Die Energiepolitik der EU und der Volksrepublik China: Handlungsempfehlungen zur europaischen Versorgungssicherheit

Antje Nötzold Die Energiepolitik der EU und der VR China

Antje Nötzold

Die Energiepolitik der EU und der VR China Handlungsempfehlungen zur europäischen Versorgungssicherheit

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Zugl. Dissertation an der Technischen Universität Chemnitz, 2010

1. Auflage 2011 Alle Rechte vorbehalten © VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2011 Lektorat: Dorothee Koch / Tanja Köhler VS Verlag für Sozialwissenschaften ist eine Marke von Springer Fachmedien. Springer Fachmedien ist Teil der Fachverlagsgruppe Springer Science+Business Media. www.vs-verlag.de Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung außerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlags unzulässig und strafbar. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Die Wiedergabe von Gebrauchsnamen, Handelsnamen, Warenbezeichnungen usw. in diesem Werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, dass solche Namen im Sinne der Warenzeichen- und Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu betrachten wären und daher von jedermann benutzt werden dürften. Umschlaggestaltung: KünkelLopka Medienentwicklung, Heidelberg Druck und buchbinderische Verarbeitung: STRAUSS GMBH, Mörlenbach Gedruckt auf säurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier Printed in Germany ISBN 978-3-531-17791-5

Inhalt

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Inhalt

Abbildungsverzeichnis ...........................................................................................................9 Tabellenverzeichnis ..............................................................................................................10 Abkürzungsverzeichnis ........................................................................................................12 Vorwort ................................................................................................................................13 1

Einleitung ................................................................................................................... 15 1.1 Einführung ........................................................................................................ 15 1.2 Problemstellung................................................................................................. 16 1.3 Forschungsstand ................................................................................................ 17 1.4 Methodik ........................................................................................................... 19 1.5 Aufbau............................................................................................................... 21 1.6 Begriffsklärung ................................................................................................. 22

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Ausgangslage .............................................................................................................. 25 2.1 Historie und künftige Tendenzen des Energiebedarfs ....................................... 25 2.1.1 Geschichte der Energie ............................................................................ 25 Globale Trends des Energieverbrauchs ................................................... 27 2.1.2 2.2 Fossile Energieträger – Vorkommen und Verbrauchsentwicklung ................... 28 2.2.1 Erdöl ........................................................................................................ 30 2.2.2 Erdgas ...................................................................................................... 36 2.2.3 Kohle ....................................................................................................... 40 2.2.4 Möglichkeiten neuer Reserven ................................................................ 44 2.3 Alternative Energieträger und Technologien – Möglichkeiten und Potenziale .................................................................................................. 48 2.3.1 Nukleare Energie – Energieform ohne Zukunft? ..................................... 48 2.3.1.1 Atomenergie ....................................................................................... 49 2.3.1.2 Fusionsenergie .................................................................................... 50 Erneuerbare Energieträger ....................................................................... 52 2.3.2 2.3.2.1 Wasserkraft ......................................................................................... 52 2.3.2.2 Windenergie ........................................................................................ 53 2.3.2.3 Solarenergie ........................................................................................ 54 2.3.2.4 Biomasse ............................................................................................. 56 2.3.2.5 Geothermie ......................................................................................... 58 2.3.3 Technologische Entwicklungen ............................................................... 59 2.3.3.1 Kraft-Wärme-Kopplung...................................................................... 60 2.3.3.2 Einfangen und Sequestrieren von Kohlenstoffdioxid ......................... 61 2.3.3.3 Brennstoffzelle und Wasserstoff ......................................................... 62 2.3.4 Einsparpotenziale durch Energieeffizienz ............................................... 64

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Inhalt 2.3.5 Ersetzbarkeit fossiler Energieträger ......................................................... 66 2.4 Rahmenbedingungen weltweiter Energieversorgungssicherheit ....................... 68 2.4.1 Geostrategische Lage der Energiereserven .............................................. 68 2.4.2 Transportmöglichkeiten und Preisbildung ............................................... 71 2.4.3 Politisierung und Interdependenzen der Energieversorgung ................... 75 2.4.4 Klassifizierung von Bedrohungen und möglichen Gegenstrategien ........ 78

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Die Energiepolitik der Volksrepublik China ........................................................... 83 3.1 Energiemix in der Volksrepublik China ............................................................ 83 3.1.1 Reservenbasis und Produktion im weltweiten Maßstab .......................... 84 3.1.2 Energiebedarf und Importnotwendigkeiten ............................................. 87 3.1.3 Bedeutung der Energieträger ................................................................... 92 3.2 Akteure der chinesischen Energiepolitik ........................................................... 94 3.2.1 Staatliche Institutionen ............................................................................ 95 3.2.2 Chinesische Energieunternehmen .......................................................... 100 3.3 Anspruch und Umsetzung der chinesischen Energiepolitik ............................ 105 3.3.1 Strategie ................................................................................................. 105 3.3.1.1 White Paper “China’s Policy on Mineral Resources”....................... 107 3.3.1.2 White Paper “China’s Energy Conditions and Policies” .................. 110 3.3.1.3 Einordnung in politische Ziele und außenpolitisches Gesamtkonzept ................................................................................. 114 3.3.2 Maßnahmen im Bereich Nachfragemanagement ................................... 116 3.3.2.1 Reform des Energiesektors ............................................................... 117 3.3.2.2 Energieeinsparungen ......................................................................... 120 3.3.2.3 Veränderungen im Energiemix ......................................................... 124 3.3.2.4 Anpassung der Energiepreise ............................................................ 128 3.3.2.5 Auswirkungen auf die chinesische Versorgungssicherheit ............... 131 3.3.3 Maßnahmen im Bereich der Angebotssicherung ................................... 133 3.3.3.1 Steigerung der eigenen Produktion ................................................... 134 3.3.3.2 Ausbau und Sicherung der Transportwege ....................................... 136 3.3.3.3 Aufbau einer strategischen Ölreserve ............................................... 140 3.3.3.4 Kooperationsbeziehungen mit Drittstaaten ....................................... 143 3.3.3.4.1 Süd- & Südostasien.................................................................... 147 3.3.3.4.2 Russland & Zentralasien ............................................................ 149 3.3.3.4.3 Naher und Mittlerer Osten ......................................................... 154 3.3.3.4.4 Afrika ......................................................................................... 158 3.3.3.4.5 Lateinamerika ............................................................................ 161 3.3.3.4.6 Australien & Kanada ................................................................. 164 Weitere Politik- und Finanzinstrumente im Dienste 3.3.3.5 der Energiepolitik ............................................................................. 166 3.3.3.5.1 Kredite und Infrastrukturförderung............................................ 167 3.3.3.5.2 Energiediplomatie ...................................................................... 169 3.3.3.6 Auswirkung auf die chinesische Versorgungssicherheit ................... 171 3.4 Charakteristika und Auswirkungen auf die Energieversorgungssicherheit ..... 173 3.4.1 Leitmotive chinesischer Energiepolitik ................................................. 173 3.4.2 Chancen und Risiken für die Energieversorgungssicherheit Chinas ..... 178

Inhalt

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Die Energiepolitik der Europäischen Union .......................................................... 187 4.1 Energiemix in der EU und ihren Mitgliedstaaten ............................................ 187 4.1.1 Reservenbasis und Produktion im weltweiten Maßstab ........................ 188 4.1.2 Energiebedarf und Importnotwendigkeiten ........................................... 191 4.1.3 Bedeutung der Energieträger ................................................................. 195 4.2 Akteure der europäischen Energiepolitik ........................................................ 200 4.2.1 Mitgliedstaaten und Europäische Union ................................................ 201 4.2.1.1 Energiepolitische Kompetenzen der EU/ EG im Inneren ................. 202 4.2.1.2 Energiepolitische Kompetenzen der EU/ EG in der Außenpolitik.... 207 4.2.2 Europäische Energieunternehmen ......................................................... 210 4.3 Anspruch und Umsetzung der europäischen Energiepolitik ........................... 213 4.3.1 Strategie ................................................................................................. 213 4.3.1.1 Grünbuch „Eine europäische Strategie für nachhaltige, wettbewerbsfähige und sichere Energie“ .......................................... 216 4.3.1.2 „Eine Energiepolitik für Europa”...................................................... 220 4.3.2 Maßnahmen innerhalb der EU ............................................................... 226 4.3.2.1 Binnenmarkt für Strom und Gas ....................................................... 226 4.3.2.2 Förderung erneuerbarer Energien ..................................................... 231 4.3.2.3 Verbesserung der Energieeffizienz ................................................... 236 4.3.2.4 Kohlenstoffarmes Energiesystem ..................................................... 241 4.3.2.5 Forschungsförderung ........................................................................ 245 4.3.2.6 Solidarität und Krisenreaktionsmechanismen ................................... 248 4.3.2.7 Auswirkungen auf die europäische Versorgungssicherheit .............. 253 4.3.3 Externe Maßnahmen der EU ................................................................. 255 4.3.3.1 Kooperationsbeziehungen mit Drittstaaten und multinationalen Organisationen .................................................................................. 259 4.3.3.1.1 Nachbarschaftsbeziehungen ............................................................. 261 4.3.3.1.2 Bilaterale Energiedialoge ................................................................. 265 4.3.3.1.3 Regionale Dialogforen ..................................................................... 271 4.3.3.1.4 Internationale Institutionen und multilaterale Initiativen ................. 278 Weitere Politik- und Finanzinstrumente im Dienste 4.3.3.2 der Energiepolitik ............................................................................. 282 4.3.3.2.1 Fördergelder und Kredite ................................................................. 282 4.3.3.2.2 Ausbau der transeuropäischen Netze................................................ 287 Auswirkungen auf die europäische Versorgungssicherheit .............. 294 4.3.3.3 4.4 Charakteristika und Auswirkungen auf die Energieversorgungssicherheit ..... 296 4.4.1 Leitmotive europäischer Energiepolitik................................................. 296 4.4.2 Chancen und Risiken für die Energieversorgungssicherheit der EU ..... 300

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Handlungsnotwendigkeiten und -optionen der EU............................................... 309 5.1 Mögliche Folgen resultierend aus der chinesischen Energiepolitik ................ 309 5.1.1 Auswirkungen auf die Energieversorgungssicherheit............................ 309 5.1.2 Implikationen für andere Politikbereiche .............................................. 313 5.2 Beziehungen der EU mit der Volksrepublik China ......................................... 318 5.2.1 Allgemeine Kooperationsbeziehungen .................................................. 319 5.2.2 Beziehungen im Bereich Energiepolitik ................................................ 323

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Inhalt 5.3 Handlungsrahmen und -empfehlungen ........................................................... 327 5.3.1 Chinesisches Selbstverständnis und Wahrnehmung westlicher Kritik .. 327 5.3.2 Antworten auf die chinesische Herausforderung ................................... 330 5.3.3 Anpassungen zur Verbesserung der Energieversorgungssicherheit ...... 336

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Literaturverzeichnis ................................................................................................ 343

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Anhang ...................................................................................................................... 379

Abbildungsverzeichnis

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Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Begriffsabgrenzung ........................................................................................................ 23 Abbildung 2: Einteilung konventionelles und nicht-konventionelles Erdöl ......................................... 30 Abbildung 3: Regionale Verteilung Welterdölreserven, 2009 ............................................................. 32 Abbildung 4: Regionale Verteilung Welterdölförderung, 2009 ........................................................... 33 Abbildung 5: Regionale Verteilung Welterdölverbrauch, 2009 ........................................................... 35 Abbildung 6: Einteilung konventionelles und nicht-konventionelles Erdgas....................................... 36 Abbildung 7: Regionale Verteilung Welterdgasreserven, 2009 ........................................................... 37 Abbildung 8: Regionale Verteilung Welterdgasförderung, 2009 ......................................................... 38 Abbildung 9: Regionale Verteilung Welterdgasverbrauch, 2009......................................................... 39 Abbildung 10: Regionale Verteilung Weltkohlereserven, 2009........................................................... 41 Abbildung 11: Regionale Verteilung Weltkohleförderung, 2009 ........................................................ 42 Abbildung 12: Regionale Verteilung Weltkohleverbrauch, 2009 ........................................................ 43 Abbildung 13: Primärenergiebedarf in China, 2005 ............................................................................ 87 Abbildung 14: Chinesische Energieadministration nach 2005............................................................. 97 Abbildung 15: Neue Struktur der chinesischen Energieadministration, 2008 ...................................... 99 Abbildung 16: Herkunft chinesischer Erdölimporte, 2006 ................................................................ 146 Abbildung 17: Herkunft des in der EU27 konsumierten Erdöls, 2005 ............................................... 256 Abbildung 18: Herkunft des in der EU27 konsumierten Erdgases, 2005 ........................................... 257 Abbildung 19: PEB der EU-Mitgliedstaaten nach Energieträgern, 2007 ........................................... 388 Abbildung 20: Importabhängigkeit EU-Mitgliedstaaten nach Energieträgern, 2007 ......................... 389

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Tabellenverzeichnis

Tabellenverzeichnis

Tabelle 1: Entwicklung weltweiter Primärenergiebedarf, in Mio. töe ................................................. 27 Tabelle 2: R/P-Rate Erdöl, 2009.......................................................................................................... 34 Tabelle 3: R/P-Rate Erdgas, 2009 ....................................................................................................... 38 Tabelle 4: R/P-Rate Kohle, 2009 ......................................................................................................... 42 Tabelle 5: Klassifizierung von relevanten Ereignissen für Energiesicherheit...................................... 79 Tabelle 6: Kriterien für die Verwundbarkeit eines Staates durch Rohstoffimporte ............................. 80 Tabelle 7: Klassifizierung möglicher Gegenmaßnahmen, Schwerpunkt Erdöl ................................... 81 Tabelle 8: Rohstoffreserven weltweit und in China, 2009................................................................... 84 Tabelle 9: Rohstoffförderung weltweit und in China, 2009 ................................................................ 85 Tabelle 10: Primärenergiebedarf in China 1965 – 2009, in Mtöe ........................................................ 87 Tabelle 11: Rohstoffverbrauch weltweit und in China, 2009 .............................................................. 88 Tabelle 12: Mitglieder Energy Leading Group.................................................................................... 97 Tabelle 13: Die drei großen chinesischen Ölunternehmen im Vergleich, 2006 ................................. 102 Tabelle 14: Geplanter Kapazitätsausbau erneuerbarer Energieträger in China .................................. 126 Tabelle 15: Rohstoffreserven weltweit und in der EU, 2009 ............................................................. 189 Tabelle 16: Rohstoffförderung weltweit und in der EU, 2009........................................................... 189 Tabelle 17: Rohstoffverbrauch weltweit und in der EU, 2009 .......................................................... 193 Tabelle 18: Energieverbrauch in der EU, 2006 – 2030...................................................................... 193 Tabelle 19: Interregionaler Nettohandel der EU, 2000 bis 2030 ....................................................... 194 Tabelle 20: Kernkraftwerke in EU-Staaten ....................................................................................... 199 Tabelle 21: Schwerpunkte der Energieaußenpolitik der Europäischen Union ................................... 224 Tabelle 22: Europäische Koordinatoren ............................................................................................ 291 Tabelle 23: Übersicht Interviews ....................................................................................................... 379 Tabelle 24: Regioneneinteilung ......................................................................................................... 380 Tabelle 25: Vergleich Kraftwerksarten.............................................................................................. 381 Tabelle 26: Chinesischer Energiebedarf in unterschiedlichen Szenarien........................................... 382 Tabelle 27: Weltweite Präsenz chinesischer Energieunternehmen, 2006 .......................................... 383 Tabelle 28: Übersicht Erdöl in Europa, 2009 .................................................................................... 384

Tabellenverzeichnis

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Tabelle 29: Übersicht Erdgas in Europa, 2009 .................................................................................. 385 Tabelle 30: Übersicht Kohle in Europa, 2009 ................................................................................... 386 Tabelle 31: Energieproduktion nach Energieträgern in der EU27, 1990 – 2030 ............................... 387 Tabelle 32: Vergleich der größten europäischen Energieunternehmen, 2008.................................... 390 Tabelle 33: Auswahl energiepolitischer Dokumenten der EU ........................................................... 391 Tabelle 34: Nationaler Anteil erneuerbarer Energieträger am PEB, 2002 und 2020 ......................... 393 Tabelle 35: Mitglieder und Beobachter der Energiecharta-Konferenz .............................................. 394 Tabelle 36: Chronologie EU-China Beziehungen ............................................................................. 395

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Abkürzungsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

AEUV b/d CNOOC CNPC EBRD EFRE EIB EU(+2) EU10 EU12 EU15 EU25 EU27 EUEI GCC GEEREF Gt IEA INOGATE IPEEC KPCh LNG mb/d Mtce Mtöe NDRC OECD OPEC PEB Sinopec T.m3 TEN-E töe TRACECA VAE

Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union Barrel per day China National Offshore Oil Corporation China National Petroleum Corporation European Bank for Reconstruction and Development / Europäische Bank für Wiederaufbau und Entwicklung Europäischen Fonds für regionale Entwicklung Europäische Investitionsbank Europäische Union plus Norwegen und Schweiz Zehn zum 1. Mai 2004 aufgenommene neue EU-Mitglieder Zwölf neue Mitgliedstaaten der EU 15 EU-Mitgliedstaaten vor 2004 EU mit 25 Mitgliedstaaten vor der Aufnahme von Bulgarien und Rumänien EU mit 27 Mitgliedstaaten seit 1. Januar 2007 EU Energie-Initiative Gulf Cooperation Council Global Energy Efficiency and Renewable Energy Fund Gigatonne Internationale Energie Agentur Interstate Oil and Gas Transport to Europe International Partnership for Energy Efficiency Cooperation Kommunistische Partei China Liquified Natural Gas Million Barrels per day Millionen Tonnen Kohleequivalent Millionen Tonnen Ölequivalent National Development and Reform Commission Organisation for Economic Cooperation and Development Organization Petrol Exporting Countries Primärenergiebedarf China National Petrochemical Corporation Terrajoule Transeuropäische Energienetze Tonnen Ölevivalent Transport Corridor Europe-Caucasus-Asia Vereinigte Arabische Emirate

Vorwort

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Vorwort

Die vorliegende Arbeit ist die aktualisierte Fassung meiner Dissertation, die im Sommersemester 2010 von der Philosophischen Fakultät der Technischen Universität Chemnitz angenommen wurde. Ich möchte mich bei meinen Gutachtern Prof. Dr. Beate Neuss und Prof. Dr. Carlo Masala für die Betreuung der Arbeit und ihre konstruktiven Anregungen für die Überarbeitung bedanken. Mein besonderer Dank gilt meiner „Doktormutter“ Prof. Dr. Beate Neuss für ihre langjährige Unterstützung und Förderung. Bereits während meines Studiums erhielt ich Einblicke in die Forschungsarbeit und konnte nach meiner Projekttätigkeit als Lehrbeauftragte den Kontakt zur Professur Internationale Politik halten. Mit wertvollen Hinweisen und Ermutigung stand Frau Prof. Neuss mir stets zur Seite. Der Konrad-Adenauer-Stiftung gilt mein Dank für die Unterstützung meiner wissenschaftlichen Tätigkeit. Die Graduiertenförderung gab mir die Möglichkeit, mich in den letzten Jahren auf meine Dissertation zu konzentrieren und diese zügig abzuschließen. Den Auslandsbüros der Konrad-Adenauer-Stiftung in Brüssel und Peking danke ich für die Unterstützung meiner Forschungsaufenthalte und bei der Kontaktaufnahme mit Interviewpartnern. Meinen Gesprächspartnern danke ich für die Bereitschaft, in Interviews ihre Einschätzungen und Bewertungen mit mir zu teilen und mir aufschlussreiche Einblicke in die europäischen und chinesischen Institutionen zu vermitteln. Nicht zuletzt danke ich meiner Familie und meinem Lebensgefährten André, die mir stets die Freiheit gaben, meinen eigenen Weg zu gehen und immer an mich glaubten. Sie gaben mir Rückhalt, einen Ruhepunkt und lenkten meine Aufmerksamkeit auch auf andere Dinge im Leben. Anne Oettel, Fanny A. Günthel, Silvia Hunger und Susanne Günther danke ich dafür, dass sie immer ein offenes Ohr für mich hatten und trotz ihrer knappen Freitzeit noch die Möglichkeit fanden, mich beim Korrekturlesen zu unterstützen. Chemnitz, im September 2010

Antje Nötzold

1.1 Einführung

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1 Einleitung

1.1 Einführung Energie ist der Motor der Welt. Dessen Antrieb und damit Rückgrat der Wirtschaft bleiben auf absehbare Zeit fossile Brennstoffe, da sie sowohl als Energieträger als auch als Rohstoffe bisher kaum ersetzbar sind. Entsprechend ist eine wirkungsvolle Energiepolitik von essenzieller Bedeutung für die wirtschaftliche Entwicklung und den Wohlstand eines Landes. Europa ist schon heute eine Importregion für Erdöl und -gas, deren Verbrauch trotz effizienterer Methoden weiter steigt. Gleichzeitig werden die eigenen Fördergebiete in 20 Jahren weitgehend erschöpft sein, sodass die Importabhängigkeit der EU drastisch zunimmt. Zusätzlich zur an sich bereits problematischen Steigerung der Importe steht Europa dabei im Wettbewerb mit den Staaten Süd- und Ostasiens, deren Importbedarf noch wesentlich stärker anwachsen wird.1 Vornehmlich die asiatischen Wachstumswirtschaften werden in den nächsten Jahrzehnten im Zuge ihrer rasanten wirtschaftlichen Entwicklung die Steigerung der Energienachfrage enorm beeinflussen. 2004 prognostizierte die Internationale Energie Agentur (IEA), dass die gesamte Region Süd- und Ostasiens bis 2030 für 42 Prozent der weltweiten Nachfragesteigerung an Primärenergieträgern verantwortlich sein wird, worunter 40 Prozent des zusätzlichen Erdöl- und 21 Prozent des zusätzlichen Erdgasbedarfs fallen.2 Im World Energy Outlook aus dem Jahr 2009 ist schließlich allein China für 39 Prozent des Anstiegs des weltweiten Primärenergiebedarfs bis 2030 verantwortlich.3 Dabei werden 43 Prozent der zusätzlichen Erdöl- und 65 Prozent der steigenden Kohlenachfrage aus der Volksrepublik stammen.4 Erdgas wird in China und der Region ebenfalls merklich stärker nachgefragt werden, um Anteile von Kohle im Energiemix zu ersetzen.5 Gleichzeitig reichen die regionalen Vorkommen zur Bedarfsdeckung nicht mehr aus, sodass die Region insgesamt zunehmend abhängiger von Importen wird. Bereits seit 2004 ist auch Indonesien, der größte Rohölproduzent der Region, Nettoimporteur von Erdöl.6 Das Augenmerk der importabhängigen Industriestaaten richtet sich in den letzten Jahren verstärkt auf die Volksrepublik China, deren dynamische Wirtschaftsentwicklung mit einer rasch ansteigenden Energienachfrage korreliert. Denn die häufig als „aggressiv“ gescholtene Energiepolitik der Volksrepublik ist in den letzten Jahren auf einen zunehmend

1 Vgl. Müller, Friedemann: Klimapolitik und Energieversorgungssicherheit. Zwei Seiten derselben Medaille, SWP-Studie, Berlin 2004, in: http://www.swp-berlin.org/common/get_document.php?asset_id=1246, S. 5. 2 Vgl. International Energy Agency (Hrsg.): World Energy Outlook 2004, Paris 2004, S. 261f. 3 Vgl. International Energy Agency (Hrsg.): World Energy Outlook 2009, Paris 2009, S. 76. 4 Vgl. ebd., S. 77; International Energy Agency (Hrsg.): World Energy Outlook 2008, Paris 2008, S. 97. 5 Vgl. IEA: World Energy Outlook 2009, S. 88. 6 Vgl. Umbach, Frank: Sichere Energieversorgung auch in Zukunft. Die Notwendigkeit einer europäischen Strategie, in: Internationale Politik, Jg. 59, Heft 8 (2004), S. 19f.

A. Nötzold, Die Energiepolitik der EU und der VR China, DOI 10.1007/978-3-531-92669-8_1, © VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2011

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1 Einleitung

gedrängten Ressourcenmarkt, vor allem beim Erdöl, getroffen.7 Wie Peking auf die wachsende Abhängigkeit von Energieimporten reagiert, wird nicht nur die eigene Energiesicherheit beeinflussen, sondern auch die anderer Konsumentenländer.8 China als neuer bedeutender Verbraucher mit weiter stark wachsendem Energiebedarf entwickelt sich zunehmend zu einem strategischen und entscheidenden Käufer auf den internationalen Energiemärkten.9 Dennoch wurde der Einfluss der Volksrepublik auf traditionelle Energieimporteure wie Europa und deren Energieversorgungssicherheit bisher noch nicht intensiv erforscht. Dabei steht die Europäische Union im Hinblick auf ihre Versorgungssicherheit vor einer enormen Herausforderung. 1.2 Problemstellung Die Schwierigkeit der europäischen Energieversorgungssicherheit im Hinblick auf die Herausforderung durch die Volksrepublik China bildet den zentralen Untersuchungsgegenstand der Dissertation. Dabei soll erforscht werden, ob die Energiepolitik der EU den Herausforderungen an eine sichere Energieversorgung mittelfristig gewachsen ist. Die Analyse des Einflusses eines anderen Konsumenten, der einen konträren Ansatz zur Sicherung der Energieversorgung verfolgt, bringt einen neuen, relevanten Aspekt und soll eine Forschungslücke im Bereich europäischer Energiepolitik schliessen. Bisher standen in der insgesamt relativ begrenzten Forschung zu Energiepolitik und Versorgungssicherheit hauptsächlich die Beziehungen zu den Produzenten und Transitstaaten im Fokus der Untersuchungen. Vor dem Hintergrund weltweit wirkender Einflussfaktoren auf die Versorgungssicherheit werden die Energiepolitiken der Europäischen Union und der Volksrepublik China hinsichtlich ihrer Energiestrategien, der umgesetzten energiepolitischen Maßnahmen und den daraus entstehenden Risiken und Chancen für die Energieversorgung untersucht. Speziell soll analysiert werden, ob die Europäische Union mit ihrer Energiepolitik angemessen aufgestellt ist, um ihre Energieversorgung zu sichern. Um diese Aspekte zu adressieren, steht die Analyse unter folgender zentraler Fragestellung: Ist die Europäische Union in ihrer Energiepolitik angemessen auf die Sicherung ihrer Energieversorgung vorbereitet im Hinblick auf die sich aus ihrer sowie der chinesischen Energiepolitik ergebenden Risiken? Zur Beantwortung werden folgende relevante Fragen erörtert, die den Rahmen der Untersuchung kennzeichnen: Vor welcher weltweiten Ausgangslage entwickeln die betrachteten Akteure ihre Energiepolitik? Wie stellt sich die aktuelle Reservenlage fossiler Energieträger weltweit dar? Welche Potenziale bieten alternative Energiequellen? Welche Interdependenzen und Bedrohungen kennzeichnen die Versorgungssicherheit der Verbraucher? Welchen Energiemix verfolgen die EU und China und welche Bedeutung haben die einzelnen Energieträger? Welche Akteure beeinflussen die Energiepolitik in den beiden

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Vgl. Downs, Erica: China, in: The Brookings Foreign Policy Studies. Energy Security Series, December 2006, http://www.brookings.edu/~/media/Files/rc/reports/2006/12china/12china.pdf, S. 10. Vgl. International Energy Agency (Hrsg.): World Energy Outlook 2007. India and China Insights, Paris 2007, S. 181. 9 Vgl. IEA: World Energy Outlook 2004, S. 262. 8

1.3 Forschungsstand

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Regionen? Welche Strategien verfolgen Brüssel und Peking im Energiebereich? Welche Maßnahmen werden jeweils auf der Nachfrage- und Angebotsseite umgesetzt? Welche Leitmotive lassen sich aus der jeweiligen Energiepolitik ableiten? Welche Auswirkungen haben diese auf die Energieversorgungssicherheit der EU und China? Welche Auswirkungen hat die Energiepolitik Pekings auf die europäische Versorgungssicherheit und andere Politikbereiche? Was kennzeichnet die bestehende Kooperation Brüssels mit Peking, insbesondere im Energiebereich? Welche Handlungsoptionen zur Begegnung der Herausforderungen und Verbesserung der europäischen Versorgungssicherheit bestehen für die EU? Die Volksrepublik eignet sich aus zwei Gründen im besonderen Maße für diese Analyse: Erstens ist China wie die Europäische Union mittelfristig durch einen steigenden Energiebedarf gekennzeichnet, der aufgrund der stagnierenden bzw. sinkenden eigenen Produktion fossiler Rohstoffe im wachsenden Umfang durch Importe gedeckt werden muss. Die regionale Verteilung der fossilen Vorkommen und der Weltmarkt bedingen dabei eine Konkurrenzsituation. Beide Verbraucher rivalisieren um den Zugang zu Reserven in den bedeutenden Produzentenländern, die sich zwischen der EU und China von Russland über den Kaspischen Raum und den Nahen Osten bis auf den afrikanischen Kontinent erstrecken. Zweitens verfolgen beide Akteure einen konträren Ansatz zur Sicherung ihrer Energieversorgung und sind durch unterschiedliche Kompetenzstrukturen gekennzeichnet. Dabei lautet die Ausgangsthese: Während die Europäische Union einen marktwirtschaftlich organisierten Staatenverbund mit verteilten Kompetenzen darstellt, wird die chinesische Energiepolitik von einem autoritären Staat mit homogenen Kompetenzen und staatlichen Energieunternehmen gesteuert. Indem die Arbeit mögliche Konflikte und die Interdependenz zwischen energie- und sicherheitspolitischen Aspekten aufzeigt, will sie ein umfassendes Bild der Herausforderungen für die europäische Energieversorgungssicherheit zeichnen. Ziel der Betrachtungen ist es, mögliche Folgen für die Europäische Union und die Weltgemeinschaft als Ganzes aufzuzeigen sowie den Umgang der EU mit den Risiken chinesischer und europäischer Energiepolitik kritisch zu bewerten. Riskante und eventuell sogar bedrohliche Folgen sollen identifiziert und Handlungsoptionen für eine geeignete Politik zur Sicherung der Energieversorgung Europas aufgezeigt werden. 1.3 Forschungsstand Aufgrund der Bedeutung von Kohle, Erdöl und -gas für die Weltwirtschaft ist umfangreiches Datenmaterial hinsichtlich Reserven, Produktion, Konsum, Handelsströmen und weiteren Aspekten fossiler Brennstoffe vorhanden. Daten veröffentlichen neben staatlichen Institutionen, wie beispielsweise der Energy Information Administration des amerikanischen Department of Energy, große Energiekonzerne wie ExxonMobile oder BP und Institutionen auf der Produzenten- und Verbraucherseite. Für die Untersuchung wurden hauptsächlich die Analysen der Bundesanstalt für Geowissenschaft und Rohstoffe (BGR) und der Internationalen Energie Agentur der OECD-Staaten (IEA) herangezogen. Viele Studien der IEA thematisieren darüber hinaus die Potenziale und Probleme alternativer Energiequellen. Aufgrund der gewachsenen Bedeutung und Förderung erneuerbarer Energiequellen sind in den letzten Jahren zahlreiche Analysen und Forschungsberichte mit

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1 Einleitung

unterschiedlichen Einschätzungen über die Potenziale verschiedener alternativer Technologien erschienen. Die meisten Artikel und Studien behandeln einzelne Aspekte der Produktion und des Handels mit fossilen Rohstoffen wie beispielsweise die Preisbildung, die Investitionsnotwendigkeiten in Förder- bzw. Verbrauchsregionen, die unterschiedlichen Transportmöglichkeiten oder die Bedeutungsverschiebungen zwischen Produzenten und Konsumenten. Die strategischen Auswirkungen der enormen Nachfragesteigerungen in den aufstrebenden Schwellenländern Asiens – wie China und Indien – wurden jedoch erst in den letzten Jahren aufmerksam verfolgt und hinsichtlich der Auswirkungen auf die weltweite Versorgungslage analysiert, beispielsweise im World Energy Outlook 2007 der IEA.10 Die Untersuchungen analysieren jedoch nicht die konkreten Risiken für die europäische Versorgungssicherheit. Analysen zur Entwicklung der Erdöl- und Erdgasförderung in den großen Produzentenregionen und mögliche Effekte auf die europäische Versorgung sind dagegen zahlreich. Im Hinblick auf die Energiepolitik der beiden betrachteten Akteure bieten die Studien der BGR und der IEA hinsichtlich der einzelnen Energieträger umfassende Prognosen zur voraussichtlichen regionalen Entwicklung von u. a. Reserven, Produktion, Verbrauch und Handelsströmen. Die Europäische Kommission und die chinesische Regierung veröffentlichen ihre energiepolitischen Strategiedokumente im Internet. Die umgesetzten Maßnahmen der europäischen Energiepolitik lassen sich anhand der durch die EU-Institutionen zur Verfügung stehenden Fülle an Dokumenten nachvollziehen, u. a. durch Kommissionsmitteilungen, Grünbücher und Pressemitteilungen sowie einige Studien und Artikel. Aufgrund der erst Anfang 2007 einsetzenden Dynamik im Energiebereich sind bisher nur wenige grundlegende Analysen der gemeinsamen Energiepolitik vorhanden, beispielsweise von Geden und Fischer oder der IEA.11 Hinsichtlich der energiepolitischen Maßnahmen der Volksrepublik kann vor allem auf englischsprachige Literatur zurückgegriffen werden. Im Zuge der gestiegenen Aufmerksamkeit für chinesische Investitionen wurden in den letzten Jahren zahlreiche Artikel über die wirtschaftlichen und politischen Aktivitäten Pekings im Ausland, vor allem in Afrika und dem Nahen und Mittleren Osten, veröffentlicht. Darüber hinaus kann sich die Arbeit auf einige umfangreichere Analysen der chinesischen Politik zur Energieversorgungssicherung stützen, wie u. a. von Erica Downs, Marina Rudyak und Philip Andrews-Speed.12 Da die chinesische Regierung nur vereinzelt Informationen über Maßnahmen und Gesetze öffentlich zugänglich macht, stellen auch Zeitungen wie China Daily oder spezifisch auf chinesische Politik ausgerichtete Zeitschriften wie der China Brief der Jamestown Foundation wichtige Quellen dar – insbesondere im Hinblick auf Investitionsprojekte der Energieunternehmen. Umfassendere Analysen zur Bewertung chinesischer Bemühungen der Energiesicherung sind nur vereinzelt vorhanden, wie bei Sandschneider oder Andrews-Speed, Liao

10

Vgl. IEA: World Energy Outlook 2007. Vgl. Geden, Oliver/ Fischer, Severin: Die Energie- und Klimapolitik der Europäischen Union. Bestandsaufnahme und Perspektiven, Baden-Baden 2008; International Energy Agency (Hrsg.): IEA Energy Policy Review. The European Union, Paris 2008. 12 Vgl. Downs: China; Rudyak, Marina: Rohstoff- und Energiesicherheitspolitik der Volksrepublik China: Auswärtige Dimensionen, China Analysis Nr. 64, Trier 2008; Andrews-Speed, Philip: Energy Policy and Regulation in the People`s Republic of China, The Hague 2004. 11

1.4 Methodik

19

und Dannreuther.13 Vor allem seit der gestiegenen Aufmerksamkeit für die chinesische Afrikapolitik thematisieren zahlreiche Artikel die Folgen der Politik Pekings in einzelnen Regionen oder in Bezug auf Sicherheits- und Entwicklungspolitik. Die Kooperationsbeziehungen und -optionen Brüssels mit der Volksrepublik werden meist allgemein oder mit dem Schwerpunkt Klima- und Umweltschutzpolitik thematisiert. Eine umfangreiche Analyse der direkten und indirekten Auswirkungen der Energiepolitik der Volksrepublik auf Europa ebenso wie Handlungsempfehlungen zur Begegnung dieser Herausforderungen bietet die Forschung bisher nicht. Um diese Lücken zu schließen, liegt das Forschungsinteresse der Analyse in zwei Bereichen. Zum einen werden die europäische und die chinesische Energiepolitik einer umfassenden Betrachtung unterzogen. Eine ganzheitliche Analyse dieses Politikfelds unter dem Aspekt der Energieversorgungssicherheit hat sowohl für die EU als auch für China bisher nicht stattgefunden. Zum anderen werden die Auswirkungen für die europäische Energieversorgungssicherheit durch die strategisch ausgerichtete Energiepolitik der Volksrepublik analysiert. In Verbindung mit Verbesserungsmöglichkeiten für die EUEnergiepolitik bietet die Untersuchung eine ganzheitliche, nicht nur am KonsumentenProduzenten-Verhältnis ausgerichtete, Analyse der europäischen Energieversorgungssicherheit. 1.4 Methodik Die Untersuchung der Forschungsfrage erfolgt in Anlehnung an die Methodik der Politikevaluation bzw. Politikfeldanalyse. Grundlegendes Interesse ist, die Energiepolitik der Akteure Europäische Union und Volksrepublik China zu analysieren, um im Hinblick auf die Sicherung der Energieversorgung herauszufinden: „what governments do, why they do it, and what difference it makes.“14 Im Mittelpunkt der Analyse steht jedoch nicht eine theoretische Verortung der europäischen oder chinesischen Energiepolitik, sondern eine praxisorientierte, vergleichende Analyse der Politik Pekings und Brüssels im Hinblick auf das Ziel der Energieversorgungssicherheit. Um die Politik eines Akteurs wie der Europäischen Union und der Volksrepublik China zu evaluieren und hinsichtlich deren Ergebnisse zu analysieren, müssen folgende Kernbereiche untersucht werden: Wie wird die Ausgangslage von den entscheidenden Akteuren wahrgenommen? Nach Darstellung der daraus abgeleiteten politischen Strategie muss die Umsetzung anhand der zur Verfügung stehenden Mittel und Instrumente in den Blickpunkt gerückt werden. Abschließend können darauf aufbauend die Effektivität des Einsatzes der politischen Ressourcen und die Erreichung der Ziele bewertet sowie mögliche auftretende Probleme aufgezeigt werden.15 Dabei lehnt sich die Untersuchung insofern an das Konzept der Außenpolitikevaluation an, indem sie auf die Wirkungsanalyse von Politik und nicht auf die Politikformulierung ausgerichtet ist. Die Politikevaluation wird dabei 13 Vgl. Sandschneider, Eberhard: Globale Rivalen. Chinas unheimlicher Aufstieg und die Ohnmacht des Westens, München 2007; Andrews-Speed, Philip/ Liao, Xuanli/ Dannreuther, Roland: The Strategic Implications of China’s Energy Needs, London 2002. 14 Dye, Thomas R.: Policy Analysis. What governments do, why they do it, and what difference it makes, Alabama 1976, S. 1. 15 Vgl. Rudolf, Peter: Außenpolitikevaluation. Konzeptionelle Überlegungen zu einem vernachlässigten Bereich der Außenpolitikanalyse, SWP-Diskussionspapier, Berlin 2007, S. 10.

20

1 Einleitung

bewusst nicht auf bestimmte abhängige und unabhängige Variablen reduziert, da vielmehr die globale Interdependenz und ihre Auswirkungen untersucht werden sollen. Damit nimmt die Arbeit eine problemorientierte Betrachtungsweise ein, da Energiepolitik eng mit anderen Politikfeldern wie der Außen-, Wirtschafts-, Handels- oder Entwicklungspolitik vernetzt ist und nicht strikt isoliert betrachtet werden kann. Darüber hinaus sind nicht nur staatliche, sondern auch wirtschaftliche und gesellschaftliche Akteure in dem Bereich aktiv. Als Akteure der Energiepolitik im Zusammenspiel von Politik und Unternehmen werden sie und ihre Kompetenzen in die Analyse einbezogen, um zu zeigen, mit welchen Interessen sie wirken und wie sie im institutionellen Kontext eingebunden sind. Dies ist im Hinblick auf die verschiedenen Ebenen von Energiepolitik allgemein sowie im speziellen für das Mehrebenensystem der EU von Bedeutung. Die Analyse vergleicht die Energiepolitik des Nationalstaats China mit der Europäischen Union als Staatenverbund „sui generis“. In der EU findet Energiepolitik aufgrund der Kompetenzverteilung zwischen Gemeinschaftsinstitutionen und Mitgliedstaaten klar in einem Mehrebenensystem statt.16 Die Untersuchung konzentriert sich dabei auf die EU-Ebene und analysiert ihre Steuerungsmöglichkeiten für eine gemeinsame europäische Energiepolitik, um den Vergleich mit der Energiepolitik der Volksrepublik China zu ermöglichen. Nationale Souveränitäten und Einflüsse werden ebenso wie die nicht-staatliche Ebene der Unternehmen wo notwendig einbezogen. Gleichwohl steht nicht die Entscheidungsfindung innerhalb der EU im Fokus, sondern die Bewertung des „Outputs“, d. h. der umgesetzten Politik zur Sicherung der europäischen Energieversorgung. An die Analyse der jeweiligen Energiepolitik und deren Wechselwirkungen werden Handlungsempfehlungen angeschlossen, die die Reaktionen auf die Herausforderungen und die Erreichung der energiepolitischen Ziele verbessern sollen. Damit folgt die Arbeit der Zielstellung der Politikevaluation, bei der „die Analyse und Bewertung der Wirkungen staatlichen Handelns mit wissenschaftlichen Methoden [im Mittelpunkt steht], ausgerichtet an dem Ziel der Verbesserung lösungsorientierter Politiken. […] Nicht der Test von Theorien ist vorrangiges Ziel, sondern die Eröffnung von Handlungsalternativen.“17 Als Bezugsrahmen für die Bewertung der Energiepolitik beider Akteure werden zwei Ebenen herangezogen. Zum einen die von Brüssel und Peking innerhalb ihrer energiepolitischen Strategiedokumente selbst identifizierten Herausforderungen und gesteckten Ziele. Obschon diese keine objektiven Kriterien darstellen, sondern subjektiv geprägt sind, verdeutlichen sie die jeweiligen Prioritäten der Akteure. Außerdem sind es diese Ziele, an denen sich die Politik von den Bürgern messen lassen muss. Zum anderen wird die Energiepolitik und ihre möglichen Auswirkungen auf eine sichere Energieversorgung an der globalen Ausgangslage im Energiehandel und den Bedingungen des jeweiligen Energiemix und damit den spezifischen Problemen und Aufgaben der Energiepolitik Chinas und der EU bewertet. Die Politikfeldanalyse der chinesischen und europäischen Energiepolitik folgt damit einem ganzheitlichen Ansatz der Bewertung: ausgehend von der Wahrnehmung des Problems und den gesetzten Zielen im Rahmen der strategischen Konzepte über deren Umsetzung bis hin zur Wirkung gemessen an der Erreichung der Ziele sicherer Energieversorgung und der Adressierung der globalen Herausforderungen.

16 17

Vgl. Benz, Arthur: Politik in Mehrebenen-Systemen, Wiesbaden 2009, S. 134ff. Rudolf: Außenpolitikevaluation, S. 5.

1.5 Aufbau

21

1.5 Aufbau Zu Beginn der Untersuchung wird die Ausgangslage für die globale Energieversorgung erläutert. Ziel der Betrachtungen ist es, die internationalen Rahmenbedingungen aufzuzeigen, denen sich sowohl die Europäische Union als auch die Volksrepublik China stellen müssen, da diese die Möglichkeiten zur Ausgestaltung nationaler Energiepolitik determinieren. Einführend werden die historische Entwicklung und die globalen Trends des Verbrauchs der unterschiedlichen Energieträger skizziert. Im Anschluss werden die fossilen Energieträger Erdöl, Erdgas und Kohle hinsichtlich der weltweiten Verteilung ihrer Vorkommen und ihres Verbrauchs dargestellt und die wahrscheinliche Erschließung weiterer Reserven erläutert. Im Folgenden liegt der Fokus auf alternativen Energieformen und Technologien. Auf Grundlage ihrer derzeitigen Nutzung sowie ihren Potenzialen zur Substitution fossiler Energieträger wird bewertet, ob sie einen Ausweg aus den Versorgungsengpässen mit fossilen Energieträgern weisen können. Der vierte Abschnitt der Ausgangslage analysiert die Rahmenbedingungen der Energieversorgung und ergründet die Interdependenz der globalen Versorgungssicherung. Die erläuterten Zusammenhänge verdeutlichen, dass die Versorgungssicherheit Europas nicht allein von der eigenen Energiepolitik abhängig ist, sondern ebenso durch die Aktivitäten anderer Akteure – Produzenten wie Konsumenten – bedingt wird. Abschließend werden Bedrohungen der Versorgungssicherheit und mögliche Gegenmaßnahmen klassifiziert. Der zweite Teil analysiert die Energiepolitiken der Volksrepublik China und der Europäischen Union. Die Intention der Kapitel ist die Analyse der energiepolitischen Maßnahmen Pekings und Brüssels sowie der Eignung ihrer Politik und Instrumente zur Umsetzung ihrer Strategie und zur Begegnung der Herausforderung einer sicheren Energieversorgung. Zur besseren Vergleichbarkeit sind die Kapitel drei und vier kongruent aufgebaut. Eingangs werden der Energiemix und die Bedeutung der einzelnen Energieträger vorgestellt; anschließend die energiepolitischen Akteure und ihre Kompetenzen beschrieben. Nach der Vorstellung der politischen Energiestrategie sollen die ergriffenen Maßnahmen geschildert werden. Für die Volksrepublik sind diese klassisch zwischen Nachfragemanagement und Angebotssicherung unterteilt. Aufgrund der Kompetenzverteilung zwischen gemeinschaftlichen Institutionen und Mitgliedstaaten erfolgt die Unterscheidung im Hinblick auf die EU am geeignetsten zwischen internen und externen Maßnahmen. Abgeleitet aus diesen Untersuchungen identifiziert die Analyse jeweils spezifische Charakteristika der Energiepolitik sowie mögliche Auswirkungen für die Versorgungssicherheit. Der dritte Teil analysiert die Auswirkungen der von China verfolgten Energiepolitik und schildert die Handlungsnotwendigkeiten für die europäische Energieversorgungssicherheit und die Implikationen für andere Politikbereiche. Die bisherigen Kooperationsbeziehungen zwischen der Europäischen Union und der Volksrepublik werden í unter besonderer Berücksichtigung des Energiebereichs í beleuchtet. Zusammen dem geschilderten chinesischen Selbstverständnis und der Perzeption von Kritik stellt dies den Handlungsrahmen für die EU dar. Darauf aufbauend werden Handlungsempfehlungen gegeben, um den Herausforderungen durch die chinesische Energiepolitik zu begegnen und um die europäische Energieversorgungssicherheit zu verbessern.

22

1 Einleitung

1.6 Begriffsklärung „Der Begriff Energie ist zugleich ein alter und – in seinem umfassenden heutigen Gebrauch – sehr neuer Begriff.“18 Bereits in der Antike wurde er unter Aristoteles als Tätigkeit, die den Zweck verwirklicht, verwendet. Mitte des 19. Jahrhunderts etablierte sich Energie als wichtiger Begriff der Physik.19 Im 20. Jahrhundert wurde ein ganzer Wirtschaftssektor nach ihm benannt. Infolge des explosionsartigen Energiebedarfsanstiegs der modernen Welt und der strategischen Bedeutung von Energieträgern trat der Begriff aus dem „Bereich von Philosophie und Physik hinaus[…] und [wurde] zu einem der wichtigsten ökonomischpolitischen Schlüsselbegriffe unserer Zeit“20. Dabei ist Energie „Arbeitsvermögen“21, d. h. beschreibt die „Fähigkeit eines Systems, Arbeit zu verrichten.“22 Energie kann in verschiedenen Formen auftreten – mechanische, thermische, elektrische, magnetische, chemische oder nukleare – und sich von einer in eine andere umwandeln.23 Dabei ist die Umgangssprache irreführend, da Energie weder „erzeugt“ noch „verbraucht“ werden kann, sondern nur in andere Energieformen umgewandelt wird.24 „Energieverluste“ gibt es daher lediglich gemessen an der Nützlichkeit für den Menschen.25 Auch bei Energiespeicherung und -transport werden lediglich Energieformen umgewandelt. Ein Energieträger stellt ein Medium dar, in dem Energie gespeichert ist und transportiert werden kann. Fossile Energien wie Erdöl, -gas, Kohle oder Holz speichern somit chemische Energie über lange Zeiträume.26 Um die Bedeutung fossiler Energieträger einzuschätzen, müssen die Begriffe Reserven und Ressourcen voneinander abgegrenzt werden. Die Kategorisierung der Vorkommen richtet sich nach dem Grad der Gewissheit ihrer Existenz und der Wirtschaftlichkeit ihrer Förderung. Reserven sind dabei diejenigen Mengen eines Energierohstoffes, deren Existenz nachgewiesen wurde und die mit den derzeitig verfügbaren technischen Möglichkeiten wirtschaftlich rentabel förderbar sind.27 Als Ressourcen werden demgegenüber diejenigen Mengen eines Energierohstoffes definiert, die entweder nachgewiesen, aber deren Gewinnung derzeit wirtschaftlich nicht rentabel oder technisch nicht möglich ist, als auch die Mengen, die auf Basis geologischer Indikatoren noch erwartet werden.28 Reserven und Ressourcen bilden zusammen das so genannte verbleibende Potenzial eines Rohstoffes, wie Abbildung 1 illustriert. Das Gesamtpotenzial der Energieträger ergibt sich, wenn die bisherige kumulierte Förderung mit eingeschlossen wird. 18

Grunwald, Jürgen: Das Energierecht der Europäischen Gemeinschaften EGKS-EURATOM-EG. Grundlagen – Geschichte – Geltende Regelungen, Berlin 2003, S. 1. Hervorhebung von A. N. 19 Vgl. ebd., S. 1f. 20 Vgl. ebd., S. 2. 21 Ebd., S. 3. 22 Laumanns, Ulrich: Technische Grundlagen der Energiepolitik, in: Reiche, Daniel (Hrsg.): Grundlagen der Energiepolitik, Frankfurt am Main 2005, S. 47. 23 Vgl. ebd. 24 Vgl. ebd., S. 47f; Winter, Carl-Jochen: Energie, Entropie und Umwelt - Worin unterscheiden sich fossile/ nukleare und erneuerbare Energiesysteme, in: Brauch, Hans Günter (Hrsg.): Energiepolitik. Technische Entwicklung, politische Strategien, Handlungskonzepte zu erneuerbaren Energien und zur rationellen Energienutzung, Heidelberg 1997, S. 48. 25 Vgl. Winter: Energie, Entropie und Umwelt, S. 48. 26 Vgl. Laumanns: Technische Grundlagen, S. 48f. 27 Vgl. BGR: Reserven, Ressourcen und Verfügbarkeit von Energierohstoffen 2002, S. 42. 28 Vgl. ebd.

1.6 Begriffsklärung

23

Obgleich diese Definitionen zur Kategorisierung von Erdöl und -gas im Allgemeinen unstrittig sind, eröffnen die weiträumigen Formulierungen jedoch Möglichkeiten, die Einteilung unterschiedlich zu handhaben. In der Praxis wird die Zuordnung von Vorkommen zur Kategorie der Reserven stark von der Methodik der Einteilung und den verfolgten Zielen determiniert. Bisher existieren keine einheitlichen Standards oder Regularien, wann Vorkommen sicher nachgewiesen sind und ob ihre Förderung wirtschaftlich rentabel sein wird.29 Abbildung 1: Begriffsabgrenzung

Erstellt nach: Bundesanstalt für Geowissenschaften und Rohstoffe (Hrsg.): Reserven, Ressourcen und Verfügbarkeit von Energierohstoffen 2002. Rohstoffwirtschaftliche Länderstudien Heft XXVIII, Hannover 2003, S. 43.

Die Grundlage der heutigen Energienutzung ist die Energieumwandlungskette, deren Anfang die Primärenergien bilden. Diese Energieform ist noch nicht umgewandelt oder verarbeitet und umfasst alle Formen von Energieträgern, die in der Natur vorkommen – fossile und erneuerbare Energien sowie Uran.30 Durch die Umwandlung in andere Formen entsteht Sekundärenergie, wobei teilweise mehrere Umwandlungsstufen vollzogen werden. Beispielsweise kann Kohle in die Sekundärenergien Kohlebriketts oder Elektrizität umgewandelt werden. Die Sekundärenergie, die letztendlich an die Verbraucher geliefert wird, wird als Endenergie bezeichnet. Dazu zählen beispielsweise Elektrizität, Treibstoffe, Heizöl, Fernwärme oder Gas.31 Die Art und Weise, wie der Konsument Energie nutzt, beschreibt der Begriff Nutzenergie, der alle Dienstleistungen umfasst, die von Energie erbracht werden. Um beispielsweise Wärme, Kälte, Kraft, Bewegung durch Motoren oder Kommunikation bereitstellen zu können, muss Endenergie teilweise noch ein weiteres Mal umgewandelt werden. Im Verlauf der Energiewandlungskette gehen jedoch mit jeder Umwandlung Teile der Energie „verloren“, d. h. werden in nicht gewünschte Formen umgewandelt. In Deutschland 29

Vgl. IEA: World Energy Outlook 2004, S. 87f. Vgl. Laumanns: Technische Grundlagen, S. 49. 31 Vgl. ebd. 30

24

1 Einleitung

müssen daher zwei Einheiten End- und drei Einheiten Primärenergie für jede Einheit Nutzenergie aufgewandt werden.32 Eine der wichtigsten Endenergieformen mit zukünftig steigender Bedeutung ist elektrischer Strom. Die Nachfrage nach Elektrizität wird in der Stromwirtschaft als Last bezeichnet, d. h. als die in Anspruch genommene Leistung. Da die Stromnachfrage nie konstant ist, wird zwischen Grund-, Mittel- und Spitzenlast unterschieden.33 „Grundlast bezeichnet die Menge an Elektrizität, die kontinuierlich von den Stromverbrauchern angenommen wird.“34 Die Mittellast bezeichnet regelmäßige Erhöhungen des Strombedarfs oberhalb der Grundlast – etwa der morgens, mittags und abends auftretende vermehrte Stromverbrauch. Unter Spitzenlast wird eine kurzfristig zusätzlich auftretende Stromnachfrage verstanden, die sich in kurzen Spitzen des Stromverbrauchs, sehr starken Lastanstiegen oder unvorhergesehenen Strombedarf äußert und innerhalb von Minuten ausgeglichen werden muss.35

32

Vgl. ebd. Vgl. ebd., S. 54. 34 Ebd. Hervorhebung im Original. 35 Vgl. ebd., S. 54f. 33

2.1 Historie und künftige Tendenzen des Energiebedarfs

25

2 Ausgangslage

2.1 Historie und künftige Tendenzen des Energiebedarfs 2.1.1 Geschichte der Energie „Grob gesagt kann die bisherige Menschheitsgeschichte in Bezug auf ihren Umgang mit Energie in zwei Phasen eingeteilt werden: das regenerative Zeitalter und die fossil-atomare Periode.“36

Fossile Energieträger waren „keine Erfindung der industriellen Revolution.“37 Öl wurde bereits seit der Antike als Heilmittel oder Brennstoff für Lampen eingesetzt und Kohle diente schon im Mittelalter als Heizmaterial für Herdfeuer in Großbritannien und Mitteleuropa. Die breite Anwendung fossiler Energieträger und damit der Übergang zum fossilatomaren Energiesystem erfolgte mit der industriellen Revolution im 19. Jahrhundert und beruhte auf vier Entwicklungsschüben.38 Zunehmende Holzknappheit bewirkte eine Umstellung auf Steinkohle als Brennstoffe. Mit Einführung der Eisenbahn zu Beginn des 19. Jahrhunderts stand ein entsprechendes Beförderungsmittel zum Kohletransport zur Verfügung, das „den globalen Triumph des neuen Energiesystems“39 ermöglichte. Einen dritten Schub erhielt die Nutzung fossiler Energieträger durch verbesserte technische Möglichkeiten der Rohstoffförderung. Kohle etablierte sich in Verbindung mit der Dampfmaschine und Erdöl mit dem Verbrennungsmotor als bedeutender Energieträger.40 Schließlich führte die nach dem Zweiten Weltkrieg einsetzende Elektrifizierung des Alltags endgültig zur Durchsetzung der fossilen Energien durch den Aufbau des allgemeinen Stromerzeugungs- und Verteilungsnetzes. Die erstrebte Ausweitung des Elektrizitätsangebots durch große Kraftwerkskapazitäten förderte dabei auch den Einsatz von Atomenergie. Die fortschreitende technische Entwicklung weitete den Stromverbrauch systematisch aus und „ließ damit fossile und später auch atomare Energie als alternativlos erscheinen.“41 Mit der Durchsetzung fossiler Energieträger und stets zugänglicher Elektrizität änderte sich das Grundverständnis hinsichtlich Energie, in dem „[a]n die Stelle der früher wahrgenommenen Beschränkungen […] die Grenzenlosigkeit“42 trat. Bereits zu Beginn des 20. Jahrhunderts warnten einige Wissenschaftler vor einer Abhängigkeit von fossilen Energieträgern und möglichen internationalen Konflikten um Energie und -rohstoffe.43 Erst in der 36 Reiche, Danyel: Geschichte der Energie, in: ders. (Hrsg.): Grundlagen der Energiepolitik, Frankfurt am Main 2005, S. 11. 37 Ebd., S. 15. 38 Vgl. ebd., S. 15ff. 39 Ebd., S. 16. 40 Vgl. ebd., S. 16. 41 Ebd.. 42 Ebd., S. 18. 43 Vgl. Scheer, Hermann: Energieautonomie. Eine neue Politik für erneuerbare Energien, München 2005, S. 40ff.

A. Nötzold, Die Energiepolitik der EU und der VR China, DOI 10.1007/978-3-531-92669-8_2, © VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2011

26

2 Ausgangslage

zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts wandelte sich das Bewusstsein in Bezug auf Energie und rückten erneuerbare Energien sukzessive auf der politischen Agenda nach oben.44 In den 1970er Jahren ließen die Ölkrisen die Industrienationen die Abhängigkeit ihres Energiesystems von externen Faktoren erkennen. Eine umfangreichere Nutzung erneuerbarer Energien war allerdings nur ein Randaspekt im Gegensatz zu Bemühungen zur Verbrauchsreduktion, zur Substituierung von Öl durch Gas, Kohle oder Kernenergie sowie der forcierten Ausbeutung eigener Lagerstätten. Dennoch führten die Krisen zur Bereitstellung von Forschungsgeldern sowohl durch Regierungen als auch große Mineralölkonzerne. Obwohl die Endlichkeit der fossilen Rohstoffe stets offenkundig war, erregte 1972 das Buch „Die Grenzen des Wachstums“, dass eine Studie im Auftrag des „Club of Rome“ zusammenfasst,45 weltweites Aufsehen und setzte eine „globale Debatte über die Erschöpfbarkeit der Antriebsstoffe der Moderne […] in Gang.“46 Im Zuge der Anti-Atombewegung wurden erneuerbare Energien ferner als Alternative zur Kernenergie und als umfassende Erneuerung des Energiesystems propagiert. Gleichzeitig bildete sich mit der beginnenden Wahrnehmung des Treibhauseffekts national wie international das Politikfeld des Klimaschutzes heraus. Da dem Energiesektor zentrale Bedeutung für die Klimaveränderungen zugeschrieben wird, sind klimafreundliche Energieträger ein gewichtiger Bestandteil der sich besonders in den letzten Jahren immer stärker ausprägenden Diskussion. Daher kommt Reiche völlig zurecht zu der Bewertung, dass die „Klimapolitik […] den wohl größten Beitrag zum Agenda-setting erneuerbarer Energien geleistet [hat]. […] [M]it dem Klimadiskurs [ist] ein neues Politikfeld fest verankert und damit ein dauerhaftes Forum für die Auseinandersetzung mit der Materie geschaffen worden.“47 Nicht nur wegen der physischen Begrenztheit der Rohstoffvorkommen, sondern auch ihrer ökologischen, wirtschaftlichen und sozialen Grenzen beurteilt Scheer seine Prognose als sicher, dass es letztlich nur eine Lösung geben kann: „Erneuerbare Energien werden eines Tages die einzigen sein, mit denen die Menschen ihre Energiebedürfnisse befriedigen.“48 Inwiefern diese Entwicklung eines erneuten Wandels des Energiesystems zurück zu regenerativen Energien bereits in der weltweiten Energienachfrage erkennbar ist oder fossile Energieträger den Energiekonsum weiter dominieren, soll im Folgenden durch die weltweiten Trends im Energieverbrauch sowie die Analyse der verbleibenden Potenziale fossiler und der möglichen Alternativen erneuerbarer Energieträger untersucht werden.

44

Vgl. Reiche: Geschichte der Energie, S. 18-25. In dieser Studie untersuchten Wissenschaftler am Massachusetts Institute of Technology die zukünftige Verfügbarkeit von Erdöl, Erdgas und Kohle, um mittels eines Computermodells die Entwicklung innerhalb der nächsten 100 Jahre zu simulieren. Ihren Berechnungen zu Folge würden die bekannten Reserven entsprechend der prognostizierten Zuwachsraten für Kohle in 111, Erdgas in 22 und Erdöl in 20 Jahren zur Neige gehen. Da technischer Fortschritt und neue Rohstofffunde die Knappheit nur verzögern, nicht verhindern könnten, befürchteten die Autoren im Kontext der Abhängigkeit der Industrieländer Kriege, Epidemien und allgemeinen wirtschaftlichen Verfall sowie die Zersetzung des gesamten Sozialsystems. Vgl. Reiche: Geschichte der Energie, S. 21f. 46 Ebd., S. 21. 47 Ebd., S. 30. 48 Scheer: Energieautonomie, S. 37. 45

2.1 Historie und künftige Tendenzen des Energiebedarfs

27

2.1.2 Globale Trends des Energieverbrauchs „Global primary energy demand is rising by 1.5% per year on average between 2007 and 2030 – an overall increase of 40%. […] Just over 90% of the increase […] is projected to come from non-OECD countries.”49

Nach dieser Prognose der Internationalen Energie Agentur (IEA) wird der durchschnittliche jährliche Anstieg des weltweiten Primärenergiebedarfs damit langsamer ausfallen als im Zeitraum von 1980 bis 2004 mit 1,8 Prozent. Dennoch vergrößert sich der weltweite Konsum um fast fünf Milliarden töe und somit rund 40 Prozent des derzeitigen Verbrauchs.50 Das Wachstum der einzelnen Energieträger wird dabei sehr unterschiedlich ausfallen, wie Tabelle 1 darstellt. Kohle und Erdöl werden absolut betrachtet zwischen 2007 und 2030 den größten Anstieg verzeichnen und weiterhin den zweitstärksten bzw. wichtigsten Energieträger darstellen. Dabei sinkt der Anteil von Erdöl am Primärenergieverbrauch vom 34 auf 30 Prozent, während der von Kohle als der fossile Energieträger mit der stärksten Nachfragesteigerung auf 29 Prozent steigt.51 Tabelle 1: Entwicklung weltweiter Primärenergiebedarf, in Mio. töe

1.792 3.107 1.234 186 148

2.292 3.655 2.082 676 225

3.184 4.093 2.512 709 265

3.828 4.234 2.801 810 317

4.887 5.009 3.561 956 402

Durchschnittliche jährliche Wachstumsrate 2007-2030 1,9 % 0,9 % 1,5 % 1,3 % 1,8 %

749

1.031

1.176

1.338

1.604

1,4 %

12

55

74

160

370

7,3 %

7.228 10.018 12.013 13.488 16.790

1,5 %

1980 Kohle Erdöl Erdgas Atomkraft Wasserkraft Biomasse und Abfall Andere erneuerbare Gesamt

2000

2007

2015

2030

Quelle: IEA: Word Energy Outlook 2009, S. 74.

Der Anteil von Atomkraft sowie traditioneller Biomasse wird sinken, da mehr Reaktoren außer Dienst gestellt als neue gebaut werden und Entwicklungsländer zunehmend moderne Energieformen nutzen. Während Wasserkraft nur leichten Zuwachs erringen kann, erreichen die anderen erneuerbaren Energieträger – wie Windkraft, Solarenergie, Geothermie und Meeresenergie – den stärksten prozentualen Nachfrageanstieg. Da sie jedoch von sehr niedrigem Niveau starten, klettert ihr Anteil am weltweiten Energieverbrauch von weniger als einem auf knapp über zwei Prozent.52 Fossile Energieträger bleiben damit die dominierende Energiequelle weltweit, auf die rund 77 Prozent des weltweit ansteigenden

49

IEA: World Energy Outlook 2009, S. 73ff. Vgl. ebd., S. 74. 51 Vgl. ebd. 52 Vgl. ebd. 50

28

2 Ausgangslage

Primärenergiebedarfs zwischen 2007 und 2030 entfallen. Damit fällt ihr Anteil am weltweiten Energieverbrauch nur marginal von 81 auf 80 Prozent.53 Regional betrachtet sind die OECD-Staaten für rund ein Viertel und die Transformationsstaaten der ehemaligen UdSSR für lediglich sechs Prozent des wachsenden Primärenergiebedarfs verantwortlich. Der Löwenanteil der steigenden Energienachfrage stammt mit 70 Prozent von den Entwicklungs- und Schwellenländern, aufgrund ihrer wirtschaftlichen Entwicklung, ihres Bevölkerungswachstums und der Urbanisierung.54 Zusammen genommen haben die Nicht-OECD-Staaten die Industrienationen als größter Energieverbraucher bereits 2005 überholt und steigern ihren Anteil am weltweiten Energiekonsum bis 2030 von derzeit 52 auf 63 Prozent.55 Allein die Volksrepublik China wird bis 2030 für 23 statt der heutigen 16 Prozent der weltweiten Energienachfrage verantwortlich sein, wobei sich der chinesische Primärenergiebedarf nahezu verdoppelt.56 Im Hinblick auf die einzelnen Energieträger sind die Entwicklungsländer Ursprung des Großteils der Nachfragesteigerung bei allen Energieträgern außer den erneuerbaren (ohne Wasserkraft). Der zusätzliche Kohlebedarf wird nahezu komplett aus den asiatischen Nicht-OECD-Staaten stammen. Der Bedarfsanstieg an Erdöl wird sogar ausschließlich von Entwicklungs- und Schwellenländern verursacht, wobei neben China und Indien der Nahe und Mittlere Osten die größten Zuwächse aufweisen. Auch im Hinblick auf zunehmenden Erdgasverbrauch wird der Nahe und Mittlere Osten die führende Region sein. Die Industriestaaten werden hingegen für 43 Prozent des Anstiegs erneuerbarer Energiequellen verantwortlich sein.57 Atomkraft wird außer in Europa überall zunehmen. Neben Russland, Japan und Korea ist auch hier der Zuwachs in den asiatischen Entwicklungsländern am größten.58 Um diesem steigenden Bedarf nachzukommen, sieht die IEA weltweit hinreichend explorierbare Reserven an fossilen Vorkommen, an Uran und Wasserkraft vorhanden,59 wobei sich deren Produktion jedoch regional unterschiedlich entwickelt. Genauere Perspektiven zur Förderung der einzelnen fossilen Energieträger sollen im folgenden Abschnitt zusammen mit der regionalen Verteilung ihrer Reserven und ihres Konsums aufgezeigt werden. 2.2 Fossile Energieträger – Vorkommen und Verbrauchsentwicklung Fossile Energieträger sind in der heutigen Zeit „der Lebenssaft der Weltwirtschaft“60. Obwohl die Energieintensität der Wirtschaft vor allem in den Industriestaaten in den letzten drei Jahrzehnten stark abgenommen hat, dominieren die fossilen Rohstoffe noch immer alle Sektoren des Energiebedarfs – Transport, Wärmeerzeugung, Elektrizitätsgewinnung, Industrie, Privathaushalte und den Dienstleistungssektor. Um fundiert die Entwicklung der 53

Vgl. ebd. Vgl. International Energy Agency (Hrsg.): World Energy Outlook 2006, Paris 2006, S. 68. Vgl. IEA: Word Energy Outlook 2009, S. 76. 56 Vgl. ebd., S. 76; Kapitel 3.1 Energiemix in der Volksrepublik China, S. 83ff. 57 Vgl. IEA: Word Energy Outlook 2009, S. 77. 58 Vgl. IEA: Word Energy Outlook 2006, S. 69f. 59 Vgl. ebd., S. 71f. 60 Das Ende des Öl-Zeitalters. NZZ Format Sendung vom 24.01.2005, in: http://www-x.nzz.ch/format/broadcasts/ transcripts_448_760.html. 54 55

2.2 Fossile Energieträger – Vorkommen und Verbrauchsentwicklung

29

fossilen Energienutzung, ihre Bedeutung und zukünftige Verfügbarkeit beurteilen zu können, sollen die Energieträger Erdöl, Erdgas und Kohle hinsichtlich folgender Aspekte und ihrer künftigen Entwicklung eingehend erläutert werden: ƒ ƒ ƒ

Regionale Verteilung der Reserven und Förderung, Nutzung und regionale Verteilung des Verbrauchs, Handel und künftige Verfügbarkeit.

Als Datengrundlage wird der letzte BP Statistical Review of World Energy61 herangezogen, da er als verlässliche Quelle gilt, detaillierte und aktuelle Zahlenangaben bietet und u. a. auch von der Internationalen Energie Agentur als Datenquelle verwendet wird. Dabei erfolgt die Darstellung der Reserve-, Produktions- und Konsumdaten der fossilen Energieträger im Wesentlichen im Hinblick auf Regionen.62 Auf die Bedeutung einzelner Länder wird gegebenenfalls hingewiesen bzw. die EU-Staaten sowie die Volksrepublik China bei der Analyse ihres Energiemix in den Kapiteln 3 und 4 gesondert dargestellt.63 Da die Kategorisierung der Rohstoffe als Reserven und damit nutzbare Vorkommen keine statisch endgültige Größe, sondern eine von verschiedenen Faktoren abhängige Gruppierung darstellt, sollen anschließend Möglichkeiten zur Verlängerung der „Lebensdauer“ der fossilen Reserven erläutert werden. Da sich Beurteilungen der künftigen Verfügbarkeit und möglichen Bedeutung der fossilen Rohstoffe auf die Größe ihrer Vorkommen stützen, sei an dieser Stelle noch auf ein allgemeines Problem bezüglich der Zuverlässigkeit der Reservezahlen verwiesen. Auch im Hinblick auf die Datenbasis zur Bewertung der Potenziale alternativer Energieträger und Technologien sollten diese Einschränkungen im Hinterkopf behalten werden. Obwohl die Kategoriedefinitionen in Reserven und Ressourcen im Prinzip unstrittig sind, eröffnet deren weiträumige Formulierung jedoch die Möglichkeit zur unterschiedlichen Anwendung der Einteilung: Bisher existiert keine international einheitliche Bewertung oder ein rechtlicher Standard, wieviel Sicherheit für die Existenz und die Größe eines entdeckten Vorkommens erforderlich ist. Auch fehlen feststehende Regeln der Voraussetzungen, die bestimmen, ob das entdeckte Öl oder Gas rentabel gefördert werden kann.64 Die Zuordnung von Öl- und Gasvorkommen zur Kategorie der Reserven ist daher in der Praxis stark von der Methodik der Einteilung abhängig, die wiederum von den verfolgten Zielen determiniert wird. Diverse Beispiele haben in der Vergangenheit bestätigt, dass sowohl bezüglich der Reservezahlen der Öl- und Gaskonzerne als auch derjenigen aus nationalen Quellen oder von Organisationen durchaus ein kritischer Blick angebracht ist. So musste der britisch-niederländische Ölkonzern Royal Dutch/Shell im Januar 2004 krasse Fehleinschätzungen in der Bewertung der eigenen Energievorräte eingestehen und den Bestand seiner Reserven etwa ein Viertel nach unten korrigieren.65 61 Vgl. British Petroleum (Hrsg.): BP Statistical Review of World Energy June 2010, in: http://www.bp.com/ liveassets/bp_internet/globalbp/globalbp_uk_english/reports_and_publications/statistical_energy_review_2008/ STAGING/local_assets/2010_downloads/statistical_review_of_world_energy_full_report_2010.pdf. 62 Zur Definition der Regionen vgl. Anhang, Tabelle 24: Regioneneinteilung, S. 380. 63 Vgl. Kapitel 3.1 Energiemix der Volksrepublik China, S. 83ff; Kapitel 4.1 Energiemix der EU und ihrer Mitgliedstaaten, S. 187ff. 64 Vgl. IEA: World Energy Outlook 2004, S. 87f. 65 Vgl. ebd., S. 89; Ein Reservenproblem überschattet den Rekordgewinn von Royal Dutch, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 04.02.2005.

30

2 Ausgangslage

Während privatwirtschaftliche Energieunternehmen meist zusätzlich externe Prüfer zur Bewertung von Erdöl- und Gasvorkommen hinzuziehen, verzichten staatliche Ölgesellschaften gewöhnlich darauf, daher sind sowohl die Verlässlichkeit und Vergleichbarkeit der wirtschaftlichen Reservedaten als auch staatliche Angaben zu Reservenzahlen kritisch zu betrachten. Schließlich stellt die Menge der Öl- oder Gasreserven eines Landes einen gewichtigen politischen Faktor dar. Der so genannten „OPEC-Sprung“ in der zweiten Hälfte der 1980er Jahre zeigte, dass dieser von Staaten auch eingesetzt wird. Der enorme Sprung in den Reserven der OPEC erhöhte nicht nur die weltweiten Erdölreserven um 30 Prozent, sondern vor allem den Anteil der OPEC an diesen und damit natürlich auch deren politisches Gewicht.66 2.2.1 Erdöl „Erdöl ist nicht nur ein strategischer Rohstoff, der die industrielle Welt am laufen hält. […]Es ist Sinnbild für Flexibilität sowie Mobilität der Gesellschaft und hierüber für Freiheit und Bewegung des Einzelnen.“67

Bei Erdöl werden die Vorkommen nach konventionellem und nicht-konventionellem Öl unterschieden. Grundsätzlich erfolgt die Abgrenzung nicht-konventionellen Erdöls danach, ob signifikant andere Fördertechniken im Gegensatz zur normalen Gewinnung entwickelt oder angewandt werden müssen.68 Da es jedoch keine einheitliche anerkannte Definition für die Einteilung gibt und die obige Abgrenzung nach technischen Gesichtspunkten fließend ist, werden die Vorkommen unterschiedlich klassifiziert. Häufig wird die Einordnung anhand der Dichte des Erdöls vorgenommen und die Rohstoffe wie in Abbildung 2 eingeteilt. Abbildung 2: Einteilung konventionelles und nicht-konventionelles Erdöl Konventionelles Erdöl ƒ Erdöl (Dichte von 0,8-0,934 g/cm3) ƒ NGL – Natural Gas Liquids (< 0,8 g/cm3)

Nicht-konventionelles Erdöl ƒ Schweröl (0,934-1,0 g/cm3) ƒ Schwerstöl (> 1,0 g/cm3) ƒ Ölsande ƒ Ölschiefer ƒ Synthetisches Erdöl (aus Erdgas oder Kohle)

Erstellt nach: BGR: Reserven, Ressourcen und Verfügbarkeit von Energierohstoffen 2002 S. 48.

