Podręcznik rewitalizacji: zasady, procedury i metody działania współczesnych procesów rewitalizacji

Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) Gmbh

URZ¥D MIESZKALNICTWA I ROZWOJU MIAST

Podrêcznik rewitalizacji Zasady, procedury i metody dzia³ania wspó³czesnych procesów rewitalizacji

Warszawa 2003

2

Opracowanie: GTZ Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit przy współpracy Institut für Wohnen und Umwelt Darmstadt Książka została wydana ze środków programu TRANSFORM w ramach współpracy Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen Republiki Federalnej Niemiec

© Copyright 2003 by Mefisto Editions ISBN: 83-912878-1-5

3

Spis treści

Przedmowa...................................................................................................................................................7 Wprowadzenie.............................................................................................................................................8 CZĘŚĆ A DOŚWIADCZENIA I PERSPEKTYWY REWITALIZACJI W POLSCE USTAWA O PROGRAMACH REWITALIZACJI ZASADY – PROCEDURY – METODY DZIAŁANIA 1. Rewitalizacja: pojęcie – przedmiot – cel – uwarunkowania............................................................................. 12 1.1. Definicje rewitalizacji ............................................................................................................................................ 12 1.2. Współczesne uwarunkowania rewitalizacji jako elementu rozwoju społecznego.................................... 13 1.2.1. Globalna Agenda 21 ..................................................................................................................................... 14 1.2.2. Raport Krajowy Ministerstwa Ochrony Środowiska. Idee trwałego i zrównoważonego rozwoju w Polsce .................................................................................................................................................... 15 1.2.3. Programy, akty prawne i inicjatywy istotne dla rewitalizacji............................................................... 17 1.2.4. Istotne dla rewitalizacji założenia rozwoju i strategii społeczno-gospodarczej państwa ...............19 1.2.5. Uwarunkowania procesów rewitalizacji.................................................................................................. 22 2. Doświadczenia polskich gmin w dziedzinie rewitalizacji i jej finansowania............................................... 23 2.1. Działania rewitalizacyjne po roku 1990............................................................................................................. 23 2.2. Odbudowa starych miast ..................................................................................................................................... 24 2.2.1. Inwestycje podmiotów prywatnych ........................................................................................................ 24 2.2.2. Inwestycje komunalne ................................................................................................................................ 24 2.3. Rewitalizacja starego budownictwa................................................................................................................... 24 2.3.1. Bielsko-Biała................................................................................................................................................... 25 2.3.2. Bytom.............................................................................................................................................................. 26 2.3.3. Dzierżoniów................................................................................................................................................... 27 2.3.4. Gdańsk i Gdynia ........................................................................................................................................... 27 2.3.5. Głogów ........................................................................................................................................................... 28 2.3.6. Kraków............................................................................................................................................................ 29 2.3.7. Płock................................................................................................................................................................ 30 2.3.8. Sopot................................................................................................................................................................ 30 2.3.9. Szczecin........................................................................................................................................................... 31 2.4. Projekt rewitalizacji dzielnicy Stare Bronowice i Kośminek w Lublinie...................................................... 32 2.5. Rewitalizacja obszarów poprzemysłowych i pomilitarnych ......................................................................... 33 3. Założenia i zasady projektu Ustawy o programach rewitalizacji.....................................................................36 3.1. Nowe perspektywy rewitalizacji w Polsce........................................................................................................ 36

4

3.2. Podstawowe pojęcia projektu Ustawy w ramach dotychczasowej dyskusji.............................................. 37 3.3. Procedury projektowanej Ustawy...................................................................................................................... 38 3.3.1. Inicjowanie i przygotowywanie uchwały rewitalizacyjnej................................................................... 38 3.3.2. Uchwała o przystąpieniu do opracowania programu rewitalizacji..................................................... 39 3.3.3. Program rewitalizacji ................................................................................................................................... 40 3.3.4. Uczestnicy programu – aktorzy procesu rewitalizacji........................................................................... 41 3.3.5. Problem ustawowych środków finansowych dla realizacji programu rewitalizacji........................ 41 3.3.6. Prawo pierwokupu ...................................................................................................................................... 44 3.3.7. Zakończenie programu rewitalizacji......................................................................................................... 44 3.4. Zasady i możliwości stosowania projektu Ustawy ......................................................................................... 44 3.5. Rewitalizacja miast w kontekście strategii rozwoju państwa i województw ............................................ 46 3.5.1. Narodowa Strategia Rozwoju Regionalnego (NSRR) ........................................................................... 46 3.5.2. Strategie rozwoju województw.................................................................................................................. 47 4. Przygotowanie programu rewitalizacji.................................................................................................................50 4.1. Znaczenie studium uwarunkowań i strategii rozwoju gminy ..................................................................... 50 4.2. Pogłębienie badań nad zjawiskami kryzysowymi........................................................................................... 50 4.2.1. Badanie zjawisk kryzysowych sfery przestrzennej ............................................................................... 51 4.2.2. Badanie zjawisk kryzysowych sfery ekonomicznej i socjalnej (zgodnie z metodami badań i analiz obszarów kryzysowych wg Programu URBAN) ................................................................................ 52 4.3. Analiza SWOT ........................................................................................................................................................ 53 5. Program rewitalizacji...............................................................................................................................................54 5.0.1. Wyznaczanie granic obszaru znajdującego się w sytuacji kryzysowej i granic obszaru programu rewitalizacji............................................................................................................................ 54 5.1. Program rewitalizacji jako „produkt kolektywny”. Rola pełnomocnika..................................................... 56 5.2. Program rewitalizacji a plan miejscowy ............................................................................................................ 58 5.3. Program a projekty rewitalizacji.......................................................................................................................... 59 6. Projekty inwestycyjno-budowlane rewitalizacji.................................................................................................62 6.1. Projekty inwestycyjno-budowlane i problem ich rentowności..................................................................... 62 6.2. Funkcja, zadania i odpowiedzialność gminy w dziedzinie finansowania rewitalizacji........................... 63 6.3. Finansowanie projektów inwestycyjno-budowlanych w programie rewitalizacji.................................... 65 6.4. Odpowiedzialność gminy i rola subwencji w procesie rewitalizacji............................................................ 66 6.5. Rola subwencji w finansowaniu projektów inwestycyjno-budowlanych.................................................. 67 6.6. Problem nierentowności inwestycji w ramach programów rewitalizacji.................................................... 68 6.7. Subwencje publiczne – zasady działania i sposób zabezpieczenia............................................................... 69 6.8. Modelowanie finansowania projektu inwestycyjno-budowlanego rewitalizacji...................................... 70 6.9. Gmina jako inicjator projektów inwestycyjno-budowlanych ...................................................................... 73 6.10. Alternatywne projekty oparte o zasadę samopomocy i aktywność społeczności lokalnej.................... 74 6.11. Projekty zmierzające do uzyskania zróżnicowanego standardu mieszkań.............................................. 76 6.12. Wspólne inwestowanie właścicieli (w tym np. Towarzystw Odnowy) i lokatorów............................... 76 6.13. Samopomocowe projekty inwestycyjno-budowlane jako impuls dla nowych aktywności.................. 76 6.14. Projekty: „Własną pracą do własnego domu (mieszkania)”........................................................................ 77 7. Projekty społeczne i ekonomiczne ....................................................................................................................... 78 7.1. Społeczno-ekonomiczne projekty programu URBAN ................................................................................... 78 7.2. Samopomocowe działania ekonomiczne oparte o tzw. „nisze ekonomiczne” ..........................................80 7.3. Projekty tworzące nowe struktury socjalne na obszarze programu rewitalizacji...................................... 82

5

7.3.1. Opieka nad dziećmi i młodzieżą – zajęcie dla seniorów....................................................................... 82 7.3.2. Kluby seniorów obsługiwane przez młodzież......................................................................................... 82 7.4. Programy kształceniowe i doskonalenie zawodowe....................................................................................... 82 7.5. Finansowanie projektów społeczno-ekonomicznych..................................................................................... 83 8. Partycypacja społeczności lokalnych w procesie rewitalizacji.........................................................................84 8.1. Znaczenie partycypacji społecznej w procesie rewitalizacji.......................................................................... 85 8.2. Informowanie społeczności lokalnej.................................................................................................................. 86 8.2.1. Studium uwarunkowań i strategia rozwoju gminy............................................................................... 86 8.2.2. Faza przygotowania programu rewitalizacji........................................................................................... 87 8.2.3. Program rewitalizacji i jego realizacja....................................................................................................... 87 8.2.4. Formy i metody informacji.......................................................................................................................... 87 8.2.5. Nowe media – partycypacja wirtualna..................................................................................................... 89 8.3. Uzgadnianie planu miejscowego i programu rewitalizacji............................................................................ 90 8.4. Uspołecznione warsztaty planistyczno-koncepcyjne (community planning)........................................... 90 8.5. Innowacyjność i przedsiębiorczość jako atrybuty aktywnej postawy partycypacyjnej........................... 91 8.6. Partycypacyjne zarządzanie procesem rewitalizacji. Współrządzenie i współodpowiedzialność.........94 8.7. „Forum obszaru rewitalizacji”.............................................................................................................................. 95 8.8. Forum obszaru rewitalizacji i jego aktorzy........................................................................................................ 96 8.8.1. Administracja................................................................................................................................................. 97 8.8.2. Eksperci........................................................................................................................................................... 97 8.8.3. Lobbyści, politycy i przedstawiciele gospodarki .................................................................................... 97 8.8.4. Koordynacja – moderacja – mediacja........................................................................................................ 98 8.8.5. Społeczność lokalna...................................................................................................................................... 99 9. Sens i znaczenie partycypacyjnego i samorządnego modelu rewitalizacji...................................................100 10. Rozwój programów rewitalizacji w Niemczech..............................................................................................102 10.1. Przyczyny powojennej degradacji dzielnic miejskich ............................................................................... 102 10.2. Obszary kryzysowe, ich odnowa i rewitalizacja.......................................................................................... 103 10.3. Zasady klasycznego niemieckiego modelu rewitalizacji............................................................................ 105 10.4. Ważniejsze zasady rozwiązań prawnych i finansowych........................................................................... 107 10.5. Niemiecki model rewitalizacji na terenie byłej NRD po 1990 roku.......................................................... 108 10.6. Nowe strategie rewitalizacyjne w Niemczech i innych krajach europejskich....................................... 110 10.6.1. Niemiecki program „Przebudowa miast w nowych krajach związkowych”................................ 110 10.6.2. Strategie i koncepcje planistyczne – zintegrowane plany rozwojowe........................................... 110 10.6.3. Badania i analizy w zintegrowanych planach rozwojowych........................................................... 112 11. Nowe programy rewitalizacyjne dla miast zachodnioeuropejskich ........................................................... 113 11.1. Przyczyny kryzysu miast europejskich w okresie globalizacji.................................................................. 113 11.2. Reakcje państw i instytucji międzynarodowych ......................................................................................... 116 11.2.1. Socjalne programy rewitalizacji w Europie Zachodniej.................................................................... 117 11.2.2. Model amerykański.................................................................................................................................. 117 12. Niemiecki program rewitalizacji socjalnej.......................................................................................................120 12.1. „Kwartały miejskie o szczególnych potrzebach rozwojowych – miasto socjalne” ............................... 120 12.1.1. Metody i organizacja działania. Integracja zasobów, potencjałów i środków – kooperacja i partycypacja ................................................................................................................................... 122 12.1.2. Zarządzanie programem (Quartiermanagement).............................................................................. 123 12.2. Doświadczenia nowych programów rewitalizacji ...................................................................................... 123

6

12.3. Nowe formy kooperacji administracji gmin i miast oraz społeczności lokalnych ................................ 124 13. Przykłady programów rewitalizacji ................................................................................................................. 125 13.1. Program klasycznej rewitalizacji w dzielnicy Frankfurt/Main-Bockenheim.......................................... 125 13.1.1. Badania i analizy....................................................................................................................................... 125 13.1.2. Programy i koncepcje rewitalizacji........................................................................................................ 126 13.1.3. Informacja i współudział społeczności w procesie planowania....................................................... 127 13.1.4. Założenia planu socjalnego..................................................................................................................... 127 13.1.5. Realizacja programu rewitalizacji ......................................................................................................... 127 13.1.6. Remonty kapitalne, naprawy, modernizacja i nowe budownictwo............................................... 128 13.1.7. Koszty i finansowanie ............................................................................................................................. 129 13.1.8. Wspieranie inwestycji budowlanych.................................................................................................... 130 13.2. Rewitalizacja Starego Miasta w Stralsundzie................................................................................................ 130 13.2.1. Zakres rewitalizacji – obszary programu rewitalizacji....................................................................... 130 13.2.2. Przygotowania planistyczne .................................................................................................................. 130 13.2.3. Przygotowanie programu rewitalizacji Starego Miasta..................................................................... 131 13.2.4. Sytuacja własnościowa i jej znaczenie dla realizacji programu w pierwszej fazie rewitalizacji................................................................................................................................................... 132 13.2.5. Rewitalizacja w ramach realizacji programu wspierającego „Miasta modelowe” w latach 1990-1992 i jego kontynuacja w ramach funduszu rewitalizacyjnego (Staedtebaufoerderung)........... 132 13.2.6. Stan realizacji programu i jego koszty.................................................................................................. 133 13.2.7. Akcja "Ofensywna Starówka”................................................................................................................. 134 14. Restrukturyzacja obszarów poprzemysłowych i powojskowych w Niemczech........................................136 14.1. Powierzchnie konwersyjne.............................................................................................................................. 136 14.2. Właściciel powierzchni, forma sprzedaży i problemy prawno-planistyczne......................................... 136 14.3. Pozytywne i negatywne potencjały powierzchni konwersyjnych........................................................... 137 14.4. Warunki udanej konwersji............................................................................................................................... 138 14.5. Darmstadt............................................................................................................................................................ 139 14.5.1. Projekt: Darmstadt – Osiedle „An der Rosenhöhe“........................................................................... 139 14.5.2. Projekt: Miejski park technologiczny „Unternehmenspark Stadtkonzern" ................................. 140 14.6. Tübingen – projekt: Restrukturyzacja terenów powojskowych – Französisches Viertel.....................141 14.7. Zagłębie Ruhry – Projekt: IBA – Emscher Park............................................................................................ 142 14.7.1. Założenia i cele projektu "IBA – Emscher Park".................................................................................. 142 14.7.2. Idea przewodnia i sposób formułowania projektów „IBA – Emscher Park”................................. 143 14.7.3. Przykłady projektów................................................................................................................................ 143

7

Przedmowa

Współczesne rozumienie pojęcia rewitalizacji wymaga kompleksowego ujęcia wielu różnorodnych dziedzin, składających się na funkcjonowanie organizmu miejskiego. Są to między innymi sfery: ekonomiczna, społeczna, ekologiczna, ale również prawna, finansowa i planistyczna. Podejmowanie i realizacja programów rewitalizacji to sprawa szczególnie istotna nie tylko ze względu na poprawę warunków życia w miastach i jakości przestrzeni publicznej, ale również dlatego, iż jest znaczącym czynnikiem podnoszenia konkurencyjności miast w skali ponadlokalnej, a nawet ponadnarodowej. Dotychczasowe doświadczenia w przeprowadzaniu programów realizacji przedstawione w „Podręczniku“ wskazują na aktywność wybranych miast w działaniach na rzecz poprawy jakości życia swoich mieszkańców. Przykłady te jednocześnie ukazują, że w planowaniu i wdrażaniu programów rewitalizacji miasta zdane są w zasadzie na inwencję swoich kadr i korzystanie z doświadczeń innych miast. Pomimo to efekty podjętych przedsięwzięć są zauważalne i zasługują na uznanie, zwłaszcza w kontekście sytuacji finansowej budżetów gmin i państwa. Urząd Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast przygotowuje projekt ustawy o programach rewitalizacji, która ma na celu ułatwienie opracowywania i realizacji programów rewitalizacji wszystkim miastom zainteresowanym takim przedsięwzięciem. Ustawa, nad którą prace dopiero rozpoczęto ma dopracować zasady, procedury, organizację (zwłaszcza dużych) przedsięwzięć rewitalizacyjnych. Przygotowywany projekt ustawy będzie odmienny od opisanego w „Podręczniku“, tym niemniej jednak zawarty opis jest cenny ze względu na szereg komentarzy nawiązujących do doświadczeń praktycznych, które same w sobie stanowią również wskazówkę dla wszystkich zainteresowanych realizacją procesów rewitalizacyjnych. Doceniając doświadczenie, wiedzę i zaangażowanie autorów „Podręcznika“ oraz wysoko oceniając jego wartość merytoryczną, polecam jego lekturę wszystkim zainteresowanym problematyką odnowy i kwestią wzrostu konkurencyjności polskich miast. Marek Bryx Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Infrastruktury Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast

8

Wprowadzenie

Niniejszy podręcznik przygotowano we współpracy polsko-niemieckiej realizowanej w ramach programu TRANSFORM. Ze strony polskiej partnerem programu był Urząd Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast (UMiRM), ze strony niemieckiej – Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ). Podręcznik stanowi wprowadzenie w zagadnienia nowoczesnej rewitalizacji miast, zapoznając czytelnika z modelami i metodami rewitalizacji stosowanymi w Europie, w tym zwłaszcza w Niemczech. Ponadto służyć ma przybliżeniu przygotowywanego obecnie i dyskutowanego projektu Ustawy o programach rewitalizacji. Czytelnik nie znajdzie w nim jednak sztywnych reguł postępowania, systematycznego wykładu przepisów, czy też recepty na optymalną realizację procesów rewitalizacji. Autorom podręcznika zależało przede wszystkim na ukazaniu idei, z których wyłania się obecnie polska droga rewitalizacji, jak również możliwości i szans, jakie z tych idei mogą wyniknąć. Idee, które w istotny sposób określają projekt Ustawy, zakotwiczone są zarówno w dotychczasowych doświadczeniach polskich, jak i tych, którymi dysponują inne kraje europejskie. Istotnym celem podręcznika było również ukazanie tych doświadczeń i uwarunkowań. Podręcznik składa się z dwóch zasadniczych części. Część pierwsza (A) prezentuje dotychczasowe polskie doświadczenia rewitalizacyjne oraz definiuje pojęcie, cel, przedmiot, uczestników i procedury rewitalizacji w kierunku, w którym przebiega dyskusja nad projektem Ustawy. Ukazuje związek polskiej koncepcji rewitalizacji tak z aktualnymi tendencjami europejskimi w tej dziedzinie, jak i ogólnymi modelami współczesnego rozumienia rozwoju społecznego. Część ta zawiera także szereg praktycznych wskazówek dotyczących przygotowania programu i projektów w zakresie rewitalizacji, ich finansowania oraz problemów partycypacji społecznej. Część druga (B) ukazuje zagadnienia rewitalizacji w wybranych krajach Unii Europejskiej. Szczególnie szeroką reprezentację znalazły tu przykłady niemieckie. W odróżnieniu od doświadczeń takich krajów jak Francja, Wielka Brytania czy USA, problematyka rewitalizacji w Niemczech nie posiada dotąd obszerniejszej literatury w języku polskim. Obszar rzeczowy podręcznika dotyka wprawdzie kwestii odbudowy zniszczonych obszarów miejskich, jak i terenów poprzemysłowych i powojskowych, głównie jednak odnosi się do obszarów starego budownictwa. Nie uwzględniono w podręczniku zagadnień związanych z budownictwem wielkopłytowym, jako że posiadają one odrębną specyfikę, a temat ten znalazł już wyraz w polskiej literaturze fachowej1.

Zob. J. M. Chmielewski, Modernizacja osiedli mieszkaniowych, Oficyna Wydawnicza Politechniki Warszawskiej, Warszawa 2001. Książka zawiera obszerną bibliografię, zob. też: Rewitalizacja terenów mieszkaniowych. Doświadczenia polskie i niemieckie (Materiały seminarium zorg. przez Urząd Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast oraz Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH w Warszawie 18-19.XII.2001). 1

9

Podręcznik przeznaczony jest przede wszystkim dla samorządów gmin i dla ich przyszłych pełnomocników do spraw rewitalizacji. Może jednak okazać się interesujący również dla innych aktorów polskiej sceny rewitalizacyjnej, jak właściciele nieruchomości i mieszkań, politycy samorządowi, lokatorzy i użytkownicy lokali, planiści, a także zaangażowani członkowie społeczności lokalnych.

10

Miasta nie składają się tylko z domów i ulic, ale z ludzi i ich nadziei Św. Augustyn

11

CZĘŚĆ A DOŚWIADCZENIA I PERSPEKTYWY REWITALIZACJI W POLSCE USTAWA O PROGRAMACH REWITALIZACJI ZASADY – PROCEDURY – METODY DZIAŁANIA

Rewitalizacja: pojęcie – przedmiot – cel – uwarunkowania

1.

12

Rewitalizacja: pojęcie – przedmiot – cel – uwarunkowania

1.1. Definicje rewitalizacji Pojęcie rewitalizacji odnosi się do działań prowadzonych na istniejących przestrzeniach zurbanizowanych, co w istotny sposób odróżnia je od pojęć definiujących działania skierowane na planowanie i realizowanie nowych zespołów zabudowy na dotychczas nie zabudowanych terenach. Do działań rewitalizacyjnych zaliczyć należy odbudowę zniszczonych, ale niegdyś żywych obszarów miejskich (np. centrów starych miast), mocno zdekapitalizowanych lub nawet utraconych w wyniku działań wojennych czy też powojennych dewastacji i rozbiórek. Trudno je sobie wyobrazić jako trwałe pustki pomiejskie, stąd ich odbudowa służy zarówno rewitalizacji tych terenów, jak i całego miasta. W obszarze pojęcia rewitalizacji mieszczą się również działania restrukturyzacji terenów poprzemysłowych i pomilitarnych. Zakres pojęciowy rewitalizacji jest więc bardzo szeroki, a cele związanych z nią działań mocno zróżnicowane. Systematyzację terminologii podjęto m.in. w pracach Instytutu Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej. „Termin «odnowa miast» odnosi się do procesu przystosowania stanu zagospodarowania miasta do zmiennych potrzeb społeczności miejskich i jednostek, które je tworzą. Generalnym celem odnowy miast jest zapewnienie harmonijnego i wielostronnego rozwoju miasta poprzez adaptacje starych zasobów do nowych potrzeb, co zapewnia poprawę warunków życia w mieście, ochronę i zachowanie tych zasobów, integrację form historycznych i współczesnych oraz wyrównanie standardów nowych i starych zasobów. (...) Jako działalność planistyczna powinna być ona skierowana na obszar całego miasta oraz sukcesywnie na wybrane obszary miasta, przede wszystkim jednak na obszary historyczne, XIX-wieczne i z I połowy XX wieku. Odnowa jest procesem społecznym, dotyczy architektury miasta, infrastruktury technicznej, zagadnień prawnych, ekonomicznych, administracyjnych i politycznych oraz powinna być realizowana metodą bezpośrednich konsultacji z mieszkańcami.”2 Pojęcie „odnowa miast” jest przy tym „(...) pojęciem nadrzędnym w stosunku do pojęć: rehabilitacja, rewaloryzacja, przebudowa, restrukturyzacja, modernizacja, rewitalizacja, konserwacja, sanacja, remonty itp.”3 Interesująca jest definicja ekonomiczna rewitalizacji Tadeusza Markowskiego4. Postrzega on problem rewitalizacji w kontekście procesu marginalizacji terenów „wypadających” z obszarów innoZob. T. Sumień, J. Furman-Michałowska, K. Ufnalewska, W. Wąs, Odnowa miast europejskich, Instytut Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej, Warszawa 1989, por. też: K. Skalisk, Problemy rewitalizacji (w:) Gospodarka przestrzenna gmin. Poradnik T. III, Fundusz Współpracy – Brytyjski Fundusz Know-How, Kraków 1998, s. 135-136. 3 Zob. T. Sumień, T. Topoczewska, K. Ufnalewska, Problemy odnowy zagospodarowania miast i stref podmiejskich na przykładzie Łódzkiego Zespołu Miejskiego, Instytut Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej, Warszawa 2

1992, s. 6. 4 Zob. T. Markowski, Zarządzanie rozwojem miast, PWN, Warszawa 1999.

Rewitalizacja: pojęcie – przedmiot – cel – uwarunkowania

13

wacji, względnie z procesów rozwojowych i w ten sposób pozostających „poza nawiasem” wydarzeń. Przy czym nie dotyczy to wyłącznie obszarów peryferyjnych, ale coraz częściej terenów położonych centralnie. Dla Markowskiego zagadnienie rewitalizacji ma przede wszystkim wymiar ekonomiczny, decydujący o powodzeniu lub porażce programów. „Podejmując się polityki rewitalizacyjnej obszarów problemowych w miastach” – zauważa Markowski – „ należy sobie zdawać sprawę ze związków, jakie zachodzą pomiędzy generowaniem wartości ziemi, jej ceną, rentą, efektami zewnętrznymi a systemem podatków od wartości nieruchomości. Zrozumienie istoty generowania wartości ziemi jest podstawą koncepcji rewitalizacji obszarów miejskich. Pojawianie się korzyści zewnętrznych na przekształcanym obszarze jest możliwe tylko przy dużej skali tych przekształceń. Przekształcanie tkanki miejskiej jest czasochłonne, a korzyści ujawniają się tylko w długim okresie. Zatem indywidualne, nie skoordynowane w czasie inwestycje nie są w stanie przywrócić możliwości generowania wysokiej renty na danym terenie. Wynika to między innymi ze specyficznych fizycznych cech przestrzeni i struktur społecznych miasta, gdyż potencjalne korzyści są niwelowane przez inne negatywne efekty zewnętrzne.” Dlatego też wszystkie działania rewitalizacyjne, znane z przykładów zachodnioeuropejskich, podlegały bardzo skomplikowanym regulacjom prawnym. Były też intensywnie zarządzane przez sektor publiczny oraz wspierane środkami pochodzącymi z budżetów państwowych czy regionalnych. Markowski wskazuje na konieczność „dużego skumulowania inwestorów”, jako warunek powodzenia procesu rewitalizacji oraz na niezbędny dla niej udział władzy publicznej. Ostatecznie przestrzega przed porażką procesu rewitalizacji, jeśli nie uwzględni się w dostatecznym stopniu potrzeby koncentracji wysiłków i podejmowania przekształceń o odpowiedniej skali przeobrażeń: „Aby tego typu programy miały szansę sensownej i zyskownej realizacji, niezbędna jest współpraca publiczno-prywatna. Oprócz bezpośredniego zaangażowania kapitału publicznego i prywatnego konieczna jest także pomoc w formie korzystnych kredytów spłacanych w długim okresie, rządowe gwarancje kredytowe, dobra wizja przestrzennego zagospodarowania oraz konsekwentny i czytelny mechanizm zwrotu poniesionych nakładów.” Wartość wymienionych wyżej definicji polega na tym, że ukazują one dwa różne aspekty problemu rewitalizacji – aspekt przestrzenno-urbanistyczny oraz ekonomiczny. Z punktu widzenia niniejszego opracowania istotna jest z kolei definicja rewitalizacji, zawarta w projekcie Ustawy o programach rewitalizacji. Odnosi ona rewitalizację do obszarów kryzysowych, zdegradowanych i definiuje ją jako działanie skierowane na rozwój społeczności lokalnej. W myśl Ustawy celem rewitalizacji jest doprowadzenie do rozwoju obszarów kryzysowych poprzez realizację zarządzanych przez sektor publiczny programów i projektów. Podmiotami, odpowiedzialnymi za ten proces i w nim bezpośrednio uczestniczącymi, są: gmina, pełnomocnicy do spraw rewitalizacji, właściciele nieruchomości, Towarzystwa Odnowy oraz mieszkańcy obszaru dotkniętego kryzysem. W myśl takiej definicji rewitalizacja dokonuje się przede wszystkim w kontekście społecznym. Jej celem jest rozwój społeczny, któremu służyć winny działania rewitalizacyjne, w tym te mające na celu modernizację zabudowy. Takie rozumienie rewitalizacji wywodzi się zarówno z założeń trwałego i zrównoważonego rozwoju, jak i integruje założenia i praktykę nowych europejskich programów „rewitalizacji socjalnej”.

Rewitalizacja: pojęcie – przedmiot – cel – uwarunkowania

14

1.2. Współczesne uwarunkowania rewitalizacji jako elementu rozwoju społecznego 1.2.1. Globalna Agenda 21 Pod nazwą Globalnej Agendy 21 rozumieć należy dokument Konferencji Organizacji Narodów Zjednoczonych dla Spraw Środowiska i Rozwoju z czerwca 1992 roku, uchwalony w Rio de Janeiro na tzw. Szczycie Ziemi. Stanowi on globalny program działań na rzecz środowiska i rozwoju. Program ten wskazuje, w jaki sposób można równoważyć rozwój gospodarczy i społeczny z poszanowaniem środowiska. Kluczową rolę w procesie wdrażania Agendy 21 mają do odegrania władze lokalne, zgodnie z zasadą "Myśl globalnie, działaj lokalnie”. Agenda 21 składa się z czterech zasadniczych części, omawiających następujące zagadnienia: ➢ problemy socjalne i gospodarcze, ➢ zachowanie i zagospodarowanie zasobów w celu zapewnienia rozwoju, ➢ wzmocnienie znaczenia ważnych grup społecznych, ➢ możliwości realizacyjne celów i zadań Agendy.

Agenda 21 stała się podstawą dla formułowania celów wszystkich dziedzin życia społeczno-gospodarczego, opartych na zasadzie zrównoważonego i trwałego rozwoju. Stosownie do tych zasad i wyprowadzonych z niego postulatów sektorowych organizowane są międzynarodowe i europejskie systemy wspierania rozwoju. W aspekcie postulatów Agendy 21 nie sposób już postrzegać zadań rewitalizacji wyłącznie w kontekście wypełniania „luki remontowej”, czy też tylko ochrony dóbr kultury. Kontekst rewitalizacji jest dziś znacznie szerszy i obejmuje złożone problemy środowiskowe i rozwojowe, w tym kwestię rewitalizacji miast ściśle związaną z ideą zrównoważonego i trwałego rozwoju. Na ten nowy sposób widzenia Polska zareagowała wcześnie, publikując w roku 1991 dokument „Polityka Ekologiczna Państwa”. Włączył on nasz kraj do grona państw, uznających zasady ekologii za podstawę postępu i rozwoju społeczno-gospodarczego. Zasady te znalazły potwierdzenie w nowej Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej (art. 5), przyjętej przez Zgromadzenie Narodowe w 1997 roku. Przedstawiciele Polski brali również udział w opracowywaniu zasad zrównoważonego i trwałego rozwoju, które przyjęto i włączono do wspomnianej wyżej deklaracji „Szczytu Ziemi” w Rio de Janeiro w czerwcu 1992 roku. Jednocześnie Polska zobowiązała się do realizacji postulatów „Agendy 21”, podpisując dokumenty końcowe „Szczytu Ziemi”, w tym zbiór zaleceń i wytycznych dotyczących działań zapewniających trwały i zrównoważony rozwój. Kolejne zobowiązania wynikają z podpisania przez Polskę Układu Stowarzyszeniowego ze Wspólnotami Europejskimi z dnia 16.12.1991. Art. 71 pkt. 2 tego dokumentu zawiera zapis: „Polityka realizacji rozwoju gospodarczego i społecznego Polski powinna kierować się zasadą trwałego rozwoju. Konieczne jest zagwarantowanie, aby wymogi ochrony środowiska były od samego początku w pełni włączone do tej polityki”. Pociągnęło to za sobą m.in. sygnowanie lub ratyfikowanie ponad czterdziestu regionalnych lub globalnych konwencji ekologicznych, realizowanie współpracy międzynarodowej w ra-

Rewitalizacja: pojęcie – przedmiot – cel – uwarunkowania

15

mach programu „Środowisko dla Europy” oraz przyjęcie dokumentów Konferencji Ministrów w Lucernie w 1993 roku oraz w Sofii w 1995 roku. W roku 1995, w ramach przygotowań do Konferencji ONZ Habitat II, opracowano również Krajowy Plan Działań, poprzedzony raportem o stanie osiedli ludzkich w Polsce. Plan określał generalne warunki poprawy funkcjonowania i rozwoju osiedli ludzkich. Przystąpienie do Unii Europejskiej z początkiem 2004 roku jest jednym z najważniejszych celów strategicznych Polski. Od początku lat 90. prowadzone są działania mające na celu zbliżenie polskiego systemu społeczno-gospodarczego, struktur prawa, rozwiązań instytucjonalnych oraz infrastruktury społecznej i ekonomicznej do wymogów obowiązujących w Unii Europejskiej. Odnoszą się one również do rewitalizacji miast, a ich częścią mają być postanowienia Ustawy o programach rewitalizacji. Od tempa i skali wdrażania zasad zrównoważonego i trwałego rozwoju w Polsce zależeć będzie stopień innowacyjności i przedsiębiorczości gospodarki oraz jej zdolność do rozwoju i modernizacji. Odpowiednie podstawy prawne dla rewitalizacji będą też ułatwiać korzystanie z funduszy wspierających Unii Europejskiej, w tym szczególnie z Funduszy Strukturalnych.

1.2.2. Raport Krajowy Ministerstwa Ochrony Środowiska. Idee trwałego i zrównoważonego rozwoju w Polsce Z międzynarodowej strategii „Agenda 21” zostały wyprowadzone założenia programowe dla Raportu Krajowego Agendy 21 Ministerstwa Ochrony Środowiska pt. „Idee trwałego i zrównoważonego rozwoju”. Założenia programowe Agendy zostały również uwzględnione we „Wstępnym Narodowym Planie Rozwoju 2000-2002” (WNPR), przyjętym dnia 22.12.1999 przez Komitet Integracji Europejskiej. Pierwszy z wymienionych dokumentów zawiera wskazania dotyczące problemów urbanizacji i osadnictwa, odpowiadające ujęciom zgodnym z założeniami „Agendy 21”: „Najważniejszym celem polityki w odniesieniu do ludzkich siedzib jest poprawa ich warunków socjalnych i gospodarczych, jak i poprawa panujących na obszarze miast i wsi warunków ekologicznych, a tym samym poprawa warunków życia i pracy wszystkich ludzi, a szczególnie tych, cierpiących nędzę. Podstawą dla działań skierowanych na poprawę tej sytuacji winna być współpraca techniczna, partnerstwo między sektorami – prywatnym, publicznym i komunalnym oraz uczestniczenie w procesach decyzyjnych grup obywatelskich i specyficznych grup interesów, jak np. kobiet, społeczności rodzimych, ludzi starych i niepełnosprawnych. Te zasady winny stać się stałym składnikiem narodowych strategii w dziedzinie rozwoju systemów osadniczych (...), a związane z nimi programy winny obejmować następujące obszary problemowe: ➢ zapewnienie odpowiednich warunków mieszkaniowych, ➢ poprawę struktury osadniczej, ➢ wspieranie zrównoważonego planowania przestrzennego i gospodarki przestrzennej, ➢ wspieranie ekologicznego zaopatrzenia w energię i ekologicznych systemów komunikacji i transportu w

miastach i gminach, wspieranie panowania przestrzennego i polityki przestrzennej na obszarach zagrożonych klęskami żywiołowymi, ➢ wspieranie zintegrowanej struktury ochrony środowiska dla zapewnienia zaopatrzenia w wodę pitną, go-

spodarkę ściekami, kanalizację i gospodarkę odpadami,

Rewitalizacja: pojęcie – przedmiot – cel – uwarunkowania

16

➢ wspieranie rozwoju budownictwa ekologicznego, ➢ wspieranie rozwoju zasobów ludzkich i tworzenie zasobów w dziedzinie mieszkalnictwa i osadnictwa.”

W dokumencie znajdujemy również postulaty odnoszące się do budownictwa, ochrony środowiska i planowania przestrzennego: ➢ „modernizacja systemów grzewczych z uwzględnieniem lokalnych zasobów energii odnawialnej,

➢ termomodernizacja zasobów budowlanych, ➢ modernizacja sieci cieplnych, wodociągowych i kanalizacyjnych, ➢ racjonalizacja zużycia wody, ➢ usprawnienie gospodarki odpadowej, segregacja i recykling, ➢ modernizacja infrastruktury technicznej, ➢ w zagospodarowaniu przestrzennym: zabezpieczenie wartości przyrodniczych, krajobrazowych oraz dzie-

dzictwa kultury w planowaniu, programowaniu, wydawaniu decyzji, ocenach, studiach i ekspertyzach”. Oznacza to, że zastosowanie zasad zrównoważonego rozwoju w dziedzinie rewitalizacji polegać będzie na skutecznej integracji aspektów przestrzennych, budowlano-inwestycyjnych, społecznych, ekonomicznych i ekologicznych w ramach jednego zwartego i skoordynowanego procesu. Problemy rewitalizacji miast zostały poruszone w Raporcie, w rozdziale dotyczącym mieszkalnictwa: „Istotnym zagadnieniem jest rewitalizacja zabytkowej substancji miast i stopniowe wypełnianie zniszczonej historycznej tkanki miast różnymi rodzajami zabudowy o wysokiej wartości urbanistycznej, architektonicznej i materiałowej, w nawiązaniu do wartości historycznych. Dotychczas z pomocy państwa na prowadzenie prac renowacyjno-modernizacyjnych skorzystał np. Kraków, Gdańsk i Warszawa. (...) W ostatnich latach pilotażowe projekty rewitalizacji miast przeprowadzono m.in. w miastach: Poznań, Głogów, Polkowice, Oświęcim, Przemyśl, Płock i Bielsko-Biała. Realizowane projekty miały na celu: ➢ tworzenie przestrzennych warunków do rozwoju miast, ➢ poprawę stanu środowiska przyrodniczego, ➢ ochronę istniejących wartości kultury materialnej i krajobrazu, ➢ poprawę warunków zamieszkania, ➢ zapewnienie warunków bezpieczeństwa ludności.

Programy rewitalizacji zespołów miejskich realizowane były w oparciu o dokumenty planistyczne, jakimi są plany zagospodarowania przestrzennego, strategie rozwoju i studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a także opracowania specjalistyczne. Środki na realizację tych programów pochodziły zarówno z funduszy państwowych (m.in. Ministerstwo Kultury i Sztuki, Krajowy Fundusz Mieszkaniowy, Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych) i gminnych, jak i prywatnych oraz źródeł zagranicznych.” Dokument nie wymienia jeszcze Ustawy o programach rewitalizacji ani projektów rewitalizacyjnych, realizowanych m.in. w Szczecinie, Elblągu, Kołobrzegu (odbudowa starówek), Bornym Sulinowie (rewitalizacja dawnego miasta garnizonowego), w Szczecinie, Sopocie, Gdyni (rewitalizacja zasobów starego budownictwa), czy też w Lublinie – Starych Bronowicach i Kośminku. Wszystkie wspomniane projekty realizowane były jeszcze przed przygotowaniem przez Urząd Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast ostatniej, dyskutowanej obecnie wersji Ustawy. W latach 90. nastąpił znaczny wzrost aktywności samorządów, poszukujących rozwiązań w zakresie rewitalizacji i jej

Rewitalizacja: pojęcie – przedmiot – cel – uwarunkowania

17

finansowania. Na początku lat 90. w ramach programów polityki mieszkaniowej podjęto też pierwsze próby opracowania regulacji prawnych dla rewitalizacji. Próby te jednak nie wyszły poza wstępny etap dyskusji rządowych i parlamentarnych. Wiele z realizowanych projektów było wynikiem inicjatyw lokalnych. Zmierzały one do poprawy warunków otoczenia, infrastruktury towarzyszącej miejscom zamieszkania, jak i samych obiektów starego budownictwa. Dokument rządowy WNPR porusza kwestię miast przede wszystkim w kontekście ekonomicznym, w odniesieniu do procesów upadku przemysłu i konieczności budowy nowej bazy ekonomicznej. Ministerstwo Gospodarki stwierdza w swym dokumencie: „Miasta są podstawowym elementem tkanki ekonomicznej kraju. (...) Wspierane będą kompleksowe działania mające na celu tworzenie i rozbudowę ekonomiczną małych miast, rozbudowę i modernizacje infrastruktury lokalnej, infrastruktury edukacji, ochronę zabytków kultury materialnej i dziedzictwa kulturowego.”

1.2.3. Programy, akty prawne i inicjatywy istotne dla rewitalizacji Dla problemu rewitalizacji i możliwości realizacyjnych Ustawy istotne znaczenie miał szereg poprzedzających ją działań, aktów prawnych i inicjatyw5. Wymienić tu należy m.in. strategię działań Rządu w latach 1999-2001 w dziedzinie zagospodarowania przestrzennego, gospodarki nieruchomościami oraz budownictwa mieszkaniowego. Wydany został dokument rządowy „Gospodarka Przestrzenna, Nieruchomości, Budownictwo”, adresowany do instytucji publicznych i integralnie powiązany z innymi planami, koncepcjami i działaniami rządowymi, związanymi z polityką finansową, prywatyzacją, reformami administracyjnymi i problemami integracji z Unią Europejską. W strategii określono działania państwa we wszystkich fazach procesu inwestycyjnego, od planowania, poprzez programowanie infrastruktury technicznej, proces budowlany, aż po renowację i modernizację zabudowy. Dla problematyki rewitalizacji w jej wymiarze inwestycyjno-budowlanym znaczące było powołanie przez Bank Gospodarstwa Krajowego Krajowego Funduszu Mieszkaniowego. Fundusz ten wspiera preferencyjnymi kredytami inwestycje mieszkaniowe podejmowane przez Towarzystwa Budownictwa Społecznego (TBS) oraz gminy w zakresie inwestycji w infrastrukturę techniczną w budownictwie mieszkaniowym. Ze środków Krajowego Funduszu Mieszkaniowego na atrakcyjnych warunkach kredytowane mogą być również społeczne mieszkania czynszowe powstające w wyniku adaptacji, przebudowy lub rozbudowy istniejących obiektów. Innym ważnym posunięciem było utworzenie programu termomodernizacyjnego budownictwa. Na mocy Ustawy z dnia 18 grudnia 1998 roku o wspieraniu przedsięwzięć termomodernizacyjnych w Banku Gospodarstwa Krajowego utworzono Fundusz Termomodernizacji oraz zagwarantowano właścicielom budynków mieszkalnych, a gminom dodatkowo w odniesieniu do budynków o funkcjach publicznych, możliwość korzystania z preferencyjnych pożyczek z przeznaczeniem na remonty. W dziedzinie planowania przestrzennego dla kwestii rewitalizacji podstawowe znaczenie miały uchwalone już wcześniej przepisy Ustawy o planowaniu przestrzennym.

Zob. Odnowa miast. Doświadczenia brytyjskie i francuskie oraz wybrane materiały Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, Instytut Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej Oddział w Krakowie, Kraków 2000, s. 117-158. 5

Rewitalizacja: pojęcie – przedmiot – cel – uwarunkowania

18

Zgodność zasad sporządzania takich dokumentów z zasadami zrównoważonego rozwoju wielu gminom pozwoliła na korzystanie przy opracowywaniu strategii rozwoju z programów rozwoju lokalnego, finansowanych ze środków zagranicznych. W celu promowania, planowania i zarządzania użytkowaniem gruntów, zgodnego z wymogami trwałego i zrównoważonego rozwoju, na terenie całego kraju założono ewidencję gruntów w formie rejestrów i map, prowadzoną przez organy urzędów powiatowych. Wychodząc naprzeciw wzrostowi zainteresowania energooszczędnymi i efektywnymi systemami ogrzewania i oświetlenia miast, w Banku Ochrony Środowiska uruchomiono preferencyjne linie kredytowe. Są one przeznaczone dla drobnych inwestorów oraz rynku komunalnego na cele: ➢ wymiany oświetlenia ulic na energooszczędne, ➢ usprawnienia systemów centralnego ogrzewania i zaopatrzenia w ciepłą wodę, ➢ dostosowywania silników spalinowych do paliwa gazowego, zwłaszcza pojazdów komunikacji

publicznej (autobusy, taksówki), ➢ zakupu i instalacji małych, przydomowych oczyszczalni ścieków.

Energooszczędne systemy oświetlenia i zaopatrzenia w ciepło oraz racjonalne zasady gospodarowania energią promują samorządowe i pozarządowe organizacje jak np. Fundacja na Rzecz Efektywnego Wykorzystania Energii. Dla innych działań wspierających programy rewitalizacyjne zasadnicze znaczenie mają inicjatywy zorientowane na aktywizację zasobów ludzkich. Z tytułu realizacji założeń zrównoważonego rozwoju inicjatywy te uzyskują dostęp do finansowanych ze środków zagranicznych programów wspierających rozwój lokalny, takich, jak: ➢ Polsko-Brytyjski Program Wspierania Samorządów Lokalnych, sponsorowany przez Fundusz

Know-How, a organizowany przez Fundusz Współpracy (publikacje: Rozwój gospodarczy gminy, Zarządzanie gminą, Zarządzanie finansami gminy, Poradnik mieszkaniowy; projekty w dziedzinie budowania strategii rozwoju i rewitalizacji miast, np. Sopotu i inne). ➢ Program innowacji lokalnych, organizowany przez Fundację Rozwoju Demokracji Lokalnej, bę-

dący częścią programu EWG PHARE, cel: rozwój i szkolenie samorządu w Polsce (projekty w dziedzinie lokalnego rozwoju, zarządzania gminą, gospodarki zasobami komunalnymi, rozwoju lokalnego kapitału ludzkiego, tworzenia układów partnerskich na poziomie lokalnym). ➢ Program TEMPUS-PHARE (m.in. dwuletni projekt Nowoczesne Zarządzanie Rozwojem Miast). ➢ Program Dialog Społeczny finansowany przez EWG PHARE. ➢ Program Partnerstwo dla Samorządu Terytorialnego finansowany ze środków USAID (United

States Agency for International Development). ➢ Programy edukacyjne związane z aktywizacją mieszkańców, organizowane przez Fundację Ba-

torego. ➢ Program TRANSFORM – projekty związane z problematyką budownictwa wielkopłytowego, fi-

nansowania budownictwa i rewitalizacji oraz spółdzielczości mieszkaniowej, realizowane przy współpracy Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast oraz Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ).

Rewitalizacja: pojęcie – przedmiot – cel – uwarunkowania

19

Programy te miały szczególne znaczenie w pierwszym okresie działania (reaktywowania) samorządów lokalnych w Polsce, spełniając ważną funkcję w podnoszeniu kwalifikacji kadry urzędniczej i wzmacnianiu jej umiejętności programowania, monitorowania i kontroli programów rozwoju miast czy gmin oraz zarządzaniu programami rewitalizacji. Aktualnie szczególne znaczenie dla ułatwienia wdrożeń programów rewitalizacji będą mieć kursy kształcące pełnomocników miast do spraw rewitalizacji, mających działać w oparciu o planowaną Ustawę. Istotny udział w pracach nad „Nową Kartą Ateńską”, popularyzującą w krajach Unii Europejskiej idee nowoczesnego planowania miast, miało też Towarzystwo Urbanistów Polskich, formułując zasady kształtowania obszarów miejskich zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Wśród innych ważnych inicjatyw przygotowujących grunt pod programy odnowy miast, wymiany doświadczeń samorządów i określanie standardów oraz ram prawnych rewitalizacji należy wymienić działalność założonego w roku 1998 Forum Rewitalizacji. Forum stawia sobie zadanie kształtowania opinii i współudział w zakresie realizacji programu rewitalizacji wybranych obszarów miast i miejscowości oraz współudział w inicjowaniu i koordynowaniu takich projektów, jak: ➢ upowszechnianie wiedzy o procesach i procedurach rewitalizacji, ➢ prezentacja i promocja osiągnięć rewitalizacji, ➢ udzielanie pomocy członkom Forum (są nimi miasta i gminy) w sprawach związanych z progra-

mowaniem, promocją i wdrażaniem programu rewitalizacji oraz prowadzenie poradnictwa w tym zakresie, ➢ pozyskiwanie krajowych i zagranicznych środków na opracowanie dokumentacji i przygotowa-

nie programów rewitalizacji w zrzeszonych miastach i miejscowościach”. Forum Rewitalizacji prowadzi również działalność wydawniczą. Znaczną popularność osiągnął wydany przez tę organizację pierwszy w Polsce poradnik rewitalizacji p.t. „Vademecum Rewitalizacji”6. Projekt Ustawy o programach rewitalizacji powstaje w kontekście tworzenia i dopasowywania polskich programów i instrumentów obszaru budownictwa, mieszkalnictwa, planowania przestrzennego i ochrony środowiska do zasad trwałego i zrównoważonego rozwoju, jak i do wynikających z nich standardów europejskich i międzynarodowych.

1.2.4. Istotne dla rewitalizacji założenia rozwoju i strategii społeczno-gospodarczej państwa Nowe perspektywy postrzegania problemu rewitalizacji oraz szerokie działania mające na celu sprzyjanie realizacji działań rewitalizacyjnych zbiegają się z naglącą potrzebą odnowy znacznej części zasobów mieszkaniowych w Polsce. Do roku 2010, z uwagi na zły stan techniczny, trzeba będzie wyburzyć ok. 1 mln mieszkań. Tzw. „luka remontowa”, czyli wysokość kwoty potrzebnej na prace remontowe wynosi w Polsce ok. 40 mld PLN. Remontów wymaga obecnie ok. 7,5 mln z ogólnej liczby 12 mln mieszkań. „Luka remontowa” szacowana jest jako równowartość kosztów budowy ok. 750 tys. nowych mieszkań, podczas

6

Por. http://www.fr.org.pl/publik.htm

Rewitalizacja: pojęcie – przedmiot – cel – uwarunkowania

20

gdy w skali kraju na remonty przeznacza się zaledwie 33% koniecznych kosztów. Specjaliści polscy odnoszą się sceptycznie do możliwości rozwiązania tego problemu w najbliższym czasie7. Pomimo wzrostu powierzchni użytkowej przeciętnego mieszkania (z 59,6 m2 w r. 1990, do 61,5 m2 w r. 2000), deficyt mieszkaniowy w Polsce szacuje się na ok. 1,2-1,5 mln mieszkań. Od r. 1990 do r. 1998 oddano do użytku jedynie 666 tys. mieszkań, a nasycenie mieszkaniami wzrosło jedynie z 288,7 do 306,5 mieszkań na 1 tys. mieszkańców pomiędzy rokiem 1990 a 2000. Nowe budownictwo równoważy tylko 50-60% potrzeb osób wchodzących w związki małżeńskie w danym roku (w 1991 roku na 1000 zawartych małżeństw przypadało 469 mieszkań, natomiast w roku 2000 już tylko 416). Innym istotnym dla rewitalizacji problemem w kontekście podaży mieszkaniowej jest znaczny spadek procesów migracji ze wsi do miast, których ludność stanowiła dotąd 61,7% (1990) ogółu społeczeństwa. W 1999 roku saldo migracji pomiędzy obszarami miejskimi i wiejskimi było najniższe w okresie powojennym, co przypisuje się spadkowi liczby miejsc pracy w miastach. Obserwuje się również zjawisko zmniejszania się liczby mieszkańców wielkich miast w aglomeracjach miejskich (22,4% ludności miast w 1990 r. i 21,8% w 2000 r.) na korzyść ośrodków satelitarnych i miast o małej i średniej wielkości. Następuje powolny wzrost pozycji miast mniejszych, które spełniają rolę wielofunkcyjnych ośrodków usługowo-administracyjnych.

Niekorzystne prognozy dla mieszkalnictwa po r. 2002 związane są ze: ➢ spadkiem zatrudnienia i wysoką stopą bezrobocia, ➢ spadkiem popytu krajowego, zarówno konsumpcyjnego, jak i zaopatrzeniowego, ➢ trudnościami budżetowymi państwa, ➢ pogarszającą się płynnością finansową podmiotów gospodarczych i ich zdolnością płatniczą i

kredytową, ➢ likwidacją tzw. dużej ulgi budowlanej dla podatników – inwestorów budownictwa mieszkanio-

wego. Niezadowalająca jest również sytuacja w przemyśle budowlanym. W ostatnim dziesięcioleciu tempo spadku zatrudnienia w budownictwie (17,5%) było prawie dwukrotnie większe niż w całej gospo-

darce (ok. 9%). Coraz gorsze są również wyniki finansowe przedsiębiorstw budowlanych. Możliwości uruchomienia w Polsce na szeroką skalę procesów rewitalizacyjnych ograniczone są trudnościami w finansowaniu, występującymi z racji: ➢ niskich dochodów ludności, w tym również niskich dochodów wielu właścicieli mieszkań i do-

mów, ➢ przepisów dotyczących regulacji czynszów i ochrony lokatorów, ➢ braku korzystnych, łatwo dostępnych kredytów hipotecznych, względnie braku zainteresowa-

nia banków udzielaniem takich kredytów. Tak jak do niedawna podstawowe znaczenie dla rewitalizacji miał techniczny stan budynków, tak w ostatnich latach pojawiły się nowe problemy w obszarach miejskich, związane ze skutkami procesów transformacji i globalizacji. W ich wyniku znaczne obszary Polski zagrożone są zjawiskiem trwałej marginalizacji lub wykluczenia dużych grup społecznych, zamieszkujących przede

7

Zob. red. A. Czyżewska, Lokalne strategie mieszkaniowe, Municipium S.A., Warszawa 2000.

Rewitalizacja: pojęcie – przedmiot – cel – uwarunkowania

21

wszystkim stare zasoby mieszkaniowe. Dotyczy to przede wszystkim tych obszarów, na których w ciągu ostatnich lat zaszły procesy restrukturyzacji gospodarki. Są to z reguły dzielnice o charakterze robotniczym oraz całe miasta o dotąd jednolitej funkcji miastotwórczej, których fundamentem były najczęściej likwidowane wielkie zakłady przemysłowe. Procesy te wywołują negatywne skutki dla rynku pracy oraz możliwości rozwojowych, zarówno całych dzielnic miejskich, jak i regionów. Wpływają też negatywnie na zadania rewitalizacji zasobów starego budownictwa. W innych miastach z kolei pojawiły się problemy związane z niedorozwojem funkcji miejskich. W wyniku tego zjawiska, miasta nie są w stanie zagwarantować swoim mieszkańcom odpowiednich usług handlowych, edukacyjnych, kulturalnych, czy też związanych ze służbą zdrowia, nie mówiąc już o funkcjach gospodarczych i infrastrukturze technicznej, zapewniających rozwój miejsc pracy. Powstają nowe obszary kryzysowe, gdzie na procesy degradacji substancji budowlanej i funkcji przestrzennej nakładają się zjawiska degradacji ekonomicznej i postępującej za nią degradacji społecznej. Zjawiska te obejmują przede wszystkim obszary starego budownictwa, cierpiącego z racji wspomnianej olbrzymiej „luki remontowej”, ale wkraczają dziś także na obszary osiedli budownictwa wielkopłytowego. Zakres problemu degradacji obszarów miejskich zwiększa dodatkowo powstawanie pustek poprzemysłowych i pomilitarnych. Z reguły na zamieszkiwanych przez społeczności lokalne obszarach kryzysowych utrzymuje się długotrwałe bezrobocie. Dochody ludności są tam niskie, znaczny udział stanowi w nich niewysoka pomoc socjalna. Niski lub nie dostosowany do aktualnych potrzeb poziom wykształcenia ludności oraz patologie społeczne powodują postępujący proces degradacji przestrzeni, substancji budowlanej oraz struktury społeczno-gospodarczej. W metropoliach i dużych miastach zaczynają pojawiać się zjawiska dotąd w Polsce nieznane, a polegające na segregacji przestrzennej ludności w zależności od jej dochodów i poziomu zamożności. W dużych miastach rynek mieszkaniowy realizuje z reguły budowę mieszkań własnościowych o wysokim standardzie, natomiast brak jest inwestycji mieszkaniowych dla osób średnio zamożnych oraz inwestycji służących odnowie starych zasobów. Całkowicie brakuje działań na rzecz tworzenia rynku mieszkań dla osób najuboższych. Z uwagi na te problemy, przyjęte przez Radę Ministrów w dniu 28.12.2000 „Kierunki rozwoju w Narodowej Strategii Rozwoju Regionalnego” objęły m.in. takie zagadnienia jak: W kwestii rewitalizacji bazy ekonomicznej miast: ➢ tworzenie i rozbudowa bazy ekonomicznej małych miast, ➢ rozbudowa i modernizacja infrastruktury lokalnej i infrastruktury edukacji, ➢ ochrona zabytków kultury materialnej i dziedzictwa kulturowego.

