que las firmas de abogados de negocios, aun cuando están en constante desarrollo, también son lugares clave en los que se da una reconversión de abogados en intermediarios legítimos al servicio del nuevo poder económico. Esta nueva generación de abogados asociados se está desplazando gradualmente de las firmas hacia el ámbito del poder estatal. Siguiendo un patrón que se encuentra bastante asentado en los Estados Unidos y que ya empieza a ser cada vez más visible en México, buscan consolidar la credibilidad del derecho, lo cual también sirve para legitimar el orden que ellos mismos representan. Tanto las familias extensas de la oligarquía, así como un sistema judicial bastante permisivo, en lugar de defender el desacreditado establecimiento localizado alrededor de las facultades de derecho, están tratando de promover diverso tipo de visiones diferentes –e importadas– en materia de administración de justicia y enseñanza del derecho. Los abogados de negocios también fueron producto de la dinámica del Banco Central durante el régimen de Pinochet, contribuyendo de esta manera a la entrada de nuevas personas a la esfera jurídica internacional. Un abogado, cuyo padre era abogado y diplomático y, por tanto, gozaba de un inglés fluido, escogió estudiar derecho por ser una carrera “con opciones”. Así, empezó a adquirir un especial interés por “el derecho económico”, en parte inspirado por unos pocos profesores con títulos en programas avanzados y que manejaban ciertos conocimientos específicos de la economía, entre ellos Jaime Yrrarrasabal. El resto de profesores, en su opinión, eran “muy malos”, “repetían el discurso de viejos cursos” sin ningún tipo de preparación. Luego, a través de diversos contactos familiares y un manejo suficiente del inglés, se hizo a una posición en el Gobierno trabajando en asuntos de comercio por ejemplo aquellos orientados a subsanar determinadas imperfecciones en el libre flujo de los mercados, como la venta de bienes a un valor inferior al precio del mercado (dumping). En estos cargos, al igual que en los otros que ocupó, se cuidó de enfatizar su falta de interés por la política, ya que prefería ser “un tecnócrata”. Entonces fue vinculado al Banco Central, cuando el equipo jurídico de dicha entidad se encontraba bajo la dirección de una persona que había estudiado en la Universidad de Nueva York y trabajado en el Banco Mundial, a saber, Carlos Olivos. Olivos necesitaba personas con destrezas jurídicas en la redacción de proyectos de ley y en la revisión de acuerdos de reestructuración de la deuda. Así, nuestro mencionado joven abogado entró a formar parte del equipo jurídico del Banco Central en 1981, en medio de la crisis financiera. Para entonces el departamento jurídico contaba con
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diez abogados, la mayoría de los cuales había ejercido el derecho. Los directores del departamento, quienes no eran empleados de carrera, “estaban en contacto” con las nuevas formas de hacer las cosas conforme a la nueva agenda económica. Pero aun así, era obvio que había una suerte de pugna entre “el viejo estilo versus el nuevo”. De hecho, los integrantes de la nueva generación sabían que no iban a permanecer por mucho tiempo en el Banco Central, ya que los sueldos eran bajos. Aquellos que permanecieron allí fueron los que no hablaban inglés o, en general, “los que no lograron irse para el sector privado”. Pero nuestro abogado joven ya sabía que iba a aplicar a una de las becas ofrecidas por el Banco Central para estudiar en los Estados Unidos, las cuales habían sido creadas en favor de las nuevas generaciones de economistas. Desde la perspectiva de este abogado, “ellos eran el equipo jurídico del equipo económico” en un tiempo en que “el Banco Central tenía poder”, el cual, por su parte, estaba siendo ejercido “en nombre de los chicos buenos”. Así, él empezó “a adquirir mayores responsabilidades”, trabajando para abogados importantes radicados en Santiago y en el exterior, así como para banqueros, funcionarios foráneos y otro tipo de personas. Claramente, sentía que “estaba cambiando el país” mediante sus actividades de corte técnicojurídico. Hoy día los abogados del Banco Central, señala, “sólo adelantan labores administrativas”. Con todo, este próspero y novedoso modelo resulta ser un híbrido. En primer lugar, sirve para vigorizar el poder de los granados fundadores, al infundir un capital jurídico más vasto al haber del capital de familia de las firmas de abogados. Al mismo tiempo, varios de los que pertenecían a las firmas familiares, quienes volvían de los Estados Unidos luego de haber estudiado o trabajado allí, regresaban con la determinación de modernizar las firmas de acuerdo con libretos aprendidos en los Estados Unidos. En ocasiones creaban sus propias firmas, en especial cuando no eran los herederos directos de la firma, pero aun así, una vez que este tipo de firmas crecieron, la nueva generación de abogados trató de continuar la misma lógica que sus padres habían seguido. Así, la tendencia vigente consiste en reinvertir, diversificar y consolidar el nuevo capital jurídico a través de la política, los negocios y las conexiones perfeccionadas en la facultad de derecho. No obstante, este tipo de reinversiones de esfuerzos y recursos no se encuentran orientados a construir firmas de abogados autosuficientes. El único ejemplo de esta clase es la firma brasileña de Pinheiro Neto, circunstancia que se explica por la situación peculiar de São Paulo, por la naturaleza bastante diversificada de la élite brasileña y por el contexto lingüístico. La tendencia bastante acendrada de concentrar esfuerzos en la consecución de posiciones reconocidas bajo patrones tradicionales, se encuentra cimentada en la lógica de reproducir diverso tipo de técnicas y conocimientos jurídicos especializados.
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La forma tradicional de reproducir las técnicas y los conocimientos jurídicos especializados es a través de la relación mentor-discípulo, la cual por sí sola no conduce únicamente a la explotación de los discípulos sino también a la acumulación de capital que posteriormente puede ser invertido en otras partes. Usualmente este modelo es caracterizado como el joven que metafóricamente trata de matar a sus antecesores, hasta que él mismo se convierte en mentor, en un proceso que se perpetúa de esta manera. Las ventajas personales de los ganadores son de tal magnitud que el paisaje continúa siendo dominado por una combinación de firmas razonablemente pequeñas e interconectadas, que tratan de escapar al típico modelo de familia pero terminan reproduciéndolo. Además, este conjunto de pequeñas empresas ayuda a crear una red de subcontratistas fácilmente disponible para las firmas de abogados estadounidenses, las cuales movilizan todos los estadios, excepto los locales, de las transacciones de negocios internacionales. La posición dominante de los Estados Unidos respecto a las pequeñas firmas familiares de abogados, hace que las firmas estadounidenses gocen de un rol destacado en la reproducción de técnicas y conocimientos especializados para con las firmas de abogados de negocios del Sur. Así, ellas controlan el acceso hacia los conocimientos especializados más preciados y hacia los clientes más importantes. De esta forma, las firmas estadounidenses seleccionan a unos pocos prospectos para integrarlos a la élite mundial, construyendo y renovando continuamente su legitimidad. Las conexiones y las relaciones entre las firmas del Norte y del Sur, también permite a las firmas de abogados estadounidenses desarrollar vínculos con los que logran escoger a las firmas mejor dotadas y conectadas del Sur. En otras palabras, este modelo resulta bastante conveniente para las firmas estadounidenses. La posición dominante del Norte también ayuda a explicar por qué se suscitan constantes esfuerzos en el Sur enfocados hacia la educación profesional. Las facultades de derecho son instancias clave para enganchar determinados perfiles, pero su papel respecto a las firmas de abogados de negocios paulatinamente ha sido cedido a las firmas y facultades de derecho del Norte. Así, el modelo de reproducción de conocimientos especializados en el Sur no provee el mismo nivel de conocimientos especializados producido en los Estados Unidos. En cambio, el modelo del Sur sigue caracterizado por instructores de dedicación parcial, quienes se concentran en muchas otras actividades gracias a su estatus temporal, a la labor de sus discípulos y a las redes extendidas de relaciones familiares que se encuentran cimentadas en las facultades de derecho. Sirviéndose de las bases facilitadas por los conocimientos especializados del Norte, el número de firmas de abogados de negocios del Sur orientadas hacia el contexto internacional se encuentra en continuo ascenso, pero aun así, como ofici-
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nas relativamente recientes, permanecen al margen de las entidades jurídicas tradicionales, aunque comparten muchas de sus características. Así, dichas firmas no se han constituido en un desafío para las instituciones públicas medulares del saber jurídico. Una de las consecuencias de la insularidad de estas instituciones públicas es la tendencia a invertir esfuerzos y recursos en las facultades de derecho privadas, las cuales se encuentran en íntima conexión con las facultades de administración de empresas y negocios, así como con el ámbito de la economía. De esta manera, las nuevas facultades de derecho y de negocios privadas facilitan lazos que vinculan a los abogados asociados orientados al contexto internacional con la nueva generación de economistas. En Argentina, tres ejemplos destacados son la Universidad Torcuato di Tella, la Universidad Austral –en las que se dicta derecho– y la Facultad de Administración de Empresas y Negocios del CEMA, la cual vincula a abogados de negocios prestigiosos a su programa. Así, el portal electrónico en la red de la Universidad Torcuato di Tella –la cual nació como derivación del Instituto Torcuato di Tella, que empezó a incluir el programa de derecho en 1995– anuncia como parte de sus contenidos la ambición “de producir un cambio trascendental en la enseñanza del derecho” de la Argentina, basado “en el modelo empleado por las facultades de derecho más prestigiosas de los Estados Unidos”.5 Allí se enuncian nuevas áreas como “el análisis económico del derecho”, “teoría de juegos”, “teoría de la elección pública”, así como “diversas teorías modernas sobre justicia”. La planta de su facultad incluye economistas y abogados. De los 24 miembros de planta, cinco han obtenido títulos de programas avanzados en derecho o en economía de la Universidad de Chicago (Universidad Torcuato di Tella, www.utdt.edu). Pero también el ejemplo del Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM) –institución central en la formación de economistas neoclásicos– resulta interesante. El Instituto decidió crear una facultad de derecho centrada exclusivamente en la línea de análisis económico del derecho, conforme al sentido que se le concede a la misma en los Estados Unidos. Al interior del ITAM, los estudiantes de derecho son calificados como “idiotas” por los estudiantes de economía, dejando así entrever el predominio de los economistas. De hecho, diversos críticos ajenos al ITAM, de un corte jurídico más tradicional, han hecho afirmaciones como éstas: este instituto “prepara abogados para que sean asistentes de los economistas”; “abogados que no son capaces de litigar en juzgados”; “menosprecian absolutamente el tópico de los derechos humanos”; “su formación es bastante desequilibrada”, pues no “estudian el juicio de amparo” (la famosa provi5
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Entre los abogados del gremio asociado internacional que estaban en el consejo asesor de la Universidad Torcuato Di Tella, estaban Juan Negri y Horacio Lynch.
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sión establecida por la constitución). Por supuesto existen variaciones locales, pero el punto simplemente es que la dificultad de reformar las facultades de derecho tradicionales ha desembocado en una proliferación de facultades de derecho enlazadas con las facultades de negocios y de economía. No obstante, este fenómeno ha terminado por reproducir, de un modo transfigurado, el sistema de dos niveles que desde hace bastante tiempo ha venido teniendo lugar. Las facultades de derecho privadas atraen un sector significativo de los estudiantes más capacitados y talentosos de las facultades de derecho públicas, pero dichas instancias privadas carecen de credibilidad dentro del establecimiento jurídico. A pesar de sus esfuerzos, estas facultades no han podido penetrar la lógica del establecimiento, el cual aún se encuentra dominado por la doctrina europea, así como por profesores ilustres que “dictan el derecho” en sus textos y guías de estudio. En Chile, como vimos, varios de los abogados de negocios más prestigiados eran profesores de dedicación parcial de la Universidad de Chile que hablaban el lenguaje de la reforma, pero quienes al final de cuentas lo único que lograron fue animar a los graduados en derecho para que completaran su educación en el exterior. Sin importar en qué universidad obtengan su título profesional, el éxito de aquellos que practican el derecho de los negocios dependerá de las credenciales de posgrado obtenidas en el Norte. Por lo tanto, el modo tradicional en que se reproduce la élite jurídica no ha cambiado, aunque las firmas de abogados de negocios ahora exigen una orientación completamente diferente a las personas que vinculan en sus oficinas. En un patrón que se puede observar en Europa y en otras latitudes, existe una desconexión entre las facultades de derecho tradicionales –localizadas en el corazón del establecimiento jurídico– y las firmas de abogados de negocios, las cuales aún así continúan inmersas en el mundo jurídico tradicional.
UN ESTUDIO DE CASO. EL DERECHO EN UN ENCLAVE FORÁNEO: LAS FIRMAS EXTRANJERAS DE ABOGADOS EN MÉXICO México contaba con una élite cercana a los Estados Unidos, pero a su vez tenía una fuerte tradición nacionalista que lo mantenía distante de la dominación estadounidense. La paradoja de esta historia radica en que los héritiers de la vieja élite privada –quienes fueron el blanco de la Revolución Mexicana– han sido capaces de utilizar las conexiones estadounidenses, así como la plataforma de las firmas de abogados de negocios para convertirse en los líderes cruciales del proceso de democratización mexicano. La historia de los abogados extranjeros en México resulta ser un componente importante de la crónica sobre el gremio de abogados comerciales
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mexicanos. Es una historia de abogados pioneros que sacaron provecho de –y ayudaron a facilitar– las transformaciones producto del incremento del comercio y de las inversiones. Como uno de los abogados actualmente prestigiosos lo señaló, “las firmas más grandes” fueron “impulsadas o iniciadas por firmas de los Estados Unidos”. Esta historia se remonta por lo menos al período posterior a la Segunda Guerra Mundial y guarda en su seno la presencia de relaciones un tanto desiguales. Como fue destacado por uno de los abogados mexicanos cuya carrera data de ese período, el arreglo en ese entonces consistió en que “los nombres mexicanos serían ubicados al final del nombre de la firma”. La firma de Dallas denominada Baker y Botts, Miranda y Prieto abrió sus oficinas en 1947 (Lipartito y Pratt 1991, 197), 6 sacando partido de los nexos que había establecido en México durante la guerra. Según la descripción ofrecida por la firma, “esta operación internacional tuvo sus orígenes en una amistad cercana entre Henry Holland –quien había trabajado para la embajada estadounidense en México antes de vincularse a Baker & Botts– y dos jóvenes abogados mexicanos con formación de posgrado en la Facultad de Derecho de Harvard” (Lipartito y Pratt 1991, 197). La firma continuó como una sociedad de riesgo compartido hasta 1973. De hecho, por varios años esta firma promovió un programa en donde un puñado de abogados mexicanos eran trasladados a Dallas para trabajar en sus instalaciones antes de su regreso a México. Entre las grandes firmas hoy día existentes que surgieron por contactos realizados en los Estados Unidos, se encuentran Noriega y Escobedo (establecida en 1934) –contacto original del nuevo comienzo de Curtis Mallet luego de un breve receso en la década de los 40–, Santamarina y Steta (fundada en 1948 y la cual estuvo afiliada con Baker y Botts por algún tiempo), Bufete Sepúlveda (que ahora se encuentra asociada con Baker y McKenzie), Diez, Garza-Morales y Prida (actualmente afiliada con Curtis Mallet) y Jáuregui, Navarrete, Nader y Rojas. Además la firma de Goodrich, Riquelme, que fue creada en 1934, contó con miembros estadounidenses dentro de sus socios fundadores. No obstante, esta lista subestima la verdadera influencia que ha ejercido el poder estadounidense, ya que pasa por alto un gran número de subproductos que se siguieron de firmas que contaban con nexos en los Estados Unidos, empezando de manera destacada por la firma de abogados Siqueiros en 1950. Desde los años 60 en adelante, diversas firmas pioneras estadounidenses, así como firmas de abogados orientadas hacia el exterior, empezaron a trabajar primordialmente en representación de clientes extranjeros, quienes tenían que afrontar muchas regulaciones antes de que fuera permitido su acceso al mercado mexicano. Para hacerse a una imagen de la práctica 6
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Se dice que Henry Holland luego se convirtió en el asistente del Secretario de Estado para los Asuntos Latinoamericanos.
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jurídica en los años 70, cuando las inversiones crecieron y el nacionalismo apretó sus restricciones, resulta conveniente acudir al libro de Alexander Hoagland (el abogado pionero de Curtis Mallet) publicado en 1972. Hoagland, un abogado estadounidense, fue a México en 1962 para trabajar en la nueva oficina de Curtis Mallet, y allí eventualmente decidió ingresar a la UNAM con el objeto de obtener la licencia mexicana que le permitiera ejercer su profesión (finalmente consiguió su cometido en 1973, a pesar de la era de disturbios suscitados en la UNAM). La publicación del libro de Hoagland, La formación de la empresa en México, el cual se mantuvo actualizado hasta 1980, resulta representativa del tipo de trabajo que él y la firma mexicana afiliada estaban adelantando. El libro narra la situación que afrontaron las compañías que estaban buscando entrar al mercado mexicano. Dos factores son de importante mención. En primer lugar, la Comisión Nacional para la Inversión Extranjera desarrolló un cuerpo complejo de leyes que dio lugar a la presencia de un margen amplio de discreción. Este cuerpo de leyes, que se volvió más riguroso bajo la administración del presidente Luis Echeverría, se basó en disposiciones expedidas en 1944. En segundo lugar, existía el requisito de “mexicanizar” la inversión extranjera, lo cual significaba “en general, una limitación del 49% para la participación de capital extranjero en los nuevos negocios, así como una continua presión oficial para que los dueños extranjeros de ciertos negocios mexicanos vendieran al menos el 51% de las participaciones a personas mexicanas” (Hoagland 1980, B-2). Una de las ironías del requisito de la mexicanización era que supuestamente reduciría la dependencia mientras al mismo tiempo facilitaría, entre otras medidas, la transferencia de diverso tipo de tecnologías estadounidenses y extranjeras.7 Otra de las ironías es que supuestamente llegaría a “naturalizar” a los extranjeros para que se adaptaran a las maneras “nativas”. No obstante, a final de cuentas la mexicanización se convirtió en una suerte de vehículo para introducir estilos de manejo estadounidenses en negocios que fueron forzados a colaborar a través de consorcios obligados. Asimismo, ayudó a que se empezara a generar el ala mexicana de las agremiaciones de abogados extranjeras, tanto adentro como afuera del Gobierno. En cuanto al derecho, los estadounidenses, en particular Hoagland y Curtis Mallet, no se presentaban en persona para obtener las licencias de abogados, pero aun así suministraban la parte “intelectual y analítica”. La 7
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Incluso más irónico, según uno de los abogados de experiencia, es que la legislación altamente restrictiva fue impulsada por Echeverría en parte como una reacción airada contra del discurso del embajador estadounidense, quien sostuvo que la misma resultaba ser un obstáculo para los inversionistas estadounidenses, debido a que no había “reglas de juego claras” dentro del sistema jurídico mexicano.