66

Saudi-Arabien und Kuwait korrigierten ihre Ölreserven um 50 Prozent nach oben. Die Reserven Venezuelas stiegen durch die Zuordnung der Schwerölvorkommen sogar um 57 Prozent. Der Reservenanstieg war jedoch nicht die Folge von Entdeckungen neuer Lagerstätten, sondern resultierte aus den stattfindenden Verhandlungen über Produktionsquoten; vgl. IEA: World Energy Outlook 2004, S. 92. 67 Abdol, Behrooz/ Adolf, Matthias/ Bechberger, Mischa: Erdöl, in: Reiche, Danyel (Hrsg.): Grundlagen der Energiepolitik, Frankfurt am Main 2005, S. 62. 68 Vgl. Bundesanstalt für Geowissenschaften und Rohstoffe (Hrsg.): Reserven, Ressourcen und Verfügbarkeit von Energierohstoffen 2002. Rohstoffwirtschaftliche Länderstudien Heft XXVIII, Hannover 2003, S. 48; International Energy Agency (Hrsg.): Resources to Reserves. Oil & Gas Technologies for the Energy Markets of the Future, Paris 2005, S. 26.

2.2 Fossile Energieträger – Vorkommen und Verbrauchsentwicklung

31

Ölsande bestehen aus Sandkörnern, die von einem dünnen Wasserfilm umgeben sind und dieser wiederum von hochviskosem Öl, Bitumen genannt. Diese dicke, klebrige Form von Erdöl muss erhitzt oder verdünnt werden, um in der Lagerstätte fließfähig zu werden und durch eine Bohrung oder Pipeline fließen zu können.69 Das Gesamtpotenzial von Erdöl in Ölsanden gilt als verhältnismäßig groß. In circa 70 Ländern sind Ölsandlagerstätten bekannt, die bedeutungsvollsten liegen dabei in Kanada. Weitere große Ölsandlagerstätten sind in der GUS-Region und den USA vorhanden, während in Europa nur marginale Vorkommen bekannt sind.70 Lagerstätten von Schwerstöl sind zwar bisweilen mit Ölsandvorkommen verbunden aber nicht so verbreitet wie Ölsande. Das im Schwerstöl enthaltene Bitumen ist dem der Ölsande sehr ähnlich und in der Lagerstätte nur bedingt fließfähig, sodass es ebenfalls erst verdünnt werden muss. Bedeutende Lagerstätten von Schwerstöl befinden sich in Kanada, der GUS-Region, Madagaskar, China, Irak und Kuwait. Die größten zusammenhängenden Schwerstöl-Vorkommen beherbergt jedoch der Orinoco-Gürtel im Osten Venezuelas.71 Im Gegensatz zu Ölsand und Schwerstöl enthält Ölschiefer selbst kein freies Öl, sondern besteht aus tonigem Sedimentgestein mit einem verhältnismäßig hohen Gehalt organischen Materials, aus dem erst durch Destillation Öl und Gas extrahiert werden.72 Ölschiefer sind auf allen Kontinenten vorhanden, wobei in den USA, Australien, Brasilien, China, Estland, den GUS-Staaten, Jordanien und Marokko die höchsten gewinnbaren Ressourcen vermutet werden.73 Während die Ölschiefernutzung weiterhin zu kostenaufwendig ist, um mit der Förderung konventionellen Erdöls konkurrieren zu können, haben sich die Förderkosten für Schwerstöl und Ölsande in den letzten Jahren günstig entwickelt und sind mittlerweile bei hohen Rohölpreisen konkurrenzfähig. Dementsprechend werden beispielsweise Vorkommen von Schweröl und Ölsande in Venezuela und Kanada bereits in die Reserven einbezogen.74 In Abbildung 3 ist die außerordentliche Konzentration der Erdölreserven in der Region des Nahen Ostens erkennbar. Mit fast zwei Drittel aller Reserven ist diese Region unstrittig die dominierende Reserveregion für Erdöl. Für Europa75, das mit einem Prozent nur einen marginalen Anteil der weltweiten Reserven an Erdöl besitzt, sind zudem zwei weitere Regionen schon aufgrund der geografischen Nähe von strategischer Bedeutung: die ehemalige UdSSR und Afrika mit jeweils knapp 10 Prozent des weltweiten Erdöls. Die weltweiten Ölreserven sind jedoch nicht nur regional sehr ungleich verteilt, sondern auch innerhalb der Regionen dominieren einzelne Länder deutlich. So verfügt Saudi-Arabien allein über annähernd ein Fünftel der weltweiten Ölreserven. Die Region der ehemaligen UdSSR wird von den Erdölvorkommen in Russland, Kasachstan und Aserbaidschan bestimmt, während auf dem afrikanischen Kontinent insbesondere die Ölvorkommen in Nigeria, Libyen und Algerien bedeutend sind.76 Im Hinblick auf wirtschaftspolitische Gruppen verstärkt sich die asymmetrische Verteilung der Erdölvor69

Vgl. BGR: Reserven, Ressourcen und Verfügbarkeit von Energierohstoffen 2002, S. 76 und 79. Vgl. ebd., S. 76f. Vgl. ebd., S. 76 und 84. 72 Vgl. ebd., S. 76. 73 Vgl. ebd., S. 86 und 90. 74 Vgl. ebd., S. 75; BP: Statistical Review of World Energy 2010, S. 6. 75 Europa als Ressourcenregion wird verstanden als EU (+2), d.h. die Mitgliedstaaten der Europäischen Union plus Norwegen und die Schweiz. 76 Vgl. BP: Statistical Review of World Energy 2010, S. 6. 70 71

32

2 Ausgangslage

kommen weiter. Die OPEC (Organisation Erdöl exportierender Länder) verfügt über 77 Prozent der Reserven, während auf die OECD-Staaten lediglich 6,8 Prozent und 9,2 Prozent auf die Nachfolgestaaten der UdSSR entfallen.77 Abbildung 3: Regionale Verteilung Welterdölreserven, 2009 Afrika 9,6%

AsienPazifik 3,2%

Nordamerika 5,5%

Mittel-/ Südamerika 14,9% EU (+2) 1,0%

Naher Osten 56,6%

ehem. UdSSR 9,3%

Erstellt nach: BP: Statistical Review of World Energy 2010, S. 6.

Die Menge der weltweiten Erdölreserven ist in den letzten Jahren stetig gestiegen. Dennoch ist ihr prozentuales Verhältnis zur Produktion, das sich in der R/P-Rate ausdrückt, weitgehend gleich geblieben.78 Der Reserven-Produktions-Indikator (R/P-Rate) definiert die Zeitspanne in Jahren, in der die Reserven für eine gleich bleibende Produktion reichen würden.79 Seit 1986 schwankt die R/P-Rate für Erdöl innerhalb eines Rahmens von 39 bis 43 Jahren.80 Der aktuelle Höchststand der R/P-Rate von 45,7 Jahren81 ergibt sich aus dem abrupten und starken Nachfrageeinbruch und dementsprechend Produktionsrückgang in Folge der Wirtschafts- und Finanzkrise. Die nachgewiesenen Ölreserven sind schon heute ausreichend, um den Bedarf mindestens bis 2030 decken zu können. Um das Maximum der Erdölförderung – den so genannten „Peak“ – jedoch bis dahin nicht zu überschreiten, werden weitere Ölvorkommen in diese Kategorie übergehen müssen.82 Regional betrachtet zeigt sich trotz der dominierenden Reservestellung des Nahen Ostens bei der Erdölförderung die Bedeutung anderer Regionen. In Abbildung 4 ist diese Verschiebung des Gewichts der Regionen im Vergleich zur Reserveverteilung erkennbar.

77

Vgl. ebd. Vgl. IEA: World Energy Outlook 2006, S. 88. 79 Zur Berechnung der R/P-Rate werden die Reserven am Ende eines Jahres durch die jeweilige Jahresproduktion dividiert. Damit erfasst dieser statische Indikator jedoch keine zukünftigen Veränderungen in den Fördermengen oder neu als Reserven eingestufte Vorkommen. So verringern sich bei einer steigenden Produktion die im R/PWert angegebenen Jahre, für die die vorhandenen Reserven reichen, während steigende Reserven diesen Wert erhöhen würden. 80 Vgl. IEA: World Energy Outlook 2006, S. 88. 81 Vgl. BP: Statistical Review of World Energy 2010, S. 6. 82 Vgl. IEA: World Energy Outlook 2006, S. 91. 78

2.2 Fossile Energieträger – Vorkommen und Verbrauchsentwicklung

33

Mit 24,4 Mio. Barrel pro Tag83 ist der Nahe Osten die größte Förderregion. Dessen Anteil von „nur“ 30,5 Prozent an der weltweiten Ölproduktion ist jedoch exemplarisch für die Diskrepanz zwischen dem Reservenreichtum und der Ölförderung in vielen Regionen. Mit Ausnahme von Zentral- und Südamerika sowie dem Nahen Osten ist in allen anderen Regionen der Anteil an der weltweiten Förderung größer als ihre prozentuale Reservenbasis. Gleiches kann in Hinblick auf die Förderungsanteile der OECD (22,5 Prozent) und Nachfolgestaaten der UdSSR (17 Prozent) hervorgehoben werden.84 Abbildung 4: Regionale Verteilung Welterdölförderung, 2009

Afrika 12,1%

Asien-Pazifik 10,1%

Naher Osten 30,5%

Nordamerika 16,7%

Mittel-/ Südamerika 8,5%

ehem. UdSSR 16,6%

EU (+2) 5,5%

Erstellt nach: BP: Statistical Review of World Energy 2010, S. 8.

Diese ausgeglichenere regionale Verteilung der Erdölproduktion im Gegensatz zu den Reserven geht jedoch zulasten eines rascheren Verbrauchs in den Regionen mit verhältnismäßig geringen Reserven und führt damit zu einer steigenden Abhängigkeit von den großen Reserveregionen und der OPEC. Wie Tabelle 2 zeigt, haben Europa, Nordamerika und Asien-Pazifik eine besonders niedrige R/P-Rate, während der Nahe Osten mit fast 85 Jahren und Mittel-/ Südamerika mit 80 Jahren die mit Abstand längsten Reichweiten der Reserven aufweisen. Diese Werte werden jedoch deutlich sinken, wenn mit den enormen Reserven die Ausfälle anderer Regionen aufgrund dort zurückgehender Produktion ausgegliechen werden müssen. Dementsprechend wird die Förderung konventionellen Erdöls weiter von einer geringen Anzahl von Hauptproduzenten beherrscht, in denen sich die verbleibenden Ölreserven konzentrieren. Der Anteil der Erdölförderung aus OPEC-Staaten, insbesondere aus denen im Nahen Osten, wird signifikant zunehmen. So wird eine Steigerung der gemeinsamen Fördermenge von 36 mb/d in 2008 auf 54 mb/d in 2030 prognostiziert, was den Anteil der OPEC an der Weltölförderung von 44 auf 52 Prozent anschwellen lassen würde.85

83

Vgl. BP: Statistical Review of World Energy 2010, S. 8. Vgl. BP: Statistical Review of World Energy 2010, S. 8. 85 Vgl. IEA: World Energy Outlook 2009, S. 84. 84

34

2 Ausgangslage

Tabelle 2: R/P-Rate Erdöl, 2009 Region Nordamerika Mittel-/ Südamerika EU (+2) Ehem. UdSSR Naher Osten Afrika Asien-Pazifik Welt

R/P-Rate 15,0 80,6 8,3 25,5 84,8 36,0 14,4 45,7

Erstellt nach: BP: Statistical Review of World Energy 2010, S. 6.

Bis Ende 2005 wurden weltweit seit Beginn der industriellen Produktion, die erst Mitte des 19. Jahrhunderts einsetzte, insgesamt 143 Gt Erdöl gefördert, davon die Hälfte innerhalb der letzten 23 Jahre.86 „Damit sind bereits über 47 % der bisher nachgewiesenen Reserven an konventionellem Erdöl gefördert. Berücksichtigt man die noch erwarteten Ressourcen […], sind über 37 % des erwarteten Gesamtpotenzials an konventionellem Erdöl bereits verbraucht.“87 Obwohl konventionelles Erdöl den Großteil der Bedarfssteigerung bis 2030 abdecken wird, spielen nicht-konventionelle Erdölreserven eine zunehmend wichtige Rolle. So wird außerhalb der OPEC der Scheitelpunkt des Abbaus konventionellen Erdöls – der „Peak“ – bereits für 2010 prognostiziert und die Förderung dann langsam zurückgehen.88 Signifikante Produktionsanstiege werden außerhalb der OPEC lediglich in Kasachstan, Aserbaidschan und Brasilien erwartet.89 In den Nicht-OPEC-Staaten wird die Produktion nicht-konventionellen Öls steigen, sodass dieses – ausgehend von derzeit 1,8 Prozent – 2030 nahezu 8 Prozent zur globalen Ölversorgung beitragen wird.90 Erdöl ist nach wie vor der wichtigste Energieträger.91 Rohöl ist Ausgangsstoff für viele Energieträger im Verkehrssektor und der Wärmeerzeugung wie Benzin, Diesel oder Heizöl, und dient als Rohstoff in der Petrochemie, Pharma- und Textilindustrie.92 Erdöl hat damit nicht nur als Rohstoff für Treibstoffe große Auswirkungen auf unseren Alltag, sondern ist auch in Teppichböden, in jedem Kunststoff, in jedem Lack und in fast jedem Medikament enthalten.93 Die regionale Verteilung des Erdölkonsums in Abbildung 5 verdeutlicht eine im Vergleich zur Förderung noch größere Diskrepanz zum Reservenanteil. Mittlerweile ist der asiatisch-pazifische Raum mit 30,9 Prozent des weltweiten Verbrauchs der Hauptkonsument von Erdöl, gefolgt von Nordamerika mit 27,1 Prozent und deutlich vor Europa auf Platz drei mit 17,4 Prozent. Grund dafür ist eine ständig steigende Nachfrage in China, Indien und weiteren Wachstumswirtschaften, die zu den traditionellen asiatischen Ölver-

86

Vgl. BGR: Reserven, Ressourcen und Verfügbarkeit von Energierohstoffen 2005, S. 15. Ebd. 88 Vgl. IEA: World Energy Outlook 2009, S. 85. 89 Vgl. ebd., S. 85f. 90 Vgl. ebd., S. 84. 91 Vgl. BGR: Reserven, Ressourcen und Verfügbarkeit von Energierohstoffen 2005, S. 15. 92 Vgl. Abdol/ Adolf/ Bechberger: Erdöl, S. 58. 93 Vgl. Am Tropf des Erdöls, in: www.dw-world.de vom 31.05.2004. 87

2.2 Fossile Energieträger – Vorkommen und Verbrauchsentwicklung

35

brauchern wie Japan und Südkorea hinzukommen.94 Da der Ölverbrauch weltweit um jährlich ein Prozent wächst, werden 2030 voraussichtlich 105 Mio. Barrel Erdöl täglich verbraucht werden im Vergleich zu 84,7 mb/d in 2008.95 Abbildung 5: Regionale Verteilung Welterdölverbrauch, 2009 Nordamerika 27,1%

Asien-Pazifik 30,9%

Afrika 3,7% Naher Osten 8,5%

ehem. UdSSR 5,7%

EU (+2) 17,4%

Mittel-/ Südamerika 6,7%

Erstellt nach: BP: Statistical Review of World Energy 2010, S. 11.

Aufgrund dieser geografischen Unterschiede zwischen den Reserven, der Förderung und dem Bedarf an Erdöl sowie dem verhältnismäßig einfachen Transport von Öl mit Tankern und Pipelines bei überschaubaren Kosten hat sich ein weltweiter Handel mit Erdöl gebildet. Dabei werden etwa zwei Drittel des geförderten Erdöls grenzüberschreitend und z. T. über große Entfernungen gehandelt.96 Die sechs führenden Exportländer (Saudi-Arabien, Russland, Iran, Nigeria, VAE und Norwegen) bestreiten dabei über die Hälfte der Exporte,97 während gleichzeitig die größten Importeure – USA, China, Japan, Indien, Südkorea und Deutschland – gut die Hälfte des gehandelten Rohöls beziehen.98 Tendenziell wird mit der wachsenden Konzentration der Erdölförderung der interregionale Handel stark zunehmen. Das Volumen des Ölhandels zwischen den Regionen wird von 38 mb/d im Jahr 2008 bis 2030 auf 51 mb/d ansteigen, wobei der Nahe Osten den größten Zuwachs der Nettoexporte verzeichnen wird.99 Alle großen Nettoimporteure von Erdöl werden bis 2030 sowohl in absoluten Zahlen als auch prozentual größere Anteile ihres Ölverbrauchs importieren müssen.100 Den schärfsten Anstieg sehen Prognosen für die Region der asiatischen Entwicklungsländer, deren Importanteil beim Erdöl von 48 Prozent (2005) auf 73 Prozent (2030) emporschnellen soll. Ähnlich wird sich der Importbedarf für

94

Vgl. BP: Statistical Review of World Energy 2010, S. 11. Vgl. IEA: World Energy Outlook 2009, S. 81. 96 Vgl. BGR: Reserven, Ressourcen und Verfügbarkeit von Energierohstoffen 2005, S. 16. 97 Vgl. ebd., S. 55; International Energy Agency (Hrsg.): Key World Energy Statistics 2009, Paris 2009, S. 11. 98 Vgl. BGR: Reserven, Ressourcen und Verfügbarkeit von Energierohstoffen 2005, S. 53; IEA: Key World Energy Statistics 2009, 11. 99 Vgl. IEA: World Energy Outlook 2009, S. 115. 100 Vgl. IEA: World Energy Outlook 2006, S. 100. 95

36

2 Ausgangslage

Öl in Europa entwickeln, wo die Europäische Union im Jahr 2030 bereits 92 statt derzeit 79 Prozent ihres Erdölbedarfs importieren muss.101 2.2.2 Erdgas „Global consumption of natural gas is expected to increase more in absolute terms than that of any other primary energy source, almost doubling […] in 2030“102.

Erdgas wird wie Erdöl ebenfalls in konventionelles und nicht-konventionelles Erdgas unterschieden. Obwohl auch hier keine allgemein anerkannte Definition existiert, dient gewöhnlich die Förderbarkeit mit vorhandener Technologie als unterscheidendes Kriterium. Dementsprechend gilt als nicht-konventionelles Erdgas, wie in Abbildung 6 aufgeführt, das mit der heute verfügbaren Technologie nicht oder erst in Ansätzen förderbar ist.103 Abbildung 6: Einteilung konventionelles und nicht-konventionelles Erdgas Konventionelles Erdgas ƒ Freies Erdgas ƒ Erdölgas (in Erdöl gelöstes Erdgas)

Nicht-konventionelles Erdgas ƒ Erdgas in dichten Speichern ƒ Flözgas ƒ Aquifergas (im Formationswasser gelöstes Erdgas) ƒ Gashydrate

Erstellt nach: BGR: Reserven, Ressourcen und Verfügbarkeit von Energierohstoffen 2003, S. 117.

Trotz der enormen, eventuell gewinnbaren Mengen ist eine nennenswerte kommerzielle Erdgasförderung aus Hydraten und Aquiferen mittelfristig eher unwahrscheinlich. Für die Gewinnung von Erdgas aus dichten Speichern und Kohleflözgas sind die Technologien zwar bereits vorhanden, aber eine wirtschaftlich rentable Produktion ist auf wenige Regionen begrenzt.104 Die nicht-konventionellen Erdgasreserven werden derzeit mit lediglich 2 Billionen m3 – etwas mehr als einem Hundertstel der gesamten Erdgasreserven – angegeben. Den geringen Explorationsgrad nicht-konventioneller Erdgase spiegelt wider, dass mehr als das Einhundertfache als möglicherweise gewinnbare Ressourcen erwartet wird.105 Der Blick auf die in Abbildung 7 dargestellte regionale Verteilung der weltweiten Erdgasreserven offenbart erneut eine hohe regionale Konzentration der Vorkommen. Im Unterschied zum Erdöl lassen sich hier aber zwei dominierende Reserveregionen erkennen: Der Nahe und Mittlere Osten sowie die Region der ehemaligen UdSSR verfügen zusammen über annähernd drei Viertel der Welterdgasreserven. Gleich den Erdölvorkommen sind große Teile der Gasreserven dabei innerhalb der beiden Regionen in nur wenigen Ländern konzentriert. So besitzt Russland mit 44,4 Billionen Kubikmetern allein 23,7 Prozent der 101

Vgl. ebd., S. 10. IEA: Word Energy Outlook 2004, S. 130. 103 Vgl. Bechberger, Mischa/ Haase, Nadine: Erdgas, in: in: Reiche, Danyel (Hrsg.): Grundlagen der Energiepolitik, Frankfurt am Main 2005, S. 73; BGR: Reserven, Ressourcen und Verfügbarkeit von Energierohstoffen 2002, S. 117. 104 Vgl. ebd., S. 297. 105 Vgl. BGR: Reserven, Ressourcen und Verfügbarkeit von Energierohstoffen 2005, S. 20. 102

2.2 Fossile Energieträger – Vorkommen und Verbrauchsentwicklung

37

Erdgasreserven der Welt. Iran und Katar halten als weltweit zweit- bzw. drittgrößtes Reservenland 29,6 bzw. 25,4 Billionen Kubikmetern Erdgas.106 Im Hinblick auf wirtschaftspolitische Gruppierungen ist neben der ehemaligen UdSSR mit 31 Prozent die OPEC mit knapp der Hälfte der Reserven von Bedeutung. Damit verfügen die elf OPEC-Mitglieder bei Erdgas über eine ähnlich bedeutende Position wie im Erdölbereich, während die OECD-Staaten über weniger als ein Zehntel der weltweiten Erdgasreserven verfügen.107 Europa weist selbst inklusive Norwegen mit 2,4 Prozent genau wie beim Erdöl die regional geringsten Reserven auf. Dennoch verfügt Europa geografisch betrachtet über eine komfortable Position, da neben Russland und dem Nahen und Mittleren Osten auch Afrika, insbesondere im benachbarten Nordafrika, über erhebliche Mengen Erdgas verfügt.108 Abbildung 7: Regionale Verteilung Welterdgasreserven, 2009 Afrika 7,9%

AsienPazifik 8,7%

Nordamerika Mittel-/ 4,9% Südamerika 4,3%

Naher Osten 40,6%

EU (+2) 2,4%

ehem. UdSSR 31,3%

Erstellt nach: BP: Statistical Review of World Energy 2010, S. 22.

Natürliche Austritte von Erdgas sind seit Jahrtausenden bekannt und wurden beispielsweise als „ewige Flamme“ genutzt. Eine wirtschaftliche Nutzung von Erdgas in größerem Umfang begann jedoch erst Anfang des 20. Jahrhunderts. Eine zunehmende Verwendung als Primärenergiequelle und Rohstoff der petrochemischen Industrie setzte sich erst nach dem 2. Weltkrieg durch. In der regionalen Verteilung der Förderung ist noch heute erkennbar, dass Erdgas vielen ölreichen Ländern lediglich als Nebenprodukt galt und die Exploration in erster Linie auf Erdöl ausgerichtet wurde.109 Wenn das bei der Erdölförderung abgefackelte Erdgas mit eingerechnet wird, wurde bislang mehr als ein Drittel der Erdgasreserven aus den Lagerstätten entzogen. Die Hälfte davon allein in den letzten 17 Jahren.110 Auch beim Erdgas sind Unterschiede zwischen der Produktion der jeweiligen Regionen und deren Anteilen der weltweiten Reserven erkennbar. Die Regionen Nordamerika sowie die Nachfolgestaaten der UdSSR fördern bei unterschiedlicher Reserven106

Vgl. BP: Statistical Review of World Energy 2010, S. 22. Vgl. Bothe, David/ Seeliger, Andreas: Erdgas – sichere Zukunftsenergie oder knappe Ressource?, EWI Working Paper, Nr. 06/2, Köln 2006, S. 5. 108 Vgl. BP: Statistical Review of World Energy 2010, S. 22. 109 Vgl. BGR: Reserven, Ressourcen und Verfügbarkeit von Energierohstoffen 2002, S. 115. 110 Vgl. BGR: Reserven, Ressourcen und Verfügbarkeit von Energierohstoffen 2005, S. 20. 107

38

2 Ausgangslage

basis jeweils über ein Viertel des Erdgases weltweit, wie Abbildung 8 illustriert. Auch die europäische Produktion liegt mit 9,2 Prozent weit über ihrem Anteil der weltweiten Reserven, während der Nahe Osten mit 13,6 Prozent der Förderung sein Potenzial als größte Reserveregion bei Weitem nicht ausschöpft. Abbildung 8: Regionale Verteilung Welterdgasförderung, 2009 Asien-Pazifik 14,7%

Nordamerika 27,2%

Afrika 6,8%

Naher Osten 13,6%

Mittel-/ Südamerika 5,1%

ehem.UdSSR 23,4%

EU (+2) 9,2%

Erstellt nach: BP: Statistical Review of World Energy 2010, S. 24.

Die regionalen Missverhältnisse zwischen Produktion und Reservenbasis spiegeln sich in den R/P-Raten111 der Regionen wider, die in Tabelle 3 aufgeführt sind. So weisen Nordamerika und Europa sehr niedrige R/P-Raten auf, während die Regionen Mittel- und Südamerika, ehemalige UdSSR sowie Afrika ihre Produktionen auf gegenwärtigem Niveau noch zwischen 53 und fast 84 Jahren aufrechterhalten können. Mit einer R/P-Rate von 187 Jahren erscheint der Nahe Osten als schier endlose Quelle für Erdgas. Tabelle 3: R/P-Rate Erdgas, 2009 Region Nordamerika Mittel-/ Südamerika EU (+2) Ehemalige UdSSR Naher Osten Afrika Asien-Pazifik Welt

R/P-Rate 11,3 53,2 16,3 83,9 187,1 72,4 37,0 62,8

Erstellt nach: BP: Statistical Review of World Energy 2010, S. 22.

Diese lange Zeitspanne einer möglichen Aufrechterhaltung der aktuellen Produktion ergibt sich hauptsächlich aus der Tatsache, dass die Region ihre enormen Erdgasreserven bisher kaum ausbeutet. Das bei der Erdölförderung austretende Erdgas wurde entweder zur Erhöhung der Ölförderung in die Lagerstätte reinjiziert oder nur ungenutzt abgefackelt. Ver111

Zur Erläuterung und Definition der R/P-Rate vgl. Kapitel 2.2.1 Erdöl, S. 32.

2.2 Fossile Energieträger – Vorkommen und Verbrauchsentwicklung

39

schiedene Staaten vor allem im Nahen und Mittleren Osten sowie Afrika haben jedoch mittlerweile Programme zur Reduzierung der Gasabfackelung implementiert und auch mit der Ausbeutung ihrer Erdgasreserven begonnen. Dementsprechend wird die Erdgasförderung mengenmäßig am meisten im Nahen und Mittleren Osten zunehmen. Weitere Zuwächse der Produktion werden in Russland, der Kaspischen Region und Afrika erwartet, während Europa die einzige Region ist, in der die Fördermenge sinkt.112 In Nordamerika wird die Produktion nicht-konventionellen Erdgases aus Kohleflözgas, Tight Gas und Shales Gas signifikant ansteigen.113 Traditionell wird Erdgas hauptsächlich im Wärmemarkt eingesetzt. Dort ist das weltweite Wachstum jedoch eher begrenzt. Der wachsende Anteil von Erdgas am Primärenergieverbrauch basiert somit insbesondere auf dessen vermehrtem Einsatz in der Elektrizitätserzeugung, in dem Erdgas zunehmend Kohle und Atomkraft substituieren soll.114 Abbildung 9: Regionale Verteilung Welterdgasverbrauch, 2009 Asien-Pazifik 16,9% Afrika 3,2%

Naher Osten 11,8%

ehem.UdSSR 20,1%

Nordamerika 27,6%

EU (+2) 15,9%

Mittel-/ Südamerika 4,6%

Erstellt nach: BP: Statistical Review of World Energy 2010, S. 27.

Bei der in Abbildung 9 illustrierten regionalen Verteilung des Erdgaskonsums bildet die Region der ehemaligen UdSSR im Unterschied zum Erdölbedarf hinter Nordamerika den zweitgrößten Verbraucher. 2009 hat die asiatisch-pazifische Region die Europäische Union auf Platz drei abgelöst. Während der europäische Verbrauch im Zuge der Wirtschaftskrise leicht rückläufig war, fragen die asiatischen Wachstumswirtschaften wie China und Indien Erdgas zwar bisher vergleichsweise begrenzt aber zunehmend nach. Obwohl allen Regionen bis 2030 ein steigender Erdgasverbrauch prognostiziert wird, weisen die Entwicklungs- und asiatischen Schwellenländer, allen voran der Nahe und Mittlere Osten, Afrika und China, die größten Wachstumsraten auf. Die diese jedoch von einem relativ niedrigen Niveau starten, bleiben die OECD-Regionen Nordamerika und Europa bis 2030 die größten Erdgasmärkte.115 112

Vgl. IEA: World Energy Outlook 2009, S. 89. Vgl. ebd. 114 Vgl. Bothe/ Seeliger: Erdgas – sichere Zukunftsenergie oder knappe Ressource?, S. 3. 115 Vgl. IEA: World Energy Outlook 2009, S. 88. 113

40

2 Ausgangslage

Die regional unterschiedliche Verteilung von Reserven, Produktion und Verbrauch von Erdgas ist zwar nicht so stark ausgeprägt wie beim Erdöl führt aber ebenso dazu, dass im Jahr 2005 fast 30 Prozent der Welterdgasförderung grenzüberschreitend (ohne Transithandel) gehandelt wurde.116 Die geografische Diskrepanz zwischen Reservenausstattung und Gasbedarf führt dazu, dass die Regionen mit bedeutenden Gasverbrauchern zunehmend abhängig von Importen werden.117 Im Hinblick auf die Höhe der Erdgasreserven kann in den nächsten Jahrzehnten von einer guten Versorgungslage ausgegangen werden. Die weltweiten nachgewiesenen Gasreserven sind innerhalb der letzten zwei Jahrzehnte um mehr als 80 Prozent gewachsen, wobei vor allem in Russland, Zentralasien und dem Mittleren Osten größere Mengen hinzukamen.118 Mit einer Höhe von 187,5 Billionen Kubikmeter haben die Erdgasreserven im Jahr 2009 erneut einen historischen Höchststand erreicht.119 Obwohl die Reserveschätzungen variieren, ist die Schwankungsbreite geringer als beim Erdöl.120 Mit der aktuellen R/P-Rate von 62,8 Jahren121 ist das vorhandene Erdgas mehr als ausreichend, um den prognostizierten Bedarf bis 2030 zu decken.122 Wenn die konventionellen Ressourcen sowie die als marktnah anzusehenden nicht-konventionellen Erdgase hinzugerechnet werden, verlängert sich die Reichweite von Erdgas beträchtlich auf 135 bzw. zusammen sogar auf über 200 Jahre.123 Dementsprechend wird selbst bei einem hohen Bedarfsanstieg bis 2030 und in den darauf folgenden Jahren nicht mit einem Rückgang der Welterdgasförderung in Folge der Überschreitung des Produktions-Peaks gerechnet.124 „Somit stellt nicht die globale physische Verfügbarkeit die interessante Fragestellung für die nächsten Jahrzehnte dar, sondern wie das vorhandene Erdgas zu den Verbrauchszentren gelangen wird und vor allem zu welchen Kosten – also die ökonomische und weniger die geologische Verfügbarkeit.“125 2.2.3 Kohle „Coal is the most abundant and geographically dispersed fossil fuel.“126

Kohle und ähnliche Gesteine werden in die Kategorien Torf, Weichbraunkohle und Hartkohle entsprechend ihres Inkohlungsgrades, der Zusammensetzung ihrer Bestandteile und ihres Wassergehalts eingeordnet.127 Hartkohle trägt in etwa 80 Prozent und Weichbraunkohle circa 20 Prozent zu den weltweiten Kohlereserven bei. Dies ergibt sich vor allem aus dem geringeren Energiegehalt der Weichbraunkohle, der aus Kostengründen weder eine aufwendige Gewinnung noch einen langen Transportweg gestattet. Im Gegensatz dazu wird 116

Vgl. BGR: Reserven, Ressourcen und Verfügbarkeit von Energierohstoffen 2005, S. 19. IEA: World Energy Outlook 2006, S. 117. Vgl. ebd., S. 114. 119 Vgl. ebd., S. 22; Bothe/ Seeliger: Erdgas – sichere Zukunftsenergie oder knappe Ressource?, S. 4. 120 Vgl. BGR: Reserven, Ressourcen und Verfügbarkeit von Energierohstoffen 2002, S. 121. 121 Vgl. BP: Statistical Review of World Energy 2010, S. 22. 122 Vgl. IEA: World Energy Outlook 2009, S. 89. 123 Vgl. Bothe/ Seeliger: Erdgas – sichere Zukunftsenergie oder knappe Ressource?, S. 8. 124 Vgl. ebd., S. 10. 125 Ebd. 126 IEA: World Energy Outlook 2008, S. 127. 127 Vgl. BGR: Reserven, Ressourcen und Verfügbarkeit von Energierohstoffen 2002, S. 193f. 117 118

2.2 Fossile Energieträger – Vorkommen und Verbrauchsentwicklung

41

die Hartkohle weltweit gehandelt und auch im kostenintensiveren Untertagebau abgebaut.128 Insgesamt sind die Kohlelagerstätten als vorwiegend großräumige, zusammenhängende Gebiete auf der nördlichen Erdhalbkugel konzentriert. So befinden sich fast 30 Prozent der Reserven in Nordamerika, 33 Prozent in Europa und dem Gebiet der ehemaligen UdSSR sowie 31 Prozent in Asien. Der Nahen und Mittlere Osten und Afrika verfügen dagegen zusammen über lediglich 4 Prozent sowie Mittel- und Südamerika über knapp 2 Prozent der Weltkohlereserven.129 Abbildung 10: Regionale Verteilung Weltkohlereserven, 2009 AsienPazifik 31,4%

Afrika 3,9% Naher Osten 0,2%

Nordamerika 29,8%

Mittel-/ Südamerika 1,8% ehem.UdSSR 29,4%

EU (+2) 3,6%

Erstellt nach: BP: Statistical Review of World Energy 2010, S. 32.

Obwohl viele Länder über Kohlevorkommen verfügen, halten lediglich sechs Länder über 80 Prozent der Reserven. Die drei größten Verbraucher í China, die USA und Indien – besitzen zusammen über die Hälfte der Weltreserven, weitere 31 Prozent liegen in Russland, Australien and Südafrika.130 Dennoch besitzen über 20 Staaten Reserven von jeweils mehr als einer Milliarde Tonnen, sodass insgesamt betrachtet Kohle der am reichlichsten vorhandene fossile Energieträger ist.131 Die Produktionskosten für Kohle variieren stark entsprechend der geologischen Parameter der Lagestätte, wie Tiefenlage, Ausbildung der Flöze und Qualität des Rohstoffs. Die fortschreitende Mechanisierung der Kohlegewinnung führt zu einer Konzentration auf wenige Abbaustellen mit günstigen Lagerstättenparametern. Da Fördergroßgeräte am besten im Tagebau eingesetzt werden können, und diese Art der Förderung bedeutend geringere Kosten als der Tiefbau aufweist, geht der Trend beim Kohleabbau weltweit zur Erhöhung des Tagebauanteils.132 Abbildung 11 veranschaulicht die derzeitige regionale Verteilung der globalen Weltkohleförderung.

128

Vgl. ebd., S. 193f. Vgl. BP: Statistical Review of World Energy 2010, S. 32. Vgl. IEA: Word Energy Outlook 2006, S. 127. 131 Vgl. ebd., S. 127. 132 Vgl. BGR: Reserven, Ressourcen und Verfügbarkeit von Energierohstoffen 2002, S. 204f. 129 130

42

2 Ausgangslage

Abbildung 11: Regionale Verteilung Weltkohleförderung, 2009 Nordamerika Mittel-/ 17,0% Südamerika 1,6% EU (+2) 4,6% ehem.UdSSR 7,7% AsienPazifik 64,9%

Afrika 4,2%

Naher Osten 0,0%

Erstellt nach: BP: Statistical Review of World Energy 2010, S. 34.

Trotz der weltweit breiten Streuung der Kohlereserven sind durch die Abbaubedingungen und damit verbundenen Kosten Konzentrationstendenzen in der weltweiten Kohleförderung erkennbar.133 Fast zwei Drittel der zusätzlichen Kohleproduktion bis 2030 werden allein aus China stammen,134 das bereits heute mit über 45 Prozent der weltweiten Förderung der mit Abstand größte Kohleproduzent ist.135 Ferner wird in Australien, Indonesien, Südafrika und Kolumbien eine signifikante Steigerung der Kohleförderung erwartet. Während die USA bis 2030 noch 8 Prozent zur weltweiten Produktionssteigerung beitragen, wird in der Europäischen Union die Steinkohleproduktion infolge hoher Kosten und auslaufender Subventionen weiter sinken. Prognosen hinsichtlich der Weichbraunkohle gehen von einem weitgehend stabilen Förderniveau aus, sodass deren Anteil in der Kohleproduktion der EU von 68 Prozent in 2004 auf 87 Prozent im Jahr 2030 steigen wird.136 Tabelle 4: R/P-Rate Kohle, 2009 Region Nordamerika Mittel-/ Südamerika Europa und ehem. UdSSR Naher Osten und Afrika Asien-Pazifik Welt

R/P-Rate 235 181 236 131 59 122

Erstellt nach: BP: Statistical Review of World Energy 2010, S. 32.

Obwohl die asiatisch-pazifische Region über knapp ein Drittel der weltweiten Kohlereserven verfügt, führt ihr in Abbildung 11 ersichtlicher überragender Anteil an der Weltkohleproduktion zur regional niedrigsten R/P-Rate mit 59 Jahren. Dagegen weisen die 133

Vgl. BGR: Reserven, Ressourcen und Verfügbarkeit von Energierohstoffen 2005, S. 28. Vgl. IEA: Word Energy Outlook 2009, S. 91. 135 Vgl. BP: Statistical Review of World Energy 2010, S. 34. 136 Vgl. IEA: Word Energy Outlook 2006, S. 129f. 134

2.2 Fossile Energieträger – Vorkommen und Verbrauchsentwicklung

43

beiden anderen großen Reserveregionen Nordamerika und ehemalige UdSSR mit über 200 Jahren noch enorme Reichweiten auf. Im Jahr 2005 wurden 28 Prozent des Weltprimärenergiebedarfs durch Kohle gedeckt, wobei Steinkohle etwa 25 Prozent der weltweit benötigten Energie lieferte.137 Der weltweite Konsum von Kohle fällt dabei regional sehr unterschiedlich aus, wie Abbildung 12 veranschaulicht. Abbildung 12: Regionale Verteilung Weltkohleverbrauch, 2009 Nordamerika 16,2%

Mittel-/ Südamerika 0,7% EU (+2) 8,0% ehem.UdSSR 5,9%

AsienPazifik 65,6%

Afrika 3,3%

Naher Osten 0,3%

Erstellt nach: BP: Statistical Review of World Energy 2010, S. 35.

Im Hinblick auf die regionale Verteilung von Weltkohleproduktion und -verbrauch fällt eine ähnliche prozentuale Aufteilung auf. Der Großteil der Kohle wird innerhalb der Region verbraucht, in der sie gefördert wird, da die Kohlevorkommen im Vergleich zu Erdöl und -gas weniger konzentriert sind. Nur 15 Prozent der Welthartkohleproduktion werden interregional gehandelt – größtenteils seewärtig.138 Hinsichtlich des künftigen Kohleverbrauchs bis 2030 gehen verschiedene Prognosen von einem durchschnittlichen jährlichen Wachstum von etwa 1,9 Prozent aus,139 womit der Anteil der Kohle am weltweiten Primärenergieverbrauch weitgehend konstant bleiben würde. Damit wächst der Bedarf mittelfristig erheblich langsamer als die jährlich fünf Prozent Verbrauchssteigerung während der letzten fünf Jahre, die vor allem auf das starke Wachstum in China zurückzuführen sind. Allerdings kommt auch zukünftig mit 97 Prozent der Großteil des steigenden Verbrauchs aus Entwicklungs- und Schwellenländern, insbesondere aus China und Indien, die ihren Anteil am globalen Kohleverbrauch von derzeit knapp der Hälfte bis 2030 auf fast zwei Drittel steigern. In den OECD-Regionen wird der Kohlebedarf hingegen sogar leicht zurückgehen.140 Dennoch haben sich die Aussichten für Kohle im Vergleich zu früheren Prognosen aufgrund der Erwartungen verbessert, dass die Kohlepreise weit unter den Preisen für Gas 137

Vgl. BGR: Reserven, Ressourcen und Verfügbarkeit von Energierohstoffen 2005, S. 22. Vgl. ebd.; IEA: Word Energy Outlook 2009, S. 93. Vgl. IEA: Word Energy Outlook 2009, S. 90; BGR: Reserven, Ressourcen und Verfügbarkeit von Energierohstoffen 2002, S. 205. 140 Vgl. IEA: Word Energy Outlook 2009, S. 189f. 138 139

44

2 Ausgangslage

und Erdölprodukte bleiben werden.141 Gleichwohl reagiert der Kohleverbrauch sensibel auf Entwicklungen in der Clean-Coal-Technologie142 und staatlicher Politik in Bezug auf Energieträgerdiversifizierung, Klimawandel und Luftverschmutzung. Dafür wird die Versorgung mit Kohle – auch wenn sie kohlenstoffdioxidintensiver als Erdöl und Erdgas ist – als sicherer ansehen.143 Alle derzeitigen Prognosen sehen keinen Engpass in der Verfügbarkeit von Kohle. Im Vergleich zu Erdöl und Erdgas „fällt bei der Betrachtung der geologischen Verfügbarkeit [vielmehr] die sehr viel komfortablere Situation bei beiden Kohletypen ins Auge.“144 Da sich die Vorräte leichter berechnen lassen, herrscht in Bezug auf die angenommenen Reserven mehr Sicherheit, dass sie auch tatsächlich in der geschätzten Größenordnung vorhanden sind.145 Demzufolge wird die Bereitstellung von Kohle für den Weltmarkt kurzund mittelfristig vornehmlich von der Entwicklung der entsprechenden Förderkapazitäten abhängen.146 Kohle wird ein bedeutender Anteil an der zukünftigen Energieversorgung prognostiziert, aufgrund der Reservenhöhe von rund 120 derzeitigen Jahresproduktionen,147 dem ausgezeichneten Ressourcen- zu Reservenverhältnis von 5,5 zu 1 im Vergleich zu konventionellem Erdöl (0,5 : 1) und Erdgas (1,2 : 1) und dem sich daraus ergebenden Potenzial zusätzlicher Reserven durch die Überführung von Ressourcen. Insbesondere wenn in den nächsten Dekaden die klimarelevanten Nachteile der Kohle weitgehend abgestellt würden, könnte Kohle „mittel- bis langfristig wieder im Vordergrund der traditionellen Energieträger stehen“148. Die vergleichsweise immensen Vorkommen des Rohstoffs könnten sogar durch Vergasung und Verflüssigung zur Herstellung von Substituten der anderen fossilen Energieträger beispielsweise für den Transportsektor verwendet werden.149 2.2.4 Möglichkeiten neuer Reserven „Additions to reserves come from two main sources: from discoveries of new […] fields and from revisions to estimates of the reserves”150.

Eine Möglichkeit für neue Reserven resultiert aus der Entdeckung neuer Vorkommen. Diese haben jedoch seit den 1960er Jahren stark abgenommen und konnten nur etwa die Hälfte des seitdem geförderten Erdöls ersetzen.151 Gründe für die während der letzten vier 141

Vgl. IEA: Word Energy Outlook 2006, S. 126. Für Erläuterungen zur Kohlenstoffabspaltung und –lagerung sowie den Perspektiven vgl. Kapitel 2.3.3.2 Einfangen und Sequestrieren von Kohlenstoffdioxid, S. 61f. 143 Vgl. IEA: Word Energy Outlook 2006, S. 126. 144 BGR: Reserven, Ressourcen und Verfügbarkeit von Energierohstoffen 2005, S. 33. 145 Vgl. BGR: Reserven, Ressourcen und Verfügbarkeit von Energierohstoffen 2002, S. 209. 146 Vgl. ebd. 147 Vgl. BP: Statistical Review of World Energy 2010, S. 32. 148 BGR: Reserven, Ressourcen und Verfügbarkeit von Energierohstoffen 2005, S. 35. 149 Vgl. BGR: Reserven, Ressourcen und Verfügbarkeit von Energierohstoffen 2005, S. 35; Dauerbrenner Kohle – Zukunft ungewiss, in: geoscience-online.de. Das Magazin für Geo- und Naturwissenschaften, http://www.go.de/index.php?cmd=aws_basics&id=5521. 150 IEA: World Energy Outlook 2004, S. 95. 151 Vgl. ebd., S. 97. 142

2.2 Fossile Energieträger – Vorkommen und Verbrauchsentwicklung

45

Jahrzehnte stark gesunkene Anzahl von neu entdeckten Ölvorkommen sind nach Auffassung der Internationalen Energie Agentur die verringerten Explorationsaktivitäten in den Regionen mit den größten Reserven und der Rückgang der durchschnittlichen Größe der entdeckten Felder.152 Da der Großteil des bisher bekannten Erdgases im Zusammenhang mit der Erdölsuche entdeckt wurde, wirken sich verminderte Explorationsaktivitäten für Erdöl somit auch negativ auf eventuelle Erhöhungen der Erdgasreserven aus. Gleich dem Erdöl ist die durchschnittliche Größe der neu entdeckten Erdgasfelder ebenfalls im Vergleich zu den früher Funden gesunken.153 In der größten Reserveregion, dem Nahen und Mittleren Osten wird aufgrund der noch großen Reserven kaum exploriert und sind Bohrungen vor allem im Erdölbereich fast ausschließlich den staatlichen Unternehmen gestattet. Darüber hinaus schätzt die Bundesanstalt für Geowissenschaften und Rohstoffe, dass „inzwischen weltweit praktisch alle ölhöffigen Sedimentbecken und ihre Potenziale bekannt und untersucht [sind]. Unerwartete signifikante Reservenzuwächse könnten [daher] allenfalls in bisher weniger intensiv explorierten Bereichen in großen Wassertiefen und in den Polargebieten gefunden werden.“154 Auch die Internationale Energieagentur sieht dort großes Potenzial: „Most new fields to be discovered in the next 25 years are likely to be in ‚extreme’ conditions. About one-fifth of the undiscovered conventional oil outside the Middle East is thought to be in offshore deepwater areas, and another third in Arctic regions”155. Obwohl in den letzten Jahren bereits von einem „Poker am Pol“156 und „Race for the Arctic“157 zur Sicherung der enormen Rohstoffvorkommen die Rede ist und die vermuteten Vorkommen in der Tiefsee und im arktischen Bereich wohl die einzig signifikanten konventionellen Neufunde außerhalb des Nahen Ostens bilden können, werden die technischen Herausforderungen eine großflächige Förderung erst in Jahrzehnten zulassen. Die technischen Entwicklungen wie auch der langfristige Ölpreis werden für die Erschließung und damit mögliche Erhöhung der Reservene durch Neufunde ausschlaggebend sein.158 Aufgrund der wenigen Neufunde von Erdöl und Erdgas hatte in den letzten Jahren ein steigender Anteil zusätzlicher Reserven seinen Ursprung in der zweiten Variante, der Neubewertung bereits bekannter Vorkommen.159 Da Reserven und Ressourcen per Definition160 dynamische Größen sind, verändert sich die Zuordnung mit variierenden Rahmenbedingungen wie technischem Fortschritt, novellierten Förderkosten oder schwankenden Marktpreisen der Rohstoffe. „Reserven sind somit nicht geologisch unausweichlich determiniert, sondern das Ergebnis des Zusammenspiels zwischen Marktprozessen und technologischen Entwicklungen.“161 Potenziale für zusätzliche Reserven infolge einer Neubewertung der technischen und wirtschaftlichen Gewinnbarkeit der Rohstoffe existieren in drei Bereichen: Erstens ist eine Neueinstufung der Förderungsdauer oder der Rückgewinnungsrate (bei Erdöl auch als Ent152

Vgl. IEA: World Energy Outlook 2006, S. 89. Vgl. ebd., S. 114. 154 BGR: Reserven, Ressourcen und Verfügbarkeit von Energierohstoffen 2002, S. 297. 155 IEA: Resources to Reserves, S. 65. 156 Poker am Pol, in: Neue Zürcher Zeitung vom 11. August 2007. 157 Baev, Pavel: Russia’s Race for the Arctic and the New Geopolitics of the North Pol, in: The Jamestown Foundation. Occasional Paper, October 2007, http://www.jamestown.org/docs/Jamestown-BaevRussiaArctic.pdf, S. 1. 158 Vgl. IEA: Resources to Reserves, S. 70f. 159 Vgl. IEA: World Energy Outlook 2006, S. 88, 114. 160 Vgl. Kapitel 1.6 Begriffsklärung, S. 22ff. 161 Bothe/ Seeliger: Erdgas – sichere Zukunftsenergie oder knappe Ressource?, S. 6. 153

46

2 Ausgangslage

ölungsgrad bezeichnet) von Feldern möglich, aus denen bereits gefördert wird. Verbesserte Lagerstättentechnologie führt in den bereits erschlossenen Ölfeldern laufend zu höheren Entölungsgraden und Neufunde in schwierigen Gebieten lassen sich erst nach vielen Jahren richtig bewerten.162 Mit dem natürlichen Erdölaustritt und durch Wasser- oder Gasinjektion lassen sich je nach Charakteristik der Lagerstätte zwischen 30 und 50 Prozent des enthaltenen Erdöls fördern. Für die Extraktion von bedeutend mehr als 40 Prozent sind zumeist weitere Maßnahmen wie die Injektion komplexerer Substanzen notwendig, was gegebenenfalls nicht mehr rentabel ist.163 In den meisten Reservoirs befinden sich somit zwischen der Hälfte und zwei Drittel der Rohstoffe noch im Boden, wenn die Produktion als nicht mehr rentabel eingestellt wird.164 Insbesondere beim Erdöl ergibt sich daraus ein enormes Potenzial an höherer Förderung aus bereits erschlossenen Feldern durch verschiedene Verbesserungsmöglichkeiten.165 Allein eine Erhöhung des Entölungsgrades um fünf Prozent würde wenigstens 300 Mrd. Barrel zusätzlich förderbare Erdölreserven bedeuten.166 Da Erdgaslagerstätten eine Rückgewinnungsrate von 80 bis 90 Prozent aufweisen, wurde verbesserten Rückgewinnungstechniken hier bisher wenig Aufmerksamkeit geschenkt.167 Im Gegenzug sind Fördereinstellungen jedoch auch immer früher als erwartet und damit eine Neubewertung der Reserven nach unten möglich. Die tatsächliche Ausbeute eines Vorkommens ist erst mit dem Tag der Fördereinstellung endgültig gewiss.168 Zweitens können technologische Innovationen und hohe Rohstoffpreise dazu führen, dass die technisch aufwendigere Förderung und Verarbeitung nicht-konventioneller Erdöle und -gase wirtschaftlich rentabel wird. Damit gehen die Vorkommen (teilweise) in die Kategorie der Reserven über. Wie bei den fossilen Energieträgern Erdöl und Erdgas erläutert, gibt es weltweit enorme Mengen dieser nicht-konventionellen Energierohstoffe. Bezüglich des Potenzials einer Neubewertung als Reserven muss jedoch zwischen den einzelnen Typen unterschieden werden.169 Die Größe der Reservenzugewinne durch eine Neubewertung nicht-konventioneller Vorkommen ist stark von der technologischen Entwicklung und den Rohstoffpreisen abhängig. Doch vor dem Hintergrund sinkender Reserven konventioneller Vorkommen – vor allem mit Blick auf Erdöl – „werden die nichtkonventionellen Ölreserven eine bedeutende Rolle spielen, da sie schon heute in Reichweite ökonomischer Rentabilität und ihre Vorräte zum Teil wesentlich größer sind die des konventionellen Öls.“170 Drittens können Vorkommen aus der Kategorie der Ressourcen durch Neubewertung ihrer technischen oder wirtschaftlichen Förderbarkeit als Reserven eingestuft werden. Der Umfang, in dem Ressourcen in die Kategorie der Reserven übergehen, hängt von einer 162

Vgl. Rühl, Walter: Energiefaktor Erdöl. In 250 Millionen Jahren entstanden – nach 250 Jahren verbraucht?, Zürich 1989, S. 66f. 163 Vgl. IEA: Resources to Reserves, S. 51. 164 Vgl. ebd. 165 Für Beispiele neuer Techniken zur Steigerung des Entölungsgrades vgl. IEA: Resources to Reserves, S. 53-61. 166 Vgl. ebd., S. 63. 167 Vgl. ebd., S. 51. 168 Vgl. Rühl: Energiefaktor Erdöl, S. 65. 169 Für genaue Erläuterungen zu den einzelnen Arten der nicht-konventionellen Erdöle und -gase sowie deren Vorkommen und Potenzial, vgl. Kapitel 2.2.1 Erdöl, S. 30ff; Kapitel 2.2.2 Erdgas, S. 36ff sowie BGR: Reserven, Ressourcen und Verfügbarkeit von Energierohstoffen 2002, S. 75-93 und S. 143-175; IEA: Resources to Reserves, S. 75-91. 170 Harks, Enno: Kein Grund zur Panik, in: Handelblatt vom 08. März 2005.

2.2 Fossile Energieträger – Vorkommen und Verbrauchsentwicklung

47

Kombination mehrerer Faktoren ab: technologischen Fortschritten, die die Entwicklung von Ressourcen in geologisch schwierigen oder ökologisch sensiblen Orten ermöglichen, verringerte Entwicklungskosten und verbesserte Rückgewinnungsraten.171 Neben diese technologischen Faktoren werden die Reserven langfristig auch durch höhere Rohstoffpreise infolge des sich verknappenden Angebots aus den Ressourcen aufgefüllt.172 Neben den Reserven werden demzufolge auch die Ressourcen erforscht, um einen Einblick in die zukünftigen Potenziale von Regionen zur Steigerung ihrer Reserven zu gewinnen. „Dabei ist zu beachten, dass die Schätzungen über die Ressourcen mit deutlich höheren Unsicherheiten behaftet sind als die ebenfalls recht unsicheren Angaben über die Reserven.“173 Hinsichtlich Erdöl ist schlichtweg durch die Größe des verbleibenden Potenzials eindeutig der Nahe Osten die dominierende Region. Große Erdölressourcen, die unter veränderten Rahmenbedingungen die Reserven aufstocken können, sind darüber hinaus vor allem in den Staaten der ehemaligen UdSSR und Afrika zu finden.174 Beim Erdgas verfügt der Nahe Osten zwar ebenfalls über die größten Reserven, wird aber das gesamte Potenzial betrachtet und die Ressourcen mit einbezogen ist die ehemalige UdSSR die bedeutendste Gasregion.175 Wie bei den Reserven sind auch die Erdöl- und Erdgasressourcen durch eine hohe regionale Konzentration gekennzeichnet. Auch bei der Kohle konzentriert sich das Ressourcenpotenzial zumeist in (ehemals) reservenreichen Regionen. Insgesamt ist bei beiden Kohletypen das Ressourcenpotenzial in der ehemaligen UdSSR, Asien und Nordamerika sehr groß. Bei der Steinkohle verfügt darüber hinaus die australisch-ozeanische Region über erhebliche Ressourcen, während das Potenzial an Weichbraunkohle in Europa beträchtlich ist.176 Die Menge des gesamten Erdöls und Erdgases in der Erde ist mit Sicherheit endlich. Die Betrachtung der fossilen Energieträger und der Möglichkeiten für weitere Vorkommen, die in die Kategorie der Reserven überzugehen, hat jedoch gezeigt, dass mengenmäßig ausreichend Reserven zur mittelfristigen Bedarfsdeckung vorhanden sind. Darüber hinaus erscheint auch ein Überschreiten des Scheitelpunktes der Förderung, d. h. der höchsten Fördermenge, bis 2030 mit Blick auf das Potenzial von nicht-konventionellen Vorkommen und Ressourcen als eher unwahrscheinlich. Wird die Endlichkeit der Energieträger unter Einbezug der Ressourcen sowie der nicht-konventionellen Vorkommen betrachtet, verlängert sich deren Reichweite beträchtlich.177 Somit ist das vordringlichste Problem der Versorgungssicherheit mit den fossilen Energieträgern Erdöl und Erdgas nicht deren Verknappung. Vielmehr stellt die konträre regionale Verteilung der Reserven und des Bedarfs der Rohstoffe künftig das gewichtigere Problem zur Sicherung der Versorgung dar í insbesondere für größtenteils importabhängige Regionen wie Europa, Asien und Nordamerika.

171

IEA: World Energy Outlook 2004, S. 99. Vgl. Bothe/ Seeliger: Erdgas – sichere Zukunftsenergie oder knappe Ressource?, S. 6. 173 Ebd., S. 6. 174 Vgl. BGR: Reserven, Ressourcen und Verfügbarkeit von Energierohstoffen 2005, S. 15f. 175 Vgl. ebd., S. 19f. 176 Vgl. ebd., S. 22f. 177 Vgl. BGR: Reserven, Ressourcen und Verfügbarkeit von Energierohstoffen 2002, S. 41. 172

48

2 Ausgangslage

2.3 Alternative Energieträger und Technologien – Möglichkeiten und Potenziale „Eine Prognose ist jetzt schon gesichert: Erneuerbare Energien werden eines Tages die einzigen sein, mit denen die Menschen ihre Energiebedürfnisse befriedigen. Wegen den physischen, ökologischen, wirtschaftlichen und damit sozialen Grenzen atomarer und fossiler Energienutzung wird letztlich niemand mehr an dieser Lösung vorbeikommen, und sei es als letzte verbleibende Wahlmöglichkeit.“178 Unter Berücksichtigung des sehr offen und flexibel auslegbaren Zeitpunkts „eines Tages“ ist diese Aussage Hermann Scheers unstrittig, da die fossilen Energieträger endlich sind und irgendwann erschöpft sein werden. Wann jedoch erneuerbare Energieträger die fossilen ersetzen können und welche die maßgeblichen Voraussetzungen dafür sind, ist eine teilweise sehr hitzig geführte Diskussion, in der das Meinungsspektrum extrem breit ist. Ohne die unterschiedlichen Standpunkte dieser Kontroverse wiedergeben zu wollen, sollen im Folgenden die einzelnen erneuerbaren Energieträger analysiert werden hinsichtlich ihrer Perspektiven zur Substitution fossiler Rohstoffe, dementsprechender Reduzierung des Bedarfs und der Importe und damit der Verbesserung der Versorgungssicherheit. Die Analyse beschränkt sich auf die mittelfristig bedeutsamsten erneuerbaren Energieformen. Weitere langfristige Optionen bieten beispielsweise die verschiedenen Möglichkeiten der Meeresenergien.179 Um die Alternativen zur traditionellen Energieerzeugung fundiert beurteilen und das mittelfristig realistische Potenzial zur Ersetzbarkeit der fossilen Energieträger einschätzen zu können, werden die nuklearen Energieformen, die erneuerbaren Energieträger, alternative Technologien und Energieeffizienzmaßnahmen hinsichtlich folgender Aspekte untersucht: ƒ ƒ ƒ

Funktionsweise und Verwendungsmöglichkeiten, Vorteile und Schwierigkeiten der Nutzung sowie Verbesserungsnotwendigkeiten und Forschungsschwerpunkte.

Abschließend werden die Möglichkeiten der Substituierung fossiler Energieträger, das theoretische und realisierbare Potenzial dieser Alternativen und ihr möglicher Beitrag zur Erhöhung der Versorgungssicherheit zusammenfassend abgeleitet. 2.3.1 Nukleare Energie – Energieform ohne Zukunft? „Auf die Waagschale gelegt, sind alle Atomkerne leichter als die Summe ihrer einzelnen Bausteine: […] Die Massenunterschiede kann man zur Gewinnung von Kernenergie [durch Spaltung oder Fusion der Atomkerne] ausnutzen“180.

178

Scheer: Energieautonomie, S. 37. Vgl. Sohre, Annika: Meeresenergien, in: Reiche, Daniel (Hrsg.): Grundlagen der Energiepolitik, Frankfurt am Main 2005, S. 184ff; Schümann, Beate: Strom aus Meereswellen, in: Die Welt vom 09. Dezember 2006. 180 Heinloth, Klaus: Die Energiefrage. Bedarf und Potentiale, Nutzung, Risiken und Kosten, 2., erweiterte und aktualisierte Auflage, Braunschweig/ Wiesbaden 2003, S. 222. 179

2.3 Alternative Energieträger und Technologien – Möglichkeiten und Potenziale

49

2.3.1.1 Atomenergie181 Lediglich Uran-235 ist direkt als Kernspaltungsmaterial verwendbar, macht im Natur-Uran aber nur einen Anteil von 0,7 Prozent aus, während über 99 Prozent Uran-238 sind. Durch Neutronenbestrahlung kann Uran-238 jedoch in spaltbares Material umgewandelt werden.182 Aufgrund der im 20. Jahrhundert beigemessenen Bedeutung wurde der Rohstoff Uran ausgiebig exploriert. Zu den Reserven werden die bis 40 US-Dollar/kg gewinnbaren Uranvorräte gerechnet. Potenzial für weitere Reserven ergibt sich aus den mit hoher Nachweissicherheit erfassten Vorkommen, die zwischen 40 und 80 US-Dollar/kg sowie 80 bis 130 US-Dollar/kg gewinnbar sind.183 Die Reserven aus bis 40 US-Dollar/kg gewinnbarem Uran weisen bei konstantem Verbrauch eine Reichweite von lediglich 24 Jahren auf, wobei diese R/P-Rate für Uran trügerisch ist, da so genannte sekundäre Versorgungsquellen seit Jahren zur Bedarfsdeckung beitragen.184 Bei den zusätzlichen Versorgungsquellen handelt es sich um bereits früher gewonnenes Uran, das aus unterschiedlicher Herkunft stammt: aus zivilen oder militärischen Lagerbeständen, aus der Abrüstung von Kernwaffen oder der Wiederaufbereitung von Brennelementen.185 Die zukünftige Verfügbarkeit von Uran sollte noch mehr als bei fossilen Energieträgern gelöst von der reinen Feststellung der statischen Reichweite betrachtet werden. Nicht nur sich veränderte Reserven- und Bedarfswerte stellen beeinflussende Größen dar, die zusätzlichen Versorgungsquellen und die Möglichkeit der Wiederaufbereitung von Uran ergeben eine wesentlich komplexere Situation.186 Mit den vorhandenen Reserven steht daher „für die nächsten Jahrzehnte ein ausreichendes Potenzial zur Versorgung der weltweiten Kraftwerke zur Verfügung.“187 Die Elektrizitätserzeugung in einem Kernreaktor funktioniert sehr vereinfacht so: Brennstäbe aus spaltbarem Material bilden den Reaktorkern, der von einem Druckbehälter umschlossen mittels Kernspaltung Wärme bildet. Diese genertiert in einem Wärmetauscher Heißdampf, der durch einen Turbinengenerator wie in einem konventionellen Kraftwerk Elektrizität erzeugt.188 In direkter Verbindung mit der Nutzung spaltbaren Materials in den Reaktoren steht ein Nachteil der Atomkraft. Sowohl durch die Anlagen zur notwendigen Anreicherung des Natur-Urans wie auch durch Brutreaktoren kann nuklear angereichertes Material erzeugt werden,189 das neben ziviler auch militärische Verwendung in atomaren Sprengköpfen finden kann. Daher geht mit der Atomkraft das Risiko der Proliferation von nuklearem Material, nuklearer Technologie und Know-how zur Unterstützung eines Atomwaffen-

181

Die Energieerzeugung mittels Kernspaltungsreaktion wird synonym als Atomenergie, Atomkraft oder Kernkraft bezeichnet. 182 Vgl. Heinloth: Die Energiefrage, S. 225, 229. 183 Vgl. BGR: Reserven, Ressourcen und Verfügbarkeit von Energierohstoffen 2002, S. 235. 184 Vgl. ebd., S. 26. 185 Vgl. ebd. 186 Vgl. BGR: Reserven, Ressourcen und Verfügbarkeit von Energierohstoffen 2002, S. 254. 187 BGR: Reserven, Ressourcen und Verfügbarkeit von Energierohstoffen 2005, S. 25. 188 Vgl. ebd.; Heinloth: Die Energiefrage, S. 237. 189 Für eine Beschreibung der einzelnen Reaktortypen vgl. Corbach: Atomenergie, S. 99; Heinloth: Die Energiefrage, S. 238-249.

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2 Ausgangslage

programms einher.190 Als weitere Nachteile der Nutzung von Atomenergie werden vor allem die Auswirkungen eines möglichen GAU (größter anzunehmender Unfall) mit Verweis auf historische Beispiele191 sowie die Entsorgung von durchschnittlich 30 t jährlich anfallenden abgebrannten Brennstoffs pro Kernkraftwerk192 hervorgebracht.193 Die Kernenergie weist jedoch auch Vorteile auf: quasi unbegrenzte Ressourcen, verfügbare Technologie mit ausgewiesener Wirtschaftlichkeit, geringe Emissionen und gute Sicherheitsmerkmale.194 Obwohl die Auswirkungen eines nuklearen Unfalls katastrophal sein könnten, wurden in Kraftwerken westlicher Bauweise bisher keine großen Mengen radioaktiver Stoffe freigesetzt und besteht nicht das Risiko einer Eskalation der Kernspaltungs-Kettenreaktion.195 Mit Beginn des Jahres 2007 waren weltweit 435 Kernkraftwerke in 30 Ländern in Betrieb und weitere 30 nukleare Kraftwerke befanden sich in 13 Ländern im Bau.196 „Global betrachtet haben damit die meisten Länder auf den Einsatz der Atomenergie verzichtet.“197 Atomkraft trägt mit 14 Prozent (2007)198 signifikant zur weltweiten Elektrizitätserzeugung bei, wobei Kernkraft bisher hauptsächlich in den Industrieländern und Transformationsstaaten und weniger in Entwicklungsländern von Bedeutung war.199 Hinsichtlich der technologischen Entwicklung im Bereich der Kernkraftnutzung steht die Verminderung des Risikos eines GAUs im Zentrum der Forschung. Mittel- bis langfristig werden im Rahmen einer neuen Reaktorgeneration IV, die zwischen 2020 und 2030 verfügbar sein könnte, Verbesserungen hinsichtlich nachhaltigen Ressourceneinsatzes, Wirtschaftlichkeit, Entgegenwirken von Proliferation und Reduzierung radioaktiven Abfalls angestrebt.200 2.3.1.2 Fusionsenergie Als Energiequelle der Sonne findet Kernfusion von Wasserstoffatomen im Universum ständig statt. Nukleare Fusion ist ein Prozess der Verschmelzung leichter Atomkerne zu schwereren unter Freisetzung von Energie.201 Künstliche Fusion versucht diesen Prozess, mit einem Gemisch aus Deuterium und Tritium nachzustellen.202 Deuterium kommt natürlicherweise mit 0,01 Prozent im Wasser vor und ist in den Weltmeeren mit etwa 50 Billionen Tonnen enthalten. Tritium kann aus Lithium, von dem etwa 2 Billionen Tonnen 190 Vgl. Nassauer, Ottfried: Nuclear Energy and Proliferation. Nuclear Issue Paper No. 4, 2005, in: http://www.boell.de/downloads/oeko/NIP4NassauerEndf.pdf, S. 8. 191 Für eine Auflistung großer Schadensfälle und ihrer Folgen vgl. Heinloth: Die Energiefrage, S. 268-273. 192 Vgl. ebd., S. 253. 193 Kröger, Wolfgang: Zukunftspotenziale der Kernenergie, in: Innovationsrat der Landesregierung von BadenWürttemberg/ Wissenschaftlich-Technischer Beirat der Bayerischen Staatsregierung (Hrsg.): Zukunft der Energieversorgung. Gemeinsame Expertenanhörung am 10. Mai 2001 bei der Heidelberger Akademie der Wissenschaften, Berlin/ Heidelberg 2003, S. 65. 194 Vgl. Kröger: Zukunftspotenziale der Kernenergie, S. 65. 195 Vgl. ebd., S. 64; Heinloth: Die Energiefrage, S. 277. 196 Vgl. BP: Statistical Review of World Energy 2009, S. 36. 197 Corbach: Atomenergie, S. 109. 198 Vgl. IEA: World Energy Outlook 2009, S. 98. 199 Vgl. Nuclear Energy Agency (Hrsg.): Risks and Benefits of Nuclear Energy, Paris 2007, S. 17. 200 Vgl. ebd., S. 76f; Heinloth: Die Energiefrage, S. 279. 201 Vgl. Heinloth: Die Energiefrage, S. 286; Nuclear Energy Agency: Nuclear Energy Today, S. 20. 202 Vgl. Heinloth: Die Energiefrage, S. 286.

