AMAZONÍA. Pasado y presente de un territorio remoto. El ámbito, la historia y la cultura vista por antropólogos y arqueólogos. Bogotá: Fondo de Promoción de la Cultura del Banco Popular, Universidad de los Andes.
Este libro incluye las ponencias presentadas en el Foro-Seminario "El narcotráfico y las relaciones entre América Latina, Europa y Estados Unidos", que se realizó en la Universidad de los Andes entre el 25 y el 26 de octubre de 2005. El evento congregó a algunos de los más connotados analistas mundiales del tema.
Margarita Serje EL REVÉS DE LA NACIÓN. Territorios salvajes, fronteras y tierras de nadie. Bogotá: Universidad de los Andes. Libro ganador del Premio Anual de la Fundación Alejandro Ángel Escobar (2006).
La importancia de este texto para los Colombianos no puede ser exagerada: por primera vez se encuentran en un solo libro la información y los análisis más pertinentes de un candente tema que hoy día nos afecta como país y como sociedad.
Hugo Fazio Vengoa RUSIA EN EL LARGO SIGLO XX. Entre la modernización y la globalización. Bogotá: Universidad de los Andes. Álvaro Camacho Guizado (Editor) EL CONFLICTO COLOMBIANO Y SU IMPACTO EN LOS PAÍSES ANDINOS Bogotá: Universidad de los Andes.
Álvaro Camacho Guizado
Santiago Mora
Autores
Narcotráfico: Europa, Estados Unidos, América Latina
Narcotráfico: Europa, Estados Unidos, América Latina
Publicaciones recientes
Álvaro Camacho Guizado Editor FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES
OBREAL OBSERVATORIO RELACIONES EU-AMÉRICA LATINA
Comisión Europea
OBREAL OBSERVATORIO RELACIONES EU-AMÉRICA LATINA
Uniandes - Ceso
Sandro Calvani Georges Estievenart Alain Labrousse Ethan A. Nadelmann Peter Reuter Coletta A. Youngers Luis Astorga Francisco E. Thoumi Alexandra Guáqueta Ricardo Vargas Meza
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA Sandro Calvani Georges Estievenart Alain Labrousse Ethan A. Nadelmann Peter Reuter Coletta A. Youngers Luis Astorga Francisco E. Thoumi Alexandra Guáqueta Ricardo Vargas Meza Autores Álvaro Camacho Guizado Editor
UNIVERSIDAD DE LOS ANDES FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES - CESO
Narcotráfico : Europa, Estados Unidos, América Latina / Sandro Calvani … [et al.] ; Alvaro Camacho Guizado, editor. – Bogotá : Universidad de los Andes, Facultad de Ciencias Sociales, CESO, Ediciones Uniandes ; Barcelona, España : Observatorio de las Relaciones Unión Europea-América Latina, 2006. 282 p. ; 17 x 24 cm. Autores: Sandro Calvani, Georges Estievenart, Alain Labrousse, Ethan A. Nadelmann, Peter Reunter, Coletta A. Youngers, Luis Astorga, Francisco E. Thoumi, Alexandra Guáqueta, Ricardo Vargas Meza. ISBN 958-695-243-6 1 . Narcotráfico - Europa 2. Narcotráfico – Estados Unidos 3. Narcotráfico – América Latina 4. Control de drogas y narcóticos – Europa 5. Control de drogas y narcóticos – Estados Unidos 6. Control de drogas y narcóticos – América Latina I. Calvani, Sandro II. Camacho Guizado, Alvaro, 1939- III. Universidad de los Andes (Colombia). Facultad de Ciencias Sociales IV. Universidad de los Andes (Colombia). CESO V. Observatorio de las Relaciones Unión Europea-América Latina CDD 363.45
SBUA
Primera edición: octubre de 2006 © Sandro Calvani, Georges Paul Estievenart, Alain Labrousse, Ethan Avram Nadelmann, Peter Henry Reuter, Coletta Ann Youngers, Luis Alejandro Astorga, Francisco Elias Thoumi, Alexandra Guáqueta Girvin y Ricardo Vargas Mesa. © De las traducciones Lina Mendoza Lanceta. © Observatorio de las relaciones Unión Europea- America Latina – OBREAL Barcelona, España Teléfono: 34 93 403 44 79 http://www.obreal.unibo.it
[email protected] © Universidad de los Andes, Facultad de Ciencias Sociales, Centro de Estudios Socioculturales e Internacionales – CESO Carrera. 1ª No. 18ª- 10 Edificio Franco P. 5 Teléfono: 3 394949 – 3 394999. Ext: 3330 – Directo: 3324519 Bogotá D.C., Colombia http://faciso.uniandes.edu.co/ceso/
[email protected] Dirección del proyecto: Alvaro Camacho Guizado Ediciones Uniandes Carrera 1ª. No 19-27. Edificio AU 6 Bogotá D.C., Colombia Teléfono: 3394949- 3394999. Ext: 2133. Fáx: Ext. 2158 http://ediciones.uniandes.edu.co
[email protected] ISBN: 958-695-243-6 Diseño carátula: Magda E. Salazar Fotografía carátula: Francisco Villa Diseño, diagramación e impresión: Corcas Editores Ltda. Calle 20 No. 3-19 Este Bogotá D.C., Colombia PBX 3419588 http://www.corcaseditores.com
[email protected] Impreso en Colombia – Printed in Colombia Todos los derechos reservados. Esta publicación no puede ser reproducida ni en su todo ni en sus partes, ni registrada en o trasmitida por un sistema de recuperación de información, en ninguna forma ni por ningún medio sea mecánico, fotoquímico, electrónico, magnético, electroóptico, por fotocopia o cualquier otro, sin el permiso previo por escrito de la editorial.
CONTENIDO
PRESENTACIONES ........................................................................................... VII Carlos Angulo Galvis Carl Langebaek Rueda INTRODUCCIÓN ............................................................................................. XVII Álvaro Camacho Guizado LAS VISIONES DE NACIONES UNIDAS ¿Debería Colombia reducir aún más sus cultivos ilícitos, o al contrario, debería reducir el número de productores de cocaína, esclavos de los grupos de cocaína, esclavos de los grupos armados? Sandro Calvani ................................................................................................ 3 LAS VISIONES DE EUROPA La estrategia antidrogas de la Unión Europea y América Latina Georges Estievenart .......................................................................................13 La cooperación en materia de drogas entre la Unión Europea y América Latina Alain Labrousse ..............................................................................................39 LAS VISIONES DE ESTADOS UNIDOS La reducción de los daños de la prohibición de las drogas en las Américas Ethan A. Nadelmann ......................................................................................63 Sobre la coherencia de la política de Estados Unidos hacia Colombia Peter Reuter ....................................................................................................77 Drogas, narcoterrorismo y relaciones entre Estados Unidos y América Latina Coletta A. Youngers .....................................................................................107
vi
CONTENIDO
LAS VISIONES DE AMÉRICA LATINA México: tráfico de drogas, seguridad y terrorismo Luis Astorga ..................................................................................................139 Las políticas contra las drogas, reformas y relaciones colombo-americanas Francisco E. Thoumi ....................................................................................163 Transformación y efectos de la cooperación antidrogas entre Colombia y Estados Unidos (1970-2000) Alexandra Guáqueta ...................................................................................185 Drogas, guerra y criminalidad en Colombia: una simbiosis que alimenta la prolongación del conflicto Ricardo Vargas Meza ...................................................................................225
PRESENTACIONES
Carlos Angulo Galvis*
Me complace darles una muy cordial bienvenida a este seminario internacional sobre narcotráfico, donde se reúne un grupo muy distinguido de expertos, para tratar un tema de particular importancia para el mundo y frente al cual, desafortunadamente, estamos muy lejos de encontrar una solución. El problema, enormemente complejo, es de indudable alcance internacional y ya no es, como en otra época, un problema exclusivo de los países productores. Hoy se reconoce y se siente la influencia que este fenómeno tiene sobre las estructuras políticas, sociales y económicas de todos los países. En Colombia, lamentablemente, tenemos abundantes ejemplos de ello. Sin embargo, dichas influencias no pueden ser vistas únicamente en el marco de lo local. En la época de globalización que estamos viviendo actualmente, este análisis tiene que considerar también el efecto del narcotráfico en las relaciones internacionales entre los países. Ante todo, se trata de un problema que debe ser examinado integralmente y que debe incluir paralelamente a los países productores y a los consumidores. Los países productores, con frecuencia estigmatizados, somos los que sufrimos los peores perjuicios, que incluyen aspectos ambientales, económicos, socioculturales y políticos. En el caso de Colombia, es un hecho universalmente aceptado que el fortalecimiento desmesurado de todos los grupos insurgentes tiene un componente fundamental en el narcotráfico, que alimenta la siempre efectiva demanda, en especial de los países de mayor desarrollo. Desafortunadamente, Colombia se ha convertido en un país “problema”, en el cual ha aumentado la corrupción y se han
*
Rector de la Universidad de los Andes.
x
PRESENTACIONES
incrementado notablemente los gastos en los sistemas de justicia y carcelario, sin que estos esfuerzos hayan arrojado resultados positivos en el marco global. La futilidad de todos estos esfuerzos la vi claramente ilustrada, una vez más, la semana pasada en un viaje que hice a Canadá. El diario National Post informó, el 19 de octubre, acerca de la preocupación de un miembro del Parlamento canadiense porque en una elegante zona residencial de Toronto se estaba cultivando marihuana, a escala comercial, y hacía referencia a que el mayor cultivo comercial en la Columbia Británica era también la marihuana, producida para la exportación a Estados Unidos. Hace unos años, ustedes recordarán, Colombia era un importante país exportador de marihuana; hoy, afortunadamente para nosotros, hemos sido desplazados por otros países y por producción local. El día siguiente, el mismo diario hizo referencia a un libro escrito por Norm Stamper, antiguo jefe de la Policía de Seattle, en Estados Unidos, en el cual reconoce que las soluciones planteadas en la lucha contra el narcotráfico no han operado, pues mientras el consumo se incrementa, los arrestos aumentan paralelamente: en 1980, 580.000 estadounidenses fueron arrestados por problemas de drogas, y en 2003, el número había llegado a 1’678.000. Se apoya en la negativa experiencia estadounidense con la prohibición del consumo de alcohol en el siglo pasado y concluye que la solución más conveniente es la despenalización de las drogas y, claramente, el control del uso. Es evidente que la erradicación de cultivos, que tantos costos ha tenido para Colombia, no ha traído los resultados esperados y no puede traerlos mientras subsista la demanda de los países de mayores ingresos. El precio de la droga en las calles de las principales ciudades del mundo ha permanecido estable, a pesar de los ingentes esfuerzos en la erradicación de cultivos. Es fundamental, por lo tanto, atacar efectivamente el consumo, pues podemos continuar trabajando intensamente en la erradicación de cultivos ilícitos, pero mientras no se controle la demanda, el problema será insoluble. Es claro que son múltiples los aspectos que pueden ser analizados partiendo de diversas aproximaciones, que cubren desde las punitivas hasta las de la salud pública. Las posibles soluciones planteadas van desde prohibicionismo extremo hasta un mercado abierto. En este contexto, se han planteado interesantes propuestas de despenalización y de reducción del daño, que merecen ser consideradas por la comunidad internacional. Es urgente el compromiso internacional para la erradicación de este problema. No se trata de hablar de países productores y consumidores. Se trata de entender
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
xi
que este fenómeno afecta el desarrollo colectivo de la humanidad, en la medida en que puede penetrar todas las esferas de la sociedad y causar daños no sólo de manera directa, sino también de manera indirecta. Por estas razones, nada más oportuno que reunir durante estos dos días a expertos de Estados Unidos, la Unión Europea y América Latina, que se ocuparán de describir y analizar las políticas con las cuales se enfrenta este flagelo en cada una de las regiones. Los debates que se darán durante estos días nos mostrarán diferentes perspectivas que, esperamos, ampliarán la discusión sobre el efecto que tienen la producción, distribución y consumo de sustancias que son prohibidas internacionalmente. Es muy placentero para nosotros ser la sede de este evento, dado que el espacio académico es el más propicio para la reflexión sobre temas tan trascendentales para el país y el mundo, como el que hoy nos reúne aquí. Bienvenidos a la Universidad de los Andes. Muchas gracias.
Carl Langebaek Rueda*
Álvaro me ha pedido una presentación menos breve de lo usual. Más aún, me ha solicitado que, pese a mi condición de arqueólogo, fije una posición sobre el tema que nos convoca a este evento. Quiero aclarar que poco sé sobre narcotráfico. Y que lo más cercano que creo saber se refiere al consumo de coca, siglos antes de que se aislara la cocaína y de que países productores y consumidores se vieran abocados a la más absurda y cruenta de una serie de guerras que se iniciaron en el siglo XIX, cuando lo que hoy llamaríamos una “coalición internacional”, en ese entonces liderada por Europa, invadió a China para que admitiera el comercio legal de opio. Mucho antes de que los prohibicionismos invadieran los mundos cristiano y musulmán. Y antes de que existieran absurdas legislaciones como aquella que en Perú permitía cultivar coca a los 2.000 msnm, pero no a los 1.999. Por supuesto, la coca poco tiene que ver con la cocaína. Como decía un antropólogo peruano, es como comparar un burro con un jumbo jet. Es más, el principio activo que aprovecha la persona que masca coca ni siquiera es la cocaína, sino otro estimulante, la egnonina. La coca no causa adicción, aunque puede ser un hábito. Pero mi consuelo es que quizás la historia de la coca ofrece un ejemplo del efecto de las prohibiciones y de los estereotipos, que nos puede dar algunas luces para comprender el complejo mundo del narcotráfico. Decidí, entonces, hacer una breve referencia a la coca. Sabemos que el arbusto fue probablemente domesticado por cazadores recolectores en los Andes centrales hace más de 5.000 años. Contrario a lo que usualmente se piensa, los cazadores son expertos en el manejo de las plantas y siglos antes de la agricultura domesticaron aquellas que les causaban placer, incluidos la coca, el tabaco, el yopo y otras tantas. Hace unos 2.000 años la planta se conocía en lo que hoy es Colombia. En el Alto Magdalena, las investigaciones arqueológicas de la Universidad de Pittsburg y de la Universidad de los Andes dan cuenta de polen de coca en la época
*
Decano de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de los Andes.
xiv
PRESENTACIONES
en que comenzaron a construirse los montículos y a elaborarse las estatuas por las cuales este sitio es tan conocido hoy en día. En otros lugares las evidencias son más tardías. Existen poporos asociados a la masticación de sus hojas en la orfebrería quimbaya, entre el 500 y 600 d. C. Por esa misma época, en Nariño, se elaboraron pequeñas figuras de cerámica cuyas abultadas mejillas indican la masticación de la hoja. Años después, instrumentos relacionados con el consumo de coca aparecen asociados a momias muiscas. Y algunas figuras sugieren que también en la Sierra Nevada de Santa Marta se comenzó a consumir quizás en el 1000 d. C. Los contextos arqueológicos, aunque escasos, indican que el consumo de coca no era popular. Se limitó a unos pocos individuos, generalmente hombres, que mantenían una importante posición dentro de sus sociedades. La información que aportan los cronistas sugiere que efectivamente ése era el caso cuando llegaron los españoles. Incluso en el Imperio inca, el privilegio de mascar coca, o por lo menos algunas de sus variedades, parece haber estado controlado por el poder político del Cuzco. La coca, en resumen, se relacionó estrechamente con el prestigio político. Era lo que los antropólogos denominan un “bien de lujo”. Después de la Conquista la historia de la coca comenzó a cambiar. La primera descripción, la de Vespucio en 1504, no parecería demasiado denigrante: el explorador se limitó a observar que mascar coca le parecía una costumbre fea, pero no diabólica. En 1540, Cieza de León anotó que le parecía un vicio, pero tampoco fue excesivamente duro con la hoja. Es más, como parte de la filosofía que dio cuenta de América durante los primeros años de la Conquista, la coca ocupó una posición aceptable. En su Historia medicinal, escrita en 1544, Nicolás Monardes la elogió y Juan Martínez en 1560 afirmó que Dios había creado la coca porque consideró que debía ser necesaria para los indígenas. Nada en la creación podía considerarse por naturaleza malo, y la hoja de coca no era entonces una excepción. Los mismos españoles comenzaron a consumir coca. Los barberos la recetaban para aliviar el dolor de muela. Y parece que los dominicos y franciscanos la consumían con frecuencia en Perú, Ecuador y el sur de Colombia. En Nariño, las monjas fueron ávidas consumidoras, según parece. Tanta felicidad no podía durar mucho. También desde muy temprano algunos consideraron que la hoja de coca servía de medio de comunicación entre los indios y el Diablo. El concilio eclesiástico de Lima en 1551 llegó a la conclusión de que la coca no era creación de Dios, sino del Diablo, y que en consecuencia debía ser erradicada por completo. De allí en adelante y a lo largo de la Colonia se repitieron numerosos esfuerzos por parte de la Iglesia para erradicar el consumo de la planta.
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
xv
Pero, simultáneamente, parece que se logró justo lo contrario. Los documentos de sólo unos pocos años después de la Conquista sugieren que el consumo de la planta no sólo no disminuyó, sino que incluso aumentó. Para la muestra dos ejemplos: en la Sierra Nevada de Santa Marta, donde hoy mascar coca es prácticamente sinónimo de ser indígena, en las crónicas más tempranas aparece que el consumo se limitaba a unos pocos individuos. De hecho, es sólo hasta el siglo XVIII cuando se encuentra que su consumo era generalizado. Pero para ese entonces se documenta que quienes más cultivan coca, y quienes más se benefician del comercio de ésta eran los propios españoles. Ellos tenían cultivos en Villanueva destinados a satisfacer las necesidades de los indígenas de La Guajira, quienes, a cambio, daban perlas. Y también eran españoles los que llevaban coca a la Sierra para comerciar con los indígenas. Otro ejemplo, el territorio muisca. Jiménez de Quesada, su conquistador, describe que los indígenas mascaban coca en ceremonias especiales, y los primeros documentos sugieren que la posesión de un poporo y una mochila con hojas de coca era uno de los más preciados bienes de caciques y especialistas religiosos. Tan sólo 50 años después de la Conquista los cronistas mencionan que los varones muiscas consumían coca todo el día, todos los días, especialmente durante jornadas de trabajo. La razón: las ganancias del negocio eran demasiado grandes y, pese a la posición de la Iglesia, los españoles había decidido pedir tributo en coca y además pagar a sus trabajadores con ella. El mismo Jiménez de Quesada había pedido para sí uno de los pueblos conocidos por la producción de coca. Al año, los encomenderos reunían suficiente coca en un año como para comprar cerca de 2.000 mantas muiscas. Recibían tributo en coca que a su vez utilizaban para dar a los trabajadores, con el fin de calmar su hambre y aliviar su cansancio. Hasta bien entrado el siglo XX, curas y terratenientes del sur del país se lucraban con el negocio de la coca. Ninguna prohibición acabó con el consumo de coca. Las presiones sociales para no parecer indígena llevaron a su casi total extinción en el territorio muisca, mientras que en la Sierra Nevada de Santa Marta, la necesidad de identificarse como indígena preservó su consumo, aunque éste no necesariamente fuera igual al que existía antes de la Conquista. En Potosí, una primera generación indígena posterior a la Conquista se entregó al consumo de coca, pero la siguiente generación prefirió el vino. En el siglo XVIII grandes defensores del consumo de coca en forma de té, como José Celestino Mutis o el padre Antonio Julián, fracasaron en su deseo de competir con el té de China y la India, y con el café. De nuevo, coca y cocaína son dos cosas completamente distintas. Cualquier comparación de su naturaleza es inocua. Sin embargo, es evidente que hay paralelismos sociales. Al igual que hace cientos de años, las fuerzas económicas estimulan el negocio y, al mismo tiempo, las ideologías intentan reprimirlo, sin los resultados
xvi
PRESENTACIONES
deseados. La situación es mucho más grave precisamente porque las formas de consumo inventadas en la Europa del siglo XIX son más dañinas que cualquier forma indígena de consumo. Y nadie se atrevería a comparar al junkie contemporáneo, europeo, norteamericano o latinoamericano, con el chamán nativo. Además, no quiero establecer analogías explícitas sobre quiénes son hoy los que, como los encomenderos del siglo XVI, se favorecen del comercio, ni quiénes son los que, a la manera del concilio eclesiástico de Lima, justifican la ideología de la represión. Menos quiero señalar quiénes son las víctimas, porque creo que es demasiado obvio. Pero sí deseo anotar que para el espectador de hoy, la cruenta guerra que se libra llevará probablemente a los mismos resultados que los que llevó la persecución de la coca, sólo que a un costo infinitamente mayor. Además, existe el reto adicional de controlar la adicción infinitamente más dañina mediante estrategias distintas a la represión, lo cual nunca fue el caso de la coca. Es hora de dejarlos con quienes dominan el tema. Quiero felicitar al CESO por este evento, especialmente a Álvaro Camacho y a Francisco Zarur. Así mismo, darles la bienvenida a nuestros respetados invitados nacionales e internacionales. Muchas gracias.
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
INTRODUCCIÓN
xvii
Álvaro Camacho Guizado*
Ha sido para mí un gran placer servir de anfitrión, en nombre del Observatorio de las Relaciones entre Europa y América Latina —OBREAL— y el Centro de Estudios Socioculturales e Internacionales —Ceso—, del Foro Seminario “Narcotráfico: las relaciones de América Latina, Europa y Estados Unidos”, que se celebró en la Universidad de los Andes entre el 25 y el 26 de octubre de 2005. Es la primera vez que en Colombia, al menos que yo sepa, se han reunido analistas de esas tres partes del mundo para intercambiar análisis, puntos de vista y sugerencias de políticas, acerca de un tema que, sin duda alguna, ocupa un lugar central en el mundo contemporáneo. Con un cierto esfuerzo hemos reunido en esta ocasión a quienes marcan pautas innegables en términos de sus capacidades científicas y analíticas. Los panelistas son las primeras autoridades mundiales sobre el tema, y tenerlos entre nosotros fue un privilegio. A partir de sus intervenciones hemos podido construir miradas alternativas y desde luego más eficaces para el estudio de las políticas nacionales e internacionales sobre la producción, distribución y consumo de drogas ilícitas. Quiero resaltar que los ponentes han hecho un gran esfuerzo para presentarnos sus análisis de una manera clara y concisa y, más aún, nos han ofrecido sugerencias y recomendaciones con miras a superar algunas miopías y simplismos con que el problema ha sido examinado. Quiero iniciar con una de las recomendaciones que nos ha presentado Ethan Nadelmann. En efecto, su primera sugerencia es que abramos el debate. Que abandonemos las miradas cargadas de fanatismos y prejuicios que, originados en unas definiciones erróneas del problema, se han traducido en políticas que han contribuido a agravarlo y, en consecuencia, hacen más difíciles eventuales soluciones.
*
Director del Ceso, Universidad de los Andes.
xx
INTRODUCCIÓN
Que estas políticas, que privilegian la penalización y criminalización de la producción y consumo, no sólo no han logrado reducir los problemas sino que, por el contrario, los han aumentado, es un reconocimiento en el que coinciden Nadelmann y Peter Reuter: para este último, a pesar de que hay una cierta reducción en la prevalencia del consumo en Estados Unidos, las políticas siguen siendo las mismas, y siguen teniendo efectos dudosos. Ambos coinciden en que es necesario precisar que si bien los consumos desregulados, ilegales y clandestinos ciertamente ocasionan daños a los consumidores, peores efectos traumáticos son producidos por las políticas prohibicionistas (que Nadelmann considera que son producto del fanatismo) y sus efectos sobre la delincuencia, el hacinamiento carcelario, la congestión de la justicia, la desviación de recursos públicos, las ganancias extraordinarias de organizaciones delincuenciales, la corrupción y la construcción de estigmas sociales que tienen como víctimas preferenciales a grupos sociales que típicamente se encuentran en las partes más bajas de las pirámides sociales. Más aún, impiden diseños de políticas de salud pública destinadas a reducir los daños producidos en los consumidores por las pésimas condiciones higiénicas en que se realizan los consumos y que conducen a una muy perniciosa asociación entre las drogas ilícitas y las enfermedades infectocontagiosas mucho más graves, como la hepatitis o el sida. Reuter reconoce, además, que la política de Estados Unidos no ha logrado reducir la oferta de una manera significativa. Y esto se puede deber, según Francisco Thoumi, a que, en lo que respecta a Estados Unidos, los autores y simpatizantes de las políticas prohibicionistas radicales no aceptan que el problema del consumo no se puede reducir a unos cuantos comportamientos desviados que es preciso corregir. Para Thoumi, la sociedad de Estados Unidos ha experimentado cambios sociales y culturales notables a lo largo de los últimos años: los patrones de poblamiento, que han incrementado la segregación urbana y el abandono de centros históricos de las ciudades a poblaciones de bajos ingresos y que no se ajustan a los estereotipos tradicionales de la población blanca y protestante; los cambios profundos en las estructuras familiares a partir del incremento del empleo femenino, que se traduce en desmedro del cuidado de los niños; la programación de los calendarios escolares que no consultan las nuevas exigencias de la época; el aislamiento propiciado por el nuevo poblamiento suburbano, en el que las unidades familiares reducen los ámbitos de sus relaciones con otros miembros de la sociedad, en fin, son cambios que están en la base de las nuevas realidades sociales de ese país, entre las cuales se encuentran los hábitos de consumo de sustancias peligrosas. A partir de estos reconocimientos deberían diseñarse políticas muy diferentes de las actuales. Coletta Youngers hace un énfasis muy explícito en la descripción y análisis de las dimensiones que ha adquirido la política de Estados Unidos hacia Colombia:
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
xxi
para ella, la pieza maestra de ésta es el proceso de militarización que se ha venido consolidando. Esta aseveración es rigurosamente documentada también por Alexandra Guáqueta. El hecho central sobre el que se basa este proceso es la definición que ha hecho carrera en ese país, según la cual la cuestión de las drogas es un problema de seguridad nacional. Esta definición, que hoy encuentra mayor sustento en la nueva guerra contra el terrorismo, ha conducido a privilegiar las acciones militares y de fuerza sobre otras opciones posibles, en claro contraste con las políticas frente a los productores locales de marihuana y drogas sintéticas, que tienen efectos mucho más nocivos sobre los consumidores. Alternativas más “suaves”, las llama Reuter en sus recomendaciones. Para Youngers, esta política ha tenido efectos muy dañinos sobre la soberanía de los países de América Latina, la situación de los derechos humanos, el deterioro de las libertades civiles, el estímulo a autoridades corruptas, la afectación a los más pobres, las relaciones de Colombia con sus vecinos, y en especial, la guerra en Colombia. Y tanto Youngers como Reuter nos recuerdan algo que los colombianos experimentamos a diario: que nuestro país no es importante para Estados Unidos sino en lo que respecta a nuestro carácter de exportadores de cocaína y heroína a su mercado. Pero los colombianos no estamos solos en esta “guerra contra las drogas”: Luis Astorga nos informa que si en Colombia llueve, en México no escampa. Sin duda, la política prohibicionista estadounidense ha tenido efectos deletéreos en su país: de hecho, con el apoyo de autoridades mexicanas, Estados Unidos ha venido impulsando una creciente militarización. A pesar de que para el autor los narcotraficantes no tienen aspiraciones de combatir al Estado, es decir, no tienen intenciones de convertirse en actores políticos, en ese país se hace popular la idea de que México se está colombianizando. Se pregunta Astorga si no será que lo que realmente ocurre es que la política estadounidense frente a su país se está colombianizando. Que sí hay alternativas, que los colombianos podríamos aspirar a no ser víctimas de la combinación del narcotráfico y esas políticas punitivas, se infiere de las descripciones y análisis que presentan Sandro Calvani, Georges Estievenart y Alain Labrousse. Calvani, representante para Colombia de la Oficina Contra la Droga y el Delito de las Naciones Unidas, reconoce que en Colombia ha habido algunos éxitos en la política de sustitución de cultivos, aunque la reducción de áreas de siembras tradicionales se ha visto contrarrestada por el aumento de nuevas siembras. Y presenta una política alternativa a la que los colombianos deberíamos prestar mucha más atención de la que le estamos dando actualmente. En efecto, para las Naciones Unidas es imperativo que se trabaje en líneas como el desarrollo alternativo basado en la adecuación de infraestructura productiva con transferencia tecnológica, la consolidación
xxii
INTRODUCCIÓN
de canales de comercialización comunitarios, la liberación de áreas para conservación y reforestación, la capacitación para el manejo de bosques. Y esto acompañado de procesos de fortalecimiento del capital humano y el capital social. Georges Estievenart y Alain Labrousse conocen a fondo otra dimensión de las políticas mundiales: me refiero a las que tratan de abrirse paso en Europa. Los autores coinciden en las dificultades para que se forje una política unitaria y eficaz. La dispersión nacional, la defensa de la soberanía y las decisiones de cada país miembro de la Unión Europea, y también el hecho de que no hay, según Labrousse, un centro unificador y responsable de poner en práctica las políticas, ha dificultado su concreción. Aun así, hay ciertos puntos de acuerdo que se constituyen en referentes para cada uno de los países: me refiero a la necesidad sentida de reducir el consumo y, por ende, el daño a la salud, aumentar el número de adictos tratados con éxito, disminuir la disponibilidad de drogas ilícitas y de delitos relacionados con ellas y combatir el lavado de capitales. Hoy está vigente la Estrategia acordada para 2010: aunque es menos drástica que otras anteriores, con el fin de acercarla a las diferentes legislaciones nacionales, hace énfasis en la reducción del consumo y del daño a la salud a través de la prevención, el tratamiento, la rehabilitación y la reinserción social. Es, desde luego, una política más realista, más democrática y más pensada en el bienestar de los ciudadanos. Y en lo que respecta a América Latina, tal política se ha consolidado en el llamado Plan de Acción de Panamá, que se concretó entre el 8 y el 9 de abril de 1999, y cuyas bases son: la responsabilidad compartida, un enfoque integrado, equilibrado y participativo; el desarrollo sostenible y, sobre todo, la conformidad con el derecho internacional, que se refiere al respeto de la soberanía e integridad territorial, la no injerencia en asuntos internos y el impulso a los derechos humanos. En síntesis, en Panamá se aprobó obtener mayor coordinación, información e intercambio de experiencias, a fin de mejorar la capacidad para enfrentar el problema. Propone, en concreto, medidas que Colombia debería adoptar: fomentar la cooperación con el desarrollo de un Observatorio Regional, coordinar el proceso de entregas vigiladas y apoyar a las organizaciones no gubernamentales de cooperación. Se trata de una buena síntesis en relación con la necesidad de coadyuvar al incremento de la investigación, información y evaluación sobre el tema en su conjunto. Claro es, por lo demás, que el creciente involucramiento de Europa en Colombia, particularmente en torno de la búsqueda de soluciones del conflicto armado, no deja de suscitar roces con la política de Estados Unidos frente al tema. Así lo resaltan Labrousse y Guáqueta. Los ejemplos del Plan Colombia y la politización de los derechos humanos son asuntos de ciertas tensiones entre los dos polos.
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
xxiii
Para nosotros, colombianos, este Foro Seminario es una oportunidad de oro. Si hay algún país en la región que haya experimentado el problema de las drogas ilícitas en sus peores dimensiones, ése es Colombia: aquí no hemos tenido ni siquiera las bases de un discurso legitimidador de la producción de coca, como se ha esgrimido en Bolivia y Perú. No, aquí los ingresos por el cultivo y el comercio no han beneficiado a unas masas campesinas, como en algún momento sucedió en esos países hermanos. Aquí, por el contrario, nos ha tocado padecer la concentración del ingreso en tres grandes organizaciones cuya acción contribuye decididamente a destruir rasgos esenciales de la formación de la Nación: me refiero a las bandas de narcotraficantes y a los aparatos armados ilegales que retan o defienden el Estado y el orden social en su conjunto, y que lo hacen mediante el uso desmedido y feroz de la fuerza, la corrupción, la violencia. La cocaína y la heroína, y esto lo sabe cualquiera, se han convertido en el principal combustible de nuestra guerra: no sólo contribuyen a potenciar la capacidad de fuego, intimidación y destrucción de vidas humanas e infraestructura física: también los ingentes recursos han sido claves en el desmoronamiento del sentido político y de justicia social que pudiera haber inspirado a la insurgencia armada. Han contribuido a convertir las organizaciones armadas insurgentes en una forma de vida. Este proceso lo documenta con detalle Ricardo Vargas en su texto. Y del otro lado del espectro político, han fomentado la generalización de la violencia, la corrupción, la expansión de los cultivos ilícitos, los despojos y usurpaciones de tierras de propietarios tradicionales. Ambos lados del conflicto armado han contribuido de manera decisiva a destruir comunidades campesinas enteras. En esta línea, Calvani nos informa que 0,4% de los propietarios (15.273) poseen 61,2% de la tierra (47.147.680 hectáreas): muchos de los cuales son predios mayores de 500 hectáreas. Y 97% de los propietarios (3,5 millones) poseen 24,2% (18.646.473 hectáreas). En 10 años ha aumentado el proceso de concentración y los narcotraficantes controlan más o menos 4,4 millones de hectáreas, en tierras generalmente subutilizadas. Pero el narcotráfico no sólo ha creado ese monstruo que se ha convenido en llamar paramilitarismo: también en su acción criminal ha contribuido a convertir a grandes porciones de la juventud urbana en carne de cañón: bien sean los sicarios, bien sus víctimas: hoy día ser joven y pobre en algunas de nuestras ciudades es un estigma que con frecuencia conduce a la muerte. Nosotros condensamos lo malsano y destructor del narcotráfico. Cómo nos haría de bien, por ejemplo, que se adoptara de manera decidida la propuesta de Ethan Nadelmann relativa a hacer esfuerzos prioritarios respecto a la reducción del daño, que el autor define como un enfoque estratégico para reducir las consecuencias negativas del uso y la prohibición de drogas, a partir de la constatación de
xxiv
INTRODUCCIÓN
que ninguno de los dos va a desaparecer en el futuro cercano. Nosotros sí que necesitamos una política de ese corte: experimentamos no sólo los daños que se refieren a la amenaza a la institucionalidad, a la destrucción de la justicia, a la corrupción y a la violencia: también lo experimentamos en el consumo: como sucede con otros productos de producción nacional, exportamos cocaína y heroína de buena calidad, es decir, con grados elevados de pureza, y nos quedamos con un equivalente del café pasilla destinado al consumo interno: una especie de “cocapasilla”: el llamado basuco, que ha demostrado sus terribles efectos en los consumidores: cuando nuestros visitantes se dan un paseo por Bogotá ven cómo el basuco, al que se agregan otros insumos de la misma pésima calidad, convierte a seres humanos en sujetos al borde de su destrucción. Nosotros, pues, sí necesitamos cooperación internacional, pero con cambios drásticos en la relación que hemos tenido hasta ahora. No quiero ser falsamente optimista, pero cómo nos haría de bien si tomáramos en serio la sugerencia de Nadelmann respecto a que en América Latina tenemos las bases morales y la masa crítica para inducir cambios en la política dominante en la región, y que bien haría al aprender de otros países que han adoptado políticas más razonables que la zanahoria y el garrote. Y cómo nos haría de bien lograr una mejora sustancial de las relaciones con nuestros vecinos, tema que trata Alexandra Guáqueta en su ponencia, para que así podamos conformar un bloque regional que nos apoye y afiance una política menos deletérea que la que nos caracteriza. Es claro que debemos hacer caso a las sugerencias de Reuter cuando nos dice que no debemos esperar mucho mientras sigamos gastando solamente menos de un cuarto del 1% del PIB y menos del 2,5% del gasto del gobierno en la lucha contra el delito. Que es necesario además que nos concentremos en alternativas suaves de desarrollo: que expandamos el control del Estado por todo el territorio nacional, que sigamos fortaleciendo nuestra fuerza pública, pero con menos énfasis en lo punitivo y más en el estímulo al desarrollo social y económico; y que no fomentemos instituciones corruptas. Todas éstas son, para qué decirlo, medidas necesarias, aunque es improbable que el Congreso de Estados Unidos cambie sus políticas en esta dirección, por su carácter burocrático y porque la lucha contra la oferta es políticamente más tentadora. Y aunque, como lo dice el autor, “para bien o para mal, Colombia deberá atenerse a más de lo mismo”. Tentadoras y retadoras son también las sugerencias de Estievenart, quien nos propone que OBREAL organice un grupo de expertos de América Latina y de Europa que dedique esfuerzos a fortalecer la cadena de investigación, evaluación y programación sobre estrategias nacionales y mundiales, y que organice encuentros anuales sobre los temas principales. Que haga estudios y recomendaciones, que se
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
xxv
difundan sus resultados y se incremente el conocimiento sobre el tema. Menuda tarea, pero en la que hay que pensar seriamente y buscarle dolientes. Sólo me queda hacer explícitos mis agradecimientos a todos los que han hecho esfuerzos para que este evento haya sido exitoso. A la Comisión Europea, por su generosa financiación y apoyo, a Ramón Torrent y su equipo de la Universidad de Barcelona, por su eficacia en lo que ha correspondido al funcionamiento de OBREAL. Ramón ha sido un dirigente y animador constante en ésta y otras actividades de OBREAL. A nuestros conferencistas, no sólo por sus contribuciones intelectuales y académicas, sino porque con su muy buena voluntad facilitaron la organización del encuentro. Y en un plano más doméstico, extiendo los agradecimientos a Ricardo Calderón y a la revista Semana, por vincularse a la organización y divulgación de los resultados de las ponencias y debates. Otro tanto a Álvaro Sierra y al diario El Tiempo. A Fidel Cano y El Espectador, por permitirme que le hiciera publicidad al foro y se divulgara su significado. Y debo hacer explícita la deuda de gratitud con las directivas de la Universidad de los Andes, desde la rectoría de Carlos Angulo y las vicerrectorias, hasta la decanatura de la Facultad de Ciencias Sociales de Carl Langebaek, no sólo por el apoyo que nos han brindado, sino porque una vez más han dado prueba de que el pensamiento heterodoxo es bienvenido en la institución. Y más personalmente aún, quiero resaltar la dedicación, entusiasmo y esfuerzos que desplegó Lina Mendoza, sin cuya entusiasta participación no habríamos podido estar aquí hoy en estas condiciones. Pacho Zarur, mi compañero de trabajo, sabe que le doy las gracias todos los días. Heidy Casas ha sido lo más cercano a una heroína: con un estoicismo envidiable ha enfrentado todos los inconvenientes, retrasos, malos ratos y peores genios que naturalmente surgen cuando uno se mete en un lío como éste. Y cuenta con la ayuda de Neison Palacios y Mauricio Salinas, otros que merecen que les dé las gracias. La laboriosa tarea de traducción de los textos ha de ser debidamente reconocida a Lina, y en la preparación de este libro, el trabajo de corrección de estilo de Guillermo Díez ha sido definitivo.
LAS VISIONES DE NACIONES UNIDAS
¿DEBERÍA COLOMBIA REDUCIR AÚN MÁS SUS CULTIVOS ILÍCITOS, O AL CONTRARIO, DEBERÍA REDUCIR EL NÚMERO DE PRODUCTORES DE COCAÍNA, ESCLAVOS DE LOS GRUPOR DE COCAÍNA, EXCLAVOS DE LOS GRUPOS ARMADOS?
Sandro Calvani*
Colombia es el mayor productor de cocaína en el mundo, con 80.000 hectáreas en cultivo de coca y aproximadamente 100.000 familias dedicadas a esta actividad. Aunque Colombia ha alcanzado una reducción importante del 51% de hectáreas desde el año 2000, el monitoreo satelital de UNODC señala que los nuevos cultivos representaron el 62% aproximadamente del área total cultivada. Este alto porcentaje de cultivos nuevos es el principal obstáculo para una reducción sostenible. Una porción importante de la reducción de los cultivos se puede atribuir a las políticas de aspersión aérea y erradicación manual, la cual alcanzó una meta histórica en 2004, con 139.200 hectáreas asperjadas y erradicadas. Sin embargo, la alta movilidad de los cultivos de coca en Colombia y las dificultades para encontrar opciones alternativas a este cultivo hacen que se mantenga un porcentaje alto de cultivos nuevos cada año. La coca no crece por sí sola en los bosques. Lo hace porque los pequeños productores cada día tienen que enfrentarse más al aislamiento y a la carencia de oportunidades para la comercialización de sus productos. El problema de la droga en Colombia es uno de los más complejos del mundo, debido a la relación que se presenta entre los cultivos ilícitos y la existencia de grupos armados, los cuales no sólo mantienen el monopolio de la compra y venta de la base de coca y látex de amapola, o determinan los impuestos que cobran a los traficantes, a los laboratorios, a las pistas de aterrizaje, etc. —el famoso “gramaje”—, sino que también garantizan un control territorial para la producción. Los grupos armados *
Representante UNODC para Colombia. Las opiniones expresadas aquí no representan necesariamente las de Naciones Unidas.
4
SANDRO CALVANI
promueven la presencia de cultivos ilícitos en sus zonas de influencia, ya que los ingresos por narcotráfico son moneda dura en el mercado internacional de armas y, por lo tanto, los dos adversarios irregulares, guerrillas y autodefensas, luchan por capturar sus rentas para financiarse. El negocio de la droga ha financiado la guerra en el país al financiar a los grupos armados (guerrillas y paramilitares). Según un estudio de Planeación Nacional, las FARC y las AUC obtienen entre el 60 y 70% de sus ingresos del narcotráfico. Es importante subrayar que los países que en una determinada etapa han sido los mayores productores de cultivos ilícitos han seguido el mismo patrón internacional; todos ellos estaban en guerra o poseían conflictos internos. Los narcotraficantes se aprovechan de los conflictos armados, y viceversa, los grupos insurgentes se aprovechan del tráfico de drogas. Durante los últimos años la producción de amapola y heroína de Asia se ha movido hacia los países que padecen guerras endémicas. Éste es el caso de Afganistán y de Myanmar, donde los talibanes y los burmese —guerrillas étnicas birmanas— financian sus operaciones con los ingresos de la venta de la droga. En Perú, en 1990, se alcanzó un récord de 210.000 hectáreas de coca, al mismo tiempo que se registró un aumento de los ataques de Sendero Luminoso (guerrilla peruana), financiado principalmente mediante estos cultivos ilícitos. Lo mismo sucedió en Tailandia y Uzbekistán, donde los registros de los cultivos de amapola coincidieron con los choques más grandes entre las minorías étnicas. Asimismo, en 2000 se registró un récord de 163.000 hectáreas de coca en Colombia, coincidente con el número sin precedentes de los secuestros —que fueron 2.840 casos— y los ataques a la población, que ascendieron a 142 ese año. Igualmente, la situación y tenencia de la tierra son especiales en Colombia; según un estudio realizado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi y la Corporación de Investigación Agropecuaria (Corpoica), el 0,4% de los propietarios, es decir, 15.273, poseen el 61,2% del área predial rural registrada en Colombia, lo que equivale a 47.147.680 hectáreas. En su mayoría corresponden a predios con extensiones superiores a 500 hectáreas. Entre tanto, el 97% de los propietarios registrados, unos 3,5 millones de personas, poseen sólo el 24,2% del área predial rural nacional, lo que equivale a 18.646.473 hectáreas. El fenómeno de la concentración de la propiedad es una de las principales causas de la pobreza rural, el desplazamiento, los grupos armados, el uso indebido de la tierra y los cultivos ilícitos. En los últimos diez años, se ha dado un acelerado proceso de concentración de la tierra, a la vez que se ha reducido de forma significativa el área sembrada. La concentración de tierra en el país está asociada con el narcotráfico. La compra de tierras se consolida como un negocio en sí mismo y el precio pagado por las fincas no está determinado por su productividad agropecuaria sino por las posibilidades de
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
5
valorización del predio1 . En este sentido, los narcotraficantes han encontrado un objeto de inversión: la acumulación de tierras, cuyo sentido ha sido lograr el reconocimiento como terratenientes. Los narcotraficantes han contribuido fuertemente al problema de la migración de mano de obra campesina hacia las zonas de frontera agrícola, en las que la actividad principal son los cultivos ilícitos. Se estima en 4,4 millones de hectáreas las tierras de las que se han apoderado los narcotraficantes2 . La concentración de la tierra en Colombia es incluso una preocupación para los beneficiarios de Proyectos de desarrollo alternativo. Por ejemplo, en el Programa de Familias Guardabosques solamente el 35% de las familias son propietarias con títulos de sus tierras, el 24% posee la tierra pero no tiene títulos y el 41% restante vive en fincas con propietarios ajenos a sí mismos. Solamente el 3,6% de los predios rurales están dedicados a la agricultura. El resto del territorio está ocupado por bosques, 50,7%; pastos, 26%; vegetación de sabana, 10%; otras coberturas, 3,6%; cuerpos de agua, 2,7%, y matorrales, 1,1%. Se dice que Colombia es un país eminentemente agrícola, pero las cifras sobre utilización de la tierra dicen lo contrario. Cerca de 36,34 millones de hectáreas de predios rurales del país son explotadas de manera equivocada, pues están dedicadas a actividades que no corresponden a su condición agroecológica. Esto significa que predios aptos para agricultura competitiva están dedicados a ganadería, y viceversa. Igualmente, tierras con vocación agroforestal son utilizadas en ganadería extensiva. Los estudios también concluyen que del total de tierras intervenidas, el 62,3% (36.349.313,8 hectáreas) son mal usadas. Geográficamente, estas zonas se ubican especialmente en la Amazonia y la Orinoquia, zonas con alta presencia de cultivos ilícitos. La concentración de la tierra y su alta subutilización disminuyen las oportunidades de empleo y de generar procesos alternativos eficientes que puedan competir contra los cultivos ilícitos en Colombia. Adelantar en Colombia un proceso de mejor utilización de la tierra y de su desconcentración debería incrementar las posibilidades de desarrollo rural, las oportunidades de trabajo legal, así como reducir el número de productores de cocaína, esclavos de los grupos de cocaína, esclavos de los grupos armados. El problema de los cultivos ilícitos no puede ser solucionado solamente atacando la planta, sino tratando la situación de aproximadamente 100.000 familias
1
2
Héctor Mondragón, “Ante el fracaso del mercado subsidiado de tierras”, en El mercado de tierras en Colombia: ¿una alternativa viable?, A. Machado y R. Suárez (coordinadores), Cega, Iica, Tercer Mundo, Bogotá, 1999. Alejandro Reyes, “Contra-reforma agraria en Colombia”, en El Espectador, 10 de marzo de 1996.
6
SANDRO CALVANI
que siembran las semillas, instalan los viveros, cosechan la planta, procesan y comercializan la base de coca. Según los tratados y las resoluciones recientes de las Naciones Unidas, la mejor manera de luchar contra los cultivos ilícitos es trabajar directamente con la gente afectada o con aquellas personas potencialmente vulnerables respecto al problema. Según las convenciones, el desarrollo alternativo es la mejor respuesta a la necesidad de una estrategia equilibrada contra los cultivos ilícitos porque construye una economía alternativa y respeta los derechos humanos. La Asamblea General de las Naciones Unidas —en su vigésima sesión especial sobre el control internacional de la droga, celebrada en Viena del 8 al 10 de junio de 1998— reconoció que, en la lucha contra cultivos ilícitos, existen causas estructurales ligadas a la pobreza, al aislamiento y la marginalidad. El concepto del desarrollo alternativo fue adoptado y definido así: El proceso para prevenir y eliminar el cultivo ilícito de plantas que contengan sustancias narcóticas y psicotrópicas, a través de medidas de desarrollo rural específicamente diseñadas para ello, en el contexto de crecimiento económico nacional sostenido y esfuerzos de desarrollo sostenible en países que realizan acciones en contra de las drogas, reconociendo las características socioculturales particulares de cada comunidad y grupo objetivo, dentro del marco de una solución global y permanente del problema de las drogas ilícitas.
Desde ese momento, el desarrollo alternativo se consolida como una estrategia fundamental para prevenir y contrarrestar los efectos devastadores que tienen los cultivos ilícitos sobre comunidades rurales localizadas generalmente en territorios ambientalmente muy frágiles, aislados de los principales centros urbanos. En la última Declaración Política de Naciones Unidas también se estipuló que “donde existieran estructuras campesinas de producción agrícola de baja rentabilidad, el desarrollo alternativo es la medida más sostenible, así como social y económicamente más apropiada que la erradicación forzada”. El principal impacto del desarrollo alternativo no está en sustituir un cultivo por otro; está en que entrega proyectos de vida de legalidad y seguridad a los ciudadanos. En algunos casos, los ingresos de los productos de desarrollo alternativo no son tan altos como para competir con los de la coca, pero el desarrollo alternativo disminuye los niveles de violencia y mejora la calidad de vida, lo cual es una gran ganancia para los campesinos. Para el éxito del desarrollo alternativo se deben asegurar algunos aspectos, a fin de consolidar la calidad de su intervención. La estrategia del desarrollo alternativo debe estar basada en la generación de procesos paralelos de construcción de capital
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
7
humano y social mediante la implementación de proyectos productivos regionales, atendiendo a criterios de sostenibilidad económica, ambiental, política y social. Los aspectos generales que debe atender el desarrollo alternativo son: 1.
Adecuación de la infraestructura productiva local y transferencia de tecnología que privilegien tecnologías apropiadas de producción.
2.
Consolidación de los canales de transformación y comercialización comunitaria, que garanticen la disponibilidad de mecanismos seguros y permanentes de articulación al mercado para los productores.
3.
Liberación de áreas para conservación y reforestación mediante la concentración de las actividades productivas en zonas apropiadas, atendiendo a los lineamientos emitidos por las autoridades ambientales respectivas.
4.
Capacitación, acompañamiento, fortalecimiento social y transferencia de tecnología orientados hacia el manejo y protección de bosques.
Estos aspectos deben ser abordados a través del trabajo simultáneo y coordinado en cuatro componentes: Fortalecimiento social: en este componente las acciones se dividen en dos aspectos complementarios: Capital social: se busca la conformación y/o fortalecimiento de organizaciones de productores articulados alrededor de las actividades productivas y los diferentes negocios de la organización. Para ello, se llevan a cabo acciones de promoción social con la comunidad en general y acompañamiento de la gestión de los organismos directivos de las asociaciones. Capital humano: en él se incluyen los aspectos relacionados con la formación en valores orientada hacia la autogestión individual, la acumulación de conocimientos, la educación y el cuidado de la salud de cada uno de los campesinos vinculados. Instalación de sistemas productivos: este componente permite que, por intermedio de las inversiones realizadas en las fincas de los campesinos vinculados, se establezca una infraestructura productiva que permita la generación de excedentes para la articulación de los productores al mercado y la obtención de recursos que contribuyan a lograr una desvinculación definitiva de los cultivos ilícitos. Agroindustria y comercialización: este componente está encaminado a permitir a las organizaciones abarcar algunos de los eslabones de las diferentes cadenas productivas, además de favorecer la implementación de algunos negocios complementarios, como fuente de recursos para las asociaciones de campesinos. En él se contempla la instalación de mecanismos de comercialización comunitaria de los
8
SANDRO CALVANI
productos de desarrollo alternativo, la creación de agroindustrias y la constitución de almacenes de provisión agropecuaria para las organizaciones campesinas. Las alianzas productivas y comerciales serán el marco en el cual se ejecutarán estos proyectos. El objetivo principal de estas alianzas es la conformación de un esquema integral que permita difundir el uso de técnicas modernas de producción, almacenamiento, comercialización y mercadeo, asistencia técnica y organización empresarial. Así mismo, permitirán incorporar mecanismos novedosos de financiación (que involucren a los sectores público y privado) y de subsidios. La participación de las empresas privadas se llevará a cabo a través de diferentes esquemas, entre los cuales se incluyen la suscripción de acuerdos para la compra de productos, siembras planificadas; esquemas de agricultura por contrato; convenios para la iniciación y puesta en marcha de proyectos cuya producción es de mediano y largo plazo; convenios de capacitación y transferencia tecnológica e inversión privada directa en asociación con los campesinos. Monitoreo y seguimiento: con este componente se busca dotar a las organizaciones de herramientas para el manejo de la información, el control de inventarios y el establecimiento de proyecciones productivas, de manera que ellas permitan adelantar acciones de planificación que orienten la gestión de cada una de las asociaciones. La constitución de equipos técnicos locales, que, contando con la asesoría de funcionarios de nivel regional, realicen seguimiento al desempeño técnico y financiero de cada asociado debe contribuir efectivamente a este fin. Igualmente, se requiere avanzar en diseñar Sistemas de Información Geográfica (SIG) que les permitan a donantes, gobiernos y entidades especializadas hacer un monitoreo confiable y actualizado sobre las actividades y resultados que se desarrollan en campo. En los años de trabajo en Colombia, se puede decir que los proyectos de Naciones Unidas han contribuido a la generación de capital social y capital humano local en las zonas de mayor presencia de cultivos ilícitos. El proceso de formación de capital social se ha centrado en el fortalecimiento de organizaciones campesinas en siete departamentos: Cauca, Nariño, Putumayo, Caquetá, Guaviare, Meta y Bolívar. Debe destacarse como muy positivo el haber dejado conformado estos organismos como representantes del desarrollo alternativo en el nivel local. En la actualidad, todas las organizaciones de productores poseen convenios de comercialización de sus productos y participan de forma activa en los organismos de planeación de sus departamentos. Los logros del desarrollo alternativo no son inmediatos pero sí son sostenibles. Desde 1996 Naciones Unidas ha beneficiado alrededor de 8.000 familias campesinas con alternativas como ganadería doble propósito (carne y leche), forestería y cultivos tradicionales como café, fríjol, cacao, plátano, frutas, palmitos y caña de azúcar.
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
9
Estimamos que con nuestro apoyo en desarrollo alternativo se han erradicado aproximadamente 6.000 hectáreas de coca y se ha prevenido la instalación de más de 50.000. Los acuerdos de comercialización con el sector privado han generado cambios alternativos importantes del desarrollo porque, con una “demanda permanente” de los productos legales en las zonas, el concepto ha llegado a ser menos abstracto para los campesinos y las posibilidades de competir contra las cultivos ilícitos han llegado a ser verdaderas. Naciones Unidas ha acercado a los campesinos de desarrollo alternativo a los mercados del comercio de Europa, con organizaciones tales como FLO Internacional y Haavelar. En 2004, organizaciones campesinas de desarrollo alternativo obtuvieron más de US$4 millones en beneficios del sector privado. Es claro el compromiso de los colombianos para reducir los cultivos ilícitos; sin embargo, podríamos acelerar el proceso de reducción invirtiendo en las soluciones para los campesinos y creando opciones rentables y sostenibles que mejoren su calidad de vida. Cada vez que una persona consume cocaína en Europa, una persona sufre la violencia en Colombia. Solamente un plan multilateral, integral y constante basado en las mejores prácticas puede ofrecer una verdadera seguridad humana, a ambos lados del problema de las drogas. En este proceso es necesario un gran desafío de visión y liderazgo. Los verdaderos amigos se reconocen en los momentos más difíciles
LAS VISIONES DE EUROPA
LA ESTRATEGIA ANTIDROGAS DE LA UNIÓN EUROPEA Y AMÉRICA LATINA
Georges Estievenart*
LA UNIÓN EUROPEA AMPLIADA FRENTE A LAS DROGAS: ¿UN MERCADO ÚNICO PARA LAS DROGAS ILÍCITAS?
A partir de la década de 1990, la Unión Europea, tras dos décadas de actuaciones de carácter exclusivamente nacional, ha procurado estructurar su posición frente a las drogas ilegales, frenar el consumo de heroína y combatir la epidemia de sida (inducida directamente por el uso indebido de las jeringuillas entre los drogodependientes). El marco surgido de la creación del Mercado Único en 1993 puso de manifiesto la necesidad de elaborar una respuesta común. Doce años más tarde, ha llegado el momento de que la Unión Europea se plantee si su posición actual es eficaz para enfrentarse a la problemática de la droga, cuyas pautas se han ido alterando en el contexto del acceso de 10 nuevos estados miembros, en mayo de 2004. La droga como fenómeno global En la década de 1980 podía constatarse ya la evidencia de que, en las postrimerías del siglo XX, la droga estaba convirtiéndose en uno de los principales problemas globales de la humanidad, entendiendo el término “global” en sus dos vertientes: por las proporciones a escala mundial que alcanzaba el problema (se cifró en US$400.000 millones la cantidad que llegaba a generar cada año el tráfico de droga1 ); y también por sus múltiples implicaciones, incluidos los aspectos médicos y
* Director Ejecutivo Honorario del Observatorio Europeo de las Drogas y las Toxicomanías. 1 Diez años después, en 2003, Naciones Unidas facilita un cálculo de US$600.000 millones.
14
GEORGES ESTIEVENART
sociales, legales o policiales, aparte de la fabricación, tráfico y consumo de todo un abanico de drogas no sólo naturales sino también, en proporción creciente, las denominadas “drogas de diseño”, conforme a las nuevas pautas y tendencias que aparecían principalmente en los países desarrollados (Estados Unidos y Europa). Como respuesta a este desafío, Naciones Unidas elaboró en 1987 una estrategia global (es decir, mundial), conocida como Plan amplio y multidisciplinario de actividades futuras en materia de fiscalización del uso indebido de drogas. En esta posición ha insistido y se ha reafirmado sólidamente desde entonces la comunidad internacional, y de manera particular, en la Sesión Especial de las Naciones Unidas sobre las Drogas, celebrada en Nueva York en junio de 1998. El objetivo y los principales componentes de toda estrategia dirigida contra las drogas deberían fundarse en los siguientes principios: •
El principio de responsabilidad compartida.
•
El principio de un enfoque equilibrado e integrador.
•
La existencia de una estrategia nacional estructurada.
•
La existencia de una vasta plataforma de coordinación.
La situación global de las drogas en Europa en la primera década del siglo XXI: tendencias, desafíos y perspectivas Las tendencias generales del consumo de drogas en la Unión Europea no justifican ninguna relajación de los esfuerzos que debe llevar a cabo cada uno de los 25 estados miembros por separado, y todos ellos coordinados, para combatir el fenómeno global de las drogas. Si el consumo de heroína —en particular, por vía intravenosa— tiende a estabilizarse, a la vez que aumenta la media de edad de los consumidores, el consumo de cannabis se ha generalizado y banalizado, especialmente entre los jóvenes, que actualmente empiezan a consumir la droga a una edad más temprana y en proporciones superiores a las de la década anterior. El consumo de las anfetaminas y el éxtasis, segunda sustancia ilegal más consumida después del cannabis, sigue aumentando, aunque en proporción menor que hace 4 o 5 años. Pero el consumo de cocaína avanza y los jóvenes están mezclando cada vez más sustancias legales, sobre todo alcohol, con sustancias ilegales y drogas de diseño. El policonsumo juvenil es actualmente uno de los principales motivos de preocupación en todos los estados miembros. Los efectos a largo plazo de la ingestión de potentes combinados de drogas aún están pendientes de documentación científica, así como los da-
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
15
ños provocados por la ingesta a largo plazo y regular de cannabis. Además del consumo problemático de drogas (entre 1 y 1,5 millones de consumidores, en 2003, casi 2 millones ahora si se incluyen los 10 nuevos estados miembros), aparecen nuevas pautas y nuevos grupos destinatarios, que reclaman nuevas respuestas y plantean un desafío a los servicios e instituciones de la sanidad pública. No había ninguna posibilidad, entonces, de que llegase a materializarse el objetivo del Plan de Acción Antidrogas de la Unión Europea 2000-2004, es decir, “reducir sustancialmente el número de jóvenes menores de 18 años que se convierten en consumidores”. Las tendencias relativas al acceso y tráfico de droga en la Unión Europea también muestran claros ascensos. Dado que los precios se mantienen generalmente estables, las consecuencias o el impacto de tales importaciones de droga, a las que se añade la fabricación interna, por ejemplo, de drogas sintéticas, son un estímulo indirecto a su consumo, y por ello el problema de las drogas debería continuar ocupando un lugar prioritario en la agenda política. Además, la ampliación de la Unión Europea ha incorporado a otros 10 países en los que el consumo de droga está aumentando rápidamente; algunos aún están por debajo de la media de la Unión Europea, pero otros —sobre todo los tres estados bálticos— muestran una dramática expansión de la heroína consumida por vía intravenosa y una epidemia aun más dramática de VIH y de hepatitis B y C. La amenaza de nuevos riesgos geopolíticos afecta no sólo a los 15 estados miembros de la Unión Europea y a los 13 países que han accedido o que son candidatos al acceso, sino también a todos los estados que jalonan las diversas (y recientemente diversificadas) vías de comunicación entre Europa y Asia, principalmente Afganistán y sus cultivos de opio. El nivel de producción de opio, tras haber descendido hasta situarse por debajo de las 200 toneladas en 2001, volvió a aumentar en 2003 y 2004 hasta situarse en torno a las 4.200 toneladas. Se trata ciertamente de una amenaza grave para Europa, considerando que aproximadamente el 90% de estas cantidades se dirigen hacia el oeste. En este sentido, los inquietantes parámetros de tráfico y consumo cuyo destino, canal de circulación y procedencia son Asia central y el Cáucaso, Rusia y Ucrania, deben entenderse como una bomba de tiempo que amenaza a los países mas débiles y expuestos de Europa central y oriental, pero también a la Unión Europea, y por ello deben abordarse conjuntamente con fuerte determinación. Una situación comparable está dándose con la cocaína. Es cierto que, desde 1999, la producción global de cocaína en Bolivia, Colombia y Perú ha disminuido globalmente:
16
GEORGES ESTIEVENART
Cuadro 1 Producción global de cocaína en los países andinos (toneladas métricas)
Fuente: UNODC, World Report 2005.
Sin embargo, mientras los decomisos de cocaína en Estados Unidos (principal consumidor mundial de esa sustancia) tienden a bajar continuamente entre 1991 y 2003, pasando de un nivel anual de 180 toneladas a 135, los decomisos de cocaína en Europa occidental tienden a aumentar continuamente, pasando de un nivel anual de 20 toneladas en 1991 a 70 toneladas en 2003. Ese hecho, comprobado y confirmado por la evolución paralela, en Europa occidental, de la demanda de tratamientos por abuso de cocaína (casi inexistente en las décadas de 1980 y 1990) da una clara señal de la aceleración reciente de un fenómeno muy preocupante de relativa sustitución de mercados entre Estados Unidos y Europa en cuanto al abuso de cocaína. En resumen, la evolución del consumo de drogas en Europa en la primera década del siglo XXI, que debería constituir el trasfondo de cualquier enfoque estratégico del problema, puede ser descrita sintéticamente de la siguiente manera: 1.
Aumento generalizado y banalizado del consumo de cannabis, sobre todo entre los jóvenes.
2.
Aumento del consumo de anfetaminas y éxtasis, sobre todo entre los jóvenes, en el contexto de la cultura rave y de fines de semana y festivos.
3.
Estabilización, incluso, en ciertos países, descenso del abuso de heroína (por inyección intravenosa) y estabilización de las muertes por sobredosis asociadas (entre 7.000 y 9.000 cada año).
4.
Aumento rápido y continuo del abuso de cocaína, más allá del consumo festivo y recreacional tradicional de la jet society.
5.
Aumento preocupante del policonsumo y de las politoxicomanías, sobre todo entre los jóvenes.
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
17
Este panorama, bastante diferente de las pautas generales del consumo en las décadas de 1980 y 1990, exige una revisión y redefinición urgente de los objetivos estratégicos globales de la Unión Europea, así como de los planteamientos internos y externos de la lucha antidroga en Europa. Veremos más adelante hasta qué punto este necesario replanteamiento está en vía de realización, y en qué medida los resultados poco alentadores alcanzados durante el período de referencia anterior (Estrategia 2000-2004) están siendo tomados en cuenta para diseñar el futuro. El mercado único y las drogas La creación de un mercado común ya era el principal objetivo del Tratado de Roma. Al cabo de dos ampliaciones de la Comunidad Europea (en 1973, ingreso de Dinamarca, Reino Unido e Irlanda; en 1981, Grecia) y considerando que aún debían saltarse una serie de obstáculos para la realización del Mercado Único, Jacques Delors propuso en 1983 un Libro Blanco sobre la realización del Mercado Interno. El Acta Única Europea, adoptada in 1986 (año del ingreso de España y Portugal a la Comunidad) por los jefes de Estado, define claramente el Mercado Interno como “un espacio sin fronteras interiores, en el que la libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales estará garantizada de acuerdo con las disposiciones de este Tratado”. Tras superar un amplio conjunto de obstáculos cuya supresión se previó conforme a un calendario preciso, el Mercado Interior finalmente se convirtió en una realidad el 1 de enero de 1993. Mediante la abolición de las fronteras, la reducción de los aranceles, el estímulo al comercio y al libre movimiento intracomunitario, la realización del Mercado Único ha contribuido significativamente al aumento de la prosperidad económica europea. Sin embargo, este paso implicó también, por lo que a las sustancias prohibidas se refiere, un campo más flexible y más libre de actuación para las operaciones de traficantes y delincuentes (libre circulación de personas), para el desvío de los productos químicos legales (“precursores”) utilizados en la fabricación de drogas ilegales dentro y fuera de la Comunidad Europea (libre movimiento de mercancías) y para el lavado y reciclado de activos ilícitos obtenidos a partir del comercio de drogas (libre movimiento de capitales). Por ello, para salvaguardar de amenazas la creación y el funcionamiento del Mercado Único, fue inevitable coordinar una contraofensiva en estos tres frentes, auténtico campo de batalla del “fenómeno global de las drogas”. La contundencia de la respuesta se vio mermada, sin embargo, por la falta de una verdadera competencia única anclada en el Tratado de Roma y en virtud de la cual se pudiera abordar en el nivel europeo el problema de la droga de un modo exhaustivo y bien coordinado.
18
GEORGES ESTIEVENART
En vista del escaso sustrato legal existente en la materia, la oportunidad para un primer avance significativo de la Comunidad Europea en el terreno de las drogas la deparó la adopción en Viena, en 1988, de la Tercera Convención de las Naciones Unidas sobre el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas, consagrada principalmente al tráfico internacional y a la vigilancia policial. La Comunidad Europea logró integrarse como parte de la Conferencia Internacional en su tramo final de negociaciones y aprobar un limitado pero decisivo mandato en relación con los “precursores químicos” (o productos autorizados e incluidos en las competencias de la Comunidad, en virtud del artículo 113 del Tratado de Roma). La Comisión Europea tuvo así oportunidad de negociar como representante de los estados miembros el artículo relevante (el número 12) de la Convención Internacional. La Comisión y sus estados miembros lograron asimismo convencer al conjunto de la comunidad internacional para que adoptase este artículo conforme a la redacción aprobada en Bruselas y en tanto que primera decisión adoptada por la Comunidad Europea en relación con las drogas. Sobre la misma base, la Comunidad Europea se convirtió en parte de la Tercera Convención Internacional, a la par que sus estados miembros, que continuaron reteniendo la responsabilidad sobre las demás disposiciones incluidas en la Convención (34 artículos en total). El presidente François Mitterrand asumió en 1989 la iniciativa de dirigirse por vía epistolar a los otros 11 jefes de Estado de los estados miembros y al presidente de la Comisión, reclamando explícitamente una estrategia coordinada en el nivel europeo en materia de drogas, incluida la creación de un Observatorio Europeo de las Drogas. A raíz de la propuesta de Mitterrand, no tardó en crearse el CELAD (Comité Europeo de Lucha Antidroga), organismo que reunía a los coordinadores en materia de drogodependencia de todos los estados miembros de la Comunidad Europea; se elaboró un primer Plan de Acción Europeo de Lucha contra la Droga, aprobado finalmente en la Cumbre Europea celebrada en Roma en 1990, y se solicitó a la Comisión que iniciase los trabajos preparatorios (estudio de viabilidad) para la creación del Observatorio Europeo de las Drogas y las Toxicomanías (OEDT), así como de su red transeuropea de sistemas de información nacional y centros de recolección de datos, conocida como red REITOX. El OEDT, actualmente una de las numerosas agencias descentralizadas de la Unión Europea, fue creado en 1993, es plenamente operativo desde 1995 y su mandato incluye la recolección, análisis y divulgación de información sobre el fenómeno de la droga en Europa. El Reglamento por el que se crea el Observatorio prevé que su ámbito de competencia se limite exclusivamente a la información objetiva, fiable y comparable sobre el fenómeno de las drogas y la toxicomanía. La misión del Observatorio es facilitar la información necesaria para adoptar las medidas pertinentes, empezando por el área prioritaria de la reducción de la demanda.
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
19
Al dotar a la Unión Europea de un instrumento de estas características, el legislador se propuso contribuir, por intermedio del OEDT, a poner en manos de la Comunidad y de los estados miembros una visión clara, precisa y fiable del fenómeno de las drogas y la toxicomanía, que fomentase la reflexión y respaldase la toma de decisiones por parte de las autoridades encargadas de la política en materia de drogas. La construcción europea carecía por entonces de base legal en el ámbito de las drogas. Dado este contexto, el OEDT se estableció al amparo del artículo 235 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea (que permitía la adopción de Reglamentos por unanimidad de los estados miembros). A inicios de la década de los 90, la Comisión Europea estuvo, por su parte, tomando iniciativas importantes en el campo de la salud pública: campañas de prevención a escala comunitaria, programas y proyectos destinados a estimular la creación de redes de cooperación entre profesionales, expertos, ONG, centros de atención, etcétera. En relación con el “libre movimiento de mercancías”, la Comisión, al amparo de la incipiente y limitada competencia de la Comunidad Europea en el ámbito de los precursores (en cumplimiento del artículo 12 de la Convención Internacional), presentó al Consejo un texto legal (proyecto de reglamento) sobre dichas sustancias químicas. Se trata en su mayoría de productos legales (como la acetona) que se exportan con fines industriales, pero una pequeña parte de este comercio se está desviando hacia la fabricación de drogas ilegales (como la cocaína o la heroína) en los principales países productores. El proyecto de reglamento adoptado por el Consejo el 13 de diciembre de 19902 establecía las medidas que deben adoptarse para impedir el desvío de determinadas sustancias para la fabricación ilícita de estupefacientes y de sustancias psicotrópicas. El mecanismo de la Comunidad Europea busca detectar a tiempo el posible desvío desde el mercado legal hacia la fabricación ilícita de drogas, y prevé modalidades de cooperación entre productores y operadores y las autoridades encargadas de velar por el respeto de la normativa. El sistema se completó dos años después, en 1992, mediante una Directiva del Consejo3 que estableció los acuerdos correspondientes dentro del Mercado Interno (la fabricación y puesta en el mercado de determinadas sustancias utilizadas para la fabricación ilícita de estupefacientes y sustancias psicotrópicas), incluida la aplicación de medidas de control (posesión de licencias, registro, etcétera). Esta Directiva está actualmente en fase de ser sustituida (más de diez años después) por un Reglamento.
2 Reglamento del Consejo (CEE), No. 3677/90 del 13 de diciembre de 1990, DO No. L 357 de 20/12/ 1990, p. 1. 3 Directiva del Consejo (CEE), No. 109/92 del 14 de diciembre de 1992, DO No. L 370 de 19/12/1992, p. 76.
20
GEORGES ESTIEVENART
Asimismo, en relación con el “libre movimiento de capitales”, la Comunidad Europea complementó los compromisos de la Tercera Convención Internacional (artículo 5) mediante la adopción, el 10 de junio de 1991, de una Directiva relativa a la prevención de la utilización del sistema financiero para el lavado de capitales4 . Como en el caso de los precursores, la Directiva establece modalidades de detección, prevención y control de las transacciones sospechosas, y prevé agilizar la cooperación entre las instituciones financieras (especialmente bancos) y las autoridades policiales transeuropeas. Por ejemplo: “las entidades de crédito y las instituciones financieras exigirán mediante un documento acreditativo la identificación de sus clientes en el momento de entablar relaciones de negocios o efectuar transacciones que superen ciertos umbrales”. Esta Directiva fue modificada posteriormente, en diciembre de 2001, con el objeto de ampliar la lista de infracciones, de entidades de crédito y de instituciones financieras. Finalmente, por lo que se refiere al “libre movimiento de personas”, la iniciativa más relevante se adoptó al margen del marco de la Comunidad Europea, debido a la mencionada falta de competencia de la Comunidad en estas materias: se trata de los “Acuerdos para la abolición gradual de los controles en las fronteras comunes” firmados por algunos estados miembros de la Unión Europea en Schengen el 14 de junio de 1985 y el 19 de junio de 1990, así como el Convenio de Aplicación de 1990. El denominado “acuerdo Schengen”, originalmente definido y acordado únicamente entre cinco estados miembros de la Comunidad Europea (Francia, Alemania, Bélgica, los Países Bajos y Luxemburgo), fue reforzado y ampliado a continuación a ocho estados miembros (en 1995), y finalmente incorporado al derecho de la Unión Europea en el marco del Tratado de Amsterdam (1997). Si bien el principal objetivo que pretende alcanzar el Acuerdo Schengen es la creación de un espacio de “fronteras abiertas”, comprende también una serie de “medidas compensatorias”, incluidos el refuerzo de los controles en las fronteras exteriores y una mayor cooperación y coordinación entre las autoridades policiales y las autoridades judiciales, a fin de asegurar y proteger más eficazmente la libertad de movimientos en el área. Cabe mencionar, como una de las más importantes de dichas medidas, la creación del Sistema de Información Schengen (SIS), una compleja base de datos a disposición de las autoridades policiales y judiciales para el intercambio de datos en las investigaciones sobre personas y mercancías, lo que a su vez constituye una respuesta adecuada a la criminalidad y al tráfico transnacional relacionado con las drogas.
4 Directiva del Consejo (CEE), No. 91/308 del 10 de junio de 1991, DO No. L 166 de 28/06/1991, p. 77.
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
21
El tratado de Maastricht y las drogas El Tratado de la Unión Europea (“Tratado de Maastricht”), que entró en vigor en 1993, representa un decisivo paso adelante en la lucha contra las drogas. El Tratado amplió el ámbito de acción de la Comunidad en este campo —drogas y toxicomanías como prioridad de la sanidad pública (primer pilar)— así como el ámbito de cooperación entre los estados miembros: tráfico de drogas y delincuencia vinculada a las drogas, una prioridad de la cooperación en el ámbito de la justicia y los asuntos internos (tercer pilar), y en el ámbito de la Política de Asuntos Exteriores y Seguridad: producción y tráfico de drogas, una prioridad (segundo pilar) de la cooperación con terceros países (productores y de tránsito). Sin embargo, este “paquete” de competencia comunitaria tiene un límite muy estricto: excluye la posibilidad de cualquier forma de armonización de las leyes nacionales antidrogas. Este marco legal generó nuevas posibilidades, entre ellas, la creación en 1994 de la Oficina Europea de Policía, Europol, con el propósito de mejorar la eficacia y la cooperación de las autoridades encargadas de prevenir y combatir en los estados miembros el terrorismo, el tráfico ilegal de estupefacientes y otras variantes graves de delincuencia (organizada) internacional. De hecho, en la fase inicial de su existencia era la única agencia europea encargada de aplicar la legislación sobre drogas: la denominada “Unidad de Drogas de Europol”. Otro instrumento legal adoptado durante este período y orientado a combatir el fenómeno de las drogas es la Acción Común sobre aproximación de las legislaciones en materia de drogas (17 de diciembre de 1996)5 . Esta Acción Común tenía por objeto reforzar la cooperación de los estados miembros en la lucha contra la toxicomanía y el tráfico de drogas mediante la aproximación de sus respectivas prácticas y legislaciones. Varios de los objetivos de la Acción Común han sido aplicados en la práctica desde 1997, por ejemplo: 1) aproximación de las legislaciones orientadas a combatir el tráfico ilegal de drogas y asegurar que las sanciones aplicables se sitúen en la escala de las penas más severas para infracciones de gravedad comparable, o 2) garantizar una cooperación más estrecha entre los servicios policiales, aduaneros y judiciales europeos; o también 3) la colaboración orientada a promover un rápido sistema de información en relación con las drogas de síntesis. La Acción Común contribuye entonces a
5 Acción Común 96/750/JAI del 17 de diciembre de 1996 adoptada por el Consejo sobre la base del artículo K.3 del Tratado de la Unión Europea, relativa a la aproximación de las legislaciones y prácticas entre los estados miembros de la Unión Europea, con el fin de luchar contra la toxicomanía y de prevenir y luchar contra el tráfico ilícito de drogas, DO No. L 342 de 31/12/1996, p. 6.
22
GEORGES ESTIEVENART
fortalecer una suerte de “serpiente europea” (así como existió también una serpiente monetaria) dentro de la cual las leyes nacionales están evolucionando, sin salir del “túnel” común. El último de estos objetivos en particular fue llevado a la práctica en junio de 1997 con la adopción de la Acción Común sobre nuevas drogas de síntesis 6 . Esta Acción favorecía la creación de un mecanismo europeo de detección e intercambio rápido de información sobre nuevas drogas de síntesis, así como la evaluación científica de sus riesgos sanitarios y sociales, a fin de facilitar la aplicación de medidas de control en todos los estados miembros. Hasta el momento se han completado nueve ejercicios de evaluación de riesgo, conforme a los términos establecidos en la Acción Común. Incluyen evaluaciones de riesgo sobre MBDB, 4-MTA, GHB, ketamina y PMMA. Se ha asignado al OEDT un papel esencial en dicho intercambio de información y evaluación de nuevas drogas de síntesis en la Unión Europea, y a raíz de una reunión organizada bajo los auspicios del Comité científico del OEDT, el Consejo adoptó en 2003 una decisión en relación con las medidas de control y las sanciones aplicables a cuatro nuevas drogas de síntesis: 2 C-I, 2 CT2, 2 CT-7 y TMA-27 . Desde 1997, seis nuevas drogas de síntesis son objeto de control. La innovación destacable promovida por la creación de este mecanismo fue, en primer lugar, que por primera vez un sistema integrado incorporaba la recolección rápida de información sobre el terreno, en colaboración conjunta de las respectivas redes de información nacional de Europol y del OEDT; en segundo lugar, la evaluación científica de los riesgos sociales y sanitarios de las nuevas drogas de síntesis que se hubiesen detectado, y, en tercer lugar, un procedimiento de toma de decisiones por unanimidad entre los estados miembros a una propuesta de la Comisión sobre si someter (o no) dichas sustancias a un control europeo. Este mecanismo de colaboración, que combina la recolección de información, la evaluación científica y la toma de decisiones políticas, podría ampliarse a otras áreas, en caso de que exista la voluntad política de hacerlo.
6 Acción Común 97/396/JAI del 16 de junio de 1997 adoptada por el Consejo sobre la base del artículo K.3 del Tratado de la Unión Europea, relativa al intercambio de información, la evaluación del riesgo y el control de las nuevas drogas de síntesis, DO No. L 167 de 25/06/1997, p. 1. 7 Decisión 2003/847/JAI del Consejo, del 27 de noviembre 2003, sobre las medidas de control y las sanciones penales con respecto a las nuevas drogas sintéticas 2C-I, 2C-T-2, 2C-T-7 y TMA-2, DO No. L 321 de 06/12/2003, p. 104.
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
23
La posición de la Unión Europea frente a las drogas desde el Tratado de Amsterdam El Tratado de Amsterdam, en vigor desde mayo de 1999, ha representado un nuevo paso adelante en la lucha contra las drogas. El Tratado ha incorporado el objetivo de proporcionar a los ciudadanos un alto grado de seguridad dentro de “un espacio de libertad, seguridad y justicia”. Combatir la droga es un objetivo indisociable de este espacio y el Tratado vuelve a referirse a la posibilidad de introducir medidas preventivas (artículo 152 del Tratado) y a la creación de un marco de cooperación reforzada en la lucha contra el tráfico ilícito de drogas (título VI). Por primera vez en el campo de la salud pública, la noción de “reducción de los daños” fue reconocida y consagrada en el texto legal fundamental de la Unión Europea. El Consejo Europeo celebró un encuentro extraordinario los días 15 y 16 de octubre de 1999 en Tampere, Finlandia, centrado en la creación de un Espacio de libertad, seguridad y justicia en la Unión Europea. En las conclusiones de esta cumbre, el Consejo Europeo consideró que los intentos de acordar definiciones comunes, incriminaciones y sanciones debían centrarse, en primera instancia, en un número limitado de materias de especial relevancia, como el tráfico de drogas. Este objetivo ha sido alcanzado actualmente: la decisión marco de armonizar un corpus sancionador mínimo ha sido adoptada finalmente por el Consejo de Ministros en noviembre de 20038 . Esta decisión marco invita a que los diversos países se aseguren de que los delitos “… sean sancionables mediante penas que oscilen entre 1 y 3 años de prisión como mínimo” (artículo 4.1, Sanciones), o de “entre 5 y 10 años de prisión cuando a) el delito implique importantes volúmenes de drogas o b) el delito... implique a aquellas drogas que pueden ser más perjudiciales para la salud...” (artículo 4.2, Sanciones). Tras la Cumbre Europea de Tampere, en la cual el Consejo Europeo subrayó asimismo la importancia de abordar el problema de las drogas de un modo exhaustivo, la Estrategia de la Unión Europea (2000-2004) fue adoptada en Helsinki en 1999, y en el posterior Plan de Acción de la Unión Europea sobre drogas (20002004), en Santa Maria da Feira, Portugal, en 2000. Tanto la Estrategia de la Unión Europea como el Plan de Acción de la Unión Europea requieren de un enfoque interdisciplinario e integrado del fenómeno de las drogas, que tenga en cuenta la demanda de droga y la reducción de su oferta como partes equivalentes de una estrategia bien equilibrada.