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división se dio de esta manera para lograr configurar su propia sociedad de riesgo compartido, que combinaba el know-how mexicano y aquel proveniente de los Estados Unidos. Además, ya que cada negocio foráneo que quería entrar al mercado mexicano requería recorrer este proceso, les fue muy bien a los abogados orientados hacia el exterior. En palabras de uno de ellos, las regulaciones mexicanas para los inversionistas extranjeros eran “un dolor de cabeza y la fuente de múltiples negocios jurídicos”. También se hizo necesario que el Gobierno mexicano prestara atención a la parte de la Comisión Nacional de Inversiones Extranjeras que era interlocutora con el ámbito internacional (al igual que plazas análogas, como la del director de marcas). Los abogados de estas oficinas tenían que hablar inglés, quienes, según un informante, ascendían al 3% del total de abogados, sector que ocupaba la élite relativamente más privilegiada –usualmente los héritiers de la élite de los negocios–. La historia básica es que quienes ocupaban estas plazas eran justamente “el mismo tipo de personas” que luego serían empleadas en las firmas de abogados orientadas hacia el extranjero y, de hecho, varias de ellas siguieron este recorrido. Como resultado, la necesidad de conseguir personas con capacidad para concertar y para mantener bajo control los negocios extranjeros, hizo que los sujetos vinculados a este tipo de entidades orientadas hacia el extranjero fueran de un calibre diferente al de quienes formaban parte de las entidades domésticas, como aquellos relacionados con la agricultura. Además de servir como representantes en este tipo de asuntos, las firmas enfocadas hacia el extranjero también comenzaron a construir nichos para sí mismos y para su clientela, por fuera de un sistema judicial nacionalista e inapropiado para sus intereses. El pionero mexicano en tópicos de arbitramentos comerciales internacionales, José Siqueiros, hizo parte de esta empresa en los años 70 al impulsar la causa para que México adoptara la Convención de Nueva York sobre Arbitramento Comercial Internacional. La organización de la que él fue presidente, la Academia Mexicana en Derecho Comercial y Arbitramento, tuvo éxito en persuadir al Senado para que ratificara este tratado. Entonces Siqueiros empezó a trabajar en algunas estrategias para que ciertos fallos foráneos tuvieran fuerza jurídica en el territorio, a pesar de la actitud nacionalista de los jueces, que ni siquiera conocían el tratado ni que México fuera parte formal del mismo. No es entonces extraño que los jueces en un principio, según un abogado mexicano con experiencia, “no fueran muy amigos de los arbitrajes”, se comportaran “temerosos por la competencia”, así como por la pérdida de algunos de sus negocios y clientes. Se dice que Siqueiros, actualmente uno de los árbitros más prestigiosos de México, ha sido uno de los “evangelistas” más constantes en temas de arbitramento. Durante la década de los 80, la comunidad de abogados con orientación hacia el exterior colaboró ampliamente en la reestructuración de la deuda
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mexicana. Con la participación de los bancos estadounidenses de mayor envergadura, especialmente el Citibank –determinante en la crisis de la deuda–, fue bastante natural que las firmas de abogados más grandes de Nueva York (Shearman y Sterling, Sullivan y Cromwell, White y Case, y Cleary Gottlieb), según uno de los socios, resultaran involucradas “y permanecieran involucradas”. Por supuesto, requerían análogos del lado de México, pues el trabajo necesitaba hacerse “conforme al derecho mexicano”. De acuerdo con un abogado privado de una de las firmas de perfil internacional, en el tiempo de la crisis, sólo había “un puñado de firmas mexicanas que pudieran enfrentar” semejante transacción internacional. Los grupos de bancos, según se decía entonces, “no estaban cohesionados”, ya que algunos habían asegurado garantías personales, otros eran bastante grandes y podían absorber las pérdidas mientras otros no podían costear ningún tipo de pérdida de dinero. Así, los bancos estaban bastante “susceptibles” y querían su propia mesa de abogados, pero las cuatro o seis firmas mexicanas de abogados disponibles llegarían a tener una variedad de conflictos de intereses. No obstante, luego de pocos meses, dichas firmas lograron que los intereses de los bancos convergieran y así el trabajo proveniente de esta fuente las mantuvo ocupadas tiempo completo desde 1981 hasta 1987 –“ejercicios” y “tareas de reestructuración” para entidades públicas y privadas recargadas con deudas en dólares. Todo este fue un asunto de negociaciones prolongadas, ya que resultaba inútil “acudir a los juzgados”, dejando al final la única alternativa de que el Estado mexicano concertara un programa en donde el propio Gobierno asumiría los riesgos del intercambio. Ninguna demanda fue instaurada en México ni en otras latitudes, y así la agenda fue manejada de modo satisfactorio. De nuevo, la actividad organizada alrededor de la reestructuración ayudó a sostener a los practicantes de perfil internacional, así como a los bancos y negocios familiarizados con el empleo del derecho en las diversas transacciones internacionales. Los abogados de estas firmas reportan que el Gobierno y los negocios mexicanos se están respaldando más en este tipo de abogados “menos personales”, los cuales proveen representación institucional, así como un manejo de “conocimientos especializados”. Como resultado de este proceso, hoy día se puede observar la aparición de un gremio de abogados comerciales bastante poderoso en México, compuesto por muchos abogados mexicanos que son descendientes de la élite de los negocios. Las firmas “de riesgos compartidos” que utilizaron las conexiones sociales mexicanas y la tecnología jurídica estadounidense permitieron que las multinacionales obtuvieran un fruto doble de los negocios realizados en México. Asimismo, estas firmas difundieron nuevas herramientas del derecho dentro de la profesión jurídica mexicana de élite. Dichas herramientas, como veremos, lograron ser utilizadas en diversas transacciones
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comerciales y como parte de las estrategias empleadas por los abogados en el ámbito del poder estatal. El aire extranjero de este tipo de cónclave jurídico engendró un alto nivel de hostilidad, particularmente en la década de los 70. Un abogado estadounidense afirmó que su próspera firma de abogados fue acusada públicamente de haber sido propiedad de un abogado estadounidense, de quien se decía era un petrolero de Texas. Los abogados estadounidenses con los que hablamos tuvieron que instaurar demandas para poder ejercer su profesión, a pesar de que la ley escrita así se los permitía. De hecho, la organización del gremio de abogados más importante, la Barra Mexicana, sólo empezó a admitir extranjeros hace un par de años. Debido al nacionalismo jurídico remanente y a la continuidad de vínculos cercanos de las firmas de perfil internacional con diferentes clientes extranjeros –quienes aún siguen siendo los principales consumidores de sus servicios–, no resulta sorprendente que este grupo de abogados mexicanos, aliado con diversas firmas y negocios estadounidenses, no hubiera desempeñado un papel principal en las negociaciones del Nafta (tema que será discutido más adelante). En efecto, el grupo que estaba prosperando en el área de comercio exterior no era el mejor para ser empleado como instancia legitimadora de las negociaciones del Nafta.
MONTERREY, ALFA Y EL SURGIMIENTO DE LOS ABOGADOS ASESORES INTERNOS Existe una historia paralela al surgimiento de los abogados asesores internos de las empresas, la cual se centró en Monterrey con la presencia de la coalición más grande de las familias Garza y Sada, denominada como el grupo Monterrey. Esta historia lleva consigo una conexión fascinante con las firmas extranjeras de abogados de Ciudad de México. Ernesto Canales Santos, cuyos vínculos con la familia Garza se suscitaron a partir de un matrimonio con una integrante de la familia, siguió una trayectoria de abogado enfocada hacia los negocios, estudiando en la Escuela Libre de Derecho de Ciudad de México8. Mientras era estudiante, trabajó para la firma de 8
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El primo de Ernesto Canales Santos, Fernando Canales Clariond –otro de los descendientes ilustres del grupo Monterrey, líder del PAN y abogado graduado– llegó a ser el presidente de IMSA (inicialmente industrias Monterrey). Las palabras de Ernesto Canales Santos sobre su linaje, citadas por Camp, ilustran bastante bien la división existente entre el ramo de los negocios y el Estado: “cuando era pequeño mi hogar estaba rodeado de negocios, y fui educado en el colegio de los hermanos cristianos en donde existía una actitud fuerte en contra del Gobierno. Como profesión estudié derecho. Como estaba interesado en ampliar mi mundo, viajé a México porque en esos días las universidades de Monterrey no eran muy prestigiosas. Estudié entonces en la Escuela Libre de Derecho de la Ciudad de México ... mis amigos eran similares a mí por sus familias y por los colegios donde habían estudiado. En esa generación, nosotros solíamos pensar que el sector público era completamente corrupto, sucio” (Camp 1989, 74). A
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abogados Baker y Botts, pasando su período de aprendizaje del verano en las oficinas de Houston, como practicante al mejor estilo estadounidense. Al graduarse, sacó provecho de uno de los programas promovidos por la Fundación Ford, el cual enviaba a 20 estudiantes de nacionalidades diversas a estudiar un programa avanzado en la Facultad de Derecho de la Universidad de Columbia. Así, obtuvo un título en el programa de maestría M.C.L. Canales regresó a Monterrey para trabajar en una de las firmas privadas más conocidas, Santos Elizondo, la cual, en el escenario de Monterrey donde la división de la élite estatal no era tan rígida, combinaba el derecho de los negocios y la política de una forma que no era común en Ciudad de México. Luego de transcurridos pocos años, la atracción de formar parte del grupo Monterrey lo cautivó, y así se convirtió en la cabeza del departamento jurídico de una compañía financiera en Ciudad de México. Posteriormente regresó a Monterrey para dirigir la división jurídica de un consorcio de compañías del grupo, el cual en 1973 se dividió en dos entidades, Visa y Alfa, luego del asesinato de su líder más visible, Eugenio Garza Sada. Los negocios de Monterrey, si bien eran manejados con criterios de familia, guardaban un nexo geográfico e ideológico con los Estados Unidos, y por lo tanto no es sorprendente que los mismos lucieran atractivos como socios parte de posibles empresas de riesgo compartido bajo las nuevas regulaciones jurídicas de México en materia de inversión. La historia de Alfa en los años 70 hasta su estado de casi bancarrota durante la crisis de la deuda en la década de los 80, frecuentemente es expuesta como ejemplo de un negocio en donde tuvo lugar un derroche ilimitado de fondos. De hecho, dicha historia representa un aspecto clave de la transformación de los negocios mexicanos, así como de la relación entre los negocios mismos y el derecho. Desde 1974 hasta 1980, según Camp, Alfa creció más del 100% (1989, 215). Luego de una caída temporal, los detractores de corte tradicional rápidamente empezaron a señalar sus “defectos”: “ellos trajeron un puñado de jóvenes expertos, con todo tipo de formación técnica, así como MBAs de Harvard y Columbia, pero no tenían idea alguna sobre las realidades de la industria de empaque de carnes. El giro de un proceso manejado con códigos de familia hacia otro en donde predominaba una burocracia administrativa llevó a la empresa a la bancarrota” (Enrique Krauze, citado por Camp 1989, 215). De hecho, Alfa, liderada pesar de nuestro énfasis en el “aspecto jurídico” de la trayectoria de Canales, también es necesario anotar que, según Camp, Canales era el mayor accionista público de Alfa, controlando el 47% de las acciones públicas (185). También resulta interesante que otro abogado de Monterrey describiera a Canales más como un consigliere que como un abogado, y de igual forma un abogado de Ciudad de México afirmó que él era más un hombre de negocios que un abogado. El perfil familiar y los múltiples roles desempeñados es la versión mexicana de lo que fue observado en los otros países.
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por Bernardo Garza Sada, “fusionó las otras tres subdivisiones del grupo Monterrey violando una regla que había sido establecida en 1974, es decir, que cada subdivisión se abstendría de llevarse los ejecutivos de las otras divisiones”. Si observamos detenidamente, podemos constatar que Alfa realmente violó las reglas del juego, pero la lógica que guió las acciones de Bernardo Garza Sada es bastante entendible. Como fue anotado, los negocios de Monterrey constituían un socio atractivo para posibles empresas de riesgo compartido bajo las nuevas regulaciones. La dirigencia de Alfa, según uno de los miembros de la empresa, reconoció que para trabajar con compañías como Dupont, requerían “gente que hablara el mismo idioma”. Y si querían atraer a los mejores socios de inversión, “necesitaban de un manejo profesional”. Según una fuente, que era una de las personas que trabajaba en el departamento jurídico de Alfa, Canales también reconoció que necesitaban “otro tipo de abogado”, un abogado “sensible a las necesidades y diversos aspectos de los negocios”. Entonces Alfa concedió alrededor de 20 becas en un período de 10 años para que varios estudiantes obtuvieran títulos de estudios avanzados en los Estados Unidos. Así, Alfa atrajo a los jóvenes abogados más cosmopolitas y mejor conectados para ofrecerles educación en los Estados Unidos. El personal del departamento jurídico de Alfa, inmerso en numerosos procesos de adquisición y en varias empresas de riesgo compartido, creció durante el período 1979-1981 de 30 a casi 100 abogados.9 Muchos de estos abogados aprendieron a trabajar de manera cercana con sus análogos de los Estados Unidos, creando un espacio mucho mayor para el derecho en las relaciones de negocios que involucraban a las diferentes compañías mexicanas. Los líderes de los negocios generalmente siguen siendo miembros de la familia, pero el modo como se conducen los negocios ha cambiado de manera sustancial. El crecimiento de departamentos jurídicos como el de Alfa –que contaba con abogados en la Ciudad de México, así como para atender temas relacionados con el Estado– de nuevo tuvo un impacto que sobrepasó de lejos los límites de sus negocios jurídicos específicos. Otro tipo de negocios, empezando por aquellos de Monterrey, copiaron la estrategia jurídica de Alfa para competir en el mercado de los negocios lucrativos. Más aún, el equipo jurídico de Alfa –y aquellos de otras empresas– se convirtieron en la base de buena parte del sector jurídico privado. Muchos de los miembros de estos equipos jurídicos dejaron sus posiciones en la esfera de los negocios para formar parte de diferentes firmas de abogados, como Santos Elizondo. Estos abogados evocan de modo casi exacto al tipo de abogado que forjaron las firmas extranjeras y su descendencia en la Ciudad de Méxi9
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Actualmente cuenta nuevamente con alrededor de 30 abogados.
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co, aun cuando se trata de procesos algo distintos. Esta reflexión de uno de los abogados de Monterrey que fue beneficiado con una de las becas concedidas por Alfa es ilustrativa: “si usted se va para el Japón o para Francia y habla con alguien que no haya estudiado en los Estados Unidos ... allí habrá muchos problemas”. Es necesario que exista “un idioma jurídico común ... las transacciones internacionales requieren de abogados que hayan estudiado en los Estados Unidos”. Otro de los impactos de este crecimiento de los departamentos jurídicos se dio en el propio Estado. Las gigantes inversiones de esfuerzos y de recursos de Alfa en materia de derecho ayudaron a generar legitimidad a Alfa y a otro tipo de proyectos empresariales. Según una fuente, los abogados de Alfa desarrollaron un marco para que las compañías del consorcio consolidaran de mejor forma sus impuestos. Así, se hicieron a una serie de regulaciones gubernamentales y finalmente obtuvieron una ley en ese sentido. En general, “la fuerza del personal jurídico” de Alfa logró “cumplir prontamente tareas de interés general”. Alfa no requería involucrarse en sobornos o en juegos estrictos de poder, ya que podía enarbolar “argumentos” jurídicos sin que tuviera “que hacer lucir al Gobierno como un tonto”. De esta manera, los sofisticados abogados de negocios de Alfa lograron construir una infraestructura gubernamental necesaria para legitimar la posición de Alfa, más allá de las estrictas relaciones informales del pasado. Es posible conectar la historia de los negocios de Monterrey con la de las firmas de abogados de la Ciudad de México, a través de la Asociación Nacional de Abogados de Empresas, Anade. Esta instancia fue fundada por Francisco Breña en 1970, como el lugar en donde un pequeño grupo de abogados asesores internos –muchos de los cuales estaban asociados con negocios estadounidenses de la Ciudad de México– se reunían y discutían asuntos de preocupación común. Ellos tenían un prestigio relativamente precario como abogados. Pero ganaron en importancia con la ley que pasó el entonces presidente Luis Echeverría en relación con la inversión extranjera. Así, la Anade se expandió hasta incluir al grupo emergente de abogados privados. Con una mirada retrospectiva, de acuerdo con uno de los protagonistas de estos eventos, la ley para la inversión extranjera fue “fabulosa para los abogados” y la Anade. En efecto, esta instancia actualmente es un gremio que asocia a todos los abogados de negocios, con aproximadamente 700 abogados en el país. Este es otro ejemplo que muestra el incremento del valor que se le ha concedido al derecho –especialmente al tipo de derecho de corte estadounidense– y a los abogados en el mundo de los negocios. Actualmente este proceso ha facilitado un cabildeo abierto por parte de los abogados, quienes hablan como portavoces del derecho y de los intereses de sus clientes.
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LOS ABOGADOS DEL NAFTA Las negociaciones del Tratado de Libre Comercio (Nafta), fueron una fuente para el surgimiento de una nueva generación de abogados de negocios cercanos a los economistas del Estado. Los principales actores mexicanos en las negociaciones del Nafta, que se extendieron de 1990 a 1993, fueron los economistas del gobierno de Salinas, quienes tenían dominio sobre ciertos conocimientos estatales especializados.10 Además tenían el control sobre las posiciones más altas del Gobierno y no tenían razón alguna para apoyarse en abogados “sin entrenamiento” en la tarea de desarrollar las políticas de comercio. No obstante, el ministro de Comercio, Jaime Serra (quien en 1979 había obtenido un doctorado en economía en la Universidad de Yale) reconoció que el tema de las resoluciones de disputas –al que ya se le había otorgado una importancia considerable en el tratado de comercio realizado entre los Estados Unidos y Canadá– llegaría a ser importante en las negociaciones del Nafta. Esta materia abrió una esclusa para que el derecho por lo menos promoviera la necesidad de un tipo de conocimiento especializado. Guillermo Aguilar Álvarez se convirtió en el consejero general de la subsecretaría para las negociaciones internacionales de comercio de la Secretaría de Comercio, cargo que desempeñó durante el período 19901994. Esta selección tuvo sentido por varias razones. Primero, Aguilar gozaba de una experiencia relevante de primera mano, pues había sido consejero y posteriormente consejero general de la Corte Internacional de Arbitramento de la Cámara de Comercio Internacional de París, entre 1984 y 1990. Segundo, tenía vínculos cercanos con el Instituto de Investigaciones Jurídicas (IIJ) perteneciente a la UNAM, en donde se había desempeñado como investigador, y asimismo guardaba nexos especiales con el gremio de abogados comerciales –de perfil internacional–, debido a los estudios en derecho comercial que había adelantado en la UNAM (en particular era cercano a Jorge Barrera-Graf, uno de los fundadores de la firma de abogados en donde también estaba Siqueiros). Tercero, en su calidad de hijo de un ingeniero reconocido y adinerado de la Ciudad de México, Aguilar también estaba conectado con la comunidad de negocios. De hecho, fue recomendado por un economista que había sido compañero suyo de escuela. 10
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Los economistas en cuestión fueron Herminio Blanco –que había enseñado economía en Rice (Estados Unidos)– y Jaime Zabludosky –que había obtenido un doctorado en economía en la Universidad de Yale–. El equipo mexicano, según uno de los participantes, estaba lleno de economistas que “en su totalidad habían obtenido títulos de doctorado en las mejores” universidades de los Estados Unidos. De acuerdo con otro participante, los mexicanos sostuvieron que los temas de economía debían ser ventilados primero que los jurídicos, pero eran sensibles con los argumentos que reclamaban la necesidad de “transparencia”. Otro participante sostuvo que a los mexicanos no les gustaron las regulaciones que pretendían que los productos no se vendieran por debajo de los precios del mercado (antidumping provisions).
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Aguilar también contaba con otro tipo de activos desde el punto de vista de los economistas. Era bastante joven, y no tenía conexiones abiertas con abogados de perfil internacional, quienes gastaban mucho de su tiempo representando a clientes estadounidenses. Aguilar no era considerado como alguien que se dejara capturar por los intereses estadounidenses. Asimismo, desde otra perspectiva, como una persona con más vínculos en el área privada que en la rama pública del derecho, no era identificado con los nacionalistas tradicionales del derecho, quienes se oponían a la apertura del mercado jurídico mexicano. La escasez de personas con el perfil de Aguilar se puede ver en el hecho de que 15 abogados mexicanos del Nafta tenían solamente alrededor de 25 o 27 años de edad. Entre los 15, la Universidad Nacional Autónoma de México ocupaba el primer lugar en número de graduados, pero aun así no alcanzaban a ser mayoría. También estaban representadas las universidades privadas más reconocidas, como la Escuela Libre, el ITAM, la Panamericana y la Iberoamericana. Este grupo de jóvenes abogados –que incluía a varios cercanos al IIJ– formó un cordón cuyas uniones convergían en el Nafta y en el nuevo tipo de derecho que dicho tratado implicaba. Desde la perspectiva de los negociadores de los Estados Unidos, la delegación mexicana era fuerte “en asuntos de resolución de disputas”, el punto de entrada de las negociaciones. Desde el principio hubo un grupo de trabajo en resolución de disputas, el cual era “un grupo de abogados”. Esta célula, en palabras de uno de los participantes estadounidenses, produjo “algunas de las negociaciones más armoniosas” en el proceso del Nafta, dando como resultado un sistema bastante complicado que guardaba relación tanto con el arbitramento comercial internacional como con los sistemas existentes para el comercio bajo el Acuerdo General sobre Comercio y Aranceles y la Organización Mundial del Comercio. Así, produjeron una maquinaria similar, evitando llevar los litigios no sólo ante los tribunales mexicanos sino también ante los canadienses y los estadounidenses. El objetivo de promover alternativas se llevó a cabo en asuntos de comercio y, de forma más general, en relación con las provisiones del “Comité 20-22”, encargado de trabajar sobre medios alternativos de solución de conflictos, incluyendo el arbitramento como forma para resolver las disputas de negocios privados transnacionales. Estos abogados del Nafta, como grupo, facilitaron el núcleo de una nueva generación de abogados comerciales internacionales. En efecto, cuentan con conexiones extranjeras, experiencia en el Estado mexicano y con un conjunto de conocimientos técnicos especializados que encajan con el nuevo régimen comercial creado por el Nafta (y la OMC), con el nuevo enfoque antimonopolio instaurado también por el Nafta, así como con la nueva maquinaria en resolución de conflictos. Trabajando con economistas, ellos construyen un espacio en donde el derecho y la nueva economía van de la mano.
