Nachhaltigkeit als radikaler Wandel: Die Quadratur des Kreises?

Hellmuth Lange (Hrsg.) Nachhaltigkeit als radikaler Wandel

Hellmuth Lange (Hrsg.)

Nachhaltigkeit als radikaler Wandel Die Quadratur des Kreises?

Bibliografische Information Der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über abrufbar.

. 1. Auflage 2008 Alle Rechte vorbehalten © VS Verlag für Sozialwissenschaften | GWV Fachverlage GmbH, Wiesbaden 2008 Lektorat: Katrin Emmerich/ Tanja Köhler Der VS Verlag für Sozialwissenschaften ist ein Unternehmen von Springer Science+Business Media. www.vs-verlag.de Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung außerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlags unzulässig und strafbar. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Die Wiedergabe von Gebrauchsnamen, Handelsnamen, Warenbezeichnungen usw. in diesem Werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, dass solche Namen im Sinne der Warenzeichen- und Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu betrachten wären und daher von jedermann benutzt werden dürften. Umschlaggestaltung: KünkelLopka Medienentwicklung, Heidelberg Druck und buchbinderische Verarbeitung: Krips b.v., Meppel Gedruckt auf säurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier Printed in the Netherlands ISBN 978-3-531-15093-2

Inhalt

Hellmuth Lange Wovon handelt dieses Buch? ............................................................................ 7

I. Sozialwissenschaftliche Nachhaltigkeitsforschung Hellmuth Lange Radikaler Wandel? Drei Schwierigkeiten im Umgang mit einem sozialwissenschaftlichen Kernthema .............................................................. 13

II. Fokus: Konsum Ines Weller Konsum im Wandel in Richtung Nachhaltigkeit? Forschungsergebnisse und Perspektiven......................................................... 43 Karl Werner Brand Konsum im Kontext. Der „verantwortliche Konsument“ – ein Motor nachhaltigen Konsums? ................................................................. 71 Marcel Huneke Möglichkeiten und Chancen der Veränderung von Einstellungen und Verhaltensmustern in Richtung einer nachhaltigen Entwicklung ............ 95 Roland Bogun Nachhaltigkeitsdiskurs, Umwelt- und Risikobewusstsein: Ansatzpunkte für ein nachhaltig(er)es Konsumentenverhalten?................... 123

III. Fokus: Unternehmen / Organisation Ulf Schrader Transparenz über Corporate Social Responsibility (CSR) als Voraussetzung für einen Wandel zu nachhaltigerem Konsum ................ 149 Guido Becke Verändern durch Erhalten – ‚Change Management’ zur Unternehmensnachhaltigkeit aus der Perspektive der Organisationsforschung................... 167 Eva Senghaas-Knobloch Überzeugen, Verpflichten und Befähigen. Erneuerte Antworten der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO) auf die Herausforderungen einer sich verändernden Staaten- und Gesellschaftswelt .............................. 189 Georg Müller-Christ Frames und Widerspruchsmanagement: Voraussetzungen für einen Wandel in Richtung nachhaltige Unternehmen ............................................ 215

IV. Fokus: Governance Jan-Peter Voß Nebenwirkungen und Nachhaltigkeit: Reflexive Gestaltungsansätze zum Umgang mit sozial-ökologischen Ko-Evolutionsprozessen.................. 237 Ulrich Dolata Soziotechnischer Wandel, Nachhaltigkeit und politische Gestaltungsfähigkeit ..................................................................................... 261 Winfried Osthorst Potentiale für Nachhaltigkeit? Raumentwicklung zwischen Verwertungssdruck und ökologischen Steuerungszielen.............................. 287 Heiko Garrelts Nichtregierungsorganisationen als „Player“ in der Nachhaltigkeitspolitik Möglichkeiten und Grenzen.......................................................................... 315

Wovon handelt dieses Buch? Hellmuth Lange

Der Nachhaltigkeitsdiskurs versteht sich als fundamentale Kritik an der immer dominanteren Lebensweise, wie sie sich in den reichsten Ländern der Erde herausgebildet hat. In diesem Sinne fordert die Agenda 21 als Kerndokument der UN Konferenz zu Umwelt und Entwicklung von 1992 eine radikale Veränderung: einen gerichteten, schnellen und tief greifenden Wandel „der Verbrauchsgewohnheiten von Industrie, Staat, Handel und Einzelpersonen“ (Agenda 21, Kap. 4.15f.). Es geht ihr, einem häufig benutzten Bild zufolge, nicht so sehr darum, die Geschwindigkeit des Zuges in die Zukunft zu verlangsamen, sondern seine Richtung zu ändern. Dieser Gedanke zu Ende gedacht, läuft auf nichts Geringeres als eine umfassende ‚Erdsystem-Governance’ (Biermann 2007) hinaus – eine Zielstellung, die geradezu Schwindel erregend anspruchsvoll ist. Das ist für die politische Akzeptanz der Zielstellung sicher kein besonders förderlicher Umstand. Ein anderer Faktor wirkt in die gleiche Richtung: In der medialen Kommunikation wird das Nachhaltigkeitsthema – vor allem dann, wenn es um den Western Way of Life geht – vielfach als eine Herausforderung gefasst, die auf substantiellen Konsumverzicht hinausläuft, und zwar gerade auch bei den Teilen der Bevölkerung, die sich in den Ländern der OECD-Welt eines mehr oder minder durchschnittlichen Lebensstandards erfreuen. Akzeptanz versteht sich vor diesem Hintergrund nicht von alleine. Insofern ist es erstaunlich, dass das Thema Nachhaltigkeit in den meisten reichen Ländern der Welt heute überhaupt einen festen Platz auf der politischen Agenda der Regierungen gefunden hat. Vielleicht noch erstaunlicher ist der Umstand, dass das Nachhaltigkeitsthema nach anfänglichen Verständigungsschwierigkeiten darüber, was damit überhaupt gemeint ist, sich auch bei den Bürgerinnen und Bürgern dieser Länder inzwischen einer nennenswerten Zustimmung erfreut (für Deutschland siehe Kuckartz/Rheingans-Heintze 2006). Dem ist entgegengehalten worden, dass „die breite Zustimmung zu diesen Forderungen vor allem in der Allgemeinheit ihrer Formulierungen begründet“ sei (Grunwald/Kopfmüller 2006: 21), so dass sie nicht in praktische Forderungen münden, die ökonomische Ansprüche und liebgewordene Gewohnheiten infrage stellen. In diesem Sinne resümierte schon der Rat von Sachverständigen für Umweltfragen 1996 lakonisch, „dass man sich eher auf theoretischer Ebene zu

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einigen vermochte, statt verbindliche Handlungsziele und Maßnahmenkataloge festzulegen“ (RSU 1996: 54). Für alle diese Bedenken lassen sich gute Argumente anführen. Zu den einschneidendsten gehören unbeschadet aller inzwischen erreichten Reduktionserfolge sicherlich der noch immer sehr hohe CO2-Ausstoß und die fortschreitende Degradation und Zerstörung relevanter Ökosysteme. Andererseits gehört das Thema Nachhaltigkeit zu denjenigen, die sich nicht dauerhaft weichspülen lassen. Sein expliziter Bezug auf den Verbrauch von Naturressourcen und den Zustand von Ökosystemen ebenso wie seine sozialen Zielstellungen weisen Messungen des tatsächlich Erreichten eine zentrale Rolle zu. Deren Resultate bergen das Potential, immer erneut gegen den Anspruch von privaten und staatlichen Akteuren ins Feld geführt zu werden, das Notwendige bereits getan zu haben. Insofern ist es riskant, sich überhaupt darauf einzulassen; das Thema Nachhaltigkeit ganz abzuweisen, ist angesichts seiner inzwischen erreichten Popularität noch riskanter, wenn nicht gar gänzlich unmöglich geworden. Tatsache ist denn auch, dass sich die Politik und zahlreiche gesellschaftliche Akteure seit 1992 immer breiter auf das Thema eingelassen haben. Die Politik griff das Thema auf, als es in der Bevölkerung noch weitgehend unbekannt war, und sie hat es inzwischen in nahezu allen Politikfeldern politisch-administrativ etabliert und entfaltet. Vor diesem Hintergrund ist es überraschend, dass die Sozialwissenschaften sich dem Thema eher zögerlich zugewandt haben und sich bis heute schwer damit tun. Das bedeutet nicht, dass Nachhaltigkeit nicht inzwischen auch in den verschiedenen sozialwissenschaftlichen Disziplinen von der Ökonomie über die Politikwissenschaft und die Soziologie bis zur Psychologie Beachtung gefunden hätte. Umso erstaunlicher ist es aber, dass die nachhaltigkeitspolitische Kernforderung nach einem radikalen Wandel der Verbrauchsgewohnheiten von Industrie, Staat, Handel und Einzelpersonen dabei vergleichsweise am kürzesten weggekommen ist, obwohl doch gerade diese Forderung – auch – in sozialwissenschaftlicher Hinsicht eine Herausforderung erster Güte darstellt. Allerdings bildet die Nachhaltigkeitsthematik nicht das einzige Feld, in dem in der gesellschaftlichen Praxis und im Kontext sozialwissenschaftlicher Problemstellungen die Frage nach den Möglichkeiten eines radikalen Wandels etablierter Sichtweisen, Routinen und Interessenkonstellationen aufgeworfen worden ist. Besonders prominent wurde diese Fragestellung angesichts drohender Unternehmenszusammenbrüche in den neunziger Jahren unter dem Begriff des Change Managements im Bereich der unternehmensbezogenen Organisationsentwicklung (etwa Doppler/Lauterburg 1996). Eine der Schlüsselfragen in diesem Problemfeld lautet: Wie kann unter den Beschäftigten die erwünschte Veränderungsbereitschaft in Richtung auf neue Standards (der Kooperation, der Verantwortungsbereitschaft, der Initiative etc.) entstehen – nicht zuletzt bei denjenigen

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Managern, die für die alten Standards verantwortlich sind? Es verwundert nicht, dass sich hier externe Schocks, die den Fortbestand betroffener Unternehmen infrage stellen, empirisch als Schlüsselanstöße erwiesen haben. Überträgt man diese Erkenntnis auf die Nachhaltigkeitsproblematik, dann werden die zu gewärtigenden Konsequenzen noch beklemmender, als im Falle einzelner Zusammenbrüche im Unternehmensbereich. Man denkt vor allem an Schocks in Gestalt der definitiven Erschöpfung natürlicher Ressourcen und an gesellschaftlich verursachte oder „autonome“ Naturkatastrophen in Form großer ökosystemarer oder klimatischer Veränderungen mit weit reichenden sozialen, wirtschaftlichen und auch politischen Folgen. Tatsächlich leitet sich denn auch der normative Gehalt des Nachhaltigkeitsthemas – untheoretisch ausgedrückt: ‚Mehr Nachhaltigkeit ist besser als weniger!’ – aus der Annahme ab, dass es eine breite Übereinstimmung darüber gibt, gerade diese Art von Schocks zu vermeiden. Oder anders ausgerückt: So sehr sich Krisen bislang immer auch als Chancen erwiesen haben mögen, bislang verdrängte oder vernachlässigte Probleme zu bearbeiten und insgesamt zu einer Verbesserung der Situation zu gelangen, so groß ist die Sorge, dass dies im Falle der Nachhaltigkeitsproblematik nicht der Fall sein könnte, weil es dafür – anders als für die Um- oder Neugründung einzelner Unternehmen – dann bereits zu spät ist. So betrachtet, läuft die nachhaltigkeitspolitische Herausforderung auf die Quadratur des Kreises hinaus. Das klingt allerdings dramatischer als es ist. Zwar ist die Quadratur des Kreises ein Symbol für ein letztlich unerreichbares Ziel – aber eben doch nur ‚letztlich’. Die Quadratur des Kreises ist gleichzeitig eine Metapher für Ziele, denen man sehr nahe kommen kann, vorausgesetzt man verfolgt das Ziel mit der nötigen Ausdauer. In Sachen Nachhaltigkeit wäre das ein überwältigendes Ergebnis. Tatsächlich liegt denn auch die eigentliche Herausforderung der Nachhaltigkeitsthematik vor allem in der politischen Fähigkeit der Gesellschaften, entsprechende Optimierungsprozess in Gang zu setzen und sie sachlich und zeitlich zu stabilisieren; primär als politisches Mainstreaming, aber nicht zuletzt auch in der wissenschaftlichen Analyse entsprechender Möglichkeiten und Bedingungen – als kooperative und je eigene Anstrengungen von Naturwissenschaftlern und Sozialwissenschaftlern. Das vorliegende Buch ordnet sich in diesen Rahmen ein. Der disziplinäre Schwerpunkt der meisten Beiträge des Bandes ist soziologisch. Sie kommen hier allerdings aus recht unterschiedlichen Domänen wie der Umweltsoziologie, der Arbeits- und Organisationssoziologie, der Techniksoziologie. Andere Beiträge haben einen politologischen, psychologischen oder betriebswirtschaftlichen Akzent. Das Buch verzichtet auf eine allgemeine Erörterung der Wünschbarkeit und zentraler Prinzipen von Nachhaltigkeit. Vielmehr werden drei zentrale Praxis-

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und Problemfelder der Nachhaltigkeitsthematik betrachtet. Dabei geht es durchwegs um die Frage, welche konkreten Erfahrungen in den betreffenden Feldern mit dem Bemühen gesammelt wurden, schnelle und tief greifende Veränderungen von eingeführten Sichtweisen, praktisch verankerten Routinen und damit verbundener Interessenkonstellationen zu bewirken. Eine weniger grundsätzlich-prinzipielle als pragmatisch und empirisch ausgerichtete Vorgehensweise wird auch aus einem zweiten Grund bevorzugt: Trotz des starken Bezuges der Nachhaltigkeitsthematik auf wissenschaftliche Fakten (vor allem naturwissenschaftlicher, aber auch gesellschaftswissenschaftlicher Art) bleibt sie eine regulative Idee und bei entsprechender Nutzung ein politischgesellschaftliches Reflexionsinstrument. Demzufolge kann es keine Zustände geben, die abschließend als nachhaltig gelten könnten. Auch insofern erscheint es angemessener und fruchtbarer, den Blick auf jeweils konkrete Problemfelder und deren Entwicklungsdynamik zu richten und hier nicht nach Nachhaltigkeit schlechthin zu suchen, sondern die Bedingungen für mehr oder weniger radikale Veränderungen zugunsten von nachhaltigeren Optionen der Entwicklung in den Mittelpunkt zu stellen. Die Felder, in denen diese Perspektive verfolgt wird, sind 1. 2. 3.

Konsummuster Unternehmenskontexte mit den Schwerpunkten Organisationsentwicklung und Arbeitshandeln Governanceprozesse mit Blick auf ƒ spezielle Akteure (NGOs) ƒ spezielle Problemfelder (Raumplanung und Technikentwicklung) ƒ die Bildung internationaler Übereinkünfte (zur Arbeitsregulierung) und ƒ politische Steuerungsmöglichkeiten komplexer sozialer Veränderungen

In jedem dieser Felder wird mit Blick auf die übergreifende Frage nach den Möglichkeiten eines schnellen und tief greifenden Wandels in Richtung auf mehr Nachhaltigkeit eine kritische Bestandsaufnahme versucht. Das Ziel bilden Schlussfolgerungen hinsichtlich der Frage, welche Art von Schritten denkbar und sinnvoll erscheint, um die breite Kluft zwischen allgemeiner Zustimmung zum Grundgedanken des Nachhaltigkeitsziels und dem Ausbleiben eines radikalen Wandels besser zu verstehen und Wege zur Verringerung der Kluft zu erörtern. Dieses Vorgehen setzt darauf, dass ungeachtet der enormen Komplexität der Herausforderung im Ganzen in einer ganzen Reihe von Aspekten der Frage nach den Möglichkeiten eines radikalen Wandels nicht bei Null angefangen werden muss. Es lässt sich an bereits entfalteten Debatten aus anderen Problemfeldern

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außerhalb der Nachhaltigkeitsthematik anknüpfen (NGO-Forschung, Raumplanung, Techniksoziologie, Arbeitssoziologie) und sie als eine Chance zu nutzen, in der Nachhaltigkeitsthematik besser voranzukommen. Die Beiträge dieses Buches differieren naturgemäß in den Schlussfolgerungen, zu denen sie im Detail gelangen. Sie stimmen aber doch sehr weitgehend in Folgendem überein: Die Möglichkeiten, die einem rein administrativen staatlichen Durchgreifen für die Policy-Implementation gesetzt sind, sind heute mehr als je zuvor begrenzt, und das sowohl aus akzeptanzpolitischen Gründen wie aus Gründen der funktionalen Effektivität. Gleichwohl gibt es gute Gründe, die Handlungspotentiale der Politik im Allgemeinen und zielgerichteter Steuerungsanstrengungen auf der Basis eines governancepolitisch erweiterten Akteurkonzepts im Besonderen für durchaus bedeutsam zu halten. Die Wirkungspotentiale staatlicher Institutionen werden dabei nicht überschätzt, in einigen Punkten aber gleichwohl für unersetzbar und ausgesprochen wirkmächtig gehalten. Die Reichweite zweier Optionen, die in der bisherigen umwelt- und nachhaltigkeitspolitischen Debatte über Möglichkeiten eines verstärkten Wandels von Konsummustern und Produktionsstilen größere Prominenz erreicht haben, wird vor diesem Hintergrund als eher begrenzt und als politisch unterkomplex angesehen: ƒ

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zum einen die über viele Jahre sehr starke Ausrichtung der politischen, zum Teil aber auch der wissenschaftlichen Debatte auf Bewusstseinsbildung (Umweltbewusstsein, Nachhaltigkeitsbewusstsein) und auf Leitbilder als erhofftem Schlüssel zu neuen Konsummustern und sonstigen Formen des Alltagsverhaltens der individuellen Bürgerinnen und Bürger und des Handelns von Unternehmen; zum anderen die vor allem systemtheoretisch begründete starke Betonung von Emergenz als einem Modus gesellschaftlicher Veränderung, die politisch gezielt kaum erfolgreich beeinflusst werden kann, sondern „passiert“.

In vielen Nachhaltigkeitsfragen sind Erfolge womöglich noch mehr als in anderen Problembereichen daran gebunden, dass es gelingt, unterschiedlichste Akteure in teilweise gänzlich neuen Zusammenhängen zusammenzuführen und sie in produktive und zeitlich einigermaßen stabile Kooperationsbeziehung zu bringen. Das ist ohne Zweifel eine enorme politische Herausforderung. Aber auch wenn das Ergebnis derartiger Bemühungen sich nahezu unvermeidlich und mehr oder minder weitgehend von dem unterscheidet, was die beteiligten Akteure – staatliche und administrative Akteure eingeschlossen – sich eingangs erhofft haben, so besteht das Ergebnis trotzdem nicht in einem Bedeutungsverlust, sondern umge-

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kehrt in einem enormen Bedeutungszuwachs von Politik: im Sinne der öffentlichen Erörterung von Zukunftsfragen, der Suche nach sachlich gangbaren und breit akzeptierten Optionen und deren Realisierung in Gestalt von allgemein verbindlichen Regelungen. Zugespitzt formuliert: Die gesellschaftliche Herausforderung, die von der Nachhaltigkeitsproblematik ausgeht, führt nicht etwa zu einer Relativierung, sondern unbeschadet notwendiger Modifikationen älterer Politikmuster zur Bekräftigung des Primats der Politik. Die Nachhaltigkeitsproblematik wird dabei – mehr noch als zuvor schon die Umweltproblematik (von Prittwitz 1994) – zu einer Herausforderung im Sinne weiterer Schritte zur Modernisierung und Entfaltung der Demokratie, und dies sowohl in prozeduraler als auch in inhaltlicher Hinsicht.

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Literatur

Agenda 21 (o.J.): Umweltpolitik. Konferenz der Vereinten Nationen für Umwelt und Entwicklung im Juni 1992 in Rio de Janeiro. Bonn: Bundesumweltministerium Biermann, F. (2007): „Earth System Governance” as Crosscutting Theme of Global Change Research. In: Global Environmental Change, 17. 326-337 Doppler, K./Lauterburg, C. (1996): Change-Management: den Unternehmenswandel gestalten, 5. Aufl.. Frankfurt a.M. Grunwald, A./Kopfmüller, J. (2006): Nachhaltigkeit. Frankfurt a.M.: Campus Kuckartz, U./Rheingans-Heintze, A. (2006): Trends im Umweltbewusstsein. Wiesbaden: VS Verlag Prittwitz, V. v. (Hrsg.) (1993): Umweltpolitik als Modernisierungsprozess. Politikwissenschaftliche Umweltforschung und -lehre in der Bundesrepublik Deutschland. Opladen: Leske + Budrich RSU (Rat von Sachverständigen für Umweltfragen) (1996): Umweltgutachten 1996. Stuttgart: Metzler-Poeschel

Radikaler Wandel? Drei Schwierigkeiten im Umgang mit einem sozialwissenschaftlichen Kernthema Hellmuth Lange

Nachhaltigkeit ist nur sehr bedingt ein wissenschaftliches Konzept. Zwar hat die Expertise von Wissenschaftlern im Entstehungsprozess des Nachhaltigkeitskonzepts eine nennenswerte Rolle gespielt. Tatsächlich gehören aber die Agenda 21 und das Konzept der Nachhaltigkeit vor allem anderen in den Bereich der Politik. Schon die 1983 eingesetzte „Brundland-Kommision“ (UN World Commission on Environment and Development) zielte im Anschluss an die 1977 eingesetzte „Nord-Süd-Kommission“ der Vereinten Nationen vor allem darauf ab, den Ende der siebziger Jahre fast zum Stocken gekommenen politischen Nord-SüdDialog wieder in Gang zu bringen. Die Umweltthematik war ein Unterthema der übergreifenden Problematik: Welche Akteure der beiden Seiten verfügen heute und in Zukunft über welche Ressourcen, die sie in eine Neubelebung der NordSüd-Beziehungen einbringen können, und zu welchen Konditionen sollte das geschehen, damit auch die Länder des globalen Südens eine faire Chance auf eine stabile und eigenständige Entwicklung erhalten. Der Bericht der Brundlandt-Kommission von 1987 ebenso wie die Agenda 21 des Jahres 1992 (UNCED 1992) verkörpert von daher in erster Linie einen entwicklungspolitischen Kompromiss. Zukunftsszenarien, wie sie beginnend mit den Berichten an den Club of Rome seit Anfang der siebziger Jahre in einer wachenden Breite erarbeitet wurden, bildeten zunächst einen davon getrennten zweiten Strang der Diskussion. Hier stand die Sorge um eine mögliche Erschöpfung relevanter Ressourcen der Erde im Ganzen im Vordergrund. Um diese Problematik zu beantworten, wurden in erheblichem Maße wissenschaftliche Expertisen in Auftrag gegeben (am komplexesten im Zusammenhang von Global 2000: 1981). Allerdings gewann auch hier der politische Nord-Süd-Gegensatz schnell an Konturen, nicht zuletzt über eigene Modellrechnungen aus Entwicklungsländern (Herrera/Scolnik 1977, Castro Ruz 1984). In den Beratungen der „Brundlandt-Kommission“ wurden beide Stränge miteinander verflochten. Die UN-Konferenz des Jahres 1992 führte diese Verschränkung fort. Aber auch hier ging es trotz des enormen Aufgebots an Wissenschaftlern, die die Konferenz vor allem im Rahmen von beratenden Nichtregie-

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rungsorganisationen begleiteten (http://www.un.org/geninfo/bp/enviro.html), nicht primär um wissenschaftliche Expertisen und Konzepte, sondern um entwicklungs- und umweltpolitischen Kompromisse. Nachdem es im Vorfeld der UN-Konferenz gelungen war, entsprechende Ziele überhaupt auf die Tagesordnung zu bringen, stand während der Konferenz selbst das Bestreben im Vordergrund, diese Ziele nunmehr beschließen zu lassen, um sie dadurch politisch zu legitimieren und sie zu einer möglichst verbindlichen Grundlage der Politik der Signatarstaaten werden zu lassen. Für diese Art von Zielstellungen gilt ohne Zweifel die Devise: Je grundsätzlicher und je klarer der Auftrag formuliert wird, umso besser! Dem entsprechend haben die Zielstellungen der Agenda 21 die Form von Aufforderungen an die gesellschaftlichen Akteure und insbesondere an die Regierungen. Angesichts dessen dürfte die Frage, wie diese Aufforderungen praktisch umgesetzt werden können, eine eher nachgeordnete Rolle gespielt haben. Das gilt vermutlich gerade auch für die politisch, sozial, wirtschaftlich und kulturell extrem voraussetzungsreiche Aufforderung, die „Verbrauchsgewohnheiten von Industrie, Staat, Handel und Einzelpersonen“ grundlegend zu verändern (UNCED 1992). Einer solchen Zielstellung konnten sich die im Vorfeld beteiligten und entsprechend engagierten Wissenschaftler – gleichgültig ob es sich um Natur- oder Gesellschaftswissenschaftler handelte – vermutlich sogar noch leichteren Herzens anschließen als die politischen Repräsentanten der beteiligten Staaten. Schließlich übernahmen letztere damit politisch einklagbare Verpflichtungen, während erstere nur beratende Funktionen hatten. Vor diesem Hintergrund fragt man sich, inwieweit die gesellschaftlichen und politischen Voraussetzungen nennenswerter Erfolge in Richtung auf die zur Beschlussfassung gebrachten Ziele wenigstens im Vorfeld der Konferenz ein relevanter Diskussionsgegenstand gewesen sind. Ohne Zweifel hat es einen relativ systematischen Vorlauf in naturwissenschaftlicher Hinsicht gegeben, vor allem in Vorbereitung der in Rio de Janeiro ebenfalls beschlossenen Klimarahmenkonvention, der Biodiversitätskonvention und der Erklärung über Prinzipien der Forstentwicklung, in geringerem Maße auch der Agenda 21 als umwelt- und entwicklungspolitischem Hauptdokument der Konferenz. Einen auch nur annähernd vergleichbaren sozialwissenschaftlichen Vorlauf hat es hingegen wohl nicht gegeben. Aber selbst wenn Sozialwissenschaftler im Vorfeld in größerer Zahl beteiligt gewesen wären, hätten vermutlich auch sie – kaum anders als ihre naturwissenschaftlichen Kollegen und diejenigen Sozialwissenschaftler, die tatsächlich involviert waren – ihre Aufgabe eher darin gesehen, die Notwendigkeit der betreffenden Ziele zu begründen als Zweifel an deren Realisierbarkeit zu säen.

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Im Mittelpunkt des folgenden Beitrags steht die Frage, wie sich in Deutschland die sozialwissenschaftliche Forschung, und hier besonders die soziologische Forschung, mit der Forderung der Agenda 21 an die politischen Kräfte auseinandergesetzt hat, grundlegende Veränderungen der Verbrauchsgewohnheiten von Industrie, Staat, Handel und Einzelpersonen in Gang zu bringen. Zunächst wird der erstaunlich späte „Einstieg“ in diese Thematik skizziert (Abschnitt 2). Im Anschluss werden drei Problemkomplexe beschrieben, die es ohne Zweifel besonders schwer machen, die genannte Herausforderung sozialwissenschaftlich aufzugreifen (Abschnitt 3). Diese Gründe werden im Falle der beiden ersten Problemkomplexe, des Interdisziplinaritätsproblems und des Gerechtigkeitsproblems, primär in der inhaltlichen Herausforderung der Agenda 21 selbst gesehen; im Falle des dritten Problemkomplexes, dem des Staatsproblems, werden die Gründe stärker in einem spezifischen politischen Bias gesehen, der sich an der Doppelfrage festmacht, was der Staat tun soll, aber nicht tun kann, und was er tun kann, aber nicht tun soll. In Abschnitt 4 werden einige pragmatische Konsequenzen formuliert.

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Nachhaltigkeitswandel ja, aber wie? Die soziologische Forschung kommt in Deutschland nur langsam in Gang

Tatsächlich nahmen die Signatarstaaten die Umsetzung der Agenda 21 nach der Konferenz mehr oder minder schnell und umfassend in Angriff. Sie konnten sich dabei zum Teil auf die Unterstützung umweltpolitisch engagierter sozialer Bewegungen und ihnen verbundener Wissenschaftler stützen, so auch in Deutschland. Im Vordergrund stand dabei zunächst die Notwendigkeit, sich der Thematik überhaupt zu versichern. Eine wichtige Vermittlungsfunktion innerhalb des Spektrums der politischen Kräfte und in der Öffnung der betreffenden Diskussionen für die Expertisen thematisch engagierter Wissenschaftler hatten hier die Enquêtekommissionen des Deutschen Bundestages "Schutz des Menschen und der Umwelt". In der 12. Legislaturperiode (1992-1995) lag der Akzent auf der Verfolgung von Stoffströmen: „Die Industriegesellschaft gestalten. Perspektiven für einen nachhaltigen Umgang mit Stoff- und Materialströmen" lautet der Titel des 1994 vorgelegten ersten Berichts (Enquêtekommission 1994). Unter dem Titel "Konzept Nachhaltigkeit. Vom Leitbild zur Umsetzung" wurde die Perspektive während der 13. Legislaturperiode (1995-1998) auf "Ziele und Rahmenbedingungen einer nachhaltig zukunftsfähigen Entwicklung" erweitert (Enquêtekommission 1998).

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Die Arbeit dieser Kommission ebenso wie die parallel entstehenden Studien und Modelle weiterer Akteure (dazu Grunewald/Kopfmüller 2006: 41ff.) zielte noch weitgehend auf eine Vergewisserung in der Frage, was die übernommene Aufgabe im Ganzen bedeutet und wie sie konzeptionell gefasst werden könnte und sollte. Zum Ende der neunziger Jahre hin, begannen die bestehenden politischen Institutionen diese Frage zunehmend auch für ihren speziellen Verantwortungsbereiche zu stellen und spezielle Ziele und Indikatoren der Zielerreichung zu definieren. Im Bereich der Ministerien auf Bundes- und Landesebene galt das naheliegender Weise vor allem für die Umweltressorts, auf Bundesebene auch für das Wissenschaftsressort. Sie wurden dabei unterstützt von eigenen Einrichtungen wie dem Umweltbundesamt und bestehenden Gremien wie dem Rat von Sachverständigen für Umweltfragen und dem im Vorfeld der Konferenz von Rio de Janeiro ins Leben gerufenen Wissenschaftlichen Beirat der Bundesregierung Globale Umweltveränderungen (WBGU). 2001 wurde durch die Bundesregierung ein weiterer Beirat, der Rat für nachhaltige Entwicklung ins Leben gerufen. Aber erst im Jahr 2002, 10 Jahre nach der Übernahme einer entsprechenden Verpflichtung in Rio de Janeiro, hat die Bundesregierung eine eigene nationale Nachhaltigkeitsstrategie verabschiedet. Diese legt spezielle Ziele fest, nicht zuletzt eine regelmäßige öffentliche Rechenschaftslegung über den Fortgang und Erfolge in der Umsetzung der Strategie (Fortschrittsbericht 2004). Insgesamt ist auf diese Weise bis heute ein dichtes Geflecht von Teilpolitiken und Aktivitäten entstanden, die darauf gerichtet sind, nachhaltigkeitspolitische Ziele zu formulieren und deren Umsetzung in Gang zu bringen. Das gilt spätestens seit den ausgehenden neunziger Jahren für alle Ebenen (national, regional, lokal) und für viele Ressorts des politisch-administrativen Systems wie auch für Kooperationen mit zivilgesellschaftlichen Akteuren, vor allem auf Gemeindeebene (Lokale Agenda 21), und für gesellschaftliche Einzelakteure einschließlich der Unternehmen (Spangenberg 2005). Mit vielfältigen Anstrengungen auf den Gebieten der Bildung und öffentlichen Kommunikation wurde und wird zudem versucht, Nachhaltigkeit in möglichst großer gesellschaftlicher Breite als Leitbild zu verankern (UNESCO-Dekade 2006). Mit alledem konnten – aufbauend auf den vorangegangenen Bemühungen im Bereich der Umweltpolitik (Weidner 1995) durchaus nennenswerte Erfolge erzielt werden, und zwar sowohl materiell – im Naturschutz, in der Verringerung von gesundheitsschädlichen Emissionen, in der Reduktion der Belastung von Boden, Wasser und Luft und in der Steigerung der Ressourceneffizienz – als auch in der Verankerung der Nachhaltigkeitsthematik als einem akzeptierten politischen Thema der öffentlichen Meinung (Kuckartz/Rheinganz-Heintze 2006). Von einem radikalen Wandel kann gleichwohl noch kaum die Rede sein (siehe dazu die Stellungsnahmen des Rates von Sachverständigen für Umwelt-

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fragen seit 1994). Das gilt gerade auch in Bezug auf die Kernpunkte der Nachhaltigkeitsstrategie der Bundesregierung (Nachhaltigkeitsrat 2007). Und es gilt nicht zuletzt für die Dimension der Verbrauchsgewohnheiten der Bürgerinnen und Bürger. Die Erfolge sind überwiegend Erfolge der „ökologischen Modernisierung“ (Jänicke 2000) und entsprechend weniger solche einer grundlegenden Transformation, wie die Agenda 21 sie fordert. Immerhin haben sich aber die Politik und dann auch zahlreiche andere gesellschaftliche Akteure relativ bald nach der Verabschiedung der Agenda 21 auf den Weg gemacht, um für sich Ziele und Strategien zu erarbeiten. Die Sozialwissenschaften haben sich hingegen mit den Herausforderungen, die die Agenda 21 enthält, eher schwer getan. Was Brand mit Blick auf die Soziologie im Jahre 1997 bilanzierte, galt auch für die sozialwissenschaftlichen Nachbardisziplinen: Sie haben sich dieser Herausforderung „wie bereits der ökologischen Frage zuvor – wenig angenommen“ (Brand 1997: 7). Das ist aus zweierlei Gründen nicht ohne weiteres einleuchtend: Zum einen sind zumindest der Wandel gesellschaftlicher Handlungsmuster und die Beeinflussung der Rahmenbedingungen von Akteurshandeln ein sozialwissenschaftliches Kernthema, und zwar nicht allein der Soziologie, sondern in je spezifischer Weise auch der Politikwissenschaft und der Ökonomie und nicht zuletzt der Psychologie. Zum anderen ist davon auszugehen, dass die Akzeptanz gegenüber dem Grundanliegen der Agenda 21 im Kreise von Sozialwissenschaftlern und Sozialwissenschaftlerinnen (bildungsabhängig) eher größer ist, als im Durchschnitt der Bevölkerung (Kuckartz/ Rheingans-Heintze 2006: 175ff.). Das hätte eine frühzeitigere und breitere Befassung mit der Nachhaltigkeitsthematik im Ganzen und eine gezieltere Befassung mit der Thematik des geforderten radikalen Wandels erwarten lassen, als es der Fall war. Nun ist das nicht per se ein Problem. Viele Beiträge folgen zunächst weiter den bereits entwickelten Linien der Umweltforschung, die ja durchaus Kernthemen der Agenda 21 behandeln (Brand u.a. 2002: 101). Das gilt mit Blick auf die politikwissenschaftliche und wirtschaftswissenschaftliche Forschung für alle Themen, die explizit auf Beiträge zur Beförderung konkreter Schritte vom Typus der ökologischen Modernisierung hinauslaufen. Als Beispiele können die umweltpolitologischen Arbeiten der Berliner Gruppe um Martin Jänicke und die umwelt- und innovationsökonomischen Arbeiten von Joseph Huber gelten (Huber 1995, 2005). Andere Veröffentlichungen signalisieren zwar einen weitergehenden Anspruch im Sinne der Nachhaltigkeit, gehen in der Sache aber kaum über den bereits während der achtziger Jahre etablierten Rahmen umweltpolitischer Fragestellungen hinaus, so etwa der von Biermann u.a. (1997) herausgegebene Band mit dem Titel „Zukunftsfähigen Entwicklung“.

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In der Umweltsoziologie verhält es sich ganz ähnlich. Bis weit in die neunziger Jahre hinein bildet hier die Frage nach dem Umweltbewusstsein und Umweltverhalten unterschiedlicher sozialer Gruppen einen zentralen Fokus der empirischen Forschung (siehe dazu Lange 2002). Erst 1997 erscheint ein Sammelband, dessen Beiträge die Relevanz der Nachhaltigkeitsthematik für die weitere soziologische Forschung abzuschätzen versuchen (Brand 1997). Neben gesellschaftstheoretischen Überlegungen finden sich dabei Beiträge, die – vor allem mit Blick auf die Spezifik von Lebensstilen – bereits gut eingeführte umweltsoziologische Fragestellungen fortführen. Hingegen findet die nachhaltigkeitspolitisch zentrale Frage nach den Möglichkeiten eines radikalen Wandels der Verbrauchsgewohnheiten von Industrie, Staat, Handel und Einzelpersonen noch keinerlei nennenswerte Beachtung. Das bleibt zunächst auch so, als gegen Ende der neunziger Jahre die Politik damit beginnt, nachhaltigkeitspolitisch relevante Fragen zum Gegenstand spezieller Förderprogramme für die Forschung zu machen, ab 1997 mit dem Schwerpunkt „Modellprojekte nachhaltiges Wirtschaften“, ab 1999 mit dem Schwerpunkt „Sozial-ökologische Forschung“ (SÖF) und schließlich mit dem Programm „Forschung für Nachhaltigkeit“ (FONA). Auf diesem Wege werden nun eine Vielzahl von Teilbereichen des übergreifenden Nachhaltigkeitsthemas bearbeitet1. Sozialwissenschaftlich zu analysierenden Aspekten wird dabei durchwegs gesonderte Aufmerksamkeit gezollt. Dadurch kommt es in kurzer Zeit zu einer regelrechten Blüte der sozialwissenschaftlichen empirischen Bearbeitung von Nachhaltigkeitsthemen. Einen ersten Überblick gibt der Band von Linne/Schwarz 2003. Unter anderem entfaltet sich eine eigene Forschung zu Lebensstilen und zu den Möglichkeiten zur Stärkung nachhaltigkeitsförderlicher Konsummuster. Während dabei am Anfang noch relativ allgemeine Fragen der Bestimmung und Veränderung von Lebensstilen im Vordergrund stehen (etwa Rink 2002), treten in der Folgezeit zunehmend konkretere Fragen der Beeinflussbarkeit von Lebensstilen und dem Diffusionspotential nachhaltigkeitsförderlicher Konsummuster in speziellen Bereichen in den Vordergrund (etwa Weller/Hayn/Schultz 2002, Brand/Brumbauer/Sehrer 2003, Lange/Warsewa 2005). Dabei werden auch zunehmend komplexere gesellschaftliche Akteurstrukturen betrachtet (etwa Brand 2006). Ähnliches gilt für weitere Themenfelder. Für den Bereich der Nachhaltigkeitskommunikation siehe etwa die Breite des Themenspektrums in Michelsen/Godemann (2005).

1 Das Programm Forschung für Nachhaltigkeit (FONA) umfasst die folgenden Problemfelder: (1) Konzepte für Nachhaltigkeit in Industrie und Wirtschaft, (2) Nachhaltige Nutzungskonzepte für Regionen, (3) Konzepte für eine nachhaltige Nutzung von natürlichen Ressourcen, (5) Verankerung von Nachhaltigkeit in der Gesellschaft, (6) Internationale Strategie (http://www.bmbf.de/pub/forschung_nachhaltigkeit.pdf).

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Hinsichtlich der Frage nach dem Wie des geforderten radikalen Wandels bleiben die meisten dieser Arbeiten aber auffällig vage. Es dominieren zweierlei Bezugspunkte: Seit den ausgehenden siebziger Jahren wurde stark auf die Stärkung des Umweltbewusstseins der Bürgerinnen und Bürger gesetzt. Mit dem Aufstieg des Nachhaltigkeitsthemas tritt die Metapher des Leitbildes stärker in den Vordergrund der Hoffnungen. Mit der Losung „Vom Leitbild zur Umsetzung“ hatte die Enqêtekommission diese Option in der politischen Arena platziert. BMBF und Umweltbundesamt haben sie aufgenommen und zu einer politischen Vorgabe für ihren Wirkungskreis gemacht, nicht zuletzt in der Förderung sozialwissenschaftlicher Nachhaltigkeitsforschung. Anders als im Falle der Option „Stärkung des Umweltbewusstseins“, die sich primär an das Verantwortungsgefühl der einzelnen Bürgerinnen und Bürger wendete, zielt die Option „Leitbild Nachhaltigkeit“ mindestens ebenso sehr, wenn nicht sogar in der erster Linie auf Institutionen. Sie setzt vor allem auf die zunehmende Diffusion von Erfolgsmodellen und best-practice Erfahrungen durch den Aufbau geeigneter Informationsmöglichkeiten (Lass/Reusswig 2000). Beide Optionen sind im Kern Aufklärungsstrategien. Das ist insofern erstaunlich, als die psychologische und die soziologische Umweltbewusstseinsforschung der achtziger und frühen neunziger Jahre sehr deutlich gemacht haben, dass Aufklärung bzw. Aufgeklärtheit allein nur sehr bedingt mit entsprechendem Verhalten korreliert (de Haan/Kuckartz 1996, Homburg/Matthies 1998). Eine mindestens ebenso große Bedeutung kommt den konkreten Kontexten des Handelns in Gestalt von materiellen Handlungsmöglichkeiten und von wirtschaftlichen, sozialen, kulturellen und politischen Handlungsbedingungen zu (Fuhrer/Wölfing 1997, Lange 2000). Es liegt nahe, diese Befunde auch auf Institutionen zu beziehen. Von daher hätte auch im Zusammenhang des Nachhaltigkeitsthemas Skepsis nahe gelegen. In der öffentlichen Debatte ist davon aber wenig zu spüren. Tatsächlich spielt die Hoffnung auf die positive Wirkung von Aufklärung im Nachhaltigkeitskontext weiterhin eine dominierende Rolle. Das gilt für die von vielen Akteuren, darunter insbesondere auch vom Umweltbundesamt stark propagierte Losung „Vom Wissen zum Handeln“; es gilt nicht minder für die publizistisch breit propagierte Hoffnung auf die Diffusion von Erfolgsmodellen und bestpractice Erfahrungen. In Verbindung mit der Forderung nach möglichst umfassender Einbeziehung von Bürgergruppen stellte hier vor allem die lokale Ebene im Zusammenhang von Lokale Agenda 21-Initiativen das Hauptanwendungsfeld dar. Im Blick auf Bürgerinitiativen und andere engagierte Akteure mag das zunächst verständlich sein, nicht zuletzt, weil es für sie eine Form ist, sich selber ins Spiel zu bringen. Tatsache ist aber, dass auch im Kreis der involvierten Sozialwissenschaftler die Faszination „einer umweltpolitischen Renaissance des

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Dezentralen“ (Lamping/Schridde 2000: 80) und ein entsprechender normativer Bias (Brand u.a. 2002: 99f.) kaum zu übersehen ist. Einer systematischen Auseinandersetzung mit der Frage nach den politischen Bedingungen einer erfolgreichen Nachhaltigkeitsentwicklung stand diese Faszination eher entgegen. Die Studie über „Institutionelle Reformen für eine Politik der Nachhaltigkeit“ (Minsch u.a. 1998) bildete eher eine Ausnahme. Erst 2002 erschienen im Rahmen der BMBF-Sondierungsprojekte aus dem BMBF-Förderschwerpunkt „Sozial-ökologische Forschung“ verschiedene Studien, die sich explizit mit Governancefragen der Nachhaltigkeit befassen (Balzer/Wächter 2002), darunter die Studie zu Bedingungen einer Politik für nachhaltige Entwicklung von Brand u.a. (2002). 2004 folgte aus dem Kontext des BMBF-Förderschwerpunkts „Sozialökologische Forschung“ ein Diskussionspapier unter dem Titel „Steuerung und Transformation“. Es bietet einen vergleichenden Überblick über die konzeptionellen Vorstellungen zur Frage des Nachhaltigkeitswandels in elf geförderten Projekten (Voß/Bauknecht 2004). Die Studien von Minsch u.a. und Brand u.a. benennen spezielle Praxisprobleme und Forschungsdesiderate. Die Übersicht von Voß und Bauknecht macht hingegen ein Spektrum unterschiedlicher Auffassungen zur Frage der Steuerbarkeit des Nachhaltigkeitswandels sichtbar. An dieser Übersicht fällt eine breite Skepsis der betrachteten Autoren in Bezug auf die Möglichkeiten auf, heutzutage überhaupt noch in nennenswertem Maße politisch steuern zu können. Das wäre für sich genommen kaum bemerkenswert, handelt es sich doch um eine Skepsis, die in der politologischen Literatur seit den siebziger Jahren immer wieder geäußert worden ist. Sie gehört daher heute sozusagen zum politologischen Kleinen Einmaleins. Der Inhalt dieser Skepsis steht aber in einem unübersehbaren Spannungsverhältnis zu den normativen Implikationen der Agenda 21 im Allgemeinen und zu den nachhaltigkeitspolitischen Zielsetzungen des BMBF-Förderbereichs „Sozial-ökologische Forschung“ im Besonderen. Dieses Spannungsverhältnis berührt immerhin einen Kernaspekt der Nachhaltigkeitsthematik. Trotzdem wird es auch von denjenigen von Voß und Bauknecht berücksichtigten Autoren nicht thematisiert, deren steuerungspolitische Zweifel am größten sind. Das ist umso erstaunlicher, als die Agenda 21 ja nicht nur verlangt, dass überhaupt ein Wandel in Gang gebracht wird. Der Wandel soll – als Veränderung der etablierten Verbrauchsgewohnheiten von Industrie, Staat, Handel und Einzelpersonen – umfassend und in jedem der diversen Bereiche tief greifend sein, und alles das soll dazu noch möglichst schnell vollzogen werden. Vor dem Hintergrund der geäußerten Zweifel an den Möglichkeiten der politischen Steuerung des Wandels gesellschaftlicher Routinen wäre eigentlich eine Zurückweisung gerade dieser Zielsetzung der Agenda 21 zu erwarten gewesen. Das ist jedoch weder im hier betrachteten Zusammen-

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hang, noch in den meisten anderen Zusammenhängen der sozialwissenschaftlichen Nachhaltigkeitsforschung der Fall. Als vorläufiges Fazit lässt sich also festhalten: Die Politik und relevante gesellschaftliche Akteure begannen relativ schnell nach Möglichkeiten zu suchen, Nachhaltigkeitsziele in ihren Handlungskanon einzubauen, und zwar sowohl in konzeptioneller als auch in praktischer Hinsicht. Die Reichweite der erreichten Veränderungen bleibt zwar begrenzt. Immerhin haben die Politik und relevante gesellschaftliche Akteure in ihrem Bereich die Herausforderung der Agenda 21 aufgenommen. Demgegenüber haben sich die Sozialwissenschaften, und hier insbesondere auch die Soziologie, der Frage nach den Möglichkeiten und Grenzen einer Umsetzung der Agenda 21 erst mit deutlicher zeitlicher Verzögerung zugewandt. Dabei haben politisch gesetzte externe Anreize in Gestalt beträchtlicher Fördermittel des BMBF eine erhebliche Rolle gespielt. Und wo schließlich auch die Frage der Umsetzbarkeit der Agenda 21 aufgenommen und zum Gegenstand systematischer Überlegungen gemacht wurde, wurde ein hohes Maß an Skepsis in Bezug auf die Steuerungskapazität der Politik im Allgemeinen und des Staates im Besonderen zum Ausdruck gebracht. Nun könnte man sagen, dass sich darin nur die Selbstverständlichkeit spiegelt, dass Wissenschaft immer auch die Aufgabe hat, gesellschaftlich vorfindliche Erwartungen und Zielstellungen auf ihre Realisierbarkeit zu prüfen, sei es in natur- und ingenieurwissenschaftlicher Hinsicht oder in sozialwissenschaftlicher, und hier nicht zuletzt in soziologischer Hinsicht. Es mag aber – zusätzlich – eine Rolle spielen, dass es das Thema „Nachhaltigkeit“ besonders schwer macht, kritischen Befunden mehr Bedeutung zuzubilligen, weil es in seinem normativen Gehalt inzwischen so breit akzeptiert ist, nicht zuletzt auch unter Sozialwissenschaftlern. Mit anderen Worten: Letztere sind nicht nur kühle Analytiker eines gesellschaftlichen Themas, sondern sie sind als Bürgerinnen und Bürger in der Sache auch selbst engagiert. Wissenschaftlich begründete Zweifel können hier zu kognitiver Dissonanz führen – und zu einer Neigung, dem auszuweichen. Wie dem auch sei: Auch beziehungsweise gerade wenn man dieser Möglichkeit keine große Bedeutung zumisst, stellt sich die Frage: Weshalb tut sich die sozialwissenschaftliche Nachhaltigkeitsforschung so schwer damit, sich der Problematik des geforderten radikalen Wandels gesellschaftlichen Sichtweisen, Routinen und Interessenkonstellationen gesellschaftlicher Routinen in systematischer Weise zu stellen, obwohl es hier doch um ein sozialwissenschaftliches Kernthema, wenn nicht sogar um das zentrale Thema der Sozialwissenschaften überhaupt geht? Wenn die Frage nach den Möglichkeiten eines radikalen Wandels im Sinne der Agenda 21 trotzdem nur langsam vorankommt, so liegt es nahe, über die mögliche Bedeutung kognitiver Dissonanzen hinaus nach weiteren Gründen zu suchen.

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Zumindest drei Problemkomplexe könnten dabei eine besondere Rolle spielen; zwei von ihnen liegen in der Spezifik der Nachhaltigkeitsthematik selbst begründet: zum einen in der sachlichen Spezifik und den daraus erwachsenden analytischen und institutionellen Anforderungen an eine angemessene wissenschaftliche Bearbeitung der Nachhaltigkeitsthematik; zum anderen in ihren Konsequenzen für die Gerechtigkeitsthematik als weiterem sozialwissenschaftlichem Kernthema; ein dritter Problemkomplex verweist eher auf die Art und Weise, in der das Verhältnis von Bürgeraktivitäten und Institutionenhandeln, und hier insbesondere von staatlichem Handeln im Zusammenhang der Nachhaltigkeitsthematik betrachtet und bewertet wird. Die ersten beiden Punkte dürften in anderen Ländern ähnlich schwierig sein (zu weiteren solchen Schwierigkeiten, die aus der Nachhaltigkeitszielstellung selbst erwachsen siehe Brand u.a. 2002). Im dritten Punkt könnten dagegen eher Besonderheiten der Bundesrepublik Deutschland im Umgang mit der Umweltproblematik eine Rolle spielen, die sich auch für die Nachhaltigkeitsproblematik als besonders relevant erweisen.

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Nachhaltigkeit als Herausforderung

2.1 Das Interdisziplinaritätsproblem Eine erste Eigenart der Nachhaltigkeitsthematik besteht darin, dass sie das Koordinatensystem, auf das sich sozialwissenschaftliche Fragestellungen bisher bezogen haben, in empfindlicher Weise verändert, und zwar gerade auch in Bezug auf die Frage nach den Möglichkeiten gezielten Wandels. Seit Max Weber ging es bei dieser Frage fast ausschließlich um konkurrierende Normen, Werthaltungen, Interessen und verfügbare individuelle bzw. gruppenspezifische Ressourcen. Zugespitzt formuliert: Wer verfügt über welchen Anteil am Kuchen der gesellschaftlichen Möglichkeiten, wie wurde das möglich, und welches sind die Chancen, geschichtlich entstandene Strukturen zugunsten der Wünsche konkurrierender Akteure oder Akteurgruppen zu verändern? Die Nachhaltigkeitsthematik bringt nun die Dimension der Naturressourcen als elementare Voraussetzung gesellschaftlichen Fortschritts und somit als zusätzlichen Bezugspunkt ins Spiel: Die Dynamik natürlicher Prozesse wird zwar auch von gesellschaftlichen Impulsen angetrieben: beschleunigt, verlangsamt oder auch in andere Richtungen und systemische Zustände gebracht. Da sie dabei jedoch gleichzeitig auch eigenständigen Naturgesetzen folgt, lassen sich Nachhaltigkeitsstrategien nur entwickeln, wenn diese möglichst auch daraufhin geprüft werden, welche Wirkungen sie in den davon potentiell betroffenen Naturzusammenhängen haben. Mehr noch: Der langfristig orientierte Umgang mit

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den Naturressourcen der Erde und die Erhaltung ökosystemarer Dynamiken und der daran gebundenen „services“ wird zu einem eigenen Gestaltungsziel, das zur Sozialen Frage mit ihren zahlreichen Derivaten hinzukommt, sie durchdringt und weiter kompliziert. Eine solche Erweiterung des normativen Koordinatensystems gesellschaftlichen Handelns ist in der Geschichte der bürgerlichen Gesellschaft ohnegleichen. Daraus ergeben sich nicht nur für die Politik, sondern zugleich auch für die Forschung substantielle neue Herausforderungen in institutioneller und analytischer Hinsicht: Multidisziplinäre Abstimmungen, zum Teil auch Kooperationen mit Praxispartnern werden unerlässlich. Dabei mag es dahingestellt bleiben, wie weit diese Herausforderungen von der Art sind, dass ein gänzlich neuer Wissenschaftstyp bzw. -modus erforderlich wird (Kates et al. 2000), oder ob es auch Veränderungen in der Arbeitsweise des Wissenschaftssystems tun, wie sie es als solche auch in der Vergangenheit wiederholt gegeben hat (Weingart 2002) Unstrittig ist jedenfalls, dass sich unser Wissenschaftssystem bislang erst relativ langsam auf die genannten Herausforderungen einzustellen beginnt. Die Hauptanstöße dazu kommen, wie die Geschichte der nachhaltigkeitsbezogenen Forschung in Deutschland ebenso wie in anderen Ländern und auf EU-Ebene zeigt, vor allem aus der Politik, während die Wissenschaft, unbeschadet des Engagements kleiner Gruppen besonders engagierter Wissenschaftler, weithin noch immer mit Unbehagen, hinhaltendem Widerstand oder gar Ablehnung reagiert. Hauptakteure sind in allen Fällen einzelne Ministerien oder vergleichbare Institutionen (Knill 2003). Das Gemeinsame der hier entwickelten Programme besteht darin, dass sie nicht akademischen Fragestellungen folgen, sondern problemorientiert angelegt sind und auf Ergebnisse mit möglichst hohem praktischem Nutzen hoffen. Entsprechende Fördermittel erweisen sich denn auch allenthalben als kaum ersetzbarer Anreiz zur interdisziplinärer Kooperation. Auch das ist jedoch nur eine hilfreiche, keine hinreichende Voraussetzung. Es fehlt noch immer weithin an den fachspezifischen Anreizsystemen, geeigneten Managementformen und institutionellen Strukturen; und es fehlt trotz zwischenzeitlicher Fortschritte vor allem an den Universitäten noch immer an den nötigen Selbstverständnissen und Arbeitsroutinen, ohne die interdisziplinäre Kooperation nicht im notwendigen Umfang zustande kommt (Brand 2000, Lange 2003). Hinzu kommt die inhaltliche Komplexität der zu untersuchenden Wechselbeziehungen zwischen natürlichen und gesellschaftlichen Prozessen (Berkes/Folking 1998, Constanza et al. 2001, Abaza/Baranzini 2001). Sie stellen auch in analytischer Hinsicht eine enorme Herausforderung dar. Entwickeltere institutionelle Bedingungen und Selbstverständnisse würden an diesem Sachverhalt inhaltlich wenig ändern, sondern ihn nur deutlicher zutage treten lassen. Die Begriffe der „Weltumwelt-

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politik“ (Simonis 1996), der „Earth System Governance“ (Biermann 2004, 2007) und der „ökologischen und sozialen Erdpolitik“ (Huber 1995) verweisen insofern nicht allein auf atemberaubende politische Herausforderungen, sondern auf nicht minder komplexe analytische Herausforderungen. Gleichzeitig beeinflusst die Nachhaltigkeitsproblematik das Verhältnis von Wissenschaft und Politik in substantieller Weise. Die Veröffentlichung wissenschaftlicher, und zwar gerade auch naturwissenschaftlicher Befunde, wird fallweise unvermeidlich zu einer Aktion mit politischer Brisanz (Gyrien 1995, Weingart 2002). Besonders deutlich ist dies im Falle der Veröffentlichung des 4th Assessment Report des Intergovernmental Panels on Climate Change (IPCC) geworden (IPCC 2007). Der Nachhaltigkeitsfokus bringt es mit sich, dass derartige Effekte wegen der Relevanz, die den naturspezifischen Voraussetzungen und Folgen gesellschaftlichen Handelns und darauf bezogenen Veränderungsstrategien zukommt, auch in zahlreichen anderen gesellschaftlichen Zukunftsfragen eine zunehmende Rolle spielen, wenn auch in oft weniger spektakulärer Weise als im Falle der Verlautbarungen des IPCC zu Ursachen und Folgen des Klimageschehens. Für Sozialwissenschaftler ist auch das, nicht weniger als für Naturwissenschaftler und Ingenieure, ein sehr ungewohntes Terrain, und sich auf die damit verbundenen Kommunikations- und Kooperationsherausforderungen einzulassen, fällt offenkundig schwer. Wenn also die sozialwissenschaftliche Befassung mit dem Gebot eines radikalen Wandels – immerhin einem Dreh- und Angelpunkt des Nachhaltigkeitsthemas und der allseits beschworenen Agenda 21 – zögerlicher in Gang gekommen ist als die politische Befassung, so mögen die Ursachen auch in der Komplexität der zu analysierenden Natur-Gesellschaftsbeziehungen und in den institutionellen Erschwernissen liegen, die sich daraus für den Alltag der Forschung mit seinen disziplinären Ordnungen und Routinen ergeben.

2.2 Das Gerechtigkeitsproblem Daneben führt das Gebot eines radikalen Wandels aber auch zu analytischen Herausforderungen, die in den klassischen Bereich sozialwissenschaftlicher Themenstellungen gehören: Die Veränderung der Handlungsmuster von Personen und kollektiven Akteuren hat nicht allein Konsequenzen für etablierte Kooperationsbeziehungen; sie besitzt stets auch eine redistributive Dimension im Sinne von Veränderungen des Zugriffs auf und der Inwertsetzung (oder Außerwertsetzung) von Ressourcen von Akteuren (Berkhout/Leach/Scoones 2003: 9). Versuche der gezielten Veränderung sozialer Handlungsmuster berühren in diesem Zusammenhang immer auch überkommene Angemessenheitsvorstellungen:

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Vorstellungen davon, welche der geforderten Veränderungen in ihren Wirkungen auf den eigenen Handlungsbereich als fair und gerecht – oder als unfair und ungerecht angesehen werden. Anschauliche Beispiele dafür liefern etwa die Diskussionen um die Dimensionierung von Ökosteuern, das heißt um eine Lenkungsmaßnahme, die von den meisten Menschen im Prinzip als potentiell sinnvoll angesehen wird (Kuckartz/Rheingans-Heintze 2006: 160ff.). Hier bestätigt sich die auch in anderen Feldern relevante Tatsache: Es geht keineswegs nur um das Was geforderter Veränderungen, sondern mindestens ebenso sehr um den Preis, der dafür zu zahlen ist, und zwar im Lichte des Verursacherprinzips („Wer verursacht welchen Schaden?“) einerseits und der unterschiedlichen Leistungsfähigkeit der verschiedenen Akteure andererseits. Die nachhaltigkeitspolitische Forderung nach radikalen Veränderungen sozialer Handlungsmuster spitzt diese etwa aus der Umweltbewusstseinsforschung geläufige Problematik noch einmal zu: In der jüngeren sozialwissenschaftlichen Debatte über empirische Gerechtigkeitsprobleme herrscht breite Übereinstimmung darüber, dass der Rückgriff auf allgemeine Gerechtigkeitsprinzipien hier nur bedingt weiterhilft. Es kommt erstens auf die Kontextbedingungen an, unter den solche Prinzipien angewandt bzw. wirksam werden; zweitens besitzt und verteidigt jeder Akteur seine eigene Sicht davon, wie eine angemessene Verteilung von Lasten zwischen ihm und anderen Akteuren auszusehen hat (zusammenfassend und zugespitzt Schmidt 2000). Wenn in der Mehrzahl der Fälle gleichwohl kein Kampf aller gegen alle ausbricht, dann weil es zu fast jedem Zeitpunkt auch einen gemeinsamen Rahmen von Regeln und Bewertungsmaßstäben gibt, der unbeschadet zum Teil harter Interessengegensätze breit akzeptiert wird. Er markiert die diffuse Grenzlinie zwischen Forderungen, die zwar bekämpft werden mögen, aber letztlich doch noch als verhandelbar angesehen werden, und solchen Forderungen, die als schlicht abseitig und daher undiskutabel gelten. Solche Rahmungen repräsentieren aber stets nur historische Kompromisse. Sie sind dem entsprechend in ihrem Geltungsbereich begrenzt, und dies sowohl räumlich als eben auch temporär. Ein banales, aber eindrückliches Beispiel für räumliche Grenzen sind die unterschiedlichen Akzeptanzniveaus von Geschwindigkeitsbeschränkungen auf Straßen im Ländervergleich, etwa USA – Deutschland. Beispiele für zeitliche Grenzen sind Übereinkommen über Löhne, Mieten, Fahrkartenpreise etc. In gerechtigkeitspolitischer Hinsicht läuft nun die nachhaltigkeitspolitische Forderung nach radikalen Veränderungen mehr oder minder fest verankerter sozialer Routinen vom Bereich der Produktion bis zum Konsum auf eine Art GAU hinaus. Sie zielt auf nichts Geringeres als auf die Zumutung, mehr als bloß einzelne Positionen einzelner Akteure aufzugeben; anstelle dessen geht es um eine Überschreitung des historisch gewachsenen jeweiligen Rahmens, innerhalb

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dessen unterschiedliche Angemessenheitsvorstellungen widerstreitender Akteure als letztlich vermittelbar gelten; anders ausgedrückt: nicht Annäherung von Standpunkten innerhalb eines gegeben Rahmens von Angemessenheitsvorstellungen, sondern Überwindung dieses Rahmens selbst. Eben dies meint die oft gebrauchte Metapher, es sei bei der Nachhaltigkeitsproblematik nicht damit getan, die Geschwindigkeit des Zuges unserer westlichen Zivilisation zu verlangsamen, sondern ihn umzulenken; oder in sozialwissenschaftlicher Terminologie: Überwindung von Pfadabhängigkeit (Ackermann 2001). Da dieser Wandel jedoch gerade nicht durch den externen Druck von Katastrophen erzwungen, sondern präventiv – zur Vermeidung von Katastrophen – möglichst planvoll und aus eigener Entscheidung erfolgen soll, läuft dies auf eine politische Herausforderung hinaus, zu der es keine historischen Vorbilder gibt. Sie ist unter anderem deshalb so groß, weil eines der zu bewältigenden Kernprobleme darin besteht, die verteilungspolitische Seite derartiger Prozesse so zu bewältigen, dass sie zu neuen Übereinkünften über das führt, was seitens der involvierten und / oder betroffenen Gruppen als angemessen gelten soll. Ohne intensive öffentliche Kommunikations-, Konsultations- und Aushandlungsprozesse ist dies schlicht unmöglich. Insofern erfordert der von der Agenda 21 geforderte radikale Wandel ein Maß der Entfaltung demokratischer Prozeduren, das über den bisher entwickelten Stand weit hinaus weist und auf eine Bewährungsprobe der Demokratie selbst hinausläuft. Diese Art von Problemstellungen ist in ihrer spezifischen Komplexität nicht allein für die politische Praxis, sondern auch in sozialwissenschaftlicher Hinsicht neu (Weidner 2005: 61). Sie erfordert hier unter anderem ein Maß an fachlicher Kooperation zwischen Ökonomie, Soziologie, Politikwissenschaft, das weit über das hinaus geht, was in dieser Beziehung bisher zustande gekommen ist, und zwar in analytischer Perspektive ebenso wie in institutioneller Perspektive. Auch insofern ist es weniger erstaunlich, dass sich die sozialwissenschaftliche Nachhaltigkeitsforschung erst so zögerlich der Frage zugewandt hat, ob und in welcher Weise der Wandel, den die Agenda 21 fordert, konzeptionell angelegt sein könnte.

2.3 Das Staatsproblem Ein dritter Grund dafür, dass die Befassung mit dem Thema Wandel so schwer in Gang kommt und dass gerade auch in der sozialwissenschaftlichen Nachhaltigkeitsforschung zu unterstellende Überzeugung von der Sinnhaftigkeit der nachhaltigkeitspolitischen Zielstellung eines radikalen Wandels auf der einen Seite und eine explizite Skepsis in Bezug auf die Erfolgsaussichten dieser Zielstellung

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auf der anderen Seite vielfach so seltsam unverbunden nebeneinander stehen, könnte auch mit Folgendem zusammenhängen: Die Zielstellung der Agenda 21, radikalen Wandel in Gang zu bringen, und dies sozusagen auf ganzer Linie, berührt in zentraler Weise die Frage, welche Art der Aufgabenteilung zwischen zivilgesellschaftlichen Akteuren und hier insbesondere von Bürgeraktivitäten einerseits und politischem Institutionenhandeln, und hier insbesondere von staatlichem Handeln andererseits erforderlich ist, um in der Bearbeitung der gestellten Aufgabe voranzukommen. Zugespitzt formuliert: Es geht hier immer auch um die Beantwortung der Doppelfrage, was der Staat eventuell leisten sollte, aber nicht leisten kann und was er tut oder zumindest tun könnte, aber nicht tun soll. Beides tritt nicht erst mit der Nachhaltigkeitsthematik auf den Plan: Schon seit den ausgehenden vierziger Jahren diagnostizierten zahlreiche Autoren wie etwa Freyer, Gehlen und F.G. Jünger konsterniert, dass im „technischen Zeitalter“ (Gehlen) die Gestaltungsspielräume politischen Handelns und hier insbesondere auch staatlichen Handelns dramatisch zurückgehen (Lange 1999). Schelsky nahm diesen, in gewisser Hinsicht auch schon in Max Webers „Gehäuse der Hörigkeit“ enthaltenen Gedanken auf und brachte ihn auf die denkwürdige Formel: Politik reduziere sich auf den Nachvollzug dessen, „was sich im Widerspiel von Apparaturgesetzlichkeit und jeweiliger Lage als Sachnotwendigkeit ergibt…hier ‚herrscht’ gar niemand mehr“ (Schelsky 1961: 25f.). Seit den siebziger Jahren wird dieses Thema in weniger reißerischer Form unter dem Begriff des Staatsversagens wieder aufgegriffen (etwa Willke 1983, Offe 1987, Mayntz 1997) und nun insbesondere auch auf die Umweltproblematik bezogen (Jänicke 1979, 1987). Als Gegenmaßnahme wird die Übertragung von Entscheidungsfunktionen an gesellschaftliche Akteure im Sinne von Dezentralisierung und Entstaatlichung ins Spiel gebracht und schrittweise auch praktisch umgesetzt (Weidner 1995). In dieser Wendung – immerhin standen staatliche Auflagen und Sanktionen am Beginn der (west)deutschen Umweltpolitik zu Beginn der siebziger Jahre ganz im Vordergrund (Fritzler 1997) – verschränken sich zwei politisch heterogene Impulse: einerseits aus einer totalitarismustheoretischen oder wirtschaftsliberalen Tradition und andererseits aus der jungen Umweltbewegung im Sinne industriegesellschaftskritischer basisdemokratischer Zielstellungen. Beide „Ansätze“ besitzen allerdings auch eine starke normative Komponente: zur älteren Diagnose „der Staat kann nicht!“ tritt nun die Forderung „der Staat soll nicht!“ Unübersehbar kommt es dabei zu Überlagerungen zwischen vorgängigen politischen Überzeugungen und umwelt- und demokratiepolitologischen Diagnosen: Umweltpolitik wird zu Beginn der neunziger Jahre zunehmend als ein Weg zur „Modernisierung der Demokratie im Zeichen der Umweltproblematik“ (Zil-

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leßen 1993) verstanden, und zwar in doppelter Hinsicht: zum einen funktional als Erhöhung der Leistungsfähigkeit politischer Entscheidungsfindung im Sinne größerer Sachadäquanz und politischer Akzeptanz und zum anderen in normativer Hinsicht als Entfaltung demokratischer Mitwirkung und damit der Demokratie selbst, ganz im Sinne der politischen Losung der sozialliberalen Koalition der frühen siebziger Jahre „Mehr Demokratie wagen!“ Über den begrenzten Rahmen der Umweltpolitik hinausgehend finden sich parallele Verschränkungen funktionaler und normativer Gesichtspunkte in Formeln wie der von der „deliberativen Demokratie“ (Elster 1996), der „reflexiven Demokratie“ (Schmalz-Bruns 1995) und nicht zuletzt der „Governance“ (OECD 1997, Pierre/Peters 2000, Mayntz 2005). Die Agenda 21 nimmt alle diese semantischen Elemente auf und spitzt sie unter dem Ziel der Partizipation weiter zu. Beteiligung wird hier zum einen funktional als ein zentrales Mittel zur Erreichung der hochgesteckten Ziele gefasst. Sie ist jedoch zugleich selbst ein zentrales inhaltliches Ziel. Der gesamte Teil III der Agenda 21 beschreibt in seinen 9 Unterkapiteln nichts anderes als das Ziel, solche Gruppen der Zivilgesellschaft in die Prozesse der politischen Entscheidungsfindung einzubeziehen, die bisher noch wenig beteiligt sind. Angesichts der enormen Komplexität der Nachhaltigkeitsthematik ist eine solche Öffnung der politischen Arena in der Tat unerlässlich, und dies sowohl aus normativen Gründen wegen der Wichtigkeit der potentiell zur Verhandlung stehenden gesellschaftlichen Zukunftsfragen als auch aus den genannten funktionalen Gründen der Mobilisierung der dafür erforderlichen Kompetenzen und der Sicherung der politisch notwendigen Akzeptanz. So ist es nicht überraschend, dass Partizipation im Verlaufe der neunziger Jahre schnell zu einer der meist beschworenen politischen Maximen wird. In der politischen Praxis gilt das für die ganze Breite und Ebenenvielfalt politischen Entscheidens. Nahe liegender Weise avanciert vor allem die lokale Ebene der Nachhaltigkeitspolitik schnell zu einem Exerzierfeld für Beteiligungsbemühungen unterschiedlichster Bürgergruppen. Die Lokale Agenda 21 als lediglich ein Teilbereich aus der ganzen Palette von Beteiligungsfeldern, die die Agenda 21 benennt, avancierte dabei im Verständnis vieler Beteiligter zeitweise zu einem symbolischen Testfeld für die Handlungsbereitschaft der etablierten politischen Akteure in Bezug auf die Agenda 21 im Ganzen. In wissenschaftlichen Debatten der Nachhaltigkeitsthematik wird deren Komplexität unter anderem in dem Sinne Rechnung getragen, dass systemtheoretische Akzentsetzungen an Bedeutung gewinnen (Berkes/Folke 1998). Das gilt nahe liegender Weise gerade auch im Kontext solcher Forschungen, die nachhaltigkeitspolitischen Zielen in besonderem Maße verbunden sind. Ein Beispiel dafür sind Projekte, die vom BMBF im Schwerpunkt „Sozial-ökologischen For-

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schung“ (SÖF) gefördert wurden (Becker/Jahn/Schramm 1999). Der Vergleich zugrunde liegender steuerungstheoretischer Konzepte durch die schon erwähnte „SÖF-Querschnittsarbeitsgruppe“ macht das sehr deutlich. Die Zurückweisung linearer Steuerungskonzepte und die Betonung der Relevanz von unerwarteten Nebenwirkungen politischer Entscheidungen zieht sich wie ein Roter Faden durch alle betrachteten Projekte: „Man weiß nie vollständig, wie das System funktioniert“ (Voß/Bauknecht 2004: 7). Nun ist die Notwendigkeit der theoretischen Würdigung derartiger Effekte und daraus erwachsender Gefahren für die Erreichbarkeit beschlossener politischer Ziele an sich keine Neuheit, sondern Bestandteil eines umfassenderen strukturtheoretischen Paradigmenwechsels von linearen zu systemischen Betrachtungsweisen von Strukturen und deren Veränderungen, wie er sich ausgehend von der Physik und Biologie in vielen Disziplinen herausgebildet hat (dazu allgemein Haken 1983, für die politologische Debatte siehe Schuppert 2005). Aber ohne Zweifel gehört die Nachhaltigkeitsthematik zu denjenigen Problemfeldern, in denen die Devise gelten muss: Wo wenn nicht hier! Freilich zeigt sich in diesem Zusammenhang auch immer wieder, dass es relativ leicht ist, die Notwendigkeit zu akzeptieren, gesellschaftliche Prozesse und ihre Interdependenz mit Naturprozessen im strukturtheoretischen Rahmen der Dynamik komplexer Systeme zu beschreiben. Die betreffenden Abhängigkeiten mit Blick auf einen gewählten Problemausschnitt konkret zu analysieren und zu beschreiben, erweist sich demgegenüber alles andere als leicht. Das gilt in noch stärkerem Maße für die Entwicklung möglichst fruchtbarer Aufgabenverteilungen und Kooperationsformen zwischen den verschiedenartigen gesellschaftlichen Akteuren in horizontaler, sektoraler, räumlicher und zeitlicher Hinsicht (Winter 2006). Eine Kernfrage bezieht sich dabei auf die Bedeutung, die gesellschaftlichen Institutionen, und hier insbesondere staatlichen Akteuren, im Zusammenhang von nachhaltigkeitsbezogenen Veränderungsprojekten einerseits in funktionaler und andererseits in normativer Hinsicht zukommen sollte. Die Entdeckung der Systemdynamik als strukturtheoretischem Grundmuster und die damit verbundene Infragestellung linearer politischer Steuerungshoffnungen birgt allerdings auch die Gefahr, dass – bildlich gesprochen – das Kind mit dem Bade ausgeschüttet wird. Trotz des Fehlens von ausreichenden Vergleichsstudien spricht einiges dafür, dass diese Gefahr in Deutschland insbesondere auch im Zusammenhang von Auseinandersetzungen um die Nachhaltigkeitsproblematik eher überdurchschnittlich ausgeprägt ist, und zwar sowohl in praktisch-politischer Hinsicht als auch im Kontext der wissenschaftlichen Befassung mit der Nachhaltigkeitsproblematik.

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In praktisch-politischer Hinsicht ist es vor allem im Rahmen von Lokalen Agenda 21-Prozessen (BMU 2002) immer wieder zu Auseinandersetzungen über die Frage gekommen, welche Akteure mit welcher Legitimität sprechen oder gar entscheiden können (Benz 1998). Bürgergruppen haben sich vielfach nicht allein als spezielle Interessengruppen, sondern auch als symbolische Exponenten der Basis in einem umfassenderen Sinne und als „Garanten von Geist und Inhalt des Nachhaltigkeitskonzepts“ (Weidner 2005: 73) stilisiert. In diesem Selbstverständnis haben sie vor allem gegenüber ressortmäßig gebundenen Exponenten der staatlichen Verwaltung eine größere Authentizität und Legitimität ihrer Forderungen reklamiert (Brand u.a. 2002: 95). Zugespitzt formuliert: „Das Volk regiert sich selbst“ versus „Vertreter des Volks regieren das Volk“ (Oels in Jonuschat u.a. 2007: 72). Es versteht sich, dass dergleichen aus Verwaltungssicht nicht immer geschätzt und mitunter als ein Abgleiten in letztlich unzulässige Formen von „Nebenparlamentarismus“ (Lamping/Schridde 2000: 88) in Frage gestellt und fallweise zurückgewiesen wurde. In solchen Polarisierungen lebt ein Muster fort, das von der Umweltbewegung der siebziger und achtziger Jahre als Bestandteil der Fundamentalkritik industriegesellschaftlicher Verhältnisse und Strukturen vorgetragen wurde: Der Staat soll nicht, oder zumindest nicht so viel und nicht in der Weise entscheiden wie bisher. Ironischerweise zeigen jedoch gerade auch die vorliegenden Erfahrungen aus Lokale Agenda 21-Prozessen, wie sehr deren Erfolge davon abhängen, dass sich diese Prozesse auf die Autorität der Bürgermeister und die sachliche Unterstützung der Gemeindeverwaltungen stützen können (ebda. 83, Geissel 2006). Insofern liefern sie eher Belege für die anhaltende Bedeutung der staatlichen Institutionen als für deren Hinderlichkeit (Fischer 2000). Eine Gefahr, das Kind mit dem Bade auszuschütten, besteht zumindest teilweise auch auf wissenschaftlicher Ebene, hier eher im Sinne einer steuerungspolitischen Totalisierung der Diagnose des Staatsversagens, mithin der Variante: der Staat kann nicht. Beispiele finden sich etwa in den steuerungstheoretischen Konzepten der bereits erwähnten Projekte der BMBF-geförderten sozial-ökologischen Forschung. Eine unvermeidliche Konsequenz der Tatsache, dass man nie vollständig weiß, wie das System funktioniert, besteht darin, dass man es im Resultat mit dem „kontingente[n] Resultat eines offenen Prozesses sozialer Auseinandersetzungen“ zu tun hat, „die gleichwohl von intentional handelnden Akteuren geführt“ wurden (Voß/Bauknecht 2004: 44). So weit, so gut. Je mehr man diesen Sachverhalt aber totalisiert, umso leichter landet man bei dem, was Voß und Bauknecht in ihrer Übersicht die „steuerungspessimistische“ Perspektive nennen. Daran ändert, wie sie mit Blick auf das Konzept der Projektgruppe Berkhoff, Kastens und Newig (ebda. 101ff.) zutreffend feststellen, auch deren Versiche-

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rung wenig, man könne mit systemtheoretischen Argumenten auch eine „steuerungsoptimistische“ Option gewinnen: indem man auf die Fähigkeit komplexer Systeme zur Selbstorganisation setze, „detaillierte Planung und permanente Feinsteuerung durch die Steuerungsinstanz“ zu erübrigen. Gerade weil derartige Prozesse „sich nicht in einer gerichteten Weise entwickeln, sondern sich situativ an sich verändernde Rahmenbedingungen anpassen bzw. spontaner Selbstorganisation folgen“, bezeichnen sie logisch das Gegenteil von dem, was Planung und Steuerung meint (ebda. 106). Für einen politisch ins Werk zu setzenden tief greifenden Wandel, wie ihn die Agenda 21 fordert, bleibt da sozusagen grundsätzlich kein Raum mehr. Man kann in Bezug auf die charakteristischen Wirkungen unbeabsichtigter Folgen von einzelnen Entscheidungen im Zusammenhang komplexer Systeme allerdings auch eine andere, weniger polarisierende Perspektive verfolgen: Gerade insoweit wie Emergenz und die damit verbundene Unschärfe zwischen Zielstellung und Zielerreichung unvermeidlich sind, stellt sich die Frage, was sich tun lässt, um das Ergebnis der politischen Bemühungen der Beteiligten zumindest möglichst nah an das Ziel heranzubringen, welches die Schnittmenge dessen darstellt, was die beteiligten Akteure je für sich angestrebt haben und zu beeinflussen vermögen. Akteurtheoretisch gefragt: Welche Akteure vermögen in diesem Zusammenhang welche Ressourcen einzusetzen und wie lässt sich die notwendige Koordination und Kooperation der Akteure optimieren? In einer solchen Perspektive wird gewiss kein Königsweg des Nachhaltigkeitswandels sichtbar. Aber ohne diese Art von Fragen zu stellen, droht die Debatte auf der Ebene systemtheoretischer und steuerungspolitischer Grundsatzerwägungen stehen zu bleiben. Ein illustratives Beispiel liefert der von Becker und Kluge herausgegebene Band „Soziale Ökologie. Grundzüge einer Wissenschaft von den gesellschaftlichen Naturverhältnissen“ (Becker/Jahn 2006). Die Autoren des Bandes entwickeln ein überzeugendes Bild von der grundsätzlichen Komplexität natur-gesellschaftlicher Wechselbeziehungen, und zwar – wenngleich relativ knapp – auch im Hinblick auf das Teilthema der „sozial-ökologischen Transformation“ (ebda. 237ff.). Eine systematisierende Konkretisierung dieser Überlegungen in Bezug auf die relevanten Akteure, deren spezifische Ressourcen und die daraus sich ergebenden Chancen und Imperative der Gestaltung des Nachhaltigkeitswandels schließt sich jedoch nicht an; auch nicht im Abschnitt „Forschungszugänge“, in dem Nahhaltigkeitsperspektiven für einzelne Problemund Handlungsfelder erörtert werden. Das nimmt den dargelegten Überlegungen gewiss nichts von ihrem Wert. Es bestätigt aber noch einmal an einem überdurchschnittlich gut durchdachten und ausgearbeiteten Beispiel, was Dingler im Hinblick auf die nachhaltigkeitspolitisch unerlässliche „Theorie der Nachhaltig-

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keitstransformation“ formuliert: „Eine solche Theorie ist […] noch weitgehend unausgearbeitet“ (Dingler 2003: 485). Wie immer sich eine solche Ausarbeitung im Weiteren gestalten mag, es besteht jedenfalls kein Zweifel, dass „Governance“ darin eine zentrale Rolle zu spielen hat – bezeichnet Governance doch nichts anderes als die Erweiterung des Akteurspektrums politischen Entscheidens in dem Sinne, dass nichtstaatliche Akteure eine unverzichtbare Rolle übernehmen, weil anders problemadäquate Konzepte und deren notwendige Legitimation nicht entwickelt werden können (Pierre/Peters 2000, Schuppert 2005). Das gilt umso mehr, je anspruchsvoller in der Sache und je einschneidender in den Konsequenzen die politischen Zielstellungen sind. Zugleich kann jedoch auch kaum ein Zweifel daran bestehen, dass die spezifische Bedeutung von Institutionen und hier gerade auch von staatlichen Akteuren sich nicht in einem partizipatorischen großen Ganzen verliert. Eine Reihe von Argumenten spricht im Gegenteil dafür, dass deren zentrale Bedeutung erhalten bleibt und in einigen Hinsichten sogar eher noch zunimmt: „Thus, the extension of participation does not mean that the role of government is in any sense diminished. On the contrary, governance for sustainable development depends first and foremost on active governments that place this goal at the centre of the political agenda” (Meadowcroft 2004: 187f.) Die bisherigen Bemühungen um die Umsetzung der Agenda 21 zeigen auf allen Ebenen und in allen Sektoren des politische Entscheidens, dass Partizipation – als Ziel und Mittel der Veränderung – sich nicht im Selbstlauf ergibt, und zwar insbesondere nicht, wo es um die Einbeziehung solcher Akteure geht, die bisher auf der politischen Bühne noch keinen festen Platz gefunden haben. Gerade sie bedürfen der Ermutigung und der Unterstützung (Dippoldsmann 2000: 27f., ICLEI/Difu 1999: 68). Das ist, wie die Konjunktur informeller Akteure in Gestalt von Moderatoren, Expertengruppen und nicht zuletzt von Nichtregierungsorganisationen zeigt, nicht zwingender weise immer eine staatliche Aufgabe. Andererseits zeigt die Erfahrung, dass derartige Akteure zwar hilfreich sein können, aber – wie Weidner im Blick auf Nichtregierungsorganisationen bilanziert – „keine Gewähr für demokratisch legitimierte Entscheidungen“ bieten (Weidner 2005: 73). In der einen oder anderen Weise erweist sich die verstärkte Einbeziehung zivilgesellschaftlicher Akteure in die konzeptionelle Entwicklung und die Umsetzung von politischen Zielstellungen stets als eine Aufgabe, der sich gerade auch staatliche Akteure stellen müssen und die dabei oftmals die Mobilisierung zusätzlicher Handlungsressourcen (personell, qualifikatorisch, finanziell) erfordert. Die Hoffnung auf ein „’Einweben’ von Nachhaltigkeit in sich selbst aktivierende dezentrale Kontexte“ (Lamping/Schridde 2000: 81) erscheint vor diesem Hintergrund nicht nur verfrüht, sondern systematisch unzureichend.

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Es ist vielleicht nicht sehr überraschend, dass das in aller Deutlichkeit in Entwicklungsländern sichtbar wird: Damit politische Entscheidungsprozesse dezentralisiert und auf eine breitere soziale Basis gestellt werden können, ohne zu neuem Klientelismus und neuer Willkür zu führen, werden oftmals zusätzliche institutionelle und rechtliche Sicherungen erforderlich: „High expectations that decentralization results in greater participation and the rule of law per se may not be justified“ (ZEF 2004: 10). Im Ergebnis einer Übersichtsstudie zu einer Vielzahl von Dezentralisierungsprojekten folgert Ribot sogar ohne Einschränkung: „…decentralisation benefits from a strong state“ (Ribot 2004: 43). Aber auch in der OECD-Welt führt das Ziel der Partizipation zu einem Anwachsen der Anforderungen, denen staatliche Akteure genügen müssen. Was das Jahresgutachten 2004 des Rates von Sachverständigen für Umweltfragen betont, gilt mindestens ebenso sehr für den breiteren Nachhaltigkeitskontext, nämlich „die finale Verantwortung und die Garantiefunktion des demokratischen Rechtsstaates, gerade im Falle delegierter beziehungsweise kooperativer Problemlösungen. Die kooperativen und flexibleren Governanceformen bieten zwar grundsätzlich ein Potenzial zur Verbesserung umweltpolitischer Problemlösungsfähigkeit. Sie erweisen sich indes als äußerst voraussetzungsvoll und erfordern oft zusätzliche staatliche Handlungskapazitäten“ (SRU 2004: 2). Neben „aktivierter Selbstregulierung und Partizipation unterscheiden die Autoren als weitere neue Steueransätze „Zielorientierte Ansätze“, „Umweltpolitikintegration“ und „Kooperatives Regieren“ (ebda: 99ff.). In ihrem Zusammenwirken können diese Ansätze ohne Zweifel dazu beitragen, die gesellschaftliche Fähigkeit des Umgangs mit der Komplexität nachhaltigkeitsorientierter Veränderungen zu erhöhen. Wegen des damit verbundenen Anstiegs der Managementaufgaben und hier insbesondere auch wegen der großen Bedeutung der zu ihrer Bewältigung erforderlichen Instrumente („non authoritarian devices for coordinating and regulating collective action, modernizing public action and increasing its credibility or legitimacy, expanding reflexive and procedural rationality, shifting power“. Theys 2002: 224) kommt es zum Teil zu erheblichen zusätzlichen administrativen Kapazitätserfordernissen. „Wird dies nicht berücksichtigt, ist mit Defiziten in der Effektivität und in der Effizienz neuer Steuerungsmuster zu rechnen, im schlimmsten Falle mit einer Absenkung des angestrebten Schutzniveaus“ (SRU 2004: 100). Das bedeutet nicht zuletzt: „it is worth remembering that participation is not everything” (Meadowcroft 2004: 186). Es fällt auf, dass diese Art von Erfahrungen und die darauf bezogenen politologischen Befunde und Folgerungen gerade dort wenig Berücksichtigung finden, wo sich Personen „wie die Forscherinnen und Forscher der Sozial-ökologischen Forschung an der Schnittstelle zwischen Forschung und Praxis veror-

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ten“: in der 2007 in der Reihe „Ergebnisse der „Sozial-ökologischen Forschung“ erschienenen Veröffentlichung einer weiteren „SÖF-Querschnittsarbeitsgruppe“, hier zum Thema „Partizipation und Nachhaltigkeit“ (Jonuschat u.a. 2007: 9). Während das von Voss und Bauknecht zusammengestellte SÖF-Diskussionspapier des Jahres 2004 bei allen Unterschieden zwischen den verglichenen Projekten und ihren Ansätzen noch eindeutig eine „spezifische SteuerungsProblematik der sozial-ökologischen Forschung“ benennt und sie als ein „Dilemma“ beschreibt2, steht die Veröffentlichung des Jahres 2007 unter dem überraschend linearen Motto des BMBF: „Vom Leitbild zur Umsetzung“. Inhaltlich ist sie vollständig auf Partizipation fokussiert, und dies mit der bemerkenswerten Begründung, dass „seitens des Förderschwerpunkts dem Thema Partizipation eine hohe Bedeutung beigemessen wurde und es demnach in die meisten Projekte integriert war“ (ebda.). Gleichzeitig lassen die Autorinnen der Veröffentlichung aber keinen Zweifel daran, dass Partizipation auch für sie selbst den konzeptionellen Dreh- und Angelpunkt ihrer nachhaltigkeitspolitischen Überlegungen und Wünsche ausmacht. Diese Selbstverortung scheint im vorliegenden Fall wie ein Filter zu wirken, der Befunde zu den Grenzen einer solchen Fokussierung auf Partizipation nur noch mit Abstrichen zum Tragen kommen lässt. Der Umstand geht mit einer erstaunlichen Vereinfachung des Steuerungsdilemmas einher, das die Studie von Voß und Bauknecht benannt hatte. Baranek und Walk bringen es in einer anderen, inhaltlich aber weitgehend identischen Veröffentlichung auf die Frage „Was muss also die Gesellschaft lernen, um sich nachhaltig zu verhalten?“ Diese Frage ist nicht nur deshalb beachtlich, weil sie die Komplexität gesellschaftlicher Akteursysteme und die damit verbundenen Steuerungsprobleme in einer geradezu atemberaubenden Weise vereinfacht. Sie ist es auch deshalb, weil der Nachhaltigkeitswandel hier einerseits erstaunlich „top-down“ und andererseits nachgerade subjektlos gefasst wird: als „Durchsetzung nachhaltiger und partizipativer Lebensformen“. Hinsichtlich der selbst gestellten Frage, wie das geschehen könnte, ist es dann nur konsequent, wenn die Autorinnen erwägen, jeden Anspruch auf politische Steuerung aufzugeben: „Eine […] Lösung wäre, dies der Gesellschaft selbst zu überlassen. Den Unsicherheiten der Nachhaltigkeitsdefinition kann dadurch begegnet werden, dass ein gemeinsames Verständnis der Nachhaltigkeitsziele partizipativ entwickelt und ausgehandelt wird. Wichtig ist dabei vor allem, dass Reflektionen über den Lernprozess (gesellschaftliche Experimente) einen großen Raum bekommen und die Gesellschaft breit einbeziehen“ (Baranek/Walk 2007: 81f.). 2 „Man weiß nicht vollständig, wie das System funktioniert“; „Man hat keine eindeutig und dauerhaft bestimmbaren Ziele“ und „“Es gibt keine zentrale Kontrolle über das System“ (Voß/Bauknecht 2004: 7f.)

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Die Gesellschaft wird hier zu einer großen Basisgruppe, die sich in Permanenz mit sich selbst befasst und die auf diese Weise sukzessive zu den erwünschten „nachhaltigen und partizipativen Lebensformen“ kommt. Von der Besorgnis über die Komplexität der Akteurstrukturen und der funktionalen Wechselbeziehungen und Rückkopplungen als Charakteristikum moderner Gesellschaften und über das daraus erwachsende Steuerungsdilemma, die im Mittelpunkt der von Voß und Bauknecht betrachteten Projekte steht, ist hier nichts mehr übrig geblieben. An deren Stelle ist in der neuen Veröffentlichung eine vielstimmige, in der Sache aber weitgehend übereinstimmende Orientierung auf gesellschaftliche Selbstbestimmung durch die Bürgerinnen und Bürger getreten. Im Vergleich der beiden hier betrachteten Veröffentlichungen aus der Reihe „Ergebnisse der Sozial-ökologischer Forschung“ ergibt sich somit ein auffälliges Muster von Differenz und Übereinstimmung. Zunächst fällt eine markante Differenz in der Schwerpunktsetzung auf: Die Projekte, mit denen sich die Veröffentlichung des Jahres 2004 befasst, heben alle hervor, dass in Bezug auf den Nachhaltigkeitswandel die Reichweite staatlichen Steuerns mehr oder minder stark begrenzt ist. Insofern variieren sie das Thema „der Staat kann nicht“. In den Beiträgen der Veröffentlichung des Jahres 2007 steht das Gebot des radikalen Wandels hingegen ganz unter dem Gebot der Partizipation. Die Perspektive ist dabei durchwegs die der Stärkung der gesellschaftlichen Basisakteure. Institutionen und insbesondere staatliche Akteure erscheinen in diesem Zusammenhang vor allem als Gegenpol zur Basis und nur in dem Sinne und in dem Maße als positiv relevant, wie sie die Beteiligung der Basis stärken. Insofern variieren sie das Thema „der Staat soll nicht“. Anders gesagt – und hier liegt die Übereinstimmung in der Differenz – in beiden Fällen besteht in Bezug auf den Nachhaltigkeitswandel als gemeinsamem Thema gegenüber staatlichen Akteuren eine deutliche Skepsis, fast möchte man sagen eine Art Fremdeln („Anti-Staats-Bias“ von Blumenthal 2005: 1170). Es mag dahin gestellt bleiben, wie weit sich darin weltanschauliche, politische und analytische Vorbehalte verschränken. Tatsache ist jedenfalls, dass im hier betrachteten Kontext staatlichem Handeln wenig zugetraut wird und dass dies damit einhergeht, dass dem nicht entsprechende Forschungsergebnisse der umweltpolitologischen Forschung aus Deutschland und der internationalen Nachhaltigkeitsforschung hier nur begrenzt aufgenommen werden. Handelt es sich insofern um ein speziell deutsches Phänomen? Es passt jedenfalls zu dem Umstand, dass das Thema des radikalen Wandels als zentrales Thema der Agenda 21 – anders als das Thema Partizipation (ICLEI/Difu 1999: 201) – in der sozialwissenschaftlichen Nachhaltigkeitsdebatte in Deutschland vergleichsweise spät angegangen wird und dass dies in besonderem Maße für die Frage nach

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möglichst fruchtbaren Aufgabenverteilungen zwischen den diversen staatlichen und zivilgesellschaftlichen Akteuren gilt. Es ist insofern vielleicht kein Zufall, dass der in dieser Hinsicht am weitesten entwickelte Ansatz aus dem Kreis der SÖF-Projekte, auf die sich der erste der beiden hier betrachteten Berichte bezieht (2004), der von Jan Peter Voss (siehe auch in diesem Buch), in engem Kontakt mit der SustainabilityTransition-Debatte in den Niederlanden steht (Rip 1997, Kemp/Parto/Gibson 2005, Voß/Bauknecht/Kemp 2006). Die von Rotmans, Kemp und anderen entfalteten Überlegungen sind allerdings nicht ohne Ironie. Sie verstehen den Nachhaltigkeitswandel als strikt evolutiven Prozess: „More Evolution than Revolution“ (Rotmans/Kemp/van Asselt 2001, siehe auch Rotmans/Loorbach 2003), verstehen ihn aber nichtsdestoweniger als den günstigsten Weg, um schließlich doch substantielle Veränderungen im Sinne der Überwindung vorgängiger Pfadabhängigkeiten zugunsten nachhaltigkeitsförderlicherer Entwicklungspfade zu ermöglichen.

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Ausblick

Wie weit diese Perspektive am Ende doch bloß auf den vielfach beschworenen Fall „bloß kosmetischer Korrektur der gegebenen Entwicklungsdynamik“ (Wiemeyer 2002: 23) hinausläuft oder aber auf einen Wandel, der hinsichtlich der beiden Hauptziele der Agenda 21, Ressourcenschonung und sozialer Ausgleich zwischen Nord und Süd, zu messbaren Fortschritten führt, ist in erster Linie eine empirische Frage. Dabei kommt erschwerend hinzu, dass weder heute noch morgen eindeutige Maßstäbe hinsichtlich der Zeiträume bestehen, in der Nachhaltigkeitswandel bewältigt werden sollte; und auch in sachlicher Hinsicht bleibt Nachhaltigkeit ein Ziel, für das es keinen eindeutigen Maßstab gibt und geben wird. Vor diesem Hintergrund bleibt kein anderer Weg, als das Ziel pragmatisch zu formulieren. Dabei sind drei Aspekte zentral: Um nicht in die Falle bloß kosmetischer Veränderungen zu tappen, müssen erstens solche Ziele formuliert werden, die im Blick auf die Zielfelder der Agenda 21 – die „Verbrauchsgewohnheiten von Industrie, Staat, Handel und Einzelpersonen“ – hinreichend anspruchsvoll sind: einerseits zur Stabilisierung der Ressourcenbasis und der tragenden ökosystemaren Zusammenhänge der Erde und andererseits in einer Verteilung der Kosten des Nachhaltigkeitswandels, die in der gesellschaftlichen Breite als einigermaßen akzeptabler neuer Angemessenheits- und Gerechtigkeitsrahmen verstanden wird – nicht zuletzt im NordSüd-Verhältnis.

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Damit hier nicht bloß Wunschlisten, sondern politisch relevante Aufgabenstellungen formuliert werden, die bereits heute in Angriff genommen werden können, bedarf es zweitens hinreichend breiter, handlungsfähiger und handlungsbereiter Akteurkonstellationen. Auf dieser Grundlage muss es drittens gelingen, sowohl die Zielstellungen als auch die notwendigen Akteurkonstellationen trotz des unvermeidlichen und nicht endenden Wandels der Kontextbedingungen immer wieder zu rekonfigurieren. Das betrifft ohne Zweifel auch die Bereitschaft, zunächst ins Auge gefasste Teilziele und -strategien zu verändern oder sie notfalls auch aufzugeben. Entscheidend ist, dass der begonnene Veränderungsprozess auf diesem Wege – und nur auf diesem Wege – lebendig und produktiv gehalten werden kann und dabei möglichst noch an Dynamik und Tiefgang gewinnt. Für Erfolge, die auf solcherlei inhaltlichen und prozessualen Nachjustierungen aufbauen, hat Weyer (in einem technologiepolitischen Kontext) den treffenden Begriff des „erfolgreichen Scheiterns“ geprägt (Weyer 1993). Er beleuchtet freilich nur die eine Seite des Problems. Die andere Seite besteht in der Notwendigkeit, den Nachhaltigkeitswandel zu einem Angelpunkt jeder Art von Politik zu machen und ihn in den Mittelpunkt der dafür unerlässlichen öffentlichen Dialog- und Konsultationsprozesse zu rücken. Alle drei Zielstellungen enthalten zwar massive politische Herausforderungen, sind aber realistisch. Über einen längeren Zeitraum und entsprechende Iterationen hinweg könnte sich ein solches Unternehmen trotz der begrenzten Reichweite seiner einzelnen Schritte in der Tat als ein Weg des radikalen Wandels erweisen, wie ihn die Agenda 21 fordert.

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Konsum im Wandel in Richtung Nachhaltigkeit? Forschungsergebnisse und Perspektiven Ines Weller

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Einführung

Die Transformation gesellschaftlicher Naturverhältnisse in Richtung einer nachhaltigeren Entwicklung erfordert tief greifende und grundlegende Veränderungen. Angesichts der bereits mittelfristig zu erreichenden Ziele z.B. im Bereich der Ressourcenproduktivität und der CO2-Emissionen gilt dabei eher ein radikaler und weniger ein inkrementeller, behutsamer Wandel als notwendig. Besonderer Veränderungsbedarf kommt den nicht nachhaltigen Produktions- und Konsummustern zu. Die Forderung nach ihrer Veränderung hat daher bereits in der Agenda 21, dem Abschlussdokument der UNCED-Konferenz in Rio de Janeiro 1992, einen hohen Stellenwert. Dieser wurde auf dem UN-Nachhaltigkeitsgipfel 2002 in Johannesburg bestätigt und in Kap. III des dort beschlossenen „Plan of Implementation“ erneut nachdrücklich zum Ausdruck gebracht (UN 1999, WSSD 2002). Dass tief greifende Veränderungen nach wie vor dringend erforderlich sind, zeigt eine Vielzahl ungelöster lokaler und globaler ökologischer Probleme: Beispielsweise ist absehbar, dass die in Kyoto vereinbarten Reduzierungen der CO2-Emissionen nicht erreicht werden. Der Weltenergieverbrauch steigt ebenfalls weiter: 2002 um 3,4%, 2003 um 2,9% sowie 2004 sogar um 4,8% (RWE 2004, RWE 2005). Auch wenn sich die Schwerpunkte des Wachstums in die Schwellen- und Entwicklungsländer verlagern, halten die globalen Ungleichheiten an. 2003 lag der Primärenergieverbrauch im weltweiten Durchschnitt bei 1,5 toe (Tonnen-Öl-Äquivalente) pro Kopf, in Nordamerika und in Mittel- und Osteuropa mit 7,8 bzw. 3,7 toe erheblich darüber, in anderen Regionen wie China mit 0,9 toe deutlich darunter (RWE 2004). Ein erheblicher Anteil des Energieverbrauchs entfällt auf die Produktion und den Konsum besonders energie- und ressourcenintensiver Produkte wie Autos, Fleisch und Elektrogeräte (Sachs/Santarius 2005). So nimmt die Pkw-Flotte weltweit pro Jahr um 11 Millionen Fahrzeuge zu. Haushaltselektrogeräte zählen zu der Produktgruppe, deren Energieverbrauch global am schnellsten wächst. Sie sind in den Industrieländern bereits für 30% des Stromverbrauchs verantwortlich (Sawin 2004).

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Vor diesem Hintergrund bildet ein tief greifender Wandel eine kaum bestreitbare Notwendigkeit. Bei näherer Betrachtung zeigt sich dabei ein charakteristisches Spannungsverhältnis: Auf der einen Seite haben vor dem Hintergrund der Pluralisierung von Lebensstilen und der Beschleunigung von Produkt- und Technikinnovationen Erneuerungen in der Konsumausstattung eine hohe Bedeutung. So werden im Bereich Bekleidung nicht mehr 2mal jährlich neue Modekollektionen (Winter-/Sommermode) auf den Markt gebracht, sondern erheblich häufiger, bei manchen Bekleidungsunternehmen wie z.B. „H & M“ und „Zara“ bereits in einem 14tägigen Rhythmus. Im Bereich Information und Kommunikation lässt sich bei Produkten wie Handys und PC´s ebenfalls eine erhebliche Innovationsdynamik beobachten. Auf der anderen Seite finden sich im Konsumverhalten starke Beharrungstendenzen durch eingespielte Alltagsroutinen im Kaufverhalten und in der Nutzung von Produkten und Geräten. Diese vielfach unbewussten Routinen reduzieren die Komplexität der alltäglich zu treffenden Entscheidungen. Sie führen aber auch dazu, dass routinisierte Verhaltensweisen wie die Nutzung des Pkw´s im Alltag oder Ernährungsvorlieben schwer zu beeinflussen und zu verändern sind. Insgesamt wird das private Konsumverhalten durch äußerst vielfältige und komplexe Einflussfaktoren geprägt und getrieben. Sie reichen von technologischen Innovationen, infrastrukturellen und materiellen Gegebenheiten, ökonomischen und rechtlichen Rahmenbedingungen bis hin zu Alltagsroutinen und Versorgungsstrukturen, Identitätskonzepten und Symbolisierungen sowie gesellschaftlichen und sozialen Entwicklungen. Ausgehend von der Nachhaltigkeitsanforderung, den Konsum gezielt umzusteuern, wird im Folgenden zunächst gefragt, welche Ansatzpunkte und Ergebnisse die Forschung zum Thema Nachhaltiger Konsum in dieser Hinsicht zur Verfügung stellt. In Auseinandersetzung mit den bislang in der Umweltforschung und in der Umweltpolitik hauptsächlich verfolgten Ansätzen lässt sich zeigen, dass diese nach wie vor ihren Hauptfokus auf die Entwicklung von Strategien zur Information und Aufklärung der Konsumenten und Konsumentinnen richten, um Veränderungen in den individuellen Präferenzen zu bewirken. Dieser Fokus verengt die Perspektive in problematischer Weise: Die Einbindung des Konsumverhaltens in komplexe infrastrukturelle, soziale, ökonomische, politische und kulturelle Gegebenheiten wird theoretisch-konzeptionell bislang erst sehr unzureichend berücksichtigt. Diese Diagnose führt zu der Frage, welche Modelle der komplexen gesellschaftlichen Einbindung privaten Konsumverhaltens eher Rechnung tragen.