2.3 Alternative Energieträger und Technologien – Möglichkeiten und Potenziale

51

in der oberen Erdkruste vorhanden sind, künstlich erzeugt werden. Die beträchtlichen Kosten für die Gewinnung der Brennstoffe relativieren sich aufgrund der geringen benötigten Mengen für die Fusion. Der Brennstoffbedarf könnte über Jahrmillionen gedeckt werden.203 Die nahezu unbegrenzte Verfügbarkeit der Brennstoffe ist ein Vorteil der Fusionsenergie. Ferner weist sie im Vergleich zur Kernspaltung wesentliche Unterschiede im Hinblick auf Sicherheit und Umweltbelastungen auf. Fusionsenergie lässt keine Kettenreaktion oder explosionsartigen Anstieg der Energieproduktion zu. Vielmehr erlischt die Fusionsreaktion bei Störung der Bedingungen im Plasma und das Kraftwerk würde selbstständig abschalten.204 Langlebiger hochradioaktiver Abfall wird nur in sehr geringen Mengen und spaltbares Material, dass auch für nukleare Waffen verwendet werden könnte, überhaupt nicht erzeugt.205 Der entscheidende Nachteil der Fusionsenergie ist der lange Zeitraum ihrer Realisierung. Bereits seit den 1950er Jahren wird behauptet, in 40 Jahren wäre die Technik einsatzbereit.206 Obwohl die Fusionsforschung in den letzten Jahren erhebliche Fortschritte verzeichnet hat, muss sie noch eine Reihe physikalischer und technologischer Probleme lösen, um das Plasma und die Reaktion beherrschen zu können.207 Die größte Herausforderung an die Fusionsforschung stellt das Design des Reaktors, der sich beträchtlich von Kernspaltungsreaktoren unterscheidet. Im Projekt ITER – International Thermonuclear Experimental Reactor – wird seit 1988 in weltweiter Zusammenarbeit an der nächsten Generation von Fusionstestreaktoren geforscht.208 Mittlerweile beteiligen sich über 30 Staaten, die zusammen mehr als die Hälfte der Weltbevölkerung repräsentieren, an dem Projekt – darunter die USA, Russland, China und die Länder der Europäischen Union. Durch ITER soll entgültig geklärt werden, ob Fusionsenergie dem Potenzial einer unendlichen, günstigen und sicheren Energiequelle gerecht werden kann.209 Aus heutiger Sicht ist es wahrscheinlich, dass der technische Aufwand für Fusionskraftwerke mindestens ebenso groß, wahrscheinlich sogar größer als für Kernkraftwerke sein wird. Als zeitlicher Horizont einer kommerziellen Nutzung zur Energiegewinnung wird daher relativ einheitlich frühestens die zweite Hälfte dieses Jahrtausends prognostiziert – wenn überhaupt.210 Falls es jedoch gelingt, diese Form der Energieerzeugung zu beherrschen, könnten Fusionskraftwerke eine wichtige Option zur Elektrizitätserzeugung bei Abkehr von fossilen Brennstoffen bilden. Sie würden sich gut in die bestehenden Versorgungsstrukturen einpassen und erneuerbaren Energien in der Grundlasterzeugung ergänzen.211 Folglich sind nicht nur die technologischen Herausforderungen bei der Nutzung der Kernfusion, sondern auch dessen Potenzial als Energiequelle riesig. „By a

203

Vgl. Heinloth: Die Energiefrage, S. 289. Vgl. Dyckhoff, Werner/ Bradshaw, Alexander M.: Stand der Fusionsforschung, in: Innovationsrat der Landesregierung von Baden-Württemberg/ Wissenschaftlich-Technischer Beirat der Bayerischen Staatsregierung (Hrsg.): Zukunft der Energieversorgung. Gemeinsame Expertenanhörung am 10. Mai 2001 bei der Heidelberger Akademie der Wissenschaften, Berlin/ Heidelberg 2003, S. 79. 205 Vgl. Nuclear Energy Agency (Hrsg.): Nuclear Energy Today, Paris 2003, S. 21. 206 Vgl. The Big Burst: Fusion is Back, S. 82f; Dyckhoff/ Bradshaw: Stand der Fusionsforschung, S. 69. 207 Vgl. Dyckhoff/ Bradshaw: Stand der Fusionsforschung, S. 69; The Big Burst: Fusion is Back, S. 83. 208 Vgl. Dyckhoff/ Bradshaw: Stand der Fusionsforschung, S. 75. 209 Vgl. The Big Burst: Fusion is Back, S. 82. 210 Heinloth: Die Energiefrage, S. 297. 211 Vgl. Dyckhoff/ Bradshaw: Stand der Fusionsforschung, S. 82. 204

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happy coincidence often noted by fusion’s true believers, ITER is more than just an acronym: in Latin, iter means ‚the way’.“212 2.3.2 Erneuerbare Energieträger „Renewable energy technologies currently supply 13.3% of the world’s primary energy supply. Most of this is accounted for by well-established technologies such as hydropower, biomass and geothermal. […] Second generation renewable energy technologies – including wind, solar hot water, solar photovoltaics, and advanced bioenergy – are starting from a much lower base but are now growing rapidly. […] A third generation – comprising concentrated solar power, ocean energy, advanced geothermal, advanced biomass and biorefinery technologies – is still under development but has great promise for the future.”213

2.3.2.1 Wasserkraft Wasserkraftwerke können in zwei Bauformen unterschieden werden. Zum einen Laufkraftwerke, die sich in oder an einem Flusslauf befinden und dessen natürliche Fließgeschwindigkeit zur Elektrizitätserzeugung – zumeist von Grundlast – ausnutzen. Die Speicherkraftwerke erzeugen zum anderen Strom in dem Wasser aus hoch gelegenen natürlichen oder künstlichen Speicherbecken mit großer Fallhöhe auf die Turbinen strömt. Da Speicherseen eine Stromerzeugung entsprechend der Nachfrage zulassen, wird hier meist Elektrizität für Spitzen- und Mittellast erzeugt. Eine Sonderform der Speicherkraftwerke ist das Pumpspeicherkraftwerk, das bei geringer Stromabnahme Wasser in einen hoch gelegenen Speicher pumpt, um es bei Bedarf auf die Turbinen zu leiten. Damit könnten die schwankenden Stromeinspeisungen anderer regenerativer Energieträger ausgeglichen werden.214 Wasserkraftwerke verbrauchen die Ressource Wasser zwar nicht, stellen aber teilweise massive Eingriffe in die Ökosysteme dar und führen zu Konflikten mit Landwirtschaft, Fischerei und Schifffahrt.215 „Wasserkraft ist derzeit die einzige Form der Energiegewinnung aus erneuerbaren Energiequellen, die über einzelne Länder und Regionen hinaus weltweit einen großen Beitrag zur Stromproduktion leistet.“216 Weltweit erzeugten Wasserkraftwerke im Jahr 2002 so viel Elektrizität wie die gesamte Stromproduktion der EU(15) im Jahr zuvor. Damit hatte Wasserkraft einen Anteil von fast 20 Prozent an der weltweiten Nettostromerzeugung. OECD- und Nicht-OECD-Länder erzeugen zurzeit etwa die gleichen Elektrizitätsmengen aus Wasserkraft. Während in den OECD-Staaten aufgrund des weitgehend ausgeschöpften Potenzials kein weitreichender Ausbau der Wasserkraft mehr erwartet wird, erfolgt eine konstante Erweiterung in den Nicht-OECD-Ländern.217 212

The Big Burst: Fusion is Back, S. 83. Hervorhebung im Original. International Energy Agency (Hrsg.): Renewable Energy: RD&D Priorities. Insights from IEA Technology Programmes, Paris 2006, S. 15.. 214 Vgl. Sohre, Annika: Wasserkraft, in: Reiche, Daniel (Hrsg.): Grundlagen der Energiepolitik, Frankfurt am Main 2005, S. 117. 215 Vgl. ebd., S. 120f. 216 Ebd., S. 117. 217 Vgl. ebd., S. 123. 213

2.3 Alternative Energieträger und Technologien – Möglichkeiten und Potenziale

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Aufgrund der seit Jahrzehnten umfassenden Nutzung von Wasserkraft wird die Technologie häufig als weitgehend ausgereift eingeschätzt – mit sehr hohem Wirkungsgrad, guter technischer Verfügbarkeit und langer Lebensdauer.218 Infolgedessen sind Verbesserungen bei der Wasserkraftnutzung in vielen Bereichen zurückgeblieben. Allerdings bietet bereits eine maximierte Elektrizitäterzeugung in den meisten existenten Wasserkraftwerken die Möglichkeit für schnelle Ertragssteigerungen von fünf bis zehn Prozent.219 Neben der Verbesserung bestehender Kraftwerke verbleibt weltweit erhebliches Potenzial, um die schon große Anzahl von Wasserkraftwerken weiter auszubauen. Der Großteil des bislang ungenutzten Potenzials der Wasserkraft liegt in den Entwicklungs- und Schwellenländern.220 Aufgrund negativer ökologischer Auswirkungen vor allem durch Großprojekte wird jedoch nicht das gesamte weltweite Potenzial ausgebaut werden. Die Ausnutzung von lediglich 35 bis 40 Prozent des technischen Potenzials könnte aber den globalen Beitrag der Wasserkraft bereits verdoppeln.221 2.3.2.2 Windenergie Die Entwicklung von Windkraftanlagen wurde seit den 1980er Jahren in Folge wachsender Nachfrage vorangetrieben, die Turbinengröße stetig gesteigert und demgemäß die Kosten für aus Wind erzeugte Elektrizität kontinuierlich gesenkt.222 Allein bis 2001 führte die technologische Entwicklung zu mehr als einer Verzehnfachung der Anlagenleistung von 150 kW auf 2 Megawatt.223 Die kinetische Energie des Windes kann im Idealfall zu annähernd 60 Prozent in Rotationsenergie und dann nahezu vollständig in elektrische Energie umgewandelt werden. In der Praxis „werden heute bei der bereits ziemlich ausgereiften Technik […] Wirkungsgrade von ca. 40 bis 50 Prozent erreicht.“224 Damit ist Windenergie an Standorten mit guten Windverhältnissen bereits heute gegenüber anderen Formen der Elektrizitätserzeugung wettbewerbsfähig.225 Weltweit waren Ende 2004 fast 50 Megawatt Windkraftleistung installiert, wobei 90 Prozent davon auf OECD-Länder entfallen.226 Regional betrachtet hat Europa eine dominierende Stellung, da es fast drei Viertel der weltweit installierten Leistung beherbergt. Nordamerika – vor allem die USA – und Asien verfügen ebenfalls über nennenswerte Windkraftleistung, während die anderen Regionen weltweit nur sehr geringe Kapazitäten

218

Vgl. ebd., S. 119. Vgl. IEA: Renewable Energy: RD&D Priorities, S. 59. Vgl. Nestmann, Franz: Wasserkraft, in: Innovationsrat der Landesregierung von Baden-Württemberg/ Wissenschaftlich-Technischer Beirat der Bayerischen Staatsregierung (Hrsg.): Zukunft der Energieversorgung. Gemeinsame Expertenanhörung am 10. Mai 2001 bei der Heidelberger Akademie der Wissenschaften, Berlin/ Heidelberg 2003, S. 110. 221 Vgl. Sohre: Wasserkraft, S. 127. 222 Vgl. IEA: Renewable Energy: RD&D Priorities, S. 95. 223 Vgl. Hoppe-Kilpper, Martin: Windenergie, in: Innovationsrat der Landesregierung von Baden-Württemberg/ Wissenschaftlich-Technischer Beirat der Bayerischen Staatsregierung (Hrsg.): Zukunft der Energieversorgung. Gemeinsame Expertenanhörung am 10. Mai 2001 bei der Heidelberger Akademie der Wissenschaften, Berlin/ Heidelberg 2003, S. 127. 224 Heinloth: Die Energiefrage, S. 306. 225 Vgl. IEA: Renewable Energy: RD&D Priorities, S. 90. 226 Vgl. ebd., S. 91ff. 219 220

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2 Ausgangslage

aufweisen. „Weltmeister der Windenergieerzeugung“227 ist Deutschland mit 16.629 MW (Ende 2004) installierter Leistung. Damit verfügt es über doppelt so viel Kapazität wie das zweitplatzierte Spanien und rund ein Drittel der weltweiten Windkraftleistung.228 Der weltweit starke Wachstumstrend der Windenergienutzung mit Steigerungsraten um die 20 Prozent in den Jahren 2003 und 2004 hält nach Prognosen der IEA weiter an. Das sich abschwäche Wachstum in gut etablierten Märkten wie zum Beispiel Deutschland, Dänemark oder USA wird dabei durch neue Märkte in Europa, Asien, Kanada und Australien ausgeglichen.229 Vor allem Offshore-Windkraftanlagen, die bisher lediglich 1,2 Prozent der weltweiten Windkraftleistung erzeugen,230 bieten noch ein enormes Ausbaupotenzial.231 Gleichwohl ist die Windenergienutzung nicht frei von Kritik. Vielfach werden die von den Anlagen verursachten Geräusche, der Schattenwurf und die Erscheinung im Landschaftsbild als störend empfunden. Bei Ausbau der Offshore-Anlagen entstehen Konflikte mit der Schifffahrt, Fischerei wie auch dem Naturschutz.232 Ein bedeutenderes Problem ist die Schwierigkeit, die Stromerträge aus Windenergie exakt vorhersagen zu können. Trotz Verbesserungen in der Prognosetechnik stellt dies die Netzbetreiber vor große Herausforderungen. Angesichts des starken Ausbaus der Windenergie steigt die zum möglichen Ausgleich bereit zuhaltende Reserveleistung. Insbesondere große Offshore-Windparks würden daher beträchtliche Investitionen für den gesamten Netzausbau bedeuten.233 Weltweit betrachtet ist Windkraft dennoch „prädestiniert, eine noch größere Rolle bei der Elektrizitätserzeugung zu spielen.“234 Dank erfolgreicher Forschungs- und Entwicklungsaktivitäten befindet sich der Markt für Windkraft in einem dynamischen Entfaltungsprozess.235 Vor allem den Entwicklungs- und Schwellenländern bietet Windenergie eine Möglichkeit, ihren wachsenden Energiebedarf zu decken und dezentral Energie zu gewinnen.236 Mittelfristig wird Windenergie im weltweit wachsenden Umfang für die Elektrizitätserzeugung in Onshore- und zunehmend auch Offshore-Anlagen eingesetzt werden. Langfristig werden weitere Formen der Energienutzung beispielsweise für Entsalzung oder die Erzeugung von Wasserstoff erwogen.237 2.3.2.3 Solarenergie Sonnenenergie wird hinsichtlich zwei grundsätzlicher Nutzungsarten unterschieden: einerseits der Erzeugung von elektrischem Strom mittels Photovoltaik oder Solarkraftwerken

227

Körner, Stefan: Windenergie, in: Reiche, Daniel (Hrsg.): Grundlagen der Energiepolitik, Frankfurt am Main 2005, S. 149. Vgl. ebd; IEA: Renewable Energy: RD&D Priorities, S. 93. 229 Vgl. IEA: Renewable Energy: RD&D Priorities, S. 91. 230 Vgl. ebd., S. 90. 231 Vgl. Hoppe-Kilpper: Windenergie, S. 126f. 232 Vgl. Körner: Windenergie, S. 147. 233 Vgl. ebd.; Heinloth: Die Energiefrage, S. 306. 234 Körner: Windenergie, S. 151. 235 Vgl. IEA: Renewable Energy: RD&D Priorities, S. 90. 236 Vgl. Körner: Windenergie, S. 151. 237 Vgl. IEA: Renewable Energy: RD&D Priorities, S. 91. 228

2.3 Alternative Energieträger und Technologien – Möglichkeiten und Potenziale

55

sowie andererseits der Solarthermie, d. h. die Umwandlung von Sonnenstrahlung in direkt nutzbare Wärme.238 Solarthermie wird heute insbesondere zur Warmwasserbereitung und Raumheizung eingesetzt, wobei sogenannte Sonnenkollektoren verwendet werden.239 Die seit gut 30 Jahren angewendete solare Wassererwärmung kann mittlerweile in sonnenreichen Ländern ca. 90 Prozent aber auch in kälteren nordeuropäischen Regionen noch 60 Prozent des jährlichen Warmwasserbedarfs eines Haushaltes decken.240 Während bisher die solare Raumheizung sehr teuer ist, haben in den letzten Jahren entwickelte Systeme, die Wasser- und Raumheizung kombinieren, gute Aussichten.241 Neben dieser direkten Nutzung wird die solare Wärme in Solarkraftwerken zur Erzeugung von Elektrizität eingesetzt. Dabei wird durch die Bündelung der Sonneneinstrahlung ein Trägermedium (Öle, Wasser) erhitzt, dass anschließend durch den Antrieb einer Turbine Strom erzeugt. Da Solarkraftwerke nur die Direkteinstrahlung des Sonnenlichts nutzen können, bieten nur sonnenreiche Gegenden geeignete Standorte.242 Die weiter verbreitetste Form der solaren Stromerzeugung ist heute indes die direkte Wandlung von Sonnenlicht in Elektrizität mittels Solarzellen – die Photovoltaik. Die mittels Photovoltaik produzierte Strommenge hat sich Jahr für Jahr gesteigert.243 Mittlerweile werden in der Serienproduktion Wirkungsgrade zwischen 17 und 5 Prozent (bzw. im Labor zwischen 25 und 13 Prozent) erreicht.244 Trotz bereits deutlicher Kostenreduktionen bilden die noch immer vergleichsweise hohen Investitions- und damit Stromerzeugungskosten das Haupthindernis für eine Ausbreitung der Technologie.245 Ein bedeutender Vorteil von Photovoltaikanlagen liegt jedoch in ihrer Komplementarität mit anderen traditionellen wie erneuerbaren Energieträgern und ihren enorm flexiblen Anwendungsmöglichkeiten in jedweder Größe.246 Da bei geringer Siedlungsdichte die Investitionen für einen Anschluss ans zentrale Stromnetz meist nicht lohnend sind, könnte Photovoltaik in Entwicklungsländern für den Ausbau und die Stabilisierung ländlicher, netzferner Energieversorgung von großer Bedeutung sein, wenn eine zentrale Versorgung der Verbraucher über ein Stromnetz nicht wirtschaftlich ist.247 Bisher decken sowohl die Photovoltaik als auch die Solarthermie weltweit einen nur marginalen Anteil des Energiebedarfs. So beträgt der Beitrag der solarthermischen Wärmeerzeugung nur 0,04 Prozent und jener der Photovoltaik sogar lediglich 0,01 Prozent am weltweiten Primärenergiebedarf.248 Dennoch sind beide Technologien seit Jahren von

238

Vgl. Bechberger, Mischa: Solarenergie, in: Reiche, Daniel (Hrsg.): Grundlagen der Energiepolitik, Frankfurt am Main 2005, S. 155. Vgl. ebd., S. 156. 240 Vgl. Luther, Joachim/ Meyer, Tim: Solarenergie, in: Innovationsrat der Landesregierung von BadenWürttemberg/ Wissenschaftlich-Technischer Beirat der Bayerischen Staatsregierung (Hrsg.): Zukunft der Energieversorgung. Gemeinsame Expertenanhörung am 10. Mai 2001 bei der Heidelberger Akademie der Wissenschaften, Berlin/ Heidelberg 2003, S. 93. 241 Vgl. IEA: Renewable Energy: RD&D Priorities, S. 139. 242 Vgl. Luther/ Meyer: Solarenergie, S. 99. 243 Vgl. Bechberger: Solarenergie, S. 156; IEA: Renewable Energy: RD&D Priorities, S. 109. 244 Vgl. Bechberger: Solarenergie, S. 155f. 245 Vgl. ebd., S. 159; IEA: Renewable Energy: RD&D Priorities, S. 109. 246 Vgl. IEA: Renewable Energy: RD&D Priorities, S. 109. 247 Vgl. Bechberger: Solarenergie, S. 162; Heinloth: Die Energiefrage, S. 320. 248 Vgl. Bechberger: Solarenergie, S. 162f. 239

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einem erheblichen Wachstumsprozess gekennzeichnet, der allerdings von jeweils nur einigen Ländern getragen wird.249 Ein großer Nachteil der Solarenergie ist, dass sie bisher im Kostenvergleich z. B. mit Strom aus konventionellen aber auch aus anderen erneuerbaren Energieträgern nicht konkurrenzfähig ist. Um die noch immer hohen Kosten zu reduzieren, bestehen vor allem noch Verbesserungsnotwendigkeiten hinsichtlich der Materialien, des Prozesses, der Umwandlungseffizienz und dem Design der Anlagen.250 Doch bildet die Sonne, zumindest für die nächsten 4 Milliarden Jahre, ein unerschöpfliches Energiepotenzial, sodass allgemein von einem langfristigen starken Wachstum der Solarenergienutzung ausgegangen und ihr ein signifikanter Anteil an der zukünftigen Elektrizitätsproduktion zugeschrieben wird.251 Der mögliche Beitrag der Solarthermie zum globalen Wärmebedarf wird ebenso bisher nicht ausgeschöpft. Solarthermie wird fast ausschließlich für Swimmingpool-, häusliche Warmwasser- und im geringen Ausmaß Raumheizung genutzt, während der Einsatz für großräumige Wohngebäude, Kühlung oder industrielle Anwendungen momentan unerheblich ist.252 2.3.2.4 Biomasse Unter Biomasse werden Stoffe organischer Herkunft verstanden, wobei nachwachsende Rohstoffe (Holz, Pflanzen), organische Reststoffe (Waldrestholz, Stroh) und organische Neben- und Abfallstoffe (aus Holzverarbeitung, Landwirtschaft, Haushalten, Gewerben, Klärschlämme) als Bioenergieträger zusammengefasst werden können.253 Deren Verwertung reicht von der ausschließlichen Verbrennung über verschiedene Formen der thermo-, physikalisch- und bio-chemischen Umwandlung. Aus Biomasse können Elektrizität, Wärme oder Treibstoffe produziert werden und in konventionellen Kraftwerken kann es als ergänzender Brennstoff dienen.254 Als Co-Befeuerung für Kohlekraftwerke kann Biomasse bis zu 10 Prozent der Kohle ersetzen.255 Signifikanter für die künftige Bedeutung von Biomasse als erneuerbarer Energieträger sind jedoch die aus ihr erzeugbaren Biotreibstoffe als „eine wichtige Option für ‚die Zeit nach dem Erdöl’ “256. Weltweit betrachtet hat Biomasse einen Anteil von rund 10 Prozent am Primärenergieverbrauch. 87 Prozent der Nutzung erfolgt vor allem als traditionelle Biomasseverwertung außerhalb der OECD.257 In den Industrieländern rückt vor dem Hintergrund der massiven Ölpreissteigerungen und der nahezu vollständigen Abhängigkeit des Transportsektors vom Erdöl die Umwandlung von Biomasse in Biotreibstoffe zunehmend in den 249

Vgl. ebd., S. 163f; IEA: Renewable Energy: RD&D Priorities, S. 109, 142. Vgl. Luther/ Meyer: Solarenergie, S. 100; IEA: Renewable Energy: RD&D Priorities, S. 108. 251 Vgl. Bechberger: Solarenergie, S. 165; IEA: Renewable Energy: RD&D Priorities, S. 109. 252 Vgl. IEA: Renewable Energy: RD&D Priorities, S. 143f. 253 Vgl. Corbach, Matthias: Biomasse, in: Reiche, Daniel (Hrsg.): Grundlagen der Energiepolitik, Frankfurt am Main 2005, S. 131; Heinloth: Die Energiefrage, S. 339. 254 Vgl. Corbach: Biomasse, S. 131. 255 Vgl. ebd., S. 131f. 256 Mohr, Hans: Energie aus Biomasse – eine echte Chance, in: Innovationsrat der Landesregierung von BadenWürttemberg/ Wissenschaftlich-Technischer Beirat der Bayerischen Staatsregierung (Hrsg.): Zukunft der Energieversorgung. Gemeinsame Expertenanhörung am 10. Mai 2001 bei der Heidelberger Akademie der Wissenschaften, Berlin/ Heidelberg 2003, S. 120. 257 Vgl. IEA: World Energy Outlook 2006, S. 67; Corbach: Biomasse, S. 137. 250

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Fokus. Bisher sind Brasilien und die USA führend in der Nutzung und Produktion von Biotreibstoffen.258 Insgesamt entsprachen die 2007 weltweit erzeugten Biokraftstoffe in Bezug auf ihren Energiewert etwa 1,5 Prozent des gesamten Treibstoffverbrauchs des Straßenverkehrs.259 Vorteilhaft ist, dass Biomasse leicht gespeichert werden kann und daher unabhängiger von Schwankungen ist wie beispielsweise Wind- oder Solarenergie. Sie bietet dezentrale und vielfältige Anwendungsmöglichkeiten, die neben Strom auch Wärme produzieren können und eine effektive und effiziente Anwendung gestatten. Darüber hinaus können mit dem Anbau von Energiepflanzen landwirtschaftliche Überschussflächen sinnvoll genutzt werden.260 Die Notwendigkeit des Anbaus von Energiepflanzen verdeutlicht jedoch einen wesentlichen Unterschied zu anderen erneuerbaren Energieformen und zeigt einen Nachteil dieses Energieträgers. Biomasse ist die einzige erneuerbare Energiequelle, die nicht frei verfügbar ist, ihre Produktion erfordert zahlreiche Maßnahmen vom Anbau und Ernten bis hin zur Verarbeitung oder Veredlung zu Treibstoffen.261 Der notwendige Anbau von Biomasse hat einen großen Flächenbedarf zur Folge und steht damit in Konkurrenz zu anderen land- und forstwirtschaftlichen Nutzungsmöglichkeiten.262 Auch Biomasse kann die noch immer relativ niedrigen Preise für fossile Energieträger nicht unterbieten.263 Die Kosten für Biokraftstoffe sind bisher vergleichsweise hoch und variieren stark je nach eingesetzter Biomasse. Doch wird ein großes Potenzial für weitere Reduktionen der Produktionskosten bei beiden Biokraftstoffen – Biodiesel und Bioethanol – gesehen.264 In Anbetracht der Schwierigkeiten und Kosten Landflächen zur Gewinnung von Biomasse freizustellen bzw. zurückzugewinnen, wird von einem Biomassepotenzial ausgegangen, das auf einen regionalen und globalen Primärenergieanteil von maximal sechs bis acht Prozent begrenzt ist.265 Biokraftstoffen wird eine in steigende Bedeutung zur Bedarfsdeckung im Transportsektor prognostiziert. Der Anteil von Biokraftstoffen wird im Zuge der politischen Förderung bis 2030 auf voraussichtlich fünf Prozent des weltweiten Treibstoffverbrauchs im Straßenverkehr ansteigen.266 Neue sich derzeit noch in der Entwicklung befindende Technologien zur Produktion von Biokraftstoffen könnten zu einer größeren Bedeutung von Biomasse führen als in den bisherigen Prognosen angenommen. Die Vergasung zellulosehaltiger Rohmaterialien könnte Biokraftstoffe auch aus Gras oder Holz und nicht nur aus Energiepflanzen wie Raps oder Zuckerrohr herstellen. Damit wäre der Anbau von verwendbarer Biomasse auf weniger produktiven Landflächen zur geringeren Kosten als bei Feldfrüchten möglich und würde die Konkurrenz mit dem Nahrungsmittelanbau verringert.267 Die Technologien für die so genannten „Biokraftstoffe der zweiten Generation“ befinden sich gegenwärtig erst im 258

Vgl. ebd.; Nitsch, Manfred/ Giersdorf, Jens: Biotreibstoffe Brasilien, Berlin 2005, S. 1. Vgl. IEA: World Energy Outlook 2009, S. 87. 260 Vgl. Mohr: Energie aus Biomasse, S. 119f; Corbach: Biomasse, S. 135. 261 Vgl. IEA: Renewable Energy: RD&D Priorities, S. 39. 262 Vgl. Corbach: Biomasse, S. 136. 263 Vgl. Mohr: Energie aus Biomasse, S. 121. 264 Vgl. IEA: Renewable Energy: RD&D Priorities, S. 42. 265 Vgl. Heinloth: Die Energiefrage, S. 349; Mohr: Energie aus Biomasse, S. 121. 266 Vgl. IEA: World Energy Outlook 2009, S. 87. 267 Vgl. IEA: World Energy Outlook 2006, S. 385. 259

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Entwicklungsstadium und stehen bis zur rentablen Einsatzfähigkeit noch vor einigen Herausforderungen.268 2.3.2.5 Geothermie In der Erde nimmt mit zunehmender Tiefe die Temperatur stetig bis circa 4.000 bis 5.000°C im Erdkern zu,269 sodass unser Planet als „großes Wärme-Reservoir“270 oder „Wärmekraftmaschine“271 verstanden und genutzt werden kann. Diese im Erdinneren in Form von Wärme gespeicherte Energieform wird als Geothermie bzw. mit dem synonym verwendbaren Begriff Erdwärme bezeichnet.272 Geothermie kann mittels unterschiedlicher Verfahren in verschiedenen Tiefen genutzt werden. Erdsonden dienen als Wärmetauscher im Boden und bringen die Wärme mittels Wasser an die Oberfläche. Bei der oberflächennahen Geothermie bis zu 150 m Tiefe ist das Temperaturniveau mit meist unter 15 °C gering und muss anschließend mittels Wärmepumpe unter Einsatz zusätzlicher Energie angehoben weren. Diese Technologie ist bereits etabliert und wird dezentral zur Heizung von beispielsweise Wohnhäusern eingesetzt.273 Bei der Nutzung von Geothermie mittels tieferen Sonden werden Tiefen von bis zu vier Kilometern erreicht und somit höher temperiertes Wasser erzeugt. Die Lebensdauer solcher „angezapften“ Lagerstätten ist allerdings mit großer Unsicherheit behaftet und die Technologie noch optimierungsbedürftig.274 Hydrothermale Erdwärmenutzung nutzt heiße unterirdische Wasservorkommen in Tiefen von ein bis zweieinhalb Kilometern, indem durch Bohrungen in die Aquifere das Heißwasser bzw. der Heißdampf an die Oberfläche gepumpt wird. Aufgrund des höher temperierten Wassers kann hydrothermale Erdwärme gleichzeitig zur Stromerzeugung und zur Gewinnung von Wärme für beispielsweise Gebäude, Thermalbäder oder Gewächshäuser eingesetzt werden.275 Das Prinzip des „Hot-Dry-Rock“-Verfahrens will heiße Gesteinsschichten in bis zu fünf Kilometer Tiefe nutzen.276 Dieses Nutzungskonzept der Geothermie befindet sich noch in der Entwicklungsphase, lediglich die technische Machbarkeit wurde in einem Vorexperiment im Elsass erwiesen. Wirtschaftlichkeit und Lebensdauer der Lagerstätten und Anlagen sind bisher noch unbekannt. Durch die vergleichsweise hohen Temperaturen von 140 bis 200 °C wäre eine Nutzung für Nah- und Fernwärmenetze und insbesondere zur Stromerzeugung möglich.277 268

Vgl. ebd., S. 385; IEA: Renewable Energy: RD&D Priorities, S. 43. Vgl. Körner, Stefan: Geothermie, in: Reiche, Daniel (Hrsg.): Grundlagen der Energiepolitik, Frankfurt am Main 2005, S. 171. 270 Heinloth: Die Energiefrage, S. 351. 271 Seifert, Friedrich: Geothermie, in: Innovationsrat der Landesregierung von Baden-Württemberg/ Wissenschaftlich-Technischer Beirat der Bayerischen Staatsregierung (Hrsg.): Zukunft der Energieversorgung. Gemeinsame Expertenanhörung am 10. Mai 2001 bei der Heidelberger Akademie der Wissenschaften, Berlin/ Heidelberg 2003, S. 145. 272 Vgl. Körner: Geothermie, S. 171. 273 Vgl. ebd.; Seifert: Geothermie, S. 145. 274 Vgl. Seifert: Geothermie, S. 145. 275 Vgl. Körner: Geothermie, S. 171f; Seifert: Geothermie, S. 145; Heinloth: Die Energiefrage, S. 352. 276 Vgl. Körner: Geothermie, S. 172; Heinloth: Die Energiefrage, S. 352. 277 Vgl. Heinloth: Die Energiefrage, S. 353. 269

2.3 Alternative Energieträger und Technologien – Möglichkeiten und Potenziale

59

Insgesamt stellt Geothermie nach Wasserkraft und Biomasse mit einigem Abstand die drittwichtigste erneuerbare Energiequelle dar. 2001 deckte sie nicht ganz ein halbes Prozent des globalen Primärenergiebedarfs und damit 3,3 Prozent des Anteils erneuerbarer Energieträger.278 Gegenwärtig sind geothermische Ressourcen in weltweit mehr als 80 Ländern bekannt und werden in 71 Ländern genutzbar.279 In Bezug auf die Verwendung von Geothermie zur Wärmeerzeugung ist China der weltweit größte Nutzer, vor allem in der Fischzucht. Weitere bedeutende Nutzer sind Japan, die USA und Island.280 Zur Erzeugung von Elektrizität findet Geothermie mit 0,3 Prozent an der globalen Stromerzeugung in 24 Ländern Anwendung, womit sich die Anzahl seit 1970 mehr als verdoppelt hat. In Zentraleuropa leistet Erdwärme bisher nur einen bescheidenen, wenn auch langsam steigenden Beitrag zur Energieerzeugung, obgleich alle Formen geothermischer Energienutzung mit Ausnahme natürlicher Heißdampfquellen theoretisch anwendbar sind.281 Strom aus Geothermie produziert bisher nur Italien, Frankreich und Portugal.282 Hindernisse für geothermische Anwendungen – insbesondere je tiefer in die Erde eingedrungen wird – sind die hohen Investitionskosten, die vor allem für die Bohrungen anfallen, bei noch niedrigem Wirkungsgrad und der noch nicht erwiesenen Wirtschaftlichkeit für viele der Verfahren. Ferner lassen sich die Bedingungen am Ende der Bohrung nur schwer prognostizieren und besteht die Gefahr von Erdbeben oder Bodenbewegungen.283 Wenn die Verwendung von vorhandenen Erkundungsbohrungen für Erdöl, Erdgas oder Kohle für geothermische Anlagen gelingt,284 würde das finanzielle Risiko reduziert und die Geothermie noch weiter gestärkt werden. Aufgrund der hohen Kosten durch die Bohrungen ist Geothermie bisher nach der Photovoltaik die teuerste regenerative Energie.285 Dennoch weist Erdwärme die Vorzüge guter Umweltverträglichkeit, geringen Flächenverbrauchs und globaler Distribution auf. Bis 2050 wird ihr ein steigender Anteil an der Energiebereitstellung von bis zu 10 Prozent vorausgesagt.286 „Ihre vollkommene Unabhängigkeit von Witterung, Tages- oder Jahreszeit und heranzuschaffenden Rohstoffen, deren Preise Schwankungen unterliegen, macht sie zu einem wertvollen Bestandteil jedes Energiemixes.“287 2.3.3 Technologische Entwicklungen „There is no energy technology ‚silver bullet’, however. No technology promise to hold overall solutions, and all options need to be carefully explored. Technology advances or even breakthroughs are needed in a number of domains cost-effective […] energy end-uses.”288

278

Vgl. Körner: Geothermie, S. 174. IEA: Renewable Energy: RD&D Priorities, S. 75. Vgl. Körner: Geothermie, S. 174f. 281 Vgl. Seifert: Geothermie, S. 145. 282 Vgl. Körner: Geothermie, S. 177. 283 Vgl. ebd., S. 172; Seifert: Geothermie, S. 145. 284 Vgl. Körner: Geothermie, S. 173. 285 Vgl. ebd., S. 178. 286 Vgl. Seifert: Geothermie, S. 146. 287 Körner: Geothermie, S. 178. 288 International Energy Agency (Hrsg.): Energy Technology Analysis. Prospects for Hydrogen and Fuel Cells, Paris 2005, S. 19. 279 280

60

2 Ausgangslage

2.3.3.1 Kraft-Wärme-Kopplung Unter Kraft-Wärme-Kopplung (KWK) wird die gleichzeitige Nutzung der bei Elektrizitätserzeugung entstehenden Abwärme, z. B. für Heizzwecke, verstanden. Anlagen mit KWK können somit einen sehr hohen Gesamtwirkungsgrad (Summe aus elektrischem und thermischem Wirkungsgrad) erreichen.289 Ausschließlich zur Stromerzeugung genutzt liegt der Wirkungsgrad moderner Kohlekraftwerke bei 45 Prozent, sodass über die Hälfte der eingesetzten Energie als Abwärme verloren geht. Bei Koppelung mit Fernwärmenutzung kann der Wirkungsgrad auf rund 88 Prozent gesteigert werden.290 Einen ähnlich signifikanten Anstieg kann der Wirkungsgrad in Erdgaskraftwerken erreichen – von fast 60 Prozent bei reiner Elektrizitätserzeugung auf rund 90 Prozent mittels KWK.291 KWKAnlagen sind damit primärenergetisch effizienter als die getrennte Bereitstellung von Strom und Nutzwärme.292 KWK kann in verschiedenen Kraftwerkstypen, Motoren und Arten von Brennstoffzellen eingesetzt werden. Sehr hohe Entwicklungspotenziale bestehen bei Brennstoffzellen, Mikrogasturbinen und Stirlingmotoren.293 Als Brennstoffe können sowohl fossile Energieträger wie Kohle, Gas und Öl dienen, als auch Wasserstoff.294 Einsatzmöglichkeiten ergeben sich für Anlagen mit Kraft-Wärme-Kopplung generell überall dort, wo neben dem Bedarf an Strom auch der nach Wärme vorhanden ist. Über die Nutzung von KWK könnte ein hoher Anteil des Raumheizungs- und Warmwasserbedarfs wie auch der industriellen Prozesswärme gedeckt werden. Weitere Optionen ergeben sich beispielsweise aus der effektiveren Nutzung vorhandener Fernwärmenetze. Darüber hinaus ist die Verwendung der KWK-Technologie zur Kühlung, Lufttrocknung, Klimatisierung und Meerwasserentsalzung denkbar.295 Gleichzeitig schreitet auch die Entwicklung dezentraler KWK-Anlagen rasch fort und erweitert den Anwendungsbereich.296 Durch den Einsatz von Kraft-Wärme-Kopplung ergeben sich Mehraufwendungen für die Wärmeauskopplung und eine verringerte Stromerzeugung gegenüber konventionellen Kraftwerken. Strom erzielt jedoch meist höhere Erlöse als Wärme.297 Aus Sicht der Strombereitstellung ist eine KWK-Anlage daher nur dann wirtschaftlich, wenn die Erlöse aus dem Wärmeverkauf mindestens die Aufwendungen für die Wärmeauskopplung und die Erlösausfälle durch die geringere Stromproduktion kompensieren. Daher ist Kraft-WärmeKopplung nur in günstigen Ausnahmefällen wirtschaftlich rentabel. Die weiteren Marktchancen der Technologie hängen somit von den politischen Rahmenbedingungen und dem Kostenniveau für neue dezentrale KWK-Systeme ab.298 Kraft-Wärme-Kopplung ist weltweit eher gering verbreitet, hauptsächlich in Europa. Ihr Potenzial ist aber auch hier noch lange nicht ausgeschöpft.299 „Der Ausbau der Kraft289

Vgl. Wissenschaftlicher Beirat der Bundesregierung Globale Umweltveränderungen (Hrsg.): Welt im Wandel: Energiewende zur Nachhaltigkeit, Berlin/ Heidelberg 2003, S. 79. Vgl. Reiche, Danyel: Kohle, in: ders. (Hrsg.): Grundlagen der Energiepolitik, Frankfurt am Main 2005, S. 87. 291 Vgl. Bechberger/ Haase: Erdgas, S. 76. 292 Vgl. Wissenschaftlicher Beirat der Bundesregierung: Welt im Wandel, S. 79. 293 Vgl. ebd., S. 79f. 294 Vgl. ebd., S. 79. 295 Vgl. ebd., S. 79f. 296 Vgl. ebd., S. 80. 297 Vgl. ebd., S. 79. 298 Vgl. ebd., S. 81. 299 Beispiel Deutschland, vgl. ebd., S. 80. 290

2.3 Alternative Energieträger und Technologien – Möglichkeiten und Potenziale

61

Wärme-Kopplung ist […] eine bedeutende Einzelmaßnahme zur Effizienzsteigerung des Energiesystems auf der Versorgerseite.“300 2.3.3.2 Einfangen und Sequestrieren von Kohlenstoffdioxid Unter Kohlenstoffdioxidspeicherung wird der Entzug des Gases aus der Atmosphäre verstanden, worunter neben der natürlichen Aufnahme in die Biosphäre oder in Wasser das technische Kohlenstoffmanagement durch den Menschen zählt.301 Das technische Kohlenstoffmanagement – im Englischen als Carbon Capture and Storage (CCS) bezeichnet – umfasst drei Prozesse: erstens das Einfangen des Kohlenstoffdioxids aus den Gasströmen, zweitens der Transport per Pipeline oder Tanker und drittens die Speicherung in unterirdischen Salzstöcken, Aquiferen, erschöpften Öl- und Gasreservoirs oder nicht abbaubaren Kohleflözen.302 Einzeln werden diese Prozesse, wenn auch für andere Verwendungen, bereits seit Jahrzehnten eingesetzt.303 Die technische Abscheidung von Kohlenstoffdioxid kann am effektivsten an den großen Emissionsquellen der Elektrizitätserzeugung, industriellen Fertigung und Treibstoffproduktion.304 Da das Einfangen des Gases energieintensiv ist, steigt der Brennstoffbedarf.305 Der Einsatz von CCS verringert somit den Wirkungsgrad von Anlagen beispielsweise in der Stromerzeugung zwischen 6 und 18 Prozent. Auch in Bezug auf die Gesamtaufwendungen zur Kohlenstoffspeicherung entfällt mit rund drei Vierteln der Löwenanteil der Kosten auf die Abscheidung.306 Für den Transport wird das eingefangene Kohlenstoffdioxid verflüssigt. Aufgrund der im Volumen großen Mengen ist nur der Transport per Pipeline und Schiff kosteneffizient. Insgesamt verursacht dieser Prozess generell einen nur sehr geringen Anteil an den gesamten Kosten für CCS.307 Nahe gelegene passende Speicherstätten können ein ausgedehntes Transportsystem ferner verringern.308 Um das eingefangene Kohlenstoffdioxid der Atmosphäre für möglichste lange Zeiträume zu entziehen, muss es an isolierten Orten gespeichert werden. Die Speicheroptionen unterscheiden sich nach Permanentspeichern – Salzstöcke, ausgeförderte Öl- und Gasfelder, tiefe saline Aquifere – und solchen, in denen das Kohlenstoffdioxid als zusätzliche wirtschaftliche Maßnahme eingepresst wird. Beispiele dafür sind die Einpressung in tiefe, nicht abbaubare Kohleflöze zur Methangewinnung oder in Öl- bzw. Gasfelder zur Steigerung des Grades der Entölung bzw. Gasausbeute.309 Neben dem tatsächlich verfügbaren Potenzial der weltweiten Speicher ist deren Integrität ein weiterer unsicherer Faktor im Rahmen der Kohlenstoffdioxidspeicherung. Bei einem Leck würden große Mengen CO2 austreten und alle Lebewesen in Bodennähe der 300

Ebd., S. 81. Vgl. ebd., S. 94. 302 Vgl. International Energy Agency (Hrsg.): Energy Technology Analysis. Prospects for CO2 Capture and Storage, Paris 2004, S. 13. 303 Vgl. ebd. 304 Vgl. ebd., S. 37; Wissenschaftlicher Beirat der Bundesregierung: Welt im Wandel, S. 94. 305 Vgl. IEA: Prospects for CO2 Capture and Storage, S. 38. 306 Vgl. Wissenschaftlicher Beirat der Bundesregierung: Welt im Wandel, S. 94f. 307 Vgl. IEA: Prospects for CO2 Capture and Storage, S. 38, 79. 308 Vgl. ebd., S. 38. 309 Vgl. ebd., S. 81; Wissenschaftlicher Beirat der Bundesregierung: Welt im Wandel, S. 95. 301

62

2 Ausgangslage

Austrittsstelle ersticken. Obgleich die Speicherpermanenz einiger geologischer Formationen als sicher angesehen wird, existieren bisher keine einheitlichen Überwachungsrichtlinien oder Anforderungskriterien an die Qualität der Speicher.310 Die Kosten der verschiedenen Speicheroptionen variieren entsprechend der jeweiligen Technologie und den lokalen Bedingungen. Die Reinjektion des Gases in sich erschöpfende Erdöl- und Erdgasquellen könnte mittels der generierten Erlöse einige Kosten des CCS ausgleichen, ist aber standortabhängig und wenig repräsentativ für Kohlenstoffspeicherprojekte im Allgemeinen. Für das Gros der CCS-Projekte entstehen derzeit Kosten von 50 bis 100 US-Dollar pro Tonne CO2.311 Obwohl Prognosen von einer Kostenreduktion auf 25 bis 50 US-Dollar pro Tonne CO2 bis zum Jahr 2030 ausgehen,312 „wird geschätzt, dass sich beim großtechnischen Einsatz […] die Stromkosten der Endverbraucher um 40-100 % erhöhen könnten“313 Die Kohlenstoffdioxidemissionen könnten mit CCS allerdings um 85 bis 95 Prozent gesenkt werden.314 Damit würde CCS die weitere Verwendung fossiler Energieträger bei gleichzeitig signifikanter Reduktion der CO2-Emissionen ermöglichen.315 Demzufolge wird die Technologie primär unter dem Gesichtspunkt der Umwelt- und Klimaverträglichkeit von Energiepolitik beurteilt.316 Durch die Kohlenstoffdioxidabscheidung und -speicherung könnte Kohle, derzeit aufgrund des hohen Kohlenstoffdioxidausstoßes bei der Verbrennung geächtet, wieder stärker für die Stromerzeugung Verwendung finden. „CCS plays a key role in keeping coal a viable option.“317 Vor dem Hintergrund der noch erheblichen Kohlereserven, ihrer weltweiten Verteilung und eines weitgehend funktionierenden Weltmarktes für Kohle kann die CCS-Technologie somit die Optionen der Energieträgerwahl vergrößern und die Versorgungssicherheit verbessern, ohne der Umweltverträglichkeit entgegenzuwirken. CCS würde daher die Versorgungssicherheit erhöhen, indem sich Regionen und Länder mit großen Kohlevorkommen mehr auf ihre eigenen Reserven verlassen bzw. notwendige Importe hinsichtlich Energieträger diversifiziert werden könnten.318 2.3.3.3 Brennstoffzelle und Wasserstoff Die Funktionsweise einer Brennstoffzelle kann als umgekehrte Elektrolyse beschrieben werden. Statt der Spaltung von Wasser in Wasserstoff und Sauerstoff mittels elektrischen Stroms entstehen in der Brennstoffzelle bei der Vereinigung der beiden Gase Wasser und Elektrizität.319 Damit besitzt die Brennstoffzelle die Fähigkeit, chemisch gespeicherte Energie direkt in Strom umwandeln zu können. Konventionelle Stromerzeuger benötigen meist einen dreistufigen Umwandlungsprozess, bei dem an mehreren Stellen Verluste auf310

Vgl. Wissenschaftlicher Beirat der Bundesregierung: Welt im Wandel, S. 95f. Vgl. IEA: Prospects for CO2 Capture and Storage, S. 98f. 312 Vgl. ebd., S. 99. 313 Wissenschaftlicher Beirat der Bundesregierung: Welt im Wandel, S. 95. 314 Vgl. IEA: Prospects for CO2 Capture and Storage, S. 18. 315 Vgl. ebd., S. 18. 316 Beurteilungen hinsichtlich des Kriteriums der Umweltverträglichkeit vgl. ebd., S. 18; Wissenschaftlicher Beirat der Bundesregierung: Welt im Wandel, S. 98. 317 IEA: Prospects for CO2 Capture and Storage, S. 167. 318 Vgl. ebd., S. 19. 319 Vgl. Geitmann, Sven: Wasserstoff & Brennstoffzelle. Die Technik von morgen, Kremmen 2004, S. 133. 311

2.3 Alternative Energieträger und Technologien – Möglichkeiten und Potenziale

63

treten, die den Gesamtwirkungsgrad verringern.320 Aufgrund der direkten Umwandlung sind Brennstoffzellen sehr effizient mit Wirkungsgraden, die heute für Wasserstoff bereits 65 Prozent erreichen.321 Die einzelnen Brennstoffzellen erzeugen zwar nur eine geringe Leistung von ca. 100 W, können aber in Reihe geschaltet werden.322 Als Brennstoff ist eine Vielzahl von Wasserstoff enthaltenden Energieträgern geeignet – Erdgas, Methanol, Biogas, Benzin, Diesel oder reiner Wasserstoff.323 Aufgrund der Flexibilität des einsetzbaren Brennstoffs wie auch der variablen Anlagengröße durch den modularen Aufbau ist die Palette der Anwendungsmöglichkeiten breit und reicht vom Einsatz in Klein- und Kleinstverbrauchern bis hin zu großen Kraftwerken. Neben etablierten Kleinanwendungen existieren Pilotanlagen beispielsweise als Versorgung gesamter Häuserkomplexe, als Kraftwerke zur Strom- und Wärmeversorgung, die auch mit KraftWärme-Kopplung betrieben werden können, und als Antrieb alle möglichen Fahrzeugarten.324 Ein weiterer bedeutender Aspekt der Brennstoffzelle, der sich vorteilhaft auf ihre künftige Rolle im Energiesystem auswirkt, ist ihre Einsetzbarkeit im derzeitigen auf fossilen Energieträgern basierenden Energiesystem. Gleichzeitig eignet sich die Brennstoffzelle für ein regeneratives Zeitalter, indem sie mit Wasserstoff – erzeugt aus regenerativen Energieträgern – betrieben werden kann. Damit könnte die Brennstoffzellentechnologie den Übergang des Energiesystems begleiten.325 Im Hinblick auf Versorgungssicherheit ist die Technologie der Brennstoffzelle neben der Steigerung des Wirkungsgrades und dem sich entsprechend vermindernden Bedarfs an fossilen Energieträgern vor allem durch eine Kombination mit Wasserstoff als eingesetzten Brennstoff von Bedeutung. Unter den richtigen Rahmenbedingungen könnten wasserstoffbetriebene Brennstoffzellen erheblich zur Verbesserung der Versorgungssicherheit beitragen, vor allem im bisher fossil dominierten Transportsektor.326 Wasserstoff kommt auf der Erde natürlichen nicht vor. Er kann jedoch hergestellt werden, wofür verschiedene Energiequellen eingesetzt werden können – Kohle, Erdgas, Atomkraft oder auch erneuerbare Energieträger.327 Der Preis für die Wasserstoffherstellung variiert stark entsprechend des Verfahrens. Im Vergleich zu Benzin sind entsprechend des Energiewertes (10 Cent/kWh, Stand Mitte 2004) bisher lediglich einige Verfahren (4 -10 Cent/kWh) konkurrenzfähig. Die Kosten für die Elektrolyse mittels Strom aus Windkraft oder Photovoltaik liegen mit 23 bzw. 75 Cent/kWh noch weit darüber.328 Neben den Aufwendungen für die Brennstoff- und Anlagenherstellung entstehen erhebliche Kosten für die äußerst aufwendige Infrastruktur zur Speicherung, Transport und Verteilung des Gases.329

320

Vgl. ebd., S. 132f. Vgl. Stimming, Ulrich: Brennstoffzelle, in: Innovationsrat der Landesregierung von Baden-Württemberg/ Wissenschaftlich-Technischer Beirat der Bayerischen Staatsregierung (Hrsg.): Zukunft der Energieversorgung. Gemeinsame Expertenanhörung am 10. Mai 2001 bei der Heidelberger Akademie der Wissenschaften, Berlin/ Heidelberg 2003, S. 155. 322 Vgl. Geitmann: Wasserstoff & Brennstoffzelle, S. 138. 323 Vgl. ebd., S. 154-161; Stimming: Brennstoffzelle, S. 155. 324 Vgl. Geitmann: Wasserstoff & Brennstoffzelle, S. 168-219; Stimming: Brennstoffzelle, S. 156f. 325 Vgl. Stimming: Brennstoffzelle, S. 155. 326 Vgl. IEA: Prospects for Hydrogen and Fuel Cells, S. 15. 327 Vgl. ebd., S. 19; Heinloth: Die Energiefrage, S. 372. 328 Vgl. Geitmann: Wasserstoff & Brennstoffzelle, S. 80f. 329 Vgl. Heinloth: Die Energiefrage, S. 375; IEA: Prospects for Hydrogen and Fuel Cells, S. 20. 321

64

2 Ausgangslage

Mit Blick auf diesen vielfältigen Verbesserungsbedarf erscheint die Kombination von Brennstoffzelle und Wasserstoff im Vergleich zu anderen Technologien und erneuerbaren Energieträgern zurzeit als eine eher kostspielige Option zur Erhöhung der Versorgungssicherheit. Dennoch sehen Experten „den ‚point of no return’ längst überschritten“330, da viele Unternehmen bereits massiv in diese Technik investiert haben. Vor allem in den OECD-Staaten sind die Bemühung um die Technologie in den letzten Jahren verstärkt wurden, doch auch andere Länder wie Brasilien, Indien, Russland und China haben sich zu dieser Technologie bekannt. So testet China wasserstoffbetriebene Brennstoffzellen bereits seit 2008 in Bussen und plant ab 2010 die Massenproduktion von Fahrzeugen mit derartigem Antrieb.331 Prognosen erwarten in einigen Jahrzehnten einen signifikanten Anteil wasserstoffbetriebener Brennstoffzellen in Fahrzeugen und der Elektrizitätserzeugung.332 Im optimistischsten Szenario besteht 2050 der Fahrzeugbestand in China zu 60 Prozent und in Indien zu 42 Prozent aus Fahrzeugen mit dieser Technologie. In den europäischen OECDStaaten wird deren Anteil auf 36 bis 48 Prozent und in Nordamerika auf 42 Prozent geschätzt.333 Darüber hinaus besteht die Möglichkeit unregelmäßig entstehende Elektrizität zur Produktion von Wasserstoff zu nutzen und damit – wenn auch mit bisher noch erheblichen Verlusten – speicherbar und bei Bedarf einsetzbar zu machen. Insbesondere bei OffshoreWindparks und der Versorgung kleinerer abgeschnittener Siedlungen ist diese Möglichkeit beachtenswert und könnte zur Sicherung der Versorgung bedeutend werden.334 2.3.4 Einsparpotenziale durch Energieeffizienz „By reducing reliance on imported energy sources, energy efficiency makes an important contribution to increased energy security.”335

Vor dem Hintergrund der komplexen Herausforderungen im Energiebereich – Versorgungssicherheit, Bekämpfung des Klimawandels und Zugang zu bezahlbarer Energie für alle – wird Energieeffizienz eine unverzichtbare Rolle in der Bewältigung zugeschrieben.336 Der Begriff Energieeffizienz bezieht sich auf einen rationellen und effizienten Einsatz von Energie und steht somit im Gegensatz zur Energieverschwendung. Dementsprechend soll eine Energiedienstleistung mit einem Minimum an Energieeinsatz bereitgestellt werden, wobei die Untersuchungsgegenstände der Energieeffizienz von Haushaltsgeräten, Kraftwerken bis hin zu Produktionsprozessen und ganzen Volkswirtschaften variieren können.337 330

Geitmann: Wasserstoff & Brennstoffzelle, S. 252. Vgl. IEA: Prospects for Hydrogen and Fuel Cells, S. 20f. 332 Vgl. ebd., S. 20. 333 Vgl. ebd., S. 28. 334 Vgl. Geitmann: Wasserstoff & Brennstoffzelle, S. 257-262. 335 International Energy Agency (Hrsg.): Mind the Gap. Quantifying Principal-Agent Problems in Energy Efficiency, Paris 2007, S. 13. 336 Vgl. IEA: Mind the Gap, S. 13. 337 Vgl. Laumanns, Ulrich: Energieeffizienz, in: Reiche, Daniel (Hrsg.): Grundlagen der Energiepolitik, Frankfurt am Main 2005, S. 191. 331

2.3 Alternative Energieträger und Technologien – Möglichkeiten und Potenziale

65

Als Indikatoren zur Messung von Energieeffizienz dienen häufig Energieproduktivität und Energieintensität. „Energieproduktivität bezeichnet das Verhältnis der Produktion eines Systems (also einer Maschine, eines Kraftwerkes, eines Gebäudes, einer Volkswirtschaft) zu dem jeweiligen Energieeinsatz (Output/Input).“338 Dieser prozentual angegebene Indikator verdeutlicht somit, wie viel von der eingesetzten (Primär-)Energie nach den verschiedenen Energiewandlungsschritten des Systems noch für den Endverbrauch zur Verfügung steht. Bei Kraftwerken und anderen Energiewandlern wird die Energieproduktivität auch als Wirkungsgrad bezeichnet. Energieintensität basiert stattdessen auf dem genau gegensätzlichen Ansatz. „Mit Energieintensität wird das Verhältnis von Energieeinsatz und Produktion (Input/Output) beschrieben“339, d. h. wie viel Energieeinsatz für eine bestimmte Outputmenge benötigt wird. Weltweit bleibt erhebliches Potenzial zur Verbesserung von Energieeffizienz häufig ungenutzt.340 Gründe dafür liegen in finanziellen, kognitiven und strukturellen Restriktionen: Eine energieeffiziente Technologie erfordert Investitionen und damit finanzielle Ressourcen. Da sich die Anfangsinvestitionen über eingesparte Energiekosten erst nach einiger Zeit amortisieren, ist nicht immer ausreichend Kapital vorhanden und konkurrieren die Maßnahmen mit anderen Investitionen.341 Kognitive Hindernisse stellen vor allem Informationsdefizite der Akteure dar, wie beispielsweise unzureichendes Bewusstsein für Energiekosten, fehlende Kenntnisse über Förderprogramme und Beratungsmöglichkeiten hinsichtlich Energieeffizienz.342 Den größten Block bilden die strukturellen Barrieren, die alle politischen und wirtschaftlichen Rahmenbedingungen subsumieren. So werden Energiepreise beeinflusst von Subventionen für bestimmte Energien und ungenügende Internalisierung ökologischer und sozialer Kosten des Energieverbrauchs. Darüber hinaus fallen in diese Kategorie technologische und wirtschaftliche Grenzen von Effizienztechnologien, der Mangel an geeigneten Förder- und Beratungsprogrammen wie auch alle den Energieverbrauch beeinflussende (siedlungs-)geografischen, klimatischen, demografischen und produktionsstrukturellen Faktoren.343 Als Folge dieser Barrieren wurden bisher signifikante Anteile von möglichen Effizienzverbesserungen noch nicht realisiert,344 sodass ein “energy efficiency gap”345 besteht. Bei der Bewertung der Einsparmaßnahmen durch Energieeffizienz muss zwischen einem technischen und einem wirtschaftlichen Potenzial unterschieden werden. Während das technische Potenzial die effiziente Energienutzung durch technische Möglichkeiten ohne Rücksicht auf die damit verbundenen Kosten beschreibt, umfasst das wirtschaftliche Potenzial die mit vertretbarem Kostenaufwand realisierbare Verminderung des Energiebedarfs.346 Die Möglichkeit, den weltweiten Energiebedarf im Laufe der kommenden Jahrzehnte durch effiziente Energienutzung zu senken, wird mittelfristig im Hinblick auf den

338

Ebd. Hervorhebung im Original. Ebd., S. 192. Hervorhebung im Original. Vgl. IEA: Mind the Gap, S. 13f. 341 Vgl. Laumanns: Energieeffizienz, S. 202. 342 Vgl. ebd., S. 202f. 343 Vgl. ebd., S. 203. 344 Vgl. IEA: Mind the Gap, S. 11. 345 Ebd., S. 19. 346 Vgl. Heinloth: Die Energiefrage, S. 396. 339 340

66

2 Ausgangslage

Primärenergiebedarf auf 30 bis 40 Prozent technisches und bemerkenswerte 15 bis 30 Prozent wirtschaftliches Potenzial geschätzt.347 2.3.5 Ersetzbarkeit fossiler Energieträger „Während sich die herkömmlichen Energietechnologien eher am Ende ihrer technologischen Entwicklung befinden und Optimierungen nur noch in geringem Maße zu erwarten sind, befinden sich Erneuerbare-Energie-Technologien am Beginn ihrer Entwicklung, haben also ein großes Optimierungspotenzial.“348

Die Bandbreite der Bewertungen des möglichen Beitrags erneuerbarer Energieträger zur Deckung des weltweiten Energiebedarfs ist außerordentlich breit. Für eine fundierte Einschätzung muss daher zuerst hinsichtlich der unterschiedlichen Potenziale differenziert werden. Unstrittig ist das gigantische theoretische Potenzial erneuerbarer Energiequellen, das mehrere 10.000-mal größer ist als der weltweite menschliche Energieverbrauch.349 Das derzeit technisch nutzbare Potenzial erneuerbarer Energien übersteigt ebenfalls den globalen jährlichen Energieverbrauch um das zwei- bis dreifache. Im Prinzip könnte somit der gesamte künftige Energieverbrauch der Menschheit aus erneuerbaren Quellen gedeckt werden.350 Obwohl bereits seit den 1970er Jahren in wissenschaftlichen Szenarien auf dieses Potenzial verwiesen wird,351 stehen der Umsetzung jedoch einige Hindernisse im Weg. Die finanziellen Aufwendungen wären enorm und würden das globale jährliche Bruttosozialprodukt übersteigen.352 Im Energiesystem wären umfangreiche Umstellungen notwendig, die nur langfristig erfolgen können. Derzeit ist das globale Energiesystem im Wesentlichen auf die Nutzung fossiler Energieträger und Kernenergie ausgerichtet und mittels Großkraftwerken zentral organisiert. Im Gegensatz dazu bedarf ein steigender Anteil erneuerbarer Energieformen die Transformation in ein zunehmend dezentral ausgerichtetes Energiesystem und Anpassungen der Netze an die schwankende Stromeinspeisung aus u. a. Solar- und Windenergie.353 Fürsprecher erneuerbarer Energiequellen beschwören bei einer nur langfristigen Umstellung des aktuellen Energiesystems teilweise katastrophale Folgen herauf: von “Staatsnotständen“ durch die „Erschöpfungskrise von Erdöl und Erdgas“354 bis hin zum absehbaren Schlittern der Welt in gewalttätige Ressourcenkonflikte.355 Eine Alternative zum schrittweisen Ausbau und einer langfristig angelegte Realisierung des nutzbaren Potenzials 347

Vgl. ebd., S. 405. Scheer: Energieautonomie, S. 62. 349 Vgl. Voß, Alfred: Herausforderungen der Energieversorgung am Beginn des dritten Jahrtausends, in: Innovationsrat der Landesregierung von Baden-Württemberg/ Wissenschaftlich-Technischer Beirat der Bayerischen Staatsregierung (Hrsg.): Zukunft der Energieversorgung. Gemeinsame Expertenanhörung am 10. Mai 2001 bei der Heidelberger Akademie der Wissenschaften, Berlin/ Heidelberg 2003, S. 33f; Scheer: Energieautonomie, S. 57. 350 Vgl. Voß: Herausforderungen der Energieversorgung, S. 33; Heinloth: Die Energiefrage, S. 363. 351 Vgl. Scheer: Energieautonomie, S. 54. 352 Vgl. ebd., S. 24f; Heinloth: Die Energiefrage, S. 363. 353 Vgl. Wissenschaftlicher Beirat der Bundesregierung: Welt im Wandel, S. 102. 354 Scheer: Energieautonomie, S. 51. 355 Vgl. ebd., S. 34. 348

2.3 Alternative Energieträger und Technologien – Möglichkeiten und Potenziale

67

erneuerbarer Energien ist derzeit dennoch nicht erkennbar. Zum einen besteht bei den meisten alternativen Formen der Energieerzeugung noch umfassender Verbesserungsbedarf.356 Zum anderen wäre eine überstürzte oder komplette Umstellung auf erneuerbare Energien aktuell mit enormen Kosten verbunden, die gravierende Auswirkungen auf die Wettbewerbsfähigkeit des Standortes und die Energiekosten für die Bürger hätten.357 Beispielsweise würde die Umsetzung des 2006 von Hermann Scheer entworfenen Programms für eine nahezu vollständige Umstellung der Energieversorgung des Bundesland Hessen allein für diese verhältnismäßig kleine Region in Deutschland Kosten von 35 bis 45 Milliarden Euro nur für den Aufbau der Produktionskapazitäten bedeuten – ohne die außerdem notwendigen Speicheranlagen.358 Damit würde die Stromerzeugung sechsmal so teuer wie mit Atomkraft bei einem außerdem riesigen Flächenbedarf.359 Dennoch hat die technologische Entwicklung zur Nutzung erneuerbarer Energien in den letzten drei Jahrzehnten nicht nur gravierende Fortschritte gemacht, sondern bietet weiterhin beträchtliches Verbesserungspotenzial.360 Die meisten Technologien zur Nutzung erneuerbarer Energien befinden sich erst am Beginn ihrer Entwicklung, erreichen in der Stromerzeugung aber bereits heute ähnliche Wirkungsgrade wie fossile und atomare Kraftwerke.361 Bis zur Mitte des Jahrhunderts könnten erneuerbare Energien daher einen wichtigen Beitrag für eine nachhaltige globale Energieversorgung leisten. Verschiedene Autoren schätzen den Anteil erneuerbarer Energieträger an der Deckung des weltweiten Primärenergiebedarfs im Jahr 2050 auf bis zu 30 bis 40 Prozent.362 Damit können erneuerbare Energien bis auf regional begrenzte Ausnahmen aber lediglich eine Ergänzung für fossile Energieträger bilden,363 die bis 2050 weiterhin den Großteil des globalen Energiebedarfs decken müssen.364 Hinsichtlich der einzelnen Energiesektoren ergeben sich außerdem beachtenswerte Unterschiede. Die Betrachtung der einzelnen erneuerbaren Energien hat gezeigt,365 dass viele regenerative Energieformen für die Stromerzeugung sowie einige für den Wärmemarkt eingesetzt werden können. Im Verkehrssektor bieten lediglich Biotreibstoffe eine eingeschränkte Alternative zur Dominanz der Mineralölprodukte, da ihre Produktion durch den Flächenbedarf und die Konkurrenz zu Lebensmitteln begrenzt ist.366 Erneuerbare Energieträger werden fossile somit mittelfristig nicht ersetzen – eine technologische Revolution vergleichbar der Erfindung der Dampfmaschine ausgeschlossen. Die vorgestellten alternativen Technologien und die weitere Steigerung der Energieeffizienz bieten daher das größte Potenzial, fossile Energieformen zwar nicht zu ersetzen, 356

Vgl. IEA: Renewable Energy: RD&D Priorities, S. 188-198; Kapitel 2.3.2 Erneuerbare Energieträger, S. 52ff. Vgl. Heinloth: Die Energiefrage, S. 363. Vgl. Dietrich, Stefan: Frau Ypsilantis Karte sticht nicht, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 23.01.2008. 359 Vgl. ebd. 360 Vgl. IEA: Renewable Energy: RD&D Priorities, S. 187. 361 Vgl. Anhang, Tabelle 25: Vergleich Kraftwerksarten, S. 381. 362 Vgl. Heinloth: Die Energiefrage, S. 362f; Müller, Karl-Heinz/ Giber, János: Erneuerbare (alternative) Energien. Theoretische Potenziale, reale Zukunft der Energieversorgung, Aachen 2007, S. 161. 363 Vgl. Müller/ Giber: Erneuerbare (alternative) Energien, S. 163. 364 Vgl. International Energy Agency (Hrsg.): Energy Technology Perspectives 2006. Scenarios & Strategies to 2050, Paris 2006, S. 26. 365 Vgl. Kapitel 2.3.2 Erneuerbare Energieträger, S. 52ff. 366 Vgl. Grewe, Hartmut: Versorgungssicherheit und Energiemix: Beitrag von neuen Technologien, in: Analysen & Argumenten, Heft 39, (2007), http://www.kas.de/wf/doc/kas_10575-544-1-30.pdf, S. 3; Kapitel 2.3.2.4 Biomasse, S. 56ff. 357 358

68

2 Ausgangslage

aber ihren Bedarf zu verringern. Daher reichen allein „Energieeinsparungen, rationelle Energienutzung und die Erschließung regenerativer Energien […] nicht aus, um die für die nächsten Jahrzehnte absehbaren Energieprobleme zu lösen.“367 2.4 Rahmenbedingungen weltweiter Energieversorgungssicherheit Da fossile Rohstoffe, wie in den vorangegangenen Ausführungen erörtert, mittelfristig den Großteil des weltweiten Energiebedarfs decken müssen, sollen im Folgenden die Rahmenbedingungen der weltweiten Versorgung mit Erdöl und Erdgas dargestellt werden. Generelle Einflussfaktoren, die sich auf alle Energiekonsumenten auswirken, sind die Instabilitäten in den Reserveregionen, die geographische Diskrepanz zwischen Produktion und Verbrauch, die Möglichkeiten und Schwierigkeiten des Transports und die Konzentration der Marktmacht.368 Des Weiteren beeinflussen Veränderungen der weltweiten Ressourcenmärkte und die globalen Interdependenzen die Versorgungssicherheit der Energiekonsumenten. Abschließend werden die potenziellen Bedrohungen für eine sichere Energieversorgung und die möglichen Ausrichtungen politischer Strategien zur Sicherung der Versorgung klassifiziert. 2.4.1 Geostrategische Lage der Energiereserven „Derzeit werden bereits 50 % der Weltenergienachfrage von Erdöl produzierenden Staaten gedeckt, deren innenpolitische Instabilität ein hohes Risiko darstellt.“369

Die Analyse der fossilen Energieträger Erdöl, Erdgas und Kohle hat gezeigt, das neben den gesicherten und rentabel abbaubaren Reserven noch enorme Ressourcenmengen, deren Förderung zukünftig technisch und wirtschaftlich möglich werden kann, sowie bereits partiell rentabel nutzbare nicht-konventionelle Kohlenwasserstoffe existieren. Das drängendste Problem der weltweiten Versorgungssicherheit ist daher mittelfristig nicht die Endlichkeit der fossilen Rohstoffe, sondern die regionale Verteilung der Erdöl- und Erdgasvorkomen und die sich daraus ergebende geopolitische Lage. Der Großteil der verbleibenden Öl- und Gasreserven befindet sich in einer Region, die sich von Russland über den Raum des Kaspischen Meers bis zum Nahen und Mittleren Osten erstreckt. Diese so genannte „strategische Ellipse“370 wird eine zunehmende Bedeutung für die Versorgung mit Erdöl und -gas erhalten, da in ihr jeweils rund 70 Prozent der konventionellen Welterdöl- und Welterdgasreserven lagern.371 Im Hinblick auf Erdöl nimmt insbesondere Saudi-Arabien eine Sonderstellung ein, dass allein über rund ein Viertel des konventionellen Erdöls und damit knapp 20 Prozent der weltweiten Ölreserven verfügt.372 367

Müller/ Giber: Erneuerbare (alternative) Energien, S. 163. Vgl. IEA: Word Energy Outlook 2009, S. 115. 369 Umbach: Sichere Energieversorgung auch in Zukunft, S. 20. 370 Geoffrey Kemp prägte 1997 für diese Region den Begriff „Strategische Ellipse“, vgl. Müller: Klimapolitik und Energieversorgungssicherheit, S. 8. 371 Vgl. BGR: Reserven, Ressourcen und Verfügbarkeit von Energierohstoffen 2002, S. 55, 123. 372 Vgl. BP: Statistical Review of World Energy 2010, S. 6. 368

2.4 Rahmenbedingungen weltweiter Energieversorgungssicherheit

69

Aufgrund dieses Reservenpotenzials dominieren die Länder der „strategischen Ellipse“ auch den weltweiten Export von Erdöl bzw. -gas. 2009 stammten rund 35 Prozent aller weltweiten Erdölexporte aus der Region des Nahen und Mittleren Ostens. Mit 17 Prozent bildeten Russland und die anderen Staaten der ehemaligen UdSSR die zweitstärkste Exportregion für Erdöl.373 Beim Erdgas kamen 20 Prozent der weltweit exportierten Mengen aus Russland und weitere 5,5 Prozent aus dem Kaspischen Raum, während die Anteile des Nahen und Mittleren Osten 10,6 Prozent und Nordafrikas 8 Prozent betrugen.374 Damit ist die Region der ehemaligen UdSSR nach dem Nahen und Mittleren Osten der weltweit zweitgrößte Energieproduzent und -exporteur. Neben dem etablierten Energielieferanten Russland richtet sich die internationale Aufmerksamkeit zunehmend auf die Reserven im Kaspischen Raum. Seine Vorkommen machen die Region zwar nicht zum „another Middle East“375, wie Anfang der 90er Jahre häufig propagiert. Aber die Reserven, für die vielmehr die Nordsee ein besseres Vergleichsobjekt ist,376 sind noch in erheblichem Umfang unerschlossen und daher als Diversifizierungsmöglichkeit von strategischem Gewicht. Die Bedeutung der „strategischen Ellipse“ ergibt sich nicht nur aufgrund ihres momentan erheblichen Anteils an der weltweiten Öl- und Gasförderung. Neben begrenzten Alternativen zur Diversifizierung beispielsweise in Afrika oder durch unkonventionelle Öle aus Kanada und Venezuela werden langfristig nur diese Hauptreserveregionen die Produktion von Erdöl und Erdgas im erforderlichen Umfang erhöhen können. Da nur hier die Förderrückgänge anderer Länder und Regionen ausgeglichen werden können, wird sich ihr Marktanteil zwangsläufig erhöhen. Doch die für die künftige Versorgungssicherheit so bedeutsame Region der „strategischen Ellipse“ ist keinesfalls stabil, was ein hohes Risiko für die Sicherheit der Versorgung darstellt.377 Denn eine Konzentration großer Teile der weltweiten Öl- und Gasreserven in diesen politisch oder sozioökonomisch instabilen Ländern,378 schließen „Energieengpässe mit drastischen Preissteigerungen oder sogar größeren Versorgungskrisen für den mittelfristigen Zeitraum bis 2020 immer weniger“379 aus. Doch auch die außerhalb der „strategischen Ellipse“ verbleibenden Reserveregionen wie Afrika oder Lateinamerika sind durch erhebliche politische wie sozioökonomische

373

Vgl. ebd., S. 20. Vgl. ebd., S. 30. 375 Bahgat, Gawdat: Pipeline Diplomacy: The Geopolitics of the Caspian Sea Region, in: International Studies Perspectives, Heft 3 (2002), S. 312. 376 Vgl. ebd., S. 312f. 377 Vgl. Umbach: Sichere Energieversorgung auch in Zukunft, S. 19. 378 Zum Nahen und Mittleren Osten vgl. Konrad-Adenauer-Stiftung (Hrsg.): Changing Realities in the Region, Policy Paper, Expert Advisory Group European and South Mediterranean Actors, Nr. 1, Juni 2007, in: http://www.kas.de/wf/doc/kas_16876-544-2-30.pdf, S. 1ff; UNDP (Hrsg.): Arab Human Development Report 2004, April 2005, in: http://hdr.undp.org/en/reports/regionalreports/arabstates/RBAS_ahdr2004_EN.pdf. Zur Kaspischen Region vgl. Umbach: Globale Energiesicherheit, S. 296ff; International Institute for Strategic Studies (Hrsg.): The Politics of Oil in the Caucasus and Central Asia, London 1996, S. 29ff. Zu Russland vgl. Bundesanstalt für Geowissenschaften und Rohstoffe (Hrsg.): Russische Förderation. Rohstoffwirtschaftliche Länderstudien Heft XXX, Hannover 2003; Umbach: Globale Energiesicherheit, S. 189ff; Yukos-Erdöl in staatlicher Hand, in: www.faz.net vom 23.12.2004. 379 Umbach: Sichere Energieversorgung auch in Zukunft, S. 20f. 374

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Instabilitäten und Investitionshemmnisse gekennzeichnet.380 Insbesondere in vielen afrikanischen Entwicklungsländern erweist sich der Ressourcenreichtum eher als Fluch denn als Segen für ihre Entwicklung, indem er Korruption wie auch die „holländische Krankheit“ erblühen lässt.381 Die Instabilitäten lassen nicht nur vorübergehende Lieferunterbrechungen oder -ausfälle als wahrscheinlich erscheinen, sondern determinieren auch die Investitionsbedingungen in die Förder- und Exportanlagen der Regionen. Weltweit müssen neue Felder zur Förderung erschlossen, die Infrastruktur zum Export von Erdöl und -gas erneuert und ausgebaut sowie die Reserveförderkapazitäten erhöht werden. Prognosen gehen davon aus, dass die Produktion von 85 mb/d bei Erdöl bzw. 3 Billionen Kubikmeter bei Erdgas im Jahr 2006 entsprechend der Bedarfssteigerung bis 2030 auf 106 mb/d bzw. 4,4 Billionen Kubikmeter ausgebaut werden muss.382 Um die steigende Nachfrage an Energierohstoffen befriedigen zu können, müssen weit mehr neue Produktionskapazitäten als zur reinen Deckung des Verbrauchsanstiegs erschlossen werden, da sich bis 2030 viele derzeitige Felder erschöpfen und somit ersetzt werden müssen. Über die Hälfte der prognostizierten Energieinvestitionen werden notwendig sein, um lediglich das aktuelle Niveau der Lieferkapazitäten aufrechtzuerhalten.383 Kumuliert ergibt sich weltweit ein prognostizierter Investitionsbedarf im Upstream-Bereich von 5,9 Billionen US-Dollar im Erdöl- sowie 5,1 Billionen US-Dollar im Erdgassektor.384 Zusammen bedeutet dies bis 2030 einen weltweiten Investitionsbedarf von jährlich über 500 Mrd. US-Dollar allein für Erdöl und Erdgas. Fast zwei Drittel davon entfallen auf Nicht-OECD-Staaten.385 Maßgeblich für die Investitionsentscheidungen von privatwirtschaftlichen Unternehmen aber auch wirtschaftlich orientierten Staaten sind die Bedingungen im jeweiligen Land und die Sicherheit ihrer Investitionen. Im Bereich der Energiewirtschaft stehen Investoren jedoch vor schwierigen Bedingungen. Korruption, strukturelle Misswirtschaft und unterschiedliche Interpretationen von Geschäftsbeziehungen behindern den Kapitalfluss. Die Politik der geringen Anzahl von Ländern, die den Großteil der verbleibenden Öl- und Gasreserven beherbergen, wird somit entscheidend für den Investitionensfluss und den künftigen Kapazitätsausbau sein.386 In einigen ressourcenreichen Staaten werden Investitionen internationaler Energieunternehmen zum Schutz der nationalen Unternehmen oder der staatlichen Kontrolle beschränkt. Innerstaatliche oder geopolitische Faktoren wie Konflikte im Land oder beispielsweise das iranische Nuklearprogramm können trotz politischer und wirtschaftlicher Anreize Investitionen verhindern. Des Weiteren erhöhen fehlendes Personal und Ausrüstung die Kosten für Projekte oder Beteiligungen.387 Da die Wirtschafts- und Finanzkrise den Spielraum für Investitionen auch im Energiebereich stark verändert hat, ist die ent380

Vgl. Adebajo, Adekeye: The Curse of Berlin: Africa’s Security Dilemmas, in: Internationale Politik und Gesellschaft, Heft 4 (2005), S. 83-98; Faust, Jörg: Staatsversagen in Lateinamerika, in: Internationale Politik, Jg. 57, Heft 8 (2002), S. 11-18. 381 Vgl. Schuldt, Jürgen/ Acosta, Alberto: Ölrenten und Unterentwicklung: ein unauflösbarer Zusammenhang, in: Internationale Politik und Gesellschaft, Heft 4 (2006), S. 64ff. 382 Vgl. IEA: Word Energy Outlook 2008, S. 323. 383 Vgl. ebd., S. 88. 384 Vgl. IEA: Word Energy Outlook 2009, S. 106. 385 Vgl. ebd. 386 Vgl. IEA: Word Energy Outlook 2008, S. 325. 387 Vgl. ebd., S. 325ff.