W kwestii rewitalizacji obszarów wielkomiejskich zagrożonych marginalizacją społeczno-gospodarczą: ➢ wspieranie kompleksowych projektów rewitalizacji miast dużych, wpływających na polepszenie

atrakcyjności inwestycyjnej, ➢ tworzenie miejsc pracy i rozwój przedsiębiorczości, ➢ ochrona środowiska i ochrona dziedzictwa kulturowego.

Rewitalizacja: pojęcie – przedmiot – cel – uwarunkowania

22

Zamierza się w ten sposób osiągnąć: ➢ ograniczenie zjawisk patologii społecznych na terenach restrukturyzowanych miast, ➢ podniesienie poziomu życia mieszkańców małych miast, ➢ wzrost atrakcyjności miast w zakresie lokalizacji przedsiębiorstw, ➢ usprawnienie procesu budowy mieszkań, ➢ zrównoważenie praw właścicieli i lokatorów w prywatnych zasobach mieszkaniowych w celu

zwiększenia atrakcyjności wynajmu. Śledząc szereg programów prorozwojowych począwszy od „Agendy 21”, można dostrzec, że problem rewitalizacji znalazł się w nowym kontekście strategii międzynarodowych, europejskich i narodowych. Problematyka ta dotyczy współcześnie już nie tylko zagadnień inwestycyjno-budowlanych, lecz rozszerzyła się na zagadnienia lokalnej ekonomii miasta, dzielnicy czy nawet kwartału oraz na związane z nimi kwestie socjalne.

1.2.5. Uwarunkowania procesów rewitalizacji Polskie miasta znajdują się obecnie pod presją trzech zasadniczych negatywnych czynników: ➢ dekapitalizacji i degradacji substancji (tzw. „luka remontowa”), ➢ społeczno-gospodarczych skutków transformacji, ➢ skutków związanych z procesami globalizacji.

Z tego względu właściwa i skuteczna strategia rewitalizacyjna musi obejmować działania na trzech poziomach: ➢ przestrzenno-funkcjonalnym, ➢ inwestycyjno-budowlanym, ➢ społeczno-gospodarczym.

Pozyskiwanie środków wspierających z funduszów międzynarodowych (europejskich) będzie możliwe dla rozwiązywania problemów infrastrukturalnych, ekologicznych, czy też komunikacyjno-transportowych. Podobnie będzie w odniesieniu do tworzenia warunków sprzyjających rozwojowi społeczno-ekonomicznemu na poziomie lokalnym. Nie będzie jednak można liczyć na uzyskanie z tych źródeł środków na realizację projektów inwestycyjno-budowlanych (rewitalizacja budynków). Te pochodzić będą musiały z obszaru rynku kapitałowego, a wspieranie takich inwestycji leżeć będzie w gestii budżetów państw narodowych. Podobnie przedstawia się sytuacja w dziedzinie gospodarki. Kapitał służący do realizacji bezpośrednich celów ekonomicznych pozyskiwany być musi na rynku kapitałowym, a środki wspierające służą jedynie inicjowaniu działań mających wywołać odpowiednie warunki ramowe dla gospodarki.

Doświadczenia polskich gmin w dziedzinie rewitalizacji i jej finansowania

2.

23

Doświadczenia polskich gmin w dziedzinie rewitalizacji i jej finansowania

2.1. Działania rewitalizacyjne po roku 1990 Jednym z działań rewitalizacyjnych, prowadzonych od końca lat 80., były działania gmin, zmierzające do reaktywowania zniszczonych ośrodków staromiejskich w Kołobrzegu, Elblągu, Głogowie, Szczecinie i Polkowicach. Obejmowały one swym zasięgiem zdegradowane – całkowicie zniszczone w wyniku działań wojennych – historyczne centra miejskie. Podejmowano również rewitalizację obszarów starego budownictwa. Po roku 1990 przeprowadzono ją w takich miastach jak: Szczecin, Sopot, Gdańsk, Gdynia, Kraków, Dzierżoniów, Tarnów, Płock, Bielsko-Biała, Lublin (dzielnice: Stare Bronowice i Kośminek)8. Dla realizacji zabiegów rewitalizacyjnych tworzono instrumenty prawa lokalnego i opracowywano programy przygotowawcze. Celem wspierania realizacji przedsięwzięć budowlano-rewitalizacyjnych korzystano z publicznych środków finansowych. Odbudowa ośrodków staromiejskich stanowiła w pierwszej fazie (przed 1989 r.) domenę inwestycji spółdzielczych (Kołobrzeg, Głogów, Elbląg). Po roku 1990 inwestycje takie realizowane były również przez inwestorów prywatnych. Budowali oni powierzchnie mieszkalne i użytkowe na sprzedaż lub – rzadziej – na użytek własny (Elbląg). Uczestniczące w tych inwestycjach spółdzielnie realizowały po roku 1990 również powierzchnie przeznaczone na sprzedaż (Szczecin-Dolne Stare Miasto, Kołobrzeg, Głogów, Elbląg). Wyjątkiem były Polkowice, gdzie inwestycje służące odbudowie Centrum Staromiejskiego realizowane były wyłącznie za pomocą środków gminnych. Wymienić też należy pojedyncze inwestycje rewitalizacyjne, które realizowane były i są nadal przez prywatnych właścicieli budynków. W niektórych wypadkach (np. Sopot, Szczecin, Gdańsk, Gdynia) były one wspierane finansowo przez gminy, częściej jednak nie stanowiły elementu kompleksowych programów rewitalizacyjnych. Gminy deklarują możliwość pomocy tym właścicielom, którzy gotowi są wyjść z inicjatywą inwestycyjną. Są one przy tym szczególnie zainteresowane realizacjami mającymi istotny wpływ na poprawę wartości przestrzennych i usunięcie deficytów budowlanych miasta. Tak postępowano np. w Lubaniu Śląskim9. Stosunkowo dużo konkretnych przedsięwzięć w tym zakresie zdołano zrealizować w Szczecinie, a także w Sopocie, w innych zaś miastach udało się sformułować odpowiednie strategie i koncepcje,

Istnieją liczne, choć niełatwo dostępne materiały na ten temat. Większość z nich publikowana jest przez same gminy, jako materiał informacyjny bądź promocyjny. Są one dostępne w gminach. Szereg informacji na temat projektów rewitalizacji znajduje się pod hasłami: rewitalizacja i odnowa miast. 9 Zob. Rewitalizacja terenów mieszkaniowych. Doświadczenia polskie i niemieckie (Materiały seminarium zorg. przez Urząd Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast oraz Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH w Warszawie 18-19.XII.2001). 8

Doświadczenia polskich gmin w dziedzinie rewitalizacji i jej finansowania

24

akty prawa lokalnego, czy nawet powołać struktury organizacyjne w ramach administracji gminnej dla koordynacji zadań rewitalizacyjnych. Polskie doświadczenia rewitalizacyjne obejmują także restrukturyzację terenów poprzemysłowych i pomilitarnych.

2.2. Odbudowa starych miast 2.2.1. Inwestycje podmiotów prywatnych Model ten – szczególnie w wersji prywatnie finansowanych powierzchni na sprzedaż – opierał się na stosunkowo prostej zasadzie: miasto przygotowywało dla terenu odbudowy odpowiednie podstawy planistyczno-prawne (plany miejscowe), a inwestorzy prywatni realizowali według nich swe przedsięwzięcia budowlane. Wiele wskazuje na to, że w finansowaniu tych przedsięwzięć nie stosowano w znaczącym stopniu kredytów bankowych, dlatego też ryzyko tych inwestycji – leżące wyłącznie po stronie prywatnych inwestorów – nie było szczególnie wysokie. Dlatego proces sprzedaży tworzonych powierzchni nie musiał następować natychmiast. W wypadku powierzchni przeznaczonych na sprzedaż realizowane inwestycje ograniczały się często do tzw. „stanu surowego zamkniętego”, co obniżało ich koszty i korzystnie wpływało na szanse sprzedaży obiektów i powierzchni.

2.2.2. Inwestycje komunalne W wypadku odbudowy Starego Miasta w Polkowicach inwestorem była gmina, finansująca i realizująca odbudowę w oparciu o przygotowany plan miejscowy. Środki finansowe pochodziły z budżetu gminnego i odzyskiwane były w drodze sprzedaży zrealizowanych powierzchni mieszkalnych i użytkowych. Ryzyko inwestycyjne leżało całkowicie po stronie gminy. Nie sprzedane powierzchnie mogły zostać przez gminę wynajęte na wolnym rynku.

2.3. Rewitalizacja starego budownictwa Projekty rewitalizacji starego budownictwa objęły w Polsce kilkanaście miast10 i realizowane były na obszarach staromiejskich bądź w dzielnicach pochodzących z XIX i początków XX wieku, połoNa temat dotychczasowych realizacji i doświadczeń rewitalizacyjnych starego budownictwa w Polsce: Lokalne strategie mieszkaniowe, red. Aleksandra Czyżewska, Municipium, Warszawa 2000. M. Tertelis, Restrukturyzacja zarządzania nieruchomościami komunalnymi, Municipium, Warszawa 2000. K. Skalski, Problemy rewitalizacji (w:) Gospodarka przestrzenna gmin. Poradnik T. III, Fundusz Współpracy – 10

• • • • •

•

Brytyjski Fundusz Know-How, Kraków 1998. TBS modernizuje, Fundusz Współpracy Cooperation Fund, Warszawa 1998. Rewitalizacja – Rehabilitacja – Restrukturyzacja – Odnowa miast, pod red. Z. Ziobrowskiego, D. PtaszyckiejJackowskiej, A. Rębowskiej, A. Geisslera, Instytut Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej Oddział w Krakowie, Kraków 2000. Rewitalizacja terenów mieszkaniowych. Doświadczenia polskie i niemieckie (Materiały seminarium zorg. przez Urząd Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast oraz Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH w Warszawie 18-19.XII.2001).

Doświadczenia polskich gmin w dziedzinie rewitalizacji i jej finansowania

25

żonych w centralnych obszarach miasta. Najczęściej miasta ponosiły większą część kosztów przygotowania tych projektów. Opracowywały też własne, lokalne instrumenty prawne i pozyskiwały środki z funduszy własnych i krajowych. Dla realizacji procesów rewitalizacyjnych gminy stosowały różne systemy wspierania finansowego. W sumie w realizowanych projektach korzystano w latach 1994-1999 z funduszy: ➢ państwowych, ➢ Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska, ➢ Ministerstwa Kultury i Sztuki – Generalnego Konserwatora Zabytków, ➢ Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, ➢ Agencji Poszanowania Energii, ➢ Krajowego Funduszu Mieszkaniowego, ➢ gminnych, w oparciu o środki tworzone w ramach: ➢ agencji rewitalizacji miast, ➢ emisji obligacji w ramach pożyczek komunalnych, ➢ remontowych funduszy gwarancyjnych, ➢ funduszy aktywizacji windykacji należności czynszowych, ➢ środków prywatnych.

2.3.1. Bielsko-Biała W Bielsku-Białej udało się wykonać obszerną dokumentację i wypracować ramową koncepcję rewitalizacyjną, a także przygotować szereg aktów prawa lokalnego dla wsparcia procesów rewitalizacji Starego Miasta. Urząd Miasta opracował obszerny dokument „Program rewitalizacji Starówki bielskiej. Przesłanki do strategii operacyjnej w latach 1997-2004”. Dla realizacji programu powołano Zespół Koordynacyjny ds. Rewitalizacji Starówki. Przygotował on we współpracy z Urzędem Miejskim szereg uchwał, dotyczących: ➢ powołania Pełnomocnika ds. Rewitalizacji, ➢ przyjęcia założeń w sprawie rewitalizacji, ➢ ustalenia zadań zespołu koordynacyjnego, ➢ planu zagospodarowania przestrzennego Starego Miasta.

W toku dalszych działań stworzono Fundusz Rewitalizacji. Wśród zdobytych doświadczeń szczególną wagę miały następujące wnioski: ➢ konieczność optymalizacji współpracy między instytucjami i urzędami uczestniczącymi w rewi-

talizacji, ➢ zwiększenie skuteczności zarządzania procesem rewitalizacji i koordynacji działań innych sekto-

rów, zwłaszcza na obszarze rozwoju i inwestycji, ➢ usprawnienie relacji między obszarem politycznym i finansowym, ➢ zwiększenie koordynacji w ramach działań planistycznych gminy, zwłaszcza pomiędzy planami

zagospodarowania przestrzennego i obszarem urbanistyki operacyjnej (rewitalizacji), ➢ konieczność skuteczniejszego monitoringu działań i eliminacji efektów negatywnych.

Doświadczenia polskich gmin w dziedzinie rewitalizacji i jej finansowania

26

Finansowanie rewitalizacji w Bielsku-Białej opierało się o:

Środki gminne: ➢ finansowanie pomocy socjalnej dla osób przesiedlanych do innych mieszkań w związku z reali-

zacją rewitalizacji (seniorzy, osoby mało zaradne), ➢ wspieranie kosztów wynikających z remontu obiektów zabytkowych (sztukaterie, złocenia itp.), ➢ ulgi w czynszu, względnie refundacja części odsetek od kredytów dla drobnych inwestorów re-

montujących i tworzących pożądane powierzchnie.

Emisje obligacji w celu: ➢ wspierania prywatnych inwestorów zamierzających przenieść się na Starówkę (zachęty), ➢ tworzenia lokalnego Programu Małych Ulepszeń, ➢ udzielania pożyczek komunalnych dla młodych małżeństw w celach remontu mieszkań naby-

tych na Starym Mieście, ➢ wspierania remontów prywatnych właścicieli domów wielorodzinnych.

Remontowy Fundusz Gwarancyjny: Angażując stosunkowo niewielkie środki z budżetu miasta, pozwalał pozyskać mniej więcej dziesięciokrotnie większe środki od właścicieli wykupionych mieszkań na finansowanie prac remontowych we wspólnych częściach budynku. Z funduszu udzielano: ➢ gwarancji kredytowych dla banku na pożyczki dla właścicieli wykupionych mieszkań, ➢ pomocy przy spłacie odsetek.

Fundusz aktywizacji windykacji należności czynszowych: Jego zadaniem jest aktywizowanie wpływów środków od uboższych najemców mieszkań oraz stymulowanie urzędników windykujących należności. Fundusz jest przeznaczony na okresowe obniżki części opłat za mieszkania pobierane od uboższych lokatorów. Część środków służy dla wypłacania premii dla windykujących należność.

2.3.2. Bytom W Bytomiu duże znaczenie dla rewitalizacji miasta miało podpisanie na przełomie lat 1992/1993 porozumienia z IBA Emscher Park (Międzynarodowa Wystawa Budowlana poświecona restrukturyzacji obszarów poprzemysłowych w Zagłębiu Ruhry). Powstała wówczas dokumentacja projektowa dla modernizacji kolonii robotniczej "Kolonia Zgorzelec" pochodzącej z przełomu XIX i XX wieku. Po upływie sześciu lat od rozpoczęcia projektu udało się wyremontować 9 z 37 zachowanych budynków kolonii. Powstałe w ten sposób 34 niewielkie, ale komfortowe mieszkania zasiedlone zostały przez dotychczasowych mieszkańców. Przeprowadzono również prace nad odnową infrastruktury. W ich ramach zrealizowano 2,8 km wodociągu, 4,4 km kanalizacji, stację redukcyjno-pomiarową gazu, linie energetyczną ze stacją transformatorową oraz gazociąg. Dokonano również odnowy i ukształtowania obszarów wokół budynków, zrealizowano drogi dojazdowe i dojścia do budyn-

Doświadczenia polskich gmin w dziedzinie rewitalizacji i jej finansowania

27

ków. W samych budynkach instalowano łazienki, wymieniano pokrycie dachów i niektórych elementów konstrukcyjnych, wymieniono stolarkę drzwi i okien, oraz wykonano ocieplenie ścian. Finansowanie działań rewitalizacyjnych następowało ze środków miasta Recklinghausen, uczestniczącego we wspomnianym projekcie IBA Emscher Park (ok. 1 mln DM) oraz ze środków gminy, przeznaczonych głównie na rozbudowę infrastruktury (ok. 5 PLN). Część budynków remontowana była ze środków pozyskanych przez mieszkańców w ramach niewielkich, nisko oprocentowanych kredytów. Mieszkańcy uczestniczyli w całym projekcie, zarówno w fazie jego konstruowania i uzgadniania, jak i przy wykonywaniu prac wykończeniowych w mieszkaniach. Drugim ważnym projektem rewitalizacyjnym w Bytomiu była rewitalizacja bloków przyrynkowych na Starym Mieście. Wykonane prace objęły renowację infrastruktury, modernizację ulic i powierzchni publicznych oraz remonty budynków i mieszkań komunalnych. Inwestycję sfinansowano wydając obligacje na sumę ok. 15 mln PLN, z czego 1/3 przeznaczono na remont budynków, resztę na infrastrukturę i remont płyty rynkowej. Obligacje zostały następnie spłacone z budżetu gminy.

2.3.3. Dzierżoniów W roku 2000 Dzierżoniów uzyskał nagrodę w konkursie „Innowacje w miastach – Miasto 2000”, ogłoszonym przez Związek Miast Polskich. Miasto otrzymało nagrodę za przygotowywany wspólnie z brytyjskimi specjalistami od 1996 roku program związany z kompleksową rewitalizacją Starego Miasta. W 1998 roku zaczęto wdrażać projekt w oparciu o wyznaczone na ten cel specjalne środki z budżetu miasta. Ustanowiono również stanowisko pełnomocnika d.s. rewitalizacji przy Urzędzie Miasta. Dla sfinansowania przedsięwzięć stosowano m.in. Program Małych Ulepszeń, który zakłada dofinansowanie wspólnot podejmujących remonty, zaś miasto uruchomiło Program Poprawy Podwórek. Dla popularyzacji idei i realizacji rewitalizacji oraz dla pobudzenia aktywności społeczeństwa organizowane były specjalne imprezy, wśród których szczególną popularność zyskała „Poezja na Murach”. Program rewitalizacji Dzierżoniowa w dużym stopniu rozwinął aktywności partycypacyjne społeczeństwa lokalnego, a równocześnie był próbą zastosowania postanowień projektowanej Ustawy o programach rewitalizacji, szczególnie w odniesieniu do solidnego przygotowania programu rewitalizacji11.

2.3.4. Gdańsk i Gdynia W Gdańsku i Gdyni realizowano programy kredytów na remonty dla wspólnot mieszkaniowych. Również i tam koncentrowano środki na remonty dachów, fasad, ogrzewania, instalacji i izolacji. W Gdańsku od roku 1998 miasto pokrywało w ramach tego programu różnicę między oprocentowaniem kredytów komercyjnych i lombardowych w okresie do pięciu lat. Budynki, będące własnością gminy, remontowano z finansów przedsiębiorstw gospodarki mieszkaniowej, uzupełnianych dotacjami ze środków gminnych. Z budżetu gminy udzielano pożyczki w wypadku reZob. Poradnik mieszkaniowy, t. 1 – Strategia mieszkaniowa i programy rewitalizacji, Halcrow Fox, Konsultingowe Biuro Usług Habitat, Brytyjski Fundusz Know-How i Program Wspierania Samorządów Lokalnych, wyd. II, Warszawa 2000. 11

Doświadczenia polskich gmin w dziedzinie rewitalizacji i jej finansowania

28

montów budynków wspólnot mieszkaniowych z udziałem gminy. Również z budżetu gminy finansowane były w całości obiekty przejęte, np. dawne hotele robotnicze adaptowane na mieszkania. Dla finansowania przedsięwzięć termomodernizacyjnych udało się gminie uzyskać środki pomocowe z zagranicy. Również w oparciu o pomoc zagraniczną udało się zrealizować energooszczędny projekt 15 obiektów mieszkalnych. Rząd duński pokrył koszty liczników ciepła, ciepłej wody, węzłów cieplnych i zaworów regulacyjnych. Przedsięwzięcie to współfinansowały zarządy remontowanych budynków, przejmując koszty prac przygotowawczych oraz montaż urządzeń ogrzewczych i instalacji. W Gdańsku stosowano również zasadę obniżonych podatków od nieruchomości w wypadku podejmowania ich renowacji przez właścicieli. W Gdyni, podobnie jak w Gdańsku, realizację programu rozpoczęto w roku 1998 i również tu wszystkim zainteresowanym pokrywano koszty pożyczek na okres do pięciu lat. W roku następnym przeznaczono kwotę w wysokości 200 tys. PLN na pokrycie kosztów udziału w renowacji, ponoszonych przez prywatnych właścicieli. Obecnie Gdynia realizuje, finansowany przez Unię Europejską, projekt modernizacji infrastruktury ulicy Świętojańskiej, obejmujący polepszenie nawierzchni chodników, modernizację trakcji trolejbusów, poprawę systemu parkowania i ułatwienie ruchu rowerowego.

2.3.5. Głogów Niezależnie od odbudowy centrum staromiejskiego przez inwestorów prywatnych, gmina zmierza do realizacji opracowanej w 1998 roku strategii rozwoju miasta w odniesieniu do takich problemów przestrzennych, jak: ➢ tworzenie przestrzennych warunków jakościowego rozwoju miasta, ➢ poprawa stanu środowiska przyrodniczego, ➢ ochrona krajobrazu kulturowego, ➢ poprawa warunków mieszkalnictwa i środowiska życia mieszkańców, ➢ zapewnienie warunków bezpieczeństwa mieszkańców. W ramach realizacji tych założeń porządkuje się strukturę własności gruntu. Wyznacza się również i rezerwuje tereny pod inwestycje, dozbrajając je i realizując nowe systemy komunikacyjne. Prowadzona jest również modernizacja starych zasobów mieszkaniowych oparciu o opracowaną dla tego celu dokumentację. W jej ramach sporządzono m.in. listy obiektów przeznaczonych do rozbiórki, do remontów i do sprzedaży, uwzględniając ich stan techniczny. W budżecie gminy utworzono fundusze celowe służące zakupowi lub scalaniu gruntów, realizowaniu prawa pierwokupu oraz nabywaniu terenów państwowych. Problemy ładu przestrzennego, jego zabezpieczenia planistycznego i finansowego w polityce rozwoju miasta Głogowa odgrywają szczególną rolę. W dziedzinie modernizacji starych zasobów sięga się przede wszystkim do własnych – gminnych – środków finansowych. W przypadku większych inwestycji miejskich, których finansowanie przekracza możliwości gminy, gmina stara się o wsparcie z funduszy zewnętrznych. Przy budowie i modernizacji oczyszczalni ścieków skorzystano ze środków Narodowego i Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej oraz środków kredytowych Wielkopolskiego Banku Kredytowego S.A. Na odbudowę i rewitalizację historycznego Ratusza na terenie Starego Miasta

Doświadczenia polskich gmin w dziedzinie rewitalizacji i jej finansowania

29

środki uzyskano z funduszy Fundacji Współpracy Polsko-Niemieckiej. Modernizację oświetlenia ulicznego sfinansowano kredytem pochodzącym z Banku Gospodarstwa Krajowego.

2.3.6. Kraków Dla Krakowa szczególną rolę odgrywa problem niszczejącej substancji zabytkowej miasta. Ochrona i rewitalizacja zabytków posiada tu długą tradycję. Polityka miasta zakłada, że problemy ochrony dóbr kultury mają zasadniczy wpływ na działania przestrzenne, rozwój i modernizację miasta. Prace związane z rewaloryzacją obiektów zabytkowych są w Krakowie finansowane częściowo z Narodowego Funduszu Rewaloryzacji Zabytków Krakowa. Od około 20 lat istnieje też plan remontów i odnowy obiektów historycznych. Corocznie realizuje się około 100 projektów rewaloryzacji obiektów zabytkowych. W ostatnich latach na znaczeniu zyskał program rewitalizacji historycznej dzielnicy Kazimierz. Dla terenu tego w latach 1993-1994 opracowano dokument strategiczny: „Kazimierz – Plan Działania”. Prace nad nim wspierała Unia Europejska w ramach systemu Wschodnioeuropejskiej Wspólnoty Miast (ECOS) i przy współpracy miast Berlina i Edynburga. Strategia ta wychodziła z następujących założeń: ➢ respektowania substancji historycznej dzielnicy i jej charakterystycznej atmosfery związanej z połączeniem tam tradycji chrześcijańskich i żydowskich, ➢ potrzeby ożywiania gospodarczego i aktywizacji ruchu turystycznego, ➢ konieczności poprawy jakości środowiska i walorów przestrzennych, ➢ postulatu rozwinięcia szerokich form partycypacji i współpracy między administracją miasta, mieszkańcami i obszarem gospodarki polskiej i zagranicznej. Kazimierz jest jednym z siedmiu obszarów strategicznych w ramach polityki rewitalizacyjnej miasta Krakowa, na których miasto stosuje specjalne regulacje prawne i podatkowe. Inwestujące tam podmioty mają możliwość uzyskania zwolnienia od podatku od nieruchomości na okres do pięciu lat oraz redukcji pierwszej opłaty rocznej za nabycie praw do wieczystego użytkowania gruntów w wysokości od 15 do 25%. Dla powyższych siedmiu obszarów opracowuje się również programy aktywizacji ekonomicznej jako narzędzie urbanistyki operacyjnej, bardzo przydatne do zarządzania procesami rewitalizacji. Programy te obejmują: ➢ regulację struktur przestrzennych lub sporządzenie planu miejscowego, ➢ sporządzenie programu polityki lokalizacyjnej i inwestycyjnej, ➢ sporządzenie bilansu kosztów i zysków potencjalnych inwestycji na tym terenie, ➢ koncepcję etapów realizacyjnych i ich finansowania (z reguły z różnych źródeł), ➢ oferty inwestycyjne. Na obszarach strategicznych organizuje się lub inicjuje powstawanie instytucji zajmujących się rozwojem przestrzennym i gospodarczym – rehabilitacją, rewitalizacją i animacją ekonomiczną. Instytucje takie ukierunkowane są na inwestowanie w systemie Private-Public-Partership i na praktykowanie promocji gospodarczej.

Doświadczenia polskich gmin w dziedzinie rewitalizacji i jej finansowania

30

Pomimo tych aktywności, szeroko rozumiane procesy rewitalizacji napotykają na znaczne problemy finansowe, co powoduje wydłużanie się ich realizacji. Dotychczas na obszar rewitalizacji miasta kierowano środki pochodzące z takich źródeł, jak: ➢ budżet miejski (kwoty stanowiące różnicę między przychodami a wydatkami budżetowymi), ➢ powiatowy i gminny fundusz ochrony środowiska i gospodarki wodnej, ➢ środki Unii Europejskiej (m.in. z Funduszu Instrumentów Polityki Strukturalnej Przystąpienia ISPA), ➢ dotacje docelowe, ➢ obligacje komunalne, ➢ środki prywatne – krajowe i zagraniczne. W przyszłości miasto zamierza starać się o uzyskanie dostępu do dalszych źródeł finansowania rewitalizacji. Szczególnie liczy się na możliwość korzystania z kredytów Europejskiego Banku Odbudowy i Rozwoju oraz Europejskiego Banku Inwestycyjnego, a także z kredytów komercyjnych banków polskich.

2.3.7. Płock Dla odnowy ośrodka staromiejskiego powołano tu agencję rewitalizacji miasta w formie spółki z o.o. Możliwości finansowe spółki uzależnione są od partycypacji lokatorów w kosztach koniecznych remontów. Te jednak są ograniczone, co z kolei przekłada się na możliwości działania spółki. Na trudności natrafiło również pozyskiwanie środków zagranicznych w celu realizowania wspólnych przedsięwzięć inwestycyjnych. Najbardziej realna wydaje się być opcja uzyskania środków publicznych np. z państwowych funduszy docelowych. Nie jest natomiast możliwe korzystanie na szerszą skalę, w ramach przewidzianych remontów obiektów staromiejskich (zabytkowe kamieniczki), z funduszy programu termomodernizacyjnego.

2.3.8. Sopot W Sopocie program rewitalizacji obejmował wykonanie obszernej dokumentacji, koncepcji i strategii dla wybranych obszarów miasta, a następnie realizację inwestycji przez właścicieli obiektów przy wsparciu ze strony miasta. Realizowano przede wszystkim przedsięwzięcia w zakresie: ➢ modernizacji systemów ogrzewczych, ➢ remontów dachów, werand i balkonów, ➢ remontów części wspólnych budynków, ➢ remontów elewacji. Gmina przygotowała dwa programy wspierające dla właścicieli obiektów. W pierwszym, polegającym na częściowej refundacji kosztów remontu, dofinansowywała nakłady właścicieli nie przekraczające 2-3 tys. PLN w wysokości 30-50% poniesionych kosztów. Drugi program obejmował kredyty na remonty dla wspólnot mieszkaniowych. Były one przeznaczone na renowację wspólnych części obiektów, takich jak: ➢ fasady (izolacja i remont),

Doświadczenia polskich gmin w dziedzinie rewitalizacji i jej finansowania

31

➢ dachy, ➢ systemy grzewcze i instalacje (elektryka, gaz, woda, ścieki). W ramach tego programu miasto pokrywało koszty inwestycji (do 75%), udziały we wspólnocie oraz koszty spłaty odsetek, według zasady: 1 rok – 100%, 2 rok – 90%, 3 rok – 75%. Od rozpoczęcia programu do końca roku 1999 udzielono kredytów na łączą sumę prawie 4,7 mln PLN na pokrycie kosztów remontów części budynków oraz przeszło 2 mln PLN na całkowite koszty renowacji dla 420 obiektów. W ramach programu rewitalizacji w Sopocie realizowano projekt pilotażowy „Program rewitalizacji zabytkowego centrum miasta” przy udziale Brytyjskiego Funduszu Know-How w ramach Programu Wspierania Samorządów Lokalnych.

2.3.9. Szczecin W Szczecinie dość wcześnie, bo już w roku 1990, rozpoczęto prace nad programem rewitalizacji śródmieścia. W roku 1992 stworzono pierwszą wersję Strategii Renowacji dla Śródmieścia dla obszaru 56 kwartałów zabudowy pochodzącej z XIX wieku. W ramach Strategii postanowiono podjąć działania mające na celu zahamowanie i odwrócenie trendu fizycznej i społecznej degeneracji obszaru śródmiejskiego. Szczegółowymi celami programu były: ➢ poprawa warunków mieszkaniowych poprzez zmniejszenie gęstości zaludnienia, ➢ poprawa stanu technicznego budynków i ich otoczenia (zieleń, parkingi, place zabaw), ➢ wzmocnienie funkcji handlowo-usługowych o znaczeniu ogólnomiejskim i zachowanie walorów urbanistyczno-architektonicznych starej zabudowy, ➢ wprowadzenie do procesów remontowych nowych technologii o charakterze ekologicznym, wpływających na oszczędne funkcjonowanie systemów grzewczych oraz oszczędność energii i wody, ➢ połączenie strategii renowacyjnej z polityką prywatyzacji zasobów mieszkaniowych i powierzchni użytkowych, ➢ wywołanie zmian i zrównoważenie struktury społecznej mieszkańców śródmieścia. W roku 1993, jako działanie pilotażowe programu, w jednym z kwartałów obszaru rewitalizacji zrealizowano zabudowę uzupełniającą (tzw. „plombę”) celem zabezpieczenia mieszkań rotacyjnych, a do roku 1997 przeprowadzono remont czterech budynków frontowych z oficynami. W tym samym kwartale udało się również zrealizować, przy pomocy finansowej rządu holenderskiego, Demonstracyjny Projekt Renowacji Ekologicznej. Większość działań modernizacyjnych finansowana była z funduszy gminy. Wkrótce miasto przekazało ok. 4,5 tys. mieszkań i 337 lokali użytkowych Szczecińskiemu Towarzystwu Budownictwa Społecznego (STBS), które zajmowało się do tej pory głównie działaniami remontowymi w ramach „Programu Małych Ulepszeń“ (wspieranie działań skierowanych na poprawę jakości ekologicznej budynków) i w oparciu o środki pozyskane z Krajowego Funduszu Mieszkaniowego (KFM), udzielanego przez Bank Gospodarstwa Krajowego (BGK). Realizowano nowoczesne systemy ogrzewcze, modernizowano toalety, łazienki i kuchnie, a także dokonywano poprawy części wspólnych budynków i ich otoczenia. Program przeznaczony był zarówno dla najemców, jak i właścicieli. W pierwszym wypadku refundowano 35-50% kosztów do

Doświadczenia polskich gmin w dziedzinie rewitalizacji i jej finansowania

32

wysokości 3,5-5 tys. PLN), w drugim do 30% poniesionych nakładów, do wysokości 2 tys. PLN. W efekcie, w okresie pięciu lat zrealizowano ponad 1,5 tys. przedsięwzięć o łącznej wartości ok. 3,3 mln PLN. W ramach Naszego Funduszu Mieszkaniowego w Szczecinie zrealizowano również program renowacji otoczenia budynków, którego środki kierowane były do właścicieli obiektów. W jego ramach refundowano od 50 do 75% poniesionych kosztów. Tylko w roku 1998 wydano na ten cel 2.650 tys. PLN, a w roku następnym 1 mln PLN. W sumie zrefundowano częściowo koszty ok. 280 przedsięwzięć remontowych. W działaniach tych znaczny udział posiadało STBS. Ramowy program strategii rewitalizacyjnej STBS był przy tym znacznie szerszy i realizował cztery zasadnicze cele: ➢ poprawę standardu technicznego i funkcjonalnego, ➢ kształtowanie racjonalnych i bezpiecznych form zamieszkiwania, ➢ ochronę i kształtowanie harmonijnych krajobrazów kulturowych i przyrodniczych identyfikujących miasto i wspierających procesy identyfikacji społecznej, ➢ równoważenie społeczno-ekonomicznej struktury społeczności dla ograniczenia zjawisk patologii społecznej. W tym sensie program przekraczał cele czysto remontowe i stawiał – podobnie jak wspomniany wyżej program rewitalizacji śródmieścia – również zadania odnoszące się do obszaru społecznego. W praktyce zakres działań rewitalizacyjnych był jednak zbyt wąski, aby spowodować trwałe przekształcenie struktury społecznej.

2.4. Projekt rewitalizacji dzielnicy Stare Bronowice i Kośminek w Lublinie Projekt ten został uznany przez United Nations Centre for Human Settlements (UNCHS) za jedną z „najlepszych praktycznych realizacji” (Best Practices) na Konferencji HABITAT II w Istambule. Realizowany był przez Urząd Miejski w Lublinie pod kierownictwem E. Kipty przy współpracy Forum Rewitalizacji i konsultantów z Harwardu, Instytutu IRS z Erkner (RFN), projektu PHARE i przy zaangażowaniu publicznych i prywatnych środków finansowych (m.in. Urzędu Miasta i Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska). Projekt zakończył się sukcesem, a podczas jego realizacji wypracowano model postępowania, nadający się do zastosowania dla obszarów kryzysowych wielu polskich miast12. Projekt dotyczył szczególnie „trudnego” terenu dzielnic Stare Bronowice i Kośminek, które jeszcze na długo przed rokiem 1990 przeznaczone były do rozbiórki. Miejsce znajdującej się tam i znacznie zdekapitalizowanej struktury miały zająć zespoły nowych osiedli mieszkaniowych. Zamiar ten przez lata nie był realizowany, a opóźnienie przyspieszyło i pogłębiło degradację techniczną zabudowy i struktury społecznej obu. Bardziej przedsiębiorczy mieszkańcy opuszczali je, a na ich miejsce przybywały grupy mniej zamożne. Proces transformacji po 1990 roku spowodował przywrócenie prywatnej własności gruntu, a zmiany (urealnienie) opłat czynszowych w mieszkaniach spółdzielczych pozbawiły większość mieszkańców nadziei na uzyskanie nowego mieszkania w osiedlach wielkopłytowych. Zły stan i zła renoma obu obszarów nie rokowały również nadziei na podjęcie na tym terenie działalności przez inwestorów zewnętrznych.

12

E. Kipta, Społeczne aspekty rewitalizacji (w): Rewitalizacja terenów mieszkaniowych. op. cit.

Doświadczenia polskich gmin w dziedzinie rewitalizacji i jej finansowania

33

Konieczność sporządzenia nowych planów dla rozwoju dzielnic Stare Bronowice i Kośminek wykorzystano, z inicjatywy E. Kipty, dla wszczęcia intensywnych konsultacji społecznych i uspołecznienia procesu planistycznego. Wynikiem współpracy z właścicielami i użytkownikami była koncepcja zagospodarowania przestrzennego. Nie bez oporu w roku 1993 uzyskano dla niej akceptację Urzędu Miasta. Ustalono też organizacyjne i prawne formy koordynacji i realizacji planów oraz strategię dalszej współpracy z właścicielami gruntów, lokatorami, mieszkańcami i użytkownikami lokali. Wypracowano również metody finansowania zarówno działań prywatnych, jak i publicznych obszarów inwestycyjnych, systemy współpracy obu sektorów oraz umiejętnie wykorzystano rozmaite środki pomocowe. Wynikiem tych działań było ożywienie aktywności gospodarczej na terenie obu dzielnic i powstanie w nich podstaw dla rozwoju gospodarki lokalnej. Nastąpił znaczny rozwój działań inwestycyjnych w dziedzinie infrastruktury i budownictwa oraz poprawiła się sytuacja społeczna. Suma inwestycji prywatnych na obu, liczących łącznie ok. 110 ha obszarach, do roku 1998 osiągnęła wartość 8 mln PLN, a udział lokalnych prywatnych inwestorów sięgnął 77% całkowitej wartości inwestycji. Realizatorzy projektu w Starych Bronowicach i Kośminku podkreślają zasadniczą rolę zaangażowania lokalnej społeczności dla powodzenia obu projektów.

2.5. Rewitalizacja obszarów poprzemysłowych pomilitarnych i Problem restrukturyzacji obszarów poprzemysłowych i powojskowych należy z jednej strony do zagadnień rewitalizacji miast, z drugiej do ochrony środowiska. Przyjmuje się, że problemy te dotyczą ponad 75% miast polskich o liczbie ludności powyżej 50 tys. mieszkańców, jak i licznych miejscowości mniejszych13. Nie użytkowane tereny poprzemysłowe powstają obecnie w wyniku procesów transformacyjnych i jako skutki globalizacji. Likwidację wielu zakładów przemysłowych powodują również przemiany w technologii oraz przekształcanie się rynków, konflikty z wymogami ochrony środowiska i sprzeciwy mieszkańców. Przyczyną powstawania nieużytków pomilitarnych stają się z kolei zmiany układu politycznego w Europie oraz znaczny spadek zapotrzebowania na powierzchnie wojskowe. Problem z zagospodarowaniem tych obszarów jest też często wynikiem ich lokalizacji w miastach o niskiej atrakcyjności inwestycyjnej. Dochodzi do tego problem zanieczyszczenia środowiska (kontaminacja gruntu) i wysokie koszty jego oczyszczania. Skutkuje to dalszą degradacją terenu i stwarza zagrożenie dla zdrowia ludzi i środowiska naturalnego. Doświadczenia krajów Unii Europejskiej dowodzą, że zagospodarowanie terenów poprzemysłowych przez podmioty gospodarcze jest możliwe w przypadku konkurencyjności tych terenów wobec innych lokalizacji. Jednocześnie inwestorzy oczekują od gmin środków wspierających dla sfi-

Na temat restrukturyzacji terenów poprzemysłowych zob. S. Kaczmarek, Rewitalizacja terenów przemysłowych. Nowy wymiar w rozwoju miast, Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 2001. Tam również obszerna literatura przedmiotu. Zob też: Recykling przestrzeni. Zagospodarowanie terenów poprzemysłowych i pomilitarnych, red. J. Gleisenstein, J. Hess, M. Kalinowska, K. Kowala-Stamm, wyd. Collegium Polonicum, Słubice 13

2002.

Doświadczenia polskich gmin w dziedzinie rewitalizacji i jej finansowania

34

nansowania nakładów w zakresie ochrony środowiska, dekontaminacji gruntu, czy też realizacji koniecznych rozbiórek i wyburzeń oraz likwidacji starej infrastruktury. W Polsce istnieją wprawdzie nieliczne, ale udane przykłady rewitalizacji nieużytków poprzemysłowych i pomilitarnych. Wśród nich np. udana restrukturyzacja obszarów po państwowych zakładach „Solvay” w Krakowie, gdzie po likwidacji zakładów rozebrano budynki i zdekontaminowano grunty. Następnie udało się pozyskać inwestora, który na terenie dawnego „Solvayu” zrealizował znacznej wielkości centrum handlowe. Idea przekształcenia terenów poprzemysłowych w centra handlowe przyświeca również francuskim projektantom dawnego zespołu fabryczno-rezydencjonalnego I. K. Poznańskiego w Łodzi. Oprócz tego, w wielu polskich miastach podejmowane są działania bez udziału dużych inwestorów. Polegają one na spontanicznym przekształcaniu pustych obiektów poprzemysłowych w ośrodki handlu i usług. W procesie tym uczestniczą z reguły przedstawiciele gospodarki lokalnej. Podobne działania podejmowane są wobec niektórych obszarów powojskowych – np. na obszarze dawnego lotniska wojsk radzieckich w Legnicy w dawnych zabudowaniach powstało nowoczesne centrum handlowe i swoją działalność zlokalizowały liczne firmy rzemieślnicze. Innym przykładem jest teren dawnej elektrowni Jaworzno III S.A., na terenie której powstaje nowoczesne centrum edukacyjno-szkoleniowe dla młodzieży oraz siedziba fundacji, której celem jest uruchomienie w Jaworznie telewizji lokalnej. Wszystkie działania są realizowane ze środków Elektrowni Jaworzno III. Dobrym przykładem restrukturyzacji obszaru pomilitarnego jest teren dawnych koszar w Słubicach. W wyniku częściowej rozbiórki zabudowy garnizonowej, ale również adaptacji dawnych zabudowań koszar, powstał tam ośrodek domów studenckich dla potrzeb Europejskiego Uniwersytetu „Viadrina” oraz słubickiego Collegium Polonicum, wspólnej placówki naukowo-dydaktycznej tegoż Uniwersytetu i Uniwersytetu im. A. Mickiewicza w Poznaniu. Równocześnie zaadaptowano część dawnej zabudowy koszarowej na nowoczesne siedziby Urzędu Miasta i Gminy Słubice oraz Starostwa Powiatowego. Przykładem rewitalizacji terenów pomilitarnych na dużą skalę jest miasteczko Borne-Sulinowo. Istniejąca zabudowa po stacjonujących tam niegdyś wojskach radzieckich została przekształcona, wspólnym wysiłkiem mieszkańców i władz miejskich, dla celów mieszkaniowych, usługowych i administracyjnych. W zrewitalizowanych obiektach znalazły siedzibę m.in. Urząd Miasta, kościół, poczta. W Unii Europejskiej rozwiązywanie tych problemów jest jednym z celów polityki strukturalnej. W Polsce Ministerstwo Infrastruktury dokonało wyboru trzech województw: małopolskiego, śląskiego, i podkarpackiego na realizację projektów pilotażowych restrukturyzacji obszarów poprzemysłowych. Kierowano się następującymi przesłankami: ➢ w województwie śląskim dominują obszary przemysłu węglowego (63 kopalnie) i stalowego (18 hut żelaza); ➢ w województwie podkarpackim największy udział w produkcji przemysłowej ma przemysł chemiczny, elektromaszynowy, przedsiębiorstwa monoprodukcyjne sektora zbrojeniowego oraz wydobywczego. I tutaj oczekiwać należy zwiększania się obszarów wymagających restrukturyzacji; ➢ w województwie małopolskim struktura przemysłu jest zróżnicowana i obejmuje gałęzie rozwojowe, takie jak przemysł telekomunikacyjny, komputerowy i farmaceutyczny, ale również trady-

Doświadczenia polskich gmin w dziedzinie rewitalizacji i jej finansowania

35

cyjne gałęzie przemysłu hutniczego, chemicznego, i wydobywczego (górnictwo węglowe). W tych ostatnich przeważają duże zakłady państwowe, oczekujące restrukturyzacji. Jednym z celów wyżej wymienionego projektu jest wypracowanie, w oparciu o doświadczenia krajów Unii Europejskiej i Polski, modelowego programu rewitalizacji terenów poprzemysłowych. Ma on być zgodny z zasadami zrównoważonego rozwoju społeczno-ekonomicznego i oparty o system partnerstwa publiczno-prywatnego, w ramach którego środki publiczne służą do mobilizacji znacznych funduszy z sektora prywatnego. Realizacja programu ma przynieść następujące efekty: ➢ opracowanie modelu rewitalizacji terenów poprzemysłowych, ➢ udostępnienie samorządom lokalnym i restrukturyzowanym przedsiębiorstwom narzędzi i metod dokonywania restrukturyzacji terenów poprzemysłowych, ➢ opracowanie trzech pilotażowych (wariantowych) programów rewitalizacji terenów poprzemysłowych w trzech wybranych gminach Polsce, ➢ rozpowszechnienie wiedzy i narzędzi umożliwiających opracowanie i wdrożenie programów rewitalizacji terenów poprzemysłowych, ➢ zwiększenie ilości ekspertów w Polsce, zajmujących się rewitalizacją terenów poprzemysłowych.

Założenia i zasady projektu Ustawy o programach rewitalizacji

3.

36

Założenia i zasady projektu Ustawy o programach rewitalizacji

3.1. Nowe perspektywy rewitalizacji w Polsce W drugiej połowie lat 90. kwestię rewitalizacji zaczęto coraz częściej postrzegać w kontekście problemów społecznych i zagadnień rozwoju gospodarki lokalnej. Wiązało się to z intensywnymi pracami nad ustawą rewitalizacyjną, nazywaną początkowo „Ustawą o odnowie miast”. Intensyfikacji uległy wówczas kontakty polskich specjalistów z ośrodkami zachodnioeuropejskimi. Niemałe znaczenie miały też doświadczenia projektu lubelskiego (Kośminek, Stare Bronowice), którego realizacja po raz pierwszy nie koncentrowała się jedynie na pokonywaniu „luki remontowej”. Zaczęto wówczas dostrzegać rewitalizację znacznie szerzej. Jak czytamy w t. 1 „Poradnika mieszkaniowego”, "Definicja rewitalizacji uwzględniać musi symbiotyczny charakter modernizacji zasobów mieszkaniowych oraz zdrowej gospodarki i dobrobytu obywateli. Program rewitalizacji musi mieć na celu poprawę wszystkich aspektów życia mieszkańców miast, poprzez rewaloryzację stanu środowiska zamieszkania oraz wsparcie rozwoju gospodarczego i społecznego. Rewitalizacja polega na wdrożeniu na danym obszarze kompleksowego pakietu programów i projektów w celu przezwyciężenia problemów występujących w różnych dziedzinach gospodarki miejskiej i stworzenia w ten sposób sprzyjającego otoczenia dla rozpoczęcia inwestycji i modernizacji tkanki miejskiej."14 W tym okresie powstały również pierwsze koncepcje rozwijające szczegóły tak rozumianej strategii rewitalizacyjnej, budowania jej programów, projektów i planów operacyjnych, a także zasad ich wdrażania. Pogłębiono w nich problematykę gospodarczą oraz kwestie aktywności i integracji społecznej. Wpływ wywarł tu również opracowywany w tym czasie program rewitalizacji centrum Dierżoniowa, nagrodzony w roku 2000 w ramach konkursu "Innowacje w miastach – Miasto 2000". Od tej pory pojęcie rewitalizacji w Polsce ostatecznie przestało obejmować wyłącznie zagadnienia związane z remontami budynków, czy też pracami konserwatorskimi. W polityce gmin odróżnia się programy remontowe od programów rewitalizacji. Te pierwsze, finansowane ze środków gminy, obejmują remonty wskazanych budynków komunalnych bądź udział w kosztach remontów budynków wspólnot mieszkaniowych. W tych drugich zagadnienia inwestycji remontowych stanowią jeden z elementów szerokiego programu gospodarczego i społecznego. W 1999 roku powstał też dokument Biura Studiów i Ekspertyz – Raport nr. 164. Został on przygotowany dla Sejmu i był prezentacją aktualnej sytuacji rewitalizacji w Polsce. Postulował sprecyzowanie wymogów, jakie należałoby postawić wobec programów rewitalizacji. 14

Poradnik mieszkaniowy, t. 1 – Strategia mieszkaniowa i programy rewitalizacji, Halcrow Fox, Konsultingowe

Biuro Usług Habitat, wyd. Brytyjski Fundusz Know-How i Program Wspierania Samorządów Lokalnych, wyd II, Warszawa 2000, s. 129-130.

Założenia i zasady projektu Ustawy o programach rewitalizacji

37

Znajdujący się wówczas w trakcie opracowywania projekt Ustawy stał się przedmiotem dyskusji od 1997 roku, kiedy to analizowano go w sejmowej Podkomisji Polityki Przestrzennej, Budowlanej i Mieszkaniowej, wskazując na znaczenie prawnego skodyfikowania zasad przygotowania i realizacji programów rewitalizacji. Postrzegając problem rewitalizacji jako zagadnienie obejmujące takie działania jak remont, modernizacja czy rewaloryzacja, stwierdzono w Raporcie nr 164, że rewitalizacja to „kompleksowe działania podejmowane na większych obszarach miejskich, szczególnie w starych zdegradowanych dzielnicach, wiążące działania poprzednio wymienione z działaniami zmierzającymi do ożywienia społecznego i gospodarczego obszaru miejskiego. Powiązanie spraw społecznych, gospodarczych i technicznych w procesach rewitalizacji to nie tylko sprawa terminologiczna, ale istota zagadnienia, które w odróżnieniu od tradycyjnych ujęć odnosi się do całości życia miasta, a nie tylko do jego formy”. Dokument wskazywał równocześnie na wzrastającą aktywność miast, podejmujących działania rewitalizacyjne bez oczekiwania na rozwiązania prawne.

3.2. Podstawowe pojęcia projektu Ustawy w ramach dotychczasowej dyskusji Projekt Ustawy o programach rewitalizacji podejmuje współczesne wyzwania społeczno-ekonomiczno-polityczne, jakimi są zagrożenia obszarów miejskich procesami degradacji. Wiążą się one z procesami dekapitalizacji zabudowy oraz rosnącymi problemami społeczno-gospodarczymi wielu społeczności lokalnych, zmianami funkcji i struktur przestrzennych w miastach. W myśl Ustawy rewitalizacja ma być działaniem ukierunkowanym na rozwój społeczno-gospodarczy i podniesienie jakości życia społeczności lokalnych. Postuluje się szczegółowe planowanie procesu, aktywizacji i partycypacji społecznej, integracji i koordynacji działań wielu różnych uczestników działań, wypracowanie modeli organizacyjnych oraz sposobów finansowania, a dalej – budzenie i wzmacnianie identyfikacji oraz budowanie lokalnych aktywności społeczno-gospodarczych. Szczególną rolę pełnić ma informowanie i partycypacja społeczeństwa w fazie przygotowania i uzgadniania koncepcji rewitalizacyjnej oraz w toku jej realizacji. Projekt Ustawy zawiera wytyczne dotyczące: ➢ opracowywania, realizacji i finansowania programów rewitalizacji terenów znajdujących się w stanie kryzysowym oraz zasad zarządzania tymi programami, ➢ tworzenia i funkcjonowania gminnych i wojewódzkich funduszy rewitalizacji, ➢ tworzenia i funkcjonowania towarzystw odnowy, ➢ kredytu sanacyjnego. Do podstawowych pojęć projektu Ustawy należą: Stan kryzysowy – zespół niepożądanych, destrukcyjnych procesów w sferze przestrzennej, społecznej i ekonomicznej, który spowodował trwałą degradację obszaru. Rewitalizacja – proces przemian przestrzennych, społecznych i ekonomicznych, mający na celu wyprowadzenie terenu ze stanu kryzysowego i prowadzący do rozwoju, w tym do poprawy jakości życia lokalnej wspólnoty. Program rewitalizacji – program wieloletnich działań w sferze przestrzennej, społecznej i ekonomicznej, prowadzący w okresie nie dłuższym niż 20 lat do rewitalizacji terenu znajdującego się w stanie kryzysowym, opracowywany i realizowany w sposób określony w projekcie Ustawy.

