Tensiones irresueltas : Bolivia, pasado y presente

Índice Reconocimientos

Introducción John Crabtree

Parte I. Etnicidades Xavier Albó Carlos Toranzo Diego Zavaleta

Parte II. Regionalismo José Luis Roca Rossana Barragán

Parte III. Relaciones Estado-Sociedad George Gray Molina Franz Xavier Barrios Suvelza

Parte IV. Constitucionalismo Rodríguez Veltzé Luis Tapia

Parte V. Estratégias de Desarrollo Económico Carlos Miranda Fernanda Wanderley

Parte VI. Bolivia y la Globalización Juan Antonio Morales Carlos Arze Vargas

Conclusión

Laurence Whitehead

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9

19 41 57

69 91

123 143

161 179

189 211

235 259

279

Índice de Gráficos, cuadros y mapas Gráficos

5.1 y 2 Comparación del presupuesto del Estado en Bolivia y su distribución en 1827 y 1883 (sin enseñanza) 5.3 La relación entre el presupuesto y la población entre algunos departamentos de Bolivia entre 1827 y 1883 (incluye enseñanza) 5.4 Evolución de los ingresos departamentales, 1903-1954 (en porcentajes) 5.5 Santa Cruz: regalías petroleras 1980-1988 (millones de dólares) 10.1 Reservas de gas (trillón de pies cúbicos) 10.2 Reservas de petróleo/condensado (millón de barriles) 10.3 Inversión y reservas de gas 10.4 Bolivia: Reservas probadas y probables 10.5 La naturaleza de la producción 10.6 La participación del gas natural en el consumo total de energía (2006) 11.1 Producto interno bruto (en miles de bolivianos de 1990) 11.2 Menos estaño, más comercio: 50 años de Producto Interno Bruto 11.3 Las exportaciones de Bolivia (2000-2004) 11.4 Bolivia: Industria manufacturera y empleo 12.1 Tasas de crecimiento del PIB per cápita (1990-2006) 12.2 PIB per capita (1990-2006) 12.3 Precios de productos de exportación deflatados por el índice de Valor Unitario de Manufacturas (1980-2006) 12.4 Precios reales de exportación y términos de intercambio 12.5 Inversión directa extranjera neta (en millones de dólares) 12.6 Inversión como porcentaje del PIB

Cuadros

3.1 Resultados de encuestas que miden identidades étnicas 5.1 Los diputados y su relación con la población 1826-1992 5.2 Principales ingresos del Tesoro Nacional (porcentajes respecto al total de ingresos 5.3 División de recursos gastos ‘central’ y ‘no-central’ (1903-1954) 5.4 Destino principal de los gastos según servicios (porcentajes respecto al total) 5.5 Ingresos nacionales según departamentos (1872) 5.6 Subvenciones del Tesoro Nacional a los Tesoros Departamentales 10.1 Cuánto se produce? 10.2 Dónde se encuentra la producción de gas? 10.3 Quién produce y cuánto? (2006) 10.4 Cómo se utiliza la producción de gas? (2006) 10.5 Cómo se utiliza la producción de petróleo? (2006)

97 98 106 115 193 193 194 195 197 205 213 216 221 223 239 239 242 243 251 254

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10.6 Impuestos: petróleo y gas (en millones de dólares) 10.7 La participación de los ingresos petroleros en el PIB y exportaciones (a los precios actuales) 10.8 Las dificultades 10.9 Posibles ingresos de exportación 12.1 Exportaciones en valor por productos (en millones de dólares) 12.2 Destino de las exportaciones (2000-20006) (en millones de dólares) 12.3 Exportaciones de hidrocarburos (2000-2006) (en millones de dólares) 12.4 Condonaciones de deuda externa (en millones de dólares) 12.5 RIN del Banco Central (en millones de dólares) 12.6 Acuerdos financieros con el FMI

Mapas

10.1 Yacimientos de gas en Bolivia 10.2 Gas y petróleo en Bolivia 10.3 Red de oleoductos 10.4 Red de gasoductos

203 205 206 207 240 241 245 252 253 254

192 196 201 202

Agradecimientos

Los editores quieren agradecer a varias personas e instituciones que ayudaron a hacer realidad este libro. En primer lugar, al Warden y Fellows de Nuffield College, Oxford quienes nos prestaron facilidades para la organización de la conferencia, cuyas ponencias forman la base del libro. Además queremos agradecer al Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en La Paz por su apoyo en la organización de una reunión subsiguiente en Bolivia. El PNUD también nos ayudó a financiar la edición del libro versión en castellano. Por su parte, queremos agradecer a la Embajada Británica en La Paz y al Department for International Development (DFID) quienes nos brindaron recursos para cubrir los costos de viaje de varios de los exponentes en la conferencia en Oxford. El Foreign and Commonwealth Office (FCO) nos ayudó con los costos de traducción. Sobretodo queremos agradecer en forma muy especial a los contribuyentes mismos por su compromiso con el proyecto y su paciencia en su lenta realización; como suele suceder, tomó más tiempo que pensamos al principio. Estamos seguros que valió la pena.

Introducción

Una historia de tensiones no resueltas John Crabtree Research Associate, Latin American Centre, Oxford University

En Bolivia, el veredicto popular de las elecciones presidenciales de 2005 fue indiscutible. Juan Evo Morales –conocido por las mayorías simplemente como Evo– ganó con casi el 54% de los votos, un resultado electoral en buena lid, que evitó la necesidad de ir a una elección en el Congreso. El Movimiento al Socialismo (MAS), movimiento más que partido político convencional, ganó 72 de los 130 asientos de la Cámara Baja. Y por poco no logró la mayoría en el Senado, que sobre representa a los departamentos menos poblados de las tierras bajas. A pesar de que el sufragio universal fue instituido hace más de medio siglo, el advenimiento de la democracia política es un hecho mucho más reciente en el país. No fue sino hasta 1982 que Bolivia emergió de casi dos décadas de poder militar discontinuo. El electorado se fragmentó en cada elección democrática desde los ochenta, de forma tal que los candidatos victoriosos accedieron al poder con sólo una pequeña minoría de votos. Antes del ascenso de Morales, ningún Presidente elegido democráticamente había ganado por mayoría absoluta, así como ningún Congreso elegido democráticamente había producido una mayoría como la presente. Hasta el año 2005, las competencias electorales habían terminado en extrañas (y en algunos casos poco honorables) coaliciones unidas por los beneficios que trae el poder. El sistema de dominio partidario, o la partidocracia, terminó siendo visto como deshonesto y corrupto. La dimensión de la victoria de Morales, entonces, le otorgó el nivel de legitimidad que sus predecesores carecieron.

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Los resultados electorales atrajeron una atención internacional sin precedentes. Evo Morales fue visto por buena parte del mundo como el primer jefe de estado “indígena” en un país donde una “minoría blanca” había monopolizado históricamente el poder político. A pesar de que la realidad era bastante más complicada, el simbolismo era muy convincente. Su historia personal –su ascenso desde los orígenes más humildes hasta la Presidencia– era particularmente notable. Por otro lado, sus lazos con la dirigencia cocalera del país, entre los movimientos sociales más combativos y organizados, generaron preocupación, no poca en los Estados Unidos, por las políticas que el nuevo gobierno seguiría. Evo no era solamente el hombre cuya posible elección en alguna ocasión fue calificada por un embajador de los Estados Unidos como una amenaza para las relaciones con ese país, sino que su cercanía con Fidel Castro y Hugo Chávez “confirmaba” al mundo el resurgimiento de una “izquierda antinorteamericana” en América Latina. La victoria de Morales representa una ruptura con el pasado. Ofrece un esquema más directo y participativo de representación democrática, con un rol más importante para la movilización popular. Representa, asimismo, la posible convergencia de dos tradiciones de la política boliviana, una constitucional y una de movilización popular, ambas con historias que datan desde inicios de la República (Crabtree y Whitehead 2002). El nuevo Gobierno ha prometido reescribir la Constitución de forma tal que permita a los grupos previamente “excluidos” –notablemente, la población indígena del país– jugar un papel de liderazgo en la política. Entre sus primeras acciones estuvo el anuncio de la elección de una Asamblea Constituyente para llevar a cabo esa tarea. Elegida con un margen similar al voto que obtuvo Morales en 2005, la Asamblea fue inaugurada en agosto de 2006 con una mayoría de sus miembros (pero menos que las dos terceras partes necesarias para aprobar la nueva Constitución por sí solo) provenientes de las filas del MAS. La tarea encargada a los constituyentes fue nada menos que la de “refundar” la República. El desafío de escribir un documento que cerraría las heridas políticas, sociales, económicas y geográficas de Bolivia era ciertamente ambicioso, particularmente en un país donde las instituciones democráticas son frágiles y donde quien ha recibido el poder a través de las ánforas plantea utilizar el poder para lograr cambios profundos en la estructura y mecanismos de la sociedad boliviana. El nuevo Gobierno asumió el poder luego de un período de alto conflicto político y movilización social. Los primeros años del siglo XXI fueron testigos de cómo los movimientos sociales se enfrentaron a la elite política y vencieron. En ello, jugó un papel fundamental la llamada “Guerra del Agua” de Cochabamba en 1999-2000 que forzó al Gobierno de turno a la humillante paralización de sus políticas de privatización. Entonces, en 2003, una coalición de movimientos sociales –encabezada por las juntas vecinales urbanas de El Alto– derribó al Gobierno de Gonzalo Sánchez de Lozada. “Goni” simbolizaba el tipo de política de los negocios que había exacerbado las desigualdades sociales y étnicas del país. La manera en

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que fue forzado a dimitir recordó el tipo de protagonismo popular que había caracterizado a períodos más tempranos de la historia de Bolivia. A pesar de que los movimientos sociales que emergieron como actores políticos en los primeros años del siglo XXI estaban organizativamente fragmentados y eran ideológicamente embrionarios, se unieron en torno a la oposición a las políticas económicas de liberalización que habían predominado en Bolivia desde 1985, y de las cuales Sánchez de Lozada había sido el arquitecto principal. Estos movimientos se unificaron también por el nuevo impulso de la política indígena (aun cuando ésta signifique diferentes cosas para diferentes grupos) y por la convicción de que las materias primas del país debían ser desarrolladas para que beneficien a todos los bolivianos –especialmente a los sectores indígenas y más pobres–. El control de la industria del gas se volvió, entonces, un asunto emblemático, situación que el nuevo Gobierno aprovechó rápidamente forzando a las compañías a renegociar sus contratos en términos más favorables para los intereses bolivianos. Sin embargo, a pesar del margen de la victoria de Evo Morales en 2005 y del cambio de poder que trajo consigo, el conflicto político no ha terminado. La oposición rápidamente optó por una combinación de presiones constitucionales y extra parlamentarias para bloquear aspectos del programa del Gobierno. La tortilla se volteó. El principal motor de la oposición, en las tierras bajas de Santa Cruz, utilizó su influencia regional para presionar al Gobierno con grandes movilizaciones populares de apoyo a sus intereses. Otros departamentos siguieron esa dirección, demandando mayor autonomía del gobierno central. Los métodos de acción directa incluyeron marchas, bloqueos de caminos y huelgas de hambre, métodos utilizados con gran efectividad por los movimientos sociales antes de 2005. A través de una combinación de estas demostraciones de fuerza y un uso inteligente de otros espacios, la oposición forzó al Gobierno a retractarse en una serie de asuntos importantes, oponiéndose con eficacia a los esquemas oficialistas en la Asamblea Constituyente y después. Las dificultades para gobernar el país se hicieron rápidamente evidentes para el nuevo régimen, a pesar de su legitimidad y popularidad en grandes sectores de la población. El nuevo Gobierno tuvo que enfrentar otros conflictos, no sólo con las elites de las tierras bajas sino también con otros sectores de la sociedad, incluso con los que lo apoyaban. Los conflictos, muchas veces relacionados al acceso o control de los recursos naturales, podían desembocar rápidamente en una confrontación violenta. Así, en octubre de 2006, un conflicto entre trabajadores mineros –trabajadores sindicalizados por un lado y cooperativistas autoempleados por el otro– dejó varios muertos. Los grupos se enfrentaron por el control de un de los depósitos minerales más ricos del país. De forma similar, en abril de 2007, en Tarija, una disputa sobre límites provinciales terminó en la suspensión temporal de las exportaciones de gas a la Argentina. Las dos provincias luchaban por establecer su jurisdicción sobre los pozos de gas más productivos de Bolivia. Estas disputas muestran eviden-

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cias de las dificultades del Gobierno para imponer soluciones a los problemas de sus propios partidarios. Los sectores críticos de la extrema izquierda, por su parte, no desaprovecharon la oportunidad para acusar al nuevo Gobierno de no satisfacer las expectativas “revolucionarias”. ¿Por qué Bolivia es un país tan conflictivo? ¿Por qué tiene problemas de gobernabilidad tan agudos? Estos problemas están presentes en toda América Latina, pero no en la misma dimensión. La respuesta reside, al parecer, por lo menos parcialmente, en la relación entre Estado y sociedad en un país donde el poder que ejerce uno sobre el otro está lejos de ser uniforme. En su evolución, el Estado boliviano se muestra altamente concentrado en algunas áreas y completamente ausente en muchas otras. Es un Estado que carece de presencia efectiva en muchas partes del territorio, un Estado que no ejerce su autoridad “nacional” en forma homogénea. De ahí que haya sido descrito como el “Estado queso suizo”, un Estado lleno de huecos (PNUD, 2007). Al mismo tiempo, la organización social es muy desigual, con bolsones donde los actores sociales disfrutan de una enorme influencia y son capaces de organizar sus propias agendas e imponerlas a las autoridades públicas. Históricamente, los trabajadores mineros bolivianos fueron el referente de organización social; hoy, sus sucesores se encuentran probablemente entre los cocaleros, los herederos de una tradición sindical que tiene pocos paralelos en otras latitudes de América Latina. En muchos aspectos, la fortaleza de la organización social –basada en fuertes tradiciones comunitarias– ha florecido precisamente debido a la debilidad del Estado. La relación entre Estado y sociedad, lejos de ser estática, es cambiante en el tiempo. Hay períodos de conflicto absoluto y otros de relativa paz, períodos en los que el Estado ejerce control sobre la sociedad y otros en los que no puede hacerlo. En los últimos cincuenta años, la presencia política del Estado se ha extendido y las áreas donde estaba totalmente ausente han disminuido. Entre otras cosas, el desarrollo de las comunicaciones ha permitido que menos comunidades permanezcan aisladas del resto del país. Reformas como la Participación Popular en los noventa ayudaron a construir la presencia del Estado donde antes no la hubo. A pesar de estas reformas, sin embargo, el Estado ha sido presionado frecuentemente a ejercer su autoridad sobre los poderosos movimientos sociales. Éstos se han mantenido vigorosos, resistentes a la cooptación y preparados para responder a la fuerza con fuerza. Si en la gestión de Evo Morales el Estado y sociedad entrarán a un período de mayor armonía y colaboración es, por supuesto, una pregunta abierta. La experiencia del MAS en sus primeros tres años de gobierno sugiere que el cierre de las brechas podría ser más difícil de lo que muchos habían vaticinado al inicio. Este libro busca ofrecer algunas explicaciones sobre la naturaleza del conflicto político en Bolivia, centrando su atención en los problemas principales que han surgido en los años recientes. Estos problemas implican, también, diferentes interpretaciones sobre el pasado (tanto del pasado cercano como el pasado más

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distante) y como éste se relaciona con el presente. A pesar de que buena parte del libro aborda la historia, es una historia selectiva –no necesariamente “la historia del historiador”– la que ilumina los debates de inicios del siglo XXI. El pasado es evocado repetidamente –en ocasiones inadecuadamente y a veces en forma selectiva– para justificar las pretensiones del presente. En lugar de esbozar el desarrollo político desde la elección de Morales, este volumen busca examinar cómo los hechos del presente responden a un conjunto de problemas históricos más profundos que surgen de las características del desarrollo económico y político del país. Con suerte, esto ayudará al lector a entender mejor algunos debates claves de la Bolivia contemporánea, debates que, por supuesto, tienen ramificaciones más amplias en toda América Latina y en algún modo en el resto de los países en desarrollo. En lugar de presentar una sola “interpretación”, el libro busca airear esta discusión y proveer, en consecuencia, una mejor base para comprender las diferencias políticas del presente. Los autores de este volumen son algunos de los más renombrados analistas de la realidad boliviana. Muchos de ellos contribuyeron con ponencias a la conferencia organizada por Laurence Whitehead y el autor de estas líneas en el Nuffield College, Oxford, en mayo de 2006, que tuvo una segunda ronda de discusión en agosto del mismo año en La Paz. Como otros observadores de la escena contemporánea boliviana, nos interesa comprender el cambiante desarrollo político del país, un proceso que, al parecer, tiene el potencial para lograr transformaciones profundas y perdurables. Nuestra preocupación era, sin embargo, que analistas con diferentes perspectivas y de diferentes disciplinas académicas enfocaran la situación actual en el marco más amplio de la historia de Bolivia, aspecto frecuentemente ignorado por los comentaristas de la escena actual. A pesar de que en la conferencia no hubo una convergencia absoluta de opiniones, sí hubo un amplio consenso en que el nuevo Gobierno de Evo Morales representa un importante proceso en la historia del país, con el potencial para construir un nuevo orden. El libro se organiza alrededor de cinco temas centrales: (i) etnicidad, (ii) regionalismo, (iii) la relación entre Estado y sociedad, (iv) reforma constitucional, (v) desarrollo económico y (vi) globalización. Estos temas contienen muchas de las discusiones que actualmente motivan la política boliviana, aunque es claro que todavía hay que encontrar los vínculos entre ellos. En cada caso, hemos buscado contrastar diferentes interpretaciones del pasado y del presente para comprender las diferentes posiciones adoptadas hoy en Bolivia. Esperamos que esta perspectiva sea una motivación para continuar el debate intelectual y que ayude a enfrentar los problemas del desarrollo con una mejor comprensión de sus orígenes. El libro está pensado de manera que el lector no necesite seguir necesariamente el orden en el que se presentan los capítulos. La etnicidad ha reforzado las divisiones sociales en Bolivia desde los tiempos de la Colonia, pero sólo emergió como una fuerza política potente y conciente de

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sí misma en los últimos treinta años. El aumento de la conciencia étnica no es una característica exclusiva del altiplano, donde el pueblo aymara ha abierto el camino que dio fuerza política al indigenismo, sino también se ha enraizado en los pueblos de las tierras bajas de Bolivia. La defensa de la etnicidad se ha unido a la defensa de los recursos naturales y a la defensa de las condiciones de vida en un sentido más amplio. La conciencia étnica también se ha relacionado con la política de clases, produciendo una nueva amalgama, muy diferente a la tradición sindicalista anterior (inspirada por los trabajadores mineros), por la cual Bolivia es ampliamente conocida. La figura de Evo Morales representa esta nueva síntesis: un aymara que emigró al Chapare de lengua quechua, donde bebió de la tradición sindicalista en su nueva forma cocalera. Como señalamos anteriormente, la importancia de la elección de un “auténtico indígena” a la Presidencia es más que meramente simbólica: sostenemos que representa un cambio irreversible en la composición del Estado y en su orientación. Independientemente del éxito o no del Gobierno de Morales, Bolivia no retornará al status quo ante en términos de la participación política de la población excluida del poder por razones étnicas. Sin embargo, como dejan claro los capítulos de este libro, existen todavía importantes desacuerdos entre los analistas respecto a cómo evaluar la etnicidad y su impacto en la sociedad en sentido más amplio. ¿Es Bolivia más indígena que mestiza, o más mestiza que indígena? Más allá de los desacuerdos sobre los métodos estadísticos, queda claro que la condición de indígena no es estática o inmutable al cambio social y al ambiente cultural. Pero, al mismo tiempo, la mutación no significa necesariamente que la gente deje de ser indígena. Existen pocas dudas de que los problemas étnicos –especialmente cuando toman formas extremas– pueden provocar una división y una polarización conflictiva, particularmente cuando se retroalimentan de otras fuentes de conflicto económico, social y geográfico. El regionalismo, en la forma que ha emergido en tiempos recientes, es otra fuente de división y de posible conflicto en el país. Nuevamente, como Roca y Barragán muestran en sus respectivos capítulos, la historia de la política centrífuga se remonta a la fundación de la República, pero ha adquirido una nueva dinámica en tiempos recientes que –por lo menos en ciertos momentos históricos– parecía poner en peligro la unidad del país. Esto se ha acentuado por el descubrimiento de grandes reservas de gas, lo que exacerba el debate sobre la distribución de las rentas que este recurso produce. Es una ironía que la “nacionalización” de los hidrocarburos –una medida que la mayor parte de los bolivianos ha terminado apoyando con entusiasmo–, que ha incrementado significativamente los recursos fiscales en manos del Estado, pueda agudizar el conflicto sobre cómo y quiénes deben utilizar esos recursos. La debilidad del Estado para imponer su voluntad a los ciudadanos alienta el regionalismo. El proyecto de construcción nacional del Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR), post 1952, parece haber terminado en la demanda de “autonomías” regionales. Sin embargo, por más que Evo Morales aluda

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a la “nación” boliviana, es imposible ignorar la fuerza de la política regional. El regionalismo le dio la fuerza política que necesitaba a la oposición para el debate sobre la composición y los poderes de la Asamblea Constituyente. Emergió con más fuerza que nunca a fines de 2007, cuando los departamentos del “media luna” anunciaron sus respectivas declaraciones de autonomía. Seguramente, uno de los desafíos más difíciles que enfrentará el Gobierno de Morales es encontrar una fórmula de autonomías satisfactoria para las regiones pero que mantenga la unidad territorial y no haga al país ingobernable. En cierto sentido, la elección del Gobierno del MAS representó un punto de inflexión en el patrón histórico de relaciones entre el Estado y sociedad en Bolivia. Justamente, nació de una crisis entre una variedad de movimientos sociales y un Estado cuyos vínculos con la sociedad (sobre todo a través del sistema de partidos) se había atrofiado durante las dos o tres décadas anteriores. Pero, desde otro punto de vista, el nuevo Gobierno representó una repetición de un patrón bastante conocido en la historia nacional, en el cual las presiones populares arrollaron al Estado y los movimientos sociales reclamaron por ellos mismos en el nombre de la democracia popular. Desde luego, los movimientos sociales han tenido un marcado protagonismo en el quehacer estatal, y muchos de sus dirigentes han entrado al Gobierno desplazando a la burocracia tradicional. Un tema importante en este libro se refiere al balance entre la democracia (o la participación democrática) por un lado y el Estado de derecho por el otro. Para algunos, la extensión de la democracia popular pone en riesgo al Estado de derecho; para otros, el “Estado de derecho” es una máscara para ocultar los afanes de grupos de elite para mantener el estatus quo. George Gray Molina intenta repensar algunas nociones convencionales sobre las relaciones entre el Estado y la sociedad, invocando a una nuevo “contrato” entre un Estado que no es tan débil como a veces se piensa y una sociedad que no es tan fuerte. Según él, la elección del Gobierno masista representa un punto de arranque para lograr un nuevo acuerdo, un nuevo punto de equilibro. Franz Barrios, en cambio, adopta un tono menos optimista. Destaca los peligros de una sobre-politización del Estado bajo la influencia o captura de los movimientos sociales o lo que él llama la “democracia plebeya”. Uno de los debates de la Asamblea Constituyente giró en torno a las nuevas “reglas del juego” de la política. La definición de estas reglas –particularmente en vista del objetivo de “refundar” el país– estaba destinada a ser políticamente muy intensa, especialmente por la falta de confianza entre el Gobierno y la oposición. Tanto Eduardo Rodríguez Veltzé como Luis Tapia anotan en sus capítulos respectivos que la Constitución boliviana ha estado sujeta a repetidas reformulaciones desde la Independencia, hace casi dos siglos, para reflejar la emergencia de nuevos actores y el cambio de las prioridades de la sociedad. La demanda de una nueva Constitución vino de los movimientos sociales que emergieron a partir de los noventa que veían que el viejo sistema político era excluyente y que no representaba

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a los ciudadanos comunes y corrientes. Al momento de escribir esta Introducción, el futuro del nuevo texto constitucional (fruto de la Asamblea Constituyente (2006-2007) era todavía incierto. Sin embargo, si bien muchos aspectos de la antigua Constitución serán mantenidos, existirán cambios importantes respecto a los derechos y la representación indígenas, la división política, las autonomías regionales, la propiedad y los derechos sobre los recursos naturales y la distribución de los beneficios que su explotación conlleva, la relación entre los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial y sobre el sistema electoral para aumentar la participación. Una de las polémicas más duras de la etapa preparatoria de la Asamblea Constituyente fue, precisamente, el alcance del poder de este cuerpo. ¿Dónde debe residir el poder soberano? ¿En la Constitución existente o en la Asamblea elegida para formular una nueva Constitución? La victoria del MAS en 2005 planteó también fuertes dilemas de políticas públicas, incluyendo la discusión sobre el modelo de desarrollo. ¿Qué tipo de estrategia de desarrollo debería seguirse para resolver los problemas de deprivación social en uno de los países más pobres y desiguales de América Latina? Antes de llegar al poder político, el MAS criticó ampliamente los preceptos del capitalismo neoliberal, buscando promover un modelo de desarrollo de mayor igualdad social y un tipo de desarrollo laboral que el neoliberalismo ha fracasado en producir. Sin embargo, la importancia de la economía del gas –intensiva en capital y de escasos eslabonamientos con el resto de la economía– es difícil de ignorar. Como el capítulo de Miranda argumenta, Bolivia tiene pocas alternativas que no sea la utilización de sus recursos naturales para la generación de divisas e ingresos fiscales que impulsen el crecimiento económico y mantengan la economía estable. Pero los peligros de depender de un commodity son evidentes en un país cuya historia ha estado condimentada de booms de corto plazo que fracasaron en la generación de un desarrollo de base ancha. Discutiendo la “economía más allá del gas”, Wanderley centra su atención en la creciente economía informal y en la necesidad de encontrar mecanismos que la transformen en un actor central del desarrollo económico, para construir una economía exportadora basada en ventajas comparativas de otro tipo, con multiplicadores de empleo mucho más potentes que los de los hidrocarburos o la minería. El desafío que enfrenta el Gobierno es cómo sacar ventaja de las oportunidades económicas del gas de forma tal que la economía pueda diversificarse. Éste era, debemos anotar, el mismo desafío que los gobiernos del MNR trataron de asumir en los cincuenta. Una vez más, se puede aprender mucho del estudio del pasado. La victoria del MAS también sacó a la luz un dilema mayor de la política pública. ¿Cómo Bolivia, un actor pequeño en el sistema internacional, va a responder a las inevitables presiones externas? Concretamente, ¿cómo va a enfrentar la globalización y, al mismo tiempo, proteger en la medida de lo posible sus intereses? Desde 1985, los sucesivos gobiernos buscaron conectarse con el mundo exterior

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para aprovechar algunas ventajas que este ofrecía. En particular, procuraron atraer la inversión extranjera y utilizarla como un instrumento para alcanzar el crecimiento global de la economía. También buscaron utilizar los recursos de la banca multilateral y de otros “donantes” para enfrentar la pobreza y la exclusión. En el corto plazo, por lo menos, estas políticas tuvieron algunos éxitos; en la década de los noventa, para el Banco Mundial y otras agencias, Bolivia era un ejemplo para otros países en desarrollo de lo que podía lograr con la liberalización económica. Estos éxitos relativos, contrastaban con los horrores de la hiperinflación de inicios de los ochenta. Las fallas del modelo fueron más obvias a consecuencia de la recesión económica sucedida después de 1999 y fue un elemento importante de la crisis política y social que ahogó a sucesivos gobiernos desde entonces hasta 2005. Pero, ¿era recomendable para los nuevos gobiernos desafiar al sistema internacional? Para Juan Antonio Morales, un funcionario clave del período previo como Presidente del Banco Central, los peligros eran muy evidentes. El país no estaba en posición de imponer sus términos y la consecuencia de “nadar contra la corriente” hubiese sido la pérdida mercados comerciales, de inversiones y de asistencia para el desarrollo. Más aun, Morales sostiene que la capacidad de Bolivia para negociar con el resto del mundo está limitada por la inexperiencia de los funcionarios y asesores. Una interpretación muy diferente es la que ofrece Carlos Arze, para quien la economía neoliberal fue la responsable directa de los problemas sociales que contribuyeron al colapso del anterior régimen. Es claro que muchas políticas económicas del nuevo Gobierno representan un abandono de las reglas establecidas y asociadas al Consenso de Washington. Es claro también que algunos cambios de política –particularmente la renegociación con las compañías petroleras– trajeron importantes ganancias económicas de corto plazo. Sin embargo, a tres años de iniciado el nuevo Gobierno, es difícil predecir cómo seguirá la nueva estrategia económica en el futuro. ¿Será Bolivia capaz de atraer nuevas fuentes de inversión? ¿Perderá sus preferencias comerciales con los Estados Unidos? ¿Continuará comprando Brasil grandes cantidades de gas boliviano? ¿Mantendrán Cuba y Venezuela su asistencia para el desarrollo? Lo que es claro es que Bolivia seguirá siendo un jugador débil en el sistema internacional, dependiente de los altibajos de la economía global y deberá jugar sus cartas con cuidado. Finalmente, en el último capitulo, Laurence Whitehead se pregunta cuánto de nuevo hay en la Bolivia de Evo Morales. Evaluando los cambios en curso, subraya la necesidad de ubicar los hechos del presente como parte de una evolución histórica mucho más larga. La preocupación por el presente puede distorsionar los lentes a través de los cuales observamos el significado del cambio. Es posible que sólo se pueda ofrecer un análisis adecuado dos o tres generaciones después. El análisis de sucesos contemporáneos está sujeto a peligros. Es imposible saber cómo futuras generaciones juzgarán la importancia de los hechos que ocurren hoy en el país, así como fue imposible para quienes vivieron la Revolución de

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1952 percibir el significado global que esos acontecimientos tendrían. El resultado de los cambios de ahora dependerá en gran medida de cómo se resuelvan las tensiones que hemos mencionado. Sea cual fuere el resultado del Gobierno de Evo Morales, es posible que las futuras generaciones vean en éste un importante punto de inflexión, como lo fue 1952, si algunos de los cambios implementados hoy echan raíces sólidas para el futuro. Los editores quieren agradecer a varias personas e instituciones por su apoyo para hacer este libro una realidad. En primer lugar, quieren reconocer la ayuda brindada por el Warden y Fellows del Nuffield College, en la Universidad de Oxford, por ser los anfitriones de la conferencia en la que se presentaron muchas de la ponencias originales. Del mismo modo, los editores quieren reconocer públicamente al Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), cuya oficina el La Paz organizó un encuentro posterior y pagó algunos de los costos de traducción de esta edición en castellano. La Embajada Británica en La Paz y la oficina local de el Department for International Development (DFID) proveyeron fondos para facilitar los viajes de algunos de los expositores en la conferencia en Oxford. El Foreign and Commonwealth Office (FCO) en Londres ayudó con los costos de traducción al ingles de algunos capítulos, pues este volumen se publica en inglés por Pittsburgh University Press. Finalmente, quisiéramos agradecer a todos los autores que contribuyeron a este libro por su tiempo, esfuerzo y paciencia.

Referencias bibliográficas Crabtree, J. y L. Whitehead (editores) 2002 Towards Democratic Viability: the Bolivian Experience. Basingstoke: Palgrave. PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo) 2007 Informe nacional sobre desarrollo humano 2007: El estado del Estado en Bolivia. La Paz: PNUD.

Larga memoria de lo étnico en Bolivia, con temporales oscilaciones

Xavier Albó, CIPCA

Introducción En este ensayo se resalta la persistencia de la dimensión étnica en la realidad social y política de Bolivia. Cuando se la observa desde una perspectiva de largo plazo, muestra su juego entrelazado con otros factores, entre los que sobresalen la perspectiva del Estado nacional y los conflictos de clase. Los datos básicos más actualizados de la autopertenencia étnica de la población boliviana los brinda el Censo 2001, que hizo esta pregunta a la población mayor de 15 años, con los siguientes resultados: un 31% se audoidentificó quechua, otro 25% aymara, ambos mayormente en la región occidental andina, y un 6% dijo pertenecer a alguno de otros 31 pueblos originarios o indígenas esparcidos mayormente en las tierras bajas, siendo los tres principales el chiquitano (2,4%), el guaraní (1,6%) y el mojeño (0,9%). Es decir, casi dos tercios (62%) de la población boliviana afirman pertenecer a alguno de estos pueblos. Es oportuno recordar que un siglo atrás, el Censo de 1900 incluyó una pregunta semejante pero sin especificar pueblos, con el siguiente resultado: 13% blancos, 51% indígenas y 27% mestizos. Ésta fue la última vez que un censo nacional utilizó esa categoría. La oficina estatal responsable de aquel Censo comentó:

 Ésta fue la doble categoría genérica utilizada en el Censo para preguntar la pertenencia a los pueblos específicos. Se la adoptó porque actualmente muchos, sobre todo de la región andina, prefieren darse a sí mismos el nombre genérico “originario”, acuñado por ellos mismos, más que el de “indígena”, que inicialmente les dieron otros y que sigue teniendo mayores connotaciones negativas (Molina y Albó, 2006: 33).

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En breve tiempo, ateniéndonos a las leyes progresivas de la estadística, tendremos a la raza indígena, si no borrada por completo del escenario de la vida, al menos reducida a una mínima expresión.

Cuando en 1971 fundamos el Centro de Investigación y Promoción del Campesinado (CIPCA), escogimos el término campesinado –en vez de alguna referencia a los pueblos indígenas– porque ésa era la corriente dominante en el país desde la Revolución del Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR) en 1952. Pero, transcurridos treinta años –y cincuenta de aquella Revolución, y cien del vaticinio de 1900– resulta que los que se autoidentifican como miembros de algún pueblo “originario o indígena” suman un 62%. Para muchos, el término indígena sigue estando más desprestigiado que el de mestizo, por lo que, a la vez que se autodefinen como quechuas, aymaras, etc., es corriente que se digan también “mestizos”, pero con una significativa diferencia con relación a la propuesta de 1952: ahora, para la mayoría, tal afirmación ya no implica negar su identidad como miembros de esos pueblos “originarios” (Seligson, 2006: 13-19). La mayor concentración indígena está, con mucho, en la región andina occidental (entre el 66% en Chuquisaca y el 84% en Potosí), que sigue concentrando dos tercios de la población total. Sin embargo, los procesos de desarrollo regional en los llanos y ciudades orientales, acelerados desde la Revolución de 1952, han atraído numerosas oleadas migratorias, de modo que actualmente tienen un significativo componente andino. Por ese mismo proceso migratorio, más de la mitad de quienes ahora se proclaman quechuas, aymaras o miembros de los principales pueblos orientales viven en las ciudades, donde más fácilmente se sienten, además, “mestizos” y, entre ellos, no todos mantienen lengua originaria, sobre todo los de la generación urbana más joven. Los datos anteriores reflejan que, a lo largo de un siglo han ocurrido notables cambios y, a la vez, han vuelto a aflorar profundas continuidades históricas que se mantenían subyacentes. Analizar esas continuidades y el cambio identitario es el telón de fondo del presente ensayo. En el caso boliviano, en medio de los indudables cambios sociales que se han dado, sobre todo a partir de la Guerra del Chaco (1932-1935), se cumple sin lugar a dudas la constatación braudeliana de los ciclos históricos largos. Silvia Rivera (2003: 178-184), desde los movimientos indígenas y campesinos, ha interpretado estos ciclos como su “memoria larga” (más allá de otra “corta”) a par Vol. II, p. 36, cf. pp. 31-32.  Máximo en el departamento de Santa Cruz, con un 17% de quechuas y un 4% de aymaras frente a un 17% de indígenas orientales.  En una reciente encuesta de la Fundación UNIR (2006) realizada sólo en la ciudades capitales y El Alto, 56% de los que se autoidentifican aymaras se llaman además “mestizos”, al igual que 76% de los quechuas, 79% de los chiquitanos, 72% de los guaraní y 76% de los que decían no pertenecer a ningún pueblo indígena.

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tir, principalmente, de la multisecular vivencia colonial y neocolonial. Veremos esta memoria en tres momentos: la sociedad colonial con su secuela neocolonial, el Estado de 1952 con su propuesta “campesina” y la reemergencia étnica desde fines de los años 1960.

La sociedad colonial y neocolonial La importancia de la Audiencia de Charcas, precursora de la República de Bolivia, radicaba en sus minas y su abundante mano de obra indígena, sobre todo en la región andina, siendo la mita minera a Potosí la institución emblemática que unía a las dos. La sociedad dual colonial quedaba soldada en ésta y otras tributaciones que, canalizadas a través de los caciques o autoridades indígenas coloniales, legitimaban ante la Corona la persistencia de los pueblos “indios”, con su propia cultura, organizaciones y territorios. Ésta es la esencia de lo que Tristan Platt (1982) llama el implícito “pacto colonial”. Fue cabalmente el debilitamiento de este “pacto”, después de las medidas borbónicas de mediados del siglo XVIII, uno de los detonantes que precipitó el levantamiento general indígena de los Tupac Amaru y los Katari en Cusco y Charcas (1780-1784), algo que sigue muy vivo en la memoria colectiva de los descendientes de quienes entonces fueron derrotados o amenazados. Superada esa crisis, la Corona abolió el sistema cacical, pero ni ello ni la ulterior Independencia (1825) –que fue estimulada a su vez por la rebelión indígena previa– rompieron el esquema colonial. Más bien mostraron su asimetría y explotación más al desnudo. Más aun, cuando con la recuperación de la minería de la plata, el nuevo Estado ya no necesitaba la tributación indígena (mantenida con el eufemismo de “contribución territorial”), se aceleró la expoliación de la tierra de comunidades para expandir el régimen de la hacienda, transformando a los “ex comunarios” en peones. De esta manera, a un siglo de la Independencia, la superficie de los ayllus y comunidades originarias quedó reducida a menos de la mitad, provocando interminables rebeliones de esas comunidades y el consabido contrapunto de represión y hasta de masacre por parte del Ejército. Así se explica que, cuando en 1932-1935 el Ejército se desplazó al Chaco para la guerra contra el Paraguay, muchas comunidades e incluso peones de haciendas andinas aprovecharon la situación para generalizar una guerra indígena no declarada (Arze, 1988). Esa transformación del pacto colonial en una relación de explotación más asimétrica consolidó lo que ahora llamamos una sociedad neocolonial. Lo común de ambas situaciones es la clara oposición entre una elite minoritaria dominante, considerada descendiente de los conquistadores y colonizadores españoles e identificada con la historia y cultura europea, y una mayoría vista como descendiente de los pueblos que habitaban estas tierras, a los que se llamó primero

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naturales, después indios (por la confusión inicial de Colón) o indígenas y también por los nombres diferenciados de originarios y agregados si seguían en sus ayllus y comunidades, y de yanaconas (y en la República, pongos) si habían pasado a servir y depender directamente de los españoles y sus sucesores en las haciendas u otras forma de servicio en las ciudades. En una situación intermedia estaba el creciente grupo mestizo con sus dos principales modalidades. Inicialmente se trataba de mestizos biológicos nacidos de español e india, que tendían a formar bloque con la “república de españoles”. Pero poco a poco fue prevaleciendo la figura del “mestizaje cultural” por el que algunos que eran biológicamente indígenas, pero que ya habían perdido sus vínculos con sus lugares rurales de origen, se arrimaban más bien a esa condición rechazando sus orígenes. Esta situación culturalmente intermedia fue ganando mayor cuerpo en la nueva situación republicana, hasta el punto de que empezó a distinguirse del mestizo un grupo subalterno llamado cholo (Barragán, 1990) por su mayor cercanía a los indígenas de los que, en el fondo, provenían. Ellos mismos no se autoidenficaban como tales sino que se trataba (y se trata) mayormente de un nombre despectivo que otros les han dado. Es ya clásica la sombría forma con que los describe Alcides Arguedas en su ensayo Pueblo enfermo (1909). En el menor poblamiento, la mayor dispersión y diferencias internas entre sus múltiples pueblos originarios y la ausencia de la explotación minera. Como resultado, la gama de relaciones interétnicas fue mucho más variada, desde la ausencia de contacto entre algunos pueblos y las guerras crónicas entre otros, como los guaraní-chiriguanos, hasta la explotación directa en haciendas e incluso la forma muy particular con que otros entraron al mundo colonial a través de las misiones-reducciones. Ya en tiempos republicanos, se añadió la explotación de la goma y, su apéndice, la Guerra del Acre, las expediciones de conquista de nuevos pueblos y territorios y luego, como colofón, el pueblo guaraní quedó totalmente atrapado en la Guerra del Chaco que, a la postre, aceleró más la expansión de las fincas ganaderas en su territorio. Sería inexacto concluir de este panorama, como piensan algunos, que en esta larga era colonial y neocolonial la clase política estaba constituida sólo por la minoría dominante blanca, amplificada tal vez por sus aliados mestizos, y que el sector indígena, que seguía constituyendo la inmensa mayoría del país, se mantenía en una postura “prepolítica” y pasiva. Otra cosa es que éste haya sido, tal vez, el sueño de la elite. Pero las continuas luchas y rebeliones de los pueblos indígenas, tanto en la Colonia como en la República, muestran su permanente accionar político, como altamente político era también, desde otra perspectiva, el juego de cintura con el que, dentro de su posición subalterna, debían actuar los  Dos categorías tributarias. La de “agregado” puede reflejar a su vez cambio de residencia para evitar ser reclutado a la mita minera.

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caciques y otras autoridades indígenas como bisagra entre la república de indios y la de blancos. Ya mencionamos que la sublevación general de 1780-1784, que puso en vilo al régimen colonial como nunca antes, tuvo además el efecto político no pretendido de despertar al mundo criollo y mostrarle la posibilidad real de la independencia, aunque contados fueron después los invitados a participar en la Guerra de la Independencia. Cuando el nuevo Estado republicano intentó construirse sin los pueblos indígenas, ellos se encargaron de seguir jugando un rol político, no sólo a través de su resistencia militante al avasallamiento de sus territorios sino también tomando partido en las diversas pugnas entre grupos políticos criollos que pretendían escalar al poder. Después, exacerbados por la defensa de su tierra amenazada, fueron en varias ocasiones actores y aliados clave de diversos grupos políticos emergentes, por mucho que una y otra vez fueran traicionados por éstos cuando se establecían en el poder. Así ocurrió, por ejemplo, cuando apoyaron la caída de Melgarejo en 1871, que había firmado y ejecutado las leyes de exvinculación en contra de las “ex comunidades”; y de nuevo en 1899, cuando apoyaron a los liberales paceños en su insurgencia contra los conservadores de Sucre; y por tercera vez, dos décadas después, en 1921, durante la revolución de Bautista Saavedra y sus republicanos contra los liberales (Albó y Barnadas, 1995, gráfico 31). En esa oportunidad, se llegó a formar una alianza entre el Partido Republicano de Saavedra y el nuevo movimiento cacical, llamado así en clara referencia a la recuperación de la memoria de los antiguos caciques coloniales en torno a los años veinte (Choque y Ticona, 1996: 35-45). La justificación ideológica de esta sociedad jerarquizada y discriminadora cambió parcialmente entre el período colonial y la república neocolonial, pero sólo para llegar a conclusiones relativamente semejantes. En el primero, a la herencia de la sociedad española estratificada, con ciertos toques incluso sacrales (Díos estaba por el lado español), se añadió al principio el debate sobre la condición humana de los indios. Se impuso lo obvio (al fin y al cabo los indios eran humanos), pero con una serie de restricciones con relación a su capacidad jurídica, por ejemplo, para acceder a determinados cargos públicos y religiosos. El mestizaje se desglosaba a su vez en un sofisticado espectro de “castas” (Szeminski 1983), que tenía muy en cuenta la mayor o menor dosificación de la mezcla entre blancos, indígenas e incluso negros, pese a que en Charcas y Bolivia nunca fueron numerosos. En cambio, en el primer siglo de la República se impuso el llamado darwinismo social que, con un barniz de apariencia científica, exaltaba la superioridad de la raza blanca (Demelas, 1981). Incluso la subordinación de ex comunarios al régimen de hacienda llegó a ser vista como una ventaja para superar las limitaciones inherentes a su raza.  En relatos orales de Jesús de Machaqa he escuchado hablar del “partido cacique” como el contrapuesto al “partido liberal”.

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Recapitulando, por una u otra vía, el dualismo asimétrico de la sociedad colonial continuó y hasta se agudizó con el neocolonialismo republicano. Pero al mismo tiempo, como contrapunto, este enfoque nunca contó con la sumisión pasiva de los pueblos originarios dominados. Desde su gestación y parto, Bolivia no sólo es una sociedad multicultural sino que este rasgo ha tomado y mantenido el perfil y la clara asimetría de una sociedad neocolonial. Ésta es la gran estructura fundante, el “pecado original” que, de una u otra forma, sigue condicionando al país de manera reiterada a lo largo de toda su historia.

El Estado del 52 y los campesinos La derrota de Bolivia ante el Paraguay en la Guerra del Chaco provocó una profunda crisis nacional y la búsqueda colectiva de un nuevo estilo de país. Algunos de esos nuevos lineamientos se perfilaron en la Asamblea Constituyente de 1938 (Barragán, 2005: 359-371), pero el cambio real tuvo que pasar por la sangrienta Revolución del MNR en 1952, que llevó a la presidencia a su jefe, Víctor Paz Estenssoro. Surgió así el llamado “Estado del 52”, que con cambios significativos pero secundarios persistió hasta su desmantelamiento en 1985. Éste fue el intento más largo y logrado de la historia de construir una estructura estatal relativamente sólida e inclusiva del conjunto de la población, en contraste con lo que George Gray (2006) llama “el Estado [boliviano] como modus vivendi”. En términos económicos, se caracterizó por la concentración de empresas o “corporaciones” estatales, empezando por la Corporación Minera de Bolivia (Comibol), fruto de la nacionalización de las minas, y Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB) y siguiendo con otras varias empresas a la sombra de la Corporación Boliviana de Fomento (CBF). En términos políticos, la tendencia del nuevo régimen, inspirada en otras experiencias contemporáneas como las del Partido Revolucionario Institucional (PRI) en México y el peronismo en Argentina, era consolidar un partido omnipotente y omnipresente –el MNR– al que debían responder las diversas organizaciones sociales. El MNR, que había subido al poder con el apoyo de la Policía contra el Ejército, complementó a la primera con su temido mecanismo represivo de “control político” y sustituyó al segundo con sus “milicias populares”, formadas principalmente por mineros y campesinos y equipadas con los viejos fusiles Máuser de la Guerra del Chaco, aunque después abrió de nuevo el Colegio Militar con la vana esperanza de formar un nuevo Ejército fiel a su Revolución. Con ese modelo, se implementó una serie de transformaciones públicas y sociales, entre las que sobresalen, para nuestro tema, el voto universal, incluso para las y los indígenas analfabetos, que eran todavía la gran mayoría del país; la masificación de escuelas rurales (sin cuestionar su típico enfoque castellanizador y

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“civilizatorio”); las nuevas organizaciones sindicales campesinas fomentadas por el Gobierno y una nutrida y leal “brigada parlamentaria campesina” en el Congreso. Con la ayuda y, a veces, la iniciativa de estos nuevos “sindicatos” campesinos, la Reforma Agraria logró desmantelar el tradicional sistema de haciendas en la región andina. Sin embargo, sentó a la vez las bases para una nueva estructura agraria dual en la frontera agrícola que se fue expandiendo en las promisorias tierras bajas del Oriente, con miras a la autosuficiencia, modernización y diversificación agropecuaria del país, mediante grandes fincas y empresas al lado de las pequeñas propiedades de los colonizadores. Empezó así a incubar lo que, con los años, sería la cara contrarevolucionaria del MNR (la nueva oligarquía terrateniente y agroindustrial del Oriente) y uno de los mayores conflictos estructurales internos del país. Como consecuencia de la Reforma Agraria, en el occidente andino, los “campesinos” pasaron a ser los más leales aliados del régimen que hacían frente militantemente a cualquier intento subversor. Más aun, en la región quechua del Valle Alto de Cochabamba, donde los campesinos ya habían luchado contra los patrones y donde se firmó el decreto (y futura ley) de Reforma Agraria (Dandler, 1984), y en algunas otras regiones, como los valles quechuas del Norte de Potosí y la región aymara de Achacachi, llegaron a funcionar los llamados “superestados campesinos”, donde los dirigentes asumían de hecho las principales funciones del Estado, con notables márgenes de autonomía aunque sin cuestionar su lealtad al Gobierno del MNR. Es célebre el regimiento popular de los ucureños (provenientes del lugar donde se inició y firmó la Reforma Agraria), presente siempre que había alguna asonada contra el Gobierno, no sólo en Cochabamba sino también en lugares más distantes como las minas estatales, cuyos obreros pronto se distanciaron del Gobierno, su nuevo “patrón”, y Santa Cruz, donde se impusieron a la rebelde oligarquía terrateniente, en uno los primeros conflictos abiertos entre collas y cambas (Albó y Barnadas, 1995: 217-226; Albó, 1999: 467-471). Pero el costo de la incorporación orgánica del sector rural fue que el Estado desconoció y pretendió borrar las identidades culturales de estos pueblos. Bajo el legítimo argumento de eliminar la discriminación racial contra los “indios”, se los empezó a llamar “campesinos” y sus organizaciones comunales se transformaron en “sindicatos campesinos”, aunque ya no tuvieran patrón ni reivindicaciones claras como la recuperación de sus tierras. En los primeros años, los propios interesados, por lo general, aceptaron con ilusión y hasta con orgullo este cambio, incluso en áreas que nunca tuvieron haciendas ni patrones, pensando que era el camino para liberarse de la explotación y la discriminación y llegar a ser ciudadanos plenos y modernizados dentro del Estado. En medio de estas indudables transformaciones, el nuevo Estado del 52 no siempre tuvo éxito en sus pretensiones, ya sea por los conflictos entre sus alas internas, o por problemas económicos y de gestión en Comibol y otras empresas estatales, o por la creciente dependencia de Estados Unidos para cu-

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brir el déficit fiscal, con la consiguiente derechización, sobre todo a partir del triunfo de Fidel Castro en Cuba. Finalmente, en 1964, el MNR cayó por el golpe militar del general René Barrientos, hasta entonces vicepresidente de la segunda gestión de gobierno de Paz Estenssoro. Así se inauguró la serie de regímenes militares que, sin embargo, mantuvieron lo fundamental del Estado del 52. Con relación a nuestro tema, Barrientos dejó claro desde un principio que mantendría y hasta profundizaría la Reforma Agraria y consolidó el “pacto militar campesino”, que había firmando siendo vicepresidente del Gobierno del MNR. Desarrolló un enfoque populista y en sus constantes viajes a las comunidades era aclamado como “líder máximo del campesinado”. Los siguientes gobiernos militares no tuvieron ese carisma popular, pero la mayoría del campesinado los veía como sus aliados y líderes, continuadores de la liberación que les había “dado” el MNR desde la Reforma Agraria sin cuestionar el hecho de que habían derrocado al partido de la Revolución Nacional y truncado el sistema político democrático. En síntesis, el Estado del 52 y sus bases ideológicas no fueron una simple reproducción del sistema neocolonial precedente. Se generalizó por fin, a más de un siglo de la Independencia, el sentido de ser todos parte consciente y deseada del “Estado-nación boliviano”: ya no bolivianos “en sí” ni –para los indígenas– sólo de una manera subalterna y discriminada, sino todos bolivianos “para sí”. Pero, aun cuando el nuevo Estado hizo un notable esfuerzo, como nunca antes, para incorporar a los “indígenas-hechos-campesinos” de una manera más equitativa y formal, creando incluso en ellos un aura de liberación, en el fondo mantuvo la estructura colonial a través de viejas y nuevas vías más sutiles. Esta estructura se expresó no tanto en la exclusión y explotación directa en la hacienda sino en la persistencia del contraste brutal entre el campo y la ciudad en cuanto al acceso a bienes y servicios comunes; y, en el ámbito ideológico, en la necesidad de perder las identidades originarias como un tributo para lograr la ciudadanía plena. El ideal del Estado del 52 era, ciertamente, la construcción de una sociedad más inclusiva, pero uniformada por una cultura “mestiza”, en el sentido de que ya no era “indígena” sino una cultura común cada vez más cercana a la de la sociedad blanco-criolla dominante, dentro de una mentalidad “civilizatoria”. El sistema escolar estatal, que se había expandido hasta los últimos rincones del campo, los sindicatos campesinos apoyados por los “comandos” del MNR y el servicio militar al que acudían sobre todo los jóvenes de origen rural y popular constituían los grandes instrumentos ideológicos para este propósito. De esa forma paradójica, lo que inicialmente se había propuesto como un mecanismo para superar toda discriminación étnica –y, como tal, era aceptado también por los propios interesados– acabó produciendo un efecto boomerang: otra forma de discriminación cultural. Años después, Juan Condori Uruchi, un joven aymara universitario que no había vivido la situación anterior al Estado del 52,

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lo expresaba de manera muy lúcida: “Dijeron que nos liberaríamos si dejábamos de ser indios. Les creímos y, casi sin darnos cuenta, poco a poco quedamos reducidos a una simple categoría social –‘campesinos’– con lo que estamos perdiendo nuestra condición de Pueblo Aymara” .

La reemergencia étnica El comentario anterior refleja los primeros indicios de que el esquema más profundo de la estructura sociocultural y del subconsciente colectivo –la memoria larga– volvía a aflorar a la superficie. Dos tipos de factores tienen que ver con ello: uno, negativo, la frustración frente a las promesas incumplidas del 52 y, otro, la presencia de nuevos enfoques e incentivos. Entre los primeros, estaba la constatación diaria de que, pese a los esfuerzos de igualación a la sociedad criolla dominante, persistía la marginación del sector rural y popular. Por eso se seguían sintiendo “ciudadanos de segunda”, sensación que se fue acrecentando durante los regímenes militares. Entre los nuevos enfoques, hay que mencionar la red de radios educativas, la mayoría vinculadas con la Iglesia Católica, que al retrasmitir en lengua originaria, con alta participación de la audiencia, contribuyeron a fortalecer –a veces sin haberlo pretendido– un nuevo sentimiento de pertenencia a los pueblos quechua y aymara y de que estos pueblos eran mucho más extensos que las pequeñas comunidades en las que vivían. Influyeron también algunos proyectos privados de promoción y algunos investigadores e intelectuales –entre los que sobresale el escritor militante Fausto Reinaga (1906-1994)– interesados en la dimensión étnica cultural. La expansión del sistema educativo, pese a su enfoque colonial civilizatorio, contribuyó también a que algunos llegaran al nivel secundario e incluso universitario en la ciudad y abrieran así los ojos. Veamos los principales hitos de este proceso.

El Katarismo La primera expresión articulada de esta emergencia fue el Katarismo, iniciado a fines de los años sesenta por jóvenes estudiantes aymaras con un pie en el campo y otro en la ciudad, que no habían vivido la experiencia anterior a la Reforma Agraria. Significativamente, su núcleo principal provenía precisamente de la región de comunidades originarias donde, dos siglos antes, había vivido Tupaj  

Comentario personal en los años setenta, que se publicó también en la prensa. En Bolivia, la introducción de la educación bilingüe fue más tardía.

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Katari, el gran héroe anticolonial de 1780, y de él tomaron su nombre. Gustaban, además, aclarar algo clave para ellos: “Ya no somos los campesinos del 52”; y, glosando las últimas palabras atribuidas a este héroe al morir, repetían: “Tupaj Katari ha vuelto y somos millones”. El ascenso meteórico del Katarismo, antes y después de la dictadura militar de Hugo Banzer (1971-1978) y su consolidación en los primeros años de democracia (1982-1985) ha sido objeto de otros trabajos a los que remito (Rivera, [1983] 2003: 148-184; Albó, 1985; Hurtado, 1986), por lo que aquí me limitaré a resaltar sólo algunos rasgos internos y externos de este proceso. Internamente, esta emergencia supuso, en lo inmediato, la ruptura definitiva del Pacto Militar Campesino y las ilusiones que en él habían fijado las propias organizaciones campesinas durante más de una década. En una perspectiva más amplia, supuso también la superación de la “memoria corta” (Rivera, 2003: 179), que llegaba sólo hasta la Reforma Agraria de 1953 y a las esperanzas de ciudadanía homogeneizante propuesta por el Estado del 52. Reapareció, en cambio, la “memoria larga” que se remonta al Estado (neo)colonial y a la necesidad de acabar con él. No es casual que ello haya coincidido con un cambio del eje geográfico de liderazgo. En la época de la memoria corta de la Reforma Agraria, éste se había concentrado, sobre todo, en la región de ex haciendas, incluso coloniales, de Cochabamba; y en el altiplano, en la región de Achacachi, donde predominaban también las haciendas, por lo menos desde las expoliaciones de tierras del siglo XIX y principios del XX. En cambio, el liderazgo katarista, que recupera la memoria larga, volvió a las comunidades y ayllus originarios de la región donde actuó Tupaj Katari en 1780. Otros dos hitos: en 1982, recién restaurada la democracia, se creó la Confederación Indígena del Oriente Boliviano (CIDOB) que, con los años, ha llegado a agrupar a todos los pueblos minoritarios de tierras bajas. Y, en 1983, el II Congreso de la CSUTCB elaboró y difundió una tesis política que, por primera vez, afirmaba: Basta a una falsa integración y homogeneización cultural... Queremos [...] la construcción de una sociedad plurinacional y pluricultural que, manteniendo la unidad de un Estado, combine y desarrolle la diversidad de las naciones aymara, qhechwa, tupiguaraní, ayoreode y todas las que la integran.

Al nivel externo, hay que subrayar que, en Bolivia, el proceso de recuperación de la conciencia étnica fue un fenómeno fundamentalmente endógeno, y ocurrió antes de que en el escenario internacional se diera importancia al factor étnico. Por ejemplo, es reveladora la resistencia inicial de la Central Obrera Boliviana (COB), muy condicionada todavía por el paradigma internacional exclusivamente clasista, a incorporar en su seno a los dirigentes kataristas o incluso,

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llegada ya la democracia, a aceptar el uso de las lenguas nativas en el plan de alfabetización Senalep. La caída del muro de Berlín (1989) y el derrumbe de la Unión Soviética (1991) son los principales hitos internacionales que marcan la crisis del paradigma clasista característico hasta entonces de la mayoría de los movimientos populares, incluidos los de América Latina, y la adopción de un paradigma étnico, cuya importancia quedó manifiesta para muchos en los conflictos de este tipo que entonces se desataron en la ex URSS y en otros países de la Europa Oriental. Pero, para entonces, en Bolivia la propuesta katarista estaba muy avanzada e incluso los pueblos minoritarios de tierras bajas ya estaban agrupados en torno de la CIDOB, fundada en 1982 pero gestada varios años antes. En lo que esos cambios tardíos del paradigma internacional sí influyeron fue en corregir la percepción de los partidos tradicionales de Bolivia, tanto de derecha como de izquierda. Éstos, anteriormente, veían las iniciativas kataristas y otras semejantes como el diletantismo de unos pocos locos y como una señal más del “primitivismo” del campesinado, cuando no como un peligroso desviacionismo que podía degenerar en racismo. Incluso el poderoso movimiento minero, que lideraba la COB, usaba argumentos ideológicos para justificar el rol de vanguardia que debía jugar el proletariado minero sobre el campesinado y los “indiecitos” quienes, por la propiedad privada de la tierra, eran “pequeños burgueses”, argumentos de apariencia teórica en los que subyacía la misma mentalidad colonial del Estado, antes y después del 52.

Apertura estatal al “indio permitido” Con los cambios en la Europa del Este, los partidos de izquierda fueron los primeros en percatarse de la importancia del componente étnico, unos antes que otros. Más adelante, al katarismo y al CIDOB se añadieron, con un sesgo mucho más populista, otros movimientos, como Conciencia de Patria (Condepa) del “compadre” Palenque (desde 1988) en el escenario aymara de La Paz, y Unión Cívica Solidaridad (UCS), del “cervecero” Max Fernández (desde 1989), con un alcance más nacional. Aunque Fernández evitaba un discurso étnico o ideológico, los analistas se referían a él, por su apariencia, como “cholo”. También los partidos de derecha incorporaron, por reacción, este mismo discurso10. El último en hacerlo fue el MNR (o, más exactamente, su candidato presidencial, Gonzalo “Goni”  El uso de ese término aparece, por ejemplo, en el testimonio minero publicado por Nash (1976). 10 El tema indianista ya había calado en alguna medida en algunos protagonistas de las dictaduras militares. Los libros de Fausto Reinaga, por ejemplo, eran leídos por algunos influyentes militares que incluso recurrían a él para la elaboración de sus discursos.

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Sánchez de Lozada) en las elecciones de 1993. Tras sondeos de marketing político, Goni decidió invitar como su compañero de fórmula al katarista aymara Víctor Hugo Cárdenas quien, de esta forma, llegó a ser el primer indígena en escalar la vicepresidencia del país (Albó, 1994). Por oportunismo político o por convencimiento de la relevancia del componente étnico antes ignorado, el caso es que desde entonces éste ya no puede ser soslayado ni en Bolivia ni en el mundo. Vale la pena detenernos algo más en el análisis de cómo este nuevo y viejo paradigma –que empalma con un largo ciclo histórico que se remonta por lo menos hasta la Colonia– se adaptó al nuevo escenario estatal boliviano, desde que en 1985 se dio fin al Estado del 52 para dar paso, por un simple decreto supremo (nº 21060), a la llamada Nueva Política Económica basada en el modelo globalizador neoliberal que se generalizó en toda la región (ver Morales en este mismo volumen). Limitándonos a sus efectos en los movimientos sociales, el shock con el que se inició este cambio resultó más tolerable, incluso para muchos sectores populares, que el clima de incertidumbre creado por la inflación y devaluaciones galopantes de los tres primeros años de democracia y que el caos social y “desgobierno” que las acompañaban. La férrea estabilización monetaria generó tranquilidad en toda la población, aunque tuvo un alto costo social. La “relocalización” (léase despido) de la mayor parte de los trabajadores de las empresas mineras estatales fue particularmente dura. Los mineros, la “vanguardia proletaria”, perdieron, de hecho, la hegemonía del movimiento popular. Algo parecido ocurrió con los obreros de otros sectores menos eficientes de la economía formal, que transfirieron mucha mano de obra al sector informal más precario. Por otra parte, esta condición precaria era habitual en el sector indígena campesino y, por tanto, éste se sintió menos sacudido y, más bien, alcanzó un mayor protagonismo en el movimiento popular. Con los años, se les unieron otros sectores urbanos informales con mucha presencia de inmigrantes rurales y también de ex dirigentes obreros relocalizados. Durante el primer Gobierno de Sánchez de Lozada (1993-1997) –cuyo Vicepresidente, el aymara Cárdenas, era también Presidente del Congreso– se aprobó una serie de reformas de segunda generación que tuvieron dos vertientes. Éstas, por una parte, consolidaron la Nueva Política Económica y, por otra, le dieron una cara social e, incluso, de respeto étnico. Este último aspecto se vio en la reforma constitucional de 1994 que define el país como “multiétnico y pluricultural” (art. 1) y en la incorporación de la figura de las Tierras Comunitarias de Origen (TCO) (art. 171) con los principales atributos reconocidos a los pueblos indígenas y a sus territorios por el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), que Bolivia había ratificado en 1991, después de una histórica marcha de los pueblos indígenas de tierras bajas hasta La Paz. Por otra parte, la Ley de Capitalización (1994) privatizó las empresas estatales con cier-

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tos rasgos de joint venture y dio una función social a sus presuntos beneficios: el Bono Solidaridad (Bonosol) para la población mayor de 65 años. El espectacular aumento de las reservas probadas de gas (en buena parte a partir de previsiones de la empresa estatal del petróleo) es fruto de esas generosas asociaciones con multinacionales petroleras11. Otras tres leyes son particularmente relevantes en ese juego dialéctico entre las dos vertientes. La Ley de Reforma Educativa (1994), por una parte, fue rechazada por los maestros porque les quitaba privilegios y ponía en riesgo su seguridad laboral pero, por otra parte, introdujo en todo el sistema el principio de la interculturalidad y el bilingüismo, favorable ante todo para la población indígena y, de haberse implementado de acuerdo a la Ley, también para la convivencia en un país pluricultural. La Ley del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA) (1996), por una parte, abrió más el mercado de tierras para beneficio de las grandes empresas pero, por otra, hizo operativas las TCO para los pueblos indígenas, incluso como forma de propiedad agraria. Y la Ley de Participación Popular (1994), apropiándose de una demanda de las organizaciones de base, desarrolló y fortaleció el nivel municipal en todo el país, transfiriéndole mayores competencias y recursos, tangibles sobre todo en los municipios rurales que hasta entonces figuraban sólo en el papel. Esta ley otorgó, además, personería jurídica y roles de vigilancia a las Organizaciones Territoriales de Base (OTB), incluyendo a las comunidades indígenas y a los sindicatos campesinos, sin percatarse de que estos últimos son muchas veces “indígenas”. Desde un principio, muchos se preguntaron si estas concesiones a lo étnico eran sólo parte de una estrategia de los centros del poder global para debilitar a los estados e imponer su modelo económico –algo así como el pan y circo de los antiguos romanos– o si respondían a la presión de los pueblos originarios para ser reconocidos. Probablemente influyeron ambos elementos. Sin la presión, dentro y fuera de Bolivia, es posible que los gobiernos y la cooperación internacional no hubieran visto necesario abrirse a esta temática. En Bolivia, hay evidencia de la resistencia inicial del Banco Mundial al enfoque intercultural bilingüe en la Reforma Educativa por consideraciones de eficiencia financiera. (Años antes también la COB se había opuesto a este mismo enfoque en el plan de alfabetización Senalep, pero por consideraciones clasistas.) Pero también tiene sentido que los grupos de poder, una vez aceptada la necesidad de responder a esa presión, hayan hecho todo lo posible para acomodarla a sus intereses, incluso como una manera de desviar la atención de lo clasista a lo cultural. En este contexto, podemos decir que la evidencia del “indio alzado” llevó al Estado, y quizás incluso a las grandes financieras internacionales, a hacer algunas concesiones al “indio permitido”.12 11 Ver el ensayo de Carlos Miranda en este volumen. 12 Uso el término “indio permitido” en el sentido que tiene en la literatura mexicana sobre política indígena, como, por ejemplo, en Hale (2004).

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En este contexto, hay que dar crédito al aymara Víctor Hugo Cárdenas –cuyos orígenes se encuentran en el “indio alzado” katarista– por su habilidad como Presidente del Congreso para lograr que se aprueben varias medidas favorables a los pueblos indígenas en un Parlamento claramente hostil a ellos. Fue también desde su Vicepresidencia y de la nueva Dirección Nacional de de Asuntos Étnicos, de Género y Generacionales que se dieron los primeros pasos de lo que en 1997 se transformaría en el Consejo Nacional de Markas y Ayllus del Qullasuyu (CONAMAQ). Sin embargo, para Cárdenas, el costo político de su participación en un modelo económico y político en alianza con un Presidente que con los años aparecería como el símbolo de la “antipatria” fue muy alto. Pujó y logró que el Estado se abriera al “indio permitido” pero pronto fue desbordado por el desarrollo del “indio alzado” del que históricamente provenía. Al principio, el movimiento popular llamó “malditas” a estas leyes porque fueron impuestas por el Banco Mundial, pero ese juicio se fue matizando a medida que se implementaron. En el caso de la de Participación Popular, más bien, pronto se la llamó “ley bendita”, porque contribuyó efectivamente a transferir un porcentaje significativo de recursos estatales a las áreas rurales que, nunca antes, los habían tenido. Más aun, en medio de inevitables errores de aprendizaje y corrupción, pasó a ser un instrumento clave para construir el poder local popular. Así, en diciembre 1995, se realizaron las primeras elecciones municipales bajo la nueva ley y más de 500 indígenas y campesinos accedieron a gobiernos municipales como concejales e incluso alcaldes y, en las elecciones del año 2000 subieron a más de mil o 65% (Albó y Quispe 2004: 35).

El “indio alzado”: Evo y el MAS En las elecciones municipales de 1995, el caso más notable fue el de la Asamblea por la Soberanía de los Pueblos (ASP/IU, futuro MAS). Las organizaciones campesinas de Cochabamba, bajo el liderazgo del entonces dirigente cocalero Evo Morales, tuvieron el olfato político para ver que la Ley de Participación Popular, que muchos tildaban todavía de “maldita”, en realidad les abría un espacio para crear su anhelado “instrumento político”, por lo menos en el nivel municipal. Rápidamente presentaron su partido a la Corte Electoral, hábilmente sortearon las objeciones jurídicas de ésta arrimándose a otro partido y sigla13 y, en menos de un año, lograron los primeros lugares en los municipios rurales de Cochabamba. 13 La Corte Electoral no aceptó la sigla ASP, por lo que en 1995 se asociaron a Izquierda Unida (IU), ya reconocida. En las siguientes elecciones nacionales de 1997, tras una división interna, adoptaron la personería y sigla del Movimiento al Socialismo (MAS) que –por ironías de la historia– les cedió un partido de origen falangista. Paradójica y astutamente, el partido que la oposición llamaba “de los cocaleros”, supo aprovechar primero una reforma del Gobierno neoliberal y se prestó después una sigla de Falange –el partido que en los años 50 se opuso al Estado del 52– para llegar a la Presidencia en 2005 con una votación arrolladora.

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Fue el principio de la escalada hasta el presente. En las elecciones de 1997 (de las que Banzer salió nombrado Presidente por el Congreso) lograron cuatro diputados campesino-indígenas, todos de Cochabamba. Desde abril de 2000 se generalizó el rechazo popular del modelo globalizador neoliberal, empezando con la “guerra del agua” en Cochabamba, siguiendo con una retahíla de bloqueos de caminos, sobre todo en el altiplano (liderados por el aymara Felipe Quispe) y en la zona de productores de coca del Chapare (liderados por Evo Morales). En enero del 2002, el Parlamento expulsó a Evo Morales, acusado sin pruebas de ser el responsable de la muerte de dos policías en un conflicto con cocaleros, pero esto, más bien, lo catapultó, de modo que en las elecciones presidenciales de julio de ese año salió segundo, apenas un 1,4% por debajo del primero, Sánchez de Lozada. Entre el MAS de Evo Morales y el Movimiento Indio Pachakuti (MIP) de Felipe Quispe, los parlamentarios campesino-indígenas y afines fueron casi un tercio del total. Apenas transcurrido un año, una serie de movilizaciones contra la política del gas, considerada demasiado favorable a los intereses foráneos, culminó con masivos bloqueos y protestas de la ciudad de El Alto, que al ser reprimidas a bala, inclinaron la balanza a favor de los rebeldes, obligando a Goni a renunciar y huir del país. Tras los gobiernos de transición de Carlos Mesa y Eduardo Rodríguez (por sucesión constitucional), las elecciones adelantadas de diciembre 2005 dieron una amplia victoria a Evo Morales y al MAS, con un 54% de los votos, algo nunca visto desde la restauración de la democracia. Gran parte del capital simbólico acumulado desde entonces por Evo Morales y el MAS se debe a su condición de ser el primer presidente militantemente indígena de Bolivia y del continente14. Su convocatoria se amplió porque también aparece muy ligado a otros movimientos populares, como el cocalero, el sindicalismo tanto “campesino” como obrero y urbano y las juntas vecinales, y por apelar a la izquierda tradicional, que había quedado fuera de juego desde 1985 y a algunos sectores cuestionados de clase media. En su programa, más allá de los gestos simbólicos, llama particularmente la atención, dentro de nuestro tema, la combinación de la retórica étnica, sintetizada en la propuesta de un país “plurinacional15 e intercultural”, con la típica de otros regímenes de izquierda que buscan una mejor redistribución interna de los recursos y oportunidades y –a la vez– una mayor independencia y capacidad de maniobra frente a los intereses de las empresas multinacionales y de las grandes potencias en que éstas se apoyan. El Gobierno del MAS ha dado también pasos significativos hacia la reconstrucción de un Estado fuerte y unitario, que en muchos aspectos I4 Los presidentes mexicanos Porfirio Díaz y Benito Juárez eran indígenas biológicos pero evitaron aparecer como tales y sus gobiernos se caracterizaron, más bien, por sus medidas anti indígenas. 15 En el sentido de las “naciones” étnicas aymara, quechua, guaraní, etc. (como en la tesis política de la CSUTCB de 1983).

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parece inspirarse en el Estado del 52, pero con otro imaginario y propuesta, sobre todo en lo referente a la temática étnica y al desmantelamiento del modelo neocolonial. Por eso, su propuesta busca conjugar el carácter plurinacional del nuevo Estado con el de unitario y fuerte. Para llevar adelante su programa, actualmente el Gobierno cuenta con una coyuntura internacional particularmente favorable tanto en lo económico, sobre todo por los altos precios del gas, como en lo político, por la mayor inclinación hacia la izquierda en muchos gobiernos de la región. Internamente, se le ha abierto un frente difícil en la creciente confrontación entre el occidente andino, más pobre y todavía con la mayoría de la población, y los grupos de mayor poder económico de las tierras bajas de la llamada Media Luna, desde el norte y oriente hasta Tarija al sur, que han logrado atraer a su causa a buena parte de su población. Esta polarización, de larga data en la historia del país pero parcialmente frenada por el potenciamiento municipal de la Ley de Participación Popular, rebrotó con fuerza durante el corto y débil Gobierno de Carlos Mesa (2004-2005) –en el que se contrapuso la “agenda de octubre” (2003) de El Alto y el occidente andino con la “agenda de julio” (2004) de Santa Cruz y la Media Luna– y ha sido innecesariamente amplificada por algunas posturas del propio Gobierno del MAS. Esta situación hace insoslayable el análisis de la temática autonómica dentro de ese Estado “unitario” y a la vez “plurinacional”. Lo que se vislumbra es que, en realidad, se trata de un juego de autonomías: las departamentales, reclamadas por la Media Luna; las municipales, iniciadas de alguna manera por la aplaudida Ley de Participación Popular; y las de las unidades territoriales indígenas, apoyadas por el Gobierno; cada una de ellas con competencias a ser definidas. Todos estos planteamientos serán sin duda centrales en la Asamblea Constituyente instalada en agosto de 2006 pero trabada durante mucho tiempo por bizantinas disputas procedimentales en las que se ocultaban intereses confrontados de la mayoría oficialista, quizás demasiado deslumbrada todavía por su 54%, y de la minoría opositora ahora desplazada pero afanada en recuperar espacios. Es la paradoja de un Gobierno que ha llegado al poder por la vía democrática electoral y con amplia mayoría absoluta, pero sin sacar de la cancha a sus opositores, lo que no le permite imponer a sus anchas su propia propuesta de la manera que lo hizo, por ejemplo, el MNR en 1952, después de una sangrienta revolución que anuló a la oposición.

Algunos rasgos dialécticos recurrentes A modo de conclusión, en esta última parte resaltaré telegráficamente diversas tensiones dialécticas que se repiten en la historia y que pueden ayudar a detectar las continuidades en medio de las variantes coyunturales. Las dos primeras son,

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en mi opinión, las fundamentales y las otras son configuraciones complementarias que estas mismas han desarrollado en la realidad geográfica y territorial. La primera tensión se da entre la identidad o identidades étnicas y la identidad nacional unificante. El punto de partida en la historia profunda es la diversidad de identidades étnicas, muchas de las cuales recién después de la política de reducciones coloniales adquirieron cierta cristalización en determinados territorios. La Colonia contribuyó, por otra parte, a diluir en parte las particularidades étnicas precedentes al reforzar la polarización más genérica entre lo español-criollo y lo indio o indígena. Se esbozó, así, de manera implícita, cierta convergencia interétnica de los pueblos originarios en la contradicción fundamental de nuestra estructura colonial y después neocolonial. Éste es, desde entonces, el condicionamiento histórico más largo y persistente de nuestra formación política y social. Ni el mestizaje biológico de la primera época colonial ni el posterior mestizaje cultural que durante el Estado del 52 se transformó en el montaje ideológico de la identidad nacional boliviana han logrado reemplazarlo, como muestra la creciente reemergencia étnica a partir de los años sesenta. Una consecuencia jurídica de esta primera tensión es la necesidad de buscar una mayor complementariedad entre derechos ciudadanos individuales, que apuntan a la unidad nacional, y los colectivos, entre los que sobresalen los específicos de cada pueblo indígena. Los pueblos indígenas tienen una doble demanda: ser “ciudadanos de primera” sin discriminaciones por su condición étnica y, a la vez, que se respete su derecho a ser “diferentes”, por su condición de pueblos originarios. Es decir, quieren ser iguales pero manteniendo sus identidades culturales distintas. Ello puede tener consecuencias en el ordenamiento territorial y en los márgenes de unidad y autonomía dentro de él, no sólo por departamentos y municipios sino también según otros criterios derivados de la identidad y organización como pueblos originarios. La segunda tensión se da entre etnia y clase. Se relaciona con la constitución de la estructura (neo)colonial arriba indicada, por cuanto la polarización entre lo hispano-criollo (arriba) y lo indígena (abajo) tiene mucho de la contradicción entre una clase dominante y otra explotada. La explicitación de esta tensión como una lucha de clases es más reciente, y está relacionada con las nuevas conceptualizaciones políticas, sociales y económicas elaboradas en Europa en el siglo XIX. Pero en la forma en que éstas llegaron y se adaptaron a nuestras latitudes, desde México hasta el sur de Chile, se ha mantenido esta tensión dialéctica. A principios del siglo XX, las nuevas corrientes marxistas encontraron cierta síntesis al identificar al indio como el más pobre de los pobres, algo que, bajo la influencia del peruano Mariátegui, enfatizaron en Bolivia personajes como Tristán Marof y José Antonio Arze.16 Pero más adelante, en línea con el internacionalismo de los partidos de 16 Tristán Marof es el seudónimo de Gustavo Navarro, un escritor y político influyente de los años 1930. José

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inspiración marxista, se tendió a ver la contradicción fundamental sólo en la lucha de clases, relegando la contradicción étnica como algo meramente superestructural o peligrosamente racista. El redescubrimiento de la riqueza cultural de los “pobres” indígenas llegó a Bolivia, primero, a través de artistas y literatos, como el quechuólogo y novelista Jesús Lara –que en 1951 fue también candidato presidencial del Partido Comunista– y más recientemente el cineasta Jorge Sanjinés. Después, fueron los propios pueblos originarios –pese a seguir organizados como “sindicatos campesinos”– los que, durante el deterioro militarista del Estado del 52, empezaron a reclamar con fuerza la importancia de sus diversas identidades culturales, experimentadas vitalmente más como pueblos originarios concretos que como “indios” o “indígenas” genéricos. Sólo al final se añadió la eclosión internacional de lo étnico, producida por la caída de los socialismos históricos de Europa y Asia y, con ella, la de su modelo exclusivamente clasista. El riesgo fue que, en la debacle, se cayera en otro reduccionismo: sólo el polo étnico. Así pareció ocurrir en Bolivia y otros países latinoamericanos, cuando los gobiernos y agencias internacionales de enfoque neoliberal empezaron a incorporar lo “multiétnico y pluricultural” en sus respectivas constituciones (Sieder, 2002) a la par que imponían una globalización económica de estilo neoliberal que tiende a achicar el Estado y a borrar del horizonte la problemática de clases. Ahí nació la distinción, que algunos han empezado a usar, entre el indio “permitido” por los estados y el indio “alzado”, rebelde y revolucionario al que la sociedad dominante ya no toleraría. Estas evoluciones y continuidades en el tiempo no señalan dos perspectivas contrapuestas, de las que sólo una sería válida, ni una evolución cronológica de lo étnico a lo clasista o “moderno” ni viceversa. Retomando una metáfora que años atrás era común entre los kataristas, etnia y clase son los dos ojos con los que hay que comprender la realidad o los dos pies para moverse en ella. La emergencia del MAS y el Gobierno de Evo Morales parecen haber agarrado al toro por sus dos astas, tanto dentro del país como en las relaciones internacionales. El Gobierno de MAS y la Asamblea Constituyente deberán seguir alertas para mantener abiertos esos dos ojos, dos manos y dos pies para interpretar y transformar nuestra compleja realidad nacional. En el camino, han ido aflorando otras tensiones dialécticas complementarias, relacionadas sin duda con las anteriores, entre las que subrayaré principalmente dos. Una, la tercera, es la tensión rural-urbana. En las áreas rurales se concentra la mayor pobreza y a la vez la mayor densidad étnica tanto desde el punto de vista demográfico como de intensidad cultural, mientras que en las ciudades se concentra la mayor riqueza y a la vez la presencia hegemónica de la cultura no indígena, más abierta a la influencia de otras formas culturales, nuevas o no, llegadas con la creciente globalización. En el pasado, esta contradicción llevó con frecuencia a la Antonio Arze fue uno de los fundadores del marxista Partido de la Izquierda Revolucionario en 1940.

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conclusión perversa y científicamente insostenible de que los sectores rurales eran más pobres porque se aferraban a sus culturas ancestrales y que la solución era, por lo tanto, “civilizarse” o mestizarse culturalmente, es decir, abandonar su propia cultura para acercarse cada vez más a la cultura dominante hispano criolla. En las últimas décadas, se ha producido una variante importante en esta tensión, por el notable aumento que han experimentado los movimientos migratorios, primero del campo a la ciudad y a la frontera agrícola y, últimamente, también a otros países. El resultado es que actualmente la mayoría de quienes se identifican como miembros de algún pueblo originario viven en centros urbanos, con frecuencia pero no siempre, en su área periférica más pobre. Aunque a la larga muchos emigrados de segunda y tercera generación modifican significativamente su manera de ser y pierden los vínculos con sus lugares de origen, son también muchos los que en los centros urbanos siguen identificándose como miembros de su pueblo originario, aunque, quizás, hayan perdido la lengua y/o se digan a la vez “mestizos”. Por otra parte, muchos mantienen un pie en ambas áreas, como si la ciudad fuera ahora un nuevo piso “eco-socio-económico” de su gente. La ciudad de El Alto es el caso más notable, pero no el único. El 74% de su población se hizo censar como aymara, pese a que sólo un 48% habla esta lengua, y el porcentaje es bastante menor en las generaciones más jóvenes. Por ello, esta ciudad, sólo recientemente desprendida administrativamente de La Paz, funciona como una bisagra entre la metrópoli y el campo aymara circundante, donde nació casi el 40% de su población. Por eso mismo, la rebelión popular de octubre 2003, cuyo foco principal estuvo en El Alto, fue descrita por muchos como una rebelión aymara. Es decir, el fuerte fenómeno migratorio desplaza en parte la contradicción rural urbana a la contradicción “campo + periferias urbanas étnica y socialmente empobrecidas” vs “áreas urbanas más ricas, criollas y céntricas”. La otra tensión, y van cuatro, es la regionalista que actualmente se ha polarizado en la contradicción colla vs camba o, si se prefiere, entre el occidente andino y la Media Luna, que abarca a las tierras bajas orientales y a Tarija. En Bolivia, los conflictos regionales son de larga data, hasta el punto que algunos llegan a considerarlos como la contradicción fundamental del país (ver el artículo de José Luis Roca en este mismo volumen). Por eso, la demanda autonómica resulta fundamental para la Media Luna. Pero en su forma actual, más dicotómica, ha tomado un nuevo cariz que, según algunos, si no se la encara adecuadamente, podría romper la viabilidad de Bolivia como país. La diferencia ecológica, cultural, socioeconómica y política entre la macro región andina y las tierras bajas se remonta a épocas precoloniales y ha persistido hasta el presente con cambios menores. Uno de estos cambios es el tránsito, por razones económicas y culturales, de Tarija, cuya parte más poblada es ecológicamente andina, a la Media Luna. Estas razones explican también buena parte de la polarización actual entre occidente andino y la Media Luna. En términos de

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clase, es fundamental el control de las elites de la Media Luna sobre los recursos naturales, desde la tierra hasta el petróleo, actualmente mucho más ricos allí que en el occidente andino, hoy más empobrecido por el menor valor de sus recursos mineros y la pérdida de su complemento comercial marítimo. Si a ello añadimos, en términos étnicos, el gran peso aglutinante que en la Media Luna juega la cultura hispano-criolla frente a las minorías muy diversificadas y dispersas de pueblos originarios e inmigrantes andinos, se explica que la polarización halle, de momento, un eco fácil en otros sectores poblacionales. No se agotan aquí las tensiones dialécticas que se cruzan a lo largo de las épocas. Sigue, por ejemplo, el dilema entra la unidad y el faccionalismo en los movimientos sociales y étnicos. Están los mencionados regionalismos. Y también el creciente impacto de la globalización, que últimamente incide sobre migraciones internacionales e intercontinentales, generando nuevos lazos e identidades. Pero basten las cuatro tensiones señaladas para ver cómo, en medio de los cambios y procesos de la historia social boliviana, seguimos enfrentando temas estructurales de larga data.