2.4 Rahmenbedingungen weltweiter Energieversorgungssicherheit

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scheidende Frage der nächsten Jahre, ob der Wille und das Volumen der Investitionen groß genug sein werden, um den steigenden Bedarf zu decken.388 Trotz der teilweise schwierigen Bedingungen in den Reserveregionen werden Investitionen auch in den Erdöl- und Erdgasbereich instabiler Länder fließen. Dies ist einerseits der Bedeutung von Energierohstoffen sowie andererseits der unabänderlichen geografischen Verteilung der Reserven geschuldet. Dennoch muss es sowohl im Interesse der Reserveregionen als auch der Konsumenten sein, die Bedingungen zu verbessern, damit Investitionen rechtzeitig und in entsprechender Höhe akquiriert werden können. Nur so wird ein funktionierender Energiehandel auch künftig für alle Akteure möglich sein. Die Gefahr, dass aufgrund ungenügender Investitionen in einigen Regionen der prognostizierte weltweite Bedarf nicht durch entsprechendes Angebot gedeckt werden kann und Versorgungsschwierigkeiten entstehen, ist aufgrund der dargestellten Schwierigkeiten jedoch durchaus real.389 2.4.2 Transportmöglichkeiten und Preisbildung Mit „der Zunahme der externen Energieabhängigkeit […] und der Entfernung der Ressourcen wird das Gewicht des Energietransports und -transits […] steigen.“390

Die geografische Diskrepanz zwischen den erläuterten Hauptreserveräumen und den drei großen Verbrauchsregionen Nordamerika, Asien-Pazifik und Europa erfordert den Transport der Energierohstoffe über zum Teil lange Strecken. Erdöl und -gas werden hauptsächlich durch Pipelines sowie mit Tankern befördert. Beim Erdöl, das weltweit gehandelt wird, überwiegt mit etwa drei Vierteln der Transport per Tanker. Lediglich innerhalb der Kontinente finden Pipelines im Erdöltransport Anwendung.391 Im Gegensatz zum weltweiten Erdölmarkt haben sich für Erdgas vier regional begrenzte Märkte herausgebildet, da ein weiter Transport von Erdgas wesentlich teurer und damit wenig wirtschaftlich ist.392 Um die hohen Investitionskosten für den Aufbau der Transportinfrastruktur abzusichern, sind Erdgasproduzenten und -verbraucher innerhalb dieser in sich recht geschlossenen Märkte häufig durch langfristige Lieferverträge aneinander gebunden.393 Während im nord- und südamerikanischen sowie europäischen Markt der Gastransport überwiegend per Pipeline erfolgt, ist der asiatische Erdgasmarkt schon seit Jahrzehnten fast ausschließlich ein LNG-Markt.394 Die LNG-Technologie395 ermöglicht den Transport von Erdgas über lange Strecken per Tanker, ist jedoch zunächst beträchtlich kapitalintensiver als eine Pipeline. Sie erfordert Investitionen in notwendige Verflüssigungsanlagen, spezielle Tanker sowie Annahmeterminals mit Speichern für

388

Vgl. ebd., S. 331; IEA: Word Energy Outlook 2009, S. 107. Vgl. IEA: Word Energy Outlook 2008, S. 325. 390 Europäische Kommission: Grünbuch, KOM(2000) 769, S. 25. 391 Vgl. BGR: Reserven, Ressourcen und Verfügbarkeit von Energierohstoffen 2002, S. 68f. 392 Vgl. ebd., S. 133. 393 Vgl. ebd., S. 133f. 394 Vgl. ebd., S. 134, 140. 395 Erdgas wir auf -160°C in den flüssigen Aggregatzustand heruntergekühlt. 389

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2 Ausgangslage

Flüssiggas und Regasifizierungsanlagen.396 Der Transport von Erdgas als LNG ist damit zwar vergleichsweise teuer, fördert aber die Diversifizierung und die Entwicklung eines weltweiten Erdgasmarktes. Mittlerweile werden mit rund 243 Milliarden Kubikmetern pro Jahr über ein Viertel der gesamten Gasexporte bzw. acht Prozent des weltweiten Erdgasverbrauchs per LNG abgewickelt.397 Da die Anlagen und Tankschiffe immer größer, effizienter und damit wirtschaftlicher werden, wird LNG weltweit ein hohes Wachstumspotenzial prognostiziert.398 Obwohl der LNG-Handel auf absehbare Zeit auch von langfristigen Lieferverträgen dominiert bleibt, wird ein begrenzter Spotmarkt mit steigender Bedeutung erwartet.399 Indem LNG nicht an Pipelines gebunden ist, erhöht es sowohl für die Erdgasproduzenten als auch -importländer die Flexibilität. Einerseits können zeitweilige Überkapazitäten über den Spotmarkt abgesetzt werden. Andererseits kann der Importeur bei Lieferausfällen über LNG wenigstens teilweise die fehlende Menge ersetzen.400 Der Ausbau des LNG Markts wird somit einige Bedenken verbunden mit Diversifizierung und Versorgungssicherheit verringern, jedoch zu erhöhten Kosten.401 Die verschiedenen Transportmittel für Erdöl und Erdgas weisen jeweils Vor- und Nachteile auf. Pipelines, als das klassische Transportmittel für flüssige und gasförmige Massengüter, sind zuverlässig. Ihr Betrieb ist weitgehend unabhängig von Umweltfaktoren 365 Tage im Jahr möglich. Aufgrund weniger Unfälle sind sie darüber hinaus umweltfreundlich und für den Transport innerhalb eines Kontinents im Vergleich zu Binnenschifffahrt oder Schienentransport am wirtschaftlichsten.402 Allerdings erfordern Pipelines hohe Investitionskosten, benötigen eine lange Bauzeit und sind an eine bestimmte Strecke gebunden. Meist müssen sie zwischen Produzenten- und Verbraucherland noch Transitstaaten passieren, deren Kooperationswille wie auch politische Stabilität ebenfalls entscheidend für einen funktionierenden Transport per Pipeline sind. Der Transport der Energieträger per Tanker bietet im Gegensatz zu Pipelines den Vorteil der Flexibilität hinsichtlich Routen und Zielländer. Aber Tankertransport birgt auch Risiken, die sich aufgrund des wachsenden weltweiten Seehandels weiter verstärken. Neben Umweltbelastungen durch mögliche Havarien der Tanker stellen insbesondere die Sicherheit der Seewege und Häfen sowie die Überlastung bestimmter Transitrouten zunehmende Risiken dar. So müssen durch so genannte „choke-points“ 403 oder neuralgische Punkte der Haupttransportrouten täglich rund 43 Millionen Barrel bzw. rund die Hälfte der globalen Ölproduktion transportiert werden.404 Insbesondere das Öl des Nahen Ostens muss 396

Vgl. Cayrade, Patrick: Investment in Gas Pipelines and Liquefied Natural Gas Infrastructure. What is the Impact on the Security of Supply?, INDES Working Papers No.3, 2004, in: http://ceps01.link.be/files/ No3%20INDES%20pdf%20small.pdf.copy, S. 4. 397 Vgl. E.ON - Ruhrgas (Hrsg.): Günstige Alternative zum Pipeline-Gas, in: http://www.eonruhrgas.com/cps/rde/ xchg/SID-3DEA13A2-7BC8F425/er-corporate/hs.xsl/1466.htm. 398 Vgl. IEA: World Energy Outlook 2004, S. 141. 399 Vgl. ebd., S. 142. 400 Vgl. Luciani, Giacomo: Security of Supply for Natural Gas Markets. What is it and what is it not?, INDES Working Papers No.2, 2004, in: http://ceps01.link.be/files/No2%20INDES%20pdf.pdf.copy, S. 13. 401 Vgl. Cayrade: Investment in Gas Pipelines and LNG Infrastructure, S. 12. 402 Vgl. Mineralölwirtschaftsverband (Hrsg.): Mineralölversorgung mit Pipelines, 2006, in: http://www.mwv.de/ cms/upload/pdf/broschueren/030_Pipelines.pdf, S. 9. 403 Vgl. IEA: World Energy Outlook 2004, S. 122. 404 Vgl. Information Administration (Hrsg.): Country Analysis Brief. World Oil Transit Chokepoints, in: http://www.eia.doe.gov/cabs/World_Oil_Transit_Chokepoints/Full.html.

2.4 Rahmenbedingungen weltweiter Energieversorgungssicherheit

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beim Export fast vollständig diese strategisch wichtigen „choke-points“ passieren. Die Straße von Hormuz405 ist dabei die wichtigste Meeresenge für den Erdöltransport. Durch das gerade mal knapp über 3 km breite Fahrwasser für Tanker wurden 2006 täglich zwischen 16, 5 und 17 Mio. Barrel Öl transportiert.406 Nur ein Bruchteil dieser rund 20 Prozent des weltweiten Erdölbedarfs könnte momentan über alternative Strecken transportiert werden.407 Um den asiatischen Markt zu erreichen, müssen Erdölimporte im Umfang von 15 mb/d darüber hinaus die Straße von Malakka408 mit ihrer engsten Stelle von nur 2,4 km passieren. Für den kürzesten Weg in Richtung Europa erschweren neben der Straße von Hormuz die Bab el-Mandab Passage409 und der Suezkanal410 den Tankertransport, anderenfalls müsste der gesamte afrikanische Kontinent umschifft werden. Der Bosporus411 als wichtige Schifffahrtsstraße für den Export der Kaspischen und Schwarzmeer Region ist aufgrund des wachsenden Verkehrs und der minimalen Breite von lediglich 0,8 km bereits heute an der Belastungsgrenze mit zum Teil zweiwöchigen Wartezeiten für Tanker bis zur Durchfahrt.412 Mit dem Wachstum der weltweiten Erdöl- und Erdgasnachfrage und der Lage der Reserven wird die Tankerzahl auf diesen strategischen Transportrouten und Engpässen noch weiter steigen. Der Transport von LNG durch diese strategischen Wasserwege wird dabei sogar einen noch stärkeren Anstieg als Erdöl aufweisen.413 Neben der Überlastung der Seewege ist ferner ihre Sicherheit ein problematischer Faktor. Insbesondere diese engen Meeresstraßen sind anfällig für Piraterie, terroristische Angriffe und Unfälle und stellen eine Bedrohung für die Sicherheit des Tankertransportes von Erdöl und -gas dar.414 Während zuvor die Region um die Straße von Malakka eine Hochburg der Piraterie war, mehren sich Piratenüberfälle und Kaperungen seit 2008 vor allem am Horn von Afrika, wobei auch schon mehrfach Öltanker Ziel der Attacken waren.415 So sind neben Pipelines, Förder- und Verarbeitungsanlagen auch Tanker der Bedrohung durch Angriffe ausgesetzt, die neben Piraten auch von Terroristen verübt werden könnten. Besonders die oben genannten Kanäle und Meeresengen stellen dabei hochriskante Gebiete dar.416 Abgesehen von der Gefahr auslaufenden Öls oder der Explosivität von LNG-Tankern könnte die Blockade einer der wichtigen Handelswege folgenschwer für den reibungslosen Transport und damit die Versorgung mit Erdöl und -gas sein. Die Bildung der Rohstoffpreise beeinflusst ebenfalls die sichere Versorgung mit bezahlbaren Energieträgern. Dabei besitzt der Erdölpreis eine gewisse Leitfunktion aufgrund 405 Eine Meerenge am Ausgang des Persischen Golfs, die ihn mit dem Arabischen Meer und schließlich dem Indischen Ozean verbindet. 406 Vgl. ebd. 407 Vgl. IEA: World Energy Outlook 2009, S. 118. 408 Eine Meeresenge in Südostasien der malaiischen Halbinsel und der Insel Sumatra, die den Indischen Ozean mit dem Südchinesischen Meer verbindet. 409 Eine Meeresstraße, die das Rote Meer mit dem Arabischen Meer und schließlich dem Indischen Ozean verbindet. 410 Ein Schifffahrtskanal in Ägypten, der das Rote Meer mit dem Mittelmeer verbindet. 411 Eine Meerenge zwischen Europa und Kleinasien, die das Schwarze Meer mit dem Marmarameer und schließlich dem Mittelmeer verbindet. 412 Vgl. EIA (Hrsg.): World Oil Transit Chokepoints. 413 Vgl. IEA: World Energy Outlook 2004, S. 119. 414 Vgl. IEA: World Energy Outlook 2009, S. 118. 415 Vgl. Galaski, Julia: Chancen und Grenzen der Pirateriebekämpfung, SWP-Diskussionspapier, Berlin 2009, in: http://www.swp-berlin.org/common/get_document.php?asset_id=5841, S. 3. 416 Vgl. Blanche: Oil industry increasingly vulnerable to terrorist attack, S. 45.

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2 Ausgangslage

der führenden Rolle des Öls zur Deckung des Primärenergieverbrauchs in der Welt sowie der vielfach bestehenden Koppelung des Erdgaspreises.417 Im Folgenden sollen daher neben der grundlegenden Funktionsweise der Ölpreisbildung kurz maßgebliche Einflussfaktoren erläutert werden. Mit etwa 60 Prozent erfolgt der größte Teil des internationalen Ölhandels direkt zwischen Verkäufer und Käufer über oft langfristige Lieferverträge. Lediglich 40 Prozent werden über Spotmärkte gehandelt, wo kurzfristig Erdöl und seine Produkte ver- oder gekauft werden können. Aus den Termingeschäften am Spotmarkt entwickelte sich der Terminkontraktmarkt an den Börsen in New York, London und Singapur als ein reines Finanzierungsinstrument, das in der Regel nicht zur tatsächlichen Öllieferung führt.418 Dieser Handel mit Ölterminkontrakten, der aus unterschiedlichen Erwartungen der Käufer und Verkäufer an die künftigen Preise entsteht, ist in den letzten Jahren schnell angewachsen, sodass inzwischen die tatsächliche Erdölproduktion nur ein Hundertstel vom Volumen des gehandelten Rohöls beträgt. Somit rücken grundsätzliche Daten der Ölmärkte – wie Angebot und Nachfrage – bei der Preisbildung in den Hintergrund.419 Die Börsenkurse determinieren die Preise für den „realen“ Ölhandel, da sich der Spotpreis durch den Ölterminkontrakt mit der nächsten Fälligkeit bestimmt.420 Diese Funktionsweise des Erdölmarktes führt folglich nicht zu einem Ölpreis, der sich allein aus Angebot und Nachfrage bestimmt, sondern von einer Vielzahl von Faktoren beeinflusst wird. Neben politischen Ereignissen sowie Krisen- oder Konfliktsituationen in Öl produzierenden Ländern und Regionen haben auch Spekulationen Auswirkungen auf den Ölpreis.421 Hoch- und Tiefpreisphasen haben weitreichende Auswirkungen, die wiederum das zukünftige Preisniveau beeinflussen. Bei hohen Ölpreisen steigt der Zwang zum sparsamen Umgang mit dem Rohstoff, Investitionen fließen in regenerative Energieträger sowie in die Exploration und Erschließung von bisher unwirtschaftlichen Lagerstätten. Nach einigen Jahren kommen daher meist größere Energiemengen als benötigt auf den Markt und die Energiepreise sinken. Eine Tiefpreisphase bedeutet starke Einnahmeverluste bei den Erdölproduzenten und führt zu verringerten Investitionen in Explorationen und Förderung. In der Folge können die Reserven zurückgehen und das sich verknappende Angebot den Ölpreis wieder steigen lassen.422 Da viele unkalkulierbare Faktoren die Preisbildung beeinflussen, ist „eine zuverlässige Prognose des Erdölpreises […] kaum möglich“423. So hat die reale Preisentwicklung insbesondere seit 2005 die Prognosen immer wieder überflügelt.424 Das bisherige Allzeithoch von 147 US-Dollar pro Barrel erreichte der Ölpreis im Juli 2008.425 Obwohl die Prognosen 417

Vgl. BGR: Reserven, Ressourcen und Verfügbarkeit von Energierohstoffen 2002, S. 70. Für detaillierte Informationen über die Bestimmung der gehandelten Ölsorten und die Qualitätsstandards, vgl. Was kostet Rohöl?, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 19.08.2005. 419 Vgl. MWV (Hrsg.): Preisbildung am Rohölmarkt, S. 41. 420 Für detaillierte, leicht verständliche Erläuterungen zum direkten Handel mit Erdöl sowie zusätzlichen Erklärungen zu Termin- und Optionshandel mit Beispielen, vgl. ebd., S. 25-35. 421 Vgl. BGR: Reserven, Ressourcen und Verfügbarkeit von Energierohstoffen 2002, S. 70. 422 Vgl. ebd., S. 70f; Erdmann, Georg: Energiekonzepte für das 21. Jahrhundert, in: Internationale Politik, Jg. 56, Heft 1 (2001), S. 7f. 423 BGR: Reserven, Ressourcen und Verfügbarkeit von Energierohstoffen 2002, S. 73. 424 Vgl. Klettert der Ölpreis bis auf 80 Dollar?, in: www.dw-world.de vom 19.08.2005; Investoren nehmen Ölpreis von 100 Dollar ins Visier, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 25.07.2006. 425 Vgl. Der Ölpreis bildet einen ausgedehnten Boden, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 20.01.2009. 418

2.4 Rahmenbedingungen weltweiter Energieversorgungssicherheit

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nachzogen und bereits 200 US-Dollar pro Fass im Gespräch waren, stürzte der Erdölpreis im Zuge der Finanz- und Wirtschaftskrise unerwartet Ende 2008 innerhalb kurzer Zeit auf einen Tiefstand von 32 US-Dollar.426 Diese Preisentwicklung der letzten Jahre verdeutlicht die Problematik, den zukünftigen Erdölpreis zu prognostizieren. Dennoch lassen sich einige Faktoren identifizieren, die insbesondere in ihrer Kombination maßgeblich Einfluss auf die Preise für Erdöl und -gas haben: Unterinvestitionen in die Transportinfrastruktur, starker Druck auf der Nachfrageseite, Herabstufung der Reserven aufgrund zu hoher Schätzungen oder schwierigerer Förderbedingungen sowie geopolitische Faktoren wie Instabilitäten in den Reserveregionen oder Lieferunterbrechungen in Transitstaaten oder an den „choke-points“. Neben den psychologischen Auswirkungen können diese Faktoren im Zuge der weltweit steigenden Nachfrage auch zu einer realen Verknappung des Angebots führen und werden in den nächsten Jahren den Erdölpreis und die Versorgungssicherheit der Energiekonsumenten determinieren. 2.4.3 Politisierung und Interdependenzen der Energieversorgung „Die USA und die anderen westlichen Industriemächte [sind] ‚suchtabhängig‘ vom Öl und deshalb gegenüber den Anbietern nur noch begrenzt handlungsfähig“427.

Der weltweite Energiebedarf wird nach Schätzungen der IEA bis 2030 um jährlich 1,6 Prozent zunehmen.428 Trotz regionaler Unterschiede im Anstieg des Energieverbrauchs zwischen industrialisierten Ländern und neuen Wachstumswirtschaften nimmt der Bedarf nach Energieträgern und damit die Abhängigkeit von Importen bei allen großen Energiekonsumenten mittelfristig weiter zu.429 Die verstärkte Konzentration der verbleibenden Reserven in Verbindung mit der Wirtschaftsentwicklung der aufstrebenden Schwellenländer Asiens und Südamerikas führt zu Veränderungen auf den Rohstoffmärkten.430 Auch die neuen Energiekonsumenten werden ihre Politik konsequenterweise auf die Abmilderung steigender Abhängigkeitsrisiken und auf die Diversifizierung der Lieferquellen und Importrouten ausrichten.431 Seit den 1990er Jahren hat die Anzahl der Käufer auf den Ressourcenmärkten und vor allem der Umfang ihrer Energieimporte merklich zugenommen. Parallel zu diesem Trend verringert sich die Vielfalt der Energieexporteure. Vereinfacht zusammengefasst bedeutet das: Immer mehr Verbraucher drängen sich um den Zugang zu Energierohstoffen, die aus immer weniger Produzentenländern stammen. Diejenigen Staaten mit bedeutenden verbleibenden Reserven werden demnach von immer mehr Verbrauchern umworben, weshalb sich die Machtbalance zwischen Energieproduzenten und -konsumenten zugunsten Ersterer zu verändern beginnt.432 In Verbindung mit den hohen Preisen für Energierohstoffe der 426

Vgl. Öl mit beispiellosem Preisverfall, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 20.12.2008. Perthes, Volker/ Müller, Friedemann: Suchtbekämpfung, in: Handelsblatt vom 21. Juli 2006. 428 Vgl. IEA: World Energy Outlook 2008, S. 77. 429 Vgl. IEA: World Energy Outlook 2007, S. 181. 430 Vgl. ebd., S. 165f. 431 Vgl. ebd., S. 175. 432 Vgl. Umbach, Frank: Die neuen Herren der Welt. Öl gleich Macht: Energie-Verbraucherländer müssen umdenken, in: Internationale Politik, Jg. 61, Heft 9 (2006), S. 52. 427

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2 Ausgangslage

letzten Jahre hat sich die Position der Abnehmer gegenüber den Produzenten verändert.433 Deren Außenpolitik ist teilweise konfrontativer und verknüpft den Rohstoffzugang und die -lieferungen mit der Durchsetzung nationaler Interessen. Ursache für die zunehmende Konkurrenz und die enge Marktlage ist jedoch nicht nur die einsetzende Konzentration der Reserven auf wenige Förderregionen, sondern auch das Schwinden freier Förderkapazitäten auf weniger als ein Prozent der weltweiten Produktion seit der Jahrtausendwende bis Mitte 2008.434 Dieser dramatische Rückgang in den Reserveförderkapazitäten bis zum Ausbruch der Finanz- und Wirtschaftskrise lässt sich auf den Ölpreisverfall Ende der 1990er Jahre in Folge der Finanzkrise in Asien zurückführen, als der Ölpreis Anfang 1999 sogar unter 10 US-Dollar pro Barrel fiel.435 Als Folge der geringen Einnahmen in Verbindung mit großer Unsicherheit über die zukünftige Nachfrage wurden Explorationsaktivitäten und Investitionen für langfristige Kapazitätserhöhungen aufgeschoben.436 Aufgrund der benötigten langen Planungsphasen können mangelnde Investitionen nicht kurzfristig nachgeholt werden, sodass die Auswirkungen sehr langfristig sind.437 Die fehlenden freien Förderkapazitäten führen außerdem dazu, dass der Markt aufgrund des fehlenden Puffers äußerst sensibel gegenüber kleinsten und möglichen Produktionsausfällen wird.438 Spekulationen verstärken derartige Preisbewegungen am Erdölmarkt, bedürfen jedoch einer realen Grundlage wie das Wegschmelzen der freien Förderkapazitäten, um das hohe Preisniveau der letzten Jahre zu bewirken.439 Der Nachfrageeinbruch in Folge der Wirtschafts- und Finanzkrise hat die enge Marktlage seit Mitte 2008 entspannt und zur Erhöhung freier Förderkapazitäten geführt. Aufgrund des starken Preiseinbruchs für Erdöl und Erdgas, der nur mäßigen Erholung und weiterer Unsicherheiten über den künftigen Bedarf haben viele Förderstaaten Investitionen in neue Explorations- und Infrastrukturprojekte verschoben. Die IEA prognostizierte daher mögliche Engpässe in der Erdölversorgung, wenn die Konjunktur wieder Fahrt aufnimmt.440 Die Endlichkeit der fossilen Energieträger, die mittelfristigen Substitutionsmöglichkeiten durch alternative Energiequellen, die zunehmende Konzentration in wenigen und darüber hinaus potenziell instabilen Regionen, die Transport- und Investitionsnotwendigkeiten bilden die Herausforderungen für eine sichere Versorgung importabhängiger Staaten. In Verbindung mit dem raschen Bedarfsanstieg neuer gewichtiger Akteure auf den Ressourcenmärkten und den Grenzen der Reserveförderkapazitäten bergen sie Ansatzpunkte für die Politisierung von Rohstoffinteressen. „Die börsenmäßige Notierung des Ölpreises und der entsprechende Handel auf den Spotmärkten verleitet zu der Annahme, dass der internationale Ölhandel und abgeleitet davon auch der Erdgashandel nach markt-

433

Vgl. Müller, Friedemann: Petrostaaten in der internationalen Politi, in: Harks, Enno/ ders. (Hrsg.): Petrostaaten. Außenpolitik im Zeichen von Öl, Baden-Baden 2007, S. 14ff. 434 Vgl. Harks: Der hohe Ölpreis, S. 6. 435 Vgl. BGR: Reserven, Ressourcen und Verfügbarkeit von Energierohstoffen 2002, S. 71. 436 Vgl. Harks: Der hohe Ölpreis, S. 6. 437 Vgl. Rohstoffhausse auf der Kippe, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 27.08.2005. 438 Vgl. Harks: Der hohe Ölpreis, S. 6. 439 Vgl. MWV (Hrsg.): Preisbildung am Rohölmarkt, S. 43; Harks: Der hohe Ölpreis, S. 8. 440 Vgl. Die Hoffnung auf eine Konjunkturwende treibt den Ölpreis, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 08. Mai 2009.

2.4 Rahmenbedingungen weltweiter Energieversorgungssicherheit

77

wirtschaftlichen Regeln abläuft. Dies trifft [jedoch] nur sehr bedingt zu.“441 Vielmehr verknüpfen sowohl auf der Nachfrage- als auch der Produzentenseite Akteure ihre energiepolitischen Interessen mit anderen Politikbereichen, um den Zugang zu Rohstoffen, die Diversifizierung der Lieferanten bzw. Abnehmer und bestmögliche Preise zu erreichen. Auf beiden Seiten lassen sich in den letzten Jahren weltweit ein wachsendes Gewicht nationaler Energiefirmen und die Renationalisierung des Rohstoffsektors erkennen.442 In den meisten Ländern mit bedeutenden Energiereserven dominieren nationale Ölund Gasunternehmen den Energiesektor, während internationale Energieunternehmen der Kauf oder die Exploration von Reserven verweigert oder nur unter strengen Auflagen gestattet wird.443 Unter den 20 Ländern mit den größten Erdölreserven gewähren gerade einmal vier – Kanada, die USA, Brasilien und Norwegen – ausländischen Unternehmen ungehinderten Zugang zu ihren Ölvorkommen. Saudi-Arabien, Iran, Kuwait, und Mexiko schließen Anteile ausländischer Unternehmen im Upstream-Bereich hingegen völlig aus.444 Die meisten Staaten mit den größten Reserven beschränken den Zugang für internationale Unternehmen z. B. auf Product-Sharing-Agreements,445 sodass das Eigentum und die Kontrolle der Reserven bei den nationalen Unternehmen verbleiben. Aufgrund dieser Beschränkungen stellen staatliche Energieunternehmen derzeit einen Anteil von 51 Prozent der weltweiten Erdöl- und Erdgasproduktion und kontrollieren 71 Prozent der Reserven. Die großen internationalen Energieunternehmen (ExxonMobil, Royal Dutch/ Shell, BP, Total und Chevron) fördern zusammen nur zwölf Prozent des Erdöls weltweit und verfügen über lediglich drei Prozent der Reserven.446 Der Anteil nationaler Energieunternehmen an der weltweiten Erdöl- und Erdgasproduktion wird langfristig weiter steigen ebenso wie der Einfluss der ressourcenreichen Staaten. Auch auf der Seite der Energiekonsumenten bedienen sich insbesondere neue Akteure zur Durchsetzung ihrer nationalen (Energie-)Interessen staatlich beeinflusster Energieunternehmen,447 um geostrategische Überlegungen zu berücksichtigen. Die Gewichtsverschiebungen zugunsten der Produzentenländer sowie zu national kontrollierten und beeinflussten Energieunternehmen haben weitreichende Auswirkungen auf den gesamten Markt, wenngleich dieser auch zuvor nie ein wirklicher funktionierender und reiner Wettbewerbsmarkt war. Einige Autoren entwickeln aus diesen Veränderungen der letzten Jahre Schreckensbilder und -szenarien. Zum einen hinsichtlich der steigenden Macht der Produzenten als „Die neuen Herren der Welt“448 mit ihrer „Ölwaffe zur Weltmacht“449, denen Industrieländer aufgrund der Abhängigkeit von Energieträgerimporten 441

Müller, Friedemann: Geopolitische Marktstörungen bei endlichen Ressourcen, in: Zeitschrift für Energiewirtschaft, Jg. 29, Heft 3 (2005), S. 203. Vgl. Kreft, Heinrich: Die geopolitische Dimension der Energiesicherheit aus deutscher und europäischer Sicht, in: Meier-Walser, Reinhard C. (Hrsg.): Energieversorgung als sicherheitspolitische Herausforderung, München 2007, S. 37f. 443 Vgl. IEA: World Energy Outlook 2008, S. 335. 444 Vgl. IEA: World Energy Outlook 2008, S. 336. 445 Diese Vertragsform wird zwischen dem Staat als Eigentümer der Rohstoffe und einem oder mehreren Energieunternehmen getroffen, wobei die Energieunternehmen das technische und finanzielle Equipment für die Exploration und Förderung zur Verfügung stellen und die geförderten Energieträger nach einem festgelegten Schlüssel geteilt werden. 446 Vgl. IEA: World Energy Outlook 2008, S. 335. 447 Vgl. Kreft: Die geopolitische Dimension der Energiesicherheit, S. 37. 448 Umbach: Die neuen Herren der Welt, S. 52. 449 Engdahl, F. William: Mit der Ölwaffe zur Weltmacht. Der Weg zur neuen Weltordnung, Rottenburg 2006. 442

78

2 Ausgangslage

ausgeliefert sind. Zum anderen beschwören sie Ressourcenkriege als neuen Bereich globaler Konflikte:450 einen „Kampf um das Öl“451 bis hin zu „devastating energy wars“452. Obwohl das Schüren derartiger Ängste übertrieben und kontraproduktiv ist, verdeutlichen diese Konstruktionen, dass sich die Ressourcenmärkte verändern, neue Energiekonsumenten wie China und Indien zunehmendes Gewicht erhalten und Auswirkungen auf traditionelle Käufer wie die europäischen Staaten und die USA haben. Da der Handel mit fossilen Energieträgern weitgehend globale erfolgt, bestehen nicht nur zwischen Produzenten und Konsumenten wechselseitige Abhängigkeiten. Vielmehr beeinflussen sich auch die verschiedenen großen Energiekonsumenten mit ihrer jeweiligen Energiepolitik über die dargestellte Ausgangslage und den Einflussfaktoren in ihrer Versorgungssicherheit. 2.4.4 Klassifizierung von Bedrohungen und möglichen Gegenstrategien „Long-term measures to reduce the probability of disruption may be either ‘strategic’ or ‘market’, but most measures to reduce the impact of a disruption are ‘strategic’ in nature.”453

Ausgehend von den Einflussfaktoren und der globalen Interdependenz der Energieversorgungssicherheit lassen sich die Risiken im Energiehandel für Verbraucher klassifizieren. Für Energie importierende Staaten haben die Versorgungslage oder plötzliche Preisanstiege Auswirkungen auf die Wirtschaftsleistung bis hin zur Verringerung des sozialen Wohlstands, auf die Flexibilität politischer Entscheidungen sowie die Verhandlungsposition gegenüber Energie exportierenden Staaten und auf die Konkurrenzsituation mit anderen Verbrauchern.454 Dabei können mögliche Ereignisse, wie in Tabelle 5 zusammengefasst, hinsichtlich globaler oder regionaler bzw. lokaler Folgen auf die Versorgung durch Lieferengpässe oder Preisanstiege unterschieden werden. Globale Ereignisse sind für alle Energie importierenden Staaten von Besorgnis. Die politisch motivierte Beeinflussung der Produktion zur Steigerung oder Senkung der Rohstoffpreise wurde von der OPEC als Kartellinstitution schon mehrfach eingesetzt.455 Während diese Störung vergleichsweise schnell durch veränderten politischen Willen behoben werden kann, bilden grundsätzliche Behinderungen der Energieversorgung im Zuge einer globalen Verknappung des Angebots wesentlich langwierigere Probleme. Ursache sind fehlende Investitionen in die Produktions-, Transport- und Verarbeitungskapazitäten, die zur Verknappung der Energieversorgung über Jahre hinweg führen können.456 Die drei verbleibenden global wirkenden Unterbrechungen durch höhere Gewalt, Exportdrosselung oder ein Embargo beschreiben unterschiedliche Störungen von Energielieferungen, deren Ursachen meist in politischen Manövern der Export- oder Importländer liegen. Da sie die mit dem Energiehandel verbundenen Interessen der Parteien schädigen, andere Transport450

Vgl. Klare, Michael T.: Resource Wars. The new Landscape of Global Conflict, New York 2001. Motzkuhn, Robert: Der Kampf um das Öl. Weltvorräte, Ölmultis und wir, Tübingen 2005. 452 Hirsh, Michael: World Faces Devastating Energy Wars, in: Newsweek vom 07. Mai 2006, http://www.msnbc.msn.com. 453 Andrews-Speed/ Liao/ Dannreuther: Strategic Implications, S. 18. 454 Vgl. ebd., S. 13. 455 Vgl. Andrews-Speed: Energy Policy and Regulation, S. 337. 456 Vgl. ebd., S. 338. 451

2.4 Rahmenbedingungen weltweiter Energieversorgungssicherheit

79

wege begünstigen oder durch zusätzliche Energielieferungen anderer Staaten ausgeglichen werden können, sind ihre Auswirkungen auf Importeure zeitlich eher beschränkt. Lediglich ein größerer regionaler oder überregionaler Krieg könnte die Versorgung für mehrere Monate unterbrechen.457 Tabelle 5: Klassifizierung von relevanten Ereignissen für Energiesicherheit Klassifizierung Globales Ereignis Politisch motivierte Störung Grundsätzliche Störung Unterbrechung durch höhere Gewalt Unterbrechung der Exporte Unterbrechung infolge eines Embargos Lokales Ereignis Unterbrechung infolge eines Embargos Unterbrechung infolge logistischer Probleme Zusammenbruch des lokalen Markts

Ereignis Verringerung der Produktion zur Preissteigerung Globale Verknappung der Produktionskapazitäten Unruhen, Krieg, vorsätzliche Blockade der Handelsrouten Drosselung der Exporte durch wichtige Exporteure Embargo über einen Exportstaat durch Importeure Generelles Embargo über einen Importstaat ODER Embargo über einen Importstaat durch einen bestimmten Export- oder Transitstaat Unfall, Störfall oder terroristischer Anschlag innerhalb der Transportinfrastruktur Durch einen Monopollieferanten, Druck ausübende Gruppen oder staatliches Missmanagement

Erstellt nach: Andrews-Speed/ Liao/ Dannreuther: Strategic Implications, S. 14.

Aus der Perspektive eines einzelnen importabhängigen Staates können lokale Ereignisse erheblich größeren Schaden für die Energieversorgung verursachen. Während ein weltweites Embargo einen Importstaat zwar sehr schnell in die Knie zwingen würde, ist die politische Durch- wie auch effektive Umsetzung aber nur schwer erreichbar. Eine Unterbrechung der Importe durch einen bedeutenden Lieferanten oder Transitstaat ist hingegen wesentlich wahrscheinlicher. Beim Transport der Energieträger via Pipeline verfügen auch die Transitstaaten über erhebliche Verhandlungsmacht und die Möglichkeit, die Lieferungen zu unterbrechen. Obwohl derartige Ereignisse den Interessen aller Parteien schaden und sich nur zeitlich begrenzt auswirken würden, treten sie relativ häufig auf.458 Den beiden verbleibenden lokalen Bedrohungen einer ungehinderten Energieversorgung durch logistische Probleme oder dem Zusammenbruch des lokalen Marktes kann durch effektives Management der Transportkette wie auch des einheimischen Marktes entgegengewirkt werden.459

457

Vgl. Andrews-Speed/ Liao/ Dannreuther: The Strategic Implications, S. 14f. Vgl. ebd., S. 15. 459 Vgl. Andrews-Speed: Energy Policy and Regulation, S. 338f. 458

80

2 Ausgangslage

Unabhängig von der spezifischen Ursache der Versorgungsunterbrechung bzw. des Preisanstiegs führen die vielfältigen Auswirkungen im politischen, wirtschaftlichen bis hin zum gesellschaftlichen Bereich eines Staates zur Notwendigkeit sich über die eigene Verwundbarkeit bewusst zu werden und Maßnahmen zur Verbesserung der Versorgungssicherheit zu ergreifen.460 Der Beurteilung der Verwundbarkeit eines Staates aufgrund seiner Abhängigkeit von Rohstoffimporten können dabei verschiedene Kriterien zugrunde gelegt werden, über die Tabelle 6 einen Überblick bietet. Tabelle 6: Kriterien für die Verwundbarkeit eines Staates durch Rohstoffimporte ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ

ƒ

Interne Kriterien Bedeutung des Rohstoffs für Militär, Wirtschaft und Grundversorgung Verfügbarkeit von Substituten Wachstumsrate der Nachfrage im Inland Reserven im eigenen Land Technologischer Stand von Exploration, Produktion und Distribution sowie entsprechender Infrastruktur Machbarkeit und Kosten einer kurzbis mittelfristigen Produktionserhöhung im Inland

ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ

Externe Kriterien Geografische Verteilung der Lagerund Produktionsstätten Grad der Diversifizierung der Importquellen Auslastung und Konzentrationsgrad der Produktions- und Verarbeitungsstätten Politische und wirtschaftliche Stabilität der wichtigsten exportierenden Staaten Qualität der Beziehungen zu Exportstaaten Nachfragesituation auf dem Weltmarkt

Erstellt nach: Husar: Chinas Engagement in Lateinamerika, S. 55.

Während sich in den letzten Jahrzehnten der Fokus der Versorgungssicherheit auf die Risiken einer hohen Importabhängigkeit beim Erdöl konzentrierte, dehnen sich die Besorgnisse mittlerweile auch auf das zunehmend international gehandelte Erdgas sowie die Verlässlichkeit der Elektrizitätsversorgung aus. Neben den kurzfristigen Gefahren durch Lieferunterbrechungen bestehen auch hier Risiken im Hinblick auf adäquate Investitionen und die langfristige Versorgungssicherung.461 Wesentlich für die Strategie der politischen Maßnahmen zur Verbesserung der Energieversorgungssituation sind nicht nur die externen Kriterien der weltweiten Lage und die bestehenden Möglichkeiten zur Verringerung der Importabhängigkeit. Entscheidend ist darüber hinaus vielmehr, von welchem Versorgungsszenario die politischen Entscheider ausgehen und welches Ausmaß sie der Verwundbarkeit des Landes beimessen. Die von staatlicher Seite ergreifbaren Maßnahmen, um die Energieversorgungssicherheit zu verbessern, können dabei zum einen auf die Verringerung der Wahrscheinlichkeit des Eintritts von Lieferunterbrechungen sowie zum anderen auf die Verringerung der mit Versorgungsstörungen verbunden Auswirken abzielen. Hinsichtlich der verfolgten Ausrichtung lassen sich die Maßnahmen in einen strategischen und einen marktwirtschaftlichen Ansatz der Versorgungssicherung klassifizieren. Während beim strategischen Ansatz staatlich 460 461

Vgl. Andrews-Speed/ Liao/ Dannreuther: The Strategic Implications, S. 13. Vgl. IEA: Word Energy Outlook 2009, S. 115.

2.4 Rahmenbedingungen weltweiter Energieversorgungssicherheit

81

kontrollierte bzw. finanzierte Unternehmen mit politischen Initiativen verbunden werden, verlässt sich der marktwirtschaftliche Ansatz auf die nationalen und internationalen Märkte, wobei die Verbesserung ihrer Effektivität die Energieversorgung sichern soll.462 Tabelle 7: Klassifizierung möglicher Gegenmaßnahmen, Schwerpunkt Erdöl Verringerung der Wahrscheinlichkeit von Lieferunterbrechungen Maßnahmen auf der Angebotsseite im Bereich der Wirtschaft

Maßnahmen auf der Nachfrageseite im Bereich der Wirtschaft

Maßnahmen im Bereich Politik

Strategischer Ansatz ƒ

Kontrolle durch staatseigene Unternehmen ƒ Autarkie oder weitgehende Selbständigkeit ƒ Investitionen in Förderung und Transport im eigenen Land und im Ausland Nutzung von ordnungspolitischen Maßnahmen zur: ƒ Steigerung der Energieeffizienz ƒ Anpassung der Transportpolitik ƒ Diversifizierung der Energieträger ƒ ƒ ƒ

Verringerung der Auswirkungen von Lieferunterbrechungen

ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ

Ausbau politischer Verbindungen mit Energieexporteuren Investitionen und Hilfen für Energieexporteure Nutzung militärischer Macht Strategische Speicher Krisenreaktionsmechanismen Verteilung verbleibender Energieträger Austauschbarkeit von Brennstoffen Ausbau der Kapazitäten

Marktwirtschaftlicher Ansatz ƒ

Liberalisierung der Energiemärkte ƒ Integration in internationale Märkte ƒ Ermutigung zu inländischen und internationalen Investitionen in Förderung und Transport Nutzung von marktwirtschaftlichen Maßnahmen zur: ƒ Steigerung der Energieeffizienz ƒ Anpassung der Transportpolitik ƒ Diversifizierung der Energieträger Unterstützung einer effizienten Funktionsweise der internationalen Energiemärkte

Erstellt nach: Andrews-Speed: Energy Policy and Regulation, S. 340. 462

Vgl. Andrews-Speed: Energy Policy and Regulation, S. 339.

82

2 Ausgangslage

Staaten, die ihre Energieversorgungspolitik nach dem strategischen Ansatz ausrichten, nehmen die Kosten der Implementierung auf sich und bewerten sie im Vergleich zu möglichen Lieferausfällen und deren Auswirkungen.463 Die westlichen großen Volkswirtschaften haben seit den Ölkrisen hingegen auf einen marktwirtschaftlichen Ansatz mit langfristigen Maßnahmen zur Sicherung der Energieversorgung gesetzt. Gleichwohl ergänzen viele Staaten diesen grundsätzlichen Ansatz um ausgewählte strategische Maßnahmen.464 Die meisten Akteure auf dem internationalen Ölmarkt ziehen Berechenbarkeit Volatilität vor, egal ob OPEC- oder Nicht-OPEC-Produzentenländer, staatliche oder privatwirtschaftliche Unternehmen oder Verbraucherländer.465 Zur Verringerung der Auswirkungen von Lieferunterbrechungen können sowohl der strategische als auch der marktwirtschaftliche Ansatz nur durch strategische Maßnahmen ergänzt werden. Der marktwirtschaftliche Ansatz adressiert diesen Bereich nicht, da er die stetige Verfügbarkeit von Rohstoffen zu entsprechenden Preisen voraussetzt. Kurzfristige Ausgleichsinstrumente, wie u. a. Speicherkapazitäten, Krisenreaktions- und Subsitutionsmechanismen, ergänzen viele Staaten durch ein langfristiges Nachfragemanagement, um mittels alternativer Energieträger und Energieeinsparungen ihre Importabhängigkeit zu verringern.466

463

Vgl. ebd., S. 339. Vgl. Andrews-Speed/ Liao/ Dannreuther: The Strategic Implications, S. 19f. 465 Vgl. ebd., S. 20. 466 Vgl. ebd. 464

3.1 Energiemix in der Volksrepublik China

83

3 Die Energiepolitik der Volksrepublik China

3.1 Energiemix in der Volksrepublik China Als bevölkerungsreichstes Land der Erde hat China derzeit rund 1,33 Milliarden Einwohner mit weithin zunehmender Tendenz.467 Mit einem Staatsgebiet, das mehr als der doppelten EU-Fläche entspricht und ein Fünftel der Weltbevölkerung beheimatet,468 kann China durchaus als gigantisches Land bezeichnet werden. Daher ist es geradezu zwangsläufig von einer erheblichen Energienachfrage gekennzeichnet, vor allem durch die beispiellose wirtschaftliche Entwicklung seit dem Beginn der Reformperiode 1978. „Chinas Wandel von einer geschlossenen sozialistischen Wirtschaft zur Werkbank der Welt […] ist in der jüngsten Geschichte ohne Beispiel.“469 Die dynamische Wirtschaftsentwicklung mit jährlichen Wachstumsraten von durchschnittlichen rund 10 Prozent seit 1980 ließ China gemessen am Bruttoinlandsprodukt zu einer der führenden Wirtschaftsnationen der Welt aufsteigen.470 Die stark zunehmende Produktion von Industriegütern für den eigenen Markt sowie zum Export, die boomende Baubranche und steigender privater Konsum sind die Haupttriebkräfte eines eindrucksvoll steigenden Energiebedarfs.471 Historisch betrachtet ist China „bei Weitem das älteste Kohlegewinnung betreibende Land der Welt, in dem Steinkohle schon vor 2000 Jahren abgebaut wurde.“472 Auch im Bereich der Erdölförderung gehört es mit einem schon im Jahr 211 v. Chr. entdeckten Erdölfeld und der Entwicklung von Bohrmethoden vor 2000 Jahren zu einem der ersten Förderländer.473 Obgleich die technischen Möglichkeiten lange begrenzt blieben, war „Kohle […] immer der bedeutendste Primärenergieträger Chinas.“474 Neue Erkenntnisse über die Rohstoffausstattung im Land in Verbindung mit der sich infolge der Wirtschaftsentwicklung verändernden Nachfrage haben den chinesischen Konsum der jeweiligen Energierohstoffe in den letzten Jahrzehnten erheblich verändert. Das folgende Kapitel analysiert den derzeitigen Energiemix475 in China sowie Trends der zukünftigen Entwicklung. Dabei wird die Ausstattung der Volksrepublik mit Energierohstoffen untersucht, um das Verhältnis von Produktion und Verbrauch und die sich 467

Vgl. Central Intelligence Agency (Hrsg.): The World Factbook. China, in: https://www.cia.gov/library/ publications/the-world-factbook/geos/ch.html. 468 Vgl. ebd.; Central Intelligence Agency (Hrsg.): The World Factbook. Rank Order – Area, in: https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/rankorder/2147rank.html. 469 Langhammer, Rolf J.: Der lange Marsch zur Wirtschaftsmacht, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 01. März 2008. 470 Vgl. IEA: World Energy Outlook 2007, S. 245. 471 Vgl. ebd., S. 261. 472 Gloria, Hans Günther/ Harnisch, Heinz/ Braumann, Friedhelm (Hrsg.): Die Energie- und Rohstoffwirtschaft der Volksrepublik China, Essen 1985, S. 53. 473 Vgl. ebd., S. 120. 474 ebd., S. 53. 475 Der Begriff Energiemix beschreibt die Mischung und Gewichtung der verschiedenen Energieträger im nationalen Energieverbrauch.

A. Nötzold, Die Energiepolitik der EU und der VR China, DOI 10.1007/978-3-531-92669-8_3, © VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2011

84

3 Die Energiepolitik der Volksrepublik China

daraus ergebenden Importnotwendigkeiten für Energieträger aufzuzeigen. Die chinesischen Daten zur Rohstoffsituation und der Entwicklung des Energiebedarfs werden dabei in den weltweiten Kontext eingeordnet, um die Dimension des chinesischen Wachstums zu verdeutlichen. 3.1.1 Reservenbasis und Produktion im weltweiten Maßstab „Die VR China ist mit eigenen Energieressourcen besonders gut ausgestattet. Im Weltmaßstab sehr bedeutsam sind die Kohlereserven und das Potential an Wasserkraft.“476

Bei der Betrachtung der Ausstattung mit Energierohstoffen ist vor allem Kohle bedeutsam. Nach den USA und Russland verfügt China über die weltweit drittgrößten Kohlereserven.477 Bei den verbleibenden Ressourcen belegt China mit über 1.000 Milliarden Tonnen sogar den zweiten Rang hinter Russland.478 Steinkohle hat mit nahezu 70 Prozent den größten Anteil an den chinesischen Kohlevorkommen. Der Rest verteilt sich zu fast gleichen Teilen auf Anthrazit und Braunkohle.479 Wie in Tabelle 8 ersichtlich, sind die chinesischen Reserven an Erdöl und Erdgas unter Berücksichtigung der Größe des Landes sowie seines Anteils an der Weltbevölkerung nur bescheiden. In China macht Kohle „73 % der Gesamtreserven an Energierohstoffen […]aus […]. Die Kohle wird deshalb im chinesischen Volksmund auch als ‚Getreide für die Industrie‘ bezeichnet.“480 Neben dieser insgesamt komfortablen Ausstattung mit fossilen Energieträgern verfügt China über das weltweit größte Potenzial an wirtschaftlich nutzbarer Wasserkraft.481 Tabelle 8: Rohstoffreserven weltweit und in China, 2009 Rohstoff Erdöl (in Mrd. Barrel) Erdgas (in Mrd. Kubikmeter) Kohle (in Mrd. Tonnen)

Reserven weltweit absolut

Reserven in China absolut prozentual

1.333

14,8

1,1 %

187.490

2.460

1,3 %

826

114,5

13,9 %

Erstellt nach: BP: Statistical Review of World Energy 2010, S. 6, 22 und 32.

Der überwiegende Teil der chinesischen Kohlevorkommen – etwa 80 Prozent – lagert in Nord- und Nordwestchina.482 Die abbauwürdigen Kohlereserven sind noch stärker konzentriert und befinden sich zu rund zwei Dritteln in den nördlichen zentralchinesischen 476

Gloria/ Harnisch/ Braumann (Hrsg.): Die Energie- und Rohstoffwirtschaft der VRC, S. 40. Vgl. BP: Statistical Review of World Energy 2009, S. 32. 478 Vgl. IEA: Word Energy Outlook 2007, S. 334. 479 Vgl. Bundesanstalt für Geowissenschaften und Rohstoffe (Hrsg.): China. Kohle, Rohstoffwirtschaftliche Länderstudien Heft XXVI, Hannover 2003, S. 19. 480 Ebd., S. 14. Hervorhebung im Original. 481 Vgl. IEA: Word Energy Outlook 2007, S. 354. 482 Vgl. ebd., S. 334f. 477

3.1 Energiemix in der Volksrepublik China

85

Provinzen Shanxi, Innere Mongolei und Shaanxi und damit außerhalb der größeren Verbrauchszentren im industrialisierten Osten und Südosten.483 Auch Erdöl und Erdgas sind zu über 80 Prozent auf jeweils nur fünf Sedimentbecken konzentriert. Die Ölreserven verteilen sich im Norden Chinas vom äußersten Westen bis in den Nordosten.484 Die Erdgasvorkommen erstrecken sich über ein ähnliches Gebiet, wobei die größten Anteile im Gegensatz zum Erdöl nicht im Nordosten, sondern in Zentralchina lagern.485 Die Größe der Erdöl- und Erdgasreserven in China hat sich dank umfangreicher Explorationsaktivitäten seit Mitte der 1990er Jahre stetig und bei Erdgas sogar beträchtlich erhöht.486 Das verbleibende Potenzial für weitere Funde ist in China allerdings vergleichsweise gering, vor allem im Hinblick auf Erdöl.487 Tabelle 9: Rohstoffförderung weltweit und in China, 2009 Rohstoff Erdöl (in mb/d) Erdgas (in Mrd. Kubikmeter) Kohle (in Mtöe)

Produktion weltweit absolut

Produktion China absolut prozentual

79,95

3,790

4,9 %

2.987

82,5

6,4 %

3.408

1.553

45,6 %

Erstellt nach: BP: Statistical Review of World Energy 2010, S. 8, 24 und 34.

Mit über 45 Prozent der weltweiten Fördermenge ist China mit beträchtlichem Abstand der größte Kohleproduzent vor den USA mit knapp 16 Prozent.488 Die Erdöl- und Erdgasförderung ist dagegen weniger bedeutend, wie Tabelle 9 zeigt. Dennoch ist China mit 3,8 mb/d mittlerweile der fünftgrößte Erdölproduzent und belegt in der weltweiten Erdgasproduktion einen Platz unter den Top Ten.489 Die Produktion der Rohstoffe konzentriert sich entsprechend der regionalen Konzentration der Reserven nur auf wenige chinesische Provinzen. So befinden sich die fünf bedeutendsten Provinzen der Kohleförderung alle im nördlichen Zentralchina. Die Erdölförderung erfolgt zu rund 90 Prozent onshore, wobei die bedeutendste Förderregion noch immer der Nordosten mit dem Feld Daqing ist, dem 2008 über 800.000 b/d fast ein Viertel der chinesischen Produktion entstammte.490 Obwohl in Daqing seit 1960 gefördert wird, beherbergt es allein noch immer 14 Prozent der verbleibenden chinesischen Erdölreserven.491 Die meisten Felder, aus denen zurzeit gefördert wird, sind jedoch schon zu über 50 Prozent erschöpft. Die Produktionsausfälle können dabei nur teilweise von Vorkommen

483

Vgl. ebd.; BGR: China. Kohle, S. 20. Vgl. IEA: Word Energy Outlook 2007, S. 318. 485 Vgl. ebd., S. 329. 486 Vgl. ebd., S. 329. 487 Vgl. ebd., S. 318. 488 Vgl. BP: Statistical Review of World Energy 2010, S. 34. 489 Vgl. ebd., S. 8 und 24. 490 Vgl. Energy Information Administration (Hrsg.): Country Analysis Briefs. China. Oil, July 2009, in: http://www.eia.doe.gov/emeu/cabs/China/Oil.html. 491 Vgl. IEA: Word Energy Outlook 2007, S. 318. 484

86

3 Die Energiepolitik der Volksrepublik China

im Westen oder offshore ausgeglichen werden.492 Die IEA prognostiziert nach einem leichten Produktionsanstieg auf 3,9 mb/d bis 2012 eine graduell sinkende Förderung auf 2,7 mb/d bis 2030.493 Der Rückgang der Förderung könnte jedoch teilweise durch Erdölproduktion aus nicht-konventionellen Quellen ausgeglichen werden – beispielsweise der Kohleverflüssigung bzw. coal-to-liquids (CTL).494 Die IEA geht von einer Ölproduktion aus CTL von 250.000 b/d in 2020 und 750.000 b/d in 2030 aus.495 Die Erdgasförderung erfolgt ebenso wie beim Erdöl überwiegend onshore, lediglich 15 Prozent wurden offshore gewonnen. Allein zwischen 2005 und 2006 konnte die produzierte Erdgasmenge um 17 Prozent gesteigert werden.496 Im Gegensatz zum Erdöl haben bisher nur wenige Erdgasfelder ihren Produktionshöhepunkt überschritten, sodass von den bereits angeschlossenen Feldern noch Produktionssteigerungen erwartet werden. Darüber hinaus verfügt China über eine große Zahl weiterer Erdgasfelder mit umfangreichen Reserven, die ihre Produktion gerade erst oder noch nicht aufgenommen haben. Daher prognostiziert die IEA eine signifikante Steigerung der Erdgasförderung von 82,5 Mrd. Kubikmeter in 2009 auf 118 Mrd. Kubikmeter im Jahr 2020, bevor ein Rückgang auf 111 Mrd. Kubikmeter bis 2030 einsetzt.497 Der Trend steigender Kohleförderung, die sich zwischen 1949 und 1996 verzehnfachte,498 setzt sich auch im aktuellen Jahrzehnt weiter fort.499 Der überwiegende erforderliche Tiefbau aufgrund geringer Flözmächtigkeit und komplizierter Lageverhältnisse, die geringe Qualität der Kohle durch häufig hohen Asche- und Schwefelgehalt und die unkontrollierbaren Flözbrände stellen die Kohleproduktion vor große Herausforderungen.500 Dennoch geht die IEA von einem ungebrochenen Anstieg der Kohleförderung in China auf 3.334 Mtöe bis 2030 aus.501 Voraussetzungen sind jedoch die Restrukturierung und Modernisierung des Kohlesektors und massive Investitionen in die notwendige Transportinfrastruktur zu den Verbraucherregionen an die Küste.502 Alles in allem besteht in der Volksrepublik bis 2030 ein enormer Investitionsbedarf von 3,7 Billionen US-Dollar, um die prognostizierten Produktionssteigerungen und die Energieversorgung insgesamt zu realisieren. Der Öl- und Gassektor hat dabei einen Investitionsbedarf von 715 Mrd. US-Dollar.503 Hauptgrund für das enorme Ausmaß an Investitionsnotwendigkeiten ist der rasant ansteigende Energiebedarf.

492

Vgl. Downs: China, S. 10. Vgl. IEA: Word Energy Outlook 2007, S. 320. Vgl. Kapitel 3.3.3.1 Steigerung der eigenen Produktion, S. 134ff. 495 Vgl. IEA: Word Energy Outlook 2007, S. 320. 496 Vgl. ebd., S. 330. 497 Vgl. ebd. 498 Vgl. BGR: China. Kohle, S. 33. 499 Vgl. Schmidt: Die Rolle Chinas auf dem Weltsteinkohlemarkt, S. 3. 500 Vgl. BGR: China. Kohle, S. 35ff; Schmidt: Die Rolle Chinas auf dem Weltsteinkohlemarkt, S. 6. 501 Vgl. IEA: Word Energy Outlook 2007, S. 336. 502 Vgl. ebd., S. 337. 503 Vgl. ebd., S. 358. 493 494

3.1 Energiemix in der Volksrepublik China

87

3.1.2 Energiebedarf und Importnotwendigkeiten „Although China is able to meet more than 90 percent of its primary energy requirements with domestic supplies, it imports almost half of the oil it consumes.”504

Der chinesische Primärenergiebedarf (PEB) hat sich, wie Tabelle 10 zeigt, seit 1965 mehr als verzehnfacht und den PEB der Europäischen Union überholt, der sich im gleichen Zeitraum nicht einmal verdoppelt hat. Während in der frühen Phase der wirtschaftlichen Entwicklung von 1980 bis 2000 der Energieverbrauch lediglich um den Faktor zwei und damit weit weniger intensiv als das sich versechsfachende BIP anstieg, wuchs der PEB Anfang des neuen Jahrtausends schneller als die Wirtschaftsleistung.505 Von 2000 bis 2005 schnellte der Energieverbrauch in China geradezu in die Höhe und stieg allein zwischen 2002 und 2005 um 44 Prozent.506 Tabelle 10: Primärenergiebedarf in China 1965 – 2009, in Mtöe VRC EU Welt

1965 182 999 3826

1970 232 1289 4983

1975 337 1406 5784

1980 416 1565 6646

1985 533 1598 7174

1990 685 1645 8120

1995 916 1636 8564

2000 967 1710 9293

2005 1560 1780 10557

2009 2177 1622 11164

Erstellt nach: British Petroleum (Hrsg.): Historical Data 1965-2007; BP: Statistical Review of World Energy 2010, S. 40.

Abbildung 13: Primärenergiebedarf in China, 2005

Wasserkraft 2,0%

andere erneuerbare 0,2%

Biomasse 13,0%

Nuklear 0,8% Gas 2,4% Öl 18,8% Gesamt: 1.742 Mtöe Erstellt nach: IEA: Word Energy Outlook 2007, S. 262.

504

Downs: China, S. 8. Vgl. IEA: Word Energy Outlook 2007, S. 263. 506 Vgl. ebd. 505

Kohle 62,8%

88

3 Die Energiepolitik der Volksrepublik China

Um die rasch wachsende Energienachfrage zu befriedigen, setzt China vornehmlich auf Kohle, die über 60 Prozent des chinesischen PEBs deckt und damit das Rückgrat des chinesischen Energiesystems bildet. Aufgrund der rapiden Elektrizitätsnachfrage hat die Bedeutung von Kohle in den letzten Jahren trotz ihrer negativen Umweltauswirkungen sogar weiter zugenommen, da nahezu 80 Prozent der Elektrizitätserzeugung auf Kohle basiert.507 Die Erdölnachfrage ist schnell gewachsen und entspricht mittlerweile fast 20 Prozent des Primärenergiebedarfs. Biomasse hat vor allem durch ihre Nutzung in den vielen ländlichen Haushalten noch immer eine verhältnismäßig große Bedeutung im Energiemix, obwohl sich ihr Anteil in den letzten zwei Jahrzehnten halbiert hat. Erdgas trägt ebenso wie Wasserkraft lediglich rund zwei Prozent zum PEB bei. Weniger als ein Prozent wird durch Atomkraft gedeckt. Obwohl schnell wachsend sind andere erneuerbare Energieträger außer Wasserkraft in ihrem Beitrag zum PEB vernachlässigbar. Tabelle 11 zeigt, dass China mit seinem Energiebedarf schon heute ein bedeutender Energiekonsument ist, der fast die Hälfte der Kohle und über ein Zehntel des Erdöls weltweit verbraucht. Damit liegt der chinesische Anteil am globalen Konsum bei jedem der Energieträger über der prozentualen Reservenmenge. Der Importbedarf ist jedoch bislang lediglich beim Erdöl signifikant. 2006 importierte China 3,7 mb/d, was in etwa 50 Prozent des gesamten Erdölbedarfs entsprach. 80 Prozent der Importe stammten dabei aus dem Nahen Osten und Afrika.508 Tabelle 11: Rohstoffverbrauch weltweit und in China, 2009 Rohstoff

Konsum weltweit absolut

Erdöl (in mb/d) Erdgas (in Mrd. Kubikmeter) Kohle (in Mtöe) Atomenergie (in Mtöe) Wasserkraft (in Mtöe) Primärenergiebedarf (in Mtöe)

Konsum China absolut prozentual

84,077

8,911

10,8 %

2.940

91,2

3,0 %

3.278

1.545

46,9 %

610,5

15,9

2,6 %

740,3

139,3

18,8 %

11.164

2.201

19,7 %

Erstellt nach: BP: Statistical Review of World Energy 2010, S. 11, 27, 35, 36, 38 und 40.

Obwohl der Energiebedarf der Volksrepublik schon jetzt im weltweiten Vergleich bedeutende Ausmaße einnimmt, beträgt der Energiebedarf pro Kopf noch immer weniger als 30 Prozent des Durchschnitts in OECD-Staaten.509 In Anbetracht steigender Einkommen immer größerer Bevölkerungsschichten und damit verbundener zunehmender Energienach507

Vgl. IEA: Word Energy Outlook 2007, S. 262. Vgl. ebd., S. 325. 509 Vgl. ebd., S. 265. 508

3.1 Energiemix in der Volksrepublik China

89

frage der Privathaushalte wie auch des Transportsektors lässt sich das Ausmaß des Bedarfsanstiegs bei 1,3 Milliarden Chinesen bis zu einem annähernden Pro-Kopf-Verbrauch der Industriestaaten nur schwer vorstellen. Prognosen hinsichtlich des künftigen Energiemix sehen Kohle weiterhin als dominanten Energieträger, dessen Anteil am PEB bis 2030 mit leichten Schwankungen beim derzeitigen Wert von 63 Prozent bleiben wird. Die Elektrizitätserzeugung als größter Kohleverbraucher wird für mehr als zwei Drittel des zusätzlichen Bedarfs verantwortlich sein.510 Der chinesische Bedarf an Erdöl wird jährlich um 3,7 Prozent zunehmen und damit von 6,7 mb/d in 2005 über 11,1 mb/d in 2015 auf 16,5 mb/d in 2030. Der Transportsektor verursacht mehr als zwei Drittel des zusätzlichen Verbrauchs und steigert seinen Anteil am Ölkonsum von 35 auf 55 Prozent. 511 Der Verbrauch von Erdgas wächst mit jährlich 6,4 Prozent fast doppelt so schnell wie der Ölbedarf. Dennoch wird der Anteil von Erdgas am chinesischen PEB 2030 gerade einmal 5 Prozent erreichen.512 Auch die Atomkraft trägt trotz hoher Wachstumsrate bis 2030 lediglich 2 Prozent zum PEB bei. Biomasse fällt als Folge des zunehmenden Übergangs zu Formen moderner Energienutzung auf 6 Prozent zurück. Wasserkraft und andere erneuerbare Energieträger werden zwar beständig ausgebaut, aber erreichen bis 2030 nur 2,3 bzw. 0,9 Prozent des PEBs.513 Der Endenergieverbrauch soll sich zwischen 2005 und 2030 ebenfalls mehr als verdoppeln, wobei der Elektrizitätsbedarf sogar auf das Dreieinhalbfache ansteigt.514 Im Hinblick auf den sektoralen Verbrauch von Endenergie bleibt die Industrie der größte Energiekonsument. Den schnellsten Anstieg im Endenergieverbrauch verzeichnet der Transportsektor, dessen Anteil von 13 auf 21 Prozent in 2030 steigt. Dienstleistungen und Privathaushalte steigen prozentual nur moderat von 17 auf 21 Prozent an.515 Diese Prognosen der IEA stellen das so genannte „Reference Scenario“ dar, welches ein andauerndes Wirtschaftswachstum als feststehend annimmt und davon ausgeht, dass die chinesische Regierung innerhalb der betrachteten Periode bis 2030 keine maßgeblich neue Politikrichtung eingeschlägt.516 Unter diesen Voraussetzungen prognostiziert die IEA bis 2030 erneut mehr als eine Verdopplung des PEB – von 1.742 Mtöe in 2005 auf 3.819 Mtöe in 2030.517 Allerdings sitzt China „auf einem politischen und sozialen Pulverfass“,518 sodass Abweichungen in den wirtschaftlichen Rahmenbedingungen oder Veränderungen in der Politik durchaus möglich sind. Mögliche Auswirkungen auf den Energiebedarf und den Verbrauch der einzelnen Energieträger hat die IEA für zwei weitere Szenarien abgewogen. Im „Alternative Policy Scenario“ reagiert die chinesische Politik ambitionierter als derzeit auf mögliche Gefahren durch unkontrolliertes Wachstum und strebt die Diversifizierung ihrer Energiequellen, Verbesserungen der Energieeffizienz und eine wirtschaftliche Umstrukturierung weg von energieintensiven Bereichen an.519 Da die Prognosen des künftigen Energiebedarfs in 510

Vgl. ebd., S. 288. Vgl. ebd. 512 Vgl. ebd. 513 Vgl. ebd. 514 Vgl. ebd., S. 289. 515 Vgl. ebd., S. 290. 516 Vgl. ebd., S. 284f. 517 Vgl. ebd., S. 286. 518 Sandschneider: Globale Rivalen, S. 57. 519 Vgl. IEA: Word Energy Outlook 2007, S. 362. 511

90

3 Die Energiepolitik der Volksrepublik China

hohem Maße abhängig vom angenommenen Wirtschaftswachstum sind, unterstellt das „High Growth Scenario“ eine um 1,5 Prozent erhöhte jährliche Wachstumsrate des BIP von 7,5 Prozent bis 2030. Die Wirtschaftsentwicklung seit 2002 – mit einem rund zwei bis drei Prozent höheren Wachstum als prognostiziert – hat gezeigt, dass diese Annahme nicht unrealistisch ist. So hatte China schon 2006 das Niveau des Energiebedarfs erreichte, das Analysten noch wenige Jahre zuvor für 2020 prognostizierten.520 Tabelle 26 gibt einen Überblick über alle Daten der unterschiedlichen Szenarien,521 deren Ergebnisse kurz vorgestellt werden. Beim „Alternative Policy Scenario“ bewirken die energiepolitischen Maßnahmen einen um 15 Prozent reduzierten PEB im Jahr 2030 – eine Einsparung vergleichbar mit dem gesamten Energieverbrauch Afrikas im Jahr 2005. Dennoch steigt der chinesische PEB auch im „Alternative Policy Scenario“ zwischen 2005 und 2030 um 90 Prozent an.522 Im Hinblick auf den Energiemix verringert sich der Verbrauch von Kohle und Erdöl substanziell, während der Bedarf an allen anderen Energieträgern teilweise gravierend ansteigt. Der Kohleverbrauch sinkt zwar im Vergleich zum „Reference Scenario“ um 23 Prozent, nimmt aber absolut um 70 Prozent im Vergleich zu 2005 zu.523 Gleiches gilt für den Erdölbedarf, der relativ um fast ein Fünftel sinkt, absolut trotzdem um 60 Prozent ansteigt.524 Trotz massiver Förderung steigt der Anteil von Erdgas und Atomkraft am PEB nur auf rund 5 Prozent. Im „High Growth Scenario“ treibt höheres Wirtschaftswachstum den Energieverbrauch stärker voran. Dementsprechend steigt im Vergleich zum „Reference Scenario“ der PEB in 2030 um 23 Prozent – ein Mehrbedarf vergleichbar dem heutigen Energiekonsum Japans und Deutschlands zusammen.525 Die Nachfrage nach allen Energieträgern steigt merklich stärker an. Beim Erdöl wächst der Verbrauch um jährlich fast 5 Prozent, sodass China in diesem Szenario 2030 sogar 21,4 mb/d konsumieren würde – fast die sechsfache Menge des aktuellen Bedarfs.526 Der Blick auf die drei Szenarien führt zu der allgemeinen Schlussfolgerung, dass unabhängig von der genauen Ausprägung einer weiterhin erfolgreichen Wirtschaftsentwicklung der Energiebedarf der Volksrepublik enorm ansteigen wird. Den in jedem Szenario deutlichen Nachfrageanstieg für Erdöl und Erdgas wird China im zunehmenden Maße nicht aus eigenen Quellen decken können angesichts der eher mäßigen Aussichten der einheimischen Förderung der Energieträger.527 Während die Volksrepublik bis Anfang der 1990er Jahre noch Erdöl exportierte, ist sie seit 1993 Nettoimporteur mit rasch ansteigender Tendenz. Die Importe wachsen nach Prognosen der IEA auf 5,1 mb/d in 2010, 7,1 mb/d in 2015 und 13,1 mb/d in 2030. Da die Konsumzunahme die Produktion regelrecht überflügelt, nimmt auch der Importanteil von 50 auf fast 80 Prozent kräftig zu.528 Damit wird China im Jahr 2030 genauso viel Erdöl

520

Vgl. ebd., S. 390f. Vgl. Anhang, Tabelle 26: Chinesischer Energiebedarf in unterschiedlichen Szenarien, S. 382. Vgl. IEA: Word Energy Outlook 2007, S. 363. 523 Vgl. ebd., S. 364. 524 Vgl. ebd., S. 365f. 525 Vgl. ebd., S. 391. 526 Vgl. ebd., S. 391f. 527 Vgl. Kapitel 3.1.1 Reservenbasis und Produktion im weltweiten Maßstab, S. 84ff. 528 Vgl. IEA: World Energy Outlook 2007, S. 326. 521 522

3.1 Energiemix in der Volksrepublik China

91

importieren müssen wie alle 27 EU-Mitgliedstaaten zusammen.529 2006 wurde erstmals Erdgas – in Form von LNG – importiert. In Korrelation mit der geplanten Verbrauchssteigerung wird auch ein zunehmender Gasimport prognostiziert, der sich zwischen 2010 (12 Mrd. Kubikmeter) und 2030 (128 Mrd. Kubikmeter) verzehnfachen soll.530 Diese Prognose hängt jedoch entscheidend von der Preisentwicklung für Erdgas und Kohle in China ab und ist daher sehr ungewiss.531 Während China als weltgrößter Hartkohleproduzent bis 2006 noch jährlich Millionen Tonnen Kohle exportierte, wurde es 2007 unerwartet zum Nettoimporteur von Kohle. Dieser Trend wird sich nach Prognosen der IEA weiter fortsetzen und sich erheblich auf den weltweiten Kohlehandel auswirken, wenn der größte Kohleverbraucher der Welt zum Nettoimporteur wird.532 Die Energiebedarfsunterschiede in den vorgestellten Szenarien haben Rückwirkungen auf die Importnotwendigkeiten. Im „Alternative Policy Scenario“ verringert sich die notwendige Importmenge an Erdöl maßgeblich auf 9,7 mb/d. Ferner kann sich China völlig selbstständig mit Kohle versorgen. Verglichen mit dem „Reference Scenario“ steigt im Gegensatz dazu der Importbedarf für Erdgas im Jahr 2030 um 24 Prozent.533 Obwohl eine größere Nachfrage in China auch die Inlandsproduktion der Volksrepublik befördern würde, steigt der Importbedarf im „High Growth Scenario“ für alle Rohstoffe stark an. Erdöl müsste 2030 im Umfang von 17,2 mb/d und damit 31 Prozent mehr als im „Reference Scenario“ importiert werden. Der zusätzliche Importbedarf von 4,1 mb/d übersteigt die gesamte Produktion des Iran im Jahr 2006 – dem viertgrößten Ölproduzenten weltweit.534 Der prozentuale Anstieg der Importe bei Erdgas und Kohle würde sogar noch gravierender ausfallen. Erdgas müsste in Höhe von 216 Mrd. Kubikmeter zusätzlich importiert werden. Das sind fast 70 Prozent mehr als im „Reference Szenario“535. Während die Importabhängigkeit bei Kohle anteilig zwar nur von drei auf fünf Prozent steigen würde, hätte dies aber eine absolute Steigerung der Importmenge um 115 Prozent zur Folge.536 Mit Blick auf die steigenden Importe von Erdöl, Erdgas und wahrscheinlich auch Kohle kommt China daher eine zunehmend bedeutende Rolle auf den weltweiten Rohstoffmärkten zu. Die Volksrepublik ist schon jetzt der weltweit drittgrößte Erdölimporteur nach den USA und Japan und seit 2006 bzw. 2007 Nettoimporteur von Erdgas und Kohle mit weiter ansteigenden Kontingenten. Dabei wächst die chinesische Erdgasnachfrage zwar von einem niedrigen Ausgangsniveau aber dafür umso schneller, was Auswirkungen auf die weitere Entwicklung von LNG und einem globalen Gasmarkt haben wird – mit China als Nachfrager von wachsender Bedeutung.