II. Fokus: Konsum 2

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Politische Debatten über nachhaltigen Konsum: Bedeutungswandel und Ambivalenzen

Die Forderung nach einer - zunächst ökologischen - Ausrichtung der Konsummuster ist nicht neu. Sie wurde bereits in den 1970/80er Jahren von der Umweltbewegung gestellt. Sie knüpft ihrerseits an dem kritischen Konsumdiskurs der 1960er Jahre an, der aus sozialpsychologischer Sicht die Überflussgesellschaft und den „Homo Consumens“ kritisierte (Schultz/Weller 1997). Mit der Etablierung des Leitbilds der Nachhaltigkeit in der Folge der UN-Konferenz zu Umwelt und Entwicklung (UNCED) 1992 gerieten diese Diskussionen wieder neu auf die politische Agenda und wurden in Richtung nachhaltigen Konsums weiter entwickelt. Aktuell erlangen angesichts der Herausbildung einer „neuen globalen Konsumentenklasse“ die globalen Perspektiven nachhaltigen Konsums zunehmende Bedeutung (Gardner/Assadorurian/Sarin 2004, Sachs/Santarius 2005). Nachdem in der Umweltpolitik zunächst Unternehmen als Hauptverantwortliche für ökologische Optimierungen galten, richten sich die Debatten über einen nachhaltigen Konsum seit den 1990er Jahren verstärkt auf die Verantwortung der privaten Konsumenten und Konsumentinnen (UBA 1997, Worldwatch Institute 2004, Fücks 2004). Dies wird zum einen auf die erreichten ökologischen Entlastungen der Produktionsprozesse und zum anderen auf die ungelöste Umwelt- und Abfallproblematik von Produkten und ihrer Nutzung (Weller 2004) zurückgeführt. Einen zusätzlichen Bedeutungsschub erhielt dieser Fokus durch die Einrichtung eines Bundesministeriums für Verbraucherschutz, Ernährung und Landwirtschaft (BMVEL). Mit der Etablierung dieses neuen Politikfeldes ausgelöst durch die BSE-Krise - haben Verbraucherpolitik und Verbraucherschutz sowie das Thema nachhaltiger Konsum deutlich an politischem Gewicht gewonnen (BMVEL 2003, Reisch 2004). Gleichwohl werden in der Literatur die Einflussmöglichkeiten der Verbraucher und Verbraucherinnen kontrovers diskutiert: Auf der einen Seite findet sich die Einschätzung, dass ihre Entscheidungen durch die Einbindung des Konsumverhaltens in vorgegebene Produktionsstrukturen nur geringe Wirkung haben (Miller 2002, Schultz et al. 2003, Huber 2004). Die Umweltwirkungen des Konsums werden danach überwiegend durch die verschiedenen soziotechnischen und infrastrukturellen Systeme und weniger durch individuelle Präferenzentscheidungen bestimmt (Lange 2000, Lange 2002, Shove/Ward 2002). Auf der anderen Seite wird davon ausgegangen, dass der Konsum für ein hohes Maß der Ressourcenbeanspruchung von Gesellschaften verantwortlich ist. Dies wird mit seinem Anteil am Bruttoinlandsprodukt oder mit Ergebnissen von Ökobilanzen über die Relevanz der Gebrauchsphase für den Ressourcenverbrauch begründet (z.B. UBA 1997, UBA 2002).

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In Deutschland wurde das Thema vergleichsweise früh aufgenommen: Eine Vielzahl an umweltpolitischen Aktivitäten und zahlreiche Projekte und Initiativen im Umfeld von Lokalen Agenda-21-Prozessen zielen auf die Beförderung nachhaltiger Konsummuster. Beispielhaft hierfür lässt sich der Nationale Dialog von BMU und Umweltbundesamt zum „10-Jahres-Programm für nachhaltige Produktions- und Konsummuster“ anführen (BMU/UBA 2004b), in dessen Rahmen themen- und akteursspezifische Dialogprozesse durchgeführt werden oder wurden1. In der Nachhaltigkeitsstrategie der Bundesregierung, einem nachhaltigkeitspolitischen Grundlagendokument auf nationaler Ebene, spielen Konsummuster dagegen nur eine untergeordnete Rolle. Dies zeigt sich insbesondere daran, dass zu Konsum keine spezifischen Indikatoren und Ziele entwickelt und in den Ziel- und Indikatorenkatalog aufgenommen wurden (die Bundesregierung 2002 und 2004). Damit werden im Unterschied von anderen Zieldimensionen wie zum Beispiel der Ressourcenschonung und dem Klimaschutz in Bezug auf die Beförderung nachhaltiger Formen und Praktiken des Konsums zum Beispiel der Entwicklungsfortschritte und -defizite nicht regelmäßig überprüft. Zentrale Ziele eines nachhaltigeren Konsums sind in ökologischer Perspektive Fortschritte in der Ressourcenschonung und in sozialer Perspektive ein Zuwachs an Gerechtigkeit. Ressourcenschonung umfasst quantitative und qualitative Ziele, insofern geht es sowohl um die Reduzierung des Ressourceneinsatzes als auch um die Minimierung der Risikopotenziale des Stoffeinsatzes. Gerechtigkeit bezieht sich insbesondere auf intra- und intergenerative Gerechtigkeit und ist zudem anschlussfähig an die Zielstellung der Geschlechtergerechtigkeit. Bislang sind insbesondere die ökologischen Ziele konkretisiert während soziale und ökonomische Ziele noch vergleichsweise wenig entwickelt sind. Für die ökologische Dimension fordert Kap. 4 der Agenda 21 als Hauptziele, „to promote efficiency in production processes and reduce wasteful consumption“ (UN 1992: 33). Beide finden sich in dem ersten nationalen Indikatorenset einer nachhaltigen Entwicklung des Umweltbundesamts2 sowie in aktuellen Indikatorensätzen (Spangenberg/Lorek 2002). In den Anfängen zielte die Debatte über nachhaltigen Konsum damit vor allem auf den Kauf ökologisch effizienterer Produkte und auf die Reduzierung des Konsumniveaus (Schultz/Weller 1997). Dazu kam als weitere Differenzierung „consuming responsibly“ (Jackson/Michaelis 2003). Diese Ansätze eines nachhaltigen Konsums passen sich in

1 Die Rolle von Wissenschaft wurde in diesem Kontext bisher nicht diskutiert (http://www.dialogprozess-konsum.de). 2 Indikatoren für Konsum: Aufkommen der Produktabfälle pro Kopf, Freizeitverkehrleistungen pro Kopf, Marktanteil von Produkten mit Umweltzeichen, Ausstattung mit umweltverträglichen langlebigen Ge- und Verbrauchsgüter, Energieverbrauch privater Haushalte (UBA 1997: 330).

II. Fokus: Konsum

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die drei Strategien Effizienz, Suffizienz und Konsistenz ein. Sie unterscheiden sich zum einen nach dem Verhältnis von quantitativen und qualitativen Zielen: Bei der Effizienzstrategie steht die Ressourcenproduktivität im Vordergrund, die Konsistenzstrategie fokussiert auf qualitative Veränderungen der Ressourcenbasis, während die Suffizienzstrategie beide Ziele verknüpft und sowohl die Reduzierung des Konsumniveaus als auch qualitative Veränderungen des Konsums anstrebt. Zum anderen geht in die Diskussion der drei Strategien eine bestimmte Aufgabentrennung und -zuweisung ein: Produzenten gelten als hauptverantwortlich für die Umsetzung von Effizienz und Konsistenz, Konsumenten und Konsumentinnen für die Orientierung an Suffizienz3. Darüber hinaus ist der Diskussions- und Umsetzungsstand von Effizienzstrategien im Vergleich zu Konsistenz- und Suffizienzstrategien deutlich weiter entwickelt (Hofmeister 1999). Insgesamt lässt sich eine Bedeutungsverschiebung erkennen4: Während in den Anfängen sowohl das Konsumniveau gesenkt als auch die Konsumformen umgestaltet werden sollten, zeichnet sich in den letzten Jahren ein Abrücken von „weniger konsumieren“ ab: „Sustainable consumption is not about consuming less, it is about consuming differently, consuming efficiently, and having an improved quality of life“ (UNEP/CDG 2000). Auch die OECD unterstreicht: „it is resource use and environmental pollution that have to be brought to sustainable levels, not the consumption of products and services as such“ (OECD 2002: 12). Die Seite des Wandels, die sich auf tief reichende Veränderungen im Kaufund im Gebrauchsverhalten sowie der Nutzung von Ressourcen erstreckt und das Hinterfragen von Konsumbedürfnissen mit einschließt, gerät damit eher an den Rand der politischen Debatten. Stattdessen geht es um Veränderungen individueller (Kauf)Präferenzen in Richtung auf nachhaltige, ökoeffiziente Produkte und Dienstleistungen. Konsum wird auf so auf das bloße Kaufverhalten reduziert. Demgegenüber gerät der alltägliche Umgang mit Produkten und Technologien tendenziell aus dem Blick. Indirekt drückt sich darin ein Verständnis von Veränderung aus, das auf die vergleichsweise kleinen Schritte eines langsamen, inkrementellen Wandels im Konsumbereich setzt. Dies hat sich allerdings eher implizit in die Debatte über nachhaltigen Konsum eingeschlichen, was zur Folge hat, dass die sich daran

3 Diese Aufgabentrennung wird in der Forschung zu „Gender und Nachhaltigkeit“ als Fortführung der geschlechtsspezifischen Arbeits- und Machtteilung kritisiert, da sie mit einer geschlechtsspezifischen Zuweisung der Umweltverantwortung einhergehe (Schultz 1999, Weller et al. 1999). 4 Diese Einschätzung wird von Jackson/Michaelis bestätigt: „The current institutional consensus has tended to settle for a position which implies consuming differently rather than consuming less, and in which this is to be achieved primarily by the production and sale of more sustainable products“ (Jackson/Michaelis 2003: 4).

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eigentlich unmittelbar anschließende Frage, was dies für das Erreichen der Ziele von Nachhaltigkeit insgesamt bedeutet, so explizit nicht gestellt wird. Festzuhalten ist für die politischen Debatten über nachhaltigen Konsum zudem eine deutliche Ambivalenz zwischen hoher programmatischer Bedeutung einerseits und schwachen politischen Signalen und wenig konkreten Zielvorgaben für die Umsetzung nachhaltiger Konsummuster andererseits. Zu dieser Ambivalenz trägt sicherlich bei, dass sich die Debatten über nachhaltigen Konsum aktuell in einem politischen Kontext bewegen, in dem die Notwendigkeit von (mehr) Konsum für Wirtschaftswachstum und gesellschaftlichen Wohlstand betont und gefordert wird. Auch vor diesem Hintergrund erscheint die Fokussierung auf den Kauf von nachhaltigeren Produkten als Entschärfung des Widerspruchs zwischen „Konsum als Bürgerpflicht“ und den Anforderungen eines nachhaltigen Konsums.

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Forschung zu nachhaltigem Konsum: Ansatzpunkte für den Wandel in Richtung Nachhaltigkeit?

Im Kontext der Debatten über nachhaltigen Konsum wurde von Anfang an erheblicher Forschungsbedarf formuliert, der in Deutschland insbesondere vom Umweltbundesamt sowie vom Bundesministerium für Bildung und Forschung (BMBF) aufgegriffen wurde. Seit Ende der 1990er Jahre werden Forschungsarbeiten zu nachhaltigem Konsum unterstützt, z.B. im Rahmen der BMBFFörderschwerpunkte „Modellprojekte für nachhaltiges Wirtschaften“, „Sozialökologische Forschung“ und „Möglichkeiten und Grenzen Neuer Nutzungsstrategien“ (Becker/Jahn/Schramm 2000, Balzer/Wächter 2002, Kluge/Schramm 2003). Die verschiedenen Programme zielen vor allem auf die folgenden vier Themenfelder: ƒ ƒ ƒ ƒ

Definitionen, Ziele und Modelle Nachhaltigkeitseffekte des (nachhaltigen) Konsums Strategien und Instrumente zur Förderung nachhaltiger Konsummuster Konsumstile und nachhaltiger Konsum

3.1 Definitionen, Ziele und Modelle eines nachhaltigen Konsums Ein Großteil der geförderten Projekte bezieht sich auf grundsätzliche Fragen des nachhaltigen Konsums und nimmt dabei insbesondere die Angebotsseite in den Blick: Wie ist nachhaltiger Konsum zu definieren und für verschiedene Hand-

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lungsfelder wie Ernährung, Bekleidung und Wohnen zu konkretisieren? Welche Ziele sind zu verfolgen? Welche Konzepte und Modelle gibt es bzw. sind zu entwickeln? Welche Angebote stehen zur Verfügung? Wie sind diese in Hinblick auf Nachhaltigkeitsziele zu verbessern? Allgemein gilt ein Konsumverhalten als nachhaltig, das „zur Bedürfnisbefriedigung der heute lebenden Menschen beiträgt, ohne die Bedürfnisbefriedigungsmöglichkeiten zukünftiger Generationen zu gefährden“ (Schrader/Hansen 2001: 22). Wesentlicher Bezugspunkt hierfür ist das Konzept einer nachhaltigen Entwicklung und die vielfältigen Studien der letzten Jahre zu seiner Definition und Konkretisierung (BUND/Misereor 1996, UBA 1997, UBA 2002, Kopfmüller et al. 2001, Die Bundesregierung 2002). Nachhaltiger Konsum soll zur Überwindung, zumindest aber zur Dämpfung ökologischer, sozialer und ökonomischer Probleme, zur Schonung der natürlichen Ressourcen, zu mehr Lebensqualität und Gerechtigkeit beitragen (Jackson 2006b). Ferner ist nachhaltiger Konsum als ein relationales Konzept zu verstehen, das auf nachhaltigere Konsummuster und den Konsum nachhaltigerer Produkte und Dienstleistungen sowie ihre nachhaltigere Nutzung ausgerichtet ist. Eine darüber hinausgehende verbindliche und einheitliche konkrete Definition nachhaltigen Konsums ist nicht zu erkennen (Lübke 2004). Vielmehr setzt sich die Vorstellung durch, dass es als „fuzzy concept“ zu betrachten und daher jeweils kontextabhängig zu bestimmen ist (Reisch 1998, Brand/Brumbauer/Sehrer 2003). Dies bedeutet, dass ausgehend von den Nachhaltigkeitszielen für die verschiedenen Konsumbereiche unter Berücksichtigung des gesamten Life Cycles zu präzisieren ist, welche Handlungs- und Produktalternativen jeweils als nachhaltig(er) zu bewerten sind. Dabei ist die Komplexität der Konsumphase zu berücksichtigen: Sie setzt sich aus mindestens drei Komponenten zusammen: dem Kauf und seinen vorgelagerten Informations- und Entscheidungsprozessen, der Nutzung und dem Gebrauch von Gütern sowie deren Entsorgung. In der feministischen Diskussion wird darüber hinaus auf die Bedeutung von Phasen der Ko-Produktion im Rahmen des Konsumhandels hingewiesen. Inzwischen ist für die verschiedenen Konsumbereiche konkretisiert worden, was jeweils unter nachhaltigem Konsum verstanden werden könnte. Darüber hinaus wurden auch diverse Modelle und Konzepte für nachhaltigeres Konsumverhalten entwickelt, die als „gute Beispiele“ präsentiert und kommuniziert werden (z.B. VZ 1996, UBA 1997, OECD 1998, Günther/Fischer/Lerm 2000, Schrader/Hansen 2001, UNEP 2001, Scherhorn/Weber 2002, Worldwatch Institute 2004).

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3.2 Nachhaltigkeitseffekte des (nachhaltigen) Konsums Diese Forschungsaktivitäten richten sich sowohl auf die Bestimmung der Umweltrelevanz des Konsumverhaltens insgesamt sowie einzelner Konsumbereiche und Produktgruppen als auch auf die Abschätzung und Überprüfung der Nachhaltigkeitseffekte bzw. insbesondere der Umwelteffekte, die von nachhaltigeren Konsumalternativen erwartet werden. Die ökologische Relevanz des Konsums wird wie bereits erwähnt häufig damit begründet, dass rund 57% des Bruttoinlandsprodukts auf Ausgaben für den privaten Konsum entfallen (z.B. UBA 1997, UBA 2002). Diese Einschätzung basiert auf der Grundannahme, dass sich monetäre mit physisch-materiellen Größen gleichsetzen lassen. Diese Gleichsetzung ist jedoch nicht unstrittig: Beispielsweise zeigt sich für Biolebensmittel, dass ihr Ressourcenverbrauch reduziert ist, sie aber zugleich höhere Preise erzielen und damit zu einer verbesserten Wertschöpfung und Erhöhung des Bruttoinlandsprodukts beitragen. Diese wäre in diesem Fall gerade nicht mit einem Mehrverbrauch an natürlichen Ressourcen verbunden (Weller 2004). Außerdem wird mit Ergebnissen von Ökobilanzen argumentiert, nach denen bei vielen Gebrauchsprodukten wie PC´s, Textilien, Fernsehgeräten und Pkw´s die Gebrauchsphase im Vergleich zur Herstellung und Abfallbehandlung als Hauptverursacher des Ressourcenverbrauchs gilt. So wurde im Forschungsvorhaben EcoTopTen durchschnittlich 72% der Gesamtumweltbelastung der Nutzungsphase zugewiesen (Grießhammer et al. 2004)5. Allerdings werden bei einer solchen Zuweisung häufig vereinfachte Annahmen über das Nutzungsverhalten zu Grunde gelegt, diese Annahmen die Ergebnisse jedoch maßgeblich prägen (Weller/Hayn/Schultz 2002). Ein dritter Argumentationsstrang bezieht sich auf den Anteil der privaten Haushalte an der Verwendung von Primärressourcen wie Wasser und Energie: Nach der aktuellen umweltökonomischen Gesamtrechnung entfielen im Jahr 2004 auf die privaten Haushalte 8% des Wasserverbrauchs und 34,4% des Primärenergieverbrauchs (Statistisches Bundesamt 2006). In dieser Perspektive kommt somit dem privaten Konsum im Wasserbereich nur eine geringe, im Energieverbrauch allerdings eine deutlich höhere Bedeutung zu, zumal der Anteil der privaten Haushalte am Primärenergieverbrauch in den letzten Jahren gestiegen ist. Bereits Mitte der 1990er Jahre wurde vom UBA ein Forschungsvorhaben in Auftrag gegeben, um die ökologische Relevanz verschiedener Bedürfnisfelder und Produktgruppen zu bestimmen (Lorek/Spangenberg/Felten 1999, Spangenberg/Lorek 2002). Hier wurden die Bedürfnisfelder Bauen und Wohnen, Ernäh-

5 Einbezogen sind: Waschmaschinen und Waschen, T-NetBox, Pkw´s, Car Sharing, Fahrrad, Holzpelletheizung, Brennwertkessel, Ökostrom, Energiesparlampen, Fernsehgeräte.

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rung und Mobilität als prioritär beurteilt6, zugleich jedoch erhebliche methodische Probleme der Zurechnung von Umwelteffekten auf die privaten Haushalte herausgearbeitet. Es war auch nicht möglich, für die prioritären Konsumbereiche den Anteil zu präzisieren, der auf den privaten Konsum entfällt (Lorek 2003). Grundsätzlich wird diese Rangliste von anderen Studien wie dem bereits erwähnten Forschungsprojekt EcoTopTen bestätigt (Grießhammer et al. 2004). Auch im internationalen Vergleich kommt diesen drei Konsumbereichen aus ökologischer Perspektive eine zentrale Bedeutung zu, wenn auch mit leichten Unterschieden in der jeweiligen Gewichtung und Rangfolge (Moll et al. 2005, Oslo Declaration 2005). Ein zweiter Schwerpunkt in diesem Bereich liegt in der Bestimmung von Umweltentlastungspotenzialen nachhaltigerer Konsumangebote. Hier finden sich Berechnungen, die auf der Annahme einer Substitution von Produkt A (Auto mit durchschnittlichem Treibstoffverbrauch) durch Produkt B (3-Liter-Auto) oder Dienstleistung C (Nutzung Car Sharing) beruhen und sowohl potenzielle Entlastungen als auch mögliche Zusatzbelastungen im Ressourcenverbrauch bestimmen. So werden beispielsweise von EcoTopTen Reduktionspotenziale berechnet, die davon ausgehen, dass die nachhaltigeren Konsumangebote konventionelle Angebote ersetzen (Grießhammer et al. 2004)7. In ähnlicher Weise werden die Entlastungspotenziale von neuen Nutzungsstrategien wie Car Sharing, Skiverleih oder der Nutzung von Waschcentern bestimmt (Hirschl 2000, Hirschl et al. 2001). Diese Berechnungen sagen jedoch noch wenig über die realisierten ökologischen Entlastungen aus. Hier stellt sich insbesondere das methodische Problem, mögliche Reboundeffekte zu berücksichtigen: Inwieweit kommt es durch die Nutzung nachhaltiger Konsumangebote zu neuen ökologischen Belastungen? Wie weit geht z.B. autofreies Wohnen mit einem Zuwachs im Bereich des Freizeit- und Flugverkehr einher (Hertwich/Ornetzeder 2005) oder wie weit geht das Wäschewaschen im Waschcenter mit einer vermehrten Nutzung von Wäschetrocknern einher (Buchholz/van Rüth/Weller 2002)? Ein weiteres Problem dieser Art entsteht im Rahmen sogenannter Nutzungskaskaden, etwa wenn Altgeräte nicht durch neue energieeffiziente Geräte ersetzt, sondern weitergenutzt werden, z.B. Kühlschränke im Kleingarten (Throne-Holst/Strandbakken 2005). All das verweist auf die Notwendigkeit, für die Nachhaltigkeitseffekte alternativer Konsumformen empirische Daten über Nutzungsmuster mit einzubeziehen, um nicht nur ihre Nachhaltigkeitspotenziale, sondern insbesondere ihre Nachhal6 Bezogen auf ihren Material- und Energieverbrauch sowie unter Berücksichtigung der Gestaltungsmöglichkeiten von Konsumenten und Konsumentinnen. 7 Beispielsweise eine Reduzierung von 40% CO2 beim EcoTopTen-Pkw, von 77% CO2 bei Ersatz von konventionellem Strom durch Ökostrom oder 99% CO2 bei Ersatz individueller Anrufbeantworter durch die T-NetBox.

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tigkeitswirkungen abschätzen zu können. Erste Berechnungen auf der Basis empirischer Daten über die tatsächliche Nutzung zeigen, dass die zunächst theoretisch bestimmten Nachhaltigkeitspotenziale deutlich zu relativieren sind (Weller/Buchholz/van Rüth 2005, Tisch/Weller 2005). Die vorliegenden Ergebnisse unterstreichen, dass eine genaue Bestimmung der von nachhaltigen Konsumangeboten erwarteten Umwelteffekte äußerst komplex ist und insbesondere vor der Herausforderung steht, die Phasen von Produktion und Konsum zu integrieren sowie zwischen beiden zu differenzieren. So wird auch im Kontext der Industrial Ecology-Perspektive hervorgehoben, dass die Umweltwirkungen der Herstellung von Produkten vergleichsweise gut untersucht sind, während für den Konsum noch deutlicher Nachholbedarf besteht (Hertwich 2005). Ein erhebliches Wissensdefizit zeigt sich zudem angesichts der Frage, wie sich die ökologischen Wirkungen zwischen Produktion und Konsum verteilen. Eine wissenschaftlich fundierte Bestimmung des jeweiligen Einflusses von Produktion und Konsum auf den Ressourcenverbrauch steht noch aus (Weller/Hayn/Schultz 2002). Sie ist jedoch für die Entwicklung von nachhaltigkeitsorientierten Innovationen in Produktion und Konsum eine wesentliche Voraussetzung: Nur so können die Einflussmöglichkeiten und Handlungsgrenzen der verschiedenen Akteure adäquat abgeschätzt werden.

3.3 Strategien und Instrumente zur Förderung nachhaltiger Konsummuster Einen besonders hohen Stellenwert hat die Entwicklung von Instrumenten und Strategien, die nachhaltiges Konsumverhalten unterstützen sollen. In diesen Schwerpunkt lässt sich ein Großteil der nationalen Forschungsprojekte zu nachhaltigem Konsum einordnen. Auch im internationalen Vergleich spielt dieses Thema eine herausragende Rolle (siehe z.B. OECD 2002). Grundsätzlich kommt dabei Fragen des gezielten Wandels von Produktion und Konsum in Richtung Nachhaltigkeit eine hohe Bedeutung zu, da die Analysen der bisherigen Produktions- und Konsummuster eindeutig die Notwendigkeit für grundlegende Veränderungen belegen. Insofern stellt sich die für nachhaltigen Konsum höchst bedeutungsvolle Frage, wie die erforderlichen Veränderungs- und Umgestaltungsprozesse in Gang gesetzt werden können, mit welchen Strategien und Instrumenten diese Transformationsprozesse gesteuert werden können und wie die verschiedenen relevanten Akteure in diese Prozesse eingebunden werden können. Im Mittelpunkt der Forschungsprojekte steht dabei bislang hauptsächlich das Ziel, nachhaltige Konsumangebote aus der bisherigen Nische in den „Mainstream“ zu bringen und für breite Konsumentengruppen attraktiv zu machen (z.B. Günther/Fischer/Lerm 2000, Schrader/Hansen 2001, Scherhorn/We-

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ber 2002, Brand/Brumbauer/Sehrer 2003, Warsewa 2004). Weiterhin lassen sich in diesen Schwerpunkt Forschungsprojekte einordnen, die die Diffusion nachhaltiger Konsummuster durch eine Verbesserung der Angebotsstrukturen anstreben. Die Hauptaufmerksamkeit richtet sich hierbei auf die Seite der Nachfrage und des Konsumentenverhalten. Zur Förderung nachhaltiger Produktions- und Konsummuster ist grundsätzlich zwischen drei Strategien zu unterscheiden: Erstens gehören dazu ökonomische Strategien, z.B. die Öko-Steuer oder der Emissionshandel, die durch negative oder positive Anreize Veränderungsprozesse in Gang setzen sollen. Eine zweite Gruppe bilden rechtliche Instrumentarien wie das Kreislaufwirtschaftsgesetz oder das Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG). Dazu kommen drittens Informations- und Kommunikationsstrategien, die auf nachhaltigere Konsumalternativen aufmerksam machen sollen. Die meisten Forschungsprojekte in diesem Bereich setzen allerdings auf die Entwicklung von - zielgruppen- und konsumstilspezifischen - Strategien der Information, Aufklärung und Kommunikation von Konsumenten und Konsumentinnen. Ein Beispiel ist das schon erwähnte Programm EcoTopTen. Es wählt zunächst zehn Produkte aus, die aus Nachhaltigkeitssicht als besonders empfehlenswert gelten. Für diese Produkte werden dann spezielle Kommunikationsstrategien entwickelt, um Verbrauchern und Verbraucherinnen einfache und leicht zugängliche Informationen für die Umstellung ihrer Kaufentscheidungen zu erleichtern (Grießhammer et al. 2004). In eine ähnliche Richtung geht das vom Rat für Nachhaltige Entwicklung initiierte Projekt „Nachhaltiger Warenkorb“. Es versucht zu allen Konsumangeboten des Warenkorbs des Statistischen Bundesamts Informationshilfen für nachhaltigere Alternativen anzubieten (RNE 2003). Eine Besonderheit in diesem Kontext ist ein Projekt, das Leitsysteme zur Förderung nachhaltiger Produkte im Einzelhandel entwickelt. Es richtet sich mit seinen Ergebnissen gezielt an den Handel und erst in zweiter Linie an die Verbraucher und Verbraucherinnen. Sie erhalten direkt am „point of sale“ in der Kaufsituation Informationen über nachhaltige Produkte, damit sie diese bei ihren Kaufentscheidungen berücksichtigen können (Lübke/Dickhut/Schmidt-Pleschka 2004). In diesen Schwerpunkt lassen sich auch Projekte einordnen, die auf die Verbesserung und Überprüfung von Angebotsstrukturen ausgerichtet sind. Hier werden beispielsweise Wege zur Verbreitung ökologischer Lebensmittel untersucht, die Potenziale verschiedener Einkaufsformen bestimmt und die jeweils erreichten Kundengruppen analysiert (Schäfer 2002b). An dieser Zielperspektive arbeiten auch Forschungsprojekte, die neben der Aufarbeitung einzelner Produktgruppen wie Alt-PC´s und Altmöbel entsprechende Angebotsstrukturen für ihre Wieder- und Weiterverwendung aufbauen sowie die Nachfragepotenziale

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nach „ReUse-PC´s“ bzw. „Eco-Möbel“ erforschen (BMBF-Förderschwerpunkt „Möglichkeiten und Grenzen neuer Nutzungsstrategien“ 2003). Darüber hinaus finden sich erste Projekte, die ökonomische Anreizsysteme entwickeln und erproben. Ein Beispiel dafür ist die Entwicklung und Überprüfung einer ökologischen Kundenkarte, mit der Konsumenten Rabatte auf umweltfreundliche Produkte und Dienstleistungen erhalten. Mit der Einführung der Kundenkarte wurden außerdem strukturelle Verbesserungen durch die lokale Kooperation verschiedener Anbieter nachhaltiger Konsumangebote erzielt (Ribcke/Konrad/Scholl 2004, Scholl/Konrad 2004). Vereinzelt werden auch verschiedene Diffusionsstrategien - Anbieten, Informieren, Verordnen - in Hinblick auf ihre Wirksamkeit und Potenziale für nachhaltigen Konsum verglichen (Warsewa 2004, Lange/Warsewa 2005). Die bislang entwickelten Strategien zur Diffusion nachhaltiger Konsummuster fokussieren insbesondere auf Angebotsverbesserungen (strukturelle Verbesserungen) sowie auf Information, Aufklärung und Kommunikation. Selten wird nach der Wirksamkeit der Veränderungen von rechtlichen und ökonomischen Rahmenbedingungen gefragt (IÖW 2000), ökonomische und rechtliche Instrumente spielen in der Forschung zu und Entwicklung von Instrumenten für nachhaltigen Konsum insgesamt eine vergleichsweise geringe Rolle (OECD 2002). Abschließend lässt sich festhalten, dass sowohl die Daten über die anhaltend geringe Akzeptanz und Umsetzung nachhaltiger Konsumangebot als auch die Ergebnisse der Forschungsprojekte selbst die nur begrenzte Reichweite von Informations- und Kommunikationsstrategien unterstreichen. Dies zeigt sich insbesondere für Informations- und Aufklärungskampagnen, die sich allein an die Konsumenten richten und nicht in andere Strategien eingebunden sind. Zudem ist ein erhebliches Missverhältnis zwischen dem Aufwand zur Umsetzung dieser Strategien und ihrer tatsächlichen Wirksamkeit im Sinne von Verhaltensänderungen der Konsumenten und Konsumentinnen festzustellen (Brand/Brumbauer/Sehrer 2003, Warsewa 2004, Weller/Buchholz/van Rüth 2005). In diesem Zusammenhang wird bislang kaum gefragt, welche nachhaltigkeitsbezogene Informationen überhaupt aufgenommen werden, welche Rolle dabei der Kontext der jeweiligen Konsumaktivitäten spielt oder welche Anforderungen an Informationen Konsumenten und Konsumentinnen haben. Dass diese Fragen und Aspekte in der Forschung zu nachhaltigem Konsum und in der Umweltpolitik bislang nur eine randständige Bedeutung haben, legt die Vermutung nahe, dass die Ergebnisse der allgemeinen Konsumforschung, die sich dezidiert mit diesen Fragen beschäftigt, bislang nur wenig aufgenommen werden. Denn diese unterstreichen beispielsweise, dass die meisten Kaufentscheidungen habitualisiert verlaufen, und dass Informationen und aktive Informationssuche allgemein nur eine geringe

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Bedeutung für Kaufprozesse haben (Kroeber-Riel/Weinberg 2003). Außerdem hebt die Konsumforschung die bislang nicht belegte Verknüpfung zwischen Informationen und Verhaltensänderung hervor. Eine wichtige Rolle bei der Wahrnehmung und Aufnahme von Informationen kommt nach ihren Ergebnissen zudem dem „Involvement“, der emotionalen Beteiligung der Konsumenten, zu (Hansen/Schrader 2004). Auch die Forschung zu Umweltbewusstsein und -verhalten unterstreicht die geringe Verhaltenswirksamkeit von Informationen (Grunenberg/Kuckartz 2003).

3.4 Konsumstile und nachhaltiger Konsum Vor dem Hintergrund der Markt- und Lebensstilforschung stellt die Identifizierung von Konsumstilen und daraus abgeleiteter Strategien zur Förderung nachhaltigen Konsums einen zentralen Ansatzpunkt der Forschung zu nachhaltigem Konsum dar. Eine Vielzahl von Forschungsvorhaben untersucht Konsumstile sowohl allgemein für nachhaltigen Konsum als auch differenziert für einzelne Konsumbereiche wie Mobilität und Ernährung, z. T. werden auch Zusammenhänge zwischen Konsumstilen und damit verknüpfte Ressourcenverbräuche bestimmt (Empacher et al. 2000, Götz 2000, Rink 2002, Stieß/Götz 2002, Hayn/Empacher 2004, Hayn 2005, Eberle/Fritsche/Wiegmann 2005). Wesentliche Ziele sind die Identifizierung und Beschreibung unterschiedlicher Konsumstile sowie ihrer jeweiligen Hemmnisse und Potenziale für nachhaltigen Konsum, um daraus Ansatzpunkte für die Entwicklung zielgruppenspezifischer Diffusions-, insbesondere Informations- und Kommunikationsstrategien ableiten zu können (UBA 2002b, Lange 2002, Brand/Brumbauer/Sehrer 2003). In diesem Zusammenhang wurde z. T. auch der Einfluss der Geschlechterverhältnisse untersucht und die Bedeutung der geschlechtlichen Codierung verschiedener Konsumbereiche und des Wandels der Geschlechterrollen und -beziehungen für die Umsetzung nachhaltigen Konsums aufgezeigt. Danach sind in Konsumbereichen wie Ernährung und Mobilität deutliche Geschlechterdifferenzen zu erkennen, die von Strategien nachhaltigen Konsums mit zu berücksichtigen sind. Die Ergebnisse unterstreichen zudem, dass Fragen der geschlechtsspezifischen Arbeitsteilung und der alltäglichen Haushaltsorganisation die Umsetzungsmöglichkeiten nachhaltigen Konsums wesentlich mit beeinflussen (Empacher et al. 2001, Weller/Hayn/Schultz 2002, Weller 2004). Im Ergebnis liegen in der Zwischenzeit verschiedene Typologisierungen von Konsumstilen vor, die die anhaltende Ausdifferenzierung der Lebensstile demonstrieren und zugleich ihren Einfluss auf nachhaltiges Konsumverhalten illustrieren. Gleichwohl bleibt aber noch weitgehend offen, welche konzeptionel-

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len Anforderungen daraus an die Entwicklung und Gestaltung nachhaltigerer Konsumalternativen und der sie unterstützender Diffusions- und Kommunikationsstrategien und ihrer Umsetzungspraxis abzuleiten sind (Brand/Brumbauer/ Sehrer 2003). Vorliegende Abschätzungen des Veränderungspotenzials von lebensstilbezogenen Strategien legen ein erhebliches Maß an Zweifeln nahe (Lange 2005).

3.5 Zwischenresümee: Wandel in Richtung Nachhaltigkeit? Für ein Zwischenresümee lassen sich zwei Ebenen unterscheiden: Erstens ist zu fragen, ob bzw. welche Veränderungen im Konsum in Richtung Nachhaltigkeit zu erkennen sind. Zweitens geht es um die Frage nach dem Wissen und den Ergebnissen über die Prozesse, diesen gezielten Wandel zu initiieren. Die Zwischenbilanz in Hinblick auf die erste Frage fällt insgesamt sehr ernüchternd aus: Es sind nur wenige Hinweise für Veränderungen in Richtung Nachhaltigkeit und die Erzielung ökologischer Entlastungen erkennbar. Diese Einschätzung wird auch von der OECD-Synopse über nachhaltigen Konsum geteilt, die in Hinblick auf die Erfolge der bisher eingesetzten Strategien in den OECD-Staaten zu dem Ergebnis kommt: „Some of these policies have resulted in limited changes in behaviour, but overall results appear to be modest“ (OECD 2002: 13). So stehen in vielen Konsumbereichen Angebote und Konzepte für nachhaltigen Konsum zwar grundsätzlich zur Verfügung, ihre Marktpräsenz ist aber nach wie vor äußerst gering. Eine deutliche Ausnahme ist allerdings der Bereich Ernährung, in dem in den letzten drei Jahren Umsatzsteigerungen bei Bio-Lebensmitteln von rund 15% erreicht wurden (BÖLW 2007). Diese lassen sich insbesondere auf die Einführung des bundesweit einheitlichen Bio-Siegels und die damit einhergehenden strukturellen Verbesserungen des Angebots an Bio-Lebensmitteln zurückführen. Gleichwohl lag auch 2006 der Anteil von BioLebensmitteln am Gesamtlebensmittelumsatz nur bei rund 3% (BÖLW 2007). Insofern gehören nachhaltigere Konsumalternativen noch immer überwiegend zu „Nischenlösungen“, die insbesondere die vergleichsweise kleine Gruppe der bereits ökologisch motivierten und informierten Konsumenten und Konsumentinnen8 erreichen (Bodenstein/Spiller/Albers 1997, imug 2002, UBA 2002b, Grunenberg/Kuckartz 2003, Brand/Brumbauer/Sehrer 2003). Ein breiter Wandel in Richtung nachhaltige Konsummuster, der große Teile der Bevölkerung einbezieht, ist noch kaum festzustellen. Eine Voraussetzung hierfür wäre, dass Konsumenten und Konsumentinnen ihre zumeist impliziten Alltagsroutinen und 8 Eine besonders hohe Bereitschaft äußern in Befragungen die Gruppe der „Umweltengagierten“, die maximal 20% der Bevölkerung ausmachen (BMU/UBA 2004).

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Ziele grundlegend zu verändern bereit wären. Wie Veränderungen von Routinen in Gang gesetzt werden, darüber gibt es aber noch kaum ausreichendes Wissen. Die Bereitschaft und Möglichkeiten zur Veränderung tradierter Konsumroutinen können jedenfalls bislang noch keineswegs als gegeben angenommen werden, und sie werden insbesondere kaum von Aufklärungs- und Informationskampagnen beeinflusst (Lange 2002, Weller/Buchholz/van Rüth 2005). Diese Zwischenbilanz lässt sich noch weiter differenzieren, wenn man zwischen den beiden Formen des Wandels, inkrementelle und radikale Veränderungen im Konsumverhalten, unterscheidet. Dann zeigt sich, dass die allgemeine Tendenz zur Nischenlösung für den größten Teil der nachhaltigeren Konsumalternativen zu beobachten ist, sich jedoch auch Unterschiede feststellen lassen. So werden Umstellungen im Kaufverhalten auf ökologische Produktalternativen, die zu den eher behutsamen und inkrementellen Veränderungen im Konsumverhalten zu rechnen sind, eher umgesetzt. Dies trifft aktuell für den Bereich Ernährung zu, in dem die Marktpräsenz von Bio-Lebensmitteln wie bereits erwähnt in den letzten Jahren ganz erheblich zugenommen hat. Zu anderen Bereichen wie Möbeln und Textilien fehlen entsprechende Daten, so dass hier der Anteil vermutlich marginal ist. Insofern lassen sich für diese Form des behutsamen Wandels insbesondere Umsetzungserfolge im Bereich Ernährung erkennen, während in den anderen Konsumfeldern und Produktgruppen selbst diese noch kaum zu beobachten sind. Auf deutlich geringere Resonanz stoßen dagegen Angebote, die einen tiefer gehenden, radikaleren Wandel im Konsumverhalten erfordern, wie z.B. SharingKonzepte. Sie stellen nicht mehr den Besitz, sondern den Nutzen eines Produktes in den Vordergrund. Besonders deutlich wird dies am Beispiel Car Sharing, das weltweit nur von rund 300.000 Mitgliedern genutzt wird (Mont 2004), der europäische Dachverband „European Car Sharing“ geht von 56.000 Teilnehmern und Teilnehmerinnen aus (ECS 2005). Eigentumsloser Konsum wird nach einer aktuellen Befragung nur von 6% der Bevölkerung häufig praktiziert (Scholl/ Konrad 2004). Auch die Entwicklung in der ehemaligen DDR unterstreicht die geringe Akzeptanz solcher Nutzungsstrategien. Hier wurde bereits in den 1960er Jahren von den damaligen Institutionen der Konsumlenkung die kollektive Nutzung von Gebrauchsprodukten propagiert, allerdings ohne durchgreifenden Erfolg (Roesler 2005). Ähnliche Ergebnisse wurden im Rahmen des BMBFFörderschwerpunktes „Neue Nutzungsstrategien“ deutlich. Sie lassen zwar einerseits Potenziale erkennen. Das gilt etwa für den Kauf von Gebrauchtwaren in einzelnen Produktgruppen. Andererseits sprechen erste Beobachtungen dafür, dass solche Möglichkeiten insbesondere von einkommensschwachen Gruppen als Einstieg oder zur temporären Überbrückung wirtschaftlicher Problemlagen genutzt werden. Als solche bewirken sie ebenfalls kaum größere Veränderungen

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im Konsumverhalten breiterer Bevölkerungsgruppen (BMBF-Förderschwerpunkt „Möglichkeiten und Grenzen neuer Nutzungsstrategien“ 20039). Insofern sind die als erreichbar betrachteten Veränderungen im Konsumverhalten eher klein, sie beziehen sich zudem nur zum Teil auf die ökologischen „hot spots“ im Konsum und lassen daher auch eher geringe Umweltentlastungen erwarten. Als wesentliche Impulse für Veränderungen im Konsum- bzw. Kaufverhalten, die einerseits häufig nur kurzfristig andauern, andererseits z. T. mittelfristig Veränderungen in der Produktion bewirken können, haben in der Vergangenheit Skandalisierungen zunächst von Schadstoffen/Umweltchemikalien in verschiedenen Produkten und später auch von sozialen Missständen wie Kinderarbeit und Arbeitsbedingungen in den (ausgelagerten) Produktionsstandorten gewirkt. Auf individueller Ebene gelten als Anlass für Veränderungen von Konsumroutinen in Richtung Nachhaltigkeit biographische Entwicklungen wie berufliche Veränderungen, Schwangerschaft, Kinder (unter 6 Jahren), Krankheit, räumliche Veränderungen oder Veränderungen in den Lebensphasen, sie können als „window of opportunity“ für Veränderungen wirken (Weller 2001, Schäfer 2002, UBA 2002b). Dies sind Ergebnisse von Befragungen von Konsumenten und Konsumentinnen, die ihren Konsum bereits umgestellt hatten und ihre Umstellung damit begründeten. Allerdings bleibt dabei offen, warum welche Konsumenten in solchen Umbruchssituationen ihr Konsumverhalten verändern, während für andere Veränderungen in den Alltagsroutinen keineswegs automatisch zu nachhaltigeren Konsummustern führen. Das führt zur zweiten Ebene der Betrachtung. In gewisser Hinsicht liegt hier sogar das Kernproblem jeder Nachhaltigkeitsoption: Was wissen wir über die Dynamik und Beeinflussbarkeit der Wandlungsprozesse selbst. Hier wird die bisherige Forschung von zwei problematischen Grundannahmen geleitet: Zum einen geht sie von einem hohen Maß an Einflussmöglichkeiten bei den Konsumenten und Konsumentinnen aus und fokussiert auf das individuelle Konsumbzw. Kaufverhalten. Dies drückt sich in der Auswahl der Akteure aus, die in der Regel in die Forschung einbezogen werden: Neben der Gruppe der privaten Konsumenten und ihrer Vertreter, der Verbraucherorganisationen, werden systematisch kaum andere Akteursgruppen wie z.B. Handel, Hersteller, Designer, Medien, NGO´s, die Anbieter von nachhaltigen Konsumalternativen oder politische Akteure eingebunden. Damit geraten die Verflechtungen und Wechselwirkungen zwischen den verschiedenen Akteursgruppen, die jeweils für eine Produktlinie oder einen Konsumbereich relevant sind, kaum in den Blick. Dies ist insbesondere deshalb so, weil ein Großteil der Forschung zu nachhaltigem Kon-

9 Weitere Informationen zu den einzelnen Forschungsvorhaben in diesem BMBF-Förderschwerpunkt und aktuellen Ergebnissen siehe http://www.nachhaltig.org

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sum nach wie vor davon ausgeht, dass eine Verbesserung der Information und Aufklärung über nachhaltigere Konsumalternativen verhaltensrelevant ist. Im Ergebnis bedeutet dies: Die Forschung zu nachhaltigem Konsum kann bislang wenig Wissen über die Einbindung des Konsums in Produktions- und Versorgungsstrukturen einerseits und in die Organisation des Alltags und die alltägliche Lebensführung andererseits zur Verfügung stellen. Sie sagt folglich auch wenig darüber aus, welche Bedeutung andere Akteure als die Konsumenten selbst für Transformationsprozesse in Richtung auf Nachhaltigkeit haben. Ein weiteres Problemfeld bilden die Einfluss- und Lenkungsmöglichkeiten von Politik und Verwaltung. Fragen nach Möglichkeiten von „Governance“ als politischer Gestaltung und Unterstützung nachhaltigerer Konsumstile werden bislang kaum systematisch gestellt, obwohl eine Vielzahl von Gesetzen und Verordnungen wie das Kreislaufwirtschaftsgesetz oder die europäische Richtlinie zur Integrierten Produktpolitik (IPP) in Kraft gesetzt wurden, die Veränderungen auch im Konsumverhaltens anstreben - und bewirken. Wenig erforscht ist zudem, wie sich das Steuersystem insgesamt oder einzelne Elemente wie beispielsweise spezielle Subventionen oder Abschreibungsmöglichkeiten auf die Ziele nachhaltigen Konsums auswirken und wie diese in Hinblick auf die Umsteuerung des Konsums in Richtung auf mehr Nachhaltigkeit zu verändern sind. Noch wenig ausgeleuchtet ist weiterhin die Bedeutung und Gestaltung neuer Politikfelder wie die Innovations- und Technologiepolitik für die Transformation nicht nachhaltiger Konsumstrukturen. Dass bisher im Kontext nachhaltigen Konsums die Möglichkeiten politischer Instrumente und Lenkungssysteme so erstaunlich wenig thematisiert werden, lässt sich als impliziter Ausdruck eines Selbstverständnisses von Politik betrachten, indem der private Konsum kein politisches Steuerungs- und Gestaltungsfeld ist, sondern sich durch das Prinzip von Angebot und Nachfrage selbst regelt. Überlegungen über politische Strategien zur nachhaltigen Gestaltung des privaten Konsums riskieren den Konflikt mit einem stark ideologisierten Verständnis der Freiheit des Konsums, das als ein zentrales Element der Selbstbestimmung und Selbstentfaltung von Bürgern und Bürgerinnen demokratischer Gesellschaften gilt. Vor diesem Hintergrund laufen Debatten über Ansätze zur politischen Steuerung des privaten Konsums schnell Gefahr, nicht nur als Eingriff in die bzw. als Beeinträchtigung der Konsumfreiheit verstanden zu werden, sondern als Eingriff in bürgerliche Grundrechte schlechthin. Daran ändert auch die Tatsache nichts, dass Analysen auf nationaler und internationaler Ebene auf die bisher ungenügend genutzten Potenziale der Politik verweisen (OECD 2002, Jackson 2006). Für die Forschung zu nachhaltigem Konsum stellt sich damit die Frage, welche Signale die Politik bereits setzt, welche Wirkungen diese für Nachhaltigkeitsziele haben und wie diese zu verändern bzw. zu ergänzen sind,

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um als Impulse für die Umsteuerung in Richtung Nachhaltigkeit wirken zu können. Zusammenfassend lässt sich somit für Fragen der Gestaltung und Umsetzung eines grundlegenden Wandels der Produktions- und Konsummuster in Richtung Nachhaltigkeit noch erheblicher Forschungsbedarf feststellen.

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Weiterführende Forschungsperspektiven

Aus dem Forschungsstand folgt insbesondere, dass die Möglichkeiten und Probleme des Wandels im Konsumverhalten noch nicht angemessen aufgenommen und konzeptualisiert sind. Für eine Weiterführung der Forschung zu nachhaltigem Konsum ist daher die Notwendigkeit konzeptioneller Neu-Orientierung bzw. Weiter-Entwicklung zu betonen. Von besonderer Bedeutung sind dabei folgende Aspekte: 1.

2.

3.

Weiterführend und notwendig erscheint ein grundlegender Perspektivwechsel der Forschung der auf ein besseres Verständnis des heutigen nichtnachhaltigen Konsumverhaltens und der von dort ausgehend nach Veränderungsmöglichkeiten in Richtung Nachhaltigkeit fragt. Erforderlich ist ein besseres Verständnis der Einbindung des Konsumverhaltens in Produktions- und Versorgungsstrukturen auf der einen Seite und in Alltagsroutinen und die alltägliche Lebensführung auf der anderen Seite. Damit verbindet sich die Frage nach den Handlungs- und Gestaltungsmöglichkeiten und -grenzen der verschiedenen gesellschaftlichen Akteure. Von übergreifender Bedeutung hierfür ist eine weiterführende theoretischkonzeptionelle Rahmung der Forschungsfragen und –ziele, die sowohl dem Perspektivwechsel der Forschung als auch der Einbindung des Konsums Rechnung trägt.

Das Einleiten eines Perspektivwechsels bedeutet, sich von der bisher vorherrschenden starken Orientierung an den existierenden und praktizierten Nischenmodellen nachhaltigen Konsums und ihren Protagonisten, den so genannten Öko-Pionieren, zu lösen und stattdessen die konventionellen Konsumenten und Konsumentinnen und damit den Mainstream des Konsumverhaltens zum Ausgangspunkt von Forschung zu nehmen. Dies bedeutet zugleich, Abschied zu nehmen von der vielfach impliziten Erwartung, die „guten Beispiele“ des nachhaltigen Konsums durch Information und Kommunikation auf breite Schichten der Gesellschaft erfolgreich übertragen zu können. Ziel eines solchen Perspektivwechsels ist es anstelle dessen, zunächst die Einflussfaktoren besser zu verste-

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hen, die als „driving forces behind consumption“ das Konsumverhalten allgemein prägen und über den bisherigen engen Stand der Betrachtung hinausgehende Ansatzpunkte für Strategien und Instrumente zur Gestaltung des Wandels in Richtung Nachhaltigkeit zu identifizieren. Dabei kommt es vor allem auch auf ein besseres Verständnis der wechselseitigen Verflechtung der Innovations- und Veränderungsprozesse von Produktion und Konsum und ihrer Akteure aus Wirtschaft, Politik, Gesellschaft und Alltag erlaubt. Auf der Seite der privaten Konsumenten stellt sich in diesem Zusammenhang insbesondere die Frage nach der Bedeutung von Alltagsroutinen und von Konzepten der alltäglichen Lebensführung für die Herausbildung unterschiedlicher Konsumroutinen. Auf der Makroebene ist in den jeweiligen Konsumbereichen und Kontexten der Einfluss verschiedener Produktions- und Angebotsstrukturen sowie unterschiedlicher politischer Steuerungssysteme auf das Konsumverhalten und seiner Nachhaltigkeitseffekte zu untersuchen. Beispielsweise ist zu fragen, wie die alltäglichen Routinen im Umgang mit und dem Tragen von Bekleidung aussehen, welchen Einfluss dabei Veränderungen in den Arbeits- und Zeitstrukturen haben, welche Anforderungen in Hinblick auf die Reinlichkeits- und Modevorstellungen sowie Trageeigenschaften an Kleidung in verschiedenen Formen der alltäglichen Lebensführung und in unterschiedlichen Lebensstilen gestellt werden, wie sich diese verändert haben, welchen Einfluss dabei Innovationen im Bereich der textilen Bekleidungsstoffe, der Waschmittelproduktion und der Waschmaschinentechnologien ausüben, und mit welchem Ressourcenverbrauch und welchen Umweltbelastungen der alltägliche Umgang mit Bekleidung verbunden ist. Angesichts der Frage nach dem gezielten Wandel in Richtung Nachhaltigkeit ist dabei von besonderem Interesse, ob sich textile Produktions- und Konsummuster mit geringem bzw. hohem Ressourcenverbrauch erkennen lassen und welche Konsequenzen sich daraus für Veränderungen in Richtung Nachhaltigkeit ableiten lassen. Ein Zugang, der die Untersuchung individuellen Konsumverhaltens mit der Analyse von Produktionsstrukturen theoretisch-konzeptionell verknüpft, ergibt sich über eine stärkere Berücksichtigung der „Systems of Provision“ (Shove 2002, Shove 2003, OECD 2002, Spargaaren 2004, Skov 2005)10. Diese Perspektive wurde für die Analyse von Konsummustern und deren Veränderungen entwickelt. Sie analysiert Konsum in konkreten Produktlinien und charakterisiert ihn als ein besonderes Set strukturierter Praktiken und einer eigenen Logik, die sich über die Zeit entwickelt hat. In den „Systems of Provision“ verbinden sich mehr oder minder institutionell verfestigte spezielle Produktionssysteme mit speziellen Konsumsystemen. Der Schwerpunkt der Betrachtung liegt dabei auf 10 Zu übersetzen mit „Versorgungsstrukturen“

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der Dynamik der verschiedenen Akteure (Hersteller, Konsumenten, Distributeure u.a.). Konsumenten werden in diesem Ansatz als Co-Akteure verstanden, die interagieren, die Produktionssysteme mit gestalten und die aber auch ihrerseits von diesen gestaltet werden. In der Konsequenz lassen sich dann beispielsweise Wasser-, Energie- und Nahrungsmittelverbrauch als ein Set sozialer Praxen von Haushalten eingebunden in spezifische Versorgungsstrukturen und nicht allein als individuelles Verhalten verstehen. Vor diesem Hintergrund erscheinen Instrumente, die sich allein an die einzelnen Konsumenten richten, genauso wenig wirksam wie die alleinige Fokussierung auf die Restrukturierung von Technologien und Infrastrukturen. Aufschlussreich sind in diesem Zusammenhang die Arbeiten von Shove, die mit diesem Ansatz die alltägliche Neu-Konstituierung kollektiver Konsumroutinen untersucht hat (Shove 2002, Shove 2003). Sie analysierte diese aus der Perspektive der Wechselwirkungen zwischen materiellen Infrastrukturen und alltäglicher Lebensführung und zeichnete dabei nach, wie sich in diesem Wechselspiel kollektive Vorstellungen über Normalität, z.B. in Hinblick auf Komfort, Bequemlichkeit und Reinlichkeit, herausgebildet haben. Im Ergebnis konnte sie Veränderungen in der alltäglichen Wäsche nachzeichnen, die für Nachhaltigkeitsziele von zwiespältiger Bedeutung sind: Auf der einen Seite hat in den letzten Jahren die 60° bzw. 40°C-Wäsche die Kochwäsche abgelöst, wovon ökologische Entlastungen zu erwarten sind. Auf der anderen Seite hat sich in den letzten Jahren die Waschfrequenz so stark erhöht, dass zu erwarten ist, dass diese Ressourcenentlastungen zumindest vermindert, wenn nicht sogar kompensiert werden (Shove 2002, Shove 2003). Um die Komplexität der wechselseitigen Beziehungen zu fassen, begreift sie beispielsweise Waschen als ein System von Systemen, das angetrieben wird von den Beziehungen sowohl innerhalb der einzelnen Systeme als auch zwischen diesen11. Wesentlich ist das Zusammenspiel zwischen Praktiken, Technologien und Konventionen und wesentlich ist ihr Ansatzpunkt, dass sich dieses Zusammenspiel in der alltäglichen Konsumpraxis immer wieder neu konstituiert und damit auch veränderbar ist. Mit diesem Ansatz wurden bisher insbesondere retrospektive Veränderungen in den Produktions- und Konsummustern analysiert. Für die Forschung zu nachhaltigem Konsum ginge es vorrangig darum diesen Ansatz auf konkrete Probleme und Ziele des nachhaltigen Konsums zu beziehen und am Beispiel einzelner ressourcenintensiver „Systems of Provision“ zu konkretisieren. Dabei wird eine zu bewältigende Herausforderung sein, eine sowohl der Komplexität des jeweiligen Versorgungssystems angemessene als auch handhabbare Eingrenzung der zu analysierenden Einflussfaktoren zu finden. Zudem ist der For11 Sie unterscheidet für „Wäschewaschen“ zwischen den Systemen: Wann wird gewaschen? Was? Mit welchen Instrumenten? Wer wäscht? Warum? Wie wird gewaschen?

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schungsansatz weiter zu entwickeln: So sind in die „Systems of Provision“ die Wechselwirkungen zwischen sozialen, technischen und ökologischen Dimensionen einzubeziehen, um die für Nachhaltigkeit wichtige Dimension des gesellschaftlichen Ressourcen- und Umweltverbrauch zu berücksichtigen. Ein besonderer Schwerpunkt ist zudem die Analyse des politischen Systems, in das die Versorgungssysteme eingebunden sind, um die Einfluss- und Steuerungsmöglichkeiten der Politik sowie die Wirkung politischer Instrumente zu untersuchen. Darüber hinaus ist ausgehend von den Ergebnissen der Analyse einzelner „Systems of Provision“ der Frage nach zu gehen, welche Ansatzpunkte sie für Möglichkeiten des gezielten Wandels in Richtung Nachhaltigkeit erkennen lassen und so die ursprünglich retrospektiv angelegte Betrachtung und Beschreibung der Versorgungssysteme zu öffnen und Wissen über zukünftige Wege für grundlegende Veränderungen des Konsums in Richtung Nachhaltigkeit zur Verfügung zu stellen.

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II. Fokus: Konsum

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Konsum im Kontext. Der „verantwortliche Konsument“ – ein Motor nachhaltigen Konsums? Karl Werner Brand

Dem Verbraucher kommt eine Schlüsselrolle in der Verbreitung nachhaltiger Produktions- und Konsummuster zu – so ist es allenthalben in den Dokumenten und Programmen zur Förderung „nachhaltigen Konsums“ zu lesen. Zwar ist die Zurechnung von Nachhaltigkeitseffekten zur Produktions- oder Konsumseite ebenso umstritten wie die Frage, wie „souverän“ der Konsument wirklich ist (vgl. den Beitrag von Ines Weller in diesem Band). Klar ist dennoch, dass der Konsument allein dadurch, dass er bestimmte Produkte und Dienstleistungen mit unterschiedlichen (meist erheblichen) „Nachhaltigkeitsrucksäcken“ kauft oder nutzt, eine entscheidende Rolle in der Entwicklung moderner Produktions- und Konsummuster spielt. In der neuen Verbraucherpolitik wird daraus üblicherweise die Schlussfolgerung gezogen, dass der Verbraucher durch Aufklärung und Information zu einem „mündigen“, ethisch verantwortlichen Konsumverhalten befähigt werden soll. Die Frage ist, inwieweit eine solche Strategie trägt. Die hier verfolgte These ist, dass solche individuellen Befähigungsstrategien durchaus eine – und eine zunehmend bedeutendere – Rolle bei der Verbreitung nachhaltiger Konsummuster spielen. Informations- und Aufklärungsstrategien müssten sich dabei allerdings in weit stärkerem Maße der Methoden eines aggressiven, öffentlich hoch sichtbaren Social Marketing bedienen. Für sich allein greifen Aufklärungs- und kommunikative Mobilisierungsstrategien dennoch zu kurz. Das liegt daran, dass Konsum nicht nur – und nicht primär – eine individuelle Wahlhandlung darstellt. Individuelles Konsumverhalten weist vielmehr typische soziale Muster auf. Diese werden durch die soziale und kulturelle Einbettung des Konsums, durch ihre enge Kopplung mit technischen Systemen sowie durch ihre Einbindung in oft weltweit verflochtene Produktions- und Vermarktungssysteme geprägt. Erst wenn dieser „systemische“ Charakter unserer heutigen Konsummuster ins Blickfeld gerät, zeigen sich auch die zentralen Ansatzpunkte für einen Wandel dieser Konsummuster. Solche systemischen Konstellationen lassen sich immer nur bereichs- oder handlungsfeldspezifisch entschlüsseln (Fine/Leopold 1994). In allen Fällen gilt aber, dass sich die Transformationschancen in dem Maße vergrößern, in dem mithilfe kombinierter Strategien versucht wird, an verschiede-

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Karl Werner Brand

nen Ansatzpunkten oder Stellschrauben dieses systemischen Kontextes zugleich anzusetzen. Der folgende Beitrag möchte diese einzelnen Argumentationsschritte sukzessive entwickeln. Im ersten Abschnitt wird der „mündige Verbraucher“ als das neue Leitbild der Verbraucherpolitik eingeführt und dessen Grenzen diskutiert. Im zweiten Abschnitt wird die soziale Einbettung des Konsums anhand aktueller Konsumtrends näher beleuchtet. Im dritten Abschnitt wird der ko-evolutionär sich entwickelnde, systemische Charakter moderner Konsummuster erläutert. Im vierten wird dann ein „Kontextmodell“ relevanter Ebenen oder Einflussfaktoren skizziert, die die Entwicklung dieser systemisch geprägten Konsummuster beeinflussen und entsprechende Ansatzpunkte für eine Gestaltung von Konsummustern bieten. Der letzte Abschnitt versucht die Frage nach den geeigneten strategischen Ansatzpunkten zur Förderung nachhaltigen Konsums dann noch einmal resümierend zu beantworten.

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Der „verantwortliche Konsument“ als Change Agent – eine realistische Perspektive?

Die herkömmliche Verbraucherpolitik orientierte sich am Leitbild der Konsumentensouveränität. Der „souveräne“ Verbraucher sollte in der Lage sein, das Marktgeschehen durch eine an seinen eigenen (egoistischen) Bedürfnissen und Präferenzen orientierte, rationale Kaufentscheidung zu steuern. Da der Verbraucher, so die Annahme, aber zugleich wenig informiert und deshalb der Übervorteilung und Irreführung durch die Anbieter ausgeliefert ist, kommt der Verbraucherpolitik die defensive Aufgabe zu, „die Unvollkommenheiten der Märkte durch Maßnahmen zum Schutz der Verbraucher sozial abzufedern und zu korrigieren (Individualschutzfunktion)“ (Belz/Bilharz 2005: 19). Demgegenüber geht die „neue Verbraucherpolitik“, wie sie nicht nur die europäische Rechtssprechung, sondern seit der „Agrarwende“, der Umstrukturierung des deutschen Landwirtschaftspolitik im Gefolge der BSE-Krise, auch die deutsche Verbraucherpolitik bestimmt, von dem „klugen, gut informierten Verbraucher“ aus, dem ein entsprechend höheres Maß an Verantwortung zugeschrieben wird. Dieses Verbraucherbild ist mit in einem Verständnis von Verbraucherpolitik verknüpft, das sich nicht nur der Aufgabe des individuellen Verbraucherschutzes, sondern auch einer vorsorgenden, aktiv gestaltenden “Lebensqualitätspolitik“ verpflichtet sieht (Belz/Bilharz 2005, Eckert/Karg/Zängler 2005, Reisch 2003). Diese Neuorientierung wird durch das Leitbild des nachhaltigen Konsums zusätzlich gestützt. Eine an diesem Leitbild orientierte Verbraucherpolitik hat nicht nur das Ziel, den Verbraucher zu befähigen, seine individu-

II. Fokus: Konsum

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ellen Bedürfnisse als Marktteilnehmer zur Geltung bringen, sondern das weitergehende Ziel, einen Konsum zu fördern, der auch die kollektiven ökologischen und sozialen Folgen individuellen Konsums berücksichtigt. Für eine solche gestaltende Verbraucherpolitik gibt es viele Ansatzpunkte (z.B. Steuersystem, Subventionen). Im Vordergrund stehen aber kooperative Instrumente (Allianzen, Dialoge, Leitbildkommunikation) mit denen die Marktteilnehmer motiviert und aktiviert werden sollen, Eigenverantwortung zu übernehmen. Nicht nur die Verbraucher sollen ethisch verantwortlich, d.h. unter Berücksichtigung ökologischer und sozialer Gesichtspunkte konsumieren; auch die Unternehmen sollen ihrer „Corporate Social Responsibiliy“ gerecht werden (vgl. den Beitrag von Ulf Schrader). Was die Verbraucher betrifft, so setzt die Wahrnehmung der ihnen zugedachten neuen Rolle aus Sicht der neuen Verbraucherpolitik vor allem Information und Orientierungsmöglichkeit voraus (vgl. Müller 2001). Die unübersehbare Diskrepanz zwischen dem Modell des verantwortlichen Verbrauchers und dem faktischen Verbraucherverhalten, z.B. der viel kritisierten Mentalität des (deutschen) „Schnäppchenjägers“, wird vorrangig als Orientierungsproblem gedeutet. Die Bemühungen richten sich dann auf eine entsprechende Verbesserung der Information (Kennzeichnungspflichten, Verbraucherinformationsgesetz, Label etc.) sowie auf ihre alltagsgerechte Aufbereitung (z.B. mithilfe des „nachhaltigen Warenkorbs“). Nun soll die Bedeutung von Informationen, die einfache, klare Orientierungsmöglichkeiten bieten, nicht unterschätzt werden. Daran fehlt es an allen Ecken und Enden. Soll der Verbraucher, wie es das Leitbild nachhaltigen Konsums fordert, beim Kauf und der Nutzung von Produkten und Dienstleistungen nicht nur ihre ökologischen, sondern auch ihre sozialen und wirtschaftlichen Implikationen entlang der ganzen Herstellungs-, Nutzungs- und Entsorgungskette berücksichtigen, so ist klar, dass dies bei den Hunderten von Produkten und Dienstleistungen, die wir täglich nutzen, selbst den Gutwilligsten überfordert. Auch wer sich vom notwendigen Informationsaufwand nicht abschrecken lässt, ist auf die Reduktion überkomplexer Sachverhalte, auf einfache, sinnfällige Informationen und Symbole angewiesen. Nur so können wir uns alltagspraktisch, im Rahmen von Routinehandlungen, an Kriterien der Nachhaltigkeit orientieren. Solche klaren, sinnfälligen Kriterien, Label und Symbole nachhaltigen Konsums existieren bisher aber kaum. Die Frage ist allerdings, ob verbesserte Informationen bereits eine hinreichende Bedingung – oder auch nur eine entscheidende Voraussetzung – für einen Wandel von Konsummustern in Richtung Nachhaltigkeit darstellen. Dem widersprechen nicht nur die gängigen Befunde der Umweltbewusstsein- und Umweltverhaltensforschung (vgl. de Haan/Kuckartz 1996, Dieckmann/Preisendörfer 2001, Grunenberg/Kuckartz 2003, Lange 2000), sondern auch der „systemische“

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Karl Werner Brand

Charakter des Konsums. Was das erste betrifft, so werden üblicherweise neben Informations- auch Wahrnehmungsprobleme (massenmediale Selektionsfilter), die Widersprüchlichkeit kultureller Werte, infrastrukturelle und alltagspraktische Barrieren, die Kollektivgut-Problematik („warum soll gerade ich der Dumme sein?“) sowie mangelnde Rückkopplungsmöglichkeiten des eigenen Verhaltens mit seinen komplex vermittelten ökologischen Effekten als typische Hemmnisse umweltfreundlichen Verhaltens angeführt. Die vielzitierte ‚Kluft zwischen Umweltbewusstsein und Umwelthandeln’ ist so nicht weiter verwunderlich. Verwunderlich ist auch nicht der andere, ebenso häufig zitierte Befund der Inkonsistenz, der "Patchwork"-Charakter unseres umweltbezogenen Handelns (Reusswig 1994). So spielen Umweltgesichtspunkte in unserem Konsumverhalten, beim Kauf von Lebensmitteln, von Kleidern oder von langlebigen Konsumgütern, beim Wasser- und Energieverbrauch, beim Mülltrennen oder in unserem Mobilitätsverhalten meist eine sehr unterschiedliche Rolle. Manche Verhaltensaspekte werden dabei subjektiv als hoch bedeutsam herausgegriffen; andere, ökologisch vielleicht wesentlich relevantere Bereiche, werden nahezu ausgeblendet. Das lässt sich zumindest zum Teil mit der Low Cost/High Cost-Hypothese erklären (Diekmann/Preisendörfer 1992). Aufwand und Kosten ist aber nicht das einzige, was zählt. Erhöhter Aufwand und Kosten werden, je nach „Umweltmentalität“, unterschiedlich interpretiert; sie können sowohl als Entlastung vom eigenen, aktiven Handeln oder aber auch als persönliche Herausforderung verstanden werden (Poferl et al. 1997). Die wahrgenommene Dringlichkeit der Probleme, die Zurechnung von Verantwortlichkeit, die (wahrgenommene) Präsenz von Handlungsalternativen, die jeweilige Wertorientierung – all dies modifiziert die Bedeutung der alltagspraktischen Hemmnisse nachhaltigen Konsums. Hinzu kommt, dass die jeweiligen Konsumentscheidungen, die An- oder Abschaffung von Autos, der Kauf oder Nichtkauf von Bio-Lebensmitteln, die Wahl des Urlaubsortes usw. üblicherweise immer erst zwischen den Ansprüchen und Bedürfnissen verschiedener beteiligter Personen, insbesondere zwischen den Haushaltsmitgliedern, ausgehandelt werden müssen (Lange 2002). Konsum hat nicht zuletzt eine hohe symbolische Bedeutung für den eigenen Lebensstil, für soziale Integrations- und Distinktionsprozesse erlangt (Lüdtke 2000, Wiswede 2000). Ohne die Berücksichtigung dieser sozialen Kontexte und symbolischen Bedeutungszusammenhänge von Konsum laufen Bemühungen um eine Veränderung von Konsummustern ins Leere.

II. Fokus: Konsum 2

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Aktuelle Konsumtrends: Moderne Lebenswelten als „Konsumlandschaften“

Die soziale Bedeutung und Funktion des Konsums unterliegt dabei einem beständigen historischen Wandel. Welche Bedeutung kommt ihm heute zu? Welche generellen Trends zeichnen sich ab? Und was bedeutet dies für die Chancen nachhaltigen Konsums? Die ‘Nachfrage’ ist heute ein wesentlicher Pfeiler des gesamtwirtschaftlichen Prozesses. Sie sichert Wachstum und Beschäftigung. Mit der gestiegenen Bedeutung von Freizeit und Massenkonsum ist die Teilhabe an gesellschaftlichen Konsummöglichkeiten zu einer wesentlichen Voraussetzung gesellschaftlicher Integration geworden (Krämer 2002). Das vergleichsweise hohe Durchschnittseinkommen westlicher Industrieländer führt dazu, dass der Gebrauchswert der Güter an Bedeutung verliert und einer Vielzahl symbolischer Nutzenfunktionen Platz macht. Moderner Massenkonsum weist dabei einen paradoxen Charakter auf: Er fördert auf der einen Seite die Konvergenz von Konsummustern, auf der anderen Seite aber auch eine neue Ausdifferenzierung von Lebensstilen, die ihre Identität durch die symbolische Bedeutung bestimmter Muster des (Nicht)Kaufs, Ge- und Verbrauchs von Konsumgütern und Dienstleistungen gewinnen. Das wird durch aktuelle Markttrends noch erheblich verstärkt. Typisch dafür ist die hochgradige Ausdifferenzierung des Warenangebots für alle Marktsegmente und gesellschaftlichen Nischen sowie die Ausweitung der Mode auf nahezu alle Konsumgüter. "Nahezu alles - bis hinein in die Welt der Gefühle und des Erlebens - wird durch den Markt erschlossen" (Wiswede 2000: 48). Das geht mit der symbolischen Aufladung, der Ästhetisierung und Emotionalisierung des Konsums einher. Nicht nur der Besitz, sondern auch der spezifische Gebrauch bestimmter Güter und Dienstleistungen wird Teil einer hoch differenzierten Welt symbolischer Beziehungen und Inszenierungen, die der Expression des Selbstwertgefühls dient und die Zugehörigkeit zu einer bestimmten Gruppe und die gleichzeitige Distanzierung von anderen signalisiert (ebd.: 49). Gesellschaftliche Individualisierungs- und Wertwandelprozesse geben diesen Inszenierungsprozessen dabei eine ganz bestimmte Stoßrichtung. Der Bedeutungsgewinn von hedonistischen Werten, von Autonomie und Selbstverwirklichung fördert die Tendenz zur „Erlebnisorientierung“ (Schulze 1992) und zum „Erlebniskonsum“ (Opaschowski 1997). „Konsumerlebnisse werden bedeutsamer als die Konsumgüter. Die Konsumenten kaufen zunehmend Erlebnisse und Gefühle (und nicht nur Produkte oder Waren)“ (Opaschowski 1997: 65). Im Rahmen begrenzter Haushaltsbudgets führen diese Trends zu einer „Hybridisierung“ des Konsumverhaltens. Der „hybride Verbraucher“ hat keine

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Karl Werner Brand

Probleme damit, „zwischen verfeinertem Genuss mit dem dazugehörigen Ritual ... und sehr einfachem rustikalen Verzehr ohne jedes Ritual“ zu pendeln (Wiswede 1991: 36). Billig und teuer schließen sich nicht mehr gegenseitig aus. Als Folge davon wird eine „Polarisierung im Kaufverhalten“ prognostiziert: „Trotz knapper Budgets boomen Marken aus den unteren Preissegmenten sowie Spitzenprodukte. Auf der Strecke bleiben langfristig Produkte der mittleren Preisklasse“ (Opaschowski 1997: 66). Auch unter den Bedingungen einer angespannten wirtschaftlichen Lage und sich verschärfender sozialer Unsicherheiten verändern sich diese Trends nicht. Trotz Sparzwang bemühen sich die Verbraucher durchgängig um eine Balance zwischen Versorgungs- und Erlebniskonsum, bei der kein Bereich dem anderen geopfert werden muss (Opaschowski 2004: 140). Das bietet durchaus Ansatzpunkte für nachhaltigen Konsum. Die offensichtliche Bereitschaft der Verbraucher, für manche Produkte und Dienstleitungen viel Geld auszugeben, könnte von der Wirtschaft ohne weiteres genutzt werden, um ein bestimmtes Segment hochwerter, gesundheits-, umwelt- und sozialverträglicher Produkte im Gesamtangebot stärker zu profilieren. Nicht nur „bigger – better – faster – more“, sondern auch „Gesundheit & Wellness“ haben Konjunktur und ökologischer Konsum wird zumeist als individuelle Bereicherung erfahren. Opaschowski meint darüber hinaus einen generellen Trend hin zu „Sinnorientierung“ und „Konsum nach Maß“ identifizieren zu können (Opaschowski 2004: 155 ff). Aber der Trend zu mehr und immer differenzierterem, mit der Auffächerung von Lebensstilen, subkulturellen Trends und Moden verknüpften, an Waren und kommerzielle Dienstleistungen gebundenen Konsum ist gleichwohl ungebrochen.

3

Systemischer Konsum: Konsum als ko-evolutionäres Produkt technischer, ökonomischer und sozio-kultureller Entwicklungen

Die soziale Einbettung des Konsums – und die Rekonstruktion der darin liegenden Chancen und Anknüpfungsmöglichkeiten für nachhaltige(re) Konsummuster – ist aber nur die halbe Wahrheit. Konsum weist auch einen systemischen, mit technischen Strukturen, Versorgungs- und Produktionssystemen gekoppelten Charakter auf (vgl. Gronow/Warde 2001, Heidenreich 2004, Shove/Warde 2002, Southerton et al. 2004). Konsumenten bewegen sich in einem komplexen, durch netzgebundene Versorgungssysteme, Haushaltsgeräte, infrastrukturelle Bedingungen, produktbezogene Konsumangebote, Haushaltseinkommen, soziale Standards, Gruppennormen und Alltagsarrangements strukturierten Rahmen. Dieser Rahmen wird einerseits durch mehr oder weniger routinisierte Konsumhandlungen immer wieder reproduziert, andererseits durch den stetigen Einbau neuer

II. Fokus: Konsum

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Produkte und Dienstleistungen, durch die Verbesserung oder Verschlechterung infrastruktureller Angebote, durch biographische Umbrüche oder durch den Wechsel des sozialen Umfelds auch immer wieder modifiziert. In fast allen Fällen ist individuelles Konsumverhalten dabei an technische Funktionssysteme angekoppelt und in hochgradig differenzierte Produktions- und Distributionsketten eingebunden. Dass diese sozio-technischen Kopplungen je nach Gegenstandsbereich jeweils andere Dynamiken und Ansatzpunkte für einen Wandel in Richtung nachhaltigen Konsum aufweisen, hat Shove (2002, 2003) in einer Reihe von Fallstudien aufgezeigt. So wird am Beispiel der Einführung von Klimaanlagen als standardisierte Elemente im amerikanischen Wohnungsbau, am Beispiel der Wachmaschine und moderner Convenience-Produkte nachgezeichnet, wie sich in systemischen Rückkopplungsprozessen von neuen Haushaltstechniken, ökonomischen Interessen, sozialen Arrangements und kulturellen Standards ko-evolutionär neue Konsummuster herausbilden. Die in Architekturverordnungen inzwischen standardisierte Einführung von Klimaanlagen in den Wohngebäuden der USA legt bestimmte Nutzungsformen von Räumen nahe, prägt Kleidungsgewohnheiten und die Wahrnehmung von „angenehmen“ Raumtemperaturen. Solche Prozesse weisen den Charakter einer linearen Progression auf. Anders die mit Einführung der Waschmaschine verknüpften neuen Waschpraktiken. Der Einzug der Waschmaschine in die Haushalte geht mit der Entwicklung neuer, leicht waschbarer Textilien einher. Zugleich werden neue Waschmittel mit diversen Duftzusätzen entwickelt. Auch das Waschverhalten ändert sich; die aufwändige, wöchentliche Wäsche wird durch die (fast) tägliche Wäsche nebenbei ersetzt. Zugleich verändern sich die kulturellen Vorstellungen und normativen Standards von Sauberkeit und davon, wie „frische“ Wäsche riechen sollte. Die Dynamik dieser Entwicklung wird von Shove als System lose gekoppelter Elemente verstanden, von denen jedes für sich, in unterschiedlicher Weise, beeinflusst werden kann (umweltfreundlichere Textilien und Waschmittel, Waschhäufigkeiten, individuelle oder Gemeinschaftsnutzung, technisches Design der Waschmaschinen usw.). Convenience-Angebote werden wiederum aus Gründen der Zeitersparnis genutzt, erfordern dann aber wieder neue Geräte oder Dienstleistungen, für die wieder mehr Zeit aufgewendet werden muss, was zur Nutzung von neuen Convenience-Angeboten führt etc. Diese Dynamik weist für Shove den Charakter von Konsumspiralen auf. Dieser ko-evolutionäre Forschungsansatz legt es nahe, die in den verschiedenen Handlungsfeldern und Konsumpraktiken implizierten unterschiedlichen Konsumdynamiken zu identifizieren, um daraus geeignete Ansatzpunkte und Interventionsstrategien für die Veränderung von Konsummustern ableiten zu können.

Karl Werner Brand

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Konsum im Kontext

Ergibt sich aus den bisherigen Ausführungen, dass nur dann geeignete Ansatzpunkte und Interventionsstrategien für die Veränderung von (wenig nachhaltigen) Konsummustern gefunden werden können, wenn die jeweiligen Konsumpraktiken in ihren symbolischen Bedeutungen und systemischen Verknüpfungen begriffen werden, so soll im Folgenden ein „Kontextmodell“ skizziert werden, Abbildung 1:

Kontextmodell – Einflussebenen nachhaltigen Konsums Makrostrukturelle Trends (inkl. Technikentwicklung) Öffentliche Kommunikation & Problemdiskurse Governance: Politische Regulierung

Alltagskontexte Versorgungssysteme

Markt Angebot

Konsum

das auf fünf zentrale Einflussebenen des Konsumverhaltens verweist: (a) makrostrukturelle Trends (inkl. technischer Entwicklung), (b) öffentliche Kommunikation und Problemdiskurse, (c) politische Regulierung und Steuerung, (d) alltagskulturelle Kontexte und (e) Interaktion von Marktangebot, Konsum, und technischen Versorgungssystemen auf der Ebene individueller Haushalte. Die Rolle dieser verschiedenen Einflusseben wird in den folgenden Abschnitten kurz erläutert und am Beispiel der Verbreitung von Biokonsum illustriert (Brand 2006a,

II. Fokus: Konsum

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2006b)1. Bio-Konsum eignet sich dafür in besonderem Maße, weil es eines der wenigen erfolgreichen Beispiele einer breiteren Diffusion ehemals alternativer Produktions- und Konsumpraktiken darstellt.

4.1 Makrostrukturelle Trends und nachhaltiger Konsum Was die äußerste Schale des Kontextmodells betrifft, so ist evident, dass strukturelle Trends wie Globalisierung, informationstechnische Entwicklung, Flexibilisierung der Arbeitsverhältnisse, Herausbildung der Wissensgesellschaft, Individualisierung und Wertewandel, demographische Entwicklung aber auch das Anwachsen globaler Umweltprobleme die Konsummuster erheblich beeinflussen. Weder diese Trends noch ihre unterschiedlichen Effekte auf die Nicht/ Nachhaltigkeit des Konsumverhaltens können hier im Detail diskutiert werden (vgl. Brand 2002). Ich beschränke mich auf einzelne Streiflichter: Was die Globalisierung betrifft (vgl. u.a. Beck 1997 und 1998, Petschow et al. 1998), so hat die Beschleunigung weltwirtschaftlicher Verflechtungen und die Ausweitung grenzüberschreitender Warenströme und Stoffflüsse erhebliche ökologische Folgekosten. Der verstärkte globale Konkurrenzdruck nötigt die Konzerne darüber hinaus zu einer immer rascheren Einführung neuer Produkte. Die Handelsliberalisierung untergräbt auch die Möglichkeit, nationale gesundheits- oder umweltpolitische Schutzstandards durch Importrestriktionen oder Zölle zu sichern. Die Einbindung in internationale Handlungsregime bietet allerdings auch die Chance, soziale und ökologische Standards – zumindest auf der Ebene von Mindeststandards – international zu verankern. Die europäische wie die internationale Handelspolitik setzt dabei vor allem auf Kennzeichnungsmöglichkeiten und -pflichten, die den „mündigen Verbraucher“ voraussetzen. In kultureller Hinsicht wird Globalisierung vor allem unter Bezug auf den befürchteten Verlust der eigenen, nationalen Identität diskutiert; zugleich wird aber auch eine kompensatorische Aufwertung des Lokalen und regionaler Identitäten konstatiert (Robertson 1995). Kulturelle Globalisierung impliziert aber auch, dass ökologische, soziale und wirtschaftliche Probleme zunehmend in ihrer globalen Verflechtung erkannt und thematisiert werden. Die Debatte um nachhaltige Entwicklung stellt selbst ein wesentliches Element dieses Prozesses dar. Eine ihrer Folgen ist die zunehmende Einbindung von NGOs in internationale politische Verhandlungsprozesse. Mit der globalen Aufwertung zivilgesellschaft-

1 Ich beziehe mich dabei auf die Ergebnisse eines im Rahmen des Sozial-Ökologischen Forschung des BMBF von 2002-2006 geförderten interdisziplinären Verbundprojekts „Von der Agrarwende zur Konsumwende?“ (www.konsumwende.de)

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lichen Engagements erlangen auch Modelle der „corporate social responsibility“ eine wachsende Bedeutung. Was Ernährungsstile betrifft, so begünstigt die „Globalisierung der Speisekammer“ (Tappeser et al. 1999) auf der einen Seite den Siegeszug einer konsumptiven Standardnorm, die „MacDonaldisierung“ unserer Ernährung. Erwartungen an Lebensmittel werden durch die permanente Verfügbarkeit jeder Art von Frischwaren aus jedem Winkel der Erde, durch die Standardisierung transport- und lagerfähiger Produkte, durch die fortschreitende Diversifizierung des Sortiments und durch moderne Formen des Food Design geprägt – aber auch durch die Risiken und Lebensmittelskandale, die dem global vernetzten, in immer größere Verarbeitungstiefen ausdifferenzierten System der konventionellen Ernährungswirtschaft inhärent sind (Vinz 2005). Die Allgegenwart dieser Risiken und die global sich verschärfenden ökologischen und sozialen Folgeprobleme der modernen Intensivlandwirtschaft begünstigen zugleich aber auch die ökologische Alternative: Bio-Lebensmittel gewinnen ihre gesellschaftliche Attraktivität aus dem Kontrast zum konventionellen agrarindustriellen System der Lebensmittelherstellung und Verarbeitung. Gegenüber dem allgegenwärtigen Verdacht auf Chemie, Schad- und Giftstoffe in den Lebensmitteln lebt die Bio-Branche vom Image der “Natürlichkeit“, von den positiv bewerten Folgen für Umwelt und Landschaftsschutz und ihren tierethischen Grundsätzen. Sie bedient darüber hinaus – soweit entsprechende naturund sozialräumliche Voraussetzungen bestehen – durch einen hohen Anteil an Direktvermarktung auch die Bedürfnisse nach Regionalität und „Vertrauen durch Nähe“. Dieses spezielle Profil von “Bio“ könnte durch das dynamische Wachstum des Bio-Markts und die damit verbundene Anpassung an konventionelle Strukturen der Lebensmittelwirtschaft allerdings rasch verwässert werden. Die Konzepte der Informations- und Wissensgesellschaft bezeichnen eine weitere zentrale Dimension des makrostrukturellen Wandels. Das Konzept der „Wissensgesellschaft“ rückt nicht nur die Bedeutungszunahme wissensbasierter Produkte und Tätigkeiten (Willke 2001), sondern auch die Pluralisierung und Demokratisierung sowie die wachsende Reflexivität von Wissen in den Vordergrund (vgl. Beck 1986, Nowotny 1999, Stehr 1994). Die Verfügung über Wissen und über wissensbezogene Handlungskompetenzen ist aber nicht gleich verteilt; sie wird vielmehr zu einem neuen, zentralen Faktor der Generierung sozialer Ungleichheit. Das Konzept der „Informationsgesellschaft“ (vgl. Bühl 2000, Castells 1998, Schneidewind et al. 2000) lenkt demgegenüber die Aufmerksamkeit auf die mit den Informationstechnologien, insbesondere mit der Nutzung des Internets verknüpften neuen Möglichkeiten der Einflussnahme auf Öffentlichkeit, Politik und korporative Akteure (z.B. Unternehmen). Die sich herausbildenden dezentralisierten, netzwerkförmigen, auf IuK-Technologien gestützten

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gesellschaftlichen Organisationsformen ermöglichen neue Formen der Mobilisierung durch elektronische Gemeinschaften (z.B. Power-shopping-Modelle, Boykottaufrufe, „technologisches empowerment“, interaktive Bürgernetze). Auch in diesem Fall begründet die Verfügung oder Nicht-Verfügung über Medienkompetenz und Netzzugang neue Formen sozialer Ungleichheiten („informationelle Zweiklassengesellschaft“). Insgesamt legen es diese, aber auch andere strukturelle Trends wie z.B. Enttraditionalisierung und Individualisierung (vgl. Beck-Gernsheim 1994, Giddens 1991) nahe, Chancen für die Förderung nachhaltigen Konsums vor allem in den sich öffnenden Chancen an Partizipation, an Selbstgestaltung, an wissens- und netzbasierter Einflussnahme zu sehen. Unter diesem Blickwinkel macht es also durchaus Sinn, den Fokus der Verbraucherpolitik stärker auf die Befähigung des Verbrauchers zu einem kritischen Umgang mit konsumbezogenen Informationen zu legen.

4.2 Öffentliche Kommunikation und Problemdiskurse Eine erhebliche Bedeutung für das Konsumverhalten hat die Art der öffentlichen Kommunikation über konsumrelevante Aspekte. Das betrifft öffentlich kommunizierte Leitbilder (z.B. der Mobilität, des Wohnens, der Ernährung oder generelle Bilder von Wohlstand und „Lebensqualität“), Risiko- und Skandaldiskurse, die jeweilige Rahmung von Problemzusammenhängen (z.B. der Folgeprobleme der Automobilität; Klimaproblematik; Zusammenhang von Umwelt- und sozialen Problemen) – aber auch die in der Werbung vermittelten Bilder „guten Lebens“. Nicht nur sozial-konstruktivistische Ansätze stimmen darin überein, dass der öffentlichen Kommunikation eine entscheidende Bedeutung für die Handlungsorientierung gesellschaftlicher Akteure zukommt. Das bedeutet zugleich, dass der Wandel institutioneller Praktiken die Infragestellung der in der öffentlichen Kommunikation transportierten Leitbilder und Deutungsmuster voraussetzt. Ob und inwieweit dies gelingt, ist eine Frage der Diskursmacht der Akteure und Akteursallianzen, die solche Veränderungen anstreben (vgl. Hajer 1995). Das zentrale Feld, auf dem solche diskursiven Konflikte ausgetragen werden, sind die Massenmedien. Sie machen Konflikte überhaupt erst öffentlich. Die mediale Darstellung gesellschaftlicher Ereignisse und Problemdiskurse folgt allerdings ihrer eigenen Aufmerksamkeitsstruktur und ihren eigenen Produktionsgesetzen. Medienkommunikation ist grundsätzlich an Aktualität und konkreten Ereignissen, an Personalisierung und Dramatisierung orientiert. Das bietet ein geeignetes Format für die Inszenierung öffentlicher Risiko- und Umweltkonflikte (Brand et

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al. 1997, de Haan 1995), erweist sich aber als relativ ungeeignet, um abstrakte Konzepte wie nachhaltige Entwicklung und nachhaltiger Konsum „resonanzfähig“ zu kommunizieren (Brand 2000, Lass/Reusswig 2000). Nachhaltigkeitskommunikation ist nicht zuletzt deshalb – zumindest unter diesem Label – nach wie vor auf Expertendiskurse und Facharenen beschränkt. Unter Bezug auf konkrete Handlungsebenen ließen sich Nachhaltigkeitsdiskurse, etwa zu den Leitbildern einer nachhaltigen Landwirtschaft, Ernährung, Mobilität, Stadt- oder Regionalentwicklung, aber durchaus mit hoher öffentlicher Resonanz führen. Dazu bedürfte es spezieller Foren, in denen solche Dialoge mit hoher Sichtbarkeit inszeniert werden. Das wird in Deutschland bisher allerdings nur auf lokaler Ebene, im Rahmen lokaler Agenda 21-Prozesse, erprobt. In der vorherrschenden politischen Rhetorik, in den zentralen Problem- und Krisendiskursen der politischen Eliten, fehlt der Bezug auf bereichsspezifische Leitbilder, Ziele und Umsetzungsstrategien nachhaltiger Entwicklung fast völlig. Die größten Effekte auf die Veränderung von Konsummustern haben bisher immer noch öffentliche Skandal- und Risikodiskurse. Ein hervorragendes Beispiel dafür ist die erregte öffentliche Debatte nach bekannt werden des ersten BSE-Falls in Deutschland am 24. November 2000. Das öffentliche Interesse an der Landwirtschaft wuchs schlagartig. Die hohe potenzielle Gefahr von BSE und die Verunsicherung fast aller Konsumenten führten zum Zusammenbruch des Rindfleischmarkts. Rund 47% aller deutschen Haushalte verzichteten in der Zeit von Dezember 2000 bis Februar 2001 auf den Konsum von Rindfleisch und veränderten ihr Ernährungsverhalten. Die apokalyptischen Bilder der im Frühjahr 2001 in Großbritannien zu Tausenden und Abertausenden auf Scheiterhaufen verbrannten, von Maul- und Klauenseuche befallenen oder bedrohten Rindern verstärkten dann noch das öffentliche Entsetzen über eine Landwirtschaft, die offenkundig einen „Irrweg“ eingeschlagen hatte. Einfaches Krisenmanagement seitens der Politik genügte nun nicht mehr, um das verlorene Vertrauen wieder zu gewinnen. Durch den Umbau des Landwirtschafts- in ein „Verbraucherministerium“ (so die neue Selbstbezeichnung) Anfang des Jahres 2001 und durch dessen Neubesetzung mit Renate Künast, einer Grünen ohne den Stallgeruch der alten landwirtschaftlichen Klientelpolitik, wurde ein radikaler Kurswechsel, eine „Agrarwende“, proklamiert. Die Agrarpolitik wurde dem „vorsorgenden Verbraucherschutz“, dem Ziel der Herstellung sicherer, qualitativ hochwertiger Lebensmittel („Klasse statt Masse“) untergeordnet. Im Rahmen dieser Neuorientierung der Agrarpolitik erhielt die rasche Ausweitung des Öko-Landbaus (in zehn Jahren von 3% auf 20%) einen prominenten Stellenwert (Künast 2001).

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4.3 Governance: Politische Regulierung und Steuerung Wie die Nachhaltigkeitsdebatte insgesamt so teilt auch die Debatte um nachhaltige Produktions- und Konsummuster die Annahme, dass entsprechende Transformationsprozesse nicht allein und auch nicht vorrangig durch staatliche Regulierung erreicht werden können, sondern der Kooperation aller gesellschaftlichen Akteure bedürfen. Das setzt ein neues, horizontales Modell von „governance“ voraus, das durch ein höheres Maß an zivilgesellschaftlicher Beteiligung und Selbstorganisation charakterisiert ist. Im Vordergrund dieses Politikmodus steht nicht die machtorientierte Durchsetzung oder konfrontative Verhinderung einer bestimmten Entscheidung, sondern die kooperative Entwicklung und Verbreitung neuer, am Leitbild der Nachhaltigkeit orientierter institutioneller Praktiken (Minsch et al. 1998). Nun lässt sich mit Recht fragen, inwieweit diese neuen politischen Steuerungskonzepte nicht eher eine ideologische Überhöhung des faktischen „Staatsversagens“ als eine angemessene Beschreibung neuer, für Nachhaltigkeitsprozesse typischer Steuerungsformen darstellen (vgl. den Beitrag von Hellmuth Lange in diesem Band). Unstrittig ist, dass die theoretisch geforderten Prinzipien einer Politik der Nachhaltigkeit (Langfristorientierung, Querschnittsorientierung, Orientierung am Prinzip sozialer Gerechtigkeit, erhöhte Bedeutung dialogischer und partizipativer Politikstrukturen) in der Praxis auf erhebliche Widerstände stoßen. Nicht nur der ressortspezifische Zuschnitt politischer Problembearbeitung, sondern auch das kurzatmige, von akuten Problemen, Medienschlagzeilen und parteipolitischen Profilierungszwängen getriebene politische Alltagsgeschäft steht einer konsequenten, an langfristigen Vorsorgeprinzipien und integrativen Problemlösungen orientierten Politik der Nachhaltigkeit entgegen. Die Bezugnahme auf das Leitbild nachhaltiger Entwicklung ist so vielfach eher Leeformel als der von Politikern gern zitierte „rote Faden“ der Politik (vgl. Brand/Fürst 2002). Gleichwohl weist der durch eine Fülle internationaler Abkommen, Konferenzen und Organisationen getragene Rio-Nachfolgeprozess eine hohe institutionelle Eigendynamik auf. Nationalstaaten und Global Player müssen sich schon allein aus Legitimationsgründen, aufgrund ihrer Einbindung in die Prozesse internationaler Regimebildung, zumindest symbolisch um die Umsetzung der eingegangenen Selbstverpflichtungen (z.B. CO2-Reduktionsziele) bemühen. Inwieweit der Nachhaltigkeitsprozess politisch verankert werden kann, hängt dann wesentlich vom gesellschaftlichen Druck ab, den das – zumindest in Deutschland inzwischen relativ dichte – Wurzel- und Netzwerk von Nachhaltigkeitsakteuren in Kommunen, gesellschaftlichen Organisationen, Verwaltung, Politik und Wirtschaft entfalten kann und von der Frage, welche neuen Interes-

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senkoalitionen sich als Träger nachhaltiger Entwicklung in den verschiedenen Praxis- und Problemfeldern herausbilden (Rogall 2002). Dieser im Regelfall eher widersprüchliche und inkrementalistische Veränderungsprozess bedarf der Koordination. Das zentrale Problem der politischen Förderung nachhaltigen Konsums (im Bereich Wohnen, Ernährung, Mobilität usw.) ist, dass die partiell durchaus bestehenden Anreize für nachhaltigen Konsum durch viele gegenläufige Anreize, Förderprogramme und Entwicklungstrends meist wieder konterkariert werden. Ob der „strategische Steuerungsansatz“ (Jänicke 2001), der die dialogische, einvernehmliche Erarbeitung klarer Zielvorgaben bei flexiblem, selbstgewähltem Instrumenteneinsatz durch die betroffenen Akteure vorsieht, eine Lösung dieses Problems bieten kann, ist bisher noch wenig erprobt; die vorliegenden Beispiele nationaler Umweltpläne sprechen aber dafür (vgl. Jänicke/Jörgens 2000, Jongh 1999). Dass katastrophische Ereignisse oder öffentlichkeitswirksame Skandaldiskurse „Gelegenheitsfenster“ für einen radikaleren politischen Kurswechsel öffnen, wurde im letzten Abschnitt bereits angesprochen. Dass diese „windows of opportunity“ genutzt werden können, setzt allerdings voraus, dass Wissen, Erfahrung und infrastrukturelle Netzwerke alternativer Praktiken bereits vorliegen. Auch dafür bietet die „Agrarwende“ ein anschauliches Beispiel. Diese konnte sich nicht nur auf die bereits seit längerem laufenden Umstrukturierungsdebatten innerhalb der EU-Agrarpolitik beziehen. Mit dem ökologischen Landbau existierte auch ein erprobtes Gegenprogramm zur konventionellen Landwirtschaft, das, bei wachsender öffentlicher Resonanz, sowohl programmatisch als auch organisatorisch in die entstandene Lücke stoßen konnte. Da die gewünschte rasche Ausweitung des Öko-Landbaus und des Bio-Markts aber die Einbindung der verschiedenen Akteursgruppen entlang der gesamten Wertschöpfungskette voraussetzt und diese, wie bspw. im Fall des Handels oder der Verbraucher, durch ordnungsrechtliche Instrumente und finanzielle Anreize kaum beeinflusst werden können, spielte der Einsatz „weicher“ Politikinstrumente wie Dialoge, die Pluralisierung der Beratergremien, öffentliche Informations- und Aufklärungskampagnen, die Einführung des staatlichen Bio-Siegels sowie neue, auf die jeweiligen Adressatengruppen zugeschnittene Förderprogramme eine erhebliche Rolle (Gerlach et al. 2005). Die entscheidende, dynamisierende Rolle spielte dabei – zumindest für Produzenten und Handel – das neue Bio-Siegel (Brand 2006a). Nicht nur die „Agrarwende“, auch andere, markante Kurswechsel im Bereich von Produktion, Versorgung und Konsum (z.B. “Energiewende“) setzen einen entsprechenden Mix von harten und weichen Politikinstrumenten und deren Einbettung in eine breite politisch-kulturelle Kampagne voraus, die den neuen Leitbildern und Prioritätensetzungen gesellschaftliche Legitimation ver-

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schaffen soll. Wenn dies nicht gelingt, schließen sich die politischen Gelegenheitsfenster rasch wieder. Radikale Kurswechsel stoßen ohnehin nicht nur auf den Widerstand etablierter Interessengefüge; sie werden auch durch Abhängigkeiten von den bestehenden Technik- und Sachstrukturen, sowie durch die Einbindung nationaler Politiken in internationale Regime (z.B. WTO) und in die Verhandlungssysteme der europäischen Mehrebenenpolitik erschwert.

4.4 Konsum im Alltagskontext Konsummuster entwickeln sich weder in einer durch strukturelle Rahmenbedingungen determinierten Form, noch in einer unendlichen Vielfalt individueller Konsumentscheidungen. Konsum weist vielmehr typische soziale Muster auf. Strukturelle Trends, technische und ökonomische Entwicklungen, öffentliche Diskurse und politische Regulierungsformen kommen im Alltagskontext nur in spezifischen soziokulturellen „Brechungen“ zum Tragen. Diese werden im Rahmen der Konsumforschung in verschiedener Hinsicht thematisiert: ƒ

ƒ ƒ

in sozialstruktureller Perspektive in Bezug auf die Bedeutung soziodemographischer Merkmale wie Einkommen, Bildung, Familien/Haushaltsstruktur, geschlechtspezifische Rollenteilung, Alter, Klassen-, Schicht- oder Milieuzugehörigkeit; in soziokultureller Perspektive in Bezug auf die Rolle der jeweiligen Werte, Konsumleitbilder und Lebensstile; in alltagspragmatischer Sicht in Bezug auf die permanenten Aushandlungsprozesse zwischen konkurrierenden individuellen Zielen, Bedürfnissen und Handlungsnotwendigkeiten im Rahmen von Haushalten oder anderen Lebensgemeinschaften, in Bezug auf die ständig neu zu findenden Balancen der alltäglichen Lebensführung.

Die wachsende symbolische Aufladung des Konsums hat in den vergangenen zwei Jahrzehnten insbesondere den Lebensstilaspekten des Konsumverhaltens eine hohe Aufmerksamkeit verschafft. Die unterschiedliche Ästhetik und Expressivität der verschiedenen Lebensstile spielt für Marketing und Werbung, für Marktsegmentierung, Produktpositionierung und Imagebildung eine zentrale Rolle. Für die Nachhaltigkeitsdebatte wurde daraus die Schlussfolgerung gezogen, dass es wenig Sinn macht, „den“ nachhaltigen Lebensstil zu propagieren. Vielmehr sollten die bestehenden (selektiven) Anschlussmöglichkeiten der verschiedenen Lebensstile für die Entwicklung zielgruppenspezifischer Strategien der Förderung nachhaltigen Konsums genutzt werden. Dazu wurden marktgän-

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gige Lebensstil-Typologien wie z.B. das SINUS Modell verwendet (vgl. ECOLOG-Institut 1999) oder auch eigenständige, z.T. bereichspezifische Konsumstil-Typologien entwickelt (vgl. Empacher et al. 2002, Empacher/Hayn 2004, Götz et al. 1997). Diese zielgruppenspezifischen Diffusionsstrategien sind bisher allerdings, nicht zuletzt aufgrund von Problemen und Defiziten des Nachhaltigkeitsmarketing, noch nicht allzu erfolgreich (Brand et al. 2003). Wie diverse Studien zeigen, spielen aber auch die Probleme der alltagspraktischen Integration neuer Konsummuster eine zentrale Rolle (vgl. Brandl/Hildebrandt 2002, Lange/Warsewa 2005, Poferl et al. 1997). Neue Praktiken müssen immer erst in pragmatischen, situationsspezifischen Aushandlungs- und Abwägungsprozessen in bestehende Alltagsroutinen, Erwartungen und Handlungszwänge eingebaut werden. Nur wenn dies gelingt, nur wenn neue Balancen gefunden und neue, handlungsentlastende Routinen entwickelt werden können, bestehen Chancen auf eine Stabilisierung dieser neuen Praktiken. Von besonderem Interesse ist in diesem Zusammenhang, wie sich die wachsende „Prekarisierung“ (Dörre et al. 2005) der Arbeits- und Lebensverhältnisse bis weit in Mittelschichtmilieus hinein auf die Chancen für nachhaltiges Konsumverhalten auswirken. Ob diese Bedingungen die Entwicklung nachhaltigerer Modelle der „Mischarbeit“, der „work-life-balance“ und eines bewussteren, „maßvollen Konsums“ begünstigen oder eher blockieren, ist eine empirisch offene Frage (Brandl/Hildebrand 2002, Spangenberg 2003).