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Aguilar, por ejemplo, decidió conformar su propia firma consultora junto con el economista Jaime Serra, aprovechando sus vínculos con el Gobierno mexicano, con la comunidad de arbitramento internacional y con los abogados estadounidenses que participaron activamente en las negociaciones del Nafta.
EL TRIBUNAL ELECTORAL Y LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN El desplazamiento de los abogados de negocios hacia el Estado puede ser observado especialmente en los escenarios de reforma electoral y de lucha en contra de la corrupción, los cuales se constituyeron en un esfuerzo por renovar al PRI y relegitimar al Estado mediante las estrategias internacionales que se hicieron aún más fuertes con el Nafta. Uno de los grupos de derechos humanos de particular interés en el tópico de las elecciones se encuentra compuesto en su totalidad por líderes empresariales y abogados de negocios. La Comisión Mexicana de Derechos Humanos (que no debe ser confundida con la Comisión Nacional de Derechos Humanos, CNDH) fue fundada en 1988 por abogados de negocios, incluyendo a Ramón Sánchez Medal –un profesor bastante conocido de la Escuela Libre de Derecho–, Antonio Prida –uno de los socios de Curtis Mallet– y Rafael Estrada Samano –ex abogado de Baker y McKenzie, abogado asesor interno de Xerox y activista del Partido Acción Nacional–. La Comisión Mexicana dio un énfasis de negocios al tema de los derechos humanos y asimismo vigiló con detenimiento el trabajo del Tribunal Electoral. Además, centró su enfoque en la transparencia y en la responsabilidad, haciendo que las autoridades “dieran explicaciones”. El Tribunal Electoral, que era la versión análoga del lado del PRI y de la élite pública tradicional, fue constituido por un grupo del ámbito privado. Actualmente el Tribunal Electoral es una institución altamente juridizada, en donde incluso se adelantan audiencias públicas. Sus miembros debían contar con una muy buena reputación. De los seis ciudadanos, uno había sido por largo tiempo el asesor general de Banamex, el banco privado más grande de México; otro había sido un escritor editorial destacado en una publicación de negocios; otro de ellos provenía de la Escuela Libre, una facultad privada de élite, quien antes había sido miembro de la Comisión Mexicana de Derechos Humanos. El consejero general del Tribunal Electoral fue Santiago Creel, quien había sido el socio principal de Noriega y Escobedo –la firma mexicana originalmente afiliada con Curtis Mallet– y descendiente de la familia de élite que dominaba Chihuahua antes de la Revolución Mexicana. Desde antes había participado de forma activa en causas relacionadas con los derechos humanos, incluyendo su colaboración para la Alianza Cívica, la ONG más grande que empleaba fondos y conexiones
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estadounidenses para ejercer presión sobre el PRI con el objeto de mantener unas elecciones limpias. Las actividades posteriores de Creel son de especial interés. Luego de su dimisión al Instituto Federal Electoral en octubre de 1996, formó parte del Estado como miembro del partido conservador de oposición, el PAN. Después fue elegido al Congreso y se convirtió en parte de la empresa que hizo resurgir a esta corporación, al ser elegido como presidente de la Comisión para Asuntos Gubernamentales y Constitucionales. También hizo uso del poder de los procedimientos de acusación para atacar a una serie de funcionarios del PRI. Más tarde, Creel hizo parte de un grupo de políticos del PAN que buscaba crear una alianza con el PRI, lo cual fue otro modo de continuar con las presiones de las estrategias internacionales para que se reformaran este último partido y la política mexicana. El enfoque en las elecciones cambió las reglas de juego electorales, haciendo que el PRI perdiera el control sobre las mayorías. Asimismo, este cambio permitió que Cuauhtémoc Cárdenas, a quien le habían “robado” la elección presidencial en 1988, fuera elegido como gobernador de la Ciudad de México en 1997, como líder del Partido de la Revolución Democrática. Procesos similares de fusión entre los sectores público y privado se dieron en la campaña significativamente notoria –en México como en los Estados Unidos– en contra de las drogas y la corrupción. Por ejemplo, Rafael Estrada Sámano (Walker 1995), quien se graduó en la Escuela Libre y posteriormente obtuvo una maestría en derecho de la Universidad de Columbia, llegó al Gobierno a través de actividades de negocios adelantadas inicialmente en Baker y McKenzie. Posteriormente adelantó una larga carrera que incluye su vinculación en Xerox, y luego un ejercicio constante del activismo en el PAN, la Anade –de la que llegó a ser vicepresidente– y la Comisión Mexicana de Derechos Humanos arriba mencionada. 11 Después se convirtió en el segundo al mando de la Procuraduría, entidad que ha investigado delitos relacionados con el narcotráfico, la corrupción, al igual que famosos delitos políticos recientes. Su posición en el Gobierno, trabajando para otro líder del PAN, Antonio Lozano Gracia, de nuevo muestra la legitimidad creciente que ha adquirido la élite de los abogados de negocios en cargos del Estado. Pero el crecimiento de legitimidad no necesariamente significa que ellos puedan evadir las controversias que rodean a la política y al derecho en México. En efecto, la oficina federal de la Procuraduría ha tenido una estabilidad precaria, debido a los frecuentes y complejos escándalos relacionados con droga y corrupción. Por ello no resulta sorprendente que Lozano no hubiera desempeñado su cargo por un tiempo largo. 11
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Su padre fue abogado y uno de los fundadores del PAN. Se dice que conoció al Procurador General de entonces, Antonio Lozano Gracia, como parte del esfuerzo orientado a promover la creación de un tribunal electoral independiente.
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Este sector bastante pequeño pero en continuo crecimiento, proveniente del gremio asociado de abogados y que se ha constituido en un puente entre la división del sector público con el privado, puede ser entendido de mejor forma al analizar con mayor detalle una entrevista adelantada con uno de ellos. Resultan de interés particular no sólo las actitudes circundantes, sino también el tipo de trabajo que ha venido siendo realizado por el Estado en el sector privado. Por lo tanto citamos en extenso algunas de las ideas de uno de los abogados de la nueva élite jurídica. Con referencia a su vinculación específica con el sector público mediante las organizaciones cívicas y de derechos humanos, él describió el desafío presente del siguiente modo: Yo pienso que una de los objetivos cruciales de la reforma consiste en adaptar realmente el sistema jurídico para que se protejan de una mejor forma los derechos de propiedad. En México nosotros tenemos un problema inmenso en términos de derechos de propiedad, un gran problema. Es decir, nosotros tenemos muchos problemas en relación con los derechos humanos, con los derechos políticos, pero debo hacer énfasis en los derechos de propiedad ... Cuando la justicia no está funcionando eficientemente en términos de tiempo [y] en términos de las demandas que se pueden interponer ... entonces la propiedad no tiene el valor que tiene en otros países ... ese costo [de ejecución] va a tener que ser una suerte de entrada para que se dé la totalidad de la ecuación ... y entonces se convierte en corrupción ...
Más aún, resulta necesario acometer una reforma del sistema judicial porque “la Rama Ejecutiva domina ... ciertas decisiones clave de los jueces”. Por lo tanto “la reforma legal se encuentra al interior de la reforma política ... si nosotros queremos una democracia, tenemos que gozar de un sistema ... judicial que sirva no sólo para proteger los derechos de propiedad sino también los derechos políticos y los derechos humanos. De otra forma únicamente tendremos una democracia en el papel. Lo que quiero decir es que debemos tener jueces independientes y autónomos, para que si alguien reclama que algún tipo de derecho le ha sido violado, sea decidido su caso de manera objetiva, imparcial, justa”. Finalmente, junto con la democracia y un sistema judicial robusto e independiente viene el requisito de la responsabilidad: “si el Gobierno no es responsable de sus políticas, es difícil que el sistema judicial funcione”. Este abogado reconoce perfectamente que este programa es claramente radical: La reforma política afectará a ciertos grupos políticos, grupos que en el pasado no sólo han gozado de poder político sino también del económico al hacer negocios sometidos a las viejas reglas del juego. Dichos grupos no llegarán a aceptar voluntariamente esta reforma política. Pero, ¿por qué? Porque ellos tendrían que cambiar el modo como manejan el poder para competir por el mismo y para competir
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por resultados merecidos. Ellos tendrían que competir en el mercado real por la lucha para obtener el poder. Luego yo creo que el gran obstáculo, para algo que huela o esté relacionado con la reforma política, son este tipo de grupos, bastante conservadores. Por supuesto, ellos no quieren cambiar porque se verían afectados sus intereses. Luego esta reforma política de hecho implica una suerte de lucha por el poder ... y esto, como usted sabe, ha derivado en una secuencia de actos violentos tales como los asesinatos notorios de diferentes personas.
Diversos profesionales del derecho como este abogado de negocios han utilizado múltiples escenarios e instancias para acceder al Estado, tales como la importancia reciente del derecho de los negocios, sus contactos con los Estados Unidos y, progresivamente, los esfuerzos invertidos en la reforma electoral, en las medidas anticorrupción y en la aplicación de los derechos humanos. Ahora ellos se están convirtiendo en actores principales, tratando de superar una división dentro de la élite mexicana que se remonta a los tiempos de la Revolución Mexicana.
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CAPÍTULO 13
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as múltiples vertientes que han contribuido al surgimiento de una nueva ortodoxia han convergido en asuntos que guardan relación con los tribunales y la judicatura en general. Según Pierre Landell-Mills e Ismael Serageldin, dos de los arquitectos del giro del Banco Mundial hacia asuntos de gobierno, “existen pocos aspectos sobre las materias de gobierno que gocen de un consenso tan firme dentro de las comunidades en desarrollo, como lo es la necesidad de un sistema judicial objetivo, eficiente y confiable” (1991, citado en Lawyers Committee for Human Rights 1993, 53). Como anota Carothers (1999), el crecimiento reciente de las inversiones en reformas judiciales ha sido sorprendente.1 De hecho, las reformas judiciales se convirtieron en el factor esencial de la ayuda de los Estados Unidos a nivel mundial en materia de democracia, con gastos de la Usaid que ascendieron a alrededor de $600 millones de dólares en 1999 (Carothers 1999, 49). El Banco Mundial y otras agencias multilaterales, incluyendo al Banco Interamericano de Desarrollo y al Banco Asiático de Desarrollo, han convertido también las reformas judiciales en su foco primordial. El nexo con los políticos tecnócratas y el desplazamiento pausado hacia un enfoque institucional dentro del Banco Mundial se hicieron evidentes con la primera incursión del Banco en Venezuela en 1990. Para ese entonces Venezuela se encontraba fuertemente comprometida con el Banco, debido a las negociaciones en torno a un préstamo de ajuste estructural orientado hacia reformas macroeconómicas, que se estaba encontrando con una fuerte resistencia interna. De acuerdo con un estudio sobre este proyecto, realizado por el Lawyers Committee for Human Rights (Comité de 1
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Comenzando en el Salvador en 1983 con un proyecto inicialmente manejado por el Departamento de Estado estadounidense, “las dos líneas gruesas de la nueva asistencia relacionada con la democracia en Latinoamérica –las elecciones y la administración de justicia– crecieron rápidamente” (Carothers 1999, 35).
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Abogados para los Derechos Humanos), “sabiendo que el Banco había respaldado una reforma sobre procedimientos legislativos en Chile, Moisés Naím –representante del Banco Mundial en Venezuela en ese entonces [y figura determinante en que el Banco Mundial tornara su mirada hacia el enfoque de gobierno y reforma institucional]– sugirió a Cordiplan, la agencia de planeación del Gobierno, la posibilidad de que entrara en contacto con el Banco para solicitar ayuda financiera con el objeto de acometer una reforma judicial” (Lawyers Committee for Human Rights 1996, 82-83). Luego de algunos debates, el Banco Mundial decidió ingresar en este escenario. Los abogados del Banco, incluyendo al asesor general Ibrahim Shihata, también aprovecharon esta oportunidad para promover sus conocimientos especializados sobre temas ajenos a los propios de su rol más técnico, característico del ejercicio de la profesión del derecho en el Banco. Con este patrocinio y el interés progresivo en el enfoque institucional, el programa ha crecido de modo considerable. Para enero de 1995, según el Comité de Abogados, el Banco Mundial estaba adelantando proyectos de reformas judiciales por lo menos en Argentina, Bolivia, Ecuador y Perú en Latinoamérica, así como en otros países fuera de esta región (Lawyers Committee for Human Rights 1996, 34-36). Es cierto, entonces, que una cantidad significativa de recursos ha sido destinada para las reformas judiciales en los últimos años (ver también Hammergren 1998). No obstante, la conclusión de la mayoría de personas que han evaluado estos programas es que los mismos no han resultado ser exitosos. Al respecto Carothers señala que “los proyectos se han quedado muy cortos en la realización de sus objetivos” (1999, 170). 2 Los expertos en reformas judiciales tienen sus propias explicaciones sobre esta historia uniforme de fracasos, incluyendo la falta de voluntad política en los países donde se han adelantado los proyectos, el poder de intereses arraigados y la corrupción omnipresente (Carothers 1999, 165177; Hammergren 1998, 270-280). Otros sugieren que las ONG deben tener una mayor participación (Lawyers Committee for Human Rights 1996). Estas críticas y sugerencias han sido respaldadas por varias personas del Banco Mundial que han formado parte en la realización de esta empresa (World Bank Seminar 1998). No obstante, la mayoría de las explicaciones evaden la exploración de los problemas estructurales que inevitablemente se deben afrontar al llevar a cabo el cometido de las reformas judiciales. En este capítulo pretendemos dar luces sobre estas razones estructurales que afectan las reformas. Para ello exploraremos los factores políticos que han conformado el poder judicial, así como su posición dentro del campo del poder estatal.3 Esta explicación es un poco compleja. En efecto, 2
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Juan Méndez está de acuerdo: “las Judicaturas, y aquellos que las lideran, han sido particularmente resistentes al cambio” (1999, 223). Como O’Donnell recientemente lo señaló (1999, 323), “debemos tener en cuenta que el derecho,
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nuestra intención es ofrecer un diagnóstico de una situación para explicar el modo como la misma ha conducido a otra situación: el fracaso de las reformas judiciales. Nuestra explicación rastrea la posición de la judicatura en tres períodos. En el primero, comenzamos recordando las relaciones que se dieron en la élite tradicional, a saber, los abogados prestigiosos. Tradicionalmente, los tribunales se encontraron determinados por su posición auxiliar con respecto a la élite que dominaba el campo del poder estatal mediante múltiples posiciones. Examinaremos esta posición auxiliar a través del análisis de las actividades de los grupos que han desafiado dicha posición en nombre de la autonomía del derecho. En el segundo período, luego de que el estamento militar asumió el poder, los tribunales se vieron desplazados, a pesar de que formalmente se les estaba garantizando su autonomía. El tercer período trae consigo un robustecimiento de un sistema judicial débil, esta vez asumiendo el papel del Estado e incluso tratando de materializar oportunidades para jugar un rol crucial de mediación en los nuevos regímenes democráticos. El fracaso de este nuevo rol resalta las actuales insuficiencias de la judicatura, las cuales exacerban las críticas y las presiones para que se precipiten procesos de reforma. No obstante, las dificultades que por su parte tienen estos procesos de reforma son bastante profundas.
UNA JUDICATURA DOMINADA DENTRO DE UNA ESTRUCTURA JURÍDICA DE DOS NIVELES En Brasil, como lo hemos mencionado, si las personas eran vistas “sólo” como profesores, abogados o jueces, quería decir que terminaban siendo excluidas de las posiciones sociales y profesionales más altas. Dichos profesionales esencialmente eran miembros de segunda clase de la élite. Por su parte, este tipo de distribución en dos niveles suscitaba una serie de tensiones y contradicciones. En Brasil (así como en el continente europeo) muchas de estas tensiones se hicieron evidentes mediante las actividades de los procuradores o de los ministerios públicos. Para aquellos que trataban de ingresar al sistema judicial, los cargos en las oficinas del procurador eran un trampolín codiciado por los más ambiciosos. Con el objeto de edificar sus propios roles, los procuradores usualmente acometían esfuerzos para generar un nivel de autonomía en su propia institución. Así, es posible describir una larga historia sobre estos esfuerzos, los cuales fueron explicados entre otros lugares, en los debates suscitados en torno a la constitución brasileña de 1988. en sus contenidos y en su aplicación, es en gran medida (como lo es el Estado del que forma parte) una dinámica de condensación de relaciones de poder, no simplemente una técnica racionalizada para la consecución del orden de las relaciones sociales”.
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Sirviéndose de los esfuerzos históricos orientados a que los procuradores tuvieran un rol más autónomo, así como de los ideales promovidos por un grupo de jóvenes activistas, los procuradores lograron obtener mayor independencia en el manejo de casos penales y mayor preponderancia en los casos civiles. Una persona cercana a los activistas lo explica de esta forma: “ellos no eran políticos en el sentido electoral”, sino en el sentido de hacer respetar el derecho. Los procuradores no ocupaban posiciones de élite, ya que carecían de vínculos o conexiones sociales influyentes con “las viejas familias”. Pero ellos “sabían sobre el asunto” y emplearon diversos análisis para demostrar que el Ministerio Público debía ser independiente y la forma en que esta independencia podía ser obtenida. Por “independencia” ellos entendían que sus oficinas no podían ser ocupadas por políticos –quienes llenaban múltiples plazas que se encontraban alrededor o por encima del derecho–, ni la oficina del procurador ser empleada como trampolín hacia la política por parte de miembros de la élite que tuvieran poco interés en el derecho. Así, los procuradores, aprovechando el prestigio del derecho en los resultados obtenidos en contra del régimen militar, tuvieron éxito en la asamblea constituyente. Uno de los individuos que había sido promotor de la independencia de los procuradores por largo tiempo, describió los más de 20 años de lucha en favor de esta causa como una gesta “por la libertad y la autonomía del Ministerio Público”. Cuando hubo oportunidad, se dieron actividades del mismo tipo en otras partes de la judicatura. Por ejemplo, en Chile actualmente existe un grupo dentro del sistema judicial (el cual ha tenido el control de la Asociación de Jueces durante casi una década) que está buscando modernizar los tribunales y volver el sistema más meritocrático y atractivo para los egresados de facultades de derecho. Reconociendo los problemas de desprestigio, en parte por la invisibilidad de los tribunales durante el período de Pinochet, alrededor de 1985 algunos jueces empezaron a hablar de cambios necesarios. En su calidad de profesores de dedicación parcial, aceptaban que el conocimiento generado en las facultades de derecho tenía un escaso impacto social, lo que contrastaba, según su perspectiva, con lo que ocurría por ejemplo con los conocimientos de la academia en materia de economía. En otras palabras, la “ciencia del derecho” no estaba logrando producir un cambio en su campo, en contraste con “la renovación” que se estaba dando en otros escenarios sociales. Al parecer, un “papel de corte conservador” era el único rol disponible en los recintos de los tribunales. A su vez, los profesores de derecho, de acuerdo con uno de los protagonistas, “vivían dentro del sistema” y “estaban litigando”. Ellos no estaban dedicando ningún esfuerzo real para adelantar una reforma o para acceder a algún tipo de conocimiento jurídico técnico. Asimismo, este informante recalcó que los profesores de dedicación parcial estaban reacios a establecer vínculos fructíferos con otro tipo de autoridades académicas o incluso con otros jue-
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ces. Tal y como los procuradores de Brasil, el grupo subordinado en el campo jurídico –el “segundo nivel”– trató de mejorar su posición impulsando una causa que buscaba centrar esfuerzos en el derecho y sus ideales. Al hacer esto, esperaban validar su posición en contraste con una élite que adquiría su poder mediante la evasión de un estatus en donde fueran considerados como “sólo abogados o profesores”. Estos esfuerzos reformistas encontraron una fuerte oposición dentro de las estructuras jurídicas prevalecientes. Hemos encontrado que existen dos maneras básicas de resistirse a las reformas. La primera es el clásico modo de producción y de manejo del derecho a través de criterios de familia. Por ejemplo, en la Francia del siglo XIX usualmente se decía que “no existe una mejor garantía de tener una justicia adecuada que un apellido adecuado”. De modo consistente con este ideal de familia, los diferentes abogados y jueces fueron vinculados a sus cargos más por su abolengo familiar y por sus relaciones personales que por su conocimiento sobre el derecho. Incluso los primos que no tenían ningún otro prospecto podían ser ubicados en la judicatura o en plazas relacionadas como la de los procuradores, para así extender y mantener el alcance de la familia. Por ejemplo, al mirar retrospectivamente hacia los años 60 en Chile, uno de los jueces manifestó que el ingreso a la judicatura dependía en gran medida del acceso a las diversas redes asociadas con los jueces y empleados para ese entonces vinculados. En efecto, esto significaba que la judicatura era un sistema “abierto”, pero sólo de una manera que no representara una alteración de “los valores de familia” prevalecientes. Así, el mundo político-jurídico fue construido sobre la base de familias extendidas cuyas raíces iban hasta los tiempos de la vieja oligarquía. La dimensión del factor familiar hizo que la legitimidad del derecho mismo se encontrara atada a las familias que estaban detrás del derecho, lo cual a su vez quería decir que dicha legitimidad a duras penas reposaba sobre el cimiento de conocimientos profesionales especializados.4 Por supuesto, la credibilidad intelectual era importante para edificar una trayectoria jurídica, pero la legitimidad del derecho estaba basada primordialmente en vínculos familiares o cuasifamiliares, así como en una combinación de rituales diseñados para el consumo público del derecho mismo. Este sistema jurídico de raigambre familiar contaba con ciertas ventajas. Por ejemplo, permitía un manejo interno de los conflictos mediante conexiones personales e intercambio de favores a través del tiempo. No obstante, esto también hacía que los tribunales y la judicatura en general tuvieran una gran dificultad en ir más allá de los arreglos construidos a 4
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Un abogado narró nuevamente la historia de cómo los profesores de Chile viajaban al exterior, conversaban con un profesor francés y luego volvían a sus fincas para escribir un libro basado en las ideas que habían aprendido durante sus viajes.