529

Vgl. ebd., S. 288. Vgl. ebd., S. 332. Vgl. Kapitel 3.3.2.3 Veränderungen im Energiemix, S. 124ff sowie Kapitel 3.3.2.4 Anpassung der Energiepreise, S. 128ff. 532 Vgl. IEA: World Energy Outlook 2007, S. 342. 533 Vgl. ebd., S. 367f. 534 Vgl. ebd., S. 396. 535 Vgl. ebd., S. 397f. 536 Vgl. ebd., S. 395. 530 531

92

3 Die Energiepolitik der Volksrepublik China

3.1.3 Bedeutung der Energieträger “China’s ability to provide for the majority of its energy requirements is due to the country’s abundant coal reserves and its coal-based economy.”537

Die Bedeutung der einzelnen Energierohstoffe unterscheidet sich nach den Sektoren, die unterschiedlich stark auf bestimmte Energieträger fokussiert bzw. angewiesen sind. Der größte Verbraucher von Primärenergie in China ist derzeit mit 40 Prozent der Elektrizitätssektor, was neben der niedrigen Energieeffizienz der Kraftwerke auch auf den verhältnismäßig großen Anteil der Elektrizität im Endenergieverbrauch zurückzuführen ist.538 Die Elektrizitätserzeugung wird deutlich von Kohle als Energielieferanten bestimmt. 2005 stammten 81,5 Prozent des Stroms aus 888 Kohle- und 11 Gaskraftwerken. Weitere 16 Prozent wurden in Wasserkraftwerken und 2,1 Prozent in Kernkraftwerken erzeugt.539 Der Anteil von Kohlekraftwerken an der Stromerzeugung ist mit 78 Prozent einer der höchsten weltweit, allerdings niedriger als in Australien, Südafrika oder Polen.540 Die steigende Stromerzeugung wird 2030 in China ein Niveau vergleichbar der Produktion in den OECDRegionen Nordamerika und Europa zusammen erreichen.541 Obwohl die Nutzung von Atomkraft, Erdgas und erneuerbaren Energieträgern zur Elektrizitätserzeugung gefördert und ausgebaut wird, bleibt Kohle bis 2030 mit einem Anteil von circa 70 Prozent vorherrschend.542 Der Verkehrssektor wird bestimmt von einer rapide ansteigenden Fahrzeuganzahl. Deren Menge hat sich allein zwischen 1990 und 2006 von 5,5 Mio. auf nahezu 37 Mio. versiebenfacht.543 Die größten Zuwächse verzeichneten dabei private Automobile, deren Anteil am landesweiten Fahrzeugbestand von 14,8 Prozent (1990) auf 60,5 Prozent (2007) stieg.544 Bis 2030 wird die Anzahl der Autos voraussichtlich 270 Mio. betragen und China bereits 2015 die USA als weltgrößter Automobilmarkt übertreffen.545 Einhergehend damit steigt der Treibstoffbedarf rasant an. Gleichzeitig ist Erdöl als Energieträger für den Transportsektor bisher nur äußerst begrenzt ersetzbar. Trotz der Förderung alternativer Treibstoffe wie Biokraftstoffe, komprimiertes Erdgas oder verflüssigte Kohle werden Bio- und andere Treibstoffe 2030 zusammen ledig rund vier Prozent des Energiebedarfs im Transportsektor decken können. Erdöl bleibt bis 2030 mit rund 95 Prozent der bedeutendste Energieträger im Transportsektor.546 Der Bedarf einzelner Energieträger ergibt sich im industriellen Sektor vor allem aus der Dominanz der Schwerindustrie, die 2004 rund zwei Drittel der gesamten Energieproduktion nach Wert erzeugte.547 Für energieintensive Produkte, die weiterhin das Herzstück der Industrieproduktion bilden, sind Kohle und Elektrizität wichtig. Kohle bleibt wichtigster Energielieferant trotz eines sinkenden Anteils auf rund 50 Prozent bis 2030. 537

Downs: China, S. 12. Vgl. ebd., S. 264. 539 Vgl. Schmidt: Die Rolle Chinas auf dem Weltsteinkohlemarkt, S. 2. 540 Vgl. IEA: Word Energy Outlook 2007, S. 344. 541 Vgl. ebd. 542 Vgl. Schmidt: Die Rolle Chinas auf dem Weltsteinkohlemarkt, S. 2. 543 Vgl. IEA: Word Energy Outlook 2007, S. 298. 544 Vgl. Lan Xinzhen: Chinese on Wheels, in: Beijing Review, Jg. 50, Heft 33 (2007), S. 29. 545 Vgl. IEA: Word Energy Outlook 2007, S. 298. 546 Vgl. ebd., S. 299. 547 Vgl. Wang Qingyi: Energy Conservation as Security, in: China Security, Jg. 2, Heft 2 (2006), S. 91. 538

3.1 Energiemix in der Volksrepublik China

93

Gleichzeitig steigt die Bedeutung von Elektrizität von 24 auf 38 Prozent. Erdöl und Erdgas werden weiterhin nur einen relativ kleinen Anteil des industriellen Energiebedarfs decken.548 Im Wohnungssektor wird sich der Energie- und vor allem Elektrizitätsbedarf nicht nur erheblich steigern, sondern der Energiemix deutlich ändern. Der Anteil von Biomasse und Kohle wird sinken, während Elektrizität und Gas die größten Zugewinne verzeichnen. Nach Biomasse wird Strom 2030 mit rund einem Viertel im Wohnungssektor am bedeutendsten sein. Kohle und Erdgas sowie Erdöl und Wärme werden jeweils 10 bzw. 9 Prozent des Energiebedarfs decken.549 Die Bedeutung von Elektrizität wird ebenso im Dienstleistungsbereich stark zunehmen und 44 Prozent der Energienachfrage 2030 ausmachen. Auch in diesem Sektor wird der Anteil von Kohle sinken und der von Erdgas zunehmen. Erneuerbare Energien werden auf überdurchschnittliche 4 Prozent steigen.550 Im Bereich der Landwirtschaft bleibt Erdöl mit rund 50 Prozent am bedeutendsten, während sich die andere Hälfte der Nachfrage gleichmäßig auf Kohle und Strom verteilt.551 Die vorgestellten Szenarien zur Entwicklung des Energiebedarfs zeigen, dass – selbst bei Umsetzung einer ambitionierten Politik der Energieeinsparung und weitgehender Substitution von Kohle und Erdöl – der Energiebedarf allgemein und für alle Energieträger massiv ansteigen wird. Kohle bleibt in allen Szenarien der dominierende Energieträger, mit dem es China gelingt, seinen Energiebedarf größtenteils selbst zu decken. Grund dafür ist die gewichtige Rolle von Kohle in fast allen Sektoren der chinesischen Wirtschaft in Verbindung mit der gewaltigen Größe der Kohlereserven. Diese könnten ferner Lagerstätten von Kohlegas und in Kohle eingebettetem Methan enthalten und damit indirekt die Wichtigkeit der Vorkommen noch vergrößern.552 Einen weiteren Bedeutungszuwachs könnte der Energieträger durch zusätzliche Verwendungsmöglichkeiten wie Kohleverflüssigung553 oder neue Technologien zur umweltfreundlichen Verwendung von Kohle wie CCS554 erreichen. Der Erdölbedarf wird in allen drei Szenarien merklich ansteigen, was vor allem seiner bis 2030 weiterhin absolut führenden Stellung als Energieträger für den Transportsektor geschuldet ist. Dabei stellt die absolute Menge des zunehmenden Rohölbedarfs enorme Herausforderungen an die Energiepolitik. Denn während China in wachsendem Ausmaß von Erdölimporten abhängig ist, kommt dem Öl eine zunehmend entscheidende Voraussetzung für ein gleich bleibendes Wirtschaftswachstum zu. Dieses ist wiederum zur Stabilität des Immobilienmarktes und der Banken sowie zur Schaffung neuer Arbeitsplätze für die wachsende Anzahl von Wanderarbeitern und damit insgesamt zur Vermeidung sozialer Unruhen und dem Machterhalt der Partei notwendig.555 Daher ist „die zukünftige Energie-

548

Vgl. IEA: Word Energy Outlook 2007, S. 293. Vgl. ebd., S. 304f. Vgl. ebd., S. 309. 551 Vgl. ebd. 552 Vgl. Andrews-Speed/ Liao/ Dannreuther: Strategic Implications, S. 30; BGR: Kohle, S. 35f. 553 Kohleverflüssigung ist eine Technologie zur Umwandlung von Kohle in verschiedene flüssige Treibstoffe, vgl. IEA: Word Energy Outlook 2007, S. 273. 554 Vgl. Kapitel 2.3.3.2 Einfangen und Sequestrieren von Kohlenstoffdioxid, S. 61f. 555 Vgl. China sucht immer aggressiver nach Öl und Gas, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 24. Juni 2005. 549 550

94

3 Die Energiepolitik der Volksrepublik China

sicherheit für die chinesische Führung inzwischen zu einer Frage von ‚Leben und Tod’ geworden“556. Inwieweit die Nutzung und Bedeutung von Erdgas im Energiemix zunimmt, wird vor allem von der Politik und ihrer Fähigkeit abhängen, die derzeitigen Barrieren gegen eine stärkere Erdgasverwendung abzubauen. Dazu zählen der Aufbau der notwendigen Infrastruktur zum Gastransport, die Bildung wettbewerbsfähiger Preise im Vergleich zur Kohle und die Entwicklung eines stabilen Umfelds für Aktivitäten und Investitionen in diesem Sektor.557 Der Ausbau von Atomkraft und erneuerbaren Energien wird ebenfalls maßgeblich von der Ausgestaltung des Investitionsumfelds und der Förderung durch die chinesische Politik abhängen.558 Im Bereich der erneuerbaren Energien sind bisher nur Wasserkraft und Biomasse von nennenswerter Bedeutung im Energiemix, auch wenn bei anderen erneuerbaren Energieformen erhebliches Potenzial erkennbar ist: Bei derzeit lediglich 2,6 Gigawatt angeschlossener Windkraftkapazität verfügt die Volksrepublik über ein gigantisches noch unerschlossenes Windkraftpotenzial von 253 Gigawatt onshore und 750 Gigawatt offshore.559 Darüber hinaus ist China weltweit führend in Solarthermie zur Bereitstellung von Wärme und Warmwasser. Mit 75 Mio. m2 Sonnenkollektoren ist rund die Hälfte der weltweiten Kapazität in China installiert bei weiterhin steigender Tendenz.560 3.2 Akteure der chinesischen Energiepolitik Während in der Herrschaftszeit Maos noch alle Entscheidungen starr zentralisiert und hierarchisch von oben getroffen wurden, hat sich mit der Reformperiode seit 1978 eine liberalere Politikgestaltung vor allem im Wirtschaftsbereich entwickelt einschließlich Konsultationen, Verhandlungen zwischen unterschiedlichen Interessengruppen und einer sorgfältigeren Kontrolle der Implementierung.561 Dieser Wandel von einer Plan- zu einer größtenteils marktwirtschaftlich organisierten Wirtschaft hat sich auch auf den Energiesektor mit einer teilweisen Liberalisierung und Dezentralisierung zusammen mit administrativen Umstrukturierungen ausgewirkt. Ergebnis war eine Verschiebung von Macht, Ressourcen und Betriebsmittel von der Zentralregierung hin zu staatseigenen Energieunternehmen und eine fragmentierte Autoritätsstruktur und Kontrolle im Energiesektor.562 Obwohl es neben den staatlichen administrativen Strukturen und den im Energiebereich tätigen Unternehmen noch weitere mehr oder weniger direkt an Energiepolitik beteiligte Akteure wie das Militär und Forschungseinrichtungen gibt,563 beeinflussen vor allem die Interessen der beiden Hauptakteure und ihre Kompetenzverteilung die chinesische Energiepolitik. Trotz zahlreicher Reorganisationen lockert sich die enge Verknüpfung nur sehr allmählich, noch immer bestehen zahlreiche finanzielle und personelle 556

Umbach, Frank: Chinas Energiepolitik. Globale Dimensionen und Ausrichtungen, in: Internationale Politik, Jg. 56, Heft 1 (2001), S. 43. Vgl. Downs: China, S. 11. 558 Vgl. Kapitel 3.3.2 Maßnahmen im Bereich Nachfragemanagement, S. 116ff. 559 Vgl. IEA: Word Energy Outlook 2007, S. 355. 560 Vgl. ebd., S. 356. 561 Vgl. Andrews-Speed/ Liao/ Dannreuther: Strategic Implications, S. 46. 562 Vgl. Downs: China, S. 16. 563 Vgl. Andrews-Speed/ Liao/ Dannreuther: Strategic Implications, S. 46f, 49 und 53. 557

3.2 Akteure der chinesischen Energiepolitik

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Verbindungen.564 Darüber hinaus verfügt die Regierung zwar über Kontrollmöglichkeiten, aber können auch die Energieunternehmen Einfluss auf die staatlichen Gremien ausüben.565 3.2.1 Staatliche Institutionen „Today, all aspects of China’s energy institutional make-up show a high degree of organizational confusion that is largely a legacy of its complex origins.”566

Die aktuelle Struktur der chinesischen Administration im Energiebereich resultiert aus dem früheren Aufbau, der die sowjetische Wirtschaftsstruktur an das chinesische Umfeld anpasste, und zahlreichen Umgestaltungen seit Beginn der Reformperiode.567 Noch immer ist der chinesische Regierungsaufbau im Energiebereich von vertikal und horizontal organisierten Institutionen geprägt. Die vertikale Dimension besteht aus dem State Council568 und ihn unterstützende staatliche Organe der Zentral- und Provinzregierungen wie Kommissionen und Ministerien, die für einen speziellen Energiebereich wie Kohle-, Erdöl-, Strom- oder Nuklearindustrie verantwortlich sind. Die horizontale Dimension umfasst Ministerien, beispielsweise für Finanzen oder Eisenbahn, die nicht direkt zum Energiebereich gehören,569 aber im Zuge ihrer Zuständigkeiten auch einige Aspekte von Energiepolitik indirekt mitgestalten können.570 Diese administrative Struktur aus mehreren Ebenen und verschiedenen Dimensionen erschwert eine effektive Politikgestaltung, Implementierung und Regulierung des Energiesektors. Eine weitere kritische Schwäche stellt das Fehlen einer einheitlichen für die Energiepolitik verantwortlichen Behörde oder Institution dar. Bisher gab es in China keine maßgebliche und einflussreiche Institution, um die Formulierung und Implementierung von Energiepolitik zu regeln.571 Im Zuge bereits rasch nach Beginn der Reformperiode aufgetretener Verknappungen und Ausfällen in der Energieversorgung des Landes versuchte die Regierung schon in den 1980er Jahren ein hochrangiges staatliches Organ zu schaffen, um den gesamten Energiesektor zu beaufsichtigen und zu koordinieren: die State Energy Commission (SEC) (1980-82) und später das Ministry of Energy (MOE) (1988-1993). Das SEC war durch unzureichende Autorität und Ressourcen sowie einen unklaren Regierungsauftrag von Beginn an zum Scheitern verurteilt. Obwohl als überministerielle Behörde angelegt, hatte es keine bindende Macht über die Ministerien für Kohle, Erdöl und elektrische Energie, die der SEC formal nicht explizit unterstellt waren. Ferner fehlte ihr die Kontrolle über Geldmittel zur Entwicklung des Energiesektors.572 Das MOE scheiterte ebenfalls daran, die Kontrolle im Energiesektor zu übernehmen. Es entstand durch die Zusammenführung der Ministerien für Erdöl-, Kohle- und Nuklearindustrie sowie dem 564

Vgl. Andrews-Speed: Energy Policy and Regulation, S. 24. Vgl. Downs: China, S. 22ff. 566 Kong Bo: Institutional Insecurity, in: China Security, Jg. 2, Heft 2 (2006), S. 65. 567 Vgl. ebd., S. 65f. 568 Für Namen und Abkürzungen chinesischer Institutionen haben sich auch in deutschsprachigen Publikationen in den meisten Fällen die englischen Termini durchgesetzt, die auch hier verwendet werden. 569 Für eine Auflistung der chinesischen Ministerien, die zur horizontalen Dimension von Energiepolitik gehören, vgl. Kong: Institutional Insecurity, S. 71. 570 Vgl. ebd., S. 65f; Andrews-Speed: Energy Policy and Regulation, S. 24f. 571 Vgl. Andrews-Speed: Energy Policy and Regulation, S. 26. 572 Vgl. Downs: China, S. 17. 565

96

3 Die Energiepolitik der Volksrepublik China

Elektrizitätssektor des Ministeriums für Wasserressourcen und elektrische Energie. Die Ministerien verweigerten jedoch die Koordinierung von Planungs- und Investitionsaktivitäten. Darüber hinaus überschnitten sich die Kompetenzbereiche des MOE, der Staatlichen Entwicklungs- und Planungskommission und der inzwischen gegründeten staatlichen Energieunternehmen.573 Weitere Umstrukturierungen in der administrativen Organisation der Energiepolitik Anfang des neuen Jahrtausends standen erneut in enger Verbindung mit Energieversorgungskrisen in China. Als das MOE 1993 vom damaligen Premierminister Zhu Rongji abgeschafft wurde, ging die chinesische Regierung davon aus, dass sich China weiterhin selbst mit Energie versorgen kann. Die Kompetenzen des Energieministeriums wurden auf mehrere für den Energiebereich relevante Ministerien und die Staatliche Entwicklungs- und Reformkommission (NDRC – National Development and Reform Commission) aufgeteilt, ohne dass eine der Institutionen eine eindeutige Strategiekompetenz erhielt.574 Die Geschwindigkeit des zunehmenden Importbedarfs an Erdöl sowie der insgesamt rasante Bedarfsanstieg an Energie und insbesondere an Elektrizität überraschte die Führung und führte im neuen Jahrtausend zu einer sich verschärfenden Energiekrise.575 „The power shortages and surge in oil demand and imports served as an indictment of China’s energy sector management.“576 Konkret führten die schon seit 2002 auftretenden Elektrizitätsengpässe und Sorgen über die Sicherheit chinesischer Ölimporte im Vorfeld des drohenden Irakkrieges zu Hoffnungen, die chinesische Führung würde eine hochrangige ManagementInstitution für den Energiesektor schaffen. Der Nationale Volkskongress entschied jedoch 2003 aufgrund der Opposition von Energieunternehmen und des NDRC, das Energy Bureau unter der NDRC einzurichten, deren Einfluss damit gewahrt blieb.577 Abbildung 14: Chinesische Energieadministration nach 2005

Erstellt nach: Downs: China, S. 18.

573

Vgl. ebd. Vgl. Rudyak: Rohstoff- und Energiesicherheitspolitik China, S. 3. Vgl. Downs: China, S. 6. 576 Ebd. 577 Vgl. ebd., S. 18. 574 575

3.2 Akteure der chinesischen Energiepolitik

97

„A lack of manpower, financial resources and political clout has limited the ability of the Energy Bureau to manage China’s energy sector.”578 Mit gerade einmal 30 Mitarbeitern – 57 ab 2005 – war das Energy Bureau letztlich personell nicht in der Lage, seine Aufgaben zu erfüllen und mit einzelnen Aspekten wie Projektbearbeitung bereits so überfordert, dass keine Zeit für breitere Themenbereiche wie der Entwicklung einer kohärenten Energiestrategie aufgebracht werden konnte. Ferner hatte das Energy Bureau als Institution unterhalb der NDRC nicht die Autorität zur Koordinierung machtvollerer Akteure wie die Energieunternehmen oder anderen Ministerien.579 Die Verschärfung der Energiekrise in den Jahren 2003 und 2004 und die Unzufriedenheit der Partei mit der Gestaltung von Energiepolitik im bestehenden Regierungsapparat führte 2005 zur Bildung der Energy Leading Group (ELG) direkt unterhalb des State Council und dem State Energy Office (SEO), was zu der in Abbildung 14 vereinfacht dargestellten Struktur der staatlichen Institutionen führte. Neben einer effektiveren Koordination der Energiepolitik verfolgte die chinesische Führung vermutlich noch zwei weitere Ziele: Zum einen sollte der Öffentlichkeit demonstriert werden, dass Maßnahmen erfolgen und das Energieproblem adressiert wird. Zum anderen wollte man Zeit gewinnen, um festzulegen, wie die Administration am besten restrukturiert und der Einfluss der Energieunternehmen reduziert werden kann.580 Das Prinzip eines ad hoc zusammentretenden überministeriellen Koordinations- und Konsultationsgremiums kennzeichnet die Struktur der ELG, wie dessen in Tabelle 12 ersichtliche personelle Zusammensetzung verdeutlicht. Damit bietet die ELG hohen Entscheidungsträgern einen ihre Ansichten – formell und informell – auszutauschen, um einen Konsens über Energiethemen zu erreichen, die sich quer über das Regierungs- und Parteisystem sowie das Militär erstrecken. Tabelle 12: Mitglieder Energy Leading Group Premier Vice Premiers Minister, NDRC Minister of Foreign Affairs Minister of Science and Technology Minister of Finance Minister of Land and Resources Minister of Agriculture Minister of Commerce Minister, Commission of Science, Technology and Industry of Defence Minister, State-owned Assets Supervision and Administration Commission Director, State Environmental Protection Administration Director, State Administration of Work Safety Chairman, State Electricity Regulatory Commission Deputy Chief of General Staff of the People’s Liberation Army Erstellt nach: Downs: China, S. 19. 578

Ebd. Vgl. ebd. 580 Vgl. ebd., S. 20. 579

98

3 Die Energiepolitik der Volksrepublik China

Die Energy Leading Group formuliert keine politischen Maßnahmen, sondern vielmehr Leitlinien für die generelle Arbeitsrichtung der Administration und steckt damit den Rahmen für die Politikentwicklung ab. Obgleich die ELG nur Empfehlungen ausspricht, können diese einen beachtlichen Einfluss haben, da sie den Konsens der führenden Mitglieder der Regierung repräsentieren.581 Die Stärke der ELG liegt vor allem in ihrer symbolischen Bedeutung. Indem sie einige der mächtigsten Regierungsmitglieder einschließt, kann sie zur Lösung konkreter Probleme in den Energiesektor eingreifen, ist allerdings nicht in den täglichen Ablauf eingebunden. Ihre Regierungs- und Parteimitgliedschaft hält die ELG-Teilnehmer davon ab, sich in jeden Interessenkonflikt innerhalb der Regierungsstellen und mit den Energieunternehmen einzumischen.582 Das State Energy Office wurde nur im administrativen Rang eines Vizeministeriums und damit unterhalb der NDRC und der staatlichen Energieunternehmen eingerichtet. Es hat daher keine formelle Autorität über alle Akteure der chinesischen Energiepolitik. „The SEO runs the risk of becoming yet another cook in the kitchen that is China’s energy policymaking apparatus […], [as] it is not particularly powerful.”583 Die Aufgaben des SEO sind diffus und überschneiden sich mit der NDRC. Bedeutung wird dem SEO daher lediglich als eine Art gemeinsamer Think Tank der chinesischen Regierung und der Energieunternehmen beigemessen, um beiden Seiten als Medium der gegenseitigen Einflussnahme zu dienen. Die Einrichtung des Energy Burean 2003 unterhalb der NDRC und die Gründung der ELG und des SEO im Jahr 2005 spiegeln sowohl die Erkenntnis der politischen Führung nach dem Erfordernis einer effektiveren Struktur der Energieinstitutionen als auch den Widerstand einflussreicher Akteure und Interessengruppe gegen jede Veränderung, die ihre Macht einschränken könnte, wider.584 Die strukturellen Geburtsfehler und Funktionsdefizite der verschiedenen bisherigen staatlichen Institutionen im Energiesektor verdeutlichen das größte Hindernis auf dem Weg zur Etablierung einer funktionsfähigen administrativen Struktur und zur Gestaltung einer kohärenten Energiepolitik in China: Selbst innerhalb des autoritären Staates konnten die unterschiedlichen Interessen der im Energiesektor aktiven Akteure bisher nicht so weit angeglichen werden, um eine übergeordnete und mit entsprechenden Kompetenzen ausgestattete Behörde einzurichten. Allein die Anzahl an Ministerien, staatlichen Institutionen und Behörden, die direkt oder indirekt Einfluss auf die chinesische Energiepolitik nehmen, lässt die Vielfalt der involvierten Interessen erahnen. Neben den bereits vorgestellten Institutionen sind indirekt weitere Regierungsstellen an die Gestaltung der chinesischen Energiepolitik beteiligt.585 Das Ministry of Land and Resources leitet die Erkundung von Bodenschätzen und vergibt Explorations- und Produktionslizenzen. Das Ministry of Commerce teilt Lizenzen zum Imund Export zu und regelt die Bestimmungen für Investitionen ausländischer Unternehmen im chinesischen Energiemarkt sowie chinesischer Unternehmen auf auswärtigen Märkten. Das Ministry of Finance gestaltet die Steuer- und Fiskalpolitik zur Förderung der energiepolitischen Ziele der Regierung. Das Ministry of Foreign Affairs unterstützt die nationalen 581

Vgl. ebd. Vgl. ebd., S. 21. 583 Ebd., S. 20. 584 Vgl. ebd, S. 17f. 585 Für ein Organigramm der staatlichen Institutionen im Bereich Energiepolitik vgl. IEA: World Energy Outlook 2007, S. 269. 582

3.2 Akteure der chinesischen Energiepolitik

99

Energieunternehmen in ihren Akquirierungsversuchen von Handels- und Investitionsmöglichkeiten im Ausland. Gleichzeitig stellt es sicher, dass die Aktivitäten der nationalen Energieunternehmen nicht den Zielen chinesischer Außenpolitik zuwiderlaufen. Das Ministry of Communications erstellt die Pläne für die Entwicklung der Transportinfrastruktur und schlägt Energieeffizienzstandards für den Transportsektor vor.586 Darüber hinaus muss letztendlich nahezu alles, was von der Zentralregierung in Peking beschlossen wird, erst von den Pendants auf der Ebene der Provinzen und Gemeinden umgesetzt werden, deren administrative Kapazitäten stark differieren.587 „Since the beginning of China’s reform period alone, no less than five reorganizations have been executed, which have created, abolished, and reshuffled the structure, function, and bureaucratic rank of several ministries and up to 100 ministerial-level institutions.“588 Im März 2008 wurde auf dem 11. Nationalen Volkskongress schließlich eine weitere Umstrukturierung beschlossen, denn die Letzte von 2003/ 2005 hatte die energiepolitischen Kompetenzen nicht gebündelt, sondern auf 13 Institutionen auf Ministerienebene verteilt und damit die Politikgestaltung im Energiebereich auf nationaler Ebene weiter fragmentiert.589 Abbildung 15: Neue Struktur der chinesischen Energieadministration, 2008

Erstellt nach: Interviews in Peking im Juni 2008.

Die beschlossene Umstrukturierung betrifft alle in den Jahren davor geschaffenen Institutionen – Energy Bureau, ELG, SEO. Da die Einrichtung und genaue Ausgestaltung der neuen Behörden einige Zeit in Anspruch nimmt,590 kann hier nur ein Ausblick entsprechend der mangelhaften und sich teils widersprechenden Informationslage gegeben werden. Eine National Energy Commission soll die Aufgaben übernehmen, den Entscheidungsprozess zu stärken sowie die Strategien im Energiebereich zu planen und zu koordinieren.591 Das Personal des Energy Bureau, der Energy Leading Group, des Office of Nuclear Power Management und des Energy Conservation Office soll in das neu ge586

Vgl. Downs: China, S. 16; IEA: Word Energy Outlook 2007, S. 270. Vgl. IEA: Word Energy Outlook 2007, S. 270. 588 Kong: Institutional Insecurity, S. 69. 589 Vgl. ebd., S. 70. 590 Vgl. Interview, Peking, Juni 2008; Anhang, Tabelle 23: Übersicht Interview, S. 379. 591 Vgl. Interview, Peking, Juni 2008; Anhang, Tabelle 23: Übersicht Interview, S. 379. 587

100

3 Die Energiepolitik der Volksrepublik China

schaffene National Energy Bureau überführt werden. Dessen Aufgabenspektrum soll die Formulierung und Durchsetzung von Energiepolitik in folgenden Bereichen umfassen: Planung der Energieindustrien, der industriellen Politik, der Standards im Energiesektor, des Ausbaus neuer Energien sowie der Förderung von Energieeinsparungen.592 Die im Vorfeld der Strukturanpassungen vermehrt geäußerten Rufe nach einer Wiedereinsetzung eines Energieministeriums593 sind auch im neuen Reorganisationsversuch nicht erfüllt worden. Während die Einrichtung eines Energieministeriums 1988 nur Umstrukturierungen in vier Ministerien bedurfte, wäre heute rund ein Dutzend ministerieller Behörden von einer Umverteilung ihrer Kompetenzen bis hin zur Auflösung betroffen. Dementsprechend schwierig gestaltet sich eine Umorganisation von Macht und Personal.594 Bedeutung für die Energiepolitik eines Landes haben die staatlichen Institutionen durch ihre Funktion als diejenigen Einrichtungen, welche die Energiewirtschaft eines Landes gestalten, steuern und regulieren. Ihre Struktur und Funktionsweise determiniert die Leistungsfähigkeit der nationalen Energieindustrie und ihre Fähigkeit, die Energieversorgung zu sichern. Dennoch gab und gibt es in China bisher keine Behörde mit ausreichender Kompetenzausstattung für eine zentrale Gestaltung der Energiepolitik. Stattdessen betreiben viele einzelne Ministerien Energiepolitik für ihren eigenen industriellen Bereich.595 „The way energy institutions are structured and operate in China predisposes the country toward a series of loosely connected policies that are inconsistent, short-sighted and ad hoc, precluding them from producing any coherent and long-term national energy strategy.”596 Die Folge ist eine Entscheidungsfindung, die ebenfalls nur ad hoc und reaktiv zustande kommt und den Status quo begünstigt. 3.2.2 Chinesische Energieunternehmen „China’s state-owned energy companies have considerable influence over energy decisionmaking because of their political, financial, and human resources.“597

Bis in die 1980er Jahre wurde nahezu die gesamte Energieproduktion, -verarbeitung und -lieferung von staatlichen Ministerien und ihren lokalen Behörden betrieben, wie beispielsweise dem Kohle- oder Erdölministerium.598 In den 1980er Jahren schaffte die Regierung die speziellen Ministerien ab und gründete staatseigene Unternehmen für die Energieproduktion. 1982 wurde die China National Offshore Oil Corporation (CNOOC) noch als Körperschaft des Erdölministeriums geschaffen, um die Exploration und Produktion im Offshore-Bereich zu betreuen und dabei auch mit ausländischen Unternehmen zusammenzuarbeiten. 1983 entstand die China National Petrochemical Corporation (Sinopec) als Unternehmen für den Downstream-Bereich, d. h. für Verarbeitung und Vertrieb. 1988 wurde das Erdölministerium schließlich in die China National Petroleum 592

Vgl. Interview, Peking, Juni 2008; Anhang, Tabelle 23: Übersicht Interview, S. 379. Vgl. Xinzhen, Lan: Who’ll turn on the Lights?, in: Beijing Review, Jg. 50, Heft 48 (2007), S. 34f. 594 Vgl. Xinzhen: Who’ll turn on the Lights?, S. 35. 595 Vgl. Kong: Institutional Insecurity, S. 64, 66. 596 Ebd, S. 72. 597 Downs: China, S. 21. 598 Vgl. Andrews-Speed: Energy Policy and Regulation, S. 26. 593

3.2 Akteure der chinesischen Energiepolitik

101

Corporation (CNPC) überführt, die damit sowohl dessen Macht über die Exploration und Produktion im Onshore-Bereich als auch das Personal übernahm.599 Die Ministerien für Elektrizität und für die Kohleindustrie überlebten bis 1998, bevor Ersteres durch die State Power Corporation of China (SPCC) ersetzt und Letzteres in staatliche Unternehmen auf der Provinzebene überführt wurde.600 Durch ihre internationale Tätigkeit im Bereich von Erdöl und Erdgas – den im Hinblick auf die chinesischen Importe wichtigsten Energieträgern – sind für die vorliegende Analyse vor allem die großen Ölunternehmen von Bedeutung. Der Öl- und Gassektor in China wird dominiert von drei großen staatlichen Unternehmen – CNPC, Sinopec und CNOOC – auf die 2005 zusammen 88 Prozent der Öl- und 94 Prozent der Gasproduktion entfielen.601 Während die Tätigkeitsbereiche der drei Unternehmen bei ihrer Gründung in den 1980er Jahren noch sektorspezifisch aufgeteilt waren, änderte sich dies mit der umfassenden Reform im Energiesektor 1998. Sinopec und CNPC wurden als vollständig vertikal integrierte Ölunternehmen restrukturiert, d. h., beide sind seitdem sowohl im Upstream- (Exploration und Produktion) als auch im DownstreamBereich (Verarbeitung und Vertrieb) tätig. CNPC konzentriert sich auf die nördlichen und westlichen Provinzen, während Sinopec alle Erdölaktivitäten im Süden kontrolliert.602 Dessen ungeachtet hat CNPC noch immer eine nahezu Monopolstellung im nationalen Upstream-Sektor für Erdöl und Erdgas durch seine Dominanz im ressourcenreichen Norden und Westen und dem staatlichen Hauptmandat für Explorationen und Investitionen im Ausland.603 Die aus Ministerien hervorgegangenen Unternehmen CNPC und Sinopec rangieren im administrativen System auf der Stufe von Ministerien, sodass die Geschäftsführer den Rang eines Vize-Ministers innehaben. Da CNOOC als ein Konzern unterhalb des damaligen Ministeriums für Erdöl geschaffen wurde, nimmt das Unternehmen den Status eines „general bureau“ ein – unterhalb der Ministerien aber über den normalen Behörden.604 Im Hinblick auf die Machtverteilung mit den Provinzregierungen ist der Bereich der Erdölindustrie noch immer in hohem Maße zentralisiert und der Einfluss regionaler und lokaler Regierungen verhältnismäßig schwach. Die Unternehmenszentralen in Peking unterhalten umfangreiche Kontrollen über ihre lokalen Tätigkeiten, stellen Finanzmittel bereit, bestimmen Investitionspläne und entscheiden über die Besetzung des Führungsstabs.605 Ausländische Investitionen im Erdölsektor wurden erstmals 1982 im Bereich von Projekten der Offshore-Förderung und in den späten 1980er Jahren im Onshore-Bereich zugelassen.606 Eine Öffnung für ausländische Investitionen in das Aktienkapitel der staatlichen Ölunternehmen erfolgte erst zwischen 2000 und 2002 als sich alle drei Unternehmen durch Börsengänge für private Investitionen öffneten. Dabei veräußerte CNPC zehn Prozent seiner Tochtergesellschaft PetroChina, Sinopec 15 Prozent seines gleichnamigen Haupttochterunternehmens und CNOOC sogar 27,5 Prozent seines Aktienkapitals. Die Börsengänge der chinesischen Unternehmen stießen auf großes Interesse, internationale 599

Vgl. ebd., S. 26f; Downs: China, S. 22; Kong: Institutional Insecurity, S. 66. Vgl. Andrews-Speed: Energy Policy and Regulation, S. 27. 601 Vgl. IEA: Word Energy Outlook 2007, S. 268. 602 Vgl. ebd., S. 322. 603 Vgl. Andrews-Speed/ Liao/ Dannreuther: Strategic Implications, S. 51. 604 Vgl. Downs: China, S. 22. 605 Vgl. Andrews-Speed: Energy Policy and Regulation, S. 27. 606 Vgl. ebd. 600

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3 Die Energiepolitik der Volksrepublik China

Energieunternehmen wie BP, ExxonMobile und Royal Dutch/ Shell erwarben Anteile.607 Doch hält die chinesische Regierung noch immer in allen drei Unternehmen mit großem Abstand die Mehrheit der Anteile. Für die Investitionen im Ausland nutzen die chinesischen Ölunternehmen meistens ihre Tochtergesellschaften, die ihrerseits für die internationalen Geschäfte komplexe Betriebsstrukturen – beispielsweise eigene Unternehmenszweige oder Joint Ventures – entwickelt haben. In den Unternehmensaktivitäten außerhalb Chinas verschwimmen die früheren Begrenzungen auf bestimmte Geschäftsfelder vollkommen. CNPC und Sinopec sind auch im Offshore-Bereich aktiv, während CNOOC in Onshore-Projekte einsteigt und Raffineriekapazitäten im Ausland aufbaut. Alle drei Unternehmen konkurrieren darüber hinaus bei LNG-Projekten.608 Tabelle 13: Die drei großen chinesischen Ölunternehmen im Vergleich, 2006 Betriebsdaten Rohölförderung (tausend b/d) Erdgasförderung (Mrd. cm) Raffineriekapazität (tausend b/d) Unternehmensdaten Umsatz (Mrd. US-$) Unternehmensgewinn (Mrd. US-$) Angestellte (tausend)

CNPC

Sinopec

CNOOC

2.705 48,0 2.207

806 7,2 2.938

633 8,8 k. A.

112,1 23,9 1.589

131,1 9,0 730

16,6 6,0 37

Erstellt nach: Houser, Trevor: The Roots of Chinese Oil Investment Abroad, in: Asia Policy, Nr. 5 (Januar 2008), S. 148.

Neben den großen drei Ölunternehmen Chinas gibt es noch weitere, jedoch weitaus weniger bedeutsame Akteure, die in ausländische Erdölförderung investieren. So haben beispielsweise Sinochem und CITIC (China International Trust & Investment Corporation) in ausländische Upstream-Projekte investiert. Ferner erwägt ein Konsortium kleiner privater chinesischer Unternehmen609 Auslandsinvestitionen im Bereich der Erdölförderung.610 Die Beziehungen und Machtverhältnisse zwischen der chinesischen Regierung und den staatlichen Ölunternehmen sind indes komplex und nicht über den reinen staatlichen Einfluss durch Mehrheitsanteile an den Unternehmen zu erklären. Zwischen den nationalen Ölunternehmen und der Regierung bestehen personelle und finanzielle Verbindungen. So haben die Geschäftsführer der Ölunternehmen Chinas direkten Zugang zur hochrangigen Führungsebene des Landes, vergleichbar der Verbindung von Führungskräften internationaler Ölunternehmen oder staatlicher Ölgesellschaften anderer Nationen zu ihren Regierungen. Ferner haben einige Regierungsmitglieder zuvor in der Ölindustrie gearbeitet bzw. waren zahlreiche Beschäftigte der Ölunternehmen früher in der Administration

607

Vgl. IEA: Word Energy Outlook 2007, S. 322. Vgl. Mitchell, John/ Lahn, Glada: Oil for Asia, in: Chatham House, Energy, Environment and Development Programme. Briefing Paper, März 2007, http://www.chathamhouse.org.uk/files/6350_bp0307anoc.pdf, S. 4. 609 Konsortium besteht aus China International Petroleum Investment Union (CIPIU), Great United Petroleum Holding Company Ldt. (GUPC) und Chinese Petroleum Investment Fund Management (CPIFM). 610 Vgl. Mitchell/ Lahn: Oil for Asia, S. 4f. 608

3.2 Akteure der chinesischen Energiepolitik

103

tätig.611 „In China, as in other countries, there is a revolving door between the government and the oil companies.“612 Der Einfluss der Regierung auf seine Ölunternehmen resultiert neben der Anteilsmehrheit aus dem Zustimmungssystem für Investitionen. Innerstaatliche und internationale Investitionen der Energieunternehmen unterliegen ab einer bestimmten Höhe der politischen Zustimmung. Investitionen in ausländische Energieprojekte ab 30 Mio. Dollar bedürfen der Einwilligung der NDRC. Bei Überschreitung von 200 Mio. Dollar werden sie vom NDRC überprüft und dem State Council zur Entscheidung vorgelegt.613 Diese Grenzwerte stellen für Geschäfte im Energiebereich nur eine geringe Geldmenge dar, sodass die Regierung theoretisch immer eine Mitentscheidungsfunktion bei gewichtigen Auslandsinvestitionen hat. Praktisch haben die Unternehmen diese Regelung in einigen Fällen allerdings auch schon übergegangen und NDRC sowie State Council erst nach Abschluss des Geschäfts in Kenntnis gesetzt.614 Letztendlich besteht noch eine Lenkungsmöglichkeit über die KPCh, da im kommunistischen System alle Spitzen-Manager als Voraussetzung ihres Aufstiegs Mitglieder der Partei sein müssen. Des Weiteren beeinflusst der Staat über seine Anteilsmehrheit die Einstellung, Beförderung und Entlassung der Führungskräfte,615 die schließlich die Unternehmen leiten und die strategische Entscheidungen treffen. Obwohl die Besetzung der Top-Positionen noch immer durch die Regierung gelenkt wird, agieren die großen Unternehmen im operativen Geschäft zunehmend unabhängiger.616 Durch ihre erwirtschafteten Gewinne und finanzielle Unabhängigkeit als Unternehmen – im Gegensatz zur früheren ministeriellen Struktur des Sektors – erlangen die Ölunternehmen finanzielle Macht. Insbesondere die steigenden Erträge ihrer an den Börsen gelisteten Tochtergesellschaften bringen den nationalen Ölunternehmen größere Unabhängigkeit von der chinesischen Regierung. 2005 stammten 22 Prozent aller von staatseigenen Betrieben in China erwirtschafteten Gewinne allein von den drei börsengelisteten Töchtern der nationalen Ölunternehmen – PetroChina (CNPC), Sinopec Ltd. und CNOOP Ltd.617 Aufgrund der gewinnorientierten Ausrichtung dieser Tochterunternehmen, die meist die besten Vermögenswerte der Unternehmen kontrollieren, können sich die nationalen Ölunternehmen gegen staatliche Interventionen schützen und Widerstand gegen staatlich befürwortete Projekte und Strategien rechtfertigen.618 Neben der finanziellen Macht erwachsen den Energieunternehmen Einflussmöglichkeiten aus ihrer enormen Zahl an Mitarbeitern und deren Expertise im Energiesektor. Während CNPC rund 1,5 Mio. und Sinopec 730.000 Angestellte beschäftigen (vgl. Tabelle 13), waren im Energy Bureau und dem SEO lediglich 57 bzw. 24 Stellen vorgesehen.619 Vor allem die mehrmaligen Umstrukturierungen in der Energieadministration haben die Talente in den Regierungsstellen aufgezehrt, da Arbeitskräfte und ihr Wissen in nationale

611

Für Beispiele vgl. Downs: China, S. 22. Ebd. Vgl. ebd., S. 24. 614 Vgl. ebd. 615 Vgl. ebd., S. 23. 616 Vgl. IEA: Word Energy Outlook 2007, S. 268. 617 Vgl. Downs: China, S. 22. 618 Vgl. ebd. 619 Vgl. ebd., S. 23. 612 613

104

3 Die Energiepolitik der Volksrepublik China

oder ausländische Energieunternehmen abgewandert sind.620 Daher sind die staatlichen Stellen außerordentlich abhängig von dem Wissen und der Erfahrung der Ölunternehmen.621 Der Einfluss der nationalen Ölunternehmen auf die Regierung und damit auf die Gestaltung der Energiepolitik ist im Ganzen betrachtet nicht unwesentlich und resultiert aus ihrem politischen Einfluss infolge ihrer Entstehung aus Ministerien, ihrem finanziellen Erfolg und ihrer personellen Kompetenz. Ihr noch immer bestehender Monopolstatus im Erdölbereich und dementsprechende Bedeutung für die nationale Wirtschaft gibt den Ölunternehmen Macht und Einfluss, obgleich sie der Regierung formal untergeordnet und als staatseigene Unternehmen weisungsgebunden sein müssten.622 Ihr Marktmonopol befähigt die drei Ölunternehmen jedwede Reformmaßnahme zu verhindern, die gegen ihre Interessen ist.623 Seit der teilweisen Privatisierung einiger Tochterunternehmen vereinen die Ölunternehmen verschiedenen Identitäten auf sich. Sie sind staatseigene Energieunternehmen, börsennotierte Konzerne und Manager eines Wirtschaftszweiges in China. Die dabei auftretenden Interessenkonflikte verhindern eine effektive Steuerung des Sektors. Trotz der eigentlich strengen staatlichen Kontrolle können die großen Ölunternehmen mittlerweile eigenständige Entscheidungen über Verträge mit ausländischen Partnern treffen, wenn es sich um Produktionsbeteiligungen von bis zu 51 Prozent in neuen Upstream-Projekten handelt.624 Darüber hinaus nutzen die Ölunternehmen ihre Machtposition, um ihre wirtschaftlichen Interessen an Auslandsinvestitionen als Beitrag zum Regierungsziel einer gesicherten Versorgung zu rechtfertigen.625 Obgleich hinsichtlich der Investitionen in ausländische Ölförderung die staatlichen und Unternehmensinteressen übereinstimmen und Anteile an ausländische Ölanlagen sowohl für die Regierung als auch für die Ölunternehmen bedeutend sind, wurde bisher kein umfassender nationaler Plan für die Akquirierung ausländischer Ölanlagen entwickelt.626 Denn während die Zielsetzungen beider Akteure übereinstimmen, werden sie von unterschiedlichen Motiven getragen. Die chinesische Regierung will ihre Kontrolle über die Erdölversorgung des Landes vergrößern und strebt dabei aus strategischen Gründen die Diversifizierung der Lieferquellen, langfristige Lieferverträge und politische Verbindungen mit den Hauptlieferanten an, um ihre Abhängigkeit vom Spotmarkt zu verringern.627 Die chinesischen Ölunternehmen verfolgen mit den Investitionen die Zielstellungen, ihre Reserven zu vergrößern und regional zu diversifizieren sowie ihre Profite zu steigern, um letztendlich international wettbewerbsfähige Großunternehmen zu erschaffen.628 Bisher ist ihr Reservenportfolio hauptsächlich auf China konzentriert mit wenig aussichtsreichen Möglichkeiten zum Ausbau.629 Allerdings sind die chinesischen Ölunternehmen, da sie 620

Vgl. Kong: Institutional Insecurity, S. 73. Vgl. Downs: China, S. 23. 622 Vgl. Andrews-Speed: Energy Policy and Regulation, S. 345. 623 Vgl. Kong: Institutional Insecurity, S. 67. 624 Vgl. IEA: Word Energy Outlook 2007, S. 322. 625 Vgl. Andrews-Speed/ Liao/ Dannreuther: Strategic Implications, S. 52. 626 Vgl. Downs: China, S. 35. 627 Vgl. ebd.; Andrews-Speed: Energy Policy and Regulation, S. 66. 628 Vgl. IEA: Word Energy Outlook 2007, S. 327; Downs: China, S. 35f. 629 Vgl. Downs: China, S. 36. 621

3.3 Anspruch und Umsetzung der chinesischen Energiepolitik

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mehrheitlich in Staatsbesitz sind, nicht denselben Profitabilitätszwängen wie ihre internationalen Gegenstücke ausgesetzt, da sich die chinesische Führung mit weit geringeren Ertragsraten zufriedengibt als die Anteilseigner privater Ölunternehmen. Das spiegelt zum einen die vorherrschende Philosophie über staatseigene Betriebe in China wider, wobei bereits eine grundlegende Wirtschaftlichkeit als Erfolg angesehen wird, und kennzeichnet zum anderen die Präferenz der Regierung für equity-Öl630 über Einnahmen.631 Die Unternehmensaktivitäten korrelieren mit dem Ziel der Regierung nationale Champions aufzubauen, die international wettbewerbsfähig sind und zu den weltweit führenden Unternehmen gehören. Allerdings begünstigt dies einen Wettbewerb zwischen den einzelnen Ölunternehmen um Einfluss auf wichtige Regierungsvertreter wie auch um Kapital von staatlichen Banken.632 Dementsprechend betrifft der grundlegende Kritikpunkt chinesischer Politiker und Experten im Hinblick auf Auslandsinvestitionen das Konkurrenzdenken der Ölunternehmen, wobei jedes seine Firmeninteressen über die nationalen stellt.633 3.3 Anspruch und Umsetzung der chinesischen Energiepolitik 3.3.1 Strategie „The [...] challenge [...] is longer-term in nature and concerns the [...] inability of China’s government to formulate a coherent energy policy which could provide the basis for the effective management of the energy sector and its environmental consequences.”634

Traditionell bestand die chinesische Energiepolitik aus einer Anhäufung von Investitions-, Produktions- und Konsumzielen für jeden einzelnen Industriebereich wie Kohle, Öl, Gas und Elektrizität. Mit dieser planwirtschaftlichen Energiepolitik war die Volksrepublik in den 1980er Jahren noch erfolgreich, als ausreichend Energie für das außerordentliche Wirtschaftswachstum noch aus eigenen Vorkommen bereitgestellt werden konnten.635 Obschon die Regierung in den 1980er Jahren bereits strategische Ziele für den Energiesektor formulierte, wurde kaum auf deren Kohärenz oder wohlüberlegte Mittel zu ihrer Erreichung geachtet.636 Mit dem Wandel zum Ölimporteur 1993 und zum Nettoimporteur von Energie Ende der 1990er Jahre setzte die Führung neben der Steigerung der inländischen Produktion weitere strategische Ziele wie Energieeinsparungen und -effizienz. Die gleichzeitig fortschreitende Transformation zu weniger Plan- und mehr Marktwirtschaft verlangte von der Regierung mehr als nur den kurzfristigen Energiebedarf des Landes zu stillen, sondern eine Strategie für Reformen im Energiesektor.637 630 Der Begriff equity (engl.: Eigenkapital) Öl steht für im Ausland gefördertes Öl, das dem am Förderprojekt oder Vorkommen beteiligten Unternehmen gehört und über das dieses verfügen kann, d.h. auf dem Weltmarkt verkaufen oder ins Heimatland verbringen kann. 631 Vgl. Downs: China, S. 36. 632 Vgl. ebd. 633 Vgl. Interviews, Peking, Juni 2008; Anhang, Tabelle 23: Übersicht Interview, S. 379. 634 Andrews-Speed, Philip: China’s Energy Woes: Running on Empty, in: Far Eastern Economic Review, Jg. 168, Heft 5 (2005), S. 13. 635 Vgl. ebd., S. 14f. 636 Vgl. ebd., S. 14. 637 Vgl.Andrews-Speed: Energy Policy and Regulation, S. 41.

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3 Die Energiepolitik der Volksrepublik China

Mit dem Wechsel zum Nettoimporteur in den 1990er Jahren ist für Peking nicht nur die Energieversorgung, sondern im wachsenden Ausmaß auch die Versorgungssicherheit von gewichtiger Bedeutung, da die ansteigende Abhängigkeit von Importen strategischer Rohstoffe als Bedrohung empfunden wird.638 Der Begriff Energieversorgungssicherheit oder „energy security“ taucht dementsprechend im chinesischen Diskurs über Energie erst mit dem Wechsel in den Kreis der Nettoimporteure von Erdöl auf. Einzug in die breite wissenschaftliche Debatte hielt die Thematik Versorgungssicherheit sogar erst ab dem Jahr 2000 mit der Verdopplung der Erdölimporte und Verdreifachung der Energierechnung.639 Die zunehmende Verwendung des Begriffs ging jedoch nicht einher mit dessen konzeptueller Klärung. Häufig wurde die stichwortartige in den USA geläufige Definition – ausreichende, bezahlbare und verlässliche Lieferungen – verwendet, die Bedeutung der Termini jedoch nicht genauer ausgearbeitet.640 Für Erica Downs deutet der öffentliche Diskurs in China auf folgende Auslegung des Begriffs hin: „[E]nergy security is the acquisition of sufficient energy supplies to protect the Chinese leadership’s core objectives at prices that are neither too high nor too low to undermine those objectives. Reliability, for oil and natural gas, includes the safe delivery of imports to China.”641 Im Rahmen ihrer Politikgestaltung drückt die Regierung ihre Prioritäten in FünfJahres-Plänen aus.642 Als ein traditionelles Instrument planwirtschaftlicher Systeme werden diese von Peking auch heute noch genutzt, um die strategischen Richtlinien und Ziele der Politikgestaltung im wirtschafltichen und sozialen Bereich der nächsten Jahre zu kommunizieren.643 Während im 9. Fünf-Jahres-Plan (1996-2000) im Bereich der Energiepolitik bereits erste deutliche Veränderungen in der strategischen Ausrichtung hin zu Energieeinsparungen, dem Ausbau erneuerbarer Energien und der verstärkten Exploration eigener Öl- und Gasreserven erkennbar wurden, war das zentrale Thema des 10. FünfJahres-Plans (2001-2005) die künftige Abhängigkeit Chinas von Erdölimporten im beträchtlichen Umfang. Dem Thema Energie wird auch im aktuellen 11. Fünf-Jahres-Plan für 2006 bis 2010 noch immer strategische Bedeutung beigemessen. So führt der veröffentlichte Abstract des Fünf-Jahres-Plans als erste Punkte der Zusammenfassung die Themen Energie und Umwelt, Förderung technologischer Entwicklung sowie Vertiefung der Systemreform auf.644 Schwerpunkte der Energiepolitik bilden dazu Ressourcenschonung und Umweltschutz, der Aufbau eines nachhaltigen Wirtschaftssystems und Aufwertung der Industriestruktur, die Förderung technologischer Entwicklung, Vertiefung der Reform administrativer Strukturen und staatseigener Unternehmen. Im Hinblick auf die Beziehung zwischen Mensch und Umwelt sollen zwei nationale Politiken grundlegend sein: Energieeinsparung und Umweltschutz.645 Minister Mai Kai der National Development and Reform 638

Vgl. Sandschneider: Globale Rivalen, S. 84; Möller, Kay: Die Außenpolitik der Volksrepublik China 19492004. Eine Einführung, Wiesbaden 2005, S. 143. Zwischen 1994 und 1999 tauchte der Begriff „energy security“ in lediglich 41 Publikationen chinesischer Zeitschriften auf, zwischen 2000 und 2005 jedoch in 1.150; vgl. Downs: China, S. 13. 640 Vgl. Downs: China, S. 13. 641 Ebd. 642 Vgl. Andrews-Speed: Energy Policy and Regulation, S. 59. 643 Vgl. Abstract of the Eleventh Five-Year Plan outline (draft), in: People’s Daily vom 08. März 2006, http://english.gov.cn/2006-03/08/content_246973.htm. 644 Vgl. ebd. 645 Vgl. ebd.; Key points of the 11th Five-Year Plan, in: China.org.cn vom 07. März 2006, http://english.gov.cn/ 2006-03/07/content_246929.htm. 639

3.3 Anspruch und Umsetzung der chinesischen Energiepolitik

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Commission (NDRC) benennt in seiner Vorstellung des 11. Fünf-Jahres-Plans konkrete im Plan enthaltene und sehr ambitionierte Zielsetzungen für den Energiesektor in China: „With the implementation of the 11th Five-Year Plan, the quality of economic growth will be further improved. Industrial structure will be optimized and upgraded and the proportion of the service industry will be significantly improved […]. Resource utilization efficiency will be improved considerably while energy consumption of per unit GDP will be lowered by 20%. […] With the implementation of the 11th Five-Year Plan, the inhabitation environment will be further bettered. The trend of ecological and environmental degradation will be curbed preliminarily, and total emission volume of major pollutants will be reduced by 10%.”646

Der 11. Fünf-Jahres-Plan legt den Fokus im Bereich Energiepolitik damit auf die Aspekte Energieeinsparungen, Effizienzverbesserungen und Reform des Industriesektors, wobei diese Schwerpunktsetzung vor allem mittels Erfordernissen des Umweltschutzes denn zur Verbesserung der Versorgungssicherung begründet wird. 3.3.1.1 White Paper “China’s Policy on Mineral Resources” Vor dem Hintergrund des rasch ansteigenden Bedarfs an Energie (und vielen weiteren Metallen) für die boomende Wirtschaft und die wachsenden Sorgen über Risiken der Importabhängigkeiten veröffentlichte Peking im Jahr 2003 mit dem White Paper „China’s Policy on Mineral Resources“ eine erste offizielle Diagnose und Strategie zur Rohstoffsituation in China. Das Weißbuch betrachtet dabei alle mineralischen Rohstoffe einschließlich fossiler Energieträger und stellt eingangs deren Bedeutung für China fest: „Mineral resources are an important part of natural resources, and an important material foundation for the development of human society. […] At present, over 92% of the country’s primary energy, 80% of the industrial raw and processed materials and more than 70% of the agricultural means of production come from mineral resources.”647

Die Ausstattung der Volksrepublik mit Rohstoffen wird als umfangreich und im Hinblick auf die Vielzahl der Mineralien leidlich vollständig beschrieben. Dennoch ist die Pro-KopfMenge der Ressourcen eher gering und sind einige Rohstoffe durch ein Ungleichgewicht zwischen Angebot und Nachfrage im Land gekennzeichnet.648 Die Analyse der aktuellen Situation im Weißbuch stellt zwar Explorationsanstrengungen und diverse Erfolge dar, gesteht aber in erstaunlicher Offenheit Probleme in der ausreichenden Versorgung mit mineralischen Rohstoffen und ihrer Entwicklung in China ein: „There is a fairly large gap between supply and demand in oil, high-grade iron, high-grade copper, fine-quality bauxite, chromite and sylvite. […] The production of some mines has entered the middle or late phase, and their reserves and output are decreasing year by year. 646 Mai Kai: The 11th Five-Year Plan: Targets, Paths and Policy Orientation. Rede in Peking am 19. März 2006, in: http://english.gov.cn/2006-03/23/content_234832.htm. Hervorhebung A. N. 647 Information Office of the State Council of the People’s Republic of China (Hrsg.): China’s Policy on Mineral Resources, Foreword, Beijing 2003, in: http://china.org.cn/e-white/20031223. 648 Vgl. Information Office of the State Council of the PRC (Hrsg.): China’s Policy on Mineral Resources, Abschnitt I.

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3 Die Energiepolitik der Volksrepublik China […] Mineral resources exploration and exploitation are imbalanced between regions. […] The degree of market-oriented exploration and development of mineral resources is not high. The market-oriented systems regarding the rights of prospecting for and extracting of minerals should be further improved. […] The scope of international exchange and cooperation in the field of mineral resources should be further broadened.”649

Um diese Herausforderungen anzugehen, wird im Weißbuch das Ziel eines umfassenden politischen Ansatzes im Umgang mit mineralischen Rohstoffen formuliert: “China will strengthen its survey, prospecting, exploitation, planning, management, protection and rational utilization of mineral resources, implement the strategy of sustainable development, take a new road to industrialization, and strive to increase the ability of mineral resources to guarantee its socio-economic development.”650

Zur Erreichung dieser Ziele soll an den folgenden Prinzipien festgehalten werden: nachhaltige Entwicklung, Reform in Richtung eines marktwirtschaftlichen Systems, Balance zwischen Exploration und Ausbeutung von Rohstoffen einerseits und Schutz der Umwelt andererseits, erweiterte Öffnungspolitik und Kooperation mit anderen Ländern, technologischer Fortschritt und Innovationen sowie strikte Einhaltung der Gesetze im Rohstoffmanagement.651 Dabei will Peking weiterhin zuerst die eigenen Kapazitäten der Rohstoffförderung ausbauen und sich zur Entwicklung der chinesischen Wirtschaft hauptsächlich auf inländische Rohstoffe stützen. Der Kohle schreibt das Weißbuch aufgrund des Reichtums an Reserven für die nahe Zukunft auch weiterhin die Rolle des wichtigsten Energieträgers zu. Neben verschiedenen Vorschlägen zur Steigerung der eigenen Produktion werden nur eher beiläufig Energieeinsparungen und Verbrauchsreduzierungen als Maßnahmen zur Verbesserung der Versorgung mit mineralischen Rohstoffen erwähnt.652 Um die eingestandene Versorgungslücke zu füllen, legt das Weißbuch einen eindeutigen Schwerpunkt auf nach außen gerichtete Aktivitäten. Vorgeschlagen werden Maßnahmen der gesamten Bandbreite internationaler Rohstoffbeschaffung: den Ausbau des internationalen Handels mit Mineralien, die Diversifizierung von Rohstoffquellen, langfristige Lieferverträge, die Förderung chinesischer Investitionen in Exploration und Produktion mineralischer Rohstoffe im Ausland sowie internationale Kooperationen.653 Dabei bekennt sich die chinesische Regierung nicht nur ausdrücklich zur Förderung chinesischer Investitionen in die Rohstoffexploration und -produktion im Ausland, sondern auch klar zu deren Schutz: „The Chinese government encourages domestic enterprises to take part in international cooperation in the sphere of mineral resources, and in exploration, exploitation and utilization of foreign mineral resources. It will promote and protect investments in mineral resources 649

Ebd. Hervorhebung von A. N. Information Office of the State Council of the PRC (Hrsg.): China’s Policy on Mineral Resources, Abschnitt II. 651 Vgl. ebd. 652 Vgl. Information Office of the State Council of the PRC (Hrsg.): China’s Policy on Mineral Resources, Abschnitt III. 653 Vgl. Husar, Jörg: Chinas Engagement in Lateinamerika. Rohstoffbedarf, Versorgungssicherheit und Investitionen, Saarbrücken 2007, S. 79; Information Office of the State Council of the PRC (Hrsg.): China’s Policy on Mineral Resources, Abschnitt IV. 650

3.3 Anspruch und Umsetzung der chinesischen Energiepolitik

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prospecting and exploitation outside China […]. It will actively develop cooperation with foreign companies in geological survey and mineral resources prospecting and exploitation, and promote bilateral and multilateral exchanges and cooperation in the relevant scientific and technological fields.”654

Dieser Ausschnitt aus dem Weißbuch, das implizit vor allem an internationale Investoren und mögliche Partner gerichtet ist, verdeutlicht das doppelte Interesse an Kooperationen mit ausländischen Unternehmen. Zum einen an Investoren in China, um die angestrebte Produktionssteigerung im Inland zu erreichen. Dazu wurde bereits 1996 das „Mineral Resources Law of the People’s Republic of China“ durch Steuer- und Importzollbefreiungen investorenfreundlicher gestaltet.655 Zum anderen ist China an Kooperationen im Bereich der Rohstoffförderung in anderen Ländern interessiert, da es zum Zeitpunkt des Weißbuches 2003 gerade erst weltweite intensive Investitionsaktivitäten in Exploration und Förderung aufgenommen hatte. Internationale Kooperationen könnten dabei den Zugang zur Rohstoffproduktion in etablierten Förderländern und -regionen für die Volksrepublik ermöglichen. Damit unterstützt das Weißbuch implizit die seit einigen Jahren von den Unternehmen praktizierte „Going-out“-Strategie656 für den Bereich der Rohstoffwirtschaft. Des Weiteren ist Peking im Rahmen der Zusammenarbeit sowohl im In- als auch Ausland sehr am Transfer von Know-how und Technologie interessiert: „China will carry out its policy of opening to the outside world unswervingly. It will take an active part in international cooperation in the field of mineral resources to promote the exchange of domestic and foreign resources, capital, information, technology and markets on the basis of reciprocity and mutual benefit.”657

Insgesamt versucht sich die Volksrepublik – gerichtet an mögliche internationale Partner und Kritiker – als verlässlicher Akteur darzustellen, indem das Weißbuch wiederholt den Ausbau marktwirtschaftlicher Prinzipien, Rechtssicherheit und das Kooperationsinteresse betont und auf die ausschließlich guten Absichten Chinas in Verbindung mit seinem wirtschaftlichen Aufstieg verweist: „China will continue to deepen the reform, widen the opening-up, develop a socialist market economy unswervingly, take the road of sustainable development, and rationally use and protect its resources. China will, as usual, take an active part in international cooperation for the development of resources and environment protection, and join hands with all other countries in the world in advancing boldly to achieve the sustainable development of human society.”658

654

Information Office of the State Council of the PRC (Hrsg.): China’s Policy on Mineral Resources, Abschnitt IV. Hervorhebung von A. N. 655 Vgl. Husar: Chinas Engagement in Lateinamerika, S. 79. 656 Erläuterungen zur „Going-out“-Strategie und ihrer Anwendung im Bereich der fossilen Energieträger, vgl. Kapitel 3.3.3.4 Kooperationsbeziehungen mit Drittstaaten, S. 143ff. 657 Information Office of the State Council of the PRC (Hrsg.): China’s Policy on Mineral Resources, Abschnitt IV. Hervorhebung von A. N. 658 Ebd. Hervorhebung von A. N.

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3 Die Energiepolitik der Volksrepublik China

3.3.1.2 White Paper “China’s Energy Conditions and Policies” Im Dezember 2007 veröffentlichte Peking – 14 Jahre nachdem China Nettoölimporteur wurde und kurz nachdem auch erstmals mehr Gas und Kohle ein- als ausgeführt wurden – schließlich ein eigenes Weißbuch zur Energiepolitik unter dem Titel „China’s Energy Conditions and Policies“. Der kurze, der Veröffentlichung des „White Paper on Energy“ vorangestellte Text und die Einleitung weisen deutlich auf das nach außen gerichtete Anliegen des Weißbuches, die Energiepolitik der Volksrepublik zu erklären. In der Einleitung wird der steigende chinesische Energiebedarf unter Bezugnahme auf die Größe Chinas sowie vor allem auf den Ressourcenverbrauch der Industrieländer während ihrer Industrialisierung relativiert. Als mittlerweile bedeutender Teil des Weltenergiemarktes bekennt sich China zu seiner Verantwortung für die globale Energiesicherheit und stellt deutlich sein Ziel einer nachhaltigen Entwicklung heraus. „Over more than 100 years in the past, developed countries have completed their industrialization, consuming enormous quantity of natural resources, especially energy resources, in the process. Today, some developing countries are ushering in their own era of industrialization, and an increase of energy consumption is inevitable for their economic and social development. […] China is now the world’s second-largest energy producer and consumer. […] As an irreplaceable component of the world’s energy market, China plays an increasingly important role in maintaining global energy security. […] the Chinese government is accelerating its development of a modern energy industry, taking resource conservation and environmental protection as two basic state policies”.659

Im Hauptteil ist das Weißbuch in acht Kapitel gegliedert und beginnt mit der Darstellung der aktuellen Situation in China. Dabei wird wie im White Paper „China’s Policy on Mineral Resources" die Ausstattung mit fossilen Energierohstoffen als allgemein relativ gut, dominiert von Kohlereserven, jedoch pro Kopf verhältnismäßig gering und regional unausgeglichen bewertet. Eine Versorgungslücke wird indessen nicht mehr explizit erwähnt, stattdessen lediglich eine schwierige Entwicklungslage der eigenen Energieressourcen angeführt. Nach Darstellung einiger bereits erzielter Fortschritte benennt das Kapitel drei Herausforderungen für die Entwicklung eines stabilen, wettbewerbsfähigen, sauberen und sicheren Energieversorgungssystems: die mäßige Ressourcenqualität und geringe Energieeffizienz, zunehmende Umweltverschmutzung durch den Verbrauch von vor allem Kohle sowie unvollkommene Marktmechanismen und eine noch nicht ausgebaute Krisenreaktionskapazität.660 Das zweite Kapitel benennt die Ziele und Grundthemen der chinesischen Energiestrategie. Dabei wird eine deutliche Prioritätenverschiebung in den Aufgaben der Energiepolitik erkennbar, da Aspekte der Energieeinsparungen, des technologischen Fortschritts und Umweltschutzes klar überwiegen und zum Grundprinzip der Verlässlichkeit auf eigene Ressourcen beitragen sollen. Dazu werden die im 11. Fünf-Jahres-Plan konkretisierten 659

Information Office of the State Council of the People’s Republic of China (Hrsg.): China’s Energy Conditions and Policies, Preface, Beijing 2007, in: http://www.china.org.cn/english/environment/236955.htm. Hervorhebung von A. N. 660 Vgl. Information Office of the State Council of the PRC (Hrsg.): China’s Energy Conditions and Policies, I. Current Situation of Energy Development.

3.3 Anspruch und Umsetzung der chinesischen Energiepolitik

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Ziele der Verringerung von Emissionen und Energieintensität auch in die Energiestrategie aufgenommen.661 Die strategische Ausrichtung der energiepolitischen Maßnahmen soll zu einer ausgeglicheneren Energiepolitik führen: „China’s energy development emphasizes thrift, cleanness and safety. Believing that development is the only way for its survival, China solves problems emerging in the process of advance through development and reform. […] China’s energy development is based on the principle of relying on domestic resources and the basic state policy of opening to the outside world. The country is striving to ensure a stable supply of energy with a steady increase in domestic energy production and promote the common development of energy around the world.”662 “The basic themes of China’s energy strategy are […] -- Giving priority to thrift. […] -- Relying on domestic resources. […] -- Encouraging diverse patterns of development. […] -- Relying on science and technology. […] -- Protecting the environment. […] -- Cooperation for mutual benefit.“663

Die weiteren Kapitel greifen die benannten Themen noch einmal detaillierter hinsichtlich der jeweiligen Bedeutung und beabsichtigter Maßnahmen auf. Näher betrachtet werden im Folgenden nur die Empfehlungen des Weißbuches, die im Hinblick auf die chinesische Versorgungssicherheit und internationale Auswirkungen relevant sind. Kapitel drei des Weißbuchs widmet sich Energieeinsparungen und misst diesem Thema, das im Weißbuch über mineralische Rohstoffe lediglich am Rande erwähnt wurde, essenzielle Bedeutung für die Problemlösung der Energieversorgung bei. Die zu ergreifenden Maßnahmen sollen dabei das ganze Akteursspektrum von Administration über Industrie bis hin zur Gesellschaft umfassen.664 „Energy conservation is a realistic choice for China to alleviate the pressure of energy shortage. It is a long and arduous task to keep promoting energy conservation in the course of the country’s economic and social development. China will advance energy conservation in all aspects, with the government playing the leading role, the market forming the basis and enterprises playing a major role, with participation of the whole society.”665

China konnte über Jahrzehnte seinen Energiebedarf selbst decken und ist noch immer zu rund 90 Prozent Selbstversorger. Um sich weiterhin so weit wie möglich auf eigene Energieträger verlassen zu können, schlägt die Energiestrategie folgende Maßnahmen zur Verbesserung der einheimischen Energieversorgungskapazität vor: systematischer Ausbau der Kohleindustrie, aktive Entwicklung von elektrischer Energie als eine hochgradig effektive und saubere Energieform, Anstrengungen zum stetigen Ausbau der Erdöl- und Erdgasförderung, Verbesserung der Energieerschließung in ländlichen Gebieten sowie 661

Vgl. Information Office of the State Council of the PRC (Hrsg.): China’s Energy Conditions and Policies, II. Strategy and Goals of Energy Development. 662 Ebd. Hervorhebung von A. N. 663 Ebd. Hervorhebung kursiv im Original. Hervorhebung fett von A. N. 664 Vgl. Information Office of the State Council of the PRC (Hrsg.): China’s Energy Conditions and Policies, III. All-round Promotion of Energy Conservation. 665 Ebd. Hervorhebung von A. N.

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3 Die Energiepolitik der Volksrepublik China

energische Entwicklung erneuerbarer Energieträger, denen eine wichtige Rolle eingeräumt wird.666 Zur Steigerung einer eigenständigen Energieversorgung sollen ferner die Fortschritte bei neuen und verbesserten Energietechnologien beschleunigt werden. Neben der Förderung von Grundlagenforschung als Quelle eigener Innovationen und von Energieeinspartechnologien zielt die geplante Forschungsförderung auf alternative Technologien zur Substitution fossiler Energieträger bzw. auf neue Wege zu deren Herstellung und Verwendung. Explizit benannt werden u. a. die Clean-Coal-Technologie,667 Wasserstoffherstellung, -speicherung, -transport und -verteilung,668 die Brennstoffzellentechnologie,669 neue Generationen von Atomkraftwerken670 sowie Kohleverflüssigung und -gasifizierung.671 Zur Förderung der energiepolitischen Weiterentwicklung verweist das Weißbuch auf die Notwendigkeit einer begünstigenden Umgebung. China will daher die Energiesektorreform weiter vertiefen mit Verbesserungen in der Konzeption, im Management, im System und in den Abläufen an. Dazu soll die Energiegesetzgebung gestärkt, die Sicherheit in der Energieproduktion verbessert, Krisenreaktionssysteme – u. a. durch eine strategische Ölreserve – ausgebaut, der Aufbau von Marktmechanismen vorangetrieben, die Reform des Managementsystems verstärkt und die Neugestaltung der Preismechanismen fortgeführt werden.672 Erst das letzte Kapitel des Weißbuchs thematisiert internationale Kooperationen und schildert zunächst Beispiele der aktiven Teilnahme an multilateralen und bilateralen Kooperationen im Energiebereich. Anschließend verweisen die Ausführungen auf die bereits unternommenen Anstrengungen für eine verbesserte Gesetzgebung zur Gestaltung einer fairen und offenen Umgebung für ausländische Investoren. Weitere Kooperationen und Investitionen ausländischer Partner werden vor allem in der Exploration und Entwicklung der eigenen Erdöl- und Erdgasvorkommen und der unkonventionellen Energieressourcen sowie im Bau und Betreiben von Energieanlagen wie beispielsweise Kraftwerken gewünscht.673 Das Betätigungsfeld für ausländische Investoren möchte Peking im Energiebereich aber auch über fossile Energieträger hinaus ausweiten: „In bringing in foreign investment for the development and utilization of energy resources, China pays primary attention to introducing foreign advanced technology, management experience and people of high calibre to further shifting the focus from investing in fossil energy resources to renewable energy resources, from emphasizing exploration and development to development of service trade“674. 666

Vgl. Information Office of the State Council of the PRC (Hrsg.): China’s Energy IV. Improving the Energy Supply Capacity. 667 Vgl. Kapitel 2.3.3.2 Einfangen und Sequestrieren von Kohlenstoffdioxid, S. 61f. 668 Vgl. Kapitel 2.3.3.3 Brennstoffzelle und Wasserstoff, S. 62ff. 669 Vgl. Kapitel 2.3.3.3 Brennstoffzelle und Wasserstoff, S. 62ff. 670 Vgl. Kapitel 2.3.1.1 Atomenergie, S. 49ff. 671 Vgl. Information Office of the State Council of the PRC (Hrsg.): China’s Energy V. Accelerating the Progress of Energy Technologies. 672 Vgl. Information Office of the State Council of the PRC (Hrsg.): China’s Energy VII. Deepening Energy System Reform. 673 Vgl. Information Office of the State Council of the PRC (Hrsg.): China’s Energy VIII. Strengthening International Cooperation in the Field of Energy. 674 Ebd. Hervorhebung von A. N.

Conditions and Policies,

Conditions and Policies, Conditions and Policies, Conditions and Policies,

3.3 Anspruch und Umsetzung der chinesischen Energiepolitik

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Mit Blick auf die weltweiten Interdependenzen fordert das Papier ein neues Konzept zur Sicherung der globalen Energieversorgung, gekennzeichnet durch internationale Kooperation und wechselseitigen Nutzen. Für gemeinsame Richtlinien der internationalen Gemeinschaft werden insbesondere Themen benannt, bei denen das chinesische Kooperationsinteresse groß ist, da es diese bisher nicht allein bewältigen kann. „[I]t is necessary for the international community to foster a new concept of energy security characterized by mutual benefit and cooperation, diversified development and coordinated guarantee. […] To safeguard world energy security, China holds that the international community should make efforts mainly in the following aspects: -- Intensifying mutually beneficial cooperation in energy exploration and utilization. […] -- Setting up a system to develop and popularize advanced technology. […] It is necessary to actively advocate cooperation in […] clean coal technology, […] renewable energy, hydrogen energy and nuclear energy […]. -- Maintaining a safe, stable and wholesome political environment. […] to maintain stability in oil producing and exporting countries, especially those in the Middle East, to ensure the security of international energy transport routes and avoid geopolitical conflicts that affect the world’s energy supply.”675

Die Schlussbemerkungen des Weißbuchs sind erneut vor allem nach außen an die internationalen Kritiker gerichtet und versichern, dass die Führung bemüht ist, ihr Energieproblem nachhaltig zu lösen. Gleichzeitig greift das Weißbuch erneut den viel geringeren Entwicklungsstand im Vergleich zu den Industrieländern auf und wiederholt damit implizit das Recht Chinas auf einen steigenden Energieverbrauch. Trotzdem wird eindringlich darauf verwiesen, dass die Volksrepublik keine Gefahr für den Weltenergiemarkt und die globale Energieversorgung darstelle und sich für eine engere Kooperation zur weltweiten Versorgungssicherheit einsetzen wolle: „Through China’s energy consumption is growing rapidly, its per-capita energy consumption level is still fairly low -- only about three-fourth of the world’s average. The figure for China’s per-capita oil consumption and imports account for only one half and one quarter of the world’s average, respectively, far below the level of the developed countries. China did not, does not and will not pose any threat to the world’s energy security. China will continue to maintain its sustainable energy development and make it promote the sustainable development of the world’s resources, thus making positive contributions to the world’s energy security. […] The world needs to strengthen cooperation to safeguard global energy security. China will, together with all other countries, make unremitting efforts to safeguard the stability and security of energy supplies in the world”676.

Insgesamt bleibt das White Paper „China’s Energy Conditions and Policies“ dem chinesischen Bestreben einer auf möglichst eigenen Energieträgern beruhenden und damit weitgehend unabhängigen Energieversorgung treu. Gleichwohl legt diese erste offizielle Strategie der Energiepolitik einen Schwerpunkt auf die Förderung von Energieeinsparungen, Umweltschonung, Ausbau von erneuerbaren Energieträgern und Fortschritt zur 675

Ebd. Hervorhebung kursiv im Original. Hervorhebung fett von A. N. Information Office of the State Council of the PRC (Hrsg.): China’s Energy Conditions and Policies, Conclusion. Hervorhebung von A. N.