8 Doc. COM/2001/0259.
24
GEORGES ESTIEVENART
La estrategia 2000-2004 de la Unión Europea establece seis objetivos principales: •
Reducir perceptiblemente, en un plazo de cinco años, la difusión del consumo ilícito de drogas, así como la iniciación a su consumo, en particular entre los jóvenes menores de 18 años.
•
Reducir de forma sustancial, en un plazo de cinco años, el daño a la salud producido por las drogas (VIH, hepatitis B y C, tuberculosis, etcétera), así como el número de muertes relacionadas con las drogas.
•
Aumentar sustancialmente el número de adictos tratados exitosamente.
•
Reducir sustancialmente, en un plazo de cinco años, la disponibilidad de drogas ilícitas.
•
Reducir sustancialmente, en un plazo de cinco años, el número de delitos relacionados con la droga.
•
Reducir sustancialmente, en un plazo de cinco años, el lavado de dinero y el tráfico ilícito de precursores.
Al mismo tiempo, se reafirman los elementos principales del enfoque de la Unión Europea, de la siguiente manera: El enfoque europeo es equilibrado, interdisciplinario e integrado. En el espíritu de los textos adoptados en 1998 en el período extraordinario de sesiones de la Asamblea General de las Naciones Unidas (Declaración sobre los principios rectores aplicables a la reducción de la demanda de drogas, y su correspondiente Plan de Acción), se trata de alcanzar los siguientes objetivos: • Reducir la demanda de drogas, mediante la prevención, en particular entre los jóvenes, el tratamiento y la rehabilitación y la reducción de sus consecuencias adversas • Prevenir la oferta de drogas, mediante la adopción de medidas represivas, con particular atención a la cooperación policial, judicial y aduanera y la lucha contra la delincuencia organizada relacionada con la droga y contra el lavado de dinero • Reducir el cultivo ilícito mediante acciones tales como el fomento del desarrollo alternativo • Fomentar la cooperación internacional.
Las medidas enunciadas se complementarán y reforzarán mutuamente. Todo este proceso, centrado en el énfasis puesto en “la reducción de la demanda y la reducción de sus consecuencias adversas”, ha facilitado, a lo largo de la década de 1990 y los años de la primera década del siglo XXI, la emergencia de un cuerpo común europeo, en términos conceptuales, relativo al fenómeno global de las
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
25
drogas y a la visión común para enfrentarlo. En este sentido, se puede hablar de un “modelo europeo de lucha contra las drogas” que privilegia la reducción de la demanda y la reducción de los daños, es decir, las formas convenientes para combatir las consecuencias adversas y perversas de las toxicomanías que afectan hoy las sociedades europeas. Esta originalidad del modelo europeo, que trasciende las diferencias entre situaciones y políticas nacionales, se concretó en 2003 con la adopción de una “Recomendación del Consejo de 18 de junio de 2003 relativa a la prevención y la reducción de los daños para la salud asociados a la drogodependencia”, que establece los objetivos y principios de la actuación de la Unión y de sus estados miembros en esta materia, y que incluye de manera explicita en las estrategias europeas contra las drogas los rubros siguientes: •
Tratamientos de sustitución.
•
Programas de intercambio de jeringuillas.
•
Atención médica de bajo umbral.
•
Educación sobre seguridad de uso.
•
Cursos de primeros auxilios para consumidores de drogas.
•
Vacunación contra la hepatitis B y medidas profilácticas contra el VIH, la hepatitis B y C, la tuberculosis y las enfermedades de transmisión sexual.
Paralelamente, experiencias científicamente controladas en materia de salas de consumo vigiladas y de prescripción de heroína están en desarrollo en algunos estados miembros y en discusión en algunos otros. En el Plan de Acción de la Unión Europea se integran elementos relacionados con todos los aspectos del problema, y se hace énfasis en la importancia de un proceso basado en la información, coordinación y evaluación, como elemento esencial para el éxito de las medidas tomadas por la Unión Europea para solucionar este problema. Por primera vez, en su breve historia de lucha antidrogas, el Consejo Europeo reconocía que: La estrategia de lucha contra la droga de la Unión Europea debe basarse en una evaluación periódica del carácter y la magnitud del fenómeno de los estupefacientes y de sus consecuencias, así como en el conocimiento adquirido con la investigación y con la experiencia derivada de programas anteriores. También debe evaluarse la estrategia actual.
Veremos más adelante que, al terminar el período estratégico 2000-2004, ese objetivo sólo se habría cumplido parcialmente.
26
GEORGES ESTIEVENART
Además, es de trascendental importancia observar que este Plan de Acción sigue basándose en un marco muy débil y fragmentado de competencias de la Unión Europea, cuando podría estar respaldado por una disposición general única en el Tratado que diese un mayor empuje a los elementos transversales y cruciales de una estrategia sobre drogas: la coordinación, la información y la evaluación de las políticas y medidas. Ese defecto impide hasta ahora el salto cualitativo hacia una verdadera estrategia antidrogas común de la Unión Europea. Sin embargo, el diseño de tal estrategia integrada ya existe, y es muy diferente del modelo norteamericano, en el cual la prioridad número 1 es la represión, incluso con medios militares, de la producción y del tráfico, dejando a un lado la prioridad social y médica en el propio Estados Unidos. La estrategia antidrogas de la Unión Europea para la segunda década del siglo XXI El objetivo asignado por el Plan de Acción 2000-2004 en lo que se refiere a la evaluación previa de los avances y resultados de la estrategia 2000-2004, a fin de determinar sobre una base acertada los objetivos del período siguiente, se ha cumplido de una manera simbólica, pero poco satisfactoria, probablemente debido al hecho de que era el primer ejercicio de este tipo, y a la presión general para no entrar en una mecánica considerada como políticamente arriesgada. El Observatorio Europeo, por su parte, hizo el trabajo que debía y podía hacer, y presentó un snap-shot o una diapositiva de ese Plan de Acción 2000-2004, es decir, una fotografía comparada del estado de las drogas en Europa en 1999 (el año anterior a la iniciación del Plan) y en 2003 (el último año estudiable del Plan), que ofrece una imagen bastante fiable y clara de la evolución de la situación entre 2000 y 2004, y que constituye, por consiguiente, una plataforma útil para orientar/reorientar la siguiente Estrategia y el siguiente Plan de Acción. El panorama que se desprende en concreto de ese ejercicio técnico de evaluación es el que presentamos anteriormente. Desgraciadamente, la evolución así reconstruida es poco satisfactoria, porque mientras la Estrategia 2000-2004 fijaba objetivos de mejora sustancial (de disminución) de los indicadores de consumo y de tráfico, se puede observar que la realidad constatada es bien diferente: el aumento del consumo, en particular, es casi general, excepto en lo que se refiere al consumo de heroína por inyección intravenosa. Ante esta situación, el nivel político prefirió menospreciar (¿u ocultar?) la evidencia recogida por la evaluación —una evidencia y resultados poco alentadores— y evitar un debate político sobre ellos, y fijó objetivos para el período posterior (¡20052012!) mucho más prudentes e imprecisos que los del Plan de Acción 2000-2004.
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
27
En su propia comunicación al Consejo y al Parlamento Europeo “sobre los resultados de la evaluación final de la Estrategia de la Unión Europea en materia de drogas y del Plan de Acción sobre drogas (2000-2004)”, la Comisión Europea destaca —en palabras un poco apuradas— lo siguiente: El objetivo de la evaluación final es medir el nivel de realización de las actividades previstas en el Plan de Acción, evaluar en qué medida éste resuelve los objetivos de la estrategia en materia de drogas y evaluar el impacto tanto de la Estrategia como del Plan de Acción sobre la situación de las drogas en la Unión Europea.
Aún se está llevando a cabo la evaluación del impacto de la política en materia de drogas, y la falta de objetivos operativos exactos y cuantificables en la actual estrategia en materia de drogas, por lo que el Plan de Acción no simplifica la tarea. Sin embargo, ya ha empezado el proceso de evaluación del impacto y la definición de los indicadores y de las herramientas clave que pueden servir en el futuro como normas de calidad para adoptar nuevas estrategias y políticas (Doc. COM [2004] 707 final del 22.10.2004, p. 2). Dado que la nueva Estrategia Antidrogas de la Unión Europea (2005-2012) fue adoptada por el Consejo Europeo un mes después (Doc. CORDROGUE 77 del 22 de noviembre de 2004), no es extraño que los nuevos objetivos hayan sido definidos y fijados sin esperar el cumplimiento por tanto ineludible, en términos de responsabilidad política, del “proceso de evaluación del impacto y [de] la definición de los indicadores y de las herramientas clave que pueden servir en el futuro como normas de calidad para adoptar nuevas estrategias y políticas”. De allí las conclusiones muy modestas y poco consistentes que la nueva Estrategia saca de todo este complejo ejercicio: Los resultados de la evaluación final de la Estrategia de la Unión Europea en materia de drogas y del Plan de Acción sobre drogas indican que se han realizado progresos para alcanzar algunos de los objetivos de la actual Estrategia. Además, muchas de las acciones establecidas por el actual Plan de Acción han sido ejecutadas o están en alguna fase de su ejecución. No obstante, los datos disponibles no sugieren que se haya producido una reducción significativa de la preponderancia del consumo de drogas o que se haya reducido sustancialmente la disponibilidad de las drogas.
Los resultados de la evaluación final también llevan a las siguientes conclusiones: •
Se deberían fijar unos objetivos y prioridades claros y precisos que puedan traducirse en indicadores y acciones operativas en los planes de acción futuros, con unas responsabilidades y plazos para su aplicación claramente definidos.
•
Debería avanzarse en la disponibilidad, calidad y comparabilidad de la información sobre la supervisión de la situación de las drogas.
28
•
GEORGES ESTIEVENART
Los objetivos de la nueva Estrategia en materia de drogas y los planes de acción deberían reflejarse en el programa plurianual, que persigue consolidar el Espacio de libertad, seguridad y justicia.
Ahora bien, la misma nueva Estrategia está lejos de corresponder y responder a estas declaraciones de principio; la formulación de los nuevos objetivos se vuelve mucho menos clara y precisa que los objetivos anteriores, haciendo desde ya su evaluación más aleatoria, más difícil e inútil que el caso en la Estrategia y en el Plan de Acción 2000-2004. Así se leen, entonces, los objetivos por alcanzarse en los años 2005-2012 (¡!): • Importante reducción del consumo de drogas, de la dependencia y de los riesgos para la salud y la sociedad derivados de las drogas, mediante el desarrollo y la mejora de un sistema de reducción de la demanda global, basado en los conocimientos que incluyan medidas para la prevención, la intervención rápida, el tratamiento, la reducción del daño, la rehabilitación y la reinserción social en los estados miembros de la Unión Europea... • Una mejora considerable de la efectividad, la eficacia y los conocimientos en las intervenciones y actuaciones de las fuerzas y cuerpos de seguridad de la Unión Europea y sus estados miembros, centradas en la producción y el tráfico de drogas, el desvío de precursores, incluido el de precursores sintéticos importados en la Unión Europea, el tráfico de drogas y la financiación del terrorismo y el lavado de dinero en conexión con la delincuencia relacionada con la droga... • Una mejora apreciable en la eficacia y la percepción de la coordinación entre estados miembros y entre éstos y la Comisión en el fomento y la continuación de un planteamiento equilibrado del problema de la droga y de los precursores, en relación con organizaciones internacionales, en foros internacionales y con terceros países... • Una mejor comprensión del problema de la droga y el desarrollo de una respuesta óptima al mismo, mediante una mejora apreciable y sostenible de la base de conocimiento y de su infraestructura. • Dar indicaciones claras sobre los méritos y las deficiencias de las actuales acciones y actividades en el nivel de la Unión Europea; la evaluación debería seguir siendo parte integrante del planteamiento de la Unión Europea respecto a la política en materia de drogas.
En resumen, la situación de las drogas en la Unión Europea muestra algunas variables alentadoras (en particular, la estabilización del consumo de heroína), pero surgen nuevas tendencias, irrumpen nuevas pautas y productos, y paulatinamente se teme que el mercado europeo esté transformándose en un mercado de drogas ilícitas sin fronteras. La Unión Europea sólo dispone de unas competencias difusas, fragmentadas y a menudo endebles con las que contrarrestar este desafío global. No obstante, a
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
29
lo largo de los últimos 10-15 años, los 15 estados miembros que la integran han articulado paso a paso respuestas comunes, así como políticas y estrategias más convergentes. Pero las divergencias tenderán a prevalecer como consecuencia de la Ampliación (25 en lugar de 15 políticas nacionales). El Plan de Acción sobre las drogas de la Unión Europea no cuenta aún con el respaldo de una única y sólida base legal, y la coordinación presupuestaria y de prioridades en el nivel de la Unión Europea es claramente deficitaria (la Unión Europea está gastando en torno a 100 millones al año en proyectos y programas relacionados con las drogas). Desgraciadamente, los avances registrados durante la última Estrategia y el Plan de Acción 2000-2004, en particular en relación con la fijación de los objetivos concretos de ambos instrumentos, y con el desarrollo de la técnica de información y evaluación de impacto de las políticas y medidas, no se ven profundizados en la nueva Estrategia (2005-2012) y el nuevo Plan de Acción (2005-2008), lo que podría significar una desaceleración en el proceso de concientización y de conciencia de responsabilidades de los políticos y formuladores de políticas frente a un fenómeno en vía de agravación y de agudización en la Unión Europea ampliada, de la primera década del siglo XXI. Estos problemas necesariamente deben reflejarse también en las relaciones entre la Unión Europea y las mayores zonas de producción, tráfico y consumo de drogas, como América Latina o Asia. Estudiaremos más adelante dicha dimensión estratégica de las relaciones entre la Unión Europea y América Latina en materia de drogas.
LA COOPERACIÓN ANTIDROGAS CON AMÉRICA LATINA: ¿UNA ESTRATEGIA EN LA ESTRATEGIA? Durante mucho tiempo la cooperación antidrogas entre Europa y América Latina se dio en ausencia de un marco estratégico cualquiera y obedeció a una lógica instrumental y operacional de limitada consistencia interna y orgánica con los objetivos perseguidos por la propia estrategia antidrogas de la Comunidad, y después, de la Unión Europea. Las primeras acciones empíricas fueron lanzadas en 1987, cuando se creó la línea presupuestaria de la Comunidad Europea para la cooperación antidrogas con los países en desarrollo. Sólo en 1999 se definió ese marco estratégico con base en una decisión tomada por el Consejo Europeo de Madrid, en diciembre de 1995. Entre tanto, la cooperación técnica y el diálogo político con los países latinoamericanos sobre el tema habían avanzado. El problema de la compatibilidad entre acciones concretas disgregadas de cooperación y el establecimiento tardío de un marco de referencia global ha sido y sigue siendo, por consiguiente, un obstáculo bastante difícil de superar.
30
GEORGES ESTIEVENART
El Plan de Acción global en materia de drogas entre la Unión Europea, América Latina y el Caribe (1999) Adoptado durante la reunión de alto nivel del llamado mecanismo de coordinación y cooperación en materia de drogas entre la Unión Europea, América Latina y el Caribe —creado dos años antes en la ciudad de Panamá, los días 8 y 9 de abril de 1999 (Doc. CORDROGUE, 19 del 15 de abril de 1999)— y en plena conformidad con los convenios internacionales vigentes y con el acervo internacional en la materia (Sesiones de la Asamblea General de Naciones Unidas de junio de 1998), el Plan de Acción se basa en la reiteración de los siguientes principios: •
Responsabilidad compartida.
•
Enfoque integrado, equilibrado y participativo.
•
Desarrollo sostenible.
•
Conformidad con el derecho internacional, en particular con el pleno respeto de la soberanía y la integridad territorial de los estados, la no injerencia en los asuntos internos de los estados, y el conjunto de derechos humanos y libertades fundamentales.
Es de suma importancia constatar que ese Plan de Acción de Panamá pone el énfasis sobre un conjunto de objetivos precisamente destinados a llenar el vacío preexistente en materia de coordinación, información e intercambio de experiencias, con el fin de mejorar la capacidad global de los países participantes para enfrentar el problema mundial de las drogas. Como tal, el Plan de Panamá constituye entonces un avance significativo en la dirección de la constitución concertada y compartida entre la Unión Europea y América Latina de un bloque de herramientas que permitan dar a la programación, evaluación e investigación toda la fuerza que requiere el manejo de un fenómeno global, complejo y tentacular como son las drogas en los niveles local, nacional, regional y mundial. La implementación de los principios y objetivos aquí citados supone, por consiguiente, que desde ahora una alta prioridad sea otorgada a estos afanes en todas las acciones de cooperación entre ambas partes: El Plan de Acción tendrá los siguientes objetivos: Fomentar la coordinación y cooperación orientadas al fortalecimiento institucional y al desarrollo de políticas en el nivel nacional y regional que permitan a los países mejorar su capacidad para hacer frente al problema mundial de las drogas. Mejorar, a través de programas y acciones acordadas conjuntamente, los sistemas de información entre las regiones relacionadas con el problema citado.
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
31
Fomentar la cooperación entre instituciones y agencias de la Unión Europea, como Europol y el Observatorio Europeo de las Drogas y la Toxicomania (OEDT), y agencias de América Latina y el Caribe como la CICAD. Compartir las experiencias acumuladas en todos los aspectos del problema. (Doc. CORDROGUE 19 del 15 de abril de 1999, capítulo III: Objetivos globales, p. 5)
Sigue una lista de líneas de cooperación repartidas entre seis áreas principales de acción: A. Reducción de la demanda. B. Reducción de la oferta. C. Cooperación judicial, policial y aduanera, y tráfico ilícito de armas. D. Lavado de dinero. E. Legislación en materia de drogas y fortalecimiento institucional. Concentrando nuestra atención sobre los aspectos relativos a la mejora “de la capacidad global” para enfrentar el problema mundial de las drogas, resaltaremos muy en particular las siguientes líneas de trabajo contenidas en el Plan de Acción de Panamá: A. Reducción de la demanda: • Promover la implementación y desarrollo de los planes nacionales a través de las instituciones gubernamentales, de los países que lo soliciten. • Estudiar los mecanismos que permitan a la Unión Europea compartir con los países de América Latina y el Caribe que estuviesen interesados la metodología aplicada en el OEDT, teniendo en consideración la utilidad y adaptabilidad que podría tener en cada país en particular. • Fomentar los contactos en el nivel de municipios (ciudades) y de las organizaciones civiles, teniendo en cuenta las posibilidades que ofrecen las redes ya existentes en ambas regiones para contactos más estrechos, que faciliten el intercambio de conocimientos y estrategias eficaces de cooperación ciudadana; como por ejemplo el Programa URBAL. • Intercambio de informaciones entre las regiones sobre indicadores del uso y abuso de drogas, y sobre su impacto en la salud y la sociedad. A este respecto, el Sistema Interamericano de Datos Uniformes sobre el Consumo de Drogas de la CICAD (SIDUC), con el apoyo del OEDT, podría mejorar la recolección de los datos y compartirlos entre las regiones. B. Reducción de la oferta: • Desarrollo alternativo y erradicación de cultivos ilícitos:
32
GEORGES ESTIEVENART
• Fortalecer las capacidades institucionales de los países beneficiarios cuando lo soliciten. • Control de sustancias precursoras y de drogas ilícitas. • Promover el intercambio de información y el perfecccionamiento de los sistemas de vigilancia e investigación, de las formas de desvío, dando especial énfasis a las actividades que vienen desarrollando los organismos regionales. • Estudiar y analizar entre las regiones el desvío de precursores por vía marítima y terrestre y, con base en las conclusiones que se obtengan, considerar la puesta en práctica de los mecanismos legales y operativos de control que resulten aconsejables. En este contexto se podría tomar en consideración el intercambio de información sobre el análisis de riesgo y el control de las drogas sintéticas. C. Cooperación judicial, policial y aduanera, y tráfico ilícito de armas: • Cooperación judicial, policial y aduanera. • Apoyar a los países que lo requieran, en la mejora de los métodos de control en los puertos, aeropuertos y fronteras, mediante asistencia técnica y ayuda para la adquisición de equipo, así como para la capacitación altamente especializada para agentes de las organizaciones correspondientes. • Tráfico ilícito de armas relacionado con las drogas. D. Lavado de dinero: • Apoyar la creación de unidades especializadas en prevención del lavado de dinero, así como proporcionar cursos de formación a expertos jurídicos, financieros y policiales en los países que así lo soliciten. E. Legislación en materia de drogas y fortalecimiento institucional: • Apoyar a los países que lo soliciten en la modernización y el fortalecimiento de sus instituciones judiciales, centrales y autónomas. • Organizar seminarios, cursos y talleres de formación judicial en estrecha colaboración con el PNUFID y la CICAD.
En el capítulo V se añade a esta lista una serie de recomendaciones: “Reforzar la cooperación interregional entre América Latina, el Caribe y la Unión Europea”, abriendo aún más el espacio de cooperación estratégica entre ambas regiones, así como la posibilidad de iniciativas innovadoras provenientes de la sociedad civil: universidades, centros de investigación y de capacitación, entes descentralizados, redes de expertos, ONG, etcétera. Y, finalmente, se identifican “Propuestas de acciones a realizar a corto plazo”, que también son de alto valor estratégico; entre éstas, destacamos las siguientes:
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
33
•
Basados en la experiencia que se obtenga del Observatorio Nacional de la Droga en Venezuela, se podría estudiar la posibilidad de desarrollar un observatorio similar en los países andinos.
•
Fomentar, en colaboración con el OEDT y otras organizaciones de ambas regiones, la cooperación a organizaciones civiles latinoamericanas y europeas en el ámbito de la reducción de la demanda.
•
Promover, entre los países cuyas legislaciones lo permitan, la cooperación en el ámbito de las técnicas de entregas vigiladas de drogas ilícitas y sustancias precursoras, incluyendo el intercambio de información sobre las operaciones respectivas y sus resultados. En este sentido, podrían organizarse seminarios especiales de Europol.
•
Apoyar la cooperación interregional para respaldar las organizaciones civiles de los países interesados en la reducción de la demanda, organizando cursos y grupos de estudio interregionales, teniendo en consideración las políticas nacionales aplicadas a la materia, con el apoyo del OEDT y otras organizaciones de ambas regiones.
En conclusión, el Plan de Acción de Panamá ofrece una excelente plataforma conceptual para desarrollar una cooperación no sólo puntual e instrumental, sino también un apoyo de alcance estratégico, abarcando los recursos humanos, institucionales, científicos y civiles necesarios para concretar la emergencia de una verdadera cultura estratégica. En otras palabras, que propicie y promueva —de manera organizada, jerarquizada y coherente— la producción de información e investigación científica, permitiendo el análisis de situaciones, políticas y su impacto, además de evaluaciones a posteriori y de riesgos, para desembocar en conceptos de planificación de políticas y medidas para el futuro de ambas regiones, a partir de los elementos todavía dispersos, escasos, y muchas veces escondidos que, sin embargo, existen ya y son fundamento imprescindible para llevar a cabo un ambicioso proyecto de esta naturaleza. Por supuesto, las ideas y el marco conceptual no son suficientes, por lo que también se necesita una voluntad férrea por parte de todos los actores involucrados —medios financieros, administrativos y técnicos— que, muy a menudo, no están a la altura del desafío por falta de voluntad y conciencia política. Más adelante veremos que este tipo de defecto es, con frecuencia, una realidad ineludible en materia de drogas, de tal manera que la implementación de planes, programas y proyectos, por lo inteligente y astuta que sea, siempre choca con los obstáculos burocráticos, tanto en Europa como en América Latina. Pero cuando se sabe, mejor se combate...
34
GEORGES ESTIEVENART
El marco operativo de la cooperación antidrogas entre la Unión Europea y América Latina (1997) La articulación entre la estrategia Unión Europea-América Latina y la estrategia antidrogas general de la Unión Europea es bastante débil: por ejemplo, la nueva Estrategia 2005-2012 indica que solamente existen planes concretos con regiones específicas del mundo, sin precisar más las particularidades de estas regiones y sus consecuencias necesarias en cuanto al contenido de dichas estrategias. La misma fragilidad se encuentra cuando se observa el marco operativo de la implementación de las varias estrategias “externas” de la Unión Europea: el “Reglamento (CE) Número 2046/97 del Consejo de Ministros del 13 de octubre de 1997, relativo a la cooperación Norte-Sur en materia de lucha contra las drogas y la toxicomanía” (Diario Oficial Número L 287 de 21/10/1997). Este reglamento existe conforme a la política general de cooperación al desarrollo de la Comunidad Europea, y se inscribe en el marco estratégico fijado por los planes nacionales de los países beneficiarios. La prioridad general establecida por este reglamento comunitario es “el desarrollo de la capacidad institucional”, por lo que las acciones contempladas se concentran en: •
La aplicación de planes directores nacionales.
•
La aplicación de acuerdos entre la Comunidad Europea y determinados países en desarrollo (precursores, lavado de dinero, etcétera).
•
La reducción de la demanda.
•
La promoción de proyectos piloto de desarrollo alternativo (sustitución de cultivos).
•
La financiación de estudios, seminarios y reuniones (intercambio de experiencias).
Cabe señalar que este reglamento no contempla la posibilidad de intervenciones comunitarias en el campo represivo y de implementación de la ley. Sin embargo, a lo largo de los años, la Comunidad también ha venido financiando proyectos en este sector. Así mismo, cabe recordar que este marco fue adoptado en 1997 —es decir, diez años después del lanzamiento de las primeras acciones de cooperación de la Comunidad Europea en materia de drogas— y dos años antes de la adopción del Plan de Acción de Panamá (1999), por lo que se refiere específicamente a América Latina. Entonces, la cooperación entre la Unión Europea y América Latina puede encuadrarse dentro de lo siguiente: •
El diálogo político entre la Unión Europea y los países de América Latina en materia de drogas (surgido en la década de 1990, en particular a partir de las actividades del llamado Grupo de Dublín).
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
35
•
Los acuerdos bilaterales y (sub)regionales (con la Comunidad Andina, el Mercado Común Centroamericano, Chile, México) que contienen una cláusula de “drogas” específica, así como los acuerdos temáticos (precursores, lavado de dinero, acuerdos comerciales).
•
El Plan de Acción de Panamá, que establece los objetivos estratégicos de la cooperación entre ambas regiones.
•
La Estrategia y el Plan de Acción de la Unión Europea.
Esta pirámide de instrumentos y objetivos hace que la articulación entre ellos no sea nada fácil, y que su utilización en conjunto a veces padezca de incoherencias perjudiciales tanto para los beneficiarios como para la imagen de los proveedores de esta asistencia. Una evaluación externa a “La cooperación Norte-Sur en materia de lucha contra las drogas y las toxicomanías” fue ejecutada en 2002 a petición de la Comisión Europea. Esta evaluación podría constituir una base de reflexión valiosa para reformar el sistema actual: los defectos identificados más importantes son la falta de coherencia y de prioridades claras en la política exterior de “drogas” de la Unión Europea, la diversidad/inconsistencia de los instrumentos financieros, técnicos y administrativos disponibles, la debilidad de la coordinación entre planes de acción, programas, proyectos y operaciones de terreno, y, finalmente, el recurso exagerado a otras agencias internacionales para la implementación de las acciones financiadas por la Unión Europea. El acuerdo de diálogo político y cooperación Unión Europea-Comunidad Andina (2003) A pesar de ser un acuerdo de cooperación birregional de nueva generación, el “Acuerdo de diálogo político y cooperación entre la Comunidad Europea y sus estados miembros, por una parte, y la Comunidad Andina y sus Países miembros (Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela), por otra”, concluido en Quito en octubre de 2003, no refleja de manera satisfactoria y equilibrada el enfoque globalizante planteado en la Estrategia antidrogas de la Unión Europea 2000-2004, ni tampoco el énfasis puesto en el Plan de Panamá sobre el desarrollo de la capacidad propia de los estados socios para elaborar estrategias nacionales globales, y sobre la necesidad de establecer infraestructuras adecuadas de información-investigación-capacitación-evaluación-programación, en conformidad con los compromisos tomados en el marco de Naciones Unidas (Sesión especial de 1998). El artículo 47 del Acuerdo es una especie de “lista de compras” de líneas de trabajo
36
GEORGES ESTIEVENART
conjunto, sin correlación estrecha y orgánica con los textos fundamentales que rigen la conducta de la Unión Europea en materia de lucha contra las drogas. Este defecto afecta mucho la credibilidad del discurso globalizante de la Unión Europea en materia de drogas. A continuación, el fragmento del Acuerdo (artículo 47): Cooperación en la lucha contra las drogas y la delincuencia organizada asociada. 1. Sobre la base del principio de corresponsabilidad y como complemento del Diálogo Especializado de Alto Nivel sobre drogas entre la Unión Europea y la Comunidad Andina, así como de las labores del Grupo conjunto de seguimiento de los acuerdos sobre precursores y sustancias químicas utilizadas con frecuencia en la fabricación ilícita de estupefacientes o sustancias psicotrópicas, las partes acuerdan que la cooperación en este ámbito tendrá por objeto coordinar e intensificar los esfuerzos realizados conjuntamente para prevenir y controlar los vínculos que conforman el problema mundial de las drogas ilícitas. Las partes acuerdan igualmente comprometerse a luchar contra la delincuencia organizada relacionada con este tráfico a través de, por ejemplo, las organizaciones e instancias internacionales. Las partes acuerdan utilizar también para tal efecto el Mecanismo de Coordinación y Cooperación en materia de Drogas entre la Unión Europea y América Latina y el Caribe. Las partes cooperarán en este ámbito para la aplicación, en particular, de: a. Programas para prevenir el abuso de drogas. b.Proyectos de formación, educación, tratamiento y rehabilitación de toxicómanos. c. Proyectos para propiciar la armonización de las legislaciones y las medidas aplicadas en este sector en los países andinos. d. Programas de investigación conjuntas. e.Medidas y actividades de cooperación eficaces destinadas a impulsar y consolidar el desarrollo alternativo, con la participación de las comunidades interesadas. f. Medidas dirigidas a prevenir nuevos cultivos ilícitos y su traslado hacia regiones frágiles desde el punto de vista del medio ambiente o zonas no afectadas previamente. g. Aplicación eficaz de medidas destinadas a prevenir el desvío de precursores y controlar el comercio de estos productos, equivalentes a las adoptadas por la Comunidad Europea y los organismos internacionales competentes, y conformes con los acuerdos sobre precursores firmados el 18 de diciembre de 1995 entre cada uno de los países andinos y la Comunidad Europea, relativos a los precursores y las sustancias químicas utilizadas con frecuencia en la fabricación ilícita de estupefacientes o de sustancias psicotrópicas.
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
CONCLUSIÓN: ¿QUÉ
37
HACER?
Una de las mayores dificultades para las grandes organizaciones, como la Unión Europea, es la movilización de la sociedad civil, cuando se trata precisamente de problemas o fenómenos que la afectan en primer lugar, como sucede en el caso de las drogas. Este tipo de carencia es evidente en el desarrollo y la implementación de la propia Estrategia de la Unión Europea en materia de drogas. En su comunicación “sobre los resultados de la evaluación final de la Estrategia de la Unión Europea en materia de drogas (2000-2004)”, la Comisión Europea reconoce: “No se ha consultado regularmente a la sociedad civil en la formulación de la política de la Unión Europea sobre drogas, y tal consulta debe hacerse con regularidad. Éste será el tema de una comunicación de la Comisión en el 2005”. Pero al mismo tiempo es necesario que la propia sociedad civil se organice y manifieste no sólo como alguien que hay que consultar, sino como un grupo de interés ineludible para la definición e implementación de políticas. Por eso, para terminar esta exposición, formularemos una serie de sugerencias/propuestas que se podrían examinar, discutir y quizás realizar en el contexto del Seminario organizado por el OBREAL en Bogotá, el 25 y 26 de octubre de 2005. A partir de estas reflexiones quizás se podría esbozar un programa de acción auspiciado por el propio OBREAL, con el propósito de reforzar la cooperación entre los actores civiles de la Unión Europea y de América Latina, y de darle dónde, cómo y cuándo se pudiese, más consistencia y coherencia. Por eso centramos nuestras sugerencias finales en la cadena estratégica evocada más arriba en nuestra exposición: información-investigación-capacitaciónevaluación-programación, que también coincide con la prioridad mayor del Plan de Acción de Panamá (véanse las sugerencias concretas en el anexo).
38
GEORGES ESTIEVENART
ANEXO Algunas sugerencias de acción y seguimiento En consecuencia con lo expuesto arriba, se puede desprender una doble línea de pensamiento: la cooperación entre entes oficiales, por razones obvias, no deja mucho espacio para el desarrollo intensivo y sostenido de un intercambio de ideas, experiencias, conocimientos y reflexiones sobre los aspectos cruciales, pero al mismo tiempo políticamente muy sensibles, de la cadena información-investigacióncapacitación-evaluación-programación relativa a las estrategias (nacionales, regionales y mundiales) sobre drogas; paralelamente, no le da tampoco mucha importancia al papel de la sociedad civil en estas materias. Sería entonces un progreso importante si la sociedad civil de ambas regiones empezara a dedicar tiempo, energía, y, en la medida de lo posible, recursos intelectuales, humanos y financieros para profundizar y fortalecer la conceptualización y la puesta en práctica de esta cadena estratégica, y su difusión entre los profesionales y responsables —actuales y futuros— que intervienen en la toma de decisiones estratégicas sobre drogas. No se trataría de sustituir estas actividades con las de la instituciones existentes sino, más bien, generar una plusvalía intelectual a partir de sus resultados, avances, y, eventuales, fracasos. En este sentido, quizás OBREAL podría contemplar la posibilidad de constituir un grupo de expertos dedicados y reconocidos en ambas regiones (América Latina y Europa) con el propósito de preparar y organizar un encuentro anual sobre la problemática “información-investigación-capacitación-evaluación-planificación” relativa a las estrategias antidrogas, que tendría lugar una vez en América Latina, una vez en Europa. El grupo de expertos tendría que preparar, tomando en cuenta los trabajos de las instituciones pertinentes (por ejemplo, los observatorios): 1) una síntesis de la situación comparativa de las drogas en ambas regiones, 2) un informe sobre los avances y programas en curso en cada uno de los cinco rubros propuestos, y, finalmente, 3) la formulación de propuestas de acción y movilización de la sociedad civil para el futuro. El material así reunido y producido podría ser objeto de una difusión amplia, utilizando los recursos y medios de comunicación tradicionales (publicación) y modernos (internet). En particular, la elaboración y disposición de cursos a distancia sobre estas materias, hasta ahora poco enseñadas (por la escasez de conceptos y medios didácticos disponibles), constituiría también un aporte de calidad a la sensibilización de la sociedad, civil y pública, al problema compartido de las drogas. Los detalles de un posible programa de esta naturaleza se podrían discutir durante el Seminario de Bogotá, y ofrecer así una salida concreta y constructiva a sus trabajos.
LA COOPERACIÓN EN MATERIA DE DROGAS ENTRE LA UNIÓN EUROPEA Y AMÉRICA LATINA
Alain Labrousse*
La Unión Europea ocupa un puesto importante en la lucha internacional contra las drogas, tanto en el campo del combate contra el tráfico como en el de la reducción de la demanda. Pero es difícil evaluar si la lucha contra las drogas es una prioridad o no para la Unión, dependiendo del sentido dado a la noción de “prioridad”. Su Plan de Acción contra las drogas para los años 2005-2012 en este campo responde a tres nociones mayores: •
En lo internacional, la incorporación de la política de las drogas a la política global de cooperación.
•
Un tratamiento equilibrado (balanced approach) entre reducción de la demanda y combate a la oferta.
•
El principio de la “responsabilidad compartida” entre los países productores y los países consumidores1 .
La política de cooperación en el campo de la lucha contra las drogas en sí no es una prioridad, pero sí lo es la Cooperación al desarrollo, que es probablemente más importante, con el propósito de reducir la producción de drogas en los países del llamado Tercer Mundo. De la misma manera, otros elementos, no directamente ligados a la lucha contra la droga, son considerados como fundamentales en la política internacional de la Unión Europea: el diálogo político, el comercio justo, los derechos humanos y la lucha contra la corrupción. A pesar de esta voluntad para ubicar los problemas de drogas en un contexto más amplio, algunos actores dentro
* Sociólogo y periodista. Fundador del Observatorio Geopolítico de Drogas (OGD), París. 1 Ann Vanout y Alain Labrousse, “Study: the EC financing for the fight against drugs in developing countries”, IBF International Consulting, Bruxelles, octubre de 2004.
40
ALAIN LABROUSSE
de la Unión y fuera de ella han pedido que se incremente el nivel de prioridad dado a este problema. Así, durante la Conferencia de París sobre “Las rutas de la droga”, en mayo de 2003, el entonces comisario Patten afirmó que “la lucha contra las drogas que entran en la Unión Europea es una prioridad que tiene que conllevar un incremento de la cooperación en favor del desarrollo”2 . El principio de la intervención de la Unión Europea en este campo puede ser fechado en el año 1987, cuando el Consejo de Europa tomó la decisión de que la Comisión Europea participara en los trabajos preparatorios de la Conferencia Internacional sobre el Abuso de Drogas3 . Este mismo año, el Parlamento Europeo tomó la iniciativa de crear una línea de financiamiento, llamada Línea Horizontal de Drogas, para ayudar en la lucha de los países de América Latina y Asia contra las drogas4 . Aunque ha funcionado a partir de esta fecha, esta línea tuvo que esperar diez años antes de ser legalmente establecida por la regulación No. 2047/97 del Consejo de Europa. Mientras tanto, las líneas geográficas entre las cuales está dividido el mundo exterior a la Unión, que se beneficiaban de presupuestos mucho más importantes, integraron poco a poco la dimensión drogas. Más tarde, los tratados de Maastricht y Amsterdam representaron un incremento de la competencia de la Unión en materia de política de drogas, particularmente el artículo 152 (Salud Pública) y el título VI en el contexto de Justicia y Asuntos Internos. Pero veremos que, a pesar de las intenciones proclamadas y de su filosofía, que trata de ofrecer alternativas a las políticas represivas de los otros dos más importantes actores internacionales en este campo —Estados Unidos y el Órgano contra las Drogas y el Crimen de Naciones Unidas (UNODC)—, la cooperación internacional en materia de drogas de la Unión Europea, en general, y con América Latina en particular, no responde siempre a la intenciones proclamadas. Veremos que las causas de este incumplimiento son a la vez burocráticas —sus fuentes de decisión son bastante compartimentadas y sus instrumentos para actuar fragmentados—, económicas —los recursos son insuficientes— y, sobre todo, políticas: no se sacan todas las consecuencias de las tomas de posición, como en el caso del Plan Colombia.
2 Pierre-Arnaud Chouvy, Michel Koutouzis y Alain Labrousse, “La toile de fond des routes de la drogue”, con ocasión de la conferencia ministerial “Las rutas de la droga de Asia Central a Europa”, Paris, 2122 de mayo de 2003. 3 Karine Meaux, “L’action internationale de l’Union européenne en matière de lutte contre les drogues”, Lille, Institut d’Études politiques, 1997. 4 Ann Vanout y Alain Labrousse, op. cit.
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
41
LOS CUERPOS EUROPEOS ENCARGADOS DE LA POLÍTICA EXTERNA EN EL CAMPO DE LAS DROGAS
En el sistema político europeo existe una distinción bastante clara en la actualidad entre la política interna y la política externa en materia de drogas. La Unidad de Coordinación de Droga, dentro del Directorado General para la Justicia y los Asuntos Internos (DGJHA), es responsable de la coordinación de las acciones internas. En lo que se refiere a las acciones externas en materia de drogas, están involucrados seis instituciones, cuerpos o agencias principales: •
La Comisión Europea, cuyos diversos servicios, de una manera bastante fragmentada, tienen un mandato. Un número importante de los Directorados Generales (DG) de la Comisión tienen algunas responsabilidades en el campo de las drogas: las Direcciones Generales para las Relaciones Exteriores (RELEX) y para el Desarrollo son responsables de la programación de la asistencia a terceros países (con la excepción de los países candidatos a la Unión que dependen de la DG Alargamiento); la DG Ayuda a la Cooperación (AIDCO) es responsable de la identificación, implementación y evaluación de estos programas. Los aspectos exteriores son coordinados por el Grupo de Coordinación de Drogas Inter-RELEX DG, creado en 2001, que reúne funcionarios de servicios de la llamada “familia Relex” (RELEX, DEV, ENLARG, AIDCO).
•
El Consejo de Europa, cuyo Consejo Horizontal Grupo de Trabajo en el Campo de las Drogas fue creado en 1997, busca asegurar una función multidisciplinaria y de coordinación de las actividades relacionadas con las drogas. Sus misiones fueron extendidas para incluir la coordinación de la cooperación con terceros países.
•
El Parlamento Europeo. Las cuestiones en relación con las drogas son introducidas en varios comités: el Comité sobre el Desarrollo y la Cooperación; el de la Libertad y los Derechos del Ciudadano; el de Justicia y Asuntos interiores; y, finalmente, el del Presupuesto.
•
El Observatorio Europeo para las Drogas y la Adición a las Drogas (EMCDDA, en inglés; OEDT, en francés). Fue creado por una Regulación del Consejo (EEC) en febrero de 1993. El rol del EMCCDA es proveer a la Unión Europea y los estados miembros de informaciones objetivas, confiables y comparables en el nivel europeo en el campo del fenómeno de las drogas, la adicción y sus consecuencias. El Observatorio analiza la situación de las drogas dentro de la Unión y propone respuestas sectoriales o globales. Cuando fue creado tenía una lista de seis mandatos, pero sólo se dedicaba a los tres primeros, que tenían que ver con la situación interna de la Unión. Pero era entendido que
42
ALAIN LABROUSSE
progresivamente iría a incorporar los tres últimos, en particular el cuarto, que era “Geopolítica de la oferta”, claramente relacionado con la situación internacional. Pero, en 2004, una nueva definición de sus misiones limitó estas últimas a los países de la Unión y a los países candidatos. •
Europol (Oficina de Policía Europea), creada por el Consejo de Europa el 26 de julio de 1995. Es el organismo europeo cuyo mandato es mejorar la efectividad y la cooperación de las autoridades competentes en los estados miembros, para prevenir y combatir el terrorismo, el tráfico de drogas y el crimen organizado. Reúne informaciones y las difunde entre los países miembros, pero no tiene posibilidad de intervención policial directa. Europol está involucrada en la cooperación internacional de la represión internacional de las actividades ilícitas, siempre en el terreno de la información. Su cooperación con América Latina se limita también al intercambio de informaciones con los servicios de policía del continente.
•
El Grupo de Dublín es un cuerpo informal que apunta a coordinar las políticas de asistencia internacional a la lucha contra las drogas. Fue creado en 1990 por iniciativa de Estados Unidos. Es estructurado a través de grupos regionales conocidos como “minigrupos de Dublín”. Sus miembros, representados por un miembro de la embajada en cada país o de la Delegación, en el caso de la Unión Europea, son Estados Unidos, los estados miembros de la Unión Europea, la Comisión Europea, Canadá, Japón, Australia y Noruega.
La simple descripción de estos organismos a través de los cuales se expresa la política europea en materia de drogas permite percibir su mayor debilidad: la dispersión en materia de elaboración de políticas y, sobre todo, la traducción de éstas en los hechos.
LOS INICIOS DE LA POLÍTICA DE DROGAS DE LA UNIÓN EUROPEA (1987-1996) Desde el principio las políticas de drogas de la Unión Europea tienden a diferenciarse de las de Estados Unidos y las de las Naciones Unidas, expresadas por un organismo llamado entonces el UNFDAC: se sitúan dentro del contexto más amplio del desarrollo económico, incluyendo en particular acciones en el terreno de la salud, la formación, la educación y la rehabilitación de los toxicómanos; son llevadas a cabo en estrecha cooperación con los países en desarrollo; colaboran con las organizaciones no gubernamentales tanto del Norte como del Sur. Dentro de esta cooperación, es de notar que el Comité Europeo de Lucha Anti-Drogas (CELAD) busca igualmente promover acuerdos internacionales sobre los pro-
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
43
ductos básicos, a fin de garantizar su comercialización e ingresos más estables para los productos de sustitución. La primera consecuencia concreta de esta política fue, en 1989, la puesta en marcha de un Plan Trienal (1990-1993) integral en favor de Colombia, dotado de un presupuesto de 60 millones de ecus. Asociaba proyectos de desarrollo alternativo a los de cultivo de la coca y proyectos de desarrollo económicos no directamente ligados a la droga. Una política similar fue desarrollada en Perú y Bolivia. Un paso adicional se dio con la extensión del Sistema Generalizado de Preferencias (SGP), que implicaba la eliminación o reducción de aranceles sobre la importación en la Unión Europea de las mercancías provenientes de los países productores de drogas. A partir de 1990, estos beneficios comerciales fueron concedidos no sólo a los tres países andinos productores de coca, sino también a Ecuador, proveedor de precursores químicos. La regulación relacionada con los países de América Central y Panamá, a través los cuales transita la cocaína, fue adoptada en 1995 (más tarde, también Pakistán se benefició de las mismas ventajas, lo que conllevó protestas por parte de India). Según el Secretariado de la Comunidad Andina, durante el período de más fuerte incremento (1993-1996), el SGP representó US$983 millones y ha generado un producto bruto de US$1.800 millones y 120.000 empleos. El SGP ha permitido la diversificación de las exportaciones andinas hacia el mercado europeo. En efecto, entre 1991 y 2000, el número de productos se incrementó de 1.554 a 1.923. En el caso de Colombia, 95% de sus productos entra a la Unión sin pagar derechos de aduana, y es el país que ha sacado más provecho del SGP. Dentro de las exportaciones andinas que entran a Europa sin pagar impuestos, o con descuentos importantes, figuran productos químicos, productos agrícolas transformados, metales, joyas, frutas y legumbres, bebidas alcohólicas y no alcohólicas. La prolongación del SGP para los países andinos durante la década de 2005 a 2014 dependerá de la evaluación de los resultados obtenidos durante el período 2002-2004. Al respecto, se dará atención particular al cumplimiento de las recomendaciones de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) en materia de derechos laborales, a los resultados de la lucha antidrogas y al impacto del SGP entre 2002 y 2004. Pero la información no oficial que circula lleva a ser muy poco optimistas acerca de la prolongación del SGP, que sería reemplazado por otro mecanismo de apoyo económico a los países andinos. Hay que mencionar también que hace poco tiempo se abrió el debate acerca de la posibilidad de suprimir las subvenciones de los países europeos a productos agrícolas que así compiten en condiciones ventajosas con los productos de América Latina, lo que representa una de las causas del aumento de las pro-
44
ALAIN LABROUSSE
ducciones ilícitas5 . Países como Francia se oponen a cambiar de política, con el propósito de proteger a sus agricultores. Del mismo modo, los aranceles impuestos a productos como el banano, para proteger la producción de los departamentos de ultramar de los países europeos, son también una causa de los problemas encontrados en la agricultura de los países latinos.
ACUERDOS INTERNACIONALES (1995-2001)
Y MECANISMOS JURÍDICOS
El Consejo Europeo de Madrid de diciembre de 1995 recomendó la creación de un Mecanismo de Coordinación y de Cooperación (MCC) en materia de drogas entre la Unión Europea, América Latina y el Caribe6 . La concreción de esta decisión fue un proceso largo y trabajoso. Más de dos años pasaron antes de que en una reunión en Bruselas el 3 y 24 de marzo de 1998, se acordaran las bases de la cooperación para desarrollar proyectos concretos, enmarcados en al Plan de Acción. En mayo de este mismo año, los países de América Latina y el Caribe se adhirieron a este instrumento, asumiendo Panamá la copresidencia interina de éste por parte de los socios latinoamericanos y caribeños, y Alemania, por parte de la Unión Europea. Se celebraron en los meses de marzo y abril de 1999 reuniones técnicas en Bruselas y Viena, con el fin de elaborar dicho plan. El Plan de Acción se adoptó en la Primera Reunión de Alto Nivel del MCC y la Unión Europea, celebrada en la ciudad de Panamá el 8 y 9 de abril de 1999; por eso se lo conoce como Plan de Acción de Panamá. “Se inspira en los principios de responsabilidad compartida, enfoque integral, equilibrado y participativo, desarrollo sostenible, de conformidad con el derecho internacional, en particular con el pleno respeto de la soberanía y la integridad territorial de los estados”7 . Una segunda reunión de alto nivel tuvo lugar en Lisboa los días 23 y 24 de mayo de 2000, para especificar las áreas prioritarias y de proyectos específicos. Se identificaron cuatro áreas prioritarias recogidas en el Plan de Acción de Panamá: reducción de la demanda, lavado de capitales, desarrollo alternativo y cooperación marítima, y se incluyeron 58 acciones de interés por realizar en los años 2000-2001. En las reuniones del Comité Técnico del MCC que siguieron en Bruselas y Viena en 2000 y 2001, se destacó que si bien las prioridades difieren de unos países a otros, en general, las necesidades de cooperación se centran en:
5 Ibán de Rementería, La guerra de las drogas. Cultivos ilícitos y desarrollo alternativo, Bogotá, Planeta, 2001. 6 Mecanismo de cooperación y coordinación en, materia de drogas entre la Unión Europea, América Latina y Caribe, Informe anual 2000-2001, UE/ALC/003/01/ESP, mimeografiado, 7 p. 7 Op. cit., p. 1.
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
45
•
El control de precursores químicos.
•
Creación o fortalecimiento de las Unidades de Inteligencia Financiera.
•
Control marítimo y fluvial.
•
Prevención de los consumos de drogas.
•
Desarrollo alternativo.
•
Fortalecimiento institucional y apoyo a la creación de los Observatorios Nacionales de Drogas.
•
Formación.
La delegación colombiana propuso la creación de un grupo de estudio para el establecimiento de unos indicadores que permitan la evaluación de las acciones que lleven a cabo los estados en materia de lavado de capitales, precursores, tráfico de armas y otras actividades de lucha contra la droga8 . Como consecuencia de estos mecanismos, la Unión Europea ha presentado 33 proyectos concretos de cooperación en las cuatro áreas prioritarias definidas. La mayor parte de los proyectos presentados tienen un carácter bilateral, pero algunos de ellos tienen una posible potencialidad birregional. Un ejemplo de ellos podrían ser los que se refieren a la creación de Observatorios Nacionales de Drogas en varios países latinoamericanos9 . Otros proyectos identificados en el documento de Lisboa se han concretado en otros foros multilaterales, en algunos de los cuales participan los estados miembros, como la creación del GAFISUD, en el ámbito del Grupo de Acción Financiera.
EL “PLAN DE ACCIÓN DE BARBADOS” (1996-2001) La puesta en acción de los mecanismos de cooperación internacional en el campo de las drogas entre la Unión Europea y América Latina, aunque relativamente lenta, no ha impedido la financiación de proyectos y programas concretos de cooperación. Entre 1987 y 1999 la Comisión financió 319 proyectos, 41% en América Latina (excluidos los países del Caribe) y 30% en Asia. El programa más ambicioso fue, entre 1996 y 2001, el Plan de Barbados, que estaba enfocado en la reducción de la oferta de drogas. Este programa anticipaba lo que iría a ser, a partir del año 2002 hasta hoy en día, el eje de la lucha internacional de la Unión: la noción de contención concéntrica
8 Op. cit., pp. 4-6. 9 El primero de éstos empezó a funcionar en Venezuela en 2004.
46
ALAIN LABROUSSE
del tráfico sobre las rutas, tanto de la heroína como de la cocaína, desde los países productores hasta los países consumidores. Desde esta perspectiva, los países del Caribe presentaban una etapa esencial para el tránsito de la cocaína. El Plan fue aprobado en julio de 1996 por los jefes de Estado de los países del CARICOM y puesto en acción a través de la declaración de Santo Domingo, el 9 de diciembre de 1997. El Plan asociaba, por primera vez, a Estados Unidos y la Unión Europea en el apoyo para luchar contra las drogas en los países de la región. La declaración de Santo Domingo detalla los veinte dominios o tipos de acción prioritarios que se deberían beneficiar de proyectos, como la prevención del lavado, la formación, la armonización del cuadro jurídico, la cooperación marítima a través del Sistema de Control Regional, etcétera. La Unión Europea aportó la mayor contribución económica al Plan, mientras que cinco proyectos fueron realizados por el PNUFID10 , y uno, por la Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas (CICAD), brazo de la Organización de Estados Americanos (OEA). En 2001, al finalizar el Plan, la Unión Europea encomendó su evaluación a un grupo de expertos. El juicio de éstos es balanceado. Subrayan las contradicciones generadas por la existencia de muchos aportes por parte de países u organizaciones internacionales que tienen objetivos diferentes, a menudo contradictorios. Además, chocaron los intereses particulares de los países de la región. Una de las consecuencias paradójicamente más negativas de este programa fue que se paralizó la cooperación de la Unión con la CICAD. Hoy en día la contribución de la Unión a la CICAD está, por ejemplo, por debajo de la de países como el Reino Unido o España. Con ocasión de la sesión anual de la CICAD, en abril de 2004, tuve la oportunidad de entrevistar al respecto a su secretario general, Davil Beall. Él me dijo “diplomáticamente” que la colaboración con la Unión Europea no era muy positiva, excepto en el campo del lavado de dinero. Sus asesores fueron más explícitos. Afirmaron que los procedimientos administrativos y financieros de la Unión Europea eran de una complejidad tal, que volvía imposible toda cogestión de proyectos con ella. Observé que, en la sesión, la Unión Europea no fue representada por un miembro de la Comisión de Bruselas, sino por un funcionario de su Delegación en Washington, y esta representación fue puramente simbólica. Quizás el hecho de que la dirección de la CICAD sea dominada por anglosajones, en particular por los representantes de Estados Unidos, y, en un grado menor, Canadá, explica el enfriamiento de las relaciones con la Unión Europea.
10 Antiguo FNULAD.
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
47
LA FILOSOFÍA DE LA POLÍTICA ANTIDROGAS EUROPEA EN LOS AÑOS 2000 La filosofía de la Unión Europea en materia de cooperación en la lucha contra las drogas fue subrayada en el discurso de Patten del 22 mayo de 200311 , y tiene desde entonces el valor de un manifiesto. Esta filosofía se resume en cinco propuestas: •
Las dos primeras están interconectadas: se trata de la corresponsabilidad entre países consumidores del Norte y países productores del Sur, y del rechazo al unilateralismo. La corresponsabilidad era un antiguo reclamo de los países latinoamericanos al cual Estados Unidos fue el primero en contestar positivamente, por lo menos formalmente, en la Cumbre de Cartagena en 1990. Pero en nombre del multilateralismo, la Unión Europea rechaza implícitamente el proceso de certificación anual de Estados Unidos. Así, Patten afirma que “declaraciones unilaterales dirigidas a aislar y castigar a un país o una región no son susceptibles de tener un impacto”. Esto representa claramente un distanciamiento de la política de certificación anual de Estados Unidos y un respaldo al Mecanismo de Evaluación Multilateral (MEM), desarrollado por los países latinoamericanos, y al cual deben someterse los mismos Estados Unidos12 .
•
El tercer principio es combatir de manera equilibrada la oferta y la demanda, lo que, en la práctica, la Comisión Europea no siempre respeta. En efecto, existe un apoyo económico a más proyectos de reducción de la demanda en los países del Sur y de tránsito, pero los fondos de la reducción de la oferta son mucho más elevados. Sin embargo, si se toman en consideración los proyectos no represivos en el campo de la oferta, como los de desarrollo alternativo, los montos en los dos rubros son más equilibrados.
•
El cuarto principio consiste en ligar los proyectos contra las drogas con el apoyo al desarrollo global en los países involucrados, así como a sus entornos cultural, social y político. Una concreción de este principio ha sido extender al tema de las drogas el Sistema Generalizado de Preferencias (SGP). Pero la Unión Europea no ha sido tan coherente como para suprimir los subsidios a los productos agropecuarios, de los cuales algunos, como la leche, compiten con los de los países en desarrollo productores de drogas13 . Pero existe un debate
11 “La política internacional de la Unión Europea en el campo de las drogas”. 12 Véase, por ejemplo, Mecanismo de Evaluación Multilateral (MEM), “Estados Unidos de América. Implementaciones de recomendaciones de la segunda evaluación”, informe final, abril de 2004. En particular, en este informe se le recomienda a Estados Unidos “… implementar mecanismos de cálculo de las áreas actualmente dedicadas al cultivo de cannabis y las que ya no lo están”. 13 Ibán de Rementería, op. cit.
48
ALAIN LABROUSSE
sobre este tema a través de la reforma de la Política Agrícola Común (PAC) y se pueden prever algunos avances en los próximos años14 . •
El último principio se refiere a los derechos humanos dentro del contexto de la lucha contra las drogas, lo que, por ejemplo, ha llevado a la Unión Europea a denunciar los lazos entre los grupos paramilitares colombianos y algunos sectores del ejército de Colombia.
Sin duda, el acercamiento de la Unión Europea al problema es más equilibrado, más inclinado hacia la prevención y la reducción de daños, que el del mayor actor en el ámbito internacional, Estados Unidos, el cual destina más del 95% de su presupuesto, en materia de cooperación internacional, a combatir la reducción de la oferta, a tal punto que se puede hablar de una verdadera militarización de la lucha contra las drogas en los países donde interviene; como sucede en Colombia.
LOS INSTRUMENTOS Y LA ESTRATEGIA Sin embargo, no bastan los principios para calificar una política. Hay que analizar varios elementos que se refieren a la puesta en práctica de estos principios, y ante todo, a los instrumentos que se utilizan. Existen dos instrumentos principales al servicio de la política internacional de cooperación de la Unión. •
La financiación de las líneas geográficas, es decir, de los servicios encargados de la cooperación para el desarrollo por zona. Con este propósito, el mundo se divide tradicionalmente en países ACP (África, Caribe y Pacífico), ALA (Asia y América Latina), TACIS (Asia central y el Cáucaso), MEDA (países del Mediterráneo), etcétera. Estas líneas, que tienen un presupuesto importante, han integrado la financiación a los proyectos de drogas por varios millones, o incluso decenas de millones de euros, en el caso de los países andinos o de Afganistán hoy en día.
•
La otra manera de financiar proyectos es mediante el uso de la Línea Horizontal de Drogas, mucho más flexible, y que puede financiar acciones piloto, o proyectos que asocian dos zonas, lo que no es permitido a las líneas geográficas. Pero siempre, la Línea de Drogas disponía de un presupuesto mucho más limitado, que no alcanzaba los 10 millones, y que fue disminuyendo durante el curso de los años hasta ser suprimido totalmente en 2003.
14 Mark Vaile, “Agriculture: l’Europe étrangle les pays pauvres”, en Le Monde, 29 de noviembre de 2002, pp. 1 y 14.
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
49
Esta supresión es totalmente incoherente con las prioridades de la Comisión, que apuntan a intervenir sobre las rutas de las drogas, desde los países productores hasta los países consumidores de Europa, con el fin de establecer contenciones concéntricas a la penetración de las sustancias prohibidas. Las líneas geográficas, por ejemplo, no pueden financiar proyectos transfronterizos entre Afganistán, que pertenece a la zona Asia, y países de Asia central, que pertenecen a TACIS. Si bien esta estrategia de rutas de las drogas tiene su lógica, en el caso de la heroína que sale de Afganistán por el norte, cruzando los países de Asia central, del Cáucaso, Rusia, Ucrania, conlleva una contradicción con otro principio de la Unión, porque privilegia, de hecho, la lucha contra la oferta. Pero la estrategia de las rutas se aplica también al tráfico de cocaína, lo que es muy discutible, en la medida en que los proyectos conciernen únicamente a los países de América Latina y del Caribe, sin tener en cuenta que, en caso de que la lucha fuera exitosa en el Caribe, los traficantes incrementarían el uso de rutas alternativas de África y del Mediterráneo, y de Europa oriental, que funcionan desde hace muchos años y cuyo papel últimamente se ha incrementado. En fin, la estrategia de las rutas no se aplica a productos como el hachís y las drogas sintéticas. Entonces, la estrategia de las rutas de las drogas aparece como un artificio oportunista y poco coherente. En consecuencia, no es de extrañar que en una evaluación global de la Línea de Drogas, de la cual soy coautor, estimamos que su funcionamiento revela una ausencia de visión estratégica, de continuidad, una dificultad de coordinación con las Líneas Geográficas, además de problemas de manejo por falta de personal. Una reforma en el actuar europeo puede traer una mejora sobre este último punto: desde el año 2004 puso en práctica la “desconcentración”, que permite a las delegaciones de la Unión Europea, en cada país, administrar localmente los proyectos. Esto debería permitir una mejor colaboración con las contrapartes locales de otras instituciones nacionales e internacionales. Una evaluación global interna de la Cooperación Norte-Sur de la Comisión, respecto a la lucha contra las drogas y la toxicomanía, fechada en julio de 2001, y que incluye el análisis de los proyectos financiados por la Líneas Geográficas, llega a conclusiones similares. Los autores critican la fragmentación del accionar por ausencia de transparencia, insuficiencia en la coordinación y de conocimientos por parte de los funcionarios y, sobre todo, ausencia de evaluaciones sistemáticas. Esto no impide que hayan sido exitosamente financiados por la Comisión, no sólo importantes proyectos, sino que sirvan además de contraejemplos frente a los de Estados Unidos o de Naciones Unidas, que sufren de deficiencias aún más graves.
50
ALAIN LABROUSSE
PLAN COLOMBIA:
LA VOZ DEL
PARLAMENTO EUROPEO
El debate alrededor del Plan Colombia sirve para visualizar a qué apunta la política de la Unión Europea, aunque muchas veces sin alcanzar sus objetivos. Los colombianos saben que este Plan, concebido por el gobierno de Andrés Pastrana, fue modificado profundamente e impuesto con sus nuevas modalidades por Estados Unidos15 . En su primera fase recibió US$1.300 millones, de los cuales, US$1.000 millones se destinaron a la represión, en particular para comprar armamentos y equipos en Estados Unidos. La Unión Europea, que se implicó fuertemente en las negociaciones de paz entre el gobierno del presidente Pastrana y las FARC, manifestó desde el principio sus reticencias, para no decir su oposición, al proyecto. La primera descarga contra el Plan Colombia fue lanzada desde el Parlamento Europeo, la máxima autoridad política de la Unión, a través de una resolución, “Sobre el Plan Colombia y el apoyo al proceso de paz en Colombia”, adoptada el 2 de febrero de 2000, casi por unanimidad (474 a favor, uno en contra y 33 abstenciones)16 . Algunos párrafos de esta resolución merecen ser citados integralmente: 3. Considera que un mayor grado de militarización de la lucha contra la droga acarrea el riesgo de una escalada del conflicto en la región, y que las soluciones militares no pueden conducir a una paz duradera. 4. Advierte que el Plan Colombia contiene aspectos que son contrarios a las estrategias de cooperación y proyectos ya comprometidos por la Unión Europea, y que ponen en peligro sus programas de cooperación; expresa en particular su preocupación por la situación actual en la región del Putumayo. 9. Insiste en que la intervención de la Unión Europea deberá seguir una estrategia propia, no militarista, que conjugue neutralidad, transparencia, participación de la sociedad civil y compromisos de los participantes en la mesa de negociación. 15. Expresa su convencimiento de que, en materia de lucha contra los cultivos ilegales, se debe dar preferencia a las soluciones negociadas y concertadas, la reforma agraria y los cultivos de sustitución, así como a las acciones penales contra los traficantes y los blanqueadores de capitales, en detrimento de las campañas de fumigación; opina, en este sentido, que la Unión debe hacer lo necesario para que se abandone la utilización masiva de herbicidas químicos y se impida la
15 El Plan Colombia fue redactado en inglés y no estuvo disponible en castellano antes de febrero de 2000. Para un análisis detallado de la posición europea, véase Transnational Institute (TNI), “Europe and Plan Colombia. Chronicle of a Commitment with an Uncomfortable Plan”, en Drugs & Conflict, Debate Papers, No. 1, abril de 2001. 16 Parlement Européen, “Résolution sur le plan Colombie et le soutien au processus de paix en Colombie”, documento de trabajo B5-0087/2001, 18 de enero de 2001.
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
51
introducción de agentes biólogicos como el Fusarium oxysporum, dados los riesgos que su uso entraña tanto para la salud humana como para el medio ambiente.
Dentro del Parlamento, los Verdes y el Partido Radical Internacional desempeñaron un papel importante para llevar a estas posiciones. Las propuestas de los Verdes son todavía más radicales que las adoptadas por el Parlamento. Así, en un seminario llevado a cabo el 17 de mayo de 2001 dentro del Parlamento17 , una resolución del Partido Verde dice, entre otras cosas18 : La aprobación por parte de los Estados Unidos del Plan Colombia constituyó, sin lugar a dudas, un ingrediente más en la profundización de la grave crisis humanitaria, en la medida en que fortalece aparatos militares de guerra, implementa estrategias de lucha contra los cultivos ilícitos que afectan claramente a los campesinos, pequeños y medianos productores y regionaliza el conflicto, involucrando, directa o indirectamente, a los países vecinos.
PLAN COLOMBIA: LA VOZ DE LA UNIÓN EUROPEA A pesar de la unanimidad del Parlamento Europeo, una mayoría de países, dentro de los cuales estaban Bélgica, los Países Bajos, Alemania y Francia, se opusieron al Plan Colombia, mientras que España y el Reino Unido se manifestaron a favor del proyecto. Francia ha cumplido un papel importante en la toma de distancia de Europa frente al Plan Colombia. La posición del Ministerio de Relaciones Exteriores se refleja en algunas notas confidenciales internas19 . En una de éstas, después de criticar el hecho de que ni la sociedad civil ni las guerrillas han tenido voz ni han sido consultadas sobre el Plan, dice: “Si los objetivos militares son claramente los indicados, la mayoría de los países de la Unión hacen notar que falta coherencia a la estrategia de desarrollo económico y social y de acompañamiento del proceso de paz: la mayoría de los proyectos son poco concretos, y, de todas maneras, poco susceptibles de tener efectos positivos, a corto plazo, sobre el logro de la paz”20 . Durante una reunión que tuvo lugar en Bogotá el 24 de octubre de 2000, la Unión Europea se distanció claramente del Plan Colombia. Su portavoz, el francés Renaud Vignal, anunció que la contribución europea, entre 100 y 300 millones de
17 “L’Europe face à la crise en Colombie. Questions au Conseil et à la Commission et témoignages”, Parlement Européen à Strasbourg, 17 de mayo de 2001. 18 “Europa frente a la crisis en Colombia”, Parlamento Europeo, Estrasburgo, 17 de mayo de 2001 [texto original en castellano]. 19 Alain Labrousse, “Rapport de mission (16 au 30 août 2001) sur la coopération française avec la Colombie dans le domaine des drogues”, OFDT, febrero de 2002, pp. 22-23. 20 Op. cit., p. 23.
52
ALAIN LABROUSSE
dólares, estaría esencialmente destinada “al refuerzo de las instituciones” y “al desarrollo social”. Para disipar toda ambigüedad, declaró: “La asistencia europea no incluye ningún aspecto militar (…). Para la Unión Europea no existe alternativa al proceso de paz, no existe solución militar que pudiera llevar a una paz duradera”. El responsable de la Unión para América Latina, Francisco de Camara, reiteró por su parte: “Queremos contribuir a la paz, no incrementar las tensiones”. Pero lo más importante fue la indicación por parte de Renaud Vignal de que la ayuda europea se situaba fuera del Plan Colombia, para que, apoyando sus aspectos civiles, no parezca que avala los aspectos militares apoyados por Estados Unidos. Durante una reunión en Bogotá, en octubre de 2001, Washington, buscando suavizar la críticas europeas, propuso precisamente a los europeos financiar los aspectos civiles del Plan: reforzamiento del Estado de derecho; reducción de la violencia; protección del medio ambiente; apoyo a la salud. Pero esto no hizo cambiar a los europeos. Estados Unidos, en lugar de enfrentarse con los europeos, se hizo el desentendido. El entonces portavoz del Departamento de Estado para la Zona Andina, William R. Brownfield, declaró: “Hasta ahora no se había visto [por parte de la Unión Europea] un apoyo público a algunos proyectos del Plan Colombia. Esto me parece un paso muy positivo y, en nombre de mi gobierno, agradezco a los gobiernos europeos (…). Por supuesto, los proyectos apoyados por la Unión Europea no son necesariamente los mismos que los que figuran en el Plan Colombia, pero compartimos el mismo objetivo de apoyar las aspiraciones sociales de los colombianos”. Es cierto que el apoyo incondicional a la intervención de Estados Unidos en Irak ha alejado más a Colombia de los valores de la Unión Europea y de la posibilidad de una ampliación de su cooperación21 . Esto llevó a que el Comisario Patten, durante su visita a Bogotá en enero de 2004, anunciara “una reorientación de la cooperación hacia el fortalecimiento institucional, la crisis humanitaria, los Derechos Humanos, el medio ambiente y alternativas a la producción de drogas”22 . Con su toma de posición sobre el Plan Colombia, la Unión Europea marcaba su diferencia con las políticas dominantes de “guerra contra las drogas”. Desgraciadamente, la comunicación acerca de esta posición fue muy discreta. La Unión Europea nunca criticó públicamente el Plan Colombia, con el pretexto de que era un problema que concernía exclusivamente a Colombia y Estados Unidos. No propuso una evaluación independiente de los efectos de las fumigaciones. No respondió tampoco a la espera de los países latinoamericanos que quisieran deshacerse de las presiones cons-
21 Policy Paper, “Las relaciones Colombia-Unión Europea: de la incertidumbre al estancamiento”, No. 11, octubre de 2004. 22 Ibid.
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
53
tantes de Estados Unidos, pero con la condición de que se les ofrecieran alternativas políticas y económicas. Esta falta de proyección de la Unión Europea en el terreno de la política internacional de las drogas deriva del hecho de que no tiene en esta materia un organismo centralizado de decisión ni un portavoz autorizado en su nombre. Recientemente, como lo mencioné, ha habido incluso un retroceso en este sentido, que restringe el campo de acción del Observatorio de las Drogas a los países de la Unión y los países candidatos, y le quita su perspectiva de tener competencia en el campo de la geopolítica de la oferta, como estaba inicialmente previsto.
EL PLAN DE ACCIÓN 2000-2004 Y AMÉRICA LATINA El Plan de Acción 2000-2004 es coherente con las posiciones tomadas durante la discusión alrededor del Plan Colombia. Propone seis objetivos principales23 : •
Asegurar que la lucha contra las drogas tenga una mayor prioridad para la política interna y externa de la Unión Europea.
•
Seguir el acercamiento integrado y equilibrado para combatir las drogas, dentro del cual la oferta y la demanda son elementos que se refuerzan mutuamente.
•
Asegurar que la recolección, análisis y diseminación de los objetivos obtenidos con el apoyo del Observatorio Europeo de las Drogas y Europol sean confiables y comparables.
•
Promover la cooperación internacional, integrando el control de las drogas dentro de la cooperación al desarrollo.
•
Apoyar los esfuerzos de las Naciones Unidas y del UNODC, para desarrollar en particular la cooperación internacional basada en los principios adoptados por la UNGASS.
•
Sin pedir nuevos recursos, esforzarse para que la implantación exitosa de la nueva estrategia y de las nuevas acciones mencionadas en el nuevo Plan de Acción se beneficien de una financiación suficiente.
El Plan se enfoca en cuatro áreas temáticas: la reducción de la demanda; la reducción de la oferta; la cooperación internacional; la información y la evaluación. En lo que se refiere a la cooperación internacional, se hace una insistencia particular en las regiones productoras de drogas y/o que hacen transitar las drogas hacia la Unión Europea: los países candidatos a la integración en la Unión Europea,
23 Ann Vanout y Alain Labrousse, op. cit.
54
ALAIN LABROUSSE
América Latina, el Caribe y Asia central. En una comunicación del 8 de junio de 2001, la Unión Europea reitera su intención de focalizar sus esfuerzos sobre la dos rutas principales, a través de las cuales las drogas llegan a Europa: la ruta de la heroína desde Afganistán hasta Europa, por la vía de Asia central, Irán, el Cáucaso, Turquía y los Balcanes; la ruta de la cocaína por la vía de América y el Caribe24 . El Plan de Acción global de la Unión se concreta en Planes de Acción Regionales, como el Plan de Acción contra las drogas entre la Unión Europea y América Latina y el Caribe. El enfoque principal se dirige a los países andinos. Apunta a fortalecer las instituciones democráticas, las legislaciones, a promover la integración regional y el desarrollo socioeconómico, así como a reforzar la cooperación para combatir las drogas y atender su consumo. Dentro del Plan Regional de Apoyo a América Latina en la lucha contra las drogas, se han destinado 100 millones a proyectos de desarrollo alternativo en Bolivia y Perú y, sobre todo, a un proyecto muy significativo del enfoque europeo: los laboratorios de Paz en Colombia, que apuntan a eliminar la dependencia de la coca que padecen los campesinos y a desanimar a la gente pobre, de tal manera que no migre hacia las regiones de cultivo. Los proyectos apoyan cultivos alternativos, producción de ganado, infraestructuras, proceso democrático de protección del medio ambiente y de la selva. El Plan regional se concreta de la manera siguiente, en los países andinos y el Caribe: Bolivia PRAEDAC: apoya las estrategias de desarrollo alternativo en el Chaparé (trópico de Cochabamba), en estrecha colaboración con las organizaciones campesinas y las autoridades locales. Dichas autoridades han puesto infraestructura de alcantarillado, educación, salud, y han construido carreteras. Todas estas actividades han implicado participación popular. El proyecto, dotado de 9 millones, tiene cuatro componentes. •
Refuerzo de los municipios.
•
Facilitación del crédito rural.
•
Implementación de una revisión del catastro y programas de titulación de tierras.
•
Manejo racional de los recursos naturales.
PRODEVAT: programa para el apoyo del desarrollo económico y social en Arque y el valle de Tapacarí, zonas montañosas muy pobres del departamento de Cochabamba,
24 Op. cit., p. 38.
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
55
con el propósito de inducir a la población a que no migre al Chaparé a cultivar coca. Los proyectos, con una financiación de 16 millones, tienen también cuatro componentes: •
Mejoramiento de la producción agrícola y pecuaria.
•
Mejoramiento del acceso a mercados.
•
Infraestructuras sociales, particularmente salud y educación.
•
Fortalecimiento municipal.
Incluye también desarrollo del turismo, protección ambiental e incentivos a los idiomas y cultura locales (quechua). APEMIN I y II: apoyan a pequeñas empresas mineras en las áreas deprimidas de los departamentos de La Paz, Oruro y Potosí, con el propósito de evitar las migraciones de desempleados hacia las zonas de producción de coca del Chaparé. Se benefician de aportes que ascienden a cinco y siete millones de euros, respectivamente. Sus objetivos son: •
Revitalizar la producción minera en pequeña escala.
•
Hacer retroceder los efectos indeseados de la minería en el medio ambiente.
•
Desarrollar servicios básicos.
•
Fortalecer la capacidad administrativa de los gobiernos locales.
Proveen también entrenamiento tanto a mineros como a empleados municipales, y apoyan esquemas de préstamos y alquileres de equipos. Perú Desarrollo alternativo en Pozuzo y Palcaza. Financia iniciativas tanto para facilitar el acceso a mercados como para el desarrollo de iniciativas productivas. Se beneficia de 22,6 millones, y sus componentes principales son: •
Desarrollo de infraestructuras (transporte, energía, etcétera).
•
Desarrollo productivo (silvicultura y ganadería de levante, etcétera).
•
Protección del medio ambiente.
•
Intercambio de productos agrícolas.
•
Rehabilitación de la agroindustria.
•
Desarrollo del crédito.
•
Fortalecimiento de los gobiernos locales.
56
ALAIN LABROUSSE
Colombia El apoyo a los Laboratorios de Paz que hemos mencionado prolonga los esfuerzos para la resolución de los conflictos, que es un objetivo fundamental de la política europea en Colombia. En efecto, los proyectos están ubicados en la región del Magdalena Medio, donde operan guerrillas y paramilitares y donde se cultiva la coca. Los objetivos del proyecto son: •
Promover una cultura de paz y los derechos ciudadanos.
•
Actividades productivas.
•
Desarrollo de infraestructuras.
•
Refuerzo a la institucionalidad.
En realidad, se trata de una multitud de pequeños proyectos, que son el fruto de iniciativas ciudadanas. Dentro de este contexto, renunciar a cultivar la coca tiene que ser el resultado de una cultura de paz y, por supuesto, voluntaria. Se prevé una segunda fase de este tipo de proyecto en otra región de Colombia. Será desarrollada en dos fases, en un período de ocho años. La contribución de la Unión Europea en la primera, de aproximadamente tres años, será de 14,8 millones, y en la segunda, de aproximadamente cinco años, será de 20 millones. Los cuatro componentes temáticos del programa son: •
Cultura de paz y desarrollo integral de derechos.
•
Actividades productivas.
•
Infraestructuras.
•
Fortalecimiento institucional.
El proyecto incluye también la erradicación voluntaria de los cultivos de coca. La segunda fase de estos proyectos cubre las regiones de Norte de Santander, el Oriente Antioqueño y el Macizo Colombiano/Alto Patía. Tendrá una financiación de 33 millones y se prolongará hasta 2008. El Caribe En la región del Caribe, las drogas entran en el marco de la cooperación regional financiada con recursos del Fondo Europeo para el Desarrollo (EDF), en 8.830.768. La atención al Caribe se inició bajo el Plan de Barbados (BPA, 1996-2001), el cual se concentró principalmente en la reducción de la oferta. En la región se
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
57
percibió que el BPA era principalmente autónomo y no prestaba suficiente atención a la reducción de la demanda. Como respuesta, la región se está aproximando a una fase post BPA en dos dimensiones. Respecto de la reducción de la oferta, una Fuerza de Tarea sobre Delincuencia y Seguridad del CARICOM está desarrollando medidas que incluyen Comisiones Nacionales de Ley y Orden y Planes Maestros Antidelincuencia, el fortalecimiento de medidas de control fronterizo, refuerzo a los intercambios en los regímenes de información e inteligencia, decomiso de armas en los lugares públicos y el establecimiento de un Régimen de Asistencia Legal Mutua y un Acuerdo de Intercambio de Presos. Respecto de la reducción de la demanda, los países del Caribe están finalizando una estrategia de reducción de la demanda, la cual aspira a mejorar la evaluación, la prevención y el tratamiento del abuso en el consumo y la exploración de alternativas al enfoque judicial represivo. Los proyectos actuales bajo la Octava EDF incluyen: •
Programa de Vigilancia Epidemiológica, desarrollado por CAREC, que finalizó en diciembre de 2003.
•
Proyecto Anti-Lavado de dinero, desarrollado por la Fuerza de Tarea de Acción Financiera.
•
Varios proyectos nacionales de reducción de demanda.
Bajo el Noveno Fondo Europeo para el Desarrollo, el apoyo al control de drogas se concentrará en el desarrollo y puesta en práctica de estrategias regionales con base en la reducción de la demanda (Programa Multi-País de Reducción de la Demanda de Drogas) y de la oferta (seguimiento al Proyecto Anti-Lavado de Dinero).
CONCLUSIONES La política de la Unión Europea se puede evaluar en dos niveles: los mecanismos de su puesta en práctica y sus principios. Acerca del primer punto, hemos subrayado la fragmentación de la política. En una evaluación que hemos hecho, también apuntamos a otras disfunciones: •
Falta de coordinación: esta deficiencia se nota tanto entre política interna y política externa como dentro de cada una de ellas. Se incrementa por los frecuentes cambios de estructuras de la Comisión.
•
Falta de peritaje de los funcionarios de la Comisión en el campo de las drogas.
58
•
ALAIN LABROUSSE
Falta de evaluación, que lleva, por ejemplo, a financiar una segunda etapa de proyectos cuya primera etapa fue un fracaso, como es el caso de un proyecto de desarrollo alternativo en Marruecos. Otro ejemplo: en el caso de los Laboratorios de Paz en Colombia, se decidió extender su alcance a otras regiones, sin tener una idea clara de sus éxitos y fracasos. En particular, las primeras evaluaciones de etapa anotaron que el proyecto tenía problema para “absorber” los fondos dados por la Unión Europea.
Estas deficiencias aparentemente burocráticas pueden tener consecuencias negativas muy importantes. Por ejemplo, durante las décadas de 1980 y 1990, América Latina y la lucha contra la cocaína se llevaron la mayor parte de los presupuestos dedicados por la Unión Europea a la lucha contra las drogas. Esto, a pesar de que hasta el final de la década de 1990, la cocaína era consumida por gente bastante bien integrada (músicos, intelectuales, artistas, etcétera) que no planteaba problemas sanitarios graves o de orden público. La heroína producida en Afganistán, Pakistán y Turquía era la droga que causaba más daños en el nivel popular y en la juventud dentro de Europa en su conjunto. Fue sólo a principio de la primera década de este siglo, cuando la cocaína se convirtió en la amenaza más importante, por ser consumida de manera inyectada o en forma de crack, no sólo en España25 , sino también en la mayoría de los países europeos26 , que la Unión Europea empezó a “reequilibrar” sus presupuestos en favor de Asia; principalmente de Afganistán y Asia central. Este desfase tiene dos explicaciones: por una parte, la falta evidente de peritaje que señalamos arriba. Por otra, esta deficiencia se traduce en intereses económicos y geopolíticos: el incremento de la cooperación con Afganistán y Asia central en materia de drogas ocurre cuando estos países representan intereses geoestratégicos (lucha contra el terrorismo islámico) y económicos (el petróleo). El fundamento de la política europea en el campo de las drogas es global, busca integrar todos los rubros de la cooperación, balanceada entre los diferentes dominios donde hay que combatir las drogas. Se puede decir que la Unión Europea ha desarrollado un modelo alternativo de los modelos represivos dominantes que pasan por encima de los problemas de derechos humanos, salud, etcétera. Hay un pedido de los países en desarrollo para este tipo de alternativas.