Założenia i zasady projektu Ustawy o programach rewitalizacji

38

Obszar programu rewitalizacji – teren, dla którego opracowuje się i realizuje program rewitalizacji, obejmujący całość lub część terenu znajdującego się w stanie kryzysowym. Projekt rewitalizacji – realizowane na określonym terenie przedsięwzięcie, będące częścią programu rewitalizacji, w ramach którego realizowane są zadania inwestycyjne, społeczne i ekonomiczne. Obszar projektu rewitalizacji – część obszaru programu rewitalizacji obejmująca zwarty zespół nieruchomości, na której realizowany ma być jeden projekt rewitalizacji. Pełnomocnik do spraw rewitalizacji – osoba fizyczna lub prawna, której zgodnie z dyskutowanymi obecnie przepisami projektu Ustawy powierza się sporządzenie i nadzorowanie realizacji programu rewitalizacji. Towarzystwo odnowy – spółka z o.o. lub spółka akcyjna spełniająca wymogi Ustawy, której podstawowym celem jest realizacja zadań inwestycyjnych ujętych w projektach rewitalizacji. Rada do spraw rewitalizacji – rada powołana zgodnie z przepisami projektu Ustawy w celu sprawowania społecznej kontroli nad opracowaniem i realizacją programu rewitalizacji. Gminny fundusz rewitalizacji – środki wyodrębnione w budżecie gminy na zasadach określonych przez radę gminy w celu finansowania programu rewitalizacji. Wojewódzki fundusz rewitalizacji – środki wyodrębnione w budżecie samorządu województwa na zasadach określonych przez sejmik województwa w celu finansowania programów rewitalizacji prowadzonych na terenie województwa w tych zadaniach programu rewitalizacji, które służą rozwojowi regionalnemu. Kredyt sanacyjny – kredyt przeznaczony na sfinansowanie zadań inwestycyjnych, określonych w projekcie Ustawy i ujętych w programie rewitalizacji. Właściciel – właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości położonych w obszarze programu rewitalizacji. Waga i znaczenie zadań rewitalizacyjnych wymaga przyznania instytucjom samorządowym zasadniczej roli w przygotowaniu i realizacji procesów rewitalizacji. Z drugiej strony już od samego początku równie ważną rolę dla inicjowania i kształtowania tego procesu spełniają właściciele nieruchomości oraz mieszkańcy. Ich postulaty, postawy i preferencje winny zostać uwzględnione przy opracowywaniu programów rewitalizacji. W trakcie opracowywania tych programów istniałby obowiązek prowadzenia konsultacji z mieszkańcami, użytkownikami i właścicielami.

3.3. Procedury projektowanej Ustawy 3.3.1. Inicjowanie i przygotowywanie uchwały rewitalizacyjnej Zainicjowanie procesu rewitalizacyjnego nastąpić może zarówno ze strony zarządu gminy, jak i w oparciu o wnioski właścicieli nieruchomości położonych na terenach kryzysowych. Zanim jednak nastąpi wdrożenie formalno-prawnej procedury rewitalizacyjnej, która znajdzie swój wyraz w przyjęciu przez zarząd gminy uchwały w sprawie opracowania programu rewitalizacji, podjęte zostać muszą określone działania przygotowawcze, związane z zadaniami samorządu lokalnego.

Założenia i zasady projektu Ustawy o programach rewitalizacji

39

Obszary kryzysowe winny zostać rozpoznane i uwzględnione już w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy15. Sporządzenie zarówno studium, jak i strategii rozwoju gminy stanowi ustawowy warunek rozpoczęcia procedury rewitalizacyjnej. Wnioski zawarte w tych dokumentach określają rolę i miejsce rewitalizacji w ramach uwarunkowań planowania przestrzennego i strategii rozwoju gminy. Rewitalizacja wiąże się ściśle z zagadnieniami strategii mieszkalnictwa, rozwoju handlu i usług, wsparcia sektora małych i średnich przedsiębiorstw itp. Kolejnym elementem przygotowawczym byłoby dokonanie przez gminę odpowiednich badań i analiz, które pomogą zarządowi gminy udzielić odpowiedzi na następujące pytania: ➢ Jakie są granice terenu znajdującego się w sytuacji kryzysowej? ➢ Jak dalece uzasadniona jest realizacja programu rewitalizacyjnego? ➢ Jaki zakres winno mieć opracowanie programu rewitalizacji i jakie cele miałby on realizować? ➢ Jaki zasięg miałby ostatecznie posiadać obszar, dla którego należy opracować program rewitalizacji? Uzyskane tą drogą informacje winny zostać skonfrontowane z wnioskami właścicieli nieruchomości. Wypowiedzi studium i strategii, wnioski właścicieli i przeprowadzone analizy i badania stanowią obszerny materiał dokumentacyjny i analityczny, który pozwala zarządowi gminy na ocenę stopnia sytuacji kryzysowej. Materiał ten powinien pozwolić również na przedłożenie radzie gminy projektu uchwały w sprawie opracowania programu rewitalizacji. Do podjęcia takiej uchwały zarząd byłby zobowiązany, jeżeli co najmniej 50% właścicieli nieruchomości położonych na terenie znajdującym się w stanie kryzysowym złożyło wnioski o podjęcie opracowania programu rewitalizacji.

3.3.2. Uchwała o przystąpieniu do opracowania programu rewitalizacji W projekcie uchwały w sprawie opracowania programu rewitalizacji zarząd gminy miałby określić: ➢ granice obszaru programu rewitalizacji, ➢ termin opracowania programu rewitalizacji, ➢ zakres opracowania programu rewitalizacji, ➢ zakres przeprowadzenia badań postaw i preferencji mieszkańców obszaru programu rewitalizacji, ➢ zasady powoływania i odwoływania pełnomocnika do spraw rewitalizacji, ➢ zasady powoływania rady do spraw rewitalizacji. Równocześnie z podjęciem uchwały o przystąpieniu do opracowania programu rewitalizacji gmina podejmowałaby uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany w granicach obszaru programu rewitalizacji. Uchwalenie tego planu ma m.in. zabezpieczyć możliwość prowadzenia działań inwestycyjnych na obszarze rewitalizacji, jak i interesu publicznego w odniesieniu do polityki przestrzennej gminy. Od tego momentu szczególna rola przypada powołanemu pełnomocnikowi do spraw rewitalizacji oraz radzie do spraw rewitalizacji. Pełnomocnik odpowiedzialny jest za sporządzenie progra15

Ustawa o planowaniu przestrzennym znajduje się obecnie w trakcie nowelizacji.

Założenia i zasady projektu Ustawy o programach rewitalizacji

40

mu rewitalizacji, a następnie za jego koordynację (również z opracowywanym równolegle planem miejscowym). Odpowiada także za proces zarządzania i realizacji. Z kolei rada do spraw rewitalizacji pełni rolę organu społecznego, towarzyszącego procesowi rewitalizacji od początku do momentu jego zakończenia. Zadania rady polegają na opiniowaniu kolejnych działań w ramach programu i jego promowaniu. Do zadań rady do spraw rewitalizacji, bezpośrednio zapisanych w projekcie Ustawy, należą między innymi: ➢ opiniowanie wyników badań i studiów poprzedzających opracowanie programu, ➢ opiniowanie programu i projektów rewitalizacji, ➢ opiniowanie wniosków o dofinansowanie przedsięwzięć rewitalizacyjnych, ➢ opiniowanie działalności pełnomocnika.

3.3.3. Program rewitalizacji Po podjęciu uchwały w sprawie sporządzenia programu rewitalizacji zarząd gminy zlecałby pełnomocnikowi opracowanie programu rewitalizacji. W myśl projektu Ustawy, program rewitalizacji odnosi się do ściśle określonego obszaru kryzysowego lub jego części. Procedura projektu Ustawy zawiera wymóg dokładnego określenia najpierw granic obszaru kryzysowego, a następnie tej jego części, która ma być objęta programem rewitalizacji. W ramach programu określone muszą zostać konkretne projekty rewitalizacyjne, które zamierza się zrealizować na obszarze programu rewitalizacji. Program, a następnie projekty rewitalizacji wchodzące w skład danego programu powinny składać się z czterech zasadniczych części: ogólnej, inwestycyjno-budowlanej, społecznej i ekonomicznej. Program rewitalizacji powinien zawierać wszystkie elementy konieczne w tego rodzaju opracowaniach: cele, okres realizacji, konkretne programy operacyjne, plan finansowy i rzeczowy, harmonogram czasowy. Istotnym elementem programu jest podział na projekty rewitalizacji – podprogramy inwestycyjno-budowlane, ekonomiczne oraz społeczne dla danego obszaru. Zapewne istotne będą kryteria podziału obszaru programu rewitalizacji na projekty rewitalizacji. Wśród kryteriów delimitacji nie powinno zabraknąć wyników analizy wniosków złożonych przez mieszkańców, czynnika struktury obszaru, natury i skali kryzysu, zamożności i stopnia akceptacji programu przez mieszkańców, wieloletniego programu finansowego gminy, logistyki działania i oszacowania prawdopodobieństwa sukcesu. W części inwestycyjno-budowlanej programu rewitalizacji powinny znaleźć się zadania określające przedsięwzięcia remontowe, modernizacyjne, nowe inwestycje budowlane oraz inwestycje w sferze infrastruktury technicznej na całym obszarze objętym programem i w poszczególnych projektach. Część społeczna powinna rekapitulować zadania z zakresu polityki społecznej, tak w rozumieniu polityki socjalnej, jak i zadań integracyjnych, edukacyjnych i kulturalnych. W części ekonomicznej zostaną określone zadania z zakresu przekształceń struktury gospodarczej obszaru i jego części składowych (obszarów objętych poszczególnymi projektami). Zapewne w wielu programach rewitalizacji w tym zakresie wystąpią zagadnienia związane z rozwojem małej przedsiębiorczości, rozwojem usług lokalnych – tradycyjnych i nowych, np. usług internetowych, klubów muzycznych, usług edukacyjnych, specyficznych usług gastronomicznych itp. Kluczową rolę w opracowaniu programu rewitalizacji odgrywałby pełnomocnik do spraw rewitalizacji. W trakcie sporządzania programu rewitalizacji, pełnomocnik do spraw rewitalizacji:

Założenia i zasady projektu Ustawy o programach rewitalizacji

41

➢ przyjmowałby wnioski do projektu rewitalizacji, ➢ badał postawy i preferencje mieszkańców, ➢ zabezpieczał partycypację społeczną w ramach przygotowywania projektu programu rewitalizacji, ➢ oceniał i uwzględniał wyniki konsultacji, wnioski i zastrzeżenia do projektu programu rewitalizacji, ➢ przedstawiał projekt programu radzie do spraw rewitalizacji, ➢ przedkładał projekt programu zarządowi gminy.

3.3.4. Uczestnicy programu – aktorzy procesu rewitalizacji Projekt programu rewitalizacji otrzymuje sankcję prawną poprzez zatwierdzenie go odpowiednią uchwałą rady gminy. Za jego realizację odpowiadałby zarząd gminy oraz pełnomocnik ds. rewitalizacji. Bezpośrednimi aktorami – uczestnikami procesu stawaliby się mieszkańcy: lokatorzy, właściciele budynków i mieszkań, dzierżawcy i użytkownicy powierzchni użytkowych (handlowych, biurowych, usługowych), właściciele nieruchomości niezabudowanych czy przeznaczonych do rozbiórki, w tym również gminy. W myśl dyskutowanego projektu Ustawy szczególna rola w zakresie realizacji zadań inwestycyjnych przypadałaby Towarzystwom Odnowy jako spółkom prawa handlowego, tworzonym głównie w celach realizacji inwestycji budowlanych i przejmującym nieruchomości od gminy lub – czasowo – właścicieli prywatnych. Towarzystwa staną się w ten sposób jednostkami wyspecjalizowanymi w dziedzinie zarządzania oraz realizacji remontowo-budowlanych procesów inwestycyjnych. Proponuje się równocześnie, aby przyszła Ustawa o programach rewitalizacji uwzglę-dniała określone zasady powoływania i działania Towarzystw Odnowy. Aktorami rewitalizacji stać się mieliby również uczestniczący w przygotowywaniu i realizacji programu specjaliści, lokalni politycy oraz formalne i nieformalne reprezentacje i grupy interesów.

3.3.5. Problem ustawowych środków finansowych dla realizacji programu rewitalizacji Zapisy projektu ustawy odnoszą się do spraw finansowania realizacji programu rewitalizacji dwojako. Z ogólnych zapisów wyłania się generalna zasada finansowania rewitalizacji. Kosztami działań inwestycyjno-budowlanych obciążani będą przede wszystkim właściciele nieruchomości, przy czym będą oni mogli korzystać ze wszystkich źródeł finansowania dostępnych na rynku. Dodatkowe wsparcie publiczne dla poszczególnych zadań i projektów pochodziłoby przede wszystkim ze środków budżetu gminy, ale również z budżetu województwa i budżetu państwa. Wsparcie to kierowane byłoby na obszary deficytowe, tzn. na rzecz realizacji zadań, które nie mogłyby zostać zrealizowane na zasadach rynkowych, a mających wysoką rangę społeczną. I tak spółdzielnie mieszkaniowe podejmując się modernizacji swoich zasobów mogłyby korzystać ze środków własnych, kredytów preferencyjnych, o ile są one dostępne na zasadach ogólnych dla planowanego zakresu robót, jak i kredytów komercyjnych. Jeśli zadania budowlane będzie w ramach programu wykonywało Towarzystwo Budownictwa Społecznego, to mogłoby ono korzystać z kredytów Krajowego Funduszu Mieszkaniowego, jak również innych źródeł, stosownie do swoich możliwości. Właściciele mieszkań stanowiący wspólnotę mieszkaniową będą wykorzysty-

Założenia i zasady projektu Ustawy o programach rewitalizacji

42

wać środki własnego funduszu remontowego, kredyty i dotacje, zapewne zainwestują też własne środki. Realizacja zadań społecznych oparta byłaby w większym stopniu o środki publiczne, w tym pochodzące z budżetu gminy, grantów i dotacji. Zadania ekonomiczne podejmowane byłyby w kombinacji źródeł prywatnych i publicznych. Przykładowo osoby otwierające działalność gospodarczą na rewitalizowanym obszarze uzyskają pomoc w formie nieodpłatnych szkoleń, porad i konsultacji, finansowanych ze środków na aktywizację rynku pracy. Gmina mogłaby, korzystając ze swego funduszu, pomóc np. w uzyskaniu lokalu, w którym taka działalność będzie prowadzona lub może dofinansować remont takiego lokalu. Zasada montażu finansowego miałaby stać się ogólnie stosowaną zasadą realizacji programów rewitalizacji. Celem finansowego wspierania programu rewitalizacji w projekcie Ustawy określono trzy nowe narzędzia: ➢ gminny fundusz rewitalizacji, ➢ wojewódzki fundusz rewitalizacji, ➢ kredyt sanacyjny. Ustawowe sprecyzowanie zasad funkcjonowania obydwu funduszy to w rzeczywistości zachęta do określenia zadań rewitalizacyjnych w budżecie gminy jako priorytetowych. Oto rangą Uchwały na program rewitalizacji przeznaczane byłyby corocznie, co najmniej przez pięć lat, określone środki z budżetu gminy, a ich wysokość i źródła pochodzenia określałyby same gminy. W projekcie Ustawy określa się wachlarz możliwych źródeł zasilania funduszu. Środki gminnego funduszu rewitalizacji mogłyby być pomnażane poprzez lokowanie przejściowo wolnych środków oraz poprzez pozyskiwanie dotacji z funduszu wojewódzkiego. Ściśle określone miałyby być takie wydatki funduszu jak: ➢ koszty przygotowania projektów rewitalizacji, ➢ koszty całości lub części zadań inwestycyjnych, realizowanych w ramach programu przez gminę, ➢ dotacje celowe na pokrycie całości lub części kosztów realizacji zadań inwestycyjnych, społecznych i ekonomicznych w ramach programu rewitalizacji, ➢ dopłaty do kredytów udzielanych wspólnotom mieszkaniowym na wykonywanie zadań inwestycyjnych objętych programem rewitalizacji, ➢ koszty pozyskiwania środków funduszu. Dotacje zależałyby od charakteru i priorytetu zadań. W projekcie Ustawy określa się jedynie pułapy maksymalne, ale w praktyce zadecyduje o nich gmina. Proponuje się, aby na wydatki z funduszu gminnego nakładać dodatkowe warunki, przy czym instytucją rozpatrującą wnioski i dbającą o środki funduszu byłby pełnomocnik do spraw rewitalizacji. Fundusz gminny będzie mógł być wspomagany dotacjami z funduszu wojewódzkiego, stanowionego przez samorząd województwa, o ile ten będzie zainteresowany wspieraniem zadań o znaczeniu regionalym, wypełnianych w ramach programów rewitalizacji w gminach danego województwa. Mechanizm tworzenia funduszu podobny jest do funduszu gminnego. Fundusz wojewódzki przeznaczałby swoje zasoby na dotacje celowe dla: ➢ pokrycia części kosztów zadań społecznych i ekonomicznych, realizowanych w ramach programu rewitalizacji, a wypełniających cele strategii rozwoju województwa,

Założenia i zasady projektu Ustawy o programach rewitalizacji

43

➢ pokrycia części kosztów zadań inwestycyjnych w projektach rewitalizacji dotyczących dóbr kultury, inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej lub drogowej, ➢ pokrycia części kosztów zadań ujętych w kontrakcie wojewódzkim. Powołanie funduszy pozwoliłoby na określenie czytelnych zasad przepływu środków na rewitalizację i dostępu do tych środków. Innego typu udogodnienie stanowiłby kredyt sanacyjny. Koncepcja tego kredytu sprowadza się do zapewnienia bankom komercyjnym przez budżet państwa refundacji części oprocentowania kredytów sanacyjnych. W ten sposób byłby to kredyt tańszy od komercyjnego dla inwestorów działających w ramach programu rewitalizacji. Choć kredyt ten pomyślany jest wyłącznie dla realizacji zadań inwestycyjnych związanych z inwestycjami budowlanymi, zakres rzeczowy takich zadań jest szeroki. W zamyśle projektodawców Ustawy kredyt może być udzielony na zadania realizowane w ramach projektu rewitalizacji polegające na budowie, rozbudowie i remoncie budynku, wraz z towarzyszącymi robotami w obrębie nieruchomości gruntowej. Nie wprowadza się ograniczeń w przeznaczeniu budynku czy pojedynczych lokali, choć należy się spodziewać, że drogą tą będą realizowane głównie inwestycje remontowe właścicieli budynków mieszkalnych. Maksymalna kwota kredytu będzie wyznaczana na podstawie szczegółowej analizy źródeł finansowania przedsięwzięcia, uwzględniane też będą wszelkie inne dotacje i kredyty preferencyjne kierowane z pozostałych źródeł. Lista banków uczestniczących w programie i szczegółowe warunki kredytu oraz ograniczenia dostępu do tego kredytu byłyby określane na podstawie warunków Ustawy i umów banków komercyjnych z Bankiem Gospodarstwa Krajowego, pełniącego w takim kontekście funkcję agendy rządu w obsłudze programu kredytu sanacyjnego. Należy zaznaczyć, że w finansowaniu rewitalizacji na zasadach preferencyjnych będzie obowiązywał ostry reżim określania i kontroli dostępu do subsydiów i preferencji. Nie tylko gmina będzie musiała opracować i uchwalić program rewitalizacji, ale jeszcze uczestnicy programu będą mieli obowiązek wykazania się postępem w realizacji określonych części tego programu. Dopiero po wykazaniu, że program jest wdrażany i osiągnięciu pewnych efektów „na własną rękę”, otworzą się możliwości szerszego dostępu do środków publicznych dla potrzeb rewitalizacji. Warto też podkreślić, że działania obydwu funduszy miałyby być oparte na rocznych, aktualizowanych planach i finansowych sprawozdaniach, przy zaangażowaniu pełnomocnika ds. rewitalizacji i kontroli ze strony rady ds. rewitalizacji. W dyskusji nad źródłami finansowania rewitalizacji wychodzi się z założenia, że będą wykorzystywane wszystkie źródła finansowania, dostępne w systemie gospodarczym kraju. Dodatkowo, celem finansowego wspierania programu rewitalizacji zmierzać się będzie do powołania do życia gminnych funduszy rewitalizacyjnych, z których będą mogli korzystać właściciele nieruchomości, w tym zarówno Towarzystwa Odnowy, jak i indywidualni właściciele domów oraz wspólnoty mieszkaniowe. Fundusz ten może być wspomagany przez wojewódzki fundusz rewitalizacji, tworzony na poziomie samorządu województwa dla zgromadzenia środków na dotacje dla funduszy gminnych z terenu danego regionu. Dyskusja nad projektem Ustawy toczy się również wokół koncepcji nowego instrumentu finansowego, jakim stać się mógłby kredyt sanacyjny oraz wokół problemu odpowiednich procedur w odniesieniu do korzystania z niego. Dotyczy to również administrowania, sporządzania rocznych planów finansowych i rzeczowych oraz sprawozdań dla funduszy rewitalizacji.

Założenia i zasady projektu Ustawy o programach rewitalizacji

44

Pierwsze analizy możliwości stosowania do realizacji programów rewitalizacji środków unijnych (przede wszystkim tzw. Funduszy Strukturalnych), wskazują na ich znakomitą przydatność dla realizacji przedsięwzięć infrastrukturalnych oraz działań zmierzających do poprawy stanu środowiska, jakości przestrzeni publicznej, ochrony dóbr kultury, a także realizacji projektów związanych z realizacją celów socjalnych, w tym rozwoju kompetencji socjalnych i zawodowych członków społeczności lokalnych. W tym kontekście coraz wyraźniej rysuje się rozdział odpowiedzialności finansowej za proces rewitalizacji pomiędzy sektorem publicznym i prywatnym oraz między działaniami ramowymi, organizacyjnymi i koordynującymi sektora publicznego i znajdującymi się w jego dyspozycji środkami finansowymi, a właścicielami i inwestorami korzystającymi, w ramach stojących do ich dyspozycji, ze środków rynku kapitałowego. W tym ostatnim przypadku podstawowe znaczenie mieć będzie rentowność prywatnych inwestycji, przede wszystkim w ich relacji między nakładem kosztów a wysokością czynszów, decydującą o możliwości spłaty obciążeń kredytowych. Trzeba więc będzie odpowiedzieć na pytanie, jaką strategią będą musiały kierować się gminy przy podejmowaniu decyzji o kierowaniu swych środków budżetowych na zabezpieczenie własnych wkładów, koniecznych do uzyskania środków wspierających (np. unijnych Funduszy Strukturalnych) z jednej, a kierowaniu ich np. do proponowanych w projekcie Ustawy środków wspierających prywatne inwestycje rewitalizacyjne, z drugiej strony.

3.3.6. Prawo pierwokupu Innym istotnym dla procesu rewitalizacji elementem proceduralnym jest możliwość realizacji przez gminę prawa pierwokupu nieruchomości, znajdujących się na terenie programu rewitalizacji.

3.3.7. Zakończenie programu rewitalizacji Procedura zakończenia programu rewitalizacji następowałaby na podstawie podjęcia odpowiedniej uchwały rady gminy. Podjąć ją będzie można, kiedy zrealizowane zostały wszystkie zadania programu i spłacone wszystkie zobowiązania podmiotów biorących udział w realizacji programu rewitalizacji wobec gminy. Bierze się przy tym możliwość wykazania przez nie stosownego zabezpieczenia ich spłaty (np. odpowiednim wpisem hipotecznym lub uzgodnieniem innego sposobu regulacji takich zobowiązań).

3.4. Zasady i możliwości stosowania projektu Ustawy Specyfiką ustawy jest możliwość stosowania niektórych tylko jej postanowień. Brak np. Towarzystw Odnowy nie powoduje niemożności przygotowania i realizacji programu. Należy podkreślić, że najważniejszymi częściami ustawy są te, w których mówi się o sposobie przygotowania i realizacji programu rewitalizacji i jego projektów. Jedną z większych zalet dyskutowanej Ustawy jest jej elastyczność i możliwość dostosowania działań do różnych warunków miejscowych. Również brak funduszy rewitalizacji nie przekreśla możliwości stosowania Uchwały dla

Założenia i zasady projektu Ustawy o programach rewitalizacji

45

realizacji procesu rewitalizacyjnego, chociaż zmusza to gminę do szukania środków finansowania tego procesu we własnym zakresie. W tym miejscu warto ponownie wskazać na cały szereg udanych działań rewitalizacyjnych w miastach polskich, które realizowano nie tylko bez udziału gminnego i wojewódzkiego funduszu rewitalizacji16, dostępu do kredytu sanacyjnego, ale również jeszcze przed wejściem w życie Ustawy. W wielu wypadkach sukces rewitalizacji zależny będzie nie tyle od oczekiwania gminy na możliwość tworzenia funduszu rewitalizacji, ile od jej umiejętności gromadzenia i pozyskiwania potrzebnych funduszy. Źródłem takich środków może być np. prywatyzacja własności gminnej, z której dochody kierowane będą na cele wspierania programu rewitalizacji. Przyjęcie takich rozwiązań nie wymaga zmiany ustawodawstwa. Należy dodać, że zabezpieczenie udziału własnych środków finansowych jest z reguły warunkiem otrzymania większości środków pomocowych, np. z funduszy Unii Europejskiej. W oparciu o zasady projektowanej Ustawy realizować można z powodzeniem tylko niektóre rodzaje przewidzianych przez nią rozwiązań i norm działania. Mogą to być np. wyłącznie projekty społeczne i ekonomiczne na danym obszarze, o ile uzna się, że stanowią one główny priorytet dla osiągnięcia w tym obszarze skutków rozwojowych. W tym przypadku Ustawa daje znakomitą podstawę do korzystania z takich programów wspierających, jak np. program Unii Europejskiej URBAN, czy też „Miasto Socjalne”. W podobny sposób, korzystając z Ustawy, można realizować programy inwestycyjno-budowlane. Będzie to miało miejsce zwłaszcza tam, gdzie priorytetem stanie się usuwanie skutków „luki remontowej”. Nie można też wykluczyć sytuacji, w której na podstawie ustawy realizowane będą przede wszystkim projekty inwestycyjno-budowlane w dziedzinie poprawy warunków ekologicznych, oszczędności energii, rewitalizacji infrastruktury i obszarów publicznych. W takim wypadku głównymi partnerami staną się gmina oraz społeczność miejscowa, realizująca, w oparciu o fundusze publiczne i bezpośredni współudział mieszkańców, wspólne projekty poprawy warunków życia na obszarze programu rewitalizacji. Należy też pamiętać o tym, że żadna ustawa nie gwarantuje samoczynnie sukcesu. Normy prawne nie są ani „cudownym środkiem”, w magiczny sposób realizującym sformułowane w niej cele, ani prawem ultymatywnym, w represyjny sposób wymuszającym określone skutki. Projekt Ustawy o programach rewitalizacji nie ma też stanowić gwarancji zabezpieczenia finansowania rewitalizacji z funduszy publicznych. Projekowana Ustawa daje gminom metodologię działania, stanowiącą narzędzie do systematycznego przygotowania i realizacji programów rewitalizacji. Taki instrument funkcjonuje tylko w oparciu o skuteczną funkcję zarządzającą gminy i aktywność uczestników – aktorów procesu rewitalizacji, a przede wszystkim gotowość partycypacji w programie społeczności lokalnej.

Chodzi tu o fundusz jako wyodrębniony element budżetu gminy. Zarówno wcześniejsze, jak i przyszłe programy rewitalizacji, co najmniej te realizowane w obszarach zabudowy mieszkaniowej ze znaczącym udziałem zasobów publicznych, nie mogły i nie będą mogły obyć się bez finansowego zaangażowania gminy. 16

Założenia i zasady projektu Ustawy o programach rewitalizacji

46

3.5. Rewitalizacja miast w kontekście strategii rozwoju państwa i województw 3.5.1. Narodowa Strategia Rozwoju Regionalnego (NSRR)17 W Narodowej Strategii Rozwoju Regionalnego (NSRR) cel strategiczny określono jako „tworzenie warunków wzrostu konkurencyjności regionów oraz przeciwdziałanie marginalizacji niektórych obszarów w taki sposób, aby sprzyjać długofalowemu rozwojowi gospodarczemu kraju, jego spójności ekonomicznej, społecznej i terytorialnej oraz integracji z Unią Europejską”. Określonych przy tym zostało 5 priorytetów polityki rozwoju regionalnego do 2006 roku. Programy rewitalizacji znajdują swoją podbudowę w priorytecie wspierania obszarów wymagających aktywizacji i zagrożonych marginalizacją (Priorytet D). W tej części tekst NSRR odnosi się jednocześnie do wybranych regionów kraju (wsch. i płdn.-wsch. Polska, płn. Polska) oraz do struktur miejskich i wewnątrzmiejskich. Zarówno w NSRR, jak i w projekcie Ustawy o programach rewitalizacji, znamiona kryzysu rozumiane są podobnie. NSRR mówi o długotrwałym bezrobociu, niskich dochodach mieszkańców, których znaczącym źródłem często jest pomoc socjalna, niskim poziomie wykształcenia ludności oraz patologiach społecznych. Definicja obszaru kryzysowego w programach rewitalizacji wydaje się nieco szersza. Siłą rzeczy odnosi się do konkretnego obszaru oraz cech wskazujących na jego degradację. Ekonomiczne aspekty degradacji obejmują lokalną gospodarkę, w tym techniczny stan zabudowy i infrastruktury technicznej. Zastosowanie problematyki degradacji do konkretnego, fizycznego obszaru musi przejawiać się daleko większą szczegółowością opisu źródeł i przejawów kryzysu. Nie zawsze mamy do czynienia ze wszystkimi zjawiskami negatywnymi równocześnie. Problemem dzielnic śródmiejskich w dużych miastach może być zarówno koncentracja patologii społecznej, jak i określonych grup społecznych, najczęściej ludności starszej i/lub grup ubogich czy choćby niedostosowanie struktury i funkcji do potrzeb mieszkańców lub roli przypisywanej temu obszarowi. Jak określa to NSRR „celem priorytetu jest aktywizacja społeczna i gospodarcza obszarów zagrożonych marginalizacją oraz włączenie ich w procesy rozwojowe kraju i Europy”. W jego ramach wyróżnia się następujące cele szczegółowe: ➢ „aktywizacja obszarów wiejskich,

➢ rewitalizacja bazy ekonomicznej miast, ➢ rewitalizacja obszarów wielkomiejskich zagrożonych marginalizacją społeczno-gospodarczą”. Spodziewane rezultaty obejmują: ➢ „wzrost poziomu przedsiębiorczości mierzony wzrostem liczby prywatnych małych i średnich przedsiębiorstw (MSP) poza rolnictwem,

➢ ograniczenie zjawisk patologii społecznych na terenach wsi, w szczególności na obszarach popegeerowskich oraz restrukturyzowanych miast,

➢ podniesienie poziomu życia mieszkańców obszarów wiejskich i małych miast,

17

Uchwała Nr 105 Rady Ministrów z 20.12.2000 r. (MP Nr 43 z 2000 r., poz. 851).

Założenia i zasady projektu Ustawy o programach rewitalizacji

47

➢ wzrost atrakcyjności miast i obszarów wiejskich w zakresie lokalizacji przedsiębiorstw, ➢ podniesienie poziomu mobilności przestrzennej ludności”.18 Trudno o bardziej czytelne nawiązanie do celów i zadań programów rewitalizacji. Oto fragmenty zapisu tekstu NSRR dotyczące rewitalizacji: „Rewitalizacja bazy ekonomicznej miast Miasta są podstawowym elementem struktury ekonomicznej kraju. W latach 90. część miast średniej wielkości zostało dotkniętych upadkiem przemysłu, na którym opierał się byt mieszkańców. W szczególnie trudnej sytuacji są miasta, które utraciły dotychczasową bazę ekonomiczną w postaci dużego zakładu przemysłowego, niekiedy zatrudniającego kilka tysięcy osób. Koncentracja tego typu zjawisk mających poważne konsekwencje dla rynku pracy i możliwości rozwojowych całych regionów występuje na terenie Polski południowo-wschodniej (województwo podkarpackie) oraz Polski wschodniej. Inną kategorią miast problemowych są niewielkie ośrodki, w przeważającej mierze położone na terenach województw wschodnich, o niedorozwiniętych funkcjach, nie zapewniające ani własnym, ani tym bardziej mieszkańcom okolicznych terenów wiejskich dostępności do podstawowej infrastruktury edukacyjnej, kulturalnej i zdrowotnej. W miastach tych brak jest odpowiednio przygotowanych instytucji otoczenia biznesu oraz infrastruktury technicznej. Polityka regionalna państwa wspierać będzie kompleksowe działania mające na celu tworzenie i rozbudowę bazy ekonomicznej małych miast, rozbudowę i modernizację infrastruktury lokalnej, infrastruktury edukacji, ochronę zabytków kultury materialnej i dziedzictwa kulturowego. Szczególna uwaga powinna być poświęcona tym funkcjom miast, które służą obsłudze procesów restrukturyzacyjnych i rozwojowych na wsi. Rewitalizacja obszarów wielkomiejskich zagrożonych marginalizacją społeczno-gospodarczą Procesy degradacji społecznej są widoczne także w wielu miastach dużych. Uzewnętrzniają się one głównie w skali »sypialnianych« i poprzemysłowych dzielnic, ale wpływają niekiedy skutecznie na obniżenie zainteresowania inwestorów całym miastem czy nawet przyległym regionem. Problem zdegradowanych obszarów wielkomiejskich jest już dobrze rozpoznany w Europie. W Polsce natomiast jest to nowe zjawisko. Europejska polityka regionalna wprowadziła do katalogu działań różnorodne instrumenty zorientowane na rewitalizację tego typu obszarów. Polityka rozwoju regionalnego będzie w pierwszej kolejności wspierać kompleksowe projekty rewitalizacji miast dużych, wpływające na polepszenie atrakcyjności inwestycyjnej, tworzenie miejsc pracy, rozwój przedsiębiorczości i ochronę środowiska oraz ochronę dziedzictwa kulturowego”.

3.5.2. Strategie rozwoju województw W Ustawie o samorządzie województwa nałożono na zarządy województw obowiązek opracowania i realizacji strategii rozwoju województwa19. Art. 11 ust. 1 tej ustawy wyznacza województwu cele, które powinna uwzględniać strategia rozwoju. Są to:

Ustawa z 12.05.2000 r. o zasadach wspierania rozwoju regionalnego (Dz. U. Nr 95 z 2000 r., poz. 1041, z późn. zmianami). 19 Ustawa z 05.06.1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. Nr 91 z 1998 r., poz. 576, z późn. zmianami). 18

Założenia i zasady projektu Ustawy o programach rewitalizacji

48

➢ „Pielęgnowanie polskości oraz rozwój i kształtowanie świadomości narodowej, obywatelskiej i kulturowej mieszkańców, a także pielęgnowanie i rozwijanie tożsamości lokalnej,

➢ pobudzanie aktywności gospodarczej, ➢ podnoszenie poziomu konkurencyjności i innowacyjności gospodarki województwa, ➢ zachowanie wartości środowiska kulturowego i przyrodniczego przy uwzględnieniu potrzeb przyszłych pokoleń, ➢ kształtowanie i utrzymanie ładu przestrzennego”. Wykonanie dwóch ostatnich celów strategii stanowi bezpośrednie zobowiązanie do kierowania polityki województwa w stronę rewitalizacji obszarów kryzysowych. Warto też podkreślić, że samorząd województwa dysponuje możliwościami wspierania programów rewitalizacji. Tak jak we wszystkich zakresach polityki rozwoju województwa20, samorząd wojewódzki dysponuje narzędziami realizacji swej polityki. Są nimi programy wojewódzkie i kontrakty wojewódzkie, współpraca z jednostkami samorządu terytorialnego z obszaru województwa, administracją rządową, innymi samorządami, np. gospodarczymi, organizacjami pozarządowymi, międzynarodowymi oraz tworzenie i przystępowanie do spółek działających w sferze użyteczności publicznej. Samorząd dysponuje własnym budżetem, natomiast zasady finansowania programów wojewódzkich określono odrębnie. Strategie rozwoju województw były opracowywane od początku 1999 r., samorządy województw uchwalały je w 2000 r. Strategie były opracowywane w różnych zespołach, z reguły obejmujących pracowników urzędów marszałkowskich i ekspertów z danego regionu. Wszystkie strategie były poddane szerokim konsultacjom społecznym, często tekst strategii powstawał w oparciu o szerokie studia i analizy. Strategie co do formy i metodologii są zróżnicowane. Większość celów strategicznych określanych w indywidualnych strategiach odnosi się do ogólnych uwarunkowań gospodarki i rozwoju. Na najbardziej ogólnym poziomie określane są misje strategii, cele i wizje rozwoju, zawierające postulaty podnoszenia poziomu warunków życia mieszkańców i rozwoju gospodarczego regionu. W strategiach różnie określono hierarchię celów rozwoju, z reguły przyjmowano dwustopniowy układ celów strategicznych (I rzędu, generalnych) i celów szczegółowych (pośrednich, operacyjnych), określając najczęściej dziesięcioletni horyzont czasowy dla strategii. Bardzo interesującym zagadnieniem jest obecność w strategiach wojewódzkich zagadnień gospodarki i polityki mieszkaniowej. W zasadzie, tworzenie warunków zaspokajania potrzeb mieszkaniowych społeczności lokalnej jest zadaniem własnym samorządu gminnego. Samorządy województwa nie będąc odpowiedzialne za tę sferę, jednak świadome wielokierunkowych powiązań mieszkalnictwa ze sferą jakości i poziomu życia, ładu przestrzennego, specyfiki lokalnej, regionalnej, rozwoju gospodarczego i społecznego mogły zajmować – i zajmowały – indywidualne stanowiska. Mamy więc takie strategie, które wychodząc z założenia kompetencyjnego, nie odnoszą się w wyraźny sposób do zagadnień rozwoju budownictwa mieszkaniowego w regionie czy poprawy W ustawie o samorządzie województwa szczegółowo określono między innymi następujące zakresy polityki rozwoju województwa: tworzenie warunków rozwoju gospodarczego, w tym kreowanie rynku pracy, utrzymanie i rozbudowa infrastruktury społecznej i technicznej o znaczeniu wojewódzkim, wspieranie rozwoju kultury oraz ochrona i racjonalne wykorzystanie dziedzictwa kulturowego, promocja walorów i możliwości rozwojowych województwa. 20

Założenia i zasady projektu Ustawy o programach rewitalizacji

49

warunków mieszkaniowych. Inne z kolei województwa podnoszą w swych strategiach tematykę mieszkalnictwa, a nawet precyzyjnie lokują ją w sferze problematyki rewitalizacji obszarów mieszkaniowych. Te województwa posługują się jako przesłanką albo potrzebą wsparcia dążeń w obszarze poprawy warunków i standardów mieszkaniowych w regionie, albo uznaniem zasobów mieszkaniowych za znaczący majątek i potencjał rozwojowy regionu, wymagający wsparcia. Przykładem strategii zorientowanej szeroko na zagadnienia mieszkalnictwa i odnowy jest strategia rozwoju województwa lubelskiego uchwalona przez Sejmik Województwa Lubelskiego 14.07.2000 r. Ta jedna z bardziej rozbudowanych strategii zawiera trzy poziomy celów, przy czym wyznaczono bardzo dużo celów na różnym poziomie szczegółowości. Cele nadrzędne strategii obejmują21: ➢ tworzenie jak najlepszych warunków rozwoju gospodarki i wzrostu zamożności mieszkańców regionu, ➢ wszechstronną poprawę warunków życia człowieka w środowisku jego zamieszkania, ➢ wzrost poziomu cywilizacyjnego społeczeństwa, ➢ rozwój gospodarczy zrównoważony ekologicznie, ➢ ochronę i pomnażanie wartości dziedzictwa kulturowego, ➢ stałą poprawę ładu przestrzennego. Szczegóły rozwiązań programowych na poziomie celów operacyjnych najniższego rzędu mają być opracowane przez zespoły zadaniowe, stosownie do rangi i horyzontu czasowego danego zadania. Z problematyką rewitalizacji stykają się cele operacyjne w zespołach z zakresu turystyki, kultury i dziedzictwa narodowego, ochrony środowiska, współpracy transgranicznej, przygotowania regionu do integracji z Unią Europejską i rozwoju lokalnego. Rozwinięciem strategii są programy wojewódzkie. Pierwszą edycję programów opracowano na lata 2001-2002 w związku z kontraktami wojewódzkimi. Już obecnie uruchomiono drugą edycję programów operacyjnych, obejmujących okres akcesji do Unii i unijne fundusze określone do roku 200622.

Ustawa z 12.05.2000 r. o zasadach wspierania rozwoju regionalnego (Dz.U. Nr 95 z 2000 r., poz. 1041, z późniejszymi zmianami). 22 Aktualnie obowiązujący zakres programów unijnych obejmuje lata 2001-2006. 21

Przygotowanie programu rewitalizacji

4.

50

Przygotowanie programu rewitalizacji

4.1. Znaczenie studium uwarunkowań i strategii rozwoju gminy W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego23 winny zostać wyznaczone obszary zdegradowane, wymagające restrukturyzacji, wzgl. rewitalizacji. Identyfikacja obszarów kryzysowych następuje z reguły w oparciu o bezpośrednie obserwacje oraz ogólnie dostępne dane. Również strategia rozwoju gminy winna uwzględniać problematykę rewitalizacji. Rewitalizacja jest programem wieloletnim, elementem strategii rozwoju społeczno-gospodarczego. Program rewitalizacji współuczestniczy w rozwiązywaniu takich problemów, jak: ➢ mieszkalnictwo, ➢ handel, ➢ usługi, ➢ zatrudnienie, ➢ komunikacja, ➢ ochrona środowiska, ➢ ochrona zabytków, ➢ rozwój społeczny, ➢ rozwój ekonomiczny. Rewitalizacja nie jest celem samym w sobie, ale środkiem do celu, służącym rozwojowi wielu istotnych obszarów życia społeczno-gospodarczego gminy. Z tej przyczyny projekt Ustawy o programach rewitalizacji uzależnia rozpoczęcie procedury rewitalizacyjnej tak od sporządzenia studium uwarunkowań, jak i strategii rozwoju gminy.

4.2. Pogłębienie badań nad zjawiskami kryzysowymi Stwierdzeniu zakresu i rodzaju zjawisk kryzysowych na obszarach wyznaczonych przez studium służą zarówno wnioski właścicieli, jak badania i analizy wykonywane przez gminę. Będą one obejmować stwierdzenie istnienia zjawisk kryzysu i degradacji w odniesieniu do sfery problemów przestrzenno-budowlanych, społecznych i ekonomicznych. Gmina winna zwrócić uwagę na koszty takich badań i możliwie precyzyjnie ustalić ich zakres, który będzie zależny od wielkości badanego W trakcie przygotowywania niniejszego podręcznika trwały jeszcze prace nad nowelizacją Ustawy o planowaniu przestrzennym. W nowej Ustawie spodziewać się należy zastąpienia studium planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego. Oznaczać to będzie dla przyszłej Ustawy o programach rewitalizacji postulat opierania się na postanowieniach planu ogólnego. 23

Przygotowanie programu rewitalizacji

51

obszaru, zasobu informacji znajdujących się już w dyspozycji gminy oraz od wagi istniejących tam problemów, determinujących sytuację kryzysową. Trafność i skuteczność programów rewitalizacji zależy od dokładności przeprowadzonych badań. Z drugiej strony nadmierne wydatki na rozbudowany „cmentarz danych” czy też skomplikowane, ale mało użyteczne statystyki i inwentaryzacje planistów mijają się z celem. Obecnie gminy posiadają z reguły bardzo obszerne dane statystyczne dotyczące zarówno stanu technicznego budynków, stanu zasobów mieszkaniowych, jak i problemów społeczno-ekonomicznych, z których należy korzystać podczas przygotowywania projektu uchwały w sprawie opracowania programu rewitalizacji. Z tego punktu widzenia należy rozważyć konieczność angażowania specjalistycznych biur dla przeprowadzenia badań i analiz. Należy pamiętać, że badania i analizy mogą zostać pogłębione często dopiero w fazie sporządzania programu. Wiele istotnych informacji daje się uzyskać dopiero z biegiem czasu i w ramach zacieśniającej się współpracy z mieszkańcami. W fazie przygotowań należy zakres badań i analiz traktować w sposób pragmatyczny. Szczególną uwagę poświęcić należy określeniu zasięgu obszaru kryzysowego oraz racjonalnemu wyznaczeniu proponowanego obszaru programu rewitalizacji. Fazę badań i studiów warto ograniczyć do koniecznego minimum, aby możliwie szybko przejść do fazy opracowywania programu24.

4.2.1. Badanie zjawisk kryzysowych sfery przestrzennej Problemy ogólne Badać się tu będzie przede wszystkim następujące zakresy problemów, identyfikując w ich ramach zjawiska, stanowiące źródło zjawisk negatywnych: ➢ struktura własności, ➢ infrastruktura podziemna, ➢ jakość ulic, placów i zieleni publicznej, ➢ estetyka przestrzeni publicznej, ➢ ochrona zabytków, ➢ komunikacja (ruchu i parkowania), ➢ rozkład i jakość funkcji handlowych i usługowych, ➢ ekologia, ➢ mieszkalnictwo – tu w szczególności: ➢ wiek budynków, ➢ liczba mieszkań, ➢ wielkość mieszkań w m2, ilość pomieszczeń, ➢ stan wyposażenia mieszkań w kuchnie, sanitariaty, łazienki, piwnice, ➢ ilość gospodarstw domowych i mieszkańców przypadających na 1 mieszkanie i na 1 m2, ➢ otoczenie budynków, wnętrza kwartałów, ➢ infrastruktura socjalna.

Uproszczonym sposobem prowadzenia badań i analiz jest zastosowanie metody sondażowego rozpoznania terenu kryzysowego, tzn. badania go nie w sposób systematyczny, ale identyfikując najważniejsze zjawiska kryzysowe. Takie dane tworzą swoistą „mapę ognisk kryzysowych”, ukazującą koncentrację lub rozkład problemów pomagając w ten sposób względnie szybko określić stopień degradacji, co umożliwia wybór obszaru programu. 24

Przygotowanie programu rewitalizacji

52

Niezależnie od opisu stanu i zjawisk kryzysowych stwierdzonych w tych dziedzinach, zalecać należy stosowanie planów, rysunków i dokumentacji fotograficznej (ew. video). Materiał ilustracyjny, zaopatrzony w krótki i poglądowy komentarz, jest dla radnych, właścicieli i mieszkańców bardziej czytelny niż opasłe tomy precyzyjnych danych i fachowych analiz. Z ujęcia problemów winno jasno wynikać, że degradacja przestrzeni i zjawiska kryzysowe zagrażają prawidłowemu funkcjonowaniu przestrzeni jako obszaru życia publicznego. Oznaczać to będzie, że istnieje zagrożenie dla prawidłowego rozwoju społeczności lokalnej i całego miasta.

Sfera budowlano-techniczna W odniesieniu do badania i analizowania substancji budowlanej nie wolno zapominać, że dokładną analizę jej deficytów pozostawić należy właścicielom nieruchomości25. Dlatego też badania problemów budowlano-technicznych winny ograniczać się do ogólnej, możliwie ujednoliconej oceny stanu budynków. Znaczenie mieć tu będzie stan techniczny zabudowy danego obszaru, a nie szczegółowe opisy wad technicznych każdego z obiektów. Celem takiej inwentaryzacji jest uzyskanie danych o sytuacji na całym badanym obszarze. Tak uzyskane dane, umieszczone na planie badanego obszaru, stanowią poglądowy materiał dla radnych, właścicieli i ludności. Wnioski płynące z badań i analiz przydają się do sporządzania materiałów informacyjnych, ważnych dla uzgodnień i współpracy z mieszkańcami. Warto też całość materiału zapisać na płycie CD. Sposób przygotowania i prezentacji materiału ma duży wpływ na ocenę i postawę radnych, mających na podstawie tych danych uchwalić decyzje o przygotowaniu programu rewitalizacji. Bardzo obszerny i kosztowny, ale mało przekonywający materiał nie jest dobrym argumentem dla radnych i opinii publicznej na rzecz rewitalizacji.

4.2.2. Badanie zjawisk kryzysowych sfery ekonomicznej i socjalnej (zgodnie z metodami badań i analiz obszarów kryzysowych wg Programu URBAN) W przyszłości szczególne znaczenie dla rewitalizacji mieć będą programy europejskie, ukierunkowane na pokonywanie zjawisk kryzysowych w sferze społeczno-gospodarczej. Jednym z takich programów był program URBAN II. Dla programu URBAN II zostały opracowane systemy badań i analiz sytuacji społeczno-gospodarczej. W oparciu o ich wyniki formułowane były wnioski o środki wspierające z funduszy Unii Europejskiej. Z tej racji warto stosować ten system również w ramach realizacji przyszłej polskiej ustawy rewitalizacyjnej. W programie URBAN badania i analizy obejmują następujące obszary problemowe: ➢ gospodarka i rynek pracy, ➢ warunki mieszkaniowe, ➢ położenie socjalne, ➢ poziom i struktura wykształcenia,

Innym zagadnieniem jest doradzanie właścicielom budynków czy mieszkań, jakie inwestycje w ich zasobach powinny być poczynione w ramach programu rewitalizacji, jakie będą wymagania, ewentualne możliwości wsparcia finansowego, terminy, trudności, korzyści oraz mediacje w celu ustalenia wspólnego, racjonalnego programu działania. 25

Przygotowanie programu rewitalizacji

53

➢ transport i ochrona środowiska, ➢ szanse zawodowe i społeczne. Listę tę należy rozszerzyć o badania i analizy następujących aspektów: ➢ stopnia aktywności i gotowości społeczności miejscowej do działań partycypacyjnych (współuczestniczenie w decyzjach, w tym w decyzjach niosących skutki finansowe oraz w konkretnych działaniach, np. samopomocowych), ➢ stopnia identyfikacji społeczności miejscowej z obszarem kryzysowym. W ramach badań należy stwierdzić, które zjawiska kryzysowe związane są z przyczynami endogenicznymi (lokalnymi), a które mają swe źródła zewnętrzne, czy też makroekonomiczne.

4.3. Analiza SWOT W oparciu o zebrane dane dotyczące sfery przestrzennej, budowlano-technicznej, społecznej i ekonomicznej winna zostać przeprowadzona uproszczona analiza SWOT (analiza słabych i mocnych stron, szans i zagrożeń). Najlepiej przeprowadzić ją w formie tabelarycznej. Jej celem jest rozważenie potencjałów i deficytów oraz wstępna ocena szans i zagrożeń, związanych z podjęciem programu rewitalizacji. Tabele SWOT, dzięki zestawieniu w czytelnej formie szans i zagrożeń realizacji programu, ułatwiają naszkicowanie dwóch skrajnych scenariuszy. Pozwalają one na ocenę szans obszaru kryzysowego i określają, która jego część winna podlegać realizacji programu zmierzającego do usunięcia zjawisk kryzysowych.

Program rewitalizacji

5.

54

Program rewitalizacji

Formułowanie programu rozpoczynałoby się już w ramach przygotowania uchwały w sprawie opracowania programu rewitalizacji. Już tam winny znaleźć się takie elementy programu jak: ➢ określenie granic obszaru znajdującego się w stanie kryzysowym, ➢ granice opracowania programu rewitalizacji, ➢ zasadność realizacji programu rewitalizacji, ➢ zakres realizacji programu rewitalizacji.

5.0.1. Wyznaczanie granic obszaru znajdującego się w sytuacji kryzysowej i granic obszaru programu rewitalizacji Zgodnie z projektem Ustawy obszar kryzysowy i obszar programu rewitalizacji mogą, ale nie muszą się pokrywać. Granice obszaru kryzysowego wyznacza zasięg stwierdzonych zjawisk kryzysowych. Granice obszaru programu wyznacza gmina na podstawie krytycznej analizy wyników badań i analiz, wniosków właścicieli i wyników analizy SWOT. Wyznaczenie granic obszaru programu rewitalizacji nie musi obejmować całego obszaru kryzysowego. Zjawiska kryzysowe mogą mieć zróżnicowany charakter. Mogą np. nosić znamiona tak daleko idącej degradacji, że podjęcie programu rewitalizacji w takim wypadku nie byłoby ani sensowne, ani nawet możliwe. Przykładem mogą być obszary o całkowicie zdekapitalizowanej substancji, niezamieszkałe, czy też obejmujące w większości obiekty nadające się jedynie do rozbiórki, a nie posiadające żadnych walorów zabytkowych. Obszary takie można w rozsądny sposób zabudować jedynie na nowo, wykorzystując istniejącą tam infrastrukturę i kierując na nie potencjały inwestycyjne np. nowego budownictwa komercyjnego czy społecznego. Istotna będzie tu skala przestrzenna – jeśli obszar pełnej dekapitalizacji jest niewielki, położony centralnie w obszarze kryzysowym, można wprowadzić go do programu rewitalizacji jako projekt komercyjny. Jeśli natomiast mamy do czynienia z dekapitalizacją na dużą skalę, zasadne wydaje się wyłączenie tego terenu spod działania reguł rewitalizacji. Innym przypadkiem, skłaniającym do wyłączenia obszaru wykazującego znamiona kryzysowe z obszaru programu rewitalizacji może być wyjątkowo skomplikowana struktura własności lub doświadczenia silnych konfliktów lokalnych na tle własności nieruchomości. Takie sytuacje nie rokują nadziei na szybką realizację programu, mogą wręcz hamować procesy przekształceń obszarów sąsiednich projektów rewitalizacji. Powodem, dla którego dany obszar nie zostanie objęty programem rewitalizacji, może być również szczególnie trudna i problematyczna struktura socjalna, nie rokująca nadziei na aktywność i partycypację mieszkańców, szczególnie w sytuacji skromnych możliwości finansowych gminy. Bywają też przypadki, że proces naprawiania sytuacji kryzysowej postępować

Program rewitalizacji

55

będzie bez pomocy organizacyjnej i bez wsparcia środkami publicznymi. Również w takim wypadku nie będzie celowe realizowanie tam programu rewitalizacji. Przy wyznaczaniu obszaru programu rewitalizacji zarząd gminy winien wziąć pod uwagę istniejące tam zjawiska kryzysowe i degradacyjne, a także realne możliwości ich usunięcia. Winien – np. w ramach analizy SWOT – ocenić stosunek koniecznych nakładów finansowych do spodziewanych rezultatów. Uwzględnić przy tym należy czas potrzebny dla realizacji programu oraz szanse na skuteczne i aktywne procesy partycypacyjne. Należy pamiętać, ze stosowanie instrumentów proponowanej Ustawy o programach rewitalizacji do usuwania zjawisk kryzysowych związane jest z dużym nakładem organizacyjno-prawnym i wysiłkiem finansowym gminy. Uzasadnione jest to wtedy, gdy inne instrumenty dają niewielkie szanse usunięcia kryzysu. Przy podejmowaniu decyzji wyznaczenia granic obszaru programu istotną rolę odgrywa również pewna „logika przestrzeni”. Rozumieć przez to należy specyficzny dla danej przestrzeni „wspólny mianownik”, którym może być wspólny charakter zabudowy, tradycja wspólnoty lokalnej lub potencjały sprzyjające realizacji określonych projektów. Tymi ostatnimi mogą być np. przestrzenie czy budynki nadające się do przeprowadzania projektów szczególnie sprzyjających realizacji programu. Swoistym „wspólnym mianownikiem”, sprzyjającym rewitalizacji, mogą być również określone struktury społeczne, posiadające znaczny potencjał aktywności, innowacyjności czy przedsiębiorczości. Nie ma żelaznych reguł dla określenia granic obszaru programu rewitalizacyjnego. Niekiedy dobrze jest wyznaczyć większe obszary programowe, zwłaszcza w wypadku, kiedy drogą realizacji rozrzuconych w przestrzeni projektów osiągnąć można efekt „dyfuzji”, polegający na tym, że realizowane projekty będą przekazywać pozytywne impulsy na swe najbliższe otoczenie. Strategia taka czasem jednak zawodzi. Dzieje się tak wówczas, kiedy mamy do czynienia z obszarem o generalnie słabych potencjałach materialnych i społecznych. Może się wówczas okazać, że duża przestrzeń bezwładu będzie silniejsza od wielu małych ognisk aktywności. Inne programy rewitalizacji będą żyć małymi projektami o charakterze społeczno-ekonomicznym i wymagać stosownego dla nich wyznaczenia granic programu. Z reguły sąsiedztwo obszarów silnych sprzyja rozwojowi słabszych obszarów sąsiadujących. Zdarza się też, że obszar, na którym program realizowany jest niesprawnie i nieskutecznie wywołuje negatywne skutki dla swego otoczenia. Sytuacja kryzysowa może się wówczas rozszerzyć. Należy też zwrócić uwagę na fakt, że współcześnie obserwujemy proces słabnięcia potencjałów w centralnych obszarach miast. Częstokroć to właśnie one, a nie obszary peryferyjne, wykazują zjawiska kryzysowe i ulegają degradacji. Wiele wskazuje na to, że faktyczne i potencjalne obszary kryzysowe będą koncentrowały się szczególnie w centralnych obszarach miast (zwłaszcza małych i średnich), zabudowanych starym budownictwem. Przeważać tam będą „potencjały negatywne”, jak wysoki stopień dekapitalizacji („luka remontowa”), połączony z niekorzystną strukturą społeczną. Atrakcyjność obszarów śródmiejskich dla inwestycji budowlanych znacznie w ostatnich czasach zmalała. Wiąże się to m.in. z procesem koncentracji handlu w położonych często peryferyjnie centrach handlowych, preferowaniem budownictwa jednorodzinnego, czy też różnych form rezydencjonalnych przez lepiej sytuowane grupy społeczne. Z drugiej strony warto podejmować wyzwanie odnowy centralnych części miast. Względy ekonomiki miasta nie pozwalają na akceptowanie „czarnej dziury” w centrum miasta. Współcześnie

Program rewitalizacji

56

panuje jeszcze duże przywiązanie społeczności lokalnych do centrów miast, w których koncentrują się budynki historyczne i obiekty symboliczne.