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Visibilizar a los mestizos en Bolivia

Carlos Toranzo Roca

Cuánto tienes, cuánto vales, amor mío, si no tienes yo te pago... Si quieres bailar morenada, tienes que tener platita.

Introducción El presente ensayo pretende sacar del baúl de las cosas olvidadas la cuestión del mestizaje en Bolivia. En realidad, busca hablar de los múltiples mestizajes, pues si de mestizos se habla, se debe usar el plural y no el singular. No se intenta una discusión teórica, ni entrar en la maraña estadística para hallar argumentos de verdad; antes bien, se acude a las intuiciones y percepciones de la vida cotidiana que inducen a pensar que el mundo de los diversos mestizos tiene importancia para entender la Bolivia actual y, en especial, su futuro. El razonamiento y las intuiciones que se vierten en este ensayo tienen una premisa básica: es imposible acudir a la homogeneidad para hablar de las sociedades, de las antiguas y de las presentes. Esto implica que es vano el esfuerzo de imponer la monoculturalidad para delinear el desarrollo político y social. Muchos fracasos en la historia se deben a las estandarizaciones. La cultura occidental no pudo imponer el cartesianismo como único modo de pensamiento en el mundo;  Estribillo de dos morenadas, baile típico de Oruro pero que ahora inunda todo el país. Expresan la acumulación económica de sectores populares mestizos que, con certeza, tienen orígenes indígenas, pero que están plenamente abiertos a la lógica del mercado.

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y los socialismos se tropezaron con su propia estandarización y hoy son sólo un recuerdo histórico. En Bolivia, el Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR), que hizo la Revolución Nacional de 1952, no pudo vestir con un traje de mestizo homogéneo a todos los bolivianos. Así, hacia adelante, a pesar de las esperanzas en revoluciones culturales, es poco probable teñir a toda la sociedad de indigenismo, como es imposible creer que todos los ciudadanos se sienten mestizos. En esta época de globalización, en la que el Internet, el celular y las migraciones nos cambian el alma, cada día observamos cambios, y las identidades no son excepción. Pero hay que tener presente que el cambio no elimina el pasado; lo incorpora con modificaciones, recreando la realidad, las culturas y las identidades; éstas son fluidas, cambiantes y diversas.

Algunas interpretaciones de los datos La estadística es fundamental para el análisis. Sin evidencia empírica, cualitativa y cuantitativa, es difícil avanzar en las investigaciones. Es imprescindible dar datos, pero no lo dicen todo; se necesita olfatearlos, generar percepciones sobre ellos para comprender la temática de estudio. Pero, quién puede decir que todos los datos, inclusive sobre un mismo tema, hablan exactamente sobre lo mismo, o quién puede asegurar que sean comparables entre sí. Además, allí donde hay subdesarrollo y ausencia de continuidad institucional, los datos son escasos y poco precisos (Verdesoto y Zuazo, 2006). Por eso, el investigador, pero especialmente el lector, deben tratar de entenderlos y analizarlos por cuenta propia. De los datos salen intuiciones pero nunca una verdad absoluta, menos aún en temas tan intrincados como las identidades étnicas o culturales. Y la cuestión es todavía más complicada cuando el dato está sometido al paso del tiempo. Una cosa es hablar de blancos, mestizos o indígenas en 1900 y otra muy distinta hoy en día. Los datos del Censo de Población de 1900 muestran lo siguiente: 51% indígenas, 27% mestizos y 13% blancos. Cincuenta años después, el Censo de Población de 1950 arroja estos resultados: 63% indígenas y 37% mestizos. Lo primero que llama la atención es que ya no aparece la categoría poblacional “blancos”, es decir, que quienes se creían “blancos” en ese tiempo no tuvieron opción a ser censados como tales. Los resultados de este Censo no son plenamente comparables con los del Censo de 1900. Pero, con todo, en uno u otro, hay algunos datos referenciales, por eso no nos preocupamos de entender por qué sube el porcentaje de los indígenas o de los mestizos comparados con los datos de cincuenta años atrás. 

El 2% eran negros, y el esto no-especificados

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Según los datos del Censo de Población y Vivienda de 1992, 8,1% de la población mayor de seis años hablaba sólo quechua, y un 3,2% de la población total era monolingüe aymara. ¿Qué quiere decir esto? Es evidente que aumentó la población que hablaba español, ya sea que fuere monolingüe o bilingüe. Este incremento deja percibir un movimiento cultural, significa que algo estaba pasando con las identidades. La respuesta no puede ser dogmática. No quiere decir que quien habla español deja de poseer una identidad originaria o indígena; simplemente habla de un fenómeno de complejización de los temas de la identidad. Pero, huyamos de los censos de población y vayamos a otros datos. La Encuesta de Seguridad Humana del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) realizada en 1996, al indagar la autopercepción étnica de los bolivianos, arroja los siguientes datos: indígenas 16%, mestizos 67%, blancos 17% (Calderón y Toranzo, 1996). Estos datos tampoco son plenamente comparables con los correspondientes a los censos que mostramos líneas arriba, pero desafían a la intuición. Por de pronto, aunque muchos sonrían al mirar a alguien que se cree blanco después de siglos de mezcla y de mestizaje, es ponderable que los investigadores hayan dejado en libertad a la gente censada para percibirse entenderse a sí misma de esta manera. Otras encuestas que se realizan con continuidad desde 1998 son las del Latin American Public Opinión (LAPOP) de la Universidad de Vanderbilt, Estados Unidos. Éstas también penetran en el tema de la autopercepción étnica y arrojan los siguientes datos (Seligson, 2006): para 1998, indígenas u originarios 9,8%, mestizos 62,8% y blancos 23,3%. A dos años de la Encuesta de Seguridad Humana y sin que los datos sean totalmente comparables, llama la atención que el porcentaje de mestizos que arroja ésta, 67%, sea un tanto parecido al 62,8% de LAPOP. Por su parte, los blancos, según la Encuesta de Seguridad Humana son 17% y, según LAPOP, 23,3%. Los datos de la encuesta LAPOP para 2004 son los siguientes: indígenas u originarios 15,6%, mestizos 60,6% y blancos 19,4%. El dato sobre los mestizos no muestra grandes variaciones respecto de la encuesta realizada seis años antes, pero marca una línea dura, pues significa un porcentaje muy alto de la población. Lo que se debe destacar, sin embargo, es que quienes se autoperciben como indígenas pasan de un 9,8% a un 15,6%. Está claro que esta cifra tiene mucho que ver con el impulso del discurso indigenista en el país, especialmente en el período 2000-2004, época de crisis del neoliberalismo y de los partidos tradicionales. Los datos de LAPOP para 2006 son: indígenas u originarios 19,3%, mestizos 64,8% y blancos 11%. El dato sobre los mestizos es consistente respecto al de dos años antes, pasa de 60,6% a 64,8%, a pesar del gran boom del discurso indigenista que vive Bolivia después de la asunción de Evo Morales al poder en enero de 2006. Y, con toda certeza, por esa ebullición del indigenismo promovida por el MAS y su Gobierno –que condujo a que muchas personas de las clases medias de intelectuales

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y otros sectores profesionales vistan atuendos originarios y tengan ideas de ese tipo para articularse con el proceso masista–, en 2006, un 19,5% de los encuestados se autopercibe como indígena u originario con relación al 15,6% de dos años antes. Pero, volvamos a los censos nacionales de población y, específicamente, al Censo de 2001.En este Censo se preguntó a las personas mayores de 15 años si se consideraban perteneciente a algunos de los siguientes pueblos originarios: quechua. aymara, guaraní, chiquitano, mojeño u otro nativo o a ninguno. Los datos obtenidos no son comparables con otros censos o encuestas en los que se indagó el porcentaje de indígenas, mestizos y blancos. Con esta limitación, según el Censo 2001, 62% de la población se adscribía a algún pueblo originario. Al respecto, la historia larga del país depara algunas sorpresas: al inicio de la Colonia no se censaba a los mestizos y, por coincidencia o casualidad, en el Censo de 2001 no se preguntó a la gente si se autopercibía como mestiza. Como no existía esta categoría, la gente no tenía otra opción que marcar las casillas que se le pusieron delante. Un censo que olvida a los mestizos muestra un dato flaco, dudoso: 62% de la población boliviana se autoidentifica con algún pueblo indígena u originario. Si, como dijimos, no todos los datos son fidedignos, y hay huecos en los censos de 1900, 1950, 1976 y 1992, no tenemos por qué jurar la veracidad del Censo de 2001 ni tomar como verdad absoluta sus datos, que “olvidan” expresamente algo que está en el sentido común boliviano: el proceso de mestizaje de siglos, y que deshecha un hecho práctico: mucha gente, quizás la mayoría, se siente una mezcla cultural o étnica. Sin embargo, el Censo de 2001 muestra un dato importante: únicamente el 11% de la población boliviana habla sólo un idioma nativo. Si restamos esta cifra del 62% que se autoidentifica con algún pueblo indígena u originario, resulta que un 51% de ésta habla castellano. Así, los datos sobre la población que se autoidentifica como indígena se ablandan. Con ello, no queremos decir que una persona deja de ser indígena por el hecho de hablar castellano; lo que intuimos es que hablar castellano significa muchas cosas, entre ellas la mutación de costumbres, el enriquecimiento cultural, la mezcla étnica y cultural. Al suceder todo eso, queda por explicar que no se puede ser algo de manera absoluta, ni siquiera indígena. Antes bien, se es algo combinado, se es algo más complejo, y al ser más complejo o diverso, es obvio que la gente siente y vive esa complejidad en su carne y en su conciencia, así como en la percepción de sí misma. En el Censo de 2001, sin considerar la velocidad incrementada de la migración a los centros urbanos de estos últimos seis años, hasta 2007, se muestra que 62,4% de la población era urbana y 37,6% rural. No vamos a decir que por ser urbana, la población es blanca o mestiza. Pero sabemos por mirada propia que las poblaciones urbanas son mayoritariamente populares. Esto conduce a una constatación: si alguien se percibe como blanco, por respeto a su autopercepción que se lo cense como tal; y que se haga lo mismo con quienes se perciben como mestizos, que no se los eluda. El dato, en todo caso, relativiza los resultados sobre la autopercepción indígena.

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Más datos del Censo de 2001: 44,8% de la población boliviana ha tenido un movimiento migratorio. Estos movimientos normalmente se dirigen a los centros urbanos o fuera del país. Esto no quiere decir que no haya una migración ruralrural, pero ésa no es la norma. Nuestra población es de ocho millones y hay tres millones más en el extranjero. Como producto de esta migración, ¿no modifica la población su cultura, sus hábitos, su lengua, sus costumbres y su autopercepción? ¿No se convierte en diversa y así genera una mayor y más compleja diversidad nacional? ¿Quienes migran no adquieren “manchas” de mestizaje? ¿O permanecen tan indígenas u originarios como hace siglos, guardando su memoria larga pero olvidando su vida cotidiana? Pero, quienes impulsan con denuedo el dato de 62% de personas que se autoperciben como indígenas, comienzan a relativizar algunas de sus apuestas. No dejan de mirar que si en El Alto un 74% de la población se autopercibe como aymara, sólo 48% habla la lengua aymara. Esto dice algo de la complejidad del tema que impide quedarse arrobado con el dato frío del 62%. Es más, en una encuesta realizada por la Fundación UNIR en 2006 en las ciudades capitales de departamento y El Alto, se observa que 56% de quienes se identifican como aymaras también se autoperciben como mestizos; lo mismo sucede con el 76% de quechuas y el 79% de los chiquitanos. La estadística es maravillosa: se podría preguntar primero si se sienten mestizos y, después, si paralelamente se identifican como aymaras, quechuas o de otro pueblo originario. La estadística no deja de tener intencionalidad y corazón; por eso acudimos al lector para que ponga sus intuiciones en la lectura de los datos que presentamos. La pista abierta por el comentario de los datos de la Fundación UNIR puede generar una mayor complejidad analítica que es, quizás, el camino para entender mejor lo que se pretende analizar: resaltar las referencias mixtas, las ambivalencias, las complejidades, las diversidades. Toda persona debe tener la libertad de sentirse muchas cosas a la vez, incluida la autopercepción como mestizo. No por ser políticamente correctos en estos tiempos de boom indigenista vamos a hablar solamente de pueblos originarios o de indígenas, cuando salta a la vista una verdad: somos más complejos y diversos. Tiene que haber libertad en la estadística para que los sujetos se sientan cholos, mestizos, aymaras o quechuas, todo a la vez. No es aconsejable inducir a la pertenencia a una singularidad originaria y, menos aún, a una particularidad cultural.

La lógica del blanco o negro o la invisibilización del matiz En Bolivia, el análisis social y político e, incluso, la mirada histórica a lo social están marcados por la intención de descubrir o hacer visibles los contrarios, los opuestos, las contradicciones. Es decir, por esfuerzos para mostrar lo blanco y lo

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negro. Pero el impulso analítico no es el mismo para detectar el matiz, la combinación, la mezcla, la mixtura. En cada momento histórico, se insiste en adscribirse a lo bueno y en negar lo malo, existe una pulsión analítica para la adscripción a posturas maniqueas. O se denuesta o se hace apología, no se hace un esfuerzo para tender puentes conceptuales. Es decir, se milita a favor de una u otra categoría, por ello, esas categorías dejan de ser instrumentos analíticos. Esta limitación debe ser tomada en cuenta el momento de pensar sobre lo mestizo. Esta limitación está presente en la oposición entre blanco e indígena, o lo que es lo mismo en el código nacional, la oposición entre k’ara y t’ara, términos que implican una connotación negativa y un fuerte maniqueísmo. Por otra parte, en muchos casos, las categorías utilizadas por los análisis históricos son frías y, por ello, inmóviles, cuando, por el contrario, la historia implica el cambio de la realidad y, por ello, del contenido de las categorías. A lo largo del tiempo, los conceptos tienen referentes históricos y reales distintos. ¿Es lo mismo hablar de criollos en la Colonia que en el siglo XXI? Referirse a blancos e indígenas en el siglo XIX es muy diferente que en el siglo XX. Las categorías de blancos, indígenas y mestizos en los censos de 1900, 1950, 1992 y 2001 remiten a realidades diferentes; las palabras son las mismas pero las categorías han cambiado de contenido porque aluden a fenómenos y realidades que también han cambiado. Muchos análisis históricos no admiten los procesos ni valoran los cambios; antes bien, se inclinan a convertir las revoluciones en utopías y creen que cuando aquéllas suceden todo debe ser cambiado. Si queda un hálito del pasado, la revolución o el proceso de cambio son acusados de reformistas, se los mira con intenciones maquiavélicas de mantener los viejos órdenes. No se comprende que no todo puede cambiar de cuajo, que los procesos históricos, incluidos los procesos revolucionarios, cambian lo que pueden y no lo que quieren. Esta mirada desconfiada está presente en los análisis del mestizaje y de la cuestión indígena. Por ello, se observa a las revoluciones, a los cambios y los procesos de reforma social sólo como una regeneración del neocolonialismo o como los afanes de los “blancos” para mantenerse en el poder. La pugna ideológica que contrapone blancos contra indios llega a tales extremos que representantes intelectuales de éstos –en realidad mestizos de origen popular o no pero con ideas indigenistas– hablan de “etnofagia” para referirse a procesos de innovación institucional, como la Participación Popular que ha sido una de las reformas políticas más profundas y que más democratización e inclusión social ha creado en Bolivia. Así, el análisis dicotómico (Zuazo, 2006), portador de una cuota de maniqueísmo, ha estado presente siempre en Bolivia. No hay que olvidar las oposiciones clásicas: hispanos-criollos, blancos-indios, k’aras-t’aras, nación-antinación, clases dominantes-clases dominadas, urbano-rural, oriente- occidente, collas-cambas, oc-

 K’ara es una referencia negativa a los blanco y t’ara a lo indio y, por extensión muy lata, a lo popular.

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cidente-media luna. Estas oposiciones eliminan los matices de los análisis y de la elaboración de la estadística poblacional. El pensamiento dicotómico no admite a los “cafés”, no tolera las mezclas, razona sólo en blanco y negro. Si hace un siglo, en Pueblo enfermo, Alcides Arguedas decía que el problema del país eran los indios, a inicios del siglo XXI los indigenistas más radicales dicen que el problema son las oligarquías blancas del oriente de país, incluyendo entre los blancos a la burguesía cunumi de Santa Cruz. En el análisis no sólo está presente lo dicotómico sino que éste se pervierte con la mirada racista. En esto hay grandes pecados históricos. Franz Tamayo, uno de los intelectuales más enjundiosos de Bolivia, valoró positivamente a los indios, pero tuvo una valoración negativa de los cholos. Él y muchos otros pensaban que lo cholo es peor que lo mestizo. Pero, ¿a esta altura del tiempo, dónde está la frontera entre lo cholo y lo mestizo? El liberalismo de inicios del siglo XX, que debía convertir a todos los bolivianos en ciudadanos, no tenía, sin embargo, como norte de la edificación política y social a la ciudadanía; su núcleo conceptual era el darwinismo social, la expresión de la superioridad de una raza, la de los blancos, frente a otra raza, la de los indígenas, que debía extinguirse. Ese liberalismo, ¿entendía la historia boliviana? ¿Comprendía la sublevación de Belzu? ¿Había entendido porque, por momentos, se hablaba del cholo Belzu? (Peredo, 1992). ¿Qué sabía el liberalismo de la multitud de artesanos y, especialmente, de los emprendedores populares del comercio de la chicha y de la coca? Estos negocios no los realizaban, precisamente, los liberales en el poder, los burgueses clásicos, sino los sectores populares que no nacieron de la noche a la mañana con la República sino que se formaron desde mucho antes. Hablamos de quienes que, con una licencia categorial, podrían ser nombrados como los mestizos del siglo XIX o de la primera fase del siglo XX. Pero, en este caso, no estamos hablando de cualquier tipo de mestizos sino de quienes construyen sus identidades, sus cambios societales, sus transformaciones culturales, con una buena cuota de cambios en su posición económica y de la funcionalidad que juega en los procesos de desarrollo económico. Y, repetimos, con una cuota de cambio económico, porque sabemos que las transformaciones de ese tipo juegan un rol en la mestización, pero no lo explican todo; por eso no queremos caer en los excesos de los viejos marxismos que lo explican todo a partir del cambio económico, desde la mutación de las estructuras. A la hora de hablar del mestizaje, es más importante escudriñar los cambios identitarios, culturales, de hábitos de vida,  Media luna hace referencia a cuatro departamentos del país: Santa Cruz, Tarija, Beni y Pando, en los que ganó el voto por el Si en el referéndum sobre las autonomías departamentales de julio de 2006.  Alcides Arguedas fue uno de los pensadores conservadores más importantes de la primera mitad del siglo XX.  La elite de Santa Cruz se refiere como “cunumi” a los sectores populares.  Franz Tamayo es otro pensador importante de la primera mitad del siglo XX. Su libro Creación de la pedagogía nacional es considerado un clásico.

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de lugar de morada, de lengua, de auto percepción y de muchas cosas más que no podremos abordar en este ensayo. En este ensayo no emprenderemos la difícil tarea de distinguir a los criollos de los mestizos. Si somos conscientes del paso del tiempo y de los procesos históricos, veremos que esas diferencias se redujeron poco a poco hasta dejar de ser importantes. Uno debería preguntarse hoy, porque ése es el tema de este ensayo, ¿dónde está la diferencia entre criollo, mestizo y cholo y qué importancia tiene hoy hacer ese ejercicio intelectual? (Soruco, 2006). El darwinismo social del liberalismo de inicios del siglo XX no se ha perdido en la sociedad, a pesar de la Guerra del Chaco, que provocó el encuentro nacional de regiones, razas y sujetos distintos, y de la Revolución de 1952. No se puede ocultar que en Bolivia las ideas y percepciones anti indígenas de las elites sociales, políticas y económicas han persistido. Estas posturas anti indígenas emergieron, a veces, con más fuerza en los cholos. Por eso René Zavaleta hablaba de una paradoja señorial: una suerte de renacimiento continuo de los comportamientos señoriales y oligárquicos de las elites y, lo que es peor, incluso de quienes no pertenecen a las elites. Ésta es una de las marcas negativas de la vida boliviana con signos de racismo. Aunque muchos teóricos no lo admiten, el racismo es de ida y vuelta. Los indios, o para ser contemporáneos, los indígenas u originarios, y mucho más sus intelectuales también tienen su propio darwinismo social: dicen que “el aymara es mejor que el sistema”. En este momento de apoteosis del indigenismo, muchos concilian con la idea de imponer una cultura, la aymara, porque entienden que ése es el camino de la inclusión social y política. Concilian con esta idea sin criticar el monoculturalismo que implica. Ya no se habla de la multiplicidad de culturas, de la diversidad de pueblos originarios, sino se apunta a la hegemonía de los indígenas, en especial de los aymaras. Así, se pasa del multiculturalismo al monoculturalismo, so pretexto de la defensa de las ideas que apoyan a los indígenas. Pero, así como los liberales de inicios del siglo XX no consideraban a los mestizos porque estaban embebidos en la dicotomía blanco-indio, da la impresión de que ahora, el indigenismo, reforzado por los resultados de un censo mal elaborado, también se olvida de los mestizos. Ese indigenismo no sólo cierra sus ojos a otras culturas originarias también los cierra a la cotidianeidad, no observa a los mestizos. Hay que aclarar que estos mestizos no son las elites oligárquicas, no son los profesionales graduados en el exterior; son los cholos de todo tipo, los comerciantes minoristas, los informales, las burguesías cholas y cunumis, los trabajadores de cuenta propia, los choferes, los contrabandistas, los empleados públicos, los taxistas, los metalmecánicos, los carpinteros, los heladeros y, con asombro, también muchos cocaleros. Esos mestizos son, después del proceso de  René Zavaleta es el pensador más importante de la segunda mitad del siglo XX.

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democratización económica iniciado por la Revolución de 1952, las nuevas clases medias populares de nuestros tiempos (PNUD, 2005). Si no se abre los ojos a estas nuevas clases medias, a esta multiplicidad de mestizos, no se entenderán los cambios sociales producidos en el país desde la Guerra del Chaco, hace más de 70 años, o desde la Revolución Nacional de 1952.

Revolución nacional, democratización social y mestizaje Si el liberalismo de comienzos del siglo XX era darwinista social, y si sus ideas fueron la norma de la construcción social en las primeras décadas de esa centuria, no es menos cierto que ya en la década de los 30, en los albores de la Guerra del Chaco, ya se comenzaba a regar ideas nacionalistas y de diferentes marxismos que contenían críticas al pensamiento liberal y al Estado oligárquico construido por esas fuerzas políticas e ideológicas. La guerra con Paraguay, más allá de ser un conflicto bélico que perdimos, pero curiosamente sin perder los hidrocarburos, fue simultáneamente una guerra que ganó Bolivia. La guerra fue una coctelera social, o para decirlo de manera más fina, fue un intercambio de subjetividades que permitió la articulación, la conexión cara a cara entre la gente del campo y de las ciudades, de la población del oriente con la del occidente. En las arenas ardientes del Chaco se conocieron y se conectaron entre sí cambas, collas, chapacos y todo tipo de bolivianos, de todas las regiones, urbanos y rurales, plebeyos y gente acomodada. En el Chaco emergió la necesidad de entender qué era la nación, qué era el país. Si al llegar a los campos de batalla los campesinos gritaban ¡viva el General Bolivia!, tres años después salieron del Chaco entendiendo que Bolivia era otra cosa: una nación que se debía construir, un país que se tenía que edificar. Mientras estos campesinos movilizados como tropa defendían el país, muchos terratenientes tomaban sus tierras, sin importarles la nación, esa nación que comenzaban a pensar quienes combatían en el Chaco. Ese cruce de subjetividades distintas, ¿no tuvo la capacidad de modificar y enriquecer las culturas? ¿Esas intersubjetividades juntas podían dejar intactos a quienes fueron al Chaco, podían dejar intacto al país? ¿No habrá surgido, de manera práctica, una idea de mezcla, no se habrá adicionado un germen más de nuevas identidades, ahora ya no singulares, absolutas, sino de identidades que se cruzan entre sí, que toman algo de otras y que dan algo a las otras? ¿No sería ése también un camino de construcción de más mestizajes, de múltiples mezclas, de conexiones sociales que complejizan las identidades? Después del Chaco, ¿podían quedar los indios intactos, incólumes, sin modificaciones en sus culturas y sus costumbres? Por otra parte, ¿podían quedar iguales los cambas, chapacos y collas; podían quedar incólumes los pobladores urbanos de las ciudades, podían quedar sin mácula las elites oligárquicas de las ciudades?

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Terminada la Guerra del Chaco, todos cambiaron, poco a poco el país se transformó. Inmediatamente se instalaron los gobiernos del nacionalismo militar. Como prueba de su nacionalismo, el Gobierno del coronel David Toro nacionalizó los hidrocarburos en 1937, a dos años del final de la guerra. A diferencia de la época de las oligarquías, el nacionalismo ya era visible. Por su lado, los indios, en especial en el valle alto de Cochabamba, comenzaron la toma de las tierras que les usurparon y también de las propiedades de los terratenientes. Cada vez era más audible el planteamiento de Tristán Marof: Tierras al indio y minas al Estado. También emergió el nacionalismo civil, cuyo núcleo fue el MNR que, entre 1943 y 1946, gobernó aliado a un militar nacionalista: Gualberto Villarroel, ese militar que decía que no era enemigo de los ricos pero que era más amigo de los pobres. Si con Toro y el nacionalismo militar nació el constitucionalismo social, con Gualberto Villarroel se hicieron explícitas las acciones a favor de los trabajadores. Durante su Gobierno se creó la institución del Inspector General del Trabajo, antecedente del Ministerio del Trabajo de la época de la Revolución Nacional y se realizó el Primer Congreso Indigenal como consecuencia tanto de la atención del Estado a la problemática de los indios como de su propia movilización, pues, en general, en Bolivia, los oídos del Estado se abren únicamente cuando hay ruido de movilización de masas. En los años cuarenta también nació la Federación Sindical de Trabajadores Mineros de Bolivia (FSTMB), núcleo del sindicalismo revolucionario boliviano, que se entendía a sí mismo como partido político y no como organización de reivindicación económica. La FSTMB jugó papel importante en las movilizaciones sociales de los años cuarenta y fue clave para la Revolución de 1952 y la construcción del Estado revolucionario. Mucho más tarde, a finales del siglo pasado e inicios de éste, fue el modelo para la organización de los sindicatos cocaleros del Chapare y para la construcción del Movimiento al Socialismo (MAS) que llevó al poder a Evo Morales en diciembre de 2005. En la Guerra del Chaco emergió la idea de nación. Entre 1935 y 1952, pasando por gobiernos de nacionalistas militares y golpes de Estado conservadores, emergió la idea de la eliminación del Estado oligárquico. Esa idea transitó a la realidad con la Revolución Nacional de 1952, encabezada por el MNR, con la alianza de clases medias populares, intelectuales, obreros mineros y fabriles y campesinos; es decir, con la participación de buena parte del mosaico social de Bolivia. Como toda revolución, ésta hizo cambios trascendentales: voto universal, reforma educativa, nacionalización de minas y, un cambio muy importante para el tema de este ensayo, la reforma agraria, en especial en el occidente del país y en los valles, dejando la gran propiedad en el oriente del país. El proceso de ciudadanización que impulsó el MNR condujo a un cambio que no es menor: la generación de una clase  Tristán Marof, pseudónimo de Gustavo Navarro, pensador socialista de los años treinta y cuarenta que sistematizó las demandas sociales de la época.

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campesina minifundiaria, ya no formada por indios, los ex pongos de la hacienda, sino por lo que el MNR entendía como campesinos, una categoría de clase con la que ese partido trataba de evadir la idea de indios, pues creía que ella era portadora de la discriminación social de siglos. En ese momento, ése fue un avance inconmensurable. Treinta años después de la Revolución, sin embargo, muchos indigenistas, mirando esas transformaciones con el lente de la desconfianza, acusaron al MNR de tratar de quitar a los campesinos (en los ochenta ya nombrados como indígenas u originarios) sus identidades, sus culturas y sus tradiciones para refundar el neocolonialismo. Desde esta óptica, los cambios producidos por la Revolución fueron menores y no generaron la verdadera revolución que esperaba el país para desterrar al colonialismo y retornar a las identidades e instituciones tradicionales de los pueblos originarios. Más allá de esa percepción, el voto universal democratizó la política. Sus verdaderos efectos se sintieron recién en los años noventa y en este siglo XXI, una prueba de ello es que por medio del voto Evo Morales ganó la Presidencia. La reforma agraria eliminó a los gamonales de occidente y del valle, pero es evidente que surgieron terratenientes en el oriente. La reforma educativa amplió el acceso, casi universal, de niños urbanos y rurales a la escuela. Sin embargo, algunos analistas piensan que accedieron a una escuela civilizatoria, que les quitó sus identidades, sus costumbres, sus instituciones y su lengua. La nacionalización de minas facilitó la expulsión del Estado oligárquico: ya no estaban los viejos barones del estaño, pero ello no quiere decir que no hayan surgido algunos nuevos y grandes empresarios en la minería. La Revolución no sólo permitió la democratización social sino también la democratización económica; abrió espacios para que otros sectores sociales adquieran capacidad de acumulación o de actuación en la economía. Si desde la Colonia y principios de la República algunos sectores populares ya operaban en el comercio de la coca, en la producción y comercialización de la chicha (Rodríguez y Solares, 1990) y en la artesanía, con la Revolución Nacional multiplicaron sus posibilidades. Éstos y otros sectores populares se desarrollaron demostrando un gran olfato para el mercado y destrezas para la acumulación económica, especialmente en el campo del comercio y en menor medida en el de la producción. En los años cincuenta y sesenta, para nadie es un misterio el crecimiento del contrabando, del transporte urbano, interprovincial e interdepartamental, de la metalmecánica, de la joyería, de la carnicería, de las ventas de abarrotes al por mayor, del comercio de electrodomésticos y de los negocios de las maestras mayores y menores de los mercados (Barragán, 2006). Todo esto ha dado lugar al surgimiento de una burguesía chola y cunumi muy pujante. ¿Son indígenas estos nuevos empresarios? Más bien, parecería que son parte de un nuevo mestizaje. Es cierto que su origen puede ser indígena o campesinos, pero su vida diaria los convirtió en una simbiosis y mezcla de muchas

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cosas. No siempre se deja de ser lo que se era, se lo modifica, se lo enriquece, se lo complejiza; ése parece ser el camino de la mezcla y del mestizaje en Bolivia. El MNR de la Revolución ofreció la industrialización, pero sólo generó una urbanización sin industria, lo cual devino en una gran informalidad, el 66% de la población económicamente activa es informal, un sector integrado por trabajadores por cuenta propia, pequeños comerciantes, vivanderas, heladeros, choferes, taxistas, transportistas, voceadores, carpinteros, peluqueros, sastres, plomeros, albañiles y muchos etcéteras. ¿Son todos ellos, de manera absoluta, indígenas? ¿Son cholos? ¿Son mestizos? ¿Qué son? A decir verdad, se sienten muchas cosas simultáneamente. Pueden sentirse originarios, pero no dejan de autopercibirse como bolivianos y mestizos. Se sienten una parte de esa gran multiplicidad de mestizos que existen. No se comprenden como un mestizo universal, que no existe; porque una cosa es ser mestizo de las Siete Calles, otra de Equipetrol, o de Montero, en Santa Cruz; como es diferente el mestizo de Quillacollo en Cochabamba, de El Alto o del centro o de la zona Sur de la ciudad de La Paz. Todos son diversos. Esta realidad no tiene nada que ver con el sueño de estandarización del MNR de la Revolución. Los mestizos no son solamente la burguesía chola, son también otros sectores sociales más amplios que conforman las clases medias populares que la sociología, porque no usan corbata, no puede captarlos como parte de las varias clases medias nacionales. No obstante, si para ellos la corbata no es el pan de cada día, es el instrumento de batalla para la fiesta. ¿No portan corbata los bailarines populares de todas las festividades zonales del país? La acumulación popular es cosa añeja, de siglos, pero se potenció desde la Revolución Nacional. Las clases medias populares, los cholos con plata, en buen romance, los mestizos populares ricos –que son diferentes a los mestizos que vienen de las elites y que se creen blancos– se apoderaron de buena parte de la economía nacional. Durante muchos años bailaron en honor del Señor del Gran Poder en la zona popular del Rosario, en La Paz, pero después, con el paso de los años, se apropiaron del centro de la ciudad. Esto no expresa sólo acumulación económica sino también emisión cultural de quienes ya no son virginalmente indígenas sino portadores de múltiples identidades, muchas de ellas de códigos urbano-populares. Lo popular, o lo nacional-popular, impulsado por la Revolución está presente en la construcción de las identidades de muchos sectores mestizos, que no se adhieren al MNR pero que se sienten nacionales, nacional-populares, lo cual no niega que rechacen su pasado campesino o indígena (Mayorga, 1993). Max Fernández10 expresó este fenómeno de manera paradigmática. Pero también expresó algo más: la participación de esos sectores en la política. El partido de Fernández, Unidad Cívica Solidaridad (UCS), formó parte de varios gobiernos 10 Max Fernández, empresario mestizo de la burguesía chola, dueño de la Cervecería Boliviana Nacional, es el paradigma de los sectores mestizos adinerados que entraron en la política nacional.

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nacionales como prueba de la apertura del sistema político a otros actores sociales durante el proceso de democratización que se inició en 1982 con la asunción al gobierno de Hernán Siles Zuazo a la cabeza de la Unidad Democrática y Popular (UDP) (Mayorga, 1997). Pero Fernández no fue el único; a su lado, de manera coetánea, desde una vertiente popular no muy lejana, también estaba presente en la escena de la cotidianidad y de la política el compadre Carlos Palenque,11 como representante de los migrantes recientes a La Paz, de sectores urbano-populares no adinerados pero que enriquecieron a las clases medias y que complejizaron más el proceso de mestización en el país (Toranzo, 1992). Estos nuevos actores sociales con representación política suponen un fenómeno amplio de democratización social y ejemplifican la apertura del sistema político y de partidos a los sectores populares. Pero esto no significa que en Bolivia haya desaparecido la cultura de la discriminación. Está claro que una cosa era la discriminación en la Colonia, otra al inicio de la República y otra muy distinta la de fines del siglo XX, como es otra la que pervive a inicios del siglo XXI, cuando Evo Morales es Presidente. Bolivia todavía no está curada de la discriminación ni de las posiciones anti indígenas pero, ante todo, anti populares de las elites quebradas económicamente y en decadencia. Los círculos empresariales y las elites oligárquicas quebradas ¿abrieron sus clubes sociales y sus federaciones empresariales a la burguesía chola? No lo hicieron. Esa actitud demuestra que no hubo mucha circulación social y explica que sin contacto entre ellas es difícil hablar de un proyecto nacional compartido. Pero, ahora en Bolivia, hay otras elites económicas y otras elites políticas. La categoría elite ya no se refiere solamente a los “blancos” (es decir a los cafés de tradición oligárquica), se extiende a otros sectores, a los grupos populares adinerados urbanos o rurales, a las burguesías cholas y a las elites políticas populares partidarias y sindicales que tienen el control político del Estado y de muchos municipios y prefecturas. Pero esto no es el ayllu, no es un fenómeno indígena, es una mezcla cultural, política, económica, racial, de lenguas, de costumbres y de imaginarios. Todo esto nos conduce a expresar que la política, la economía, el poder y las identidades hoy en día están mucho más mezcladas, son más mestizas que antes y, además, están marcadas con discursos indigenistas.

Democracia representativa, más espacios de mestizaje En 1982 no sólo se recuperó la democracia arrebatada por las dictaduras, también se inició la construcción de una democracia representativa. Si la Revo11 Carlos Palenque, radialista, líder de los sectores migrantes rurales que llegaron a La Paz, formó su propio partido, Conciencia de Patria (Condepa), y con él participó en algunos gobiernos nacionales.

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lución Nacional abrió poros para la circulación de nuevos actores populares en la economía, la democracia representativa abrió amplios espacios para la democratización política. Ahora sí el voto fue verdaderamente universal, y por medio de él muchos sectores populares, campesinos, urbano-populares e indígenas accedieron a cargos de representación. Ese proceso de democratización hizo posible muchas reformas institucionales. No es poco que se haya reformado la Constitución y que se haya definido al país como multicultural y pluriétnico (Toranzo, 2006), ni que se haya avanzado en una reforma educativa centrada en la educación intercultural y bilingüe; tampoco se debe dejar de lado la Ley INRA que abrió espacio para las Tierras Comunitarias de Origen (TCO). Pero, sin duda, la reforma más trascendental fue la Participación Popular, no sólo por la municipalización de Bolivia y la redistribución espacial del ingreso, sino, sobre todo, por el retorno a lo rural y, especialmente, por el reconocimiento jurídico de las organizaciones sociales vecinales, barriales, sindicales, campesinas e indígenas. La importancia de una ley no se mide porque, con exceso de voluntarismo, quiera inventar la realidad, sino por el reconocimiento que hace de la realidad, de lo que ya existe, y por su capacidad para impulsar esa realidad hacia el futuro. El MAS y Evo Morales nacieron políticamente en los municipios del trópico cochabambino. Ahí comenzaron a ejercer el manejo de la política pública. Ahí también, Evo Morales surgió como diputado uninominal. Desde el municipio, él y su partido enlazaron sus demandas y sus acciones con la política nacional. No es exagerado decir que lo que vive hoy Bolivia, la presencia de Evo Morales y del MAS, es un producto de las reformas de la Revolución Nacional y de las reformas realizadas en el proceso de democratización iniciado en 1982. Pero también es un producto de la apropiación de esos procesos por parte de los katarismos12 que desde hace treinta años hablan de la diversidad, de los sindicalismos que buscan la democratización económica y, aunque cueste creerlo, de los partidos políticos que abrieron el sistema político e impulsaron reformas institucionales, unas veces forzados por la sociedad y otras por instinto de conservación. Nada nace de la noche a la mañana, todo sigue un curso de revoluciones, marchas y contramarchas. Lo destacable en Bolivia es el largo proceso de democratizaciones que se inició en la Guerra del Chaco y que tiene hoy su primer corolario. Si en 1994 se reformó la Constitución para reconocer al Estado como pluriétnico y multicultural; ahora los signos de los tiempos imponen el reto de la construcción de la interculturalidad. Pero ese porvenir no se puede recorrer por caminos monoculturales, de negación de la diversidad, sino por el camino de la asi12 Katarismos, movimientos indigenistas, en especial urbanos, que desde 1979 reivindican la diversidad cultural, el respeto a la lengua y las costumbres de los pueblos originarios. Uno de sus líderes, Víctor Hugo Cárdenas, fue vicepresidente constitucional de la República entre 1993 y 1997.

Visibilizar a los mestizos en Bolivia

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milación del mosaico de mezclas que existe en Bolivia. La interculturalidad no se puede construir sobre la base de una cultura en particular, sino sobre el respeto de la otredad y el reconocimiento del otro. Si en el pasado se discriminó al indígena, en el presente no se debe borrar ni discriminar al mestizo. El desafío del presente es que haya espacio y respeto para todos. Si la Revolución Nacional quiso imponer un modelo cultural homogéneamente mestizo, el presente y el futuro deben reivindicar la mezcla, el mestizaje que no implica borrar el pasado sino reconocer los cambios, las mutaciones y la construcción de identidades plurales. El ciudadano boliviano que vive en Estados Unidos, en Argentina o en España no por el hecho de ch’allar13 se convierte en originario. Sin embargo, para la OIT, es indígena si proviene de algún pueblo originario o si conserva alguna institución y, como se sabe, la ch’alla es una institución. Pero ello no convierte a los bolivianos-madrileños ni a los boliviano-argentinos en originarios. No, los bolivianos que vivimos en este país, en Estados Unidos, en Argentina, en España, o donde sea, somos una mezcla de muchas culturas. Muchas costumbres están dentro de nosotros. No por ir a Mac Donalds olvidamos nuestro pasado, pero tampoco el afán de magnificar el pasado puede convertirnos a todos en originarios. Lo único que precisamos para construir mejor nuestro futuro es reconocer las diversidades, los cholajes de todo ropaje, las múltiples mixturas de mestizajes que caracterizan a Bolivia. Quienes en Alasitas14 compran euros y dólares no son, por ello, “imperialistas”, Lo hacen, simplemente, porque reconocen la lógica de mercado y la incorporación a la globalización, que no da marcha atrás. Pero los mestizos, a pesar de la globalización, no renuncian a ch’allar los billetitos que compran, pero como prueba de sincretismo también los hacen bendecir por la Iglesia Católica.

Referencias bibliográficas Barragán, R. 2006 “Más allá de lo mestizo, más allá de lo aymara: organización y representaciones de clase y etnicidad en La Paz”. En: América Latina Hoy Nº 43. Ediciones Universidad Salamanca. Calderón, F. y C. Toranzo (coordinadores) 1996 La seguridad humana en Bolivia. Percepciones políticas, sociales y económicas de los bolivianos hoy. La Paz: PNUD-ILDIS-Pronagob.

13 Ch’alla: Acto de agradecimiento a la madre tierra. 14 Alasitas: fiesta pagano-religiosa en la que se pide favores al Ek’eko, rey de la abundancia.

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Mayorga, F. 1993 Discurso y política en Bolivia. La Paz: Ceres-ILDIS. Mayorga, F. 1997 ¿Ejemonías? Democracia representativa y liderazgos locales. Percy Fernández, Manfred Reyes Villa, Mónica Medina. La Paz: PIEB. Peredo, E. 1992 Recoveras de los Andes. La identidad de la chola de mercado: una aproximación psicosocial. La Paz: ILDIS- TAHIPAMU. PNUD (Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo) 2005 La economía más allá el gas. Informe temático sobre desarrollo humano. La Paz: PNUD. Rodríguez, G. y H. Solares 1990 Sociedad oligárquica, chicha y cultura Popular. Cochabamba: Serrano. Seligson, M. et al. 2006 Auditoría de la democracia. Informe Bolivia 2006. La Paz: USAID, LAPOP, Ciudadanía. Soruco, X. 2006 “La inentiligibilidad de lo cholo en Bolivia”. En: T’inkazos Nº 21. La Paz: PIEB. Toranzo, C. 1992 “Carlos Palenque y condepismo”. En: Nuevos actores políticos. La Paz: ILDIS. 2006 “Lo pluri multi o el reino de la diversidad; Burguesía chola y señorialismo conflictuado. Burguesía chola y trigo limpio coaligados”. En: Rostros de la democracia. Una mirada mestiza. La Paz: Plural-Fundación Friedrich Ebert, ILDIS. Verdesoto, L. y M. Zuazo 2006 Instituciones en boca de la gente. Percepciones de la ciudadanía boliviana sobre política y territorio. La Paz: Friedrich Ebert Stiftung/ILDIS. Zuazo, M. 2006 “Q’ueste los mestizos. Diálogo con tres estudios sobre mestizaje y condición indígena en Bolivia”. En: T’inkazos Nº 21. La Paz: PIEB.

Sobresimplificando identidades: el debate sobre lo indígena y lo mestizo

Diego Zavaleta Reyles St. Antony’s College, Oxford

El judío es un hombre a quienes los demás hombres consideran judío: es ésta la verdad simple de donde hay que partir. Jean-Paul Sartre, Reflexiones sobre la cuestión judía (1948).

Introducción El objetivo de este libro es presentar una serie de debates que ilustran diferentes facetas de la realidad boliviana. En este sentido, en los capítulos anteriores, Albó y Toranzo nos muestran importantes aspectos de lo étnico en Bolivia. Sus posiciones ilustran, a su vez, un largo debate sobre si Bolivia es un país predominantemente indígena o mestizo, debate que se ha visto magnificado en los últimos años por la situación política del país, así como por los resultados del Censo 2001 y otros intentos de medir la composición étnica del país. Éste, sin embargo, es un debate erróneo, ya que asume la centralidad de una identidad particular (la étnica) en un país acostumbrado a la relevancia de múltiples identidades. Más aun, este debate oscurece la compleja construcción de las identidades étnicas en Bolivia, las cuales se han construido con fuerte referencia a otro tipo de formas de entenderse e identificarse a uno mismo, a los otros y a la sociedad en general (formas de clase, regionales, ideológicas, etc.). La intención política de este debate (definir la identidad fundamental en lo étnico y politizarla para construir un Estado que la refleje) está basada, por lo tanto, en supuestos inexactos. Pero más preocupante aún es la insistencia en la centralidad de este tipo de identidades, la búsqueda de la preeminencia de una de ellas y su politización, con las virtudes y los peligros que esto conlleva. Si las

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identidades étnicas van a ser politizadas, se debe entender las formas complejas que éstas asumen y su verdadera relevancia para los individuos. Y, lo más importante, es imprescindible entender cuáles son los aspectos que nos unen como sociedad y no únicamente aquellos que nos diferencian.

La ambigüedad de los datos sobre lo étnico Quisiera comenzar con algunos comentarios sobre los datos que informan el debate actual y que han sido utilizados para justificar distintas posiciones que enfatizan la identidad indígena o mestiza. El siguiente cuadro refleja los resultados de varias encuestas que han intentado medir la composición étnica del país. Resultados de encuestas que miden identidades étnicas

Indígena (genérico) Indígena (usando nombres específicos: aymara, quechua, guaraní, otro indígena) Mestizo Mestizo o cholo Blanco Indígena/mestizo* Ninguno u otro

Censo 1900 51%

Censo 1950 63%

Censo 2001 n/d

n/d

n/d

62%

n/d

n/d

57%

27% n/d 13% n/d n/d

37% n/d n/d n/d n/d

n/d n/d n/d n/d n/d

n/d 65% 11%, n/d 4%

67% n/d 17% n/d n/d

25% n/d 2% 6% 10%

LAPOP 19%

PNG, PNUD, CRISE ILDIS 16% n/d

Fuente: Elaboración propia sobre la base de Mesa (2006), Albó (Cap. 1), Toranzo (Cap. 2), Seligson et al. (2006) y resultados de la “Encuesta de Percepciones en Bolivia” de CRISE.. *La pregunta concreta hace referencia a aymara y mestizo; quechua y mestizo; guaraní y mestizo; otro pueblo indígena y mestizo. Censo 2001: Instituto Nacional de Estadística, Bolivia. LAPOP: Proyecto de Opinión Pública en Latinoamérica (LAPOP por sus siglas en inglés) de la Universidad Vanderbilt, Estados Unidos. PNG, PNUD, ILDIS: Programa Nacional de Gobernabilidad, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Instituto Latinoamericano de Investigación Social. CRISE: Centro para la Investigación sobre Desigualdad, Seguridad Humana y Etnicidad (CRISE por sus siglas en inglés) de la Universidad de Oxford, Reino Unido.  Todas las encuestas excepto los censos de 1900 y 1950 se basaron en la autopertenencia. Las diferencias entre encuestas tienen que ver con el tipo de pregunta (“¿pertenece usted a alguno de los siguientes pueblos indígenas u originarios?” en el Censo 2001, mientras que las demás encuestas preguntaron variaciones de “¿cómo se definiría usted?”); si se utilizó la categoría indígena en forma genérica o si se utilizaron los nombres específicos de los grupos existentes en el país (aymara, quechua, etc.); y las categorías ofrecidas para las respuestas (si incluían mestizo, blanco, etc.).

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Los resultados, como puede observarse, son altamente fluctuantes, dependiendo de las categorías usadas (véase la variación entre el Censo 2001 donde 62% de los encuestados se define como indígena y los de LAPOP donde solamente 19% se identifica como tal ante la introducción de la categoría “mestizo”, o la variación entre LAPOP y CRISE ante el uso de nombres específicos de pueblos indígenas). Esto ha generado un fuerte debate en el país. Por un lado, los resultados del Censo 2001 han sido usados ampliamente para mostrar la relevancia de lo indígena y son frecuentemente citados como un dato sólido para justificar una agenda pública sobre el avance los derechos de estos pueblos. Por otro lado, los resultados de encuestas que introdujeron la categoría “mestizo” y que obtuvieron resultados radicalmente opuestos han sido usados para argumentar que la pregunta del Censo 2001 estaba mal planteada, que la identidad predominante en el país es la mestiza y que la identidad indígena está sobredimensionada. Defensores de la pregunta del Censo 2001 argumentan, a su vez, que el uso de categorías genéricas (indígena u originario, en vez de nombres específicos) y que el uso de identidades duales (ser indígena y mestizo al mismo tiempo), junto con el estigma de lo “indígena”, estarían detrás de semejantes variaciones, pero que el resultado del Censo sigue siendo válido: Bolivia es un país predominantemente indígena. Claramente, las variaciones hablan del uso de categorías problemáticas. Sobre las metodologías e interpretaciones de los datos se puede discutir ampliamente, pero solamente se discutirán algunos argumentos que son comúnmente utilizados en este debate para resaltar lo problemático de estos ejercicios. El primero se refiere al uso de estos datos como si se tratasen de grupos homogéneos, lo cual genera desinformación y puede ser altamente engañoso. Es altamente cuestionable agrupar en una misma categoría, como la “indígena” por ejemplo, a grupos tan diversos del área rural, como a un minero y a un miembro de un ayllu, un poblador de una ciudad principal y un habitante del área rural, a habitantes de la misma ciudad pero con vivencias diferentes en términos de número de años de residencia en ésta o de las actividades económicas en las cuales se encuentra envuelto, una persona que se identifica como indígena en El Alto o una de la ciudad de Santa Cruz, etc. Sin ir más lejos, las categorías étnicas en Santa  Esta encuesta se realizó únicamente en Achacachi, El Alto, Ascensión de Guarayos y la ciudad de Santa Cruz, por lo que no es representativa a nivel nacional. Sin embargo, dada la composición étnica de las ciudades elegidas y sus características específicas (alta politización étnica en el caso de Achacachi, una de las principales ciudades receptoras de migración en el caso del El Alto, etc.) los resultados son altamente llamativos.  En ambos sentidos, tanto con la introducción de la categoría mestizo como con la variación entre el uso de la categoría “indígena u originario” y los nombres específicos de los pueblos indígenas.  Esto, claro está, no es universal, existen grupos étnicos cuyos miembros se encuentran distribuidos de múltiples maneras sin que esto afecte su identidad primordial. Las características bolivianas (fuertes diferencias en los niveles y etapas del desarrollo en diferentes ubicaciones geográficas, diferentes niveles de convivencia con otros grupos, diferentes niveles de estigmatización, etc.) sin embargo, han generado importantes diferencias entre individuos.

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Cruz pueden ser tan diferentes a las del mundo andino (por el fuerte proceso de migración, por el hecho de que los grupos indígenas regionales son minorías en el departamento, etc.) que probablemente tengamos que referirnos a un proceso diferente de evolución de las identidades étnicas (algo que posiblemente es más parecido a las observaciones sobre el melting pot en Estados Unidos que a los análisis de los procesos andinos). Exactamente lo mismo puede decirse de lo mestizo, como ha expuesto claramente Toranzo en este mismo volumen. Todas estás diferencias se ven minimizadas por el uso de categorías genéricas. Sin embargo, el hecho de que la gente se autodefina como indígena (o mestizo) es un dato que tampoco puede ser descartado fácilmente: la gente no se identifica con algo que le es completamente ajeno. Entre la gente que se identifica como aymara, por ejemplo, es posible que lo que tienen en común un aymara de La Paz y un aymara del campo en Oruro sea poco significativo, como también es posible lo contrario: que a pesar de las diferencias sientan cierta fraternidad y similitudes que no comparten con otros grupos. Pero, aun suponiendo que los datos hacen referencia a algo común, ¿cómo determinar los lazos comunes a los que se hace referencia y la fortaleza de éstos? ¿Por qué suponer, como se hace demasiado a menudo, que esos lazos hablan de valores tradicionales de los pueblos originarios y no de valores que han estado sujetos a modificaciones o evoluciones? ¿Por qué asumir, por ejemplo, que un aymara que vive hace muchos años en la ciudad y que exporta muebles valora los principios de la justicia comunitaria y de la reciprocidad? Un segundo aspecto problemático es la linealidad con la que se pretende analizar a estos grupos: lo mestizo subordina a lo indígena o viceversa. Esto es dudoso por ambos lados. Para empezar, se trata al mestizaje como si la evolución de una identidad indígena fuera prueba de la pérdida de esa identidad, como si cualquier cambio llevara a un individuo a ser mestizo. Además, ¿cuál es la referencia primaria para estimar el cambio de identidad que permita afirmar que alguien se ha convertido en mestizo? ¿Sólo es indígena la persona que tiene una dieta basada en comida indígena, viste con trajes típicos, habla alguna lengua indígena, etc.? Pero el argumento de que una persona puede ser indígena y mestiza tampoco es satisfactorio. Si ése es el caso, ¿entonces por qué considerar a esa persona como indígena y contarla como tal? ¿Por qué se asume la centralidad de la identidad indígena por sobre la mestiza? Y si no se la asume, ¿no estaríamos entrando a la definición típica del mestizaje que reconoce que en éste existen elementos de identidad indígena a la par que criolla, blanca o como se quiera denominarla? ¿Qué significa exactamente que un individuo se identifique como indígena y mestizo? Tampoco parece satisfactorio el argumento de que estos cambios sean únicamente producto del estigma que pesa sobre la denominación de indígena u originario, ya que la mayoría de estas cifras corresponden a momentos en los cuales esta identificación es motivo de orgullo, lo cual afecta la preponderancia de la estigmatización, por lo menos para justificar una variación tan drástica de los resultados.

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Finalmente, también se suele esgrimir la pérdida de las lenguas indígenas como prueba determinante del proceso de mestizaje. Esto es igualmente incierto y no determinante. Es cierto que la lengua es usualmente un dato muy significativo para entender a los grupos étnicos; sin embargo, hay muchos ejemplos de lo contrario. Todo escocés, por ejemplo, habla la lengua de su conquistador (y pocos, más bien, su lengua originaria). ¿Estaríamos en posición de decir, siguiendo este dato, que se ha perdido la identidad escocesa? Los vascos han pasado por procesos de pérdida y rescate de su lengua, al igual que los irlandeses. ¿En algún momento han dejado de sentirse miembros de un grupo específico y diferente por esto? En muchos lugares del mundo, los grupos étnicos se definen simplemente por su religión, no por su lengua o por diferencias culturales. Por lo tanto, el que un aymara no hable aymara no lo vuelve, ipso facto, mestizo o menos aymara. En las variaciones de las cifras se puede observar que la medición de las identidades étnicas es un ejercicio altamente complicado y que es erróneo darle a este dato un sentido central como se ha pretendido hacer en los últimos años. También queda claro de estas mediciones se refieren a categorías problemáticas. Con esto, sin embargo, no se pretende negar la relevancia de lo étnico en el país. Lo importante de lo étnico, como ya lo han expuesto muchos autores, es que la gente cree en ello; y, no hay duda, que en Bolivia hay mucha gente que cree que lo aymara, lo quechua, guaraní o lo mestizo la describe y refleja. Sin embargo, esto debe pensarse dentro de un proceso más complejo de entenderse a uno mismo, a los otros y a la sociedad en su conjunto de lo que se puede y quiere leer en estos datos.

La multiplicidad de identidades El principal problema de este debate es que, en cierta forma, se asume la centralidad y preponderancia de la identidad étnica sin dar importancia al hecho de que cualquier ser humano tiene una multiplicidad de identidades que pueden ser altamente relevantes en su vida. La encuesta CRISE, por ejemplo, añadió dos preguntas a la de autopertenencia que se usó en el censo: una, que invita al entrevistado a identificarse con alguna de las identidades de una amplia gama comúnmente 

Ver, por ejemplo, Sen (2006), Blu (1980) o Carter Bentley (en Banks, 1996).



Se argumenta a veces que existe una diversidad de identidades que pueden ser potencialmente relevantes pero que no todas tienen la misma importancia para los individuos. Esto es altamente relativo y dependiente de lo que se quiere analizar. Si lo que se busca es entender qué identidades son particularmente relevantes para la guerra, por ejemplo, entonces probablemente sea cierto que las identidades étnicas, religiosas, ideológicas, nacionales o regionales expliquen una buena proporción de los conflictos violentos en la historia de la humanidad. Pero para otros análisis, ser miembro de determinada familia, de cierta clase, etc. pueden ser identidades centrales, dejando las otras como un aspecto secundario.

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usada en el país (colla, paceño, camba, campesino, miembro de algún sindicato, etc., más una opción abierta); y otra que pide al entrevistado que muestre su preferencia entre usar la identidad étnica o cultural escogida o la identidad preferida del conjunto de otras identidades usadas comúnmente en el país. El resultado fue que la mayoría de los entrevistados prefirió la alternativa de usar otro tipo de identidades (45%) sobre la identificación étnica o racial (40%) y un 13% prefirió usar ambas al mismo tiempo. Más relevantes son los resultados que muestran que la importancia dada a las características étnicas de una persona no es significativamente mayor a la importancia dada a otras consideraciones, como su religión, su ideología, su lugar de nacimiento, su lugar de residencia, su nacionalidad, etc. Esto resulta del hecho de que cualquier ser humano tiene una multiplicidad de identidades. Amartya Sen, por ejemplo, argumenta que los seres humanos “pertenecen a muchos grupos diferentes de una forma u otra, y que cada una de estas colectividades pueden darle a una persona una identidad potencialmente importante. Tal vez tengamos que decidir si el grupo particular al que pertenecemos es o no importante para nosotros. Dos ejercicios diferentes, aunque interrelacionados, están involucrados en esta decisión: (1) decidir cuáles son las identidades relevantes para nosotros, y (2) hacer un balance de la importancia relativa de estas diferentes identidades. Ambos ejercicios requieren razonamiento y tener opciones”. Sin embargo, “en la variación de la importancia relativa que se da a cada identidad puede haber también influencias externas significativas: no todo resulta específicamente de la naturaleza del razonamiento y las opciones. Por una razón, la importancia de una identidad específica dependerá del contexto social” (2006: 24-25, énfasis mío). Las múltiples identidades y la importancia de entender éstas en contextos específicos son aspectos particularmente relevantes para una sociedad abigarrada como la boliviana. Este tipo de sociedad produce una serie de imaginarios colectivos muy complejos que hacen que varias identidades sean relevantes en un momento dado. El identificarse simultáneamente como miembro de un pueblo originario, habitante de una ciudad, de una región, de una organización, de un sindicato, etc. es una realidad por demás común en Bolivia. Varios aspectos refuerzan de forma sustancial la relevancia de múltiples identidades en el país, tres de los cuales se exponen a continuación. El primero se refiere a los efectos significativos que la acción colectiva puede tener sobre la relevan-



“…belong to many different groups, in one way or another, and each of these collectivities can give a person a potentially important identity. We may have to decide whether a particular group to which we belong is-or is not-important for us. Two different, though interrelated, exercises are involved here: (1) deciding on what our relevant identities are, and (2) weighting the relative importance of these different identities. Both tasks demand reasoning and choice.” However, “in the variation of the relative importance of identities, there may be significant external influences as well: not everything turns specifically on the nature of reasoning and choice. For one thing, the importance of a particular identity will depend on the social context” (2006: 24-25).

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cia de identidades específicas, elemento central en un país que cuenta con una larga tradición de movilización social. La acción colectiva requiere de un grado significativo de organización de grupo. La vitalidad de este principio en el país se ve reflejada en la multiplicidad de asociaciones, federaciones, juntas vecinales, sindicatos, etc. fortalecidos, adicionalmente, por un importante valor cultural de colectivismo. Estas organizaciones proveen de un poderoso sentido de pertenencia a sus miembros y generan nuevas identidades (por ejemplo, los cooperativistas mineros o los cocaleros). El segundo aspecto se refiere a los patrones de migración interna. Éstos han forzado a la gente a acomodarse a nuevas realidades, cambiando comunidades, sindicatos campesinos, cooperativas agrícolas, etc., por juntas vecinales, federaciones, sindicatos obreros, etc. En muchos casos, sin embargo, los lazos con anteriores colectividades se mantienen, resultando simplemente en potenciales nuevas identidades en las que encontrar sentido de pertenencia. Un tercer elemento se refiere a la importancia de las actividades económicas a través de la historia en la definición y evolución de las categorías e identidades étnicas en el país. El sistema colonial, por ejemplo, convirtió rápidamente el término indio en una categoría fiscal, la cual generó, a su vez, nuevas categorías ligadas principalmente al sistema de la mita y la tenencia de tierra (como “naturales u originarios”, “forasteros” o “yanaconas”) con un fuerte efecto en las estructuras sociales de la población indígena. La evolución del mestizaje en el país también fue acompañada de factores económicos. Por un lado, estrategias de evasión impositiva fueron parte de un proceso de mezcla natural de grupos.10 Por otra parte, como ha expuesto Barragán, el proceso de mestizaje como resultado de un proceso de movilidad social estuvo íntimamente ligado al incremento de la participación de la población indígena en los mercados y, en particular, a la apropiación de actividades económicas específicas, como los mercados, la producción de artesanía y el servicio doméstico: “Especialización y mestizaje han sido, por lo tanto, en el período colonial, una pareja indisoluble” (1992: 98).11 Toranzo (2006), por otra parte, ha explorado el surgimiento de lo que denomina la “burguesía chola”, nuevos segmentos de la economía liberados o creados por la Revolución Nacional, especialmente en las actividades comerciales destinadas al mercado interno, el transporte interprovincial y el contrabando12.

 Ver, por ejemplo, MacAdam, Tarrow y Tilly (2001) y Tilly y Tilly (1981).  La relación de las actividades económicas con la creación y evolución de las categorías e identidades étnicas ha sido ampliamente estudiada por autores como Barragán (1990, 1992), Bouysse-Cassagne (1996), Harris (1989, 1995), Larson (1995), Platt (1982), Rivera (1996), Saignes (1995) y Toranzo (2006), entre otros. 10 Ver también Bouysse-Cassagne (1996). 11 Ver también Larson, Harris y Tandeter (1995) que, en varios capítulos, describen el incremento en la participación en los mercados y la relación con las identidades étnicas. 12 Ver Toranzo en este mismo volumen y también Ayo (2007).

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Todo esto ha resultado en una complicada construcción de las identidades étnicas, así como de la idea de lo étnico en el país. Por un lado, este tipo de identidades tienen, sin duda, una importancia considerable en la forma cómo los bolivianos se entienden a sí mismos. Por otro lado, otras formas de identidad son altamente relevantes, producto de las características sociales del país y de su evolución histórica. Identidades centrales, como las regionales, de clase, ideológicas, de ciudades, etc., han sido construidas haciendo referencia, de alguna manera, a una categorización étnica (y viceversa)13.

Dificultades adicionales para el debate sobre lo étnico A lo mencionado anteriormente, hay que añadir dos elementos que hacen que la comprensión de las identidades étnicas por parte de los individuos y la sociedad en general sea un proceso complejo: las complejas y muchas veces contradictorias relaciones sociales entre grupos, y el confuso discurso sobre lo étnico en el país. Las relaciones sociales entre grupos étnicos en Bolivia son altamente complejas producto, entre otras cosas, de su proximidad. Este tipo de relaciones hace que la relevancia de las identidades étnicas sea altamente dependiente del contexto. Por proximidad nos referimos a la “cercanía” entre grupos, sea física o cultural, y a los intercambios en la vida cotidiana. Por un lado, existe un componente de proximidad física que ha moldeado las relaciones interétnicas desde la Colonia. La ubicación de las nuevas ciudades coloniales y la proporción de habitantes indígenas que vivían en ellas generaron formas específicas y más fluidas de convivencia y características particulares de las relaciones interétnicas14. La proximidad física entre los grupos no ha sufrido mayores cambios desde entonces. Por otro lado, ya sea por la debilidad del Estado para imponer políticas de mestizaje de una manera más contundente o por actitudes más tolerantes que responden a una variedad de razones (la proximidad geográfica, algunas políticas de igualación implementadas por los gobiernos de la Revolución Nacional, la pobreza de las elites bolivianas, etc.), el país tiene menores niveles de desigualdades de status cultural15 del que se podría esperar dada su desigual estructura institucional. El Estado y los gobernantes permiten, promueven y apoyan una variedad de sistemas 13 Ver, por ejemplo, Rivera (2003) y Barragán (1992) para una discusión de la relación entre la clase y lo étnico. 14 Ver Barragán (1992) y Zavaleta Mercado (1986). 15 Se entiende por desigualdades de status cultural las diferencias en el reconocimiento y status jerárquico (de facto) de las normas, costumbres y prácticas culturales de grupos diferentes. En la mayoría de las sociedades plurales se observa que diferentes grupos culturales están en disputas unos con otros, no solamente por la distribución de poder político y económico sino también por cuestiones de status y reconocimiento cultural. Las desigualdades de status cultural están generalmente subsumidas en las instituciones y prácticas del Estado, tanto implícita como explícitamente (Brown y Langer, 2007).

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institucionales paralelos (como la justicia comunitaria), festividades (la entrada del Gran Poder o Alasitas, por ejemplo), tradiciones (como el Tinku) y otros eventos culturales que reflejan la cultura de los diferentes grupos étnicos. Todo esto ha resultado en un multiculturalismo de facto (aunque no esté reflejado en el nivel institucional) que afecta fuertemente la forma cómo los individuos se entienden a sí mismos, a los otros y a la sociedad en su conjunto. Esto no significa, sin embargo, que el Estado o miembros de algunos grupos no discriminen a otros grupos étnicos en una variedad de formas; sencillamente apunta a que el multiculturalismo ha generado formas complejas, fluidas y muchas veces contradictorias en las relaciones sociales que han emergido en Bolivia entre los grupos étnicos dentro de un marco general de discriminación. Esto ha generado una estrecha relación entre los contextos y la relevancia de las identidades étnicas. Estudios sobre aspectos específicos de la dieta, por ejemplo, muestran que no existe una asociación determinante entre los patrones de consumo a lo largo de líneas de desigualdad social analizadas por divisiones étnicas, de clase, o regionales; existe, más bien, una importante influencia del contexto en estos consumos (Orlove y Schmidt, 1995). Estudios sobre las relaciones entre empleadas domésticas y patrones, por otro lado, ofrecen importantes evidencias sobre las complejas relaciones de dominación y fraternidad entre empleadores y empleadas y las diversas formas de entenderse a sí mismos, a los otros y a las relaciones interétnicas (Gill, 1990). La identidad étnica, por lo tanto, adquiere una alta relevancia dependiendo del contexto, pero no es una identidad que determina de forma central las relaciones sociales en el país. La importancia del contexto también se refleja en las diferencias de la relevancia que las identidades étnicas adquieren en los ámbitos público y privado. La creación y evolución de las categorías étnicas, la constante tensión entre éstas y la realidad, la estigmatización de lo indígena y las relaciones de discriminación han producido importantes diferencias en el discurso y en la actitud hacia lo étnico. En el ámbito público, se acomodan al status y las normas establecidas pero las transgreden en el ámbito privado, o viceversa. Más aun, los individuos pueden ajustar su comportamiento y opiniones sobre otros grupos guiados por convenciones sociales. Por ejemplo, visiones racistas pueden ser expresadas de maneras muy diferentes, dependiendo del contexto social (negarlas en una entrevista en la radio pero usarlas ampliamente en una reunión con amigos). La diferencia entre la esfera pública y la privada puede explicar por qué, por ejemplo, Bolivia se caracteriza por una alta adscripción étnica pero también por la poca relevancia de éstas en la esfera política de una forma continua en su historia. La gente puede apreciar su identidad étnica como forma de identificación pero su vida política puede ser guiada por otras consideraciones. Finalmente, otro elemento que afecta la comprensión de esta problemática por parte de los individuos y de la sociedad es el discurso sobre lo étnico. Este discurso está basado en una serie de historias esenciales que los bolivianos hemos usado para infor-

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mar nuestra visión del mundo y nuestras acciones16. Algunas historias están basadas en hechos reales (existe una estructura de dominación y discriminación en el país) o en hechos que algún momento fueron reales (diferencias biológicas más notorias entre los grupos); otras, sin embargo, han logrado generar ideas que se consideran como ciertas pero que están basadas en interpretaciones erróneas de la realidad17. El problema es que estas concepciones nublan muchas veces la comprensión de lo étnico. Dos ejemplos pueden ilustrar este problema. El primero se refiere a un concepto común: la sociedad como una pirámide de estratificación única (el grupo blanco arriba, el mestizo al medio y los indígenas en la parte inferior) y una distribución de ingresos acorde a esta estratificación. Esta generalización ignora, por ejemplo, las jerarquías y las relaciones de poder dentro de cada grupo o las diferencias de género dentro y entre grupos. Más importante aun, falla al no hacer un balance de los estratos dentro de cada grupo con respecto a los estratos de grupos diferentes: no está claro, por ejemplo, que un “Jilanku” aymara disfrute de menor status social que una persona de los estratos mestizos más bajos o que disfrute de menor poder (tanto dentro de su contexto específico como en referencia al resto de la sociedad). El efecto psicológico del status social, especialmente en una sociedad jerárquica y acostumbrada al uso intensivo de símbolos como la boliviana, no ha sido todavía estudiado a cabalidad, pero no es difícil imaginar que puede proveer poderosos mecanismos de orgullo y autoestima que reducen las percepciones de inferioridad con respecto a otros grupos. Lo mismo se puede decir del aspecto económico. Existe, por ejemplo, un importante número de individuos en los sectores denominados “cholos” con un poder económico superior al de la mayoría de miembros de los grupos considerados tradicionalmente de elite. Los elementos señalados en el presente capítulo buscan llamar la atención sobre algunos supuestos en los que está basado el debate sobre lo indígena y lo mestizo en Bolivia. Históricamente, este debate ha provocado tensiones que no pueden resolverse en parte porque se asume el tema de manera simplificada. Si las identidades van a ser politizadas, como está sucediendo actualmente, es importante clarificar la relación de lo étnico con la centralidad de las identidades en el país, las formas que las identidades adquieren, y más importante aun, entender cuáles son los aspectos que nos unen como sociedad y no únicamente aquellos que nos separan.

16 Véase Sanjinés (2004) para un excelente ejemplo de análisis del discurso. 17 Esto ha producido varios discursos que hacen referencia a elementos con los cuales la gente se puede relacionar o puede entender (como conceptos raciales, uso de determinadas vestimentas, actitudes, discriminación, etc.) para diferenciar grupos y, por lo tanto, son discursos que son asumidos como correctos y usados ampliamente, inclusive en el debate académico sobre el tema. El uso de dicotomías (lo blanco versus lo indígena; lo “moderno” versus lo “tradicional”; el mercado versus la reciprocidad; etc.), la creencia de relaciones lineales (en un extremo lo indígena y en el otro lo blanco, con grupos intermedios tanto en las relaciones de poder como en lo económico), son ejemplos de simplificaciones comunes que nublan el análisis de lo étnico en el país.

Sobresimplificando identidades: el debate sobre lo indígena y lo mestizo

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Regionalismo, revisitado

José Luis Roca

Regionalismo, fenómeno omnipresente en Bolivia El regionalismo es el poder que poseen las regiones interiores de un país y que se expresa en conductas, actitudes y acciones. En Bolivia, las regiones rivalizan entre sí creando animosidades recíprocas; compiten por influir más en la conducción del Estado y cuestionan los actos de un gobierno nacional autoritario e hipercentralizado. Visible a todo lo largo del proceso histórico boliviano, el regionalismo dificulta una administración estatal eficiente y obliga al gobierno central a tomar decisiones que pueden ser perjudiciales o contraproducentes para el país. El regionalismo actúa guiado por una ideología elitista la cual, no obstante, se constituye en vanguardia de un agregado social heterogéneo. A los efectos de nuestro enfoque, el término “regionalismo” no se refiere al desarrollo económico regional o a la historia de las regiones de un país. Tampoco alude al esfuerzo de regiones limítrofes pertenecientes a países distintos, que hacen causa común para enfrentar los desafíos de la globalización y la modernidad con una visión que no es necesariamente la misma de los Estados nacionales a los que pertenecen. Temas como éstos son válidos e interesantes aunque merecen un análisis separado que está fuera de los propósitos y alcances del presente trabajo. Bolivia es un país fragmentado en regiones cuya visión de país está limitada por sus intereses. Una queja permanente de las regiones es la falta de equidad en  Como consecuencia de las rebeliones sociales que han tenido lugar en Bolivia a partir de los primeros años del siglo XXI, la ideología oligárquica, en algunas regiones, tiende a cambiar por otra de contenido popular, como se verá más adelante.

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la distribución de los ingresos fiscales y en el monto del gasto público. Santa Cruz, por ejemplo, sigue recordando viejos agravios que le fueron inflingidos por el poder central, origen a la pobreza y aislamiento que sufrió esa región hasta mediados del siglo XX. Por su parte, desde que se produjo el gran auge económico de Santa Cruz a partir de la década de 1970, los departamentos andinos protestan por la atención preferente otorgada a Santa Cruz, donde, según ellos, se dirige todo el esfuerzo estatal en detrimento del resto del país. El término “región”, en Bolivia, es sinónimo de “departamento”, nombre de las nueve unidades administrativas que forman la República y que concurrieron a la fundación de ella. También se entiende como región a las provincias que forman parte del departamento, muchas de las cuales no se identifican necesariamente con éste al punto de que lo ven con los mismos defectos y deficiencias del gobierno central. A lo anterior, cabe añadir los más de 300 municipios creados desde 1994, los que también han empezado a sentirse poseedores de su propia personalidad y derechos, al margen de cualquier vinculación con el departamento al que formalmente pertenecen. Históricamente, los departamentos han tenido más fuerza que el Estado en su conjunto, lo que ocasiona un permanente impulso centrífugo causante de la conocida y crónica inestabilidad del país. Lejos de admitir la existencia de ese fenómeno y negociar un pacto social que lo tome en cuenta, tanto los caudillos militares del siglo XIX como los partidos oligárquicos que se crearon después han tratado de fortalecerse sojuzgando a los departamentos. Esa misma tendencia ha continuado con el régimen indigenista y de izquierda, presidido por Evo Morales quien, actualmente, vive en permanente antagonismo con los departamentos. El método más usado para debilitar a los departamentos, ha sido reprimir cualquier brote de indisciplina contra el gobierno central. Contra los departamentos, más que contra nadie, se han ensañado las dictaduras que ensombrecen la historia boliviana. Otras veces, los ideólogos del centralismo, impotentes para contrarrestar el poder de las regiones, postulan la modificación de los límites departamentales empleando criterios relacionados con el desarrollo económico o con un modelo de gestión política y arguyendo que la actual organización territorial es anacrónica y arbitraria. Definen la región como un área que posee similitud geográfica o como un conjunto de zonas con características socioeconómicas semejantes llamadas “unidades de planificación”. Quienes así piensan ignoran o soslayan el hecho de que en el proceso de formación de las regiones bolivianas ha predominado la historia sobre la geografía y que el sedimento cultural impugna los planteamientos y aspiraciones de tecnoburócratas y políticos. Por eso fracasan. Las demandas para incrementar las prerrogativas de las regiones ponen a la defensiva al poder central. Éste, en aras de su propia supervivencia y como justificativo de su estilo de gobernar, invoca la “unidad nacional” pronosticando la

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destrucción del país si se adopta cualquier forma de descentralización. Revisando la literatura sobre el federalismo, encontramos el reiterado argumento de que un régimen de este tipo condenaría a la República a su disolución. En los años noventa, se sostuvo con estridencia que la descentralización no haría otra cosa que “yugoeslavizar” a Bolivia, aludiendo a la terrible guerra interior producida en los Balcanes en la década de 1990 y que acabó con la Federación Yugoeslava. Las regiones a las que se les niega el derecho a autogobernarse actúan como grupo de presión política, a la manera de los sindicatos obreros, las organizaciones empresariales o las comunidades indígenas pero con mucha más fuerza que éstas. Y al estar sujetas a regímenes autoritarios y paternalistas, las regiones suelen comportarse como menores de edad o adolescentes, guiadas más por el capricho que por la sensatez. No piden sino plantean exigencias acompañadas de ultimátums, amenazas de paros cívicos, huelgas de hambre y bloqueo de caminos; no les interesa lo que ocurre alrededor suyo pues para ellas lo único importante son sus necesidades y urgencias. Aun sabiendo que sus demandas no podrán ser atendidas, presentan un listado de aspiraciones innegociables. Frente a esa postura, los gobernantes prometen hasta lo imposible con tal de evitar que las amenazas se cumplan. Es ritual que en cada conmemoración cívica departamental, el Presidente de la República se traslade hasta la capital regional y anuncie unas medidas a manera de regalo de cumpleaños. Entre ellas figuran leyes o decretos, que muchas veces son meramente simbólicos y que sólo sirven para neutralizar o postergar el descontento. De esa manera se crea una atmósfera que conspira contra la gobernabilidad, erosionando la autoridad que todo Estado debe poseer. Semejante forcejeo debilita y frustra tanto al centro como a la periferia. Las demandas se canalizan a través de grupos voluntarios y apolíticos llamados Comités Cívicos los cuales convocan a amplios sectores de la sociedad civil y poseen diversos grados de representatividad según la región donde actúan. Desde que estos comités empezaron a hacerse populares, en la década de 1950, el más exitoso ha sido el de Santa Cruz cuya fama surgió cuando obtuvo el reconocimiento a los departamentos productores de una regalía del 11 por ciento de la producción  Un caso reciente que ejemplifica una presión irracional de las regiones guiadas por el propósito de hacerse “respetar”, lo encontramos en la estructura orgánica de la empresa Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB) aprobada mediante ley de la República. Luego de apasionados debates respaldados por bloqueo de caminos, paros cívicos y huelgas de hambre en las regiones productoras de hidrocarburos, el Congreso Nacional resolvió el conflicto disponiendo que la Presidencia Ejecutiva de YPFB esté situada en La Paz mientras una vicepresidencias debe radicar en la provincia Gran Chaco de Tarija, otra en Santa Cruz y la tercera en Cochabamba. Además, según dicha ley, se crean dos gerencias, una en Camiri y otra en Sucre. Ver, art. 23 de Ley de Hidrocarburos del 17 de mayo de 2005. Huelga decir que tal descuartizamiento sólo ocasionaría la inviabilidad operativa de la empresa estatal.  El vocero más connotado de esta admonición fue Gonzalo Sánchez de Lozada, enemigo acérrimo de cualquier forma de descentralización, como lo fue Víctor Paz Estensoro, jefe vitalicio del MNR.

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de hidrocarburos. Esa participación se concretó luego de por lo menos dos años (1957-1959) de confrontación y violencia. Mientras tanto, la autoridad en la región era ejercida alternativamente por el Comité Cívico y por un caudillo disidente del partido de gobierno. Tanto el uno como el otro prescindían casi totalmente del Gobierno de La Paz, el cual optaba por enviar tropas represivas del Ejército y milicias paramilitares campesinas a la convulsionada región. Hubo prisioneros y exiliados políticos, enfrentamientos armados y muertes, nada de lo cual pudo impedir que se aprobara la ley que autoriza la participación departamental en la producción petrolera. Ésta continúa vigente y beneficia, además de Santa Cruz, a Cochabamba, Tarija y Chuquisaca. Lo anterior nos muestra que el regionalismo constituye la contradicción principal de la sociedad boliviana, y mientras no se resuelva, el país no podrá consolidar su institucionalidad ni emprender acciones eficaces para desarrollarse. Además, seguirá viviendo en constante riesgo de repetir la guerra civil de 1899 para señalar una nueva capital de la República que, a la vez, sea la sede de los tres poderes del Estado. Un enfrentamiento de este tipo no garantiza que, al cabo de él y cualquiera que sea el vencedor, se ponga fin al régimen centralista. La otra cara de la medalla es que el regionalismo ha contribuido a forjar una nación plural, enriquecida en su diversidad por expresiones culturales sólidas y auténticas. En los espacios interiores de cada región existe una variada geografía que ayuda a entender la nación y adquirir un compromiso con ella. Contrarrestando a la rivalidad dañina, existe entre las regiones un espíritu de sana emulación por demostrar quién se esfuerza más para lograr el bienestar de sus respectivos pueblos. Eso pudo verse durante los años en que existieron las Corporaciones Regionales de Desarrollo (1975-1995), las cuales fueron eliminadas para dar paso a la “participación popular”, retrocediendo así en el proceso descentralizador. De las Corporaciones surgieron cuadros profesionales y técnicos preocupados por conocer las peculiaridades de su propia tierra y dispuestos a trabajar por ella. La fuerza de los departamentos ha sido el disuasivo más eficaz contra el caudillismo antidemocrático. Al pasar revista a las “revoluciones” (cuartelazos, golpes militares, insurrecciones populares) que han puesto fin a una dictadura militar o a un gobierno civil autoritario, se verá cómo todas ellas han tenido su origen en pronunciamientos regionales que luego se extendieron al resto del país. La gran aspiración de muchos autócratas ha sido debilitar a los departamentos o ignorarlos en la toma de decisiones, y de ello pueden citarse dos casos representativos en épocas diferentes. El primero es el del Presidente José María Linares quien, a pocos

 Una gran avenida en Santa Cruz, que conduce a los predios de la Feria-Exposición llamada “Roca y Coronado” recuerda a dos jóvenes que murieron luchando contra el gobierno central por el “11 por ciento”.  Un estudio pionero y esclarecedor de este conflicto regional puede verse en Whitehead (1972).