25 Carlos Resa Nesares, “La delicuencia organizada transnacional en España”, en Revista de Seguridad Pública, No. 39, 1999, pp. 31-48. 26 Observatoire Européen des Drogues et des Toxicomanies (OEDT), “État du phenomène de la drogue dans l’Union Européenne et en Norvège”, Rapport annuel, 2004.
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
59
Pero, debido a la fragmentación de las políticas europeas, la falta de peritaje de sus funcionarios y la falta de evaluación continua, no hay competencia suficiente para reproducir en algunas regiones proyectos que fueron exitosos en otras, y tampoco para corregir proyectos que fueron fracasos, para no repetirlos. La estrategia multidisciplinaria que fue implementada con éxito por el Observatorio Europeo de las Drogas dentro de la Unión no ha podido ser exportada por falta de una política externa coherente. Para esto, le falta una centralización de las políticas de drogas que se base en un solo organismo y que se exprese a través de una sola persona, como un Comisario para las drogas y las actividades ilícitas. También, en lugar de limitar la zona de aplicación de las competencias del Observatorio, habría que darle más competencia y mas posibilidades de acción. Antes que todo, a la Unión Europea le falta voluntad política para tratar de imponer modelos que chocan con los intereses de Estados Unidos en particular. En este sentido, comparto el análisis de la investigadora colombiana Socorro Ramírez cuando, en el ensayo titulado “El frágil esquema europeo”27 , escribe que la Unión Europea “prefiere no interferir en una zona que Estados Unidos considera de su influencia”. Esto, a pesar que Estados Unidos interfiere cada vez más directamente en África, que Europa considera como una zona de su influencia. Esta vacilante política se ha visto en el caso del Plan Colombia, en el que, si bien Europa se ha negado a apoyar la posición de Estados Unidos, no ha hecho ninguna publicidad a su posición. Mi opinión personal es que, más allá de todas las reformas de estructuras necesarias para superar una política fragmentada, la Unión Europea en todos los foros internacionales, particularmente en la Comisión de Estupefacientes de Viena, tendría que distanciarse claramente de la posición de Estados Unidos y presentar una posición alternativa que quizás sería minoritaria a corto plazo, pero que podría atraer el apoyo de muchos países en desarrollo. Pero para llegar a esto, los países miembros tendrían que unificar sus posiciones, y esto ya es otra historia28 .
27 Intervención en conflictos internos. El caso colombiano 1994-2003, Bogotá, Iepri, 2004, pp. 285-310. 28 La misma deficiencia en unificar posiciones se vio cuando se trató de definir las posiciones respecto a la decisión de la invasión de Irak.
LAS VISIONES DE ESTADOS UNIDOS
LA REDUCCIÓN DE LOS DAÑOS DE LA PROHIBICIÓN DE LAS DROGAS EN LAS AMÉRICAS
Ethan A. Nadelmann*
En la actualidad, el fracaso de la guerra contra las drogas es prácticamente reconocido corrientemente, no sólo en Estados Unidos sino en gran parte del mundo. El hecho de que este fracaso se haya dado en el pasado, se siga dando en el presente y, además, persista en el futuro es ampliamente reconocido; y en ningún lugar es esta afirmación más verdadera que en América Latina, en donde surgen cada vez más disidencias y con mayor frecuencia. Tradicionalmente, las discusiones sobre políticas de drogas que se daban entre los formuladores de políticas y expertos en las Américas solían terminar con una narración estándar del acuerdo mutuo para cooperar en la reducción de la oferta de drogas en el Sur, además de reducir la demanda en el Norte, respetar la soberanía y asegurarse de que el tema de drogas recibiera una prioridad baja, permaneciendo a gran distancia de los temas bilaterales y multilaterales más cruciales. Estas narraciones todavía se siguen dando, aunque suenan cada vez más huecas. Observen la evidencia. Sólo en la última década, Estados Unidos ha gastado miles de millones de dólares, encarcelado a millones de personas, decomisado una gran cantidad de toneladas de drogas ilícitas y erradicado, en forma directa o indirecta, cientos de miles de hectáreas (2,5 acres) tanto en América Latina como dentro de sus fronteras. En un esfuerzo por justificar todo esto, los funcionarios del gobierno de Estados Unidos señalan una disminución en el número de personas que admiten ser consumidoras de cocaína o marihuana1 , ignorando en forma cínica la
* 1
Ethan Nadelmann es el fundador y director ejecutivo de la Drug Policy Alliance (Alianza de Políticas de Drogas: www.drugpolicy.org). John P. Walters, “Fiscal 2006 Budget”, en FDCH Congressional Testimony, 10 de febrero de 2005.
64
ETHAN A. NADELMANN
evidencia de que persisten un grave abuso de drogas y otros problemas relacionados con éstas a niveles mucho más elevados que aquellos que se observan en otros países industrializados; dichos problemas incluyen muertes por sobredosis, nuevas infecciones de VIH y hepatitis, sin mencionar los daños sociales y de salud asociados con la guerra antidrogas2 . Hace algunos años, los funcionarios del gobierno de Estados Unidos se jactaron en forma semejante sobre descensos significativos en la producción de coca en Bolivia y Perú, a pesar de que los productores colombianos compensaron inmediatamente la diferencia3 . Ahora se jactan de la disminución en Colombia, incluso cuando es evidente que la producción en Bolivia y Perú se está recuperando4 . Un análisis reciente de la Casa Blanca indica que los precios al por menor de la cocaína y la heroína en Estados Unidos siempre han estado bajos5 . Nadie sabe cuántas son las reservas y el mercado está cada vez más globalizado; algunos dicen que es como presionar un globo, otros dicen que es como golpear mercurio: “No es una sorpresa —dicen los economistas—, estamos tratando con un mercado global de mercancías, no con un virus infeccioso”. Los líderes latinoamericanos no están ciegos ante las consecuencias de la miopía política del gobierno de Estados Unidos. A lo largo de las últimas dos décadas Colombia ha sido como Chicago en el tiempo de Al Capone, sólo que multiplicado por cincuenta. Lo mismo puede decirse de las favelas de Brasil, donde los jefes urbanos de la droga son muy poderosos. En México, los nombres de los traficantes principales, así como los nombres de aquellos a quienes intimidan, matan y corrompen, siempre están cambiando, pero las historias siguen siendo las mismas. Entre los campesinos de Bolivia y Perú la pobreza y la desesperación aumentan mientras se esfuerzan por alimentar a sus familias: en última instancia, plantarán lo que sea que les permita sobrevivir. Los problemas en América Central, el Caribe y Ecuador son, en muchas circunstancias, los mismos. ¿Cuál es la solución? Ciertamente no está en recurrir a la política de “la zanahoria y el garrote”, como suelen llamar los funcionarios de Estados Unidos a la sustitución y erradicación de cosechas. Ése ha sido un intento fallido, realizado por
2
3 4 5
Center for Disease Control and Prevention, “Diagnoses of HIV/AIDS-32 States 2000-2003”, en Morbidity and Mortality Weekly Report (disponible en internet en http://www.cdc.gov/mmwr/preview/ mmwrhtml/mm5347a3.htm); y en European Monitoring Centre for Drugs and Drug Addiction, Annual Report 2003: The State of the Drugs Problem in the Acceding and Candidate Countries to the European Union, Lisboa, EMCDDA, 2003. James Mack, “Andean Initiative”, en FDCH Congressional Testimony, 28 de junio de 2001. Jonathan D. Farrar, “Plan Colombia”, en FDCH Congressional Testimony, 11 de mayo de 2005. United States, Office of National Drug Control Policy, Executive Office of the President, The Price and Purity of Illicit Drugs: 1981 Through the Second Quarter of 2003, Washington, D.C., ONDCP, 2004.
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
65
décadas, y que produjo historias de éxito localizado que finalmente resultaron ser efímeras e irrelevantes en el contexto total. “No necesitamos un desarrollo alternativo”, dicen los latinoamericanos. “Necesitamos un desarrollo económico”. Muy cierto, pero ésa aún no es la respuesta al problema de las drogas; si lo fuera, Estados Unidos —uno de los países con mayor desarrollo económico del mundo— no sería uno de los principales productores mundiales de marihuana y metanfetamina. No obstante, en la actualidad no existe una mejor manera para que las Naciones Unidas, Estados Unidos y otros gobiernos otorguen fondos de asistencia a un país en desarrollo, que el hecho de que el país produzca una gran cantidad de coca u opio ilegales. ¡Qué tal el incentivo! Cada vez más se habla de lo indecible, no sólo a puerta cerrada sino en voz alta, y no sólo entre intelectuales sino también entre funcionarios elegidos y otros líderes. “Todos tenemos problemas de drogas —dicen— pero la mayoría de nuestros problemas de drogas —la violencia y corrupción, el empoderamiento de criminales organizados y la distorsión de economías, más los abusos de derechos humanos y depredaciones ambientales— son el resultado de las costosas e infructuosas políticas de interdicción impuestas efectivamente sobre nosotros por el poder gringo”. En junio de 1998 dirigí una carta pública al secretario general de la ONU, Kofi Annan, que fue publicada en el diario The New York Times, en la cual le solicitaba que iniciara un diálogo verdaderamente abierto y honesto relacionado con el futuro de las políticas globales del control de las drogas6 . “Creemos —decía la carta— que la guerra global antidrogas está causando más daño que el mismo abuso de las drogas”. Entre los cientos de signatarios de la carta había anteriores jefes de gobiernos y distinguidos ministros, así como premios Nobel de todo el mundo, pero la lista de América Latina era la más llamativa: entre los signatarios estaban ex presidentes de Bolivia (Lidia Gueiler Tejada), de Costa Rica (el premio Nobel Óscar Arias), de Colombia (Belisario Betancur), de Guatemala (Ramiro de León Carpio) y de Nicaragua (Violeta Barrios de Chamorro); así como los ex cancilleres de Bolivia (Antonio Araníbar Quiroga), de Colombia (Augusto Ramírez Ocampo), del Perú (Allan Wagner), de Venezuela (Simón Alberto Consalvi) y de Nicaragua (el sandinista Miguel D’Escoto Brockman); los escritores Isabel Allende y Ariel Dorfman de Chile, así como el premio Nobel de Argentina, Adolfo Pérez Esquivel, y Mario Vargas Llosa, escritor peruano y ex candidato presidencial; el ex ministro de Ecuador, Washington Herrera; el ex candidato presidencial y actual presidente de Brasil, Luiz Inácio “Lula” da Silva; Jesús Silva Herzog, ex embajador mexicano
6
Drug Policy Alliance, “Public Letter to Kofi Annan”, aviso publicitario, en New York Times, 8 de junio de 1998, pp. A12-A13 (disponible en internet en http://www.drugpolicy.org/global/ungass/letter/).
66
ETHAN A. NADELMANN
ante Estados Unidos; así como Diego Arria, ex representante venezolano ante las Naciones Unidas7 . Desde entonces, algunos líderes latinoamericanos han llegado aún más lejos, planteando abiertamente el tema de la legalización incluso mientras ejercen funciones oficiales. “¿Por qué simplemente no legalizamos las drogas?”, dijo el presidente de Uruguay, Jorge Batlle, en el año 20008 . “El día en que las drogas sean legalizadas en Estados Unidos, éstas perderán su valor. Y si pierden su valor, no habrá ganancia”. Por su parte, el presidente mexicano Vicente Fox dijo en marzo de 2001: “Mi opinión es que en México no es un delito tener una pequeña dosis de drogas en el bolsillo (...) Pero cuando llegue el día en que se elimine la alternativa de castigar el consumo de drogas, esto se tendrá que generalizar en todo el mundo, ya que no vamos a ganar nada si México lo hace y la producción y el tráfico de drogas (...) en Estados Unidos continúa. Por tanto, la humanidad un día la verá [a la legalización] como la alternativa más sensata”. “Finalmente —dijo el ex canciller de Fox, Jorge Castañeda, en 1999, poco antes de asumir sus funciones en el gobierno— la legalización de ciertas sustancias podría ser la única manera de reducir los precios, y hacer esto podría ser la única manera de corregir algunos de los peores aspectos relacionados con la plaga de las drogas: la violencia, la corrupción y el colapso del imperio de la ley”9 . Por su parte, Jaime Ruiz, asesor de alto rango del presidente Pastrana, dijo: “Desde el punto de vista de Colombia, es la solución más fácil. Es decir, legalícenlas y ya no tendremos más problemas. Probablemente en cinco años ya ni siquiera tendríamos guerrillas. Ningún problema. Tendríamos un gran país libre de problemas”10 . Estas voces articulan un sentimiento que es penetrante, y que se encuentra perplejo y enfurecido ante la hipocresía de Estados Unidos: apóstol global del mercado libre en la mayoría de los casos pero, cuando se trata de ciertas drogas, apasionadamente comprometido con un tipo de antieconomía que supuestamente ya se había desacreditado con la caída del comunismo. Efectivamente, la política antidrogas de Estados Unidos puede parecer tan absurda que muchos latinoamericanos asumen que no se trata realmente de un interés genuino por el tema de las drogas, sino una pantalla para otros intereses económicos y de seguridad, o simplemente otra manera de humillar y subyugar a las naciones más débiles. A veces las estrategias de la guerra antidrogas encajan con otros intereses de Estados Unidos —como el deseo de reprimir a los insurgentes izquierdistas y proteger las reservas de
Ibid. Clifford Krauss, “Uruguay’s Chief Is Frank (and Frankly Insulting)”, en New York Times, 11 de enero de 2001, p. A8. 9 Jorge Castaneda, “How We Fight a Losing War”, en Newsweek, 6 de septiembre de 1999, p. 31. 10 Kick Russ, “World Leaders on Dope”, en Village Voice, 5 de junio de 2001, p. 36.
7 8
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
67
petróleo de Colombia—, pero es importante que los latinoamericanos se den cuenta de que Estados Unidos realmente actúa en forma algo irracional cuando se trata de drogas. La misma fe cuasirreligiosa en la abstinencia que produjo la prohibición del alcohol en Estados Unidos11 sigue llena de vitalidad, pero el “maldito ron” de ese entonces ha sido reemplazado por la marihuana, la cocaína, la metanfetamina y cualquier sustancia que sea una tentación para los adolescentes y un motivo de excitación para los medios. Es posible que la guerra antidrogas de Estados Unidos descargue un daño proporcionalmente mayor sobre los países más pequeños, pero la mayor víctima, en términos absolutos, es el propio Estados Unidos. La coincidencia en la apreciación, cuando se trata de políticas antidrogas, puede producir las alianzas más incompatibles. ¿Qué es lo que tienen en común —por ejemplo— Milton Friedman12 , economista y premio Nobel, y el republicano, ex Secretario de Estado y del Tesoro de Estados Unidos, George Shultz13 con izquierdistas políticos como Evo Morales, de Bolivia14 , o Lula, en Brasil15 ? Que todos ellos piensan que la política antidrogas de Estados Unidos está causando mucho más daño que beneficio. Lo gracioso es que Friedman y Shultz son los que proponen las soluciones más radicales. De todas formas, por más sentido que tenga la legalización de las drogas para América Latina, ésta es políticamente inconcebible en este momento y en un futuro previsible. Ningún país —en realidad, ningún grupo de países— podría legalizar de manera realista la cocaína o la heroína en forma unilateral. Hacerlo implicaría invitar al estatus de paria en las sociedades de las naciones y a estar sujeto a potenciales sanciones draconianas. La mayoría de latinoamericanos que conozco simplemente se frustran y abandonan cualquier esfuerzo. “Recemos —dicen— por la aparición de nuevas drogas sintéticas que eliminen la demanda de las exportaciones ilícitas de la región”. Pero estos rezos ya han sido pronunciados y no han obtenido respuesta durante décadas. Ni siquiera la propagación de drogas como el éxtasis, la metanfetamina y los opioides sintéticos en Estados Unidos y otros países ha traído algún alivio a América Latina.
11 James A. Morone, Hellfire Nation: The Politics of Sin in American History, New Haven, Yale University Press, 2003, pp. 281-344. 12 Milton Friedman y Thomas Szasz, Friedman and Szasz on Liberty and Drugs: Essays on the Free Market and Prohibition, Washington, D.C., Drug Policy Foundation Press, 1992; Milton Friedman, “A War We’re Losing”, en Editorial, Wall Street Journal, 7 de marzo de 1991, p. A14, y Milton Friedman, “There’s No Justice in the War on Drugs”, en Editorial, New York Times, 11 de enero de 1998, p. A19. 13 George W. Shultz, Editorial, Wall Street Journal, 27 de octubre de 1989, p. A16. 14 Fiona Smith, “Bolivian Presidential Candidate Says He Would Oppose U.S.-Backed Coca Eradication”, en Associated Press, 21 de septiembre de 2005, ciclo BC. 15 Drug Policy Alliance, aviso publicitario citado.
68
ETHAN A. NADELMANN
Claramente, no existen respuestas fáciles, ni soluciones rápidas. Pero eso no significa que la única alternativa sea la desesperación. Déjenme sugerirles, a continuación, diez pasos que podrían resultar productivos. Primero, ¡abran el debate! Los funcionarios gubernamentales de Estados Unidos hacen grandes esfuerzos para mantener el tema en reserva, tanto dentro como fuera de Estados Unidos. Se reprimen los informes que preparan los expertos, se cancelan conferencias, los críticos no son invitados o se retiran sus invitaciones16 . Las agencias de la ONU, la OEA y otras organizaciones internacionales no se atreven a ocuparse de los verdaderos temas, mientras que, por su parte, el zar antidrogas de Estados Unidos intencionalmente evita todo debate con críticos informados. Los funcionarios gubernamentales norteamericanos temen que si permiten críticas a las políticas de su país, están legitimando dichas críticas; y quienes son más inteligentes saben que las políticas mismas son indefendibles. Pero los latinoamericanos no tendrían por qué seguir esta campaña de censura. Un debate más vigoroso, abierto e informado produciría mejores políticas. Segundo, tengan en cuenta que, si bien es bueno que exista una mejor cooperación entre agencias encargadas de aplicar leyes y otras agencias, esto es irrelevante para enfrentarse a los problemas más fundamentales. Así pues, enfocar constantemente la atención en “mejorar la cooperación” puede bien ser contraproducente, en la medida que distrae a los formuladores de políticas de lo sustancial haciendo enfocar su atención en el proceso de la política antidrogas. La policía, los fiscales y otros individuos encargados de hacer cumplir las leyes antidrogas son generalmente los últimos en pensar en forma crítica sobre estas leyes. Muchos apoyan esas leyes en forma instintiva, y habitualmente abogan por nuevas leyes penales, a fin de mejorar su capacidad para hacer cumplir viejas leyes, sin siquiera preguntar cómo o por qué fueron promulgadas dichas leyes, si éstas todavía tienen sentido o si pueden estar causando realmente más daño que bienestar. Después de todo, ésa no es su responsabilidad. Tercero, conozcan la historia de cómo y por qué las naciones latinoamericanas originalmente aceptaron la interdicción de las drogas17 . Quienes dirijan su atención hacia este asunto encontrarán que muchas de las leyes antidrogas fueron promulgadas, no en respuesta a problemas internos relacionados con el abuso de drogas, sino a las presiones del gobierno de Estados Unidos. Encontrarán, asimismo, que nunca se
16 Transnational Institute, “Coca, Cocaine, and the International Conventions”, en TNI Drug Policy Briefing, No. 5, abril de 2003, p. 3, y Ethan Nadelmann, “Commonsense Drug Policy”, en Foreign Affairs, No. 77.1, enero-febrero de 1998, pp. 124-125 (disponible en internet en http:// www.drugpolicy.org/library/foreigna1.cfm). 17 Paul Gootenberg (editor), Cocaine: Global Histories, New York, Routledge, 1999, pp. 46-79 y 183191, y Joseph Gagliano, Coca Prohibition in Peru: The Historical Debates, Tucson, University of Arizona Press, 1994.
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
69
comisionaron trabajos para determinar el posible impacto de la interdicción de drogas que en ese momento casi nadie consumía; y encontrarán que las supuestas afirmaciones científicas que se hicieron sobre la coca y la marihuana —cuando fueron penalizadas por las leyes locales e incluidas en las convenciones globales antidrogas hace décadas— no se basaban en datos verdaderamente científicos sino en una pseudociencia, en el racismo y en prejuicios. Cuarto, cambien de retórica. La guerra contra las drogas no es una política para controlar los mercados ni el consumo de drogas. Es una política prohibicionista, igual a como lo fue la prohibición de alcohol en Estados Unidos. No representa la máxima forma de regulación sino, más bien, la abdicación de la regulación, poniendo en forma efectiva cualquier cosa que no puede ser reprimida en las manos y bolsillos de aquellos que están dispuestos y en capacidad de beneficiarse del mercado negro. La prohibición terminó en el año 1933, debido a que la mayoría de norteamericanos hicieron una clara distinción entre los problemas causados por el mal uso del alcohol —que ellos inicialmente esperaban poder resolver con la Prohibición— y los problemas generados por la propia Prohibición. Llegaron a entender que la Prohibición no sólo había fracasado en su intento de reducir los problemas relacionados con el alcohol, sino que había generado un nuevo grupo de problemas: violencia, crimen organizado, corrupción, mercados negros florecientes, incremento en el desacato de la ley y un alcohol de mercado negro aún más pernicioso18 . La gente tiene que hacer esa misma distinción hoy en día. A los funcionarios del gobierno de Estados Unidos les gusta hablar sobre el gran “problema de las drogas”, para ocultar el hecho de que muchos de los problemas de drogas de hoy, especialmente en América Latina, han resultado no de las drogas mismas sino de su interdicción. Los gobiernos latinoamericanos pueden no tener otra alternativa en este momento que colaborar con esa política fallida, pero por lo menos podrían comenzar a cambiar la retórica de su colaboración. Pueden decir: “estamos comprometidos a ayudar a Estados Unidos, a hacer cumplir sus políticas de ‘prohibición de drogas’”. Cuando los principales medios comiencen a referirse a la política antidrogas como “interdicción de drogas”, y a diferenciar entre los daños causados por las drogas y los causados por la interdicción —no sólo en sus editoriales sino también en su cobertura periodística—, marcarán el comienzo del final de la guerra antidrogas. Quinto, mantengan sus miradas puestas en Canadá, en donde el debate de la política antidrogas ha evolucionado rápidamente en los últimos años. Una comisión del Senado canadiense ha propuesto la legalización del cannabis, entre otras re-
18 David E. Kyvig, Repealing National Prohibition, Kent, Kent State University Press, 2000, pp. 2627, 74-74 y 112-113.
70
ETHAN A. NADELMANN
formas importantes a la política antidrogas19 ; una comisión parlamentaria ha ofrecido posteriormente sus propias recomendaciones de reformas20 , algo más cautelosas, y el propio Primer Ministro ha dicho que es tiempo de efectuar cambios21 . En las ciudades canadienses se vienen debatiendo y adoptando algunas medidas para reducir el daño, como las que fueron introducidas en Europa occidental en la década de 199022 . Si Canadá puede hacerlo, también lo pueden hacer México, Brasil y otros países. No debería ser tan difícil exigir que las políticas de drogas estén fundamentadas en el sentido común científico, económico y de salud, y no en prejuicios, temor e ideologías de sólo-abstinencia. Sexto, reconozcan y acepten la alianza potencial —tanto política como conceptual— no sólo con Canadá sino también con partes de Europa cada vez mayores, así como con Australia, Nueva Zelanda y otros países. Estas regiones del mundo adoptaron rápidamente políticas de “reducción del daño” en la década de 1980 e inicios de la de 1990, buscando disminuir el contagio del VIH/SIDA por parte de —y entre— los usuarios de drogas inyectables. Estas políticas incluían un mayor acceso y disponibilidad de jeringas estériles, con el fin de reducir la posibilidad de que los adictos compartieran agujas; la ampliación del tratamiento con metadona y otros; el establecimiento de programas de investigación para brindar heroína farmacéutica a los adictos que no podían dejar el consumo de esta droga; y un trabajo directo con usuarios de drogas, para reducir las sobredosis y las conductas antisociales23 . De forma general, esos países que aceptaron la reducción de daños tuvieron mayor éxito en reducir el VIH/SIDA, la hepatitis y otras enferme-
19 Canada, Senate Special Committee on Illegal Drugs, Cannabis: Our Position for a Canadian Public Policy: Report of the Senate Special Committee on Illegal Drugs, Ottawa, Senate of Canada, 2002. (disponible en internet en http://www.parl.gc.ca/common/Committee_SenRep.asp?Language=E&Parl =37&Ses=1&comm_id=85). 20 Canada, House of Commons Special Committee on Non-Medical Use of Drugs, Policy for the Millenium: Working Together to Redefine Canada’s Drug Strategy: Interim Report of The Special Committee on Non-medical Use of Drugs, Ottawa, House of Commons of Canada, 2002 (disponible en internet en http://www.parl.gc.ca/infocomdoc/37/2/SNUD/Studies/Reports/snudrp01/snudrp01-e.pdf). 21 Tom Cohen, “Canada proposes decriminalizing possession of small amounts of marijuana”, en Associated Press, 28 de mayo de 2003. 22 Donald MacPherson y Mary-Louise Rowley, A Framework for Action: A Four-Pillar Approach to Drug Problems in Vancouver: Prevention, Treatment, Enforcement, Harm Reduction, Vancouver, City of Vancouver, 2000 (disponible en internet en http://www.city.vancouver.bc.ca/commsvcs/planning/ dtes/pdf/frameworkforaction.pdf); Donald MacPherson, Zarina Mulla, Lindsey Richardson y Theresa Beer, Preventing Harm from Psychoactive Substance Use, Vancouver, City of Vancouver, 2005 (disponible en internet en http://www.city.vancouver.bc.ca/fourpillars/pdf/preventingharm_report.pdf). 23 Robert J. MacCoun y Peter Reuter, Drug War Heresies: Learning from Other Vices, Times, and Places, New York, Cambridge University Press, 2001, pp. 265-299; Robert L. Hubbard, Drug Abuse Treatment: A National Study of Effectiveness, Chapel Hill, University of North Carolina Press, 1989, y Gerry V. Stimson, Don C. des Jarlais y Andrew L. Ball (editores), World Health Organization, Drug Injecting and HIV Infection: Global Dimensions and Local Responses, Bristol, UCL Press, 1998, pp. 149-182 y 183-200.
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
71
dades infecciosas, así como la criminalidad y disfunciones relacionadas con el consumo de drogas, en comparación con los países que no lo hicieron24 . En la actualidad se puede encontrar que cada vez más existe un mayor apoyo a la reducción de daños en Brasil, Argentina y otros países latinoamericanos, en respuesta a sus propios problemas cada vez mayores relacionados con el uso de drogas ilegales25 . El concepto de reducción del daño tuvo su origen en un enfoque de salud pública para reducir el daño causado por el consumo de drogas de —y entre— personas que no podían o no estaban dispuestas a dejar de consumirlas. No obstante, hoy se define más a menudo ese concepto de reducción del daño de forma más amplia, como un enfoque estratégico para reducir las consecuencias negativas del consumo y la prohibición de las drogas, reconociendo que posiblemente ninguna de ellas desaparecerá en el futuro inmediato. En este enfoque está implícito el reconocimiento del hecho de que tratar el tema de las drogas principalmente como un problema criminal genera más daño que beneficio. Allí radica la comunidad de perspectivas entre aquellos países en donde el aspecto más pernicioso de la política antidrogas es el contagio de VIH/SIDA y aquellos donde el crimen organizado, la violencia y la corrupción representan los principales daños. En 1985, el gobierno conservador de Margaret Thatcher llegó a la conclusión de que “el contagio de VIH es un peligro mayor para la salud individual y pública que el mal uso de las drogas”26 . En consecuencia, los servicios destinados a minimizar las conductas de riesgo de VIH debían, definitivamente, recibir prioridad en los programas de desarrollo. Ya es hora, hace tiempo, de que los líderes de Latinoamérica lleguen a una conclusión semejante: que los daños resultantes de la interdicción de las drogas representan un peligro mayor que el mal uso o abuso de las drogas en las socieda-
24 World Health Organization, Programme on Substance Abuse: Multi-City Study on Drug Injecting and Risk of HIV Infection: A Report Prepared on Behalf of the WHO International Collaborative Group, Ginebra, World Health Organization, 1994, pp. 459-473; Erich Goode, Between Politics and Reason: The Drug Legalization Debate, New York, St.Martin’s Press, 1997, p. 126, y Nicky Metrebian, William Shanahan, Brian Wells y Gerry V. Stimson, “Feasibility of Prescribing Injectable Heroin and Methadone to Opiate-Dependent Drug Users: Associated Health Gains and Harm Reductions”, en Medical Journal of Australia, No. 168, 1998, pp. 596-600 (disponible en internet en Medical Journal of Australia, http://www.mja.com.au/public/issues/jun15/mtrebn/mtrebn.html). 25 Hilary L. Surratt y Paulo R. Telles, “The Harm Reduction Movement in Brazil: Issues and Experiences”, en James A. Inciardi y Lana D. Harrison (editores), Harm Reduction: National and International Perspectives, Thousand Oaks, Sage Publications, 2000, pp. 137-154; Transnational Institute Drugs and Democracy Programme, A Pointless War: Drugs and Violence in Brazil, Amsterdam, Transnational Institute, 2004, pp. 20-21 (disponible en internet en http://www.tni.org/reports/drugs/debate11.htm), y Linda Hutchinson-Jafar, “HIV/AIDS continues to increase in Caribbean”, en Miami Times, 25 de diciembre de 2001, p. 6A. 26 United Kingdom, Advisory Council on the Misuse of Drugs, Aids and Drug Misuse, Part I, London, Her Majesty’s Stationery Office, 1988, p. 17.
72
ETHAN A. NADELMANN
des latinoamericanas, y que los esfuerzos para reducir tales daños deberían recibir mayor prioridad en las políticas gubernamentales. Las implicaciones que esto tiene para América Latina son muchas, pero quizá la principal sea la oportunidad de pensar nuevamente en mejores alternativas para manejar el problema de la coca y la cocaína. ¿Existe un punto intermedio entre la prohibición absoluta, que ha causado tal caos, y la legalización absoluta, que parece políticamente imposible en un futuro cercano? Consideren el sistema holandés de “cafetería” que surgió como un modelo de facto para regular las ventas al por menor de cannabis, a pesar de la prohibición de jure existente27 ; o los recientes avances suizos para tratar de dar autorización a la producción y distribución de cannabis28 , o la proliferación de experimentos de suministro de heroína en Europa, y actualmente en Canadá, para reducir los daños de la adicción a la heroína ilícita29 . Ninguno de ellos brinda respuestas específicas para abordar el tema de la coca y cocaína en el contexto sudamericano, pero todos pueden ofrecer inspiración y estimulación para diseñar modelos de regulación de facto. Séptimo, incrementen los esfuerzos para relegitimar y legalizar la producción, venta y consumo de productos basados en el insumo de coca; por ejemplo, productos que contengan pequeñas cantidades de cocaína. Millones de personas de Bolivia y Perú mascan coca diariamente, siendo éste un proceso que libera un suministro lento de cocaína al cuerpo30 . La Organización Mundial de la Salud ha llegado a la conclusión de que masticar coca no es dañino y, más bien, podría ser benéfico para la salud31 . Millones de personas consumen tes o tónicos de coca y otros productos a base de este
27 A. C. M. Jansen, “The Development of a ‘Legal’ Consumers’ Market for Cannabis: The ‘Coffee Shop’ Phenomenon”, en E. Leuw, IHaen Marshall Eds., Between Prohibition and Legalization: The Dutch Experiment in Drug Policy, New York, Kugler Publications, 1996, pp. 169-181. 28 Swiss Federal Commission for Drug Issues, “Cannabis Report of the Swiss Federal Commission for Drug Issues (EKFD)”, Switzerland, 1999 (disponible en internet en http://www.drugpolicy.org/ docUploads/cannabise.pdf). 29 North American Opiate Medication Initiative, “Backgrounder”, septiembre de 2005 (disponible en internet en http://www.naomistudy.ca/pdfs/naomi_background.pdf); Ambros Uchtenhagen, Anja DoblerMikola, T. Steffen, et al., Prescription of Narcotics for Heroin Addicts: Main Results of the Swiss National Cohort Study, New York, Karger, 1999; Wim Van den Brink, et al., Medical Co-Prescription of Heroin: Two Randomized Controlled Trials, Utrecht, Central Committee on the Treatment of Heroin Addicts (CCBH), 2002 (disponible en internet en http://www.ccbh.nl/ENG/index.htm), y Bing Spear y Joy Mott, Heroin Addiction, Care and Control: The British System, London, Drugscope, 2002. 30 Transnational Institute, “Broken Promises and Coca Eradication in Peru”, en TNI Drug Policy Briefing, No. 11, marzo de 2005, p. 2 (disponible en internet en http://www.tni.org/policybriefings/ brief11.pdf); United Nations, Office on Drugs and Crime, World Drug Report 2004, volumen 2, Statistics, New York, Office on Drugs and Crime, 2004 (disponible en internet en http://www.unodc.org/ pdf/WDR_2004/volume_2.pdf). 31 Phillip O. Coffin, “Coca Eradication”, en Foreign Policy in Focus, No. 3.29, 1998, pp. 1-4. El texto completo está disponible en Foreign Policy in Focus (http://www.fpif.org/briefs/vol3/v3n29coca.html).
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
73
insumo. Hay buenas razones para creer que estos productos, incluidas pastillas y gomas de mascar, podrían ser vendidos internacionalmente, y que no serían más adictivos —y posiblemente aun menos dañinos— que los productos con cafeína con los cuales compiten. Es hora de lanzar una campaña de relaciones públicas para “volver a incluir a la coca como un insumo de la Coca-Cola”. La prohibición de productos preparados a base de coca en el comercio internacional no tiene ningún fundamento científico32 . Recientes estudios serios sobre el uso y penalización —que se dio hace un siglo— de la coca y la cocaína en Estados Unidos demuestran que ni la retórica antidrogas de entonces, ni las leyes penales que siguieron, lograron distinguir entre las formas más potentes de cocaína, con sus más elevados potenciales de ser mal usadas, y los productos esencialmente benignos preparados a base de coca y cocaína de baja potencia que creaban pocos problemas, o ninguno33 . La prohibición vigente en Estados Unidos de la importación del té de coca y otros productos preparados a base de coca, incluidos los más benignos, así como el hecho de que Estados Unidos prohíba el cultivo de cáñamo (que es legal en decenas de países) y la venta de alimentos preparados a base de cáñamo, revelan una naturaleza cuasirreligiosa de las prohibiciones de drogas por parte de Estados Unidos y del régimen global de prohibición de drogas34 . Octavo, comprendan que las convenciones internacionales antidrogas no presentan obstáculos insuperables a la reforma35 . Los gobiernos europeos cada vez son más creativos y atrevidos al interpretar estos tratados para acomodar sus propias innovaciones a la reforma de las drogas. Aun así, también existe un creciente reconocimiento del hecho de que los elementos prohibicionistas de las convenciones antidroga representan parte del problema, no parte de la solución. Por último, estas convenciones necesitan ser revisadas, si no abandonadas, pero ese proceso
32 Joseph A. Gagliano, op. cit., pp. 119-139, y Paul Gootenberg (editor), Cocaine: Global Histories, New York, Routledge, 1999, pp. 21-45 y 46-82. 33 Joseph F. Spillane, Cocaine: From Medical Marvel to Modern Menace in the United States, 18841920, Baltimore, Johns Hopkins U. Press, 2000. 34 Ronald K. Siegel, Mahmoud A. Elsohly, Timothy Plowman, et al., “Cocaine in Herbal Tea”, en Journal of the American Medical Association, No. 255.1, 1986, p. 40; Jean M. Rawson, Library of Congress, Congressional Research Service, Hemp as an Agricultural Commodity, Congressional Research Service, 5 de enero de 2005. Texto completo en Federation of American Scientists (http:// www.fas.org/sgp/crs/RL32725.pdf). 35 Cindy S. J. Fazey, “The Commission on Narcotic Drugs and the United Nations International Drug Control Programme: Politics, Policies and Prospect for Change”, en International Journal of Drug Policy, No. 14.2, 2003, pp. 155-169; David R. Bewley-Taylor, “Challenging the UN Drug Control Conventions: Problems and Possibilities”, en International Journal of Drug Policy, No. 14.2, 2003, pp. 171-179, y Craig Reinarman, “Geo-political and Cultural Constraints on International Drug Control Treaties”, en International Journal of Drug Policy, No. 14.2, 2003, pp. 205-208. Estos tres artículos están disponibles en Science Direct (http://www.sciencedirect.com/science/journal/09553959).
74
ETHAN A. NADELMANN
puede comenzar con interpretaciones creativas de los tratados vigentes, así como con excepciones a sus cláusulas más problemáticas. Noveno, no se desesperen con las perspectivas de reforma en Estados Unidos, a pesar del entusiasmo ciego del Congreso para tirar el dinero a este particular desagüe. Los conservadores piensan cada vez más que las políticas antidrogas del gobierno de Bush representan un gasto imprudente de dinero, y algunos también las consideran estúpidas, crueles y contraproducentes36 . En Estados Unidos, un creciente movimiento para llevar a cabo reformas a la política antidrogas, reformar las leyes antidrogas estatales y locales, y bloquear las nuevas iniciativas para la guerra antidrogas del Congreso está teniendo cada vez más éxito. Las crisis presupuestales por las que atraviesan muchos estados han generado presiones para reducir gastos en lujos superfluos como la guerra contra las drogas37 . La guerra antidrogas tiene un costo aproximado de US$40 mil millones por año, una suma bastante considerable, aun para Estados Unidos38 . El secretario de Defensa, Donald Rumsfeld, dice que el problema de drogas tiene más que ver con la reducción de la demanda que con la oferta de éstas39 . El Pentágono, el FBI y la CIA están reduciendo sus gastos en la aplicación de leyes antidrogas y cambiando su centro de atención hacia el terrorismo40 . El cambio se está llevando a cabo.
36 “Secretary Colin Powell States More Important than Winning the Drug War Is Controlling Demand by Americans”, en CBS Evening News, CBS Television, 26 de abril de 2001; “The Right Angle”, en Poz Magazine, junio de 2001 (disponible en internet en http://www.poz.com/articles/189_1199.shtml); Leslie Linthicum, “Former Governor Enjoying Life, May Not Be Done With Politics”, en Associated Press, 28 de abril de 2004; William F. Buckley, Jr., “Free Weeds”, en National Review Online, 29 de junio de 2004 (disponible en internet en http://www.nationalreview.com/script/printpage.p?ref=/buckley/ buckley200406291207.asp), y “Rep. Hinchey, Rohrabacher, Supreme Court Plaintiff Raich, Others Call for House Passage of Medical Marijuana Amendment to Protect Patients”, en US Fed News, 14 de junio de 2005. 37 “Proposed FY 2006 Federal Drug Control Budget Reduces or Eliminates Funding for Many StateLevel Programs”, en CESAR Fax, University of Maryland, College Park, No. 14.15, 2005; “The Federal Drug Budget”, en Carnevale Associates, febrero de 2005 (disponible en internet en http:// www.carnevaleassociates.com/CA_PB-FY2006_Drug_Budget.pdf). 38 United States, Office of National Drug Control Policy, National Drug Control Strategy: FY 2006 Budget Summary, Washington, D.C., Office of National Drug Control Policy, 2005 (disponible en internet en http://www.whitehousedrugpolicy.gov/publications/policy/06budget/); National Center on Addiction and Substance Abuse at Columbia University (CASA), Shoveling Up: The Impact of Substance Abuse on State Budgets, New York, National Center on Addiction and Substance Abuse at Columbia University, 2001 (disponible en internet en http://www.casacolumbia.org/pdshopprov/files/47299a.pdf). 39 Donald Rumsfeld, “Hearing of the Senate Armed Services Committee: The Nomination of Donald Rumsfeld to Be Secretary of Defense”, en Federal News Service, 11 de enero de 2001. 40 FY06 Budget Priorities, United States Office of Management and Budget (disponible en internet en http://www.whitehouse.gov/omb/budget/fy2006/budget.html); Kelly Thornton, “In Terror’s Shadow: Anti-Drug Efforts Have Taken a Hit as the Fight Against Terrorism Has Siphoned Away Money and Personnel”, en San Diego Union-Tribune, 31 de julio de 2005, p. A12, y Dan Eggen, “New FBI Cases Down Since 2001: Drop Reflects Anti-Terrorism Focus”, en Washington Post, 4 de octubre de 2005.
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
75
Décimo, comiencen a actuar y pensar estratégicamente con América Latina como centro. Sospecho que si alguien convocara a una reunión con todos los presidentes, primeros ministros y cancilleres de América Latina —pasados y actuales— que han pensado, murmurado o proclamado que la guerra antidrogas es un engaño destructivo, y que la legalización o algún otro tipo de alternativa fundamental probablemente tenga más sentido, sólo se llenaría una sala de reunión. En cambio, si invita a otros ministros y líderes del Caribe, probablemente se llenará un auditorio. Dicha reunión tal vez revele que este punto de vista representa, en vez de una perspectiva “traída de los cabellos”, un sentimiento mayoritario entre los líderes regionales. De hecho, la cantidad influye mucho en la capacidad de poder y coraje: una cosa es que el gobierno de Estados Unidos ataque a líderes individuales que digan que la guerra antidrogas es como “el nuevo traje del emperador”; otra cosa muy diferente sucede cuando el sentimiento se expresa en forma colectiva. No creo que suceda un gran cambio en América Latina hasta que dicha reunión se celebre, aunque ésta podría llegar a ser un catalizador tan pronto ocurra. El régimen global de prohibición de drogas que se desarrolló a lo largo del siglo pasado está podrido desde sus entrañas: tuvo que presentarse una pandemia de sida para que se produjeran incluso reformas modestas, pero el apoyo actual de medidas de salud pública basadas en principios de reducción de daños florece en todo el mundo, no sólo en Europa sino también en China, Vietnam e Irán41 . Mientras tanto, nadie sabe qué hacer con Afganistán, cuya economía —basada en drogas ilegales— rivaliza con —y posiblemente excede— cualquier situación que se pueda encontrar en las Américas. Pero es América Latina la que posee tanto la postura moral como la masa crítica del liderazgo político requerido para forzar una revisión fundamental del pensamiento relacionado con la política global antidrogas en el siglo XXI.
41 Jim Yardley, “Chinese City Emerges as Model in Nation’s Effort to Reverse Once Abysmal AIDS Record”, en New York Times, 16 de junio de 2005, p. A17; Alex Dominguez, “Chinese Official Tours Baltimore Needle Exchange Program”, en Associated Press, 22 de Julio de 2005; “WHO Official Praises Vietnam’s HIV/AIDS Strategy”, en BBC Monitoring International Reports, 3 de abril de 2005, y Karl Vick, “AIDS Crisis Brings Radical Change in Iran’s Response to Heroin Use: Health Concerns Given Precedence Over Prosecution”, en Washington Post, 5 de julio de 2005, p. A9.
SOBRE LA COHERENCIA DE LA POLÍTICA DE ESTADOS UNIDOS HACIA COLOMBIA
Peter Reuter*
Dos países son responsables de casi todas las importaciones de drogas en Estados Unidos: Colombia y México. México es el proveedor más grande de marihuana extranjera, la fuente más importante de heroína y metanfetamina y el canal principal para la cocaína y la seudoefedrina (el precursor de la metanfetamina). Colombia produce la mayoría de la cocaína destinada a Estados Unidos, actualmente cultiva la mayoría de la coca de donde se refina la cocaína, y es la segunda fuente más importante de heroína de Estados Unidos; ningún otro país como éste cumple un papel más que marginal como productor o canal para el mercado de las drogas en Estados Unidos. Paralelamente, los lazos entre Estados Unidos y Colombia son limitados. El comercio entre ambos países produjo un total de sólo US$8.000 millones en 2004, comparado con US$160.000 millones con México y US$23.000 millones con Brasil. Aunque Colombia ha mantenido su tradición de elecciones democráticas en una región identificada —desde hace cincuenta años— por ciclos de mandatos autoritarios (a menudo militares), no es un líder político regional, y por esta razón Estados Unidos no necesita prestarle atención especial. La inmigración tampoco es un asunto de interés fundamental, aunque el papel de Colombia en el tráfico de drogas hacia Estados Unidos, sin lugar a dudas, refleja el alto porcentaje de inmigrantes colombianos en dicho país. De los residentes estadounidenses nacidos en Suramérica, más personas vienen de Colombia que de cualquier otro país. En el censo de 2000 se reportaron 600.000 personas provenien-
*
Profesor de política pública, School of Public Policy and Department of Criminology, University of Maryland. Centro de investigación de la política de la droga, RAND. John Walsh aportó comentarios útiles para este documento.
78
PETER REUTER
tes de Colombia, comparadas con 300.000 originarias de Ecuador, la nación con la segunda cifra más alta. Sin embargo, el número sigue siendo bajo si se compara con otros países: México fue la nación de origen de 9 millones de personas en el censo de 2000. Colombia obtuvo el decimocuarto lugar en términos de nación de origen. Así, pues, no es de asombrarse que la política estadounidense hacia Colombia esté tan enfocada hacia la reducción de las exportaciones de drogas. Excepto esto, Estados Unidos tiene pocos motivos para tener un interés más que pasajero en los programas dirigidos a Colombia. La lucha nacional es trágica, pero poco ha afectado a la región andina, excepto por la respuesta que ha generado de parte de Estados Unidos. Prueba de esto es que de los 25 artículos que aparecieron en el New York Times sobre Colombia, entre el 29 de noviembre de 2004 y el 15 de septiembre de 2005, todos, excepto uno, incluyeron un análisis sustancial sobre éste como productor de droga1 . Argentina, que es aproximadamente del mismo tamaño en términos económicos y de población y ha pasado por in intenso caos político y económico, sólo generó nueve artículos en el NYT durante el mismo período. El gobierno de George W. Bush ha dado un giro retórico clave, muy sorprendente para la mayoría de observadores, al aceptar que el origen de los problemas relacionados con drogas en Estados Unidos es nacional. En sus primeras reuniones con el presidente Fox, de México, el presidente Bush admitió públicamente que el problema fundamental no es que haya tantos criminales en Colombia y en México que quieran producir drogas, sino que existen muchos ciudadanos estadounidenses que dependen de la cocaína, la heroína y las metanfetaminas. Ya poco se usa el mito del jíbaro. Sin embargo, esto no ha generado cambios significativos en la política estadounidense hacia Colombia o México con respecto al control de drogas; simplemente ha atenuado la retórica. Este artículo se centra en las políticas estadounidenses hacia Colombia, lo cual requiere de un entendimiento de la evolución del problema de la droga en Estados Unidos. Comienza trazando los patrones de uso de drogas en dicho país durante los últimos veinticinco años, enfocándose particularmente en el período que se inicia a partir de la década de 1990. El uso de drogas en Estados Unidos ha disminuido en los últimos quince años; especialmente han caído los consumos de cocaína y heroína, las cuales son las drogas que conciernen a Colombia. La segunda parte explora cómo los programas antidrogas en Colombia se ajustan al marco más amplio de las políticas de control de drogas de Estados Unidos. Aunque estos programas llaman la atención retórica y de los medios de comunicación, tanto dentro de Colombia
1
Sin embargo, la droga era el tema central de sólo tres de esos artículos.
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
79
como en la interdicción, constituyen una parte muy pequeña de la totalidad de los esfuerzos de control de drogas. También muestra que no existen pruebas que indiquen que la firmeza en Colombia haya reducido la oferta de cocaína o heroína a Estados Unidos, y presenta argumentos teóricos sólidos que sostienen que es poco probable que lo logre de forma sostenible. Sin embargo, puede que la firmeza estadounidense haya cambiado sustancialmente la naturaleza de los problemas relacionados con las drogas que aquejan al gobierno y a la sociedad colombianos. La última sección argumenta que, a pesar de que los problemas relacionados con la cocaína y la heroína en Estados Unidos hayan disminuido, es poco probable que las políticas hacia Colombia cambien en un futuro cercano.
PROBLEMAS RELACIONADOS CON ESTADOS UNIDOS, 1975-2005
LAS DROGAS EN
El uso de la droga dentro de la población en general ha pasado por más de un ciclo en los últimos treinta años. El gráfico 1 muestra el porcentaje de estudiantes de último año de bachillerato que reportaron el uso de drogas ilícitas el año anterior, desde 1975 hasta 2003, y los porcentajes de aquellos individuos entre los doce y diecisiete años, y dieciocho y veinticinco, que también reportaron su uso el año anterior. Los datos de los estudiantes de último año de bachillerato son sacados del Estudio de Observación del Futuro (MTF, por su sigla en inglés); los datos relacionados con los rangos de edad son tomados de la Encuesta Nacional de Hogares sobre Abuso de Drogas (NSDUH, por su sigla en inglés) y de su predecesor2 . En general, las encuestas dejan entrever una historia coherente. La prevalencia del uso de drogas dentro de la comunidad de jóvenes estadounidenses llegó a su punto más alto en 1979, luego bajó hasta el año 1992, de nuevo se elevó relativamente en los siguientes cinco años y acto seguido se niveló3 . Este patrón es políticamente conveniente para los republicanos, algunos de los cuales han anotado que el uso de las drogas aumentó durante los gobiernos de Carter y de Clinton y disminuyó sustancialmente durante los mandatos de Reagan y de George H. W. Bush. Sin embargo, es difícil identificar los cambios en la política que pudieron haber conducido a los puntos de cambio. A su vez, nótese que las cifras calculan sólo los porcentajes de individuos que usaron drogas, no el volumen, gravedad o efectos del
2 3
National Househomld Survey on Drug Abuse era realizada una sola vez cada dos o tres años antes de 1991, año en el que se convirtió en una encuesta anual; de ahí las brechas en los datos. El aumento de 2001 a 2002 presentado por la NSDUH —pero no por el MTF— es probablemente el resultado de los cambios en la metodología de la encuesta NSDUH, diseñados con el fin de mejorar la exactitud del informe.
80
PETER REUTER
uso de la droga. Debido a que aproximadamente la mitad de los consumidores estudiados por la NSDUH y el MTF reportaron únicamente el uso de la marihuana, las cifras se basan casi en su totalidad en el uso de esta droga. El gráfico 1 muestra una reducción significativa en el uso general de las drogas durante la década de 1980; precisamente cuando se disparó el uso del crack. Gráfico 1 Uso de las drogas durante el año anterior 1975-2003
Fuentes: U.S. Department of Health and Human Services, Substance Abuse and Mental Health Services Administration, 1999, 2001, 2002, 2004; U.S. Department of Health and Human Services, National Institute on Drug Abuse, 2004.
Sin embargo, lo que es relevante para Colombia son los patrones de consumo de cocaína y heroína. Eso puede ser descrito con mayor facilidad: el gráfico 2 muestra cifras del número de personas que consumían cocaína y heroína con frecuencia, entre 1988 y 2000. Con el fin de hacer más fácil la comparación en un gráfico, la cifra de la cocaína se dividió entre 3. Ambas series muestran un descenso gradual durante la mayor parte de ese período. Para el año 2000, los estimativos de la cocaína y de la heroína están un tercio por debajo de los de 1988. Desafortunadamente, no hay cálculos más recientes disponibles; considero que las cifras no han aumentado4 .
4
Las cifras están basadas en una encuesta de los detenidos en las ciudades más importantes de Estados Unidos, la encuesta ADAM. Ésta fue suspendida en 2003 por cuestiones de presupuesto.
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
81
Gráfico 2 Número de usuarios frecuentes de cocaína y heroína 1988-2000
Fuente: What America’s Users Spend on Illicit Drugs, 1988-2000.
Para muchos analistas este descenso en el número de consumidores regulares es sorprendente, ya que los precios tanto de la cocaína como de la heroína han caído bruscamente; véase el gráfico 3, en el que los precios de la heroína se han dividido entre tres para de nuevo mostrar la semejanza entre las tendencias a lo largo del tiempo. No obstante, el descenso en el número de consumidores frecuentes representa la naturaleza epidémica del uso de estas sustancias adictivas. Haremos un bosquejo breve de estas epidemias. En una epidemia, la tasa de iniciación (infección) en una zona en particular aumenta vertiginosamente cuando los consumidores nuevos, y altamente contagiosos de una droga inician a sus amigos y coetáneos5 . Por lo menos en el caso de la heroína, la cocaína y el crack, las personas que llevan bastante tiempo con el hábito no son especialmente contagiosas. De hecho, están más aisladas socialmente que los nuevos consumidores y, como están al tanto de los riesgos del uso prolongado, es posible que no quieran exponer a los demás. Además, suelen presentar una
5
L. Hunt y C. Chambers, The Heroin Epidemics: A Study on Heroin Use in the Unites States, 1965-75, New York, Spectrum, 1976; C. Peter Rydell y Susan S. Everingham, Controlling Cocaine: Supply Versus Demand Programs, MR-331-ONDCP/A/DPRC, Santa Mónica, RAND, 1994.
82
PETER REUTER
imagen poco atractiva de las consecuencias de la adicción. En la siguiente etapa de la epidemia la iniciación disminuye rápidamente a medida que la población que es vulnerable se reduce, puesto que hay menos no-consumidores y porque algunos no-consumidores han desarrollado una “inmunidad” como resultado de un mejor entendimiento de los efectos de una droga. Gráfico 3 Número de usuarios frecuentes de cocaína y heroína 1988-2000
Fuente: The Price of Illicit Drugs 1981 to Second Quarter 2003.
En los últimos treinta y cinco años han sucedido tres epidemias de drogas importantes, y cada una ha dejado su legado de consumidores con problemas a largo plazo. La primera tuvo que ver con la heroína: su iniciación a finales de la década de 1960 fue rápida, principalmente en unas pocas ciudades grandes, y excesiva en las comunidades minoritarias del centro histórico de las ciudades; las experiencias de un grupo grande de soldados estadounidenses en Vietnam pueden haber sido otro factor contribuyente. Ya en 1975 el número de consumidores nuevos de heroína había disminuido sustancialmente6 , tal vez porque las consecuencias negativas del uso frecuente de esta droga se habían vuelto evidentes en aquellas comunidades. En un estudio realizado a comienzos de la década de 1990, sobre los adictos a la heroína en las calles estadounidenses, Ann-Marie Rocheleau y David Boyum también encontraron pruebas de índices
6
Nicholas J. Kozel y E. H. Adams, “Epidemiology of Drug Abuse: An Overview”, en Science 234 (4779), 1986, pp. 970-974.
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
83
de iniciación mucho más elevados a comienzos de la década de 1970 que en las dos décadas siguientes7 . La iniciación a la heroína pudo haber aumentado de nuevo a finales de la década de 1990, pero los indicadores son ambiguos8 . La posibilidad de una nueva epidemia es preocupante, ya que la adicción a la heroína (por lo menos, de los adictos en Estados Unidos, y no durante la prestación del servicio militar en Vietnam) ha resultado ser una condición duradera y letal; así lo reveló un asombroso seguimiento hecho durante treinta y tres años a hombres adictos a la heroína previamente admitidos en el California Civil Addict Program (CAP) entre 1962 y 1964. Para 1996 y 1997 casi la mitad de los adictos originales —284 de 581— habían fallecido; de los 242 sobrevivientes que fueron entrevistados, 40% reportó haber usado la heroína el año anterior y 60% estaba desempleado9. La cocaína en polvo fue la fuente de la segunda epidemia, la cual duró más tiempo y no tuvo un pico tan alto como el de la epidemia de heroína. La iniciación, que estuvo distribuida ampliamente entre las clases y las razas, aumentó a finales de la década de 1970 y comienzos de la década de 1980, y disminuyó después de 198510 . La dependencia de la droga se volvió más común a mediados de la década de 1980, a medida que el círculo de personas que experimentaron con la droga creció. El número de consumidores dependientes de la cocaína alcanzó el punto más alto alrededor de 1988 y se redujo moderadamente a lo largo de la década de 1990. No existe certeza sobre si la dependencia de un estimulante puede durar el mismo tiempo que la dependencia de un narcótico; pero, sin lugar a dudas, existen muchos consumidores de cocaína que han mantenido su hábito durante un período de diez años, aunque con menor regularidad que los adictos a la heroína. La tercera epidemia fue la del uso del crack. Aunque conectada a la epidemia de la cocaína —el crack apareció como una forma económica y fácil de usar de la cocaína libre de base11 —, la epidemia del crack fue más aguda y duró menos U.S. Office of National Drug Control Policy, Heroin Users in New York, Chicago, and San Diego, estudio de Ann-Marie Rocheleau y David Boyum, Washington, D.C., Executive Office of the President, 1994. 8 Tanto el número de consumidores jóvenes admitidos en programas de tratamiento como el número de muertes causadas por sobredosis de heroína entre el grupo de dieciocho a treinta y cuatro años de edad aumentaron. Por otro lado, el número de detenidos entre los dieciocho y veinticuatro años con resultados positivos en la prueba de opiáceos permanece bajo. Es posible que haya surgido una epidemia leve entre los adultos jóvenes de clase media. 9 Yi-Ing Hser, V. Hoffman, C. E. Grella y M. Douglas Anglin, “A 33-Year Follow-Up of Narcotics Addicts”, en Archives of General Psychiatry, 58 (5), 2001, pp. 503-508. 10 U.S. Department of Justice, National Institute of Justice, Crack’s Decline: Some Surprises across U.S. Cities, estudio de Andrew Golub y Bruce Johnson, NIJ Research in Brief, NCJ No.165707, julio de 1997 (http://www.ncjrs.org/pdffiles/165707.pdf.). 11 David T. Courtwright, “The Rise and Fall and Rise of Cocaine in the United States”, en Consuming Habits: Drugs in History and Anthropology, J. Goodman, P. E. Lovejoy y A. Sherratt (editores), London, Routledge, 1995. 7
84
PETER REUTER
tiempo, además de centrarse sobre todo en las minorías de las comunidades de las zonas del centro histórico de las ciudades. Su punto de inicio varió de una ciudad a otra: en Los Ángeles pudo haber comenzado en 1982, mientras que en Chicago sólo apareció hasta 1988. En todas las ciudades la iniciación aparentemente llegó a su punto más alto luego de dos años y, como las demás epidemias, dejó a un grupo de la población con una adicción crónica y debilitante. La caída en los precios de la cocaína y la heroína no parece haber provocado una nueva epidemia. Esto probablemente se deba a la reputación de las drogas, la cual es crucial para el índice de iniciación, como se sugiere en una serie de escritos de Jonathan Caulkins y colaboradores12 . La cocaína y la heroína aún son vistas por los consumidores como drogas peligrosas y se las asocia con el fracaso y la enfermedad. ¿Ha contribuido de alguna manera la ejecución firme de la ley, particularmente en lo que se refiere a la producción de cocaína y heroína en Colombia, a esta reducción gradual en el predominio de la cocaína y la heroína? Para establecerlo, necesitamos considerar cómo afecta la ejecución de la ley al uso de drogas.
EJECUCIÓN DE LA LEY La cocaína y la heroína se distribuyen por medio de una extensa cadena, que incluye desde la producción en el extranjero hasta la venta en la calle o a domicilio. Cada eslabón en la cadena de distribución presenta una serie de oportunidades distintas de ejecución de la ley y está vinculado a sus propias agencias e instituciones. Por ejemplo, la labor de contener la producción y la exportación en otros países es responsabilidad fundamental del Departamento de Estado y del Departamento de Defensa. En el otro extremo del sistema de distribución, la ejecución de la ley en las calles es llevada a cabo principalmente por los departamentos de policía locales, con cortes estatales y cárceles para los detenidos. Así, resulta útil dividir el sistema de ejecución de la ley en cuatro categorías: el control ejercido sobre los países proveedores, la interdicción, la ejecución de la ley interna de alto nivel y la ejecución de la ley en la calle. Aquí me centro en las dos primeras: el control sobre los países proveedores y la interdicción.
12 Entre éstos, se encuentran Doris A. Behrens, Jonathan P. Caulkins, Gernot Tragler y Gustav Feichtinger, “Optimal Control of Drug Epidemics: Prevent and Treat - But Not at the Same Time”, en Management Science, 2001.
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
85
El control ejercido sobre los países proveedores Debido a que la mayoría de las drogas que se consumen en Estados Unidos son producidas en el extranjero, muchos han llegado a la conclusión de que el desarrollo de programas para reducir la producción o exportación de los países proveedores puede marcar una diferencia en los problemas relacionados con las drogas en Estados Unidos. Lo anterior causa que los programas internacionales llamen la atención de la política. La confluencia de los cultivos de drogas en el extranjero, el tráfico de drogas y otras preocupaciones de política exterior han hecho que estos programas cobren aún más importancia; el mejor ejemplo de esto es Afganistán, en donde la producción de opio ha vuelto a alcanzar niveles de reconocimiento mundial a pesar de la prohibición promulgada por el presidente Hamid Karzai. Con la intención de reducir la producción de droga de los países proveedores, se han ensayado tres tipos de programas: erradicación, desarrollo de cultivos alternativos y métodos internos de ejecución de la ley. El propósito de la erradicación —la cual, por lo general, involucra fumigación aérea, aunque a veces también incluye operaciones terrestres— es, por un lado, limitar la cantidad de drogas disponibles para ser enviadas a Estados Unidos, por medio de un incremento en el costo de producción de esas drogas, y por el otro, desmotivar a los campesinos, para que dejen de sembrarlas. El segundo programa, el desarrollo alternativo, es una versión más moderada de lo anterior: motiva a los campesinos que cultivan coca o amapola para que siembren cultivos legítimos, incrementando las ganancias de estos otros productos. Las estrategias de desarrollo incluyen la introducción de cultivos nuevos y variedades más productivas de los cultivos tradicionales y el consecuente mejoramiento del transporte que lleva estos productos a los mercados, con la ayuda e implementación de varios esquemas de mercadeo y subsidio. Como tercer punto, Estados Unidos anima a los países proveedores para que persigan a los traficantes y refinadores con más persistencia, por lo que a menudo les proporciona equipos militares y entrenamiento para llevar a cabo esta labor. Ninguno de estos programas recibe mucha ayuda económica. En el año fiscal 2005, a pesar del tan vanagloriado Plan Colombia, los gastos en ayudas antinarcóticos al extranjero sumaron menos de US$1.000 millones, cuando el presupuesto federal antinarcóticos total era de US$12.400 millones. Este cálculo de los gastos no incluye grandes renglones o rubros, como la encarcelación o la mayoría de costos en los que se incurre en los juicios13 . El total también excluye los gastos estatales y locales del control 13 Para un análisis del complejo relato detrás de estas exclusiones —el cual podría aumentar el total a US$20.000 millones— véase Peter Reuter, “Estimating Government Drug Control Expenditures”, en Addiction, próximo a publicarse.
86
PETER REUTER
de drogas, los cuales le sumarían unos US$15.000 a 20.000 millones más al total. Los programas internacionales conforman tan sólo una pequeña fracción del total de los gastos en los que incurre el gobierno estadounidense para el control de drogas. La mayor parte del dinero de los programas internacionales le fue asignada a la región andina, pues, hasta la fecha, México, por cuestiones de soberanía nacional, no ha autorizado que los programas de Estados Unidos operen en su territorio. Aunque Asia es la región que más produce heroína, no ha habido oportunidades significativas para intervenir en las naciones de mayor producción, Afganistán y Myanmar, ya que Estados Unidos no tuvo embajadores en estos dos países durante más de una década. Es posible que la guerra de 2001 contra los talibanes dé frutos, para reducir la producción de opio, en un contexto en el que el nuevo gobierno trabaja para controlar las regiones donde hay cultivos y busca el visto bueno y la asistencia económica de Occidente14 . Sin embargo, tras un abrupto descenso en 2001, la producción de opio en Afganistán repuntó en 2002. Esto, según los cálculos de las Naciones Unidas, llevó a esta nación a convertirse en la responsable de cerca de tres cuartos de la producción mundial15 . La Oficina de las Naciones Unidas para el Control de Drogas y la Prevención del Crimen estima que la producción afgana a noviembre de 2004 se acercó a niveles récord: 4.200 toneladas métricas; es decir, el 87% del total mundial. Pocos países permiten la fumigación aérea, argumentando que ésta puede causar daños al medio ambiente y que es poco atractiva políticamente, pues los blancos directos —los campesinos— están dentro del grupo de ciudadanos más pobres, así cultiven coca y amapola. Colombia y México, sin ser productores de drogas tradicionales, han sido los países proveedores más inclinados a permitir la fumigación. Para estos gobiernos la campaña no ha implicado un ataque a las tradiciones indígenas, aunque a menudo sí ha atacado a las comunidades indígenas como tales. La erradicación resultó ser efectiva en una ocasión: con la caída en la producción de opio en México a mediados de la década de 1970, aunque el éxito realmente no duró mucho. A una industria que había operado abiertamente en cinco estados del norte, con amplias extensiones de tierra desprotegidas, le tomó aproximadamente cinco años ajustarse a la fumigación. Como consecuencia, la producción se volvió más dispersa y los cultivos se redujeron en tamaño y se ocultaron en lugares
14 Los talibanes redujeron significamente la producción de opio a finales de 2000. Naciones Unidas calcula que la producción total en 2001 (a lo largo de la época de cosecha) fue sólo de 185 toneladas métricas, comparada con 3.276 toneladas métricas el año anterior. Hay pocos indicios de que las políticas de Estados Unidos hayan cumplido un papel en esta reducción. 15 United Nations Office on Drugs and Crime, The Opium Economy in Afghanistan: An International Problem, New York, United Nations, 2003.
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
87
remotos. A comienzos de la década de 1980, México estaba distribuyendo la misma cantidad de heroína que antes de la fumigación, pero por un término de cinco años hubo una reducción significativa en la disponibilidad de la droga en Estados Unidos, especialmente en las regiones del oeste, en donde los suministros mexicanos dominaban los mercados de la heroína. El desarrollo alternativo presenta un reto muy distinto a los gobiernos de los países proveedores. En contraposición a la fumigación, este método es atractivo políticamente, pues supone el aumento de los servicios a los campesinos marginados, por parte el gobierno. Sin embargo, a menos que los campesinos crean que el gobierno va a cumplir con su promesa por un buen tiempo, no estarán dispuestos a incurrir en los costos que implica el cambio de cultivos. En situaciones de inestabilidad política habrá un escepticismo válido sobre la habilidad, supongamos, del gobierno boliviano de asegurar un mercado seguro y una infraestructura de transporte viable para las piñas del Chaparé. Aunque hay algunos ejemplos de programas de sustitución de cosechas locales bien manejados, éstos no parecen haber reducido la producción de narcóticos en ningún lugar del mundo. Estados Unidos también ha invertido en el desarrollo de capacidades institucionales para enfrentar la comercialización de la droga. Cada año, el Departamento de Estado, en su Informe sobre la Estrategia Internacional del Control de Narcóticos (INCSR, por su sigla en inglés), argumenta que el principal problema que tiene el control de drogas en otros países es la falta de voluntad e integridad política16 . La manera de combatir estos asuntos es entrenando investigadores, fortaleciendo el sistema judicial y mejorando los procedimientos de extradición. Desafortunadamente, en Colombia y México la corrupción parece no tener fin, ya que está adherida a un sistema más amplio de controles de integridad débiles. El presidente de Estados Unidos tiene que certificar desde 1986 que las naciones de mayor producción y tráfico han cooperado debidamente para tratar de reducir la producción y el tráfico de drogas17 . Si una nación no recibe la certificación, Estados Unidos negará ciertas preferencias de ayuda y de comercio, y votará en contra de los préstamos otorgados por los bancos internacionales, como el Banco Asiático de Desarrollo. Cualquiera que sea la lógica detrás de este proceso, ha perdido su lustre en la práctica, a causa de su divorcio del control antinarcóticos.
16 U.S. Department of State, Bureau for International Narcotics and Law Enforcement Affairs, International Narcotics Control Strategy Report, Washington, D.C., U.S. Department of State, Bureau for International Narcotics and Law Enforcement Affairs, 1 de marzo de 2003, II-10. 17 Debido a la circulación del éxtasis desde los Países Bajos hasta Estados Unidos, y el evidente desinterés por parte de los funcionarios holandeses, se discutió la posibilidad de evaluar a los Países Bajos a través del proceso de certificación, en 2003.
88
PETER REUTER
Ciertas naciones paria, como Nigeria (hasta hace poco) y Myanmar, siempre son descertificadas, mientras que al principal proveedor del mercado estadounidense, México, con todo y su largo historial de corrupción en los esfuerzos antinarcóticos, siempre se le otorga la certificación18 . Dadas las relaciones tan cercanas y complejas que tiene con Estados Unidos, los costos políticos que tendría el hecho de descertificar a México son simplemente demasiado altos. El uso estratégico de la descertificación ocurrió una vez entre 1995 y 1996, cuando el gobierno de Clinton descertificó al gobierno de Samper en Colombia, basándose en los alegatos de que la campaña presidencial de Samper había sido financiada con dinero del narcotráfico. Esto afectó poco la colaboración entre las agencias de ambos países; simplemente logró que el poder ejecutivo en Colombia se aislara de las demás ramas del gobierno. Ahora, ante la certeza cada vez mayor de que el problema de la droga en Estados Unidos tiene que ver más con la demanda interna que con la producción de otros países, es posible que el apoyo para revocar la ley de la certificación esté creciendo. Si continúa, será sólo un ritual, aunque el informe anual que exige la ley es a menudo útil para tratar los problemas de control de drogas en cada nación. La afirmación hecha por el presidente George W. Bush en 2001, durante una reunión con el presidente mexicano Vicente Fox, sobre cómo el principal problema es la demanda estadounidense de estas drogas, ha ayudado a apaciguar la fuerza del proceso de certificación. Interdicción Una parte asombrosa de la población estadounidense cree que el gobierno federal es cómplice del negocio de la droga, pues de otra manera sería imposible que entraran al país cantidades tan grandes de drogas. Sin embargo, dichas cantidades, que generan miles de millones de dólares en ventas (US$37.000 millones en cocaína; US$12.000 millones en heroína), en realidad son volúmenes pequeños. Teniendo en cuenta lo que se incauta en las fronteras y dentro de ellas, se estima que las importaciones equivalen a quince toneladas de heroína y trescientas a cuatrocientas toneladas de cocaína. Dado el enorme volumen de tráfico y comercio que se presenta a lo largo de las fronteras estadounidenses, particularmente con México y el Caribe, no es difícil esconder unas cuantas centenas de toneladas. En efecto, es notable que la inter-
18 En efecto, se le ha otorgado la certificación a México sin que los presidentes apelen a la exención (waiver), la cual se puede aplicar cuando otras consideraciones políticas entran en conflicto con las pruebas de que una nación no ha estado colaborando con los esfuerzos de control de drogas.
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
89
dicción confisque un número tan alto —quizás 35 o 40%— de la producción total de cocaína, de su transporte internacional, y dentro del sistema de distribución nacional. La incautación de la heroína se acerca al 10%, que la ortodoxia ha consagrado como la parte que incautan las agencias encargadas de hacer cumplir la ley; no obstante, esto se debe a que la mayoría de la heroína entra al país en paquetes pequeños, lo cual reduce las posibilidades de incautación19 . A mediados de la década de 1980, cuando se generó una protesta en el Congreso para que el Departamento de Defensa (DoD, por su sigla en inglés) “cerrara sus fronteras”, la interdicción era el programa federal principal de cumplimiento de la ley. En ese entonces, se le pidió al DoD que asumiera un papel importante, aumentando el apoyo de la Guardia Costera y del Servicio de Aduanas. En la práctica, el DoD ofrece recursos de interdicción, pero está más que todo involucrado dentro del área de coordinación e inteligencia. Desde comienzos de la década de 1990 la interdicción llama poco la atención política; no va más allá de la eventual solicitud de aumentos. Lo que resulta interesante, es que los estudios muestran de manera consistente que por lo menos la mitad de los ciudadanos estadounidenses creen que la interdicción es la manera más eficaz de controlar las drogas20 . La cantidad de cocaína incautada ha fluctuado entre 105 y 140 toneladas desde finales de la década de los 80, reflejando la uniformidad del consumo estimado durante ese mismo período21 . Las cifras de la heroína presentan variaciones mayores, de entre 1 y 2 toneladas; así, el total se puede ver afectado por un número reducido de incautaciones grandes. La interdicción implica una serie de adaptaciones interminables tanto por parte de los contrabandistas como por parte de las agencias encargadas de hacer cumplir la ley. Hay cambios de alta escala en las rutas, modalidades de transporte y técnicas para ocultar las drogas. A comienzos de la década de 1980 gran parte de
19 Una modalidad bastante perturbadora de las drogas de contrabando es el “escondite gastrointestinal de drogas ilegales”, en el que el contrabandista ingiere una cantidad de paquetes de droga envueltos en condones o en un material protector similar. Ya se han presentado bastantes casos de mulas que han sufrido sobredosis de drogas (porque las cápsulas se perforan o explotan), y que han generado una pequeña colección de literatura médica sobre el fenómeno. No sorprende que una contribución temprana a esta literatura haya salido de la sala de urgencias aledaña al Aeropuerto Internacional de Los Ángeles. Asimismo, la película María llena eres de gracia ofrece una representación conmovedora de la industria de las drogas y sus perjuicios. 20 Pew Research Center for the People and the Press, “Interdiction and Incarceration Still Top Remedies”, 2001 (consultado el 9 de marzo de 2003, en http://people-press.org/reports/ print.php3?ReportID=16). 21 U.S. Office of National Drug Control Policy, What America’s Users Spend on Illicit Drugs 19882000, estudio de William Rhodes, Mark Layne, Ann-Marie Bruen, Patrick Johnston y Lisa Bechetti, Washington, D.C., Executive Office of the President, 2001.
90
PETER REUTER
la cocaína entraba a Estados Unidos por Florida, pero un esfuerzo de interdicción temprano por parte de Reagan —encabezado por el entonces vicepresidente George H. W. Bush— obligó a los traficantes a alejarse más en el Caribe y entrar por México. Este último sigue siendo la ruta principal para la cocaína, además de ser bastante importante para el tráfico de la heroína. Durante esa misma década fue transportada una cantidad considerable de cocaína en aviones privados (no se puede hacer una afirmación más precisa), los cuales, por lo general, cargaban entre doscientos cincuenta y quinientos kilogramos en cada viaje. Ya a comienzos de la década de 1990 los traficantes comenzaron a mezclar sus cargamentos con comercio legítimo, especialmente en camiones que cruzaban la frontera entre Estados Unidos y México; un método de transporte que al parecer se volvió más común luego del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (NAFTA, por su sigla en inglés). Las innovaciones tecnológicas de detección son anunciadas de vez en cuando; por ejemplo, las máquinas que pueden escanear los contenedores desde afuera e identificar la cocaína por su patrón de reflexión del calor. Es imposible precisar cuántas de estas innovaciones afectan por su cuenta el negocio de la droga. Sin embargo, a partir de los cálculos oficiales, podemos afirmar que los precios de la importación de drogas no han aumentado, lo que sugiere que el riesgo efectivo del contrabando también ha crecido poco, y sólo parece haber una leve disminución en el volumen total de las drogas que entran al país. Ejecución de la ley de alto nivel La mayor parte del presupuesto federal antinarcóticos no está asignada a la interdicción sino a los esfuerzos para investigar, detener, juzgar y encarcelar a aquellas personas involucradas en la distribución de cantidades grandes de drogas. Sin embargo, no se puede decir que estos fondos sean utilizados para capturar a los distribuidores más importantes o más grandes, porque la verdad es que la mayoría de detenidos cumplen papeles secundarios en el tráfico de drogas; son agentes de los traficantes superiores. Por una parte, esto demuestra que hay más agentes secundarios que protagonistas, y que, por otro lado, los protagonistas invierten más en protegerse, para no ser descubiertos22 . Un estudio interno realizado en 1993 por el Departamento de Justicia de Estados
22 Debido a la naturaleza piramidal del sistema de distribución, donde un cargamento internacional de 250 kilogramos se divide en varias etapas de comercio al por mayor y al detal y finalmente se vende al detal en hasta 250.000 transacciones de un gramo, quizás menos del 1% de todas las personas involucradas en el negocio de la droga pueden ser consideradas protagonistas de alto nivel.
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
91
Unidos calculó que más de la mitad de las personas condenadas por la Corte Federal estaban involucradas en actividades de venta al por menor. Los narcotraficantes predominan en la población de las cárceles federales. En 2002, las prisiones federales tenían alrededor de 70.000 reclusos condenados por delitos relacionados con drogas, una cifra que siempre ha permanecido alta. El costo fiscal anual de este encarcelamiento es de alrededor de US$2.500 millones. Dichos condenados constituyeron el 55% de los reclusos en las cárceles federales en 2002, cifra un poco más baja que el pico de 61% alcanzado en 1994, pero de todas formas, mayor que cualquier otra de las observadas en las décadas de 1970 y 1980. El gráfico 4 muestra el aumento masivo presentado durante las últimas tres décadas en el encarcelamiento federal de delincuentes por cargos de drogas, tanto en números absolutos como en una parte de la población total de las cárceles federales. De hecho, se incrementó la duración de las sentencias por cargos relacionados con drogas —de setenta meses en 1986 a ochenta y ocho meses en 1994, y luego cayó a setenta y nueve meses en 1999—, a la vez que creció el porcentaje de las sentencias que en realidad se cumplen; en 1999 la fracción fue de alrededor de cuatro quintos, reflejando el impacto combinado de los estatutos de las sentencias mínimas obligatorias y los parámetros de la Comisión de Condenas de Estados Unidos, al igual que el final de la libertad condicional en el sistema federal. También cabe resaltar que, por medio de la incautación de las drogas y el embargo y confiscación de otros activos, la ejecución de la ley federal antinarcóticos impone a los traficantes otros costos significativos, distintos de la encarcelación. Dichos costos exceden la cuantía de US$1.000 millones anuales, lo que se puede considerar como un impuesto a los niveles más altos del negocio. Según mis cálculos, este nivel del negocio corresponde únicamente a US$10.000 millones, lo que significa que se trata de un impuesto sustancial sobre sus ganancias. Como una porción de los ingresos totales del nivel de ventas al detal, una mejor medida de los efectos del alza en los precios sólo sería de aproximadamente 2%. Ejecución de la ley en la venta al por menor La mayoría de personas encarceladas por delitos por drogas son delincuentes callejeros, detenidos y castigados por la policía local y los fiscales, y encarcelados en prisiones de los condados o estatales. Desde 1981, cuando la cocaína se convirtió en un asunto preocupante, las penas que reciben los consumidores y los vendedores de drogas han aumentado. Los arrestos prácticamente se han duplicado: pasaron de 581.000 en 1980 a cerca de 1.600.000 en 2000 (de 5,5% a 11% de arrestos totales). Un aumento aún mayor se ha presentado en la duración de
92
PETER REUTER
las sentencias y demás penalizaciones. Por ejemplo, el número de delincuentes condenados en prisiones estatales, federales y locales se ha multiplicado casi por diez: llegó a estar en 450.000 en 2004. Gráfico 4 Sentenciados por delitos de drogas que se encuentran en las prisiones federales 1970-2002
Fuente: U.S. Department of Justice. Federal Bureau of Prisons, 2003.
EFECTIVIDAD DE LA EJECUCIÓN DE LA LEY Ahora bien, vale la pena preguntarse: ¿hasta qué punto este aumento de los esfuerzos de ejecución de la ley —en los diversos niveles de la industria de la cocaína y la heroína— es la causa del descenso en el consumo de estas drogas? Dicha investigación debe comenzar con un análisis de cómo el consumo se ve afectado por la ejecución de la ley. Antiguamente se tenía una concepción generalizada sobre el hecho de que la ejecución de la ley reduce el consumo de drogas, pues limita la capacidad de la industria de las drogas ilícitas para producirlas y distribuirlas. De acuerdo con esta creencia, un kilo de droga erradicada o incautada equivale a un kilo de droga que no se consume, y un traficante o mayorista eliminado o alejado de la industria de la droga simboliza una persona menos proporcionándoles drogas a los consumidores. En efecto, bajo la ley federal, la Estrategia Nacional para el Control de Drogas (National Drug Control Strategy) debe incluir “una evaluación de la disminución de
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
93
la disponibilidad de la droga, bajo un determinado plan original establecido, que se mide por las cantidades de cocaína, heroína, marihuana, metanfetaminas y otras drogas disponibles para el consumo en Estados Unidos”23 . Esta medida a menudo citada (el volumen de una droga “disponible para el consumo en Estados Unidos”) sugiere que el propósito fundamental del control sobre los países proveedores es reducir el volumen de drogas disponibles para su envío a Estados Unidos, mientras que la función de la interdicción es prevenir que los cargamentos entren al país, reduciendo así la cantidad de drogas disponibles para la distribución nacional. Por su parte, las incautaciones nacionales son vistas como la eliminación del mercado del volumen de droga adicional, mientras que los arrestos de los traficantes y mayoristas y la confiscación de sus bienes reducen la capacidad del sistema de distribución, evitando así que las drogas lleguen a manos de los consumidores. El estudio más importante que haya reflejado esta perspectiva concluyó que la interdicción es un método muy efectivo, pues el volumen de incautaciones por dólar de ejecución de la ley es más alto que el de la ejecución nacional de la ley24 . Sin embargo, la idea de que la erradicación de los cultivos, la confiscación y los arrestos son las causas de la reducción del consumo de drogas ignora que las drogas son compradas y vendidas en mercados, y que las personas involucradas responden a los incentivos económicos; ésta es, en efecto, la noción detrás de la separación de los programas en “reducción de la demanda” y “reducción de la oferta”. Por el lado de la demanda de drogas, la ejecución de la ley la reduce al arrestar a algunos consumidores (o al obligarlos a que se sometan a tratamiento), y al convencer a otros de que comprar drogas es difícil y riesgoso. Mientras que, por el lado de la oferta, la ejecución de la ley reduce el uso de las drogas al encarecerlas. Las operaciones de ejecución de la ley crean riesgos para los individuos involucrados en el negocio de la droga: riesgos de arresto, encarcelamiento, pérdida de las drogas, dinero y otros activos. Los campesinos, contrabandistas, traficantes y mayoristas toman medidas para reducir el impacto de estos riesgos, cultivando o enviando más drogas para compensar las pérdidas, o adoptando métodos de tráfico y distribución menos vulnerables a la detección. Con el fin de compensar los costos de la erradicación, las incautaciones, los arrestos y los esfuerzos para evitar la ejecución de la ley, los campesinos, contrabandistas y traficantes les cobran más a los distribuidores y mayoristas. Estos precios altos luego les son impuestos a los consumidores, reduciendo así, a su vez, el consumo.