4.5 Angebot, Konsum und Versorgungssysteme auf der Ebene individueller Haushalte Der innere Kern des Kontextmodells verweist auf die wechselseitigen Abhängigkeiten und Rückkopplungen des Konsums mit dem Marktangebot an Produkten und Dienstleistungen sowie den technischen, netzgebundenen Versorgungssystemen. Was letzteres betrifft, so beschränkten sich die Handlungsoptionen für einen nachhaltigeren Konsum bisher meist nur auf die Verringerung des jeweiligen Verbrauchs an Strom, Wasser, Gas usw. Die ökonomische und technische Neustrukturierung der Versorgungsnetze, die Liberalisierung der Märkte, die Förderung neuer, nachhaltiger Technologien, die Auflösung von Anbietermonopolen und die Möglichkeit, auf spezielle Kundenbedürfnisse zugeschnittene, technische Lösungen zu entwickeln, haben seit einigen Jahren aber auch für Konsumenten die Wahlmöglichkeiten erhöht, etwa für „grünen Strom“, für solare Heiztechniken oder für neue Mobilitätsmixe (Southerton et al. 2004).

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Was die Produktseite betrifft, so ist hier der alte Streit, ob das Angebot die Nachfrage oder die Nachfrage das Angebot bestimmt, zweitrangig. Auch wenn die permanenten Produktinnovationen, z.B. im IT-Bereich, kaum als Antwort auf sich ständig verändernde Verbraucherbedürfnisse interpretiert werden können, vielmehr dem Wettbewerb am Markt und dem Kampf um Marktanteile geschuldet sind, so werden neue Produkte und Produktsysteme doch immer mit Blick auf die Konsumenten und bestimmte Nutzungszusammenhänge entwickelt und beworben. Ohne Verbraucherresonanz verschwinden diese Angebote – wie jährlich Tausende neuer Produkte aus der Küche der Lebensmitteldesigner – wieder vom Markt. Neue Produkte müssen in den Alltag integriert und mit einer positiven Bedeutung versehen werden, um sich am Markt behaupten zu können. So besteht in der internationalen Forschung zu „Sustainable Consumption“ (vgl. Hertwich et al. 2005) inzwischen weitgehender Konsens, dass die Entwicklung von Konsumpraktiken weder primär oder gar allein von der Nachfrage (Bedürfnisse), noch primär oder gar allein vom Angebot (Produkte, Markt, Technik), sondern durch interdependente Zusammenhänge und Rückkopplungsprozesse zwischen Produktion und Konsum bestimmt wird. Mit Blick auf geeignete Ansatzpunkte zur Förderung nachhaltigen Konsums haben Bodenstein et al. (1997) „strategische Konsumentscheidungen“ (z.B. Wahl des Wohnorts), „Konsumentscheidungen mittlerer Reichweite“ (langlebige Verbrauchsgüter) und „operative Konsumentscheidungen“ (Güter des alltäglichen Bedarfs) unterschieden. Entgegen den üblichen Handlungsempfehlungen zu nachhaltigem Konsum sollten Interventionen, aufgrund der damit verbunden weitreichenden Festlegungen, vor allem die ersten beiden Entscheidungsebenen im Blick haben. Paech (2005) rückt einen anderen Aspekt in den Vordergrund. Mit Blick auf die für Nachhaltigkeitsinnovationen notwendige Verknüpfung der Konsumenten- und Produzentenseite unterscheidet er drei Innovationsebenen: a) Strukturwandel im Produkt- und Technikbereich, b) Strukturwandel der Nutzungsregime (Re-use Systeme, Sharing, Leasing, Pooling, Nutzungsverlängerung etc.) und c) Strukturwandel auf kultureller Ebene (z.B. Hinterfragung und Neudefinition von Bedarfen). Während Produktinnovationen üblicherweise nur additiven Charakter haben und durch Reboundeffekte wieder aufgefressen werden, wächst von a) bis c) sukzessive die Notwendigkeit der Kooperation bzw. der Verknüpfung von Produzenten- und Konsumentenseite, wenn bestehende Formen der Bedarfsdeckung durch nachhaltigere Produkt- und Nutzungssysteme nicht nur ergänzt, sondern substituiert werden sollen. Die Notwendigkeit, die Akteure der gesamten Wertschöpfungskette mit einzubeziehen, zeigt sich insbesondere im Bio-Bereich. Da Bio-Lebensmittel nicht nur Gesundheits-, Sicherheits- oder Geschmacksbedürfnisse der Konsumenten bedienen, sondern durch die Art ihrer Erzeugung auch einen erheblichen

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gesellschaftlichen Zusatznutzen liefern (Umwelt- und Naturschutz, Landschaftspflege, artgerechte Tierhaltung, regionale Entwicklung), muss dieser Zusatznutzen auch entsprechend kommuniziert werden, um eine entsprechende Zahlungsbereitschaft der Konsumenten zu schaffen. Der Absatz von Bio-Lebensmitteln ist durch die Verbreitung neuer, preisgünstigerer und verbraucherfreundlicher BioSupermärkte, durch die Ausweitung der Produktpalette und den verstärkten Einstieg der Discounter in den Bio-Markt in den vergangenen Jahren zwar kontinuierlich gestiegen (auch wenn der Umsatzanteil von Bio-Produkten 2004 nach wie vor erst bei 2,6% liegt). Die stabile Weiterentwicklung des Bio-Markts setzt aber voraus, dass die spezielle „Prozessqualität“ von Bio-Produkten auch in Zukunft – auch wenn sie in Discounter-Regalen liegen – glaubwürdig vermittelt werden kann und von den Konsumenten entsprechend honoriert wird. Gelingt dies nicht, werden Bio-Lebensmittel stattdessen in den Sog der Billig-Konkurrenz des (deutschen) Lebensmittelhandels gezogen, weil Bio-Produkte nun durch größere Margen, durch den Wegfall des Zwischenhandels und die Internationalisierung der Beschaffungsmärkte in Supermarktketten und Discountern wesentlich preisgünstiger angeboten werden können oder weil „Bio“ in Fast Food und Convenience-Produkten seine Erkennbarkeit verliert, so gefährdet dies mittel- und langfristig die Überlebensbedingungen des Öko-Landbaus in Deutschland – zumindest im Rahmen des traditionell kleinräumig strukturierten westdeutschen Öko-Landbaus (Brand 2006a).

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Resümee

Die Ausführungen haben gezeigt, dass der Fähigkeit zur Selbstgestaltung, zu einem kompetenten Umgang mit widersprüchlichen Informationen und Anforderungen – nicht nur im Konsumbereich – ein wachsendes Gewicht zukommt. Das Leitbild des „mündigen, verantwortlichen Konsumenten“ wird somit durch strukturelle Entwicklungen durchaus gestützt. Die geforderten Kompetenzen setzen allerdings einen Bruch mit dem traditionellen, expertenbasierten Modell von „Aufklärung“ voraus. Das eindimensionale Sender-Empfänger-Modell muss einer adressaten- und kontextspezifischen Kommunikationsstrategie Platz machen, die nicht nur die unterschiedlichen Informationsbedürfnisse und Rezeptionsformen gesellschaftlicher Gruppen berücksichtigt, sondern auch einen dialogischen Wissensaustausch und Umgang mit konkurrierenden Informationen, Wissens- und Gestaltungsansprüchen ermöglicht. Die Betonung von Informations- und Partizipationsinstrumenten in der neuen Verbraucherpolitik greift aber zu kurz, wenn dabei die Einbettung des individuellen Konsumverhaltens in systemische Kontexte übersehen wird, wenn die

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symbolische Bedeutung des Konsum und die unterschiedlichen Konsumdynamiken aus dem Blick geraten, die sich aus der engen Rückkopplung von Alltagspraktiken, technischen Systemen und sozio-kulturellen Erwartungen und ihrer Einbettung in globale Produktionsketten und Distributionssysteme ergeben. Konsum lässt sich nicht als individuelles Wahlverhalten begreifen (Southerton et al. 2004: 4f). Generell scheint die Hoffnung auf den „politischen Verbraucher“ als Motor nachhaltigen Konsums weit überzogen. Globale strukturelle Entwicklungstrends, technische Entwicklungen, das wachsende Bewusstsein globaler Selbstgefährdung, periodisch auftretende Skandal- und Risikodiskurse sowie die normative Kraft des internationalen Nachhaltigkeitsprozesses bieten zwar eine Reihe von Ansatzpunkten und Gestaltungsmöglichkeiten in Richtung nachhaltigen Konsum. Dem stehen gleichwohl eine Fülle an gegenläufigen Trends, an politischen, wirtschaftlichen und alltagspraktischen Hemmnissen entgegen. Klar ist auch, dass es den einen, zentralen Hebel zur Veränderung moderner Produktions- und Konsummuster nicht gibt. Wenn Veränderungen erreicht werden, dann meist nur durch das Ineinandergreifen und die wechselseitige Stützung verschiedener Strategien und Instrumente, die in die gleiche Richtung zielen. Eine ‚nachhaltige’ Veränderung von Konsummustern erfordert einen komplexen, hinreichend koordinierten Mix verschiedener Strategien und Steuerungsinstrumente, die auch untereinander eine entsprechende Passung aufweisen. Damit wird die Koordinationsfrage zentral. Wie eigene Untersuchungen zur „Diffusion nachhaltiger Konsummuster“ (Brand et al. 2003) gezeigt haben, erfordert jede noch so kleine Veränderung – wie z.B. die Etablierung und bessere Nutzung von Reparaturdienstleistungen im Stadtviertel – eine aufwendige Verknüpfung verschiedenster Strategien; in diesem Fall die Existenz von Pioniermodellen, zielgruppenspezifische Informationsstrategien und Öffentlichkeitskampagnen, die Verbesserung des Angebots, die Bildung neuer Akteursnetzwerke, die administrative Unterstützung durch finanzielle Ressourcen und Vernetzungsmanagement, aber auch Gemeinschaftsbildung durch die Stärkung lokaler Identität. Vernetzenden und koordinierenden Instrumenten (wie z.B. lokalen oder regionalen Agenda 21-Prozessen, Innovationsagenturen und Innovationsnetzwerken, nationalen Nachhaltigkeitsstrategien usw.) kommt dabei eine zentrale Rolle zu. Auch damit wird belegt, dass Konsummuster systemischen Charakter besitzen und nicht von einem Ansatzpunkt allein – Information, Moral, Technik, Angebote, finanzielle Anreize, kulturelle Standards usw. – aufgebrochen werden können. Welcher Mix an Instrumenten und Strategien geeignet ist, die jeweiligen Konsummuster zu verändern, lässt sich nur durch eine detaillierte Analyse des

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entsprechenden Konsumfelds, seiner systemischen Verknüpfungen und Entwicklungsdynamiken, beantworten.

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Möglichkeiten und Chancen der Veränderung von Einstellungen und Verhaltensmustern in Richtung einer nachhaltigen Entwicklung Marcel Hunecke

Der folgende Beitrag thematisiert Steuerungsprozesse in Richtung auf eine nachhaltige Entwicklung, die sich auf die individuelle Ebene von Einstellungs- und Verhaltensmustern beziehen. Die Notwendigkeit von Veränderungen im individuellen Verhalten ist im Nachhaltigkeitsdiskurs allgemein anerkannt und wird dort häufig unter dem Stichwort „Nachhaltige Lebensstile“ behandelt. Gleichwohl finden sich in der Nachhaltigkeitsforschung bedeutend weniger Forschungsarbeiten, die sich mit individuellen Veränderungsprozessen beschäftigen als mit ökonomisch, politisch oder technologisch orientierten Strategien zur Umsetzung des Nachhaltigkeits-Leitbildes. Dies ist zum einen auf die häufig vertretene Annahme zurückzuführen, dass individuelles Verhalten nur als Resultat von politischen und ökonomischen Steuerungsprozessen anzusehen ist. Hiernach erscheint es wenig effizient, Maßnahmen zur Veränderung individueller Bewertungs- und Verhaltensmuster durchzuführen, wenn doch die entscheidenden Steuerungsmechanismen auf politischer und ökonomischer Ebene anzutreffen sind. Weiterhin ist die Ebene des individuellen Verhaltens stärker mit dem Gedanken der Suffizienz assoziiert, der eine Beschränkung des Umwelt- und Ressourcenverbrauches zur Implementierung einer nachhaltigen Entwicklung vorsieht. Hier ist ein „Weniger“ der Suffizienz als Zielvorstellung gegenwärtig bei weitem nicht so attraktiv wie das „Weiter so“ der „Effizienzrevolution“, die als alternative Strategie vor allem auf die Optimierung des Einsatzes von Technologien abzielt, ohne hierbei Änderungen im individuellen Verhalten zu fordern (Linz 2004). So geraten neben der Suffizienzstrategie auch die Veränderungspotenziale des individuellen Verhaltens zunehmend aus dem Blick. Ein weiterer Grund für das geringere Interesse an einer Thematisierung der Nachhaltigkeit auf individueller Ebene ist darin zu sehen, dass Strategien zur Veränderung von Einstellungen und Verhalten häufig als Formen der Manipulation von Menschen angesehen werden und damit folglich unter Ideologieverdacht stehen. Auch das Leitbild einer nachhaltigen Entwicklung ist von diesem Ideologieverdacht nicht frei: Es weist zu unscharfe Konturen auf, um von allen gesellschaftlichen Interessengruppen als normative Zielgröße akzeptiert zu werden.

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Die meisten Ergebnisse zu den Möglichkeiten der Veränderung von Einstellungs- und Verhaltensmustern in Richtung auf eine nachhaltige Entwicklung sind in der umweltpsychologischen Forschung generiert worden. Dabei ist die Umweltpsychologie in ihrer Analyse der Wechselbeziehungen zwischen Mensch und Umwelt darauf angewiesen, die Perspektiven anderer wissenschaftlicher Disziplinen zu integrieren; dies gilt sowohl für die natur- und ingenieurswissenschaftliche Perspektive, die auf eine Erfassung der materiellen Aspekte von Umwelten abzielt, als auch für die sozialwissenschaftliche Perspektive, die sich den Merkmalen sozialer Umwelten widmet. Zielgröße der Umweltpsychologie ist dabei die Erklärung des individuellen Verhaltens und Erlebens, wobei das Individuelle immer als ein im hohen Maße durch soziale Bewertungsprozesse Präformiertes angesehen wird. Im Kontext der nachhaltigen Entwicklung versteht sich die Umweltpsychologie dabei als eine anwendungsorientierte Sozialund Verhaltenswissenschaft, die unterschiedliche Strategien der Umsetzung des Nachhaltigkeits-Leitbildes erforscht. Hierbei orientiert sie sich keinesfalls nur an dem Suffzienzgedanken, sondern versucht alle möglichen Wege zu erkunden, die ein nachhaltigeres Handeln im Alltag unterstützen. Das zentrale Ziel des vorliegenden Beitrages besteht darin, die Vielfalt dieser möglichen Wege darzustellen. Hierbei wird in drei Schritten vorgegangen. Zuerst wird auf grundlegende Erkenntnisse aus der sozial- und verhaltenswissenschaftlichen Umweltforschung eingegangen. Hier werden in den nachfolgenden Thesen 1 bis 4 zentrale theoretische und methodische „points of no return“ dargestellt, die sich durch einen breiten Konsens in der sozial- und verhaltenswissenschaftlichen Umweltforschung auszeichnen. Die bisherigen Erkenntnisse reichen allerdings nicht aus, um alle Probleme eines am Leitbild der Nachhaltigkeit orientierten „Change Management“ auf der individuellen Ebene zu lösen. Dies ist auch auf Defizite in der bisherigen Forschung zum Umweltverhalten zurückzuführen, die im zweiten Schritt in den Thesen 5 bis 7 ausführlicher dargestellt werden. Im dritten Schritt werden in den Thesen 8 bis 10 drei Perspektiven benannt, die in Zukunft neue Denkhorizonte für ein am Leitbild der Nachhaltigkeit orientiertes Change Management eröffnen könnten.

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Grundlegende Erkenntnisse der sozial- und verhaltenswissenschaftlichen Umweltforschung

Die folgenden Thesen 1 bis 4 beziehen sich auf Erkenntnisse aus der sozial- und verhaltenswissenschaftlichen Umweltforschung, die im Sinne theoretischer und methodischer „points of no return“ als Voraussetzung für die Planung und Ges-

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taltung von Maßnahmen zur Förderung nachhaltiger Einstellungs- und Verhaltensänderungen anzusehen sind.

These 1: Die individuelle Basis des Umweltverhaltens benötigt eine handlungstheoretische Fundierung Ein zentraler historischer Startpunkt für die sozial- und verhaltenswissenschaftliche Umweltforschung sind die Studien zum Umweltbewusstsein. Hier wurde vor dem Hintergrund der sich abzeichnenden ökologischen Probleme zum ersten Mal der Einfluss von individuellen Einstellungs- und Bewertungsmustern auf umweltrelevantes Verhalten empirisch untersucht. Aufbauend auf die „ecology scale“ von Maloney & Ward (1973) sind mittlerweile viele Skalen und Messinstrumente zur Erfassung von umweltbewussten Einstellungen und Werten entwickelt worden, so etwa im anglo-amerikanischen Sprachraum das „new environmental paradigm“ (NEP) nach Dunlap & Van Liere (1978) und das Skalensystem zur Erfassung des Umweltbewusstseins (SEU) in Deutschland, das mittlerweile in der dritten überarbeiteten Version vorliegt (Schahn 2001). Seit den siebziger Jahren hat sich das Umweltbewusstsein als ein fester Bestandteil in der Sozialberichterstattung etabliert. In der Bevölkerung der Industrieländer Europas ist ein hohes Umweltbewusstsein zu beobachten. Hierbei wird das Umweltbewusstsein in der Regel über die Bewertung der Wichtigkeit des Umweltthemas auf einer mehrstufigen Rating-Skala erfasst. Diese isolierte Abfrage der Wichtigkeit von Umweltproblemen überschätzt die Bedeutung des Umweltbewusstseins, weil es nicht in Relation zu anderen gesellschaftlichen Problemen erfasst wird. Die verhaltensrelevante Bedeutung des Umweltbewusstseins erschließt sich besser, wenn es im kompetitiven Vergleich zu anderen gesellschaftlichen Zielen erfasst wird. So erreicht die Relevanz des Umweltschutzes in der aktuellen Studie des Umweltbundesamtes als politisches Handlungsfeld nur den Rangplatz sieben von insgesamt zehn Handlungsfeldern, wenn diese nicht in offener, sondern in einer standardisierten geschlossenen Form erfragt wird (BMBU 2006). Anhand von Längsschnittuntersuchungen in Deutschland lässt sich als generelle Entwicklung beobachten, dass das Umweltbewusstsein nach einer vergleichsweise hohen Ausprägung in den 80er und 90er Jahren gegen Ende des 20. Jahrhundertes wieder deutlich abgenommen hat. Seit 2002 wird der Umweltschutz in der einer offenen Frage zwar wieder häufiger als wichtigstes Problem in Deutschland genannt und zwar von 25% der Befragten. Ob sich hinter dieser moderaten Steigerung von 7% zu 2002 jedoch eine Umkehrung des Trends aus-

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machen lässt, bleibt fraglich. In jedem Fall liegen diese aktuellen Werte noch deutlich unter denjenigen, die in den 80er und 90er Jahren erfasst worden sind. Abbildung 1:

Entwicklung des Umweltbewusstseins von 1988 bis 2004 in Deutschland

Weiterhin muss ein Kohorteneffekt bei der Einschätzung der Relevanz des Umweltthemas bedacht werden: Vor allem in den jüngeren Generationen der unter 30jährigen ist das Umweltbewusstsein mittlerweile deutlich geringer ausgeprägt. Wenn diese Generationen den Marsch durch die Institutionen in ähnlicher Weise hinter sich gebracht haben werden, wie die 68er Generation der heute 50 bis 60jährigen, muss damit gerechnet werden, dass der Lösung ökologischer Probleme wieder weniger Aufmerksamkeit gewidmet wird als dies gegenwärtig der Fall ist. Ökologie und Umwelt stellen somit keine Zielvorstellungen und Werte dar, denen auch in Zukunft automatisch eine hohe gesellschaftliche Akzeptanz zukommen wird. Deswegen müssen ökologische Werte aktiv durch normbildende Maßnahmen gefördert werden. Als Hauptzielgruppe für normbildende Maßnahmen sind dabei Kinder und Jugendliche anzusehen, deren Wertesystem sich noch im Aufbau befindet. Eine weitere, weit verbreitete Erkenntnis der sozial- und verhaltenswissenschaftlichen Umweltforschung bezieht sich auf die Kluft zwischen Umweltbewusstsein und -verhalten. So ist es in der Vergangenheit in der einschlägigen Forschung selten gelungen, mehr als 10-20% der Varianz im Umweltverhalten

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durch die Berücksichtigung umweltbewusster Einstellungen aufzuklären (Hines/Hungerford/Tomera 1986/87). Die aus der Einstellungsforschung bekannte Kluft zwischen Einstellung und Verhalten fällt im Umweltbereich vergleichsweise groß aus (Six 1992: 22). Für diese Kluft lassen sich mehrere Gründe anführen. Umweltbewusstsein ist dabei als ein mehrdimensionales Konstrukt anzusehen, in dem Anteile von Umweltwissen, umweltbezogenen Wertorientierungen, affektiven Bewertungen von Umweltproblemen und umweltbezogenen Handlungsbereitschaften zusammengefasst werden. Eine einheitliche Operationalisierung des Umweltbewusstseins ist bei dieser theoretischen Unschärfe schwierig. In vielen empirischen Studien werden daher häufig nur Fragmente des Umweltbewusstseins erfasst (Spada 1990). Diese besitzen dann jeweils nur geringe Chancen, einen substanziellen Beitrag zur Erklärung von Umweltverhalten beizutragen. Dies ist gerade in einer Vielzahl von empirischen Studien zu beobachten, die zwar einzelne Aspekte umweltrelevanten Verhaltens in sehr differenzierter Weise erfassen (wie z.B. das Konsum- oder Mobilitätsverhalten), diese Differenziertheit aber nicht bei der Erfassung des Umweltbewusstseins erreichen. Um die theoretische Unschärfe und aufwendige Operationalisierung des Umweltbewusstseins zu vermeiden, ist in der sozial- und verhaltenswissenschaftlichen Umweltforschung eine handlungstheoretische Fundierung des Umweltbewusstseins gefordert worden (Fuhrer 1995). Diese Forderung konnte in den letzten Jahren auf der Grundlage von empirisch bewährten Handlungsmodellen aus der Sozialpsychologie umgesetzt werden: Als Handlungstheorien haben sich Varianten der Theorie des geplanten Verhaltens nach Ajzen (1991) und des Norm-Aktivations-Modells nach Schwartz (1977) bewährt. Gerade eine Ergänzung der Theorie des geplanten Verhaltens um das Konstrukt der persönlichen Verantwortungsübernahme, welches im Zentrum des Norm-Aktivations-Modells steht, liefert eine umfassende Beschreibung der innerpsychischen Prozesse der Informationsverarbeitung und -bewertung, die früher unschärfer über das Konstrukt des Umweltbewusstseins erfasst worden sind. Die Anwendung dieser Handlungstheorien auf den Bereich des Umweltverhaltens steigert die Güte der Erklärungsmodelle beträchtlich. So zeigen die Ergebnisse einer Metaanalyse zu den psychosozialen Determinanten des Umweltverhaltens, dass sich auf der Grundlage eines integrativen Handlungsmodells 27% der Varianz im Umweltverhalten aufklären lassen (Bamberg/Möser 2007). Die bessere Verhaltensprognose der Handlungstheorien ist dabei allerdings nicht auf einen höheren Einfluss von umweltbewussten Einstellungen und ökologischen Verantwortungsnormen zurückzuführen. In den Handlungsmodellen leisten ökologische Verantwortungsnormen - ähnlich wie in den zuvor erwähnten Studien zum Umweltbewusstsein - einen Beitrag von 10 bis 20% zur Erklärung des Umweltverhaltens

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(Kaiser/Fuhrer/Weber/Ofner/Bühler-Ilivea 2001, Bamberg/Möser 2007). Der Vorteil der Handlungstheorien besteht darin, dass sie neben ökologischen Einstellungen und Normen zusätzliche innerpsychische Bewertungsprozesse berücksichtigen. Eine besonders wichtige Bedeutung kommt dabei der subjektiven Einschätzung eigener Handlungsmöglichkeiten in Bezug auf ein angestrebtes Verhaltensziel zu. Sie wird in der Theorie des geplanten Verhaltens als „wahrgenommene Verhaltenskontrolle“ konzeptualisiert. Eine geringe Einschätzung der eigenen Verhaltenskontrolle im Bereich des Umweltverhaltens führt dazu, dass umweltschonendes Verhalten auch bei besten ökologischen Vorsätzen seltener ausgeführt wird. Die Einschätzung der eigenen Kontrollmöglichkeiten ist dabei natürlich von der tatsächlichen Verhaltenssituation abhängig. In den meisten Fällen ist die Wahrnehmung der objektiven Situation durch subjektive Bewertungen beeinflusst. So wird beispielsweise die Fahrtzeit im öffentlichen Verkehr im Vergleich zu Pkw-Fahrten bei wenig bekannten Strecken oft überschätzt, weil das Selbstfahren die Zeit in der subjektiven Wahrnehmung schneller vorbeiziehen lässt.

These 2: Integration situativer und personenbezogener Einflussfaktoren in Erklärungsmodelle zum Umweltverhalten In die handlungstheoretische Rekonstruktion des Umweltverhaltens durch die Theorie des geplanten Verhaltens und das Norm-Aktiviations-Modell gehen Situationsmerkmale immer nur als subjektiv wahrgenommene mit in die Modellbildung ein. Damit sind diese Handlungstheorien im strengen Sinne als psychologistisch zu bezeichnen, weil sie keinen Raum für individuumsexterne Einflussfaktoren vorsehen. Um diesen Psychologismus zu vermeiden, müssen Ansätze zur Erklärung des Umweltverhaltens zur Kenntnis genommen werden, die in ihrer Modellbildung vollständig auf subjektive Bewertungsprozesse verzichten und ausschließlich den Einfluss von individuumsunabhängigen Merkmalen auf das Umweltverhalten analysieren. Diesen Anspruch verfolgt beispielsweise ein ökonomischer Ansatz, der bei der Entwicklung von Strategien zur Verhaltensänderung nur materielle Restriktionen betrachtet und dabei die unterschiedlichen Präferenzen von Personen unberücksichtigt lässt. Auch in den Raumwissenschaften finden sich Erklärungsansätze, die das räumliche Verhalten von Personen, wie etwa die Zielwahl in der Alltagsmobilität, im Wesentlichen auf physikalisch beschreibbare Merkmale der Raum- und Verkehrsinfrastruktur zurückführen (Kutter 2001: 228ff.). Die Nutzer der Verkehrssysteme werden in diesen Erklärungsansätzen nur als eine zu vernachlässigende Restgröße betrachtet. Allen diesen “objektivierenden” Ansätzen ist gemeinsam, dass sie zwar einen gewissen

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Erklärungswert besitzen, hierbei allerdings schnell an ihre Grenzen stoßen. Um diese Begrenztheit zu überwinden, integrieren auch die auf individuumsexternen Faktoren basierenden Erklärungsmodelle zunehmend individuumsinterne Merkmale. So haben sich Teile der Ökonomie mit dem Konzept der “bounded rationality” (Kahneman 2003) von ihrem idealisierten Rationalitätsanspruch gelöst und öffnen sich für empirisch beschreibbare, systematische Verzerrungen bei Entscheidungsprozessen. In den Raum- und Verkehrswissenschaften wird verstärkt nach Motiven und Einstellungen gefragt, warum und wie Personen überhaupt unterwegs sind (Lanzendorf/Scheiner 2004: 24ff.). Die Öffnung von Seiten der “objektivierenden” Forschung für individuumsinterne Merkmale erfordert ein paralleles Umdenken auf Seiten der sozialwissenschaftlichen Umweltforschung. Konkret bedeutet das, sich in einem ersten Schritt von einer psychologisch oder soziologisch eingeschränkten Perspektive zu lösen und die individuumsexterne Merkmale in der Form in die eigenen Modellbildung zu integrieren, wie sie in den Natur- und Ingenieurswissenschaften erfasst werden. Erst in einem zweiten Schritt, nachdem die groben Verhältnisse des Einflusses individuumsinterner und -externer Faktoren bestimmt worden sind, kann dann eine differenzierte Analyse der subjektiven Repräsentation individuumsexterner Anteile erfolgen. Mittlerweile liegen erste empirisch gesicherte Erkenntnisse über das Zusammenwirken von Situation und Person im Umweltbereich vor. Die weiteste Verbreitung hat in diesem Zusammenhang sicherlich die „low-cost-Hypothese“ von Diekmann & Preisendörfer (1992) erfahren, die einen moderierenden Einfluss des Verhaltensaufwands auf den Zusammenhang von Umweltbewusstsein und Umweltverhalten beschreibt: Je höher die Verhaltenskosten, desto geringer ist der Einfluss des Umweltbewusstseins auf das Verhalten. Im ABC-Modell nach Guagnano, Stern & Dietz (1995) wird dieser Zusammenhang noch weiter ausdifferenziert. Hiernach fällt der Zusammenhang nicht nur bei hohen, sondern ebenso bei niedrigen Verhaltenskosten geringer aus: Wenn umweltbewusstes Verhalten einfach auszuführen ist, verhalten sich alle Personen auch unabhängig von ihren Umwelteinstellungen umweltschonend. Auf die Nachhaltigkeit ausgerichtete Interventionsmaßnahmen profitieren schon jetzt von Erklärungsmodellen, die sowohl personenbezogene als auch situative Merkmale berücksichtigen: Eine möglichst vollständige Berücksichtigung aller Einflussfaktoren des Verhaltens ist dabei als beste Voraussetzung für die erfolgreiche Veränderung von Verhalten anzusehen.

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These 3: Berücksichtigung unterschiedlicher Zeithorizonte für Einstellungs- und Verhaltensänderungen Ein entscheidendes Bewertungskriterium des Erfolges von Maßnahmen zur Verhaltensänderung bezieht sich auf die Dauerhaftigkeit der Veränderungen. Bisher existieren nur wenige Studien, in denen die Dauerhaftigkeit von Einstellungsund Verhaltensänderungen in methodisch kontrollierter Weise überprüft worden ist. Meist sind die beobachteten Zeitfenster zu kurz, um die Relevanz der Ergebnisse für den Alltag abschätzen zu können. Trotzdem lassen sich einige empirisch belastbare Einsichten über Dauerhaftigkeit der Wirksamkeit von unterschiedlichen Interventionsmaßnahmen auf das Umweltverhalten formulieren. Situative Veränderungen, die entweder neue Verhaltensangebote schaffen oder neue Anreize setzen, führen in der Regel zu kurzfristigen Änderungen im Verhalten. Aus den schnell sichtbaren Erfolgen wird dann meist der Schluss gezogen, dass es sich bei diesen Interventionen um die besonders effektiven Formen handelt. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die lediglich auf Verhaltensänderungen fokussierenden Interventionen in der Regel keine entsprechenden Veränderungen auf der Einstellungsebene bewirken. Somit verlieren diese Interventionsformen ihre Wirksamkeit, wenn sie aus Gründen mangelnder Finanzierbarkeit zurückgenommen werden: Sobald die Angebote und Anreize enden, fällt auch das Verhalten auf seinen Ausgangszustand zurück. Damit ist eine rein an extrinsischen Motivationen ausgerichtete Verhaltenssteuerung schwer zu realisieren, weil diese nicht nur die passenden Anreize beinhalten muss, sondern gleichzeitig mit dauerhaften Kosten für die Aufrechterhaltung dieser Anreize verbunden ist. Daher kann es im Sinne einer Verhaltenssteuerung effizienter sein, eine Veränderung von Werten und Einstellungen anzustreben, die unabhängig von extrinsischen Anreizen zu dem gewünschten Zielverhalten motivieren. Das Problem dieser Strategie besteht darin, dass sie länger dauert und weniger kontrollierbar ist. Die nachhaltigste Methode zum Aufbau intrinsischer Motivationen besteht in der Vermittlung umweltbezogener Werte in der Sozialisation von Kindern und Jugendlichen. Im Erwachsenenalter lassen sich grundlegende Wertorientierungen nur noch schwer verändern. Allenfalls in biographischen Umbruchphasen bieten sich dann noch Ansatzpunkte, um alte Werte in Frage zu stellen und neue Orientierungen aufzubauen. Im Erwachsenenalter appelliert man daher in der Regel an bereits existierende Werte, die im Jugendalter internalisiert worden sind. Wenn diese Werte im Erwachsenenalter nicht geteilt werden, zielen normorientierte Interventionsstrategien (wie Selbstverpflichtungen oder soziale Modelle) ins Leere. Einstellungen lassen sich im Vergleich zu Wertorientierungen leichter beeinflussen. Aber auch hier gilt, dass dauerhafte Einstellungsveränderungen nur durch überzeugende Argumente und das Bereitstellen

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von Möglichkeiten zum Sammeln neuer Erfahrungen erreicht werden können. Anreize und Verhaltensangebote allein reichen hingegen nicht aus. Auch im Prozess des Zusammenwirkens von situativen und personenbezogenen Faktoren müssen unterschiedliche Zeithorizonte berücksichtigt werden. Kurzfristig können sich situative Anreize und intrinsische Motive gegenseitig verstärken: So werden beispielsweise Personen mit einer hohen ökologischen Norm durch zeitlich begrenzte Freitickets noch weiter darin bestärkt, den ÖPNV zu nutzen (Hunecke/Blöbaum/Matthies/Höger 2001). Langfristig besteht allerdings die Gefahr, dass intrinsische Motivationen durch extrinsische Anreize ausgehöhlt werden („crowding out“ nach Frey 1993). Gleichzeitig ist aber auch mit langfristigen “spillover”-Effekten zu rechnen, die eine Generalisierung umweltschonender Einstellungen von einem spezifischen Verhaltensbereich auf andere Verhaltensbereiche beinhalten: So können Maßnahmen zur Erhöhung der Akzeptanz biologisch-dynamischer Ernährung auf lange Sicht dazu beitragen, bei der Zubereitung von Mahlzeiten auch energiesparende Haushaltsgeräte zu nutzen.

These 4: Zielgruppenspezifische Anwendung von Interventionsmaßnahmen Der Beginn einer theoretisch fundierten Interventionsforschung im Umweltbereich liegt in den frühen 70er Jahren. Die meisten der hier durchgeführten Interventionsstudien, die sich im Zeichen der Ölkrise dem Energiesparen oder dem Problem der Vermeidung der Verschmutzung des öffentlichen Raum durch Müll („Littering“) widmen, orientieren sich am Ansatz der Applied Behavior Analysis (ABA). Der ABA-Ansatz versucht das Verhalten auf der Grundlage psychologischer Lerngesetze zu verändern. In den 80er und 90er Jahren sind in Anlehnung an sozialpsychologische Theorien weitere Interventionsstrategien entwickelt worden, die Verhaltensänderungen über die Veränderung von Wissen, Werthaltungen und Einstellungen anstreben (z.B. Vermittlung von Problem- und Handlungswissen, freiwillige Selbstverpflichtung, soziale Modelle, block-leaderAnsatz, foot-in-the-door-Technik usw.). Trotz teils unterschiedlicher Terminologien existiert seit annähernd 20 Jahren ein Konsens darüber, welche Interventionsstrategien zur Veränderung von Umweltverhalten angewendet werden können (vgl. Tab.1).

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Fietkau & Kessel, 1981 Umweltrelevante Einstellungen/ Werte Umweltrelevantes Wissen Wahrgenommene/s Verhalten/ Konsequenzen

Kempton, 1992 Persuasion

Information

Gardner & Stern, 1996 Appeal to religious and moral values and aim to change broad worldviews and beliefs Education to change attitudes and provide information

& Feedback

Werner, 1999 Social awareness

Knowledge about & Motivation Skills/perceived competence

Memory or situational prompts Handlungsanreize

Altering incentives

Verhaltensangebote

New technologies Commands & Mandates

Efforts to change the material incentive structure of behavior Opportunity

Community management

Tabelle 1: Konvergenzen grundlegender Interventionsstrategien zur Veränderung von Umweltverhalten Eine wesentliche Voraussetzung zur Erhöhung der Verhaltenswirksamkeit einzelner Interventionsmaßnahmen ist in ihrer zielgruppenspezifischen Gestaltung und Durchführung zu sehen. So müssen Informations- und Kommunikationskampagnen auf die Sprache und Kommunikationskanäle der jeweiligen Zielgruppen abgestimmt werden, um dort die notwendige Aufmerksamkeit zu erreichen. Für Informations- und Marketingkampagnen nach dem „Gießkannenprinzip“ lassen sich nur selten Einstellungs- und Verhaltenseffekte nachweisen. Alle Formen von Verhaltensangeboten sollten in ihrer Gestaltung so weit wie möglich an den Bedürfnissen der Nutzer orientiert sein. Immer wieder werden mit großem finanziellen Aufwand technologische Anwendungen geschaffen oder bauliche Maßnahmen durchgeführt, die zwar den Bedürfnissen der entwickelnden Ingenieure und Planer entsprechen, aber an den Bedürfnissen der Nutzer vorbeigehen. Bei der zielgruppenspezifischen Gestaltung von Verhaltensangeboten geht es weniger um den Abgleich von sprachlicher und symbolischer Semantik

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als um funktionale Aspekte, die eine Ausführung des Umweltverhaltens erleichtern. Durch die zunehmende Verbreitung digitaler Formen der Informationsverarbeitung und -übermittlung muss die nutzerorientierte Analyse verstärkt kognitiv-ergonomische Aspekte berücksichtigen. Aber nicht nur die „weichen“ informations- und kommunikationsgestützten Interventionsstrategien benötigen eine zielgruppenspezifische Planung. Auch die Effektivität der „harten“ monetären und ordnungsrechtlich ausgerichteten Maßnahmen lässt sich durch zielgruppenspezifische Gestaltung erhöhen. Gerade bei monetären Sanktionen, wie etwa beim road pricing, kann die Akzeptanz der Maßnahmen durch die Berücksichtigung von Gerechtigkeits- und Fairnessnormen gesteigert werden (Schade/Schlag 2004). Was hier als gerecht und fair beurteilt wird, variiert durchaus in unterschiedlichen sozialen Gruppen. Im Social Marketing ist die zielgruppenspezifische Perspektive durch das Element der Zielgruppensegmentierung fest verankert. Auch die ursprünglich nur an den allgemeinen psychologischen Lerngesetzen orientierte ABA-Forschung hat mittlerweile erkannt, dass die Berücksichtigung unterschiedlicher Zielgruppen im Rahmen eines Social Marketing den Erfolg der Interventionsmaßnahmen erhöht (Geller 1989, McKenzie-Mohr 2000).

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Stärken

Verhaltensbasierte Typologien (z.B. verhaltenshomogene Gruppen)

- setzen direkt an der Zielgröße Verhalten an

- nur deskriptive Funktion

- Monitoring

- Datenverfügbarkeit - Messgenauigkeit - gute Adressierbar keit - hohe Sensibilität für symbolischemotionale Inhalte

- wenig Ansatzpunkte für Interventionen

- vielfältige Ansatzpunkte für Interventionen

- uneinheitliche Operationalisierung - aufwendig

- langfristige Verkehrsprognosen - Wohnstandortwahl - symbolische Kommunikation spezifischer Angebote - Zielwahl - Interventionen im soft policy-Bereich

Haushaltstypen/ Lebensphasen Lebensstile (z.B. SINUSMilieus) Mobilitätsstile (z.B. City:mobil und RMV-Ansatz)

Einstellungsbasierte Mobilitätstypen (z.B. ZIMONA und MOBILANZ)

Schwächen

Anwendungsbereich

Ansatz

- aufwendig - geringe Verhaltensrelevanz

- theoretisch fundiert - Verkehrsmittel- beste Verhaltens- keine langfristigen wahl prognose - Ökobilanzen Verkehrsprognosen - günstiges Verhältnis von Aufwand und möglich Nutzen - mangelnde Adressierbarkeit

Tabelle 2: Unterschiedliche Zielgruppenansätze in der Mobilitätsforschung Trotz der mittlerweile dominierenden Einsicht in die Notwendigkeit einer zielgruppenspezifischen Planung und Gestaltung von Interventionsmaßnahmen besteht noch wenig Einigkeit darüber, nach welchen Kriterien und Ansätzen die entsprechenden Zielgruppen zu definieren sind. In Tabelle 2 werden für den Bereich des Mobilitätsverhaltens die Stärken und Schwächen unterschiedlicher Zielgruppenansätze gegenübergestellt. Die hier getroffenen Aussagen lassen sich in ihren Grundelementen sicherlich auch auf andere Bereiche wie Konsum- oder Ernährungsverhalten übertragen. Keiner der hier aufgeführten Zielgruppenansätze erweist sich dabei als absolut überlegen. Maßgeblich für die Wahl des Ziel-

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gruppenansatzes sind jeweils die Ziele der angestrebten Interventionsmaßnahmen.

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Defizite

Die Thesen 5 bis 7 widmen sich zentralen Defiziten in der sozial- und verhaltenswissenschaftlichen Umweltforschung. Die Überwindung dieser Defizite erfordert keine prinzipiellen oder revolutionären Neuorientierungen. Stattdessen sind bereits für alle in den drei Thesen angesprochenen Bereiche gute Beispiele vorhanden, die Möglichkeiten aufzeigen, wie diese Defizite zukünftig in der Umweltforschung zu vermeiden sind.

These 5: Notwendigkeit der verhaltensnahen Rekonstruktion der Logik des Alltaghandelns Die meisten Formen des Umweltverhaltens sind stark im Lebensalltag verankert, wie beispielsweise Mobilitätsverhalten oder Energie- und Wassernutzung. Versuche, den Lebensalltag nachhaltiger zu gestalten, bedürfen einer ausführlichen Analyse der sozialen und organisatorischen Kontexte, in denen dieses Verhalten stattfindet. Aus diesem Anspruch der Generierung anwendungsbezogenen Wissens ergibt sich auch für die Wissenschaft die Notwendigkeit, das Wissen stärker zu kontextualisieren. Trotzdem findet sich in den Bereichen der Sozial- und Verhaltenswissenschaften, die sich am methodischen Ideal der Naturwissenschaften orientieren, eine starke Tendenz kontextualisiertes Wissen als weniger wissenschaftlich zu bewerten. Hiernach soll Wissenschaft möglichst allgemeingültige Verfahren, Methoden und Wissensbestände produzieren, die sich dementsprechend auf unterschiedliche Kontexte anwenden lassen. Dieser Position einer verallgemeinernden Wissenschaft ist sicherlich insoweit zuzustimmen, dass wissenschaftliche Geltungsansprüche nicht durch ökonomische oder weltanschauliche Kriterien ersetzt werden können. Häufig werden aber mit dem Anspruch auf allgemeingültige Geltungsansprüche auch wissenschaftliche Ansätze über Bord geworfen, die eine Analyse unterschiedlicher Anwendungskontexte ermöglichen. Innerhalb der psychologischen Forschung sind gegenwärtig zwei Tendenzen zu beobachten, die auf eine zunehmende Kontextualisierung hindeuten. Zum einen fokussieren viele Analysen verstärkt auf spezifische Verhaltensbereiche, wie das schon erwähnte Mobilitätsverhalten oder die Energienutzung. Diese Fokussierung folgt der Einsicht, dass nur über die differenzierte Betrachtung der

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Logik und Struktur spezifischer Verhaltenskontexte Erklärungsmodelle entwickelt werden können, die als Grundlage für die Ableitung erfolgreicher Interventionsmaßnahmen anzusehen sind. Eine differenzierte Analyse unterschiedlicher Verhaltensbereiche trägt dabei nicht unbedingt zur Übersichtlichkeit von Forschungsergebnissen bei, sichert aber langfristig deren Kontextualisierung auf der Verhaltensebene. Zum anderen wird Kontextualisierung psychologischer Erklärungsmodelle durch die Berücksichtigung von Prozessen sozialer Differenzierung hergestellt. Während der Haushaltskontext bei der Anwendung individuumsbasierter Entscheidungsmodelle anhand soziodemographischer Kriterien noch recht häufig thematisiert wird, bleiben symbolische und kulturelle Differenzierungen meistens unberücksichtigt. Eine theoretische Perspektive zur Überwindung der individuumszentrierten Perspektive der Psychologie ist hier in der kombinierten Anwendung von psychologischen Entscheidungsmodellen und Lebensstilanalysen zu sehen (Hunecke 2002a). Letztere erfassen symbolische und kulturelle Semantiken, die gesellschaftliche Subgruppen auszeichnen und bewegen sich damit auf einer Mesoebene zwischen Individuum und Gesellschaft. In der Umweltpsychologie sind Lebensstilanalysen in den letzen Jahren verstärkt in Beziehung zu allgemeinpsychologischen Konzepten gesetzt worden (Hunecke 2000, Ittner 2002, Schuster 2003).

These 6: Verhaltensgewohnheiten als Erklärungsfalle Durch ihre starke Verankerung im Alltag werden die meisten Formen umweltrelevanten Verhaltens häufig in ähnlicher Weise ausgeführt, etwa die Wassernutzung bei der täglichen Dusche oder die Regulierung der Raumtemperatur bei der Energienutzung. Oft ausgeführtes Verhalten organisiert sich in Routinen, die dazu dienen, kognitive Ressourcen einzusparen: Beim routinisierten Verhalten muss nicht jedes Mal neu darüber entschieden werden, in welcher Weise das betreffende Verhalten ausgeführt wird. Gleichzeitig beeinträchtigen Routinen die intendierte Veränderung von Verhalten, weil sie die Wahrnehmung von Verhaltensalternativen erschweren. Auch das Umweltverhalten lässt sich als eine routinisierte Form des Verhaltens ansehen, die automatisch abläuft und dabei bewussten Entscheidungsprozessen nicht mehr zugänglich ist. Habitualisiertes Verhalten lässt sich wegen seiner automatischen Aktivierung nicht mit den gängigen sozialpsychologischen Handlungsmodellen erklären, wie etwa der Theorie des geplanten Verhaltens, weil diese mehr oder weniger die Existenz von bewussten Entscheidungsprozessen voraussetzen.

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Mittlerweile finden sich in der sozial- und verhaltenswissenschaftlichen Umweltforschung immer häufiger Verweise darauf, dass Umweltverhalten habitualisiert (habits) abläuft und dadurch nicht angemessen über Entscheidungsmodelle erklärt werden kann. Dieser Auffassung droht jedoch die Gefahr einer Erklärungsfalle, weil sie theoretische Widersprüchlichkeiten nach sich zieht. So müssen habits, wenn diesen ein eigenständiger theoretischer Anspruch für die Erklärung von Verhalten zugeschrieben wird, zum einen gegenüber intentionalem Verhalten und zum anderen gegenüber skills (Fähigkeiten) abgegrenzt werden. Damit dürfen habits auf der einen Seite keine Mittel-Ziel-Abwägungen beinhalten, wie sie für das intentionale Verhalten charakteristisch sind. Auf der anderen Seite dürfen sie nicht so hoch automatisiert wie skills ablaufen, wie dies beispielsweise beim Schaltvorgang im Pkw zu beobachten. ist Durch diese zweifache theoretische Abgrenzung wird es für den Erklärungsbereich von habits eng und es bleibt insgesamt fraglich, ob sich umweltbezogenes Verhalten in diesem Zwischenbereich zwischen intentionalen Verhalten und skills sinnvoll einordnen lässt. Durch diese theoretische Unschärfe ergeben sich auch bei der Operationalisierung von habits schwerwiegende Probleme. Da sich habits durch das Merkmal der automatischen Aktivierung auszeichnen, können sie nicht direkt über verbale Selbstauskünfte erfasst werden. Hierzu wäre eine bewusste Repräsentation der Inhalte von habits notwendig. Die Operationalisierung von habits über vergangenes Verhalten ist ebenfalls theoretisch inkonsistent, weil das vergangene Verhalten zumindest teilweise durch bewusste Entscheidungen mitbestimmt wird. Die überzeugendste theoretische Konzeptualisierung liefern Verplanken, Aarts & Knippenberg (1994), die habits als skriptbasierte Gedächtnisschemata auffassen. In diesem Verständnis wirken sie als selektive Filter auf die Verarbeitung von verhaltensbezogenen Informationen ein. Aber auch die von Verplanken, Aarts und Knippenbergs vorgeschlagene Operationalisierung von habits überzeugt nicht vollständig, weil sie möglicherweise vergangenes Verhalten stärker erfasst als die zugrunde liegenden Gedächtnisschemata. Vieles spricht daher aus gegenwärtiger Perspektive dafür, vermeintlich habitualisierte Formen des Umweltverhaltens auf rationale Entscheidungsprozesse zurückzuführen. Selbst alltägliche Kaufentscheidungen im Supermarkt oder die tägliche Wahl des Verkehrsmittels sind so komplex strukturiert, dass sie nicht einfach automatisch immer in der gleichen Form ausgeführt werden können. Andererseits gibt es im Umweltbereich Verhaltensweisen, wie das Betätigen der Toilettenspülung oder die Regulation der Wohnungstemperatur, die hoch automatisiert ablaufen und damit dem Verständnis von habits eher entsprechen. So muss die habit-Forschung in Zukunft zwei Herausforderungen bewältigen: Zum einen muss sie ihre eigene Position handlungstheoretisch besser absichern und

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zum anderen angemessene Verfahren zur Operationalisierung von habits entwickeln. Unberührt von diesen theoretischen Unklarheiten sind Versuche in der umweltbezogenen Interventionsforschung zu sehen, Umweltverhalten durch das Bereitstellen von Möglichkeiten zur Erprobung alternativer Verhaltensweisen zu verändern, beispielsweise durch Verteilung von Schnuppertickets, um den ÖV als Alternative zur Pkw-Nutzung leichter erfahrbar zu machen. Die erwiesene Effektivität dieser Maßnahmen (Rölle/Weber/Bamberg 2002) lässt sich handlungstheoretisch allerdings ebenso gut über zielorientierte Entscheidungsprozesse erklären wie über das Ausführen automatisierter Routinen.

These 7: Impact und Intention: Zwei Perspektiven auf das Umweltverhalten In der sozial- und verhaltenswissenschaftlichen Umweltforschung existiert eine Vielzahl von Studien, in denen die motivationalen Voraussetzungen des Umweltverhaltens analysiert werden. Dazu werden Werte, Einstellungen, Motive, Präferenzen, Orientierungen oder Handlungsbereitschaften auf der individuellen Ebene erfasst, denen ein direkter Einfluss auf das Umweltverhalten zugeschrieben wird. Durch diesen Blick auf die motivationalen Grundlagen erklären die Sozial- und Verhaltenswissenschaften das Umweltverhalten aus der IntentionPerspektive. Die Relevanz dieser Perspektive ist offensichtlich: Individuelles Verhalten kann ohne Wissen über die individuellen Gründe des Verhaltens nicht gezielt verändert werden. Die Intention-Perspektive lässt aber keine Aussagen über die ökologischen Konsequenzen des Umweltverhaltens zu. Die ökologischen Auswirkungen werden dabei nicht durch motivationale Prozesse bestimmt, sondern durch biophysikalische Gesetzmäßigkeiten. Die Impact-Perspektive wird in den Naturwissenschaften eingenommen, die unterschiedliche Verfahren der Ökobilanzierung entwickelt haben. Der sozial- und verhaltenswissenschaftlichen Umweltforschung stellt sich nun die Aufgabe bei der Formulierung ihrer Forschungsfragen nicht nur die Intention-Perspektive, sondern ebenso die Impact-Perspektive einzunehmen (Stern 2000). Hiermit soll vermieden werden, dass zwar die motivationalen Grundlagen für bestimmte Formen des Umweltverhaltens sehr genau vorhergesagt werden können, während dieses Verhalten aber nur eine geringe ökologische Relevanz besitzt. So kann beispielsweise der Umgang mit dem Hausmüll aus der Intention-Perspektive sehr differenziert erklärt werden. Ob Personen jedoch ihr Altpapier in die dafür vorgesehenen Tonnen werfen oder nicht, ist aus der Perspektive globaler Klimaveränderungen eher zu vernachlässigen.

II. Fokus: Konsum

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Die Forderung nach stärkerer Berücksichtigung einer Impact-Perspektive stellt keineswegs die Relevanz der Intention-Perspektive in Frage. So können beispielsweise umweltschonende Intentionen für ein Verhalten mit geringem ökologischen Impact durch die oben bereits angesprochenen spillover-Effekte auf lange Sicht zu erheblich größeren Umweltauswirkungen führen, wenn sie auf andere Verhaltensbereiche generalisiert werden. Für eine auf Verhaltensänderungen ausgerichtete Nachhaltigkeitsforschung ist es daher wichtig, die Perspektive der materiellen Umweltwirkungen immer mitzudenken. Analysen der naturwissenschaftlichen Umweltforschung widmen sich ausschließlich der Impact-Perspektive und wenden diese auf hochaggregierte soziale Einheiten, wie etwa Städte oder ganze Nationen an. Die sozial- und verhaltenswissenschaftliche Umweltforschung kann diese Perspektive ergänzen, indem sie die ökologischen Folgen des individuellen Verhaltens sichtbar macht und vor allem die Zusammenhänge zu motivationalen Prozessen aufzeigt. Dadurch wird auch ein Beitrag zur Kontextualisierung des Umweltverhaltens geleistet, weil dem Einzelnen die ökologische Bedeutung seines Handelns im Alltag vermittelt wird. Ebenso stellt die Rückmeldung der Konsequenzen eigenen Verhaltens eine grundlegende Strategie zur Verhaltensänderung dar (vgl. Tab. 1), mit der sich das abstrakte Thema der Nachhaltigkeit wenigstens teilweise konkretisieren lässt. Die Kombination von Intention- und Impact-Perspektive stellt gegenwärtig mehr eine Forderung als die Praxis der interdisziplinären Nachhaltigkeitsforschung dar. Trotzdem existieren mittlerweile erste Studien, in denen aus sozialund verhaltenswissenschaftlicher Perspektive Aspekte des impacts berücksichtigt wurden. Die Studien von Tanner, Kaiser & Wölfing-Kast (2003) zum Ernährungsverhalten, von Gatersleben, Steg & Vlek (2002) zum Konsumverhalten und von Poortinga, Steg & Vlek (2004) zur Energienutzung im Haushalt und im Verkehr liefern erste Ergebnisse, auch wenn die dort vorgenommenen Quantifizierungen der ökologischen Auswirkungen aufgrund wenig belastbarer Verhaltensmessungen noch als vorläufig anzusehen sind. Zum Mobilitätsverhalten liegen mittlerweile differenzierte Ergebnisse über die Zusammenhänge zwischen individuellen Einstellungen und den ökologischen Auswirkungen des Mobilitätsverhaltens vor, die sich auf die Messung von Intention- und Impact-Variablen stützen (Hunecke/Haustein/Grischkat/ Böhler 2007). Hierbei zeigt sich, dass die individuell verursachten Klimabelastungen im Mobilitätsverhalten sowohl durch infrastrukturelle und soziodemographische Merkmale, als auch durch mobilitätsbezogene Einstellungen und ökologiebezogene Normen beeinflusst werden.

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Perspektiven

Die abschließenden Thesen 8 bis 10 zielen darauf ab, neue Denkhorizonte für die sozial- und verhaltenswissenschaftliche Nachhaltigkeitsforschung zu öffnen. Die sich hierbei ergebenden Perspektiven sind nicht im strengen Sinne aus empirischen Ergebnissen ableitbar, sondern basieren auf methodischen und theoretischen Diskussionen, die seit längerer Zeit in unterschiedlichen Bereichen der Nachhaltigkeitsforschung geführt werden.

These 8: Die transdisziplinäre Nachhaltigkeitsforschung braucht neue Formen der Wissensintegration In der Wissenschaftsforschung wird die Entwicklung eines neuen Forschungstyps mode 2 postuliert (Gibbons/Limoges/Nowotny/Schwartzmann/Scott/Troy 1994), der sich durch eine Kombination von fünf Merkmalen im Prozess der Wissensproduktion auszeichnet: Anwendungsorientierung, Transdisziplinarität, organisatorische Heterogenität, gesellschaftliche Verantwortung, und neue Formen der Qualitätskontrolle (Gibbons/Nowotny 2001: 68ff.). Der mode 2 grenzt sich gegenüber dem mode 1 der Wissensproduktion ab, der disziplinär ausgerichtet ist und durch ein Set aus sozialen und kognitiven Normen bestimmt wird, die sich am epistemologischen Modell der Newtonschen Physik orientieren. Eine Gegenüberstellung der wichtigsten gegensätzlichen Eigenschaften von mode 1 und 2 ist in Tabelle 3 wiedergegeben. Mode 1

Mode 2

Disciplinary, primarily cognitive

Transdisciplinary social and economic

Academic interests, homogenity, hierarchical

Context of application, heterogenity, heterarchical

Peer review quality control

Composite, multidimensional quality control

Individual creativity

Group creativity

Tabelle 3: Kontrastierung von mode 1 und mode 2 (Hunecke 2006: 48) In der Wissenschaftsforschung ist umstritten, ob es sich bei mode 2 tatsächlich um einen neuen Typ der Wissensproduktion handelt (Weingart 1999). Ein Konsens besteht jedoch darüber, dass er am ehesten in den Feldern der Technikfolgenabschätzung, Risiko-, Umwelt- und Klimaforschung anzutreffen ist. Diese Forschungsfelder zeichnen sich durch ein spezifisches Verhältnis von Wissenschaft und Politik im Prozess der Wissensproduktion aus. Um im mode 2 operie-

II. Fokus: Konsum

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ren zu können, muss die Nachhaltigkeitsforschung vielfältige Integrationsleistungen auf institutioneller, organisatorischer, kognitiver und personaler Ebene erbringen. Im Zentrum der Integrationsbemühungen steht dabei die kognitive Ebene, auf der unterschiedliche theoretische Perspektiven, Methoden und Wissensbestände miteinander verknüpft werden müssen. Wie schon in den Thesen 2 und 7 ausführlich dargestellt, besteht in der Nachhaltigkeitsforschung dringender Bedarf nach Analysen, die personenbezogene und materielle Einflussfaktoren in ihren Erklärungsmodellen aufeinander beziehen. Das gilt sowohl für die erklärenden Variablen (These 2) als auch für die zu erklärenden, abhängigen Größen (These 7). Die Aufgabe in der Nachhaltigkeitsforschung wird in Zukunft verstärkt darin bestehen, nach theoretischen und methodischen Ansätzen zu suchen, die eine solche Form der kognitiven Integration von natur- und sozialwissenschaftlichen Wissensbeständen ermöglichen. Die umweltpsychologische Modellbildung liefert mehrere Ansatzpunkte zur Integration physikalisch-materieller und personenbezogener Einflussfaktoren, weil sie sich im Spannungsfeld der natur- und sozialwissenschaftlich orientierten Psychologie entwickelt hat (Hunecke 2002b). In Tabelle 4 wird beispielhaft für die beiden Themenfelder „Handlungs- und Entscheidungsmodelle“ und „Umweltwahrnehmung und Risikoakzeptanz“ konkretisiert, durch welche umweltpsychologischen Erklärungsansätze die anstehende kognitive Integration transdisziplinären Wissens in der Nachhaltigkeitsforschung unterstützt werden kann. Die beiden Bewertungskriterien „Möglichkeiten der Integration unterschiedlicher sozial- und verhaltenswissenschaftlicher Theorien“ und “Möglichkeit der Integration von individuumsexternen Faktoren in umweltpsychologische Theorien“ beschreiben dabei Formen der interdisziplinären Integration, während das Kriterium „Relation von gesichertem Wissen und den Anwendungspotenzialen dieses Wissens“ einen zentralen Aspekt der transdisziplinären Wissensintegration bewertet (Hunecke 2003: 21f.).

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Möglichkeiten der Integration unterschiedlicher sozialund verhaltenswissenschaftlicher Theorien Handlungs- und Entscheidungsmodelle

- Umweltbewusstseinsforschung erhält einen handlungstheoretischen Rahmen - Bezüge zu einem erweiterten RationalChoice Ansatz - erste Versuche der Integration mit Lebensstilansätzen (Mesoebene)

Umweltwahrnehmung und Risikoakzeptanz

- theoretische Integration in psychologische Handlungstheorien möglich (z.B. als ökologische Problemwahrnehmung) - sozialwissenschaftliche Risikoforschung verdeutlicht die Kulturrelativität der Bewertung des Risikos bzw. der zugrundeliegenden Gefahren

Möglichkeit der Integration von individuumsexternen Faktoren in umweltpsychologische Theorien - zwei Ansätze von Handlungsmodellen: 1) Umwelt wird als subjektiv wahrgenommene Umwelt mit in die Modellbildung integriert (z.B. theory of planned behavior) 2) Interaktion zwischen innerpsychischen Prozessen und physikalischen Umweltmerkmalen (z.B. in Moderatormodellen der Stressforschung)

- subjektive Risikowahrnehmung bezieht sich immer auf individuumsexterne Aspekte (Laienurteile beinhalten immer auch naturwissenschaftlichtechnische Aspekte) - Risikobegriff ist mittlerweile in vielen Disziplinen hoch ausdifferenziert, was insgesamt eine interdisziplinäre Integration erschwert

Relation von gesichertem Wissen und den Anwendungspotenzialen dieses Wissens

- Maß an Differenzierung variiert nach Handlungstheorie (z.B. theory of planned behavior, NormAktivations-Modell) - zentrale handlungstheoretische Konstrukte sind mit relativ geringem Aufwand zu erfassen - Handlungstheorie expliziert die Wirkmechanismen von Interventionsmaßnahmen - unterschiedliche Handlungstheorien fokussieren auf unterschiedliche Interventionsmaßnahmen – die wesentlichen Einflussfaktoren sind mittlerweile identifiziert und können auf standardisierte Weise erfasst werden - zentraler Ansatzpunkt für Interventionen stellt die Vermittlung von risikobezogenen Informationen dar (Risikokommunikation)

Tabelle 4: Bewertung der inter- und transdisziplinären Anschlussfähigkeit umweltpsychologischer Erkenntnisse an die sozial-ökologischen Forschung

II. Fokus: Konsum

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These 9: Partizipation als Entscheidung und nicht nur als Beratung realisieren Die Forderung nach partizipativer Beteiligung von betroffenen Personen hat sich mittlerweile zum Standard bei umweltbezogenen Planungs- und Entscheidungsprozessen entwickelt. Begründet wird diese Forderung entweder auf einer normativen Ebene mit der Umsetzung des demokratischen Ideals der Beteiligung von Bürgern an gesellschaftlichen Entscheidungsprozessen. Oder es wird das pragmatische Argument angeführt, dass sich konkrete Projekte besser realisieren lassen, wenn sie im Einvernehmen mit dem Betroffenen geplant werden, weil dies die Wahrscheinlichkeit von juristischen Blockademaßnahmen auf Seiten der Betroffenen verringert. Dabei beschränkt sich die Anwendung partizipativer Verfahren keinesfalls auf Planungsprozesse, in denen aufgrund unterschiedlicher Interessenlagen mit Konflikten zu rechnen ist, wie etwa beim Bau von Flughäfen oder von Windkraftanlagen. Ebenso wird die die Effektivität von weniger konflikthaften Strategien zur Verhaltensänderung (vgl. Tab. 1 in These 4) durch partizipative Elemente gesteigert. Einen zur Veränderung von Umwelteinstellungen und -verhalten besonders viel versprechenden Ansatz stellt das partizipative soziale Marketing dar (Prose/Hübner/Kupfer 1994). Hierbei wird die Zielgruppensegmentierung als klassischer Bestandteil des sozialen Marketings um eine partizipative Perspektive erweitert. Im sozialen Marketing wird angestrebt, dass die angesprochenen Personen die Rolle von Multiplikatoren übernehmen und die zu verbreitende Idee, angepasst auf ihre Situation und vor Ort, persönlich an andere Personen weiter kommunizieren. Bei entsprechender Unterstützung (etwa über Rückmeldungen der kollektiv erzielten Erfolge) wird dann ein Schneeballeffekt angeregt, über den eine soziale Diffusion der sozialen Idee stattfindet. Das partizipative soziale Marketing ist im Umweltbereich im Rahmen der „nordlicht“-Kampagne in Kiel erfolgreich zur Verbreitung der Klimaschutz-Idee eingesetzt worden (Prose/Engellandt/Bendrien 2000). Das große Problem bei der Anwendung von partizipativen Verfahren ist in der Sicherung der partizipativen Ansprüche zu sehen. Allzu häufig dienen partizipative Prozesse in der Praxis nur als Deckmantel, um Entscheidungen eine demokratische Legitimation zu verleihen. So dürfen sich die betroffenen Bürger zwar an der Entwicklung von Ideen und Konzepten beteiligen, die an Entscheidungen gebundene Umsetzung oder Nichtumsetzung dieser Ideen erfolgt jedoch in Kontexten, die anderen Handlungslogiken folgen und an denen die Bürger folglich nicht mehr mitwirken können. Lokale Agenda-Prozesse stellen ein ziemlich idealtypisches Beispiel für diesen Sachverhalt dar: Es ist jedem Bürger einer Stadt freigestellt, sich im Rahmen von Agenda-Foren für unterschiedliche thematische Schwerpunkte zu engagieren. Diese Foren stellen jedoch keine Mittel

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und Instrumente zur Verfügung, die in ihnen entwickelten Ideen und Konzepte verbindlich in kommunalpolitische Entscheidungsprozesse einzubringen. Partizipation sollte daher nicht nur darin bestehen, Türen für eine Thematik zu eröffnen, indem z.B. Befragungen bei lokalen Akteuren durchgeführt und hierbei deren Wissenbestände erfasst werden (Burger 2005). Partizipation im Nachhaltigkeitsbereich sollte für die beteiligten Akteure vor allem auch darin bestehen, Möglichkeiten der Mitwirkung an Entscheidungsprozessen bereitzustellen, wie dies beispielsweise für größere Bauvorhaben im Rahmen von Anhörungs- und Planfeststellungsverfahren bereits juristisch festgelegt ist. Aus einer verhaltensorientierten Perspektive führt die individuelle Erfahrung mangelnder persönlicher Einflussmöglichkeiten mittlerweile zu dem größten Problem von partizipativen Prozessen: Es wird immer schwieriger, überhaupt qualifizierte Personen für die Teilnahme an partizipativen Prozessen zu gewinnen. Handlungsspielräume, die im Rahmen partizipativer Verfahrensabläufe juristisch abgesichert sind, werden in der Praxis von den Beteiligten nicht mehr konsequent genutzt. Dieser Mangel an Motivation zur Partizipation ist sicherlich auch auf erschwerte gesellschaftliche Rahmenbedingungen zurückführen, wie etwa erhöhte individuelle Belastungen durch Lohn- und Reproduktionsarbeit. Handlungstheoretisch begründen verringerte Kontrollerwartungen diese Motivationsabnahme. Die hierdurch langsam einsetzende innere Emigration ist langfristig weder mit demokratischen Gesellschaftsidealen noch mit einer nachhaltigen Entwicklung zu vereinbaren.

These 10: Nutzung der Potenziale der humanistischen Psychologie Die Umweltpsychologie fokussiert in ihren Analysen die Wechselbeziehungen zwischen Mensch und Umwelt. Methodisch orientiert sie sich stark an Methoden der empirischen Sozialforschung und wissenschaftlichen Experimenten. Eine zentrale Zielgröße der Umweltpsychologie stellt dabei das Wohlbefinden von Menschen in ihren Lebensumwelten dar. Das wesentliche Instrument zur Zielerreichung besteht in der nutzerorientierten Gestaltung von Lebensumwelten. Das Wohlbefinden von Menschen wird in der Umweltpsychologie allerdings weitgehend physiologisch definiert. Im Zentrum stehen Stressmodelle, welche die körperlichen Auswirkungen von Umweltbelastungen beschreiben. Auf der Personenseite werden hierbei Prozesse der Informationsverarbeitung und -bewertung im Umgang mit Umweltbelastungen analysiert (Lazarus/Launier 1978). Weiterführende Aspekte des Wohlbefindens, die existentiellere Dimensionen betreffen, wie etwa eine work-life-balance oder die Bedeutung der räumlichen Mobilität für

II. Fokus: Konsum

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die Alltagsgestaltung, werden in der Umweltpsychologie nicht weiter thematisiert. Im Nachhaltigkeitsdiskurs gibt es dagegen eine Vielzahl von Ansätzen, in denen die existenziellen Grundlagen nachhaltiger Lebensstile beschrieben werden. So sind beispielsweise in der Studie „Zukunftsfähiges Deutschland“ (Bund/Misereor 1996) die beiden Leitbilder „Gut leben statt viel haben“ und „Rechtes Maß für Raum und Zeit“ geprägt worden, die sich direkt auf die individuelle Lebensgestaltung beziehen. So wichtig die dort formulierten Ideen auch zu bewerten sind, es mangelt ihnen doch an empirischer Bodenhaftung. In der humanistischen Tradition der Psychologie, in der die Entwicklungsmöglichkeiten und Sinnfindungsprozesse von Menschen im Mittelpunkt stehen, finden sich mittlerweile vielfältige empirisch gestützte Erkenntnisse zu der Frage, wodurch die Lebenszufriedenheit von Menschen beeinflusst wird, etwa in der Psychologie des „well-being“ (Schmuck/Sheldon 2001) oder der „Positiven Psychologie“ (Auhagen 2004). Die zukünftige Aufgabe der Nachhaltigkeitsforschung wird darin bestehen, die dort vertretenen Konzepte für die Planung und Gestaltung von nachhaltigen Lebenswelten zu nutzen. So ist schon lange bekannt, dass eine Fortführung der gegenwärtig vorherrschenden ressourcenintensiven Lebensweise - wenigstens für einen Großteil der Menschen - unter der Maßgabe einer nachhaltigen Entwicklung nicht möglich sein wird. Ebenso besteht ein Konsens darüber, dass es nicht reicht, den moralischen Zeigefinger zu heben, um die hierfür notwendigen Veränderungen im Umweltverhalten herbeizuführen. Dies hat dazu geführt, dass alles, was den Anschein von Verzicht in sich birgt, für die Kommunikation des Nachhaltigkeitsgedankens schnell als kontraproduktiv erscheint. Als Konsequenz wird empfohlen, bei Maßnahmen zur Förderung nachhaltigen Verhaltens, möglichst jede Konnotation mit Verzicht zu vermeiden (Jungkeit 2002). Diese völlige Ablehnung von Verzichtsgedanken ist auf Dauer nicht zu rechtfertigen, weil Nachhaltigkeit ohne spezifische Formen des Verzichts nicht umsetzbar ist. Es wird nicht möglich sein, jeder Person den Traum des Wohnens im eigenen Haus im suburbanen Grüngürtel von Großstädten oder das grenzenlose Reisen in ferne Länder zu erfüllen. Ein Verschweigen dieser notwendigen Begrenzungen eigener Handlungsmöglichkeiten untergräbt nur die Glaubwürdigkeit der Bemühungen, Lebenswelten nachhaltiger zu gestalten. Die Kunst besteht nun darin, jene möglichen Gewinne zu kommunizieren, die aus diesen vermeintlichen Begrenzungen für den Einzelnen resultieren. Es kann durchaus sein, dass die Gesamtsumme, die aus den notwendigen Verhaltensänderungen folgt, durchaus positiv ausfällt. Hier lassen sich wichtige Lebensziele sehr gut mit dem Gedanken der Nachhaltigkeit vereinbaren. Die wichtigsten positiv besetzten individuellen Zielvorstellungen sind hier in der Sorge um die eigene Gesundheit und in einer Steigerung

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des individuellen Wohlbefindens („wellness“) zu sehen, die ihrerseits durch weitere Faktoren, wie etwa durch einen individuellen Zeitwohlstand oder die Fähigkeit zum intensiven Genuss beeinflusst werden. Die meisten dieser übergreifenden Lebensziele sind übereinstimmend in den bedeutendsten Weisheitslehren angesprochen, die von menschlichen Kulturen bisher hervorgebracht worden sind. Die Mehrheit dieser Weisheitslehren ist allerdings an spezifische Glaubenssysteme gebunden, die nicht unbedingt allen Personen zugänglich sind. Hier kann die humanistische Psychologie eine neutralere Vermittlerfunktion einnehmen. Sie kann Möglichkeiten aufzeigen, wie sich die individuelle Lebenszufriedenheit steigern lässt, beispielsweise durch das Eingebundensein in soziale Netzwerke oder die Ausbalancierung von Arbeitsund Entspannungsphasen, ohne gleichzeitig spezifische religiöse Botschaften vermitteln zu müssen. Die in der humanistischen Psychologie vorgenommene empirisch gestützte Analyse nach den Einflussfaktoren von Lebenszufriedenheit und Sinnfindung ist als ein wesentlicher Schlüssel zur Verbreitung des Nachhaltigkeitsgedankens anzusehen. Es bleibt zu hoffen, dass sich in Zukunft ein Weg findet, wie dieser Schlüssel wieder verstärkt zum Gegenstand sozial- und verhaltenswissenschaftlicher Forschung gemacht werden kann.

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Nachhaltigkeitsdiskurs, Umwelt- und Risikobewusstsein: Ansatzpunkte für ein nachhaltig(er)es Konsumentenverhalten? Roland Bogun

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Einleitung

Wenn es um die Frage geht, über welche kognitiven Voraussetzungen die "BürgerInnen" oder "KonsumentInnen" verfügen, um ihr Verhalten im Sinne des als notwendig erachteten "tief greifenden Wandels" der Verbrauchsgewohnheiten zu verändern" (vgl. Lange in diesem Band), wird nicht selten auf Befunde der Umweltbewusstseinsforschung zurückgegriffen. Diese zeichnen ein widersprüchliches Bild: Zwar verfüge die deutsche Bevölkerung über ein hohes Umweltbewusstsein; die Bereitschaft, auf persönliche Vorteile zu verzichten oder finanzielle Einbußen zu akzeptieren, sei indes nur wenig ausgeprägt. Insbesondere das "Pharisäertum" und die "Doppelmoral" der vermeintlich umweltbewusstesten Bevölkerungsgruppen, welche Wasser predigten und Wein tränken, gelten als Beleg für widersprüchliche Haltungen und Orientierungen der Befragten, für menschliche Schwächen und Unzulänglichkeiten (Diekmann/Preisendörfer 1992, vgl. auch die 5. Abschnitt angegebene Literatur). Obgleich Konzepte und Methoden der Umweltbewusstseinsforschung zum Teil kritisch diskutiert werden, gilt die "Kluft" oder "Diskrepanz" zwischen Bewusstsein und Verhalten nach wie vor als ein wohl erklärungsbedürftiger, aber letztlich nicht zu hinterfragender Sachverhalt. Zu anderen Fragestellungen und Antworten sowie - so die hier vertretene These - zu einem angemesseneren Verständnis des subjektiven Umgangs mit Umweltproblemen gelangt man hingegen, wenn man diese im Wesentlichen als Risiken begreift, die unmittelbar mit Chancen bzw. korrespondierenden Risiken verknüpft sind. Dann geht es nicht mehr nur um die Frage, wie Umweltprobleme und –risiken wahrgenommen und eingeschätzt werden, sondern - ganz im Sinne eines integrativen Nachhaltigkeitsverständnisses - auch und vor allem darum, wie diese mit wahrgenommenen ökonomischen und sozialen Chancen und Risiken in Beziehung gesetzt werden. Die unterschiedlichen Ausprägungen solcher Vermittlungs- und Abwägungsprozesse bilden den Kern dessen, was in den fol-

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Roland Bogun

genden Ausführungen unter Risikobewusstsein verstanden wird (vgl. hierzu ausführlicher Bogun u.a. 1990). Zum einen soll gezeigt werden, dass und warum es sinnvoll ist, Umweltund Nachhaltigkeitsprobleme als Probleme des gesellschaftlichen Umgangs mit Risiken sowie folglich auch die darauf bezogenen subjektiven Deutungs- und Einstellungsmuster als Risikobewusstsein zu begreifen. Zum anderen werden empirische Befunde aus der Umweltbewusstseins- und der sozialwissenschaftlichen Risikoforschung dargestellt und unter der Fragestellung reflektiert, inwieweit sich hieraus potentielle Anknüpfungspunkte für Veränderungen der derzeitigen "Produktions- und Konsummuster" ergeben können. Der folgende Abschnitt befasst sich mit dem Verhältnis zwischen den Konzepten Nachhaltigkeit und Risiko (2). Anschließend wird anhand einer vom WBGU entwickelten Typologie globaler Umweltrisiken exemplarisch dargestellt, auf welche Weise in wissenschaftlichen Ansätzen versucht wird, diesen komplexen Gegenstandsbereich zu strukturieren (3). Hiervon unterscheidet sich die Risikowahrnehmung sogenannter Laien insbesondere durch die Bedeutung qualitativer Risikomerkmale, auf die im 4. Abschnitt eingegangen wird. Im 5. Abschnitt werden empirische Befunde zum Umweltbewusstsein sowie zur Risikowahrnehmung bzw. zum Risikobewusstsein der deutschen Bevölkerung vorgestellt und abschließend (6) unter der Frage diskutiert, inwieweit hieraus Chancen und Anknüpfungspunkte für einen Wandel des Konsumentenverhaltens abgeleitet werden können.

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Risiko und Nachhaltigkeit

Dass es zwischen den Begriffen Risiko und Nachhaltigkeit enge Bezüge gibt, dürfte unstrittig sein. So ist Risiko in programmatischen Beiträgen zur Nachhaltigkeitsforschung immer schon Thema gewesen, und mit der Einrichtung des Schwerpunkts Strategien zum Umgang mit systemischen Risiken im Rahmen der sozial-ökologischen Nachhaltigkeitsforschung des BMBF ist es nunmehr auch offizieller Bestandteil der politischen Forschungsförderung geworden. Gleichwohl steht eine systematische Verknüpfung der beiden Konzepte bislang noch aus: Von Ausnahmen abgesehen, sind weder der Stellenwert des Risikokonzepts innerhalb des Nachhaltigkeitsansatzes noch dessen Konsequenzen für die Risiko forschung aufgearbeitet worden (vgl. Banse 1996, Gray/Wiedemann 1996, Ruhrmann 2001, Coenen/Grunwald 2003, Kromschröder 2003). Eine erste Gemeinsamkeit besteht darin, dass in beiden Ansätzen unterschiedliche Risikobereiche - in der Nachhaltigkeitsdebatte die verschiedenen Dimensionen oder Säulen, im Risikodiskurs je spezifische Chancen und Risiken -

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als unmittelbar miteinander verknüpft betrachtet werden. So wird in der berühmten Definition der Brundtland-Kommission nachhaltige Entwicklung definiert als "eine dauerhafte Entwicklung, die die Bedürfnisse der Gegenwart befriedigt, ohne zu riskieren, dass künftige Generationen ihre eigenen Bedürfnisse nicht befriedigen können" (zit. n. Brand 1997: 13). Das politische Ziel liegt also darin, ökonomische und soziale Entwicklungschancen wahrzunehmen und gleichzeitig eben dieser Entwicklung angesichts der sich abzeichnenden hierdurch produzierten ökologischen und sozialen Risiken Grenzen zu setzen. Diese Verständnis schlägt sich etwa im sogenannten "Leitplankenansatz" nieder (vgl. WBGU 1999). Diese enge Verzahnung von Risiko und Chance ist für das Risikoverständnis der soziologischen Risikoforschung konstitutiv (vgl. etwa Lau 1989, Japp 1996, Banse/Bechmann 1998). Diese betont, dass Risiken nicht um ihrer selbst wegen eingegangen werden, sondern mit dem Ziel, die mit den Risiken verknüpften Chancen wahrzunehmen. Umgekehrt riskiert der Versuch, Risiken zu vermeiden, die im Risiko liegenden Chancen nicht wahrzunehmen. Hinzu kommt, dass der völlige Verzicht auf riskante Entwicklungsmöglichkeiten verhindern würde, Erfahrungswissen im Umgang mit Risiken zu erwerben und auf diese Weise institutionelle und gesellschaftliche Lernprozesse zu ermöglichen: "No risk is the highest risk of all" (Wildavsky). Für einen als Risikodiskurs begriffenen Nachhaltigkeitsdiskurs werden damit die Fragen virulent: Um welche und um wessen Chancen und Risiken geht es? Wie werden diese wahrgenommen, eingeschätzt und bewertet? Welche Themen, Interessen und Risikodefinitionen beherrschen die Agenda? (vgl. Lau 1989) Zweitens unterliegt sowohl dem Leitbild der Nachhaltigkeit als auch dem Risikobegriff die Vorstellung der grundsätzlichen Gestaltbarkeit von gesellschaftlicher Entwicklung. Für Nachhaltigkeit als ein dem Anspruch nach sämtliche Politikebenen durchdringendes Leitmotiv leuchtet dies unmittelbar ein. Im soziologischen Risikoverständnis sind Risiken grundsätzlich an menschliche Handlungen bzw. Entscheidungen gekoppelt und diesen zurechenbar. Anders als die nicht als Risiko begriffenen "allgemeinen Lebensgefahren" sind soziale und ökologische Risiken Resultat individueller oder institutioneller Entscheidungen, und damit offen für politische und gesellschaftliche Gestaltungsoptionen (ebd., Evers/Nowotny 1987). Selbst vermeintliche Naturphänomene wie der Klimawandel oder Hochwasserkatastrophen werden zunehmend als Resultat menschlicher Entscheidungen, also als Risiko thematisiert (Plapp 2004). Insbesondere bei den sogenannten "neuen Risiken" sind eindeutige Zurechnungen auf einzelne Entscheidungen und Akteure allerdings kaum mehr möglich, so dass sie in besonderem Maße zum Gegenstand von Risikodiskursen und –konflikten werden.

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Neben der Unterscheidung zwischen Entscheidern und Betroffenen sowie zwischen Gewinnern und Verlierern wird somit besonders die Frage brisant, "wer und mit welchen Gründen über Risiken entscheidet, die potentiell alle betreffen" (Lau 1989:418). Auch für das Nachhaltigkeitsleitbild stellen diese von der Risikosoziologie aufgeworfenen Fragen eine große Herausforderung dar, wurde es doch einerseits auf höchster, sprich: internationaler Ebene vereinbart, während es andererseits insbesondere im Rahmen Lokaler Agenda-21-Prozesse auf lokaler Ebene konkretisiert und umgesetzt werden soll. Die sowohl im Nachhaltigkeits- als auch im Risikodiskurs relevanten Begriffe der Gerechtigkeit, der Kommunikation und der Partizipation bieten hier weitere Anschlussmöglichkeiten. Eine dritte Gemeinsamkeit liegt im Zukunftsbezug von Nachhaltigkeit und Risiko. Mit Blick auf das Ziel der intergenerationellen Gerechtigkeit reicht der Problemhorizont von Nachhaltigkeit weit in die Zukunft - was durchaus auch zu Zielkonflikten im Verhältnis zur intragenerationellen Gerechtigkeit führen kann. Im Vergleich zum sachlich, räumlich und zeitlich praktisch unbegrenzten Horizont des Nachhaltigkeitsbegriffs erscheint das Risikokonzept als deutlich begrenzter (Gray/Wiedemann 1996). Allerdings lässt sich offenbar ein Trend der konzeptionellen Erweiterung wissenschaftlicher Risikobeschreibungen (s. unten) und damit eine Annäherung der beiden Ansätze feststellen. Aus beiden Perspektiven zentral ist das Problem, dass sich zukünftige Entwicklungen und Entscheidungsfolgen nur begrenzt antizipieren lassen: Ob erhoffte Entwicklungschancen tatsächlich realisiert oder durch befürchtete oder nicht erwartete Schadensereignisse konterkariert werden, lässt sich ebenso wie die Frage, ob eine Entwicklung als "nachhaltig" gekennzeichnet werden kann, allenfalls ex-post und nur für jeweils raum-zeitlich klar abgrenzte Kontexte entscheiden. Dies verweist viertens auf die Wissensabhängigkeit wie auch auf die nicht auflösbaren Unsicherheiten sowohl in Nachhaltigkeits- als auch in Risikodiskursen. Während Unsicherheit im Risikokonzept ein konstitutives Element darstellt, scheint ihr im Nachhaltigkeitsdiskurs ein geringerer Stellenwert beigemessen zu werden (ebd.). Nicht nur bestehen Unsicherheiten bezüglich möglicher Schadenshöhen und Eintrittswahrscheinlichkeiten. Darüber hinaus gewinnen die Probleme des Nichtwissens und unbekannter Risiken zunehmend an Bedeutung (Böschen 2002, Gill 1999, Wehling 2001). Dabei werden unterschiedliche Formen des Noch-Nicht-Wissens, des Nicht-Wissen-Könnens sowie des NichtWissen-Wollens unterschieden. Je höher die bestehenden Unsicherheiten und Unwägbarkeiten, desto weniger sind "rationale" Risikobewertungen und -entscheidungen noch möglich (Klinke/Renn 1999). Das für die Risikosoziologie zentrale Dilemma, dass Entscheidungen getroffen werden müssen, obgleich die Handlungsfolgen ungewiss sind, ist insbesondere in Hinblick auf mögliche Ka-

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tastrophen von hoher Brisanz, denn: "Ist Nicht-Wissen-Können (...) ein Freibrief des Handelns oder der Grund für die Verlangsamung des Handelns, für Moratorien, vielleicht sogar für Nicht-Handeln? Wie sind die Maximen des Handelns oder des Nicht-Handeln-Sollens durch Nicht-Wissen-Können zu begründen?" (Beck 1996: 305) Diese Problematik berührt auch das Leitthema des vorliegenden Bandes. Denn die Forderung nach einem "radikalen Wandel" der Produktions- und Konsummuster enthält offensichtlich selbst ein beträchtliches Risiko- und Konfliktpotenzial. Gerade bei radikalen Strukturveränderungen in kurzen Zeiträumen sind unerwünschte und unerwartete Handlungsfolgen am wenigsten auszuschließen. Die Frage "Wie ist radikaler nachhaltiger Wandel machbar?" konkurriert insofern mit der nicht minder relevanten Frage, wie die Richtungssicherheit – auch moderaten – Wandels gewährleistet werden kann. Darüber hinaus können auch grundsätzliche Bedenken angemeldet und das Streben nach Innovation und Umsteuerung weniger als Problemlösung denn als "Teil des Problems" (Paech 2003) betrachtet werden.

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Globale Umweltrisiken: wissenschaftliche Unterscheidungs- und Bewertungskriterien

Wie mit den aufgezeigten Fragen und Problemen, die sich aus der Risikoperspektive für den Nachhaltigkeitsdiskurs ergeben, gesellschaftlich umgegangen wird, was als Risiko thematisiert und wie es wahrgenommen, bewertet und reguliert wird, hängt von den konkreten Risikomerkmalen und der Art und Weise ihrer Thematisierung in Wissenschaft, Politik und Öffentlichkeit ab. Grobe Kategorien wie technisch-industrielle, neue oder ökologische Risiken erweisen sich hierfür als nicht differenziert genug. So hat etwa Böschen (2002) für den Problembereich der chemischen Risiken am Beispiel von FCKW und Dioxin aufgezeigt, wie diese im Zusammenspiel von Wissenschaft, Politik und Öffentlichkeit ganz unterschiedliche Prozesse der "Risikogenese" durchlaufen. Bevor im 4. Abschnitt auf für die individuelle Risikowahrnehmung relevanten Risikomerkmale eingegangen wird, soll deshalb an dieser Stelle mit dem Gutachten des Wissenschaftlichen Beirats der Bundesregierung Globale Umweltveränderungen zum Problemfeld der globalen Umweltrisiken (WBGU 1999, vgl. auch Klinke/Renn 1999) ein Ansatz dargestellt werden, eine Vielzahl heterogener Risiken anhand wissenschaftlicher Kriterien "objektiv" zu beschreiben und zu typisieren. Anders als das soziologische ist das naturwissenschaftliche Risikoverständnis durch die sogenannte Risikoformel geprägt, in welchem Risiko aus den Merkmalen Schadenshöhe und Eintrittswahrscheinlichkeit berechnet wird. Diese

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stehen auch im Mittelpunkt des WBGU-Gutachtens, werden jedoch um weitere Merkmale ergänzt, die auf sozialwissenschaftlichen Befunden über die Wahrnehmung und Akzeptanz von Risiken basieren. So geht Ungewissheit (aufgeteilt in Unsicherheit, Abschätzungssicherheit und Ahnungslosigkeit) sowohl bezüglich der mutmaßlichen Schadenshöhe als auch der Schadenswahrscheinlichkeit als zentrales Risikomerkmal in die Typologie ein. Weitere Kriterien sind Ubiquität (die geographische Ausbreitung potentieller Schäden), Persistenz (die zeitliche Ausdehnung potentieller Schäden), Irreversibilität (Schäden sind nicht wieder behebbar) und Verzögerungswirkung (Zeitspanne zwischen dem anfängliche Ereignis und der tatsächlichen Auswirkung des Schadens, "schleichende Risiken"). Hinzu kommt mit dem gesellschaftlichen Mobilisierungspotential (Bewertungsdiskrepanzen zwischen Risikoträgern und Nutznießern, Verletzung individueller, sozialer oder kultureller Interessen und Werte) auch ein komplexes sozialwissenschaftliches Merkmal. Anhand dieser Kriterien werden sechs Risikotypen gebildet und mit Bezug auf Figuren aus der griechischen Mythologie charakterisiert: Damokles: Risiken, die durch eine geringe Wahrscheinlichkeit, aber ein hohes Schadenspotential gekennzeichnet sind (z.B. Kernkraftwerke, Chemieanlagen). Zyklop: Während das hohe Schadenspotenzial relativ gut einschätzbar ist, sind Eintrittswahrscheinlichkeiten umstritten und mit hoher Ungewissheit befrachtet (Überschwemmungen, Erdbeben, AIDS). Pythia: Hohe Ungewissheit sowohl in Bezug auf die – potentiell große – Höhe als auch auf die Wahrscheinlichkeit von Schäden (Treibhauseffekt, BSE, Gentechnologie. Pandora: Risiken mit persistenten, ubiquitären und irreversiblen Wirkungen, insbesondere persistente organische Schadstoffe. Über die Auswirkungen ist wenig bekannt, mögliche Schadenshöhen und -wahrscheinlichkeiten sind ebenso wie die diesbezüglichen Abschätzungssicherheiten ungewiss. Kassandra: Großes Schadenspotential und hohe Schadenswahrscheinlichkeit, allerdings bei hoher Verzögerungswirkung. Da die Schäden erst in ferner Zukunft auftreten, lösen sie nur eine geringe Betroffenheit aus und werden nicht ernstgenommen (Klimawandel, Destabilisierung terrestrischer Ökosysteme. Medusa: Während diese Risiken von Wissenschaftlern kaum als Bedrohung eingestuft werden, rufen sie in der Öffentlichkeit Ängste und Ablehnung hervor, bergen also ein hohes gesellschaftliches Mobilisierungspotential (niedrig konzentrierte elektromagnetischer Strahlung). Darüber hinaus befasst sich das Gutachten in einem eigenen Kapitel mit dem Problem der unbekannten Risiken, welche sich - eben wegen der Unkennt-

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nis ihrer Existenz und Qualität - nicht in die vom Beirat entwickelte Typologie einordnen lassen. Die Konstruktion der Typologie mag wie die Charakterisierung und Zuordnung einzelner Risiken umstritten sein. Der Ansatz, das unübersichtliche Feld globaler Umweltrisiken anhand klar definierter Kriterien zu strukturieren und sich dabei auch auf sozialwissenschaftliche Befunde zu stützen, entspricht indes offenbar einem allgemeinen Trend (vgl. Gray/Wiedemann 1996, Böschen u.a. 2004). Damit bietet sich die Möglichkeit, Differenzen zwischen dem Risikoverständnis wissenschaftlicher Experten und demjenigen sogenannter "Laien", auf die im folgenden Abschnitt eingegangen wird, stärker zu berücksichtigen.

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Qualitative Risikomerkmale und subjektive Risikowahrnehmung

Dass das subjektive Risikoverständnis der Bevölkerung einer anderen Logik folgt als das technisch-naturwissenschaftliche Risikokonzept, ist von der vor allem sozialpsychologischen Forschung zur individuellen Wahrnehmung und Akzeptanz von Risiken herausgearbeitet worden (vgl. Jungermann/Slovic 1993, Günther 1998, Renn 2002, Wiedemann/Brüggemann 2001, Plapp 2004). Für den Umgang von "Laien" mit Risiken sind intuitive und heuristische Strategien charakteristisch, bei denen qualitative Merkmale der Risiken bzw. ihrer Kontexte von zentraler Bedeutung sind. Folgende Merkmale gelten als besonders relevant: Kognitive Auffälligkeit oder Verfügbarkeit von Risiken: Risiken werden höher eingeschätzt, wenn entsprechende Schadensereignisse aktuell eingetreten sind und das Risiko damit unmittelbar präsent ist. Dabei spielen Aspekte der Information und der Berichterstattung in den Medien eine zentrale Rolle. Katastrophenpotential: Während ein hoher Schaden im quantitativen Risikoverständnis durch eine niedrige Wahrscheinlichkeit ausgeglichen werden kann, trifft dies auf das intuitive Risikokonzept nur bedingt zu. So werden etwa Techniken, die mit dem Risiko eines Unfalls mit zahlreichen Toten zum gleichen Zeitpunkt einhergehen, in der Bevölkerung eher abgelehnt, als wenn die Todesfälle einzeln auftreten (Beispiel Kernenergie). Betroffenheit: Risiken im persönlichen lokalen Umfeld, von denen man im Schadensfall persönlich betroffen sein könnte, werden höher gewichtet als die gleichen Risiken unter der Bedingung persönlicher Nicht-Betroffenheit. Freiwilligkeit: Risiken, die freiwillig eingegangen werden, werden eher akzeptiert als solche, denen man unfreiwillig ausgesetzt ist. Dies unterscheidet auf persönlichen Entscheidungen basierende Freizeit- oder Lebensstilrisiken (z.B. Rauchen oder risikobehaftete Sportarten) von technisch-industriellen Risiken, denen man unfreiwillig ausgesetzt ist und deshalb skeptischer begegnet.

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Kontrollierbarkeit: Risiken, die persönlich kontrolliert und damit ggf. vermieden oder verringert werden können, werden als geringer eingeschätzt als Risiken, bei denen dies nicht der Fall ist (so fühlt man sich etwa beim Autofahren am Steuer häufig sicherer als auf dem Beifahrersitz). Verantwortlichkeit: Risiken, die gesellschaftlich erzeugt sind und menschlichen Handlungen zugerechnet werden können, werden höher gewichtet als natürliche "Risiken" bzw. nicht als Risiko betrachtete allgemeine Lebensgefahren. Tornados, Fluten, Erdbeben etc. werden anders erlebt und beurteilt als diejenigen Risiken, die "wir uns mit der Entwicklung unserer Industriegesellschaft selbst geschaffen haben (...). Während natürliche Risiken als unfreiwillig, unkontrollierbar, gesellschaftlich nicht attruierbar und damit letztlich als mehr oder weniger unvermeidbar eingeschätzt werden - und daher offenbar als weniger schlimm -, werden zivilisatorische Risiken als freiwillig, kontrollierbar, attruierbar und damit letztlich als vermeidbar angesehen – und daher offenbar als schlimmer." (Jungermann/Slovic 1993: 91) Über diese mithilfe psychometrischer Verfahren gewonnenen Faktoren hinaus werden von den in der Literatur diskutierten mehr als 50 qualitativen Risikomerkmalen u.a. auch die folgenden Eigenschaften häufig genannt (Renn 1996: 45, Renn/Zwick 1997: 92): ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ

Gewöhnung an die Risikoquelle Sicherheit fataler Folgen bei Gefahreneintritt unerwünschte Folgen für kommende Generationen sinnliche Wahrnehmbarkeit von Gefahren Eindruck einer gerechten Verteilung von Nutzen und Risiko Eindruck der Reversibilität der Risikofolgen Kongruenz zwischen Nutznießer und Risikoträger Vertrauen in die öffentliche Kontrolle und Beherrschung von Risiken Vertrauenswürdigkeit der Informationsquellen Eindeutigkeit der Informationen über Gefahren

Naturwissenschaftlern mag ein auf solchen Merkmalen basierender Umgang mit Risiken irrational erscheinen1; umgekehrt kann jedoch auch das naturwissenschaftliche Risikoverständnis als zu eng und undifferenziert kritisiert werden. Insgesamt jedenfalls gilt, dass die kritische Thematisierung von großtechnischen und globalen ökologischen Risiken zu einer "Extension" des Risikoverständnisses geführt hat, in welcher das Merkmal der "Ambiguität", d.h. der Unschärfe 1 Prominente Beispiele hierfür sind das Klischee des rauchenden Kernkraftgegners oder der durch die Öffentlichkeit erzwungene Stopp der Versenkung der Ölbohrplattform Brent Spar, die vielen als eklatantes Beispiel für falsch gesetzte umweltpolitische Prioritäten gilt (Gunther 1998: 138).

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und Unsicherheit des für die Einschätzung und Bewertung verfügbaren Wissens, an Bedeutung gewinnt: Zunehmend werden "qualitative, indirekte und zeitlich ferne Schäden miteinbezogen und damit sowohl Umfang als auch Reichweite des Schadenskonzepts erweitert" (Jungermann/Slovic 1993: 95, vgl. auch Gill 1999). Günther (1998) argumentiert dafür, solche Merkmale nicht als definierte, feststehende Struktur des Risikobegriffs bzw. der Risikowahrnehmung zu verstehen, sondern als "Inhaltsdimensionen, entlang derer in einem bestimmten historischen, kulturellen und gesellschaftlichen Kontext über bestimmte Risiken oder besser: Technologien nachgedacht und argumentiert wird" (ebd.: 174). In der Risikowahrnehmungsforschung selbst bleiben diese konkreten Kontexte allerdings weitgehend ausgeblendet. So kann sie wenig zu der Frage beitragen, in welche sozialen und kulturellen Deutungsmuster unterschiedliche Formen der Risikowahrnehmung eingebettet sind und welche Unterschiede zwischen verschiedenen gesellschaftlichen Gruppen auftreten. Auch die von der Risikosoziologie wie auch in der Nachhaltigkeitsdiskussion betonten Zusammenhänge zwischen ökonomischen, sozialen und ökologischen Risiken bzw. zwischen Chancen und Risiken werden allenfalls am Rande berücksichtigt. Vor diesem Hintergrund sollen im Folgenden neuere empirische Befunde zum Umweltbewusstsein2 und zur Risikowahrnehmung der deutschen Bevölkerung sowie eigene Überlegungen und Ergebnisse zum Begriff des Risikobewusstseins vorgestellt und diskutiert werden.

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Hohes Umweltbewusstsein - ambivalentes Risikobewusstsein

5.1 Umweltbewusstsein Nicht selten wird als wichtigster Gradmesser für das Umweltbewusstsein der Befragten der Stellenwert oder Rang betrachtet, den sie dem Umweltproblem beimessen. Nach der jüngsten im Auftrag des BMU durchgeführten Studie "Umweltbewusstsein in Deutschland" halten immerhin 92% der deutschen Bevölkerung die politische Aufgabe, für einen wirksamen Umweltschutz zu sorgen, für wichtig oder sehr wichtig (BMU 2004: 16). Und auch dann, wenn ohne Antwortvorgabe nach den wichtigsten Problemen in Deutschland gefragt wird, nimmt der Umweltschutz gemeinsam mit sozialen Aspekten/Gerechtigkeit noch den dritten Platz hinter den Themen Arbeitsmarkt und wirtschaftliche Lage ein. 2 Auf die ganze Bandbreite der Umweltbewusstseinsforschung kann an dieser Stelle nicht näher eingegangen werden, vgl. hierzu de Haan/Kuckartz 1996, Homburg/Matthies 1998, Bogun 2000 sowie Hunecke in diesem Band.