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meses de haber asumido el mando, dictó su decreto de 25 de diciembre de 1857 por medio del cual diluía los nueve departamentos de la República en 32 “Jefaturas Políticas” y al año siguiente, mediante otro decreto, se declaró “Dictador”. Fue derrocado antes de que la nueva organización entrara en vigencia. El otro caso, muy semejante en su concepción y propósitos, tuvo lugar siglo y medio después, en 1993, cuando el presidente Jaime Paz Zamora y quien iba a sucederlo en el cargo, Gonzalo Sánchez de Lozada, se pusieron de acuerdo para frenar un proyecto de Ley de Descentralización que tenía un amplio consenso nacional y que estaba a punto de ser sancionado por el Congreso. En su lugar se dio paso a un sucedáneo llamado “participación popular” consagrado mediante una ley que creó 311 municipios los cuales entablaron una relación directa con el poder central ignorando a las capitales departamentales y a los prefectos. Vigente hasta hoy, este modelo ha perdido toda importancia ya que nuevas ideas y acontecimientos han reestablecido el papel protagónico de los departamentos mediante la elección directa de prefectos y el apoyo a las autonomías departamentales.

La “identidad” del boliviano y los héroes locales Si alguien pregunta, por ejemplo, cuáles son las características de la lengua española en Bolivia, cómo es la música o la comida típica, se le contestará que son unas en Santa Cruz y Beni y otras, distintas, en Chuquisaca o La Paz. Para descubrir la “identidad” del boliviano es necesario un análisis por parcelas, como en 1909 lo hizo Alcides Arguedas en Pueblo enfermo donde se refiere a la imaginación de los cochabambinos y a la tozudez de los aymaras paceños, pero no logra dibujar el perfil psicológico del boliviano tipo porque, a decir verdad, ése no existe sin agregarle la referencia regional. Si bien lo anterior ocurre en muchos otros países del mundo, la especificidad boliviana confunde al analista pues está llena de paradojas. En las secciones precedentes hemos tipificado a Bolivia como hipercentralista y, no obstante, su  Ver Colección de Leyes, Decretos, Órdenes y Resoluciones Supremas, 2º. Cuerpo, Tomo I. Sucre, 1861.  Una discusión amplia de este tema puede verse en Roca (2005: 49-98) y Barrios (2002: 69-116).  Mientras escribo estas páginas la prensa local anuncia que el Gobierno de Evo Morales propondrá a la Asamblea Constituyente la creación de 42 regiones autónomas que podrán elegir a sus autoridades. Ahí puede verse, también, la ostensible intención de restar autoridad a departamentos y prefectos. Ver, La Razón, La Paz, 2 de noviembre, 2006. La reacción negativa de los departamentos no se dejó esperar y es dudoso que el partido gobernante insista en su propósito.  La obra de Arguedas, tanto la histórica como la sociológica y la narrativa, está marcada por el análisis del regionalismo. Lo mismo ocurre con Gabriel René-Moreno en el siglo XIX, a quien en justicia debe considerarse pionero del estudio de los problemas de este tipo. No sucede lo mismo con los autores que, en la época actual, trabajan en temas de historiografía y ciencias sociales puesto que ignoran o soslayan reiteradamente las cuestiones derivadas del regionalismo.

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estructura y organización políticas muestran otra cosa. En la Cámara de Diputados, por ejemplo, los departamentos tienen representación proporcional, mientras en el Senado cada departamento elige a tres senadores independientemente del número de habitantes que tenga. Cada departamento tiene su propia universidad estatal y en la Corte Suprema de Justicia los magistrados también representan a los departamentos. Éstos poseen himno, bandera y escudo propios; tienen señalada una fecha (que es feriado en todo el departamento) en la que se conmemora algún fasto histórico local. Pero, a despecho de semejante singularidad, el control que ejerce el Gobierno que reside en La Paz sobre el país es total. Los cargos más nimios de la administración pública emanan de los ministerios o sus dependencias y las remesas a los municipios (vía participación popular) pueden ser interrumpidas por decisión de funcionarios subalternos del ministerio de Hacienda. Las decisiones políticas trascendentales se toman en la plaza Murillo mientras las regiones esperan, expectantes, lo que allí sucede. Las fechas cívicas departamentales conmemoran los pronunciamientos e insurrecciones que se produjeron desde el comienzo de la Guerra de Independencia frente a España. Sucre y La Paz han mantenido una secular competencia sobre en cuál de las dos ciudades tuvo lugar el “primer grito” por la independencia, hazaña que a juicio de ellos les pertenece en vista de que ambos acontecimientos tuvieron lugar en 1809, un año antes que en el resto de América. La disputa sobre esa primogenitura fue tan persistente y apasionada que se convirtió en el detonante de la guerra civil de 1899 al término de la cual los intereses de la gran minería y el comercio radicados en La Paz se impusieron sobre Sucre y, desde entonces, dominan al resto del país. Oruro, por su parte, celebra su “efemérides” el 10 de noviembre debido a que ese día de 1781 estalló una sublevación de criollos contra los abusos de la política borbónica pero, sobre todo, contra los españoles de origen o “chapetones” que se adueñaban de todos los cargos de la administración colonial de Charcas. Por último, los dos departamentos más jóvenes, Beni y Pando, conmemoran la fecha en que fueron creados como tales. El denominador común de estos dispares criterios, es la afirmación de un sentimiento regional, el sentido de pertenencia a un terruño, el orgullo identitario de un conglomerado humano en el que existen hondas diferencias económicas y sociales pero que, sin embargo, se sienten parte de una “comunidad imaginada”, según la ya clásica conceptualización de Anderson (1991). El principal empeño del Estado centralista ha sido poner freno al federalismo o la descentralización, como una especie de acto de fe entre quienes controlan los hilos del poder, sean ellos civiles, militares, oligarcas o revolucionarios. Baste recordar que en 1899, La Paz triunfó en una guerra civil con la bandera del federalismo y al término de ella, lejos de cambiar la forma de gobierno, el Presidente José Manuel Pando acentuó el sistema llamado “unitario”, fuertemente centralista. Siguiendo esa misma tendencia, en 1931, un Decreto dictado por

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el gobierno militar de Carlos Blanco Galindo incorporó a la Constitución una reforma que consagraba un avanzado régimen descentralizador (previamente aprobado por un referéndum) el cual fue desconocido por el Gobierno civil que le sucedió, presidido por Daniel Salamanca. Y en 1993, luego de que el Senado Nacional aprobara por unanimidad un proyecto de ley que perfeccionaba los gobiernos departamentales y creaba una asamblea de representantes también departamentales fue bruscamente frenado por el entonces presidente Jaime Paz Zamora, como queda registrado arriba.

La personalidad histórico-cultural de las regiones La fuerte personalidad de las regiones se explica por el hecho de que Bolivia es el único país hispanoamericano donde se mantiene la estructura político-administrativa básica que fuera diseñada por les reyes Borbones en el siglo XVIII. La República se organizó según el modelo promulgado en 1782 en la Ordenanza de Intendentes del Virreinato del Río de La Plata, en base a los corregimientos erigidos en el siglo XVI por el virrey Toledo cuando la Audiencia de Charcas dependía del Perú. Es por eso que, desde bien temprano, las intendencias fueron concientes de su espacio geográfico y de sus prerrogativas como puede verse, por ejemplo, en la Historia de Potosí de Pedro Vicente Cañete y Domínguez. Escrita hacia 178710, esta monumental y erudita obra deja la impresión de que Potosí es un verdadero Estado del cual el autor hace una minuciosa descripción que incluye sus cinco regiones interiores o “partidos”: Porco, Lípez, Chichas, Atacama y Tarija. El libro se ocupa de los recursos naturales potosinos, con énfasis (como era de esperarse) en la riqueza minera del famoso Cerro, el papel desempeñado por la población indígena, sus parroquias, puertos sobre el Pacífico, jurisdicciones eclesiásticas y tribunales civiles y el comercio con regiones vecinas. Cañete defiende los derechos de Potosí no sólo sobre Atacama sino también sobre Tarapacá mostrando, al mismo tiempo, la conveniencia del comercio de esta provincia con Potosí. Algo parecido sucede con Santa Cruz y Cochabamba. La Descripción geográfica y estadística de la Provincia de Santa Cruz de la Sierra escrita en 1793 por el gobernador-intendente Francisco de Viedma11 contiene un informe sobre pueblos, curatos y misiones de lo que hoy son dos departamentos que formaban parte de la misma jurisdicción, ya que la sede de la intendencia se encontraba en Cochabamba. Cuando se abolió el régimen de intendencias, a comienzos de la Guerra de Independencia, Santa Cruz logró que el general Manuel Belgrano (jefe de la 10 Cañete y Domínguez (1952). 11 El informe de Viedma puede verse en Pedro de Angelis (1836-1937). 

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segunda expedición argentina al Alto Perú) le devolviera su status de gobernación, poniendo fin a su dependencia de Cochabamba. Las intendencias eran dilatadas jurisdicciones territoriales adscritas al virreinato. Pero esa dependencia era muy relativa, ya que la corona española otorgó amplias facultades al funcionario que las regía (Intendente), con el propósito de contrarrestar el poder ejercido tanto por el Virrey como por la Audiencia de Charcas.12 Pese al corto medio siglo transcurrido entre la adopción del régimen descrito y el advenimiento de la República, las intendencias llegaron con la fuerza intacta de que habían sido dotadas al momento de su creación al punto de que una de ellas, Paraguay, rehusó formar parte de las Provincias Unidas del Río de la Plata, ente sucesor del virreinato, y optó por constituirse en República independiente13. En cuanto a las intendencias de Charcas, inicialmente prestaron su adhesión a Buenos Aires, pero en el curso de la Guerra de Independencia decidieron formar un ente político separado, venciendo las objeciones del propio Libertador Simón Bolívar14. La Asamblea de 1825 que consagró el nacimiento de Bolivia estuvo compuesta por unas provincias que ya gozaban de una especie de autogobierno y, por tanto, se adaptaban a un régimen federal o una confederación a la usanza de las trece colonias de Estados Unidos, pero tal idea fue rechazada tanto por Bolívar como por la elite criolla de Charcas. Ésta se sintió dueña del poder que había heredado de la Audiencia y, en forma expresa, repudió el federalismo. Los representantes a esa Asamblea fundacional declararon que no es conforme al voto de los pueblos un gobierno federal por creer que no sería el más seguro germen de dicha, paz inalterable y unión social […] este gobierno es concentrado, general y uno para toda la república y sus departamentos15. Sin embargo, ese “gobierno concentrado, general y uno” no haría otra cosa que ocasionar rivalidades y pugnas entre las provincias que eran, por el contrario, “desconcentradas, particulares y varias”, tal como lo fueron las intendencias. Esto ayuda a entender las características principales de la Bolivia del siglo XIX: inestabilidad política, escaso desarrollo, mutilaciones territoriales y escepticismo sobre el futuro.

12 Para un análisis completo y lúcido de este tema, ver John Lynch (1962). 13 Buenos Aires, guiado por la antigua arrogancia virreinal, demoró varias décadas antes de reconocer la independencia de Paraguay, no sin haber intentado destruirla en coalición con Brasil y Uruguay durante la llamada guerra de la Triple Alianza o “Guerra Grande” como es conocida por los paraguayos (1865-1870). 14 Bolívar sostenía la tesis del utipossidetis lo cual significaba que el cambio de régimen político no debía alterar la jurisdicción de los virreinatos, tesis que no prosperó debido al sentimiento nacionalista que ya había aflorado en lo que fueron colonias españolas. De esa manera surgieron veinte repúblicas hispanoamericanas en lugar de las cuatro concebidas por Bolívar. 15 República de Bolivia (1926: 57).

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La hegemonía que cambia de sitio La experiencia histórica nos muestra que en un Estado el poder se ejerce desde un centro territorial hegemónico hacia donde converge la actividad y las energías de las zonas interiores sobre las cuales ejerce una atracción centrípeta. Ese sitial se lo adquiere al término de sucesivas luchas, como ha sucedido con los Estados nacionales europeos que se consolidaron al término de las guerras napoleónicas. En las naciones latinoamericanos, la región hegemónica republicana es la misma que existió durante la época colonial cuando eran cabeceras de virreinatos, capitanías generales, gobernaciones o audiencias En ocasiones, como en el caso argentino, el poder de la capital Buenos Aires fue intensamente cuestionado por las provincias, lo cual condujo a un dilatado ciclo de guerras civiles hasta que, a mediados del siglo XIX, se impuso el puerto sobre las regiones interiores. El caso boliviano es sui géneris ya que la región dominante migra, cambia de lugar. Chuquisaca (pese a haber sido sede de audiencia) no pudo consolidar su poder en la nueva República y, debido a eso, la capital se tornó itinerante y nómada. Durante todo el siglo XIX, el Poder Legislativo se reunía en cuatro ciudades distintas (Sucre, La Paz, Oruro y Cochabamba) y el Ejecutivo osciló en dos de ellas: Sucre y La Paz. Esta situación se encuentra ilustrada en un decreto del general Manuel Isidoro Belzu (quien gobernó entre 1848-1855) declarando que la capital de la República será el lugar donde se encontrara el presidente y que él identificaba como “la grupa de mi caballo”. La localización de Bolivia en el centro del continente, a ambos lados de la cordillera andina y mirando simultáneamente al Pacífico, el Plata y el Amazonas, dio lugar, desde la fundación de la República en 1825, a que surgieran dos regiones rivales: La Paz y Sucre, de fuerza equivalente. Pero Sucre (el Sur) resultó inadecuada como capital debido a su falta de recursos económicos, a su aislamiento del resto del país y a la distancia enorme que la separaba tanto del Pacífico como del Plata. Por su parte, La Paz (el Norte) siguió mirando hacia el Perú como en la época del virreinato del cual dependía Charcas antes de ser transferida a Buenos Aires en 1776 16. Como resultado de lo anterior, apareció la Confederación Perú-boliviana, resistida en ambas naciones y empujada sólo por Andrés de Santa Cruz, cuya derrota fue el preludio de una tragedia mayor: la pérdida del litoral a manos de Chile en la Guerra del Pacífico, en 1879. Pero de esta catástrofe, por paradoja, surgió el auge de la región Sur a la que pertenecía Sucre. Se construyó el ferrocarril de Antofagasta que permitió un rápido desarrollo de la minería de la plata y una efímera prosperi16 Además de su proximidad relativa a las costas del Pacífico, La Paz era una provincia muy rica. Sus ingresos derivaban del tributo de su numerosa población indígena, de la producción de coca (insumo indispensable para la industria minera) y del comercio intervirreinal Lima-Buenos Aires.

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dad del Sur. Pero cuando se firmó el tratado definitivo de paz en 1904, se decidió la construcción de otro ferrocarril, el de Arica. Éste se convertiría en competidor del anterior pues era favorable a los intereses paceños y, de esa manera, cambió el rumbo del comercio orientándolo hacia el Norte, o sea, hacia La Paz. El conflicto La Paz-Sucre se resolvió a favor de la primera ciudad al término de una breve aunque sangrienta contienda que tuvo lugar en 1899. Sin embargo, los vencedores paceños cometieron el error de no trasladar formalmente la capital de la República, lo cual creó una perjudicial ambivalencia que está presente hasta hoy. La Paz, no obstante el dominio que ha ejercido sobre el resto del país, posee la modesta denominación de “sede de Gobierno” mientras uno de los poderes del Estado (el Judicial) reside en Sucre, ciudad que sigue ostentando, así sea simbólicamente, la dignidad de “capital de la República”. Ahora exige ser capital de verdad y que eso conste en el nuevo texto constitucional. De lo contrario, la ciudad continuará con actitud rebelde, desconociendo cualquier solución que no reconozca su derecho a capitalidad plena. A partir de la segunda mitad del siglo XX aparece la pugna actual entre Santa Cruz y La Paz, originada en el rápido desarrollo de la agricultura, la agroindustria y los hidrocarburos del primero de estos departamentos, y a la simultánea declinación de la minería de exportación de estaño y otros minerales que otorgaba fuerza a La Paz. La Revolución de 1952 logró integrar económicamente a Santa Cruz con la Bolivia andina mediante la construcción de una carretera estratégica y de inversiones estatales en el sector agropecuario, de esa manera surge el Oriente del país como contestatario del poder paceño. Curiosamente, durante el siglo XIX, La Paz era considerada como “Norte” por ser la rival del Sur chuquisaqueño; en cambio, desde mediados del XX, La Paz empezó a tipificarse como cabecera de “Occidente”, nombre con que ahora se conoce a la macroregión andina. Tarija, en el extremo sur del país, en los últimos años se ha identificado con el Oriente, formando con éste lo que hoy se conoce como “Media Luna”17. Este nuevo alineamiento regional obedece al reciente auge de la producción de gas natural en Bolivia. En su condición de departamento más rico en este cotizado hidrocarburo, Tarija ha postulado formas liberales de tratamiento a la inversión foránea coincidiendo con la posición cruceña18. Tal situación ha dado lugar al fortalecimiento de una ideología del desarrollo que ha reforzado la presión para terminar la era del centralismo inaugurando otra que otorgue más beneficios a las regiones productoras. 17 Esta denominación, surgida en los últimos cinco años, toma su nombre del perfil geográfico que (comparado con las fases de la luna) aparece en el mapa de Bolivia sobre el cual la nueva macroregión forma un extenso arco que empieza en el noroeste, se extiende por todo el oriente y remata en el sur tarijeño. 18 Además de que Tarija se ha constituido en la región principal productora de hidrocarburos comparte con los departamentos orientales (Santa Cruz, Beni y Pando) sus características raciales y culturales: predominio de la herencia hispánica y poca influencia de la minoritaria población indígena.

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En la pugna Occidente-Oriente ha aparecido con fuerza el factor racial y cultural. Mientras en la primera de estas regiones predomina la población aymaro-quechua, la segunda está poblada por gente de origen español y mestizo. Existe en el Oriente una minoría indígena de cepa guaraní y otras etnias menores que no tienen conflictos de trascendencia con las elites urbanas, a diferencia de Occidente donde el indígena se siente adversario de la población no indígena. Estas pugnas internas han dado lugar a la existencia de “dos Bolivias”, cada una con visiones distintas del destino del país. Así, mientras en el Oriente y la Media Luna subsiste una tendencia favorable al desarrollo neocapitalista y a la economía de mercado, en Occidente se invocan los derechos ancestrales de los pueblos “originarios” así como sus valores y costumbres cargadas de fuerte tradicionalismo al punto de pretender el retorno a las formas societarias prehispánicas que deberían aplicarse a toda Bolivia19. Una ideología de izquierda, indigenista y estatista, circula ahora en un ambiente donde hasta hace poco dominaba una oligárquica sociedad paceña. El triunfo rotundo del Movimiento al Socialismo (MAS) que conduce Evo Morales ha dado lugar a que el regionalismo de “Occidente” posea las características señaladas arriba, lo cual otorga un nuevo carácter a la pugna por la hegemonía entre las dos regiones. Las elites paceñas desplazadas por el MAS lentamente se van acomodando a la nueva situación.

Las controversias territoriales entre las regiones Otra manifestación del regionalismo es la defensa del espacio geográfico de cada una de las regiones. Eso ha dado lugar a controversias que se han producido a lo largo de vida republicana sobre límites intradepartamentales en los que se involucra el derecho a poseer y disfrutar de un recurso natural. Como si se tratara de Estados soberanos20, durante casi un siglo, Chuquisaca y Santa Cruz disputaron el derecho a la propiedad de un área territorial rica en petróleo, controversia que empezó mucho antes de que se sancionara la ley sobre la participación departamental del 11 por ciento de la producción petrolera. Los argumentos presentados por las partes para fundamentar sus derechos son de la misma naturaleza de los que se exhiben en casos de litigios entre naciones soberanas y versan sobre títulos expedidos por los reyes españoles en la delimitación tanto de los corregimientos como 19 Una muestra de esta tendencia es la enunciada por el canciller David Choquehuanca quien, a poco de asumir el cargo en el gabinete del presidente Evo Morales, propuso que a los niños se les diera hoja de coca como ración alimenticia en el desayuno escolar. Asimismo, anunció que los futuros diplomáticos bolivianos deberán hablar, necesariamente, una lengua indígena. 20 En mi estudio básico sobre regionalismo he caracterizado a este tipo de problemas como si en Bolivia existiera un “microsistema internacional”. Ver Roca (1990).

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de las intendencias. El conflicto Santa Cruz-Chuquisaca fue resuelto mediante un acuerdo salomónico suscrito entre las partes homologado en una ley que adjudicó a Chuquisca una fracción del territorio en disputa, llamado Ibo, mientras la otra, de nombre Cuevo, fue reconocida como cruceña. Un caso parecido es el pleito limítrofe (aún no resuelto) entre Cochabamba y Beni en torno a un territorio que también se considera rico en materia de hidrocarburos. El mismo se encuentra habitado por los yuracaré, pueblo prehispánico del que quedan pocos rastros y sin embargo su presencia es interpretada por una de las partes como evidencia de que el territorio le pertenece. Pero hay algo más: delegados y asesores de ambos departamentos han producido eruditos alegatos históricos y cartográficos (algunos de ellos tomados directamente del Archivo de Indias) para probar sus derechos. La controversia continúa y la solución podría ser más difícil en el caso de que aparezca petróleo o gas en la zona disputada. Las disputas limítrofes ahora se han presentado también en los municipios donde cada quien alega que ciertos yacimientos de gas o petróleo se encuentran dentro de su jurisdicción. Otra fricción que ha tenido lugar en la historia republicana es la referente a las regiones interiores que forman parte de un departamento. Tal sería el caso de Riberalta en el Beni, Vallegrande en Santa Cruz y Chichas en Potosí. Riberalta, situada en el extremo nororiental del país, en la confluencia de dos grandes ríos amazónicos (Madre de Dios y Beni) ha intentado varias veces convertirse en departamento y, en ocasiones, ha estado a punto de lograrlo, pero ha fracasado a causa de la cerrada oposición beniana con sede en Trinidad, la ciudad capital. Vallegrande y Chichas (con sus centros poblados principales en Tupiza y Cotagaita) han tenido la misma tendencia. En los últimos años han surgido voces para crear un nuevo departamento en la región del Chaco con territorios pertenecientes a Santa Cruz, Chuquisaca y Tarija donde se encuentran los yacimientos gasíferos más ricos y productivos del país. A ese fin se invocan precedentes históricos y una pretendida “identidad” chaqueña. Buena parte de las fuerzas sociales que respaldan al Gobierno de Evo Morales han respaldado esa iniciativa debido a que ello significaría restar vigor a los departamentos de la Media Luna a los que consideran adversarios. Pero es obvio que éstos impedirán cualquier cercenamiento territorial, tanto por razones históricas como para evitar la disminución de sus ingresos por regalías departamentales sobre los hidrocarburos.

Trayectoria del pensamiento regional sobre el centralismo Durante los años de la Revolución Nacional (1952-1964) dominada por el Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR), prevaleció un Estado central fuerte que no transigía los particularismos regionales. El Gobierno era conducido

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desde la plaza Murillo de La Paz donde se encuentran tanto la casa presidencial como el palacio legislativo. Todos los prefectos y alcaldes eran designados por el presidente de la República y el nombramiento de los empleados públicos, hasta en el último rincón del país, emanaba de algún ministerio o de las empresas estatales, todas también con sede en La Paz. Aunque la autonomía municipal estaba consagrada en la Constitución desde 1938, no fue sino hasta 1983 que se eligieron alcaldes por voto popular. Las rentas nacionales estaban concentradas en una “caja única” del Tesoro Nacional desde donde se enviaban los recursos a las capitales departamentales, mientras que las subprefecturas y alcaldías de provincia no recibían sino el sueldo de sus empleados. Los recursos para su funcionamiento debían ser arbitrados de fuentes tan dispersas como las casas de juego, el impuesto al derribo de ganado o el derecho de patentes de los espectáculos públicos. La época de 1952 a 1964 se caracterizó por una dura represión política que no toleraba la disidencia a menos de que ella fuera negociada. Por entonces, la única voz regional que se hacía escuchar era la del Oriente. El Comité pro Santa Cruz, fundado en 1950, logró movilizar a todos los sectores sociales para protestar contra el gobierno central. Cuando se exigió la regalía del 11 por ciento de la producción petrolera, se produjeron desordenes al tiempo que un partido opositor de extrema derecha conspiraba contra el Gobierno. Fue entonces cuando éste acusó a Santa Cruz de separatista, repitiendo lo sucedido en la década de 1920 a la caída del liberalismo cuando aparecieron los partidos llamados Orientalista y Regionalista21. La era militar que se extiende de 1965 a 1983 otorgó una mayor participación de las regiones en la conducción del país. Carentes de apoyo político partidario, enemistados con el sindicalismo obrero, los militares a cargo del Gobierno optaron por buscar el apoyo de los campesinos y de las regiones. Con los primeros celebraron un Pacto Militar-Campesino el cual consistió en garantizar que la distribución de tierras hecha por la Reforma Agraria de 1953 seguiría vigente en toda su integridad. Los militares no sólo cumplieron lo pactado sino que, con ayuda internacional, impulsaron programas de colonización para fomentar la inmigración de indígenas del empobrecido altiplano al fértil y acogedor Oriente. La alianza con las regiones también tuvo éxito y su etapa más creativa tuvo lugar durante el Gobierno militar de Hugo Banzer (1971-1978) cuando se crearon las Corporaciones Regionales de Desarrollo en los nueve departamentos, financiados con fondos propios de las regalías petroleras o, en su caso, mediante transferencias del Tesoro Nacional. Fue de esa manera que Santa Cruz logró dotarse de las obras públicas y servicios esenciales que durante tanto tiempo reclamó, inaugurando así un período de inusitada prosperidad. Restablecida la democracia en 1982, la atención pública estuvo centrada en las reformas a la administración gubernamental. Se presentaron por lo menos 12 21 Una visión sobre esta época puede verse en Roca (1979: 167-175).

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proyectos de ley para descentralizar el sistema de gobierno, la mayoría de los cuales exhibía el sello de sus patrocinadores regionales. Durante los años subsiguientes, la presión anticentralista se dejó sentir en el accionar de los comités cívicos que fueron organizados en todos los departamentos, sin excepción. El más débil, como siempre, era el de La Paz, debido a que las elites de esta ciudad se encuentran ocupadas administrando el aparato del Estado, lo que les da poco margen para atender los problemas de su departamento. Con todo, en pocos años logró estructurarse una Ley de Descentralización que sería remitida al Congreso en los primeros meses de 1993. Sin embargo, como se ha señalado en otra parte de este trabajo, el proyecto laboriosamente concertado entre regiones, sindicatos, partidos políticos, grupos parlamentarios y, por cierto, comités cívicos fue archivado no obstante de haber merecido la aprobación unánime del Senado Nacional. La cuarta administración del presidente Paz Estensoro (1985-1989) congeló cualquier iniciativa descentralizadora. El viejo líder movimientista que transformó dos veces el país22, sin embargo, se mantuvo firme en la posición contraria a la descentralización con el manido argumento de que ella podría ocasionar la disolución de Bolivia. Esa posición ha sido el más grande error en su carrera de estadista. Entre principios de 1993 y fines de 2003 domina sin disputa la figura de Gonzalo Sánchez de Lozada logrando opacar la segunda presidencia de Banzer (1997-2002) y Jorge Quiroga quien lo sucedió a su fallecimiento, un año antes de terminar su mandato. Éstos no hicieron otra cosa que continuar las políticas iniciadas por Sánchez de Lozada, entre ellas, un gobierno central fuerte y autoritario apoyado por las elites de Santa Cruz que durante toda esa década echaron al olvido los ideales por la descentralización. El Comité Cívico perdió toda influencia y sus dirigentes optaron por buscar acomodo en cualquiera de los tres partidos que dominaron la escena política durante los veinte años de la “democracia pactada” o “partidocracia”: MNR, Movimiento de la Izquierda Revolucionaria (MIR) bajo la jefatura de Jaime Paz Zamora y Acción Democrática Nacionalista (ADN) partido fundado por Banzer y que murió con él. Fue durante los tres últimos años de aquella década que en el país empezó una insurrección indígena y popular contra el viejo régimen. El año 2000 se produjeron violentas protestas y movilizaciones sociales en Cochabamba contra una compañía extranjera que se había adjudicado el servicio de agua potable y que impuso un alza exorbitante de las tarifas del servicio con la que pretendía cubrir la inversión a que se había comprometido. Los enfrentamientos a que ello dio lugar, con saldo de varios muertos y numerosos heridos, han recibido el nombre de Guerra del Agua. 22 La primera transformación de Bolivia conducida por Paz Estensoro fue durante la Revolución Nacional de 1952 cuando dotó de tierra a los campesinos y les otorgó la ciudadanía. La segunda fue en 1985 cuando incorporó al país a la economía de mercado mediante su célebre Decreto 21060.

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Lo sucedido en Cochabamba repercutió en el altiplano paceño donde surgió Felipe Quispe, un líder carismático y fundamentalista del indigenismo que protagonizó prolongados y masivos bloqueos de caminos y marchas de protesta en toda la región mientras Evo Morales y sus cocaleros llevaban a cabo idénticas acciones en el Chapare. Quispe proclamó la existencia de la Nación Aymara, una especie de resurrección del Kollasuyo incaico que, para él, incluía toda la Bolivia actual. La reacción contraria no se dejó esperar pues al poco tiempo apareció en Santa Cruz la Nación Camba23, movimiento dirigido por la elite que, sin embargo, atrajo a sectores populares e indígenas con el discurso de que era necesario poner freno a las pretensiones de los “collas”24. Se arguyó que, en una nueva oleada migratoria del altiplano, estos collas buscaban apoderarse de las tierras de propiedad de los cambas, cualquiera que fuese el origen social de éstos. Fue así cómo, al cumplir medio siglo, la rivalidad entre Santa Cruz y La Paz se convirtió en una confrontación racial que alcanzó picos de inusitada peligrosidad al producirse la estrepitosa caída de Sánchez de Lozada (octubre 2003), luego de poco más de un año de ocupar la presidencia por segunda vez25. Quien lo sucedió, Carlos Mesa, trató de obtener réditos de la oleada indigenista apoyando las iniciativas de esta tendencia sin lograr otra cosa que el fuerte rechazo de Santa Cruz. Nunca el antagonismo camba-colla fue tan bullicioso y ostensible como en el Gobierno de Mesa que duró veinte meses, a lo largo de los cuales la agresividad de los movimientos sociales e indígenas alcanzó su máxima intensidad26. En 2005, luego de la caída de Mesa, asumió el mando de la nación el presidente de la Corte Suprema de Justicia, Eduardo Rodríguez Veltzé. Éste convocó a elecciones generales para lo cual fue necesario reasignar el número de representantes nacionales por cada departamento de acuerdo al aumento de población que había tenido lugar en cada uno de ellos desde la elección anterior. Las discrepancias en cuanto al número de representantes debería tener cada departamento mos23 El término “camba” ha sufrido una evolución. Durante mucho tiempo se lo empleó para referirse a los estratos sociales bajos del Oriente y poseía una connotación peyorativa y racista. Pero en los últimos años hubo un cambio radical y ahora se lo usa como orgulloso emblema de la sociedad del Oriente en su conjunto y con la pretensión de borrar las diferencias entre indígenas y no indígenas. 24 La expresión “colla” nació en el Oriente como denominador común de todos los habitantes de Occidente, sean indígenas o no, y con el mismo carácter peyorativo y racista. Pero, gradualmente, se ha ido popularizando y es cada vez más aceptado por amplios sectores de la población andina. 25 El derrocamiento popular de Sánchez de Lozada fue la culminación de la Guerra del Gas. Se la llamó así porque las protestas políticas incluían la oposición de exportar gas a Chile como represalia por la cuestión marítima. 26 En realidad, no era la primera vez que la cuestión regional se mezclaba con antagonismo racial. Algo parecido ocurrió en la guerra civil de 1899, cuando la población aymara se movilizó para luchar al lado de las huestes liberales paceñas contra una la elite chuquisaqueña que sufrió consecutivas derrotas a manos de los indígenas, agravadas por asesinatos masivos como el de Ayo Ayo. En la misma época, los indígenas fueron protagonistas de otra matanza en la localidad de Mohosa, donde las víctimas fueron soldados de las tropas paceñas supuestamente aliadas de los aymaras. Para un resumen de la guerra civil de 1899, llamada también Guerra Federal, ver Roca (2005ª: 195-263).

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traron, una vez más, que el compromiso con la región es de mucho mayor peso que la obediencia a las consignas de un partido político. En efecto, la decisión que se tomó en el Congreso Nacional fue el resultado del compromiso que hicieron senadores y diputados con los comités cívicos de sus respectivos departamentos y para ello no tuvieron inconveniente alguno en romper los compromisos partidarios.

Elección de prefectos y autonomías departamentales En enero de 2005, mediante un Decreto del Presidente Mesa, con el fin de calmar la agitación en las regiones, se dispuso que los prefectos fueran elegidos mediante voto popular en cada uno de los departamentos. Esta medida marca un hito en la historia política boliviana puesto que, por una parte, tomó la delantera en cuanto a romper el centralismo y, por la otra, buscó ajustarse a la Constitución en virtud de la cual el nombramiento del prefecto es atribución privativa del Presidente de la República. En un esfuerzo para no violar esa norma, se dispuso que en la elección popular se hiciera la “selección” de un prefecto y que el Presidente ratificara esa selección nombrando para el cargo al ganador, respetando de esa manera lo decidido en las urnas. De los nueve prefectos así elegidos, seis pertenecen a partidos distintos al MAS de Evo Morales y están actuando con independencia del gobierno central. Esta tendencia se ha acentuado a raíz de los nuevos ingresos que tienen los departamentos por concepto de su participación en el Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH) que se ha incrementado desde el Decreto de Nacionalización dictado el 1 de mayo de 2006. El IDH se suma a los ingresos por regalías que poseen los departamentos productores y a una ley que faculta a Tarija a industrializar el gas que se produce en su territorio. Todo ello hace que, en los hechos, las autonomías departamentales hayan empezado a funcionar antes de que ellas sean consagradas constitucionalmente27. Luego de una pausa de diez años en los que Santa Cruz no hizo presión descentralizadora, a partir de 2004 nació allí la proposición de las autonomías departamentales, inspirada en el modelo español vigente. Pero esa propuesta es rechazada por las organizaciones populares de Occidente, las que en su lugar plantean “autonomías indígenas”, prescindiendo de los límites interdepartamentales aunque sin precisar la forma en que funcionarían. Mientras tanto, en Santa Cruz se llevaron a cabo masivas movilizaciones de apoyo a las autonomías departamentales, seguidas de la recolección de 500 mil firmas pidiendo la convocatoria a un referéndum para ratificar esa aspiración. Las discusiones fueron apasionadas, 27 Parodiando al poeta español Antonio Machado, el prefecto de Santa Cruz, Rubén Costas, calificó este proceso como “autonomías al andar”.

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los medios de comunicación en La Paz y Santa Cruz compitieron sobre quién lanzaba más provocaciones y diatribas al otro, creando la sensación de un inminente conflicto de magnitud mayor entre las dos regiones. Esta situación se prolongó por más de un año en medio del cual se produjo la caída del presidente Carlos Mesa quien había atizado el conflicto tomando posiciones que se las consideraban parcializadas. Finalmente, en marzo de 2006, el Congreso sancionó una ley que convocaba a la Asamblea Constituyente y, al mismo tiempo, a un referéndum que formulaba la siguiente y única pregunta: ¿Está usted de acuerdo, en el marco de la unidad nacional, dar a la Asamblea Constituyente el mandato vinculante para establecer un régimen de autonomía departamental, aplicable inmediatamente después de la promulgación de la nueva Constitución Política del Estado en los departamentos donde este referéndum tenga mayoría, de manera que las autoridades sean elegidas directamente por los ciudadanos y reciban del Estado nacional competencias ejecutivas, atribuciones normativas administrativas y los recursos económico-financieros que les asigne la nueva Constitución Política del Estado y las leyes? En el cómputo nacional, el resultado fue 56 por ciento por el No y 44 por ciento por el Sí. Por su parte, los resultados departamentales reflejaron la profunda división entre Oriente y Occidente del país. En efecto, el Sí triunfó en cuatro departamentos (los de la Media Luna) por márgenes superiores al 70 por ciento, y los cinco restantes, más densamente poblados y con mayoría indígena, al optar por el No gravitaron para que el total nacional se inclinara a favor de esa posición. Si bien no existen dificultades insalvables para que unos departamentos tengan regímenes autonómicos y otros opten por el sistema actual o un tipo distinto de descentralización (así funciona el modelo español), los resultados del referéndum hicieron más aguda la rivalidad regional. La percepción en el Occidente es que las pretendidas autonomías departamentales responden a los intereses oligárquicos de Santa Cruz antes que a los del país, mientras que del lado cruceño se insiste que, de todas maneras, el régimen autonómico debe figurar en la nueva Constitución. Como un medio para frustrar las autonomías exigidas por los departamentos, los representantes del MAS ante la Asamblea Constituyente enredaron el asunto proponiendo en el texto constitucional otros dos tipos de autonomías: una indígena y otra regional, esta última como un agregado de departamentos y municipios existentes. De lo que se trata, es de restarle el poder que actualmente tienen los departamentos. No obstante lo anterior, es interesante notar cómo en algunos departamentos donde triunfó el No sus ciudades capitales se inclinaron por el Sí, poniendo de manifiesto que el rechazo mayor al régimen autonómico viene de áreas rurales indígenas, lo cual está mostrando un significativo desacuerdo entre este segmento de la población y el urbano no indígena.

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El regionalismo y la propiedad de la tierra Una nueva y explosiva controversia ha tenido lugar en los últimos años con respecto a la tierra. La opinión que prevalece en el Occidente es que la elite del Oriente ha acaparado, injusta e ilegalmente, grandes extensiones de tierra que se mantienen ociosas con fines especulativos y que, por tanto, deberían ser redistribuidas entre la población indígena del Occidente que carece de ella. La respuesta del Oriente es que tal acaparamiento no existe, ya que el tamaño de las haciendas agrícolas y ganaderas está en relación con las características de la agricultura empresarial moderna y la ganadería bovina de carne, las cuales, para funcionar con eficiencia económica, requieren de extensas praderas. Se agrega que las técnicas de cultivo y pastoreo requieren dejar las tierras en descanso por un determinado número de años lo cual no significa que hubiesen sido abandonadas. Por último, arguyen que en una unidad agropecuaria se cultivan las tierras según las señales del mercado, lo cual supone que muchas de ellas pueden permanecer inactivas, de acuerdo a las circunstancias. Y se recuerda que, en cuanto a la propiedad de las tierras, las que no eran parte de antiguas haciendas fueron dotadas por la Reforma Agraria de 1953 o adquiridas legalmente por medio de compraventa. Lo malo del caso es que la controversia no se resuelve con argumentos técnicos debido al fuerte contenido emocional, regionalista y racista de que ella está cargada. No sólo se discute sobre la equidad en la distribución de la tierra sino que se habla de un supuesto abuso de las minorías del Oriente contra los indígenas del Occidente. Esto ha dado lugar a que las leyes agrarias de los años 50 se hubiesen modificado en 1995, estableciendo un riguroso control sobre las tierras ociosas o “latifundios improductivos” a través de un proceso de saneamiento para determinar si ellas pueden ser conservadas por sus propietarios actuales o revertidas al Estado para efectos de su redistribución. Pero el saneamiento es complejo, de alto costo y moroso, al punto de que se estima que hasta terminarlo pasarán unos veinte años más. Entretanto, el conflicto regionalista por la tierra continúa con las distorsiones que acarrea este fenómeno y los peligros potenciales de enfrentamientos28. De no ser por el antagonismo colla-camba, o lo que ahora es lo mismo, Oriente-Occidente, el conflicto no existiría. Con una extensión territorial de más de un millón de kilómetros cuadrados y una población de nueve millones, el índice de ocupación es de 1,4 habitantes por kilómetro cuadrado, versus 40 en el Brasil o 200 en los países centroamericanos. Por otra parte, el supuesto de que todos los habitantes de un país poseen derecho a la tierra se justifica en 28 La opinión pública del Occidente no entiende ni acepta que en la ganadería extensiva de carne se necesita entre cinco y diez hectáreas para apacentar una cabeza de ganado, al punto de que no sólo dirigentes campesinos sino también políticos arguyen con sarcasmo que, en tal caso, es mejor convertirse en vaca para tener derecho a la tierra.

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las sociedades pastoriles que derivan su ingreso sólo del cultivo de la tierra, sin otras alternativas de empleo. En Bolivia, por el contrario, el porcentaje de la población rural ha estado disminuyendo en forma sostenida al punto de que hoy se estima en sólo 35 por ciento frente a un 65 por ciento de la población urbana. De manera que la presión sobre la tierra posee carácter regionalista y político antes que económico o de subsistencia29, más aun si se tiene en cuenta que con el sistema de libre mercado que rige en el país, para los habitantes del altiplano puede resultar más económico importar los productos agrícolas que cultivarlos o dedicarse al comercio antes que a labrar la tierra. No obstante lo anterior, la controversia sobre la propiedad y uso de la tierra es uno de los más candentes en el país y, sin duda, será uno de los definiciones centrales que debe adoptar la Asamblea Constituyente.

Qué hay en el horizonte El regionalismo en los últimos años ha adquirido una dimensión racista que le confiere una especial peligrosidad y donde la pugna Oriente-Occidente se manifiesta en instancias múltiples. Una de ellas se dió en la Asamblea Constituyente con la propuesta del MAS (que posee una representación mayoritaria indígena) de que la Asamblea sea “originaria”, es decir, que sus potestades sean ilimitadas en cuanto a introducir todos los cambios que se considere necesarios, haciendo una especie de “borrón y cuenta nueva” en cuanto a la institucionalidad del país. Este planteamiento enfrenta la cerrada oposición del resto de los partidos que sostienen la necesidad de ajustarse a los principios básicos vigentes en la actual Constitución. El otro tema candente es el de las autonomías regionales. Mientras el MAS sostiene que siendo el voto de los ciudadanos mayoritariamente contrario a las autonomías, éstas no pueden incorporarse a la Constitución pese a los resultados del referéndum. Por su lado, la Media Luna y los partidos opositores plantean que las autonomías deben implantarse en los departamentos que votaron a favor de ellas. Mientras tal cosa ocurre, se han multiplicado las marchas indígenas, afines al MAS, contra los propietarios agrícolas de Santa Cruz tildados de “latifundistas”. Y la animosidad entre el común de la gente que vive a ambos lados de la cordillera andina crece. No se trata, entonces, del clásico enfrentamiento democrático gobiernooposición sino de otro, mucho más preocupante, entre dos regiones las cuales, cada una a su manera, están luchando por adquirir la hegemonía en el país o por conservarla. 29 Durante los últimos años apareció un Movimiento sin Tierra, inspirado en el que con el mismo nombre existe en Brasil, que postula la ocupación de propiedades agropecuarias en el Oriente. Sin embargo, cayó en descrédito al comprobarse que su principal dirigente supuestamente poseía grandes extensiones de tierra en el Chaco.

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Una vía de solución pacífica, concertada y definitiva es la que se encomendó a la Asamblea Constituyente reunida en Sucre desde comienzos de 2007 y que en agosto de ese año debía redactar una nueva Constitución. Llegó aquella fecha sin resultados y el Congreso Nacional le prorrogó sus sesiones hasta diciembre del mismo año. A punto de vencerse el nuevo plazo surgieron nuevos inconvenientes como la interpretación de la mayoría de dos tercios para la aprobación del nuevo texto constitucional y el tema de la capital de la República con sede en Sucre. Ello ocasionó que el partido gobernante hiciera aprobar, de todas maneras, un texto constitucional que ha sido rechazado por los partidos opositores y por seis departamentos, representados por su prefectos y movimientos cívicos. Con las posiciones polarizadas empezó 200830. Continúa la duda sobre si se logrará consagrar la existencia de regímenes departamentales y municipios autónomos u otras fórmulas de una descentralización real y eficaz. A juicio del autor, esto elevaría la autoestima regional creando en el país un equilibrio interior que ahora no existe y que, además, haría innecesario un modelo en el que predomine una región hegemónica como fuente generadora y distribuidora de poder. Pero, como siempre, el futuro de Bolivia se encuentra entre signos de interrogación.

30 Después de terminar este capítulo, hubo violentas tensiones regionales en Santa Cruz en septiembre de 2008, las cuales provocaron una intermediación extranjera para intentar resolver el problema de la Contitución. Frente a esta y dado el nivel de desorden producido, una parte importante de la oposición pacto con el gobierno para facilitar la convocatoria de un Referendum a canje de concesiones en el texto de la Constitución propuesto.

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De Hegemonías y Ejemonías: una perspectiva histórica sobre los recursos del Estado

Rossana Barragán R. con la colaboración de José Peres Cajías

Introducción De manera provocadora, José Luis Roca señaló en 1979 que la historia de Bolivia era la lucha de las regiones y no la lucha de clases (1979-1999: 39). Procesos como el actual muestran la gran visión que tuvo respecto a la importancia de la disputa regional. Hoy por hoy podemos afirmar que si la dimensión regional ha sido y es fundamental en la dinámica social histórica de Bolivia, al igual que la dimensión étnica y la de los movimientos sociales y de clase, es claro también que la oposición regional puede acompañarse y revestirse de oposiciones étnicas e incluso liderazgos de clase como ocurre en la polaridad occidente/oriente, collas altiplánicos versus cambas de tierras bajas, indígenas versus blancos, q’aras o hispano-mestizos, tradición versus modernidad, colectivismo y pasado versus iniciativa privada y futuro promisorio, pueblo(s) versus oligarquías. En estas contraposiciones, cada una de las partes es considerada como fruto y expresión de herencias culturales propias y de tradiciones históricas particulares. Todos los ingredientes del nacionalismo están presentes: geografía distinta, orígenes e historias diferentes, “razas” diversas, liderazgos y proyectos políticos propios que esencializan a cada una de las partes.

 Roca señaló, por ejemplo: “Cada una de ellas (regiones), encarnada en los nueve departamentos, se siente legataria de una herencia cultural que le da prestigio, una tradición histórica que le otorga fisonomía propia y unas riquezas que le auguran progreso” (1979/1999:11).

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En esta disputa política se ha planteado, además, la existencia de un poder opresivo, el centralismo, considerado como la expresión de un colonialismo interno: del centro hacia las regiones. Se ha desatado así una competencia de agravios y opresiones de tal manera que las regiones han sufrido tanto como los indígenas o los grupos populares y subalternos. Frente a los discursos que recrean esencias y eternidades inmanentes en las que nada ha cambiado desde hace siglos es preciso retomar la historicidad. Señalemos, primero, la elasticidad del término región. En la oposición contemporánea occidente/oriente las regiones corresponden a grandes áreas geográficas que van más allá de la unidad político-administrativa del departamento ya que oriente puede incluir hoy a los departamentos de Santa Cruz, Beni y Pando. Estas áreas pueden incluso ampliarse aún más, razón por la que ha surgido en los últimos años la “Media Luna” que dibuja un espacio aún más extenso. Tanto histórica como actualmente, las regiones son también áreas geográficas mucho más reducidas y limitadas a cada uno de los actuales nueve departamentos que son las unidades político-administrativas creadas a partir de 1825 (Roca, 1979/1999). Pero las regiones pueden ser también realidades geográficas mucho más circunscritas al interior de los departamentos y provincias. Lo anterior muestra que la región y sus fronteras varían, lo que significa que no existe región per se en tanto recorte espacial y territorial fijo y estable sino que la región es dotada de contenido y de fronteras en el ámbito de disputas políticas cambiantes. Y si la disputa política adquiere un revestimiento regional a lo largo de nuestra historia es que no se tuvo un estado tan fuerte como para absorber a las partes pero las partes tampoco fueron lo suficientemente sólidas como para empujar a la construcción de un gobierno federal.

 Conceptos ligados al análisis de Silvia Rivera y Álvaro García. Sergio Antelo, fundador y activo dirigente de la agrupación Nación Camba, planteó su reformulación: dominio de unos pueblos sobre otros, territorios sin gobierno propio, autoridades no elegidas por su población y derechos regulados por otros Estados. Precisa, además, que la situación de dominio es sólo explicable por conquista o concesión internacional (Ibid.: 44-45). El denominativo más común es “colonialismo de Estado”, como una dominación de la región-nación (cultura y/o raza distinta) por el Estado. El colonialismo es identificado con el centralismo estatal explotador de las “colonias” que se identifican con Santa Cruz y otras regiones del Oriente. El término colonias, además de su clásica acepción, aquí hace referencia de manera clara y directa a la política estatal que se denominó de colonización y que se dio a partir, sobre todo, de los años cincuenta. Estas “colonias” son conceptualizadas además como naciones mestizas oprimidas por ese Estado, por lo que proclaman la búsqueda de su liberación y autonomía.  José Luis Roca señaló en su libro: “aquí usamos el término región en sus acepciones vulgarizadas, tal como corrientemente se lo ha entendido a través de la literatura histórica boliviana, muchas veces como sinónimo de pueblos, y referido al norte, el sur, el oriente y el nor-oeste del país. Contemporáneamente, se entiende también por región a cada uno de los 9 departamentos que componen la república de Bolivia” (1979/1999: 54).  La media luna hace referencia a la forma que dibujan los departamentos orientales desde el norte hasta el Sur: Pando, Beni, Santa Cruz, Chuquisaca y Tarija. El año 2004 preparamos un Dossier bajo el título “La Media Luna: autonomías regionales y comités cívicos” donde recopilamos declaraciones para la revista T’inkazos No. 16.

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Considerando que en el transcurso del proceso de construcción nacional y estatal existen partes subnacionales intervinientes y una distribución institucionalizada del poder entre diversas unidades, este artículo se centra en analizar las relaciones entre distintos niveles territoriales en torno a un tema clave como la dinámica centralismo/regionalismo focalizando nuestra atención en los recursos, su procedencia y distribución. Planteamos que el gobierno nacional y las unidades subnacionales se fueron construyendo a través del tiempo en el marco de relaciones sociales y de poder de tal manera que ambos se constituyen, se forjan y se modelan. Mostramos que el gobierno central destinó importantes recursos a las regiones por lo que se puede sostener, de alguna manera, que el centralismo creó el regionalismo cruceño de fines del siglo XX. Sostenemos que si en Bolivia hubo una política estatal de apoyo constante, sostenido y continuo a largo plazo y a través de distintos gobiernos fue hacia Santa Cruz, generando importantes desequilibrios internos. Para este análisis realizamos una lectura social de los presupuestos planificados que nos permiten entrever las relaciones existentes entre el Estado y los diferentes niveles territoriales y entre el Estado y los diversos actores. Nuestra aproximación metodológica fue considerar que en los presupuestos se plasman correlaciones de fuerza, antiguas y nuevas contribuciones, la corta y la larga duración… En otras palabras, en ellos podemos leer las prácticas, los acuerdos logrados en uno y otro momento, las negociaciones y las imposiciones. Nuestro punto inicial, en la primera parte del artículo, es un análisis de la distribución poblacional. Bolivia nunca pudo construirse con la hegemonía aplastante de una región o ciudad como sucedió, por ejemplo, con Lima en el Perú o Buenos Aires en la Argentina. Es claro que más que un centro se tuvieron ejes –de ahí el término “ejemonía” (que se hable en Bolivia de ejes es en sí significativo) – es decir el predominio de amplios espacios y regiones: en el siglo XIX ese eje (longitudinal y vertical según Roca) estuvo entre el norte y el sur, sin una hegemonía total sino parcial y alternada entre La Paz y Chuquisaca, mientras que en la primera mitad del siglo XX y hasta 1970, la “ejemonía” se deslizó y trasladó hacia el eje central y transversal conformado por La Paz-Cochabamba-Santa Cruz, con una hegemonía paceña disputada en las últimas décadas por Santa Cruz. En el largo plazo, esto significa que el centro fue siempre disputado y nunca pudo consolidarse un solo centro.

 En la última década se han publicado varios trabajos sobre la historia y la actualidad de Santa Cruz. Al trabajo clásico de Ibarnegaray, 1983 se le han sumado muchos más: Antelo, 2003; Peña, P. 2003; Sandóval et. al. 2003; Pruden, 2003 y 2008. Dos trabajos posteriores a la escritura de este artículos son los de Prado S., C. Peña y S. Seleme, 2007 y X. Soruco, 2008.  Los trabajos sobre fiscalidad no son muy comunes, salvo en México. Ver Carmagnani, 1994; Pérez Herrero, 2005, 2006; Marichal y Marino, 2001; Aboites y Jaúregui, 2005.

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A partir de este contexto, analizamos los ingresos del Estado, el rol de los departamentos en ellos y en su distribución. El principal criterio para la distribución de los recursos fue territorial-departamental, de tal manera que existía una profunda desigualdad e inequidad si se toma en cuenta el criterio poblacional, siendo los departamentos más beneficiados los menos poblados. La tendencia fue, sin embargo, a una mayor relación entre población y presupuesto, evolución que debe ser interpretada como de transición de un modelo de organización o más bien de relación y vinculación estatal hacia otro. Otra característica fundamental del presupuesto fue que estuvo destinado fundamentalmente a sostener la burocracia estatal, que creció desde 1825 con una lógica particular. No se trató de un crecimiento que se impuso desde un centro político a los distintos niveles de organización territorial. Fue, más bien, un crecimiento estatal por la demanda y solicitud de los diversos niveles de la organización territorial político-administrativa (departamentos, provincias, cantones). Es decir que cada departamento –de manera más precisa, cada capital departamental– luchó por ser sede y centro de su organización judicial (Cortes Superiores), eclesiástica (Obispado), educativa (tener su propia Universidad, por ejemplo). Así, la tendencia a la construcción unitarista tuvo su balance en la tendencia a lo que hoy denominaríamos desconcentración y descentralización departamental, especialmente en cada una de las ciudades capitales. Esto dio lugar a un debate en torno a la generación de ingresos y los gastos que se planteó en términos de unitarismo y federalismo. Unitarismo implicaba, para entonces, y entre otros significados que tenía, que el presupuesto era una bolsa colectiva y común para los departamentos “pobres” que no podían hacer frente a sus egresos. Federalismo implicaba, en cambio, sobre todo hasta antes de 1871, que cada departamento se hiciera cargo de sus gastos. En este proceso, la construcción del “centro” y los “departamentos” se dio de manera simultánea, afianzándose a partir de la diferenciación establecida para la recaudación de los ingresos en las últimas décadas del siglo XIX entre tres niveles de gobierno: el nacional, el departamental y el municipal. Las frecuentes disputas por impuestos entre estos tres niveles incidieron en su propia consolidación mostrando, al mismo tiempo, la escasa capacidad de tributación que existía en todos ellos. En la segunda parte del artículo, “El centro en constante entredicho y la construcción nacional y departamental entre 1900 y 1952”, se analizan algunas características de los recursos del Estado. Nos interesa mostrar la fragilidad del “Estado central” y cómo tuvo que luchar para imponerse frente a grupos y sectores económicos en un contexto de constantes disputas. En este Estado central, Potosí y La Paz subvencionaron de manera constante a varios departamentos que no tenían ni capacidad ni poder de imposición y contribución. De ahí que se plantea, en la tercera parte del artículo, que el centro ha construido e incluso fortalecido a

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las regiones. Las demandas de las regiones frente al “centro” y su propio regionalismo deben atribuirse, por tanto, a las consecuencias de las políticas liberales y a la disputa por el destino de los empréstitos y deudas destinados al desarrollo de los medios de comunicación, fundamentalmente los ferrocarriles, desde las últimas décadas del siglo XIX. Finalmente, se concluye ilustrando cómo la política de las regalías establecidas sobre el petróleo permitió construir y fortalecer las regiones. Si desde 1872 se estableció que todas las exportaciones eran recursos “nacionales” y en función de este criterio toda la producción minera fue considerada nacional, permitiendo incluso la subvención a varios departamentos orientales, el distinguir en la producción petrolífera regalías departamentales no sólo permitió desarrollar algunos departamentos sino también sembrar, a mediano y largo plazo, un frente de desequilibrios y desigualdades regionales.

De hegemonías y ejemonías: el predominio económico del Norte y los compromisos y frágiles equilibrios entre el Norte y el Sur entre 1825 y 1900 Del eje Norte-Sur al eje Oriente-Occidente. Entre 1825 y 1900, la situación poblacional en Bolivia apenas se modificó (1.100.000 habitantes en 1825 y 1.633.610 en 1900) en un país fundamentalmente rural. El departamento de La Paz fue hasta 1900 el más poblado: aglutinaba el 35% de la población en 1825 y el 24% en 1900. Lo más notorio e importante es, sin embargo, que en cinco departamentos –La Paz, Oruro, Potosí, Cochabamba y Chuquisaca– se concentraba el 93% de la población en 1825 y el 82% en 1900 (ver Barragán, 2002). En otras palabras, en Santa Cruz, departamento oriental, sólo vivía el 7% de la población en 1825 y 14% en Santa Cruz, Beni, Madre de Dios y Purús en 1900. El peso poblacional continuaba, por tanto, de manera aplastante en los departamentos occidentales. No hubo, por tanto, hegemonía aplastante de un departamento sino más bien de una gran región, un amplio eje Norte-Sur (Ver, Cajías, 1997 y Roca, 1999). El eje y arco Norte-Sur se formó en estrecha relación con el comercio y con los puertos de exportación-importación. Potosí y el Sur se vinculaban preferencialmente con Buenos Aires en el Atlántico y, en el siglo XIX, fundamentalmente vía Cobija o La Mar (rehabilitado en 1827) con el Pacífico; el Norte, particularmente La Paz, Oruro y Cochabamba se vinculaban con el puerto de Arica. En esta dinámica, las políticas estatales resultaban claves para fortalecer  El título de este acápite se ha inspirado en el libro de Fernando Mayorga (1997) titulado ¿Ejemonías? Democracia representativa y liderazgos locales que aborda diferentes liderazgos en los años 1990.  Sobre el período entre fines del siglo XIX y primeras décadas del XX, Demélas, 1992; Irurozqui, 1994; para la disputa entre La Paz y Sucre a lo largo del siglo XIX, ver Mendoza, 1997 y para la alianza entre el Partido Liberal y el movimiento indígena, Condarco Morales, 1965.

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el comercio a través de uno de los puertos. Desde esta perspectiva, se puede considerar a las administraciones gubernamentales del siglo XIX por la alternancia entre políticas más favorables al Norte y políticas más favorables al Sur. El incremento poblacional se dio a partir de 1900, aunque los grandes cambios corresponden a un período más tardío: la segunda mitad del siglo XX, cuando el crecimiento poblacional de los departamentos de Beni y Santa Cruz fue imponente. Entre 1900 y 2000, los habitantes del Beni se multiplicaron por diez; en Santa Cruz, en el mismo período, se quintuplicaron. A partir de la importancia que cobraron el departamento y la ciudad de Santa Cruz, el eje Norte-Sur cambió hacia el eje Este-Oeste. Cabe recalcar, sin embargo, que se trata de un “eje urbano central en torno a tres ciudades” que concentran dos tercios de la población boliviana (PNUD, 2004: 64). Un país tributario de la población indígena, de distribución de los ingresos y multiplicación/desconcentración de las estructuras estatales con una lógica territorial El Estado boliviano vivió desde su fundación y durante gran parte del siglo XIX del tributo indígena (Sánchez Albornoz, 1978; Griesehaber, 1977; Platt, 1986; Huber, 1991) o contribución indigenal que significaba el 35% del total de sus ingresos. De ahí que los departamentos con mayor población indígena, como La Paz, Potosí y Oruro, fueron los que aportaron más al Estado. A partir de 1880, las recaudaciones estatales por las exportaciones minerales adquirieron un rol fundamental, lo que no significó, sin embargo, que los antiguos y tradicionales ingresos disminuyeran. Si los departamentos mineros y con importante población indígena generaban una parte sustancial de los ingresos, los egresos se distribuían de manera casi equitativa entre todos los departamentos, lo que supone una profunda inequidad en términos de población. En 1827, por ejemplo, el departamento de Potosí reunía al 22% de la población pero su presupuesto era el 5%, el mayor del país. Inmediatamente después estaba La Paz, con el 3% del presupuesto pero con el 34% de la población. Finalmente estaban Chuquisaca y Santa Cruz que, con poblaciones muy distintas, mucho más baja el segundo (7%) que el primero (13%), recibían la misma proporción: el 8%. Contrariamente a lo que se podría pensar, en una comparación entre 1827 y 1883 se observa que no hubo un crecimiento sustantivo de la administración central concentrada en Sucre. El monto que tenía cada departamento no parece haber variado en el caso de Cochabamba y Oruro. La Paz, en cambio, tuvo un alza de su presupuesto.

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Gráficos 1 y 2: Comparación del presupuesto del Estado en Bolivia y su distribución en 1827 y en 1883 (sin enseñanza) 1827

1883

Culto 16%

Culto 8% Aduanas 8% Tarija 2%

ADM. CENTRAL 35% Cochabamba 5%

Aduanas 4% Cochabamba 5%

Potosi 6% Santa Cruz 2% Beni 1%

Potosi 14%

Santa Cruz 8%

ADM. CENTRAL 33%

Chuquisaca 8% Oruro 3%

La Paz 7%

Oruro 4% La Paz 10%

Deuda 16% Chuquisaca 5%

Fuente: Barragán, 2002.

En el gráfico correspondiente a 1827 se observan pocas diferencias entre los departamentos: entre el 3% y el 8%. La Paz tenía el 7% y Santa Cruz tenía más, el 8%. Potosí es la excepción porque ahí estaba la Casa de Moneda. Tarija aún no figura con un presupuesto separado. Beni todavía no se había creado como departamento. El presupuesto resulta muy desigual con relación a la población (ver Gráfico 3). En el gráfico correspondiente a 1883 resalta, en primer lugar, la importancia de la deuda. El monto del presupuesto en cada departamento varía entre el 2% y el 10%. Comparando la situación entre 1827 y 1883 se observa que no hay crecimiento de la administración central. Oruro y Cochabamba mantuvieron sus presupuestos. La Paz lo incrementó mientras el los de Chuquisaca y Potosí disminuyeron. El presupuesto tiene un poco más de relación con la población (ver Gráfico 4).

En el transcurso del siglo XIX se evolucionó hacia una mayor igualdad en términos poblacionales. Este cambio significó para los departamentos que con escasa población tenían un porcentaje importante del presupuesto una pérdida de prerrogativas y un deterioro económico. En otras palabras, se pasó de una situación desigual en términos poblacionales a una situación más igualitaria. En los departamentos antes privilegiados, esto pudo haberse vivido como un deterioro en relación con el punto de partida (Gráfico 3).

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Tensiones irresueltas: Bolivia, pasado y presente

Gráfico 3: La relación entre el presupuesto y la población entre algunos departamentos en Bolivia entre 1827 y 1883 (incluye enseñanza) 40 34

35

30

30 25

22 20

20 15

13

5 0

12

11

10

8

8

7

3

3

1827 1883 Chuquisaca

1827

3 1883 La Paz % Presupuesto

4

1827 1883 Santa Cruz

6

5

1827

1883 Potosí

% Población

Fuente: Barragán, 2002. Aclaración: en el anterior gráfico, Santa Cruz aparece con el 8% del presupuesto porque se excluyó educación y aduanas para comparar mejor los mismos rubros mientras que en éste se los ha incluido.

El gráfico pone en relación la población y el presupuesto entre 1827 y 1883. En 1827, no hay una proporción entre presupuesto y población. Chuquisaca, por ejemplo, recibía el 3% del presupuesto y tenía el 13% de la población. Santa Cruz tenía prácticamente el mismo presupuesto pero tenía sólo el 7% de la población. La Paz recibía el mismo porcentaje, el 3%, pero tenía el 34% de la población. En 1883, la diferencia entre la proporción del presupuesto y la proporción de población parece haber disminuido. Es el caso de Chuquisaca, e incluso de La Paz, aunque la desigualdad en términos poblacionales no desapareció.

La evolución de la distribución del presupuesto y, de manera más específica, la instalación de la administración estatal durante gran parte de la primera mitad del siglo XX, es decir la territorialización del Gobierno o “territorialization of rule” (Vandergeest y Lee Peluso, 1995: 415), resultan también claves a la hora de comprender las relaciones entre el “centro” y las “regiones”. Desde esta perspectiva, la lógica del crecimiento estatal fue el resultado no de un centro que imponía la expansión estatal sino más bien de una dinámica que se originaba en las demandas e intereses de cada departamento representado por su elite política. Lo que ocurrió fue una multiplicación de las estructuras estatales. Un claro ejemplo, en el siglo XIX, fue la organización y administración de la Justicia, que tuvo una importante desconcentración-descentralización. Así, las más altas instancias

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judiciales, como las Cortes Superiores de Justicia que inicialmente estaban sólo en dos ciudades de dos departamentos, terminaron existiendo en cada uno de ellos. Y el número de funcionarios pasó de 39 en 1827 a 437 en 1883 (Barragán, 2002). Esta situación que se repetía en diferentes áreas (Educación, Gobierno, Justicia, Salud, etc.) dio lugar a fuertes discusiones sobre los ingresos y, lo que es más importante, sobre la naturaleza de lo que se denominaba claramente como “asociación política”. Una perspectiva diferente sobre el debate entre unitarismo o federalismo: en torno al presupuesto estatal Crear nuevas instancias estatales en los diferentes niveles político-administrativos y territoriales condujo a discusiones sobre el aporte económico de cada departamento y sobre el tipo de asociación política existente. Los representantes de los departamentos que tenían menos recursos (y que son hoy los que más tienen) frecuentemente abogaban, cuando se trataba del presupuesto, por el unitarismo. El importante rol y aporte económico que tenían algunos departamentos les daba legitimidad para sustentar sus demandas y para oponerse a los requerimientos de crecimiento estatal que provenía de otros. Esto fue lo que ocurrió en 1831 cuando los representantes de Cochabamba pidieron la creación de una Corte de Justicia en su departamento alegando la importancia de sus contribuciones y la subvención que hacían a otros departamentos, como Oruro (la producción minera aún estaba estancada). Plantearon, incluso, que los orureños debían contribuir “para la Nación” como “todos los ciudadanos que habían entrado en la asociación”. Señalaron, finalmente, que las subvenciones conducían a que otros departamentos, como Santa Cruz, no quisieran pagar contribuciones. La disyuntiva entre igualdad o desigualdad impositiva entre los departamentos y entre el sistema unitario y el federalismo (cada departamento debía hacerse cargo de los gastos de su administración estatal: Gobierno, Justicia, Ecuación, etc.) fue otro tema que se planteó en torno a la discusión sobre la pertinencia de imponer una contribución personal en el departamento de Santa Cruz porque tenía un déficit. Algunos diputados señalaron que este proyecto era “justo” porque Santa Cruz debía contribuir a sus gastos (como otros departamentos) dado que no había excedentes en el país para enfrentarlos. Pero, en general, predominó la idea de que cada departamento sea autosuficiente porque ello podía ser funesto a la República favoreciendo las revoluciones con “nombre de federalismo”.10 El tema del federalismo volvió a levantarse a propósito de la discusión del presupuesto y de que el departamento de Tarija no tenía cómo cubrir sus gastos. Un representante tarijeño contestó preguntando:  Redactor, 1831-1918: 66. 10 Redactor, Senadores, 1834: 242-245; 246-247.

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¿Cuál es la forma de gobierno que hemos adoptado? ¿La federal, para que cada departamento se limite a los gastos de lo que produce o bien la forma de unidad en lo que todos los gastos de la nación se sacan del tesoro público? Si hemos de estar con estas mezquinas ideas de provincialismo renunciemos a la Carta... (Redactor, 1839-1921, T. III: 851).

Representación territorial y muchos centros y centralismos: las ciudades como ejes hegemónicos Las elites departamentales de las ciudades fueron fundamentales en la dinámica política, constituyeron los ejes de concentración del poder y las decisiones. Esta situación privilegiada se remonta al rol de “cabeceras” que tenían en las divisiones político-administrativos coloniales y ellas fueron claves para el sistema representativo que se inició a partir de 1810. La representación política fue de hecho fundamentalmente territorial a pesar de que se optó por un Gobierno unitario y no federal (Barragán, 2006). Fue este tipo de representación que se dio en las dos Asambleas (de representantes diputados) que definieron la creación del nuevo país –como si fueran Estados en una federación– aunque por ley el sistema planteó una representación poblacional. Es así que en febrero de 1825, Santa Cruz tenía un diputado por cada 15.000 habitantes, seguido Cochabamba (uno por cada 16.444), mientras que Oruro y La Paz tenían un diputado por cada 37.000 o 38.000 habitantes. En otras palabras, Santa Cruz y Cochabamba tuvieron el doble de representantes que La Paz y Oruro, situación que al parecer está ligada a la mayor población indígena de estos últimos departamentos. Chuquisaca y Potosí se encontraban, en cambio, entre ambos polos (alrededor de un diputado por cada 30.000 habitantes). La representación territorial a nivel departamental se encontraba, además, dentro de cada uno de ellos: cada provincia estaba representada por un diputado durante gran parte del siglo XIX (Ibid., 2006). La evolución a lo largo del siglo XIX no alteró sustancialmente la distribución establecida y en general los diputados aumentaron en todos los departamentos (Cuadro 1). Hacia 1900, los departamentos mejor representados y sobrerepresentados en términos poblacionales fueron Beni, Oruro y Tarija: un diputado por cada 15.000 habitantes mientras que Potosí tenía uno por cada 29.228 habitantes y La Paz uno por cada 26.683. Recién a partir de los cambios poblacionales del eje hacia occidente/oriente la distribución se tornó inequitativa para el oriente. En 1993, la proporción de diputados terminó beneficiando a Pando (un representante por cada 5.439 habitantes) mientras que el departamento de Santa Cruz resultó desfavorecido con un representante por cada 80.258 habitantes. En este sistema de organización y representación política, las ciudades constituían el centro político del amplio espacio que eran los departamentos. El predominio urbano y su clara hegemonía y centralidad en términos de concen-

Fuente: Barragán, 2006.

1,633,610

173,167

32,9083 1 x 16,454

67,887 1 x 13,577

86,081 1 x 14,347

326,163 1 x 23,297

171,592 1 x 24,513

200,539 1 x 25,067

321,510 1 x 29,228

73

5

3

6

14

7

8

11

1 La creación de Tarija data del año 1831. 2 La creación de Beni data del año 1842. 3 Incluye la población del Territorio de Colonias. 4 La creación de Pando data del año 1938.

3 72

166,302

6

14

Totales

1,100,000

115,000 1 x 38,333

148,000 1 x 16,444

Litoral

Pando4

40

3

Oruro

7

2

9

Cochabamba

75,000 1 x 15,000

8

11

Beni2

5

Santa Cruz

142,000 1 x 28,400

245,000 1 x 30,625

5

5

Tarija1

8

Chuquisaca

La Paz

Potosí

130

3

7

7

7

14

10

9

12

130

7

9

9

10

18

17

13

19

6,420,792

38,072

381,235

1 x 5,439

276,174 1 x 30,686

291,407 1 x 32,379

340,114 1 x 34,011

1,110,205 1 x 61,678

1,364,389 1 x 80,258

453,756 1 x 34,904

645,889 1 x 33,994

Proporción No. de Proporción No. de Proporción No. de No. de No. de Población Población Población de de de diputados diputados diputados diputados diputados diputados diputados diputados 1826 1826 1900 1900 1924 1938 1993 1992 10 375,000 1 x 37,500 16 426,930 1 x 26,683 16 16 28 1,900,786 1 x 67,885

Cuadro 1: Los diputados y su relación con la población 1826-1992

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tración ciudadana y electoral eran claros. En las elecciones de 1844, por ejemplo, una cuarta parte de la población votante (26%) provenía de las ciudades capitales de los departamentos (4.25011) cuando en términos poblacionales apenas concentraban el 10% de la población total del país (136.012 habitantes con relación a 1.378.896), lo que implica una política deliberada y consciente de mayor peso de las ciudades. Existían sin embargo diferencias importantes tanto entre los departamentos como dentro de cada uno de ellos. Así, casi la mitad de los electores de los departamentos de Tarija y Chuquisaca (42%) se concentraba en sus ciudades capitales, pese a que éstas apenas aglutinaban el 6 o el 8% de su población. Eran, de hecho, los departamentos más inequitativos en estos términos. En segundo lugar se situaban los departamentos de La Paz y Oruro cuyas capitales concentraban más de la tercera parte de la población electoral (34 y 35% respectivamente). Finalmente, la ciudad de Cochabamba era la que tenía menos concentración (18%), mientras que Potosí estaba en una situación intermedia entre Cochabamba y La Paz/Oruro (26%). El poder y centralidad de las ciudades se expresaba también en lo que se conocía como “el Gobierno político” de los departamentos encarnado en el Prefecto que residía en la capital departamental y del cual dependían jerárquica y verticalmente los gobernadores en las provincias y los corregidores en los cantones elegidos por el Presidente. Los Prefectos fueron los hombres todopoderosos en su departamento: concentraban el poder político, económico y administrativo. En términos económicos eran los “intendentes de hacienda” y se imponían incluso en las instancias de Hacienda y Aduana porque tenían las atribuciones de imponer contribuciones, aprobar fianzas, vigilar las deudas y presidir las licitaciones; en el ámbito policial tenían mando sobre los Intendentes de Policía; estaban también a cargo de la educación, eran responsables de la agricultura, industria y comercio. En situaciones de guerra, debían encargarse de los reemplazos para el ejército, del aprovisionamiento de tropas, etc. Su poder, por lo menos de vigilancia, se extendía incluso a los Juzgados y Tribunales de Justicia. El poder de los Prefectos explica cómo toda “revolución” o cambio gubernamental se gestaba a partir de los acuerdos y pactos entre las cabezas de los departamentos, Prefectos establecidos o aspirantes a Prefectos; y todo Gobierno se establecía a partir de esa geografía estratégica que era, en los hechos, un tejido o red en torno a ciudades capitales y pueblos principales de cada departamento.

11 Sin Santa Cruz ya que para este año sólo se tiene la población votante de la ciudad de Santa Cruz.

De Hegemonías y Ejemonías: una perspectiva histórica sobre los recursos del Estado

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El centro en constante entredicho y la construcción nacional y departamental entre 1900 y 1952 Un estado central y varios tesoros departamentales en disputa. La construcción de un centro como Estado nacional se reforzó en 1872 a partir de la “descentralización rentística” que estableció la existencia de un Tesoro Nacional junto a tesoros o fondos departamentales y municipales.12 Se estableció, explícitamente, que los ingresos nacionales provendrían principalmente de las recaudaciones en las aduanas y de los derechos sobre la exportación de plata y otros minerales.13 Los ingresos departamentales fueron determinados como todos aquellos no contemplados en los ingresos nacionales y los ingresos municipales se determinaron en función del Decreto de 16 de marzo de 1864 (Anuario de Leyes 1872, 1873: 212). A partir de entonces, el Estado empezó a vivir de la minería: de la plata primero y del estaño después. Fue, sin embargo, muy difícil para el Estado boliviano y sus dirigentes imponerse a una actividad controlada por escasas pero poderosas manos (la de los “Patriarcas” de la plata a fines del XIX, la de los “Barones” del Estaño durante la primera mitad del XX) y fue igualmente arduo encontrar otras fuentes de ingreso14. El Estado “central” tuvo dificultades en reemplazar el rol de la antigua contribución indigenal y se nutrió de múltiples ingresos provenientes de una gama diversa de actividades y sujetos. De ahí que definimos al sistema impositivo nacional como un sistema boscoso (Barragán y Peres Cajías, 2006) por ser la expresión de una política fiscal de ampliación extensiva y no así intensiva. Sin poder establecer imposiciones universales y/o sostenibles, se presenció un continuo incremento en fuentes de ingresos con una escasa capacidad contributiva: mientras que en 1900 existían 37 cuentas de ingreso, hacia 1938 éstas llegaron a 138, de las cuales el 91%, consideradas individualmente, no llegaba a superar en valor el 1% del total de los ingresos. Así, el movimiento económico generado por la actividad minera fue indudablemente el principal generador de ingresos nacionales. Sin embargo, el origen específico de tales recursos no necesariamente provenía de los mismos productores mineros y no necesariamente afectaba el nivel de sus ganancias. La existencia de un “abanico” de impuestos devela un Estado que debía buscar diversos canales de 12 Esta reforma obedeció a diferentes fines, de acuerdo a los legisladores de entonces. Para algunos, la reforma buscaba que cada uno de los departamentos pudiera administrar mejor sus egresos en función también de sus ingresos, para asegurar el orden y la paz con necesidades mejor satisfechas, para una mejor distribución y redistribución de los recursos, etc. 13 Además de la contribución del papel sellado, contribución sobre sueldos, peaje o impuesto sobre ganados internados desde el exterior, productos de la venta de guano, salitre o tierras del Estado e impuesto indigenal. 14 Sobre la plata en el siglo XIX ver Mitre 1981; sobre la minería en la primera mitad del siglo XX, ver algunos trabajos generales como los de Albarracín 1972, Arce 2003, Jordán Pozo, 1997 y los más recientes e innovadores de M. Contreras sobre el estaño, 1994 y 1999.

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Tensiones irresueltas: Bolivia, pasado y presente

financiamiento cuando se trataba de afectar las ganancias del influyente grupo minero. La importancia de los ingresos aduaneros, durante las tres primeras décadas del siglo XX, devela la estrategia del Estado para aprovechar la dinámica minera estableciendo aranceles sobre la importación. Posteriormente, como consecuencia de la crisis de 1929 -que afectó considerablemente las exportaciones de estaño y por ende las recaudaciones nacionales- y de la Guerra del Chaco (1932-1935), el Estado adquirió mayor preeminencia, control y presión sobre la actividad minera y, particularmente, sobre los mineros, logrando elevar la contribución directa15 de la minería hasta un promedio de 43% de los ingresos nacionales (Cuadro 2). Cuadro 2: Principales ingresos del Tesoro Nacional (porcentajes respecto al total de ingresos) RUBROS ADUANAS Aduanas Agencia Aduanera en Antofagasta Agencia Aduanera en Arica Aduana de La Paz Aduana de Oruro Otros

1903

1913  

50,08 21,39 5,13 14,26  

1923

1930

1938

 

 

 

 

 

47,06 23,48 14,50       13,59 7,98   7,18

27,77        

         

         

         

 

1949

1954

9,30

18,97

8,32

 

 

 

 

Recargo del 15% sobre liquidaciones de pólizas de mercaderías gravadas

 

5,53

 

 

 

 

 

Recargo aduanero de importación Recargo arancel de exportación

   

   

   

   

12,40 8,21

  7,73

3,33 2,71

Derechos Arancelarios de Importación

 

 

 

 

5,10

12,12

10,64

Impuesto adicional sobre exportaciones

 

 

 

 

 

26,61

4,05

GOMA Derechos de Exportación Goma MINERÍA

 

 

 

 

 

 

 

17,40

6,80

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Derechos de Exportación Minerales

9,42

15,72 13,38

15,24

1,15

 1.52

 

Plata Estaño Cobre

1,37 6,42 1,28

    14,72 12,00    

  14,71  

     

  1,52  

     

Bismuto

0,29

 

 

 

 

 

 

15 Se trata de aquellas imposiciones que incumbían directamente a los niveles de ganancia minera e incluye el recargo arancel de exportación, derechos de exportación de minerales, diversos impuestos adicionales y, en 1938, las diferencias de cambio.

De Hegemonías y Ejemonías: una perspectiva histórica sobre los recursos del Estado

RUBROS Plata sellada Otros minerales

1903

1913

1923

1930

1938

1949

105

1954

0,07  

  1,00

  1,38

  0,53

   

   

   

Otros impuestos sobre la minería (agregados)

 

 

 

 

 

 

2,03

Impuestos adicionales sobre minerales no estanníferos

 

 

 

 

0,22

4,66

 

Utilidades Mineras

 

 

5,99

6,31

1,46

 

 

Patentes Mineras

 

1,22

1,96

0,75

0,73

0,11

 

Publicación de Concesiones Mineras

 

 

 

0,03

 

 

 

Planos Mineros

 

0,02

0,06

0,02

 

 

 

Transferencias mineras

 

0,14

0,06

0,02

0,07

 

 

Impuesto sobre dividendos mineros

 

 

 

 

0,10

0,57

 

Aumento de Bs1 libra esterlina cotización estaño

 

 

 

 

0,06

0,78

 

Recargo de Bs. 100 s/ tonelada métrica de estaño exportado

 

 

 

 

 

0,18

 

Recargo adicional exportaciones minerales

 

 

 

 

 

0,06

 

OTROS INGRESOS

 

 

 

 

 

 

 

Ingresos Ferrocarriles

 

 

7,18

 

 

 

 

Legalización de Facturas Consulares

 

 

 

6,31

 

 

 

Diferencias de cambio

 

 

 

 

31,37

 

 

Ingresos Extraordinarios Impuesto sobre ventas

   

   

   

   

7,89  

  5,68

   

Impuesto sobre venta de moneda extranjera

 

 

 

 

 

 

9,00

Impuesto Nacional a la producción de chicha

 

 

 

 

 

 

6,05

Impuesto Nacional a la cerveza

 

 

 

 

 

 

5,84

Recursos Reforma Agraria

 

 

 

 

 

 

4,66

            70,95 52,11

      56,45

      68,76

      60,01

4,48 3,49 3,33 59,61

Impuesto sobre utilidades Timbre de transacción Impuesto cigarrillos y tabacos % Subtotal

      76,90

Fuente: Presupuestos Nacionales. En: Barragán y Peres, 2006.

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Tensiones irresueltas: Bolivia, pasado y presente

En cuanto a los Tesoros Departamentales, es claro que el departamento de La Paz, hasta 1954, generaba más de la tercera parte del total del conjunto de los departamentos, llegando incluso al 50% en 1923. Cochabamba tuvo también una participación importante mientras que el departamento de Oruro logró subir notablemente en su capacidad de generar ingresos a partir de la década de 1950. Gráfico 4 Evolución de los ingresos departamentales, 1903-1954 (en porcentajes) 60.00

50.00

-0.00

30.00

20.00

10.00

0.00

1903

1913

1923

1930

1949

1954

Años Chuquisaca

La Paz

Cochabamba

Oruro

Potosí

Tarija

Santa Cruz

Beni

Pando

Sin embargo, pareciera no existir un sistema único sino más bien varios en articulación pues los departamentos no sólo se diferenciaban por el nivel de ingresos, sino también por los sujetos y actividades imponibles, e incluso, cuando existían impuestos similares, por la variación en los porcentajes y la manera de cobrarlos. Por ejemplo, uno de los escasos ingresos comunes - importante en términos relativos hasta 1930- fue el de la Contribución Territorial o Contribución a la propiedad. Este no fue homogéneo en todos los departamentos en cuanto a los sujetos imponibles y su importancia fue fluctuante y superior en aquellos de occidente: en 1903 constituía el 58% de los ingresos cochabambinos mientras que en Santa Cruz apenas representaba el 20%; en 1913 representaba el 60% de los ingresos orureños, cuando en Tarija no era más del 26% (Barragán y Peres, 2006).

De Hegemonías y Ejemonías: una perspectiva histórica sobre los recursos del Estado

107

En realidad, la misma debilidad en cuanto a capacidad y fuerza de imposición, legitimidad y legalidad que tenía el Estado central, la tenían los departamentos y, en este contexto, los Tesoros Departamentales lucharon con el Estado central por la definición de lo que eran impuestos nacionales y departamentales. Las pugnas y contiendas son expresión de múltiples limitaciones a la hora de establecer impuestos sobre productos y grupos sociales de tal manera que los que existían a través del tiempo fueron sujetos de doble y hasta triple tributación. Pocos productos y pocos actores y ciudadanos parecen entonces haber recibido el mayor peso impositivo. El ejemplo de una actividad ampliamente sujeta a contribuciones fue la de los “alcoholes”, es decir, la chicha, aguardiente y cerveza que tenían impuestos nacionales, departamentales e incluso municipales16. Las continuas quejas y las diferentes negociaciones entre los distintos niveles (Barragán y Peres, 2006) expresan la forma de construcción estatal que vivió Bolivia desde el siglo XIX, marcada por la existencia de diversos juegos de fuerza y negociación entre el Estado central y su Tesoro Nacional, y las regiones y sus Tesoros Departamentales.