5.1. Program rewitalizacji jako „produkt kolektywny”. Rola pełnomocnika W projekcie Ustawy za program rewitalizacji odpowiedzialny jest pełnomocnik do spraw rewitalizacji, który opracowuje go dla gminy, zgodnie z jej uchwałą. Program jest kluczowym elementem procesu rewitalizacji. Stanowi on odpowiedź na stwierdzone zjawiska kryzysowe. Ma określić wszystkie szczegóły wyprowadzenia obszaru ze stanu kryzysowego i zapewnić rozwój, którego celem jest poprawa jakości życia lokalnej wspólnoty. Cele te zakładają wspólne działanie gminy i społeczności miejscowej w przygotowywaniu programu. Społeczność nie jest przy tym tylko biernym odbiorcą tego produktu. Wspólnym autorem programu rewitalizacji jest gmina i społeczność lokalna. Wymaga to budowania nowych zasad współpracy i odejścia nie tylko od „odgórnego zarządzania”, ale również od „odgórnego zabezpieczenia interesów społecznych”. W wypadku programu rewitalizacji oznacza to stosowanie zasad kooperacji i partnerstwa sektora publicznego ze społeczeństwem. Chodzi przy tym zarówno o realizowanie wspólnych celów, jak i o ponoszenie z tego tytułu wspólnego ryzyka i dzielenie się odpowiedzialnością. Jest to zadanie bardzo trudne, przy którym należy mieć świadomość rozlicznych konsekwencji formy własności zasobów mieszkaniowych i struktury społeczno-ekonomicznej mieszkańców. Powszechność wspólnot mieszkaniowych w budynkach wielorodzinnych narzuca od razu potrzebę założenia dłuższego okresu uzgadniania zakresu, harmonogramu, kosztów i źródeł finansowania przedsięwzięć. Procedury zarządzania zasobami wspólnot są odmienne niż decyzje indywidualnych właścicieli zasobów czynszowych. Należy też pamiętać o tym, że tzw. prywatni kamienicznicy działają w warunkach prawnej regulacji czynszów i muszą to uwzględniać w swoich decyzjach inwestycyjnych. Różnie też przedstawiają się relacje najemców mieszkań komunalnych z administratorami tych zasobów czy spółdzielców z zarządami i administracją spółdzielni mieszkaniowych. Odważne wizje architektów nie muszą znaleźć poparcia u konserwatywnej społeczności lokalnej. Młodzi mieszkańcy mają inne potrzeby i oczekiwania niż generacje starsze. Nawet pełna wiara w sukces finansowy programu rewitalizacji nie wystarczy, jeśli program obejmuje obszar zamieszkały przez silnie spauperyzowane grupy ludności. Wówczas dużo skuteczniejszą, a często jedyną możliwą jest strategia małych kroków. Kontekst społeczny i znajomość lokalnej historii są niezwykle ważne dla programu rewitalizacji. Z tej racji rewitalizacja, a tym samym jej program, winna być wspólnym produktem administracji, polityki, fachowców i społeczności lokalnej, a często również innych aktorów. Program rewitalizacji nie może powstać bez kolektywnej pracy gminy, fachowców oraz społeczności lokalnej. Oznacza to konieczność inicjowania działań, koordynacji i moderacji wielu spotkań w większych i mniejszych grupach. Wymaga mobilizacji i aktywizacji społeczności lokalnej, opracowania materiału informacyjnego, mediacji w sytuacjach konfliktowych, szukania partnerów dla realizacji projektów i wielu innych, często trudnych do przewidzenia działań gminy, pełnomocnika i samego społeczeństwa.

Program rewitalizacji

57

Koncepcja rewitalizacji jako produktu kolektywnego wyklucza procedury polegające np. na przygotowaniu programu w biurze planistycznym i prezentacji gotowego efektu gminie, pełnomocnikowi, czy nawet na zebraniu mieszkańców. Przygotowanie programu musi następować etapowo oraz na kilku różnych poziomach równocześnie. Nie wolno przy tym oddzielać działań „teoretycznych” (opracowanie tekstów lub planów) od tych, które skierowane są na budowanie relacji ze społecznością lokalną, czy też innymi ważnymi w przyszłości aktorami. Zachowanie „dialektycznego” i wielopoziomowego działania w trakcie przygotowania programu jest istotnym warunkiem jego powodzenia. W trakcie budowaniu programu istotne są również relacje „sprzężenia zwrotnego” pomiędzy treścią programu i projektów, a reakcjami na nie jego potencjalnych uczestników. To, czy pełnomocnik (jako instytucja) będzie program przygotowywał sam, czy zleci jego przygotowanie zewnętrznemu biuru planistycznemu, jest sprawą drugorzędną. Istotne jest zabezpieczenie zasady partycypacji oraz umiejętne zarządzanie i koordynacja kolektywnym procesem jego tworzenia. Za program jako „produkt kolektywny” przed gminą odpowiada pełnomocnik. Warunkiem dobrego opracowania programu jest możliwie częsta konsultacja. W celu zabezpieczenia partycypacyjnej procedury powstawania programu i skutecznej współpracy gminy, pełnomocnika, ekspertów i społeczności lokalnej, zaleca się stworzenie programowej grupy roboczej. Będzie to grupa zadaniowa, głównie do opracowania programu i podmioty określone w projekcie Ustawy mogą, ale nie muszą, w niej uczestniczyć. Do grupy tej mogliby wejść przede wszystkim współautorzy programu, w tym urzędnicy i eksperci. Programowa grupa robocza byłaby ciałem powołanym do opracowania programu rewitalizacji i dyskutowania różnych rozwiązań przewidzianych do ujęcia w programie. Jej naturalnym liderem byłby zapewne pełnomocnik lub inna osoba, zaangażowana w opracowanie programu. Grupa robocza objęłaby urzędników i innych specjalistów, których działania są niezbędne do opracowania programu rewitalizacji i zapewnienia mu skutecznego funkcjonowania. Chodzi przede wszystkim o prace planistyczne, prowadzone równolegle, politykę informacyjną i popularyzację. Wydaje się, że część członków grupy może uczestniczyć w działaniach gminy związanych z rewitalizacją, np. być członkami rady do spraw rewitalizacji. W okresie opracowywania programu rewitalizacji niezwykle istotne jest sporządzenie szczegółowego harmonogramu pracy tej grupy. W ramach tego harmonogramu winno się ustalić system spotkań, uzgodnień, dyskusji oraz całego procesu partycypacji w opracowywaniu programu. Rzeczą godną polecenia jest zapewnienie płynnego przejścia od fazy sporządzania programu do jego realizacji poprzez kontynuację form i struktur działania fazy przygotowywania programu w trakcie jego realizacji. Służyć temu może przekształcenie programowej grupy roboczej w stałe grono, uczestniczące w procesie realizacji programu. Realizacja programów rewitalizacyjnych dotyczy nie tylko żywotnych i strategicznie ważnych problemów rozwoju gminy, ale jest procesem długofalowym, znacznie dłuższym niż okresy kadencji wybieranych organów gminy, rządzących gminą. Dlatego też zabezpieczenie ciągłości procesów rewitalizacji i jej należytego miejsca w ramach długofalowej strategii gmin jest istotnym warunkiem ich powodzenia. Gminy powinny w tym celu wykorzystać wszystkie ustawowe i zwyczajowe formy działania, wskazując na istnienie i znaczenie programu, analizując jego efekty, modyfikując i promując jego poszczególne elementy.

Program rewitalizacji

58

W ramach przygotowywania programu liczyć się należy z koniecznością uzupełnienia, a nawet pogłębienia badań i analiz. Również z tego względu dla procesu rewitalizacji ważna jest zasada kontynuacji gremiów i współpracy z ekspertami.

5.2. Program rewitalizacji a plan miejscowy Rewitalizacja realizowana według projektowanej Ustawy o programach rewitalizacji nie ma być – w odróżnieniu np. od klasycznego modelu rewitalizacji niemieckiej – działaniem opartym na specjalnych planach przestrzennych, służących realizacji tzw. „nowego porządku przestrzennego”. W takim ujęciu rewitalizacja nie jest działaniem planistyczno-urbanistycznym. Na terenach programów rewitalizacji prawo i warunki zabudowy określa plan miejscowy. Zgodnie z Ustawą, winien on zostać uchwalony równocześnie z programem rewitalizacji i być z nim odpowiednio skoordynowany. Koordynacja tych dwóch dokumentów będzie zależna od każdorazowej sytuacji danego obszaru, a przede wszystkim od charakteru jego projektów. Plan miejscowy nie może blokować ani inwestycji budowlanych, ani projektów socjalnych i gospodarczych, zmierzających do wyprowadzenia obszaru programu rewitalizacji z sytuacji kryzysowej. Koordynacja obu dokumentów, prowadzona przez pełnomocnika do spraw rewitalizacji, będzie zadaniem niełatwym, wymagającym znacznego nakładu pracy. W tej sytuacji należy zalecić, aby w miarę możliwości zarówno program, jak i plan miejscowy, realizowane były w ramach tego samego gremium, zabezpieczając partycypację wszystkich aktorów. Opracowanie planu miejscowego należy połączyć z pracami nad programem rewitalizacji i realizować to zadanie w ramach jednej i tej samej grupy roboczej. Wypowiedzi planu miejscowego winny zabezpieczać optymalne możliwości realizacji programu rewitalizacji, a z drugiej strony ograniczać działania inwestycyjne, mogące przeszkodzić jego realizacji. W ramach wspólnej pracy nad planem i programem, szczególnie dokładnie warto uzgodnić następujące kwestie: ➢ weryfikację podziałów własnościowych, ➢ plany infrastruktury podziemnej i naziemnej oraz ukształtowanie obszarów publicznych, ➢ plany dotyczące systemu organizacji transportu (ruch i parkowanie). Kwestie te mają znaczenie dla realizacji wielu projektów, zarówno inwestycyjnych, jak i społecznych i ekonomicznych. W niektórych dziedzinach rozwiązania muszą być podjęte wyprzedzająco w stosunku do wprowadzania kolejnych zadań na dany teren. Projekty związane z infrastrukturą i transportem będą mogły być wspierane programami pomocowymi. Mają one również niezwykle duże znaczenie dla usuwania istotnych zjawisk kryzysowych na obszarach programów rewitalizacji. Jeżeli chodzi o ewentualną weryfikację struktur własnościowych na terenach realizacji programów rewitalizacji, dotyczyć ona może następujących sytuacji: ➢ poprawy podziałów własnościowych, wynikłych z wadliwego tworzenia parceli w trakcie prywatyzacji mieszkań (parcele na obrysie budynków), ➢ optymalizacji form własności gruntu w związku z realizacją projektów inwestycyjnych, bądź społecznych czy też ekonomicznych, ➢ uzyskiwania nowych obszarów dla realizacji zadań z zakresu ochrony przyrody, rekreacji i poprawy jakości obszarów przestrzeni publicznej.

Program rewitalizacji

59

Ryc. Program i projekty rewitalizacji jako odpowiedź na zjawiska kryzysowe

Posługiwanie się w tych sytuacjach instrumentem planu miejscowego nie zawsze będzie wskazane. Często o wiele bardziej skuteczne będą umowy między stronami, realizowane w oparciu o mediację pełnomocnika. W wypadku poprawy podziałów własnościowych, wynikłych z procesów prywatyzacji mieszkań, rzeczą szczególnie istotną będzie wyłączenie z własności komunalnej i przekazanie wspólnotom mieszkaniowym obszarów wewnątrz kwartałów. W ten sposób gmina może dokonać znacznej poprawy warunków życia, mieszkania i rekreacji mieszkańców, pozbawionych często zaplecza – podwórek czy prywatnych terenów zielonych, placów zabaw oraz parkingów. Z drugiej strony, przy okazji szczegółowych analiz granic własności można liczyć się z tym, że dany fragment „ziemi niczyjej” może pobudzić inicjatywę prowadzącą do powstania nowego zadania czy to w sferze przestrzeni publicznych czy w sferze małego i średniego biznesu. Warto stale podkreślać, że doświadczenia krajów realizujących od lat program rewitalizacji wskazują na bezwzględną konieczność koordynacji wszystkich działań na terenie programów rewitalizacyjnych. Dlatego też wszystkie działania winny być znane pełnomocnikowi i programowej grupie roboczej. Istotnym warunkiem uzyskania takiego stopnia i zakresu koordynacji jest możliwie wczesne i kompletne włączenie do programu rewitalizacji wszelkich działań inwestycyjnych i społeczno-gospodarczych. Oznacza to również konieczność możliwie wczesnego włączenia do programowych grup roboczych wszystkich aktorów związanych z tymi projektami – zarówno publicznych, jak i prywatnych. Na terenie realizacji programu rewitalizacji wspólnym mianownikiem wszystkich znajdujących tam miejsce działań i aktywności winien stać się jej mechanizm koordynacyjny.

5.3. Program a projekty rewitalizacji Koncepcja projektu Ustawy o programach rewitalizacji wyróżnia w ramach programu rewitalizacji jego cele, a w odniesieniu do projektów – ich cele, zakresy i zadania. W ten sposób realizują się cele, zakresy i zadania rewitalizacji w poszczególnych projektach jej programu. Głównym celem programu rewitalizacji jest wyprowadzenie danego obszaru ze stanu kryzysowego drogą usunięcia zjawisk, które spowodowały jego degradację. Poszczególne projekty, realizu-

Program rewitalizacji

60

jąc swe cele, zakresy i zadania, ukierunkowane będą na usuwanie poszczególnych zjawisk kryzysowych. Obszarami takich projektów mogą być kwartały zabudowy albo też inne jednostki, jak np. obszary jednej własności, obszary morfologiczne czy funkcjonalne. Projekty będą przygotowywane i realizowane na drodze wypełniania zadań. Zadaniami mogą być – jako przedsięwzięcia inwestycyjno-budowlane, realizacje celów socjalnych oraz gospodarczych. Zadania będą prowadzone w oparciu o szeroką partycypację społeczną oraz realizowane w ramach aktywnego współudziału społeczności lokalnej. Określenie w programie celów i zadań projektów uściśla ich treść, przeznaczenie i zamierzone skutki ich oddziaływania w odniesieniu do konkretnych problemów obszaru programu rewitaliza-

Ryc. Konstrukcja programu rewitalizacji wg Ustawy

Program rewitalizacji

61

cji. Umożliwia to ewaluację projektów i ocenę ich skuteczności. W tym kontekście rozumieć należy również wymóg sporządzenia w ramach programu prognozy skutków programu rewitalizacji i jej wpływu na rozwój gminy. Nie należy jednak formułować projektów rewitalizacji, ich celów czy zadań w sposób sektorowy i autonomiczny. Wiele z nich będzie miało charakter zintegrowany – łączący np. cele inwestycyjne z celami społecznymi bądź cele gospodarcze z celami i zadaniami socjalnymi. Takie projekty posiadają szczególną wartość, gdyż integrują mechanizmy służące pokonywaniu zjawisk kryzysowych, których wiele przyczyn leży w dezintegracji działań. Dlatego integracyjne zasady formułowania projektów ułatwiać będą pozyskiwanie wspierających środków europejskich.

Projekty inwestycyjno-budowlane rewitalizacji

6.

62

Projekty inwestycyjno-budowlane rewitalizacji

6.1. Projekty inwestycyjno-budowlane i problem ich rentowności Program rewitalizacji składa się z projektów wyznaczonych obszarem i zadaniami, którymi mogą być inwestycje społeczne i ekonomiczne. Słowo „projekt” ma tu dwa znaczenia: z jednej strony dotyczy całego przedsięwzięcia realizowanego na danym terenie, z drugiej poszczególnych działań jednostkowych. Dlatego mówiąc o projektach inwestycyjno-budowlanych należy mieć na myśli właśnie owe „projekty części” całego projektu rewitalizacji. Wśród elementów programu rewitalizacji projekty inwestycyjno-budowlane posiadają szczególną wagę, a realizowane są w specyficznym dla nich kontekście organizacyjno-finansowym. Są nie tylko kosztowne i trudne w przygotowaniu i realizacji, ale również uwikłane w problemy własności, odpowiedzialności finansowej i naznaczone piętnem wysokiego ryzyka ponoszonego przez inwestorów. Na obszarach programów rewitalizacji projekty takie mogą być realizowane przez różnych inwestorów: ➢ Towarzystwa Odnowy, ➢ wspólnoty mieszkaniowe, ➢ spółdzielnie mieszkaniowe, ➢ Towarzystwa Budownictwa Społecznego, ➢ pojedynczych inwestorów prywatnych (właścicieli kamienic), ➢ obcych inwestorów komercyjnych (developerów), ➢ „amatorów” bądź grupy inicjatywne społeczności lokalnej. Generalna zasada realizacji inwestycji budowlanych polega na inwestowaniu pieniędzy w celu osiągnięcia zysku. Dotyczy to przede wszystkim inwestorów, którzy tworzone lub remontowane przez siebie powierzchnie przeznaczają na wynajem lub sprzedaż. W ramach gospodarki wolnorynkowej trudno wyobrazić sobie sytuację, w której właściciel gotów byłby zainwestować w nieruchomość, jeśli z góry wiadomo, że poniesie stratę. W wypadku inwestowania wyłącznie własnej gotówki, wyrzuciłby ją wówczas na przysłowiowy bruk. W wypadku lokowania kapitału uzyskanego na rynku (w banku), mógłby być pewien, że straci swą inwestycję na rzecz banku. Brak dochodów z obiektu nie pozwalałby na obsługę kredytu. Wprawdzie teoretycznie można sobie wyobrazić inwestora posiadającego tajemnicze źródło gotówki, które inwestuje bez oglądania się na straty czy zyski, taka sytuacja zainteresowałaby jednak wkrótce urząd finansowy lub prokuraturę. Podobnie, jak majątek prywatny nie służy temu, aby trwonić go na nierentowne inwestycje, również i budżet gminy nie jest do tego przeznaczony. Dlatego działanie inwestycyjne gminy jako inwestora budowlanego winno być obliczone co najmniej na odzyskanie zainwestowanych środków. Niemożność ich bezpośredniego odzyskania zarówno dla inwestora prywatnego, jak i dla gminy oznacza konieczność dofinansowania przedsięwzięcia ze specjalnych środków publicznych.

Projekty inwestycyjno-budowlane rewitalizacji

63

6.2. Funkcja, zadania i odpowiedzialność gminy w dziedzinie finansowania rewitalizacji W wyniku prywatyzacji komunalnych zasobów mieszkaniowych i reprywatyzacji nieruchomości, wiele obiektów wyprowadzonych zostało z obszaru własności komunalnej. Już z tej racji zasięg wpływu gminy na procesy rewitalizacji uległ znacznej redukcji. Zmienił się tym samym zakres odpowiedzialności gminy za stare zasoby budowlane w miastach. Obszar odpowiedzialności finansowej gmin zmniejszył się, odpowiedzialność polityczna za stan miasta pozostała. Istnieje ona szczególnie wtedy, gdy stan zasobów przestrzennych miasta wskazuje na zjawiska kryzysowe lub degradację i tym samym hamuje bądź uniemożliwia jego rozwój społeczno-ekonomiczny. Zapytajmy teraz, jak ta odpowiedzialność przekłada się na odpowiedzialność finansową gminy w dziedzinie rewitalizacji. Należy odróżnić gminę w jej roli właściciela nieruchomości od gminy jako właściciela obiektów i obszarów użyteczności publicznej. Do pierwszego rodzaju własności zaliczyć należy: ➢ mieszkania komunalne, ➢ powierzchnie użytkowe w nieruchomościach komunalnych, ➢ przestrzenie oraz grunty z istoty swej nie publiczne, jak np. wnętrza kwartałów pozostałe po akcjach prywatyzacji mieszkań przy gminach bądź należące do mieszkań czy domów komunalnych. Do drugiego rodzaju własności zaliczamy: ➢ infrastrukturę, ➢ ulice, ➢ place, ➢ publiczne zieleńce, ➢ publiczne place zabaw, ➢ budynki użyteczności publicznej. Rozróżnienie obu tych form własności – niezależnie od tego, czy odpowiada mu odpowiednia regulacja prawna, czy też nie – istotne jest dla zasad finansowania rewitalizacji przez sektor publiczny. W odniesieniu do tych ostatnich obszarów i obiektów istnieje niezaprzeczalna i pełna odpowiedzialność finansowa gminy26. Z kolei mieszkania komunalne, powierzchnie użytkowe w komunalnych nieruchomościach i inna własność wymieniona wcześniej stanowią nietypową formę własności komunalnej w tym sensie, że nie jest ona konieczna do wypełniania ustawowych zadań gminy. Nie musi być to regułą. Obecnie przedmiotem prywatyzacji stają się również typowe obiekty użyteczności publicznej, jak ratusze, szkoły, teatry, kliniki, szpitale itd. Często obiekty takie realizowane są przez inwestorów prywatnych, a następnie (podobnie do zasady leasingu), wynajmowane gminom za czynsz, a po pewnym czasie nieodpłatnie im przekazywane. Dzieje się tak wówczas, gdy inwestor zrefundował już swą inwestycję, osiągnął odpowiedni zysk i nie ma zamiaru dalej być administratorem obiektu wymagającego coraz większych nakładów organizacyjnych i finansowych. 26

Projekty inwestycyjno-budowlane rewitalizacji

64

Obszary tej własności z natury rzeczy stanowią potencjał prywatyzacyjny. Gmina w ramach strategii rozwoju miasta powinna określić, jak zamierza tę własność sprywatyzować, gdyż stanowi ona typowe formy własności prywatnej, które nie powinny należeć do sektora publicznego27. Dlatego też gminy powinny unikać realizowania działań inwestycyjnych (rewitalizacji) na obszarze swej własności, która winna być przedmiotem prywatyzacji. W ramach prywatyzacji, gmina może zastosować różne rozwiązania: ➢ utworzyć z zasobów komunalnych własne spółki z o.o., ➢ przekazać je Towarzystwu Odnowy, ➢ przekazać je Towarzystwom Budownictwa Społecznego, ➢ sprzedać na rynku nieruchomości jako budynki lub mieszkania. Aby zachować wpływ na politykę mieszkaniową, gminy mogą zdecydować się na jedno z trzech pierwszych rozwiązań. Dla wspierania procesu rewitalizacji, projekt Ustawy o programach rewitalizacji przewiduje rozwiązanie w formie tworzenia Towarzystw Odnowy – spółek kapitałowych z udziałem gmin. Zachowanie zasobów mieszkaniowych jako własności gminnej oznacza odpowiedzialność finansową oraz niebagatelne nakłady i koszty organizacyjno-techniczne (administracja). Z kolei idea Towarzystw Odnowy, proponowana w projekcie Ustawy, znajduje uzasadnienie w tym, że Towarzystwo może pozyskiwać środki na konieczne nakłady modernizacyjne z rynku finansowego, natomiast sprzedaż mieszkań czy budynków zrewaloryzowanych może dać przychody pozwalające na spłatę zobowiązań. Wydaje się, że remont zorganizowany przez profesjonalną firmę będzie przeprowadzony lepiej i taniej. Jeśli chodzi o gospodarowanie komunalnymi zasobami mieszkaniowymi, to koncepcja Towarzystwa Odnowy jako podmiotu gospodarczego przejmującego własność mieszkań komunalnych i dążącego do ich prywatyzacji po remoncie i podwyższeniu standardu, zwalnia niejako gminę od mediacji z najemcami i współwłaścicielami (jeśli mamy do czynienia ze wspólnotami mieszkaniowymi). Zakładając takie zasady dla własności komunalnej w dziedzinie mieszkalnictwa, problem finansowania rewitalizacji komunalnych zasobów mieszkalnych docelowo nie leży w gestii gminy, ale przenosi się na poziom wyższy, na którym gminy posiadać będą tylko wpływ pośredni. Dotyczy on systemu kredytów bankowych, odpowiednich dla finansowania możliwych do zrefundowania kosztów rewitalizacji. Wpływ gmin na rewitalizację dotyczył będzie natomiast: ➢ tworzenia systemów subwencjonowania rewitalizacji, ➢ tworzenia warunków organizacyjnych dla aktywizacji społeczności lokalnej. Dodać należy, że tworzenie systemów subwencji nie będzie prawdopodobnie możliwe bez udziału państwa. Do takiego rozwiązania zmierza projekt Ustawy o programach rewitalizacji, wprowadzając formę gminnych i wojewódzkich funduszy rewitalizacyjnych, jak i specjalnych kreWynika to między innymi z zasady unikania konkurencji między sektorem wolnorynkowym a publicznym w odniesieniu do obszarów mających znaczenie gospodarcze. Do zadań gminy nie należy prowadzenie działalności gospodarczej, a do takiej należy obszar mieszkalnictwa. Również i tutaj istnieje subtelna różnica między bezpośrednią działalnością gminy jako inwestora w dziedzinie inwestycji mieszkaniowych a jej polityczną odpowiedzialnością za stan mieszkalnictwa. 27

Projekty inwestycyjno-budowlane rewitalizacji

65

dytów sanacyjnych oraz tworząc ramy organizacyjne dla zarządzania procesem rewitalizacji, przy założeniu znaczącej roli aktywności społecznej. Zasoby gminne mieszkań i terenów na obszarze programu rewitalizacji mogą pomóc gminie w optymalnym przygotowaniu projektów w fazie formułowania i pierwszej fazie realizacji programu rewitalizacji. Ze swej własności gmina może stworzyć korzystne konstelacje własności dla Towarzystw Odnowy oraz rezerwować i kształtować tereny dla realizacji projektów. Może też optymalizować strukturę własności i użytkowania gruntu. Ostatecznym celem będzie jednak prywatyzacja tych zasobów komunalnych.

6.3. Finansowanie projektów inwestycyjno-budowlanych w programie rewitalizacji Niezależnie od tego, czy inwestycje budowlane (rewitalizacyjne) realizowane będą przez Towarzystwa Odnowy, właścicieli prywatnych, czy też wspólnoty mieszkaniowe, reguły finansowania będą dla wszystkich identyczne. Podstawową zasadą będzie partycypacja lokatorów, względnie właścicieli w finansowaniu inwestycji rewitalizacyjnych budownictwa. Zakłada się również włączenie najemców mieszkań w finansowanie rewitalizacji, które może objąć dwa zakresy: ➢ remonty i ulepszenia w wynajmowanych mieszkaniach, będące inwestycją najemców we własny komfort zamieszkiwania, ➢ współfinansowanie remontu/modernizacji budynku na zasadach uzgodnionych w programie rewitalizacji. Uzasadnieniem tego jest fakt, że lokatorzy, tak jak właściciele mieszkań będący ich użytkownikami, sa tymi adresatami programu rewitalizacji, względnie właściciele mieszkań są tymi podmiotami, którym inwestycje rewitalizacji przynoszą bezpośrednią korzyść. Prócz lokatorów korzystających z dobrodziejstwa remontu domów, w których mieszkają, z rewitalizacji korzystają również inni członkowie społeczności lokalnej, np. dzięki temu, że obszar kryzysowy (ulice, place, tereny zielone, fasady budynków, znajdujące się tam obiekty zabytkowe itp.) odzyskuje walor przyjaznej przestrzeni miejskiej. W ten sposób krajobraz miasta staje się nie tylko przestrzenią przyjazną dla członków społeczności bezpośrednio zainteresowanych rewitalizacją, lecz również dla pozostałych mieszkańców, którzy winni współuczestniczyć w kosztach poprawy warunków życia w mieście. Generalnie, rewitalizacja powinna być finansowana przez społeczność lokalną, w tym: ➢ lokatorów rewitalizowanych mieszkań za pomocą płaconych przez nich czynszów netto (bez kosztów dodatkowych – ogrzewanie, prąd, itp.), ➢ pozostałych mieszkańców miasta dzięki płaconym przez nich podatkom, z których określona część wspierać będzie finansowanie rewitalizacji (subwencje). Podobnie jak budowa nowych powierzchni, rewitalizacja jest wytwarzaniem określonego, nowego produktu, który – jako towar – zostaje nabyty przez lokatorów, a dzięki poprawie sytuacji przestrzenno-funkcjonalnej miasta, przez ogół obywateli.

Projekty inwestycyjno-budowlane rewitalizacji

66

6.4. Odpowiedzialność gminy i rola subwencji w procesie rewitalizacji Inwestor prywatny, finansujący przedsięwzięcie rewitalizacyjne ze środków własnych lub pozyskanych z banku, zmierza do odzyskania ich z czynszu (netto)28. Pragnie on również osiągnąć zysk ze swej inwestycji. Gmina, prowadząca proces rewitalizacyjny w oparciu o projektowaną Ustawę, znajdzie się w nieco innej sytuacji. Również i ona nie może rozdawać pieniędzy za darmo, ale w sytuacji pokonywania takich problemów jak: ➢ sytuacja kryzysowa, ➢ degradacja przestrzeni, ➢ luka remontowa, ➢ zahamowanie lub brak rozwoju społeczno-ekonomicznego, ➢ niskie dochody ludności, ➢ bariery finansowe i psychologiczne w odniesieniu do problemu czynszu, ➢ konieczność znacznej mobilizacji zewnętrznych potencjałów inwestycyjnych, ➢ negatywne skutki społeczno-ekonomiczne transformacji i globalizacji inwestycje zmierzające do rewitalizacji substancji budowlanej nie będą mogły w krótkim czasie osiągnąć spodziewanej rentowności, a z pewnością nie będą przynosić zysku. Mimo to, nie będzie można zrezygnować z zasady partycypacji lokatorskiej w kosztach rewitalizacji29. Dla realizacji socjalnie zorientowanej rewitalizacji trzeba wypracować system, w którym obciążenie lokatorów czynszem po rewitalizacji nie będzie prowadziło do wypierania mieszkańców z dotychczasowych obszarów ich zamieszkania. Oznacza to, że projekty inwestycyjno-budowlane będą

Czynsz netto to opłata za sam wynajem lokalu – stanowiąca czysty zysk wynajemcy – w odróżnieniu od innych opłat, takich jak ogrzewanie, światło, wywóz śmieci itp. Tak długo, jak wynajemca musi spłacać swe zobowiązania kredytowe związane z poczynioną inwestycja, czynsz netto winien te spłaty pokrywać. Potem staje się on już dochodem właściciela – jego rentą. 29 Licząc się z oporem lokatorów wobec perspektywy ich partycypacji w pokrywaniu kosztów rewitalizacji drogą opłaty czynszowej (netto), czyli praktycznie podwyżki czynszu po rewitalizacji, należy zwrócić uwagę na następujące czynniki: ➢ urealnienie czynszów jest nieuchronne, gdyż bez niego nie da się zrefundować żadnych poważniejszych programów rewitalizacji. Przykładem urealnienia czynszu stały się mieszkania TBS. Również mieszkania własnościowe sprzedawane są za „realne” ceny. Obie formy inwestycji mieszkaniowych wyznaczają jednocześnie jedyny obszar realnego przyrostu powierzchni mieszkalnej; ➢ istnieje cały szereg modeli, pozwalających na różnicowanie czynszów w zależności od zakresu inwestycji, czy też dochodów lokatorów, jak też na rozciągnięcie w czasie refundacji kosztów rewitalizacji przez czynsz netto. Oznacza to, że zwiększenie czynszu w wyniku rewitalizacji nie musi oznaczać dramatycznego wzrostu obciążeń lokatorskich; ➢ problem czynszu wiąże się często z wysokimi kosztami dodatkowymi (eksploatacja mieszkań). Koszty te są najczęściej wynikiem niskiego standardu mieszkań i płynących stąd strat energii. Inną przyczyną jest niska sprawność organizacyjna i brak innowacji w dziedzinie wielu usług komunalnych; ➢ istnieją modele umożliwiające podział kosztów rewitalizacji na część refundowaną przez czynsz i część pokrywaną ze środków publicznych (subwencje kosztów budowy bądź dodatki mieszkaniowe). 28

Projekty inwestycyjno-budowlane rewitalizacji

67

Ryc. Podstawowy schemat funkcjonowania inwestycji budowlanej wzgl. rewitalizacyjnej

musiały być finansowane w oparciu o zróżnicowane systemy partycypacji lokatorów i przy udziale środków publicznych (subwencji). Nietrudno przewidzieć, że program rewitalizacji będzie oferował różne zasady finansowania dla różnych zadań inwestycyjnych. Istotne będzie też stosowanie w projektach inwestycyjnych takich rozwiązań, które przynosić będą zarówno oszczędności kosztów budowy, jak i energii (koszty eksploatacji).

6.5. Rola subwencji w finansowaniu projektów inwestycyjno-budowlanych Subwencje pochodzą z podatków obywateli i mogą być stosowane tylko tam i tylko w takim stopniu, w jakim służą interesowi publicznemu. Wsparcie (subwencje) finansowe ze środków publicznych, kierowane do prywatnych lub gminnych inwestycji rewitalizacyjnych, mogą dotyczyć następujących celów: ➢ obniżenia wysokości czynszu dla osób o ograniczonych dochodach (interes społeczny), ➢ finansowania niektórych części budynków, jak: fasad, dachów, elementów zabytkowych, posiadających znaczenie historyczne lub wpływających na zachowanie estetyki przestrzeni publicznej i obszaru miasta, ➢ działania ekologiczne sprzyjające ochronie środowiska, zasobów naturalnych i oszczędności energii. Dyskutowany projekt Ustawy o programach rewitalizacji nie zmierza do szczegółowego ujęcia sposobu dystrybucji środków publicznych. Wynikać ma ona z ogólnych zasad stosowania środków publicznych i być zgodna z powszechnie stosowanymi standardami europejskimi. Ustawa zmierza jedynie do określenia górnych granic wspierania ze środków publicznych (gminnego funduszu rewitalizacyjnego) prywatnych projektów inwestycyjno-budowlanych. Zakres subwencjonowania inwestycji prywatnych i refundacji ich kosztów z czynszu (netto) musi być dokładnie ustalony dla każdej inwestycji rewitalizacyjnej (inwestycyjno-budowlanej). Musi on być również możliwy do skontrolowania, najpóźniej w ramach rozliczenia inwestycji z udzielonych jej subwencji. Pełne fi-

Projekty inwestycyjno-budowlane rewitalizacji

68

nansowanie rewitalizacji ze środków gminnych czy innych środków publicznych jest niedopuszczalne, chyba że chodzić będzie o realizację projektów obejmujących cele publiczne. Uwzględniając aktualną sytuację należy założyć, że zapotrzebowanie inwestorów prywatnych na subwencje (Towarzystw Odnowy, spółdzielni mieszkaniowych, pojedynczych właścicieli domów, czy też wspólnot mieszkaniowych) będzie raczej wysokie. Będzie to opóźniało realizację projektów inwestycyjno-budowlanych, a w każdym razie znacznie ją utrudniało. Dlatego doradzać należy rozwijanie i wspieranie rozwiązań innowacyjnych dla pokrycia kosztów inwestycji remontowych. W maksymalnym stopniu korzystać przy tym należy z subwencji kierowanych na poprawę bilansu cieplnego domów, innowacyjne rozwiązania systemów energetycznych, a także zmierzać do obniżania innych kosztów eksploatacji mieszkań. Zasadą winny być: ➢ optymalna kalkulacja kosztów, ➢ bardzo oszczędne inwestowanie, ➢ włączanie lokatorów do realizacji remontów, ➢ korzystanie z subwencji obniżającej koszty eksploatacji budynków, ➢ szukanie możliwości komplementowania różnych środków pomocowych. Inwestor może finansować projekty inwestycyjno-budowlane (np. rewitalizacyjne) tylko w tym wymiarze, w jakim jest w stanie odzyskać zainwestowane środki drogą sprzedaży lub wynajmu zrealizowanych powierzchni. Jego podstawowym celem jest przy tym osiągnięcie zysku z inwestycji.

6.6. Problem nierentowności inwestycji w ramach programów rewitalizacji Osiągnięcie rentowności i zysku w inwestycjach mieszkalnictwa jest trudne i udaje się przede wszystkim w dziedzinie prywatnie finansowanego mieszkalnictwa własnościowego oraz w wypadku mieszkań czynszowych TBS (stosownie do uwarunkowań tego programu, np. odmiennych regulacji stawek czynszu lub dostępu do preferencyjnego kredytu długoterminowego). Wraz z wyczerpywaniem się możliwości finansowych i zaspokajaniem rynku w Polsce, również dynamika mieszkalnictwa własnościowego uległa w ostatnich latach zahamowaniu. W rozwiniętych krajach zachodnich rewitalizacja zasobów mieszkaniowych przeznaczonych dla szerokich grup społecznych nie należy do inwestycji przynoszących zysk. Z trudnością udaje się tam uzyskać rentowność bez wsparcia subwencjami publicznymi. Podobnie ma się rzecz z rewitalizacją starych zasobów mieszkaniowych. Z tego względu, inwestycje w dziedzinie rewitalizacji mieszkań należy widzieć w innej perspektywie niż perspektywa rentowności i szybkiego zysku. W krajach zachodnich inwestycje rewitalizacyjne kalkulowane były z reguły w oparciu o subwencje i długoletnie, korzystnie oprocentowane kredyty. Zakładano, że dochody z takich inwestycji będzie można uzyskać dopiero po wielu latach. W ten pomyślane one były z reguły jako zabezpieczenie właściciela na okres starości, względnie jako uzupełnienie emerytury, czy też spadek dla dzieci. Inwestycje te mogą też być mało atrakcyjne wobec konkurencyjności innych, znacznie łatwiejszych i bardziej intratnych sposobów inwestowania.

Projekty inwestycyjno-budowlane rewitalizacji

69

Ryc. Struktura subwencjonowanej inwestycji budowlanej

Z tej racji, bardzo istotne dla rewitalizacji są takie czynniki, jak zaangażowanie sektora publicznego w proces zarządzania rewitalizacją, funkcja pełnomocnika będącego głównym menadżerem programu rewitalizacji oraz subwencje publiczne. Rola pełnomocnika polegać będzie między innymi na skutecznym doradztwie inwestorom prywatnym. Do jego zadań będzie należało nie tylko przekonanie inwestorów o korzyściach inwestowania w ramach programów rewitalizacji, ale również pomoc w tworzeniu koncepcji finansowania, czy też w organizowaniu procesów inwestycyjnych. Jest to ogromne wyzwanie – pełnomocnik będzie musiał konsultować i oferować rozwiązania bardzo różnym „klientom”, poczynając od skromnie uposażonego najemcy małego mieszkania, a kończąc na dużym przedsiębiorcy.

6.7. Subwencje publiczne – zasady działania i sposób zabezpieczenia Dyskutowany projekt Ustawy o programach rewitalizacji powołuje do życia gminny fundusz rewitalizacji i formułuje ramowe zasady jego działania. Szczegółowe zasady dystrybucji środków z tego funduszu i ich stosowania będą przedmiotem specjalnych uchwał gminnych, warto jednak w tym miejscu wskazać na niektóre ogólne zasady ich funkcjonowania i zabezpieczania. Jak już wspomniano, subwencje publiczne winny przede wszystkim pokrywać te koszty inwestycji, które z racji społecznych, względnie dla realizowania interesu publicznego nie będą mogły zostać pokryte z dochodów płynących z wynajmu rewitalizowanych powierzchni. Wyliczenie tych niedoborów inwestycji, dla których pokrycia uzasadnione jest zastosowanie subwencji, będzie należało do ważnych zadań pełnomocnika. Gmina musi również ustalić, jak zabezpieczyć wpływające do inwestycji prywatnej środki publiczne przed ich nieuzasadnionym przenikaniem do obszaru zysku prywatnego. Zjawisko to może to nastąpić wówczas, gdy uzyskana cena sprzedaży będzie wyższa od nakładów poniesionych przez prywatnego inwestora lub kiedy dochody z czynszu (netto) przekroczą wysokość obciążeń wynikających z obsługi jego obciążenia kredytowego30. Aby tego uniknąć, udzielone prywatnym inDla uproszczenia zakładamy, że udział kapitału prywatnego inwestora obejmował wyłącznie środki obce (kredyt bankowy) i pomijamy ewentualny udział kapitału własnego, którego wysokość i oprocentowanie rynkowe należałoby w tym miejscu również uwzględnić. 30

Projekty inwestycyjno-budowlane rewitalizacji

70

westorom subwencje muszą zostać zabezpieczone. Może to nastąpić w ramach umowy lub poprzez zapis w księdze wieczystej. W obu wypadkach należy określić wysokość i okres działania subwencji31.

6.8. Modelowanie finansowania projektu inwestycyjno-budowlanego rewitalizacji Modelowanie finansowania klasycznego projektu rewitalizacji następuje podobnie jak w wypadku przygotowywania nowej inwestycji budowlanej. W modelowaniu takim chodzi przede wszystkim o ustalenie relacji kosztów do zysku oraz zakresu i sposobu finansowania. Sporządzony model ma również pozwolić na ustalenie zakresu rentowności inwestycji i wysokości koniecznych subwencji. Model ten jest przydatny zarówno dla inwestorów, jak i dla gmin. Szczególnie zaś będzie pomocny przyszłym pełnomocnikom w ich działalności doradczej, a także pomoże ustalić wysokość środków wspierających i metody kontroli ich wydatkowania. Przekształcenie takiego modelu w formę tabelaryczną może stworzyć z niego przydatny załącznik dla stawiania wniosków o udzielenie środków wspierających przez inwestorów, jak i do uzyskania i zgromadzenia danych statystycznych dla projektów inwestycyjno-budowlanych na obszarze programów rewitalizacji. Model taki może również znacznie uprościć i ułatwić negocjacje inwestorów z bankami w sprawie udzielania kredytów na inwestycje. Na samym początku należy sporządzić zestawienie podstawowych danych obiektu rewitalizacji. Obejmują one:

A. Dane statystyczne obiektu i zestawienie wysokości czynszów po rewitalizacji Wysokość czynszów po rewitalizacji wynikać będzie przede wszystkim z przełożenia na nie kosztów inwestycji, ew. pomniejszonych o uzyskane subwencje. Przy ustalaniu ich wysokości inwestor uwzględniać będzie zazwyczaj wysokość czynszów w podobnych obiektach oraz realne możliwości finansowe potencjalnych wynajemców (warunki rynku mieszkaniowego). W ten sposób nowa wysokość czynszów będzie funkcją faktycznych nakładów inwestora i warunków na rynku mieszkaniowym. Z oddziaływania obu czynników wynikać będzie zapotrzebowanie na określoną subwencję. Oba te czynniki i wynikające z nich realne możliwości odzyskiwania za pomocą czynszu nakładów inwestycyjnych stanowić też będą istotną podstawę dla formułowania przez gminę swej polityki mieszkaniowej i socjalnej oraz strategii wspierania inwestycji budowlanych i rewitalizacyjnych.

Działanie subwencji można ograniczyć w czasie tak, aby np. zagwarantować optymalne oddziaływanie subwencji na poziom czynszu w przeciągu określonego czasu. Po upływu tego czasu subwencja zostaje „wymazana”. Zapisana na określony czas w księdze wieczystej, informuje o specyficznym obciążeniu danej nieruchomości, co jest istotne w wypadku jej sprzedaży. Obciążenie takie jest swego rodzaju „kredytem”, który nie jest obsługiwany, ale nie może też przejść (np. drogą sprzedaży nieruchomości) do kieszeni właściciela. W ten sposób, prawidłowo zabezpieczona subwencja ma nie tylko wpływ na czynsz, ale również na cenę sprzedaży nieruchomości do czasu jej wymazania z księgi hipotecznej. Powyższy system jest istotnym elementem procedur rewitalizacyjnych w Niemczech. 31

Projekty inwestycyjno-budowlane rewitalizacji

71

A. Dane obiektu Miejscowość

Miasteczko

Ulica

Podgórna

Nr.

14

Właściciel

Jan Kowalski

1. Powierzchnie

Ilość m2 przed

Ilość m2 po re-

Wysokość czyn-

Wysokość czynszu

mieszkalne

rewitalizacją

witalizacji

szu

w PLN po rewitali2

w PLN za m po

zacji

rewitalizacji

na 1 m/c

Mieszkanie 1

30

30

6,50

195,00

Mieszkanie 2

30

30

6,50

195,00

Mieszkanie 3

30

30

6,50

195,00

Mieszkanie 4

30

30

6,50

195,00

Mieszkanie 5

50

50

6,50

325,00

Mieszkanie 6

50

00,00

6,50

00,00

Mieszkanie 7

60

00,00

6,50

00,00

Mieszkanie 8

60

00,00

6,50

00,00

340

170

Biuro 1

00,00

50,00

10,00

500,00

Biuro 2

00,00

60,00

10,00

600,00

Biuro 3

00,00

60,00

10,00

600,00

Sklep 1

80,00

80,00

12,00

960,00

Sklep 2

80,00

80,00

12,00

960,00

160

330

Suma:

1.105,00

2. Powierzchnie użytkowe

Suma powierzchni

3.620,00

3. Suma czynszu (brutto) na 1 m/c

4.725,00

4. Suma czynszu brutto na 1 rok

56.700,00

5. Ryzyko pustostanu i bieżące naprawy (10%)

- 5.670,00

6. Suma czynszu (netto) rocznie

51.030,00

Projekty inwestycyjno-budowlane rewitalizacji

72

B. Koszty inwestycji

(PLN)

1. Cena zakupu obiektu

00,00

2. Koszty pozostałe (np. notariusza)

500,00

3. Koszty budowy (wg. rzemiosł lub części obiektu)

500.000,00

4. Koszty architekta, statyka etc.

10.000,00

Suma kosztów inwestycji

560.000,00

5. Koszty kredytu okresu budowy (odsetki 15% rocznie, czas trwania inwestycji – 2 lata)

168.000,00

6. Suma:

728.000,00

C. Struktura finansowania

(PLN)

1. Koszty budowy (A-6)

-728.000,00

2. Środki własne Gotówka

120.000,00

Wartość wkładu pracy

58.000,00

Inne środki Różnica (C1 - C-2)

550.000,00

3. Zapotrzebowanie na środki kredytowe

550.000,00

4. Zdolność kredytowa przy obciążeniu rocznym spłaty kredytu w wys. 51.030,00 (wg. A-6)

-340.200,00 (15% spłaty kredytu i odseteki)

5. Różnica: (C-3 - C-4)

209.800,00

6. Zapotrzebowanie na środki wspierające

209.800,00

7. Subwencja %

ca 38%

Ryc. Przykładowe modelowanie finansowania projektu budowlano-inwestycyjnego rewitalizacji

B. Zestawienie kosztów inwestycji Zależnie od tego, w jaki sposób inwestor zamierza przeprowadzić przetarg, zestawienie to będzie kalkulacją opartą bądź o poszczególne rzemiosła (murarz, cieśla, stolarz, instalator etc.), bądź części budynku, jak stropy, fasady, klatka schodowa, piwnica etc. Ten ostatni sposób kalkulacji kosztów warto stosować m. in. tam, gdzie spodziewać się można wspierania środkami publicznymi niektórych tylko obszarów inwestycyjnych (np. renowacji fasady lub okien). Możliwie precyzyjne ustalenie kosztów budowy upraszcza zabezpieczenie kontroli jej przebiegu i realizacji zadań przez firmy, jak również zapewnia przejrzystość w wypadku dofinansowywania inwestycji ze środków publicznych, ułatwiając gminie i pełnomocnikowi kontrolę nad ich wydatkowaniem przez inwestora. W wypadku stosowania zasady generalnego wykonawcy, tak szczegółowa

Projekty inwestycyjno-budowlane rewitalizacji

73

kalkulacja kosztów przez inwestora nie będzie zazwyczaj brana pod uwagę. Stosowanie tej zasady może przynieść inwestorowi określone organizacyjne i finansowe korzyści. W wypadku subwencjonowania tak przeprowadzonych inwestycji ze środków publicznych, gmina winna ustalić szczególne zasady subwencjonowania. Do kosztów samej budowy należą również koszty architekta, statyka, rzeczoznawców, doradców etc., jak również koszty finansowania kredytu w trakcie prowadzenia budowy. W tym bowiem czasie inwestycja nie przynosi inwestorowi dochodu, a musi być finansowana z jego środków własnych, względnie kredytów bankowych. Stanowi to bardzo krytyczny punkt w strukturze finansowania inwestycji, albowiem na ten „pusty” okres inwestor musi podjąć kredyt dodatkowy, odpowiadający praktycznie wysokości kosztów inwestycji32.

C. Struktura finansowania inwestycji Ten etap obejmuje zestawienie stojących inwestorowi do dyspozycji środków własnych oraz zapotrzebowania na kapitał obcy. Wartości te zostają skonfrontowane z zakładanym dochodem z czynszu. Pozwala to oszacować rentowność inwestycji, względnie zapotrzebowanie na subwencję. Tabela na s. 71-72 przedstawia przykładowe modelowanie finansowania projektu budowlano-inwestycyjnego rewitalizacji. W wypadku nierentowności inwestycji i ograniczonych możliwości subwencyjnych takie zestawienie danych jest pomocne przy weryfikacji kalkulacji (np. poprzez oszczędności w zakresie nakładów inwestycyjnych). Zmniejszenie zapotrzebowania na subwencję można osiągnąć drogą podwyższenia czynszu, uruchomienia dodatkowych środków własnych lub redukcji kosztów budowy.

6.9. Gmina jako inicjator projektów inwestycyjno-budowlanych Gminy, poprzez wysuwanie własnych inicjatyw inwestycyjnych, mogą skutecznie inicjować procesy rewitalizacyjne. Inicjatywy te powinny mieć miejsce przede wszystkim na obszarze własności publicznej i obejmować: ➢ remonty obiektów komunalnych i użyteczności publicznej, ➢ odnowę infrastruktury podziemnej i naziemnej, ➢ inwestycje w ramach poprawy jakości przestrzeni publicznej – placów, ulic, placów zabaw, czy też terenów zielonych, ➢ optymalizację rozwiązań komunikacyjnych. Działania takie mogą być rozwijane przez gminy również w odniesieniu do obszarów własności prywatnej, przy czym rewitalizacja tych obszarów musi leżeć w interesie publicznym. Będą to np.: ➢ programy wspierania odnowy obiektów zabytkowych, ➢ programy wspierania odnowy fasad, dachów czy prywatnych terenów zielonych, jak również opłotowań, istotnych dla obrazu miasta, ➢ uzasadnione względami socjalnymi programy wspierania użytkowników mieszkań. Zdarza się, że bank udziela na ten okres moratorium, podwyższając jednak odsetki od kredytu hipotecznego. Czasem żąda za ten okres jedynie spłaty odsetek. 32

Projekty inwestycyjno-budowlane rewitalizacji

74

Inicjatywy gminy, mające na celu aktywizację obszaru prywatnego, realizowane w ramach ekonomicznych zadań rewitalizacji, obejmować mogą również: ➢ akcje pod hasłem „popierania handlu w dzielnicy” (doradztwo specjalistów dla drobnego handlu, pomoc organizacyjno-fachowa przy zakładaniu nowych sklepów czy punktów usługowych), ➢ akcje skierowane na promocję potencjałów mających znaczenie dla turystyki, kultury, czy też ochrony zabytków, ➢ akcje ukierunkowane na obszar infrastruktury socjalnej, np. inicjowanie i promowanie działań skierowanych na kształcenie i doskonalenie zawodowe. Również i tu szczególne znaczenie będą mieć projekty zintegrowane.