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63% vertreten die Auffassung, die Bundesregierung solle mehr für den Umweltschutz tun. Auch die umweltpolitischen Aufgaben im Einzelnen werden durchweg von einer deutlichen Mehrheit als eher oder sehr wichtig bezeichnet. An erster Stelle steht dabei mit deutlichem Abstand die Reinhaltung von Wasser, Boden und Luft. Auch der sparsame Umgang mit Energievorräten und Rohstoffen sowie die Verringerung von klimaschädlichen Gasen finden hohe Zustimmung. Das im Sinne der Studie eigentliche Umweltbewusstsein wird anhand von siebzehn Statements erhoben und von den Autoren als nach wie vor hoch eingestuft: "So sind zwei Drittel der Deutschen beunruhigt, wenn sie daran denken, unter welchen Umweltverhältnissen spätere Generationen leben werden. Ferner glaubt eine Mehrheit von jeweils 58%, dass die Grenzen des Wachstums erreicht sind und wir auf eine Umweltkatastrophe zusteuern, wenn wir so weiter machen wie bisher. Auch die Annahme, dass durch die Eingriffe des Menschen in die Natur die Anzahl extremer Hochwasserereignisse in Zukunft zunehmen wird, bereitet fast drei Viertel der Bevölkerung Sorge." (ebd.: 23) In einem eigenen Abschnitt zum Thema Umweltrisiken wird ebenfalls eine zunehmend kritische Einstellung festgestellt: So hält die Mehrheit der Befragten die Risiken eines globalen Klimawandels für persönlich äußerst oder sehr gefährlich. Das gleiche gilt für die Risiken der Atomtechnologie sowie von gentechnisch veränderten Lebensmitteln. Solche Befunde lassen es gerechtfertigt erscheinen, von einem hohen ökologischen Problembewusstsein – dieser Begriff erscheint mir angemessener als der des Umweltbewusstseins – der deutschen Bevölkerung zu sprechen. Betrachtet man sie indes im Zusammenhang mit den (wenigen) Aussagen über ökonomische und soziale Risiken, so sind einige nicht unerhebliche Relativierungen vorzunehmen. Denn auch wenn Umweltschutz als eines der wichtigsten Probleme angesehen wird: Wird die Frage offen, d.h. ohne Antwortvorgabe formuliert, fällt sein Stellenwert mit einem Anteil von 18% weit hinter demjenigen der Arbeitsmarktprobleme (55%) zurück (ebd.: 14). Ähnliches gilt für die Relevanz der verschiedenen politischen Aufgabenbereiche: Betrachtet man nämlich nur diejenigen Politikfelder, die für sehr wichtig gehalten werden, dann gilt dies bei neun von zehn Befragten für die Bekämpfung der Arbeitslosigkeit und für zwei Drittel bis drei Viertel noch für die Sicherung der Renten, das Ankurbeln der Wirtschaft, für soziale Gerechtigkeit sowie für die Gesundheitsvorsorge. Für einen wirksamen Umweltschutz zu sorgen wird hingegen nur noch von 45% als sehr wichtig bezeichnet (ebd.: 16). Darüber hinaus konnten in der Umfrage einige auch aus der Risikoforschung bekannte Phänomene bestätigt werden. So wird die wahrgenommene Umweltqualität in der persönlichen Nahumgebung als besser eingeschätzt als

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diejenige in Deutschland insgesamt, welche wiederum als deutlich besser als die globale Umweltqualität angesehen wird: Während die Umweltverhältnisse weltweit von einer großen Mehrheit (84%) negativ eingeschätzt werden, sind es ähnlich viele (86%), welche die Umweltverhältnisse in der eigenen Gemeinde für recht oder sehr gut halten (ebd.: 20). Ähnliches gilt für die Veränderung der zeitlichen Perspektive: Während nur jeder Fünfte glaubt, dass die eigene Gesundheit durch Umweltprobleme stark oder sehr stark belastet wird, meinen demgegenüber drei Viertel, dass dies für die Gesundheit der nachfolgenden Generationen bereits innerhalb der nächsten 25 Jahre gelten wird (ebd.: 38f.). Dies bestätigt die oben vertretene Auffassung, dass Umweltprobleme weniger als gegenwärtige, sondern primär als zukünftige Probleme – also als Risiko – thematisiert werden.

5.2 Risikowahrnehmung Im Gegensatz zum Umweltbewusstsein liegen zur Risikowahrnehmung und – bewertung nur wenige deutsche Untersuchungen vor, teilweise erscheinen sie veraltet und beruhen auf kleinen oder nicht repräsentativen Stichproben (Zwick 2002: 9)3. Vor diesem Hintergrund wurde 2001 eine repräsentative Studie in Baden-Württemberg durchgeführt, die sich auf Einstellungen zu Risiken von Atomkraftwerken, Handys bzw. zugehörigen Sendeanlagen, gentechnisch veränderten Lebensmitteln, globalem Klimawandel, Kriminalität und Rauchen richtete (Zwick/Renn 2002). Neben 1.508 standardisierten Interviews wurden 62 Leitfadeninterviews durchgeführt. Die Ergebnisse unterscheiden sich teilweise deutlich von den oben präsentierten Befunden. So betonen die Autoren, dass sich die Bevölkerung BadenWürttembergs keineswegs als ängstlich und schreckhaft präsentiere (Zwick 2002: 10ff.), Emotionen spielten offenbar eine geringere Rolle als vielfach angenommen. Persönlich stark bedroht fühlen sich nur 4% (Handy) bis 21% (Klimawandel) der Befragten, während sich umgekehrt jeweils 31–73% nicht oder kaum bedroht sehen. Während Rauchen und Mobilfunk als wenig riskant gelten, erscheinen die Risiken des Klimawandels - dies nun in Übereinstimmung mit der BMU-Erhebung - als vergleichsweise bedrohlich. Dies gilt auch für das für die 3 Angesichts der Komplexität einer solchen Fragestellung, die es auch wenig sinnvoll erscheinen lässt, von der Risikowahrnehmung zu sprechen, ist dies indes auch wenig verwunderlich. Insofern erscheint die Durchführung thematisch eingegrenzter Fallstudien durchaus sinnvoll; als aktuelle Studien vgl. etwa zur Wahrnehmung von Risiken aus Naturkatastrophen Plapp (2004) oder solchen des Klimawandels und Küstenschutzes Peters/Heinrichs (2004).

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Gesellschaft wahrgenommene Gefahrenpotential. Dieses wird bei allen Risiken als deutlich höher als die persönliche Gefährdung eingeschätzt, wobei hier immerhin 54% große bis sehr große Gefahren für die Gesellschaft durch den Klimawandel sehen. Bei der Beurteilung der Akzeptabilität der Risiken überwiegen skeptischambivalente Urteile, einer Mehrheit gilt allein die Massentierhaltung/BSE als nicht akzeptabel. Wie die Autoren ganz im Sinne der oben behaupteten engen Verknüpfung von Risiko und Chance feststellen, führte das Gros der Befragten hier "eine subjektive »Kosten-Nutzen-Rechnung« zwischen dem erwarteten Schaden auf der einen und dem erwarteten Nutzen auf der anderen Seite durch" (Renn/Zwick 2002: 139), das Für und Wider wird also jeweils in durchaus rationaler Weise abgewogen. Dabei zeigt sich, dass selbst bei als so bedrohlich wahrgenommenen Risiken wie dem Klimawandel von den meisten eingeräumt wird, "das Risiko ließe sich durch den Nutzen eines modernen konsum- und komfortorientierten Lebensstiles (mehr als) aufwiegen" (ebd.: 138). Sowohl in den persönlichen als auch in den gesellschaftlichen Kosten-Nutzen-Bilanzen werden für Handys, Atomkraftwerke (!) und Kfz-Verkehr/Klimawandel positive Rechnungen aufgemacht, allein bei den Themen BSE und Genfood wird der wahrgenommene Nutzen von den Gefahren übertroffen. Hinzu kommt, dass die Risken des globalen Klimawandels eher die dritte Welt und zukünftige Generationen betreffen, was sie als persönlich von geringer Dringlichkeit erscheinen lässt. Interessante Befunde erbrachte auch die qualitative Studie, die sich auf die Erfassung des semantischen Raums und des Alltagsverständnisses von Risiko richtete. Offen danach gefragt, was ihnen zum Thema Risiko einfiele, richteten „die Befragten ihr Augenmerk vor allem auf alltagsweltliche Risiken (...) – zum Beispiel auf Verkehrsunfälle, auf die Gefährdung der wirtschaftlichen Reproduktionschancen, auf Gesundheitsrisiken und die Bedrohung der Persönlichkeit, insbesondere die Gefährdung primärer sozialer Netzwerke. Mit Großtechnik verbundene Risiken – wie etwa Atomkraft, Gentechnik oder elektromagnetische Strahlung - wurden allenfalls von ein paar wenigen erwähnt. (...) Die semantische Vorstellung von »Risiko« in der Öffentlichkeit erstreckt sich beinahe ausschließlich auf allgegenwärtige Alltagserfahrungen." (ebd.: 136) Offenbar trennen die Befragten klar zwischen persönlichen und gesellschaftlichen Risiken, wobei die persönlichen Alltagsrisiken als normal, unvermeidlich und akzeptabel bewertet werden. Beim Eingehen solcher Risiken fühlen sie sich hierfür auch verantwortlich und zuständig. Anders hingegen, wenn es um kollektive und technologische Risiken geht: „Viele Befragte weisen dabei jede persönliche Verantwortung für die Existenz und das Management kollektiver Risiken weit von sich. Für die Regulierung, Kontrolle und Gefahrenredukti-

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on solcher kollektiver Risiken werden fast ausschließlich Industrie und Politik verantwortlich und haftbar gemacht." (ebd.: 137) Im Vergleich beider Studien bestätigt sich die Annahme, dass Umweltprobleme weitgehend in dem Sinne als Risiko behandelt werden, dass sie als gesellschaftlich erzeugt und mögliche Folgen in der Zukunft betreffend betrachtet werden. Da in der BMU-Studie das Umweltbewusstsein nur sehr bedingt im Kontext möglicherweise konkurrierender Problemwahrnehmungen betrachtet wird4, wird seine Bedeutung nur durch wenige Aussagen relativiert. Demgegenüber erscheinen das Ausmaß der persönlich wahrgenommenen Bedrohtheit und die Bedeutung von Ängsten und Befürchtungen bei Zwick/Renn als deutlich eingeschränkter. Indem systematisch auch nach der Einschätzung des mit dem Risiko verknüpften Nutzens gefragt und beides aufeinander bezogen wird, öffnet dies den Blick für die – deshalb auch durchaus erwartbaren – ambivalenten und skeptischen Anteile in der Risikowahrnehmung. Solche Relativierungen können von einer auf die ökologische Seite der jeweils vollzogenen Abwägungsprozesse konzentrierten Umweltbewusstseinsforschung nur sehr bedingt erfasst werden. Wie diese Abwägungsprozesse im einzelnen vorgenommen werden, was jeweils als Risiko, Gefahr und Bedrohung einerseits und als gesellschaftlicher und persönlicher Nutzen andererseits verstanden wird und warum diesem welches Gewicht beigemessen wird, kann allerdings auch von der Risikowahrnehmungsstudie nicht beantwortet werden. Wertvolle Hinweise hierfür erbrachten die Befunde der qualitativen Teilstudie über die offenbar unterschiedliche Logik im Umgang mit persönlichen Risiken einerseits, die als normale und persönlich zu verantwortende Lebensrisiken betrachtet werden, und gesellschaftlichen Risiken andererseits, für die man sich i.d.R. nicht in der Verantwortung sieht. Eine wie i.Ü. auch die Umweltbewusstseinsforschung - überwiegend durch quantitative Einstellungsuntersuchungen geprägte Risikowahrnehmungsforschung gerät hier offenbar an ihre Grenzen, weshalb die Autoren auch für weitere und als gleichrangig zu betrachtende qualitative Studien plädieren.

4 Dies betrifft einen zentralen Kritikpunkt an der quantitativen Umweltbewusstseinsforschung. So wird etwa bemängelt, dass "die gesellschaftlich und individuell meist vorhandene Einsicht in die Notwendigkeit von mehr Umweltschutz aus ihrem realen Bedürfniskontext gelöst und das isolierte Konstrukt zu einer selbständigen Bewußtseinsinstanz hypostasiert” werde (Gestring u.a. 1997: 138), während die gesellschaftliche Voraussetzungen des Bewusstseins, die vielfach konflikthaften Themen und Problemlagen des ökologischen Diskurses sowie die häufig widersprüchlichen Handlungsanforderungen im Alltag zu wenig Berücksichtigung fänden (Bogun u.a. 1990, Poferl u.a. 1997).

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5.3 Risikobewusstsein Wenn ein auf Umwelteinstellungen reduzierter Bewusstseinsbegriff schon aus der Risikoperspektive als wenig befriedigend erscheinen muss, so gilt dies für erst recht für die auf integrative Betrachtungsweisen setzende Nachhaltigkeitsperspektive. Aus dieser liegt es nahe, nach der Wahrnehmung nicht nur ökologischer, sondern auch ökonomischer und sozialer Risken sowie ihrem Verhältnis zueinander zu fragen. Im Zentrum des Interesses stehen somit die konkreten Ausprägungen der auch von Zwick/Renn erwähnten, allerdings sowohl weiter als auch konkreter gefassten Abwägungsprozesse, in denen ökonomische, soziale und ökologische Interessen, Vor- und Nachteile, Chancen und Risiken zueinander in Beziehung gesetzt und gegeneinander abgewogen werden. In einer eigenen, bereits Mitte der 80er Jahre entstandenen Studie (Bogun u.a. 1990) haben wir für die Charakterisierung solcher Deutungs- und Abwägungsmuster den Begriff Risikobewusstsein5 verwendet, der uns aus den dargelegten Gründen angemessener erschien als der des Umweltbewusstseins. Da vergleichbare aktuelle Untersuchungen meines Wissens nicht vorliegen6, sollen nachfolgend einige der wichtigsten Ergebnisse mit Bezug auf aktuelle Entwicklungen thesenartig vorgestellt werden. Hintergrund der Studie war die in den 80er Jahren teilweise hitzig ausgetragene Diskussion über das vielfach widersprüchliche Verhältnis von Wachstum, Arbeitsplätzen und Umweltschutz – eine Kontroverse, die oft genug auch im Zentrum der Nachhaltigkeitsdebatte steht. Da wir von den damit verbundenen Interessenkonflikten Industriearbeiter als in besonderer Weise betroffen ansahen, interessierten uns deren Einschätzungen und Positionen hierzu, und dies auf mehreren Ebenen: als allgemeine Einstellungen zur Wachstums- und Umweltproblematik zum einen, in Bezug auf den regionalen Kontext, den eigenen Betrieb sowie die eigene Person zum anderen. Die Studie wurde als regionale Fallstudie in einem Landkreis der norddeutschen Küstenregion durchgeführt, in dem eine in den 70er Jahren erfolgte Industrieansiedlung (AKW, Großchemie, Aluminiumerzeugung) zu widersprüchlichen Auswirkungen und sozial differenzierten Erfahrungen geführt hatte. Nachdem zunächst der regionale Strukturwandel rekonstruiert worden war (Kontextanaly5 Dieser Begriff wird zwar häufig verwendet, ohne allerdings genauer definiert oder theoretisch abgeleitet und ausdifferenziert zu werden. Im empirischen Feld dominiert der Begriff der Risikowahrnehmung, dem gegenüber derjenige des Risikobewusstseins, wenn er denn verwendet wird, kaum abgegrenzt wird (vgl. etwa Peters/Heinrichs 2004). 6 Ähnliche Überlegungen finden sich am ehesten, allerdings ohne Bezug auf die Risikoforschung, in einigen im SOFI entstandenen Untersuchungen, die sich auf den Umgang mit widersprüchlichen Anforderungen und Konflikten im Alltag, etwa in ökologischen Wohnprojekten (Gestring u.a. 1997) oder bei der Autonutzung (Heine u.a. 2001) beziehen.

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se), befragten wir ca. 100 Beschäftigte aus ausgewählten Betrieben nach ihren diesbezüglichen Erfahrungen und Einschätzungen. Die Ergebnisse wurden im Wesentlichen in Form einer aus vier Typen bestehenden Typologie aufbereitet. Trotz der fehlenden Repräsentativität und Aktualität der Studie erscheinen mir für die Diskussion und Weiterentwicklung einer auf die Nachhaltigkeitsproblematik bezogenen Risikowahrnehmungs- und -bewusstseinsforschung einige nachfolgendend thesenartig zugespitzte Befunde relevant: 1. In öffentlichen Debatten über Umweltprobleme waren diese immer schon mit ökonomischen und sozialen Chancen/Risiken verknüpft (vgl. auch Gill 1999). Im Fall der von uns untersuchten Industrieansiedlung waren dies insbesondere die damit verbundenen Arbeitsplätze, die über Steuereinnahmen vermittelten Infrastruktureffekte, die als vorbildlich geltende Altstadtsanierung der Kreisstadt sowie in ökologischer Hinsicht chemische und Strahlenrisiken. In den darauf bezogenen politischen Auseinandersetzungen und Entscheidungen äußern sich widersprüchliche Interessenlagen und Zielkonflikte. Das gilt auch für das individuelle Risikobewusstsein, welches durch Abwägungsprozesse, Ambivalenzen und mehr oder weniger kompromisshafte Lösungsansätze geprägt ist. 2. Sowohl die öffentlichen Risikodiskurse als auch das individuelle Risikobewusstsein, welche neben den „klassischen“ Risikomerkmalen auch Aspekte der Verantwortlichkeit, der Verantwortung für kommende Generationen, der Verteilung von möglichem Nutzen und Schaden etc. berücksichtigen, weisen damit offenbar eine höhere Affinität zum Leitbild der nachhaltigen Entwicklung auf als die wissenschaftlichen Konzepte eines auf Umweltaspekte reduzierten Umweltbewusstseins oder auf Schadenshöhe und Wahrscheinlichkeit reduzierten technisch-naturwissenschaftlichen Risikokonzepts (vgl. Gray/Wiedemann 1996). Dem entspricht auch der Befund, dass zwar der Begriff der nachhaltigen Entwicklung nach wie vor nur einer Minderheit bekannt ist; die Grundprinzipien der Nachhaltigkeit wie schonender Ressourcenverbrauch, Generationengerechtigkeit und fairer Handel stoßen demgegenüber jedoch mit Zustimmungsquoten zwischen 82 und 88% auf große Resonanz (BMU 2004: 11). Schließlich korrespondiert auch die in unserer Studie herausgearbeitete komplexe und mehrdimensionale Bewertung der Industrieansiedlung, welche insbesondere in Bezug auf deren regionale Auswirkungen vorgenommen wurde, mit der besonderen Betonung lokaler und regionaler Zielfindungs- und Umsetzungsstrategien im Nachhaltigkeitsansatz. 3. Auch in unserer Studie ließ sich das bekannte Phänomen nachweisen, dass Umweltrisiken anders als ökonomische und soziale Risiken eher in räumlicher und zeitlicher Distanz zu den eigenen Arbeits- und Lebensverhältnissen wahrgenommen werden. Die aktuelle Situation im eigenen Betrieb oder in der eigenen Nachbarschaft gilt demgegenüber als vergleichsweise problemlos. Dabei

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spielt die Zeitperspektive offenbar eine zentrale Rolle: So wurde die Industrieansiedlung in einer rückblickenden Bilanz überwiegend begrüßt, und dies insbesondere wegen der hierdurch geschaffenen Arbeitsplätze. Die damit einhergehenden ökologischen Probleme galten als die "andere Seite der Medaille", die inkauf zu nehmen sei. Wurde die Zeitperspektive hingegen gewechselt und nach der zukünftigen Entwicklung gefragt, so wurde der Ansiedlung weiterer ökologisch riskanter Unternehmen mit erheblich größerer Skepsis begegnet – und dies wegen der befürchteten Umweltrisiken. Dies lässt sich als Ergebnis regionaler und betrieblicher Erfahrungs- und Lernprozesse begreifen. 4. Auf welche Weise Chancen und Risiken jeweils gegeneinander abgewogen werden, unterscheidet sich zum einen danach, für wie gravierend und relevant sie gehalten werden, zum anderen danach, welcher Stellenwert ihnen im Verhältnis zueinander beigemessen wird. In unserer Untersuchung ließen sich vier deutlich unterscheidbare Typen herausarbeiten, deren Einschätzungen und Orientierungen sich anhand der Typologie in sinnvoller Weise beschreiben und von einander abgrenzen lassen. Diese sind in sich schlüssig und - zwar ambivalent, aber mit Ausnahme des dritten Typs – keineswegs widersprüchlich und irrational. Als relevante Einflussfaktoren erwiesen sich insbesondere unterschiedliche berufsbiographische Erfahrungen, Kompetenzen und Risiken der befragten Arbeiter. 5. Ausgehend von diesen vier Typen, die wir die defensiven Industrieloyalen, die sensibilisierten Arbeitsplatzapologeten, die perspektivlosen Zukunftsskeptiker und die engagierten Wachstumskritiker genannt haben, lässt sich in Übereinstimmung auch mit anderen Typologien (vgl. Littig 1995, Poferl u.a. 1997, Preisendörfer 1999) festhalten, dass eine Umgangsweise mit Umwelt- und Nachhaltigkeitsproblemen mit Begriffen wie Umweltignoranten, Wachstumsbefürworter, Weiter So und ähnlichem charakterisiert werden kann. Das heißt nicht, dass Umweltprobleme grundsätzlich als unwichtig betrachtet würden: Dass es ökologische Risiken gibt, diese einer politischen Regulierung bedürfen, bestehende Gesetze einzuhalten sind etc., wird auch von diesem Typ nicht bestritten. Allerdings ist dieses ökologische Problembewusstsein nicht sehr ausgeprägt, und mit Verweis auf das hohe Umweltschutzniveau in Deutschland wird jedenfalls kein zusätzlicher Handlungsbedarf gesehen. Eher sieht man das Risiko, dass zuviel für den Umweltschutz getan wird – und dies zulasten von Wachstum und Arbeitsplätzen, an deren größerer Relevanz kein Zweifel besteht. 6. Ein zweites Muster ist dadurch gekennzeichnet, dass ökologische Risiken zwar erheblich ernster genommen werden, in der Abwägung gegenüber sozialen Risiken jedoch ebenfalls hinter diesen zurückbleiben. Im Zweifel wird unter Berücksichtigung weitgehend moderater Umweltschutzanforderungen der Sicherung und Schaffung von Arbeitsplätzen der Vorzug gegeben. Dadurch wird die

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durchaus vorhandene hohe Sensibilisierung für ökologische Probleme erheblich relativiert. Unter den aktuellen Bedingungen hoher Arbeitslosigkeit und der Krise der sozialen Sicherungssysteme dürfte diese Position zunehmend relevant werden, und dies insbesondere in der Gruppe der abhängig Beschäftigten. Dabei sind verschiedene Trends denkbar: So könnte die vorrangige Orientierung an sozialen Risiken ein eigenständiges Profil im Verhältnis zu ökonomischen und ökologischen Prioritätensetzungen ausbilden. Eine andere Variante könnte in der Annäherung an die Vertreter des traditionellen Wachstumsmodells liegen. Im Gegensatz dazu stände die Betonung gerade der Widersprüche zwischen ökonomischen und sozialen Interessen in Verbindung mit wirtschafts- und globalisierungskritischen Positionen, die auch für das Eingehen von "Motivallianzen" mit umweltpolitischen Orientierungen offen sein könnten (Beispiel: attac). 7. Während die beiden oben beschriebenen Umgangsweisen durch den Versuch gekennzeichnet werden können, die in der Abwägung ökonomischer, sozialer und ökologischer Risiken bestehenden Unsicherheiten und Ambivalenzen durch möglichst eindeutige Positionierungen zu absorbieren, zeichnet sich ein dritter Typ durch ein hohes Maß an persönlicher Verunsicherung, Ambivalenz, Skepsis, Rat- und Orientierungslosigkeit aus. Dies ist angesichts Komplexität und Widersprüchlichkeit der in der Wachstums- und erst recht in der Nachhaltigkeitsdebatte thematisierten Problemlagen, die schließlich auch Experten in Wissenschaft und Politik häufig rat- und konzeptionslos erscheinen lassen, wenig erstaunlich. Die diesem Risikobewusstsein entsprechenden perspektivlosen Zukunftsskeptiker in unserer Studie bildeten bezeichnenderweise den einzigen Typ, bei dem tatsächlich widersprüchliche und inkonsistente Einstellungs- und Orientierungsmuster in nennenswertem Umfang auftraten. Auch ein solches, durch Verunsicherung geprägtes Risikobewusstsein kann vor dem Hintergrund der in den letzten Jahren erfahrenen Naturkatastrophen, Lebensmittelskandale, Terrorangriffe, Kriegsereignisse, der Krise von Arbeitsmarkt und sozialer Sicherung etc. an Bedeutung gewinnen. Ob in der Risikowahrnehmung und -bewertung der Bevölkerung Emotionen und Unsicherheit tatsächlich eine so geringe Rolle spielen, wie es Zwick/Renn jedenfalls für die Bewohner Baden-Württembergs konstatieren, kann angesichts gegenläufiger Befunde bezweifelt werden: Nach einer von der R + V Versicherung vorgestellten Studie geben mehr als die Hälfte der Bundesbürger an, mit großer Angst in die Zukunft zu blicken (taz vom 9.9.05). Dies betrifft an erster Stelle die Befürchtung steigender Lebenshaltungskosten, gefolgt von der Verschlechterung der Wirtschaftslage sowie dem Risiko, arbeitslos zu werden. 8. Ein weiterer Typ, den wir als engagierte Wachstumskritiker bezeichnet haben, kann demgegenüber aus heutiger Perspektive geradezu als Idealtypus

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eines "nachhaltigkeitsbewussten" Bürgers verstanden werden. Er verfügt über ein ausgeprägtes Problembewusstsein sowohl in Hinblick auf soziale als auch auf ökologische Risiken und ist sichtlich um eine rationale Risikoabwägung und einen wohlbegründeten Interessenausgleich bemüht. Obgleich der Schaffung und Sicherung von Arbeitsplätzen ebenfalls ein sehr hoher Stellenwert beigemessen wird, stellt er traditionelle Wachstumsvorstellungen infrage: Er ist weder davon überzeugt, dass die bestehenden Arbeitsmarktprobleme durch ökonomisches Wachstum gelöst werden können, noch dass die dadurch erzeugten ökologischen Auswirkungen und Risiken in hinreichendem Maße reguliert und unter Kontrolle sind. Obgleich ebenfalls keineswegs industriefeindlich, steht er ökologisch riskanten Unternehmen deshalb am kritischsten gegenüber. Das wesentliche Merkmal der Wachstumskritiker liegt insofern weniger in einem besonders ausgeprägten ökologischen Problembewusstsein, sondern vielmehr in ihrer reflektierten, um Rationalität bemühten und vor allem engagierten Auseinandersetzung mit einer komplexen Problem- und Interessenlage.7

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Nachhaltige(re)s Konsumentenverhalten: nicht ohne politische Regulierung

Freilich sagen diese Befunde und Überlegungen, die sich auf der Ebene subjektiver Deutungen, Einstellungen und Einschätzungen bewegen, wenig darüber aus, ob und welche (persönlichen) Konsequenzen hieraus gezogen werden, welche Verhaltensweisen mit welchem Risikobewusstsein einhergehen und inwieweit diese als nachhaltig eingestuft werden können. Hierzu wären zum einen aufwändige qualitative Fallstudien, zum anderen eine Klärung der Kriterien nachhaltigen Konsums notwendig (vgl. Weller in diesem Band). Gleichwohl können die dargestellten Befunde und Thesen unter der Frage reflektiert werden, inwieweit sich hierin Chancen und Anknüpfungspunkte für zukünftige Verhaltensänderungen finden lassen.

7 Theoretisch wäre darüber hinaus ein weiteres Grundmuster des Risikobewusstseins denkbar, welches durch eine dominierende ökologische Orientierung geprägt ist. Dies würde etwa dem Klischee des "Öko-Fundamentalisten" oder auch des durch eine besonders ausgeprägte Diskrepanz zwischen Bewusstsein und Verhalten charakterisierten "Öko-Pharisäers" (s. oben) entsprechen. An der empirischen Relevanz eines solchen Typs sind indes Zweifel angebracht – es spricht einiges dafür, dass es sich hierbei eher um ein methodisch bedingtes Konstrukt der Einstellungsforschung handelt (vgl. etwa Gestring u.a. 1997) .

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6.1 Individuelle und kollektive Verhaltensänderungen ... Auch ohne die Bestätigung durch empirische Daten lässt bereits die Anwendung risikosoziologischer Argumentationen auf die Forderung nach einem radikalen Wandel der Konsumgewohnheiten Skepsis aufkommen. Denn vor dem Hintergrund der zunehmenden Bedeutung von Unsicherheit, Nicht-Wissen und unbekannten Risiken gerät man schnell in ein Dilemma: Zwar erscheint angesichts der prognostizierten Folgen des Klimawandels, aber auch aktueller Probleme wie Armut, Kriege etc. ein schnelles Handeln und "Umsteuern" geboten - dass ein enormer Problemdruck und Handlungsbedarf besteht, darüber besteht kein Zweifel. Keineswegs unstrittig aber sind die Operationalisierung der Ziele sowie die dafür einzuschlagenden Handlungsstrategien. Und für jede denkbare Option gilt: Je grundlegender diese in die bestehenden Strukturen eingreift und je schneller entschieden und gehandelt werden muss, desto größer das Risiko unerwünschter und nicht vorhergesehener Nebenfolgen. Insofern birgt der angestrebte radikale und schnelle Wandel selbst ein enormes Risikopotential, welches im Widerspruch zu den gerade im Nachhaltigkeitsdiskurs geschätzten Prinzipien der Vorsicht und Vorsorge steht. Auf ein im Sinne der Beck´schen Risikogesellschaft geschärftes Risikobewusstsein dürften solche Bestrebungen ohne vorherige Folgenabschätzungen und Risikoanalysen deshalb auf beträchtliche Vorbehalte stoßen. Hinzu kommt eine offenbar weit verbreitete und nur psychologisch zu erklärende Neigung, unter bestimmten Voraussetzungen wohl zum Verzicht auf zukünftige Zuwächse bereit zu sein, aber am gegebenen Status quo als dem einmal Erreichten und Bewährten festzuhalten zu wollen. Schon diese Überlegungen machen plausibel, dass Konsum- und Lebensgewohnheiten eher durch Beharrung und Orientierung am Status quo als durch die Bereitschaft zu (radikaler) Veränderung geprägt sind. Auch empirisch bestätigen Studien über Stabilität und Wandel im Alltagsverhalten, dass dieses durch Beharrungsvermögen, das Festhalten an eingeübten Regeln sowie den Versuch geprägt ist, auch unter veränderten Rahmenbedingungen die gewohnte Lebensweise aufrechtzuerhalten (Krüger 2005, vgl. auch Hielscher/Hildebrandt 1999). Zwar lassen sich in einzelnen Handlungs- und Produktbereichen zum einen sowie Milieus, Sub-Milieus oder Lebensstilgruppen zum anderen durchaus Verhaltensweisen und -veränderungen feststellen, die man ggfs. als nachhaltig bezeichnen könnte (vgl. Brand und Weller in diesem Band) - von grundlegenden Strukturveränderungen kann indes keine Rede sein. Was immer man unter umweltfreundlichen oder nachhaltigen Lebensstilen verstehen mag, nach wie vor dürfte gelten, dass sie „typenstiftende Größenordnungen im Rahmen überschaubar ausdifferenzierter Klassifikationen von Lebensstilen" nicht erreichen (Gillwald 1995: 35). Selbst Katastrophen bzw. Desaster, die

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häufig als Impulsgeber für Veränderungen betrachtet werden, scheinen diese Funktion nur begrenzt zu erfüllen: Konkrete Alltagssorgen, so konstatiert Quarantelli (2003), hätten Vorrang vor wenig wahrscheinlichen Geschehnissen wie Desastern, die zudem unbestimmte Folgen für einen selbst haben. Und nach einem Desaster bleibe dessen Erfahrung zwar in der Erinnerung und löse auch unterschiedliche kurzfristige Folgen aus, darüber hinaus gehende dauerhafte Veränderungen im Verhalten zeichneten sich allerdings kaum ab. Auch die oben dargestellten Befunde und konzeptionellen Überlegungen in den Studien zum Umwelt- und Risikobewusstsein weisen in die gleiche Richtung. So macht es offenbar wenig Sinn, umweltrelevantes Verhalten ausschließlich in Relation zum ökologischen Problembewusstsein zu betrachten – dass sich das eine nicht ungebrochen aus dem anderen herleiten lässt, ist wenig erstaunlich. Im Kontext von ökonomischen und sozialen Risiken und Chancen erfährt das "hohe Umweltbewusstsein" der Bevölkerung eine beträchtliche Relativierung, und die Mehrheit räumt im Zweifel der Sicherung von Wachstum, Arbeitsplätzen und sozialer Sicherheit offenbar einen höheren Stellenwert ein. Dies verweist auch auf die komplexen Konstellationen im Verhältnis zwischen persönlichen und gesellschaftlichen Risiken einerseits und ökologischen bzw. technisch-industriellen und sonstigen Risiken andererseits. So werden ökologische und technisch-industrielle Risiken durchaus in dem Sinne als Risiko wahrgenommen, dass sie als Resultat gesellschaftlicher Entscheidungen und Handlungen gesehen werden. Gleichwohl entspricht diese Sichtweise nicht dem Alltagsverständnis von Risiko: Folgt man der Argumentation von Zwick/Renn, so gilt als Risiko hier das, was als Risiko für die eigene Person durch eigenes Verhalten bewusst eingegangen wird – idealtypisch das Risiko, durch die Teilnahme am Verkehr einen Unfall zu erleiden. Während dies als normal und akzeptabel betrachtet und dafür auch die Verantwortung übernommen wird, wird demgegenüber die Verantwortung für die kollektiven ökologischen Risiken abgelehnt und der Politik, den Unternehmen und Verbänden zugewiesen. Ergänzt und verstärkt wird diese Sichtweise dadurch, dass man sich von solchen kollektiven Umweltrisiken, die eher für zukünftige Generationen und andere Regionen als relevant betrachtet werden, persönlich nur wenig betroffen und bedroht sieht. Insofern lassen sich die von vielen konstatierten Diskrepanzen zwischen einem hohen Umweltbewusstsein einerseits und einer geringen Handlungsbereitschaft andererseits auch als Resultat nachvollziehbarer und durchaus rationaler Risikoabwägungen begreifen, die auf unterschiedlichen Ebenen vorgenommen werden. Auch wenn Umweltschutz als wichtig oder sogar sehr wichtig betrachtet, zusätzliche umweltpolitische Aktivitäten eingefordert und eine Umweltkatastrophe in der Zukunft befürchtet werden: Auf der politischen Agenda stehen ökonomische und soziale Risiken an vorderster Stelle, und im eigenen Alltag

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sieht man sich von ökologischen Risiken weder in besonderem Maße betroffen noch hierfür verantwortlich. Anders ausgedrückt: Im Risikobewusstsein gelten Umweltprobleme wohl als wichtig, aber eben nicht als dringend (!). Insofern müssen nennenswerte oder gar radikale Veränderungen der vorherrschenden Produktions- und Verbrauchsgewohnheiten "von unten" als wenig wahrscheinlich betrachtet werden.

6.2 ... über die "Schleife" politischer Regulierung? Nicht zuletzt vor dem Hintergrund solch wenig ermutigender Einschätzungen setzen viele auf die politische Steuerung der Konsumgewohnheiten. Wenn die KonsumentInnen nicht von sich aus zu Verhaltensänderungen bereit oder in der Lage sind, so wird argumentiert, lässt sich dies vielleicht durch geeignete politische Maßnahmen bewirken. Hinzu kommt die empirische Erkenntnis, dass das ökologische Problembewusstsein zwar nur einen geringen Einfluss auf das Alltagsverhalten hat, sich aber erheblich auf die Akzeptanz politischer Maßnahmen auswirkt (vgl. etwa zum Verkehrsverhalten Heine u.a. 2001: 185ff.). Abschließend sollen deshalb die oben dargestellten Studien daraufhin untersucht werden, inwieweit sie Hinweise auf die Akzeptanz auch solcher politischer Maßnahmen enthalten, die mit persönlichen Verhaltensveränderungen und Anpassungsleistungen verbunden sein können. Zunächst ist auf die oben erwähnten Affinitäten zwischen dem Nachhaltigkeitsansatz, öffentlichen Risikodiskursen und subjektivem Risikobewusstsein hinzuweisen: Auch wenn der Begriff der Nachhaltigkeit nur wenigen bekannt und geläufig ist, stoßen dessen Grundprinzipien wie schonender Ressourcenverbrauch, Generationengerechtigkeit und fairer Handel offenbar auf große Resonanz. Und auch die vergleichsweise ganzheitliche und multidimensionale Betrachtung und Abwägung einzelner Risiken und Probleme im Rahmen regionaler Kontexte, wie sie in unserer Studie herausgearbeitet werden konnte, entspricht dem Ansatz der nachhaltigen Entwicklung in doppelter Hinsicht: Zum einen korrespondiert sie mit dem Grundsatz der integrativen Betrachtung unterschiedlicher Politikfelder bzw. Dimensionen, zum anderen mit der besonderen Bedeutung der lokalen und regionalen Politikebene in der Nachhaltigkeitsdebatte (Lokale Agenda). Insofern kann gerade auf der Ebene einer regionalen Nachhaltigkeitspolitik an die allgemeine Wertschätzung der grundlegenden Nachhaltigkeitsprinzipien angeknüpft werden. Dass die Verantwortung für die Regulierung gesellschaftlicher Risiken für die eigene Person weitgehend abgelehnt und an Staat und Unternehmen delegiert wird, muss dem nicht entgegenstehen. Denn auch damit könnte - wiederum

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durchaus rational - dem Sachverhalt Rechnung getragen werden, dass die Auseinandersetzung mit der Komplexität der wahrgenommenen Risikokonstellationen wie auch der politisch diskutierten Nachhaltigkeitsmodelle und –strategien für den Einzelnen eine nicht zu bewältigende Überforderung darstellt. Angesichts des kleinen Beitrags, den der/die Einzelne tatsächlich leisten kann, und dies, ohne die Folgen des eigenen Handelns wirklich einschätzen zu können, erscheint die Erwartung, dass zunächst von Politik und Wirtschaft überzeugende Konzepte zu entwickeln und umzusetzen sind, keineswegs unvernünftig. Insofern kann davon ausgegangen werden, dass diese weit verbreitete Verantwortungsattribution auch die Bereitschaft einschließt, entsprechende Entscheidungen und Maßnahmen zu akzeptieren – auch wenn dies mit persönlichen Konsequenzen einhergeht. So erscheint insgesamt die Bereitschaft zur aktiven Umsteuerung des eigenen Verhaltens als wenig ausgeprägt; in einer - möglicherweise weit verbreiteten - "passiven Folgebereitschaft" (Hielscher/Hildebrandt 1999: 254) mag eine ambitionierte Nachhaltigkeitspolitik indes durchaus Anknüpfungspunkte finden können (vgl. auch Heine u.a. 2001, Diekmann 2005). So zeigt sich auch in der aktuellen BMU-Studie eine teilweise hohe Zustimmung sowohl zur gegenwärtigen Umweltpolitik als auch zu bestimmten umweltpolitischen Instrumenten und Maßnahmen. Dabei sind es insbesondere verkehrspolitische Maßnahmen – darunter auch solche, die den privaten PkwVerkehr einschränken –, die in hohem und wachsendem Maße begrüßt werden. So sprechen sich 68 bis 83% der Befragten dafür aus, dass Straßen für den Fahrradverkehr reserviert, den Fußgängern mehr Platz zum Flanieren zu Verfügung gestellt und die Innenstädte weitgehend für den Autoverkehr gesperrt werden. Ferner wird von weiten Teilen der Bevölkerung der Ausbau der Windenergie befürwortet, und auch für eine Vorreiterrolle Deutschlands in der Klimaschutzpolitik finden sich deutliche Mehrheiten. Auch wenn bei der Interpretation solcher Aussagen Vorsicht geboten ist, kann man hierin durchaus auch Hinweise darauf erblicken, dass die Entwicklung, Kommunikation und Durchführung von Konzepten, mit denen die im Nachhaltigkeitsdiskurs thematisierten Probleme und Risiken in Angriff genommen werden, nicht nur weitgehend akzeptiert, sondern darüber hinaus zumindest von Teilen der Bevölkerung erwartet, wenn nicht sogar eingefordert werden. Ob und in welchem Umfang dies tatsächlich der Fall ist, welche Bevölkerungsgruppen auf welche politischen Maßnahmen mit welchen Anpassungsleistungen reagieren und welche Auswirkungen dies auf die Nachhaltigkeitsbilanz der Produktions- und Konsummuster hat, bleibt abzuwarten und kann nur empirisch beantwortet werden. Diekmann (2005) verweist etwa auf die erfolgreiche Einführung der City-Maut in der Londoner Innenstadt, die trotz anfänglicher Widerstände offenbar auch von der Bevölkerung angenommen und begrüßt wird. Auch

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er konstatiert, dass die Bedeutung von Umweltbewusstsein und Umweltwissen nicht so sehr im Einfluss auf das persönliche Umwelthandeln bestehe. Von Bedeutung sei „vielmehr, dass nur eine für Nachhaltigkeitsthemen sensibilisierte Öffentlichkeit den Weg für die ökologische Modernisierung von Wirtschaft und Gesellschaft bereiten kann." (ebd.: 34) In welchen konkreten Ausprägungen sich solche Sensibilisierungsprozesse empirisch dingfest machen lassen, welche Ziel- und Interessenkonflikte in Bezug auf wahrgenommene ökonomische, soziale und ökologische Risiken auftreten und wie diese zueinander in Beziehung gesetzt werden, dazu kann eine am Nachhaltigkeitsdiskurs und den dort thematisierten Risiken orientierte Risikowahrnehmungs- und -bewusstseinsforschung einen wichtigen Beitrag leisten.

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Transparenz über Corporate Social Responsibility (CSR) als Voraussetzung für einen Wandel zu nachhaltigerem Konsum Ulf Schrader

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Einführung

Die Bedeutung des Konsums für eine nachhaltige Entwicklung findet in den letzten Jahren zunehmende Beachtung (siehe auch Kapitel 2 in diesem Band). Diese Aufmerksamkeit ist allein schon deshalb verständlich, da in modernen Volkswirtschaften private Haushalte in der Regel über die Hälfte der erzeugten Güter und der erbrachten Dienstleistungen in Anspruch nehmen. So entfielen etwa in Deutschland 2004 59% des Bruttoinlandsprodukts (BIP) auf den privaten Konsum (Statistisches Bundesamt 2005). Diese Inanspruchnahme von Leistungen geht immer auch einher mit dem Verzehr von Ressourcen. Zwar lassen sich aus monetären Größen nicht direkt ökologische oder gar soziale Belastungen ableiten, jedoch stehen beide Bereiche in engem Zusammenhang. Dabei wurden im Konsumbereich in den letzten Jahren im Vergleich zum gewerblichen Bereich relativ wenige ökologische Effizienzpotenziale erschlossen, so dass mittlerweile private Haushalte mehr Energie verbrauchen als die Industrieunternehmen (BMU 2002: 21). Allerdings ist der direkte Anteil privater Haushalte am Verzehr ökologischer Ressourcen im Vergleich zu ihrem Anteil am BIP unterproportional. So kommt das Umweltbundesamt in seiner letzten, bereits etwas älteren Schätzung des Anteils des Konsums an den gesamten ökologischen Schäden auf eine Größenordnung von 30-40% (UBA 1997: 221). Diese quantitative Abschätzung wird allerdings der eigentlichen Bedeutung des Konsums für eine nachhaltige Entwicklung nicht gerecht. Schon Adam Smith vertrat die Auffassung “Consumption is the sole end and purpose of all production” (Smith [1789] 1978: 558). Produktion hat demnach nur insoweit einen Sinn, wie sie dem eigentlichen Zweck der Befriedigung von Konsumentenbedürfnissen dient. Das Angebot von Gütern und Dienstleistungen, das auf keine Nachfrage bei Konsumenten trifft, ist folglich sinnlos und wird in einer funktionierenden Marktwirtschaft langfristig auch unterbleiben. Damit entscheiden aber die Konsumenten mit ihren Kaufhandlungen auch mit über die Produktion. Der Zahlvorgang lässt sich in einer solchen Betrachtung

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Ulf Schrader

auch interpretieren als die Abstimmung mit Geldscheinen über die Leistungen der Anbieter (Hansen/Schrader 1997: 447). In eine solche Abstimmung lassen sich grundsätzlich beliebig viele Leistungsmerkmale einbeziehen. Im Hinblick auf einen Wandel zu mehr Nachhaltigkeit können in Kaufentscheidungen auch Präferenzen für eine umweltverträgliche Produktion oder soziale Arbeitsbedingungen mit einfließen. Ulrich Beck kommt deshalb zu dem Urteil, der bewusste politische Konsum böte die Möglichkeit, den in gemeinwohlorientierten citoyen und eigennützigen bourgeois „gespaltenen Bürger“ im „politischen bourgeois“ zusammenzuführen (Beck 1993: 196). In der Praxis gibt es viele Gründe, weshalb es bisher nur unzureichend gelingt, über Kaufentscheidungen einen Wandel von Wirtschaft und Gesellschaft in Richtung Nachhaltigkeit zu bewirken. Als ein möglicher Grund wird in diesem Beitrag die mangelnde Transparenz über Corporate Social Responsibility (CSR) untersucht, also über die soziale und ökologische Verantwortungsübernahme durch Unternehmen (EU-Kommission 2002). Dabei geht es um die Überprüfung der These, dass eine verbesserte CSR-Transparenz Voraussetzung und Treiber eines Wandels zu einem nachhaltigeren Konsums ist. Zunächst werden dazu das gegenwärtige Transparenzdefizit und seine Folgen dargestellt. Danach wird analysiert, warum, wie und inwieweit Unternehmen zum Abbau dieses Defizits einen Beitrag leisten können. Die Betrachtung möglicher indirekter Wirkungen konsumentenorientierter CSR-Informationen erfolgt dann am Beispiel des CSRTests der Stiftung Warentest, bevor einige Schlussbemerkungen den Artikel abschließen.

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Mangelnde CSR-Transparenz als Hemmnis für nachhaltigen Konsum

Ein wesentlicher Indikator für mangelnde CSR-Transparenz auf Konsumgütermärkten ist die Einschätzung der Konsumenten selbst. In einer Befragung der Universität St. Gallen gaben 74% der repräsentativ ausgewählten Deutschen an, sich schlecht „zum Thema ‚soziale Verantwortung’ deutscher Unternehmen“ informiert zu fühlen (Lunau/Ulrich/Streiff 2003: 28-29). Nun ließe sich argumentieren, dass der Grund für die mangelnde Informiertheit der Konsumenten nicht ein unzureichendes Informationsangebot, sondern vielmehr ein geringes Interesse von Seiten der Informationsnachfrager sei. Dem stehen jedoch Ergebnisse anderer empirischer Studien entgegen. So ermittelte etwa das Institut für Markt-Umwelt-Gesellschaft Hannover, dass 66% der ebenfalls repräsentativ befragten Deutschen an „unabhängigen Informationen über die sozialen und ökologischen Auswirkungen der Unternehmenstätigkeit“ interessiert bzw. sehr interessiert seien (imug 2003: 2). Auch wenn man das Phänomen der sozialen

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Erwünschtheit von Antworten berücksichtigen muss, zeigen die Ergebnisse doch, dass es sich beim Konsumenteninteresse an CSR nicht um ein vernachlässigbares Nischenphänomen handelt. Entsprechend bewerten nur vier der 42 vom Lehrstuhl Marketing und Konsum der Universität Hannover im April 2005 befragten verbraucherpolitischen Akteure in Deutschland das Angebot an konsumentenorientierten CSR-Informationen als „groß genug“.1 Um das bestehende Informationsdefizit zu beseitigen, reicht es nicht aus, dass CSR-Informationen verfügbar sind, sie müssen auch glaubwürdig sein. Bei CSR handelt es sich in der Regel um sogenannte Vertrauenseigenschaften, die Konsumenten selbst weder durch Inaugenscheinnahme noch durch eigene Konsumerfahrungen beurteilen können.2 Ob ein Unternehmen umweltfreundlich produziert oder ob es seine Arbeitnehmer angemessen behandelt, können Konsumenten nicht kontrollieren. Nur wenn sie Informationen darüber vertrauen können, kann über den Markt ein bewusster Wandel von Produktions- und Konsumstrukturen herbeigeführt werden. Gibt es nicht genügend glaubwürdige Informationen über CSR, sind Konsumenten selbst dann nicht in der Lage, soziale und ökologische Kriterien adäquat in ihren Kaufentscheidungen zu berücksichtigen, wenn sie entsprechende Präferenzen besitzen und die Unternehmen eigentlich ein adäquates Angebot zur Verfügung stellen. Wie Abbildung 1 zeigt, kann es hier im Fall von Intransparenz zu Marktversagen kommen. Generell zeigen verschiedene Studien die Bereitschaft von Konsumenten, glaubwürdige CSR etwa durch höhere Kundenloyalität oder Preisbereitschaft zu belohnen (z.B. Becker-Olsen/Cudmore/Hill 2006, Maignan/Ferrell/Hult 1999, Mohr/Webb/Harris 2001, Sen/Bhattacharya 2001). Je unsicherer Konsumenten aber hinsichtlich der Identifizierbarkeit sozial und ökologisch vorteilhafter Leistungen am Markt sind, umso geringer ist ihre Bereitschaft, Unternehmen für eine tatsächliche oder vermeintliche Übernahme gesellschaftlicher Verantwortung zu belohnen. Je geringer jedoch die Belohnungsbereitschaft ist, umso größer ist der Druck auf Unternehmen, gesellschaftliche Verantwortungsübernahme zu unterlassen, wenn sie mit zusätzlichen Kosten verbunden ist. Wenn diese Unternehmen in der Folge den Markt für Angebote 1 Diese Befragung wurde im Rahmen des vom Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz (BMELV) geförderten Projekts „Förderung des nachhaltigen Konsums durch Informationen über Corporate Social Responsibility (CSR)“ (2003-2006) durchgeführt. Von den insgesamt angeschriebenen 72 verbraucherpolitischen Akteuren in Deutschland (Vollerhebung) antworteten 42, was einer Rücklaufquote von 58% entspricht. 2 Die Unterscheidung in Sucheigenschaften wie Form und Farbe, die Konsumenten vor dem Kauf durch Inaugenscheinnahme beurteilen können, und Erfahrungseigenschaften wie Haltbarkeit oder Geschmack, die nur auf Basis von Konsumerfahrungen zu bewerten sind, stammt von Nelson (1970). Sie wurde von Darby/Karni (1973) um Vertrauenseigenschaften ergänzt, die Konsumenten gar nicht eigenständig beurteilen können.

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mit sozial-ökologischem Zusatznutzen verlassen, dann wächst der Anteil an Trittbrettfahrern, die eine besondere Verantwortung vorgeben, ohne dieser tatsächlich gerecht zu werden. Damit steigt aber die Informationsunsicherheit der Konsumenten weiter. Die einzige Möglichkeit, diesen Teufelskreis zu durchbrechen, ist die Bereitstellung und Nutzung glaubwürdiger CSR-Informationen. In diesem Zusammenhang spielen die Unternehmen selbst eine entscheidende Rolle. Abbildung 1:

Marktversagen bei mangelnder CSR-Transparenz (in Anlehnung an Schrader 2004: 201) Informationsunsicherheit

Anteil an Trittbrettfahrern

Belohnungsbereitschaft der Konsumenten

Marktaustritte sozial-ökologisch orientierter Anbieter

Je mehr, desto mehr Je weniger, desto weniger Je weniger, desto mehr Je mehr, desto weniger

3

Die Rolle von Unternehmen bei der Schaffung von CSR-Transparenz für Konsumenten

Da die Glaubwürdigkeit von Informationen stark von ihrem Sender abhängig ist, läge es nahe, vor allem auf unabhängige verbraucherpolitische Akteure als Anbieter konsumentenorientierter CSR-Informationen zu setzen. Eine solche Strategie verkennt jedoch die gegenwärtig herrschenden Größenverhältnisse. Unternehmen in Deutschland geben allein für Werbung jährlich ca. 30 Mrd. € aus; ein Betrag, der etwa 300-fach höher liegt, als das Gesamtbudget aller Verbraucherorganisationen in Deutschland zusammen (Schrader/Schoenheit/Hansen 2003:

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16). Zudem sind viele Informationen über das soziale und ökologische Verhalten von Unternehmen nicht frei zugänglich. Wollen Verbraucherorganisationen darüber berichten, sind sie oft auf die Zusammenarbeit mit Unternehmen angewiesen. Die Schaffung von CSR-Transparenz für Konsumenten ohne Beteiligung der Unternehmen ist von daher schwer vorstellbar. Im weiteren Verlauf dieses Teilkapitels soll deshalb geklärt werden, welches Interesse Unternehmen daran haben könnten, über gesetzliche Verpflichtungen hinaus Informationsoffenheit hinsichtlich CSR herzustellen, welche Instrumente sie einsetzen können und an welche Grenzen sie dabei stoßen.

3.1 Reputation als zentrale Zielgröße Generell benennen verschiedene konzeptionelle und empirische Studien die Stärkung oder Verbesserung der Reputation als zentrales Unternehmensziel einer freiwilligen Übernahme gesellschaftlicher Verantwortung (Fombrun 1997, Fombrun/Gardberg/Barnett 2000, King/Mackinnon 2001, Marsden/Andriof 1998: 340, Schwaiger 2004, Waddock 2000). Angestrebte Effekte im Hinblick auf diverse Stakeholder wie Kunden, Mitarbeiter, Geldgeber, NGOs oder den Staat werden in diesem Zusammenhang häufig als Folgewirkungen verbesserter Reputation angesehen. Betrachtet man die Ziele der konsumentenorientierten Kommunikation über CSR im Speziellen, so kommt eine vom Lehrstuhl Marketing und Konsum im April 2005 durchgeführte Unternehmensbefragung zu einem ähnlichen Ergebnis (vgl. Abbildung 2).3 Die von uns befragten Lebensmittelund Energieunternehmen sehen die Verbesserung der Reputation als wichtigsten und ihre Sicherung als weiteren wichtigen Grund für ihre konsumentenorientierten CSR-Kommunikationsmaßnahmen an. Noch deutlicher wird die besondere Bedeutung der Reputation, wenn man offen nach dem wichtigsten Grund der CSR-Kommunikation fragt. In unserer Befragung nannten dann 40% Reputation und nur 14% die Steigerung der Attraktivität bei Konsumenten als wichtigsten Grund. Erklärbar ist auch, weshalb für Energieunternehmen die Reputation eine noch größere Rolle spielt als für Lebensmittelunternehmen. In der Energiebranche werden, funktional betrachtet, weitgehend homogene Güter vermarktet. Wettbewerbsvorteile entstehen hier kaum durch Qualitätsunterschiede bei Strom 3 Im Rahmen dieser – ebenfalls im Rahmen des o.g. BMELV-Projekts durchgeführten – OnlineBefragung wurden namentlich identifizierbare Kommunikationsverantwortliche der Lebensmittelproduzenten und Energieversorgungsdienstleister in Deutschland per Email kontaktiert. Von den 812 angeschriebenen Lebensmittelunternehmen beteiligten sich 94 (= 12%), von den 165 Energieunternehmen 43 (26%). Zur Vorbereitung dieser quantitativen Befragung wurden umfangreiche qualitative Interviews durchgeführt (Schrader/Halbes/Hansen 2005).

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oder Gas, sondern allein durch Zusatzleistungen und die Reputation der anbietenden Unternehmen. Entsprechend sind fast alle Unternehmen im hoch konzentrierten deutschen Energiemarkt um den Aufbau starker Unternehmensmarken bemüht. Auch im Lebensmittelmarkt spielen Unternehmen mit starken Markenartikeln eine große Rolle. Daneben gibt es aber immer noch eine Vielzahl von kleinen und mittleren Unternehmen, die keine großen Investitionen in den Aufbau von starken Marken tätigen können oder wollen. Abbildung 2:

Gründe der konsumentenorientierten CSR-Kommunikation von Unternehmen

Für konsumentenorientierte CSR-Kommunikation durch unser Unternehmen spricht die Möglichkeit ... „trifft voll zu“ und „trifft zu“ die Reputation zu verbessern

83 90

die Attraktivität bei Konsumenten zu steigern

81 90

die Attraktivität bei Mitarbeitern zu steigern

72 71

unsere Reputation für Krisenzeiten zu sichern dem Gemeinwohl zu dienen etwas Richtiges zu tun unabh. vom ökon. Erfolg

71 77 65 77 63 74

Konsumenten zum nachhaltigen Konsum zu bewegen

61 61

0

Lebensmittel, n=64-65 Energie, n=31

32 36

die Attraktivität bei Geldgebern zu steigern 20

40

60

80

100 %

Wenn der Wunsch nach Aufbau und Sicherung von Reputation einen starken Treiber für CSR und die Kommunikation darüber darstellt, dann ist das Diktum „No Logo!“ der Globalisierungskritikerin Naomi Klein (2000) im Sinne der Nachhaltigkeit in Frage zu stellen. Während No-Name-Anbieter im Fall von Umwelt- oder Menschenrechtsskandalen kaum mehr zu befürchten haben als den verschlechterten Absatz jeweils betroffener Produkte, würde ein bekanntes Unternehmen sein vielfach größtes Kapitel, nämlich seinen Markenwert, aufs Spiel setzen. Damit bietet eine starke Marke zwar noch keine Gewähr für CSR, wohl aber einen wichtigen Ansatzpunkt für Konsumenten und andere Anspruchsgruppen, ein entsprechendes Engagement zu fordern. Da Unternehmen dies wissen,

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beteiligen sich einige von ihnen pro-aktiv an der Verbesserung von CSR-Transparenz für Konsumenten.

3.2 Instrumente zur Schaffung von CSR-Transparenz Unternehmen können auf verschiedenen Wegen zu erhöhter CSR-Transparenz für Konsumenten beitragen. Die verfügbaren Kommunikationsinstrumente lassen sich in produktbezogene und unternehmensbezogene Instrumente einteilen (vgl. Abbildung 3). Abbildung 3:

Instrumente der CSR-Kommunikation von Unternehmen Instrumente der CSR-Kommunikation von Unternehmen

Produktbezogen:

Unternehmensbezogen:

Î Öko-/Sozial-Label

Î Nachhaltigkeitsberichterstattung

Î Inhalts- und Herkunftsdeklarationen Î Beteiligung an Unternehmenstests/ Company Ratings Î Produktwerbung Î Unternehmenswerbung

Seit Einführung des Blauen Engels 1977 sind national und international zahlreiche Labels zur Auszeichnung ökologischer und sozialer Vorteile von Produkten und deren Produktion entwickelt worden (Rubik/Frankl 2005). Zu den bekanntesten Labeln in Deutschland zählen neben dem Blauen Engel das Bio-Siegel für Lebensmittel und das TransFair-Label für Produkte aus sogenannten fairem Handel. Glaubwürdige Siegel basieren zumeist auf der Zusammenarbeit von Unternehmen mit Nichtregierungs- und Regierungsorganisationen, besitzen klare Vergabegrundlagen sowie einen funktionierenden Kontroll- und Sanktionsmechanismus (Hansen/Kull 1994, Schrader 2004).4 Die Label werden meist auf der Produktverpackung abgedruckt. Hier können zudem zentrale ökologische und soziale Informationen Bestandteil der Inhalts- und Herkunftsdeklarationen sein. Darüber hinaus werden diese Kommunikationsinhalte z.T. auch im Rahmen der Produktwerbung berücksichtigt, etwa 4 Vgl. für einen Überblick und eine Bewertung der in Deutschland verbreiteten Öko- und SozialLabel die Internet-Seite www.label-online.de, die von der Verbraucherinitiative e.V. betrieben wird und mit Mitteln des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit sowie des Umweltbundesamts aufgebaut wurde.

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wenn Toyota seine ressourcenschonende Hybridtechnologie herausstellt, Hipp den biologischen Anbau der Zutaten für seine Babynahrung oder Chiquita seine Umwelt- und Sozialstandards im Bananenanbau. Während produktbezogene Kommunikation über ökologische Aspekte bereits lange vor der Diskussion um CSR gängige Praxis war, ist die umfassende unternehmensbezogene Kommunikation über gesellschaftliche Verantwortungsübernahme eine jüngere Entwicklung (Schrader 2005). Ein zentrales Instrument ist in diesem Zusammenhang die Nachhaltigkeitsberichterstattung, die auch CSR-, Corporate Citizenship- oder Triple-Bottom-Line-Reporting genannt wird. Es handelt sich hierbei um die Zusammenführung der in den 70er Jahren begonnenen Sozialberichterstattung mit der seit den 80er Jahren praktizierten Umweltberichterstattung unter Berücksichtigung von Aspekten ökonomischer Nachhaltigkeit. Mittlerweile praktizieren ca. 1.500 Unternehmen weltweit Nachhaltikeitsberichterstattung (SustainAbility 2004). In Deutschland publizieren 17 der DAX 100 Unternehmen Nachhaltigkeitsberichte und weitere 23 Unternehmen Umwelt- oder Sozialberichte (Klaffke/Krick 2003). Neben den klassischen Berichten in Form einer Broschüre praktiziert eine zunehmende Zahl an Unternehmen eine laufend aktualisierte und zum Teil auch personalisierte Form der Nachhaltigkeitsberichterstattung im Internet (Isenmann/Lenz 2002, Wheeler/Elkington 2001, Loew/Clausen/Westermann 2005: 29-30). Ein weiterer Ausdruck zunehmender CSR-Kommunikationsaktivitäten ist die verstärkte Berücksichtigung gesellschaftsorientierter Themen in unternehmensbezogener Werbung. BPs Eingeständnis der Problematik des Klimawandels und der eigenen Verantwortung dafür, General Electrics Bekenntnis zu „ecomagination“ als Leitlinie der eigenen Innovationspolitik, oder Altanas Bestreben, sich im Rahmen der Image-Kampagne „Think on“ als Corporate Citizen zu positionieren, sind dafür nur drei Beispiele aus jüngerer Zeit. Unternehmen senden Mitteilungen aber nicht nur direkt an die jeweiligen Empfänger, sie kommunizieren auch indirekt über Dritte. Diese Kommunikationsform ist im CSR-Bereich in den letzten Jahren zunehmend bedeutsamer geworden. Zum einen gibt es vermehrt Anspruchsgruppen, die diese Informationen einfordern, zum anderen erkennen auch die Unternehmen selbst, dass in dieser indirekten Kommunikation über unabhängige Mittler eine Möglichkeit besteht, bestehende Glaubwürdigkeitsdefizite zu überwinden. Zu den wichtigen Informationsmittler, die CSR-Informationen von Unternehmen abfragen, gehören sogenannte Rating-Agenturen im Bereich des ethischen bzw. sozial-ökologischen Investments. Auf Basis der abgefragten sowie weiteren Informationen erstellen Rating-Agenturen Unternehmensprofile, die Investoren bei der Selektion von Investitionsobjekten berücksichtigen (Hummels/Timmer 2004, Koellner et al. 2005, Michelson et al. 2004, Schlegelmilch 1997). Im Hinblick auf Konsumen-

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ten als private Investoren sind hier insbesondere sog. Ethik- oder Öko-Fonds relevant, die von einer Fondsgesellschaft zusammengestellt werden, welche wiederum die Konsumenten über Anlagekriterien und Anlageobjekte informiert (Schoenheit 2004). Während die Berücksichtigung sozial-ökologischer Unternehmensprofile bei Anlageentscheidungen im Bereich des ethischen Investments bereits seit Jahren üblich ist, beginnt sich die Erstellung und Verbreitung entsprechender Analyseergebnisse als Einkaufshilfe im Bereich der Verbraucherinformation erst langsam durchzusetzen (Schoenheit 2005). Zwar gab es in der Vergangenheit bereits verschiedene Ansätze wie den von Mitte der 1980er bis Mitte der 1990er Jahre in den USA vom Council for Economic Priorities herausgegebenen Einkaufsführer „Shopping for a Better World“ (z.B. Corson et al. 1988) oder den seit 1995 vom imug in Zusammenarbeit mit verschiedenen Verbraucherorganisationen insgesamt fünfmal für unterschiedliche Branchen erstellten „Unternehmenstester“ (imug 1997); eine Verknüpfung mit den verbreiteteren und direkt kaufrelevanten Warentests findet jedoch erst in jüngster Zeit statt. Genau wie die Erstellung ethisch orientierter Company Ratings ist die Erstellung von Unternehmenstests zur Verbraucherinformation von der Auskunftswilligkeit der Unternehmen abhängig. Das genaue Vorgehen wird in Abschnitt 4 am Beispiel der CSR-Tests der Stiftung Warentest vertieft.

3.3 Defizite konsumentenorientierter CSR-Kommunikation von Unternehmen Trotz zunehmender konsumentenorientierter CSR-Kommunikation reichen die Aktivitäten der Unternehmen in diesem Bereich nicht aus, um die oben konstatierten Informationsdefizite zu beseitigen. Die bestehenden Defizite lassen sich in die Bereiche mangelnde Anwendung, mangelnde Konsumentenorientierung und mangelnde Glaubwürdigkeit unterteilen. Bei vielen der in Abschnitt 3.2 genannten Instrumente ist nach wie vor eine mangelnde Anwendung zu konstatieren. So liegt der Anteil der mit anerkannten Öko- oder Sozial-Labeln versehenen Produkte in einem normalen Supermarkt deutlich unter fünf Prozent, wobei es zwischen den unterschiedlichen Produktgruppen starke Unterschiede gibt. Inhalts- und Herkunftsangaben sind häufig auf die gesetzlich vorgeschriebenen Aspekte beschränkt – oft allein schon deshalb, weil der Platz auf der Verpackung international vertriebener Produkte begrenzt ist. Und auch im Rahmen der Werbung dominieren andere Themen, zum Teil weil diese für die jeweilige Zielgruppe wichtiger sind oder als wichtiger angesehen werden, oder auch weil ein klarer ökologischer oder sozialer Vorteil nur bei einer begrenzten Zahl an Produkten vorliegt. Unternehmerische CSR-Kommu-

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nikation konzentriert sich aber naturgemäß auf positive Meldungen und transportiert Informationen über Probleme nur sehr eingeschränkt. So finden sich in guten Nachhaltigkeitsberichten zwar Aussagen über noch nicht erreichte Ziele; eine grundlegend kritische Auseinandersetzung mit dem eigenen Geschäftsmodell kann man jedoch nicht erwarten. Darüber hinaus ist die Nachhaltigkeitsberichterstattung auf Großunternehmen konzentriert und kein Instrument, das von der breiten Masse kleiner und mittlerer Unternehmen verwendet würde. Auch die Auskunftsbereitschaft von Unternehmen gegenüber Institutionen, die Company Ratings oder Unternehmenstests erstellen, ist begrenzt. Einige Unternehmen, die mit negativen Ergebnissen zu rechnen haben, verweigern hier ganz die Aussage, andere lassen einzelne Fragen unbeantwortet. Generell – das zeigt unsere Unternehmensbefragung – liegt die Begründung für die begrenzte Informationsoffenheit vor allem in den Kosten umfassender CSR-Kommunikation und weniger in einer grundsätzlichen Informationsunwilligkeit der Unternehmen (vgl. Abbildung 4). Abbildung 4:

Probleme der CSR-Kommunikation aus Sicht der Unternehmen

Wie bewerten Sie folgende Probleme der CSR-Kommunikation aus Sicht Ihres Unternehmens? „Trifft voll zu“ und „Trifft zu“

Hohe Kosten der Kommunikationsmaßnahmen

62

40

Andere Aufgaben sind wichtiger Hohe Kosten der Info-Beschaffung

41 43

23

Mitarbeiter haben dafür nicht genügend Zeit

33

Der CSR-Begriff ist zu unbestimmt

Fehlende CSR-Maßnahmen

24 27

13

Konsumenten haben ein geringes Interesse an CSR-Info Notwendige Infos sind nur schwer erhältlich Mitarbeiter haben dafür nicht die nötige Kompetenz Abstimmungsprobleme in Abteilungen

10 13 14 11 5

Negative Reaktion von Geldgebern 0

40 40

20

CSR-Info sind für Konsumenten nicht kaufrelevant

48

33

25 24 22

Lebensmittel, n=62-64 Energie, n=29-30

23

7 20

40

60

80

100

Dabei geht es sowohl um die Kosten selbst durchgeführter Kommunikationsmaßnahmen als auch um die Kosten der Beschaffung von Informationen, die

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vielfach nicht oder nicht in der benötigten Form vorliegen. Die mangelnde Zeit und die anderen Aufgaben der Mitarbeiter als weitere wichtige Gründe lassen sich letztlich ebenfalls auf das Kostenargument zurückführen, denn mit zusätzlichem Personal ließen sich diese Probleme grundsätzlich beheben. Dort wo Unternehmen CSR-Kommunikation betreiben, lässt sich oft eine mangelnde Konsumentenorientierung feststellen. Auch dies hängt vielfach mit dem Kostenargument zusammen, denn um Geld zu sparen folgt CSR-Kommunikation oft dem Motto „one size fits all“ und ist folglich wenig an den Bedürfnissen spezifischer Zielgruppen ausgerichtet. So sind die Informationsinhalte im Fall von Labeln für viele Konsumenten zu begrenzt, im Fall der Nachhaltigkeitsberichte zu umfangreich. Die Informationsgestaltung ist oft nüchtern und nicht in der Lage, auch wenig involvierte Konsumenten durch emotionale Ansprache zu erreichen (Hansen/Schrader 2004). Hinzu kommt, dass sich die Angaben verschiedener Unternehmen oft nicht vergleichen lassen und den Konsumenten so eine Bewertung verfügbarer Informationen schwer fällt. Zwar bemüht sich die Global Reporting Initiative (GRI) als Kooperation von Unternehmen, NGOs und UNEP um eine stärkere Vergleichbarkeit von Nachhaltigkeitsberichten (GRI 2002), aber diese ist letztlich nur für Experten nachzuvollziehen. Auch die Informationsdistribution richtet sich kaum an den Bedürfnissen von Konsumenten aus. So sind Nachhaltigkeitsberichte oft nur auf eigene Anfrage hin als Holinformationen erhältlich und die entsprechenden CSR-Informationen sind beim Treffen von Kaufentscheidungen selten verfügbar. Da Konsumenten darum wissen, dass Unternehmen ihre Kommunikation auf Positivinformationen konzentrieren und da sie selbst kaum zu einem Informationsvergleich in der Lage sind, mangelt es der Unternehmensinformation vielfach an Glaubwürdigkeit. Diese lässt sich oft nur gewinnen, wenn – wie im Fall anerkannter Label – unabhängige Institutionen in die Kommunikation eingebunden werden. Angesichts allgemein herrschender Informationsüberlastung (Eppler/Mengis 2004) sowie zahlreicher konkurrierender Konsumentenbedürfnisse bestehen zudem grundlegende Zweifel, wie weit sich das Kaufverhalten der Konsumenten tatsächlich nachhaltig wandeln würde, wenn CSR-Informationen nur zahlreich, konsumentenorientiert und glaubwürdig verfügbar wären (siehe auch den Beitrag von Brand in diesem Band). Selbst wenn die weitere Entwicklung diese Zweifel untermauern würde, blieben jedoch relevante indirekte Wirkungen konsumentenorientierter CSR-Kommunikation, die im Folgenden am Beispiel des CSRTests der Stiftung Warentest erläutert werden sollen.

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Indirekte Wirkungen der CSR-Kommunikation am Beispiel des CSR-Tests der Stiftung Warentest

Die zur Jahreswende 2004/2005 publizierten ersten CSR-Tests der Stiftung Warentest kennzeichnen den Versuch, das bereits seit längerem existierende Konzept des sozial-ökologischen Unternehmenstests (vgl. Abschnitt 3.2) im Rahmen breit rezipierter Verbraucherinformation zu nutzen. Die Stiftung Warentest folgt damit dem Beispiel verschiedener europäischer Partnerorganisationen wie dem österreichichen Verein für Konsumenteninformation (VKI) oder dem niederländischen Consumentenbond, die bereits seit Ende der 1990er Jahre vereinzelt Unternehmenstests als Ergänzung zu Warentests anbieten (Schoenheit/Hansen 2004). Anders als das Ursprungskonzept des imug (1997) fokussiert die Stiftung Warentest nicht auf das gesamte Unternehmen, sondern auf die Verantwortung in der Wertschöpfungskette des jeweils getesteten Produkts. Die von der Stiftung Warentest auf 20 Seiten aufgelisteten Kernkriterien teilen sich auf in die Themenfelder Soziales/Beschäftigte, Soziales/Zulieferer, Umwelt, Verbraucher und Gesellschaft sowie projektbezogene Kriterien (vgl. Abbildung 5). Abbildung 5:

Kernkriterien der CSR-Tests der Stiftung Warentest (Quelle: Stiftung Warentest 2004)

Themenfelder

Bereiche

Kriterien

Soziales / Beschäftigte

- Leitbild und Unternehmenspolitik - Management und Maßnahmen - Umsetzung - Berichterstattung

- ... - ... - ... - ...

Soziales / Zulieferer

- Leitbild und Unternehmenspolitik - Management und Maßnahmen - Berichterstattung

- ... - ... - ...

- Leitbild und Unternehmenspolitik - Management - Maßnahmen und Umsetzung - Berichterstattung

- ... - ... - ... - ...

Verbraucher und Gesellschaft

- Informationsoffenheit bei Anfragen - Engagement für das Gemeinwesen - Berichterstattung

- ... - ... - ...

projektbezogene Kriterien

- Funktionsjacken - Tiefkühllachs - Vollwaschmittel

- ... - ... - ...

Umwelt

Indikatoren

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Die Bewertung dieser Kriterien erfolgt vor allem auf Basis eines umfangreichen, von den betroffenen Unternehmen auszufüllenden Fragebogens. Die Angaben werden mit weiterem verfügbarem Datenmaterial verglichen sowie zusätzlich vom TÜV vor Ort in den Unternehmen überprüft. Die Publikation der Testergebnisse erfolgt im Rahmen eines klassischen Warentests in der Zeitschrift test in Form eines speziellen Textkastens sowie einer zusätzlichen Tabelle. Der erste, im Dezemberheft 2004 veröffentlichte Test betrachtete sog. Funktionsjacken. Von den 14 berücksichtigten Unternehmen beantworteten sechs den umfangreichen Fragebogen, weitere sechs Unternehmen konnten auf Basis ergänzender Informationen bewertet werden, die verbleibenden zwei gar nicht. Das Gesamturteil zum CSR-Test, das keine Auswirkungen auf das Warentest-Urteil hat, gliedert sich in den bisher publizierten Pilot-Tests in die Stufen „stark engagiert“, „deutliche Initiative“, „Ansätze“, „bescheidene Ansätze“ und „verweigert Auskunft“. Fragt man nun die Abonnenten der Zeitschrift test, ob sie die Ergebnisse dieser CSR-Tests in ihren Kaufentscheidungen berücksichtigen würden, so sagen 24% „auf jeden Fall“ und weitere 26% „wahrscheinlich“. Für den nachfolgend publizierten CSR-Test für Tiefkühl-Lachs stiegen diese Werte auf 32% und 29% und für den CSR-Test Vollwaschmittel auf 39% und 33% (Schoenheit/Wirthgen 2006: 33-34).5 Für das Beispiel Lachs konnte zudem gezeigt werden, dass ein Viertel der Test-Leser beim nachfolgenden Lachs-Kauf nach eigener Aussage tatsächlich die gewonnenen CSR-Informationen genutzt hat (Schoenheit/Wirthgen 2005: 34-35). Auch wenn die Zeitschrift Test eine Auflage von ca. 600.000 Exemplaren hat und ihre Inhalte oft zusätzlich von anderen Massenmedien verbreitet werden, bleibt doch die direkte Steuerungswirkung durch in ihrem Kaufverhalten beeinflusste Leser begrenzt. Allerdings ist dieser direkte Einfluss nicht der Einzige und vermutlich nicht mal der entscheidende der Arbeit der Stiftung Warentest. Bereits im Hinblick auf die klassischen Warentests konnten sogenannte NonUser-Benefits festgestellt werden (Raffée/Silberer 1984). Allein durch die Tätigkeit der Stiftung und das Risiko eines schlechten Abschneidens der Anbieter besteht für die Unternehmen ein Anreiz, die Qualität ihrer Produkte zu verbessern und von dieser Qualitätsverbesserung können dann auch Nicht-Leser der Testergebnisse profitieren. Ähnliche Phänomene werden auch im Hinblick auf die CSR-Tests von den von uns befragten verbraucherpolitischen Akteuren und Unternehmen erwartet (vgl. Abbildung 6).

5 Für diese Befragung konnten 542 zufällig ausgewählte Personen aus dem Abonnenten-Panel der Stiftung Warentest gewonnen werden.

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162 Abbildung 6:

Wirkungen der CSR-Tests der Stiftung Warentest

Wie schätzen Sie die Wirkungen der CSR-Tests ein? Die Tests ...

Verbraucherpolitik

Unternehmen

„Trifft voll zu “ und „Trifft zu“

zwingen betroffene Unter nehmen zur Auseinandersetzung mit dem Thema

94

71 100

zwingen auch nicht betroffene Unternehmen zur Auseinandersetzung

71

88 63

finden breite Zustimmung in unserer „Branche“

43

79

63

beeinflussen Konsumenten, beim Kauf Nachhaltigkeitskriterien zu berücksichtigen

57

76

Lebensmittel, n=14

38

Energie, n=8

sensibilisieren eine breite Masse für die Problematik

79

58

100 0

20

40

60

80

100

0

20

40

60

80

Angaben in %

100

n=33

So gehen sowohl die Vertreter der Verbraucherpolitik als auch die wenigen Unternehmensvertreter, denen im Frühjahr 2005 der CSR-Test der Stiftung Warentest bereits ein Begriff war, davon aus, dass die wichtigste Wirkung aus dem Zwang der Unternehmen zur Beschäftigung mit dem Thema CSR und CSRKommunikation resultiert. Diese Wirkung wird als größer eingeschätzt, als der direkte Einfluss auf das Kaufverhalten. Derzeit ist noch nicht klar ob und inwieweit sich die CSR-Tests in Deutschland zu einer regelmäßigen Ergänzung der Warentests entwickeln. Bevor hier eine endgültige Entscheidung fällt, sind noch die Ergebnisse weiterer Untersuchungen notwendig.

5

Schlussbemerkungen

Der Beitrag hat gezeigt, dass durch verbesserte CSR-Transparenz ein Beitrag zu einem Konsumwandel in Richtung Nachhaltigkeit geleistet werden kann. Wie wesentlich dieser Beitrag ist, hängt von verschiedenen Faktoren ab. Ein zentraler Aspekt ist dabei die Informationsoffenheit der Unternehmen. Hier ist es notwendig, die CSR-Kommunikation auszuweiten, an den Bedarf der Konsumenten anzupassen und sie durch Zusammenarbeit mit unabhängigen staatlichen und

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nicht-staatlichen Organisationen glaubwürdig zu machen. Ob dazu freiwillige, strategisch begründete Maßnahmen der Unternehmen ausreichend sind, oder ob – wie dies die Verbrauchinitiative zusammen mit anderen Institutionen fordert (Verbraucherinitiative 2005) – zusätzlich gesetzlich verankerte Informationspflichten eingeführt werden müssen, ist weiter zu diskutieren. Letztlich bleibt festzuhalten, dass CSR-Informationen und daraus zu erzielendes Wissen zwar notwendig für ein bewusst nachhaltiges Verhalten der Konsumenten sind, hinreichend sind sie jedoch nicht. Nachhaltigkeitsorientierte Bedürfnisse und an Kriterien der Nachhaltigkeit ausgerichtete Angebotsalternativen sind neben situativen Faktoren weitere Bedingungen eines marktvermittelten Wandels zu mehr Nachhaltigkeit. Dabei ist allerdings zu berücksichtigen, dass zwischen den genannten Faktoren Interdependenzen bestehen: Wenn ein Unternehmen weiß, dass es soziale und ökologische Leistungsvorteile glaubwürdig vermitteln kann und Konsumenten bekannt ist, wie sie entsprechende Merkmale am Markt identifizieren können, dann wird dies auch Angebot und Nachfrage positiv beeinflussen. Die vorherrschende Skepsis in Bezug auf die Wirkung von Wissen im Bereich des nachhaltigen Verhaltens lässt sich jedenfalls bislang nur begrenzt verifizieren, denn leicht zugängliche, aktivierende und direkt handlungsleitende Verbraucherinformationen über attraktive nachhaltigere Kaufalternativen sind bisher kaum verfügbar. Konsumentenorientierte CSR-Informationen sind in diesem Zusammenhang gewiss nicht der Königsweg, sie können aber ein wesentliches Element des Wandels sein.

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Literatur

Beck, U. (1993): Die Erfindung des Politischen. Frankfurt a.M.: Suhrkamp Becker-Olsen, K. L./Cudmore, B. A./Hill, R. P. (2006): The impact of perceived corporate social responsibility on consumer behaviour. In: Journal of Business Research, Vol. 59. 46-53 BMU (Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit) (2002): Dritter Nationalbericht zum Klimaschutz. Stand: Juli 2002, Bonn. Berlin: BMU Corson, B./Tepper Marlin, A./Schorsch, J./Swaminathan, A./Will, R. (1988): Shopping for a Better World: A Quick and Easy Guide to Socially Responsible Supermarket Shopping. New York: CEP Darby, M. R./Karni, E. (1973): Free competition and the optimal amount of fraud. In: Journal of Law and Economics, Vol. 16. 67-88 Eppler, M. J./Mengis, J. (2004): The Concept of Information Overload: A Review of Literature from Organization Science, Accounting, Marketing, MIS, and Related Disciplines. In: The Information Society, Vol. 20. 325-344

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Verändern durch Erhalten – ‚Change Management’ zur Unternehmensnachhaltigkeit aus der Perspektive der Organisationsforschung Guido Becke

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Einleitung

Unternehmen sind bereits in der Agenda 21 der UN-Konferenz über Umwelt und Entwicklung von Rio de Janeiro als ein zentraler Akteur einer nachhaltigen Entwicklung ausgewiesen. Nachhaltiges Wirtschaften von Unternehmen bewegt sich stets in einem Spannungsverhältnis zwischen gesellschaftlichen Problemen und der Unternehmenstätigkeit (Dyllick 2003: 236ff.): Einerseits kommt es darauf an, negative ökologische und soziale Effekte unternehmerischer Tätigkeit zu reduzieren, um die soziale Legitimität von Unternehmen zu sichern, nachhaltigkeitsrelevante Handlungs- wie Finanzrisiken zu begrenzen sowie Effektivitätsund Effizienzsteigerungen zu erzielen. Andererseits hegen diverse soziale Anspruchsgruppen Erwartungen an Unternehmen, einen erkennbaren Beitrag zur Lösung gesellschaftlicher Probleme, wie z.B. des Klimawandels, zu leisten. Gesellschaftliches Engagement von Unternehmen bildet daher eine wichtige Quelle für Zuwächse an sozialer Reputation und Legitimität (Dyllick 2003a: 269). Angesichts der Brisanz und Dringlichkeit globaler ökologischer wie sozialer Problem- und Gefährdungslagen verfolgen Unternehmen noch allzu selten Nachhaltigkeitsstrategien (Leitschuh-Fecht/Steger 2003: 258f.). Ein nachhaltigkeitsorientierter Unternehmenswandel setzt einen fundamentalen Veränderungsprozess voraus, der sich primär auf folgende Handlungsfelder erstreckt: Erstens bedeutet die Entwicklung und Realisierung von Nachhaltigkeitsstrategien, ökologische und gesellschaftsbezogene Ziele in Unternehmensstrategien zu integrieren, um eine kohärente Strategieentwicklung zu befördern. Zweitens implizieren Nachhaltigkeitsstrategien auch eine stärkere Übernahme ökologischer produktbezogener und sozialer Verantwortung für menschenwürdige Arbeitsbedingungen entlang von Wertschöpfungsketten. Dies setzt den Aufbau neuer, auf Wertketten bezogener Kooperationsstrukturen voraus. So können Unternehmen beispielsweise mit Nicht-Regierungsorganisationen oder Zertifizierungsorganisationen kooperieren, oder aber Strukturen, Verfahren und Instrumente des Stoffstrommanagements entwickeln. Hierzu zählt auch die Ent-

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wicklung und Umsetzung eines Risikomanagements, um das Eintreten ökologischer und sozialer Risiken an eigenen Unternehmensstandorten und bei Lieferanten zu vermeiden oder zumindest effektiv zu bewältigen (siehe Zadek 2001). Ein solcher Unternehmenswandel schließt die Neuausrichtung oder Restrukturierung der Lieferantenbeziehungen ein, wenn Zulieferer ökologische oder soziale Kriterien von Nachhaltigkeitsstrategien missachten. Drittens äußert sich ein nachhaltiges Wirtschaften von Unternehmen in einer ökologischen Produktpolitik. Hier geht es darum, das vorhandene Produkt- bzw. Dienstleistungsspektrum auf seine Umweltverträglichkeit hin zu überprüfen und zu verbessern sowie Umwelt oder Gesundheit schädigende Stoffe, Materialien und Substanzen möglichst durch weniger problematische Stoffe im Rahmen eines Stoffstrommanagements zu substituieren. Überdies impliziert eine ökologische Produktpolitik die Erweiterung des existenten Produktspektrums und Dienstleistungsangebots von Unternehmen um umweltverträgliche Produkte und ökologische Dienstleistungen. Schließlich ergeben sich neue Anforderungen an das betriebliche Gesundheitsmanagement, die Personalentwicklung sowie an eine salutogenetische Arbeitsgestaltung in der Perspektive einer erhaltenden Nutzung menschlicher Ressourcen bei zunehmend flexiblen Arbeitsformen. Hierbei geht es um Konzepte der Arbeits- und Organisationsgestaltung, die Beschäftigten ermöglichen, psychische Überforderung und damit verbundene psychosomatische Belastungen besser zu bewältigen und ihre individuellen Handlungskompetenzen im Bereich der Synchronisierung von Arbeit und anderen außerberuflichen Tätigkeitsfeldern zu fördern (vgl. Senghaas-Knobloch 2001, Hildebrandt 2004). Ein solch fundamentaler Unternehmenswandel beinhaltet ein hohes Scheiternsrisiko, das neben den oft unwägbaren ökonomischen Risiken mit einer erhöhten internen Konfliktdynamik verbunden ist (siehe Becke 2003: 534). So können Definitionskonflikte um die strategische Ausrichtung von Unternehmen und die Konkretisierung von Nachhaltigkeitsstrategien entstehen, z.B. mit Blick auf die Aushandlung prioritärer Handlungsfelder und Kriterien für die Erfolgsbewertung solcher Strategien. Distributive Konflikte brechen auf, wenn durch eine nachhaltigkeitsorientierte Unternehmensführung in die etablierte Verteilung von Ressourcen eingegriffen wird. So bewirkt die Einführung eines Umweltcontrollings eine erhöhte unternehmensinterne Kostentransparenz durch die Beachtung und das Ausweisen ökologischer Kosten. Zugleich bedeutet die Zuordnung ökologischer Kosten zu Bereichen, welche diese induziert bzw. zu verantworten haben, dass deren Ertrags- und Kostensituation beeinträchtigt wird und sie zudem symbolische Anerkennungsressourcen einbüßen. Die Eskalation von Konflikten kann in wechselseitige Handlungsblockaden von Akteuren münden und die Stabilität betrieblicher Sozialordnungen erschüttern. Nachhaltiges Wirtschaften kann in Unternehmen schließlich auch an etablierten organisationskulturellen

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Mustern scheitern, so dass die Realisierung von Nachhaltigkeitsstrategien oft einen organisationskulturellen Wandel erfordert. Zu der Frage, wie sich möglicherweise ein radikaler Organisationswandel in Richtung nachhaltigen Wirtschaftens erfolgreich realisieren lässt, liegen meines Wissens bisher keine empirischen Befunde vor. Erste Annäherungen hierzu erlaubt allerdings die Organisationsforschung, in der das Thema gezielten radikalen Organisationswandels seit ca. 20 Jahren bearbeitet wird. Angesichts der gravierenden sozioökonomischen und politischen Umbrüche seit Ende der 1980er Jahre wird oft ein kontinuierlicher, beschleunigter oder fundamentaler Organisationswandel postuliert, um die Passfähigkeit zwischen Unternehmen und ihren relevanten Umwelten aufrechtzuerhalten (vgl. Kulmer/Trebesch 2004, Hamel/Välikangas 2004). Ein entsprechendes ‚Change Management’ soll demnach die Wettbewerbs- und Überlebensfähigkeit von Unternehmen erhöhen. Diese Kausalitätsannahme ist empirisch allerdings nicht evident. Im Lichte von Befunden und theoretischen Konzepten der Organisationsforschung zur Unternehmenstransformation erscheinen Hoffnungen auf ein erfolgreich verlaufendes schnelles und radikales ‚Change Management’ in Richtung Unternehmensnachhaltigkeit überhöht (vgl. Sorge/Witteloostuijn 2004, Burke/Cooper 2000). Gleichwohl bietet die Organisationsforschung Ansatzpunkte dafür, wie sich ein radikaler Organisationswandel so gestalten lässt, dass dieser die Überlebens- und Entwicklungsfähigkeit von Unternehmen fördert. Der Schlüssel für eine solche Organisationstransformation liegt - so die Kernthese dieses Beitrags - in einem ‚Verändern durch Erhalten’: Es kommt dabei darauf an, in Unternehmen die Veränderungsdynamik mit der Reproduktion zentraler Stabilitätsanker auszubalancieren. Bei Stabilitätsankern handelt es sich um organisatorische Stabilitätsbedingungen, die aus der Perspektive unternehmensinterner Akteure als unverzichtbar für die Überlebensfähigkeit von Unternehmen betrachtet und definiert werden (siehe Becke 2007). Das Hauptaugenmerk gilt in diesem Beitrag Prozessen der Organisationstransformation in mittleren und größeren Unternehmen, die sich auf einen tief greifenden, von der Unternehmensleitung geplanten und eingeleiteten Reorganisationsprozess richten1. Unternehmenskrisen oder sich abzeichnende Umwelt1 Ausgeklammert werden hier Formen exogen induzierten und fremdbestimmten Organisationswandels. Hierbei handelt es sich zum einen um den Typus der ‚politisch verordneten Organisationstransformation’, wobei Veränderungsdruck auf Unternehmen durch Aufsichtsbehörden oder politische Akteure und Institutionen qua Vorgaben und Sanktionspotenzialen ausgeübt wird. Ein Beispiel sind die betreffenden Veränderungen in den neuen Bundesländern nach 1989. Zum anderen ist an ‚finanzmarktinduzierte Unternehmenstransformationen’ zu denken, die seit Mitte der 1990er Jahre angesichts der globalen Deregulierung der Finanzmärkte an Bedeutung gewinnen (vgl. HirschKreinsen 2005, Huffschmidt 1999) und maßgeblich durch internationale Finanzinvestoren und Großkonzerne forciert werden. Diese Eingrenzung wird vorgenommen, da zu ungewollten bzw. extern

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veränderungen, die von entscheidungsmächtigen Akteurskoalitionen in Unternehmen antizipiert und als gravierend bewertet werden, bilden zentrale Auslöser für eine geplante Organisationstransformation (vgl. Sorge/Witteloostuijn 2004, Staehle 1999). Hierbei erweisen sich vor allem die politischen und ökonomischen Zäsuren Ende der 1980er und Anfang der 1990er Jahre als zentrale Impulsgeber für Prozesse der Unternehmenstransformation. Im Zuge der ökonomischen Globalisierung werden globale bzw. transnational agierende Konzerne mit internationalen Kapitaleigentümerstrukturen zu einem zentralen Akteur in der globalisierten Wettbewerbsökonomie (vgl. Reich 1993, Castells 2001). In westlichen Industriestaaten bzw. in der Europäischen Union erfolgte ein Wandel zu neoliberalen Politikmustern, der durch die politischen Prozesse der Privatisierung öffentlicher Unternehmen und Aufgaben, der Liberalisierung von Märkten – allen voran die Finanz- und Kapitalmärkte – sowie der Deregulierung von Arbeits-, Umwelt- und Sozialstandards forciert wird (Gruppe von Lissabon 2001: 63ff.). In Anbetracht des intensivierten Wettbewerbs geriet auch das in vielen Industriesektoren dominante fordistische Produktionsmodell in eine fundamentale Krise. Die standardisierte, hochgradig arbeitsteilige Massenproduktion erwies sich im Zuge des Wandels von Anbieter- zu Nachfragermärkten mit einer fluktuierenden und diversifizierten Nachfrage nach qualitativ hochwertigen und spezifischen Produkten sowie zunehmend wissensintensiven Dienstleistungen häufig nicht mehr als profitabel und wettbewerbsfähig (vgl. Boyer/ Freyssenet 2003: 73ff., Dörre 2003: 12). Dies veranlasste Unternehmen zu einem Wechsel von Produktions- und Angebotsstrategien, der durch einen tief greifenden Umbau von Unternehmensstrukturen flankiert wurde (Sennett 1998). Das Problemfeld der Organisationstransformation wird nun in folgenden Schritten behandelt: Zuerst wird organisatorischer Wandel konzeptionell gefasst. Danach werden zentrale Ansätze intendierten Organisationswandels erörtert. Der darauf folgende Abschnitt befasst sich im Sinne der Kernthese ‚Verändern durch Erhalten’2 mit der Reproduktion organisatorischer Stabilitätsanker bei radikalem Organisationswandel. Im Ausblick werden Schlussfolgerungen für eine Unternehmenstransformation im Hinblick auf nachhaltiges Wirtschaften gezogen.

induzierten Prozessen radikalen Organisationswandels bisher noch zu wenig empirisch gesicherte Erkenntnisse vorliegen. 2 Dieses paradoxe Motto verdanke ich Eva Senghaas-Knobloch. Mein besonderer Dank für vielfältige konstruktive Anregungen gilt Ulrich Dolata und Eva Senghaas-Knobloch sowie Hellmuth Lange.

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Organisatorischer Wandel: Idealtypen und Qualitäten

Die empirische Vielfalt organisatorischen Wandels lässt sich zu zwei Idealtypen verdichten (vgl. Weick/Quinn 1999, Hartley 2002): Episodischer Wandel umfasst alle Formen des Organisationswandels, die seltener, diskontinuierlich und intentional erfolgen. Diese Form des Wandels setzt die organisationsinterne Wahrnehmung einer Divergenz zwischen den in einer Organisation vorherrschenden beharrenden Strukturen und kognitiven Schemata sowie den sich verändernden oder antizipierten Umweltanforderungen voraus. Wenn die Organisation aus Sicht zentraler Akteure nicht mehr in der Lage ist, mit (zukünftigen) Veränderungen in ihren relevanten Umwelten Schritt zu halten, entfernt sie sich von ihren relativ stabilen Gleichgewichtsbedingungen. Episodischer Wandel findet somit als geplante Intervention zur Wiederherstellung der (künftigen) Passfähigkeit zwischen einer Organisation und ihren relevanten Umwelten statt. Ein solcher Wandel ist episodisch, da er sich auf spezifische, zeitlich abgrenzbare Perioden bezieht, in denen intendierte Veränderungen herbeigeführt werden sollen. Kontinuierlicher Wandel ist gekennzeichnet durch beständige, quasievolutionäre und kumulative organisatorische Veränderungen (Weick/Quinn 1999: 375). Diese Form des Wandels verläuft auf der Grundlage kleinerer, kontinuierlicher Anpassungs-, Modifikations- und Variationsprozesse in alltäglichen Arbeitsprozessen, Routinen und Praktiken, die eine inkrementelle Veränderung von Organisationen bewirken (vgl. Hartley 2002: 400, Weick/Quinn 1999: 375ff.). Wandel wird als Konstante aufgefasst, denn alltägliche Interaktionen bilden eine zentrale Grundlage für das Organisieren und die kontinuierliche Entwicklung eines organisatorischen Antwortrepertoires in Relation zu neuen oder veränderten internen wie externen Anforderungen. Weick und Quinn (1999: 375ff.) sehen in Improvisationen, Übersetzungen und Lernen drei grundlegende Erscheinungsformen inkrementellen Wandels: Improvisationen kommen in Variationen und Modifikationen von Arbeitspraktiken und der Veränderung sozialer Beziehungen bei neuen oder veränderten situativen Anforderungen zum Ausdruck. Übersetzungen beziehen sich auf die Redefinition von Anforderungen und die Entwicklung spezifischer Bewältigungsstrategien in sozialen Handlungskontexten. Dabei kann es sich um Vorgaben oder neue Anforderungen an Beschäftigte seitens des Managements oder aber um Maßnahmen geplanten Organisationswandels handeln. Übersetzungen können einerseits Verfahren und Gremien des geplanten Wandels umgehen, ja mitunter auch unterlaufen. Sie können andererseits dazu beitragen, die Wirksamkeit geplanter Veränderungsmaßnahmen zu erhöhen, indem Akteure in spezifischen organisatorischen Handlungskontexten, wie z.B. in berufsfachlich geprägten Arbeitskulturen, Unbestimmtheiten ausfül-

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len oder Defizite beheben (Nagler/Hartmann/Senghaas-Knobloch 1999). Lernprozesse auf kollektiver und organisatorischer Ebene richten sich auf die Fähigkeiten und Wissensbestände einer Organisation. Sie können das organisatorische Antwort- und Handlungsrepertoire im Hinblick auf die Bewältigung von Umweltanforderungen erweitern, stärken oder auch einschränken (Weick/Quinn 1999: 377). Inkrementeller Wandel erfolgt meiner Ansicht nach auch durch macht- und konsensgestützte Aushandlungsprozesse zwischen betrieblichen Akteuren. Akteure, die über einen längeren Zeitraum allmählich Machtzuwächse verzeichnen, können diese als erweitertes Potenzial an Gestaltungsmacht nutzen, um sukzessive auch organisatorische Strukturveränderungen voranzubringen. Kontinuierlicher Wandel kann eine Adjustierung gerichteten episodischen Wandels auf diverse innerorganisatorische Handlungskontexte fördern. Neben einer solchen Konvergenz ist allerdings auch eine Divergenz beider Veränderungstypen möglich, etwa in mikropolitischen Prozessen, in denen einige Akteure danach trachten, einen geplanten Organisationswandels zu diskreditieren, um ihre Statuspositionen und Privilegien zu bewahren. Organisationswandel kann zwei Qualitäten aufweisen (vgl. Argyris/Schön 1999: 35ff., Watzlawick/Weakland/Fisch 1992: 29f.): Von einem Wandel erster Ordnung ist bei Veränderungen „von einem internen Zustand zu einem anderen innerhalb eines selbst invariant bleibenden Systems“ die Rede (ebd.). Der Wandel erster Ordnung zielt damit auf eine inkrementelle organisatorische Verbesserung, Effektivierung und Anpassung in Anbetracht zu lösender Probleme oder Aufgaben, ohne die dominanten organisatorischen Bezugsrahmen oder Interpretationsschemata zu verändern. Veränderung hat dabei den Charakter von Handlungs- bzw. Fehlerkorrekturen und trägt zur alltäglichen Reproduktion einer Organisation bei. Beim Wandel zweiter Ordnung handelt es sich hingegen um eine „Metaveränderung“, die eine Organisation bzw. ein System selbst qualitativ verändert (ebd.: 30). Er schließt eine grundlegende Änderung der bisherigen Arbeits- bzw. Funktionsweise einer Organisation sowie eine qualitative Veränderung oder einen Austausch ihres bisher vorherrschenden Bezugrahmens ein (Staehle 1999: 900). Diese beiden Qualitäten des Wandels sind nicht grundsätzlich different, da ein Wandel erster Ordnung in einen Wandel zweiter Ordnung umschlagen kann (Schülein 1977: 114), denn letzterer kann sich auch als ungeplantes und emergentes Resultat eines kontinuierlichen Wandels einstellen, der sich in der Modifikationen und Variationen von Alltagspraktiken über einen längeren Zeitverlauf in Organisationen ausdrückt (vgl. Hartley 2002: 400, Weick/Quinn 1999: 377).

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Ansätze intendierten Organisationswandels

Unter den Ansätzen geplanten Organisationswandels, mit denen Unternehmen ihre Wettbewerbs- und Überlebensfähigkeit sichern können, dominierte bis in die 1980er Jahre hinein die Organisationsentwicklung (OE). Seither gewinnen jedoch Ansätze der Organisationstransformation (OT) an Relevanz (Stace 1996).

3.1 Die Organisationsentwicklung Der von der Humanistischen Psychologie inspirierte OE-Ansatz geht von der Kritik an bürokratischen Organisationen aus, da diese durch ihre hierarchischen Herrschafts-, Befehls- und Kontrollmechanismen menschliche Subjektivität und Bedürfnisse nach Selbstentfaltung und Persönlichkeitsentwicklung in der Arbeit unterdrücken (vgl. Argyris 1975, Bennis 1975) sowie die Effektivität organisatorischer Prozesse durch geringes Engagement und Demotivation der Organisationsmitglieder schmälern. OE ist daher auf eine möglichst weitgehende Überwindung bürokratischer Strukturen ausgerichtet (Wimmer 2004). Sie basiert auf der Prämisse einer prinzipiellen Vereinbarkeit ökonomischer und sozialer Ziele der Unternehmenstätigkeit (Becker/Langosch 1995). Der geplante Organisationswandel wird auf der Basis der feldtheoretischen Annahmen Kurt Lewins als Episode zwischen zwei Zuständen relativen Gleichgewichts konzipiert, wobei der neue Gleichgewichtszustand der Kräfte die Problemlösungsfähigkeit von Organisationen verbessere. Promotoren der OE setzen vor allem auf Veränderungsstrategien des Abbaus von Beharrungskräften (Staehle 1999). Lewins Modell des geplanten Wandels umfasst drei Phasen: In der Phase des Auftauens (unfreezing) geht es darum, bei den Organisationsmitgliedern Motivation für Veränderung zu wecken und existente organisatorische und verhaltensbezogene Strukturen in Frage zu stellen. In dieser Phase werden der vorhandene Gleichgewichtszustand und die mit ihm verbundenen Verhaltensmuster destabilisiert, um (emotionale) Widerstände gegenüber Veränderungen abzubauen. In der Übergangsphase des Wandels (moving) kommt es darauf an, die Bewegungsrichtung des nun instabilen Systems im Hinblick auf einen intendierten neuen Gleichgewichtszustand der Kräfte zu beeinflussen und veränderte Verhaltensweisen der Organisationsmitglieder auf Basis neuer Informationen zu entwickeln (so Schein 1975: 129f.). In der Phase des Wiedereinfrierens (refreezing) erfolgt eine Konsolidierung des neuen Kräftegleichgewichts, d.h. neue organisatorische Strukturen werden institutionalisiert und die neu erlernten Verhaltensmuster sollen in die Persönlichkeit der Organisationsmitglieder und in die Gestaltung organisatorischer Interaktionsbeziehungen integriert werden (ebd.).

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Der OE-Ansatz betont die prozessorientierte und partizipative Gestaltung des Organisationswandels, da besonderes Augenmerk auf eine möglichst weit reichende und transparente Beteiligung von Beschäftigten und ihrer betrieblichen Interessenvertretungen an der Problemdiagnose, der Planung, Realisierung und Evaluation des Veränderungsprozesses gelegt wird (Becker/Langosch 1995: 32ff.). Im Rahmen des OE-Ansatzes erhalten externe, zumeist sozialwissenschaftlich ausgebildete Berater bzw. Aktionsforscherinnen als Prozessberater und Experten des Wandels eine Schlüsselrolle, die ihr methodisches und fachliches Wissen zur Gestaltung von Veränderungsprozessen und zur Lösung von organisatorischen und kooperativen Problemen einbringen (siehe French/Bell 1990). Die klassische Trennung zwischen Beraterin/Forscher auf der einen Seite und Organisationsmitgliedern (als Untersuchungsobjekte) auf der anderen Seite wird in der Aktionsforschung aufgehoben zugunsten eines „gemeinsamen kooperativen Handlungssystems“ (Rosenstiehl/Molt/Rüttinger 1995: 323). Der OE-Ansatz geriet in die Kritik, da es – mit Ausnahme seiner soziotechnischen Variante – nicht gelang, geplanten Organisationswandel mit Blick auf sich dynamisch verändernde Organisationsumwelten zu konzeptualisieren (vgl. Wimmer 2004, Trebesch 2004). Der OE-Ansatz bietet kaum Ansatzpunkte für einen intendierten radikalen Unternehmenswandel (Wimmer 2004: 35), da er weitgehend einem Wandel 1. Ordnung verhaftet bleibt. Dieser Ansatz unterschätzt zudem strukturelle Macht- und Herrschaftsverhältnisse als Beharrungskräfte in organisatorischen Veränderungsprozessen (Rosenstiehl/Molt/Rüttinger 1995: 330).