El centro construye y fortalece a las regiones Distribución del gasto. Es sin duda fundamental, además de situar el origen y particularidades de los ingresos tanto a nivel nacional como departamental, analizar cómo se gastaron y distribuyeron los recursos “nacionales” o del Tesoro Central en las diferentes regiones y departamentos (Cuadro 3). Sólo así se podría entender a la “Representación Oriental” que si bien en 1921 solicitó que los impuestos de exportación al cuero fueran para los Tesoros Departamentales y no nacionales, señaló el peligro que significaba que los productores de minerales arguyeran que sus contribuciones fueran exclusivas de sus departamentos (Redactor de la Convención Nacional de 1921: 7-8). Desde esta perspectiva es crucial, por tanto, señalar, en primer lugar, que los gastos se dividían de manera casi equitativa entre el “Estado central” y “no central” o departamental17 desde 1903 hasta la década de 1920. A partir de entonces y hasta 16 Habían sin embargo diferencias muy grandes entre los departamentos. En 1903 y 1913, en el caso de La Paz, Cochabamba y Tarija no significaban ni el 1% del total de sus respectivos ingresos, a pesar de que ya constituían cerca del 10% del total de los ingresos cruceños. En 1923 el impuesto a la cerveza en La Paz constituía el 5% del total de sus ingresos y en Oruro gravámenes sobre diferentes alcoholes representaban el 14% de los ingresos departamentales. 17 Esta diferenciación la realizamos inspirándonos en la realizada para los ingresos desde 1872. Bajo el paraguas de “Estado central” se agruparon todos los gastos del Estado nacional destinados al funcionamiento de las oficinas y la burocracia centrales, fundamentalmente asentados en la ciudad de La Paz después de 1900. Bajo la categoría “no central”, en cambio, situamos a la burocracia del Estado en los departamentos y los diversos y heterogéneos gastos en ellos.

108

Tensiones irresueltas: Bolivia, pasado y presente

1938, el Estado central empezó a aglutinar la mayoría de los recursos: el 69% en 1923, el 77% en 1930 y el 65% en 193818. La magnitud de la centralización que expresan estas cifras disminuye notoriamente si tomamos en cuenta que el Servicio de Guerra/Defensa/Ejército y las Deudas del Estado (Obligaciones del Tesoro) se encuentran en los gastos “centrales”. Ambos constituyeron los rubros más importantes de los gastos nacionales a lo largo de la primera mitad del siglo XX, absorbiendo casi la mitad de los recursos nacionales después de 192019. Cuadro 3: División de los recursos gastos “Central” y “No Central” (1903-1954)

 

1903

1913

1923

1930

1938

1949

1954

División

Total

Porcentajes

Total sin Guerra

Porcentajes

Total sin Guerra y sin Deuda Pública

Porcentajes

Central

3,323,789.50

43.69

2,325,259.00

46

No central

4,283,116.41

56.31

2,769,735.51

54

Central

9,666,083.71

43.62

8,166,295.21

47

No central

12,493,224.94

56.38

9,390,481.24

53

Central

25,890,538.42

69.02

18,150,553.22

61

3,621,272.42

24

No central

11,620,580.96

30.98

11,620,580.96

39

11,396,780.96

76

Central

36,499,441.53

76.71

27,796,900.55

71

9,027,172.12

45

No central

11,080,666.92

23.29

11,080,666.92

29

11,080,666.92

55

Central

178,715,270.00

65.18

91,919,270.00

49

No central

95,457,826.00

34.82

95,457,826.00

51

Central

972,362,837.16

45.75

580,672,564.54

33

No central

1,153,058,699.54

54.25

1,153,058,699.54

67

Central

9,026,502,420.84

59.00

7,296,678,795.84

54

No central

6,272,350,567.71

41.00

6,272,350,567.71

46

Fuente: Presupuestos Nacionales. En: Barragán y Peres, 2006. 18 En los presupuestos de 1949 y 1954 se observa la recuperación de la proporcionalidad similar a la de principios del siglo XX. 19 Vale la pena resaltar que anteriormente la deuda pública se hallaba consignada en el Servicio de Hacienda.

De Hegemonías y Ejemonías: una perspectiva histórica sobre los recursos del Estado

109

Cuadro 4: Destino principal de los gastos según servicios (Porcentajes respecto al total)  

1903 33.02   1.69 18.66

1913 20.77   11.05 17.80

1923 20.63 39.33 9.32 4.12

1930 18.29 39.45 9.16 1.76

1938 31.66 25.81 8.49 3.21

1949 18.43 29.33 17.53 3.11

1954 11.31 32.22 22.90 2.31

7.68

16.98

7.55

5.38

6.48

8.30

10.39

Servicio de Colonización

18.54

6.19

1.32

1.60

 

0.16

0.23

Servicio de Fomento/ Obras Públicas

10.47

11.37

1.70

1.32

4.98

1.26

0.71

Explicación Parcial

90.06

84.16

83.98

76.96

80.64

78.11

80.06

Servicio de Defensa Obligaciones del Tesoro Servicio de Instrucción Servicio de Hacienda Servicio de Gobierno

Fuente: Presupuestos Nacionales. En: Barragán y Peres, 2006.

Pero es importante mostrar también cómo el Estado Nacional destinó sus recursos en cada una de las diferentes regiones-departamentos en la primera mitad del siglo XX. En 1903, el análisis de los montos absolutos destinados a los departamentos muestra que no existían grandes diferencias entre ellos y no se observa una concentración del gasto en burocracia o en servicios en un lugar determinado. Realizando un análisis de este gasto en términos poblacionales, con base en el censo de 1900, se tiene que los montos per cápita son muy pequeños y las variaciones no son muy significativas entre los departamentos “occidentales” (Bs. 0,44 por cada habitante en Chuquisaca; Bs. 0,32 en La Paz; Bs. 0,38 en Potosí; Bs. 0,6 en Oruro y sólo Bs. 0,15 en Cochabamba). En cuanto a los departamentos de oriente, la escasa población se traduce en mayores niveles de recursos por habitante y el departamento menos importante económicamente es el que recibe más recursos para el funcionamiento de su burocracia. Se obtienen Bs. 0,99 por persona en Tarija, Bs. 0,92 en Santa Cruz; y Bs. 6,81 en el Beni. En la medida en que gran parte del presupuesto estuvo destinado a funcionarios, estos montos por persona indicarían un mayor número de funcionarios por habitante en los departamentos menos poblados. Lo que podría entenderse como una “ineficiencia” estatal se inscribiría, sin embargo, dentro de las necesidades del Estado de sentar presencia física en los lugares más distantes. Una mirada al destino de los gastos muestra, además, que en el Servicio de Colonización, que absorbía el 15% del total de los gastos nacionales, más del 90% se destinaba al Territorio Nacional de Colonias (el futuro departamento de Pando). Diez años después, en 1913, los gastos en el Servicio de Colonización se distribuían a misiones ubicadas a lo largo y ancho del

110

Tensiones irresueltas: Bolivia, pasado y presente

país -preponderantemente en las tierras bajas. En 1913, los gastos educativos dentro de las regiones empezaron a ser importantes e implicaron, en promedio, un tercio del dinero “no central” que llegaba a cada departamento. En 1923, los servicios más descentralizados eran los de Instrucción, Gobierno y Comunicaciones y es claro que el Estado buscaba su materialización en las regiones a partir de escuelas (8% de los gastos nacionales), policías departamentales (7% de los gastos nacionales) y correos y telégrafos (6% de los gastos nacionales). El presupuesto de 1930 muestra nuevamente que el Servicio de Instrucción implicó, en todos los departamentos, al menos un tercio de los egresos destinados a las dependencias departamentales. Veinte años después, en 1949, la importancia de los distritos educativos se incrementó considerablemente, llegando a representar el 16% de los gastos del Tesoro Nacional constituyendo en gran parte de los departamentos la mitad de los recursos recibidos. Con el paso del tiempo los montos destinados al sostenimiento de la burocracia en los departamentos, presentan una concentración –en mayor o en menor medida- en La Paz. En 1923, un tercio de los gastos no centrales del Servicio de Gobierno y el 15% de los gastos del Servicio de Comunicación se destinaban a La Paz. En 1930, prácticamente el 40% del gasto “no central” de Gobierno iba al departamento de La Paz y, en el caso de la educación, el monto representaba el 33% del total de sus gastos en escuelas y dependencias departamentales. En 1949, un análisis del 68%20 de los gastos “no centrales” muestra que el departamento de La Paz recibía más recursos debido a la concentración de los gastos destinados a Higiene, Educación y Gobierno. Lo anterior no significa que la distribución fuera “injusta” pues los departamentos más pequeños fueron atendidos con prioridad por el Estado central. Con base en los montos “no centrales” del presupuesto y el Censo de 1950 se tiene que, en términos individuales, el departamento más beneficiado era Tarija que recibía Bs. 359 por persona; Beni obtendría Bs. 299 por cada habitante; La Paz ocupaba el tercer lugar, con Bs. 290 por persona y, luego, Santa Cruz, con Bs. 286 presupuestados por persona. Así, si hay una centralización de los recursos en el departamento de La Paz, el Estado central se ocupó también de manera prioritaria de aquellas regiones con menores capacidades de generar recursos. Oruro y Potosí, en cambio, que creaban gran parte de los ingresos fiscales recibían sólo Bs. 244 y Bs. 225 por persona. Finalmente, en el departamento de Chuquisaca se presupuestaron Bs. 206 por cada habitante y en Cochabamba Bs. 193, resultando, como en 1903, el menos beneficiado de los departamentos.

20 Se desconoce el destino del 32% de los recursos debido fundamentalmente a que las Obligaciones no son lo suficientemente explícitas o porque más de un departamento es beneficiario de los montos distribuidos por el Tesoro Nacional.

De Hegemonías y Ejemonías: una perspectiva histórica sobre los recursos del Estado

111

Queda claro, por tanto, que si la distribución de los recursos del Estado central se hubiera hecho en función de los ingresos generados y la población, los departamentos de Santa Cruz, Tarija, Beni y luego Pando, habrían recibido mucho menos de lo que lo hicieron. En otras palabras, el centro financió la construcción estatal - y gran parte de algunos servicios como la educación, por ejemplo - de los departamentos que no podían enfrentar sus gastos. Las subvenciones del Tesoro Central a los Tesoros Departamentales. Ante la evidencia de que sólo algunos Tesoros Departamentales podían ser autosuficientes y en respuesta al temor de algunos departamentos de ser abandonados, el tema de la sostenibilidad financiera se planteó, de hecho, desde la descentralización rentística de 1872. Se tuvo por tanto que asegurar que los que producían excedentes financiarían a los que no lo hacían y, así, el Tesoro Nacional, que se nutría fundamentalmente de los dos o tres departamentos productores mineros, subvencionó a otros de manera constante y desde el momento mismo en que se estableció la diferenciación con los Tesoros Departamentales. Precisamente en 1872 esta subvención fue posible por los “sobrantes” o “excedentes” producidos por los departamentos de “occidente”. El departamento de La Paz era indudablemente el que mayores ingresos generaba, llegando a representar el 42% del total de los ingresos departamentales, y era seguido por Potosí, que alcanzaba al 16%. Asimismo, los excedentes de La Paz representaban más del 57% del total y los de Potosí el 15%, llegando a conformar prácticamente el 70% del total de excedentes. Esto implica que La Paz utilizó tan sólo el 26% de sus ingresos y destinó el restante 74% a otros departamentos. Cuadro 5: Ingresos nacionales según departamentos (1872) Departamentos Chuquisaca La Paz Cochabamba Potosí Oruro Tarija Santa Cruz Cobija

Monto

% col.

Sobrantes o Excedentes

% Col.

% fila

Total Ingresos

90.836,00 148.389,60 105.554,40 105.964,80 44.624,00

15,02 24,53 17,45 17,52 7,38

60.087,00 408.568,40 20.164,60 110.270,00 66.711,00

8,32 56,56 2,79 15,27 9,24

39,81 73,36 16,04 51,00 59,92

150.923,00 556.958,00 125.719,00 216.234,80 111.335,00

11,37 41,96 9,47 16,29 8,39

9.739,20 54.698,40 28.291,20

1,61

14.252,80

1,97

59,41

23.992,00

1,81

9,04 4,68

20.306,60 21.569,80

2,81 2,99

27,07 43,26

75.005,00 49.861,00

5,65 3,76

2,45

17.169,80

1,29

54,43 1.327.197,60

100,00

Beni

16.748,80

2,77

421,00

0,06

Total

604.846,40

100,00

722.351,20

100,00

Fuente: Redactor del año 1872: 594.

%

1913

1923

1930

 

 

19.69

 

 

 

30,000.00

26,915.00

Pando

Potosí

Santa Cruz

Tarija

45,000.00

37,504.00

 

 

 

91,916.28

34.91

25.00

 

 

 

55.29  

   

 

142,880.36

41,976.00 24.68  

36,912.72 22.99  

30,000.00 3.64

 

 

63,110.45 32.76 31,395.00

Fuente: Presupuestos Nacionales. En: Barragán y Peres, 2006.

24.40

 

68.78

115,000.00

Beni

 

 

 

 

4.90

24.13

% de % de % de % de Monto de la Monto de la Monto de la sus sus sus insus subven-ción subven-ción subvención ingresos ingresos gresos ingresos

La Paz

Tesoro Departa- Monto de la men-tal subven-ción

1903

 

 

 

2,000,000.00

 

2,000,000.00

Monto de la subvención

1949

Monto de la subvención

1954

 

 

 

 

1,900,000.00

 

 

90.23 11,200,000.00

 

76.62 11,200,000.00

% de sus ingresos

Cuadro 6: Subvenciones del Tesoro Nacional a los Tesoros Departamentales

5.60

 

 

92.31

 

69.03

% de sus ingresos

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De Hegemonías y Ejemonías: una perspectiva histórica sobre los recursos del Estado

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A lo largo de la primera mitad del siglo XX, la llegada de subvenciones desde el “centro” fue fundamental para el funcionamiento de los tesoros de los departamentos más pequeños económicamente (Ver Cuadro 6). El H. Roca sostuvo, por ejemplo, en 1921-1922: …la Subvención que el Tesoro Nacional debe al Tesoro Departamental de Santa Cruz no es por concepto de deudas sino para cubrir el déficit que aparece en el presupuesto de aquel departamento. Mis H. colegas saben cual es la situación de penuria por la que atraviesa el país en estos momentos y saben también la crisis especial que viene sufriendo desde hace tiempo el departamento de Santa Cruz, circunstancia por la que aquel distrito necesita de una ayuda inmediata del Tesoro Nacional21.

La fragilidad y dependencia cruceña era evidente de tal manera que la “crisis especial” cruceña fue en realidad permanente durante los primeros treinta años del siglo XX. En general, la norma durante los primeros cincuenta años fue la subvención del Tesoro Nacional a los Tesoros Departamentales orientales, imposibilitados de cumplir sus compromisos financieros. Si bien en el cuadro los problemas se aprecian recién desde 1949 por la tardía creación formal del departamento Pando, la situación era alarmante en el caso del noreste boliviano. Asimismo, prácticamente hasta 1954 los Tesoros Departamentales de Beni, fundamentalmente, y Tarija, no podían ser autosuficientes y dependieron de los recursos del Tesoro Nacional. Es en este contexto que las quejas planteadas desde el Poder Ejecutivo en relación a un continuo incremento del destino de sus recursos y un escaso aporte desde las regiones fueron moneda común. El Ejecutivo lamentaba las continuas demandas y presiones de las regiones, a través del Parlamento, cuando no aportaban en la misma proporción señalando, por tanto, que el Tesoro Nacional y el Estado central se encontraba obligado a “inventarse” ingresos o recurrir al endeudamiento. En el oriente, el centro no solo debía financiar el funcionamiento de la propia burocracia nacional local, sino también las necesidades y demandas locales. Las regalías y el financiamiento de infraestructura. El Estado boliviano empezó a contraer préstamos desde las primeras décadas del siglo XX que fueron destinados en gran parte a ferrocarriles y carreteras. La disputa se dio claramente por el destino de la deuda en tanto inversiones y el imaginario de “abandono” y centralismo que emergió está ligado también al destino de los préstamos, y a las consecuencias que tuvo el liberalismo instaurado a fines del siglo XIX: la articulación ferroviaria del occidente con los puertos del Pacífico junto con la política 21 Redactor del H. Congreso Nacional, Legislatura Ordinaria y Extraordinaria de 1921-1922, 1922: 199.

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liberal de apertura de fronteras llevaron a la pérdida de los mercados cruceños (Ver el análisis de Rodríguez, 1993). En este sentido, sobresalieron las demandas cruceñas por una articulación ferroviaria, considerando que Santa Cruz era el “departamento más mediterráneo” de la república. Es en este marco que se dio la redacción del Memorando de 1904 y la representación dirigida al Ministro de Gobierno y Fomento en 1910 que señalaba. Está en la conciencia pública que desde que el ferrocarril de Antofagasta llegó a Oruro se estableció la competencia ruinosa de los artículos extranjeros a los similares de Santa Cruz como el azúcar, el arroz y otros que han sido desterrados totalmente de las plazas nacionales de consumo y hoy apenas se puede enviar suelas, alcoholes y café en muy reducida escala a Sucre y Cochabamba (En: Barragán y Peres, 2006).

Sin embargo, luego del Guerra del Chaco y en consonancia con la conciencia del potencial petrolero de la región, el apoyo estatal al oriente del país, en general, y al departamento de Santa Cruz, en particular, se tradujo en una importante inyección de capital y, así, la dirección de las inversiones más importantes cambió de sentido. Ya desde 1942, la Misión americana Bohan planteó los nuevos lineamientos de una política que terminó perpetuándose hasta la finalización del siglo XX: el fomento de las comunicaciones, el desarrollo de la agricultura y la producción de hidrocarburos en el oriente del país. Entre las inversiones más importantes que resaltan predomina la consolidación ferrocarrilera del oriente del país gracias a la conexión entre Puerto Suárez y Santa Cruz (1948) y entre Yacuiba y Santa Cruz (1954) y la finalización de la carretera entre Cochabamba y Santa Cruz (1954) (Ybarnegaray, 1999: 10). Pero el nuevo rol estatal no se limitó a la inversión de los recursos totales obtenidos, sino también a una reconfiguración legislativa que propició un mayor aprovechamiento de las regiones hidrocarburíferas. La política que tomó el Estado boliviano respecto al petróleo resultó muy distinta a la de los minerales. Estos fueron siempre considerados ingresos “nacionales” y fueron ellos los que dieron vida al Estado boliviano durante la segunda mitad del siglo XIX y la primera del siglo XX, permitiendo el funcionamiento de los servicios estatales en las regiones más alejadas, menos favorecidas y menos pobladas. Por su condición de ingreso nacional, los minerales no generaron recursos significativos para los Tesoros departamentales y para los departamentos productores22. No es casual por tanto que las luchas y demandas regionales como las de Santa Cruz no mencionaran los recursos nacionales, ya que es indudable que sólo algunos departamentos –Oruro, Potosí y también La Paz – los generaban. 22 En 1923, el total planificado de las contribuciones recibidas por la minería en los departamentos de Oruro y Potosí era Bs. 298.324,17, equivalentes al 5,5% de los ingresos nacionales; en 1930, la suma agregada planificada para los departamentos, Bs. 5.338.000, equivalía sólo al 3% de los ingresos nacionales provenientes de la minería.

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El petróleo, en cambio, tuvo otro tratamiento ligado probablemente a la influencia de la propia Misión Bohan así como a la opción que tomó el Estado para enfrentar las demandas regionales. Legalmente, en 1938 se dispuso que el 11% del valor de la producción se destinaría a pagos en la región donde esta se hubiera originado (Miranda, 2005:26).23 De esta forma, en 1949 los recursos presupuestados derivados de la participación en la producción petrolera significaron para Tarija el 22% de sus ingresos departamentales24. Gráfico 5 Santa Cruz Regalías petroleras 1980-1988 (Millones de U$$) 60,0 52,3 50,0 41,8

39,1

40,0

32,6 30,0

10,0

5,5

1986

1984

1982

1980

1978

1976

1974

1968

1966

1964

1962

1972

2,0

0,6

1970

0,7 1960

0,0

21,8

21,1

20,0

Regalias petroleras (millones de US$)

En el caso cruceño, la actividad petrolera se tornó fundamental para el desenvolvimiento de su Tesoro Departamental. En 1949, el 78% de sus ingresos presupuestados provenía del cobro de impuestos a la extracción petrolera y de la participación en su producción; las regalías sobre el petróleo implicaron que el 66% de ellas se destinaran a Santa Cruz. En los ingresos planificados para 1954, 23 Los antecedentes a las regalías se encuentran en la Ley del 20 de Junio de 1921, durante la administración de Bautista Saavedra y la Ley Orgánica de Petróleos que en su art. 59 dispuso que la participación mínima del “Estado en la explotación del petróleo y otros hidrocarburos sería del 11% del producto bruto”; en la Ley del 31 de Diciembre de 1929 (gobierno de Hernando Siles) que dispuso que del 11% de participación del Estado se destinaba el 30% como renta de carácter departamental a favor de los tesoros de las circunscripciones productoras de petróleo (Roca, 1979/1999: 174 y PNUD, 2004: 38 y 41). La búsqueda de ratificación de la ley Busch se buscó sobre todo a partir de 1951. La ley se sancionó el 15 de Enero de 1957 ordenándose: “Aclárense los términos del art. 104 del Código de Petróleo de la siguiente manera: la regalía a que se refiere el Código del Petróleo a favor del Estado, corresponde a los departamentos productores en cumplimiento de los dispuesto por la Ley del 15 de Julio de 1938” (Roca, 1979/1999: 189). 24 En la década de 1940, Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB) logró importantes incrementos en su capacidad productora triplicando los niveles obtenidos por la Standard Oil (Miranda, 1999:248).

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la participación en la producción petrolera representaba un quinto de los ingresos totales del departamento. En 1955, las regalías destinadas a Santa Cruz llegaron a representar el 96% del total. Santa Cruz terminó recibiendo US$ 76.000 en 1954, US$ 355.000 en 1955 y US$ 622.000 en 1956 (Sandoval et. Al., 2003: 75). Las sumas ascendieron a tres millones de dólares entre 1959 y 1964 y cuatrocientos millones entre 1960 y 1986 (PNUD, 2004: 41; ver también Cuadro siguiente).

Conclusiones Este capítulo es indudablemente la otra cara del discurso de opresión, olvido y sojuzgamiento que las regiones enarbolan hoy en día. A través del análisis histórico sobre la generación y distribución de los recursos, es claro que “occidente” no sólo permitió el funcionamiento de la maquinaria y dinámica estatal sino que subvencionó también los gastos/inversiones (por ejemplo educativas) del “sur” y “oriente”. Y es que no debemos olvidar que en las regiones que hoy se denominan bajo esos términos se situaban las mayores riquezas y la población y que distribuir los recursos era lo que se esperaba entonces. Es principalmente este aspecto que queremos retomar a manera de conclusiones. Desde esta perspectiva, es fundamental recordar que en el siglo XIX y hasta prácticamente 1870, la contribución indígena fue el principal y más importante ingreso del Estado. De ahí que los departamentos con mayor población indígena, es decir La Paz, Potosí y Oruro, fueron los que sostuvieron la emergencia y consolidación del nuevo país. La Reforma de 1872, que introdujo la distinción entre ingresos nacionales, departamentales y municipales estableció que toda exportación era ingreso nacional. Los minerales, que se producían sólo en algunos departamentos (Potosí, Oruro y secundariamente La Paz), fueron clasificados, por tanto, como nacionales y por ello casi no generaron ingresos en beneficio de sus propias regiones. Fue el caso de Potosí. A la importante contribución de los indígenas en relación a otros grupos, se deben recordar las estimaciones realizadas por Drake para la década de 1920. Aunque desconocemos su lógica, el autor calculó que la tasa de contribución per cápita por año de los indígenas (50% de la población) era de Bs. 1,94, mientras que la de los mestizos (35% de la población) era de Bs. 11,89 y la de los blancos (15% de la población) se encontraba en torno a Bs. 43,25. Contrastando con otro estudio, el autor recalcó que debido a la pobreza del primer grupo y a la mala distribución del ingresos, los aportes efectuados afectaban al 19% de los ingresos indígenas y sólo al 4% de los ingresos de las clases altas. La perspectiva histórica permite también entrever que el Estado central aparece menos poderoso de lo que suele representarse en los discursos políticos contemporáneos. En contraposición a la visión de un férreo centralismo se

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descubre su debilidad frente a la fuerza de los barones del estaño y su relativa fuerza frente a escasas clases y grupos sujetos como los indígenas y productores de alcohol, chicha y aguardiente; pero también frente a regiones con poca incidencia poblacional. Pero las mismas dificultades del Estado central la tuvieron y enfrentaron los departamentos. De ahí que sus ingresos y recursos fueran en general bajos e insuficientes para enfrentar gastos mínimos de tal manera que recibieron constantes subvenciones del Estado central. Pero se dio además una disputa entre los tesoros departamentales y el tesoro nacional que envolvía de hecho luchas por atribuciones soberanas en torno a la definición constante de lo nacional y departamental. Un diputado llegó a afirmar que en teoría había un Tesoro Nacional “al que debían ayudar todos los departamentos” pero que en la práctica se buscaban más bien ingresos del Tesoro Nacional para los Tesoros Departamentales y que el nivel departamental tenía representantes por doquier mientras que el Tesoro Nacional carecía de ellos (Redactor, Junio 1921: 8). A partir de 1930, y particularmente de los 50, el panorama cambiaría totalmente por las políticas estatales respecto a una nueva producción y exportación, la del petróleo. Este fue considerado ingreso nacional pero también ingreso departamental con un monto fijo y establecido a través de las regalías. El aporte de las regalías fue uno de los pilares de una política de largo plazo. Otro pilar fue la canalización constante de recursos hacia oriente. El 42% del crédito agrícola fue para Santa Cruz entre 1955 y 1964 (alrededor de US 1.300.000, cf. Sandoval, 2003: 68); el 43% entre 1964-1970 y el 69% entre 1970-1975 (PNUD, 2004: 42). Por otra parte, en los 70, Santa Cruz recibió el 43%25 del presupuesto de la administración regional mientras que CORDECRUZ concentraba alrededor del 63% de los recursos fiscales (Ibid.: 47). Finalmente, los préstamos de la Agencia para el Desarrollo fueron del 47% para Santa Cruz entre 1961-1971 (que suponen US 77.513.446, cf. Sandoval, 2003: 69). Por consiguiente, si hubo una sola política que tuvo sostenibilidad a través del tiempo, a través de regímenes diversos ideológicamente y de administraciones gubernamentales variadas, fue la que permitió el flujo constante de inversiones y capitales hacia Santa Cruz. En un país conocido por su inestabilidad, esta situación adquiere aún mayor relevancia y significado. Puestas así las cosas, el título provocador de este trabajo se inclinaría a plantear que estaríamos, en el caso de Santa Cruz, frente a una región que de alguna manera ha sido privilegiada de manera bastante clara en la segunda mitad del siglo XX. Reconocer la política de apoyo económico del Estado central a Santa Cruz que ha sido demostrada por la historiografía cruceña (ver por ejemplo Sandóval 25 El porcentaje de La Paz habría sido, en cambio, del 28% del presupuesto de la administración regional aunque concentraba el 63% de los recursos prefecturales y el 69% de los municipales (Ibid.: 47).

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et. al, 2003) no significa negar de ninguna manera el centralismo. Este trabajo ha buscado más bien señalar que es necesario desmenuzar el “centralismo” y el “regionalismo”, es decir especificar qué aspectos se están abordando concretamente. Ya no podemos hablar de manera general y es necesario analizar más finamente diferentes ámbitos y niveles. Aquí nos hemos focalizado en la generación y distribución de los recursos que hoy están en juego, otra vez, detrás de las demandas de los gobiernos departamentales, el autogobierno y las autonomías. Y en esta disputa es preciso recordar facetas de la historia veladas por los ardientes discursos contemporáneos.

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Relaciones Estado/sociedad en Bolivia: la fuerza de la debilidad

George Gray Molina

Introducción A pesar de que Bolivia se encuentra habitualmente incluida en listas de estados caracterizados como “débiles”, “inestables” y “corruptos”, también se encuentra contemplada en listas que caracterizan a los movimientos sociales como “fuertes”, “movilizados” y “revolucionarios”. En los últimos años, se ha prestado mucha atención a la fuerza de los movimientos sociales e indígenas y a la debilidad de los partidos políticos, las instituciones democráticas y el estado de derecho. Para algunos, estos son indicios de una nueva era histórica; para otros, evidencia de una particular, pero efímera, forma de populismo político. En este capítulo propongo soslayar los debates coyunturales, y concentrar la atención en la naturaleza de la relación estado/sociedad en Bolivia. Los antecedentes históricos sugieren que, a pesar de los procesos de construcción estatal de los años ´50 y ´90, perdura en Bolivia una forma de estado débil/sociedad. La naturaleza de esta relación no ha sido discutida lo suficiente en la literatura de  Mis agradecimientos a Adriana Ballón por la traducción de este documento.  Ver Foreign Policy Magazine (2007), Transparency internacional (2007) y Kaufmann, Kraay y Mastruzzi (2007), entre otros.  Ver Hylton and Thomson (2007), Petras and Veltmeyer (2005) y Kohl and Farthing (2006)  Ver Joel Migdal on strong status and weak societies (Migdal 1988 and Migdal 2001). Mark Granovetter ha citado la frase “the strength of weak ties” (“fuerza de vínculos débiles”) para describir la efectividad de lazos sociales débiles en mercados laborales étnica y socialmente segmentados. (ver Grandovetter 1973).

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Tensiones irresueltas: Bolivia, pasado y presente

ciencias políticas, que ha tendido por enfocarse en aquello que estaba “ausente” en el proceso de construcción del estado, en lugar de concentrase en aquello que explica la especificidad del desarrollo del estado y la sociedad en Bolivia. Creo que la forma histórica de la trayectoria de “estado fuerte/sociedad débil” de Bolivia ayuda a explicar numerosas características que confunden a analistas sociales y políticos—entre éstas la ausencia de violencia a gran escala en una sociedad marcada por profundas diferencias étnicas, inequidad social y desequilibrios regionales. El modus vivendi que fue adoptado por el Estado boliviano incluye varias formas de pluralismo institucional que acomodaron presiones sociales ejercidas desde arriba, y una sociedad que asumió de facto muchas responsabilidades propias del Estado, desde abajo, en áreas tales como la administración de justicia, manejo de los recursos naturales y autodeterminación política. Durante el siglo XX el estado no era tan débil, ni la sociedad tan fuerte como sugieren algunos analistas; el modus vivendi boliviano se basó en alianzas de poder desiguales, entre elites y actores sociales. Mientras el modus vivendi del estado/sociedad fomentó una “tregua” de más de un siglo de duración, eventos recientes sugieren que esta forma de gobierno no tiene la capacidad de manejar las necesidades de una sociedad y una economía cosmopolita, intercultural, global, y de creciente urbanización. El desafío para Bolivia en el futuro, no consiste en simplemente fortalecer el estado, en el sentido de moldear un estado progresivamente más fuerte, ni encaminarlo bajo un criterio liberal de imperio de la ley. El desafío más importante consiste en que los actores sociales y estatales construyan un modus vivendi renovado, capaz de resolver un conjunto de problemas importantes y complejos: presión social sobre recursos naturales, servicios sociales expandidos, y políticas interculturales en la esfera pública, entre otros. Estos son los desafíos que enfrenta la generación actual de ciudadanos bolivianos, de cara a muchas de las tensiones irresueltas del pasado.

Tres paradojas de estado/sociedad Tal como lo sugieren los capítulos históricos escritos los Rossana Barragán y José Luis Roca, la formación del Estado Boliviano puede ser descrita en términos de procesos parciales de construcción burocrática estatal, legal e ideológica. Las  Ver Whitehead (2002) and O’ Donnell (1999) for critiques of the mainstream rational choice political science literature on state/society relations in Latin America. Whitehead (1975) se ha enfocado específicamente en la naturaleza seccional de la norma en el caso boliviano.  Ver Gray Molina (2006a) y PNUD (2007).  Ver Gray Molina (2006b).  Ver también Barragán y Roca (2006) y Guillermo O´Donnell (1993) para la discusión comparativa sobre las implicaciones de desarrollo estatal discontinuo en de regiones en el mundo.

Relaciones Estado/sociedad en Bolivia: la fuerza de la debilidad

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instituciones y prácticas del Estado Boliviano se han desarrollado de manera fragmentada, a partir de las secuelas de patrones de dominio coloniales del siglo 18, instituciones liberales de la era Republicana del siglo 19, innovaciones de la Revolución Nacional de 1950, y las recientes reformas de los años 90. Cada reforma estatal vino acompañada de una nueva manera de ver los límites del estado y el alcance de la acción estatal, así como el significado de la presencia legal o institucional del estado, para la sociedad de las provincias o del área rural. El Informe Nacional sobre Desarrollo Humano en Bolivia, del 2007: El estado del Estado (PNUD 2007) propone la idea de un estado con huecos para describir el proceso gradual de construcción estatal. Implícita está la idea que la construcción del aparato estatal en los siglos 19 y 20 no fue un proceso lineal de extensión territorial de los poderes de un estado preexistente. Al contrario, sugiere que la estatalidad fue “un proceso de negociación de los límites y las fronteras de la legitimidad y su ámbito de acción” (Barragán y Peres 2007). A pesar de que el Estado boliviano ha llegado a extenderse durante el siglo XIX, con la presencia de cuarteles, escuelas, postas de salud, quedan aún débiles las dimensiones legales del imperio de la ley, y las dimensiones ideológicas de la constitución de un estado-nación moderno, para ejercer dominio efectivo sobre otras formas de regulación comunales, patrimoniales o locales. De manera consistente, la legitimidad del poder estatal continúa en disputa en la política boliviana de actualidad. La disgregada naturaleza del Estado Boliviano es consecuencia de importantes momentos de la construcción burocrática, legal e ideológica del estado. Tres de los cuales permanecen en continuos debates, respecto a la naturaleza histórica de las “tensiones irresueltas” en las relaciones estado/sociedad: la república de indios y españoles del siglo XIIX (ver Thomson 2003), los pactos sobre territorio y tributos entre Estado y ayllus en el siglo 19 (Platt 1982), y la experiencia de poderes duales entre mineros y el MNR a mediados del siglo XX (Zavaleta 1987). La discontinua naturaleza de las relaciones estado/sociedad reflejan numerosas interrogantes y paradojas en el presente. Entre estas la más importante, consiste en la manera en que una sociedad tan pobre, desigual, y dividida étnica y regionalmente, ha sido “capaz de mantener la paz” durante los siglos XIX y XX. ¿Cómo explicar la ausencia de violencia a gran escala, de guerras civiles o de enfrentamientos étnicos en una sociedad conocida históricamente por su revolución, rebelión, golpes de estado y regímenes militares? Parte de la respuesta puede ser abordada mediante preguntas más específicas con respecto a las relaciones entre estado y sociedad.

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Primera interrogante: si el Estado boliviano es tan “débil”, ¿cómo han gobernado la elites políticas en el siglo XX? El error sustancial de la democracia, tal como ha venido entendiéndose, ha estado en haberse proclamado como principio suyo la igualdad. En apoyo de este principio se invocó la naturaleza; pero la naturaleza, que es una hermosa armonía de desigualdades, no ha hecho otra cosa que desmentir constantemente esta ilusión, porque, un régimen de libertad, no puede ser sino ambiente de florecimientos de desigualdades. Bautista Saavedra, 1917, citado en Irurozqui (1994)

Elites bolivianas débiles – elites de plata a fines de 1800, elites de estaño a principios de 1900, políticos del Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR) en 1950, terratenientes de la agroindustria en 1980 y 1990 – enfrentaron un dilema común durante la república: ¿Cómo gobernar? A diferencia de otras elites en Latinoamérica, que establecieron su poder económico y político mediante alianzas con la iglesia u otros poderes extranjeros, o que simplemente imponían su poder mediante la fuerza, las elites bolivianas lucharon sus batallas hegemónicas solas y divididas. La “armonía de desigualdades” descrita por la historiadora Marta Irurozqui (1994) – un patrón de acomodación política de elites que mantiene desigualdades sociales y económicas – es una referencia común hasta la Guerra del Chaco en la década de los 30. Posteriormente, la “armonía” de acomodación política se vio confrontada en un punto de inflexión. La Revolución Nacional de 1952 transformó el escenario político y social de 1950 en adelante. Como consecuencia de la creciente presión por la participación de la población y el desarrollo discontinuo estatal, el Estado boliviano posterior a la revolución, delegó efectivamente esferas de autoridad y dimensiones de poder a la sociedad civil organizada, mediante un mecanismo de institucionalidad múltiple. El pluralismo institucional en el imperio de la ley, poderes duales, cogestión obrera, comités de vigilancia, justicia comunitaria – son el resultado, no de una falla estatal, sino del compromiso entre el estado y la sociedad civil en su diversidad étnica y regional. De esta manera, la proliferación de instituciones paralelas no es una disfunción de corta data; es, más bien, una característica estructural de la acomodación política de élites débiles. El pluralismo institucional del Estado boliviano, no significa la declinación estatal del ejercicio de autoridad. Se refiere a una forma indirecta de gobierno legal que implica múltiples agentes locales y aliados. Esta forma de gobierno es, sin lugar a dudas, un legado de larga data de la regulación colonial española a la política actual.

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Otro efecto del pluralismo institucional, consiste en que el Estado boliviano permite una cantidad considerable de autonomías de facto en niveles locales y regionales de gobierno. Muchas regiones y comunidades indígenas ya ejercen un grado considerable de autogobierno y autonomía del aparato estatal, que puede ser descrito como un esquema de facto de debilidad estatal descentralizada. La Reforma de Participación Popular de los años ´90, brindó un marco de delimitación, flexible, pero aún así restringido, de las prácticas de autogobierno regional e indígena (ver Gray Molina 2004). Los futuros pasos hacia el autogobierno descentralizado tienen que construir sobre este proceso histórico. Autonomías regionales y en particular autonomías indígenas tienen que ser construidas en base a prácticas pasadas. Figura 1: ¿Está usted de acuerdo con la idea de un cuarto poder de “control social” que fiscalice las cuentas de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial en Bolivia? -15%

75%

Oriente y Sur En Contra

A favor 85% Occidente

Fuente: Encuesta sobre Desarrollo Humano Bolivia “El estado de la Opinión” UNDP-IDEA (2007)

El pluralismo institucional no está exento de problemas. Uno de los cuales consiste en la proliferación de regulaciones institucionales autónomas que tienden a fragmentar la esfera pública nacional, lugares dónde se requiere la construcción conjunta de legitimidad, autoridad y soberanía para resolver cuestiones nacionales. Han habido disputas judiciales o de recursos naturales entre comunidades, personas o grupos que cuestionaban la legitimidad del imperio de la ley, una vez aplicada a circunstancias específicas. Para problemas internos de un grupo o comunidad, el derecho consuetudinario era suficiente; sin embargo, para disputas entre grupos o comunidades, el costo de este pluralismo institucional puede ser muy alto. Disputas de facciones sobre la naturaleza y el alcance del estado de derecho son comunes, y no excepciones, a nivel nacional. Otro asunto relacionado al pluralismo institucional consiste en determinar si se está desmoronando, o si al contario es un atributo estructural del estado. La visión histórica es que el proceso de negociación sobre la extensión burocrática y legal del Estado boliviano ha generado un continuo proceso de acomodación no sólo de instituciones políticas sino también de la actividad política. Desde este punto de vista, el Estado no debe ser concebido como “inconcluso” o “no institucionalizado”; debe ser entendido como un tipo de Estado institucionalizado de una

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manera distinta. En vez de conformar un tipo régimen político puro – liberal, socialista o comunitario – El Estado boliviano es un híbrido que ha construido sobre un manto nacional-popular. Consecuentemente, las descripciones monolíticas del Estado boliviano – como un estado neoliberal, populista o colonial – tienden a malinterpretar y tergiversar la verdadera naturaleza de la relación estado/sociedad. Mientras que el pluralismo institucional es el atributo predominante de la acomodación política en el siglo XX, la característica menos comentada es que la sociedad civil organizada en organizaciones no gubernamentales, iglesias, juntas vecinales, cooperación internacional, sindicatos y ayllus, entre otros, asumen una autoridad cuasi estatal respecto a cuestiones como la autorregulación territorial y los recursos naturales, la autogestión legislativa en esferas de disputas civiles, mantención de la paz, y el cumplimiento del derecho consuetudinario. Estos “huecos del estado”, son lugares en los que la presencia legal y burocrática del estado es débil, lugares en los que la autoridad, legitimidad y soberanía es negociada continuamente. Para algunos, esta debilidad es evidencia de un Estado “fallido”, que debe ser llenada con instituciones liberales democráticas. Para otros es evidencia de autogestión, autogobierno y autolegislación indígena y popular. Considero que los “huecos del estado” no son evidencia de ninguna de las dos concepciones. Si se reconoce que la discontinua construcción de la autoridad estatal caracteriza la relación estado/sociedad, se observa que estos “huecos del estado” son evidencia de un peculiar balance de poder entre estado y sociedad, y no así de cualidades de una sociedad fuerte, ni de defectos de un estado débil. Una pregunta más importante es determinar si en estos “huecos del estado” rige el particularismo o los valores y prácticas de lo público. El particularismo incluye varias formas de patrimonialismo, clientelismo y caudillismo. Es la forma de política que privatiza o retiene el poder en manos de pocos. Lo público es una forma de política abierta, que se construye entre adversarios o rivales. Incluye el imperio de la ley, tal como es discutido de manera tradicional en la literatura de la ciencia política, pero también incluye formas de derecho consuetudinario o local que no inhiben deliberaciones abiertas y públicas sobre el poder político. La naturaleza pública o privada de estos “huecos” es algo que queda abierto a la verificación empírica. Esto se puede observar en la manera en que los líderes locales son designados y ejercen poderes locales, regionales y nacionales. Segunda interrogante: si la sociedad es tan fuerte, ¿por qué no prevaleció la política étnica en el siglo XX? Hablar de luchas campesinas en Bolivia supone una necesaria aclaración. El término campesino, oficialmente adoptado en el país a partir de la revolución de 1952, suele enmascarar los contenidos que desarrollaron en su lucha

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poblaciones rurales predominantemente indígenas... Una de las contradicciones fundamentales generada por la revolución de 1952 fue el fracaso de su proyecto de alcanzar la homogeneidad cultural.





Silvia Rivera Cusicanqui (1984: 1 y 4)

Desde el lado opuesto de la ecuación estado/sociedad, una pregunta importante es cómo movimientos sociales, indígenas y populares contrarrestan poder, y operan dentro de un orden “nacional-popular” delimitado, y no viceversa. En particular, una pregunta que ha ganado relevancia en los últimos años, es por qué la politización étnica ha ocurrido en ciertos periodos de tiempo, y no continuamente o en aumento durante el siglo XX. Un punto de partida para esta discusión es la constatación de la invisibilidad de políticas étnicas en los años ´50, su resurgimiento en los años ´70 y la construcción de una nueva forma de política multicultural en los años ´90. La Revolución Nacional forjó luchas populares dentro de un proyecto “nacional-popular”, ni étnico ni regional. Silvia Rivera, encapsula este problema en una sola proposición: “la desaparición de lo indígena” en el contexto de un proyecto político mestizo hegemónico (Rivera 1984, p.1). La Revolución construyó un nuevo vocabulario que emancipó a los ciudadanos indígenas de formas coloniales de explotación laboral, pero señaló una nueva identidad sólida asociada a la clase trabajadora, el campesinado y a la burguesía nacional. El campesinado adoptó un papel fundamental en la definición de identidad de los protagonistas de las acciones más importantes de la revolución: la Reforma Agraria de 1953. Un atributo significativo de ello fue la disolución de toda forma de explotación laboral agraria, junto con la masiva redistribución de tierra por más de treinta años. Sin embrago, el decreto de la Reforma Agraria también eliminó toda mención de “indio” o “raza india”, aymara o quechua del discurso oficial. Como Xavier Albó explica en otro capítulo de este volumen, el sistema de sindicatos campesinos, creados para la redistribución de la tierra, debía proporcionar un vínculo a largo plazo, entre el MNR, la sociedad rural y la economía. El golpe de 1964, que puso fin al gobierno del MNR, solidificó el liderazgo del sindicato agrario a través de un acto militar/campesino a nivel nacional. El colapso de este acuerdo fue la causa de un nuevo ciclo de politización étnica en Bolivia, dirigida por kataristas aymaras de mediados de 1970. En 1974, después de la sangrienta confrontación entre militares y campesinos en Epizana, Cochabamba, el pacto corporatista entre los sindicatos agrarios y las fuerzas armadas llegaron a un final abrupto. Un movimiento indígena creciente que apenas logró mantenerse unido en La Paz por el intelectual aymara Fausto Reinaga, y proclamó un nuevo manifiesto, el Manifiesto de Tiawanaku de 1974,

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que corta los lazos con el sistema de la unión campesina y la izquierda marxista y partidos socialistas. El Manifiesto contiene una rigurosa crítica sobre la Revolución Nacional, y el efecto homogenizador de la educación castellanizante y la frustrada reforma agraria. Sin embargo, el legado de Reinaga, se manifestó con mayor efectividad dentro del sistema de unión agraria mediante jóvenes aymaras migrantes y líderes agrarios que establecieron un centro cultural a mediados de 1970. Los kataristas revivieron el significado político e histórico del cerco a La Paz en 1781 dirigido por Julián Apaza (alias Tupac Katari), mediante la crítica interpretación de hechos históricos más recientes – particularmente el legado del MNR y el clientelismo izquierdista, y el paternalismo de la política en Bolivia. En Abril de 1978 el movimiento katarista que velaba por el control de la Confederación Nacional de Trabajadores Campesinos de Bolivia (CNTCB), se dividió en dos facciones rivales: una facción indígena, dirigida por Genaro Flores y Víctor Hugo Cárdenas, quienes fundaron el Movimiento Revolucionario Tupac Katari (MRTK), y una facción “india”, dirigida por Constantino Lima y Luciano Tapia, quienes fundaron el Movimiento Indio Tupac Katari (MITKA). Esta separación, más que reflejar disputas personales o internas a un grupo, reflejó la manera en que cada facción concebía la etnicidad ya sea “indígena” o “india” de diferente forma. El MRTK fue vagamente asociado con partidos izquierdistas en la Central obrera Boliviana (COB), y eventualmente relacionado con partidos como el MNR (ver Albó 1993). Por otra parte, el MITKA rechazaba a los partidos izquierdistas de los q´aras (blancos), y promovía una agenda política autónoma de dentro del sistema de unión indígena, pero sin alianzas con partidos políticos tradicionales. La facción indígena, bajo el mando de Víctor Hugo Cárdenas a principios de de los años ´90 sintetizó una agenda “pluri-multi” de unidad en diversidad, mientras que la facción indigenista, que se encontraba fragmentada, fue resucitada por Felipe Quispe s finales de los años ´90; proclamaba el fin de lo “pluri-multi” y el comienzo del reinado de “dos Bolivias”. Una pregunta importante durante el periodo de los 70 hasta mediados de los 90 es la razón por la que episodios de politización étnica no llevaron al establecimiento de partidos políticos con bases étnicas que lograron “institucionalizar” diferencias étnicas dentro del sistema formal de gobierno democrático. ¿Cómo explicar el deficiente desempeño de partidos indígenas pero, a su vez, la fuerza de movimientos sociales indígenas? El desempeño electoral del MRTK y del MITKA a fines de los años ´80 ilustra los problemas de la politización étnica. El movimiento katarista, que concentraba una influencia prominente dentro del sistema sindical campesino, nunca sobrepasó el 3% de votos electorales desde 1979 hasta 1989. Una restricción pudiera ser el sistema electoral. ¿Obstaculizó el diseño electoral la participación política de los pueblos indígenas? Formalmente, la representación

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proporcional del sistema electoral boliviano, parecería estar a favor de la representación étnica, debido a que casi dos terceras partes de las circunscripciones uninominales eran predominantemente quechuas, aymaras o de valles indígenas. Figura 2: Personas que en el 2004 dijeron que les gustaría que Bolivia tenga un Presidente indígena hasta el año 2025 52% Altiplano Urbano 50%

39%

Mucho -32%

-35% -43%

36% 27% 21%

Altiplano Rural

Valles Rurales

Para nada

Tierras Bajas Rurales

Valle Urbano

Tierras Bajas Urbanas

Fuente: PNUD Informe Nacional sobre Desarrollo Humano, 2004

El escaso atractivo de los partidos políticos indígenas, puede ser explicado mediante un sistema de inclusión clientelista y corporativo, heredado de principios del siglo XIX y desarrollado por un casi-hegemónico MNR a mediados de los años 50. Mientras que partidos políticos con bases étnicas nunca han abarcado tierras altas ni bajas, la representación étnica se ha incrementado constantemente, primero a nivel de política municipal, y desde el 2002 a nivel nacional. Desde el 2005 cerca de un tercio de los distritos congresales eran representados por diputados o senadores indígenas, otro tercio por trabajadores populares urbanos o del sector informal, y un último tercio conformado por representantes mestizos de clase media de la política tradicional. Sin embargo, tal como señala Ricardo Calla (2003), las demandas políticas fundamentales de los pueblos indígenas – como la reforma constitucional, la reforma tenencia de territorio, la educación bilingüe, y la conformación de la asamblea constituyente – fueron alcanzadas principalmente por los movimientos sociales indígenas en las calles y no así en el Congreso. Desde inicios de los años ´90, los movimientos sociales han logrado introducir una agenda política multiétnica en Bolivia. El paso lento de la reforma y del progreso hacia esta dirección se debe a la violencia contra las propuestas conciliatorias y reformistas. La movilización social y los disturbios de septiembre del 2000, marcaron un punto de inflexión para las relaciones estado/sociedad en general, pero específi-

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camente para la concepción pluri-multi de la política, promovida por las reformas políticas e institucionales de los años ´90. Felipe Quispe, secretario general de la Confederación Sindical Única de Trabajadores Campesinos de Bolivia (CSUTCB), y líder aymara, denunció que las reforma de los años ´90 no favorecían a las campesinas e indígenas. Al contrario, “introducían el sistema político dentro del ayllu” (Quispe 2000). No obstante, los movimientos sociales detrás de las movilizaciones de septiembre/octubre 2003, devienen de una larga tradición de luchas sociales, y de los cuales muchas personas que conformaron las barricadas fueron formadas por el legado de estas reformas. La descentralización, en particular, agudizó problemas de control estatal sobre el desarrollo económico y político en el norte del Altiplano, y ayudó a revivir el poder político mestizo y vecino a través de todo el Altiplano. Este movimiento de poder hacia concejos municipales debilitó de pronto el sistema de negociación corporativo campesino, y recordó a las organizaciones comunitarias que la nueva fuente de poder yacía en manos de políticos locales, ONGs y agencias de desarrollo. Los bloqueos de caminos de septiembre del 2003 restablecieron la balanza hacia antiguas negociaciones corporativas entre la CSUTCB y el gobierno central. Entre el 2000 y el 2002, la lista de demandas agrarias creció de una simple petición a un manifiesto de 90 puntos. Un efecto inmediato de las protestas de septiembre fue un cambio sustantivo en el discurso referente a la política nacional y la nacionalidad. En las palabras de Quispe, acaloradamente debatido por los medios de comunicación, “dos Bolivias: una de indios y otra de k´aras (blancos)” subsistía desde la época de la colonia. El concepto de las “dos Bolivias” quebró las ideas consensuales pluri-multi de los años anteriores. También desencadenó violencia contra las políticas multiculturales abogadas por líderes de opinión urbanos. Las nociones de una tranquila coexistencia y de unidad en la diversidad eran percibidas como ingenuas y distorsionantes de la verdadera forma de relaciones de poder que preferían movidas definitivas hacia un estado moderno y liberal, o al menos un estado formalmente liberal. El discurso de las “dos Boivias” reveló una nueva fisura en el debate político boliviano; entre aquellos que valoraban la idea de una nación como una meta política normativa y aquellos que percibían hablar sobre nación y nacionalidad como algo arcaico. Como se puede observar en la primera parte de este volumen, la Revolución Nacional permitió obtener una visión relativamente clara de la burguesía nacional, comprometida a ideales culturales mestizos y valores políticos de la clase media. La alianza de clases promovida por el MNR a inicios de la nacionalización de las minas y la reforma agraria, fue altamente efectiva en movilizar una “nación” en contraste a una paradigmática “anti-nación” – los barones del estaño, las compañías petroleras extranjeras y las políticas burguesas. El discurso pluri-multi sobre

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nacionalidad acertó con las opiniones de líderes e intelectuales que abogaban por un lenguaje predominante de política liberal y democrática; mientras alienaba a nacionalistas tradicionales, que entendían de nacionalismo como relaciones entre clases, en términos urbano-mestizos (ver García Linera et.al. 2000). La desilusión con la clase política tradicional, llevó a la elección del Presidente Evo Morales y consecuentemente a la elección de la Asamblea Constituyente, considerada como una forma de protesta popular altamente legítima y legal. Una característica de la recurrente demanda de inclusión social y política, consiste en que las prácticas o condiciones que parecen adversos a la inclusión social a corto plazo --- llegada débil y desigual del estado, autoridad política débil– frecuentemente conducen a cambios políticos de largo plazo. Desde este punto de vista, los continuos procesos de reforma estatal y protestas sociales que ha caracterizado la creación de leyes y políticas en Bolivia, es parte integral de un equilibrio de larga duración. Generalmente movilizaciones populares, luchas y rebeliones conducen a cambios sociales, mientras el constitucionalismo y el reformismo internaliza cambios y prepara el terreno para luchas futuras que se mantienen por largos periodos. El desvanecimiento del sistema corporativo de inclusión es una de esas luchas suplantada por una, aún más fragmentada representación del sistema territorial. Pasar de una forma de representación funcional a una territorial implica la exclusión de las formas movilidad social y la inclusión política, incluyendo la transformación de partidos políticos militares y organizaciones populares. Tercera interrogante: si la legitimidad de la ley es tan débil, ¿por qué el constitucionalismo tiene tanta demanda? La Asamblea Constituyente es originaria porque radica en la voluntad de cambio del pueblo, como titular de la Soberanía de la Nación. La Asamblea Constituyente es un acontecimiento político extraordinario, emerge de la crisis del Estado, deviene de las luchas sociales, y se instala por mandato popular. La Asamblea tiene… como mandato transformar y construir un Nuevo Estado Boliviano. Artículo 1, Reglamento de debates, 2006

Luego de 18 congresos o asambleas constituyentes, en 184 años de existencia republicana – casi uno por década – una interrogante sale a la luz, acerca de la manera en que reformas legales, leyes y constitucionalismo adquieren legitimidad en la opinión pública y en la cultura política. ¿No creen los bolivianos en las leyes que los rigen, como lo sugieren los índices de transparencia, la corrupción del sector

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público y la baja intensidad de conflictos? O, por el contrario, ¿”existe una “cultura de legalidad” que requiere mayor explicación? Finalmente, ¿cuáles son las implicaciones de una relación mayormente paradójica referente a la idea y ejercicio de la norma – en particular del imperio de la ley – en un estado democrático? Mientras muchas de estas preguntas son consideradas en la cuarta parte de este volumen, deseo resaltar algunos descubrimientos empíricos de un estudio reciente del PNUD-IDEA (2007) sobre la naturaleza discontinua de las relaciones estado/sociedad en Bolivia. El estudio abarca tres temas de legalidad interrelacionados. Primero, ¿cómo se relacionan los bolivianos al concepto de “ley”, como imaginario o representación social? Segundo, ¿qué implica la observación simultánea de la ley como instrumento de legitimación social y su transgresión en la práctica diaria? Tercero, ¿cómo se debe entender la reaparición de la “legitimidad de la legalidad” en momentos de profunda crisis política? Figura 3: En su opinion, ¿quién hace cumplir el imperio de la ley más? 100 80

2

3

3

2

3

60

(%)

Siempre hace cumplir el Imperio de la ley Mayormente hace cumplir el imperio de la ley

40 Regularmente hace el imperio de la ley

20

Algunas veces hace cumplir el imperio de la ley

0

Nunca hace cumplir el imperio de la ley

-20 -40 Politicos

Jueces

Abogados

Empleado Civil

Policías

Fuente: Encuestas sobre Desarrollo Humano “El Estado de la Opinión”, PNUD-IDEA (2007)

Primero, el estudio del PNUD-IDEA analiza la asociación discursiva que los adultos bolivianos tienen sobre la “idea de ley”. Las frases asociadas con legalidad en Bolivia no se anclan en “derechos” y “obligaciones” de ciudadanos libres, sino en la idea de que la ley es “un medio para imponer orden”, por una parte, y que “las leyes no son cumplidas”, por otra. La primera idea concuerda con una representación social de un estado en construcción. La discontinua construcción de la dimensión legal estatal, es vista como una forma de imponer el orden entre los ciudadanos y grupos. La segunda idea, es parte del sentido común en Bolivia, y de gran parte de América Latina (ver Méndez, O´Donnell y Pinheiro 1999). El

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hecho de que las leyes no sean cumplidas, parece remontarse a hechos históricos de esferas duales de derecho, ciudadanos de primera y de segunda clase, y privilegios respecto al imperio de la ley. Tal como lo señalaba Getulio Vargas “a mis amigos todo; a mis enemigos, la ley”. Pero, ¿por qué sienten los ciudadanos que las leyes no se cumplen? Dos representaciones adicionales consideran este asunto. En primer lugar, la mayoría de los bolivianos considera que “las leyes son injustas” y que “leyes injustas deben ser incumplidas” (p.78). En segundo lugar, la opinión pública ha identificado como los peores transgresores a “los ricos” y a “los políticos” (p.79). Si gran parte de la opinión púbica considera que las leyes injustas deben ser quebrantadas y que los ricos son los peores transgresores, los lazos de legitimidad de la ley se ven debilitados para todos los sectores de la población. Estos descubrimientos, son sin lugar a dudas útiles, pero los estudios de representaciones sociales apuntan a aspectos discursivos de la legitimidad de la ley. Más allá de los imaginarios, discursos y sabiduría común, están las prácticas que perpetúan la débil legitimidad de la ley en Bolivia. Este es, quizá, el asunto que presenta mayores dificultades. En segundo lugar está la cuestión de prácticas de legitimidad y transgresión. ¿Por qué es que los bolivianos continúan refiriéndose a una imposición universal de las leyes (p.72), mientras que a su vez, se reservan derechos de transgredir, protestar y desobedecer leyes, mediante prácticas consuetudinarias y particularistas? La respuesta yace, no en el mismo sistema legal, sino en la manera en que la ley gana legitimidad en un esquema de estado débil/sociedad fuerte. Como ya se mencionó anteriormente, esto se refiere a la construcción estatal como relación legítima, y no así a la construcción estatal como una extensión del alcance burocrático o meritocrático del Estado. El imperio de la ley en Bolivia no es débil debido a que no llega a la población, sino porque no afirma el vínculo de legitimidad aun cuando llega a la población. El mismo proceso de redactar un borrador de la Constitución boliviana en la Asamblea Constitucional del 2007/2008 es un claro ejemplo de aquello. Al proceso de aprobación no sólo le faltaron los requerimientos de legitimación interna (dos tercios de aprobación y referéndum), sino también los requerimientos de legitimación popular (movilizaciones populares, huelgas y conflictos). La aprobación de las partes normativas más importantes se movió como péndulo entre acuerdos en la Asamblea, hacia movilizaciones radicales, para volver a acuerdos entre moderados. En varias ocasiones – incluyendo la aprobación de autonomías, la determinación de la capitalidad y cuestiones de reelección, el factor legitimador clave era llegar a un acuerdo interno, luego de realizar demostraciones externas del poder político regional y popular. En cierto sentido, el péndulo legal-popular es la forma institucionalizada de avanzar en la reforma legal boliviana. En tercer lugar, ¿cuáles son las consecuencias del debate de la legitimidad de la legalidad de la democracia boliviana? Lejos de ser inconsecuente, parece ser que

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modus vivendi de la acomodación política en Bolivia se basa, tanto en la cultura de la movilización popular, como en cultura del constitucionalismo que forja una “práctica flexible” de legalidad. La delgada línea que separa la actividad legal de la ilegal es muy importante, tal como lo han evidenciado todos los Presidentes bolivianos desde 1982. Sin embargo, el modus vivendi político, se basa claramente en el uso instrumental del balance del poder político, no en el reconocimiento liberal ni universal del imperio de la ley. Invariablemente, las minorías políticas desafían no sólo la ley sino también el imperio de la ley en general, dificultando el estar “de acuerdo en el desacuerdo” en relación a lo que se puede describir como política democrática liberal o deliberada. Entonces, ¿cómo debemos caracterizar la democracia boliviana para un esquema de estado débil/sociedad fuerte? Tal vez el asunto clave que distingue la política democrática boliviana en América Latina es el “sistema” que genera legitimidad para una legalidad vaga. El sistema puede ser descrito como una forma institucionalizada de constitucionalismo popular. Las causas de un sistema como este son muchas: La falta de carácter vinculante de las normas, significa que todo estatuto jurídico tiende a ser sospechoso; el discontinuo alcance territorial del sistema legal implica que en muchos lugares rige el particularismo, el sistema donde se aplica del ley del más fuerte; en otros instancias es difícil dar paso a esferas de gobierno y administración pública que sean despolitizadas. A pesar de estos problemas, los beneficios del actual modus vivendi son notables: el sistema político boliviano evita la gran violencia política mediante la acomodación pluralista; las tensiones regionales y étnicas que amenazan a la política democrática de vez en cuando suelen ser abarcadas en un concepto nacionalpopular más amplio de la legitimidad política; incisiones transversales estabilizan aquello que de otro modo podría desarrollarse en divisiones políticas altamente conflictivas. La construcción de carácter vinculante del sistema legal continúa generando un gran desafío para la democracia de Bolivia. Algunas medidas para establecer el pluralismo ya han sido tomadas, pero es necesario hacer más para ratificar el núcleo común del constitucionalismo que mantiene el sistema en su conjunto.

Conclusiones: nuevos desafíos para la relación Estado/sociedad La extensión discontinua del poder estatal burocrático, legal e ideológico en los siglos XIX y XX tiene implicaciones importantes para la manera en la que la sociedad boliviana procesa los conflictos sociales y económicos, pero también a la manera de enfrentar nuevos desafíos. Al menos dos consecuencias de la hipótesis del “estado con huecos” son consideradas aquí. La primera es el pluralismo institucional que promueve poderes duales y acomodación política entre diversos y heterogéneos actores étnicos y regionales, es una característica estructural del estado, no una anomalía. Este pluralismo no es ni el resultado de un deficiente di-

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seño institucional, ni una implementación fallida. Es resultado de un modus vivendi particular – que construye acomodaciones entre élites débiles y grupos regionales, sociales o indígenas fuertes. La segunda consecuencia, consiste en que para dimensiones en las que el alcance del estado está fuertemente debilitado, organizaciones sociales locales se han hecho cargo de actividades propias del estado y de la autoridad estatal. Juntas vecinales, sindicatos campesinos y ayllus han adoptado funciones – simbólicas e institucionales – de manejo de recursos naturales, administración de justicia y mantención de la paz, tradicionalmente reservadas para el estado nacional. Estas características resumen lo que llamaríamos la “fuerza de la debilidad” del estado/sociedad en Bolivia. – un modus vivendi que evita violencia pero que no resuelve cuestiones sociales y económicas pendientes. La interrogante que motiva esta conclusión, consiste en determinar si este modus vivendi puede hacer frente a los nuevos desafíos del cambio doméstico y global. Mientras las negociaciones bilaterales de autoridad entre el estado y la sociedad han acomodado diferencias y generado un marco de acción en la era democrática, la mayoría de los retos futuros no son ni localizados ni bilaterales. Pensemos en los siguientes ejemplos: •

•

El manejo de los recursos naturales, bajo el crecimiento poblacional que implica consensos nacionales de conservación, biodiversidad y manejo de tierras que sobrepase los intereses locales y hasta particulares de colonizadores, ganaderos y comunidades indígenas. Los conflictos del 2007 entre colonizadores y comunidades indígenas sobre el Parque Madidi en el departamento de La Paz, reflejan tal caso, así como las confrontaciones entre terratenientes y campesinos en San Julián, Santa Cruz (ver PNUD 2008). Ninguna de estas tensiones puede ser resuelta o localizada mediante intervenciones de corto plazo, ni pueden ser resueltas mediante el uso de una fuerza superior. Una nueva política medioambiental, basada en una nación compartida de bienes comunes y públicos, va a forzar los límites del actual modus vivendi de una manera nunca antes vista desde la “marcha al oriente” en los años ´50. La extensión de los servicios sociales, bajo un paquete de seguro de salud universal, en un país en el que un tercio de todos los ciudadanos es un migrante permanente o temporal, y en el que no se puede confiar en transferencias territoriales fijas, para sustituir la redistribución de rentas (ver PNUD 2006). Para llegar a un nivel en el que el crecimiento y movimiento poblacional sea más dinámico, para pasar de derechos territoriales a derechos individuales o grupales, lo que va a demandar mayores desafíos al modus vivendi actual. En vez de negociar transferencias intergubernamentales de gobiernos nacionales a locales (que pretenden reforzar la acomodación política de las élites con líderes locales) los creadores de políticas sociales en el futuro van a tener que tratar con individuos o familias – hogares de madres solteras, familias

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•

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migrantes, comunidades marginadas. La economía política de negociación va a mutar de una forma territorial a formas funcionales de política. El desafío de reconciliación de diferencias multiculturales consiste en generar el reconocimiento de procedimientos interculturales mutuos, que resuelvan disputas sobre la pobreza, asuntos civiles y hasta penales. Tales diferencias van a exigir aún más del modus vivendi actual (ver Gray Molina 2007). Recientes discusiones respecto a la creación de un cuarto poder de “control social”, que permita ejercer un control y balance popular sobre los poderes ejecutivo, legislativo y judicial, ponen a prueba el diseño institucional multicultural. Aún más cerca de intereses locales y regionales están los debates respecto a la estructura de autonomías regionales e indígenas (ver Albó y Barrios 2007). En la nueva constitución se va poner a prueba, si la forma asimétrica de la descentralización va a brindar la flexibilidad necesaria para resolver temas como la administración de recursos naturales, impuestos sobre el territorio, beneficios de comunidades migrantes y representación política.

Cada uno de estos temas va a poner a prueba, en la teoría y en la práctica, el existente “estado con huecos”. Al igual que con otras reformas de construcción estatal, tales como la Participación Popular o la Reforma Educativa de los años 90, nuevos desafíos emergen para una población cada vez más móvil, intercultural y global. Ésta podría ser la característica que explique la razón por la cual la movilización popular, la rebelión y la impugnación organizada son las características estructurales del estado y el desarrollo institucional en la sociedad boliviana. Éstas describen no una situación de excepción, sino la regla en lo que respecta a la manera en la que una sociedad heterogénea ejerce el autogobierno en medio de conflictos sociales. No todas las características de la actual modus vivendi son democráticas, virtuosas o incluso justas. Sin embargo, muestran una robusta forma de hacer política para una sociedad con una predilección por continuos cambios sociales y económicos.

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La debilidad del exceso: Democracia desbordada y Estado boliviano

Franz Xavier Barrios Suvelza “Creo que no hay que esperar las leyes, se tiene que ir trabajando con decisiones políticas, y si demandan de inconstitucionalidad nuestros decretos supremos, será el pueblo el que juzgue y de esa manera seguiremos identificando a los enemigos que no quieren el cambio”. Evo Morales durante la visita de Hugo Chavez, el 10 de agosto de 2007, en Entre Ríos

Introducción El proceso de reforma social y estatal que viene atravesando Bolivia visibiliza, al fin, una tensión estatal de tipo estructural ignorada por la intelectualidad boliviana tan apegada a los lugares comunes o al revoloteo en la policromía de la realidad que le hace creer que los “modelos”, “esquemas”, un “deber ser” o algún referente normativo, se comportarían mal en un entorno boliviano que suponen humanamente inédito o universalmente único. La tensión estructural que el actual proceso de cambio en Bolivia ha visibilizado, se resume en la disyuntiva alrededor de lo que llamaré el estilo de Estado. A mi juicio, la evolución de los acontecimientos en Bolivia apunta a la consolidación

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de un estilo de Estado caracterizado por no blindar ciertos ámbitos dentro del Estado frente a lo democrático y lo político. Aceptar que dentro del Estado se pueda proteger lo que llamaré ámbitos ademocráticos y apolíticos parece reponer aquel clásico debate de la filosofía helénica post-aristotélica en torno a una moral basada en la capacidad de asfixiar los afectos. Como se recordará, la escuela estoica exigía la concordancia de uno consigo mismo sobre la base de un distanciamiento de afectos, placeres e inclinaciones, de las pasiones sean malas o buenas, haciendo de la apatía un principio ético de conducta humana. En cierta forma, los ámbitos ademocráticos y apolíticos en el Estado reproducen ese principio pues se trata de campos estatales alejables de los afectos en un sentido que explicaré luego. En alusión a este programa ético de la escuela estoica, llamaré patético al estilo de Estado donde lo democrático y político han desbordado sus límites dentro del Estado en oposición a uno apático, vale decir, a uno donde sí se puede encontrar ciertas esferas estatales decisionales blindadas frente a lo democrático y político sin que por ello, en la resultante, el Estado tomado en su conjunto, deje ser caracterizable también como democrático. Lo que sucede es que estamos ante una forma peculiarísima de limitación del poder que no es la horizontal clásica. Comencemos recordando que ésta es impensable sin el factor político-democrático implícito en el juego entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo apareciendo aquí el Poder judicial como último, lateral y único reducto desde donde poder ejercer límite al poder en aplicación de una lógica distinta a la que une y tensiona los otros dos poderes horizontales clásicos. Sin embargo, si desde esta perspectiva horizontal el Poder judicial aparece como algo lateralizado, desde una otra perspectiva es la punta del ovillo que debemos estirar para descubrir una nueva dimensión de división del poder tan significativa como la horizontal que llamaré división oblicua del poder estatal. La querella en torno al estilo de Estado contiene pues una decisión fundamental sobre la estructura del Estado tan relevante como la que se implica en la clásica contraposición kantiana entre Estado despótico y republicano. El presente ensayo postula que el actual proceso de cambio en Bolivia, conlleva una tendencia precisa referida a la división oblicua del poder caracterizada por un estilo de Estado inclinado hacia una resolución patética.  Hegel, G. (1986) Vorlesungen über die Geschichte der Philosophie, Band II, Suhrkamp, p. 283.  Russel, B. (2004) History of Western Philosophy, p. 255.  Kranz, W. (1986) Die griechische Philosophie, Dieterich´sche Verlagsbuchhandlung, p. 305. Curiosamente, se retoma la cuestión de los afectos y su contención desde un perspectiva de explicación macro del desarrollo social en la teoria sobre la civilización de Norbert Elías. Ver Elías, N. (1997) Über den Prozess der Zivilisation, Suhrkamp, Band I, Baden-Baden, p. 333.  Huelga decir que con los años se ha asentado la llamada división vertical del poder como referencia genérica de descentralización y autonomías.

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En este contexto, tomando en cuenta que los ámbitos ademocráticos y apolíticos del Estado tienen fuentes tanto procedimentales como decisionales, abordaré primero el fenómeno del Estado de Derecho como una de las tantas expresiones de estos ámbitos apareciendo como un desafío teórico específico cuestionar analíticamente la amalgama conceptual entre democracia y Estado de Derecho tan usual en buena parte de la doctrina. Desde la perspectiva más decisional complementaré las discusiones sobre lo democrático, con una aproximación al estatus de lo político en esta nueva lógica. Sobre esta base teórica, la segunda parte del ensayo dirige su mirada a la situación concreta del proceso boliviano de cambio. Aquí verificaré algunos síntomas de la realidad sobre la tendencia que se anuncia alrededor del estilo de Estado en el actual proceso de transformaciones boliviano. Para ello me concentraré en los siguientes fenómenos: a) el pivote teórico (“actores sociales”); b) el supuesto carácter metafísico de la Asamblea Constituyente y c) la idea de un cuarto poder de control social.

La amalgama de lo democrático con el estado de derecho Las corrientes en torno a la amalgama democracia/Estado de Derecho

La hipótesis de que lo democrático es algo que finalmente vendría a ser sinónimo de Estado de Derecho, o que éste último sería un rasgo más de lo democrático, puede considerarse como uno de los más notables impedimentos para comprender la peculiar limitación del poder en el Estado que surge como tensión entre un mundo político-democrático por un lado, y uno ademocrático y apolítico por el otro. Connotados autores han contribuido vigorosamente a la confusión de democracia con Estado de Derecho, o con “Estado Constitucional”. Un ejemplo de ello es cierto Bobbio que si bien reconoce que lo democrático debe estar conectado al factor de “un número muy elevado del miembros” como elemento decisor, se inclina por concebir lo democrático como las reglas que permiten definir quién está autorizado para tomar las decisiones colectivas y bajo qué procedimientos. Es probablemente este fuerte apego al reglismo y al procedimentalismo lo que empuja aquí a Bobbio a sostener que la democracia es un conjunto de reglas para solucionar conflictos sin violencia. Más aún: que la “democracia es el gobierno de las leyes  Digo “cierto” Bobbio pues en otros lugares él parece distanciarse de esta amalgama. Ver Bobbio, N (1985) Liberalismo y Democracia, FCE, 1996, p. 7/45, aunque habrá que añadir que aquí se produce otro problema: la identificación que Bobbio hace de lo liberal con el Estado de Derecho.  Bobbio, N (2004) El futuro de la democracia, Fondo de Cultura Económica, p. 25.  Idem., p. 24.  Idem., p. 189.

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por excelencia”. Veremos que el simple hecho de la existencia de reglas no dice aún nada sobre al criterio del imperio de la ley; ni siquiera lo diría el hecho de que unas reglas se respetaran. En esta línea que confunde lo democrático con el Estado de Derecho, encontramos la idea de la democracia como una forma de “gobierno limitado” como si a lo democrático le fuera inherente de por sí la noción de autorestricción o moderación. Popper contribuyó a su modo a la amalgama de estos conceptos al caracterizar lo democrático como un tipo de gobierno con un marco institucional que permite reformas o alternabilidad de los gobernantes sin derramamiento de sangre10. Si una Constitución estableciera claramente que la regla es que gobierne una aristocracia y por fuerza de la tradición esta convención se aplica, respeta e incluso defiende por la sociedad sin violencia, ¿tendríamos lo democrático por el sólo hecho de que se tiene un conjunto de reglas pacíficamente acatadas cuando por lo visto justamente ellas impiden que el pueblo –para bien o para mal– influya de algún modo en las decisiones estatales? Probablemente tendríamos un caso de Estado de Derecho, pero dudo que el Estado sería democrático. Con Dahrendorf tenemos un caso donde se crean primeras fisuras, aunque no plenas, en la amalgama de lo democrático con el Estado de Derecho. Este autor apuesta todavía por la definición de lo democrático de Popper (“transiciones sin violencia”) y nuevamente adhiere la idea de la moderación del poder al principio de lo democrático.Sólo después menciona lo que sí parece acercarse a lo democrático: ¿cómo puede el pueblo en todo este proceso tener voz? -se pregunta Dahrendorf. Sobre esta base, y a pesar de las amalgamas precedentes, añade ahora una idea que anuncia un enfoque que parece más acertado al distinguir mejor la democracia de otros preceptos como el referido al Estado de Derecho. Pues es sugerente que por lo menos en torno al concepto del imperio de la ley, Dahrendorf sostenga que el mismo sea tan parte del “orden liberal” como lo es lo democrático11. O mejor: que dentro de lo que el llama “orden liberal” democracia e imperio de la ley no son una sola masa amalgamada; antes bien, que se trata de dos componentes diferenciables. En ese contexto es apreciable su sentencia de que “la rule of law no nos dice mucho acerca de cómo garantizar al demos su participación en el procesos democrático”12. Frente a los autores que amalgaman las cosas y aquellos que presienten la necesidad de una disociación pero no la logran consumarla impecablemente, la disociación definitiva aparece cuando otro autores profundizan la idea de que puede haber un orden liberal sin venir acoplado a lo democrático como fue el caso del estado  Weingast, B (2005) The Political Foundations of Democracy and the Rule of Law en The American Political Science Review, Vol 91, No 2 p.245. 10 Popper, K. (1971) The Open Society and its Enemies, Princeton University Press, p. 124/126. 11 Dahrendorf, R. (2003) Después de la democracia, Fondo de Cultura Económica, Buenos Aires, p. 12. 12 Idem: 13.

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liberal de derecho como predecesor del Estado democrático de derecho13. Se abre así la veta analítica sugerente de quienes han insistido en que la existencia del Estado de Derecho no tiene por qué venir de la mano de una opción democrática14. Le corresponde a C. Schmitt el haber propuesto una salida a este dilema. El aporte de Schmitt radica en haber salvado lo democrático de una suerte de aspiración ideal que contuviera todo lo que nos parecer “lindo y simpático”15 oponiéndose a que se lo identifique con “liberalismo, socialismo, justicia, humanismo, paz o fraternidad internacional...”. Desde esta perspectiva, lo democrático aparece como un principio político que sólo vinculado a la implantación de un componente liberal y de Derecho, sufriría según Schmitt una afectación hacia la moderación haciendo que de un Estado “puramente democrático” surga uno constitucionalmente limitado, o sea, una “democracia constitucional”. A lo democrático como principio político le subyacería la tensión en torno a la identidad del pueblo consigo mismo16 en medio de una relación conflictual entre actores en juego. Para Schmitt, entonces, el referente es el Estado moderno tomado como un todo y es su preocupación de arranque, cómo dentro del mismo, se produce una distinción sustantiva entre la dimensión política por un lado, y aquella del Estado de Derecho liberal, por el otro. Esta segunda dimensión encerrará según él un principio de diferenciación de poderes (la idea clásica de la tríada de división horizontal) y la cuestión de la primacía de la libertad individual17. Se da así un paso acertado pues se logra finalmente distinguir la mecánica de división de poderes frente al componente democrático aunque se crea nuevos problemas al funcionalizar ahora la cuestión de la división de poderes a la protección de la libertad individual, al presuponer que el liberalismo no es algo político y al suponer que la división horizontal equivale a Estado de derecho. Frente a ello, Löwenstein ejemplifica la potencial disociación entre lo liberal y el mismo Estado de Derecho con el caso griego clásico donde una despreocupación evidente por la libertad individual habría venido de la mano de una dedicación reforzada hacia el principio de la igualdad frente a la ley18. El principio liberal implica, pues, un efecto de limitación al poder pero de uno que no proviene desde los ámbitos ademocráticos y apolíticos, sino que pertenece a lo político. Lo liberal tiene que ver más con un determinado posicionamiento que propugna una autocontensión del poder que permite que lo que es diferente tenga opción de existencia aunque sea minoría19 y que cuando se fructifica con lo democrático engendra la noción de mayoría limitada. 13 14 15 16 17 18 19

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Para nuestro análisis de las tendencias de estructuramiento macroestatal que se vislumbran en la Bolivia post 2006, es crucial posicionarse teóricamente frente a la amalgama entre lo democrático y el Estado de Derecho pues nuestra tesis es que en Bolivia ahora lo primero busca comerse a lo segundo y como están amalgamados si cae un lado, cae también el otro cuando, más bien, en una lógica de disociación conceptual, aparece la opción de detectar un Estado boliviano democrático sin Estado de Derecho, y además, sin un perfil liberal. Esta otra perspectiva, nos previene de una caracterización mezquina del proceso de cambio en Bolivia que se resiste a reconocer en el mismo lo que más bien sí parece tener: carácter democrático. Me inclino por la línea que es enfática en distinguir el Estado democrático del Estado de Derecho. El que ambos rasgos coincidan no es una necesidad. En realidad vale la tesis, si puedo resumir la corriente que se opone a la amalgama, que la “maximización de la democracia busca…una limitación del aspecto garantista del constitucionalismo liberal”20.

Consideraciones mínimas sobre el principio democrático

Lo democrático reclama un tratamiento de por sí minucioso de al menos tres dimensiones: la concerniente a su sujeto; su dimensión procedimental y la cuestión de sus enajenaciones. La categoría de “pueblo” es pues –para comenzar por el sujeto– un primer dilema teórico. De hecho, una de las tantas aplicaciones del principio democrático podría implicar identificar gruesamente “pueblo” con clase oprimida o marginada como lo hiciera Aristóteles21. Es decir, el sujeto podría ser un grupo masivo de gentes excluidas que descartan resolver su situación que no sea nivelando hacia abajo22 y que entiende que ha llegado su turno para defender los intereses propios de los oprimidos, o sea, eso que Aristóteles llamó simplemente “democracia” como versión defectuosa de la variante politeia, variante ésta que sin dejar el criterio de un gobierno de los “muchos”, suponía la anteposición del interés común de todos23. Esta modalidad de aplicación podría llamarse democracia plebeya y subyace a la visión de lo democrático que alienta el MAS. En cuanto al fenómeno de la enajenación, resulta que incluso la democracia plebeya no puede dejar de lidiar con la conformación de élites que hablan y actúan en nombre de los oprimidos. Las enajenaciones son pues moneda corriente en cualquier debate en torno a la democracia y más a la plebeya que viene unida a la idea del gobierno directo. 20 Sartori, op.cit, p. 239. 21 Strauss, L. (1978) The City and Man, The University of Chicago Press, p. 36. 22 Nótese a propósito de esta exigencia de nivelación hacia abajo el dato de que cuando los movimientos hegémonicos actuales en Bolivia insisten en el reconocimiento de la diferencia, es sólo por incorporar lo indígena a su discurso pues si se trata de la diferencia justificada por la excelencia personal, por mencionar otro aspecto, la diferencia es despreciada. 23 Kranz, op.cit., p. 253 ss.