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través de esas relaciones de familia. Históricamente, los tribunales revisaron casos importantes, “resolvieron” disputas y aplicaron el derecho, pero el poder y la posición de los tribunales, sin importar qué tipo de afirmaciones fueran expuestas en sus fallos judiciales, dependían de su ubicación dentro de una paz social que estaba basada más en relaciones familiares extendidas alrededor del derecho y de las instituciones jurídicas que en una autonomía del derecho como tal. Como Jorge Correa Sutil lo sugirió, el proceso político “marginó a los jueces de los cambios sociales más significativos del siglo XX” (Correa Sutil 1993, 94). Chile suministra el mejor modelo de una judicatura que hacía parte de una red extendida de vínculos familiares, y Brasil, por su parte, aun cuando algo más abierto y competitivo, como fue visto en las actividades relativamente fructíferas de los procuradores, también encaja en este modelo. El segundo modelo tradicional, ejemplificado por el sistema judicial de México, convierte el modelo de producción de corte familiar en una instancia clientelista. No es extraño que haya existido un nivel precario de autonomía de los tribunales en México con referencia al sistema de patronazgo establecido por el PRI. Primero, el prestigio general de la judicatura y del gremio de profesionales practicantes siempre había sido bajo, y decreció aún más con la apertura de la facultad pública de derecho de la UNAM a una masa significativa de estudiantes en la década de los 50. 5 Un abogado reconocido y de experiencia, quien realizó algunos comentarios sobre los prospectos de carreras en los años 40, manifestó que él nunca contempló la posibilidad de ser juez; e incluso hoy día, un abogado estadounidense bien conectado afirmó que, en contraste con los Estados Unidos, él no conocía a nadie en México que tuviera aspiraciones de formar parte de la judicatura, incluso de la Suprema Corte.6 Por supuesto existen excepciones, pero los abogados más ambiciosos y mejor conectados no tratan de vincularse a la judicatura. Los jueces empiezan a hacer carrera en la judicatura federal como “secretarios” de otros jueces, y avanzan a partir de una combinación de contactos y experiencia. Para ser juez se requería, hasta hace poco, ser seleccionado por parte de uno de los magistrados de la Suprema Corte, llamados ministros. Algunos de los que accedieron a la judicatura lo hacían a través de contactos políticos mantenidos desde afuera, pero la mayoría de ellos fueron promovidos desde adentro. Había 21 ministros de la Suprema Corte, y evidentemente ellos dividían el país en 21 “regiones informa-
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Sobre el incremento de inscripciones y desempleo, ver Cleaves 1987, 45-53.
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Un abogado de Monterrey observó que no existe “una satisfacción social” en convertirse en juez –lo que significa que puede ser asumida como “una oportunidad para hacer dinero”.
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les”, con un ministro controlando las designaciones de cada una de dichas regiones. Los camarillas de la judicatura debían lealtad al ministro que los nombraba e incluso se decía que en ocasiones debían llamar a los ministros antes de decidir un caso. Así, se dio una política de patronazgo dentro del sistema judicial. Por lo tanto, desde el punto de vista de los reformadores de hoy día, “la corrupción” real estaba constituida por “la negligencia y la ineficiencia” provenientes de un sistema basado en el patronazgo político. Como lo señaló un abogado privado, no existía “carrera judicial”, sino “políticos magistrados”. El principal problema no era que los jueces inferiores mantuvieran un vínculo directo con el proceso político externo, sino que se estaba dando un sistema con un “clientelismo interno”. Uno de los resultados predecibles fue que los tribunales, tanto los federales como los estatales, estaban destinados a ser débiles desde un punto de vista técnico. Para empezar, estos tribunales no resultaban atractivos para abogados altamente calificados y, para rematar, el sistema no premiaba a los jueces que tuvieran un nivel apreciable de conocimientos técnicos. Los tribunales federales, en palabras de muchas personas que ejercían el derecho, no se encontraban “bien equipados para funcionar adecuadamente dentro de una economía de apertura”. Por su parte, los tribunales estatales cuentan con una reputación particularmente negativa, y sus jueces son nombrados como parte de un sistema local de patronazgo. Según uno de los jueces, cuando el presidente de México cambia, “el gobernador cambia, el magistrado cambia e incluso los secretarios cambian”. Por lo tanto, debido a diferente tipo de razones, tanto la calidad como la independencia de la judicatura son cuestionables. No existen muchas razones para invertir esfuerzos y recursos en materia de competencia técnica, cuando la supervivencia depende de redes capturadas por un patronazgo político. Al explicar el rechazo de diversas empresas de hacer uso de la judicatura, uno de los abogados simplemente manifestó, “hay cosas terribles que ocurren en los tribunales”.7 Un abogado que ha ejercido el derecho en diversas áreas en Monterrey observó: “uno va a los tribunales” pero “no confía en ellos” ... “el mejor abogado es el que sabe cómo moverse políticamente en dicho entorno” (ver también Riding 1989, 119-120). 8
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Un abogado afirmó que era un lugar común el que los abogados le pidieran dinero a sus clientes para los jueces. No es claro si este “pretexto común” enriquece a los abogados o a los jueces. Peter Cleaves cita las palabras de un abogado que sostuvo que “los estudiantes que han sido precariamente educados eventualmente se convierten en jueces. Cuando el jurista instruido confronta al político en la sala del tribunal, el juez favorece al político debido a que no conoce la ley lo suficientemente bien como para poder apreciar la posición del jurista” (1987, 52).
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UNA AUTONOMÍA SIMBÓLICA La mayor debilidad estructural de los tribunales, como se describió, fue su dependencia. En Brasil y en Chile históricamente se han encontrado atados a familias extensas, y en México a un partido político hegemónico durante mucho tiempo. Esta dependencia suscita diverso tipo de críticas, pero no conduce a soluciones obvias. En efecto, cuando la élite decide, por una u otra razón, cortar sus vínculos con la judicatura o esencialmente “vaciar la competencia” de la función judicial, la situación se hace peor. La razón que subyace detrás de este efecto paradójico es que la dependencia también representa una relación simbiótica que permite la penetración de nuevas ideas y problemas en los tribunales. Los lazos familiares, en particular, permitían que los tribunales zanjaran disputas mientras al mismo tiempo permanecían bajo el control de la élite jurídica. Pero cuando la conexión con la élite jurídica resulta escindida, los tribunales se ven desamparados y en consecuencia quedan situados en una posición en donde funcionan en gran medida mediante una lógica de reacción. La historia de los tribunales de Chile suministra un buen ejemplo de este problema. Como hemos mencionado, los tribunales por largo tiempo habían permanecido conectados a familias jurídicas extensas y pertenecientes a la oligarquía tradicional. De hecho, históricamente los miembros de la judicatura en buena medida fueron parte de la maquinaria oligárquica. No obstante, cuando el derecho empezó a extenderse y el Estado se convirtió en una instancia algo más profesionalizada, se hizo cada vez más difícil combinar roles como los de juez, terrateniente, profesor e inversionista. Quizás debido a que el papel del juez era relativamente subordinado, la judicatura como institución se abrió más hacia el ingreso de personas que no pertenecían a las familias tradicionales. Así, la judicatura se volvió una institución “delegada” en el sentido que allí eran vinculadas personas ajenas al establecimiento para mantener los valores propios de éste. Al final de la década de los 60, había relativamente pocos miembros de las familias de la oligarquía en la judicatura. Según uno de los académicos instruidos de la judicatura, los tribunales eran una suerte de instituciones virtualmente cerradas, pero que “no formaban parte del club” de la élite. Sin embargo, esta transformación no fue tan clara para todas las personas al mismo tiempo. Debido al efecto generacional, la dirigencia de la judicatura recibió su formación de acuerdo con los viejos patrones, incluso cuando sus miembros empezaron a ser probablemente personas poco ambiciosas o poco talentosas de las viejas familias, o simplemente recién llegados pertenecientes a la clase media. 9 Como ocurrió en otras latitudes, los 9
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Los jueces vinculados hasta 1990 en gran parte (estimada por un juez como el 40%) provinieron de las familias de los empleados judiciales. La Judicatura era “fundamentalmente de clase me-
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principiantes trataron de imitar la conducta y las maneras aristocráticas de los jueces de élite, quienes aún estaban allí cuando ellos comenzaron sus carreras. Incluso también imitaron el modelo familiar de producción jurídica, al vincular nuevos jueces que pertenecían por lo general a las familias existentes dentro del sistema judicial. Pero su desempeño real estaba destinado a ser una especie de parodia pues ellos ni estaban conectados con el poder, ni eran sensibles a los vientos de cambio. Como un juez lo manifestó, la judicatura alrededor de 1965 era un sistema “anacrónico”. Un abogado destacado en la práctica del derecho de ese entonces sostuvo que los valores de estos jueces eran los viejos valores del “derecho a la propiedad”, más cercanos a tradiciones promovidas por cultos de corte religioso como el Opus Dei, que a las lecciones de ideales socialcristianos, los cuales para ese entonces alimentaban las aspiraciones de los democratacristianos. Por lo tanto, los jueces carecían de capital social, de conocimientos especializados y de cualquier tipo de poder real. En resumen, no contaban con una legitimidad verdadera o un cierto tipo de autoridad obtenidos por ellos mismos. Así, no tuvieron la oportunidad real de mediar en los conflictos que surgieron a lo largo de los años 60 y 70. Como era de esperar, la judicatura defendía los intereses de los terratenientes, intentaba imitar su comportamiento y aspiraba llegar a ser uno de ellos. Los jueces también coincidían con los militares, de hecho bastante cercanos desde el punto de vista social. No obstante, dar cualquier tipo de relevancia a la jurisprudencia que esta judicatura produjo es eludir su verdadero papel en términos políticos y sociales. Lo que los jueces escribían tenía muy poca importancia, excepto cuando ayudaban a facilitar ciertas armas tácticas que terminaban fundiéndose en un escenario que incluía violencia política, así como luchas sociales y económicas. Así, el discurso táctico acerca de la protección de la propiedad privada no fue irrelevante en los debates y preocupaciones sociales que caracterizaron dicho período. Pero el poder de los argumentos tácticos del momento dependía en gran medida de la influencia y de la legitimidad de los patrocinadores localizados afuera de la judicatura: quienes estaban adentro y afuera de Chile tratando por todos los medios de expulsar el régimen presente para poner uno nuevo en su lugar. De este modo, no es extraño que la judicatura hubiera sido bastante complaciente con el golpe militar que ascendió a Pinochet al poder. La judicatura no sólo le dio la bienvenida al nuevo régimen militar, sino que dia”, especialmente conformada por personas que querían ascender socialmente. Su estructura era a la vez familiar y permeable, ya que se encontraba relativamente abierta hacia personas que pudieran conseguir un trabajo allí mientras estaban en la facultad de derecho, así como también hacia aquellos que demostraran tener un comportamiento valorado como conveniente para la Judicatura. De esta forma, los jueces vinculaban personas “que eran como ellos”.
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aspiró retornar a tiempos mejores en donde los jueces lograran afirmar sus valores y conocimientos. Varios magistrados de la Corte Suprema, incluyendo algunos abogados bastante prestigiosos, se apartaron del papel que debían cumplir para respaldar al estamento militar, que compartía un bagaje social común con aquellos que actualmente ocupan la mayoría de los cargos judiciales. Uno de los magistrados de la Corte Suprema, citado por Constable y Valenzuela (1991, 117), “se mostró ‘encantado’ con la promesa de la junta militar de ‘respetar y hacer cumplir’ las decisiones judiciales”. Los miembros de rango raso de la judicatura, como era de esperar, no tuvieron nada de peso para decidir. 10 Muchos de ellos, incluyendo líderes importantes, manifestaron su satisfacción con el hecho de que, tal y como otro magistrado de la Corte Suprema lo manifestó, “el gobierno actual jamás ha insultado a los tribunales” (citado en Constable y Valenzuela 1991, 117). Reconociendo de modo sagaz que la judicatura había alcanzado un punto en donde su principal preocupación era mantener los valores de la vieja aristocracia, Pinochet “le rindió atento homenaje a la dignidad y al prestigio de la judicatura” (Constable y Valenzuela 1991, 117). 11
EL FRACASO PÚBLICO DEL FORO JUDICIAL El arribo de regímenes más democráticos, la caída de los militares y los estándares internacionalmente reconocidos sugerían que el Estado de derecho y un papel más robusto para los tribunales debían hacer parte de las nuevas estructuras del Estado. Esta idea fue ampliamente compartida por aquellos que manejaron las respectivas transiciones hacia la democracia, incluyendo a Patricio Aylwin en Chile y a Raúl Alfonsín en Argentina. 12 La idea estaba en auge como resultado de un enfoque en las instituciones que estaba pensado para facilitar una operación eficiente de los mercados. No obstante, como ha resultado ser hasta ahora, los tribunales han sido incapaces de acometer el trabajo producto del cambio de gobiernos militares a regímenes en donde un sistema judicial relativamente poderoso e inde10
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Como uno de los jueces de amplia experiencia lo explicó retrospectivamente, varios de los jueces comenzaron a reconocer el problema de los derechos humanos y sabían la historia de la construcción de las nuevas instituciones europeas después de la Segunda Guerra Mundial, pero también veían que ellos, tal y como había sucedido con la Europa de los años 30, eran “débiles” e “incapaces” de confrontar al fascismo. A 17 miembros de la Corte Suprema les fueron dados conductores y automóviles estatales (Constable y Valenzuela 1991, 117). El conflicto sobre el papel de la Judicatura en el Brasil es discutido en Ballard (1999). Es difícil evaluar las actividades de la Judicatura actual del Brasil, la cual se encuentra bajo el ataque de Cardoso y su administración, en parte por razones políticas. En general los jueces han puesto algunos obstáculos frente a las reformas neoliberales del Brasil, pero no parece que los jueces mismos se hayan concentrado en elaborar el derecho puro en la misma medida en la que lo hicieron los procuradores. Hoy día hay pocas reformas que provengan de la Judicatura, la cual en muchas regiones aún está bastante dominada por la lógica de las relaciones familiares.
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pendiente debería proteger los derechos humanos. Empezaremos con el caso de Chile, en donde la incapacidad para asumir un nuevo papel ha sido particularmente evidente. En parte el problema ha sido que los tribunales sufren un nivel considerable de desprestigio, debido a que son ideológica y socialmente identificados con el cuerpo militar. Pero el problema más profundo ha sido que la élite política ha utilizado a los tribunales para mantener el pacto político que permitió la transición a la democracia. Los tribunales chilenos se convirtieron en parte explícita del pacto celebrado con Pinochet.13 Más aún, debido a las dificultades de reformar el sistema judicial, el gobierno de Aylwin no fue muy lejos en la causa de reformar la judicatura. A pesar del esfuerzo de la Asociación de Jueces, arriba mencionada, los jueces tampoco quieren ser perturbados.14 Por lo tanto, los acontecimientos surgidos en Chile reforzaron una dualización del mundo jurídico. Los derechos humanos y las empresas se orientaron hacia prácticas y patrones aceptados internacionalmente, pero los tribunales permanecieron como parte del compromiso político establecido con el régimen de Pinochet. Así, no pudieron desempeñar el papel que las normas aceptadas internacionalmente les exigía cumplir. Un ejemplo de esta dualización fue la Comisión de Paz y Reconciliación creada al margen de los tribunales.15 Ésta fue diseñada “para hacer surgir toda la verdad y justicia hasta donde fuera posible”. La Comisión de la Verdad jugó un papel importante en el entendimiento moderno de los derechos humanos, así como en mostrar que el régimen militar había violado sistemáticamente este entendimiento. La Comisión de la Verdad fue diseñada con el objeto de respetar un cierto balance político, con ocho comisionados divididos entre los opositores y los simpatizantes del estamento militar. Los opositores de Pinochet en la Comisión incluían a Jaime Castillo y a José Zalaquett, quienes actualmente son identificados con el sólido movimiento internacional en favor de los derechos humanos. El personal de la Comisión de la Verdad fue conducido por Jorge Correa, quien ya era reconocido como “una estrella brillante”, según uno de los participantes. Correa se había graduado en la Universidad de Yale, era el decano de la Universidad Diego Portales, contaba con un nombre de familia tradicional y había guardado distancia respecto al régimen militar. Así, la Co13
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Uno de los pactos, además de la amnistía, por supuesto, tenía que ver con el número de magistrados que se mantuvieran alineados con Pinochet. Así, Pinochet facilitó el retiro de algunos magistrados para colocar en su lugar a personas simpatizantes con él y que pudieran mantenerse en sus cargos durante un período considerable. Los jueces han reaccionado como un cuerpo corporativo primordialmente frente a las propuestas de reforma, clamando por un aumento de sueldos y por un número mayor de jueces. La ley de amnistía de Pinochet evitó que se llevaran a cabo la mayoría de los procesos judiciales, con la excepción notable del asesinato de Orlando Letelier. Esta excepción fue hecha para satisfacer las exigencias estadounidenses.
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misión de la Verdad creó los registros respectivos de las peticiones de habeas corpus que habían sido instauradas, condujo otro tipo de investigaciones y se convirtió en el modelo para otras comisiones de ese estilo. En suma, solidificó la legitimidad de los derechos humanos internacionales en Chile. Aun así, el trabajo de la Comisión de la Verdad se hacía por fuera de los tribunales. Por lo tanto, con escasas excepciones, los tribunales han permanecido en la periferia de las actividades políticas que son manejadas mediante otros medios.16 Entre quienes conforman la élite política –incluyendo a los abogados formados de acuerdo con los parámetros tradicionales, a los economistas y a los especialistas en ciencias sociales, tan destacados en los nuevos gobiernos– aún existe poca atención con respecto a cualquier tipo de reforma que trate de cambiar la posición de los tribunales de modo significativo.17 Ahora nos detendremos en otros dos ejemplos, cada uno de los cuales es presentado como un estudio de caso. El propósito de estos estudios es rastrear con algún detalle la trayectoria de los esfuerzos que, mediante diferentes inversiones en favor de la autonomía del derecho, han sido emprendidos para reformar los tribunales. Así, empezamos con México, en donde podemos constatar la cohabitación del viejo régimen y el que surja como nueva tendencia. La reforma en México ha venido primordialmente de la mano de un defensor de asuntos de interés público (ombudsman), otra de las figuras híbridas mexicanas que, por una parte, lucha en contra del clientelismo y, por otra, refuerza el poder del Estado. Esta historia del surgimiento del derecho a través de los derechos humanos y de las conexiones internacionales se encuentra íntimamente ligada tanto con el Instituto de Investigaciones Jurídicas (IIJ), el cual forma parte de la UNAM en la Ciudad de México, como con un grupo de personas que emplearon el IIJ para promover la autonomía del derecho. Otra vez, al igual que en Chile, los nuevos esfuerzos en aras de la autonomía del derecho han tenido impacto, pero asimismo han sido absorbidos por las estructuras prevalecientes de poder. Hasta ahora observamos el mismo resultado en Argentina, que constituye el segundo estudio de caso. Lo que pareciera ser un esfuerzo sólidamente respaldado en favor de una reforma judicial y de la autonomía del derecho, en realidad se ha traducido en una inversión para el área de la resolución alternativa de los conflictos, dejando intacta la estructura del sistema judicial mientras se vigoriza la posición de las firmas de abogados, localizadas entre el Estado y sus clientes.
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También parece que el arbitramento es utilizado más que los tribunales en disputas comerciales de valor significativo. Los arbitramentos son conducidos por los abogados más reconocidos que tienen vínculos con las firmas de abogados y con la vieja élite de familias extendidas.
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Las reformas de mayor envergadura se han dado en el campo de la justicia penal en cuanto al rol del fiscal.