6.10. Alternatywne projekty oparte o zasadę samopomocy i aktywność społeczności lokalnej Na terenach realizacji programów rewitalizacji realizowane będą nie tylko duże, ale również drobne projekty inwestycyjno-budowlane. Zróżnicowanie projektów inwestycyjnych przyczynia się do tworzenia zróżnicowanych standardów powierzchni mieszkalnych i użytkowych. Otwiera też możliwości mieszkania i prowadzenia działalności gospodarczej zróżnicowanym grupom społecznym i podmiotom gospodarczym. Sprzyja powstawaniu lokalnych działań inwestycyjnych, realizowanych systemami samopomocowymi, aktywizującymi społeczność lokalną. Wspieranie takich inicjatyw wymaga realistycznej oceny ich możliwości realizacyjnych oraz odpowiedniego wsparcia ze strony gminy i pełnomocnika. W trakcie przygotowywania projektów, a także prywatyzacji lub przekazywania Towarzystwom Odnowy własności komunalnej, należy zabezpieczać lokalizacje dla działalności takich niewielkich, lokalnych inicjatyw inwestycyjnych. Dostrzegając potencjały lokalne i prawdopodobieństwo powodzenia małych inwestycji, gmina może wykupywać określone obiekty, a następnie przekazywać je na korzystnych warunkach aktywnym grupom i inicjatywom lokalnym. Szczególnie popierać należy działania, prowadzące do tworzenia powierzchni jednocześnie mieszkalnej i użytkowej (model: „Mieszkanie i praca pod jednym dachem”). Projekty takie należy inicjować i wspierać, szczególnie intensywnie te z nich, które wychodzą z inicjatywy samych mieszkańców. Będą to najczęściej niewielkie projekty, zmierzające do realizacji lokalnych inicjatyw mieszkaniowych lub rzemieślniczo-usługowych. Popieranie takich inicjatyw daje aktywnym i przedsiębiorczym członkom społeczności szansę na samodzielne przełamanie sytuacji kryzysowych i przeciwdziałanie degradacji. Wzmacnia to identyfikację mieszkańców z terenem ich zamieszkania i mobilizuje dalszą aktywność społeczną. Projekty takie wymagają szczególnej opieki pełnomocnika. Dla ich realizacji warto uruchomić specjalne doradztwo, aby w ten sposób jeszcze efektywniej wspierać inicjatywy inwestycyjne na obszarze programu rewitalizacji. Bardzo przydatne dla procesu rewitalizacji są wspólne działania społeczności lokalnej i miasta w dziedzinie budowania infrastruktury. Tak realizowane projekty odegrały istotną rolę we wzorcowym programie rewitalizacji dzielnic Lublina – Kośminek i Stare Bronowice. Małe, indywidualnie lub grupowo realizowane projekty inwestycyjne mogą obejmować:

Projekty inwestycyjno-budowlane rewitalizacji

75

➢ modernizację bądź rozbudowę pustych lub zdekapitalizowanych mieszkań, ➢ modernizację niewielkich budynków, np. dawnych oficyn itp. w podwórzach, ➢ zagospodarowanie powierzchni nadających się dla małego rzemiosła, często w efekcie tworzących podstawy egzystencji dla małych, lokalnych podmiotów gospodarczych, ➢ remont pomieszczeń dla organizacji projektów kształcenia lub doskonalenia zawodowego – np. w dziedzinach budownictwa i rzemiosła, ➢ remont pomieszczeń dla organizacji małych centrów komunikacji społecznej dla młodzieży czy innych grup społecznych, np. kawiarni dla społeczności lokalnej. W dwóch ostatnich przypadkach mamy do czynienia z przykładami projektów integrujących inwestycje budowlane z celami i zadaniami projektów społeczno-ekonomicznych. Gmina może w znacznym stopniu wspomóc takie inicjatywy, udostępniając pomieszczenia czy budynki, udzielając niewielkiej nawet pomocy finansowej, organizacyjnej, czy też przekazując materiał budowlany. Projekty takie realizować można tylko w warunkach wysokiego stopnia gotowości grup społecznych do solidarnych działań zespołowych i aktywnej partycypacji. Dlatego tak istotne jest budzenie aktywności wśród społeczności lokalnej. Korzystnym punktem wyjścia dla realizacji małych projektów jest wykorzystanie pustostanów. W wielu wypadkach istnieją one w obiektach, które planuje się wyburzać, uznając je za obiekty nie odpowiadające współczesnym, powszechnie obowiązującym standardom. Doświadczenia zachodnie, a także lubelskie – z Kośminka i Starych Bronowic – uczą czegoś innego. Stosowanie do starej zabudowy wymogów urbanistyki osiedli modernistycznych, a także nadmierne ambicje estetyczne, prowadzą często do powstawania wysokich kosztów rozbiórek i strat powierzchni mieszkalnej i użytkowej. Społeczności lokalne często krytykują takie postępowanie jako marnotrawienie środków i ograniczanie możliwości nietypowych działań innowacyjnych i alternatywnych w dziedzinie tworzenia nowych form mieszkania i pracy. Dlatego też pustostany częstokroć nadają się do realizacji tanich, oszczędnych, samopomocowych projektów inwestycyjnych. Pustostany to nie tylko puste, znacznie już zdekapitalizowane mieszkania czy budynki. Należą do nich również nie użytkowane strychy, budynki warsztatów, części piwnic, dawne stajnie i wozownie, małe fabryczki i inne zabudowania, licznie niegdyś wznoszone w starych dzielnicach miast. W ramach badań i analiz, względnie opracowywania programu rewitalizacji, obiekty takie winno się dostrzegać i oceniać z punktu widzenia małych projektów społeczności lokalnej. Istotną rolą pełnomocnika będzie wspieranie bądź inicjowanie takich działań. Projekty takie należy uwzględniać już podczas formułowania programu rewitalizacji, próbując możliwie wcześnie budzić nimi zainteresowanie grup samopomocowych i szukać form wsparcia. Grupy samopomocowe i osoby realizujące małe projekty winny od samego początku wiedzieć, jakie koszty będą musiały ponieść podczas ich realizacji oraz być w stanie realistycznie ocenić swe możliwości finansowe i wkład pracy własnej. Szczególną wagę w ramach przygotowywania i realizacji takich projektów należy przywiązywać do aspektów ekologicznych. Należy wspierać rozwiązania ekologiczne i służące oszczędzaniu energii. Celem tych działań winno być między innymi obniżenie kosztów energii i eksploatacji obiektów. Należy również wspierać stosowanie ekologicznych materiałów i technik budowania oraz re-

Projekty inwestycyjno-budowlane rewitalizacji

76

montów. Do tej kategorii należy również wtórne wykorzystanie materiałów budowlanych (recykling), często nieopłacalne w ramach dużych inwestycji, a możliwe właśnie w małych inicjatywach inwestycyjno-budowlanych. W wypadku wspierania takich projektów środkami publicznymi należy zwracać uwagę, aby nie były one kierowane na realizację rozwiązań luksusowych czy ponadstandardowych.

6.11. Projekty zmierzające do uzyskania zróżnicowanego standardu mieszkań Problemy z finansowaniem dużych projektów inwestycyjno-budowlanych winny skłaniać do redukcji kosztów remontów. W tym celu pełnomocnik wraz z inwestorem mogą przeprowadzić konsultacje z lokatorami, których celem będzie przeanalizowanie realnych możliwości lokatorów w zakresie wysokości czynszu (netto) z jednej, a preferencji w zakresie standardu z drugiej strony. W wyniku takich konsultacji może się okazać, że możliwości i preferencje lokatorów nie są jednakowe. Niektórzy z nich mogą być gotowi do rezygnacji ze znacznego podwyższenia standardu na rzecz niższego czynszu. Może to pomóc w redukcji kosztów budowy i pozwolić uboższym lokatorom pozostać w swym dotychczasowym miejscu zamieszkania.

6.12. Wspólne inwestowanie właścicieli (w tym np. Towarzystw Odnowy) i lokatorów Model ten nie jest nowy, gdyż stosowany jest już od dawna przez prywatnych polskich developerów w ramach tworzenia nowych powierzchni mieszkalnych i użytkowych z przeznaczeniem na sprzedaż. W celu obniżenia cen swych produktów, developerzy decydują się na realizację tych powierzchni jedynie do stanu surowego, pozostawiając ich rozbudowę nabywcom, którzy często mogą zrealizować ten cel o wiele taniej. Identyczny model stosować można w ramach projektów rewitalizacji, co prowadzić będzie do znacznego obniżenia kosztów budowy, a w konsekwencji do obniżenia czynszu (netto), koniecznego do refundacji kredytu i zwrotu zainwestowanych środków własnych. Warunkiem jest zapewnienie ekologicznego i energooszczędnego rozwiązania dla takich elementów budynków jak okna, izolacja termiczna, systemy ogrzewania, systemy wodno-kanalizacyjne.

6.13. Samopomocowe projekty inwestycyjno-budowlane jako impuls dla nowych aktywności Aby samopomocowe działania budowlano-inwestycyjne przynosiły trwałe efekty gospodarcze, konieczna jest współpraca z izbami rzemieślniczymi oraz bankami finansującymi inicjatywy małej przedsiębiorczości, względnie z odpowiednimi organizacjami pomocowymi. W ramach takich działań udaje się niekiedy przekształcić umiejętności i doświadczenia inicjatyw lokalnych w samodzielną działalność gospodarczą. Polegać to może na tworzeniu firm zajmujących się rozbiórkami, pracami porządkowymi lub nawet drobnymi pracami budowlano-rzemieślniczymi. Umiejętności z tym związane oparte będą na wcześniejszej realizacji własnych małych projektów inwestycyjno-budowlanych.

Projekty inwestycyjno-budowlane rewitalizacji

77

Inną możliwością jest rozwijanie działań doradczych na podstawie doświadczeń zdobytych w działalności samopomocowej i inwestycyjnej, np. skierowanych na nowe inicjatywy małych inwestycji, wspierających doradztwo pełnomocnika. Pomoc taką może gmina nawet gratyfikować jako istotny wkład do realizacji programu rewitalizacji oparty na konkretnych doświadczeniach jego bezpośrednich uczestników. Działania takie sprzyjają tworzeniu małych obszarów przedsiębiorczości i pracy. Ich walorem jest znaczna siła motywacyjna dla dalszych działań społeczności lokalnej.

6.14. Projekty: „Własną pracą do własnego domu (mieszkania)” Projekty takie – inicjowane przez gminę i pełnomocnika – kierowane być mogą do lokatorów mieszkań komunalnych. Polegają na zaangażowaniu się lokatorów w remont własnych mieszkań, z perspektywą otrzymania ich na własność. Działania lokatorów mogą być wspierane niewysokimi subwencjami rzeczowymi (np. materiałami budowlanymi). W oparciu o umowę zawartą między gminą a lokatorami, wkład pracy lokatorów w remont mieszkania będzie wkładem na rzecz jego zakupu. Po zakończeniu remontu lokator staje się właścicielem domu (mieszkania), przy czym resztę ustalonej wcześniej ceny spłaca gminie w korzystnych ratach. Takie projekty mają szczególne szanse powodzenia w odniesieniu zarówno do mieszkań, jak i domków na osiedlach robotniczych. Z punktu widzenia gminy, ich efektem będzie usunięcie zjawisk kryzysowych, rozsądna prywatyzacja mienia komunalnego oraz aktywizacja społeczności i wzmacnianie jej identyfikacji z miejscem zamieszkania. Projekty takie mobilizują również przedsiębiorczość i innowacyjność lokalnych społeczności.

Projekty społeczne i ekonomiczne

7.

78

Projekty społeczne i ekonomiczne

Przy planowaniu inicjatyw projektów, mających na celu realizację zadań związanych z pokonywaniem zjawisk kryzysowych w dziedzinie społeczno-ekonomicznej, należy uwzględniać źródła tych zjawisk, stwierdzone w ramach badań i analiz. Działaniem lokalnym nie będzie można usunąć takich zjawisk kryzysowych, których przyczyny leżą w sferze ponadlokalnej - mających charakter strukturalny i regionalny lub makroekonomiczny. W skali lokalnej można jednak dążyć do złagodzenia efektów takich uwarunkowań w odniesieniu do życia społecznego i gospodarczego danej przestrzeni i społeczności lokalnej. W takim wypadku konieczna jest integracja działań i środków ponadlokalnych.

7.1. Społeczno-ekonomiczne projekty programu URBAN Istotny obszar realizacji programu rewitalizacji stanowią projekty ekonomiczne i społeczne oraz ich cele i zadania. Projekt przewiduje, że obejmować mają zarówno problemy ochrony środowiska przyrodniczego, jak kulturowego, poprawę bezpieczeństwa, ale także zagadnienia informacji, partycypacji, aktywizacji i integracji społecznej. W ramach projektów społecznych i ekonomicznych będą również realizowane cele i zadania związane z kwestiami lokatorskimi (mieszkania zastępcze), a równocześnie takie jak aktywizacja gospodarki lokalnej i angażowanie środków pomocowych. W związku z realizacją programu realizowane będą projekty, zmierzające do usuwania zjawisk kryzysowych w sferze społecznej i ekonomicznej i tworzące podstawy dla rozwoju lokalnej społeczności. Cele i zadania realizowane w ramach projektów społecznych oraz w ramach projektów ekonomicznych są często ze sobą związane. Interpretacja powyższych zagadnień w projekcie Ustawy jest całkowicie zbieżna z literą europejskiego programu URBAN II. Wspomniano już wcześniej – w rozdziale dotyczącym przygotowania programu rewitalizacji – że spodziewać się należy kontynuacji tego programu jako URBAN III. Będzie on miał doniosłe znaczenie dla wspierania programów rewitalizacji w Polsce. Program URBAN jest częścią zintegrowanego systemu wspierania rozwoju społeczno-ekonomicznego. Rozwój ten – identycznie jak w polskiej Ustawie – jest obecnie uważany za główny cel i zadanie europejskich programów rewitalizacji miast. Z tego względu warto w ramach realizacji Ustawy o programach rewitalizacji orientować się na ten program również przy formułowaniu celów i zadań projektów rewitalizacji. Są nimi:

Cele wiodące: ➢ tworzenie i zachowanie miejsc pracy, ➢ tworzenie nowych i remonty starych powierzchni mieszkaniowych,

Projekty społeczne i ekonomiczne

79

➢ budowanie nowych struktur rzemiosła i kultury na obszarze programu, ➢ poprawa bezpieczeństwa, ➢ stabilizacja struktury społecznej i poprawa warunków życia mieszkańców.

Główne cele operacyjne, odnoszące się do tworzenia warunków ramowych dla osiągnięcia celów wiodących: ➢ rozwój ekonomii lokalnej i poprawa jej konkurencyjności, ➢ poprawa image’u dzielnicy i jej promocja na obszarze ogólnomiejskim, ➢ wzmocnienie identyfikacji i integracji społecznej, ➢ realizacja równych szans kobiet i mężczyzn, ➢ wzmocnienie społecznych potencjałów innowacyjnych, przedsiębiorczości i aktywności społecznej.

Podrzędne cele operacyjne, mające wspierać realizację głównych celów operacyjnych: ➢ uzupełnienie, względnie stworzenie odpowiedniej infrastruktury społecznej (kultura i wypoczynek), ➢ poprawa sytuacji transportu i środowiska, ➢ poprawa otoczenia domów i estetyki obiektów, ➢ integracja wartości historycznych i tradycji lokalnych. Z powyższego wynika, że również program URBAN realizuje zasadę ścisłej integracji projektów wyprowadzonych ze sfer inwestycyjnych, społecznych i ekonomicznych, widząc w tym optymalny instrument do przezwyciężania sytuacji kryzysowych. Z tej racji warto po raz kolejny polecać, zarówno gminom, jak i pełnomocnikom, integracyjny sposób widzenia programu rewitalizacji i stosowne formuło-wanie treści, celów i zadań projektów. Rola projektów ekonomicznych i społecznych polega przede wszystkim na przygotowaniu jednostek i grup do wejścia do „obszaru pracy”, w doskonaleniu ich wykształcenia, przygotowania zawodowego, a więc ich „kompetencji socjalnych”. Służy to zwiększeniu szans osób i grup na tworzenie samodzielnych miejsc pracy i wejście na rynek zatrudnienia. Projekty mogą służyć zarówno bezpośredniemu kształceniu, jak i mieć charakter ośrodków doradczych. Innym rodzajem projektów będą takie, które zmierzają do podejmowania konkretnych działań, bezpośrednio owocujących powstawaniem nowych miejsc pracy. Jeszcze inne służą tworzeniu płaszczyzn komunikacji i integracji społecznej. Niektóre projekty społeczno-ekonomiczne rewitalizacji będą wymagały znacznych mechanizmów i środków wspierających, inne będą działać bardziej samodzielnie i niezależnie. Dla tych ostatnich działalność doradcza będzie miała charakter ramowy i towarzyszący. Przy realizowaniu projektów społeczno-ekonomicznych, skierowanych na tworzenie zdrowych i dynamicznych podstaw rozwoju społeczności lokalnej, szczególną uwagę zwrócić należy na ich funkcję „skutecznej katapulty do samodzielności”. Istotnym warunkiem powodzenia projektów społeczno-ekonomicznych jest tworzenie dla nich zintegrowanej sieci powiązań instytucjonalnych. Zmierzać tu należy do pozyskania takich instytucji jak kościół, izby rzemieślnicze, doradztwa projektów pomocowych czy instytucje zajmujące się

Projekty społeczne i ekonomiczne

80

szkoleniem lub doskonaleniem zawodowym. Zadbać trzeba o stworzenie dobrze funkcjonującego systemu komunikacji między tymi instytucjami, pełnomocnikiem, społecznością lokalną i odpowiednimi wydziałami urzędów miejskich (np. d.s. młodzieży, szkolnictwa, spraw socjalnych, urzędów pracy, policji, promocji gospodarczej, kultury itp.).

7.2. Samopomocowe działania ekonomiczne oparte o tzw. „nisze ekonomiczne” Jednostki, pragnące rozwinąć działalność jako samodzielne podmioty gospodarcze, często orientują się na tzw. „szeroki rynek”. Wymaga to jednak sporych inwestycji, nakładów organizacyjnych i administracyjnych. Wymaga też utrzymywania stałego i wysokiego poziomu towarów i usług wobec konkurencyjnej podaży, a także odporności na okresowe załamania koniunktury. To wszystko sprawia, że tego typu aktywności są kosztowne. W Polsce większość samodzielnych inicjatyw gospodarczych nie powstaje w oparciu o kredyty bankowe, lecz z trudem zdobytą gotówkę. Niepowodzenie oznacza w takim wypadku powrót do pozycji wyjściowej i często pozbawia szans na ponowienie próby. Dlatego próbę rozpoczęcia samodzielnej działalności gospodarczej warto oprzeć na szukaniu tzw. „nisz ekonomicznych” oraz łatwo „odnawialnym” kapitale własnej pomysłowości i siły własnych mięśni. Ważne jest też tworzenie form grupowego działania samopomocowego. „Nisze ekonomiczne” są to obszary działań gospodarczych, nieatrakcyjnych dla dużych podmiotów gospodarczych, np. sieci handlowych czy wyspecjalizowanych firm usługowych. Przyczyną tego jest z reguły spora pracochłonność, nieprzydatność dla produkcji masowej, zindywidualizowane gusta potencjalnych klientów lub niska opłacalność produkcji. „Nisze” powstają również wtedy, gdy tworzy się nowy obszar popytu, nie dostrzeżony jeszcze przez masowy rynek. Do obszarów „niszowych” należą często działania i produkty odpowiadające na alternatywne style życia, afirmowane jako bardziej etyczne, ekologiczne lub realizowane z innych przyczyn. Poszukiwanie, definiowanie i praktyczne wykorzystanie takich „nisz” posiada niebagatelne znaczenie dla obszarów kryzysowych. Przy realizacji takich działań potrzeba często przysłowiowej „wędki”, a więc pomocy ze strony gminy, czy też pełnomocnika. Pomoc ta jest szczególnie ważna w dziedzinie doradztwa i szkolenia, transferu doświadczeń i wzorców dla osób i grup zamierzających zbudować i prowadzić „niszową” działalność gospodarczą. Potrzebują one często – oprócz porad – odpowiednich pomieszczeń, nieco materiałów, czy też pomocy promocyjnej – np. w prowadzeniu rozmów i negocjacji z bankami czy innymi partnerami. W takich przypadkach gmina lub pełnomocnik stosować będą metodę wsparcia w początkowych fazach projektu, wspomagając przygotowania do wejścia na rynek, jakim z reguły będzie mały rynek gospodarki lokalnej. Wsparcie takich projektów zwykle polegać będzie na udostępnieniu odpowiednich lokali, doradztwie w pierwszych fazach projektu, udzielaniu pomocy przy adaptacji pomieszczeń, względnie doradztwie w zakresie „małego biznesu” oraz w promocji. Promocja może tu być bardzo istotna i warunkować nie tylko start określonej inicjatywy, ale również jej przetrwanie i trwałe wkomponowanie w lokalny krajobraz i lokalne zwyczaje oraz mody. Na Zachodzie, ale coraz częściej również w Polsce, przykładem takich „nisz” mogą być niewielkie warsztaty naprawy rowerów lub wypożyczalnie samochodów, połączone z warsztatem napraw-

Projekty społeczne i ekonomiczne

81

czym. Zasadą ich działalności jest zakup tanich, starszych modeli samochodów, ich naprawa i tworzenie parku taniej wypożyczalni samochodów dla osób zamierzających dokonać podróży w promieniu 100-150 km lub zmuszonych dojeżdżać czasowo do miejsca pracy, nie posiadającego połączenia komunikacją publiczną. Klientami takich wypożyczalni-warsztatów są często studenci, ludzie nie posiadający samochodu lub uboższe rodziny, które dzięki temu mogą wyjeżdżać z dziećmi na weekend. Z czasem warsztaty takie rozszerzają swą działalność i specjalizują się w naprawie starszych roczników samochodów (a także tzw. „oldmobilów”), bazując na tym, iż dla klienta taka usługa nie byłaby opłacalna w drogich warsztatach firmowych. Jeszcze innymi formami działalności gospodarczej, które rozwijano pomyślnie jako projekty w ramach programów rewitalizacji w krajach zachodnioeuropejskich, były warsztaty stolarskie, specjalizujące się w naprawie i handlu używanymi meblami. Zajmowały się one również konserwacją mebli, przedmiotów zabytkowych, najprzeróżniejszych staroci, a nawet dzieł sztuki. Osoby i grupy, podejmujące tę działalność, często organizowały targowiska i imprezy na terenach rewitalizacyjnych, zyskujące z czasem ponaddzielnicową, a nawet ponadlokalną renomę. W ramach projektów powstawały również małe warsztaty, zajmujące się skupem, sprzedażą i naprawą sprzętu elektronicznego – np. recyklingiem komputerów i innych urządzeń elektronicznych – których naprawa byłaby w inny sposób trudna lub nieopłacalna. W ramach projektów można też połączyć kilka celów, np. inicjowanie działalności gospodarczej, realizowanie projektu inwestycyjnego, szkolenie zawodowe i popularyzowanie budownictwa ekologicznego. Z reguły takie projekty wymagają wsparcia specjalnych programów Unii Europejskiej. Istotny jest też dobór odpowiednich partnerów (np. firm, izb rzemieślniczych, szkół zawodowych itp.). Wspomniane projekty opierają się na działaniu grupowym. Grupy często rekrutują się z osób bezrobotnych, a ich celem jest pozyskanie nowych umiejętności zawodowych lub bezpośrednie tworzenie miejsc pracy. Często będą to obszary obejmujące nowe technologie budownictwa ekologicznego (np. ostatnio szczególnie popularna jest technologia budowy z gliny), lub też bardzo tradycyjne rękodzieła. Nauka zawodu połączona tu będzie z realizacją konkretnego projektu. Uczestnicy projektu mogą stać się mieszkańcami lub użytkownikami zrealizowanych powierzchni oraz w oparciu o zdobyte kwalifikacje uruchomić w nich własną działalność gospodarczą. Na tych terenach realizowania programów rewitalizacyjnych, na których gmina i pełnomocnicy dostrzegali w porę konieczność inicjowania i wspierania „małej ekonomii”, często pojawiają się efektywne i innowacyjne inicjatywy gospodarcze. W Polsce klasycznym tego przykładem stały się, znakomicie przygotowane i skutecznie zrealizowane, programy rewitalizacji w dzielnicach Lublina: Stare Bronowice i Kośminek. Udało się tam powiązać działania miasta, koordynatorów procesu rewitalizacji, mieszkańców, instytucji i firm, oraz organizacji i środków pomocowych. Przede wszystkim jednak udało się zaktywizować społeczność lokalną, która nie tylko partycypowała w realizacji wspólnych inwestycji, ale na szeroką skalę podjęła aktywność gospodarczą.

Projekty społeczne i ekonomiczne

82

7.3. Projekty tworzące nowe struktury socjalne na obszarze programu rewitalizacji 7.3.1. Opieka nad dziećmi i młodzieżą – zajęcie dla seniorów Projektem realizującym równocześnie cele integracji i pomocy społecznej może być włączenie seniorów do dziennej opieki nad małymi dziećmi. Miasto może ułatwić uzyskanie dla projektu odpowiednich pomieszczeń, przy których remoncie i organizowaniu odpowiedniego zaplecza (zieleń, place zabaw) pomocni będą rodzice. Gmina wspierać może projekt tanio odsprzedając materiały budowlane i wyposażenie dla zaplecza. Rodzice dzieci i młodzieży pokrywają koszty eksploatacji pomieszczeń i udzielają określonej gratyfikacji seniorom za opiekę w takim alternatywno-społecznym przedszkolu. Podobną inicjatywę, angażującą np. bezrobotnych lub emerytowanych nauczycieli, można stworzyć dla ośrodków pomocy dzieciom przy odrabianiu lekcji bądź dla opieki nad nimi w czasie pozaszkolnym. Również i w tym celu projekt rozpocząć można małą działalnością inwestycyjną w celu uzyskania odpowiednich pomieszczeń. W takich inicjatywach bardzo pomocne mogą okazać się parafie.

7.3.2. Kluby seniorów obsługiwane przez młodzież Na obszarach kryzysowych poważnym problemem społecznym jest wyobcowanie starszych samotnych osób, często dysponujących niewielką rentą, cierpiących z powodu niedostatku i braku kontaktów społecznych. Nie zawsze mogą one realizować swe własne projekty lub uczestniczyć aktywnie w innych. Próbą rozwiązania tego problemu może być aktywizacja bezrobotnej młodzieży w celu organizacji i opie ki nad ludźmi starszymi w klubach seniorów. Organizacja takich klubów przebiegać może podobnie jak w wypadku poprzednio opisanych projektów. Ich znaczenie wykraczać może poza działalność wyłącznie opiekuńczą i służyć kształceniu młodych ludzi w dziedzinie opieki społecznej.

7.4. Programy kształceniowe i doskonalenie zawodowe Brak wykształcenia jest dziś bodaj główną przyczyną marginalizacji społecznej i utraty społecznej kompetencji. Dlatego też szczególną rolę w ramach projektów społeczno-ekonomicznych odgrywać powinno podnoszenie kwalifikacji zawodowych. Programy kształceniowe będą też chętnie wspierane z programów pomocowych Unii Europejskiej. Trudno je jednak zorganizować bez szerokiej integracji z instytucjami szkoleniowymi czy urzędami zatrudnienia. Na samym początku zadbać należy o dostarczenie odpowiedniej informacji. Rolę taką spełniać może biuro pełnomocnika, w którym w określone dni tygodnia zainteresowani otrzymać mogą kompetentne informacje o możliwościach kształcenia i doskonalenia zawodowego. Również i dla tych projektów istotne znaczenie mieć będzie ich integracja z projektami socjalnymi, czy też inwestycyjnymi.

Projekty społeczne i ekonomiczne

83

7.5. Finansowanie projektów społeczno-ekonomicznych Projekty społeczno-ekonomiczne mogą być wspierane przede wszystkim ze źródeł publicznych. Wspieranie takich projektów ze środków publicznych zakłada jednak udział aktywności i energii społecznych. Jednym z ważniejszych zadań projektów społecznych i ekonomicznych jest właśnie aktywizacja społeczności lokalnych na obszarach kryzysowych. Generalnie jest ona podstawą dla realizacji większości projektów i zawartych w nich celów i zadań. Pomocą w realizacji projektów ekonomicznych i społecznych będą odpowiednie programy europejskie. Pamiętać należy, że zarówno polski projekt Ustawy, jak i większość nowych programów europejskich wspierających rewitalizację, umieszcza w ramach problematyki społeczno-gospodarczej takie dziedziny, jak: ➢ ochrona środowiska, ➢ ochrona dóbr kultury, ➢ bezpieczeństwo, ➢ transport, ➢ oszczędność energii, ➢ kształcenie. Zwłaszcza przy realizacji tych celów będzie można liczyć na wsparcie ze środków pomocowych. Kwestie te powinny być ujmowane w programach rewitalizacji.

Partycypacja społeczności lokalnych w procesie rewitalizacji

8.

84

Partycypacja społeczności lokalnych w procesie rewitalizacji

W sferze społecznych celów projektów, projekt Ustawy o programach rewitalizacji wymienia rozwijanie tożsamości oraz aktywizację i integrację społeczną. W tej części projektu Ustawy znajdujemy również postulaty dotyczące działań służących polityce informacyjnej oraz konsultacjom społecznym. Chociaż projekt Ustawy nie stosuje pojęcia partycypacji, wspomniane wyżej postulaty dotyczą klasycznych form partycypacji społecznej w procesie rewitalizacji33. Dotąd wymieniano partycypację w kontekście uczestniczenia społeczności w finansowaniu rewitalizacji. Ten proces uzgadniania programu inwestycji budowlanej i rozkładania obciążeń finansowych wiąże ograniczone grono osób – użytkowników mieszkań w danym budynku, ma też konkretny wymiar ekonomiczny. Jest to oczywiście proces konieczny i w warunkach polskich – dużego udziału budynków wspólnotowych – można łatwo przewidzieć, że będzie trudny w realizacji. Jednak z perspektywy całego programu rewitalizacji, jego celów i zadań, można to określić jako swego rodzaju partycypację „techniczną”, konieczną w wąskich gremiach z bardzo konkretnym celem współdziałania. Proces partycypacji stanowi podstawę i warunek powodzenia dobrze przygotowanego i skutecznie realizowanego programu rewitalizacji. Proces ten rozpoczyna się działaniem instytucji samorządowych skierowanych ku mieszkańcom: informacją dla obywateli o obszarach kryzysowych, o możliwościach i konieczności ich rewitalizacji. To pierwsze posłannictwo winno stanowić jednocześnie zaproszenie do dialogu i do konstruktywnej współpracy społeczności lokalnej z samorządem. Pierwszym wyrazem tej współpracy będzie m.in. gotowość obywateli do udzielenia informacji o własnej sytuacji, wyobrażeniach i preferencjach. Wyrazem takiej gotowości będą też wnioski właścicieli wskazujące na potrzeby rewitalizacyjne. Wnioski te traktować należy poważnie, nie wolno ich bagatelizować bądź z góry odmawiać im racji. Takie podejście podkopałoby od samego początku wiarygodność gminy w odniesieniu do jej zamiarów rewitalizacyjnych i gotowości współpracy ze społecznością lokalną. Dalsze etapy partycypacji obejmować będą dyskusję na temat planów i zamiarów samorządu, treści programu rewitalizacji i jego projektów. Będzie to istotna konfrontacja samorządu i fachowców z opinią publiczną. W ostatniej fazie rewitalizacji partycypacja realizowana będzie na etapie zaangażowania się społeczności lokalnej w realizację programu i projektów rewitalizacji. Będzie to praktyczne działanie na rzecz rozwoju, w oparciu o ścisłą współpracę samorządu, mieszkańców i inwestorów.

Pojęcie partycypacji pochodzi od łacińskiego słowa pars – część. W ten sposób partycypacja oznacza posiadanie w swej części; innymi słowy – uczestnictwo. 33

Partycypacja społeczności lokalnych w procesie rewitalizacji

85

Zasadniczą rolę w tworzeniu zrębów partycypacji i jej realizowaniu na wszystkich etapach procesu rewitalizacji odgrywać będzie pełnomocnik gminy do spraw rewitalizacji. Partycypacja posiada istotne znaczenie jako motor procesu rewitalizacji. Jej głębszy sens ujawnia się w kontekście jej znaczenia dla rozwoju społecznego. Jest ona podstawą dla tworzenia się w procesie partycypacji współczesnych form samoświadomości społecznej, stanowiącej warunek wzrostu samorządności i realizacji samorozwoju społeczności lokalnej. Partycypacja ułatwia też dyskusję publiczną i kontrolę nad wykorzystaniem efektów rewitalizacji, bez czego łatwo może dojść do ponownej deterioracji obszaru.

8.1. Znaczenie partycypacji społecznej w procesie rewitalizacji Planowanie odnowy i rozwoju miasta, oparte na partycypacji społecznej, znalazło szczególny wyraz w dyskusjach, postulatach i postanowieniach konferencji ONZ w Rio de Janeiro w roku 1992, jak i w Istambule w roku 1996 (Habitat II). Temat partycypacji społecznej w procesie kształtowania ludzkiego osadnictwa pojawia się również w agendach licznie organizowanych przez ONZ konferencji dotyczących praw człowieka i praw kobiet. Pojęcie partycypacji uległo tam rozszerzeniu od pierwotnego sensu jako „współuczestnictwo w decyzjach” poprzez „współudział w konkretnych działaniach”, aż do akcentowania jej jako elementu prowadzącego do samorządności. W ten sposób partycypacja stanowi dziś pojęcie opisujące sposób działania opartego na współdecydowaniu, współuczestniczeniu w dzia-łaniach i – ostatecznie – współrządzeniu. Oznacza to, że na drodze partycypacji społeczność przejmuje współodpowiedzialność za kształt swego środowiska i swój rozwój. Partycypacja sprzyja integracyjnemu myśleniu i działaniu. Stanowi tym samym – również na obszarze rewitalizacji – istotną i pozytywną przeciwwagę dla wyspecjalizowanego myślenia i działania ekspertów oraz twórcze wyzwanie dla sektorowo zorganizowanego obszaru administracji publicznej. Powodzenie i skuteczność zasady partycypacji w procesie rewitalizacji zależy oczywiście od stopnia świadomości i aktywizacji społeczeństwa, ale również od postawy administracji i gremiów politycznych. Dlatego polityka i administracja winny szybko i konsekwentnie sygnalizować społeczności lokalnej, że jej partycypacja w procesie rewitalizacji nie jest rytuałem pozorów, lecz żywą treścią dialogu i współpracy oraz podstawowym elementem procesu rewitalizacyjnego – elementem, bez którego nie ma szansy powodzenia. Administracja nie powinna ogranicznać się do przyjmowania do wiadomości postaw i postulatów społecznych, lecz przede wszystkim skutecznie przekazywać je światowi polityki, ten zaś zabezpieczać wynikające z postulatów priorytety i konieczne dla ich realizacji środki. W ten sposób istotną osią partycypacji będzie aktywność, integralność działań i reagowanie na aktywność innych u wszystkich aktorów i podmiotów rewitalizacji. Tak pragnie rozumieć zasadę partycypacji społecznej projekt Ustawy o programach rewitalizacji, wymieniając ją wśród zadań społecznych programu rewitalizacji. Trzeba liczyć się z tym, że społeczność lokalna początkowo wykazywać może pasywność, apatię i brak zainteresowania problemem rewitalizacji. Zdarza się to szczególnie często na obszarach mocno dotkniętych procesami degradacji. Z tego względu, administracja samorządowa winna możliwie wcześnie i bardzo uważnie ocenić stopień zainteresowania społeczności lokalnej procesem rewitali-

Partycypacja społeczności lokalnych w procesie rewitalizacji

86

zacji oraz wyciągnąć z tej oceny odpowiednie wnioski dla swych działań. Częste, dobrze przygotowane i prowadzone zebrania informacyjne i dyskusje z mieszkańcami winny służyć tak informacji, jak motywowaniu społeczeństwa do aktywnego współdecydowania i współuczestnictwa w procesie rewitalizacji. Zarówno administracja, jak i pełnomocnik do spraw rewitalizacji muszą wykorzystać wszelkie stojące do ich dyspozycji środki, aby zaktywizować społeczność lokalną na planowanym obszarze programu. Bez niej nie można liczyć na partycypację w procesie rewitalizacji, a bez partycypacji proces ten skazany jest na niepowodzenie. Brak pobudzenia zainteresowania i motywacji do współdziałania oznacza, że nie występują podstawowe przesłanki dla realizacji programu rewitalizacji. Proces partycypacji musi być zróżnicowany zależnie od stopnia, w jakim poszczególne grupy społeczności lokalnej dotknięte są problematyką obszarów kryzysowych. Zainteresować nim należy całą społeczność lokalną, choć bezpośredni udział mieć będzie społeczność zamieszkująca obszary kryzysowe, względnie obszary programu rewitalizacji.

8.2. Informowanie społeczności lokalnej 8.2.1. Studium uwarunkowań i strategia rozwoju gminy Informowanie społeczności lokalnej o rewitalizacji stanowi podstawowy obowiązek gminy i jest ważnym instrumentem budowania zaufania pomiędzy samorządem a mieszkańcami. Im więcej rzeczowej i wyczerpującej informacji, tym większe zaufanie społeczeństwa dla działań rewitalizacyjnych administracji samorządowej. Proces partycypacji społecznej towarzyszący całemu procesowi rewitalizacji rozpoczyna się od pierwszej informacji samorządu na temat obszaru kryzysowego. Informacja ta winna być zawarta w studium uwarunkowań oraz w strategii rozwoju gminy. Niezależnie od obligatoryjnego wyłożenia tych dokumentów, warto sporządzić oddzielny materiał dla mieszkańców, zawierający informacje o wyznaczonych w studium obszarach kryzysowych oraz zamiarach rewitalizacyjnych zawartych w strategii gminy. Materiał ten winien obejmować również informację o najważniejszych procedurach przyszłej Ustawy o programach rewitalizacji, co da właścicielom nieruchomości możliwość zapoznania się z prawnymi ramami programów rewitalizacji oraz wszczęcia przygotowań do stawiania wniosków zgodnie z postanowieniami uchwały. Należy również informować społeczność o znaczeniu gromadzenia informacji i zasadach prowadzenia badań i analiz jako działań przygotowawczych, niezbędnych dla powodzenia rewitalizacji. W żadnym wypadku nie wolno konfrontować mieszkańców z procesem zbierania danych, wykonywaniem inwentaryzacji itp., bez odpowiedniego przygotowania informacyjnego. Obok informowania, pomocne może być opublikowanie wywiadu z osobą reprezentującą polityczny szczebel administracji. Informacja winna być tak przygotowana, aby mobilizowała społeczność do podjęcia dyskusji na temat zamierzonej rewitalizacji. Przydatne będzie również zaprezentowanie konkretnych przykładów z gmin – liderów skutecznego prowadzenia programów rewitalizacji.

Partycypacja społeczności lokalnych w procesie rewitalizacji

87

8.2.2. Faza przygotowania programu rewitalizacji Kolejny etap informowania nastąpić winien po wykonaniu badań i analiz. Jest on bardzo istotny dla uzyskania akceptacji społecznej dla procesu rewitalizacji. Demonstruje wiarygodność, otwartość i konsekwencję działania administracji samorządowej, a równocześnie przekazuje społeczności systematyczny obraz sytuacji na obszarach kryzysowych. Pozwala wspólnie ocenić potencjały, szanse i deficyty struktury przestrzennej, społecznej i ekonomicznej obszaru kryzysowego. Towarzysząca tej informacji dyskusja pozwala gminie ocenić potencjały partycypacyjne lokalnej społeczności.

8.2.3. Program rewitalizacji i jego realizacja Faza budowania programu rewitalizacji, a zwłaszcza jego realizacja, są etapami wymagającymi szczególnie wysokiej aktywności partycypacyjnej w dziedzinie współdecydowania i współdziałania. Los uchwały zależy często od dobrej informacji i wysokiego stopnia świadomości współuczestnictwa społeczności lokalnej w tym procesie. Okresowi przygotowywania uchwały musi towarzyszyć stałe informowanie, realizowane w formie materiałów drukowanych, informacji prasowych, radiowych i telewizyjnych, zebrań i warsztatów. W toku tych działań informacja winna splatać się z dyskusją. Im bardziej proces rewitalizacji wkraczać będzie w fazę przygotowywania programu, tym bardziej będą się różnicowały interesy społeczności lokalnej. Gmina i pełnomocnik winni ten proces dokładnie obserwować i stosownie do niego różnicować instrumenty i działania informacyjne. Należy starannie identyfikować poszczególne grupy interesów i realizować z nimi zróżnicowane formy współpracy. Od początku realizacji zadań programu prowadzić należy otwartą politykę informacyjną, promując i nagłaśniając sukcesy programu rewitalizacji, ale też dzieląc się ze społeczeństwem troską w wypadku jego niepowodzeń i trudności. Im bardziej zaawansowany będzie proces rewitalizacyjny, tym bardziej aspekt informacyjny rozszerzać się będzie o dyskusję i współdecydowanie. Z kolei na etapie realizacji programu na znaczeniu zyska aktywne współdziałanie wszystkich aktorów rewitalizacji. Partycypacja społeczności lokalnej w procesie rewitalizacji jest działaniem wielowymiarowym i kompleksowym, dzięki czemu posiada wysoki walor tworzenia i wzmacniania identyfikacji, integracji i aktywizacji społeczności lokalnej.

8.2.4. Formy i metody informacji Istnieją dwie podstawowe formy informowania społeczności lokalnej o aktualnych problemach rewitalizacji:

Pośrednie – medialne: ➢ prasa, radio, telewizja, informacje internetowe, specjalnie wydawane w tym celu materiały i broszury informacyjne;

Partycypacja społeczności lokalnych w procesie rewitalizacji

88

Bezpośrednie – interaktywne: ➢ zebrania mieszkańców, spotkania z poszczególnymi grupami interesów, „okrągłe stoły” i warsztaty. Obie formy są równoważne i niezbędne dla realizacji skutecznej partycypacji w procesie rewitalizacyjnym. Materiały przekazywane społeczności lokalnej obejmują z reguły rysunki, plany i schematy, dane statystyczne, zamiary i koncepcje oraz inne informacje wizualne czy akustyczne. Należy przy tym pamiętać, że chociaż materiały informacyjne nie stanowią dokumentów formalnych, to są one odbierane przez społeczność lokalną z dużą dosłownością. Dlatego ich forma i treść winny być przygotowane solidnie i odpowiedzialnie. Należy mieć na uwadze, że odbiorcę materiałów z reguły interesuje jego własność i najbliższy mu obszar, stąd może emocjonalnie reagować na informacje mogące go zaniepokoić lub niemile zaskoczyć. Zwłaszcza w pierwszych materiałach informacyjnych koncentrować się należy na prezentacji i analizie „stanu rzeczy”, unikając przedwczesnego konfrontowania odbiorcy materiału informacyjnego z gotowymi wizjami i planami zmian. Dotyczy to przede wszystkim problemów przestrzennych i budowlanych, mieszkaniowych i funkcjonalnych. Społeczność lokalna winna z pierwszych materiałów informacyjnych wynieść przede wszystkim możliwie wiele informacji o swym obszarze oraz jego obecnych problemach i zjawiskach kryzysowych. Na tym etapie istotne znaczenie mieć będą wszelkie informacje dotyczące historii obszaru i jego walorów historyczno-architektonicznych. Stosować należy sposób prezentacji, nazywany niekiedy „odnajdywaniem i dokumentacją śladów”. Najlepiej celowi takiemu służą znane już w Polsce specjalne publikacje, ukazujące miasta na starych fotografiach czy widokówkach. Warto też – niezależnie od materiału informacyjnego bezpośrednio związanego z problematyką rewitalizacji – inicjować publikowanie materiałów dotyczących przeszłości i minionej świetności obszarów kryzysowych. Ma to szczególne znaczenie w tych polskich miastach, w których ludność osiedliła się po drugiej wojnie światowej bądź do których emigrowała w okresie wzmożonej industrializacji lat 50. Działania takie sprzyjają procesom identyfikacji społecznej, a te stanowią istotny warunek powodzenia procesów aktywizacji i partycypacji społecznej. Odgrywają też istotną rolę dla powodzenia działań konserwatorskich i wysiłków w dziedzinie zachowania tradycyjnego obrazu dzielnicy czy miasta. Materiały dotyczące problemów obszaru kryzysowego powinnny być zrozumiałe dla przeciętnego odbiorcy, dlatego unikać należy zbyt fachowego języka i abstrakcyjnego sposobu prezentacji. W materiałach informacyjnych odpowiednio dużo miejsca winny zajmować problemy społeczno-ekonomiczne. Chodzi o to, aby mieszkańcy od samego początku mieli świadomość, że podstawowym celem rewitalizacji jest poprawa ich sytuacji, a instrumentem temu służącym jest współdziałanie gminy i społeczności lokalnej. Stąd istotne jest dzielenie się ze społecznością lokalną problemami związanymi z zagadnieniami kosztów, odpowiedzialności finansowej i czynszów. Poważnym błędem byłoby prezentowanie gminy jako głównej siły sprawczej i głównego finansisty rewitalizacji. Wywołałoby to w społeczności lokalnej postawę roszczeniową, cechującą się pasywnością, a nie gotowością do aktywnej partycypacji. Dlatego od samego początku podkreślać należy aspekt partycypacyjny procesu rewitalizacji i realizować go jak najwcześniej, konsekwentnie i wiarygodnie.

Partycypacja społeczności lokalnych w procesie rewitalizacji

89

Zebrania mieszkańców służą zarówno wyjaśnianiu zasad i procedur rewitalizacyjnych, jak i przyjmowaniu informacji i uwag od właścicieli, mieszkańców i użytkowników. Zebrania winny odbywać się już po wydaniu pierwszych materiałów informacyjnych typu medialnego. Społeczność lokalna winna dostrzec wspólny mianownik w treści materiałów informacyjnych i treściach głoszonych przez administrację, pełnomocnika i fachowców na zebraniach. Pierwsze zebrania mogą być adresowane zarówno do mieszkańców obszarów kryzysowych, jak i do innych przedstawicieli społeczności lokalnej. Z biegiem czasu zebrania ogólne, jak również te przeznaczone dla mieszkańców obszarów programu, będą ustępować spotkaniom typu warsztatowego. Przeważać będą spotkania w grupach interesów, czy też grupach związanych z konkretnymi projektami. Celem zebrań będzie: ➢ przekazanie możliwie wielu informacji na temat sytuacji kryzysowej obszaru oraz zasad funkcjonowania programów rewitalizacji, ➢ uzyskanie możliwie wielu informacji od społeczności lokalnej, ➢ uświadomienie społeczności lokalnej jej wiodącej roli w procesie rewitalizacji, w celu aktywizacji jej potencjałów innowacyjności i przedsiębiorczości.

8.2.5. Nowe media – partycypacja wirtualna Kiedy mówimy o formach partycypacji wykraczających poza bierny odbiór informacji, o kreatywnym współdziałaniu społeczności w procesie rewitalizacji, warto zwrócić uwagę na możliwość stosowania do tego celu Internetu i poczty elektronicznej. Większość gmin w Polsce posiada już swe portale internetowe i prezentuje tam problemy rozwoju przestrzennego gminy. Miejsce w Internecie powinny znaleźć również zagadnienia związane z rewitalizacją. Zwiększy to możliwość otwarcia gminy na opinie, krytykę, a przede wszystkim idee lokalnych społeczności. Treść korespondencji elektronicznej na temat rewitalizacji winna być ogólnie dostępna. W ten sposób Internet może intensyfikować kreatywny wpływ społeczeństwa na proces formułowania i realizacji programu rewitalizacji. Faza dyskusji nad programem winna być rozumiana jako aktywne społeczne współdecydowanie o sposobach usuwania zjawisk kryzysowych i degradacji przestrzennej, społecznej i ekonomicznej na obszarze programu rewitalizacji. W trakcie tego etapu partycypacji wszyscy uczestnicy procesu rewitalizacji, tzn. właściciele, lokatorzy, użytkownicy, inwestorzy, eksperci, pełnomocnik, członkowie rad rewitalizacyjnych oraz administracja samorządowa, powinni uświadomić i określić swoją rolę w procesie rewitalizacji. Wraz z budowaniem programu rozpoczyna się etap aktywnej partycypacji społeczności lokalnej, etap współdecydowania o kierunku i charakterze rewitalizacji, czyli o procesie rozwoju obszaru programu. Szczególna rola przypada tu ekspertom, którzy dotąd zajmowali się gromadzeniem i analizowaniem danych oraz wyprowadzaniem z nich wniosków i diagnoz dla badanego obszaru kryzysowego. Bez ich udziału dyskusja nad kształtem i formą procesu rewitalizacji byłaby bardzo trudna. Ekspertom przypadnie zadanie wspierania pełnomocnika w jego funkcji koordynującej dyskusję nad planami, koncepcjami, programem i projektami. Od osiągniętego poziomu aktywności społecznej na etapie dyskusji, czyli współdecydowania, zależeć będzie nie tylko treść programu rewitalizacji, ale również stopień motywacji społeczności lokalnej dla dalszej partycypacji w jego realizacji.

Partycypacja społeczności lokalnych w procesie rewitalizacji

90

„Chętnie uczestniczę w realizacji tego, o czym mogłem wcześniej współdecydować!” – mówią często mieszkańcy na zebraniach dotyczących rewitalizacji ich dzielnicy. Sposobów aktywizowania społeczności lokalnej na etapie dyskusji i planowania programu jest wiele. Należy wybierać takie środki motywujące i mobilizujące aktywność, które trafią do możliwie wielu osób i grup, których obszar życia, pracy, mieszkania i własności ma zostać wyprowadzony z sytuacji kryzysowej. Pozyskiwać do dyskusji i współdecydowania należy nie tylko samych przedstawicieli społeczności lokalnej, ale również ich autorytety. Mogą nimi być szkoły (nauczyciele), czy też parafie (księża), znane osobistości związane z miastem czy obszarem.

8.3. Uzgadnianie planu miejscowego i programu rewitalizacji Aspekt planistyczny (sporządzanie planów przestrzennych), choć nie stanowi przedmiotu procesu rewitalizacyjnego, jest z nim ściśle związany w wyniku zależności pomiędzy uchwaleniem programu a uchwaleniem planu miejscowego. W przygotowywaniu planu miejscowego społeczność lokalna będzie uczestniczyła równolegle do procesu przygotowywania programu rewitalizacji. Zadanie koordynacji sporządzania planu miejscowego i formułowania programu rewitalizacji zgodnie z projektem Ustawy przypada pełnomocnikowi do spraw rewitalizacji. Zaleca się realizowanie obu dokumentów w ścisłej współpracy ze społecznością lokalną, w ramach wspólnych posiedzeń czy warsztatów. Przepisy polskie zabezpieczają opiniowanie planów miejscowych przez społeczność lokalną. W wypadku planu miejscowego, realizowanego równolegle z programem rewitalizacji, taka procedura nie będzie wystarczająca, gdyż nie realizuje w pełni wzrastającego zapotrzebowania na demokratyzację i uspołecznienie procesów planistycznych. Powiązanie planu miejscowego z programem rewitalizacji wymaga pogłębionego uczestnictwa (partycypacji) społeczności lokalnej w procesie realizacji planu. Nie oznacza to nic innego, jak wspólną pracę planistów i przedstawicieli społeczności lokalnej. Dlatego też opracowywanie obu tych dokumentów winno być ściśle zintegrowane, a procedury ich sporządzania szczególnie uspołecznione. Proces planistyczny rozumie się obecnie nie tylko jako realizację reguł technicznych stanowiącą wyłącznie domenę specjalistów. Planowanie przestrzenne stanowi dziś odpowiedź na zmieniające się i żywe zapotrzebowanie społeczne w przestrzeni miasta. Zapotrzebowanie to znane i rozumiane jest najlepiej przez tych, których dotyczy – przez społeczność mieszkającą i pracująca na terenach objętych planowaniem, czy też procesem rewitalizacji. Z tego względu partycypacja w procesach planistycznych nie może ograniczać się do rytualnego spełniania minimalnych wymogów prawa (publiczne wykładanie planów). W tym sensie zarówno program rewitalizacji, jak i towarzysząca mu praca nad planem miejscowym, winny być przedmiotem intensywnych negocjacji społeczności, polityków, ekspertów i administracji.

8.4. Uspołecznione warsztaty planistyczno-koncepcyjne (community planning) Nieformalność takich form partycypacji nie oznacza jednak, że nie muszą one podlegać określonym regułom gry. Reguły takie mają znaczenie zwłaszcza dla tzw. „uspołecznionych warsztatów

Partycypacja społeczności lokalnych w procesie rewitalizacji

91

planistycznych” (community planning), niezbyt jeszcze popularnych w Polsce. System tych warsztatów stosować można znakomicie do różnych procedur planistycznych. Nadaje się on również do procedury uzgadniania planu miejscowego z programem rewitalizacji. Reguły warsztatów polegają przede wszystkim na przestrzeganiu określonych etapów postępowania. Etapy te są następujące: ➢ określenie obszaru i celu zamierzonego przedsięwzięcia i prezentacja związanych z nim problemów; ➢ ogłoszenie zamiaru przeprowadzenia uspołecznionego procesu planistycznego i przeprowadzenie akcji aktywizacji mieszkańców w celu wywołania silnej motywacji dla ich udziału w warsztatach; ➢ organizacja warsztatów planistycznych, realizująca podział na grupy problemowe (np. komunikacja, zieleń, problem dzieci, infrastruktura socjalna, użytkowanie terenu itp.); ➢ wynikiem ich pracy winny stać się konkretne wyobrażenia planistyczne lub koncepcyjno-programowe; ➢ konfrontacja wyników prac poszczególnych grup i procedura uzyskiwania konsensusu miedzy społecznością, fachowcami, administracją i właścicielami oraz potencjalnymi inwestorami; ➢ wynikiem tego etapu winna być koncepcja planistyczno-programowa, na którą uzyskany został możliwie szeroki konsensus; ➢ podjęcie przez administrację formalnej procedury planistycznej w oparciu o uzyskany konsensus. Zaletą powyższego postępowania jest nie tylko możliwość kreatywnego współudziału społeczności w procesie tworzenia planu miejscowego zintegrowanego z programem rewitalizacji. Jego zaletą jest również przygotowanie i motywacja społeczności lokalnej do uczestnictwa w procesie realizacji projektów. Dzięki aktywnemu udziałowi uczestnicy warsztatów będą lepiej rozumieli kompleks wzajemnych zależności programu i planu, a także zależności między aspektami planistycznoprawnymi, budowlano-technicznymi, socjalnymi, ekonomicznymi i finansowymi. Bardziej zrozumiałe staną się dla nich relacje między interesem publicznym a prywatnym oraz role, zadania, możliwości i ograniczenia poszczególnych aktorów procesu rewitalizacji. Warsztaty pomogą uniknąć konfliktów, skarg i protestów. Trzeba podkreślić, że proponowane formy partycypacji nie uchylają formalnych procedur sporządzania planu i programu, np. obowiązku ich wyłożenia do wiadomości publicznej. Warunkiem skuteczności powyższych metod partycypacji jest uzyskanie dla ich realizacji reprezentatywnych ilości uczestników. Istotne jest również, aby uczestniczący w tym procesie specjaliści odznaczali się możliwie wysokim stopniem fachowości, innowacyjności oraz otwartości na idee lokalnej społeczności.