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En efecto, en cuanto al tema procedimental, resulta que la democracia plebeya debe resolver el siguiente tema. Resulta que ella viene casada a una estructura de gobierno directo y en ello se es nuevamente griego24 pues el rasgo de lo democrático en la Grecia clásica radica en el gobierno directo con todas las irrealidades que lo directo tuvo incluso en la polis clásica25. Se alienta aunque no suele llevar a sus últimas consecuencias el lema de “los actores sociales evaluarán a los ministros”. Los obstáculos de realización del gobierno directo no sólo provienen de consideraciones de escala sino que se refuerzan con el efecto de las enajenaciones pues no se descarta que se acabe criando círculos de poder dentro del “Estado obrero-campesino” sin dejar de aparentar una vinculación del pueblo en el gobierno, muchas veces directa en lo simbólico aunque a ratos genuina. En contraposición a la democracia plebeya, llamaremos democracia ciudadana a la otra posibilidad gruesa de aplicación del principio democrático que es una que no reclama la identidad “pueblo=sector pobre” sino más bien un grupo masificado de gente que influye en el gobierno por la vía legítima del voto universal. Ciertamente, usar el adjetivo de “ciudadana”, no excluye que esta modalidad democrática pueda ir junto al reforzamiento de grupos privilegiados lo cual la ideología neoliberal y sectores conservadores quisieran obviar. Queda claro que cuando en una democracia ciudadana se aplica política pro-pobre no por ello se convierte ella en una democracia plebeya en la medida en que los pobres no son el sujeto preferente del Estado (democracia plebeya), sino un beneficiario de políticas públicas. En cuanto a lo procedimental, a diferencia de la democracia plebeya apegada al gobierno directo, la variante ciuadadana alienta aquí la democracia representativa. En efecto, en términos procedimentales, la democracia ciudadana sin descartar vías alternativas de producción de poder gubernativo de carácter más participativo, gira en torno a una superación del gobierno directo. La conclusión importante a extraer es que sea un su versión plebeya o ciudadana, no importa: cuando lo democrático y lo político se desbordan, el estilo de Estado es uno patético en oposición a uno apático. Aquel busca permear donde sea posible lo democrático y lo político; este otro procura blindar dentro del Estado aquellos ámbitos que incluso para beneficio de lo democrático, deben ser distanciados de lo democrático y político.

Consideraciones mínimas sobre el Estado de Derecho

No es posible en este espacio abundar mucho sobre el concepto del Estado de Derecho pero existe un aspecto que sí vale la pena destacar del mismo pues es parte 24 Si se concuerda en que el constitucionalismo griego tampoco fue afecto a la idea de los límites del poder, a aquella de la división horizontal y a la protección de la libertad individual, nuevos toques griegos del MAS se aclaran. Donde sí parece haber una ruptura entre lo griego y el actual proceso boliviano es que en aquél sí se hallaba desarrollada la nación de igualdad frente a la ley (Löwenstein, op.cit., p. 33). 25 Sartori, op.cit., p. 348.

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del debate boliviano actual. Se trata de clarificar de qué concepto de “ley” estamos hablando cuando hablamos de un “gobierno de leyes”. ¿Se tratará del gobierno de las leyes específicas que el poder de turno alienta y promulga para su cambio social? No, pues la ley que subyace al Estado de Derecho limita al mismo legislador específico, el de la mayoría gobernante; y lo hace en su calidad de norma abstracta-general en contraposición al concepto político de ley que devela una voluntad específica y una instrucción como acto soberano26. La generalidad de la ley del Estado de Derecho estaría pensada como impedimento de privilegios o discriminaciones de aplicación; mientras que su carácter abstracto clarificaría la atribución de una previsible y repetible consecuencia a un hecho determinado27.

El lugar de lo político y los campos decisionales refractarios en el Estado

Quedó claro que en el Estado democrático habrán necesariamente decisiones tomadas con algún grado de articulación con la voluntad popular. Por el otro lado, sin embargo, el punto es que puede tener sentido dentro de este mismo Estado que ciertas decisiones se tomen premeditada o claramente refractadas del pueblo sin que por ello el Estado en cuestión, tomado como un todo, dejara de tener lo democrático como uno de sus rasgos distintivos. Desde esta perspectiva no es ya traumático aceptar que varias decisiones de un Ejecutivo se acaben tomando con mínimas consideraciones frente al electorado o al pueblo. Es probable que se pueda incluso decir, que eso es para muchos casos de gestión pública, simplemente recomendable. Llegados aquí se impone aclarar que en este mundo ademocrático y apolítico, hay una situación peculiar. Resulta que las decisiones estatales pueden seguir siendo decisiones de política. El ejemplo claro es lo que sucede con un Banco Central o un Tribunal Constitucional que no es que dejen de lidiar con temas conflictivos y de intereses muchas veces contrapuestos, pero es el código de sus razonamientos para tomar decisiones el que difiere de los anteriores casos en la medida en que aquí se opera bajo criterios jurisdiccionales, técnicos o independientes. Finalmente queda la posibilidad de decisiones que rehusan además a meterse a tomar decisiones de política. Se trataría del caso clásico de control independiente y técnico de un Auditor General del Estado. En conclusión, a la luz de esta potencialmente rica articulación de campos refractarios que en su juego no hacen sino limitar el poder desde diversos ángulos, es imperioso complejizar nuestra comprensión del sistema de limitación del poder en el Estado. Que los sistemas ademocráticos y apolíticos deban rendir cuentas al soberano o provenir en su designación del mismo, es indiscutible. Que en ciertas 26 C. Schmitt, (1993), p. 146. 27 Bobbio, N. (2004) p. 174.

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instancias del ámbito ademocrático/apolítico, como es el caso de la justicia, se deban tomar decisiones de la vida social es un fenómeno natural. Que ambos componentes (lo democrático/político por un lado, y lo ademocrático/apolítico por el otro) no están ridículamente separados sino distinguidos en medio de sus inevitales interconexiones prácticas y filosóficas, es casi una obviedad.

Síntomas del estilo patético de Estado en el proceso boliviano de cambio Sobre la base de las consideraciones teóricas precedentes paso ahora a revisar algunas pautas o signos que el régimen actual en Bolivia ha expuesto, desde el 2006, como datos en torno al estilo de Estado que se forja. Comenzaré abordando el tema de los “movimientos sociales” que desde los doctrinarios del régimen, ha recibido un tratamiento extensivo. Desde la perspectiva del campo decisional estatal, el enaltecimiento teórico y práctico de los “movimientos sociales” conlleva pugnas que podemos ejemplificar con el especial ataque que desde 2006 se ha producido desde el nuevo régimen contra un sistema de reclutamiento de personal funcionarial del Estado bajo criterios meritocráticos28. Un segundo dato interesante para aquilatar la inclinación patética del estilo de Estado en Bolivia, es el factor “Asamblea constituyente” que se pretendió como un poder de rango metafísico en contraste al poder constituido. En este caso especial, tenemos tensiones incluso con el Congreso. Sin embargo, atendiendo el objeto de estudio de este ensayo, focalizaremos el análisis en la crispación entre Asamblea (“poder constituyente”) y el poder judicial que si bien es parte del “poder constituido”, es elemento sustancial de los ámbitos ademocráticos y apolíticos del Estado. Tal crispación se produjo cuando las Cortes bolivianas emitieron fallos contra vulneraciones de procedimiento que hizo la Asamblea Constituyente a su propio reglamento. La tercera variable a tratar será la del “cuarto poder social” que se propuso como un mecanismo que no aceptaba nada encima colocándose sobre los poderes clásicos. Para fines de nuestro análisis, destacaremos cómo esta idea de un cuarto poder imaginado como supremo a los demás, se conecta con una de las más encendidas pugnas del régimen actual contra el Tribunal Constitucional (TC) que, desde la perspectiva de un estilo de Estado apático, es lo que más se parece a un poder colocado sobre los poderes clásicos horizontales. En cualquiera de estas diferentes manifestaciones, advertiremos retracciones ostensibles de los ámbitos ademocráticos y apolíticos del Estado boliviano. 28 Una excepción fue el esfuerzo del régimen por incorporar mayores criterios meritocráticos en la elección de magistrados de la Corte Suprema de Justicia en un acuerdo con la oposición política del Congreso nacional a mediados de 2007.

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La impronta teórica-práctica de los “movimientos sociales”

Desde el tinglado doctrinal del actual régimen se sostiene que lo que surge como producto del cambio histórico actual es un “Estado de los movimientos sociales”29. Se supone que el Estado es por definición antidemocrático, y lo que la impronta de los “movimientos sociales” implicaría sería introducir un momento de “socialización de las decisiones”30 ya que movimientos sociales, por oposición a Estado, significarían “democratización y socialización”. El régimen ha dado señales incontrovertibles de involucrar a sus apoyos sociales en la gestión estatal misma. Como un ejemplo están los ministros de extracción genuinamente plebeya, por lo menos del primer gabinete de Morales. El “evismo” –como García ha calificado el proceso de cambio boliviano que, como tal según él, sería de “irradiación mundial”31– superaría los izquierdismos previos justamente por abrir la posibilidad de un “acceso a niveles de decisión del Estado” desde “los propios movimientos sociales”32. Se buscaría de “manera casi absoluta la autorepresentación de los propios movimientos sociales”. Con ello se estaría dando en Bolivia el “unico ejemplo en el mundo en que los movimientos sociales han llegado a tomar el Estado”33. La propuesta del actual régimen quiere entenderse como una consecuencia del proceso previo de ampliación decisional en asuntos de Estado que se habría gestado, en un formato de claro reforzamiento de lo democrático, desde una multiplicidad de movimientos sociales, en especial, a partir de 200134. Se parte de la hipótesis de que las prácticas y diseños organizativos de los movimientos sociales podrían, bajo determinadas condiciones, conducir a un “rediseño estatal...distinto a todos los tipos de Estado republicano que hemos conocido hasta hoy”35. Los doctrinarios del régimen sostienen que los movimientos sociales son los que deben “guiar” el proceso, no el Estado. Como éste último es indispensable, es decir, una suerte de mal necesario, entonces mantienen la tesis de un “Estado de los movimientos sociales”. En esta visión reencontramos algunos elementos anotados arriba al discutir lo democrático. Primero reverbera la aspiración de la democracia directa independientemente que pretenderla sea más una declaración que una realidad. En segundo lugar, con el término de “movimientos sociales”, no se hace sino denominar el 29 Ver entrevista al Vicepresidente Álvaro García Linera en la Revista Nueva Sociedad Nº 209, p. 164 (cursiva mía). 30 García A. en Nueva Sociedad, op.cit., p. 165. 31 Semanario el Juguete Rabioso, 2 /IV/ 06. Ya los doctrinarios de la Participación Popular de 1994 declararon la llamada ley de Participación Popular como un “aporte al mundo”. Es sugestivo cómo nuevamente se cree que desde Bolivia se estuviera generando un proceso universal.. 32 García en Semanario el Juguete Rabioso, 2 /IV/ 06. 33 Idem. 34 Ver García [Coord. ], Chávez, Costas (2004) Sociologia de los movimientos sociales en Bolivia, DIAKONIA/ OXFAM, p. 18. 35 Idem., p. 20.

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carácter plebeyo del tipo de democracia aspirado. El que lo democrático finalmente se materialice a través de un gobierno de élite sindical-intelectual de izquierdas que es la que gestiona el aparato estatal en beneficio demostrable de los excluidos, no afecta el contenido democrático agregado del proceso aunque se devele que los excluidos no son los que realmente gobiernan. Ello debido a que la legitimidad electoral masiva, la interpenetración intentada desde el poder ejecutivo con los gremios representativos de los movimientos sociales y las concretizaciones mismas de política pública pro-plebe, confirman permanentemente el carácter democrático-plebeyo aunque no necesariamente liberal y menos adscrito al Estado de Derecho del régimen estatal que se forja en Bolivia. En cierto modo, los movimientos sociales asumen el rol del proletariado del esquema clásico revolucionario y por ello no sorprende que se los declare “núcleo dirigente, política y moralmente del resto del país”36. En consecuencia, se trata de que la plebe, desde un punto de vista formal, doctrinal y retórico pero no sin efectos reales de gestión estatal, penetre en los campos decisionales en el Estado sin matiz alguno. Según estas ideas, como el Estado es por definición un “monopolio”37, se lo concibe como algo compactamente viciado además de presentárselo como un espacio homogéneo invadible sin miramientos a eventuales características de funcionamiento o dinámica estatal especializados. La premisa es pues definitivamente contrapuesta a la teoría del campo decisional estatal entendido como una complela relojería de dominios decisionales que refractan sujetos y agentes según los objetivos estatales. Estamos ante una filosofía política que parte de un notable simplismo y de un concepto del tejido estatal como transversalmente enfermo y que por tal, merece una solución de sanación inoculatoria. Según la doctrina oficialista la tensión entre el artefacto viciado llamado Estado y el agente virtuoso llamado los “movimientos sociales”, se mantendrá38. En realidad, es un sofisma para no develar que un “Estado de los movimientos sociales” es en rigor algo inalcanzable y posible sólo en la temeridad reflexiva de cierta intelectualidad. Pero es suficiente para justificar, alentar y realizar un desmantelamiento creciente de los ámbitos ademocráticos y apolíticos. El que las medidas gubernativas adoptadas por el régimen respondan a demandas de movilizaciones sociales pasadas o históricamente acumuladas no prueba que ellas gobiernen directamente, como la doctrina oficialista cree39; pues puede ser compatible con la hipótesis de que gobierna una élite atendiendo esas demandas. Por eso no debe sorprender tampoco que muchos “movimientos sociales”, a veces indistinguibles de élites dirigenciales, hayan elevado propuestas extremistas que la nomenclatura 36 37 38 39

García, A. Semanario el Juguete Rabioso, 12/XII/04. García, A en Nueva Sociedad, op.cit., p. 164. Idem, p. 165. García, A en Nueva Sociedad, op.cit. p. 165/166.

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gobernante las ha rechazado. Nuevamente, desde la perspectiva inversa resulta que no deja de ser relevante para la caracterización del proceso boliviano el hecho de que el sentido de las medidas gubernamentales hasta ahora tomadas, expresa una manera de materialización de una perspectiva plebeya de cambio social. Adicionalmente, no sería justo no reconocer que el régimen actual sí ha desplegado escenificaciones y mecanismos concretos para alimentar la penetración de los movimientos sociales al sistema decisional. En síntesis, la teorización en torno a los “movimientos sociales” vino atada a la ocupación del Estado por ellos40. Por ello se sostuvo que la institucionalidad estatal debía transformarse en “favor de los movimientos sociales y la sociedad civil”. El desborde de lo democrático en los campos decisionales en desmedro de los ámbitos ademocráticos y apoliticos con la consecuente alteración de la división oblicua del poder, se ejemplifica también con la tesis de los doctrinarios del régimen de que las medidas mismas de nacionalización en el campo hidrocarburífero se producen luego de procesos “deliberativos y de consulta con los movimientos sociales”. Todo este aparato analítico y la concepción del Estado como instrumento o mal necesario para la obtención del “vivir bien”, explican en buena medida por qué la doctrina oficialista continua el tradicional desprecio por una maquinaria estatal meritocrática. En ese sentido la mejor concretización del desmantelamiento de lo ademocrático y apolítico se halla en una de las justificaciones que el doctrinario principal del régimen formula ante la pregunta de cuán cierto es que los movimientos sociales guian el proceso. En su respuesta sostiene que una de las pruebas sería que “los propios mecanismos de designación de funcionarios para la administración pasan por los movimientos sociales”41. Añade como logro frente al anterior modelo donde parientes o amigos de la cúpula partidaria tradicional eran los que accedían a los cargos, ahora para llegar “para llegar a la administración pública es necesario tener el apoyo...de la confederación campesina”. En realidad, resulta que el problema de una aparatura estatal profesional no se ha resuelto, simplemente ha cambiado el titular del desmantelamiento del ámbito ademocrático-apolítico del Estado. El problema de un régimen funcionarial como dimensión evidente de los campos de decisión estatal blindados frente a lo político y democrático recibió un revés adicional del régimen al lanzar éste la muy popular idea de una austeridad radical mediante una depresión de las remuneraciones en el sector público.

Una Asamblea Constituyente de rango metafísico

La demanda por una reforma constitucional total a través de una Asamblea Constituyente surgió con fuerza como una de las exigencias emergentes de las movilizaciones sociales antes de los 2000. 40 Entrevista a García Linera, diario El Mundo de 06/07/06. 41 García, A en Nueva Sociedad, p. 166.

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La Asamblea trajo un reclamo democratizante evidente y desde el inicio vino acompañada de una reyerta doctrinal desde sectores radicales e intelectuales de izquierda buscando colocar la Asamblea en un situal tal que amedrentara el principio de la limitación del poder en general y de aquella proveniente del contrapeso de los ámbitos ademocrático-apolíticos, en particular. Una de las manifestaciones de esa pugna ideológica fue la declaratoria de la Asamblea como el poder constituyente.. La cuestión más específica sobre la posición metafísica de la Asamblea se produjo en el reglamento cuando se normó que ella “se encuentra[ría] legítimamente encima de cualquier poder constituido”42. Ya en la previa Ley 3364 de 2006 de Convocatoria a la Asamblea Constituyente, se mencionó que era “independiente...No depende ni está sometida a los poderes constituidos...”43. La evolución al respecto ha sido, sin embargo, otra. Para comenzar, serían pocos en Bolivia los que a esta altura rechazarían la hipótesis que la Asamblea ha estado sujeta a las instrucciones de la dirigencia oficialista y las matrices partidarias de la oposición. Cuando feneció el plazo de funcionamiento luego de un año de magros resultados, el mismo partido de gobierno negoció con el principal partido de oposición una ley de alargue en el Congreso que entró en tanto detalle que confirmaría cuán derivada era la tal Asamblea. Pero desde nuestra preocupación, es la tensión entre la Asamblea concebida como ente metafísico y el poder judicial lo que más interesa. Pues en este punto, el mismo Poder Ejecutivo ha alentado a que la Asamblea no acate, por ejemplo, la decisión de un tribunal que se pronunció ante una demanda que denunciaba cómo la mayoría oficialista había vulnerado los reglamentos que la misma Asamblea se había dado, al expulsar por la fuerza del debate constituyente un tema polémico44. Esta no era la primera vez que la justicia boliviana controlaba acciones ultra vires del órgano constituyente pues aceptó otra denuncia cuando en una comisión temática, los oficialistas desdoblaron su votación impidiendo que el informe de minoría disidente tenga chance de aparecer en la discusión plenaria45. Está claro que aquí tenemos otra caso concreto de retracción de mandatos judiciales que son eminentemente ademocráticos y apolíticos. En la lógica de un estilo de Estado patético la ley debe respetarse porque es expresión vectorial de la voluntad popular; no en el sentido expuesto arriba sobre la ley qua sustrato del Estado de derecho, que es otro tipo de concepto de ley. Es sugerente que el Vicepresidente en la polémica alrededor de la decisión judicial mencionada, luego de proclamar que “las instituciones deberían respetar 42 Art. 1 del Reglamento General de la Asamblea Constituyente 43 Art. 3 de la ley 3364. 44 La Razón, 12 09 07. Cuando el poder judicial toma esta decisión, el Tribunal Constitucional estaba justamente atravesando el enjuiciamiento iniciado por Evo Morales a cuatro de sus magistrados.[mas sobre este asunto al final del acápite] 45 El Deber, junio 2007.

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las leyes”, consultado si eso implicaba acatar el fallo del tribunal de garantías, respondió al periodista con una pregunta: “¿lo que emitió la corte es una ley?”46 O sea, se debe respetar las leyes qua programa de cambio revolucionario; no las decisiones jurisdiccionales que por la respuesta del entrevistado, son saludos morales sin vinculatoriedad alguna. El argumento del oficialismo para explicar esta indisposición a fallos judiciales frente a las actividades de la Asamblea Constituyente gira en torno a que ésta sería la expresión del “poder soberano de mayor jerarquía del país” y por ser “plenipotenciaria”, no podría aceptar “intromisiones de otro poder del Estado”47.

El cuarto poder de control social

La asunción del mando político por parte del MAS en Bolivia dio un impulso obvio a la retórica jacobina48 del actual vicepresidente que propuso dos años antes, en el 2004, forjar un “directorio” de líderes sociales que proponga el programa de acción hacia la Constituyente49. A principios de enero de 2007, ya en la gestión gubernamental del MAS, el ritual tuvo su expresión máxima con la creación de una “Coordinadora Nacional para el Cambio” (CNC) que se organizaría territorialmente. Según el presidente de la república la coordinadora debía defender los cambios de su gobierno50. Ahora bien, como suele suceder con las aspiraciones de todo estilo patético de Estado, la operativización de tal coordinadora puede traducirse en acciones visibles solo en la medida de las grandes crisis para decaer luego en las fases de menor resistencia de los grupos opositores. Habrá que recordar que la conformación de la CNC se produjo en el contexto de las muertes en la mina de Huanuni que significó uno de los reveses más duros para la gestión actual, paradójicamente, desde otros movimientos sociales, los cooperativistas mineros que luego del evento perdieron su ministro en el gabinete. A esta altura debe estar claro que según el tinglado doctrinal del régimen, éstos no eran ya movimientos sociales pues descubrimos que son tales cuando cumplen requisitos especiales como en este caso, no ir contra el régimen y acaban por ello coincidiendo finalmente con las élites dirigenciales de gremios sindicales alineados con el poder ejecutivo. Por ello no sorprende que una alta autoridad del poder ejecutivo en declaraciones con motivo de la conformación de la CNC dijera que con ella “queremos mejorar la democracia con elementos sanos”51. 46 La Razón, 12 09 07. 47 La Razón, 11 09 07. 48 No se sabe hasta donde estira conceptualmente el Vicepresidente la comaración que hace con el fenómeno jacobino, cuando el mismo se compara con los jacobinos. Sus comparaciones con estos sucedieron en entrevistas de El Mundo, op.cit. y antes en El Mundo, del 06/07/07. 49 García, A en Semanario el Juguete Rabioso XII 2004. 50 La Prensa, 24/01/07. 51 Ibid,. Cursiva mía.

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Con los meses, la idea de esto que apareció como Directorio y luego como CNC, desbrozaba en cierta forma el camino para que la Asamblea Constituyente proyectara durante muchos meses y debates internos la idea de un “cuarto poder social del Estado”52. Este poder, conformado obviamente por los movimientos sociales, “controlaría a los poderes del Estado”53. A veces aparece como “cuarto poder ciudadano” y no es improbable que en alguna versión se abra la opción de que otros colectivos sociales no plebeyos54 tengan su curul en tal poder. Por su lado, la dirigencia indígena occidental llegó a proponer que el cuarto poder social fuera conformado por “sabios” en un “Consejo Amáutico” que se ubicaría sobre los otros poderes clásicos55. En cierto momento, el cuarto poder se pensó como instancia que se involucraría en la gestión sirviendo de filtro de aprobación de proyectos gubernamentales desde las bases56. Un senador masista aclaraba a mediados de agosto de 2006 que en relación a este cuarto pilar de división horinzontal: “que su poder no es delegado y no puede ser delegado... de manera que los tres poderes actuales tienen que reconocer un cuarto, en realidad un primer poder, que es el del pueblo”57. Curiosamente en los debates constituyentes de septiembre de 2007 durante el periodo de suspensión de sesiones de la Asamblea, se debatió en la bancada oficialista del MAS la “reposición” de esta idea de un cuarto poder debido a que la misma había perdido el impulso58 en los meses previos de deliberación. Durante el debate de reposición se produjo primero una confirmación de la idea como poder de “control político administrativo de los poderes ejecutivo, legislativo y judicial”59 ratificándose que estaría sobre los poderes clásicos por estar “concebido como poder del pueblo”. Sin embargo, cuando la bancada del oficialismo confeccionó finalmente la versión ajustada de todo el texto constitucional, la inicial intención de reponer el tema del cuarto poder acabó finalmente diluida. Es justo reconcer que el oficialismo en varios casos como este, ha tenido que mostrar un grado notable de racionalidad y realismo en varios temas al punto que algunos movimientos sociales sospechen “traición del MAS”60. Como quiera que fuera, según los informes de la prensa en septiembre 2007, la nueva versión de texto constitucional oficialista habría desistido del “cuarto poder social del Estado” para convertirlo en un “mecanismo de control social 52 53 54 55 56 57 58 59 60

La Prensa, 12/08/06 La Razón, 28/08/06 Según propuesta de un Constituyente masista en La Prensa, 12/08/07. Correo del Sur, 20/04/07. Idem. La Razón, 11/08/06. La Razón 4/9/07. Idem. Ver por ejemplo declaraciones del presidente de la Comisión Visión País en La Prensa 20/09/07. Asímismo la posición de la Confederación de Ayllus del Occidente boliviano en Correo del Sur, p. 20/04/07. Las organizaciones campesinas e indígenas de tierras bajas y altas, mantienen la teoría de traición del MAS en La Razón, 03/08/07.

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transversal a todas las entidades públicas”61. Se trataría de un “control social transversal integrado a partir de las organizaciones naturales de los movimientos sociales”. Una de las razones expuestas para el desistimiento de un cuarto poder social habría sido el temor de una institucionalización o su integración a la estructura del Estado, lo que habría traído consigo “burocratización y dependencia política”. Desde el punto de vista operativo, estos mecanismos funcionarían a través de asambleas en los diferentes niveles de gobierno que recibirían informes de las autoridades públicas. Este probable desenlace de los discursos en torno a un cuarto poder de control social puede verse desde dos ópticas. Primero como un alejamiento de imaginarios extremos de materialización inviable. Segundo, como un retorno a un esquema que, sin embargo, no es nuevo en Bolivia y cuyos efectos no han sido positivos. Me refiero especialmente a que se trata paradójicamente de un nuevo intento de generalización de la idea del “Comité de Vigilancia” que fuera creado por la Ley de Participación Popular de 1994 como instancia de control de la sociedad civil en relación al gobierno municipal. Los fenómenos de inocuidad, partidización y duplicación de este esquema han sido frecuentemente subrayados. También mediante la llamada Ley del Diálogo del año 2000 se normó una tupida red de disposiciones igualmente por nivel territorial para que “organizaciones e instituciones de la sociedad civil” ejerzan el derecho para “conocer, supervisar y evaluar los resultados e impacto de las políticas públicas y los procesos participativos de toma de decisiones”.62 Desde entonces, toda esta ruidosa construcción participacionista pre evismo, prácticamente no ha funcionado. Con todo, es muy sugerente cómo este antecedente parece probar una inclinación permanente de los operadores políticos bolivianos por institucionalizar mecanismos de particiación social complejos y magnificados cualquiera sea la época. En esa medida, el MAS sencillamente siembra ideas similares sobre una tierra de imaginarios sociales democratizantes ya fertilizada por la misma experiencia social boliviana. Esta breve reseña del fenómeno del supremo poder de control social permite ahora abordar una de las manifestaciones de la idea de un suprapoder social ubicado sobre los poderes clásicos. Se trata de la endémica fricción del régimen actual con el Tribunal Constitucional, el que desde la perspectiva de los ámbitos ademocrático-apolíticos, es lo que más se parece a una idea de protector supremo o poder sobre los poderes, sólo que en la figura de un TC bien entendido, de una forma definitivamente desvinculada al pueblo o a los movimientos sociales. Ya sucedió que el régimen actual propuso eliminar al TC en borradores de un nuevo texto constitucional filtrado por la prensa a inicios de 2007. La propuesta 61 La Razón, 19/09/07 62 Art. 25 y ss de la Ley 2235 de 2001.

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fue que se optara por un: “... ejercicio jurisdiccional a través de las organizaciones sociales”63. Más allá se concluía: “la CPE plurinacional es la Ley Suprema. Ninguna Ley podrá interpretarla, ni regularla, ni contradecirla, ni establecer o decir cosa contraria a ella. Las controversias en torno a sus preceptos, principios, mandatos y artículos serán resueltas por el pueblo soberano mediante referéndum y/o convocatoria a Asamblea Constituyente”. El climax de confrontación del régimen con el TC se produjo a raíz de un juicio instaurado en 2007 por Evo Morales a cuatro magistrados del TC provenientes de la época de un cuoteo partidizado de cargos en el régimen antiguo. El 9 de mayo de 2007 el TC declaró constitucional el decreto supremo 28993 mediante el cual el Presidente designó interinamente cuatro magistrados de la Corte Suprema de Justicia pero al mismo tiempo, declaró cesantes a estos interinos por temas de plazo64. Aunque finamente el presidente en acuerdo con la oposición acabó nombrado nuevos magistrados acatando así la decisión del TC, decidió llevar a los magistrados del Tribunal Constitucional a juicio de responsabilidades. En septiembre de 2007, el Senado dominado por la oposición repuso a estos cuatro magistrados del TC que el Presidente pretendió enjuciar.

Epílogo Para la comprensión de los procesos en Bolivia, tiene un valor importante desde el punto de vista cognitivo, la teoría de campos decisionales presentada como uno de los sustratos de la división oblicua del poder en cualquier Estado. Pues junto al debate en torno a diferenciar lo democrático y el Estado de Derecho, es ahora posible atreverse a reconocer que el proceso boliviano es democrático aunque en un sentido peculiarísmo. Y democrático aquí significa una inédita capacidad actual de los excluidos y desaventajados de las sociedad, en especial, los pueblos indígenas, para que asuman un rol que más allá de los simbolismos, es genuino y evidente en momentos decisionales relevantes en el Estado. Por lo tanto, el proceso de transformaciones que vive Bolivia comporta elementos inclusivos para una sociedad que estuvo caracterizada por eso que se llamó el señorialismo. Eso no significa que dentro del mismo metabolismo de lo democrático no se adviertan previsibles procesos de enajenación. Ahora bien, cuando la crítica desde la derecha boliviana de entrada descalifica el proceso boliviano como “no democrático”, no lo hace sólo por el amalgamiento de conceptos debatido arriba. Pareciera querer descalificar cualquier forma de materialización de lo democrático que sea de matriz plebeya. 63 La Razón, 03/07/07. 64 La Prensa, 13/06/07.

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Sin embargo, hemos detectado al mismo tiempo que por muy peculiarmente democrático que sea el proceso, no ha podido ni querido reconciliarse con una protección razonable de los ámbitos ademocráticos/apolíticos del Estado. Lo hemos visto con los ejemplos de la teoría y práctica de los “movimientos sociales” en la forma del desmantelamiento de un régimen funcionarial del Estado; hemos advertido lo mismo con el tema del rango metafísico atribuído a la Asamblea Constituyente y cómo eso se tradujo en insubordinaciones frente a fallos del poder judicial; y finalmente, lo hemos apreciado en el fenómeno de un cuarto poder de control social que no fue sino otra cara de las tensiones con el Tribunal Constitucional. Esta retracción evidente de los ámbitos ademocráticos/apolíticos del Estado se cristaliza en un estilo de Estado patético. Esta es una simple constatación que no pretende necesariamente implicar que este sea una situación indeseable per se en el entendido que queda por investigar en qué medida ese estilo de Estado no tiene en realidad un justificativo social profundo, a saber, la misma experiencia nacional y la idiosincracia de una nación como la boliviana que no tiene por qué asumir que la tendencia de otros países de combinar lo democrático con el Estado de Derecho, y lo liberal, sea lo mejor.

La maduración del poder constituyente en Bolivia

Eduardo Rodríguez Veltzé

Introducción La viabilidad del sistema democrático en Bolivia fue puesta a prueba ininterrumpidamente desde 1982. Se trata del período más largo, en los 181 años de vida republicana, en el que fue posible preservar un régimen democrático constitucional de la República o durante su azarosa historia política, cuando adquiere mayor relevancia el poder constituyente, entendido, según Negri (1993), “no sólo como la fuente omnipotente y expansiva que produce las normas constitucionales de todo el ordenamiento jurídico, sino también como el sujeto de esta producción”, es decir, que además de surgir como el instrumento productor de normas es también el ordenador o regulador de la política en la sociedad democrática. Este concepto del poder constituyente presenta una paradoja, pues por una parte representa la idea de democracia absoluta, pero también supone la creación de límites y de orden al ejercicio del poder. En su expresión práctica, en la floreciente democracia boliviana, son los procesos o resultados del ejercicio del poder constituyente los que hicieron explícita y mantienen la contradicción sobre el origen y la relación del tiempo en la formulación y aplicación del orden jurídico constitucional, provocando tensiones y crisis de diversos órdenes, pero que en todo caso reflejan la maduración de este poder, fenómeno democrático complejo pero tan importante como la preservación del propio sistema. Las aproximaciones teóricas al poder constituyente son diversas. No obstante, el contraste de los componentes jurídicos y políticos en el tiempo y el espacio contribuye al análisis. En el examen de los orígenes republicanos se advierte, por

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ejemplo, la práctica de trasplante de modelos conceptuales teóricos en la inicial configuración constitucional republicana. El poder constituyente europeo que inspiró a los constituyentes his­panoamericanos no era precisamente el mismo escenario en el que surgieron las nuevas repúblicas en el siglo XIX. En Europa se habían producido revoluciones burguesas donde el Estado y muchas de sus instituciones ya existían, eran sociedades cultural y étnicamente homogé­neas en las cuales el poder de la ciudadanía se tornó en República. En Hispa­noamérica, el fenómeno constituyente no operó de igual forma; al contra­rio, las comunidades estaban dispersas en un territorio más vasto, eran multi­culturales, plurilingües y estaban sometidas al poder de los terratenientes, del clero y de otros factores de poder imperial. Fue una burguesía separada del control monárquico la que actuó como uno de los factores preponderantes de la voluntad constituyente, pero no de socieda­des homogéneas, ni con instituciones preestablecidas (Sachica, 1985). El triunfo de la independencia en Bolivia no fue precisamente el producto de un poder constituyente maduro. Si bien los acontecimientos militares y políticos desencadenaron la convocatoria a una Asamblea General en 1825, en la que se firmó el Acta de la Independencia de la República Bolívar, fue posteriormente, en noviembre de 1826, cuando la Asamblea General Constituyente aprobó, con algunas modificaciones, la primera Constitución, elaborada en Lima por el Libertador Simón Bolívar. Duró cinco años y desde 1831 fue enmendada y reformulada a través de asambleas, convenciones o congresos legislativos en 1831, 1834, 1839, 1843, 1851, 1861, 1868, 1871, 1878, 1880, 1938, 1945, 1947, 1961, 1967 y, finalmente, de la Asamblea Constituyente que inició labores en agosto de 2006. En general, estas convenciones constituyentes fueron convocadas por los regímenes de turno para justificar, consolidar o prolongar su paso por el poder. Según Jorge Lazarte (2006), estas asambleas con sus diferentes denominaciones “fueron procesos impuestos desde arriba, promovidos por las elites políticas gobernantes, y si tomamos en cuenta el eje de división entre izquierda y derecha, fueron más un monopolio político de las derechas”. Las más importantes fueron la denominada Convención Nacional de 1938, porque adoptó los principios del derecho constitucional moderno, reguló la función social de la propiedad, definió la propiedad del Estado sobre las riquezas naturales y los principios del régimen laboral, entre otros regímenes; y la Asamblea Constituyente de 1967  Para Bolívar, el encargo de la Asamblea al Libertador fue una Constitución Política del Estado “hija de sus luces y experiencia” y que resultase la mejor y más liberal de los tiempos. Trajo algunas instituciones extraordinarias como la presidencia vitalicia. Los Asambleístas crearon una comisión que atempere algunas discrepancias, cuidando de no agraviar la voluntad del Libertador. Uno de los temas controvertibles resultó el tema de la religión pues el proyecto remitido no contenía referencia alguna en torno a ella. Bolívar envió un mensaje justificativo indicando que “en una Constitución Política no debe prescribirse una profesión religiosa”. Esta afirmación importaba la separación del Estado y la Iglesia, concepto de indiscutible valor para los factores de poder de entonces que lograron revertir la sugerencia y aprobar un texto que declaraba a la Iglesia Católica como la del Estado, con exclusión de todo otro culto. Ver: Baptista Morales (2005).

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que sistematizó las transformaciones políticas y sociales de la Revolución de 1952, y es la que rige hasta el presente. El poder constituyente, como promotor del orden constitucional, utilizó las sucesivas y repetidas asambleas para el establecimiento de un orden democrático que no respondía, necesaria y funcionalmente, a la compleja diversidad del Estado y sus integrantes. La otra identidad de este poder, el sujeto destinatario de la Constitución, reclamó siempre, con intensidades diversas según los factores de poder político imperante, un mayor sentido de empoderamiento o pertenencia a la Constitución vigente. La fragilidad de la vigencia plena y sostenida del sistema democrático constitucional en numerosos regímenes de facto no contribuyó a salvar estos desencuentros del orden democrático. Por esta ultima consideración, cobra especial relevancia el período de las últimas dos décadas, cuando el poder constituyente y el proceso de reformas de la Constitución en diversas modalidades se convirtieron en el eje de la viabilidad y futuro del sistema democrático en Bolivia.

La democracia emergente Desde principios de los años 80, cuando en Bolivia se estableció un orden democrático constitucional, se adoptaron importantes transformaciones de orden estructural e institucional, en diversos órdenes y materias. Muchas resultaron exitosas y otras inoperantes o quedaron pendientes en un proceso político muy dinámico. Si algo caracteriza este período, pese a su relativa juventud, es la gradual consolidación de la vocación democrática en el acceso y ejercicio del poder público y la irrupción de la voluntad constituyente como promotora del cambio y sujeto de las transformaciones en curso. Así por lo menos lo revelan los sucesivos procesos electorales, la libertad y la pluralidad política, sus resultados, la alternancia, las crisis políticas y sociales y, sobre todo, las soluciones forjadas dentro del propio sistema democrático. Particular referencia merecen los resultados del último proceso electoral celebrado en diciembre de 2005, cuando el Movimiento al Socialismo (MAS) logró la victoria de su binomio Evo Morales y Álvaro García con el 53% de los votos. Según Carlos Toranzo (2005), los logros de las reformas estatales en el último tiempo democrático, los espacios y la inclusión política que permitieron mayor representatividad explican y hacen inteligible la existencia y la victoria de Evo Morales: “La elección de diciembre de 2005 no cabe duda que es histórica, implica no otra cosa que una revolución democrática, operada mediante el sufragio, a través del uso de los mecanismos de la democracia de la representación y no por medio de la violencia callejera.” Esta ponderación es cabal pues no es ajena para la historia de Bolivia la ausencia de un verdadero propósito

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de superar prácticas anti indígenas y la marginación campesina, cuya presencia, desde los orígenes de la República, en los levantamientos, la guerra del Chaco, el Estado liberal, la Revolución Nacional y las luchas campesinas, fue abriendo una tendencia irreversible a su mayor participación política en alianzas con los sectores mestizos como opción real de poder. Según Toranzo, este mestizaje es el que define o caracteriza a la sociedad boliviana como “una nación de mestizos, de cruces culturales, de diversidades étnicas, económicas, políticas y sociales, en las cuales el gran dato que salta a la vista de cualquier observador es el del mestizaje, la mezcla y combinación entre los bolivianos”. Pero Toranzo anota también que persisten los índices de pobreza y de actitud señorial anti indígena y describe cómo hoy los campesinos e indígenas no sólo demandan derechos, tierra y territorio, respeto a la pluriculturalidad y la multietnicidad, sino también exigen la creación de un nuevo Estado incluyente. Pero estas demandas se dan en un entorno donde la población mayoritaria es mestiza, está sumida en altos niveles de pobreza y también se moviliza por un Estado ahora más democrático. En Bolivia, los obstáculos para el ejercicio pleno de los derechos y obligaciones inherentes al sistema democrático aún persisten: la exclusión, el limitado compromiso con la democracia, con los valores y la cultura democrática de amplios sectores frustrados por la creciente e irreductible pobreza; la debilidad de la cultura e instituciones democráticas, todavía afectadas por la mentalidad autoritaria y prebendal propia de caudillismos autoritarios; el desarrollo de una cultura rentista y la propensión a la concentración y abuso de poder y de privilegios. Además, por la ausencia de transparencia y de la obligación de responder por el uso de poder y sus resultados (accountability), la gran mayoría de los electores no dispone oportunamente de información comprensible, confiable y suficiente para cumplir con la responsabilidad ciudadana de evaluar la gestión y el desempeño de los que ejercen el poder público y privado; mucho menos, para juzgar la conveniencia de políticas y leyes. El escenario es complejo y expone, casi gráficamente, la paradoja del poder constituyente en el tiempo, ya que se remonta al encuentro de civilizaciones ocurrido hace más de cuatro siglos, en la Conquista, y se prolonga durante la Republica, que tampoco propició desde su origen las mejores condiciones de convivencia entre los grupos étnico culturales originarios con los conquistadores. Los 183 años de vida republicana abren profundas reflexiones sobre la actitud de unos y otros. Más que nunca, hoy se aprecia cuánto daño se hizo a quienes se mantuvo sistemáticamente aislados y marginados del desarrollo del país, cuánta atrofia y ceguera moral provocaron quienes, directa o indirectamente, tomaron ventaja de esta situación y, finalmente, cuán importante resulta, a partir de lo hasta hoy avanzado, una conducta de reconciliación, de esperanza en un futuro de convivencia pacífica, antes que expresiones de mayor rechazo y venganza improductiva.

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El último rumbo constituyente El restablecimiento democrático en 1982 arraigó la vigencia plena de la Constitución, cuyo texto no incorporaba las figuras de la Asamblea Constituyente y el referéndum como mecanismos de enmienda legislativa o modificación constitucional. Establecía un régimen de modificaciones con los procedimientos reglados y escalonados en el Poder Legislativo. Los acontecimientos políticos de los primeros años 90, que reclamaban principalmente mejoras en el sistema político electoral y un sistema judicial más independiente, condujeron al llamado Acuerdo por la Modernización del Estado y el Fortalecimiento de la Democracia suscrito por los actores políticos en 1992 y definieron encarar las reformas a la Constitución según su propio procedimiento. La primera reforma surgió en abril de 1993 con la Ley de Necesidad de Reforma y ésta fue finalmente aprobada por el Congreso en 1995 y promulgada por el Presidente Sánchez de Lozada. Se introdujo reformas sustantivas, como el reconocimiento del carácter multicultural y multiétnico del país, la elección de diputados por circunscripciones uninominales, la creación del Tribunal Constitucional, el Consejo de la Judicatura y el Defensor del Pueblo, entre otras. Paralelamente, se condujo un proceso de reformas económicas caracterizado por la transferencia de las empresas y servicios públicos al sector privado bajo la modalidad de capitalización. Los efectos de la denominada “guerra del agua” y otras protestas ciudadanas en el año 2000 generaron las primeras referencias a la necesidad de una Asamblea Constituyente, aunque inicialmente sin mayor perspectiva porque en febrero de 2001, el presidente Hugo Banzer propuso un texto de reformas constitucionales que no incorporaba la Asamblea Constituyente pero sí la institución del Referéndum. A la iniciativa le siguió el establecimiento del Consejo Ciudadano para la Reforma Constitucional que trabajó otra propuesta que incorporó varias iniciativas de la sociedad civil.  Textualmente “Artículo 230: I. Esta Constitución puede ser parcialmente reformada, previa declaración de necesidad de la reforma, la que se determinará con precisión en una Ley ordinaria aprobada por dos tercios de los miembros presentes en cada una de las Cámaras. II. Esa ley puede ser iniciada en cualquiera de las Cámaras, en la forma establecida por la Constitución. III. La ley declaratoria de la reforma será enviada al Ejecutivo para su promulgación, sin que pueda vetarla. Art. 231: I. En el nuevo período constitucional, se considerará el asunto por la Cámara que proyecto la Reforma y si ésa fuera aprobada por dos tercios de votos, se pasara a la otra para su revisión, la que también requerirá dos tercios. II. Los demás trámites serán los mismos que la Constitución señala para las relaciones entre las dos cámaras. III. Las cámaras deliberarán y votarán las reformas ajustándolas a las disposiciones que determina la Ley de Declaratoria de aquélla. IV. La reforma sancionada pasará al Ejecutivo para su promulgación sin que el Presidente pueda observarla. V. Cuando la enmienda sea relativa al período constitucional del Presidente o del Vicepresidente de la República, entrará en vigencia sólo en el siguiente período constitucional.”  La primera reforma parcial a la Constitución de 1967 se produjo por Ley 1585 de 12 de agosto de 1994, Ley de Reforma a la Constitución, y Ley 1615 de 6 de febrero de 1995, Ley de Adecuaciones y Concordancias de la Constitución. Presidencia de Gonzalo Sánchez de Lozada.

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Con estos antecedentes se gestó la segunda reforma en un período de mayor agitación social en el que, tanto al calor del proceso electoral del 2002 como en movilizaciones campesinas, se comenzó a reclamar la Asamblea Constituyente como una modalidad de reforma integral de la Constitución. En agosto de ese año, se aprobó la segunda Ley de Necesidad de Reformas a la Constitución con casi medio centenar de propuestas que tampoco incorporaban la Asamblea, cuya viabilidad legal fue cuestionada por varios partidos tradicionales. El año anterior, el Tribunal Constitucional ya había desestimado su viabilidad inmediata, privilegiando el rumbo del poder constituyente derivado previsto en el ordenamiento vigente. Los movimientos políticos y sociales que provocaron el derrumbe del régimen y la renuncia de Sánchez de Lozada en octubre de 2003, incorporaron la Asamblea Constituyente como pieza fundamental de la denominada “agenda de octubre”. El Presidente Carlos Mesa y el Congreso adoptaron el desafío político y ampliaron los alcances de la Ley de Necesidad incorporando en la redacción del artículo una referencia a la Asamblea Constituyente. Esa inclusión mereció reparos pues no siguió prolijamente la secuencia prevista por el Art. 230 de la Constitución Política del Estado e incorporó la Asamblea Constituyente como órgano de gobierno ciudadano. En todo caso, el clima político contribuyó a consolidar su inclusión y a evitar que prosperasen nuevas confrontaciones por este asunto. La segunda reforma fue aprobada en febrero de 2004 con la promulgación del texto reformado por Mesa. La tercera y última reforma a la Constitución a través del poder constituyente derivado, el Congreso de la República, se produjo como consecuencia de la crisis política de junio de 2005. Las movilizaciones sociales y la insostenible crisis política que desencadenó la controversia entre el Poder Ejecutivo y el Congreso resultaron en la renuncia del Presidente Carlos Mesa y la renuncia a la sucesión constitucional de los presidentes de las Cámaras de Senadores y Diputados, Hormando Vaca Díez y Mario Cossío, respectivamente. El Presidente de la Corte Suprema, Eduardo Rodríguez Veltzé, asumió la Presidencia de la República y, junto a ella, otra “agenda” política de inexcusable atención, destinada a viabilizar la salida democrática a la crisis política y la subsistencia del régimen democrático. Esta salida importaba la conducción de elecciones para renovar la integridad del Congreso y no sólo al Presidente y Vicepresidente, elecciones de prefectos de departamento,  La segunda reforma parcial a la Constitución de 1967 se aprobó por Ley 2631 de 20 de febrero, Ley de Reforma a la Constitución, y la Ley 2650 de 13 de abril de 2004, Ley de Incorporación al Texto de la Constitución. Presidencia de Carlos Mesa.  El Congreso amplió la redacción de la Ley de Necesidad de Reforma a la Constitución Política del Estado, referida a su Artículo 4, que originalmente sólo incorporaba la iniciativa legislativa ciudadana y el referéndum constitucional, con otro texto que reza: “El pueblo delibera y gobierna por medio de sus representantes y mediante la Asamblea Constituyente, la iniciativa legislativa y el referéndum constitucional, establecidos por esta Constitución.”

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la realización de un referéndum sobre las autonomías departamentales y la convocatoria a una Asamblea Constituyente. Luego de arduas gestiones políticas se convino en su aprobación, lo que exigió, paralelamente activar los instrumentos jurídico- constitucionales para viabilizarla. La elección general de congresales, Presidente y Vicepresidente fue resuelta mediante una reforma al art. 93 de la Constitución que define las reglas de prelación de la sucesión presidencial en casos de ausencia o impedimento del Presidente por el Vicepresidente, y en forma sucesiva a los presidentes de las Cámaras de Senadores y Diputados y el de la Corte Suprema de Justicia. La norma modificada fue el Inc. III que disponía que en el caso de producirse la sucesión por el Presidente de la Corte Suprema “si aún no hubieran transcurrido tres años del período presidencial, se procederá a una nueva elección del Presidente y Vicepresidente, sólo para completar dicho período”. Esta norma exponía dos dificultades críticas, una restringía la elección a los cargos de Presidente y Vicepresidente y otra restringía el período de funciones de los mandatarios a ser elegidos a menos de tres años, una combinación que no resolvía la crisis de representación del Congreso y no ofrecía soluciones de gobernabilidad. La reforma resolvió la dificultad con un texto más práctico: “En este último caso [sucesión constitucional hasta el Presidente de la Corte Suprema] se convocará de inmediato a nuevas elecciones generales que serán realizadas dentro de los siguientes ciento ochenta días de emitirse la convocatoria.” La elección de prefectos departamentales, reclamada por las regiones como expresión de mayor descentralización y autonomía regional, fue resuelta por el Congreso de la República a través de una ley interpretativa de la Constitución Política del Estado que dispuso que la designación presidencial de prefectos de departamento se realizará precedida de un proceso de elección por voto universal y directo por simple mayoría y cuyo período de funciones de cinco años será coincidente con las elecciones municipales. El poder constituyente derivado en las atribuciones del Poder Legislativo mostró una interesante evolución en este tiempo: desde su ejercicio en dos procesos de reforma constitucional en los que prevaleció una nítida orientación de los factores del gobierno de turno, pues la formulación de la Ley de Necesidad la Reforma y el subsiguiente tratamiento congresal respondieron a la voluntad política imperante, hasta su ejercicio por consensos originados o promovidos como soluciones a crisis políticas intensas, como en el caso de la incorporación de la figura de la Asamblea Constituyente, la elección de prefectos y la convocatoria a elec La Ley 3089 de 6 de julio de 2005 reformó el art. 93 de la Constitución. Presidencia de Eduardo Rodríguez Veltzé.  La Ley 3090 de 6 de julio de 2005 interpretativa del art. 109 de la Constitución incorporó una norma interpretativa de su texto con relación a la designación presidencial de prefectos precedida por voto universal y directo.

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ciones generales en casos de sucesión. Igualmente trascendente es la vigencia de la facultad interpretativa del texto constitucional por el Congreso de la República que permitió soluciones políticas con el marco de constitucionalidad y legitimidad necesarias. Esta práctica desvirtuó, en los hechos, la idea de que el Tribunal Constitucional tenía la condición de único y supremo intérprete de la Constitución.

El referéndum vinculante La crisis de representatividad del sistema político tradicional y el colapso de los esquemas de democracia pactada por los partidos tradicionales abrieron demandas de mecanismos de mayor participación ciudadana. La masificación de medios de comunicación, los valores democráticos construidos en los últimos años (particularmente la irrestricta libertad de expresión) y las demandas ciudadanas en diversos órdenes conjugaban el espacio propicio para el desarrollo de esquemas más participativos, como los cabildos, plebiscitos, referéndum e iniciativas legislativas ciudadanas. De hecho, las reformas constitucionales aprobadas en 2004 introdujeron en el Art. 4 de la Constitución la iniciativa legislativa ciudadana y al referéndum como medios de deliberación y gobierno del pueblo. Bolivia celebró un importante referéndum en 1931 cuando se aprobaron por mayoría varias medidas sustantivas para el desarrollo del Estado democrático, entre ellas, el establecimiento de un sistema de garantías constitucionales, mayores atribuciones congresales, descentralización administrativa, limitaciones a la reelección presidencial, la creación de la Contraloría General y la autonomía universitaria. En mayo de 2004, a manera de honrar la “agenda de octubre” que produjo la caída del Presidente Sánchez de Lozada, el gobierno convocó a un referéndum con carácter vinculante con cinco preguntas relativas a la política hidrocarburífera: la modificación de la norma, la recuperación de los hidrocarburos, la refundación de YPFB, la utilización de gas para lograr una salida al océano Pacífico y cuatro conceptos relativos al consumo e industrialización del gas, tributos y su destino.10 El referéndum votó mayoritariamente por el Sí a todas las preguntas, con porcentajes que oscilaron entre el 92 y el 58% y permitieron la reforma de la Ley de Hidrocarburos que se promulgó por el Congreso en 200511.  Ver, por ejemplo, Domingo (2001)  Textualmente dice “El pueblo delibera y gobierna por medio de sus representantes y mediante la Asamblea Constituyente, la iniciativa legislativa ciudadana y el Referéndum , establecidos por esta Constitución y normados por Ley”. 10 El Decreto Supremo 27507 de 19 de mayo de 2004 define los textos de las preguntas del referéndum vinculante. 11 La Ley 3058 de Hidrocarburos fue promulgada por el Presidente del Congreso, Hormando Vaca Díez, el 19 de mayo de 2005 en ausencia del Presidente Carlos Mesa quien, paradójicamente, condujo el referéndum sobre el tema. El distanciamiento entre el Poder Ejecutivo y el Congreso se enfocó en los alcances de esta norma.

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En ejecución de los acuerdos políticos emergentes de la crisis del 2005 y las sostenidas aspiraciones de las regiones del oriente, el 6 de marzo de 2006 se emitió la Ley de Convocatoria a Referéndum Nacional sobre las Autonomías Departamentales. El texto de la pregunta definió su carácter vinculante para la Asamblea Constituyente, su aplicación en los departamentos que así la aprueben y fijó su celebración para el 2 de julio de 200612. El Sí ganó en Santa Cruz, Beni, Pando y Tarija y en No en La Paz, Cochabamba, Oruro, Potosí y Chuquisaca. Las tensiones generadas por estos resultados han sido evidentes, el Gobierno alentó la posición contraria a las autonomías, abriendo una innecesaria contienda política y regional con los departamentos orientales. La Asamblea finalmente era incapaz de producir una solucion mutualmente aceptable entre ambas posiciones, una divergencia con imprevisibles consecuencias para la unidad de Bolivia. La idea de nuevos esquemas de consulta ciudadana ha sido planteada. De hecho, el texto aprobado por la Asamblea Constituyente deberá ser sometido a un referéndum constituyente. El Poder Ejecutivo también ha tomado la iniciativa de incorporar el referéndum revocatorio en el texto de la Constitución como una modalidad democrática para resolver las crecientes tensiones surgidas entre el Gobierno y los prefectos departamentales elegidos, particularmente aquellos que no forman parte del partido oficialista. El poder constituyente puede encontrar en el referéndum una extraordinaria fuente de voluntad soberana, su celebración contribuye a la práctica deliberativa, es inclusiva y vigoriza la participación democrática. No obstante, esta modalidad de “democracia participativa” debe ser prudente respecto a la oportunidad, alcances y efectos de las consultas. Como anota Morrison (2004), es posible diseñar un control ciudadano completo en la toma de decisiones tal como se acordaba directamente en la antigua Atenas. Sin embargo, resta ver si tal versión desarrollada de la democracia es práctica y aceptada.

La Asamblea Constituyente de 2006-7 Sentadas las bases para la realización del referéndum sobre las autonomías y la convocatoria a la Asamblea Constituyente, el gobierno transitorio definió en acuerdo con el Congreso la realización de ambos eventos y se inició la discusión de 12 La pregunta del referéndum sobre las autonomías departamentales, aprobada en el art. 4 de la Ley de Convocatoria dice: “¿Está usted de acuerdo en el marco de la unidad nacional, en dar a la Asamblea Constituyente el mandato vinculante para establecer un régimen de autonomía departamental, aplicable inmediatamente después de la promulgación de la nueva Constitución Política del Estado, en los departamentos donde este referéndum tenga mayoría, de manera que sus autoridades sean elegidas directamente por los ciudadanos y reciban del Estado nacional competencias ejecutivas, atribuciones normativas administrativas y los recursos económico financieros que les asigne la Constitución Política del Estado y las leyes?”

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las normas operativas respectivas. La más controvertida fue la referida a la elección de la Asamblea Constituyente. Un proyecto inicial incorporaba circunscripciones especiales de origen indígena-originario, pero fue desestimado. El 6 de marzo de 2006, el Congreso, en un interesante consenso, aprobó por dos tercios de votos la Ley Especial de Convocatoria a la Asamblea Constituyente. La norma definió la calidad y el número de constituyentes (255), la sede, su carácter independiente de los poderes constituidos y como su única finalidad la reforma total de la Constitución. Además, reglamentó el proceso electoral de los constituyentes, la organización y funcionamiento de la Asamblea, precisando que ésta aprobaría el texto de la nueva Constitución por dos tercios de votos de los miembros presentes13 y que, posteriormente, el Poder Ejecutivo convocaría a un referéndum en un plazo no mayor a 120 para que el pueblo, por mayoría absoluta de votos, refrende el proyecto, caso contrario se mantendría la Constitución en vigencia. En la fecha prevista, se realizaron las elecciones de constituyentes y simultáneamente el referéndum sobre las autonomías departamentales, en un proceso ordenado que abrió un nuevo tiempo de cambios inminentes14. Luego de la auspiciosa inauguración de la Asamblea, el 6 de agosto de 2006, los desacuerdos entre el Gobierno y la oposición se hizieron patentes. Un interminable debate sobre su Reglamento de Debates y, particularmente, sobre la forma de aprobación del texto constitucional. En diciembre de 2006, la mayoría oficialista aprobó el Reglamento General de Debates de la Asamblea abriendo una inagotable polémica sobre dos artículos, el 1 que declara “originaria”15 a la Asamblea, y el 70 que dispone que las decisiones de la Asamblea se aprobarán, por regla general, por mayoría absoluta en Comisiones y en 13 Art. 25 dice: La Asamblea Constituyente aprobará el texto de la nueva Constitución con dos tercios de votos de los miembros presentes de la Asamblea, en concordancia con lo establecido por el Titulo II de la parte IV de la actual Constitución Política del Estado”. 14 Las elecciones de constituyentes registraron una participación del 84,5 5% del electorado. El MAS obtuvo una votación de 50,7% con 139 constituyentes. 15 El art. 1 del Reglamento reza: “la Asamblea Constituyente es Originaria, porque radica en la voluntad de cambio del pueblo como titular de la soberanía de la nación. La Asamblea Constituyente es un acontecimiento político extraordinario, emerge de la crisis de Estado, deviene de las luchas sociales y se instala por mandato popular. La Asamblea Constituyente convocada por Ley 3364 de 6 de marzo de 2006 es unitaria, indivisible y es la máxima expresión de la democracia. Se encuentra legítimamente por encima del poder constituido. La Asamblea Constituyente tiene plenos poderes para redactar el nuevo texto constitucional y tiene como mandato transformar y construir un Nuevo Estado Boliviano. En relación con los poderes constituidos, el poder constituyente es la vanguardia del proceso democrático, depositario del mandato social para transformar y construir un Nuevo Estado Boliviano. Por las características del proceso constituyente boliviano, la Asamblea Constituyente no interfiere en el normal funcionamiento de los actuales poderes constituidos, hasta la aprobación del nuevo texto constitucional y el nuevo mapa institucional. Este nuevo texto constitucional será sometido para su aprobación a un Referéndum del pueblo boliviano. Desde el momento de su aprobación se hará efectivo el mandato del nuevo texto constitucional y la construcción del Nuevo Estado Boliviano.

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Plenaria, restringiendo la votación por dos tercios únicamente al texto final presentado a la Plenaria16. A fines de 2006, las organizaciones cívicas de Santa Cruz, Beni, Pando y Tarija celebraron multitudinarias manifestaciones y cabildos reclamando el respeto por la Asamblea de la regla de los dos tercios y el carácter vinculante del voto afirmativo por la autonomía departamental. En enero de 2007, la población urbana de Cochabamba se sumó a la corriente, produciéndose violentos enfrentamientos entre residentes urbanos y campesinos cocaleros. En los primeros meses de 2007, las organizaciones cívicas y municipales de la ciudad de Sucre impulsaron una campaña para recuperar la capitalía “plena” de la República en la nueva Constitución17. Esta posición provocó un enfrentamiento con La Paz. Imposibilitado de cumplir con la fecha prevista para redactar la nueva Constitución, el plazo tuvo que ser prolongado del 6 de agosto hasta el 14 de diciembre. En la medida de que el conflicto sobre la capitalía se turnó violento, las sesiones de la Asamblea tuvieron que suspenderse. Con el nuevo plazo casi agotado, la Asamblea resolvió reanudar sesiones en las afueras de la ciudad de Sucre, en instalaciones de un Instituto Militar con resguardo de fuerzas armadas, pero sin la concurrencia de la oposición. El 24 de noviembre 136 de los 255 asambleistas elegidos aprobaron sin debate, los informes de las 21 comisiones. Este provocó mayores protestas por el lado de la oposición, con la declaratoria de huelgas regionales para impulsar la vigencia de los regímenes autonómicos. En este contexto, la Asamblea volvió a reunirse entre el 8 y 9 de diciembre, esta vez en Oruro bajo el resguardo de las fuerzas oficialistas. En una sesión de pocas horas sólo con la presencia del MAS y sus aliados, se aprobaron en detalle los 411 artículos del proyecto de la nueva Constitución boliviana que debe someterse a referéndum. Luego, la oposición y las regiones opuestas al gobierno descalificaron la Asamblea y aprobaron los textos de sus propios estatutos autonómicos. En estas circunstancias de tensiones cada vez más fuertes, ninguna de las partes revela mayor voluntad de ceder en sus conquistas, pero tampoco tiene la capacidad de imponer su proyecto sin utilizar la violencia.. Sin embargo la situación 16 Art. 70. Sistema de votación. Las decisiones de la Asamblea Constituyente se aprobarán, por regla general, por mayoría absoluta en Comisiones y en Plenaria. La Asamblea Constituyente aprobará por dos tercios de votos de los miembros presente, los siguientes casos: a) El texto final de la Nueva Constitución Política del Estado presentado a la Plenaria por el Comité de Concordancia y Estilo. b) Los artículos del proyecto de la nueva Constitución que sean observados, con la presentación de una redacción alternativa y que reúnan un tercio del voto de los miembros presentes, pasaran a un segundo debate, el cual se llevará adelante una vez aprobados todos los artículos no observados. La observación de las minorías podrá darse sobre un máximo de tres artículos. Estos artículos, si no llega a obtener dos tercios de votos de los miembros presentes para su aprobación, en el segundo debate, serán puestos a consideración del pueblo soberano en el referéndum de aprobación de la Nueva Constitución Política del Estado. c) En todos los casos expresamente determinados por el Presente Reglamento. 17 En 1899, como resultado de la guerra civil Sucre mantuvo la calidad de “capital histórica” y la sede del Poder Judicial, trasladándose a La Paz la sede de los Poderes Ejecutivo y Legislativo

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hizo surgir iniciativas internas y externas para promover un diálogo. En enero de 2008 comenzaron una serie de reuniones entre el Presidente Morales y los Prefectos para explorar salidas políticas posibles. En el momento de terminar este capítulo era prematuro anticipar el resultado de esta nueva etapa de encuentros entre los principales actores políticos; la Asamblea habia fracasado en el objetivo de alcanzar un texto que gocía de consenso. No fue basado en acuerdos que sinteticen una vocación de convivencia pacífica, democrática y equitativa entre todos los actores, indistintamente de las bases ideológicas que sustenten sus propuestas. Resulta evidente que el apogeo de la voluntad constituyente, expresado en la instalación de la Asamblea, sufrió un extravío en su mismo seno. Las observaciones a su conducción, destacan la sistemática vulneración a sus propios reglamentos y a las disposiciones legales que rigen su funcionamiento en el propósito de limitar la deliberación y concluir con la aprobación de un texto final, sin que exista mecanismo judicial, legislativo o político que contribuya a restablecer un curso racional. Este último aspecto se agravó con la renuncia de los magistrados titulares del Tribunal Constitucional quienes alegaron presiones políticas por la serie de procesos que el Gobierno abrió en su contra. El momento constituyente no ha sido propicio para concertar las divididas visiones del país y hacerlas compatibles con un propósito univoco. Tampoco fue posible recuperar todas las aproximaciones de acuerdos iniciales logrados a nivel de algunas comisiones y el espacio de concertación suprapartidario. Al contrario, en el mismo texto se advirtieron inexplicables alteraciones y las observaciones sobre el contenido ya no tienen el escenario de debate apropiado para que pueda considerarlas. Pese a que en el curso de los acuerdos políticos desde 2003 se convino en establecer un espacio “pre constituyente” que entre otras cosas debía preparar las reglas del juego, se desestimó su funcionamiento y en un aparente consenso se emitió una Ley de Convocatoria que resultó entendida de diversa manera por unos y por otros, pese a la inteligencia de su texto18. Pero, al margen de la polémica reduccionista sobre los alcances de los textos reglamentarios, el carácter de la Asamblea y las formas de aprobación de sus resoluciones, incluidas sus dos últimas sesiones, cuya legalidad y legitimidad fue descalificada por importantes sectores ciudadanos, es esencial e inexcusable que todos recuperen la vocación constituyente. De otra manera, cualquier producto impuesto sin consenso, aun por mayorías circunstanciales, resultará ilegítimo y sólo abortará el sentido fundamental de una Constitución que no es otro, ni siquiera resulta necesario escribirlo, que las bases de una convivencia pacífica y fraterna, 18 En el gobierno de Carlos Mesa se estableció la Unidad de Coordinación de la Asamblea Constituyente, ésta fue reemplazada por el Consejo Pre Autonómico y Pre Constituyente, que por mandato legal se organizó en el Gobierno de Rodríguez Veltzé, pero fue disuelto al poco tiempo de su funcionamiento en el Gobierno de Evo Morales.

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sin exclusiones y con reglas claras para el ejercicio racional del poder público. El Presidente, el Congreso, la Asamblea, líderes políticos, prefectos, dirigentes cívicos y sociedad civil están en la obligación de mostrar esta vocación de reconciliación y fraternidad. En lo práctico, reconducir el ejercicio del Poder Constituyente que reside en todos los bolivianos, de manera que se recuperen los espacios para volver a discutir las normas y reformularlas con mayor amplitud e inteligencia, sin que nadie se sienta vencedor ni derrotado. No son pocas las víctimas que el desencuentro y la violencia han cobrado en los últimos tiempos, es preciso evitar otras y, sobre todo, cualquier ánimo que aliente la división del país.

El control jurisdiccional y el poder constituyente La teoría del poder constituyente tiene como correlato inseparable el control jurisdiccional sobre la voluntad normativa en cuanto a los procedimientos seguidos para su producción o transformación y, eventualmente, sobre su contenido y sobre los efectos en los sujetos destinatarios del orden constitucional y legal. La relación se concentra fundamentalmente en los alcances de este control o jurisdicción constitucional que se destaca por su gran heterogeneidad. La primera Constitución boliviana de 1826 incorporó un Poder Legislativo tricameral con una Cámara de Censores con atribuciones para velar por el cumplimiento de la Constitución y el ordenamiento legal y actuar de acusador ante el Senado por su infracción por el Ejecutivo. A partir de la reforma de 1851, las reformas posteriores consagraron la atribución del Poder Judicial, a través de la Corte Suprema hasta 1998 y luego del Tribunal Constitucional, del control judicial de la constitucionalidad. Esta orientación se funda en la cláusula de supremacía de la Constitución sobre todo el ordenamiento jurídico nacional y la obligación de todos los tribunales, jueces y autoridades de aplicarla con preferencia a las leyes y cualesquier otro tipo de resoluciones (Art. 228). El control político de la constitucionalidad también se mantuvo vigente hasta hoy. Desde la reforma de 1839, el Congreso tiene la atribución de emitir leyes especiales interpretativas de la Constitución que requieren dos tercios de los votos para su aprobación y que no pueden ser vetadas por el Presidente de la República. Esta configuración del control de la constitucionalidad, tanto judicial como política, tuvo, por lo menos hasta la creación del Tribunal Constitucional, un desempeño casi intrascendente. Es indudable que el proceso democrático, al recuperar la vigencia plena de los derechos y garantías consagrados en la Constitución, renovar las garantías básicas de independencia del Poder Judicial y sofisticar la jurisdicción constitucional con la creación del Tribunal especializado, junto a la independencia constitucional del Ministerio Público, la creación del Defensor del Pueblo, la modernización del sistema penal y el mejoramiento de las normas que regulan

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el nombramiento de autoridades judiciales, entre otras medidas, contribuyó significativamente a establecer un esquema más sólido y confiable de protección a los derechos fundamentales. También es innegable que el sistema judicial boliviano todavía enfrenta enormes desafíos con relación a la accesibilidad, independencia, predictibilidad y eficiencia de los servicios judiciales en todas las jurisdicciones, desde aquella que preserva la jurisdicción constitucional hasta la justicia de paz y comunitaria, todas esenciales para mantener la esencia democrática del poder constituyente19. Bolivia, al igual que el resto de los países latinoamericanos, ha generado valiosos aportes a la justicia constitucional. Como anota Fernández Segado (2006), son “un auténtico laboratorio constitucional en cuanto atañe al control de la constitucionalidad de las leyes y demás actos de poder”. Esta valiosa diversidad que coincide en la temporalidad de su implantación y desarrollo, será de utilidad para la Asamblea Constituyente cuando trate la composición orgánica y atribuciones del Poder Judicial y, particularmente, sus competencias en materia del control de la constitucionalidad. Similar importancia tendrá la valoración crítica de las experiencias de la jurisdicción constitucional en Bolivia. Entre los temas a tratar se puede citar los siguiente: los conflictos entre el Tribunal Constitucional , la Corte Suprema y los tribunales ordinarios sobre los alcances del control de la constitucionalidad, sus fallos versus la cosa juzgada; la naturaleza del control: se concentra en el Tribunal Constitucional como único y supremo interprete de la Constitución y cuyos fallos tienen fuerza vinculante, o es más bien difuso y compartido por todos las autoridades y jueces que deben aplicar la Constitución con preferencia a otras normas, y por el Poder Legislativo, titular del poder constituyente derivado y con atribuciones para ejercer el control político de sus alcances en normas interpretativas. En todo caso, es preciso destacar que el sistema judicial de control de la constitucionalidad en Bolivia contribuyó decisiva y positivamente al afianzamiento del Estado de Derecho y, particularmente, a la superación de las crisis de gobernabilidad que pusieron a prueba la vigencia del poder constituyente. Es significativo el aporte del Tribunal Constitucional a las controversias surgidas en torno a la realización de las elecciones generales y de prefectos en el país, en diciembre de 2005, y que fueron motivo de recursos impugnatorios. A tiempo de destacar la importancia de estos recursos, el Tribunal significa la concepción “de un Estado de Derecho que se caracteriza por la sujeción de los poderes públicos y los ciudadanos al ordena­miento jurídico, a la norma suprema de ese orden superior que expresa y ga­rantiza unos valores que, desde el punto moral y político, se consideran bási­cos para 19 Ver en el Informe Anual del Poder Judicial de Bolivia, el discurso del Presidente de la Corte, Eduardo Rodríguez Veltzé del 2 de enero de 2004. Sucre: Editorial Judicial.

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la convivencia social y el reconocimiento del derecho fundamental del ciudadano a participar en la conformación de los poderes públicos, tanto como elector y como elegido; este entendimiento tiene su base en el prin­cipio de soberanía popular, ‘indelegable e imprescriptible’ y la significación de que el sufragio, base del sistema democrático representativo, se funda en el voto universal, directo e igual, individual y secreto, libre y obligatorio; en el es­crutinio público y en el sistema de representación proporcional, consiguientemen­te, en el modelo constitucional boliviano, no hay Estado de Derecho sin demo­cracia y no hay democracia sin Estado de Derecho” (Durán, 2005). El Tribunal resolvió con prontitud y oportunidad cuatro fallos vinculados al fortalecimiento del Estado de Derecho y la democra­cia, a saber: 1) SC 0066/2005, relativa a la redistribución de escaños; 2) SC 0075/2005, sobre elección de prefectos; 3) SC 0076/2005, referida a las eleccio­nes generales, y 4) SC 1392/2005-R, respecto al voto de bolivianos en el exterior, los que, junto con otros vin­culados al sistema democrático y la sucesión presidencial, pronunciados du­rante los pasados años, constituyen, a entender de los magistrados del Tribu­nal, “el aporte más sólido y fiel que el Tribunal Constitucional de Bolivia ha he­cho al Estado de Derecho y la democracia en Bolivia” (Durán.Rivera, 2005).

Reflexión final La dimensión del poder constituyente en tiempos en los que se celebra una Asamblea que generará una nueva Constitución es extraordinaria porque ésta es su máxima expresión normativa, pero también exige de los sujetos que conforman y ejercen este poder, y que son todos los ciudadanos, una voluntad democrática de convivencia pacífica que no sólo debe escribirse, sino pactarse y cumplirse. Como Anota Foucault (1995), ingresaremos al “gran juego de la historia” que consiste “en quién se adueñará de las reglas, quién ocupará la plaza de aquellos que las utilizan, quién se disfrazará para pervertirlas utilizarlas a contrapelo, utilizarlas contra aquellos que las habían impuesto”. En el ejercicio del poder constituyente deberán asimilarse las experiencias, sentimientos y reflexiones más constructivas y conducentes a una sociedad más justa y más democrática, pues el poder se construye y funciona a partir de una multitud de cuestiones y de efectos de poder y no sólo a partir de voluntades individuales o colectivas. La relación entre Constitución y democracia, como reflexiona Salvador Nava (2003), es un matrimonio que “no es sencillo, pues sobrevienen tensiones cuando la expansión de la primera conduce a un debilitamiento de la segunda

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o, por el contrario, el fortalecimiento del ideal constitucional se convierte en un freno para el proceso democrático”. Es precisamente el poder constituyente el que contribuye a sintetizar una seguridad jurídica que se extraña en el curso de los procesos de desarrollo democrático y profundas transformaciones legales. Será el producto espontáneo de una voluntad de preservar el Estado de Derecho reflejado en una Constitución que consagra garantías de libertad y derechos individuales, incluyendo la separación de los poderes constituidos, con mecanismos de controles y contrapesos y la independencia de un Poder Judicial accesible que aplica medios procesales eficientes. Pueden anotarse otros elementos igualmente importantes: el sometimiento al principio de legalidad, a normas legítimas, éstas no pueden surgir de la voluntad discrecional de los gobernantes; el control y regulación del poder público y privado en función del interés colectivo y como defensa del sistema democrático; la capacidad de generar políticas que procuren el desarrollo humano; y la primacía de los derechos fundamentales. En todo caso, la Constitución no se agotará nunca en su propio texto, la sociedad boliviana podrá definirla valorando su pasado y, sobre todo, mirando al futuro, sus recuerdos no son menos reveladores que sus proyectos.

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Morrison, John. 2004 “Models of Democracy. From Representation to Participation”. En: The Changing Constitution. Oxford. Nava Gomar, Salvador 2003 “El Estado constitucional: sinonimia positivizada entre constitución y democracia”. En: Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano. Montevideo: K. Adenauer Stiftung. Negri, Antonio 1993 El poder constituyente. Ensayo sobre las alternativas de la modernidad Madrid: Libertarias/Prodhufi. Sachica, Luis Carlos. 1985 Esquema para una teoría del Poder Constituyente. 2da. ed. Bogotá: Temis. Toranzo, Carlos. 2005 Rostros de la democracia. Una mirada mestiza. La Paz: Plural.

La constitución del país y las reformas a la Constitución Política

Luis Tapia Universidad Mayor de San Andrés, La Paz

Introducción Este breve trabajo tiene como eje dos líneas de análisis sintético. Una, trata de ver la relación entre el modo de constitución o construcción del país, de composición social y política, en relación con las constituciones políticas que han definido el conjunto de las instituciones de gobierno y la legalidad en diferentes períodos de la historia boliviana. La otra, tiene que ver con la distinción entre poder constituyente y poder constituido y la dinámica que se establece entre ambos conceptos y la primera temática, es decir, la constitución del país. En primer lugar, se pude decir que uno de los rasgos del país que se funda como nueva República es que la Constitución Política del Estado no da cuenta del grado de diversidad cultural que contiene. La Constitución define un conjunto de instituciones de un formato más o menos moderno y liberal –la división de poderes–, pero no menciona la existencia de otras estructuras sociales y políticas que persistieron durante la Colonia. Es decir, la Constitución Política sólo da cuenta de una parte de la realidad social y política existente y casi no menciona a la mayor parte de la población, al otro tipo de cualidad social existente en estos territorios. O sólo la menciona en algunos puntos del orden jurídico relacionados con el tributo indigenal, que enuncia la relación tributaria de los pueblos colonizados en el seno del nuevo Estado, es decir, la obligación de contribución sin derechos políticos o sin ciudadanía.  Tomo la distinción propuesta por Antonio Negri (1993), aunque su uso y las reflexiones que se derivan de él son independientes.

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Las constituciones del siglo XIX asumen el cambio político –la sustitución del poder colonial español por un nuevo Estado que responde a los núcleos de poder económico y social dominantes–, pero no asumen el cambio social interno, es decir, la independencia no produce un cambio en las estructuras sociales internas. Por ello, las constituciones no se conciben a sí mismas como parte de un proceso de cambio social sino, básicamente, como parte de un cambio político: la independencia. Esto es así hasta la primera mitad del siglo XX, cuando en la Asamblea Constituyente de 1938 se introducen los primeros elementos de cambio social, en el sentido de reconocimiento de derechos sociales y, por lo tanto, se concibe una ampliación del Estado, más allá de su tradicional función liberal de vigilante y productor de leyes. Pero no se introduce, todavía, ningún elemento que implique pensar el problema de la herencia colonial del Estado liberal. En esta coyuntura, los cambios en la Constitución se sintonizan con los cambios sociales que se están gestando en el país y en el mundo en términos de desarrollo de la ciudadanía. Estos cambios forman parte de un ciclo mucho más largo de crisis de la estructura estatal y de configuración de las condiciones que han de llevar a la Revolución de 1952. Es sintomático que los cambios sociales de la Revolución de 1952 no estén acompañados de un cambio constitucional. En el momento de la Revolución no se produce una nueva Constitución que refleje la nueva configuración o constitución del país. Esto ocurre varios años más tarde, en la fase de la contrarrevolución. A diferencia de estos procesos históricos, se podría decir, de manera general, que la Asamblea Constituyente actual acompaña a los procesos de cambio político y social, pero de un modo bastante complejo y contradictorio. Esto es lo que, en parte, se pretende analizar en este texto. Para analizar la relación entre la constitución del país y la Constitución Política tomamos como línea de trabajo la distinción entre poder constituyente y poder constituido. Una Constitución es la forma política global de un poder constituido, es su enunciación jurídica y el diseño de un sistema o de un conjunto de estructuras que definen el tipo de orden político existente, el modo de gobernarlo y, también, de reformarlo. El poder constituyente se refiere, más bien, a las fuerzas, a los sujetos y los procesos sociales que constituyen, que producen el orden político y, también, a las condiciones de elaboración o reforma de una Constitución. La emergencia de un poder constituyente implica un grado de fluidez en el orden social y político existente o preexistente, que crea las condiciones de posibilidad para la reconstitución de lo social a través de un cambio de la forma política. También puede pensarse que el cambio de la forma política es parte de un cambio global del conjunto de las estructuras sociales o de una parte significativa de ellas. Así, el poder constituido suele identificarse con la Constitución y con el conjunto de instituciones que, efectivamente, operan como Estado en determinado tiempo y lugar. Todo poder constituido tiene una historia, es una acumulación

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política, social e histórica que conlleva aprendizajes y experiencias, pero también conflictos y contradicciones y en algunos aspectos desarrollo y, en otros, desgaste y desarticulación. Por un lado, se puede decir que el poder constituyente se refiere al sujeto y al proceso productor del orden político; y el poder constituido, a la estructura producida, sobre todo, como constitución y como Estado operante. Pero si se observa la dinámica de las cosas, el poder constituido no es estático, se ejerce cotidianamente, reproduciendo estructuras a través de leyes; pero para reproducirlas se necesita también introducir innovaciones. El poder constituido es ejercido, mantenido y reformado por sujetos. En este sentido, es una cuestión de sujetos, pero en una condición diferente y que operan con una finalidad distinta. Por otro lado, el poder constituyente también está orientado a la producción de un poder constituido, es decir, de una Constitución, de una forma social y de una forma política que la dirija. En este sentido, ambas dimensiones se intersectan. Se puede relacionar la distinción entre poder constituyente y poder constituido con otro núcleo de análisis clásico en la teoría política. Se puede decir que el poder constituido o una Constitución son una forma de pensar las relaciones entre Estado y sociedad civil en el largo plazo. Esto implica ver cómo se ponen las fronteras, cómo se diseñan los espacios del Estado, cómo se reconfigura o reconoce un conjunto de espacios de la sociedad civil y cómo se producen instituciones y mecanismos para comunicar ambas dimensiones. Creo que no es correcto identificar al poder constituido con el Estado y, dentro de él, con la Constitución Política, es decir, con el documento que lo diseña; como tampoco es correcto identificar el poder constituyente con la sociedad civil. Me inclino a pensar que tanto el Estado como la sociedad civil forman parte del poder constituido, es decir, del orden político producido en determinado momento y que, en el mejor de los casos, queda plasmado como proyecto y programa de la vida política y social en una Constitución Política. El poder constituyente se configura cuando hay procesos de reconstitución de sujetos más allá de la sociedad civil y del Estado, es decir, cuando emergen proyectos y fuerzas que piensan cambiar la relación entre el Estado y la sociedad civil, los espacios, los sujetos y, por lo tanto, la forma política de lo social. En este sentido, la emergencia de un poder constituyente se da en un momento de crisis o produce una crisis política que tiene como una de sus facetas la posibilidad de la reconstitución de un país. Por otro lado, cabe pensar que el poder constituido es complejo, contiene la formulación de una Constitución Política, un conjunto de instituciones que configuran el Estado, un conjunto de prácticas y relaciones políticas entre Estado y sociedad civil, una serie de discursos políticos y, también, un conjunto de fuerzas y poderes económicos y políticos que resultan de la capacidad de producir diferentes tipos de poder a partir de una forma ya sea definida por la Constitución y por el movimiento de esas instituciones.

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Esto introduce la idea de que el poder constituido contiene, también, algunas dimensiones discursivas: discursos de legitimación que, sin embargo, no reflejan ni son el verdadero ordenamiento político en un país. En América Latina y en Bolivia, lo que dice la Constitución no refleja el modo en el que, efectivamente, opera y se construye el Estado, se distribuye el poder en su seno y se gobierna y, mucho menos, la complejidad del orden social y político que está por debajo de la forma de gobierno. En este sentido, muchas constituciones o parte de ellas sirven como un discurso jurídico de justificación o de producción de una imagen política del país que no corresponde al modo en que está constituido el poder en las estructuras económicas, sociales y políticas. Este texto, precisamente, comenzó apuntando que uno de los rasgos de las constituciones de Bolivia es que no mencionan la diversidad social que contiene el país y que definen instituciones políticas de corte liberal que no son, por lo menos de manera completa, las que han gobernado el país. Se podría decir algo similar de la mayor parte de las realidades nacionales: los estados, en diversos grados, no operan según lo que dice la Constitución. En este sentido, la Constitución es una idea regulativa compleja que trata de normar el ejercicio efectivo del poder y del gobierno en las sociedades; pero en ningún caso es el reflejo del orden social y político existente, sino un conjunto de normas que tratan de llevar los procesos en una dirección o una forma. En las dos últimas décadas, el país ha sido reconstituido. Se ha cambiado el Estado y la sociedad civil y el modo en que se relacionan; y, en particular, se ha cambiado el modo de financiar la articulación del Estado y sociedad civil y el modo de olvidar al resto del país. La privatización de la economía bajo dirección estatal, en particular la entrega de los recursos naturales a empresas transnacionales, ha creado condiciones de mayor dependencia del Estado boliviano de la deuda externa y de la llamada cooperación internacional. En este sentido, el poder constituido ha sido reformado; de manera más general, las estructuras de poder del país se han reformado con una mayor presencia de determinantes externos. El bloque de poder que ha llevado adelante estas reformas contenía núcleos empresariales predominantes fuertemente ligados a intereses transnacionales sintonizados con la política de las grandes organizaciones de regulación mundial. En Bolivia, en la década de los noventa, en el período de las reformas neoliberales, se han realizado algunos cambios a la Constitución. Esos cambios se realizaron después de las grandes transformaciones de las estructuras jurídicas de la propiedad y de las relaciones entre economía-Estado y trabajo-Estado. Algunas de las reformas más significativas respondieron a las demandas generadas por los procesos de organización y unificación de los pueblos de tierras bajas, como la que declara que el país es plurilingüe y multicultural y, algo más sustancial, la que reconoce a las tierras comunitarias de origen.