23 Anti-Drug Abuse Act of 1988, 21, U.S.C. §1705(b)(1)(E)(2). 24 G. Godshaw, R. Koppell y R. Pancoast, Anti-Drug Law Enforcement Efforts and Their Impact, Bala Cynwyd, Wharton Econometric Forecasting Associates, 1987.
94
PETER REUTER
El éxito de este método, en la práctica, depende de dos factores: qué tan efectivos son los distintos tipos de ejecución de la ley para elevar los precios al por menor de las drogas, y qué tan sensible es el consumo de drogas a este cambio en los precios. Control sobre los países proveedores La coca y el opio se cultivan en países pobres —la coca, en Bolivia, Colombia y Perú; el opio, en Afganistán, Myanmar, Laos, México y Colombia—, en donde la tierra y la mano de obra abundan y son más baratas. El resultado es que, a pesar de los esfuerzos de erradicación, la hoja de coca y el opio siguen siendo baratos, especialmente cuando se comparan con la cocaína y la heroína vendidas al por menor. Los campesinos que cultivan coca en Suramérica reciben alrededor de US$300 por la cantidad de hojas de coca que se necesitan para producir un kilogramo de cocaína, el cual se vende al detal aproximadamente en US$110.000 en las principales ciudades estadounidenses, a US$20 cada unidad de 200 miligramos, con 60% de pureza. En Colombia, el país de donde proviene casi toda la heroína que se importa en Estados Unidos, un kilogramo de látex de opio crudo se vende por tan sólo US$20025 , y un kilogramo de opio refinado produce cien gramos de heroína, los cuales pueden generar US$50.000 en ventas al por menor26 . El cuadro 1 resume el patrón general de las bruscas alzas en los precios a lo largo del sistema de distribución. Para esto, presenta el valor estimado de un kilogramo de cocaína pura (y sus formas previas de hoja y base) en varias etapas de la producción y la distribución. Estas cifras cuestionan seriamente el mérito de la erradicación de los cultivos como una estrategia de ejecución de la ley. Supongamos que un aumento en la erradicación llevara a que el precio de la hoja de coca se duplicara, costándoles US$600 a los refinadores la compra de la hoja que se necesita para un kilogramo de cocaína. Si suponemos que el aumento de US$300 por kilogramo lo asumen también los traficantes y los mayoristas, la diferencia en el precio de la cocaína al detal sería insignificante. Es más, los precios de la hoja de la coca en los Andes han crecido de manera considerable desde mediados de la década de 1990, sin que esto afecte los precios al detal de la cocaína.
25 United Nations Office on Drugs and Crime, op. cit. 26 En la calle, la heroína a menudo se vende en unidades de US$10, comúnmente llamadas “dime bags”, o “bolsas de diez centavos”.
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
95
Cuadro 1 Precios de la cocaína a lo largo del sistema de distribución (2003)
Fuentes: United Nations Office for Drug Control and Crime Prevention, 2003, 2004; U.S. Office of National Drug Control Policy, 2001 y 2004.
Si la historia sirve de guía, parece ser que hay una serie de circunstancias en las que el control sobre los países proveedores puede producir un aumento significativo en los precios al por menor y un descenso en el consumo. Los niveles de cultivo se establecen a partir de la expectativa de que una parte de la cosecha será destruida, por lo que cuando se presenta una erradicación que destruye una porción de la cosecha más grande de la que esperaban los campesinos, se produce una escasez real. Esta escasez dura hasta que los traficantes encuentran nuevas fuentes de suministro y los campesinos se adaptan, incrementando el área total cultivada y esparciendo sus plantas en campos más pequeños y menos accesibles. Entre tanto (en un período que puede durar entre seis meses y tres años), el consumo cae y los precios aumentan mientras los consumidores compiten por la oferta reducida. La erradicación de los cultivos sólo tuvo un impacto significativo en el consumo de drogas de Estados Unidos durante la década de 1970. A comienzos de esa década, la prohibición turca del opio (junto con la desarticulación de la “Conexión francesa”) produjo una escasez significativa de la heroína en la costa este de Estados Unidos, la cual duró dos o tres años hasta que las importaciones de México y Asia cubrieron el déficit. Como se comentó anteriormente, a mediados y finales de la década se produjo otra significativa escasez de la heroína, cuando el gobierno mexicano llevó a cabo una fumigación aérea de los cultivos de amapola. La producción de opio en México se redujo 75% y hubo un descenso importante durante
27 Las cifras entre paréntesis equivalen a los tamaños típicos de una transacción en ese nivel del mercado.
96
PETER REUTER
un período de cuatro años (1976-79) en los indicadores del consumo de heroína en Estados Unidos, especialmente en las zonas del país en donde el “alquitrán negro” mexicano era el tipo de heroína más usado. Sin embargo, si analizamos estas experiencias con más detalle, es evidente que dichos éxitos no son comunes. En ambas situaciones, el país productor era sin duda el proveedor más importante del mercado estadounidense28 , y como consecuencia, las reducciones de los cultivos de droga fueron notables: por lo menos de 50%, y posiblemente más. A su vez, los programas de control fueron decisiones repentinas e inesperadas, y no un avance moderado de los esfuerzos de control sobre los cultivos ya existentes. Igualmente importantes fueron las circunstancias políticas y económicas que les permitieron a los gobiernos centrales involucrados realizar estas acciones tan osadas. La autoridad de los gobiernos turco y mexicano sobre las áreas de cultivo había predominado durante un largo período, lo que no sucede en Afganistán, Colombia y Myanmar hoy en día. A su vez, en Turquía y México las ganancias de la producción y el tráfico de drogas eran, de acuerdo con los estándares de otros países proveedores importantes, tan sólo una parte muy pequeña de la economía nacional y regional. Interdicción Bogotá está, aproximadamente, a 2.413 kilómetros de Miami; Miami está, más o menos, a 4.344 kilómetros de Seattle. Sin embargo, la diferencia entre los precios mayoristas de la cocaína en Miami y Seattle es muy pequeña, cuando se compara con la diferencia de los precios mayoristas entre Bogotá y Miami (se multiplica por diez). Es evidente que la interdicción le impone costos muy altos al contrabando de cocaína, y que estos costos afectan significativamente el precio de importación a Estados Unidos. Las fronteras internacionales son lugares en donde el gobierno tiene la autoridad exclusiva de revisar e inspeccionar; por eso son las zonas más peligrosas para los contrabandistas. Aun así, esto no quiere decir que la interdicción sea una política especialmente efectiva para reducir el consumo de drogas. El asunto clave es en qué medida los cambios en el precio de importación de las drogas afectan los precios de venta al público. Supongamos que el precio de importación de un kilogramo de cocaína en Miami es de US$15.000 y el precio de venta al público en Nueva York es de US$150.000. Ahora, supongamos que, debido a una interdicción eficaz, el
28 Peter Reuter, “Eternal Hope: America’s Quest for Narcotics Control”, en The Public Interest, primavera de 1985, pp. 79-95.
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
97
precio de importación se sube a US$30.000. ¿De qué manera afectaría esto el precio de la cocaína al por menor? Esta pregunta es crucial, pues la respuesta define el valor real del aumento en los esfuerzos de interdicción. Una teoría de las relaciones del precio vertical —denominada por Caulkins29 como “modelo aditivo”— sugiere que el precio de importación es esencialmente un costo de materia prima30 . Así, pues, el mayorista que antes compraba la cocaína a US$15.000 y ahora paga US$30.000 ha sufrido un aumento de US$15.000 en sus costos por kilo, aproximadamente. En realidad, el aumento será de más de US$15.000 por kilo; a causa de las incautaciones, robos y otras pérdidas, los mayoristas tienen que comprar más de un kilo de droga por cada kilo que venden. En un mercado competitivo, el mayorista simplemente transfiere el alza de los precios al siguiente eslabón de la cadena de distribución. En esta etapa, el comprador se ve enfrentado a un incremento de US$15.000, el cual él también le transferirá al siguiente cliente. Finalmente, el aumento de US$15.000 llega a los consumidores y el resultado final es que el precio minorista de la cocaína aumenta US$15 por gramo o un poco más, cuando se calculan todas las pérdidas e incautaciones que se presentan a lo largo de la cadena de distribución. Los analistas de la Corporación RAND calculan que cada aumento de US$1 en el precio de importación de la cocaína y la marihuana produce un incremento de US$2 en los precios de venta al público31 . En general, si el precio de importación se duplica, el precio al por menor aumenta un 10 o 20%. En otras palabras, los precios de importación se tendrían que quintuplicar para que se doblaran los precios de venta al público32 . La mayoría de estudios empíricos sobre la interdicción han adoptado el modelo aditivo. Debido a que el costo de restitución de la cocaína y la heroína incautadas corresponde a una pequeña fracción de su precio final al por menor —tan sólo 1% en los países proveedores y no más de 20% en el punto de entrada a Estados Unidos—, estos estudios han concluido que la posible contribución de la interdicción a la reducción del abuso de drogas es muy pequeña, o por lo menos no es efectiva en cuanto a costos cuando se compara con los tratamientos y la ejecución de la ley nacional33 . 29 Jonathan P. Caulkins, “The Distribution and Consumption of Illicit Drugs: Some Mathematical Models and Their Policy Implications”, tesis doctoral (PhD), Massachusetts Institute of Technology, 1990. 30 Peter Reuter y Mark A. R. Kleiman, “Risks and Prices”, en Crime and Justice. An Annual Review of Research, Michael Tonry y Norval Morris (editores), Chicago, University of Chicago Press, No. 7, 1986, pp. 289-340. 31 Peter Reuter, Gordon Crawford y Jonathan Cave, Sealing the Borders: Effects of Increased Military Efforts in Drug Interdiction, R-3594-USDP, Santa Mónica, The RAND Corporation, 1988. 32 El cálculo se elaboró a partir de una serie de supuestos razonables, pero nunca se ha probado con datos reales. 33 C. Peter Rydell y Susan S. Everingham, Controlling Cocaine: Supply Versus Demand Programs, MR331-ONDCP/A/DPRC, Santa Mónica, RAND, 1994.
98
PETER REUTER
Aunque conceptualmente el modelo aditivo es muy convincente —nadie lo cuestionaría en el caso de un negocio lícito—, algunos académicos han anotado que no concuerda con algunos datos históricos de precios34 . Es más, algunos datos históricos de precios parecen estar más en sintonía con lo que Caulkins llamó el “modelo multiplicativo” de las relaciones del precio vertical, el cual supone que un cambio de porcentaje en el precio, ocurrido en alguna etapa de la producción o distribución, genera un cambio similar en el mismo porcentaje en las etapas posteriores. La idea detrás del modelo multiplicativo es que muchos de los costos que conlleva hacer negocios en la industria de la droga —como el riesgo de que los empleados u otros traficantes se roben las drogas— están más relacionados con el valor de las drogas que se compran y se venden que con la cantidad que se trafica. Así, pues, el modelo multiplicativo predice que si el precio de importación de la cocaína se duplica (pasa de US$15.000 a US$30.000), los precios de venta al público también se duplicarán (de US$150.000 a US$300.000), proporcionando una evaluación mucho más favorable de la interdicción. Jonathan Caulkins examinó los precios de la cocaína en la década de 1980 y comienzos de 1990, y encontró una relación multiplicativa extraordinariamente coherente entre los precios mayoristas y minoristas. Sin embargo, los datos que demostraban un modelo multiplicativo estaban lejos de ser concluyentes. El problema aquí era que, excepto durante algunos momentos ocasionales de escasez del producto, los precios cayeron sistemáticamente durante este período, así que es posible que los factores que causaron el descenso hayan operado en todos los niveles del mercado. En otras palabras, la caída de los precios de venta al público no fue causada por la baja en los precios de importación, sino que tanto los precios de importación como los precios de venta al por menor se vieron afectados por otros factores. Entre ellos, el hecho de que el crecimiento internacional de la industria de la cocaína y el desarrollo de los mercados nacionales de crack pudieron haber creado economías de escala que bajaron los costos de las operaciones mayorista y minorista. Por lo tanto, la naturaleza de las relaciones del precio vertical en los mercados de la droga continúa siendo una pregunta abierta. Es posible que la respuesta esté en algún lugar entre el modelo aditivo y el multiplicativo. En efecto, muchos han sostenido que el segundo se puede aplicar a las transacciones al por menor, mientras que el primero es útil para explicar las transacciones mayoristas de más alto nivel35 .
34 David Boyum, “Reflections on Economic Theory and Drug Enforcement”, tesis doctoral (PhD), Harvard University, 1992, y Jonathan P. Caulkins, op. cit. 35 David Boyum, Heroin and Cocain Market Structure, Cambridge, BOTEC Analysis Corporation, 1993, y Jonathan P. Caulkins, op. cit.
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
99
En conclusión, es evidente que la interdicción impone una serie de costos considerables a los traficantes de drogas. Por ejemplo, los precios de importación son más altos de lo que serían si las fronteras estadounidenses no estuvieran vigiladas. Lo que no es claro es si la interdicción sube el precio de venta al público en más de 10 o 20%; hasta ahora los datos no son concluyentes. Lo que también es incierto es si los incrementos o descensos importantes del presupuesto de interdicción afectan de manera significativa los precios de venta de las drogas al público. Una reducción del 50% en los fondos para la interdicción sería insignificante, pues los esfuerzos de incautación restantes serían suficientes como para que los traficantes tomaran medidas preventivas costosas. En cualquier caso, debido a que el razonamiento económico estándar crea sospechas sobre la interdicción, y tomando en cuenta la falta de evidencias que demuestren el vínculo entre la intensidad de la interdicción y los cambios observados en los precios de venta al por menor de las drogas (excepto, tal vez, en el caso de la marihuana), está por demostrarse si en realidad amerita asignarle más fondos a la interdicción; al menos, a los niveles de actividad actuales. ¿Hasta qué punto las medidas enérgicas contra la droga redujeron el consumo de cocaína y heroína? Durante los últimos quince años se ha visto un descenso gradual de muchos de los indicadores de la severidad de los problemas asociados con la cocaína y la heroína en Estados Unidos. No sólo ha disminuido el número de adictos, sino que también han bajado los precios y gastos totales. Mientras que en 1988 los gastos totales en cocaína y heroína estuvieron cerca de los US$154.000 millones, en el año 2000 bajaron a US$64.000 millones (en dólares constantes). Los niveles de violencia alrededor de los mercados de drogas también parecen haberse reducido de manera significativa; lo cual puede ser un reflejo del envejecimiento de la población de vendedores y consumidores. Los mercados formados por personas que en promedio tienen 30 años de edad son menos violentos que aquellos en los que la mayoría de integrantes tienen 20 años; particularmente, esto ilustra el cambio en los mercados callejeros de cocaína. No hay pruebas que demuestren que las intervenciones en Colombia hayan contribuido a la reducción de los problemas. Como se puede ver en el cuadro 2, los estimados oficiales de la producción total de coca en Colombia —tanto por parte de Estados Unidos como de las Naciones Unidas— han mostrado descensos durante los últimos años; sin embargo, existe una serie de dudas sobre esos cálculos. Por ejemplo, los funcionarios de la embajada de Estados Unidos en
100
PETER REUTER
Bogotá creen que las cifras son muy bajas36 . La producción de opio en Colombia ha sido relativamente fija desde mediados de la década de 1990, así que no hay manera de afirmar que los programas de erradicación enfocados hacia ese producto hayan tenido resultados perceptibles. Cuadro 2 Producción de coca en los Andes 1995-2004
Fuente: United Nations Office on Drugs and Crime, 2005.
Más diciente aún es la baja en los precios a lo largo del período37 . Claro está que esto sólo es una demostración inacabada; si la demanda realmente estaba disminuyendo rápidamente, entonces quizás la ejecución de la ley del lado de la demanda podría haber evitado que los precios cayeran aún más de manera sustancial. Evaluaciones de los efectos de las intervenciones en Colombia no se han realizado específicamente, pero, de nuevo, el hecho de que los precios de exportación no hayan crecido en los últimos años indica un fracaso38 . 36 Véase, por ejemplo, John Otis, “Drug War in Colombia: Is there any Progress?”, en Houston Chronicle, 21 de junio de 2005. 37 La DEA informó que la heroína que procedía de Colombia en 2005 era más cara y menos pura de lo que era hace dos años. Sin embargo, el informe no está documentado y debería ser tratado como una conjetura, dada la dimensión de los datos. 38 Dos esfuerzos por desarrollar un modelo más sofisticado de los efectos de la ejecución de la ley en las ventas al detal no han producido prueba alguna o son poco convincentes respecto al efecto en tal alza en los precios. Véase Shawn Bushway, Jonathan P. Caulkins y Peter Reuter, “Does State and Local Drug Enforcement Raise Drug Prices?”, documento inédito, University of Maryland, 2003, e Ilyana Kuziemko y Steven Levitt, “An Empirical Analysis of Imprisoning Drug Offenders”, en Journal of Public Economics 88 (9-10), 2004, pp. 2043-66.
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
101
La explicación más factible del descenso en el consumo de cocaína y heroína es la que se esbozó anteriormente en el análisis sobre las epidemias. Tanto la cocaína como la heroína son vistas por la mayoría de los consumidores potenciales como drogas riesgosas, por lo que, de hecho, los precios más bajos no generan un grupo de consumidores nuevos. Quizás la ejecución firme de la ley ha implantado esta creencia en la mente del público, aunque es poco probable que esto esté conectado con las intervenciones en Colombia.
LAS
IMPLICACIONES DE LA POLÍTICA ESTADOUNIDENSE HACIA COLOMBIA
Con base en lo anterior, se podría creer que los formuladores de políticas estadounidenses tienen menos presión al lidiar con los problemas relacionados con la cocaína y la heroína, aunque no se sabe con certeza si hay mucha conciencia de la disminución de los problemas39 . Esto podría llevar al desarrollo de una política menos agresiva hacia Colombia; una política que tenga en cuenta una serie de aspectos, y no sólo las exportaciones de cocaína y heroína a Estados Unidos. Aún no hay señales de cambios en la política. Esta última sección explora el por qué. En términos de gastos y de retórica, el Plan Colombia es el elemento clave de la política de Estados Unidos hacia Colombia. Para el año fiscal 2005, US$725 millones fueron aprobados para la Iniciativa Andina Antinarcóticos. De este monto, US$463 millones fueron asignados específicamente a Colombia. Cerca de ¾ de este dinero fue destinado a las operaciones antinarcóticos y a la seguridad, mientras que el otro cuarto se asignó al desarrollo económico y social. En comparación, la Agencia Estadounidense para el Desarrollo Internacional sólo aporto unos cuantos millones de dólares a todos los programas de Suramérica no relacionados con las drogas, durante el año fiscal 2005. El Plan Colombia es la corriente principal de la ayuda estadounidense a Suramérica, y los programas enfocados en la ejecución de la ley dominan esa corriente. Estados Unidos pocas veces se cuestiona si el énfasis puesto a la ejecución de la ley —una característica constante que ha estado presente durante los últimos quince años— ha beneficiado a Colombia. Vistas desde afuera y sin un conocimiento profundo de la literatura colombiana acerca del tema, las medidas enérgicas contra el tráfico y la producción aplicadas en Colombia parecen, por lo menos, haber transfor-
39 En 2001, una encuesta del Centro de Investigación Pew reveló que la mayoría de estadounidenses creía que el problema de las drogas ilícitas había empeorado. Pew Research Center for the People and the Press, op. cit.
102
PETER REUTER
mado el problema en esta nación. Mientras que el cartel de Medellín retó la autoridad del Estado, los traficantes actuales —excepto por el hecho de haberse unido a los paramilitares— simplemente corrompen a los funcionarios. Esto parecería ser un punto a favor de Colombia. Los gobiernos de Barco y de Gaviria emprendieron la lucha contra el cartel de Medellín por iniciativa propia, pero el apoyo de Estados Unidos fue útil. Quizás incluso hasta la interminable lucha por la extradición, en la que la presión del gobierno estadounidense ha sido tan importante, ayudó a apaciguar la notoriedad y agresividad de los principales traficantes. Aunque sólo se extradita a un puñado de traficantes colombianos cada año, el efecto disuasivo podría ser clave. Hay indicios de que durante el gobierno de Uribe un número considerable de traficantes se ha unido a los paramilitares, buscando ser indultados40 . En efecto, muchos observadores temen que el proceso de amnistía haya permitido a los paramilitares convertirse en una influencia importante dentro de la política electoral y que algunos narcotraficantes estén obteniendo legitimidad, poder e influencia por medio de este proceso. John Walsh, en un comunicado personal, afirma: “En este escenario, la amenaza para el Estado no es la de una guerra frontal (aunque la amenaza de los paramilitares de voltear sus armas en contra del Estado permanece implícita) sino de una captura del Estado al estilo de la mafia”. Después del 11 de septiembre de 2001, Estados Unidos le ha dado mucha importancia a la participación de las FARC, el ELN y los paramilitares de las AUC dentro de la industria de la cocaína. En 2003 la Casa Blanca apoyó una serie de anuncios públicos que acusaban a los consumidores de drogas de apoyar el terrorismo. A causa del protagonismo de Colombia en las actividades de oferta de droga a Estados Unidos, y del poco flujo reciente de heroína proveniente de Afganistán, esto claramente dirige la atención hacia los grupos guerrilleros colombianos, los cuales habían sido catalogados de organizaciones terroristas por parte del Departamento de Estado. La lucha contra la producción y el tráfico de drogas en Colombia podría ser presentada como parte de la Guerra Mundial contra el Terrorismo. Quizás esto sea extender demasiado el apelativo. Los grupos colombianos son puramente nacionales, no obstante la acusación de que tres miembros del Ejército Republicano Irlandés (IRA, por su sigla en inglés) brindaron apoyo técnico a las FARC. Éstas no buscan cambios en otras partes y tampoco reciben apoyo sustancial de fuentes extranjeras. Sin lugar a dudas, son grupos terroristas, pues usan la violencia en contra de civiles inocentes, con fines políticos, pero eso no los convierte en una amenaza para la seguridad de Estados Unidos.
40 Washington Office on Latin America, The Colombian Conflict: Regional Impact and Policy Responses, Washington, D.C., 2005.
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
103
Tampoco está claro si la persecución agresiva de los campesinos cultivadores de coca y amapola sea un método efectivo para reducir el poder de los grupos guerrilleros y paramilitares. Para comprender estos asuntos es necesario analizar cuándo y cómo llegaron estos grupos a participar en los cultivos de coca y amapola. Es evidente que antes de mediados de la década de 1990 su participación era mínima. Thoumi ofrece un excelente análisis sobre la relación entre las guerrillas y la industria de la cocaína y la heroína41 . Los impuestos sobre los cultivos y la etapa inicial de la refinación son fuentes financiadoras de gran importancia para las FARC. Las guerrillas no parecen desempeñar un papel importante en las etapas posteriores de la industria, lo cual refleja la falta de activos pertinentes. Las FARC ofrecen a los cultivadores de coca tres tipos de protección: contra el gobierno, contra las AUC y contra ellos mismos. La pregunta clave es si al aumentar la amenaza por parte del gobierno se aumentan o se reducen los poderes de extorsión de este grupo. Por un lado, disminuye la posibilidad de que los campesinos paguen para ser protegidos, ya que no se ven amenazados de manera grave por la erradicación. Por otro lado, puede incrementar el poder de los grupos guerrilleros. Se necesita una mejor comprensión de la dinámica de la extorsión. La erradicación de la cosecha tampoco es una buena estrategia para incrementar el apoyo político del gobierno en las áreas en donde se cultivan la coca y la amapola. El gobierno, que no pudo proteger a muchos campesinos en sus localizaciones previas, ahora aparece para privar a esta gente de su mejor oportunidad económica. Con esto no se pretende negar la necesidad que tiene el gobierno de establecer el imperio de la ley, sino que se trata de reconocer los costos políticos que están en juego cuando los perjuicios de la actividad están tan lejos de aquellos que sufren las consecuencias de la ejecución de la ley, y cuando tienen tan pocas alternativas de producción. La otra dinámica tiene que ver con el lugar en el que se lleva a cabo la producción de la coca. Hasta finales de la década de 1990, la mayoría de cultivos de coca estaban en Bolivia y Perú. Durante la década de 1980 y comienzos de 1990, Sendero Luminoso cobró un impuesto a la producción peruana, para financiar sus actividades terroristas, pero ése es un caso aislado. Más bien, esto ha fomentado la corrupción y, de vez en cuando, la actividad política, como en el caso del movimiento de las cocaleras en Bolivia, mas no el terrorismo42 .
41 Francisco Thoumi, Illegal Drugs, Economy, and Society in the Andes, Baltimore, Johns Hopkins University Press, 2003. 42 Ibid.
104
PETER REUTER
Tres factores parecen haber desplazado la producción de la coca a Colombia. Con certeza, el respaldo dado por Estados Unidos a las medidas agresivas para reducir el movimiento de la materia prima de Perú a Colombia ha ayudado a que Perú ya no sea una fuente tan atractiva para los refinadores y traficantes colombianos. Sin embargo, dos factores —que rara vez son mencionados por los partidarios de la firmeza— pueden ser igual de importantes para explicar el descenso. Primero, la existencia de una migración interna enorme dentro de los confines de Colombia: cerca de 800.000 personas se han desplazado de las zonas en donde los paramilitares han cometido masacres, hacia zonas más remotas en donde los campesinos tienen pocas opciones comerciales para cultivar coca. Segundo, la afirmación de Ricardo Vargas de que la disolución del cartel de Cali puede haber favorecido el surgimiento de traficantes con menos alcance internacional; traficantes más interesados en comprar la hoja o la pasta de coca a los proveedores colombianos. Por consiguiente, en comparación con la situación que se presentaba diez años atrás, ahora Colombia es una fuente más atractiva de la hoja de coca, razón por la que la producción se ha trasladado hacia allá. Resulta difícil separar la relación de estos otros dos factores con la intervención estadounidense. La migración interna por sí sola es una consecuencia de la lucha entre las AUC y los grupos de izquierda. El gobierno no es un espectador inocente, pero no está claro si los esfuerzos de control actuales aumentan o reducen el problema. Una vez tenga éxito, el gobierno podrá restablecer la seguridad que permitirá a los campesinos volver a zonas más productivas; pero por ahora puede que exacerbe la violencia en algunas zonas, fomentando así la migración. De igual forma, si la disolución de los grupos de más renombre —los carteles de Cali y de Medellín— fomentó la política de “compra local” por parte de los refinadores, esto puede haber beneficiado a Bolivia y a Perú, en detrimento de Colombia. El interés de Estados Unidos es claramente distinto al de cualquiera de estos tres países andinos, así que esta redistribución no se toma en cuenta; aun así, resulta de suma importancia para entender las consecuencias de las decisiones estadounidenses desde la perspectiva colombiana. Políticas alternativas ¿Qué políticas alternativas tiene Estados Unidos en su relación con Colombia? Creo que existen dos opciones: negligencia benigna y un enfoque en las alternativas de desarrollo moderadas. Éstas no son opciones inconexas; Estados Unidos bien podría recortar sustancialmente su participación y aun así aumentar el flujo de apoyo de actividades de desarrollo.
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
105
La negligencia benigna es un rótulo severo para el hecho de hacer mucho menos. El Plan Colombia, el cual se acabará a finales de 2005, puede terminar sin que algo más lo reemplace. Los gastos de Estados Unidos para Colombia podrían disminuir a los niveles de otras naciones suramericanas. La DEA y otras agencias antinarcóticos estadounidenses continuarían sus relaciones con sus homólogos colombianos, y el ejército estadounidense seguiría ofreciendo su apoyo para el fortalecimiento del ejército colombiano. Sin embargo, la presencia fuerte de Estados Unidos en los asuntos de Colombia llegaría a su fin. Existen dos justificaciones de esta política: en primer lugar, son pocas las pruebas que demuestran que las intervenciones de Estados Unidos en Colombia han reducido los problemas relacionados con las drogas de esa nación. Considero que la industria ya está muy bien establecida como para que a largo plazo se vean resultados de esfuerzos de erradicación adicionales e, incluso, de la persecución de traficantes. En segundo lugar, Estados Unidos ha apoyado a algunas instituciones corruptas y brutales por medio de estas políticas. Las consecuencias de los problemas relacionados con las drogas para Estados Unidos son, bajo esta perspectiva, claramente mínimas. El precio y la disponibilidad de la cocaína y la heroína no cambiarán mucho. En cambio, para Colombia las repercusiones son más complejas. La ayuda que brinda Estados Unidos puede representar cambios insustaciales dentro del marco de su política contra las drogas, pero el flujo de dólares sí afecta los gastos en los que tiene que incurrir Colombia para el control de drogas y los esfuerzos militares. Thoumi43 presenta análisis del período entre 1978 y 1994, que demostraron gastos para el control de drogas de menos de un cuarto del 1% del PIB y menos de 2,5% de los gastos totales en los que incurrió el gobierno. Aun si las políticas de control de drogas hubieran representado el 5% de los gastos del gobierno colombiano en 2005, eso habría generado un gasto total de cerca de US$1.000 millones. La ayuda estadounidense habría crecido un 75%. Si Colombia cree que el hecho de continuar con la enérgica campaña antinarcóticos favorece sus intereses nacionales, entonces tendrá que aportar muchos mas recursos de los que invierte hoy día. La otra opción que tiene Estados Unidos es cambiar el énfasis hacia los esfuerzos de desarrollo. Incluso el Congreso, el cual suele ser más partidario de la política militarista para el control de drogas que la administración, cree que el desarrollo alternativo no recibe suficientes fondos44 . La pregunta clave es si estos gastos se
43 Op. cit., pp. 194-196. 44 U.S. Congress, House of Representatives Committee on Government Reform, The National Drug Control Strategy for 2005 and the National Drug Control Budget for Fiscal Year 2005, Washington, D.C., 2005, pp. 60-61.
106
PETER REUTER
pueden justificar. Desde el punto de vista de Estados Unidos es más probable que simplemente se redistribuyan las áreas de los cultivos. Así, las regiones que reciben ayuda económica serían menos atractivas para el cultivo de coca y amapola porque la tierra y la mano de obra serían más caras; no obstante, hay bastante tierra y mano de obra baratas en otras partes de los Andes, incluso en Colombia. Además, dada la inestabilidad de la mayoría de las zonas en donde se cultivan la coca y la amapola, vale la pena preguntarse si en efecto se pueden organizar proyectos a largo plazo. El desarrollo alternativo depende de convencer a los campesinos de que los mercados y las infraestructuras estarán a disposición para el volumen de cosechas que compiten con la pasta de la cocaína. A lo largo de los últimos años, en repetidas ocasiones el gobierno ha perdido el control de zonas específicas, razón por la cual los inmigrantes actuales pueden llegar a cuestionar la fiabilidad del gobierno en este sentido. Así pues, desde el punto de vista de Estados Unidos, el desarrollo alternativo quizás no sea viable a gran escala ni tampoco valioso. Desde la perspectiva colombiana, estos programas son claramente llamativos. Distribuyen nacionalmente el dinero de forma incontrovertible, y sin contribuir a las tensiones de la sociedad. Su impacto en la producción actual de la droga como tal es secundario, en el mejor de los casos. ¿Existe alguna posibilidad de que el Congreso apoye algún cambio en la política frente a Colombia? No pretendo ser un experto en lo que se refiere al comportamiento del Congreso, pero sí he descubierto que el pesimismo frente a la viabilidad de un cambio positivo es una estrategia de predicción bastante segura. Puede que el gobierno no tenga mucha fe en las intervenciones para el control de drogas actuales, pero esto por sí sólo no justifica el abandono de programas que cuestan relativamente poco y que generan una gran cantidad de publicidad. Se ha vuelto común afirmar que la firmeza es una alternativa de bajo riesgo para los políticos elegidos. Aunque considero que esto no es ciento por ciento cierto, con el alza en los costos de la encarcelación y la conciencia de las disparidades raciales en el esfuerzo nacional en mente, sí creo que es una declaración válida para los programas fuera de las fronteras de Estados Unidos. Para bien o para mal, Colombia deberá atenerse a más de lo mismo.
DROGAS, NARCOTERRORISMO Y RELACIONES ENTRE ESTADOS UNIDOS Y AMÉRICA LATINA
Coletta A. Youngers*
A lo largo de la historia, los formuladotes de políticas de Estados Unidos han enfocado los problemas asociados con el consumo de drogas ilícitas esencialmente como un asunto de seguridad nacional. Las drogas son vistas como una amenaza que surge fuera de las fronteras estadounidenses: un enemigo externo contra el cual se debe luchar. Los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001 en Nueva York y Washington exacerbaron esta tendencia. Aunque la atención de los formuladotes de políticas externas está centrada principalmente en otras partes del mundo, Latinoamérica es vista a través de una lente antiterrorista y las drogas ilícitas son consideradas “una amenaza narcoterrorista”. Aunque las políticas internacionales de control de drogas de Estados Unidos han sido, desde antaño, un punto de fricción entre Washington y muchos países latinoamericanos, este abismo se ha ampliado, debido a las distintas perspectivas que existen sobre el enfoque que le da Estados Unidos al terrorismo, y a la reciente tendencia de clasificar una serie de problemas sociales —incluidas las drogas— como amenazas a la seguridad nacional. La oposición a las políticas de seguridad estadounidense y de control de drogas se expresa en Latinoamérica tanto en los niveles regional como gubernamental, así como la expresan aquellas personas que se ven directamente afectadas por estos preceptos. Además, el proceso de certificación anual por parte de Estados Unidos, el cual liga su ayuda económica y demás beneficios al logro de los objetivos antinarcóticos, permanece como un punto de debate. Más de dos décadas después de que Estados Unidos lanzó la llamada “guerra contra las drogas”, el gobierno de ese país no ha logrado un consenso regional a favor de su enfoque sobre el control de drogas ilícitas. *
Maestría en Asuntos Públicos del Woodrow Wilson Center, Universidad de Princeton. Asesora de Wola (Washington Office on Latin America).
108
COLETTA A. YOUNGERS
La dinámica interna del negocio de las drogas ilícitas y los patrones de consumo han evolucionado notablemente a lo largo de este período. Mientras que en el pasado la mayoría de drogas ilícitas eran producidas en Suramérica y Asia, y el porcentaje más alto de consumidores se encontraba en Estados Unidos y Europa, este patrón ya no sigue siendo la norma. Hoy en día, tanto la producción como el consumo de drogas ilícitas se han globalizado. Estados Unidos ahora produce su propia marihuana y la última moda en drogas son las metanfetaminas, producidas en laboratorios instalados en sótanos a lo largo de todo el país. A medida que la producción de drogas ilícitas ha crecido, también ha aumentado el consumo en los países productores y de tránsito. Aunque los formuladores de políticas estadounidenses siguen refiriéndose a Centroamérica y al Caribe como “zonas de tránsito”, la verdad es que un porcentaje muy alto de las drogas que llegan a estos países se quedan allí, lo cual ha llevado a un incremento en el abuso de drogas y demás problemas relacionados. Sin embargo, el gobierno estadounidense ha mantenido un enfoque “del lado de la oferta” en el control de los narcóticos. Se supone que atacando los suministros exteriores, eliminando o reduciendo la producción de drogas ilícitas e interceptando los cargamentos ilegales, se reduce la disponibilidad de las drogas ilícitas en Estados Unidos. En teoría, la escasez de la oferta del producto debería llevar a un alza en su precio y a un descenso en su calidad. El alto costo de dichas sustancias desmotiva a los consumidores nuevos y a los esporádicos, a la vez que motiva a los consumidores crónicos a buscar ayuda o a reducir su consumo. El enfoque del lado de la oferta ha demostrado ser fundamentalmente defectuoso. Como se mostrará con más detalle a continuación, los precios de las drogas ilícitas en las calles de Estados Unidos permanecen bajos a lo largo del tiempo; no obstante, los formuladores de políticas de ese país aún no han iniciado un debate significativo en el que se discuta qué se ha logrado y qué no hasta la fecha, y qué políticas alternativas podrían resultar más efectivas.
LA “MILITARIZACIÓN” DE LA POLÍTICA INTERNACIONAL DE CONTROL DE DROGAS DE ESTADOS UNIDOS Aunque los esfuerzos de control de drogas ilícitas de Estados Unidos se remontan a unas décadas atrás, fue el presidente Nixon quien comenzó “la guerra contra las drogas”. Así, los esfuerzos internacionales de control de drogas aparecieron como prioridad en la agenda estadounidense de política exterior en la década de 1980. En 1986 el presidente Ronald Reagan declaró oficialmente que las drogas ilícitas eran una amenaza contra la seguridad de su país. Debido a que esta proposición se presentó como una respuesta a la epidemia del crack y la cocaína en Estados
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
109
Unidos, dicho enfoque obtuvo rápidamente el respaldo bipartidario. En 1987, el vocero demócrata de la Cámara de Representantes, Jim Wright, declaró: “Es hora de declarar una guerra sin límites, de movilizar nuestras fuerzas, tanto públicas como privadas, nacionales y locales, en un asalto coordinado en contra de esta amenaza que le está costando a nuestra economía cerca de doscientos treinta mil millones de dólares”1 . Como resultado, los países latinoamericanos comenzaron a recibir aumentos moderados en las ayudas antinarcóticos estadounidenses. Sin embargo, fue la Iniciativa Andina la que condujo a lo que se vino a denominar “militarización” de la política internacional de control de drogas de Estados Unidos. Lanzada por el presidente George H. W. Bush en 1989, la Iniciativa Andina se centró en los llamados países de “origen”, Perú y Bolivia —los principales proveedores de la hoja de coca en aquella época—, y en Colombia, el mayor productor de cocaína. La iniciativa pretendía impedir la producción y el tránsito de drogas al igual que fortalecer y diversificar las economías de los países andinos. Sin embargo, en el plan de cinco años se le dio prioridad a la ayuda militar y policial, mientras que la concesión de la ayuda económica quedó subordinada a que se demostraran interrupciones significativas en el negocio de la droga. Al final, la mayoría de los recursos fueron asignados a las fuerzas policiales y militares locales. La Iniciativa Andina incluyó también mayor entrenamiento y otras formas de apoyo a las fuerzas militares y policiales de la región, además de la creación de un rol tanto para las fuerzas militares locales como estadounidenses, y un papel más representativo para algunos servicios de inteligencia locales en operaciones de recolección de inteligencia nacional. Al mismo tiempo, el Congreso de Estados Unidos nombró al Departamento de Defensa como la “agencia principal y única” para la detección y monitoreo de cargamentos de drogas ilícitas en Estados Unidos. En resumen, se le entregó una amplia gama de recursos al ejército para involucrar a sus contrapartes locales, y un papel principal en la lucha contra las drogas ilícitas. A pesar de que no todos los funcionarios del Departamento de Defensa estaban de acuerdo con la ampliación de la misión, para el Comando Sur de Estados Unidos2 , la guerra contra las drogas se convirtió en una manera de conservar su rol, influencia y presencia en la región a medida que la Guerra Fría llegaba a su fin. Los oficiales del Comando Sur también veían la guerra contra las drogas como un cometido afín a sus
1 2
Andrew Liebman, Frontline: Stopping Drugs, Part II (WGBH/Public Broadcasting Service, 17 de febrero de 1987: www.pbs.org/wgbh/pages/frontline/shows/drugs/archive/stoppingdrugs2.html). El Pentágono tiene cinco comandos geográficos que coordinan las actividades militares en todo el mundo. El Comando Sur de Estados Unidos es responsable de las operaciones militares y de seguridad estadounidenses en toda Latinoamérica y el Caribe, con la excepción de México. Incluye unidades de todas las ramas de las Fuerzas Armadas.
110
COLETTA A. YOUNGERS
roles y misiones previas. Las estrategias de combate de baja intensidad, perfeccionadas durante los años de conflicto en Centroamérica, fueron adaptadas rápidamente para llevar a cabo el nuevo mandato. Como lo explica Adam Isacson: Al militarizar su guerra contra las drogas, Washington intensificó algunos de los peores aspectos de su estrategia de Guerra Fría en América Latina. El combate contra el tráfico de drogas supuso una nueva justificación de las operaciones militares contra un “enemigo interno”, y la ayuda antidrogas contó con muy pocos incentivos para la reforma institucional. Esto ha obstaculizado iniciativas prometedoras en toda la región para consolidar la democracia, mejorar las relaciones entre civiles y militares, avanzar en la cooperación en materia de seguridad y poner fin a la impunidad del personal corrupto y abusivo de las fuerzas de seguridad3 .
En resumen, aun después de que gobiernos civiles fueron electos en la región e intentaron tomar el control sobre las fuerzas militares y redefinir sus misiones hacia amenazas externas y no hacia las amenazas internas, el ejército estadounidense buscó reforzar las capacidades de los ejércitos locales. Con particular interés, Washington asignó a los militares una misión mucho más allá de la defensa externa. De esta forma, a medida que disminuyeron las razones para la presencia e influencia del ejército estadounidense en la región (a causa del final de la Guerra Fría), la guerra contra las drogas —y posteriormente, la guerra contra el terrorismo— le permitió al ejército estadounidense no sólo mantener sino también expandir su poder militar a lo largo de Latinoamérica y el Caribe. En general, la guerra de Estados Unidos contra las drogas se mantuvo firme durante la década de los noventa. Al asumir el poder, el presidente Clinton hizo énfasis en los esfuerzos internacionales de control de drogas que Estados Unidos hacía efectivos en “los países de origen” andinos. En una directiva presidencial en 1993, la Casa Blanca declaró: “Estados Unidos tiene un interés vital en motivar y apoyar a las naciones en el hemisferio occidental, con el fin de controlar la industria de la droga. Seguiremos considerando a las bandas de narcóticos externas como organizaciones criminales, y, por lo tanto, como una amenaza para la seguridad nacional estadounidense”4 . Sin embargo, el Congreso de Estados Unidos, en aquel entonces controlado por el Partido Demócrata, escéptico, decidió recortar los fondos para los esfuerzos internacionales antinarcóticos, mientras que los republicanos acusaron al gobierno de haber hecho a un lado la guerra contra las drogas.
3
4
Adam Isacson, “Las Fuerzas Armadas en Estados Unidos en la ‘guerra contra las drogas”, en Coletta A. Youngers y Eileen Rosin (Eds), Drogas y democracia en América Latina: el impacto de la política de Estados Unidos, Buenos Aires, Biblos, 2005, pp. 29-30. Directiva de Decisión Presidencial/NSC-14, 3 de noviembre de 1993.
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
111
El Plan Colombia En vísperas de las elecciones estadounidenses de 1996, ambos partidos querían aparecer como “duros contra las drogas”, por lo que la ayuda internacional de Estados Unidos a los esfuerzos antinarcóticos se incrementó5 . En 1997 aumentó la ayuda a Colombia; no obstante, la militarización de la política antinarcóticos estadounidense se aceleró significativamente a mediados de 2000, cuando el Congreso de Estados Unidos aprobó fondos para el Plan Colombia: una contundente iniciativa de cinco años, con un costo de mil millones de dólares, que llevaba el nombre de un programa anterior presentado por el presidente Andrés Pastrana. El paquete de ayuda inicial fue de US$860 millones para Colombia, y el excedente iría a los países vecinos, potencialmente amenazados por el conflicto interno y el floreciente negocio de las drogas ilícitas del país. La mayoría de los recursos fueron asignados a las fuerzas de seguridad de la región. Entre los años fiscales de 2000 y 2005, Colombia recibió aproximadamente cuatro mil millones de dólares norteamericanos, de los cuales el 80% fue destinado a las fuerzas militares y policiales6 . A pesar de que la lucha contra los insurgentes y traficantes de drogas en Colombia siempre ha sido turbia, el Plan Colombia fue aprobado como una iniciativa antinarcóticos; es importante resaltar que se impusieron ciertos límites al uso de la ayuda militar estadounidense para las fuerzas contrainsurgentes. Sin embargo, los eventos trágicos del 11 de septiembre de 2001 y el colapso de los diálogos de paz en Colombia, en febrero de 2002, reforzaron la posición de quienes en el gobierno estadounidense fomentaban un papel de contrainsurgencia directo por parte de Estados Unidos en Colombia. El gobierno de Bush solicitó y recibió apoyo del Congreso para eliminar las restricciones a la ayuda y a la inteligencia, con propósitos contrainsurgentes en la mira. El paquete de ayuda del año fiscal 2003 incluyó millones de dólares para equipar batallones adicionales, encargados de proteger los oleoductos en el nororiente del país. A medida que Estados Unidos asumió una misión de contrainsurgencia explicita en Colombia, el número de tropas estadounidenses y de empleados contratados en ese país aumentó, alcanzando el límite de 800 establecido por el Congreso7 .
5 6 7
En 1994 los republicanos tomaron el control del Congreso de Estados Unidos y estaban más dispuestos a incrementar los fondos para las estrategias antinarcóticos. Para un análisis detallado de la ayuda por parte de Estados Unidos a Colombia, véase la página web del Center for Internacional Policy (www.ciponline.org/colombia/index.htm). Para información adicional, véase Isacson, op. cit.
112
COLETTA A. YOUNGERS
La expansión militar estadounidense La guerra contra las drogas y la aplicación del Plan Colombia son dos factores clave que llevaron a la expansión y descentralización de las instalaciones militares estadounidenses a lo largo del hemisferio. Desde el retiro militar de Panamá en 1999, el ejército norteamericano ha extendido su presencia geográfica a lo largo de la región, y las instalaciones de Estados Unidos se han desplazado a nuevas zonas; de igual forma, los acuerdos de acceso militar, los cuales permiten a las fuerzas militares de ese país utilizar las bases localems, se han multiplicado. Un ejemplo es el establecimiento de “instalaciones de seguridad cooperativa” (antes llamadas “instalaciones operativas de avanzada”), las cuales funcionan principalmente como bases militares estadounidenses. Éstas se encuentran ubicadas en Manta, Ecuador; Aruba, Curazao, y Comalapa, en El Salvador. Técnicamente, sirven para llevar a cabo monitoreos antinarcóticos y operaciones de interdicción, pero la falta de mecanismos efectivos de vigilancia hace imposible precisar todos los aspectos de las operaciones en estas bases. El Comando Sur también opera más de quince radares, la mayoría de éstos ubicados en Perú y Colombia. De acuerdo con declaraciones del Comando Sur, gran parte de estos recursos están “enfocados hacia las luchas tácticas en Colombia”8 . De acuerdo con el analista estadounidense John Lindsey-Poland, esto, “además de las bases estadounidenses ya existentes, incluida una estación de rastreo de misiles en la isla de Ascensión en el Caribe… Soto Cano en Palmerola, Honduras… y pequeñas presencias y territorios en Antigua, Perú, Colombia, Venezuela y la isla de Andros en Bahamas”9 . A su vez, está la base naval que ha pertenecido a Estados Unidos desde hace mucho tiempo, en la bahía de Guantánamo, Cuba, que opera como una base de logística para las operaciones antinarcóticos, y que ha cobrado mayor importancia por ser un centro de detención en mar abierto. En total, hay entre 8.500 y 10.500 tropas estadounidenses ubicadas en estas instalaciones militares, sin contar las de Colombia y los contratistas privados10 . Así, aun antes del 11 de septiembre de 2001, el ejército estadounidense había utilizado la guerra contra las drogas para mantener y expandir los lazos entre los ejércitos, para extender su presencia física a lo largo del hemisferio y para comenzar a usurpar la autoridad del Departamento de Estado de Estados Unidos en la definición e implementación de la política exterior estadounidense. Ciertas ayudas
Reportado en John Lindsey-Poland, U.S. Military Bases in Latin America and the Caribbean, Silver City y Washington, D. C., Foreign Policy in Focus, agosto de 2004, p. 1. 9 Ibid. 10 Tom Barry, “Mission Creep” in Latin America-U.S. Southern Command’s New Security Strategy, Silver City, International Relations Center, 11 de julio de 2005, p. 22.
8
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
113
antinarcóticos, las cuales tradicionalmente habían sido manejadas por el Departamento de Estado, ahora son concedidas directamente por el Pentágono. En resumen, éste ha desarrollado un “papel cada vez mayor y desproporcionado en las relaciones Estados Unidos-América Latina”11 . El jefe del Comando Sur visita los países latinoamericanos con más frecuencia que funcionarios de alto rango del Departamento de Estado; con un personal de 3.000 militares y civiles permanentes, se ha convertido en un importante protagonista político dentro de la región12 . El Comando Sur ha incrementado la interacción con sus semejantes regionales y con otros funcionarios, precisamente cuando otras agencias gubernamentales estadounidenses enfrentan el recorte de sus presupuestos y están llevando a cabo reducciones de personal del cuerpo diplomático. La periodista Dana Priest informa: “Allí trabajan más personas ocupándose de asuntos latinoamericanos que la suma de los que trabajan en el Departamento de Estado, de Comercio, del Tesoro y de Agricultura, el personal conjunto del Pentágono y la oficina del Secretario de Defensa combinados”13 . En gran medida, el ejército estadounidense, por medio del Comando Sur, se ha convertido en el interlocutor principal en cuestiones de política exterior y militar estadounidense en Latinoamérica y el Caribe.
LA NUEVA AGENDA DE SEGURIDAD NACIONAL DE ESTADOS UNIDOS A partir de los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001, y la invasión —y posterior ocupación— de Irak por parte de Estados Unidos, dichas tendencias se han acelerado. América Latina ha pasado a un segundo plano en la agenda política exterior de Estados Unidos. No obstante, dentro de este nuevo panorama político, Latinoamérica es vista a través de la lente del terrorismo, aunque esta región no representa una amenza significativa para Estados Unidos. Hoy día, una serie de asuntos son analizados en términos antiterroristas, para luego ser tratados como amenazas para la seguridad nacional estadounidense. En su declaración anual al Congreso de Estados Unidos, el general Bantz J. Craddock, jefe del Comando Sur, enumera las siguientes amenazas para la “estabilidad y prosperidad” de la región y, en consecuencia, sugiere que dichas cuestiones sean manejadas por el Co-
11 Blurring the Lines: Trends in U.S. Military Programs with Latin America, Washington, D. C., The Latin America Working Group, Center for International Policy y Washington Office on Latin America, septiembre de 2004, p. 3. 12 Dana Priest, The Mission: Waging War and Keeping Peace with America’s Military, New York, W. W. Norton, 2003, p. 74. Aproximadamente, 1.100 funcionarios del Comando Sur están ubicados en la región. 13 Ibid.
114
COLETTA A. YOUNGERS
mando Sur: “terrorismo transnacional, narcoterrorismo, tráfico ilícito, falsificación y lavado de dinero, secuestro, pandillas urbanas, movimientos radicales, desastres naturales y migración masiva”14 . El tráfico ilícito es posteriormente explicado con más detalle como “prevenir que las drogas, las armas y la gente alcancen nuestras fronteras”15 . El analista Tom Barry señala que, a medida que la seguridad nacional se convierte en un tema que engloba todos los problemas de la región, pierde su significado y, lo que es aún más preocupante, justifica “la militarización de una serie de asuntos nacionales y de política exterior que podrían ser mejor manejados por representantes no militares”16 . Chillier y Freeman se refieren al enfoque del Pentágono como la “securitización” de los problemas sociales, que ellos definen como la acción de “tildar como amenazas terroristas problemas que llevan mucho tiempo y que anteriormente han sido determinados como asuntos policiales o sociales”17 . Existen dos riesgos para la política actual. El primero, según el académico estadounidense William LeoGrande, es la creación de “expectativas exageradas sobre qué tan apropiados serán estos problemas para los instrumentos militares tradicionales de poder”18 . Las lecciones aprendidas en la guerra contra las drogas son instructivas: el enfoque predominantemente militar para combatir la producción de drogas ilícitas no ha afectado su oferta ni su disponibilidad. El segundo, según LeoGrande: “al exigir a las fuerzas armadas latinoamericanas que respondan a estos problemas, los cuales en primer lugar no son esencialmente militares, corremos el riesgo de borrar los límites entre los roles civiles y militares, especialmente en el ámbito de la seguridad pública”19 . En otras palabras, la “securitización” lleva a un deterioro más agudo de la línea entre la defensa nacional y el orden público interno. A su vez, los funcionarios estadounidenses a menudo aluden a los peligros de “zonas por fuera del control estatal”. Según el secretario Rumsfeld: “En este hemisferio los narcoterroristas, secuestradores y traficantes de armas operan en zonas por fuera del control estatal, utilizándolas como bases desde las cuales desestabilizan a los gobiernos democráticos”20 . Estas áreas sin ley incluyen desde cuencas de ríos y costas hasta 14 Declaración realizada por el general Bantz J. Craddock, Comandante del Ejército de Estados Unidos, Comando Sur de Estados Unidos, ante el 109th Congress House Armed Services Committee, 9 de marzo de 2005, p. 4. 15 Op. cit., p. 23. 16 Barry, op. cit., p. 17. 17 Gaston Chillier y Laurie Freeman, Potential Threat: The New OAS Concept of Hemispheric Security, Washington, D. C., The Washington Office on Latin America, julio de 2005, p. 6. 18 Testimonio del doctor William M. LeoGrande, decano de la School of Public Affaires, American University, ante el House Armed Services Committee, U. S. House of Representatives, 109th Congress, 21 de septiembre de 2005, p. 2. 19 Ibid. 20 Donald Rumsfeld, Secretario de Defensa, declaración hecha en la Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas, Santiago, 19 de noviembre de 2002.
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
115
regiones despobladas de frontera. Es decir, áreas como el sur de Colombia, la cuenca del Amazonas en Brasil o la triple frontera entre Argentina, Brasil y Paraguay son amenazas para la seguridad nacional estadounidense. Así, otra de las funciones que debe desempeñar el ejército estadounidense es brindar apoyo a los países socios para asegurar la “soberanía efectiva” en estas áreas sin ley, más que todo, por medio de operaciones militares conjuntas o de apoyo a las fuerzas militares locales. ¿La amenaza narcoterrorista? Tal y como se describió anteriormente, el tráfico ilícito de drogas fue el primero de estos asuntos de seguridad no tradicionales en surgir, y en muchas formas trazó el camino para la expansión del concepto de seguridad nacional. Sin embargo, el tema de la droga hoy en día está casi exclusivamente encasillado dentro del marco antiterrorista. Poco después del 11 de septiembre de 2001, el fiscal general estadounidense, John Ashcroft, declaró: “El terrorismo y las drogas van de la mano, al igual que las ratas y la peste bubónica. Prosperan bajo las mismas condiciones, se apoyan mutuamente y se estimulan entre sí”21 . Al responder a las preguntas de los miembros del Congreso, el general Craddock aseveró que los términos “insurgentes” y “guerrillas” son menos aplicables hoy en día: “El término narcoterroristas es más apropiado”, dado “el increíble apoyo económico que reciben del tráfico ilícito de drogas”22 . Los oficiales del Comando Sur en ocasiones también se han referido a las drogas ilícitas como “armas de destrucción masiva”23 . Colombia continúa siendo la preocupación fundamental. De acuerdo con el ex comandante del Comando Sur, el general James Hill, “los narcoterroristas en Colombia son la amenaza más grande y conocida en nuestra región… en conjunto, estos grupos constan de terroristas y criminales que operan por fuera del imperio de la ley en busca de ganancias ilícitas, y no de una revolución política”24 . Tres grupos colombianos se encuentran en la lista de organizaciones terroristas redactada por el Departamento de Estado de Estados Unidos: las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), el Ejército de Liberación Nacional (ELN) y las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC).
21 Cita extraída de Nancy Dunne y James Wilson, “Colombian Rebels Indicted”, en Financial Times, 19 de marzo de 2002. 22 Respuesta del general Bantz J. Craddock a las preguntas del Senate Armed Services Committee, 21 de julio de 2004 (http://armed-services.senate.gov/testimony.cfm?wit_id=3710&id=1277). 23 Cita extraída de United Press International, “DOD Wants More Forces for Colombia,” 21 de marzo de 2004. 24 Declaración realizada por el general James Hill, Comandante del Ejército de Estados Unidos, Comando Sur de Estados Unidos, ante el House Armed Services Committee, United States House of Representatives, 24 de marzo de 2004, p. 2.
116
COLETTA A. YOUNGERS
El uso de esta retórica tan candente anima la noción de que Estados Unidos, por medio de su política antinarcóticos, debe protegerse a cualquier costo del azote de las drogas provenientes de Latinoamérica. Además, el uso de la retórica narcoterrorista, esencialmente en los países productores de coca, identifica a los pequeños productores como amenazas militares, sugiriendo que de alguna manera están vinculados a la red mundial de terroristas. Decir que los productores de coca son criminales y no interlocutores legítimos mina los esfuerzos para establecer el diálogo y una base común a través de negociaciones. Ésta es una preocupación particular en Bolivia y Perú, en donde las negociaciones han demostrado ser efectivas en situaciones apremiantes de conflicto social y violencia. Los esfuerzos para ligar a los grupos insurgentes con el terrorismo, por parte de los formuladores de políticas estadounidenses, no son nada nuevo. La teoría de la “narcoguerrilla” cobró fuerza a comienzos de la década de 1980, desdibujando la línea divisoria entre los programas antinarcóticos y los de contrainsurgencia apoyados por Washington. Durante una audiencia del Senado en 1984, algunos funcionarios federales advirtieron que los terroristas internacionales estaban utilizando el tráfico de drogas para financiar sus operaciones25 . Los funcionarios declararon que Cuba y Nicaragua estaban utilizando las ganancias ilícitas del negocio de las drogas para financiar grupos insurgentes a lo largo del hemisferio (aunque más adelante se reveló, con más argumentos, que las fuerzas contrainsurgentes respaldadas por Estados Unidos estaban utilizando las ganancias de la droga para costear su guerra contra el gobierno nicaragüense). El supuesto vínculo entre los narcotraficantes y los insurgentes fue un componente básico de la primera Iniciativa Andina, ya que los funcionarios del gobierno vincularon a los narcotraficantes con las insurgencias de izquierda, en aquel entonces haciendo alusión a grupos peruanos y colombianos. A mediados de la década de 1990, los funcionarios estadounidenses señalaban cada vez más a Colombia como el centro de actividades narcoguerrilleras. Los miembros del Congreso comenzaron a debatir “las alarmantes posibilidades de un narco-Estado a sólo tres horas de Miami en avión”26 . Las ganancias económicas obtenidas por grupos de insurgentes en Colombia —particularmente, las FARC y los grupos paramilitares de derecha—, mediante el tráfico ilícito de drogas y otras actividades ilegales, están ahora bien documentadas27 . Nadie discute el hecho de que el tráfico ilícito de drogas estimula el conflicto
25 “Drug Funds Termed Source for Terrorists”, en The Washington Post, 3 de agosto de 1984. 26 Declaración de Benjamin Gilman, representante del Partido Republicano, 2 de abril de 1998. 27 Francisco E. Thoumi, Illegal Drugs, Economy and Society in the Andes, Washington, D. C., and Baltimore, The Woodrow Wilson Center Press and the Johns Hopkins University Press, 2003, p. 8.
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
117
colombiano. Tampoco existe duda alguna sobre el hecho de que tanto los insurgentes de derecha como los de izquierda son una amenaza grave para la sociedad colombiana, además de ser responsables de actos horrendos contra los derechos humanos. Sin embargo, afirmar que las FARC y los demás insurgentes colombianos son “terroristas internacionales” es completamente descabellado, pues aún no han cometido actos en contra de Estados Unidos ni de otra nación, aparte de Colombia. Más allá de Colombia Colombia no es el único “narco-Estado” en potencia, según los formuladores de políticas estadounidenses. Bolivia, junto con Evo Morales, el líder cultivador de coca, también están en la mira de Washington. Según el ex comandante del Comando Sur, el general James Hill: “Si los radicales continúan forzando el movimiento indígena, podríamos estar enfrentados con un narco-Estado que apoya el cultivo incontrolado de coca”28 . Hace poco tiempo funcionarios del gobierno de Bush declararon que las recientes sublevaciones del pueblo en Bolivia fueron el resultado de los esfuerzos de Fidel Castro, de Cuba, y de Hugo Chávez, de Venezuela, “para dirigir esta revolución hacia un Estado marxista-socialista y populista”29 . Durante una visita a cinco países sudamericanos, en agosto de 2005, el secretario de Defensa estadounidense, Donald Rumsfeld, repitió estas acusaciones30 . A la fecha, no se han presentando pruebas que confirmen estas denuncias. Sin embargo, dichas acusaciones suscitan serias inquietudes respecto a cómo reaccionará Estados Unidos ante el triunfo de Evo Morales en las elecciones presidenciales. En tanto que la amenaza que representa el tráfico internacional de drogas para los países a lo largo del hemisferio es muy real, la interpretación exagerada y excesivamente ideológica de los eventos en países como Bolivia —la cual predomina en el ámbito de la formulación de políticas en Washington tras los sucesos del 11 de septiembre de 2001— distorsiona la respuesta política de Estados Unidos. Sin lugar a dudas, se está gestando una revuelta populista en Bolivia, aunque la mayoría de los analistas bolivianos coinciden en que es un fenómeno que surge desde adentro de los confines de la nación. Además, la petición subyacente es una democracia representativa, una democracia al servicio de la gente y no sólo de unos pocos privilegiados. Como anota Barry: “La seguridad nacional estadounidense se ha apartado peligrosamente de la realidad en sus evaluaciones de la región”31 . 28 Declaración hecha por el general James Hill, op. cit., p. 5. 29 Reportado por Jim Schultz, “Bush Brings the False Intelligence Game to South America”, en The Democracy Center On-Line, Vol. 66, 24 de agosto de 2005. 30 Ibid. 31 Barry, op. cit., p. 8.
118
COLETTA A. YOUNGERS
Cuba es otro ejemplo de cómo las bases ideológicas del gobierno actual tienen un gran impacto en la aplicación de la política antinarcóticos. Como el gobierno estadounidense se puso la meta de interrumpir el transporte de drogas ilícitas a lo largo del Caribe, en particular, de las islas de Barlovento, no se pudo permitir el lujo de ignorar del todo a Cuba. Con el paso del tiempo, la colaboración antinarcóticos en el nivel operacional ha aumentado progresivamente. El representante de la Guardia Costera estadounidense ubicada en Cuba está en constante comunicación con las autoridades de ese país, y se encuentra al tanto de las operaciones antinarcóticos llevadas a cabo en aguas de jurisdicción cubana. Otros gobiernos, como los de Canadá y Gran Bretaña, dicen tener una excelente cooperación por parte del gobierno cubano, y señalan que Cuba quiere demostrarle al hemisferio que sus esfuerzos de colaboración en la lucha antinarcóticos son sinceros. El embajador británico en Cuba asegura que su gobierno obtiene “mucha cooperación” y que el gobierno cubano está aportando “recursos suficientes” a la causa, teniendo en cuenta las limitaciones de su presupuesto32 . En efecto, Cuba ha tenido éxito en mantener las drogas ilícitas fuera de su territorio y tiene un índice excepcionalmente bajo de uso y abuso de drogas. Durante una convención de Funcionarios Antinarcóticos del Caribe, la cual se llevó a cabo en junio de 2005 en La Habana, los cubanos le solicitaron repetidas veces a Estados Unidos que firmara un acuerdo antinarcóticos para permitir más colaboración. Sin embargo, dichas solicitudes son frecuentemente ignoradas por Washington, a pesar de la constante colaboración operacional. El Informe Anual sobre la Estrategia Internacional de Control de Narcóticos del Departamento de Estado presenta un escenario completamente distinto, situando el tema de las drogas en el contexto más amplio de la oposición por parte de Estados Unidos al gobierno de Castro. El informe de 2004 afirma que “el principal foco de atención de la postura agresiva del régimen con respecto a todas las actividades clasificadas como ‘ilegales’, incluso el tráfico de narcóticos, ha sido la represión de actividades políticas y económicas que son permisibles en la mayoría de sociedades normales”. Irónicamente, la mayor queja del gobierno de Estados Unidos es que Cuba no ha implementado el “uso efectivo de una política de fuerza”. Más concretamente, esto quiere decir que el gobierno cubano se ha rehusado a disparar para hundir aquellos barcos que ignoran las señales de alerta, pues posiblemente están cargados de drogas. Al ser cuestionados por su falta del uso de fuerza, los funcionarios cubanos aluden al riesgo de herir a personas inocentes, un hecho que sería utilizado en su contra por las fuerzas anticastristas dentro del gobierno estadounidense.
32 Entrevista con el embajador John Dew, 22 de junio de 2005.
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
119
OPOSICIÓN A LA POLÍTICA DE ESTADOS UNIDOS A pesar de que algunos ejércitos locales han adoptado fácilmente la política de seguridad nacional estadounidense post-Once de Septiembre, ésta ha sido recibida con resistencia en Latinoamérica. Muchos en la región y en el Caribe coinciden en que los conceptos de seguridad necesitan ser ampliados para incluir la seguridad humana; es decir, el bienestar general de los individuos en una comunidad, y la necesidad de “soluciones multidimensionales que recurran a todos los instrumentos del poder nacional: el económico, el político y el social, al igual que el militar”33 . Sin embargo, difieren en la importancia que le da Washington al papel del aspecto militar. Esto fue evidente durante el encuentro ministerial sobre seguridad hemisférica, en 2004, en donde los ministros rechazaron la iniciativa de Estados Unidos de crear una fuerza multinacional de respuesta rápida, capaz de intervenir en cualquier parte de la región, con el fin de afrontar amenazas a la seguridad. La entonces ministra de Defensa chilena, Michelle Bachelet, afirmó: “Las fuerzas armadas no son el primer frente en la lucha contra el terrorismo, pero pueden servir de apoyo”34 . De la misma manera, el Ministro de Defensa interino de Brasil dijo que cada país “debería mantener su derecho soberano para identificar su propia seguridad nacional y prioridades de defensa”35 . Además de la política de seguridad nacional norteamericana, una serie de cuestiones ha afectado las relaciones entre Estados Unidos y Latinoamérica, desde que la OEA y sus países miembros se reunieron para respaldar a Estados Unidos después de los eventos del 11 de septiembre de 2001. La mayoría de países latinoamericanos se oponen a la guerra contra Irak, y tanto Chile como México se enfrentaron a Estados Unidos cuando el Consejo de Seguridad de la ONU debatió el asunto. Muchos países han desafiado los intentos estadounidenses de firmar los acuerdos del “Artículo 98”, los cuales les conceden inmunidad a las tropas y oficiales norteamericanos en la Corte Penal Internacional (CPI). En efecto, como señala Barry: “de los 22 países sancionados por Washington por su incuestionable apoyo a la CPI, once están en el área de responsabilidad (AOR, por su sigla en inglés) del Comando Sur”36 . En términos más generales, más allá de las negociaciones de libre comercio, tras los ataques del 11 de septiembre de 2001, Latinoamérica no ha recibido atención
33 LeoGrande, op. cit., p. 2. 34 Citada en Barry, op. cit., p. 16. Cita original: Debora Rey, “South Americans Reject Terror Plan–Nations Worry U.S. Styled Force Could Give Military Too Much Power”, en The Houston Chronicle, 14 de septiembre de 2004. 35 Ibid. 36 Barry, op. cit., p. 15.
120
COLETTA A. YOUNGERS
constante por parte del gobierno de Bush. Las amenazas de uso de la fuerza para atemorizar a los gobiernos cubano y venezolano han causado malestar en muchos líderes regionales, quienes se han rehusado a seguir el mandato del gobierno estadounidense de aislar a Hugo Chávez en Venezuela. Tal vez la mejor ilustración de la brecha existente en las relaciones entre Estados Unidos y Latinoamérica fue la elección de un nuevo secretario general de la Organización de Estados Americanos (OEA). Aunque Estados Unidos finalmente respaldó al chileno José Miguel Insulza, éste se convirtió en el primer secretario general de la OEA que no ha postulado Washington. Diferencias en la política de control de drogas Las políticas internacionales de control de drogas de Estados Unidos han sido por mucho tiempo una piedra en el zapato para las relaciones entre Estados Unidos y Latinoamérica. Esto ha sucedido en buena parte por las distintas perspectivas que existen sobre cómo afrontar el asunto, y por el enfoque de “mano dura” de Washington, mejor ejemplificado por el proceso de certificación anual descrito a continuación. Desde que se lanzó la Iniciativa Andina, gobiernos sucesivos se han negado a aprobar la participación de las fuerzas armadas en las operaciones antinarcóticos nacionales, aunque muchos de ellos siguieron los mandatos de Washington. Particularmente, el gobierno boliviano hizo gran énfasis en su recelo ante la participación del ejército en las operaciones antinarcóticos, señalando que el país había resistido 182 golpes de Estado desde su independencia. En 1990, un funcionario boliviano testificó lo siguiente ante el Congreso de Estados Unidos: Ahora es el momento ideal para que el gobierno de Estados Unidos le otorgue más colaboración a Bolivia para el año fiscal de 1990, la cual idealmente debería venir en forma de ayuda económica y no militar. Si ha de ser apoyo militar, nos ayudarían más en nuestra causa si el énfasis no estuviera en un nuevo papel para el ejército en el área de la interdicción y/o la represión37 .
La solicitud de un enfoque en la ayuda económica para enfrentar la pobreza y la falta de oportunidades de trabajo, las cuales inducen a los campesinos a cultivar coca y a otras personas a involucrarse en las esferas bajas de la industria de la droga, ha sido un punto de contienda permanente en las discusiones bilaterales y multilaterales sobre las políticas antinarcóticos. En repetidas ocasiones los gobiernos latinoamericanos le han pedido a Washington que incluya más ayuda económica dentro de los paquetes de ayuda antinarcóticos. Es más, poco tiempo antes de
37 Samuel Doria Medina, Embajada de Bolivia, “Hearings before the Senate Committee on the Judiciary and the Senate Caucus on International Narcotics Control”, 27 de marzo de 1990, p. 39.
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
121
que las protestas generalizadas lo obligaran a huir del país, el presidente boliviano Gonzalo Sánchez de Lozada le pidió al gobierno estadounidense que le asignara mayor ayuda económica, en parte para contrarrestar las pérdidas económicas generadas por la constante erradicación de la coca. En efecto, la oposición a las políticas antinarcóticos respaldadas por Estados Unidos contribuyó al fracaso de los gobiernos en Bolivia y Ecuador. En el caso de Bolivia —antes de la caída del gobierno de Sánchez de Lozada, en octubre de 2003—, el gobierno estadounidense rechazó ciertos componentes clave de los acuerdos en negociación con las poderosas federaciones de cultivadores de coca del país, minando las posibilidades de resolver una serie de conflictos que llevaban apremiando a la nación desde hacía mucho tiempo. La presión continua por parte de Estados Unidos para que Sánchez de Lozada cumpliera con los objetivos antinarcóticos generó más malestar y protestas. La oposición local a la violencia y al conflicto generados por la erradicación de la coca ordenada por Estados Unidos —en parte estimulada por la creencia de muchos bolivianos de que estos factores estaban contribuyendo a la crisis económica— fue un factor clave en las protestas que derrocaron al gobierno. Al asumir la presidencia, Carlos Mesa adoptó una postura más indulgente con los cultivadores de coca; una necesidad política suscitada por una situación inestable. Dicha tendencia ha permanecido con su sucesor, Eduardo Rodríguez Veltzé. El hecho de que Bolivia haya tenido tres presidentes en menos de dos años se debe, en parte, al objetivo del gobierno de Estados Unidos de erradicar la coca en aquel país, a pesar de la inestabilidad política y el conflicto que ha generado, en una situación ya de por sí volátil. La zona libre de fumigación propuesta por Ecuador De igual forma, en Ecuador, la oposición al apoyo del gobierno al Plan Colombia y la “Instalación de Seguridad Cooperativa” de Estados Unidos en Manta fueron algunos de los factores que llevaron a la salida del poder de Lucio Gutiérrez a comienzos de 2005. Antes de ser elegido en 2002, el presidente Gutiérrez se mostró partidario de un acuerdo negociado del conflicto colombiano y prometió desarrollar una estrategia de seguridad nacional autónoma, independiente de la política de Estados Unidos; ninguna de las dos propuestas fue bien recibida en Washington. Tras su elección, cuando fue evidente que el apoyo diplomático y económico por parte de Estados Unidos estaba en riesgo, Gutiérrez cambió el rumbo y admitió el Plan Colombia, al igual que la presencia estadounidense en la base de Manta. Sin embargo, el nuevo gobierno ecuatoriano ha regresado a la plataforma previa de crear una política de seguridad nacional más autónoma, adoptando una vi-
122
COLETTA A. YOUNGERS
sión más crítica del Plan Colombia. Se han reincorporado las peticiones para que Colombia evite la fumigación a lo largo de la frontera con Ecuador, por sus posibles consecuencias perjudiciales al medio ambiente y a la salud. La propuesta de una zona de diez kilómetros libres de fumigación a lo largo de la frontera surgió por primera vez al comienzo del mandato de Gutiérrez, pero fue rápidamente descartada. El presidente Alfredo Palacio ahora ha llevado el caso a la OEA y las Naciones Unidas. La raíz de la disputa entre los dos países son las perspectivas divergentes del tema de la seguridad y, en últimas, de la política de Estados Unidos. Como señala The Transnational Institute: Colombia insiste en agrupar todos los problemas de la zona bajo el título de “narcoterrorismo”, contra el cual existe una serie de medidas específicas, una de las cuales es la fumigación aérea de los cultivos ilícitos. Mientras que lo que le preocupa a Ecuador son las consecuencias negativas derivadas de su proximidad al conflicto armado, el tráfico ilícito de drogas y la existencia y fumigación aérea de los cultivos38 .
El gobierno ecuatoriano también se queja de que Colombia no ofrece suficiente seguridad a lo largo de la frontera para evitar que el conflicto llegue a su país. Sin embargo, la estrategia militar colombiana está más enfocada en otras áreas del territorio y se centra más en patrullas móviles y en el Plan Patriota, financiado por Washington39 . El tema de la coca en Perú Finalmente, en Perú, mientras que el gobierno del presidente Alejandro Toledo se mantiene fiel a la política antinarcóticos de Estados Unidos, por lo menos en su retórica, se presentan exigencias crecientes para un enfoque alternativo. El presidente Toledo heredó una situación difícil y complicada, y, tan sólo un año después de haber subido al poder, le tocó enfrentar “protestas explosivas crecientes, producto de una serie de exigencias sociales desatendidas que se habían ido acumulando a lo largo del mandato de diez años del presidente anterior, Alberto Fujimori”40 . La presión por
38 Drug Policy Briefing, No. 15, Aerial spraying knows no borders: Ecuador brings international case over aerial spraying, Amsterdam, The Transnational Institute, septiembre de 2005, p. 3. 39 Ibid. 40 Isaías Rojas, The push for zero coca: Democratic transition and counternarcotics policy in Peru, Washington, D. C., The Washington Office on Latin America, febrero de 2003, p. 1. Este Monitor de la Guerra contra las Drogas de la Oficina de Washington para Latinoamérica (WOLA, por su sigla en inglés) proporciona un informe minucioso de las relaciones entre los cultivadores de coca y el gobierno de Toledo durante sus dos primeros años en el poder. Para información adicional, véase Isaías Rojas, “Política antidrogas, derechos humanos y democracia en Perú”, en Youngers y Rosin, op. cit.
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
123
parte del gobierno de Estados Unidos para lograr el estado de “cero coca”, aludiendo a la política adoptada por el gobierno de Bánzer en Bolivia, exacerbó durante cinco años la situación. Esta exigencia iba más allá de cualquier demanda impuesta por Washington al gobierno autoritario del anterior presidente, Alberto Fujimori, pese a que Perú estaba embarcado en una transición política muy difícil. Aunque en un comienzo el presidente Toledo adoptó una política de negociaciones y erradicación voluntaria, a cambio de una asistencia de desarrollo alternativo, en última instancia el gobierno tuvo que recurrir a la erradicación forzada, para cumplir con los objetivos estadounidenses de reducción de la coca. Esto llevó a un patrón cíclico de protestas —a menudo con resultados violentos— como respuesta a los esfuerzos de erradicación, que continúan incluso hoy en día. Éstas, a su vez, han llevado a que los gobiernos locales expresen su oposición a las políticas de erradicación de coca respaldadas por Estados Unidos. En junio de 2005 el gobierno regional de Cuzco (el cual incluye un departamento en el cual se ha cultivado la coca tradicionalmente para uso local) declaró la coca “patrimonio cultural”, permitiendo, en esencia, su cultivo ilimitado. Poco tiempo después, el gobierno regional de Huanuco, una región de alta producción de coca, siguió el mismo curso. En septiembre, el Tribunal Constitucional de Perú analizó el asunto y tomó la decisión unánime de que los gobiernos regionales no tenían la autoridad para realizar tales acciones. Sin embargo, los miembros del tribunal también solicitaron al presidente Toledo que revaluara la política, debido a su poco éxito hasta la fecha. En particular, cuestionaron el enfoque de la erradicación de la coca, en contraposición a los esfuerzos de interdicción, como el control de la venta de productos químicos utilizados en la producción de la cocaína, y la ausencia de una política agrícola adecuada para los pequeños campesinos41 . Se pueden presentar muchos más ejemplos de protestas locales o de oposición. No obstante, el punto es que veinticinco años después de que Estados Unidos lanzó por primera vez su “guerra contra las drogas” en Latinoamérica, no existe un consenso regional de apoyo a la actual política estadounidense. Una notable excepción es el gobierno de Uribe en Colombia, pero por lo general Estados Unidos ha recurrido al uso de la fuerza diplomática y económica para obtener colaboración en las políticas antinarcóticos “de talla única” adoptadas en Washington. Como se expuso anteriormente, a menudo Washington es capaz de imponer políticas antinarcóticos por encima de las objeciones de los sectores importantes del gobierno y de la sociedad civil.
41 Rich Vecchio, “Peru Court Rules Against Coca Expansion”, Associated Press, 28 de septiembre de 2005.
124
COLETTA A. YOUNGERS
Además, las políticas antinarcóticos usualmente son negociadas entre los funcionarios estadounidenses y pequeños grupos de la élite política local, al igual que con oficiales del ejército y de la policía. El rol de la vigilancia legislativa, el debate público y la interacción con líderes de la sociedad civil es pequeño. De interés particular —dada la naturaleza militarizada de la política antinarcóticos estadounidense— es la tendencia del Departamento de Defensa y de otras agencias de Estados Unidos, los cuales buscan negociar directamente con las fuerzas de seguridad locales, evitando la interacción con los funcionarios civiles elegidos, los cuales se supone están a cargo de la supervisión y el control de estas fuerzas. La manera como el gobierno estadounidense persigue sus objetivos antinarcóticos es otra de las causas de las tensiones existentes entre las relaciones con varios gobiernos a lo largo del hemisferio.
EL PROCESO
DE CERTIFICACIÓN
Quizás el aspecto de la política internacional de control de drogas de Estados Unidos que causa el mayor malestar en Latinoamérica es el proceso anual de certificación. Aprobada por el Congreso en 1986, la ley exigía que el gobierno “certificara” ante el Congreso, a más tardar el 1 de marzo de cada año, que los países estaban colaborando con Estados Unidos o que por su cuenta estaban tomando medidas suficientes para controlar la producción, el tráfico y el uso de drogas. Aunque tiempo después la ley fue modificada, el proceso aún se mantiene, como se describe más adelante. En la primera instancia del proceso de certificación, se redacta una lista de los principales países productores o de tránsito de drogas ilícitas, llamada en inglés majors list. Los países de la lista están sujetos a la evaluación de la certificación. De acuerdo con los procedimientos originales, el Congreso contaba con treinta días para revocar cualquier decisión con que no estuviera de acuerdo. Los países que no recibían la certificación se veían enfrentados a una serie de sanciones, incluso la suspensión de toda la ayuda exterior de Estados Unidos (con la excepción de la humanitaria y antinarcóticos), la oposición estadounidense a los préstamos concedidos por los bancos de desarrollo multilaterales y posibles sanciones comerciales. El gobierno también podía negar la certificación plena y otorgar a cambio una “certificación de intereses nacionales vitales”, la cual suspendía las sanciones, argumentando la seguridad nacional estadounidense, pero seguía teniendo el estigma de la reprimenda de Washington. Varios países latinoamericanos han recibido estos waivers (exenciones) desde que se implementó por primera vez el proceso de certificación. El proceso de certificación le sirve al Congreso de Estados Unidos como un mecanismo regular para reiterar su posición “firme contra las drogas”, al igual
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
125
que como una manera de identificar la causa de los problemas generados por las drogas más allá de sus fronteras. Los funcionarios del gobierno a menudo afirman que es una herramienta útil para motivar la colaboración de los países extranjeros reticentes. Muchos observadores independientes afirman lo contrario: la humillación y la ira provocadas por la evaluación unilateral de los países productores, en manos del mayor consumidor de drogas ilícitas del mundo, minan la colaboración necesaria para obtener resultados antinarcóticos efectivos. Además, este sistema de clasificación recompensa a los países por arrestos, incautaciones y demás indicadores cuantificables, cuando en realidad éstos pueden tener poco o nada que ver con el progreso real en la contención de la circulación de drogas ilícitas como tal. Una consecuencia directa de este enfoque es el arresto de personas inocentes o delincuentes de nivel bajo, capturados en las redadas antidrogas, con el fin de cumplir con las cuotas de arrestos. Por ejemplo, el acuerdo antinarcóticos de 2005 firmado entre Estados Unidos y Ecuador exige un incremento del 12% en los arrestos por cargos por drogas. Tal acuerdo no garantiza que los narcotraficantes más importantes sean capturados, sólo asegura que las cárceles en Ecuador se mantengan abarrotadas. Un estudio reciente realizado por Flacso en Quito demostró que la mayoría de personas encarceladas por cargos de drogas en aquel país son mulas, delincuentes de delitos menores que llevan drogas de un lugar a otro, con el fin de cubrir los gastos básicos de sus familias42 . Estos individuos están sujetos a una condena obligatoria mínima de doce años43 . La descertificación de Colombia Mientras que el anuncio del proceso anual de certificación provoca cada año comentarios negativos a los largo del hemisferio, quizás la decisión más controversial fue la descertificación de Colombia por parte del gobierno de Clinton en 1996. Ésta fue la primera vez que se le otorgó la descertificación plena a un aliado y socio comercial de Estados Unidos. Colombia recibió la descertificación de nuevo en 1997, pero se le concedió un waiver en 1998. Ostensiblemente, la decisión fue tomada con base en las acusaciones de que el gobierno recién elegido de Samper había financiado parte de su campaña política con dinero del narcotráfico. Sin embargo, un factor más importante parece haber
42 “Blanco y negro: la mayoría de detenidos es por narcotráfico”, en Hoy, 30 de julio de 2005. 43 La condena máxima por tráfico de drogas son veinticinco años. Sin embargo, la condena máxima por homicidio son dieciséis años. Así pues, un traficante de poca monta puede terminar condenado a una pena más larga que la de un asesino múltiple.