676

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3 Die Energiepolitik der Volksrepublik China

Nutzung alternativer Technologien. Damit verschieben sich die Prioritäten der Energiepolitik zumindest rhetorisch deutlich in Richtung eines verstärkten Nachfragemanagements, das indirekt auch der Versorgungssicherung förderlich sein soll – nach dem Prinzip: Energie, die nicht verbraucht wird, muss auch nicht beschafft werden! 3.3.1.3 Einordnung in politische Ziele und außenpolitisches Gesamtkonzept Das außenpolitische Wirken Chinas ist geprägt vom Selbstbewusstsein einer 5000 Jahre zurückreichenden Geschichte sowie den historischen Erfahrungen von Kolonialismus, dem chinesischen Bürgerkrieg und dem Kalten Krieg.677 Vor allem die Zeit der imperialistischen Besetzung Chinas hinterließ ein Gefühl der Unterlegenheit, Demütigung und Gewalteinwirkung durch das westliche Ausland und erklärt eine „chinesische Prestigesucht, die sich aus einem historischen Minderwertigkeitskomplex speist.“678 Die historischen Erfahrungen und ihre Perzeption sind Grundlage der traditionellen außenpolitischen Leitmotive Unabhängigkeit und Sicherheit der Volksrepublik.679 Gestützt auf diese beiden Werte verfolgt China sein Fernziel der Wiederherstellung der historischen nationalen Größe.680 Dazu richten sich die Prioritäten der Führung auf folgende konkrete Interessen: die Sicherung und das Überleben der Kommunistischen Partei Chinas (KPCh) und des politischen Systems, soziale und politische Stabilität, Wirtschaftsentwicklung, Wahrung von Integrität und Einheit des Landes inklusive dem Anschluss Taiwans, regionaler Einfluss und internationaler Status.681 Die Energiepolitik insbesondere die Bemühungen zur Sicherung der Energieversorgung stehen auf vielfältige Weise in enger Verbindung zu diesen Interessen. So ist die ausreichende Versorgung mit Energie eine Voraussetzung für wirtschaftliches Wachstum und damit für soziale und politische Stabilität.682 Ferner ist Erdöl als Treibstoff aller Militärfahrzeuge nahezu unersetzlich. Energiebeziehungen vergrößern potenziell den regionalen und internationalen Einfluss. In Verbindung mit der Funktion von Energie als Antrieb wirtschaftlicher und militärischer Macht ist eine sichere Energieversorgung unabdingbar für den Aufstieg zur Großmacht. Dementsprechend trägt Energiepolitik und sichere Energieversorgung zur Unterstützung der Legitimität der KPCh bei.683 Die Verbindung von Energie- und Außenpolitik besteht jedoch nicht nur in dieser Richtung, sondern ist wechselseitig, d. h. Außenpolitik trägt direkt und indirekt auch zur Erreichung der energiepolitischen Ziele bei.684 Darüber hinaus determinieren die grundlegenden außenpolitischen Charakteristika auch die Ausgestaltung auswärtiger Energiepolitik. Im Folgenden sollen die Prinzipien chinesischer Außenpolitik daher kurz skizziert werden. 677

Vgl. Hoffmann, Rainer: Geschichte, in: Staiger, Brunhild (Hrsg.): Länderbericht China. Geschichte, Politik, Wirtschaft, Gesellschaft, Kultur, Darmstadt 2000, S. 1ff; Fehlbier, Tobias: Konstanten chinesischer Außenpolitik, in: Beiträge zur Internationalen Politik und Sicherheit, Jg. 2, Heft 2 (2006), http://www.agips.org/doc/bips/BIPSnummer2-Jg2006.pdf, S. 17. 678 Fehlbier: Konstanten chinesischer Außenpolitik, S. 17. 679 Vgl. ebd. 680 Vgl. ebd., S. 17 und 21. 681 Vgl. ebd., S. 21; Andrews-Speed/ Liao/ Dannreuther: Strategic Implications, S. 48. 682 Vgl. Kapitel 3.1.3 Bedeutung der Energieträger, S. 92ff. 683 Vgl. Andrews-Speed/ Liao/ Dannreuther: Strategic Implications, S. 48f; Downs: China, S. 13. 684 Vgl. Kapitel 3.3.3.5.2 Energiediplomatie, S. 169ff.

3.3 Anspruch und Umsetzung der chinesischen Energiepolitik

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Das zentrale theoretische Konzept der chinesischen Politik ist die Harmonische Gesellschaft, die für die internationale Ebene in das „Konzept der Harmonischen Welt“ überführt wird. Im September 2005 stellte Staatspräsident Hu Jintao dieses Leitmotiv in seiner Rede vor der Vollversammlung zum 60. Jahrestag der Vereinten Nationen vor. Dabei verweist China nicht nur auf die friedensfördernde Wirkung seiner erfolgreichen Entwicklung, sondern will eine gewaltfreie, friedliche Koexistenz, gemeinsamen Wohlstand und damit eine Win-win-Situation für alle Staaten erreichen: „I would like to reiterate here what China stands for. We will continue to […] unswervingly follow the road of peaceful development, firmly pursue the independent foreign policy of peace and dedicate ourselves to developing friendly relations and cooperation with all countries on the basis of the Five Principles of Peaceful Coexistence. China will, as always, […] actively participate in international affairs and fulfill its international obligations, and work with other countries in building towards a new international political and economic order that is fair and rational.”685

In dieser Rede verweist Hu Jintao explizit auf die „Fünf Prinzipien friedlicher Koexistenz“, die bereits 1953 von Premierminister Zhou Enlai verkündet und 1954 in gemeinsamen Erklärungen mit Indien und Burma festgeschrieben wurden. Diese Prinzipien präsentiert Peking seither als Richtlinien seiner internationalen Beziehungen. 1982 wurden sie sogar in die Verfassung aufgenommen.686 Diese Fünf Prinzipien687 friedlicher Koexistenz umfassen: 1. 2. 3. 4. 5.

Gegenseitige Achtung von Souveränität und territoriale Integrität Gegenseitiger Nichtangriff Gegenseitige Nichteinmischung in die inneren Angelegenheiten Gleichberechtigung und gegenseitiger Nutzen Friedliche Koexistenz688

Zusammengefasst beinhalten sie folgende Leitmotive: Nichteinmischung in innere Angelegenheiten, Achtung territorialer Integrität sowie beiderseitiger Nutzen. Diese Prinzipien wurden von China immer wieder als Grundlage für die Beziehungen aller Staaten untereinander vorgeschlagen.689 Denn nach Einschätzung des Ministerpräsidenten Wen Jiabao bieten sie die Möglichkeit für Beziehungen zwischen Ländern verschiedener Gesellschaftsordnungen und für die friedliche Überwindung internationaler Konflikte. Da sie zur Wahrung der Interessen von Entwicklungsländern beigetragen und die Entwicklung von Süd-Süd-Beziehungen fördern, legen diese fünf Prinzipien aus Sicht Pekings eine gedank685

Hu Jintao: Build Towards a Harmonious World of Lasting Peace and Common Prosperity. Rede vor der Vollversammlung der Vereinten Nationen in New York am 15. September 2005, in: http://www.fmprc.gov.cn/eng/ wjdt/zyjh/t213091.htm. 686 Vgl. Embassy of the People’s Republic of China in the United Kingdom of the Great Britain and Northern Ireland (Hrsg.): Five Principles of Peaceful Coexistence, 2003, in: http://www.chineseembassy.org.uk/eng/wjzc/ t27084.htm. 687 Da sich die Inhalte teilweise doppeln, ist die Anzahl möglicherweise auf die positive Bedeutung der Fünf zurückzuführen, die in der chinesischen Zahlensymbolik Vollkommenheit ausdrückt. Vgl. Waldkirch, Karl: Vier steht für Tod, Acht für Reichtum, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 05.10.2009. 688 Vgl. Embassy of the People’s Republic of China in Switzerland (Hrsg.): 50. Jahrestag der 5 Prinzipien der Friedlichen Koexistenz begangen, in: http://ch.chineseembassy.org/ger/4/t141192.htm. 689 Vgl. Friedrich, Stefan: Außenpolitik, in: Staiger, Brunhild (Hrsg.): Länderbericht China. Geschichte, Politik, Wirtschaft, Gesellschaft, Kultur, Darmstadt 2000, S. 112.

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liche Basis für eine neue faire politische Weltordnung.690 Dementsprechend betont der Ministerpräsident, dass „China [...] auch weiterhin unbeirrt an den fünf Prinzipien der friedlichen Koexistenz festhalten“691 wird. 3.3.2 Maßnahmen im Bereich Nachfragemanagement „There has been a major shift – at least rhetorically – in China’s approach to energy development in recent years, with the leadership placing greater emphasis on demand moderation.“692

Viele noch heute aktuelle energiepolitische Ziele im Bereich des Nachfragemanagements wurden bereits in den 1980er Jahren von staatlichen Stellen hervorgehoben und sollten durch entsprechende Maßnahmen verfolgt werden. Eine sparsame Energieverwendung und die beschleunigte Erschließung neuer Energievorkommen wurden als vordringliche Ziele der Energiepolitik definiert und die Umstrukturierung des Industriesektors zugunsten der Leichtindustrie angestrebt. Nuklearenergie und erneuerbare Energieträger sollten in die Planungen zur Elektrifizierung einbezogen werden. Schon frühzeitig beabsichtigte die Führung auch eine Reform des chinesischen Energiepreissystems.693 Die Implementierung dieser für notwendig erachteten Maßnahmen im chinesischen Nachfragemanagement wurde durch drei Faktoren beeinträchtigt:694 Zum Ersten sind die institutionellen Hindernisse zum Management der Nachfrage größer als zur Steigerung des Angebots. „China lacks a bureaucratic champion for demand-side management […] to counterbalance the country’s powerful energy companies.”695 Die relevanten Kompetenzen sind auf diverse Institutionen verteilt und keine übergeordnete Behörde koordiniert und überwacht die Implementierung von Maßnahmen.696 Zum Zweiten wurde das rhetorische Bekenntnis der chinesischen Führung zur Gleichstellung von Energieeffizienz und Energiebereitstellung jahrelang nicht durch einen entsprechenden Finanzrahmen unterstützt und z. B. noch 2003 achtmal mehr Geldmittel in die Ausweitung des Angebots investiert.697 Zum Dritten sind Maßnahmen des Nachfragemanagements politisch schwieriger durchsetzbar, da sie verschiedenen Teilen der Gesellschaft zusätzliche Kosten auferlegen und andere Ziele der chinesischen Regierung infrage stellen würden.698 Über das Management der Nachfrage verfolgt Peking ebenso das prioritäre Ziel, das weitere Wirtschaftswachstum zu sichern.699 Dazu bedarf es einerseits der Bereitstellung von ausreichend Energie für den steigenden Bedarf sowie der Eindämmung der mittlerweile massiven und die weitere Entwicklung behindernden Umweltprobleme.

690

Vgl. Wen Jiabao, zitiert nach: Embassy of the People’s Republic of China in Switzerland (Hrsg.): 50. Jahrestag der 5 Prinzipien der Friedlichen Koexistenz begangen, in: http://ch.chineseembassy.org/ger/4/t141192.htm. Embassy of the People’s Republic of China in Switzerland (Hrsg.): 50. Jahrestag der 5 Prinzipien der Friedlichen Koexistenz begangen, in: http://ch.chineseembassy.org/ger/4/t141192.htm. 692 Vgl. Downs: China, S. 2. 693 Vgl. Gloria/ Harnisch/ Braumann (Hrsg.): Die Energie- und Rohstoffwirtschaft der VRC, S. 48. 694 Vgl. Downs: China, S. 25f. 695 Ebd., S. 25. 696 Vgl. Kapitel 3.2.1 Staatliche Institutionen, S. 95ff. 697 Vgl. Downs: China, S. 25. 698 Vgl. ebd., S. 26. 699 Vgl. Kapitel 3.3.1.3. Einordnung in politische Ziele und außenpolitisches Gesamtkonzept, S. 114ff. 691

3.3 Anspruch und Umsetzung der chinesischen Energiepolitik

117

Im Hinblick auf die Lage der Umwelt hat sich die chinesische Position infolge der mittlerweile klar ermittelbaren Kosten der Umweltverschmutzung gewandelt. Während Peking in den letzten Jahrzehnten keinesfalls auf die Entwicklung seiner Industrie verzichten wollte,700 wird das massive Ausmaß der Umweltprobleme, wie u. a. Luft-, Wasserund Bodenverschmutzung, Desertifikation, Entwaldung und Wassermangel, mittlerweile als nicht zu vernachlässigender Aspekt beurteilt.701 Zudem werden die direkten und indirekten Kosten – verursacht durch Umweltverschmutzung und -zerstörung – von der Weltbank landesweit auf acht bis zwölf Prozent des BIP geschätzt.702 Um die Lage der Umwelt zu verbessern und zur Versorgungssicherheit beizutragen, ist die Regierung bestrebt, in folgenden Bereichen des Nachfragemanagements aktiv zu werden: Reform des Energiesektors, Förderung von Energieeffizienz und -einsparungen, Veränderung im Energiemix des Landes sowie Reform in der Energiepreisbildung. Im Folgenden werden die dafür geplanten Maßnahmen sowie dabei zu bewältigende Probleme kurz dargestellt und anschließend hinsichtlich ihrer Auswirkungen auf die chinesische Energieversorgungssicherheit erläutert. 3.3.2.1 Reform des Energiesektors Seit der Gründung der Energieunternehmen hat die chinesische Regierung durch mehrere Reformen zum einen versucht, deren Monopole im Land zu schwächen sowie zum anderen ihre heimische und internationale Wettbewerbsfähigkeit und ihre Fähigkeit zur Sicherung der nationalen Energieversorgung zu verbessern.703 Die Umstrukturierungen im Energiesektor waren in den letzten Jahren zahlreich, da versucht wird in der lange isolierten Energiewirtschaft der Volksrepublik „den Erfahrungsvorsprung [aufzuholen], den die internationale Energieindustrie durch Anpassungsdruck, Strukturveränderungen und während der Ölkrisen gewonnen hat“704. Der Elektrizitätssektor wurde mit der Umstrukturierung 2002 unter die Aufsicht einer Regulierungsbehörde gestellt und die Kontrolle über die einzelnen Bereiche der Versorgungskette – Erzeugung und Netze – auf verschiedene Organisationen übertragen. Es existieren fünf Gruppen nationaler Elektrizitätserzeuger,705 zwei Konzernen für die Leitung der elektrischen Energie – State Grid Corporation of China und China Southern Power Grid – und die staatliche Regulierungsbehörde State Electricity Regulatory Commission of China (SERC).706 Private Investitionen in Form von Joint Ventures mit staatseigenen Unternehmen spielen jedoch eine zunehmende Rolle in der Stromerzeugung.707 Das Ziel 700

Vgl. Peking Rundschau 24/1972, zitiert nach: Sternfeld, Eva/ Waldersee, Christoph Graf von: Die Lage der Umwelt in China. Ökonomische Chancen in der ökologischen Krise, in: Internationale Politik, Jg. 60, Heft 12 (2005), S. 52. 701 Zum Ausmaß der Umweltverschmutzung in China vgl. Sternfeld/ Waldersee: Die Lage der Umwelt in China; Xiaofan Li: Environmental Concerns in China: Problems, Policies, and Global Implication, in: International Social Science Review, Jg. 81, Heft 1 & 2 (2006), S. 43-57. 702 Vgl. ebd., S. 52. 703 Vgl. Kong: Institutional Insecurity, S. 78f; Kapitel 3.2.2 Chinesische Energieunternehmen, S. 100ff. 704 Hieber, Saskia: Energiesicherheit in China: Instrumente zur Versorgungsicherung, in: China aktuell, Heft April (2004), S. 400. 705 Huaneng Group, Datang Group, Huadian Group, Guodian Group und China Power Investment Corporation. 706 Vgl. Austin: Energy and Power in China, S. 13f 707 Vgl. IEA: Word Energy Outlook 2007, S. 343.

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3 Die Energiepolitik der Volksrepublik China

der chinesischen Regierung ist, den seit 2002 durch zu rapides Bedarfswachstum häufig aufgetretenen Elektrizitätsengpässen zu begegnen. Dazu sollen das Steuerungssystem des Marktes und die Effizienz verbessert werden.708 Darüber hinaus hat die Regierung die Entwicklung erneuerbarer Energietechnologien zugesagt und will mit größerem Nachdruck die Leitungs- und Verteilungsnetze zwischen den Regionen verbinden.709 Noch immer sind die Kapazitäten der Elektrizitätserzeugung jedoch ungleich über die Provinzen verteilt, weshalb einige Regionen dem latenten Risiko von Stromausfällen ausgesetzt sind, während die zentralen und westlichen Provinzen einen leichten Kapazitätsüberschuss aufweisen.710 Daher zielt Peking auf die Kopplung der regionalen Energiemärkte durch den Bau von Verbindungen und zwischenregionalem Handel. Vorteile der zunehmenden Verbindung der Märkte sind gemeinsamer Zugang zu Reserven, Diversifizierung, Kapazitätsausgleich, bessere Wirtschaftlichkeit durch die Möglichkeit größerer Kraftwerke und der Aufbau eines Kostendrucks durch Zunahme des Wettbewerbs.711 Verbesserungsbedarf an der bisherigen Reformierung des Elektrizitätsbereichs wird vor allem hinsichtlich der Förderung von Wettbewerb auf allen Ebenen der Versorgungskette und einer wirksamen Kompetenz der SERC zur Steuerung der Preise und Investitionen gesehen.712 Kohle ist der wichtigste Energieträger und trägt maßgeblich zum hohen Anteil der eigenständigen Energieversorgung bei. Doch der Preis für diese Abhängigkeit ist nicht nur im Hinblick auf Umweltverschmutzung und Treibhausgasemissionen hoch.713 Der chinesische Kohlebergbau zählt zu den gefährlichsten der Welt. Zwar hat sich die Unfallrate seit 1999 halbiert, doch ereigneten sich 2004 noch fast 80 Prozent aller tödlichen Unfälle im Kohlebergbau in China.714 Chinesische Kohlegruben kosten 15 Arbeitern täglich das Leben bzw. rund 6.000 Todesopfer jährlich.715 Da sich rund drei Viertel der tödlichen Arbeitsunfälle in Kleinstbetrieben ereignen,716 startete die Regierung bereits 1997 eine Aktion zur Schließung kleiner, nicht-staatlicher Kohlegruben.717 Der aktuelle 11. Fünf-Jahres-Plan (2006-2010) sieht die Schließung kleiner privater und provinzieller Gruben vor, um ihre Anzahl auf 10.000 zu reduzieren.718 Diese Kleinstbetriebe haben in den 1990er Jahren allerdings bis zu 50 Prozent zur gesamten chinesischen Kohleförderung beigetragen.719 Die Regierung plant daher gleichzeitig eine Reform des Kohlesektors, damit dieser entsprechend des künftigen Bedarfs expandieren kann.720 Peking strebt den Aufbau von sechs bis acht hochproduktiven großen Kohleunternehmen sowie weiteren mit etwas geringerer Kapazität an. 2010 sollen bereits 75 Prozent

708

Vgl. ebd., S. 344. Vgl. Austin: Energy and Power in China, S. 15. 710 Vgl. IEA: Word Energy Outlook 2007, S. 343f. 711 Vgl. Austin: Energy and Power in China, S. 16. 712 Vgl. ebd., S. 17. 713 Vgl. ebd., S. ix. 714 Vgl. Schmidt: Die Rolle Chinas auf dem Weltsteinkohlemarkt, S. 4. 715 Vgl. Austin: Energy and Power in China, S. ix. 716 Vgl. BGR: China. Kohle, S. 36. 717 Vgl. Jianjun Tu: China’s Botched Coal Statistics, in: China Brief, Jg. 6, Heft 21 (2006), S. 8. 718 Vgl. Schmidt: Die Rolle Chinas auf dem Weltsteinkohlemarkt, S. 5. 719 Vgl. Jianjun: China’s Botched Coal Statistics, S. 8. 720 Vgl. IEA: Word Energy Outlook 2007, S. 338. 709

3.3 Anspruch und Umsetzung der chinesischen Energiepolitik

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der Kohleförderung aus großen und mittleren Gruben stammen. Die Produktion soll so unter staatlicher Kontrolle bleiben – zumindest durch den Besitz von Mehrheitsanteilen.721 Der Bereich der Öl- und Gaswirtschaft ist zwar bereits von Umstrukturierungen betroffen gewesen, aber die drei großen Ölunternehmen konnten ihre dominierende Stellung erhalten. Obwohl mittlerweile eine Reihe internationaler Unternehmen über Joint Ventures im chinesischen Ölmarkt präsent sind, behalten die nationalen Ölunternehmen die Kontrolle über den oligopolistischen Markt.722 Pekings Ziel ist es, in diesem Bereich des Energiesektors die Effektivität zu erhöhen und ausländische Investitionen anzulocken, um die eigene Förderung von Erdöl und Erdgas durch Technologie- und Know-how-Zufluss zu steigern. Dabei werden weitere Veränderungen in der Marktregulierung und dem Verfahren der Ölpreisgestaltung723 notwendig sein, um eine wirksame Verbindung zwischen Preisen, Verbrauch und Investitionen herzustellen.724 Obwohl die Energiewirtschaft lange Zeit isoliert war, konnten die großen Unternehmen Wirtschaftserfahrung durch Börsengänge sowie Investitionen im und vom Ausland gewinnen. Eine einseitig auf Wettbewerbsfähigkeit und Marktbedingungen ausgerichtete Entwicklung der Unternehmen würde jedoch ein Dilemma verursachen: Neben dem wirtschaftlichen Erfolg sind sie weiterhin gefordert, die soziale Stabilität zu erhalten und soziale Verpflichtungen gegenüber ihrer umfangreichen Arbeiterschaft zu erfüllen, sodass Effizienzverbesserungen durch Umstrukturierungen und Betriebsschließungen nur schwer durchsetzbar sind.725 Neben den institutionellen Umstrukturierungen ist die Regierung seit 2006 bemüht, die sektorale Gesetzgebung in einem Energiegesetz zu vereinen, das maßgeblich für die Energiepolitik des Landes werden soll. Ein Wissenschaftler der NDRC, die zusammen mit 15 weiteren ministeriellen Behörden an der Erarbeitung des Gesetzestextes beteiligt ist, fasst die künftige Bedeutung des Energiegesetzes wie folgt zusammen: „It will override current industry laws such as the Electricity Law and the Coal Law, and serve as a guideline for the legislation of any future laws on a certain energy sector […]. It will be like a ‚constitution’ for the energy industry“726. In der Fassung von Ende 2007, die als Grundlage für einen Konsultationsprozess mit verschiedenen Industrien und Sektoren dient, umfasst das Energiegesetz die Bereiche Energiemanagement, Strategie und Planung, Versorgung und Service, Energieeinsparungen, Energiereserven, Krisenreaktion, ländliche Energieversorgung, steuerliche Anreize und Förderung, Wissenschaft und Technologie sowie Kooperation und Steuerung.727 Während der Diskussionsprozess noch immer nicht abgeschlossen ist und sogar europäische Expertise beratend hinzugezogen wird,728 fordern chinesische Wissenschaftler das einheitliche Energiegesetz als übergeordnete Rahmenvorgabe zu nutzen, um die mangelnden und verstreuten Kompetenzen der Institutionen im Energiebereich auszu721

Vgl. ebd. Vgl. Austin: Energy and Power in China, S. 20. 723 Vgl. Kapitel 3.3.2.4 Anpassung der Energiepreise, S. 128ff. 724 Vgl. Austin: Energy and Power in China, S. 21. 725 Vgl. Hieber: Energiesicherheit in China, S. 401. 726 Zhou Dadi, zitiert nach: Li Fangchao: Draft of country’s first energy law taking shape, in: China Daily (North American ed.) vom 29. November 2006. 727 Vgl. EEP supports development of Chinese Energy Law, in: EU-China Energy and Environment Programme (Hrsg.): Newsletter, November 2007, http://www.eep.org.cn/docdown/en/EEP-newsletter.pdf?p=491621261207, S. 1. 728 Vgl. ebd., S. 2. 722

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3 Die Energiepolitik der Volksrepublik China

gleichen. „Chinese energy experts think that the Energy Law should define the basic principles of energy development and outline a legal framework for energy strategy, planning, development and production. It should address tax incentives and preferential price policies. Furthermore, […] [it] should provide greater support to the development of new energy technologies.“729 3.3.2.2 Energieeinsparungen Ein Hauptgrund für den außerordentlichen Energieverbrauch der Industrie stellt die große Nachfrage nach chinesischen Produkten dar, deren Herstellung energieintensiver Industrie bedarf. „China is expending an enormous amount of energy in its role as ‚factory of the world’.“730 Dabei verbraucht die Volksrepublik nicht nur rund ein Drittel der Kohle, ein Viertel des Stahls, Kupfers und Aluminiums sowie 40 Prozent des Zements weltweit,731 sondern auch gewaltige Mengen an Elektrizität. Allein 2006 wurden über 100 GW neu ans Netz angeschlossen, was fast der gesamten Kapazität Afrikas entspricht.732 Trotz einiger Fortschritte in den letzten Jahrzehnten befindet sich die Energieeffizienz noch immer auf einem sehr geringen Niveau. So ist die Energieintensität rund 50 Prozent höher als in anderen Schwellenländern und liegt China auch im Vergleich zu den Industrieländern weit zurück. Insbesondere in der energieintensiven Industrie weisen die Anlagen meist eine niedrige Energieeffizienz aus.733 So liegt der durchschnittliche Energiebedarf für 16 zusammengestellte Produkte aus sieben Industriesektoren – darunter Kraftwerke, chemische, petrochemische, Stahl-, Leichtindustrie und Baumaterialien – in China 40 Prozent über dem Durchschnitt der OECD-Staaten.734 Im Hinblick auf den Energieeinsatz pro Einheit des BIP ist der chinesische Verbrauch fünfmal höher als in den USA und zwölfmal höher als in Japan.735 Neben dem Industriesektor ist auch die Erzeugung von Endenergie von einer phänomenalen Vergeudung gekennzeichnet. In seiner Gesamtheit beträgt der Wirkungsgrad des Energiesektors lediglich elf Prozent, d. h. fast 90 Prozent des Energiegehalts der Energieträger geht während Förderung, Verarbeitung, Umwandlung, Transport, Lagerung und letztendlicher Verwendung verloren oder wird verschwendet.736 Während in den ersten zwei Jahrzehnten nach Öffnung und Beginn der Reformpolitik der Primärenergiebedarf durchschnittlich pro Jahr nur halb so stark zunahm wie das BIP, kehrt sich der Trend seit 2002 um – der Energiebedarf steigt schneller als das BIPWachstum.737 Die wesentlichen Gründe der geringen Effizienz und das enorme Potenzial für Energieeinsparungen stellte die chinesische Regierung 2004 nüchtern fest:

729

Ebd., S. 1. Wang: Energy Conservation as Security, in: China Security, Jg. 2, Heft 2 (2006), S. 91. 731 Vgl. ebd., S. 91f. 732 Vgl. Jianjun Tu: China’s New National Energy Commission and Energy Policy, in: China Brief, Jg. 8, Heft 7 (2008), S. 5. 733 Vgl. Wang: Energy Conservation as Security, S. 92f. 734 Vgl. ebd., S. 93. 735 Vgl. Austin: Energy and Power in China, S. 2. 736 Vgl. Wang: Energy Conservation as Security, S. 92. 737 Vgl. ebd., S. 92. 730

3.3 Anspruch und Umsetzung der chinesischen Energiepolitik

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“The gap in energy utilization between China and foreign countries indicates the existence of a huge energy saving potential in China. […] The low efficiency of energy utilization in China results from the expansion mode of economic growth, irrational structure, backward technology and equipment, and poor management.”738

Bereits 1998 erließ die chinesische Regierung das „Energy Conservation Law“, um eine angemessene Nutzung von Energie und energiesparende Technologien zu fördern.739 Das Gesetz initiierte eine Reihe von Programmen zur Verbesserung der Energieeffizienz in Gebäuden, in der Industrie und bei Konsumgütern. Somit existieren in China gesetzliche Effizienzstandards und -kennzeichnungsprogramme für viele Energie verbrauchende Geräte und wurden Energiestandards für Gebäude in Regionen mit großem Heiz- oder Kühlbedarf festgesetzt.740 Obwohl diese Bestimmungen bereits vielversprechend anmuten, wurden lediglich sechs Prozent der Artikel des „Energy Conservation Law“ hinreichend umgesetzt. 60 Prozent wurden mangelhaft implementiert und ein Drittel überhaupt nicht durchgeführt. Beispielsweise wurde der Standard für energiesparende Bauweise bei nur 15-20 Prozent der neuen Gebäude in chinesischen Städten angewendet.741 2004 stellte die NDRC einen „China Medium and Long Term Plan for Energy Conservation“ auf, der die aktuelle Lage der Energienutzung in China und Aufgaben für Energieeinsparungen analysiert. Dabei benennt der Plan Prinzipien und konkrete Einsparziele für den Energieverbrauch.742 Als Schlüsselbereiche für Effizienzsteigerungen werden alle energieintensiven Industriezweige, der gesamte Transportsektor sowie die Baubranche und die Ausstattung von Geschäfts- und Wohnhäusern identifiziert.743 Zur Realisierung führt der Plan lediglich allgemein gehaltene Maßnahmen auf, wie die Aufstellung von Richtlinien, die Harmonisierung mit der Umweltpolitik, strukturelle Anpassungen in der Industriepolitik, Technologieförderung, eine Erhöhung des Bewusstseins der Bevölkerung und die Verbesserung der Implementierung.744 Die Erhöhung der Energieeffizienz erhält auch im 11. Fünf-Jahres-Plan für den Zeitraum 2006-2010 große Aufmerksamkeit. Dieser stellt das übergeordnete Ziel der Verringerung der Energieintensität um 20 Prozent bis 2010 auf. Dazu legt die Führung konkrete Zielvorgaben fest für den Energieeinsatz zur Herstellung einer Einheit bestimmter Produkte wie Metalle, chemischer Verbindungen oder raffiniertem Öl, für die Steigerung der Wirkungsgrade von Turbinen zur Stromerzeugung, von Pumpen und großen Hausgeräten sowie für den durchschnittlichen Kraftstoffverbrauch von Automobilen.745 Die Ziele des 11. Fünf-Jahres-Plans und die im Plan für Energieeinsparungen aufgelisteten Maßnahmen erstrecken sich auf viele Bereiche von der Energieerzeugung bis hin zur Endenergieverwendung sowie von Wirtschaftssektoren bis hin zur Bevölkerung. Im

738

National Development and Reform Commission (Hrsg.): China Medium and Long Term Energy Conservation Plan, 25. November 2004, I. Energy utilization in China – the current situation, in: http://www.beconchina.org/ energy_saving.htm. Hervorhebung von A. N. 739 Vgl. IEA: Word Energy Outlook 2007, S. 275. 740 Vgl. Lewis, Joanna I.: China’s Climate Chance Strategy, in: China Brief, Jg. 7, Heft 13 (2007), S. 10. 741 Vgl. Wang: Energy Conservation as Security, S. 97. 742 Vgl. NDRC (Hrsg.): Energy Conservation Plan, III. Directive idea, principles and objectives for energy conservation. 743 Vgl. NDRC (Hrsg.): Energy Conservation Plan, IV. Key fields and key projects of energy conservation. 744 Vgl. NDRC (Hrsg.): Energy Conservation Plan, V. Implementation Measures. 745 Vgl. IEA: Word Energy Outlook 2007, S. 275f.

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Folgenden sollen konkrete Initiativen in drei Bereichen, die für die externe Dimension der chinesischen Versorgungssicherheit relevant sind, kurz dargestellt werden. Da ein bedeutender Anteil des Endenergieverbrauchs in Form von Elektrizität erfolgt, bietet eine effiziente Stromerzeugung ein wesentliches Potenzial, den Bedarf dafür eingesetzter Energieträger zu verringern. Kohlekraftwerke produzieren fast 80 Prozent des chinesischen Stroms, haben jedoch nur einen durchschnittlichen Wirkungsgrad von 32 Prozent im Vergleich zu rund 40 Prozent in den Industrieländern.746 Vor allem alte und kleine Kohlekraftwerke haben schlechte Wirkungsgrade, sodass der Einsatz neuer Technologien und leistungsfähigerer Kraftwerke jährlich Hunderttausende Tonnen Kohle einsparen könnte.747 Als Ziel hat sich die Regierung die Schließung von kleinen, uneffizienten Kraftwerken in Höhe von 50 GW bis 2010 gesetzt.748 Die IEA schätzt, dass China den Wirkungsgrad seiner Kohlekraftwerke bis 2030 auf 39 Prozent erhöhen könnte, da es mittlerweile verstärkt auf neue Technologien bei neuen Kraftwerken setzt.749 Als größter Endenergieverbraucher in China bildet der Industriesektor einen potenziellen Schwerpunkt für Einsparungen. Durch die Schließung kleiner und wenig effizienter Fabriken, Investitionen in neue Technologien und Nachrüstung alter Anlagen sowie das zunehmende Recycling von Stahlschrott und Materialabfällen soll deren Energieintensität gesenkt werden.750 Aufgrund von Investitionswellen im Zuge des schnellen Wirtschaftswachstums könnten sich Technologieverbesserungen in China schneller als gewöhnlich vollziehen,751 vor allem da diese Maßnahme bisher eher zurückhaltend umgesetzt wurde. „[O]nly 30 percent of China’s energy conservation achievements from 1980 to 2000 were the result of technological progress, illustrating […] how much room remains for these advances to achieve big leaps in China’s energy conservation.”752 Zur Erreichung der gesetzten Effizienzziele im Industriesektor wurden nationale Programme für die staatseigenen Betriebe aufgestellt. Ein Beispiel ist das „1.000 Enterprise Program“, das sich für eine effizientere Endenergienutzung an die tausend größten Unternehmen richtet. Damit umfasst das Programm die größten Energieverbraucher in der Energiebereitstellung und in der energieintensiven Industrie, die 2004 zusammen 33 Prozent des nationalen und 47 des industriellen Energiebedarfs in China verursachten.753 Die größten Schwierigkeiten bestehen jedoch vordergründig in der Entwicklung der notwendigen Expertise über Effizienzsteigerungen.754 Darüber hinaus geht die Regierung mittlerweile nachdrücklicher gegen ineffiziente Produktionsanlagen vor und fordert die Schließung von 2000 veralteten Fabriken bis Ende September 2010.755 Im Hinblick auf Erdöl versucht die Volksrepublik ihren Bedarf zu verringern, indem der Energieträger vornehmlich nur dort eingesetzt werden soll, wo er nicht durch andere ersetzt werden kann, wie dem Transportsektor und der chemischen Industrie.756 Im Transportsektor treffen die Bestrebungen nach Energie- und damit Erdöleinsparungen jedoch auf 746

Vgl. ebd., S. 346; BGR: China. Kohle, S. 40. Vgl. BGR: China. Kohle, S. 40. 748 Vgl. Lewis: China’s Climate Chance Strategy, S. 10. 749 Vgl. IEA: Word Energy Outlook 2007, S. 345f. 750 Vgl. ebd., S. 292. 751 Vgl. ebd., S. 278. 752 Wang: Energy Conservation as Security, S. 95f. 753 Vgl. Lewis: China’s Climate Chance Strategy, S. 10. 754 Vgl. IEA: Word Energy Outlook 2007, S. 276f. 755 Vgl. China kämpf gegen alte Fabrikanlagen, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 10.08.2010. 756 Vgl. NDRC (Hrsg.): Energy Conservation Plan, V. Implementation Measures. 747

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Widersprüche. Die Führung plant gleichzeitig eine international wettbewerbsfähige Automobilindustrie aufzubauen und fördert dazu seit Mitte der 1990er Jahre den Besitz von Autos. Die derzeit 27 Mio. Automobile werden sich bis 2030 voraussichtlich verzehnfachen.757 Die Maßnahmen zur Bedarfsreduzierung in diesem Sektor zielen daher nicht auf die Begrenzung der Fahrzeuganzahl, sondern der Förderung ihrer Treibstoffeffizienz. Zum einen wurden 2005 Standards für den Treibstoffverbrauch von Autos festgelegt sowie zum anderen ein neues Steuersystem für Kraftfahrzeuge entsprechend des Hubraums eingeführt.758 Während dem Steuersystem wenig Wirkung prognostiziert wird, da nur ein geringer und Kosten unsensibler Teil der Bevölkerung großmotorisierte Autos hat, könnten die Standards zum Treibstoffverbrauch den Ölbedarf des Transportsektors reduzieren – wenn sie durchgesetzt werden.759 Weitere Einsparpotenziale für den Erdölverbrauch erhofft sich die Regierung durch die Förderung von Biotreibstoffen, die sowohl im 11. FünfJahres-Plan als auch dem „Medium and Long-Term Development Plan for Renewable Energy“ als Priorität eingestuft wurde.760 Im Hinblick auf den gesamten Energieverbrauch der Volksrepublik konnte im ersten Halbjahr 2008 eine Trendwende erreicht werden. Der Energieverbrauch pro Einheit BIP sank um 2,8 Prozent, was Peking auf die Schließung ineffizienter Betriebe, technologischer Innovationen und Managementverbesserungen zurückführt.761 In einigen Regionen haben umfangreiche administrative Regularien und Leitlinien beachtliche Erfolge generiert.762 Dennoch konnten die vereinzelten Erfolge nicht verhindern, dass die im 11. Fünf-JahresPlan angekündigten jährlichen Verbesserungen um vier Prozent in den ersten zwei Jahren verfehlt wurden.763 Damit müsste die Energieintensität zwischen 2008 und 2010 um gut fünf Prozent jährlich gesenkt werden, um eine 20-prozentige Energieeinsparung bis 2010 noch zu erreichen. Investitionen in technologische Innovationen stellen, wie Forschungen bestätigt haben, einen wichtigen Faktor zur Steigerung der Energieeinsparungen dar. Doch während in der Volksrepublik 1983 noch 13 Prozent der Investitionen im Energiebereich für Einsparungsmaßnahmen aufgewendet wurden, sank dieser Anteil bis 2003 auf vier Prozent.764 Rund 7,3 Mio. US-Dollar in China bilden eine verschwindend geringe Geldmenge im Vergleich zu den rund 550 Mio. US-Dollar der amerikanischen und japanischen Investitionen in Energieeinsparungen.765 Darüber hinaus sind unternehmensinterne Fonds für Forschung und Entwicklung (F&E), die normalerweise die Hauptquelle von Innovationen bilden, in China in vielen Sektoren nur sehr gering ausgebildet bis nicht existent.766 757

IEA: Word Energy Outlook 2007, S. 298. Vgl. Downs: China, S. 30. 759 Vgl. ebd. 760 Vgl. IEA: Word Energy Outlook 2007, S. 299 und 357. 761 Vgl. Wenran Jiang: China’s Struggle for Energy Conservation and Diversification, in: China Brief, Jg. 7, Heft 3 (2007), S. 11; EEP supports development of Chinese Energy Law, S. 2. 762 Beispielsweise die Implementierung von über 100 Einsparprojekten in der Provinz Shandong, die Reduzierung der Energieintensität in allen Industrien um zehn Prozent in der großen Industriestadt Ningbao und die Einführung der Kategorie Energieeinsparung in die Leistungsbewertung der politischen Kader; vgl. Wenran: China’s Struggle, S. 11. 763 Vgl. ebd. 764 Vgl. Wang: Energy Conservation as Security, S. 97. 765 Vgl. ebd., S. 98. 766 Vgl. ebd., S. 97f. 758

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Neben einer signifikanten Erhöhung der Investitionen in F&E schlagen Experten gezielte Anreize in Form von Finanz- und Steuerpolitik vor, um die vielen noch immer bestehenden Hindernisse für Effizienzverbesserungen zu überwinden. Des Weiteren bieten Energielabel, die Senkung der Markteintrittsbarrieren für energiesparende Geräte und ein gezieltes Preismanagement für Energie und die verschiedenen Energieträger geeignete Mittel zur Förderung von sparsamer Energieverwendung.767 Außerdem sollte die Regierung technologische Auflagen für Energieeinsparungen in den Behörden festlegen.768 Grundlegendes Problem der Förderung von Energieeffizienz und eines erhöhten Bewusstseins in der Bevölkerung stellt allerdings die fehlende Korrelation von Verbrauch, Energiepreisen und Investitionen dar.769 3.3.2.3 Veränderungen im Energiemix Die Maßnahmen zur Veränderung des Energiemix werden determiniert von den Zielen der chinesischen Regierung, sich in möglichst großen Umfang auf heimische Energieträger verlassen zu können, und die mittlerweile gravierenden, das weitere Wirtschaftswachstum belastenden Umweltprobleme zu bekämpfen. Die Diversifizierung zu anderen Energiequellen, insbesondere Atomkraft und erneuerbare Energien, genießt daher zusammen mit verbesserten Möglichkeiten der Kohlenutzung hohe Priorität.770 Im Hinblick auf Alternativen zur fossilen Elektrizitätserzeugung hat die chinesische Regierung ihre Ausbauziele hoch gesteckt mit geplanten 40 GW Atomkraft und 60 GW erneuerbare Energien ohne Wasserkraft bis 2020. Doch selbst wenn diese Ziele erreicht werden, repräsentieren sie nur einen kleinen Anteil der gesamten installierten Kapazitäten.771 Gleichwohl misst die chinesische Regierung dem Ausbau und der Anwendung erneuerbarer Energien eine große Bedeutung bei, vor allem als Teil der seit den 1980er Jahren vorangetriebenen Elektrifizierung772 und Entwicklung der ländlichen Energieversorgung.773 Auch der 11. Fünf-Jahres-Plan setzt auf die Entwicklungsförderung von erneuerbarer Stromerzeugung, Biogas und solarthermischen Anlagen.774 Das Ziel der chinesischen Regierung, den Anteil erneuerbarer Energien von derzeit rund sieben Prozent am PEB deutlich zu steigern, wird sowohl im 2005 beschlossenen Erneuerbare-Energien-Gesetz als auch im 11. Fünf-Jahres-Plan formuliert. Die genaue Höhe des angestrebten Anteils variiert jedoch in der Literatur zwischen 15 und 20 Prozent 767

Vgl. ebd., S. 100. Vgl. EU-China Energy and Environment Programme (Hrsg.): Newsletter, März 2008, in: http://www.eep.org.cn/docdown/en/Newsletter_March_2008.pdf, S. 4f. 769 Zur Erläuterung der Preisbildungsmechanismen und Problematik der Reformierung und Anpassung an Marktpreise vgl. Kapitel 3.3.2.4 Anpassung der Energiepreise, S. 128ff. 770 Vgl. IEA: Word Energy Outlook 2007, S. 274. 771 Vgl. ebd. 772 Die Elektrifizierung Chinas war mit einer Elektrifizierungsrate von 99 Prozent bis 2005 bemerkenswert erfolgreich. Doch berücksichtigt diese Zahl nicht die Menge und dauerhafte Verfügbarkeit von Strom und steht das verbleibende eine Prozent für noch immer rund zehn Mio. Menschen ohne Stromanschluss; vgl. IEA: Word Energy Outlook 2007, S. 281. 773 Vgl. Arbeitsgemeinschaft industrieller Forschungsvereinigungen „Otto von Guericke“ e.V. (Hrsg.): Die Entwicklung im Bereich Erneuerbarer Energien in China, Berlin 2006, in: http://www.inteconline.net/uploads/ media/Erneuerbarer_Energien_in_China_2006.pdf, S. 3. 774 Vgl. ebd., S. 282. 768

3.3 Anspruch und Umsetzung der chinesischen Energiepolitik

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am PEB oder an der Elektrizitätserzeugung und wird im veröffentlichten englischen Text des Erneuerbare-Energien-Gesetzes nicht explizit benannt.775 Im Bereich der erneuerbaren Elektrizitätserzeugung liegt der Schwerpunkt weiterhin auf der Nutzung von Wasserkraft als größte heimische Alternative zur Kohle.776 Daneben sollen künftig auch Wind-, Biound Solarenergie, Geothermie und Gezeitenkraftwerke eine wichtigere Rolle spielen, da grundsätzlich gute Voraussetzungen im Land vorhanden sind.777 Um die Entwicklung erneuerbarer Energien zu begünstigen, trat am 1. Januar 2006 das „Renewable Energy Law“ in Kraft. Die bemerkenswertesten Bestandteile des Gesetzes sind erstens die Aufstellung von Zielvorgaben für erneuerbare Energien auf nationaler Ebene, die nach unten auf die einzelnen Energieproduzenten übertragen werden sollen; zweitens der Auftrag an die staatlichen Netzbetreiber erneuerbar produzierten Strom abzunehmen, vorteilhaft zu behandeln sowie an das Netz und die Überlandleitungen anzuschließen; drittens die generelle Leitlinie Einspeisungspreise für erneuerbare Energie festzulegen sowie viertens die Auflistung möglicher finanzieller und steuerlicher Anreizmechanismen zum Ausbau der erneuerbaren Industrien.778 Diese Bestimmungen reduzieren das Investitionsrisiko in Projekte erneuerbarer Energien, da sie Anschluss an das Stromnetz bieten und Mindestpreise für den erzeugten Strom vorsehen. Die möglichen finanziellen Anreize umfassen ein breites Spektrum von staatlichen Fonds für Projekte bis hin zu vergünstigten Krediten und steuerlichen Vorzügen.779 Detailregelungen für die Förderung wie die konkreten Einspeisetarife und nationale Ausgleichsmechanismen werden jedoch anschließenden Verordnungen überlassen, weshalb das Gesetz lediglich die politische Richtung vorgibt.780 Im September 2007 legte die NDRC mit dem „Medium and Long-Term Development Plan for Renewable Energy in China“ ihre konkreten Ziele, grundlegenden Richtlinien und politischen Maßnahmen für den Ausbau der erneuerbaren Energie bis 2020 dar. Als Ziele benennt die Regierung: „(1) By 2010, China will aim to raise the share of renewable energy in total primary energy consumption to 10 percent. By 2020, it will aim to raise this share to 15 percent. This will be achieved by fully utilizing, to the extent possible, technologically mature and economically feasible renewable energy sources, such as hydropower, biogas, solar thermal, and geothermal, […] wind power, biomass power, and solar PV industries. (2) China will also aim to provide electricity to people in remote, off-grid areas and resolve scarcity problems in rural areas through the use of renewable energy […]

775

Vgl. Heymann, Eric: Umweltsektor China. Von Großbaustelle zum Wachstumsmarkt, in: Deutsche Bank Research, Januar 2006, http://www.dbresearch.com/PROD/DBR_INTERNET_ENPROD/PROD0000000000 195771.pdf, S. 6; Lewis: China’s Climate Chance Strategy, S. 11; Wang Jun: Energy Boost, Beijing Review, Jg. 50, Heft 37 (2007), S. 33; National Development and Reform Commission (Hrsg.): The Renewable Energy Law, 2005, in: http://www.chinaenvironmentallaw.com/wp-content/uploads/2008/03/renewable-energy-law.doc. 776 Vgl. Heymann: Umweltsektor China, S. 6; IEA: Word Energy Outlook 2007, S. 274f. 777 Heymann: Umweltsektor China, S. 7. 778 Vgl. National Development and Reform Commission (Hrsg.): The Renewable Energy Law, 2005, in: http://www.chinaenvironmentallaw.com/wp-content/uploads/2008/03/renewable-energy-law.doc. 779 Vgl. Lewis: China’s Climate Chance Strategy, S. 11. 780 Vgl. China: Weg frei für erneuerbare Energien, in: GTZ Pressemeldungen vom 04. März 2005, http://www.gtz.de/de/presse/6070.htm.

126

3 Die Energiepolitik der Volksrepublik China (3) […] By 2010, China will basically have achieved the ability to produce domestically the main renewable energy equipment it uses.“781

Priorität räumt der Plan den vier Bereichen Wasserkraft, Biomasse, Windkraft und Solarenergie ein, deren Kapazität entsprechend der in Tabelle 14 zusammengefassten Zielvorgaben ausgebaut werden soll. Tabelle 14: Geplanter Kapazitätsausbau erneuerbarer Energieträger in China Energieträger Wasserkraft Biomasse Windenergie Solarenergie

2005 117 GW 2 GW 1,26 GW 70 MW

2010 190 GW 5,5 GW 5 GW 300 MW

2020 300 GW 30 GW 30 GW 1,8 GW

Erstellt nach: NDRC (Hrsg.): Development Plan for Renewable Energy, S. 1-4 und 6-9.

Um diese Ziele zu erreichen, schlägt der Plan vor, die folgenden Maßnahmen zur Förderung der Nutzung erneuerbare Energien zu ergreifen: „(1) Establish sustainable and stable market demand [...] (2) Improve the market environment […] (3) Set renewable power tariff and cost-sharing policies […] (4) Increase fiscal input and tax incentives […] (5) Accelerate technology improvement and industry development”782.

Obwohl diese Vorschläge rhetorisch sehr marktwirtschaftlich orientiertet scheinen, zeigt die Umsetzung der Veränderungen die strategisch ausgerichtete Steuerung des Energiemix durch die Regierung. Die Forcierung eigener Technologie und Industrie wird als wichtige Maßnahme herausgestellt, denn zu den Herausforderungen beim Kapazitätsausbau erneuerbarer Energien gehört, dass die chinesischen „Wind- und Biomasseindustrien nicht annährend so entwickelt sind wie ihre westlichen Mitbewerber. Die daraus resultierenden mangelnden Fachkräfte für das Installieren, Instandhalten und Warten der Anlagen führen zu einer Abhängigkeit vom Ausland“783. Zur Verringerung der Abhängigkeit von ausländischem Know-how schließt die Förderung erneuerbarer Energien daher auch den Auftrag zur Entwicklung der einheimischen Technologien und Industrien mit ein. Beispielsweise wird die Entwicklung der Technologie durch die staatliche Förderung von JointVenture-Unternehmen und Sondersubventionen für Testprojekte unterstützt und die Verwendung in China hergestellter Komponenten vorgeschrieben.784 Beflügelt von der Regelung, dass neu installiert Windturbinen mindestens 70 Prozent einheimische Technik

781

National Development and Reform Commission (Hrsg.): Medium and Long-Term Development Plan for Renewable Energy in China, September 2007, in: http://www.chinaenvironmentallaw.com/wp-content /uploads/2008/04/medium-and-long-term-development-plan-for-renewable-energy.pdf, S. 5f. Hervorhebung von A. N. 782 Ebd., S. 10ff. 783 Innovations Report (Hrsg.): Gesetz zu erneuerbaren Energien treibt das Wachstum des chinesischen Marktes für erneuerbare Energien voran, in: http://www.innovations-report.de/html/berichte/studien/bericht-86478.html. 784 Vgl. AiF (Hrsg.): Erneuerbarer Energien in China, S. 7; Lewis: China’s Climate Chance Strategy, S. 11.

3.3 Anspruch und Umsetzung der chinesischen Energiepolitik

127

beinhalten müssen, stammen mittlerweile 40 Prozent der in China und drei Prozent der weltweit verkauften Windturbinen aus chinesischer Produktion.785 Weitere Aktivitäten und Programme der chinesischen Regierung zur Förderung erneuerbarer Energien umfassen Planungs-, Aufbau- und Elektrifizierungsprogramme für die Energieversorgung im ländlichen Raum, die auf energiesparende Öfen, Biogaserzeugung, Sonnenenergieanlagen und kleine Wasserkraftwerke setzen.786 Insbesondere die fernen und wenig bevölkerten Gebiete Zentral- und Westchinas sollen mit dem „Helligkeitsprogramm“ und dem Elektrifizierungsprogramm für Gemeinden einen Zugang zu elektrischen Strom bekommen. Das „Helligkeitsprogramm“ zielt auf die Verwendung von Photovoltaikmodulen und Windenergiesystemen, um der auf dem Land verstreut lebenden Bevölkerung eine Stromversorgung zu ermöglichen.787 Neben der Begünstigung erneuerbarer Energien für die Erschließung und Entwicklung der ländlichen Räume werden auch Projekte zur allgemeinen Kommerzialisierung der Energien gefördert. Beim Konzessionsprogramm für Windenergie werden Investoren für Projekte mit großer Leistung (mindestens 100 MW) gesucht, denen die Regierung die Abnahme der gesamten von Windpark erzeugten Strommenge zu einem vor der Ausschreibung bestimmten Preis garantiert.788 Neben Kohle und den erneuerbaren Energien sieht Peking in der Nuklearenergie eine dritte Säule der künftigen eigenen Energieversorgung, weshalb diesem Bereich große Aufmerksamkeit gewidmet wird. Geplant ist ein massiver Ausbau der Nuklearenergie.789 Mit zwei 2006 und 2007 ans Netz gegangen neuen Reaktoren verfügt China zurzeit über 11 Atomreaktoren mit einer Kapazität von 8,6 GW, die rund zwei Prozent des Elektrizitätsverbrauchs produzieren.790 Bereits 2005 beschloss die chinesische Regierung im „Medium and Long-Term Plan of Nuclear Power Development“ die Errichtung von zahlreichen Kraftwerken, um den Anteil von Atomstrom auf vier Prozent bis 2020 zu erhöhen.791 Für die dazu notwendige Kapazität von 40 GW hat die chinesische Regierung entschieden, innerhalb der nächsten 15 Jahre insgesamt 32 neue Atomreaktoren mit mindestens 1 GW Kapazität vor allem in den Zentren des größten Energieverbrauchs entlang der Küste zu bauen.792 Bis 2020 müssten jedes Jahr zwei neue Reaktoren ans Netz gehen, während in den Jahren 1980 bis 2005 nur durchschnittlich alle drei Jahre ein Reaktor in Betrieb gestellt wurde.793 Derzeit befinden sich vier Reaktoren im Bau, die voraussichtlich 2010-2011 fertiggestellt werden. Im Hinblick auf den aktuellen Ausbaustand, die langen Konstruktionszeiten und die momentanen globalen Engpässe in der Fertigung von Komponenten für Atomkraftwerke erscheinen die Ziele der Regierung selbst bei Intensivierung der Anstrengungen zu ambitioniert.794 Unter Berücksichtigung der etwa fünfjährigen Bauzeit für

785

Vgl. Lewis: China’s Climate Chance Strategy, S. 11. Vgl. AiF (Hrsg.): Erneuerbarer Energien in China, S. 3f. Vgl. ebd., S. 4. 788 Vgl. ebd., S. 6f.. 789 Vgl. Wenran Jiang: CCP Celebrates 50 Years of Nuclear Achievements, in: China Brief, Jg. 5, Heft 23 (2005), S. 3. 790 Vgl. IEA: Word Energy Outlook 2007, S. 346. 791 Vgl. Lan Xinzhen: Pressing Ahead, Atomically, in: Beijing Review, Jg. 50, Heft 39 (2007), S. 28. 792 Vgl. Bloomberg: Powering Up Nuclear Reactors in China, in: http://www.bloomberg.com/apps/data?pid= avimage&iid=iUd8BLclJyvk. 793 Vgl. Wenran: 50 Years of Nuclear Achievements, S. 3. 794 Vgl. IEA: Word Energy Outlook 2007, S. 346. 786 787

128

3 Die Energiepolitik der Volksrepublik China

Atomkraftwerke müsste in den nächsten zehn Jahren jährlich der Bau von mindestens drei 1 GW Atomreaktoren starten.795 Eine weitere angestrebte Veränderung im Energiemix betrifft die Förderung von Erdgas für eine sauberere Elektrizitätserzeugung als in Kohlekraftwerke und als prioritärer Rohstoff für den Energiebedarf in Städten. Dabei wird insbesondere der Ausbau von KraftWärme-Kopplung mit erdgasbetriebenen Anlagen unterstützt.796 Eine mangelnde Kohärenz zwischen der Politik im Elektrizitäts- und im Erdgassektor behindert jedoch die Verbreitung von Gaskraftwerken,797 indem diese in den letzten Jahren stark von Lieferbeschränkung und hohen Gaspreisen betroffen waren.798 Die Förderung der Gasnutzung wird somit stark von einer bisher mangelhaft ausgeprägten Infrastruktur zur Distribution im Land und den festgelegten Gaspreisen behindert. Da die Preise für elektrischen Strom staatlich niedrig gehalten werden, Produktion und Transport oder Import von Erdgas aber verhältnismäßig teuer ist, bleibt Gas in der Stromerzeugung unrentabel. Auch mit Blick auf den Ausbau erneuerbarer Energieträger stellt die Dominanz des Kohlesektors ein wesentliches Hindernis dar. Eine neue Kohlemine bedarf nur wenig technologischer Investitionen und kann auf reichlich billige Arbeitskräfte zugreifen.799 Finanziell riskante Projekte in die Entwicklung alternativer Energiequellen besitzen hingegen weniger Attraktivität und bedürfen umso dringender staatlicher Förderung. „Die [dazu erforderliche] Umweltgesetzgebung in China ist für ein Schwellenland fortschrittlich, allerdings lässt die Umsetzung in den einzelnen Regionen stark zu wünschen übrig.“800 3.3.2.4 Anpassung der Energiepreise Die Preise für Energieträger in Reinform und für Endenergie wie Treibstoffe und Elektrizität werden in der Volksrepublik staatlich festgelegt. Trotz der enormen Verteuerungen im internationalen Rohstoffhandel in den letzten Jahren sind die Verbraucherkosten in China nicht dementsprechend gestiegen. Insbesondere die Preise für Ölprodukte wurden im Land erheblich unterhalb des internationalen Niveaus gehalten.801 Da Förderung und Transport der fossilen Energieträger in die Verbraucherzentren bzw. deren Import zu Weltmarktpreisen jedoch mit erheblichen Kosten für die Energieunternehmen verbunden ist, belastet die in den letzten Jahren zunehmend aufklaffende Preisdifferenz die Unternehmen durch finanzielle Verluste und hat zu Elektrizitäts- und Treibstoffengpässen beigetragen.802 Die Preisgestaltung für Kohle ist durch ihre dominante Stellung im Energiesystem ein äußerst sensibler Bereich. Allerdings führte die Regierung bis Anfang der 1990er Jahre schrittweise Marktmechanismen im einheimischen Kohlesektor ein: Der festgelegte Kohle795

Vgl. Lan: Pressing Ahead, Atomically, S. 28. Vgl. IEA: Word Energy Outlook 2007, S. 288 und 348. Vgl. Chen, Xavier: China’s Energy Security and Diversity. Views from the European energy industries operating in China, Präsentation auf 6. EU-China Energiekonferenz, Shanghai am 20. Februar 2006, in: http://ec.europa.eu/dgs/energy_transport/international/bilateral/china/energy/ doc/eu_china_6/bp_presentation_en.pdf, S. 9. 798 Vgl. IEA: Word Energy Outlook 2007, S. 346. 799 Vgl. Zha Daojiong: Energy Interdependence, in: China Security, Jg. 2, Heft 2 (2006), S. 5. 800 Heymann: Umweltsektor China, S. 1. 801 Vgl. Austin: Energy and Power in China, S. ix; Jianjun Tu: Smoke and Mirrors in China’s Oil Statistics, in: China Brief, Jg. 8, Heft 11 (2008), S. 11. 802 Vgl. Jianjun: Smoke and Mirrors in China’s Oil Statistics, S. 10f. 796 797

3.3 Anspruch und Umsetzung der chinesischen Energiepolitik

129

preis wurde in Relation zur Währung erhöht, ein wachsender Anteil der Kohleproduktion konnte zu Marktpreisen verkauft werden und der Preis wurde in zunehmendem Maß abhängig von der Qualität der Kohle.803 Bis 1993 kontrollierten das Kohleministerium und die Staatlichen Planungskommission den Kohlepreis. Anschließend etablierte Peking ein Preissystem, das mittels „in-plan“ und „outside-plan“ zur allmählichen Annäherung der Preisbildung an freie Marktmechanismen beiträgt.804 Für die „in-plan“-Preisbildung wird von der NDRC ein Preisband vorgeschlagen, innerhalb dessen sich die jährlichen Verhandlungen über Lieferungen bewegen dürfen. Die Kohlepreise für den Bedarf der Elektrizitätserzeugung werden noch immer innerhalb der staatlichen Preisplanung beschlossen, da auch die Preiskontrolle für Strom noch immer in Kraft ist. Damit liegen sie meist unterhalb der Explorations- und Transportkosten.805 Außerhalb der staatlichen Preisplanung – „outside-plan“ – existiert in China durch die Verschiffung der Kohle in die südlichen Provinzen und auf den Weltmarkt schon seit einigen Jahren ein begrenzter Spotmarkt. Aufgrund der staatlichen Kontrolle des Kohleexports über Quoten, Steuern und Tarife reagieren die Spotmarktpreise jedoch nicht zwangsläufig auf die Entwicklung des internationalen Marktes.806 2006 kündigte die NDRC an, dass die Preisverhandlungen für die Kohlelieferungen an die Kraftwerke künftig frei und ohne staatliche Beteiligung erfolgen sollen. Mit Blick auf die geplante Konsolidierung der Kohleproduktion hin zu größeren, effizienteren und damit preislich wettbewerbsfähigen Minen sowie dem Kostendruck durch die Nettoimporte von Kohle seit 2007 prognostiziert die IEA eine weitere Anpassung der Kohlepreise „outside-plan“ an die Marktpreise und damit an die vollen Produktions- und Lieferkosten.807 Die Autorität der Preisfestsetzung für elektrischen Strom liegt noch immer bei der Regierung, die die Preisgestaltung einsetzt, um Bedarfsschwankungen auszugleichen. Im Juni 2004 beschloss das State Council nach den Elektrizitätsengpässen der vorherigen Jahre Anpassungen wie die Beschränkung des Energieverbrauchs für energieintensive Industrien, einen differenzierten Preis zwischen Phasen mit hohem und niedrigem Bedarf sowie die Verbesserung der Stromverteilung und Übermittlungsnetzwerke.808 Darüber hinaus variiert der Strompreis in Regionen mit großen Wasserkraftwerken zwischen trockenen und feuchten Jahreszeiten, wurden andere Preise für sechs hochgradig Energie verbrauchende Industrien eingeführt und wird in einigen Regionen im Osten und Nordosten des Landes mit marktbasierter Preisgestaltung experimentiert.809 Während diese Maßnahmen auf die Industrie als größten Endverbraucher von Elektrizität zielen, blieben die Preise für den Verbrauch im Wohnungsbereich unverändert. Auch die Preisgestaltung für den ländlichen Sektor ist politisch motiviert, indem Bauern beispielsweise Ende der 1990er Jahre nur ein Viertel des Strompreises wie industrielle Verbraucher zahlten.810 Langfristig bekennt sich Peking zwar zu dem Ziel eines standardisierten und transparenten Preisbildungsmechanismus, indem sich die Einspeisungs- und Verbraucherpreise für die Endnutzer durch Wett-

803

Vgl. Andrews-Speed: Energy Policy and Regulation, S. 68f. Vgl. IEA: Word Energy Outlook 2007, S. 340. 805 Vgl. ebd. 806 Vgl. ebd., S. 341. 807 Vgl. ebd., S. 340f. 808 Vgl. Austin: Energy and Power in China, S. 7. 809 Vgl. ebd., S. 7f. 810 Vgl. ebd., S. 8. 804

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3 Die Energiepolitik der Volksrepublik China

bewerb am Markt bilden können.811 Dessen Implementierung wird aber in hohem Maße von anderen sozialen Entwicklungen überlagert, sodass die Umsetzung mittelfristig eher unwahrscheinlich ist. Bis 1983 wurde Rohöl in China unabhängig von der Qualität zu einem einheitlichen, staatlich festgelegten Preis verkauft. Zwischen 1983 und 1993 konnten Rohöl und Erdölprodukte, die zusätzlich zu den vorgeschriebenen Quoten produziert wurden, zu frei verhandelbaren Preisen verkauft werden. 1994 wurde dieser begrenzte Markt jedoch wieder aufgehoben, sodass sämtliches Rohöl und Produkte erneut nur zu staatlich festgelegten Preisen veräußert werden mussten.812 Die Folge war, dass immer wenigstens eines der drei Ölunternehmen staatlicher Hilfen bedurfte. Durch die anfänglich sektorale Aufgabenteilung konnte keines der Unternehmen mögliche Verluste infolge der staatlichen Preisfestlegung mit Gewinnen aus anderen Geschäftsbereichen ausgleichen.813 Die Reorganisation des Erdölsektors von 1998 sollte dazu beitragen, die finanzielle Last staatlicher Subventionierung zu verringern.814 Das 1998 eingeführte System sollte den Preisen für Rohöl und Erdölprodukte in China ermöglichen, die internationalen Preisschwankungen nachzuvollziehen, indem sie ihnen automatisch folgen. Ziel der Regierung war es dabei, sich allmählich aus der Preisbildung zurückzuziehen, den heimischen Ölmarkt in den Internationalen zu integrieren sowie deutliche wirtschaftliche Anreize für Ölunternehmen und die richtigen Signale an die Verbraucher zu senden.815 Das Ergebnis ist jedoch wenig ermutigend, denn während die Preise für einheimisches Rohöl dem internationalen Preisniveau folgen durften, wurde die Preisgestaltung für Erdölprodukte erneut geändert. Dabei setzt die NDRC den Preis für verarbeitetes Erdöl aus dem gewichteten Durchschnitt der Preise in Singapur, Rotterdam und New York fest und passt ihn bei zu großen Schwankungen der internationalen Preise gegebenenfalls an. Die Ölunternehmen können den Preis noch bis maximal acht Prozent nach oben oder unten zum letztendlichen Verkaufspreis verändern.816 Dieser verhältnismäßig freie marktwirtschaftliche Ansatz bröckelte schon 2004, als der Rohölpreis über 40 US-Dollar stieg. Um die Verbraucher vor hohen Energiepreisen zu schützen und die Inflation aufzuhalten, hat die NDRC seitdem die Preise für Erdölprodukte stets signifikant unter dem internationalen Preisniveau gehalten.817 Trotz der potenziellen Ausgleichsmöglichkeiten für die Ölunternehmen bei Verlusten im Downstream-Sektor durch neue Geschäftsbereiche verhalten sich diese nicht, wie von der Führung erhofft. Sowohl Sinopec wie auch CNPC sind Berichten zufolge nicht gewillt, ihre Raffineriekapazitäten vollständig zur Deckung des inländischen Bedarfs auszulasten, wenn die festgelegten Preise für Ölprodukte nicht kostendeckend sind. Anstatt die Ölprodukte mit Verlust auf dem chinesischen Markt zu bringen, lassen Vorratsbildung, Stilllegung von Raffineriekapazitäten und sogar vermehrte Exporte Engpässe in der inländischen Ölversorgung entstehen.818 811

Vgl. ebd. Vgl. Andrews-Speed: Energy Policy and Regulation, S. 69f. Vgl. Kapitel 3.2.2 Chinesische Energieunternehmen, S. 100ff. 814 Vgl. Jianjun: Smoke and Mirrors in China’s Oil Statistics, S. 11. 815 Vgl. ebd. 816 Vgl. Liu Manping: Oil pricing reforms must be pursued with caution, in: China Daily (North American ed.) vom 20. September 2005. 817 Vgl. Jianjun: Smoke and Mirrors in China’s Oil Statistics, S. 11. 818 Vgl. ebd.; Downs: China, S. 27. 812 813

3.3 Anspruch und Umsetzung der chinesischen Energiepolitik

131

Während die Reform der Preise für Kohle und Elektrizität vor allem von internen Strukturen und Ausgleichsmechanismen beeinflusst wird, liegt das gravierendste Problem für die Anpassung der Preise für Erdölprodukte in der stetig zunehmenden Abhängigkeit von Importen. „The government’s price juggling act has become much more difficult as the country’s dependence on imported oil has grown and as its NOCs [National Oil Companies] have become increasingly commercially oriented.”819 Folglich muss Peking die Preise hoch genug festlegen, um die Verluste für die Ölunternehmen durch die erheblichen Kosten für Erdölimporte zu internationalen Preisen möglichst gering zu halten. Gleichzeitig muss die Regierung sicherstellen, dass die Preise niedrig genug sind, um bedeutende Bevölkerungsteile wie Bauern, Fischer oder Taxifahrer vor dem vollen Umfang der Auswirkungen steigender internationaler Ölpreise zu schützen, das Wirtschaftswachstum aufrechtzuerhalten und die Inflation einzugrenzen.820 Die künstlich niedrig gehaltenen Energiepreise beeinträchtigen zweifelsohne ebenfalls die Anstrengungen zur Einsparung von Energie. In Anbetracht der Risiken für die wirtschaftliche und soziale Stabilität des Landes hofften die Entscheidungsträger eigentlich, ihre Anpassung des Preisbildungsmechanismus im Umfeld sinkender Weltmarktpreise vornehmen zu können.821 “The setting of energy prices goes to the heart of China’s energy security.”822 Dennoch ist dieser hochgradig komplexe und mit vielen wirtschaftlichen und sozialen Zielstellungen verbundene Aspekt von entscheidender Bedeutung für die Bemühungen des Nachfragemanagements. Eine nachhaltige Entwicklung bedarf einer Preisbildung für Energieträger und ihrer Produkte, die sich marktwirtschaftlichen Grundsätzen anpasst und diese widerspiegelt.823 Obwohl steigende Energiepreise in China – wie überall – unpopulär sind, würden sie ein Signal setzen sowohl an die Energiewirtschaft für Investitionen in weitere Kraftwerks- und Übertragungskapazität als auch an die Verbraucher für Energieeinsparungen.824 Eine Anpassung der Energiepreise bildet dementsprechend die unumgängliche Grundlage für die angestrebten Strukturveränderungen im Energiesektor, erzeugt das notwendige Preisbewusstsein für Energieeinsparungen und könnte die erforderlichen Anreize für Veränderungen im chinesischen Energiemix beispielsweise zugunsten von Erdgas oder erneuerbaren Energieträgern setzen. 3.3.2.5 Auswirkungen auf die chinesische Versorgungssicherheit Die Betrachtung des Nachfragemanagements ist unerlässlich, um den internen Markt und auf dessen Grundlage die nach außen gerichtete Energienachfrage, ihre globalen Auswirkungen und die chinesische Perzeption zu verstehen.825 Aktivitäten zur Steuerung der Energienachfrage wie die Verbesserung der Energieeffizienz werden seit über 20 Jahren von der Regierung verkündet. Maßgeblich verändert hat sich in den letzten Jahren das Erstellen von Gesetzen, die Aufstellung konkreter Entwicklungspläne und das Setzen 819

Vgl. Downs: China, S. 26. Vgl. ebd., S. 26; Liu Manping: Oil pricing reforms must be pursued with caution, in: China Daily (North American ed.) vom 20. September 2005. 821 Vgl. Jianjun: Smoke and Mirrors in China’s Oil Statistics, S. 13. 822 Zha: Energy Interdependence, S. 9. 823 Vgl. ebd., S. 9f. 824 Vgl. Austin: Energy and Power in China, S. ix. 825 Vgl. ebd., S. xii. 820

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3 Die Energiepolitik der Volksrepublik China

finanzieller Anreize, auch wenn der Stand ihrer Implementierung noch immer viel Spielraum für Verbesserungen bietet. Wesentlich ist die veränderte Gewichtung des Aspekts im Vergleich mit anderen energiepolitischen Interessen der Angebotssicherung, die früher klar im Vordergrund der Energiepolitik standen.826 Anzeichen dafür ist die Benennung konkreter Zielstellungen für Energieeinsparungen und für den Ausbau alternativer Energieformen, an denen die Regierung ihre Bemühungen klar messen lassen kann und muss. Obwohl die aufgestellten Ziele für den relativ kurzen Zeitraum bis 2010 sehr hochgesteckt sind und wahrscheinlich verfehlt werden, ist vor allem das Momentum wichtig, das nachfrageorientierte Energiepolitik einen Impuls zur Entwicklung erhält und unterstützt wird.827 Das Verständnis der Relevanz von Energiesparmechanismen und ihren Anwendungen verdeutlicht den in China notwendigen Einstellungswechsel. Während der Epoche der Planwirtschaft wurde Energieeinsparung als Brücke betrachtet, um die Lücke zwischen Energieproduktion und -bedarf zu schließen. Durch Quotenregelungen und Preisgestaltung sollte die Bevölkerung in Zeiten von Energieengpässen zu Einsparungen angehalten werden, um den Bedarf wieder in Einklang mit der Produktion zu bringen. Allerdings wurden die Energiesparmaßnahmen gelockert, so bald die Krise knapper Energie überwunden war und das frühere Konsumniveau stellte sich schnell wieder ein.828 Obwohl diese Politikgestaltung auf die Drosselung des Nachfrageverhaltens ausgerichtet ist, legt es die Entscheidung über geringeren Energieverbrauch nicht in die Hände der Verbraucher. Der Grundgedanke dieser planwirtschaftlichen Strategie, der auch heute noch vorhanden ist, legt den Schwerpunkt auf die Steigerung der Produktion bzw. des Angebots, um das Gleichgewicht wiederherzustellen.829 „In other words, it stresses the need for increasing supply rather than decreasing consumption.“830 Die Veränderung dieser Einstellung erfordert einen grundlegenden Einstellungswandel der Regierung und ihrer Institutionen von der vorherrschenden Förderung des Ausbaus der Angebotsmenge hin zur Verringerung der Nachfrage durch marktwirtschaftliche Maßnahmen.831 Die hervorgehobene Stellung von Energieeffizienz und Veränderungen im Energiemix als Ziele der im White Paper 2007 veröffentlichten chinesischen Energiestrategie lassen erste Veränderungen in diese Richtung erkennen.832 Dieser Schwerpunkt auf Energieeinsparungen, technologischen Fortschritt und erneuerbare Energien wird vornehmlich mit den wachsenden wirtschaftlichen Herausforderungen und unter Erfordernissen der Umweltschonung begründet. Gleichwohl determinieren auch innerstaatliche Faktoren wie die Energieabhängigkeit der Wirtschaft, Substitutionsmöglichkeiten für Energieträger, Energieeffizienz und die technologische Leistungsfähigkeit die nationale Versorgungssicherheit.833 In den Erläuterungen der nachfrageorientierten chinesischen Politik ist die versorgungssichernde Bedeutung bereits angeklungen und soll im Folgenden zu einem Gesamtbild zusammengefasst werden. 826

Für Erläuerungen von Maßnahmen zur Sicherung eines ausreichenden Angebots an Energierohstoffen vgl. Kapitel 3.3.3 Maßnahmen im Bereich der Angebotssicherung, S. 133ff. 827 Vgl. Zha: Energy Interdependence, S. 6. 828 Vgl. Wang: Energy Conservation as Security, S. 101. 829 Ebd., S. 102. 830 Vgl. ebd. 831 Vgl. ebd. 832 Zum Inhalt des White Paper aus dem Jahr 2007 vgl. Kapitel 3.3.1.2 White Paper „China’s Energy Conditions and Policies“, S. 110ff. 833 Vgl. Wang: Energy Conservation as Security, S. 89.

3.3 Anspruch und Umsetzung der chinesischen Energiepolitik

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Eine effektive Steuerung des Energiesektors ist ein bedeutendes Instrument für die Harmonisierung der Energienachfrage und für ein stabiles wirtschaftliches Wachstum, da sie zur Entwicklung einer optimierten Struktur des Energiesektors, zur Umsetzung des gewünschten Energiemix, zur Anreizsetzung für Investitionen und zur Errichtung eines sachlichen Preissystems beiträgt.834 Energieeffizienzmaßnahmen bieten ein realistisches und enormes Potenzial, Energie einzusparen und damit zur Versorgungssicherung beizutragen. Forschungen belegen ferner die wirtschaftlichen Vorteile, da die Nettokosten für Programme zum Ausbau von Windenergie, Wasserkraft und Atomkraft sechs- bis siebenmal höher sind als für Einsparmaßnahmen.835 Da China trotz möglicher Verbesserungen seiner Energieeffizienz weiterhin einen rasch steigenden Energiebedarf aufweist, bieten alternative Quellen wie erneuerbare Energien und Atomkraft die Möglichkeit, die steigende Abhängigkeit von Kohle und Energieträgerimporten zu reduzieren.836 Während Atomkraft die aus umweltpolitischen Gründen problematische Kohlenutzung verringern soll, können erneuerbare Energien und alternative Treibstoffe zur angestrebten Verringerung der Abhängigkeit vom Öl und damit von Ölimporten beitragen.837 Diese Verbindungen zwischen den einzelnen Maßnahmen des Nachfragemanagements und ihrem Beitrag zur Sicherung der Energieversorgung zeigen beispielhaft die komplexen Zusammenhänge zwischen einzelnen Aspekten von Energiepolitik. Insgesamt kann Nachfragemanagement zum einen den Energiebedarf senken bzw. zumindest dessen Zuwachs bremsen und zum anderen die Nachfrage nach bestimmten Energieträgern, deren Importbedarf mit Abhängigkeitsrisiken verbunden ist, steuern. Dementsprechend trägt ein effizientes Nachfragemanagement zur Verbesserung der Versorgungssicherheit und Verringerung des Importbedarfs von fossilen Energieträgern bei. 3.3.3 Maßnahmen im Bereich der Angebotssicherung „The underlying philosophy appears to be that China cannot afford to be heavily dependent on international markets for oil and therefore the government must direct the flow of investment into projects which reduce this dependence.”838

Die Volksrepublik konnte vor allem aufgrund ihrer beachtlichen Kohlereserven ihren Energiebedarf jahrzehntelang nahezu aus eigenen Ressourcen stillen. Auch das Wirtschaftswachstum konnte sich im Wesentlichen auf die eigenen Energiereserven stützen, indem der Selbstversorgungsgrad über 90 Prozent betrug.839 Der energiepolitische Schwerpunkt liegt dementsprechend traditionell in der Förderung des Abbaus der Energieproduktion, d. h. der Sicherung einer ausreichenden Angebotsmenge. Nachdem China 1993 Nettoimporteur von Erdöl wurde, übertrug die Regierung diesen vormals internen Fokus der Angebotssicherung auch auf ihre externe Energiepolitik.