8.5. Innowacyjność i przedsiębiorczość jako atrybuty aktywnej postawy partycypacyjnej Faza realizacji programu i projektów wymaga zaistnienia szczególnych mechanizmów budzących i utrwalających aktywność społeczną. Faza ta jest znacznie bardziej konfliktogenna i narażona na spadek motywacji niż faza współdecydowania. Skuteczność działań partycypacyjnych w fazie

Partycypacja społeczności lokalnych w procesie rewitalizacji

92

realizacji projektów zależy zarówno od endogenicznych potencjałów społecznych, jak i od stopnia ich wspierania z zewnątrz. W szczególności zależy od dwóch ważnych atrybutów aktywności społeczności lokalnej – potencjału innowacyjnego i potencjału przedsiębiorczości34. Innowacyjność jest postawą sprzyjającą wywołaniu zmian jakościowych w ramach struktury społeczno-ekonomicznej i przestrzennej obszaru kryzysowego. W sytuacji kryzysowej mamy najczęściej do czynienia z dwiema skrajnymi postawami: tendencją do apatii i rezygnacji oraz determinacją, sprzyjającą innowacyjności i przedsiębiorczości. Mniejszą tendencję do innowacyjności wykazują z reguły jednostki i grupy przyzwyczajone do decyzyjnej funkcji administracji i opiekuńczej roli państwa w kształtowaniu życia społeczno-ekonomicznego. Większy stopień innowacyjności spotykamy u społeczności zmuszonych do samodzielnego rozwiązywania swoich problemów. W tym miejscu warto wskazać na znaczenie determinacji wielu uczestników programu rewitalizacji w Starych Bronowicach i Kośminku. Do uruchomienia potencjałów innowacyjnych społeczność ta została zmuszona po utracie szansy na odgórne rozwiązanie swych problemów mieszkaniowych i bytowych. Uruchomienie potencjałów społecznych okazało się możliwe również dlatego, że społeczność lokalna uznała swój dotychczasowy styl życia za możliwy do zmiany. Kolejnym sprzyjającym elementem była pomoc z zewnątrz. Ta ostatnia jednak nie stanowiła elementu opiekuńczego, ale pomogła uruchomić aktywność i potencjały innowacyjne. Nastąpiła korzystna relacja między gotowością do innowacji a pomocą z zewnątrz. Szczególne znaczenie mieć będą te potencjały innowacyjne, które nie stanowią podanych z zewnątrz gotowych rozwiązań, ale są owocem własnych poszukiwań. W ten sposób autentyczny i skuteczny potencjał innowacyjności to ten, który powstaje jako oryginalny produkt aktywności lokalnej społeczności. Nie bez znaczenia będzie przy tym odniesienie procesów i produktów innowacji do miejscowej tradycji myślenia i działania. Jednocześnie ważne będzie, czy dadzą się one ukierunkować ku wspólnej wizji przyszłości lokalnej społeczności. Socjologowie zwracają uwagę na fakt, że współczesne rozumienie innowacyjności różni się tego, jakie dominowało w okresie industrializacji. Wówczas innowacja wynikała z prymatu postępu nad tradycją, systemu politycznego nad życiem, czynników materialnych nad niematerialnymi. Nie pytano o zasadność innowacji, a jedynie o jej zgodność z paradygmatami postępu, rozumianego jako zerwanie z tradycją. Na związek współczesnego pojęcia innowacji z tradycją wskazuje współczesna zasada zrównoważonego i trwałego rozwoju. Zasada ta sygnalizuje również pierwszorzędne zna-

Problem partycypacji, aktywizacji społeczeństw lokalnych i koniecznych ich atrybutów jest już od dłuższego czasu jednym z ważniejszych tematów analiz i postulatów piśmiennictwa socjologicznego w Polsce. Na ten temat zob. np.: A. Kaleta, Społeczność lokalna jako przedmiot i podmiot samorozwoju, (w): Polityka rozwoju regionalnego i lokalnego w okresie transformacji systemowej, red. S. L. Bagdziński, W. Maik, A. Potoczek, Toruń 1995, s. 132-135. Również: Problematyka aktywizacji społeczności lokalnych (w): Problematyka rozwoju lokalnego w warunkach transformacji systemowej, red. W. Maik, Warszawa 1997, Biuletyn PAN-KPZK, z. 177, s. 143-179. 34

Prace te, jak i podana tam literatura przedmiotu zawierają istotne wskazówki na temat polskich poglądów na problemy partycypacji i aktywizacji społeczności lokalnych, nie różniące się zbytnio od poglądów, reprezentowanych przez specjalistów w innych krajach Europy i USA. Z doświadczeń niemieckich w dziedzinie partycypacji i „community planing” zob. I. Wiese von Ofen, Kultur der Partizipation. Beiträge zu neuen Formen der Bürgerbeteiligung bei räumlicher Planung, Perspektiven Werkstatt Essen. Wie geht es weiter am Berliner Platz, 1999.

Partycypacja społeczności lokalnych w procesie rewitalizacji

93

czenie endogenicznych źródeł innowacji i odniesienia rozwoju do twórczych tradycji społeczności lokalnych. Również w projekcie Ustawy o programach rewitalizacji w jednym zdaniu wymienia się aktywizację, integrację i tożsamość lokalną jako podstawy skutecznej realizacji celów i zadań projektów rewitalizacji. Na etapie realizacji projektów rewitalizacji innowacyjna aktywność społeczności lokalnych zależeć będzie od konkretnych korzyści, które dana społeczność spodziewa się uzyskać. Innowacyjność musi być stale budzona i stymulowana. Dlatego jej rola i znaczenie zależeć będą od zaangażowania się pełnomocnika do spraw rewitalizacji w procesy aktywizowania i budzenia endogennych potencjałów społecznych na obszarach kryzysowych i realizacji programu. Drugim ważnym atrybutem aktywności społecznej jest przedsiębiorczość, która ma podstawowe znaczenie zarówno przy realizowaniu projektów inwestycyjno-budowlanych, jak i społeczno-gospodarczych. Trzeba bowiem zakładać, że realizacja tych projektów następować będzie przy ograniczonych możliwościach finansowych. Będzie to zmuszać wszystkich uczestników-aktorów rewitalizacji do poszukiwania i integrowania różnych źródeł finansowania i sposobów wspierania projektów, jak również do innowacyjności myślenia i działania. Stanie się to ważne szczególnie wtedy, gdy w pierwszej fazie realizacji programów rewitalizacji brakować będzie jeszcze inwestorów, a procesy rozwoju społeczno-gospodarczego będą jeszcze mało dynamiczne. Obszary kryzysowe mogą być jeszcze długi czas określone negatywnymi skutkami procesów transformacji i globalizacji. W takiej sytuacji przedsiębiorczość społeczności lokalnych, w tym jej poszczególnych członków, posiadać będzie szczególne znaczenie dla realizacji procesów rewitalizacyjnych. Dlatego na obszarach programów rewitalizacji tak wielkie znaczenie ma popieranie lokalnej przedsiębiorczości. Od jej sukcesu zależeć będzie sukces wielu projektów rewitalizacji. Na obszarach rewitalizacji szczególnie ważna i wymagająca intensywnego wspierania będzie mała przedsiębiorczość, tzw. small business. Jego wymiar i charakter dostosowany jest do możliwości i specyfiki niewielkich społeczności lokalnych, nie wyposażonych w poważne zasoby kapitałowe. Społeczności te są z reguły gotowe do znacznego wkładu własnej pracy i energii w działania gospodarcze. Przedsiębiorczość będzie konieczna dla realizowania projektów remontów i odnowy budynków, jak i dla realizacji zadań społecznych i gospodarczych. Przedsiębiorczość społeczności lokalnej nie może jednak rozwiązać wszystkich problemów obszarów kryzysowych. Pamiętać należy, że wiele źródeł kryzysu ma swe odniesienia do ponadlokalnych procesów ekonomicznych. Dlatego w ramach realizowania programu rewitalizacji należy zwracać uwagę na wyraźne zakreślenie granic skuteczności przedsiębiorczości i potencjałów innowacyjnych społeczności lokalnej. W przeciwnym razie wystąpić może zjawisko frustracji i załamanie się wiary społeczności lokalnej w jej zdolność realizowania rozwoju społeczno-ekonomicznego. Nie wolno też zapominać o możliwości korzystania w lokalnych procesach rewitalizacji z działań regionu, państwa i Unii Europejskiej. Bez współdziałania i pomocy wszystkich tych obszarów, innowacyjność i przedsiębiorczość społeczności lokalnej nie wystarczą do rozwiązania wszystkich problemów obszarów kryzysowych. Będzie rzeczą nieodzowną realizowanie dostępu lokalnych społeczności do zasobów infrastrukturalnych, społeczno-kulturowych, środków kapitałowych, technologicznego know-how, jak również do środków pomocowych z obszarów zewnętrznych – regionalnych, państwowych i europejskich. Jedynie współdziałanie potencjałów aktywności lokalnej z jej atrybutami innowacyjności i przedsiębiorczości z jednej i pomocy ponadlokalnej z drugiej strony, mogą zagwarantować sukces w realizacji programów rewitalizacyjnych.

Partycypacja społeczności lokalnych w procesie rewitalizacji

94

Ryc. Rewitalizacja jako element samoświadomości i samorządności społeczności lokalnej

8.6. Partycypacyjne zarządzanie procesem rewitalizacji. Współrządzenie i współodpowiedzialność Według koncepcji projektu Ustawy, polityczną odpowiedzialność za realizowany w oparciu o nią proces rewitalizacji ponosi gmina. Faktycznie jednak nie jest ona w stanie ponieść tej odpowiedzialności bez partycypacji społeczności lokalnej. Partycypacja w odniesieniu do procesów rewitalizacji oznacza więc nie tylko gotowość społeczności lokalnej do aktywnego współdziałania w usuwaniu zjawisk kryzysowych i degradacji obszaru jej życia, mieszkania i pracy, lecz również poniesienie współodpowiedzialności i podział ryzyka wypływające z tak rozumianego współdziałania. Jest to cena, którą społecznościom lokalnym przychodzi zapłacić za finalny produkt partycypacji – udział w zarządzaniu procesem rewitalizacji, który jest warunkiem uzyskania przez nie pełni podmiotowości i realizacji procesu rewitalizacji jako samorozwoju. Partycypacja z natury rzeczy wiąże się z decentralizacją i głębokim uspołecznieniem systemu sprawowania władzy. Założenie to uważa się dzisiaj za jeden z najważniejszych przejawów emancypacji i rozwoju podmiotowości współczesnego społeczeństwa obywatelskiego. Przyjmuje się też, że partycypacja jest wyrazem przekonania o tym, że „głównym specjalistą” w zakresie dotyczącym spraw lokalnych, w tym również w sprawach rewitalizacji jest społeczność lokalna, a nie władza czy zewnętrzni eksperci. W ciągu ostatnich 10 lat znaczenie partycypacji społecznej w krajach europejskich znacznie wzrosło. Zmieniło się również rozumienie roli władzy w procesach zarządzania. Jej funkcję pojmuje się obecnie raczej w kategoriach wpływu na aktywizację obywateli i wspierania samorozwoju niż pasywnego egzekwowania prawa. Ponieważ zaś osiąganie celów w procesie zarządzania wiąże się z zawieraniem umów społecznych i trudnymi kompromisami, w wielu krajach podejmuje się stosowne reformy struktur administracji państwowej i lokalnej. Wzrasta znaczenie dele-

Partycypacja społeczności lokalnych w procesie rewitalizacji

95

gowania zadań z obszaru administracji publicznej do sprawniejszych od niej instytucji prywatnych, a także do nieformalnych gremiów społecznych. W kontekście tych zmian widzieć należy również problem partycypacji społecznej w procesie rewitalizacji. Rozwój partycypacji na poszczególnych etapach rewitalizacji winien sprzyjać uruchomieniu samorozwoju i nowych form samorządności. Będzie to wyrazem przejmowania przez społeczność lokalną współodpowiedzialności za rewitalizację i tym samym jej bezpośredniego uczestniczenia w zarzą-dzaniu tym procesem.

8.7. „Forum obszaru rewitalizacji” Oprócz przygotowania partycypacyjnego, proces rewitalizacji wymaga również organizacji i zarządzania. Z doświadczeń krajów zachodnich wynika, że coraz trudniej jest określić horyzont czasowy dla procesów rewitalizacji obszarów kryzysowych. Z tej racji zarządzanie rewitalizacją będzie mogło przyjąć formę permanentną i będzie towarzyszyć długim sekwencjom rozwojowym miast europejskich. Przede wszystkim jednak zarządzanie procesem rewitalizacji winno realizować nowy typ zarządzania, skierowanego na inicjowanie, organizowanie, koordynację, aktywizowanie, wspieranie, moderację i mediację, a nie odgórne zarządzanie. W ten sposób zarządzanie realizować może zasadę partycypacji. Zarządzanie programem, koordynacja i wspieranie projektów rewitalizacji będą udziałem jej aktorów. Partycypacyjne zarządzanie procesem rewitalizacji nie wynika bezpośrednio z proponowanej Ustawy. Projekt Ustawy podkreśla wprawdzie istotność zasady konsultacji społecznych, ale nie określa precyzyjnie sposobów jej realizowania. Otwiera to olbrzymie szanse dla innowacyjnej organizacji zarządzania procesami rewitalizacji. Ta otwartość skłaniać winna gminy i pełnomocników do rozwijania i optymalizacji innowacyjnych form organizacji i zarządzania procesami rewitalizacji. Szereg impulsów i przykładów dla takich rozwiązań dają doświadczenia krajów zachodnioeuropejskich, a także USA. Należy z nich korzystać, dostosowując je do warunków polskich. Pełnomocnik winien zmierzać do tego, aby działanie jego sprzyjało partycypacyjnemu zarządzaniu procesami rewitalizacji. Dla skutecznej realizacji tego celu winien on stworzyć nieformalną strukturę zarządzania i koordynacji programu, obejmującą wszystkich istotnych aktorów procesu rewitalizacji, która będzie w praktyce realizować procesy partycypacyjnego przygotowania, wdrażania i zarządzania rewitalizacją. Struktura ta winna być niesformalizowana i otwarta dla administracji, ekspertów, przedstawicieli społeczności lokalnej, jak i reprezentantów gospodarki prywatnej, polityków i lobbystów. Gminy w swym własnym interesie powinny korzystać z otwartości proponowanej Ustawy o programach rewitalizacji i wspierać pełnomocników w budowaniu nieformalnych struktur zarządzających procesami rewitalizacji. Nie należy obawiać się utraty kompetencji, czy też powstawania konkurujących z administracją aktywności społecznych. Jeszcze raz warto podkreślić, że współczesne „rządzenie” oznacza przede wszystkim budzenie aktywności możliwie wielu podmiotów społecznych w celu wspierania samorozwoju społeczności.

Partycypacja społeczności lokalnych w procesie rewitalizacji

96

Realizując maksymalne otwarcie struktur zarządzających procesami rewitalizacji, nie należy bać się udziału w niej sektora gospodarki35. Coraz istotniejsze będzie również integrowanie „lobbystów” – osób mających kontakty i powiązania z obszarami polityki i gospodarki. Gremia takie winny rozwinąć się możliwie wcześnie z tych struktur, które działać będą już na etapach przygotowywania programu rewitalizacji (programowe grupy robocze). Na etapie realizacji programu i jego partycypacyjnego zarządzania grupa taka przekształcić się może w „Forum obszaru rewitalizacji”. Jako gremium nieformalne, Forum nie jest identyczne z przewidzianą w projekcie Ustawy radą do spraw rewitalizacji, zależną od zarządu gminy, który ją tworzy i odwołuje. Stąd nie może ona przyjąć takich funkcji, jakie sprawować ma Forum. Rada jest organem formalnym, Forum natomiast nieformalnym, stanowiącym wyraz aspiracji lokalnej społeczności do samorządnego zarządzania procesem rewitalizacji. Forum służyć ma tworzeniu i wyrażaniu opinii, konfrontacji poglądów, mediacji konfliktów i ogólnej koordynacji działań na obszarze programu. Jest swego rodzaju alternatywnym parlamentem dzielnicowym bez kompetencji decyzyjnej. Rada do spraw rewitalizacji winna traktować Forum jako ważną instytucję społeczną, której opinia winna być brana pod uwagę. Rada winna spełniać funkcję „pasa transmisyjnego”, kierującego opinie, poglądy i nastroje społeczne do organów administracyjno-politycznych.

8.8. Forum obszaru rewitalizacji i jego aktorzy „Forum obszaru rewitalizacji” może zgromadzić następujących aktorów programu rewitalizacji: ➢ przedstawicieli administracji (urzędów gminnych zajmujących się problemami istotnymi dla programu rewitalizacji), ➢ ekspertów, którzy stale lub okresowo współpracują z pełnomocnikiem bądź gminą w ramach przygotowywania i realizacji programu rewitalizacji, ➢ przedstawicieli społeczności lokalnej, ➢ lobbystów, polityków, ➢ przedstawicieli gospodarki prywatnej, ➢ osób uczestniczących w działaniach koordynacyjno-moderacyjno-mediacyjnych. Zadaniem Forum będzie wykreowanie na obszarze programu rewitalizacji praktyki sprzyjającej samoorganizacji, partycypacji i samorządności społeczności lokalnej.

Niektórzy przedstawiciele sektora publicznego, a także reprezentanci społeczności lokalnych, przypisują gospodarce prywatnej a priori zamiary wyłącznie egoistyczne, godzące w podstawowe interesy społeczne. Problem polega raczej na tym, że w najbliższej przyszłości, a praktycznie już teraz, gospodarka będzie istotnym aktorem procesów rewitalizacji, nie tylko jako realizator wielkich projektów, ale jako sponsor i partner małych aktywności społeczno-ekonomicznych. Lęki przed „kapitałem” można usuwać wyjaśniając i możliwie jasno określając rolę przedstawicieli gospodarki prywatnej czy lobbystów w procesie rewitalizacji. Wiele problemów na obszarach kryzysowych daje się usunąć tylko we współpracy ze stabilnymi finansowo inwestorami prywatnymi. 35

Partycypacja społeczności lokalnych w procesie rewitalizacji

97

Ryc. Forum obszaru rewitalizacji i jego elementy

8.8.1. Administracja Administracja jest odpowiedzialna za przygotowanie i realizację programu rewitalizacji zgodnie z obowiązującym prawem. Jest również odpowiedzialna za przebieg rewitalizacji przed organem politycznym gminy, jakim jest rada gminy. Poprzez swe wydziały fachowe (budowlane, gospodarcze, socjalne, mieszkaniowe itp.) gmina reprezentuje również wyspecjalizowany aspekt rewitalizacji.

8.8.2. Eksperci Ekspertami są planiści, socjologowie i przedstawiciele innych specjalności. Mogą oni być angażowani w celu przeprowadzania badań i analiz obszaru kryzysowego, sporządzania programu rewitalizacji i planu miejscowego dla obszaru rewitalizacji. W fazie realizacji programu ekspertów włącza się w charakterze stałych lub czasowych doradców, np. w celu wykonania dodatkowych opracowań czy studiów bądź do wsparcia fachowego realizacji konkretnych projektów. Ekspertów może powołać pełnomocnik, ale winien to czynić w uzgodnieniu z zarządem gminy.

8.8.3. Lobbyści, politycy i przedstawiciele gospodarki Pod pojęciem lobbystów rozumieć należy organizacje, czy też pojedyncze osoby, które posiadają kontakty w instytucjach politycznych, gospodarczych lub organizacjach typu pozarządowego, mogące odgrywać istotną rolę w realizacji programu rewitalizacji. Wzrastająca konkurencja miast w pozyskiwaniu inwestorów czy środków wspierających przynosi potrzebę wsparcia lobbystów dla skutecznej realizacji interesów gospodarczych i społecznych gmin. Szczególną rolę odgrywać będą pod tym względem reprezentanci gmin w parlamentach re-

Partycypacja społeczności lokalnych w procesie rewitalizacji

98

gionalnych, w Sejmie, a w niedalekiej przyszłości również w instytucjach Unii Europejskiej. Ich zadaniem będzie wspieranie lokalnych interesów rewitalizacji na poziomie regionalnym, centralnym i europejskim oraz u potencjalnych sponsorów. Istotnymi lobbystami będą również instytucje i osoby, posiadające kontakty z obszarami prywatnej gospodarki i inwestorami. Z racji wzrastającego znaczenia lobbingu w dziedzinie realizacji programów rewitalizacji, nie sposób ograniczać kontaktów z lobbingiem tylko do obszaru administracji i polityki. Poszukiwać go i pozyskiwać dla lokalnych interesów rewitalizacji winny również takie platformy jak „Fora obszarów rewitalizacji”. Dla inwestorów coraz istotniejszy jest kontakt ze społecznością lokalną. W związku ze wzrostem znaczenia opinii publicznej i wpływem wielu nieformalnych inicjatyw obywatelskich na politykę i gospodarkę inwestorów nie zadowala dziś tylko kontakt z zawodowymi politykami. Podmioty gospodarcze i inwestorzy przywiązują coraz większą wagę do nastawienia i oceny społeczności lokalnych. Ma to miejsce szczególnie wtedy, kiedy społeczność demonstruje aktywność i zdolność społecznej samoorganizacji.

8.8.4. Koordynacja – moderacja – mediacja Koordynacja Koordynacja działań Forum jest zadaniem trudnym i posiadającym jednocześnie kluczowe znaczenie dla sprawnego i skutecznego funkcjonowania Forum. Funkcje koordynacyjne realizowane są na obszarze działania Forum na dwóch zasadniczych poziomach: ➢ w odniesieniu do realizacji programu i projektów, ➢ w odniesieniu do działań realizujących samorządność i samorozwój społeczności lokalnej. W pierwszym wypadku jest to działalność ściśle związana z funkcjami i odpowiedzialnością pełnomocnika, który koordynuje działania w zakresie realizacji celów i zadań programu i projektów rewitalizacji. Koordynuje też proces rewitalizacji między administracją a społecznością lokalną, między poszczególnymi projektami, developerami a kierownikami projektów. W razie potrzeby zasięga rady ekspertów i koordynuje ich współpracę z projektami. Do jego zadań należy również koordynacja inwestycji gminnych, realizowanych na terenie obszaru programu i stanowiących istotny wkład gminy w proces rewitalizacji. Należy dążyć do tego, aby każdy z projektów rewitalizacji posiadał koordynatora – swego rodzaju kierownika, osobę dobrze zorientowaną w bieżących kwestiach projektu rewitalizacji i na stałe współpracującą z pełnomocnikiem. Istotnym elementem współpracy między pełnomocnikiem a koordynatorami projektów winien być stały monitoring i ewaluacja projektów.

Moderacja i mediacja Moderacja i mediacja konieczne są wtedy, gdy dyskusje lub uzgodnienia między społecznością lokalną, fachowcami, administracją, a nierzadko również gospodarką w ramach działalności Forum wymagają szczególnego stopnia fachowości. Typową sytuacją wymagającą powołania moderatora zewnętrznego będą np. warsztaty. Moderatorem będzie z reguły specjalista w dziedzinie planowania i rewitalizacji, zarazem biegły w problematyce negocjacji i rozwiązywania konfliktów. W sytuacjach konfliktowych pełnomocnik nie powinien podejmować się roli mediatora w ramach Forum.

Partycypacja społeczności lokalnych w procesie rewitalizacji

99

Działa on na zlecenie administracji samorządowej i uczestniczy bezpośrednio w realizacji programu, dlatego też może być traktowany jako strona związana z sytuacją konfliktową. Idealny mediator to osoba całkowicie neutralna, o wysokim prestiżu społecznym. W krajach zachodnioeuropejskich istnieją biura, dysponujące zarówno fachowcami – planistami, koordynującymi prace w ramach grup warsztatowych, jak i specjalistami w dziedzinie moderacji i mediacji.

8.8.5. Społeczność lokalna Jednym z warunków skutecznej partycypacji ze strony społeczności jest jej zdolność do samoorganizacji. Nie chodzi przy tym tylko o umiejętność organizowania się w celu realizacji projektów, lecz o zdolność społeczności lokalnej do świadomego i konsekwentnego reprezentowania siebie samej jako podmiotu społecznego. Realizacja tak rozumianej partycypacji następuje właśnie w ramach działania Forum. Takie formy samoorganizacji i partycypacji społecznej są postulowane i zalecane przez organizacje europejskie i międzynarodowe, zaangażowane w inicjowanie nowych form rozwoju społeczno-gospodarczego społeczeństw lokalnych. Z doświadczeń w tym zakresie wynika, że obszary kryzysowe, konfrontowane z szansą poprawy swej sytuacji, wykazują zaskakująco duże potencjały samoorganizacji i zdolności do realizacji własnej, niezależnej podmiotowości. Do tych działań i tworzonych w ich ramach gremiów, administracja i formalne gremia polityczne w początkowych stadiach odnoszą się nieufnie. Wkrótce jednak okazuje się, że większości problemów obszarów kryzysowych nie da się rozwiązać bez form i struktur aktywnej partycypacji społeczności lokalnych. Dlatego też samorządy lokalne i lokalne gremia polityczne krajów zachodnioeuropejskich od dawna już uważają samoorganizację społeczeństw lokalnych za atut w walce o usunięcie zjawisk kryzysowych i zahamowanie procesów degradacji, a nie za konkurenta, czy też przeciwnika politycznego.

Sens i znaczenie partycypacyjnego i samorządnego modelu rewitalizacji

9.

100

Sens i znaczenie partycypacyjnego i samorządnego modelu rewitalizacji

Współczesne procesy rewitalizacji postrzegać należy w perspektywie dziesięcioleci. Dotyczy to nie tylko sytuacji w Polsce. Specjaliści zachodnioeuropejscy i amerykańscy coraz częściej mówią o rewitalizacji miast jako działalności ustawicznej 36, rozwiązującej na bieżąco pojawiające się problemy. Kryzys i degradacja obszarów miejskich XXI wieku stają się zjawiskiem wymagającym stałej interwencji, bezustannych działań prewencyjnych i rewitalizacyjnych. Działania te przestają mieć charakter doraźny, stając się istotną częścią aktywności urbanistycznej naszych czasów. Już w tej chwili, w wielu krajach europejskich planowanie przestrzenne tylko w niewielkim stopniu obejmuje planowanie rozwoju miast. O wiele ważniejszym wyzwaniem staje się szukanie rozwiązania takich problemów, jak spadek ilości mieszkańców, tworzenie się nowych obszarów ubóstwa, bezrobocie oraz towarzysząca tym problemom społeczno-ekonomiczna degradacja wielu dzielnic miejskich. Sytuację miast określają coraz bardziej procesy trudno przewidywalne i niełatwe do opanowania samymi tylko środkami administracyjnymi i programami inwestycyjnymi. Siła zarządzająca sektorów publicznych, administracji i polityki, ich możliwości finansowe oraz wpływ na procesy gospodarcze okazują się być coraz bardziej ograniczone. Dlatego pomimo wielkiego zaangażowania instytucji europejskich, międzynarodowych, a także działań i programów narodowych, nie będzie można rozwiązać problemu degradacji miast bez współudziału i współodpowiedzialności sił społecznych, zdolnych do aktywnych działań partycypacyjnych. Te z kolei wymagają odpowiedniego poziomu samoświadomości i zdolności samoorganizacji. Z tego względu, zawarta w niniejszym podręczniku propozycja partycypacyjnego modelu rewitalizacji nie wynika z doktryn ideologicznych, ale z przesłanek pragmatycznych. Projektowana Ustawa o programach rewitalizacji otwiera szerokie możliwości realizacji takiego właśnie modelu, otwierając tym samym obiecującą perspektywę dla polskiej rewitalizacji.

Die Soziale Stadt. Eine erste Bilanz des Bund-Länder-Programms „Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf – die soziale Stadt“, hrsg. Vom Deutschen Institut für Urbanistik, 2002. 36

Sens i znaczenie partycypacyjnego i samorządnego modelu rewitalizacji

CZĘŚĆ B DOŚWIADCZENIA I PERSPEKTYWY REWITALIZACJI NA ZACHODZIE

101

Rozwój programów rewitalizacji w Niemczech

102

10. Rozwój programów rewitalizacji w Niemczech

10.1. Przyczyny powojennej degradacji dzielnic miejskich Po drugiej wojnie światowej nasiliły się procesy degradacji starych zasobów zabudowy w miastach europejskich, spowodowane utratą ich pierwotnych wartości i funkcji przestrzenno-ekonomicznych. Prowadziło to z reguły do zahamowania procesu ich amortyzacji i rozwoju. Nieopłacalne stały się bieżące naprawy i nowe inwestycje. Konsekwencją tych zjawisk była postępująca dekapitalizacja substancji i degradacja całych dzielnic miejskich. Zjawiska takie obserwować można było również wcześniej, zwłaszcza w momentach przełomowych, np. w epoce industrialnej – zarówno w jej początkach, jak i obecnie w momencie jej zmierzchu37. Procesom tym towarzyszyły i towarzyszą liczne niekorzystne zjawiska społeczne, polegające na opuszczaniu starych obszarów miast przez ich dotychczasowych mieszkańców. Po drugiej wojnie światowej charakterystyczny był proces przenoszenia się ludności ze starych obszarów miast do nowych osiedli jedno- i wielorodzinnych domów, lokalizowanych z reguły na peryferiach miast. Stare, zdegradowane obszary miast zasiedlały jednocześnie inne, z reguły ekonomicznie słabsze grupy społeczne. W Europie Zachodniej, w tym również w Niemczech, szczególny udział dla przebiegu tego procesu miały liczne grupy obcokrajowców przybyłych z państw o niższym standardzie ekonomicznym. Szukali oni w dynamicznie rozwijających się krajach Europy korzystnych możliwości zatrudnienia, pracy i lepszych warunków opieki socjalnej. O ile w początkowym okresie industrializacji degradacja i zjawiska kryzysowe obejmowały z reguły dzielnice staromiejskie, tak po drugiej wojnie światowej objęły one dzielnice z końca XIX i początku XX wieku. Procesy degradacji starych obszarów zurbanizowanych w Europie Zachodniej osiągnęły w końcu lat 60. w Europie wymiar katastrofy urbanistycznej, stając się problemem politycznym. Procesy te nie dotyczyły wszystkich starych dzielnic miast europejskich. Wiele z nich, zwłaszcza tych o długiej tradycji tzw. „dobrych dzielnic” oraz centralnie położonych i nie zniszczonych wojną dzielnic śródmiejskich, zachowało swą atrakcyjność. Dzięki temu były one przedmiotem intensywnych inwestycji. W Niemczech niemal wszystkie ośrodki metropolitalne, a także znaczna część średniej wielkości miast utraciły w wyniku wojny swe tradycyjnie zabudowane cen-

Pod koniec XVIII w. stan miast w obrębie średniowiecznych murów miejskich – zarówno w Zachodniej Europie, jak i w Polsce – był katastrofalny. W wieku XVII i XVIII w krajach bogatszych rozwijały się nowe obszary miejskie, do których przenosiła się ludność bogatsza. Niezależnie od tego spontanicznie powstawały nowe obszary gromadzące ubogie warstwy ludności, zaś w ciągu XIX w. głównie imigrantów, ściągających w poszukiwaniu pracy. W Polsce pierwszymi próbami poprawy (rewitalizacji) stanu miast były „Komisje dobrego porządku”, co dowodzi, że już u schyłku XVIII stulecia istniała w Polsce świadomość konieczności interwencji publicznej w celu osiągnięcia poprawy stanu obszarów miejskich. 37

Rozwój programów rewitalizacji w Niemczech

103

tra i wiele sąsiadujących z nimi dzielnic. W ten sposób obszary centralne stały się po wojnie miejscem intensywnych inwestycji w nową zabudowę, podczas gdy spora część nie zniszczonych obszarów starego budownictwa ulegała postępującej degradacji. Na tych właśnie terenach w ostatniej dekadzie XX wieku miały miejsce w Niemczech intensywne procesy rewitalizacyjne.

10.2. Obszary kryzysowe, ich odnowa i rewitalizacja Reakcją na degradację starych dzielnic stały się programy rewitalizacyjne, przygotowywane i realizowane od końca lat 60. w licznych krajach zachodnioeuropejskich38. Niezależnie od obiektywnej konieczności poprawy sytuacji przestrzennej, budowlano-technicznej i mieszkaniowej, istotnym impulsem dla rozpoczęcia procesów rewitalizacyjnych w krajach zachodnioeuropejskich były przyczyny ekonomiczne. Np. w Niemczech od końca lat 60. wzrastały koszty inwestycji budowlanych, realizowanych na nowych obszarach, co spowodowane było przede wszystkim wzrostem cen energii i realizacją postulatów ochrony środowiska. Dlatego też zainteresowanie inwestorów kierowało się coraz częściej na obszary zdegradowane. Obszary te w przeważającej części były usytuowane stosunkowo centralnie, uzbrojone i skomunikowane. Interesowali się nimi zarówno inwestorzy komercyjni, jak i spółki realizujące tanie budownictwo mieszkaniowe w ramach programów wspieranych środkami publicznymi. Rozpoczęte na tych terenach inwestycje początkowo realizowane były metodą ingerowania w substancję przestrzenną i architektoniczną oraz strukturę społeczną. W sytuacji gospodarki wolno-

Na temat programów rewitalizacyjnych na Zachodzie zob.: T. Sumień, J. Furman-Michałowska, K. Ufnalewska, W. Wąs, Odnowa miast europejskich, Instytut Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej, Warszawa 1989. H. Zaniewska, J. Bogusz, Zasady finansowania modernizacji zasobów mieszkaniowych w świetle doświadczeń krajowych i zagranicznych, Instytut Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej, Warszawa 1992. K. Skalski, Problemy rewitalizacji (w:) Gospodarka przestrzenna gmin. Poradnik t. III, Fundusz Współpracy – 38

• • • •

• • •

Brytyjski Fundusz Know-How, Kraków 1998. Red. Z. Ziobrowski, D. Ptaszycka-Jackowska, A. Rębowska, A. Geissler, Rewitalizacja, rehabilitacja, restrukturyzacja, odnowa miast, Instytut Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej Oddział w Krakowie, Kraków 2000. Odnowa miast. Doświadczenia brytyjskie i francuskie oraz wybrane materiały Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miasta, Instytut Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej Oddział w Krakowie, Kraków 2000. M. Tertelis, Restrukturyzacja zarządzania nieruchomościami komunalnymi, Wyd. Municipium, Warszawa 2000, s. 143-149. Die Soziale Stadt. Eine erste Bilanz des Bund-Länder-Programms „Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf – die soziale Stadt”, Deutsches Institut für Urbanistik, 2002.

W Polsce tak znacznych programów nie było, chociaż w porównaniu z innymi krajami tzw. Bloku Wschodniego – np. z byłą NRD – obszary starego budownictwa nigdy nie były tu wyludnione. Dokonywano w nich bieżących napraw, a także sporadycznie przeprowadzano generalne remonty. Sami lokatorzy, zwłaszcza w okresie względnego rozgęszczenia zatłoczonych początkowo starych mieszkań, z własnej inicjatywy i na własny koszt dokonywali remontów w obrębie swych mieszkań. Działania te – fragmentaryczne i mało systematyczne – choć nie były w stanie zapobiec postępującemu procesowi dekapitalizacji starej substancji, przyczyniały się do jego spowolnienia.

Rozwój programów rewitalizacji w Niemczech

104

rynkowej prywatne działania inwestycyjne posiadają z natury rzeczy charakter komercyjny. Ich skutkiem jest powstawanie powierzchni mieszkalnej czy użytkowej o możliwie wysokiej wartości, co powoduje wypieranie dotychczasowych mieszkańców z odnawianych terenów. Procesom tym towarzyszą zjawiska spekulacyjne, skutkując znacznym wzrostem cen gruntów. Prowadzone w ten sposób inwestycje powodowały opór i konflikty społeczne oraz liczne akcje protestacyjne, co dyskredytowało ideę odnowy i rewitalizacji miast39. Działania rewitalizacyjne prowadzone w oparciu o standardowe instrumenty planistyczno-prawne i czyste mechanizmy wolnorynkowe prowadziły też do całkowitego wyburzania starej zabudowy, której adaptacja była dla inwestorów zbyt droga i technicznie uciążliwa. Również przepisy prawa budowlanego ukierunkowane były na standardy nowego budownictwa. Dlatego powodowało to konflikty z inicjatywami obywatelskimi, zmierzającymi do zachowania i ochrony historycznych struktur miejskich oraz tradycyjnego obrazu miast, jak też ze służbą konserwatorską40. Pozytywną stroną takich form odnowy miast była wysoka sprawność organizacyjna i znaczne tempo realizacji inwestycji. Powstająca w ten sposób zabudowa uzyskiwała również wysoką wartość rynkową. Szeroka krytyka skierowana przeciwko negatywnym skutkom społecznym działań inwestorów – spekulantów spowodowała konieczność nowego określenia zasad polityki rewitalizacyjnej. W Niemczech zaowocowało to uchwaleniem w roku 1971 ustawy rewitalizacyjnej (Städtebaufördegrungsgesetz – StBauFG)41. Ustawa ta regulowała zasady postępowania w ramach programów rewi-

Odpowiedzią na wyburzenia obiektów, a nawet całych kwartałów w znacznie zdekapitalizowanych dzielnicach dużych miast zachodnioeuropejskich było nielegalne zajmowanie domów przeznaczonych do rozbiórki przez zorganizowane grupy oporu (niem. Hausbesetzer). Działania te stały się jedną z przyczyn zmian koncepcji odnowy miast. Polityczny wpływ i skuteczność takich działań związane były z ogólną atmosferą politycznych napięć końca lat 60. i 70. na Zachodzie Europy. 40 Od końca lat 60. ochrona zabytków konsekwentnie rozszerzała obszar swych zainteresowań na obszary architektury i budownictwa XIX i XX w. oraz na dotąd pomijane obiekty, takie jak kamienice mieszczańskie, budynki gospodarcze, obiekty przemysłowe i osiedla robotnicze. Z drugiej strony zaczęto doceniać walory zespołów urbanistycznych i dostrzegać w nich – obok pojedynczych obiektów – nową, zasługującą na ochronę, jakość konserwatorską. Pojawiło się w tym czasie kontrowersyjne pojęcie urbanistycznej ochrony zabytków, nieobecne np. w (zachodnio-) niemieckich ustawach o ochronie zabytków, ale stanowiące niebawem postulat realizowany w kontekście nowych programów odnowy miast. Wiodącą rolę w przemianie poglądów na zakres ochrony konserwatorskiej i ratowanie starych ośrodków miejskich na Zachodzie miały w latach 60. publikacje historyków sztuki i publicystów, a następnie działalność licznych inicjatyw obywatelskich. 41 Czyli ustawa o wspieraniu budowy miast, która w latach 80., po kilku nowelizacjach, stała się częścią prawa budowlanego, a dokładniej prawa o planowaniu urbanistycznym (Baugesetzbuch-BauGB). Jest to prawo federalne, na którego podstawie gminy niemieckie (a od 1990 roku również nowe kraje związkowe na terenie b. NRD) przygotowują i realizują programy rewitalizacji miast. Stosowanie postanowień tej ustawy warunkuje otrzymanie ze strony Federacji i krajów związkowych odpowiednich subwencji, uzupełnianych następnie środkami gminnymi. Subwencje te stanowią specjalne środki wspierające programy rewitalizacyjne i muszą być administrowane w ramach budżetów gminnych jako majątek powierniczy. Dlatego najczęściej administrują nimi pełnomocnicy miast do spraw rewitalizacji. Wymaga to z kolei uzyskania przez te instytucje (z reguły prywatne, związane z gminami odpowiednimi umowami) statusu powierników środków publicznych. 39

Rozwój programów rewitalizacji w Niemczech

105

talizacyjnych. Równocześnie dla realizacji tych programów uruchomione zostały systemy wsparcia finansowego. Korzystanie z nich było uwarunkowane realizacją socjalnie zorientowanej polityki rewitalizacyjnej. Polityka ta gwarantowała zabezpieczenie ludności przed wypieraniem jej z zajmowanych dotąd obszarów. Dawała też osłonę socjalną i prawną lokatorom oraz realizowała zasadę współuczestnictwa mieszkańców w procesach przygotowywania oraz wdrażania programów rewitalizacyjnych. Szczególne znaczenie uzyskali inwestorzy realizujący na obszarach rewitalizacji subwencjonowane „mieszkalnictwo społeczne” (sozialer Wohnungsbau)42 o umiarkowanym czynszu. Najczęściej były to bardzo liczne w Niemczech spółki miejskie i spółdzielnie mieszkaniowe, które zajmowały się realizacją mieszkalnictwa na nowych osiedlach. Dla niemieckiego państwa ich działalność była zabezpieczeniem realizacji społecznej polityki mieszkaniowej. W początkowym okresie instytucje te realizowały rewitalizację terenów zdegradowanych metodą radykalnych wyburzeń. Prowadziło to do przekształcania starych obszarów XIX-wiecznego budownictwa w nowe struktury przestrzenne, odpowiadające urbanistyce i funkcji modernistycznych osiedli mieszkaniowych. Wymagało to bardzo wysokiego angażowania środków publicznych w celu wykupu terenów oraz subwencjonowania kosztów budowy dla osiągnięcia odpowiednio niskiego czynszu. Postępowanie takie spotykało się z masową krytyką przeciwników niszczenia zabudowy staromiejskiej. Przedsięwzięciom rewitalizacyjnym zarzucano wymuszanie na społecznościach starych dzielnic radykalnej zmiany dotychczasowego stylu życia, argumentując, że przyczynia się do ich dezintegracji społecznej. Zarzucano im również marnotrawienie środków publicznych na realizację rozbiórek. Interpretowano to jako niedopuszczalne niszczenie wartości przestrzeni kulturowych za publiczne pieniądze. Wkrótce i ten głos wpłynął znacząco na metody działań rewitalizacyjnych, przynosząc nowy konsensus, oparty na zasadzie „rewitalizacji zachowawczej” (behutsame Stadterneuerung). Pojęcie „zachowawczości” odnosiło się przy tym tak do struktur społecznych rewitalizowanych obszarów, jak i do istniejących tam struktur przestrzennych i architektonicznych. Realizację tych zasad zabezpieczały przepisy regulujące dostęp do środków pomocowych oraz regulacje prawa lokalnego (przepisy o ochronie obrazu miasta i struktur społecznych).

10.3. Zasady klasycznego niemieckiego modelu rewitalizacji W oparciu o wspomnianą Ustawę o wspieraniu rozwoju miast (StBauFG) oraz zasady rewitalizacji zachowawczej powstał w Niemczech efektywny model odnowy miast realizowany najpierw na terenie Niemiec Zachodnich, zaś po zjednoczeniu rozszerzony na obszar byłej NRD. Aż do końca lat 80. stanowił on „klasyczną” metodę rewitalizacji ukierunkowaną na pokonywanie skutków procesu dekapitalizacji przestrzeni miejskich, opartą o system zabezpieczeń socjalnych mieszkańców

Są to mieszkania o wysokim standardzie, realizowane w oparciu o kredyty komercyjne w takiej wysokości, w jakiej kredyty te mogą być spłacane z określonego przepisami lokalnymi „czynszu socjalnego”. Wysokość takiego czynszu jest znacznie niższa od przeciętnego czynszu rynkowego. Koszty inwestycji przekraczające wysokość tych kredytów są subwencjonowane z funduszy publicznych (fundusz mieszkalnictwa społecznego). 42

Rozwój programów rewitalizacji w Niemczech

106

oraz realizującą metody uspołeczniania procesów planistyczno–realizacyjnych i zasady ochrony starych struktur zabudowy miejskiej. Model niemiecki wychodził z następujących założeń:

Charakter działań rewitalizacyjnych: ➢ działania rewitalizacyjne realizują interes publiczny, ➢ celem działań rewitalizacyjnych jest poprawa warunków życia, mieszkania i pracy poprzez usunięcie deficytów funkcji przestrzeni i substancji budowlanej.

Rozwiązania prawne: ➢ ograniczenie na okres operacji rewitalizacyjnej mechanizmów rynkowych i praw właścicieli nieruchomości w celu zapobieżenia spekulacji i inwestycjom sprzecznym z celami rewitalizacji, ➢ dostarczenie instrumentów planistycznych dla przygotowywania, zarządzania i skutecznej koordynacji programu rewitalizacji, ➢ dostarczenie instrumentów ochrony interesów mieszkańców i realizacji dla nich osłon socjalnych, ➢ zapewnienie wpływu mieszkańców na proces rewitalizacji (działalność informacyjna i partycypacja społeczna w dziedzinie planowania i realizacji procesów rewitalizacyjnych).

Rozwiązania finansowe: ➢ zaangażowanie środków publicznych dla finansowania zadań planistycznych, inwestycji infrastrukturalnych, zadań publicznych i wspierania inwestycji prywatnych.

Rozwiązania organizacyjne: ➢ realizowanie skutecznych form współpracy sektora publicznego i właścicieli prywatnych w dziedzinie przygotowywania, wdrażania i finansowania inwestycji, ➢ posługiwanie się instytucjami pełnomocniczymi i powierniczymi, koordynującymi proces rewitalizacji oraz „umowami inwestorskimi”43, regulującymi duże prywatne działania inwestycyjne zgodnie z interesem samorządowej koncepcji rewitalizacyjnej. Oparte na tych zasadach programy odnowy miast stały się nie tylko istotnym instrumentem dla rewitalizacji obszarów zdegradowanych, ale również skutecznie wspierały politykę ochrony dóbr kultury i tradycyjnego obrazu miast. Były ukierunkowane zarówno na przywrócenie zdegradowanym obszarom miast ich wartości materialnej, jakości urbanistycznej, zachowanie wartości historyczno-architektonicznej, jak i na poprawę stanu technicznego substancji budowlanej. Ich celem było zapewnienie mieszkańcom i użytkownikom tych obszarów zdrowych i socjalnych, odpowiadających współczesnym standardom warunków życia, mieszkania i pracy.

Umowa inwestorska jest umową zawartą między inwestorem prywatnym a gminą, określającą zadania inwestora prywatnego wynikające z faktu nabycia przez niego własności komunalnej. Stanowi ona jeden dokument zawierający warunki sprzedaży oraz zadania i zobowiązania obu stron. Zasady umowy reguluje niemiecki kodeks budowlany (Baugesetzbuch – BauGB), odpowiadający polskiej Ustawie o planowaniu przestrzennym. 43

Rozwój programów rewitalizacji w Niemczech

107

Istotą tych programów było ich ukierunkowanie na działania inwestycyjno-budowlane w celu rozwiązania problemu olbrzymiej luki remontowej – skutku wieloletniego, powojennego procesu dekapitalizacji licznych dzielnic miast niemieckich. Problem ten nabrał szczególnego znaczenia na terenie byłej NRD. Społeczno-politycznym celem podejmowanych zadań było nadanie obszarom zdegradowanym współczesnych walorów funkcjonalnych i użytkowych. Jednocześnie, drogą regulacji wysokości czynszów, zabezpieczano interesy żyjącej tam społeczności, nie chcąc dopuścić do masowego wypierania mieszkańców z ich dotychczasowych miejsc zamieszkania. Istotną zasadą takiego modelu były ograniczenia prawne wobec właścicieli, konieczne dla pełnej realizacji interesu społecznego, a równoważone wysokim zaangażowaniem środków publicznych. Model ten zakładał, że rewitalizacja jest jednorazową radykalną interwencją, zabezpieczającą stabilizację substancji, funkcji i struktury społecznej na dłuższy okres czasu. Wynikało to z przekonania o stabilności istniejących wówczas korzystnych warunków społeczno-gospodarczych. Przekonanie to towarzyszyło również początkowej fazie rewitalizacji miast w byłej NRD, gdzie na szeroką skalę stosowano opisany wyżej model.

10.4. Ważniejsze zasady rozwiązań prawnych i finansowych Podstawą dla przygotowania i realizacji programów rewitalizacji jest kodeks budowlany (Baugestzbuch – BauGB), porównywalny z polską Ustawą o planowaniu przestrzennym, a w nim rozdział „Szczególne prawo urbanistyczne – Prawo rewitalizacyjne”44. Momentem decydującym w procedurze prawa rewitalizacyjnego jest podjęcie przez gminę uchwały o rozpoczęciu badań i analiz na obszarze wykazującym znamiona kryzysu, tzn. takim, na którym występują deficyty funkcji oraz substancji przestrzennej i budowlano-technicznej. Na mocy tej uchwały gmina może odmówić zezwolenia na inwestycje, które mogłyby stanąć na przeszkodzie realizacji programu rewitalizacji. Po zakończeniu badań i analiz i potwierdzeniu występowania zjawisk kryzysowych gmina podejmuje uchwałę o wprowadzeniu postanowień prawa rewitalizacyjnego. Z reguły uchwala się wówczas również ramową koncepcję przestrzenną dla programu rewitalizacji i jego główne cele. Dokumenty te winny być sukcesywnie dopasowywane do aktualnej sytuacji i charakteru procesu rewitalizacji. Szczególne znaczenie w ramach tych przepisów ma tzw. zezwolenie rewitalizacyjne, które obliguje wszystkich inwestorów prywatnych do uzgodnienia z gminą swych zamiarów inwestycyjnych45, zanim złożą wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę.

Przepisy te miały pierwotnie (od 1971 roku) charakter oddzielnej ustawy, włączonej w latach 80. do kodeksu budowlanego, jako jeden z jego rozdziałów. 45 Pod tym pojęciem rozumie się każde działanie mogące przynieść wzrost wartości nieruchomości, której dotyczy inwestycja. Formalnie oznacza to konieczność uzyskania tzw. pozwolenia rewitalizacyjnego – warunku uzyskania pozwolenia na budowę. Zezwolenie rewitalizacyjne ma podobne skutki prawne jak polska decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zezwolenie to wymagane jest również w wypadku sprzedaży nieruchomości. Jego przedmiotem jest cena nieruchomości, która na terenach objętych prawem rewitalizacyjnym nie może przekraczać wartości ustalonej przez rzeczoznawcę. Celem tej procedu44

Rozwój programów rewitalizacji w Niemczech

108

Regulacje prawa rewitalizacyjnego dotyczą również powoływania pełnomocnika i tworzenia oraz administrowania powierzonym mu majątkiem gminy. Majątek ten obejmuje nieruchomości komunalne na obszarze programu rewitalizacji oraz środki finansowe (subwencje). Prawo rewitalizacyjne zabezpiecza też interesy mieszkańców obszarów rewitalizowanych (prawo do pozostania na tych obszarach, opieki i działań osłonowych w trakcie prowadzenia prac remontowych) oraz obliguje gminę do sporządzenia odpowiedniego planu socjalnego dla programu rewitalizacji. Niezależnie od prawa rewitalizacyjnego, które reguluje jedynie najważniejsze sprawy proceduralne, rząd federalny i rządy krajów związkowych już od 1971 roku tworzyły specjalne fundusze rewitalizacyjne. Wymogiem korzystania z tego funduszu przez gminy jest jego uzupełnienie środkami własnymi w wysokości 33%. Zasady subwencjonowania regulują z kolei wytyczne rządów krajów związkowych, dostosowując je do aktualnych potrzeb i zadań lokalnych. Subwencje funduszu rewitalizacji mogą być użyte w celu realizacji związanych z programem zadań planistycznych, zlecanych przez gminę lub pełnomocnika. Służą one również finansowaniu rewitalizacji ulic, placów, publicznych terenów zielonych, placów zabaw i infrastruktury publicznej. Ponadto mogą być wykorzystane dla finansowania prac rozbiórkowych, zakupu gruntów w interesie realizacji programu, jak i opłacenia pełnomocnika. Środki te mogą być również stosowane dla wspierania prywatnych inwestycji rewitalizacyjnych, jednak tylko w przypadku, gdy te odpowiadają celom przestrzennym, budowlano-technicznym, użytkowym socjalnym i programu rewitalizacji. Aby zabezpieczyć mieszkańców przed wyparciem ich z obszaru rewitalizacji na skutek wzrostu czynszów, gmina subwencjonuje z funduszu rewitalizacyjnego koszty ponoszone przez prywatnych inwestorów. W ten sposób na inwestorze prywatnym spoczywa tylko ta część kosztów inwestycji, którą może refinansować z wyznaczonego przez gminę czynszu. Równocześnie standard rewitalizowanych i w ten sposób subwencjonowanych mieszkań nie może być w istotny sposób niższy od standardu mieszkań w nowym budownictwie społecznym. Oznacza to, że mieszkania winny mieć nowoczesne łazienki, odpowiednie kuchnie i metraż odpowiadający obowiązującym normom. Omawiany wyżej model przyniósł wiele pozytywnych efektów. Obszary rewitalizacji – stare miejskie kwartały – przekształcone zostały w żywe i dobrze funkcjonujące dzielnice miejskie. Niezależnie od tego w zachodnich krajach związkowych po upływie okresu karencyjnego dla subwencji czynszów46 często dochodziło do ich dopasowania do warunków rynkowych. Powodowało to znaczną fluktuację lokatorów.

10.5. Niemiecki model rewitalizacji na terenie byłej NRD po 1990 roku Po roku 1990 większość subwencji i środków przeznaczonych na zastosowanie modelu rewitalizacji została skierowana na tereny byłej NRD. Sytuacja na tym obszarze przedstawiała się następująco:

ry jest wykluczenie możliwości spekulacji przy sprzedaży nieruchomości na obszarze programu rewitalizacji. 46 Niskie czynsze, jako wynik subwencjonowania kosztów inwestycji, posiadają określoną karencję wynoszącą od 15 do 20 lat. Po tym okresie zostają „uwolnione” i mieszkania takie mogą być wynajmowane na wolnym rynku.

Rozwój programów rewitalizacji w Niemczech

109

Sytuacja mieszkalnictwa: W momencie zjednoczenia Niemiec znaczna część starego budownictwa na terenie byłej NRD, wskutek złego stanu technicznego, była niezamieszkana. Po zjednoczeniu sytuacja ulegała znacznej poprawie, problem pustostanów jednak pozostał. Jego przyczynami są: ➢ ciągle nie zrewitalizowane obszary starego budownictwa (spadek po NRD), ➢ mozolny proces rewitalizacji starego budownictwa po 1990 roku w wyniku długotrwałych i skomplikowanych problemów restytucji prywatnej własności nieruchomości przy jednoczesnym szybkim powstawaniu nowych inwestycji mieszkaniowych, ➢ wtórne pustostany w wyniku pogłębiającej się recesji gospodarczej i związanej z nią migracji ludności do zachodnich krajów związkowych, ➢ znaczny wzrost możliwości wyboru mieszkania (lokale zrewitalizowane, z wielkiej płyty, nowe budownictwo, często subwencjonowane przez państwo, mieszkania własnościowe itp.).

Sytuacja demograficzna i społeczno-ekonomiczna Na terenie byłej NRD doszło do radykalnego zróżnicowania społecznego, mającego swe źródło w procesach transformacji powodujących gwałtowany spadek miejsc pracy oraz migrację na Zachód. Liczba ludności znacząco spadła również z uwagi na niski przyrost naturalny.

Parcie inwestycyjne Obecnie występuje ono na obszarach starego budownictwa tylko tam, gdzie inwestorzy mogą liczyć na odpowiedniej wysokości profity (np. sektory hotelarski i gastronomiczny w odwiedzanych przez turystów starówkach miast). Inne obszary inwestycyjne to duże centra handlowe lokujące się przeważnie na obrzeżach miast.

Struktura budowlana Wiele wschodnioniemieckich miast, dzięki niższemu stopniowi ich zniszczenia podczas wojny, zachowało starą, zabytkową substancję budowlaną. Jednakże w wyniku wielkich zaniedbań i wysokiego stopnia dekapitalizacji remontowanie budynków zgodnie z zasadami rewitalizacji zachowawczej jest trudne i bardzo kosztowne.