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DE LOS DERECHOS HUMANOS A LA JUSTICIA PARALELA AL INTERIOR DEL ESTADO: MÉXICO Jorge Carpizo es la figura determinante del grupo que ha promovido la reforma de los tribunales en nombre de los derechos humanos y de la credibilidad internacional. Fue descrito por un abogado perceptivo como “una persona que se ubica entre la academia y la política”, “un caso excepcional”. Su carrera ha sido la de “estrella” del IIJ. Nacido en Campeche, hijo de un hombre de negocios, fue un estudiante “muy brillante” de la UNAM en los años 60. Se hizo beneficiario de una beca del IIJ, estudió posteriormente en el extranjero y obtuvo un título de maestría en derecho de la Universidad de Londres. Entonces se dedicó a la investigación y, entre otros documentos, escribió un libro muy prestigioso titulado El presidencialismo mexicano. A pesar de sus afirmaciones en el sentido de que prefería permanecer tiempo completo dedicado a la investigación, ocupó rápidamente diferentes plazas dentro de la UNAM y el IIJ. Así, la política lo apartó de su rol de académico puro. Se desempeñó como director del IIJ hasta 1984, luego de Héctor Fix Zamudio, quien prácticamente había creado el Instituto. Tiempo antes, había sido coordinador de humanidades y abogado general de la UNAM. Posteriormente, entre 1985 y 1988, se convirtió en rector de la Universidad (en donde, entre otras cosas, se basó en ideas provenientes de los derechos humanos para crear la defensoría de los derechos universitarios). En 1990 Carpizo pasó a ser magistrado de la Suprema Corte, ejerciendo su cargo de forma breve antes de aceptar la Presidencia de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, una nueva institución mexicana parecida a la defensoría de los intereses públicos. En este cargo duró hasta 1993, cuando paso a ser procurador general de México. Luego del incidente de Chiapas – la rebelión de grupos indígenas liderados por los “zapatistas”– se concentró en adelantar elecciones transparentes. Luego se convirtió en secretario de Gobernación y renunció en 1994, retornando así a su posición de tiempo completo en el IIJ. Bajo la administración de Zedillo, no obstante, regresó a la vida pública, pasando a ser el embajador mexicano en Francia. 18 18
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Un libro popular en el que se ataca el fenómeno de la corrupción ofrece un cuadro interesante de Carpizo (Zepeda 1994). Allí es descrito como la figura clave en la lucha en contra de la “impunidad” y en favor de la legalidad. Asimismo da una versión favorable de la legitimidad que ha ido de la mano del nombre y de la carrera de Carpizo. Cuando Salinas necesitó a alguien que asegurara que las elecciones de 1994 fueran percibidas como unas justas transparentes, sobre todo después del incidente de Chiapas, nombró a Carpizo como su secretario de Gobernación. Hay algunos mexicanos que sugieren que los vínculos de Carpizo siempre han sido demasiado cercanos a Salinas (v. gr. Healey 1997; Szeleley 1999), incluso cuando Carpizo estuvo en París. Pero la versión de Zepeda facilita un buen indicador de la manera como Carpizo utilizó su dedicación al derecho. En efecto, es descrito como “controvertido, polémico, difícil de entender, temido por los funcionarios, odiado por los ... traficantes de droga, pero respetado y re-
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La posición central de Carpizo y su grupo –así como su oposición frente a las personas nacionalistas o tradicionales en el derecho– puede ser entendida al observar la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH). La posición de estas personas también guarda relación con asuntos tratados dentro de la reforma al sistema de justicia (lo cual a su vez se encuentra en conexión con todo el sistema de justicia penal). Como se mencionó, Carpizo dejó la Suprema Corte sólo un año después de asumir el cargo para poder ser el presidente de la CNDH. Según diversas fuentes, el catalizador para la creación de la Comisión –además de la actividad y la presencia en México de diversas organizaciones financiadas internacionalmente– fue la preocupación existente en torno a la violación de los derechos humanos que estaba siendo perpetrada en nombre del control del tráfico de drogas, así como por parte de funcionarios públicos que se encontraban bajo el dominio de distintos narcotraficantes (Carpizo, Madrazo y Kaplan 1993). 19 Es más, el presidente Salinas apenas había salido victorioso de unas elecciones bastante reñidas, por lo cual la atención internacional en asuntos de derechos humanos y elecciones transparentes era acentuada. De hecho, diversos reportes altamente críticos de la situación de los derechos humanos en México, publicados por Amnistía Internacional y Human Rights Watch, añadidos a las negociaciones pendientes del Nafta, forzaron a Salinas a actuar. Así, anunció su decisión de crear la CNDH mientras estaba planeando su encuentro con el presidente George H. Bush en Washington para dar comienzo a las discusiones sobre el Nafta (Acosta 1994). En este contexto, seleccionó a Jorge Carpizo como primer presidente. Admitiendo que la idea de una comisión de derechos humanos era novedosa para México, Carpizo reforzó la legitimidad de esta empresa jurídica a través de sus vínculos internacionales y de diversos contactos con los medios de información. Así, publicó nueve artículos en el famoso diario Excélsior (publicados nuevamente en Carpizo 1993). También, bajo los auspicios del IIJ, él y Héctor Fix Zamudio organizaron en 1991 una gran conferencia sobre derecho comparado para generar respaldo a la idea de un defensor de los intereses públicos. Así, movilizó sus contactos, su propia reputación y sus conocimientos prácticos sobre la comunidad científicojurídica internacional. Sin embargo, no fue fácil generar una legitimidad inmediata en torno a esta nueva e importada institución. Los ataques provinieron tanto del sector de los nacionalistas del derecho como del flanco de la para entonces emergente “comunidad de los derechos humanos”. Un sector de la oposición de los nacionalistas –abanderado por Ignacio Burgoa Orihuela, expericonocido por la opinión pública y admirado por la gente en general” (Zepeda 1994, 234). 19
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En particular, el asesinato en mayo de 1990 de Norma Corona, una activista contra los abusos policiales, generó una atención considerable.
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mentado litigante y representante de la vieja generación de la Facultad de Derecho de la UNAM– estaba dirigido en contra de las instituciones “extranjeras”, lo cual en su consideración resultaba inconsistente con la particular “realidad mexicana”; de la separación formal de los poderes y de la superioridad formal de los tribunales a través del mecanismo constitucional del juicio de amparo. Sin duda, esta posición antagónica surgió, en parte, del hecho de que si iba a haber recursos disponibles para el sistema judicial, éstos debían auxiliar la situación de los tribunales. Aun así, Carpizo mantuvo una posición adecuada para disipar algo de la fuerza de la oposición. Ciertamente él conocía a los abogados constitucionalistas más prestigiosos de la UNAM, incluyendo a Burgoa, por lo cual logró discutir las objeciones de los críticos tanto en su posición de académico constitucionalista como en la de líder de gobierno relativamente poderoso y bien conectado. Además, el poder político de Carpizo y el hecho de que acabara de ser magistrado de la Corte Suprema, le permitieron impedir que cualquier oposición proveniente de esta institución saliera a la luz pública. De todos modos, la Comisión supuestamente debía reconocer la separación formal de poderes al abstenerse de investigar cualquier conducta proveniente de los tribunales federales.20 La CNDH, bajo la dirección de Carpizo y de su sucesor, Jorge Madrazo, se convirtió, muy seguramente, en la defensoría de intereses públicos mejor financiada de todo el mundo.21 Esta Comisión cuenta con un largo recorrido que le ha hecho ganar cierta credibilidad en buena parte de la comunidad de derechos humanos y frente al público en general. Por ejemplo, Carlos Fuentes hace parte del consejo de mayor nivel de la Comisión. En muchos sentidos ésta es un mecanismo jurídico alternativo. Aproximadamente 200 abogados trabajan allí tiempo completo y alrededor de 50 personas, muchas de las cuales cuentan con formación en ciencia política, tienen la tarea de mantener contacto con las entidades de derechos humanos del extranjero. La Comisión también ha publicado diversos libros. Por su parte, la Comisión recibió aproximadamente 8.800 nuevas denuncias durante el período 1993-1994. Cuando llega una denuncia, el personal de la Comisión decide dentro de las 72 horas siguientes si ésta tiene
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No obstante diversos tipos de conflictos surgieron, por ejemplo, después de un incidente particular que ocurrió luego de que la Comisión respondió a los alegatos en contra de un juez acusado de ordenar un arresto y la tortura posterior. El procurador general de la República se opuso a la recomendación de Carpizo de que el juez debía renunciar luego de los hallazgos de la Comisión. Este caso puso a prueba el poder de la Comisión en contra de la Judicatura, y finalmente la Comisión prevaleció. Salinas intervino en apoyo de Carpizo y forzó la renuncia del procurador general. Empleando los medios de comunicación y sus vínculos con el gobierno de Salinas, Carpizo pudo superar al tradicional y aún débil sistema judicial.
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Se dice que cuenta con un presupuesto anual de $83 millones de pesos. De manera significativa, aproximadamente 2.500 personas trabajan en las oficinas de los 33 defensores de los asuntos de interés público.
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o no validez prima facie (según reportes, el 45% de las denuncias sobrepasan esta etapa). Si la denuncia no es admitida, los abogados de la Comisión, aun así, envían una carta de asesoría legal al caso. Ya que según los reportes el 70% de las quejas provienen de personas pobres, y solamente el 5% son realizadas a través de abogado, se puede afirmar que la Comisión efectivamente ha sido una organización de asesoría jurídica bastante activa. Si la queja es admitida, se procede a realizar un intercambio de documentos y luego una audiencia con testigos, interrogatorios o dictámenes de expertos. El borrador de la decisión, proyectado por uno de los investigadores expertos, se envía al presidente de la Comisión, quien basado en el mismo expide una decisión final. A su vez, las decisiones de cualquiera de los 32 defensores pueden ser apeladas para que sean decididas por el presidente federal de la Comisión. Cada decisión es publicada en un reporte anual, con una descripción de la disposición final. En los primeros cinco años, según los informes, aproximadamente 2.000 denuncias condujeron a sanciones combinadas con determinadas recomendaciones. Asimismo, algún grado de éxito es sugerido por el hecho de que las denuncias por tortura pasaron del primer lugar al vigesimoctavo en las listas de la Comisión. Hay algunas personas que no confían en esta institución gubernamental, prefiriendo así permanecer por fuera del radio de influencia del PRI. 22 No obstante, al parecer la Comisión ha desarrollado relaciones de trabajo con la mayor parte de la comunidad de derechos humanos. Trabaja con diferentes organizaciones de derechos humanos, vincula personas provenientes de dichas entidades y las envía nuevamente a sus plazas de origen. En tanto existen personas con aspiraciones que se encuentran inclinadas a seguir este tipo de trayectoria orientada a la consecución de un nivel mayor de legalidad trabajando dentro del sistema, es difícil imaginar cómo se pueden resistir a la atracción de formar parte de la Comisión. En efecto, la Comisión paga mejor, ofrece más recursos y cuenta con mejores conexiones con la política y el poder. De hecho, este es parte del problema, como lo discutiremos más adelante. La Comisión en muchos aspectos reproduce, y quizás actualiza, el aparato tradicional del PRI.
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Durante 1988, un incidente relacionado con la Academia de Derechos Humanos luego de la reñida elección ilustra esta división. Salinas solicitó permiso –y le fue concedido– para hablar a la Academia, gracias a la intermediación de uno de los líderes de la Academia, Rodolfo Stavenhagen, quien sintió que esta era la oportunidad para ganar la atención de Salinas respecto al tópico de los derechos humanos. Los miembros más activistas –e izquierditas– liderados por Marie-Claire Acosta, acusaron a Stavenhagen de buscar un puesto en el Gobierno y se retiraron de la Academia. Quienes se retiraron, en su mayoría, eran las personas que habían criticado fuertemente a la Comisión cuando fue establecida. Acosta conformó la Comisión Mexicana para la Defensa y la Promoción de los Derechos Humanos en 1990. Asimismo, fue elegida para el Congreso en 1995, y aún hoy día mantiene su posición crítica frente a la CNDH.
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La CNDH está explícitamente impedida para investigar asuntos laborales, de reforma agraria o electorales, así como aquellos relativos a la judicatura federal. Con respecto a la reforma agraria, Salinas creó “los tribunales agrarios” en 1992, manejados por “los procuradores de asuntos agrarios”.23 No obstante, la creación de esta novedosa y más legalista institución coincidió con el final formal de la reforma agraria. De manera similar, también hay funcionarios especializados en asuntos laborales, los procuradores del trabajo, quienes han venido desarrollando sus actividades desde hace un tiempo para ayudar a los trabajadores en la preparación de sus casos para las juntas. Así, abogados de aspiraciones con una orientación política determinada pueden emplear sus conocimientos y destrezas jurídicas para desarrollar sus propias carreras, mientras ayudan a encuadrar dentro del marco jurídico las disputas laborales. Tanto la Comisión como estas instituciones similares han ayudado a construir un fenómeno híbrido entre la autonomía del derecho y el paternalismo del Estado. Ellas constituyen una suerte de “justicia clientelista” que, sobre todo, se encuentra en una posición paralela y exterior a la de los tribunales. Así, por una parte, utilizan las últimas tecnologías jurídicas en materia de derechos humanos para ayudar a “modernizar” –en el sentido internacionalmente aceptado– y legitimar el dominio del PRI, el cual a su vez está sufriendo un proceso de cambio. Por ejemplo, la lucha en contra de la tortura en gran medida se ha dirigido contra los sistemas locales de patronazgo. Y, de hecho, según uno de los líderes de la CNDH, la Comisión ha sostenido relaciones bastante difíciles con varios de los procuradores, quienes en México se encuentran estrechamente vinculados con los diferentes poderes políticos locales. En general, la Comisión ha afrontado “obstáculos y resistencias”, que incluso han sido más crónicos al interior de cada estado. El problema es que los procuradores locales son “parte de la familia” de la policía local, del partido local y del poder político local. De esta manera, los procuradores se inclinan a pensar “yo soy el derecho”, justamente la actitud tradicional que el PRI ha tenido con referencia a la autonomía jurídica. Por lo tanto, los intentos para limpiar el entorno local pueden ser vistos como esfuerzos desempeñados por varios abogados nuevos y especialistas, quienes han sido incorporados al Estado a través de la CNDH para que ayuden a hacer contrapeso al poder significativo de los abogados locales que se hallan inmersos en la tradición partidista de clientelas.24
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Los anteriores tribunales sólo le podían hacer recomendaciones al presidente.
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El trabajo de la CNDH en la promoción de las reformas de las decisiones judiciales y del sistema de prisiones –con las cuales, por ejemplo, se limitarían los aspectos clave de la amplia discreción concedida al Gobierno en el proceso de producción de sentencias; y también se restringiría la discreción de los procuradores locales para detener a los sospechosos– encaja con este mismo modelo de las políticas jurídicas dentro del marco del Estado.
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Asimismo, esta “justicia clientelista” cuenta con ciertos límites. Un ejemplo dado por uno de los activistas en derechos humanos sugiere estas fronteras. De acuerdo con esta versión, una persona trató de organizar a los trabajadores de Pemex para reclamar los derechos que les habían sido negados con la decisión de Salinas de cerrar definitivamente una refinería. En clara oposición al deseo del sindicato, dicha persona fue arrestada, golpeada hasta dejarla inconsciente, le fueron elevados cargos posteriormente mantenidos por jueces corruptos y finalmente recluida en la cárcel. El respectivo abogado de derechos humanos tomó fotografías de la víctima luego de responder una “acción urgente”, documentó el caso y luego se enfrentó a adversidades considerables para hacer que la CNDH –que continuó solicitando más documentación– empezara a actuar. Una vez que se agotaron infructuosamente los recursos para juzgar los hechos de tortura, la CNDH silenciosamente dejó el caso a un lado mientras a la víctima le fue dado un nuevo cargo como oficial de la policía. De este modo el Estado, se suponía, no quedaría en ridículo. Este ejemplo muestra cómo aún existe cierto grado de hostilidad hacia las actividades de la CNDH y otro tipo de instituciones comparables, pero resulta igualmente interesante constatar que esta situación también reviste un carácter complementario. La organización de derechos humanos del ejemplo comentado no llevó el caso ante los tribunales para obtener reparación, sino que se dirigió a la CNDH. Así, varios líderes de la “izquierda jurídica” están proponiendo que la Comisión sea sometida a un proceso de reforma. 25 En particular, ellos proponen una mayor independencia de la que hoy día existe debido a que el presidente de la CNDH debe responder directamente frente al presidente de México y es nombrado por éste. También se oponen enérgicamente a que sean excluidos de la agenda de la CNDH temas tales como las elecciones, los derechos laborales y la reforma agraria. Además, sigue dándose un escepticismo respecto al defensor local de asuntos de interés público y su incapacidad de originar denuncias regionales por fuera de los sistemas locales de patronazgo.26 Las diversas actividades que se centran en la CNDH le ayudan a crear un campo jurídico alternativo, sostenido y legitimado por los debates y las controversias que se suscitan en torno a su misión. Afuera del radio de los
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El uso del término “izquierda” en la frase “izquierda jurídica” connota la relación de estos grupos con las preocupaciones de las personas marginadas. Sin embargo, muchas de las personas que hemos descrito podrían tener también conexiones con el PAN, especialmente aquellos que fueron atraídos inicialmente a este movimiento por su preocupación para con los valores jurídicos y con la conciencia social católica.
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Por ejemplo, un experto estadounidense sobre México recientemente manifestó que la Comisión “es una broma” y ha empeorado por causa de las exclusiones y especialmente debido al sistema de apelaciones de los defensores de intereses públicos locales, a quienes no se les tiene confianza.
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tribunales, este sistema jurídico alternativo impulsa una cierta autonomía y distancia frente al PRI y, más exactamente, frente a un grupo del PRI que se encuentra aliado a otro grupo del seno de este partido. Se trata de una estrategia internacional para cambiar el balance de poderes en el PRI y para favorecer a aquellos que se sirven más de estas técnicas y conocimientos especializados importados. A la vez que ayudan a legitimar ciertos grupos dentro del PRI, estos esfuerzos orientados a conseguir mayor autonomía también abren el camino a ciertos procesos que hacen más fácil imponerse en las elecciones frente al PRI (de lo cual un ejemplo especial lo constituye la elección de Vicente Fox en el 2000). Mientras tanto, esta dinámica ha dejado secuelas en los cometidos orientados hacia la reforma del sistema judicial. La mera existencia de los tribunales, así sea a través de un papel bastante limitado en la práctica, ha hecho que obtengan bastante provecho de las consecuencias del desmantelamiento del patronazgo y del paternalismo asociados con el sistema tradicional del PRI. Así, los tribunales han empezado a ofrecer algunos puntos de contacto. De igual forma, las instituciones que habían sido menos formales cuando, por ejemplo, existían algunos entendimientos implícitos en el manejo de los asuntos laborales vigilados por el Estado, han comenzado a verse más expuestas a reclamos y argumentos más formales enarbolados por abogados o por defensores de causas sociales. La progresiva sofisticación de la acción de amparo en las últimas décadas se debe en parte al esfuerzo de los tribunales y de diversos académicos interesados en el sistema judicial por manejar –no siempre de forma adecuada– el problema del influjo de casos laborales y de otro tipo. El incremento de la sofisticación de este mecanismo ha constituido una oportunidad para que los jueces expertos en la acción de amparo edifiquen una esfera de autonomía formal y de profesionalismo jurídico. Así, se han dado algunos esfuerzos –especialmente bajo la administración del ex presidente Zedillo– para implementar algunas reformas, y resulta útil comentarlos. También encontramos una red que hemos asociado con Jorge Carpizo, quien se encuentra en el centro de la tendencia de reforma de los tribunales. De esta manera, al final de 1993, aprovechando algunas reformas que habían sido iniciadas en 1988, la administración Zedillo cambió substancialmente el papel y la composición de la Suprema Corte. De nuevo, con respecto al CNDH, el conocimiento que se puso en movimiento parece haber provenido de la doctrina, particularmente del Instituto de Investigaciones Jurídicas. Según uno de los participantes en el proceso de reforma, Carpizo, como miembro del máximo tribunal judicial mexicano, había asumido una postura en contra del sistema tradicional clientelista. No obstante, sólo contaba con unos pocos aliados dentro de los 21 magistrados que componían la
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Suprema Corte. Pero uno de sus antiguos estudiantes, José Ramón Cossío Díaz –otro de los investigadores del IIJ procedente de la provincia, que también había formado parte del equipo de la Comisión Nacional de Derechos Humanos–, se convirtió primero en su secretario en la Corte, luego en secretario del presidente de la Suprema Corte y posteriormente, según se dice, en el autor de los proyectos legislativos de reforma. También se sostiene que el senador determinante en el trámite de estas normas fue Amador Rodríguez Lozano, quien igualmente tenía vínculos con el IIJ. Como primera medida, la reforma se centró en la Suprema Corte, reduciendo el número de magistrados de 21 a 11, manteniendo en su cargo sólo a dos de los magistrados titulares en ese entonces. También cambió su jurisdicción, convirtiéndola en una corporación más constitucional en lugar de una corte ordinaria de última instancia. Asimismo, creó un Consejo Judicial para que manejara la administración de la rama e impulsara la competencia y la selección meritocrática de los jueces federales, a través de exámenes obligatorios sobre materias tales como la acción de amparo. La idea –consistente con la intención de eliminar la vieja Suprema Corte– era promover una “carrera judicial”, en lugar de perpetuar un sistema de patronazgo. En palabras de uno de los jueces protagonistas de la reforma, la idea era que “las reglas del juego quedaran claras”, lo cual a su vez promovería “la autonomía”. De modo significativo, la nueva Suprema Corte está siendo liderada por Vicente Aguinaco, una de las víctimas del sistema de patronazgo. En efecto, Aguinaco fue forzado a renunciar como juez de un tribunal inferior justamente por resistirse a las presiones de un magistrado de la Suprema Corte para que decidiera un caso de determinada forma. Se convirtió en un famoso abogado en derecho constitucional, que incluso manejó el caso contra la nacionalización de los bancos. Los otros magistrados de la nueva Corte incluyen a los dos seguidores de la reforma, algunos jueces respetados y algunos otros cuya reputación, sin duda alguna, fue obtenida mediante su servicio en el Tribunal Electoral. Por su parte, estas reformas también han encontrado posturas de oposición. Así, varios de los integrantes de la judicatura federal aún se oponen a cualquier tipo de cambio que socave el sistema de clientelas. De acuerdo con una persona que forma parte del sistema, la Suprema Corte no pudo oponerse a dichas reformas públicamente, pero sus miembros obviamente se resistieron a ellas. Al interior de la judicatura había algunos simpatizantes de la reforma, pero la mayoría no eran partidarios de la misma. Claramente aún se dan ciertos conflictos dentro de los tribunales y se dice que al menos un miembro perteneciente a la generación de la reforma, quien fue secretario de Carpizo, se encuentra haciendo esfuerzos preliminares para organizar a los jueces que simpatizan con la idea de reformar el sistema.