834

Vgl. Austin: Energy and Power in China, S. vii. Vgl. Wang: Energy Conservation as Security, S. 90. 836 Vgl. Weitz: China’s Nuclear Gambit, S. 11. 837 Vgl. Xiao Fuyu: Dependence on oil needs to be cut, says panel, in: China Daily (North American ed.) vom 13. Februar 2006. 838 Andrews-Speed/ Liao/ Dannreuther: Strategic Implications, S. 25. 839 Vgl. Jianjun: China’s New National Energy Commission and Energy Policy, S. 6. 835

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3 Die Energiepolitik der Volksrepublik China

Das geringe Ausmaß aktiver Maßnahmen zur Nachfragesteuerung840 und die klare Schwerpunktsetzung im Weißbuch zu mineralischen Rohstoffen841 auf den Produktionsausbau innerhalb wie außerhalb des Landes verdeutlichen das Gewicht der Angebotsseite in der chinesischen Energiepolitik. Obgleich Peking mit dem Weißbuch zur Energiepolitik im Jahr 2007 Energieeinsparmaßnahmen und Verschiebungen im Energiemix eine höhere Bedeutung als früher beimisst, wird einem stetigen Ausbau der innerstaatlichen Förderung und der Erschließung von Energie rum um die Welt ausdrücklich Priorität eingeräumt.842 Zur Sicherung der Energieversorgung entsprechend des wachsenden Bedarfs und zur Verbesserung der Angebotssituation zielen die Aktivitäten der Regierung auf die Steigerung der eigenen Produktion, den Ausbau der Infrastruktur zum Transport der Rohstoffe, den Aufbau einer strategischen Ölreserve und die Diversifizierung der Importquellen durch Kooperation mit Ressourcen fördernden Staaten. Die dabei umgesetzten und noch geplanten Maßnahmen werden im Folgenden dargestellt und hinsichtlich ihrer Fortschritte sowie der zu bewältigenden Herausforderungen erläutert. 3.3.3.1 Steigerung der eigenen Produktion Vor dem Hintergrund historischer Erfahrungen mit Abhängigkeiten in der Zeit des Imperialismus und des Kalten Krieges drängt die Führung auf eine weitgehende Selbstversorgung:843 „The drive to maximise the exploitation of domestic energy resources comes naturally to a China which has emphasised self-reliance since the Communist Party took over government in 1949.“844 Dem ausgeprägten Streben der Regierung, eine größtmögliche Selbstversorgung zu erhalten, liegt die Einschätzung zugrunde, dass sich China eine starke Abhängigkeit vom internationalen Ölmarkt politisch nicht leisten kann und daher versucht, diese so weit wie möglich zu reduzieren. Eine weitgehende Eigenversorgung soll die Risiken durch Importnotwendigkeiten minimieren und den außenpolitischen Prinzipien Unabhängigkeit und Sicherheit dienen.845 Auf nationaler Ebene treibt Peking dementsprechend die Exploration und Förderung der eigenen Energiereserven massiv voran. Aufgrund der gewaltigen Vorkommen könnte Kohle den prognostizieren jährlichen Bedarfsanstieg zwischen zwei und vier Prozent prinzipiell decken. Für die notwendige Steigerung der Fördermenge bedarf die Kohleindustrie einer strukturellen Reformierung und umfangreicher Investitionen in Technik und Transportinfrastruktur. Im Bereich des Kohlesektors hat die Regierung in den letzten Jahren bereits einige Reformen angestoßen, deren Umsetzung jedoch nur eingeschränkt vorankommt. Ursache dafür sind wahrscheinlich die damit verbundenen kurzfristigen Produktionsreduzierungen.846 Langfristig kann die derzeitige Hauptförderung in den 840

Vgl. Kapitel 3.3.2 Maßnahmen im Bereich Nachfragemanagement, S. 116ff. Vgl. Kapitel 3.3.1.1 White Paper „China’s Policy on Mineral Resources“, S. 107ff. 842 Vgl. Information Office of the State Council of the PRC (Hrsg.): China’s Energy Conditions and Policies, II. Strategy and Goals of Energy Development; Kapitel 3.3.1.2 White Paper “China’s Energy Conditions and Policies”, S. 110ff. 843 Vgl. Jianjun: China’s New National Energy Commission and Energy Policy, S. 6. 844 Andrews-Speed/ Liao/ Dannreuther: Strategic Implications, S. 26f. 845 Für Erläuterungen der außenpolitischen Prinzipien Unabhängigkeit und Sicherheit vgl. Kapitel 3.3.1.3. Einordnung in politische Ziele und außenpolitisches Gesamtkonzept, S. 114ff. 846 Vgl. IEA: Word Energy Outlook 2007, S. 338; Kapitel 3.3.2.1 Reform des Energiesektors, S. 117ff. 841

3.3 Anspruch und Umsetzung der chinesischen Energiepolitik

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zentralchinesischen Provinzen durch Kohleexplorationen in der „western backup coal reserve region“ – den Provinzen Xinjiang, Gansu, Ningxia und Qinghai – ergänzt werden.847 Entscheidend für die Entwicklung der Kohleförderung in den westlichen Provinzen ist jedoch der Ausbau der Infrastruktur zum Transport in die großen Verbraucherregionen entlang der Küste, der im anschließenden Kapitel separat analysiert wird.848 Die Erdölförderung in China konnte trotz intensiver Anstrengungen durch die staatlichen Ölunternehmen und der Werbung um ausländisches Know-how nicht im gleichen Umfang wie die Bedarfszunahme gesteigert werden. Obwohl kurzfristig eine geringe weitere Steigerung der Ölförderung prognostiziert wird, zeigt der Trend der chinesischen Ölproduktion langfristig eindeutig abwärts.849 Dennoch ist die Regierung bestrebt, den Grad der Importabhängigkeit so gering wie möglich zu halten. Daher werden technologische Verbesserungen zur Steigerung des Entölungsgrades in den ostchinesischen Feldern und die Entwicklung von Ölvorkommen im Westen des Landes sowie offshore gefördert.850 Die einheimische Ölförderung ist indes teuer. Allein die Förderkosten liegen 50 Prozent über dem weltweiten Durchschnitt – ohne Exploration, Feldentwicklung und Transport.851 Trotz dieser Bemühungen und der regelmäßigen Berichte der chinesischen Presse über neue aufsehenerregende Ölfunde852 wird die Förderung konventionellen Erdöls im Land mittelfristig ihren Höchststand überschreiten.853 Den prognostizierten Rückgang der Erdölförderung versucht die chinesische Regierung durch eine Ausweitung der Produktion nichtkonventioneller Öle auszugleichen. Nennenswert ist dabei vor allem die Technologie der Kohleverflüssigung, wobei die entstehenden flüssigen Brennstoffe teilweise direkt als Treibstoffe und teilweise als Substitute für den Einsatz von Erdöl in der petrochemischen Industrie verwendet werden können.854 2006 kündigte die NDRC an, 128 Mrd. US-Dollar in die Entwicklung alternativer kohlebasierter Synthetik-Treibstoffe und petrochemischer Rohmaterialien zu investieren. Allein bis 2007 waren bereits über 30 Projekte in Planung oder Konstruktion.855 Darüber hinaus befinden sich auf Ebene der Unternehmen über zwanzig Kohle-zuErdöl-Projekte in Konstruktion oder Erwägung, die eine Investitionssumme von über 15 Mrd. US-Dollar und eine voraussichtliche Kapazität von 16 Mio. Tonnen Öl umfassen. Seit 2004 baut die Shenhua Group die erste industrielle Anlage zur Kohleverflüssigung in der Inneren Mongolei mit einer geplanten Kapazität von 60.000 b/d für drei Mrd. US-Dollar. Außerdem plant das Unternehmen bereits mindestens zwei weitere Anlagen vergleichbarer

847

Vgl. IEA: Word Energy Outlook 2007, S. 338. Vgl. Kapitel 3.3.3.2 Ausbau und Sicherung der Transportwege, S. 136ff. 849 Vgl. IEA: Word Energy Outlook 2007, S. 320; Kapitel 3.1.1 Reservenbasis und Produktion im weltweiten Maßstab, S. 84ff. 850 Vgl. Feng Lianyong u. a.: Peak oil models forcast China’s oil supply, demand, in: Oil & Gas Journal, Jg. 106, Heft 2 (2008), S. 46. 851 Vgl. Andrews-Speed/ Liao/ Dannreuther: Strategic Implications, S. 28. 852 Vgl. Mayer, Maximilian: Die Energiepolitik Chinas, in: Gu, Xuewu/ Kupfer, Kristin (Hrsg.): Die Energiepolitik Ostasiens. Bedarf, Ressourcen und Konflikte in globaler Perspektive, Frankfurt am Main 2006, S. 24. 853 Für konkrete Daten des prognostizierten Trends, vgl. Kapitel 3.1.1 Reservenbasis und Produktion im weltweiten Maßstab, S. 84ff. 854 Vgl. IEA: Word Energy Outlook 2007, S. 273. 855 Vgl. ebd. 848

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3 Die Energiepolitik der Volksrepublik China

Größe.856 Obwohl die Technologie verfügbar ist und sich die Wirtschaftlichkeit in der Hochpreisphase des Erdöls günstig entwickelt hat, ist Kohleverflüssigung noch immer wesentlich teurer. Ferner hat die Umweltbelastung durch den hohen Wasserverbrauch und den Kohlenstoffdioxidausstoß die Zurückhaltung Pekings zuletzt wieder wachsen lassen.857 Im Gegensatz zum Erdöl wurde die Exploration von Erdgas erst gegen Ende der 1990er Jahre im größeren Ausmaß vorangetrieben.858 Zwischen 1994 und 2004 konnte die Produktion sogar mehr als verdoppelt werden.859 Dementsprechend optimistisch sind die Prognosen für eine weitere Steigerung der Erdgasförderung, da die meisten produzierenden Felder ihren Förderhöhepunkt noch nicht überschritten haben und viele Vorkommen noch nicht ausgebeutet werden.860 Da Erdgas als sauberer Energieträger gefördert werden soll, strebt die Regierung den Ausbau der Produktion an. Der Großteil der Erdgasreserven lagert in den westlichen und zentralen Regionen des Landes, sodass eine Produktionssteigerung zwingend mit einem massiven Ausbau der Transportkapazitäten für Gas in die Verbrauchszentren entlang der Küste verbunden ist.861 Während Pipelineverbindungen für Erdgas in China lange vernachlässigt und Erdgas daher nur in der näheren Umgebung der Förderung genutzt wurde, ist die Transportinfrastruktur für Gas in den letzten Jahren erheblich ausgebaut wurden, wie das anschließende Kapitel aufzeigt.862 3.3.3.2 Ausbau und Sicherung der Transportwege Transportwege für die Bereitstellung der Energieträger umfassen in China zwei Bereiche. Zum einen müssen die einheimischen Energieträger innerhalb des Landes über meist lange Strecken transportiert werden. Der Großteil der Kohle- und Erdgasreserven ist in den Provinzen West- und Zentralchinas bzw. der Erdölvorkommen in Nordchina konzentriert, während der Verbrauch vor allem in den südlichen und östlichen Regionen des Landes erfolgt.863 Wenn die einheimische Förderung den Verbrauchern zur Verfügung stehen soll, bedarf es einer ausreichenden und effektiven Transportinfrastruktur.864 Da China mittlerweile nicht nur bei Erdöl, sondern auch bei Erdgas und Kohle Nettoimporteur ist, müssen zum anderen zur Deckung des Bedarfs auch die Rohstofflieferungen aus externen Quellen durch eine entsprechende Infrastruktur gewährleistet sein. Dabei betrachtet Peking Energieträger als strategische Rohstoffe, deren verlässlicher Zustrom aus dem Ausland einer nationalen Planung bedarf, und schreckt davor zurück, seine Versorgung an irgendeiner Stelle fremder Kontrolle zu überlassen.865

856

Vgl. ebd., S. 273, 320; Jianjun: China’s New National Energy Commission and Energy Policy, S. 7. Vgl. IEA: Word Energy Outlook 2007, S. 273. 858 Vgl. Andrews-Speed/ Liao/ Dannreuther: Strategic Implications, S. 29. 859 Vgl. Mayer: Die Energiepolitik Chinas, S. 24. 860 IEA: Word Energy Outlook 2007, S. 330; Kapitel 3.1.1 Reservenbasis und Produktion im weltweiten Maßstab, S. 84ff. 861 Vgl. Mayer: Die Energiepolitik Chinas, S. 24. 862 Vgl. Kapitel 3.3.3.2 Ausbau und Sicherung der Transportwege, S. 136ff. 863 Vgl. Kapitel 3.1.1 Reservenbasis und Produktion im weltweiten Maßstab, S. 118ff und Kapitel 3.1.2 Energiebedarf und Importnotwendigkeiten, S. 87ff. 864 Vgl. Andrews-Speed: Energy Policy and Regulation, S. 36. 865 Vgl. Blair, Bruce/ Chen Yali/ Hagt, Eric: The Oil Weapon: Myth of China’s Vulnerability, in: China Security, Jg. 2, Heft 2 (2006), S. 32. 857

3.3 Anspruch und Umsetzung der chinesischen Energiepolitik

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Das besondere Augenmerk Pekings im Hinblick auf einen gesicherten Transport der Rohstoffimporte gilt der Abhängigkeit von strategischen Schifffahrtswegen und deren Unsicherheit. Aufgrund des Energiebedarfs vornehmlich in den Küstenregionen und der Herkunft der Energieimporte größtenteils aus Überseegebieten – Naher und Mittleren Osten sowie Afrika für Erdöl und –gas,866 Südostasien und Australien für Kohle867 – erfolgt der Transport hauptsächlich per Schiff. Damit ist die chinesische Energieversorgung abhängig von der Sicherheit wichtiger Schifffahrtswege beispielsweise durch den Indischen Ozean und der Passierbarkeit neuralgischer Punkte wie der Straße von Malakka oder der Taiwanstraße.868 Aufgrund seines Ausmaßes sieht Peking die Abhängigkeit vom maritimen Energietransport als Bedrohung seiner Versorgungssicherheit an: Beispielsweise müssen 80 Prozent der Energie- und 90 Prozent der Erdölimporte die Straße von Malakka passieren.869 Vor allem die Dominanz der USA beunruhigt die Führung, da die US-Marine nicht nur den Persischen Golf und damit die „strategische Schaltstelle der Weltölversorgung“870, sondern auch die Schifffahrtswege durch den Indischen Ozean und vor Südostasien als „wichtigste Schlagader der chinesischen Ölversorgung“871 kontrolliert. Infolgedessen fühlt sich Peking abhängig von der Bereitwilligkeit der USA, den Importfluss nicht zu unterbrechen.872 Vor dem Hintergrund der Konkurrenz mit den USA und zeitweiliger Spannungen sieht die Regierung eine stete Gefahr einer möglichen Blockade dieser Transportwege, unterstützt durch amerikanische Verbündete wie Japan, Singapur, Südkorea oder die Philippinen. Dieser chinesische Albtraum nährt sich aus den Erfahrungen eines umfassenden Embargos, das die USA schon einmal nach dem Korea-Krieg erließen.873 Um die Distanz zwischen Reserven und Verbrauchsregionen sowohl innerhalb des Landes als auch weltweit zu überwinden und die Energieversorgung zu sichern, verfolgt Peking zahlreiche Maßnahmen zum Ausbau und zur Sicherung der Transportinfrastruktur. Im Folgenden sollen zuerst die Aktivitäten innerhalb der Volksrepublik aufgezeigt und anschließend das Konzept für die Sicherung der Energieträgerimporte erläutert werden. Kohle als dominierender Energieträger bedarf eines kontinuierlichen Ausbaus der inländischen Transportinfrastruktur. In den letzen Jahren waren Stromausfälle zum Teil Lieferengpässen geschuldet.874 Gegenwärtig erfolgt der Transport per Schiene, Straße, Binnen- und Küstenschifffahrt. Über die Hälfte der Kohle wird dabei per Bahn befördert, wobei noch immer größtenteils alte Züge auf Routen für Personen- und Gütertransport eingesetzt werden. Lediglich zwei moderne Bahnstrecken sind bisher ausschließlich für den Kohletransport reserviert,875 obwohl dieser 45 Prozent der gesamten Gütertransportkapazi866

Vgl. Kapitel 3.3.3.4 Kooperationsbeziehungen mit Drittstaaten, S. 143ff. Vgl. Schmidt: Die Rolle Chinas auf dem Weltsteinkohlemarkt, S. 7. 868 Zur Bedeutung und Sicherheit von Schifffahrtswegen und neuralgischen Punkten vgl. Kapitel 2.4.2 Transportmöglichkeiten und Preisbildung, S. 71ff. 869 Vgl. Blumenthal, Dan/ Lin, Joseph: Oil Obsession. Energy Appetite Fuels Beijing’s Plans to Protect Vital Sea Lines, in: American Enterprise Institute for Public Policy Research, 2006, http://www.aei.org/publications/ filter.all,pubID.24499/pub_detail.asp; Downs: China, S. 31. 870 Kreft, Heinrich: Neomerkantilistische Energie-Diplomatie. China auf der Suche nach neuen Energiequellen, in: Internationale Politik, Jg. 61, Heft 2 (2006), S. 53. 871 Ebd. 872 Vgl. Blumenthal/ Lin: Oil Obsession. 873 Vgl. Zha: Energy Interdependence, S. 8. 874 Vgl. IEA: Word Energy Outlook 2007, S. 339. 875 Vgl. ebd. 867

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3 Die Energiepolitik der Volksrepublik China

tät im Jahr 2000 belegte.876 Über den Küstenschifftransport werden rund zehn Prozent der inländischen Kohle aus den nördlichen in die südlichen Küstenprovinzen verschifft, wobei hauptsächlich Schiffe in „handlichen“ Größen eingesetzt werden, da die Verladekapazitäten für große Schiffe dem Kohleexport vorbehalten sind. Der Transport via Binnenschiffe und Lastwagen erfolgt nur in geringen Kapazitäten aus kleineren Minen, ist uneffektiv und kostspielig.877 Bereits seit den 1990er Jahren werden von staatlicher Seite erhebliche Geldmittel zur Effizienzsteigerung der Transportsysteme bereitgestellt.878 Gegenwärtig investiert China in den Ausbau der Eisenbahn- und Hafenkapazitäten.879 Indem Kohle jedoch aus den westlicheren Provinzen über zunehmend lange Distanzen transportiert werden muss, ist ein Fortbestehen der Kapazitätsgrenzen im Schienentransport wahrscheinlich. Da die Kohle zu und von den Häfen transportiert werden muss, beeinflusst die Kapazität des Gütertransports auch die Möglichkeiten der Küstenverschiffung.880 Der Erdgasbereich in China ist von einer ähnlichen Situation geprägt. Aufgrund der Distanz zwischen Reserven und Verbrauchern bedarf die angestrebte Expansion von Erdgasproduktion und -konsum umfangreicher Investitionen in Transport- und Lagerungsinfrastruktur.881 Bis 1997 wurde Erdgas ausschließlich in der Nähe der Förderstätten konsumiert. Es existierte keine einzige Gaspipeline, die über eine Provinzgrenze führte.882 Erst der Bau einer Pipeline aus dem Ordos Becken in der Inneren Mongolei ins 900 km entfernte Peking markiert als erste Langstrecken-Gaspipeline einen Wandel in der Energiepolitik und den Beginn der Errichtung überregionaler Gasleitungen. Die ersten Pipelines für Erdgas hatten jedoch eine geringe Kapazität und waren relativ kurz im Vergleich zu späteren Projekten.883 Das Herzstück des geplanten nationalen Gasnetzwerkes884 bildet die West-OstPipeline, die das Tarim-Becken in Nordwest-China mit dem über 4.000 km entfernten Schanghai verbindet. Beschlossen wurde der Bau im Jahr 2000 im Rahmen einer nationalen Initiative zur Entwicklung der westlichen Provinzen. Dabei bildet die Entwicklung der Gasreserven und der Bau einer Transportinfrastruktur in die östlichen Verbraucherzentren eine Hauptkomponente des Programms.885 Bedenken hinsichtlich der Wirtschaftlichkeit und Effizienz des gewaltigen Projekts wurden somit von politischen Interessen überlagert.886 Die von der CNPC gebaute West-Ost-Pipeline wurde 2005 mit einer Kapazität von 12 Mrd. Kubikmetern pro Jahr fertiggestellt. Ab 2010 soll deren Leitungsfähigkeit auf 17 Mrd. Kubikmeter ausgebaut und schließlich die Kapazität der Pipelinestrecke durch einen weiteren Leitungsstrang mit 30 Mrd. Kubikmeter pro Jahr substanziell ausgeweitet werden. Um die Kapazitätsaufstockung auszulasten, soll künftig auch Erdgas aus zentral-

876

Vgl. Schmidt: Die Rolle Chinas auf dem Weltsteinkohlemarkt, S. 3. Vgl. IEA: Word Energy Outlook 2007, S. 339f. Vgl. BGR: China. Kohle, S. 48. 879 Vgl. IEA: Word Energy Outlook 2007, S. 339f. 880 Vgl. ebd. 881 Vgl. ebd., S. 331. 882 Vgl. Andrews-Speed: Energy Policy and Regulation, S. 66. 883 Vgl. ebd., S. 66 und 125. 884 Nach den ambitionierten Pläne der Regierung soll diese nationalen Gasnetzwerk bis zu 20.000 km Pipelines umfassen, vgl. IEA: Word Energy Outlook 2007, S. 331. 885 Vgl. Andrews-Speed: Energy Policy and Regulation, S. 126. 886 Vgl. Andrews-Speed/ Liao/ Dannreuther: Strategic Implications, S. 54. 877 878

3.3 Anspruch und Umsetzung der chinesischen Energiepolitik

139

chinesischen Vorkommen sowie Importe aus Zentralasien – Turkmenistan und Kasachstan – in die West-Ost-Pipeline eingeleitet werden.887 Für Rohöl und Erdölprodukte hat China sein Pipelinenetz schon seit vielen Jahren mäßig aber stetig ausgebaut, um Vorkommen, Raffinerien und Verbrauchszentren zu verbinden.888 Im Hinblick auf die Bereitstellung sicherer Transportwege ist Peking in Anbetracht der steigenden Bedeutung von Importen wesentlich mehr über die externen Lieferungen besorgt. Wie oben dargestellt ist die Versorgung dabei im hohen Ausmaß vom Tankertransport und dessen Verwundbarkeit abhängig.889 Daher liegt das Hauptaugenmerk im Bereich des Erdöltransports auf der Verbesserung sicherer externer Lieferverbindungen. Seit 2006 importiert die Volksrepublik Erdgas in Form von LNG. Im Zuge des Verbrauchsanstiegs bis 2030 um sechs bis acht Prozent jährlich und der Reservenbasis des Landes werden auch die Erdgasimporte zunehmen, die in Form von LNG und per Pipeline geplant sind.890 Bisher ist lediglich ein LNG-Annahmeterminal in Guangdong in Betrieb, dessen Bau wurde von CNOOC seit 1995 forciert und gilt als Pilotprojekt für den Einstieg in den LNG-Bereich.891 Darüber hinaus befinden sich jedoch zwölf weitere LNG-Projekte im Bau oder in Planung.892 Die fünf LNG-Terminals, die derzeit gebaut werden, sollen voraussichtlich bis 2012 fertiggestellt sein. Zusammen mit dem bereits gebauten Terminal werden sie eine Kapazität von 18,6 Mrd. Kubikmeter jährlich umfassen. Für den Zeitraum 2010 bis 2012 wird der Baubeginn sieben weiterer Terminals in Erwägung gezogen, welche die Annahmekapazität auf 46 Mrd. Kubikmeter pro Jahr vergrößern würden.893 Selbst wenn alle geplanten LNG-Terminals gebaut sind, wären zur Deckung des voraussichtlichen Gasbedarfs ab 2020 zusätzliche Erdgaspipelines für externe Lieferungen notwendig.894 Über die Errichtung von Pipelineverbindungen verhandelt China mit Russland, Kasachstan und Turkmenistan.895 Schwierigkeiten ergeben sich dabei vor allem durch mögliche Umweltauswirkungen, den Preis für das importierte Gas und den zeitlichen Rahmen für die Entwicklung der Gasfelder und der dazu gehörigen Infrastruktur.896 Das voraussichtliche Übergewicht der Erdgasimporte per Tanker in Form von LNG verstärkt hingegen die Bedeutung freier und sicherer Schifffahrtswege für die Energieversorgung. Die chinesische Macht auf See und der Ausbau der Marine sind mittelfristig jedoch begrenzt, sodass China selbst nahezu machtlos ist, die Routen seiner Importe zu schützen.897 „This is an Achilles heel to contemporary China, as it has forced China to entrust its fate (stable markets and access to resources) to others.”898 Dementsprechend er-

887

Vgl. IEA: Word Energy Outlook 2007, S. 331. Vgl. Andrews-Speed: Energy Policy and Regulation, S. 65. 889 Vgl. Kapitel 2.4.2 Transportmöglichkeiten und Preisbildung, S. 71ff. 890 Vgl. IEA: Word Energy Outlook 2007, S. 332; Anhang, Tabelle 26: Chinesischer Energiebedarf in unterschiedlichen Szenarien, S. 382. 891 Vgl. Fridley: Natural Gas in China, S. 34ff. 892 Vgl. IEA: Word Energy Outlook 2007, S. 333. 893 Vgl. ebd. 894 Vgl. ebd., S. 334. 895 Vgl. Kapitel 3.3.3.4.2 Russland & Zentralasien, S. 149ff. 896 Vgl. IEA: Word Energy Outlook 2007, S. 333f. 897 Vgl. Zhang Wenmu: Sea Power and China’s Strategic Choices, in: China Security, Jg. 2, Heft 2 (2006), S. 20 und 25. 898 Ebd., S. 20. 888

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3 Die Energiepolitik der Volksrepublik China

achtet es die Regierung als notwendig, dem Ausbau seiner maritimen Streitkräfte Aufmerksamkeit zu widmen.899 Darüber hinaus strebt China die Diversifizierung seiner Importquellen und der Transportrouten an, um seine Verletzbarkeit durch eine Blockade der Seewege oder eines „choke-points“ zu reduzieren.900 So bezieht China Erdöl aus Russland per Bahn- und Straßentransport und konnte erste Pipelines für Erdöl und Erdgas aus Zentralasien errichten.901 Der Bau neuer Pipelineverbindungen vor allem mit Russland und Zentralasien nimmt einen bedeutenden Platz in den weiteren Diversifizierungsplänen ein, da Importe aus diesen Regionen über Land transportiert und an das bestehende innerchinesische Pipelinesystem zur Verteilung im Land angeschlossen werden könnten.902 Ferner ist Peking bestrebt, die Abhängigkeit von der Straße von Malakka und der Sicherung der Seewege durch andere Mächte zu verringern. Zum einen wird versucht, die Meeresenge zu umgehen. Mithilfe des Baus einer Pipeline durch Burma oder eines Kanals entlang der thailändischen Landenge „Isthmus von Kra“ soll Erdöl auf sichereren Wegen nach China gelangen.903 Zum anderen verfolgt China eine als „strings of pearls“ bzw. „Perlenkette“ bezeichnete Strategie. Dabei soll der chinesische Einfluss auf See über ein Netzwerk aus Häfen, militärischen Beziehungen und Stützpunkten entlang der Transportrouten für Erdöl bis in den Indischen Ozean und Mittleren Osten übertragen werden.904 Tatsächlich ist es Peking bereits in mehreren Staaten entlang der „Öl-Arterie“ vom Mittleren Osten durch die Straßen von Hormuz und Malakka gelungen, nachrichtendienstliche und militärische Außenposten an der Küste aufzubauen, um die Verkehrswege zu überwachen und Marineoperationen zu unterstützen.905 Konkrete Projekte zum Aufbau einer alternativen Transportinfrastruktur wie Häfen und Pipelines werden im Kapitel zum chinesischen Engagement in Drittstaaten dargestellt.906 3.3.3.3 Aufbau einer strategischen Ölreserve Die chinesische Regierung hatte lange Zeit keine Maßnahmen für einen plötzlichen Lieferausfall ausgearbeitet. Zwar verfügen die staatlichen Ölunternehmen über Speicherkapazitäten, aber diese stellen keine nationale strategische Reserve dar und verlässliche Zahlen über deren Höhe sind schwer zugänglich.907 Als mittlerweile zweitgrößter Ölkonsument weltweit mit mangelnder Fähigkeit der Selbstversorgung befindet sich die Volksrepublik somit in einer riskanten Lage im Falle von Destabilität auf dem internationalen Rohölmarkt.908 Dementsprechend hat die Regierung die Etablierung einer strategischen Ölreserve 899

Vgl. ebd. Für mögliche Auswirkungen vgl. Kapitel 5.1.2 Implikationen für andere Politikbereiche, S. 313ff. Vgl. Downs: China, S. 30f. 901 Vgl. IEA: Word Energy Outlook 2007, S. 326. 902 Vgl. Downs: China, S. 32; Andrews-Speed/ Liao/ Dannreuther: Strategic Implications, S. 64. 903 Vgl. Zha: Energy Interdependence, S. 8f; Blumenthal/ Lin: Oil Obsession sowie Kapitel 3.3.3.4.1 Süd- & Südostasien, S. 147ff. 904 Vgl. Blumenthal/ Lin: Oil Obsession. 905 Vgl. Blair/ Chen/ Hagt: The Oil Weapon, S. 40f. 906 Vgl. Kapitel 3.3.3.4.1 Süd- & Südostasien, S. 147ff; Kapitel 3.3.3.4.2 Russland & Zentralasien, S. 149ff. 907 Vgl. Andrews-Speed/ Liao/ Dannreuther: Strategic Implications, S. 41. 908 Vgl. Tan Wei: Oil Reserve Center Established, Beijing Review, Jg. 51, Heft 2 (2008), S. 34. 900

3.3 Anspruch und Umsetzung der chinesischen Energiepolitik

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beschlossen, um die nationale Energieversorgung im Hinblick auf mögliche internationale Notlagen zu sichern.909 Während über eine strategische Ölreserve nach dem Vorbild der Industrieländer bereits in den 1980er Jahren diskutiert wurde,910 wirkte sich anfangs negativ aus, dass China noch Nettoexporteur von Erdöl war und in den 1990er Jahren nur eine geringe Vernetzung mit dem Weltmarkt aufwies.911 Mit zunehmendem Wirtschaftswachstum und Importbedarf an Erdöl verhinderten vor allem Meinungsverschiedenheiten zwischen unterschiedlichen Teilen der Administration die Entwicklung des Aufbaus.912 Obwohl nach chinesischen Quellen die Befürworter in der Mehrzahl waren, konnten die Gegner lange Zeit einen großen Einfluss auf die Politik nehmen.913 Dabei beruhten die Argumente gegen eine strategische Ölreserve auf Fragen hinsichtlich deren Kosten und Effektivität.914 Vermutlich aufgrund des stetig und mit wachsender Geschwindigkeit steigenden Importbedarfs verkündete die Regierung im Juni 2001 schließlich das Vorhaben, eine strategische Ölreserve aufzubauen.915 Diese Entscheidung wurde im November 2002 vom State Council befürwortet, das ferner 2003 innerhalb der NDRC ein State Oil Reserves Office einrichtete.916 Die Höhe der geplanten strategischen Reserve und der Zeitplan für ihren Aufbau wurden mehrmals verändert; 2003 dann die vier ersten Standorte für die Anlagen der strategischen Reserve verkündet: Zhenhai und Aoshan südlich von Schanghai sowie Huangdao südlich und Dalian nördlich vom Peking.917 Diese vier Speicherstätten bilden die erste von drei Phasen zum Aufbau der staatlichen strategischen Ölreserve. Die vier Anlagen sollen zusammen eine Lagerungskapazität von 10-12 Mio. Tonnen, d. h. zwischen 70 und 100 Mio. Barrel, bieten.918 Die zweite und dritte Phase im Aufbau der staatlichen strategischen Reserve sollen weitere 200 Mio. Barrel bzw. 28 Mio. Tonnen Speicherkapazität hinzufügen, wobei bisher noch keine Entscheidung über die Speicherorte verkündet wurde.919 In Relation zum voraussichtlichen Ölkonsum entspricht das Speichervolumen der ersten Phase dem Importbedarf von 24 Tagen. Die zweite Phase würde die Speicherkapazität auf 61 Tage des Importbedarfs im Jahr 2010 und die Dritte auf 75 Tage des Verbrauchs in 2015 vergrößern.920 Angekündigt war ursprünglich eine strategische Ölreserve im Umfang von 30 Tagen bis zum Jahr 2010.921 909 Vgl. ebd.; Xu Binglan: Oil stock boost for emergency, in: China Daily (North American ed.) vom 23. April 2007. 910 Vgl. Downs: China, S. 44. 911 Vgl. Nui Li: Wisdom of China’s strategic oil reserves, in: China Daily (North American ed.) vom 07. November 2006. 912 Vgl. Downs: China, S. 44. 913 Vgl. ebd., S. 44f. 914 Einige der vorgebrachten Kritikpunkte und Argumentationslinien waren beispielsweise: China könne sich einen Vorrat groß genug, um effektiv zu sein, nicht leisten und der Aufbau einer kleineren Reserve wäre ungenügend im Falle einer ernsten Situation. Eine strategische Ölreserve wäre ein Luxus angesichts anderer unerlässlicher ökonomischer Aufgaben. China braucht keine eigene strategische Reserve, da es von der Freisetzung der Vorräte in anderen Ländern profitiere. Es existierten bessere Möglichkeiten, die Energiesicherheit zu erhöhen, wie Investitionen in überseeische Ölvorkommen, vermehrte Importe per Pipeline oder die Substituierung von Öl durch anderen Energieträger. Vgl. ebd., S. 45. 915 Vgl. Andrews-Speed: Energy Policy and Regulation, S. 73. 916 Vgl. Downs: China, S. 45. 917 Vgl. ebd. 918 Vgl. IEA: Word Energy Outlook 2007, S. 327; Tan: Oil Reserve Center Established, S. 35. 919 Vgl. ebd. 920 Vgl. IEA: Word Energy Outlook 2007, S. 327. 921 Vgl. Tan: Oil Reserve Center Established, S. 35.

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3 Die Energiepolitik der Volksrepublik China

Diese zentralen staatlichen Ölreserven sollen jedoch nur eine von vier Ebenen der strategischen Reserve bilden. Sie sind ein Teil der staatlichen strategischen Reserve, die weiterhin Ölvorräte der lokalen Regierungen umfassen soll. Bisher haben allerdings lediglich einige „energiehungrige“ Regionen wie die südchinesische Provinz Guangdong damit begonnen, eigene Ölreserven zu planen.922 Neben den staatlichen strategischen Ölreserven sollen Einlagerungen der Ölunternehmen einen zweiten Teil an Ölvorräten formieren. Rohölreserven der großen Unternehmen CNPC, Sinopec und CNOOC sollen dabei eine Ebene bilden und Ölvorräte mittlerer und kleinerer Unternehmen eine weitere.923 Dazu beabsichtigt die Regierung, die Industrie zur Bildung von Notfallvorräten in bisher unbekannter Höhe zu verpflichten.924 Während sich die untere Ebene der beiden Teilbereiche für Ölvorräte – lokale Regierungen sowie mittlere und kleinere Unternehmen – noch in der Vorstufe befindet, sind die Ölreserven der Zentralregierung und der großen Ölunternehmen bereits im Aufbau.925 Der Fortschritt und die Höhe der Unternehmensreserven sind unbekannt. Obwohl der Bau der ersten vier Lagerstätten der staatlichen Ölreserve Anfang 2008 fertiggestellt wurde,926 sind lediglich die beiden Lager in der Nähe Schanghais mit einer Kapazität von jeweils 5 Mio. Tonnen bereits einsatzfähig. Die Befüllung des Lagers Huangdao war eigentlich ab Ende 2007 bzw. von Dalian ab 2008 geplant.927 Die Verzögerung in der Befüllung ist wahrscheinlich auf die hohen Ölpreise zur damaligen Zeit zurückzuführen.928 Daher ist die Zielstellung, bis 2010 strategische Reserven in Höhe der Importe von 30 Tagen aufzubauen, trotz des geplanten weiteren Ausbaus der Speicherkapazitäten äußerst ambitioniert.929 Darüber hinaus stehen Entscheidungen über die Abläufe des Systems, inklusive der Funktionen der staatseigenen und kommerziellen Vorräte, noch immer aus.930 Der jahrelange Streit zwischen der Regierung und den Ölunternehmen über die Aufteilung der immensen Kosten konnte beigelegt werden, indem sich der Staat bereit erklärte, die Konstruktionskosten zu übernehmen und den Ölunternehmen Gebühren für die Betreibung der Lager zu zahlen.931 Ein weiterer Streitpunkt betrifft die Möglichkeiten ihrer Verwendung: nur als Ausgleich möglicher Lieferausfälle oder auch als „Puffer“, um hohe Ölpreise abzumildern? Im Jahr 2004 verkündete die NDRC, deren Energieabteilung die strategische Ölreserve untersteht,932 der Hauptzweck sei der Ausgleich von Lieferunterbrechungen und nicht die Beschränkung hoher Ölpreise. Dennoch wurden die Umstände, unter denen die strategischen Ölreserven freigegeben würden, von der Regierung bislang nicht offenkundig gemacht.933 922

Vgl. Wan Zhihong: More oil reserve bases to be built, in: China Daily (North American ed.) vom 19. Juli 2007. Vgl. ebd. 924 Vgl. IEA: Word Energy Outlook 2007, S. 327. 925 Vgl. Wan Zhihong: More oil reserve bases to be built, in: China Daily (North American ed.) vom 19. Juli 2007. 926 Vgl. Tan: Oil Reserve Center Established, S. 35. 927 Vgl. Gong Zhengzheng: Oil reserves to be ready in 1 year, in: China Daily (North American ed.) vom 28. Juni 2007. 928 Vgl. Lin, Joseph E.: Filling of China’s Strategic Oil Reserves Apparently Delayed, in: China Brief, Jg. 7, Heft 14 (2007), S. 1. 929 Vgl. IEA: Word Energy Outlook 2007, S. 272. 930 Vgl. ebd. 931 Vgl. Downs: China, S. 46. 932 Vgl. Tan: Oil Reserve Center Established, S. 34. 933 Vgl. Downs: China, S. 46. 923

3.3 Anspruch und Umsetzung der chinesischen Energiepolitik

143

Der Aufbau einer strategischen Reserve kommt einer “Herkules-Aufgabe“ gleich, die neben dem Einkauf des Öls, Gesetze und Verordnungen, die Einrichtung der Verwaltung, die Auswahl und Bau der Lagerorte und -kapazitäten sowie entsprechendes Kapitel umfasst.934 Auch die strategischen Ölvorräte in den OECD-Ländern Europas, den USA und Japan wurden schrittweise über einen Zeitraum von bis zu drei Jahrzehnten auf- und ausgebaut. Die Einrichtung und Vollendung der strategischen Ölreserve in China wird somit ebenso nicht innerhalb kürzester Zeit erfolgen.935 Neben dem beträchtlichen Zeitraum zum Aufbau stellt die relativ geringe Kapazität der Reserven – sowohl im Vergleich zu anderen stark importabhängigen Ländern als auch zur Größe des Landes und seiner Bevölkerung – einen weitaus schwerwiegenderen Aspekt dar.936 Selbst chinesische Experten und Beamte bezeichnen die Größe der strategischen Reserve als zu klein und unzureichend.937 Die ersten vier Lager werden selbst nach ihrer Befüllung nicht genügen, um eine Unterbrechung der Erdölimporte wirksam auszugleichen. In Anbetracht des enormen Ölbedarfs wäre eine mindestens doppelte Reservengröße notwendig, um effektiv zu sein.938 Während die Kapazität der Lagerstätten bis 2015 stark ausgebaut werden soll, wurde für deren Befüllung und damit die Erhöhung der tatsächlichen strategischen Reserve bisher kein Zeitplan veröffentlicht.939 Mit Blick auf die Verzögerungen bei der Befüllung der ersten vier Lager infolge der hohen Ölpreise und der für 2010 geplanten Auslastung der Lagerkapazität von nur rund 50 Prozent wird die strategische Ölreserve mittelfristig nur unwesentlich die Energieversorgungssicherheit des Landes erhöhen können. 3.3.3.4 Kooperationsbeziehungen mit Drittstaaten Die chinesische Außenpolitik weist neben inhaltlichen Grundzügen und Interessenprioritäten940 in ihren Aktivitäten auch eine geografische Rangfolge auf. Dabei dominiert zunächst die direkte Umgebung mit den Regionen Ost- und Südostasien sowie etwas nachgeordnet, aber noch immer von gewichtiger Bedeutung, der zentralasiatische Raum inklusive Russland.941 In diesen Regionen mischen sich Anstrengungen zur Sicherung von Rohstoffen eng mit außenpolitischen Interessen. In Ost- und Südasien ist Peking bestrebt, den japanischen, amerikanischen und taiwanesischen Einfluss zurückzudrängen, lukrative Absatzmärkte zu erschließen sowie das traditionell vorhandene Misstrauen abzubauen, um das eigene Ansehen und politische Gewicht zu stärken.942 In Zentralasien bezieht sich das außenpolitische Engagement darauf, die Ausbreitung des islamistischen Terrorismus in die

934 Vgl. Nui Li: Wisdom of China’s strategic oil reserves, in: China Daily (North American ed.) vom 07. November 2006. 935 Vgl. ebd. 936 Vgl. Li Fangchao: Oil reserve takes shape as tanks fill, China Daily (North American ed.) vom 30. Januar 2007. 937 Vgl. ebd. 938 Vgl. Lin: Filling of China’s Strategic Oil Reserves Apparently Delayed, S. 1. 939 Vgl. Gong Zhengzheng: Oil reserves to be ready in 1 year, in: China Daily (North American ed.) vom 28. Juni 2007. 940 Vgl. Kapitel 3.3.1.3 Einordnung in politische Ziele und außenpolitisches Gesamtkonzept, S. 114ff. 941 Vgl. Fehlbier: Konstanten chinesischer Außenpolitik, S. 22f. 942 Vgl. Möller, Kay: Chinas Außenpolitik: Selektive Multilateralität, SWP-Studie, Berlin 2003, in: http://www.swp-berlin.org/common/get_document.php?asset_id=550, S. 5f.

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3 Die Energiepolitik der Volksrepublik China

chinesische Westprovinz Xinjiang zu bekämpfen, mit Russland zusammenzuarbeiten und die regionalen Rohstoffvorkommen zu sichern.943 China hat sich in seinen außenpolitischen Aktivitäten bisher deutlich auf sein eigenes regionales Umfeld konzentriert – im Gegensatz zu anderen größeren Staaten in der Nachbarschaft wie Japan und Indien oder den anderen ständigen Mitgliedern im UNSicherheitsrat – und war darüber hinaus kaum dauerhaft politisch aktiv.944 Zwar engagiert sich Peking durchaus in Afrika, Lateinamerika und im Nahen und Mittleren Osten, aber nicht aufgrund einer gefühlten politischen Verantwortung oder Verpflichtung, sondern primär zur Erschließung von Absatzmärkten und der Sicherung der Rohstoffversorgung.945 Dazu fördert die Regierung bereits seit Beginn der wirtschaftlichen Öffnung Ende der 1970er Jahre Investitionen chinesischer Unternehmen im Ausland.946 Offiziell formuliert wurde die politische Strategie gewünschter Auslandsaktivitäten nationaler Unternehmen jedoch erst, als sie infolge der Asienkrise 1997/98 und dem chinesischen WTO-Beitritt 2001 neuen Antrieb erhielt. 2001 bekündete Premierminister Zhu Rongji die sogenannte „Going-global“-Strategie (auch als „Going-out“- oder „Going-abroad“-Strategie bezeichnet), die in den 10. Fünf-Jahres-Plan aufgenommen und 2006 von Premier Wen Jiabao bekräftigt wurde. Die Regierung ermutigt darin Unternehmen auf „zwei Märkten“ – dem Einheimischen und im Ausland – präsent zu sein.947 Die Gründe für das Auslandsengagement der Unternehmen und dessen aktive Unterstützung durch die Führung umfassen dabei drei Kategorien. Die beiden vorwiegenden Gründe sind „der Wunsch bzw. die Notwendigkeit ausländische Energie- und Rohstoffquellen zu sichern oder dem härteren Wettbewerb und Überkapazitäten zu Hause zu entkommen.“948 Des Weiteren sind die Unternehmen zur Verbesserung ihrer internationalen Wettbewerbsfähigkeit am Kauf von neuer Technologie, Markennamen und Management-Know-how interessiert.949 Obwohl die Energieunternehmen unter staatlicher Kontrolle sind, soll die ursprüngliche Entscheidung für Investitionen in auswärtige Erdölexploration und -produktion aus den Ölunternehmen selbst stammen.950 Der China National Petroleum Corporation, die sich Ende der 1980er Jahre als erstes chinesisches Ölunternehmen ins Ausland wagte, soll bewusst gewesen sein, dass die inländische Produktion in zunehmenden Maß nicht mit dem Bedarf Schritt halten kann. Die Akquirierung ausländischen Erdöls sollte die eigene Produktion unterstützen und der Verkauf auf dem Weltmarkt die Verluste durch die staatlich bestimmten Erdölpreise abmildern.951 Mit ihrer ersten Auslandsinvestition erwarb die CNPC einen Anteil in einem durch die UN geförderten Projekt zur Entwicklung von Ölsand in Alberta, Kanada.952

943

Vgl. Fehlbier: Konstanten chinesischer Außenpolitik, S. 23. Vgl. Möller: Chinas Außenpolitik, S. 12. 945 Vgl. Fehlbier: Konstanten chinesischer Außenpolitik, S. 23. 946 Vgl. Lunding, Andreas: Chinesische Firmen auf dem Vormarsch, in: Deutsche Bank Research, September 2006, http://www.dbresearch.de/PROD/DBR_INTERNET_DE-PROD/PROD0000000000202266.pdf, S. 4. 947 Vgl. Lunding, Andreas: Global champions in waiting. Perspectives on China’s overseas direct investment, in: Deutsche Bank Research, August 2006, http://www.dbresearch.com/PROD/DBR_INTERNET_ENPROD/ PROD0000000000201318.pdf, S. 5. 948 Lunding: Chinesische Firmen auf dem Vormarsch, S. 1. 949 Vgl. ebd., S. 4. 950 Vgl. Downs: China, S. 38. 951 Vgl. ebd., S. 38f. 952 Vgl. ebd., S. 39. 944

3.3 Anspruch und Umsetzung der chinesischen Energiepolitik

145

Bereits 1991 verkündete die CNPC die Internationalisierung ihrer Tätigkeiten als eine ihrer wichtigsten Strategien. Im Laufe der nächsten Jahre befürworteten erst einzelne Personen aus der Ölindustrie und aus wissenschaftlichen Kreisen den Erwerb von ausländischen Erdölanlagen durch nationale Unternehmen.953 Seit Mitte der 1990er Jahre wurde in wissenschaftlichen und offiziellen Dokumenten dann generell auf die Bedeutung von Investitionen in überseeische Exploration und Produktion für die Sicherung der „chinesischen“ Öllieferungen hingewiesen.954 Doch die ersten Auslandsprojekte Ende der 1980er/ Anfang der 1990er im Bereich Erdölexploration und -produktion waren meist weit von China entfernt und wiesen mehr den Charakter von Experimenten auf. Ende der 1990er konnten schließlich auch bedeutende Vereinbarungen beispielsweise in Kasachstan und Sudan geschlossen werden.955 Alle drei großen Ölunternehmen streben den Ausbau und die Diversifizierung ihrer Auslandsinvestitionen an. Trotzdem unterscheiden sich die Unternehmen in ihren Aktivitäten hinsichtlich Risikobereitschaft, Renditezielen, Einschätzungen künftiger Weltölpreise und in gewissem Umfang in Bezug auf ihren geografischen Fokus. Gründe dafür bilden die jeweilige Unternehmensgeschichte956 sowie Kapazitäten und Zielsetzungen.957 Die Zusammenstellung in Tabelle 27 verdeutlicht,958 dass die Ölunternehmen mittlerweile weltweit in über 30 Ländern in Explorations- und Produktionsprojekte investiert haben, dabei jedoch nur in weniger als der Hälfte direkte Anteile an der Förderung erhalten.959 Während CNOOC lediglich in der asiatisch-pazifischen Region, Afrika und Zentralasien aktiv ist,960 konnten die beiden anderen – CNPC und Sinopec – weltweit in Erdölprojekte einsteigen. Während Sinopec aufgrund der hohen Rohölkosten und niedrigen innerchinesischen Preise für Erdölprodukte negativ belastet ist, verfügt CNPC über die größeren Kapazitäten und dominiert klar im Hinblick auf die Anteile des auswärts produzierten Erdöls. Über neue Investitionen zur Diversifizierung und Steigerung ihrer Auslandsaktivitäten entscheiden die Unternehmen – unter Vorbehalt notwendiger staatlicher Zustimmung bei größeren Investitionssummen – auf der Grundlage ihrer technischen Fähigkeiten, der Konkurrenzsituation durch internationale Energieunternehmen sowie politischer und sicherheitspolitischer Risiken.961 Die Risiken zu großer Abhängigkeit von einer oder wenigen Lieferregionen oder von instabilen Produzenten haben im Laufe der 1990er Jahre zu strategischen Veränderungen hinsichtlich der Quellen der Erdölimporte und der Bedeutung einzelner Herkunftsregionen geführt. Anfang der 1990er Jahre stammte noch mehr als die Hälfte des eingeführten Erdöls aus der asiatisch-pazifischen Region – vornehmlich aus Indonesien und Malaysia. Als China zum Nettoimporteur von Rohöl wurde, versuchte die Volksrepublik bewusst die Importanteile aus dem Nahen und Mittleren Osten und später aus anderen Regionen wie Afrika und Lateinamerika zu erhöhen.962 1995 kamen nahezu 90 Prozent der Ölimporte aus 953

Vgl. ebd. Vgl. Andrews-Speed: Energy Policy and Regulation, S. 62f. 955 Vgl. Andrews-Speed/ Liao/ Dannreuther: Strategic Implications, S. 35. 956 Vgl. Kapitel 3.2.2 Chinesische Energieunternehmen, S. 100ff. 957 Vgl. Downs: China, S. 40. 958 Vgl. Anhang, Tabelle 27: Weltweite Präsenz chinesischer Energieunternehmen, S. 383. 959 Vgl. Houser: The Roots of Chinese Oil Investment Abroad, S. 155. 960 Vgl. Libin Zhang: Acquisitions of Oil and Gas Resources by Chinese Companies, in: International Law Practicum, Jg. 20, Heft 1 (2007), S. 51. 961 Vgl. Houser: The Roots of Chinese Oil Investment Abroad, S. 155. 962 Vgl. Andrews-Speed: Energy Policy and Regulation, S. 66. 954

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3 Die Energiepolitik der Volksrepublik China

den Regionen Asien-Pazifik sowie Naher und Mittleren Osten – mit allein 31 Prozent aus Indonesien.963 Seit 1997 konnten langfristige Lieferverträge mit den Golfstaaten Saudi-Arabien, Iran, Oman und Jemen abgeschlossen werden. Trotz der massiven Zunahme des gesamten Importbedarfs zwischen 1995 und 2006 von 340.000 b/d auf 3,7 mb/d blieb der Anteil der Erdölimporte aus dem Nahen und Mittleren Osten mit 30 bis 45 Prozent stets auf hohem Niveau.964 Die steigenden Erdölimporte aus Afrika und Russland konnten gleichzeitig den beträchtlichen Rückgang des Anteils der asiatisch-pazifischen Region ausgleichen.965 Mittlerweile bilden der Nahe und Mittlere Osten sowie Afrika die beiden bedeutendsten Herkunftsregionen der Erdölimporte mit zusammen 76 Prozent, wie in Abbildung 16 ersichtlich. Einzeln betrachtet sind Saudi-Arabien und Angola die wichtigsten Lieferländer mit einem Marktanteil von je rund 16 Prozent.966 Abbildung 16: Herkunft chinesischer Erdölimporte, 2006 Lateinamerika 0,13 mb/d 5%

Andere 0,12 mb/d 4%

Russland 0,32 mb/d 11%

Asien Pazifik 0,10 mb/d 3% Naher Osten 1,32 mb/d 45%

Afrika 0,92 mb/d 32% Erstellt nach: IEA: Word Energy Outlook 2007, S. 325.

Die verminderte Rolle der Region Asien-Pazifik und der zugleich signifikante Bedeutungszuwachs Afrikas als Quelle der Erdölimporte sind auf zwei Faktoren zurückzuführen. Zum einen ist der Erdölbedarf in der gesamten süd- und südostasiatischen Region über die eigene Produktion hinausgewachsen. Selbst Indonesien als zweitgrößter Erdölproduzent der Region nach China ist mittlerweile Nettoimporteur. Zum anderen haben im Gegensatz dazu das Erdölangebot und der Überschuss nach Deckung des geringen Eigenbedarfs in Afrika

963

Vgl. Downs: China, S. 31. Vgl. Andrews-Speed: Energy Policy and Regulation, S. 66f; Downs: China, S. 31; IEA: Word Energy Outlook 2007, S. 325. 965 Vgl. Downs: China, S. 31. 966 Vgl. IEA: Word Energy Outlook 2007, S. 325. 964

3.3 Anspruch und Umsetzung der chinesischen Energiepolitik

147

in den letzten Jahren zugenommen. Die leichten Rohöle Westafrikas eignen sich außerdem hervorragend für die chinesischen Raffinerien.967 Zum Ausbau ihres Einflusses und ihrer Rohstofflieferungen engagiert sich die Volksrepublik seit einigen Jahren weltweit – wo immer möglich: „China has gone on a dealmaking spree for oil commitments from nations around the world regardless of their political and ideological coloration.”968 Im Folgenden werden konkrete Projekte der nationalen Ölunternehmen in den jeweiligen Regionen vorgestellt und im Hinblick auf ihre Bedeutung für die chinesische Energiesicherheit erläutert. 3.3.3.4.1 Süd- & Südostasien Da die ostasiatischen Nachbarn969 über keine wesentlichen Reserven an Energierohstoffen verfügen und selbst seit Jahrzehnten auf Energieträgerimporte angewiesen sind, bildet diese Region für die Volksrepublik vielmehr einen Absatzmarkt als eine Lieferregion für fossile Rohstoffe.970 Die Aktivitäten Pekings beschränken sich in der öst- und südlichen Nachbarschaft daher auf Südasien bestehend aus Afghanistan, Pakistan, Indien und Bangladesch sowie Südostasien, das die zehn Staaten der Association of Southeast Asian Nations971 (ASEAN) umfasst.972 2002 gründete China mit der ASEAN eine strategische Energiepartnerschaft, die im Rahmen einer gemeinsamen Deklaration mit Japan, Indien, Südkorea und Australien im Januar 2007 um die Kooperation in Fragen der Energiesicherheit erweitert wurde.973 Die südostasiatische Region stellt zum einen eine potenziell wichtige Quelle für künftige Erdgasimporte dar, da sie der weltweit viertgrößte Produzent von LNG ist und bereits seit Jahrzehnten andere asiatische Länder wie Japan, Südkorea und Taiwan beliefert.974 Vor dem Hintergrund der absoluten Dominanz des Tankertransports für Erdölimporte ist zum anderen die geografische Lage der Region von essenzieller Bedeutung. Als Verbindung zwischen Nordost-, Südasien sowie zwischen Indischem Ozean und Pazifik umfasst die Region die Transportwege aus dem Nahen und Mittleren Osten, Afrika und Lateinamerika und damit alle Schifffahrtsrouten für chinesische Energieimporte.975 Neben Abkürzungen durch Südostasien zur Umgehung der Straße von Malakka bietet Pakistan im Südwesten Asiens überdies die Möglichkeit, Importe aus dem Nahen und Mittleren Osten und dem westlichen Afrika noch vor der Durchquerung des Indischen Ozean über das Festland nach China zu bringen. Obwohl es nicht über nachgewiesene Energievorkommen verfügt, ist auch Afghanistan durch seine Lage zwischen Pakistan und den zentralasiatischen Staaten sowie seinem Einfluss auf die Stabilität der Nachbarn von gewichtiger 967

Vgl. Downs: China, S. 31f. Blair/ Chen/ Hagt: The Oil Weapon, S. 46. Japan, Süd- und Nordkorea sowie Taiwan. 970 Vgl. Bader, Jeffrey A.: China’s Role in East Asia: Now and the Future, Washington Asia Forum, September 2005, in: http://www.brookings.edu/speeches/2005/0906china_bader.aspx?rssid=Taiwan. 971 Indonesien, Malaysia, Philippinen, Singapur, Thailand, Brunei, Vietnam, Laos, Burma und Kambodscha. 972 Vgl. Wybrew-Bond, Ian: Middle East and South East Asia: Gas-exporting Regions to Asian Markets, in: ders./ Stern, Jonathan (Hrsg.): Natural Gas in Asia. The Challenges of Growth in China, India, Japan and Korea, Oxford 2002, S. 291. 973 Vgl. Zhang Xuegang: China’s Energy Corridors in Southeast Asia, in: China Brief, Jg. 8, Heft 3 (2008), S. 6. 974 Vgl. ebd., S. 4; Wybrew-Bond: Gas-exporting Regions to Asian Markets, S. 292. 975 Vgl. Zhang: China’s Energy Corridors in Southeast Asia, S. 5. 968 969

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3 Die Energiepolitik der Volksrepublik China

Bedeutung für China und würde die einfachste Transitroute für Energierohstoffe aus Zentralasien bieten.976 Aufgrund seiner Feindschaft mit Indien977 hat China bereits seit den 1960er Jahren enge Beziehungen mit Pakistan aufgebaut und es bis heute in vielen Bereichen unterstützt, wie in den Konflikten mit Indien oder beim Bau der pakistanischen Atombombe.978 Von pakistanischer Seite werden die Beziehungen mit China daher als „all-weather friendship“979 bezeichnet. Konkret engagiert sich Peking beim Ausbau des pakistanischen Tiefseehafens Gwadar am Indischen Ozean nahe der Straße von Hormuz – der Verbindung zum Öl des Mittleren Ostens. Gwadar soll eine „Perle“ in der chinesischen „strings of pearls“-Strategie980 zur Sicherung des wichtigen Transportwegs durch den Indischen Ozean und das Südchinesische Meer bilden. Von pakistanischer Seite wird Gwadar als Ausgangspunkt für einen Handels- und Transportkorridor nach China propagiert.981 Obwohl Peking bisher keine offizielle Stellungnahme zum pakistanischen Vorschlag des Handels- und Transportkorridors abgegeben hat, beteiligt es sich an großen Infrastrukturprojekten in Pakistan, die als Teile des Korridors betrachtet werden könnten, wie dem Ausbau des Hafens, Investitionen in Raffinerien und Öllagerkapazitäten sowie Straßen- und Zugverbindungsprojekte.982 Ferner baut und finanziert China eine innerpakistanische Ölpipeline vom Hafen Qasim in den Norden Pakistans und zeigt Interesse an einem Erdgaspipelineprojekt aus Turkmenistan durch Afghanistan und Pakistan nach Indien, das nach China verlängert werden könnte wie auch die Iran-Pakistan-Indien (IPI) Gaspipeline.983 Zur Umgehung der Straße von Malakka und weiterer Meerengen engagiert sich Peking aktiv in Südostasien, um die Transportwege durch neue Kanäle und andere Länder zu diversifizieren. Eine Alternative stellt eine Pipeline von Burma nach China dar, die von Sittwe an der Südwestküste Burmas am Indischen Ozean in die südchinesische Provinz Yunnan führen würde. Die Schwierigkeiten bei den Verhandlungen liegen in den hohen Forderungen der burmesischen Junta und in der Konkurrenz von Indien, Japan, Thailand und Singapur, die ebenso an einer engeren Energiekooperation mit Burma interessiert sind.984 Eine weitere Möglichkeit zum Ausbau der Transportmöglichkeiten stellt ein umfassendes Transasiatisches Eisenbahnnetzwerk dar, das China mit den ASEAN-Mitgliedern verbindet und für Energietransporte genutzt werden könnte. Bereits 1995 initiiert, ist das Projekt in den nationalen chinesischen Plan für die Konstruktion des Eisenbahnnetzes 2003-2020 aufgenommen worden und soll größtenteils zwischen 2015 und 2018 gebaut werden. Neben technischer Probleme behindert die unsichere Finanzierung aufgrund der 976 Vgl. Ashraf, Tariq Mahmud: Afghanistan in Chinese Strategy Towards South and Central Asia, in: China Brief, Jg. 8, Heft 10, (2008), S. 4. 977 Vgl. Möller: Die Außenpolitik der Volksrepublik China, S. 196. 978 Vgl. ebd., S. 203f. 979 Griffin, Christopher: Hu Loves Whom? China Juggles its Priorities on the Subcontinent, in: China Brief, Jg. 6, Heft 25 (2006), S. 6. 980 Vgl. Kapitel 3.3.3.2 Ausbau und Sicherung der Transportwege, S. 136ff. 981 Vgl. Ashraf: Afghanistan in Chinese Strategy, S. 4. 982 Vgl. ebd., S. 4f; Paul, Anthony: Asian Giant’s Game of Chess in Indian Ocean, in: The Strait Times vom 16. Mai 2007, http://yaleglobal.yale.edu/display.article?id=9185; Fazl-el-Haider, Syed: China’s Growing Stake in Pakistan, in: Asia Times Online vom 30. November 2006, http://www.atimes.com/atimes/South_Asia/ HK30Df01.html. 983 Vgl. Ashraf: Afghanistan in Chinese Strategy, S. 5. 984 Vgl. Zhang: China’s Energy Corridors in Southeast Asia, S. 5f.

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geringen finanziellen Kapazitäten der meisten ASEAN-Staaten das insgesamt rund 11 Mrd. US-Dollar teure Projekt.985 Eine dritte Option, die Straße von Malakka zu umgehen, stellt ein Kanal oder eine Pipeline über die Landenge „Isthmus von Kra“ in Thailand dar. Ein „Chinese ‚Panama Canal’“986 über das flache und an engster Stelle nur 50 km breite Gelände würde, gekoppelt mit Straßen, Bahnlinien und unterirdischen Pipelines, die strategische Landschaft des Energietransports in der Region maßgeblich verändern. 90 Prozent der Schiffe könnten aus der Straße von Malakka umgeleitet werden. Die Umsetzung des Projekts kommt aufgrund wirtschaftlicher und technologischer Hürden sowie politischer Unruhen und Umbrüche in Thailand jedoch nur langsam voran.987 Neben den Bestrebungen zur Diversifizierung der Transportrouten engagiert sich China in LNG-Projekten der Region. 2005 erwarb CNOOC einen Anteil von 17 Prozent am indonesischen Erdgasfeld Tangguh. Bereits 2001 begannen China und Burma gemeinsame Explorationsaktivitäten in Burma, das China 2005 die Erkundung der Tiefseegebiete im Indischen Ozean entlang seiner Küste erlaubte. Für die steigende Erdgasproduktion des Landes ist ferner eine Gaspipeline nach China geplant, die 2010 in Betrieb gehen soll.988 3.3.3.4.2 Russland & Zentralasien „Sie sind bis heute weder in Russland noch in China vergessen: die Jahre der Feindschaft, in denen es um die Frage der Vorherrschaft in der kommunistischen Welt ging.“989 Dennoch verbesserten sich die chinesisch-russischen Beziehungen seit den 1990er Jahren „spektakulär“990. Neben dem Ausbau der politischen Kooperation991 sowie kultureller und sozialer Kontakte992 haben aber vor allem die zunehmenden Handels- und Wirtschaftsaktivitäten zur Stabilität der Beziehungen beigetragen. Das Handelsvolumen zwischen beiden Ländern stieg von einigen Mrd. US-Dollar während der 1990er Jahre auf 10 Mrd. US-Dollar im Jahr 2000 und schnellte bis 2007 auf über 48 Mrd. US-Dollar empor, wobei das größte Potenzial für zunehmende Handelsbeziehungen im Energiesektor steckt.993 Ostsibirien und der Ferne Osten Russlands beherbergen gewaltige und bisher größtenteils unerschlossene Ressourcen an Erdöl und Erdgas.994 Die Beziehungen zwischen China und der zentralasiatischen Region begannen vor über 2.000 Jahren durch eine rund 3.000 km lange gemeinsame Grenze und die Seiden-

985

Vgl. ebd., S. 6. Ebd., S. 6. 987 Vgl. ebd. 988 Vgl. ebd., S. 6f. 989 Kunze, Thomas: Renaissance der russisch-chinesischen Beziehungen, in: KAS-Auslandsinformationen, Jg. 22, Heft 12 (2006), S. 68. 990 Möller: Die Außenpolitik der Volksrepublik China, S. 187. 991 Vgl. Yan Wei: The Best of Times, in: Beijing Review, Jg. 51, Heft 23 (2008), S. 20; Zhu Xiaolei: A Look Back, in: Beijing Review, Jg. 51, Heft 23 (2008), S. 23. 992 Vgl. Yan: The Best of Times, S. 20f. 993 Vgl. Andrews-Speed/ Liao/ Dannreuther: Strategic Implications, S. 63. 994 Vgl. Takeda, Yoshinori: Russia’s New Political Leadership and its Implications for East Siberian Development and Energy Cooperation with North East Asian States, in: Russlandanalysen, Nr. 33, 22. Januar 2008, http://www.res.ethz.ch/analysis/rad/details.cfm?lng=en&id=46479, S. 5f. 986

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straße.995 Nach dem Zusammenbruch der Sowjetunion nahm die Volksrepublik mit allen fünf Staaten996 nur einen Monat nach deren Unabhängigkeit diplomatische Beziehungen auf.997 Am deutlichsten haben sich die Beziehungen seitdem im Wirtschaftsbereich entwickelt. Von 1992 bis 2005 stieg das Handelsvolumen von 460 Mio. auf 8,5 Mrd. USDollar und überstieg im Jahr 2006 schließlich 10 Mrd. US-Dollar.998 Der massive Anstieg des Handelsvolumens ist auch hier vor allem auf die zunehmende Kooperation im Energiebereich zurückzuführen,999 die für beide Regionen Vorteile generiert. Während sie den zentralasiatischen Staaten die Möglichkeit eröffnet, ihre Energierohstoffe unter Umgehung Russlands zu exportieren, bietet sie China Diversifizierungsalternativen.1000 Dabei bilden die Energiereserven Russlands und der zentralasiatischen Staaten aus Sicht der strategischen Planung Pekings eine reizvolle Quelle.1001 Importe aus dieser Region könnten über den Landweg transportiert werden und würden die Abhängigkeit von strategischen Seewegen und „choke-points“ reduzieren.1002 Dementsprechend nehmen sie einen vordringlichen Platz in den chinesischen Diversifizierungsanstrengungen ein und werden durch umfangreiche politische Maßnahmen und Kooperationen in anderen Bereichen unterstützt. Ein Beispiel ist die Shanghai Cooperation Organization (SCO),1003 die China zunehmend nutzt, um in Zentralasien aktiv zu werden und sich Zugang zu den Energiereserven der Region zu verschaffen.1004 Während die SCO zuvor lediglich als günstige Plattform für bi- und multilaterale Energieabkommen diente, wurde im Juli 2007 ein „Energy Club“ in der SCO gegründet, um die Energiestrategien der Mitglieder zur Verbesserung der Energieversorgungssicherheit zu koordinieren.1005 Auf dem 16. Partei-Kongress der KPCh wurde eigens für die Erschließung der Energieressourcen der Region die „Go West“-Strategie beschlossen, mit der China bereits beachtlich in die Regionen vordringen konnte.1006 Die Erdölimporte aus Russland sind in den letzten Jahren substanziell gestiegen, sodass die Russische Föderation mittlerweile der viertgrößte Erdöllieferant Chinas ist.1007 Bisher erfolgen die russischen Öllieferungen jedoch ausschließlich per Zugtransport, da die seit vielen Jahren von Peking erwartete Erdölpipeline von Russland lange nicht zugesagt bzw. in Abwägung mit anderen Routen zurückgehalten wurde.1008 Während Russland Mitte der 1990er Jahre auf den Bau der Pipe-

995

Vgl. Sun Zhuangzhi: From Neighbors To Partners, in: Beijing Review, Jg. 50, Heft 5 (2007), S. 12. Kasachstan, Kirgisistan, Tadschikistan, Turkmenistan und Usbekistan. 997 Vgl. Pan Guang: China and Central Asia: Charting a New Course for Regional Cooperation, in: China Brief, Jg. 7, Heft 3 (2007), S. 4f. 998 Vgl. Sun: From Neighbors To Partners, S. 12. 999 Vgl. Blank, Stephen: China’s Emerging Energy Nexus with Central Asia, in: China Brief, Jg. 6, Heft 15 (2006). 1000 Vgl. Pan: China and Central Asia, S. 5. 1001 Vgl. Blank: China’s Emerging Energy Nexus. 1002 Vgl. ebd.; Downs: China, S. 32. 1003 Mitglieder sind China, Russland, Kasachstan, Kirgisistan, Usbekistan und Tadschikistan. 1004 Vgl. Antonenko, Oksana: Russia, Central Asia and the Shanghai Co-operation Organization, in: Russlandanalysen, Nr. 25, 2007, http://www.res.ethz.ch/analysis/rad/details.cfm?lng=en&id=34814, S. 8 und 10. 1005 Vgl. de Haas, Marcel: S.C.O. Summit Demonstrates its Growing Cohesion, in: Power and Interest News Report (PINR) vom 14. August 2007, http://www.pinr.com/report.php?ac=view_report&report_id=673& language_id=1. 1006 Vgl. Blank: China’s Emerging Energy Nexus. 1007 Vgl. Kunze: Renaissance der russisch-chinesischen Beziehungen, S. 74; Downs: China, S. 34. 1008 Vgl. Downs: China, S. 34. 996

3.3 Anspruch und Umsetzung der chinesischen Energiepolitik

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line erpicht war, wollte sich die gerade zum Nettoimporteur von Erdöl gewordene Volksrepublik nicht auf den Kauf großer Mengen aus Russland festlegen.1009 1999 unterzeichneten China und Russland eine Absichtserklärung zum Bau einer 2.400 km langen Erdölpipeline aus dem ostsibirischen Angarsk zum nordchinesischen Ölfeld von Daqing mit einer Kapazität von bis zu 600.000 b/d.1010 Obwohl die CNPC und das russische Ölunternehmen Yukos eine Machbarkeitsstudie vorlegten und den Baubeginn für 2005 anvisierten, konnte zwischen den Ländern kein bindendes Abkommen für den Bau der Angarsk-Daqing-Pipeline erreicht werden.1011 Zum einen schlug Japan 2002 einen alternativen Pipelineverlauf entlang der russischen Pazifikküste vor und bot finanzielle Unterstützung bei den Konstruktionskosten an. Zum anderen wurden 2003 Ermittlungen gegen den russischen Konzern Yukos und seinen Vorstandsvorsitzenden Chodorkowski eingeleitet.1012 Da Russland durch die Streckenführung zur Pazifikküste die Bindung an China als einziges Abnehmerland vermeiden wollte und die Entwicklung Ostsibiriens durch einen Transportkorridor möglicherweise belebt würde, fiel die Entscheidung trotz chinesischen Drucks schließlich zugunsten einer Ostsibirien-Pazifikküste-Pipeline (ESPO – East Sibiria-Pacific Ocean) aus.1013 Die CNPC konnte jedoch ein Abkommen mit Transneft über den Bau eines Abzweiges der ESPO von Skoworodino ins nordchinesische Ölzentrum Daqing erreichen, wobei chinesische Kredite die Finanzierung der Pipeline sichern sollen.1014 Die russischen Ölimporte könnten so die sinkende eigene Produktion in Daqing ausgleichen und die bestehende Infrastruktur und Raffinerien weiter genutzt werden.1015 Im Oktober 2008 stimmte China Milliardenkrediten an Rosneft und Transneft unter der Bedingung zu, dass Russland die Vollendung der Pipeline nach Daqing und die Lieferung von 300.000 b/d ab 2011 garantiert.1016 Da der Bau der ESPO die Grenzregion zu China noch nicht erreicht hat und bisher auch noch kein Abkommen über die Preise der Erdöllieferungen existiert, wird sich die Fertigstellung der ESPO und ihres Abzweiges nach Daqing wohl weit über den geplanten Termin Ende 2009 bzw. 2011 hinaus verzögern.1017 Für den Export von Erdgas aus dem Fernen Osten Russlands nach China werden vor allem zwei Optionen immer wieder diskutiert: zum einen das ostsibirische Erdgasfeld von Kovyktinskoye in der Nähe von Irkutsk am Baikalsee und zum anderen die Gasfelder auf der russischen Halbinsel Sachalin mit den bereits erschlossenen Projekten Sachalin I und Sachalin II.1018 CNPC und ein südkoreanisches Gasunternehmen beteiligten sich an einer Machbarkeitsstudie über eine Pipeline aus dem vom russisch-britischen Unternehmen TNK-BP kontrollierten Gasfeld Kovyktinskoye ins chinesische Harbin. Gazprom, das alle russischen Gasexporte kontrolliert, will durch das Projekt jedoch nicht sein Exportmonopol 1009

Vgl. ebd. Vgl. Ebert, Dietmar: Transnationale Pipelines: Chancen und Grenzen der Energiekooperation in Ostasien, in: Gu, Xuewu/ Kupfer, Kristin (Hrsg.): Die Energiepolitik Ostasiens. Bedarf, Ressourcen und Konflikte in globaler Perspektive, Frankfurt am Main 2006, S. 154. 1011 Vgl. Ebert: Transnationale Pipelines, S. 154; Downs: China, S. 34. 1012 Vgl. Ebert: Transnationale Pipelines, S. 154f; Downs: China, S. 34f. 1013 Vgl. Ebert: Transnationale Pipelines, S. 154f. 1014 Vgl. Takeda: Implications for East Siberian Development, S. 6; Kunze: Renaissance der russisch-chinesischen Beziehungen, S. 74. 1015 Vgl. Andrews-Speed: Energy Policy and Regulation, S. 350. 1016 Vgl. Blank, Stephen: The Russo-Chinese Energy Follies, in: China Brief, Jg. 8, Heft 23 (2008), S. 5. 1017 Vgl. ebd., S. 6. 1018 Vgl. Ebert: Transnationale Pipelines, S. 148ff . 1010

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3 Die Energiepolitik der Volksrepublik China

verlieren.1019 Obwohl Gazprom 2007 schließlich die Kontrolle über die Ausbeutung des Kovyktinskoye-Feldes von TNK-BP übernehmen konnte, wird voraussichtlich nur ein kleiner Teil der Produktion nach China gehen. Der neue Plan sieht eine kommerzielle Produktion erst 2017 vor, die zuerst die inländische Verknappung des Rohstoffs ausgleichen soll.1020 An Erdgas aus Sachalin zeigen die nördlichen Provinzen Chinas großes Interesse, insbesondere da eine Gaspipeline von Sachalin I ins russische Chabarowsk an der chinesischen Grenze gebaut wird. Der weitere Verlauf ist trotz chinesischer Absichtserklärungen über Erdgasimporte von jährlich 10 Mrd. Kubikmeter bisher nicht endgültig entschieden, da ursprünglich von russischer Seite eine Pipeline durch Nord- nach Südkorea favorisiert war.1021 Bei seinem Besuch in Peking im März 2006 kündigte der damalige russische Präsident Putin statt der von chinesischer Seite schon seit Jahren erwarteten ostsibirische Ölpipeline überraschend den Bau einer Erdgasleitung aus Westsibirien nach China an.1022 Die so genannte „Altai-Pipeline“ soll aus Westsibirien unter Umgehung von Transitländern über das russisch-chinesische Grenzstück im Altaigebirge führen und in die chinesische West-OstGaspipeline münden,1023 die quer durch das Land bis Schanghai verläuft.1024 Die über 3.000 km lange Altai-Pipeline mit einer geplanten jährlichen Kapazität von 30-40 Mrd. Kubikmeter soll sich aus dem bereits erschlossenen Fördergebiet Westsibiriens speisen, das bisher ausschließlich den europäischen Markt versorgt. Doch mit rund 40 Kubikmeter pro Jahr würde sich Russland mit erheblichen Mengen auf den chinesischen Markt festlegen, während China durch LNG-Importe als Abnehmer flexibel bleibt.1025 Aufgrund des zu geringen Preises, den China bereit wäre zu zahlen, und der mangelnden Konkurrenzfähigkeit gegenüber Gaslieferungen aus Turkmenistan wurde die Altai-Pipeline daher mittlerweile wieder aus den Plänen für die russische Gaswirtschaft ausgeschlossen.1026 Im Gegensatz zu den Schwierigkeiten und Verzögerungen hinsichtlich neuer Transportwege und bei (noch) nicht umgesetzten Projekten konnten die chinesischen Unternehmen einige Erfolge beim Einstieg in den russischen Energiesektor erzielen. CNPC schloss 2006 mit Gazprom ein Abkommen über die Lieferung von bis zu 80 Mrd. Kubikmeter Erdgas ab 2011.1027 Engere Beziehungen konnte China auch mit dem staatlichen Ölunternehmen Rosneft aufbauen. 2005 eröffnete Rosneft China den Zugang zur Exploration russischen Erdöls, indem es Sinopec mit einem 25,5-prozentigen Anteil an der Exploration des Sachalin 3 Veninsky Blocks teilhaben läßt. Mitte 2006 entstand infolge 1019

Vgl. Ebert: Transnationale Pipelines, S. 148f. Vgl. Poussenkova, Nina: All Quiet on the Eastern Front…, in: Russian Analytic Digest, Nr. 33 (2008), http://www.res.ethz.ch/analysis/rad/details.cfm?lng=en&id=46479, S. 15. 1021 Vgl. Ebert: Transnationale Pipelines, S. 151ff. 1022 Vgl. Götz, Roland: Europa und China im Wettstreit um Russlands Erdgas?, in: SWP-Aktuell, Heft 18 (2006), http://www.swp-berlin.org/common/get_document.php?asset_id=2928, S. 1. 1023 Vgl. Ryshkow, Vladimir: Das neue Erdgaspipeline-Projekt Russland – China löst Kritik aus, in: russlandanalysen, Nr. 137, 2007, http://www.laender-analysen.de/russland/pdf/Russlandanalysen137.pdf, S. 9. 1024 Nähere Erläuterungen zur West-Ost-Gaspipeline vgl. Kapitel 3.3.3.2 Ausbau und Sicherung der Transportwege, S. 136ff. 1025 Vgl. Ryshkow : Das neue Erdgaspipeline-Projekt Russland – China, S. 10; Götz: Wettstreit um Russlands Erdgas?, S. 7. 1026 Vgl. Blank: The Russo-Chinese Energy Follies, S. 6. 1027 Vgl. Poussenkova, Nina: All Quiet on the Eastern Front…, in: Russlandanalysen, Nr. 33, 2008, http://www.res.ethz.ch/analysis/rad/details.cfm?lng=en&id=46479, S. 15. 1020

3.3 Anspruch und Umsetzung der chinesischen Energiepolitik

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eines Kooperationsabkommens der Unternehmen vom Juli 2005 die Vostok Energy als Joint Venture von Rosneft (51 Prozent) und CNPC (49 Prozent), die 2007 den Zuschlag für die Exploration zweier Felder in der Region Irkutsk nahe der Route der ESPO-Pipeline erhielt.1028 Ein weiteres russisch-chinesisches Joint Venture soll sich dem chinesischen Downstream-Sektor widmen.1029 Die russische Rosneft hat besondere Beziehungen zur Volksrepublik, da chinesische Banken die sechs Milliarden US-Dollar für den Kauf von Yukasneftgas zur Verfügung stellten.1030 Eine weitere Verstärkung der Verbindungen zu Rosneft erreichte die CNPC 2006 durch den Kauf von Anteilen im Wert von 500 Mio. US-Dollar.1031 Sinopec gelang es zudem, den kleineren russischen Ölkonzern Udmurtneft zu übernehmen.1032 Die verstärkten Bemühungen in den russischen Upstream-Bereich einzusteigen, ist eine Reaktion der Volksrepublik auf die immer wieder aufgetretenen Verzögerungen und Fehlschläge bei der Umsetzung versprochener Pipelineverbindungen für den Erdöl- und Erdgasimport. Eine weitere Reaktion sind die gestiegenen Aktivitäten, Energieimporte aus Zentralasien zu beziehen.1033 Die strategische Ausrichtung des Energieengagements in Zentralasien lässt sich am Beispiel der Ölpipeline aus Kasachstan nachvollziehen. Als Späteinsteiger auf dem kasachischen Markt erhielt China 1997 die Rechte zur Entwicklung von zwei Ölfeldern in Akhtubinks und eines in Uzen. Dafür versprach die CNPC neben umfangreichen Investitionen den Bau einer 6.000 km langen Erdölpipeline von der kasachischen Küste des Kaspischen Meers nach China. Das chinesische Vorgehen war von politischen und strategischen Überlegungen geprägt, da diese Pipeline im Vergleich zu den Importkosten per Tanker aus wirtschaftlichen Gesichtspunkten keinen Sinn ergibt.1034 1999 legte die CNPC das Projekt im Zuge der Ende der 1990er Jahre stark gefallenen Ölpreise auf Eis.1035 Die steigende Ölförderung Kasachstans, der rasante Anstieg der Erdölpreise und die Unsicherheiten bezüglich einer Erdölpipeline aus Russland führten 2003 zur offiziellen Wiederbelebung des Projekts.1036 Im Mai 2006 wurde die zweite Ausbaustufe der Pipeline fertiggestellt. Bis 2011 soll der letzte durch Zentralkasachstan verlaufende Teil gebaut und die Kapazität auf 20 Mio. Tonnen pro Jahr ausgebaut werden. Damit würde die Pipeline bis zu fünf Prozent der chinesischen Ölimporte decken, was durch einen weiteren Ausbau noch gesteigert werden könnte.1037 Im Zuge des Baus der Pipeline beteiligt sich Peking zunehmend an eher isolierten Feldern in Kasachstan in der Nähe der Pipelineroute. Mit dieser Strategie kontrolliert China zehn Jahre nach Eintritt in den kasachischen Markt mittlerweile 24 Prozent der Ölförderung Kasachstans.1038

1028

Vgl. ebd., S. 17; Xiao Wan: CNPC buys into Russian oil giant, in: China Daily (North American ed.) vom 20. Juli 2007. 1029 Vgl. Poussenkova: All Quiet on the Eastern Front, S. 17. 1030 Vgl. ebd. 1031 Vgl. Xiao Wan: CNPC buys into Russian oil giant, in: China Daily (North American ed.) vom 20. Juli 2007. 1032 Vgl. Kunze: Renaissance der russisch-chinesischen Beziehungen, S. 74. 1033 Vgl. Blank: The Russo-Chinese Energy Follies, S. 6. 1034 Vgl. Downs: China, S. 32; Andrews-Speed/ Liao/ Dannreuther: Strategic Implications, S. 59. 1035 Vgl. Downs: China, S. 32f; Andrews-Speed: Energy Policy and Regulation, S. 349. 1036 Vgl. Downs: China, S. 33. 1037 Vgl. Peyrouse, Sebastien: Sino-Kazakh Relations: A Nascent Strategic Partnership, in: China Brief, Jg. 8, Heft 21 (2008), S. 11. 1038 Vgl. ebd.