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Hay otro bloque de reformas relacionadas con la división del poder y los controles entre diferentes instancias del Estado, como la creación del Defensor del Pueblo, el Tribunal Constitucional y las superintendencias sectoriales, que han tenido diversos grados se desarrollo, inserción, aceptación y efectividad. El Defensor del Pueblo, por su dirección inicial, es la institución que ha cuajado de mejor manera; las superintendencias han mostrado menor independencia y capacidad para regular a las empresas privatizadas y sus mercados. Lo que se quiere señalar es que este bloque de reformas no ha sido producto de la dinámica de la vida política interna y de demandas de desarrollo institucional imaginadas por diversos sujetos en espacios públicos nacionales; por el contrario, fueron promovidas, sobre todo, por organismos internacionales y otras agencias estatales de cooperación. Esto no quiere decir, sin embargo, que las reformas hayan sido malas, sino que, en principio, no fueron imaginadas en el país y, por ello, su grado de desarrollo, inserción y aceptación ha sido muy variable. Esta reconstitución del país según un patrón neoliberal y un modelo de exclusión política han generado algunas condiciones para la constitución de algo que se puede llamar el poder constituyente de los tiempos actuales. Es un proceso que implica la articulación de varios sujetos políticos, críticos de algunos núcleos centrales del ordenamiento jurídico existente, que han configurando la demanda de una Asamblea Constituyente y la fuerza para que se la acepte como parte de la agenda estatal. El poder constituyente que se ha configurado en el país tiene varios núcleos de sujetos, territoriales y temáticos. Con relación a lo último, se han articulado tres componentes: la crítica del monopolio de la política y la corrupción que esto conlleva; la crítica a la transnacionalización de la propiedad y la dirección de la economía boliviana; y la crítica al carácter Colonial del Estado o de la desigualdad entre pueblos y culturas. La creciente articulación de estos tres elementos es lo que se constituye en un poder, es decir, en una fuerza capaz de impulsar y producir cambios. La configuración del núcleo más duro e intenso de este poder constituyente ocurrió en torno a la llamada “guerra del agua” en Cochabamba en 2000: la Coordinadora por la Defensa de la Vida y del Agua. La Coordinadora se configuró como un programa contra la privatización y, por lo tanto, dirigido a recuperar y ampliar el espacio de lo público, no sólo en términos de restituir la propiedad de los recursos naturales al Estado, sino también de ampliar la participación de los ciudadanos en la dirección y gestión de la producción de bienes y servicios colectivos, como el agua. La Coordinadora es la responsable de la generalización de la consigna de la Asamblea Constituyente, lanzada inicialmente casi una década antes por los pueblos de tierras bajas. En 2000, esa  En 1990, los pueblos de tierras bajas realizaron una marcha desde la Amazonía hasta La Paz reclamando el reconocimiento legal de sus territorios y de sus organizaciones y formas de autoridad y la realización de una Asamblea Constituyente.

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consigna era para la mayoría de los dirigentes de los partidos políticos gobernantes antidemocrática e irrealizable. La Coordinadora funcionó como una asamblea ampliada en la que participaban representantes de los diferentes sectores articulados en la lucha contra la empresa transnacional que tenía en sus manos el servicio del agua en Cochabamba y contra la Ley de Aguas. A ese espacio público de deliberación concurrían representantes de sindicatos agrarios, juntas vecinales, comités de regantes y otras formas de organización para hacer conocer las resoluciones de sus asambleas sectoriales y participar en la discusión política más general. En este sentido, la Coordinadora configuró un espacio público ampliado como una forma de democracia directa, en la que se deliberaba, se evaluaba el desarrollo de la coyuntura y se discutían las líneas de acción y las propuestas. Estos rasgos son los de un poder constituyente emergente, porque configuran otro espacio de la política, mucho más amplio y vigoroso que el organizado por el Estado y previsto por la Constitución Política, y con lazos mucho más fuertes, orgánicos e intensos con la sociedad civil. En este espacio se generó la propuesta de una Asamblea Constituyente, es decir, la demanda del programa de reformas del conjunto de las instituciones políticas del país, que supera la disputa de problemas sectoriales o locales. Otro núcleo de la configuración del poder constituyente es el proceso de unificación de los pueblos de la Amazonía, el Oriente y el Chaco bolivianos, que ha dado lugar a ocho grandes asambleas o centrales indígenas, que son instancias de representación y de interacción política con el Estado boliviano. En estos procesos hay una práctica asambleísta. De hecho, en algunas organizaciones, la asamblea nombra el proceso de unificación, como en el caso de la Asamblea del Pueblo Guaraní. Así, la asamblea sirve para unificar a varias unidades de la misma cultura o a varias comunidades de un mismo pueblo para enfrentar las relaciones de explotación y de desigualdad que se mantienen a lo largo de siglos. El tercer núcleo del poder constituyente tiene una historia política más larga y se despliega en el altiplano y los valles centrales del país. Un hito importante en esta historia es la emergencia del katarismo, como la ideología, discurso y horizonte político que ha producido la autonomía moral e intelectual de parte del mundo  Ver García, Chávez y Costas (2004). Se han constituido las siguientes asambleas y centrales pueblos indígenas: Asamblea del Pueblo Guaraní (APG) que reúne a los Guaraníes y Tapietes; la Central de Pueblos Indígenas del Beni (CPIB) que reúne a los Bauré, Canichana, Cayubaba, Itinama, More, Movima, Moxeño-trinitario, Moxeño-xaveriano, Sirionó y Tsiname; la Central Indígena de la Región Amazónica (CIRABO) que reúne a los Araona, Chácobo, Cabineño, Esse-ejja, Machineri, Pacaguara, Tacana, Yaminagua; la Central de Pueblos Etnicos de Santa Cruz (CPESC) que reúne a los Ayoreo, Chiquitano, Guaraní y Guarayo; la Organización de las Capitanías Weehnayek; la Central de Pueblos Indígenas del Trópico de Cochabamba (CPITCO) que reúne a los Yuracaré y los Yuqui; la Central de Pueblos Indígena de La Paz (CPILAP) que reúne a los Leco, Mosetén y Tacana; la Central Indígena de Pueblos Originarios de la Amazonía de Pando (CIPOAP) y la Central Organizativa de los Pueblos Nativos Gaurayo (COPNAG).

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aymara y quechua, y formas de acción política que incluyen la organización de sindicatos y partidos campesinos y las grandes movilizaciones y bloqueos de caminos. En este caso, lo que se moviliza contra los gobiernos neoliberales y sus estructuras económicas y políticas es otra estructura social y política o, en rigor, otra sociedad sumergida por el dominio colonial y liberal. En algunos casos, la movilización es activada por el sindicalismo campesino, una especie de forma mestiza, que en algunos territorios tiene un pie en la comunidad y el otro en el espacio político moderno del Estado boliviano. En los lugares donde la movilización aymara y quechua tiene como centro la comunidad, es decir, la estructura de autoridades tradicionales, hay una práctica asambleísta, que es el espacio político global de su cultura, donde se constituyen las acciones políticas que han bloqueado y puesto en crisis a los gobiernos anteriores. En los lugares donde el núcleo es una estructura estrictamente comunitaria hay un grado de exterioridad de la forma política en relación con el Estado boliviano. Y en los lugares donde predomina el sindicato, hay una acción crítica dentro de la sociedad o de la composición política del Estado moderno y liberal, activada por el polo de los trabajadores. Estos tres núcleos configuran la emergencia de un poder constituyente en Bolivia. Lo que tienen en común es la política como asamblea, como espacio público abierto de democracia directa. Este poder constituyente está configurado por procesos y espacios en los que se cancela la Constitución Política del Estado, que establece que la política se ejerce sólo a través de los partidos políticos y en los espacios que el Estado reconoce para la deliberación, legislación y toma de decisiones. Los tres casos señalados son experiencias y procesos más o menos largos de configuración de espacios políticos en los que se critica y se quiebra de facto el monopolio de los partidos. En el caso de la Coordinadora por la Defensa de la Vida y del Agua, la cancelación fáctica del orden constitucional se dio a través de la configuración de un espacio político alterno; en los otros dos casos, a través de la reactivación de estructuras comunitarias con núcleo asambleísta y de formas modernas de interacción con el Estado boliviano, como las centrales sindicales y las asambleas de pueblos indígenas. Ahora bien ¿qué hace que la configuración y desarrollo de este poder constituyente no conduzca a un proceso de revolución, en el sentido clásico del término, sino a la realización de una Asamblea Constituyente aceptada y convocada en el seno de las instituciones políticas existentes? Se puede argumentar algunas hipótesis complementarias. La primera hipótesis tiene que ver con el hecho de que, en la historia contemporánea del país, la llamada democracia representativa, identificada con los liberales y con el bloque dominante nacional y transnacional, es también un proceso de conquista popular. La democracia y sus instituciones políticas, con todas sus limitaciones, han sido una conquista de las fuerzas campesinas, de los sindicatos obreros y de los movimientos populares. Estos sectores, a fines de la década de los

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setenta, pusieron en crisis a la dictadura de Banzer, se movilizaron para la reconquista de los derechos políticos y la restitución del orden constitucional y defendieron permanentemente ese margen de ejercicio de los derechos políticos. Y, más adelante, apoyaron la ampliación de los marcos institucionales, peleando por la realización de un referéndum sobre la política de hidrocarburos y, en particular, por la convocatoria a una Asamblea Constituyente. La democracia representativa está incorporada a la cultura política de los núcleos populares y comunitarios, aunque no es el horizonte básico que prefigura el reordenamiento global del país. Otra hipótesis está relacionada con la existencia de un partido de trabajadores en el sistema de partidos, que ha servido, en los momentos de crisis de los últimos años, para canalizar una salida a través de un recambio en el seno mismo del sistema de partidos. En este sentido, la magnitud de la votación obtenida por el Movimiento al Socialismo (MAS) en las elecciones de diciembre de 2005 sólo puede ser comprendida como producto de la acumulación histórica del poder constituyente. Esto implica que desde el seno de los sectores campesinos se han generado formas modernas de lucha política, como los partidos, que en los últimos años han logrado invertir la relación de fuerzas políticas, de tal manera que ahora ocupan la cabeza del Estado.

Cambio en la relación de fuerzas y cambios en las instituciones Uno de los resultados de los ciclos de movilización desplegados por los núcleos del poder constituyente es la crisis del sistema de partidos. El sistema de partidos venía sufriendo una fuerte crisis de legitimidad desde hace varios años. Esta crisis se expresa en el escaso grado de confianza de los ciudadanos, aunque en un contexto de alto grado de votación en las elecciones. La alta participación electoral esta, probablemente, dirigida más a dar continuidad a la democracia y a defender la vigencia de derechos políticos que a renovar la confianza en los partidos políticos. De hecho, en los ciclos de movilización y crítica al modelo económico, uno de los ejes del discurso era la crítica a los partidos políticos, al monopolio de la representación que ejercían y a su desempeño en los gobiernos, especialmente en la legalización, en algunos casos de manera inconstitucional, de los cambios implementados por el modelo neoliberal. Lo peculiar del cambio político en Bolivia es que se ha producido una gran recomposición que, sin embargo, no ha hecho colapsar al sistema de partidos, como ha ocurrido o tiende a ocurrir en otros países. Este resultado ha sido posible por la presencia de un partido que, durante casi diez años, resistió a las políticas que atentaban contra la soberanía nacional, en particular las políticas relativas a la reducción de la producción de la hoja de coca. En este sentido, el MAS, a la vez que ejercía una defensa corporativa, como partido de los cocaleros, fungía también

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como defensor de la soberanía nacional. La presencia del MAS en el seno del sistema de partidos permitió una salida institucional a las grandes crisis, como las provocadas por las movilizaciones en 2000, 2003 y 2005. El despliegue del poder constituyente en Bolivia ha provocado un gran cambio en la relación de fuerzas políticas, ha acentuado la declinación de los partidos y ha producido un recambio significativo en los poderes Legislativo y Ejecutivo. El MAS de pequeña minoría ha pasado rápidamente a ser mayoría en el Parlamento y en la Asamblea Constituyente y a encabezar el Poder Ejecutivo. Este Poder ya no está dirigido por los principales empresarios del país, que durante en las décadas del ochenta y noventa fueron los lideres de los partidos políticos o los ministros de las coaliciones neoliberales. Ahora, el gabinete de ministros está compuesto por líderes sindicales y trabajadores de diversos ámbitos en torno a la dirección de un partido de origen campesino. El despliegue del poder constituyente ha provocado un cambio en la correlación de fuerzas y ese cambio, a su vez, ha producido una sustitución de los sujetos políticos en el seno de los poderes del Estado. Sin embargo, todavía no se han cambiado las instituciones ni las estructuras políticas.

Cambios en el poder constituyente y cambios en el poder constituido Los cambios señalados son cambios en el poder constituido. Cabe señalar, ahora, algunas líneas y tendencias de cambio en el seno del poder constituyente, ya que es en este ámbito donde se puede definir, en cierto sentido, el destino de la Asamblea Constituyente. Por un lado, no debe identificarse el poder constituyente con el conjunto de los representantes elegidos para integrar la Asamblea Constituyente. Muchos asambleístas han sido candidatos de partidos políticos que se oponían a la realización de la Asamblea Constituyente porque implicaba la revisión de las condiciones constitucionales del mantenimiento del modelo político y económico liberal. Por otro lado, una parte significativa de los constituyentes propuestos por el MAS ha sido elegida como producto de negociaciones o alianzas electorales con núcleos corporativos o sectoriales de la sociedad civil. En este sentido, muchos representantes de sectores campesinos y laborales están presentes en la Asamblea Constituyente, pero no necesariamente formaban parte del poder constituyente desplegado previamente. También están presentes en la Asamblea Constituyente representantes de organizaciones que han sido parte de la configuración del poder constituyente y que han sido elegidos a través de la negociación con el MAS. Estos asambleístas actúan más bien en una condición de alianza corporativa con el MAS y, por lo tanto, de cierta suspensión de su participación como parte del poder constituyente.

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Finalmente, en la Asamblea Constituyente están presentes representantes de fuerzas que han sido los núcleos centrales en la configuración del poder constituyente y que lo siguen siendo. Éstos son los que canalizan las propuestas y proyectos que se generan en las organizaciones y espacios políticos de poder constituyente a la Asamblea Constituyente, que ya se ha convertido en parte del poder constituido. Hay un eje más grueso de cambios que tiene que ver con esta relación entre partidos, organizaciones y movimientos. Una estrategia o proyecto del MAS es el configurarse como el partido monopólico de la representación de la diversidad de lo popular, lo campesino, lo obrero y lo indígena. A través de la Ley de Convocatoria a la Asamblea Constituyente y de otras prácticas trata de conducir a las organizaciones de estos sectores a la negociación como la principal manera de inclusión política. El MAS explicita, así, la intención de convertirse en la cabeza del poder constituyente pero, paradójicamente, subsumiendo partes y dimensiones de éste al poder constituido, del cual ahora es la cabeza ejecutiva. Este tipo de mediación tiene, tendencialmente, efectos desorganizadores en el seno del poder constituyente. De hecho, lo ha fragmentado a través de alianzas electorales con algunos sectores y excluyendo a otros, precisamente por no haber establecido esas alianzas. En la medida en que un partido de trabajadores está en el gobierno, no se han configurado nuevas redes de movilización amplia que recreen de manera intensa el poder constituyente desarrollado en los cinco años anteriores. En este sentido, el poder constituyente está latente, fragmentado y, podríamos decir, en buena medida fuera de la Asamblea Constituyente. Ésta, por su parte, funciona como parte del poder constituido por su fuerte vinculación con los partidos políticos, tanto de la oposición como del oficialismo. El MAS, en tanto cabeza del Poder Ejecutivo, tiende también a subordinar al poder constituyente al poder constituido. Así, limita el horizonte de cambios que el poder constituyente ha configurado en ciclos de luchas para que el conjunto de instituciones que se diseñen en la Constitución Política del Estado se adecue a la diversidad social existente.

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La importancia del gas en la economía boliviana

Carlos Miranda Pacheco

Introducción La industria petrolera boliviana es una de las pocas actividades industriales que ha sido nacionalizada tres veces en los últimos 80 años, que son, asimismo, hasta la fecha, los años de existencia de la industria petrolera en el país. En Bolivia, se descubrió petróleo en cantidades industriales en 1927, fruto de la búsqueda mundial de este recurso que se originó como consecuencia de su consagración como recurso estratégico a raíz de su utilización en la Primera Guerra Mundial. Standard Oil de Nueva Jersey, en ese entonces la mayor empresa petrolera del mundo, obtuvo extensas concesiones en Bolivia, y a partir de su primer descubrimiento continuó una labor exitosa. Ésta fue interrumpida por la Guerra del Chaco entre Bolivia y Paraguay. A dos años de finalizada la contienda, en 1937, los activos de Standard Oil de Nueva Jersey en Bolivia fueron incautados y sus concesiones anuladas. El gobierno boliviano tomó esas medidas ejecutando la Ley de Hidrocarburos vigente en esa fecha, que contemplaba esas sanciones frente a hechos como los comprobados a la compañía petrolera: contrabando de petróleo e incumplimiento de ciertos deberes formales en la tramitación de sus contratos. Las sanciones a Standard Oil recibieron una gran aceptación popular en el país por la conducta poco amistosa, casi hostil, que la compañía había mantenido durante la contienda, cuya área de operaciones militares en gran parte coincidía con las áreas concedidas a la empresa. Meses antes de la caducidad de las concesiones de Standar Oil, se creó la empresa estatal petrolera Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB) y ella se

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hizo cargo de los activos y operaciones de la empresa sancionada. Standard Oil de Nueva Jersey rehusó litigar su caso en la Corte Suprema de Justicia y se retiró del país aduciendo haber sido “nacionalizada”. El cargo fue rápidamente aceptado por la comunidad internacional frente a la espectacular nacionalización de la industria petrolera en México en 1938. YPFB desarrolló la industria petrolera boliviana con éxito, pero sin grandes proyecciones. Las metas logradas fueron en términos absolutos pequeñas, pero de gran importancia para la economía boliviana. YPFB logró el autoabastecimiento del país en 1953, construyó dos refinerías conectadas por una red de oleoductos internos. Lo más importante es que en ese período YPFB se convirtió en la empresa estatal paradigmática, eficiente, honesta y 100% boliviana. Esta imagen todavía perdura en la memoria popular. A partir de 1954, se incentivó y permitió legalmente el ingreso del capital privado a la industria petrolera boliviana. El mayor actor de ese período fue Bolivian Gulf Oil Corporation (BOGOC), que logró exitosos descubrimientos de petróleo y gas. La producción petrolera justificó la construcción del oleoducto hacia el Pacífico. La producción de gas justificó un contrato a largo plazo con la Argentina y la construcción del primer gasoducto en Bolivia, dando nacimiento a la “Bolivia gasífera”. Los activos de BOGOC fueron incautados y sus áreas de concesión revertidas al Estado, en virtud de una nacionalización de términos ortodoxos (octubre de 1969). La medida política aseguró una indemnización que fue posteriormente acordada y cumplida en forma excepcionalmente rápida y escrupulosa, a través de un fideicomiso bancario aplicado a las exportaciones bolivianas de gas y petróleo. Después de esta segunda nacionalización, en 1974 se ingresó a una convivencia pacífica entre la empresa estatal y las empresas petroleras internacionales como contratistas de operación del ente estatal. Este esquema se mantuvo hasta mayo de 1996. A partir de esa fecha, el Estado inició su repliegue como operador, otorgando actividades a la empresa privada a través de contratos de riesgo compartido entre YPFB y un operador privado para el “upstream”, concesiones de transporte y permisos de refinación a privados. Esta modalidad, que conjugaba las reformas del sistema económico hacia una economía de mercado, fue rechazada en 2004 por un referéndum que culminó con una nueva Ley de Hidrocarburos en mayo del 2005 y la “nacionalización” en mayo de 2006. Por efectos de la última “nacionalización”, las empresas continúan siendo contratistas de YPFB, han perdido el derecho de disponer de la producción, que será comercializada por YPFB. La industria debe tributar un 50% de sus ingresos netos de costos de transporte e YPFB participará de las utilidades del contrato.

La importancia del gas en la economía boliviana

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Es interesante anotar que este largo recorrido sinópticamente descrito se ha producido al amparo de seis leyes de hidrocarburos (1921, 1956, 1972, 1990, 1996 y 2005). Un examen de las mismas muestra que todas coinciden en expresar que los ingresos de la explotación de los hidrocarburos podrán cambiar la fisonomía económica del país y en ninguna de ellas se prohíbe la participación del capital privado, asociado de alguna forma con YPFB. Por lo anterior, sería aventurado dar una sola explicación a las tres nacionalizaciones. La primera, fue la aplicación de la ley. La segunda fue justificada como una medida política para eliminar el exceso de poder político de la empresa en el manejo del Estado. Se debe anotar que en los dos casos, las medidas llamadas nacionalizadoras fueron aplicadas solamente a la empresa protagónica (Standard Oil y BOGOC). Las otras silenciosamente cerraron sus operaciones en Bolivia. La última tiene una serie de motivaciones englobadas en el rechazo del modelo de economía de mercado, pero al igual que las anteriores, el énfasis está dado por la perspectiva de un mejor aprovechamiento de los ingresos del sector, sin proscribir la cooperación del capital privado a través de contratos, una especie de reconocimiento al “know how” privado y una reiteración a la esperanza de lograr cambios significativos de la economía por los ingresos petroleros. Esta vez la “nacionalización” fue aplicada a 14 compañías que estaban operando en el país con 71 contratos de riesgo compartido. Adicionalmente, el gas natural se perfila como el combustible ideal para generar hidrógeno, que hasta la fecha está considerado como el sucesor de los hidrocarburos. En forma resumida se puede indicar que la Bolivia gasífera ingresa al nuevo siglo con disponibilidades importantes de gas, el combustible fósil preferido, con una estructura empresarial diferente, en la cual la participación del Estado será determinante a través de YPFB.

El recurso gas natural en Bolivia Más de setenta años de actividad petrolera en Bolivian han ido acumulando un conocimiento geológico sobre la zona cada vez con mayor exactitud y detalle. Asimismo, la información de la actividad petrolera en el norte de la Argentina y sudeste del Perú, sumada al conocimiento del territorio boliviano, ha establecido una figura regional del contenido de hidrocarburos en toda el área sedimentariamente favorable, mostrando una tendencia de alineación de yacimientos con cantidades importantes de gas. En forma esquemática, este conocimiento geológico se muestra en el Mapa No. 1.

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Mapa No. 1. Yacimientos de gas en Bolivia

El Sub andino boliviano, con campos con alto contenido de gas y condensado, ingresa desde el Norte Argentino (campos Ramos, Macueta, Madrejones), pasa por 6 Departamentos de Bolivia y sale al Perú al área de Camisea.

Reservas Los campos descubiertos han mostrado que contienen sobre todo yacimientos de gas y condensado, de los cuales se puede obtener producciones comerciales con una preponderancia de gas sobre un líquido muy liviano (condensado). En forma general, la relación gas-petróleo (RGP) es mayor a 10.000. Los datos oficiales de reservas de gas al 1 de enero de cada año se muestran en el Gráfico No. 1, en una serie de 1997 a 2006. En el Gráfico No. 2 se muestran los datos de reservas de petróleo y condensado.  RGP (relación gas petróleo), GOR (gas oil ratio) es un coeficiente para indicar la cantidad de gas en pies cúbicos que se obtiene conjuntamente al producir un barril de petróleo. Los pozos denominados petroleros tienen un RGP (GOR) menor a 5.000. A partir de ese número, la producción es calificada de gas y condensado.  Los datos oficiales deben ser publicados hasta abril de cada año, consignando los del año anterior. Por el cambio de ley en mayo de 2005 y el cambio de Gobierno en enero de 2006, los datos oficiales sólo llegan a enero de 2005.

193

La importancia del gas en la economía boliviana

Trillon Cubic Feet (TCF =1012 Cubc Feet)

Gráfico No. 1 Reservas de Gas (Trillón de Piés Cúbicos) (1012C.F.) 90 80 70

24.9

24.2

24.9

26.2

24.7

27.4

28.7

27.6

24.1

23.2

60 50

17.6

40 30

23.0

13.9

20 4.1 1.9 3.8 1997

10 -

23.8

18.3

5.5 3.3 5.3 1999

3.2 2.5 4.2 1998

2000

2001

Probadas (P1)

Probadas (P1) Probadas (P2) P1 +P2 Posibles (P3)

1997

1998

1999

3.8 1.9 5.7 4.1

4.2 2.5 6.6 3.2

5.3 3.3 8.6 5.5

2002

2003

Probables (P2) 2000 18.3 13.9 32.2 17.6

19.2

15.2

26.0 22.0 31.18

26.7

2004

2005

2006*

Posibles (P3)

2001

2002

2003

2004

2005

2006

23.8 23.0 46.8 23.2

27.4 24.9 52.3 24.9

28.7 26.2 54.9 24.2

27.6 24.7 52.3 24.1

26.7 22.0 48.7 15.2

31.18 25.0 56.18 19.2

Fuente: YPFB * A ser confirmado

Gráfico No. 2 Reservas de petroleo/condensado (Millón de Barriles) 1.600 1.400 469.8

473,9

454,8

451,5

452,1

470,8

446,5

440,5

477,0

486,1

462,3

MILLON BARRELS

1.200 1.000

254,7

345,1

800

400 110,2 84,8 116,1 1997

43,6 74,8 141,9 1998

396,5

96,5 88,6 151,9 1999

2000

Proven (P1) Proven (P1) Probable (P2) P1 + P2 Posibles (P3)

Fuente: YPFB

391,4

295,5

600

200

437,7

2001

2002

Probable (P2)

2003

2004

465,2

2005

Posibles (P3)

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

116,1 84,8 200,9 110,2

141,9 74,8 216,7 43,6

151,9 88,6 240,5 96,5

396,5 295,5 692,0 345,1

440,5 451,5 892,0 469,8

477,0 452,1 929,1 473,9

486,1 470,8 956,9 454,8

462,3 446,5 908,7 437,7

465,2 391,4 856,6 254,7

194

Tensiones irresueltas: Bolivia, pasado y presente

Gráfico No. 3 Inversiones y reservas de gas 700 604.81

Millones de Dólares

600

580.75

500

442.12

400 300

406.37 344.78 280.54

270.80

328.50 235.92

200 100 -

1997

1998

1999

2000

Exploración Inversiones (MM$us)

1997

1998

1999

2001

2002

Explotación 2000

2001

2003

2004

2005*

TOTAL 2002

2003

2004

2005*

Exploración 130,38 374,56 372,20 256,79 168,99 113,47 108,58 86,66 86,61 Producción 140,42 230,25 208,55 185,33 237,38 231,31 171,96 149,26 241,89 TOTAL 270,80 604,81 580,75 442,12 406,37 344,78 280,54 235,92 328,50 Otras Inversiones: Gasoducto GASYRG 283,00 n/d TOTAL 627,78 280,54 ACUMULADO 270,80 875,61 1.456,36 1.898,48 2.304,85 2.932,63 3.213,17 3.449,09 3.777,59

Fuente: YPFB

Es interesante anotar que a partir de 1997 los descubrimientos de reservas han adquirido un ritmo acelerado y creciente. Las inversiones realizadas tanto en exploración para descubrir reservas como las que se han efectuado para desarrollar una producción parcial de las mismas se muestran en el Gráfico No. 3. En ese mismo Gráfico se incluye la inversión de un gasoducto interno (GASYRG) que ha sido necesario para conectar la producción de los campos recientemente descubiertos a los gasoductos de exportación. Como se puede ver en el Gráfico indicado, la inversión total realizada en los últimos nueve años (1997-2005), alcanza la suma de US$ 3.777,59 millones. Uno de los hechos más importantes es que esta inversión es la mayor que se ha efectuado en toda la historia económica de Bolivia en un solo rubro de su economía en tan corto tiempo. Ésta ha sido una inversión directa de capital extranjero en el país.

¿Cuán importante es Bolivia en el mundo gasífero? Con los datos oficiales de una de las publicaciones más autorizadas en la materia al 2005, se puede efectuar una rápida evaluación de la importancia de Bolivia  GASYRG: Gasoducto Yacuiba-Río Grande. Este gasoducto interno de gran capacidad tuvo que ser construido para reforzar la capacidad instalada en ductos y poder cumplir con los volúmenes del contrato de venta con Brasil por el contrato de compra-venta entre YPFB-Petrobras.  BP Statistical Review of World Energy, June 2005 Petroleum. Estas estadísticas con datos al 2006 todavía no han sido publicadas.

195

La importancia del gas en la economía boliviana

BOLIVIA: RESERVAS PROBADAS: 31.18 TCF – PROBABLES: TCF * - GRÁFICO NO. 4 25.0 TCF* Gráfico No. 4 Bolivia: Reservas probadas: 25.0 31.18 TCF Probables: Asia y el Pacífico (501.5) Africa (496.4)

Norte América América Latina (258.3) (250.6= 3.9% del Total Mundial)

Europa Oriental (2.034)

Medio Oriente (2.570.8)

Total Mundial (P1)

Europa Occidental (260

6.372.0

TCF

Total America Latina (P1)

250.2

TCF

Total Bolivia (P1) (a 2003) (P2)

28.69 26.21

TCF TCF

América Latina Bolivia P1 : 12.44% P1+P2: 19.43%

Resto América Latina 84.54%

Fuente: Gráfico elaborado en base a información del BP Statistical Review of World Energy June 2006

* Datoselaborado extraoficiales Fuente: Gráfico en base a información del BP Statistical Review of World Energy June 2006 * Datos extraoficiales

en el mundo del gas. Como se puede apreciar en el Gráfico No. 4, del total mundial de reservas probadas, 6.372 trillones de pies cúbicos (TCF), Bolivia representa el 0.46%. Este dato adquiere mayor relevancia cuando se considera que el total de las reservas de América Latina sólo es el 3.9% de las reservas mundiales. Así, la verdadera importancia del gas boliviano debe considerarse en relación con su área de influencia que es el Cono Sur de América Latina. Bolivia cuenta con el 12,44% de las reservas probadas de América Latina. Si a las cifras de reservas probadas se añaden las de las reservas probables, Bolivia tendría el 22,41% de las reservas de América Latina. Con este segundo cálculo, Bolivia pasa a tener el segundo puesto en el ranking de reservas. En el área, el primer puesto lo tiene Venezuela. La salvedad importante es que las reservas venezolanas son de gas asociado a la producción de petróleo, con una relación gas-petróleo (RGP) menor a 200. Es decir que, en Venezuela, para producir gas se debe producir grandes cantidades de petróleo, lo inverso de lo que sucede en Bolivia. Por tanto, las reservas bolivianas son de una gran importancia para el Cono Sur, como veremos más adelante.

¿Puede Bolivia ser más importante en gas natural? Para contestar la interrogante anterior se debe tomar en cuenta que en el país tienen 535.000 kilómetros cuadrados que las consideraciones geológicas y petrofísicas señalan como un área potencialmente petrolera. Dentro de esta área po TCF = Trillón de pies cúbicos. 1012 pies cúbicos.

196

Tensiones irresueltas: Bolivia, pasado y presente

tencialmente petrolera, hasta el presente se han efectuado labores de exploración y producción en 47.507 kilómetros cuadrados, que podríamos denominar como una zona desarrollada, pero no totalmente madura, porque en el área indicada existe un número indeterminado de estructuras que todavía deben ser perforadas. Todo lo anterior se muestra en forma sinóptica en el Mapa No. 2. Mapa No. 2. Gas y petróleo en Bolivia

El estado de la industria Para tener una visión completa de la importancia del gas en la economía del país, además de las consideraciones geológicas anteriores, es necesario tener una figura sinóptica pero completa de la industria al presente. En el Gráfico No. 5 se muestra la forma en que se producen los hidrocarburos en Bolivia. Como se indicó anteriormente, todos los campos son campos de gas y condensado, por lo tanto, cuando los hidrocarburos son producidos, una vez que se han separado el agua y los sedimentos, la mezcla de gas y condensado debe ser someterse a un proceso de separación que se efectúa en las plantas de tratamiento de gas. Así, en el Gráfico No. 5 se puede ver cómo la producción de hidrocarburos, una vez que ha pasado por las plantas de tratamiento, es separada en tres grandes corrientes: una, la gaseosa para la exportación y el mercado doméstico; otra, la de los líquidos, que se procesa en las refinerías para la producción de carburantes; y una intermedia del gas licuado de petróleo que también es destinada al mercado interno y la exportación.

197

La importancia del gas en la economía boliviana

Gráfico No. 5 La naturaleza de la producción Exportación Gas Mercado Interno PLANTAS DE TRATAMIENTO

GL

Gasolina Diesel

Condensa REFINERIAS Gasolina

Jet Otro Crudo

¿Cuánto se produce? La Tabla No. 1 muestra la evolución de la producción de condensado y de gas de 1999 a 2005, en datos promedio por día para cada año. Como se puede ver, el ritmo es creciente, debiendo tomarse nota de que la producción de gas se ha quintuplicado en el período considerado y la producción de condensado casi se ha duplicado, mostrando la gran producción de gas que acompaña a la producción de líquidos. Tabla No. 1 ¿Cuánto se produce? (1) AÑO

PETRÓLEO (Mbpd/mil)

GAS (MMCFD)

1999* 2000 2001 2002 2003

31,05 31,39 35,78 36,28 39,55

497,50 549,94 691,85 861,24 991,17

2004 2005 2006*

46,44 50,65 49,43

1224,15 1419,46 1435,50

De Julio a Diciembe 1999 (1) Promedios Anuales (2) A Octubre de 2006 Fuente: YPFB

198

Tensiones irresueltas: Bolivia, pasado y presente

¿Dónde esta ubicada la producción de estos hidrocarburos? Bolivia está dividida en nueve departamentos. La producción de hidrocarburos se realiza en la parte sudeste y este del país, en el lado oriental de la Cordillera Real. En la Tabla No. 2, con datos de promedio de 2005, se muestra por departamentos la producción de gas en millones de pies cúbicos por día (MMCFD), el aporte porcentual y, adicionalmente, el número de campos productores de donde proviene la producción. Se debe anotar que si bien el mayor número de campos de producción está en Santa Cruz, en Tarija, que es el segundo en número de campos en producción, esos aportan el 70% del total de la producción de gas. Tabla No. 2 ¿Dónde se encuentra la producción de gas? (Año 2006) VOLUMEN MMCFD

%

NÚMERO DE CAMPOS

CHUQUISACA

29,81

2.1

3

COCHABAMBA

122,07

8.4

7

SANTA CRUZ TARIJA

283,89 999,73

20.0 69.64

21 17

1.435,50

100%

DEPARTAMENTO

Fuente: YPFB

¿Quién produce y cuánto? El total de la producción de hidrocarburos es realizado por empresas petroleras privadas a través de contratos de riesgo compartido. En la Tabla No. 3 se puede apreciar porcentualmente la importancia de cada una de ellas en la producción total de gas del país. Como se puede ver en la Tabla indicada, Petrobras S.A., bajo las denominaciones empresariales de Petrobras Bolivia y Petrobras Energía, es responsable del 60,8% de la producción nacional. En segundo lugar está Repsol, bajo las denominaciones empresariales de Repsol-YPF y Andina, contribuyendo con el 21,1% de la producción. Las otras producciones menores están también indicadas en la Tabla No. 3. El 1 de mayo de 2006, el Gobierno de Bolivia decretó la nacionalización de la producción de los hidrocarburos. El Decreto Supremo de nacionalización inició un proceso que todavía no está concluido. Primero, contempla la conversión de todos los contratos de riesgo compartido a contratos de operación. Segundo, instruye la nacionalización de las empresas capitalizadas. El 28 de octubre de 2007, YPFB firmó contratos de operación con todas las compañías que anteriormente tenían contratos de riesgo compartido. Cumpliendo con la actual Ley de Hidrocarburos No. 3058, todos los contratos han sido aproba-

199

La importancia del gas en la economía boliviana

dos por el Congreso Nacional, y aún más, cada uno de ellos ha sido objeto de una ley, mandando en cada caso su cumplimiento. Una vez que los contratos sean registrados en la Notaría de Gobierno entrarán en vigencia. Como los nuevos contratos han sido celebrados con las mismas compañías que trabajaban bajo los contratos de riesgo compartido, la distribución de la producción indicada en la Tabla No. 3 no ha sido afectada. Tabla No. 3 ¿Quién produce y cuánto? (2006) COMPAÑÍA

% DE LA PRODUCCIÓN TOTAL

Vintage

1.5

Plus Petrol

12.8

BG-Bolivia Chaco (BP) Repsol-VPF, Andina

5.0 9.8 21.1

Petrobrás Energía, Petrobrás Bolivia

60.8

Elaboración propia con datos de YPFB

¿Cómo se utiliza la producción de gas? La Tabla No. 4 muestra el uso del gas producido, en términos de millones de pies cúbicos y porcentualmente. Como se puede ver, el 70% de la producción es destinado a la exportación al Brasil y la Argentina, el 12% al consumo interno, el 16,9% también a usos internos y sólo el 1,3% del gas que se produce se pierde por quema y venteo. Este bajo porcentaje de quema y venteo señala la forma eficiente en que se realiza la producción de hidrocarburos en el país. Al mismo tiempo, los porcentajes de exportación muestran la enorme dependencia del país de los mercados externos. Como ya se indicó, la producción de gas va acompañada de la producción de petróleo. En la Tabla No. 5 se muestran los volúmenes y el uso que se da al petróleo (condensado) que se produce. En gran resumen, se puede indicar que la producción de hidrocarburos en Bolivia se realiza en un fino y delicado balance de suficiente gas comprometido para exportación y consumo interno, que debe generar suficiente petróleo condensado para consumo interno de las refinerías.

200

Tensiones irresueltas: Bolivia, pasado y presente

Tabla No. 4 ¿Cómo se utiliza la producción de gas? Año (2006) GAS

(Promedios diarios) %

Volumen MMCFD

Quemado y/o ventado1

1.3

18.45

Reciclado2 GLP & Otros3 Export. Argentina Export. Brasil

13.6 3.3 9.0 61.0

193 46.84 127.75 868.37

Mercado Interno4

12.0

165

Elaboración del autor en base a datos de YPFB 1 Gas de muy baja presión que no puede ser utilizado. 2 Gas reinyectado a los yacimientos para mantener la presión de producción y evitar la condensación de líquidos en el subsuelo. 3 Gas consumido en la extracción de propano-butano (GLP) para el consumo interno de GLP. Gas utilizado en motores de la industria como estaciones de compresión y otros. 4 El consumo interno representado por el consumo de plantas termoeléctricas, consumo industrial, gas domiciliario y gas vehicular como Gas Natural Comprimido.

Tabla No. 5 ¿Cómo se utiliza la producción? Año (2006) PETRÓLEO

(Promedios diarios) %

Volumen bpd

Refinerías Locales

91

45.464

Export. a Argentina Export. por Chile(1) Export. por Chile(2)

---9 22

194 4.412 9.934

Fuente Boletines de la Superintendencia de Hidrocarburos (1) Volúmenes de petróleo y condensado que no han sido refinados y exportados por Chile. (2) Volúmenes sobrantes de las refinerías (bottoms) que no tienen mercado en Bolivia y que también deben ser exportados.

Los destinos de la producción Los ductos que atraviesan el territorio boliviano en cierto modo ilustran la evolución de la industria. La concepción inicial de que Bolivia podía ser un país petrolero de relevancia sirvió para justificar la construcción de un pequeño oleoducto de exportación por el sur hacia la Argentina de 12.000 bpd y otro mayor de 50.000 bpd por el oeste hacia el Pacífico. Esos planes de exportación complementaron muy 

bpd = barriles por día.

La importancia del gas en la economía boliviana

201

bien los oleoductos para lograr el abastecimiento interno conectando las refinerías con los centros de producción. El recorrido de esos oleoductos y poliductos puede ser visto en el Mapa No. 3, en el cual se puede apreciar que la producción de líquidos de los campos bolivianos gravita hacia el oeste, para que las producciones esperadas puedan ser enviadas hacia Estados Unidos, el país de origen de la mayoría de las compañías petroleras que trabajaron en Bolivia antes de la época gasífera. Mapa No. 3 Red de oleoductos

Fuente: Boletines de la Superintendencia de Hidrocarburos

Como se puede ver en el Mapa No. 4, el gas gravita hacia el sur y el este. El sistema de abastecimiento interno se deriva de los gasoductos de exportación. Es así que se cuenta con dos gasoductos mayores de exportación al Brasil y tres a la Argentina. Finalmente, es interesante anotar que la evolución de país petrolero a país gasífero ha ocasionado un ducto importante de exportación casi cada 20 años. El oleoducto hacia Arica se construyó en 1954-1956, con un costo de ± $US 15 millones; el gasoducto a la Argentina, construido en 1970-71972, costó cerca de $US 50 millones; el gasoducto al Brasil, construido en 1998-1999, costó $US 450 millones. El incremento de costos es en parte explicable por el incremento de precios de materiales y gastos de construcción a lo largo del tiempo (1954-1999), pero también por la dimensión de los ductos que son cada vez mayores: 12” de diámetro hacia Arica vs. 32” de diámetro hacia Sao Paulo.

202

Tensiones irresueltas: Bolivia, pasado y presente

Mapa No. 4 Red de gasoductos

Fuente: Boletines de la Superintendencia de Hidrocarburos

De todo lo anterior, una generalización es válida. La producción boliviana de exportación de gas y/o petróleo debe recorrer por lo menos mil kilómetros para ingresar a un sistema de transporte (barco, oleoducto y/o gasoducto), por el cual debe recorrer por lo menos otros mil kilómetros antes de llegar a un mercado. Impuestos de petróleo y gas Para mostrar la importancia de la contribución de la industria en forma de impuestos, la Tabla No. 6 se divide en tres períodos: de 1990 a 1996, de 1997 a 2004 y 2005, cuando entró en vigencia la Ley de Hidrocarburos actual. Asimismo, estos impuestos se agrupan en impuestos directos, indirectos, total aportado y promedio por año para cada período indicado. Los impuestos directos constituyen los pagos que hacen los productores en forma de regalías, derechos superficiales, impuestos de utilidades y otros pequeños impuestos, como impuestos de transferencias. Se ha clasificado como impuestos indirectos aquellos que el consumidor final paga al Estado como un impuesto incluido en el precio final de venta de los productos que consume. Con la explicación anterior se puede ver que de 1990 a 1996 el Estado percibió un promedio de $US 406,7 millones por año. En el período 1997 a 2004, el promedio subió a $US 520,54 millones por año. El año 2005, a partir de mayo, con la aplicación de la nueva Ley de Hidrocarburos, los impuestos fueron incre-

203

La importancia del gas en la economía boliviana

Tabla No. 6 Impuestos (petróleo & gas) (en millones de dólares) AÑOS

DIRECTOS (1)

INDIRECTOS (2)

TOTAL

Promedios/año

1990-1996 1997-2004

1543.4 2047

1303.5 1596.7

2846.9 3643.7

406.7 520.53

2005 (3)p 2006 (4)e

627.3 1081

236 250

863.3 1331

--------

Fuente: Dossier estadístico 1990-2006, Vol. IX, Ministerio de Hacienda, Viceministerio de Tesoro y Crédito Público, Gobierno de Bolivia. 1) Impuestos directos como: Royalties, Derechos de Superficie, Impuesto a las utilidades, otros. 2) Indirectos: Impuesto al Consumo Específico pagado por el consumidor. 3) Con nueva Ley a partir de mayo 17, 2005 (preliminar) 4) Estimado con el Decreto de Nacionalización a partir de Mayo 1°, preliminar)

mentados hasta llegar a un 50% del valor de la producción. De esta forma, como se puede ver, los impuestos subieron a $US 977,1 millones por año. Este último dato cubre los meses de enero a mayo con la legislación anterior, que llega a un 32% de impuestos por el total de la producción y a partir del mes de mayo a un 50%, como se indicó anteriormente. El año 2006, la tributación al sector fue nuevamente incrementada a partir del 1 de mayo con el Decreto de nacionalización que impuso un tributo adicional de 32% del valor de la producción a los campos, con una producción promedio de 100 millones de pies cúbicos por día durante el año anterior (campos San Alberto y San Antonio) por un período inicial de 18 meses, lapso que se estableció para la firma de nuevos contratos. Los nuevos contratos, llamados contratos de operación, fueron firmados al cumplimiento del plazo del Decreto nacionalizador, el 28 de octubre de 2006. La Ley 3058 y el Decreto Supremo 28701 establecieron que los contratos entrarían en efecto una vez aprobados por el Congreso y registrados en la Notaría de Gobierno. A la firma de los contratos, se estableció que la contribución extraordinaria de impuestos a los campos de San Alberto y San Antonio (32%) continuaría en efecto hasta que todos los contratos firmados entren en funcionamiento. Los 77 contratos de riesgo compartido acordados por la Ley 1689 fueron reemplazados por 44 contratos de operación suscritos con las mismas compañías y por las mismas áreas. El número es menor porque varías áreas de la misma compañía fueron agrupadas en una sola y, por tanto, en un solo contrato. Todos los contratos son similares, ya sea con una sola compañía o con un consorcio, en base a un mismo modelo, pero no iguales porque han sido negociados caso por caso. Los nuevos contratos no difieren mucho de los anteriores, los plazos son de 30 años, las obligaciones de exploración son las mismas, también el arbitraje, etc.

204

Tensiones irresueltas: Bolivia, pasado y presente

La diferencia radica en la comercialización de la producción. Toda la producción (gas y petróleo) está a disposición de YPFB en un punto de medición en cada campo productor. YPFB contrata el transporte de los hidrocarburos y la venta a mercados internos y externos, y también acorda los precios. YPFB, conjuntamente con la compañía productora, instruye al comprador depositar el dinero de la venta para el pago a las compañías transportadoras. El saldo neto dado al punto de medición (net-back) es destinado en este orden de prioridad: 50% para el pago de regalías, participaciones y el impuesto directo a los hidrocarburos (IDH); del saldo, primero se cubre los costos incurridos por la compañía por el volumen entregado; de existir un saldo, sirve para cubrir la utilidad de la compañía y finalmente, si todavía existe un saldo, éste es a favor de YPFB. El Gobierno anticipa que el Estado participa con cerca del 80% de los ingresos. La firma de los contratos ha logrado una sensación de alivio colectivo frente a la posibilidad de juicios de arbitraje y el retiro de las compañías petroleras. Gobierno y empresas han mostrado un pragmatismo realista para monetizar reservas descubiertas con la venta a la Argentina por un volumen similar al que se suministra al Brasil. La participación de los ingresos petroleros en el PIB y las exportaciones del país La participación de los ingresos generados por la industria del petróleo en la conformación del Producto Interno Bruto (PIB) y su relación con el resto de las exportaciones del país en forma porcentual se muestra en la Tabla No. 7. Como se puede ver, la participación porcentual en el PIB y en las exportaciones del año 2000 fue ligeramente superior a las del año 1995. Asimismo, se puede ver que el año 2005 la participación en el PIB prácticamente se duplicó y el porcentaje de las exportaciones se cuadruplicó, mostrando la enorme importancia en las exportaciones y el peso de la producción petrolera en la conformación del PIB del país. Dificultades energéticas en el Cono Sur Los países del Cono Sur no han estado al margen de la tendencia mundial de incremento del consumo de gas, como primer paso para ingresar en la transición a una época energética post hidrocarburífera. En esa realidad, la industria petrolera boliviana adquiere una especial importancia regional, por su posición geográfica y la magnitud de sus reservas de gas. Entre 1995 y 2005, los países del Cono Sur, con excepción de Paraguay y Uruguay, han mostrado tasas de crecimiento de consumo de gas muy altas, desde un 3,5% hasta un 7,5% por año. Estas altas tasas han dado como resultado que el gas natural se convierta en un importante componente de consumo de energía de cada país. Ese grado de penetración de gas en el total de consumo energético de cada país se puede apreciar claramente en el Gráfico No. 8. El altísimo porcentaje

205

La importancia del gas en la economía boliviana

Tabla No. 7 La participación de los ingresos petroleros en el PIB y exportaciones (a los precios actuales) AÑO

% PIB

% EXPORTACIONES

1995

7.2

12.9

1996 1997 1998 1999 2000

7.1 7.3 7.6 7.1 7.4

12.7 8.3 8.5 6.6 14.6

2001

7.7

25.7

2002 2003 2004 2005

7.4 7.7 9.0 9.6

27.7 23.1 40.3 51.6

Fuentes: Pacheco, N., Agosto 2006, Boletín Económico N° 4, La Paz, Análisis de Coyuntura, Fundación Milenio, pp. 27 y pp. 81.

de gas en el consumo de energía de la Argentina, muestra que ese país es uno de los más gasificados del mundo. El 27% de la participación del gas en el total de consumo de energía de Chile, muestra que este país, no obstante no ser productor de gas, basa en este producto un porcentaje muy importante de su producción energética. El porcentaje de la participación del gas en el consumo energético boliviano muestra que este país ha gasificado en forma importante un gran número de sus actividades productivas. El caso del Brasil al presente es muy significativo porque no obstante ser el país de mayor consumo de energía en toda América Latina, sólo el 2% de ese consumo está basado en gas natural, insinuando las grandes posibilidades de exportación y/o importación a y de ese país. Gráfico No. 8 La participación del gas natural en el consumo total de energía (2004) % del consumo total

60 50

48

40 30 20 10 0

27

22

2 Argentina

Bolivia

Brasil

Chile

206

Tensiones irresueltas: Bolivia, pasado y presente

En la Tabla No. 8 se muestran las reservas de cada uno de los países antes indicados, su consumo anual y, lo más importante, una proyección de cuántos años podrían sostener esos niveles de consumo con las tasas de crecimiento que muestran en los últimos años. Esto último se puede ver en la columna R/C, que tiene signos muy dramáticos. La Argentina, uno de los países más gasificados del mundo, podría abastecer su consumo sólo ocho años a no ser que en ese período se descubran reservas y pueda ponerlas en producción. Aun si ése fuera el caso, el gran consumo obligaría a la Argentina a efectuar grandes importaciones de gas por los próximos 10 años. El caso de Chile es aún más dramático que el argentino, porque el no contar con reservas ni producción interna de gas para abastecer su consumo y crecimiento, coloca a ese país en una situación de total dependencia de la importación de gas de sus países vecinos o de ultramar, en forma de LNG. El caso de Brasil muestra que sus reservas podrían acompañar su consumo actual por 15 años. Pero, como se anotó anteriormente, un porcentaje muy bajo de su consumo energético está basado en gas, a lo cual se debe añadir, que al igual que todos los países del mundo, Brasil está empeñado en lograr una mayor participación del gas en su abastecimiento total de energía, lo cual a su vez señala que ese país será también en el cercano y mediano plazo otro importador de gas en grandes cantidades. El caso de Bolivia, con las mayores reservas de gas de la región y el menor consumo interno no obstante su importante participación en el total de su abastecimiento energético, muestra que el país cuenta con un horizonte casi sin límites para la utilización de gas dentro de su territorio. Una imagen instantánea que describe esta situación se puede ver en la Tabla No. 8, en la columna de consumo de energía per cápita. La Argentina tiene el mayor consumo per cápita, le sigue Chile, después Bolivia y en última posición está Brasil. Tabla No. 8 Las dificultades

PAÍS

RESERVAS 109 m3

CONSUMO 109 m3

R/C Años (proyectados)

CONSUMO PER CAPITA m3 /año*

ARGENTINA BOLIVIA

570 890

44.93 2.38

8 *100

1034 265

BRAZIL CHILE

470 90

15.34 8.09

15 ----

87 513

Fuente: Elaboración propia * 2005  Hay que señalar que las reservas aquí mencionadas no incluyen las provenientes de los descubrimientos en el Oceano Atlántico en 2007.

207

La importancia del gas en la economía boliviana

Posibles ingresos por exportación de gas boliviano La Tabla No. 9 muestra el escenario máximo de posibles ingresos por exportación de gas. Las reservas probadas actuales señalan que tomando en cuenta el mercado interno y posibles proyectos de industrialización del gas, el volumen exportable máximo que se podría comprometer alcanza a los 90 MMm3/d. Los posibles mercados para esa producción están presentes en el área. La proyección de la Tabla No. 9 considera el contrato de exportación de gas a la Argentina acordado el 19 de octubre de 2006 y asume la duplicación del volumen exportado al Brasil. Asimismo, se asume un precio promedio de $US 4/MMBTU. Tabla No. 9 Posibles ingresos de exportación VOLUMEN PROMEDIO MMm3/d

MILLON US$/AÑO

2006

30

1546

2007 2010 2012 2015

39.7 57 70 89.7

2046 2937 3643 4622

AÑO

Fuente: Elaboración propia

Comentarios finales En los últimos seis años, la importancia del gas para la economía boliviana ha sido muy relevante en forma de impuestos, ingresos por exportaciones y participación en la conformación del PIB. El desarrollo de la industria petrolera en Bolivia en los últimos años se ha logrado por la atracción de la mayor inversión directa de capital extranjero en un sector en toda su historia económica. Ese flujo de inversiones en un clima político benigno ha logrado el descubrimiento de grandes reservas de gas. El volumen de reservas descubierto en Bolivia es de gran importancia para los mercados del Cono Sur de Sud América. La industria petrolera se caracteriza por ser altamente intensiva en el uso de capital y por su incapacidad para crear puestos de trabajo permanente. No obstante lo anterior, la industria, a través de compañías de servicios, logró crear numerosas fuentes de trabajo, en especial en la construcción de ductos y/o plantas. No se cuenta con trabajos publicados sobre los puestos creados por la industria en los últimos años. El único trabajo conocido es el de Sturzennegger, que indica que en el período 1997-2005, la industria llegó a generar 200.000 puestos de trabajo. 

Sturzenegger, Federico, “Empleo Sector de Hidrocarburos en Bolivia”, 2005, La Paz, Bolivia.

208

Tensiones irresueltas: Bolivia, pasado y presente

Las cifras crecientes de los ingresos del sector se deben a los incrementos de precios en el mercado internacional. Desde 2003, la actividad ha ido disminuyendo. El cambio de ley (2005) y los nuevos contratos firmados el 29 de octubre del 2006 hacen prever que a partir de 2007 la actividad será reiniciada para cumplir con el contrato de venta de gas a la Argentina, lo cual da una mejor certidumbre a las cifras de la Tabla No. 9. Como se mostró, Argentina es el país que tiene los problemas más serios para abastecer su consumo interno de gas. El contrato con Bolivia le proporcionará el tiempo necesario para desarrollar reservas nacionales y/o construir terminales para recibir LNG de ultramar. Las proyecciones de la Tabla No. 9 podrían tener algunos años de desfase, pero son consistentes porque se basan en la exportación acordada con Argentina y en la intención, varias veces manifestada por Brasil, de duplicar la importación de Bolivia. Una mayor apertura del mercado brasileño para el gas boliviano es muy previsible por las dimensiones del futuro mercado de ese país, en el cual ya se ha desatado una corriente creciente de uso del gas que precisará de fuentes propias y de otros países. La firma de los nuevos contratos con las compañías da el necesario confort para pensar que el desarrollo de las reservas existentes será realizado, sobre todo en el caso de Petrobras para Brasil. Las posibilidades de un abastecimiento directo a Chile son cada vez más remotas, razón por la cual la exportación a ese país no es considerada en las proyecciones de este trabajo. Chile da todas las señales en sentido de que con una planta regasificadora de LNG en Quinteros y otra en Mejillones mantendrá su consumo abastecido por gas argentino y LNG de ultramar. El gas peruano podría ingresar al mercado chileno a través de un gasoducto geopolíticamente muy cuestionado porque afecta negativamente las tratativas bolivianas para acceder a una salida al océano Pacífico. Por lo tanto, no sería una competencia para el gas boliviano. El confort de la situación reservas-mercado-inversión no puede ser trasladado a una visión a largo plazo. Los contratos no parecen ser muy atractivos para inversiones en busca de reservas totalmente nuevas en áreas fuera de las tradicionales. La mayor limitante serían los precios que tendrían que mantenerse a niveles altos. En las proyecciones no se ha incorporado el tema de los ingresos provenientes de la industrialización. La posibilidad de industrializar el gas, es decir de convertirlo químicamente en otros productos, es una posibilidad real aplicable a los 

En la entrevista de los presidentes Lula y Morales se manifestó nuevamente el deseo de aumentar la importación de gas de Bolivia.

La importancia del gas en la economía boliviana

209

licuables que acompañan el gas. La obtención de polietileno puede ser una realidad económicamente viable si se la realiza en dimensiones competitivas y tiene mercados de esa magnitud. Ésta situación es probable con relación a Brasil, pero si no se realiza hasta 2010-2011, deberá ser postergada para otro ciclo de expansión petroquímica en la región. La ventana de tiempo es pequeña pero existe. Como se puede apreciar en la Tabla No. 6, a partir del 2005 los ingresos fiscales por el petróleo y el gas tienen grandes incrementos, llegando a cifras sin precedentes en la economía boliviana. La utilización racional de esos ingresos y el evitar deformaciones como la “enfermedad holandesa” o el “efecto Venezuela” constituyen los desafíos mayores en el futuro. Afortunadamente, el primer síntoma de un incremento en las importaciones todavía no se ha experimentado. Esto se explica en parte porque el 60% de los ingresos son rentas destinadas a regiones y municipalidades. Bolivia administrativamente es muy desconcentrada (237 municipios), por lo tanto, 60% de los ingresos serán para gastos corrientes de esas comunidades.

Más allá del gas: Entre la base estrecha y la base ancha

Fernanda Wanderley

Introducción El crecimiento exponencial de las reservas probadas y probables de gas natural, el incremento notable de las recaudaciones fiscales y la emergencia de una moderna economía de servicios en torno a las principales transnacionales del gas son los síntomas visibles de la consolidación progresiva de la “Bolivia del gas natural”. La renovada afición por la explotación de los recursos naturales resucita una larga memoria nacional caracterizada por la dependencia de un patrón de desarrollo monoproductor. En los últimos años, el debate se ha centrado, por un lado, en la necesidad de transformar las reglas del juego político y, por el otro, en el gas natural y sus múltiples usos. Más allá del debate coyuntural sobre el rol del Estado en la economía, parece ser de importancia evaluar qué significa el mayor peso de la “economía del gas” desde una perspectiva histórica. El presente trabajo analiza las características del patrón de desarrollo boliviano y las causas de la persistencia de una economía de base estrecha. Proponemos que el patrón de desarrollo monoproductor se ha sostenido sobre diferentes modelos de gestión y que el reto actual está en la capacidad estatal para construir una economía diversificada y articulada “más allá del gas”. Con el despegue de la diversificación de las exportaciones en los últimos años se abre una oportunidad histórica para transitar de una “economía de base estrecha” a una “economía de base ancha”. Lo que está en juego es la multiplicación de sectores y actores productivos con capacidad de inserción en nichos del mercado internacional y de generación de una dinámica económica interesante en los sectores que les proveen insumos y servicios. Detrás de este reto se apuesta por un gran impacto redistributi-

212

Tensiones irresueltas: Bolivia, pasado y presente

vo y también de crecimiento a favor de la base de la pirámide productiva. Para ello se analiza los efectos de las diversas vías de exportación sobre el ingreso, el empleo y las articulaciones en el mercado nacional.

El patrón y el modelo de desarrollo El debate sobre los desafíos de la economía boliviana ha girado sobre el rol del Estado. Sin embargo, antes que una discusión profunda sobre el tipo de Estado y su rol en la construcción de una economía de mercado competitiva e inclusiva socialmente estuvimos entrampados en una disyuntiva estrecha: más Estado o más mercado. Se suponía que la supremacía de uno de los mecanismos de asignación y distribución de la riqueza sería suficiente para generar crecimiento sostenido y más equitativo. Estamos en un nuevo momento del debate político y muchas voces plantean que el “patrón” de desarrollo, más que el “modelo”, es el problema estructural de la economía boliviana. El presente trabajo comparte esta posición: si el patrón de desarrollo no cambia, más allá de las variantes liberales, mixtas o nacionalistas, Bolivia seguirá siendo uno de los países más pobres y desiguales de América Latina. Argumentamos que las características estructurales de la economía boliviana –bajo nivel histórico de crecimiento económico, baja productividad y competitividad, concentración en pocos productos exportables, desarticulación entre sectores transables y no transables y la persistencia de la pobreza y desigualdad social– se explican por una sobreconcentración del desarrollo bajo una lógica económica, social y política asociada a la explotación de recursos naturales. La discusión que proponemos a continuación plantea que si bien es insuficiente quedarse en la disyuntiva –más mercado o más Estado– el tipo de Estado y la forma cómo éste se articuló con el sector privado fue central en la persistencia del patrón de desarrollo centrado en la dependencia monoproductora. ¿Qué entendemos por patrón de desarrollo y por modelo económico? Patrón se refiere a la manera en la que se vinculan, funcionan, cooperan u obstruyen los factores de producción de una economía, en un contexto de ventajas o desventajas competitivas que dinamizan o no dicho entramado productivo. El patrón describe, por un lado, la dotación de factores (¿somos un país rico en capital?, ¿tecnología?, ¿mano de obra?, ¿recursos naturales?) y, por el otro, define el futuro a que queremos llegar dadas las condiciones que tenemos en el presente (¿seremos un país proveedor de materias primas o apostamos a competir sobre una base diversificada y con más agregación de valor?). Se lo puede hacer con un Estado fuerte e interventor, desde una visión que le dé más poder a las fuerzas del mercado, o desde una visión mixta que combina Estado y mercado. De esta manera, el patrón viene a ser el “qué” y el modelo termina siendo el “cómo”. Así

213

Más allá del gas: Entre la base estrecha y la base ancha

el modelo económico es la manera cómo se administra el patrón de desarrollo. En otras palabras, el modelo es la forma, mientras el patrón es el contenido, la sustancia (Gray Molina, 2006). Bolivia ha cambiado varias veces de modelo, pero nunca ha intentado transformar su patrón de desarrollo de manera sostenida. Entre 1900 y 1920, el país se embarcó en el liberalismo. El patrón de desarrollo se hizo “estañodependiente”, así como ya había girado antes en torno a la plata, la goma o la castaña. En 1937, la nacionalización de la Standard Oil y el nacimiento de Yacimiento Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB) movieron el péndulo hacia la nacionalización de una parte del patrón extractivo. La segunda parte llegó en 1952 con la nacionalización de sector estañífero y el nacimiento de la Corporación Minera de Bolivia (Comibol). El péndulo volvió a liberalizarse en los años sesenta con nuevas inversiones privadas en minería e hidrocarburos, hasta la nacionalización de la Gulf Oil en octubre de 1969, que selló el último recuerdo estatista del patrón monoproductor. Los años que transcurren entre 1985 y 2005 describen una ventana de oportunidad perdida para diversificar la economía y multiplicar actores en sectores competitivos. El nacimiento del “patrón gas”, con la promulgación de la Ley de Hidrocarburos de 2005, abre un nuevo cambio de modelo sobre el mismo patrón de desarrollo extractivo, anclado en recursos naturales primarios. Gráfico 1: Producto Interno Bruto (en miles de bolivianos de 1990) 30.000.000 25.000.000

0,10 Nacionalización del sector minero y creación de COMIBOL

0,08 0,06 0,04 Nacionalización

20.000.000

0,02 0,00

15.000.000 10.000.000

-0,02 Promulgación del cógigo Davenport

5.000.000

Ley de Hidrocarburos Nacionalización de la Gulf Oil Company

-0,04 -0,06

Ley de Capitalización

-0,08 -0,10 -0,12

1950 1952 1954 1956 1958 1960 1962 1964 1966 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004

0

PIB

Fuente: Elaboración propia en base a UDAPE.

Crecimiento PIB

214

Tensiones irresueltas: Bolivia, pasado y presente

La economía de base estrecha Está claro que los modelos de administración, de corte más liberal o más estatista, fueron igualmente funcionales a la reproducción del patrón de desarrollo que ha generado una economía de base estrecha. ¿Cuáles son las características que subyacen a la estrechez de nuestra economía? La primera característica de la economía boliviana es el bajo crecimiento promedio en el período 1950-2005. Este fue de 2,8%, el cual se traduce en un crecimiento promedio per cápita de 0,5%, nivel extremadamente bajo para superar las necesidades socioeconómicas por las que atraviesa el país. Elementos tales como la acentuada crisis fiscal –traducida en un alto endeudamiento público– y bajo nivel de ahorro interno, que amplió la brecha ahorro-inversión, combinados con fluctuaciones en los términos de intercambio, la baja productividad y los efectos negativos de la mediterraneidad provocaron que en los últimos veinte años Bolivia mantenga tasas de crecimiento menores a las observadas en los años sesenta y setenta. La segunda característica es la alta concentración en pocos productos exportables. Dada la estrechez del mercado interno boliviano, su inserción en mercados externos es fundamental para su crecimiento. Esta característica promueve la necesidad de una búsqueda de mejores condiciones de inserción internacional que permitan que la contribución de las exportaciones al crecimiento sea una constante y no un fenómeno vulnerable derivado de cambios en la coyuntura externa. Históricamente, Bolivia no ha podido incrementar el valor de sus exportaciones ni diversificar su oferta. Una mirada al sector exportador para el período 1992-2003 revela que las áreas más importantes son bebidas y tabaco (20,67%), minerales metálicos (19,78%), petróleo y gas natural (15,47%), agricultura y caza (8,89%) y finalmente bienes de industrias metálicas básicas (6,1%). Si bien la evolución de la estructura de las exportaciones muestra cambios sustanciales desde mediados de la década de los noventa –cuando se dio paso a las exportaciones no tradicionales– los logros en términos de diversificación e innovación no han cambiado el patrón de fondo de las exportaciones, el cual sigue siendo altamente dependiente de la explotación de pocos recursos naturales y de su limitada transformación en algunos productos manufacturados. La tercera característica es la baja productividad de los factores de producción. Las fuentes del crecimiento, desde un punto de vista contable, pueden entenderse como el resultado de la acumulación de factores productivos y de la productividad que se da a su uso. En este sentido, el crecimiento económico de los últimos veinte años se debe más que nada a una acumulación de factores (trabajo calificado), que a un incremento en la productividad de los mismos. En efecto, mientras el trabajo y el capital han mostrado aportes cercanos al 90% y 50% respectivamente, la Productividad Total de los Factores (PTF) ha restado al crecimiento aproximadamente un 40%. Aunque en el periodo 1970-1980, la PTF representaba un fuerte impulso al crecimiento económico, la misma muestra una significativa reducción en los años ochenta y una incipiente recuperación en los noventa. Si bien la acen-

Más allá del gas: Entre la base estrecha y la base ancha

215

tuada caída de los ochenta encuentra su explicación en los desequilibrios que enfrentó el país, la debilidad del aporte de la PTF en los últimos años se explica por la debilidad institucional del país y la ausencia de mano de obra calificada. La cuarta característica es la desarticulación entre sectores transables y no transables. La estructura del producto interno bruto ha cambiado a lo largo de los últimos años, la cual alentó un crecimiento del sector de no transables (principalmente comercio y servicios), no sólo en cuanto a la absorción de empleo, sino también en la generación de producto. Así, mientras en 1980 sectores como el sector primario y el manufacturero representaban cerca del 29% y 14% del producto respectivamente, en el año 2003 su participación se redujo a 21% en el primer caso y a 13% en el segundo. Por otro lado, los no transables que en 1980 constituían alrededor del 47% de la estructura del PIB, el año 2003 pasaron a representar más del 54% del producto generado en el país. Por tanto, se evidencia la existencia de tres senderos en los componentes del Producto: en el caso del sector primario, el patrón es decreciente; para la manufactura se observa muy poca fluctuación y para los bienes no transables el sendero es creciente. Los sectores no transables que incrementan su participación son el de comercio y otros servicios, mientras que los sectores vinculados a los servicios de energía y construcción no muestran grandes variaciones. Respecto al empleo, éste se retrae en sectores ligados a la agricultura y minería, se mantiene con poca fluctuación en la manufactura y en los no transables ligados a la generación de energía, gas, agua y construcción y se incrementa en sectores como el comercio, transporte y otros servicios. La relación inversa que existe entre el sector de no transables y el primario indica que el primero es un refugio del segundo en tiempos de recesión económica (PNUD, 2004). Todas las características anteriores retratan un crecimiento que resulta incapaz de generar un efecto de rebalse que permita a Bolivia abandonar su puesto entre los países más pobres y desiguales de Latinoamérica. De acuerdo a la Encuesta de Mejoramiento de las Condiciones de Vida (MECOVI), cerca de 174.419 personas ingresan al mundo de la pobreza cada año. Asimismo, para el período 19992002, cuando el crecimiento alcanzó en promedio una tasa de 1,76%, la pobreza (en términos absolutos) se incrementó de 5 a 5,5 millones de personas, de las cuales 3,5 millones son consideradas indigentes. Se estima que la tasa de crecimiento económico que neutraliza el crecimiento demográfico por debajo de la línea de pobreza es de 6%, por lo tanto, con niveles de crecimiento muy por debajo de un 6% y un índice Gini (de desigualdad) de 0,57, el patrón de crecimiento boliviano resulta siendo empobrecedor. Un cálculo basado en proyecciones de población y crecimiento económico revela que bajo una tasa promedio de crecimiento per cápita de 0,3%, Bolivia tardaría 178 años en salir de la pobreza, lo cual implica que nueve generaciones no mejoren su condición definida como umbral de ingresos mínimos. Por otro lado, la movilidad social en Bolivia es reducida y las implicaciones de la misma son desincentivadoras para luchar contra la pobreza e impulsar el crecimiento económico de largo plazo.

216

Tensiones irresueltas: Bolivia, pasado y presente

Gráfico 2: Menos estaño, más comercio: 50 de Producto Interno Bruto

50 40 30 20 10

Primario

Manufacturas

No transables I

2003

2001

1999

1997

1995

1993

1991

1989

1987

1985

1983

1981

1979

1977

1975

1973

1971

1969

1967

1962

1952

0

No transables II

Concretamente la base estrecha se refiere a la relación inversamente proporcional entre generación de riqueza y generación de ingreso. En el sector de la industria manufacturera el 83% de la fuerza laboral, organizada en unidades familiares, campesinas o micro-empresariales de menos de cinco personas, produce apenas el 25% del ingreso. Al mismo tiempo, sólo un 7% de los trabajadores, agrupados en empresas de más de cincuenta empleados, genera el 65% por ciento del ingreso. En medio de esta doble pirámide, que parece separar empleo de ingresos, están las medianas empresas que producen el 10% de lo producido y reclutan al 10% de la masa laboral. Es esa relación inversamente proporcional entre empleo e ingreso la que caracteriza a la economía boliviana y la que la convierte en una de las menos equitativas del continente. Cuando se miran estos datos, se entiende por qué persisten las asimetrías entre unos pocos privilegiados y una cantidad abrumadora de operarios y agricultores depauperados. La riqueza en Bolivia se genera de forma concentradora y exclusiva, porque no existe como contraparte un aparato productivo ampliador de oportunidades.

Reposicionando el debate: de sectores a articulaciones La relación inversamente proporcional entre generación de empleo y ingreso es el resultado de la baja articulación entre actores y sectores productivos que históricamente ha caracterizado la economía boliviana: por un lado, la exportación de recursos naturales y algunos productos con valor agregado y, por el otro, la producción en pequeña escala de bienes y servicios de pri-

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mera necesidad destinados al mercado nacional. A la vez que ambos segmentos estuvieron débilmente articulados, tampoco fueron capaces de generar un crecimiento económico significativo y distribución del ingreso suficiente para superar la pobreza. Es así que desde la Colonia hasta las primeras décadas del siglo XX la demanda interna de bienes primarios como alimentos, ropas, zapatos, velas, vinos, azúcar, entre otros, fue cubierta principalmente por una producción local formada por unidades económicas familiares y de reducido tamaño. A pesar de la importancia de este universo económico (tanto en términos del número de empresas, de la generación de empleo y del abastecimiento de productos y servicios al mercado interno), no se logró un crecimiento sostenible de productividad y eficiencia y, por lo tanto, éste no se transformó en el motor del crecimiento de riquezas del país. Por otro lado, la apuesta a la exportación de bienes primarios y de algunos pocos productos con valor agregado sin articulaciones significativas con otros sectores económicos tampoco fue capaz de generar crecimiento económico significativo y distribución del ingreso suficiente para superar la pobreza. La pregunta que nos interesa responder se refiere a las causas de la baja articulación entre actores y sectores productivos. A diferencia de estudios que proponen la coexistencia de dos economías enfrentadas, planteamos que la “economía popular” y la “economía exportadora” conforman un solo sistema productivo: la economía de base estrecha. Así, la proliferación de condiciones precarias de empleo, la atomización constante de talleres idénticos o la falta crónica de vinculaciones virtuosas entre los factores de producción son síntomas del funcionamiento perverso de un patrón de desarrollo que eslabona a todos los productores, grandes o pequeños, bajo parámetros compartidos y recíprocos que consolidan la estrechez de la base económica del país. Las explicaciones para la convivencia de prácticas e instituciones diversas que definen dinámicas económicas con bajos niveles de articulación entre sí estuvieron marcadas por visiones dualistas que además de pensar la segmentación económica como sistemas separados, también definía a uno de ellos como 

Rodríguez Ostria (1999) analiza los cambios en la estructura productiva boliviana con la liberalización de la economía nacional y la construcción del ferrocarril desde Antofagasta hasta Oruro. Es a principio del siglo XX, nos cuenta el autor, que se empezó a “desmantelar una producción local que desde la Colonia proveía al país zapatos, harinas, azúcar, vinos y otros productos “de la tierra” y la sustituía por atractivas mercancías que arrojaban las fábricas británicas, chilenas o norteamericanas. El triunfo del maquinismo capitalista sobre los fabricantes locales –una híbrida y rudimentaria mezcla de artesanía familiar y pequeña manufactura–, trajo consigo cambios radicales. Varias regiones como Cochabamba, Santa Cruz y Tarija que habían tenido tradicionalmente la exclusividad en el aprovisionamiento del mercado interno se vieron de pronto sumamente afectadas por la competencia de productos de ultramar” (Rodríguez Ostria, 1999: 291). La publicación Guía económica de Bolivia de 1915 describe las industrias de fabrica y manufactura de ropas en La Paz como “propiedad de individuos mestizos o de grupos indígenas” (CNI, 1981: 25).

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Tensiones irresueltas: Bolivia, pasado y presente

la economía “buena” que debería sustituir a la “mala”. Una de las visiones que ha tenido gran influencia en las políticas económicas implementadas en el país en las últimas tres décadas tenía a las grandes empresas, públicas o privadas, nacionales o extranjeras, como los “motores del desarrollo”. Según esta perspectiva, la modernización y el despegue del crecimiento económico pasarían necesariamente por una estrategia de industrialización con base en la producción de larga escala, capital intensivo y tecnología moderna. Para estos autores y formuladores de políticas las grandes empresas serían el núcleo del sector privado y, por lo tanto, la base del crecimiento económico. Sólo ellas podrían generar, según esta visión, la necesaria economía de escala, alta productividad y eficiencia. Las pequeñas empresas estarían, en el mejor de los casos, desempeñando un rol transitorio y, por lo tanto, residual en los países que todavía no han alcanzado la fase más avanzada del desarrollo. En trabajos anteriores (Wanderley, 2003, 2005) exploramos la amplia aceptación de esta visión y su influencia sobre las políticas económicas en el país. Otra interpretación sobre la segmentación del universo económico boliviano que fue adquiriendo influencia en los últimos años se inscribe en un marco culturalista. La producción en pequeña escala es vinculada explícitamente a un sistema de normas y valores étnico-culturales alternativo a la racionalidad moderna. Esta visión parte de la concepción de que las identidades socioeconómicas y culturales establecen prioridades y valores que no son los de acumulación de capital y de organización eficiente y competitiva. Esta interpretación sugiere que la economía boliviana está formada por dos sectores –moderno y tradicional– y que este último está destinado a mantenerse fuera del circuito de acumulación debido a que no funciona bajo una lógica de racionalidad económica moderna. Dos vertientes se desprenden de esta matriz interpretativa. La primera estigmatiza estas formas alternativas de organización social y económica como disfuncionales al crecimiento (Laserna, 2004) y la segunda romantiza las mismas como espacios inmunes a la modernidad occidental y proclama que estos contienen una nueva forma de organización económica en sustitución a la economía de mercado (Medina, 2001). En contraposición a las perspectivas dualistas que han mirado a la economía exportadora y a la economía popular como sistemas separados y cerrados en sí mismos, proponemos ampliar la atención hacia la estructura económica nacional y las múltiples articulaciones (o ausencia de ellas) entre los actores y sectores económicos. Asumimos que sólo a través de la comprensión de los niveles y tipos de articulaciones que eslabonan las economías locales, regionales y nacional así como del marco institucional y de políticas económicas que apoyan o no estas articulaciones se podrá entender: i) la vulnerabilidad y el precario posicionamiento de la economía boliviana en el escenario internacional y ii) la continuidad de la alta concentración de la riqueza producida en el país.

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La atención sobre los encadenamientos productivos y los contextos institucionales surge con un nuevo paradigma que postula que la capacidad de posicionar productos y servicios en los mercados (nacionales e internacionales) no depende únicamente del tamaño de las empresas y de los factores de producción que cuentan. Con la nueva economía institucional (Coase, 1952; Williamson, 1981) se desarrolla una nueva línea de estudios empíricos que muestran que la distribución del tamaño de las empresas en una industria es el resultado de las condiciones de un contexto económico específico (Levy, 1991). Estos estudios posicionan la importancia de los entornos institucionales y económicos en la definición de las configuraciones económicas y su competitividad. La decisión de interiorizar la organización de la producción y, por lo tanto, la división del trabajo en la empresa (organización jerárquica) o entre empresas (organización vía mercado) responde a los costos de producción y transacción de los contextos económicos (Uzzel, 1994). Otra línea de estudios que reposiciona las oportunidades y limitaciones del desarrollo de diversas formas de organización de la producción surgió con el descubrimiento de los aglomerados de empresas pequeñas y medianas que compiten con éxito a partir de los años ochenta y noventa (Brusco, 1982; Senseberger y Pike, 1991; Schmitz, 1995; Saxenian, 1994; Tendler y Amorin, 1996 y Humphrey, 1995). Estos estudios pusieron en evidencia las limitaciones del paradigma que establece que el camino del desarrollo industrial es estrecho y que pasa únicamente por la producción en gran escala a través de la concentración de capital y de mano de obra. La especialización del trabajo, condición para el incremento de eficiencia y productividad, puede darse a través de la división del trabajo dentro de una empresa o entre empresas (Sabel y Piori, 1986). La división del trabajo entre unidades económicas especializadas y complementarias genera externalidades positivas para el conjunto de la industria, como la acumulación de habilidades y capacidades de innovación, economías de escala, disminución de los costos de transacción y producción y, por lo tanto, capacidad para conquistar nichos del mercado internacional. En los años noventa, el debate sobre el desarrollo económico dirigió la atención de los formadores de política, actores económicos e investigadores hacía las articulaciones entre empresas y su entorno institucional como elementos claves de la competitividad en la actualidad (Blair y Reese, 1999 y Blair y Gereffi, 2001). Siguiendo estos estudios, la competitividad depende, en gran medida, de los niveles y de la calidad de las articulaciones entre unidades económicas en los procesos de agregación de valor y del apoyo ofrecido por el marco legal, las políticas económicas y el conjunto de organizaciones que forman su entorno de negocios.  Para una revisión crítica de la literatura sobre pequeñas empresas, distritos industriales y sector informal, ver Wanderley (1999).

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Tensiones irresueltas: Bolivia, pasado y presente

La emergente “economía de base ancha” Gracias a un contexto externo favorable, Bolivia registró dos logros históricos en la última década: disminuyó el elevado grado de concentración de las exportaciones en pocos sectores y productos y se modificó ligeramente el perfil exportador del país: las manufacturas basadas en recursos naturales y los productos de baja tecnología llegaron a representar de forma estable el 40% de las exportaciones totales entre 1993 y 1996. Si bien la tasa de desempleo abierto se redujo del 9% al 3% en este período, el crecimiento de la economía apenas alcanzó un promedio anual del 4% y la pobreza relativa se redujo en un punto porcentual al año, apenas lo suficiente para retomar el nivel de pobreza previo al ajuste estructural. El año 2006, las exportaciones bolivianas sumaron 4.069 millones de dólares. Casi la mitad se debió al sector hidrocarburífero (2.010 millones de dólares) y un cuarto a un emergente sector manufacturero vinculado a recursos naturales (1.108 millones). Hace apenas cinco años, el sector manufacturero boliviano contabilizaba 715 millones en exportaciones. Este patrón se mantuvo constante durante cerca de cincuenta años, en los que el sector manufacturero contabilizó entre 14 y 17% del PIB. En los últimos años, 160 de 478 productos bolivianos de exportación a cuatro dígitos de la categoría SITC ganaron espacio en el mercado mundial y 23 fueron líderes consistentes. ¿Cuáles son los productos transables que exitosamente se posicionaron en el mercado internacional en la última década? Para identificar los productos transables bolivianos competitivos en los últimos años realizamos un ejercicio con tres filtros (Gray y Wanderley, 2007). Primero, se excluyó a los productos de ocho dígitos SICT con acceso a mercados con arancel cero pero que no tuvieron ningún bien exportado. Esto cuenta para más de 4.500 “productos con potencial de exportación”. La intuición de este filtro es que los altos costos estructurales de la economía boliviana son una barrera de entrada para miles de productos. Segundo, se excluyó a los productos exportados que no están en mercados regionales o globales en expansión. Estos cuentan aproximadamente 327 de los 487 de los productos exportados a cuatro dígitos SITC. Tercero se estimó índices de Balassa para exportaciones en mercados en expansión. Sólo 23 productos exportados sobreviven los tres filtros en el período entre 1980-2005. Los cuadrantes de interés en el Gráfico 3 son los champions (los mercados bolivianos crecen más rápido que el mercado mundial) y los underachievers (los mercados bolivianos crecen menos que el mercado mundial). Éstos son los productos  La evolución del índice de Herfindhal muestra que el grado de concentración de las exportaciones bolivianas en 1999 (0,05) era muy inferior al registrado antes de que colapsara la economía del estaño (0,32).  Ver INE (2007), Boletín Estadístico número 6.  Ver PNUD (2005) para la serie completa desde 1950.