3.2 Die Organisationstransformation Der OT-Ansatz postuliert ebenfalls einen episodischen Wandel von einem alten, ungeeigneten zu einem neuen qualitativ besseren bzw. höherwertigen Gleichgewichtszustand der Organisation. Unternehmen sollen dabei möglichst das Leistungsniveau der ‚Exzellenz’ erreichen und ihre Wettbewerbsfähigkeit verbessern (so Lang/Alt 2003: 286). Die konzeptionelle Neuorientierung des OT-Ansatzes setzt indes an der erhöhten Umweltdynamik an, mit der Unternehmen konfrontiert werden. Zentrale Auslöser und Impulsgeber des Organisationswandels werden in ökonomischen und politischen Unternehmensumwelten verortet. OTAnsätze beziehen sich auf eine grundlegende und umfassende Veränderung von Unternehmen und ihrer kulturellen Tiefenstrukturen (Nevis 2000: 46). In OTProzessen erfolgt ein intendierter Bruch mit den bisherigen Strukturen, Strategien und organisatorischen Paradigmen bzw. den organisationskulturellen Basisannahmen von Organisationen. Zugleich gilt es, neue Basisannahmen sowie

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darauf bezogene Organisations- und Verhaltensstrukturen, Normen und Werte sowie neue Geschäftsstrategien zu entwickeln und verankern, um existente oder zukünftige Umweltanforderungen besser und schneller bewältigen zu können. OT-Ansätze verbinden daher arbeits- und organisationsstrukturelle mit organisationskulturellen Veränderungsprozessen (vgl. Schein 2003, Neubauer 2003). Die diversen Ansätze der OT heben die Unternehmensleitung als zentralen Akteur und Träger des Organisationswandels hervor (vgl. Lang/Alt 2003, Staehle 1999): Die OT erfolgt demnach als top-down-Initiative der Unternehmensleitung, die durch einen Kranz interner Experten und externer Beraterinnen unterstützt wird. Eine Beteiligung anderer Akteursgruppen bezieht sich allenfalls auf die Transitionsphase und spätere inkrementelle Anpassungsprozesse. Die Unternehmensleitung soll als dominanter Akteur eine neue Unternehmensvision entwickeln und kommunizieren sowie die Motivation von Führungskräften und Beschäftigten mit Blick auf diese Vision fördern. Gefragt sind daher charismatische Führungspersönlichkeiten bzw. eine transformationale Führung, durch die Beschäftigte ermutigt, inspiriert und motiviert werden sollen, sich auf die neue Unternehmensvision einzustimmen und die damit verknüpften ambitionierten Ziele zu verfolgen (Neubauer 2003: 144ff.). Bei charismatischer Führung ist allerdings zu beachten, dass sich Charisma im Alltag abnutzen kann, vor allem dann, wenn Führungskräfte die ihnen zugeschriebenen außeralltäglichen Qualitäten im Unternehmensalltag nicht stets erneut unter Beweis zu stellen vermögen (siehe bereits Weber 1956).

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Problemfelder der Organisationstransformation

Theoretische Konzepte sowie Beratungsansätze zur Organisationstransformation (z.B. Business Process Reengineering) sind durch einen starken Veränderungsoptimismus geprägt. Darin manifestiert sich oft ein instrumentelles Organisationsverständnis, wonach es darauf ankomme, die zentralen Stellhebel bzw. Druckpunkte von Organisationen ausfindig zu machen, um tief greifende Veränderungsprozesse einzuleiten und umzusetzen, damit der angestrebte Zielzustand realisiert werden kann (kritisch hierzu Wimmer 2004a: 162f.). Aus einer solchen Perspektive erscheinen die Kultur, die Strategie und die Aufbau- und Ablaufstruktur von Unternehmen als entscheidende Transformationsvariablen, die seitens der Unternehmensleitung als zentraler Veränderungsagentin mit Hilfe von Beratern möglichst geschickt zu kombinieren und gestalten sind. Dieses instrumentelle Organisationsverständnis verkennt die soziale Komplexität von Unternehmen und unterschätzt die unbeabsichtigten Folgen sozialen Handelns bzw.

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Intervenierens und deren Relevanz für weitere Prozesse des Organisierens (vgl. Becke 2002, Schimank 2002). OT-Ansätze unterschätzen oft das Erfordernis einer Selbstveränderung von Führungskräften. Damit verbindet sich die Vorstellung, die Unternehmensleitung könne als Agentin der OT die Organisation als Instrument nutzen, um ihre spezifischen Zielvorstellungen zu erreichen. Bei dieser instrumentellen Modellierung des Organisationswandels wird übersehen, dass das Management zumeist selbst Teil des Problems ist, denn die Aufrechterhaltung und Verteidigung dominanter Strukturen und Prozesse sowie organisationskultureller Basisannahmen wird oft auch von Angehörigen unterschiedlicher Managementebenen mitgetragen (Wimmer 2004: 172f.). Die Grenzen instrumentalistischer Konzeptionen der Organisationstransformation verdeutlichen diverse empirische Studien zu Prozessen radikalen Unternehmenswandels in Kombination mit Personal- und Stellenabbau in den 1990er Jahren. Sie belegen, dass die damit verbundenen ökonomischen Gewinn- und Kostensenkungserwartungen sich oft nur in begrenztem Maße erfüllten sowie durch unbeabsichtigte Folgewirkungen, wie z.B. Loyalitätseinbußen auf Seiten von Beschäftigten, z.T. erheblich geschmälert wurden (als Überblick zu diesen Studien vgl. Sorge/Witteloostuijn 2004, Burke/Cooper 2000, Kets de Vries/ Balasz 1997). Langfristige Leistungs- und Überlebenspotenziale wurden häufig zugunsten kurzfristig ausgerichteter Effizienz- und Produktivitätssteigerungen vernachlässigt. Ein besonders hohes Scheiternsrisiko besteht demnach für Unternehmen, die in relativ kurzen Zeitabständen wiederholt oder mehrfach Prozesse radikalen Wandels durchlaufen (siehe Stace 1996). Radikaler Organisationswandel ist also mit einem ungleich höheren Scheiternsrisiko verbunden - vor allem, wenn organisatorische Stabilitätserfordernisse vernachlässigt werden. Bei Unternehmen, die nicht mehr in der Lage sind, die Balance zwischen Flexibilität und Veränderungsdynamik einerseits und Stabilität andererseits zu halten, handelt es sich um ‚verletzte Organisationen’, deren Überlebensfähigkeit bedroht ist. So neigen solche Unternehmen z.B. zu einer „Hyper-Adaption“ (Hatch/Schultz 2004: 396) an dynamische marktbezogene Umweltveränderungen, mit der sie ihre organisatorische Reflektionsfähigkeit und ihre organisationskulturelle Basis gefährden. Eine resiliente und zugleich veränderungsfähige Organisation setzt eine Reproduktion zentraler organisatorischer Stabilitätsanker voraus. Dabei handelt es sich nicht um eine konservierende, sondern um eine dynamische, reproduktive Stabilität (Becke 2007: 21). Sie beruht darauf, Stabilitätsbedingungen organisationsintern auf ihre Angemessenheit und Funktionalität hin zu reflektieren und zu untersuchen angesichts erfolgter oder antizipierter interner wie externer Veränderungen. Sie schließt dabei die Möglichkeit einer Adaption und Veränderung von

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Stabilitätsankern an Umweltveränderungen ein. Reproduktive Stabilität erstreckt sich zudem auf Prozesse der internen Bestärkung und Selbstvergewisserung jener Stabilitätsanker, die es aus der Sicht relevanter betrieblicher Akteure zu erhalten gilt. Sie basiert auf unternehmensinternen Aushandlungsprozessen der Definition und Bewertung von Stabilitätsankern in Prozessen radikalen Organisationswandels. (Becke 2005: 22f.). Sie verhindert einen „organisatorischen Narzismus“ (Hatch/Schultz 2004: 392), bei dem Unternehmen externes Feedback als Quelle organisatorischen Lernens und der Reflektion ignorieren. In analytischer Hinsicht werden im Rahmen der Organisationsforschung zwei Kategorien organisatorischer Stabilitätsanker unterscheiden: Die erste, unternehmensinterne Kategorie umfasst die organisatorischen Loyalitätsbindungen von Mitgliedern und gemeinsam geteilte organisationskulturelle Grundüberzeugungen. Die zweite Kategorie schließt Stabilitätsanker ein, die sich auf das Verhältnis zwischen Unternehmen und ihren relevanten Umwelten beziehen.

4.1 Stabilitätsanker im Verhältnis von Organisation und Umwelt Erfordernisse reproduktiver Stabilität im Verhältnis von Organisation und Umwelt richten sich bei radikalem Organisationswandel auf vier organisatorische Stabilitätsanker, die sich durch große strukturelle Trägheit auszeichnen und daher eher schwer zu verändern sind, zumal ihr Wandel erheblichen, interessenpolitisch und sozial-moralisch motivierten Widerstand in Organisationen hervorrufen kann (so Hannan/Freeman 1984: 156f.). Zentrale Markt- und Wettbewerbsstrategien erfordern ein höheres Maß an Stabilität und Konsistenz im Zeitverlauf, denn sie ermöglichen es, die Glaubwürdigkeit des Unternehmens bei diversen Anspruchsgruppen zu fördern und soziale Legitimität zu mobilisieren. Häufigere Strategiewechsel im Rahmen des Unternehmenswandels beeinträchtigen tendenziell die Wettbewerbsfähigkeit von Unternehmen, da sie eine Glaubwürdigkeitslücke bei Konkurrenten, Kunden und anderen Anspruchsgruppen erzeugen, signalisieren sie doch, dass die Unternehmensleitung nicht mit nachdrücklichem Engagement hinter ihren zentralen Geschäftsstrategien steht (Sorge/ Witteloostuijn 2004: 1213f.). Unternehmen sind zur Sicherung ihrer Überlebensfähigkeit in relevanten Umwelten darauf angewiesen, gegenüber Kunden, Lieferanten und anderen Anspruchsgruppen Verlässlichkeit und Rechenschaftspflichtigkeit unter Beweis zu stellen (siehe hierzu Hannan/Freeman 1984: 153f.): Verlässlichkeit bezieht sich auf die Fähigkeiten eines Unternehmens, Produkte oder Dienstleistungen in einer spezifischen Qualität wiederholt herzustellen oder zu erbringen. Unzureichende Verlässlichkeit gefährdet nicht nur eine längerfristige Kundenbindung, sondern

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erschwert auch die Beschaffung weiterer (finanzieller) Ressourcen für wirtschaftliche Aktivitäten (ebd.: 154). Erhöhte Anforderungen an die Rechenschaftspflichtigkeit werden vor allem an Unternehmen gestellt, die symbolische Produkte herstellen, deren Produktion bzw. Güter mit substanziellen Risiken (z.B. für die ökologische Umwelt oder die Gesundheit von Kunden, Anwohnerinnen oder Beschäftigten) verbunden sind, die hochgradig politische Organisationszwecke verfolgen, oder aber an der Aufrechterhaltung langfristiger Kundenund Beschäftigtenbindung interessiert sind. Wenn sie gesellschaftlichen und rechtlichen Anforderungen an die Rechenschaftspflichtigkeit nicht mehr nachkommen oder gegen Sozial- und Umweltstandards verstoßen, so induziert dies oftmals längerfristig wirksame Reputations- und Legitimitätsverluste, die ihre Wettbewerbs- und Überlebensfähigkeit beeinträchtigen (vgl. Zadek 2001, Dyllick 2003a). Verlässlichkeit und Rechenschaftspflichtigkeit setzen unternehmensintern die Schaffung und Aufrechterhaltung darauf bezogener Strukturen, Regeln sowie Handlungs- und Entscheidungsroutinen voraus. Unternehmen sind darauf angewiesen, diese Strukturen und Routinen zu reproduzieren, um ihre Überlebensfähigkeit in relevanten Umwelten zu sichern. Schließlich stellt für Unternehmen die Aufrechterhaltung von Grenzen ein permanentes Problem dar (Schreyögg 1998: 308f.), denn zum einen können Unternehmen selbst ihre Grenzen gegenüber relevanten Umwelten verändern, wenn sie externe Veränderungen als temporäre Gelegenheitsfenster des Organisationswandels nutzen (z.B. im Falle von Aufkäufen oder Fusionen von Unternehmen). Zum anderen können die Organisationsgrenzen durch Umweltveränderungen bzw. durch Akteure in den relevanten Unternehmensumwelten bedroht, missachtet oder destabilisiert werden. Für die Bearbeitung dieses Problems sind Unternehmen gehalten, Ressourcen bereitzustellen und geeignete Routinen zu entwickeln, die eine Umweltbeobachtung und Grenzerhaltung ermöglichen. Grenzen erhaltende Aktivitäten und Routinen sind auch in Prozessen radikalen Organisationswandels unverzichtbar, da sie der Überlebensfähigkeit von Unternehmen dienen. Unternehmen können bei ihrem Bestreben, die Reproduktion ihrer Stabilitätsanker mit der Transformationsdynamik auszubalancieren, in ein grundlegendes Dilemma des Organisationswandels geraten: Werden stabilisierende Aktivitäten überbetont oder wird auf einen grundlegenden, aber. erforderlichen Wandel spezifischer Stabilitätsbedingungen verzichtet, so verliert der eingeschlagene proklamierte Kurs der Organisationstransformation an Dynamik und Glaubwürdigkeit. Wenn hingegen harte Einschnitte oder fundamentale Veränderungen der Stabilitätsanker erfolgen, droht möglicherweise die Gefahr eines Scheiterns der Transformation. Meines Erachtens bieten sich Unternehmen zwei Optionen im Umgang mit diesem Dilemma: Erstens empfiehlt sich im Rahmen der OT eine

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dynamische Balanceerhaltung zwischen Erhalten und Verändern (Wimmer 2004a: 171), wonach gravierende Veränderungen in organisatorischen Stabilitätsankern zeitlich verschoben vorgenommen werden und ihre Stabilität mit Hilfe von Transitionsstrukturen (z.B. die Bildung von Steuerkreisen und Projektgruppen) gewahrt wird, bevor Veränderungen anderer Stabilitätsbedingungen erfolgen. Zweitens bietet es sich an, Veränderungen in diesen Struktur reproduzierenden Ankern als „experimentellen Wandel“ (Dolata 2005: 22) zu gestalten. Dabei können in projektförmig organisierten Experimentierfeldern Innovationen entwickelt und erprobt werden, ohne dass existente Routinen und Verfahren oder Strategien schon außer Kraft gesetzt werden. Letztere werden erst substituiert, wenn sich neue Verfahren bzw. Strukturen oder Strategien im Rahmen der Experimente bewährt haben (Becke 2002: 173ff.). Experimente sind ein Beispiel für eine Veränderungsstrategie der „small wins“ (Weick/Westley 1999: 454f.). Dabei handelt es sich um „controllable opportunities of modest size that produce visible and tangible outcomes“ (ebd.: 454). Diese ‘kleinen Erfolge’ bilden lokale bzw. kleinere Veränderungsvorhaben an mehreren Orten innerhalb eines Unternehmens oder ihrer Schnittstellen zu relevanten Umwelten, die sich relativ leicht steuern lassen, und die organisatorische Lernfähigkeit fördern. Solche multiplen adaptiven Lern- und Veränderungsprozesse können Unternehmen im Sinne einer „gradual transformation“ (Streeck/Thelen 2005: 9) ähnlich tief greifend verändern wie ein episodischer radikaler Wandel. Da sich die einzelnen überschaubaren Veränderungsvorhaben im Vergleich zu groß angelegten und fundamentalen Vorhaben des Organisationswandels leichter regulieren und kontrollieren lassen, sind sie Weick und Westley (1999: 454) zufolge mit einem vergleichsweise geringeren Maß an Friktionen und emergenten Nebenfolgen verbunden. Sie setzen voraus, Irritationen, Probleme oder Abweichungen im Hinblick auf organisatorische Stabilitätsanker als Lernmomente zu nutzen, um auf deren Basis diese Anker und die damit verbundenen Strukturen und Routinen ggf. zu verändern.

4.2 Interne Stabilitätsanker radikalen Wandels Bei geplantem radikalen Wandel, wie zum Beispiel von bürokratischen zu vermarktlichten Unternehmensstrukturen werden interne Arbeits- und Kooperationsbeziehungen in ökonomisierte Auftraggeber-Auftrgnehmer-Beziehungen transformiert und eine strategische Dezentralisierung von Entscheidungskompetenzen auf relativ eigenverantwortlich wirtschaftende markt- und kundenorientierte Cost- oder Profit-Center vorgenommen, die im Rahmen einer indirekten Kontextsteuerung zentral vorgegebene bzw. mit höheren Ebenen vereinbarte

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Gewinn- und Produktionsziele verfolgen (vgl. Hirsch-Kreinsen 1995, Sennett 1998). Über interne und externe Kosten- und Effizienzvergleiche werden dezentrale Einheiten mit internem und externem Marktdruck konfrontiert, wodurch ihr Fortbestehen direkt an den ökonomischen Erfolg geknüpft wird. Bei der organisatorischen Kontextsteuerung durch Zielvereinbarungen oder Zielvorgaben bleiben die Wege und Maßnahmen der ökonomischen Zielerreichung den dezentralen Einheiten oder Teams bzw. Arbeitsgruppen auf Basis einer operativen Selbststeuerung überlassen (vgl. Braczyk 2000: 564ff., Hirsch-Kreinsen 1995: 426f.). Die Kontrolle des Managements erstreckt sich hierbei lediglich auf das ökonomische Leistungsergebnis. Der Erfolg dieser ergebniskontrollierten Autonomie hängt in hohem Maße vom Engagement der Beschäftigten ab. Sie werden nun als „kritische Ressource“ (Schreyögg 1998: 218) betrachtet, deren subjektive Leistungspotenziale es zur Realisierung ökonomischer Ziele möglichst umfassend zu nutzen gilt.

Organisationskulturelle Veränderungen Organisationskulturen sind ein durch Machtasymmetrien geprägtes Ensemble mehr oder weniger miteinander verkoppelter organisatorischer Subkulturen (vgl. Lange 2004, Neuberger/Kompa 1987). Subkulturen können sich z.B. in Unternehmensbereichen und Professionsgruppen herausbilden oder durch Generations- und Geschlechterzugehörigkeit geprägt werden. Die subkulturelle Pluralität wird durch einen Set übergreifender, gemeinsamer organisationskultureller Basisannahmen und Handlungsorientierungen integriert. Subkulturen können gegenüber einer dominanten Hauptkultur eine indifferente, bestärkende oder gegenkulturelle Position einnehmen (siehe Schreyögg 1998: 459). Prozesse der Organisationstransformation erweisen sich als gravierende kulturelle Brüche, wenn sie bis dato dominante Hauptkulturen bzw. übergreifende organisationskulturelle Basisannahmen, Praktiken, Gewissheiten und Regeln außer Kraft setzen oder entwerten. Existente Organisationskulturen werden aus der Perspektive des Change Managements oft als kulturelle Barrieren betrachtet, die eine Neuausrichtung des Unternehmens blockieren und daher zu verändern oder zu zerstören sind (so Schein 2003: 158ff.). Ein Change Management, das auf einen radikalen organisationskulturellen Bruch setzt, stößt oft auf massive Vorbehalte und Widerstände bei Organisationsmitgliedern, welche die Errungenschaften des Unternehmens, seine Erfolgsmuster und kulturellen Basisannahmen verteidigen (Schreyögg 2004: 30), da diese eng verwoben sind mit der Arbeitsund Berufsidentität von Führungskräften bzw. Beschäftigten. So bedeutet z.B. die Transformation von bis dato öffentlichen Unternehmen in privatwirtschaftli-

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che Unternehmen auf Aktienbasis, dass die Unternehmensleitung nun von Beschäftigten in stärkerem Maße ein unternehmerisches und an Effizienz orientiertes Denken und Handeln erwartet, das mit der gemeinwirtschaftlichen Handlungsorientierung von Beschäftigten im Bereich der öffentlichen Wirtschaft konfligiert. Eigeninitiative, Kreativität, Flexibilität, Innovativität sowie Risikobereitschaft avancieren zu zentralen Verhaltensanforderungen (Flecker/Hofbauer 1998). Die Entwertung dieser kulturellen Bezugsrahmen kann eine Identitätsverunsicherung von Organisationsmitgliedern induzieren - vor allem, wenn sich über längere Zeiträume keine neuen stabilen kulturellen Muster herausbilden. Empirische Befunde verdeutlichen, dass die Bereitschaft von Organisationsmitgliedern zur Unterstützung der Organisationstransformation gefördert wird, wenn zumindest einige zentrale kulturelle Muster und Praktiken beibehalten werden und die Erfolge der Vergangenheit nicht entwertet werden (Trice/Beyer 1993: 404ff.). Bisherige kulturelle Muster bilden auch ein produktives Potenzial für eine gelingende Organisationstransformation, wenn sie die Anwendung und Weiterentwicklung organisatorischer Kernkompetenzen unterstützen (Weick/Westley 1996: 448). Die organisatorische Lern- und Innovationsfähigkeit setzt daher den Erhalt spezifischer arbeits- bzw. organisationskultureller Identitätskerne voraus. So ist z.B. die Arbeits- und Berufsidentität von Instandhaltern durch berufsfachliche Standards und Wertorientierungen geprägt, deren Fokus handwerkliche Orientierungen und ein hohes Qualitätsbewusstsein bilden. Im Rahmen betrieblicher Reorganisationsprozesse empfiehlt es sich, diese arbeitskulturellen Identifikationskerne zu bestärken anstatt sie zu Gunsten einer ausgeprägten Kostenorientierung zu entwerten. Eine solche Bestärkung stellt sicher, dass die Instandhaltung weiterhin ihre zentrale Gewährleistungsfunktion für die Primäraufgabe eines Unternehmens – sei es die Produktion hochwertiger Automobile oder aber die Bereitstellung öffentlicher Verkehrsdienstleistungen – auf einem hohen Qualitätsniveau erfüllt. Als Alternative zu einem intendierten Kulturbruch bietet sich die Veränderungsstrategie der „Kurskorrektur“ (siehe Schreyögg 1998: 472) an, die an der Grundidee intendierten Kulturwandels festhält, die kulturelle Veränderung allerdings als prinzipiell offenen Prozess versteht. Die kritische Auseinandersetzung mit dominanten Werten, Normen und Basisannahmen soll demnach Veränderungsimpulse für eine Reflektion und Moderation des Kulturwandels setzen. Diese Strategie lässt sich kombinieren mit dem „Autonomieansatz“ kulturellen Wandels (siehe Neuberger/Kompa 1987: 256f.), der von der Vorteilhaftigkeit organisationskultureller Reichhaltigkeit ausgeht. Demnach werden Subkulturen durch die Unternehmensleitung Freiräume zur Entwicklung von Innovationen und Realisierung von Experimenten gewährt, die den möglichen Nukleus zur

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Herausbildung einer neuen Hauptkultur in sich tragen. Beide Ansätze kulturellen Wandels sind allerdings tendenziell mit einer stärkeren Politisierung unternehmensinterner Sozialbeziehungen verbunden. An die Unternehmensleitung und die betriebliche Interessenvertretung als Garant betrieblicher Sozialintegration stellt dies erhöhte Anforderungen an ein Konfliktmanagement radikalen Unternehmenswandels.

Organisatorische Loyalitätsbindungen Bei Loyalität handelt es sich generell um eine psychologische Bindungsbeziehung zwischen Beschäftigten und einem Unternehmen, welche die Entscheidung von Beschäftigten, dem Unternehmen weiterhin anzugehören oder es zu verlassen, prägt (Meyer/Allen 1997: 11). Für die Entwicklung und Veränderung organisatorischer Loyalitätsbindungen ist der „implizite Arbeitsvertrag“ zwischen Beschäftigten und der Unternehmensleitung als Repräsentantin des Unternehmens von zentraler Bedeutung. Dieser umfasst „die gegenseitigen (unausgesprochenen) Wünsche, Erwartungen und Hoffnungen von Beschäftigten und Arbeitgeber“ (Weiss/Udris 2001: 108), die als implizite Übereinkunft den formalen Arbeitsvertrag ergänzen. Unternehmenstransformationen bewirken in Kombination mit Prozessen des Personalabbaus oft eine Erschütterung bzw. einen Bruch dieser dominanten impliziten und reziproken Erwartungsstrukturen, die organisationspsychologischen - zumeist angloamerikanischen - Studien zufolge die organisatorischen Loyalitätsbindungen von Mitarbeitern z. T. gravierend beeinträchtigen (vgl. als Überblick Burke/Cooper 2000, Conway/Briner 2005). Personal- und Stellenabbau wird auch von den im Unternehmen verbleibenden Beschäftigten häufig als Bruch, zumindest aber als Störung des traditionellen impliziten Arbeitsvertrags erlebt, da dadurch die bisher langfristige Beschäftigungs- und Arbeitsplatzsicherheit in Frage gestellt und überschaubare Karrierewege abgeschnitten werden. Diesen Bruch des impliziten Arbeitsvertrags empfinden sie oft als Verrat an ihrem bisher geleisteten Engagement und ihrer Loyalität gegenüber dem Unternehmen (Kets de Vries/Balazs 1997: 18). Unterschiedliche Belegschaftsgruppen erleben den mit Personalabbau verbundenen Transformationsprozess oft als emotional aufwühlend, psychisch belastend und teilweise auch als traumatisch (ebd.). Auf den wahrgenommenen einseitigen Bruch reziproker Erwartungsstrukturen reagieren Beschäftigte zudem öfters mit innerer Kündigung und Motivationsverlusten (Weiss/Udris 2001: 108).

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Ausblick

Die bisherigen Ausführungen unterstreichen, dass sich die Erfolgschancen einer Organisationstransformation in Richtung Unternehmensnachhaltigkeit erhöhen, wenn die Balance zwischen fundamentalen Veränderungen und der Reproduktion relevanter organisatorischer Stabilitätsanker gelingt. Für diese dynamische Balance bildet organisatorische Achtsamkeit3 eine zentrale Voraussetzung: Sie erhöht die organisatorische Reflektionsfähigkeit mit Blick auf die Wahrnehmung und Interpretation von Veränderungen in Organisationsumwelten. Zugleich schärft sie die Sensibilität für unerwünschte Folgen intendierten radikalen Wandels. Routinen organisatorischer Achtsamkeit, wie z.B. Dialogverfahren, in die diverse Akteure ihre spezifischen Perspektiven einbringen und wechselseitig überprüfen, fungieren als eine Art unternehmensinternes Frühwarnsystem, mit dem sich die Angemessenheit und der Entwicklungsbedarf organisatorischer Stabilitätsanker unter Berücksichtigung von internen und externen Veränderungen abschätzen lassen. Allerdings bedürfen auch diese Routinen einer internen Reflektion und notfalls auch der Veränderung durch Organisationsmitglieder, da andernfalls ‚blinde Flecken’ organisatorischer Achtsamkeit entstehen. Zentrale Garanten organisatorischer Achtsamkeit bilden die Unternehmensleitung, diverse Führungsgruppen und der Betriebsrat. Diese dynamische Balance kann gelingen, wenn organisatorische Stabilitätsanker experimentell, d.h. im Rahmen ausgesuchter Projekte verändert werden. Für solche Veränderungsprojekte eignen sich Dialogverfahren, in die unterschiedliche Akteursgruppen einbezogen sind. Sie ermöglichen es, Akteursgruppen übergreifend Veränderungsmaßnahmen zu vereinbaren und umzusetzen. Dialogverfahren bilden zudem die Grundlage für eine sorgsame Begleitung und gemeinsame Evaluation solcher Projekte (siehe Becke/Senghaas-Knobloch 2004). Eine über weite Strecken partizipative und dialogorientierte Anlage radikalen Organisationswandels durch die Unternehmensleitung und die betriebliche Interessenvertretung kann eine Anerkennung von Beschäftigten als Subjekte einer nachhaltigkeitsorientierten Unternehmenstransformation fördern. Sie ermöglicht ihnen, ihre Ideen und Wissensbestände für einen unternehmensinternen ökologischen Verbesserungsprozess bzw. eine menschengerechte Arbeitsgestaltung einzubringen und umzusetzen. In Prozessen der Organisationstransformation bildet die Mitarbeiterbeteiligung letztlich einen wichtigen Ankerpunkt für die Reproduktion organisatorischer Loyalitätsbindungen. Solche Bindungen können 3 Bei organisatorischer Achtsamkeit handelt es sich um eine Haltung, bei der „man die Deutung von Zusammenhängen ständig aktualisiert und sich immer wieder bemüht, die plausibelsten Erklärungen für eine Situation zu finden“ (Weick/Sutcliffe 2003: 15)

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in Prozessen intendierten radikalen Organisationswandels reproduziert werden, wenn zwischen Unternehmensrepräsentanten und Belegschaftsgruppen eine weitgehend ausgeglichene Reziprozitätsbalance wechselseitigen Gebens und Nehmens zustande kommt bzw. gewahrt bleibt (vgl. Stegbauer 2002, Moore 1984). Eine gelingende Organisationstransformation setzt ein aktives Interventionshandeln der Unternehmensleitung voraus, um die grundlegende Ausrichtung des Unternehmenswandels vorzunehmen und wichtige Veränderungsimpulse zu setzen. Allerdings kommt es für die Unternehmensleitung darauf an, den Prozess des intendierten Organisationswandels als solchen selbst veränderungsfähig zu halten und zwar als „hypothesengeleitetes Experimentieren, das das Verändern von Anbeginn mit einbaut“ (Wimmer 2004a: 188). Die Reproduktion organisationskultureller Muster und organisatorischer Loyalitätsbindungen erfordert eine enge Kooperation mit der betrieblichen Interessenvertretung als ‚Co-Manager’ der nachhaltigkeitsorientierten Unternehmenstransformation, da der Betriebsrat unmittelbaren Zugang zu unterschiedlichen Belegschaftsgruppen hat, zwischen diesen vermitteln und deren Interessen im Transformationsprozess durch Verhandlungen mit der Unternehmensleitung vertreten kann. Der Betriebsrat ist daher ein unverzichtbarer Garant der betrieblichen Sozialintegration in Prozessen radikalen Organisationswandels (siehe Kotthoff 1998). Mit Blick auf das Verhältnis von Organisation und Umwelt erscheinen im Lichte der Organisationsforschung zwei Vorgehensweisen zur Entwicklung von Nachhaltigkeitsstrategien ratsam: Anstatt etablierte Unternehmensstrategien abrupt zu verändern oder zu ersetzen, bietet es sich erstens an, diese Strategien um ökologische oder soziale Prioritätensetzungen zu erweitern bzw. zu profilieren. Zweitens können Unternehmen mit Blick auf nachhaltiges Wirtschaften zunächst Nischenstrategien zu entwickeln, die auf spezifische Marktsegmente gerichtet sind, um die dabei gewonnenen Erfahrungen und Lernprozesse schrittweise in die Weiterentwicklung ihrer zentralen Geschäftsstrategien zu integrieren. In beiden Fällen wird vermieden, dass erfolgreiche Strategien außer Kraft gesetzt und soziale Erwartungsstrukturen auf Seiten von Kunden, Lieferanten und weiteren Anspruchsgruppen enttäuscht werden.

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Überzeugen, Verpflichten und Befähigen. Erneuerte Antworten der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO) auf die Herausforderungen einer sich verändernden Staaten- und Gesellschaftswelt Eva Senghaas-Knobloch

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Einleitung

Die von der Nachhaltigkeitsproblematik inspirierte Debatte über radikalen und schnellen Wandel kann durch den Blick auf Politikfelder mit historischer Tradition lernen. Ein solches Politikfeld ist die internationale Arbeits- und Sozialpolitik. Dieses Politikfeld macht deutlich, dass es einer spezifischen Akteurskonstellation bedarf, um einen wahrgenommenen Problemdruck so auf die internationale Agenda zu setzen, damit es zu geeigneten neuen Strukturen bzw. Institutionen kommen kann. Die internationale Arbeits- und Sozialpolitik hat ihre Anfänge zu Beginn des 20. Jahrhunderts, konnte sich aber erst nach dem Zivilisationsbruch des Ersten Weltkriegs verankern und nach dem weiteren Zivilisationsbruch von Faschismus und Zweitem Weltkrieg im Rahmen neuer Strukturen konsolidieren. Nach dem Ende des Ost-West-Konflikts in den 90er Jahren des 20. Jahrhunderts stellten sich neue Herausforderungen für die Frage geeigneter institutioneller Strukturen, um die Grundproblematik von Arbeits- und Sozialpolitik auf globaler Ebene zu behandeln. In diesem Politikfeld wird deutlich, dass geplanter Wandel nicht unmöglich ist, dass gleichwohl aber die politischen und sozialen Prozesse, die zur Gründung geeigneter, aber auch lernfähiger Institutionen beitragen, prinzipiell nie abgeschlossen sind. Eine tragfähige Konzeption geplanten Wandels kann sich daher immer nur auf spezifische Probleme in spezifischen historischen Konstellationen beziehen. Sie muss dazu beitragen, ein drängendes Problem als solches wahrnehmbar zu machen, auf die internationale Verhandlungsagenda zu setzen und vorläufig geeignete Strukturen zu seiner Bearbeitung zu finden. Nur wenn es gelingt, eine dafür gegründete neue Institution auch mit interner Lernfähigkeit auszustatten, also dem Vermögen, Veränderungen im Problem- und Politikfeld wahrzunehmen und in den institutionalisierten Verhandlungsprozess einzubringen, kann der intendierte Wandel im Handeln relevanter Akteure nach-

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haltig sein. Im Folgenden werden Gründung und konzeptioneller Wandel der Internationalen Arbeitsorganisation als einer der ersten internationalen Organisationen als Beispiel für diese doppelte politische Lernproblematik beschrieben. Die Gründung der Internationalen Arbeitsorganisation - bekannter unter den Initialen ihres englischen Titels International Labour Organisation (ILO) – am Ende des Ersten Weltkriegs war ebenso wie der Völkerbund, von dem sie sich rechtzeitig vor dessen Scheitern lösen konnte, auch Ausdruck einer neuen politischen Idee, die auf Völkerverständigung und zwischenstaatliche Kooperation setzte. Die Umsetzung dieser politischen Idee impliziert einen tief greifenden Wandel im Staatsverständnis, der noch längst nicht abgeschlossen ist. Während des Zweiten Weltkriegs wurden im Mai 1944 Zweck, Ziel und Grundsätze, die die Politik der ILO und ihrer Mitglieder anleiten sollten, in Philadelphia bestätigt. Die ILO steht seitdem für ein Mandat zur Förderung weltweiter Gerechtigkeit als Grundlage für Weltfrieden. Dabei wird Gerechtigkeit sowohl im Sinne wertbezogener, grundlegender Anrechte aller Menschen als auch im Sinne fairer Verkehrsregeln zwischen Einzelnen und Kollektiven verstanden. Diese Verknüpfung von Sozialordnung und Friedensordnung ist m.E. relevant für die Nachhaltigkeitsdebatte. Diese Relevanz sollte aber nicht vordergründig mit der sogenannten sozialen Dimension von Nachhaltigkeit gleichgesetzt werden, denn bei dieser Verknüpfung geht es um soziale Grundbedingungen – deren konkrete Ausgestaltung sich je historisch verändert – für gewaltlose Koexistenz von Kollektiven im Sinne von konstitutiven Bedingungen für eine „Weltinnenpolitik“1. Ein Begriff von globaler sozialer Nachhaltigkeit, der diesen Gedanken konstitutiver Bedingungen aufnimmt, geht vom Eigengewicht der sozialen Angelegenheiten aus und unterscheidet sich von einem Verständnis, demzufolge die soziale Dimension gewissermaßen als Restriktion für einen nachhaltigen Umgang mit natürlichen Ressourcen begriffen wird (zusammenfassend Empacher/Wehling 2002: 13), jedenfalls dann, wenn als Kernproblematik der Nachhaltigkeit die räumlich und zeitlich verstandene Verallgemeinerungsfähigkeit bestimmter Lebensweisen (in Produktion und Konsumtion) im Blick ist.2 Und auch dort, wo die Spezifika einer sozialen Dimension herausgearbeitet werden, wie bei Empacher/Wehling (2002), bekommt eine Betrachtung sozialer Nachhaltigkeit als bloßer Ressourcenfrage die Problematik subjektiver Sinngebung sowie situativ motivierter oder gestützter kollektiv organisierter Gewaltbereitschaft nicht in den Blick. Eben solche Erfahrung trotz der Idee der Solidarität 1 Zur sozialen Gerechtigkeit als ein Eckpunkt des zivilsatorischen Hexagons siehe zuletzt Senghaas 2004, Kapitel 2. Siehe dazu Zürn 2000: 38f. für die OECD-Welt und Picht 1995: 183ff. für die globale Welt. Zum Verhältnis von Weltinnenpolitik und Weltinnenrecht siehe Dicke et al. 2005. 2 Auf diese Kernproblematik weisen Ekardt und Richter (2005) in ihrer Kritik an derzeit verwendeten Begriffen von sozialer Nachhaltigkeit zu Recht hin.

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in der internationalen Arbeiterbewegung stand hinter der Gründung der ILO. Die ILO sollte dazu beitragen, innerhalb von und zwischen Kollektiven Grundlagen für fairen Austausch und damit für „Welteintracht“ (Präambel der ILOVerfassung) zu schaffen. Trotz aller Turbulenzen des 20. Jahrhunderts hatte die ILO Bestand. Seit den 1980er Jahren sieht sich die ILO aber durch Tendenzen der Globalisierung und Denationalisierung (siehe Zürn 2000) bei der Erfüllung ihres Mandats vor immer größer werdende Schwierigkeiten gestellt. Seitdem versucht sie, einen neuen Politikmodus, einschließlich neuer politisch-strategischer Ziele, zu entwickeln, um unter veränderten Konstellationen ihren Gründungsauftrag zu erfüllen. Es ist dieser Politikwandel im Rahmen der Beibehaltung eines Gründungsauftrags, der im Folgenden für die Debatte über Wandel zu Nachhaltigkeit fruchtbar gemacht werden soll. Dies geschieht in einer Heuristik politisch-organisatorischen Lernens. Schon die Gründung der ILO selbst kann als ein Ausdruck von genuin politischen, also nicht nur emergenten, Lernprozessen interpretiert werden. Einer einflussreichen Akteurskonstellation in der damals relevanten Staatenwelt war es mehrheitlich gelungen, die Vision zwischenstaatlicher und transnationaler Kooperation anstelle destruktiver Konkurrenz zwischen den Staaten zu verankern. Die ILO hat im 20. Jahrhundert trotz weltpolitischer Brüche das Wissen um die Bedeutung sozialer Lebensbedingungen für die Frage von Krieg und Frieden bewahren können. Sie hat zwar weder den Zweiten Weltkrieg noch die zahlreichen regional begrenzten Kriege danach verhindern können. Aber sie hat sich mit ihrem sach- und prozedural bezogenen Wissensfundus in die Debatte über weltweite politische Steuerungsmöglichkeiten im 21. Jahrhundert erfolgreich eingemischt. Im Mandat der ILO sind Werte (Gerechtigkeit) mit Interessen (faire Austauschbedingungen) verknüpft, beides Faktoren, die in tief greifenden Veränderungsprozessen für Nachhaltigkeit eine treibende Kraft sein können. Es sind vor allem drei Fragen, auf die eine Analyse der ILO-Politik Anregungen für die Nachhaltigkeitsdebatte unter einer lern- und konflikttheoretischen Perspektive zu geben verspricht: 1.

2.

Welche Hinweise können aus der ILO-Analyse für die je spezifische Bedeutung von Interessen und Werten in grundlegenden politischen Veränderungsprozessen gewonnen werden? Wie gelingt es einer internationalen Organisation, einmal gewonnene politische Einsichten auch in einer sich dynamisch verändernden Welt zu erhalten und produktiv weiterzuentwickeln?

Eva Senghaas-Knobloch

192 3.

Welche Anhaltspunkte gibt es dafür, dass es in verschiedenen veränderungsbzw. regelungsbedürftigen Sachgebieten je bestimmter verschiedener Mittel und Wege zur Erfüllung der institutionellen Primäraufgabe3 bedarf?

Um diese Fragen zu behandeln, wird im Folgenden zunächst die ILO in einer Art Kurzportrait vorgestellt; und ihre Ziele, Aktivitäten und Verfahrensweisen werden benannt. Im darauffolgenden dritten Abschnitt wird auf aktuelle Probleme der Auftragserfüllung der ILO im Allgemeinen und in zwei ausgewählten Politikfeldern – nämlich dem Politikfeld Abschaffung der Kinderarbeit sowie dem Politikfeld Arbeits- und Lebensbedingungen in der Handelsschifffahrt – eingegangen. Der vierte Abschnitt ist der heuristischen Konzeption politisch-organisatorischen Lernens gewidmet. Im fünften und sechsten Abschnitt werden Befunde über Wandlungsprozesse in diesen beiden Politikfeldern diskutiert. Der siebente Abschnitt befasst sich mit der Bewertung der dargestellten Veränderungen in der ILO in der Perspektive politisch-organisatorischen Lernens und im letzten Abschnitt werden verallgemeinernde Schlussfolgerungen für die Frage nach gerichtetem Wandel gezogen.

2

Kurzportrait der ILO

Durch die Gründung der Internationalen Arbeitsorganisation sollte das Verhältnis von Politik und Ökonomie in und zwischen den Staaten so gestaltet werden, dass die destruktive Konkurrenz, die sich im Ersten Weltkrieg auf beispiellose Weise entladen hatte, dauerhaft überwunden sein würde. In der Präambel zur Verfassung der ILO werden Gründungsauftrag und drei verschiedene Motive deutlich, das Bestreben nach Gerechtigkeit und Menschlichkeit, der Wunsch, einen dauerhaften Weltfrieden zu sichern, und das Interesse an einem fairen internationalen Austausch. Entsprechend heißt es: „Der Weltfrieden kann auf die Dauer nur auf sozialer Gerechtigkeit aufgebaut werden. Nun bestehen aber Arbeitsbedingungen, die für eine große Anzahl von Menschen mit soviel Ungerechtigkeit, Elend und Entbehrungen verbunden sind, dass eine Unzufriedenheit entsteht, die den Weltfrieden und die Welteintracht gefährdet. Eine Verbesserung dieser Bedingungen ist dringend erforderlich. (...) Auch würde die Nichteinführung wirklich menschenwürdiger Arbeitsbedingungen durch eine Nation die Bemühungen anderer Nationen um Verbesserung des Loses der Arbeitnehmer in ihren Ländern hemmen“ (Internationales Arbeitsamt 1997: 7). 3 Zur Begrifflichkeit „Primäraufgabe“ siehe Rice 1958, im Zusammenhang mit der ILO siehe Senghaas-Knobloch et al. 2003: 5, 8ff

III. Fokus: Unternehmen / Organisation

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Die Formulierungen in der Präambel verknüpfen das Ziel eines dauerhaften Weltfriedens mit Bedingungsaussagen, in denen ebenso die Erfüllung sozialer Menschenrechte im Sinne gemeinsamer Werte formuliert als auch Interessen der verschiedenen nationalstaatlichen Kollektive anerkannt werden. Diese Verknüpfung von normativen Zielen mit Interessen bestimmt bis jetzt die interne Dynamik in der ILO. Die besondere Bedeutung, die die organisierte Arbeiterschaft bei der Gründung der ILO hatte, hat sich in deren dreigliedriger Mitgliedskonstruktion manifestiert, die in der Welt völkerrechtlicher Institutionen und zwischenstaatlicher Organisationen nach wie vor einmalig ist. In allen entscheidenden Gremien der ILO sind die Mitgliedsstaaten nach dem Prinzip der Dreigliedrigkeit durch die drei in der Verfassung vorgesehenen Mitgliedsgruppen, nämlich: Regierungen, Arbeitnehmervertreter und Arbeitgebervertreter, repräsentiert. Die ILO ist die einzige internationale zwischenstaatliche Organisation, in der die von den politischen Übereinkommen betroffenen (industrie-)gesellschaftlichen Gruppierungen bei der Repräsentation jedes Mitgliedsstaates Sitz und (unabhängige) Stimme haben. Das höchste beschlussfassende Organ ist die Internationale Arbeitskonferenz (IAK) als Generalversammlung, in der die Arbeitgebervertreter und Arbeitnehmervertreter jedes Landes zusammen die gleiche Stimmenanzahl haben wie die entsprechenden Regierungsvertreter. In den meisten Ausschüssen findet sich sogar eine Drittelparität. Die Internationale Arbeitskonferenz tritt einmal im Jahr zusammen. Zwischenzeitlich tagt das von der IAK gewählte Exekutivorgan, der Verwaltungsrat, dem 56 Personen angehören, davon 28 Regierungsvertreter, 14 Arbeitgebervertreter und 14 Arbeitnehmervertreter. Dabei werden nach Art. 7 der Verfassung von den 28 Regierungsvertretern zehn durch die Mitglieder ernannt, „denen wirtschaftlich die größte Bedeutung zukommt“. Das Sekretariat der ILO wird Internationales Arbeitsamt (IAA) genannt, an dessen Spitze ein Generaldirektor steht, der durch den Verwaltungsrat ernannt wird. Seit 1999 ist an dieser Stelle mit Juan Somavía aus Chile erstmals ein Generaldirektor gewählt worden, der nicht aus den klassischen Industrieländern kommt. Dem Internationalen Arbeitsamt kommt für die Erfüllung des Mandats der ILO eine ganz besondere Bedeutung zu. Die Angehörigen des IAA, das etwa 2000 Personen umfasst, sind mit einem breiten Aufgabenspektrum betraut, das von der Sammlung von Informationen und Weiterleitung von Mitteilungen, über die Vorbereitung der Tagesordnungspunkte für die jährlich stattfindende Internationale Arbeitskonferenz bis zur Informationsversammlung über die tatsächliche Einhaltung der von der Internationalen Arbeitskonferenz angenommen Übereinkommen reicht. Das Internationale Arbeitsamt ist im eigentlichen Sinne des Wortes Wissensträger und Gedächtnis der ILO.

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Innerhalb der „Familie der Vereinten Nationen“, also der diversen Gremien, Einrichtungen und Agenturen, die in Verbindung mit der Organisation der Vereinten Nationen (UNO) stehen, hat die Internationale Arbeitsorganisation die Stellung einer Sonderorganisation, die mit dem Generalsekretär und anderen internationalen Sonderorganisationen der UNO, wie der WHO und UNESCO, zusammenarbeitet. Zudem hat die ILO mit einer kleinen Zahl nichtstaatlicher internationaler Organisationen ein besonderes Kooperationsverhältnis, vor allem mit den internationalen Verbänden von Arbeitgebern, Arbeitnehmern, Landwirten und Genossenschaften. Ihren Auftrag nimmt die ILO in drei Tätigkeitsformen wahr: Die historisch wichtigste Form ist die Errichtung internationaler Arbeitsstandards in Gestalt rechtsverbindlicher Normen (Übereinkommen) und Standards mit empfehlendem Charakter (Empfehlungen). Eine zweite Tätigkeitsform der ILO besteht in technischer Hilfe und Zusammenarbeit (Schulungen, Training, Konferenzen), und die dritte Tätigkeit richtet sich auf Forschung und Aufklärung. Technische Hilfe und Zusammenarbeit sowie Forschung und Aufklärung sollen der Errichtung und Umsetzung der internationalen Arbeitsstandards dienen. Diese finden sich in Gestalt von Übereinkommen, die (als völkerrechtliche Verträge) für die einzelnen Mitgliedsstaaten jeweils durch Ratifikation verbindlich werden und in Gestalt von Empfehlungen in einer Vielzahl von Sachgebieten: grundlegende Menschenrechte, Probleme der Beschäftigung, allgemeine Arbeitsbedingungen, Fragen der Arbeitsbeziehungen, Aufgaben des Arbeitsschutzes und der Gesundheitsförderung, der sozialen Sicherheit, sowie Fragen, die spezielle Beschäftigtengruppen oder besondere Beschäftigungsbereiche betreffen (vgl. International Labour Office (2001)). Schon wenige Jahre nach ihrer Gründung hatte die IAO im Jahre 1926 ein ausgefeiltes Aufsichtssystem entwickelt, mit der sie die Einhaltung der von den Mitgliedsstaaten eingegangenen Verpflichtungen überwacht. Zu diesen Verfahrensweisen gehört erstens das reguläre Berichtssystem, durch das die Mitgliedsstaaten verpflichtet sind, dem Internationalen Arbeitsamt in bestimmten Abständen über den Sachstand der von ihnen ratifizierten Übereinkommen zu berichten und diese Berichte auch den repräsentativsten Arbeitnehmer- und Arbeitgebervereinigungen in ihrem Lande vorzulegen, damit diese ihrerseits (kritische) Kommentare anbringen können. Die Überprüfung der regulären Länderberichte wird von unabhängigen Juristen eines (durch den Verwaltungsrat gewählten) Sachverständigenausschusses vorgenommen, dessen Bericht wiederum in dem zuständigen Konferenzausschuss über die Anwendung von Normen während der jährlichen Tagungen der Internationalen Arbeitskonferenz (IAK) diskutiert und mit Blick auf eine ausgewählte Anzahl von Fällen auch mit betroffenen Regierungsrepräsentanten mündlich erörtert wird (Samson 1979, Bartolomei de la

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Cruz/von Potobsky/Swepston 1996, Wisskirchen 2003, Däubler/Kittner/Lörcher 1994: 177 ff). Die Benennung als Problemfall in der IAK ist schon eine der weitestgehenden „Sanktionen“ für Verletzungen eingegangener Staatenverpflichtungen. Zweitens gehören zum Aufsichtssystem das Beschwerde- und das Klagerecht, die verfassungsgemäß von Gewerkschaften und Arbeitgebervereinigungen, respektive Delegierten der Arbeitskonferenz und Regierungen gegen andere Mitglieder – sowie ex officio dem Verwaltungsrat – in Anspruch genommen werden können. Drittens besteht seit 1951 ein spezieller Ausschuss des Verwaltungsrats der ILO, der sich ausschließlich mit (bisher weit über 2000) Fällen der Verletzung des Rechts auf Vereinigungsfreiheit befasst, und dies – abweichend von der ansonsten geltenden Regel – auch befugt ist zu tun, wenn die betreffenden Staaten die entsprechenden Übereinkommen nicht ratifiziert haben.

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Probleme der Auftragserfüllung der ILO

Betrachtet man die zwischenstaatliche Organisation ILO nicht unter dem Gesichtspunkt eines Forums von Repräsentanten staatlicher und gesellschaftlicher Kollektive sondern als eigenständige Akteurin4, so wird deutlich, dass sie Aufgaben zu bewältigen hat, die ganz allgemein für alle Organisationen gelten (Schreyögg 1999: 20 ff). Dabei ist allerdings die besondere Charakteristik internationaler Organisationen zu berücksichtigen, nämlich meist zugleich Entscheidungsorgan, Dienstleistungsagentur und Selbstbeobachtungsmechanismus zu sein. In der ILO sind die Vertreter der Mitgliedsstaaten die Entscheidungsträger (in der Internationalen Arbeitskonferenz und im Verwaltungsrat), während das Internationale Arbeitsamt deren Aufträge im Lichte der verfassungsgemäß gegebenen Primäraufgabe der Organisation zu bearbeiten hat. Die Mitgliedsrepräsentanten und zugleich Entscheidungsträger der ILO haben aber für die Mitglieder des Internationalen Arbeitsamts auch die Funktion von Klienten: Sie sind Empfänger von Dienstleistungen, die der Stab im Auftrag der Entscheidungsträger der internationalen Organisation erbringt. Und zudem sind die Regierungen der Mitgliedsstaaten Adressaten des organisatorischen Aufsichtsmechanismus, mit dem die von ihnen selbst eingegangenen internationalen Verpflichtungen überwacht werden. Das Problem eines angemessenen Verhältnisses zwischen Umwelt und Organisation, das in der allgemeinen Organisationsforschung als eines von fünf zentralen Problemen (Schreyögg 1999: 297ff.) diskutiert wird, das jede

4 Zu verschiedenen Betrachtungsweisen von internationalen Organisationen als Arenen, Akteure und Instrumente siehe Archer 1992(2).

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Organisation zu bewältigen hat, stellt sich also für die ILO in besonderer Weise. Ernst Haas spricht von „Hyperabhängigkeit“ (Haas 1990: 27), denn die Mitgliedsstaaten sind als Entscheidungsträger Teil der Organisation, sind aber als Regelungsadressaten zugleich Umwelt. Darüber hinaus hat die ILO auch die anderen unhintergehbaren Probleme jeder Organisation zu bewältigen: die angemessene Strukturierung von Aufgaben, um die Primäraufgabe zu erfüllen, die Erhaltung des stetigen Engagements ihrer Mitglieder, die Beachtung ungeplanter Handlungsfolgen und schließlich die Bewältigung eines selbstgeplanten gerichteten Wandels, um neuen Herausforderungen der Umwelt gerecht werden zu können (siehe dazu Senghaas-Knobloch/Dirks/Liese 2003: 24ff.). Zu den besonderen Herausforderungen, mit denen sich die ILO aktuell auseinander zu setzen hat, zählt die Schwierigkeit, die universale Geltungskraft der einmal beschlossenen Standards im Arbeits- und Sozialleben in einer zunehmend stärker zerklüfteten Staaten- und Gesellschaftswelt wirksam werden zu lassen. Zur Zeit ihrer Gründung hat die ILO ihre Politik internationaler Standardsetzung im Rahmen einer relativ einheitlichen Mitgliedsstruktur entwickelt, die durch frühindustrialisierte Länder, insbesondere Europas, geprägt war. Die ILO hat es zwar in ihrer mehr als 85-jährigen Geschichte verstanden, auch in extrem turbulenten internationalen Beziehungen, wie der Aggression des Faschismus, dem Zweiten Weltkrieg, dem Kalten Krieg und in einer veränderten Staatenwelt nach der Phase der Dekolonisierung ihre Existenz erfolgreich zu verteidigen. Die neuen Herausforderungen in Zeiten der Globalisierung und Denationalisierung sind allerdings eigener Art. Klassische internationale Beziehungen werden durch transnationale Beziehungen ergänzt, bzw. unterlaufen und mitgeprägt (Beisheim et al. 1998). Durch die Zunahme transnationaler Wirtschaftsakteure und Aktivitäten und durch die neoliberale politische Konjunktur werden konstitutive Wesensmerkmale der Mitgliedsgruppen in Frage gestellt: Marktkorrigierende, positive Regulierungen, wie es die internationalen Arbeits- und Sozialstandards darstellen, werden von vielen Regierungen zunehmend skeptisch betrachtet. Die klassischen industriegesellschaftlichen Vertretungen des Arbeitslebens, Arbeitgeber- und Arbeitnehmervereinigungen, sind in bedeutsamen Teilen der Welt nicht mehr repräsentativ für die Welt der Arbeit: Die Arbeitenden in der wachsenden informellen Ökonomie haben in der Regel keine selbstgewählte offizielle Vertretung. Und mit multinationalen und transnationalen Unternehmen und der zunehmenden Bedeutung zivilgesellschaftlicher Gruppen treten neue Akteure auf den Plan, die in der Struktur der ILO konstitutionell nicht berücksichtigt sind (dazu Senghaas-Knobloch 1999: 32ff.). Anfang der 1990er Jahre des 20. Jahrhunderts zeigte sich, dass außerhalb der Mitgliedsländer der Europäischen Union nur wenige Staaten eine bedeutende Zahl der rechtlich bindenden ILOÜbereinkommen ratifiziert hatten und dass in vielen Staaten, die ratifiziert hatten

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(z.B. Transformationsländern) die Umsetzung fehlte. Vieles deutete darauf hin, dass sich – weltweit gesehen – die Situation der arbeitenden Menschen nicht nur nicht verbessert, sondern auch verschlechtert hatte (Sengenberger/Campbell 1994, Lee 1997, World Commission of the Social Dimension of Globalization 2004). Der Abstand zwischen Reichsten und Ärmsten hat sich dramatisch vergrößert (World Commission of the Social Dimension of Globalization 2004: 39ff.) Welche Anstrengungen und Ansätze die ILO unternimmt, um diese Situation zu überwinden, soll im Folgenden an zwei klassischen Problem- und Regelungsfeldern aufgezeigt werden: Das Politikfeld Kinderarbeit ist ein klassisches Thema der Organisation. Schon die ersten Übereinkommen der Organisation nach Gründung der ILO befassten sich mit Themen der Kinderarbeit, damals allerdings im Kontext der früh industrialisierten Länder. Die besondere Bedeutung der Haus- und Landwirtschaft sowie verschiedener Wirtschaftsbranchen wurde erst 1973 mit der Annahme des Übereinkommens Nr. 138 überwunden, in dem allgemeine Mindestaltersgrenzen für die Aufnahme einer formalen Beschäftigung benannt werden (International Labour Office 2001a: 179ff). Seit der zweiten Hälfte der 1990er Jahre ist Kinderarbeit allerdings vor allem ein Thema in den Südstaaten geworden. Kinderarbeit findet sich überwiegend in der Landwirtschaft und in der informellen Ökonomie außerhalb der Landwirtschaft (generell zur Thematik siehe Liese 2003: 46ff.). Auch die internationale Handelsschifffahrt ist ein klassisches Thema der ILO. Die Arbeits- und Lebensbedingungen an Bord von Handelsschiffen wurden seit Gründung der ILO auf speziellen maritimen Tagungen der Internationalen Arbeitskonferenz behandelt. Zwischen 1920 und 2003 wurden neun solcher Tagungen durchgeführt, die sich mit den Arbeitsund Lebensbedingungen befassten (generell zur Thematik siehe Dirks 2003: 172). Im Falle der Arbeits- und Lebensbedingungen an Bord von Schiffen wird die neue Herausforderung für das Mandat der ILO durch den Begriff der Gefälligkeitsflaggen bezeichnet. Die Handelsschifffahrt kann mit Recht als eine der am stärksten globalisierten Wirtschaftsbereiche betrachtet werden. Die Regeln, die an Bord von Schiffen gelten, werden durch die Flagge der Staaten, unter denen die Schiffe fahren, bezeichnet. Seit Mitte des 20. Jahrhunderts wird jedoch von den Reedern in immer größerem Stil die Umflaggung von Schiffen aus ersten Registern klassischer Handelsschifffahrtsländer in Schiffsregister von Staaten mit geringeren Auflagen praktiziert. Bis in die 1970er Jahre war die überwiegende Zahl der Schiffe in der internationalen Handelsschifffahrt noch in den Registern der traditionellen Schifffahrtsstaaten mit ausgeprägten industriellen Beziehungen und rechtsstaatlichen Strukturen, wie Großbritannien, Norwegen, Japan, Deutschland, Griechenland und den Vereinigten Staaten eingetragen. Seit Mitte der 1970er Jahre zeigt sich ein Flottenwachstum in Staaten mit sogenannten

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offenen Schiffsregistern und in sogenannten Zweitregistern. Die internationale Transportarbeitergewerkschaft betrachtet einen Teil der offenen Schiffsregister und der Zweitregister als „Gefälligkeitsflaggen“, womit gemeint ist, dass es an politischem Willen und zum Teil auch an politischen Fähigkeiten mangelt, um in diesen Registern international geltende maritime Regelungen durchzusetzen. Die Problemsituation in der Seeschifffahrt ist dadurch charakterisiert, dass es in dieser Branche zum einen neue völlig dezentralisierte Geschäftsstrukturen und zum anderen einen globalen Arbeitsmarkt für Seeleute gibt. Beide Faktoren haben zu einer absoluten Verschlechterung der Arbeits- und Lebensbedingungen vor allem für Mannschaftsgrade in der Seeschifffahrt beigetragen. In den beiden beschriebenen Problem- und Regelungsfeldern der Kinderarbeit und der Arbeits- und Lebensbedingungen in der Handelsschifffahrt haben sich also im Laufe der Zeit neue Problemmuster aufgebaut, die für die Erfüllung des Mandats der ILO eine starke Herausforderung bilden. Im Folgenden soll in einer Perspektive politisch-organisatorischen Lernens dargestellt werden, wie sich die ILO dieser Herausforderungen annimmt. Diese Perspektive stellt in Rechnung, dass wir es bei der ILO zugleich mit einer Arena für den internationalen Austausch von sehr verschiedenen gesellschaftlichen und politischen Interessen und Gesichtspunkten und mit einer eigenständigen politischen Akteurin mit verfassungsmäßig wertbezogenem Primärauftrag zu tun haben, die sich mit ihrer Umwelt auseinandersetzt.

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Politikwandel in der Perspektive politisch-organisatorischen Lernens

Wenn die Frage untersucht werden soll, was die ILO unternimmt, um ihrem Zweck, ihren Zielen und Grundsätzen gemäß politische Prozesse und politischen Wandel in ihren Mitgliedsländern zu befördern, wird darauf Bezug genommen, dass Mitgliedsgruppen und Stab der ILO ihren Handlungsweisen Sinn und Richtung geben, neue Informationen aufnehmen und miteinander in Beziehung treten können. Das Phänomen machtpolitischer Interaktionen wird nicht ignoriert, jedoch in einen heuristischen Rahmen kollektiven Lernens gestellt, welcher der Tatsache Rechnung trägt, dass sich politische Akteure selbst sowohl als interessiert, als reflektierend und interagierend begreifen. In Anlehnung an K. W. Deutsch (1966), E. Haas (1990) und J. Mahler (1997) wird hier politisch-organisatorisches Lernen als eine reflektierte Veränderung handlungsleitender Auffassungen aufgrund einer verbesserten, konsensualen, organisatorischen Wissensbasis über die Beschaffenheit von Problemen und deren Bearbeitung verstanden. Beobachtete Veränderungen in den ILO-Tätigkeitsbereichen der Normsetzung und -aufsicht, Forschung und Aufklärung sowie der technischen Hilfe und Zu-

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sammenarbeit werden dann als Ergebnis politisch-organisatorischen Lernens betrachtet, wenn sie in engem Bezug zu dokumentierten Reflexionen der ILO über die verbesserte Erfüllung ihrer Primäraufgabe stehen (siehe dazu SenghaasKnobloch/Dirks/Liese 2003: 32ff.). Fünf Faktoren haben sich in der Forschung zu politisch-organisatorischem Lernen in internationalen Beziehungen allgemein und speziell mit Blick auf die ILO (Senghaas-Knobloch et al. 2003: 28ff.) als zentral für die Frage erwiesen, unter welchen Umständen reflektierte Politikveränderungen ermöglicht oder eher behindert werden: Ein erster Faktor ist die organisatorische Aufnahmebereitschaft und Aufnahmefähigkeit für Veränderungen der Welt unter Beachtung dessen, was Karl W. Deutsch „awareness“ oder kollektive Bewusstheit mit Blick auf die Leistungen der eigenen Organisation und die Beschaffenheit des Engagements ihrer Mitglieder genannt hat (Deutsch 1966: 222). Hier geht es darum, ob und in welcher Weise Veränderungen in und Anstöße aus der Umwelt wahrgenommen und aufgenommen werden, sowie ob und in welcher Weise Informationen aus der Umwelt zu einer Veränderung handlungsrelevanten Wissens über die Problembeschaffenheit in einem Sachgebiet oder Politikfeld und zu neuen politischen Zielvorgaben für die ILO verarbeitet werden. Ein weiterer Faktor ist die organisatorische Wissensbasis zu bestimmten Problem- und Politikfeldern. Politisch-organisatorisches Lernen setzt konsensualisiertes Wissen voraus, das innerhalb der internationalen Regime und Organisationen verankert wird (siehe Haas 1990 sowie Haas 1995). Hier stellen sich Fragen nach erweiterten Informationsquellen, neuen geteilten Annahmen über die Qualität von Informationen aus bestimmten Quellen, nach verbesserter Informationsverarbeitung und veränderten Wegen der Informationsspeicherung und Kommunikation in der ILO. Einen dritten Faktor von Bedeutung für reflektierte Veränderungen stellt die Interessen- und Akteurskonstellation mit Blick auf Veränderungsprozesse dar (so z.B. auch Finnemore/Sikkink 1998). Dabei kann es sich um bestimmte Mitgliedsgruppen, bestimmte Stabseinheiten oder auch spezifische Koalitionen oder Einzelpersonen mit Ausstrahlungskraft handeln. Anstöße für Veränderungen und Träger von Veränderungen sind manchmal nicht voneinander zu unterscheiden, z.B. wenn Einheiten des Internationalen Arbeitsamts aufgrund neuer Einsichten neue Ziele identifizieren und sie auch in die innerorganisatorischen Kommunikations- und Willensbildungsprozesse einzubringen versuchen. Ein vierter Faktor bezieht sich auf die Frage, ob es eine lernförderliche organisatorische Einbettung von Veränderungsprozessen in spezifischen Politikfeldern gibt (siehe dazu Kissling-Näf/Knoepfel 1998). Gibt es ausreichende innerorganisatorische Kommunikationswege, notwendige Ressourcen, die für

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Reflexionen zur Verfügung stehen, und eine Einbeziehung aller relevanten Akteure? Ein letzter Faktor betrifft das Problem der Wirkungsmessung des Handelns in bestimmten Politikfeldern. Welche Indikatoren werden herangezogen? Gibt es eine eingespielte Überprüfung der Erfolgsmessung, also der benutzten Indikatoren (im Sinne von Mitteln und Zielen) daraufhin, ob sie der Primäraufgabe (noch) dienlich sind? Grundlegende Überlegungen hierzu hat Argyris mit seiner Unterscheidung von ein- und zweischleifigem Lernen angestellt (Argyris 1976, siehe auch Argyris/Schön 1996).

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Reflektierte Veränderungen im ILO-Politikfeld Kinderarbeit

Eine Untersuchung von Veränderungen im Problem- und Politikbereich Kinderarbeit in den letzten 30 Jahren zeigt folgende Befunde (vgl. Liese 2003): Im Internationalen Arbeitsamt waren einzelne Personen als interne Promotoren tätig, denen es gelang, politikfeldspezifische Thematisierungsereignisse außerhalb der Internationalen Arbeitsorganisation in diese hineinzutragen. Auf diese Weise wurden insbesondere das UNO-Jahr des Kindes 1979, die Annahme der Kinderrechtskonvention der UNO im Jahre 1989 sowie die im Zusammenhang mit der Gründung der Welthandelsorganisation (WTO) geführte Debatte über Sozialklauseln im Welthandel in den 1990er Jahren zu bedeutsamen Anstößen für politikfeldspezifische Neuerungen in der ILO. Alle drei Ereignisse bzw. Entwicklungen außerhalb Internationalen Arbeitsorganisation wurden vor allem im Internationalen Arbeitsamt und seiner Leitung als bedeutsame Impulse für die eigene Tätigkeit erkannt und für den innerorganisatorischen Willensbildungsprozess fruchtbar gemacht. So wurde das UNO-Jahr 1979 für eine kritische Bestandsaufnahme im Politikfeld (International Labour Office 1978) und eine Kampagne zur Ratifikation des im Jahre 1973 von der Internationalen Arbeitskonferenz angenommenen Übereinkommens Nr. 138 zur Kinderarbeit genutzt. In den 1980er und 1990er Jahren führten interne Erfolgsüberprüfungen zu einem Umdenken über die Problembeschaffenheit der sich ausbreitenden Kinderarbeit in der Welt. Zu diesem Umdenken trug eine Verbesserung der organisatorischen Wissensbasis bei, die durch eigene neue Statistikprogramme, Länderprogramme und Regionalprogramme auf bedeutende Weise erweitert wurde. Erste eingeworbene Sondermittel halfen der ILO, den Grundstein für ein groß angelegtes globales technisches Programm für die Abschaffung der Kinderarbeit zu legen. Dieses Programm war selbst als Lernprogramm angelegt, sowohl nach innen in die Organisation hinein als vor allem auch nach außen in die Länder hinein, die sich des Programms

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bedienen wollten. So konnte es zu einer neuen konsensualisierten Sicht auf Kinderarbeit in der Welt kommen. Dazu trug eine Akteurs- und Interessenkonstellation in diesem Politikfeld bei, in der sich einzelne hoch engagierte Stabsangehörige (z.B. Assefa Bequele) und organisatorische Einheiten im Internationalen Arbeitsamt als „moralische Unternehmer“ bewiesen, die beständig das Thema pflegten, aufbauten und es gegen zunächst hinhaltenden Widerstand schließlich zu einem unwidersprochenen Hauptthema für die ILO zu machen verstanden. Das Thema Kinderarbeit wurde zur Chefsache und von zwei aufeinander folgenden Generaldirektoren (Hansenne und Somavía) vorangetragen. Dabei erwies sich eine Koalition aus relevanten Repräsentanten der drei Mitgliedsgruppen, insbesondere mächtiger Mitgliedsstaaten wie der USA, als sehr förderlich. In den 1990er Jahren, in der das Thema für Politikinnovationen der ILO in diesem Feld relevant gemacht worden ist, verstanden es die entsprechenden Personen und Amtsträger, ihre Sache innerhalb der Organisation als eine Problematik von allgemeiner Bedeutung für die Organisation zu kommunizieren. Die neu eingeführten innerorganisatorischen Schwerpunktsetzungen des Generaldirektors, der 1999 ins Amt kam, weisen dem Thema in der ILO einen der acht zentralen Schwerpunkte (in FokusProgramme) zu. Die benannten Faktoren, die sich wechselseitig verstärkten, trugen zu reflektierten Veränderungen der bis dahin betriebenen ILO-Politiklinie im Feld Kinderarbeit bei: Es kam zu einer neuen Sicht auf das weltweite Problem der Kinderarbeit. Dieser neuen Sicht entsprechend wurde nicht mehr akzeptiert, dass im Rahmen der heterogenen Staatenwelt Kinderarbeit als Eigenschaft spezifischer Landeskulturen betrachtet werden kann. Vielmehr wurden die Formen von Kinderarbeit identifiziert, die weltweit abgeschafft werden müssen (International Labour Office 1996). War zuvor eine Kausallinie akzeptiert, der gemäß Kinderarbeit die Folge von Unterentwicklung und Armut sei, wurde jetzt die Kausalbeziehung in der entgegengesetzten Richtung betont: Kinderarbeit muss als Ursache von Unterentwicklung und Armut überwunden werden. Innerhalb der abschaffungsbedürftigen Formen von Kinderarbeit wurde zudem eine klare Prioritätensetzung vorgenommen, die in einem neuen ILO-Übereinkommen (Nr. 182) ihren Niederschlag fand: Mit der Abschaffung der schlimmsten Formen von Kinderarbeit sollte die Bewältigung des Problems dort zuerst in Angriff genommen werden, wo die größte Dringlichkeit vorlag. Das Zustandekommen des neuen Übereinkommens Nr. 182 über die schlimmsten Formen der Kinderarbeit im Jahre 1999 stand in enger Verbindung mit der politischen Strategie des neuen Generaldirektors Somavia, die traditionell stark voneinander getrennten normativen und technischen Aktivitäten der ILO zu integrieren. Diesem integrativen Ansatz folgte auch die neue Schwer-

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punktsetzung des globalen Programms zur Abschaffung von Kinderarbeit (International Programme for the Elimination of Child Work, IPEC), in welchem eine neuartige Kooperation zwischen normbezogenen und technisch orientierten Aktivitäten angestrebt wurde. Großes Gewicht wurde dabei auf den Aufbau von Kapazitäten zur Umsetzung des Programms in den Mitgliedsländern vor Ort gelegt. Mit diesem Befähigungsansatz gingen auch neue Formen der Zusammenarbeit zwischen den mit dem Programm beauftragten Mitgliedern des ILO-Stabs und zivilgesellschaftlichen Organisationen vor Ort in den Ländern zusammen, die sich an dem Programm beteiligen wollten. Zur gleichen Zeit wurde darauf Wert gelegt, die beiden konstitutionellen gesellschaftlichen Mitgliedsgruppen, die Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände, in die Aktivitäten zur Abschaffung von Kinderarbeit einzubeziehen. Parallel zu den neuen Aktivitäten wurden die eigenen organisatorischen Möglichkeiten reflektiert und nach angemessenen Kriterien für die Messung von Wirkung und Erfolg gesucht. In der Frage dieses Prozesses gilt es als nicht ausreichend, nur Kinderarbeit aus bestimmten Wirtschaftszweigen an bestimmten bekannten Orten zu entfernen. In Betracht gezogen wurde vielmehr die immer wieder berichtete Praxis bloßer Problemverschiebung und Problemverdeckung, indem Kinder aus Beschäftigungsverhältnissen an bekannten Orten in andere Formen der Kinderarbeit gedrängt werden, die weniger sichtbar, womöglich aber für die persönliche Entwicklung von Kindern noch weniger zuträglich sind. Es entstand eine anhaltende Debatte darüber, inwiefern man am normativen Ziel festhalten kann, Kinderarbeit abzuschaffen und gleichwohl arbeitenden Kindern verbesserte Bedingungen zu ermöglichen.5 In der Zusammensicht dieser Ausprägungen neuer Politikansätze im Problem- und Politikfeld Kinderarbeit der ILO zeigt sich eine neue Grundstrategie: Neben der klassischen Tätigkeit des Überwachens und der Aufsicht, die nach wie vor in den Ländern praktiziert wird, die das ältere Übereinkommen zur Kinderarbeit Nr. 138 aus dem Jahr 1977 und/oder das jüngere Übereinkommen Nr. 182 aus dem Jahre 1999 ratifiziert haben, wird in den Süd-Ländern verstärktes Gewicht auf eine Verbindung von Überzeugen und Befähigen gelegt. Es geht um eine neue Strategie des „Capacity Building“ als Strategie zur Förderung der Regeleinhaltung (siehe den gleichnamigen Aufsatz von Liese 2005). Grundannahme ist dabei, dass Regelverstöße nicht nur auf Probleme des politischen Willens sondern auch des verwaltungsbezogenen Könnens zurückzuführen sind. Den materiellen Hintergrund für diesen neuen Politikmodus bilden westliche finanzielle Sondermittel, für die sich immer mehr Süd-Länder interessieren, 5 Hierzu sind z.B. diejenigen Ansätze zu rechnen, in denen Kindern Schulbesuch und Unterhalt für sich und ihre Familie ermöglicht wird, sie aber nicht vollständig aus ihrer Erwerbsarbeit herausgenommen werden (siehe dazu z.B. Senghaas-Knobloch 2005: Kapitel 1).

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so dass ausreichende materielle und personelle Ressourcen sowie „Versuchsfelder“ zur Verfügung stehen, um konkrete Programme und Projekte zur Umsetzung des globalen ILO-Programms zur Abschaffung der schlimmsten Formen der Kinderarbeit (IPEC) in den Mitgliedsländern vor Ort voranzubringen. Das Politikfeld Kinderarbeit entwickelte sich in der ILO zum Vorreiter einer allgemeinen neuen Strategie des „integrierten Ansatzes“, also der gezielten Verbindung entwicklungsbezogener und normativer Zielsetzungen (Menschenwürdige Arbeit 1999).

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Reflektierte Veränderungen im ILO-Politikfeld Arbeits- und Lebensbedingungen an Bord von Handelsschiffen

Ganz anders sehen die entsprechenden Befunde im Problembereich Handelsschifffahrt aus: Bis zum Jahre 2001 war in der Internationalen Arbeitsorganisation keine Bereitschaft sichtbar, die fundamentalen Restrukturierungen der Unternehmensverfassungen im Reedereibereich in ihrer Bedeutung für die Arbeitsund Lebensbedingungen von Seeleuten zur Kenntnis zu nehmen: Zwischen Gewerkschaften und Arbeitgebervertretern war es über Kausalitätsfragen der verschlechterten Arbeits- und Lebensbedingungen und die Frage der Verantwortlichkeit und Zuständigkeit der neuen Flaggenstaaten für die verschlechterte Situation auf See zu einer Pattsituation gekommen; ausreichend tiefe Analysen über neue Strukturen in der Branche sowie über die Auswirkungen der Dezentralisierung von Reederaufgaben und der Entstehung eines globalen Arbeitsmarkts in dieser Branche lagen nicht vor. Diese Problematik hatte mit dem bis dahin als unproblematisch geltenden Sonderstatus des maritimen Bereichs innerhalb der Organisation zu tun. Die kleine maritime Stabseinheit innerhalb des Internationalen Arbeitsamtes war mit anderen Abteilungen wenig vernetzt, hatte keine offiziell eingespielten Kommunikationskanäle und konnte auf nur höchst geringe Ressourcen zeitlicher und finanzieller Art zurückgreifen. Während sich im Fall der Kinderarbeit engagierte Stabsmitglieder des Internationalen Arbeitsamts bei allen drei Mitgliedsgruppen Verbündete suchen konnten, lag im Fall des maritimen Bereichs ein sektoral eingespieltes nahezu exklusives Akteursmuster der beiden gesellschaftlichen Mitgliedsgruppen Reedervertreter und Gewerkschaften vor, die sich im politikbestimmenden Paritätischen Seeschifffahrtsausschuss nur über ihren Dissens zum Thema Ausflaggung einig waren und so die Aufnahme neuer Gesichtspunkte und Situationsbetrachtungen wechselseitig blockierten. Erst im Jahre 2001 kam es mit Hilfe einer von der maritimen Stabseinheit des Internationalen Arbeitsamts eingeworbenen externen Studie britischer Wissenschaftler zu der not-

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wendigen Sicht auf die Problembeschaffenheit in diesem Feld (International Labour Office 2001b). Im Paritätischen Seeschifffahrtsausschuss wurde jetzt darüber Einigung erzielt, dass neben den schon als verbindlich geltenden Sicherheits- und Umweltstandards der Internationalen Seeschifffahrtsorganisation auch Arbeitsstandards international verbindlich zu machen sind (International Labour Office 2001b: 7). Zu dieser neuen Sichtweise trug bei, dass mit bestimmten Arbeitsbedingungen (so besonders die Frage der Arbeitszeitregelungen) offensichtlich auch unmittelbar sicherheits- und umweltrelevante Risikoaspekte verbunden sind, die aufgrund der sanktionsbewehrten Regelungen in einer anderen internationalen Sonderorganisation der UNO, der Internationalen Seeschifffahrtsorganisation (IMO) zwingend zu beachten sind. Mit Blick auf die – für politisch-organisatorisches Lernen entscheidende Frage nach reflektierten Veränderungen (siehe Abschnitt 4) seit dem Jahre 2001 zeigen sich in diesem Politikfeld der ILO folgende Befunde: Nach einer langen Phase, in der es nicht zu einer gemeinsamen Sichtweise und Kausalanalyse des zu lösenden Problems gekommen war, wurde der Begriff eines globalen Arbeitsmarkts für Seefahrer konsensfähig. Innerhalb des Internationalen Arbeitsamts trug dies seit 2002 zu Planungen für ein neues Rahmenübereinkommen im maritimen Bereich bei, das zur Konsolidierung aller bisher geltenden einzelnen maritimen Übereinkommen beitragen soll, und zwar unter Einschluss des Erzwingungsmechanismus durch die sogenannte Hafenstaatskontrolle. In die Vorbereitungen für dieses neue Rahmenübereinkommen wurden erstmals von vornherein die Regierungen einbezogen, insbesondere Regierungen aus den Südstaaten. Dabei wurde in den Vorverhandlungen deutlich, dass sich innerhalb der Mitgliedsgruppe der Regierungen neue Interessendifferenzen im Zusammenhang mit den veränderten Strukturen der Unternehmensverfassung in den Reedereien ergeben haben: Es gibt Staaten, die vor allem an Registergebühren für Schiffe interessiert sind ohne Beachtung der Verpflichtungen, die daraus seerechtlich entstehen; und es gibt Staaten, die Seeleute weltweit aussenden, ohne für die Einhaltung von Rechten bei der Arbeit zu sorgen. Bisher fehlen allerdings zusätzliche Mittel für Programme zur Befähigung und zur Überzeugungsbeförderung vor Ort. Folgerichtig finden sich auch keine Reflexionen und Maßnahmen, die geeignet sind, Indikatoren für die Wirksamkeit des geplanten neuen Instruments aufzustellen oder aber über die mögliche Rolle der ILO bei der Verfolgung ihrer Politikziele zu reflektieren. Die Strategie zur Annahme eines neuen (Rahmen-)Übereinkommens im maritimen Politikfeld hat daher – anders als behauptet – nichts mit dem neuen Politikmodus des „integrierten Ansatzes“ zu tun. Neue Akteure und Mittel zur Umsetzung bestehender normativer Verpflichtungen wurden nicht erschlossen. Ein neuer Politikmodus ist nicht in Sicht, auch wenn das neue Übereinkommen sich durch die Verbindung mit einer Kontrolle

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der Arbeits- und Lebensbedingungen an Bord in den Häfen der Mitgliedsstaaten als stark geriert (siehe dazu Dirks 2003, Dirks 2005).

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Die Antworten der ILO auf neue Herausforderungen in der Perspektive politisch-organisatorischen Lernens

Blickt man auf die Gesamtstrategie der ILO, so wird deutlich, dass die beobachteten fundamentalen Politikveränderungen im Normenfeld Kinderarbeit in einem engen Verhältnis zu allgemeinen Veränderungen der ILO-Politik stehen. Die 1998 verabschiedete feierliche „Erklärung über Prinzipien und grundlegende Rechte bei der Arbeit“ bedeutete für die ILO eine Prioritätensetzung auf die Förderung und Erfüllung von acht Übereinkommen, die den Prinzipien Abschaffung von Zwangsarbeit, Förderung von Vereinigungsfreiheit und gewerkschaftliches Verhandeln, Nichtdiskriminierung im Arbeitsleben und Abschaffung von Kinderarbeit verpflichtet sind (Internationales Arbeitsamt 1998). Diese Prioritätensetzung innerhalb der klassischen normenbezogenen Tätigkeitssäule der Organisation war durch den Sozialgipfel in Kopenhagen aus dem Jahre 1995 und die weltpolitischen Streitigkeiten über soziale Konditionen im Welthandel bei der Gründung der Welthandelsorganisation (WTO) im Jahre 1996 vorbereitet worden. Eine besonders durch NGOs gestützte neue Sensibilität für Probleme der Kinderarbeit in den Südstaaten (International Labour Office 1989, 1996) verstärkte und unterstützte einen politischen Prozess der organisatorischen Wirkungsmessung; die damit einhergehende Verdeutlichung der unzureichenden Ratifikation vieler, auch als sehr grundlegend angesehener, ILO-Übereinkommen führte zu einer grundlegenden Revision des historischen Bestands von Übereinkommen und Empfehlungen.6 Darüber hinaus wurde mit der Erklärung über Prinzipien und grundlegende Rechte bei der Arbeit „auch“ ein neues Verfahren geschaffen. Gemäß diesem Verfahren müssen alle Staaten, die eins oder mehrere der acht grundlegenden Übereinkommen noch nicht ratifiziert haben, jährlich darüber berichten, wie sie dem zugrunde liegenden Prinzip dennoch Rechnung tragen und welche Hemmnisse gegen die Ratifikation stehen. Auch in einer zweiten Hinsicht lässt sich ein Ausstrahlungs- und wechselseitiger Verstärkungseffekt zwischen den Innovationen im Politikfeld Kinderarbeit und der allgemeinen Strategie der ILO benennen: Der sogenannte integrierte Ansatz des Generaldirektors Juan Somavía beinhaltet das Bestreben, normative und operativ-technische Aktivitäten der ILO möglichst eng aufeinander zu be6 Im November 2002 beschloss der Verwaltungsrat, nunmehr von 71 Übereinkommen und 73 Empfehlungen auszugehen, die dem aktuellen Sachstand entsprechen und bei der Implementation gefördert werden sollen (von über 180 bis dahin beschlossenen Übereinkommen und Empfehlungen).

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ziehen (International Labour Office 2001c). Das bedeutete im Politikfeld Kinderarbeit, dass die vielfältigen Projekte der technischen Zusammenarbeit vor Ort eng mit der Bemühung verbunden sind, die Umsetzung der beiden grundlegenden Übereinkommen zur Kinderarbeit – das an Mindestalterzeiten orientierte Übereinkommen Nr. 138 und das auf die schlimmsten Formen der Kinderarbeit ausgerichtete Übereinkommen Nr. 182 – zu befördern.7 Zudem werden mit dem neuen Leitbild Decent Work auch die grundlegenden Rechte bei der Arbeit als ein Haupthandlungsfeld neben Förderung von Beschäftigung, sozialem Dialog und Sozialschutz angesprochen (Internationales Arbeitsamt 1999)8. Prioritätensetzung, integrierter Ansatz und Leitbild finden allerdings im maritimen Politikfeld keine Entsprechung. Hier sind zwar durchaus auch Veränderungen zu verzeichnen, insbesondere prozedural, insofern jetzt von vornherein die Regierungen stärker in die Verhandlungen um ein neues Übereinkommen einbezogen wurden und die Sonderstrukturen der politischen Willensbildung dieses Bereichs nun in die allgemein gültigen dreigliedrigen Strukturen stärker eingepasst wurden. Im Rahmen der Aktivitäten für ein neues Rahmenübereinkommen, das erklärtermaßen zur Konsolidierung aller bisher nicht ratifizierten Übereinkommen beitragen soll, lassen sich jedoch weder eine Prioritätensetzung9 auf bestimmte Normen, noch die Integration von normativen und operativen Aufgaben identifizieren. Zwar handelt es sich anders als in der Kinderarbeit bei den Beschäftigten auf Schiffen in der Regel um legale registrierte Beschäftigung. Aber die problematische Tatsache des ausgedehnten Off-shore-Komplexes von realen Staaten und „fiktiven Staaten“10, die nicht willens sind, auch nur die grundlegenden Rechte bei der Arbeit durchzusetzen und zu sichern, die daher in keiner Weise den Dialog zwischen Sozialpartnern auf lokaler Ebene fördern und die keine Vorkehrungen treffen, um einen wirksamen Arbeitsschutz auf Schiffen umzusetzen, wurde während der Verhandlungen für das neue maritime Rahmenübereinkommen bis zur technischen Konferenz im Jahre 2005 (die der beschlussfassenden maritimen Internationalen Arbeitskonferenz im Jahre 2006 vorausging) nicht thematisiert. Bisher wurde auch die Situation des Mangels an geeignetem Perso7 Auch im Arbeits- und Gesundheitsschutz werden unter dem Vorzeichen des integrierten Ansatzes seit 2003 Diskussionen über eine geeignete neue Norm geführt, die geeignet ist, den Arbeitsschutz vor Ort tatsächlich zu verbessern. 8 Eine entscheidende Innovation bei diesem Programm ist die Einbeziehung aller Arbeitenden, einschließlich derjenigen in der informellen Ökonomie. 9 Immerhin ist es gelungen, in Artikel III der Vorlage für die Beschlussfassung maritime Konferenz der ILO im Jahre 2006 die vier Grundprinzipien und Rechte bei der Arbeit gemäß der Erklärung von 1998 zu benennen (siehe Dirks 2005). 10 Zum Off-shore-Komplex und fiktiven Staaten als juristischen Gebilden, die allein der Anziehung von Kapital dienen, siehe Gerstenberger/Welke 2005.

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nal, Instrumenten und Ressourcen für eine arbeitsschutzbezogene Inspektion auf Schiffen nicht überwunden, um das neue Rahmenübereinkommen umsetzbar zu machen. Vereinbarungen, die neben den Staaten, die die Schiffsregister führen, auch eine Kontrolle durch die Staaten vorsehen, deren Häfen angelaufen werden (Hafenstaatskontrolle), könnten aufgrund dieses Mangels ins Leere laufen. Die ILO hat als Antworten auf die neuen Herausforderungen neben der neuen Prioritätensetzung und dem neuen Ansatz zur Integration von normativen und operativen Aufgaben noch eine dritte Innovation auf allgemeiner Politikebene initiiert: den Versuch, mit politikfeldrelevanten anderen internationalen Organisationen aus der Familie der Vereinten Nationen „und anderen mächtigen Akteuren (transnationale Unternehmen)“ auf Basis der gemeinsam akzeptierten Kernarbeitsnormen zu neuen Formen der interorganisationalen Zusammenarbeit zu kommen. Hier finden wir Kooperationen mit UNICEF, dem UN-Kinderhilfswerk, und mit der Internationalen Seeschifffahrtsorganisation. Besonders problematisch war es jedoch für die ILO, dass ihre Übereinkommen in der Politik der Weltbankgruppe ignoriert oder gar desavouiert wurden. Seit dem Jahre 2003 gibt es allerdings Anzeichen dafür, dass zumindest auf der deklaratorischen Ebene an der Spitze dieser Institutionen wenigstens die acht Kernarbeitsnormen gemäß der „Erklärung über die Prinzipien und Rechte bei der Arbeit“ von 1998 eine weitgehend unumstrittene Geltung besitzen (Hagen 2003). Die ILO hat hier gelernt, dass es auf kohärente Politiksignale von Seiten der verschiedenen und vor allem der besonders mächtigen internationalen Organisationen bei den Mitgliedsländern ankommt, damit sie Erfolg bei der Erfüllung ihres Mandats erwarten kann. Darüber hinaus hat die ILO in ihre Dreigliedrige Erklärung über Multinationale Unternehmen und Sozialpolitik den ausdrücklichen Bezug auf die Kernarbeitsnormen integriert (International Labour Office 2001d). Offen bleibt hier allerdings die Frage, ob es gelingt, zu produktiven neuen Formen der Zusammenarbeit mit nichtstaatlichen Akteuren zu kommen, sowohl in der Wirtschaft als auch im zivilgesellschaftlichen Bereich. Zusammenfassend lassen sich grundlegende Politikveränderungen beobachten, die teilweise in inkrementellen Ansätzen ihren Ausgangspunkt hatten. Aber diese grundlegenden Politikveränderungen (Prioritäten innerhalb aller Normen, integrierter Ansatz von normativen Verpflichtungen und befähigenden Unterstützungsmaßnahmen, Kohärenzsuche zwischen internationalen Organisationen) werden in verschiedenen Problem- und Politikfeldern einer Institution keineswegs gleicher Weise rezipiert und umgesetzt.

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Eva Senghaas-Knobloch Schlussfolgerungen für gerichtete Prozesse des sozio-politischen Wandels durch internationale Organisation

Die in Abschnitt 7 dargestellten Antworten der ILO auf neue Herausforderungen sind politisch-organisatorische Lernergebnisse, die – wie gezeigt – in verschiedenen sachlichen Problembereichen verschieden ausfallen, d.h. von verschiedener Reichweite sind. Stellt man die realen Entwicklungen und Politikveränderungen der ILO in den beiden Politikfeldern Kinderarbeit und maritimer Bereich gegenüber, wird deutlich, dass ein intendierter Wandel politischer Strategien zur verbesserten Lösung einer schon institutionell gefassten und konstitutionell verankerten Primäraufgabe11 in einem Politikbereich, wie dem der ILO, in dem es um die Beeinflussung und Regelung alltäglicher sozialer Praktiken vor Ort geht, bestimmter Voraussetzungen bedarf, um den Einflüssen lokaler Kultur, staatlicher Politik und globaler Trends Rechnung zu tragen. Es bedarf erstens einer institutionalisierten Aufnahmebereitschaft für Impulse von außen. Der Fall der ILO zeigt, dass eine internationale Organisation mit ihrem weltweiten Mandat für soziale Probleme in ihren verschiedenen Politikfeldern Sensorien verankern muss, um ständig zu neuem Wissen über Veränderungen in der Arbeitswelt zu kommen. Die Aufnahme neuer Informationen und die analytische Bereitstellung von neuem Wissen allein sind jedoch nicht ausreichend, damit es gegebenenfalls zu Weiterentwicklungen im Sinne reflektierter Veränderungen bei den Strategien zur Erfüllung der Primäraufgabe kommen kann. Es bedarf zweitens eines ausreichenden Maßes an Konsensualisierung dieses neuen Wissens unter den Akteurgruppen, die von diesem Wissen betroffen sind. In diesem Zusammenhang sind in der akademischen Debatte Thesen vertreten worden, dass es vor allem einer neutralen wissenschaftlichen Sichtweise im Sekretariat bedarf, um die politischen Streitpunkte zu überwinden (so Haas 1990). ILO-Aktivitäten im Politikfeld Kinderarbeit und im maritimen Politikfeld bestätigen diese Auffassung allerdings nur in einer modifizierten Weise. Anders als in der Weltbankgruppe, in der seit dem sogenannten Washingtoner Konsens12 zur Frage, wie Entwicklung zu befördern ist, die Ideologie einer wertefreien, in gesetzesmäßigen Zusammenhängen denkenden, ökonomisch-wissenschaftlichen und technokratisch umsetzbaren Expertise vorherrschte, gab es in der ILO nie einen Zweifel daran, dass es sich in ihrem Politikbereich um soziale Praktiken vor Ort handelt, in denen ökonomische Interessen, kulturelle Werte und Politik je aufs Engste miteinander verbunden sind, dass es also darauf ankommt, Wissen kontextspezifisch zu generieren und auch zu konsensualisieren. Anders als die 11 Zum Begriff der Primäraufgabe vgl. Rice 1958. 12 Kritisch dazu Stiglitz, der sich nicht scheut, von der „Diktatur internationaler Finanzmärkte“ zu sprechen (Stiglitz 2004: 323).

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Weltbankgruppe hat die ILO auch nicht über Finanzvergaben zu befinden, die an Auflagen gebunden sind, sondern dafür Sorge zu tragen, dass bestimmte Grundrechte im Arbeitsleben befördert werden, indem beispielsweise die Zustimmung der Länder zu entsprechenden Untersuchungen gewonnen werden muss. In dieser Hinsicht wird im Politikfeld Kinderarbeit wird von Seiten des ILO-Sekretariats seit den 1990er Jahren mit der neuen Kausalitätsbeschreibung, dass Kinderarbeit die Zukunft von Gesellschaften gefährde, also nicht in der Armut ihre Ursache habe, sondern selbst als eine Ursache für Unterentwicklung und Armut angesehen werden müsse, gewissermaßen das kollektive und politische Interesse der Entwicklungsländer angesprochen, während diese zuvor die einschlägigen Normen zur Abschaffung von Kinderarbeit als bloßes Interesse der Industrieländer wahrgenommen hatten. Zugleich ist mit dem Übereinkommen Nr. 182 über die Abschaffung der schlimmsten Formen von Kinderarbeit auch ein normativer Minimalstandard formuliert worden. Und in der Tat finden sich zwar weiterhin regierungsamtliche Leugnungen von Kinderarbeit, nicht aber die lautstarke Verteidigungen schlimmster Formen von Kinderarbeit – wie Schuldknechtschaft von Kindern und Handel mit Kindern - als bei der Entwicklung eines Landes unvermeidbar.13 Im maritimen Politikfeld erwiesen sich demgegenüber zwar die aufgewiesenen Implikationen eines globalen Arbeitsmarkts für die Schiffssicherheit als hilfreich für eine begrenzte Redefinition von Interessen, aber das Thema Offshore-Komplex blieb weiterhin tabuisiert. Im Politikbereich Kinderarbeit ist es gelungen, Wertfragen mit Interessenfragen zu verbinden, im maritimen Bereich nur in einem eingeschränkten Sinn. Einmal gewonnene politische Einsichten in beiden Feldern konnten nicht gleicher Weise in einer veränderten Welt erhalten und weiter entwickelt werden. Es ist drittens unverzichtbar, dass die internationalen Institutionen in ihren Strukturen eine Bereitschaft zur ständigen Aufnahme neuen Wissens über die Problembeschaffenheit in den diversen Politikfeldern fest verankern. Nur so gelingt es, einmal gewonnene politische Einsichten – hier über die Vorzüge normativ basierter Zusammenarbeit gegenüber destruktiver Konkurrenz – auch in einer sich verändernden Welt zu erhalten. Dabei zeigt sich am Beispiel der ILO, dass es einer Kombination von „moral entrepreneurs“ innerhalb von internationalen Organisationen und neuartiger Problembetroffenheit auf Seiten interner und externer einflussreicher Akteure bedarf, damit Problemsituationen tatsächlich auf die internationale Agenda kommen.

13 Wir finden hier eine empirische Entsprechung des in der Global Governance Debatte diskutierten Spiral-Modells (Risse/Jetschke/Schmitz 2002), demzufolge bei Menschenrechtsfragen spezifische Phasen für Anerkennung und Umsetzung notwendig sind. Dies wird auch in der Diplomarbeit von Schapper 2005 gezeigt.

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Zur Schärfung der Wahrnehmung der weltweiten Bedingungen im Arbeitsleben bedarf es viertens innerhalb der dafür zuständigen internationalen Organisationen und Institutionen einer verankerten Bereitschaft, die institutionellen Erfolgskriterien immer wieder zu überprüfen.14 So lange es beispielsweise schon als Erfolg zählte, wenn Übereinkommen als völkerrechtliche Instrumente zur Regelung besonderer Problembereiche zustande kamen, wurden sowohl die Frage der Ratifikation als auch der faktischen Umsetzung zu wenig beachtet. So lange nicht vor Ort überprüft wird, was bei Normenumsetzung wirklich geschieht – Problemverlagerung oder Problemlösung – kann über nachhaltige Erfolge nichts gesagt werden. Es bedarf also intern verankerter Lernkompetenzen in internationalen Organisationen, um eingespielte Routinen für die Messung von Erfolg überprüfen und verändern zu können. Zu einer verankerten Bereitschaft zur Überprüfung eigener Erfolgskriterien muss fünftens auch eine immer erneuerte institutionelle Überprüfung kommen, ob alle handlungsrelevanten Akteure in politikfeldspezifische Entscheidungsprozesse oder Aufsichtsprozesse angemessen einbezogen sind. Für die ILO sind solche handlungsrelevanten Akteure außerhalb der konstitutionellen Mitgliedsgruppen zum einen die wirkmächtigen multi- und transnationalen Unternehmen die meistens keiner der nationalen Arbeitgebervereinigungen angehören - und zum anderen die Nichtregierungsorganisationen und zivilgesellschaftlichen Gruppen, die sich anwaltschaftlich schutzbedürftiger Menschen in bestimmten Situationen annehmen. Die ILO hat in dieser Hinsicht noch keine grundlegenden Veränderungen eingeleitet bzw. Lösungen gefunden. Das Problem der Kinderarbeit zeigt allerdings, dass es ohne Nichtregierungsorganisationen, also anwaltschaftlich arbeitende Gruppen nicht geht, weil ohne sie eine Aufsicht über Gefährdungen besonders schutzbedürftiger Gruppen, die (noch) nicht über ausreichend starke Interessenvertretungen verfügen, nicht zustande käme.15 Die ILO arbeitet demzufolge mit Nichtregierungsorganisationen unterhalb der Ebene von verfassungsmäßig gegebenen Rechten an Arbeitgeber und Arbeitnehmer zusammen. Als noch schwieriger erweist sich die verpflichtende Einbeziehung transnationaler Konzerne. Im Völkerrecht ist eine Debatte darüber in Gang gekommen, inwiefern schon die Wirkungsmächtigkeit dieser Akteure ihnen auch eine Völkerrechtssubjektivität verleiht, die sie damit direkt an bestehende völkerrechtliche Übereinkommen bindet. Aber die gegenwärtige Situation, die ja davon geprägt ist, dass von den transnational operierenden Unternehmen Normenunterschiede zwischen Ländern strategisch genutzt werden, ist noch weit von einer Lösung dieser Problematik entfernt (umfassend dazu Nowrott 2004). Weltweit 14 In einem gewissen Sinn entspricht dies einem „experimentellen Wandel“, wie von Dolata in diesem Band mit Blick auf Technikpolitik erörtert. 15 Die ILO hat hier begonnen, sich für das Genossenschaftswesen neu zu interessieren.

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agierende zivilgesellschaftliche Gruppen haben zwar den transnationalen Konzernen, deren Markt sich auf Endkonsumenten in den reichen Ländern bezieht, gezeigt, dass diese Endkonsumenten eine Marktmacht besitzen (Diller 1999)16, die für die Anerkennung von bestimmten Sozialstandards eingesetzt werden kann. So wurde eine gewisse Rechenschaftspflichtigkeit gefordert. Die damit von den transnationalen Konzernen induzierten internen Änderungen (Verhaltenskodizes, Audits) sind aber noch viel zu lückenhaft und zu fragil, um hier einen – womöglich von den ILO-Standards informierten - grundlegenden Wandel konstatieren zu können. Dazu bedürfte es auf Seiten der transnational tätigen Unternehmen im Lichte der weltweiten Normen einer breit verankerten Redefinition der ökonomischen Interessen. Dafür, dass es ausreichend sein könnte, ganz und gar auf die Marktmacht der Konsumenten anstatt auf politisch verankerte zwischenstaatlich ausgehandelte Normen zu setzen, bietet der Politikbereich der ILO jedenfalls keinerlei Hinweise. Ohne global geltende normative Regelungen gäbe es keine gemeinsamen Bezugspunkte, auf die sich Prozesse politischer Überzeugung im Sinne gemeinsamer Grundnormen und der Redefinition von Interessen im Rahmen verschiedener sozioökonomischer Kontexte richten können (siehe dazu Senghaas-Knobloch 2005, Sengenberger 2005). Zusammenfassend wird deutlich, dass weltweit geteilte Grundwerte im Arbeitsleben schon zu Beginn des 20. Jahrhunderts geschaffen worden sind. Im Gefolge neuer gesellschaftlicher und politischer Entwicklungen der Denationalisierung haben sich aber starke wirtschaftliche und politische Gegentendenzen und Gegenkräfte herausgebildet, allerdings auch neue zivilgesellschaftliche Akteure, die sich ihrerseits diesen Gegentendenzen widersetzen. Offenbar bedarf es in internationalen Organisationen und Institutionen der bewussten ständigen Erneuerung schon gewonnener politischer Einsichten, um sie in einer sich ständig verändernden Welt lebendig zu halten und handlungsleitend zu machen. Dazu gehören auch neue Rahmungen und neue Konkretisierungen längst gewonnener politischer Einsichten. Soziale und politische Einsichten sind nicht „kumulationsfähig“. Sie bedürfen immer erneut der Einsozialisierung im Handeln sozialler Akteure und der Konsolidierung durch politische Akteure.