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Estos esfuerzos organizativos de nuevo han contado con oposición por parte de la vieja guardia de juristas nacionalistas, incluyendo a los mismos abogados que inicialmente se habían opuesto a la Comisión Nacional de Derechos Humanos. No obstante, el punto es que mientras la judicatura continúa siendo una institución débil dentro del Estado y la economía mexicanos, no se encuentra completamente exenta de las presiones que terminaron generando y legitimando la presencia de una serie de instituciones paralelas. Nadie podría afirmar que los cambios recientes hasta ahora han causado un gran impacto, pero al menos existe actividad al respecto. Aun así, la energía de la reforma ha sido mejor encauzada en la construcción de instituciones alternativas dentro del Estado, como ocurre paradigmáticamente con la CNDH.
ARGENTINA: DE LA REFORMA FRUSTRADA DE LOS TRIBUNALES A LA RESOLUCIÓN ALTERNATIVA DE CONFLICTOS (RAC) Aun cuando los tribunales argentinos no fueron actores principales en la transición hacia la democracia que tuvo lugar luego de la guerra de las Islas Malvinas/Falklands, ciertas preocupaciones en torno a diversas violaciones de derechos humanos pusieron a la judicatura en un lugar más destacado en contraste con la posición que había ocupado en el pasado. Inicialmente, el presidente Alfonsín trató de encontrar una manera para que el estamento militar se hiciera cargo de sus propias violaciones a los derechos humanos. Así, instó a los militares a que investigaran sus propias actividades y no elevaran cargos contra quienes meramente habían prestado obediencia debida a las órdenes impartidas por los diversos regímenes militares (Guest 1990, 334). No obstante, los militares se rehusaron a encontrar algún culpable mediante dicha autoinvestigación. Entonces, Alfonsín recurrió a la opción de adelantar juicios penales, aun cuando no fuera en los tribunales ordinarios. En efecto, los tribunales, como había ocurrido en los anteriores cambios de gobierno, estaban demasiado identificados con lo que Alfonsín estaba interesado en reemplazar. Por lo tanto, en su lugar asignó la investigación a un tribunal compuesto por un grupo selecto de fiscales y de jueces.27 Al mismo tiempo, Alfonsín creó la Comisión Nacional de Desaparecidos (Conadep), la cual tenía como responsabilidad investigar las desapariciones.28 La existencia de estas instancias hizo que
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Se dice que dos de los jueces habían declarado inconstitucionales las leyes de la autoamnistía al régimen militar. Uno de los jueces fue Carlos Arslanian, peronista que había sido un juez bastante respetado, y quien también se convirtió en ministro de Justicia al inicio del gobierno de Menem.
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El reporte de la Comisión Nacional de Desaparecidos, Nunca más (1984), obtuvo una atención
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los focos de atención se centraran en el sistema judicial argentino, generando, al parecer, una suerte de auge para impulsar la construcción de los tribunales y del derecho en general. Describiremos esta historia nuevamente para mostrar la forma en que ciertas corrientes internacionales acabaron residiendo en el contexto local, en este caso el argentino. El creciente interés en el sistema judicial puede ser constatado en parte al seguir las actividades de un grupo de académicos y de jueces que pasaron de la academia a la vida pública con la elección de Alfonsín. Así como destacamos la falta de autonomía de la judicatura y de la academia jurídica debido a las purgas y a los cambios sucesivos de la administración, también es necesario anotar que había algunos lugares en donde se estaban invirtiendo una serie de esfuerzos y recursos para acceder a un conocimiento jurídico de corte cosmopolita. De hecho, varios de los académicos que se desempeñaron en la Corte Suprema o como procuradores generales provinieron de esta tradición académica. Además, en el contexto argentino este tipo de académicos dedicados al derecho (y a otros conocimientos importados) por lo general viajaban bastante. Así, erigieron una reputación internacional que se traducía en el goce de un estatus alto en el ámbito local. Igualmente construyeron una red de contactos que pudiera ser empleada en los cambios de gobierno. Estas personas, por su parte, no trataron de emprender movimientos o jugadas políticas osadas como académicos o como jueces. De un modo que guarda una estrecha semejanza con el proceso que vimos en las firmas de abogados de negocios, tendían a actuar más como intermediarios por fuera del Gobierno que como personas que invirtieran sus esfuerzos en el derecho o en las instituciones jurídicas públicas. Carlos Santiago Nino fue la persona clave para conectar al Partido Radical y a Alfonsín con la idea de un programa que tomara el derecho en serio e hiciera responsables a los militares a través de juicios públicos. Luego de haberse graduado al final de la década de los 60 en la Universidad de Buenos Aires, Nino estudió Filosofía en Oxford bajo la guía de Anthony Honoré. Luego, regresó como profesor y, al dedicarse a la filosofía jurídica, se ubicó en uno de los sectores más académicos de la Facultad de Derecho. Durante la dictadura militar, si bien no era un activista político, pasó parte de su tiempo en Inglaterra, Alemania, México, Estados Unidos y Venezuela. 29 Hasta 1982, según un amigo de Nino, él y el grupo de filósofos del derecho de la Universidad de Buenos Aires se consideraban a sí mismos como “apolíticos”, no sólo en el sentido de neutralidad política sino de haconsiderable. 29
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Según Owen Fiss, “él temía que un día los militares lo forzaran a abandonar Argentina de forma permanente, y entonces tendría que adoptar uno de sus refugios temporales como su ‘hogar’” (Fiss 1994, 14).
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llarse fuera del Estado. Muchos de ellos habían sido algunos de los pocos abogados dispuestos a interponer recursos de habeas corpus y uno de ellos, Genaro Carrió, fue el abogado de Jacobo Timmerman –uno de los casos más famosos de persecución política por parte de los militares–. Algunos de ellos, incluyendo a Carrió, Nino, Eduardo Rabossi, Eugenio Bulygin y Martín Farrell (también juez de carrera), decidieron en 1982, inmediatamente después de la derrota de las Islas Malvinas/Falklands, preparar el ambiente para un nuevo Gobierno. De acuerdo con uno de los participantes, Muy rápido acordamos que, básicamente, debíamos abandonar nuestra virginidad política, vincularnos a un partido político y, de ser posible, intentar convertirnos en asesores de una figura política seria. La decisión respecto del partido era bastante obvia. El Partido Radical había sido la única instancia en nuestra vida política que se encontraba debidamente acreditada ante las instituciones y la cual había mantenido una defensa tradicional por los valores democráticos. Pero la decisión por la figura política no fue sencilla. Finalmente, decidimos establecer contacto con Raúl Alfonsín, el líder de un grupo minoritario radical que –de paso– había perdido sistemáticamente en las elecciones internas. Alfonsín defendía una postura política progresista, así como cierta visión intransigente respecto a las violaciones de derechos humanos. Eso era más que suficiente para nosotros (Rabossi 1994, 33).
Más específicamente, Alfonsín fue descrito como “el único líder político con una respuesta clara respecto a los desaparecidos y a las violaciones de los derechos humanos” (Rabossi 1994, 33). Alfonsín se apoyó en este grupo, el cual denominó como “los filósofos”. Ellos vendrían a ser los arquitectos de las políticas en torno a los juicios públicos. Varias personas de este grupo de filósofos del derecho, tan importantes en el programa de Alfonsín, posteriormente estuvieron entre aquellas que ocuparon cargos en su gobierno. En sus posiciones se inclinaron a recurrir a sus conocimientos especializados en materia de derechos humanos. Además del papel principal desempeñado por Nino como asesor de Alfonsín y como coordinador de la Comisión para la Consolidación de la Democracia, Rabossi se convirtió en subsecretario de Estado y Jaime Malamud Goti en asesor y posteriormente en procurador general de la Argentina. Rabossi luego vino a ser subsecretario para los derechos humanos y otros de ellos formaron parte de la Corte Suprema, incluyendo a Genaro Carrió y a Jorge Antonio Bacqué. De modo consistente con el apoyo de Alfonsín hacia el Estado de derecho, se dice que la rama ejecutiva guardó un respeto considerable para con la labor de la judicatura. 30 30
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Por ejemplo, la Corte Suprema no interpretó la normatividad del modo como Alfonsín quería, respecto al argumento de “la obediencia debida” en favor de los militares.
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Los filósofos argentinos también extendieron lazos de largo aliento con los Estados Unidos y en particular con la Universidad de Yale. Por ejemplo, en medio de los juicios a los militares, Nino organizó un viaje patrocinado por el Gobierno argentino para que cinco prestigiosos filósofos del derecho de los Estados Unidos e Inglaterra fueran a Buenos Aires. Entre ellos estuvo Owen Fiss de la Universidad de Yale.31 Ninguno de ellos sabía nada acerca de la Argentina, pero todos eran académicos conocidos internacionalmente. Fiss quedó impactado por la seriedad del pensamiento político y económico de Nino y de Alfonsín, y la forma como éstos lo aplicaban a sus tareas en Argentina (Fiss 1994). Como resultado de éste y otros encuentros posteriores, Nino se convirtió en profesor visitante usual de Yale, enseñando en los períodos de invierno desde 1987 hasta 1993. Luego murió a la edad de cuarenta y nueve años.32 Alfonsín también se volvió parte del grupo que mantenía contacto con Yale. Fue dos veces a Yale como dignatario Chubb (Chubb Fellow). Fiss, mientras tanto, construyó una relación duradera con Argentina, yendo por lo menos una semana cada año desde 1985 hasta el presente. Otros profesores de Yale también empezaron a visitar Argentina. Por su parte, un grupo constante de jóvenes que se habían formado bajo la influencia de Nino –los así llamados chicos (y chicas) de Nino (Nino Boys)– ingresaron a Yale para obtener títulos en los programas de maestría y doctorado. Este grupo cosmopolita ha ganado cierto nivel de prestigio en Argentina. A Nino también se le ha concedido el crédito de ser el gestor determinante de la reorientación de la filosofía del derecho argentina, dejando atrás el enfoque de la filosofía analítica y del positivismo jurídico para acceder a una visión sobre el derecho más acorde con la perspectiva estadounidense, que aborda “temas tales como los derechos humanos, la justificación de la democracia, la legitimación del Estado y del derecho, así como sus cimientos metaéticos” (Bulygin 1994, 8). 33 Esta reorientación aún continúa produciendo consecuencias en términos de una nueva inversión de esfuerzos y recursos en asuntos jurídicos. Los filósofos del derecho, muchos de los cuales eran o habían sido jueces, ayudaron a reforzar el Partido Radical y las acciones de Alfonsín orientadas a vigorizar la judicatura y el derecho en general. No obstante, incluso la manifestación más visible del compromiso del Gobierno para con el Es31
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Los otros fueron Ronald Dworkin, Thomas Nagel, Thomas Scanlon y Bernard Williams (Fiss 1994, 10). Nino murió de un ataque cardiaco en Bolivia, en donde estaba asesorando al Gobierno respecto a la reforma constitucional. Bulygin también sugiere que, hasta ahora, los académicos argentinos dedicados a la filosofía del derecho no han sufrido un cambio dramático: “si la influencia de un filósofo es mensurada de acuerdo con el número de publicaciones que giren en torno a sus ideas, entonces debo decir que la influencia de Nino no ha sido, hasta este momento, demasiado grande” (1994, 7).
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tado de derecho, en últimas resultó ser frustrante. Como uno de los líderes del Partido Radical lo manifestó, los tribunales encargados de juzgar a los militares incluían “buenos abogados”, pero “no fueron efectivos”. Aparte de pocas personas, “nunca lograron que a alguien se le impusiera la pena de prisión”. Los fiscales y los juzgados requerían “otros integrantes en su equipo”. Las aspiraciones acerca de la judicatura que predominaron en el período inicial de la administración de Alfonsín no llegarían a hacerse realidad. Nadie comprendió, como uno de los observadores lo expresó, que “la situación era única e inigualable” en el corto lapso de transición hacia la democracia y de optimismo para con los tribunales que juzgarían a los militares. De acuerdo con el mismo solícito observador argentino, las estructuras judiciales continuaron siendo “completamente obsoletas”, y de igual forma los jueces no pudieron “responder a los requerimientos” elevados por los medios de comunicación. Dicho de otra manera, Argentina “descubrió un poder que no existía antes”. Así, los jueces aprendieron mejor el modo de utilizar los medios informativos y viceversa. Los jueces “podían llegar a ser figuras públicas” al “asumir ciertos casos controvertidos” que contenían un ingrediente que podría caracterizarse como “el ejercicio azaroso del poder político”. Pero, de manera consistente con lo que hemos visto a lo largo de un período que por lo menos se remonta a la Segunda Guerra Mundial, la judicatura fue incapaz de mantener una posición fuerte como institución estatal relativamente autónoma. En resumen, el período en el que los radicales estuvieron en el poder, fue un tiempo de implementación de estrategias internacionales basadas en el derecho bastante visibles, pero aun así las instituciones jurídicas no cambiaron en forma duradera. De hecho, el uso más visible del derecho, a saber, el juzgamiento del estamento militar, se adelantó por fuera del sistema judicial. En otras palabras, cualquiera que hubiera sido el objetivo de la administración de Alfonsín, el resultado principal fue que un grupo que tenía vínculos con el Partido Radical empezó a formar parte de la judicatura y de la academia. Los académicos de Argentina y de otras latitudes evalúan el gobierno de Alfonsín de acuerdo con categorías internacionales tales como “la democratización”, “los derechos humanos” y “el Estado de derecho”. De hecho, varios argentinos realizaron contribuciones significativas tanto en docencia como en publicaciones en instituciones fuera de Argentina en donde estos asuntos fueron debatidos, entre ellas, la Facultad de Derecho de Yale. Jaime Malamud Goti ha enseñado en varias facultades de derecho estadounidenses y recientemente publicó un libro sobre los juicios en materia de derechos humanos (1996). Otros académicos argentinos hicieron parte del cuerpo docente de la Universidad de Arizona y de la Universidad de Columbia. Pero de hecho la situación terminó por seguir el patrón que ha dominado con tanta frecuencia la historia del derecho en Argentina.
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Los académicos y actores políticos internacionalmente reconocidos hicieron énfasis en sus conexiones internacionales, mientras permanecían en su esfera privada dentro de la Argentina. La trayectoria de Nino en Yale a finales de los años 80 no fue muy distinta en este sentido de la de Julio Cueto Rúa, uno de los profesores de la universidad Southern Methodist en la década de los 70, que al mismo tiempo era una de las figuras clave del Partido Conservador de Argentina. Ambos fueron extremadamente importantes dentro de una esfera privada alrededor del Estado argentino, y de hecho tenían nexos estrechos con los partidos políticos. Cada uno de ellos también enlazó dicha esfera con los Estados Unidos y con el ámbito internacional en general. De manera notable, cada uno logró ejercer su liderazgo en Argentina desde una plataforma que le permitía continuar enseñando en el exterior durante un período considerable. Este patrón resultó incluso más visible en el período peronista del presidente Menem. De un modo mucho más obvio Menem adelantó medidas bastante agresivas para asegurarse de que los tribunales se orientaran hacia una dirección peronista (o menemista). Cuando accedió al poder en 1989, incrementó de cinco a nueve el número de magistrados de la Corte Suprema. 34 Además, con la renuncia del magistrado Jorge Antonio Bacqué en el momento en que la Corte fue ampliada, Menem pudo nombrar cinco magistrados y así obtener una “mayoría automática” (Garró 1992, 75). El gobierno de Menem también forzó la renuncia del procurador general e introdujo a sus amigos políticos en un nuevo alto tribunal de apelaciones en asuntos criminales (Garró 1992, 80). 35 Puede ser argumentado que diferentes iniciativas económicas de choque requerían que Menem se hiciera al control de la Corte, tal y como Roosevelt lo había pretendido hacer en los años 30. De pronto, como varias de las personas del equipo de Menem lo sostuvieron, éste era un choque entre una política ilustrada en materia económica y la visión conservadora y legalista de los magistrados. Una Corte Suprema de perfil conservador pudo haber bloqueado las iniciativas de Menem y con ello pudo haber echado al traste la reforma. No obstante, el problema de esta explicación, como Horacio Verbitsky lo ha mostrado (1993), es que las evidencias sugerían fuertemente que la Corte no llegaría a bloquear las políticas de Menem.36 34
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La Corte pasada fue considerada como “alfonsinista” (Garró 1992, 74). Garró afirma que la Corte había sido aumentada de cinco a siete magistrados por Frondizi, e Ilia había tratado de incrementar su número a nueve. A su vez, Alfonsín había tratado de aumentar su número a siete, luego de que nuevamente había disminuido a cinco durante el período de Onganía (Garró 1992, 74). Según una persona cercana a la oficina del Procurador General en el tiempo de Alfonsín, había “un equipo realmente bueno” en la oficina, el cual fue reemplazado en su totalidad. Uno de ellos, quien había investigado a la hermana de Menem por lavado de dinero, a su vez fue investigado por un hurto menor. Un abogado del Gobierno más cercano al flanco de los economistas que a la red personal de
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La Corte Suprema carecía del poder y de la voluntad para obstruir los cambios, como incluso lo evidenciaban las posiciones de aquellos que habían sido nombrados por Alfonsín. Lo más posible es que Menem, ante todo, estuviera buscando asegurar que el sistema judicial no se interpusiera en su enfoque de patronazgo y de poder (Cerruti 1993). De hecho, lo que ocurrió fue que el sistema judicial ofreció poca resistencia a cualquiera de los objetivos que Menem intentó conseguir. Los tribunales de Argentina, por lo menos en los últimos 50 años, no han ofrecido ningún tipo de resistencia frente al presidente, y resulta difícil que las cosas hubieran sido distintas en el período de Menem. Por estas y otras razones, varias personas se adelantaron a afirmar que la autonomía de la judicatura “nunca había estado peor” y, no por casualidad, que la corrupción también estaba empeorando.37 En palabras de un juez de oposición, “no existen límites” para la rama ejecutiva. Por lo tanto, al interior de la judicatura “nadie está seguro” ante los ataques del poder ejecutivo, el cual protege tanto sus propias políticas como a aquellos que se benefician personalmente de la administración. Enunciado de un modo más general por uno de los líderes políticos del Partido Radical, el problema no es tanto “el dinero de la corrupción”, sino que los jueces son primero que todo políticos de un partido, que incluso “contestan las llamadas telefónicas a los miembros de su partido”.38 Resulta claro que el gobierno de Menem causó un impacto importante en la judicatura y en las oficinas de investigación, pero aun así no debemos exagerar en el cambio que tuvo lugar entre los radicales y los peronistas.39 En palaMenem, afirmó que varios abogados del Gobierno se opusieron a la intervención del Presidente en la Corte. Los abogados que estaban promoviendo la reforma económica no estaban teniendo dificultades en su trabajo con aquellos que ya estaban en la Corte. 37
Un abogado dijo que la corrupción había alcanzado el punto en donde diversos “intermediarios de oficio”, ubicados alrededor de los tribunales, llegan a visitar a los litigantes para sugerirles que mantengan una conducta específica para ganar o para perder un caso determinado. Él afirmó que, en Buenos Aires, este tipo de corrupción es “bastante reciente”. Un abogado peronista destacado está de acuerdo con que nunca “ha habido muchos de ellos”. Otro juez de experiencia retirado de la Corte Suprema describe a la Judicatura como una instancia en donde la mayoría de los jueces hacen un trabajo apropiado, “algunos de ellos son muy buenos”, pero unos pocos que ocupan posiciones clave son “incompetentes y corruptos”.