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Más allá del gas: Entre la base estrecha y la base ancha

que presentan ventajas comparativas y la conquista de espacio en las exportaciones mundiales. El principal grupo no es muy grande ni diversificado. Hidrocarburos y productos minerales son los líderes en este grupo, con la soya en un distante tercer lugar durante el período 2000-2004. Gráfico 3: Las exportaciones de Bolivia 2000-2004 30% Underachievers

8001 Unw rought tin (180,7)

Champions

26,7 Lead ores and concentrates (32,0) 1208 Flour and meals of oil seeds (6,0)

25% 1507 Soya bean, oil & its fractions (90,9) 2304 Soya bean, oil cake and other residues (95,1) 3018

20%

1267

7108 Gold unw rought (4,1) 5418 8506

4063

6586

63467 3372

2710 Petroleum oils not crude (0,8) 2709 Crude petroleum oil (1,3) 2711 Petroleum gases (19,9)

5308

8742

1703

10%

1501 5925 2608 Zinc ores and concentrates (234,2)

-30%

5079

1216

7724

15%

1201 Soya beans, whether or not broken (6,0)

53364

2580

1203 6396

5%

0%

Declining markets -5%

5809

6203 Men’s suits, jackets, trousers etc & shorts (0,6)

4640 1701 Cane or beet sugar (11,4) 8630 6105 Men’s shirts, knitted ir cricheted (17,1) 8802 Aircraft & spacecraft (0,4)

9353

-10%

1329 119

10%

0802 Nuts nes (4,1)

2616 Precious metal ores and concentrates (606,3)

30%

50%

70%

90%

2617 Ores and concentrates (139,5)

2528 Natural borates & concentrates (393,8)

Achievers in adversity

Las implicaciones de este ejercicio son muy reveladoras. Bolivia es, de hecho, una economía de base estrecha, basada en la exportación de productos primarios altamente vulnerable a la fluctuación de los precios. Es una economía con altos costos estructurales relacionados a transporte, bajo capital humano e instituciones que no promueven crecimiento. Los retornos de disminuir los costos estructurales son por lo tanto altos. Sin embargo, un grupo restringido de exportaciones no tradicionales –como soya, productos de cuero, manufacturas de madera y joyas– constituye la emergente economía de base ancha.

222

Tensiones irresueltas: Bolivia, pasado y presente

Cuatro vías de exportación Para comprender cómo algunos productos no tradicionales lograron conquistar nichos en el mercado internacional en un contexto económico con serias barreras estructurales es importante avanzar con estudios que desagreguen el análisis al nivel de las empresas y de los vínculos entre los diversos actores que proveen bienes, servicios y mano de obra. En trabajos anteriores (PNUD, 2005 y Gray, 2006) hemos propuesto que la economía boliviana está compuesta por cuatro sectores principales. El sector minero y de hidrocarburos, el sector exportador, el sector de la economía popular urbana y el sector de la economía popular rural. Se ha explorado los costos de la baja articulación entre estos sectores tanto en términos de crecimiento, empleo y reducción de la pobreza (Gray Molina y Araníbar, 2006; Wanderley, 2004, 2005). En el presente trabajo damos un paso más y exploramos las oportunidades y limitaciones que ofrecen las diferentes vías de diversificación de exportación, tanto en términos de crecimiento como de eslabonamiento con los otros sectores y actores económicos. Nos apoyamos en el trabajo de Hurtado (2006) sobre las estructuras de costos y las estrategias gerenciales y dinámicas micro económicas de empresas que operan en el grupo de productos transables de mayor éxito en los últimos años –soya, joyas y manufactura de productos de madera–. Complementamos el análisis con investigaciones previas (PNUD, 2005 y Wanderley, 2004) sobre las estrategias de las empresas en los sectores no exitosos de la economía exportadora. El primer hallazgo de este estudio preliminar es la existencia de por lo menos cuatro vías de exportación. Las dos primeras son las ya conocidas: i) commodities tradicionales como minerales e hidrocarburos y ii) commodities no tradicionales como la soya y oleaginosas. Las dos últimas vías son probablemente las menos conocidas y se refieren a los productos manufacturados: iii) productos estandarizados en mercados sensibles a precio y iv) productos diferenciados y de alta calidad. Nos interesa explorar las ventajas y desventajas competitivas que enfrentan las empresas en las tres últimas vías, las cuales forman el núcleo de la economía más allá del gas y los efectos de sus estrategias competitivas sobre el eslabonamiento con otras actividades y actores de la economía boliviana. En un estudio reciente (INE, 2006) sobre la generación de empleo directo e indirecto en el sector exportador boliviano, se ha realizado una primera estimación de los vínculos del sector exportador con el resto de la economía nacional. Los sectores que generan más empleo son a la vez sectores altamente competitivos en mercados externos (joyerías, textiles, cueros, muebles de madera certificada, agricultura orgánica, entre otros). Según estimaciones del estudio del INE et al.  Ver el database del International Trade Center-UNCTAD (2006), que estima la competitividad dinámica de productos exportables en cien países a nivel mundial. Los sectores más dinámicos en Bolivia (2000-2004) incluyen castaña, joyería, productos de cuero, textiles y productos procesados de madera.

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Más allá del gas: Entre la base estrecha y la base ancha

(2006), 887 empresas exportadoras generan 32 mil empleos directos vinculados a industria manufacturera. Éstas, a su vez, generan 107 mil empleos indirectos en la economía popular urbana (servicios, construcción, comercio, transportes, entre otros) y 213 mil empleos en la economía popular rural (agricultura y servicios no agrícolas del área rural). El tamaño de la incipiente economía de base ancha sigue siendo minúsculo. Contabiliza 352.000 empleos de una población económicamente activa de cerca de cuatro millones. Es decir, un 9% de la población económicamente activa es parte del nuevo núcleo dinámico “más allá del gas”. Gráfico 4: Bolivia: Industria manufacturera y empleo Grado de articulación con mercados externos 12,000,000

Petróleo y gas Minería Semillas y habas de soya

12,000,000

6,000,000

6,000,000

4,000,000

4,000,000

2,000,000

2,000,000

0

0

Agricultura, silvicultura, caza y pesca (1)

12,000,000

10,000,000

10,000,000

8,000,000

8,000,000

6,000,000 4,000,000

220.000 personas

6,000,000 4,000,000

2,000,000

2,000,000

0

0

1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 (p) 2001 (p) 2002 (p) 2003 (p)

32.000 personas

Servicios Transporte y comunicaciones

Construcción Comercio

110.000 personas 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 (p) 2001 (p) 2002 (p) 2003 (p)

12,000,000

$us. 935 MM

1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 (p) 2001 (p) 2002 (p) 2003 (p)

8,000,000

1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 (p) 2001 (p) 2002 (p) 2003 (p)

10,000,000

8,000,000

Fuente: Elaboración propia en base a INE.

La exploración de las estrategias empresariales que están “por detrás” de los eslabonamientos productivos (Wanderley, 2004; PNUD, 2005 y Gray y Wanderley, 2007) nos conduce a un segundo hallazgo: la estrategia de integración vertical es la que predomina tanto en el sector exportador como en la economía popular. Esta estrategia reproduce la baja coordinación entre los sectores y actores productivos. La baja densidad de la economía boliviana, medida por el reducido universo de empresas especializadas y coordinadas en los procesos de agregación de valor,

Grado de transmisión de la materia

10,000,000

Industrias manufactureras Agroindustria Turismo Electricidad, gasyagua

224

Tensiones irresueltas: Bolivia, pasado y presente

genera problemas para el desarrollo de algunas vías de exportación que se basan en la coordinación vía mercado con otras unidades económicas como seguiremos explorando a continuación. La exportación de productos tradicionales, como minerales y hidrocarburos, es la primera vía que ha atraído inversión extranjera a lo largo del siglo XX y que explica aproximadamente la mitad del crecimiento per cápita observado desde 1950 y ha provisto una base modesta de ingresos fiscales. Casi dos tercios de las exportaciones bolivianas en el año 2006 se debieron a este sector (2.802 millones de dólares). Las limitaciones de este sector más allá de las divisas que representan para el país son, sin embargo, muy conocidas. Los sectores extractivos funcionaron como enclaves aislados de los mercados locales y limitados en la generación de empleo. La segunda vía está formada por el sector de exportación de productos commodities, como la soya. Su capacidad competitiva se asienta sobre una política industrial agresiva –tierra barata, crédito bajo, diesel subsidiado y preferencias arancelarias– que mantuvo la industria de la soya por más de 15 años pese a la productividad decreciente en el sector (PNUD, 2005). El impacto de las intervenciones de política pública no puede ser subestimado. Las principales limitaciones de este producto son la dependencia de preferencias arancelarias y la apuesta a la reducción de costos antes que al crecimiento de la productividad. La tercera vía es la exportación de productos no tradicionales estandarizados. Estos productos compiten en nichos de mercados sensibles al precio. Algunos de los principales productos son las joyas y productos de madera. Las principales ventajas comparativas de estos productos son la mano de obra barata y la abundancia de recursos naturales. Las limitaciones de esta vía son la dependencia de las preferencias arancelarias y su baja articulación con otras empresas nacionales. Sin embargo, estas empresas son las responsables de la mayor parte de los ingresos de exportación así como son las que de manera unitaria generan más empleo directo. La cuarta vía está formada por un naciente sector exportador de productos no tradicionales, diferenciados y que compiten en nichos de mercado sensibles a la calidad. Algunos de estos productos son joyas, muebles, artesanías y productos orgánicos. Las principales ventajas competitivas de estos productos son la diferenciación, innovación de productos y procesos, calidad y precios relativamente baratos. Este sector se estructura a través de la coordinación con proveedores de servicios y productos y mano de obra altamente calificada. En contraposición a la tercera vía, este sector se apoya en la diversificación de mercados y por lo tanto depende menos de preferencias arancelarias. Uno de los elementos más importantes de esta vía, a diferencia de las anteriores, es la inversión en innovación, la apuesta a la coordinación con otras empresas y el control y liderazgo sobre los mercados. Sin embargo, estas empresas son actualmente las que menos aportan al total de los ingresos de exportación y de manera unitaria absorben menos empleo directo.

Más allá del gas: Entre la base estrecha y la base ancha

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El tercer hallazgo es que la baja articulación de la economía boliviana tiene efectos diferenciados para los sectores económicos. La interiorización del proceso productivo desde la provisión de insumos y de los servicios hasta la entrega del producto es la estrategia que garantiza la competitividad de productos estandarizados y sensibles a los precios en mercados internacionales. Estas empresas presentan bajo eslabonamiento con otras empresas en el proceso de agregación de valor, sin embargo, esto no debilita su capacidad competitiva. Aunque la ausencia de servicios y productos complementarios y competitivos pesa en la estructura de costos, estas empresas pueden resolverlos con mayor facilidad a través de la integración vertical. Sobre la base de la importación de tecnología y parte de los insumos, el control del aprovisionamiento de materia prima y la producción con mano de obra barata y poco especializada estas empresas logran ocupar nichos en mercados internacionales. En la economía popular, aunque la decisión de interiorizar el proceso productivo responde a las condiciones adversas del entorno económico –serias barreras estructurales y fallas de coordinación e innovación–, el resultado no es el incremento de eficiencia y competitividad como en el caso de las empresas exportadoras de productos estandarizados. Las unidades de la economía popular están atrapadas en una dinámica económica de pulverización de ganancia en un mercado crecientemente saturado. La dinámica predominante en la economía popular es la proliferación de cientos y miles de unidades productivas que ofrecen los mismos productos y servicios. Cada operario parece tener como proyecto íntimo reproducir su fuente de empleo apenas cuente con las condiciones para independizarse. Sin embargo, las nuevas unidades no generan especialización y complementación en el proceso de agregación de valor. El resultado es una competencia viciosa entre competidores sin capacidad de ofertar productos o servicios competitivos en nuevos nichos en el mercado nacional e internacional. En contraposición a estos dos sectores están las empresas exportadoras que compiten en nichos de mercado de productos diferenciados y de alta calidad a precios relativamente bajos. Su ventaja competitiva se asienta sobre la capacidad de innovación de productos y de procesos. Estas empresas apuestan a la mano de obra altamente calificada y estable y a la mayor coordinación con otras unidades económicas nacionales en la provisión de servicios, insumos e, inclusive, parte del proceso productivo. Para competir en estos nichos de mercado, la exteriorización del proceso productivo (coordinación de mercado) es muy importante. Uno de los principales problemas que enfrentan estas empresas es, justamente, la ausencia o la poca confiabilidad de los proveedores así como la baja calidad de servicios y productos complementarios. Problemas que inciden en el incremento de los costos de producción y de transacción e imposibilitan la multiplicación de unidades que logren insertarse en mercados que demandan productos diferenciados y de alta calidad.

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Tensiones irresueltas: Bolivia, pasado y presente

Para la economía popular y para el sector de exportación de productos diferenciados, una de las limitaciones más importantes es la baja densidad de los tejidos productivos. Algunas de las consecuencias de la baja densidad son la presencia de cuellos de botella (monopolios o cuasi monopolios) en varios de los niveles del eslabonamiento, la baja cobertura de servicios, productos e insumos y, consecuentemente, el encarecimiento de los costos de transacción y producción. Una estructura económica precariamente articulada también genera otras externalidades negativas, como la baja capacidad empresarial para aprender, innovar y forjar complementariedades más eficientes con otras empresas. Nuestros estudios corroboran la hipótesis de que estas capacidades no depende únicamente de las “calidades personales” de los empresarios. Más bien, la probabilidad de desarrollar aprendizajes e innovaciones continuas es más alta cuando las transacciones y articulaciones que estructuran el ambiente de negocios generan retroalimentación en relaciones de largo plazo sobre la calidad de los productos y servicios ofrecidos así como la resolución conjunta de posibles problemas como, por ejemplo, el aprovisionamiento de materia prima y el uso de tecnología. El análisis nos lleva a que el camino hacía una economía de base ancha no se pavimenta sobre uno de los sectores o una vía de exportación. Tenemos que avanzar sobre la realidad presente para transformar el patrón de desarrollo. Ensanchar la base implica acelerar el ritmo de crecimiento, multiplicar el número de exportadores con capacidad de arrastre del mercado nacional, incrementar la productividad de los trabajadores, democratizar los factores de producción y lograr que aquellos que ya generan la mayor parte del empleo puedan también multiplicar sus ingresos e insertarse en los mercados mundiales. En otras palabras, se trata sobre todo de articular para crecer, construir puentes entre habilidades diversas y flexibilidades variadas. Implica promover un Estado capaz de generar las condiciones para que renovados actores populares de la economía se beneficien de un impacto redistribuidor eficaz. Vemos que las distintas vías de exportación aportan de manera diferenciada al crecimiento, el empleo y la intensificación de las articulaciones dentro del mercado nacional. Por ello, no podemos prescindir de ninguna de las vías de diversificación. En este sentido, si bien la exportación del gas es la principal fuente de crecimiento económico, no son pocos los desafíos para que ésta se vuelva funcional a la diversificación de exportaciones y a la conciliación entre creación de empleo y generación de ingreso. De la misma manera, son diferentes los aportes de las distintas vías de exportación de productos manufacturados no tradicionales. Mientras las empresas de exportación de commodities y de productos estandarizados son las que generan más ingreso y más empleo directo (aunque de calidad variable), son las que menos aportan a la densificación del tejido productivo dado que la integración vertical es su estrategia competitiva.

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Otro es el caso de las empresas que compiten en innovación y calidad. Aunque son las que generan menos ingresos y menos empleo directo (aunque de más calidad), son las que apuestan más fuertemente en la exteriorización de la provisión de insumos y de servicios y, por lo tanto, al eslabonamiento con otras unidades económicas. Finalmente, la construcción de la base ancha pasa por cambios profundos en la configuración de la economía popular. Ya es lugar común que esta economía engloba el mayor número de unidades económicas y que genera la mayor parte del empleo. Al mismo tiempo la emergente economía exportadora, principalmente de productos diferenciados y de alta calidad, depende de la articulación con más empresas competitivas que están en la economía popular. No menos importante es el rol de la economía popular como incubadora de empresas exportadoras. Existe un enorme potencial productivo en los sectores de comercio y/o mercado interno de producción y procesamiento. El reto está en cambiar las condiciones del entorno económico para que los productores tengan los incentivos adecuados para explotar al máximo sus actuales capacidades y así lograr ingresar en dinámicas virtuosas de expansión de mercados.

¿Por qué persiste la economía de base estrecha? El análisis de las diferentes vías de exportación indica que los desafíos de construcción de una economía de base ancha no son sencillos pero, a la vez, no son imposibles. Enfrentamos las difíciles preguntas: ¿cuáles son las condiciones que frenan la diversificación de exportaciones y la capacidad de los sectores productivos que lideran el crecimiento económico para arrastrar el mercado interno y generar un dinamismo interesante en los sectores que les proveen insumos y servicios? ¿Cuáles son las condiciones que explican que los pequeños productores busquen proveer todos los eslabones de su cadena productiva en vez de especializarse en alguno de ellos y así incrementar su competitividad en nuevos mercados? ¿Por qué la economía boliviana no puede responder a las demandas existentes? En el caso de la economía popular, se observa que los pequeños productos son solidarios dentro de su tejido social y familiar, pero que a la hora de producir, optan por ser solitarios. Uno de los problemas detectados por las investigaciones es justamente la falta crónica de confianza entre pares dentro del ámbito de los negocios. Entre los sectores estudiados se percibe una aguda reticencia a depender de sus similares en el momento de construir su supervivencia y reproducción material. El resultado de este comportamiento receloso es la atomización de cientos de actores económicos con escasas posibilidades de articularse como proveedores de servicios y bienes de las empresas exporta-

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doras. Esta dinámica viciosa también limita el número de empresas que dan el salto hacía la exportación. La sabiduría convencional ha navegado entre dos diferentes líneas de explicación del bajo crecimiento económico boliviano. La primera línea, de explicación estructural, entiende las restricciones al crecimiento económico como resultado de factores de largo plazo –mediterraneidad, altos costos de transporte, bajos niveles de adopción tecnológica, altos costos financiero, entre otros–. La segunda línea, de explicación idiosincrásica, tiende a localizar los problemas en las unidades mismas de producción –tamaño de las unidades económicas, baja calificación de recursos humanos, ausencia de gerentes calificados, limitado capital, tecnología rudimentaria, entre otros–. Ambas líneas de explicación, importantes en sí, han omitido los determinantes de la articulación del tejido productivo boliviano. No existen “balas de plata” que expliquen los determinantes del bajo crecimiento económico de manera fácil o sencilla. Argumentamos que la multiplicación de unidades sin especialización y la reacción a la asociación en la escena económica es, en gran parte, el resultado de las instituciones en el país que no generan los incentivos suficientes para crear un entorno favorable a la socialización de riesgos, esto es, la articulación entre unidades económicas en procesos de agregación de valor. El hecho de que se siga apostando desde el Estado al crecimiento con base en los recursos naturales ha generado un marco institucional y de políticas económicas dirigido a un reducido sector formado por las empresas privatizadas/capitalizadas, mientras un amplio sector de la economía boliviana siguió careciendo de los incentivos y las condiciones para integrarse de manera sostenida a la estrategia de diversificación de las exportaciones. De ahí se deduce que uno de los principios del cambio está en los entramados institucionales diseñados para beneficiar a pocos actores y actividades económicas y en la cultura rentista y patrimonial propia del patrón de crecimiento centrado en la explotación de recursos naturales, los que hasta el momento han favorecido a la perduración de una economía de base estrecha. Creemos que la atención a los grupos de empresas en mercados de productos específicos y el análisis de cómo sus estrategias gerenciales, rutinas y articulaciones responden a las barreras estructurales, al entorno institucional y a las políticas económicas (Evans, 1997) es la perspectiva que permite ir más allá de ya conocidos costos estructurales que afectan a toda la economía boliviana e identificar las fallas de coordinación y de innovación específicas a mercados de productos.



Para un análisis más detallado ver PNUD (2005) y Prats (2003).

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Los hidrocarburos y la economía más allá del gas Pese a los avances en el debate político nacional que reposicionaron el patrón del desarrollo en el centro de los desafíos de la economía boliviana, se sienten todavía continuidades en las dinámicas políticas, sociales y económicas que pueden resultar en el desperdicio de la oportunidad histórica que tenemos actualmente para consolidar una estructura económica más diversificada. Un ejemplo es la sobreatención hacia la propiedad y gestión del gas natural en desmedro de la discusión sobre el uso de los excedentes generados por los recursos naturales. Estas continuidades ponen en peligro el proceso de construcción de un nuevo modelo para la economía de base ancha. Sin duda el futuro económico de Bolivia puede y debe construirse sobre el gas. No existe hoy otro sector económico que pueda competir con él en cuanto a volúmenes de inversión, generación de divisas e impuestos para el financiamiento del desarrollo. El año 2006 se estima que los recursos fiscales provenientes de regalías e impuestos sobre el gas natural superará los $US 1.634 millones (aproximadamente $US 245 millones en IEHD y $US 473,9 en regalías y $US 702,6 en el IDH y $US 212,4 en ventas). Esto significa cerca de veinte puntos del PIB nacional, diez de los cuales se deben a los cambios incluidos en la Ley de Hidrocarburos promulgada en 2005. Un prolongado debate nacional acerca de la distribución de los nuevos recursos fiscales tiende a confirmar las intuiciones recogidas en este documento. El gas induce a una concentración en materia de inversiones, pero también a una nueva fragmentación en materia de distribución de rentas. La “cultura rentista” domina el debate nacional, regional y local. La “economía del gas” promete una larga discusión sobre rentas y relativamente menos debate sobre cómo aprovechar inversiones y rentas en una transformación sostenible de la economía. ¿Qué rol debe jugar el gas en el futuro? Este trabajo centra su atención en la “economía más allá del gas”, pero no descuida la importancia del nuevo eje hidrocarburífero. El paso de una economía de base estrecha a una de base ancha requiere la sustitución de fuentes poco sostenibles de ahorro e inversión por fuentes más seguras de ahorro, menos dependientes de la volatilidad externa y, en lo posible, de la propia cooperación internacional en el mediano y largo plazo. Hoy, cerca de ocho puntos del PIB del ahorro provienen de la cooperación internacional (donaciones, crédito concesional y semiconcesional). Estos recursos financian valiosos emprendimientos en infraestructura, educación, salud y muchas áreas del desa El Informe de Desarrollo Humano en Bolivia de 2004 ya profundizó en la noción de “informacionalismo” como rasgo central de una nueva dinámica productiva a ser inducida en la economía boliviana. En la era de la globalización, la competitividad descansa en la capacidad de generar y procesar conocimientos. Por ello, como se dijo en ese documento: “la economía posible supone una explotación más eficiente e informacionalizada de las ventajas comparativas que tiene el país”.

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rrollo nacional, regional y local. Complementan el importante, pero insuficiente, ahorro interno generado por hogares, empresas y gobierno nacional. En el curso de los próximos diez años, Bolivia enfrentará dos retos en su política de fortalecimiento fiscal y financiero. El primero será sustituir gradualmente fuentes volátiles de ahorro por otras más seguras en sintonía con una nueva vocación agresiva de integración comercial e internacional. Los recursos fiscales del gas podrán jugar un rol fundamental en esta sustitución, como también lo harían nuevas fuentes de ahorro e inversión vinculadas al comercio exterior y a la atracción de inversión extranjera directa en áreas dinámicas de la economía. El segundo desafío será transformar fuentes de renta pública en instrumentos de promoción público-privada. Esto significa construir nuevos vínculos institucionales como los fondos de estabilización para el gas, que ahorren valiosas rentas nacionales en momentos de aceleración o auge económico y las inviertan en momentos de recesión o desaceleración. El gas tendrá aún una importante contribución que hacer al cambio de patrón económico en Bolivia. No podrá, sin embargo, sustituir el enorme potencial de generación de empleo e ingresos de las economías popular y exportadora. Sí podrá, no obstante, acelerar la multiplicación de nuevos actores. En ambos casos, se requerirá de una visión de desarrollo de mediano y largo plazo que escoja bien los mecanismos de articulación externa e interna en el país. Así, con una economía que repliegue sus insuficiencias y potencie sus capacidades atomizadas podremos pensar con optimismo en una mejor vida para los bolivianos.

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Bolivia en el Mundo: Sus relaciones económicas internacionales

Juan Antonio Morales Universidad Católica Boliviana

Introducción La inserción de Bolivia en la economía internacional, cada vez más globalizada, es un tema central en la discusión de sus posibilidades de crecimiento económico. La visión convencional indica que si Bolivia ha de desarrollarse necesita participar ampliamente en el comercio internacional y atraer flujos de capital externo para financiar las inversiones necesarias para su crecimiento. Esta participación es vista como una condición necesaria, mas –obviamente– no suficiente para el crecimiento y desarrollo. Un documento reciente sobre Bolivia del Banco Mundial (Fretes Cibils et al., 2006) reitera que “crecer más y mejor (…) exigirá más inversión y mayor crecimiento de la productividad que el experimentado en los últimos años (…) El éxito del crecimiento económico dependerá de la capacidad de ampliar las exportaciones y de integrarse en la economía mundial”. En este trabajo examinamos las nuevas condiciones de las relaciones internacionales que se han creado luego del ascenso del Movimiento al Socialismo (MAS) al Gobierno, después de las elecciones de diciembre de 2005. La coincidencia del Gobierno del MAS con la bonanza de las exportaciones de gas natural –y de otros bienes primarios, como los metales– le da características especiales al actual desarrollo boliviano, diferentes de las que tenía en el período anterior. Si bien el énfasis del trabajo está puesto en los sucesos más recientes, se hará también referencia a los antecedentes.

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Tensiones irresueltas: Bolivia, pasado y presente

La visión del Gobierno del MAS de las relaciones económicas internacionales difiere en muchos aspectos de los puntos de vista de gobiernos anteriores. Su orientación está claramente volcada al interior, con un papel más importante para el Estado y en pos de una mayor industrialización de los recursos naturales del país. Las preguntas pertinentes son, entonces: ¿Cómo se desarrollará la economía boliviana no petrolera y minera? ¿Se acentuará la dependencia de los recursos naturales? ¿Cuál es su espacio de maniobra, dadas las tendencias de los principales socios comerciales de Bolivia y de las fuentes internacionales de financiamiento? Ligada con la última pregunta está la cuestión de cuán bien preparada está la economía boliviana para actuar bajo otras reglas de juego y, en especial, si podrá desvincularse de la dependencia financiera a la que ha estado acostumbrada durante tantos años. En la sección 1 del documento se reseñan las condiciones iniciales de la economía y las características del crecimiento económico y de las exportaciones de los últimos años. En esta misma sección se hace una referencia a la coca, que ha ocupado un lugar central en las relaciones de Bolivia con Estados Unidos y que tiene implicaciones para la macroeconomía y la competitividad internacional de los otros sectores de la economía. Se dedica la sección 2 al análisis de las políticas de comercio internacional y de crecimiento del Gobierno del MAS, haciendo hincapié en la emergencia del nuevo nacionalismo petrolero y en los tratados de comercio preferencial. Se discuten también las intenciones anunciadas sobre política exterior de relaciones económicas del MAS, recogidas sobre todo en el Plan Nacional de Desarrollo. En la sección 3 se analiza el curso que están tomando las inversiones y los movimientos internacionales de capital hacia Bolivia. Se tocan también los aspectos relativos a la cooperación internacional y a las relaciones con las empresas transnacionales. La sección 4 está dedicada a las conclusiones.

Las condiciones iniciales y algunas lecciones del pasado Las condiciones iniciales Bolivia ha sufrido varios experimentos y cambios en la conducción de su política económica desde la Revolución Nacional de 1952. Luego de los primeros años de fervor revolucionario, Bolivia se embarcó en un modelo desarrollista, cercano a las propuestas de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) y del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Este modelo fue caracterizado como capitalismo de Estado, por la fuerte presencia de empresas estatales en el sector productivo y por su dirección del sector privado. Se apuntaba a la industrialización para que las exportaciones tengan mayor valor agregado y para sustituir  Para un análisis más completo del período 1952-2002, véase, por ejemplo, Morales (2003).

Bolivia en el Mundo: Sus relaciones económicas internacionales

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importaciones, maniobra que llamaremos el modelo de Industrialización Intervencionista Dirigida por el Estado (IIDE). Las controversias acerca de este patrón de desarrollo, a pesar de los años transcurridos, se mantienen con fuerza. Bolivia obtuvo entre 1950 y 1980 resultados muy modestos del modelo IIDE. Hay que decir, sin embargo, que la política de IIDE no fue aplicada vigorosamente, excepto en la década de los cincuenta, cuando se crearon algunas industrias para sustituir insumos básicos industriales, y durante el primer Gobierno de Banzer. En los años setenta, el acceso al endeudamiento externo le dio un impulso adicional al modelo IIDE. El experimento terminó con un fracaso estrepitoso y se considera que la crisis del primer quinquenio de los ochenta, que desembocó en una hiperinflación, fue causada tanto por los problemas con la deuda externa como por las ineficiencias productivas del modelo IIDE. A fines de 1985 comienza la llamada era neoliberal, caracterizada por el desarrollo de una economía de mercado y por la minimización del papel del Estado. El programa de estabilización de la inflación contenido en el Decreto Supremo 21060 no era solamente un conjunto de medidas de estabilización, sino que contenía reformas estructurales importantes. El DS 21060 no trataba de privatizaciones, sino de manera muy marginal. Ellas aparecerían con fuerza en el segundo quinquenio de los noventa. Estas privatizaciones se hicieron mediante una ingeniería financiera complicada llamada púdicamente capitalización. A ello se añade que los bancos estatales habían sido cerrados pocos años antes de que comenzaran las privatizaciones. Bolivia pasó de ser el país más estatista de América Latina, después de Cuba, a ser el más liberal. A mediados de los noventa, las instituciones financieras internacionales mostraban a Bolivia como un país con desempeño estelar, aunque el crecimiento de su PIB seguía siendo modesto (alrededor de 4%) y las inversiones se financiaban mayoritariamente con ahorro externo proveniente de fuentes oficiales o, un poco más tarde, de la Inversión Directa Extranjera. Bolivia pudo beneficiarse, además,  Cárdenas, Ocampo y Thorp (2000) prefieren, con razón, la expresión “industrialización intervencionista dirigida por el Estado (IIDE) (Interventionist State-led Industrialization) a la más convencional “industrialización por sustitución de importaciones” (Import Substitution Industrialization). Estos autores juzgan con simpatía a este modelo. Ocampo (2004), entre otros, resalta los resultados del modelo IIDE cuando se los compara con los obtenidos en la post reforma neoliberal. Las evaluaciones críticas del modelo IIDE son igualmente numerosas, entre otras, Edwards (1993, 1995), Easterly (2001) y las enseñanzas que se desprenden de los estudios comparativos de Barro y Sala-i-Martín (1995). De manera general, como lo hace notar Fraga (2004), hay una correspondencia entre populismo y el modelo IIDE de 1950 a 1970.  Morales y Sachs (1990) ofrecen un análisis de las políticas de industrialización forzosa de Bolivia entre 1950 y 1980.  La literatura relacionada con el DS 21060 es abundante. Véase, por ejemplo, Morales y Sachs (1990) y las referencias que contiene.  La capitalización fue un programa complejo de privatización, con dferimiento en el tiempo, ideado y ejecutado por el gobierno de G. Sánchez de Lozada (1993-1997). Al respecto, véase Morales (2001).  No obstante, el empleo en el Estado se mantuvo en niveles elevados.

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Tensiones irresueltas: Bolivia, pasado y presente

de varios alivios de deuda externa. Concomitantemente con los modestos progresos económicos, se observaban también progresos de desarrollo social más significativos y alguna mejora en el Índice de Desarrollo Humano. Las confrontaciones políticas también parecían haberse mitigado, mediante la conformación de gobiernos de coalición, en el marco del llamado modelo de democracia pactada. Se ha de hacer notar, empero, que los partidos políticos nunca llegaron a desarrollarse bien y que las coaliciones fueron muy heterogéneas. Más importante, a la dirigencia de los partidos políticos le faltó darse cuenta del desencanto que había en la población respecto a un modelo de desarrollo que era percibido como inherentemente injusto y para beneficio de unos pocos. A los partidos políticos les faltó también percibir algunas tendencias de largo plazo, como el alto crecimiento de la población indígena (fruto de las mejoras en salud y de la reducción de la mortalidad infantil que les afectaba particularmente), el cambio de las pretensiones de asimilación por un discurso indigenista, la toma de conciencia de los indígenas de su poder político (producida por la municipalización contenida en el programa de Participación Popular) y, fundamentalmente, el malestar con la exclusión del poder económico que sentía una fracción mayoritaria de la población. Encima de todo esto vino la crisis internacional y regional de 1999, que empeoró sustancialmente las ya precarias condiciones de empleo y se sumó a la grave crisis de gobernabilidad que comenzó con el Gobierno de Banzer (19972001). Por otra parte, las capitalizaciones/privatizaciones, así como toda la política económica en la que estaban insertas, se desprestigiaron seriamente. Luego del derrocamiento de Sánchez de Lozada en octubre de 2003, Bolivia entró en un período de gran inestabilidad política que, sin embargo, no afectó a la economía. Evo Morales ganó ampliamente en las elecciones de diciembre de 2005. Al asumir el Gobierno, no sólo contaba con un gran apoyo popular y de la opinión pública internacional, sino que la situación económica internacional se había tornado muy favorable para Bolivia. Vale la pena repasar algunos datos. Como se puede apreciar en el Gráfico 1, después de varios años de crecimiento negativo del PIB per cápita, se observa una recuperación a partir del año 2003. En el 2006 se alcanzó una tasa de crecimiento del PIB per cápita de 1,7%, que es todavía inferior al crecimiento del PIB per cápita de 1998 y sería apenas superior en un 14% al PIB per cápita de 1990 (Gráfico 2). En promedio, se ha crecido al 0,8% anual en ese lapso de tiempo.

 Había bases objetivas para esta percepción. La distribución del ingreso empeoró notablemente durante los noventa.  Fenómenos similares han ocurrido en otros países de América Latina.  Si se sigue a ese ritmo, llevará 87 años duplicar el PIB per cápita boliviano. Se ha de hacer notar, con fines comparativos, que las economías más dinámicas de Asia duplican su PIB per cápita cada diez años.

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Bolivia en el Mundo: Sus relaciones económicas internacionales

Gráfico1: Tasas de crecimiento del PIB per capita, 1990-2006 (%) 4.0

2.0

0.0 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 -4.0

Fuente: Elaboración propia con datos del Instituto Nacional de Estadística.

Gráfico2: PIB per cápita, 1990-2006 (base 1990=100) 115

110

105

100

95

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

Fuente: Elaboración propia con datos del Instituto Nacional de Estadística.

El crecimiento boliviano hubiese, sin duda, sido mucho mayor si la crisis regional de 1999 a 2002 no hubiese sido tan larga y profunda10. La crisis comenzó a repercutir en Bolivia a fines de 1999, casi un año después que en los países más grandes de la región. El contexto internacional y regional mejoró desde el 2003, lo que se ha traducido sobre todo en una gran expansión de las exportaciones. La economía boliviana es, desde mediados de la década de los ochenta, razonablemente abierta; lo que también ha favorecido a las exportaciones. Las exportaciones se estarían entonces beneficiando no sólo de precios internacionales muy remuneradores, sino también de las medidas de apertura comercial y de atracción de las inversiones extranjeras adoptadas entre 1985 y 1997. No existen restricciones cuantitativas a las importaciones y el arancel promedio aplicado es de 9% y casi uniforme.11 10 La crisis internacional comenzó un año antes, en 1998. 11 Datos de 2002 (CAF, 2005).

240

Tensiones irresueltas: Bolivia, pasado y presente

La amplia apertura a las importaciones, luego de la promulgación del DS 21060 en 1985, hizo que algunos sectores desaparecieron, pero que aparecieron otros más aptos para las nuevas condiciones de mercado. En particular, aparecieron nuevos sectores exportadores, como los de soya y confecciones. Si bien es cierto que las exportaciones han aumentado fuertemente en valor, están muy concentradas en hidrocarburos y metales, cuya trayectoria futura puede ser bastante inestable. A pesar de la concentración en esos bienes primarios no renovables, el abanico de exportaciones de productos básicos se ha ampliado y Bolivia ha comenzado también a exportar productos manufacturados, como textiles y confecciones. Las exportaciones de manufacturas aumentaron, en gran medida, debido a las ventajas comerciales de la ley de Promoción Comercial Andina y de Erradicación de la Droga (ATPDEA, por sus siglas en inglés), y a un tipo de cambio muy competitivo. Además, los países vecinos comenzaron a crecer y sus monedas se apreciaron significativamente en los tres últimos años. Todo esto se tradujo en una ampliación de nuestros mercados de exportación y, a la vez, en una reducción de las importaciones desde esos países que competían con la producción nacional. Los datos de la balanza comercial de Bolivia del 2004 al 2006 son sorprendentemente buenos. Se notará la expansión de todos los rubros de exportación. Se notará también la diversificación de mercados de destino, con una expansión importante hacia el Asia y una pérdida en la importancia relativa de las exportaciones a los Estados Unidos, lo que puede implicar una reducción de dependencia (Cuadros 1 y 2). Cuadro 1. Exportaciones en valor por productos (*) (en millones de USD) Productos

2003p

2004p

2005p

2006p

Minerales

369,3

455,8

544,3

1.060,3

Hidrocarburos

490,9

838,9

1.427,5

2.039,8

No tradicionales

621,7

788,6

709,1

767,3

Otros bienes

203,5

177,8

240,4

365,9

Total CIF Ajustes (**) Total FOB

1.685,4 -87,5 1.597,8

2.261,0 -115,0 2.146,0

2.921,4 -130,3 2.791,1

4.234,3 -371,3 3.863,0

Fuente: Banco Central de Bolivia Notas: (*) Compilado de acuerdo a la Quinta Versión del Manual de Balanza de Pagos - FMI. (**) Incluye aviones arrendados y gastos de realización de minerales. Desde 1997 valor oficial: Minerales (valor CIF), y No Tradicionales e Hidrocarburos (Valor FOB). p Cifras preliminares.

241

Bolivia en el Mundo: Sus relaciones económicas internacionales

La cuenta corriente de la balanza de pagos, además de la muy favorable balanza comercial, se ha beneficiado con las remesas de los migrantes bolivianos. En 2006, las remesas llegaron a 4.7% del PIB, el doble de la Inversión Directa Extranjera, según datos del Banco Central de Bolivia. Cuadro 2. Destino de las exportaciones, 2000-2006 (en millones de USD) Regiones ALADI de las cuales: Argentina Brasil Chile Venezuela Comunidad Andina de Naciones de las cuales: Colombia Perú Mercado Común Centroamericano Canadá Estados Unidos Unión Europea Otros Europa Asia de las cuales: Japón China Resto del Mundo TOTAL CIF

2000 652

2001 787

2002 808

2003 1,069

2004 1,450

2005 1,922

2006 2,691

61 166 31 52

67 298 33 99

28 333 33 175

57 504 44 176

131 714 51 244

268 1,118 41 160

391 1,592 68 196

315

367

391

438

507

311

414

196 61

190 68

140 74

158 90

120 138

181 126

155 248

0 7 354 252 164 14

0 20 187 141 176 20

0 8 193 96 216 28

0 6 237 112 167 67

13 359 163 54 180

6 20 408 163 111 242

1 50 405 247 214 490

3 6 17 1,459

3 5 16 1,347

6 8 21 1,370

19 12 20 1,677

68 23 36 2,254

134 21 50 2,921

378 36 136 4,234

Fuente: Banco Central de Bolivia.

Precios de las exportaciones bolivianas de materias primas Los precios de los principales productos primarios de exportación –sean hidrocarburos, metales y, en menor medida, granos– se han incrementado considerablemente desde mediados del 2003 (gráfico 3). El precio del petróleo es el que más ha aumentado desde 1980, especialmente en 2004 y 2005. Bolivia exporta petróleo, pero sobre todo gas natural. El precio del gas natural se ajusta con un

242

Tensiones irresueltas: Bolivia, pasado y presente

desfase al precio del petróleo, tanto en los contratos de venta de gas al Brasil como en el recientemente acordado contrato con la Argentina. En el Gráfico 3, se puede apreciar también que los metales están con los precios reales más altos desde 1980. Esa evolución se explica por el considerable crecimiento de China e India, que se han convertido en grandes demandadores de productos primarios. Esas demandas se suman a aquella derivada de la economía en crecimiento de los Estados Unidos de los últimos cuatro años. En el mismo gráfico se puede además observar que granos como la soya han tenido precios reales algo más altos que en los noventa, pero más bajos que en los ochenta. Gráfico 3. Precios de productos de exportación deflactados por el índice de Valor Unitario de Manufacturas, 1980-2006 300.00 250.00 200.00 150.00 100.00 50.00 0.00

1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 Petróleo

Soya

Metales

Fuente: Elaboración propia, con datos del Fondo Monetario Internacional y del Banco Mundial.

El Gráfico 4 es interesante desde varios puntos de vista. Se observa en primer lugar que los precios reales de exportación y los términos de intercambio tienen una trayectoria similar, excepto en algunos años que presentan niveles más altos para los términos de intercambio. En segundo lugar se observa para las dos variables una caída pronunciada desde 1993 hasta el 2003, en relación a lo que sucedía a principios de la década. Esta caída explica, en no menor medida, por qué las reformas estructurales de los años noventa no rindieron en estos años los frutos esperados. Por último, se nota una fuerte recuperación a partir de 2003. El problema duradero de la coca El problema de la coca, en todas sus ramificaciones, tiene implicaciones importantes para el patrón de inserción internacional de Bolivia. Para comenzar, las relaciones de Bolivia con los Estados Unidos y con otros países industrializados han estado signadas durante un largo tiempo por este problema. Se consideraba que Bolivia era el tercer productor y exportador de cocaína, después de Colombia y el Perú.

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Bolivia en el Mundo: Sus relaciones económicas internacionales

Gráfico 4. Precios Reales de Exportación y Términos de Intercambio (Base 1990=100) 200

150

100

50

0

1991

1993

1995

1997

1999 Pexport.

2001

2003

2005(p)

Tdl

Fuente: Elaboración propia, con datos del Banco Central de Bolivia y del Banco Mundial.

La estrategia de los Estados Unidos, que eludía de alguna manera su responsabilidad en el control de la demanda, se focalizó en medidas represivas de control de la oferta. La erradicación de los cultivos de coca, con gran cooperación americana, se llevó a cabo vigorosamente durante los gobiernos de Banzer y Quiroga (19972002), para luego disminuir en intensidad. La mencionada erradicación encontró una fuerte oposición de los productores de coca, generalmente campesinos pobres, y no siempre se hizo sin violencia. Las repercusiones de la política de erradicación pasaron del nivel local a niveles que alcanzaban a la sustancia misma del poder y la democracia en Bolivia (Van der Auwera, 2004). De forma simultánea a la erradicación de los cultivos de coca, el Gobierno de los Estados Unidos, esta vez también colaborado por los países de la Unión Europea, lanzó varios programas de desarrollo alternativo, con la finalidad de inducir cultivos comerciales diferentes a los de la coca.12 Las evaluaciones de los programas de desarrollo alternativo son más bien críticas, en el sentido de que tuvieron baja eficacia y solamente logros modestos que mostrar.13 El nuevo Gobierno ha introducido una revisión sustancial tanto de los programas de erradicación de coca como de desarrollo alternativo. Hay más tolerancia para los cultivos de coca y el combate se centra más bien en el control del tráfico ilegal de drogas.14 Es demasiado temprano para evaluar los resultados de esta política.

12 Los países de la Unión Europea prefirieron no participar en la erradicación, adoptando más bien una política de minimización de riesgos, con acento en los programas de desarrollo alternativo (Van der Auwera, 2004). 13 Véase, por ejemplo, Farthing (2004). 14 Al momento de terminar este capítulo no existen todavía datos sobre la superficie sembrada de coca para 2006.

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Tensiones irresueltas: Bolivia, pasado y presente

El cultivo de coca, al ser una fuente significativa de divisas, tiene efectos macroeconómicos importantes y un impacto en la asignación de recursos internos a actividades alternativas. Lamentablemente, las estimaciones de su significado presentan gran variabilidad y obtener buenas estimaciones es tarea casi imposible. Se conjetura, con todo, que los ingresos eran y son importantes.15 Se tiene también la presunción de que esos ingresos pueden haber contribuido a una sobrevaluación duradera del tipo de cambio, lo que habría penalizado a las otras exportaciones y a las industrias nacionales que sustituían importaciones (es decir al sector de producción de bienes transables en el comercio internacional). Se ha atribuido a los ingresos de la coca un sesgo antiexportador, el mismo que habría explicado el pobre desempeño de las exportaciones durante una gran parte del período 1985-2005. No hay, empero, evidencias sólidas para probar esta conjetura; tampoco hubo una sobrevaluación significativa del tipo de cambio durante la mayor parte del período.16

Políticas de crecimiento económico del Gobierno de Evo Morales El nuevo nacionalismo hidrocarburífero Las exportaciones de gas natural y, en menor medida, de petróleo constituyen el pilar de las relaciones económicas internacionales de Bolivia. Dichas exportaciones no sólo han ido adquiriendo un peso creciente en las exportaciones totales de Bolivia, sino que se han convertido en la exportación más importante en valor, como ya se ha mencionado (Cuadro 3). Bolivia posee los segundos yacimientos de gas natural, en importancia, en América Latina. Gracias a la capitalización/privatización y otras reformas estructurales de mediados de la década de los noventa, Bolivia pasó a tener reservas probadas y probables de gas natural de cincuenta y cinco trillones de pies cúbicos (TCF en inglés).17 A pesar de lo considerable de esa magnitud, las reservas bolivianas siguen siendo modestas en relación a la totalidad de las reservas mundiales.

15 En parte para compensar la pérdida de ingreso nacional que significaba la erradicación que el gobierno americano propuso la ATPDEA. Es de hacer notar que Bolivia, entre los países andinos, era el que más perdía con la erradicación de los cultivos de coca (Van der Auwera, 2005). 16 Aguilar (2003) encuentra que en el subperíodo 1990-1995 se tuvo sobrevaluaciones y subvaluaciones significativas, pero de corta duración. Para el subperíodo 1996-2002 encuentra que la trayectoria del tipo de cambio real fue muy cercana a la del tipo de cambio real de equilibrio, y a fines de 2002 el boliviano estaba ligeramente subvaluado más bien que sobrevaluado. 17 Esas cifras deben ser tomadas con beneficio de inventario. Estimaciones recientes dan valores, todavía no enteramente confirmados, bastante más bajos.

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Bolivia en el Mundo: Sus relaciones económicas internacionales

Cuadro 3. Exportaciones de hidrocarburos, 2000-2006 (en millones de USD)

Año 2000 2001 2002 2003 (p) 2004 (p) 2005 (p) 2006 (p)

y Gas natural Petróleo otros 122 237 266 390 620 1086 1672

44 52 65 101 219 342 368

Total hidrocarburos 166 289 331 491 839 1428 2040

Total exportaciones FOB 1,246 1,285 1,299 1,598 2,146 2,791 3,863

Participación hidrocarburos (%) 13.3 22.5 25.5 30.7 39.1 51.1 52.8

Fuente: Banco Central de Bolivia. Nota: (p) preliminar.

El descubrimiento de las reservas dividió fuertemente a la opinión boliviana; pero aún más lo hizo la posibilidad de exportarlas bajo la forma de gas natural líquido (LNG) a los Estados Unidos y México, a través de puertos chilenos. Ya durante el Gobierno de Jorge Quiroga surgió la tesis de que el gas natural sería un arma de negociación con Chile para obtener una salida soberana al mar para Bolivia. Más adelante se derrocaría al Gobierno de Sánchez de Lozada, en la llamada “guerra del gas” de octubre 2003, con el argumento –que resultó falso– de que se había vendido el gas por Chile. La tesis del gas natural como arma de negociación se ha mantenido, pero ha pasado a un segundo lugar en un debate en el que se sostenía que: a) las empresas transnacionales en el sector de hidrocarburos estaban obteniendo ganancias exageradas, y que estaban saqueando ese recurso natural; b) que para evitar lo que sucedió con la plata y el estaño, en una interpretación particular, era necesaria la industrialización del gas; y c) que había que “refundar” la empresa estatal de petróleos Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos. El Gobierno de Carlos Mesa, que sucediera al de Gonzalo Sánchez de Lozada, llamó el 2004 a un referéndum vinculante sui generis con cinco preguntas ambiguas, pero dirigidas hacia un mayor control estatal del sector. Una nueva ley de hidrocarburos (ley 3058) se aprobó en mayo del 2005, en un proceso confuso y después de que el Gobierno de Carlos Mesa se comprometiera con la comunidad internacional a vetarla. De forma muy ambigua, esta ley no fue vetada; y se dejó que el presidente del Congreso fuera quien la promulgara. La ley incrementó fuertemente los impuestos a la producción de hidrocarburos (regalías y el llamado impuesto directo a los hidrocarburos, IDH), las repartió generosamente entre los

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gobiernos subnacionales y las universidades, y proclamó fortalecer a la empresa estatal YPFB; aunque la dotó de un gobierno corporativo de gran complejidad, posiblemente inmanejable y que hacía inviable su fortalecimiento.18 La nacionalización de los hidrocarburos fue un tema de campaña del MAS. Cumpliendo con esa promesa electoral, el 1 de mayo de 2006 promulgó el decreto de nacionalización (Decreto Supremo 28701), al cual convirtió además en el punto focal de su política económica. La promulgación del decreto de nacionalización se hizo acompañada por la ocupación militar de los campos de producción petrolera, hecho que tuvo un gran efecto mediático.19 La nacionalización de mayo 2006 tuvo características particulares, que la distinguen de las anteriores nacionalizaciones. El núcleo del decreto radicó en los nuevos términos para los contratos con las empresas petroleras, que se limitarían a ser operadoras. Por otra parte, el decreto encomendó a YPFB el control total de la actividad: la exploración, la prospección, la producción y aún la fase de comercialización, en aplicación del principio de la propiedad estatal de los hidrocarburos en boca de pozo. Además, aumentó las regalías para los campos grandes; para los otros, las dejó sujetas a negociación.20 El decreto de nacionalización no expropió los activos físicos (maquinaria y equipo) instalados en los campos petroleros, a diferencia de experiencias previas. Expropió empero las ganancias y, sobre todo, coartó significativamente la libertad empresarial de las compañías transnacionales.21 El decreto de nacionalización debe ser interpretado en el contexto internacional de altos precios para la energía, que ha creado el sentimiento en muchos países de que no están aprovechando debidamente la bonanza petrolera a través de empresas privadas; ello está originando reacciones nacionalistas en los países productores. La reacción del actual Gobierno boliviano está inscrita en esta tendencia. A fines de octubre de 2006, el Gobierno acordó nuevos contratos con las empresas petroleras, que combinan contratos de operación con contratos de producción compartida. Los nuevos contratos no son muy diferentes de los acordados con otros países petroleros y por eso fueron aceptables para las empresas extranjeras. En el escenario internacional actual de altos precios, la participación estatal bajo todas sus modalidades (el “government take”) puede abarcar al 82% de los ingresos (netos de costos operativos). La pregunta que cabe hacerse es qué pasaría si los actuales altos precios bajaran. 18 YPFB tiene además que hacer frente a fuertes desafíos de financiamiento. 19 Esta era la tercera vez que se nacionalizaba el petróleo en Bolivia. Se lo había hecho en 1937, luego de la guerra del Chaco, y en 1969. 20 Una descripción completa de los alcances del decreto de nacionalización de mayo 2006 se puede encontrar en Miranda (2006). Véase también Medinaceli (2006) para los cruciales aspectos tributarios y Oporto (2006) para las repercusiones políticas. 21 Lo que puede afectar al valor de mercado de sus inversiones y, en última instancia, de sus acciones.

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El Gobierno acordó en el tercer trimestre de 2006 vender 27.7 millones de metros cúbicos por día a la Argentina, a partir del año 2010. Estas ventas se sumarían a los 26 millones de metros cúbicos por día ya comprometidos para la venta al Brasil. De esta manera, quedaron asegurados dos mercados regionales grandes; pero se abandonó la pretensión de los gobiernos anteriores de exportar gas natural, como gas natural líquido (GNL), a los Estados Unidos y México. Para cumplir con sus compromisos de venta con la Argentina y el Brasil, Bolivia requerirá cuantiosas inversiones en exploración, desarrollo de campos y transporte; para ello, deberá apelar al capital extranjero. Es de hacer notar que los contratos acordados a fines de octubre no comprometen inversiones. La adhesión a bloques comerciales regionales Bolivia participa en dos esquemas de integración regional: la Comunidad Andina de Naciones (CAN), como miembro pleno, y el Mercado Común del Sur (MERCOSUR), como miembro asociado. Tiene también firmados acuerdos de complementación económica con varios países fuera de los bloques de la CAN y el MERCOSUR, en el marco de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI). La pertenencia a la CAN parecía muy prometedora, sobre todo después de que este esquema de integración regional abandonara su visión excesivamente proteccionista y sus Programas Sectoriales de Desarrollo Industrial. Correctamente, la CAN se ha orientado desde mediados de la década de los ochenta hacia un regionalismo abierto, en el que los miembros integrantes liberalizan su comercio recíproco, pero no establecen aranceles externos comunes altos que produzcan desviaciones significativas del comercio internacional. Los Programas Sectoriales de Desarrollo Industrial fueron abandonados en buena hora. Por otra parte, la CAN, como bloque, puede negociar acuerdos comerciales con otros bloques de fuera de la región; lo que da más fuerza a las negociaciones que si fuesen encaradas por los países miembros individualmente. Se ha de hacer notar también que los países de la CAN constituyen un destino privilegiado para las exportaciones de soya del país. Venezuela abandonó la CAN el 2006; este hecho puede dejar muy dañado a este esquema de integración y están por verse todavía las implicaciones de la adhesión venezolana al MERCOSUR. Por otra parte, la CAN y el MERCOSUR están buscando su integración en la Comunidad Sudamericana de Naciones, pero el proceso está todavía en una fase embrionaria. Chile retornó a la CAN como miembro asociado a mediados del 2007. No siendo miembro pleno del MERCOSUR, la principal ventaja de la adhesión de Bolivia a ese grupo comercial es el intercambio de información y, posiblemente, su empleo como medio para coordinar políticas. Comercialmente, no se tiene mucho más que lo que ya se tenía con la ALADI y los Acuerdos de Com-

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plementación Económica. Si bien las exportaciones de Bolivia al MERCOSUR son importantes, siguen siendo de materias primas (esta vez de gas natural) y se hubiesen realizado de todas maneras, con o sin MERCOSUR. La CAN y el MERCOSUR crearon enormes expectativas en Bolivia. El potencial que representan esos mercados no parece haberse materializado y cabe preguntarse por qué. La respuesta está tal vez en el hecho de que los países integrantes de estos bloques no adoptaron las políticas de apertura comercial con plena convicción, imbuidos por la mentalidad proteccionista que prevalecía y por la influencia de grupos nacionales de presión. Las negociaciones comerciales han sido demasiado lentas y laboriosas. También se han presentado, con demasiada frecuencia, medidas para-arancelarias de tipo administrativo, que negaban lo que se obtenía en las negociaciones comerciales. Se ha de hacer notar también que la crisis de 1999-2002, con sus devaluaciones masivas, produjo interrupciones significativas del comercio recíproco. Bolivia y el Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos Bolivia se beneficia además del ATPDEA y del Sistema Generalizado de Preferencias de la Unión Europea. El ATPDEA le dio un impulso mayor a las exportaciones bolivianas de manufacturas, pero tiene una vigencia acotada.22 Estuvo en duda su continuidad durante casi todo 2006, porque existía una discusión sobre la negociación de un Tratado de Libre Comercio (TLC) con los Estados Unidos, que lo remplazaría. Colombia y el Perú en la Comunidad Andina de Naciones, así como Chile y los países centroamericanos, habían negociado Tratados de Libre Comercio. El Gobierno del MAS decidió, a principios del 2006, discontinuar las negociaciones del TLC. La oposición del Gobierno, así como de algunos movimientos sociales, al TLC se basa en la visión de que ese mecanismo no es de comercio justo y desprotege a los pequeños productores y a la producción comunitaria (modalidad frecuente en las poblaciones indígenas). De un análisis más completo se podría concluir, empero, que estas aprensiones son injustificadas. De hecho, Bolivia tendría más por ganar que por perder. Los costos de adhesión al TLC son mínimos. En efecto, los costos de la apertura a las importaciones ya fueron incurridos a mediados de los 80. Es de hacer notar que aún los temas más cuestionados, como son los de propiedad intelectual y los de las patentes para medicamentos, podían ser negociados con altas probabilidades de éxito, por el mismo pequeño tamaño del mercado interno. No llegar a un TLC puede significar, en cambio, la pérdida de numerosos empleos en lo inmediato, a no ser que se prolonguen las preferencias del ATPDEA

22 A fines de 2006, el congreso americano decidió extender la vigencia del ATPDEA por seis meses más y hay algunas indicaciones de que podría haber una ampliación adicional.

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por un tiempo más.23 Por otra parte, se puede prever que la tendencia mundial a la liberalización comercial ha de continuar, aunque su ritmo dependerá de las negociaciones de la Ronda de Doha de la Organización Mundial del Comercio (OMC), que por el momento están estancadas. Bolivia no podrá ignorar estos acuerdos. La contrapropuesta al TLC con los Estados Unidos del Gobierno del MAS es un acuerdo de comercio preferencial con Cuba y Venezuela, en el llamado Tratado de Comercio de los Pueblos (TCP). De entrada hay que hacer notar la modestia del comercio internacional con ambos países, con exportaciones de solamente 196.2 millones a Venezuela el 2006. Por su parte, las importaciones provenientes de Venezuela fueron de tan sólo 56,6 millones de USD ese mismo año. Las cifras de exportaciones e importaciones, a y desde Cuba, son desdeñables. El TCP va más allá del terreno estrictamente comercial. Venezuela, conjuntamente con Cuba, mantiene un programa de cooperación con Bolivia y con el Gobierno de Evo Morales en proyectos de salud y educación públicas. Venezuela ha otorgado además un financiamiento –en gran parte compuesto por donaciones– de alrededor de cien millones de dólares para programas de microcrédito y de apoyo a las municipalidades. El aislacionismo del Plan Nacional de Desarrollo El Gobierno ha tratado de señalizar sus intenciones de política económica y de satisfacer las expectativas del público y de la comunidad financiera internacional promulgando el Plan Nacional de Desarrollo (PND), que ha sido presentado y discutido en diversos foros. El PND contempla cuatro estrategias para el período 2006-201024: - Una estrategia económica para aumentar la productividad y la competitividad, fuertemente centrada en los recursos generados por el gas natural. - Una estrategia social-comunitaria, para mejorar las condiciones de vida de la población y reducir la pobreza, impulsando la educación, la salud, el saneamiento básico y una red de seguridad social. - Una estrategia para fortalecer la democracia a través de la inclusión social. - Una estrategia de relaciones internacionales. El PND tiene un sesgo hacia el mercado interno, con la excepción del gas. Apela fuertemente a políticas de nacionalismo económico, que implican un aislamiento de las grandes corrientes internacionales de comercio y de inversión. Persisten muchas interrogantes sobre la industrialización de los recursos naturales bolivianos (incluyendo la del gas natural), especialmente si se consideran 23 Para la contingencia de que no se extendiera el ATPDEA y para evitar la pérdida de empleos, el gobierno ha propuesto también un esquema de subsidios para las exportaciones a los Estados Unidos. 24 Para una presentación resumida véase también FMI (2006).

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los fracasos del modelo de industrialización forzosa a los que ya se ha hecho referencia. También se tienen muchas interrogantes acerca del desarrollo de la economía no hidrocarburífera. La excesiva concentración en el sector de hidrocarburos en desmedro de los otros sectores crea, además de la gran dependencia de un mercado internacional volátil, el peligro de acentuar una economía rentista que agrave los conflictos distributivos.

Las inversiones Los flujos internacionales de capital Bolivia ha dependido históricamente del aporte de capitales externos para financiar sus inversiones y su desarrollo económico. Los flujos de ahorro externo hacia Bolivia han tomado varias modalidades en el tiempo. Entre 1960 y mediados de 1990 se obtuvieron esencialmente créditos oficiales para el financiamiento de las inversiones del sector público no financiero (SPNF).25 Durante unos pocos años de ese período, más precisamente entre 1973 y 1982, Bolivia tomó también créditos de la banca comercial privada para su sector público. Con el programa de privatizaciones, que comienza a mediados de los noventa, el ahorro externo cambió de modalidad, apareciendo principalmente bajo la forma de inversión directa extranjera (IDE). Hasta entonces, Bolivia había sido solamente un receptor modesto de IDE. En gran parte inducida por la capitalización, pero no exclusivamente por ella, la IDE adquirió una considerable dimensión. En determinados años de la década pasada, el cociente de IDE a PIB de 11% fue el más alto de América Latina. Esta tendencia hubiera continuado de no producirse la inestabilidad política de los años recientes. La IDE (gráfico 5) tanto en valor como en porcentaje del PIB alcanza su máximo valor en 1998, para después declinar hasta el 2002. A partir del 2003 se para casi completamente; en el 2006 hay una leve recuperación producida por la IDE en minería. Durante los noventa se observan también créditos privados externos al sector privado boliviano, intermediados a través de la banca nacional, en gran parte inducidos por la IDE. La crisis regional de 1998 a 2002, prolongada y profunda, introdujo modificaciones adicionales importantes al panorama descrito de financiamiento externo. Se ha de recordar que la crisis de 1998-2002 causó también dificultades fiscales considerables. Como consecuencia de la crisis y de las políticas económicas demasiado expansivas con el propósito de controlarla, los déficits fiscales aumentaron fuertemente. Entonces, los créditos oficiales ya no se dirigieron –como antes– so25 Por su pequeñez o aun inexistencia, los superávit en la cuenta corriente del SPNF financiaban apenas una pequeña fracción de los gastos de capital.

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Gráfico 5. Inversión Directa Extranjera (neta), millones de USD 1,500

1,000

500

0 1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

-500

Fuente: Elaboración propia, con datos del Banco Central de Bolivia.

lamente a financiar inversiones, sino también gasto corriente. Los gobiernos tuvieron además que recurrir a donaciones de soporte presupuestario. Esta cooperación ocurrió, por otra parte, en el contexto de una gran inestabilidad política. Las dificultades fiscales comenzaron a revertirse a mediados del 2003. La mejora fue notable el 2006, habiéndose aún constituido un superávit fiscal de 4,6% del PIB, en gran parte debido a los impuestos a los hidrocarburos. Queda, empero, la duda de si esa situación es demasiado dependiente de la coyuntura de altos precios internacionales para la energía y si la alta tributación no está dañando las perspectivas de largo plazo del sector.26 La situación externa de Bolivia recibió un espaldarazo adicional con la condonación de deuda externa realizada por el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial de acuerdo a los términos del programa de reducción de deuda multilateral (MDRI por sus siglas en inglés) a fines de 2005 y en el primer semestre de 2006. El monto de la condonación, inmediata por el FMI y desfasada en el tiempo por el Banco Mundial, alcanza a USD 1800 millones. El Banco Interamericano de Desarrollo aprobó a principios del 2007 una condonación por USD 1200 millones (Cuadro 4). La MDRI se sumó a las reducciones de deuda con las que Bolivia venía beneficiándose desde 1999, particularmente en las iniciativas para los llamados HIPC (Highly Indebted Poor Countries).

26 Véase al respecto M. Catena y F. Navajas (2006) que efectúan una simulación, con un modelo estocástico, de qué pasaría si ocurriera una declinación de los precios internacionales de la energía y una reducción de la demanda de gas de los países vecinos.

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Bolivia ha seguido buscando ayuda externa los últimos años, aparte de los alivios de deuda, con la justificación de que la necesitaba para poder cumplir con las Metas del Milenio, fijadas por la Conferencia de Naciones Unidas de Monterrey el año 2000. Es así que el año 2004 Bolivia se encontró entre los 16 países elegibles para las donaciones de la Cuenta del Reto del Milenio (Millenium Challenge Account, MCA). Hubo algunos tímidos intentos para materializarlas. Cuadro 4. Condonaciones de deuda externa (Millones de USD)   1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Total Alivio HIPC I 84.7 79 58.8 42.6 38.6 29.4 27.5 22.8 383.4 Alivio HIPC II 0 0.7 27.7 84.4 80.4 82.3 73.3 69.7 418.5 Alivio HIPC total 84.7 79.7 86.5 127.0 119.0 111.7 100.8 92.5 801.9 Más Allá del HIPC 9.3 29.8 34.4 54.3 47.6 50.9 226.3 Alivio MDRI a) 326.6 326.6 Total 84.7 79.7 95.8 156.8 153.4 166.0 148.4 470.0 1,354.8 Fuente: Elaboración propia, con datos del Banco Central de Bolivia. a) incluye alivio del FMI y alivio parcial del Banco Mundial. Este último se ejecutará sobre varios años. El alivio del BID comenzó a principios del 2007 y se ejecutará sobre varios años.

El Gobierno del MAS no parece darle mayor importancia a los beneficios del programa MCA, aún cuando ellos pudiesen representar USD 500 millones (alrededor de 4% del PIB). La bonanza de la balanza de pagos combinada con la débil capacidad de absorción de inversiones del país ha hecho menos deseable el MCA, a pesar de que el financiamiento del gasto público social continúa siendo problemático y la carencia de servicios básicos sigue haciéndose sentir. La elevada tasa de ahorro nacional de los últimos dos años, especialmente de 2006, reflejo de los superávit en balanza comercial, tiene una alta probabilidad de no ser duradera. Por el momento, ese ahorro superior a las inversiones en capital físico está siendo empleado en la constitución de activos internacionales de reserva, es decir, en una inversión financiera. Vale la pena examinar con más detenimiento la extraordinariamente alta acumulación de RIN de los dos últimos años (Cuadro 5). El stock de Reservas Internacionales Netas se ha constituido a partir de los superávits en cuenta corriente de la Balanza de Pagos y de cambios en la cartera del público que ha aumentado su preferencia por bolivianos. Una de las consecuencias de una economía mundial tan favorable ha sido la constitución de altos superávits en cuenta corriente de la Balanza de Pagos, pero ellos también son el reflejo de niveles de inversión muy

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bajos frente a niveles circunstanciales de alto ahorro. El excedente de ahorro sobre la inversión real está siendo de facto invertido en la constitución de RIN. De allí surge una primera explicación de su alto nivel. A la explicación anterior se ha de añadir que la percepción en el público de una posible apreciación del boliviano, más las medidas de “bolivianización” del Banco Central de Bolivia, ha conducido a que éste cambie sus activos en dólares por activos en bolivianos; lo que ha tenido el efecto de reforzar aún más las RIN.27 Las RIN tienen un papel precautorio importante y constituyen un auto-seguro para hacer frente a las volatilidades de origen externo. Tienen, empero, un costo alto de oportunidad porque sus rendimientos son bajos y, peor aún, están provocando presiones inflacionarias. Cuadro 5. RIN del Banco Central (millones de USD) 1997 1998 1999 2000 2001 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 junio

1,066 1,063 1,114 1,085 1,077 1,076 854 976 1,123 1,714 3,178 3,891

Fuente: Banco Central de Bolivia

Las difíciles relaciones con las empresas transnacionales Aunque faltan datos más sólidos, todo hace pensar que las tasas de inversión con relación al PIB que ya eran bajas –en todo caso, más bajas que en los países de la región– estarían ahora en niveles aún más bajos (Gráfico 6). Las tasas de inversión privada habrían continuado con su caída, por lo menos en su componente de inversión directa extranjera. No cabe duda de que la nacionalización de hidrocarburos, aún si sus alcances han quedado atenuados por la 27 Es de hacer notar que la situación boliviana de RIN no es excepcional en la región: todos los países vecinos, que confrontan el mismo contexto internacional favorable, han estado acumulando reservas.

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Gráfico 6. Inversión como porcentaje del PIB 25 20 15 10 5 0

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Fuente: Elaboración propia, con datos del Instituto Nacional de Estadística.

firma de los nuevos contratos con las empresas petroleras, ha afectado al clima de inversiones. Las relaciones con los inversionistas, nacionales y extranjeros, siguen siendo una asignatura pendiente de la política económica del Gobierno del MAS. Si bien la atracción de inversión extranjera se ha vuelto mucho más problemática, no ha de descartarse empero que empresas de países emergentes –como Rusia, China, India, Irán, Argentina y Venezuela– pudiesen interesarse en la explotación de recursos naturales bolivianos, desplazando a las compañías tradicionales de los países industriales. La cuestión es si el Gobierno, desesperado por esas inversiones, negociará mejor con esas compañías emergentes que con las tradicionales.28 Las relaciones con el Fondo Monetario Internacional Bolivia es miembro del Fondo Monetario Internacional (FMI) casi desde el principio de su funcionamiento, habiéndose adherido a fines de 1945. Desde la década de los cincuenta, Bolivia ha tenido programas con el FMI casi sin interrupción. Una excepción notable a la afirmación anterior es lo que sucedió en el primer quinquenio de la década de los ochenta. El Cuadro 6 resume los acuerdos financieros más recientes: Stand by ESAF/PRGF ESAF

del 02/04/03 del 18/09/98 del 19/12/94

al 31/03/06 al 07/06/02 al 09/09/98

28 La experiencia con la compañía india de acero Jindal no parece señalar que eso vaya a ocurrir.

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En el período que va del 07/06/02 al 02/04/03 Bolivia estuvo sin programa formal, aunque con monitoreo del staff del FMI. Durante esos diez meses se negoció laboriosamente un nuevo Programa de Crecimiento y de Reducción de la Pobreza (PRGF, por sus siglas en inglés) sin que, lamentablemente, se llegue a un resultado. Presionado por los acontecimientos políticos de febrero 2003, el FMI acordó un programa stand by, de menor duración y más costoso que un PRGF, pero más flexible. Con el apoyo de ese stand by, se pudo controlar la grave crisis de esos años. La ventaja principal para Bolivia de los acuerdos con el FMI, más que en el uso de recursos, ha estado tanto en su asistencia técnica como en su sello de aprobación ante la comunidad financiera internacional. Un programa con el FMI daba garantías a los donantes. Bolivia, más que un usuario prolongado de recursos del FMI, ha sido un usuario prolongado de sus sellos de aprobación, que le eran necesarios para acceder a otros financiamientos. En particular, eran casi imprescindibles para los préstamos del Banco Mundial. La fuerte acumulación de Reservas Internacionales Netas por el Banco Central de Bolivia y los superávits fiscales han llevado al Gobierno a suspender las negociaciones con el FMI para un nuevo acuerdo stand by y, con mayor razón, un acuerdo PRGF. El Gobierno se somete, no obstante, a la vigilancia del FMI, en los términos del Artículo 4 de su Convenio Constitutivo. Después de muchos años, Bolivia no tiene un acuerdo con el FMI y ha podido librarse de su condicionalidad. Sin embargo, la falta de un acuerdo con el FMI pudiera dificultar negociaciones con los donantes, especialmente con el Banco Mundial y el Grupo Consultivo de París.

Conclusiones Después del fracaso del modelo IIDE y de capitalismo de estado a mediados de los 80, Bolivia apostó por un modelo de economía abierta, con protagonismo del sector privado, con amplia inserción en los mercados internacionales de comercio y de inversiones. Las reformas estructurales de los años noventa fueron de gran alcance, pero chocaron con términos de intercambio muy desfavorables y el progresivo desencanto de la población con la falta de resultados, así como con el incumplimiento de las promesas que se habían hecho para conseguir la aceptación de ese modelo. La concepción del desarrollo y de las modalidades de inserción internacional cambiaron, una vez más, de dirección con la ascensión al Gobierno del MAS a principios del 2006. Esta ascensión había sido precedida por un largo período de ausencia de gobernabilidad.

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Los cambios del contexto internacional a partir de 2003 le han sido muy auspiciosos a Bolivia y le proporcionan oportunidades de desarrollo, que están entre las mejores de los últimos cincuenta años. Bolivia podría estar cosechando por fin los frutos de las reformas de largo alcance de la década pasada. Las exportaciones de gas natural y metales se han convertido en el principal soporte de crecimiento del PIB. La pregunta que hay que hacerse, como otros países con desarrollo similar, es si este crecimiento es sostenible en el tiempo. Si el crecimiento continúa dependiendo solamente de choques exógenos favorables, probablemente no sea sostenible una vez que los factores exógenos propicios desaparezcan. Uno de los desafíos está en trasladar los beneficios de la actual bonanza de hidrocarburos y metales al resto de la economía. Es justamente en este momento de altos precios, que producen también altas tasas de retorno, que debería notarse una gran actividad en inversiones. Los datos del 2006 no parecen mostrar que ello esté sucediendo. El MAS asumió el Gobierno en el cenit de la mejora del entorno internacional, pero su política económica –incluyendo la concerniente a las relaciones internacionales– no sólo rompe con el patrón anterior, sino que está a contracorriente de las tendencias internacionales y regionales con relación al comercio internacional y la inversión extranjera. Las políticas del Gobierno del MAS encuentran su inspiración en la vieja tradición boliviana del nacionalismo, que data por lo menos desde mediados del siglo pasado. La otra gran fuente de inspiración está en el modelo del llamado Socialismo del Siglo XXI del presidente de Venezuela, Hugo Chávez. Las relaciones económicas internacionales están muy fuertemente marcadas por el gas. Las ventas de gas, así como el tratamiento de la inversión extranjera en ese sector, parece rebasar las capacidades administrativas y de negociación del Gobierno del MAS. Aparte del gas, no se han notado muchas iniciativas de política comercial. Se puede hacer notar el rechazo a un TLC con los Estados Unidos y su reemplazo por el TCP con Cuba y Venezuela, y la continuación del cabildeo para una extensión del ATPDEA. La abundancia de recursos naturales, especialmente gas natural y minerales, en un momento de gran demanda internacional que se traduce en altos precios, facilita la gestión económica en la coyuntura; pero también crea nuevos desafíos para un futuro no muy lejano. En el corto plazo, la bonanza externa ha conducido a reservas internacionales muy amplias, a cuentas fiscales saneadas y aún a incrementar moderadamente la tasa de crecimiento del PIB. El desafío está en que los beneficios de la coyuntura actual sean duraderos en el tiempo y suficientemente robustos frente a la gran volatilidad que suelen tener los precios de materias primas del tipo que exportamos.

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Los efectos perversos de la globalización neoliberal en Bolivia

Carlos Arze Vargas Investigador de CEDLA, La Paz

Globalización: capitalista y neoliberal El fenómeno de la globalización es presentado por el discurso neoliberal como el estadio más alto del desarrollo de la sociedad humana, que habría sobrevenido merced a la superación por parte del capitalismo de las barreras impuestas por las condiciones de la técnica limitada del pasado y las barreras políticas construidas por los Estados nacionales. En las versiones más osadas de sus ideólogos, se postula que este fenómeno encarna el arribo de una nueva era histórica post-capitalista, en la que han sido superadas las contradicciones y la existencia de las clases sociales y donde el “medio de producción” básico ya no es el capital, ni la fuerza de trabajo, sino “es y será el saber”, aunque persista por largo tiempo el mercado libre “como único mecanismo de integración económica comprobado” (Drucker, 1993). La creciente integración de las sociedades nacionales, principalmente financiera, abarcaría además “aspectos culturales, políticos y ambientales más amplios”. Empero, enfatizando la supuesta objetividad del proceso, se sostiene que dicha integración de los mercados financieros “ha sido posible gracias a las comunicaciones electrónicas modernas” (FMI, 2000). La innovación técnica, particularmente de la informática, permitiría establecer una nueva “sociedad del conocimiento”, que conduciría a la flexibilización de la producción y al incremento de la capacidad de las empresas para movilizarse más allá de las fronteras nacionales; asimismo, implicaría el crecimiento extraordinario del comercio, más aun que la propia pro-

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ducción. La liberalización de los flujos de capital, a su vez, se transformaría de consecuencia en factor para la flexibilización de la producción. Revelando su orientación normativa, antes que explicativa, el neoliberalismo recalca el supuesto carácter ineludible de la globalización, reeditando el supuesto de teorías económicas y sociológicas que comprenden el desarrollo como un proceso histórico que desemboca en el imperio absoluto del mercado En este sentido, no sería otra cosa que “la prolongación más allá de las fronteras nacionales de las mismas fuerzas del mercado que durante siglos han operado a todos los niveles de la actividad económica humana: en los mercados rurales, las industrias urbanas o los centros financieros” (FMI, 2000.). Su virtuosidad para acabar con las contradicciones sociales y las diferencias entre países provendría del hecho de que la creciente liberalización de los flujos de bienes, capitales, tecnología y mano de obra, permitiría la convergencia de las principales variables mercantiles como los precios y los salarios, conjugando a favor de la eliminación de las brechas entre países ricos y pobres, entre economías desarrolladas y atrasadas (FMI, 2000). A despecho de toda esa argumentación acerca del carácter objetivo y no intencional de la globalización, desde los principales centros de poder político y financiero se despliegan enormes esfuerzos discursivos para sustentar la virtuosidad de la globalización y se emprenden acciones políticas y de fuerza para alinear a todos los Estados detrás de la misma, revelando su inconfundible carácter ideológico. Esa ideología es, precisamente, lo que conocemos como neoliberalismo. En nuestro criterio, el término “globalización” no es más que un eufemismo que pretende encubrir la naturaleza capitalista del fenómeno de la integración económica que vivimos en la actualidad. Sin desconocer la magnitud y especificidad de algunos rasgos del actual proceso de integración económica, principalmente aquellos emparentados con las innovaciones tecnológicas, sostenemos que este fenómeno contemporáneo es esencialmente –y no más– la expresión de una tendencia recurrente del capitalismo. En este sentido, es un sinónimo de la “mundialización”, concepto que alude al grado de difusión alcanzado por el sistema de relaciones capitalistas en el mundo entero.  “Los mercados promueven la eficiencia por medio de la competencia y la división del trabajo, es decir, la especialización que permite a las personas y a las economías centrarse en lo que mejor saben hacer. Gracias a la globalización, es posible beneficiarse de mercados cada vez más vastos en todo el mundo y tener mayor acceso a los flujos de capital y a la tecnología, y beneficiarse de importaciones más baratas y mercados de exportación más amplios. Pero los mercados no garantizan necesariamente que la mayor eficiencia beneficiará a todos. Los países deben estar dispuestos a adoptar las políticas necesarias y, en el caso de los países más pobres, posiblemente necesiten el respaldo de la comunidad internacional a tal efecto” (FMI, 2000).  Arrighi (1997) recogiendo una expresión de Immanuel Wallerstein, considera la globalización como un “modelo evolutivo” que ha permitido que el capitalismo llegue a ser “el primer sistema histórico en incluir el globo entero dentro de su geografía”.

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Aunque la mundialización ha alcanzado un grado superlativo en la actualidad, debido a que ha podido restituirse en amplias regiones del orbe después de la caída del llamado “socialismo real”, no ha logrado la superación de los principales rasgos que caracterizan al capitalismo en su etapa monopolista. Esta etapa, denominada también imperialista, se caracteriza por el predominio del capital financiero sobre el capital productivo y tiene como actor principal a las corporaciones, ya sea bajo la forma de trusts o cárteles, que despliegan su hegemonía ocasionando una división mundial del trabajo y el reparto del mercado internacional entre las principales potencias. La globalización podría ser considerada, entonces, una fase dentro del imperialismo que acentúa sus rasgos a partir de la influencia que tienen sobre la acumulación capitalista factores como la innovación tecnológica y, principalmente, la hegemonía de las fracciones financieras del capital. La emergencia y consolidación de esta fase de la mundialización capitalista arranca de la crisis de los años 70 del siglo pasado, que se inscribe en el ciclo depresivo de la economía internacional que siguió al ciclo expansivo de la posguerra (Sotelo, 2001; Arrighi, 1997). Como toda crisis capitalista, estuvo caracterizada por dificultades en la acumulación de capital, que se explican por el deterioro de las tasas de ganancia –determinado por el aumento de la composición orgánica del capital– y por factores políticos como una intensificación de la lucha de clases, y dio lugar a la exacerbación de la competencia, la centralización y concentración de los capitales, la expansión financiera y la consecuente recomposición de hegemonías de las distintas fracciones capitalistas y a la configuración de nuevos liderazgos políticos mundiales. En este sentido, la mundialización/globalización que sobreviene a partir de la década de los 80 es un proceso intencional impulsado por determinados intereses de las fracciones capitalistas dominantes que apuntan a recuperar las condiciones adecuadas para la acumulación capitalista. Como sostiene Samir Amin (2001) “significa el retorno de los bloques hegemónicos anti obreros, anti populares. Esta lógica funciona en beneficio exclusivo del capital dominante y, singularmente, de sus segmentos más poderosos –que son también los más mundializados– el capital financiero. La ‘financiarización’ constituye de esta manera una de las principales características del actual sistema, tanto en sus dimensiones nacionales como en su dimensión mundial”.  De manera precisa, se arguye que la financiarización de la economía se origina en los años setenta, como resultado de cambios importantes en la economía internacional propiciados por las políticas de los principales países desarrollados. Las determinaciones estadounidenses de devaluar el dólar en 1971 y la desaparición del sistema de cambios fijos alentaron la especulación en los mercados de dinero. Asimismo, el incremento de flujos de capital bajo la forma de créditos a países atrasados –los petrodólares– y las acciones de Estados Unidos para financiar sus elevados déficit con el ahorro de otros continentes, ocasionaron un aluvión de capitales que inundaron el mercado internacional (Martner, 1988).

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El sustrato ideológico de esta recomposición capitalista, bajo la égida del capital financiero, es proporcionado por las corrientes teóricas monetaristas y neoclásicas que vanguardizan el cuestionamiento al capitalismo de Estado y a todo rastro de intervención estatal en la economía, reviviendo las concepciones liberales nacidas en la etapa del capitalismo competitivo. El neoliberalismo promueve la idea de que el desarrollo será alcanzado en la medida que el conjunto de los países se integren plenamente en un mercado único y mundial, por lo que toda acción de los estados nacionales contraria al proceso o que pretendiese abstraerse del mismo los condenaría a la pervivencia del atraso y la marginalidad económica. Consecuentemente, los principales organismos multilaterales postulan un conjunto de proposiciones o recetas de política económica –sustentadas en “evidencias” con pretensiones científicas– que sistematizan las orientaciones del llamado Consenso de Washington. El núcleo de las políticas postuladas por el neoliberalismo es el establecimiento de las condiciones más favorables para la recuperación de las ganancias de las fracciones dominantes –encarnadas por las empresas transnacionales– a través del socavamiento de la soberanía de los Estados nacionales de los países atrasados, que es posibilitado por la propia restauración de la hegemonía de las fracciones capitalistas locales ligadas más estrechamente a dichos intereses.

El neoliberalismo en Bolivia Como se ha señalado, el proceso de integración comandado por las grandes corporaciones transnacionales e impulsado por los organismos multilaterales, a través de la imposición de políticas económicas neoliberales, trascendió las fronteras nacionales de los países atrasados merced a la presencia de determinados grupos o fracciones de las clases dominantes locales ligados económicamente a esos intereses foráneos y alineados ideológicamente con el discurso neoliberal predominante.  “Restablecida la lógica unilateral del capital, ésta se expresa en la implementación de políticas que presentan las mismas características en todos lados: tasas de interés elevadas, reducción del gasto público social, desmantelamiento de las políticas de pleno empleo y prosecución sistemática del restablecimiento de la desocupación, desgravación fiscal en beneficio de los ricos, desregulaciones, privatizaciones, etc.” (Amin, 2001).  “En un informe reciente del Banco Mundial (Las perspectivas económicas globales y los países en desarrollo, 1995) se sostiene que la creciente integración de dichos países en la economía mundial ofrece una excelente oportunidad, quizás la mejor, para aumentar a largo plazo la riqueza de las naciones en desarrollo e industriales” (Qureshi, 1996).  Estas políticas consisten en medidas orientadas a lograr la estabilidad macroeconómica, la apertura externa para fomentar la expansión del comercio y la inversión, el estímulo de la competencia y la productividad, así como la gestión de la deuda para facilitar la disponibilidad de recursos (FMI, 2000)..