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Frames und Widerspruchsmanagement: Voraussetzungen für einen Wandel in Richtung nachhaltige Unternehmen Georg Müller-Christ

1

Einleitung

Tief greifender Wandel für eine nachhaltige Entwicklung impliziert immer noch als erstes die Frage: Wer oder was soll sich in welche Richtung wandeln? Das Wer oder Was wird mittlerweile durchgängig so beantwortet, dass die herkömmlichen Produktions- und Konsummuster, -logiken oder -strukturen geändert werden müssen, um eine dauerhafte Wirtschaftsweise zu ermöglichen. In welche Richtung aber sollen sich die wirtschaftenden Einheiten verändern? In diesem Beitrag wird zum einen davon ausgegangen, dass Nachhaltigkeit wissenschaftlich eindeutig definiert werden kann und somit das Wandlungsziel hinreichend klar ist: Es geht um die Erhaltung der ökologischen, ökonomischen und sozialen Substanz, aus der die Gesellschaft dauerhaft wirtschaften will (Müller-Christ 2001). Mit diesem ökonomischen Verständnis von Nachhaltigkeit sind die Träger des Wandels alle wirtschaftenden Einheiten selbst, also alle sozialen Systeme, die einen spezifischen Zweck erfüllen wollen. Ziel des intendierten Wandels sind stabile und dauerhafte Ressourcenbeziehungen zwischen wirtschaftenden Einheiten, die ein Selbstverständnis als Ressourcengemeinschaft entwickelt haben, Voraussetzung des Wandels ist ein erweiterter Erfolgsbegriff der sozialen Systeme (Zweckrationalität und Bestandserhaltung) (Müller-Christ 2003a); Gegenstand des Wandels sind die internen Entscheidungsprozesse sozialer Systeme, die mehr Entscheidungsprämissen verarbeiten müssen. Bezogen auf dieses Problemverständnis von Wandel zu Nachhaltigkeit verfolgt der Beitrag die folgende Argumentation: 1.

Rationalität als Maßstab des Handels soll gestärkt werden. Dies scheint paradox zu sein in einer Zeit, in der mehr Wertorientierung als Lösungsformel für Nachhaltigkeit dominiert und Rationalitäten dekonstruiert werden. Die erste - an dieser Stelle nicht weiter begründbare - Annahme hingegen lautet, dass Rationalitäten im Managementkontext nicht relativiert werden dürfen, sondern in sich als Bezugspunkt des Handelns gestärkt und durch

216

2.

3.

Georg Müller-Christ weitere ergänzt werden müssen. Rationalitäten sind der intersubjektivnachvollziehbare Kern gesellschaftlicher und innersystemischer Diskussionsprozesse, ohne die sich die Akteure vermutlich nie auf ein Ziel werden einigen können (vgl. ausführlich Müller-Christ 2007). Es gibt verschiedene Rationalitäten, auch im ökonomischen Kontext. Rationales Verhalten wird aber zumeist mit berechnendem Entscheiden gleichgesetzt und unmittelbar mit der Tatsache konfrontiert, dass die menschliche Fähigkeit zu optimierender Informationsverarbeitung begrenzt sei (Simon 1981). Die zweite Annahme in diesem Beitrag lautet, dass deswegen der für das Management sozialer Systeme hoch relevante Unterschied zwischen Systemrationalität, Zweck-Mittel-Rationalitäten und Entscheidungsrationalität betont werden muss. Das erste Erkenntnisziel des Beitrags modelliert Effizienz und Nachhaltigkeit als widersprüchliche Zweck-Mittel-Rationalitäten, die deutlich abzugrenzen sind von der System- und der Entscheidungsrationalität. Für das weitere Erkenntnisziel müssen die Werte wieder ins Spiel kommen: Rationalitäten als Werkzeuge werden nur handlungsleitend in einem Wertekontext. Die Erfahrung zeigt, dass der Wertekontext als abstraktes Zielsystem durch mentale Modelle, sogenannte Frames, mit den Rationalitäten verbunden werden muss, um pragmatisches Handeln zu ermöglichen. Als zweites Erkenntnisziel soll herausgearbeitet werden, dass es derzeit noch keinen akzeptierten Frame gibt, der den Wert der Generationengerechtigkeit mit der Rationalität der Nachhaltigkeit komplexitätsreduzierend verbindet. Deswegen fällt es Unternehmen so schwer, die Herausforderung einer nachhaltigen Entwicklung anzunehmen.

Fortschritt im Management bedeutet in diesem Sinne, die Gleichzeitigkeit der beiden Zweck-Mittel-Rationalitäten zu beherrschen: Das Grundproblem ist ihre Widersprüchlichkeit. Deswegen soll mit diesem Beitrag auch deutlich werden, dass Widersprüchlichkeiten in den Rationalitäten nicht dasselbe sind wie konfliktäre Zielsysteme. Widersprüche sollen darauf hindeuten, dass es sich beim Thema Wirtschaft und Umwelt- sowie Sozialschutz weder um ein Nullsummenspiel handelt (einer gewinnt, einer anderer verliert), noch um eine Win-WinSituation, für die lediglich die Alternativen gefunden werden müssen, bei denen sich das Win-Win-Ziel realisieren lässt. In der Logik der Widersprüche heißt es nämlich: Tertium non datur! Die Lösung – ein Frame für Nachhaltigkeit – muss im Spannungsfeld der Pole gefunden werden und nicht durch intensive Suche nach einer dritten Alternative.

III. Fokus: Unternehmen / Organisation 2

217

Die Rationalitäten des Zweck-Mittel-Handelns

Die Zwecksetzung sozialer Systeme als abstraktes Instrument der Komplexitätsreduzierung konkretisiert sich auf der Ebene des Handelns als Gestaltung von Zweck-Mittel-Beziehungen. Sind die Zwecke gesetzt, also eine dauerhafte gewünschte Wirkung des sozialen Systems formuliert, stellt sich unmittelbar die Mittelfrage: Mit welchen Mitteln sollen die Zwecke erreicht werden? Die Auswahl der Mittel kann anhand verschiedener Kriterien vorgenommen werden. Dabei hängt es vom Zweck des Systems ab, welche Rationalität die Leitorientierung übernimmt. Im Falle eines erwerbswirtschaftlichen Unternehmens wird dies die Rationalität der Effizienz sein. Der Einsatz der betrieblichen Produktions-, Leistungsfaktoren oder Ressourcen muss technisch einwandfrei, sozial akzeptiert, juristisch zulässig, politisch korrekt sein, letztlich aber dem ökonomischen Minimal- oder Maximalprinzip gehorchen, also wirtschaftlich sein. Aus diesem Grunde wird wirtschaftliches Handeln gerne mit rationalem Handeln gleichgesetzt, eine Haltung, die in diesem Beitrag differenzierter betrachtet werden soll. In diesem Sinne kann die Betriebswirtschaftslehre vereinfacht auch als Zweck-Mittel-Lehre bezeichnet werden (Woll 1994: 37). Sie geht davon aus, dass die Zwecke von Unternehmen in der Marktwirtschaft gesellschaftlich vorgegeben sind und die optimalen Mittel bestimmt werden müssen. Die ZweckMittel-Relationen, die die Betriebswirtschaftslehre erarbeiten soll, müssen der Rationalität der Effizienz folgen. Die Zwecke von Unternehmen sind allgemein die Produktion von absatzfähigen Produkten und Dienstleistungen. Deren Herstellung muss im Verständnis einer Marktwirtschaft dem Ziel – ehemals der Gewinnmaximierung – heute eines angemessenen Gewinns folgen. Dass den Betriebswirten entgegen anderer Sozialwissenschaftlern eine so klare formale Rationalität wie die der Effizienz handlungsleitend zur Verfügung stand, hat sicherlich die Haltung gefördert, die Zwecke nicht in Frage zu stellen, sondern nur nach geeigneten Mittel zu suchen. Bis heute scheinen in der Managementlehre die Zwecke von Unternehmen ein nicht zu hinterfragendes Datum zu sein. Ziel dieser Ausführungen ist der Nachweis, dass die gesamte ökonomische Rationalität aus zwei Teil-Rationalitäten besteht. Neben Effizienz – hier umschrieben als Zweck-Mittel-Rationalität I – muss Nachhaltigkeit als weitere ökonomische Rationalität treten (Zweck-Mittel-Rationalität II) (vgl. ausführlich zu diesen Ableitungen Müller-Christ 2007).

Georg Müller-Christ

218 Abbildung 1:

ZweckMittelEbene

Teil-Rationalitäten des Zweck-Mittel-Handelns

Zweck-Mittel-Rationalität I:

Zweck-Mittel-Rationalität II:

Gewinn durch Effizienzsteigerung

Bestand durch Erhaltung der Ressourcenbasis

2.1 Zweck-Mittel-Rationalität I: Gewinn durch Effizienzsteigerung Beide, Effizienz und Effektivität, sind Begriffe, die die Wirksamkeit einer Zweck-Mittel-Gestaltung umschreiben. Eine Maßnahme ist dann effektiv, wenn mit ihr ein gewünschter Zweck erreicht wird. Eine Maßnahme ist dann effizient, wenn mir ihr ein gewünschter Zweck mit sparsamen Mitteleinsatz erreicht wird. Formal stellt Effizienz das Verhältnis von Output zu Input einer Maßnahme dar. Wenn Output und Input stofflich erfasst werden, ist die Messgröße die Produktivität; wenn Output und Input in Geldgrößen ermittelt werden, ist die Messgröße die Wirtschaftlichkeit einer Maßnahme. Ob eine Maßnahme produktiv oder wirtschaftlich ist, kann ohne eine dritte Bezugsgröße nicht festgestellt werden. Eine Maßnahme ist dann effizient, wenn durch ein günstigeres Output/InputVerhältnis realisiert werden kann als eine vergleichbare Alternative. In volkswirtschaftlicher Perspektive entsteht der nachvollziehbare Begründungszusammenhang der Effizienz durch die Setzung, dass alle Mittel knapp sind und die menschlichen Bedürfnisse unendlich. Unter der Annahme, dass die Realität so ist, ist es vernünftig, alle Mittel so effizient wie möglich einzusetzen. In betriebswirtschaftlicher Perspektive entsteht der nachvollziehbare Begründungszusammenhang der Effizienz durch die normative Setzung des Gewinnprinzips. Gutenberg hat aus dem Gewinnprinzip die Notwendigkeit des wirtschaftlichen Handelns abgeleitet. Gewinn kann man nur machen, wenn der Ertrag höher ist als die Kosten, was wiederum nur dann der Fall ist, wenn ein bestimmter Ertrag mit einem minimalen Aufwand bzw. wenn mit einem gegebenen Aufwand ein maximaler Ertrag realisiert wird (Gutenberg 1983: 464). Systemrationalität, als die der Zweck-Mittel-Rationalität übergeordnete Vernunft, verlangt von Systemen, die dauerhaft bestehen wollen, dass sie die Auswirkungen ihres Handelns anhand der Rückwirkungen auf sich selbst kontrollieren (Luhmann 1984: 638, Müller-Christ 2007). Wie lässt sich nun das Thema der Rückwirkungskontrolle und Reduzierung der Nebenwirkungen des wirtschaftlichen Handelns mit dem Effizienzbegriff verbinden? Zwei Wege werden gegenwärtig beschritten, die aber beide problematisch sind. Der eine ist eine

III. Fokus: Unternehmen / Organisation

219

Ausweitung des Effizienzbegriffs. In dem nachfolgenden, auf Eichhorn aufbauenden Schema wird die Bewertung des Ergebnisses und der Aus- und Einwirkungen einer Maßnahme mit in die erweiterte Effizienzbeurteilung hineingenommen. Für Eichhorn stellt die Gegenüberstellung von Kosten und Erlösen einer Maßnahme eine eingeschränkte Effizienzbetrachtung dar (Eichhorn 2005: 162). An dieser erweiterten Effizienzbeurteilung ist die Tatsache problematisch, dass Effizienz so ihren Rationalitätscharakter verliert und zu einem allgemeinen Denkmodell wird. Die Bewertung von Qualitäten – welche Haupt- und Nebenwirkungen sind wünschenswert, welche nicht – kann nicht durch ein rationales Formalprinzip erfolgen. Wenn nur noch bestimmte Effizienzen erwünscht sind, müssen diese normativ ausgewählt und inhaltlich beschrieben werden. Abbildung 2:

Das Verhältnis von Wirtschaftlichkeit, Effizienz und Effektivität

Input

Output

Hauptwirkung Nebenwirkung

Faktoreinsatz Mitteleinsatz Ressourceneinsatz

Ausbringung Ergebnis Leistung Produkt

Auswirkung Einwirkung Wertschätzung

Kosten

Erlöse

Nutzen

Wirtschaftlichkeit Effizienz Effektivität

Quelle: In Abwandlung von Eichhorn, P. (2005) S. 163

220

Georg Müller-Christ

Die zweite Verknüpfung von Nebenwirkungen und Effizienz ist die tief sitzende Grundannahme, dass über eine Steigerung der Effizienz die Nebenwirkungen des betrieblichen Wirtschaftens reduziert werden könnten (Seidel 2004). Dass ein solche Win-Win-Situation, wie sie zuerst durch das Schlagwort „Ökologie durch Ökonomie“ und heute durch das Motto „Wertschöpfung durch Gesellschaftsverantwortung“ in einer unglaublichen semantischen Vielfalt in den elektronischen und gedruckten Nachhaltigkeitsberichten von Unternehmen verbreitet wird, eher die Ausnahme ist und keinen substanziellen Problemlösungsbeitrag zur Reduzierung der Nebenwirkungen darstellt, braucht eine etwas ausführlichere Erläuterung. ƒ

ƒ

Das erste „Win“ ist der herkömmliche und unveränderte Erfolgsbegriff von erwerbswirtschaftlich tätigen Unternehmen, der den ökonomischen Gewinn umschreibt. Der Gewinn ergibt sich aus der Differenz von Erträgen und Aufwendungen. Mit Win ist aber nicht nur gemeint, dass das Unternehmen Gewinn macht, sondern dass der „Gewinn gewinnt“; es wird also mehr Gewinn als im Bezugszeitraum zuvor gemacht. Das zweite „Win“ ist eine Reduzierung der Umweltauswirkungen des Unternehmens. Es gewinnt also die Natur, weil sie weniger Rohstoffe hergeben und weniger Emissionen aufnehmen muss. Dieses Win wird im Unternehmen zumeist als eine Reduzierung der Umweltauswirkungen pro Produkteinheit abgebildet.

Der Begriff, der die beiden Win-Situationen klammert, lautet Öko-Effizienz. Der Charme des Begriffs liegt darin, dass mit der Vorsilbe „Öko“ sowohl Ökonomie als auch Ökologie gemeint ist. Gleichwohl rekurriert der Begriff in seiner Effizienzperspektive nur auf das Minimalprinzip: eine gegebene Wertschöpfung mit einem Minimum an Schadschöpfung erreichen. Dabei wird davon ausgegangen, dass eine Minimierung der Schadschöpfung zugleich eine Reduzierung der Kosten bedeutet, weil weniger Energie und Material eingesetzt und weniger Abfall erzeugt wurde. Wie weit trägt diese Lösungsprämisse? Kann man wirklich davon ausgehen, dass die deutliche Reduzierung der betrieblichen Nebenwirkungen (Umweltbelastung) zugleich ein Beitrag zur Zweckerreichung des Unternehmens darstellen kann? Eine Antwort hierauf verlangt eine intensivere Betrachtung des Kostenbegriffs. Die vielfach verbreitete Lösungsprämisse der Öko-Effizienz fördert die Vorstellung, man könnte durch Kostendruck erzeugte Nebenwirkungen des wirtschaftlichen Handelns durch noch mehr Effizienz, also noch mehr Kostensenkung wieder heilen: Dies ist eine Effizienzfalle (Müller-Christ/Behrens/Nagler

III. Fokus: Unternehmen / Organisation

221

2005). Man kann ein Problem nicht mit denselben Mitteln heilen, die es hervorgerufen haben. Die Tatsache, dass in ersten Schritten Energie und Abfall eingespart werden können und es so zu Effizienzsteigerung kommt, ist kein wirkliches Gegenargument. Schließlich wird auf diese Art und Weise allein eine relative Umweltentlastung durchgeführt, also eine Entlastung pro Produkteinheit, während die absolute Belastung wegen des Produktionswachstums weitersteigt. Zudem wird die eingesparte Einheit Ressource gleich im nächsten Produktionsprozess verwendet und nicht der Natur überlassen (Seidel 2004). Die Reduzierung einer Nebenwirkung des betrieblichen Handelns ist nämlich in den allerwenigsten Fällen einfach eine zu unterlassende Handlung oder ein optimierter Inputprozess. Und Wertschöpfungsprozesse basieren immer auf Energie- und Materialeinsatz, auch im Dienstleistungsbereich. Folglich kann durch Wirtschaftswachstum auch keine deutliche Reduzierung des natürlichen Ressourceneinsatzes erfolgen, wie es für funktionsfähige ökosystemare Prozesse unabdingbar wäre. Aus der weiter oben so bezeichneten Effizienzfalle kommen Unternehmen nur heraus, wenn sie akzeptieren, dass es „Schutzmaßnahmen“ gibt, die sie ohne Blick auf die Marktrelevanz durchführen müssen. Mit anderen Worten: die Rückwirkungskontrolle sowie die Reduzierung der Nebenwirkungen des betrieblichen Handelns und der Markterfolg müssen unabhängig von einander gedacht werden. Die Systemrationalität kann auf der Zweck-Mittel-Ebene nicht alleine durch die Effizienzrationalität umgesetzt werden. Vielmehr verhalten sich die Rationalitäten eher widersprüchlich zu einander: Die Effizienz der Unternehmen wird häufig ohne Kontrolle der Rückwirkungen gesteigert, weil Effizienzsteigerungen zumindest im Gewande der Kostenreduzierung häufig auch eine Zunahme der Nebenwirkungen auf die mit dem Unternehmen verbundenen Systeme bedeutet. Ganz deutlich wird dies im monetären Bereich; Kosten sind - systemtheoretisch ausgedrückt – (Ressourcen) Einkommen der verbundenen Systeme, Kostenreduzierungen sind eine Reduzierung des Einkommens der angrenzenden Systeme – zumeist der Mitarbeiter und der Lieferanten.

2.2 Zweck-Mittel-Rationalität II: Bestand durch Erhaltung der Ressourcenbasis An dieser Stelle findet eine entscheidende und neue Weichenstellung in der hiesigen Argumentation statt: In Wissenschaft und Gesellschaft wird bislang davon ausgegangen, dass die Reduzierung der Nebenwirkungen des wirtschaftlichen Handelns neue Normen und wiedererstarkte Werte voraussetzt. Mit anderen Worten: Fast durchgängig wird Wirtschaftsethik als das Korrektiv einer allzu dominanten ökonomischen Logik angesehen (Ulrich 2002). Die Nebenwirkun-

222

Georg Müller-Christ

gen einer extremen Ökonomisierung in der Form der Intensivierung des Effizienzdenkens würden geringer ausfallen, wenn sich die Entscheidungsträger nicht nur durch ökonomische Vernunft bei ihren Entscheidungen leiten ließen, sondern eben auch anhand von moralischen Maßstäben. Tatsächlich ist diese Vorstellung entscheidungstheoretisch unplausibel: Was passiert, wenn eine einfach zu handhabende formale Entscheidungsprämisse (Effizienz) mit einer komplexen und wenig handlungsleitenden Entscheidungsprämisse (Bestandsformel, Rückwirkungskontrolle) konfrontiert wird? Zeigt nicht die deskriptive Entscheidungstheorie, dass Individuen, wenn sie Entscheidungen treffen müssen, die von einer einfachen (ökonomischen) Prämisse und einer reflexiven (ethischen) Prämisse gesteuert werden, allzu häufig die einfache Prämisse handlungsleitend einsetzen (Jungermann/Pfister/Fischer 2005)? Die Weiche muss folglich anders gestellt werden und die Systemrationalität in eine Zweck-Mittel-Rationalität II übersetzt werden. Die Rationalität der Nachhaltigkeit umschreibt - basierend auf dem Modell der ressourcenabhängigen Systeme - die Vernunft des dauerhaften Wirtschaftens: Nur wenn das Verhältnis von Ressourcennachschub zu Ressourcenverbrauch ausgeglichen ist, bleibt die Ressourcenbasis erhalten. Im Einsatz der ökonomischen Ressourcen ist diese Rationalität für Unternehmen bereits bindend: Erst wenn das eingesetzte Kapital wieder zurückgeflossen ist, dürfen Gewinne ausgewiesen werden. Nur so bleibt die Kapitalsubstanz erhalten. Und für alle Wirtschaftssubjekte gilt: Nur wer nicht mehr Geld ausgibt als nachkommt, erhält sein Vermögen. Diese Vernunft umschreibt die Logik des Haushaltens, weshalb Nachhaltigkeit auch als haushaltsökonomische Rationalität umschrieben werden kann (Müller-Christ 2001). Haushalten müssen alle wirtschaftenden Einheiten indes nicht mehr nur mit den finanziellen, sondern auch mit den sozialen und ökologischen Ressourcen. Diese werden aufgrund ihrer langwierigen und komplexen Reproduktionszeiten absolut knapp. Mit der Aufnahme des Reproduktionsgedankens verbindet Nachhaltigkeit den gegenwärtigen Produktions- und Konsumprozess mit den nachfolgenden, wie Abbildung 3 zu verdeutlichen sucht, und führt damit die Dimension Zeit wieder in die wirtschaftliche Vernunft ein. Genau diese Funktion kann die Rationalität der Effizienz nicht leisten. Je schwieriger es wird, zukünftige Erlöse zu prognostizieren (den Output), umso kürzer wird der Zeitraum, für die Effizienzberechnungen gelten können. Die Erfolgsausweise der Unternehmen müssen wegen des Drucks der Finanzmärkte mittlerweile schon quartalsweise erfolgen, auch Großinvestitionen sich schon innerhalb von zwei Jahren amortisieren.

III. Fokus: Unternehmen / Organisation Abbildung 3:

223

Das Verhältnis von Wirtschaftlichkeit, Effizienz, Effektivität und Nachhaltigkeit im Vergleich

1. Produktionsprozess

n-ter Produktionsprozess

Input

Output

Hauptwirkung Nebenwirkung

Input

Output

Hauptwirkung Nebenwirkung

Faktoreinsatz Mitteleinsatz Ressourceneinsatz

Ausbringung Ergebnis Leistung Produkt

Auswirkung Einwirkung Wertschätzung

Faktoreinsatz Mitteleinsatz Ressourceneinsatz

Ausbringung Ergebnis Leistung Produkt

Auswirkung Einwirkung Wertschätzung

Kosten

Erlöse

Nutzen

Kosten

Erlöse

Nutzen

Wirtschaftlichkeit

Wirtschaftlichkeit

Effizienz

Effizienz Effektivität

Effektivität

Nachhaltigkeit

Quelle: In Weiterentwicklung von Eichhorn 2005: 163 Mit Nachhaltigkeit kehrt dann auch die sozial-räumliche Dimension des Wirtschaftens wieder in die ökonomische Vernunft zurück. Handeln gemäß der Systemrationalität verlangt, das Verhältnis von Innen und Außen, von System und Umwelt, von Zwecken und Mitteln neu zu gewichten. Nicht mehr die zweckmäßige Struktur des Systems (Nebenwirkungen!) ist die Überlebenseinheit, sondern das Beziehungsmuster des Systems mit seinen Umwelten (Rückwirkungen!). Alle Kosten, die zur Verbesserung der Ressourcenbeziehungen zwischen Unternehmen und seinen Umwelten anfallen, sind zugleich Investitionen in eine funktionierende nachhaltige Ressourcen- und Haushaltsgemeinschaft, die die gemeinsame Ressourcenbasis dauerhaft sichert. Die Wirtschaftswissenschaften erhalten mit der Berücksichtigung der wirtschaftsökologischen Rationalität (Müller-Christ 2001) wieder ein umfassendes Wirtschaftsverständnis: Produktion und Reproduktion werden erneut als eine Einheit gedacht. Mit diesem Fort-

224

Georg Müller-Christ

schritt kann die Betriebswirtschafts- und Managementlehre ihren Beitrag zu einer nachhaltigen Entwicklung von Wirtschaft und Gesellschaft leisten. Die gesamte ökonomische Rationalität besteht folglich aus der Effizienzund der Nachhaltigkeitsrationalität. Diese Erweiterung hat erhebliche Konsequenzen, weil sie auf der Zweck-Mittel-Ebene zu Widersprüchen führt, die nicht ohne weiteres mit herkömmlichen Denkmustern bewältigt werden können (Hülsmann 2003).

2.3 Nachhaltigkeit und Effizienz als widersprüchliche Zweck-MittelRationalitäten Weil das Problem der negativen externen Effekte oder der sozialen Kosten immer größer wird, gibt es nach der Umweltschutzdebatte (negative ökologische Effekte) nun auch eine Debatte um die soziale und gesellschaftliche Verantwortung von Unternehmen (Schneider 2004). Im vorangegangenen Abschnitt wurde argumentiert, dass diese Nebenwirkungen des unternehmerischen Handelns nicht durch eine Intensivierung der ökonomischen Rationalität der Effizienz behoben werden können. Die gleichzeitige Beantwortung der Eignung der Mittel für gegebene Zwecke und des angemessenen Umgangs mit den Menschen und den Dingen (Rückwirkungskontrolle) ist eben nicht mehr allein mit der Rationalität der Effizienz möglich. Die gesellschaftliche Diagnose in diesem Zusammenhang lautet immer häufiger: ökonomisch einwandfrei – moralisch bedenklich. Die Antwort dieses Beitrages lautet: Es ist auch ökonomisch nicht einwandfrei, weil die ökonomische Rationalität der Nachhaltigkeit nicht beachtet wird. Die bisherigen Ausführungen sollten in diesem Sinne verdeutlichen, dass sich Nachhaltigkeit weder durch maximale Effizienz erreichen, noch sich langfristiges Effizienzstreben mit Nachhaltigkeit gleichsetzen lässt. Nachhaltigkeit und Effizienz sind vielmehr zwei eigenständige Rationalitäten, die von Unternehmen unter den heutigen Bedingungen beide zugleich verfolgt werden müssen. Ihre Beziehung ist leider nicht komplementär, wie gegenwärtig in der Wirtschaft versucht wird zu transportieren, sie sind auch nicht neutral. Die Beziehung zwischen Nachhaltigkeit und Effizienz ist widersprüchlich: Ihre Anwendungen auf Entscheidungen im Zweck-Mittel-Kontext führen zu unterschiedlichen und teilweise eben dilemmahaften Gestaltungsaussagen. Allgemein werden Widersprüche zu Dilemmata, wenn sie in einen Entscheidungskontext geraten. Ein Dilemma liegt dann vor, wenn eine Entscheidung getroffen werden muss zwischen zwei gegebenen, gleichwertigen und gegensätzlichen Optionen (Neuberger 2002: 337):

III. Fokus: Unternehmen / Organisation ƒ

ƒ

ƒ

225

Dass Nachhaltigkeit und Effizienz als Handlungsalternativen gegeben sind, wurde im vorangegangenen Kapitel dargestellt. Gegeben bedeutet eben auch, dass sie als Alternativen klar definiert, eindeutig bezeichnet und unmissverständlich identifizierbar sind. Dieser Nachweis ist erfolgt. Dass Nachhaltigkeit und Effizienz als Handlungsalternativen gleichwertig sind, kann in Bezug auf einen langfristigen Zielhorizont behauptet werden. Dauerhaft wirtschaften, also dauerhaft materielle Bedürfnisse befriedigen, können die Menschen nur, wenn sie die dafür notwendige Ressourcenbasis fortlaufend reproduzieren und zugleich die ausgewählten Ressourcen sehr effizient einsetzen. Dass Nachhaltigkeit und Effizienz in erwerbswirtschaftlichen Unternehmen als Handlungsalternativen gegensätzlich sind, kann für einen kurzfristigen Zielhorizont behauptet werden. Das Geld, welches heute für die Reproduktion von Ressourcen und die Reduzierung von Nebenwirkungen eingesetzt wird, fehlt auch heute als Gewinnausweis: Jeder Euro kann nur einmal eingesetzt werden.

Im Kontext der beiden ökonomischen Rationalitäten kommt es zu einem ZweckMittel-Dilemma. Dies bedeutet, dass das Ziel der anhaltenden Gewinnerzielung durch Effizienzmaßnahmen erreicht wird, die wiederum durch die möglichen Störungen der Ressourcenzuflüsse die anhaltende Gewinnerzielung konterkarieren. Mit anderen Worten: Je mehr Effizienz als Instrument der Gewinnerzielung eingesetzt wird, desto mehr Nebenwirkungen auf die Ressourcenquellen werden erzeugt, desto mehr wird die Gewinnerzielung der Zukunft beeinträchtigt. Unternehmen können dieses Dilemma nicht umgehen. Sie können sich gleichwohl ökonomisch unvernünftig verhalten, indem sie durch ihr heutiges Effizienzverhalten ihre Ressourcenbasis von morgen aufs Spiel setzen. Insofern müsste sich die Wirtschaftswissenschaft sehr viel stärker mit der Frage beschäftigen: Was ist der Gewinn des Gewinns? (Pfriem 2003: 175) Nachhaltigkeit und Effizienz müssen gegensätzlich sein, sich sozusagen gegenseitig kontrollieren. So bringt die Rationalität der Nachhaltigkeit die Frage nach der Qualität der Mittel zurück in die Betriebswirtschaftslehre: Es ist eben unvernünftig, zur Steigerung der heutigen Effizienz die Kosten auf die Ressourcenquellen abzuwälzen, die dann morgen nicht mehr in der Lage sind, die lebensnotwendigen Ressourcen zu liefern. Im Klartext heißt das: Wenn Unternehmen weniger Steuern zahlen, kann der Staat seiner Aufgaben nicht mehr gerecht werden und die Bildungssysteme ausreichend finanzieren; wenn Unternehmen immer weniger Einkommen für Arbeitnehmer schaffen, können diese nicht mehr in selbem Umgang konsumieren. Die Rückwirkungen sind evident!

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Gemäß dem dualen Erfolgsbegriff von Systemen (nachhaltig und effizient) müssen sich auch die Optimalitätskriterien des Wirtschaftens ändern. Verknüpft man die Effizienz- mit der Nachhaltigkeitsrationalität zu einem Erfolgskonstrukt, so bedeutet eine erfolgreiche Unternehmensführung, dass im betrachteten Zeitraum aus den vorhandenen Ressourcen unter Erhalt der Ressourcenbasis möglichst viele ökonomische Werte erzeugt wurden. Nichts anderes ist mit dem Postulat einer Sustainable Development gemeint: Die widersprüchliche Aufgabe einer (substanz)erhaltenden Entwicklung kommt in der deutschen Übersetzung als nachhaltige Entwicklung nicht mehr deutlich zum Ausdruck.

2.4 Effizienz und Nachhaltigkeit im Wertekontext Im Abschnitt über Rationalitäten wurde bereits festgehalten, dass Vernunft ein Werkzeug ist, welches für bestimmte Ziele eingesetzt werden kann. Vernunft kann weder über die Auswahl der Ziele noch in Konfliktfällen vermitteln. Die formalen Prinzipien der Rationalität sind vielmehr eingebettet in einen Wertekontext, der den Suchraum für akzeptierte Ziele darstellt. Die gegenwärtige Diskussion über Nachhaltigkeit zeigt ganz deutlich, dass in den Auseinandersetzungen die Zielebene und die Werkzeugebene sehr leicht vermischt werden (Hardtke/Prehn 2001). Demgegenüber wird hier davon ausgegangen, dass der rationale Charakter von Nachhaltigkeit und die normative Setzung gesellschaftlicher Ziele deutlich auseinander gehalten werden sollten. Diese Differenzierung ist notwendig, um im Nachhaltigkeitskontext Werte und Vernunft wieder konstruktiv aufeinander beziehen zu können und gesellschaftliche und individuelle Entscheidungen zu ermöglichen. Ohne Rationalität, d.h. ohne einen intersubjektiv nachvollziehbaren Begründungszusammenhang, sind kollektive Einigungsprozesse unmöglich. Werte und Normen können und müssen nicht geteilt werden und können vor allem auch nicht letztbegründet werden. Wenn Entscheidungsprozesse ins Stocken kommen, weil widersprüchliche Normen und Werte in den Entscheidungsprämissen bewältigt werden müssen, dann ist es hilfreich, sich auf eine gemeinsame intersubjektiv nachvollziehbare Rettungsinsel zurückziehen zu können: auf eine Rationalität. Ohne eine solche Rationalität wäre es konsequent, sich aufgrund der Begründungsaporien für irgendeine Ordnung zu entscheiden: Hauptsache entscheiden, wäre das Motto. Damit würde aber nicht nur der Anspruch auf ein rationale Ordnung preisgegeben, es würde auch die Möglichkeit einer Erfolgskontrolle aufgegeben, weil es keinen objektiven Bezugspunkt mehr gibt außer: der Entscheidungsprozess ist abgeschlossen.

III. Fokus: Unternehmen / Organisation

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Wie aber lassen sich Wertekontext und Rationalität mit einander verknüpfen, um Entscheidungen zu ermöglichen? Irgendwo zwischen dem nüchternen „intersubjektiv-nachvollziehbaren, aber inhaltlich leerem Begründungszusammenhang und der Welt des Normativen und nicht Letztzubegründenden gibt es mentale Modelle, die pragmatisches Entscheiden ermöglichen“ (Ortmann 2003: 284). Diese mentalen Modelle können als Frames bezeichnet werden, als Rahmen der Relevanz, weil sie in ihren komplexitätsreduzierenden Wirkungen einen verkleinerten oder vereinfachten Rahmen liefern, in dem Handeln möglich ist (Esser 1990). Die mentalen Modelle oder Frames reduzieren die vorhandene Vielfalt der Kombinationsmöglichkeiten im Suchraum des Wertkontextes und schaffen eine gemeinsame Definition der Ziele und der Handlungssituation. Mithilfe des Konzeptes des Framings lässt sich ein neuer plausibler Grund finden, warum den wirtschaftlichen Akteure der Wandel zu mehr Nachhaltigkeit bislang so schwer fällt: Ihnen fehlt ein Frame, der den gesellschaftlichen Wertkontext und die Rationalität der Nachhaltigkeit komplexitätsreduzierend und handlungsorientiert verknüpft. Während sich die ökonomischen Rationalitäten intersubjektiv begründen lassen, sind die Umschreibungen der ökonomischen Wertkontexte und der Frames eine Interpretationsaufgabe. Die nachfolgende Argumentation versteht sich daher als ein Einstieg in diese Interpretation, die hier aus Platzgründen nur holzschnittartig erfolgen kann.

Framing als mentales Verknüpfungsmodell Der Begriff des „Frame“ ist von Goffmann entliehen. Er versteht darunter ein „schema of interpretation to organize und guide action“ (Goffmann 1974: 21). Das Konzept des Framings bietet sich an, einen vereinfachten Handlungsrahmen zwischen dem Wertekontext einer Rationalität und der Rationalität selbst zu formulieren. Ein Frame besteht aus einer handlungsnahen und komplexitätsreduzierenden Formel, die die Wertvorstellungen auf den Handlungskontext bezieht und die formale Logik der Rationalität übersetzt in einen gängigen Erfolgsbegriff. Zweck eines Frames ist es, den Entscheider von der permanenten Reflexion der Werte und der konsequenten Anwendung des Formalprinzips zu entlasten, indem ein Relevanzrahmen oder ein kognitiver Filter für die Zielstruktur geschaffen wird (Esser 1990: 238). Das Konzept der Frames wird in der Entscheidungstheorie als korrigierendes Element der Rational Choice eingesetzt, als deskriptives Denkmodell der Vereinfachung, wie Akteure die Informationsflut verarbeiten. „Framing ist die

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kluge Antwort des menschlichen Organismus auf das Problem der bounded rationality“(Esser 1996: 17). Die Verknüpfung von Wertkontext und Rationalität, wie sie hier beschrieben wird, wird jedoch nicht als ein bewusster Entscheidungsprozess verstanden, sondern als eine vorbewusste Reduzierung der Verknüpfungsmöglichkeiten von Wertkontext und Rationalität zu einem mentalen Modell. Schwierig ist hierbei festzustellen, wie es zu diesen Frames kommt. Das kognitive Verknüpfungsschema ist nämlich nicht allein ein bewusster Akt der logischen Verknüpfung oder der normativen Prioritätensetzung zu einem Zielsystem, sondern auch ein Prozess der wiederholten Definition der Situation auf einen gemeinsames Leitmotiv oder Codierung hin (Esser 1991: 65). Diese Codierung muss zwangsläufig eher abstrakt werden, weil die vielfältigen Verknüpfungsmöglichkeiten von Wertkontext und Rationalität von den Individuen nicht einheitlich interpretiert werden kann. De Toqueville nannte in einem ähnlichen Kontext diesen Prozess einer kulturellen Standardisierung „Gewohnheit des Herzens“ (de Toqueville 1990: 183). Die Umschreibung der mentalen Modelle als Gewohnheit des Herzens weist bereits darauf hin, dass Frames nicht offen kommuniziert werden müssen, sie können auch als nicht mehr zu reflektierende mentale Modelle ins Unterbewusstsein abwandern und von dort aus das Handeln steuern. Frames können deshalb immer nur als Interpretation eines weit verbreiteten Verständnisses einer erfolgreichen Verknüpfung von Wertkontext und Rationalität ermittelt werden. Gäbe es eine einheitliche Interpretationsweise, gäbe es auch nur einen angemessenen Frame, der sehr konkret sein könnte.

Das Framing von Effizienz in ihrem ökonomischen Wertekontext Die Rationalisierung der Effizienz war ein Werkzeug der Betriebswirtschaftslehre, um die Unternehmensziele in der Nachkriegszeit zu erreichen. Wirtschaftlichkeit maximierte den Output der Unternehmen in einer Zeit, in der die Nachfrage nach Gütern sehr groß war. Das Ziel der Produktionsausweitung war die Anhebung des Lebensstandards und die Erfüllung des gesellschaftlichen Leitmotivs: „Wohlstand für alle“. Der anfängliche Frame, der die Wertsetzung „Wohlstand für alle“ und die Rationalität der Effizienz verband, war in bildhaften Worten des bekannten Zitates des Vorstandsvorsitzenden Wilson von General Motors: What is good for General Motors is good for the Country! (Staehle 1994: 588). Dieser Zusammenhang von Werten und ökonomischer Rationalität, wie er heute noch gesehen wird, wurde von Adam Smith angelegt. Er entmoralisierte die Art und Weise der Wohlstandserzeugung, wie sie bis ins 18. Jahrhundert

III. Fokus: Unternehmen / Organisation

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durch die restriktive Moral der Adels- und Ständeorganisationen begrenzt wurde. Smith´s Thema war die Verbesserung der Lebensumstände der Menschen (welfare) durch eine effizienzverfolgende Marktwirtschaft (Smith 1980). Die unsichtbare Hand war der erste Frame, den Smith selbst - wenn auch nur beiläufig formuliert hat. Seine Botschaft lautet: Wenn alle Individuen ihren Eigennutzen maximieren können, dann wird zugleich die soziale Wohlfahrt maximiert. Mithilfe des Pareto-Prinzips haben die Ökonomen soziale Wohlfahrt mit dem Eigennutzen kombiniert, um ungewollte Nebenwirkungen auszuschließen. Übersetzt in die heutige Zeit lautet das Prinzip: Jedweder Einkommensanstieg ist legitimiert, wenn er den Einkommensstatus anderer nicht beeinträchtigt (Priddat 2000: 110). Der Wertkontext lässt sich noch weiter in die einzelwirtschaftliche und die gesamtwirtschaftliche Perspektive differenzieren. Mit der Intensivierung des Wettbewerbs und Sättigung der Märkte erscheint als neue normative Zielsetzung, dass Unternehmen über Arbeitsplätze Einkommen sichern sollen. Dies können sie aber nur, wenn sie ausreichende Gewinne machen. Folglich lautet der Frame für Unternehmen, dass Gewinne das Überleben sichern, analog für die Volkswirtschaft, dass Wachstum den Wohlstand sichert. Die Indikatoren für diese Interpretation sind evident: Wirtschaftspolitik ist im Wesentlichen Wachstumspolitik (oder Wachstumsreduzierungsverhinderungspolitik), Unternehmenspolitik ist im Wesentlichen Kostensenkungspolitik oder Ertragsreduzierungsvermeidungspolitik. Die Managementlehre ringt beständig um diesen Frame, indem sie ihn theoriegestützt in neue Instrumente übersetzt, empirisch aber nicht bestätigen kann. Der hier skizzierte wirtschaftliche Wertekontext und der dazu passende Frame sind in der Abbildung 4 skizziert. Abbildung 4:

Die ökonomische Rationalität der Effizienz in ihrem Wertekontext und der passende Frame Wertekontext

Ökonomische Rationalität der Effizienz Überleben durch Gewinn Lebensstandard Wohlstand Einkommenssicherung

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Der Wertekontext rund um die Effizienzrationalität basiert auf Werten, die auf die Bedürfnisse der jetzt lebenden Generationen rekurrieren: Es handelt sich um die Werte, die sich auf die wünschenswerten Zustände wirtschaftlichen Handelns beziehen. Es geht nicht um die Summe aller möglichen Werte, die sich vielleicht als Menschenrechte umschreiben lassen. Es geht auch nicht um die Werte, die ökonomisches Handeln begrenzen. Es geht um die normativen Festlegungen, welche Primärziele durch die wirtschaftliche Tätigkeit erreicht werden soll.

Das Framing von Nachhaltigkeit in ihrem ökonomischen Wertekontext Nicht zu dem direkten ökonomischen Wertekontext gehören die Werte, die die Ausmaße des wirtschaftlichen Handelns begrenzen wollen und die heute allgemein unter dem Thema einer Wirtschafts- oder Unternehmensethik behandelt werden. Sie lassen sich als „relationale Werte“ zusammenfassen, weil sie die Vorstellungen über den rücksichtsvollen Umgang mit den angrenzenden Systemen transportieren: Rücksicht auf den Menschen, die Natur, die Gesellschaft und alle ihre Institutionen. Diese Werte sollen genannt werden, um eine deutlichere Abgrenzung zu den Werten zu ermöglichen, die durch Wirtschaften erreicht werden sollen. Folgende Werte sind hier international typisch (Paine 2000: 144f): ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ

Respekt für den Einzelnen und Chancengleichheit ohne Ansehen von Rasse, Geschlecht und Religion Ehrlichkeit, Offenheit und Exaktheit beim Informationsfluss Erfüllung von Versprechen und Verpflichtungen Fairer Wettbewerb ohne illegale Zahlungen oder Anreize Vermeidung von Interessenkonflikten mit der Firma und Verzicht auf persönliche Vorteile auf ihre Kosten Respekt vor dem Eigentum, einschließlich des geistigen Eigentums und rechtlich geschützter Informationen Schutz der Gesundheit und Sicherheit von Angestellten, Kunden und Öffentlichkeit Soziale Verantwortung, einschließlich der Achtung der Gesetze, der Zahlung von Steuern und Umweltschutz.

Diese relationalen Werte verschmelzen in der Wertsetzung der Generationengerechtigkeit, die 1986 durch die Brundtland-Kommission mit der Definition von Sustainable Development vorgenommen wurde. Seitdem ist das Ziel einer nachhaltigen Entwicklung, die Norm der intra- und intergenerativen Gerechtigkeit zu

III. Fokus: Unternehmen / Organisation

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realisieren: Letztlich fordert diese Norm, dass alle nachfolgenden Generationen eine leistungsfähige ökologische, ökonomische und soziale Ressourcenbasis haben, aus der sie ihre Bedürfnisse, die wir heute noch nicht im Detail kennen und auch nicht kennen müssen, befriedigen können. Das Werkzeug für dieses Ziel ist die Rationalität der Nachhaltigkeit (Müller-Christ 2005). Dauerhaft Wirtschaften, um die Bedürfnisse aller nachfolgenden Generationen befriedigen zu können, funktioniert nur, wenn die Ressourcenbasis oder die Substanz der Gesellschaft erhalten bleiben. Folglich müssen die verbrauchten ökologischen, ökonomischen und sozialen Ressourcen wieder reproduziert werden können, was die Funktionsfähigkeit der hierfür zuständigen Ressourcenquellen voraussetzt. Der Frame für die pragmatische Verknüpfung von Generationengerechtigkeit und Nachhaltigkeit hat sich noch nicht herausgebildet. Dies liegt zum einen daran, dass der Wert Generationengerechtigkeit noch nicht abschließend reflektiert ist und die Anwendung der Rationalität der Nachhaltigkeit auf ökologische und soziale Ressourcen Verständnisprobleme aufwirft. Dieses Vermittlungsproblem ist aber lösbar. Zum anderen, viel gravierender, sind die Werte „Generationengerechtigkeit“ und „hoher Lebensstandard für alle“ genauso widersprüchlich wie die beiden ökonomischen Rationalitäten der Nachhaltigkeit und der Effizienz. Die Akzeptanz des Wertes Generationengerechtigkeit durch alle wirtschaftenden Einheiten setzt die Akzeptanz des Widerspruchs zum bisher verfolgten Wert des Wohlstands-für-Alle voraus. Diese Widersprüchlichkeit ist für das Framing deshalb ein Problem, weil für diesen Entwicklungsprozess leicht die Forderung erhoben werden kann, dass das mentale Modell sowohl die komplexitätsreduzierende Verknüpfung von Generationengerechtigkeit und Nachhaltigkeit als auch die Bewältigung der Widersprüchlichkeit zwischen zum Frame und zum Wertekontext der Effizienzrationalität abbilden soll. An dieser Forderung könnte sich das Framing überheben. Abbildung 5 skizziert dieses Problem.

Georg Müller-Christ

232 Abbildung 5:

Die ökonomischen Rationalitäten in ihren Wertekontexten

Wertekontext

Wertekontext

Ökonomische Rationalität der Effizienz

Widersprüchlichkeiten

Überleben durch Gewinn Lebensstandard Wohlstand Einkommenssicherung

Ökonomische Rationalität der Nachhaltigkeit ???

Widersprüchlichkeiten

Langfristigkeit Generationengerechtigkeit Entwicklung der gesellschaftlichen Substanz

Im Kapitel über Framing wurde festgehalten, dass Frames nicht allein als ein bewusster Akt der logischen Verknüpfung zwischen Rationalität und Wertekontext entstehen, sondern auch durch den Prozess der wiederholten Definition der Situation auf ein gemeinsames Leitmotiv hin. An dieser Stelle taucht nun ein schwerwiegendes Problem auf: Die logische Verknüpfung von Generationengerechtigkeit und Nachhaltigkeit passt mit den Definitionsversuchen von Politik und Wirtschaft nicht zusammen. ƒ

ƒ

Politik und Wirtschaft versuchen, durch wiederholte Definition der Ressourcensituation als Effizienzproblem den folgenden Frame zu codieren: „Nachhaltigkeit durch Effizienzsteigerungen“. Dieser Frame ist als widerspruchsignorierendes Denkmodell angelegt. Die logische Verknüpfung von Generationengerechtigkeit und Nachhaltigkeit über das Modell der ressourcenabhängigen Systeme in Verbindung mit der Systemrationalität könnte folgendermaßen lauten: „Selbstbeschränkung sichert den dauerhaften Ressourcenzufluss“ (Arndt 2007).

Einen handlungsleitenden Frame wird es nur geben, wenn die logische Verknüpfung von Generationengerechtigkeit und Nachhaltigkeit der wissenschaftlichen Diskussion standhält und zunehmend als wahr anerkannt wird. Gleichzeitig muss

III. Fokus: Unternehmen / Organisation

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die politische und wirtschaftliche Diskussion widerspruchstoleranter werden. Spätestens die Beschäftigung mit dem Konstrukt der Selbstbeschränkung macht deutlich, dass auf der Ebene der Entscheidungsrationalität ebenfalls ein Wandel erfolgen muss: Die in der normativen Entscheidungstheorie zugrundegelegten Prämisse der Nutzenmaximierung ist unverträglich mit der Notwendigkeit einer Selbstbeschränkung und einer Rückwirkungskontrolle.

3

Implikationen für den betrieblichen Wandel in Richtung Nachhaltigkeit

Die Implikationen der Gleichzeitigkeit der Zweck-Mittel-Rationalität I und der Zweck-Mittel-Rationalität II laufen auf ein systematisches Widerspruchsmanagement hinaus. In der Widersprüchlichkeit der Effizienz- und der Nachhaltigkeitsrationalität liegt eine große Chance für einen Wandel: Lernprozesse werden nämlich dann ausgelöst, wenn Widersprüche, Paradoxien und Irritationen auftauchen, die Gegensätze und Spannungsfelder zu dem erzeugen, was üblicherweise erwartet, bislang gedacht und reagiert wurde (Nagel 2003: 28). Die Lernprozesse werden dann gefördert, wenn ein Instrumentarium zur Bewältigung der neuen Probleme bereitsteht. Die Überlegungen haben jedoch gezeigt, dass der fehlende Frame für Nachhaltigkeit im Wertekontext der Generationengerechtigkeit sowie die Bewältigungsmöglichkeit des logischen Widerspruchs zum Frame der Effizienzrationalität im Wertekontext des gesellschaftlichen Wohlstands ein gewichtiger Hemmschuh im betrieblichen Wandlungsprozess in Richtung Nachhaltigkeit darstellt. In diesem Kontext gibt es noch erheblichen Dekonstruktionsbedarf des mentalen Modells von Nachhaltigkeit durch Effizienz und ein Ausbaubedarf des dualen Erfolgsbegriffs von Unternehmen: „Effizienz und Nachhaltigkeit“ oder „Effizienz und Existenz“ (Remer 2004).

4

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Nebenwirkungen und Nachhaltigkeit: Reflexive Gestaltungsansätze zum Umgang mit sozial-ökologischen Ko-Evolutionsprozessen Jan-Peter Voß

1

Einleitung

In der Auseinandersetzung mit nachhaltiger Entwicklung kommen gesellschaftliche Steuerungs- und Managementkapazitäten an ihre Grenzen. Nicht nur, dass der radikale Wandel, der mit nachhaltiger Entwicklung verbunden wird, mit politischen Widerständen und institutionellen Beharrungskräften zu tun hat. Darüber hinaus sind das Steuerungsziel selbst, sowie das Wissen über Handlungsoptionen mit vielfältigen Unbestimmtheiten belegt. Hier bestehen fundamentale Grenzen für die Anwendung rationaler Planungs- und Steuerungskonzepte. In diesem Beitrag versuche ich, diese Grenzen anhand einer genaueren Beschäftigung mit dem Verhältnis von gesellschaftlichem Handeln und sozialökologischer Entwicklung herauszuarbeiten und eine Perspektive aufzuzeigen, wie damit umgegangen werden kann. Den Ausgangspunkt der Überlegungen bildet ein systemisches Verständnis von nachhaltiger Entwicklung: Nachhaltigkeit wird als die langfristige Aufrechterhaltung der Entwicklungsfähigkeit gekoppelter gesellschaftlicher und ökologischer Systeme verstanden. Das Ziel sind also nicht bestimmte Zustände von Gesellschafts- und Umweltsystemen, sondern eine dynamische Qualität, die Gewährleistung von Regenerationsbedingungen im Prozess kontinuierlicher Veränderung (vgl. Bossel 1998). Zu diesen Bedingungen gehören soziale Gerechtigkeit und ein Existenz sichernder Wohlstand genauso wie die Integrität von Ökosystemen. Wie diese Bedingungen genau bestimmt sind und wie sie zusammen hängen, ist allerdings weithin unklar. Hier entspinnt sich demnach auch die gesellschaftliche Debatte um die Bedeutung von Nachhaltigkeit in konkreten Handlungskontexten. Der Status des Nachhaltigkeitskonzeptes ist daher ein ähnlicher wie der des Gemeinwohlkonzepts. Bei beiden ist es weniger eine verbindliche inhaltliche Definition, die den Wert des Konzeptes ausmacht, als vielmehr die Eignung als diskursiver Bezugspunkt, um Fragen gesellschaftlicher Entwicklung über partikulare Perspektiven hinweg zu verhandeln (Münkler/Fischer 2002:15). Im Nach-

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Jan-Peter Voß

haltigkeitskonzept wird das Gemeinwesen, um dessen Wohl es geht, indes um die ökologische Dimension und damit um eine andere zeitliche Perspektive erweitert. Ebenso wie Gemeinwohl entfaltet Nachhaltigkeit seine Wirkung, indem sich Unternehmen, Verbände oder Ministerien, die sich auf das Konzept beziehen, der öffentlichen Diskussion darüber aussetzen, welche Nebenwirkungen ihr Handeln für die Entwicklung der Gesellschaft als Ganzes besitzt. Nachhaltigkeit stellt also die Legitimität partikularer Rationalitäten zur Disposition, indem es ihnen eine systemische Rationalität gegenüber stellt.1 Der Kern nachhaltiger Entwicklung liegt in dieser Perspektive darin, Nebenwirkungen von Einzelhandlungen für das Gesamtsystem in Betracht zu ziehen.2 Für die Umsetzung nachhaltiger Entwicklung wird damit die Frage wichtig, ob und wie die Praxis gesellschaftlichen Handelns verändert werden kann, so dass sie Nebenwirkungen mit einbezieht. Um der Beantwortung dieser Frage näher zu kommen, wird im Folgenden zunächst ein Rahmen zum Verständnis des Verhältnisses von gesellschaftlichem Handeln und übergreifenden sozialökologischen Entwicklungsdynamiken konzipiert. Dafür wird ein Konzept sozial-ökologischer Ko-Evolution entwickelt, in dem gesellschaftliche Erwar-tungen als Kopplung zwischen Variationsprozessen und Selektionsumfeld eine zentrale Steuerungswirkung besitzen. Auf dieser Basis werden reflexive Gestaltungsansätze entwickelt, mit denen gesellschaftliche Erwartungen aus diffe-renzierten Institutionen und partikularen Rationalitäten gelöst und stärker in soziale und ökologische Kontexte eingebettet werden können. Als Ansatzpunkt für nachhaltigen Wandel werden also Verfahren gesehen, mit denen die Qualität gesellschaftlicher Handlungsstrategien beeinflusst wird. Dieser Ansatz wird abschließend kritisch diskutiert.

1 Der Rekurs auf Gemeinwohl wie auf Nachhaltigkeit dient im gesellschaftlichen Diskurs zwar oft dazu, in Interessenkonflikten die eigene Position zu legitimieren. Gleichzeitig entwickelt die Berufung auf das allgemeine Wohl wie auch auf den Beitrag des eigenen Handelns zu einer nachhaltigen Entwicklung indes auch eine selbstverpflichtende Wirkung, sodass "strategisch intendierte Gemeinwohlrhetorik eine tatsächliche Gemeinwohlorientierung (erzwingt)“ (Münkler, Fischer 2002:15). 2 Die Problematik der Nebenwirkungen ist in verschiedenen Versuchen, das Nachhaltigkeitskonzept auszuformulieren, auf unterschiedliche Art ausformuliert, sie ist als Grundmotiv aber in allen enthalten. Im ursprünglichen Konzept der World Commission on Environment and Development stehen die Nebenfolgen der getrennten Bearbeitung von Umwelt- und Entwicklungsproblemen (WCED 1987) im Vordergrund. Im so genannten „Drei-Säulen-Konzept“ der Enquete-Kommission des deutschen Bundestages sind es Nebenfolgen der getrennten Verfolgung sozialer, wirtschaftlicher und ökologischer Entwicklungsziele (Enquete-Kommission"Schutz des Menschen und der Umwelt" 1998). Und im Konzept der Helmholtz-Gemeinschaft deutscher Forschungszentren (HGF) sollen schädliche Nebenfolgen für die langfristige Gesellschaftsentwicklung durch die Entwicklung von integrierten Zielen und Handlungsregeln vermieden werden (Kopfmüller et al. 2001).

IV. Fokus: Governance 2

239

Sozial-ökologischer Wandel und die Steuerung nachhaltiger Entwicklung

2.1 Sozial-ökologischer Wandel als Ko-Evolution Um die Komplexität gekoppelter sozialer und ökologischer Entwicklung zu fassen, bedarf es besonderer Konzepte. Insbesondere müssen sie in der Lage sein, Wechselwirkungen zwischen so heterogenen Elementen wie kulturellen Werten, Technik und ökologischen Kreisläufen zu verstehen. Etablierte Modelle einzelner wissenschaftlicher Disziplinen lassen sich dafür nur begrenzt nutzbar machen, da sie sich jeweils nur auf einen Ausschnitt dieser Wechselwirkungen konzentrieren. Ich versuche deshalb eine Annäherung an nachhaltige Entwicklung über das Konzept der Ko-Evolution.3 Ko-Evolution bezieht sich dabei zunächst ganz allgemein auf die Kopplung und wechselseitige Beeinflussung von Systemen mit einer jeweils eigenen Entwicklungsdynamik. Dabei kann es umso verschiedene Systeme gehen wie Organismen, Ökosysteme, Organisationen, Staatengemeinschaften, Märkte, Ideen oder Technologien.4 An der Aufzählung wird deutlich, dass diese Systeme auf unterschiedlichen Ebenen angesiedelt, sich überlappen und ineinander verschachtelt sein können. Sie können über so unterschiedliche Medien wie Stoff- und Energieströme, Servicefunktionen, Geldflüsse, Ideen, legale Ansprüche etc. miteinander verkoppelt sein. Die Entwicklung jedes einzelnen Systems kann nur über die Einbettung in ein Umfeld und die Wechselwirkung mit anderen Systemen verstanden werden, weil es gar nicht oder in anderer Form existieren würde, wenn sich in der Interaktion mit seinen Umfeld nicht bestimmte Möglichkeiten und Beschränkungen ergeben hätten.5 So 3 (vgl. zu ähnlichen Ansätzen z.B. Norgaard 1994; O'Connor 1994; Nelson 1994; Hinterberger et al. 2000; Rip 2002; Rip 2006b) 4 Welche Systeme unterschieden werden ist zum Teil eine konzeptionelle Frage, die vom Interesse des Be-trachters abhängt, teilweise eine empirische Frage, die sich darauf bezieht, wo so dichte Rückkopplungen zwischen Elementen bestehen, dass ihr Zusammenhang eine eigene Struktur und Dynamik entwickelt, die sich zu einem gewissem Grad gegenüber Umwelteinflüssen abschließt (z.B. der Übergang von einer Gruppe von Menschen zu einer community oder einer Organisation). 5 Hier zeigt sich ein Anknüpfungspunkt zu neo-institutionalistischen Gesellschaftstheorien: Die Entstehung und Veränderung sozialer Praxis wird dort als rekursive Beziehung zwischen Handlung und Struktur verstanden, also als Ergebnis der Wechselwirkung zwischen einem Akteur als System innerhalb eines konkreten Kontextes aus anderen Systemen (Giddens 1986 [1984]; Burns/Flam 1990 [1987]; Ostrom et al. 1994; Mayntz/Scharpf 1995). Dabei findet in der Regel aber eine Begrenzung auf das soziale Umfeld statt. Auch zur Technikforschung finden sich Anknüpfungspunkte, hier auch unter dem Begriff der Ko-Evolution von Gesellschaft und Technik (Nelson/Winter 1982; Hughes 1987; van den Belt/Rip 1987; Tushman/Rosenkopf 1994; Weyer et al. 1997; Schneider/Werle 1998). Aus der Zusammenführung lässt sich ein detailliertes Konzept sozial-ökologischer Ko-Evolution

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muss z.B. die Entwicklung einer Firma zusammen mit der Entwicklung des politischen Ordnungsrahmens, der Technikentwicklung und Ressourcenverfügbarkeit sowie des kulturell bedingten Nachfrageverhaltens analysiert werden. Stadtentwicklung ist eine Frage des Zusammenwirkens mit der Entwicklung des Arbeitsmarktes, der Demographie, überregionaler Verkehrssysteme, natürlicher Topographie, dem lokalen Klimasystemen und so weiter. Weil keines der einzelnen Systeme aus sich heraus erklärt werden kann, kann es auch keine effektive Entwicklungsstrategie geben, die nur die internen Dynamiken eines dieser Systeme in den Blick nimmt. Für die Gestaltung von Ko-Evolution sind es gerade die Kopplungen zwischen verschiedenen Systemen, die einen wichtigen Ansatzpunkt abgeben. Für eine präzisere Konzeption der Wechselwirkungen, die sich mit dem KoEvolutionskonzept verbinden, kann zunächst vom Wechselspiel zwischen Variation und Selektion ausgegangen werden: Die innere Entwicklungsdynamik der Systeme bringt Variationen hervor (z.B. neue Strategien und Handlungsmuster, Theorien, Technologien, Organisationsformen, mutierte Organismen). Diese Variationen sind aber nur dann überlebensfähig, wenn sie sich im konkreten Umfeld bewähren. Sie müssen positive Rückkopplungen mit den Systemen der Umgebung aufbauen, damit sie sich reproduzieren und weiter entwickeln können (z.B. soziale Anerkennung, Marktnachfrage, Wählerstimmen, Stoff- und Energieinputs). Und sie müssen negative Rückkopplungen, die sie in ihrer Entwicklung behindern, umgehen oder ausgleichen (z.B. soziale Ablehnung, Marktkonkurrenz, Fressfeinde, zu hoher Ressourcenverbrauch). Wenn eine Variation nicht in die konkrete Systemumgebung passt, kann sie keinen Bestand haben – es sei denn, ihr gelingt es, sich an das Selektionsumfeld anzupassen. Ko-Evolution geht aber über das einfache Wechselspiel von Variation und Selektionsumfeld hinaus. Das Konzept berücksichtigt, dass die Umgebung eines jeden Systems nicht eine statische Landschaft ist, sondern dass sie ebenfalls aus Systemen besteht, die sich verändern. Jedes dieser Systeme bringt eigendynamisch Variationen hervor, die für die anderen Systeme wiederum das Selektionsumfeld bilden. Das bedeutet einerseits, dass das Selektionsumfeld nicht gleich bleibt, sondern ständig in Bewegung ist. Ein und die gleiche Variation kann also zu einem Zeitpunkt auf Widerstand stoßen und sich zu einem anderen als äußerst fit erweisen. Andererseits bedeutet das, dass jedes System auch Teil des Selektionsumfeldes für andere Systeme ist. Die Entwicklung einzelner Systeme wird also nicht nur einseitig durch das Umfeld beeinflusst, sondern sie

entwickeln, mit dem die Dynamik sozialer Entwicklungen in Wechselwirkung mit ihrem sozialen, technischen und ökologischen Umfeld verstanden werden kann (Voß 2004).

IV. Fokus: Governance

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beeinflusst auch ihr eigenes Selektionsumfeld.6 Wenn Variationen aus verschiedenen Systemen zusammentreffen, können sie sich gegenseitig bestärken. Damit konstituieren sie eine gekoppelte Entwicklung ihrer Ursprungssysteme, in der die Systeme in ihrer eigenen Entwicklung aufeinander angewiesen sind.7 KoEvolution kann so strukturellen Wandel in Bereichen wie Gesellschaft, Technik und Natur beschreiben. Wechselseitige Anpassung, Aufschaukelungs- oder Erosionsprozesse können als Phänomene gekoppelter Entwicklung verstanden werden. Sie sind aufgrund komplexer Wechselwirkungen und emergenter Prozesse allerdings nicht vorhersagbar oder kausal erklärbar. Ko-Evolution beinhaltet im Kontext gesellschaftlicher Entwicklung eine weitere Besonderheit, die für übergreifende sozial-ökologische Entwicklungsdynamiken entscheidende Bedeutung hat. Im gesellschaftlichen Handeln entstehen Variationen nicht blind und zufällig, sondern geleitet durch die Antizipation von Wechselwirkungen mit dem konkreten Kontext.8 Damit wird Selektionsdruck schon bei der Suche nach und der Entwicklung von neuen Ideen, Strategien, Organisationsmodellen, Produkten und Technologien wirksam – allerdings nicht unmittelbar, sondern vermittelt durch gesellschaftliche Erwartungen darüber, wie eine Variation innerhalb des Systemumfeldes bestehen kann. Diese Erwartungen können implizit verankert sein, indem Suchroutinen gefolgt wird, die in der Vergangenheit erfolgreich waren (Nelson/Winter 1982), oder sie können explizit erarbeitet werden, indem das Selektionsumfeld und mögliche zukünftige Veränderungen strategisch analysiert werden (z.B. im Kontext von Organisationsentwicklungsprozessen oder in der Demoskopie). Für den sozial-ökologischen Entwicklungsprozess ist die Antizipation von Selektionswirkungen ein zentraler Steuerungsfaktor: Erwartungen über Selektionsdruck führen schon auf der kognitiven Ebene oder in inner-systemischen Verhandlungen (z.B. Politikprozess, Geschäftsstrategie) dazu, dass bestimmte Variationen gar nicht erst in Betracht gezogen oder aussortiert werden, andere hingegen als viel versprechend gestärkt und weiter entwickelt werden (Dierkes et al. 1992, van Lente/Rip 1998). Die Selektionswirkung des Systemumfeldes braucht sich also gar nicht materiell zu manifestieren, um wirksam zu sein. Im gesellschaftlichen Innovationsprozess werden Theorien, Strategien, Produkte, Technologien und Politikinstrumente gezielt für spezielle Selektionsumfelder entwickelt, in Labors getestet und aussortiert, bevor sie der Wirklichkeit ausge6 Natürlich existieren asymmetrische Beziehungen und Abhängigkeiten und unterschiedliche Grade von Autarkie, die einigen Systemen mehr Autonomie oder „Macht“ bringen als anderen. 7 Ebenso können sie auch konkurrierende Innovationen hervorbringen. Dadurch entsteht ebenfalls eine Kopplung der Systementwicklung, allerdings eine negative in der die Entwicklung eines Systems die Entwicklung eines anderen verhindert. 8 (in van den Belt/Rip 1987; Rip 1992 wird gesellschaftliche und technische Entwicklung auf dieser Basis als "Quasi-Evolution" konzipiert)

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setzt werden. Auf diese Weise beschleunigt sich gesellschaftliche Entwicklung erheblich gegenüber dem, was sich durch blinden Versuch und Irrtum erreichen lässt. Entwicklung erhält darüber aber auch eine bestimmte Richtung. Denn welche Ideen, Handlungsstrategien oder zukünftige Entwicklungspfade relevant und lohnenswert erscheinen, wird durch Erwartrungen bestimmt, die reale Rückkopplungen mit dem sozial-ökologischen Umfeld ersetzen. Das ist insofern prekär, als dass die Entstehung und Veränderung von Erwartungen kulturell eingebettet ist und eigenen sozialen Dynamiken unterworfen ist (Deuten/Rip 2000, Konrad 2004). Werte Wissen und Interessen, die Diskursmacht einzelner Akteure und Dynamiken der „gesellschaftlichen Konstruktion der Wirklichkeit“ spielen hier eine große Rolle (Berger/Luckmann 1977, Hajer 1995).

2.2 Nachhaltigkeit als Problem verengter Selektionserwartungen Für die Nachhaltigkeit von gesellschaftlicher Entwicklung sind Erwartungen besonders relevant, wenn sie sich mit den Mustern funktionaler Differenzierung in modernen Gesellschaften verknüpfen (z.B. Luhmann 1987, Mayntz et al. 1988, Braun 1993, Schimank 1996). Mit der Spezialisierung von Institutionen zur Bearbeitung bestimmter gesellschaftlicher Probleme, verengen sich die Perspektiven in denen professionelle Entscheidungen getroffen werden (z.B. in Wirtschaftsbranchen, wissenschaftlichen Disziplinen, Technologie- und Politikfeldern). Damit schrumpft das Spektrum an Einflussfaktoren und Wirkungsbeziehungen sowie Bewertungskriterien, die als relevant erachtet werden, rapide zusammen. Der Systemausschnitt, der bei der Entwicklung von Handlungsstrategien in Betracht gezogen wird, deckt immer geringere Teile der realen KoEvolutionsbeziehungen ab. Funktionale Differenzierung kann, wie von Luhmann (z.B. 1990) durch eine markante Theorie illustriert, dazu führen, dass die Anschlussfähigkeit zwischen spezialisierten Gesellschaftsbereichen nicht mehr gegeben ist, weil sie sich jeweils auf vollkommen unterschiedliche Realitäten beziehen, die um ihre besonderen Zwecke herum konstruiert sind. Ein Dilemma besteht darin, dass die so erreichte Komplexitätsreduktion eine notwendige Bedingung dafür ist, dass rationaler Diskurs und Entscheidung möglich werden und durch Zweck-Mittel-Optimierung „Fortschritt“ erzeugt werden kann. Für die Binnenproduktivität z.B. im Bereich von Wissenschaft und Technologieentwicklung, in Wirtschaftsunternehmen oder im Bereich bürokratischer Organisation ist die Verengung der Perspektive auf Ausschnitte der Welt förderlich. Gleichzeitig geht diese Spezialisierung aber mit der Produktion von Nebenwirkungen einher und gefährdet damit die Produktivität und Entwicklungsfähigkeit der Gesellschaft als Ganzes. Professionell sozialisierte und ent-

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sprechend agierende Akteure nehmen die Einbettung ihres Handelns in gesamtgesellschaftliche Entwicklungsprozesse und daraus erwachsende Interdependenzen nicht mehr wahr. Stattdessen schieben sich die zum Überleben innerhalb des unmittelbaren institutionellen Umfeldes relevanten Faktoren in den Vordergrund. Doch auch wenn die Einbettung in komplexe Ko-Evolutionsverhältnisse nicht wahrgenommen wird, bleibt sie dennoch bestehen. Handlungen erzeugen auch Folgen jenseits des Bereichs der in professionellen Entscheidungsprozessen in Betracht gezogen wird. Diese Folgen treten als „Nebenwirkung“ oder „externe Effekte“ für andere Gesellschaftsbereiche auf oder sie werden als diffuser Verlust von Lebensqualität wahrgenommen - als Gefühl, dass da etwas „nicht nachhaltig“ ist. In vielen Industriegesellschaften sind zur Bearbeitung der Nebenwirkungen von professionellen Problemlösungsversuchen neue spezialisierte Handlungsbereiche entstanden, wie z.B. Umweltpolitik und Technikfolgenabschätzung. Wenn die Reparatur-kapazitäten aber überschritten werden und irreversible Schäden entstehen, dann stellen die Nebenwirkungen spezialisierter Problemlösung jedoch die Nachhaltigkeit gesellschaftlicher Entwicklung zur Disposition. Die Situation ist dadurch verschärft, dass verschiedene spezialisierte Handlungsbereiche miteinander in Konkurrenz um Anerkennung, Ressourcen und Autonomie stehen, wodurch weitere Abgrenzungen vorangetrieben und grenzüberschreitende Kooperationen erschwert werden (vgl. "reflexive Interessen" bei Schimank 1992: 261-268).

2.3 Grenzen der Steuerung Vor dem Hintergrund eines ko-evolutorischen Konzeptes gesellschaftlichen Wandels werden fundamentale Probleme der Steuerung von Entwicklung deutlich. Dafür sind insbesondere Komplexität der Wechselwirkungen zwischen eigendynamischen Systemen und die daraus resultierenden emergenten Dynamiken verantwortlich. Klassischen Planungsansätzen, die auf Zieldefinition, Analyse von Ursache und Wirkungsbeziehungen, Prognose und Kontrolle fußen, wird damit der Boden entzogen (Dobuzinskis 1992, Mayntz 1999, Czada/Schimank 2000, Kappelhoff 2000, Voß/Kemp 2006). Damit steht auch das etablierte Verständnis von Rationalität, als Gegensatz zum blinden „Durchwursteln“ und „Herumprobieren“ (Lindblom 1969) zur Disposition. Diese Ausgangslage macht es schwer, sich dem Problem nachhaltiger Entwicklung in der Praxis zu nähern. In praktischen Handlungskontexten ist das rationale Steuerungsparadigma fest verankert. Ein Beispiel sind Rollenerwatungen für Manager, Projektleiter, Parteien, Ingenieure: Erfolgreich ist, wer klare Ziele formuliert, sicheres Wissen dazu vorgibt, wie diese zu erreichen sind, und Durchsetzungskraft beweist, wenn

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es darum geht, Strategien umzusetzen. Suchen, Experimentieren und kooperatives Lernen eignen sich hingegen nur sehr begrenzt als Programmatik, wenn es darum geht, Mitarbeiter zu motivieren, Investitionen einzuwerben oder Wählerstimmen zu gewinnen. Vor dem Hintergrund ko-evolutorischer Dynamik sind derartige Steuerungsversprechen jedoch allenfalls als produktive Illusion von Bedeutung, um Orientierung und Motivation zu bieten (Rip 2006b). Sie haben jedoch sehr wenig mit den tatsächlichen Umständen zu tun, unter denen Steuerungshandeln stattfindet und wie auf Entwicklungen Einfluss genommen werden kann. Wenn Nebenfolgen vorausschauend vermieden werden sollen, um die Nachhaltigkeit gesamt-gesellschaftlicher Entwicklung zu sichern, dann ist nach grundlegend anderen Formen der Gestaltung zu suchen, die die Grenzen rationaler Steuerung bewusst aufnehmen. Einen Ausgangspunkt für die Suche können die konkreten Begrenzungen rationaler Steuerung bilden.

Ambivalente Ziele Im Bereich der Zieldefinition treten die Grenzen rationaler Steuerung bei der Unmöglichkeit zutage, Nachhaltigkeit eindeutig zu definieren. Z.B. lässt sich nachhaltige Entwicklung nicht in Form einer hierarchischen Struktur von Bewertungskriterien operationalisieren. Ebenso wenig lässt sich ein konkretes Bild nachhaltiger Gesellschaft entwerfen, das als Entwicklungsziel dienen kann. Vielmehr erfordert Nachhaltigkeit, dass unterschiedliche Ziele zusammen gedacht und ausbalanciert werden. Dabei handelt es sich z.B. um die Ziele ausdifferenzierter gesellschaftlicher Handlungsbereiche z.B. Produktion und Nutzung, Familien und Unternehmen, Wissenschaft und Öffentlichkeit, Umweltministerium und Finanzministerium, Entwicklungsländer und Industrieländer. Wenn nachhaltige Entwicklung die Bedingung beinhaltet, dass Nebenfolgen für die langfristige globale Entwicklungsfähigkeit vermieden werden, dann sind es gerade eindeutige und deshalb notwendigerweise enge und selektive Zielorientierungen, die zugunsten von integrierten und deshalb oft ambivalenten und diffusen Orientierungen in den Hintergrund treten müssen. Bewertungskriterien für Nachhaltigkeit unterscheiden sich, je nach dem, aus welcher gesellschaftlichen Perspektive sie formuliert werden. Unternehmen definieren Nachhaltigkeit als langfristige Profitsicherung, Parteien als Machterhalt, Umweltverbände als Integrität von Ökosystemen, Genderbeauftragte als Geschlechtergerechtigkeit. Wenn die resultierenden Kriterien schon nicht direkt miteinander in Widerspruch stehen, so geraten sie spätestens dann in Konflikt, wenn sie gewichtet werden sollen. Das betrifft z.B. Fragen zum Trade-off von Emissionsreduktion und Umsatzwachstum oder Ethik und wissenschaftlicher

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Freiheit. Selbst wenn es eine salomonische Formel gäbe, nach der unterschiedliche gesellschaftliche Werte miteinander integriert werden könnten, würden konkrete Entscheidungen jedoch ambivalent bleiben, weil es an sicherem Wissen fehlt, um Handlungswirkungen im Kontext von sozial-ökologischer Ko-Evolution vorherzusagen. In dieser Situation kommen unterschiedliche Risikoeinschätzungen zum tragen, die nicht „objektiv“ aufgelöst werden können (Jaeger et al. 1999, Stirling 2003). Nachhaltigkeitskriterien sind deshalb gesellschaftlich umstritten. Selbst wenn es gelingt einen umfassenden und gemeinsam getragenen Katalog an Kriterien zusammenzustellen, muss die Abwägung zwischen den Zielen ambivalent bleiben. Gerade in der Konfrontation unterschiedlicher Ziele und der darin sichtbar werdenden Ambivalenz liegt aber das Potential des Nachhaltigkeitskonzeptes, weitere Zusammenhänge und Nebenfolgen sichtbar zu machen. Die Ambivalenzen, die die Nachhaltigkeitsdebatte hervorruft, erscheinen in diesem Sinne als Erweiterung gesellschaftlicher Rationalität. Nur braucht es andere Gestaltungsansätze als konventionelle Steuerung, um damit konstruktiv umzugehen. Dabei geht es darum, die Vielfalt von Bewertungsperspektiven erkennbar und diskutierbar zu machen. Bewertungen verschiedener gesellschaftlicher Akteure können als Sensor für systemische Entwicklungsprobleme dienen, die in unterschiedlichen Betroffenheitssituationen zu verschiedenen Zeitpunkten und in unterschiedlicher Form erfahrbar werden. Darüber hinaus stellt die Befriedigung sozialer Bedürfnisse eine wichtige Regenerationsbedingung sozialer Systeme dar, weshalb die Zufriedenheit einzelner Akteure mit gesamtgesellschaftlichen Entwicklungspfaden für sich selbst ein Nachhaltigkeitskriterium darstellt. Nachhaltigkeitsbewertung muss deshalb auf den unterschiedlichen Perspektiven betroffener gesellschaftlicher Akteure aufbauen. Konvergenz kann nicht objektiv hergeleitet werden, sondern muss im gesellschaftlichen Diskurs entwickelt werden (Renn et al. 1993, Stirling 2004, Loeber 2003). Unter Umständen heißt das, dass Nachhaltigkeitsdiskurse ohne abschließende Klärung enden müssen, wenn kein Konsens gefunden werden kann. Was nachhaltig ist und was nicht, bleibt dann unbestimmt. Diese Unbestimmtheit sollte sich in politischen Entscheidungen reflektieren, z.B. indem vorläufige Entscheidungen getroffen werden, oder alternative Optionen parallel verfolgt werden.

Unsicheres Wissen Der Gegenstand nachhaltiger Entwicklung, nämlich die ko-evolutive Entwicklungsdynamik von Gesellschaft, Technik und Natur überspannt die Grenzen wissenschaftlicher Analyse- und Prognosekapazitäten. Wissenschaft ist in Fä-

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chern und Forschungsfeldern organisiert, die sich dadurch auszeichnen, dass sie jeweils eigene Programme zur Reduktion der Komplexität realer Weltentwicklung verfolgen. In Theorien und Modellen lösen sie bestimmte Faktoren und Beziehungen aus ihrer Einbettung in reale Kontexte heraus, um sie der Analyse zugänglich zu machen. Damit werden unterschiedliche Kunstwelten geschaffen, von Atommodellen bis zu Theorien des Politikprozesses, die miteinander nicht anschlussfähig sind. Oft werden Beziehungen innerhalb dieser wissenschaftlichen Modellwelten linearisiert, d.h. es wird angenommen, dass Faktoren nur einseitig aufeinander wirken und sich nicht wechselseitig beeinflussen oder sogar in ihrer Struktur verändern.9 Reale Verknüpfungen und Wechselwirkungen, bei denen sich die Henne oft nicht auf das Ei reduzieren lässt, gehen dabei verloren. Neben den Risiken, die entstehen, wenn auf der Basis dieses Wissens Technologien entwickelt werden, die in großem Maßstab in der realen Welt ausgesetzt werden, wird sehr schnell deutlich, dass dieses Wissen nur von begrenztem Nutzen ist, wenn es darum geht, globale Entwicklungsdynamiken zu erfassen und daraus Handlungsfolgen abzuleiten. Die Wirkung alternativer Handlungsoptionen lässt sich in etwa abschätzen, wenn das Spektrum relevanter Wirkungen innerhalb eng definierter Systemgrenzen verbleibt (z.B. Energieaufwand einer Technik, Rendite einer Investition, Wählerzustimmung zu einer politischen Maßnahme). Wenn aber, wie durch die integrierte Perspektive nachhaltiger Entwicklung gefordert, die Systemgrenzen so ausweitet werden, dass globale und weit in der Zukunft liegende Effekte in den Blick kommen, dann müssen Wechselwirkungen zwischen Markt, Kultur, Politik, Technik, Ökologie etc. berücksichtigt werden. Für diesen Bereich sind prognosefähige Modelle nicht verfügbar. Bei Effekten, die für nachhaltige Entwicklung relevant sind, steigen die Unsicherheit und das Unwissen über Wirkungen damit rapide an. Ein möglicher Umgang mit dieser Situation besteht darin, verteiltes Wissen aus Forschungsfeldern, Fächern und praktischen Handlungsbereichen zu kombinieren, um integrierte Handlungsfolgenabschätzungen zu generieren, die weitere Zusammenhänge von Ko-Evolution in Betracht ziehen. Die Integration dieser heterogenen Wissensbestände wirft allerdings eigene Probleme auf. Integration kann nicht anhand eines bereits bestehenden übergreifenden Modells erfolgen. Vielmehr müssen die Beziehungen, in der unterschiedliches Wissen zueinander steht, erst entwickelt werden. Transdisziplinäre Forschungsmethoden setzen hier an (Thompson Klein/Grunwald 1999, Brand 2000, Böschen 2000, Nölting et al. 2004). 9 Nur so können Aussagen über Ursache und Wirkung gemacht werden und Prognosen getroffen werden nach dem Muster „wenn Solarenergie über fünf Jahre mit 0,99 €/kWh gefördert wird, dann entstehen 100.000 neue Arbeitsplätze“.

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Insgesamt sind jedoch grundsätzliche Grenzen für die Prognose von KoEvolutionsdynamiken gegeben. Steuerung für nachhaltige Entwicklung erfolgt deshalb stets unter Unsicherheit. Mit dieser Situation kann nur dadurch umgegangen werden, dass Strategien nicht an einer konkreten Zukunftserwartung orientiert werden, sondern dass alternative Zukunftsszenarien zum Ausgangspunkt genommen werden, die ein Spektrum möglicher Entwicklungen darstellen. Je mehr verschiedene Perspektiven gesellschaftlicher Akteure in die Entwicklung dieser Szenarien einfließen, desto verlässlicher bilden sie den Möglichkeitsraum ab, in dem Strategien zu verorten sind. Inhaltlich sollten Strategien vor dem Hintergrund von Unsicherheit so ausgestaltet sein, dass sie fehlerfreundlich sind, d.h. sie sollten einen Portfolio-Ansatz verfolgen, in dem verschiedene Optionen experimentell erprobt und in ihrer Wirkung evaluiert werden, und sie sollten keine irreversiblen Entwicklungen vorwegnehmen, sondern flexibel revidierbar sein.

Verteilte Macht Neben der Schwierigkeit einer klaren Zielbestimmung und Wirkungsabschätzung für die Gestaltung nachhaltiger Entwicklung, liegt ein weiteres Problem in der Umsetzung von Strategien für einen sozial-ökologischen Strukturwandel. Ko-evolutive Entwicklungsdynamik beruht auf gesellschaftlich weit verteilten Einflussmöglichkeiten. Um nur einige Beispiel zu nennen: Rechtsetzung, Wissenschaft und Technikentwicklung, wirtschaftliche Geschäftsstrategien, privater Konsum, öffentlicher Diskurs, Erziehung und Bildung haben allesamt bedeutenden Einfluss darauf, wohin sich Gesellschaft zukünftig entwickelt. Diese Faktoren selbst werden durch unterschiedlichste gesellschaftliche Subsysteme und Akteure beeinflusst, die jeweils eigene Rationalitäten und Interessen verfolgen. Strukturwandel lässt sich von einer Stelle aus nicht gestalten. Ein Machtzentrum, von dem aus verteilte Einflussmöglichkeiten unter Kontrolle gebracht werden können, existiert nicht. Zur Gestaltung fundamentalen gesellschaftlichen Strukturwandels reicht es aber andererseits nicht aus, in pragmatischer Weise nur an einigen ausgewählten Faktoren anzusetzen, die tatsächlich der Kontrolle eines einzelnen Akteurs, z.B. des Staates oder eines großen Unternehmens, unterliegen. Um Strukturwandel zu gestalten, muss vielmehr an viele Faktoren zugleich angesetzt werden, zumindest an einer ausgewählten kritischen Menge. Die Gestaltung von Strukturwandel ist damit auf eine erfolgreiche Koordination von verteilten Machtressourcen angewiesen. Die Realisierung nachhaltiger Entwicklungsziele verlangt es, eine große Anzahl diverser Akteure „mit ins Boot zu holen“. Ihre gemeinsame Gestaltungs-

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kraft wird benötigt, um eine Kursänderung gesellschaftlicher Entwicklung zu erzielen. Angesichts Interpretationsoffenheit des Problems, das mit nachhaltiger Entwicklung bezeichnet wird, und der hoch spezialisierten Perspektiven und Interessen der beteiligten Akteure, liegt hier aber eine weitere Begrenzung für die Steuerung nachhaltiger Entwicklung. Selbst für bestimmbare nachhaltige Entwicklungsoptionen besteht eine große Wahrscheinlichkeit, dass sie am Widerstand einzelner Akteure, die für die erfolgreiche Umsetzung wichtig sind, für deren wahrgenommene Verluste aber keine Kompensation gefunden werden kann, scheitern.

2.4 Verlust rationaler Steuerungsfähigkeit Mit ambivalenten Zielen, unsicherem Wissen und verteilter Macht bringt nachhaltige Entwicklung konventionelle Vorstellungen von rationaler Steuerung in ihren drei Grunddimensionen ins Wanken. Wie soll angesichts dieser fundamentalen Steuerungsgrenzen sinnvoll über Handlungsoptionen, Umsetzung und Gestaltung von nachhaltiger Entwicklung nachgedacht werden? Es gibt drei Möglichkeiten: Das Konzept nachhaltiger Entwicklung wird so zurechtgeschnitten, dass es handhabbar wird. Das kann zum Beispiel darüber geschehen, dass man Nachhaltigkeit anhand der Definition von drei „Säulen“ festmacht und einer der Säulen (z.B. Umwelt) prioritäre Bedeutung einräumt. Damit ist die Zielproblematik erheblich vereinfacht und Wirkungsabschätzungen müssen sich in erster Linie darauf konzentrieren, die Tragfähigkeit ökologischer Systeme für „Inputs und Outputs“ der Gesellschaft zu ermitteln. Auch diese Aufgabe ist mit Unsicherheiten verbunden, aber immerhin mit deutlich geringeren, als bei der Prognose gekoppelter Dynamiken von Gesellschaft und Natur. In normativer Hinsicht bedeutet dies, soziale Integrationsziele zugunsten ökologischer Schutzziele hinten an zu stellen. Dieses Vorgehen kann mit Verweis auf die „life-support-function“ von Ökosystemen Plausibilität beanspruchen. Es wird jedoch dem eigentlichen Kern nachhaltiger Entwicklung nicht gerecht, weil auch hier ein großer Teil von realen Wechselwirkungen und möglichen Nebenwirkungen ausgeblendet wird. Eine kulturell zerfallende und Gewalt erzeugende Gesellschaft ist eben auch nicht langfristig entwicklungsfähig. Eine andere Möglichkeit besteht darin, das Konzept nachhaltiger Entwicklung angesichts der Untauglichkeit für konkrete Umsetzungs- und Steuerungsstrategien für praktisch irrelevant oder sogar für politisch gefährlich zu erklären, weil es z.B. von der Wirtschaft in der Abwehr von Umweltschutzzielen instrumentalisiert werden kann. Auch diese Möglichkeit findet Vertreter in der gesell-

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schaftlichen Diskussion um das Konzept (Matthes 2002). Damit wird dem Problem der Nebenwirkungen von partikularen Handlungen aber nichts entgegen gesetzt, sondern es wird zugunsten besser operationalisierbarer Handlungskonzepte ausgeblendet – und damit weiter geschürt. Eine dritte Möglichkeit besteht schließlich darin, sich für die praktische Umsetzung nachhaltiger Entwicklung von hergebrachten Konzepten rationaler Steuerung zu verabschieden. Dafür können die Grenzen von Steuerung in den Dimensionen von Zielen, Wissen und Macht als Ausgangspunkt dienen. Für jede der Dimensionen gilt es, spezifische Verfahren zu entwickeln, in denen mit den identifizierten Unbestimmtheiten konstruktiv umgegangen werden kann, ohne sie zu negieren.

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Reflexive Gestaltung

Mit Hilfe eines ko-evolutorischen Verständnisses von sozial-ökologischem Wandel lassen sich strategische Orientierungen dazu entwickeln, wie mit der Einbettung von Steuerungsaktivitäten in übergreifende StrukturwandlungsDynamiken umgegangen werden kann. Gesellschaftliche Erwartungen über die Fitness von Variationen spielen dabei eine zentrale Rolle. Sie steuern die Suche nach Lösungen und definieren Kriterien für das, was als relevant und machbar erscheint. Gleichzeitig werden Beschränkungen bei der Erwartungsbildung einzelner Akteure deutlich, wenn die Einbettung ihrer Perspektive in funktional spezialisierte Wissensstrukturen, Wertegerüste und Institutionen in beachtet wird. Die Erwartungen, die den Steuerungshandlungen einzelner Akteure zugrunde liegen spiegeln jeweils nur einen Ausschnitt der realen KoEvolutionsbeziehungen wider – und sind dementsprechend ineffektiv, wenn es darum geht, Nebenwirkungen für das Gesamtsystems in Betracht zu ziehen. Erwartungen bilden aber auch einen Ansatzpunkt zur Gestaltung von Entwicklung, wenn es gelingt, die Begrenztheit von Erwartungen und die unvermeidliche Produktion von Nebenwirkungen selbst zur Erwartung zu machen und so die Entwicklung von Handlungsstrategien beeinflussen zu lassen. Ein erster Schritt ist eine Grundorientierung für gesellschaftliches Handeln und für die Steuerung sozial-ökologischer Entwicklung, die davon ausgeht, dass Steuerung nicht von außerhalb des Systems erfolgt, das gesteuert werden soll, sondern selbst Teil dieses Systems ist. Steuerungsakteure können das System deshalb nicht als Ganzes, gleichsam „von oben“ oder „von außen“ wahrnehmen, sondern sind mit ihren Zielen, ihrem Wissen und ihren Handlungsmöglichkeiten immer selbst durch die Einbettung in bestimmte Systemstrukturen geprägt. Auch die Ergebnisse aus der Interaktion mit anderen Steuerungsakteuren lassen sich

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nicht vorhersagen oder kontrollieren, sie entstehen zum großen Teil „hinter dem Rücken der Akteure“. Die oft nicht intendierten Wirkungen auf die Veränderung von Systemstrukturen verändern hingegen auch die Perspektiven und Handlungsmöglichkeiten der Steuerungsakteure selbst. In diesem Sinne kann Steuerung als reflexiver Prozess verstanden werden, der selbst bedingt ist durch seine Einbettung in bestehende Systemstrukturen und dessen (nicht-intendierte) Effekte im Systemwandel wieder auf den Steuerungsprozess zurückwirken (Voß/ Kemp 2006, Voß et al. 2006a). Gestaltungsstrategien, die auf einer solchen Grundorientierung aufbauen, müssen also die Bedingtheit und Begrenzung von Steuerung aufnehmen und aktiv damit umgehen. Sie müssen ihre eigenen Voraussetzungen, d.h. ihre Wissens- und Wertegrundlagen sowie ihre Möglichkeiten, Wirkungen zu erzielen, systematisch in Frage stellen. Es geht dann eher um die Entwicklung von Verfahren, die ergebnisoffenes gesellschaftliches Lernen ermöglichen, als um die Definition substanzieller Steuerungsziele, Wirkungsprognosen und Kontrolle von Einflussfaktoren.

3.1 Nexus Arrangements Ein mögliches Verfahren die Nachhaltigkeit von sozial-ökologischer Ko-Evolution zu erhöhen besteht darin, gesellschaftliche Erwartungsbildung aus spezialisierten Institutionen zu lösen und stattdessen in Interaktion mit dem Kontext entstehen zu lassen, in dem sich die realen Wirkungen von Handlungen entfalten werden. Praktisch kann das darüber geschehen, dass Akteure mit verschiedenen spezialisierten Handlungsperspektiven für kollektive Problemanalyse- und Strategiebildungsprozesse zusammengebracht werden. Auf diese Weise werden ihre Erwartungen jeweils mit denen anderer Akteure konfrontiert, die einen anderen Realitätsausschnitt in den Vordergrund stellen. Auf diese Weise können KoEvolutionsprozesse antizipiert werden, d.h. für jeden einzelnen Akteur wird die Beschränkung der eigenen Perspektive und die Wechselwirkung mit anderen Akteuren und mit Faktoren, die vorher nicht in Betracht gezogen worden, erkennbar. Es wird sichtbar, dass die Wirkung der eigenen Handlungsstrategien in der Ko-Evolution mit anderen Prozessen entstehen wird – und dass das Ergebnis nicht im Einzelnen prognostizierbar und kontrollierbar ist (Rip 1998, Rip/Groen 2002, Voß et al. 2005, Rip 2006a). Verfahren, in denen die Erwartungsbildung von Steuerungsakteuren mit dem Umfeld gekoppelt werden, in dem ihre Strategien Wirkung zeigen werden,

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können als Nexus-Arrangements bezeichnet werden.10 Es handelt sich dabei um Verfahren zur gesellschaftlichen Strategiebildung, die quer zu institutionell differenzierten Handlungsperspektiven liegen. Nexus-Arrangements konfron-tieren die Handlungsstrategien von Akteuren miteinander, die jeweils aus verschiedenen Perspektiven an einem Entwicklungsprozess beteiligt sind. In der Konfrontation verändern sich die Erwartungen in Bezug auf die Selektionsfaktoren für bestimmte Strategien. Damit werden Faktoren relevant, die jenseits professioneller Spezialistenwelten liegen. So können gesellschaftliche Strategiebildungsprozesse sozial-ökologisch re-kontextualisiert werden und robustere Handlungen hervorbringen, in denen die Möglichkeit von Nebenwirkungen berücksichtigt ist. Bei der Konstruktion von Nexus-Arrangements geht es darum, die systemische Einbettung der eigenen Perspektive und der eigenen Handlungen von Steuerungsakteuren bereits in der Phase der Strategiebildung sichtbar werden zu lassen und eine entsprechende Anpassungen von Strategien zu ermöglichen, bevor deren reale Effekte spürbar werden, dann aber nicht mehr reversibel sind. Nexus-Arangements zielen, anders als Diskurse, jedoch nicht darauf, den gesellschaftlichen Interessenkampf durch Kooperation und Konsens zu ersetzen. Sie wirken dadurch, dass gesellschaftliche Auseinandersetzungen von der Durchsetzung festgelegter Strategien in die Phase der Strategiebildung verlagert werden. Die Konfrontation von Erwartungen, Ideen und Strategien, in einem Stadium, in dem sie noch nicht verfestigt sind, führt zu einer wechselseitigen Anpassung der Erwartungen – nicht als Ergebnis eines rationalen Konsenses, sondern durch das Eigeninteresse eines jeden Akteurs, Strategien zu verfolgen, die gegenüber dem Selektionsumfeld robust sind (vgl. Rip 1987). Wenn Akteure aufeinander treffen, interpretieren sie Interdependenzen jeweils für sich und 10 Der Begriff wurde ursprünglich von van den Belt und Rip (1987) verwendet, um die Einrichtung von Testlabors zur praktischen Erprobung neuer Werkstoffe und Produkte vor dem Hintergrund eines ko-evolutiven Entwicklungsverständnisses zu interpretieren. Schot et al. (1994) entwickeln das Konzept für die Anwendung im Kontext innovationspolitischer Strategien als „institutional links (…) between places that produce variations and their selection environments. Such a nexus helps translate selection pressure into criteria and specifications used in the design üprocess“ (1062). Hier wird das Konzept verallgemeinert auf Verknüpfungen zwischen eigendynamischen Entwicklungsprozessen angewendet, die dazu dienen, Ko-Evolution zu antizipieren. Bei Nexus-Arrangements handelt es sich nicht nur um eine theoretische Programmatik, sondern um vielfach gelebte Praxis, die zudem die in den letzten Jahren an Bedeutung gewinnt. Konkrete Beispiele sind Technikdiskurse, die Entwickler und Nutzer und Betroffene einschließen, transdisziplinäre Forschungsprojekte, die verschiedene Disziplinen und praktische Expertise miteinander verbinden, interministerielle Arbeitsgruppen, Lokale Agendaprozesse oder Politiknetzwerke zur Verhandlung zwischen verschiedenen öffentlichen und privaten Stakeholdern. Mit der Konzeptualisierung als Nexus-Arrangement kann diesen verschiedenen, aus praktischen Erfahrungen und pragmatischen Reaktionen entwickelten Gestaltungsansätzen ein gemeinsamer konzeptioneller Rahmen gegeben werden. Damit kann unter anderen die Entwicklung der jeweils angewendeten Verfahren durch wechselseitiges Lernen quer zu den verschiedenen Praxisbereichen erleichtert werden.

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setzen sie in Handlungsstrategien um. Wenn sich dabei die Sichtweisen verschiedener Akteure wechselseitig bestärken, können sie sich als neue integrierte Diskursmuster oder Institutionen verfestigen. Auf diese Weise können auch geteilte Ziele oder Problemdefinitionen und kooperative Strategien entstehen, für den Erfolg von Nexus-Arrangements ist das aber keine Voraussetzung. Sie dienen vielmehr jedem einzelnen Akteur als „Testlabor für Ko-Evolution“ in dem Wechselwirkungen, Interdependenzen und daraus resultierender Selektionsdruck antizipiert werden können, ohne dass ein mit hohen Kosten und mit irreversiblen Folgen verbundener Trial and Error Prozess durchlaufen werden muss, in dem versucht wird, Strategien, die in isolierter Perspektive entwickelt wurden, in der Realität durchzusetzen.

3.2 Reflexive Steuerungsstrategien Quer zum Verfahrensprinzip des Nexus-Arrangements, liegt eine zweite Folgerung, die mit einem reflexiven Gestaltungsverständnis verbunden. Hierbei handelt es sich um Strategieelemente, die eine neue Form von Steuerungsrationalität beinhalten. Dabei handelt es sich um eine Rationalität, die ihre eigenen Grenzen anerkennt. Nexus-Arrangements können in der Umsetzung dieser Strategieelemente eine Rolle spielen. Genauso können diese Strategieelemente zur Ausgestaltung der Prozesse innerhalb von Nexus-Arrangements zur Orientierung dienen. Diese Strategieelemente können direkt aus der Diskussion der Grenzen für konventionelle Ansätze rationaler Steuerung in Abschnitt 2.3 abgeleitet werden. Dabei ergeben sich für die Definition von Zielen, die Produktion von Wissen und die Entwicklung von Handlungsstrategien jeweils bestimmte Verfahrensanforderungen, die es ermöglichen, Ambivalenz, Unsicherheit und verteilte Macht als Bedingung von Gestaltung aufzunehmen, anstatt sie zu Gunsten der Anwendbarkeit rationaler Steuerungsmethoden wegzudefinieren oder auszublenden, die jeweils aus konkreten Grenzen im Bereich der Zieldefinition, Wissensproduktion und Umsetzungsmacht abgeleitet sind. Vor dem Hintergrund des hier skizzierten ko-evolutorischen Konzeptes nachhaltiger Entwicklung handelt sich dabei um institutionelle Nachhaltigkeitskriterien im Bereich kollektiver Entscheidungs- und Handlungsprozesse, als um Kriterien nachhaltiger Governance (vgl. Voß/Kemp 2006).

Grenzen der Steuerung nachhaltiger Entwicklung Ambivalenz: Nachhaltige Entwicklung umfasst widersprüchliche Ziele und entsprechende Trade-offs, Ziele verändern sich mit der Entwicklung. Wissen über Teilwissen kommt an Grenzen: EntHandlungswirwicklung entsteht aus Interaktionen kungen von sozialen, technischen und ökologischen Faktoren über mehrere Ebenen. Unsicherheit: Entwicklungsdynamik und Effekte von Handlungen lassen sich nicht vorhersagen. Pfadabhängigkeit: Strukturen entwickeln sich pfadabhängig, einzelne Entscheidungen können irreversible Folgen, auch auf der Makroebene haben. Macht über EinDer Einfluss auf gesellschaftlichen flussfaktoren Strukturwandel ist über viele Akteure verteilt. Tabelle 1: Reflexive Steuerungsstrategien

Dimension von Steuerung Zieldefinition

Entwicklung von Strategien in direkter Interaktion mit Beteiligten und Betroffenen.

Exploration möglicher langfristiger Systemwirkungen mit Hilfe von Szenarios.

Erfahrungslernen durch Experimente und Anpassungsfähigkeit von Strategien.

Integrierte Wissensproduktion unter Einbezug von verschiedenen wissenschaftlichen Disziplinen und Praxisexpertise.

Iterative, partizipative Verfahren zur Definition von Entwicklungszielen und Bewertungskriterien.