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Incluso cuando la política no es el rasgo clave, los abogados conocidos cuentan con “acceso a los jueces” mediante contactos de parte en el proceso, en donde jueces de todos los niveles se encuentran incluidos. Según un prestigioso abogado, eso “ocurre todos los días”, a saber, que los abogados visiten a los jueces y “hablen acerca de los casos”. Por ejemplo, para revisar un caso de la Corte Suprema, el abogado ordena los documentos, llama al juez y le pide que revise el caso y que “tome un interés informal” por el mismo, lo cual puede llevar a que un número suficiente de jueces muestren su interés y el caso sea seleccionado. Resulta indicativo de la posición asumida por la Judicatura y por la oficina del procurador el que Luis Moreno Ocampo –quien había adquirido su reputación como fiscal joven en los procesos de los militares y como fiscal penal había demostrado su nivel de competencia en la administración de Alfonsín– hubiera decidido salirse del sistema judicial. Según una de las fuentes cercanas a la
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bras de un abogado asesor interno de un banco, es difícil “hablar acerca de carrera judicial”: los jueces, de acuerdo con un abogado argentino instruido envuelto en política, “son radicales o peronistas antes que jueces”.40 En general, la regla aún continúa siendo, de acuerdo con el mismo abogado, que “todo es manejado como una confrontación” ... “si usted le hace daño al otro partido, su propio partido le ayudará”.41 En resumen, existe poco respeto por la autonomía de los tribunales, pero aun así varias de las luchas políticas son peleadas en su seno, así como en los medios informativos nacionales y, particularmente, en los internacionales.42 A pesar de la persistente falta de autonomía, también se han ofrecido estrategias profesionales que respaldan al derecho dentro del Estado. Así, Menem logró atraer –por lo menos inicialmente– a algunos abogados prestigiosos interesados en generar un nivel de autonomía para la judicatura y para la posición del derecho, incluyendo a León Arslanian, uno de los jueces que se hizo famoso por los juicios adelantados en contra de los militares.43 No obstante, luego de una serie de éxitos, como el logro de un ascenso de sueldos para los jueces, Arslanian renunció a su cargo de ministro de Justicia. 44 Así, el control sobre las relaciones con el poder judicial pasó a manos de dos personas integrantes del círculo selecto de Menem, quienes cuentan con un perfil bastante diferente al de Arslanian. En efecto, ellos no obtuvieron importancia en el Partido Peronista a través de diversas estrategias profesionales internacionales, sino a través del patronazgo y el
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Judicatura, el gobierno de Menem eventualmente promovió a aquellos conocidos por ser funcionaros “anticorrupción” a cargos en donde no pudieran desempeñar labores de investigación, y asimismo los fiscales que eran agresivos fueron trasladados o simplemente se les despojó de su poder. En palabras de un juez que está ahora en la Corte Suprema, “los jueces se encuentran marcados por los partidos políticos”. Un artículo reciente del periódico La Nación acerca de un caso famoso que involucraba al apoderado de Diego Maradona, Guillermo Coppola, describió al tribunal de apelaciones en términos de los partidos políticos de los jueces correspondientes (La Nación 1996, 19). En otras palabras, a los jueces y a otro tipo de actores “no les importa mucho la credibilidad social”: su “principal preocupación es su partido político”. De hecho, existe un número significativo de pleitos famosos y de otro tipo de acciones que han sido adelantados en combinación con las actividades de la Judicatura y de los medios de comunicación. Para nombrar un ejemplo obvio, los altercados entre Menem y Cavallo, suscitados por las denuncias de Cavallo de que Menem había estado involucrado en relaciones corruptas con Alfredo Yabron, están siendo reeditados en los expedientes de los tribunales. Arslanian fue descrito por una fuente cercana a él como un abogado y profesor cuyos “mejores amigos” eran abogados del Partido Radical, aun cuando él era peronista. Él intentó promover a “personas que fueran técnicamente idóneas e independientes”, pero sus criterios fueron dejados a un lado debido a la amistad y a la lealtad que le profesó a Menem. Los salarios de los jueces de primera instancia fueron elevados de $1.800 a $5.000 dólares mensuales y el sueldo de los magistrados de la Corte Suprema quedó en $11.000 –bastante menos que lo que se puede ganar un abogado ejerciendo su profesión en el sector privado–. Se dice que los abogados de importancia ganan diez veces más que un magistrado de la Corte Suprema.
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clientelismo doméstico (Verbitsky 1991, 1993; ver también Cerruti 1993). Roberto Dromi, controvertido ministro de Obras Públicas de Menem, suministra un ejemplo sobre este tipo de trayectoria. Como profesor y especialista de derecho administrativo que trabaja en favor de sus grandes clientes de Mendoza y Buenos Aires, fue descrito, junto con otros cercanos a Menem, como “un virtuoso en el arte de litigar en contra del Estado por cientos de millones de dólares” (Verbitsky 1991, 43). 45 Los honorarios de la jurisdicción, ahora supuestamente abolidos, promovían la división corrupta de los mismos con funcionarios que de hecho respaldaban a dichos abogados agentes intermediarios. Este tipo de abogacía altamente provechosa encaja perfectamente con un sistema doméstico de patronazgo y de favores mutuos. Algunos de los abogados parecidos a Dromi indudablemente representaban intereses extranjeros, así como los de sus clientes dentro del país, pero la trayectoria de este tipo de perfiles pertenecía esencialmente al contexto local. Cuando este tipo de abogados fueron vinculados al Estado, no se inclinaron a emplear las diferentes estrategias jurídicas internacionales en contra del sistema clientelista. Con todo, en la actualidad los tribunales se han constituido en un asunto de interés más público e internacional que en el pasado. Así, ha existido presión para que el Gobierno implemente una reforma judicial que convierta los tribunales en instancias más independientes y autónomas. Por ejemplo, la revisión constitucional negociada entre los radicales y los peronistas en 1994, la que le permitió a Menem lanzarse para ser reelegido, supuestamente estuvo orientada a concertar ciertos cambios en la supervisión de la estructura de la judicatura y en la designación de sus miembros. Estos cambios, no obstante, no lograron dar ningún fruto.46 Igualmente, en los procesos penales se han adelantado ciertas modificaciones. En particular, en 1992 se generó un movimiento para alejar el procedi-
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Entre los que tienen nexos estrechos con Menem está Rodolfo Carlos Barra, académico que también tiene vínculos cercanos con el Opus Dei, ex viceministro de Obras Públicas y posteriormente magistrado de la Corte Suprema. Verbitsky identifica a Barra como el autor de cinco libros sobre derecho administrativo y como el abogado de Taconite y Pérez Companc en una serie de acciones que se interpusieron en contra del Estado (1991, 43). Verbitsky también describe un sistema en donde aquellos que sostienen relaciones con el Estado realizan contratos a bajo costo y luego demandan a las empresas estatales. Los abogados de las empresas estatales, a quienes se les da un sueldo bajo pero tienen la responsabilidad sobre “miles de casos”, son de esta forma vulnerables a la corrupción y se muestran desconcertados frente a “los mejores estudios”, “aquellos mismos mediante los cuales se redactan los contratos y se elabora la doctrina” (1991, 26).
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Una de las propuestas estaba centrada en la creación de un consejo de gobierno y en sus relaciones con el Senado para efectos de poder adelantar diverso tipo de acusaciones. Como fue descrito recientemente, el Consejo de la Magistratura llegaría a tener 23 miembros escogidos por una variedad de electores, y tendría a su cargo la supervisión de la selección de los jueces, así como de toda la administración de justicia en general. Esta instancia podría llegar a sancionar jueces pero la remoción de éstos requeriría la ratificación de un jurado. La designación de los miembros del consejo de turno, de todas formas, estaría ampliamente controlada por el partido político que se encontrara en el poder.
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miento penal de los cánones tradicionales propios del procedimiento civil, y así se pasó de un sistema primordialmente escrito a otro más oral, puesto en práctica a finales de 1992 (Garró 1992, 43). Además, desde 1992 hasta el presente, el Banco Mundial ha mostrado interés en que la reforma judicial argentina sea factible, contratando estudios y contribuyendo con diverso tipo de recursos. Dada la orientación internacional de los profesionales argentinos, no resulta sorprendente que uno de sus primeros proyectos hubiera sido implementado en este país. No obstante, este proyecto hasta ahora no ha ofrecido ningún resultado tangible. Por su parte, el gobierno de Menem ha permanecido también cauteloso frente a cualquier acción que pueda revestir una amenaza sobre su control del sistema judicial. El ímpetu inicial para adelantar este proyecto dentro del gobierno de Menem provino de Rafael Bielsa, un abogado que contaba con acreditaciones impecables en el área del derecho.47 Él conformó una alianza con una generación de jóvenes abogados del Partido Radical, incluyendo a Carlos Rosencrantz y a otros muchos identificados con la tendencia de Carlos Nino. Pero Bielsa, al igual que otros que invirtieron diversos esfuerzos y recursos en el capital jurídico internacional durante la administración de Menem, perdió poder y se fue. Así, Elias Jassan, ministro de Justicia cercano a Menem, se cercioró de que el director del proyecto fuera amigo suyo aun cuando contara con escasa experiencia en el tema de reformas judiciales.48 Como se ve, los principales proponentes profesionales de esta estrategia internacional fueron radicales opuestos al gobierno de Menem. Pero el proyecto no fue demasiado lejos. La compleja relación entre los tribunales, las estrategias internacionales y el modo tradicional de hacer política resulta evidente en la posición de Wenceslau Bunge, quizás el agente intermediario de poder más consolidado en la actualidad argentina. Bunge es un notario que cuenta con vínculos de parentesco no especificados con el grupo Bunge y Born. Se dice que Bunge se graduó en la Universidad de Harvard. Desde entonces ha mantenido vínculos cercanos y duraderos con los Estados Unidos, particularmente con William Rogers de la firma de abogados Arnold & Porter, socio antiguo de la firma, miembro principal de Kissinger & Associates y quien también tiene nexos con Latinoamérica. Bunge fue caracterizado por un abogado del Partido Radical como “la persona que mejor hace cabildeo (lobbying)
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Bielsa fue miembro de una familia socialmente prestigiosa. Su abuelo había sido una de las grandes figuras del derecho en la Argentina, y su padre había sido un abogado y profesor destacado despedido durante el período peronista. Bielsa también fue víctima de una “desaparición” por parte del gobierno militar, debido a sus labores de representación de las víctimas.
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De acuerdo con Calvin Sims del New York Times (1997), Jassan renunció “luego de que se demostró que había mantenido contactos con un magnate que se encontraba bajo investigación por la muerte de un periodista informativo”.
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entre Argentina y los Estados Unidos”. Además se dice que en algún momento fue el candidato más opcionado para ocupar la embajada en los Estados Unidos. Bunge se convirtió en el vocero de Alfredo Yabron, socio cercano de Menem y el dueño de Ocasa, que esencialmente ejerce un monopolio en el servicio privado de correos de la Argentina. Luego de dimitir a su cargo en el gobierno, Domingo Cavallo caracterizó a Yabron como parte de la mafia de Menem. Se dice que Yabron contrató los servicios de abogado de Bunge con el objeto de que le ayudara a movilizar el poder estadounidense para proteger su negocio de la competencia que más temía, la de UPS y Federal Express en los Estados Unidos. Bunge también fue frecuentemente citado en los documentos de defensa a los cargos que habían sido formulados oralmente por Cavallo en la Argentina. Como parte de la defensa se afirmó que habían sido contratados los servicios jurídicos de Arnold & Porter –específicamente William Rogers– para defender la independencia de la judicatura en el gobierno de Menem.49 Entonces Rogers publicó un libro en español y en inglés –con introducción de Julio Cueto Rúa, prestigioso profesor de derecho con vínculos cercanos con los Estados Unidos– donde afirma que el sistema judicial había sido fundamentalmente independiente de la rama ejecutiva durante el tiempo de Menem (Rogers y Wright-Carroza 1995; ver Miller 1995). Justamente a la conclusión contraria llegarían la mayoría de los abogados de perfil internacional en Buenos Aires. Pero independientemente de los méritos de estos análisis, lo que resulta interesante notar es que Bunge está llevando a cabo una estrategia argentina bastante tradicional. Como un intermediario influyente cuyo poder depende de sus conexiones internacionales, en particular con los Estados Unidos, él se desenvuelve en su trabajo de tal manera que ayude a generar algún tipo de legitimidad en favor de aquellos que detentan el poder estatal. La situación generada en torno a la defensa de los tribunales ilustra que el sistema judicial se ha convertido en un factor más importante en los debates acerca de la legitimidad del Estado. Aun así, el fuerte patrón en el que permanecen diversos profesionales del derecho internacionalmente reconocidos –y por lo tanto, destacados localmente–, a la sombra de las instituciones estatales –descripción que se ajusta a las acciones de Bunge–, obstaculiza las inversiones significativas de esfuerzos y recursos que puedan llegar a hacerse en favor de la autonomía de los tribunales.
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La importancia de las pugnas acerca de estos asuntos de la Argentina en los Estados Unidos resulta evidente si se tiene en cuenta el reporte gubernamental que proyectó en 1995 una firma de relaciones públicas estadounidense donde se defendía, en inglés, a Alfredo Yabron (Core Strategy Group 1995).
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LA IMPORTACIÓN DE LA SOLUCIÓN ALTERNATIVA DE CONFLICTOS Resulta elocuente el mayor éxito de las estrategias internacionales orientadas hacia la reforma de los sistemas judiciales, a saber: la importación desde los Estados Unidos del esquema de resolución alternativa de los conflictos. Esta plataforma terminó en la expedición de un paquete importante de normas que empezó a regir en 1996. Los principales personajes que desde un principio impulsaron la idea de la resolución alternativa de los conflictos fueron las juezas Elena Highton y Gladys Stella Álvarez, actualmente juezas de apelación. Elena Highton fue nombrada como jueza a finales de los años 70. También era profesora de derecho y anteriormente había ejercido la profesión por algún tiempo. El inglés fue una de sus lenguas maternas, ya que al menos uno de sus abuelos era un inmigrante que hablaba inglés. Como profesora, en 1989 recibió un folleto por correo que hablaba acerca de un seminario que tendría lugar en el National Judicial Collegue de Reno, Nevada. Inmediatamente escribió preguntando si el seminario estaba abierto a personas que no fueran estadounidenses. También expuso la inquietud de si podría asistir con una amiga, la jueza Gladys Stella Álvarez. Esta última había sido nombrada en su cargo en 1974, luego de 18 años de ser profesora de derecho y de ejercer la profesión en el sector privado. Por su parte, Alfonsín la había ascendido a los tribunales de apelación en 1984. Las dos –que constituían la excepción en una judicatura dominada por hombres– decidieron asistir con fondos personales al seminario que se dictaría en Reno. Allí fueron introducidas al tema de la resolución alternativa de los conflictos, que Álvarez profundizó más tarde al observar una mediación mientras pasaba vacaciones en Miami. Álvarez también conocía al ministro de Justicia de ese entonces, Arslanian, quien también manifestó cierto interés sobre el tema. Así, empezaron a invitar conferencistas estadounidenses –financiados parcialmente por el Servicio de Información de los Estados Unidos–, e incluso participaron en varias sesiones de entrenamiento.50 Mediante una variedad de enfoques, empezaron a moverse para ganar respaldo al interior del sistema judicial, bastante reticente al cambio, sobre todo al proveniente de fuera de la judicatura. Posteriormente siguieron una estrategia privada e internacional. Como parte de sus actividades para promocionar su causa, crearon la Fundación Libra, asistida e impulsada por un grupo de personas importantes en la junta directiva. Las dos juezas se desempeñaron como presidenta y vice50
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Ellos llevaron a cabo una conferencia con el National Center for State Courts (Centro Nacional de los Tribunales Estatales) a finales de 1993, con el apoyo de Usaid.
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presidenta. El consejo honorario también fue una combinación selecta de personas, entre ellas Genaro Carrió, uno de los filósofos que Alfonsín había nombrado como magistrado de la Corte Suprema; Julio Cueto Rúa, persona conservadora ya mencionada por su larga trayectoria de enseñanza en suelo estadounidense; William Davis, ex administrador judicial del estado de California y usual consultor de la Usaid (en Chile, entre otras partes), y Dorothy Nelson, quien fue profesora de derecho y actualmente es juez en la jurisdicción federal de apelaciones en San Francisco. A su vez, como presidente del consejo administrativo fue nombrado José María Cier. Una serie de asesores provenientes de la comunidad de mediadores de los Estados Unidos –muchos de los cuales habían dictado sesiones de entrenamiento en la Argentina– también formaron parte del proyecto. Ellos conformaron una alianza con los notarios y con otros grupos. Los notarios, supervisados por el presidente del tribunal de apelaciones, se mostraron interesados por las instituciones de mediación y arbitramento. Sentían, de acuerdo con uno de los participantes en estas actividades, que tenían la suficiente reputación para ser considerados como personas neutrales y “de buen nombre”. Así, sin duda alguna, vislumbraron la posibilidad de participar en un proceso por fuera de los tribunales. Para 1994 el grupo Libra ya era bastante conocido en los Estados Unidos, y así obtuvieron un premio especial de la CPR en Nueva York –una entidad, anteriormente denominada Centro para los Recursos Públicos, que patrocina diferente tipo de actividades relacionadas con la solución alternativa de conflictos en el ámbito de las empresas. Asimismo, este grupo argentino ha publicado numerosos artículos académicos y libros sobre aspectos teóricos y prácticos de la mediación (v. gr. Highton y Álvarez 1995). Los promotores de la mediación, a cambio de las personas ya mencionadas que habían emprendido la causa de la reforma judicial, lograron generar entusiasmo en el Ministerio de Justicia. Pero este entusiasmo, de cierto modo, es difícil de explicar. Jassan, el ministro, era cercano a Menem y conocido principalmente por su variedad de conexiones políticas. De acuerdo con un testigo protagonista de aquellos eventos, él sólo observó “la cosa política” de apoyar la idea de la mediación, pero con todo facilitó su peso político para respaldarla. Para aquellos que presenciaron el proceso, fue “un milagro que tantas cosas ocurrieran tan rápido”. La idea fue criticada por el Colegio Público de Abogados, pero el poder político con el que ya contaba no llegaría a ser detenido. Los jueces tradicionales tampoco eran simpatizantes de la causa, pero aun así con el tiempo tuvieron que hacerse a la idea. Primero hubo un proyecto piloto, pero el Gobierno no esperó a los resultados para seguir adelante. El régimen obligatorio de la mediación comenzó a regir en abril de 1996, requiriendo que todos los casos federales, salvo los asuntos penales y
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de bancarrota, fueran trasladados a la competencia de un mediador. De acuerdo con los expertos de la Fundación Libra, actualmente hay alrededor de 1.400 abogados mediadores, de los cuales probablemente 100 son personas calificadas. En tanto que la Fundación Libra era el único grupo que dictaba sesiones sobre mediación en 1995, hoy día 70 grupos han logrado ser reconocidos como instancias que facilitan el entrenamiento requerido para convertirse en mediador. 51 Y de hecho la nueva ley ha generado cambios importantes en la carga de trabajo de los tribunales.52 No obstante, lo que resulta particularmente interesante es que ciertos conocimientos especializados en el ámbito internacional terminen siendo empleados para promover labores de diferentes ONG y actividades –incluso judiciales– localizadas primordialmente en la esfera privada. La existencia de la mediación en corredores próximos a los tribunales sin duda alguna generará un impacto en el sistema judicial, pero ni los tribunales por sí mismos ni los métodos para nominar a los jueces han sufrido cambio alguno. Actualmente Argentina es reconocida como instancia líder en la línea de la resolución alternativa de los conflictos. Asimismo, los activistas en las fundaciones de la materia se encuentran bastante involucrados con el escenario internacional. Desde cierta perspectiva, este tipo de actividades desvía la atención sobre los tribunales, pero desde otro punto de vista ilustra que en la Argentina resulta mucho más fácil que se den inversiones de conocimientos jurídicos especializados en la esfera privada que en la esfera pública. 53 Un grupo de 19 firmas de abogados –que se dedican al derecho empresarial y a temas de negocios internacionales– empleó la nueva legislación para configurar servicios especiales de arbitramento y mediación. Aprove-
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Como fue descrito, los litigantes pagan $15 pesos cuando entregan el formato de la demanda, y eso va a las arcas de un fondo. Si la mediación no resulta exitosa, al mediador se le pagan $15 pesos y el resto de sus emolumentos son pagados por el que pierda pleito. Si en seis meses no se perfecciona el pleito, la parte que solicitó la mediación debe pagar sus honorarios al mediador. Los honorarios son de $150 pesos para demandas por debajo de $3.000 pesos y de $300 pesos si supera dicha suma.