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Contrariando a la ideología neoliberal que aduce que la globalización haría intrascendente y hasta prescindible la presencia del Estado nacional, éste sigue conservando su función esencial de garantizar la reproducción constante del proceso de acumulación del capital que se verifica en su espacio territorial específico. No se produce, entonces, la caducidad del Estado sino la modificación de ciertos roles que condicionan o entorpecen los procesos de concentración y centralización del capital; en esta medida, lo que ocurre es la sustitución de un régimen de acumulación periférico por otro, en el sentido del reemplazo de una fracción de clase dominante por otra en el comando del aparato estatal. La crisis de inicios de los años 80, que marcó el fin del régimen económico de sustitución de importaciones iniciado con la Revolución Nacional de 1952, abrió las puertas a un nuevo régimen de gobierno que tenía como imperativo la reestructuración del dominio del capital, recuperando el imperio del Estado amenazado por la enorme conflictividad social. Las fracciones capitalistas que se habían incubado en el curso del ciclo nacionalista, unas veces apoyadas desde el Estado con políticas destinadas a generar una “burguesía nacional” y, otras, a través de la aplicación violenta de medidas de los gobiernos militares, encabezaron la arremetida que impondría el nuevo “modelo neoliberal”. La coalición de esta fracciones compuestas fundamentalmente por empresarios ligados a la minería y el comercio y por grandes propietarios terratenientes, representada por los partidos Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR) y Acción Democrática Nacionalista (ADN) dio inicio en 1985 a la “instauración del régimen de acumulación neoliberal (la Nueva Política Económica), en el contexto de un ciclo descendente de la lucha de clases que se abre con la derrota coyuntural de la clase obrera en 1986; una nueva correlación de fuerzas que la oligarquía financiera en el poder consagraría ideológicamente y afianzaría institucionalmente” (Orellana, 2006). Este nuevo régimen de acumulación debería llevar adelante políticas que permitiesen construir la hegemonía de esas fracciones capitalistas, para lo que requería encarrilar las contradicciones sociales en el límite del orden legal; es decir, requería dar legitimidad a ese dominio de grupos particulares mediante el convencimiento y la coerción. Desde 1985 se intentó, desde las esferas del poder político,  “Una convergencia de procesos que tienen lugar dentro y fuera del país han puesto al Estado Nación en crisis. Las nuevas condiciones de producción, acumulación e intercambio han intensificado todos los flujos (de capitales, gente, tecnologías e información) y le quitan poder para controlar el tiempo y el espacio de su jurisdicción, pero sigue siendo un referente fundamental para la acción social y la política internacional” (Laserna, 2002).  “Recordemos que un régimen de acumulación es el conjunto de estrategias y estructuras mediante las que un conjunto de agencias gubernamentales y empresariales particulares, promueven, organizan y regulan la expansión o la reestructuración de la economía capitalista (Arrigí, 1997, p 23). Este conjunto de agencias capitalistas y gubernamentales institucionalizan el poder y la hegemonía de determinadas fracciones de la clase dominante y capas políticas dirigentes, cuya comunidad de intereses promueve la reestructuración de las instituciones del Estado y de la economía capitalista en la búsqueda de poder y de beneficios” (Orellana, 2006).

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imponer al conjunto de la sociedad la conciencia de una sinonimia entre libertad económica y libertad política; es decir, se propugnó la consolidación de un sistema político que legitimara el poder económico alcanzado por el capital extranjero y las fracciones de clase de la burguesía nacional, eliminado las restricciones al libre funcionamiento del mercado. Las reformas políticas se dirigieron a modificar el régimen jurídico y toda la institucionalidad estatal, desmontando los resabios legales del capitalismo de Estado. La relativa estabilidad del sistema político, que a algunos analistas liberales se les antojaba una virtud de la democracia boliviana y un síntoma de fortaleza, fue lograda merced a un mecanismo cínico de “pactos de gobernabilidad” entre los tres principales partidos del sistema: el MNR, ADN y el Movimiento de Izquierda Revolucionaria (MIR). Estos pactos recurrentes, basados en la concesión de prebendas como la distribución de cargos públicos y la tolerancia a los actos de corrupción de los aliados políticos, permitieron la formación de los cinco gobiernos elegidos entre 1985 y 2002 y agudizaron, a la larga, el desprestigio total del sistema político. El credo neoliberal, estipulado en el llamado Programa de Ajuste Estructural, atacó por todos los flancos la estructura del capitalismo de Estado, con el objetivo de sentar las condiciones adecuadas para la vigencia de la economía de libre mercado, como escenario ideal para la intervención dominante de la inversión extranjera. Para cumplir el cometido de otorgar todo el protagonismo en la economía al capital transnacional, las políticas neoliberales se dirigieron a desmontar la institucionalidad anterior, modificando los criterios del diseño y aplicación de las principales políticas macroeconómicas y reformando las normas legales que regulaban los diferentes sectores productivos.

Manejo macroeconomico La reforma de las políticas macroeconómicas se dirigió a limitar la participación del Estado en las actividades productivas, relegándolo a las funciones de regulación de las actividades privadas que deberían desenvolverse en adelante bajo los principios de una economía de libre mercado. El diseño del Programa de Ajuste Estructural incluyó la liberalización de los diferentes mercados, aunque no estuvo ausente el otorgamiento de tratamientos especiales a ciertos sectores económicos, con la intención de fomentar la inversión extranjera y el desarrollo de actividades de exportación.  Para algunos intelectuales ligados a las corrientes neoliberales, los tres ejes fundamentales del nuevo paisaje político inaugurado en 1985 son la democracia representativa, la economía de mercado y el multiculturalismo (Romero, 1999).

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Así, en el caso del mercado cambiario, se instituyó el principio de un tipo de cambio administrado por el Banco Central y determinado en atención a la existencia de divisas; de este modo, se pretendía fomentar la competitividad de los sectores exportadores, eliminando toda distorsión de los precios internos al alinearlos a la situación de los mercados internacionales. En el mismo sentido, se eliminaron las restricciones al comercio exterior reduciendo drásticamente los aranceles y removiendo los instrumentos para-arancelarios gravados a las importaciones, bajo el argumento de incentivar la modernización del acervo de capital y el acceso a insumos productivos. Empero, algunos sectores ligados a la agroindustria, que poseen gran poder político, obtuvieron tratamientos especiales que los protegían temporalmente de la importación de productos similares producidos en condiciones más competitivas. Bajo el supuesto de que la inversión extranjera traería efectos positivos para la innovación y modernización tecnológica, la capacidad de gestión y de comercialización, se dispusieron varias normas de incentivo en los campos tributarios, de la libertad de repatriación de utilidades y el levantamiento de restricciones fiscales en la explotación de recursos naturales (Aguirre, 1992). Paralelamente, el programa de ajuste impuso una orientación ortodoxa al manejo de las políticas fiscal y monetaria. Con el argumento de que la inflación provenía esencialmente del descontrol en la emisión monetaria como producto del incremento del gasto público, el mismo que se explicaba por el estímulo de los incrementos del salario, se impuso la definición de los parámetros de eficiencia fiscal en coordinación con el programa monetario, el que era administrado por el Banco Central que posee plena autonomía. En otro sentido, estas disposiciones determinaron la eliminación de toda posibilidad de otorgar créditos al fisco, bajo el razonamiento de que la intervención estatal en el manejo del capital dinerario reduce el acceso de los inversionistas privados a esos recursos, reduciendo la eficacia del sistema. Consecuentemente, se estipuló que la política fiscal debía establecer como prioridad el logro de un equilibrio presupuestario, basado en niveles bajos y manejables del déficit público. Para ello, se ejecutaron reformas importantes destinadas a reducir drásticamente el gasto, principalmente liquidando y privatizando las empresas públicas, y a generar ingresos “genuinos”, a través de la universalización y elevación de los impuestos. La pérdida de fuentes de ingresos, debido al cierre y privatización de las empresas públicas y la asunción de altos costos derivados de ese proceso, llevó al Estado a una situación de permanente insolvencia, imponiendo la preocupación perpetua gubernamental por el financiamiento del déficit fiscal. Para enfrentar esta situación, se aplicó, por un lado, la contención de los gastos corrientes, propendiendo paulatinamente a la privatización de algunos servicios públicos; por otro lado, se asumió una severa reforma tributaria, que priorizó los impuestos al consumo. Así, si antes de la aplicación del ajuste, los ingresos fiscales por renta interna

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estaban compuestos mayoritariamente por impuestos a los ingresos o rentas (69% en promedio), desde finales de los ochenta y hasta hoy, están compuestos en cerca del 75% por ingresos de impuestos al consumo, que afectan más a los sectores sociales que viven de sus ingresos laborales. Contrariamente, los sucesivos gobiernos evitaron gravar con impuestos a las ganancias empresariales y concedieron, con frecuencia, exenciones y perdones a la empresa privada. Por su parte, la privatización de las empresas estatales –que tomó la forma de “capitalización”– significó la transferencia del patrimonio estatal y el control del excedente económico del país a manos de capitales extranjeros. Además, tuvo el agravante de que no trajo nuevos ingresos fiscales pues se basó en una forma sui géneris de “asociación” entre Estado y capitalistas foráneos: un monto similar al capital original fue invertido por los capitalistas extranjeros, a cambio de más del 51% de las acciones y la administración de las empresas; el valor del capital inicial, en forma de acciones, pasó a manos de las Administradoras de Fondos de Pensiones como representantes de los ciudadanos bolivianos10. La privatización acentuó la dualidad de la economía nacional, pues su dinámica, de ahí en más, se bifurcó en dos sentidos: por un lado, una economía basada en el mercado interno y en sectores con presencia mayoritaria de productores nacionales –empresarios medianos e “informales”– con bajos niveles de productividad, atraso tecnológico y productos baratos para consumidores pobres, pero con alta demanda de fuerza de trabajo; por otro lado, una economía compuesta por empresas de gran magnitud, con alta productividad y utilización de tecnología de punta, con mercados externos de alta capacidad adquisitiva y regímenes monopólicos otorgados por el Estado, con escasos grados de eslabonamiento con el resto de la economía y con reducida demanda de fuerza de trabajo. Esta dualidad se refleja en las enormes diferencias de productividad entre de los sectores: la productividad del trabajo en la agricultura, la industria y la construcción era, como máximo, apenas un cuarto de la productividad de sectores como la minería, energía eléctrica y los establecimientos financieros (Arze, 2001). De aquí arranca, la enorme importancia de la industria hidrocarburífera –particularmente la explotación de gas natural– porque encarna una reedición del establecimiento de enclaves en una economía atrasada. La industria nacional, extremadamente débil, que había basado su incipiente desarrollo en las políticas proteccionistas, se enfrentó desde 1985 a una competencia excesiva con industrias extranjeras, bajo el supuesto de que la apertura provocaría su transformación, a partir de la introducción de capital y tecnología. Transcurridos veinte años de esta aventura, la evolución de la industria 10 Los dividendos son distribuidos entre las personas de la tercera edad, bajo la forma de un subsidio anual de aproximadamente 200 dólares, denominado Bonosol. Este esquema fue modificado por un nuevo sistema introducido por el Gobierno de Evo Morales en 2007 que aumentó los pagos a la población mayor de 60 años.

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boliviana desmiente las virtudes proclamadas por dichas políticas, pues sus rasgos de atraso no sólo que continúan vigentes, sino que se han deteriorado aún más. La industria boliviana sigue teniendo escasa participación en la economía nacional contribuyendo con cerca del 17% del PIB, su aporte a las exportaciones nacionales permanece en un escaso 15% y sigue concentrada en la producción de bienes de consumo: 60% del valor agregado manufacturero, frente a 37% de bienes intermedios y 2% de bienes de capital. Peor aún, su escasa productividad permanece atada a la participación creciente de establecimientos micro y pequeños (menos de diez ocupados) que constituyen el 95% del total de unidades económicas del sector y que responden por el 49,5% del empleo, a lo que debe sumarse el hecho de que las unidades estatales que a fines de la década de los ochenta eran cerca al 3%, han desaparecido, las unidades empresariales han caído de 36% a sólo el 26% a fines de los noventa y las unidades denominadas “informales” que sumaban un 61% a fines de los ochenta, en los noventa llegaron a ser el 73% (Escóbar y Montero, 2003). La alternativa de los empresarios nacionales de los distintos estratos industriales ante el constante deterioro de su competitividad fue la reducción de los costos laborales; es decir, una competitividad espuria, que ocasiona enormes costos sociales pero no resuelve la falta de competitividad, debido a la escasa inversión dirigida a la modernización tecnológica. En el caso de la agricultura campesina –principal proveedora del mercado interno y continente de una fracción importante de la población– la apertura comercial provocó la virtual quiebra de varios rubros, reflejada en la reducción drástica de la oferta de muchos productos que fueron sustituidos por productos extranjeros (Pérez, 2003). A todo ello se sumó la constante presión de los Estados Unidos para erradicar completamente los cultivos de coca, que ocasionó la pérdida de importantes recursos económicos y la destrucción de miles de puestos de trabajo11. Se puede afirmar, por ello, que la liquidación paulatina y sostenida de condiciones para la producción de los productores campesinos desembocó en un proceso de vaciamiento del campo –particularmente del altiplano– por la migración hacia las áreas urbanas y hacia otros países12. Según datos censales, la población del área rural disminuyó sostenidamente a lo largo de las últimas décadas, desde el 58% de la población nacional en 1976, al 42% en 1992 y a sólo 37% en el año 2001, lo que explica la explosiva urbanización que vive el país.

11 Cálculos gubernamentales, estiman una pérdida para la economía de 610 millones de dólares y 59 mil puestos de trabajo en la región del Chapare, por la reducción de la producción de coca y cocaína en el período 1997-2000 (UDAPE, 2001). 12 Dos casos paradigmáticos son el aumento espectacular de migrantes campesino-indígenas en la ciudad de El Alto y el aumento de residentes bolivianos en la República Argentina y en España.

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Reforma sectorial Las reformas sectoriales llevadas a cabo en los principales sectores económicos, relacionados con la explotación de recursos naturales, permitieron la incursión de las empresas transnacionales en condiciones excepcionales para la obtención de elevadas tasas de ganancia. Consecuentemente, se orientaron a la estructuración de un modelo de gestión de los recursos naturales favorable a la valorización del capital de las empresas transnacionales. Este modelo de gestión ha supuesto la exclusión del Estado de las actividades productivas y el debilitamiento de sus funciones fiscalizadoras, ocasionando una reducción relativa de la renta estatal y la presencia de efectos negativos sobre las condiciones de producción y de estándares de vida de amplios sectores de la población. Contrariamente, asignó el rol protagónico en el desarrollo de los sectores extractivos a la inversión extranjera, transfiriéndole la propiedad de las reservas a través de contratos y concesiones, otorgándole garantías y facilitando mecanismos para la generación de elevados beneficios. En 1990 fue aprobada una Ley de Inversiones ampliamente favorable a los capitales externos, pues eliminó todo privilegio a la inversión pública y a la inversión privada local, declaró la libre repatriación de utilidades y rebasó la soberanía estatal al transferir toda negociación de disputas a órganos supranacionales. Durante la primera mitad de la década de 1990 se establecieron nuevas regulaciones normativas que privilegiaron las inversiones de capitales privados, nacionales y extranjeros en áreas estratégicas como la actividad forestal, petrolera y minera. La prioridad estatal pasó entonces a ser la atracción y protección de las inversiones extranjeras en la explotación y comercialización de los recursos naturales, mediante la promulgación de la Ley Forestal en 1995, la Ley General de Hidrocarburos en 1996 y el Código de Minería en 1997. En el caso del sector forestal la aprobación de la Ley Nº 1700 implicó modificaciones importantes en varios ámbitos a partir de la presión que ejercieron los sectores empresariales. Se amplió el período de las concesiones de veinte a cuarenta años y se incorporó la posibilidad de transferir esos derechos a terceros, acelerando el carácter privado del aprovechamiento de estos recursos. Asimismo, se estableció una patente de un dólar por hectárea de concesión, en sustitución del pago por el derecho de monte basado en el volumen de madera y productos secundarios explotados (Pavez y Bojanic, 1998). En el sector minero, las reformas neoliberales comenzaron muy temprano, en 1985, y estuvieron orientadas a la modificación de las normas legales –incluida la Constitución Política del Estado– que impedían el otorgamiento en calidad de propiedad de yacimientos mineros a empresas privadas. En 1985 mediante el Decreto Supremo Nº 21298 se levantaron las restricciones sobre el 80% de las reservas que estaban bajo control de la estatal Corporación Minera de Bolivia (Comibol), abriéndolas a la participación privada. Posteriormente, mediante la figura de los

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contratos de riesgo compartido se flexibilizó aún más las prohibiciones constitucionales, como la referida a la imposibilidad de que personas extranjeras posean, bajo ninguna circunstancia, propiedades dentro de los cincuenta kilómetros desde las fronteras. Se eliminaron las restricciones a la comercialización de minerales que imponía la entrega obligatoria de la producción a las fundiciones estatales. Las posteriores medidas, acabaron transfiriendo todo el patrimonio estatal a manos de inversionistas privados y convirtiendo a la Comibol en una oficina suscriptora de contratos, excluyéndola de toda actividad productiva. En el ámbito de la tributación minera, las disposiciones legales suponen cambios favorables para las empresas privadas, pues establecieron como único impuesto el Impuesto Complementario Minero con una alícuota variable de entre 1% y 7% según el tipo de mineral, acreditable contra el Impuesto a las Utilidades de las Empresas (IUE); adicionalmente, se estableció la exención del Impuesto a las Transacciones (IT) a los productos de exportación. De este modo, se eliminó la figura de la regalía como pago de la renta por la propiedad estatal y se promovió la monetización acelerada de las reservas con el incentivo de la devolución de impuestos a los exportadores. El principal resultado de esta política es que los aportes de la minería al Estado son insignificantes –cercanos al 4% del valor de las ventas–- al igual que las contribuciones a los departamentos productores13. El caso paradigmático de las reformas neoliberales respecto a los recursos naturales es, sin duda, el del sector hidrocarburífero. Los cambios esenciales ocurridos con la modificación el año 1996 de la Ley de Hidrocarburos y de otras normas legales, apuntaron a la concesión a las empresas transnacionales del poder para definir el uso de estos recursos y determinar el curso de la política de hidrocarburos, despojando al Estado de toda soberanía. En efecto, la Ley Nº 1689 transfirió a las empresas petroleras el derecho de disponer libremente de los hidrocarburos y les otorgó la facultad de transportar, comercializar, refinar e industrializar los hidrocarburos, bajo sus propias condiciones y no bajo principios o imperativos que atiendan al interés del Estado o las necesidades de la población. Toda la institucionalidad estatal fue reducida a un mero apéndice de las empresas, convirtiendo a Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB) en una oficina encargada de suscribir contratos y realizar tareas gratuitas como “agregador” de gas natural en los contratos de exportación. Se estableció un sistema de regulación sectorial, por medio de la Superintendencia de Hidrocarburos, que no tenía autoridad sobre las empresas petroleras y se limitaba a fijar precios y tarifas en el marco de un modelo de libre mercado. 13 La atracción de capitales ocasionó, además, graves problemas sociales reflejados en la desestructuración de la producción tradicional de comunidades campesinas sometidas a nuevas relaciones mercantiles y/u obligadas a migrar para permitir la explotación minera. Tampoco estuvieron ausentes los conflictos derivados de los efectos sobre el medio ambiente producidos por la minería de explotación masiva.

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Con el propósito de favorecer la penetración del capital extranjero, la nueva normatividad realizó profundos cambios en el ámbito tributario. Aunque las empresas estaban sujetas al pago del Impuesto al Valor Agregado (IVA), el IT e IUE, obtuvieron tratamientos especiales, como la exención del IVA a las exportaciones, exención del IT a las ventas internas de petróleo y gas natural, y la acreditación del IUE contra la Regalía Nacional Complementaria. Más grave aún, se introdujo una nueva definición de hidrocarburos: los Hidrocarburos Existentes (hidrocarburos de reservorios que estuviesen en producción a la fecha de promulgación de la nueva ley) y los Hidrocarburos Nuevos (hidrocarburos de reservorios cuya producción se haya iniciado después de la reforma legal), sujetos a una diferente carga impositiva, 50% y 18%, respectivamente. Más tarde, la Ley Nº 1731, convirtió muchos de los que se consideraban hidrocarburos existentes en hidrocarburos nuevos14. De esta manera, el pago de impuestos bajo el nuevo régimen tributario fue menor, en términos unitarios, que los pagados bajo el anterior régimen: entre 1990 y 1996, el Estado obtuvo US$7,77/BOE (barrels of oil equivalent), mayor a los US$6,63/BOE que logró recaudar en el período 1997-2001 (Medinaceli, 2004). Los resultados reafirman el criterio de que la reforma tuvo como objetivo supremo garantizar la monetización acelerada de las reservas naturales mediante su exportación como materia prima. Contrariamente, los beneficios para el Estado y los consumidores locales del incremento de la producción de gas y petróleo simplemente fueron descartados por los sucesivos gobiernos como objetivo de la política nacional. En septiembre de 1996, se firmó el contrato con Brasil para la exportación de 7,9 trillones de pies cúbicos (tcf) de gas natural en veinte años y la construcción del gasoducto Río Grande-Corumbá-Sao Paulo-Porto Alegre, con una capacidad de transporte de treinta millones de metros cúbicos diarios (MMm3d). El volumen comprometido en este contrato superaba, de acuerdo a información del gobierno de entonces, la cantidad de reservas probadas de gas natural que no llegaban a los cinco tcf. La obligación de cumplir con el contrato –que imponía elevados riesgos de multas y sanciones– mediante inversiones en exploración y desarrollo de la producción, fue presentada posteriormente por funcionarios del gobierno de Sánchez de Lozada como la razón por la cual se otorgó amplias ventajas a los inversionistas extranjeros (Miranda, 2003). En la fijación del precio del gas exportado también se deslizó la intención de favorecer a la empresa transnacional Petrobrás.15 El cálculo realizado en las 14 Según YPFB, del total de reservas de gas natural –probadas y probables– para el año 2001, el 97% eran reservas nuevas y sólo el 3% constituían reservas existentes; similar situación se daba en el caso del petróleo condensado. 15 También en el transporte se privilegia el interés de las empresas: mientras la tarifa de transporte de gas natural para el mercado interno es de 0,41 dólares por millar de pie cúbico, la tarifa de exportación es de 0,22 dólares por el mismo volumen.

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negociaciones tomó en cuenta un valor calorífico superior al del gas natural, por lo que el país fue obligado a incorporar en la corriente de gas exportado todos los elementos licuables que lo acompañan, recibiendo un precio menor correspondiente sólo a su mayor componente, el metano. De este modo, la calidad excepcional del gas boliviano vendido como combustible, permite al Brasil obtener adicionalmente entre noventa a cien toneladas diarias de GLP y de diez a quince toneladas diarias de gasolina natural a precios menores que el precio comercial (Miranda, 2003)). Es imprescindible, además, anotar que los precios obtenidos por las empresas no guardan relación con sus bajísimos costos, menores a los prevalecientes en otros países. Así, se estima que los costos de las compañías Andina y Chaco son, respectivamente: en la producción entre 74% y 73% menores al promedio de veinte empresas internacionales; los de búsqueda y desarrollo entre 94% y 46% menores; y los gastos administrativos entre 45% y 59% menores (DPC, 2003). Es posible concluir, entones, que la incursión masiva de capital extranjero fue posible por la entrega en condiciones extraordinariamente favorables de los principales activos productivos estatales (las cinco empresas más importantes del país), por la existencia de enormes yacimientos de recursos naturales (descubiertos por las empresas estatales) y por los negocios asegurados previamente por el Estado (exportación de gas a Brasil). Contrariamente, los supuestos efectos de la modernización tecnológica, productividad y mejora de la gestión que traería el capital foráneo se diluyeron por la característica desvinculación de esos sectores con el resto de la economía. El resultado fue la presencia de sectores económicos modernos dirigidos preferentemente a la exportación y a los servicios, frente a amplios sectores atrasados tecnológicamente y carentes de apoyo estatal. Por ello, para numerosas actividades ligadas al mercado interno, las políticas de apertura y la economía de libre mercado han significado la imposición, como única alternativa, del uso de una estrategia espuria de competitividad, basada en la reducción de los costos laborales y la precarización de sus condiciones.

Explotación de la fuerza de trabajo La recuperación de las tasas de ganancia requiere elevar la tasa de plusvalía, recurriendo a la depresión de la fracción que, en el valor de las mercancías, corresponde al pago de la fuerza de trabajo. Este objetivo es alcanzado recurriendo a diversas modalidades de intervención, como la intensificación del trabajo, el alargamiento de la jornada de trabajo y la reducción del salario (plusvalía absoluta), o mediante la reducción del valor de la fuerza de trabajo a través del acrecentamiento de la fuerza productiva en las ramas económicas

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que proveen de mercancías integradas en el consumo de la clase obrera (plusvalía relativa16). En Bolivia, las políticas de ajuste se orientaron a afectar de forma directa los estándares de explotación de la fuerza de trabajo, mediante la eliminación de las cláusulas protectivas de la legislación; propiciaron el aumento del ejército de desocupados, cuya competencia permitió bajar los salarios a niveles insospechados y fomentaron el aprovechamiento de la masa de trabajadores del denominado sector informal. Contradictoriamente, la elevación de la plusvalía mediante la elevación de la productividad de las ramas productoras de bienes-salario (como alimentos y bienes de consumo no duraderos) no se verificó, debido a la escasa incorporación de innovaciones tecnológicas. En suplencia de la modernización tecnológica, las empresas de las distintas ramas adecuaron las nuevas formas organizativas del trabajo a condiciones técnicas tradicionales y hasta obsoletas. Se produjo, entonces, el uso de “estrategias defensivas” (Gutiérrez, 1990) dirigidas a elevar la explotación de la fuerza de trabajo mediante la funcionalización de formas organizativas, como la inclusión de instancias que canalizan la participación del trabajador en tareas de control y la “externalización” de costos en algunas fases de la producción y los servicios de apoyo. Asimismo, se acentuó la opresión sobre la economía campesina a través del desigual intercambio mercantil y se difundió la subordinación de las formas precarias de producción de los sectores “informales” a las unidades capitalistas, para deprimir el valor de la fuerza de trabajo. Estas estrategias, amparadas por los gobiernos de turno, enfrentaron la resistencia de las organizaciones sindicales, lo que derivó en el uso de medidas coercitivas y de fuerza, como el residenciamiento de dirigentes, el encarcelamiento de activistas y, en general, la criminalización de la protesta social, demostrando que el establecimiento de la liberalización económica favorable a la globalización es un fenómeno enmarcado en la lucha de clases. Para comprender los efectos de estas políticas en la explotación de la fuerza de trabajo, resulta útil observar la precarización de las condiciones laborales. La jornada de trabajo aumentó de manera importante durante el largo período del ajuste, permitiendo la obtención de mayores tasas de plusvalía por parte de los empresarios. Las jornadas semanales promedio se incrementaron en un par de horas para el conjunto de los ocupados, aunque fueron los obreros los más afectados: el promedio semanal de horas trabajadas que en 1989 alcanzaba a 49,6 y en el año 2000 llegaba a las 52 horas (Montero, 2003). Además, la duración del tiempo de trabajo fue también afectada por la presencia de dobles jornadas o actividades secundarias, que muchos trabajadores realizan por la insuficiencia de sus ingresos. 16 Concepto de Marx para designar la generación de plusvalía o plusvalor reduciendo el precio de las mercancías que consume el obrero y que viene por la mayor productividad de las ramas que producen esos bienes de consumo o mercancías.

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La reducción de salarios fue posible por la eliminación de algunas fracciones especiales del salario nominal que elevaban éste con el paso del tiempo y protegían la capacidad adquisitiva del mismo. En agosto de 1985, se “reordenó” el conjunto de los costos laborales reduciendo varios derechos adquiridos por los trabajadores: eliminación de bonos (ligados a la permanencia en el trabajo y otros destinados a cubrir gastos específicos) a través de su inclusión en el salario mensual y el cambio de los parámetros de su cálculo. En el caso del bono de antigüedad –una forma de elevación nominal del salario como retribución a la mayor experiencia laboral– se redujo el tope máximo de su escala (pagada a los veinte años o más de antigüedad) de 65% a 50% del sueldo o salario mensual nominal. También se modificó la base de su cálculo, reemplazando el salario o sueldo mensual por el salario mínimo nacional, comparativamente menor. Finalmente, se cambió la frecuencia de la escala de anual a trienal, con lo que, en un escenario de elevado empleo eventual, resultó un derecho de difícil realización. En definitiva, la consolidación de los bonos al salario mensual significó una clara reducción de los costos para el empleador que, de ahí en adelante, negoció los salarios contractuales sobre un monto relativamente menor (Arze, 1999). Posteriormente, los diferentes gobiernos liberales impusieron como mecanismo de actualización del salario nominal el incremento referido a la “inflación esperada”, con lo que, en presencia de tasas de inflación mayores, el salario real fue reduciéndose paulatinamente. Esta situación puede comprobarse al comparar su magnitud con el de una canasta básica de alimentos: a mediados de los años noventa, el salario medio de los obreros constituía apenas el 87% del valor de dicha canasta, y más del 70% de los trabajadores de la industria manufacturera percibía un salario menor a una canasta de alimentos (Arze, 2001). Otra vía para reducir los salarios fue la difusión de contratos eventuales de trabajo, que permitió eludir varios costos legales, afectando la vigencia de los beneficios sociales atados al salario monetario. La difusión de la eventualidad en el empleo alcanzó niveles elevados, contrastando con lo que ocurría en los años previos al ajuste neoliberal: a mediados de los noventa una cuarta parte de los asalariados tenía contratos eventuales, contrastando con los niveles de estabilidad que en el pasado garantizaba la intervención estatal a través de normas protectivas. Adicionalmente, se verificó el aumento de empleos de jornada parcial y de corta duración, que afectó a todos los segmentos de la economía, incluido el sector público. Un indicador importante para conocer el estado de las condiciones laborales vigentes es el referido al acceso del trabajador a algún tipo de sistema de seguridad social, que incluye el sistema de salud y el sistema de jubilaciones. El reducido nivel de acceso al seguro de salud muestra una tendencia al deterioro, a fines de los ochenta casi la mitad de los asalariados tenían ese servicio pero a mediados de la siguiente década, esa cobertura cayó a menos del 30%. Por otra parte, la reforma de la Seguridad Social produjo la liquidación del sistema solidario y lo sustituyó por un sistema privado de ahorro administrado por las Administradoras de Fondos

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de Pensiones (AFP). Esto ocasionó la marginación de numerosos grupos de trabajadores del beneficio de jubilación e introdujo un elevado riesgo para el goce de este beneficio en el futuro, al modificar drásticamente los parámetros de acceso al mismo: se elevó la edad de jubilación de 55 a 65 años y se incrementó los años de trabajo necesarios para obtener una renta mínima. Adicionalmente, se elevó la alícuota correspondiente al aporte del trabajador, se redujo en dos tercios el aporte patronal y se eliminó el aporte estatal, reduciendo directamente el salario neto.17 Finalmente, las reformas permitieron la elusión de otros costos laborales –reconocidos legalmente bajo la forma de “beneficios sociales”– por parte de los capitalistas, gracias al abandono por el Estado de sus funciones fiscalizadoras. Según la legislación vigente, los asalariados deberían percibir una serie de beneficios colaterales como el aguinaldo, la prima por utilidades, el bono de producción y otros. A fines de los años ochenta, poco más de un tercio de los asalariados no recibía ninguno de esos beneficios; esa situación empeoró en los noventa, cuando el número de los trabajadores marginados de esos beneficios ascendió al 50%. El crecimiento sostenido del desempleo es, por excelencia, la forma de la contención salarial y de la reducción del valor del salario. Ello es posible porque acentúa la competencia entre los trabajadores para acceder a una fuente de trabajo, deprimiendo los estándares salariales, principalmente en el caso de la fuerza de trabajo de menor calificación. Después de la aplicación de las medidas de estabilización, la tasa de desocupación se elevó considerablemente alcanzando niveles históricos del 10% de la Población Económicamente Activa (PEA); posteriormente, en la primera mitad de los años noventa, se redujo llegando a un promedio de 3,5%, para concluir elevándose hasta más del 10% a inicios de este siglo. Pese al dramatismo de estas cifras, el indicador de la tasa abierta de desocupación no refleja la gravedad de este fenómeno, que es encubierto por la presencia de un elevado nivel de subempleo en todos los sectores económicos, que bordea el 60% de la masa de ocupados. Esta situación se produce por la inexistencia de mecanismos que protejan la cesantía y por la persistencia de niveles salariales muy reducidos, que obligan a la fuerza de trabajo a venderse por debajo de su valor. Empero, el fenómeno característico del mercado laboral –como sucede en la mayoría de los países latinoamericanos– agudizado con la implementación de las políticas neoliberales es la existencia de un extendido “sector informal”18. Este fenómeno es particularmente importante para comprender los mecanismos de explotación de la fuerza de trabajo por el capital. La articulación de unidades “informales” al sector empresarial 17 La reforma de pensiones, en realidad, fue una medida de carácter financiero destinada a generar volúmenes importantes de ahorro interno para el financiamiento de la actividad privada. Este objetivo no fue cumplido debido a que la insolvencia del Estado llevó a los regímenes que administraron la reforma a desviar, mediante diferentes disposiciones legales, los aportes laborales al financiamiento del déficit fiscal (Arze, 2003). 18 En la reconfiguración del empleo destacan: la reducción de la participación estatal en el empleo del 25% del total de ocupados al 12%, la persistente incapacidad de la empresa privada para generar empleo y el crecimiento explosivo del sector informal, que superó el 70% de la población ocupada urbana (Arze, 2004).

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capitalista, a través de mecanismos como la subcontratación y el crédito “microempresarial”, permite la exacción de valor proveniente de la explotación de la fuerza de trabajo en los segmentos atrasados de la economía mercantil, por parte de los capitales financieros e industriales. Varias investigaciones desarrolladas a lo largo del período neoliberal dan cuenta de la extensión de ese fenómeno que ha alcanzado a diferentes ramas productivas, incluidas aquellas cuya producción está dirigida a los mercados del exterior (Kruse, 2000; Escóbar, 2000, Poveda y Rossel, 2003). Se puede afirmar, entonces, que la aplicación de las políticas de ajuste ha operado al margen de las necesidades de la propia economía interna, recurriendo al uso extendido y creciente de una estrategia depredadora de la fuerza de trabajo por parte del capital.19 Ello se concretiza en la imposibilidad de elevar la eficiencia del sistema, pues las pocas experiencias positivas de incremento de la productividad, son contrarrestadas por el enorme peso de actividades de escasa productividad –como el sector informal–, pero responsables de la generación de la mayor parte del empleo. Todas estas transformaciones desembocaron en un proceso de creciente pobreza y desigualdad social. Sólo a manera de ilustración, baste mencionar que la Incidencia de Pobreza por línea de pobreza alcanzaba en el año 2002 al 64,3% del total de la población nacional (53.,% en el área urbana y 82% en el área rural), frente a un 62,6% de 1999; asimismo, la desigualdad en la distribución del ingreso empeoró, pues mientras en 1992 el 20% más rico de las personas se apropiaba del 55,8% del ingreso laboral total y el 20% más pobre sólo obtenía el 4,15% del ingreso total, en el año 2001 esos porcentajes eran del 57,9% y del 3,15%, respectivamente.

El balance final La consolidación de un nuevo régimen de acumulación, encabezado por las fracciones de la clase dominante más ligadas a los intereses de las fracciones dominantes del capitalismo internacional –las empresas transnacionales– fue posible gracias al abatimiento momentáneo de los movimientos sociales que cifraron esperanzas en la mejora de las condiciones económicas generales y debido a la implementación periódica de algunas medidas de carácter popular como la municipalización, la “universalización” de los servicios de salud y el otorgamiento de subsidios como el Bonosol. También operó favorablemente la uniformización del pensamiento en los círculos intelectuales y académicos, acicateados por una serie de beneficios que recibieron de las esferas gubernamentales; este discurso apologético recurría a los indicadores macroeconómicos como la tasa de crecimiento del 19 Cabe destacar que la misma no es ajena al propio capital extranjero que, aprovechando la existencia de un deprimido nivel salarial y la ausencia de fiscalización gubernamental, se ha “aclimatado” a las condiciones presentes en el mercado laboral para aumentar su rentabilidad.

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producto, la inflación o las reservas monetarias como evidencias de un supuesto proceso de desarrollo económico y social. Sin embargo, los mecanismos descritos que se utilizaron para consolidar la presencia de los capitales transnacionales, no sólo que no modificaron la dinámica y la tendencia del crecimiento económico (las tasas de crecimiento del PIB se comportaron irregularmente y nunca alcanzaron las verificadas en la década de los años setenta), sino que concluyeron ratificando la orientación del patrón de acumulación capitalista vigente desde hace muchas décadas. En sentido estricto, lo que hizo el neoliberalismo fue una restauración del dominio de las fracciones oligárquicas, que económica e ideológicamente son tributarias de una ideología que sostiene que la única posibilidad de desarrollo del país es su vinculación en calidad de aliado a los grupos del capital extranjero que promueven la explotación de los recursos naturales y las industrias que demandan fuerza de trabajo barata, y los orientan a los mercados internacionales. Como señala Orellana: “La restauración oligárquica evidencia que la histórica modalidad del desarrollo capitalista en Bolivia, es decir el patrón de acumulación, no cambió substancialmente. Si partimos del criterio de que un patrón de acumulación se determina a partir de las formas de subordinación de la economía local por el capital monopolista, la articulación interna entre los diversos sectores económicos de la producción social y las especificidades de la reproducción del capital que estas relaciones determinan (…), convendremos entonces que en Bolivia el patrón centrado en la producción y exportación de materias primas no se transformó en su contrario”(Orellana, 2006). En el curso de su historia, Bolivia ha tenido una economía dominada por los sectores de extracción de recursos naturales: explotación de la plata en el siglo XIX, explotación de la goma en la primera mitad y de estaño y gas natural en la segunda mitad del siglo XX. Por ello, su vinculación a la economía internacional ha marcado la limitada difusión de las relaciones capitalistas en el resto de la economía, dando lugar a una economía desigual y combinada, en la que convive la producción automatizada de las industrias minera y petrolera con la explotación tradicional –de técnica caduca– de la agricultura campesina. El intento de modernización capitalista emprendida por los regímenes nacionalistas salidos de la Revolución de 1952 concluyó frustrada por su propia incapacidad para trascender esa ideología y, fundamentalmente, porque el escenario mundial no pertenecía ya al viejo capitalismo competitivo sino al capitalismo monopólico que, a diferencia de aquél, cimienta su acumulación no en el desarrollo de la producción sino, principalmente, en la exportación de capitales y la obtención de rentas. El sino del país, al que las clases dominantes lo han condenado, estuvo reflejado por el ideólogo de los empresarios mineros del siglo XIX, Mariano Baptista, con estas palabras: “Debe ser Bolivia, en el mercado general, productor de materias primas y muy particularmente de minerales. Su más grande oferta consistirá, por muchos años, en oferta de metales; su constante pedido será el de artículos ma-

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nufacturados, y su progreso material, dependerá de ese cambio. (…) Pedir capital extranjero, tocar a las puertas del crédito extranjero, comprometer el interés extranjero en nuestra producción principal, gaje de las restantes, alimento nacional: tal es pues el desideratum de nuestra situación” (Lora, 1967).

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La conclusión “refundación” más reciente de Bolivia: ¿Qué tan original?

Laurence Whitehead Official Fellow, Nuffield College, Oxford

Este volumen de ensayos refleja miradas divergentes hoy en debate en Bolivia. No está diseñado para promover un punto de vista particular, ni para atacar posiciones antagónicas. Por el contrario, los editores, outsiders simpatizantes de Bolivia pero no comprometidos con sus movimientos políticos, han buscado juntar algunas de las visiones más claras y coherentes que ofrecen las posiciones en debate, a fin de clarificar a los lectores, tanto dentro como fuera del país, la naturaleza “fundacional” de los debates actuales y las implicaciones más profundas de su gravitación hacia un lado u otro del espectro. Por ello, el volumen comienza con preguntas fundamentales sobre la identidad colectiva –etnicidad primero y regionalismo después–. La lectura paralela de la elocuente presentación de Xavier Albó sobre la priorización de las raíces “indígenas” de las identidades sociales de Bolivia, del trabajo de Carlos Toranzo que pone el acento en el mestizaje y de la reflexiva presentación de Diego Zavaleta de los argumentos de la “hibridez” permite al lector comprender el significado de esta controversia discursiva y entender cada posición mejor que si se considera cada ensayo por separado. En forma similar, José Luis Roca presenta a las lealtades “regionales”, en desmedro de las identidades étnicas, como la fuerza más importante detrás de la dinámica política en Bolivia, un punto de vista enriquecido por la aproximación histórica de Rossana Barragán a los problemas relacionados con los recursos naturales que están detrás de algunas divisiones. Estos dos ensayos se complementan bastante bien y muestran la posibilidad de una interpretación que aborde las rivalidades étnicas más como síntoma que como causa de las divisiones

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sociales. En todo caso, al tiempo que se confirman las intenciones de reescribir la Constitución, sean cuales sean las bases socioeconómicas o políticas de estos choques de visiones, es claro que las instituciones aún importan. Estos desacuerdos serán procesados a través de alguna combinación de reglas formales y mecanismos informales de transacción. Quizás, sean superados. El ex Presidente Eduardo Rodríguez Veltzé, también ex Presidente de la Corte Suprema, es una personalidad ideal para iluminarnos sobre el trabajo de la maquinaria constitucional formal, mientras que Luis Tapia refleja la rica tradición boliviana de análisis social en su discusión del contexto informal. Fernanda Wanderley, por su parte, presenta un enfoque alternativo para el desarrollo de la economía del país al de la explotación de las materias primas, a pesar de que (como argumenta Miranda) las exportaciones de gas ofrecen a Bolivia una bonanza que debe ser manejada adecuadamente.La capacidad efectiva del estado es otro tema clave,analizado aquí tanto por Franz Barrios, desde una lectura de la institucionalidad fallida,como del lado de George Gray, quien enfatiza mas bien las tradiciones informales de sustitucion de un aparato lejano[o tal vez incluso ausente]. Finalmente, Bolivia sigue fuertemente restringida por su débil ubicación en una economía internacional altamente competitiva, de forma tal que es importante concluir este debate destacando las posiciones alternativas a la globalización, claramente presentadas por Juan Antonio Morales (ex Presidente del Banco Central) y Carlos Arze. El resultado de este conjunto de interpretaciones confirma que muchos de los problemas fundamentales de Bolivia no están resueltos. Estos desacuerdos, serios y legítimos, deberían ser enfrentado por la Asamblea Constituyente y después. El resultado de la “refundación” de la República genera todavía tensiones continuas y profundas. En lugar de especular sobre un proceso de revisión constitucional recientemente completada y todavía inestable, este capitulo final adopta una perspectiva comparativa e histórica. Sin duda, la transformación comprensiva de estructuras y prioridades nacionales iniciada con las elecciones de diciembre de 2005 constituye un esfuerzo mayor para superar lo que hoy son vistos como los errores del pasado. Pero esta transformación se realiza en una República que ya ha vivido casi dos siglos de historia institucional y en un sistema político cuyas instituciones y convenciones informales se han desarrollado a lo largo de más del doble de ese tiempo. Existieron también, por supuesto, importantes cambios radicales y discontinuidades, incluyendo una prolongada Guerra de Independencia, la Revolución Federal de 1898 y la Revolución Nacional de 1952. Por ello, otra forma de contextualizar el presente proceso constitucional es compararlo con sus precursores. Técnicamente, han existido 13 Constituciones previas a la que se redacto entre 2006 y 2008. si bien en algunos casos las innovaciones fueron sólo de orden secundario. Entre los precedentes más importantes se podría mencionar la Constitución de 1826, las revisiones liberales de 1851, 1868 y 1880, el nacionalismo económico y social de la Constituyente de 1938, las versiones de 1961 y 1967, e incluso el decreto

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fundacional neoliberal de 1985 (21060), parcialmente incorporado en 1994. Estos antecedentes ponen en cuestión cuán “original” puede ser realmente el nuevo intento de refundar la República. Es también un desafío situar el proceso en una perspectiva comparativa. Una influyente línea de análisis argumenta que Evo Morales Ayma y el MAS están, en realidad, copiando ideas foráneas. Muchos de los temas en discusión en Sucre y La Paz guardan un fuerte parecido con innovaciones adoptadas en Venezuela después de la elección presidencial del teniente coronel (retirado) Hugo Chávez Frías en 1998. Varios críticos del proceso boliviano sostienen el argumento que la Quinta República Bolivariana es el modelo del paquete de reformas en Bolivia. Esta opinión se refuerza con la convocatoria a una Asamblea Constituyente en Ecuador, donde el Presidente Rafael Correa parece operar en un carril paralelo. No hay duda del interés de Chávez por estos desarrollos en los países vecinos, ni de la significativa influencia que tiene el mandatario venezolano ni de los medios que posee para proyectar sus preferencias en estos países. De ser correcta, esta línea de argumentación pondría en cuestión la “originalidad” del esfuerzo refundacional boliviano. Las siguientes dos secciones de este capítulo adoptan perspectivas históricas y comparativas para evaluar este escepticismo.

Un ángulo comparativo: la influencia de los modelos externos (especialmente el chavista) Una crítica potencialmente demoledora del experimento en ciernes es que, lejos de representar los auténticos intereses y aspiraciones de la mayoría del pueblo boliviano, largamente marginada, represente en realidad un trasplante de patrones externos. Una corriente de esa crítica resalta el rol jugado por una variedad de organizaciones no gubernamentales (ONG) y movimientos sociales que habrían transmitido a la conciencia popular sus agendas particulares y sus ideas antiglobalizadoras. Se pueden identificar algunos ejemplos para defender esta interpretación, pero tiene varias debilidades centrales. Primero, como se discute con mayor profundidad en la siguiente sección, estas ONG no operan en un vacío social. Por el contrario, en Bolivia, los sindicatos y las organizaciones populares tienen una larga y muy rica tradición de lucha y autoexpresión. Si fueron apoyados y financiados por donantes extranjeros durante las dos décadas de supremacía de la “partidocracia neoliberal”, nunca fueron capturados o subordinados por éstos. Sería más razonable argumentar que en la mayoría de los casos fueron los movimientos sociales bolivianos los que atrajeron e influyeron a las ONG, no al contrario. Segundo, este apoyo se dio en un contexto el que muchos otros actores internacionales también pudieron proyectar sus preferencias y utopías a una comunidad

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nacional vulnerable. Si algunas ONG apoyaron movimientos de protesta popular, otros actores, como las embajadas del hemisferio occidental, las corporaciones multinacionales y las instituciones financieras internacionales, no tuvieron pudor en dar apoyo, financiamiento y, ciertamente, liderazgo a sus propias contrapartes y protégés, cuyos objetivos se dirigían a un modelo societal diferente y de transformación socioeconómica. En realidad, la intransigencia de algunas ONG “antisistema” puede entenderse como una respuesta progresiva a la vigorosa intromisión de la agenda neoliberal por parte de actores internacionales dominantes. Tercero, ninguna de las coaliciones enfrentadas a estas cuestiones ha estado dispuesta a servir como mera correa de transmisión de modelos de origen externo. En realidad, incluso el primer Gobierno de Sánchez de Lozada pudo haber sido influenciado para conducir el diseño y la adaptación de las prescripciones externas del neoliberalismo y la democracia liberal, como el MAS y Evo Morales para interpretar y aplicar selectivamente las preferencias antglobalizadoras de las ONG que lo colaboran. Después de largos períodos de dependencia de los donantes y de la parcelación del aparato estatal boliviano por sucesivas camarillas de asesores extranjeros, es entendible que ahora muchos ciudadanos den la bienvenida a la posibilidad de restaurar el control nacional sobre los asuntos internos, a pesar de que la nueva administración esté condenada a mostrar inexperiencia e, incluso, incompetencia. El nacionalismo boliviano y la larga historia del país en el manejo de las demandas y la intromisión de sus protectores internacionales aseguran que los modelos externos son filtrados y reprocesados en vez de ser importados tal cual. Existe también un ataque político más directo al carácter nacional del proyecto boliviano. La reelección de Chávez en diciembre del 2006, y la consiguiente radicalización de las políticas de su República Bolivariana, han centrado la atención en el rol que juega Caracas en el apoyo –pero quizás también en el asesoramiento e incluso en el control– a la toma de decisiones en La Paz. Es notorio, por ejemplo, que las autoridades de Venezuela y Cuba tienen mejor acceso a las esferas más altas del Ejecutivo que miembros de las otras delegaciones extranjeras e incluso que la mayor parte de los actores locales. Se argumenta que Evo Morales intercambia opiniones y es asesorado en forma directa, personal y frecuente por Fidel Castro y Hugo Chávez. Se señala que el avión presidencial (con sus guardaespaldas) es provisto gratuitamente por el Estado venezolano. Algunos miembros de la oposición relacionan estas observaciones de carácter anecdótico con la acusación más seria de que en aspectos fundamentales de política –como las relaciones de Bolivia con las compañías petroleras extranjeras, las políticas gubernamentales de reforma agraria, salud y educación o, incluso, la propuesta de utilizar la nueva Constitución para la reelección de las autoridades actuales– las decisiones de Bolivia no son originales sino meras imitaciones de pasos tomados previamente por el presidente de Venezuela. La versión radical de esta crítica asegura que es sólo cuestión de tiempo

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para que la Bolivia de Evo Morales replique la trayectoria política de Hugo Chávez en su República Bolivariana. La crisis de Pando en septiembre 2008 cristalizó estas temores de una manera más acentuada. Hay que ser prudentes en la evaluación de esta crítica. Por supuesto, los defensores del Gobierno de Morales insisten en su autonomía y rechazan esas acusaciones como propaganda histérica. A inicios de 2007, la polarización de la opinión pública se tornó particularmente visible por las disputas sobre la supuesta violación de la libertad de prensa. Independientemente de sus preferencias, cualquier observador medianamente razonable habría reconocido que en Bolivia, por lo menos en esa etapa del proceso, la prensa y la televisión continuaban disfrutando de libertad para criticar al Gobierno en grados inusuales, tanto para estándares sudamericanos como para los propios de la historia boliviana. Es importante ser precavidos en esta apreciación, sin embargo, porque resulta imposible demostrar que no haya planes para el control de la prensa, más adelante. También es importante anotar que, en su mayor parte, la prensa boliviana usa su libertad con mayor moderación y responsabilidad que la prensa venezolana antes del Gobierno de Chávez. No existe “Aló Presidente” en la televisión boliviana, y si existiera, la reacción tampoco sería comparable. El canal Telesur, financiado por Venezuela, está disponible para los televidentes bolivianos, pero sólo atrae a una audiencia modesta, en parte porque la relativa baja calidad de sus producciones no puede rivalizar con otras cadenas de noticias. Algunas radios locales tienen mayor disposición a adoptar una línea a favor del Gobierno, pero su impacto depende fuertemente de los servicios que proveen a sus áreas de influencia inmediata. Cualquier evaluación seria de la influencia de la experiencia venezolana debería examinar los tiempos y las diferencias de contexto que distinguen al caso boliviano. Castro y la Revolución Cubana han tenido una larga influencia en la izquierda boliviana. El Che Guevara fue capturado y asesinado en Bolivia cuando Evo Morales tenía sólo ocho años de edad. El futuro Presidente de Bolivia conoció el peronismo durante su estancia en Argentina como trabajador emigrante, y también estuvo expuesto a ideas marxistas y maoístas en su ascendente trayectoria política. Sin embargo, no fue sino hasta 2002 (cuando por un margen estrecho quedó en segundo lugar en las elecciones presidenciales) que atrajo la atención de la izquierda venezolana o tuvo contacto con Chávez. Para entonces, la mayor parte de sus compromisos políticos y estructuras de apoyo estaba ya formada. Cuando estableció contacto con Morales por primera vez, Chávez tenía cuatro años como Presidente de Venezuela y había sobrevivido a una fallida intentona de golpe de Estado en abril de 2002. Su base de poder interno era todavía precaria, el Gobierno de Bush estaba en la cumbre de su influencia y la riqueza del petróleo estaba lejos de ser evidente. En lugar de llamar a su amigo boliviano al activismo radical, le sugirió paciencia y precaución. De acuerdo a la biografía “no autorizada” de Evo Morales, “si bien el venezolano

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le da buenos consejos, también a veces lo trata como un niño”. En suma, el “modelo chavista” llegó recientemente a Bolivia y su influencia en el largo plazo es incierta. Un supuesto razonable sería que la razón fundamental de la alianza de Evo Morales con Caracas descansa en la influencia estabilizadora y mediadora de los cubanos. En el largo plazo, las diferentes estructuras y contextos políticos de estos tres países hacen poco probable que la Bolivia de Evo Morales se alinee estrechamente con Venezuela o Cuba. En lo que respecta al primero de estos países, no existe comparación entre la riqueza petrolera de Venezuela, y sus consecuentes ambiciones geopolíticas, con los todavía modestos y subdesarrollados recursos hidrocarburíferos de Bolivia, un país mediterráneo y carente de presencia internacional. Después de casi una década en el poder, Chávez ha establecido una ascendencia personalista que supera largamente las intenciones mostradas hasta hoy por Evo Morales. Su pasado militar contrasta con la formación de Morales como líder de sindicatos y movimientos sociales. Y en el MAS (y en la izquierda boliviana en general), la relación entre el líder y sus seguidores es mucho menos vertical que la existente en Venezuela. Ciertamente, una duda clave sobre el experimento boliviano es si la débil coalición de movimientos sociales unidos en el presente Gobierno será capaz de mantener su cohesión y controlará las tendencias a la confrontación interna que han caracterizado a la izquierda boliviana cada vez que han intentado ejercer el Gobierno. Las resistencias étnicas, regionales y sectoriales que desafían la gobernabilidad en Bolivia tienen características distintas a las que enfrenta la República Bolivariana. La naturaleza de la oposición es también una barrera mayor que en el caso venezolano, dado el poder económico de las elites de las tierras bajas. Las tradiciones de movilización y control son también muy lejanas a las de Venezuela. Casi no es necesario añadir que las diferencias con Cuba son aún más profundas. La centralización, la disciplina interna, el control de los mercados, la prioridad de la seguridad nacional y el control ideológico que han caracterizado la política en la Cuba post-revolucionaria son características diametralmente opuestas a la experiencia política boliviana. Baste recordar que mientras Fidel Castro ha ejercido el poder absoluto de forma continua y que Chávez está muy fortalecido después de su primera década en el poder, ningún presidente boliviano ha estado jamás cerca de esos períodos de gobierno. Desde el establecimiento de la democracia en 1982, sólo tres presidentes (Víctor Paz Estensoro, Jaime Paz Zamora y Gonzalo Sánchez de Lozada) completaron sus mandatos. Los otros  Ver Pinto y Navia (2007: 188). En términos más generales, es evidente que en puntos de inflexión claves, tanto los venezolanos como los cubanos han tendido a recomendar moderación, consejo que los bolivianos no han aceptado siempre. Ninguno de estos poderes extranjeros querría correr el riesgo de un eventual colapso del actual experimento boliviano. Ciertamente, no desearían que Evo se convirtiese en un Allende.

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seis presidentes duraron períodos menores. Por tanto, el hecho de que Evo complete su mandato de cinco años representaría una novedad. Que Morales pueda establecer un nuevo sistema constitucional para asegurar su reelección hasta 2014 (como especulan algunos analistas) sería una verdadera innovación en la tradición política boliviana más que una mera imitación de modelos externos. En toda la historia de la república ningún president boliviano ha extendido su mandato más allá de diez años. Hasta aquí se ha tratado de la supuesta influencia de la República Bolivariana de Venezuela y, en menor medida, de la Cuba socialista. Pero, por supuesto, existen también otros modelos externos que pueden ser tomados en cuenta. En particular, está el ejemplo del Gobierno de Lula y el Partido de los Trabajadores (PT) de Brasil. El presidente brasilero tiene una trayectoria como trabajador, líder sindical, activista antiglobalización, constructor de un partido con discurso marxista y popular líder reformista elegido democráticamente que se asemeja mucho a la experiencia de Evo Morales. Lula tiene una relación de apoyo y asesoramiento al MAS más larga que los venezolanos y Brasil ofrece a Bolivia una relación de largo plazo más natural. Existen, sin embargo, fricciones de corto plazo por la aparatosa “nacionalización” de los hidrocarburos del 1 de mayo de 2006 (que ofendió profundamente a los altos funcionarios de Petrobrás y creó problemas a Lula en su campaña presidencial). Sería muy prematuro asumir, sin embargo, que la influencia pragmática del modelo brasileño ha sido eclipsada por el vedetismo venezolano. Existen signos de que la temporal desavenencia entre Bolivia y Brasil puede ser reducida si ambos países se concentran en lo que en esta situación podrían estar perdiendo. En el camino, otras influencias externas pueden terminar siendo significativas, notablemente Argentina, posiblemente Perú y, en alguna circunstancia, hasta Chile. Tanto la OEA como Unasur han prestado su ayuda ultimante para mitigor los peligros de la polarización interna. Los Estados Unidos, la Unión Europea y, ciertamente, China pueden terminar jugando un rol de asesoría y apoyo a la refundación de Bolivia. Y es de esperar que todas estas influencias rivales se contra-balancean mutuamente y que así se incremente el margen de maniobra para que las autoridades de La Paz puedan definir su propio camino. Sin embargo –salvo en circunstancias muy excepcionales–, es difícil predecir cómo cualquiera de estos modelos podría volverse tan predominante como para terminar eclipsando las dinámicas políticas del país. Por ello, la conclusión principal de esta sección es que la sociedad boliviana mantiene la suficiente autonomía y características internas como para manejar su propio curso. Ni las ONG, ni los chavistas (ni cualquier otra influencia externa) tienen suficiente capacidad de control sobre la dirección en la que Bolivia intenta su refundación. Para la evaluación de la originalidad del proceso necesitamos pasar ahora a su comparación con sus precursores históricos.

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Una mirada hacia atrás: el MAS y el MNR Desde una perspectiva histórica de largo plazo, el experimento actual parece uno más en una larga secuencia de reorganizaciones políticas, muchas de las cuales también han estado acompañadas de grandes movilizaciones populares justificadas en el lenguaje democrático como la transferencia de poder de una pequeña y exclusiva elite (una “rosca”) a la amplia masa del pueblo boliviano (“lo nacional popular”). Buscando brevedad y claridad, esta sección se centra sólo en un episodio de este tipo, probablemente el más largo y transformador en la historia de la República. La Revolución Nacional de abril de 1952 nacionalizó las tres mayores compañías mineras, hizo una reforma agraria radical, estableció el sufragio universal y fortaleció a los sindicatos de trabajadores y campesinos, que ocuparon posiciones claves en el Gobierno y en las empresas públicas. El partido que condujo esa refundación de la República fue el Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR), que se mantuvo en el poder doce años hasta el golpe militar de noviembre de 1964. El MNR fue, para más de una generación, el más influyente espacio de formación del liderazgo político. Sólo perdió su preeminencia cuando su último dirigente, Gonzalo Sánchez de Lozada huyó del país en octubre de 2003, en medio de bloqueos y violencia callejera. Con este precedente en mente, nos parece útil comparar el período temprano del MNR (desde abril de 1952 hasta la conclusión de las principales reformas hacia mediados de esa década) con el que el MAS encabeza hoy. Nuevamente, el objeto de esta comparación es aportar mejores luces para la evaluación de la “originalidad” del nuevo proyecto de refundación nacional. Como en la sección previa, es importante empezar el análisis con la precaución que el caso amerita. A fines de 1954, pocos observadores pudieron evaluar con suficiente certeza la naturaleza y escala de los cambios que estaban en camino. Es igualmente factible que evaluaciones tempranas del Gobierno de Morales, recién terminado su tercer año de mandato, sean también incompletas. Sin embargo, existen algunas lecciones preliminares de la comparación que podrían servir de guía para las perspectivas políticas de hoy. El impacto inmediato de la movilización revolucionaria de inicios de la década de 1950 provocó temores (para no mencionar prácticas) de una magnitud muy distinta al proceso de 2006-2007. Entonces existía una fuerza político policial con poderes represivos, incluyendo “campos de concentración”, y los periódicos opositores estaban sujetos al control o al cierre (como Los Tiempos, el diario más importante de Cochabamba). El poder de las armas estaba distribuido en tres partes iguales entre las fuerzas de seguridad, los sindicatos obreros y los sindicatos campesinos. La Revolución Nacional redistribuyó los activos y el poder de una manera más drástica que cualquier intento del Gobierno del Presidente Morales y del MAS, elegido democráticamente y todavía relativamenta constreñida por las estructuras institucionales heredadas (como un Congreso con fuerte presencia de

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los partidos de oposición). . Cuando sus críticos lo acusan de importar prácticas totalitarias de Venezuela, olvidan ese modelo nacional de poder arbitrario. Por ello, el MNR, que figura ahora tan prominentemente en la oposición, suprime su propia historia y el origen popular de su poder. Mientras que en la década de 1950 la discusión predominante era el nacionalismo, hoy el enfoque está centrado en las “multi” y “pluri” identidades nacionales. Desde una perspectiva contemporánea, la Revolución Nacional intentó imponer una identidad homogénea “mestiza” que negaba las realidades étnicas, lingüísticas y culturales de la sociedad. El MNR redefinió a los “indios” como “campesinos” y le dio a ese cambio un sentido de liberación: la incorporación de las masas rurales excluidas a la sociedad dominante. Hoy, el MAS se mira a sí mismo como el Gobierno que está revirtiendo esta distorsión, permitiendo que la verdadera mayoría de pueblos y naciones indígenas se libere de la subordinación a la elite europea que ha mantenido su ascendencia a través del control de un Estado centralista. Esta es, ciertamente, una diferencia significativa entre los dos proyectos de refundación. Pero no debe ser sobreestimada. Los resultados de la reforma agraria, el sufragio universal y la expansión de la educación primaria en la década de 1950 abrieron nuevas oportunidades para la organización social y la participación política de las masas rurales, la mayor parte de las cuales puede ser descrita como “indígena”. El Estado centralista no era tan poderoso como para suprimir estas identidades; por lo contrario, su estabilidad dependía de lograr un modus vivendi con los grupos mejor organizados. Las demandas indígenas de hoy se basan en las nuevas oportunidades y canales de expresión creadas por la Revolución Nacional. Más aun, esas demandas se expresan mayoritariamente en español (que será, asimismo, la lengua principal de la Constitución de 2009). Por lo tanto, la refundación actual de la República en sus líneas “originales” representa tanto la extensión de una tradición anterior, como la ruptura de algunas de sus rigideces. Al parecer, esto no constituye un repudio “indígena” esencialista al exclusivismo europeo, sino más bien una renegociación de los términos del acuerdo previo, trasladando quizás algunos privilegios de la minoría “blanca” a una variedad de demandantes indígenas, pero con una masa “mestiza” de la población que mantiene el equilibrio. La redistribución de las oportunidades sociales entre identidades colectivas antagónicas está condenada a generar apasionados debates y sentimientos intensos en tanto enfrenta demandas opuestas de derechos. Sin embargo, en comparación con los conflictos de suma-cero y los discursos polarizantes de la década de 1950, los debates contemporáneos en Bolivia son notablemente abiertos y lúcidos. Varios capítulos de este volumen ilustran cómo posiciones alternativas están siendo articuladas con cuidado y relativa moderación y cómo la opinión pública, en el supuesto de que sea el árbitro, puede ser influenciada en una dirección u otra según la calidad de los argumentos. Evo Morales y el MAS son capaces de asegurar un apoyo electoral substancial aun en las tierras bajas del este; los votantes de El Alto ac-

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tualmente pueden parecer los más radicales, pero hace no mucho también votaron por Sánchez de Lozada e incluso por el ex dictador Hugo Banzer. En resumen, hoy existe una lucha real por los corazones y las mentes de una ciudadanía autónoma. Ningún Presidente de Bolivia puede dar por sentada la lealtad de sus bases tradicionales. Esto fue algo que el MNR aprendió muy lenta y dolorosamente después de 1952. Hoy es una limitante mucho más evidente para el liderazgo del MAS. En 1952, la Revolución Nacional era vista como una ruptura total con todo lo que la precedía. Pero, en realidad, mantuvo importantes líneas de continuidad que guiaron pero también restringieron la refundación. Las políticas de nacionalismo económico de la Revolución fueron en muchos aspectos una aplicación de principios ya establecidos en la Constitución de 1938. La Revolución de Abril fue un cambio violento, pero depositó el mando en un Presidente y un Vicepresidente que gobernaron por el período de cuatro años para el cual habían sido elegidos en las elecciones de 1951. Viejas instituciones fundamentales, como la Corporación Boliviana de Fomento (CBF) y Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB), coexistieron con nuevas entidades creadas por la Revolución, como la Corporación Minera de Bolivia (Comibol) y la Central Obrera Boliviana (COB). En suma, la refundación combinó características del viejo orden con creaciones del nuevo. El MAS también ha innovado, ha vuelto a dotar a YPFB de activos y responsabilidades y ha promovido una Asamblea Constituyente que funciona de manera paralela al Congreso, aunque finalmente era el segundo que finalizó el nuevo texto constituciónal. Pero Evo Morales no llegó al poder a través de un golpe o de un acto revolucionario y no ha sido amenazado (hasta ahora) por un golpe (como sucedió con Chávez en 2002) o una invasión (Bahía de Cochinos en el régimen de Castro). Por ello, el balance entre continuidad e innovación se inclina más hacia la continuidad. Hasta el momento, instituciones fundamentales, como la Corte Nacional Electoral y el Banco Central, se mantienen más o menos intactas aunque el Tribunal Constituciónal y la Corte Suprema hayan perdido mucho peso institutciónal. Bolivia está intentando refundar sus instituciones en un ambiente democrático, con un apoyo substancial de su ciudadanía tanto a la dirección del cambio como al proceso de evolución pacífica. La originalidad del experimento actual podría residir, entonces, en su potencial para reconciliar dos tendencias que nunca han fluido juntas. En un libro anterior, argumenté que “el país tiene una larga, rica y muy sofisticada tradición de gobierno liberal constitucional, pero desafiada en varios momentos por la movilización desde abajo, generalmente a instancias de caudillos…”. En general, la tradición constitucional “restringió la participación a una elite social de gente decente, y la tradición de participación tendió a desbordar y empantanar los canales formales definidos por las formas constitucionales” (Whitehead, 2001: 21). Para que emerja una democracia “viable” en Bolivia será necesario establecer acuerdos en los que el constitucionalismo y la participación

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puedan fluir juntos en lugar de enfrentarse y alternarse. Ésta es todavía una tarea pendiente que podría ser abordada –en principio– por la nueva Constitución. A pesar de que en su inicio provocó grandes expectativas, la Revolución de 1952 enfrentó grandes dificultades hacia el final de la década y fue derrocada por los militares en 1964. Desde una perspectiva contemporánea, el régimen del MNR es recordado no tanto por su radicalismo inicial sino por su posterior estancamiento e, incluso, como dirían muchos, por su giro en dirección contraria. Tanto es así que en el 50 aniversario de la Revolución, en 2002, los líderes del MNR optaron por el silencio sobre los logros iniciales de su movimiento. En realidad, Sánchez de Lozada abandonó deliberadamente ese espacio ideológico, dejando un vacío en la memoria colectiva de Bolivia, un vacío que fue llenado por la narrativa alternativa que ofrecía el MAS. Naturalmente Evo Morales y su equipo no tienen motivo para celebrar un precedente que pertenece a sus rivales más recalcitrantes. Más aun, las comparaciones entre 1952 y 2005 plantean la incómoda pregunta sobre cómo asegurar que el MAS no terminará replicando los giros del MNR. Sin embargo, desde un punto de vista no partidario, es importante considerar por qué fracasó la Revolución Nacional y analizar las lecciones de esa experiencia. La vulnerable situación internacional de Bolivia contribuyó, ciertamente, a la trayectoria declinante de la Revolución de 1952. La Guerra de Corea estaba terminando y con ello el boom de los precios de las materias primas estaba pronto a revertirse. Por tanto, eran tiempos poco prometedores para políticas de nacionalismo económico que ahuyentan los capitales y el know-how internacionales y debilitan los lazos de los mercados de exportaciones tradicionales. Asimismo, la agudización de la Guerra Fría dejaba poco espacio entre Washington y Moscú para las políticas autónomas de participación radical. El liderazgo del MNR se dividió entre quienes estaban dispuestos a pagar el precio de tener buenas relaciones con los Estados Unidos y los que sostenían un discurso antiimperialista. Inicialmente, quizás el MNR esperaba el apoyo de un populista militar sudamericano, pero Perón fue derrocado en la Argentina en 1955 y después la bipolaridad se radicalizó. El fundador del MNR, Víctor Paz Estenssoro, optó por la Alianza por el Progreso, mientras su Vicepresidente sindicalista enfrentó un veto de los Estados Unidos y se acercó a las posiciones de la Revolución Cubana. Esta representación puede tener algunas semblanzas superficiales con el presente. Pero la Guerra Fría terminó, Chávez podría pagar mejor que Perón, tal vez los precios de las materias primas podrían mantenerse altos gracias a China, y quizás el liderazgo del MAS pueda demostrar estar más cohesionado que el MNR de inicios de la Revolución. En el mundo de lo probable, los factores internos pueden ser más determinantes que los externos. Los procesos internos que primero fortalecieron y posteriormente debilitaron a la Revolución podrían también ser hoy relevantes. Existían problemas de cambio de elite, especialmente porque las reglas heredadas establecían un período

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presidencial sin reelección inmediata. Esto significaba que debido a que un solo partido podía contar con la mayoría electoral casi automática, el Vicepresidente de un período de Gobierno era, ostensiblemente, el probable heredero del siguiente. Facciones y camarillas se formaban y enfrentaban de acuerdo con esta lógica. Más aun, el poder dentro de la coalición gobernante no era sólo un problema de ascendencia personal, la Revolución creó actores colectivos con derecho a cuotas y posiciones ministeriales. Esto promovió la democracia directa en los centros laborales y en los barrios. Las huelgas, marchas e incluso versiones armadas de acción directa se convirtieron en procedimientos rutinarios de presión a las autoridades. Después de 1956, cuando se frenaban las estructuras represivas de la Policía, los líderes de la Revolución tuvieron que enfrentarse a protestas populares masivas de sus propias bases y a choques abiertos entre facciones revolucionarias rivales. Esto fue lo que abrió el camino a la restauración del orden militar. Claramente, el gobierno del MAS de hoy tiene más potencial de superar estos resultados, pero enfrenta también dilemas similares, como lo muestran los sucesos de Huanuni, Apolo y otros lugares. La pérdida de momentum del MNR no sólo se debió a las presiones internacionales o al faccionalismo político interno. Carecía también de políticas efectivas y de una administración competente. En la fase inicial de la Revolución, el aparato público de por sí débil recibió un conjunto adicional de tareas para las que estaba particularmente poco capacitado. Hubo una pérdida considerable de habilidades y los nuevos funcionarios públicos eran, frecuentemente, inexpertos y poco preparados para las complejas responsabilidades que les tocó asumir. Entre 1952 y 1964, los cuadros del MNR fueron purgados o selectivamente capacitados, de manera que el partido se convirtió en un instrumento de gobierno más coherente, pero a costa de representar menos fielmente a las fuerzas sociales que hicieron la Revolución. En la década de 1980, la siguiente generación de líderes del MNR estaba integrada por tecnócratas con mucha experiencia o por políticos profesionales, muy lejanos de las perspectivas radicales de sus predecesores. Esto puede ayudar a explicar por qué, medio siglo después de 1952, el MNR era tan distinto a su versión original. Está por verse cómo Evo Morales y el MAS enfrentarán el desafío de formar un equipo de burócratas capaz de enfrentar las complejas tareas del gobierno moderno. No va a ser fácil, de todas maneras. El MNR no ofrece la única respuesta posible –el PT de Brasil, el Partido Comunista de Cuba e, incluso, el gobierno de Chávez tuvieron que enfrentar desafíos similares–. Puede ser que un incremento sustantivo del nivel general de educación, una base más amplia de capacitación y  En octubre del 2006, trabajadores mineros sindicalizados se enfrentaron con cooperativistas por el control de la mina de estaño más productiva en Bolivia. Diez y seis trabajadores perdieron la vida y muchos fueron heridos. El incidente mostró lo difícil que es para el MAS ejercer control sobre sus bases. Otros episodios parecidas confirman la tendencia.

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experiencia (incluyendo al sector privado relativamente diverso y competente) y una aproximación más pragmática al diseño de políticas puedan terminar produciendo un aparato de gobierno más duradero y socialmente responsable. Quizás incluso algunos logros de la experiencia del MNR pueden ser rescatados e incorporados a un nuevo proyecto. Todo esto está por verse, y esa evidencia será vital para cualquier evaluación del experimento de refundación de la República. A pesar de que las perspectivas de Evo Morales y el MAS permanecen abiertas, vale la pena recordar una realidad subyacente que tuvo mucho que ver en el relativo fracaso del experimento del MNR. Ni el sector público ni el privado se mostraron capaces de proveer oportunidades laborales estables para los partidarios de la Revolución en los años cincuenta y sesenta. Esto tiene mucho que ver en la explicación de la aspereza de las luchas entre facciones internas del partido y las dificultades del régimen para el control social. En el caso contemporáneo, independientemente de sus legítimas doctrinas e intenciones, Evo Morales y el MAS tendrán que enfrentar un mercado de trabajo caracterizado por la informalidad que se beneficia poco de las ventajas comparativas de Bolivia en la economía mundial. Sólo un quinto de los graduados universitarios obtienen un empleo estable. La emigración crece en gran escala, ayudando a generar ingresos a través de remesas, pero privando al país de una fuerza laboral relativamente educada. Una genuina y durable refundación de la República tendrá que cambiar radicalmente esta realidad estructural.

Originalidad restringida y los prospectos de la “refundación” boliviana En la historia y en la vida social, la originalidad completa es muy poco común. Por razones políticas, puede ser beneficioso magnificar la discontinuidad entre las intenciones actuales del Gobierno y las de experiencias del pasado, pero en términos comparativos existen pocos puntos de ruptura absolutos o “refundaciones” comprensivas. El Gobierno de Morales haría bien en lograr un cambio de curso sostenible, tomando en cuenta las lecciones de las experiencias previas, prestándose ideas de donde sea apropiado hacerlo, pero sobre todo concentrándose en establecer los cimientos para un acuerdo nacional sostenible y de base ancha para lograr desempeños gubernamentales más confiables que los del pasado. Éste es un objetivo limitado y pragmático pero, sin embargo, válido. Quizás sea necesario vestir este objetivo con alguna forma grandilocuente, como las referencias a la “cosmovisión andina” o al “socialismo del siglo XXI” –estos “embellecimientos” discursivos pueden fortalecer el apoyo popular–, pero esas frases no deberían oscurecer la prueba central del éxito. Las viejas reglas del juego político no reportaron resultados satisfactorios; la economía fue poco capaz de generar el empleo o la

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inversión que se requieren para un futuro prospero; y los mecanismos de inclusión social y participación popular carecieron de legitimidad. Es posible alcanzar logros mayores en estas áreas, y el Gobierno de Morales, que cuenta con un apoyo mayoritario, tiene una oportunidad poco usual para conseguirlos. Hasta ahora el contexto económico y político internacional también ha sido excepcionalmente favorable, aunque tiempos más difíciles avecinan. El resultado podría ser llamado “refundación” de la República y podría lograr el suficiente apoyo para sostenerse contra las resistencias y ataques inevitables. Pero el secreto del éxito no radica en descartar indiscriminadamente los logros del pasado. No todo fue malo en la Constitución anterior –la mayor parte de lo que valía la pena defender nunca se implementó–. Ni todas las prácticas de negociación y construcción de coaliciones de los años de la partidocracia fueron negativas –son necesarios el compromiso y la tolerancia y la creación de instituciones y procedimientos de conciliación–. Los esfuerzos anteriores de construcción del Estado –la descentralización, el nacionalismo económico, la estabilización macroeconómica, la reforma agraria, la participación popular, el plurinacionalismo e, incluso, el desarrollo del mercado– no fueron totalmente vanos. Sus avances pueden ser reformulados e incorporados en el proceso de refundación nacional. Evidentemente, esto no será totalmente original, por el contrario, será una reformulación parcial de ideas y experiencias profundamente enraizadas en la memoria colectiva nacional. Sería una expresión cautelosa de la originalidad política boliviana. Pero su enraizamiento y su legibilidad social podrían permitir que el nuevo intento de refundación nacional sea más duradero, efectivo, y legítimo que sus predecesores. De lo contrario, existe el riesgo –bien ilustrado en la historia del país– de después de varios crises que las innovaciones sin bases suficientemente sólidas sean rechazadas por ser consideradas una mera imitación artificial de modelos extranjeros o la imposición unilateral de estructuras diseñadas para servir a un sector limitado de la comunidad a costa de las mayorías. La originalidad limitada podría ofrecer realmente al país la fundación de un futuro más consensuado; la utopía dogmática de la refundación radical, en cambio, es más proclive a recrear los círculos viciosos del pasado.

Referencias bibliográficas Pinto, D. y R. Nava 2007 Un tal Evo: Biografía no-autorizada. Santa Cruz: El País. Whitehead, L. 2001 “The Emergence of Democracy in Bolivia”. En: John Crabtree y Laurence Whitehead (eds.). Towards Democratic Viability: the Bolivian Experience. Basingstoke: Palgrave.

Notas biográficas sobre los autores

Xavier Albó es antropólogo, sacerdote jesuita y uno de los escritores más distinguidos sobre la sociedad andina rural. Es investigador de CIPCA (Centro de Investigación y Promoción del Campesinado). Además de antropología, sus múltiples libros y artículos abarcan lingüística, educación, política rural y sociología. Carlos Arze es director del CEDLA (Centro de Estudios para el Desarrollo Laboral y Agrario). Estudió economía en la Universidad Mayor de San Andrés (UMSA) en La Paz. Es experto en economía laboral y estadísticas del empleo y condiciones laborales. Rossana Barragán es historiadora y directora del Archivo de Historia de La Paz. Es catedrática en la Universidad Mayor de San Andrés (UMSA). Fue directora de la revista ‘Tink’azos’ hasta 2005. Su tesis doctoral abarca el desarrollo del Estado boliviano en el siglo XIX. Ha participado últimamente en un estudio para el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) sobre la estatalidad en el siglo XIX. Franz Barrios es economista con doctorado en la Universidad Técnica de Berlín. Ha trabajado temas como el Estado y la reforma del sector público y diseños constitucionales para estructuras territoriales tanto en Bolivia como en otros países. Su publicación más reciente refiere a la teoría de los sistemas constitucionales. John Crabtree es investigador asociado del Centro Latinoamericano de la Universidad de Oxford. Tiene doctorado de la Universidad Oxford Brookes. Ha escrito extensivamente sobre la política de los países andinos, especialmente Perú y Bolivia. En 2001 era co-editor (con Laurence Whitehead) de ‘Towards Democratic Viability: the Bolivian Experience’ (Palgrave). En 2005, era el autor de ‘Patterns of Protest: Politics and Social Movements in Bolivia (Latin America Bureau)

Carlos Miranda es experto en la industria boliviana de hidrocarburos, y ha trabajado como consultor en este sector. Es ingeniero, con maestría en ingeniería petrolera de la Universidad de Stanford. Es autor de ‘Gas and Geopolitics in the Southern Cone’. Es director del programa de maestría en la Universidad Andina Simón Bolívar en La Paz. George Gray Molina es investigador del Programa de Gobernanza Económica Global de la Universidad de Oxford. Fue coordinador del Informe de Desarrollo Humano del Programa de las Naciones Unidad para el Desarrollo (PNUD). Recibió su doctorado en la Universidad de Oxford. Ha escrito sobre temas de desarrollo, pobreza y desigualdad. Juan Antonio Morales es ex-presidente del Banco Central de Bolivia (1995-2006). Recibió su bachillerato, maestría y doctorado el la Universidad Católica en Louvaina (Bélgica). Ha sido catedrático de la Universidad Católica de Bolivia (UCB) durante más de 30 años, y actualmente enseña en su Programa de Maestría para el Desarrollo. José Luis Roca ha sido pionero en el estudio del regionalismo en Bolivia, y ha escrito varios trabajos sobre el desarrollo económico de Santa Cruz. Tal vez su obra más conocida ha sido ‘Economía u sociedad en el oriente boliviano’ (2001, Cotas Ltda). También es autor de una obra crítica sobre la privatización llevada a cabo bajo el gobierno de Sánchez de Lozada. Ha sido periodista, embajador, ministro y senador de república. Eduardo Rodríguez Veltzé es ex-presidente constitucional de la república (200506) y antes ex-presidente de la Corte Suprema de Justicia. Es profesor de derecho civil y administrativo en la Universidad Católica de Bolivia (UCB) y en la Universidad Andina Simón Bolívar. Estudió derecho en la Universidad San Simón de Cochabamba y en la Escuela de Gobierno Kennedy de la Universidad de Harvard. Luis Tapia es coordinador del programa doctoral en ciencias de desarrollo en el CIDES-UMSA en La Paz y en la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM). Ha escrito sobre movimientos sociales, democracia y alternativas de modernidad en Bolivia. Tiene un doctorado en ciencias políticas.

Carlos Toranzo tiene un doctorado en economía y una maestría en ciencias políticas. Ha sido periodista y ha trabajado muchos años como analista política en la Fundación Friedrich Ebert-ILDIS en La Paz. Ha sido profesor en universidades en México, Chile y en Inglaterra. Fernanda Wanderley es investigadora y profesora en el programa de estudios de desarrollo en el CIDES-UMSA en La Paz. Tiene doctorado en sociología de la Universidad de Columbia, donde su investigación se centró en redes de productores pequeños y identidades políticas en Bolivia. Ha sido investigadora del Informe de Desarrollo Humano del PNUD con estudios sobre el significado y ejercicio de la ciudadanía en Bolivia. Laurence Whitehead es official fellow en ciencias políticas en Nuffield College, Universidad de Oxford. Sus primeros trabajos sobre Bolivia datan de los años sesenta, y ha escrito muchos artículos y otras contribuciones desde luego. En 2001, era co-editor (con John Crabtree) de ‘Towards Democratic Viability: the Bolivian Experience’. Ha publicado extensivamente sobre los procesos de democratización en América Latina. Diego Zavaleta es investigador del Instituto de Pobreza y Desarrollo Humano (OPHI) en la Universidad de Oxford. Trabajó con el Centro para la Investigación de la Desigualdad, Etnicidad y Seguridad Humana (CRISE) en Oxford, y fue coordinador del Diálogo Nacional “Bolivia Productiva”. Actualmente, termina su tesis doctoral en la facultad de desarrollo internacional de Oxford sobre nuevas elites sociales y económicas en Bolivia.