126
COLETTA A. YOUNGERS
sido el clima político nacional. En vísperas de las elecciones presidenciales y del Congreso en 1996, tanto los republicanos como los demócratas querían ganar ventaja política en las urnas. El poderoso senador Jesse Helms había manifestado su intención de negar la certificación presidencial a Colombia y parecía tener los votos suficientes para alcanzar su cometido. Los asesores de Clinton le sugirieron que, valiéndose de su autoridad de presidente, descertificara a Colombia para ganar puntos políticos por mostrarse firme ante un gobierno que parecía tener vínculos con los traficantes de drogas; en caso contrario, bien podía dejar que el senador Helms se llevara todos los beneficios políticos. Algunos asesores de política exterior de la administración Clinton lamentan hoy día que la decisión haya sido tomada con base en la política nacional, y no de acuerdo con un análisis objetivo de las implicaciones que dicha determinación tendría en la política exterior. Igualmente, admiten que haber descertificado a Colombia fue muy perjudicial para el país, ya que debilitó al gobierno y dio lugar a la expansión territorial de las guerrillas de izquierda y de los paramilitares de derecha. Recientemente se comentó en un editorial de The Washington Post que “En Colombia, la descertificación, que pretendía castigar al gobierno de Ernesto Samper en la década de los noventa, terminó perjudicando a la nación entera. Desde 1999 le ha costado a Washington cerca de US$4 mil millones de dólares ayudar a Colombia a recuperarse”44 . Sin embargo, en un comienzo la decisión pareció generar resultados positivos, ya que llevó al presidente Samper a capitular en ciertos puntos clave, como el incremento abrupto de las fumigaciones aéreas sobre los cultivos ilícitos de coca. El debate en torno a México El papel de la política interna estadounidense en el proceso de certificación se convirtió en una de las principales quejas de la región. Otro punto neurálgico fue la hipocresía del proceso: algunos países podían ser descertificados por Washington y no sufrir consecuencias políticas graves, mientras que en otros casos ese costo era simplemente demasiado alto. México fue un claro ejemplo de lo anterior. Las posibles consecuencias de la ruptura en las relaciones con un país con el que se comparte una frontera porosa de 3.200 kilómetros estaban más allá de lo que la mayoría de funcionarios estadounidenses estaban dispuestos a arriesgar. Una serie de preocupaciones bilaterales desempeñaron un papel importante, incluidas la migración y el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (North America Free Trade Agreement,
44 Marcela Sanchez, “With Sanctions, We Lose”, The Washington Post, 19 de agosto de 2005.
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
127
NAFTA)45 . Además, cada vez que se tocaba el tema de la descertificación de México, Wall Street se estremecía, pues muchas compañías estadounidenses estaban interesadas en mantener la estabilidad y las buenas relaciones con México. En gran medida, fue el debate en torno a México el que condujo a efectuar ajustes en la ley. Después de la descertificación de Colombia, el Congreso de Estados Unidos debatió la descertificación de México durante varios años consecutivos. Algunos analistas señalan que “la certificación se convirtió en un ejercicio anual para vapulear a México, en el que los miembros del Congreso denunciaban abiertamente la inercia de ese país en la lucha antidrogas y su corrupción en este tema”46 . En 1997, miembros de ambos partidos presionaron al gobierno de Clinton para que descertificara a México, demanda reforzada por el arresto del “Zar Antidrogas” de México, Jesús Gutiérrez Rebollo, en febrero de ese mismo año, por haber aceptado sobornos para proteger a uno de los narcotraficantes más importantes del país. Otros se refirieron a las estadísticas recientes que demostraban que cerca de 70% de la cocaína en Estados Unidos provenía de la frontera con México y que, a su vez, era una fuente primaria de la marihuana, la heroína y las metanfetaminas consumidas en Estados Unidos. Alarmados por las posibles consecuencias, funcionarios de Clinton no mordieron el anzuelo y le otorgaron una certificación plena a México. Trataron de argumentar que mientras en Colombia la corrupción venía de las esferas altas, en México venía de abajo y, por esta razón, era distinta. Durante una audiencia del Congreso, en marzo de 1997, el entonces subsecretario de Estado para la Oficina de Asuntos Internacionales de Narcóticos y Aplicación de la Ley, Robert S. Gelbard, alegó que en Colombia el presidente y los miembros del gabinete son “corruptos”, mientras que en México hay un “buen” presidente tratando de reformar las instituciones “disfuncionales”. La relación tan particular que tiene México con Estados Unidos —basada en su historia, sociedad y economía comunes— ha llevado al primero a defender arduamente su soberanía en las relaciones con el segundo. Al igual que en otros temas, las relaciones en los asuntos antinarcóticos a menudo estuvieron cargadas de problemas y tensiones47 . México surgió desde un comienzo como uno de los críticos mas fuertes del proceso de certificación, y los funcionarios dejaron en claro hasta qué punto los ofendía. Las amenazas de descertificación, e incluso las declaraciones del Departamento de Estado, anteriormente expuestas, provocaron la ira
45 Irónicamente, a medida que se aflojaron las restricciones de comercio en la frontera, el NAFTA facilitó el flujo de drogas ilícitas provenientes de México. 46 Laurie Freeman y Jorge Luis Sierra, “México: la trampa de la militarización”, en Youngers y Rosin, op. cit., p. 357. 47 Op. cit., p. 327.
128
COLETTA A. YOUNGERS
del gobierno mexicano. El presidente Ernesto Zedillo sugirió que Estados Unidos fuera sometido a la misma evaluación. Cuando el presidente Vicente Fox fue elegido en 2000, convirtió en prioridad la anulación del proceso de certificación. Revisiones del proceso de certificación La clara oposición por parte del presidente Fox al proceso de certificación inició un debate en el Congreso de Estados Unidos. Durante una visita a Washington en septiembre de 2001, el presidente Fox aprovechó la oportunidad para pedirle al Congreso que suspendiera el requisito de la certificación de drogas, como un gesto de confianza hacia su nueva administración. Ya que él representaba la interrupción del largo mandato del Partido Revolucionario Institucional (PRI) y su extenso récord de corrupción, los miembros del Congreso que se habían opuesto a los esfuerzos de reforma del proceso de certificación en el pasado expresaron su disposición a considerar los cambios. El presidente Bush también aprobó la idea, indicando el compromiso “de reemplazar el régimen de certificación anual antinarcóticos con nuevas medidas diseñadas para aumentar la colaboración internacional en esta área”48 . La oficina del senador demócrata Chris Dodd ya había presentado una ley para suspender el proceso de certificación, al menos temporalmente. La idea era dejar que el debate se calmara un poco, dándole tiempo de entrar en rigor al nuevo mecanismo de evaluación multilateral (MEM) de la OEA, una posible alternativa; la animosidad generada por el proceso de certificación estadounidense fue un factor clave que llevó a la OEA a desarrollar su propio proceso de evaluación. El MEM tiene sus propios obstáculos y los críticos dicen que su credibilidad es limitada, ya que permite a los países juzgar su propio progreso. Por otra parte, es un proceso transparente y la información proporcionada por los países para dicha evaluación es de dominio público y puede obtenerse con facilidad a través de internet49 . Además, proporciona un enfoque multilateral, en contraposición al proceso de certificación unilateral del gobierno estadounidense. Aparte de la ley sugerida por el senador Dodd, varias sugerencias adicionales de reforma fueron puestas sobre la mesa. Finalmente, en 2002, el Congreso modificó el proceso de certificación. La ley de Autorización para las Relaciones Exteriores de 2002-2003 le exige al presidente descertificar sólo a aquellos países que “han sido incapaces, durante los 12 meses previos, de hacer esfuerzos sustanciales” para de-
48 K. Larry Storrs, Mexican Drug Certification Issues: U.S. Congressional Action, 1986-2001, Washington, D. C., Congressional Research Service, 8 de enero de 2002. 49 Véase la página de CICAD en la página web de la OEA (www.oas.org).
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
129
mostrar su compromiso con las obligaciones internacionales antinarcóticos. En otras palabras, los países serían automáticamente certificados, a menos que se tomara la acción contraria. La base para evaluar la colaboración fue cambiada para incluir los estándares internacionales, y a su vez, se redujeron hasta cierto punto las posibles sanciones. Finalmente, se eliminó la capacidad del Congreso de Estados Unidos de revocar una decisión de certificación. Esto último fue de gran importancia desde un punto de vista político, pues redujo la posibilidad de que se llevaran a cabo las audiencias anuales en las que los miembros del Congreso se apoyaban para ganar notoriedad política, y que tantos países a lo largo del hemisferio encontraban ofensivas. Estos cambios significaron un importante paso adelante. Tras las revisiones del proceso, la decisión anual sobre posibles descertificaciones —que ahora se lleva a cabo en septiembre— ha recibido poca cobertura de la prensa o atención en el Capitolio. Los cambios han apaciguado las tensiones entre Estados Unidos y México, así como con otros países. Por otra parte, el gobierno sigue teniendo un “garrote” poderoso que puede sacar a relucir si desea hacerlo: Estados Unidos continúa teniendo el derecho de emitir un juicio unilateral sobre otros países. La decisión sobre Venezuela La excepción a este cambio en la atmósfera política se dio en septiembre de 2005, cuando Estados Unidos se negó a darle la certificación total a Venezuela, y a cambio, le otorgó una “certificación de intereses vitales nacionales”. Tan pronto el presidente Chávez subió al poder, suspendió la vigilancia antinarcóticos aérea de Estados Unidos sobre el territorio venezolano y, más recientemente, redujo la colaboración antinarcóticos entre los ejércitos. Sin embargo, la decisión de la certificación fue el resultado de semanas de discusiones políticas entre los dos países, después de que Chávez acusó a la Agencia Antidrogas (DEA, por su sigla en inglés) de utilizar a sus agentes para misiones de espionaje, y suspendió la colaboración. A pesar de que los esfuerzos por alcanzar un nuevo acuerdo que le permitiera a la DEA operar en este país se iniciaron casi inmediatamente, las acusaciones no mermaron. “La DEA estaba utilizando la lucha contra el tráfico de drogas como una fachada”, declaró Chávez, “para apoyar el tráfico de drogas, para llevar a cabo estrategias de inteligencia en Venezuela en contra del gobierno. Bajo estas circunstancias hemos decidido desprendernos de estos acuerdos y los estamos revaluando”50 .
50 Patricia Rondón Espín, “Venezuela Leader Accuses DEA of Espionage”, Associated Press, 7 de agosto de 2005.
130
COLETTA A. YOUNGERS
Por su parte, el Departamento de Estado de Estados Unidos determinó que “Venezuela había sido incapaz de realizar los esfuerzos suficientes durante los últimos 12 meses para cumplir con sus obligaciones bajo los acuerdos internacionales antinarcóticos y los requisitos antinarcóticos nacionales estadounidenses...”51 . La letanía de quejas citadas incluye severas críticas a los esfuerzos de ejecución de la ley del gobierno venezolano —incluso, una “campaña de publicidad” negativa en contra de la DEA—, el despido de importantes funcionarios de alto rango responsables de la implementación de la política antinarcóticos y acusaciones de corrupción52 . En respuesta, el vicepresidente venezolano José Vicente Rangel declaró que su gobierno “no reconoce” la “autoridad moral, judicial, ética ni política” de Washington para pronunciar tales juicios, dado que Estados Unidos es el consumidor más grande de drogas ilícitas en el mundo53 . Aunque el fallo de Estados Unidos fue totalmente inesperado, suscitó críticas inmediatas a lo largo del espectro político. John Walsh, de WOLA, una organización progresista de apoyo e investigación, se refirió a la decisión como “un instrumento muy rudo, especialmente en un ambiente político tan sensible”54 . Mark Falcoff, del Instituto Norteamericano de la Empresa, una organización de investigación conservadora, afirmó: “ésta es una típica situación donde todos pierden”, que juega a favor de Chávez55 . En repetidas ocasiones, el presidente venezolano ha demostrado su habilidad para estimular su respaldo nacional, a pesar de la crítica de los formuladores de políticas estadounidenses. A su vez, los críticos señalan que la decisión del gobierno estadounidense demuestra que la habilidad de manipulación política del sistema aún sigue vigente. Por ejemplo, mientras el gobierno de Bush dice que no existen bases para la efectiva colaboración con el gobierno venezolano en la acción antinarcóticos, no quiso perder la capacidad de financiar a aquellos grupos a favor de la oposición venezolana. Otorgar una certificación de intereses nacionales lleva el estigma de una descertificación, pero al mismo tiempo le permite al gobierno seguir aportando fondos, según la determinación, para los “programas de ayuda a las instituciones de-
51 U.S. Department of State, Bureau for International Narcotics and Law Enforcement Affairs, Statement of Justification: Venezuela, 15 de septiembre de 2005. Después de emitida la determinación hubo confusión dentro de la prensa venezolana respecto de si Venezuela había sido descertificada o si se le había concedido una certificación con un waiver. Técnicamente, el país había sido certificado con un waiver; sin embargo, para efectos prácticos, esto es considerado una descertificación y, por esa razón, este término es utilizado a menudo para describir tal estado. 52 Ibid. 53 Citado en David Adams y Phil Gunson, “Venezuela-U.S. Division Runs Deep”, en The St. Petersburg Times, 17 de septiembre de 2005. 54 Ibid. 55 Ibid.
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
131
mocráticas venezolanas, para elaborar proyectos comunitarios de desarrollo seleccionados y fortalecer el sistema de partidos políticos en Venezuela”56 . Por otra parte, mientras que Venezuela fue descertificada sin vacilación, Haití —que parece estar moviéndose en dirección a un narco-Estado— no. Los funcionarios estadounidenses constantemente se refieren a Haití como el “agujero negro” del tránsito de drogas ilícitas. Aun así, la determinación del Departamento de Estado dice: “Aunque Haití se esforzó por mejorar su desempeño durante este año, no deja de preocuparnos... la incapacidad del gobierno interino de Haití para organizar recursos efectivos encaminados a la ejecución de la ley, para lograr resultados antinarcóticos sostenidos. Asimismo, se debe fortalecer el sistema de justicia penal nacional para que sea más efectivo y obtenga la confianza de la población”57 . Estas acusaciones difieren poco de aquellas que normalmente son presentadas en los casos de otros países, y no logran reflejar la realidad de un país que en algunas esferas de Washington es comúnmente denominado como un Estado fallido. Sin embargo, en términos de política interna, un reproche más severo de Haití podría suscitar la crítica de la decisión del gobierno de Bush de promover el derrocamiento del presidente Jean-Bertrand Aristide. Beneficios comerciales El proceso de certificación es el “garrote” más grande que liga la ayuda económica estadounidense a la obtención de resultados antinarcóticos específicos. Un enfoque más reciente, e igual de problemático, consiste en vincular los beneficios comerciales a la erradicación de la coca y otras metas de la lucha antinarcóticos. Cuando la Ley de Preferencias Arancelarias Andinas de 1991 —la cual otorga tarifas preferenciales a los productos de la región andina— fue renegociada en 2002, la versión revisada se convirtió en la Ley de Preferencias Arancelarias Andinas y Erradicación de la Droga (ATPDEA). Esta nueva ley vincula explícitamente el comercio con la erradicación de la coca. Según Richard Brown, el encargado de Asuntos Consulares en Lima en aquel entonces: “Según la ley, la condición es que en relación a nuevos productos cubiertos por la ley, como ropa, zapatos y atún, los cuatro gobiernos deben demostrar que están combatiendo el tráfico de drogas con un programa eficaz y exitoso. Así es como se decidirá si el gobierno cumple con los requisitos”58 . A pesar de las objeciones por parte del ministro de Relaciones Exte-
56 U.S. Department of State, Bureau for International Narcotics and Law Enforcement Affairs, op. cit. 57 Ibid. 58 “Combate contra las drogas debe ser eficiente y exitoso”, en El Comercio, 23 agosto de 2002.
132
COLETTA A. YOUNGERS
riores de Perú, Alan Wagner, la lógica de la línea dura se repitió en el acuerdo antinarcóticos firmado entre Perú y Estados Unidos ese año, el cual vincula explícitamente la provisión de la ayuda económica al cumplimiento de las metas de erradicación de la coca establecidas por Washington.
EL IMPACTO DE LA POLÍTICA ANTINARCÓTICOS ESTADOUNIDENSE En los países en donde se está llevando a cabo la lucha contra las drogas, el costo de ésta es muy alto. Una investigación de tres años, llevada a cabo por WOLA, evaluó el impacto de las estrategias internacionales de control de drogas de Estados Unidos en las tendencias de democratización y derechos humanos en Latinoamérica y el Caribe59 . Aunque el estudio reconoció el daño causado por el negocio de la droga en el hemisferio, se enfocó en analizar si la política actual atenúa o agrava la gran cantidad de problemas causados por la producción y el abuso de drogas ilícitas. Las conclusiones arrojadas por el estudio ilustran el alcance del daño colateral del combate contra las drogas. El estudio demostró que las políticas de control de drogas de Estados Unidos desestabilizan a los gobiernos democráticos en varias formas: •
Contribuyen a que se cree confusión respecto a las funciones del ejército y de la ejecución de la ley al militarizar las fuerzas policiales locales y llevar al ejército a cumplir un papel interno de ejecución de la ley.
•
Así, fortalecen a las fuerzas militares a costa de las autoridades civiles, en una región con una historia trágica de mandatos militares.
•
Exacerban los problemas continuos de derechos humanos, en países ya de por sí plagados de impunidad rampante.
•
Conducen al deterioro de las libertades civiles, por medio de la adopción de leyes antinarcóticos severas, que a menudo no cumplen con los estándares mínimos del debido proceso.
•
Generan conflictos sociales significativos y hasta inestabilidad política.
•
Han llevado a algunos funcionarios estadounidenses a perseguir metas antinarcóticos de corto plazo, aliándose con individuos repugnantes e incluso nefastos, como Manuel Noriega en Panamá y Vladimiro Montesinos en Perú, en detrimento del desarrollo democrático de largo plazo.
59 Véase Youngers y Rosin, op. cit.
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
•
133
A menudo apuntan a los sectores más pobres de la sociedad, los cuales terminan sufriendo las secuelas de las estrategias internacionales de control de drogas de Estados Unidos.
Cuando los funcionarios estadounidenses aceptan el daño causado por la política actual, lo desestiman como una consecuencia no deliberada de una misión de máxima prioridad. Esta lógica tendría mérito si el gobierno de Estados Unidos en realidad estuviera más cerca de cumplir esa misión. Sin embargo, la verdad es que Washington está más lejos de alcanzar sus objetivos antinarcóticos de lo que estaba cuando lanzó por primera vez la lucha contra las drogas. Los funcionarios estadounidenses están continuamente señalando indicadores de éxito: el número de hectáreas de coca y de amapola erradicadas, las drogas ilícitas confiscadas, la captura de supuestos narcotraficantes y cuestiones similares. Estas estadísticas demuestran éxitos tácticos a corto plazo; sin embargo, no hacen referencia a la meta final, la cual es reducir la disponibilidad y el uso de las drogas ilícitas. Como se señaló anteriormente, la estrategia del lado de la oferta está basada en la premisa de que los esfuerzos internacionales para el control de narcóticos pueden aumentar el precio y así reducir la demanda. Hasta la fecha, los esfuerzos de control de drogas no han tenido un impacto significativo60 . De acuerdo con las cifras del gobierno estadounidense, el precio de venta al detal de la cocaína se redujo ininterrumpidamente en las décadas de 1980 y comienzos de los 90, y luego se estabilizó, con fluctuaciones periódicas. El precio de la heroína siguió el mismo curso. La calidad de ambas drogas aumentó y luego se estabilizó. De acuerdo con John Walsh: “A mediados de 2003 el precio estimado de venta al detal por gramo de cocaína y heroína en polvo era menos de un quinto de lo que fue en 1981. La cocaína crack costaba 44% menos a mediados de 2003 que lo que costaba en 1986”. A su vez, señala que la caída de los precios no se debe a la disminución de la demanda de las drogas ilícitas61 . En conclusión, el precio de las drogas ilegales es sustancialmente menor y la pureza mayor de lo que eran hace veinte años. Este espiral en descenso ha ocurrido, independientemente de que los gastos de las estrategias internacionales de control de drogas estadounidenses hayan aumentado considerablemente.
60 Véase Thoumi, op. cit., capítulo 12. 61 John Walsh, Are We There Yet? Measuring Progress in the U.S. War on Drugs in Latin America, Washington, D. C., The Washington Office on Latin America, diciembre de 2004, p. 4.
134
COLETTA A. YOUNGERS
Gráfico 1 Gasto de Estados Unidos en esfuerzos de control de drogas en el extranjero versus Precio de la cocaína y la heroína
Fuente: Datos preparados por la U.S. Office of National Drug Control Policy, gráfico recopilado por The Washington Office on Latin America.
El programa de fumigación en Colombia es un ejemplo trágico del fracaso de la política. Según las estadísticas reveladas por la Oficina de Política Nacional para el Control de Drogas (ONDCP, por su sigla en inglés), en marzo de 2005, a pesar del récord de fumigación aérea de más de 130.000 hectáreas de cultivos de coca en 2004, el área total de cultivos permaneció “estadísticamente igual”, 114.000 hectáreas. La erradicación aérea ha llevado a una expansión dramática en las áreas donde se cultiva la coca en Colombia. En el pasado, los cultivos de coca estaban limitados a tres departamentos en el sur del país; ahora se encuentran en casi todos los departamentos, y a menudo, los arbustos se cultivan en parcelas más pequeñas, bajo la sombra, en donde son más difíciles de detectar. Los cultivos de mayor producción hacen que el reto sea aún más grande. Una de las razones fundamentales del fracaso de los esfuerzos de erradicación hasta el momento, es que la mayor parte de la coca se cultiva en terrenos pequeños, en manos de campesinos o desplazados con pocas oportunidades económicas. El ingreso en efectivo de la coca complementa la agricultura de subsistencia. Así, mientras no se creen fuentes de ingreso alternativas, los campesinos reemplazarán nuevamente los cultivos que les han erradicado. Es más, la producción de coca en la región andina se ha mantenido constante a lo largo de casi dos décadas.
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
135
Gráfico 2 Cultivos de coca en los Andes
Nota: comenzando en 2001, las inspecciones USG de la coca boliviana se realizan de junio a junio. Fuente: Información recopilada por The Washington Office on Latin America.
RECOMENDACIONES
PARA LA POLÍTICA DE
ESTADOS UNIDOS
Se necesitan nuevos estándares de medición para evaluar el impacto de los esfuerzos antinarcóticos de Estados Unidos. Como mínimo, éstos deberían tener en cuenta los precios, la disponibilidad y la calidad de las drogas ilícitas en Estados Unidos y otros países consumidores. Otro enfoque más apropiado sería centrarse en los niveles y patrones de consumo, incluso en la situación de los consumidores a ultranza. Se pueden tomar como indicadores la incidencia de casos de VIH/SIDA y otras enfermedades dentro de la comunidad de consumidores, los índices de delitos relacionados con drogas y los niveles de violencia en las comunidades donde prevalece el abuso de drogas. Esto quiere decir que se debe repensar el enfoque que se le da al tema de las drogas y se debe reemplazar el marco de la seguridad nacional y el “narcoterrorismo” por el de la salud pública. A su vez, se necesitan estrategias de reorientación para centrarse en el desarrollo de programas efectivos de tratamiento y educación, incluido el tratamiento de la demanda, programas de VIH/SIDA, estrategias de prevención objetivas y desarrollo de la comunidad. Estas estrategias deberían estar
136
COLETTA A. YOUNGERS
guiadas por investigaciones apoyadas en la evidencia y en la experiencia práctica basada en la comunidad. En última instancia, el reto es reducir el daño causado por el uso y el abuso de las drogas en los individuos y en la sociedad en general. Además, los formuladores de políticas deberían tratar de reducir el daño o las consecuencias negativas causadas por la producción de drogas ilícitas y las políticas que pretenden erradicarla. En términos más precisos, esto quiere decir que se debe permitir a los gobiernos latinoamericanos desarrollar sus propias políticas antinarcóticos, sin la amenaza de las sanciones por parte de Estados Unidos. En algunos países, mantener la estabilidad política y fortalecer el mandato democrático pueden llegar a ser un primer paso esencial y necesario para lograr posteriormente los objetivos antinarcóticos específicos. Este enfoque también implica eliminar muchos de los elementos ya mencionados de la política internacional de control de drogas de Estados Unidos, incluidos casi todo el componente militar de la ayuda antinarcóticos estadounidense y los programas de entrenamiento, el proceso de certificación y otros mecanismos que vinculan la provisión de la ayuda económica estadounidense al apoyo antinarcóticos y a la erradicación aérea forzada. La aplicación de un enfoque de reducción de daños a las políticas internacionales de control de drogas de Estados Unidos debería estar acompañada de un cambio fundamental en la asignación de recursos por parte de Estados Unidos al extranjero: desde los programas militares hasta la ayuda económica para el desarrollo económico equitativo, incluido el respaldo al sector rural, el cual es ignorado con frecuencia en los modelos de desarrollo actuales. Por otra parte, se necesita asignar muchos más recursos a los programas para fomentar la creación de instituciones democráticas. Esto incluye esfuerzos de largo plazo para reformar las fuerzas policiales y el sector judicial. Finalmente, lo que tendría el mayor impacto en la producción y el tráfico de drogas en Latinoamérica y el Caribe sería que Estados Unidos redujera su demanda de drogas de forma significativa. Como se anotó, el consumo de drogas es un problema que aqueja al hemisferio entero, pero el mercado estadounidense sigue siendo el que más estimula el negocio de las drogas ilícitas. Estados Unidos debe asignar muchos más recursos a los programas de tratamiento y educación que han demostrado ser efectivos. Sólo entonces el hemisferio podrá transitar el sendero de una política de control de drogas más humana y efectiva.
LAS VISIONES DE AMÉRICA LATINA
MÉXICO: TRÁFICO DE DROGAS, SEGURIDAD Y TERRORISMO
Luis Astorga*
El campo político que se va formando después de la Revolución Mexicana —caracterizado por la concentración de poder en la institución presidencial, un ejército de origen popular surgido de la revolución y sometido a la autoridad presidencial, y la creación de un partido de Estado que va a aglutinar a las distintas facciones surgidas de la lucha armada y dar cauce político a sus diferencias— va a supeditar desde entonces al campo del tráfico de drogas que surge a raíz de las prohibiciones del opio, los opiáceos y la cocaína en Estados Unidos en 1914, y de las que el propio gobierno mexicano impone en los años veinte acerca de la marihuana y la adormidera. El inicio de la vigilancia de Estados Unidos sobre México en ese terreno data de esa época. No obstante, la preocupación se concentró principalmente en impedir el tráfico de opio a través de la frontera común y en detectar sembradíos de adormidera en México, para informar y exigir al gobierno de ese país la destrucción de éstos y proponerle ayuda económica para llevarla a cabo. Poner en evidencia la relación entre el campo político y el tráfico de drogas no fue durante varias décadas el objetivo principal de la agenda estadounidense, aunque la información sobre el particular surgía de manera frecuente cuando los agentes antidrogas del Departamento del Tesoro realizaban sus expediciones en territorio mexicano. Pero esos datos eran enviados a Washington para su análisis y eventual utilización política cuando la situación fuese propicia. El Departamento del Tesoro y el Departamento de Estado fueron inicialmente las instituciones que concentraron la información sobre las drogas en México. Del primero destacan los informes de sus agentes antinarcóticos y de aduanas, y del segundo, los de sus cónsules en distintas ciudades de México y de su embajada en
*
Sociólogo, investigador del Instituto de Investigaciones Sociales de la UNAM, IISUNAM, México.
140
LUIS ASTORGA
el país1 . Ambos realizaron un trabajo coordinado para introducir la visión estadounidense sobre drogas en la agenda del gobierno mexicano y en los medios de comunicación. Raras fueron las voces dentro y fuera del gobierno mexicano que se opusieron o plantearon alternativas al esquema prohibicionista. Una excepción fue la del doctor Leopoldo Salazar Viniegra, titular de la campaña contra el alcoholismo y otras toxicomanías en el Departamento de Salubridad a finales de los años treinta y la principal autoridad en asuntos de drogas del gobierno mexicano. Con base en sus propias investigaciones sobre la marihuana concluyó, contrariamente a las tesis difundidas en Estados Unidos con el apoyo del Federal Bureau of Narcotics (FBN), dirigido por Harry Anslinger, que esa droga no era peligrosa y no debía ser prohibida. Además, propuso que el Estado tuviera el monopolio de las drogas, las vendiera a precio de costo y creara centros de atención a los adictos bajo vigilancia médica. La presión política de Anslinger no se hizo esperar: el doctor Salazar fue destituido. A pesar de ello, el gobierno mexicano aprobó poco tiempo después, en 1940, un nuevo reglamento sobre toxicomanías, donde hizo eco a las ideas del médico. Estados Unidos reaccionó decretando un embargo de medicamentos narcóticos contra México, el cual fue levantado una vez que dicho reglamento fue anulado. La experiencia ya no se volvió a repetir. Nunca más el gobierno mexicano intentó aplicar medidas autónomas contrarias a la visión estadounidense. Evidentemente, no todo fue imposición. Entre los dirigentes mexicanos había simpatizantes de la visión punitiva estadounidense. Ellos también estaban convencidos de que no había otra manera de abordar el fenómeno más que con nuevas y más duras penas y la destrucción de los cultivos de las plantas prohibidas. Y en el terreno diplomático, las buenas relaciones personales de Anslinger con Óscar Rabasa, alto funcionario de la Secretaría de Relaciones Exteriores desde finales de los años cuarenta hasta los años sesenta, forjaron una alianza que facilitó los acuerdos entre sus países en asuntos de drogas. Durante varios años, los agentes antidrogas de Estados Unidos operaron de manera encubierta y armados en México sin que ninguna autoridad mexicana protestara; al contrario, colaboraban. No había convenios firmados, sólo reuniones informales y prácticas toleradas. A veces había cautela de parte de los estadounidenses para no dar a conocer a los medios la cooperación de autoridades mexicanas en investigaciones y captura de traficantes realizadas por ellos en México; no querían exponerlos ante aquellos que consideraban ese trabajo conjunto como acciones proyanquis, decían. La Iniciativa Andina del presidente Bush a finales de los años ochenta implicó una mayor presencia de las fuerzas armadas en la lucha antidrogas en América
1
Véase Luis Astorga, Drogas sin fronteras, México, Grijalbo, 2003.
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
141
Latina. En México, han sido instituciones civiles las que han tenido la responsabilidad legal en ese campo. Las fuerzas armadas sólo pueden intervenir a petición de la autoridad civil. Antes de 1947 fue el Departamento de Salud. Después de esa fecha, la Procuraduría General de la República (PGR) se hizo cargo. En 1938 el ejército colaboró por primera vez en la campaña de destrucción de cultivos de adormidera en Sonora. En 1947 se le dio una enorme publicidad a la intervención de los militares en lo que se llamó “la gran campaña”. El objetivo eran los sembradíos de la misma planta en Sonora, Sinaloa, Chihuahua y Durango. No fue sino hasta la “Operación Cóndor”, en los años 1975-1978, en esa misma zona del país, que el gobierno mexicano envió al contingente militar más numeroso, diez mil soldados, y puso al frente de esa estrategia a la Secretaría de la Defensa Nacional (Sedena). De facto, la autoridad civil pasó a segundo plano. Estados Unidos había presionado para que se fumigaran con paraquat los cultivos de adormidera e impulsado la presencia militar, una década antes de la Iniciativa Andina. Otra razón aducida por las autoridades mexicanas fue el nivel de violencia entre traficantes en el estado de Sinaloa, lugar de origen de los traficantes más poderosos, aun hoy en día. Curiosamente, en Estados Unidos se vivía una época de mayor permisividad en cuanto al uso de la marihuana. Durante la administración Carter, por ejemplo, varios estados de la unión americana aprobaron leyes concernientes al uso legal de una dosis mínima. Según Peter Bourne, consejero especial en asuntos de salud de Carter, Estados Unidos sólo apoyó el uso del paraquat para fumigar los cultivos de adormidera y fue el propio gobierno mexicano el que decidió utilizar el mismo defoliante para los de marihuana, pero no fue Estados Unidos el que le proporcionó el producto para ese objetivo, sino que los interesados lo tuvieron que adquirir en Europa. A Estados Unidos no le preocupaba tanto la marihuana como a México, dijo, pero aprobó el uso de los helicópteros proporcionados a los mexicanos también para ese fin2 . Desde el inicio de las prohibiciones de ciertos fármacos, Estados Unidos ha considerado que el enemigo está en los países productores. De allí el impulso prioritario a las políticas de destrucción de cultivos en los países exportadores. Cuando el presidente Reagan firma en 1986 el documento llamado National Security Decision Directive, donde se consigna por primera vez que el tráfico de drogas es una amenaza para la seguridad nacional, autoriza la participación del Departamento de Defensa en un número importante de actividades antidroga3 . Había entonces una preocupación interna por la cantidad de estadounidenses consumidores de fármacos
2 3
Véase PBS, “Interview Peter Bourne”, en http://www.pbs.org/wgbh/pages/frontline/shows/drugs/ interviews/bourne.html. Timothy J. Dunn, The militarization of the U.S.-Mexico border, 1978-1992: low intensity conflict doctrine comes home, Center for Mexican American Studies, University of Texas at Austin, 1996, p. 25.
142
LUIS ASTORGA
ilícitos, pero también, y sobre todo, un interés en intervenir con mayor fuerza y decisión en el diseño de la política sobre drogas en otros países y en sus mecanismos de funcionamiento. Las amenazas eran internas, por el consumo, y externas, por la producción destinada de manera prioritaria al mercado de Estados Unidos. En 1991, el director de la DEA, Robert C. Bonner, afirmó, en referencia a la concepción del tráfico de drogas como amenaza a la seguridad nacional en la administración de Carlos Salinas (1988-1994), que era la primera vez que el gobierno mexicano adoptaba una posición semejante. En realidad, fue el presidente anterior, Miguel de la Madrid (1982-1988), quien retomó inmediatamente la tesis en ese sentido instituida por Ronald Reagan en 1986. A pesar de ese reconocimiento discursivo, sus implicaciones lógicas no se llevaron hasta sus últimas consecuencias. Salinas explicó sus razones4 : Mi gobierno se opuso a que el Ejército mexicano efectuara investigaciones y combatiera a las bandas de narcotraficantes. Era innecesario otorgarle responsabilidades que en un país de leyes competen a las policías especializadas. Además no podía soslayarse el riesgo de que los traficantes intentaran corromper a miembros del Ejército, institución fundamental para la salvaguarda de cualquier país. Por eso el combate al tráfico de drogas se le asignó específicamente a la Policía Judicial Federal.
En el sexenio de Ernesto Zedillo (1994-2000), las mismas razones de “seguridad nacional” lo llevaron a optar por una intervención creciente de las fuerzas armadas en aquellas tareas que Salinas y De la Madrid no les habían atribuido. En 1995, un grupo especial fue enviado a Chihuahua con la misión de capturar a Amado Carrillo, y varios militares fueron nombrados como delegados de la PGR en estados del norte del país. Poco antes, el secretario de Defensa de Estados Unidos había visitado a su homólogo en México y había declarado que sólo faltaba el “tercer vínculo” con ese país: el militar. El primer gobierno de la alternancia electo el 2 de julio de 2000, el del presidente Vicente Fox, después de 71 años de dominio del partido de Estado, decidió inclinar la balanza hacia las fuerzas armadas y les otorgó facultades para intervenir en todos los aspectos de la lucha antidrogas. Por primera vez en la historia de México un general fue nombrado como titular de la PGR. La administración de Fox invocó también razones de “seguridad nacional”. Todos esos gobiernos han considerado que el tráfico de drogas es una de las amenazas a la seguridad nacional. Lo que ha variado es la percepción de cada uno de ellos acerca de su capacidad para ejercer
4
Carlos Salinas de Gortari, México: un paso difícil a la modernidad, Barcelona, Plaza y Janés, 2000, pp. 349-370.
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
143
un cierto tipo de control, de contención, del fenómeno mediante la utilización de las instituciones de seguridad y procuración de justicia que les ha tocado administrar. Esas percepciones y las evaluaciones que han hecho de dichas instituciones, además de la posición de Estados Unidos al respecto, han derivado en decisiones que han implicado una participación progresiva de las fuerzas armadas en asuntos de drogas. Cada uno de esos gobiernos ha reaccionado en términos de lo que ha percibido como urgencias sexenales en función de lo que ha heredado, pero ninguno se inclinó por una visión de Estado, por un plan urgente y transexenal de creación de instituciones de seguridad y procuración de justicia civiles, en el que el empleo de las fuerzas armadas en dichas actividades fuera la excepción, el último recurso, y no algo que parece haberse convertido en la regla sin plazo conocido para dar marcha atrás. México decretó la “Alerta Roja” luego de los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001 en Estados Unidos, con el fin de resguardar áreas estratégicas como los yacimientos petroleros, las instalaciones hidroeléctricas, los aeropuertos y las carreteras, etcétera. Según Ernesto Rufo Appel, entonces comisionado presidencial para asuntos de la frontera norte, el cruce de mexicanos hacia Estados Unidos disminuyó en un 60% en las tres semanas posteriores a los atentados. Por su parte, el titular de la Sedena señaló que a raíz de esos acontecimientos fue activado el equipo de crisis del Estado Mayor de la Defensa Nacional5 . Adolfo Aguilar Zínser, Consejero de Seguridad Nacional, afirmó que no se había detectado que México fuera un lugar de residencia o de paso de terroristas y negó que el presidente Bush hubiera solicitado la participación militar de México para apoyar su política6 . Aguilar reconoció que los atentados habían obligado al gobierno mexicano a modificar su estrategia de seguridad, y afirmó: “la agenda de seguridad nacional no la componen designios hegemónicos ni intereses políticos ni visiones ideológicas; la nueva agenda de seguridad de nuestro hemisferio la componen los temas críticos de la seguridad colectiva de nuestro continente, que son: el crimen organizado, el narcotráfico, el ‘lavado’ y el terrorismo”7 . En realidad, todos esos temas ya formaban parte de la agenda; lo que cambió fue el énfasis estadounidense en el terrorismo, que pasó a ocupar el primer lugar, y la asociación de éste, con y sin fundamento, con otros temas. El gobierno mexicano reconoció a su manera y sin lugar a dudas que su seguridad dependía de la de Estados Unidos y que los cambios de orientación de la
5 6 7
Román González Álvarez, “Explica Aguilar la ‘Alerta Roja’”, en Excélsior, 4 de octubre de 2001. “Afirma consejero de Seguridad Nacional que Fox y Bush no discutieron apoyo militar”, en El Universal, 5 de octubre de 2001. Jorge Alejandro Medellín, “Obligan ataques a virar la política de seguridad”, en El Universal, 14 de octubre de 2001.
144
LUIS ASTORGA
política de seguridad estadounidense marcaban la pauta de la política mexicana en ese terreno, aunque no compartiera completamente en el discurso la concentración de la atención en el tema del terrorismo. La frontera común y su vigilancia adquirieron una importancia aún mayor. Aguilar señaló que el tema de la seguridad debía ocupar un lugar central en la agenda bilateral “pero no a expensas de todo lo demás”8 . Se refería al comercio, al turismo y al asunto de los migrantes indocumentados. En la práctica, Estados Unidos ha concentrado desde entonces una gran parte de sus esfuerzos en su propia concepción de la seguridad, en su seguridad interna y en lo que percibe como amenazas a ésta. En este texto se muestran algunos ejemplos de la manera en que el gobierno de Estados Unidos ha tratado de articular en el discurso sobre seguridad el terrorismo y el tráfico de drogas, algunas prácticas políticas que ha ejercido para imponer esa visión, y cómo la ha integrado el gobierno mexicano.
JERARQUÍA
DE PRIORIDADES
Los atentados del 11 de septiembre de 2001 en Estados Unidos obligaron al gobierno de ese país a reorganizar la jerarquía de los componentes de su agenda de seguridad. Durante las primeras semanas posteriores, el tráfico de drogas de México hacia Estados Unidos fue relegado en el discurso político estadounidense hasta casi desaparecer como tema en los medios de comunicación, para desgracia de algunos de éstos que ya mostraban un cierto grado de adicción a ese tipo de notas. Autoridades de la DEA aprovecharon la primera oportunidad que tuvieron para asociar el terrorismo al tráfico de drogas y posteriormente catalogaron a éste como una variedad del primero. Tenían que ajustar su discurso tradicional a las nuevas prioridades de la agenda política estadounidense si querían mantener su influencia y luchar por la distribución del financiamiento público. Talibanes y tráfico de opio, las FARC y el tráfico de cocaína, los hermanos Arellano y sus presuntos nexos con las FARC, etcétera. Se empezó a rearmar un discurso con figurantes de una especie “narcoterrorista” internacional interesada en atacar a Estados Unidos y la estabilidad de los países democráticos. La cooperación demandada a los países aliados debía ser entonces de carácter diplomático, jurídico, policiaco y militar para combatir la nueva amenaza, o más bien, la combinación de amenazas preexistentes, pero potenciadas. Antes, los traficantes podían cometer actos terroristas. Es decir, el terrorismo era una de las estrategias posibles mas no la actividad principal. De allí la etiqueta de “narcoterroristas”. Pablo Escobar fue el paradigma. Después del 11 de septiembre de 2001, el terrorismo se convirtió en lo esencial y el tráfico de drogas en una de las
8
“Agradece E.U. a México medidas antiterroristas”, en Reforma, 19 de noviembre de 2001.
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
145
estrategias posibles para financiar actividades de carácter político y de desestabilización. Osama bin Laden y Al Qaeda sustituyeron a Escobar. Una de las declaraciones políticas que empezó a circular en los medios de comunicación después de los atentados se refería a los estrictos mecanismos de vigilancia fronteriza que el gobierno de Estados Unidos estaba poniendo en práctica. Algunos pensaron que por tal motivo los traficantes tendrían mayores dificultades para introducir su mercancía y que ésta se quedaría en territorio nacional, principalmente en las zonas fronterizas, lo cual provocaría el incremento del consumo. Algunos funcionarios mexicanos hicieron declaraciones apresuradas en ese sentido y alarmaron a la gente. Como en el caso de las capturas de líderes del negocio ilícito, el refuerzo de los mecanismos de control fronterizo no ha implicado que circule menos droga que antes en territorio estadounidense ni que los precios hayan aumentado como consecuencia de una eventual escasez. Por lo menos, ninguna autoridad de Estados Unidos lo ha demostrado de manera contundente9 . Y en territorio mexicano se presupone que la simple disponibilidad de la droga es razón suficiente para que la gente la consuma en cantidades tales que sea rentable para el traficante y éste decida no intentar su cruce al otro lado de la frontera. También, que basta la voluntad del traficante y tener la droga a la mano para crear un mercado fast-track. Se sobrestiman las estrategias de mercadeo de los traficantes y se subestima la capacidad de decisión y resistencia de la población ante las tentaciones. Por otro lado, Estados Unidos trata de ampliar los límites de su seguridad territorial hasta la frontera al norte de Canadá y el sur de México. La seguridad de México es hoy más que nunca dependiente de la de Estados Unidos El gobierno de este país decidió en 1986, durante el mandato de Ronald Reagan, que el tráfico de drogas era un asunto de “seguridad nacional”. El consumo de drogas en Estados Unidos era y es un problema nacional de salud. Pensar que los traficantes ponen en peligro la seguridad nacional de Estados Unidos es cuestión de la definición de los contenidos del concepto, de quién los establece y del poder para imponerlos como razón de Estado en un determinado momento histórico. No es cuestión de esencia sino de perspectiva. Ni en los mejores momentos de Cosa Nostra se consideró a ésta como amenaza a la seguridad nacional. Tuvo que haber un crecimiento todavía más grande del consumo de sustancias psicoactivas, y tuvieron que aparecer traficantes de otras minorías étnicas, principalmente colombianos y mexicanos, para considerar el tráfico de drogas bajo una nueva óptica. Al Capone y Cosa Nostra intervinieron en la política interna de Estados Unidos. De los criminales de origen latinoamericano no se ha
9
Véase Coletta A. Youngers y Eileen Rosin (editoras), Drogas y democracia en América Latina, Buenos Aires, WOLA/Editorial Biblos, 2005.
146
LUIS ASTORGA
sabido algo parecido. Aun así, los primeros fueron catalogados como enemigos públicos, pero nunca como amenazas a la seguridad nacional. Otros tiempos, otras prioridades, otros intereses, otras categorías de percepción. En México, el titular de la Sedena, el general Clemente Vega, afirmó: “no podemos cerrar los ojos al hecho de que el narcotráfico atenta contra la integridad territorial y contra la soberanía, la independencia y la sociedad del país”10 . Como en muchas otras ocasiones, la declaración política sustituyó a la argumentación.
LA CONSTRUCCIÓN DEL SENTIDO En el marco del V Congreso Nacional de Prevención del Delito, realizado en Tepic, Nayarit, en octubre de 2001, el titular de la PGR negó que los controles fronterizos más estrictos de parte de Estados Unidos a raíz de los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001 hubiesen provocado un incremento del consumo de drogas entre la población de la frontera norte de México. Señaló: “No quiere decir que en este momento esto sea lo que esté creando el incremento… esto sí quiero dejarlo muy claro porque no es así”11 . El Procurador desmintió las afirmaciones de altos funcionarios de su propia dependencia, como Mario Estuardo Bermúdez Molina, titular de la Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos contra la Salud (FEADS), quien había dicho que la cocaína procedente de Colombia se estaba quedando en la frontera mexicana, debido a los controles estadounidenses. O como las de Pedro Peñaloza, director general de Prevención del Delito y Servicios a la Comunidad, según el cual toda la droga se estaba quedando en México. En una visita a México en enero de 2002 para reunirse con el Procurador mexicano, el titular de la ONDCP, John Walters, señaló que la organización de traficantes más poderosa que operaba en México era la de los hermanos Arellano. Reconoció que en su país había también traficantes fuertes, pero dijo no recordar nombres ni cuántos eran. Un olvido frecuente entre autoridades estadounidenses. Walters elogió los esfuerzos antidrogas de los gobiernos de México y Colombia. En la reunión se habló de los vínculos entre el terrorismo y el tráfico de drogas. Por primera vez aparecía en el discurso del Procurador mexicano una tesis que no había manifestado desde su toma de posesión del cargo: “queremos tener presente que organizaciones terroristas están vinculadas al ilícito negocio del narcotráfico y del lavado de dinero”. El procurador Macedo precisó que habían revisado “una
10 Jorge Alejandro Medellín, “Ante el cambio el Ejército se ha renovado: Vega García”, en El Universal, 20 de febrero de 2003. 11 Vicente Hernández Elías, “Niega Macedo aumento en el uso de drogas”, en Milenio, 31 de octubre de 2001.
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
147
hipótesis sobre el redimensionamiento del narcotráfico y sus nexos con el terrorismo; nuestra misión es evitar que esta hipótesis se cumpla y para ello incrementaremos el intercambio de información con Estados Unidos”12 . La visita de Walters contribuyó sin duda a impulsar una de las tesis de la agenda de seguridad de Estados Unidos que resurgió con mayor fuerza después de los atentados del 11 de septiembre. En poco tiempo, las autoridades antidrogas de Estados Unidos introdujeron dos tesis en los medios de comunicación: el presunto éxito en el control de sus fronteras y el nexo entre tráfico de drogas y terrorismo, sin sustento empírico en el caso mexicano, que fueron aceptadas sin mayor análisis por algunos funcionarios mexicanos. El Procurador reconoció posteriormente que, a petición de Estados Unidos, México estaba reforzando su frontera norte para prevenir ataques terroristas al país vecino. En otra reunión entre Macedo y Walters en Estados Unidos se habló, entre otros temas, de dar seguimiento a investigaciones conjuntas acerca de los probables vínculos entre el tráfico de drogas y el terrorismo13 . Posteriormente, luego de la reaparición de un grupo de guerrilleros del Ejército Revolucionario del Pueblo Insurgente (ERPI) en Guerrero, el Procurador volvió a mencionar el tema: “hay una interconexión en cuanto al tema del terrorismo, al tema del narcotráfico, en el tema de secuestro, tráfico de armas, lavado de dinero, ese es un trabajo integral que tenemos que hacer contra el crimen organizado”14 . La tesis no fue ejemplificada con ningún caso particular comprobado. En la Cumbre Parlamentaria de las Américas, realizada en Quito a finales de agosto de 2003, Macedo afirmó: “el narcoterrorismo es de las más grandes amenazas a la estabilidad y equilibrio de las instituciones del Estado”15 . Así, sin precisar y sin ejemplificar, como si fuera verdad universal. En el documento The National Security Strategy of the United States of America16 , de septiembre de 2002, se dice que: “la pobreza no convierte a la gente pobre en terroristas y asesinos. Sin embargo, la pobreza, las instituciones débiles y la corrupción pueden hacer vulnerables a los Estados más débiles ante las redes terroristas y los carteles de la droga dentro de sus fronteras”. Colombia es señalado como un país donde se manifiesta la relación entre grupos terroristas y extremistas y actividades de tráfico de drogas que contribuyen a financiar sus operaciones. Los
12 Jorge Alejandro Medellín y Ruth Rodríguez, “Vinculados, narco y terrorismo: Macedo”, en El Universal, 18 de enero de 2002. 13 David Carrizales, “México refuerza mecanismos de seguridad, en apoyo a EU”, en La Jornada, 17 de agosto de 2002; Alfredo Joyner y Horacio Santini, “Necesario renovar el sistema de extradición: Macedo”, Milenio, 19 de septiembre de 2002. 14 David Vicenteño, “Pide Macedo no alarmar sobre guerrilla”, en Reforma, 6 de diciembre de 2002. 15 Gustavo Castillo, “Necesaria, política continental contra el narco: Macedo”, en La Jornada, 28 de agosto de 2003. 16 Se puede consultar en http://www.whitehouse.gov
148
LUIS ASTORGA
conflictos regionales en América Latina, particularmente los que tienen que ver con la violencia generada por los grupos de traficantes y sus cómplices, junto con el “desenfrenado tráfico de narcóticos pueden poner en peligro la salud y la seguridad de Estados Unidos”. En el continente americano, los países con los que Estados Unidos ha formado “coaliciones flexibles” y que comparten sus prioridades, se afirma, son principalmente Canadá, Chile, Colombia, Brasil y México. Representante autodesignado de las fuerzas de la libertad, la democracia y la libre empresa, Estados Unidos se erige en guardián de dichos valores a escala mundial, con mayor ímpetu después de los atentados del 11 de septiembre de 2001. El texto le da crédito a una categoría de percepción (“cartel”) que no ha mostrado su pertinencia científica para designar a los diversos grupos de traficantes de drogas ilegales existentes en el mundo. Opera más bien como etiqueta y convención lingüística de uso político, periodístico y policiaco, sin relación demostrable con su significado económico original. Pero más allá de la falta de rigor epistemológico para capturar de manera apropiada en el lenguaje a uno de los adversarios, el gobierno de Estados Unidos deja claro que entre sus preocupaciones prioritarias actuales está el posible vínculo entre grupos terroristas y traficantes de drogas para financiar las estrategias de desestabilización. Evidentemente, el riesgo ya existía desde antes, y en diversas ocasiones, tanto los llamados grupos terroristas como grupos especiales de contrainsurgencia, o de otro género, de estados considerados democráticos han recurrido al tráfico de drogas para financiar sus actividades, unos para justificar su lucha en contra del poder establecido y otros escudados en la razón de Estado. En ambos casos, la carga moral asociada al comercio de sustancias psicoactivas ilícitas, y las leyes que sancionan a los infractores, han sido ignoradas en función de estrategias pragmáticas para acceder al poder o retenerlo e imponer sus propios valores y reglas de excepción. Los grupos guerrilleros en el país no han sido asociados, hasta el momento, con el tráfico de drogas por el gobierno mexicano, ni por el de Estados Unidos Pero el titular de la DEA en 2002, Asa Hutchinson, trató de impulsar la tesis del peligro “narcoterrorista” del estilo Colombia en México, debido a los nexos entre las FARC y el grupo de los hermanos Arellano Félix. La historia de esta relación tuvo una amplia cobertura mediática. El 9 de agosto de 2000 fue detenido en la ciudad de México el colombiano Carlos Ariel Charry Guzmán. En noviembre del mismo año, después de tres meses de arraigo, la FEADS de la PGR informó acerca del auto de formal prisión decretado contra Charry, Ismael Higuera Guerrero, alias “El Mayel”; Enrique Harari Garduño, director de la Policía Federal de Caminos (falleció de un paro cardiaco en la prisión de Almoloya en 2004), y Enrique Guillermo Salazar Ramos, subdelegado de la PJF en Tijuana. Charry fue acusado de ser “probable responsable” de violación a la Ley Federal Contra la Delincuencia Organizada, por tener “funciones de dirección y supervisión”, y por deli-
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
149
tos diversos contra la salud, particularmente por “tráfico e introducción al territorio nacional del narcótico denominado clorhidrato de cocaína”. Para la FEADS, Charry y su hermano Carlos Darío “formaban parte de una organización que opera en Bogotá y San Vicente del Caguán, Colombia, dedicada al tráfico de drogas, armas, municiones y material de intendencia con destino a los frentes subversivos con operaciones en la llamada zona de despeje”. La organización recibió una millonaria suma de dinero en dólares producto del narcotráfico, la que sería enviada hacia la zona de distensión de San Vicente del Caguán, para ser entregada a miembros de la FARC, entre ellos, al llamado “Mono Jojoy”, alias “Raúl”. Las autoridades mexicanas afirmaron que Charry había estado en México varias veces y se había reunido con Higuera y otros miembros del grupo de los Arellano Félix. Señalaron reuniones en diciembre de 1999 y agosto de 2000. En esa etapa del proceso la FEADS destacó que se había desarticulado una fuente colombiana de suministro de cocaína a los Arellano17 . Por su parte, el vocero del Departamento de Estado señaló que las FARC enviaban cocaína a los Arellano a cambio de dinero y “posiblemente armas”18 . Muchos medios tradujeron esa posibilidad como certeza. Hasta el año 2001, las FARC tuvieron una oficina de representación política en México. Fue cerrada cuando Estados Unidos incluyó a esa organización en su lista de grupos terroristas peligrosos. En 2002, Alejandro Ramos Flores, subprocurador de asuntos internacionales de la PGR, informó desde Washington que habían sido detenidos en el norte de México varios “traficantes o probables narcotraficantes de los Arellano Félix y de las FARC”19 . Con esa información, el propio “zar” antidrogas de Estados Unidos, John Walters, desechó el escenario de la DEA para México y alabó el trabajo del gobierno de Fox en el combate a las organizaciones de traficantes20 . Eliminada esa posibilidad en ese momento, quedaban entonces como sospechosos solamente grupos policiacos, de procuración de justicia, y algunos militares vinculados con organizaciones de traficantes. Pero parecía que habían olvidado a propósito a grupos políticos pasa-
17 Véase PGR, “Formal prisión en contra de Enrique Guillermo Salazar Ramos, Enrique Harari Garduño, Carlos Ariel Charry Guzmán (a) ‘El Doctor’ e Ismael Higuera Guerrero (a) ‘El Mayel’ o ‘Rodrigo Sánchez Ellis’”, en Boletín No. 610/00, 28 de noviembre de 2000; PGR, “Organización delictiva de los Arellano Félix: principales detenciones”, en Boletín No. 214/02, 10 de marzo de 2002; “Falleció el exdirector de la PFC Enrique Harari”, en El Vigía, 8 de septiembre de 2004 (http://www.elvigia.net/ print.php?seccion=generales&id=11463). 18 Véase Statement by Richard Boucher, Spokesman, “Colombian rebel connection to mexican drug cartel”, U.S. Department of State, 29 de noviembre de 2000. 19 Véase AP, “En México Procuraduría desvela unión FARC-Arellano Félix”, 13 de agosto de 2002. 20 Véase Maribel González, “Teme DEA narcoterrorismo en México”, en Reforma, 9 de agosto de 2002; José Carreño Figueras, “Copiará E.U. plan de la PGR”, en El Universal, 14 de agosto de 2002; Maribel González, “México, modelo a seguir en lucha antinarco”, en Reforma, 14 de agosto de 2002.
150
LUIS ASTORGA
dos y presentes que pudieran tener influencia sobre estas organizaciones. Daba la impresión de que existía un temor latente de los dirigentes de la administración Fox que impedía investigar a fondo los nexos entre grupos de poder priístas desplazados de posiciones de gobierno, sobre todo aunque no exclusivamente en el ámbito ejecutivo federal, o de panistas en gobiernos locales, y el campo del tráfico de drogas. En noviembre de 2002 el Senado de Estados Unidos aprobó la Ley de Seguridad Interna (Homeland Security Act) donde se consigna la definición de “terrorismo”: Cualquier actividad que implica un acto que es peligroso para la vida humana o potencialmente destructivo de infraestructura decisiva o recursos clave; y que es una violación a las leyes penales de Estados Unidos o de cualquier Estado u otra subdivisión de Estados Unidos; y que parece proponerse intimidar o ejercer coacción sobre la población civil; para influir en la política del gobierno mediante la intimidación o la coacción; o afectar la gestión del gobierno mediante la destrucción masiva, el asesinato o el secuestro.
Entre las actividades del Departamento de Seguridad Interna (DSI), además de prevenir ataques terroristas, está la de “monitorear las relaciones entre el tráfico de drogas ilegales y el terrorismo, coordinar los esfuerzos para cortar esas relaciones, y además contribuir a los esfuerzos para impedir el tráfico de drogas ilegales”. El Secretario del DSI tiene autoridad para nombrar a un funcionario “antinarcóticos” de alto rango, quien será el responsable de coordinar la política y las operaciones, dentro del Departamento y entre éste y los demás departamentos y agencias federales relacionados con el tráfico de drogas ilegales hacia Estados Unidos, el terrorismo y los nexos entre ambas actividades. Ese funcionario también deberá realizar el trabajo de coordinador de interdicción para el Director de la Política Nacional de Control de Drogas. En la XIX Reunión Binacional, realizada en noviembre de 2002, las esperanzas de la administración Fox de lograr algún tipo de acuerdo migratorio no se concretizaron. Pero sí se firmó un convenio para incrementar la seguridad en la frontera, sin duda un tema de mayor interés y preocupación para el gobierno de Estados Unidos. El procurador Macedo señaló que al gobierno mexicano le preocupaba que grupos terroristas pudieran utilizar la frontera norte para ingresar a territorio estadounidense. A diferencia de reuniones anteriores, el tráfico de drogas ilícitas de México hacia Estados Unidos no parece haber sido objeto de acusaciones mutuas ni haber sido tratado de manera relevante. Ningún funcionario declaró nada particularmente significativo al respecto, ni los medios de comunicación consignaron algo fuera de lo común21 .
21 Daniel Millán, “Impone EU su agenda en la Binacional”, en Reforma, 27 de noviembre de 2002; Víctor Hugo Michel, “La extradición está a revisión en México y EU, dice Macedo”, en Milenio, 27 de noviembre de 2002.
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
151
El procurador Macedo fue designado en diciembre de 2002 presidente de la Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas (CICAD), organismo de la OEA creado en 1986, el mismo año de inicio del polémico proceso de “certificación” unilateral instituido por Estados Unidos. Las evaluaciones de la CICAD tendrían por objeto buscar mejores mecanismos de cooperación, no condenar ni establecer sanciones contra los estados miembros por las fallas detectadas en asuntos de drogas. Se dijo que el cargo le había sido otorgado por su labor al frente de la PGR22 . El procurador Macedo señaló que impulsaría el Mecanismo de Evaluación Multilateral (MEM) para evitar que la certificación estadounidense volviera a ser aplicada, un objetivo que la diplomacia mexicana había propuesto desde el gobierno de Zedillo. Sobre la certificación, declaró: “Este tema me irritaba, yo no estaba de acuerdo con la apreciación unilateral sobre el esfuerzo de un país”23 . Hizo un llamado para poner en práctica medidas de cooperación contra lavado de dinero, tráfico de armas, financiamiento del terrorismo y corrupción. Dijo que impulsaría medidas para reducir el consumo de drogas. La falta de información y de registros confiables sobre el particular dificulta el diseño de políticas preventivas, señaló. Afirmó que el continente americano era la región con los mayores niveles de producción y consumo de drogas24 . No mencionó a ningún país en particular. El presidente Fox clausuró la reunión y repitió una vez más que la lucha contra las drogas y los traficantes era “una lucha sin cuartel”. El reporte del MEM sobre México consignó los avances realizados en los dos últimos años y señaló los incrementos en el consumo de drogas y en el tráfico vía marítima, especialmente en el océano Pacífico. Hubo también recomendaciones sobre la legislación de sustancias químicas controladas y la relacionada con el lavado de dinero, entre otras25 .
DADOS
CARGADOS
Una tesis difundida en mayo de 2003 por la PGR a través del titular de la Unidad Especializada en Delincuencia Organizada (Uedo), José Luis Santiago Vasconcelos, fue la llegada a México de “articuladores” de cinco o seis organizaciones de trafi-
22 “Asumirá Macedo de la Concha presidencia de la CICAD”, en Milenio, 1 de diciembre de 2002. 23 Alfredo Joyner, “El combate al consumo, nuevo plan antinarco”, en Milenio, 3 de diciembre de 2002. 24 Jesús Aranda, “Macedo: América, el continente con más consumo y producción de drogas”, en La Jornada, 3 de diciembre de 2002. 25 Alfredo Joyner y Patricia Ruiz Manjarrez, “Deficiencias antidrogas en el combate hemisférico”, en Milenio, 6 de diciembre de 2002; Fernando Mayolo López, “Proponen un escudo antidrogas”, en Reforma, 6 de diciembre de 2002; Horacio Santini, “Otorgan calificación mixta a México en tarea antidrogas”, en Milenio, 31 de enero de 2003; Maribel González, “Presume PGR su estrategia contra narco”, en Reforma, 30 de enero de 2003; Ariadna García, “Más recomendaciones contra tráfico de drogas”, en El Universal, 31 de enero de 2003.
152
LUIS ASTORGA
cantes no mencionadas, de paramilitares y guerrilleros colombianos que vendrían a asegurar el paso y el control de rutas de la cocaína por territorio mexicano y su introducción a Estados Unidos, debido al éxito autoproclamado de las autoridades mexicanas en la desarticulación de los principales grupos26 . Prácticamente todos los grupos vinculados al tráfico de drogas en Colombia habrían enviado a sus operadores. Faltó únicamente el ánima de Pablo Escobar. Curioso, sin duda, pues las autoridades colombianas y los medios nos habían contado que ya se había logrado desarticular a las grandes organizaciones colombianas y que por ello estaban operando en “células”, según afirmó el general Rosso José Serrano hace unos años. La declaración del titular de la Uedo presuponía la muerte prematura y definitiva de los operadores mexicanos, de su capacidad de reproducción y liderazgo, y la existencia de grupos debilitados y al garete que estarían esperando con los brazos abiertos a nuevos jefes extranjeros, quienes, en caso de no ser bien recibidos, a punta de bala y de bombazos tratarán de imponer su autoridad; trasladando así el modus operandi de algunos colombianos a México y dando lugar a la profecía autocumplida: la “colombianización” de México. ¿No deberíamos hablar más bien de la política colombianizante de Estados Unidos hacia México? La declaración se hizo inmediatamente después de la reunión en Washington del procurador Macedo con su homólogo de Estados Unidos (Ashcroft) y con el encargado de la oficina de la política antidrogas de la Casa Blanca (Walters). Macedo no desmintió a su subalterno ni agregó algo a la declaración. Es más, mencionó a Vasconcelos como el “candidato natural” para ocupar la Subprocuraduría de Investigaciones en Delincuencia Organizada. Cosa que ocurrió posteriormente. El presidente colombiano, Álvaro Uribe, declaró después que su gobierno apoyaría al de México en todo lo necesario27 . Los dados cargados habían sido lanzados. Los ingredientes básicos de la obsesión post 11 de septiembre de 2001 estaban presentes: terrorismo, tráfico de drogas, guerra antidrogas y violencia. Había y hay que afianzar el eje Washington-México-Bogotá. En ese escenario no sería sorprendente escuchar a algunos congresistas de Estados Unidos, en busca de la reelección, hablando acerca de la necesidad de aplicar la lógica de un “ataque preventivo” en la zona fronteriza para contener a los “narcoterroristas”. Las autoridades mexicanas, que no mostraron evidencias de sus dichos y nadie se las exigió, pusieron la mesa y el plato servido.
26 José Carreño, “Preocupa a EU la presencia de narcos colombianos en México”, en El Universal, 1 de mayo de 2003; Kevin Sullivan y Mary Jordan, “Arrests in Mexico unveil colombian cocaine connection”, en The Washington Post, 8 de mayo de 2003; Mark Stevenson, “Colombians move in on mexican drug trade”, en The Washington Post, 10 de mayo de 2003. 27 José Carreño y Francisco Gómez, “Colombia ofrece ayuda contra sus narcos”, en El Universal, 1 de mayo de 2003.
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
FRONTERA
153
CALIENTE
En la mañana del 14 de marzo de 2003, los vecinos de las calles del Niño, Carmen y Virgo, del fraccionamiento Satélite en Matamoros, Tamaulipas, tuvieron que correr a esconderse cuando Osiel Cárdenas, de 35 años, ex entrenador de perros que olfatean droga, y su gente se enfrentaron a balazos con militares y, se dijo, miembros de la AFI, la Uedo y la FEADS durante una media hora. En realidad, serían alrededor de 20 pistoleros contra 40 elementos del Grupo Aeromóvil de Fuerzas Especiales (Gafes). Cárdenas, jefe de la organización de traficantes del Golfo (cocaína, heroína y marihuana; con presencia al menos en 10 estados: Nuevo León, Tamaulipas, Veracruz, Tabasco, Campeche, Quintana Roo, Jalisco, Zacatecas, Chiapas y Distrito Federal), calificado como sucesor de Juan García Abrego —según la PGR, socio de los traficantes de Cali—, extraditado a Estados Unidos en 1996, fue capturado ileso y trasladado al Campo Militar Número 1 y luego a La Palma, antes Almoloya, prisión de alta seguridad. El titular de la Sedena, general Vega, afirmó que tres militares habían sido heridos, de los cuales dos de gravedad. Declaró también que fue un operativo secreto ordenado por el presidente Fox, preparado durante seis meses y realizado por fuerzas especiales del Ejército y la Fuerza Aérea. En la PGR, sólo el procurador Macedo estaba enterado, agregó, pero se le pidió guardar el secreto. Se habló de unas 300 personas que protegían a Cárdenas en todo el país, incluso en las fuerzas armadas y la PGR. Dos de sus pistoleros detenidos eran desertores del Ejército. El gobierno de Estados Unidos ofrecía dos millones de dólares por atrapar a Cárdenas. Lo tenían en la mira desde 1995. El 9 de noviembre de 1999, en Matamoros, Cárdenas y su gente habían retenido y amenazado de muerte a un agente del FBI, Daniel Fuentes, y a otro de la DEA, Joseph Dubois. La desaparición de cuatro agentes federales mexicanos tres meses antes de la captura de Cárdenas se le adjudicó a éste y a su organización. Estaba en la lista de los 10 delincuentes más buscados en el mundo por esas agencias y la de aduanas. El embajador de Estados Unidos en México, Tony Garza, y Rogelio Guevara, jefe de operaciones de la DEA, felicitaron al gobierno por la captura. John Walters, titular de la ONDCP, hizo lo mismo y agregó: “representaba una amenaza a la seguridad de ambos países”. Los gobernadores de Tamaulipas, Tomás Yarrington, y Nuevo León, Fernado Elizondo Barragán, también felicitaron al gobierno federal28 . 28 Mario A. Arteaga y Elia Martínez-Rodarte, “Detienen a Osiel Cárdenas”, en Milenio, 14 de marzo de 2003; Abel Barajas, “Capturan a líder del Cártel del Golfo”, en Reforma, 14 de marzo de 2003; Juan José Ramírez, “Detienen a presuntos narcos en Matamoros”, en Reforma, 14 de marzo de 2003; Francisco Gómez, “Cae en Tamaulipas jefe del Cártel del Golfo”, en El Universal, 14 de marzo de 2003; Ioan Grillo, “Alleged drug lord arrested in Mexico”, AP, 14 de marzo de 2003; “U.S. Customs Service Most Wanted Profile”, en www.customs.gov, consultado el 14 de marzo de 2003;
154
LUIS ASTORGA
Las FARC aparecen de nuevo en el escenario. En esta ocasión, vinculadas con la organización de los traficantes tamaulipecos encabezada por Osiel Cárdenas. En enero de 2004, la PGR capturó en la ciudad de México, en la delegación Iztapalapa, al traficante colombiano Juan Pablo Rojas López, conocido como “El Halcón”, y a 14 personas más. Las autoridades les encontraron poco más de dos toneladas de cocaína lista para ser enviada a Estados Unidos, vía Monterrey y Nuevo Laredo, con un costo aproximado de 40 millones de dólares, pero no señalaron a ninguna organización mexicana en particular como la beneficiaria de la droga. Según sus declaraciones, Rojas inició sus actividades en el negocio en los años ochenta al vincularse con la gente de Pablo Escobar que operaba en México. Los golpes al grupo de Escobar lo dejaron sin contactos directos hasta que en 2002 los hermanos Víctor y Manuel Mejía Múnera, alias “Los Mellizos”, lo integraron a su organización como su representante en México para recibir la cocaína enviada desde Colombia a través de los hermanos Carlos y Mauricio Jaramillo Correa, operadores de las FARC29 . Los hermanos Mejía, jefes paramilitares del Bloque Vencedores de Arauca, habrían contactado a Rojas para surtir de cocaína a la organización llamada del Golfo (liderada por Osiel Cárdenas). Según Rojas, las transacciones se hacían directamente con ellos, pero a veces y según la ruta los contactos eran con los hermanos Jaramillo30 . La situación en la frontera tamaulipeca se volvió más problemática después de la captura de Cárdenas. La lucha entre los fieles a éste y la banda encabezada por el sinaloense Joaquín Guzmán Loera, “El Chapo”, para controlar esa región se recrudeció. Y a raíz de la frecuencia de enfrentamientos violentos entre bandas de traficantes en varias partes del país, de manera especial en Nuevo Laredo, en el estado de Tamaulipas, el embajador de Estados Unidos en México, Tony Garza, escribió una carta de preocupación por la situación en la frontera a las autoridades mexicanas, luego del asesinato del jefe policiaco de esa ciudad siete horas después de haber sido nombrado en el cargo. También la titular del Departamento de Esta-
Kevin Sullivan, “Mexico seizes reputed drug lord”, en The Washington Post, 15 de marzo de 2003; Mario A. Arteaga, “Osiel Cárdenas fue recluido en el Cefereso de La Palma”, en Milenio, 15 de marzo de 2003; Angélica Mercado y Alfredo Joyner, “Fox confía al Ejército la captura de capos”, en Milenio, 15 de marzo de 2003; Abel Barajas, “Encarcelan a Osiel en La Palma”, en Reforma, 16 de marzo de 2003; Juan José Ramírez y Abel Barajas, “Cae capo del Cártel del Golfo”, en Reforma, 15 de marzo de 2003; “Considera EU captura como gran victoria”, en Reforma, 15 de marzo de 2003; José García y Efraín Klérigan, “Aplauden gobernadores captura”, en Reforma, 15 de marzo de 2003; Francisco Gómez, “Descabezan Cártel del Golfo”, en El Universal, 15 de marzo de 2003; José Carreño Figueras, “Felicita EU a México por la detención”, en El Universal, 15 de marzo de 2003; Gustavo Castillo García y Armando Torres Barbosa, “La historia del Cártel del Golfo”, en La Jornada, 15 de marzo de 2003. 29 Véase PGR, “Desarticula PGR organización criminal dedicada al tráfico de droga”, en Boletín No. 089/ 04, 29 de enero de 2004. 30 Véase “La conexión mexicana”, en Semana Digital, 21 de mayo de 2005.
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
155
do, Condoleezza Rice, y funcionarios de la DEA, además de algunos grupos empresariales mexicanos, mostraron una actitud semejante. El gobierno mexicano anunció poco después que pondría en marcha un operativo denominado “México Seguro” para contener la violencia, que consistía en el envío de militares y agentes de la Policía Federal Preventiva (PFP) —integrada en gran parte por militares— y la Agencia Federal de Investigaciones (AFI) para patrullar las calles y establecer retenes en la ciudad fronteriza y otras más de Sinaloa y Baja California. A pesar de eso, las ejecuciones continuaron. El embajador decidió entonces cerrar el consulado de Nuevo Laredo la primera semana de agosto de 2005. La acción fue calificada de exagerada por funcionarios gubernamentales y otras fuerzas sociales. El Departamento de Estado apoyó la decisión del embajador. Una semana más tarde el consulado fue reabierto, pero las ejecuciones no pararon. El embajador declararía más tarde en Estados Unidos que el cierre del consulado había sido en cierto sentido un “castigo” para el gobierno de México por no controlar la violencia en la región. Esto provocó mayores reacciones críticas contra el embajador. El mismo mes, los gobernadores de Arizona y Nuevo México declararon el estado de emergencia en varios condados fronterizos. La crítica de éstos iba dirigida contra los gobiernos federales de ambos países por su falta de atención a los asuntos migratorios y de violencia en la frontera. En ese contexto, la Oficina de Aduanas y Protección Fronteriza del Departamento de Seguridad Interna anunció que pondría en marcha antes de noviembre de 2005 un operativo de vigilancia en la frontera, en los estados de Arizona, Texas y Nuevo México, con aviones teledirigidos. Días antes, el gobernador de Texas, Rick Perry, y el líder de la mayoría en la Cámara de Representantes federal, Tom DeLay, declararon que una docena de aviones robot tipo Predator serían utilizados para vigilar puertos del sureste de Texas, la frontera con México y otros sitios estratégicos31 .
LA
OPCIÓN MILITAR
En la administración del presidente Vicente Fox las fuerzas armadas han desempeñado un papel estelar en la aprehensión de traficantes importantes. Un papel que comenzó a cambiar de manera cualitativa desde 1995, año de inicio del “tercer vínculo”, de un mayor acercamiento entre las fuerzas armadas de Estados Unidos y México. De hecho, la autoridad civil (PGR) ha aparecido como una institución supeditada a la Sedena, aunque legalmente los militares sólo pueden intervenir en asuntos de drogas a petición de la PGR desde 1947, y anteriormente, del Departa31 Véase “Aviones robot permanentes en la frontera”, en Univisión online, 22 de agosto de 2005; “Aviones robot vigilarán frontera con México”, en Telemundo51.com, 17 de agosto de 2005.
156
LUIS ASTORGA
mento de Salubridad —en los años treinta, la principal autoridad de la cual dependía la política antidrogas era también un general, José Siurob, quien además era médico—. La cobertura formal en lo que va del gobierno de Fox se ha dado a través de la Uedo, Siedo a partir de 2003, la cual ha estado al lado y atrás de los militares en casi todos los operativos recientes. Ni los partidos políticos, ni grupos organizados de la sociedad civil han cuestionado a fondo la falta de precisión de los artículos 89 y 129 de la Constitución32 —la Sedena cita el artículo 89 en su página de internet, pero no el 129, en relación con su participación en la lucha antidrogas—. Tampoco analizaron dónde terminaban las obligaciones militares del ex titular de la PGR, Rafael Macedo de la Concha (renunció en abril de 2005), y dónde empezaban sus responsabilidades civiles como Procurador General de la República. Se ha privilegiado una estrategia pragmática de alto impacto mediático en el corto plazo: la cacería de cabezas visibles. No se ha puesto un plazo para el regreso a los cuarteles de los militares empleados en los puestos operativos de la lucha antidrogas (“cuando la sociedad lo decida”, dijo Macedo de manera indefinida cuando era procurador de justicia militar), ni de aquellos que han sido “comisionados” para ejercer un trabajo estrictamente policiaco. Se ha dejado en manos de las propias autoridades de las fuerzas armadas la vigilancia interna de los probables problemas de corrupción y violación de los derechos humanos relacionados con sus actividades antidrogas. ¿Qué institución(es) vigilará(n), llamará(n) y obligará(n) a rendir cuentas a las fuerzas armadas? El hermetismo tradicional de la institución armada genera, por lo menos, escepticismo. Habría que forzar demasiado el análisis para pensar que los traficantes en México tienen entre sus planes declararle una guerra al Estado —hay que recordar que fue el Estado el que declaró una “guerra” a las drogas y, por lo tanto, a los traficantes—, facilitar una invasión extranjera o preparar un golpe. A menos que se piense que la retórica de la “guerra contra las drogas” iniciada en el gobierno de Nixon a finales de los sesenta signifique efectivamente una guerra de tipo convencional. El trabajo de los traficantes implica violar las leyes que les prohíben realizar sus actividades y aprovechar las debilidades de las instituciones encargadas de hacer que se respeten dichas leyes. Y estas instituciones tienen también la obligación de formar a su personal con una ética de servicio público, no de beneficio
32 Artículo 89, fracción VI: “Entre las facultades y obligaciones del Presidente, está la de disponer de la totalidad de la Fuerza Armada permanente, o sea del Ejército Terrestre, de la Marina de Guerra y de la Fuerza Aérea, para la Seguridad Interior y defensa de la Federación”; 129: “En tiempos de paz, ninguna autoridad militar puede ejercer más funciones que las que tengan exacta conexión con la disciplina militar. Solamente habrá comandancias militares fijas y permanentes en los castillos, fortalezas y almacenes que dependan inmediatamente del Gobierno de la Unión; o en los campamentos, cuarteles o depósitos que, fuera de las poblaciones, estableciere para la estación de las tropas”.
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
157
personal o de camarillas de poder. Tienen que formar personal capaz de tener frenos morales resistentes a ofertas monetarias extraordinarias, independientemente del monto. No crear superhombres, simplemente servidores públicos honestos cuyo trabajo sea reconocido socialmente y debidamente protegido por un Estado democrático. Los traficantes han contribuido a un mayor debilitamiento de tales instituciones, las cuales ya estaban en una posición de supeditación al poder político hegemónico. Buscan minar las fuerzas del adversario o aprovechar la fuerza de dichas instituciones en su propio beneficio; buscan ganar posiciones, pero no sustituir las instituciones con otras hechas a su imagen y semejanza. No buscan crear esa invención periodística llamada “narcoestado”. Ni siquiera Pablo Escobar se lo propuso. A nadie se le ocurrió decir que el antiguo poder político hegemónico era una amenaza para la seguridad nacional, por la simple razón de que los miembros de éste eran quienes determinaban qué o quién(es) entraba(n) en esa categoría. Estados Unidos considera que sus instituciones policiacas y de justicia funcionan adecuadamente y que no es necesario emplear a las fuerzas armadas en actividades antidrogas directas dentro de su territorio, aunque haya puesto a la cabeza de la oficina antidrogas de la Casa Blanca en algún momento a un general (McCaffrey). Dirigentes de otros estados consideran que no es su caso, por autoconvencimiento o por presiones políticas de Estados Unidos, y que la única y última institución que podría enfrentarse a los traficantes con probabilidades de éxito, en la lógica de la guerra contra las drogas, es la militar, sin abandonar completamente el empleo de las instituciones policiacas y civiles, o lo que queda de éstas. Hay acumulación de fuerzas y desplazamiento de los civiles de las principales posiciones de mando y operación. No hay plazo para el retiro de los militares de esas posiciones ni para la formación de instituciones policiacas y de procuración de justicia sólidas, competentes y confiables. ¿Por qué los militares de países productores y de tráfico tendrían éxito en una batalla que lleva ya casi nueve décadas de haberse iniciado en Estados Unidos y un poco menos en otros? Si los militares de esos países fracasan, ¿qué sigue? ¿La intervención directa de los militares de Estados Unidos? La situación en Colombia es una gran tentación y parece apuntar en ese sentido.