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Cerca del 31% de las mediaciones terminan con un acuerdo formal, según estadísticas suministradas por los tribunales, y cada mediador recibe un promedio de un caso cada seis días. Las partes pueden seleccionar al mediador o hacer que el juez lo designe.
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De hecho, la estrategia internacional de la mediación también ha funcionado muy bien como complemento de las labores del grupo de abogados que, primordialmente, se encuentra al servicio de las empresas internacionales. Por ejemplo, Julio Cueto Rúa conformó un servicio para resolución de conflictos, y el actual ministro de Justicia clandestino, Ricardo Gil Lavedra, cuenta con un grupo de mediadores que trabajan para su firma de abogados. Uno de los abogados asociados entusiastas con el alcance de la mediación, la vislumbra como una oportunidad para “modificar los cimientos de la manera como los conflictos son resueltos”. Un testigo que conoce de estos temas manifestó que, desde el punto de vista de las empresas internacionales que han logrado afianzarse como líderes en Latinoamérica, este giro puede satisfacer su aspiración de “contar con ciertas garantías” mediante las instituciones jurídicas. Una formalización de la resolución de los conflictos privados puede ayudar a que dichas garantías tengan lugar, de nuevo, por
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chando la identidad específica que han logrado desarrollar, están tratando de conformar su propio sistema de justicia privada, denominado el Centro Empresarial de Mediación y Arbitraje. Como un abogado de un banco lo observó, aún permanece el sentimiento de que “las personas de la jurisdicción no son capaces de entender las variables del mundo de los negocios”. Aun cuando la reforma que generó la institución de la mediación comenzó en los tribunales, no existe ningún movimiento fuerte que esté intentando generar un cambio sustantivo en el sistema judicial.54 Las firmas tradicionales de abogados que prestan sus servicios a clientes internacionales, como el recuento anterior lo sugiere, cuentan con su propia fuerza y dinámica, las cuales son diametralmente diferentes de las propias del Estado o de los otros profesionales del derecho. Ellos dominan el Colegio de Abogados, básicamente compuesto por “abogados de negocios” que “provienen de las firmas de abogados más importantes”. El Colegio de Abogados, que cuenta aproximadamente con 900 miembros, resulta relativamente pequeño cuando se le compara con los más de 40.000 miembros que conforman la agremiación estatal de abogados, el Colegio Público.55 Así, las firmas de abogados terminaron creando el grupo que estableció el exclusivo centro para la resolución alternativa de los conflictos. La identidad de estas firmas y abogados puede ser comprendida a través de la actitud de uno de los proponentes de este nuevo escenario de resolución privada de los conflictos. Él explicó que “en un cierto nivel en la Argentina”, las disputas podían ser zanjadas a través de una negociación entre las partes asesoradas por abogados “de igual reputación”. De hecho, sugirió, es raro que los tribunales tengan un caso en donde “una compañía grande demande a otra”. No obstante, si las disputas son remitidas por fuera de “la clara línea divisoria” que hay entre los abogados domésticos y los de corte internacional, entonces las mismas serán afrontadas por abogados “locales, domésticos y monolingües”. Como vemos, los ejemplos argentinos muestran la manera como una compleja combinación de oportunidades locales y de inversiones internacionales se traducen en unas reformas que hasta el momento no han tocado la médula de la situación por la que pasan los tribunales. El sistema judicial aún continúa altamente politizado y la única reforma de amplia fuera del Estado pero manteniendo una proximidad adecuada con las instituciones públicas que lo componen.
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Como un economista observó, en contraste con otros ámbitos de Argentina, “no hay ningún grupo joven” en los tribunales que ejerza las funciones y proponga reformas al trasluz de las nuevas técnicas y conocimientos especializados.
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Existen abogados penales reconocidos, cuyo prestigio no se encuentra relacionado con las firmas sino con su propia reputación pero, aun así, estos abogados y la mayoría de los litigantes más famosos –así como los profesores, de modo invariable– permanecen al margen de las firmas internacionales de abogados de mayor envergadura.
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envergadura ha sido una conversión sorprendente del esquema estadounidense de resolución alternativa de los conflictos en un programa obligatorio en el que ciertas dinámicas del ámbito de los tribunales han terminado desviándose hacia el sector privado. Las firmas de abogados, desde hace tiempo instancias prósperas en Argentina, una vez más han resultado beneficiadas, en esta ocasión debido a la presencia del mencionado programa de resolución alternativa de los conflictos.
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CAPÍTULO 14
La lógica de los trasplantes relativamente infructuosos
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os dos capítulos precedentes –uno centrado en las firmas de abogados de negocios y el otro en la reforma judicial– suscitan una paradoja difícil de resolver: la mayoría de los trasplantes fracasan del todo o son infructuosos en buena medida, pero aun así el proceso de trasplantes prosigue su veloz marcha, como ha sucedido en diversas variantes durante siglos. En este capítulo examinaremos esta paradoja, pero lo primero que debemos anotar es que se podría alegar que la palabra “fracaso” es una caracterización demasiado fuerte. Como vimos en la dinámica del movimiento de derecho y desarrollo de los años 60 y 70, los resultados obtenidos también pueden ser caracterizados por los optimistas como “medianamente exitosos”. Los triunfos conseguidos se hacen más evidentes cuando se miran a través de los ojos de quienes alcanzaron posiciones locales importantes a partir del manejo de nuevas técnicas y conocimientos especializados –por ejemplo, convirtiéndose en abogados de negocios bien entrenados–. También es posible encontrar historias de triunfos conquistados en el campo de los derechos humanos, en la protección al medio ambiente, así como en el de recho de los intereses colectivos. Este tipo de éxitos alimentan la investigación para acceder a “las mejores prácticas”, susceptibles de ser reproducidas en otras latitudes. No obstante, al mismo tiempo es concedido por todos que los esfuerzos invertidos no se han acercado a la satisfacción de los logros anunciados en el discurso de transformar la educación y la academia jurídica, ni a generar un nivel de independencia y un estatus suficientemente alto para los tribunales. Incluso los éxitos relativos en términos institucionales –por ejemplo, la supervivencia de las entidades diseñadas como firmas de abogados para la defensa de los intereses colectivos– demuestran que los trasplantes son desviados y reorientados de modo impredecible para sus promotores iniciales. Estas desviaciones, sobre todo, no han logrado constituirse en reformas contundentes de los sistemas judiciales o de la educación jurídica.
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Una de las formas para aproximarse a esta aparente paradoja es mirar más allá de los criterios usuales con los que se ha medido el grado de éxito: los adelantos en el derecho positivo, los mecanismos concebidos para hacerlo cumplir o, de modo más general, el rol de los tribunales en la proporción de mecanismos jurídicos para resolver los conflictos. Parte de la explicación, tanto en Latinoamérica como en otros lugares, es que el derecho y las instituciones jurídicas proveen mantos para encubrir las actividades sobre las cuales no se puede hablar en círculos cosmopolitas refinados (Dezalay y Garth 1996b). Los principios altruistas del derecho pueden servir para ocultar los pactos y los compromisos realizados dirigidos a garantizar cierta estabilidad social o a manejar cierto tipo de intereses. De igual forma el derecho y las instituciones jurídicas sirven para legitimar relaciones hegemónicas y de jerarquía. En efecto, dependiendo de los contextos particulares, la autonomía relativa del derecho y de las instituciones jurídicas frente a los poderes político y económico ayuda a asegurar la legitimidad de dichas jerarquías (Dezalay y Garth 1996b). Con el objeto de comprender la dinámica de las continuas inversiones de esfuerzos y recursos para importar y exportar trasplantes jurídicos, y de otro tipo, resulta útil reflexionar acerca de las relaciones presentes en las reformas judiciales, así como sobre las preguntas más sutiles relacionadas con el poder. Podemos empezar a entender la lógica de los transplantes relativamente infructuosos al revisar brevemente algunos de los resultados conseguidos en los anteriores capítulos. En la primera parte del libro, donde examinamos la función de diferentes estructuras estatales, al igual que el modo como las estrategias de actores relevantes convergen o divergen en el Norte y en el Sur, señalamos que los procesos de dolarización –la norteamericanización de las técnicas y los conocimientos estatales especializados– se han desplegado de una forma altamente asimétrica. La existencia o la inexistencia de instancias homólogas estructurales en momentos determinados de la historia determinan el modo y la oportunidad de que lo producido en el Norte –el producto de las luchas por el poder del Norte– eche raíces en el Sur. Así, podemos ver cómo las diversas contiendas de los Estados Unidos y especialmente de Washington desembocaron en un enfoque orientado hacia la democracia, el manejo de los gobiernos y el Estado de derecho. Asimismo logramos examinar la manera como estas estrategias en el Norte y en el Sur llegaron a converger en momentos determinados. Esta convergencia produjo a los Chicago Boys en Chile, así como al movimiento de los derechos humanos. De forma más general, también empleamos contrastes generacionales más amplios –entre los abogados prestantes de la vieja generación y los políticos tecnócratas de hoy día– para ilustrar el tipo de estrategias que desencadenó el Consenso de Washington producto de la democracia liberal.
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Este contraste generacional, aun cuando sea instructivo, al mismo tiempo resulta demasiado simple, ya que también se encuentra estrechamente vinculado con un tipo de estrategia promocional dirigida a los amigos fuertes de grupos particulares de los Estados Unidos (a saber, los críticos de una “clase capitalista transnacional”). Como se mencionó, la dolarización ilustrada por los políticos tecnócratas –quienes se convirtieron en devotos de las recetas económicas y de la democracia electoral estadounidenses– fue un proceso bastante desigual. Un análisis más detallado al respecto dejó ver que, mientras que la economía se encuentra bastante dolarizada en el sentido de que el valor de los economistas en el Sur depende precisamente de su valor correspondiente en los Estados Unidos, la dolarización en materia de instituciones jurídicas es mucho más complicada. En términos de dolarización, el derecho empresarial es mucho más exitoso que el derecho de defensa de intereses colectivos. Con todo, el primero está lejos de alcanzar los niveles de éxito que ha alcanzado el saber económico. A pesar de las grandes conquistas de las organizaciones de derechos humanos en el Norte y en el Sur en cuanto a la movilización de nuevas instituciones y de nuevos derechos en contra de las dictaduras de los años 70 y 80, las mismas –en contraste con muchas de las personas que habían participado activamente en ellas– no lograron convertirse en actores importantes una vez que el Estado fue transformado. Las firmas de abogados de negocios, en cambio, abrieron sus propios caminos y han empezado a ser instancias prósperas en las nuevas configuraciones políticas y económicas. Una mirada más detallada a los diversos papeles ornamentales que han desempeñado el derecho y las instituciones jurídicas para mantener las diferentes jerarquías, nos permitirá ir más allá en el análisis. Desde esta perspectiva, los factores que produjeron el desarrollo relativamente exitoso, así como la dolarización del derecho de los negocios a su vez facilitan la explicación del fracaso parcial que también tuvo lugar allí. Las firmas de abogados asociados cosmopolitas, con la excepción notoria de la firma Pinheiro Neto en el Brasil, están sostenidas como empresas de un corte mucho más de familia que el que podría encontrarse en sus análogas estadounidenses o británicas. Las estrategias de familia, como lo hemos visto, permiten que estas firmas de abogados se beneficien extensamente de las oportunidades internacionales y asimismo construyan un nuevo nicho en el contexto local. No obstante, al mismo tiempo, las estructuras de familia han convertido en una tarea bastante ardua ir más allá, de nuevo con una notable excepción brasileña. Como resultado, las firmas de abogados asociados en el Sur tienen una limitante en su capacidad para crecer y para ser asimiladas en el mundo de las firmas de abogados asociados de élite. Una fuga de cerebros del Sur hacia el Norte en materia jurídica complica aún más el problema, aun cuando no del modo tan dramático como ocurre con el caso de la economía. En efecto, las oportunidades que los
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abogados del Sur pueden encontrar en el Norte aún continúan siendo más limitadas en comparación con lo que sucede en los campos de la economía o de los negocios. No obstante, el punto más crítico es que las firmas que cuentan con una estructura familiar no logran generar el tipo de desarrollo institucional sostenido que podría hacer posible la configuración de un rol más autónomo. La lógica de familia aún sigue siendo demasiado acentuada. El mismo tipo de fenómeno ocurre con respecto a las reformas judiciales, sólo que el problema es cientos de veces más grande. Incluso si se da un relativo éxito en encontrar a un grupo que importe las últimas tecnologías en materia de reformas judiciales, lo que ellos hagan con ese tipo de inversiones de esfuerzos y recursos se encontrará íntimamente ligado con las estructuras y los patrones locales que han permanecido allí por tanto tiempo. Es más, en contraste con las firmas de abogados asociados, las cuales tienden a aceptar la legitimidad del predominio de los conocimientos especializados producidos en los Estados Unidos, el escenario de los tribunales se encuentra más dividido e incomunicado respecto a los discursos cosmopolitas. Este fenómeno apunta hacia otro peldaño de nuestro análisis, en el que ocurre un giro que va de la construcción y la difusión de las técnicas y los conocimientos especializados específicos a las estructuras de los Estados. El derecho, como lo hemos sugerido en varias partes de este libro, siempre consiste en una estructura de dos niveles. La ambigüedad de esta doble estructura permite, e incluso facilita, la existencia de relaciones jerárquicas que son conducidas por una élite cosmopolita. Esta élite cosmopolita, no obstante, debe trabajar con personas notables que cuenten con perfiles mucho más localizados, y los intercambios que allí tienen lugar requieren la presencia de juegos dobles y de los servicios de agentes intermediarios. Así, los abogados en Latinoamérica lograron hablar en el Sur representando al Norte, y en el Norte representando al Sur, encontrando eventualmente una manera de encauzar la producción de un Estado descolonizado formalmente autónomo. No obstante, el Estado así importado termina siendo ambiguo y fragmentado, debido a la referida estructura de doble nivel. El Estado fue mantenido, por regla general, a través de un patrón que requería que las élites cosmopolitas conformaran una serie de alianzas tácitas con las personas encargadas de hacer el trabajo menudo necesario para mantener un cierto nivel de poder político y económico. Por supuesto se dio una gama de variantes. El contraste entre la élite cosmopolita y los intermediarios de poder local se hizo más evidente cuando la estructura dependía de una base clientelista o de regímenes populistas vinculados con diversos grupos sociales fuertes. Pero el rasgo estructural común fue la presencia de una fachada jurídica construida para evocar el estándar
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óptimo requerido en dicho momento en el contexto internacional, impulsado por el nivel superior, y un conjunto de prácticas locales que no podían ser representadas en términos de categorías aceptadas en el escenario internacional. La contradicción entre los dos niveles, el uno caracterizado por principios altruistas y el otro por el clientelismo, sirvió como frecuente fuente de críticas provenientes tanto de la esfera local como de la internacional. Los principios altruistas asociados con la élite cosmopolita, incluyendo la idea de Estado de derecho, estuvieron lejos de ser satisfactoriamente implementados en los contextos locales de poder. Así, tanto los principios altruistas como el clientelismo y el patronazgo regional se encontraban completamente inmersos en los balances de poder y la posición de las personas notables del ámbito local. De hecho, no existía una línea divisoria clara entre el primer nivel y los líderes de lo que hemos denominado como el segundo nivel. Muchos de ellos eran primos pobres, compañeros de clase menos exitosos o peor conectados, o sujetos que contaban con buenas conexiones con la élite cosmopolita –todo lo cual fue caracterizado por gradaciones importantes en su contexto respectivo–. Así, la artificialidad del Estado importado se convirtió en una función de esta jerarquía de dos niveles, así como de esta compleja red de relaciones. La misma lógica continúa existiendo hoy día y de nuevo conduce a la artificialidad del Estado en los países que llevan a cabo las importaciones. Los nuevos importadores cosmopolitas, quienes usualmente son los descendientes de los anteriores importadores, siguen basando su hegemonía en los diversos conocimientos especializados que han sido legitimados en el escenario internacional. Si bien ellos ahora hablan un vocabulario diferente fortificado por los últimos conocimientos especializados, acuñados especialmente en los Estados Unidos, continúan ocupando las mismas posiciones locales que detentaron sus predecesores de las generaciones previas. De esta forma, traen las recetas de cambio como conocimientos especializados que han sido importados con una lógica de arriba hacia abajo. Dependiendo de las situaciones históricas particulares, encuentran espacios para invertir en la esfera local. Como hemos visto, las inversiones así encauzadas pueden tener consecuencias a largo y corto plazo, pero los impactos generados se encuentran limitados por la reorientación o el fracaso de dichas inversiones, debido a la posición ambigua de los importadores o de los reformadores cosmopolitas y de sus alianzas locales. Así, los importadores cosmopolitas trabajan para construir un nuevo Estado más aceptable y legítimo conforme a cánones internacionales, pero en esta labor deben confrontar prácticas profundamente arraigadas en todos los niveles sociales, así como a las personas que sostienen dichas prácticas en formas diversas que en últimas terminan beneficiando a la élite
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cosmopolita. Para recurrir a un ejemplo de Brasil, los importadores cosmopolitas lograron crear un nuevo tipo de organización –como Viva Río– que es capaz de generar ovaciones en el escenario internacional y de tener un fuerte impacto local por algún tiempo pero, aun así, pocas personas de la élite cosmopolita están dispuestas a trabajar para construir vínculos con las favelas locales. Ellos, de manera natural, se hallan por encima, pero también requieren de las prácticas de intermediarios locales de poder, quienes a su vez necesitan enfoques conciliatorios que vigoricen el clientelismo. Cualquiera que sea la suerte de Viva Río, el punto simplemente consiste en que incluso los éxitos relativos obtenidos en la implementación de nuevos tipos de conocimientos estatales especializados que resultan necesarios para ganar un nivel de legitimidad internacional, requieren alianzas con los sistemas y las estructuras de poder locales, que en ocasiones resultan ser inamovibles. El rechazo a conformar este tipo de alianzas hace que incluso resulte más difícil implementar las reformas. La mejor de las intenciones no puede ignorar las estructuras locales ni las relaciones de poder que las sostienen. Desde esta perspectiva, la nueva ambición de la élite cosmopolita –el Estado de derecho– está también destinada, en el mejor de los casos, a tener un éxito limitado. Más aún, la ambición de construir el Estado de derecho no es demasiado clara e inequívoca a lo largo y ancho de la élite cosmopolita. La depreciación o la descalificación tanto de las justicias locales como de los diferentes Estados en Latinoamérica (y en otras partes), debido a que se hallan inmersos en sistemas de patronazgo o de clientelismo, terminan concediendo legitimidad y prestigio a aquellos que se encuentran en la parte más elevada del sistema de dos niveles. Ellos ganan reconocimiento, en parte, como consecuencia de la sofisticación de sus críticas. En otras palabras, su distancia, su credibilidad y sus conexiones cosmopolitas les permite aparecer como personas altruistas que hablan en nombre de los nuevos y sofisticados remedios creados para el Estado y la economía. Incluso a pesar de los mejores esfuerzos de los importadores, como hemos visto, los trasplantes respaldados por ellos se encuentran estructuralmente destinados a ser, en el mejor de los casos, medianamente exitosos. Incluso si las reformas se afianzan institucionalmente, lo harán en una forma que se aparta substancialmente de lo que ellas representan en los países exportadores. Las reformas, entonces, parecerán incompletas de acuerdo con los criterios de los países exportadores. Aun así, la sensación de fracaso facilita nuevas oportunidades para las generaciones en camino. Cada nueva generación cosmopolita que acceda al poder podrá invertir esfuerzos y recursos en la necesidad de completar las materias incompletas de la generación precedente. El proceso puede continuar de manera indefinida, produciendo de este modo un movimiento de derecho y desarrollo novedoso y original en su perfil idealista para cada generación por venir.
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Por lo tanto, la continuidad de este proceso no resulta difícil de explicar. No obstante, como lo hemos sugerido a lo largo de todo el libro, las consecuencias de estos procesos a través del tiempo en el nivel de los Estados importadores, dependerá de las diversas formas complejas y estructuralmente configuradas con las que las múltiples estrategias internacionales –producidas en el Norte y en el Sur– interactúen con las luchas locales por el poder.
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