Reflexive Steuerungsstrategie

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Zusammenfassung und Diskussion

In den vorhergehenden Abschnitten wurde nachhaltige Entwicklung als ein Problem von Nebenwirkungen diskutiert. Diese Sichtweise basiert auf einem Konzept von Entwicklung als Ko-Evolutionsprozess, in dem komplexe Wechselwirkungen von eigendynamischen sozialen, technischen und ökologischen Prozessen emergente Dynamiken hervorbringen, die nicht mit rationalen Steuerungsmethoden kontrolliert werden können. In diesem Zusammenhang erscheinen an spezialisierten Handlungsrationalitäten ausgerichtete Steuerungsstrategien als Kernproblem von Nachhaltigkeit, weil sie systematisch Nebenwirkungen erzeugen, die die Entwicklungsfähigkeit der Gesellschaft als Ganzes gefährden können. Wenn die Einbettung von Steuerungshandeln in komplexe Wechselwirkungen ernst genommen wird, dann ergeben sich allerdings fundamentale Grenzen für Anwendung rationaler Steuerungsmethoden, die sich bei der Zieldefinition, der Produktion von Wissen über Handlungswirkungen, genauso wie bei der Umsetzung von Steuerungsstrategien zeigen. Diese Grenzen anzuerkennen und zur Grundlage gesellschaftlicher Gestaltungsansätze zu machen, bildet den Ausgangspunkt eines reflexiven Gestaltungsverständnisses. Nexus-Arrangements und reflexive Strategieelemente stellen konkrete Orientierungen dar, die sich daraus ableiten lassen. Hier soll abschließend noch einmal ein kritischer Blick auf den Ansatz reflexiver Gestaltung geworfen werden, um zu einer realistischen Einschätzung seiner Potenziale zu gelangen. Es gibt ernstzunehmende Einwände, die sich sowohl auf die Wünschbarkeit wie auch auf die praktische Umsetzbarkeit der vorgestellten Gestaltungsansätze beziehen. Ein unmittelbarer Einwand bezieht sich auf das Anliegen, verengte partikulare Sichtweisen und daraus resultierende Interessen zu überwinden und in eine integrierte Perspektive und systemrationale Orientierung zu überführen. Viele praktische Erfahrungen sowie theoretische Untersuchungen zu gesellschaftlichen Integrationsverfahren können dieses Unterfangen naiv erscheinen lassen. Entweder sei die Motivation nicht gegeben, die Akteure dazu veranlassen könnte and derartigen Verfahren teilzunehmen, oder es ließe sich strategische Kommunikation nicht zugunsten von einer offenen Diskussion von Erwartungen unterbinden. Die hohen Kosten und mögliche Störungen des „Alltagsgeschäftes“ machten es zudem schwer, dafür Akzeptanz zu finden. Dazu zunächst eine allgemeine Anmerkung. Es kann sehr wohl sein, dass die hier skizzierten reflexiven Gestaltungsansätze sich als nicht umsetzbar erweisen, weil notwendige Schritte nicht realisierbar sind. Allerdings ist nach der hier zur Diskussion gestellten Konzeption von nachhaltiger Entwicklung dann diese selbst nicht realisierbar. Wenn sich herausstellt, dass die Integration von partiku-

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laren Perspektiven zugunsten einer Perspektive auf den Gesamtzusammenhang sozialer und ökologischer Entwicklung nicht möglich ist, dann wird nachhaltige Entwicklung vom Leitbild zur Utopie. Das kann durchaus ein späteres Ergebnis aus systematischen Praxisexperimenten zur Umsetzung reflexiver Gestaltung sein. Hier soll allerdings zunächst ein konzeptioneller Rahmen zur Diskussion gestellt werden, mit dem ein systematisches Experimentieren und Lernen über verschiedene Versuche hinweg ermöglicht werden kann. Jenseits dieser grundsätzlichen Anmerkung möchte ich auf die drei konkreten Einwände zur fehlenden Motivation der Teilnehmer, zu strategischem Verhalten und zu den Kosten von integrativen Strategiebildungsverfahren eingehen. Zuerst zur Motivation von Akteuren, sich auf eine reflexive Gestaltungsperspektive einzulassen. Hier ist ein wesentlicher Punkt zu beachten, der aus praktischen Erfahrungen deutlich wird (und auch wissenschaftlich größere Beachtung verdient): Es ist durchaus nicht nur im gesellschaftlichen Interesse, Nebenwirkungen von Handlungen zu vermeiden, sondern es ist auch das Eigeninteresse der teilnehmenden Akteure, sich mit dem weiteren Umfeld, in das ihre Handlungen eingebettet auseinander zu setzen. Dabei geht es den Akteuren darum, die Robustheit ihrer Strategien zu erhöhen. Die Gelegenheit, Erwartungen über Umfeldentwicklungen sowie damit verbundene Investitionspläne, Innovationsstrategien, Politikentwürfe, Lebensplanungen in der kritischen Diskussion mit denjenigen auszutesten, die für die Realisierung eine Rolle spielen werden, ist bei den Akteuren sehr willkommen. Dies ist umso mehr der Fall, je weiter mit globalen Verflechtungen, der Liberalisierung von Märkten und der Ausdifferenzierung von Lebensstilen die Unsicherheit darüber zunimmt, wie zukünftige Entwicklungen aussehen, und welche Strategien darin Bestand haben werden. Darüber hinaus wirkt auch der, nicht zuletzt durch die Nachhaltigkeitsdebatte unterfütterte öffentliche Druck auf die Beteiligungsbereitschaft der Akteure. Sie sind zunehmend aufgefordert, ihre Strategien im Hinblick auf gesellschaftliche und ökologische Auswirkungen zur Diskussion zu stellen. Hierfür gewinnen sie in reflexiven Gestaltungsprozessen wichtige Informationen. Ein weiterer Einwand betrifft die Tatsache, dass das Herstellen von übergreifenden Interaktionszusammenhängen Konflikte nicht auflöst. Akteure können weiterhin strategisch agieren, um ihre Sichtweise durchzusetzen oder durch unehrliche Angaben Vorteile zu gewinnen. Für die Funktion von NexusArrangements ist das aber nicht problematisch. Dafür, dass eine wechselseitige Anpassung von Akteursperspektiven und -strategien stattfindet, bedarf es keines verständigungsorientierten Verhaltens. Vielmehr wirkt die Erfahrung von möglichen Störpotenzialen für die Umsetzung von Handlungsstrategien schon aus Eigeninteresse daraufhin, dass diese angepasst werden. Hier kann die Wahrnehmung von zuvor nicht beachteten Einflussfaktoren oder möglicher Zukunftsent-

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wicklungen sowie gegenläufiger Interessen mächtiger Akteure eine Rolle spielen. Konflikte und strategische Interaktion hebeln die Wirksamkeit von NexusArrangements also nicht aus. Davon unabhängig ist es allerdings so, dass wenn kollektive Strategiebildungsprozesse vor dem Hintergrund sehr langfristiger Perspektiven stattfinden, aktuelle Konflikte und strategisches Verhalten tendenziell weniger bedeutend werden, weil den Akteuren ihre eigenen Interessen weniger klar sind. Ein letzter Einwand betrifft die Kosten von Integrationsprozessen. Durch die Teilnahme werden Akteure von ihren eigentlichen Aufgaben abgehalten. Probleme werden komplexer. Konflikte treten deutlicher hervor. Hinzu kommen zusätzliche Kosten, weil Reflexion und Koordination den Output spezialisierter Problembearbeitung reduzieren. Sie können dazu führen, dass Prozesse zum erliegen kommen, weil die entstehende Komplexität nicht mehr zu bewältigen ist und Akteure die Orientierung verlieren, die ihnen ihre professionelle Perspektive geboten hat. Diese Befürchtungen sind begründet. Integration ist mit erheblichen Kosten verbunden und geht zu Lasten des Outputs im Rahmen enger, spezialisierter Erfolgsmaßstäbe. Allerdings müssen diese Kosten dem allerdings diffusen und langfristigen Nutzen durch vermiedene Nebenwirkungen gegenüber gestellt werden. Im Prinzip geht es, wie bei der Belegung von Unweltgütern mit monetären Werten, um die Internalisierung von ansonsten externen, d.h. jenseits des eigenen Relevanzhorizontes anfallenden Kosten („Die Preise gesellschaftlicher Problembearbeitung müssen die Wahrheit sagen“). Im Einzelfall kann es vorteilhaft sein, wenn Produktionsprozesse durch die bei der Koordination mit anderen Prozessen in Erscheinung tretenden Probleme zum Erliegen kommen. Das kann darauf hinweisen, dass die Wechselwirkungen sehr dicht und die potenziellen Nebenwirkungen zu groß sind, um Ziele und Strategien, die sich in engeren Perspektiven als rational erweisen, beizubehalten. Für eine nachhaltige Entwicklung muss in Kauf genommen werden, dass gegenwärtige Entwicklungsprozesse in Wissenschaft, Technik, Wirtschaft, Politik gelegentlich gebremst werden. Gleichzeitig muss aber beachtet werden, dass Integration nicht zum Selbstzweck gerät. Auch die Nachteile, die aus der Öffnung institutioneller Grenzen entstehen, müssen im Blick behalten werden. Bei reflexiver Gestaltung geht es daher nicht um die Aufhebung funktionaler Differenzierung, die sich in differenzierten Perspektiven und Kompetenzen und spezialisierten, arbeitsteiligen Arbeitsprozessen zeigt-. Vielmehr geht es um eine ausbalancierte Kombination von Differenzierung und Integration. Aus einer reflexiven Gestaltungsperspektive heraus entwickelte Organisationsformen (wie z.B. Nexus-Arrangements) stellen eine zusätzliche Organisationsebene zu funktional differenzierten Institutionen dar, die mit diesen komplementär wirkt (vgl. das Konzept der "Supervision" in der dezentralen Kontextsteuerung bei Willke 1996). Praktisch heißt das, dass

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kognitive und institutionelle Abgrenzungen und Engführungen nicht generell, sondern nur selektiv in Frage gestellt und aufgeweicht werden. Prozessen der Öffnung im Bereich von Zieldefinition, betrachteten Wechselwirkungen und beteiligten Akteuren müssen Prozesse der Schließung gegenüberstehen. Nur so kann mit dem Paradox umgegangen werden, dass die Effektivität von Steuerung auf der einen Seite darunter leidet, wenn Wechselwirkungen ausgeblendet werden, weil Steuerungseffekte durch Nebenwirkungen untergraben werden - und auf der anderen Seite darunter leidet, wenn Problembearbeitungsprozesse so weit geöffnet werden, dass ambivalente Ziele, Unsicherheit von Wissen und Partizipation verschiedener Akteure zur vollständigen Erosion von Handlungskapazitäten führen (vgl. Ausführungen zum "efficacy paradox" in Voß et al. 2006b).

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Literatur

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Soziotechnischer Wandel, Nachhaltigkeit und politische Gestaltungsfähigkeit Ulrich Dolata

Die Befassung mit den (politischen) Gestaltungsmöglichkeiten des soziotechnischen Wandels ist für die Suche nach Ansatzpunkten einer nachhaltigen Entwicklung in zweierlei Hinsicht interessant. Zum einen stehen Technikentwicklung und Nachhaltigkeit in einer engen Wechselbeziehung zueinander: Vorhandene und neue Techniken sind oft nicht nur wesentliche (Mit-)Verursacher ökologischer Problemlagen; technische Innovationen können – neben institutionellen Transformationen oder der Veränderung von Lebensstilen – zugleich auch einen wichtigen Beitrag zu ihrer Abschwächung oder Überwindung liefern. Und zum anderen ist Wandel ein exponiertes Thema der sozialwissenschaftlichen Technikund Innovationsforschung: Sie befasst sich ‚naturgemäß‘ weniger mit Zuständen und Gleichgewichten als mit soziotechnischen Dynamiken und Umbrüchen und kann Hinweise dazu beisteuern, wie sich Wandlungsprozesse vollziehen und welche Möglichkeiten eines gezielten politischen Einwirkens auf deren Dynamiken und Richtungen es gibt. Wie also verlaufen Prozesse soziotechnischen Wandels? Lassen sie sich zielgerichtet gestalten oder gar steuern? Welche Rolle spielen in diesem Zusammenhang politische Initiativen, Instanzen und Institutionen? Und: Inwiefern lassen sich die Erkenntnisse zum soziotechnischen Wandel und zur politischen Technikgestaltung für die Suche nach Ansatzpunkten einer ökologisch nachhaltigen Technikentwicklung nutzen?

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Technik

Zur Beantwortung dieser Fragen ist zunächst zu klären, was Technik selbst heute alles sein kann. Seit der Verabschiedung vom Technikdeterminismus ausgangs der achtziger Jahre (Lutz 1987) wird Technikentwicklung mit einigem Recht als sozialer Prozess begriffen, dessen konkrete Ausformungen maßgeblich von gesellschaftlichen Akteuren hervorgebracht und von vergleichsweise ergebnisoffenen sozialen Konstruktions-, Definitions- und Aushandlungsvorgängen geprägt werden

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Ulrich Dolata

(klassisch: Bijker et al. 1987, Bijker/Law 1992, auch: Dierkes/Hoffmann 1992). Technologische Veränderungen und neue Techniken wirken allerdings zugleich in vielfältiger Weise (re-)strukturierend auf soziale Zusammenhänge, auf gesellschaftliche und auch auf ökologische Reproduktionsmuster zurück: Sie prägen Organisationsmuster und interorganisationale Beziehungen, begründen neue Regulierungserfordernisse und üben einen mehr oder minder tief greifenden Einfluss auf vorhandene gesellschaftliche Institutionen und Systemstrukturen aus (Nelson 1994, Werle 2005; Dolata/Werle 2007). Das Auto beispielsweise prägt nicht nur die Verkehrsinfrastrukturen, Mobilitätsmuster und Lebensstile moderner Gesellschaften, sondern auch etwa deren städtische und ländliche Raumordnung oder deren Industriestrukturen. Die Globalisierung der Finanzmärkte wäre ohne avancierte Informations- und Kommunikationstechniken nicht denkbar. Die Gentechnik hat weit reichende (inter-)organisationale Restrukturierungen der Pharmaindustrie und neuartige politische Regelungsbedarfe angestoßen. Das Internet schließlich wirkt restrukturierend auf den Handel und auf gesellschaftliche Konsummuster ebenso wie auf die Organisation staatlicher Verwaltungsprozesse, auf den sektoralen Wandel oder auf rechtliche Rahmensetzungen zurück. Technik ist also nicht nur soziales Konstrukt, sondern zugleich ein prägender Einflussfaktor des sozioökonomischen Wandels und wirkt als solcher in zum Teil sehr weit reichender Weise (re-)strukturierend auf soziale Handlungsbedingungen und -erfordernisse zurück. Technik kann heute freilich vieles Verschiedenes sein. Dazu zählen neben einzelnen Artefakten zum Teil weitläufig vernetzte technische (Infrastruktur-) Systeme, großtechnologische Anlagen und neue Querschnittstechnologien, aber auch Methoden, Verfahren und Programme. Moderne Techniken differieren allerdings nicht nur in ihren technischen Ausprägungen substanziell voneinander, sondern unterscheiden sich zugleich in den jeweils möglichen Formen ihrer sozialen Organisation, in ihren institutionellen und regulativen Erfordernissen und ihren sozioökonomischen Wirkungen voneinander. Großtechniken, technische Infrastruktursysteme, neue Querschnittstechnologien oder individuell nutzbare Alltagstechniken tragen schon aufgrund ihres je spezifischen technologischen Profils zur Ausprägung unterscheidbarer Akteurfigurationen und Interaktionsformen, Organisationsmuster und Regelungsstrukturen bei (Perrow 1984, 1986, Kitschelt 1991, Rip/Kemp 1998). Dies legt es auch mit Blick auf ihre politische Mitgestaltung und soziale Beherrschbarkeit nahe, Techniken zu klassifizieren und Techniktypen mit distinkten Eigenheiten und sozioökonomischen Strukturierungsleistungen voneinander zu unterscheiden – und zwar entlang der folgenden offen kombinierbaren Klassifizierungsmerkmale (Dolata 2003):

IV. Fokus: Governance ƒ

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Größenordnungen, Komplexität und Kopplung. Handelt es sich um eine organisations- und kapitalintensive Großtechnik, um ein großräumig vernetztes technisches (Infrastruktur-)System oder um ein kleinformatiges und dezentral prozessierendes Technikfeld? Reichweiten, Homogenität/Heterogenität. Handelt es sich um eine Technik mit einem klar eingrenzbaren Entstehungs- und Funktionsbezug oder um eine heterogen strukturierte Querschnittstechnologie, die in verschiedenen Zusammenhängen entsteht und in verschiedenen Sektoren jeweils spezifisch genutzt werden kann? Wissensbasis. Handelt es sich um ein auf akademischer Grundlagenforschung aufbauendes wissensbasiertes Technikfeld oder um eine praxisorientierte, auf anwendungsnahem Ingenieurwissen gründende Technik? Nutzungsmuster und -voraussetzungen. Handelt es sich um eine individuell und eigenwillig nutzbare Alltagstechnik, eine nur industriell verwendbare Investitionsgütertechnik oder eine Großtechnik, die sich individueller Handhabung und Umnutzung völlig entzieht? Eingriffstiefe und Entwicklungsdynamik. Handelt es sich um ein paradigmatisch neues Technikfeld, in dessen Umfeld radikale Innovationen mit weit reichenden sozioökonomischen Wirkungen hervorgebracht werden, oder um eine bereits etablierte Technik mit inkrementellen Verlaufsformen?

Die Beantwortung dieser Fragen lässt erste Rückschlüsse auf die sozioökonomische Konstitution neuer Techniken zu. Entlang dieser Klassifizierungsmerkmale lassen sich für jede Technik Strukturmerkmale identifizieren, die in unterscheidbarer Weise filternd und sortierend auf die dort möglichen Organisationsalternativen, Interaktionsformen und Institutionalisierungsmuster zurückwirken. So lassen sich z.B. kapital- und organisationsintensive Großtechniken oder große technische Infrastruktursysteme nicht derart dezentral und marktförmig entwickeln, organisieren und betreiben wie kleinformatige und anwendungsoffene neue Querschnittstechnologien. In neuen wissensbasierten Technikfeldern sind akademisch-industrielle Interaktionsbeziehungen weitaus typischer als in Technikfeldern, die vornehmlich auf anwendungsorientiertem Ingenieurwissen basieren. Anders als in bereits etablierten Technikfeldern provozieren paradigmatisch neue Technikfelder in aller Regel nicht nur signifikante industrielle Anpassungsund Restrukturierungsprozesse, sondern verlangen auch nach neuartigen rechtlichen Regelungen und politischen Gestaltungsansätzen. Individuell verwendbare Alltagstechniken schließlich werden in weit stärkerem Maße von ihrer eigenwilligen (Um-)Nutzung durch die privaten Konsumenten mitgeprägt als etwa konsumferne Groß- oder Investitionsgütertechniken.

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Kurzum: Je nach dem Typ der Technik, um den es geht, können die Akteurfigurationen und Interaktionsbeziehungen, Regelungsbedarfe und Institutionalisierungsmuster sich signifikant voneinander unterscheiden. Die spezifischen Strukturmerkmale einer Technik lassen zwar Spiel-Räume für soziale Suchprozesse nach geeigneten Organisations-, Interaktions-, und Institutionalisierungsformen, konstituieren zugleich jedoch distinkte sozioökonomische Handlungs-, Organisations- und Institutionalisierungskorridore und begrenzen die Wahlmöglichkeiten der involvierten Akteure zwischen grundsätzlich vorhandenen Gestaltungsoptionen und -alternativen. Dem hat auch die politische Einflussnahme auf neue Techniken und den technischen Wandel Rechnung zu tragen: Sie muss, soll sie nicht ins Leere laufen, zur Technik passen, um die es jeweils geht.

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Wandel

Technik ist also nicht gleich Technik. Und technischer Wandel ist nicht gleich technischer Wandel. Auch dessen Reichweiten und Verlaufsformen können beträchtlich variieren. In der innovationsökonomischen Forschung werden daher verschiedene Typen technischen und damit immer verbundenen sozioökonomischen Wandels voneinander unterschieden (Freeman/Perez 1988, Henderson/Clark 1990): ƒ

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Inkrementelle Innovationen (incremental innovations), die kontinuierlich in jedem Industrie- bzw. Dienstleistungssektor entstehen und deren Produkte verbessern bzw. Produktivität erhöhen, allerdings nur geringe Effekte sowohl auf den Wandel der vorhandenen Produkte und Verfahren selbst als auch auf die etablierten Industriestrukturen, Regulierungserfordernisse und Governancemuster haben. Der Katalysator für Autos ist hierfür eins von zahllosen Beispielen. Architektonische Innovationen (architectural innovations), die die Gesamtarchitektur vorhandener Produkte neu konfigurieren, deren einzelne technische Komponenten dagegen nicht oder nur geringfügig verändern, damit etablierte Marktführer unter Anpassungsdruck setzen und zugleich Spielräume für neue Unternehmen schaffen. Der Wandel von Kopiergeräten zu Massenprodukten ist ein solcher Fall. Radikale Innovationen (radical innovations), die eher diskontinuierlich entstehen, ungleich über verschiedene Sektoren verteilt sind, durchaus strukturelle Effekte, etwa in Form der Entstehung neuer Märkte oder Firmen auslösen, die allerdings, solange sie sich nicht zu einem größeren

IV. Fokus: Governance

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Cluster an Innovationen verdichten, in ihren sozioökonomischen Wirkungen begrenzt bleiben. Die Entwicklung von Nylon oder der Anti-Babypille sind Beispiele für derartige Innovationen. Wandel technologischer Systeme (changes of technology system), deren Ausgangspunkte weit reichende Umbrüche eines Technikfeldes durch eine größere Zahl radikaler Innovationen sind, welche die Strukturen mehrerer Industriesektoren berühren oder die Herausbildung neuer Sektoren begünstigen und die involvierten Akteure zu signifikanten organisationalen, strategischen und institutionellen Anpassungsprozessen zwingen. Petrochemische Innovationen, aber auch die neue Biotechnologie zählen dazu. Technologische Revolutionen (changes in techno-economic paradigm) schließlich, die in ihren Wirkungen so weit reichend sind, dass sie nicht nur zu einer Vielzahl neuer Produkte, Dienstleistungen und Industriesegmenten führen, sondern direkt oder indirekt nahezu jeden Industriezweig berühren und zu ihrer Entwicklung und Nutzung eines neuen Sets an (inter)organisationalen, regulativen und institutionellen Strukturen benötigen. Neue universell einsetzbare Informations- und Kommunikationstechnologien gelten hierfür als paradigmatischer Fall.

Seit dem Übergang von den siebziger zu den achtziger Jahren wird der soziotechnische Wandel von einer solchen Phase tief greifender technologischer Umbrüche mit weit reichenden sozioökonomischen Rückwirkungen geprägt. In ihrem Zentrum stehen vor allem anderen neue, universell verwend- und vernetzbare digitale Informations- und Kommunikationstechnologien, die dem seltenen Typ technologischer Revolutionen zuzurechnen sind, welche „not only revolutionize just one leading economic sector but transform the entire economy and ultimately the rest of society as well“ (BRIE-IGCC E-conomy Project 2001: 3). Darüber hinaus hat sich mit der neuen Biotechnologie, mit deren Methoden und Verfahren die zuvor nicht denkbare gezielte Rekombination biologischen Materials ermöglicht wird, ein weiteres paradigmatisch neues Technikfeld entwickelt, dessen sozioökonomische Wirkungen allerdings längst nicht so weit reichen und bislang auf die medizinische Forschung und Pharmaindustrie, die Landwirtschaft, Agrochemie und Lebensmittelproduktion begrenzt sind (Dolata 1996). Für beide Technologiecluster lassen sich wie für jede andere Technik auch historisch verschiedene soziotechnische Entwicklungsstadien mit jeweils distinkten wissenschaftlich-technischen Prägefaktoren und sozioökonomischen Kernkonstellationen identifizieren (Weyer et al. 1997). Die Genese beider Technikfelder reicht bis in die vierziger Jahre zurück; der Übergang von den siebziger zu den achtziger Jahren markiert in beiden Fällen den entscheidenden Entwicklungssprung: In dieser Zeit beginnt sowohl die fulminante ökonomischen Diffu-

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sion und gesellschaftliche Verbreitung neuer Informations- und Kommunikationstechniken als auch die anwendungsorientierte kommerzielle Nutzung neuer biotechnologischer Methoden und Verfahren. Die Entwicklungsgeschichte neuer Technikfelder lässt sich allerdings nicht als lineare und von klaren Schnittstellen geprägte Abfolge von der Grundlagenforschung über die angewandte Forschung und experimentelle Entwicklung bis hin zur industriellen Diffusion modellieren, wie sie traditionelle Kaskadenmodelle unterstellt haben (Bush 1945). Oft basiert auch radikaler technischer Wandel gar nicht auf grundlagenorientiertem Wissen. In vielen Fällen ist es typischer, „that the technology, or a primitive version of it, came first, and the ‚science‘ or engineering discipline developed to support it.“ (Nelson 1993: 7, auch: Steil/Victor/Nelson 2002) Und auch in neuen hochgradig wissensbasierten Technologiefeldern (wie der Bio- oder auch der Nanotechnologie) gibt es keine klaren Schnittstellen und Übergabepunkte etwa zwischen akademischer Forschung, industrieller Entwicklung, politischer Regulierung und gesellschaftlicher Nutzung: Die sukzessive industrielle Erschließung und soziale Aneignung neuer technischer Möglichkeiten geht hier auch über längere Zeiträume mit einer anhaltend hohen Bedeutung grundlagenorientierter Forschung, einer entsprechend hohen Intensität akademisch-industrieller Kooperationsbeziehungen, einer permanenten Neujustierung ihrer regulativen Einfassung durch die Politik und vergleichsweise verlaufsoffenen Suchprozessen nach gesellschaftlichen Verwendungsmöglichkeiten einher (Schmoch 1996). Nicht lineare Stufenabfolgen mit klaren Übergabepunkten, sondern unsaubere Schnittstellen, intensive Interpenetrationen und rekursive Schleifen zwischen den verschiedenen Ebenen des Forschungs-, Innovations-, Institutionalisierungs- und Verwendungsprozesses prägen die Verlaufsformen soziotechnischen Wandels (Braun-Thürmann 2005). Hinzu kommt, dass auch qualitative technologische Entwicklungssprünge keineswegs mit einmaligen und radikalen sozioökonomischen Umbrüchen in kurzen Fristen einhergehen, sondern längere „periods of mismatch“ (Dosi et al. 1988: 11) anstoßen, in denen sich etablierte Unternehmen und Industriesektoren sukzessive rekonfigurieren, neue Firmen, Branchen und Marktsegmente entstehen, Organisationsstrukturen, Kooperations- und Konkurrenzmuster verändern, Konsumpräferenzen verschieben und politische Förder- und Regulierungsansätze erneuern. Am Ende eines solchen, mehrere Jahrzehnte umspannenden Prozesses können die mit ihm einhergegangenen technischen und sozioökonomischen Veränderungen außerordentlich sein – allerdings nicht als Ergebnis eines einmaligen und radikalen Bruchs, sondern als Resultat langgestreckter, uneindeutiger und fehlerbehafteter technischer, ökonomischer und sozialer Such-, Selektions- und Readjustierungsvorgänge (Mokyr 2002).

IV. Fokus: Governance

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Unsicherheit und Uneindeutigkeit prägen dementsprechend nicht nur frühe Phasen der Technikgenese (z.B. in der Informations-, der Bio- oder der Nanotechnologie), die sich typischerweise eher durch diffuse Technikleitbilder und visionen als bereits durch präzise Herstellungs- und Verwendungsmuster auszeichnen (Hellige 1993): In ihnen wird noch gar nichts geschlossen oder verfestigt, sondern im Gegenteil zunächst ein weites, unübersichtliches, noch weniger an technischen Machbarkeiten als an allgemeinen Wünschbarkeiten ausgerichtetes Feld möglicher Anwendungen und Entwicklungsrichtungen eröffnet. Auch in späteren Phasen der Technikentwicklung und -diffusion werden ihre weiteren Ausformungen nicht nur allgemein von fortbestehenden Uneindeutigkeiten, sondern auch sehr konkret von oft substanziellen Veränderungen im Design und der Verwendung neuer Produkte und Verfahren noch während ihres Entwicklungs-, Herstellungs- und Verwendungsprozesses geprägt (Freeman 1994). Erst spät, über konkrete Technisierungsprojekte und selektierende Teilschließungen stabilisieren sich funktionierende Produktions- und Nutzungsmuster und verfestigen sich neue soziotechnische Entwicklungspfade. Auch wenn sich im Lauf der Zeit neue Technologiecluster mit erkennbaren Richtungen, Pfadabhängigkeiten und Irreversibilitäten herausbilden, lassen sich die hier skizzierten Verlaufsformen des Wandels kaum als gerichtet oder planbar im Sinne einer intentionalen Steuerung bezeichnen. Die sukzessive Verfestigung und zunehmende Irreversibilität neuer soziotechnischer Entwicklungspfade ist vielmehr das kontingente Ergebnis langgestreckter Such- und Selektionsvorgänge, die von uneindeutigen wissenschaftlich-technischen Dynamiken geprägt und von zahlreichen gesellschaftlichen Akteuren mit je eigenen Interessen und eigenwilligen Handlungslogiken getragen werden. Und selbst bei diesen lock-ins handelt es sich, nimmt man wiederum die Entwicklung neuer Querschnittstechnologien in den Blick, oft um labile und temporäre Verfestigungen, die immer wieder durch neue Öffnungen und Alternativen, überraschende technische Sackgassen oder Durchbrüche, aber auch etwa durch aufbrechende gesellschaftliche Kontroversen in Frage gestellt werden können (Dolata 2007). Bezogen auf die Frage nach den politischen Gestaltungsmöglichkeiten des Wandels heißt all dies: Entscheidungen über künftige forschungs- und technologiepolitische Förderschwerpunkte und institutionelle oder rechtliche Rahmensetzungen sind unter Bedingungen zu treffen, die nicht bloß uneindeutig sind – sowohl die weitere Entwicklung neuer Technikfelder als auch die mit seiner Nutzung möglicherweise verbundenen (ökologischen und sozialen) Folgewirkungen sind alles andere als valide prognostizierbar. Sie unterliegen zudem einem dynamischen Wandel unterliegen, der auch unterhalb der Grundsatzentscheidung, ein Technikfeld zu fördern, permanent neue Themen und Entscheidungszwänge konstituiert, immer wieder bereits getroffene Entscheidungen er-

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neut auf den Prüfstand setzt und nicht selten von gesellschaftlichen Debatten mit oft ungeraden und zum Teil schnell wechselnden Frontverläufen begleitet wird.

3

Akteure und Strukturen

Es ist eine Binsenwahrheit, dass in die Genese, Entwicklung, Regulierung und Nutzung neuer Technikfelder zahlreiche soziale Akteure mit je spezifischen Kompetenzen, Interessen und Handlungsorientierungen involviert sind. Neue Techniken können in den Nischen subkultureller Communities, im Rahmen militärischer Projekte, in akademischen Forschungszusammenhängen oder auch in der Industrie entstehen, entwickeln sich zu marktgängigen und realitätsmächtigen Artefakten, Systemen, Verfahren oder Programmen vor allem im Zusammenhang industrieller Forschungs-, Entwicklungs- und Produktionsprozesse. Sie werden mitbefördert und reguliert durch staatliche Technologie- und Rechtsetzungspolitiken oder durch öffentlich geförderte Großprojekte. Sie unterliegen mehr denn je dem kritischen Blick der Öffentlichkeit und werden von ihren Nachfragern – vor allem industriellen Anwendern, staatlichen Instanzen und privaten Konsumenten – oft sehr eigenwillig verwendet und umgenutzt. Auch in der akteurzentrierten Betrachtung lassen sich wirkmächtige, intentional steuernde Zentren des soziotechnischen Wandels heute weniger denn je ausmachen: An der Ausprägung neuer Techniken und neuer soziotechnischer Entwicklungspfade sind im Zeitablauf zahlreiche Akteure in wechselnden Figurationen beteiligt. Die strukturellen Rahmenbedingungen, unter denen sie agieren, haben sich in den vergangenen zwanzig Jahren signifikant verändert. Die Innovationsverläufe und die industrielle Innovationstätigkeit haben sich in den vergangenen zwei Jahrzehnten substanziell internationalisiert und den vormals engen Zusammenhang von (groß-)industrieller Technikentwicklung, nationalen Referenzrahmen und nationalstaatlichen Politiken zwar noch keineswegs aufgelöst, aber doch erkennbar gelockert (Rammert 1997). Der Innovationswettbewerb erfolgt vor allem in neuen Hochtechnologiesektoren zunehmend im Rahmen international ausgetragener Konkurrenzen um Forschungs-, Entwicklungs-, Produktions- und Vermarktungsvorsprünge. Technikbezogene Kooperationsbeziehungen haben heute ebenfalls oft einen dezidiert internationalen Zuschnitt. Und auch die Forschungs- und Entwicklungstätigkeit der Unternehmen selbst hat sich sukzessive international ausdifferenziert. Insbesondere Großunternehmen betreiben im Ausland heute auch Spitzenforschung in konzerneigenen Forschungs- und Entwicklungszentren – und nicht mehr vornehmlich Entwicklungsarbeiten, mit denen im Heimatland entwickelte Produkte und Verfahren lediglich an die spezifischen Erfordernisse der jeweiligen Zielmärkte ange-

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passt werden (Belitz 2004). Internationalisierung meint allerdings auch in neuen Hochtechnologiesektoren nicht umstandslose Globalisierung, sondern Clusterbildung, also starke (und zunehmende) regionale Konzentration entsprechender Aktivitäten auf sehr wenige internationale Spitzenzentren der Forschung und Lead Markets (Gerybadze et al. 1997, Asheim/Gertler 2005). Darüber hinaus haben sich forschungsintensive und technologieorientierte start-up-Firmen, die lange Zeit vornehmlich ein US-amerikanisches Phänomen waren, in den neunziger Jahren auch in Westeuropa neben den dominierenden und international tätigen Großunternehmen als eigenständiger neuer Unternehmenstyp etablieren können, der aus dem industriellen Innovationsprozess vor allem im Bereich der Informations- und Kommunikationstechnik und der Biotechnologie nicht mehr wegzudenken ist (Mowery/Nelson 1999). Obgleich der weit überwiegende Teil der industriellen Forschungs- und Entwicklungsaufwendungen nach wie vor auf die Großunternehmen entfällt und nur ein sehr geringer Teil neuer Firmen tatsächlich erfolgreiche Spitzenforschung betreibt, sind sie oft die Pioniere und frühen Impulsgeber der kommerziellen Nutzung neuer technologischer Möglichkeiten. Die innovativen Kernfirmen dieses Unternehmenstyps (wie Microsoft und Intel anfangs der achtziger Jahre oder Google heute) stimulieren als risikobereite, forschungsintensive und nach unkonventionellen Verwertungsmöglichkeiten suchende Einheiten nicht nur den industriellen Innovationsprozess selbst. Sie sind etwa in der pharmazeutischen Biotechnologie zugleich zu wichtigen externen Impulsgebern und flexibel handhabbaren Kooperationspartnern der Großindustrie geworden (Parker 1999). Des weiteren lassen sich die außerordentlichen Dynamiken der Wissensgenerierung, die enge Kopplung und zunehmende Grenzverwischung von Grundlagen- und Anwendungswissen, die wachsende Multidisziplinarität und Heterogenität der Wissensgenerierung und Technikentwicklung, die limitierten und oft komplementären Ressourcen innovierender Unternehmen, der schnelle technische Wandel und die damit verbundenen hohen unternehmensstrategischen Unsicherheiten und Marktintransparenzen heute auch im Organisationsrahmen von Großunternehmen, allein über den Aufbau starker inhouse-Kapazitäten, kaum noch verarbeiten. Alles das hat zu einer systematischen Kooperationsorientierung des Wirtschaftssektors geführt (Hagedoorn et al. 2000). Industrielle Forschung, Technikentwicklung und -produktion findet in wachsendem Maße „in the interstices between firms, universities, research laboratories, suppliers, and customers“ statt: „The locus of innovation will be found in networks of learning, rather than in individual firms.“ (Powell et al. 1996: 118, 116, Freeman 1991, Rammert 1997, mit Blick auf die Grenzen von Netzwerken: Dolata 2001, Hirsch-Kreinsen 2002).

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Typisch für die kooperative industrielle Technikentwicklung, aber auch für wissenschaftliche Forschungszusammenhänge ist zudem, dass es sich in der Regel um Formen industrieller, akademischer oder auch akademisch-industrieller Selbstorganisation handelt, in deren Entstehung, Organisation und Arbeitsweise staatliche Instanzen oft nicht oder nur marginal involviert sind. Dies ist wiederum besonders augenfällig in neuen Hochtechnologiesektoren wie der pharmazeutischen Biotechnologie oder der Computer- und Halbleiterindustrie, in denen die Forschung und Technikentwicklung von den Aktivitäten einer großen Zahl außerstaatlicher Akteure in schnell wechselnden Konstellationen vorangebracht wird: dezentral, international, kooperationsintensiv, marktbezogen und staatsfern (Mowery/Nelson 1999). Anders als bei der Förderung von Großtechnologien tritt der Staat in diesen Fällen weder als unabkömmlicher Finanzier und Förderer noch als koordinierende Klammer oder als (exklusiver) Großabnehmer dieser Technologien auf. Und er hat es in den meisten der neuen Fälle nicht mehr mit einer überschaubaren Zahl gut eingeführter außerstaatlicher Akteure als Adressaten seiner Politik zu tun, sondern mit einer unübersichtlichen Gemengelage heterogener Akteure und fluider Netzwerke (Grande 1994). Schließlich hat sich auch die öffentliche Wahrnehmung neuer Technologien in den vergangenen zwei Jahrzehnten bemerkenswert gewandelt: Nahezu jede neue Technik wird heute als ambivalent wahrgenommen, auf die eine oder andere Weise öffentlich diskutiert und eigenwillig genutzt (vgl. Bauer 1995, Bauer/Gaskell 2002, Hampel/Renn 1999). Typisch ist, dass sowohl das gesellschaftliche Unbehagen an neuer Technik als auch ihre eigenwillige Nutzung heute nicht mehr nur von klar fokussierten und gut organisierten Massenbewegungen (wie etwa im Rahmen der Anti-AKW- oder der Ökologiebewegung der siebziger und achtziger Jahre), Nichtregierungsorganisationen oder Verbänden (wie z.B. Verbraucher- oder Umweltschutzorganisationen), sondern oft von nichtorganisierten und kaum institutionalisierten kollektiven Akteuren getragen wird (Dolata 2003). Dies sind Bürger, Wähler und Verbraucher, die als Individuen bedeutungslos und als Organisationen nichtexistent sind, die jedoch dann, wenn sie wie auch immer motivierte, als Massenphänomen auftretende gemeinsame Problemperzeptionen oder Nutzungspräferenzen ausbilden, nicht mehr bloß passive Adressaten neuer technischer Angebote bleiben, sondern zu aktiven Einflussfaktoren auf Technisierungsprozesse oder technikbezogene politische Regelungsbedarfe werden können: Entweder als eigenwillige Nutzer und selektierende Konsumenten neuer technischer Angebote oder als technikskeptische Bürger, die neue wissenschaftlich-technische Entwicklungsrichtungen mehrheitlich und stabil nicht (oder nur eingeschränkt) akzeptieren. Ersteres ist typisch für viele neue kommunikations- und medientechnische Angebote (Handys, Internet), die von den Konsumenten oft signifikant anders als erwartet und zudem sehr

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selektiv genutzt werden. Letzteres ist z.B. in der grünen Gentechnik (Pflanzenund Tierzüchtung; Lebensmittel) zu beobachten, deren Entwicklung in Westeuropa von einer hohen und anhaltenden gesellschaftlichen Inakzeptanz begleitet wird.

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Politik

Unter den hier skizzierten Bedingungen läuft die lange Zeit von der Politik (und auch von der politikwissenschaftlichen Forschung) gepflegte „Konzeption des kohärenten und von außen in Wirtschaft und Gesellschaft intervenierenden Staates“ (Simonis 1992: 18) und mit ihr die „Vorstellung, der Staat würde den technischen Fortschritt gar ‚steuern‘“ (Meyer-Krahmer 1999: 45), ins Leere (Grimmer et al. 1992, Martinsen/Simonis 1995, Grimmer et al. 1999, Simonis et al. 2001). Der Staat ist im technologischen Geschehen ganz offenkundig nur ein Mitspieler neben gewichtigen anderen. Seine gestaltenden Eingriffsmöglichkeiten sind heute mehr denn je darauf beschränkt, Rahmen zu setzen für in weiten Teilen selbstorganisierte und eigendynamische, wesentlich durch außerstaatliche Akteure geprägte Forschungs-, Entwicklungs-, Produktions- und Verwendungskontexte neuer Technologien. Und sie sind überdies klar fokussiert: Unter den Bedingungen der Internationalisierung der industriellen Innovationsaktivitäten und -konkurrenzen stehen die Nationalstaaten zunehmend unter Druck, vor allem anderen als Wettbewerbsstaaten zu agieren, die mit anderen Ländern um Investitions- und Standortentscheidungen heimischer wie ausländischer Unternehmen (und auch Wissenschaftler) konkurrieren (Jessop 2002). Sie haben ihnen dazu möglichst attraktive Innovationsumfelder – exzellente Forschungsbedingungen, hoch entwickelte Produktionsstrukturen und zukunftsweisende Märkte – anzubieten (Archibugi/Iammarino 1999). Gleichwohl kann von einem Rückzug, einer (Selbst-)Abwicklung oder gar einer Ohnmacht der Politik gegenüber den außerstaatlichen Akteuren und Eigendynamiken des Wandels (Willke 2001) auch unter diesen Bedingungen keine Rede sein. Nimmt man die Technologie- und Innovationspolitiken führender Industrieländer oder der Europäischen Union in den Blick, dann lassen sich zwei prominente und komplementär genutzte Gestaltungsvarianten identifizieren, mit denen die Politik auch heute durchaus aktiv und strukturbildend in den soziotechnischen Wandel eingreifen kann (und dies auch tut) (Dolata 2005). Vor allem im Bereich der Großtechnologien (z.B. Transrapid, Weltraumforschung, Verkehrstelematik, Rüstung), denen auch heute in den führenden Ländern ein beträchtliches Gewicht im staatlichen Förderprofil zukommt, ist (etwa in Deutschland oder Frankreich) die Persistenz klassischer Muster staatsmonopo-

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listischer Konzertierung, Innovationsförderung und Industriepolitik offenkundig. Der Staat agiert hier in seiner traditionellen Rolle als Technologietreiber und industriepolitisch aktive Gestaltungsinstanz, die für das Zustandekommen und die Stabilisierung großtechnologischer Referenz- und Prestigeprojekte nach wie vor von entscheidender Bedeutung ist. Und er setzt dazu auch heute auf klientelistische Beziehungen mit der Großindustrie und das klassische Repertoire der direkten Intervention, der direkten Projektförderung, der Marktabschottung, der Förderung nationaler Großunternehmen und des Einsatzes von Nachfragemacht (Weyer 2004, 2005, Monopolkommission 2004). Die Gestaltungseffekte, die die staatliche Politik im Zusammenhang großtechnologischer Vorhaben erzielen kann, sind vergleichsweise unmittelbar, risikobehaftet und irreversibel: Ohne das umfangreiche Engagement des Staates, allein getragen von industriellen Initiativen, wären entsprechende Projekte zumeist gar nicht durchführbar. Sie werden oft industriepolitisch begründet, zum Teil aber auch aus nationalen Prestigegründen verfolgt. Wie immer sie auch motiviert sind: Politische Förderentscheidungen gehen in diesen Fällen mit weit reichenden Festlegungen auf technologische bzw. industriepolitische Entwicklungspfade und mit entsprechenden Ressourcenbindungen einher. Dies ist eine riskante Strategie, die in der Vergangenheit oft nicht aufgegangen ist –der Schnelle Brüter, die Raumfahrtforschung oder der Transrapid lassen sich als Beispiele für eine ebenso ressourcenintensive wie fehlgeschlagene Politik der Großtechnologieförderung ins Feld führen. Aber immerhin: Ohne industriepolitische Flankierung und staatliche Subventionen wäre z.B. die bis in 2006 international sehr erfolgreiche Entwicklung von EADS und Airbus als deutschfranzösische Kooperationsprojekte nicht möglich gewesen. Und keineswegs ausgeschlossen ist, dass sich das deutsche Mautsystem für LKW zum auf dem Referenzmarkt Deutschland erfolgreich erprobten Exportschlager entwickelt. Insoweit verfügt der Staat im Bereich der direkten Technologieförderung auch weiterhin über beträchtliche Gestaltungsmöglichkeiten, ist freilich zugleich mit dem hohen Risiko großer und in der Folge nur schwer korrigierbarer Fehlschläge konfrontiert. Daneben haben sich seit der zweiten Hälfte der neunziger Jahre in allen führenden Industrieländern neue Formen einer indirekter wirkenden Kontextgestaltung herausgebildet, die erkennbar über den klassischen Rahmen der Finanzierung von Großprojekten und der Förderung nationaler Champions hinausreichen. Dazu zählen insbesondere die gezielte Förderung innovativer und für die Großunternehmen kooperationsfähiger start-up-Firmen und die vor allem über staatliche Wettbewerbe stimulierte Entwicklung neuer regionaler High-TechnologyCluster. Hinzu kommen Aktivitäten zur Restrukturierung der öffentlichen Forschungs- und Wissenschaftssysteme in die Richtung einer stärkeren innerakade-

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mischen Wettbewerbs- und akademisch-industriellen Transferorientierung, einer stärkeren Bündelung der Spitzenforschung in Leitprojekten und Kompetenzzentren sowie einer aktiven Unterstützung anwendungsorientierter Kooperationsverbünde aus Forschungseinrichtungen und Unternehmen. Die entsprechenden politischen Initiativen zielen im Kern auf eine auch für ausländische Interessenten attraktive infrastrukturelle und institutionelle Restrukturierung des eigenen Innovationsraums, die vor allem über Wettbewerbs-, Vernetzungs- und Fokussierungsinitiativen betrieben wird (Larédo/Mustar 2001, Rammer et al. 2004, Dolata 2006, BMBF 2004). Auch mit diesen neuen kontextorientierten Gestaltungsansätzen kann die Politik durchaus Struktureffekte erzeugen. So hat deren Einsatz in Deutschland und in anderen westeuropäischen Ländern die Herausbildung sichtbarer Sektoren von start-up Firmen befördern können, die es zuvor nicht gab. Er hat auch etwa die regionale Vernetzung relevanter Akteure und die Herausbildung neuer regionaler High-Technology-Cluster stimuliert. Und er hat eine weit reichende Restrukturierung der öffentlichen Forschungs- und Wissenschaftssysteme in Richtung Wettbewerb und Ressourcenkonkurrenz, Schwerpunktbildung und Transferorientierung in Gang gesetzt. Was zunächst wie eine Rücknahme staatlicher Gestaltungsansprüche und -möglichkeiten aussieht – eine unmittelbare politische Einwirkung auf neue Techniken wird damit im Gegensatz zur ersten Variante kaum mehr angestrebt –, entpuppt sich bei genauerer Betrachtung als zwar indirekte, aber doch wirkmächtige Einflussnahme auf die infrastrukturellen, institutionellen und regulativen Rahmenbedingungen des Innovationsgeschehens. Auch damit können dysfunktionale Nebenwirkungen einhergehen. So besteht z.B. die Gefahr einer asymmetrischen Regionenentwicklung durch staatliche Wettbewerbsinitiativen, die dem ‚picking the winners’-Prinzip folgen und die ohnehin führenden Regionen zusätzlich fördern (Dohse 2005). Auch die zunehmende Fokussierung etwa der deutschen Forschungs- und Wissenschaftspolitik auf die industrielle Verwertbarkeit der akademischen Forschung, auf nationale Leitprojekte und Kompetenzzentren kann kontraproduktive Wirkungen nach sich ziehen: Die staatlichen Initiativen und Förderkonzepte orientieren sich mittlerweile in hohem Maße an der Leitorientierung der außerwissenschaftlichen ökonomischen Relevanz, Anwendungs- und Transferorientierung der akademischen Forschung – und unterschätzen, dass die Entwicklung neuer wissensbasierter Technikfelder nicht nur in ihrer Frühphase, sondern auch mit ihrer zunehmenden Anwendungsnähe über längere Zeiträume stark von den zweckfreien Spiel-Räumen der Grundlagenforschung abhängt und geprägt wird (Stifterverband für die deutsche Wissenschaft 2005). Zudem konzentrieren sich die staatlichen Initiativen und Fördermittel zunehmend auf Leitprojekte und (nationale) Kompetenzzentren der Forschung – und können damit vor dem Hintergrund

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zugleich sehr restriktiver öffentlicher Finanzrahmen das stark differenzierte, dezentral strukturierte und auch in der Breite qualitativ sehr gute deutsche Forschungssystem aus der Balance bringen (Meyer-Krahmer 2000). Politisch unbeantwortet ist schließlich die Frage, wie sich ambivalente Technikhaltungen, gesellschaftliche Technikkontroversen und technikkritischer Sachverstand systematisch auch in entscheidungsrelevante politische Gremien institutionell einfassen und produktiv nutzen lassen.

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Nachhaltigkeit

Die skizzierten politischen Gestaltungsvarianten und -effekte widerlegen zum einen die verbreitete Diagnose einer weit reichenden Entzauberung, Erosion und Ohnmacht des Staates (Willke 2001). Der Staat verfügt auch heute durchaus über Ansatzpunkte und Instrumente für eine strukturbildende Politik – auf der europäischen Ebene, aber auch im Rahmen nationaler Innovations- und Politiksysteme. Seine technologie- und innovationspolitischen Gestaltungsmöglichkeiten sind allerdings – dies ist die andere Seite – begrenzt und klar fokussiert: Der Staat ist keine zentrale Steuerungsinstanz des soziotechnischen Wandels, sondern nur ein Mitspieler im technologischen Geschehen. Und er hat seine Gestaltungsziele und -aktivitäten unter dem Druck der ökonomischen Internationalisierung an einer alles andere dominierenden Leitorientierung ausgerichtet: Dem Ausbau der technologischen Wettbewerbsfähigkeit und der Profilierung des eigenen Wirtschaftsund Innovationsraums in der internationalen Konkurrenz der Standorte, dem soziale oder ökologische Zielsetzungen eindeutig untergeordnet werden (exemplarisch BMBF 2000: 13-34). Wie könnte vor diesem Hintergrund eine Technologie- und Innovationspolitik aussehen, die einer aktiven Mitgestaltung ökologisch nachhaltiger soziotechnischer Entwicklungspfade verpflichtet wäre? Wie könnte sie konzeptionell angelegt, instrumentell untersetzt und politisch relevant werden? Ich habe im ersten Abschnitt darauf hingewiesen, dass Technik nicht gleich Technik ist. Diese Differenzierung gilt nicht nur für die distinkten technischen Charakteristika einer jeden Technik und ihre möglichen sozioökonomischen Organisationsformen und Institutionalisierungskorridore, sondern auch für ihr gesellschaftliches und ökologisches Problemprofil. Die Kernenergie oder die automobile Verkehrstechnik, die Gentechnologie oder die Nanotechnologie, das Internet oder andere neue Kommunikationstechniken weisen jeweils spezifische sozial-ökologische Problem- und Risikodimensionen, Eingriffstiefen und Beherrschbarkeiten auf – und legen es nahe, auch unter Nachhaltigkeitsgesichts-

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punkten jeweils spezifische politische Förder- und Regulierungsansätze zu entwickeln, die zum Typ der Technik passen, um den es jeweils geht. Dies reicht freilich nicht. Technischer und sozioökonomischer Wandel stehen, wie ich im zweiten Abschnitt gezeigt habe, in einem engen Wechselverhältnis zueinander. Konkrete technische Entwicklungsdynamiken und -pfade werden nicht nur geprägt durch die jeweils vorhandenen sozioökonomischen und institutionellen Strukturen; technologische Umbrüche üben zugleich einen mehr oder minder einschneidenden Veränderungsdruck auf sie aus. Technikzentrierte politische Nachhaltigkeitsstrategien greifen daher zu kurz. Sie müssen begleitet und untersetzt werden von Neujustierungen infrastruktureller und institutioneller Arrangements, unter denen eine nachhaltigkeitsorientierte Technikentwicklung und -nutzung erfolgreich sein kann. Nachhaltigkeitsorientierte Technologie- und Innovationspolitik ist also kein technikzentriertes, sondern ein soziotechnisches Projekt. Darüber hinaus ist es notwendig, sich der Dimensionen und Reichweiten nachhaltigkeitsbezogenen soziotechnischen Wandels zu vergewissern. Auch unter Nachhaltigkeitsaspekten lassen sich verschiedene Varianten in diesem Fall allerdings nicht real existierenden, sondern aus sozial-ökologischen Problemidentifizierungen normativ hergeleiteten notwendigen Wandels voneinander unterscheiden. 1. Inkrementeller Wandel. Damit ist das ‚greening‘ vorhandener Technologien oder Technikfelder über graduelle Innovationen gemeint, mit denen sich z.B. die ökologische und energetische Effizienz bestehender Produktionsprozesse und Produkte verbessern lassen, ohne dass damit vorherrschende Technologiepfade oder sie tragende sozioökonomische Strukturen grundsätzlich in Frage gestellt würden. Der Einsatz additiver Umwelttechnologien oder verbesserter Antriebstechnologien für Kraftfahrzeuge zählen hierzu. Über das kontinuierliche greening vorhandener Technologien ist es durchaus möglich, etwa die Emission von Massenschadstoffen oder Ressourcenverbräuche zu reduzieren. Diese Variante des Wandels ist zudem vergleichsweise einfach politisch zu gestalten: Etwa über den Einsatz ökonomischer Anreizinstrumente (wie Ökosteuern oder Emissionszertifikaten) oder über rechtliche Maßnahmen (wie der Festlegung von Emissionsgrenzwerten oder von Ressourceneffizienzstandards). Die Reichweiten des dadurch angestoßenen Wandels sind allerdings in zweierlei Hinsicht begrenzt: Sie werden dem Ausmaß notwendiger Reduktionen von Umweltbelastungen, wie sie etwa der globale Klimawandel erfordert, nicht gerecht und sie tragen, indem sie vorhandene soziotechnische Strukturen mit erheblichen negativen Umwelteffekten nicht grundsätzlich in Frage stellen, eher zu deren Stabilisierung als zu ihrer substanziellen Transformation bei (Coenen 2002).

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2. Experimenteller Wandel. Diese Variante nachhaltigkeitsorientierten Wandels bezieht sich auf neue, im Entstehen befindliche Technikfelder, deren weitere Entwicklung noch vergleichsweise verlaufsoffen ist und von uneindeutigen, oft experimentellen technischen wie sozioökonomischen Such- und Selektionsprozessen getragen wird. Die Bio- oder die Nanotechnologie lassen sich dafür als typische Fälle anführen. Sie sind weder wissenschaftlich-technisch noch sozioökonomisch bereits geschlossen und verfestigt, sondern zeichnen sich durch dynamische und vergleichsweise ergebnisoffene Suchprozesse nach wissenschaftlichen Durchbrüchen, technischen Anwendungsmöglichkeiten, ökonomischen Verwertungsfeldern und sozialen Nutzungsmustern aus. Damit geht die Suche nach neuen, passenden Organisations-, Regulierungs- und Institutionalisierungsmustern einher, die von früh einsetzenden gesellschaftlichen Debatten um die Chancen und Risiken dieser Technologien begleitet wird. Dieser experimentelle Charakter neuer Technologiefelder, die den gegenwärtigen soziotechnischen Wandel prägen, unterscheidet sich signifikant von den verfestigten und persistenten Strukturen bereits etablierter Technikgebiete und eröffnet Möglichkeiten, mit nachhaltigkeitsorientierten Akzentsetzungen proaktiv und zeitnah in ihren Genese- und Formierungsprozess einzugreifen – nicht erst nach, sondern bereits „vor Vollendung der Tatsachen“ (Hack 1988). 3. Radikaler Wandel. Mit diesem Typ des Wandels schließlich, der in seiner (potenziellen) Reichweite dem technologischer Revolutionen entspricht, sind substanzielle Transformationen bereits etablierter, über Jahrzehnte verfestigter Technikfelder mit besonders umweltbelastenden Effekten und – damit verbunden – entsprechend weit reichende Umbrüche in den sie tragenden sozioökonomischen Strukturen gemeint. Der Ausstieg aus der Kerntechnik und der Umbau der Energieversorgung oder die Entwicklung und Durchsetzung grundlegender Alternativen zur automobilzentrierten Verkehrstechnik und Mobilitätsinfrastruktur lassen sich als prominente Beispiele eines notwendigen radikalen Wandels anführen. Sie zeigen zugleich, dass dieser Typ des Wandels außerordentlich voraussetzungsvoll ist. Er erfordert nicht nur die Entwicklung grundlegend anderer technologischer Optionen, die technisch tragfähig, ökonomisch erfolgversprechend und gesellschaftlich anschlussfähig sind. Er ist zudem mit weit reichenden sozio-ökonomischen Implikationen verbunden: Er verlangt nicht weniger als eine substanzielle Restrukturierung volkswirtschaftlich tragender Industriesektoren und Infrastrukturen, verbunden mit einschneidenden Veränderungen in Lebensstilen und Konsummustern. Und er ist schließlich mit beachtlichen Struktur-Persistenzen konfrontiert: Mit ökonomisch erfolgreichen Industriesektoren, die wesentliche Säulen nationaler Wirtschafts- und Innovationssysteme sind (wie z.B. die Autoindustrie mit ihren Zulieferern, Händlern und Dienstleistern, Kraftstoffherstellungs- und -distributionssystemen), mit funktionsfähigen Infra-

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strukturen (Straßennetze und Siedlungsformen) und auch mit verfestigten Lebensstilen und Konsummustern (Dolata 1992: 362-370). Alle drei (normativ begründeten) Varianten nachhaltigkeitsorientierten soziotechnischen Wandels sind keine Selbstläufer, die sich im Rahmen von konkurrenzgetragenen Marktprozessen und außerstaatlicher Selbstorganisation entfalten, sondern müssen politisch angestoßen und akzentsetzend mitgestaltet werden. Schon das greening vorhandener Technologien ist ohne entsprechende politische Rahmensetzungen kaum denkbar; dies gilt erst Recht für die Einleitung experimentellen (z.B. förderpolitische und regulative Einfassung der Gentechnik) oder radikalen Wandels (z.B. Ausstieg aus der Atomenergie oder Umbau des Verkehrssystems). Nachhaltigkeitsorientierter soziotechnischer Wandel ist damit in besonderem Maße auf den Staat als Impulsgeber und Träger angewiesen und also ein originär politisches Gestaltungsprojekt, das freilich anschlussfähig sein, also von außerstaatlichen Akteuren angenommen und von ihnen auch wesentlich umgesetzt werden muss (SRU 2004). Welche Rolle könnte die Politik als Impulsgeber und Träger eines nachhaltigkeitsorientierten soziotechnischen Wandels spielen? Ich möchte abschließend vier politische Gestaltungsebenen einer nachhaltigkeitsorientierten Technologieund Innovationspolitik skizzieren und sie auf ihre (möglichen) Gestaltungseffekte prüfen.1 Dabei ist zu bedenken, dass Nachhaltigkeit als Zielvorgabe in den Technologie- und Innovationspolitiken vieler Länder zwar mittlerweile eine Rolle spielt, allerdings nach wie vor eindeutig im Schatten der wettbewerbs- und standortorientierten Förderung von Technologien, Infrastrukturen und Institutionen steht (BMU 2006). 1. Rechtliche Rahmensetzungen. Mit rechtlichen Instrumenten lässt sich zum einen die Umweltverträglichkeit bestehender Technologien und technologischer Systeme im Rahmen inkrementellen Wandels erhöhen: Etwa über die bereits erwähnte Festlegung von sukzessiv zu verschärfenden Ressourceneffizienzstandards und Emissionsgrenzwerten oder über rechtliche Bestimmungen zur Erfassung, Kontrolle, Verwendungseinschränkung und Entsorgung von gesundheitsgefährdenden und mit Umweltrisiken verbundenen Produkten und Stoffen. Über rechtliche Rahmensetzungen lassen sich zum anderen aber auch Prozesse experimentellen Wandels politisch beeinflussen. Neue Technologiefelder wie die Biotechnologie oder die Nanotechnologie erfordern zum Teil grundsätzlich neue Rechtsrahmen, die angesichts der dynamischen technologischen Entwicklung zudem permanent neujustiert werden müssen. Dies bietet Möglichkeiten, über 1 Die folgenden Überlegungen zum Experimentierfeld ‚Nachhaltige Technologie- und Innovationspolitik‘ sind auf die eine oder andere Weise inspiriert worden durch Rip/Kemp 1998; Kemp 2002; Rip 2002; Coenen 2002; Kuhlmann 2003; Grupp et al. 2004: 87-97; Köck 2005; Voß et al. 2005. Ein respektables Standardwerk zum Thema liegt meines Wissens bislang nicht vor.

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rechtliche Rahmensetzungen nicht bloß Rechts- und Planungssicherheit für Industrie und Wissenschaft herzustellen, sondern sie zugleich nachhaltigkeitsorientiert auszugestalten. Ein Beispiel hierfür ist die rechtliche Einfassung der grünen Gentechnik in Europa (die in ihrer heutigen Form freilich nur vor dem Hintergrund anhaltender gesellschaftlicher Inakzeptanzen zustande gekommen ist): Sie sieht unter anderem die Kennzeichnungspflicht und Rückverfolgbarkeit von gentechnisch veränderten Lebensmitteln vor und formuliert restriktive Vorschriften für die absichtliche Freisetzung gentechnisch veränderter Organismen, für die befristete Genehmigung und für das kontinuierliche Monitoring von Freisetzungsversuchen. 2. Ökonomische Anreize und strukturpolitische Maßnahmen. Zu den mittlerweile klassischen ökonomischen Ansatzpunkten einer nachhaltigkeitsorientierten Technikentwicklung und -nutzung gehören indirekte, über den Preis steuernde Instrumente wie ökologische Steuern, aber auch regulative Ansatzpunkte wie z.B. Emissionszertifikate. Dazu lassen sich aber auch direkter wirkende, strukturorientierte Maßnahmen und Instrumente zählen: Zum einen die staatlich subventionierte und geschützte Entwicklung und Markteinführung von neuen umweltschonenden und ressourcensparenden Technologien im Rahmen eines ‚strategic niche management‘. Die dahinter stehende Idee ist es, für neue, noch unfertige und unerprobte Technologien, die mit der Wirtschaftlichkeit und Qualität vorhandener Technologien (noch) nicht konkurrieren können, befristet Nischen oder geschützte Räume zu schaffen „in which new variations are exposed to selection pressure in a controlled way and thus protected against excessively harsh selection“ (Rip/Kemp 1998: 382, auch: Geels 2004). Damit einhergehen könnte zum anderen die bevorzugte staatliche Förderung neuer avantgardistischer Wirtschaftsakteure, die technologisch ambitionierte und nachhaltigkeitsorientierte Projekte verfolgen, welche quer zu etablierten technologischen Entwicklungspfaden stehen. Die Instrumente, die zur Unterstützung technologieorientierter start-up-Firmen seit der zweiten Hälfte der neunziger Jahre entwickelt worden sind, ließen sich dazu (um-)nutzen. 3. Technologie- und innovationspolitische Gestaltungsmöglichkeiten. Die erfolgreiche Geschichte der staatlichen Förderung der Umwelt(system)forschung und Umweltschutztechnik in Deutschland zeigt, dass auch mit im engeren Sinne forschungs- und technologiepolitischen Initiativen neue sozial-ökologische und nachhaltigkeitsorientierte Forschungsthemen und -arenen politisch initiiert, die Entwicklung, Erprobung und Anwendung alternativer Technologien gefördert sowie institutionelle und infrastrukturelle Restrukturierungen stimuliert werden können. Spezifische Umweltforschungs- und Nachhaltigkeitsprogramme können technologieübergreifende Querschnittsthemen und neue Aktionsfelder definieren

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und deren Bearbeitung stimulieren sowie zur Konstituierung und Vernetzung sie tragender akademischer und industrieller Communities beitragen (BMBF 2004a). Sie bleiben allerdings unzureichend, wenn sie allein in der forschungsund innovationspolitischen Landschaft stehen und nicht durch eine substanzielle und passfähige Integration umwelt- und nachhaltigkeitsorientierter Themen und Projekte in die technologiespezifische Förderung untersetzt werden. Die steht freilich noch aus. Ähnliches gilt für den Fokus der Forschungsförderung: Dezidiert anwendungsorientierte Projekte und die Förderung akademisch-industrieller Verbundvorhaben mit einer klaren Transferorientierung haben zweifellos ihre Berechtigung, geht es doch um die Einleitung konkreter Schritte in die Richtung eines nachhaltigkeitsorientierten Wandels. Sie bleiben allerdings zu eng, wenn sie, wie seit einiger Zeit zu beobachten ist, als bevorzugte politische Option eingesetzt werden – und nicht als notwendige Ergänzung grundlagenorientierter Forschung und experimenteller Entwicklung, die für die Genese noch nicht marktgängiger wissenschaftlich-technischer Alternativen und die Offenhaltung verschiedener Innovationspfade und technologischer Alternativen konstitutiv sind. Auch die Förderung vieler klein- und mittelformatiger Projekte ist schon aus Gründen der Sicherung von Varietät sinnvoll. Gleichwohl wäre es insbesondere mit Blick auf Einstiegspunkte in einen radikalen Wandel durchaus überlegenswert, ob sie nicht stärker als bislang ergänzt werden sollten durch nationale bzw. europäische Großprojekte der Nachhaltigkeitsforschung – z.B. zur Erforschung und (experimentellen) Erprobung gangbarer technischer, infrastruktureller und sozioökonomischer Alternativen zur automobilen Gesellschaft. Schließlich bleiben die Struktureffekte der programmatischen und drittmittelfinanzierten Förderung flüchtig und instabil, wenn sie nicht durch eine deutliche Aufwertung der institutionellen Förderung ergänzt wird. Zum einen bleibt nachhaltigkeitsorientierte Forschung und Technikentwicklung selbst solange Desiderat, wie ihre institutionelle und infrastrukturelle Basis nicht signifikant ausgeweitet wird – und zwar sowohl in der Breite, als Ausbau nachhaltigkeitsorientierter Zentren an Universitäten, außeruniversitären Forschungseinrichtungen und außerstaatlichen Instituten, als auch in der Spitze, in Gestalt nationaler Kompetenzzentren der Nachhaltigkeitsforschung. Und zum anderen ist die Konzipierung und Umsetzung einer nachhaltigkeitsorientierten Technologie- und Innovationspolitik, mit der Prozesse weit reichenden Wandels angestoßen werden sollen, in besonderer Weise auf die methodische und instrumentelle Weiterentwicklung und Anwendung von Verfahren der soziotechnischen Vorausschau (sustainability foresight), der Evaluation und des benchmarking innovationsrelevanter Programme und Maßnahmen sowie der konstruktiven Technikbewertung angewiesen. Auch dazu ist der Ausbau stabiler institutioneller Strukturen erfor-

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derlich; mit einer Politik der Kurzhaltung oder gar Auflösung darauf spezialisierter Einrichtungen (wie der Akademie für Technikfolgenabschätzung in BadenWürttemberg) ist dies nicht zu haben. 4. Institutionelle Einfassung gesellschaftlicher Technikkontroversen. Eine letzte politische Gestaltungsebene betrifft die Erweiterung des kooperativen Staates selbst. Der Staat agiert nicht autonom und anweisend, sondern als kooperativer Staat, der im Vorfeld von Entscheidungsfindungen auf den Sachverstand außerstaatlicher Akteure zurückgreift und deren Interessen – in der Regel nach Macht, Einfluss und Standortrelevanz gewichtet – berücksichtigt. Er hat sich dazu im Laufe der Zeit in ein dichtes Geflecht von Gremien und Verfahren ausdifferenziert, in denen Handlungsbedarfe vor allem mit Vertretern aus Wirtschaft und Wissenschaft identifiziert und vorverhandelt werden und in denen Experten strittige Zukunftsthemen erörtern. Demgegenüber finden die produktiven Ressourcen, Anregungen und Alternativen, die sich im Umfeld von Technikkontroversen entwickeln, oft erst nachträglich, im Zuge veritabler Krisen, öffentlichen Protests oder gesellschaftlicher Inakzeptanzen Eingang in politische Zielorientierungen, Programmatiken und Entscheidungsprozesse (Hennen 1996). Dies ist ein starkes Argument dafür, mit Nachdruck nach neuen Ansatzpunkten dafür zu suchen, wie sich ambivalente Technikhaltungen, gesellschaftliche Technikkontroversen und technikkritischer Sachverstand jenseits ihrer Auslagerung in partizipative Verfahren systematisch auch in entscheidungsrelevante politische Gremien institutionell einfassen und produktiv nutzen lassen (Voß in diesem Band). Kontrastiert man die hier vorgestellten politischen Gestaltungspotenziale mit den zuvor skizzierten Varianten notwendigen Wandels, dann zeigt sich, dass die Politik durchaus über realistische Möglichkeiten verfügt, inkrementellen Wandel zu stimulieren und experimentellen Wandel mit nachhaltigkeitsorientierten Elementen anzureichern. Freilich handelt es sich dabei um (potenzielle) Ansatzpunkte für einen kleinschrittigen und graduellen Wandel, die im übrigen selbst in ihrer gemäßigten Form auf beträchtliche industrielle und gesellschaftliche Widerstände stoßen – die Auseinandersetzungen um ökologische Steuerreformen etwa zeigen dies sehr deutlich. Vor allem aber sind die politischen Möglichkeiten, Prozesse eines radikalen Wandels vorherrschender soziotechnischer Regime einzuleiten und durchzusetzen, eng begrenzt: Auch eine willige und zu allem entschlossene Politik träfe hier nicht nur auf mächtige (industrielle) Gegenspieler mit hohem Obstruktionspotenzial, sondern auch auf über Jahrzehnte verfestigte soziotechnische Strukturen mit zum Teil herausragender volkswirtschaftlicher Bedeutung, deren Umbau tiefe Einschnitte in das technologische, institutionelle und ökonomische Profil, die Konsummuster und Lebensstile der Gesellschaft mit sich bringen würde.

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Radikaler und disruptiver technologischer, institutioneller und struktureller Wandel in die Richtung einer nachhaltigkeitsorientierten Technikentwicklung, regulierung und -nutzung ist nur in der Folge wirklich elementarer und existenzgefährdender sozial-ökologischer Problemaufwüchse und akuter Krisen wahrscheinlich, die gesellschaftsweit auch als solche wahrgenommen und verarbeitet werden. Der normale Gang der Dinge wird demgegenüber eher geprägt sein durch Muster einer „transformation without disruption“, also durch kontinuierliche und graduelle soziotechnische Transformationen, die sich in ihrer Aneinanderreihung und Kumulation mit der Zeit allerdings durchaus auch zu weit reichenden kognitiven, technologischen und institutionellen Veränderungen in Richtung Nachhaltigkeit verdichten können (Streeck/Thelen 2005, Quack 2005). Freilich sollte deutlich geworden sein, dass auch derart graduelle Transformationsverläufe keine Selbstläufer sind. Der Politik kommt in diesem Zusammenhang eine Schlüsselrolle zu. Sie könnte etwa die Erforschung alternativer technologischer Optionen und sozioökonomischer Transformationsszenarien konzentriert fördern, die institutionellen und infrastrukturellen Voraussetzungen einer nachhaltigkeitsorientierten Technikentwicklung- und -nutzung verbessern sowie die gesellschaftliche Sensibilisierung für die Notwendigkeit auch radikaler Wandlungsprozesse voranbringen – mit der Perspektive, im Fall kommender, größeren soziotechnischen Readjustierungsbedarf auslösender Krisen und sich öffnender ‚windows of opportunity’ auf bereits entwickelte Alternativen und die zu ihrer Durchsetzung notwendige gesellschaftliche Akzeptanz zurückgreifen zu können.

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Literatur

Archibugi, D./Iammarino, S. (1999): The policy implications of the globalisation of innovation, In: Research Policy 28. 317-336 Asheim, B./Gertler, M. S. (2005): The Geography of Innovation: Regional Innovation Systems, in: Fagerberg, J./Mowery, D. C./Nelson, R. R. (Eds.): The Oxford Handbook of Innovation. Oxford. 291-317 Bauer, M. (Ed.) (1995): Resistance to new technology, Cambridge Bauer, M. W./Gaskell, G. (Eds.) (2002): Biotechnology – The Making of a Global Controversy. Cambridge, UK Belitz, H. (2004): Forschung und Entwicklung in multinationalen Unternehmen. Berlin (Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung: Studien zum deutschen Innovationssystem 8-2004) Bijker, W. E./Law, J. (Eds.) (1992): Shaping Technology / Building Society. Studies in sociotechnical Change. Cambridge/London

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Potentiale für Nachhaltigkeit? Raumentwicklung zwischen Verwertungssdruck und ökologischen Steuerungszielen Winfried Osthorst

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Einleitung

Es gibt wenige Handlungsfelder, bei denen ökonomische, soziale und ökologische Ansprüche so unmittelbar aufeinandertreffen und miteinander konkurrieren wie im Bereich der Raumentwicklung und Flächeninanspruchnahme. Sowohl der Problemdruck der einzelnen Ansprüche als auch der Zwang zu ihrer Verbindung in einem begrenzten Raum verknüpfen Raumentwicklung mit Nachhaltigkeit. Seitdem das Leitbild der Nachhaltigkeit an Prominenz gewinnt, werden widerstreitende Entwicklungsziele für einzelne naturräumliche und politische Regionen auch mit Bezug auf unterschiedliche Vorstellungen von Nachhaltigkeit begründet. Der Beitrag geht der Frage nach, ob und wie sich Prozesse der Raumentwicklung nachhaltig gestalten lassen und – der diesen Sammelband leitenden Frage entsprechend – ob dieser Wandel radikal sein kann. Bezugspunkt sind die konkreten Bedingungen, die wir gegenwärtig in Deutschland antreffen – also das bestehende Institutionensystem mit seinen Stärken und Schwächen sowie der von den gegenwärtigen wirtschaftlichen und soziostrukturellen Prozessen verursachte ökologische Problemdruck. Nachhaltigkeit erscheint aus dieser Perspektive zugleich als naheliegender und als ambivalenter Bezugspunkt: So erhebt das vorherrschende „Drei-Säulen“ Konzept von Nachhaltigkeit den Anspruch, Ökonomie, Soziales und Ökologie gleichberechtigt zu behandeln und damit ein integratives Ziel zu verfolgen, wie es der Umgang mit widerstreitenden räumlichen Prozessen ebenfalls erfordert. Allerdings drohen hier gegensätzliche Interessen von vielen Akteuren in eine folgenlose Symbolik aufgelöst zu werden, die insbesondere dem wachsenden ökologischen Problemdruck nicht gerecht wird (Brand/Fürst 2002). Vor diesem Hintergrund wird diesem Beitrag ein Nachhaltigkeitsbegriff zugrundegelegt, der ausdrücklich auf eine signifikante Ökologisierung von Raumentwicklung abzielt, wie sie z.B. im Leitplankenmodell des SRU (2002) angesprochen wird. In jeder Variante – ob als Regulierungs- oder als Integrationsziel – ist Nachhaltigkeit

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aber eine Aufgabe, die ein hohes Maß an gesellschaftlichen Steuerungskapazitäten voraussetzt und bestehende Machtverhältnisse berührt. Aussagen über Nachhaltigkeit in der Raumentwicklung müssen also an ein Konzept von Steuerungsfähigkeit anschließen (Voss/Kemp 2005, Brand/Fürst 2002). Im ersten Schritt wird deshalb dargestellt, wie räumliche Dynamiken von unterschiedlichen gesellschaftstheoretischen Ansätzen begriffen werden. Hier stütze ich mich zum einen auf die institutionalistische Steuerungstheorie und zum anderen auf neomarxistische Ansätze, die die Bedeutung von Verwertungsprozessen als fundamentaler Triebkraft in den Vordergrund stellen. Im Anschluss zeichne ich die Struktur und die Entwicklung der deutschen Institutionen der Raumentwicklung nach, um ihre Ausrichtung und ihre Steuerungsleistungen in Hinblick auf eine stärkere Ökologisierung bewerten zu können. Es folgt eine notwendigerweise stichwortartige Charakterisierung aktueller institutioneller und räumlicher Dynamiken, die für den Problemdruck bedeutsam sind, verbunden mit einer Einschätzung der verschiedenen bestehenden Steuerungspotentiale. Hieran schließt eine Auseinandersetzung mit den Möglichkeiten an, raumbezogene Nachhaltigkeitskonflikte im Rahmen von Governance-Ansätzen prozedural zu bearbeiten. Das Resümee bezieht die Befunde dann wieder auf die Annahmen der beiden theoretischen Ansätze. Im Ergebnis, so das Fazit einer synthetisierenden Betrachtung, können institutionelle Vorkehrungen auch unter den gegenwärtigen Bedingungen zu einer deutlichen Ökologisierung der Raumentwicklung beitragen. Ein schneller und gerichteter Wandel bleibt allerdings von einer Veränderung politischer Kräfteverhältnisse abhängig.

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Raumentwicklung und das Leitbild der Nachhaltigkeit

Zwei Aspekte begründen die enge Verbindung von Raumentwicklung und Nachhaltigkeit: Erstens sind Staaten als dominierende politische Organisationsform immer territorial gegliedert. Da ein gegebener politischer Raum zudem endlich ist, stellen die bestehenden Nutzungsansprüche füreinander wechselseitig Begrenzungen dar und schließen sich einander unter Umständen aus. Raum ist damit eine Querschnittsdimension, die alle sektoralen und ebenenspezifischen Politiken umfasst. Raumentwicklung nimmt hier eine integrative gesellschaftliche Entwicklungsperspektive ein, die notwendigerweise auch die substantielle Berücksichtigung ökologischer Belange beinhalten muss. Zweitens bezieht sich die Raumplanung als Disziplin selbst in einer Vielzahl von Publikationen positiv auf Nachhaltigkeit. Ein wichtiges Motiv der beteiligten AutorInnen ist es, der Raumplanung ein inhaltlich begründetes gesellschaftli-

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ches Steuerungsziel zurückzugeben und sie insgesamt aufzuwerten, nachdem sich die Disziplin aus mehreren Gründen auf ein Verständnis als prozessorientierte Moderatorin beschränken musste. Zum einen wird die Steuerung komplexer gesellschaftlicher Prozesse theoretisch wie praktisch pessimistisch bewertet. Zum zweiten erweisen sich sektorale Interessen und Politiknetzwerke gegenüber integrativen Entwicklungskonzepten als politisch durchsetzungsfähiger. Auf der Suche nach ihrer Rolle im politischen System und in der gesellschaftlichen Entwicklung geht die Raumplanung der Frage nach, welchen Restriktionen eine auf Nachhaltigkeit orientierte Steuerung der Raumentwicklung unterliegt und welche Potentiale zur Verfügung stehen. Die Raumplanung – genauer gesagt natürlich: ein theoretischer, aber für die Praxis durchaus relevanter Diskurs innerhalb der Disziplin – bietet sich insofern selbst als ein Träger dieses Wandels an. In ihrer disziplinären Selbstreflexion schließt sich die Planungstheorie weitgehend an eine Perspektive an, die Planung vorwiegend als Problem der politischen Steuerung in einer komplexen Gesellschaft begreift, dabei gleichermaßen durch die Koordination fachlicher, sektoraler und politischer Aspekte bestimmt wird und diese Aufgabe vor allem prozedural wahrnehmen kann. Eine zweite Perspektive versteht Prozesse räumlicher Entwicklung dagegen als Resultat struktureller Machtkonstellationen und der Dynamik von Kapitalakkumulationen. Auf diese Perspektiven wird im Folgenden eingegangen, da ein angemessenes Verständnis der Chancen von Nachhaltigkeit im Sinne von substantieller Ökologisierung im Kontext der deutschen Raumentwicklung beide berücksichtigen und verbinden muss. Die erste Perspektive hat sich aus der Planungstheorie entwickelt, die sich mit den Problemen der politischen Steuerung und der Integration sektoraler Politiken auseinanderzusetzen hatte, um angemessen den Kontext zu erfassen, in dem Planung agiert. Damit lag ein Bezug auf die politikwissenschaftliche Thematisierung von staatlicher Steuerung nahe. Das dezentral angelegte politische System der Bundesrepublik Deutschland wurde hier - insbesondere im Vergleich mit zentralistischeren Strukturen in anderen europäischen Staaten - als Verflechtungsstruktur gekennzeichnet, die eine konsensorientierte Abstimmung zwischen unterschiedlichen politischen Kräften und auch zwischen staatlichen Einrichtungen begünstigt (Scharpf 1973). Die deutsche Lesart der Steuerungstheorie, die sich vor allem an institutionalistische Ansätze (Mayntz/Scharpf 1995, Czada 1994) anlehnt, hat deshalb lange vorwiegend untersucht, wie in einzelnen Bereichen die Koordinierung der verschiedenen staatlichen Aktivitäten erfolgt und wie sie effektiviert werden kann. Ähnlich wie die Systemtheorie gehen diese institutionalistischen Ansätze von der Annahme aus, das die zunehmende funktionale Differenzierung ein Grundmerkmal der modernen Gesellschaft ist und eine

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hierarchische Überordnung des Staates über die Gesellschaft nicht mehr unterstellt werden kann (Braun 1993). Die Eigengesetzlichkeiten in den Teilbereichen der Gesellschaft und die Komplexität der Wechselbeziehungen reduzieren die Möglichkeiten der politischen Steuerung deshalb entscheidend. Für systemtheoretisch argumentierende Autoren wie Wilke (1992) beschränken sich die Möglichkeiten der Steuerung deshalb auf die Rolle eines Moderators in den Aushandlungsprozessen zwischen den Teilbereichen und die Beeinflussung von Rahmenbedingungen (Kontextsteuerung). Die institutionalistischen Ansätze stellen dagegen die empirische Suche nach den verbliebenen Möglichkeiten staatlicher Entwicklungslenkung in einzelnen Sektoren in den Vordergrund, wobei sie sich bei dieser Suche analytisch zunehmend auf die Wechselwirkungen zwischen den Governance-Formen Hierarchie, Markt, Netzwerken und Assoziationen beziehen. Die Planungstheorie konnte aus dieser Herangehensweise ein Verständnis für die Abstimmungsprozesse zwischen Bund, Ländern, kommunalen Gebietskörperschaften, einzelnen Ressorts und den für die verschiedenen sektoralen Aspekte zuständigen Fachbehörden sowie für die Einbeziehung gesellschaftlicher Gruppen und Akteure ableiten (beispielhaft: Fürst 2002a, 2002b.) Im Ergebnis wird Planung als professionelle Koordinierung staatlicher und gesellschaftlicher Aktivitäten im Rahmen gesetzlich geregelter Prozeduren verstanden. Diese Koordinierung erfordert sowohl ein detailliertes Verständnis der Interessen der jeweils beteiligten Akteure als auch eine professionelle Bewertung der jeweiligen Entwicklungsziele und die Wahrnehmung der staatlichen Aufsichtsfunktion. Planung nimmt damit eine komplexe und widersprüchliche Aufgabe wahr, indem sie einerseits staatliche Entwicklungsvorhaben überprüft und Interessenausgleiche vornimmt und andererseits selbst Teil staatlicher Strukturen ist. Dabei stehen ihr nur begrenzte Kompetenzen zur Verfügung- und zwar sowohl im Sinne rechtlicher Befugnisse als auch professioneller Kapazitäten. Aus dieser latenten Überforderung heraus hat die Planung in ihrer historischen Entwicklung (für Deutschland siehe den folgenden Abschnitt) den Anspruch einer umfassenden Planung gesellschaftlicher Entwicklung aufgeben und die Begrenztheit ihrer Einwirkungsmöglichkeiten akzeptieren müssen. Diese historische Erfahrung - und die ihr entsprechende theoretische Reflexion - haben die Bereitschaft von Planern und Planungsbehörden erhöht, planerische Konzepte durch die Einbindung anderer (öffentlicher wie gesellschaftlicher) Akteure kommunikativ zu betreiben und sich als Prozessverantwortliche zu verstehen, die die Entwicklung von Projekten prozedural sichern. Diese auch in anderen westlichen Ländern konstatierte "diskursive Wende" der Planung (Healey 1993) zielt gleichermaßen auf eine kommunikative Bearbeitung von Konflikten zwischen Interessengruppen bzw. gesellschaftlichen Belangen wie auf die aktive Herstel-

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lung regionaler oder lokaler Handlungsressourcen zur Projektentwicklung durch die Einbindung von Akteuren in Netzwerke und lokale oder regionale Governance-Beziehungen. Die zweite Perspektive schließt insbesondere an die Regulationstheorie an. Umbrüche in der räumlichen Entwicklungspolitik werden hier primär als Ergebnis der globalen Restrukturierung von Akkumulationsprozessen des Kapitals gedeutet. Der Staat reagiert auf diese Prozesse mit einer Reorganisation der räumlichen Maßstäbe und der Institutionen, um die Kapitalakkumulation unter den veränderten Rahmenbedingungen sicherzustellen (Brenner 2004). Eine These, die z.B. Brenner (1997) vertritt, sieht den Nationalstaat als entscheidende Ebene an, die auch im Rahmen globalisierter Wirtschaftsstrukturen die relative Stabilität sozialer Beziehungen sicherstellt und in eine Form der nationalen gesellschaftlichen Steuerung einbindet (Brenner 1997). Dagegen betonen z.B. Krätke (1990, 1995) oder Mayer (1990), dass als Folge flexibler Akkumulationsregime zwar einerseits auch die Konzepte der fordistischen Raumentwicklung fortgeführt werden, andererseits sich jedoch neue Ungleichheiten zwischen Regionen und auch innerhalb einer Region entwickeln, die die Konkurrenz zwischen Regionen um Vorteile als Kapitalstandorte verschärfen und ein hierarchisches Städtesystem entstehen lassen. Auf der Ebene des lokalen Staates habe sich dabei eine unternehmerische Form der Politik entwickelt, die sozioökonomische Umbauprozesse betreibe und neue Regulierungsformen entwickele. Der Nationalstaat verliert in dieser Perspektive gegenüber den sich in Konkurrenz befindlichen Regionen seinen einheitlichen Charakter und die Beziehung zwischen den staatlichen Ebenen verändert sich qualitativ. In beiden Lesarten jedoch steht die Dynamik des kapitalistischen Akkumulationsprozesses als strukturelle Triebkraft des Wandels und als politisches Entwicklungsziel im Vordergrund. Dadurch werden die Machtstrukturen zwischen den gesellschaftlichen Akteuren und im Institutionengefüge maßgeblich beeinflusst. Raum wird aus dieser Sicht wie andere Ressourcen verwertet. Das erfordert eine entsprechende Einbindung in staatliche und gesellschaftliche Regulierungsformen, die ihn als soziales Konstrukt an die sich wandelnden Verwertungsbedingungen anpassen. Insbesondere Städte stellen in dieser Perspektive Knotenpunkte sowohl der Reproduktion der Produktionsverhältnisse als auch der Alltagsbeziehungen dar, die in dieser Kombination die gesellschaftliche Nutzung des Raumes sichern und gleichzeitig Macht verteilen (Lefèbvre 1977). Harvey weist in diesem Zusammenhang auf die dauerhafte Spannung zwischen bestehenden Eigentumsverhältnissen, getätigten Investitionen, institutionellen Beziehungen und den Anforderungen der Investitionskreisläufe hin. Die vorhandenen Strukturen erweisen sich dabei als Hindernis für neue räumliche Verwertungsformen. Für diese Beziehung hat er den Begriff des "spatial fix" geprägt (Harvey

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1985, 2001). Umverteilungen und Neuinvestitionen sind regelmäßig auch mit Konflikten zwischen sozialen Gruppen und ökonomischen Sektoren verbunden, die um die politische, wirtschaftliche und institutionelle Aneignung des Raumes konkurrieren. Bedeutsam sind insbesondere die Renditeraten, die in konkreten konjunkturellen Situationen in einzelnen Nutzungsformen zu erwarten sind und die beispielsweise den Investitions- und Nutzungsdruck auf das Umland von Städten und dort bestehende Nutzungen wie auf land- oder forstwirtschaftliche Flächen erklären. Diese theoretische Perspektive, in der sich Elemente marxistischer Erklärungen mit denen der Regulationstheorie verbinden, versteht die Entwicklung der Raumbeziehungen in der modernen Gesellschaft als Machtbeziehungen, in denen nichtökonomische Interessen einem erheblichen und permanenten Anpassungsdruck ausgesetzt sind. Die institutionalistische und die regulationstheoretische Interpretation räumlicher Entwicklungsprozesse lassen sich produktiv aufeinander beziehen, um zentrale Entwicklungslinien zu identifizieren, die für Nachhaltigkeit in der Raumentwicklung relevant sind: Der in der Regulationstheorie angelegte Begriff von strukturellen Machtkonstellationen ergänzt das in der institutionalistischen Steuerungstheorie entwickelte Verständnis der Komplexitätsprobleme politischer Steuerung (und d.h. des politisch gesteuerten Interessenausgleichs). Die Regulationstheorie geht über das in steuerungstheoretischen Interpretationen entwickelte Machtverständnis hinaus, das z.B. in Planungsprozessen zwar einzelnen Akteuren Vetopositionen oder ein besonderes Maß an Verhandlungsmacht zuspricht (z.B.: Reuter 2004), aber keine strukturellen Machtbeziehungen anspricht. Umgekehrt können die Entwicklungsprozesse moderner Gesellschaften nicht ohne die differenzierte Analyse der Wechselbeziehungen zwischen staatlichen und gesellschaftlichen Institutionen verstanden werden, deren Wirkungen sich nicht allein aus der Dynamik kapitalistischer Verwertungsprozesse und ihrer Einbindung in die gesellschaftliche Regulationsweise funktional ableiten lassen. Die Antwort auf die Frage, ob sich Räume schnell und gerichtet in Richtung Nachhaltigkeit entwickeln lassen, wird also sowohl Machtfragen und Verwertungszwänge als auch die Wirkungen gewachsener wie neu entstehender institutioneller Vorkehrungen berücksichtigen müssen.

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Räumliche Entwicklungssteuerung im politischen System Deutschlands

Seit der Mitte des 19. Jahrhunderts begann in Deutschland ein rasantes Bevölkerungswachstum, das mit der Industrialisierung des bis dahin im europäischen Vergleich rückständigen Landes einherging. In dieser Zeit veränderten auch viele

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Städte ihren Charakter und ihre Funktion vollständig: aus unbedeutenden Dörfern und Kleinstädten entwickelte sich im Ruhrgebiet der größte Ballungsraum Europas; die beschauliche Residenzstadt Berlin wurde innerhalb von 60 Jahren zur Metropole und Millionenstadt mit einer um 900% gewachsenen Einwohnerschaft. In der entstehenden Industriegesellschaft hat sich etwa die Hälfte der Bevölkerung einen neuen Wohnort suchen müssen, wodurch sich die Gewichte zwischen Stadt und Land verschoben haben: Der Anteil der in den Städten wohnenden Bevölkerung stieg von 36% (1871) auf 60% (1910). Der Anteil der Großstadtbevölkerung wuchs dabei am stärksten von 4,8% auf 21,3%, die Zahl der Großstädte mit mehr als 100.000 Einwohnern erhöhte sich von 8 auf 48 (Häußermann/Siebel 1987: 24). Mit diesen Veränderungen wuchsen auch die Aufgaben in den Städten rapide an. Die Städte versuchten, den Anforderungen durch den Ausbau ihrer Infrastrukturen nachzukommen. In den 70er und 80er Jahren des 19. Jahrhunderts entstand das moderne System der Kommunalwirtschaft, das durch technikorientierte Lösungen gekennzeichnet war, die durch spezialisierte Fachverwaltungen der Bevölkerung - zumindest dem Anspruch noch - gleichmäßig zur Verfügung gestellt wurden. Angesichts der zunehmenden Urbanisierung wurde auch die Planung und Regulierung der Stadterweiterung immer wichtiger, um rasante, die städtebauliche Entwicklung sowie die Industrialisierung im Rahmen der bestehenden Grundeigentumsstruktur zu steuern. Mit der Entwicklung des modernen Baurechts und des Bauleitplanungssystems ab 1870 wurde in Deutschland auf diesem Gebiet ein im europäischen Vergleich hohes Niveau der rechtlichen Regelung erreicht (von Saldern 1999). Die Dynamik der gesellschaftlichen Veränderung und der räumlichen Wachstumsprozesse sprengte zunehmend die Möglichkeiten der an kommunalen Institutionen anknüpfenden Lösungen. Grundsätzlich lag es deshalb nahe, die in der durch Ingenieure und andere Spezialisten geprägten Rationalitätsvorstellungen der neu entstandenen bürokratischen Fachverwaltungen auf die räumliche Entwicklung der Regionen auszudehnen. Ab 1910 und verstärkt nach dem 1. Weltkrieg sind in Preußen auf regionaler Ebene zunächst um Berlin und im Ruhrgebiet freiwillige Kooperationen zwischen kommunalen Gebietskörperschaften entstanden, die die Keimzelle der späteren Landesplanung darstellen. Ihre zentralen Aufgaben waren die Freiraum-, Siedlungs- und die Verkehrswegeplanung (Fürst 2002a: 19ff., Sell 1995: 31.ff). War die Raumentwicklung in Deutschland damit zunächst als Verlängerung der kommunalen Planung entstanden, setzte nach der Machtübernahme der Nationalsozialisten eine Zentralisierung und institutionelle Modernisierung ein, in der der Staat die Landesplanung an sich zog, um die Ressource Raum kontrollieren und die Infrastruktur- und Wirtschaftsentwicklung auf die politischen Ziele

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des Nationalsozialismus ausrichten zu können. Ab 1935 wurden dabei die verschiedenen staatlichen Ebenen abgestuft in das Planungssystem einbezogen und neue zentrale Einrichtungen geschaffen. Die auf gesamtwirtschaftliche Entwicklung zielenden Konzepte der NS-Zeit haben ebenso wie die personellen, institutionellen und disziplinären Traditionslinien die Entwicklung der bundesdeutschen Raumentwicklung erheblich beeinflußt (Sell 1995: 89f.). Nach dem 2. Weltkrieg wurden die Instrumente der Raumordnung im föderalen System weitgehend auf der Ebene der Länder angesiedelt, während der Bundesebene traditionell eine schwache Position zukommt: So ist die Raumplanung im eigentlichen Sinne seit 1949 Aufgabe der Länder, die für ihre Landesplanung unterschiedliche Formen der Institutionalisierung wählten und dem Planungssystem damit eine jeweils unterschiedliche Bedeutung in ihren administrativen Strukturen zuwies. Zum einen variiert der Aufbau aus ineinandergreifender und rechtlich bindender Landes- und Regionalplanung sowie der kommunalen Flächennutzungs- und Bauleitplanung in den Bundesländern. Damit wurde das Planungssystem an wichtige Rahmenbedingungen wie etwa der die Größe der Länder angepasst. Zum anderen wurde die Raumplanung als Folge unterschiedlicher institutioneller Traditionen und politischer Schwerpunktsetzungen entweder als Aufgabe eines Fachressorts oder als mehr oder weniger hochrangig angesiedelte Querschnittsaufgabe institutionalisiert (ebenda: 76ff.). Als durchgängiges Strukturprinzip ist das (bundes)deutsche Planungssystem jedoch durch das "Gegenstromprinzip" der Aufsicht und Verbindlichkeit höherer Planungen und der Einarbeitung von Projekten und Vorschlägen unterer Ebenen gekennzeichnet. Die zentrale Aufgabe der Raumplanung in der unmittelbaren Nachkriegszeit war die staatliche Koordinierung des Wiederaufbaus der zerstörten Städte und öffentlichen Infrastrukturen. Zu diesem Zweck entwickelten die Länder Aufbaugesetze, die insbesondere für den Wohnungsbau eine enge staatliche Regulierung vorsahen. Die Aufbauphase war zudem dadurch gekennzeichnet, dass die Kompetenzen der staatlichen Ebenen im föderalen System erst abgegrenzt werden mussten. Mit der Verabschiedung des Bundesbaugesetzes (BBauG) 1960 und des Raumordnungsgesetzes (ROG) 1965 wurden wichtige Regelungen geschaffen, die zum einen die Rahmensetzungskompetenz des Bundes stärkten, zum anderen angesichts der verbesserten sozio-ökonomischen Situation in Deutschland neue Ziele der Raumentwicklung formulierten. Ziel der Entwicklung war es nun, das Verfassungsziel der Gleichheit der Lebensverhältnisse im Staatsgebiet zu verwirklichen. Dabei orientierte sich die Raumentwicklungspolitik am Leitbild der städtischen Zentren, deren Entwicklungsstand tendenziell auf das gesamte Staatsgebiet ausgedehnt werden sollte. Operationalisiert wurde dieses Ziel durch die Definition unterschiedlicher Raumtypen (Verdichtungsräume, ländli-

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che Räume, zurückgebliebene Gebiete, Zonenrandgebiet). Programmatisch wurden die Entwicklung der "innerstaatlichen Peripherie" und ihre Einbeziehung in ein nationales Netzwerk zentraler Orte angestrebt, mit dem über die Urbanisierung des gesamten Staatsterritoriums das Problem der uneinheitlichen Entwicklung gelöst werden sollte (Brenner 1997: 550ff.). In den Städten selbst wurde das Wachstum der Aufschwungphase durch das BBauG im Sinne einer Standardisierung städtischen Lebensraumes gesteuert, die auf die räumliche Trennung von Produktion, Wohn-, Freizeit- und Einkaufsbereichen zielte (Krätke 1991: 20). Ab 1971 stellte der Bund nach der Verabschiedung des Städtebauförderungsgesetzes (StBauFG) umfangreiche Mittel zur städtebaulichen Entwicklung zur Verfügung. Vor dem Hintergrund erheblicher Differenzierungen, die in der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung sowohl zwischen einzelnen Städten als auch innerhalb der städtischen Räume erkennbar wurden, konnten Städte jedoch nicht mehr ausschließlich als Zentren von Wachstum verstanden werden. Mit der sich verändernden Problemwahrnehmung verschob sich auch der Fokus der Entwicklung auf die Förderung der Städte selbst, z.B. etwa bei der Bewältigung von De-Industrialisierungsprozessen (Ellwein 1979). Bedeutsame institutionelle Veränderungen ergaben sich ab Ende der 1960er Jahre durch die Gebiets- und Funktionalreformen der Landes- und Kommunalverwaltungen, die durch Eingemeindungen, die Schaffung größerer Landkreise sowie durch die Neuordnung von Verwaltungsfunktionen die politischen und administrativen Strukturen an die veränderten räumlichen Strukturen anpaßte und hierdurch die Handlungs- und Leistungsfähigkeit dieser Ebenen verbesserte. Ab Mitte der 1980er Jahre wurde schließlich eine zunehmende Verfestigung der Entwicklungsunterschiede zwischen den Regionen in der Bundesrepublik erkennbar, die als Nord-Süd-Gefälle thematisiert wurden. Nach dem Beitritt der ostdeutschen Länder 1990 kamen die erheblichen Ost-West-Unterschiede hinzu. In den fachlichen Diskussionen der Raumentwicklung führte dieser Befund zur Entwicklung von Positionen, die die Aufgabe des Zieles einer Angleichung der Lebensverhältnisse zugunsten einer geographischen Differenzierung von Funktionen im Staatsgebiet erwogen und die angesichts des hierin enthaltenen Verzichts auf das Ziel einer integrativen Steuerung gesellschaftlicher Entwicklung von vielen RaumplanerInnen als "gesellschaftspolitische Entleerung der Regionalpolitik" (Sell 1995) verstanden wurde. Obwohl die rechtliche Fixierung des Ziels der Angleichung der Lebensverhältnisse im Raumordnungsgesetz beibehalten wurde, gaben sowohl einzelne Bundesländer als auch viele Städte es auf, die Planung als strategische und integrierte Entwicklung ihres Raumes zu betreiben. Sie reduzierten ihre Planung darauf, einzelne Projekte und Fachplanungen zusammenfassend abzubilden.

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Vor dem Hintergrund der dezentralen politisch-administrativen Strukturen die als Modell auch in den ostdeutschen Ländern bruchlos übernommen wurden - und ihrer unterschiedlichen sozioökonomischen Probleme begannen die Länder und Gemeinden bereits ab Ende der 1970er Jahre, eine relativ autonome, regional-orientierte Wachstumspolitik zu verfolgen, die auf die Schaffung endogener Potentiale setzte (Esser/Hirsch 1987). Während die kommunalen Gebietskörperschaften begannen, die Instrumente der lokalen Wirtschaftsentwicklung zu professionalisieren, entwickelten die Länder Förderprogramme als Anreizstrukturen. Außerdem wurde sichtbar, dass die bestehenden administrativen Grenzen nicht mit der auf Agglomerationen bezogenen Ausrichtung der wirtschaftlichen und sozialen Beziehungen übereinstimmten. Insbesondere in der Abstimmung der Infrastrukturentwicklung und dem Ausgleich sozialer Unterschiede wurden zunehmende Probleme erkennbar. Kommunen und Länder unternahmen deshalb zahlreiche Versuche, einzelne Aufgaben zu regionalisieren oder Regionen als politische Einheiten zu schaffen. Dabei erwiesen sich die zwischen den verschiedenen politischen Körperschaften bestehenden Interessenunterschiede und auch die auf die kommunale Ebene fixierte Identität der Einwohner jedoch regelmäßig als bedeutendes Hindernis (Priebs 1998, 1999; Schneider 1997, Budäus 1996). Um regionale Handlungspotentiale zu entwickeln, sind inzwischen politisch-administrative und wirtschaftliche Akteure zunehmend dazu übergegangen, mit Bezug auf einzelne Projekte oder Problembereiche Netzwerke zu bilden, in denen die Akteure einbezogen werden, die durch ihre Ressourcen (z.B. in Form von Finanzen, Fachkompetenz, Legitimation, ...) zur Zielereichung beitragen können. Diese analytisch als (regionale oder urbane) Governance verstandene Form1 der Entwicklungssteuerung hat seit Ende 1990er Jahre in der Praxis zunehmend eine normative Bewertung als Erfolgsrezept der Mobilisierung endogener Kompetenzen erfahren. Gleichzeitig wird die hohe Selektivität der bearbeiteten (vorwiegend ökonomischen) Entwicklungsziele und auch des Zugangs zu Netzwerken wird jedoch nicht als problematisch bewertet werden (Nischwitz/Molitor/Rohne 2002). Gleichzeitig erwiesen sich die dezentralen Strukturen der Raumplanung bislang sowohl in der Bewältigung der Aufgaben der deutschen Wiedervereinigung als auch der sozialen Probleme insbesondere innerhalb der Städte als überfordert. Versuchen der Bundesraumordnung, die Investitionen in Ostdeutschland direkter zu koordinieren und ihre Funktion damit zu stärken, traten sowohl die Länder als auch die Fachressorts auf Bundesebene entgegen. Zentrale Entwicklungsprobleme der Regionen und Kommunen werden statt dessen durch ressortspezifische 1 Auf kommunaler Ebene kann die Thematisierung von Public-Private-Partnerships (PPPs) als projektgebundenes Entwicklungsmodell als Vorläufer der Regional Governance Debatte verstanden werden. Zur Analyse der mit PPPs verbundenen Wirkungen auf die Stadtplanung siehe Heinz 1998.

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Gemeinschaftsprogramme des Bundes und der Länder bearbeitet – z.B. durch das seit 1998 laufende Programm "Soziale Stadt" (Walther 2004) und die Modernisierungsprogramme für die Infrastrukturen in den neuen Bundesländern. Die Rolle des Bundes in der Raumordnung beschränkte sich damit auch in den 1990er Jahren vorwiegend auf die wissenschaftliche Raumbeobachtung, die Koordination durch Abstimmungsprozesse mit den Ländern und zwischen raumwirksamen Programmen der Fachressorts des Bundes sowie auf die Entwicklung von Leitlinien. Versuche, die fehlende Umsetzungskompetenz und die geringen Steuerungsmöglichkeiten durch eine höhere Verbindlichkeit ihrer Programme zu kompensieren, sind in den vergangenen Jahrzehnten wiederholt gescheitert. Seit Mitte der 1990er Jahre bemüht sich das zuständige Bundesressort, durch sektorale Modellvorhaben und Wettbewerbsanreize (z.B. in der regionalen Abfallwirtschaft oder Wasserversorgung) sowie durch die Beteiligung an der Entwicklung einer europäischen Raumentwicklungskonzeption (EUREK) die Bedeutung der Bundesebene für die Raumentwicklung zu stärken (Fürst 2002a: 35). Die historische Entwicklung resümierend lässt sich für Deutschland eine Auseinanderentwicklung der Entwicklungs- und der Regulierungsfunktionen von Planung feststellen, die zudem unterschiedlich ins Mehrebenensystem eingebunden wurden: waren diese zunächst auf kommunaler Ebene vereint, um das Projekt der Moderne integriert betreiben zu können, wurde später eine überregionale Steuerung und Kontrolle der Entwicklung unumgänglich. Im dezentralen und föderalen System der Bundesrepublik wurden beide Funktionen auf alle staatlichen Ebenen aufgeteilt. Als das Ziel einer integrierten gesamtgesellschaftlichen Entwicklung zunehmend aufgegeben wurde, übernahmen die höheren Ebenen verstärkt eine durch Anreize wirkende Koordinierungsfunktion, während die regionalen und lokalen Ebenen selektivere und auf ökonomische Ziele ausgerichtete Entwicklungsstrategien entwickelten. Gleichzeitig hat sich auch die Regulierung durch die Entwicklung fachrechtlicher Kompetenzen immer weiter auf die Landes- und Bundesebene verlagert. Die Kommunen sind dadurch weitgehend zu Regulierungsempfängern geworden.