Partycypacja mieszkańców w procesach rewitalizacji Współpraca z mieszkańcami musi być z reguły inicjowana i przeprowadzana przez administrację i pełnomocników d.s. rewitalizacji. Motywacja mieszkańców jest w tej dziedzinie najczęściej dość niska. Dodatkowo obniżają ją m.in. duża ilość pustostanów i fluktuacja mieszkańców. Zainteresowanie ludności zamieszkiwaniem na terenach starego budownictwa ciągle utrzymuje się na niskim poziomie. Przełamanie tej sytuacji wymaga inicjatyw ze strony gminy, administracji i pełnomocników, co zwiększa odpowiedzialność gminy za inicjowanie strategii rewitalizacyjnych, ich wdrażanie oraz pozyskiwanie dla nich akceptacji społecznej.

Rozwój programów rewitalizacji w Niemczech

110

10.6. Nowe strategie rewitalizacyjne w Niemczech i innych krajach europejskich Problemy związane z sytuacją wschodnich krajów związkowych i konieczność reorientacji metod i strategii w wyniku oddziaływania procesów globalizacyjnych były impulsem dla powstania w latach 90. nowych inicjatyw i modeli w dziedzinie rewitalizacji. W ich wyniku wprowadzono dwa nowe programy: „Przebudowa miast w nowych krajach związkowych” oraz „Miasto socjalne”. W pierwszym programie szczególne miejsce zajmuje mieszkalnictwo, w drugim problematyka społeczno-ekonomiczna. Programy te wyznaczają nowy kierunek polityk rewitalizacyjnych. Główną przyczyną ich wprowadzenia było przesunięcie akcentu z problemu walki z luką remontową na kwestię nowej dystrybucji obszaru mieszkalnictwa oraz zagadnienia społeczno-ekonomiczne.

10.6.1. Niemiecki program „Przebudowa miast w nowych krajach związkowych” Obecnie rewitalizacja na obszarze wschodnich krajów związkowych borykać się musi z nowymi problemami, związanymi ze spadkiem zapotrzebowania na powierzchnie mieszkalne i użytkowe. W wyniku negatywnego bilansu demograficznego, na obszarze Niemiec Wschodnich w ciągu ostatnich pięciu lat zanotowano znaczną nadwyżkę powierzchni mieszkaniowej. W roku 2002 wynosiła ona 1,3 mln jednostek mieszkaniowych. Skutki tej sytuacji są katastrofalne, zarówno dla właścicieli, jak i firm prywatnych i komunalnych dostarczających wodę, odprowadzających ścieki oraz zaopatrujących w energię cieplną, gaz i elektryczność. Postępujący spadek ilości mieszkańców miast wschodnioniemieckich negatywnie odbija się również na obrotach przedsiębiorstw komunikacyjnych. W tej sytuacji rząd federalny utworzył i wdrożył nowy program rewitalizacyjny – „Przebudowa miast w nowych krajach związkowych”.

10.6.2. Strategie i koncepcje planistyczne – zintegrowane plany rozwojowe Program „Przebudowa miast w nowych krajach związkowych” wymaga obligatoryjnego sporządzenia zintegrowanego planu rozwoju gminy. Plan taki musi zawierać programy rewitalizacji i ich cele, uzgodnione z wynikami analiz w następujących zakresach: ➢ sytuacja wyjściowa rozwoju demograficznego i społecznego gminy, ➢ analiza struktury i sytuacji mieszkaniowej, ➢ sytuacja gospodarcza i prognozy rozwoju gospodarczego, ➢ inne zakresy i obszary problemowe, zawarte w planach ogólnych zagospodarowania przestrzennego. W zachodniej części Republiki Federalnej Niemiec gminy uczestniczące w programach rewitalizacyjnych nie wykazują tendencji rozwojowych. Miasta wschodnioniemieckie z kolei, objęte nowym programem przebudowy miast, stoją wobec zadania redukcji swych zasobów mieszkaniowych. Redukcją taką nie będą jednak objęte zasoby starego budownictwa o znaczeniu historycznym lub mające znaczenie dla identyfikacji miast i ich tradycji. Na podstawie zintegrowanego

Rozwój programów rewitalizacji w Niemczech

111

Zasady programu „Przebudowy miast we wschodnich krajach związkowych“ Cel: Poprawa warunków i potencjałów lokalizacyjnych przez polepszenie jakości przestrzeni miejskiej i atrakcyjności warunków mieszkaniowych Działania: ➢ Poprawa jakości kwartałów miasta, w tym szczególnie obszarów miejskich podlegających redukcji, ➢ wspieranie mieszkalnictwa w centrum i w dzielnicach staromiejskich, ➢ koncentracja na modernizacji mieszkań w dzielnicach centralnych i staromiejskich, ➢ wspieranie tworzenia mieszkań własnościowych w centrum i w dzielnicach staromiejskich, ➢ dystrybucja środków w oparciu o konkurencyjność projektów (preferencja lokalizacji śródmiejskich), ➢ uruchomienie odpowiednich linii kredytowych, ➢ podwyższenie dodatków inwestycyjnych dla rewitalizacji w centrum i w dzielnicach staromiejskich. Warunek przyjęcia gminy do programu: Sporządzenie zintegrowanego planu rozwoju gminy Wysokość subwencji w skali Republiki Federalnej: W latach 2002-2009 łącznie 2,7 mld Euro, z tego 1,1 mld Euro środków federalnych

Źródło: Verband deutscher Hypothekenbanken: Stadtumbau Ost - Herausforderung für Staat und Wirtschaft, Berlin, 2002.

planu rozwoju gminy mogą określić, jakie obszary mieszkalnictwa będą redukować, a które utrzymywać, modernizować i rozwijać. W niektórych z tych obszarów zostanie przeprowadzona rozbiórka budynków mieszkalnych, w innych – programy socjalnej i przestrzenno-budowlanej stabilizacji. Procesy te mogą prowadzić do wystąpienia zupełnie nowych impulsów rozwojowych i przekształcania obszarów objętych redukcjami, np.: ➢ powstawania luźnej zabudowy na miejscu zabudowy zwartej, ➢ renaturyzacji dotychczas zabudowanych obszarów i ich przekształcania w obszary naturalne i w konsekwencji do zwiększenia obszarów zielonych w mieście, ➢ zwiększenia powierzchni infrastruktury (komunikacja – parkingi, parki i tereny rekreacyjnosportowe). Na pozostałych obszarach wzmocnieniu i stabilizacji ulegną dotychczasowe funkcje tych terenów. W kontekście formułowania nowego programu zarysowały się również wyraźniej problemy mieszkalnictwa, odgrywające kluczową rolę dla jego realizacji. Należy przyjąć, że pomimo poważnego spadku ilości mieszkańców istnieć będą grupy społeczne o wyższych dochodach, zamierzające inwestować w mieszkania o wyższym standardzie, mieszkania własnościowe lub domy jednorodzinne. Wymaga to tworzenia atrakcyjnej i zróżnicowanej oferty. Dlatego strategia optymalizacji struktury mieszkalnictwa na obszarach nie podlegających redukcji i obszarach programów rewitalizacji musi uwzględniać tworzenie mieszkań:

Rozwój programów rewitalizacji w Niemczech

112

➢ czynszowych o zróżnicowanym standardzie i cenie, ➢ powstających w systemie projektów grupowych, ➢ opartych o wspólne tworzenie mieszkań własnościowych przez grupy pragnące mieszkać w bezpośrednim sąsiedztwie, ➢ „jednorodzinnych domów miejskich”, powstających z przekształcenia starej zabudowy, bądź w wyniku zabudowy wolnych przestrzeni zabudową jednorodzinną w centrum miasta. Strategia tworzenia atrakcyjnych warunków mieszkaniowych w sytuacji zagrożenia migracją lokatorów z dzielnic centralnych musi równocześnie uwzględniać zróżnicowanie grup potencjalnych inwestorów takich przedsięwzięć.

10.6.3. Badania i analizy w zintegrowanych planach rozwojowych W ramach sporządzania zintegrowanych planów rozwoju gminy uwzględnia się następujące obszary problemowe:

Demografia: ➢ liczba ludności, liczba i wielkość gospodarstw domowych, struktura wiekowa, ➢ dochody ludności według poszczególnych grup społecznych, struktura zawodowa, odbiorcy pomocy społecznej, bezrobotni i odbiorcy dodatków mieszkaniowych, ➢ bilans i struktura migracji (wg zawodów, wieku oraz motywów migracji).

Mieszkalnictwo: ➢ wielkość, rozkład i struktura zasobów mieszkaniowych, wiek zabudowy, struktura własności i właścicieli mieszkań, ➢ zapotrzebowanie na mieszkania uwzględniające: ➢ ilość osób oczekujących na mieszkanie, ➢ zapotrzebowanie na mieszkania zastępcze, ➢ nowe zapotrzebowania z uwagi na wzrost dochodów, przyrost zaludnienia czy zmianę preferencji, ➢ nadmiar mieszkań, pustostany.

Handel, usługi i rzemiosło: ➢ istniejące funkcje i powierzchnie i zróżnicowanie według branż, ➢ szacunek aktualnych obrotów i oczekiwania ze strony handlowców, ➢ zapotrzebowanie na zwiększenie powierzchni, ocena problemów lokalizacji, ➢ rozważenie możliwości stymulowania procesami lokalizacji między obszarami peryferyjnymi a śródmiejskimi, także w aspekcie lokalizacji dużych centrów handlowych.

Komunikacja: ➢ warunki dla przyjaznego mieszkańcom rozwoju komunikacji, ➢ ochrona obszarów mieszkalnych przed zakłóceniami ruchem – preferencje dla stref ograniczenia prędkości (strefy 30 km/h).

Nowe programy rewitalizacyjne dla miast zachodnioeuropejskich

113

11. Nowe programy rewitalizacyjne dla miast zachodnioeuropejskich

11.1. Przyczyny kryzysu miast europejskich w okresie globalizacji Co najmniej od początku lat 70. w miastach europejskich obserwować można było skutki przemian strukturalnych w dziedzinie gospodarczo-społecznej, związane ze zmierzchem epoki industrialnej. Dopiero jednak pod koniec lat 80. i na początku lat 90. stało się jasne, że zjawiskom tym nie można przeciwdziałać tylko programami skierowanymi na inwestycje budowlane. Pojawił się problem gwałtownego spadku ilości miejsc pracy w działach produkcyjnych (przemysłowych) oraz w administracji publicznej. Podobnie stało się w tych sektorach, które dotąd należały do obszaru monopolu państwowego (np. kolej, poczta, służba zdrowia itp.). Wskutek globalizacji nastąpiła polaryzacja między poziomami najwyższych i najniższych dochodów (zanik stabilnej grupy dochodów średnich). Równocześnie nastąpiły zmiany w dziedzinie mieszkalnictwa. W obszarze polityki mieszkaniowej spadło znaczenie sektora publicznego, zmniejszyły się i uległy ograniczeniu subwencje i systemy wspierania mieszkalnictwa przez państwo. Dla wyboru miejsca zamieszkania, ceny mieszkań, względnie wysokości czynszu wzrosło znaczenie czynnika lokalizacji i socjalnego środowiska, co sprzyjało procesowi segregacji społecznej. W miastach Europy Zachodniej powstały obszary tzw. „nowego ubóstwa” i związane z nimi zjawiska deklasacji, segregacji społecznej czy selektywnej mobilności mieszkańców. Pojawiły się nowe, często liczne grupy społeczne, które z powodów strukturalnych, a nie tylko przejściowo słabej koniunktury, pozbawione zostały dostępu do nowo organizującego się – „postindustrialnego” – rynku pracy. Zjawiska te posiadają już własny słownik. Szczególne znaczenie mają następujące pojęcia: Dual City – miasta (szczególnie metropolie) o skrajnie zróżnicowanej strukturze przestrzennej, charakteryzujące się ostrym zróżnicowaniem socjalnym mieszkańców. Za klasyczny przykład uchodzą Nowy Jork i Londyn. Ekskluzja (Exclusion) – pojęcie utworzone przez socjologów francuskich, oznaczające procesy strukturalnej negatywnej selekcji grup mieszkańców na terenie niektórych dzielnic, zwłaszcza dzielnic o przestrzenno-funkcjonalnej monostrukturze (np. nowe osiedla mieszkaniowe). Gentryfikacja – procesy dowartościowywania starych dzielnic miast drogą realizacji inwestycji zmierzających do utworzenia z nich obszarów o wysokiej atrakcyjności dla dobrze sytuowanych nabywców bądź najemców lokali mieszkalnych i użytkowych. Jeżeli dotyczy to obszarów zamieszkiwanych dotychczas przez ludność uboższą, to zostaje ona z takich obszarów wyparta. Interwencje instrumentami rewitalizacji w latach 70. miały m.in. zapobiec takim procesom. Hyperghetto – pojęcie wywiedzione z badań amerykańskich. Określa proces skrajnej selekcji społecznej na terenach od dłuższego czasu podlegających degradacji w wyniku całkowitego zaniku

Nowe programy rewitalizacyjne dla miast zachodnioeuropejskich

114

potencjałów i nie dającej szans jakiemukolwiek procesowi rewitalizacji. W USA obszary takich „hyperghett” były w ostatnich latach konsekwentnie wyburzane, a ich ludność przenoszona w niewielkich grupach do innych obszarów miasta. Celem tych działań było usunięcie dotychczasowych, negatywnych więzów społecznych i wyizolowanie poszczególnych rodzin i jednostek z ich pierwotnych układów w ramach „hyperghetta”. Kumulatywna marginalizacja – proces kumulowania zjawisk kryzysowych w dziedzinie przestrzenno-budowlanej i gospodarczo-społecznej. Powoduje on wzajemne potęgowanie i pogłębianie się procesów wyobcowania i izolacji mieszkańców żyjących na danym terenie. New Urban Underclass – obszary biedy w miastach są zjawiskiem znanym. Dotyczyły one w przeszłości tych grup, którym nie udało się wejść na rynek pracy lub w istotny sposób poprawić swej egzystencji. W tym wypadku chodzi o zjawisko tzw. „nowego ubóstwa”, które dotyczy grup społecznych nie mających w wyniku ich strukturalnych deficytów (wykształcenie, wiek, znajomość języków itp.) szans wejścia na nowoczesny rynek pracy. Nierzadko są to jednostki należące w przeszłości do warstw średnich czy robotniczych, które w wyniku restrukturyzacji utraciły miejsca pracy i nie posiadają szansy na zdobycie nowego. Powodem tego być może wiek, niska zdolność do przekwalifikowania etc. Mobilność selektywna – Proces przenoszenia się mieszkańców z gorszych obszarów miejskich do lepszych, w którym uczestniczą jedynie mieszkańcy lepiej sytuowani (np. przenoszenie się z obszarów deficytowych do atrakcyjnych osiedli budownictwa jednorodzinnego). Segregacja – Tworzenie się podziałów według zasad etnicznych, socjalnych lub opartych na określonych „stylach życia”. Dla oceny tego zjawiska jest rzeczą istotną, czy procesy te są wymuszane, czy też następują dobrowolnie. Tipping point – Punkt „zapaści”, wyznaczający moment, w którym osiągnięty zostaje stan krytyczny dla danego obszaru, ujawniający ostatecznie jego stan kryzysowy. Od tego momentu ustają możliwości samonaprawy takiego obszaru i dla poprawy sytuacji konieczna jest interwencja z zewnątrz47. Na terenie byłej NRD skutki globalizacji nałożyły się na procesy transformacji, doprowadzając do skrajnej redukcji miejsc pracy i poważnych trudności ekonomicznych, którym towarzyszyły niekorzystne zmiany demograficzne. Jednym ze zjawisk rzutujących na rozwój miast był nagły powrót tych trendów, które udało się zahamować w poprzednich dekadach. Należały do nich tendencje dezurbanizacyjne oraz wzrost mobilności grup społecznych, szukających możliwości realizacji swych nowych zapotrzebowań mieszkaniowych. Zmiany strukturalne w gospodarce przyniosły społeczeństwu zachodnioniemieckiemu głębokie poczucie niepewności. Dotychczasowe „państwo opiekuńcze” traciło zdolność przejmowania pełnej odpowiedzialności za problemy rynku pracy, za sprawność i stabilność systemów rentowych, za dotychczasowe formy służby zdrowia czy ochrony środowiska. Wymagało to sformułowania nowych zasad politycznych, odejścia od odgórnego zarządzania, koniecznego, jak się wydawało, dla skutecznego zabezpieczenia wszystkich interesów społecznych (Za: Sozialorientierte Stadtentwicklung. Gutachten, im Auftrag der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung Umweltschutz und Technologie, Berlin 1998, s. 3). Szereg wyżej wymienionych zjawisk znanych jest od dawna, ale ich koncentracja jest świadectwem przewagi problematyki gospodarczo-społecznej w ramach aktualnych problemów obszarów kryzysowych, wywołanych skutkami globalizacji. 47

Nowe programy rewitalizacyjne dla miast zachodnioeuropejskich

115

i skierowania się ku kooperacji i partnerstwu z szerokimi kręgami społeczeństwa. Wzrastała konieczność nie tylko realizowania wspólnie określonych celów, ale również ponoszenia z tego tytułu wspólnego ryzyka i wspólnej odpowiedzialności. W wyniku procesów globalizacyjnych również samorządy gmin i miast stanęły w obliczu nowych konfliktów i napięć. Zaznaczył się proces utraty kompetencji lokalnych na rzecz jednostek regionalnych i ponadregionalnych, gdyż wiele dotychczasowych działań lokalnych coraz częściej można było realizować tylko na wyższych poziomach zarządzania. Społeczność lokalna, lepiej rozumiejąc i umiejąc skuteczniej rozwiązywać swoje problemy, częściej dążyła do tworzenia własnych, nieformalnych struktur, równoległych do formalnych obszarów polityczno-administracyjnych. Obecnie, w wyniku przemian gospodarczych, gminy tracą znaczną część swych dotychczasowych dochodów. W wyniku trudności finansowych wynikających np. ze wzrostu obciążeń socjalnych i spadku dochodów podatkowych (upadek przemysłu), tracą również wpływ na gospodarkę. Koszty gmin zwiększają się też z racji nowych regulacji instytucji Unii Europejskiej. Dla kwestii rewitalizacji najistotniejszy stał się fakt pojawienia się w miastach nowych obszarów kryzysowych. Jak stwierdzono, zjawiska te nie posiadały przyczyny tylko w złym stanie budynków czy mieszkań. Stwierdzone objawy kryzysowe posiadały inne niż miało to miejsce w przeszłości proporcje między sferą przestrzenno-funkcjonalną a ekonomiczno-społeczną. Listy zjawisk kryzysu były przy tym długie, powtarzały się w wielu miastach i krajach, obejmując z reguły takie zjawiska, jak: W sferze przestrzenno-budowlanej i funkcjonalnej: ➢ zdecydowanie negatywny „image” danego obszaru w ramach miasta, ➢ występowanie zarówno zjawisk skrajnej dekapitalizacji, jak i zaniedbania oraz dewastacji budynków i otoczenia, ➢ deficyty ochrony środowiska, brak zieleni, obszarów rekreacyjnych, obciążenie spalinami i hałasem (skutkami nadmiernej intensywności transportu), ➢ degradacja przestrzeni publicznej i deficyty obszarów rekreacji, ➢ negatywne skutki dezindustrializacji, upadek przemysłu, rzemiosła, ➢ poważne deficyty struktury handlu i usług, zła struktura zaopatrzenia ludności, ➢ słabo rozwinięta infrastruktura socjalna, kulturalna i rekreacyjna, zwłaszcza w stosunku do zapotrzebowania dzieci i młodzieży. W sferze ekonomicznej i socjalnej: ➢ koncentracja ekonomicznie upośledzonych grup społecznych, ➢ brak miejsc pracy, wysoki procent bezrobocia, brak możliwości kształcenia zawodowego, ➢ szczególnie wysokie bezrobocie wśród młodzieży, wysoka liczba osób długo pozostających na zasiłku, ➢ napięcia socjalne, ➢ koncentracja obcokrajowców, ➢ niskie zarobki, ➢ deficyty wykształcenia i niskie kompetencje socjalne, ➢ wysoka liczba kobiet samotnie wychowujących dzieci, zjawiska degradacji rodzin, ➢ ponadprzeciętna ilość osób korzystających z pomocy socjalnej, obszary biedy, niska siła nabywcza mieszkańców, ➢ ponadprzeciętny poziom przestępczości, wandalizm,

Nowe programy rewitalizacyjne dla miast zachodnioeuropejskich

➢ ➢ ➢ ➢

116

niski poziom zdrowotny, alkoholizm, narkomania, problemy dzieci i młodzieży w szkołach, dezintegracja, apatia społeczna, poczucie izolacji i segregacji, brak nadziei na lepszą przyszłość, napływ „przegranych” grup społecznych zbiegający się w czasie z odpływem grup lepiej sytuowanych.

Mieszkańcy obszarów kryzysowych podlegają z reguły wielorakiej izolacji. W wyniku braków w wykształceniu, jak też redukcji kompetencji socjalnych, podlegają oni eliminacji z rynku pracy (izolacja ekonomiczna). Wskutek świadomości swej negatywnej sytuacji społecznej ulegają równocześnie procesowi degradacji poczucia własnej wartości, wchodząc w rolę izolowanego od reszty społeczeństwa „marginesu społecznego” (izolacja społeczno-kulturalna). Skutkiem tych zjawisk jest coraz słabszy kontakt tych grup i ich przedstawicieli z instytucjami społecznymi, politycznymi i administracją (izolacja społeczno-instytucjonalna). Rozpoznanie sytuacji nowych obszarów kryzysowych w krajach Europy Zachodniej doprowadziło do zmiany perspektywy, z jakiej formułowano dotąd programy rewitalizacji.

11.2. Reakcje państw i instytucji międzynarodowych Państwa zachodnioeuropejskie pragnęły za wszelką cenę utrzymać specyfikę miasta europejskiego jako organizmu opartego na historycznej tradycji, harmonijnym rozwoju przestrzennym, gospodarczym i społecznym. Od końca lat 80. i początku lat 90. na nowe problemy miast uwagę kierowały również instytucje międzynarodowe. Najwcześniej prób nowych form rewitalizacji dokonywano w krajach, w których już w latach 70. i 80. powstała konieczność uwzględniania w rewitalizacji problemów ekonomiczno-społecznych. Dlatego już w latach 70. podjęto w Wielkiej Brytanii i Francji, a wkrótce potem również w Holandii, działania zmierzające do poprawy sytuacji. W Niemczech jeszcze przez szereg kolejnych lat preferowano model rewitalizacyjny, zorientowany na działania budowlano-inwestycyjne. Korzystano przy tym z dynamicznego rozwoju rynku budowlanego po zjednoczeniu oraz ze znacznego potencjału środków publicznych. Jeszcze przed szczytem ONZ w roku 1995 w Kopenhadze, poświęconym rozwojowi społecznemu oraz konferencją HABITAT II w Istambule w roku 1996, w ramach działań Unii Europejskiej powstała w roku 1994 inicjatywa URBAN I, kontynuowana od roku 2000 jako URBAN II. W ramach tych inicjatyw nastąpiło sformułowanie wielu ważnych postulatów dotyczących ekonomiczno-socjalnych aspektów nowego podejścia do rewitalizacji miast, szczególnie w odniesieniu do metod zintegrowanych działań w obrębie nowych obszarów kryzysowych. Istotną rolę odegrała również konferencja światowa URBAN 21, która odbyła się w Berlinie w roku 2000. Dzięki tym konferencjom i inicjatywom, w latach 90. silniej zaakcentowano problematykę miast i uznano ich socjalny i zrównoważony rozwój za jeden z głównych priorytetów rozwojowych programów narodowych. W tym kontekście należy postrzegać obecne działania i programy rewitalizacyjne w krajach Unii Europejskiej, najczęściej zintegrowane z szeregiem programów unijnych, zwłaszcza tzw. programów strukturalnych.

Nowe programy rewitalizacyjne dla miast zachodnioeuropejskich

117

11.2.1. Socjalne programy rewitalizacji w Europie Zachodniej We Francji już w roku 1981 powstały pierwsze programy socjalnego rozwoju miasta, które od roku 1988 stanowią element ogólnej strategii rozwoju miast. Cechuje je – obok odnowy substancji budowlanej – integracja z programami zatrudnienia, wychowania i kształcenia48. W Wielkiej Brytanii podobne działania realizuje się w ramach programu „City-Challenge-Programm”. Program ten opiera się na ścisłej integracji wielu stron-uczestników w celu odnowy deficytowych kwartałów miast. W centrum programu stoi integracja i aktywizacja sektora prywatnego i mieszkańców49. W Holandii od roku 1985 realizuje się projekty skierowane na tzw. „obszary o szczególnym nawarstwieniu problemów”. Pomyślane początkowo jako programy służące wspieraniu integracji cudzoziemców, od roku 1988 przekształciły się w programy zajmujące się generalnie rewitalizacją problemowych kwartałów miejskich50. Podobne programy powstały również w Szkocji, Belgii i Włoszech. Niektóre z nich, np. włoskie, nie leżą w gestii rządu, ale wyszły z inicjatyw prywatnych, zmierzając do mobilizacji administracji sektora publicznego w kierunku poprawy sytuacji obszarów kryzysowych.

11.2.2. Model amerykański Problemy degradacji w miastach amerykańskich wystąpiły znacznie wcześniej i przebiegały z większym nasileniem niż w Europie. W latach 60. i 70. rewitalizacją w Stanach Zjednoczonych zajmowały się instytucje pod nazwą Community Development Corporations (CDC), których działalW ramach tych programów rozróżnia się przedsięwzięcia remontowe w odniesieniu do powierzchni mieszkalnych oraz przedsięwzięcia towarzyszące (inwestycje w dziedziny tworzenia centrów socjalnych i kulturalnych, wspieranie aktywności w dziedzinie kształcenia, ożywienia socjalnego i kulturalnego). Programy te wspierane są przez poziomy administracji państwa, regionów i gmin w ramach lokalnych projektów. Ich założeniem jest, aby 1 euro rządu centralnego partycypował w 3 do 4 euro pozostałych stron projektów, które współpracują ze sobą na podstawie umów. Celem jest tworzenie skutecznych i funkcjonalnych sieci powiązań możliwie wielu uczestników projektów. 49 Projekty przygotowywane są przez gminy i podlegają w dalszej procedurze konkursowi. Zawierać winny następujące, jasno zdefiniowane informacje: ➢ cel projektu, ➢ docelowa grupa społeczna, ➢ cele ekonomiczno-społeczne projektu i ich związek z grupą docelową, 48

➢ zestaw składowych projektów, ➢ sposób pozyskania i partycypacji sektora prywatnego i mieszkańców. Za projekty w ramach tego programu odpowiedzialne jest brytyjskie Ministerstwo Ochrony Środowiska,

ale projekty mogą uzyskać dodatkowo jeszcze środki z innych ministerstw. 50 Również i tu wielki nacisk kładzie się na łączenie rozwiązań dla problemów mieszkalnictwa, polityki socjalnej, kształcenia i rynku pracy, w celu uzyskania jak najlepszych efektów synergicznych. Większa część środków dla realizacji tego programu pochodzi z Ministerstwa Pracy i Spraw Socjalnych, ale łączone są one również ze środkami innych ministerstw. Na początku programu, holenderskie Ministerstwo Spraw Wewnętrznych wyznaczyło kwartały w miastach, dla których zawarto specjalne umowy z odpowiednimi samorządami, w ramach których rząd gwarantował środki na okres czterech lat.

Nowe programy rewitalizacyjne dla miast zachodnioeuropejskich

118

ność już wcześniej skierowana była na budownictwo, politykę mieszkaniową i problemy rynku pracy. CDC są organizacjami o wysokim stopniu profesjonalności i prestiżu społecznym. W latach 70. i 80. rząd amerykański realizował specjalne programy, zorientowane na przeciwdziałanie negatywnym skutkom restrukturyzacji, jak wzrost obszarów biedy oraz masowy exodus lepiej zarabiających z dzielnic zagrożonych (deprived urban areas), względnie objętych procesami degradacji społecznoekonomicznej. Programy te skierowane były na obszary określane jako „kwartały kryzysowe”. W ostatnich latach w USA zaznaczyła się istotna zmiana w polityce rewitalizacyjnej. W ramach zmian w polityce socjalnej w latach 90. nastąpiła znaczna redukcja finansowego zaangażowania państwa w programy rewitalizacyjne. Zaczęto stosować stosunkowo restryktywne zasady pomocy socjalnej. Zmiany te określane są często jako zwrot „from Welfare to Workfare”. Oznacza to, że głównym celem programów i działań rewitalizacyjnych jest pomoc mieszkańcom obszarów kryzysowych w przejściu od pomocy socjalnej do zatrudnienia, co ma zapobiec stabilizacji ich złej sytuacji w oparciu o korzystne stawki pomocy socjalnej. W odróżnieniu od modeli europejskich, nowe modele amerykańskie koncentrują się przede wszystkim na działaniach o charakterze mediacyjno-moderacyjno-koordynacyjnym. Taką reorientację przeszły również wspomniane wyżej CDC. Ukierunkowały się one na integrację działań czynników umożliwiających rozwiązanie kryzysowej sytuacji danego obszaru. W ten sposób model amerykański polega nie na realizacji programów, ustanowionych przez obszar publiczny, dających zarówno wsparcie finansowe, jak i określający reguły gry, ale na tworzeniu określonego managementu. CDC, jako instytucje mediacyjno-moderacyjno-koordynacyjne, najpierw rozpoznają problem lokalny, następnie zaś stawiają diagnozę i organizują kooperacyjne koncepcje działań w oparciu o integrację wszystkich stojących do dyspozycji aktorów, zasobów, potencjałów i środków. Istotną cechą działania takich struktur jest także poszukiwanie i integracja potrzebnych potencjałów i kooperantów zewnętrznych. Działania podejmowane przez CDC obejmują m.in.: ➢ integrację programów rewitalizacji ze strukturami lobbystycznymi, działającymi na szczeblu rządowym w dziedzinach przydatnych dla realizacji regionalnego czy lokalnego interesu rewitalizacji, ➢ szeroki wachlarz aktywności, sięgający od kontaktów z obszarami rynkowo-komercyjnymi do wspierania działań organizacji typu „non profit” w obszarze inicjatyw lokalnych, ➢ organizowanie pozyskiwania/pozyskiwanie pomocy finansowej ze źródeł fundacji narodowych i prywatnych, ➢ profesjonalny management działań w dziedzinie rewitalizacji oraz integrowanie do jej programów sił gospodarczych wolnego rynku, ➢ bezpłatne doradztwo dla planistów, architektów, prawników i menadżerów zajmujących się problemami rewitalizacji w ramach sponsoringu socjalnego, ➢ transfer know-how w postaci doradztwa i treningu. Instytucje typu CDC są wysoko profesjonalne, zorientowane na wymierne sukcesy i sprawną realizację zadań. Prowadzą intensywny controlling i ewaluację działań, a na ich podstawie stale weryfikują i optymalizują metody swych działań. Instytucje te określić można również jako agentury intermedialne dla działań lokalnych. W ostatnich latach koncentrują się one na profesjonalnym przygotowywaniu zintegrowanych programów działań rewitalizacyjnych (Compreshensive Revitalisation

Nowe programy rewitalizacyjne dla miast zachodnioeuropejskich

119

Plans). Programy te stanowią podstawowy warunek dla zbudowania lobbingu politycznego, pozyskania prywatnych bądź publicznych środków wspierających, nawiązania kontaktów z obszarem gospodarki rynkowej, czy też innych potencjałów potrzebnych dla realizacji programów rewitalizacyjnych. Z reguły programy takie zawierają liczne elementy planowania strategicznego, przygotowywanego na podstawie profesjonalnej analizy potencjałów i deficytów. Są one ukierunkowane na działania długofalowe, a nie doraźne pozyskiwanie pieniędzy z określonego programu rządowego. W ramach programów należy m.in. wykazać, że będą w nich uczestniczyć poważni i liczący się aktorzy sektora publicznego – zarówno regionalnego, jak i państwowego – oraz sektora prywatnego. Trzeba również wykazać udział organizacji publicznych i społecznych, gospodarki prywatnej, fundacji państwowych i prywatnych oraz – co jest szczególnie istotne – konkretnych społeczności lokalnych. Programy muszą się cechować wysokim stopniem integracji działań programowych z obszarem gospodarki oraz dopasować metody realizacji swych celów do warunków rynkowych. Ma to na celu przekonanie o trwałości i integratywności działań i programu. W związku z zachodzącymi przemianami związanymi z restrukturyzacją gospodarki i z nowymi formami polityki socjalnej w USA, działalność CDC stanowi przykład skutecznych rozwiązań w zakresie: ➢ wzrostu bezpieczeństwa obszarów kryzysowych, ➢ aktywizacji miejsc pracy i rozwoju kształcenia, ➢ aktywizacji lokalnego kapitału społecznego, ➢ aktywizacji i integracji mechanizmów rynkowych na obszarach kryzysowych. Z tych powodów CDC są wysoko cenionym partnerem administracji lokalnej w USA jako agentury intermedialne dla działań lokalnych. Instytucje tego typu stają się faktycznie formą wspierania rozwoju partycypacyjnej i kooperatywnej samorządności lokalnej (local governance). Możliwość przeniesienia takiego modelu na grunt zachodnioeuropejski wydaje się problematyczna. Wiąże się to z odmiennymi zasadami polityki dystrybucji środków wspierających, polityki socjalnej, jak i systemów polityczno-administracyjnych większości państw zachodnioeuropejskich. Przydatność takich modeli w Polsce zależeć będzie od stopnia podobieństwa sytuacji w tym kraju do wspomnianych systemów zachodnioeuropejskich.

Niemiecki program rewitalizacji socjalnej

120

12. Niemiecki program rewitalizacji socjalnej

12.1. „Kwartały miejskie o szczególnych potrzebach rozwojowych – miasto socjalne” W Niemczech51 realizację programów podobnych do wyżej omówionych rozpoczęto nieco później. Najważniejszym stał się realizowany od roku 2000 program rządu federalnego i krajów związkowych „Kwartały miejskie o szczególnych potrzebach rozwojowych – miasto socjalne” (Bund – Länderprogramm: „Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf – die soziale Stadt”)52. W latach 1990-2000, w ramach budżetu federalnego na rok 1999 i 2000, program ten wyposażony został w środki w wysokości 51,13 mln euro, a w budżecie na lata 2001 i 2002 przeznaczono na jego realizację 76,69 Jeszcze w pierwszej połowie lat 90. na obszarze b. NRD znaczne środki przeznaczano na realizację „klasycznych” programów odnowy miast, zwłaszcza na odnowę olbrzymich tam obszarów zdekapitalizowanego starego budownictwa. W wyniku szeroko realizowanych programów odnowy miast w latach 70. i 80. oraz dobrej koniunktury gospodarczej Republiki Federalnej Niemiec, skutki globalizacji były tam znacznie łagodniejsze. W roku 1993 miasto Hamburg wdrożyło „Program zwalczania biedy” (Armutsbekämpfungsprogramm). Wkrótce kraj związkowy Dolnej Nadrenii-Westfalii rozpoczął realizację nowego programu „Kwartały o szczególnym zapotrzebowaniu na rewitalizację” (Quartiere mit besonderem Erneuerungsbedarf). 52 Z programem tym łączony był np. program „Uczący się region” niemieckiego Ministerstwa Kształcenia i Nauki. Komisja Europejska wspierała go dodatkowo środkami programu „Terytorialne kompakty zatrudnienia” (Territoriale Beschaftigungspakete). Program „Miasto socjalne” posiada w Niemczech znacznie rozbudowany system powiązań z innymi programami wspierającymi. Oto niektóre z nich: ➢ zapobieganie przestępczości, ➢ wspieranie inwestycji (w ramach sześciu programów specjalnych), ➢ wspieranie budowania nowych podstaw egzystencjalnych (w ramach czterech programów specjalnych), ➢ wspieranie oszczędności energii i ochrony środowiska (sześć programów specjalnych), ➢ wspieranie rotacyjnych miejsc pracy (tzw. ABM), ➢ program zapobiegający bezrobociu wśród młodzieży, ➢ program wspierający rozwój szans młodych na obszarach socjalnie trudnych, ➢ program „Młodzież za tolerancją i demokracją”, ➢ program badawczy „Budownictwo i mieszkalnictwo”, ➢ program wspierania socjalnych przestrzeni mieszkalnych, ➢ programy modernizacji systemów ogrzewania (Anty-Co2), ➢ wspieranie tworzenia własności w mieszkalnictwie, ➢ program poprawy systemów komunikacji, ➢ liczne programy Unii Europejskiej, w tym programy strukturalne. W latach 1999-2001 realizowano ten program na 249 obszarach kryzysowych w 184 gminach, z których 60% położone było na terenach centralnych bądź w ich pobliżu, a w 40% na peryferiach. Znaczący udział miały nowe osiedla zbudowane w okresie od lat 60. do 80. Ponad połowę projektów realizowano w miastach 51

Niemiecki program rewitalizacji socjalnej

121

mln euro. Fundusze te mogą zostać wykorzystane do realizacji programu przez gminy pod warunkiem uzupełnienia ich środkami własnymi. Jeżeli środki zostaną wykorzystane w pełnym zakresie, to ich łączna kwota, wraz z uzupełnieniem z budżetów gmin, osiągnie w latach 1999-2002 blisko 767 mln euro53. Zasadą programu jest połączenie dwóch celów: ➢ rozwoju przestrzeni, funkcji i substancji, ➢ rozwoju społeczno-gospodarczego, socjalnego i kulturalnego. Istotny dla programu stał się postulat wspierania i budowania na obszarach kryzysowych podstaw rozwoju nowej, lokalnej ekonomii. Przyczyn aktualnych procesów degradacyjnych wielu dzielnic miejskich upatruje się w braku miejsc pracy, możliwości kształcenia i zdobywania potrzebnych kwalifikacji oraz braku skutecznych metod wspierania budowy lokalnych form gospodarki. Program oddziaływuje w następujących dziedzinach: ➢ socjalnej – w zakresie aktywizacji potencjałów lokalnych, wzmacniania poczucia lokalnej odpowiedzialności, transmisji potencjałów decyzyjnych na poziomy lokalne oraz sprzyjania wzrostowi bezpieczeństwa publicznego, ➢ ekonomicznej – rozwijanie kwalifikacji zawodowych i kompetencji socjalnych, stabilizacja i tworzenie struktur dla rozwoju gospodarki lokalnej, ➢ ekologicznej – np. w dziedzinie oszczędzania energii, redukcji obciążeń płynących z intensywnego transportu, ochrony przed hałasem, tworzenia obszarów zielonych, renaturyzacji zdegradowanych przestrzeni, ➢ kulturalnej – rozwój identyfikacji lokalnej, wspieranie lokalnej działalności kulturalnej i komunikacji społecznej, ➢ w dziedzinie działań budowlanych – wspieranie działań samopomocowych na rzecz mieszkalnictwa i kształtowania przestrzeni, ➢ w dziedzinie rozwoju partycypacji społecznej – współdecydowanie i współdziałanie społeczności lokalnych w planowaniu i kształtowaniu obszarów, działania samopomocowe i grupowe, pomoc sąsiedzka, ➢ W zakresie nowych działań administracyjnych – szczególnie poprzez inicjowanie projektów wymagających podejmowania działań ponadsektorowych czy też tworzenia specjalnych budżetów dla działań lokalnych. Istotne znaczenie uzyskały przy tym: zasada integracji działań budowlano-inwestycyjnych, ekonomicznych i socjalnych, zasada zrównoważonego i trwałego rozwoju miasta oraz łączenie ze sobą różnych programów wspierających.

liczących poniżej 100 tys., zaś 10% poniżej 20 tys. mieszkańców. Liczba bezrobotnych na obszarach objętych programem wynosiła 6% powyżej średniej krajowej ośrodków miejskich. 53 M. Krautzberger, Soziale Stadt – Chancen für einen gesellschaftlichen Wandel, (in:) Bundesbaublatt, H. 7, 2002, s. 20.

Niemiecki program rewitalizacji socjalnej

122

12.1.1. Metody i organizacja działania. Integracja zasobów, potencjałów i środków – kooperacja i partycypacja Podstawowym założeniem nowych programów jest zasada integracji zasobów, potencjałów oraz środków wykorzystywanych i kierowanych na rozwiązywanie problemów obszarów kryzysowych, czyli na realizowanie celów rewitalizacji. Programy wymagają sprecyzowania obszarów działań i odnoszonych do nich projektów, jak i wyznaczenia zadań wiodących oraz przedsięwzięć strategicznych. Centralne znaczenie mają działania ukierunkowane na aktywizację lokalnych społeczności oraz budowanie struktur i form wspierających zasady partycypacji i koope-racji w ramach zabiegów rewitalizacyjnych. Dla powodzenia programów istotne znaczenie ma również sprawny monitoring i systematyczna ewaluacja uzyskiwanych rezultatów. Ważną rolę odgrywa jednoczenie istniejących zasobów, potencjałów i środków. Odnosi się to zarówno do środków finansowych (np. różnych środków z programów wspierających), jak i do integracji potencjałów ludzkich i instytucjonalnych. Wymaga to nieraz pokonania wielu przeszkód w obszarze struktur administracyjnych i biurokratycznych. Dzięki temu realizacja nowych programów rewitalizacji oddziałuje również na przemiany struktur administracyjnych i weryfikuje ich sektorowe działania. O powodzeniu programów decyduje umiejętność integracji gospodarki prywatnej i wykorzystanie jej potencjałów dla kooperacji z inicjatywami społeczności lokalnych. Aktywizacja społeczeństwa stanowi podstawę skutecznej jego partycypacji, zarówno w uzgodnieniach koncepcji działania, jak i przy realizacji programów i projektów rewitalizacyjnych. Powyższe zasady działań są warunkiem sine qua non nowych programów rewitalizacyjnych. W oparciu o wyżej wymienione indykatory następuje ich ocena w ramach procedur przyznawania środków wspierających z funduszy narodowych i europejskich. Dla realizacji tych zasad szczególne znaczenie ma przygotowanie zintegrowanych koncepcji działania, stanowiących podstawowy instrument strategiczny dla wdrażania programów rewitalizacyjnych. Zintegrowane koncepcje działania obejmują: ➢ uzasadnienie wyboru i granic obszaru kryzysowego, przeznaczonego do realizacji programu rewitalizacji, połączone z analizą znaczenia wybranego obszaru dla całości obszaru miasta i jego funkcji, ➢ określenie podstawowych obszarów problemowych, deficytów i zjawisk kryzysowych danego obszaru, jak również jego potencjałów i możliwości rozwojowych w oparciu o stosowną analizę strukturalną, ➢ zestawienie dotychczasowych działań podejmowanych na danym obszarze oraz skierowanych tam środków, ➢ sformułowanie linii przewodniej zamierzonych działań rewitalizacyjnych, prezentacja struktury, sposobów i zasad ich integracji w ogólnej strategii rozwoju miasta, ➢ zestawienie potencjalnych uczestników programu, jego sprzymierzeńców, partnerów, a w szczególności adresatów programu, ➢ zestawienie koncepcji finansowania programu i czasu jego realizacji, ➢ sposoby i metody aktywizacji społeczności lokalnej i potencjalnych stron – uczestników programu, ➢ koncepcje zarządzania programem na obszarze jego wdrażania (Quartiermanagement),

Niemiecki program rewitalizacji socjalnej

123

➢ koncepcje systemu monitoringu i ewaluacji wyników działań rewitalizacyjnych, ➢ zestawienie kosztów programu wraz z jego planem finansowym.

12.1.2.Zarządzanie programem (Quartiermanagement) Kluczowe znaczenie dla powodzenia programu ma umiejętne zarządzanie integrujące wszystkie zasoby i środki. W zakresie zarządzania mieszczą się następujące zadania: ➢ skuteczne angażowanie zasobów komunalnych dla realizacji programu, ➢ zabezpieczenie realizacji programu w uzgodnieniu z koncepcjami rozwoju całego miasta (gminy), ➢ integrowanie poszczególnych projektów, poziomów i metod działania, ➢ aktywizacja i dynamizacja społeczności lokalnej na terenie obszaru programu rewitalizacji. Podobnie jak miało to miejsce w dotychczasowych, „klasycznych” programach rewitalizacji, szczególną rolę odgrywa tu funkcja koordynatora, managera, czy też pełnomocnika, którego początkowym zadaniem jest utworzenie odpowiedniej „Grupy Koordynacyjnej”. Grupa ta obejmuje reprezentantów trzech obszarów: ➢ administracyjnego (przedstawiciele administracji lokalnej), ➢ realizacyjnego (strony – uczestnicy programu), ➢ mediacyjno-moderacyjno-koordynacyjnego (pełnomocnicy dla przygotowania i realizacji programu, koordynatorzy projektów, mediatorzy itp.). Interesującym przykładem organizacji i zarządzania programem, ukazującym nowe formy partycypacji i samorządności grup koordynacyjnych jest eksperyment berlińskiej „Grupy Koordynacyjnej” (Berliner Quartiersmanagement). W maju 2001 „Grupa Koordynacyjna“ utworzyła program rewitalizacyjny „Lokalne Jury dla Funduszu Lokalnego”, który decyduje o rozdziale środków wspierających na poszczególne zadania i projekty programu w dzielnicy. Członkowie tego „Jury” nie rekrutują się przy tym wyłącznie z członków Grupy Koordynacyjnej, ale wybierani są losowo z ksiąg meldunkowych obszaru programu rewitalizacyjnego, a ich decyzje zapadają większością głosów. Ta forma partycypacji i zarządzania wykazała, że: ➢ gremium „Jury” operuje niezwykle odpowiedzialnie środkami funduszu lokalnego, ➢ forma ta sprzyja przejmowaniu indywidualnej odpowiedzialności za sprawy dzielnicy (obszaru programu) przez członków lokalnej społeczności, ➢ sprzyja włączaniu się członków społeczności w realizację programu, ➢ szczególnie mobilizująco wpływa na młodzież54.

12.2. Doświadczenia nowych programów rewitalizacji Przeprowadzone analizy pierwszych doświadczeń z nowymi programami rewitalizacyjnymi w państwach europejskich wskazują na długofalową perspektywę ich realizacji. Są to programy, dla których trudno ustalić termin zakończenia. Takie przesłanki wynikają z najdłużej trwających do-

54

Krautzberger, M., op. cit. s. 21.

Niemiecki program rewitalizacji socjalnej

124

tychczas programów niemieckich „Soziale Stadt”, realizowanych w Północnej Nadrenii-Westfalii i w Hamburgu. Z innych doświadczeń wskazać należy na znaczny wpływ socjalnych programów rewitalizacyjnych na optymalizację działań administracji, szczególnie w odniesieniu do wdrażania współpracy międzyresortowej oraz działań ponadsektorowych. Podkreśla się również konieczność położenia większego nacisku na projekty nieinwestycyjne, ukierunkowane na rozwój zasobów ludzkich. Zwłaszcza w Niemczech wskazuje się na zbyt jeszcze małą rolę takich projektów w stosunku do projektów budowlano-inwestycyjnych. Interesującym postulatem, wywodzącym się zwłaszcza z doświadczeń brytyjskich, jest wspieranie zasad konkurencyjnego (konkursowego) wyboru obszarów realizacji nowych programów. Ważne jest tu zwiększenie wysiłku w kierunku podnoszenia kwalifikacji i profesjonalizacji stron – uczestników programów, jak i rozwoju świadomości oraz zdolności partycypacyjno-kooperacyjnych lokalnych społeczności. Dlatego za podstawowy wskaźnik jakości i skuteczności nowych programów uważa się tzw. „implement partycypacyjny”, tzn. stopień rozwoju aktywności, innowacyjności, przedsiębiorczości i samorządności społeczności lokalnej. Innym wnioskiem z dotychczasowych doświadczeń jest istotna rola controllingu i ewaluacji uzyskiwanych wyników, szczególnie w aspekcie zakładanej długofalowości nowych programów. W dokumentach ewaluujących działania niemieckich projektów socjalnej rewitalizacji postuluje się też otwarcie większych możliwości dla eksperymentowania w ramach realizacji programów. Będzie to miało pozytywny wpływ na zdynamizowanie procesów innowacyjnych i stworzy lepsze możliwości dla integracji nowych modeli działania55.

12.3. Nowe formy kooperacji administracji gmin i miast oraz społeczności lokalnych Jak już sygnalizowano, istotnym doświadczeniem nowych programów była konieczność unowocześnienia pracy struktur administracyjnych, szczególnie w dziedzinie przełamywania barier sektorowych i poprawy kooperacji pomiędzy poszczególnymi obszarami administracji. Równocześnie administracja musi coraz silniej przejmować inicjatywę celem tworzenia struktur i zachęcania do działań kooperacyjnych, obejmujących lokalną gospodarkę, grupy społeczności lokalnej i inwestorów. W trakcie kształtowania się nowych form działania i kooperacji okazało się, że uczestnicy gremiów kooperacyjnych, reprezentanci społeczności lokalnej czy nawet gospodarki nie dysponują taką „siłą przebicia” oraz potencjałami organizacyjnymi jak przedstawiciele administracji i polityki. Dlatego stworzone zostały mechanizmy kompensacji szans, na mocy których „grupy koordynacyjne”, niezbędne dla realizacji zasad kooperacji i partycypacji w procesie rewitalizacyjnym, rozbudowuje się do struktur o wysokim stopniu samorządności. W Bremie funkcję taką spełnia „Stadtteilforum”, w Essen – „Warsztaty perspektyw przyszłości” o charakterze planistycznym56.

Die Soziale Stadt. Eine erste Bilanz des Bund-Länder-Programms „Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf – die soziale Stadt”, hrsg. Vom Deutschen Institut für Urbanistik, 2002. 56 Neue Kooperationsformen in der Stadtentwicklung, Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (BBR) (hrsg.), Bonn 2002, s. 51. 55

Przykłady programów rewitalizacji

125

13. Przykłady programów rewitalizacji

13.1. Program klasycznej rewitalizacji w dzielnicy Frankfurt/Main-Bockenheim Dzielnica Bockenheim stanowi obszar ok. 90 ha zwartej zabudowy XIX-wiecznej. Ponieważ w rozumieniu niemieckiej ustawy rewitalizacyjnej stanowi ona obszar kryzysowy, w roku 1972 przeprowadzono badania i analizy jej stanu. Na podstawie uzyskanych wyników wydzielono z badanego terenu dwa obszary programu rewitalizacji (Sanierungsgebiete) – Bockenheim Ost i Bockenheim West, w sumie obejmujące 15,4 ha i w roku 1978 podjęto odpowiednią uchwałę rewitalizacyjną.

Proces planistyczny W pierwszym etapie uzgodnieniu podlegały cele rewitalizacji i istniejące dokumenty planistyczno-formalne i nieformalne:

Formalne: ➢ plan ogólny zagospodarowania przestrzennego

Nieformalne: ➢ plany ramowe dzielnic Frankfurtu, ➢ główny plan koncepcyjny systemu komunikacji miasta, ➢ prognozy rozwoju ludności, ➢ prognozy rozwoju rynku mieszkaniowego, ➢ prognozy rozwoju rynku pracy, ➢ program rozwoju gospodarczego, ➢ koncepcja rozwoju handlu detalicznego, ➢ koncepcja ukształtowania miasta i jego obrazu, ➢ inne opracowania planistyczne i konceptualne. W odniesieniu do obligatoryjnych planów miejscowych ustalono, że uchwalenie ich nastąpi dopiero w ostatniej fazie procesu rewitalizacji, w celu zabezpieczenia jej wyników. W roku 1975 rozpoczęto prace nad planem rozwojowym dla całego obszaru dzielnicy Bockenheim. Równocześnie rozpoczęto pogłębione analizy obu obszarów rewitalizacji (Bockenheim-West i Bockenheim-Ost).

13.1.1. Badania i analizy Przeprowadzone dla 90 ha obszaru Bockenheim badania i analizy obejmowały przede wszystkim problemy budowlano-techniczne (stan techniczny budynków, ich wyposażenie, zieleń, obciążenie hałasem, zagęszczenie zabudowy). Przeprowadzono je w oparciu o:

Przykłady programów rewitalizacji

126

➢ wizje lokalne wszystkich parceli w celu ustalenia stopnia zabudowy, stanu zabudowy, rodzaju użytkowania, wyposażenia w zieleń i parkingi, ➢ analizę danych statystycznych miasta (wiek zabudowy, wielkość jednostek mieszkaniowych, wyposażenie mieszkań, struktura własnościowo-użytkowa, wysokość czynszów, zagęszczenie mieszkań, struktura socjalna mieszkańców, zawód, wiek mieszkańców). W celu przeprowadzenia inwentaryzacji i analizy powierzchni oraz jednostek użytkowych korzystano z danych statystycznych i ankiet. W trakcie pogłębionych analiz i badań obu obszarów programu dokonano inwentaryzacji wszystkich parceli, budynków i miejsc pracy. Inwentaryzacja obejmowała m.in. ok. 1.750 mieszkań i trwała od kwietnia do września 1976 roku. Zebrane dane zostały przeanalizowane zimą 1976/1977. W ciągu roku 1977 miasto wypracowało główne cele programu rewitalizacji, plan socjalny, jak i koncepcje przestrzenne dla obu obszarów. Koordynacja tych prac leżała w gestii grupy koordynacyjnej, w skład której wchodzili przedstawiciele urzędów miejskich. Miasto w tym czasie nie zdecydowało się na powołanie pełnomocnika (Sanierungstraeger). Zarówno wyniki badań i analiz, jak i spo-rządzane koncepcje przestrzenne oraz plan socjalny były przedmiotem intensywnych konsultacji z mieszkańcami, które przeprowadzono wiosną 1978 roku. Wnioski z tych dyskusji podsumowano w grudniu 1978 roku. W tym samym czasie opracowano koncept finansowy programów rewitalizacji dla obu obszarów. Na podstawie tak przeprowadzonej analizy, w roku 1980 zapadła uchwała o wdrożeniu pro-cesu rewitalizacji (förmliche Festlegung).

Niektóre wyniki badań i analiz Na obu obszarach programu średnio 13-14% budynków nadaje się tylko do rozbiórki, w tym na obszarze Bockheim West liczba ta wynosi aż 20-24%. W niektórych kwartałach udział budynków do rozbiórki sięga nawet 41% zabudowy. Na obszarze Bockenheim West 64,4%, a na obszarze Bockenheim Ost 54% mieszkań nie posiada należytego wyposażenia, tzn. toalety lub łazienki oraz dysponuje jedynie ogrzewaniem piecowym.