MITOLOGÍAS, TAREAS PENDIENTES Y GUERRA PERMANENTE Durante años, los medios de comunicación y altos funcionarios de los gobiernos de México y Estados Unidos han venido señalando a las grandes organizaciones de traficantes como altamente peligrosas, como amenazas a la seguridad nacional, las instituciones democráticas, etcétera. Sin duda, hay muchos traficantes que son temibles, pero de manera frecuente las propias autoridades han contribuido a la mitologización de éstos al atribuirles poderes sobrenaturales e intenciones políticas.
158
LUIS ASTORGA
Con enemigos así percibidos, las autoridades pueden justificar fácilmente sus fracasos y magnificar sus éxitos relativos. Las exageraciones permiten también justificar la demanda de mayores presupuestos y medidas punitivas. El general colombiano Rosso José Serrano, ex director de la policía nacional de su país, quien capturó a los principales dirigentes de los traficantes de Cali, señaló en su libro Jaque mate que a causa del mito de impenetrables e invencibles que se habían creado dichos traficantes, los habían sobrestimado. Agregó: “me di cuenta de que no eran tan fuertes como yo creía”33 . Observación importante, sin duda, que debería hacer reflexionar a las autoridades y a los analistas acerca de las mitologías sobre los traficantes: las creadas por ellos mismos, por sus admiradores y apologistas, y las generadas por las propias autoridades, los medios de comunicación y algunos investigadores y analistas. Las mitologías se apoyan, en parte, en la repetición acrítica de etiquetas políticas, policiacas y mediáticas sin referente empírico, que han causado adicción mental. Un ejemplo es la palabra “cartel”, empleada hasta la saciedad para designar a cualquier grupo de traficantes, sin importar que ninguno de dichos grupos tenga las características de ese tipo de organizaciones económicas. Se habla sin saber lo que se dice. Y mientras más impactante la etiqueta, mejor. La etiqueta no ayuda al mejor conocimiento del fenómeno, es sólo una envoltura atractiva para vender mejor un producto. La alternancia en el ejecutivo federal en 2000 y la reconfiguración del poder político en México que se ha venido dando desde finales de la década de 1980 han modificado las relaciones que existían anteriormente, en la época del régimen autoritario con partido de Estado, entre el campo de la política y el del tráfico de drogas, donde este último estaba subordinado al primero y el régimen contaba con instituciones coactivas mediadoras con atribuciones extralegales que regulaban, protegían e impedían que los traficantes desbordaran los límites impuestos por la autoridad. Sin acuerdos básicos entre las principales fuerzas políticas del país en asuntos de seguridad y gobernabilidad y sin instituciones sólidas de seguridad y justicia para los tiempos de la alternancia en el poder y la transición democrática, el escenario favorece una mayor autonomía relativa del campo del tráfico de drogas respecto del poder político, y con ello se incrementan las probabilidades de establecer nuevas reglas del juego. Si el Estado ha perdido su capacidad de regular y contener la violencia, entonces la violencia extrema aparece como un medio para lograr la hegemonía en el campo del tráfico de drogas, que implica una parte más grande del mercado y una posición de poder por encima de las de los demás integrantes del campo.
33 Rosso José Serrano Cadena, Jaque mate, Bogotá, Norma, 1999, pp. 109-110.
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
159
Es indudable que la corrupción de autoridades mexicanas de distintos niveles ha facilitado el desarrollo de las organizaciones de traficantes. Éstas han hecho lo que saben hacer para lograr sus objetivos, y en ese sentido han sido eficaces. Las autoridades no han sabido cómo contrarrestar las estrategias de los traficantes. Una larga historia de corrupción institucionalizada ha creado hábitos difíciles de modificar. El desplazamiento del PRI del poder ejecutivo federal, gracias a las elecciones de julio de 2000, y un Congreso donde ninguno de los tres principales partidos tiene mayoría abrieron la posibilidad de comenzar a desarticular los nexos históricos y estructurales entre algunos grupos que habían dominado la vida política y el campo del tráfico de drogas. Se ha hablado de investigar lo sucedido en 1968 y en la llamada “guerra sucia” contra la guerrilla en los años setenta. Pero no se ha dicho nada acerca de investigar la relación entre quienes monopolizaron el poder político durante siete décadas en el país y el campo del tráfico de drogas. Es una más de las tareas pendientes del gobierno de la alternancia. De acuerdo con los índices oficiales para medir los resultados de la lucha antidrogas, ha habido avances. En realidad, la situación ha empeorado, ya que ha habido más decomisos y más capturas por la simple razón de que cada vez hay mayor producción y más cantidad de gente en el negocio. En otros términos, la lógica del mercado ha avanzado más rápidamente que las medidas punitivas y las de disuasión y contención puestas en práctica desde principios del siglo XX. Estados Unidos no ha podido controlar su demanda interna de drogas y espera que otros países tengan éxito en ese terreno… ¡con su asesoría! Y que además reduzcan considerablemente la oferta, y de ser posible, la eliminen por completo. Una oferta que, por lo menos en el caso de la marihuana, aumenta cada día gracias también a los propios productores estadounidenses dentro de su territorio. Las ligeras disminuciones observadas en las últimas encuestas de adicciones en Estados Unidos han sido aprovechadas para declarar, como lo hacía cada vez que podía el ex embajador Davidow, que Estados Unidos estaba teniendo éxito en la política seguida. Se olvida que el consumo de sustancias psicoactivas ha seguido un patrón histórico cíclico y que sería prematuro cantar una victoria definitiva en ese terreno. La disminución de la edad de inicio en el uso de drogas así lo sugiere. La estrategia de Estados Unidos en su territorio se ha concentrado más en la disminución del tipo de violencia extrema y abierta que se observa con mayor frecuencia en países productores y de tránsito, y en la aplicación de la ley a los infractores dentro y fuera de sus fronteras, con la curiosa excepción de diversas instituciones poderosas de su propio sistema financiero, el número uno en todo el mundo en lavado de dinero, a pesar de las presuntas estrictas medidas legales para controlarlo.
160
LUIS ASTORGA
El mensaje pareciera ser que mientras la violencia se mantenga en niveles mínimos o tolerables socialmente, el negocio puede continuar y desarrollarse hasta cierto punto dentro de sus fronteras, siempre y cuando no lo controlen o intenten controlarlo minorías étnicas indeseables. Fuera de sus fronteras, las exigencias son mucho mayores y se concentran en los vínculos diplomáticos, policiacos y militares cada vez más estrechos para tratar supuestamente de ganar una guerra de casi nueve décadas de fracasos crecientes, medidos en términos de crecimiento y diversificación del mercado y de la cantidad de gente dedicada al negocio, no en el número de aprehensiones y decomisos. No se ha ganado ninguna guerra, pero ésta se ha hecho permanente y ha contribuido a hacer más dependientes de Estados Unidos a los países involucrados. No era el objetivo explícito, pero se ha logrado.
CONCLUSIONES Paradójicamente, a mayores avances democráticos en la sociedad mexicana han correspondido medidas que implican una mayor y más acelerada presencia militar en los aparatos de seguridad del país. Como si el escenario inmediato o más probable fuera de guerra y no la esperanza de un proceso civilizatorio. Pierre Sané, ex secretario general de Amnistía Internacional, expresó en una ocasión una preocupación compartida por otros sectores de la sociedad mexicana: “la designación de un general para encabezar la justicia civil puede llevar a una militarización posterior de la justicia civil, cuando lo que se requiere hoy en día es eliminar de la justicia militar ciertas áreas de competencia y moverlas a la justicia civil”34 . Y agregó: “El hecho de que en las fuerzas policiacas existan militares no sería un problema si los militares se apegaran a procedimientos que no fueran violatorios de los derechos humanos”35 . Hoy por hoy, ni las fuerzas armadas son ejemplo de democracia interna ni sus miembros son los mejores representantes de ésta. Su hermetismo histórico ha dejado una huella convertida en segunda naturaleza entre su personal. La necesaria transparencia de las instituciones en la democracia no se afianzará seguramente con los hábitos de los militares. Las fuerzas armadas mostraron su institucionalidad ante los resultados de las elecciones del 2 de julio de 2000, pero eso no convirtió a sus miembros de manera mágica en demócratas consumados ni en ejemplos del respeto a los derechos humanos. Todavía no se presentaba el proyecto de ley para que el público pudiera acceder a la información oficial y ya había voces, como la de Hugo Gutiérrez
34 Gerardo Jiménez, “Preocupa a AI militarización en PGR”, en Reforma, 16 de marzo de 2001. 35 Verónica Valenzuela González, “Condena AI la militarización de las policías en México”, en El Financiero, 16 de marzo de 2001.
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
161
Dávila, secretario de la Comisión Intersecretarial para la Transparencia y Combate a la Corrupción, que suponían que una de las “fronteras” de dicha ley estaría “determinada por el concepto de seguridad nacional”36 . Concepto cada vez más polisémico y sometido a los significados arbitrarios de la razón de Estado. Hasta el momento, el contenido del concepto depende más de lo que Estados Unidos incluya en él, que de la amenaza real o imaginaria de los traficantes de fármacos ilícitos o de otros agentes sociales. Si antes, con los civiles, no se sabía mucho de lo que realmente pasaba en el campo del tráfico de drogas, con los militares la información no es mejor. Desde 1986, los distintos gobiernos mexicanos, independientemente del signo político, adoptaron una trampa y se encerraron en ella, de manera voluntaria o por presiones estadounidenses, que obliga, a quienes deciden llevar su lógica interna hasta sus últimas consecuencias, a la militarización de los aparatos de seguridad. No está por demás insistir en el incremento de las probabilidades de corrupción entre los militares al ponerlos en los puestos operativos de la lucha antidrogas. También, y más grave, es probable el desplazamiento de la relación histórica entre tráfico de drogas, policía y política hacia las fuerzas armadas y los militares que ocupan ya no pocas de las principales posiciones de poder en los aparatos de seguridad del país. ¿Por cuánto tiempo más se podrá explotar políticamente la captura de líderes del tráfico de drogas sin cambios visibles en la producción, tráfico, exportación y consumo de sustancias ilícitas en México y Estados Unidos, en la violencia relacionada con ese negocio y en las condiciones institucionales para un efectivo Estado de derecho? Una democracia emergente que necesita apoyarse constante y permanentemente en muletas verde oliva es una democracia a medias. La “guerra contra las drogas” es una guerra interminable. Incluir el tráfico de drogas como asunto de seguridad nacional es eternizar la presencia militar en su combate. Adoptar de manera mecánica la tesis del presunto vínculo indisoluble entre terrorismo y tráfico de drogas desemboca en esa misma estrategia.
36 Renato Dávalos, “Ni carpetazos ni cacerías en la lucha anticorrupción: Gutiérrez D.”, en Excélsior, 7 de marzo de 2001; Daniel Millán, “Promueven abrir información del gobierno”, en Reforma, 1 de febrero de 2001; María de la Luz González, “Es necesario acceso a la información”, en Reforma, 25 de marzo de 2001.
LAS POLÍTICAS CONTRA LAS DROGAS, REFORMAS Y RELACIONES COLOMBO-AMERICANAS
Francisco E. Thoumi*
Las políticas contra las drogas ilegales son hoy el tema clave en las relaciones de Colombia con Estados Unidos. En efecto, al menos durante los últimos 20 años las relaciones entre los dos países han estado “narcotizadas”. En Colombia la influencia de Estados Unidos es evidente en muchos frentes. Hoy Estados Unidos financia parte sustancial de la lucha del gobierno colombiano contra grupos insurgentes y contrainsurgentes que participan en el negocio de drogas ilegales, Colombia extradita rutinariamente ciudadanos solicitados por el gobierno americano, ambos gobiernos afirman y reafirman su compromiso para ganar la “guerra contra las drogas” y muestran indicadores estadísticos de los avances en esa “guerra”. Después del 11 de septiembre de 2001 los grupos armados ilegales colombianos fueron clasificados por Estados Unidos como terroristas, lo cual permitió que el gobierno colombiano usara los fondos proporcionados por ese país para la lucha contra las drogas en la lucha contra los grupos armados, independientemente de su vinculación con el narcotráfico. Desde ese momento el gobierno colombiano se refiere a dichos grupos como bandidos y narcoterroristas sin agenda política. En una América Latina en la que los sentimientos antiestadounidenses se han fortalecido en los últimos años y en la que la mayoría de los gobiernos busca distanciarse de las políticas americanas, el gobierno colombiano se ha convertido en el aliado más confiable de Estados Unidos, al punto de que muchos consideran que la administración Uribe es una aliada virtualmente incondicional de la administración de G. W. Bush.
*
Centro de Estudios y Observatorio de Drogas y Delito (CEODD). Universidad del Rosario, Bogotá. El autor agradece los comentarios de Álvaro Camacho a un borrador de este ensayo. Las opiniones aquí expresadas son responsabilidad solamente del autor.
164
FRANCISCO E. THOUMI
Esta alianza es relativamente reciente y las armoniosas relaciones actuales entre los dos países, aunque reafirman la armonía tradicional entre ambos, contrastan con lo ocurrido durante la administración Samper (1994-1998), cuando Estados Unidos descertificó a Colombia en 1996 y 1997 y la “certificó por razones de interés nacional” en 1998. A pesar de la armonía prevaleciente, no es posible negar que las relaciones son asimétricas y reflejan la enorme diferencia en el poder de ambos países. En Colombia hay unos 600 asesores estadounidenses, muchos de ellos militares, y un número grande de civiles, empleados tanto del gobierno estadounidense como de compañías privadas con contratos de ese gobierno. Las Fuerzas Armadas colombianas reciben entrenamiento en Estados Unidos y ellas, como muchos programas contra las drogas, incluidos aquellos que buscan fortalecer el sistema judicial y la presencia estatal en zonas de cultivos ilícitos y dominadas por grupos guerrilleros o paramilitares, dependen de los fondos proporcionados por Estados Unidos. Las políticas contra las drogas en Estados Unidos y Colombia se complementan claramente y responden al enfoque represivo y punitivo hacia la producción, tráfico y consumo de drogas ilegales que alteran la mente, prevaleciente en Estados Unidos y gran parte del mundo actual. Este enfoque ha inspirado la normatividad internacional elaborada durante un siglo de conferencias, convenciones y tratados a partir de la conferencia internacional sobre opio de 1909 en Shangai y es aceptado y promovido por la mayoría de los países del mundo. Al elaborar un mapa de los países que apoyan fuertemente las políticas prohibicionistas hacia las drogas que alteran la mente se encuentra que casi todo el mundo queda en esta lista: Estados Unidos, Suecia, toda la ex Unión Soviética, Australia, China, India, los países de Europa oriental, todo el mundo islámico, los países africanos al sur del Sahara, Japón, Australia y casi todos los países de la América Latina. Además, en Europa occidental también hay un consenso respecto a la prohibición y control de la producción, tráfico y consumo de dichas drogas aunque en varios de estos países y en Canadá existe un movimiento que busca tratar el consumo de drogas no como un problema criminal sino de salud pública, con raíces sociales. Esto ha llevado a que en esos países surjan experimentos y políticas que buscan reducir el daño de esas actividades1 . En estos países también se tiende a aceptar que la producción y el tráfico, especialmente en cuanto concierne al campesinado cultivador de amapola y coca, son fenómenos que reflejan problemas sociales. Sin embargo, en ningún país hay movimientos fuertes que promuevan mercados libres o ampliamente desregulados de drogas como la cocaína, la heroína y las anfetaminas.
1
Dentro del gobierno de Estados Unidos se rechaza la reducción del daño como una opción de política, al punto que el zar actual de las drogas, el señor Walters, se refiere frecuentemente a este enfoque como “extensión del daño”.
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
165
LA NATURALEZA DEL PROBLEMA DE LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS CONTRA LAS DROGAS2
Las políticas contra las drogas se han formulado bajo supuestos simplistas sobre la causalidad del fenómeno. Muchas políticas contra el crimen se basan en un modelo policial sencillo que supone que parte del reconocimiento, implícito o explícito, de que en cada sociedad hay un grupo de personas que tienen comportamientos desviados que han sido declarados criminales por el sistema legal legítimo vigente y que deben ser sancionados. Partiendo de este enfoque, los organismos encargados de hacer cumplir la ley consideran, obviamente, que ésta es legítima y que en cada sociedad nace un número de personas que, debido a su personalidad y actitud hacia la vida, tenderán a violar las normas sociales y las leyes impuestas legítimamente por el Estado. Dentro de este marco, los comportamientos desviados de estos individuos generan costos sociales, por lo que deben ser sancionados. En estos casos, el papel de quienes tienen a su cargo hacer cumplir la ley es aplicarla y sancionar a los infractores3 . La lista de comportamientos desviados varía en el tiempo y entre sociedades. Algunos comportamientos, como los disensos políticos y religiosos, que se consideran desviados en una sociedad no lo son en otras. La Oficina de las Naciones Unidas Contra las Drogas y el Delito4 considera que la normatividad internacional resultante de las convenciones sobre drogas que alteran la mente refleja un acuerdo unánime de todos los países del mundo respecto a que los únicos usos permitidos para las drogas incluidas en las listas de drogas sujetas a control de las convenciones, entre las cuales se encuentra la hoja de coca, son los médicos y de investigación científica. En otras palabras, ONUDD considera que existe un acuerdo entre los gobiernos de todos los países del mundo signatarios de las convenciones de las Naciones Unidas sobre cuáles son los comportamientos desviados respecto a las
2
3
4
Las ideas expresadas en esta sección han sido desarrolladas en Francisco Thoumi, “Conflictos institucionales y culturales en la formulación y evaluación de las políticas contra las drogas. Algunas referencias al caso colombiano”, en M. Ardila, D. Cardona y S. Ramírez (Eds.), Colombia y su política exterior en el siglo XXI, Bogotá, Fescol-Cerec, 2005. Ésta es una creencia generalizada dentro de las agencias y personas encargadas de hacer cumplir la ley. Por ejemplo, en un simposio de los Jefes de Policía de Ciudades Grandes de Estados Unidos el 6 de octubre de 1988 en Portland, Oregón, se aprobó por unanimidad un documento en el que se declaraba: “rechazamos el argumento de que las leyes contra las drogas actuales han agravado el problema de las drogas. Lo que ha agravado el problema son los individuos que toman decisiones erradas” (Edward J. Tully y Marguerite A. Bennett, “Pro-Legalization Arguments Reviewed and Rejected”, en Rod L. Evans e Irwin M. Berent (Comps.), Drug Legalization for and Against, La Salle, Illinois, Open Court, 1992). Oficina de las Naciones Unidas Contra las Drogas y el Delito (ONUDD), Informe mundial de drogas 2004, Nueva York, Naciones Unidas, 2004, Vol. I, p. 7.
166
FRANCISCO E. THOUMI
drogas que alteran la mente. Esto implica que en ningún país signatario de las convenciones puede haber usos rituales, sociales o industriales para los productos incluidos en dichas listas. La criminología se ha desarrollado como disciplina muy recientemente y los estudios criminológicos no han generado un consenso respecto a las causas de la criminalidad en una sociedad. El crimen ha sido asociado empíricamente a muchos factores, como la pobreza, la alienación y la anomia, la genética, la raza, el género, la etnicidad, los sentimientos y la afiliación política, la estructura familiar, los niveles de educación, etcétera. Como la causalidad del crimen es confusa y difícil de establecer, muchos formuladores de políticas optan por diseñar e implementar políticas que, de acuerdo con lo que ellos y muchos creen, protegen a la sociedad y a sus miembros de quienes tienen comportamientos criminales. En otras palabras, desde el punto de vista de la carrera de cualquier político, es mucho más seguro hacer algo para proteger a la ciudadanía aunque ese algo no funcione, que buscar entender las causas de la criminalidad y proyectar la imagen de ser “blando hacia las drogas”. Esto crea un sesgo muy fuerte en favor de las políticas represivas. Los discursos periodísticos y gubernamentales sobre la causalidad de la producción, tráfico y consumo de drogas son casi exclusivamente exculpatorios y justificativos. En Estados Unidos, por ejemplo, el “problema de las drogas” se concibe como causado por la oferta, mientras que en Colombia y gran parte de América Latina se concibe como causado por la demanda. Afirmaciones como: “si no hubiera oferta, no se consumirían drogas” y “si no hubiera demanda éstas no se producirían” son lógicamente válidas pero triviales y no explican las características fundamentales de los mercados de drogas ilegales. Por un lado, si la disponibilidad de drogas condicionara el consumo, éste debería existir de manera semejante en todos los países en los que los consumidores pudieran tener acceso a las drogas ilegales, lo cual claramente no ocurre. Por otro lado, si la demanda condicionara la producción, ésta debería ocurrir en todos los países que tuvieran los recursos físicos requeridos para producir drogas ilegales, lo que tampoco tiene lugar. El mapa de la producción, tráfico y consumo de drogas ilegales que alteran la mente es muy útil para evaluar la validez de las teorías o hipótesis sobre la criminalidad. Este mapa es inconsistente con la importancia de la oferta y de la demanda como condicionantes de la producción, tráfico y consumo de drogas ilegales que alteran la mente. El modelo de mercado común usado en economía basado en los conceptos de demanda y oferta pronostica una distribución muy dispersa de la producción, tráfico y consumo. Sin embargo, el mapa muestra una gran concentración. Mirando el lado de la oferta, la coca puede crecer en todos los países con climas tropicales húmedos. La cocaína se puede refinar a partir de la pasta de coca
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
167
en cualquier lugar del mundo. El opio se puede producir en todos los países en los que crece la amapola, y la heroína se puede obtener del opio en cualquier lugar del planeta5 . A pesar de la facilidad de producir coca, cocaína, opio y heroína en muchos países, éstos se han concentrado en pocos, y en la actualidad esta concentración es extrema: Colombia produce aproximadamente 70% de la coca y cocaína, y Afganistán, más de 80% del opio y heroína del mundo. Las estadísticas sobre consumo de drogas son mucho más débiles que las de producción. Las estadísticas disponibles no proveen información sobre volúmenes de consumo sino sobre la “prevalencia” en el uso de drogas, es decir, sobre el porcentaje de la población adulta (en general, entre 15 y 65 años de edad) que ha consumido en el último mes, el último año o en algún momento de su vida. Estas cifras muestran una distribución muy desigual. En el caso de los opiáceos, la prevalencia anual en Irán, Kirguizistán, Laos, Rusia y Letonia es mucho más alta (el doble o más) que en el resto de los países6 . De igual manera, la prevalencia anual del consumo de cocaína en España, Estados Unidos, Irlanda, Reino Unido, Argentina y Australia es mucho más alta que en los demás países7 . A pesar de la debilidad de las cifras, es posible afirmar que Estados Unidos consume aproximadamente 35% de la cocaína consumida en el mundo y que 10 países consumen cerca del 80%. Las políticas punitivas y represivas contra las drogas no han sido formuladas de manera consecuente con el mapa de las drogas. No hay duda de que todas las sociedades tienen criminales; sin embargo, las tasas de criminalidad varían sustancialmente en el tiempo y el espacio. Para poder formular políticas eficaces es necesario entender por qué hay momentos y sociedades en los que la criminalidad es mucho más alta que en otros. Algunos hechos elementales ilustran este punto. Primero, en cada país nacen personas con diferentes personalidades, algunas de las cuales tenderán a violar normas. En otras palabras, en cada sociedad hay una “distribución de personalidades” de los humanos que nacen: hay gente propensa a ser risueña, retraída, estudiosa, vaga, etcétera. Segundo, no hay razón para aceptar que diferencias genéticas hagan que un país sea más proclive al crimen que otro, es decir, que la distribución de propensión al crimen sea diferente en diversos países o momentos8 . Tercero, las tasas de criminalidad varían sustancialmente entre los adultos de distintos países.
5
6 7 8
Es notable que a principios del siglo XX el exportador de coca más importante era lo que hoy es Indonesia. En esa época otros exportadores eran territorios de los actuales Malasia, Taiwan y Sri Lanka. Las dificultades para exportar coca generaron en el Perú un fuerte movimiento político que buscaba industrializar la coca, es decir, producir cocaína para exportación. Véase Joseph Gagliano, Coca Prohibition in Peru, The University of Arizona Press, 1994. Oficina de las Naciones Unidas Contra las Drogas y el Delito (ONUDD), op. cit., Vol. II, pp. 389-391. Op. cit., pp. 392-393. Emilio Yunis, ¿Por qué somos así? ¿Qué pasó en Colombia? Análisis del mestizaje, Bogotá, Temis, 2003.
168
FRANCISCO E. THOUMI
Para explicar estas diferencias es necesario entender qué experiencias tiene cada cohorte etaria entre el momento de su nacimiento y el momento en que las personas actúan de manera independiente. La jurisprudencia de todos los países del mundo tiene tratamientos especiales para menores de edad porque se acepta que ellos están en un proceso de formación en el que la responsabilidad por sus actos es limitada o no recae en ellos, debido a su comprensión limitada de las normas sociales y estatales. La formación de adultos es un proceso en el cual la sociedad inculca en cada persona restricciones a su comportamiento, con el fin de que como adulto pueda funcionar de manera razonable dentro de la sociedad. Por eso, para entender por qué un país tiene una tasa de criminalidad alta es necesario preguntarse: ¿cómo se produce un adulto en ese país? De manera alternativa, cabe preguntarse: ¿por qué a los 20 o 25 años un sueco, noruego o suizo es en promedio mucho más respetuoso de las normas y leyes sociales y estatales que un colombiano? Las políticas contra las drogas no han sido formuladas en respuesta a preguntas como las anteriores o a otras semejantes, sino basándose en supuestos simples sobre la causalidad de la producción, tráfico y consumo de drogas. Los políticos son reacios a hacer preguntas profundas sobre la causalidad de los fenómenos relacionados con las drogas que alteran la mente porque cualquier intento de establecer causalidad requiere estudiar y poner en tela de juicio elementos fundamentales de una sociedad, como su estructura productiva, instituciones y cultura (valores, creencias y actitudes), lo cual genera una fuerte resistencia social, pues estos temas están muy relacionados con la identidad de la ciudadanía. Por eso, el “problema de las drogas” tiende a definirse como algo causado por factores externos. En Estados Unidos, éste ha tendido a definirse como un problema causado por la oferta de drogas ilícitas que los invade desde el extranjero, por lo que las políticas que ataquen “la fuente” de las drogas son muy populares. Por otro lado, en Colombia el problema tiende a definirse como de demanda: “cuando hay demanda, hay oferta” es un aserto frecuente que justifica la producción de drogas en los países andinos e, implícitamente, refleja la incapacidad de sus gobiernos para controlar la producción y tráfico ilegales. Estos discursos exculpatorios son políticamente muy útiles pero evaden análisis más profundos que permitan comprender las causas subyacentes y reales del desarrollo de la industria ilegal o del consumo de drogas en ambos países. Dichos discursos llevan a buscar interpretaciones que enfatizan la deshonestidad de quienes formulan o aplican las políticas en el otro país, apelan a sentimientos nacionalistas que producen enfrentamientos entre los ciudadanos de diversos países, contribuyen a polarizar el debate sobre las políticas contra las drogas, dificultan su evaluación, aumentan la desconfianza y se convierten en obstáculos para entender posiciones y argumentos diferentes u opuestos a los propios.
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
169
El primer paso para formular políticas efectivas requiere reconocer la complejidad y el carácter multidimensional y multidisciplinario de los fenómenos relacionados con las drogas que alteran la mente. Dichos fenómenos tienen que ver con la ética y la moral, la salud pública, le economía, la política, las relaciones internacionales, la antropología, la sociología, el sistema jurídico, la estadística, la química, la ecología y otras disciplinas. La complejidad y el gran número de disciplinas involucradas en el problema hacen que no haya quién domine todos los aspectos del fenómeno y que los análisis y recomendaciones basados en una sola disciplina tengan una alta probabilidad de ser errados o al menos muy incompletos. No sorprende entonces que las políticas contra las drogas tengan una alta probabilidad de fracasar y tener “consecuencias no buscadas” que no prevengan su éxito9 . La solidez del conocimiento y contribución de las diversas disciplinas varía, y en muchos casos son inciertos y precarios. La falta de conocimiento sobre aspectos importantes de la temática de las drogas psicoactivas es muy grande tanto en lo que respecta a las ciencias sociales como a las “duras”. Por ejemplo, el efecto de las drogas sobre los usuarios es frecuentemente impredecible y tiende a depender, entre otros factores, del estado de ánimo del usuario y del entorno físico y social en el que las drogas se consumen. El grado en el que las drogas son sustitutas o complementarias entre sí no es claro. Tampoco se sabe mucho del efecto del uso de una droga sobre las probabilidades de promover la adicción a otra10 . En cuanto a las estructuras e instituciones sociales, se sabe muy poco respecto a factores clave como las características que hacen que algunas sociedades sean más proclives que otras al consumo, producción y tráfico de drogas11 .
9
Políticas diseñadas solamente por un economista pueden generar reacciones políticas que obstaculizan la obtención de los resultados buscados, y las políticas diseñadas solamente por un científico político frecuentemente tienen efectos económicos negativos. Por ejemplo, políticas que eliminen cultivos ilícitos pueden tener efectos negativos sobre el medio ambiente si causan un desplazamiento de los plantíos, y profundos problemas sociales al causar desplazamientos de personas y facilitar el reclutamiento de grupos armados ilegales, etcétera. Algunos estudiosos como LaMond Tullis (Unintended Consequences. Illegal Drugs & Policies in Nine Countries, Boulder, Lynne Rienner, 1995) consideran que las “consecuencias no buscadas” son simplemente efectos de las políticas, en lugar del resultado de una formulación de políticas dentro de un marco muy estrecho que no responde a la complejidad del problema. 10 Por ejemplo, con frecuencia se afirma que el consumo de marihuana induce el de otras drogas más fuertes. Sin embargo, quienes hacen esta afirmación no explican si los elementos químicos de la marihuana crean necesidad de uso de otras sustancias químicas o si simplemente hay personas que desean experimentar y empiezan con una droga que se percibe como de menor riesgo. Si el primer caso es cierto, la prohibición de la marihuana afectaría el consumo de cocaína y heroína, pero si lo cierto es lo segundo, ése no sería cierto. 11 Francisco E. Thoumi, El imperio de la droga: narcotráfico, economía y sociedad en los Andes, Bogotá, Planeta-IEPRI, 2002, Cap. 2.
170
FRANCISCO E. THOUMI
La falta de certidumbre en el conocimiento también se extiende al ámbito de la moral y la ética. ¿Cómo escoger la posición éticamente superior al comparar la de un padre que apoya la criminalización de la posesión de dosis personal, porque no quiere que su hijo o hija sea víctima de los vendedores de droga, con la de otro padre que la rechaza porque no quiere que si su hijo o hija comete un error tenga un récord criminal de por vida? Esta escogencia se basa en valores personales, pero no hay un criterio absoluto para afirmar que una posición es superior a la otra. El peso de factores éticos y morales en la formulación de políticas contra las drogas presenta otros problemas importantes. En primer lugar, como la ética y la moral difieren entre diversos individuos y sociedades, no puede existir un consenso universal respecto al uso de las drogas. En particular, existe un conflicto entre posiciones como la de la ONUDD mencionada anteriormente, que considera que las drogas en las listas de las convenciones solamente pueden tener usos médicos y científicos, y quienes consideran que pueden existir usos recreativos y rituales. Este conflicto se traduce en un desacuerdo sobre las metas de las políticas. Para quienes niegan la posibilidad de usos recreativos o rituales, todo uso diferente del médico o de investigación científica es un abuso de las drogas12 . De ahí que buscar eliminar las drogas que no tienen hoy usos médicos o científicos sea un imperativo de política para ellos. Para quienes consideran legítimos los usos recreativos y rituales, el problema no es eliminar las drogas sino restringir su uso para controlar los posibles costos sociales que pueda generar. La falta de consensos sobre el papel de las drogas en la sociedad y sobre las metas de las políticas hacia las drogas es reflejo de diferencias profundas en las culturas de los países involucrados. Por ejemplo, en la cultura puritana estadounidense se considera que buscar estados alterados de percepción mental es pecaminoso y señal de debilidad de carácter. En la Grecia antigua y en muchas sociedades indígenas americanas buscar estos estados es parte de la experiencia de la vida humana13 . La falta de consenso trasciende lo moral y ético y se extiende a otras dimensiones. Por ejemplo, muchos intelectuales en los países andinos niegan la importancia de la ética y la moral en la formación de las políticas prohibicionistas mundiales, las que interpretan como una expresión del imperialismo económico. Al respecto, es común escuchar que el prohibicionismo es un esfuerzo de Estados Unidos para obtener grandes beneficios: “lejos de generar cualquier riqueza en Colombia, [las
12 Por eso en los documentos de la ONUDD nunca se habla del uso de drogas ilegales sino de su abuso. 13 Por eso, en Grecia, Baco era un dios, y en las comunidades nativas en América, las drogas se usan para comunicarse con los espíritus de los antepasados, hacer tratos comerciales, facilitar la interacción social, etcétera.
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
171
drogas ilegales] han ahogado al país en corrupción y violencia. En Estados Unidos el negocio de las drogas aumenta el producto bruto interno. En Colombia lo destruye”14 . Esta afirmación no tiene ninguna base en economía pero genera sentimientos exculpatorios y hace que los colombianos se sientan víctimas de las políticas imperialistas de Estados Unidos. La generalización de estas creencias entre algunos periodistas e intelectuales hace virtualmente imposible tener un diálogo fructífero con quienes tienen posiciones diferentes. Es interesante ver por qué la afirmación anterior no tiene asidero en economía. El proteccionismo de la producción nacional se hace generalmente imponiendo aranceles, cuotas y otras medidas paraarancelarias que aumentan los recaudos del Estado y disminuyen las importaciones. La prohibición de las drogas encarece enormemente sus importaciones. En efecto, Estados Unidos paga la cocaína colombiana a precios al menos 20 veces mayores que si fuera legal. Por consiguiente, el prohibicionismo transfiere recursos al extranjero y disminuye la demanda agregada en ese país. Además, para que la afirmación sea válida se requiere además que el prohibicionismo no tenga otros efectos negativos, como aumentos en corrupción, promoción de organizaciones criminales, alienación de grupos minoritarios, etcétera, que afecten negativamente el desarrollo económico a mediano y largo plazo. Si no fuera así, estaríamos ante una novedosa teoría del desarrollo económico a través de la ilegalidad que recomendaría que en Colombia se prohibiera la importación de bienes con alta demanda, como los cigarrillos y los teléfonos celulares, y así, los contrabandistas tendrían grandes ganancias que contribuirían al desarrollo y enriquecimiento del país. A las diferencias anteriores de percepción del problema se agregan además las asperezas causadas por los nacionalismos de los países involucrados, que aumentan la desconfianza y que contribuyen a la dificultad para aceptar las posiciones de los opositores. El hecho es que la formulación e implementación de políticas hacia las drogas que alteran la mente han estado influenciadas por una gama de factores que trascienden la problemática misma de las drogas y que involucran valores, creencias y actitudes fundamentales de las sociedades involucradas. En realidad, las drogas que alteran la mente proporcionan un campo de batalla fructífero para algunos de los enfrentamientos culturales que surgen del proceso de globalización. La complejidad de los fenómenos relacionados con las drogas que alteran la mente y la importancia de factores culturales requieren que cualquier política razonable deba reconocer que no existe un camino único y que el camino exitoso se hace al andar. En otras palabras, para que las políticas tengan éxito deben buscar
14 Antonio Caballero, “El costo de dos visas”, en Semana, No. 744, 1996, p. 139.
172
FRANCISCO E. THOUMI
comprender las causas subyacentes de los fenómenos en cuestión y adaptarse continuamente en respuesta a la experiencia ganada a través del tiempo y a los cambios y evolución de las instituciones de cada sociedad. En efecto, el proceso de formulación y adaptación de las políticas debe ser uno de ensayo y error, en el que hay que aceptar que la probabilidad de errar en el corto plazo es muy alta.
LA CONCENTRACIÓN DE LA PRODUCCIÓN Y DEL CONSUMO DE DROGAS Y LAS CARACTERÍSTICAS DE LOS PAÍSES QUE LOS CONCENTRAN
¿Por qué hay países que concentran la producción, el tráfico y el consumo de drogas? La respuesta a esta pregunta no es sencilla y las respuestas propuestas generalmente no son satisfactorias. En Colombia se ha afirmado que la pobreza, la desigualdad en la distribución de la riqueza y del ingreso, las crisis económicas, la corrupción, la posición del país a medio camino entre los campos de cultivo tradicional de coca en Bolivia y el Perú y lugares de alta demanda en Estados Unidos han sido factores determinantes de la producción en Colombia. Como se ha demostrado empíricamente15 , los primeros cuatro factores mencionados están presentes en muchos otros países que no han concentrado la industria ilegal. De hecho, hay países más pobres, que han padecido más crisis económicas y de mayor intensidad y que muestran tendencias de mayor corrupción en los gobiernos que en Colombia, los cuales no han desarrollado la industria de drogas ilegales. En esos trabajos se ha elaborado un modelo de la teoría de la ventaja competitiva, que muestra que la concentración de la industria de las drogas ilegales en Colombia se debe a que la combinación de la geografía del país, que ha sido un obstáculo mayor para la formación de sentimientos nacionales fuertes y que ha sido determinante en la incapacidad del gobierno central para ejercer la soberanía sobre el territorio; la diversidad regional, que ha forjado lealtades locales en contraposición a lealtades nacionales; la carencia de un concepto de Estado central fuerte, tanto entre los conquistadores como entre las comunidades nativas en las que prevalecieron los cacicazgos; la carencia de unas Fuerzas Armadas fuertes que generen identidad nacional; la violencia, que ha destruido comunidades y desplazado y desarraigado un enorme número de personas, y destruido muchas familias tanto nucleares como
15 Francisco E. Thoumi, op. cit., 2002; F. Thoumi, “Why a Country Produces Drugs and How This Determines Policy Effectiveness: A General Model and Some Applications to Colombia”, en C. Rojas y J. Meltzer (Comps.), Elusive Peace: International, National and Local.Dimensions of Conflict in Colombia, Palgrave, Macmillan, 2005; F. Thoumi, “The Colombian Competitive Advantage in Illegal Drugs: the Role of Policies and Institutional Changes”, en Journal of Drug Issues, No. 35, 1, invierno de 2005.
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
173
extensas; la falta de un enemigo externo (en Colombia, los grandes conflictos siempre han sido internos), entre otros factores, han contribuido a que en Colombia haya un capital social aglutinante que se limita a miembros de la familia y algunas amistades cercanas, pero que haya una carencia enorme de capital social abarcador que cree puentes entre diversos grupos sociales y que genere solidaridad, confianza y reciprocidad dentro de la sociedad en un ámbito amplio. El proceso de desarrollo en Colombia después de la Segunda Guerra Mundial debilitó los controles sociales al comportamiento impuestos por la religión, la familia, los grupos de amigos, las escuelas y colegios, y otras instituciones semejantes. La gran urbanización y las fuertes demandas sobre los recursos del Estado hicieron que la inversión en los sistemas de justicia y policía disminuyeran en términos relativos dentro del gasto público, debilitando la capacidad del Estado para hacer cumplir la ley y resolver conflictos. En otras palabras, en Colombia se dio un proceso en el que los controles al comportamiento individual establecidos por el Estado y las instituciones de la sociedad civil se debilitaron de manera más fuerte y dramática que en otros países de América Latina. El debilitamiento institucional ha sido terreno fértil para que Colombia tenga el movimiento insurgente más antiguo del mundo y para que las actividades económicas ilegales florezcan. Colombia ha sido el primer productor de dólares falsos, el primer productor de sicarios y el primer productor de secuestros extorsivos en el mundo. Es el primer o segundo exportador latinoamericano de prostitutas a Europa y Japón y es un productor de pasaportes y euros falsos de primera calidad16 . Colombia es el país donde carteles anuncian que una propiedad no está en venta, para evitar escrituras fraudulentas; es el país en donde se acuñó la palabra “desechable” para referirse a personas víctimas de procesos de “limpieza social”; es donde a los asesinatos efectuados por grupos armados ilegales se los llama “ajusticiamientos”. En Colombia los periódicos diariamente informan sobre grandes fraudes y crímenes de cuello blanco y en donde cualquier transacción o negocio público tiene que ser puesto en tela de juicio y revisado en varios niveles para evitar la expoliación de los bienes públicos. Al capitalismo colombiano se lo llama “salvaje”, es decir, en él no se aplican las reglas de mercado asociadas a un sistema que lleve al beneficio social. El hecho es que Colombia tiene un déficit extremo de capital social abarcador y un nivel muy bajo de confianza.
16 Es interesante notar cómo la gran proclividad a la economía ilegal y criminal ha permitido desarrollar nichos de exportación legal asociados a la economía ilegal. Así, las únicas exportaciones de la rama automotriz fuera de la Comunidad Andina de Naciones son blindajes para carros; la industria de confecciones exporta magníficos chalecos antibalas y la industria de seguridad exporta servicios a Irak y Afganistán.
174
FRANCISCO E. THOUMI
Todos los seres humanos tienen tendencias muy fuertes al egoísmo y al beneficio individual. La función principal de las instituciones sociales es precisamente establecer controles al comportamiento individual, en beneficio de la comunidad como un todo. La situación colombiana refleja un individualismo desbocado, debido a que los controles sociales y estatales al comportamiento individual, que siempre fueron relativamente débiles, desaparecieron dentro de grupos importantes de la sociedad. Los miembros de estos grupos son individualistas extremos cuyos comportamientos son asociales y contribuyen a la destrucción del capital social que hubiera existido. Para estos individuos los efectos de sus acciones sobre las demás personas son simplemente irrelevantes. Es decir, el bienestar del resto de la sociedad es algo que no se tiene en cuenta en sus procesos de toma de decisiones17 . Todo lo anterior hizo que Colombia hubiera sido el mejor sitio para el desarrollo de la industria de la coca y la cocaína18 . Por eso la causalidad de la industria ilegal debe verse dentro de un proceso evolutivo y no como un fenómeno exógeno al país. Las debilidades institucionales de Colombia hicieron que éste fuera el mejor lugar para su desarrollo. Una vez establecida, la industria ilegal actuó como un catalizador que aceleró el proceso de descomposición social y deterioro institucional que venía de antaño. En este sentido, las drogas ilegales no son la causa de los problemas actuales aunque contribuyen a que sean más graves. En efecto, la industria de drogas ilegales es un síntoma de problemas sociales no resueltos que se expresan en el desarrollo de guerrillas, paramilitares, narcotráfico y crímenes de cuello blanco19 . La situación en Estados Unidos es semejante pero concentrada en el lado de la demanda de drogas ilegales. Es notable que el consumo de drogas ilegales en Estados Unidos esté concentrado en dos grupos claramente definidos. El primer
17 En algunos casos hay pequeñas excepciones. Por ejemplo, para los sicarios de las comunas nororientales de Medellín de finales de los años ochenta nadie contaba para ellos más allá de la familia inmediata, especialmente la madre. 18 Un argumento semejante explica por qué Afganistán concentró la industria del opio y la heroína. Véase Francisco E. Thoumi, “Ventajas competitivas ilegales, el desarrollo de la industria de drogas ilegales y el fracaso de las políticas contra las drogas en Afganistán y Colombia”, en Análisis Político, No. 54, mayo-agosto de 2005, pp. 30-48. 19 Debo reconocer que hay otra corriente de pensamiento que considera que el desarrollo de los grupos guerrilleros y paramilitares y de la industria ilegal son calamidades que no han logrado acabar con la institucionalidad colombiana. Para esta corriente, las instituciones son y han sido muy fuertes, pues han resistido la embestida de tantas calamidades. Véase Fernando Cepeda [Ed.], Fortalezas de Colombia, Bogotá, Planeta, 2004). Esta interpretación de la problemática colombiana es muy atractiva para quienes han tenido el control político y económico del país, pues presenta a las guerrillas, paramilitares y narcotraficantes como forasteros que no han sido producto de la sociedad colombiana ni han surgido de las deficiencias de ésta. Por consiguiente, dentro de este marco de referencia no es necesario cambiar los comportamientos de las élites, y la única política razonable hacia las drogas, las guerrillas y los paramilitares es la aplicación de la ley, que se considera legítimamente aplicable a todos los colombianos. En el caso de las drogas, la respuesta son las políticas represivas y punitivas actuales.
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
175
grupo está formado por jóvenes de 12 a 20 años que consumen aproximadamente el 20% de las drogas ilegales y constituyen el 80% de los usuarios20 . El segundo grupo está formado por adictos mayores que aunque solamente son el 20% de los usuarios, consumen el 80% de las drogas ilegales21 . La experiencia muestra que una vez un joven supera los 20 años sin probar drogas ilegales, la probabilidad de que las pruebe es muy baja. Además, también está demostrado empíricamente que la mayoría de quienes han probado drogas ilegales deja de hacerlo por su propia cuenta antes de cumplir 30 años. Esta evidencia muestra que las políticas contra las drogas deben concentrarse en esos dos grupos. Por un lado, deben tratar que los jóvenes entre 12 y 20 años no prueben las drogas, y por otro lado, deben concentrarse en programas de tratamiento de los adictos mayores. La proclividad al consumo de drogas tanto legales como ilegales en la sociedad estadounidense refleja los profundos cambios sociales que ha experimentado durante los últimos sesenta años, los cuales han destruido una cantidad importante de capital social abarcador22 . La gran complejidad de la sociedad estadounidense hace muy difícil demostrar qué cambios han sido las causas de la erosión del capital social y del aumento en la demanda de drogas. Los siguientes han sido algunos de los cambios más importantes que se deben explorar para entender por qué las defensas sociales frente a las drogas ilegales se han debilitado. La evolución de la familia ha sido un factor importante en esos procesos. El desarrollo económico y la movilidad laboral han hecho que la familia extensa se disuelva. Los hijos se mudan de la casa paterna siendo muy jóvenes, muchas veces a los 18 años, y con frecuencia sus empleos los llevan a lugares distantes de sus padres. En la mayoría de los casos, los abuelos han dejado de desempeñar un papel importante en la educación y socialización de los nietos. La familia nuclear muestra hoy tasas muy altas de divorcio, y en muchas ocasiones, simplemente no se forma. El madresolterismo es muy alto y hoy no es estigmatizado. Los embarazos de madres teenagers, es decir, de niñas en edades formativas, han aumentado sustancialmente. En muchos casos se tiene a niñas criando niños, muchas de las cuales no están en condiciones de socializar razonablemente a las nuevas generaciones.
20 David Boyum y Peter Reuter, An Analytic Assessment of U. S. Drug Policy, Washington, American Enterprise Institute, 2005. 21 Ibid. 22 Francis Fukuyama, Trust. The Social Virtues and the Creation of Prosperity, New York, The Free Press, 1996; Robert D. Putnam, Bowling Alone: the Collapse and Revival of the American Community, New York, Simon and Schuster, 2000.
176
FRANCISCO E. THOUMI
La familia nuclear también está amenazada por la condición de los empleos. A partir de la Segunda Guerra Mundial el empleo femenino fuera de la casa aumentó notablemente y hoy en la mayoría de las parejas ambos miembros trabajan fuera de la casa. Las instituciones educativas no se han adecuado suficientemente a estos desarrollos, creando problemas para la socialización y educación de los niños. Al respecto, vale la pena resaltar un punto muy simple: el horario escolar fue establecido hace mucho tiempo bajo el supuesto de que los chicos que regresan al hogar a las 2:30 o 3 de la tarde encuentran en casa un adulto, bien sea la madre o los abuelos, que los supervisa hasta que el padre regresa de su trabajo. Hoy en día muchos chicos regresan a casa y son “supervisados” por el aparato televisor. Es claro que la sociedad requiere un cambio institucional que permita que adultos supervisen a los jóvenes entre la hora en que salen de la escuela y la hora en que los padres regresan del trabajo23 . Las vacaciones escolares también responden a adaptaciones institucionales que surgieron en respuesta a situaciones tecnológicas superadas. Las vacaciones de verano duran cerca de tres meses y fueron programadas cuando el país era primordialmente rural y el sector agropecuario en el que predominaban las granjas familiares requería la mano de obra de los menores de cada familia durante el verano. Cuando el país se urbanizó, estas vacaciones también fueron funcionales, debido al muy fuerte calor en los edificios escolares. En el mundo actual, con aire acondicionado y sin granjas familiares, las vacaciones escolares presentan un problema de supervisión de la muchachada que no ha sido resuelto. En Estados Unidos existió el mito de la asimilación fácil de los inmigrantes (el melting pot u olla en la que los diferentes componentes se diluían y perdían su especificidad). Esto fue bastante cierto mientras la mayoría de los inmigrantes fueron blancos europeos, pero nunca fue cierto para los negros, inmigrantes involuntarios, ni para los mexicanos o nativos americanos. En las últimas décadas la inmigración coreana, india, musulmana, vietnamita y latinoamericana ha sido muy grande y ha sido más difícil de asimilar24 . Esto hace más probable que comportamientos considerados desviados o criminales por la corriente principal de la sociedad que ha formulado las leyes sean considerados aceptables por parte de algunos grupos de la sociedad. Además, durante el siglo XX una parte importante de la inmigración ha sido ilegal, lo cual ha aumentado las dificultades de asimilación y ha socavado el imperio y respeto
23 Hace unos años, durante el gobierno de Clinton, su esposa Hillary, actual senadora por Nueva York y fuerte precandidata presidencial para el siguiente período, desarrolló una campaña basada en el eslogan: “se requiere una aldea para educar un niño”. El hecho es que esa aldea no existe para un número grande de chicos. 24 Samuel P. Huntington, Who Are We? The Challenges of America’s National Identity, New York, Simon & Schuster, 2004.
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
177
de la ley. En realidad, a partir de la Segunda Guerra Mundial, más que un melting pot, Estados Unidos ha sido un sancocho (stew) en el que los diversos miembros mantienen sus identidades. La guerra más sangrienta que ha tenido Estados Unidos fue la guerra civil de 1861 a 1865, cuya causa primordial fue la lucha para eliminar la esclavitud. Esta guerra llevó a la eliminación de la esclavitud pero no acabó la segregación racial ni la discriminación legal y de facto de los negros en todo el territorio. La legislación sobre derechos civiles promulgada cien años más tarde fue una respuesta del gobierno federal a las artimañas legislativas de los estados, especialmente los del sur, que desarrollaron muchos métodos para negar a los negros sus derechos al voto, a la educación, a la vivienda y al trabajo decente. Esta legislación acabó con la segregación formal y permitió que muchos negros, especialmente los de clase media, salieran de los guetos que se desarrollaron en los cascos urbanos de muchas ciudades. Durante las últimas décadas se han desarrollado suburbios de clase media primordialmente negros que confirman la importancia de la segregación social informal. Aunque la clase media negra ha crecido notablemente, no ha sido absorbida totalmente dentro de la corriente principal de la sociedad. Por ejemplo, los matrimonios interraciales no se han generalizado. Es cierto que muchos negros tienen hoy empleos de cuello blanco en las burocracias gubernamentales, y en menor grado, en las corporaciones del sector privado. No hay duda de que ha habido avances importantes pero éstos han sido insuficientes para lograr el sueño de una sociedad ciega a las diferencias raciales. El reciente huracán que azotó a Nueva Orleáns dejó en claro ante los ojos del mundo y de la corriente principal de la sociedad estadounidense los profundos problemas de grupos importantes de ciudadanos negros en Estados Unidos. Uno de los problemas más graves generados por este proceso ha sido la descomposición de las sociedades de los guetos en los cuales se quedó el grupo de negros que carecía de destrezas para competir en la sociedad más amplia. En el gueto actual hay pocos modelos de vida para los jóvenes, puesto que la mayoría de los profesionales se mudó y muchos de los que se quedaron dependen de la seguridad social para sobrevivir. La descomposición de la sociedad y la familia negra en los guetos ha sido muy fuerte y grave y ha producido un grupo de personas desconectado de la sociedad. Éstos muestran características individualistas extremas y carencias de capital social abarcador semejantes a las de muchos colombianos25 . La situación de algunos inmigrantes, especialmente de los latinoamericanos, presenta aspectos semejantes a los de la comunidad negra de los guetos. En ambos
25 Fukuyama, op. cit.
178
FRANCISCO E. THOUMI
casos las pandillas han desempeñado un papel importante en la socialización y generación de identidad de la juventud. Dentro de estas organizaciones la violación de la ley se convierte en un rito de paso, y una pasantía por la cárcel, en un símbolo de estatus26 . No es sorprendente entonces que “los efectos sobre el desarrollo comunitario resultante del crimen y el desorden causados por los mercados de drogas sean sustanciales en los guetos de los cascos urbanos (donde residen las minorías) y bastante limitados en el resto de la nación”27 . Estos mismos actores concluyen que los efectos negativos del uso de drogas sobre la productividad de las personas están altamente concentrados en los grupos sociales minoritarios28 . La mayoría de los políticos negros apoyan fuertemente las políticas que atacan a las drogas en los lugares de origen. La importancia y concentración de las drogas en los guetos hace que los efectos negativos de las políticas represivas y punitivas se concentren en sus comunidades, por lo que para ellos tiene un gran sentido apoyar la represión a las drogas en la fuente. La suburbanización que se generalizó después de la Segunda Guerra Mundial, cuando los aumentos en el ingreso popularizaron el automóvil particular, es otro elemento que ha contribuido al debilitamiento del capital social. En los suburbios cada vivienda tiende a estar rodeada por un terreno y separada de las demás. En estos suburbios los vecinos tienen poco contacto, en muchos de ellos no hay aceras para caminar y el transporte público es precario, especialmente fuera de las horas pico. Toda salida y entrada al suburbio se hace en el auto. En este entorno la familia nuclear tiende a aislarse de sus vecinos. Además, en los suburbios los jóvenes también tienden a aislarse, pues es difícil que tengan contactos espontáneos con sus pares. En este caso, las actividades sociales tienen que ser planeadas y programadas de antemano. No es sorprendente que cuando las parejas y familias tienen problemas, el alcohol y otras drogas se utilicen frecuentemente como formas de escape. Los cambios en la estructura del comercio al detal también debilitaron a las comunidades. Los centros de las ciudades tenían una combinación de locales comerciales con oficinas y vivienda. En ellos la gente tenía bastantes vínculos entre sí. En los centros comerciales modernos las transacciones son despersonalizadas, entre individuos sin otros vínculos sociales.
26 El caso de los inmigrantes salvadoreños es interesante e ilustrativo. Sus maras (pandillas) son muy violentas y se han esparcido por todo el país. La Mara Salvatrucha 13 (MS 13) es la más famosa y organizada, con sucursales en muchas regiones del país y en El Salvador, y actualmente se está expandiendo a otros países centroamericanos. 27 Boyum y Reuter, op. cit., p. 33. 28 Op. cit., p. 32.
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
179
Durante toda su historia Estados Unidos experimentó una fuerte escasez de mano de obra. En efecto, el país disfrutó de una abundancia de recursos naturales, capital y tecnología con relación a la mano de obra. Esto permitió que los obreros ganaran salarios reales mucho más altos que los de otros países. La globalización y la notable disminución en los costos de transporte internacional han reducido la importancia de los acervos de recursos productivos de los países como determinantes de los salarios, y en el caso de Estados Unidos, han puesto a un cada vez mayor número de trabajadores a competir con los del resto del mundo. Por eso, los salarios reales en todas las ramas de productos y servicios comerciables internacionalmente han disminuido. En este proceso la distribución del ingreso se ha hecho más desigual y un grupo importante de personas que han perdido sus trabajos han sido desplazadas y marginadas. Para ellas, los trabajos que pueden obtener hoy generan salarios mucho más bajos que los que tenían en el pasado. El aumento en la cantidad de bienes y servicios disponibles también ha creado problemas, pues ha hecho que muchos bienes antiguos dejen de ser satisfactorios y que la presión para obtener la avalancha de los nuevos sea muy fuerte. Esto hace que el mismo ingreso real actual tienda a producir menor satisfacción que en el pasado29 . Esto, unido a la caída en los salarios de algunos grupos mencionada anteriormente, ha contribuido a que en cada familia los dos miembros de la pareja trabajen fuera de la casa y a que en algunos casos tengan más de un empleo y trabajen largas horas. En muchos de estos casos las tensiones familiares aumentan y las relaciones dentro de la familia se deterioran. El poco contacto entre padres e hijos, el alejamiento de los abuelos, el debilitamiento de la familia extensa y el rápido cambio tecnológico que ha hecho obsoletas las destrezas de muchos de los mayores han debilitado la comunicación, comprensión e interacción intergeneracional y han hecho que los jóvenes tiendan a confiar mucho más en sus pares que en sus padres y abuelos. En Estados Unidos se ha gestado una experiencia humana notable que ha producido la nación más poderosa en la historia de la humanidad. Sin embargo, a pesar de su gran riqueza, en los últimos sesenta años la sociedad ha tenido dificultades en la asimilación de muchos de sus ciudadanos, y el capital social que fortaleció a la sociedad en el pasado se ha diluido. Este problema se ha mantenido parcialmente escondido de la mayoría de los miembros de la corriente principal de la sociedad30 . La
29 Gregg Easterbrook, The progress paradox. How life gets better while people feel worse, New York, Random House, 2003; Barry Schwartz, The paradox of choice. Why more is less, Nueva York, Harper Collins Publishers, 2004. 30 Las inundaciones de la ciudad de Nueva Orleáns en septiembre de 2005 evidenciaron estas debilidades y mostraron que la desigualdad racial del pasado se ha mantenido para segmentos importantes de la población negra.
180
FRANCISCO E. THOUMI
evolución de la sociedad estadounidense la ha hecho proclive al consumo de drogas tanto legales como ilegales. Es de notar que hoy Estados Unidos tiene problemas de adicción tanto a drogas legales como ilegales y que el país está sobremedicado. Las adicciones que han surgido también incluyen otros comportamientos comúnmente no asociados a las drogas. Por ejemplo, hoy Estados Unidos padece una “epidemia” de obesidad sin paralelo en la historia de la humanidad. Por primera vez, en una sociedad la ansiedad e inseguridad de muchas personas hacen que abusen de la comida, al punto que un porcentaje alto de la población sea obesa. En relación con las drogas ilegales, Estados Unidos enfrenta un problema semejante al de Colombia. En ambos países la solución del “problema de las drogas” requiere reformas sociales importantes, no solamente políticas tradicionales.
POLÍTICAS Y REFORMAS Las políticas hacia las drogas ilegales se han concentrado en medidas que atacan comportamientos desviados ilegales. Estas políticas han sido primordialmente punitivas y se basan principalmente en acciones policiales y jurídicas. La meta de estas políticas es lograr que quienes tienen comportamientos desviados dejen de practicarlos por temor a las sanciones o porque pierden su libertad. En Estados Unidos, “en 1980 había menos de 20.000 prisioneros por crímenes de drogas en las prisiones estatales. En 2000 había más de 250.000 bajo custodia estatal”31. La mano dura contra los participantes en la producción, tráfico y consumo de drogas se ha acentuado fuertemente en los últimos 25 años. En 1980 se efectuaron 581.000 arrestos relacionados con las drogas. Esta cifra aumentó a cerca de 1.600.000 en 2000: “el número de personas enviadas a prisiones estatales y federales ha aumentado unas diez veces”32 . Así mismo, las sentencias se han endurecido y en muchos estados se han establecido largas sentencias mínimas obligatorias que han hecho que en algunas ocasiones los jueces encargados de aplicarlas se rebelen contra estos mandatos. En Estados Unidos no todas las políticas contra las drogas son punitivas. La prevención y el tratamiento de usuarios y adictos también cumplen un papel aunque subalterno a los esfuerzos policiales. Las políticas que tienen que ver con tratamientos son muy diversas y difíciles de evaluar. Éstas incluyen desde sesiones de consejos en las prisiones hasta tratamientos de mantenimiento con metadona, co31 Boyum y Reuter, op. cit., p. 10. En la jerga estadounidense se diferencian las prisiones que retiene a los reos juzgados de las cárceles en las que se retienen a los detenidos mientras se lleva a cabo el juicio. Estas cifras se refieren solamente a las prisiones federales y excluyen las estatales y las cárceles municipales. 32 Op. cit., p. 54.
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
181
munidades terapéuticas, programas de tratamiento de dependencia química y de desintoxicación y diversos programas de reuniones y consejos en grupo33 . Sin embargo, hay consenso respecto a la existencia de una gran brecha entre las necesidades y los tratamientos proporcionados. De acuerdo con estudios de la oficina del zar de las drogas (ONDCP), en el año 2001, 83% de quienes necesitaban tratamiento no lo obtuvieron34 . En Colombia casi todas las políticas contra las drogas son represivas y punitivas e incluyen la erradicación “voluntaria” y forzosa, manual y aérea, de cultivos ilícitos, localización y destrucción de “laboratorios” o “cocinas” donde se manufactura la droga, interdicción, confiscación y destrucción de droga ilegal y de los insumos utilizados en su manufactura, fortalecimiento del sistema de justicia, captura de los actores del negocio, extradición de los actores principales a Estados Unidos y confiscación y expropiación de los activos acumulados con dinero obtenido en el negocio de las drogas ilegales. Todas estas políticas tratan de disminuir la rentabilidad de la industria ilegal e involucran a una muy amplia gama de instituciones e individuos. El éxito de las políticas requiere la colaboración de muchas instituciones y actores dentro del sector privado. Entre éstos, el sector financiero, las agencias de finca raíz, los importadores y comerciantes de productos químicos, las empresas de transporte, los contadores, abogados, asesores financieros, químicos, y en general, de todos aquellos que entren en contacto con la industria ilegal. Además, dentro del sector público involucran a las fuerzas de seguridad e inteligencia, el sistema judicial, el Ejército, la Policía, el sector legislativo, diversos ministerios, como los de defensa, agricultura, medio ambiente, comercio, etcétera. El desarrollo alternativo es la principal “zanahoria” dentro del arsenal de políticas contra las drogas. Dichos programas también buscan disminuir la rentabilidad de los cultivos ilícitos con relación a la rentabilidad de otras actividades rurales. En el mundo éste ha sido un caso de aprendizaje sobre la marcha que empezó buscando cultivos viables para las zonas cocaleras, lo que probó no ser suficiente para que los campesinos abandonaran los cultivos ilegales, pues encontraron muchas dificultades en su comercialización, resistencia a las plagas, fluctuación de precios, etcétera. De ahí se evolucionó a programas de desarrollo rural integrado, que incluyen infraestructura, servicios públicos, educación, salud, financiamiento y fortalecimiento de las comunidades. Además, como complemento, se han desarrollado otros programas que buscan generar empleo en zonas proveedoras de mano de obra a las regiones de cultivos ilícitos.
33 Op. cit., pp. 57-58. 34 Op. cit., p. 63.
182
FRANCISCO E. THOUMI
La experiencia de los programas de desarrollo alternativo en todos los países en donde se han aplicado muestra que tienden a desplazar los cultivos ilegales a otras regiones o países. Esto es bien conocido como el efecto “globo” y hace que en la práctica los proponentes de estos programas en el ámbito nacional implícitamente aceptan que, en caso de éxito, los cultivos ilegales se desplacen a otros países. Es necesario reconocer que el efecto “globo” es difícil de medir, por lo que su magnitud siempre puede ser cuestionada. Sin embargo, es posible afirmar que al reprimir los cultivos en un lugar éstos tenderán a moverse a los sitios más vulnerables, es decir, en los que existan las condiciones para su desarrollo. Por eso, en el caso colombiano reciente los cultivos se han desplazado dentro del país a lugares más distantes de los mercados internos y donde no haya presencia estatal fuerte. Todas estas políticas han sido formuladas dentro de un contexto de “guerra contra las drogas” en el que toda arma es buena para luchar contra el mal, por lo que los formuladores de políticas restan importancia a algunos de sus efectos complejos e indirectos. Así, se han desestimado las contradicciones entre su aplicación e implementación y entre sus efectos. Un ejemplo de estas contradicciones ha surgido de la aplicación del tratado de extradición a principios de los años ochenta, que generó el narcoterrorismo como reacción de los “carteles”, lo que debilitó la capacidad del Estado para implementar otras políticas. Otro ejemplo: la erradicación aumenta los precios de la coca, lo que aumenta los incentivos para establecer nuevos cultivos, al menos en otros lugares. El éxito de las políticas requiere un alto grado de coordinación que trasciende la capacidad de muchos gobiernos. Es necesario coordinar los esfuerzos de la Policía, el Ejército, el sector judicial, las agencias de seguridad e inteligencia, y el Ministerio de Agricultura, entre otros. La erradicación forzosa debe estar acompañada de programas de fortalecimiento comunitario, sin los cuales debilita la ya baja lealtad de la población al Estado en esas zonas, lo que dificulta el éxito de las políticas en el mediano y largo plazo. Las políticas no han sido formuladas como resultado de un proceso de concertación nacional que forje un consenso sobre la necesidad de dichas políticas. Por consiguiente, muchos de los actores necesarios para su éxito no están convencidos de la bondad de éstas, lo cual los coloca en una situación de vulnerabilidad a la corrupción. Es notable, por ejemplo, que Colombia no tenga una política de Estado respecto a las drogas ilegales, lo cual ha hecho que las políticas reflejen situaciones coyunturales y las prioridades de cada gobierno. Además, esta carencia muestra que no existe un compromiso coordinado de la sociedad para eliminar la industria ilegal. Sin embargo, las políticas contra las drogas han sido formuladas como si el papel principal del Estado fuera acabar con la industria ilegal; es decir, en teoría, deberían tener una altísima prioridad para todas las agencias estatales. El hecho es que para muchos
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
183
actores estatales involucrados las drogas tienen una prioridad relativamente baja, lo cual hace que la implementación de las políticas sea muy deficiente. Otro problema de las políticas contra las drogas es que éstas no se pueden evaluar, al menos utilizando los modelos y criterios de evaluación desarrollados en economía y otras ciencias sociales. Esto parece una contradicción pero no lo es. El punto es que las políticas han sido formuladas desde la perspectiva moral de donde se deriva el enfoque de la “guerra contra las drogas”, desde el cual cada política es simplemente un arma distinta cuyos efectos son una contribución al esfuerzo guerrero. Si al usar el arma se generan algunos efectos nocivos, como un daño al medio ambiente, ésos no son atribuibles al arma sino a las causas de la guerra, es decir, a la industria de drogas ilegales. Se acepta que estos efectos nocivos son indeseables y lamentables, pero son responsabilidad del enemigo. Por eso, sistemas de evaluación como los usados en economía que miden costos y beneficios de cada política, y que permiten seleccionar las políticas que tienen un menor costo por unidad de beneficio, simplemente no tienen cabida. Dentro de la lógica de la “guerra contra las drogas” las evaluaciones de política pueden buscar formas de disminuir los “daños colaterales”, de mejorar la eficacia de las políticas para lograr sus metas y para validar las políticas, pero nunca para ponerlas en tela de juicio. En el caso de las fumigaciones aéreas, por ejemplo, es posible evaluar la efectividad de un herbicida y considerar su reemplazo pero no evaluar la política misma para considerar su eliminación. Infortunadamente, el “problema de las drogas” no se resuelve con políticas punitivas tradicionales. La producción, el tráfico y el consumo de drogas son reflejos de problemas estructurales, institucionales y culturales profundos de las sociedades en las que esas actividades han crecido. Las políticas se basan en un modelo en el que el problema es que algunas personas en la sociedad tienen comportamientos desviados que hay que corregir, y que para eso basta con sancionar a los criminales y cambiar los incentivos económicos. En otras palabras, no es necesario efectuar reformas en la sociedad para disminuir, por un lado, la necesidad que la gente siente de usar drogas y, por el otro, la proclividad a las actividades ilegales rentables. Tanto Estados Unidos como Colombia han padecido procesos en los que su capital social abarcador se ha destruido o debilitado, lo que ha hecho de los dos países terrenos fértiles para el consumo, tráfico y producción de drogas ilegales. Las debilidades de las sociedades estadounidense y colombiana se complementan de manera muy funcional. Es como si la relación entre ambas hubiera sido un matrimonio hecho en el infierno. Los formuladores de políticas en ambas sociedades niegan la importancia de estas debilidades y proceden con la “guerra contra las drogas” como si el “problema” no tuviera raíces profundas. El punto es simple: mientras en ambas sociedades no se reconozca la necesidad de reformas sociales
184
FRANCISCO E. THOUMI
que produzcan sociedades más razonables, no será posible resolver el “problema de las drogas” aunque algunas veces se logren algunos éxitos. Es claro también que este diagnóstico no es popular y que muchos de los poderes actuales en ambas sociedades lo rechazan. A nadie le gusta que se le pida cambiar, aunque sí que se les pida cambiar a quienes tienen comportamientos definidos como desviados y antisociales por la legislación vigente. Además, todos los trabajos sobre capital social muestran que cuando hay cambios sociales que lo deterioran, éste se diluye rápidamente, pero que su reconstrucción es lenta, difícil e incierta35 . Por consiguiente, lo más probable es que se continúe con las políticas actuales y que en el futuro se busquen nuevas explicaciones que justifiquen la continuación de las políticas represivas actuales cuando éstas no logren sus propósitos. Esta conclusión no es satisfactoria para muchos políticos porque requiere cambios en los comportamientos sociales difíciles de obtener. Estos cambios requieren gran liderazgo, persistencia y, en muchos casos, recursos y reformas sociales importantes. Sin duda, es mucho más fácil adherir a las políticas represivas aunque éstas no sean eficaces en el largo plazo. Por eso, irónicamente, los políticos “duros” contra las drogas son en realidad muy blandos porque niegan la complejidad del fenómeno que desean regular y así no toman la ruta de políticas difíciles pero necesarias, sino que aplican la fuerza para parecer “duros”. En el mundo actual encontramos que la fuerza como arma de política es cada vez menos eficaz. El caso de las drogas es un caso clásico en este aspecto.
35 Fukuyama, op. cit.; Putnam, op. cit.
TRANSFORMACIÓN Y EFECTOS DE LA COOPERACIÓN ANTIDROGAS ENTRE COLOMBIA Y ESTADOS UNIDOS (1970-2000)
Alexandra Guáqueta*
La visita del presidente Álvaro Uribe al rancho de su colega estadounidense George W. Bush en Texas, el pasado 4 de agosto de 2005, es un claro indicador de uno de los aspectos fundamentales de la relación bilateral Colombia-Estados Unidos: los dos países son buenos amigos y aliados. Esta tendencia merece especial atención si se tienen en cuenta al menos dos de los rasgos de las relaciones Estados UnidosAmérica Latina. Primero, las tensiones políticas entre Estados Unidos y la mayoría de los países de la región han sido históricamente recurrentes. Y, segundo, cuando el tema de las drogas ha estado en la agenda bilateral y en una posición importante, con frecuencia ha sido objeto de roces políticos y hasta rupturas diplomáticas. Así ha ocurrido, por ejemplo, entre Estados Unidos y Bolivia, México, Perú y Panamá. En cambio, las drogas y el narcotráfico han estado en la agenda Colombia-Estados Unidos por más de 30 años, y sólo entre 1995 y 1997, durante las administraciones Clinton y Samper, fueron objeto de una grave crisis diplomática. Desde que Colombia se unió a la guerra contra las drogas en los setenta, los dos países han construido una sólida cooperación para la lucha antidrogas1 . No obstante, a pesar de la amistad, la estrecha cooperación antidrogas ha tenido varios efectos contraproducentes. Expertos han señalado la existencia de varios “daños colaterales”: las demoras y errores en la implementación de los programas de desarrollo alternativo han reducido la voluntad de los habitantes rurales para erradicar los cultivos de coca; la erradicación aérea masiva ha causado des* 1
D. Phil. en Relaciones Internacionales de la Universidad de Oxford, actualmente directora académica de la Fundación Ideas para la Paz, Bogotá. Este trabajo no necesariamente refleja la posición de la Fundación. Alexandra Guáqueta, “Change and Continuty in US-Colombian Relations, 1970-1998”, tesis doctoral, University of Oxford, Somerville College, 2002 y “Change and Continuity in the US-Colombian Relations and the War against Drugs”, en Journal of Drug Issues, Vol. 35, No. 1, 2005.
186
ALEXANDRA GUÁQUETA
plazamiento y, posiblemente, daños a la salud y al medio ambiente; se han debilitado las instituciones democráticas al incumplir disposiciones legales que regulan la fumigación; y, al no tener en cuenta las opiniones de líderes locales sobre el tema, se ha erosionado el control civil sobre los militares, e indirectamente se ha promocionado la violación de derechos humanos por parte de la fuerza pública colombiana2 . Otros señalarían que el prohibicionismo mismo es el que ha hecho posible que grupos armados ilegales se lucren del negocio para sostener conflictos armados violentos y financiar acciones terroristas3 . Existen, sin embargo, otros daños colaterales, que se argumentarán en este ensayo. Primero, la estrecha cooperación antidrogas ha cambiado ciertas “reglas de juego” implícitas sobre la relación entre Estados Unidos y Colombia, reglas sobre qué tanto se involucra o no Estados Unidos en los asuntos domésticos de su amigo. Hoy día, la “distancia prudente” que Estados Unidos mantuvo durante tanto tiempo se ha perdido. Algunos indicadores son la existencia y el volumen de asistencia militar para operaciones antidrogas y contra grupos armados ilegales, la fuerte presencia de la United States Agency for International Development (USAID) y sus contratistas en proyectos productivos y gobernabilidad local, la extradición de miembros de los grupos armados ilegales a Estados Unidos y la intervención política de dicho país en cuestiones relacionadas con el conflicto, la paz y otros asuntos domésticos. Esto ha hecho que, irónicamente, las relaciones bilaterales sean hoy mucho más complejas de lo que eran antes. El manejo de la amistad y la continuidad de la cooperación antidrogas ahora son más difíciles. Como se explica más adelante, una de las razones es la politización de “Estados Unidos” en Colombia como tema y actor. A diferencia de lo que ocurría en el pasado, existen muchos más debates internos y críticas sobre las políticas de Estados Unidos4 . Segundo, la presencia de Estados Unidos en Colombia ha hecho que las relaciones entre Colombia y Europa también se hayan vuelto más difíciles, debido a los desacuerdos entre Estados Unidos y Europa sobre la mejor forma de
2
3 4
María Clemencia Ramírez, Kimberly Stanton y John Walsh, “Colombia: A Vicious Cycle of Drugs and War”, en Coletta Youngers y Eileen Rosin (editoras), Drugs and Democracy in Latin America. The Impact of U.S. Policy, Boulder, London, Lynne Rienner Publishers, 2005. Recientemente el argumento fue hecho para el caso de Afganistán; véase John Simpson, “Rethinking the War on Drugs”, BBC News, octubre 7 de 2005. La politización del tema “Estados Unidos” es relativamente nueva en Colombia, no en el resto del continente. Cómo puede Estados Unidos ejercer influencia y prestar asistencia a otros países más pequeños sin resquebrajar la autoridad del Estado asistido y sin generar reacciones contraproducentes siempre han sido un reto para el hegemón en América Latina. Por ahora, la única lección aprendida perceptible en Washington es que Estados Unidos debe guardar una suerte de “bajo perfil” en sus intervenciones, algo que no siempre logra.
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
187
abordar el conflicto y las drogas5 . De otra parte, la alineación de Colombia con Estados Unidos, dados los desacuerdos con Europa, ha hecho difícil el proceso de construcción de nación y la obtención de legitimidad del gobierno colombiano entre sus opositores, los cuales miran a Europa como referente en lo concerniente a las políticas para la superación del conflicto, incluidas algunas políticas antidrogas, y, en general, como modelo político y económico. Tercero, las relaciones entre Colombia y la región andina se han visto afectadas por a) los efectos del conflicto mismo (desplazados y traspaso de grupos armados ilegales), que algunos sectores sociales y políticos dentro de los países vecinos atribuyen a las políticas antidrogas vistas como impuestas por Estados Unidos, y b) la presencia como tal de Estados Unidos en Colombia, la cual genera temores, infundados o no, sobre las “verdaderas intenciones” del hegemón en la región y produce fuertes sentimientos de rechazo. Así, lograr la cooperación de la región para la superación del conflicto y el control de drogas se ha vuelto políticamente más problemático. Las experiencias con Ecuador y Venezuela ponen el problema en clara evidencia6 . Este escrito describe el proceso de expansión e institucionalización de la cooperación bilateral antidrogas y destaca los elementos de cambio y continuidad en las relaciones bilaterales Colombia-Estados Unidos en cuatro períodos 1) los setenta, 2) los ochenta, 3) 1989 a 1998 y 4) desde el Plan Colombia en adelante, es decir, la fase actual. El texto concluye con una reflexión sobre los retos políticos para Estados Unidos y Colombia en el manejo actual de sus políticas frente a las “drogas del conflicto”.
LA EXPANSIÓN DE LA COOPERACIÓN ANTIDROGAS COLOMBIA-ESTADOS UNIDOS Contrario a lo que la literatura tradicional sobre el narcotráfico y las relaciones Estados Unidos-América Latina sugeriría, ni Estados Unidos impuso a Colombia el prohibicionismo valiéndose de la coerción, ni los desacuerdos, desde que se iniciaron las acciones antidrogas, han sido tan profundos o tan frecuentes, comparados con el récord de la región. La experiencia de Colombia y Estados Unidos en la guerra contra las drogas y el narcotráfico, en cambio, ha sido de cooperación: más o menos cercana según la época, pero, en general, existente. No obstante, es nece5 6
Joaquín Roy, “Europe. Niether Plan Colombia Nor Peace Process. From Good Intentions to High Frustrations”, en Miami Eropean Union Center, Working Paper Series, Vol. 2, No. 7, junio de 2002. En estos casos existe, por supuesto, la otra cara la moneda, el contexto político del momento en la región, el cual es relativamente adverso a Estados Unidos y contrasta con el ambiente de consenso interamericano y el optimismo de comienzos de la década de 1990.
188
ALEXANDRA GUÁQUETA
sario mencionar que hay una gran excepción a la tendencia de cooperación: la crisis diplomática entre las administraciones Clinton y Samper en 1995-1997, cuando Estados Unidos descertificó a Colombia por cuenta de la entrada de dineros del cartel de Cali a la campaña electoral del presidente Samper en 19947 . En sus primeras etapas, la cooperación antidrogas que comenzó en los setenta respetó una importante regla implícita en la relación bilateral: la distancia prudente que Estados Unidos mantendría de los asuntos internos en Colombia. Con el tiempo, sin embargo, y sin que ninguno de los países necesariamente se lo propusiera, esa regla se fue desvaneciendo, debido a la intensidad que fue cobrando la cooperación antidrogas y a la naturaleza misma de las políticas. De esta manera, a finales de los noventa, cuando el conflicto armado se había intensificado, Estados Unidos ya estaba involucrado “de cabeza” en Colombia en una plétora de actividades y, como el conflicto estaba entrelazado con el narcotráfico, necesariamente las políticas antidrogas terminaron conectadas al conflicto y Estados Unidos se involucró en los temas de conflicto y paz en y muchos más. Ése fue el antecedente del Plan Colombia; dicho Plan construyó sobre el legado del pasado, pero luego llevó la cooperación y el rol de Estados Unidos a un nivel distinto. Cooperación antidrogas en la década de 1970 En 1970 había medio millón de usuarios de heroína en Estados Unidos, diez veces más que en 1960; y, ya en 1971, 24 millones de estadounidenses mayores de 11 años habían consumido marihuana al menos una vez en sus vidas8 . Esta epidemia del consumo de drogas y su asociación a los disturbios sociales de la época evocaron una sensación de emergencia nacional en el gobierno de Estados Unidos, y llevaron al presidente Richard Nixon a lanzar una guerra contra las drogas, afirmando que “evitar la entrada de drogas peligrosas a Estados Unidos [era] tan importante como evitar que fuerzas armadas enemigas pusieran pie” en su país9 . Para ello, además, invitó a la comunidad internacional a hacer lo mismo. “Aunque la severidad del problema varía mucho de país a país —y es actualmente peor en Estados Unidos que en muchos países”— la cooperación internacional era necesa-
7
8 9
La certificación es una evaluación anual que el Departamento de Estado y la Presidencia de Estados Unidos hacen sobre el grado de cooperación que prestan otros países en la lucha antidrogas. Es un instrumento esencialmente político que le sirve al Ejecutivo para presionar a otros países, y al Congreso de Estados Unidos, para hacerle rendición de cuentas al Ejecutivo en la implementación de la política extranjera antidrogas. David F. Musto, The American Disease, Oxford, Oxford University Press, 1999, p. 248. U.S. Office of the Federal Register, Public Papers of the President (en adelante, PPP), Nixon, 1972, pp. 874-5.