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Raumwirksame Dynamiken mit Konsequenzen für die Nachhaltigkeit

Als Ergebnis der stadtsoziologischen Forschung und der Raumbeobachtung können im deutschen Kontext verschiedene wirtschaftliche, soziale und auch politisch-institutionelle Prozesse benannt werden, die für die Verwirklichung von Nachhaltigkeitszielen bedeutsam sind. Zum einen ergeben sich hieraus Auswirkungen auf den ökologischen Problemdruck, zum anderen lassen sich in einzel-

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nen Fällen bereits Aussagen über bestehende Steuerungsvorschläge und ihre Wirksamkeit machen. Als Folge der wirtschaftlichen Restrukturierungsprozesse der vergangenen 25 Jahre haben sich die Produktions-, Leistungs- und Austauschbeziehungen zwischen Unternehmen immer stärker aus den zuvor bestehenden engen räumlichen Beziehungen gelöst. Die in Wertschöpfungsketten einbezogenen Partner verteilen sich tendenziell über immer größere Distanzen. Dieser Trend zur Erweiterung der räumlichen Reichweite von wirtschaftlichen Beziehungen wird auch durch die Digitalisierung gefördert, die technisch die immer stärkere Zerlegung von Produktions- und Wertschöpfungsketten ermöglicht. Die Folge ist eine erhebliche und nach wie vor ungebremste Zunahme des Verkehrsaufkommens und der Nachfrage nach zusätzlicher Verkehrsinfrastruktur. Dies spiegelt sich beispielsweise in der regelmäßigen Kapazitätserweiterung aller norddeutschen Containerhäfen als Folge hoher Wachstumsraten im Containerverkehr, der Erweiterung des bestehenden Autobahnnetzes sowie durch Planungen für neue Bahnstrecken für den Güterverkehr wieder. Neben den hiermit verbundenen Emissionen geht dieses kontinuierliche Wachstum des Verkehrs und der Verkehrsinfrastrukturen auch mit weiterem Flächenverbrauch, der Zerstörung und Zerschneidung vergleichsweise naturnaher und damit ökologisch wertvoller Flächen einher (Fläming/Hesse 1998). Die Nachhaltigkeitsstrategie der Bundesregierung schlägt zur Begrenzung des Flächenverbrauchs die Einführung eines Zertifikathandels als Instrument vor, dass bislang jedoch keine nennenswerte politische Unterstützung erfahren hat (Bundesregierung 2002: 287ff.). Das zentrale raumpolitische Steuerungsinstrument ist gegenwärtig der Bundesverkehrswegeplan (BVWP), der zwar erstens eine Förderung von Bahn und Schiff und von kombinierten Verkehren vorsieht und zweitens seit dem BVWP 2003 Verkehrsprojekte einer Umweltgüterabwägung unterwirft, jedoch im Ergebnis keine Trendwende im Umgang mit Flächen beinhaltet (BMVBW 2001, 2002). Als Folge dieses Restrukturierungsprozesses hat auch die Konkurrenz zwischen den Kommunen als Standort für Produktion und Konsum zugenommen, was insbesondere einen Wettbewerb in der Erschließung und Aufbereitung von Flächen zur Ansiedlung von Gewerbe erfordert und gleichzeitig das politische Regulierungspotential gegenüber den Akteuren der Wirtschaft einschränkt. Nach wie vor ist die Nutzung von land- und forstwirtschaftlich genutzten Flächen – den "Freiflächen" – für großflächige Neubauprojekte (seien es Verkehrsinfrastrukturen oder Gewerbegebiete) aufgrund ihrer vergleichsweise geringen ökonomischen Produktivität und der Abwesenheit wertvoller Bebauung mit den geringsten Kosten und Konflikten verbunden (siehe Statistisches Bundesamt 2004: 64ff.).

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In Wechselwirkung mit der Entwicklung der Verkehrsinfrastrukturen - insbesondere der Autobahnen - hat sich auch die Konzentration der wirtschaftlichen Aktivitäten und des wirtschaftlichen Wachstums auf die Kerne der Agglomerationen aufgelöst. Die noch mit dem Begriff der Suburbanisierung verbundene Konnotation hierarchischer Raumbeziehungen greift nicht mehr – die wirtschaftlichen und sozialen Beziehungen sind zunehmend großflächig dezentralisiert. Die Folge ist das Entstehen zusätzlicher Verkehrs- und Siedlungsbeziehungen, in denen auch die Auswirkungen und der Flächenbedarf großräumig verteilt werden. Neben den Wirtschaftsbeziehungen werden dabei auch die sozialen Beziehungen der Einwohner dezentralisiert - beispielsweise sind Pendlerströme immer weniger entlang einzelner Verkehrsachsen auf regionale Zentren hin orientiert, sondern verbinden alle Orte einer Region miteinander. Das gleiche gilt für Konsum- und Freizeitbeziehungen. In den zuvor ländlichen Gebieten konzentriert sich hierbei nach wie vor überwiegend die Nachfrage einkommensstärkerer Schichten nach hochwertigen und sozial homogenen Wohnumgebungen der Mittelklassemilieus. Dieser Trend zur Dezentralisierung von Raumbeziehungen ist weiterhin mit erheblichen und wachsenden ökologischen Belastungen durch zusätzliche Flächenbedarfe, die räumliche Ausdehnung von Infrastrukturen und zusätzliches Verkehrsaufkommen verbunden. Als Gegentrend wird allerdings eine gewisse Rekonzentration neuer produktionsnaher Dienstleistungsbranchen in den Kernstädten genannt, die auf städtische Milieus als Umgebung angewiesen sind (Läpple 2001, Siebel 2003). Als Folge neuer Technologien verlagern sich wirtschaftliche Nutzung selbst in bislang unzugängliche und deshalb nicht genutzte Gebiete wie die offene See: Offshore-Windparks und Aquafarming sind gegenwärtig dabei, sich zu wirtschaftlich bedeutenden und schnell wachsenden Aktivitäten zu entwickeln. Indem sie dabei selbst das Meer in Gewerbeflächen verwandeln, bestätigen sie eindrucksvoll die These der "kontinuierliche Landnahme" durch an Profitabilitätskriterien orientierten Nutzungen. Die Dynamik dieser neuen Prozesse war durch die bestehenden Regelwerke bislang nur begrenzt regulierbar, da Regulierungen außerhalb der nationalen Hoheitsgewässer nur für wenige Rechtsgebiete wie z.B. die Schiffahrtssicherheit vorgesehen waren. Erst 2004 wurde die rechtliche Grundlage für Raumordnung in der 200 Seemeilen-Zone – der "ausschließlichen Wirtschaftszone" geschaffen, um die Entwicklung der geplanten OffshoreWindparks räumlich steuern zu können. Während diese Regelung nachweislich Steuerungswirkung erzielt, steht die Einführung wirksamer ökologischer Rechtssetzungen im Meeresbereich (z.B. durch FFH-Gebiete) jedoch nach wie vor aus (Byzio et. al. 2005, Buchholz 2005). Auch die Entwicklungen des Freizeitbereichs und der Naherholung beeinflussen die ökologische Qualität im Raum weiterhin. Im Zusammenhang mit der

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anhaltenden Tendenz zur Zersiedlung des Raumes und der Zerschneidung großräumiger naturnaher "Freiflächen" konzentriert sich auch innerhalb Deutschlands der Freizeit-Nutzungsdruck stärker auf die abnehmende Zahl hochwertiger Naturgebiete. Diesen droht eine entsprechende infrastrukturelle Erschließung, die für ihre ökologische Qualität eine Gefährdung darstellen kann. Eine Verstärkung dieser Tendenz ist aus der bereits skizzierten Polarisierung zwischen einzelnen Regionen zu erwarten, bei der die ökonomisch marginalisierten Regionen weiterhin auf die Bedeutung des regionalen oder überregionalen Fremdenverkehrs setzen dürften. In einzelnen Gebieten wie z.B. der norddeutschen Küste macht dieser bereits jetzt bis zu 20% des regionalen Bruttosozialproduktes aus (Gee u.a. 2003: 17). Dieser Trend zu räumlich bedeutsamen Projekten, die die Wertschöpfung dieses Wirtschaftszweiges erhöhen sollen, ist in sehr unterschiedlichen Gebieten zu beobachten - sei es durch Golfplätze im Binnenland, durch zusätzliche Skianlagen in den Alpen oder Sportboothäfen an der Ostsee. Gleichzeitig sind Fremdenverkehr und auch regionale Naherholung auf den Erhalt der Attraktivität dieser Gebiete und Flächen angewiesen, die eng mit ihrer ökologischen Qualität verbunden ist. Dieses Interesse kann also anderen Nutzungsformen entgegenstehen und – wie im Falle der geplanten Offshore-Windparks vor der deutschen Küste – zu Konflikten führen, bei denen die Akteure des Fremdenverkehrs die für sie bedeutsamen Aspekte des Naturraumes verteidigen. Dieser Sektor verfügt regelmäßig über etablierte Verbindungen mit den Akteuren des politisch-administrativen Sytems und über handlungsfähige Strukturen. Im Falle der regionalen Naherholung kann das Interesse der BürgerInnen an einem Aspekt ihrer Lebensqualität ebenfalls anderen Nutzungen entgegenstehen - allerdings ist das Interesse an Naherholung meist diffus und nur im Falle einer hohen symbolischen Aufladung der betroffenen Gebiete organisierbar und damit konfliktfähig (Schuchardt et. al. 2004: 52ff.). Veränderungen mit erheblichen Risiken für ökologische Belange im Raum sind auch als Resultat von veränderten Nutzungsformen in einzelnen Sektoren zu erwarten. So hat Landwirtschaft als anteilsmäßig nach wie vor die wichtigste raumwirksame Aktivität erheblichen Einfluß auf zentrale ökologische Parameter wie die Biodiversität. Hier hält der Trend zur weiteren Konzentration mit einer geringeren Zahl landwirtschaftlicher Betriebe mit jeweils größerer Betriebsfläche ungebrochen an. Als Folge wird die weitere Steigerung der Nutzungsintensität durch den Einsatz von Chemikalien auf den Produktionsflächen und die Ausweitung von Monokulturen als Ergebnis von Spezialisierungen befürchtet. Erhebliche Ungewißheit besteht außerdem nach wie vor über die ökologischen Folgen und das Ausmaß des zu erwartenden Einsatzes der Gentechnik in der Landwirtschaft (EEA 2003: 42ff., 230ff.). Die Dimensionen dieser grundlegenden Problemlagen haben sich auch durch die politisch zeitweise geförderte Ausdehnung

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der ökologischen Landwirtschaft nicht substantiell verringert – allerdings wurde erkennbar, dass eine Umgestaltung dieses Sektors prinzipiell möglich wäre, jedoch auf massiven politischen Widerstand im etablierten Akteurssystem des Sektors trifft (siehe: Feindt, in diesem Band: Brand 2006). Eine bedeutsame institutionelle Dynamik erwächst aus den Initiativen vieler Bundesländer, sich im Rahmen der Anstrengungen zur Haushaltskonsolidierung verstärkt auf das Leitbild des schlanken Staates zu beziehen. Hier wird die Auflösung der unter anderem mit Fragen der Kommunalaufsicht, Raumplanung und Naturschutz betrauten Mittelbehörden und Landesfachämter vorgeschlagen. Zum 1.01.2005 wurden beispielsweise in Niedersachsen die Aufgaben der Bezirksregierungen auf die kommunalen Gebietskörperschaften und die Fachministerien aufgeteilt, in Mecklenburg-Vorpommern wird die der für Raumordnung und Landesplanung zuständigen Ämter vorbereitet. Als Konsequenz dürfte die regulierende Fachaufsicht gegenüber kommunalen Entwicklungsvorhaben geschwächt werden (SRU 2007). Ein Aspekt, der ebenfalls für die Steuerung räumlicher Entwicklungsprozesse von Relevanz ist, ist die gegenwärtige Dynamik der Liberalisierung öffentlicher Infrastrukturen, die in Deutschland zu einem bedeutenden Teil lange von den kommunalen Gebietskörperschaften betrieben wurden. Die Auflösung der integrierten Kommunalwirtschaft in den Bereichen Wasser, Energie, Abfall, Verkehr und ihre Überführung in privatwirtschaftliche Sektoren, die in komplexen Mehrebenen-Strukturen reguliert werden, hat die Möglichkeiten zu einer integrierten und politisch gesteuerten Koordination nach sozialen und ökologischen Kriterien verringert. Insbesondere gehen der lokalen und regionalen Ebene Regulierungspotentiale verloren, während Bundes- und EU-Ebene vorwiegend nach sektoralen und ökonomischen Kriterien regulieren (Libbe/Tomerius/Trapp 2001). Ob diese Entwicklung allerdings nach ökologischen Kriterien zu Qualitätsverlusten führt, ist gegenwärtig offen: Einerseits drohen als Ergebnis von Liberalisierung und Mehrebenenregulierung Regelungen, bei denen die festgelegten Qualitätsziele der ökonomischen Dynamik hinterher hinken. Während die Marktprinzipien in den Sektoren unmittelbar greifen, kann die notwendige nachträgliche Anpassung an ökologische Probleme und regionale Bedingungen als Folge von politischen Widerständen im Mehrebenensystem unterbleiben. Andererseits hat in der historischen Entwicklung der Moderne erst die Verlagerung von Regulierungspotentialen auf höhere staatliche Ebenen, die auch kommunale Gebietskörperschaften zu Regulierungsempfängern werden ließ, in technischer, sozialer und ökologischer Hinsicht zu deutlichen Qualitätssteigerungen der öffentlichen Infrastrukturen geführt (für das Beispiel Abfall: Osthorst 2002).

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Dieser sich bereits im Mehrebenensystem der Bundesrepublik verstärkende Prozess setzt sich durch die Bedeutungszunahme europäischer Rechtssetzungen fort. Dabei werden ökonomisch orientierte Entwicklungsprogramme der Regionen und Kommunen zunehmend mit EU-Regulierungen konfrontiert, die deshalb für die Berücksichtigung ökologischer Belange einen immer höheren Stellenwert einnehmen. Obwohl die EU in der Raumordnung keine Rechtssetzungskompetenzen hat, entwickeln EU-Programme erstens eine erhebliche Anreizfunktion. Dies gilt beispielsweise für sowohl das EUREK als auch die europäischen Regionalförderprogramme. So führt die Veränderung von Förderkriterien der EU gegenwärtig dazu, dass sich in Deutschland kommunale Gebietskörperschaften auch länderübergreifend durch Kooperationen zu Regionen formieren, um dem europäischen Regionenbegriff zu entsprechen, der ab 2007 eine Voraussetzung für die Berücksichtigung in EU-Regionalentwicklungsprogrammen sein wird. Hierfür müssen sich diese Kooperationen durch die Ministerkonferenz für Raumordnung (MKRO) anerkennen lassen, wodurch die Regionalisierung auch auf nationaler Ebene gesteuert wird (Faludi 2004). Sowohl mit Bezug auf die grundlegenden raumwirksamen Dynamiken (siehe oben) als auch mit Blick auf die Wirkungen durch diese politische Steuerung wird Regionalisierung deshalb in den letzten Jahren unter dem Label Regional Governance verstärkt thematisiert. Untersucht werden hier gleichermaßen die Entwicklungen regionaler Disparitäten, der Wettbewerb zwischen Regionen und die Bedingungen, um Regionen als Akteursnetzwerke handlungsfähig zu machen (Benz 2004, Ritter 2004), wobei der Diskurs um Regional Governance auch eine deutliche normative Komponente aufweist, die das Leitbild der Regionalisierung programmatisch verstärkt (Botzem 2002). Zweitens verändert die EU die Strukturen der Raumplanung und entwicklung gegenwärtig erheblich durch die Entwicklung prozeduraler und inhaltlicher Standards für raumwirksame Planungen und projektbezogene Genehmigungsverfahren durch Richtlinien, die als Teil der auf Integration zielenden europäischen Umweltpolitik entwickelt wurden. Durch die Flora-FaunaHabitat-(FFH-)Richtlinie, die Übernahme der internationalen Aarhus-Konvention über die Erweiterung von Beteiligungs- und Informationsrechten in europäisches Recht, die Wasser-Rahmenrichtlinie und die Richtlinie zur strategischen Umweltprüfung (SUP) sind die Anforderungen an Partizipation, rechtliche Standards und die fachliche Berücksichtigung insbesondere ökologischer Belange deutlich erweitert worden. Dadurch wurde auch die rechtliche Kontrolle über mächtige Akteure wie z.B. Landesregierungen erweitert, indem defacto eine europäische Appellationsinstanz geschaffen wurde. Obwohl diese Regelungen im Zuge der Implementation durch die Bundes- und Landesgesetzgebungen an

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die bestehenden Traditionen angepaßt wuerden und hierdurch einen Teil ihrer Qualität eingebüßt haben bzw. voraussichtlich einbüßen werden, ist diese Wirkung im räumlichen Steuerungssystem festzustellen. Es ist eine offene Frage, ob diese Bedeutungszunahme der europäischen Ebene auf die unterschiedlichen nationalen Strukturen einen Druck zur Vereinheitlichung ausübt oder ob die institutionellen Anpassungsmuster an die Erweiterung des Mehrebenensystems in den einzelnen Systemen unterschiedlich ausfallen werden (Hey et. al. 2005, Jänicke/Jörgens 2004). Im internationalen Vergleich von Planungssystemen (Newman/Thornley 1996) wird das deutsche System zum einen durch sein konstitutionalistisches Rechtssystem mit der sich aus ihm ergebenden starken Verrechtlichung geprägt, zum anderen durch die starke Dezentralisierung, in der die Befugnisse der einzelnen staatlichen Ebenen ineinandergreifen und der lokalen Ebene ein erheblicher Gestaltungsspielraum verbleibt. Als bemerkenswerter Effekt wird die starke Orientierung auf Konsens und Kooperation zwischen den staatlichen Ebenen hervorgehoben. Diese Charakteristika des deutschen Systems treten etwa im Vergleich zum britischen System hervor, in dem die nationale Ebene über die lokale Ebene eine detaillierte Kontrolle ausübt, als Appellationsinstanz für durch lokale Entscheidungen beeinträchtigte Antragsteller wirkt und selbst bis in einzelne lokale Entscheidungen hinein im Sinne zentralstaatlicher Zielsetzungen intervenieren kann. Die Partizipation Dritter – also z.B. der breiten Öffentlichkeit – ist in diesem System nicht vorgesehen. Auch im sogenannten "napoleonischen " französischen System hat die nationale Ebene in einem strikt hierarchisch abgestuften Planungssystem erhebliche Befugnisse bis auf die Ebene einzelner Projekte. Pläne haben gleichzeitig weitreichende rechtliche Wirkungen auch gegenüber privaten Landbesitzern. Gleichzeitig werden die Kommunen jedoch an den sie betreffenden Planungen beteiligt und ihre Interessen – vor allem aufgrund der erheblichen parteipolitischen Verbindungen zwischen der lokalen und der nationalen politischen Bühne – einbezogen (ebenda.: 60ff.). Ob das deutsche System beispielsweise aufgrund seiner Fähigkeit zur Einbeziehung und Integration der Kompetenzen mehrerer staatlicher Ebenen mit den Anforderungen europarechtlicher Regulierungen besonders gut zurechtkommt oder aufgrund fehlender Kompetenzen auf nationaler Ebene und der Abwälzung zahlreicher Anforderungen auf die hiermit überforderte lokale Ebene einem besonderen Anpassungsdruck unterliegt, ist gegenwärtig offen. In Bezug auf das Ziel der Nachhaltigkeit ist auch unklar, ob die Aufteilung der Steuerungspotentiale auf mehrere Ebenen der Verwirklichung von Nachhaltigkeitszielen und insbesondere dem Schutz ökologischer Belange förderlich ist. So steht einerseits dem kompetitiven Planungs- und Entwicklungsverhalten der lokalen und regio-

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nalen Ebene, dass Vorteile im Standortwettbewerb nach wie vor regelmäßig zu Lasten der noch bestehenden "Freiflächen" verwirklichen will, nur eine begrenzte Möglichkeit einer auf gesamtstaatlichen Ausgleich zwischen den Teilzielen von Nachhaltigkeit gerichtete nationalen Steuerung gegenüber. Andererseits bewirkt derselbe Mangel an strategischer Steuerungskapazität der einzelnen Akteure im föderalen System auch, dass Großprojekte nur im Konsens mit den Kommunen verwirklicht werden können, in denen ökologische und soziale Interessen noch am leichtesten organisierbar sind und eine politische Relevanz erreichen können.

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Nachhaltigkeit als Ziel der räumlichen Entwicklungsteuerung?

Als Ergebnis dieses skizzenhaften Durchganges durch die Entwicklung der (deutschen) Raumordnungspolitik und zentraler räumlicher Dynamiken lassen sich vor allem zwei zentrale Faktoren benennen, aus denen sich in Hinblick auf Raumentwicklung auch die wesentlichen Impulse, Träger und Kontexte für einen Wandel in Richtung Nachhaltigkeit bestimmen lassen: Erstens ist Raumordnungspolitik und Raumplanung als Teil der funktionalen Ausdifferenzierung moderner Gesellschaften entstanden, um im begrenzten Staatsgebiet die gesellschaftlichen Wachstumsdynamiken zu regulieren und zu steuern. Obwohl ihre Instrumente deshalb grundsätzlichalso angelegt sind, um naturräumliche Funktionen zu sichern, haben sie die Dynamik wirtschaftlicher, infrastruktureller und siedlungsräumlicher Entwicklungen zu keinem Zeitpunkt gebremst, sondern nur moderiert. Ihre Entwicklungsfunktion hat gegenüber der Regulierungsfunktion regelmäßig ein Übergewicht gehabt. Zweitens wurden und werden die Form und die Entwicklungsrichtung der Raumnutzung seit dem Beginn der Industrialisierung in erheblichem Maße von ökonomischen Kalkülen bestimmt, die Boden und Raum zu einer Ressource unter anderen machen, deren Nutzung Rentabilitätskriterien unterliegt und gleichzeitig als spatial fix zukünftigen Veränderungen entgegensteht. Die herangezogenen Beispiele aus den Bereichen Verkehr, Siedlungsentwicklung, Landwirtschaft und Gewerbestandorten illustrieren, dass diese Dynamik trotz eines an Indikatoren wie Flächenverbrauch, Zersiedlung und Gefährdung der Biodiversität gemessenen und insgesamt gewachsenen Problemdrucks weiterhin fortwirkt. Die Internationalisierung und Globalisierung des Wettbewerbdrucks hat die Bereitschaft, der ökonomischen Restrukturierung Priorität einzuräumen, sogar weiter erhöht. Dieser Verwertungsdruck Im Rahmen eines emergenten Entwicklungsprozesses führen die bestehenden Machtstrukturen damitführt auch in Hin-

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blick auf die ökologischen Qualitäten von Räumen kontinuierlich tendenziell zu Degradierung. Die die Entwicklung von Raumordnungspolitik und Raumplanung kennzeichnende Spannung zwischen Entwicklungs- und Regulierungsfunktion weist als Konstitutionsmerkmal also eine hohe Beständigkeit auf und stellt auch für Nachhaltigkeitsstrategien die entscheidende Ausgangsbedingung dar. Der Schutz von Freiräumen und zentraler ökologischer Qualitätsmerkmale von Naturräumen wurde und wird dabei im Wesentlichen durch zwei inkrementelle Prozesse der Ausdifferenzierung des politisch-institutionellen Systems gefördert – nämlich zum einen der Entwicklung und Professionalisierung von Regulierungsfunktionen in spezialisierten Behörden (Wurzel 2002), und zum anderen der kontinuierlichen Verlagerung von rechtlichen Regulierungspotentialen auf höhere Ebenen im europäischen Mehrebenensystem, die die Wirksamkeit von Umweltregelungen auch gegenüber mächtigen Akteuren erhöht (Jänicke/Jörgens 2004). Als weitere Triebkraft, die partiell ökologisch bedeutsame Räume oder räumliche Qualitäten gegen konkurrierende Nutzungen verteidigt, können unter bestimmten Bedingungen die auf ihre lokale Lebensqualität gerichteten Interessen der lokalen Bevölkerung gelten. Diese sind allerdings auf lokalpolitische oder verbandliche Beteiligungsstrukturen und rechtliche Beteiligungsmöglichkeiten angewiesen, um trotz ihrer Heterogenität und Organisationsschwäche politisch wirksam zu werden (Bresser et. al. 1997). Um Nachhaltigkeit gerichtet entwickeln zu können, erscheint es aus Sicht der Raumplanung vor diesem Hintergrund als konsequent, an diese Strukturbedingungen für räumliche Entwicklungsprozesse anzuknüpfen und integrative wie nachhaltige Ziele gleichermaßen in die Entwicklungs- und die Regulierungsfunktion einzubinden (Wegener 1998). Zwar sehen RaumplanerInnen und RegionalentwicklerInnen auch in wachsendem Umfang lokale und regionale Governance-Strukturen als geeignete Instrumente an, um unterschiedliche regionale Akteure in integrative Netzwerke einzubinden und über gemeinsame Leitbilder Potentiale für Ansätze sozialökologischer Transformation zu erschließen (Bressers/Kuks/Ligteringen 1997, Fischer/Moss 2001, Nischwitz/Molitor/Rohne 2002). Durch die selektive und Issuethemen-bezogene Entwicklung von Handlungspotentialen können jedoch einzelne Interessen privilegiert und andere durch Dethematisierung diskriminiert werden: Partnerschaften von regionalen Akteuren in Netzwerken bilden sich regelmäßig themenbezogen und freiwillig. Sie beschränken sich deshalb oft auf die konsensfähigen Aspekte der Kooperation – was überwiegend die ökonomischen Ziele sind, während die gruppenspezifischen Stärken nicht zur Integration ökologischer und sozialer Ziele reichen. Außerdem muss davon ausgegangen werden, dass innerhalb dieser Prozesse keine Einigkeit über die Inhalte von

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Nachhaltigkeit und die Stellung der Ökologie herrscht und auch über angenommene und in der Auseinandersetzung thematisierte sachliche Wirkungszusammenhänge erhebliche gegensätzliche Unsicherheiten Annahmen bestehen. Damit in Bottom-up-Prozessen Einigungen nicht durch die Externalisierung von Kosten auf nicht beteiligte Interessen und durch Vermeidung von Lösungen erzielt werden, die Interessengegensätze innerhalb von Netzwerken berühren, bedarf es wiederum der Stärkung der Regulierungsfunktion der Planungsinstrumentarien (Fürst 2001). Diese hat in den letzten Jahren erheblich von der Entwicklung des EU-Umweltrechts profitiert. Allerdings ist auch die Entwicklung dieser Strategie an eine konkrete Akteurskonstellation und EU-interne Kompetenzverteilung gebunden, die aufgrund von politischen Widerständen der Einzelstaaten gegenwärtig zur Disposition stehen könnte (SRU 2004: 99ff.). Zusätzlich wird die Monitoringfunktion der Planung durch ebenfalls selektiv wirkende Filter geschwächt: Obwohl die regulative Wirkung der bestehenden Planungsund Genehmigungspraxis grundsätzlich nachzuweisen ist, bestehen bedeutende Unterschiede bei den Rechtspositionen und den Gestaltungspotentialen der Akteure. Zugang zum Agenda-Setting haben faktisch nur große, weltmarktorientierte Unternehmen mit ihren privilegierten Beziehungen zu den politischen Führungen und Fachbehörden der Länder. Illustrative Beispiele bieten Hafen- und Flughafenprojekte. Aber auch die Stellung der berührten Interessen in der Projektimplementation wird unter anderem davon beeinflusst, in welchem Ausmaß sie in etablierte Kooperationen mit lokalen politischen Akteuren und Fachbehörden eingebunden sind (Schuchardt et. al. 2004). Die zentralen Entscheidungsstrukturen in der Raumentwicklung und in Planungsverfahren sind also sowohl mit den formellen politisch-administrativen Strukturen als auch mit den informellen Netzwerken eng verbunden und unterliegen tendenziell denselben an ökonomischen Verwertungskriterien orientierten Bias. Der Zugang zu diesen Entscheidungszentren wird über Sektoren und Ebenen hinweg auf privatwirtschaftliche, zivilgesellschaftliche oder staatliche Partner begrenzt, die Ressourcen wie Zeit, Geld, Macht und Wissen beisteuern können (Gabriel 2000, Stoker 1995). Gleichzeitig fallen auch die räumlichen Orientierungen zwischen (weltmarktorientierter) Wirtschaft, Ökologie und Sozialem auseinander (Fürst 2001). Um Nachhaltigkeit in diesem vermachteten Feld zu stärken, sollten die Prozeduren und Verfahren der Raumordnung und Raumplanung ausdrücklich auch als Teil des demokratischen Aushandlungsprozesses verstanden und gezielt entwickelt werden, um über die bestehenden Beteiligungsrechte hinaus eine Pluralisierung der einzubeziehenden Interessen zu erreichen. Eine in diesem Sinne angelegte Modernisierung und Demokratisierung des Raumordnungs- und Planungsinstrumentariums würde als Schnittstelle zwischen repräsentativ-demo-

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kratischen Entscheidungen, informellen Formen der Partizipation und gesellschaftlichen Konfliktbearbeitung sowie der Koordinierung zwischen staatlichen Ebenen und Fachpolitiken fungieren. Sie könnte die Leistungen nicht-hierarchischer Governance-Formen in der Konfliktbearbeitung und die Leistungen staatlicher Steuerung in der Ordnungsfunktion (z.B. die Verteilung begrenzter Ressourcen, die Gewährleistung von inhaltlichen und prozeduralen Standards) miteinander verbinden. Stärken-Schwächen-Analysen der bestehenden Planungsinstrumentarien haben gezeigt, dass insbesondere bei den folgenden Aspekten Erweiterungen bedeutsam sind: (a) eine substanzielle Stärkung der Neutralität der Genehmigungsinstanzen, die z.B. die bei großen staatlichen Infrastrukturprojekten anzutreffende Identität von beantragender und genehmigender Behörde ausschließt; (b) die Verwirklichung von affirmative action für die Produzenten von Gegenwissen über den Bereich des Naturschutzes hinaus, z.B. durch erweiterte Verfahrensrechte für Beteiligte und Betroffene; (c) Maßnahmen des capacity building für ressourcenschwache Akteure z.B. durch Ressourcen für aktivierende Methoden der Beteiligung und die verstärkte Einbeziehung der Wissenschaft, um eine Überwindung der Wissenskluft zwischen den Akteuren zu erreichen; (d) eine Erweiterung von Evaluations- und Reflexionsinstrumenten, die die prognostizierten Wirkungen von Vorhaben öffentlich bewertbar und diskutierbar machen. (e) Außerdem müssen Planungsprozesse als Schnittstellen zwischen den formellen politischen Prozessen und den informellen Netzwerken gestaltet werden. Ansatzpunkt hierfür könnte die Erweiterung des Scoping-Verfahrens um Elemente informeller, konsensorientierter Prozesse sein. (Schuchardt et. al. 2004). Sie würde allerdings auch ein prozedural angelegtes Verständnis von Nachhaltigkeit voraussetzen, bei dem eine ökologische Schwerpunktsetzung des Leitbildes nicht von vornherein normativ unterstellt werden kann, sondern sich im Dialog mit ökonomischen und sozialen Interessen an der Raumnutzung erst durchsetzen müßte – allerdings gestützt auf wirksame inhaltliche Regulierungen. Auch Nnachhaltige Raumentwicklung wäre also prozesshaft zu verstehen und müsste den Grundsätzen funktionierender Aushandlungsprozesse unterliegen nämlich der Notwendigkeit eines Leitbildes, der Verantwortung für den Prozess (Leadership), Legitimität und Verbindlichkeit des Prozesses sowie einem Monitoring. Der erforderliche Rahmen wäre durch Regulierungen zu setzen, die die Orientierung an hohen ökologischen Standards gewährleisten. Eine in diesem Sinne betriebene Entwicklung der Planungsinstrumente würde das etablierte Selbstverständnis der Institutionen des politisch-administrativen Systems entscheidend berühren. Vor dem Hintergrund der Probleme des „Ausfransens“ von politischer Steuerung in Governance-Strukturen und in der Mehrebenenpolitik könnte jedoch eine breitere und gezieltere Einbeziehung

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gesellschaftlicher Interessen in politische Entscheidungsprozeduren erreicht und deren Qualität gesteigert werden. Im Rahmen dieses prozeduralen Verständnisses von Wandel kann davon ausgegangen werden, dass Wandel sich erzielen lässt - allerdings nur in begrenztem Umfang gerichtet und in Abhängigkeit von der Lernfähigkeit und Lernbereitschaft von Akteuren mit divergenten Interessen. Insbesondere die Möglichkeiten, die Durchsetzungsfähigkeit mächtiger Wirtschaftsinteressen prozedural einzuhegen, werden stark begrenzt und von wechselnden politischen Legitimationserfordernissen abhängig sein. Damit gewinnt die Möglichkeit, die Interessen ressourcenstarker Akteure zu thematisieren und im Konfliktfall zu delegitimieren, einen zentralen Stellenwert. Der entscheidende Schauplatz dieser Auseinandersetzungen ist gegenwärtig die politische Öffentlichkeit der parlamentarischen Demokratie.

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Resümee

Der Beitrag hat das Ziel verfolgt, mit Bezug auf die konkreten Bedingungen in Deutschland die Möglichkeiten für radikalen Wandel der Raumentwicklung in Richtung Nachhaltigkeit – verstanden als signifikante Ökologisierung – zu untersuchen. Dabei wurde erstens erkennbar, dass das politische und administrative System der räumlichen Entwicklungssteuerung zwar wirksam ist, jedoch den Schwerpunkt auf Entwicklung legt, nicht auf begrenzende Regulierung. Zweitens wurden wirtschaftliche und gesellschaftliche Prozesse wie Zersiedlung, Inwertsetzung wenig erschlossener Gebiete, Nutzungsänderungen in der Landwirtschaft und Großprojekte als Einflüsse benannt, von denen erhebliche negative ökologische Wirkungen ausgehen und auch zukünftig ausgehen dürften. Drittens wurde herausgearbeitet, dass die horizontale wie vertikale Ausdifferenzierung des politisch-administrativen Systems prinzipiell durchaus wirksame Steuerungsinstrumente hervorbringt, die auch zu Verbesserungen der ökologischen Situation beitragen können. Hieran kann die gezielte Entwicklung von Governance-Instrumenten anschließen, die letztlich auf ein prozedurales Verständnis von Nachhaltigkeit abzielt. Diese Befunde lassen sich sowohl auf neomarxistische Ansätze beziehen als auch auf institutionalistische Annahmen. Eine neomarxistische Lesart kann darauf verweisen, dass sich neue räumliche Verwertungsregime selbst unter vergleichsweise rigiden rechtlichen wie gesellschaftlichen Anforderungen durchsetzen und Hoffnungen auf eine Ökologisierung durch Regulation enge Grenzen gesetzt sind. Das in der Steuerungs- und Governance-Debatte thematisierte Problem der Komplexität erscheint damit hier in erster Linievor allem als Frage ge-

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sellschaftlicher Dominanzverhältnisse. Dagegen können steuerungstheoretische Ansätze darauf abstellen, dass selbst unter den Bedingungen erheblicher Machtunterschiede und verfestigter Interessenkoalitionen institutionelle Vorkehrungen prinzipiell eine filternde oder moderierende Wirkung entfalten können. Die absichtsvolle Gestaltung von Institutionensystemen und Governance-Formen erscheint deshalb grundsätzlich als geeignet, einen Beitrag zu einem höheren ökologischen Regulierungsniveau zu leisten. Eine synthetisierende Perspektive, die mit Bezug auf räumliche Nutzungen nach den Möglichkeiten für radikalen Wandel in Richtung auf eine starke Variante von Nachhaltigkeit unter den gegebenen Bedingungen fragt, ist deshalb darauf verwiesen, innerhalb der Eigendynamiken und Widersprüchlichkeiten des bestehenden Institutionensystems diejenigen Mechanismen zu identifizieren und zu stärken, die auch die Durchgriffsfähigkeit dominierender Interessenkoalitionen begrenzen können. Unter den Bedingungen fortbestehender Machtasymmetrien muss es das Ziel sein, Verwertungsinteressen zu Anpassungen an die ökologischen Erfordernisse zu bewegen. Die hierfür notwendigen Vorkehrungen werden jedoch selbst ebenfalls Gegenstand politischer Auseinandersetzungen sein. Grundsätzlich erscheint Wandel also möglich. Reichweite und Geschwindigkeit werden allerdings durch Veränderungen im gesellschaftlichen Kräfteverhältnis bestimmt. Sie können durch die gezielte Demokratisierung von Entscheidungsprozessen positiv beeinflußt werden – nicht durch institutionelle Vorkehrungen und politische Steuerung.

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Nichtregierungsorganisationen als „Player“ in der Nachhaltigkeitspolitik - Möglichkeiten und Grenzen Heiko Garrelts

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Einleitung

Nachhaltigkeit meint, Gesellschafts- und Wirtschaftspolitik am Ziel einer globalen, bedürfnis- und verteilungsgerechten Wohlfahrtssteigerung für heutige und zukünftige Generationen zu messen. Zudem werden Gesellschafts- und Wirtschaftspolitik erstmals in der Geschichte über die Ressourcenfrage und die Frage des Funktionierens von Ökosystemen an eine außergesellschaftliche Dimension (und deren Dynamik) gebunden. Aufgrund dieser substanziellen Anforderungen geht Nachhaltigkeitspolitik über herkömmliche Umweltpolitik weit hinaus. Zusätzlich weist Nachhaltigkeit besondere instrumentelle Anforderungen auf. Der angedachte Weg zu einer nachhaltigen Entwicklung ist, mehr als noch in den Diskursen der 1990er Jahre zur Umweltpolitik und zur Globalisierung, von der Idee eines Kooperationsverhältnisses von Staat, Wirtschaft und Zivilgesellschaft geprägt. Über Partizipationsrechte an formalen Verfahren und korporatistischen Arrangements hinaus geht es beim Konzept der nachhaltigen Entwicklung um die gemeinsame Gestaltung und das gemeinsame Management von Willens- und Entscheidungsprozessen (Weidner 2004). So gibt beispielsweise die Agenda 21 als das zentrale Dokument der 1992er Rio-Konferenzen im Kapitel 23.1 als wesentlichen Faktor für die Umsetzung des Beschlossenen die „echte Beteiligung aller gesellschaftlichen Gruppen“ an. Den hohen Erwartungen an Kooperation im Kontext von gesellschaftlichem Wandel bzw. von Nachhaltigkeit gingen Befunde (unter anderem) von Schwächen sowohl staatlicher Steuerungsfähigkeit als auch Probleme der Steuerbarkeit gesellschaftlicher Teilbereiche voraus - greift man einmal auf die Terminologie der früheren Steuerungsdebatte zurück. Dabei gilt Steuerungsfähigkeit als ein wesentliches konstitutives Element des Weges in Richtung Nachhaltigkeit, neben Resonanzfähigkeit und Reflexivität der Gesellschaft sowie Selbstorganisation und Machtausgleich (Kopfmüller et al. 2001). Hier kommen Nichtregierungsorganisationen ins Spiel und treten neben staatliche, wirtschaftliche und internationale Organisationen sowie wissenschaftliche Expertengruppen. Im vorliegenden Aufsatz gehe ich der Frage nach: Wie beeinflussen Nichtregierungsorganisationen die Nachhaltigkeitspolitik und aus

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welchem Grunde können sie hier zu relevanten „Playern“ werden? Nicht zuletzt weil Nachhaltigkeitspolitik in der Umsetzung häufig auch ein „Konfliktterrain“ (Bauriedl/Wissen 2002) darstellt und weil Nichtregierungsorganisationen zugleich ein zentraler Stellenwert bei den instrumentellen Nachhaltigkeitsregeln ‚Selbstorganisation’ und ‚Machtausgleich’ eingeräumt wird (Kopfmüller et al. 2001: 310ff.) werde ich diese Frage unter Rückgriff auf machttheoretische Ansätze zu beantworten versuchen. Neben der Frage des wie und warum einer unterstellten „Korrelation zwischen dem Umfang zivilgesellschaftlicher Governance-Beteiligung und erwünschten Nachhaltigkeitseffekten“ (Weidner 2004: 385) ist es für den vorliegenden Sammelband ebenso relevant abzuschätzen, welcher Art diese von Nichtregierungsorganisationen erzielten Effekte eigentlich sind. Was kann dieses „häufig fehlende zivilgesellschaftliche Glied in einer alle relevanten gesellschaftlichen Interessensgruppen umspannenden Verhandlungskette“ (Weidner 2004: 385) erreichen? Was bedeuten entsprechende Befunde wiederum für Fragen eines schnellen, tief greifenden und zugleich zielgerichteten Wandels? Die Frage nach den Nachhaltigkeitseffekten drängt sich auf, denn seit längerer Zeit bereits beschränken Nichtregierungsorganisationen sich nicht mehr auf Aktivitäten wie Protest oder Lobbyarbeit. Gerade ‚sustainable development’ stellt ein Beispiel dafür dar, dass Nichtregierungsorganisationen politische Konzepte entwerfen, Themen in neue Zusammenhänge stellen sowie mit Verantwortlichkeiten und Ideen zur instrumentenbezogenen Umsetzung versehen. Als Diskurs geht dieses über angebbare formale Entscheidungsprozesse weit hinaus. Die theoretischen Bezugspunkte dieses Aufsatzes sind dreifach. Neben machttheoretischen Ansätzen bildet die Governance-Forschung einen wichtigen Hintergrund. Die Ko-Regulation durch öffentliche und private Akteure stellt hier eine mögliche Form der kollektiven Regulierung dar, neben der Selbstregulierung privater Akteure und der autoritativen Regulierung durch Regierungshandeln – wie dieses das umfassende Verständnis von Governance besagt (Kern 2004: 286, Mayntz 2004: 66). Governance erfolgt dabei auf verschiedenen politisch-administrativen Ebenen, wobei insbesondere die Idee von Global Governance von Politik als einem Mehrebenensystem ausgeht, in welchem lokale, regionale, nationale sowie globale Politikprozesse miteinander verschränkt sind (Dingwerth/Pattberg 2006, Hajer 2003). Ferner greife ich natürlich auf Erkenntnisse der Forschung zu Nichtregierungsorganisationen zurück. Hier werden sehr unterschiedliche räumliche bzw. politisch-administrative Ebenen in den Blick genommen. Es wird ein großes Spektrum von Organisationen untersucht, welches von lokal tätigen Vereinen (Müller-Thoma 1973, Seibel 1994, Zimmer 1996) bis hin zu global agierenden Nichtregierungsorganisationen (Arts 1998, Brunnengräber et al. 2005, Take 2002) reicht. Quasi „quer“ zu diesen Ebenen

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sortiert sich die Forschung in ökonomische, verwaltungswissenschaftliche, politikwissenschaftliche und soziologische Ansätze (Simsa 2001). Um hier bereits eine definitorische Annäherung vorzunehmen: Unter Nichtregierungsorganisationen (im Folgenden: NROs) sollen hier diejenigen Organisationen gefasst werden, die (1) organisatorisch unabhängig vom Staat in dem Sinne sind, dass sie keine öffentliche Einrichtung darstellen; (2) nicht gewinnorientiert sind, d.h. keine Gewinne an ihre leitenden Angestellten oder Eigner ausschütten; (3) keine Eigeninteressen der Mitglieder oder der Zielgruppe im Sinn von berufsständischen Anliegen, sondern ausschließlich öffentliche Interessen in Stellvertreterfunktion wahrnehmen; (4) eigenständig verwaltet und zu einem gewissen Grad von freiwilligen Beiträgen getragen werden sowie keine Zwangsverbände darstellen; (5) sich zumindest teilweise auf ehrenamtliches (freiwilliges) Engagement oder Spenden stützen (Brunnengräber et al. 2005: 15). Wie, warum und inwieweit also werden NROs in Politikfeldern, die für eine nachhaltige Entwicklung relevant sind, zu mächtigen Akteuren? Um diese Frage zu beantworten, gehe ich wie folgt vor: In Abschnitt 2 wird ein Analysekonzept entwickelt, welches auf verschiedenen sozialwissenschaftlichen Konzeptualisierungen von Macht beruht. In den anschließenden Abschnitten 3, 4 und 5 werden relevante Nachhaltigkeitseffekte durch NROs reflektiert. Doch es soll nicht allein um Erfolgsfälle gehen und es soll hier keine Glorifizierung erfolgen. So werden in der Schlussbetrachtung in Abschnitt 6 einige Grenzen und kritische Punkte benannt. Die empirische Rückbindung erfolgt jeweils exemplarisch an verschiedene Politikfelder, in denen sich NROs engagieren, darunter auch solche Bereiche, die wie die Standardsetzung im internationalen Forstsektor Nachhaltigkeitspolitik par excellence verkörpern.1

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Machttheorien und Nichtregierungsorganisationen - konzeptionelle Grundlegung

2.1 Machtkonzepte in der sozialwissenschaftlichen Theoriebildung Das Problem der Macht beschäftigt die sozialwissenschaftliche Theoriebildung seit ihren Anfängen. Dabei werden Machtkonzepte unterschieden, die sich auf sehr unterschiedlichen, häufig auch quer zueinander liegenden Ebenen bewegen (Arts/Tatenhove 2005, Clegg 1989, Göhler 2002). Es kann und soll an dieser 1 Im Zuge der empirischen Rückbindung dominieren ansonsten Befunde aus der Analyse von Umweltpolitik. Dieses geht auf eigene Arbeitsschwerpunkte zurück – inhaltliche Konkretisierungen für die Ausrichtung von Nachhaltigkeit sind damit nicht beabsichtigt.

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Stelle natürlich keine auch nur annähernd vollständige Wiedergabe der gesamten Debatte erfolgen. Wenn aber der Stellenwert und die Bedeutung von NROs in Kontexten der Nachhaltigkeitspolitik interessiert, so bietet sich eine Eingrenzung der Thematik über den Zugang von Giddens (1984: 257) an: „Power is the capacity to achieve outcomes“. Dann werden folgende Facetten relevant: x x x

die Dimensionen von Macht und die Beschaffenheit der „outcomes“ (I), die erklärenden Faktoren für Macht wie v.a. die Verfügbarkeit von Ressourcen (II), aber auch die Beziehungen der Akteure im Sinne von Machtfigurationen (III).

(I) Keck und Shikking (1998: 25) nennen in „Activists beyond borders“ folgende fünf von (internationalen) NROs erzielbare Effekte: “(1) Issue creation and agenda setting; (2) influence on discursive positions of states and international organizations; (3) influence on institutional procedures; (4) influence on political change in “target actors” which may be states, international organizations like the World Bank, or private actors like the Nestlé Corporation; and (5) influence on state behaviour.”

Wie lassen sich diese Punkte theoretisch herleiten? Machtkonzepte etwa der 1960er und 1970er Jahre sind der Frage nachgegangen, wie viele „Gesichter“ oder „Dimensionen“ der Macht identifiziert werden können. Für diese Debatte stehen v.a. die Namen Robert A. Dahl, Peter Barach und Morton Baratz sowie Steven Lukes. Dahl (1957, 1961) hatte im Zuge seiner empirischen Analysen real ausgeübter Macht den Aspekt der Entscheidungsfindung als wichtigsten Indikator von Macht bezeichnet. Es ging ihm darum zu zeigen, dass die amerikanische Gesellschaft trotz unterschiedlicher Machtressourcen dennoch pluralistisch ist (vgl. Göhler 2002: 3). Barach und Baratz (1962) haben diesen Ansatz kritisiert, da nur das offene und sichtbare Gesicht von Macht berücksichtigt werde. Mit dem Agenda-Setting durch politische Eliten fügten sie eine zweite Dimension von Macht hinzu. Diese Dimension manifestiert sich in der Fähigkeit eines Akteurs institutionelle Routinen so zu produzieren, dass der Zugang zum politischen Prozess auf bestimmte Themen und Akteure beschränkt wird. In der Konsequenz gelangen bestimmte Themen gar nicht erst auf die Tagesordnung, spielen aber als ‚non-decisions’ eine erhebliche Rolle. Lukes (1974) ging diese Kritik nicht weit genug, da der Fokus zu sehr auf Akteuren, Verhalten und beobachtbaren Konflikten läge. Versteckte, von den Betroffenen unbemerkt ausgeübte Macht (‚the mobilization of bias’) würde vernachlässigt. Lukes fügte mit seiner Schrift „Power – A Radical View“ als dritte Dimension die Bedürfnisfor-

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mung (‚preference-shaping’) hinzu - die „Nutzung subtiler Formen von Macht im Sinne von Foucault“ (Simsa 2001: 117): Normen, Regeln, Wirklichkeitskonzeption und Ziele der Akteure werden ohne Rückgriff auf Zwang beeinflusst, etwa über Institutionen oder Diskurse (Arts 2003: 15). Institutionen oder Diskurse geraten damit in ihrer Funktion als Rahmenbedingung, als Struktur in den Blick. Hier wird eine der Kernfragen der Sozialwissenschaft angesprochen: Wie ist das Handeln von individuellen, kollektiven oder korporativen Akteuren gegenüber Rahmenbedingungen, gegenüber Strukturen, von denen ebenfalls Macht ausgeht, zu gewichten? Im Umgang mit diesem Streit zwischen handlungs- und systemtheoretischer Perspektive soll im folgenden Giddens gefolgt werden. Im Zuge seiner Theorie der Strukturation (1984) hat er gezeigt, dass sich diese Perspektiven nicht ausschließen, sondern kombinierbar sind. In den Worten von Clegg: „Human agency produces structures which simultaneously serve as the conditions for reproduction of human agency in a continuing process“ (1989: 139). Rahmenbedingungen ermöglichen und begrenzen Handeln, wirken gleichwohl nicht endgültig und erweisen sich als veränderbar. (II) Es bleibt zu fragen: Wie kommt Macht überhaupt zustande? Macht muss generiert sein, bevor sie ausgeübt werden kann. Aus diesem Grunde muss sie zunächst als Disposition, als Eigenschaft oder Fähigkeit (capacity) angelegt sein, bevor sie in Machtbeziehungen Wirkungen auf die Adressaten entfalten kann (Göhler 2002: 5). Untrennbar mit dem Machtkonzept ist deshalb die Frage nach Ressourcen verbunden. Parsons fasst Macht als „the generalized medium of mobilizing resources for effective collective action“ (1963, zit. n. Göhler 2002: 6). Arts und Tatenhove definieren Macht als “the ability of actors to mobilise resources in order to achieve outcomes in social relations” (2005: 343). Mobilisierte Ressourcen sind nach McCarthy/Zald (1977) eine zentrale Bedingung dafür, dass Protestgruppen ihr Anliegen tatsächlich artikulieren. Wissen und Informationen, Geld oder die öffentliche Meinung gelten als Beispiele für Ressourcen, die für NROs relevant sind (Arts 1998: 52, Take 2002: 62–68). Landbesitz in NRO-Hand kann hochgradig machtrelevant werden (Garrelts 2006). Zu nennen ist ferner ein hoch motiviertes und unbürokratisch operierendes Personal, darunter so genannte politische Unternehmer. Die Rolle politischer Unternehmer ist vor allem im Rahmen von Prozessen des politischen Wandels und hier bei der Organisation „schwacher Interessen“ untersucht worden (Kingdon 1984, Roberts 1998, Winter 1997). Von ‚entrepreneurs’ gehen neue Ideen aus, sie suchen nach „geeigneten Schauplätzen“, sie entwickeln politische Strategien im Umgang mit

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politischem Widerstand und fördern die Bildung von Koalitionen vor allem mit Entscheidungsträgern.2 Jedoch dürfen Ressourcen und ‘outcomes’ nicht verwechselt werden. Keinesfalls, so Dolata (2003: 57), darf von prinzipiell vorhandenen Machtpotenzialen umstandslos auf reale Machtbeziehungen geschlossen werden: „To have (access to) resources is one thing, to use them and become effective another” (Arts/Tatenhove 2005: 347). Um machtrelevant zu werden – oder, bezogen auf Umbruchsituationen: zu bleiben – müssen Ressourcen situativ mobilisierbar und anschlussfähig sein. Für NROs ist damit der Zugang zu Entscheidungsarenen von hoher Wichtigkeit, um Ressourcen einbringen zu können. Hier treffen sie häufig auf staatliche Akteure, die an ihren Ressourcen überaus interessiert sind. In der Folge gehen Tauschgeschäfte dergestalt vonstatten, dass den NROs eine Statuserweiterung erfahren und staatliche Akteure Expertise oder verbesserte Legitimation für Entscheidungen erhalten. (III) Insgesamt also basiert Macht zwar in großem Maße auf den Ressourcen der Beteiligten. Allerdings ist Macht „kein umstandslos daraus ableitbares Gefüge, sondern ein kontingentes, weder starres noch beliebig änderbares Verhältnis, das sich in Spielen der Macht immer wieder neu zu konstituieren hat.“ (Dolata 2003: 57) Stimmt man dieser Sichtweise zu, so hat dieses Konsequenzen für die Konzeptualisierung von Macht schlechthin – die Definition Max Webers.3 Hier besteht die Vorstellung von Macht als einer ungleich verteilten Ressource, deren Verfügung bzw. Nicht-Verfügung eine gesellschaftliche Gruppe zur herrschenden bzw. zur beherrschten werden lässt. Im Zuge dieser ungleichen Verteilung würden Interessen gegen andere durchgesetzt (Weber 1972). Nun sind allerdings Machtfigurationen „keine Einbahnstraßen, in denen die Mächtigen den Ohnmächtigen ihren Willen aufzwingen könnten.“ (Dolata 2003: 57) Vielmehr geht es um „ein komplexes Geflecht asymmetrischer und wechselseitiger Beziehungen, in dem mehrere Personen, Gruppen oder Parteien miteinander verknüpft sind und in dem Veränderungen einer Relation auch die anderen Relationen verändern.“ (Sofsky/Paris 1994: 14) Daraus folgt, dass die Unterworfenen die Aktivitäten der ihnen Überlegenen beeinflussen können (Giddens 1984). Auch taucht Macht eher selten als reine Sozialform im Sinne von Zwang, Anweisung oder Kontrolle auf. Stattdessen mischt sie sich häufig mit Konsens, Verständigung und Vertrauen - gleichwohl ohne die asymmetrisch verfassten Abhängigkeiten aufzuheben (Dolata 2003: 57, Ortmann 1992, 1995). Dieses 2 Die Aktivitäten betreffen sämtliche Phasen des politischen Prozesses – von der ProblemIdentifikation bis hin zur Implementation. 3 Webers (1972: 28) berühmte Definition lautet im Wortlaut: „Macht bedeutet jede Chance, innerhalb einer sozialen Beziehung den eigenen Willen auch gegen Widerstreben durchzusetzen, gleichviel worauf diese Chance beruht.“

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bildet einen wichtigen nachhaltigkeitspolitischen Hintergrund - im Rahmen dessen Macht also nicht unbedingt ausschließlich als Nullsummenspiel ausgeübt werden muss: „Actors may also join hands, and achieve something together.” (Arts/Tatenhove 2005: 347, Hervorh. i.Org.)

2.2 Konzeptioneller Ansatz Um die bisherigen Ausführungen zu bündeln und für eine Darstellung der Rolle von NROs fruchtbar zu machen, orientiere ich mich im Folgenden an Arts (2003). Mit dem Ziel, das sehr unterschiedlich akzentuierte Wirken von NROs in Politikprozessen abbilden zu können, hat Arts eine Konzeption geschaffen, die von den erzielten Effekten ausgeht (“three faces of power”) und in weiteren Schritten sowohl die jeweils erklärenden Faktoren als auch die Strategien benennt, die zu den jeweiligen Effekten führen (Tabelle 1): 1.

2.

3.

Arts (ebd., 16ff.) führt das klassische „policy making“ an. Über die reine Entscheidungsfindung hinaus werden (in einem heuristischen Sinne) verschiedene Phasen vom Agenda-Setting bis zur Implementation bzw. Monitoring der Umsetzung berücksichtigt („decisional power“). Maßgeblich sind Ressourcen wie v.a. Wissen sowie der Zugang zu Entscheidungsarenen. Diesem ersten „face of power“ entsprechen Aktivitäten wie Protest, Lobbying oder Monitoring. Macht kann sich zudem auf neue Ideen und veränderte Rahmungen von Problemen beziehen, die als Diskurse allen Politikphasen inhärent sind und auch außerhalb der politisch-administrativ vorgegebenen Entscheidungsprozesse wirken („discursive power“). Erklärende Faktoren sind hier v.a. die moralische Autorität und der Medienzugang. Ein weiteres „face of power“ bezieht sich auf den Befund der GovernanceForschung, dass – weit über klassische Lobby-Aktivitäten hinaus – gesellschaftliche Akteure Politik zunehmend eigenständig gestalten und sich quasi selbst regulieren („regulative power“). Solch eine Variante bedarf ebenfalls eines substantiellen Wissens auf Seiten der Akteure und ist zudem nur in Lücken staatlicher Wirksamkeit denkbar.

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Tab. 1: Drei Varianten von NRO-Macht (nach Arts 2003, 20ff.; ergänzt) NRO-Aktivitäten Erklärende NachhaltigkeitsFaktoren für Effekte (Wie?) NRO-Macht (Was?) (Warum?) NROs im Protest, Lobbyar- Ÿ Wissen, Zu- Ÿ Relevante EntPolitikzyklus beit, ‘Adcocacy’, gang zu Entscheidungen Monitoring, Partischeidungsare(„decisional zipation nen power“). NROs und Naming’, Ÿ moralische Ÿ Diskurse: WerAutorität, MeDiskurse ‘Framing’, te, Normen, ‘Campaigning’ dienzugang, Konzepte Legitimität d. („discursive bisherigen power“) Diskurses NROs und Selbstorganisation, Ÿ technische Ÿ Standards private ‚Rule-making’ und Expertise, un(„regulative Regulierung Implementation geregelte Bepower“) reiche, marktliche Interessen Diese analytische Differenzierung in drei Varianten von NRO-Macht gibt die Gliederung der folgenden Absätze vor. Sukzessive werden für jedes „Gesicht“ die Aktivitäten, die relevanten erklärenden Faktoren sowie beobachtete Akteursund Machtfigurationen erläutert. Innerhalb dieser Abschnitte wird die Frage der jeweils von NROs erzielten Effekte mit Beispielen aus der Nachhaltigkeitspolitik beantwortet.

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Nichtregierungsorganisationen im Politikzyklus

3.1 Aktivitäten Das Spektrum von Aktivitäten beginnt beim Protest von außerhalb der Parlamente und zielt auf die Beeinflussung der öffentlichen Meinung und auf die Erzeugung von Handlungsdruck. Protest stellt – wie Regelverletzungen und ziviler Ungehorsam – ein wichtiges Unterscheidungsmerkmal zwischen politischen Parteien und traditionellen Interessensgruppen einerseits und sozialen Bewegungen andererseits dar (Take 2002: 97).

IV. Fokus: Governance

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Innerhalb der politischen Arenen intervenieren NROs klassischerweise durch Lobbyarbeit, d.h. durch direkte Beeinflussung relevanter Entscheidungsträger. Dieses sind i.d.R. nationalstaatliche Regierungen, internationale Institutionen oder Wirtschaftunternehmen. Auf internationalem Parkett erfolgt die Einflussnahme beim Aushandeln innerhalb von etablierten Umweltregimen, vor den Gremien der Vereinten Nationen oder im politischen System der EU (Furtak 2001). Hier wurden wesentliche Erfolge erzielt, denn zahlreiche politische Fragen fanden aufgrund solcher Lobbyarbeit die Aufmerksamkeit der UN und anderer internationaler Organisationen – nicht durch reguläre Aktivitäten der Mitgliedstaaten (Anheier/Cunningham 1994, zit. n. Simsa 2001: 117). Gegenüber dem häufig informellen und intransparenten Charakter der Lobbyarbeit beziehen sich andere Aktivitäten wie ‚Advocacy’ auf die offene und in der Regel akzeptierte Verbreitung von Information und Meinungen. Auch hier wird erhofft, dass Entscheidungsträger ihre Positionen anpassen oder ändern (Arts 2003: 18). Der hier erfolgende Transfer von Wissen und Informationen hat weit reichende Folgen, etwa für das Policy-Making in der internationalen Nachhaltigkeitspolitik. Die Macht der NROs findet ihren Niederschlag beispielsweise darin, dass sich in den verschiedenen Abschlussdokumenten der Rio- und der Walderklärung, der Agenda 21 sowie der Klima- und der BiodiversitätsKonvention einzelne Formulierungen und Ziele finden, die auf NROs zurückgehen bzw. von ihnen stammen (Brühl 2005, Klein et al. 2005: 13). Hier wirkten sie als Problemdefinierer, Agenda-Setter, Politikformulierer. Im Rahmen der Verhandlungen über die europäische FFH-Richtlinie4 fungierten Zivilgesellschaftsakteure als relevante Stakeholder (Heinelt et al. 2005: 274) (Partizipation). Bei der FFH-Richtlinie spielten die von Umweltverbänden erarbeiteten so genannte Schattenlisten eine erhebliche Rolle. Sie hatten einen erheblichen Einfluss bei politischen Auseinandersetzungen über die Frage, welche Gebiete in den offiziellen Schutzgebietskatalog der Mitgliedsländer aufgenommen werden mussten. Dieses war für verschiedene politisch-administrative Ebenen wichtig, denn so konnte (bzw. kann) die Kommission überprüfen, ob alle potenziellen Schutzgebiete von europäischer Relevanz von den Mitgliedsstaaten auch adäquat bei ihren Meldungen berücksichtigt worden waren bzw. in der planerischen Praxis berücksichtigt werden. Der Aspekt gegenwärtiger Planungspraxis verweist auf einen weiteren entscheidenden Beitrag von NROs. Mit dem Monitoring nehmen sie die so genannte ‚watchdog-role’ wahr und wachen über die Implementation politischer Programme: Die Einhaltung formulierter Ziele wird öffentlich eingefordert und Fälle von Nichteinhaltung transparent gemacht. Die Differenz zwischen Rhetorik 4 Richtlinie 92/43/EWG vom 21.Mai 1992 zum Schutz der Flora und Fauna sowie von Biotopen (Official Journal L026, 22/07/1992. 7-50).

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und Praktiken von Regierungen und Wirtschaftsorganisationen kann aufgespürt, verdeutlicht und öffentlich kritisiert werden. Dies betrifft auf transnationaler Ebene etwa die Sanktionierung vertragsbrüchiger Staaten durch NROs über die Mobilisierung von Öffentlichkeit. Im Rahmen dieser Strategien sind die Nutzung internationaler Dependenzen sowie die Verknüpfung lokaler und globaler politischer Arenen von zentraler Bedeutung.

3.2 Erklärende Faktoren Wissen Bei der Beantwortung der Frage, warum NROs einzelne Phasen des Politikzyklus beeinflussen (können), kommt dem ihnen eigenen Wissen eine wesentliche Bedeutung zu. Denn in dem weit reichenden, durch Nachhaltigkeit implizierten Transformationsprozess im Verhältnis von Staat und Gesellschaft wird Wissen sowie die Fähigkeit und Bereitschaft zum Informationsaustausch zu einer wesentlichen Steuerungsressource (Messner 2000: 37). Dieses gilt umso mehr, wenn Nachhaltigkeitspolitik auch prozessual als „regulative Idee“, im Sinne eines breiten und kontinuierlichen gesellschaftlichen Such-, Lern- und Entscheidungsprozesses verstanden wird (Kopfmüller et al. 2001). Diese Prozesse sollen sich an den „Leitplanken eines Entwicklungspfades“ orientieren, die ihrerseits u.a. durch die bereits genannten Kriterien der globalen Sichtweise, dem Postulat weltumspannender und inter- und intragenerativer Gerechtigkeit gebildet werden (Weidner 2004: 386). Wissen kann sich dabei auf lokales bzw. indigenes Wissen i.S. von Erfahrungen der Menschen im Alltag beziehen. Häufig umfasst Wissen im vorliegenden Zusammenhang wissenschaftliche Expertise. Hier ist exemplarisch die theoretische und angewandte Umweltforschung zu nennen, die in den zurückliegenden Jahren einen rasanten Aufschwung erlebt hat und zusätzlich zu den staatlichen und privatwirtschaftlichen Organisationen in nennenswertem Maße auch von halbstaatlichen und gemeinnützig arbeitenden Organisationen betrieben wird. Insgesamt sind staatliche Einrichtungen in einigen Teilgebieten wie dem Arten- und Naturschutz stark auf die Forschungsarbeiten von Organisationen wie dem WWF angewiesen. Viele der globalen Umweltprobleme wären ansonsten nicht aufgegriffen worden (Truschkeit et al. 2004: 31). In keinem Widerspruch dazu steht, dass Wissen in zentralen Feldern der Gesellschaftsentwicklung längst zu einer umkämpften Ressource geworden ist (Heins 2002: 45). Wissen auf Seiten von NROs fungiert dann durchaus als Gegenexpertise zu den etablierten Forschungseinrichtungen (Take 2002: 15, Truschkeit et al. 2004: 31). Des Weiteren ist auf Konfliktsituationen hin zu wei-

IV. Fokus: Governance

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sen, in denen wissenschaftliche Standards gegen ‚nackte Interessenspolitik’ hochzuhalten sind (Roth 2005: 111).5 Allgemein besteht eine wesentliche Funktion von NROs darin, als „Knowledgeholder“ (Schmitter 2002, zit. n. Heinelt et al. 2005: 281) den Transfer in Form von Informationen und Wissen zwischen nationalen und internationalen Netzwerken bzw. Verhandlungssystemen (Klein et al. 2005: 48) zu leisten. Dieses hat zur Folge, dass Staat und Unternehmen in der Streuung, Kanalisierung oder - ggf. - Geheimhaltung von Wissen und nicht länger die exklusiven Hauptakteure sind: „Insbesondere Nichtregierungsorganisationen entziehen die Erhebung, Hortung, Verarbeitung und Verwertung von Wissensbeständen der Geräuschlosigkeit behörden- oder konzerninterner Routinen und versuchen, dieses Wissen vor seiner beliebigen Unterordnung unter die kurzfristigen Erfordernisse von Markt und Staat zu bewahren“ (Heins 2002: 45).

Gegenüber einer zuvor bestehenden Dominanz von Staat und Unternehmen in der Verfügung über Wissen besteht nun, mit Blick auf die NROs, eine Situation asymmetrischer Koexistenz. Bei der (generellen) Frage, in welchen Situationen Wissen und wissensbasierte Konzepte zu einer entscheidenden Ressource werden können, ist politikanalytisch auf Situationen sich plötzlich öffnender „windows of opportunities“ zu verweisen (bei Katastrophen, Krisen, aber auch bei einem Wechsel der Regierung). Vorhandene Policy-Lösungen koppeln sich mit Problemen und beide zusammen mit aussichtsreichen politischen Kräften im so genannten PoliticsStrom, so dass insgesamt der Policy-Vorschlag auf die Entscheidungsagenda gelangt (Kingdon 1984).

Zugang zu Entscheidungsarenen Dem formalen und informalen Zugang zu Entscheidungsträgern kommt eine besondere Bedeutung zu. So genannte politische Gelegenheits- und Chancenstrukturen beeinflussen den Zugang und damit das Wirken von NROs maßgeblich (mit); sie werden begriffen als

5 Diese Situation war gegeben, als die Reform des Walfang-Regimes misslang, da wichtige WalfangNationen wie Japan wissenschaftliche Ziele vorgaben, um ihre Fangquoten zu sichern (Zangl 1999, zit. n. Roth 2005: 111).

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Heiko Garrelts „comprised of specific configurations of resources, institutional arrangements and historical precedents for social mobilization, which facilitate the development of protest movement in some instances and constrain them in others.” (Kitschelt 1986: 58)

Von Relevanz ist also die Offenheit (bzw. Geschlossenheit) des politischen Systems. Zu unterscheiden sind hier relativ stabile institutionelle Strukturen (z.B. Dezentralisierungsgrad des Staates, die Form der Gewaltenteilung sowie die Stärke und Strategien des administrativen Apparates) und politischen Gelegenheitsmustern, die variieren können und konjunkturellen Einflüssen unterworfen sind (parteipolitische Zusammensetzung von Regierungen, Spaltungen der politischen Elite). Als wichtiger Aspekt für stabile institutionelle Strukturen gilt der Zugang zu Gerichten. In einem vom sonstigen politischen System weitgehend unabhängigen Gerichtssystem können NROs politische Entscheidungen behindern - oder gerade durchsetzen (Kolb 2002: 49). Ansonsten äußert sich ‚Zugang’ etwa in der Einbringung von eigenen Studien oder die Qualifikation als Teilnehmer nationaler Delegationen. Politische Chancenstrukturen vor allem seit dem Ende des Kalten Krieges haben die Bedeutungszunahme von NROs erheblich begünstigt. Die Sequenz der Weltkonferenzen in der letzten Dekade stellte ein wesentliches Aktionsfeld für NROs dar. Auf dem Erdgipfel von 1992 fanden sich in 150 staatlichen Delegationen Vertreter von NROs. Manche Staaten gaben ihren Partizipationsstatus aus Mangel an Ressourcen gleich ganz an sie ab (Take 2002: 14). NROs gelten hier sowohl Ausdruck als auch Triebkraft von Globalisierungsprozessen (ebd.: 27); Brunnengräber/Walk (2001: 105) sprechen von einem Prozess der Ko-Evolution von NROs und internationalem System. Oftmals wird der Zugang zum politischen Prozess also weniger erkämpft als durch staatliche Akteure gewährt und sogar aktiv durch die Delegation von Aufgaben gefördert. Dieses gilt vor allem für die politische Koordination in Mehrebenensystemen und hat verschiedene Facetten. Diese reichen von der Stärkung von bundespolitischem Einfluss (1) über die Möglichkeit, Zwecke zu verfolgen, die mit Legitimationsrisiken behaftet sind (2) bis hin zum Ausgleich fehlender Information, Expertise und Strategie (3): 1.

In Deutschland fungiert der Bund als Vermittler von Fördermitteln und findet in NROs (häufig: Vereine) eine willkommene Verstärkung seiner Hausmacht. Begünstigt durch das Subventionswesen können Vereine „Lücken“ der Bundeskompetenz kompensieren und Blockaden aufgrund von vertikaler und/oder horizontaler Politikverflechtung überwinden. Diese zentralisierende Tendenz steht zwar in einem Spannungsverhältnis zu föderalen

IV. Fokus: Governance

2.

3.

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Willensbildungsstrukturen, kann jedoch in Politikfeldern wie dem Biodiversitätsschutz die Zielerreichung fördern (Garrelts 2006). Ein eher informales Motiv in der Wahl einer NRO für die Aufgabenerledigung besteht in der Abschirmung gegenüber Einflüssen der Tagespolitik und damit Entpolitisierung bzw. „Versachlichung“ von Teilaufgaben (MüllerThoma 1973: 39ff.). So dienen etwa Kulturvereine wie das Goethe-Institut e.V. als Medium der außenpolitischen Einflussnahme, die jedoch nicht augenfällig wird. Insgesamt befreit die Verlagerung politischer Aktivitäten von staatlichen Instanzen auf nichtstaatliche Organisationen erstere von den politischen Rücksichten der Regierungstätigkeit und erlaubt durch das Sprachrohr etwa eines Vereins eine ungehinderte und deshalb oft wirksamere Meinungsbildung als sie in offiziellen Bahnen möglich gewesen wäre (ebd.: 41). Dieses Muster haben Anheier (1989) und Smith (1989) für die Entwicklungszusammenarbeit beschrieben: NROs werden von Regierungen mit finanziellen Ressourcen ausgestattet; damit entstehen Einflusskanäle, mit denen oppositionelle Machtstrukturen etwa im ländlichen Raum umgangen werden können. Für die EU-Ebene beschreiben Heinelt et al. (2005) umweltpolitische Beispiele, im Rahmen derer NROs „als funktionale Äquivalente für eigene Kontrollagenturen der Kommission“ fungieren (ebd.: 285). Die Kommission, selbst über einen relativ kleinen Verwaltungsapparat verfügend und deshalb auf externes Expertenwissen angewiesen, wird so in die Lage versetzt, die Befolgung von Richtlinien in den Mitgliedsländern zu überprüfen. Zudem bietet die Einbindung zivilgesellschaftlicher Akteure für die Kommission ungleich bessere Möglichkeiten, die Akzeptanz und Legitimation ihrer Richtlinien- und Verordnungsvorschläge zu erhöhen, weil sich die berücksichtigten Positionen und Argumentationsweisen von zivilgesellschaftlichen Akteuren nicht von vornherein als selbstbezüglich einordnen lassen (ebd.: 281).

Es zeigt sich: NROs können zu Bündnispartnern für staatliche Akteure werden, wenn sich die von ihnen jeweils verfolgten Interessen decken (Heinelt et al. 2005: 280). Sie werden durch staatliche Akteure, beispielsweise Europaparlamentarier, unterstützt und aufgewertet; umgekehrt werden staatliche Akteure mit argumentativer, zivilgesellschaftlich generierter Macht ausgestattet. Für NROs bieten sich supranationale Institutionen zur Durchsetzung solcher Anliegen an, die auf nationalstaatlicher Ebene nicht durchsetzbar sind (Keck/Shikking 1998).

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Nichtregierungsorganisationen und Diskurse

4.1 Aktivitäten NROs suchen „nicht allein Lösungen für bestimmte Probleme, sondern sie suchen die Probleme selbst und verleihen ihnen einen Streitwert.“ (Heins 2002: 42, Hervorh. i. Org.) So werden Ereignisse und Prozesse benannt und ggf. politisiert, soweit sie bis dato nicht als politisch galten bzw. außerhalb von Themenkonjunkturen liegen (‚naming’). Bekanntlich existieren Probleme „nicht in der Art von Gegenständen, die man am Wegesrand findet oder auch übersieht“ (ebd.). Vielmehr sind sie soziale Konstrukte, die die Aufmerksamkeit auf Missverhältnisse zwischen Soll- und Ist-Zuständen richten und Elemente wie Werte, Normen, Ideen, Konzepte oder Schlagwörter enthalten. Diese Elemente werden neu gerahmt, zu einer mehr oder weniger kohärenten ‚story’ zusammen gefügt (‚framing’). Themen werden in neue Zusammenhänge gestellt und mit neuen Bedeutungen versehen; Prioritäten, Verantwortlichkeit und Zuständigkeiten werden definiert, Instrumente zur Umsetzung ausgewählt. Als Beispiele für derlei Rahmungen im Sinne des Nachhaltigkeitskonzepts (Simsa 2001: 117) gelten die Herstellung eines Zusammenhangs zwischen Umwelt- und Entwicklungspolitik, der Slogan ‚Think globally, act locally’ oder die Reformulierung der Frage individueller Gesundheit als umweltpolitisches Thema. Die ‚Story’ wird in den politischen Prozess eingespeist, um den dominanten Diskurs herauszufordern. Akteure streben danach, dass ihre Problemdefinition zum Kristallisationspunkt einer Diskurskoalition wird (Hajer 1993). Sie bilden aus verschiedenen sozialen Zusammenhängen eine Koalition, die versucht, eine bestimmte Definition eines Problems mit Hilfe von narrativen Darstellungen gegenüber anderen Problembeschreibungen durchzusetzen. ‚Campaigning’ verläuft v.a. über den Einsatz von Massenmedien (s.u.). Gegenüber dem klaren Zusammenhang von ‚decisional power’ und Politikzyklus ist der Zusammenhang von ‚discursive power’ und politischen Programmen weniger eindeutig. So verhandeln politische Akteure einen Diskurs nicht als Ganzes – lediglich Teile wie bestimmte Ideen, Konzepte, Werte. Gegenüber der Beeinflussung eingrenzbarer Entscheidungsprozesse ist Rahmung eines Diskurses weniger ein intentionaler, rationaler, individuenbezogener Akt. Diskurse entwickeln sich im Laufe der Zeit, eher kollektiv, in Teilen ggf. ohne unmittelbare Intention. Sie sind anders als Argumente weniger zielgerichtet und fokussiert als Argumente in Entscheidungsprozessen, dafür aber ausgedehnter in Zeit und Raum. ‚Sustainable development’ wie auch internationale Arbeitsstandards können als Beispiele dienen:

IV. Fokus: Governance

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„While these concepts and underlying discourses have been developed, debated and redefined in global, national and local arenas in past decades, governments and international organizations adopted short-term policies, which drew upon theses discourses and gave flesh and blood to these values, norms and concepts” (Arts 2003: 24).

4.2 Erklärende Faktoren Moralische Autorität Gerade das (unterstellte) Eintreten für universelle Ziele ohne ein „substantielles Eigeninteresse“ verschafft den NROs eine moralische Autorität, die zu ihrem Bedeutungszuwachs in Politik und Gesellschaft geführt hat (Take 2002: 41). Dies gilt insbesondere, wenn öffentliche Interessen in Stellvertreterfunktion wahrgenommen werden. Ein Beispiel hierfür stellen diejenigen Bereiche des Umweltsektors dar, in denen zunächst einmal kein eigener Fürsprecher existiert – es sei denn, es handelt sich um einen staatlich umgrenzten Raum, innerhalb dessen betroffene Bürger Einfluss auf die Entscheidungsträger ausüben (Truschkeit et al. 2004: 32). Nicht zufällig stehen so die ‚Global commons’, staatsfreie Räume wie die Weltmeere, im Vordergrund der als „ökologisches Weltgewissen“ (Kohut/Mayer-Tasch 2002) firmierenden NROs. Sie sind es, die „eine stärkere Berücksichtigung der Belange entfernter Regionen und Bevölkerungsgruppen, zukünftiger Generationen und auch nichtmenschlicher Lebewesen“ fordern (Heins 2002: 162). Ihre Legitimität macht sich zusätzlich an folgenden Punkten fest: nn unterstellter Zuverlässigkeit, an zugeschriebener Expertise und damit an Kompetenz, an der Zahl der Unterstützer, an dem Status wie den zuerkannten Partizipationsrechten und schließlich an den ihnen – gegenüber staatlichen oder marktlichen Akteuren - zugeschriebenen komparativen Vorteilen wie Vertrauen, geringe Bürokratie, Ehrenamtlichkeit und Effektivität (Brunnengräber/Walk 2001: 106). Fallbeispiel hierfür ist die Organisation Greenpeace, der ein hohes Maß an moralischer Autorität in Umweltfragen eingeräumt wird; für die Organisation Amnesty International gilt dieses bei Menschenrechtsfragen (Arts 2003: 25).

Zugang zu den Medien Als die zweite erklärende Variable gilt der Zutritt zu den Massenmedien. Dieser Zutritt ist für die oben genannten Strategien unerlässlich, um größere Teile der Öffentlichkeit – auch über die jeweiligen nationalen Grenzen hinweg – zu errei-

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chen und um politischen Druck zu erzeugen. Ein mittlerweile klassisches Beispiel stellt der Konflikt um die Brent Spar im Jahre 1995 dar. Der Ölkonzern Shell hatte, mit entsprechender Genehmigung britischer Behörden und damit formal legitimiert, diese Bohrinsel versenken wollen. Greenpeace opponierte gegen diese Pläne und es gelang mithilfe der Massenmedien ein Bild einer buchstäblichen "Schlacht über Brent Spar" zu erzeugen. In dieser medialen politischen Schlüsselarena suggerierte dieses Image einen Kampf von David (Greenpeace) gegen Goliath (Shell) (Arts 2002: 27) und mobilisierte so die europaweite politische Unterstützung für das Greenpeace-Anliegen.6 In einer Vielzahl europäischer Staaten entstand eine (sonst eher ungewöhnliche) Koalition von prominenten politischen Akteuren wie des deutschen Kanzlers und TankstellenKunden gegen die Versenkung. Brent Spar wurde zu einer transnationalen Angelegenheit, nahe legend, dass der britischen Regierung nicht automatisch das Monopol einer legitimierten Entscheidung zukomme. Vor allem aufgrund des Konsumentenboykotts und des drohenden Image-Schadens änderte Shell die Pläne.7

Legitimität des herrschenden Diskurses Als wesentlicher Erfolgsfaktor dabei gilt die Legitimität des herrschenden Diskurses, welcher in Frage gestellt wird (Hajer 1995, Lange 2004, Risse 2000). Als ein einschlägiges Beispiel kann der diskursive Wandel in der Landwirtschaft angesehen werden (Lange 2004). Eine steigende Zahl von Krisen und Skandalen wie BSE, Maul- und Klauenseuche, Hormonskandalen etc. haben den bis dato dominanten Diskurs der "modernen Agrarindustrie“ nachhaltig in Frage gestellt – mit all den Teilelementen wie Konzentration in der Landwirtschaft, Spezialisierung, Wachstum, hoher Produktivität, Biotechnologie etc. Damit konnten alternative Diskurse wie nachhaltige Landwirtschaft, Integrierter Landbau, Organischer Anbau etc. an Prominenz gewinnen. Ein anderes, weiter gehendes Beispiel stellen die jahrzehntelangen Kampagnen im Bereich Menschenrechte dar, im Rahmen derer NROs immense Er6 Dazu Hajer (2003: 179): “The extended crisis over the Brent Spar cannot be explained without taking into account the images of the tiny helicopters ('with a female pilot'!) with which the activists managed to capture and recapture the buoy." 7 Kurz darauf musste Greenpeace zugeben, dass ein Bündel von Informationen nicht annähernd den tatsächlichen Gegebenheiten entsprach. Dieses betraf den Bestand an Öl und das Maß an Giftmüll, welches auf der Brent Spar vermutet wurde. Die Glaubwürdigkeit und v.a. das „Standing“ von Greenpeace in den Medien war fortan stark beschädigt. Dieser Vorgang ist auch insofern von Interesse, als hier möglicherweise die seitdem unverkennbare Abnahme konfrontativer Strategien von Umwelt-NROs eingeleitet wurde. Seitdem können eine Vielzahl von kooperativen Handlungsansätzen identifiziert werden (Arts 2002).

IV. Fokus: Governance

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folge erzielt haben. Jüngere Beispiele stellen die Organisationen Amnesty International (seit 1961) sowie Human Rights Watch (seit 1991) dar. Menschenrechtsbezogene Normen haben Prinzipien der nationalen Souveränität stark beeinflusst. Diktatoren können sich der Kritik an verfehlter Menschenrechtspolitik nicht länger durch Verweis auf ‚Einmischung in innere Angelegenheiten’ entziehen (Keck/Shikking 1998, Risse 2000).

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Nichtregierungsorganisationen in staatsfernen und ungeregelten Bereichen

5.1 Aktivitäten Nicht allein in Deutschland treten NROs zunehmend auch als Dienstleister auf, wenn sie in Kooperation mit privatwirtschaftlichen Unternehmen ökologisch unbedenklichen Strom anbieten oder in einer ebensolchen Kooperation das DreiLiter-Auto oder einen FCKW-freien Kühlschrank entwickeln. Nach einem Abbau von Berührungsängsten gegenüber Technik, seit der Existenz neuer Medien und seit einer gewissen Offenheit auch konservativer Bündnispartner soll Umweltschutz durch wirtschaftliche Innovationen gefördert werden (Brunnengräber/Walk 2001: 102-103). Solchen privaten Kooperationen liegt eine gemeinsame, jedoch unterschiedlich motivierte „Reserviertheit“ gegenüber staatlichen Politikansätzen zugrunde (Arts 2002: 28): x x

In den Augen von NROs ist das politisch-administrative System zu ineffektiv, zu langsam und insgesamt zu bürokratisch in seinen Bemühungen, Nachhaltigkeit auf den Weg zu bringen. Unternehmen erachten staatliche Steuerungsansätze als zu unpräzise, als zu teuer in den Auswirkungen und als nicht innovativ (ebd.).

Solche „green alliances“ (ebd.) leiten über zu vergleichsweise neuen und zusätzlichen Formen von Governance, im Zuge derer private Akteure - vor allem seit Ende der staatlich dominierten Ära im Anschluss an den 2. Weltkrieg - Politik ohne staatliche Beteiligung eigenständig gestalten und auch verbindlich implementieren. Neu sind diese Ansätze insofern, als bisherige Formen von Governance zum einen in der internationalen und intergouvernementalen Kooperation bestehen. Solche Regime etwa zum Umgang mit dem Problem der Treibhausgase sind kombiniert mit hierarchischen Implementationsstrategien auf nationaler Ebene. Zum anderen bestehen sie in globalen Politiknetzwerken, im Rahmen derer Nationalstaaten nur noch eine Gruppe neben inter- und supranationalen

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Institutionen, verschiedenen NROs, aber auch subnationalen Akteuren stehen (Kern 2004: 287). In einer dritten Konstellation treten NROs „auf Augenhöhe“ mit marktlichen Akteuren in Interaktion, ohne dass nationalstaatliche Akteure an Normsetzung beteiligt sind (Tabelle 2). Gemeinsam und freiwillig werden Normen und Standards festgelegt, wobei 'Standard' als "an expertise-based voluntary rule on organizational regulations, structures and/or procedures" definiert wird (Arts 2003: 33). Tab. 2: Formen globaler Governance (Kern 2004: 286) Art der Institutionalisierung Internationale und intergouvernementale Kooperation Globale Politiknetzwerke Transnationale Netzwerkorganisationen

Normsetzung und Normdurchsetzung ohne Selbstorganisation

durch Nationalstaaten

mit Selbstorganisation

mit Nationalstaaten

durch Selbstorganisation

ohne Nationalstaaten

Als „Paradebeispiel“ sowohl für Nachhaltigkeitspolitik als auch für „neue Governance-Formen zwischen Markt, Staat und Selbstorganisation“ (Kern 2004: 295) gilt das Forest Stewardship Council (FSC). Ähnliche Governance-Formen existieren in Gestalt des Marine Aquarium Council (MAC), des Marine Stewardship Council (MSC) oder des Sustainable Tourism Stewardship Council (STSC). Ersteres, das FSC-System, ist 1993 aus einer Initiative von unterschiedlichen Stakeholdern (u.a. Forstwirtschaft, Holzindustrie, private Zertifizierer, UmweltNROs, indigene Völker) entstanden und hat sich sehr schnell verbreitet und existiert inzwischen in 78 Ländern (Pattberg 2005: 357). Ein zentrales Element des FSC-(Mehrebenen-)Systems bilden auf internationaler Ebene entwickelte Prinzipien, die von nationalen bzw. regionalen Arbeitsgruppen festgelegt werden.8 Dieses FSC-Label setzt Standards für ein nachhaltiges Forstmanagement, weil 8 Das FSC International hat zehn Prinzipien mit 56 Kriterien für die Forstwirtschaft entwickelt. Dazu zählen Bestimmungen zur Einhaltung nationaler Gesetze und internationaler Vereinbarungen wie CITIES oder der CBD (Principle 1), zur Definition von Nutzungsrechten (Principle 2), zum Schutz der Rechte der indigenen Bevölkerung (Principle 3), zum Schutz der Waldarbeiter (Principle 4), zu Managementplänen oder zum Monitoring des zertifizierten Waldes (Principle 8) (http://www.fsc.org/ en/about/policy_standards/princ_criteria, 30.05.2006). Die Vergabe des Labels stützt sich auf eine transnationale Mehrebenenorganisation, d.h. eine stark institutionalisierte Netzwerkorganisation mit internationalen und nationalen Geschäftsstellen und Arbeitsgruppen, Normbildungsprozessen auf der internationalen wie nationalen Ebene sowie Implementations- und Kontrollverfahren auf lokaler Ebene (Pattberg 2005: 362ff.).

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durch die Schaffung von drei Kammern (Wirtschafts-, Umwelt- und Sozialkammer) ein Gleichgewicht zwischen ökonomischen, ökologischen und sozialen Interessen angestrebt wird. Gleichzeitig haben die Vertreter des Nordens und des Südens gleiche Stimmrechte (Kern 2004: 294). Prägend für die FSC-Verfahren ist ferner, dass sowohl die Entscheidungsfindung über die Normen als auch deren Implementation privat und unabhängig von Nationalstaaten und internationalen Organisationen verläuft.9 Die Legitimität dieses nichtstaatlichen Systems zur Regulierung wird durch die direkte Beteiligung von NROs beträchtlich gesteigert. Zugleich wird Legitimation durch Verfahren erzeugt, die für das FSCSystem in den internationalen und nationalen Entscheidungs- Koordinations- und Informationsnetzwerken einerseits und lokalen Implementationsnetzwerken andererseits gelten (ebd.). Interessanterweise werden lokalen NROs im Zuge der FSC-Verfahren Rechte eingeräumt, die in vielen Ländern im nationalen Recht gar nicht vorgesehen sind (Kern 2004: 295).

5.2 Erklärende Faktoren Technische Expertise Neben dem bereits beschriebenen Stellenwert von Wissen zählt das Vorhandensein technischer Expertise zu den zentralen Erfolgsbedingungen. Arts (2003: 34) zählt dazu umfassendes substanzielles fachlich-technisches, juristisches und organisationsbezogenes Wissen und Kompetenzen. Wie das Beispiel des FSCSystems zeigt, weist Wissen als Ressource von NROs damit weitere entscheidende Dimensionen auf: Wissen über regionale/nationale/internationale politische Akteure; Wissen über nationale, regionale und lokale öffentliche Auseinandersetzungen; Wissen über marktliche Zusammenhänge und konkret: Wissen über Verwundbarkeiten der marktlichen Akteure. Denn in Teilen geht der Erfolg des FSC-Systems auch auf externen Druck in Gestalt von Boykottdrohungen etwa der Umweltorganisation Friends of the Earth zurück (Kern 2004: 299-300). Die Zertifizierung erfolgt(e) im „Schatten der Mobilisierung“ (ebd.). Es zeigt sich auch hier: Gerade für die Nachhaltigkeitspolitik ist Wissen über globale Probleme und lokale Anknüpfungsziele von höchster Bedeutung (Truschkeit et al. 2004: 34).

9 Implementiert wird das FSC-System von privaten Zertifizierern, die vom FSC International akkreditiert werden und weltweit tätig werden können (Kern 2004: 289).

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334 Lücken staatlicher Wirksamkeit und ungeregelte Bereiche

Private Regulierung besteht in Bereichen, in denen sich etablierte Institutionen als nicht willens oder nicht fähig erweisen, Probleme in legitimierter und effektiver Weise zu lösen (Hajer 2003: 176). Es entstehen – mit den Worten Hajers (ebd.) – „institutional voids“ bzw. „new political spaces”. ‚Institutional voids’ resultieren daraus, dass der Staat Aufgaben nicht mehr wahr nimmt und sie dem Markt oder der Zivilgesellschaft überlässt. Dann sind „Lücken staatlicher Wirksamkeit“ (Müller-Thoma 1973: 46) gewollt. Sie können auch auf das Scheitern staatlicher Regelungsversuche zurückgehen – wie im Falle der nicht zustande gekommenen internationalen Waldkonvention Ende der 1980er bzw. Anfang der 1990er Jahre; die beteiligten nichtstaatlichen Akteure ersetzten dann die fehlende Kooperation zwischen den Nationalstaaten durch eine Kombination von Selbstregulierung und Marktmechanismen (partiell) (Kern 2004: 298, Pattberg 2005: 360). Staatlicherseits ungeregelte Bereiche können auch ungewollt sein – wenn neue Risiken entdeckt werden, für die es zunächst keine staatliche Regulierung gibt.

Marktliche Interessen Dass das Zusammenspiel zivilgesellschaftlicher Selbstorganisation mit Marktmechanismen Erfolge zeitigt, hängt maßgeblich damit zusammen, dass der „Konsens über die Ziele der Nachhaltigkeit nicht allein von politisch-moralischer Verantwortung abhängt, sondern mit Kalkülen des Eigennutzes, Konkurrenzüberlegungen etc. verbunden werden kann.“ (Kern 2004: 297) Gerade für marktliche Akteure gilt es Folgen staatlicherseits ungeregelter Bereich zu mindern. Denn aus diesen resultieren unklare gegenseitige Ziele, unklare Rollen und unklare Erwartungen – kurz: mangelnde Transparenz, Sicherheit. So geht, um bei obigem Beispiel zu bleiben, die Verbreitung des FSC-Zertifikats insbesondere auch auf die wahrnehmbare Nachfrage nach zertifiziertem Holz vor allem auf internationalen Märkten zurück (ebd.: 296).

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Die Macht von Nichtregierungsorganisationen in der Nachhaltigkeitspolitik. Möglichkeiten und Grenzen

NROs müssen als wichtige „Player“ in der Nachhaltigkeitspolitik gelten. Möglichkeiten in diesem Sinne werden aus verschiedenen Gründen wahrgenommen. Ein wesentlicher Faktor dabei sind die Aktivitäten und Strategien, die zu prakti-

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zieren NROs in der Lage sind. Insbesondere die Kombination der im Hauptteil dieses Aufsatzes analytisch gesondert abgehandelten Aktivitäten und Strategien, etwa im Zuge von Arbeitsteilungen zwischen verschiedenen NROs (Kern 2004: 299), begünstigt politischen Wandel (Brühl 2005: 278). Häufig erfolgt diese Kombination – nicht gleichzeitig, sondern in zeitlicher Abfolge im Sinne einer Interaktionskette (Take 2002: 24): Mit konfrontativen Strategien wie der Mobilisierung öffentlichen Drucks und der Sanktionierung von konstatiertem politischem Fehlverhalten etwa durch Boykott bezwecken NROs den Zugang zu anderen Akteuren bzw. den politischen Verhandlungsforen. Es gilt, dort dann mit vor allem kooperativen Strategien – wie der Bereitstellung eigener Expertise und alternativer Handlungskonzepte, der Vermittlung zwischen staatlichen Akteuren, der Bildung von Allianzen mit Vorreiterstaaten und anderen nichtstaatlichen Akteuren - Einfluss auf die Problembearbeitung zu nehmen. Macht mischt sich dann mit Sozialformen wie Verständigung und Konsens (natürlich ohne die bestehenden Asymmetrien aufzuheben). Zeigen diese Versuche der Einflussnahme keinen Erfolg, greifen NROs wieder auf konfrontative Strategien zurück, die dann abermals der Verbesserung der Verhandlungsposition dienen. Die Erfolge der Organisation Greenpeace im letzten Jahrzehnt gehen zurück auf eine Kombination von professionell inszenierten Medienereignissen durch direkte Aktionen einerseits und Elite-Kampagnen andererseits, die sich kooperativ an die Entscheidungsträger in Politik und Wirtschaft wenden (Roth 2005: 118). Deutlich wird, dass im Zuge dieser Strategien jeweils unterschiedliche machtrelevante Ressourcen situativ mobilisiert und eingebracht werden (können). Die Ressource Wissen zählt dabei im Akteursgeflecht Staat-Markt-Zivilgesellschaft zu den wichtigsten: Gerade die Integration „außergesellschaftlicher“ ökologischer Belange in die Gesellschafts- und Wirtschaftspolitik kann der Logik von herkömmlichen Interessenhandeln und Lobbyismus nicht ohne weiteres einverleibt werden. Es geht hier nicht allein um „Wollen“, sondern um „Tatsachen“ und um Wissen(schaft) als dem Medium, ohne dessen Hilfe die Naturseite analytisch nicht verfügbar gemacht werden kann. Mit anderen Worten: Im Kontext von Nachhaltigkeit werden nun neue Formen der Wissensgenerierung, -vermittlung und -politik nötig (und mit NROs möglich), auf die weder der Staat (Frage der Kompetenz) noch herkömmliche, an der Erhaltung von Gemeinschaftsgütern nicht orientierte Interessengruppen gut genug reagieren können. Von äußerster Wichtigkeit ist insgesamt – dieses ist im Zuge aller drei „Gesichter von Macht“ deutlich geworden – die Stellung von NROs in Mehrebenensystemen. Hier wird eine neue räumliche Dimension von Politik erkennbar, die gerade bei NROs über ‚Multilevel-Governance’ sogar noch hinaus geht - Hajer (2003: 179) spricht stattdessen vom „game of ‘scale jumping’: the art of putting in each intervention at the appropriate level.“

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In der Konsequenz dieses politischen Agierens werden Nachhaltigkeitseffekte erzielt. Diese lassen sich entlang einer analytischen Unterteilung von relevanten veränderten oder überhaupt herbei geführten Entscheidungen, modifizierten oder neuen Diskursen und neuen Standards „sortieren“ bzw. „aufreihen“. Gleichwohl sind mit Blick auf die Rolle von NROs in der Nachhaltigkeitspolitik gewichtige Grenzen zu benennen, einige Aspekte werden im Folgenden aufgeführt: Vor allem haben die bisherigen Ausführungen deutlich gemacht, wie voraussetzungsvoll die NRO-Macht ist. Ressourcen wie auch Handlungsspielräume im Sinne von Zugang sind notwendige Erfolgbedingungen und verweisen anders gewendet auf entscheidende Schwachstellen zurück. Ressourcenmobilisierung ist ohne enge Beziehungsgeflechte mit Staat und Markt nicht mehr möglich (Brunnengräber/Walk 2001: 107). Viele NROs sind auf Fremdfinanzierung durch öffentliche Stellen, private Stiftungen oder andere Geldquellen angewiesen. Das mindert jedoch ihre Unabhängigkeit und damit den Hauptvorteil bzw. die Grundlage ihrer öffentlichen Reputation. Damit droht eine Selektivität in der Auswahl der Themen, in deren Rahmungen und in anschließenden Kampagnen. Diese sind zum einen wesentlich auf das spendenfreudige Publikum der OECD-Welt zugeschnitten und zum anderen auf die Medienkompatibilität (Roth 2005: 114+118). In der Umweltpolitik dominieren schon heute international ressourcenstarke „Edel-NROs“ aus den USA, Kanada und West-Europa – Effekte, die auf anderen Ebenen auch als „Mittelstandsbauch“ politischer Beteiligung bekannt sind. Auch der notwendige und häufig staatlicherseits eingeräumte Zugang zu den politischen Arenen hat seine „Tücken“. Schon im Vorfeld stellen sich auch hier Selektivitäten ein. Denn dieser Zugang wird staatlicherseits in den „harten Feldern“ globaler Politik, so der Finanz-, Handels- und Wirtschaftspolitik erst gar nicht gewährt. Es fehlt die Bereitschaft der Regierungen und ihrer internationalen Organisationen zu kooperieren (Mohr 2005). So konzentrieren sich NROs auf neue und „weiche“ Politikfelder wie die Umwelt-, Entwicklungsund Menschenrechtspolitik. Hier werden ihnen dann hohe Einflusschancen eingeräumt, wenn sie die Prinzipien, Normen und Handlungslogiken der nationalen bzw. internationalen Institutionen nicht grundlegend in Frage stellen (Take 2002: 66). Günstig ist, wenn eine Anschlussfähigkeit ihrer Positionen an bisher vereinbarte Maßnahmen und Diskussionen besteht (Brühl 2005: 267). Unter diesen Bedingungen jedoch haben es vernachlässigte schwache Interessen (Willems 2000) besonders schwer. Zweitens gilt, dass auch private und freiwillige Regulierungen nicht ohne ein Minimum an staatlicher Normsetzung und Normdurchsetzung auskommen. Aufgrund der notwendigen Sicherung von Allgemeininteressen zumindest im „Schatten der Hierarchie“ (Fritz Scharpf) bleibt also der Staat „erste Adresse und

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letzte Instanz“ (Jänicke/Jörgens 2004: 339), im Sinne einer finalen Verantwortlichkeit, im Sinne aber auch einer in demokratisch verfassten Gesellschaften nur ihm verliehenen besonderen Legitimation. ‚Finale Verantwortlichkeit’ verweist schließlich auf die Janusköpfigkeit des hier interessierenden Organisationstypus NRO: Die einerseits erwünschte Unabhängigkeit kann mit Problemen mangelnder Transparenz, Steuerung und Kontrolle andererseits einhergehen (Seibel 1994, 2003). Die hier grundsätzlich gegebene Gefahr der Verselbstständigung (v.a. nach der Übertragung von Ressourcen) steht in einem Spannungsverhältnis des gerade auch im Nachhaltigkeitskontext geforderten Gebots der Rückholbarkeit und Korrigierbarkeit von Lösungen sowie der angemahnten Rückbindung an parlamentarische Prozesse (Jänicke/Jörgens 2004: 332). Auch der dritte Punkt hängt mit (eigentlich) staatlicher Verantwortlichkeit zusammen, da der Bedeutungszuwachs und das zunehmende Maß an Aufgaben, welche an unterschiedliche zivilgesellschaftliche Akteure übertragen werden, immer häufiger eher auf Probleme denn auf Erfolge verweist. Denn die staatlicherseits zu beobachtende Aufwertung von Zivilgesellschaft geht inzwischen in vielen Fällen mit einer gewollten „Ausfransung“ des Staates durch Auslagerung von Aufgaben und Tendenzen zur Privatisierung einher. Ehemals außerhalb der Marktlogik stehende Bereiche der staatlichen Daseinsvorsorge werden der ökonomischen Logik geöffnet (Fisahn 2006: 33). Oder es werden diese Bereiche der Zivilgesellschaft überlassen, ohne dass jedoch gleichzeitig eine Erweiterung zivilgesellschaftlicher Handlungsspielräume vorgenommen oder die Verbesserung von zivilgesellschaftlicher Ressourcenausstattung jenseits der Unterstützung durch die öffentliche Hand ermöglicht würde (Zimmer 2003: 84). Dieses ist aktuell auf lokaler und regionaler (deutscher) Ebene zu beobachten, wo der Anforderungskatalog an die zivilgesellschaftlichen Organisationen von Seiten des Staates kontinuierlich erweitert wird (ebd.). Eine Erklärung dafür ist, dass stärker auf das Ehrenamt gesetzt wird. Gerade diese Art von Ressource wird durch das neoliberale Paradigma aufgewertet, im Rahmen dessen Kompetenz und Vertrauenswürdigkeit nichtstaatlicher Akteure Ressourcen zur Kompensation staatlicher Aufgaben darstellen (Brunnengräber/Walk 2001: 106). Vor dem Hintergrund dieser im letzten Abschnitt erfolgten Abwägung von Möglichkeiten und Grenzen lautet das Gesamtfazit dieses Aufsatzes wie folgt: Den NROs stehen besondere Handlungsformen und Ressourcen zur Verfügung. Diese sind jeweils bei anderen – staatlichen oder marktlichen – Akteuren so nicht vorhanden, auch nicht in dafür eigentlich spezialisierten Bereichen, wie beispielsweise in staatlichen Ressorts. Überwiegend anhand umweltpolitischer Beispiele wurde gezeigt, dass dieser Befund NROs auch in einem funktionalen Sinne zu einer unverzichtbaren Ergänzung macht - für Erfordernisse der Nachhaltigkeitspolitik gilt dieses mindestens gleichermaßen. NROs als besondere

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„Anwälte" eines gerichteten, schnellen, tief greifenden und umfassenden Wandels in Richtung Nachhaltigkeit können jedoch aufgrund eigener Unzulänglichkeiten andere Akteure auf Dauer nicht ersetzen. Für die Nachhaltigkeitspolitik heißt dieses, dass es künftig auf Settings ankommt, welche jeweils relevante Akteure mit jeweils verschiedenen Ressourcen in eine geeignete Beziehung zueinander setzen.

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