13.1.2. Programy i koncepcje rewitalizacji Podstawowymi dokumentami, ukazującymi najistotniejsze cele i koncepcje rewitalizacji były koncepcyjne plany przestrzenne, które obejmowały następujące zagadnienia: ➢ koncepcja przestrzenna zabudowy, ➢ koncepcja funkcji i użytkowania terenu, ➢ plan rozbiórek. Głównym celem programu rewitalizacji była przede wszystkim realizacja nowego ładu przestrzennego. Cel ten realizowano poprzez rozszerzenie powierzchni niezabudowanych wewnątrz kwartałów, zwiększenie procentu terenów zielonych oraz budowę placów zabaw. W dziedzinie inwestycyjno-budowlanej celem rewitalizacji była rozbiórka obiektów całkowicie zdekapitalizowanych i budowa na ich miejscu nowych obiektów mieszkalnych i użytkowych, modernizacja i remonty kapitalne budynków.

Przykłady programów rewitalizacji

127

13.1.3. Informacja i współudział społeczności w procesie planowania Już w roku 1976 dla obszarów rewitalizacji otwarte zostało biuro informacyjne. Odbywały się w nim zebrania mieszkańców i konsultacje z lokatorami i właścicielami. Biuro otwarte było dwa dni w tygodniu, również w godzinach wieczornych. Od roku 1979 aż do zakończenia programu w 1994 roku wydawano gazetkę dla mieszkańców informującą o postępach rewitalizacji oraz powołano stanowisko „adwokata mieszkańców” przy Międzynarodowym Centrum Rodziny, reprezentującego wyłącznie interesy mieszkańców. Stanowisko to – pozytywnie oceniane przez 87% mieszkańców – funkcjonowało od 1981 do 1993 roku.

13.1.4. Założenia planu socjalnego W ramach planu socjalnego i w oparciu o konsultacje społeczne ustalono reguły gry dla polityki socjalnej na rewitalizowanym obszarze i zasady zapobiegające przede wszystkim drastycznym podwyżkom czynszu, a w konsekwencji wypieraniu mieszkańców z obszaru programu rewitalizacji. W tym celu uruchomiono środki wspierające z funduszu rewitalizacji (1/3 budżet federalny, 1/3 budżet kraju związkowego, 1/3 fundusz gminny). Z funduszu tego subwencjonowano koszty prywatnych inwestycji budowlanych. Dzięki temu czynsz za 1 m2 powierzchni mieszkalnej nie przekraczał 4,75 DM, przy czym standard rewitalizowanych mieszkań nie mógł przekraczać standardu nowoczesnych mieszkań socjalnych na nowych osiedlach57. Aby zapobiec naruszeniu struktury społecznej obszaru rewitalizowanego, wprowadzono zakaz przeprowadzania przez prywatnych właścicieli remontów ponadstandardowych, prowadzących do powstawania wysokich czynszów58. Równocześnie plan socjalny regulował prawo mieszkańców do mieszkań zastępczych na okres rewitalizacji oraz do przejmowania kosztów związanych z koniecznymi przeprowadzkami.

13.1.5. Realizacja programu rewitalizacji Dla sprawniejszej realizacji nowego ładu przestrzennego miasto nabywało niektóre tereny celem przeprowadzenia koniecznych rozbiórek, porządkowania bądź optymalizowania podziałów katastralnych, jak i przygotowania obszarów pod nowe inwestycje. Tereny zakupione w tych celach przez gminę wynosiły ok. 20% całego obszaru objętego przez program. 37% zakupionych terenów przekształcono w tereny publiczne (głównie zieleń), resztę sprzedano inwestorom pod przygotowane przez miasto projekty. Koszty zakupu gruntów wyniosły 18% całego budżetu rewitalizacyjnego (wynosił on 135 mln DM).

Stadt Frankfurt am Main: Sanierung Frankfurt am Main Bockenheim Ost und West, Abschlussbericht, Frankfurt am Main 1994. 58 Zezwala na to niemiecki kodeks budowlany, według którego gmina uchwalić może tzw. prawo zachowania struktury zabudowy i składu społecznego na określonym obszarze miasta. Inną możliwość daje tzw. zezwolenie rewitalizacyjne, konieczne dla uzyskania zezwolenia na budowę. Gmina może odmówić jego wydania w przypadku inwestycji niezgodnych z planem socjalnym lub z programem rewitalizacji. 57

Przykłady programów rewitalizacji

128

13.1.6. Remonty kapitalne, naprawy, modernizacja i nowe budownictwo Remonty kapitalne W procesie inwestycyjnym uczestniczyło 176 prywatnych właścicieli nieruchomości. Ogółem wyremontowano 1.074 mieszkania. Spośród nich 581 remontów mieszkań było subwencjonowanych środkami wspierającymi z funduszu rewitalizacyjnego. Przeciętna wysokość subwencji przypadającej na jedno mieszkanie wynosiła 66.350 DM. Udział subwencji z funduszu rewitalizacyjnego był w tym przypadku wysoki, co uzasadnione było złym stanem budowlano-technicznym obiektów. Zakłada się, że wyremontowane budynki będą mogły być użytkowane bez kapitalnego remontu przez kolejnych 50 lat.

Naprawy Naprawy obejmowały następujące elementy budynków: ➢ pokrycia dachów i usuwanie szkód spowodowanych wilgocią na poziomie piwnic, ➢ odnawianie fasad budynków, ➢ usuwanie zawilgocenia budynków powyżej partii piwnic, ➢ odnowę klatek schodowych, bram i drzwi wejściowych oraz drzwi do mieszkań, ➢ naprawę szkód i ubytków tynków wewnętrznych, ➢ naprawę, względnie wymianę instalacji wodnej, elektrycznej i kanalizacji, ➢ odnowę podłóg.

Modernizacja Modernizacja obejmowała: ➢ ocieplanie budynków, ➢ wymianę okien, ➢ realizację nowoczesnych węzłów sanitarnych (łazienki, toalety), ➢ realizację nowoczesnych systemów ogrzewczych (centralnych w budynkach, bądź etażowych w mieszkaniach), ➢ optymalizację wadliwych lub niefunkcjonalnych układów pomieszczeń, ➢ unowocześnianie węzłów elektrycznych.

Inwestycje nowego budownictwa Pojedyncze małe inwestycje obejmowały 25 obiektów. Do końca 1994 roku powstało w ten sposób 446 mieszkań, z czego 330 było subwencjonowanych z funduszy wspierania budownictwa społecznego, zaś 41 finansowanych było prywatnie. W roku 1995 zrealizowano kolejne 53 mieszkania ze środków publicznych. Pozyskano również inwestorów dla realizacji następujących większych inwestycji: ➢ kompleksu 80 mieszkań dla seniorów (w tym jednego dla dozorcy), ➢ kompleksu mieszkalno-handlowo-usługowego (157 mieszkań, 40 sklepów, restauracja, 9 biur i gabinetów lekarskich), ➢ kompleksu 82 mieszkań społecznych,

Przykłady programów rewitalizacji

129

➢ Domu Spokojnej Starości dla 121 osób. Poza tym zrealizowano jeszcze 21 dalszych, mniejszych projektów nowego budownictwa.

13.1.7. Koszty i finansowanie Koszty, o których teraz mowa, ponoszone były przez gminę, a nie przez prywatnych inwestorów. Wydatki gminy na realizację programu rewitalizacji wyniosły ogółem 135.034.188 DM. Dzieliły się one według następujących grup wydatków:

Koszty (DM) I

Badania i analizy, plany etc.

1.157.796

II

Dalsze przygotowania

9.880.158

III

Zakup gruntów

1.119.920

IV

Prace rozbiórkowe, porządkowe, przeprowadzki mieszkańców

47.842.946

V

Inwestycje publiczne, dotacje

52.419.084

IV

Kredyty, pełnomocnik etc.

4.614.284

Ogółem

135.034.188

Finansowanie (DM) I

Dochody ze sprzedaży gruntów

15.331.555 59

37.240

II

Podatki wyrównawcze właścicieli

III

Dochody gminy z gospodarki gruntami

IV

Subwencje państwowe

63.648.500

V

Środki własne gminy

49.818.180

6.198.713

Ogółem

135.034.188

Koszty (DM) Budynek

Mieszkanie

Powierzchnia mieszkalna

Inwestycja

588.287,30

89.477,30

1.574,85

Subwencja

321.56,27

47.798,57

841,28

Są to podatki, które gmina otrzymuje od właścicieli gruntów po zakończeniu programu rewitalizacji. Uwzględniają one przyrost wartości gruntu spowodowany przeprowadzeniem programu rewitalizacyjnego, a nie wynikający ze wzrostu cen gruntu na rynku. 59

Przykłady programów rewitalizacji

130

13.1.8. Wspieranie inwestycji budowlanych Subwencja przyznawana była na podstawie §177 BauGB („Kostenerstattungsbetrag“), a więc pokrywała nierentowność inwestycji przy jednoczesnym ustaleniu górnej dopuszczalnej granicy czynszu.

13.2. Rewitalizacja Starego Miasta w Stralsundzie 13.2.1. Zakres rewitalizacji – obszary programu rewitalizacji Obszar programu rewitalizacji w Stralsundzie obejmuje całość Starego Miasta o powierzchni 56 ha z 3.200 mieszkańcami. Stare Miasto – położone na wyspie, podobnie jak ma to miejsce w Lubece – stanowi nadal centrum miasta. Jeszcze w 1962 roku, w czasach NRD, zostało ono w całości wpisane do rejestru zabytków. Obecnie na Starym Mieście znajduje się 525 pojedynczych obiektów zabytkowych, wpisanych na listę dóbr kultury miasta. W roku 1990 na terenie staromiejskim rozpoczęto prowadzenie badań i analiz pilotujących program rewitalizacji. Uchwała o wdrożeniu programu zapadła już w roku 1991, jej częścią był przestrzenny plan ramowy – koncepcja programowa rewitalizacji. Program rewitalizacji Starego Miasta Stralsundu nie jest jeszcze zakończony.

13.2.2.Przygotowania planistyczne Już w 1990 roku rozpoczęto prace nad następującymi planami istotnymi tak dla całości miasta, jak i programu rewitalizacji centrum staromiejskiego: ➢ ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego, ➢ koncepcją konserwatorską, ➢ koncepcją kształtu przestrzeni miejskiej, ➢ koncepcją komunikacji i transportu, ➢ koncepcją funkcji i użytkowania powierzchni, ➢ koncepcją strukturalną handlu detalicznego. Jednocześnie podjęto uchwały o sporządzeniu dla niektórych terenów miasta planów miejscowych. W następnych latach (1991 i 1994) uchwalono przepisy lokalne dotyczące ochrony struktury miejskiej i jego obrazu. W oparciu o powyższy plan w roku 1991 opracowano koncepcję ramową rewitalizacji centrum staromiejskiego. Oparta ona była na przeprowadzonych w latach 1990-1991 badaniach i analizach obszaru staromiejskiego. W roku 2000 miasto Stralsund złożyło wniosek o przyjęcie do programu „Przebudowy miast w nowych krajach związkowych”60, musiało również sporządzić zintegrowany plan rozwoju miasta, w ramach którego wyznaczono dla poszczególnych części miasta – w tym również dla Centrum Staromiejskiego – określone przewodnie linie rozwojowe. Stralsund dotknięty jest znacznym spadkiem liczby mieszkańców (od 1990 liczba mieszkańców miasta zmniejszyła się o 13 tys., t.j. o ok. 18%) i poważnymi pustostanami. Oznacza to – ujętą w zin60

Por. rozdz. 10.6.1

Przykłady programów rewitalizacji

131

tegrowanym planie rozwoju – konieczność likwidacji od 1.250 do 1.450 mieszkań. Jednocześnie w całym mieście należy poddać modernizacji co najmniej 3.350 mieszkań. Planuje się tego dokonać do roku 2010. Oprócz tego plan rozwoju uwzględnia niezbędne naprawy, remonty i nowe inwestycje na obszarze infrastruktury miasta, w tym przedsięwzięcia związane ze zmianą otoczenia budynków na różnych terenach całości miasta.

13.2.3. Przygotowanie programu rewitalizacji Starego Miasta Zintegrowany plan rozwoju wskazuje na konieczność realizowania zróżnicowanych strategii rewitalizacyjnych wobec poszczególnych obszarów miejskich, nadając obszarowi staromiejskiemu priorytet w odniesieniu do stabilizacji struktury i remontów budynków i mieszkań. Sporządzanie planu ukończono w czerwcu 2002 roku, ale już w roku 2000 opracowano plan strategiczno-operacyjny dla obszaru staromiejskiego,który stanowił zweryfikowaną formę planu ramowego dla programu rewitalizacji z 1991 roku. Plan ten wyznacza działania rewitalizacyjne na okres od 5 do 10 lat i jest stale aktualizowany. Przewiduje on: ➢ zachowanie, ochronę i rewitalizację centrum staromiejskiego jako dobra kultury, ➢ rozwijanie i stabilizację funkcji gwarantujących trwałą funkcjonalność, ➢ zapewnienie Staremu Miastu takich funkcji i takiego charakteru, aby mogło ono współcześnie funkcjonować jako żywy organizm miejski, ➢ ochronę zróżnicowanego, historycznego charakteru przestrzeni i obrazu miasta, ➢ zachowanie głównej funkcji centrum staromiejskiego jako podstawy identyfikacyjnej dla całości miasta i otaczającego go regionu. W celu koordynacji procesu rewitalizacyjnego powołano pełnomocnika do spraw rewitalizacji, którym została firma Stadterneuerungsgesellschaft Stralsund mbH (SES), założona przez wyspecjalizowaną w działaniach pełnomocniczych firmę z Kilonii – BIG-Staedtebau GmbH i miasto Stralsund. Pełnomocnik posiadał jednocześnie status powierniczy. Mógł więc tworzyć majątek powierniczy i przejmować do niego nieruchomości komunalne z obszaru programu rewitalizacji. Tym samym mógł skutecznie przygotowywać nowe projekty i prywatyzować obiekty komunalne, względnie remontować je samodzielnie na zasadach niekomercyjnych. Jako instytucja powiernicza SES mogła również administrować środkami wspierającymi przeznaczonymi na cele programu rewitalizacyjnego. Już od początku działalności w roku 1990 pełnomocnik organizował konsultacje z mieszkańcami, towarzyszące działaniom planistyczno-koncepcyjnym, które poprzedziły zainicjowanie w roku 1991 programu rewitalizacji opartego o wspomniany już plan ramowy. W trakcie realizacji programu co dwa tygodnie organizowane były spotkania informacyjno-dyskusyjne dla mieszkańców Starego Miasta, aby ułatwić im partycypację w procesach decyzyjnych i dyskusjach planistycznych. Często organizowano publiczne prezentacje, połączone z dyskusjami nad planami i projektami. Do dziś aktywną rolę spełnia inicjatywa obywatelska „Forum Altstadt", komitet obywatelski „Ratujcie Stare Miasto” ("Rettet die Altstadt"), grupa robocza „Życie dla Starówki” ("Vitalisierung Altstadt"), jak i lokalna grupa Agenda 21 ("Lokale Agenda 21").

Przykłady programów rewitalizacji

132

13.2.4. Sytuacja własnościowa i jej znaczenie dla realizacji programu w pierwszej fazie rewitalizacji Długotrwałe i skomplikowane procesy restytucji własności po zjednoczeniu Niemiec (94% budynków na Starym Mieście zostało w czasach NRD przejętych przez państwo) długo hamowały proces rewitalizacji. W ten sposób w pierwszej fazie programu można było jedynie prowadzić prace zabezpieczające, finansowane z określonych programów wspierających i realizowane przez pełnomocnika na zlecenie miasta. Programy te, posiadające charakter doraźny, obejmowały z reguły prace dekarskie i blacharskie w obrębie dachów obiektów, zabezpieczanie pustych domów przed wandalizmem oraz zabezpieczanie obiektów zabytkowych przed zawaleniem się. Przeprowadzono je na 300 obiektach. Koszt tych prac wyniósł ok. 10 mln DM.

13.2.5. Rewitalizacja w ramach realizacji programu wspierającego „Miasta modelowe” w latach 1990-1992 i jego kontynuacja w ramach funduszu rewitalizacyjnego (Staedtebaufoerderung) Program „Miasta modelowe” został wdrożony dla kilku tylko miast w roku 1990, a więc jeszcze przed zjednoczeniem Niemiec, na podstawie porozumienia między ówczesną – już niekomunistyczną – NRD a Republiką Federalną Niemiec. Program ten skierowany był na finansowanie badań i analiz wstępnych i sporządzanie planów ramowych dla programów rewitalizacji. Jedną z jego funkcji było przygotowanie administracji do wdrażania realizacji przepisów rewitalizacyjnych. Program skierowany był wyłącznie na miasta o wysokich wartościach zabytkowych. W samym 1990 roku miasto Stralsund otrzymało na jego realizację ok. 28 mln DM. Z tych środków finansowano m.in. wspomniane wyżej prace zabezpieczające. W tym czasie, z racji problemów własnościowych, o których była już mowa, udział właścicieli prywatnych w procesie rewitalizacji był jeszcze znikomy i praktycznie taki pozostał do końca 1992 roku. Obejmował zaledwie pięć projektów inwestycyjnych i dwa oparte o samopomoc grupową. W roku 1993 program „Miasta modelowe” został zakończony i miasto Stralsund zostało włączone do klasycznego programu wspierającego programy rewitalizacji (Staedtebaufoerderung). Było to związane z poważnym zahamowaniem działań rewitalizacyjnych, gdyż nowe fundusze były znacznie mniejsze od dotychczasowych otrzymywanych w ramach programu „Miasta modelowe”. Fakt ten był o tyle niekorzystny, że w tym samym czasie zaznaczyła się zwiększona aktywność inwestorów prywatnych, których nie można było odpowiednio wspierać z racji słabszego wyposażenia finansowego nowego programu. Przyznane środki szły niemal w całości na spłaty zobowiązań wobec dotychczasowych, kontynuowanych jeszcze lub finalizowanych projektów. Niekorzystnym zjawiskiem dla rewitalizacji była ofensywa centrów handlowych na obrzeżach miasta. Doprowadziło to do znacznego pogorszenia się warunków dla rozwoju handlu detalicznego na obszarze Centrum Staromiejskiego, posiadającego istotne znaczenie dla realizacji programu rewitalizacji.

Przykłady programów rewitalizacji

133

13.2.6. Stan realizacji programu i jego koszty Po 10 latach od wdrożenia programu, jego założenia i projekty zrealizowano w ok. 35%. Zakończenie programu widzieć należy w perspektywie następnych dwu dziestu lat. Jak wynika z poniższych zestawień, program rewitalizacji Starego Miasta w Stralsundzie w zasadniczej części finansowany jest z subwencji funduszu rewitalizacyjnego. Prywatni inwestorzy wspierani byli z funduszu rewitalizacyjnego od roku 1990 w wysokości 77,5 mln DM. Po początkowym okresie niskiej dynamiki rewitalizacji prywatnej, obecnie na subwencje czeka około 60 prywatnych inwestorów, przeważnie właścicieli pojedynczych nieruchomości, którzy bez nich nie są w stanie zrealizować swoich zamiarów inwestycyjnych. Ograniczona wysokość dostępnych obecnie subwencji z funduszu rewitalizacyjnego staje się przyczyną narastania kontrowersji wokół systemu ich przyznawania. Z tej racji rozdział tych środków musi być prowadzony przy zachowaniu maksymalnej przejrzystości i jednoznacznych kryteriów. W Stralsundzie kryteria te odnoszą się przede wszystkim do takich kategorii jak wartość historyczna obiektu i jego znaczenie dla struktury przestrzennej i funkcjonalnej miasta, jak również aspektów jego ekonomiczności. Rzutuje to na wysokość niezbędnego dofinansowania. Ograniczone środki subwencyjne nie pozwalają też gminie na udzielanie nakazów remontowych, gdyż wówczas byłaby ona zobligowana do wsparcia takich, z reguły nierentownych przedsięwzięć inwestycyjnych. Dlatego też gmina próbuje nakłaniać prywatnych właścicieli do poszukiwania alternatywnych źródeł finansowania. Innym problemem jest coraz trudniejsza sytuacja na rynku kredytowym. Z uwagi na słaby popyt na powierzchnie tak mieszkalne jak i użytkowe, banki niechętnie udzielają kredytów na przedsięwzięcia rewitalizacyjne. Z kolei przedsięwzięcia realizowane bez udziału subwencji prowadzą do powstawania powierzchni trudnych do wynajęcia z powodu zbyt wysokich czynszów. Znaczne trudności przeżywają na obszarze Starego Miasta również handel i usługi. Związane jest to ze wspomnianym już oddziaływaniem dużych centrów handlowych, jak i z faktem niskiej siły nabywczej ludności, wśród której ok. 28% nie ma stałej pracy. Na obszarze handlu i usług najlepiej dają sobie radę te podmioty, które mają charakter rodzinny (nie zatrudniają osób trzecich) oraz działają na własnych powierzchniach użytkowych. Ryc. Środki wspierające z funduszu modelowego (do 1993) i rewitalizacyjnego (od 1994)

Einnahm en des Sonderverm ögens für die Sanierungsm aßnahm e „ALTSTADTINSEL“ 30

28

25 Mio DM

23

20 15

23 17

17

17

18

14 11

10

9

5 0 1990

1991

19 92 1993 1994

1995

1996 1997 1998

19 99

Przykłady programów rewitalizacji

134

Dochody (DM) Subwencje funduszu rewitalizacji (Städtebauförderung),

129.351.000

łącznie z 30% udziału miasta Inne dochody gminy Ogółem

45.077.000 174.428.000

Wydatki (DM) Plany, rzeczoznawstwo, public relations, koszty pełnomocnika Analizy, badania wstępne, koszty przygotowania budowy Zakup gruntu i budynków Prace rozbiórkowe, wykopaliska archeologiczne, badania architektoniczne

25.375.000 7.116.000 13.181.000 1.997.000

Drogi i dojazdy

28.122.000

Modernizacja, naprawa, remonty kapitalne, zabezpieczanie budynków

77.432.000

Inwestycje samorządowe (cele publiczne)

7.774.000

Administracja nieruchomości

7.763.000

Inne wydatki

1.065.000

Ogółem

169.825.000

Ryc. Struktura finansowania programu rewitalizacji Starówki w Stralsundzie

13.2.7. Akcja "Ofensywna Starówka” Stagnacja programu rewitalizacji w latach 1994-1995, a obecnie również dająca się zauważyć na obszarze inwestycyjno-budowlanym, zmusza do poszukiwań nowych, bardziej aktywnych strategii, mających zwiększyć motywację dla inwestowania na Starym Mieście. W związku z tym pełnomocnik (SES) i miasto Stralsund opracowały na przełomie roku 1996/97 program „Ofensywna Starówka” na zasadzie „pola akcyjnego” dla zwiększenia szans rewitalizacji Starego Miasta. W celu jego sfinansowania korzystano ze środków programu rewitalizacji (Staedtebaufoerderung), oraz z funduszy miejskich. Program zawierał następujące projekty działań: ➢ finansowe wsparcie renowacji zabytkowych fasad (udało się to zrealizować w odniesieniu do fasad 28 budynków), ➢ rewitalizacja głównego deptaka Starego Miasta (finansowanie ze środków wspierających planów i inwestycji na obszarze przestrzeni publicznej – okres przygotowania i realizacji projektu wyniósł 15 miesięcy), ➢ opracowanie przykładów dobrej reklamy na obiektach historycznych, realizacja konkursu na dobrą reklamę i wystawy prac konkursowych w Stralsundzie i innych miastach, ➢ podobne przedsięwzięcia w odniesieniu do systemów oświetlenia ulic i obiektów zabytkowych, łącznie z finansowym wspieraniem związanych z tym inwestycji, ➢ odnowa posadzek chodnikowych na terenie Starego Miasta,

Przykłady programów rewitalizacji

135

➢ stworzenie stanowiska menadżera Starego Miasta, którego zadaniem jest koordynacja interesów gospodarki, handlu i kultury na terenie Starego Miasta, ➢ zwiększenie powierzchni i rozszerzenie działalności biura doradczego pełnomocnika na terenie programu rewitalizacji, ➢ uaktualnienie koncepcji ramowej dla programu rewitalizacji, mającej zwiększyć zainteresowanie potencjalnych inwestorów, ➢ wspieranie inicjatywy utworzenia małej spółdzielni mieszkaniowej – "Wohnungsgenossenschaft Frankenstraße", która na zasadzie samopomocowej podjęłaby remont 28 mieszkań na Starym Mieście, ➢ wspieranie realizacji małego centrum rzemiosła i handlu na Starym Mieście dla małych inicjatyw gospodarczych, ➢ realizacja pracowni dla artystów w domu staromiejskim, ➢ budowa mieszkań studenckich w trzech różnych punktach Starego Miasta – łącznie 150 miejsc, ➢ popularyzacja „małych form” – budzenie zainteresowania dla historycznych drzwi i innego detalu staromiejskiego, ➢ akcje porządkowania ulic i podwórek "czyste Stare Miasto”, która uzyskała nadspodziewaną popularność. Ostatnio obserwuje się zahamowanie odpływu ludności z obszaru staromiejskiego. Nowym zjawiskiem jest osiedlanie się na obszarze Starego Miasta starszych roczników mieszkańców zachodnich krajów związkowych. Stają się oni nowymi właścicielami mieszkań lub lokatorami domów staromiejskich.

Restrukturyzacja obszarów poprzemysłowych i powojskowych w Niemczech

136

14. Restrukturyzacja obszarów poprzemysłowych i powojskowych w Niemczech

14.1. Powierzchnie konwersyjne Poczesne miejsce w ramach problemów rewitalizacji w Niemczech, a także w innych krajach europejskich, zajmuje restrukturyzacja (konwersja) nieużytków (obszarów konwersyjnych) na terenach miejskich. Powstają one z reguły w wyniku przemian w zakresie użytkowania terenu i infrastruktury przez: ➢ przemysł, wojsko, ➢ instytucje transportowe związane z kolejami lub portami, ➢ instytucje związane z pocztą i telekomunikacją. Przyczyną tych pustek, względnie nieużytków, są procesy ekonomicznych zmian strukturalnych na obszarze przemysłu oraz znacznej redukcji zapotrzebowania na powierzchnię ze strony wojska, komunikacji i transportu. W roku 1990 użytkowano około 970 tys. ha dla celów militarnych, z czego 386 tys. przekazano w ostatnim czasie na cele cywilne. Największa koncentracja powierzchni stojących obecnie do dyspozycji obszarów militarnych występuje w Brandenburgii, Saksonii-Anhalt, Dolnej Saksonii oraz Nadrenii-Platynacie. Z redukcją funkcji wojskowych wiąże się też spadek zatrudnienia. Dlatego w ramach procesów konwersji zamierza się równocześnie tworzyć nowe miejsca pracy.

14.2. Właściciel powierzchni, forma sprzedaży i problemy prawno-planistyczne Z reguły powierzchnie konwersyjne stanowią własność Republiki Federalnej Niemiec, a konkretnie niemieckiego Ministerstwa Finansów. Politycznym i ekonomicznym zadaniem Ministerstwa jest osiągnięcie jak najwyższej ceny przy ich sprzedaży, oszacowywanej przez urzędowych rzeczoznawców61. Ministerstwo może jednak stosować upusty, kiedy chodzi o: ➢ obszary przeznaczone do rewitalizacji bądź rozwoju w oparciu o działanie przepisów rewitalizacyjnych (koordynacyjna funkcja sektora publicznego), ➢ na cele budownictwa społecznego, ➢ na cele budownictwa wspieranego programami wspierającymi w zakresie rewitalizacji i budowy zasobów mieszkaniowych dla studentów oraz realizacji powierzchni dla instytucji publicznych. Podstawę dla takiego postępowania daje ustawa budżetowa dla sektora publicznego (Bundeshaushaltsordnung) oraz ustawa o administrowaniu funduszami publicznymi (Finanzverwaltungsgesetz). 61

Restrukturyzacja obszarów poprzemysłowych i powojskowych w Niemczech

137

Bezpłatne przekazywanie powierzchni konwersyjnych możliwe jest w następujących celach: ➢ pod elektrociepłownie, ➢ pod zakłady utylizacji odpadów, ➢ pod założenia dla celów sportu, ➢ pod szpitale i instytucje służby zdrowia. W oparciu o powyższe regulacje sprzedawany jest, lub przekazywany nieodpłatnie, znaczny procent powierzchni konwersyjnych w Niemczech. Dla obszarów konwersyjnych gminy muszą sporządzić plany koncepcyjne, a następnie zarządzać ich realizacją. W tym celu niemieckie gminy posługują się z reguły własnymi towarzystwami rozwojowymi (spółki z o.o.). Do dyspozycji stoją również towarzystwa rozwojowe krajów związkowych. Władze krajów związkowych wspierają gminy w dziedzinie realizacji celów strukturalno-gospodarczych oraz prowadzą szeroką działalność doradczą. Kontrolują również przestrzeganie zasad ochrony wód i środowiska naturalnego oraz zagadnień związanych z kontaminacją gruntów. Istotna rolę w dziedzinie restrukturyzacji obszarów poprzemysłowych odgrywają prywatni inwestorzy, zainteresowani uzyskaniem z zagospodarowania takich terenów korzyści komercyjnych. Trzeba jednak zauważyć, że konkurencyjność takich obszarów wobec innych obszarów inwestycyjnych jest z reguły niewielka. Dlatego w procesie sprzedaży prywatnym inwestorom zasadniczą rolę odgrywa cena tych obszarów, nakłady na dekontaminację oraz możliwość szybkiej realizacji inwestycji.

14.3. Pozytywne i negatywne potencjały powierzchni konwersyjnych Głównym problemem obszarów poprzemysłowych i pomilitarnych jest ich kontaminacja. Najczęstszym atutem tych obszarów jest ich bliskość wobec centralnie położonych obszarów miasta oraz infrastruktura komunikacyjna. Dla ich zagospodarowania są też dostępne liczne programy wspierające federacji i krajów związkowych62. Z tego względu obszary konwersyjne odznaczają się zarówno potencjałami, jak i obciążeniami. Znaczna ich ilość może stanowić ważny potencjał rozwojowy, przy czym ich zagospodarowanie wymaga dużej innowacyjności63.

62

Źródło: Konversionsmanagement Abrüstungsfolgen und Bewältigungsstrategien, Friedrich-Ebert-Stiftung,

1995. Dawny stary zespół szpitalny Buch/Berlin przekształcony został w nowoczesne Centrum Zdrowia i Nauki Berlin-Buch, zawierające – oprócz centrum medycznego – również naukowy park biotechnologiczny i biomedyczne centrum badawcze oraz kliniki. Realizację tej konwersji powierzono Towarzystwu Rozwojowemu Kraju Związkowego Berlina (Berliner Landesentwicklungsgesellschaft). Innym przykładem obszarów konwersyjnych są Rastatt i Crailsheim w Badenii-Württenbergii, gdzie realizowano zróżnicowany program rozbiórek i dekontaminacji gruntu. Procesowi adaptacji, połączonemu z recyklingiem wielu elementów i materiałów, podlegało 90% substancji. Osiągnięto w ten sposób pozytywne efekty ekologiczne i znaczne korzyści finansowe. Z kolei Quartier Vauban/Freiburg/Baden-Württemberg to przykład nowoczesnego planowania urbanistycznego w oparciu o redukcję ruchu kołowego i innowacyjne koncepcje oszczędzania energii i utylizacji odpadów. (Zob. Areal Mitteilungen der Landesentwicklungsgesellschaften, 1/2001.) 63

Restrukturyzacja obszarów poprzemysłowych i powojskowych w Niemczech

138

Z dotychczasowych doświadczeń wynika, że atuty obszarów konwersyjnych przeważają na obszarach gospodarczo silnych. Z kolei znaczna ilość tych obszarów na terenach strukturalnie i gospodarczo słabych stanowi obciążenie i przynosi poważne trudności w ich zagospodarowaniu.

14.4. Warunki udanej konwersji Zadania wynikające z restrukturyzacji obszarów konwersyjnych to zadania nowe, które w ciągu ostatnich 10 lat były przedmiotem analiz odpowiednich instytutów i programów naukowych64. Szczególne znaczenie dla realizacji projektów konwersyjnych ma osiągnięcie optymalnych form organizacji współpracy i współdziałania. W realizacji takich projektów uczestniczy bowiem wiele stron, takich jak federacja, kraj związkowy, towarzystwa rozwoju, inwestorzy prywatni, developerzy i wielu innych. Zadaniem gminy – głównej strony procesów restrukturyzacji obszarów konwersyjnych – jest zabezpieczenie zarówno podstaw prawno-planistycznych, jak i optymalnych form kooperacji wszystkich stron. Gminy muszą przy tym rozumieć kategorie myślenia i formy działania inwestorów prywatnych i umieć też się nimi w miarę potrzeby posługiwać. Najlepszą formą zabezpieczenia koordynacji oraz kooperacji między stronami są warsztaty planistyczne. Obejmują one z reguły zagadnienia nowych funkcji terenów konwersyjnych, takich jak dekontaminacja, mieszkalnictwo, funkcje produkcyjne, handel, usługi, infrastruktura socjalna, transport, infrastruktura techniczna, zieleń, ochrona środowiska, energia, ochrona zabytków oraz zagadnienia związane z przygotowaniem i zarządzaniem projektem. Istotnym elementem sprawnego przygotowania i realizacji projektu są ponadresortowe grupy robocze. Proces przygotowania projektu obejmuje z reguły: ➢ tworzenie poziomów kooperacyjno-komunikacyjnych, ➢ inicjowanie procesu planistycznego i wyznaczenie jego kolejnych faz i celów etapowych oraz sposobów ich uzgadniania, ➢ integrację procesu z innymi obszarami działań komunalnych w dziedzinie konwersji, ➢ realizację prawa zabudowy. Zazwyczaj dla obszarów konwersyjnych muszą zostać sporządzone plany miejscowe. Są one najczęściej bardzo ogólne, często osiąga się jedynie fazę koncepcyjno-ramową planu. W sferze planistyczno-prawnej przestrzega się zasady możliwie dużej elastyczności. W wielu wypadkach stosuje się plan ramowy, na którego podstawie inwestor przygotowuje plan miejscowy. Ten zostaje zatwierdzony przez gminę i powiązany z umową inwestorską, obligującą inwestora wobec gminy do Zob.: Konversion – Stadtplanung auf Militärflächen, Forschungs- und Informationsgesellschaft für Fach- und Rechtsfragen der Raum- und Umweltplanung FIRU GmbH Kaiserslautern, im Auftrag des Bundesministeriums für 64

•

• • •

Raumordnung, 1997; Konversion militärischer Flächen – Handlungsempfehlungen für die Kommunen, Wüstenrot-Stiftung Deutscher Eigenheimverein e. V., 1994; Werkstatt: Praxis Pilotprojekte zur beschleunigten und verbilligten Bereitstellung bundeseigener Konversionsgrundstücke für den familiengerechten Wohnungsbau, Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung, 1999; Konversionsmanagement Abrüstungsfolgen und Bewältigungsstrategien, Friedrich-Ebert-Stiftung, 1995.

Restrukturyzacja obszarów poprzemysłowych i powojskowych w Niemczech

139

realizacji inwestycji wedle zatwierdzonego planu i w wyznaczonym terminie. Plan miejscowy musi być zgodny z planem ogólnym gminy. W ten sposób główny ciężar przygotowania podstaw planistycznych, koordynacja i zarządzanie przedinwestycyjnym procesem przygotowawczym spadają na gminę. Musi ona w tej dziedzinie wykazać maksimum umiejętności organizacyjnych i fachowych. Gminy rzadko same nabywają tereny konwersyjne. Nabywcami są z reguły inwestorzy prywatni lub towarzystwa rozwojowe krajów związkowych, względnie podobne struktury gminne wyspecjalizowane w przygotowywaniu i realizacji takich inwestycji.

14.5. Darmstadt Restrukturyzacja dawnych terenów przemysłowych oraz kolejowych objęła: ➢ „Hinter dem Ostbahnhof“ (cel: mieszkalnictwo – osiedle „An der Rosenhöhe“) ➢ „Die Knell“ (cel: miejski park technologiczny „Unternehmenspark Stadtkonzern )65. Powierzchnia terenów restrukturyzowanych wynosiła odpowiednio 17,5 i 14,8 ha. Ich lokalizacja była bardzo korzystna – w sąsiedztwie obszarów centralnych. Atrakcyjność pierwszego obszaru („Hinter dem Bahnhof”) wzmacniało znajdujące się w jego pobliżu jezioro, a także ogród botaniczny oraz obszary rekreacyjne. Przesądziło to o przeznaczeniu go na cele mieszkalne. Drugi teren („Die Knell“) leżał w bezpośrednim sąsiedztwie jednej z głównych tras komunikacyjnych miasta, posiadającej wygodne połączenie z autostradą. Teren ten przeznaczony został na lokalizację miejskiego koncernu energetycznego, obejmującego następujące zakłady: ➢ Gesellschaft Elektrizitäts AG (elektryczność), ➢ Südhessische Gas- und Wasser AG (gaz i wodociągi), ➢ Städtischer Eigenbetrieb Abfallwirtschaft und Stadtreinigung (utylizacja i oczyszczanie miasta), ➢ Zweckverband Abfallentsorgung Südhessen (utylizacja krajowa).

14.5.1. Projekt: Darmstadt – Osiedle „An der Rosenhöhe“ W trakcie przygotowań do restrukturyzacji, na dawnym terenie kolejowym obecna była znaczna ilość właścicieli dotychczasowych i nowych. Łącznie z miastem Darmstadt założyli oni grupę roboczą, która zajęła się przygotowaniem koncepcji planistyczno-koncepcyjnych dla przyszłego użytkowania terenu. Po zaledwie dwuletnich negocjacjach tereny należące do kolei przejęło miasto Darmstadt. Korzystna cena, którą miasto zapłaciło, wynikała z przeznaczenia terenu nie na komercyjne funkcje użytkowe, ale na cele mieszkalne, względnie siedzibę koncernu usług komunalnych. Koncepcje planistyczne realizowano od samego początku przy udziale przyszłych użytkowników, którymi były dwa utworzone do tego celu towarzystwa budowy mieszkań. Projekty koordynował Komunalny Sztab Rozwoju Weststadt, przy realizacji tego zadania podporządkowany bezpośrednio burmistrzowi. W pracach uczestniczyły wydziały Urzędu Miejskiego: planowanie, nieruchomości, Zob. Wissenschaftsstadt Darmstadt, An der Rosenhöhe, Baugebiet O 17; Dokumentation Planungswerkstatt 7. und 8. November 2001, Eisenbahn-Ausbesserungswerk „Die Knell”; Dokumentation Städtebau-Werkstatt 5. Juni 2001, Entwicklung der Ernst-Ludwig-Kaserne. 65

Restrukturyzacja obszarów poprzemysłowych i powojskowych w Niemczech

140

ochrona środowiska, infrastruktury i komunikacji, promocji gospodarczej, nadzoru budowlanego, kultury (ochrona zabytków), a także przedstawiciele lokalnej Agendy 21 Darmstadt, zewnętrzni eksperci i planiści (Politechnika Darmstadt, biura planistyczne). Sporządzenie koncepcji planistycznych poprzedzały szerokie badania i studia przygotowawcze. Wykonano w sumie cztery studia planistyczne, z których miasto wybrało jedno. Istotnymi elementami tego studium były propozycje rozwiązań dotyczące terenów zielonych i krajobrazu, infrastruktury i użytkowania terenu, mieszkalnictwa oraz pracy. Strukturę zabudowy zaplanowano w taki sposób, aby można ją było realizować etapami. W przyjętym planie, oprócz powierzchni przeznaczonych na mieszkalnictwo lub cele użytkowe, przewidziano lokalizację infrastruktury socjalnej i kulturalnej. W oparciu o zawarte umowy inwestorskie można było rozpocząć inwestycje jeszcze przed uzyskaniem prawomocności planu miejscowego. Obaj inwestorzy na podstawie umowy inwestorskiej zobowiązani byli do poniesienia części kosztów infrastruktury. Zadaniem miasta w ramach projektu było stworzenie podstaw koncepcyjnych dla całego obszaru i doprowadzenie do sporządzenia na ich podstawie planu miejscowego. W następnym kroku przygotowano podstawy dla działań inwestorskich (umowy inwestorskie).

14.5.2. Projekt: Miejski park technologiczny „Unternehmenspark Stadtkonzern“ W wypadku Miejskiego parku technologicznego, koncepcje planistyczne zostały sporządzone przez poszczególnych inwestorów, względnie ich planistów: ➢ Komunalny Sztab Rozwoju, ➢ Urząd Planowania Miasta, ➢ Politechnikę Darmstadt, ➢ prywatne biuro planistyczne (na zlecenie dotychczasowego właściciela – Deutsche Bahn AG). Koncepcje te przedyskutowano na specjalnym kolokwium zorganizowanym przez Urząd Miasta, którego wyniki ukazały się w formie ogólnodostępnych materiałów informacyjnych. Jednocześnie były one podstawą dla uzgodnień warunków sprzedaży obszaru przez Deutsche Bahn Immobiliengesellschaft miastu Darmstadt. Realizacja projektu okazała się sprawą pilną. W tym celu zorganizowano warsztaty w trzech grupach roboczych, w których uczestniczyły liczne grupy planistów, przedstawicieli Urzędu Miasta i potencjalnych użytkowników terenu. W oparciu o wypracowany plan koncepcyjny, który stanowił podstawę dla realizacji planu miejscowego, rozpoczęto procesy uzgadniania zasadniczych treści planu miejscowego. Realizacja inwestycji nastąpiła za pośrednictwem inwestora zastępczego, którym został jeden z przyszłych użytkowników. Przejął on realizację i finansowanie infrastruktury. Poniesione koszty zostały zrefundowane w ramach kosztów zakupu terenu. Generalnie koszty dekontaminacji i infrastruktury zaliczono przyszłym użytkownikom w poczet ceny gruntu. W obu tych wypadkach gmina odgrywała zasadniczą rolę zarządzającą i koordynującą realizację projektów. Sytuacja ta jest typowa dla Niemiec. Gminy działają tam najczęściej przy pomocy różnego rodzaju towarzystw rozwojowych oraz posiadanych instrumentów planistyczno-prawnych. W decydujący sposób zarządzają za pomocą tych instrumentów procesami restrukturyzacji obszarów konwersyjnych i od samego początku współpracują z przyszłymi inwestorami. Równocześnie ist-

Restrukturyzacja obszarów poprzemysłowych i powojskowych w Niemczech

141

nieje ścisła współpraca z administracją federalną i krajową. Gminy posiadają też do dyspozycji środki wspierające.

14.6. Tübingen – projekt: Restrukturyzacja terenów powojskowych – Französisches Viertel Obszar ten stanowił niegdyś koszary wojsk francuskich. Został zakupiony przez miasto w celu realizacji tam projektu mającego służyć poprawie sytuacji przestrzennej południowej części miasta Tübingen, uchodzącej dotąd za mało atrakcyjną. W planie ogólnym określono teren dawnych koszar jako obszar o funkcjach mieszanych. W Niemczech oznacza to, iż teren służy celom mieszkalnym oraz lokalizacji funkcji użytkowych, nie zakłócających istotnych funkcji mieszkalnych. W koncepcji wstępnej określono jednocześnie formę zabudowy jako strukturę zwartych kwartałów o stosunkowo dużej gęstości i wysokości od 3 do 6 kondygnacji. Zrealizowana struktura charakteryzowała się stosunkowo drobnymi podziałami, obejmującymi funkcje mieszkalne i użytkowe (handel, usługi, rzemiosło). W parterach budynków zapisano funkcje użytkowe. Przestrzenie publiczne odznaczają się wysokim stopniem atrakcyjności w wyniku radykalnego ograniczenia ruchu samochodowego, zaś wnętrza kwartałów, dzięki lokalizacji zieleni, posiadają wysokie walory jako obszary rekreacyjne i przyjazne dzieciom. Parkingi umieszczono w wysokim podziemnym garażu. Istotnym elementem projektu było zachęcanie potencjalnych właścicieli domów, a zarazem inwestorów, do tworzenia wspólnot inwestorskich. Otrzymali oni daleko idącą autonomię w kształtowaniu architektury swych obiektów, jak i ich wyposażeniu, zależnie od swych możliwości finansowych. Pojedynczym inwestorom miasto udostępniło pomieszczenia w Urzędzie Miasta, gdzie zainteresowani mogli zarówno zasięgnąć porad u kompetentnych urzędników i specjalistów, jak też organizować wzajemne spotkania w celu dopracowywania szczegółów swych inwestycji. Tak więc obszar dawnych koszar nie został sprzedany jednemu inwestorowi, który po zrealizowaniu inwestycji wyprzedałby, jak to często ma miejsce, poszczególne obiekty lub mieszkania, lecz sprzedano tereny bezpośrednim użytkownikom, a ci – tworząc wspólnoty właścicieli – w dużym stopniu zadecydowali o ostatecznym kształcie swych domów lub mieszkań. Działania te przebiegały pod hasłem "Budujemy w partnerstwie z prywatnymi wspólnotami właścicieli”. Niezależnie od wsparcia organizacyjnego i doradztwa, gmina realizowała plan miejscowy i parcelację gruntów w ścisłej współpracy z właścicielami. To oni decydowali, jak duże powierzchnie będą kupować i jak będą je stosownie do swych możliwości zabudowywać. W roku 2000 na terenie dawnych koszar francuskich mieszkały 2 tys. osób, powstało tam również 600 miejsc pracy. W roku 2010 ma tam mieszkać w sumie 6,5 tys. osób i powstać dalsze 1400 miejsc pracy. Wśród mieszkańców nowych domów ok. 75% gospodarstw domowych stanowią właściciele użytkujący własne powierzchnie, zaś 25% to lokatorzy wynajmujący powierzchnię od właścicieli. W wyniku różnego udziału samopomocy i różnych standardów wykonania, koszty budowy były znacznie zróżnicowane, co pozwoliło na zakup mieszkania rodzinom, które w przeciwnym razie nie mogłyby sobie na to pozwolić. Dzięki powstaniu wspólnot inwestorskich i znacznemu udziałowi samopomocy, od samego początku istniały ścisłe więzy sąsiedzkie i wysoki stopień identyfikacji z obszarem zamieszkania.

Restrukturyzacja obszarów poprzemysłowych i powojskowych w Niemczech

142

Jeśli chodzi o finansowanie przedsięwzięcia, to początkowe obiekcje banków wobec wspólnot inwestorskich zostały szybko przełamane. Największym problemem była sprzedaż powierzchni użytkowych, które większość interesantów pragnęła raczej wynajmować niż nabywać na własność. Ostatecznie właściciele (wspólnoty inwestorskie) zdecydowali się również na ich wynajmowanie. W roku 2000 nie wynajętych, względnie nie sprzedanych powierzchni użytkowych było zaledwie 15-20%. Ogólnie, eksperyment z restrukturyzacją Französische Viertel uważa się za udany. Obszar został zabudowany i wykazuje znacznie zróżnicowaną strukturę mieszkańców w dużej mierze poczuwających się do odpowiedzialności za swoją dzielnicę. Grupy właścicieli i lokatorów przejmują opiekę nad poszczególnymi obszarami zieleni, odbywają się też regularne spotkania, tzw. „Jour fix”, gdzie omawia się bieżące problemy i rozwiązuje je bez zbędnej biurokracji. Powstało też forum mieszkańców i właścicieli „Forum Kwartał Francuski”. Wybudowane obiekty charakteryzują się bardzo zróżnicowaną architekturą. Powstały liczne funkcje użytkowe o charakterze handlowym i usługowym, warsztaty rzemieślnicze (stolarnie, ślusarnie), a także obiekty o charakterze kulturalnym, jak uniwersytet ludowy czy teatr kukiełkowy. Wszystko to sprawiło, że Französische Viertel zdobył pierwszą nagrodę za innowację w konkursie krajowym „Udane osiedle – atrakcyjny kwartał mieszkalny – żywe sąsiedztwo”.

14.7. Zagłębie Ruhry – Projekt: IBA – Emscher Park Obszar projektu Emscher Park jest regionem gospodarczo słabym, objętym głębokim procesem restrukturyzacji. Położony jest na dawnym terenie przemysłowym Zagłębia Ruhry w północnym regionie kraju związkowego Północnej Nadrenii-Westfalii. W wyniku restrukturyzacji powstały tam olbrzymie obszary poprzemysłowe, wymagające radykalnej konwersji. Z dawnego regionu przemysłowego rzeki Emschy, na obszarze o długości 70 km i szerokości 15 km, położonym między miastami Duisburg na zachodzie i Hamm na wschodzie, wywędrowało w ciągu lat 80. i 90. około miliona osób. Dziś pozostało tam już tylko 2,5 mln mieszkańców. Realizowana początkowo polityka masowego subwencjonowania umierającego przemysłu nie przyniosła pozytywnych rezultatów. Dlatego na początku lat 90. wdrożono nowy program pod hasłem „Restrukturyzacja w sytuacji braku wzrostu gospodarczo-społecznego realizowana w oparciu o zasadę trwałego i zrównoważonego rozwoju”.

14.7.1. Założenia i cele projektu "IBA – Emscher Park" IBA to skrót od „Internationale Bauausstellung” – Międzynarodowej Wystawy Budowlanej. Jedna z takich wystaw, mających już długą tradycję, obejmowała w latach osiemdziesiątych projekty rewitalizacji starej zabudowy miejskiej w Berlinie-Kreuzbergu. Od roku 1989, jako agentura kraju związkowego Północnej Nadrenii Westfalii, IBA stała się organizatorem projektów ukazujących możliwości restrukturyzacji obszarów poprzemysłowych w Zagłębiu Ruhry – szczególnie na wspomnianym obszarze rzeki Emschy. Głównymi tematami wystawy były:

Restrukturyzacja obszarów poprzemysłowych i powojskowych w Niemczech

143

➢ dekontaminacja na dużą skalę obszarów poprzemysłowych w celu przekształcenia zniszczonego krajobrazu poprzemysłowego w park krajobrazowy, ➢ zachowanie zabytków techniki przemysłowej na tym obszarze, ➢ realizacja i prezentacja projektów budownictwa mieszkalnego na terenach poprzemysłowych, ➢ realizacja projektów związanych z tworzeniem nowych jakościowo miejsc pracy, ➢ wspieranie i realizacja projektów socjalnych i kulturalnych. Wspomniana agentura „IBA Emscher Park” była stowarzyszeniem, którego udziałowcami było 17 miast i powiatów kraju związkowego Północnej Nadrenii-Westfalii. Stowarzyszenie to zatrudniało 25 osób, jej fundusz wynosił 8 mln DM w skali roku. Same projekty, jako inwestycje na dużą skalę, finansowane były ze środków kraju związkowego (środki pomocowe mieszkalnictwa i rewitalizacji miast), Unii Europejskiej, federacji, miast-członków, różnych instytucji i inwestorów prywatnych. Realizacja wystawy, której eksponatami były wyniki wspomnianych wyżej działań projektowych, trwała 10 lat, do roku 1999.

14.7.2. Idea przewodnia i sposób formułowania projektów „IBA – Emscher Park” Głównym założeniem było ukazanie wspólnej strategii rewitalizacyjnej, realizowanej w ramach wielu różnych projektów. Projekty miały służyć upowszechnianiu udanych przykładów restrukturyzacji w dziedzinie urbanistyki, ekologii, kultury i architektury. Ich efektem miało być wzmocnienie identyfikacji mieszkańców ze swoim regionem oraz zainteresowanie nim inwestorów. Projekty pochodziły z konkursu na pomysły i idee, ogłoszonego wśród lokalnej społeczności. Pomysłów takich napłynęło przeszło 400, a wybrano z nich ponad 100. Były one podstawą dla poszukiwania realizatorów tych projektów.

14.7.3. Przykłady projektów Każdy projekt miał realizować wysoką jakość funkcjonalną, ekologiczną i formalno-estetyczną. Sposób jego realizacji był przedmiotem 60 konkursów. Oto niektóre z projektów:

Park krajobrazowy ➢ Park krajobrazowy wzdłuż rzeki Emschy, szlaki wędrowne i spacerowe, drogi rowerowe z Duisburga do Kamen, ➢ sześć regionalnych ciągów zieleni, ➢ park krajobrazowy Duisburg-Nord, ➢ ekologiczne przeobrażenie dawnych hałd pokopalnianych na punkty widokowe w Bottrop, ➢ tworzenie obszarów ekologicznego rolnictwa.

Ekologiczna renaturyzacja rzeki Emschy ➢ Oczyszczenie rzeki Emschy (dawniej skanalizowanego ścieku) za pomocą zdecentralizowanego systemu oczyszczania ścieków, ➢ renaturyzacja przebiegu i koryta rzeki Emschy, ➢ budowa nowoczesnej oczyszczalni ścieków w Bottrop.

Restrukturyzacja obszarów poprzemysłowych i powojskowych w Niemczech

144

Centra kulturalne ➢ Przebudowa dawnej maszynowni huty Meiderich pod Duisburgiem na salę widowiskową dla kilku tysięcy widzów, ➢ przekształcenie kotłowni kopalni Zollverein XII w Essen na Centrum Designe, ➢ adaptacja gazomierza w Oberhausen (117 m wysokości) na centrum wystaw artystycznych, ➢ aranżacja pieców hutniczych Huty Thyssena w Duisburg Nord (Meiderich) na gigantyczną „rzeźbę” dostępną do zwiedzania, z zastosowaniem kolorowych i laserowych efektów świetlnych. Dawna odlewnia mieści obecnie operę, dawny zbiornik do oczyszczania wody przemysłowej służy płetwonurkom, inne obiekty dostosowano do wspinaczek sportowych.

Centra nowych miejsc pracy ➢ Przebudowa licznych budynków fabrycznych na centra rzemiosła, terenów przemysłowych na parki technologiczne i naukowe, co pozwoliło na stworzenie ok. 1400 nowych miejsc pracy.

Mieszkalnictwo W ramach projektów mieszkalnictwa powstało: ➢ 2,5 tys. nowych mieszkań, których budowa była wspierana ze środków publicznych, ➢ 3 tys. mieszkań zostało zrewitalizowanych, głównie na obszarze dawnych dzielnic i osiedli robotniczych, co nastąpiło dzięki wysokiemu udziałowi środków publicznych. Tematami projektów mieszkalnictwa były: ➢ łączenie lokalizacji mieszkań z miejscami pracy (teren nieużytku poprzemysłowego w Bottrop), ➢ mieszkania dogodne dla osób samotnie wychowujących dzieci, niepełnosprawnych, dla samotnych kobiet, seniorów, ➢ projekty samopomocowe pod hasłem: "Budować prosto i samemu”. Podczas realizacji „IBA – Emscher Park” w latach 1989-1999 zainwestowano w projekty łącznie 5 mld DM. Wspomniane wyżej wstępne środki samej Agencji, mające jedynie generować wstępną dynamikę całego przedsięwzięcia (8 mln DM), stanowiły 1,6% wszystkich kosztów projektów. Zrealizowane projekty stanowią zasadniczy impuls dla dalszych procesów restrukturyzacji na terenie dawnego Zagłębia Rurhy w ciągu następnych 10-20 lat. Stanowiły też największe pole doświadczalne w dziedzinie restrukturyzacji obszarów poprzemysłowych w Europie.