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
189
ria “dado que la producción y elaboración de narcóticos y drogas peligrosas son inmensamente más fáciles de controlar que el paso ilegal por las fronteras nacionales”, afirmó el presidente10 . Fue así como los embajadores y jefes de misión de Estados Unidos recibieron la instrucción de “convencer” a los líderes de los países anfitriones de que “comprometieran a sus gobiernos en atacar el problema de los narcóticos con urgencia y decisión”11 . A cambio, Estados Unidos prometía “apoyo y asistencia totales”12 . Así, para 1972, Estados Unidos había firmado acuerdos antidrogas con 50 países, incluido Colombia. Reclutar a Colombia no fue difícil, lo que cuestiona la noción de que Estados Unidos impuso el prohibicionismo de manera coercitiva o que el prohibicionismo es necesariamente una aberración del puritanismo estadounidense13 . En Colombia el gobierno y la sociedad en general también tenían la idea de que las drogas, en este caso la cocaína, la heroína y la marihuana, eran nocivas14 . Por ello, Colombia tenía leyes, eso sí, algo incipientes, prohibiendo y criminalizando el consumo y producción de drogas15 , y había participado en las convenciones de Naciones Unidas que precedieron la construcción del régimen internacional antidrogas moderno junto con uno de sus pilares centrales, la llamada Convención de Viena de 1988. Para ese entonces, además, Colombia había construido una sólida amistad con Estados Unidos. De ahí que acceder a su petición de ayuda en la guerra contra las drogas era políticamente posible (no era visto como internamente costoso) y deseable; además, en la rutina de la relación, ya existía la figura de la asistencia técnica. En esta etapa inicial de la cooperación bilateral en el control de las drogas, la aún limitada asistencia de Estados Unidos consistió en ayudar a Colombia a desarrollar unas capacidades mínimas para hacer interdicción, capturas y erradicación,
PPP, Nixon, 1971, pp. 334-5. PPP, Nixon, 1973, p. 442. Nixon, 1972, pp. 874-5. Sobre la cultura prohibicionista de Estados Unidos, véase, entre otros, Mathea Falco, The Making of Drug Free America. Programs that Work, New York, Times Books, 1994; Robert J. MacCoun y Peter Reuter, Drug War Heresies. Learning from Other Vices, Times and Places, New York, Cambridge University Press, 2001, p. 66, y Musto, op. cit. El predominio de las ideas de Estados Unidos en la región se debate en Rosa del Olmo, ¿Prohibir o domesticar? Políticas de drogas en América Latina, Caracas, Nueva Sociedad, 1992. 14 Por ejemplo, cuando surgieron los primeros episodios importantes de consumo en los años sesenta y setenta, los expertos tenían muchas dificultades para producir estadísticas completas porque las familias se sentían demasiado apenadas para reportar el uso de drogas y buscar tratamientos profesionales de rehabilitación. Véase Augusto Pérez, Sustancias psicoactivas: historia del consumo en Colombia, Bogotá, Presencia, 1994. 15 La regulación de sustancias psicoactivas comenzó formalmente con la Ley 11 de 1920. Más tarde, en 1936, los artículos 270 y 271 del Código Penal introdujeron la detención en casos de producción y tráfico de opiados y cocaína, y en 1947 Colombia prohibió totalmente el cultivo de la hoja de coca. 10 11 12 13
190
ALEXANDRA GUÁQUETA
a través de la capacitación de agentes de policía colombianos por parte de la DEA, la donación de equipos y vehículos, la financiación de algunas operaciones antinarcóticos y, esporádicamente, la realización de operaciones conjuntas asesoradas por la DEA. Por su parte, la tarea de Colombia consistió en recibir la asistencia y mejorar la formulación e implementación de las políticas antidrogas. Adicionalmente, los dos países firmaron en 1979 el Tratado de Extradición. Las primeras donaciones, desembolsadas por USAID en 1971 antes de que se terminara su misión en Colombia en 1974, fueron pequeñas. Después vino un paquete de US$6 millones16 . En total, desde 1973 hasta 1977, la DEA entrenó 600 oficiales colombianos, y en 1975 estableció oficinas permanentes en Bogotá y Cali17 . Por su parte, en respuesta a sus compromisos, la administración de Misael Pastrana creó en 1973 el Consejo Nacional de Estupefacientes (CNE), y luego, en 1974, Colombia desarrolló el Estatuto Nacional de Estupefacientes: la primera legislación antidrogas completa. Adicionalmente, con la asistencia de Estados Unidos, la aduana de Colombia creó su propia oficina antinarcóticos y el delegado de la Procuraduría para la Policía Judicial adoptó funciones antinarcóticos. El DAS recibió sistemas de comunicaciones y embarcaciones, mientras que la Procuraduría recibió dos aviones y tres helicópteros para compartir con la Policía Nacional. Una de las operaciones conjuntas más conocidas y registradas en la literatura fue la llamada Operación Fulminante de 1978-79, para erradicar cultivos y desmantelar el tráfico de marihuana. Durante 180 días, la Policía Judicial se concentró en vigilar el territorio interior, incluyendo ciudades, aeropuertos y carreteras, mientras que las Fuerzas Armadas de Colombia —a las que les fueron asignadas funciones temporales de vigilancia, erradicación y aplicación de la ley en La Guajira— vigilaron los puertos marítimos y las zonas selváticas18 . Estados Unidos ayudó con vehículos, repuestos, equipos y combustible, y la DEA contribuyó con inteligencia para rastrear las rutas internacionales hasta Miami, además de enfocarse en la interdicción marítima y de las redes de distribución en Florida. Colombia, por su lado, participó con tropa y equipos. La operación empezó en noviembre de 1978 y terminó, según lo proyectado, en marzo de 1979. Tanto los funcionarios de Estados Unidos como los colombianos involucrados en la operación calificaron la experiencia como un éxito porque habían logrado trabajar bien en conjunto. De todos modos, debido a la coyuntura política de la época, muy probablemente la operación 16 U.S. Senate, Foreign Relations Committee, Foreign Assistance Authorization. Arms Sales Issue, 1718 de junio, 19-21 de noviembre, 4-5 de diciembre, 1975, pp. 616-9. 17 Ethan Nadelmann, Cops across Borders. The Internationalization of U.S. Criminal Law Enforcement, University Park, Pennsylvania State University Press, 1993, apéndice B. 18 República de Colombia, Procuraduría General de la Nación, Memorias de la Procuraduría, Bogotá, 1978-1980, p. 4.
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
191
suplió varias necesidades desde la perspectiva colombiana: el presidente Turbay demostró su “verdadero” compromiso con la causa tras los cuestionamientos de narcocorrupción al gobierno; se honró el compromiso con Estados Unidos; se redujeron el tráfico y el contrabando de marihuana en la zona, al menos por un tiempo; se ejerció mayor control sobre la Sierra Nevada, en donde había presencia guerrillera. La cooperación bilateral no estuvo exenta de discusiones. Por un lado, se generaron debates significativos entre Bogotá y Washington sobre las posibles bondades de una legalización19 . Otros puntos de discusión giraron en torno a las modalidades de las políticas y estrategias, aunque siempre dentro del marco de la prohibición; por ejemplo, la necesidad de reforzar el lavado de dinero, si usar o no paraquat en las erradicaciones20 , si el desarrollo alternativo sería útil, y qué hacer con los adictos en Estados Unidos. Finalmente, el otro asunto de discusión tocaba las responsabilidades de uno u otro país en el problema de las drogas: si la “culpa” la tenía el consumo de Estados Unidos o el tráfico de Colombia. Así lo dejaría en claro el procurador González: “En varias ocasiones yo mismo me he visto obligado a enfatizar la necesidad de aumentar la cooperación técnica y económica de Estados Unidos, no sólo porque es requisito, dado la naturaleza de sus circunstancias, pero porque ellos [Estados Unidos] están obligados a contribuir a la lucha”21 . Más adelante, Colombia articularía una posición diplomática al respecto basada en el principio de la “corresponsabilidad”. Lo interesante es que dichas discrepancias no condujeron a un conflicto diplomático, ni frenaron la prohibición en Colombia. Por el contrario, el resultado fue más cooperación y ajuste progresivo de las instituciones colombianas para llevar a cabo una lucha contra las drogas que fuera, supuestamente, cada vez más eficiente. En esto, Colombia desempeñó un papel proactivo al solicitar ayuda, pues así alimentaba la cooperación.
19 Carlos Arrieta, et al. (editores), Narcotráfico en Colombia. Dimensiones políticas, económicas, jurídicas e internacionales, Bogotá, Ediciones Uniandes, TME, 1991, pp. 302-7. 20 Memorias de la Procuraduría, 1978-1980, pp. 30-3; The Department of State Bulletin [de aquí en adelante, DOS Bulletin], 81/2050; y U.S. House, Select Committee on Narcotics Abuse and Drug Control, Fact finding Mission to Colombia and Puerto Rico, 1979. Peter Bourne, el principal asesor de Carter para la política antidroga, había producido un informe en el que argumentaba que el paraquat causaba fibrosis de pulmón cuando se fumaba marihuana que había sido fumigada con dicho componente: el antecedente de la Enmienda Percy. Más adelante, el embajador Thomas Boyatt (1980-83) apoyó el uso del paraquat con entusiasmo y trató de conseguir suficientes adherentes en Colombia y dentro del Senado de Estados Unidos para implementar un programa que combinara la sustitución de cultivos con la fumigación, U.S. Senate, Committee on Governmental Affairs, Permanent Commission on Investigations, International Narcotics Trafficking (de aquí en adelante, INT), noviembre de 1981, pp. 82-91. 21 Memorias de la Procuraduría, 1978-1980, p. 38.
192
ALEXANDRA GUÁQUETA
Al final de la década, Colombia había cosechado gran prestigio y alimentó una imagen de ser un luchador eficiente y comprometido contra las drogas, a pesar de las fallas internas. La retórica diplomática por parte de Estados Unidos fue generosa. En 1977, por ejemplo, el presidente Jimmy Carter dijo que Colombia estaba “comprometida con la forma más pura de la democracia”, y que era un “excelente ejemplo para el resto del mundo”22 . Amigos de Colombia en el Congreso de Estados Unidos hablaron del “grado de sinceridad y esfuerzo del gobierno colombiano para manejar el problema”23 . La DEA evaluó positivamente su cooperación con los agentes colombianos24 . Ni siquiera los rumores de corrupción25 en las altas esferas del sector público, que fueron registrados en el famoso Memorando Bourne, lograron alterar el ritmo de la cooperación o la percepción benigna sobre Colombia. Frente al Memorando Bourne, por ejemplo, la Embajada terminó comunicando a Colombia que el escrito no formaba parte de la política oficial, y la oficina encargada de la política exterior de drogas de Estados Unidos —el entonces Bureau for International Narcotics Matters (INM)— siguió reportando ante el Congreso de Estados Unidos que había un “serio” compromiso de Colombia y que, además, sus operaciones eran “exitosas”26 . En cambio, en otros casos, como el de Bolivia, México y Turquía, Estados Unidos optó por ejercer presión abierta y hostil mediante acusaciones públicas y recortes de asistencia, para lograr mayor compromiso con la causa27 . Cooperación antidrogas en la década de 1980 En la década de los ochenta el problema de las drogas en Colombia cambió radicalmente. Los cultivos de coca se multiplicaron progresivamente y el narcotráfico aumentó, igual que lo hicieron impactos suyos como la corrupción y la violencia. Apareció así el narcoterrorismo, la violencia ejercida por los carteles —en particular el de Medellín— para disuadir al gobierno de sus políticas antidrogas, especialmente de la extradición. Adicionalmente, tras una decisión estratégica, las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) decidieron obtener sistemáticamente recursos de la industria de drogas ilegales, sem-
22 PPP, Carter, 1977, 2, pp. 1537-8. 23 U.S. House and Senate, Foreign Assistance Related Programs Authorizations [de aquí en adelante, FARPA], 1979, pp. 132. 24 U.S. Senate, Committee on Foreign Relations, International Narcotics Control Programs [de aquí en adelante, INCP], mayo 9, 1978, pp. 33-4; U.S. Senate, INT, pp. 117-8; U.S. Senate FARPA, 1979, pp. 215. 25 Arrieta et al., op. cit., p. 313. 26 U.S. House, FARPA, año fiscal 1980, p. 266. 27 Eduardo Gamarra, Entre la droga y la democracia: la cooperación entre Estados Unidos y Bolivia y la lucha contra el narcotráfico, La Paz, ILDIS, 1994; U.S. Senate, INT, p. 92.
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
193
brando las semillas de la posterior expansión del conflicto armado; también surgió el paramilitarismo, igualmente conectado al narcotráfico. Ante estos acontecimientos era difícil negar que el narcotráfico y las drogas se habían convertido en una verdadera amenaza a la seguridad. En Colombia, por ejemplo, el presidente Virgilio Barco catalogó al narcotráfico como “uno de los crímenes más graves contra la humanidad” y pidió “salvar a la humanidad de sus efectos perversos”28. En Estados Unidos, el presidente Ronald Reagan también catalogó las drogas de amenaza contra la seguridad de su país. Así, buena parte de los debates políticos en Colombia y Estados Unidos sobre el problema de las drogas giraron en torno a cómo fortalecer el prohibicionismo, dada la expansión de la amenaza, aunque continuaron las discusiones sobre si la oferta o la demanda, es decir, la producción o el consumo de drogas, era la “causa responsable” del problema. Al final, siempre se llegó a la misma conclusión: la cooperación bilateral debía continuar e incrementarse. Ésta se dedicó a seguir fortaleciendo la interdicción, la erradicación y la capacidad de Colombia para capturar narcotraficantes, para lo cual también se hicieron ajustes importantes al marco legal prohibicionista tanto internacional como colombiano. A comienzos de la década, Estados Unidos le suministró a Colombia una suma de dinero superior a las anteriores: US$16 millones para helicópteros, barcos, equipos de radar, vehículos de transporte, combustible y la generación de capacidad institucional29 . En 1980 se firmaron el Tratado de Asistencia Legal Mutua y el acuerdo de la Campaña para la Prohibición de los Narcóticos, que creó una unidad policial antinarcóticos totalmente nueva: una lección de Operación Fulminante había sido no usar militares para la lucha antidrogas30 . Con el tiempo, esta unidad se convirtió en la más activa y fuerte de las agencias antinarcóticos en Colombia y el motor de la cooperación bilateral. Hasta 1998 fue la mayor receptora de asistencia: hacia mediados de la década, la Policía Antinarcóticos contaba con 11 compañías de 100 hombres cada una y con 11 unidades de inteligencia, a las cuales, con excepción de los salarios y los costos de personal, Estados Unidos les suministraba
28 Presidencia de la República, Virgilio Barco, Discursos 1986-1990. Reforma política y cambio democrático, Bogotá. Imprenta Nacional, 1990, p. 19. 29 Aunque el embajador Diego Asencio era de línea dura en el tema de las drogas, nunca exacerbó las tensiones pasajeras con Turbay. Al contrario, Asencio peleó fuertemente para que Estados Unidos entregara este paquete de ayuda: los embajadores a menudo se convierten en intermediarios y promotores de sus propios intereses y de los del país anfitrión. En marzo de 1979, el Subcomité de Relaciones Hemisféricas del Congreso de Estados Unidos finalmente aprobó una enmienda al Acta de Asistencia Extranjera autorizando $16 millones en ayuda antidrogas para el año fiscal 1980. International Security and Development Cooperation Act of 1980, PL 96-533, fondos para el año fiscal 1980. 30 Entrevista con Luis Moreno, Sección de Asuntos de Narcóticos de la Embajada de Estados Unidos, Bogotá, septiembre de 1997.
194
ALEXANDRA GUÁQUETA
todo, desde la gasolina hasta los equipos31 . Para 1987, una reforma le subió de nivel dentro de la estructura de la Policía Nacional y le asignó oficialmente un escuadrón aéreo. Para 1988, éste contaba con 14 aviones y 21 helicópteros, una base central en Bogotá y tres bases satélites en zonas clave del narcotráfico32 . La DEA incrementó su personal a 16 agentes fijos, y asignó a varios funcionarios de la Embajada que dedicaban buena parte de su tiempo a los temas relacionados con las drogas ilícitas33 . Así, las operaciones conjuntas se volvieron un poco más frecuentes. Una memorable por sus hallazgos fue la operación contra el complejo de seis laboratorios de procesamiento ubicado en las selvas del departamento del Guaviare, conocido como Tranquilandia, el más grande que se había conocido hasta esa época. En la operación participaron la Policía Antinarcóticos, apoyada por el Grupo de Operaciones Especiales de la Policía Nacional, y unos cuantos agentes satélites de la Agencia Nacional de Seguridad de Estados Unidos y de la DEA34 . También se llevaron a cabo operaciones con los guardacostas de Estados Unidos en el Caribe colombiano, como la llamada Tiburón, en la que Colombia autorizó a los guardacostas atrapar e incluso disparar si era necesario contra embarcaciones traficantes que pretendían dirigirse hacia Estados Unidos35 . Además, se realizaron las operaciones Hat Trick I y II con buques de la Armada de Estados Unidos36 . Cabe notar que, especialmente hacia finales de la década, hubo un moderado incremento en la participación de militares colombianos en operaciones antidrogas y en la asistencia militar de Estados Unidos. Sin embargo, se mantuvieron límites importantes: por un lado, diplomáticos colombianos y estadounidenses debatieron sobre si asignar o no responsabilidades de mando a funcionarios estadounidenses en operaciones conjuntas en las que se empleaban activos militares de Estados Unidos, y si otorgarle permiso de ingreso ilimitado o no en aguas territoriales sin cumplir para ello con el requisito de notificación previa para cada evento. En últimas, Colombia no accedió a las demandas de Estados Unidos37 . Colombia tam-
31 Bureau for International Narcotics and Law Enforcement, U.S. State Department, International Narcotics Control Strategy Report (en adelante, INCSR), 1985, pp. 61-76. 32 INCSR, 1987, p. 95. 33 U.S. House, Committee on Foreign Affairs, U.S. Narcotics Control Programs Overseas: An Assessment, 22 de febrero de 1985, pp. 25-6. 34 William O. Walker III, “The Bush Administration’s Andean Drug Strategy in Historical Perspective”, en Bruce M. Bagley y William O. Walker III (editores), Drug Trafficking in the Americas, Coral Gables, North-South Center Press, University of Miami, 1996, p. 3. 35 U.S. House, Committee on Foreign Affairs, International Narcotics Control, 20-22 de abril de 1982, pp. 1448-9. 36 U.S. House, Committee on Armed Services, Defense Policy Panel, Subcommittee on Investigations, Narcotics Interdiction and the Use of the Military: Issues for Congress. Proceedings of a seminar held by the Congressional Research Service, June 7th 1988, 24 de agosto de 1988, p. 55. 37 Entrevista a Clemencia Forero, ex viceministra de Relaciones Exteriores para las Américas, Bogotá, mayo de 1999.
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
195
bién descartó la idea de operaciones conjuntas con militares estadounidenses en suelo nacional. “Recibimos con gusto toda la ayuda que nos puedan brindar en términos de asesoría y equipos. Pero operaciones conjuntas no, definitivamente no”, manifestó el general Miguel Antonio Padilla, director general de la Policía colombiana, ante señales sobre la voluntad de Estados Unidos de incrementar el apoyo militar a la guerra contra las drogas hacia finales de la década38 . Así mismo, Barco rechazó la propuesta de crear una Fuerza Multilateral Regional Antidrogas39 . Lo que sí hizo fue recibir en 1989, tras el asesinato del dirigente político del Nuevo Liberalismo, Luis Carlos Galán, la suma de US$65 millones en equipos militares para las Fuerzas Armadas y la Policía. En últimas, Colombia no vio despliegues tan visibles y controvertidos de tropas estadounidenses como la operación Blast Furnace en Bolivia, en 1986, y Snow Cap y Support Justice en el nivel regional40 , pero sí admitió cierto incremento en la asistencia militar de Estado Unidos. Otra labor fundamental iniciada en los años 80 fue la erradicación como una tarea relativamente frecuente aunque no permanente. Seguramente inspirados en el éxito de las fumigaciones en México41 , funcionarios de Estados Unidos argumentaron que la erradicación era más eficiente y menos costosa que otras medidas porque se implementaba más “cerca de la fuente”42 . En diciembre de 1983, la Comisión Nacional de Estupefacientes aprobó el uso de herbicidas en la fumigación de marihuana43 . El gobierno colombiano autorizó algunas erradicaciones manuales y aéreas pero se abstuvo de fumigar en territorios controlados por la guerrilla cuando consideró que los riesgos de seguridad eran altos, o cuando resultaba políticamente inconveniente, debido a las negociaciones de paz con las FARC. En cuanto al prohibicionismo, Colombia siguió depurando su legislación antidrogas. Se aprobó la Ley 30 de enero de 1986, también conocida como Estatuto Nacional de Estupefacientes, que aumentó las penas por tráfico de drogas ilícitas, consumo y tráfico de precursores químicos e incluyó lenguaje incipiente sobre la extinción de dominio44 . Luego se creó una jurisdicción especial para juzgar a quienes cometieran delitos relacionados con el narcotráfico, y, en 1988, las amenazas y
38 The New York Times, 9 de julio de 1989, sección 4, p. 3. 39 U.S. Senate, U.S. International Drug Policy. Multinational Strike Forces, pp. 5 y 179 (sobre la posición de Barco). U.S. Congressional Research Service y U.S. House, Committee on Armed Services, The Andean Drug Strategy and the Role of the Military. Proceedings of a Seminar, Washington, D.C., GPO, 1990, p. 33. 40 Véase Richard D. Downie, Learning from Conflict: The U.S. Military in Vietnam, El Salvador and the Drug War, Westport, Praeger Publishers, 1998. 41 Peter Reuter, An Analytical Assessment of U.S. Drug Policy, AEI Press, marzo de 2005. 42 INCSR, 1985, p. 8. 43 INCSR, 1989, p. 71. 44 INCSR, 1987, p. 94.
196
ALEXANDRA GUÁQUETA
los homicidios cometidos por los narcotraficantes fueron clasificados jurídicamente como actos terroristas45 . Asesorada por la Embajada y el Departamento de Estado estadounidenses, Colombia también adoptó un sistema de negociación de penas adaptando elementos del sistema de Estados Unidos e Italia para jueces sin rostro. Así mismo, Colombia contribuyó al afianzamiento del régimen prohibicionista internacional, el cual fue impulsado fuertemente durante esta década. En 1984, Bolivia, Colombia y otros países de América Latina suscribieron la Declaración de Quito, en la que el tráfico de estupefacientes fue considerado como un delito contra la humanidad. En octubre de ese mismo año, la Declaración de Nueva York contra el Tráfico y el Uso de Estupefacientes, suscrita por Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela, solicitó al Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas (ECOSOC) elaborar un proyecto de convención contra el tráfico ilegal de estupefacientes y de sustancias psicotrópicas. Dicha convención —la llamada Convención de Viena— se firmó en 1988. Y la OEA llevó a cabo, en 1986, la Conferencia Interamericana Especializada sobre el Tráfico de Estupefacientes, de la cual surgió la Comisión Interamericana para el Control del Abuso de las Drogas (CICAD)46 . De todos los temas en la agenda antidrogas, el más difícil fue la extradición, dada la existencia de claras debilidades en el sistema judicial y carcelario colombiano, que continuamente dejaba escapar grandes y pequeños narcotraficantes. El tratado se había firmado sin mayores contratiempos, pero su ratificación requirió de mayores esfuerzos de persuasión política por parte de la Embajada, que encontró aliados en el Ministerio de Justicia y la Corte Suprema de Justicia. En 1981 el Congreso de Colombia finalmente ratificó47 , pero después vino el reto a su aplicación. Antes del asesinato del ministro de Justicia Rodrigo Lara Bonilla, Colombia se había rehusado a aplicar el tratado por razones de “autonomía” y “dignidad” nacional48 . Poco después Betancur autorizó algunas extradiciones. Su sucesor, el presidente Barco, estuvo a favor de la extradición, pero el tratado enfrentó toda suerte de trabas, en parte por manipulaciones del narcotráfico en el sector público. Estados Unidos usó, por primera vez, la coerción diplomática; el “miniembargo” de 1988: durante un mes, Estados Unidos aplicó procedimientos aduaneros severos a los viajeros colombianos y algunas exportaciones. El impasse, sin embargo, fue solucionado rápidamente. La Embajada y el Departamento de Estado sólo querían
45 INCSR, 1989, p. 72. 46 www.cicad.oas.org/en/cicad-history.htm 47 Fernando Cepeda Ulloa, “La lucha por la autonomía: la gran encrucijada de la política exterior de Betancur”, en Heraldo Muñoz (compilador), América Latina y el Caribe: políticas exteriores para sobrevivir, Buenos Aires, Grupo Editor Latinoamericano, 1986, pp. 209-236. 48 Tatiana Matthiesen, El arte político de conciliar. El tema de las drogas en las relaciones entre Colombia y Estados Unidos, 1986-1994, Bogotá, Fedesarrollo, Fescol, Cerec, 2000, p. 161.
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
197
enviar señales inequívocas a los narcotraficantes, pero en realidad no dudaban del compromiso de Barco49 . Al fin y al cabo, el gobierno había lanzado una lucha frontal contra los carteles de la droga y había cooperado con expertos de Estados Unidos para sacar la extradición adelante50 . Así, mientras Bahamas, Brasil, Bolivia, Jamaica, México, Perú y Paraguay sufrieron el rigor del proceso de certificación antidrogas de Estados Unidos —el cual fue continuamente reformado y robustecido en los 80— y mientras Panamá fue intervenido militarmente, Colombia fue, en últimas, alabado por sus esfuerzos a pesar de las fallas. El International Narcotics Control Strategy Report de 1989 anotaba que pocos países habían aportado tanto de sus recursos o habían sacrificado tantas vidas en la lucha contra el narcotráfico como Colombia, y que por eso admiraban su “determinación”51 . Pero ¿qué pasaba en esa época con el conflicto armado y con los vínculos entre grupos armados ilegales y el narcotráfico? ¿Por qué Estados Unidos no tomó cartas en el asunto en ese entonces? Los vínculos entre la insurgencia y el narcotráfico fueron discutidos por primera vez y de forma tangencial en el Congreso de Estados Unidos a finales de los setenta. En esa oportunidad, el embajador en Colombia, Thomas D. Boyatt, habló de la supuesta participación de miembros del M-19 en el asunto Guillot-Lara sobre narcotráfico y Cuba52 . Luego, en 1984, tras el hallazgo de los laboratorios de coca en Tranquilandia, Guaviare, cuando se especuló que eran las FARC las que protegían dicho complejo, se reforzó la idea de que había conexiones entre el grupo guerrillero y la industria de drogas ilícitas. El sucesor de Boyatt, Lewis Tambs, se refirió entonces a la existencia de “narcoterrorismo” en Colombia, lo que molestó a la administración Betancur, pues estaba en medio de negociaciones con las FARC y el apelativo deslegitimaba el proceso político. Así mismo, en 1985, el reporte anual del INM no puso en duda la existencia de vínculos cuando afirmó que las FARC cobraban US$445 por la protección de cada hectárea cultivada y US$410 por permitir el paso de cada kilo procesado53 . Tam-
49 Entrevista a Phillip McLean, ministro consejero de la Embajada de Estados Unidos en Bogotá bajo el embajador Gillespie, y segundo secretario asistente de Estado para Asuntos Andinos de la administración de George Bush, Washington, D.C., agosto de 1999, y a Anthony Gillespie, embajador de Estados Unidos en Colombia de 1985 a 1988, Washington, D.C., agosto de 1999. 50 U.S. House, Select Committee on Narcotic Drugs and Control, Colombian Drug Trafficking and Control, 6 de mayo de 1987, p. 9. Fernando Cepeda menciona que sospechaba de la infiltración de los elementos de la mafia en el Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia, lo que explica el esfuerzo por mantener el ejercicio de cooperación dentro de un círculo restringido. Entrevista en Bogotá, mayo de 1999. 51 Véase la declaración explicatoria de 1989 adjunta a Congressional Research Service, International Narcotics Control. The President’s March 1 Certification for Foreign Assistance Eligibility and Options for Congressional Action (Washington, D.C., CRS, 1989). 52 U.S. Senate, Committee on the Judiciary, Subcommittee on Security and Terrorism, Committee on Foreign Relations, Subcommittee on Western Hemisphere Affairs, Drug Enforcement Caucus, The Cuban Government’s Involvement in Facilitating International Drug Traffic, 30 de abril de 1983, p. 59. 53 INCSR, 1985, p. 62.
198
ALEXANDRA GUÁQUETA
bién estimaron que las ganancias anuales de las FARC por concepto de impuestos y de servicios alcanzaban una cifra de US$99 millones. Después, en 1987 argumentaron que las FARC habían adquirido su propio laboratorio y que el Frente Primero controlaba la producción y el procesamiento en el Guaviare. Sin embargo, el hallazgo no cambió ni la política de cooperación antidrogas ni la idea de la “distancia prudente”. Nunca se mencionó la idea de luchar contra las FARC o el ELN, así como se hizo en Perú, en donde sí se combinaron tareas de contrainsurgencia y antidrogas para acabar con Sendero Luminoso54 . Malcolm Deas explica esta autorrestricción de Estados Unidos por el tamaño, grado de independencia y tradición civil en Colombia55 . Así lo confirmó un funcionario del Departamento de Estado de la época: “Colombia era una democracia, un país grande y sencillamente uno no se entrometía en sus asuntos internos; el caso centroamericano era algo muy distinto”56 . Otros factores de la coyuntura política de esa década también influyeron: aquellos funcionarios del gobierno y miembros del Congreso de Estados Unidos que estaban en desacuerdo con las políticas de Reagan hacia Centroamérica tenían la tendencia a desestimar los vínculos de las guerrillas de la región con el narcotráfico en general, y por eso no les convenía sacar a relucir el caso colombiano57 . De todos modos, las drogas y el narcotráfico cobraron a lo largo de la década una mayor importancia en la agenda bilateral, la cooperación se incrementó, y con ella, la participación de Estados Unidos. Cooperación antidrogas en la década de 1990 En la década de los 90, la cooperación bilateral antidrogas entró en una fase de institucionalización acelerada impulsada por varios factores. Por un lado, las inercias burocráticas tanto en Estados Unidos como en Colombia se encargaron de alimentar el interés por la guerra contra las drogas. En Estados Unidos, los roles del Departamento de Estado, a través del Bureau for International Narcotics and Law Enforcement (INL, sucesor del INM), y el Departamento de Defensa fueron fundamentales para mantener y agrandar la misión de Estados Unidos. En Colombia,
54 Al menos de manera explícita y abierta. 55 Malcolm Deas, “Colombia durante el gobierno del presidente Betancur: las relaciones entre política exterior, crisis centroamericana y proceso de paz nacional. Dos enfoques”, en Documentos Ocasionales, 5, 1988. 56 Entrevista a Phillip McLean, Washington, D.C., agosto de 1999. 57 Por ejemplo, Anne Wrobleski, ex directora del INM, manifestó que su oficina había “perdido el tiempo” buscando pruebas concluyentes que vincularan a las FARC y al M-19 con el narcotráfico. U.S. House, Select Committee on Narcotic Drugs and Drug Control, Colombian Drug Trafficking and Control, 6 de mayo de 1987, p. 20.
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
199
las agencias receptoras de asistencia, como la Policía Antinarcóticos, desarrollaron una dependencia a los aportes de Estados Unidos, y otras rápidamente aprendieron a solicitar más y más fondos. Del lado colombiano, la política exterior antidrogas — que consistió en “internacionalizar” el control a las drogas de acuerdo con el principio de la corresponsabilidad— también contribuyó a justificar una mayor asistencia extranjera. Adicionalmente, el empeoramiento de la situación en Colombia se usó para justificar en los dos países la ampliación de los programas. A finales de los 80 y comienzos de los 90 la guerra de los carteles contra el Estado colombiano se recrudeció, produciendo decenas de atentados terroristas con bombas en las principales ciudades del país. A pesar del debilitamiento de los carteles, logrado en los primeros años de la década, los cultivos de coca se dispararon. La industria de las drogas ilícitas alimentó las arcas de las FARC y de los paramilitares y el conflicto se intensificó visiblemente a partir de 1996. De esta manera, hubo un cambio importante en la reformulación de los objetivos de la cooperación: la meta ya no era subir el precio de la cocaína en Estados Unidos para desestimular su consumo, sino proteger al Estado colombiano neutralizando a los peligrosos carteles de la droga. Adicionalmente, se amplió el abanico de los componentes de la estrategia antidrogas para abarcar más allá de la simple interdicción; muchos programas se volvieron permanentes y los montos de la ayuda otorgados por Estados Unidos se multiplicaron. Mientras que el promedio de la asistencia en la década de 1980 (exluyendo 1989) fue de aproximadamente US$8 millones, en los 90 fue de US$98 millones; y la década de los 90 cerró en 1999 con una asistencia de US$317,6 millones para ese año58 . Esto cuestiona las visiones comunes que afirman que el antagonismo y el conflicto diplomático siempre han caracterizado la política antidrogas de Estados Unidos en América Latina, y sugiere que la amistad, en lugar de las tensiones, fue la base para una mayor participación de Estados Unidos dentro de Colombia. Por otro lado, en los 90 ocurrió un suceso político sin precedentes entre los dos países. El récord de buenas relaciones se interrumpió temporalmente. Entre 1995 y 1997 Colombia fue objeto por primera vez en su historia de una fuerte coerción diplomática sustentada por los requisitos de la certificación. El impasse político, sin embargo, no disminuyó el ritmo de profundización de la cooperación bilateral. Al final, tanto la expansión acelerada de la cooperación como la descertificación contribuyeron a eliminar del todo la regla implícita de la “distancia prudente”, aumenta-
58 Las cifras no están ajustadas a la inflación. La información sobre la asistencia en los ochenta se encuentran en U.S. House and Senate, Foreign Assistance and Related Programs Authorizations de los años correspondientes. Para los noventa, véase Nina Serafino, CRS Report. Colombia: Conditions and U.S. Policy Options, actualizado el 12 de febrero de 2001.
200
ALEXANDRA GUÁQUETA
ron la participación de Estados Unidos en asuntos domésticos colombianos e hicieron posible la posterior participación en el conflicto armado colombiano. Esta fase de la cooperación bilateral antidrogas se inauguró con la Estrategia Andina lanzada por la administración Bush entre 1989 y 1990 y la Declaración de Cartagena de 199059 . El asesinato de Luis Carlos Galán en 1989 en manos del cartel de Medellín sirvió como catalizador al imprimirle urgencia a la idea del robustecimiento de la guerra contra las drogas. Pocos días después de la muerte de Galán, Bush declaró al público estadounidense: “[T]enemos la responsabilidad de no dejar que nuestros valientes amigos colombianos luchen solos. La semana pasada hablé con el presidente Barco y esperamos reunirnos con los líderes de los países afectados en una cumbre antidrogas sin precedentes”60 . Después de Bush, el proceso de la institucionalización de la cooperación continuó, impulsado por la Estrategia Nacional de Control Antidrogas de Bill Clinton, la cual hizo énfasis en las actividades de control a países productores61 y en una renovada aplicación de la certificación anual a partir de 1994. Fue así como se acordó fortalecer aún más la interdicción y la erradicación con mayores capacidades policivas, mayor participación de militares colombianos y mayor ayuda militar estadounidense. También se buscaba avanzar en el control del lavado de dinero y de precursores químicos, atender las dimensiones económicas y sociales de la oferta para estimular cultivos alternos a la hoja de coca que pudieran venderse en los mercados domésticos e internacionales, y fortalecer las instituciones de la aplicación de la ley y justicia en Colombia; todo lo cual requería ajustes legales y burocráticos pertinentes. La interdicción se fortaleció de muchas maneras. Primero, se redoblaron los esfuerzos en la persecución de los carteles. Una operación sobresaliente fue la búsqueda de Pablo Escobar, tras su fuga de la cárcel en 1992; en esa ocasión el presidente Gaviria autorizó por primera vez la participación de militares y agentes de inteligencia de Estados Unidos en Colombia62 . Luego lograron capturar a otros narcotraficantes importantes de Medellín y, durante la administración Samper, cayeron las cabezas del cartel de Cali. Segundo, se incrementó el control territorial:
59 U.S. House, Select Committee on Narcotics Abuse and Control, Andean Strategy, 11 de junio de 1991; U.S. House, Select Committee on Narcotics Abuse and Control, The Andean Summit Meeting, February 15, 1990, 7 de marzo de 1990. 60 The Washington Post, 6 de septiembre de 1989, p. A18. 61 U.S. House, Committee on Foreign Affairs, Subcommittee on International Security, International Organizations and Human Rights, International Aspects of the President’s Drug Control Strategy, 3 de noviembre de 1993, pp. 2-9. 62 El embajador Morris Busby solicitó la participación de la Fuerza Delta. Véase Mark Bowden, Killing Pablo (www.killingpablo.com).
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
201
con la ayuda de Estados Unidos, la administración Gaviria creó una fuerza guardacostas colombiana dentro de la Armada63 . Después, en 1997, los dos países firmaron el Acuerdo de Interdicción Marítima, mediante el cual sus fuerzas establecieron rutinas permanentes de coordinación para detener embarcaciones traficantes en el Pacífico y el Atlántico. El control del espacio aéreo, y del territorial en general, se reforzó mediante el uso e instalación de radares colombianos y estadounidenses operados por militares de ambos países64, y por un programa de interceptación de aviones que comenzó en 1995. En 1997, tras la insistencia de Estados Unidos al gobierno Samper, Colombia reinstauró la extradición. Finalmente, en 1998 —antes del Plan Colombia y durante las administraciones Clinton y Samper— se autorizó la creación del primer batallón colombiano antinarcóticos, que fue entrenado y equipado por Estados Unidos. Éste fue el primer paso hacia un nuevo cambio de objetivos de la cooperación, la lucha contra “narcoguerrillas” y “narcoparamilitares”. La erradicación a cargo de la Policía Antinarcóticos se volvió una tarea permanente y central en la agenda de la cooperación. En 1992 la Dirección Nacional de Estupefacientes (DNE) aprobó la fumigación masiva con glifosato para atacar cultivos de amapola65. En 1994 el programa fue ampliado a los cultivos de coca, y, en diciembre del mismo año, el Ministerio de Defensa y el Narcotics Affairs Section (NAS) de la Embajada de Estados Unidos firmaron un acuerdo para una campaña de erradicación en Guaviare y Putumayo llamada Operación Resplandor, que funcionó hasta 1998. Para ello, Estados Unidos dotó a la Policía de los aviones, helicópteros e insumos necesarios y entrenó cientos de pilotos. Después de eso, el NAS y la Policía ampliaron la erradicación aérea en todo el territorio y Estados Unidos financió la construcción de varias bases para brindar el apoyo logístico a la Policía y a las Fuerzas Armadas en sus operaciones. Estas acciones sirvieron para ampliar la participación de militares estadounidenses en el diseño e implementación de las políticas antidrogas de Estados Unidos en Colombia. Además, Estados Unidos flexibilizó las reglas sobre la ayuda militar a fuerzas y cuerpos de policía extranjeros, utilizando para ello autorizaciones de giro (draw downs) y el programa de financiación militar extranjero (FMF) para com-
63 Juan Tokatlian, “Política pública internacional contra las drogas de la administración Gaviria y las relaciones entre Colombia y Estados Unidos”, en Francisco Thoumi (editor), Drogas ilícitas en Colombia. Su impacto económico, político y social, Bogotá, Ariel, PNUD, DNE, 1997, p. 522. 64 Mayor Julio González R., “El uso del radar en el control del narcotráfico”, en Revista de las Fuerzas Armadas, No. 114, 1992, pp. 26-7; tenientes coroneles Robert E. Harmon, Ramon A. Malave y Charles A Miller, y Capitán William K. Nadolski, “Counterdrug Assistance: The Number One Priority”, en Military Review, LXXIII, 1993, p. 28. 65 Entrevista a Gabriel de Vega, ex director de la Dirección Nacional de Estupefacientes, Bogotá, mayo de 1999.
202
ALEXANDRA GUÁQUETA
pras de equipo militar, siempre y cuando fueran empleado en actividades antinarcóticos66. Por su parte, las Fuerzas Armadas colombianas también aumentaron su participación en operaciones antidrogas, especialmente en zonas rurales con problemas de seguridad causados por la presencia de grupos armados ilegales. En cuanto a la dimensión económica de la nueva cooperación integral, el paquete de Bush incluyó el Tratado de Preferencias Andinas (ATPA) por un período de 10 años, empezando en 1992. Éste fue complementado por la Enterprise Initiative for the Americas, que pretendió promover el comercio y la inversión en el continente. Adicionalmente, Estados Unidos giró fondos del Economic Support Fund a través de USAID, luego de argumentar que Colombia había incurrido en fuertes pérdidas tras el rompimiento del Pacto Cafetero. Su objetivo fue ayudar a financiar la deuda externa, la administración de justicia, la toma de conciencia frente al tema de las drogas y el desarrollo de programas para incentivar las exportaciones67. Así mismo, en julio de 1990, Estados Unidos finalmente levantó su veto al ingreso de Colombia al GATT y al Sistema General de Preferencias. Sin embargo, negó la solicitud de fondos para la sustitución de cultivos ilícitos y el desarrollo alternativo, por considerar que los cultivos no eran de base campesina sino propiedad de los grandes capos de la droga68. Luego, en 1995, Colombia creó el Plan Nacional de Desarrollo Alternativo (Plante), financiado inicialmente por la CICAD, el PNUD y el BID. Después, en 1998, con la intensificación del conflicto armado, Estados Unidos revaluó su política e hizo su primer aporte: US$500.000. Más tarde, con el Plan Colombia, se institucionalizó la cooperación para proyectos productivos a través de USAID y sus contratistas. Otro tema nuevo y fundamental de la cooperación fue la reforma al sector judicial colombiano. Al menos dos ideas justificaron esta línea de trabajo: primero, la extradición no era una solución en sí misma del problema de la droga sino un elemento alterno de presión; por ello, Colombia debía desarrollar su propia capacidad para aplicar la justicia eficazmente. Segundo, el sistema inquisitorio era demasiado permeable a la corrupción, de ahí la necesidad de reemplazarlo por el sistema acusatorio utilizado en Estados Unidos. Se inició un largo y profundo proceso de transformación institucional en Colombia que aún está en curso y que, por su naturaleza, le abrió la puerta a
66 U.S. House, Committee on Government Operations, Subcommittee on Legislation and National Security Subcommittee, Oversight Investigation on the Andean Initiative, 23 de octubre de 1991, p. 89. 67 U.S. House, Committee on Foreign Affairs, Overview of the Agency for International Development’s Economic Assistance Strategy for the Andes and Other Programs, 3 de abril de 1990, pp. 18-9. 68 U.S. House, The Future of Colombian Narcotics Control Efforts and the Andean Initiative, 10 de julio de 1991, p. 73. Entrevista con funcionarios de USAID, Washington, agosto de 1997.
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
203
Estados Unidos —de una manera más palpable— a escenarios políticos y burocráticos domésticos en los que antes no tenía participación. Las primeras iniciativas se concentraron en la protección de jueces y funcionarios públicos69 . Posteriormente, Estados Unidos financió la asesoría de un equipo de abogados expertos contratados por USAID y FES para la reforma constitucional que se gestaba en el momento como parte de la Asamblea Nacional Constituyente, y que propuso la creación de la Fiscalía General de la Nación a imagen y semejanza del Attorney General’s Office, entre otros cambios al sector de justicia70 . Después, los gobiernos de Gaviria y Bush suscribieron un nuevo acuerdo que duró hasta 1996. Los programas International Criminal Investigative Training Assistance Program (ICITAP) y Overseas Prosecutorial Development and Training Program (OPDAT) del Departamento de Justicia y USAID contribuyeron en ese tiempo al diseño y funcionamiento de la nueva Fiscalía. ICITAP ayudó a crear una estructura organizacional para la entidad, con unidades especiales, varias de las cuales se encargaron de delitos relacionados con el narcotráfico. También produjo varios manuales: uno para la Policía Judicial, en el que se definían los papeles de las diferentes entidades investigativas en el nuevo ordenamiento jurídico colombiano; otro, un Manual de escenas del crimen, además de una Guía para las entidades de apoyo investigativo, y otro más para la función del Fiscal como tal, siguiendo los parámetros del General Attorney en Estados Unidos71 . USAID, por su parte, apoyó el desarrollo de los sistemas de información de la Fiscalía, brindando computadores y programas especializados. Se brindó capacitación masiva a funcionarios del sector judicial y a entidades con responsabilidades de policía judicial. La asistencia incluyó desde una divulgación “suave” de ideas —por ejemplo, una de las metas trazadas para el primer Plan Nacional de Capacitación diseñado por el OPDAT consistió en producir un “cambio en la mentalidad de los jueces y fiscales para adoptar el sistema acusatorio”72 — hasta el desarrollo de habilidades investigativas y de medicina legal, la fijación de estándares de comportamiento ético interno, la introducción del concepto nuevo de los fiscales, el mejoramiento de la coordinación y la comunicación entre entidades, y el entrenamiento para la recolección de pruebas.
69 ICITAP, “Colombia Project and Description Budget”, 1991, mimeo, pp. 10-1. 70 General Accounting Office [hoy General Accountability Office], Foreign Assistance. Promising Approach to Judicial Reform in Colombia, Washington, D.C., GAO, septiembre de 1992, pp. 3-4. 71 Op. cit., p. 9; anexo B. “Descripción de programa para las DOJ/ICITAP y DOJ/OPDAT, Actividades de apoyo al Programa de reforma a la Justicia en Colombia, 1998-1999”, mimeo, p. 4. 72 ICITAP, “Program Document”, 1997, mimeo, p. 6.
204
ALEXANDRA GUÁQUETA
Además de la capacitación, Estados Unidos también entregó los bienes habituales, como equipos de oficina, vehículos y radios73 . En 1996 se renovó el acuerdo y se asignaron nuevos dineros74 . Con esto, se entrenaron 2.500 fiscales e investigadores más durante ese año. En 1997 se entrenaron 3.100 magistrados y fiscales, en 1998 se entrenaron 200 jueces y fiscales en medidas antilavado de dinero y en extinción de dominio, y en 1999 se diseñó un currículo unificado para investigadores75 . Otro programa iniciado en esa etapa fue la creación de métodos alternos de resolución de disputas para descongestionar el sistema, apoyados en las Casas de Justicia, de las cuales se instalaron 10 entre 1995 y 199976 . Con el tiempo, Estados Unidos creó lazos importantes con la Fiscalía y otras entidades del sector, lo que le permitió extender y descentralizar su influencia política. Finalmente, a lo largo de la década Colombia siguió perfeccionando sus leyes antidrogas y adjudicó funciones de control a más entidades. Por ejemplo, desarrolló el régimen de control de lavado de activos, se aprobó la Ley Anticorrupción de 1995 y se creó la Unidad de Análisis e Inteligencia Financiera. En 1997 se modificó la política de sometimiento, se aprobaron sentencias más severas para los convictos por tráfico de drogas y se otorgó mayor poder a las autoridades para confiscar propiedades de los narcotraficantes77 . Con la guía del Departamento de Justicia de Estados Unidos, se introdujeron también reformas sustanciales en el sistema penitenciario. Colombia continuó con su tradicional activismo internacional para el fortalecimiento y desarrollo del régimen internacional de prohibición, particularmente dentro de la OEA y tras el Plan de Acción de la Cumbre de las Américas. No obstante, la agenda era dual: por una parte, se pretendía deslegitimar la diplomacia coercitiva de Estados Unidos basada en el uso caprichoso de la certificación, y por otra, probar las credenciales prohibicionistas de Colombia. La descertificación y los efectos de la crisis diplomática entre 1995 y 1997 Este capítulo ha resaltado la existencia de una continua amistad entre Colombia y Estados Unidos durante un período relativamente largo, incluido el tiempo que ha durado la guerra contra las drogas. Sin embargo, hubo una importante excepción: la crisis diplomática entre 1995 y 1997, cuando la administración Clinton descertificó
73 74 75 76 77
ICITAP, “Colombia: Plan de Acción para el año fiscal de 1994”, p. 4. El Tiempo, 7 de marzo de 1996, p. 6A. INCSR, 1996-1999. INCSR, 2000. Presidencia de la República, La lucha contra las drogas ilícitas, 1996; INCSR, 1997.
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
205
a Colombia en dos ocasiones consecutivas, con el argumento de que el presidente Ernesto Samper no había cooperado en la guerra contra las drogas. Colombia cayó en desgracia debido a varios factores: el uso más agresivo de la certificación como una estrategia del INL durante la administración Clinton, para lograr mayores resultados internacionales en la guerra antidrogas; la tendencia a considerar la narcocorrupción como amenaza al interés de Estados Unidos de promover la democracia y la seguridad regionales; y el error político del presidente Samper de permitir que dineros del negocio de la droga entraran a su campaña electoral en 1994. La crisis diplomática —un episodio cuya gravedad fue comparada en Colombia con la secesión de Panamá de 1903— tuvo varios efectos. Un de ellos fue sentar el precedente de intervencionismo político, contribuyendo así a minar la tradición de “distancia prudente” que guardaba Estados Unidos frente a los asuntos domésticos de Colombia. Las primeras expresiones de este nuevo comportamiento de Estados Unidos ocurrieron en 1994, cuando funcionarios estadounidenses se reunieron con Samper para “hablar duro” y amenazarlo con la descertificación si no lograba probar su compromiso en la guerra contra las drogas78 . Luego, con la descertificación, siguieron múltiples exigencias sobre los detalles de las operaciones antidrogas, las cuales estuvieron frecuentemente acompañadas de públicas y viscerales críticas a Samper por parte del embajador Myles Frechette, del secretario asistente para el Control de Narcóticos —Robert Gelbard— y otros, como el senador republicano Jesse Helms. Con esto no sólo se rompía con la tradición entre los dos países de resolver sus diferencias de manera discreta, sino que Estados Unidos se convertía en un actor más en el espacio doméstico. Las respuestas, también públicas, por parte de Samper y otros miembros de su gabinete no ayudaron a frenar el nuevo estilo de Estados Unidos, sino que alimentaron la avalancha de pronunciamientos y demandas. Finalmente, la acción más notoria de intervencionismo fue la amplia y proactiva promoción de la renuncia del presidente colombiano, una política abiertamente hostil en la diplomacia internacional y generalmente utilizada para forzar cambios en Banana Republics. Estados Unidos siguió de cerca y apoyó el proceso 8000 liderado por la Fiscalía, mediante el cual se investigaron las conexiones entre políticos y narcotraficantes, al igual que las decisiones del legislativo colombiano sobre si realizar o no un juicio a Samper por narcocorrupción, y así forzar su renuncia. Un ejemplo de ello fueron las declaraciones públicas de rechazo por parte de Gelbard
78 Entrevista a Michael Skol, Segundo Secretario Asistente de Estado para Asuntos Inter-Americanos en 1994-1996, Washington, D.C., septiembre de 1999.
206
ALEXANDRA GUÁQUETA
y Frechette tras la decisión de la Cámara de Respresentantes, en diciembre de 1995, de exonerar al mandatario colombiano. En 1996 Gelbard incluso ofreció certificar a Colombia a cambio de la dimisión de Samper79 . En círculos políticos y académicos se ha discutido si la certificación garantizó la continuidad del prohibicionismo en Colombia y la obtención de metas específicas, como el incremento de hectáreas erradicadas y el encarcelamiento de capos del narcotráfico pertenecientes al cartel de Cali. Al respecto, puede decirse que el deseo de Samper de permanecer en el poder, indudablemente aseguró su diligente cumplimiento con los compromisos de cooperación bilateral, y que el proceso de certificación anual impuso un ritmo más acelerado a los operativos antidrogas. Sin embargo, no puede argumentarse que Samper forzó la prohibición sobre la burocracia estatal colombiana. Ya estaba institucionalizada, con tecnócratas y funcionarios comprometidos con la política antidrogas, quienes respondían a incentivos profesionales o a sus propias creencias sobre la necesidad de controlar el narcotráfico. La combinación de estos dos factores ayudó a que la cooperación antidrogas continuara sobre el tapete, a pesar de la crisis diplomática presente en las altas esferas políticas80 . La crisis diplomática también sirvió como catalizador para desencadenar una revaluación sistemática de la política de Estados Unidos hacia Colombia. Dicho cambio consistió en el replanteamiento del “problema” colombiano —como un problema más complejo que el narcotráfico y las presiones de peligrosos carteles— y en la inclusión de la contrainsurgencia como un componente fundamental del paquete de políticas de Estados Unidos hacia Colombia. Fue así como se comenzaron a abrir las puertas para una mayor participación militar y política de Estados Unidos en el conflicto colombiano. Hoy, dicha intervención se desarrolla bajo la bandera de la “guerra contra el terrorismo”. ¿Cómo se dio dicha revaluación de la política hacia Colombia en el contexto de la crisis diplomática? No todos los funcionarios de la administración Clinton estuvieron de acuerdo con las descertificaciones de 1996 y 1997, o con el enfoque de la política de Estados Unidos guiado por “las drogas primero” (drugs first). Algunos
79 Staff Senate Foreign Relations Committee, Corruption and Drugs in Colombia. Democracy at Risk, Washington, D.C., Senate Foreign Relations Committee, 1996; El Tiempo, 18 de diciembre 1995, p. 1A; “No buscamos tumbar a Samper”, El Tiempo, 3 de julio de 1996; “Samper alista respuesta al Memo de Frechette”, El Tiempo, 2 de julio de 1996; Fernando Cepeda, “El Congreso colombiano ante la crisis”, en Francisco Leal Buitrago (editor), Tras las huellas de la crisis política, Bogotá, Tercer Mundo, Fescol, Iepri, 1996, p. 84. 80 Para información sobre las operaciones antidrogas en ese período, véase Presidencia de la República, La lucha contra las drogas ilícitas, 1996. Un año de grandes progresos, Bogotá (sin fecha, aunque muy probablemente fue publicado en 1997), y Rosso José Serrano Cadena (con la colaboración de Santiago Gamboa), Jaque mate, Bogotá, Norma, 1999.
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
207
pensaban que la manera como se priorizaba y se trataba el narcotráfico empeoraba la situación de la violencia en Colombia, en particular la violencia conectada con el conflicto armado. Como consecuencia, era necesario mirar más allá del narcotráfico y los carteles, para analizar la naturaleza y las causas del conflicto colombiano. Había esencialmente dos grupos de personas que apoyaban esta idea: por un lado estaban aquellos con una inclinación más social, quienes buscaban revertir el enfoque punitivo del control de drogas, especialmente la erradicación. Por el otro, en cambio, estaban los de mano dura, quienes querían dirigir los esfuerzos de Estados Unidos a combatir de frente a los grupos armados ilegales, dándole mayores responsabilidades al Departamento de Defensa81 . Estas dos visiones contribuyeron a suscitar una mayor atención política por parte de Estados Unidos hacia la intensificación del conflicto colombiano y estimularon a Washington a considerar un giro en la política estadounidense. Dicho giro implicaría la participación de Estados Unidos en el conflicto y un mayor intervencionismo en Colombia, en general. Resulta irónico que los colombianos que miraban con recelo la creciente influencia de Estados Unidos en su país hayan contribuido al proceso. Con el objetivo de evitar la descertificación, y rompiendo con la tradición colombiana de bajar el perfil de la amenaza insurgente, Samper y un pequeño círculo de asesores intentaron disuadir a Estados Unidos de descertificar a Colombia, arguyendo que la amenaza guerrillera había escalado dramáticamente y que la descertificación minaba la autoridad del Presidente para luchar contra los grupos armados ilegales o atraerlos hacia unas negociaciones de paz. Se refirieron así a las “narcoguerrillas”, e hicieron énfasis en que la estabilidad de Colombia era esencial para la estabilidad regional, debido al potencial desbordamiento del conflicto armado. Por ello, cerraba el argumento, la descertificación constituía un alto riesgo para los intereses de Estados Unidos82 . Esta estrategia de Samper fue distinta a la del presidente Betancur, quien, a comienzos de los 80, desestimó ante Estados Unidos los vínculos de la guerrilla con las drogas, con el fin de evitar interferencias extranjeras en las negociaciones con las FARC. Desafortunadamente, ni Estados Unidos ni Colombia exageraron a mediados de los noventa cuando empezaron a referirse a la gravedad del conflicto armado colombiano. Las FARC habían multiplicado sus frentes y tenían, para ese entonces, entre 15.000 y 18.000 combatientes. El ELN se había recuperado visiblemente y llegó a contar con alrededor de 5.000 combatientes antes de ser diezmado por los paramilitares y la fuerza pública a finales de los noventa. Mientras tanto, los
81 Entrevista y conversaciones con Harry O’Hara, encargado de Colombia en el Departamento de Estado durante la administración Clinton, Washington, agosto de 1997 y julio de 1999. 82 Entrevista a Diego Cardona, viceministro de Relaciones Exteriores para las Américas entre 1994 y 1996, Bogotá, mayo de 1999.
208
ALEXANDRA GUÁQUETA
paramilitares decidieron expandirse aceleradamente coordinando sus acciones como un grupo federado denominado Autodefensas Unidas de Colombia, que para mediados de las noventa contaban con, aproximadamente, 18.000 hombres. Éste fue el preludio del Plan Colombia. Cabe anotar que el impacto que tuvo el proceso de descertificación sobre Colombia se dio a causa de la cercanía entre los dos países y a la existencia de una intensa cooperación antidrogas. Esas dos condiciones hicieron que Colombia fuera vulnerable a las opiniones y acciones de Estados Unidos. A manera de contraste, pueden mencionarse los casos de Siria y Myanmar, también descertificados por Estados Unidos. Para estos países el significado de la descertificación fue menor siempre: tanto diplomáticamente como en términos de asistencia siempre tuvieron poco que perder. El proceso de certificación de Estados Unidos fue modificado unos años después, en 2001, en parte por la forma como había sido usado con Colombia y México. Para muchos en Washington, la estrategia de Helms, Gelbard y Frechette había sido no sólo arrogante sino contraproducente. En 1998 la OEA lanzó un mecanismo alterno de monitoreo para la lucha antidrogas —el Mecanismo de Evaluación Multilateral (MEM)— y la certificación no volvió a ser un problema para las relaciones bilaterales. No obstante, su implementación en los noventa sentó precedentes importantes y Estados Unidos utilizaría en el futuro otros conductos para influir en Colombia en los temas de drogas y conflicto armado. Del Plan Colombia (1998) en adelante En 1998 la cooperación antidrogas comenzó una fase distinta. La variable “conflicto armado” quedó formalmente plasmada en la agenda bilateral, y a las operaciones antidrogas —que paulatinamente habían crecido en financiación y alcance desde los setenta— se añadió el objetivo de contrarrestar a los grupos armados ilegales en Colombia. Ambos objetivos estaban entrelazados: Colombia se había convertido en el mayor productor de hoja de coca en el mundo, alcanzando más de 160.000 hectáreas en un año (véase el gráfico 1), y los grupos armados se financiaban con la droga. Además, para ese entonces la relación había sufrido cambios importantes. La crisis diplomática logró superarse y ambos países volvieron a ser “amigos”, pero las otrora reglas de la amistad ya no eran las mismas. En particular, la distancia prudente que Estados Unidos guardó frente a Colombia durante tantas décadas se había desvanecido, como resultado de la intensificación de la cooperación antidrogas y de la crisis diplomática entre las administraciones Clinton y Samper. La nueva dinámica de la cooperación bilateral reforzó ambas tendencias: poco a poco, la superación del conflicto tomaría más relevancia como propósito en sí mis-
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
209
mo de la política de Estados Unidos y de la cooperación, en lugar de ser un objetivo secundario frente al desmantelamiento del narcotráfico, y Estados Unidos se involucraría cada vez más en los detalles de la estrategia militar y política para estimular la desmovilización de las guerrillas y los paramilitares. Gráfico 1 Producción de hoja de coca en Colombia, 1981-2004
Fuentes: para los años 1981-1988, NNICC Report. Varios años, en Carlos Arrieta, Luis J. Orjuela, Eduardo Sarmiento, Juan Tokatlian, Narcotráfico en Colombia, Bogotá, Ediciones Uniandes, 1990, p. 58; para 1990-2004, UNODC, World Drug Report 2005, New York, 2005, volumen II.
Esta vez la cooperación se articuló a través del Plan Colombia, que, como otros programas de cooperación bilateral, fue el resultado de ciertos consensos entre Colombia y Estados Unidos, y de diversos intereses burocráticos, políticos y económicos en ambos países. En Colombia, la administración de Andrés Pastrana (1998-2002) planteó abiertamente la necesidad de mayor cooperación internacional para superar el conflicto armado. Solicitó así un Plan Marshall moderno para costear un proceso de paz con las ahora llamadas narcoguerrillas, además del apoyo político de Estados Unidos y varios países europeos. En términos generales, los funcionarios estadounidenses de la administración Clinton aceptaron la invitación
210
ALEXANDRA GUÁQUETA
de Pastrana, pues coincidía con su intención de modificar la vieja política antidrogas para dar cabida a iniciativas que abordaran la superación del conflicto armado. Sin embargo, hicieron sus propios ajustes. Puesto que los colombianos no habían desarrollado todos los detalles del Plan Colombia, fue fácil para Estados Unidos moldear su contenido. En su versión original, hecha pública en 1999, Pastrana proponía valientemente usar la erradicación manual llevada a cabo por las guerrillas como una de las “zanahorias” para las negociaciones de paz, al igual que un potencial programa de desarme, desmovilización y reincorporación. Pastrana también esperaba más asistencia para el desarrollo económico, dado el revés de la economía colombiana de ese momento y los altos niveles de deuda externa registrados para la época83 . Sin embargo, Estados Unidos resolvió conservar la política punitiva tradicional como pieza central del plan, junto con grandes componentes de ayuda militar y policiva para interdicción rural contra las drogas, y campañas masivas de erradicación aérea. El objetivo era atacar las “drogas del conflicto”, es decir, reducir el cultivo, procesamiento y distribución de narcóticos y, con ello, debilitar a las FARC para inducirlas de una vez por todas a negociar84 . Al final, Colombia recibió lo que Estados Unidos le ofreció: el Ministerio de Defensa, la Policía Antinarcóticos y la Dirección de Justicia y Seguridad del Departamento Nacional de Planeación (agencia encargada de esbozar el presupuesto del Ministerio de Defensa) estuvieron a favor de una mayor asistencia militar de Estados Unidos. Después de intensos debates en el Congreso de Estados Unidos en 1999 y 200085 , la asistencia para el Plan Colombia fue aprobada. Colombia recibió US$977,3 millones en 2000 y US$248,3 en 2001. Otros US$440 millones sirvieron para complementar programas en otros países andinos como parte del enfoque regional del plan. Esto aumentó la ayuda militar de Estados Unidos a niveles nunca vistos, y puso a Colombia, hasta 2003, como el tercer receptor más grande de ayuda estadounidense en el mundo, después de Israel y Egipto. Buena parte de ese dinero se destinó al equipamiento y entrenamiento del ejército colombiano para la conformación de brigadas antinarcóticos, cuya misión central hasta 2003 fue el Push to the South (Presionar en el Sur): la entrada en el departamento de Putumayo —en el sur de Colombia—, región rica en coca y baluarte de las FARC.
83 Ha habido una amplia controversia sobre las distintas versiones del Plan Colombia. Una colección y discusión de los diferentes textos del Plan Colombia está disponible en internet (http:// www.ciponline.org/colombia/aid0001.htm). 84 U.S. General Accounting Office, Challenges in Implementing Plan Colombia, Washington, D.C., U.S. General Accounting Office, 2000. 85 Adam Isacson e I. Vaicius, Plan Colombia: The Debate in Congress, 2000, Washington, D.C., Center for International Policy, 2000.
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
211
Las operaciones conjugaron campañas intensas de erradicación aérea, operaciones militares para el desmantelamiento de laboratorios y el combate a las guerrillas. Para ello se construyeron varias bases militares en el territorio colombiano, se fortaleció la capacidad aérea de Colombia con Black Hawks UH 60 y helicópteros refaccionados, se puso mayor énfasis en la recolección e intercambio de información sobre las actividades de los grupos armados ilegales y se diseñó una estrategia general de modernización militar. De esta manera, se revirtió la tendencia histórica de mantener restringida la participación de militares colombianos en la lucha antidrogas, y el Departamento de Defensa adquirió un papel más importante en las iniciativas de cooperación bilateral. También se iniciaron programas sociales, incluidos proyectos de desarrollo alternativo, que se convirtieron en una línea de acción permanente, que fueron vistos estratégicamente como acciones para ganarse el corazón y la mente de potenciales colaboradores de los grupos armados ilegales. Las sumas destinadas a estos programas, en proporción a la parte estrictamente militar, se volvieron objeto de debate en Estados Unidos y Colombia. Una porción menor de asistencia se distribuyó entre la protección a los derechos humanos, asistencia a desplazados, aplicación de la ley, reforma judicial y apoyo al proceso de paz. Finalmente, la extradición, un asunto controversial que había en la agenda de cooperación antidrogas en los ochenta y noventa, se volvió rutinaria. Por primera vez en nueve años, en 1999 Colombia extraditó a un nacional a Estados Unidos, y en 2001 extraditó a otros 23 narcotraficantes, incluidos Alejandro “Juvenal” Bernal y Fabio Ochoa Vásquez86 . Y en 2004, por ejemplo, el gobierno de Uribe extraditó a Estados Unidos por primera vez a un jefe de alto rango de las FARC, Simón Trinidad, por cargos de tráfico de drogas. Para mediados de 2005 más de 200 colombianos fueron extraditados87 . La nueva administración de George W. Bush (2001-2004 y 2005-2008) mantuvo el compromiso de Estados Unidos con el Plan Colombia, e incluso lo reforzó con la Iniciativa Regional Andina88 , otro paquete amplio para promover “la democracia”, “el desarrollo”, y combatir las drogas. Colombia recibió US$522,2 millones en 2002, US$770,2 millones en 2003, US$699 millones en 2004, y en 2005 fueron aprobados más de $700 millones otra vez. La administración de Álvaro Uribe (20022006) recibió la ayuda aun con más entusiasmo que la precedente, pues las negociaciones con las FARC habían fracasado en febrero de 2002, por lo que Uribe
86 INCSR, 2000. 87 “Prohibición de condenar a cadena perpetua a extraditados a E.U. puede complicar ayuda a Colombia”, en El Tiempo, 10 de agosto de 2005. 88 Foreign Operations, Export Financing, and Related Programs Appropriations Acts, H.R.2506, Washington, D.C., 2002.
212
ALEXANDRA GUÁQUETA
decidió lanzar una fuerte ofensiva militar contra las guerrillas enmarcada dentro de la llamada Política de Seguridad Democrática, que coincidió con el enfoque de mano dura de Bush. La guerra contra el terrorismo lanzada por Estados Unidos después del 11 de septiembre de 2001 contribuyó a dar el siguiente paso: justificar la ayuda estadounidense para combatir los grupos armados ilegales, aun si éstos no estaban conectados con las drogas89 . En octubre de 2001 las FARC, el ELN y los paramilitares fueron añadidos a la lista de terroristas internacionales de Estados Unidos90 . En 2002 el Congreso de Estados Unidos amplió la autoridad de su país para proveer a Colombia asistencia para luchar contra amenazas distintas al tráfico de droga —tales como actividades terroristas— y permitió que helicópteros del Plan Colombia fueran usados para operaciones militares, así no estuvieran conectadas con la lucha antidrogas; una condición que había sido impuesta por la ayuda en años anteriores, no sólo para vigilar mejor el uso de la ayuda sino para limitar la participación de Estados Unidos en el conflicto91 . En 2002 también se aprobaron varios programas: el Programa de Protección a la Infraestructura, para combatir a las FARC y al ELN en Arauca —con el fin, entre otros, de proteger el oleoducto Caño Limón-Coveñas—, y los programas antisecuestro de la Policía y las Fuerzas Armadas, ya que el secuestro y la extorsión se habían convertido en las fuentes de ingresos más importantes, junto con el narcotráfico, de las guerrillas y los paramilitares92 . Los topes de instructores militares y contratistas del Departamento de Defensa se ampliaron de 400 a 800 y 600, respectivamente, en 200493 , la erradicación aérea intensiva se extendió a otras partes del territorio (más allá de Putumayo), y el Plan Patriota, la principal operación militar sostenida de la administración Uribe, buscó llegar a la retaguardia de la guerrilla en los Llanos Orientales y la Amazonia. El énfasis militar de las operaciones antidrogas y la introducción del contraterrorismo en la agenda de cooperación impusieron cambios en la rutina de la relación bilateral. Las visitas diplomáticas de militares estadounidenses a Colombia y
89 La comunidad internacional, específicamente de Escandinavia y algunos gobiernos europeos y ONG basadas allí, y ONG estadounidenses habían criticado la posibilidad de una salida militar del conflicto, exhortando, en su lugar, al diálogo. 90 Colin Powell, “Redesignation of Foreign Terrorist Organizations”, U.S. State Department (http:// usinfo.state.gov). 91 Nina Serafino y L. K Storrs, Congressional Research Service, Andean Regional Initiative (ARI): FY 2002 Supplemental and FY 2003 Assistance for Colombia and Neighbors, Washington, D.C., Congressional Research Service, 2002. 92 Durante los noventa Colombia tuvo la tasa de secuestro más alta en el mundo, con aproximadamente 2.000 a 3.000 por año. 93 Adam Isacson, “Failing Grades: Evaluating the Results of Plan Colombia”, en Yale Journal of International Affairs, verano-otoño de 2005.
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
213
de colombianos a Florida —sede del Comando Sur— y a Washington se multiplicaron. Por otro lado, militares y oficiales de los organismos de inteligencia de Estados Unidos empezaron a tener contacto más permanente con militares colombianos, a través de sus programas de entrenamiento en las brigadas y batallones a lo largo del país. En la interlocución diaria, el Grupo Militar de la Embajada (Milgroup) y funcionarios civiles y militares del Comando Sur empezaron a cobrar mayor importancia frente al NAS. El cambio incluso ocasionó roces entre el NAS y el Milgroup, sobre quién administraba ciertos helicópteros del Plan Colombia. En Colombia, especialmente con la administración Uribe, el Ministerio de Defensa comenzó a ejercer liderazgo sobre las relaciones con Estados Unidos. El aura de confidencialidad de los asuntos de seguridad y la falta de experticia en la materia entre los funcionarios de la Cancillería ayudaron a que ésta perdiera su (ya de por sí limitado) espacio en el manejo de las relaciones bilaterales94 . La cooperación antidrogas policial para la interdicción de narcotraficantes siguió su curso, pero perdió visibilidad política frente al conflicto armado y la fumigación. Así mismo, la intensificación de la cooperación en la lucha contra las drogas y, en particular, el incremento de la ayuda militar para operaciones antinarcóticos y antiterroristas trajeron consigo mayores condicionalidades a Colombia en el área de los derechos humanos. Éstas son, en parte, el resultado de la política interna de Estados Unidos y sus sistemas de control burocrático y político, en los cuales también tienen injerencia grupos de interés como las ONG, a través de su lobby en el Congreso y el Ejecutivo. Las primeras condicionalidades en derechos humanos para Colombia se introdujeron en el Foreign Assistance Act en 1997, y por primera vez, el reporte de la Oficina de Derechos Humanos del Departamento de Estado criticó en su informe anual el desempeño de Colombia en derechos humanos. Estados Unidos también criticó abiertamente la existencia de vínculos entre militares y paramilitares. En 1998, para poder recibir ayuda militar, el país debió firmar un acuerdo con Estados Unidos en el que se comprometió a lograr el buen comportamiento de sus organismos de seguridad y castigar apropiadamente cualquier violación95 . Luego, con el Plan Colombia se estableció que el Departamento de Estado y Colombia deberían evaluar conjuntamente y de manera periódica la certificación en derechos humanos de Colombia, similar a la antigua certificación en la cooperación antidrogas. La certificación debe emitirse dos veces al año, y entre los
94 Desde la administración Gaviria, la Embajada colombiana en Washington se convirtió en la oficina con mayor incidencia en las relaciones bilaterales. 95 Véase U.S. Department of State, Country Reports on Human Rights Practices. Report Submitted to the Committee on Foreign Affairs, U.S. House of Representatives and the Committee on Foreign Affairs of the U.S. Senate, años 1978 a 2004.
214
ALEXANDRA GUÁQUETA
estándares exigidos están: que aquellos militares colombianos que tengan denuncias creíbles por violaciones de derechos humanos sean suspendidos de su cargo; que el gobierno investigue y castigue a aquellos con denuncias; y que no existan nexos con grupos paramilitares. Además, el Departamento de Estado está obligado a realizar consultas con organizaciones de derechos humanos reconocidas internacionalmente y con la Oficina en Colombia del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos. Así, en 2003 Estados Unidos suspendió la ayuda de la Unidad de la Fuerza Aérea CACOM 1, por la falta de resultados en las investigaciones de las muertes de civiles ocurridas en 1998 en Santo Domingo, Arauca, y en 2004 Estados Unidos congeló el 12,5% de la asistencia militar al país. En general, la certificación en derechos humanos, a diferencia de aquella otorgada en la cooperación antidrogas, ha recibido una atención política más amplia en Washington. ONG y congresistas de la oposición se han movilizado para criticar al gobierno de Estados Unidos por su intervención en Colombia y por el énfasis militar de dicha asistencia, así como han criticado a la administración Uribe por su Política de Seguridad Democrática y su aparente laxitud frente a los paramilitares y la falta de compromiso en la protección de los derechos humanos en Colombia. Por ejemplo, en 2005, 22 senadores demócratas solicitaron a la secretaria de Estado, Condoleezza Rice, que no certificara a Colombia, citando casos de acusaciones a militares colombianos por violaciones a los derechos humanos y vínculos con paramilitares96 . Para satisfacer las expectativas de Estados Unidos, Colombia ha desmantelado brigadas, instaurado mayores controles a los militares —incluida una oficina en el Ministerio de Defensa encargada de hacer seguimiento a las acusaciones a miembros de la Fuerzas Armadas— y retirado a más de 300 oficiales. Finalmente, la característica más notoria de esta fase de las relaciones Estados Unidos-Colombia ha sido la injerencia del primero en la política que rodea la toma de decisiones sobre la superación del conflicto armado en el segundo. Dicha injerencia se ha hecho cada vez más visible desde la formulación del Plan Colombia. Cuando la administración Pastrana intentó negociar con las FARC, Estados Unidos expresó su pesimismo frente a un proceso de paz. Algunos funcionarios pensaban que el gobierno colombiano no estaba negociando desde una posición de poder, y que, por lo tanto, sus gestos —como la concesión de la zona desmilitarizada de 42.000 kilómetros cuadrados en el Caguán— serían explotados por las FARC para incrementar sus ganancias del cultivo y tráfico de cocaína, para así robuste-
96 “Congreso de Estados Unidos congela US$100 millones de ayuda a Colombia por no cumplir con derechos humanos”, El Tiempo, 27 de junio de 2005.
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
215
cerse militarmente97 . La visión de Estados Unidos no frenó el proceso de paz pero si moldeó la estrategia del gobierno colombiano para que incorporara más elementos de disuasión militar y judicial (“garrotes”) frente a las FARC. Así mismo, Estados Unidos ha moldeado la política colombiana frente a los paramilitares. Ha presionado para que los organismos de seguridad pública colombianos los consideren como una amenaza terrorista y, por tanto, los combatan. También ha influido en los términos de las negociaciones entre la administración Uribe y los paramilitares, las cuales se iniciaron formalmente en Santa Fe de Ralito en 2004, y con las cuales, para octubre de 2005, se había logrado la desmovilización de 11.119 combatientes; cifra que, según estimativos oficiales, constituye casi la mitad del total. Entre 2003 y 2005, cuando se tramitó en el Congreso colombiano la Ley de Justicia y Paz que regularía la desmovilización y reinserción de los paramilitares, tanto el gobierno de Bush como congresistas de la oposición, ONG y centros de pensamiento expresaron sus visiones sobre la ley. En septiembre de 2003, 56 representantes demócratas dirigieron una misiva al presidente Uribe exponiendo sus “dudas sobre la voluntad” del mandatario de procesar a las AUC por violaciones de derechos humanos y narcotráfico. Otras cartas y reportes le siguieron, solicitando un verdadero desmantelamiento de las estructuras paramilitares, la renuncia por parte de los paramilitares a sus bienes adquiridos con dinero del narcotráfico, la entrega de información relevante sobre el narcotráfico y un castigo severo a aquellos involucrados en crímenes de lesa humanidad98 . En el segundo semestre de 2005, durante la aprobación del nuevo paquete de asistencia, el Congreso introdujo condicionalidades específicamente relacionadas con la aplicación de la Ley de Justicia y Paz99 . Por su parte, el gobierno Bush, a pesar del apoyo a Uribe y a su estrategia de desmovilización de los paramilitares, ha presionado al gobierno para que los miembros de dicho grupo ilegal no se reinserten impunemente, y así, Colombia no quede sujeta al poder criminal de los paramilitares. Estados Unidos, a través de la extradición, también ha buscado moldear los cálculos de las
97 Entrevista con Alexander Lee, consejero político de la Embajada de Estados Unidos, Bogotá, abril de 2004. Isacson, en cambio, argumenta que la política de Estados Unidos ha sido contraproducente para una “salida política” del conflicto porque el Plan Colombia disuadió a las FARC de negociar con el gobierno; ver Isacson, Failing Grades, pp. 149-150. Aunque es difícil establecer con certeza absoluta cuáles fueron los cálculos de las FARC en ese momento, algunos funcionarios cercanos al proceso han opinado que las FARC nunca tuvieron la intención de desmovilizarse durante las negociaciones en el Caguán con el gobierno Pastrana. Entrevista a Jan Egeland, West Point, mayo de 2002. 98 Véase, por ejemplo, “Embajador de Estados Unidos califica de ‘escandalo’ discurso de jefes paramilitares en el Congreso”, en El Tiempo, 29 de julio de 2004; “New Law in Colombia Inadequate to Prevent Future Violence”, Washignton Office on Latin America, 24 de junio de 2005. 99 “Congreso de E.U. condiciona apoyo económico para respaldar proceso con los paramilitares”, El Tiempo, 6 de julio de 2005.
216
ALEXANDRA GUÁQUETA
AUC, amenazando con solicitar su extradición si no se someten a un nivel aceptable de castigo. Los críticos de centro-izquierda del gobierno Bush en Estados Unidos quieren que, con todo y lo anterior, su país sea más duro con los paramilitares. Resulta claro que, durante esta nueva fase de cooperación bilateral, Colombia ha estado cada vez más sujeta a rendirle cuentas a Estados Unidos en sus propios términos, y Estados Unidos ha sido más propenso a usar su autoridad y el poder que le confiere el peso de su ayuda para influir tanto en asuntos de envergadura política (la política antidrogas, la extradición y qué hacer con los grupos armados) como en detalles de rutina de la cooperación bilateral (qué tipo de helicópteros comprar, cómo entrenar a las Fuerzas Armadas).
LA NUEVA COOPERACIÓN ANTIDROGAS Y SUS IMPLICACIONES POLÍTICAS PARA LAS RELACIONES INTERNACIONALES DE COLOMBIA
Temas y retos en las relaciones con Europa Desde la administración de Virgilio Barco (1986-1990), Colombia comenzó a reclamar a Europa su corresponsabilidad en el problema “mundial” —no sólo colombiano— de las drogas. En ese entonces, Europa era el segundo consumidor de cocaína después de Estados Unidos, además de productor de precursores químicos y sede de bancos involucrados en lavado de dinero. Europa respondió al llamado de Barco otorgándole a Colombia mayor asistencia para programas de desarrollo y preferencias arancelarias, el antiguo SGP drogas y hoy SGP+, y se iniciaron más actividades de cooperación policial y judicial para la interdicción de cargamentos y el desmantelamiento de redes traficantes. En ciertos aspectos la aproximación de algunos países europeos a la cooperación con Colombia en la lucha antidrogas fue, desde el comienzo, distinta. Por ejemplo, muchos de ellos siempre tuvieron reservas frente a la fumigación aérea y la asistencia militar para desarrollar capacidades de interdicción y llevar a cabo operaciones antinarcóticos, mientras que Gran Bretaña se convirtió, discretamente, en uno de los principales cooperantes en seguridad y control de drogas. Durante los noventa las discrepancias entre Estados Unidos, Europa y Naciones Unidas en la lucha contra las drogas no ocasionaron problemas políticos a Colombia. El país sencillamente recibió lo que cada uno quiso ofrecer y les solicitó a todos mayor cooperación, refiriéndose no sólo a donaciones sino a ajustes en sus prácticas y legislaciones; por ejemplo, mayores controles a la producción y comercialización de productos químicos por parte del sector público y del privado en Europa, así como mayor atención al lavado de dinero.
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
217
Posteriormente, tras el llamado del presidente Pastrana a la comunidad internacional —incluidas Europa y Naciones Unidas— a apoyar las conversaciones con las FARC, el Plan Colombia y un eventual proceso de paz, el nivel de asistencia europea se incrementó. Así mismo, diferentes países europeos estuvieron dispuestos a prestar sus buenos oficios para lograr acercamientos con las guerrillas100 . Al mismo tiempo, el reconocimiento internacional de la intensificación del conflicto armado, que finalmente puso a Colombia en el radar político internacional, contribuyó a que los países del Primer Mundo pusieran a Colombia en sus agendas de política exterior y desarrollaran sus propias aproximaciones a la superación del conflicto. Fue así como, al igual que Estados Unidos, Europa añadió el tema del conflicto a la antigua agenda de cooperación, que antes estaba articulada alrededor de la lucha contra las drogas. Cabe destacar las gestiones políticas de Francia, Países Bajos, Suecia y Suiza en los acercamientos entre el gobierno y las FARC y el ELN; el apoyo de Suecia y Holanda a la misión de verificación de la OEA respecto a la desmovilización de las AUC; la influencia de las ONG en el diseño de la Ley de Justicia y Paz a través del lobby en sus países, Bruselas y Colombia; y las donaciones de Europa para proyectos productivos y de desarrollo alternativo, entre ellos, los llamados Laboratorios de Paz. Entre 2000 y 2005, la cifra de la asistencia de la Unión Europea (multilateral) pasó de US$10,7 millones a US$65,9 millones; es decir, se multiplicó más de seis veces en tan sólo seis años. De igual forma, el promedio anual de la asistencia bilateral de países europeos a Colombia entre 1998 y 2005 fue de US$52,5 millones101 . Ambas cifras muestran un gran cambio con respecto a la ayuda de Europa a Colombia durante toda la década de los ochenta, sumando la multilateral con la bilateral, pues ésta sólo alcanzó US$66 millones102 . Una dimensión interesante de este fenómeno es que algunos países europeos han logrado hacer lo que naturalmente le corresponde a un hegemón en su esfera de dominio: influir en la identidad y las preferencias del Estado cliente, así como en las de sus habitantes. En la última década Europa se ha posicionado como un referente alterno de legitimidad para los colombianos, con nociones distintas a las de Estados Unidos sobre cómo abordar la política antidrogas en el contexto del conflicto armado
100Leonardo Carvajal y Rodrigo Pardo García-Peña, “La internacionalización del conflicto doméstico y los procesos de paz. Historia reciente y principales desafíos”, en Martha Ardila, Diego Cardona y Arlene Tickner (editores), Prioridades y desafíos de la política exterior colombiana, Bogotá, Fescol, 2002. 101Cálculos basados en cifras del Mapa de Cooperación Internacional de la Agencia Colombiana de Cooperación (ACCI), disponibles en internet (http://www.accionsocial.gov.co/acci/web_acci/ resumen.htm). 102Cálculos obtenidos a través de la OCED. Véase International Development Statistics (IDS), disponible en internet (www.oecd.org/dac/stats/idsonline).
218
ALEXANDRA GUÁQUETA
y cómo superar el conflicto. La mayoría de países Europeos no están de acuerdo con el énfasis militar de las políticas antidrogas y antiterrorismo y quisieran ver mayor inversión social103 . Prueba de esto fueron los episodios de enfrentamiento diplomático entre Europa y Estados Unidos por el diseño del Plan Colombia en 2000 y 2001, particularmente por el componente militar y la erradicación masiva y forzosa104 . La Unión Europea, por ejemplo, incluyó a las FARC en la lista de terroristas sólo hasta junio de 2002, y al ELN, sólo en abril de 2004. Además, aparte de Suecia y Holanda, muchos se han mostrado escépticos ante la desmovilización que se dio de los paramilitares en 2005 y ante la Ley de Justicia y Paz. Sumado a lo anterior está el hecho de que algunos en Estados Unidos piensan que los europeos deberían estar aportando más a Colombia105 , especialmente debido a su responsabilidad en los problemas del país, por cuenta de su creciente consumo de cocaína. La conformación del G-24 y las reuniones en Londres en julio de 2003, la de Cartagena en febrero de 2004, y muchas otras en Bogotá, han sido intentos de mejorar la coordinación de donantes en Colombia. Independientemente de lo benéfico que sea o no sea el impacto de la creciente influencia de Europa en Colombia106 , lo cierto es que —dada la intensidad de cooperación entre Estados Unidos y Colombia, así como las diferentes visiones del mundo entre Estados Unidos y Europa107 , y las diferentes opiniones sobre cómo superar el conflicto armado colombiano— esta situación política se ha convertido en un reto enorme para Colombia. El país se ha visto obligado a ejercer un difícil balance diplomático para mantener buenas relaciones con Europa y, al mismo tiempo, su estrecha cooperación con Estados Unidos. La diplomacia, incluso, ha tenido que rebasar las relaciones puramente entre estados, ya que las ONG y grupos de presión108 han entrado a ser parte importante del escenario político en el que se 103Aunque es necesario resaltar que Europa misma ha sido ambivalente en sus políticas frente a Colombia, pues hay poco compromiso con la prolongación de la vigencia de las preferencias arancelarias, y sin ellas, Colombia no podría exportar favorablemente productos alternativos a la cocaína. 104Joaquín Roy, op. cit. 105U.S. House, Committee on International Relations, Subcommittee on the Western Hemisphere, Aid to Colombia. The European Role in the Fight Against Narco-Terrorism, 18 de noviembre de 2004. 106Ramírez advierte que “se puede terminar imponiendo un tipo de solución que no [es] necesariamente adecuada para el país”; véase Socorro Ramírez, Intervención en conflictos internos, p. 345. 107William Anthony Hay, “A Preliminary Reckoning: Prospects for US-European Relations After Iraq”, en Watch on the West, Foreign Policy Research Institute, Vol. 4, No. 1, abril de 2003; William Wallace, “Living With the Hegemon: European Dilemmas”, en Critical Views of September 11: Analyses from Around the World, editado por E. Hershberg, K. W. Moore, Social Science Research Council, 2002. Hay que advertir, sin embargo, sobre las diferencias al interior de Europa y de la Unión Europea. El Reino Unido, por ejemplo, siempre ha tenido mayores afinidades con Estados Unidos. En el extremo contrario están los países escandinavos, con sistemas socialdemócratas protegidos. 108Roberto Domínguez Rivera, “The Role of Networks in the EU’s Foreign Policy toward Colombia”, Euro-Working Papers, Vol. 3, No. 1, abril de 2005.
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
219
definen tanto las políticas de países extranjeros hacia Colombia como juegos de poder político domésticos que moldean las oportunidades (o la falta de ellas) para lograr la desmovilización efectiva de guerrillas y paramilitares. Tensiones con los vecinos En los últimos cinco años ha habido más tensiones entre Colombia y sus vecinos que en cualquier otra época. Dichas tensiones son el resultado de la confluencia de varios factores, entre ellos, la estrecha cooperación entre Colombia y Estados Unidos para combatir las drogas y el llamado terrorismo. Por supuesto, también hacen parte del rompecabezas diplomático de la región andina otros factores, como el desbordamiento del conflicto armado colombiano, el cual muchos atribuyen a la campaña militar que Colombia libra contra las guerrillas con ayuda de Estados Unidos y a la política de erradicación aérea masiva de cultivos ilícitos. Dichas políticas, reza el argumento de muchos en Venezuela, Ecuador y Bolivia, son las que han empujado a los desplazados, la guerrilla, los paramilitares y la fuerza pública colombiana a cruzar las fronteras. En este escenario también es determinante el auge de fuerzas políticas de izquierda en los países de la región109 , las cuales critican con vehemencia tanto la presencia de Estados Unidos en Colombia y el tenor de sus las políticas antidrogas como la política de seguridad del presidente Uribe y su diagnóstico sobre la naturaleza del conflicto110 . Colombia, por su lado, ha estado inconforme con la colaboración de los vecinos para capturar a miembros de los grupos armados ilegales —que “abusan” del territorio de los vecinos— y para frenar el flujo de armas, drogas, precursores químicos y dinero que los fortalece. La acción de los vecinos es percibida como débil o inexistente. Los presidentes Uribe, de Colombia, y Hugo Chávez, de Venezuela, han protagonizado serios roces111 . En 2003, Colombia criticó a Venezuela por su supuesta permisividad con las FARC, especialmente después del atentado contra el Consulado colombiano en Caracas en febrero de ese año, y se quejó en
109Es importante contextualizar el auge de la izquierda en América Latina a comienzos del nuevo milenio. Al menos uno de los factores que han activado la movilización política de los sectores de izquierda y populares en la región es un profundo descontento por la pobreza y la desigualdad, que se perciben como la consecuencia de la alineación de los intereses de las élites nacionales con la globalización y los intereses económicos y políticos de Estados Unidos. 110Colombia Internacional. Número especial titulado Percepciones hemisféricas sobre la crisis colombiana, No. 60, julio-diciembre de 2004; International Crisis Group, “Las fronteras de Colombia: el eslabón débil de la política de seguridad de Uribe”, septiembre de 2004; Sandra G. Edwards, “Ecuador Gets Colombia’s Drift. Aerial Eradication of Coca Crops on the Border”, WOLA Special Update, junio de 2004. 111Véase Alexandra Guáqueta y Paula Peña, “¿Qué pasa en la región andina? Dilemas y retos de seguridad”, en Nueva Sociedad, No. 198, julio-agosto de 2005.
220
ALEXANDRA GUÁQUETA
repetidas ocasiones por la “libertad de movimiento” de la guerrilla en la frontera, solicitando a Venezuela y demás vecinos que declararan terroristas a las FARC. Luego, en 2004, cerca de 80 supuestos paramilitares colombianos entraron a Venezuela aparentemente para dar un golpe contra Chávez; esta vez, el presidente venezolano alegó que había “gente allá en Estados Unidos que se la pasa pensando cómo hacer para que en Venezuela haya una guerra para justificar luego una invasión. Y una de las vías que han pensado es infiltrar terroristas, paramilitares, el magnicidio, buscan algún hecho, pues, que impacte al país, que justifique lo que ocurrió en Haití, o lo que va a ocurrir en tantos países de América Latina: una invasión”112 . Ese mismo año también afirmó que “del lado colombiano de la frontera, muy cerca de Venezuela, hay tropas norteamericanas”, refiriéndose a los militares estadounidenses asignados al cuidado del oleoducto Caño Limón-Coveñas en Arauca. Entre diciembre de 2004 y febrero de 2005 las relaciones bilaterales alcanzaron su punto más bajo desde la década de los ochenta, a raíz de la captura en Venezuela de Rodrigo Granda, jefe diplomático de las FARC. Colombia recurrió a procedimientos poco ortodoxos y Venezuela los calificó de “secuestro” y violación a su soberanía. Retiró a su embajador de Colombia y ordenó “paralizar todo acuerdo y todo negocio con Colombia” durante varias semanas. Por su parte, la actitud de Estados Unidos hacia Chávez —cuando, por ejemplo, se apresuró a darle la bienvenida a Pedro Carmona en 2002 como nuevo mandatario de Venezuela en el fallido golpe de Estado a Chávez— no ha ayudado a disipar las preocupaciones de Venezuela113 . En el caso de Venezuela, para el presidente Chávez y sus ideales bolivarianos, Estados Unidos es una de las mayores amenazas para la región porque busca imponer a la fuerza un modelo social, político y militar contrario a los intereses de los habitantes andinos. De esta manera, la nueva guerra contra el terrorismo impulsada por Estados Unidos, el Andean Regional Initiative, el Plan Colombia y la Política de Defensa y Seguridad Democrática de Uribe, en particular sus componentes militares, son vistos como instrumentos de control e intervención de Estados Unidos y como factores que desestabilizan el balance militar entre Colombia y Venezuela. En este contexto, se ha disminuido la capacidad de Colombia de obtener alguna colaboración de Venezuela en la superación del conflicto y el control del narcotráfico. Colombia y Estados Unidos se han convertido en temas altamente controversiales en Ecuador y cada uno de los cuatro presidentes que ha gobernado el país desde
112“Capturan a 88 presuntos autodefensas en Venezuela”, en El Colombiano, 10 de mayo de 2004 113Jorge Domínguez, “Bush Administration Policy: A view Toward Latin America”, en ReVista Harvard Review of Latin America, primavera-verano de 2005; “Venezuela coup linked to Bush team”, en The Observer-Guardian, 21 de abril de 2002.
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
221
1998114 ha recibido fuertes presiones domésticas para frenar cualquier cooperación a favor del prohibicionismo y la guerra contra el terrorismo. Por ejemplo, desde finales de 2000, la administración de Gustavo Noboa comenzó a recibir quejas de los pobladores de la zona sobre los efectos negativos del glifosato sobre su salud y sus cultivos. Posteriormente, Ecuador solicitó a Colombia respetar una zona de 10 kilómetros de no fumigación en la frontera. Al comienzo Colombia respondió con la organización de seminarios y grupos de trabajo conjuntos para determinar los efectos del glifosato, pero estas acciones no tuvieron mayor efecto. Durante la administración de Lucio Gutiérrez la inconformidad por las fumigaciones persistió115 , y la OEA procedió a realizar un estudio que desestimó los alegatos sobre los efectos nocivos del glifosato sobre la salud de sus habitantes en las provincias fronterizas de Sucumbíos, Esmeraldas y el Carchi116 . Ecuador rechazó los resultados del estudio científico de la CICAD-OEA sobre los efectos del glifosato117 , y en 2005 amenazó con levantar una queja contra Colombia ante la Organización Mundial de la Salud, la OEA, la Corte Penal Internacional y la ONU118 . Así mismo, la cooperación entre Colombia y Ecuador para frenar el tráfico de armas y explosivos y el paso de miembros de grupos armados ilegales a Ecuador ha sido difícil. Vista como una resistencia legítima para reivindicar los agravios socioeconómicos de aquellos menos favorecidos, la guerrilla colombiana aún es percibida con cierta simpatía por algunos sectores de la opinión pública en Ecuador. Así, dichos sectores castigan políticamente cualquier intento de cooperación de Ecuador con el Plan Colombia.
REFLEXIÓN
FINAL
Este artículo ha mostrado que el proceso de institucionalización de la cooperación en el control de las drogas durante más de treinta años —basada en la idea de que las drogas y el tráfico de narcóticos constituyen graves amenazas para la seguridad— se convirtió en un mecanismo que alteró los términos de la relación entre Estados Unidos y Colombia. Primero, el carácter amplio de la política antidrogas de Estados Unidos lo llevó a inmiscuirse en asuntos colombianos de diversa índole: la política económica, el diseño institucional en el sector de justicia, la política criminal, la política antidrogas, la reforma del sector de defensa, el manejo del conflicto y la desmovilización. Segundo, la progresiva militarización de la política contra las dro-
114 Jamil Mahuad (1998-2000), Gustavo Noboa (2000-2003), Lucio Gutiérrez (2003-2005) y, actualmente, Alfredo Palacio. 115 WOLA, “Ecuador Gets Colombia’s Drift”, junio de 2004. 116 “Las fumigaciones alteraron la salud y los cultivos en 3 zonas”, en El Comercio, 15 de agosto de 2005. 117 “Ecuador insiste en que glifosato sí daña la salud”, en El Universo, 20 de junio de 2005. 118 “No cesa lío por fumigaciones”, en El País, 7 de septiembre de 2005.
222
ALEXANDRA GUÁQUETA
gas desdibujó la línea divisoria entre antinarcóticos y contrainsurgencia, y sentó las bases para la asistencia militar de Estados Unidos dirigida a combatir a las guerrillas y los paramilitares. En otras palabras, la guerra contra las drogas erosionó la norma de distancia prudente que, a pesar de la asimetría de poder, había caracterizado dicha relación durante la mayor parte del siglo XX. Hoy la relación se parece más al clásico patrón hegemón-cliente, tan común en el hemisferio occidental. Aunque Colombia y Estados Unidos superaron sus amargas disputas diplomáticas a mediados de los noventa, el patrón hegemón-cliente podría alterar el significado de la amistad entre los dos países. La amistad que Colombia y Estados Unidos construyeron tras la secesión de Panamá involucró una forma particular de percibir la identidad de uno y otro, las expectativas sobre el rol de cada uno en la relación, y estableció un conjunto de prácticas aceptadas. La amistad mitigó el desequilibrio de poder al posicionar a Colombia como un socio con el cual Estados Unidos compartía valores políticos similares. Colombia era un vecino respetable que merecía un tratamiento distinto al que se daba a las típicas Banana Republics. Hoy, Colombia podría estar cayendo en esa categoría. Sin embargo, realizar un balance de la nueva intervención de Estados Unidos en Colombia no es fácil. Es cierto que la pérdida de autonomía es contraproducente para cualquier país, especialmente si está tratando de construir nación y consolidar su autoridad interna. Pero, por el otro lado, cabe preguntarse si Colombia hubiera podido frenar el crecimiento de las FARC y del ELN por sí sola (tomando como supuesto que su desmovilización es deseable y necesaria para la construcción de una democracia liberal), sin la ayuda militar de Estados Unidos. Y si la influencia de Estados Unidos ha sido, en últimas, positiva para el afianzamiento de valores democráticos liberales, incluidos el respeto por los derechos humanos, la ética de la rendición de cuentas y la transparencia. El legado de Estados Unidos como potencia regional y mundial ha sido un tema de amplio escrutinio. Algunos resaltan sus esfuerzos por globalizar la democracia occidental119 , la cual, además —en teoría—, promueve relaciones internacionales pacíficas, mientras otros advierten sobre los aspectos perversos de su cultura, como el excesivo individualismo, el pragmatismo o hipocresía (caso Abu Grahib) y su fuerte conservadurismo. Preguntas similares pueden hacerse sobre Europa. De otra parte, algo que es innegable, dada la historia de las relaciones interamericanas, es que mientras Estados Unidos siga presente en Colombia, sus relaciones con América Latina serán complejas.
119Véase, por ejemplo, Tony Smith, America’s Mission. The United States and the World Wide Struggle for Democracy in the Twentieth Century, Princeton, Princeton University Press, 1994.
NARCOTRÁFICO: EUROPA, ESTADOS UNIDOS, AMÉRICA LATINA
223
En cuanto a la política antidrogas, puede cuestionarse la vigencia y utilidad de la prohibición en Colombia y en el resto del mundo, teniendo en cuenta que una de las estrategias de la guerra contra el terrorismo es cortar las finanzas de los terroristas120 . Por un lado, podría decirse que las políticas antidrogas, en particular las que buscan controlar el lavado de dinero, son útiles para enfrentar a grupos armados ilegales que se nutren del narcotráfico. Y que la versión militarizada de la política antidrogas, que se ha institucionalizado desde los noventa, es apropiada para combatir grupos armados (en lugar de narcotraficantes “convencionales”). Así, pareciera que ambas guerras se complementan. No obstante, existe otro razonamiento: si neutralizar a los grupos terroristas se ha convertido en la meta legítima central de la seguridad internacional, hay una oportunidad de ver las drogas y la política antidrogas de forma diferente. Puesto que la prioridad es deshacerse del terrorismo y los conflictos armados, y dado que las drogas constituyen una de las fuentes financieras centrales para los grupos terroristas, eliminar el origen de su financiamiento podría convertirse en prioridad. Hasta ahora, la prohibición ha hecho exactamente lo contrario: otorgarle una rentabilidad inusual al tráfico de drogas. Por lo tanto, algún tipo de legalización podría reducir los fondos para el terrorismo. En otras palabras, luchar contra el terrorismo podría inducir a los formuladores de políticas y al público a sopesar de manera distinta el análisis de costo-beneficio que supone continuar con la prohibición de las drogas, ya que ésta parece ser extremadamente costosa, por los recursos financieros a disposición de los terroristas.
120Así mismo, una de las estrategias que ha tomado fuerza en la superación de conflictos armados es reducir las finanzas de las partes en guerra, incluidos los grupos armados ilegales. Así se hizo, por ejemplo, en Angola, cuando el proceso Kimberly de certificación de diamantes redujo las finanzas de UNITA.
DROGAS, GUERRA Y CRIMINALIDAD EN COLOMBIA: UNA SIMBIOSIS QUE ALIMENTA LA PROLONGACIÓN DEL CONFLICTO
Ricardo Vargas Meza*
Durante el primer quinquenio de aplicación de la estrategia regional andina antidrogas (2000-2005) financiada por el gobierno de Estados Unidos, y conocida como Iniciativa Regional Andina (IRA), Colombia ha fumigado el equivalente a 700.000 hectáreas de hoja de coca. Además de esparcir sistemáticamente el producto químico Round Up Ultra (con el ingrediente activo glifosato) contra los cultivos ilícitos y de erradicarlos manualmente de manera forzosa, las autoridades antinarcóticos han venido incrementando la capacidad de interdicción, tal como se observa en las cifras del 2005, al ser decomisadas 254 toneladas métricas de cocaína1 y de pasta básica de cocaína, PBC. Así mismo, este exitoso cuadro de las acciones de fuerza se ha complementado con la cifra récord de extradición de 304 colombianos en el lapso 2002 - 2006. Sin embargo, el boletín de la Oficina de Drogas de Estados Unidos, ONDCP (por su sigla en inglés) de mediados de abril de 2006 arrojó un incremento de 30.000 hectáreas de hoja de coca en 2005, frente al área existente en 2004, esto es, un alza del 26%2 . Así mismo, diferentes observaciones del comportamiento de la disponibilidad y precio de las drogas en mercados como el de Estados Unidos, reflejan una fuerte inconsistencia entre los aparentes éxitos de las acciones antidrogas descritas y sus resultados en el comportamiento de la oferta final y la demanda3 . * 1
2 3
Sociólogo. Investigador Asociado de Transnational Institute, TNI. Director de Acción Andina Colombia. Anne W. Patterson, “Counternarcotics Strategy in Latin America”. Testimony before the House International Relations Committee, Subcommittee on the Western Hemisphere, March 30, 2006, Washington. Véase International Narcotics Control Strategy Report 2006, emitido por el Bureau for International Narcotics and Law Enforcement Affairs, March 2006, Washington. Véase, por ejemplo, “Jonathan Caulkins, Peter Reuter, Martin Y. Iguchi y James Chiesa, “How Goes the War on Drugs”, Drugs policy Research Center – Rand Corporation, Occasional Paper, 2005; Drug Availability Steering Committee, “Drugs Availability Estimates in the United States”, December 2002.
226
RICARDO VARGAS MEZA
Este desalentador panorama representa una línea de continuidad con la fase anterior a la aplicación de la IRA. En efecto entre 1994, año en que se iniciaron las fumigaciones de coca en Colombia, hasta 1999, se observó que el crecimiento de las áreas cocaleras era incontenible frente a una dinámica constante de aspersiones aéreas. Por eso, a partir de 2000, año en el cual se inicia la más grande estrategia con el Plan Colombia, se buscó romper el círculo vicioso de mayores resiembras frente a la velocidad e intensidad de las fumigaciones, todo esto con un costo que sobrepasó, en cinco años, los US$4 mil millones. Por eso, los resultados finales de este período del Plan Colombia son mucho más reveladores sobre los desafíos que sigue enfrentando la reiterada estrategia. No obstante, dentro de esta segunda fase de la estrategia antidrogas, y, más aún, en sus perspectivas a mediano y largo plazo, Colombia enfrenta, adicionalmente, una compleja simbiosis de articulación entre el conflicto armado interno y su financiación con recursos del narcotráfico. Este escenario oscurece aún más la contundencia de los indicadores de evaluación de los resultados de la política antidrogas, la cual, del mismo modo que la confrontación lo hizo con el narcotráfico, ha culminado por involucrarse cada vez más en la dinámica de la guerra interna.
DROGAS Y SEGURIDAD Una de las características más importantes de la guerra antidrogas en Colombia durante los últimos cuatro años es su inscripción en el contexto de la seguridad global predominante; esto es, en la lucha contra las finanzas de las organizaciones armadas existentes, principalmente las de los grupos insurgentes. Por esa razón, es un error hacer hoy un balance de la estrategia antinarcóticos sin asumir esta condición estructural del problema de drogas en Colombia: existe una guerra intrínsecamente relacionada con la producción y comercio de psicoactivos ilegales, situación que impide hacer viable una eventual “desnarcotización del conflicto armado”4 . A este escenario debe sumarse la presencia de otro elemento propio del mundo global de hoy, que también se relaciona con la tendencia hacia una politización de las estructuras criminales, hecho que ocurre simultáneamente con la tendencia hacia una criminalización (como resultado de sus acciones) de las organizaciones armadas que se reclaman como fundamentalmente políticas. En
4
Demanda consignada en el Informe de Desarrollo Humano de 2003. Véase PNUD, “El conflicto, callejón con salida”, Informe Nacional de Desarrollo Humano 2003, septiembre de 2003, Bogotá.
EL NARCOTRÁFICO
227
el caso colombiano, las dos situaciones se relacionan principalmente, aunque no de manera exclusiva, con el narcotráfico. Desde el punto de vista de las nuevas dinámicas emergentes en que se desenvuelven los conflictos de hoy, el período de la posguerra fría exacerbó las condiciones que han hecho posible que muchos grupos criminales y terroristas desarrollen cambios en el foco operacional. Como resultado, grupos criminales se han involucrado crecientemente en actividades políticas, en un esfuerzo por manipular condiciones que hagan posible operar en un alto número de estados débiles; por su parte, grupos terroristas han echado mano de actividades criminales para financiarse de fuentes distintas a las estatales5 . En efecto, el nuevo contexto político y de seguridad posterior a la caída del Muro de Berlín creó condiciones para la emergencia, el fortalecimiento y, más aún, el encuentro de organizaciones criminales y grupos terroristas, hacia un escenario transnacional que viene contribuyendo a hacer más sofisticadas las organizaciones ilegales y sus sistemas operativos. Este nuevo escenario crea recientes y más difíciles condiciones de inseguridad, para lo cual el conjunto de estados no estaban suficientemente preparados, ya que la seguridad —en primera instancia— se percibía sobre las amenazas que provenían eventualmente de otros poderes estatales. Existen adicionalmente nuevos factores que han incrementado la inseguridad por razón de la dinámica misma de la globalización, y que ha facilitado los nexos entre crimen y terrorismo: 1.
La existencia de fronteras más abiertas.
2.
La presencia de estados débiles.
3.
El incremento del flujo de migrantes.
4.
La existencia y mayor accesibilidad a una tecnología financiera de alcance global.
5.
Una más sofisticada y accesible infraestructura de transporte.
Esto ha llevado a que se esté produciendo cada vez con más fuerza el “híbrido organizativo” entre grupos criminales y organizaciones catalogadas como terroristas. A la luz de estos criterios, es importante señalar cómo las fronteras vienen redefiniéndose en su rol: ahora pueden convertirse en fuente de inseguridad de grupos no estatales, más que ser amenazas de otros estados6 .
5 6
VéaseTamara Makarenko, “The crime- terror continuum: Tracing the Interplay between Transnational Organised Crime and Terrorism”, en Global Crime Vol. 6 No.1, February 2004, pp. 129-145. Justamente, y para dar un ejemplo, se ha venido denunciando en la inseguridad regional andina –tomando como referencia el caso de Venezuela– la conexidad del gobierno Chávez con actores no estatales, como los grupos de presión en Bolivia o las sospechas alrededor de las relaciones con las guerrillas de Colombia.
228
RICARDO VARGAS MEZA
Analistas del tema de la seguridad global en general coinciden en señalar como respuesta, “cortar las fuentes de suministro de recursos de los grupos híbridos”. En particular, tales medidas apuntan a obstaculizar el manejo fraudulento de tarjetas de crédito, seguros, lavado de activos, contrabando o aquellos instrumentos ilegales que son requeridos para sus actividades: pasaportes y documentos falsos, etcétera7 . Esta temática tiene consecuencias importantes sobre el tipo de respuestas en materia de seguridad y defensa por parte de los estados. Como consecuencia, las nuevas tendencias de amenazas no estatales a la seguridad de los estados, se constituyen en uno de los ejes de la discusión, que se plantea alrededor de las decisiones sobre la participación de las fuerzas armadas en ese tipo de acciones que implican estrategias militarizadas de represión8 . Vale señalar que los grupos de criminalidad que han usado acciones terroristas buscan, más que un cambio del statu quo, asegurar el desarrollo de su capacidad operativa. Así mismo, pretenden obtener el máximo provecho de sus actividades ilícitas. Fenómenos recientes de criminalidad configuran un tema político central en regiones como Centroamérica, considerados como un subproducto de las políticas migratorias. Ampliando este ejemplo, entre 2000 y 2004, más de 20.000 jóvenes centroamericanos fueron deportados a sus países de origen; lugares que apenas vieron de niños y cuyo idioma muchas veces desconocen, por haber crecido en barrios de ciudades como Los Ángeles, en entornos donde se usa el inglés. En El Salvador, Honduras y Guatemala, estas bandas reproducen los mismos esquemas, se apoderan del tráfico de drogas y del pequeño crimen local, delimitan su nuevo territorio con los mismos graffiti y refuerzan su arsenal con remanentes de fusiles M-16 y AK-47 que Estados Unidos dejó en esa región, tras su apoyo a la Contra nicaragüense9 .
7 8
9
Makarenko, op. cit. El tema se relaciona con la identificación de amenazas, como las nuevas organizaciones criminales extendidas en un radio amplio de acción, como en el caso de las maras en Centroamérica y el tipo de políticas de seguridad que implementan los estados, e incluso la agenda de seguridad regional. Véase “‘Maras’: crimen global en español”, en El País, Madrid, 31 de julio de 2005. La policía de Los Ángeles se encontró por primera vez con este fenómeno durante los disturbios que repercutieron sobre toda la ciudad en 1992, cuando detrás del vandalismo aparecieron bandas locales de salvadoreños, como la Mara Salvatrucha, “la banda juvenil más poderosa del planeta”, según Gustavo Sierra, un periodista del diario argentino Clarín que ha investigado el tema. La Salvatrucha reúne a unos 100.000 miembros de entre 10 y 30 años. Mara viene de marabunta. La banda rival, la M-18, lleva el nombre de la calle del South Central de Los Ángeles donde se gestó el fenómeno. En su página web (www.xv3gang.com) afirman contar con redes en Australia, Canadá y Líbano. Se calcula que en Honduras, con 7 millones de habitantes, hay unos 40.000 “mareros”, al igual que en Mexico, y en El Salvador, con una población de 6,5 millones, unos 20.000. En Estados Unidos habría varios cientos de miles de mareros.
EL NARCOTRÁFICO
229
Por su parte, los grupos terroristas han ampliado la gama de actividades ilícitas, siendo una de las más conocidas la participación en el narcotráfico, situación que ha permitido un incremento del poder de control geopolítico no sólo de las organizaciones insurgentes sino incluso de diversos grupos10 . Sin embargo, estas actividades se han incrementado con la participación en delitos como el fraude, las falsificaciones y el tráfico de seres humanos. De acuerdo con Rohan Gunaratma, la red financiera de Al Qaeda en Europa, dominada por argelinos, tiene una gran participación en el fraude relacionado con tarjetas de crédito. Él calcula en US$1 millón lo que esta red obtiene por ese tipo de acciones. Se cita también el caso de grupos paramilitares en Irlanda del Norte, que, junto con extremistas albaneses, han estado implicados en un amplio contrabando de artículos falsificados (desde cigarrillos hasta computadoras)11 . El caso colombiano suele usarse como un ejemplo recurrente en la articulación entre drogas y grupos terroristas. Si bien el conflicto armado de este país constituye, en efecto, un ejemplo emblemático de esa relación, debe aclararse que sus protagonistas están lejos de ser equiparables a grupos terroristas de alcance global del tipo Al Qaeda. A pesar de esto, vale la pena establecer algunos elementos en el análisis de esa articulación.
UNA MIRADA INICIAL SOBRE LA
PARTICIPACIÓN DE LOS GRUPOS INSURGENTES COLOMBIANOS EN LA ECONOMÍA DE LAS DROGAS
En un reporte de la CIA de julio de 1992, sobre la relación entre los grupos insurgentes colombianos ELN y FARC en la economía de las drogas, se infieren las siguientes apreciaciones12 : En general, se plantea la presencia de relaciones de cooperación entre grupos armados y narcotráfico históricamente. En ese sentido, el narcotráfico ha venido aprovechando el control de áreas para: •
El transporte de drogas, ámbito en el cual la CIA preveía un creciente involucramiento de las guerrillas.
•
Facilidad para instalar laboratorios, pistas y cultivos ilícitos.
10 Ibídem, Makarenko suministra varios ejemplos sobre esta relaión, véase p. 135. 11 Makarenko, op. cit. 12 CIA, “Narco-insurgent links in the Andes”, Central Intelligence Agency CIA – Intelligence memorandum DCI Counternarcotics Center 29 July 1992.
230
RICARDO VARGAS MEZA
Así mismo, señala que los narcotraficantes, a su vez, usan esas relaciones para generar ataques contra enemigos del gobierno o de otras organizaciones del narcotráfico. Vale aclarar que esos vínculos de cooperación fueron menos visibles en casos como el de Sendero Luminoso, en donde las relaciones tuvieron un carácter más de conflicto. De otro lado, existen también referencias sobre la relación entre drogas y grupos armados a partir de la identificación de antecedentes, en el caso de la producción de opio de amapola. En tal sentido, se plantea un vínculo tanto de las FARC como del ELN desde finales de la década de 1980. Pero ya desde mediados de esa década, ambos grupos estaban involucrados directamente con cultivos de coca y el procesamiento de pasta base de coca (PBC) y cocaína. Sin embargo, para entonces, los organismos de seguridad mostraban dudas acerca del peso específico de las drogas en relación con el total de ingresos de las guerrillas, atribuyendo un mayor significado a los ingresos provenientes del secuestro y de la extorsión. También se establece que el origen de los nexos de las guerrillas con las drogas se relaciona directamente con el cobro de un impuesto (gramaje) tanto a narcotraficantes como a cultivadores, y con el uso de rutas que cruzan áreas que están bajo su control. Se plantea que uno de los objetivos centrales en la obtención de esos ingresos es el intercambio de drogas por armas y municiones, transacción adelantada directamente con los narcotraficantes o a través de los dineros obtenidos por el negocio de las drogas, caso en el cual la compra de armas se hace directamente con los contrabandistas que manejan ese negocio. Sin embargo, para la CIA, esas relaciones no han sido armónicas sino que han estado llenas de fricciones en las que incluso muchos narcotraficantes han resultado afectados. Tal es el caso de Sendero Luminoso, que actuó en defensa de condiciones favorables para los campesinos en materia de precios, contexto en el cual fueron asesinados algunos contrabandistas de drogas. No obstante, la participación de las guerrillas en el negocio ilícito también les ha acarreado graves problemas relacionados con la desaparición de las lealtades, generando, por tanto, deserciones, en la medida en que grupos de combatientes entran en contacto directo con el narcotráfico. De todas formas, es muy llamativo el hecho de que en el diagnóstico del caso colombiano —ya hacia 1992— no se señalen dinámicas de confluencia estratégica entre los grupos paramilitares y la privatización de la estrategia contrainsurgente. Se seguía considerando como predominante la relación entre narcotráfico, bandas paramilitares controladas por ellos y la lucha contra decisiones o políticas del gobierno. Los documentos de inteligencia de Estados Unidos señalan, básicamente, cómo los gobiernos de la región andina estaban más interesados en que la ayuda antidrogas
EL NARCOTRÁFICO
231
se usase contra los grupos insurgentes, bajo el argumento de que golpear a las guerrillas implicaba dar golpes contundentes al narcotráfico. La CIA ponía en tela de juicio el argumento, señalando que incluso los golpes a los insurgentes serían vistos con muy buenos ojos por parte de los narcotraficantes. Sin embargo, no descartaban de plano que acciones contra grupos armados involucrados tuviesen repercusiones en términos del tráfico de drogas13 . Aun así, tampoco desconocía el orden de las prioridades dentro de las fuerzas armadas de la región andina, más asociado a la lucha contra las guerrillas. Con relación a lo anterior, señala un documento: Aun cuando ya no hay preocupación por requerimientos para la [lucha] contrainsurgente, los militares de Perú y Colombia verían su rol prioritario en términos de la defensa nacional y estarían más renuentes a apoyar misiones antinarcóticos. Ellos han manifestado, insistentemente, preocupaciones sobre la legalidad y el apoyo público en la participación de las fuerzas armadas en operaciones antidrogas. Si sus recursos se ven disminuidos por restricciones presupuestales, entonces, los militares peruanos y colombianos podrían resolver sus dudas acerca [de su participación] en operaciones antinarcóticos, bajo la esperanza de que ampliando sus esfuerzos podrían ganar incrementos en la ayuda militar de Estados Unidos14 .
Modalidades en la historia de la relación entre insurgencia y narcotráfico En el caso colombiano, a lo largo de la historia, los grupos insurgentes por lo general se han relacionado con la economía de las drogas a través de tres dinámicas: 1.
La instauración del gramaje.
2.
La presencia de modalidades disímiles de cooperación con el narcotráfico, sobre todo a través de servicios de seguridad.
3.
Finalmente, en el período más reciente, se asume un control de partes importantes del negocio de las drogas de forma autónoma.
Las modalidades expuestas no hacen parte de un proceso lineal, ya que las circunstancias del proceso de emergencia y consolidación de la economía de las drogas en Colombia hacen mucho más compleja su interrelación. Existe información en la que se observa una participación temprana de las FARC en el control de cultivos de amapola y de laboratorios de procesamiento de cocaína, además de manejo de rutas. Hay noticias de esto desde finales de la 13 Dice en ese sentido el documento, citado en la nota 12: “Además, creemos que funcionarios en Lima y Bogotá, si se otorga ayuda antidroga con propósitos contrainsurgentes, combatirían el tráfico de drogas”. 14 Ibid.
232
RICARDO VARGAS MEZA
década de 1980. Pero el aspecto más trascendente sigue siendo el inicio de la intermediación de la PBC hacia mediados de los 90, implicando consecuencias en distintas direcciones. El contexto principal en este último caso es la conversión de Colombia en un país productor de coca, situación que le introdujo nuevas características al tipo de relación con el narcotráfico. Como se ha señalado, por lo general, la información existente nos sugiere tres tipos básicos de participación de la insurgencia en la economía ilegal de las drogas: La modalidad del gramaje (impuestos) está asociada al inicio del narcotráfico en Colombia y se establece sobre: 1.
Laboratorios de procesamiento. De acuerdo con la DEA, se cobraban US$30 por cada kilo producido en sus zonas de control15 .
2.
Impuesto por el uso de pistas aéreas.
3.
Control de cultivos de amapola y de hoja de coca, sobre todo los más extensos (típico del modelo Miraflores, durante la década de 1990). Por los cultivos se cobraba un 20% de gramaje a productores de látex de amapola16 . En efecto, los cultivos de amapola hacia comienzos de los 90 estaban sobre zonas bajo control de las FARC, principalmente en Cauca, Huila, Quindío y Tolima, comprometiendo a los frentes 2, 6, 13, 17, 21.
4.
Gramaje a las compras de PBC por parte del narcotráfico.
5.
Gramaje a los intermediarios locales que se beneficiaban de la compra y venta de PBC.
Diferentes formas de cooperación con el narcotráfico. La DEA señala que grupos insurgentes prestaron servicios de seguridad a grandes capos del narcotráfico, en hechos relacionados con la antesala de la fuga de Pablo Escobar en julio de 1992, cuando el capo contactó a dichas organizaciones para tal fin. Así mismo, la DEA sindicó a individuos relacionados con el ELN en embarques de cocaína de la zona rural de Antioquia hacia Turbo, en junio de 1993, pertenecientes al clan de los Ochoa17 .
15 Department of Justice. Drug Enforcement Administration DEA, “Insurgent Involvement in the Colombian Drug Trade”, Drug Intelligence Report, junio de 1994. 16 DEA, op. cit.. 17 DEA, op. cit. Esta modalidad sugiere nexos alrededor de servicios de seguridad, en virtud del control de este territorio. Se ha diferenciado esta modalidad frente a la participación directa en el negocio de drogas.
EL NARCOTRÁFICO
233
Participación directa en diferentes niveles del circuito de drogas: 1.
Instalación de cultivos bajo su control, y proceso de PBC.
2.
Instalación y manejo de laboratorios de cristalización. Tempranamente, hacia 1992, un informe del ejército señaló que en el contexto de la detección de un laboratorio de cristalización de cocaína en Arauca, en marzo de 1991, había indicios que implicaban al frente 45 de las FARC. Así mismo, existe información sobre casos tempranos de contrabando (exportación) de drogas18 . En mayo de 1993 se incautó un cargamento de 5 toneladas a personas relacionadas con las FARC en Chocó, en el área fronteriza con Panamá19 . También a comienzos de la década de 1990 se sindicó a miembros del frente 17 de las FARC de actuar como “brokers” de productores que buscaban vender látex/morfina a narcotraficantes de Pereira y Bogotá20 .
3.
La intermediación directa por parte de las FARC en la compra de PBC se inicia entre 1995 y 1996, en el contexto de la injerencia plena del narcotráfico en la guerra interna colombiana.
4.
Finalmente, el manejo de volúmenes importantes de PBC y cocaína lleva a la búsqueda de relaciones con narcotraficantes de carácter internacional, para dar salida a su producción de clorhidrato de cocaína.
A lo largo de la década de 1980 existen referencias periodísticas puntuales de orden regional, en el proceso de las relaciones de las FARC con el narcotráfico (véase el cuadro 1).
18 Las primeras referencias en este sentido que se conocen oficialmente, se remontan a 1993. 19 DEA, op. cit.. 20 Ibid.
234
RICARDO VARGAS MEZA
Cuadro 1 Relaciones de las FARC con el narcotráfico a finales de la década de 1980
Fuente: El Tiempo, El Espectador, Revista Semana.
En el contexto de la sindicación del narcotraficante Gonzalo Rodríguez Gacha, por haber asesinado al líder político de izquierda Jaime Pardo Leal el 11 de octubre de 1987, se generaron rumores acerca de un robo de las FARC de entre 2 y 3 toneladas de cocaína perteneciente a Rodríguez Gacha; lo mismo aconteció en el contexto de la muerte de Pedro Nel Jiménez, el 1 de septiembre de 1986, con el robo de $10 millones hecho a un hombre de confianza de Rodríguez Gacha de apellido Plata. De este modo, se configuran versiones que crean ambientes de estafa, extorsión y amenazas de las FARC en los escenarios en donde se establecieron relaciones de cooperación con el narcotráfico. Los hechos más importantes relacionados con los frentes de las FARC implicados en narcotráfico se citan en el cuadro 2.
EL NARCOTRÁFICO
235
Cuadro 2 Frentes de las FARC y narcotráfico, según inteligencia de Estados Unidos
Una reconstrucción inicial acerca de los móviles de las relaciones entre criminalidad y grupos insurgentes se presenta en el cuadro 3. Cuadro 3 Relaciones entre criminalidad organizada y grupos insurgentes en Colombia, de acuerdo con el objeto y características de la relación
21 El concepto alianza implica que prevalece la defensa de intereses comunes.
236
RICARDO VARGAS MEZA
Fuente: Department of Justice Drug Enforcement Administration (DEA), “Insurgent Involvement in the Colombian Drug Trade”, Drug Intelligence Report, junio de, 1994; Ricardo Vargas, Drogas, máscaras y juegos, Tercer Mundo, TNI, Acción Andina, 1999; revista Semana, edición 1018, noviembre 5-12, 2001; El Tiempo, septiembre de 2005.
El fenómeno del paramilitarismo y la fuerte funcionalidad política del compromiso del narcotráfico con el modelo privatizado contrainsurgente incidió en la ausencia de cooperación política.
NARCOTRÁFICO, INSURGENCIA Y FRONTERAS En el escenario del sur de Colombia —sobre todo en el caso del Putumayo— se puede observar una buena síntesis de la acumulación de una larga experiencia de dos décadas entre narcotráfico, grupos armados y fronteras.
22 Este concepto es de Támara Makarenko, op. cit.
EL NARCOTRÁFICO
237
Las drogas cumplen una función muy clara en la configuración y control de un escenario estratégico que se condensa en el Putumayo pero que involucra a Caquetá, Nariño y Cauca, y de otro lado, a la frontera con Ecuador y Perú. Estas fronteras ya se están constituyendo en el nuevo escenario en donde se libra y genera la más reciente dinámica de acciones insurgentes. Dicha dinámica está constituida por: 1.
Escenarios asociados al lavado de activos23 .
2.
Contrabando de insumos.
3.
Contrabando de armas.
4.
Sitio de refugio y de atención a combatientes heridos por acciones de guerra.
5.
Rutas de doble vía, con un soporte en la economía de las drogas.
6.
Suministro de pertrechos.
Vale recordar que Ecuador ha venido desarrollando un proceso histórico de creciente relación con el narcotráfico. Hoy en día esa dinámica se hace más visible. Así, por ejemplo, según la DEA en 2004 fueron incautadas sólo 5,6 toneladas de sustancias ilegales. En 2005 subió a la sorprendente cifra de 45 toneladas. Es decir, se multiplicó por ocho la cantidad de cocaína incautada. En estos procedimientos han sido detenidas mil personas24 . Así mismo, según la DEA y la Policía ecuatoriana, recientemente fueron detectadas siete redes que operan en Ecuador, y que están vinculadas con los carteles del Valle (Colombia), Tijuana y Sinaloa (México). A enero de 2005, un documento de la Fundación Seguridad y Democracia reseñó que las fuerzas de la Brigada de Selva 19 Napo y el Grupo de Fuerzas Especiales 24 Rayo, ubicados en Sucumbíos, identificaron 25 pasos fronterizos ilegales en la franja compartida con la provincia de Sucumbíos y el departamento del Putumayo25 . No hay cálculos sobre el volumen de capital que mueven estas complejas redes legales e ilegales. La tendencia que experimenta Ecuador, en tanto país vecino a Colombia, se observa en otras áreas de frontera. Por su parte, durante el gobierno de Alfredo Palacio han aumentado las críticas —en el nivel estatal— a los efectos colaterales de las aspersiones aéreas en la zona fronteriza de ese país con Colombia26 . 23 Así, por ejemplo, la caída de alias “Marcial” a mediados de 2005 en Ecuador. Él, residente en Orito, era clave para las FARC, pues manejaba la distribución de gasolina, controlaba la compra y venta de PBC y lavaba dineros para esa organización. 24 Véase Anne W. Patterson, op.cit. y El Tiempo “Carteles convierten a Ecuador en principal bodega de droga”, septiembre 22 de 2005. 25 Fundación Seguridad y Democracia, “Putumayo: del protagonismo del Plan Colombia al olvido del Plan Patriota” (s.f.) Bogotá. 26 Véase Maugé, René, “Fumigaciones funestas”, en El Comercio, sábado, 20 de agosto de 2005, Quito; “Parra Gil y Carolina Barco se reunirán el miércoles en Bogotá”, El Comercio, domingo, 28 de agosto
238
RICARDO VARGAS MEZA
En Perú, sólo teniendo en cuenta la situación fronteriza, se ha dado un incremento en las áreas de coca en la zona adyacente a Puerto Leguízamo (región del Putumayo), en una dinámica que involucra a trabajadores procedentes de Colombia y cuyo control es de grupos colombianos. Sin embargo, las dinámicas más pujantes parecen observarse en otros puntos adyacentes a la geopolítica del narcotráfico colombiano.
LA EXPANSIÓN REGIONAL DEL NARCOTRÁFICO En efecto, una de las características del tráfico de cocaína y heroína de los últimos años es su fuerte expansión hacia el área de Centroamérica y el Caribe; dinámica que cada vez implica a más a países, cuya historia en el comercio de drogas no ha sido tan visible. Veamos algunos ejemplos. Venezuela En la segunda semana de octubre de 2005 —como parte de la operación Goterón— , se produjo la caída del barco Yemaya II con 3,5 toneladas de cocaína; éste fue interceptado en alta mar por agentes españoles en aguas del océano Atlántico, mientras se dirigía a España. El hecho de que toda la tripulación fuese venezolana da muestras de una nueva tendencia importante de participación de Venezuela en el transporte de drogas27 . La situación resulta aún más crítica si se confirma que, en otros casos, existió el compromiso de generales del ejército y de la Guardia Nacional para facilitar el contrabando de cocaína en promedios de 5 toneladas mensuales; peor aún si se tiene en cuenta que éste fue uno de los diversos argumentos que usó Washington para descertificar a Venezuela en materia de lucha antidrogas28 .
de 2005, Quito. Associated Press, “Ecuador urges Colombia to stop fumigating drug crops”, 1 de septiembre de 2005. “Frontera: no terminan líos por fumigaciones”, Resumen de agencias, Quito, en El País, 7 de septiembre de 2005, Cali. 27 El País, “Apresado un pesquero venezolano cargado con 3.500 kilos de cocaína en aguas del Atlántico”, 13 de octubre de 2005. 28 Estados Unidos desceritificó a Venezuela en su compromiso frente a la lucha antidrogas, dando sólo una salvedad con el waiver por razones de los intereses nacionales de Estados Unidos. Uno de los puntos que la investigación interna de Washington abordó fue justamente la involucración de miembros de las FFAA venezolanas con el narcotráfico. Revista Semana, “Los militares y la droga”, 3 de octubre de 2005.
EL NARCOTRÁFICO
239
Entre los puntos señalados está la participación de un grupo de generales venezolanos en el negocio del narcotráfico29 . Según un documento de investigación sobre el caso, la revista Semana cita: Las autoridades competentes de la justicia civil venezolana han identificado que algunos integrantes de la Guardia Nacional de Venezuela le brindan protección a cargamentos de droga que salen de Venezuela. (…) En agosto y septiembre de 2004, la Dirección del Servicio de Inteligencia y Prevención de Venezuela (Disip) incautó 50 y 40 kilos, respectivamente, de cocaína que salían en vuelos de la aerolínea española Iberia. Las investigaciones posteriores de la Disip permitieron obtener la emisión de órdenes de captura contra oficiales de la GNV. Consecuentemente se conoció que el general Morgado fue informado acerca de los arrestos pendientes y notificó a los oficiales de la GNV quienes intentaron salir de Venezuela.
Los casos de los generales no son los únicos que hacen parte del expediente que mantiene en reserva el Departamento de Estado. Llaman la atención, sin embargo, las razones por las cuales el gobierno estadounidense no ha hecho aún público este documento, a pesar de que, aparentemente, tiene acusaciones sustentadas por pruebas y documentos contundentes. Las tensiones presentes en las relaciones de Caracas con Washington siguen aumentando, a partir de las diferencias en el enfoque sobre el alcance de la injerencia regional de Estados Unidos en el tema de drogas. Personal militar estadounidense, con responsabilidad en el monitoreo de las drogas, señala que Chávez es un obstáculo para el ejercicio pleno del control antidrogas de orden regional30 . Por su parte, las Fuerzas Armadas de Venezuela han reiterado críticas a los efectos del Plan Colombia e, incluso, han presentado cuestionamientos acerca de las “reales intenciones” de esa estrategia. En efecto, de acuerdo con militares venezolanos, el Plan Colombia “es una amenaza latente. Nos preocupa que se trate de crear un incidente fronterizo entre ambos países para buscar excusas y aplicar la Carta Democrática, apoyándose también en la matriz de opinión según la cual estamos apoyando la subversión”, dijo el general Melvin López, citado por el diario El Universal. El general de división aseguró que en el Plan Colombia “hay un caldo de cultivo” que Venezuela analiza “con mucho tacto y prudencia”31. De igual 29 Según la revista Semana, uno de los pocos que intentaron pedir explicaciones públicas sobre el caso fue el concejal y periodista de la ciudad de Maturín, Mauro Marcano, quien fue asesinado en septiembre de 2004, el día en que iba a efectuar las denuncias por radio y televisión contra lo que llamó “el cartel de los soles”, en una alusión a las insignias que usan los generales venezolanos. 30 Para el coronel Gary Gagliardi, jefe de la Base de Manta, “a excepción de Venezuela, Estados Unidos controla desde el territorio ecuatoriano el tráfico de drogas en una parte de la región y el Caribe con la ayuda de naves espías…No cruzamos por Venezuela por los problemas políticos con el presidente Hugo Chávez”. Véase El Universal, “EEUU advierte que roces con Chávez impiden rastreo antidrogas”, 10 de enero de 2006, Caracas. 31 El Tiempo, “Plan Colombia es una ‘amenaza latente’ para Venezuela, dice inspector de la Fuerza Armada venezolana”. Edición web, 12 de septiembre de 2005.
240
RICARDO VARGAS MEZA
forma surge, por primera vez, un serio callejón sin salida alrededor de la presencia de la DEA en ese país, el cual cuestiona las reales intenciones de la política de drogas de Estados Unidos32 . Centroamérica Para Michael A. Braun, jefe de operaciones de la DEA, hoy en día los siete países que configuran la región centroamericana están siendo usados por las mayores organizaciones de contrabando de drogas y lavado de activos, desde Suramérica hacia México33 . En efecto, 90% de la cocaína destinada a Estados Unidos transita por el corredor México-Centroamérica. Desde 2004 se han venido incrementando los vuelos nocturnos sospechosos que se originan en Colombia y que tienen como destino el área norte centroamericana, específicamente la zona de El Petén de Guatemala34 . Además, Guatemala es un punto de llegada de lanchas go fast y de embarcaciones con contenedores, los cuales salen de la Costa Pacífica colombiana. En ese contexto, Estados Unidos señala a Belice como otra base del narcotráfico mexicano, en donde las organizaciones locales suministran servicios de seguridad a los narcotraficantes aztecas. Así mismo, la mayor parte de la cocaína y heroína que transita por El Salvador es controlada por organizaciones colombianas con personal residente en ese país. De otro lado, Centroamérica arroja un alto índice de circulación de precursores químicos que no son producidos allí y que son transportados por la zona de libre tránsito de Panamá. Al parecer, están asociados a redes que los traen de Asia. Las informaciones que se reseñan hacen suponer que las estructuras del narcotráfico colombiano tienden a ampliarse, diversificando así de forma muy fuerte las rutas en todo el istmo centroamericano. Adicionalmente, han logrado pene32 VHeadline “Conacuid counters DEA arguments against Venezuelan anti-drugs record”, jueves, 18 de agosto de 2005; Domingo Alberto Rangel M., “En materia de drogas Chávez y Bush están raspados”, en Venezuela Analítica, lunes, 22 de agosto de 2005, Caracas; “Presidente de Venezuela, Hugo Chávez, reestablecerá las relaciones con la DEA”, en El Tiempo, 30 de agosto de 2005, Bogotá. “Zar antidrogas responsabilizó de la situación al presidente Chávez: Denuncian ‘serio deterioro’ en la cooperación con EEUU”, en El Universal, jueves 1 de septiembre de 2005, Caracas; “La DEA no podrá participar en operativos policiales”, en El Universal, 2 de septiembre de 2005, Caracas. 33 DEA Congressional Testimony, “Statement Michael Braun, Chief of Operations, Drug Enforcement Administration, Befote the House International Relations Committee, Subcommittee on Western Hemisphere, 9de november de 2005. 34 En este escenario se pone también de presente la impotencia de la interdicción aérea al ser detectados sólo 2 vuelos de 26 que operan, es decir, sólo el 7,7%. Aerofotografías del sistema de inteligencia de Estados Unidos han detectado un cementerio de aeronaves clandestinas en el área de El Petén de Guatemala.
EL NARCOTRÁFICO
241
trar la institucionalidad de algunos países, como en el caso de Panamá, en donde recientemente se produjo el arresto del jefe de la lucha contra el narcotráfico en este país; esto es, el director de la unidad de estupefacientes de la PTJ —Rogelio Harris—, acusado de tener vínculos con los carteles de Colombia y de colaborar con traficantes locales35 .
LA CONTINUIDAD DE LA GUERRA, EL NARCOTRÁFICO Y LOS GRUPOS PARAMILITARES
A pesar de que el gobierno colombiano exigió el cese de hostilidades como condición básica para el inicio de las negociaciones con los grupos paramilitares, la reconfiguración actual del poder territorial del paramilitarismo se relaciona con la prolongación del negocio del narcotráfico bajo su control, y la continuidad de la guerra. Información reciente apunta a establecer que la contradicción que surge ante la exigencia gubernamental, y las demandas propias de la continuidad de la guerra por el control de territorios, ha buscado resolverse a través del “reciclaje” de nuevas generaciones de paramilitares asociados al narcotráfico de forma más directa. En efecto, la información que ha aparecido en medios periodísticos, relacionada con la presencia de nuevos grupos que buscan dividendos de la economía de las drogas, comienza a dibujar un mapa que coincide con rutas y zonas estratégicas para el tráfico de drogas y otras actividades colaterales, como el contrabando de insumos, gasolina y el lavado de activos (véase el cuadro 4). Con ello se ratificarían las dificultades de la Ley de Justicia y Paz como instrumento eficaz para poner fin a las estructuras de control mafioso, que están desarrollando en diversos territorios las organizaciones paramilitares. Este escenario contribuye a ratificar la afirmación del asesor de las AUC, Carlos A. Lucio, sobre la presencia de una “ruralización” de los carteles del narcotráfico; situación que se ve favorecida por las dificultades en la reinserción de la mayor parte de los miembros de estas organizaciones, facilitándose el reclutamiento de los desmovilizados para el narcotráfico y para la conformación de grupos de delincuencia36 . Tal escenario empieza a arrojar situaciones preocupantes como el secuestro y asesinato del floricultor Hernando Cadavid en Córdoba, ejecutadas por ex integrantes del bloque paramilitar “Héroes de Granada”.
35 El Nuevo Herald, “Crimen organizado penetra seguridad panameña”, 18 de octubre de 2005. 36 Exposición en el Foro “Paramilitarismo, desmovilización y política” organizado por PNUD, Caracol TV, Fescol, Semana y El Tiempo, realizado el 20 de septiembre de 2005 en Bogotá.
242
RICARDO VARGAS MEZA
En el cuadro 4 se muestra una primera relación en la conformación de las organizaciones paramilitares que se disponen a formalizar su continuidad en el control de áreas estratégicas, mediante el uso de organizaciones armadas. Cuadro 4 Narcotráfico y paramilitarismo en el contexto del “posconflicto”, a octubre de 2005
EL NARCOTRÁFICO
243
Fuente: El Tiempo, varias ediciones, y revista Semana.
En la Costa Pacífica, aún ocurre otra situación que compromete la continuidad del vínculo funcional entre el narcotráfico y el paramilitarismo. En sólo siete meses transcurridos del año 2005, las autoridades colombianas incautaron 115 toneladas de cocaína —entre tierra y alta mar— mientras que en todo el año 2004 cayeron 17837 . El mayor cargamento de la historia del país fue decomisado en julio de 2005, cuando la Armada y la Policía incautaron 15 toneladas de cocaína en la zona rural de Tumaco, Nariño. Allí, a pesar de los esfuerzos de las autoridades, los cultivos de coca han aumentado considerablemente durante los últimos años. Según el reporte
37 Véase: “¿Por qué sale tanta coca?”, Semana, 12 de septiembre de 2005.
244
RICARDO VARGAS MEZA
oficial que se dio a conocer en el momento del operativo, la droga era cuidada por los paramilitares del recién desmovilizado “Bloque Libertadores del Sur”. Un mes después, unidades de guardacostas interceptaron una lancha que intentaba salir por el golfo de Urabá, en la Costa Atlántica, con tres toneladas de droga. Un análisis de la información más reciente38 sobre la dinámica del narcotráfico en Colombia permite inferir la presencia no sólo de tendencias locales, sino también dinámicas de orden regional e internacional, en el complejo drogas y áreas de control de los grupos paramilitares. A continuación presentamos algunas de ellas. Tendencias de crecimiento de cultivos ilícitos en zonas bajo control paramilitar. Dentro del comportamiento de las áreas de cultivos de coca presentes durante 2004 —especialmente en áreas como Antioquia, Córdoba, Santander, Magdalena, Caldas y Boyacá— se da un incremento importante en las siembras y la actividad del narcotráfico39 . Algunas de estas áreas coinciden con zonas bajo dominio paramilitar, hecho aún más diciente si se tiene en cuenta el condicionamiento de un cese de hostilidades y actividades ilícitas, en el marco del proceso de conversaciones para su desmovilización. Comportamiento de la ubicación de laboratorios. En general, la mayor parte de los laboratorios se ubican en zonas que aún no tienen unas cifras importantes de cultivos (no obstante, algunos presentan índices significativos de crecimiento de áreas como Santander, Caldas y Magdalena), pero que son claves en el contexto de las distintas rutas. Tales son los casos de Valle, océano Pacífico40 ; Santander, articulado a la influencia del sur de Bolívar; Cauca, océano Pacífico; Boyacá, vía aérea; Caldas, y Magdalena, océano Atlántico. Aquí se resalta la primera aparición de los departamentos de Santander y Caldas en casos como éstos. La dinámica de estos departamentos puede ser asociada al incremento de la actividad del narcotráfico en zonas de control paramilitar, proceso que aumentó a pesar del cese de hostilidades pactado con el alto gobierno, con la finalidad de adelantar las conversaciones de paz. Movimiento de las rutas aéreas, terrestres y fluviales. Dinámica internacional. En relación con las rutas aéreas, la Fuerza Aérea Colombiana denunció el incremento en el uso de pistas clandestinas ubicadas en fincas, zonas inhóspitas, pueblos aleja-
38 Véase Naciones Unidas, Oficina Contra las Drogas y el Delito, junio de 2005 “Censo de cultivos de Coca”. (en adelante UNODC, junio de 2005). 39 Ibid. 40 Ibid. La aparición del Valle obedece a las delaciones en el marco de la guerra entre Diego León Montoya y Wilmer Varela (“Jabón”).
EL NARCOTRÁFICO
245
dos y potreros, en los departamentos de La Guajira, Sucre, Córdoba y en el sur de Bolívar. Si bien ha habido una mejora en el control aéreo de la frontera con Brasil (sobre todo en la zona de Vaupés), se ha incrementado el uso de la Costa Atlántica41 . Esta situación, a su vez, coincide con los pobres resultados de las acciones de interdicción en el marco del Puente Aéreo, las cuales han sido altamente deficitarias si se tiene en cuenta el último informe de la oficina de control General Accounting Office (GAO)42. En efecto, entre 2002 y 2005, se han invertido US$68,4 millones para esta estructura de control, y se han propuesto US$26 millones para 2006. Los resultados hasta ahora no son los mejores: de 390 aeronaves sospechosas, sólo 48 (12,3%) han podido ser localizadas por la Fuerza Aérea. Una vez ubicadas, se ha podido alcanzar a 14 (3,6%) en el área o la escena donde están, incluyendo cuatro que ya estaban en tierra. Sólo en un caso se ha podido capturar drogas por esta vía. En lugar de llamar a la Policía Antinarcóticos, como está previsto en el manual de procedimiento, la Fuerza Aérea suele desconocerla. Los sobrevuelos de las aeronaves sospechosas en las áreas fronterizas, sumados a la falta de coordinación con la Policía, hacen que la mayoría de aeronaves logren escapar. Este complejo escenario pone de presente las expresiones de continuidad de la relación entre guerra, conflicto armado, control privado de territorios y privatización ilegal de la guerra contrainsurgente. Es decir, parecería reeditarse la dinámica que estaba presente en el momento en que se inician las negociaciones con los antiguos grupos paramilitares, con la diferencia de una fuerte focalización en áreas estratégicas para el narcotráfico. Desde la perspectiva de las pretensiones de la política de drogas de Washington frente al caso colombiano, uno de los grandes errores que se cometió fue no haber visibilizado, en toda su compleja articulación y consecuencias, el tema del narcotráfico dentro del contexto del control paramilitar. La política antidrogas se sesgó, principal y casi que exclusivamente, hacia la articulación del contrabando de drogas con las finanzas de los grupos insurgentes. Los supuestos detrás del Plan Colombia e, incluso hoy, los argumentos para justificar las nuevas solicitudes de ayuda para 2006 presentadas a Estados Unidos son una muestra clara
41 Denuncia hecha por el subdirector de Defensa de la Fuerza Aérea colombiana en el marco de la XV reunión de jefes de organismos encargados de combatir el narcotráfico en América Latina y el Caribe, reunida en Cartagena del 17 al 21 de octubre de 2005. 42 GAO, “Drug Control: Air Bridge Denial Program in Colombia has implemented new safeguards, but its effect on drug traffiking is not clear”, septiembre de 2005.
246
RICARDO VARGAS MEZA
de ello. El silencio y, sobre todo, la ausencia de acciones decididas frente al vínculo narcotráfico-grupos paramilitares siguen prolongando, en los hechos, una decisión de privatización de la estrategia contrainsurgente, ámbito en el cual —y como corolario— el narcotráfico va a seguir dominando. En efecto, la dinámica de la guerra continúa fortaleciendo la participación del narcotráfico, asociado al control paramilitar y la defensa de aquellas regiones en donde se logró el despeje de la amenaza insurgente. Pero en ese mismo contexto se busca, a la vez, politizar esa participación, en conexión con el rol de seguridad privada que en la práctica mantiene ese híbrido. De otro lado, y como contraprestación tácita, se busca ampliar el blindaje que el proceso de negociación ofrece frente a la extradición; situación que eventualmente permanece dentro del marco de la aceptación que Washington otorgue al proceso de reinserción de los grupos de autodefensa. Incluso, las guerrillas continúan observando la posibilidad de ocupar espacios en donde disminuye la fuerza paramilitar; el narcotráfico en estos sitios es un punto clave de disputa. La conformación de nuevos grupos ilegales relacionados con núcleos de base desmovilizados, la crisis del proceso de reinserción y la continuidad de la presión insurgente sobre las áreas de control paramilitar han creado condiciones para temer un continuo narcotráfico-paramilitarismo y estrategias contrainsurgentes; fenómeno que se puede constatar en zonas estratégicas por su importancia frente a la producción y tráfico de drogas. Analicemos entonces la dinámica de esta relación en un contexto regional en el sur de Colombia.
UNA
OBSERVACIÓN PARTICULAR SOBRE LA CONTINUIDAD DEL PARAMILITARISMO Y EL NARCOTRÁFICO EN CONTEXTOS DE CONFLICTO ARMADO: EL BAJO PUTUMAYO
En el municipio de Puerto Caicedo —en la región del Bajo Putumayo— las AUC siguen estando presentes dentro del casco urbano43 . Las autoridades civiles siguen presionando para que haya transparencia por parte de la Policía, en relación con el manejo del tema paramilitar. Antes de la actual administración local, las AUC prácticamente mandaban en el municipio. La gente del área rural no podía bajar a la cabecera porque desaparecía. Así mismo, su objetivo era liquidar la estructura miliciana de apoyo a las FARC. En su apogeo, llegaron a existir 200 paramilitares ubicados en
43 Entrevistas adelantadas en trabajo de campo en de septiembre de 2005.
EL NARCOTRÁFICO
247
el sitio La Pedregosa, con su sede ubicada en el sitio “Casa Bonita”. Hoy sólo permanece un número reducido de paramilitares en el área44 . La eventualidad de la desmovilización del grupo paramilitar pondría en la mira a los habitantes de Playa Rica y Pedregosa, y en este sentido hay una gran preocupación, ya que esta última fue la sede de los comandos de las AUC en la época de su fuerte presencia en la zona. Ya existe un antecedente, que es el caso de Villaflor, vereda que está vacía por el castigo violento recibido de manos de la guerrilla. Allí fueron asesinados dos “paseros”45 , acusados de colaborar al Ejército. Esta situación ha sido informada a la Red de Solidaridad y a la Defensoría pero aún no se han producido acciones concretas. Las AUC entraron en el punto Arizona, entre finales de 2004 y comienzos de 2005. En ese momento hubo asesinatos de supuestos colaboradores de la guerrilla; un mayor de las FF. AA. estuvo implicado en los hechos y está detenido. Una comisión de la Fiscalía se desplazó y encontró 5 cadáveres. Esto agravó las cosas y atrajo una mayor presencia del Ejército. La guerrilla permanece en varios sitios del municipio, por ejemplo, en la zona de San Juan. Sólo han ocurrido algunos hostigamientos en manos de las FF. AA. Una nueva e importante situación que deja entrever cambios en la estructura del vínculo con el negocio de las drogas está sucediendo en esta zona. En efecto, reaparece la presencia de los comisionistas, y las AUC brindan la seguridad para el tráfico. Este servicio se presta a los compradores, quienes de nuevo son intermediarios residentes en Puerto Caicedo. A septiembre de 2005 los cultivos de coca estaban en una fase de crecimiento, a pesar de haberse fumigado en cuatro ocasiones, la última a comienzos de 2005. Se calcula que hay 11 veredas con coca; entre otras, Puerto Anillo, Esmeralda, Cristo Rey, y la misma Pedregosa. El precio de la PBC estaba en $1.850.000 kilo, experimentando un incremento frente a un precio estable de $1.500.000 durante 2005. Puerto Caicedo es un punto de embarque de droga por vía terrestre que presumiblemente sale hacia Ipiales y Pitalito. La guerrilla sigue presionando a los productores, impidiendo la venta de PBC; en el casco urbano de Puerto Caicedo, el territorio está controlado por los paramilitares.
44 A pesar del bajo número, se siguen presentando anomalías como el caso de un conductor de un campero que fue desaparecido “porque necesitaban el carro”. Este vehículo está siendo utilizado abiertamente por este núcleo. Los organismos de seguridad no han investigado esta situación y continúan tolerando este tipo de hechos. Sin embargo, el alto índice de violencia de Puerto Caicedo ha vendo disminuyendo. Los fines de semana, por ejemplo, había frecuentemente entre 4 y 5 muertos. Hoy esta situación ha disminuido pero no se puede afirmar que ha desaparecido por completo. 45 Personas que pasan gente por el río.
248
RICARDO VARGAS MEZA
En el caso del valle del Guamuez-La Hormiga, los paramilitares aún continúan ejerciendo el control sobre el casco urbano46 . Al comienzo, el dominio paramilitar estaba basado exclusivamente en el terror47 . Hoy en día buscan una legitimación política como fuerza de seguridad frente a la cercana presencia de la insurgencia. En general, en la región existe una seria preocupación por los efectos de una eventual desmovilización paramilitar. La percepción es que la guerrilla se está fortaleciendo y ese proceso puede consolidarse una vez se dé la eventual desmovilización. Sin embargo, mientras tanto, también ha incrementado el poder extorsivo de los paramilitares. Una de las recientes ofensivas más significativas de las FARC en contra de los paramilitares, se produjo en el sitio El Placer en septiembre de 2005. Dejó un saldo de 3 paramilitares muertos y 27 heridos, entre los cuales hubo 3 civiles ajenos a la confrontación. La acción coincidió con el apresamiento de “Marcial”, persona clave para las finanzas de la guerrilla, por su papel de testaferro para el lavado de dólares. Los paramilitares hicieron presencia en el casco urbano durante y después del paro armado de julio/agosto de 200548 . También es importante mencionar que, en el contexto de la ofensiva de la guerrilla en el sitio La Esmeralda —en donde hubo 3 muertos y 10 heridos—, se presentaron denuncias que comprometen a la fuerza pública frente al paramilitarismo: 1.
Luego de haberse dispuesto un operativo de seguridad en el hospital de La Hormiga, adonde fueron llevados heridos y muertos, la orden fue levantada entre las 5 p.m. y las 8 p.m., con el fin de permitir la sacada de los heridos. Al día siguiente, a las 7 a.m., ocurrió lo mismo, buscando sacar a los muertos, para así evitar el registro de sus identidades y, por tanto, entorpecer eventuales investigaciones judiciales.
46 Significa que continúan controlando el negocio de la PBC, que es donde se condensa el dominio del grupo y, a la vez, buscan impedir que la insurgencia sea la que maneje esa economía en esos sitios que tienen una mayor oferta de bienes, insumos y servicios. 47 Los jefes paramilitares en esta zona son: en El Tigre, el comandante Asprilla. Existe una información reciente de que pudo haber sido asesinado en Puerto Caicedo; comandante Pipa, quien domina en El Placer, y el comandante “El Diablo”. Al comienzo del ejercicio del control paramilitar, sacaban a la gente pateando sus puertas para obligarlos a asistir a las reuniones convocadas por ellos. Así mismo, la gente era desaparecida cotidianamente. Una situación que influyó en ese cambio es la derrota táctica sufrida por ellos en 2004 a manos de la guerrilla, situación que los llevó a cambiar un poco los mecanismos exclusivamente autoritarios de ejercicio del poder. 48 En el contexto del paro armado se produjeron atentados contra el oleoducto, generando situaciones de peligro inminentes de daños contra la población civil, sobre todo la que residía cerca de los sitios afectados. La dimensión de las explosiones acabó con varias residencias y puso en serio peligro la vida de sus habitantes. Es el caso sucedido en los sitios La Palestina y La Raya, lugar donde pudo ocurrir una gran tragedia, por vivir allí toda una comunidad.
EL NARCOTRÁFICO
2.
249
Al parecer, una fiscal fue amenazada por el jefe paramilitar de la zona por haber denunciado las anomalías alrededor de la intervención de los organismos de seguridad estatal.
La presencia paramilitar ha sido continua desde 1998/1999 hasta septiembre de 2005, año en el que se produjo una racha de asesinatos selectivos49 . La situación que se prevé —a corto y mediano plazo—, una vez se haya concretado la desmovilización, es un agravamiento de la situación humanitaria. Los principales argumentos en este sentido son: 1.
La debilidad de las fuerzas de seguridad, para lograr y mantener el control de lugares estratégicos que actualmente son manejados por paramilitares: así sucede en el caso de El Placer y El Tigre, ambos sitios de fuerte comercialización de la PBC.
2.
El negocio de la droga genera gran incertidumbre sobre la realidad de ese proceso. Es difícil pensar que va a producirse una renuncia de los grupos armados que controlan el negocio en la zona, siendo a la vez la fuente de su sostenimiento y control contrainsurgente.
A la grave situación de incremento de homicidios selectivos, se suma la inexistencia de una justicia que opere prontamente. Normalmente, los procesos se abren y luego las investigaciones pasan a manos de la SIJIN, con el fin de allegar pruebas y judicializar a los responsables. Sin embargo, la SIJIN casi siempre alega la falta de condiciones de seguridad para avanzar en esas indagaciones y deja archivados los procesos. Narcotráfico En la región usualmente se mantiene un control de la estructura productiva con base en el uso del terror. Así, por ejemplo, las personas que no informan a las AUC sobre el movimiento de su producción de PBC son asesinadas; igual sucede con quienes venden en sitios distintos a los señalados por el grupo. Al parecer, gran parte de los homicidios ocurridos en el Putumayo durante 2005 fueron causados por esta situación. Los paramilitares también han cometido atropellos en los últimos meses. Por ejemplo, en El Tigre desaparecieron al dueño de una bomba de gasolina bajo la justificación de haberle vendido combustible a la guerrilla. Se considera que este
49 Información de las dos últimas semanas de septiembre de 2005. Se mencionan casos como el de un comerciante ganadero que adquiría el ganado en Ecuador y luego lo revendía a los compradores del valle del Guamuez; él fue desaparecido presuntamente por los paramilitares.
250
RICARDO VARGAS MEZA
argumento es una excusa para apropiarse del negocio, como efectivamente sucedió. También ha habido otros intentos de repetir este tipo de acciones, pero la población ha desarrollado mecanismos de presión social para impedirlo. La coca ha disminuido en las zonas más visibles (por ejemplo, en la vía central que intercomunica los diferentes municipios del Bajo Putumayo) pero aumenta en las áreas más distantes. Al finalizar 2005, y luego de haber experimentado un descenso, a $1.500.000 kilo a lo largo de ese año, el precio de la PBC en el valle del Guamuez estaba en $1.800.000 dentro del casco urbano. Por su parte, en la zona rural, las FARC ofrecen $2 millones50 . La erradicación manual forzosa se inició en El Tigre. Aunque la gente teme a la fumigación, no ha habido alarmas sobre las primeras aspersiones. Se presume que quienes continúan manejando el negocio son los paramilitares, los cuales tienen comisionistas a quienes suministran recursos para adquirir la PBC. La Hormiga es un lugar desde donde salen múltiples traslados de la PBC y la cocaína. Por esto, los testimonios comprometen a Ecuador desde diferentes puntos de la frontera: 1.
Ruta fluvial: a lo largo de la frontera que marca los ríos Putumayo y San Miguel.
2.
Ruta terrestre: la vía Puerto Asís-Pasto-Ipiales-Zona Andina Ecuatoriana; Puerto Asís-La Hormiga-San Miguel-Lago Agrio-Zona Andina Ecuatoriana.
3.
Orito-El Empalme-Ipiales-Ecuador.
4.
Ruta marítima: conexión entre Esmeraldas y la Costa Pacífica nariñense.
Síntesis del proceso paramilitar en el escenario del posconflicto en Putumayo 1.
Han disminuido las masacres y buscan mantener el control de los poblados clave en el negocio de las drogas.
2.
Dentro de ese marco, han efectuado asesinatos selectivos, los cuales han aumentado notoriamente, en el caso de los cascos urbanos de La Hormiga y Puerto Asís. La implacable aplicación de la pena de muerte a campesinos que
50 Lo cual no quiere decir que las FARC tengan un comportamiento más equilibrado con los intereses de los productores. La demora de hasta seis meses en los pagos a los productores en algunos sitios, junto con la pérdida de liquidez en las zonas productoras por el manejo de los recursos para las exigencias de la guerra en manos de esta organización, han llevado a un verdadero desastre económico y, por tanto, la pérdida de ingresos y empleo para las actividades de comercio y servicios, en aquellas áreas en las que vivían del flujo de los recursos por las transacciones de la pasta básica.
EL NARCOTRÁFICO
251
venden la PBC en zonas no autorizadas, o que no dan cuenta de su producción, sigue creciendo. 3.
En algunas zonas están desarrollando acciones delictivas selectivas, con el fin de obtener vehículos o negocios (como el comercio de gasolina).
4.
Han reducido el personal en algunas zonas, como Puerto Caicedo; situación que coincide con el proceso de negociaciones con el alto gobierno.
5.
Diversifican sus relaciones con el narcotráfico: brindan seguridad a los comisionistas, los cuales reaparecen en la zona de Puerto Caicedo, o dan dinero y participan directamente en el negocio del comercio de drogas, como en el caso de La Hormiga.
6.
Han sido golpeados por la guerrilla; tal es el caso de la ofensiva en La Esmeralda (valle del Guamuez), en donde murieron tres miembros y fueron heridos otros diez.
CONCLUSIONES La prolongación del conflicto armado colombiano —escenario en el cual el narcotráfico sigue siendo el principal combustible de la guerra— vuelve relativos los alcances políticos a largo plazo que tendrá el proceso de desmovilización de una parte de los ejércitos paramilitares. Los síntomas de un reciclaje de nuevas generaciones de fuerzas desmovilizadas, y la preocupante injerencia de zonas controladas por estos grupos en la continuidad de la economía ilegal, generan serios interrogantes sobre la existencia de un escenario de posconflicto que conduzca hacia la construcción de la paz. A ello se suman los cambios en los mecanismos de control de territorios, que van desde la presencia de ejércitos de ocupación en zonas pretendidas económica y políticamente hasta dinámicas de control mafioso que involucran el control ilegal de finanzas municipales, el manejo del empleo oficial del nivel local y regional, la injerencia sobre contratos y sobre el desenvolvimiento económico y administrativo de distintas localidades. Las pretensiones de un copamiento territorial por parte de los grupos insurgentes, en áreas donde se generan las desmovilizaciones —que, a su vez, presentan síntomas de debilidad en el control de los organismos de seguridad estatal—, se configuran en nuevos escenarios de reafirmación del prolongamiento del conflicto. En este contexto, el escenario de fondo no radica fundamentalmente en la (in)capacidad de las Fuerzas Armadas para derrotar militarmente a la insurgencia. El mayor problema se sitúa en la deficiencia del Estado para el ejercicio del poder soberano en territorios marginales, sobre la base del predominio de reglas de juego
252
RICARDO VARGAS MEZA
impersonales y la integración social y económica de estas áreas a un proyecto de Estado-nación. Éste es, sin embargo, un propósito estratégico previsto dentro de las bases para el Plan de Desarrollo. El gobierno nacional implementará un modelo que le permita al Estado retomar el control definitivo en aquellas zonas con influencia de los grupos armados ilegales y lograr su accionar legítimo en todo el territorio nacional. Se trata de un esfuerzo integral, conjunto y coordinado para la recuperación, presencia y consolidación interinstitucional. Este modelo consiste en lograr, mediante la acción de las fuerzas militares, una recuperación gradual de las zonas afectadas por la violencia, y, en consecuencia, permitir así la presencia efectiva de la Policía Nacional en los municipios donde no la hubiese; esto con el fin de alcanzar la consolidación de estas áreas mediante la acción de las demás entidades del Estado, en un esfuerzo interinstitucional coordinado. El propósito es crear un círculo virtuoso de recuperación, presencia y consolidación del control estatal sobre zonas del territorio en donde la actividad armada sea menor, buscando restablecer un clima de orden y seguridad que se extenderá paulatinamente por todo el país51 . Como se puede inferir del caso reseñado sobre el departamento del Putumayo, se ha creado un statu quo que limita las posibilidades de alcanzar el propósito expuesto por el Plan de Desarrollo, dirigido a obtener la legitimación estatal: el paramilitarismo, cuyo ingreso a la zona se efectuó alrededor de 1998, ha venido controlando el comercio de drogas en todas las cabeceras municipales del bajo Putumayo, sin importar el Plan Colombia —implementado a partir del año 2000— o el proceso de negociación con esos grupos, iniciado en 2005. A diferencia del vacío existente en la construcción de relaciones socioeconómicas, con base en estructuras productivas y de servicios propios de la legalidad, la red ilegal que se consolida en estas áreas ha permitido la articulación de niveles de organización territorial, que van desde lo internacional hasta lo local; ha creado una “región no territorial”, refiriéndose a los espacios de flujos de recursos que se sobreponen a los espacios de lugares característicos de los estados nacionales territoriales; y, finalmente, ha creado una simbiosis con la esfera de lo legal, no como resultado de la disponibilidad de oferta de capitales, sino como mimesis usada por las élites ilegales en su articulación económica y social52 .
51 República de Colombia, Presidencia de la República, Bases del Plan Nacional de Desarrollo, 2002, Bogotá. 52 Características de la ilegalidad en zonas de frontera desarrolladas por Lía Osorio Machado en “Região, cidades e redes ilegais. Geografias alternativas na amazônia sul-americana”, en Maria Flores Gonçalves, Carlos A. Brandão y Antônio C. Galvão, Regiões e cidades, cidades nas reines O desafio urbanoregional, Editora UNESP, ANPUR, São Paulo, 2003.
EL NARCOTRÁFICO
253
La selectividad en las decisiones antidrogas, en términos del combate a las finanzas de los alzados en armas, junto con la ofensiva militar contrainsurgente, está generando énfasis territoriales que abren brechas a la integralidad de la estrategia. La focalización de las acciones de fuerza en áreas de control insurgente, junto con la presencia de fuertes inequidades en la inversión social y económica en zonas en las que se concentra la ofensiva de guerra, lesiona también la construcción de legitimidad estatal53 . De igual forma, como ya vimos, favorece el fortalecimiento del narcotráfico en zonas de control paramilitar cuya perspectiva de reinserción y normalización a la legalidad es altamente incierta.
53 Sobre la inequidad en la participación en el presupuesto de desarrollo alternativo de las zonas más fumigadas, véase Ricardo Vargas “Cultivos ilícitos en Colombia, elementos para un balance”, en Alfredo Rangel (comp.), Narcotráfico en Colombia, economía y violencia, Fundación Seguridad y Democracia, octubre de 2005, Bogotá.