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3 Die Energiepolitik der Volksrepublik China

Im Erdgasbereich erwog Peking bereits seit 1994 den Bau einer Erdgaspipeline aus Turkmenistan. Obwohl von turkmenischer Seite unterstützt, behinderten die enormen Kosten und der Verlauf über usbekisches und kasachisches Territorium jahrelang größere Fortschritte.1039 Eine Vereinbarung Kasachstans, Usbekistans und Turkmenistans in den letzten Jahren über den gemeinsamen Export ihrer Gasvorkommen ermöglichte schließlich den Bau. Die Gaspipeline verläuft 180 km durch Turkmenistan, 500 km durch Usbekistan und anschließend 1.300 km durch Kasachstan bis zur chinesischen Provinz Xinjiang mit einer jährlichen Kapazität von 30 Mrd. Kubikmetern, die jeweils zu einem Drittel aus den drei Ländern stammt.1040 Im Dezember 2009 wurde die Pipeline schließlich mit einer Anfangskapazität von fünf Mrd. Kubikmetern eröffnet und soll bis 2013 ihre volle Kapazität erreichen.1041 Die Gesamtkosten für das Projekt von sieben Mrd. Dollar zeigen, dass China gewillt ist, neue Maßstäbe zu setzen,1042 um strategische Interessen im Energiebereich durchzusetzen. Die Erfolge und Grenzen Pekings in den Energiesektor der Region vorzudringen zeigen, dass sowohl Russland als auch Zentralasien die Volksrepublik als interessante Alternative zu ihren traditionellen Abnehmern und willkommenen Investor bewerten. Dennoch wollen sie eine Übernahme ihrer Energieunternehmen und -vorkommen durch China und dessen ungehinderten Zugriff auf ihre strategischen Energiereserven verhindern.1043 3.3.3.4.3 Naher und Mittlerer Osten Zur Sicherung der Energieversorgung verfolgt Peking auch in der wichtigsten Reserveregion für Erdöl und Erdgas seinen allgemeinen energiepolitischen Ansatz, stabile bilaterale Beziehungen und strategische Partnerschaften mit wichtigen Energie produzierenden Ländern aufzubauen. Damit sollen langfristige Lieferverträge gesichert und, wenn möglich, Konzessionen oder Anteile an Öl fördernden Unternehmen der Region erworben werden.1044 Da den chinesischen Unternehmen im Gegensatz zu den amerikanischen und europäischen multilateralen Energieunternehmen die langfristigen Verbindungen zu den wichtigen Golfstaaten fehlen, versucht Peking einen einseitigen Fokus auf Erdöllieferungen bewusst zu vermeiden. Stattdessen setzt es auf umfassende wechselseitige Handelsbeziehungen mit dem Ziel eine ökonomische Interdependenz zu schaffen, die Gewinne für beide Seiten generiert.1045 Die im Nahen und Mittleren Osten mittels der nationalen Ölunternehmen verfolgte Strategie kann mit der Formel „two imports and one export“1046 zusammengefasst werden. 1039

Vgl. Andrews-Speed/ Liao/ Dannreuther: Strategic Implications, S. 58. Vgl. Peyrouse: Sino-Kazakh Relations, S. 12. Vgl. Zentralasiatisches Gas in China, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 15. Dezember 2009. 1042 Vgl. ebd. 1043 Vgl. Blank, Stephen: PetroKaz: China’s Difficult Search for Central Asian Energy, in: China Brief, Jg. 5, Heft 23 (2005), S. 5. 1044 Vgl. Steinhilber, Jochen: Öl für China: Pekings Strategien der Energiesicherung in Nahost und Nordafrika, in: Internationale Politik und Gesellschaft, Heft 4 (2006), S. 83. 1045 Vgl. Lee, Henry/ Shalmon, Dan A.: Searching for Oil. China’s Initiatives in the Middle East, in: Environment, Jg. 49, Heft 5 (2007), S. 14. 1046 Steinhilber, Jochen: Was sucht China im Mittleren Osten?, in: Le Monde diplomatique, N° 1, Berlin 2006, S. 33. 1040 1041

3.3 Anspruch und Umsetzung der chinesischen Energiepolitik

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Die Importe umfassen dabei zum einen langfristige Lieferverträge für Erdöl und Erdgas, z. B. mit Saudi-Arabien, Iran, Oman, Jemen, Kuwait und Katar, die durch diplomatische Offensiven und hochrangige Staatsbesuche unterstützt werden.1047 Zum anderen werden die kapitalkräftigen und technologisch meist fortschrittlicheren Energieunternehmen der Region zu Gegeninvestitionen im chinesischen Downstream-Sektor ermutigt, insbesondere in Raffinieren.1048 Die Möglichkeit in den chinesischen Absatzmarkt einzusteigen, soll die Beziehungen vertiefen und das Interesse der Partner an stetigen Energielieferungen erhöhen. Der dritte Aspekt der Strategie ergänzt die Importelemente um den Export chinesischen Kapitels, um direkte Beteiligungen bei der Erschließung von Öl- und Gasfeldern sowie bei deren Förderung zu erwerben.1049 Dieser Ansatz gegenseitiger Verflechtung im Energiesektor wurde besonders in der zweiten Hälfte der 1990er Jahre bedeutsam, als sich die Aufmerksamkeit Pekings in der Region auf die drei großen Öl produzierenden Staaten – Saudi-Arabien, Iran und Irak – richtete. Zu Beginn der 1990er Jahre bemühte sich die Volksrepublik zuerst um die zweitrangigen Produzenten der Region – beginnend mit Oman und Jemen – und baute Stück für Stück Verbindungen mit anderen kleineren Golfstaaten wie Kuwait und den VAE sowie Energieproduzenten außerhalb des Persischen Golfs auf.1050 „[A]ls Spätstarter auf dem umkämpften Ölmarkt muss China versuchen, seine schwache Position zu kompensieren, indem es auch riskantere und marginalere Ölquellen anzapft.“1051 Dabei nahm nicht nur die Anzahl der Lieferländer in der Region zu, sondern auch das Volumen der Erdölimporte stieg zwischen 1990 und 2000 von knapp 8,5 Mio. Barrel auf über das Dreißigfache mit 276,7 Mio. Barrel.1052 Saudi-Arabien ist nicht nur weltweit der bedeutendste Erdölproduzent, sondern neben Angola der größte Erdöllieferant Chinas.1053 Bei dem Besuch des chinesischen Präsidenten Jiang Zemin im Jahr 1999 vereinbarten beide Länder eine „strategische Ölpartnerschaft“. Dabei ist die Zusammenarbeit im Energiesektor von beiderseitigem Nutzen, da sie zur Verbesserung der Import- bzw. Exportsicherheit führt und beiden Ländern jeweils (begrenztem) Zugang zum Upstream- bzw. Downstream-Bereich verschafft.1054 Neben dem Abschluss langfristiger Lieferverträge konnte Peking die Ölimporte rasch ausweiten, wobei Saudi-Arabien den Anteil „leichteren“ Erdöls erhöhte, da die chinesischen Raffineriekapazitäten nicht gut auf das „schwere“ saudische Öl eingestellt sind.1055 Im Gegenzug für einen 30-Jahres-Vertrag über 30.000 b/d darf sich das saudische Ölunternehmen Saudi-Aramco zusammen mit ExxonMobil am Ausbau einer Raffinerie in der südöstlichen Provinz Fujian beteiligen und 600-750 Tankstellen in der Provinz betreiben. Des Weiteren verhandelt Saudi-Aramco mit Sinopec über den Bau einer neuen Raffinerie in Qingdao, die mit einer Kapazität von bis zu 400.000 b/d die Größte in China 1047

Vgl. Steinhilber: Öl für China, S. 85; Andrews-Speed/ Liao/ Dannreuther: Strategic Implications, S. 66. Vgl. Steinhilber: Was sucht China im Mittleren Osten?, S. 33. Vgl. ebd. 1050 Vgl. Leverett, Flynt/ Bader, Jeffrey: Managing China-U.S. Energy Competition in the Middle East, in: Washington Quarterly, Jg. 29, Heft 1 (2006), S. 190. 1051 Steinhilber: Was sucht China im Mittleren Osten?, S. 33. 1052 Vgl. Reissner, Johannes: China und der weitere Mittlere Osten, in: Wacker, Gudrun (Hrsg.): Chinas Aufstieg: Rückkehr der Geopolitik?, SWP-Studie, Berlin 2006, S. 30. 1053 Vgl. Wenran Jiang: China’s Growing Energy Relations with the Middle East, in: China Brief, Jg. 7, Heft 14 (2007), S. 13; IEA: Word Energy Outlook 2007, S. 325. 1054 Vgl. Steinhilber: Öl für China, S. 91f; Lee/ Shalmon: Searching for Oil, S. 14f. 1055 Vgl. Leverett/ Bader: Managing China-U.S. Energy Competition, S. 191. 1048 1049

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3 Die Energiepolitik der Volksrepublik China

wäre und auch das schwere arabische Erdöl verarbeiten könnte.1056 Im Gegenzug erhielten chinesische Unternehmen Zugang zum saudischen Upstream-Sektor, allerdings nur im Bereich von Erdgas. 2004 erwarb Sinopec für 300 Mio. US-Dollar eine Gasexplorationslizenz für ein 40.000 km² großes Gebiet und schloss ein 10-Jahres-Abkommen über die Entwicklung eines Gasfeldes in der Nähe des weltgrößten Ölfeldes Ghawar. Ferner bauen das China Petroleum Pipeline Bureau und die China Petroleum Engineering and Construction Co Ltd. eine 340 km lange Ölpipeline innerhalb Saudi-Arabiens für den Erdöltransport zur Küste.1057 Der Iran ist weltweit der viertgrößte Erdölexporteur und der drittgrößte Öllieferant für die Volksrepublik.1058 Vor dem Hintergrund des Streits über das iranische Nuklearprogramm und weitreichender Sanktionen der westlichen Staaten hat Iran Bedarf an neuem Kapital und Handelsbeziehungen und dementsprechend am Ausbau der Beziehungen zu China. Das Land braucht dringend Kapital, um seine Vorkommen zu explorieren und seine Exportmärkte weiterhin zu sichern. Demzufolge bot sich für chinesische Ölunternehmen die außerordentliche Chance, die Lücke zu füllen, die aufgrund abgezogener westlicher Firmen entstanden war.1059 „Die ‚Paria‘-Situation, die fehlende Konkurrenz von USKonzernen und generell der Antagonismus zwischen Teheran und Washington schafft Bedingungen, die Pekings Ideal einer exklusiven strategischen Ölbeziehung sehr nahe kommen.“1060 Doch obwohl der iranische Upstream-Sektor im Gegensatz zu anderen Golfstaaten theoretisch für Verträge mit auswärtigen Firmen offen ist, sind attraktive Abkommen für ausländische Energieunternehmen schwierig.1061 Viele Vorhaben bleiben von iranischer Seite lediglich Absichtserklärungen. Zwischen Peking und Teheran konnten dennoch seit dem Jahr 2000 viele Energievereinbarungen geschlossen werden, wie beispielsweise der Erwerb von Bohr- und Förderlizenzen durch Sinopec und ein Liefervertrag über 110 Mio. Tonnen LNG im Wert von 20 Mrd. US-Dollar über 25 Jahre ab 2008.1062 Mit der Unterzeichnung eines lange diskutierten 100 Mrd. Dollar schweren Energiepakets hat die Kooperation an Dynamik zugenommen. Wenn das Projekt umgesetzt wird, beteiligt sich Sinopec an der Entwicklung des iranischen Ölfelds Yadavaran im Gegenzug für die Lieferung von jährlich 10 Mio. Tonnen LNG und 45 Mio. Barrel Öl über 25 Jahre.1063 Darüber hinaus hat Sinopec einen Vertrag zum Ausbau einer iranischen Raffinerie unterzeichnet, steht CNPC in Verhandlungen mit der National Iranian Oil Company (NIOC) über die Entwicklung des riesigen Kish Gasfeldes im Persischen Golf, hat CNOOC einen Vorvertrag über eine Beteiligung des North Pars Gasfelds im Golf geschlossen und beteiligt sich China an einem Joint Venture, das in einem Gebiet des Kaspischen Meeres mit

1056 Vgl. Lee/ Shalmon: Searching for Oil, S. 15; Wenran: China’s Growing Energy Relations with the Middle East, S. 13. 1057 Vgl. Wenran: China’s Growing Energy Relations with the Middle East, S. 13. 1058 Vgl. ebd. 1059 Vgl. ebd.; Lee/ Shalmon: Searching for Oil, S. 16; Chang, Parris H.: China’s Policy Towards Iran: Arms for Oil?, in: China Brief, Jg. 8, Heft 21 (2008), S. 10. 1060 Steinhilber: Was sucht China im Mittleren Osten?, S. 34. 1061 Vgl. Leverett/ Bader: Managing China-U.S. Energy Competition, S. 191; Lee/ Shalmon: Searching for Oil, S. 16. 1062 Vgl. Steinhilber: Öl für China, S. 93f; Wenran: China’s Growing Energy Relations with the Middle East, S. 13. 1063 Vgl. Steinhilber: Was sucht China im Mittleren Osten?, S. 34; Chang: China’s Policy Towards Iran, S. 10.

3.3 Anspruch und Umsetzung der chinesischen Energiepolitik

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strittiger Grenzziehung zu Aserbaidschan bohrt.1064 Das Potenzial der chinesisch-iranischen Energiebeziehungen ist somit langfristig beträchtlich, insbesondere aufgrund der geringen Alternativen für Teheran so lange es sein Nuklearprogramm weiter verfolgt. Da die weltweit drittgrößten Ölreserven im Irak bisher zu lediglich zehn Prozent exploriert sind,1065 könnte der Irak – massive Investitionen vorausgesetzt – neben SaudiArabien in den kommenden Jahren die größte Zunahme der Förderleistung verzeichnen.1066 China engagiert sich bereits seit Mitte der 1990er Jahre auf dem irakischen Ölmarkt. Obwohl Peking nie eine signifikante Rolle im irakischen Energiesektor spielte,1067 war es einer der größten Rohöleinkäufer im Oil-for-Food Programm der UNO.1068 1997 gelang der CNPC der Abschluss eines Product-Sharing-Agreements über 23 Jahre mit Saddam Hussein im Umfang von rund 1 Mrd. US-Dollar zur Entwicklung des Al-Ahdab Ölfelds. Die Umsetzung wurde jedoch zuerst durch die UN-Sanktionen blockiert und infolge des Regimewechsels nach dem Irak-Krieg, wie alle anderen Vorverträge, suspendiert.1069 Ende 2006 lud die neue irakische Regierung explizit chinesische Energieunternehmen zum Wiederaufbau der Ölindustrie des Landes ein, was die katastrophale Sicherheitslage in der Zeit verdeutlicht, die den Irak für westliche Energieunternehmen zu gefährlich und daher unattraktiv machte.1070 Neben der Sicherheitslage haben auch die langwierigen Verhandlungen im Parlament über das neue Ölgesetz, das die Zuständigkeit für die Vorkommen, die Konditionen für Investitionen sowie die Verteilung der Einnahmen aus dem Energieexport regeln soll, den Auf- und Ausbau des irakischen Energiesektors lange behindert.1071 Obwohl die irakische Regierung auf Investitionen internationaler Ölunternehmen angewiesen ist, bot sie bei den ersten Ausschreibungen im Juli 2009 nur geringe Beteiligung für die Unternehmen als Gegenleistung für milliardenschwere Investitionen. Dennoch sicherte sich ein Konsortium der britischen BP und CNPC den Zuschlag zur Ausweitung der Produktion des größten irakischen Ölfelds Rumaila. 1072 Generell ist Peking offen, sein Engagement in der Region durch weitere Investitionen und Joint Ventures zu verstärken. Ein merklicher Ausbau der Importe aus Kuwait, Oman, Jemen und Syrien ist jedoch eher unwahrscheinlich – nicht aufgrund mangelnden chinesischen Interesses, sondern aufgrund von Beschränkungen der Förderstaaten. So konnte China in diesen Ländern auch bislang keine equity-Anteile erwerben.1073 Insgesamt war China in der Region des Nahen und Mittleren Ostens im Ausbau seiner Energiebeziehungen überaus erfolgreich. Trotz innerregionaler Rivalitäten unterhält China gute Beziehungen zu allen potenziellen Energielieferanten und zu Israel, sodass es seine Importe gleichsam ausbauen und innerhalb der Region diversifizieren konnte.1074

1064

Vgl. Wenran: China’s Growing Energy Relations with the Middle East, S. 13f; Steinhilber: Öl für China, S. 94. 1065 Vgl. Wenran: China’s Growing Energy Relations with the Middle East, S. 14. 1066 Vgl. Steinhilber: Öl für China, S. 95. 1067 Vgl. Shichor, Yitzhak: China Means Business in Iraq, in: China Brief, Jg. 7, Heft 21 (2007), S. 9. 1068 Vgl. Calabrese, John: The Iraq Energy Factor in Sino-Japanese Relations, in: China Brief, Jg. 7, Heft 6 (2007). 1069 Vgl. Shichor: China Means Business in Iraq, S. 9. 1070 Vgl. ebd., S. 10; Wenran: China’s Growing Energy Relations with the Middle East, S. 14. 1071 Vgl. Shichor: China Means Business in Iraq, S. 10. 1072 Vgl. Herrmann, Rainer: Kein Interesse an Iraks Ölfeldern, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 29. Juli 2009. 1073 Vgl. Lee/ Shalmon: Searching for Oil, S. 17. 1074 Vgl. Steinhilber: Öl für China, S. 97.

158

3 Die Energiepolitik der Volksrepublik China

3.3.3.4.4 Afrika Mittlerweile unterhält China diplomatische Beziehungen mit 48 der 53 afrikanischen Staaten.1075 Im wirtschaftlichen Bereich engagiert sich die Volksrepublik auf dem Kontinent, um neuer Exportmärkte zu erschließen, in die Grundstoffindustrie zu investieren sowie um Aufträge für chinesische Unternehmen im Infrastrukturbau von Straßen, Brücken oder Häfen zu erhalten.1076 Das zentrale Motiv ist vor dem Hintergrund des Ressourcenreichtums Afrikas die Sicherung des eigenen rasch wachsenden Bedarfs nach Rohstoffen und Energieträgern.1077 Bereits heute stammt rund ein Drittel der Erdölimporte aus Afrika,1078 und China ist angesichts seiner ansteigenden Importabhängigkeit bestrebt, die prognostizierte Erhöhung der Erdölförderung in Afrika auf rund 15 mb/d bis 2018 für sich zu nutzen.1079 Aus afrikanischer Sicht ist China, das nur zwei Prozent seines Außenhandels mit Afrika tätigt,1080 inzwischen zum drittgrößten Handelspartner nach den USA und Frankreich aufgestiegen – das es 2010 sogar überholen soll.1081 Noch imposanter illustriert das Handelsvolumen den Bedeutungsanstieg Chinas. In den 1990er Jahren wuchs der Handel zwischen Afrika und der Volksrepublik um 700 Prozent und verdoppelte sich noch einmal bis 2004.1082 Anfang 2008 waren über 800 staatseigene chinesische Unternehmen mit über 6 Mrd. US-Dollar in 900 Projekte in Afrika involviert, insbesondere im Bereich Infrastruktur, Telekommunikation und im Rohstoffsektor.1083 Die Wirtschafts- und Handelsoffensive Chinas seit den 1990er Jahren wird von intensiven diplomatischen Aktivitäten begleitet.1084 Um die politische und wirtschaftliche Zusammenarbeit zu stimulieren, errichtete Peking im Jahr 2000 das Forum für chinesischafrikanische Kooperation (FOCAC – Forum on China-Africa Cooperation) als Plattform des kollektiven Dialogs und multilateraler Zusammenarbeit für eine neue China-AfrikaPartnerschaft zugunsten langfristiger Stabilität, Gleichberechtigung und beidseitigem Nutzen.1085 Mit dem im Januar 2006 veröffentlichten White Paper zur Afrikapolitik der Volksrepublik wird deutlich, dass Peking seinen Einfluss in Afrika sowohl über eine

1075

Nur Gambia, Malawi, Burkina Faso, Swasiland und São Tomé fehlen, vgl. Mills, Greg/ Thompson, Chris: Partner or Predators? China in Africa, in: China Brief, Jg. 7, Heft 2 (2007), S. 8. 1076 Vgl. Fues, Thomas/ Grimm, Sven/ Laufer, Denise: Chinas Afrikapolitik: Chance und Herausforderung für die europäische Entwicklungszusammenarbeit, in: Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (Hrsg.): Analysen und Stellungnahmen, Heft 4 (2006), http://www.die-gdi.de/CMSHomepage/openwebcms3.nsf/(ynDK_contentByKey)/ ENTR-7BQLTY/$FILE/4%202006%20DE.pdf, S. 1. 1077 Vgl. Tull, Dennis M.: Die Afrikapolitik der Volksrepublik China, SWP-Studie, Berlin 2005, in: http://www.swp-berlin.org/common/get_document.php?asset_id=2355, S. 10. 1078 Vgl. IEA: Word Energy Outlook 2007, S. 325. 1079 Vgl. Daly, John C.K.: Feeding the Dragon: China’s Quest for African Minerals, in: China Brief, Jg. 8, Heft 3 (2008), S. 7. 1080 Vgl. Servant: Weiße Elefanten in der Grauzon Servant, Jean-Christophe: Weiße Elefanten in der Grauzone. Chinas gewissenlose Geschäfte in Afrika, in: Le Monde diplomatique, N° 1, Berlin 2006e, S. 48. 1081 Vgl. Daly: China’s Quest for African Minerals, S. 8. 1082 Vgl. Servant: Weiße Elefanten in der Grauzone, S. 48. 1083 Vgl. ebd.; Herbst, Jeffrey/ Mills, Greg: Commodity Flux and China’s Africa Strategy, in: China Brief, Jg. 9, Heft 2 (2009), S. 5. 1084 Vgl. Servant: Weiße Elefanten in der Grauzone, S. 48. 1085 Vgl. People’s Daily Online (Hrsg.): Full Text: China’s Africa Policy, Beijing 2006, in: http://english.people.com.cn/200601/12/print20060112_234894.html.

3.3 Anspruch und Umsetzung der chinesischen Energiepolitik

159

kräftige Erhöhung von Wirtschaftsförderung und Entwicklungshilfe, als auch durch einen Ausbau seiner Soft Power ausdehnen will.1086 Mit Angola, dem heute wichtigsten afrikanischen Erdöllieferanten der Volksrepublik,1087 verschob sich die Kooperation mit Ende des Bürgerkrieges 2002 schnell in den wirtschaftlichen Bereich.1088 Aufgrund der unbequemen Bedingungen, die an westliche Hilfe geknüpft sind, war der im März 2004 von Peking gewährte Kredit hochwillkommen – 2,4 Mrd. US-Dollar zum Wiederaufbau der Infrastruktur im Gegenzug für Erdöllieferungen von 10.000 b/d.1089 Mithilfe der 2006 um weitere zwei Mrd. Dollar aufgestockten Finanzmittel konnte China seine Position im Erdölsektor Angolas festigen.1090 So ist es am Bau einer Erdölraffinerie in Lobito beteiligt, und Sinopec konnte 2006 einen 40-prozentigen Anteil im Joint Venture mit Sonangol erwerben, das die Lizenzen für zwei wichtige Offshore-Vorkommen im Wert von 2,4 Mrd. US-Dollar hält.1091 Angola als mittlerweile zweitgrößter Erdölproduzent der Sub-Sahara-Region mit knapp 1,9 mb/d1092 ist daher nicht nur Chinas größter Handelspartner in Afrika, sondern seit 2006 zusammen mit Saudi-Arabien auch der größte Erdöllieferant der Volksrepublik. Im Gegenzug löste China die USA als größten Abnehmer angolanischen Erdöls ab.1093 Auch im Energiesektor des Sudans hat die Volksrepublik die USA und Europa an Bedeutung mittlerweile überholt. Als sich die westlichen Energieunternehmen Ende der 1990er Jahre infolge unilateraler Sanktionen der USA und wachsendem Druck der internationalen Öffentlichkeit aus dem Sudan zurückziehen mussten, nutzten dies chinesische, indische und malaysische Unternehmen, um mittels verstärkter Investitionen ihre Position auszubauen.1094 Die ausbleibende Konkurrenz durch die internationale Isolierung, das leichte Erdöl und die großzügigen Konditionen durch die sudanesische Regierung, die dringend auf Investitionen angewiesen war, machten den Standort besonders attraktiv.1095 Außerdem waren die Erdölvorkommen zu Beginn des chinesischen Engagements Mitte der 1990er noch weitgehend unentwickelt und große Teile des Landes noch nicht exploriert, demzufolge bietet der Sudan ein enormes Entwicklungspotenzial.1096 Die CNPC ist seit 1995 in Sudan aktiv und konnte mittlerweile zahlreiche Anteile an Explorationen und Förderungen erwerben.1097 Das Juwel stellt die 40-prozentige Beteiligung am Ölunternehmen Greater Nile Petroleum Operating Company (GNPOC) dar, das den Großteil des sudanesischen Erdöls fördert. Neben der Exploration und Förderung 1086

Vgl. Eisenmann, Joshua/ Kurlantzick, Joshua: China’s Africa Strategy, in: Current History, Jg. 105, Heft 691 (2006), S. 221; Forum on China -Africa Cooperation (Hrsg.): Declaration of the Beijing Summit of the Forum on China-Africa Cooperation (Draft). 2006, in: http://english.focacsummit.org/2006-11/16/content_6586.htm. 1087 Vgl. Tull: Die Afrikapolitik der Volksrepublik China, S. 16. 1088 Vgl. Campos, Indira/ Vines, Alex: Angola and China. A Pragmatic Partnership, Washington 2008, in: http://csis.org/files/media/csis/pubs/080306_angolachina.pdf, S. 3. 1089 Vgl. Fandrych, Sabine: China in Angola - nachhaltiger Wiederaufbau, kalkulierte Wahlkampfhilfe oder globale Interessenpolitik?, in: Internationale Politik und Gesellschaft, Heft 2 (2007), S. 62f; Servant: Weiße Elefanten in der Grauzone, S. 47. 1090 Vgl. Tull: Die Afrikapolitik der Volksrepublik China, S. 18f. 1091 Vgl. Fandrych: China in Angola, S. 65f; Taylor, Ian: China’s oil diplomacy in Africa, in: International Affairs, Jg. 82, Heft 5 (2006), S. 945. 1092 Vgl. BP: Statistical Review of World Energy 2009, S. 8. 1093 Vgl. Fandrych: China in Angola, S. 67; IEA: Word Energy Outlook 2007, S. 325. 1094 Vgl. Tull: Die Afrikapolitik der Volksrepublik China, S. 19. 1095 Vgl. Steinhilber: Öl für China, S. 89; Lee/ Shalmon: Searching for Oil, S. 18. 1096 Vgl. Lee/ Shalmon: Searching for Oil, S. 18. 1097 Vgl. Downs: Fact and Fiction of Sino-African Energy Relations, S. 59.

160

3 Die Energiepolitik der Volksrepublik China

von Erdöl beteiligten sich CNPC und chinesische Bauunternehmen ferner an der Errichtung von Pipelines zur Küste, einer Raffinerie in der Nähe von Khartum und einem Tankerterminal für den Export.1098 Mithilfe der Investitionen gelang es dem Sudan schließlich 1999, vom Nettoimporteur zum Nettoexporteur aufzusteigen.1099 Die Volksrepublik ist mittlerweile Sudans größter Investor. Dreizehn der fünfzehn ausländischen Ölgesellschaften stammen aus China, das 64 Prozent der Gesamtexporte und 50 Prozent der Ölexporte des Sudans abnimmt.1100 Obwohl der Sudan damit nicht zu den größten Erdöllieferanten der Volksrepublik zählt und nur fünf Prozent der Ölimporte deckt, hat es sich zum wichtigen Investitionsstandort chinesischer Ölunternehmen entwickelt. Ein Drittel ihrer Ölproduktion im Ausland stammt aus dem Sudan.1101 Obwohl in Westafrika und damit hinsichtlich des Transports nach China weniger günstig gelegen, bietet Nigeria die zweitgrößten Erdölreserven, die höchste Fördermenge in Afrika sowie leichtes und schwefelarmes Erdöl.1102 Bis 2020 wird eine Verdopplung der nigerianischen Erdölförderungen auf 4,4 mb/d prognostiziert.1103 Während China bis vor einigen Jahren vollständig aus der nigerianischen Ölindustrie ausgeschlossen war, hat sich dies mittlerweile gewandelt.1104 So konnte in Nigeria in den letzten Jahren beobachtet werden, „dass Infrastrukturprojekte nicht nur vonseiten der chinesischen Nachfrager als ‚Türöffner‘ fungieren, sondern auch in wachsendem Maße von den afrikanischen Anbietern zur ‚Eintrittskarte‘ für attraktive Rohstoffmärkte gemacht werden.“1105 Die Zusammenarbeit der chinesischen Energieunternehmen mit anderen staatlichen Unternehmen u. a. im Baubereich ermöglichte ihnen unter diesen Bedingungen in Nigeria in den letzten Jahren einige spektakuläre Erfolge.1106 2005 unterzeichnete PetroChina mit der Nigerian National Petroleum Corporation einen Vertrag über Erdöllieferungen von 30.000 b/d über fünf Jahre, nachdem es ein Abkommen über die Unterstützung von Explorationsaktivitäten geschlossen hatte. 2006 bekam die CNPC die Explorationsrechte für vier Erdölfelder im Gegenzug für Investitionen in die nigerianische Infrastruktur in Höhe von vier Mrd. US-Dollar. 2007 konnten sich CNPC und CNOOC die Lizenzen für weitere fünf Ölfelder sichern, wobei CNOOC mit einem 45-prozentigen Anteil an einem OffshoreFeld in das zuvor von westlichen Unternehmen dominierte Nigerdelta vorrücken konnte.1107 Neben seinen potenziellen Erdölreserven ist Niger für die Volksrepublik auch mit Blick auf die umfangreichen Uranreserven hochinteressant. Niger trägt knapp zehn Prozent

1098

Vgl. Taylor: China’s oil diplomacy in Africa, S. 950. Vgl. Downs, Erica S.: The Fact and Fiction of Sino-African Energy Relations, in: China Security, Jg. 3, Heft 3 (2007), 58f. 1100 Vgl. Taylor: China’s oil diplomacy in Africa, S. 949f; Steinhilber: Öl für China, S. 88; Servant: Weiße Elefanten in der Grauzone, S. 47. 1101 Vgl. Steinhilber: Öl für China, S. 88f; Downs, Erica: China’s NOCs: lessons learned from adventures abroad, in: Petroleum Economist, Juli 2008, in: http://www.brookings.edu/~/media/Files/rc/articles/2008/07_china_downs/ 07_china_downs.pdf, S. 27. 1102 Vgl. BP: Statistical Review of World Energy 2009, S. 6, 8. 1103 Vgl. Mills/ Thompson: Partner or Predators?, S. 8. 1104 Vgl. Taylor, Ian: Sino-Nigerian Relations: FTZs, Textiles and Oil, in: China Brief, Jg. 8, Heft 3 (2008), S. 12. 1105 Saam, Wolfgang: Chinas Griff nach Afrikas Rohstoffen, in: Analysen & Argumenten, Heft 49, Januar 2008, in: http://www.kas.de/wf/doc/kas_12782-544-1-30.pdf, S. 4. 1106 Vgl. ebd. 1107 Vgl. Taylor: China’s oil diplomacy in Africa, S. 945; Taylor: Sino-Nigerian Relations, S. 12; McGregor, Andrew: China’s Oil Offensive Strikes: Horn of Africa and Beyond, in: China Brief, Jg. 7, Heft 16 (2007), S. 8. 1099

3.3 Anspruch und Umsetzung der chinesischen Energiepolitik

161

zur weltweiten Uranproduktion bei.1108 Die China National Uranium Corporation (CNUC) entwickelt zwei Vorkommen, die 2010 die Förderung aufnehmen sollen.1109 Für Erdöl konnte die CNPC bereits zwei Konzessionen zur Exploration in der Agadez Region erwerben und versucht mithilfe des Angebots, eine Raffinerie und eine Pipeline zu bauen, eine weitere Konzession in der Agadem Region zu erhalten.1110 Des Weiteren ist die Volksrepublik in zahlreichen anderen Ländern des Kontinents mit potenziellen Reserven aktiv und übernimmt eine „Pionierrolle im Erdöl-Erkundungsgeschäft“1111. Insbesondere in den ostafrikanischen Staaten Somalia, Kenia, Uganda und Äthiopien ist Peking bestrebt, Explorationslizenzen zu erwerben bzw. über Infrastruktur- und Entwicklungsprojekte die Stimmung zugunsten chinesischer Unternehmen zu verbessern.1112 Darüber hinaus stiegen die nationalen Unternehmen erfolgreich in einzelne Energieprojekte ein: in afrikanischen Ländern mit eher geringerer Erdölförderung, wie Gabon, Elfenbeinküste, ÄquatorialGuinea, Kongo (Brazzaville), der Demokratischen Republik Kongo, Namibia und Madagaskar, sowie beim bedeutenden Ölproduzenten Algerien.1113 Obwohl Peking seine Aktivitäten in Afrika kontinuierlich ausbaut und die CNPC seit einigen Jahren den Ölsektor im Sudan dominiert, sind die chinesischen Ölunternehmen in den großen Reserveländern Afrikas wie Libyen, Nigeria, Algerien und Angola im Vergleich zu anderen ausländischen Investoren keine maßgeblichen Akteure.1114 Zwar konnten die Ölunternehmen mit 15 afrikanischen Ländern Verträge mit equity-Anteilen an der Erdölproduktion abschließen,1115 aber betrug die Förderung im Jahr 2006 mit zusammen 267.000 b/d weniger als die jedes einzelnen großen internationalen Energieunternehmens.1116 Die Errungenschaften Chinas sind in Afrika bis heute folglich noch immer vergleichsweise überschaubar, was u. a. auf die ausgeprägte Konkurrenz um den Zugriff auf das afrikanische Öl zurückgeführt werden kann. Afrika gilt als eine der aussichtsreichsten Regionen für eine steigende Erdölförderung und die afrikanischen Staaten und Ölunternehmen sind überdies vergleichsweise offen für ausländische Investitionen in Exploration und Förderung.1117 3.3.3.4.5 Lateinamerika Die Kontakte der Volksrepublik beschränkten sich in Lateinamerika lange Zeit auf ein Minimum, da die Region „weit entfernt und als ‚Hinterhof’ der USA suspekt“1118 war. Seit 1108

Vgl. McGregor, Andrew: Mining for Energy: China’s Relations with Niger, in: China Brief, Jg. 7, Heft 18 (2007), S. 8. Vgl. ebd. 1110 Vgl. ebd.; McGregor: China’s Oil Offensive Strikes, S. 7. 1111 Saam: Chinas Griff nach Afrikas Rohstoffen, S. 3. 1112 Vgl. ebd.; McGregor: China’s Oil Offensive Strikes, S. 6f; Wolfe, Adam: China Invests in Somalia Despite Instability, in: Power and Interest News Report (PINR) vom 23. Juli 2007, http://www.pinr.com. 1113 Vgl. Mills/ Thompson: Partner or Predators?, S. 8f; Taylor: China’s oil diplomacy in Africa, S. 944f. 1114 Vgl. Downs: Fact and Fiction of Sino-African Energy Relations, S. 44. 1115 Äquatorial-Guinea, Algerien, Angola, Elfenbeinküste, Gabon, Kenia, Mauretanien, Niger, Nigeria, Libyen, Principe, Somalia, Sudan, Sao Tome und Tschad; vgl. Downs: Fact and Fiction of Sino-African Energy Relations, S. 43. 1116 Vgl. Downs: Fact and Fiction of Sino-African Energy Relations, S. 44ff. 1117 Vgl. ebd., S. 45. 1118 Möller: Die Außenpolitik der Volksrepublik China, S. 244. 1109

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3 Die Energiepolitik der Volksrepublik China

den 1990er Jahren erfuhren die Beziehungen zwischen der Region und China schließlich eine politische Aufwertung.1119 Im Kontext der allgemeinen Ausweitung des chinesischen Außenhandels intensivierten sich auch die Handelsbeziehungen mit Lateinamerika.1120 Die Importe aus der Region wuchsen im neuen Jahrtausend um jährlich 22 bis 45 Prozent und ließen das Handelsvolumen 2007 auf 102,6 Mrd. US-Dollar schnellen.1121 Die Grundlage der guten und zunehmenden Wirtschaftsbeziehungen zwischen beiden Regionen liegt insbesondere in den komplementären Handelsstrukturen. Während China auf die Sicherung des Rohstoffnachschubes bedacht ist, kann Lateinamerika mit immensen natürlichen Ressourcen und einer Spezialisierung auf Rohstoffexporte aufwarten.1122 Im Hinblick auf Energierohstoffe verfügen vor allem Venezuela, Brasilien, Mexiko, Kolumbien, Argentinien und Ecuador über Erdölreserven. Erdgasvorkommen sind ferner in Brasilien, Bolivien, Peru, Argentinien und Venezuela vorhanden. Mit Ausnahme Mexikos sind diese Länder alle Nettoexporteure der Energieträger.1123 So bildet vor allem der Energie- und Rohstoffsektor den dynamischsten Teil der wirtschaftlichen Beziehungen. 1993 konnte ein chinesisches Ölunternehmen erstmals einen Ankauf in der Region erzielen – den Erwerb an den Entwicklungsrechten eines Ölfeldes in Peru für 250 Mio. US-Dollar.1124 Mittlerweile sind die chinesischen Ölunternehmen in vielen lateinamerikanischen Staaten aktiv. Brasilien als wichtigster regionaler und einer der bedeutendsten Handelspartner Chinas weltweit exportiert hauptsächlich Rohstoffe, vor allem Soja und Eisenerz.1125 Ferner verfügt das Land über regional bedeutende Reserven an Uran, Erdgas und Erdöl,1126 vor allem nach dem aufsehenerregenden Fund eines großen Erdölfeldes vor der Küste Brasiliens Mitte 2008.1127 Die chinesisch-brasilianische Kooperation im Energiesektor geht bis in die 1980er Jahre zurück, als CNOOC und das staatliche Energieunternehmen Petrobas ein Joint Venture gründeten, um brasilianische Explorationstechnologien vor der chinesischen Küste zu nutzen.1128 2004 schlossen Sinopec und Petrobas eine Reihe von Abkommen über den Export von Rohöl nach China und die Bildung eines Joint Ventures zum Bau einer Gaspipeline, die Süd- und Nordbrasilien verbinden soll.1129 Beide Unternehmen kündigten ferner gemeinsame Offshore Explorationsaktivitäten an, die durch Sinopec finanziert und mit brasilianischer Technologie durchgeführt werden sollen. Sinopec möchte so an der Offshore-Explorationsexpertise von Petrobas partizipieren.1130 Im Juni 2006 unterzeichneten China und Brasilien ein Memorandum of Understanding, das ein Komitee zur Unterstützung der Kooperation im 1119

Vgl. Husar: Chinas Engagement in Lateinamerika, S. 33. Vgl. ebd., S. 33f. 1121 Vgl. Ratliff, William: An Assessment of China’s Deepening Ties to Latin America, in: China Brief, Jg. 8, Heft 11 (2008), S. 5; Husar: Chinas Engagement in Lateinamerika, S. 34. 1122 Vgl. Kleining, Jochen: China und Lateinamerika. Eine neue transpazifische Partnerschaft, in: KASAuslandsinformationen, Jg. 23, Heft 9 (2007), S. 11. 1123 Vgl. Caspary, Georg: Der Energiesektor in Lateinamerika, in: Deutsche Bank Research, Dezember 2007, http://www.dbresearch.de/PROD/DBR_INTERNET_DE-PROD/PROD0000000000218359.pdf, S. 2. 1124 Vgl. Wenran Jiang: China’s Energy Engagement with Latin America, in: China Brief, Jg. 6, Heft 16 (2006), S. 4. 1125 Vgl. Kleining: China und Lateinamerika, S. 12. 1126 Vgl. BP: Statistical Review of World Energy 2009, S. 6 und 22. 1127 Vgl. Busch, Alexander/ Heilmann, Dirk: Gewaltiger Ölfund. Brasilien wird bedeutender Ölexporteur, in: Handelsblatt vom 14. November 2007. 1128 Vgl. Husar: Chinas Engagement in Lateinamerika, S. 87. 1129 Vgl. ebd.; Wenran: China’s Energy Engagement with Latin America, S. 4. 1130 Vgl. Husar: Chinas Engagement in Lateinamerika, S. 87f. 1120

3.3 Anspruch und Umsetzung der chinesischen Energiepolitik

163

Energie- und Bergbausektor einrichtet. Es folgte die Ankündigung, dass die China International Trust and Investment Corporation 1,1 Mrd. US-Dollar in neue und bestehende Energieprojekte in Brasilien investiert.1131 Im Zentrum der chinesischen Energiepolitik in Lateinamerika steht jedoch Venezuela als neuntgrößter Erdölproduzent der Welt und bedeutendster auf dem südamerikanischen Kontinent.1132 Der erste Kooperationsvertrag im Energiebereich wurde 2004 unterzeichnet und sah erste Öllieferungen ab Juni 2005 in Höhe von 30.000 b/d vor, die bis Ende 2006 auf 300.000 b/d ansteigen sollten. Darüber hinaus verabredeten die Staaten gemeinsame Aktivitäten in Exploration und Produktion von Erdöl.1133 Die Volksrepublik sagte Investitionen in Höhe von 350 Mio. US-Dollar für die Exploration von 15 Erdöllagerstätten und weitere 60 Mio. US-Dollar für die Exploration eines Gasvorkommens sowie den Aufund Ausbau von Raffinerien, Bahnverbindungen und Infrastruktur zu.1134 2005 wurden 17 weitere Kooperationsabkommen unterzeichnet, die u. a. die Auslotung des Kooperationspotenzials zwischen dem venezolanischen Energieunternehmen PDVSA und Sinopec umfassten.1135 Auch CNPC konnte Zugang zu Explorationen in Venezuela erlangen. Es betreibt die beiden Ölfelder Intercampo und Caracoles und entwickelt zusammen mit PDVSA das Zumano-Feld, dessen Reserven auf 400 Mio. Barrel Erdöl sowie 113 Mrd. Kubikmeter Erdgas geschätzt werden. Im Jahr 2005 kündigte der venezolanische Ölminister ferner an, dass CNPC und PDVSA ein noch unbearbeitetes Gebiet im Orinocio-Gürtel mit vermuteten Schwerölreserven gemeinsam explorieren.1136 Während die chinesischen Investitionen in Venezuela politisch willkommen sind, kann das besonders schwere Erdöl mit hohem Schwefelgehalt nur in wenigen chinesischen Raffinerien verarbeitet werden, was seine Attraktivität schmälert. Weiterhin behindern der fehlende Zugang Venezuelas zum Pazifik und die zu geringe Breite des Panamakanals für große Tanker den Ausbau der Exporte.1137 In Argentinien wurde China nach der Wirtschafts- und Finanzkrise 2001 zu einem der wichtigsten Investoren und trug aufgrund seiner umfangreichen Sojaimporte zur Erholung der argentinischen Wirtschaft bei. 2004 kamen 40 Prozent der Direktinvestitionen in Argentinien aus der Volksrepublik, wobei diese vor allem in den Ausbau der Infrastruktur und des Rohstoffsektors flossen.1138 Darüber hinaus stellte China Investitionen in Höhe von über 19 Mrd. US-Dollar bis 2014 in Aussicht, wobei 5 Mrd. US-Dollar für Energieexploration vorgesehen sind.1139 Für die Exploration von Erdöl und Erdgas vor der Küste Argentiniens wurde eine Kooperation des argentinischen staatlichen Energieunternehmens mit dem chinesisch-angolanischen Unternehmen China Sonangol International Holding Ltd. vereinbart.1140 Die Beziehungen mit Mexiko sind von einem latenten Konkurrenzverhältnis geprägt, da die mexikanische Wirtschaft stärker auf den verarbeitenden Sektor und den Export von 1131

Vgl. Wenran: China’s Energy Engagement with Latin America, S. 4. Vgl. BP: Statistical Review of World Energy 2009, S. 8. Vgl. Husar: Chinas Engagement in Lateinamerika, S. 101f. 1134 Vgl. Kleining: China und Lateinamerika, S. 18; Wenran: China’s Energy Engagement with Latin America, S. 4. 1135 Vgl. Husar: Chinas Engagement in Lateinamerika, S. 101. 1136 Vgl. ebd., S. 101f. 1137 Vgl. ebd., S. 100; Kleining: China und Lateinamerika, S. 18. 1138 Vgl. Kleining: China und Lateinamerika, S. 14. 1139 Vgl. Husar: Chinas Engagement in Lateinamerika, S. 90; Wenran: China’s Energy Engagement with Latin America, S. 5. 1140 Vgl. Husar: Chinas Engagement in Lateinamerika, S. 91f. 1132 1133

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3 Die Energiepolitik der Volksrepublik China

Industriegütern, Textilien usw. ausgerichtet ist. Trotzdem zeigt die Regierung Mexikos Interesse an einer Zusammenarbeit mit China zum Ausbau der Erdölförderung des Landes. So hat Mexiko bereits Bohrrechte an chinesische Unternehmen vergeben und hofft, durch den Erdölexport seine negative Handelsbilanz künftig etwas ausgleichen zu können.1141 Chile hat vor allem als weltgrößter Kupferproduzent strategische Bedeutung für China.1142 Im Hinblick auf Energierohstoffe ist das Land jedoch kaum nennenswert ausgestattet.1143 Neben den großen Staaten der Region ist Peking auch in den kleineren Ländern Lateinamerikas aktiv. Als Gegenleistung für ausgeweitete Kredite erhielt China in Kuba den Auftrag für die Exploration eines Offshore-Ölfelds nahe der kubanischen Küste. In Peru ist China bereits der zweitgrößte Erdölproduzent, was seinem frühen Einstieg in die Ölförderung des Landes geschuldet ist. In Ecuador erwarb die von der CNPC unterstützte Andes Petroleum 2005 für 1,4 Mrd. US-Dollar einen Anteil an einem von der kanadischen EnCana erschlossenem Erdölfeld.1144 Die Betrachtung der einzelnen Länder hat zwar die Vielfältigkeit der chinesischen Aktivitäten und die Intensivierung der Handelsverflechtungen gezeigt. Zugleich sind die Investitionen Chinas in Lateinamerika aber weitaus geringer als sein Engagement in anderen Energie liefernden Regionen, wie Russland, Zentralasien, Naher und Mittlerer Osten sowie Afrika, und die chinesischen Erdölimporte aus der Region noch immer relativ begrenzt.1145 Die lateinamerikanischen Länder stehen dem chinesischen Engagement insgesamt wohlwollend gegenüber, da es ihnen die Möglichkeit eröffnet, sich aus der wirtschaftlichen Abhängigkeit von den USA und Europa zu lösen, und Aspekte wie Menschenrechte, Korruption oder Drogenhandel unter dem Prinzip der Nichteinmischung nicht thematisiert werden.1146 3.3.3.4.6 Australien & Kanada Australien ist für China vor allem Lieferant für die Rohstoffe Eisenerz, Kupfer, Kohle, Erdöl, Aluminium und Tonerde sowie für landwirtschaftliche Produkte wie Wolle, Gerste und Tierhäute.1147Aufgrund der dynamisch gewachsenen Nachfrage ist die Volksrepublik nach Handelsvolumen mittlerweile zum zweitwichtigsten Handelspartner Australiens nach den USA aufgestiegen.1148 Neben der Einfuhr vieler mineralischer Erze und fossiler Energieträger hat China Interesse am Import von Uran, da Australien über mehr als 40 Prozent der weltweiten Reserven verfügt1149 und China bis 2020 über 30 neue Atomreaktoren bauen möchte.1150 1141

Vgl. Kleining: China und Lateinamerika, S. 15f. Vgl. ebd., S. 14. 1143 Vgl. BP: Statistical Review of World Energy 2009. 1144 Vgl. Wenran: China’s Energy Engagement with Latin America, S. 5. 1145 Vgl. ebd.; Trinh, Tamara: Chinas Rohstoffhunger. Auswirkungen auf Afrika und Lateinamerika, in: Deutsche Bank Research, Juni 2006, ttp://www.dbresearch.com/PROD/DBR_INTERNET_ENPROD/PROD0000000000 200146.pdf, S. 1. 1146 Vgl. Kleining: China und Lateinamerika, S. 11. 1147 Vgl. Möller, Kay: China im Westen. Australien und Kanada, SWP-Diskussionspapier, Berlin 2006, in: http://www.swp-berlin.org/common/get_document.php?asset_id=2744, S. 3. 1148 Vgl. ebd.; Shen Shishun: Raising the Bar, in: Beijing Review, Jg. 51, Heft 16 (2008), S. 10. 1149 Vgl. Möller: China im Westen, S. 3. 1150 Vgl. Kapitel 3.3.2.3 Veränderungen im Energiemix, S. 124ff. 1142

3.3 Anspruch und Umsetzung der chinesischen Energiepolitik

165

Der Handel mit Kanada war anfänglich geprägt von den kanadischen Weizenexporten in die Volksrepublik. Mittlerweile dominieren ähnlich wie im Handel mit Australien Rohstoffe, die circa vier Fünftel aller Exporte nach China ausmachen. Bedeutend sind dabei Eisen, Stahl und Nickel, aber auch Kohle und Uran sowie zunehmend Erdöl gewonnen aus den kanadischen Ölsandvorkommen.1151 Trotz der weitaus höheren Förderkosten und der anschließend aufwendigen Bearbeitung zur Extraktion von Erdöl ist die Erschließung der kanadischen Ölsande ab einem Weltölpreis von 45 bis 55 US-Dollar pro Barrel rentabel. Die wesentlich höheren Ölpreise der letzten Jahre und das auf 176 Mrd. Barrel gestiegene Reservenpotenzial Kanadas, inklusive der Ölsande, haben die Aufmerksamkeit Pekings auf sich gezogen, da das Land im Gegensatz zu vielen anderen Ölproduzenten politisch stabil ist.1152 Unterstützt wurde der wachsende Handel Australiens und Kanadas mit China durch den Ausbau politischer Beziehungen, um die sich beide Seiten bemühten. Mit Aus-tralien vereinbarte Peking im September 2007 einen jährlichen strategischen Dialog und veröffentlichte einen gemeinsamen Standpunkt über Klimawandel und Energie.1153 Mit Kanada entwickelte China „The Common Paper of the Canada-China Strategic Working Group“, das auch den bilateralen Dialog über Energiefragen von gemeinsamem Interesse wie Ölsande, verbesserte Nukleartechnologie, Ausbau von Verbindungen und gemeinsamer Projekte sowie saubere Energie und Energieeffizienz verstärken sollte. Im Jahr 2005 wurde das „Canada-China Statement on Energy Cooperation in the 21st Century“ unterschrieben, in dem beide Seiten engere Zusammenarbeit auf den Gebieten Öl, Gas, Ölsand, Energieeffizienz und Umweltschutz vereinbaren. Ferner wurde ein jährliches Treffen der chinesischen NDRC mit dem kanadischen Ministerium für Bodenschätze eingerichtet.1154 Trotz des erheblichen Umfangs der Rohstoffimporte aus Australien und Kanada sind chinesische Ölunternehmen bisher kaum in beiden Ländern präsent. In Australien konnte China sich eine langfristige Liefervereinbarung von Erdgas in Form von LNG über 25 Jahre sichern, wobei ab 2006 jährlich verflüssigtes Erdgas im Wert von 500 Mio. bis 1 Mrd. US-Dollar aus Australien ins chinesische Kanton geliefert wird.1155 Mitte 2009 gelang PetroChina, sich mit ExxonMobil, einem Betreiber des gewaltigen Gorgon-Projekts in Westaustralien, auf die Lieferung von jährlich 2,25 Mio. Tonnen LNG über 20 Jahre zu einigen.1156 In Kanada waren die chinesischen Ölunternehmen etwas erfolgreicher, indem die erwähnten politischen Abkommen eine größere Mitwirkung in der Entwicklung des kanadischen Erdgassektors, der Ölsandvorkommen und des Uransektors unterstützt haben.1157 Im April 2001 konnte CNOOC mit einer großen Investition in die kanadische Ölsandindustrie einsteigen. Für 150 Mio. US-Dollar erwarb das Unternehmen einen 16prozentigen Anteil an der kanadischen MEG Energy Corporation, die in Alberta ölhaltige Sande ausbeutet.1158 Nur zwei Tage später unterzeichnete PetroChina ein Memorandum of 1151

Vgl. ebd., S. 5. Vgl. Wenran Jiang: The Dragon’s Thirst for Canadian Oil, in: China Brief, Jg. 5, Heft 11 (2005). Vgl. Shen: Raising the Bar, S. 10f. 1154 Vgl. Wenran: The Dragon’s Thirst for Canadian Oil; Möller: China im Westen, S. 6. 1155 Vgl. Zweig, David/Bi Jianhai: China’s Global Hunt for Energy, in: Foreign Affairs, Jg. 84, Heft 5 (2005), S. 30. 1156 Vgl. Australisches Gas ist in Asien heiß begehrt, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 20. August 2009. 1157 Vgl. Zweig/ Bi: China’s Global Hunt, S. 30f. 1158 Vgl. Wenran: The Dragon’s Thirst for Canadian Oil; Möller: China im Westen, S. 6. 1152 1153

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3 Die Energiepolitik der Volksrepublik China

Understanding mit dem kanadischen Pipelinebauer Enbridge über den gemeinsamen Bau einer 1.000 km langen und rund 2,5 Mrd. US-Dollar teuren Pipeline von Alberta zur Pazifikküste, durch die 200.000 b/d an die kanadische Westküste geliefert werden können.1159 Darüber hinaus sind Verhandlungen von Sinopec über eine Beteiligung am Ausbau einer bestehenden Pipeline aus Alberta nach Vancouver sowie über den Erwerb eines 40-prozentigen Anteils an dem Ölsandprojekt Northern Lights bekannt.1160 Die Kooperation mit China bringt auch für Australien und Kanada Vorteile, obwohl die politischen Beziehungen zwischen den beiden „westlichen“ Staaten und der Volksrepublik keineswegs unbelastet sind.1161 Im wirtschaftlichen Bereich besteht vor dem Hintergrund des steigenden Rohstoffbedarfs Chinas und der bedeutenden Reserven beider Länder jedoch – wie Hu Jintao bei einem Kanadabesuch 2005 formulierte – noch „viel Raum für Expansion“1162. 3.3.3.5 Weitere Politik- und Finanzinstrumente im Dienste der Energiepolitik Wie in den vorangegangenen regionalen Betrachtungen des auswärtigen Engagements zur Sicherung der Energieversorgung bereits angeklungen, werden die nationalen Ölunternehmen in ihren Bemühungen zum „Going-out“ staatlich unterstützt.1163 Die Regierung nutzt dazu eine ganze Reihe an finanziellen, politischen und militärischen Instrumenten zur Verbesserung der Investitionsmöglichkeiten. Zum einen unterstützt die Volksrepublik ihre Ölunternehmen finanziell, um deren Wettbewerbsnachteil infolge des späteren Einstiegs in den Wettlauf um die Erdölreserven auszugleichen. Überdies betrachtet Peking staatliche Finanzierungshilfen als ein allgemein verwendetes Instrument auch anderer Regierungen zum Vorteil ihrer Energieunternehmen.1164 Zum anderen ist die Regierung bestrebt, die Ölunternehmen, die sich als Späteinsteiger zumeist in riskante Projekte oder in instabile Staaten einbringen, durch ihre diplomatischen Beziehungen zu unterstützen, insbesondere um die politischen Risiken für die auswärtigen Investitionen zu reduzieren. Dementsprechend gehen die Bemühungen der Ölunternehmen, Zugriff auf Energiereserven in Zentralasien, im Nahen und Mittleren Osten, in Afrika und in Lateinamerika zu bekommen, einher mit verstärkten diplomatischen Aktivitäten Pekings, um die Investitionen zu sichern und Einfluss auszubauen.1165 Mit dieser finanziellen und politischen Unterstützung für die staatlichen Ölunternehmen strebt die Regierung an, deren Erfolgsaussichten in ihren „Going-out“Anstrengungen zu erhöhen, um eine stärkere Internationalisierung der nationalen Ölunternehmen zu erreichen. Ihr langfristiges Ziel ist die Schaffung chinesischer „global champions“ im Energiebereich, d. h. konkurrenzfähige, transnational agierende Unter1159

Vgl. Wenran: The Dragon’s Thirst for Canadian Oil; Möller: China im Westen, S. 6. Vgl. ebd. 1161 Vgl. Wenran Jiang: Sino-Canadian Relations Enter Uncharted Waters, in: China Brief, Jg. 7, Heft 12 (2007), S. 7-9; Shen: Raising the Bar, S. 11. 1162 Möller: China im Westen, S. 6. 1163 Vgl. Lunding: Chinesische Firmen auf dem Vormarsch, S. 5. 1164 Vgl. Evans, Peter C./ Downs, Erica S.: Untangling China’s Quest for Oil through State-backed Financial Deals, in: Brookings Policy Brief Series. Policy Brief #154, Mai 2006, http://www.brookings.edu/~/ media/Files/rc/papers/2006/05china_evans/pb154.pdf, S. 3. 1165 Vgl. Libin: Acquisitions of Oil and Gas Resources, S. 50. 1160

3.3 Anspruch und Umsetzung der chinesischen Energiepolitik

167

nehmen, wie die westlichen Unternehmen BP oder ExxonMobil, die chinesische Interessen international repräsentieren.1166 3.3.3.5.1 Kredite und Infrastrukturförderung Die Ölunternehmen werden von der Regierung direkt und indirekt durch die Bereitstellung billigen Kapitals und günstiger Finanzierungsbedingungen für ihre Investitionen subventioniert. Auslandsaktivitäten werden durch günstige Kredite für Projekte und für den Erwerb von Anteilen sowie durch Steuervergünstigungen für den Import der Rohstoffe unterstützt.1167 Konkret erfolgt die Förderung der Auslandsinvestitionen über niedrig verzinste Kredite bei staatseigenen Banken wie der China Development Bank und China Export Import Bank oder über die Erweiterung der Kreditlinien ohne spezielle Projektbindung.1168 Das Handelsministerium und die NDRC haben eine Liste mit Ländern veröffentlicht, in denen Investitionen zu staatlichen Subventionen berechtigen. Dadurch erreicht Peking nicht nur eine verstärkte Verknüpfung zwischen Regierung und Unternehmen, sondern auch den Anstieg von Investitionen in einer Reihe von Entwicklungsländern.1169 Neben den staatlichen Finanzinstitutionen sichern auch die staatseigenen Ölunternehmen die Finanzierung von Investitionsprojekten ihrer teilprivatisierten Tochterunternehmen durch großzügige und billige Kredite ab, wie beim Übernahmeversuch von Unocal durch CNOOC Ltd.1170 Neben der direkten Unterstützung nutzt die Regierung darüber hinaus ihren Einfluss, um im Namen der Unternehmen für bestimmte Projekte zu werben, und ihr finanzielles Instrumentarium, um freundschaftliche Beziehungen mit anderen Regierungen zu entwickeln, denen häufig eine entscheidende Rolle im Erwerb von Unternehmens- und Produktionsanteilen zukommt.1171 Neben der politischen Unterstützung, die im Folgenden noch näher erläutert wird,1172 bietet Peking den Regierungen Rohstoff produzierender Staaten eine Reihe finanzieller Anreize im Gegenzug für Investitionsmöglichkeiten chinesischer Unternehmen in die Rohstoffförderung des Landes.1173 Über die als Süd-Süd-Kooperation bezeichnete Hilfe unter Entwicklungsländern profiliert sich die Volksrepublik seit einigen Jahren durch die Bereitstellung von Entwicklungshilfe in wachsendem Umfang und großzügigem Schuldenerlass für die ärmsten Länder, ohne dafür die restriktiven Auflagen westlicher Staaten hinsichtlich guter Regierungsführung und Menschenrechte zu stellen.1174 Ein Beispiel, das ganz offensiv für das eigene Image genutzt wurde, ist der im November 2006 im Rahmen des FOCACTreffens in Peking veröffentlichte Aktionsplan für die Jahre 2007 bis 2009. Neben drei

1166

Vgl. Rudyak: Rohstoff- und Energiesicherheitspolitik China, S. 7. Vgl. ebd., S. 5. 1168 Vgl. Evans/ Downs: Untangling China’s Quest for Oil, S. 3; Downs: China, S. 41. 1169 Vgl. Zweig/ Bi: China’s Global Hunt, S. 27f. 1170 Vgl. Evans/ Downs: Untangling China’s Quest for Oil, S. 3; Lunding: Chinesische Firmen auf dem Vormarsch, S. 5; Downs: China, S. 41. 1171 Vgl. Downs: China, S. 41. 1172 Vgl. Kapitel 3.3.3.5.2 Energiediplomatie, S. 169ff. 1173 Vgl. Downs: China, S. 41f. 1174 Vgl. Zweig/ Bi: China’s Global Hunt, S. 26; Saam: Chinas Griff nach Afrikas Rohstoffen, S. 3. 1167

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3 Die Energiepolitik der Volksrepublik China

Mrd. US-Dollar chinesischer Entwicklungshilfe für Afrika sieht er einen umfangreichen Schuldenerlass für die ärmsten afrikanischen Länder vor.1175 Zusätzlich vergibt China Kredite mit überaus günstigen Konditionen an ressourcenreiche Länder – beispielsweise zwei Mrd. US-Dollar an das bürgerkriegszerstörte Angola für nur 1,5 Prozent Zinssatz über 17 Jahre.1176 Neben den günstigen Konditionen ermöglicht Peking die für ölreiche Entwicklungsländer attraktive Option, die Kredite in Öllieferungen zurückzuzahlen, so genannte „loans for oil“1177. In Kombination mit entwicklungspolitischen Maßnahmen vergibt die Volksrepublik auch Finanzhilfen und Darlehen mit keinen oder geringen Zinsen für Medikamente und Gesundheitsprogramme an Öl produzierende Staaten und fügt seinen Angeboten für Energieprojekte Infrastrukturmaßnahmen hinzu.1178 Zusammengefasst ist die Volksrepublik als Handelspartner, Technologielieferant, Kreditgeber, Entwicklungshelfer und Investor, insbesondere im Bau- und Infrastrukturbereich, präsent. Obwohl nicht jeder Bau von Kraftwerken, Dämmen und Regierungsgebäuden durch chinesische Firmen in Entwicklungsländern allein für den Zugang zu Rohstoffen erfolgt, nutzt Peking die förderliche Wirkung solcher Investitionen auch für seine Energieinteressen.1179 Allerdings sind Prestigebauten wie Herrschaftspaläste und Sportstadien mittlerweile nur noch ein „Teil des Pekinger Geschenkeportfolios“1180. Die breit gefächerte chinesische Investitionspolitik umfasst inzwischen alle wichtigen Infrastrukturbereiche vom Transportsektor mit Straßen, Eisenbahnstrecken, Brücken und Häfen über Elektrizität und Telekommunikation bis hin zu Sektoren wie Wasserversorgung und Gesundheitswesen.1181 Neben den Zielländern profitieren auch die chinesischen Unternehmen von den Entwicklungsprojekten,1182 da sie die notwendige Infrastruktur für Geschäftsaktivitäten vor Ort und den Export der Rohstoffe schaffen. Demzufolge können die Investitionen in den Infrastrukturausbau von Entwicklungsländern zum großen Teil als eine indirekte Strategie der Rohstoffsicherung eingestuft werden.1183 Insbesondere da einige Infrastrukturprojekte von den Zielländern gleich in Öl bezahlt werden.1184 Zur Finanzierung der umfangreichen Finanz- und Entwicklungshilfen, großzügigen Kreditkonditionen und zahlreichen Infrastrukturprojekte kann China auf die seit Jahren weltweit größten Devisenreserven – angehäuft durch den enormen Handelsbilanzüberschuss der Exportnation – zurückgreifen, die 2009 trotz Wirtschaftskrise zwei Billionen US-Dollar betrugen.1185

1175

Vgl. Rudyak: Rohstoff- und Energiesicherheitspolitik China, S. 5f; Fues/ Grimm/ Laufer: Chinas Afrikapolitik, S. 3. 1176 Vgl. Evans/ Downs: Untangling China’s Quest for Oil, S. 3. 1177 Downs: China, S. 42. 1178 Vgl. ebd., S. 41f. 1179 Vgl. Evans/ Downs: Untangling China’s Quest for Oil, S. 4. 1180 Saam: Chinas Griff nach Afrikas Rohstoffen, S. 3. 1181 Vgl. ebd. 1182 Vgl. Rudyak: Rohstoff- und Energiesicherheitspolitik China, S. 5. 1183 Vgl. Husar: Chinas Engagement in Lateinamerika, S. 104. 1184 Vgl. Evans/ Downs: Untangling China’s Quest for Oil, S. 4. 1185 Vgl.China steigert seine Devisenreserven, in: Manager Magazin vom 11. April 2009, http://www.managermagazin.de/geld/artikel/0,2828,618653,00.html.

3.3 Anspruch und Umsetzung der chinesischen Energiepolitik

169

3.3.3.5.2 Energiediplomatie Neben der Verbindung von Energiepolitik mit Finanz-, Entwicklungs- und Wirtschaftshilfen betreibt Peking „eine aktive Energie-Diplomatie, indem es mittels groß angelegten Besucheraustausch, der Ausweitung des Handels […] und der Aufnahme militärischer Kontakte zu wichtigen Öl-und Gas-Exporteuren enge Beziehungen knüpft.“1186 Konkret leistet die Regierung politische Unterstützung für ihre Unternehmen, indem sie beispielsweise in Projektverhandlungen involviert ist, ihre Mitgliedschaft in internationalen Organisationen geschickt einsetzt oder Gipfeltreffen mit den Führern Erdöl produzierender Länder organisiert. Dabei verbindet Peking seine Aktivitäten im Energiebereich mit seinen allgemeinen außenpolitischen Prinzipien – zum beidseitigen Nutzen. Die Volksrepublik fordert im Gegenzug für Wirtschafts- und Handelsbeziehungen zwar die Nichtanerkennung Taiwans aber unter Berufung auf das Prinzip der Nichteinmischung in innere Angelegenheiten keine innenpolitischen Reformen.1187 Des Weiteren ist Peking im Hinblick auf seine Mitgliedschaft in internationalen Organisationen ein interessanter politischer Partner. Als bevölkerungsreichstes Land mit einer dynamisch wachsenden und strategisch bedeutsamen Volkswirtschaft hat China ein zunehmendes Gewicht in internationalen Wirtschafts- und Finanzinstitutionen. Darüber hinaus kann die Volksrepublik als ständiges Mitglied im Sicherheitsrat der Vereinten Nationen ihr Abstimmungsverhalten an andere politische oder strategische Interessen anpassen,1188 und damit beispielsweise drohende Sanktionen abwehren oder entschärfen,1189 wie die Beispiele Sudan und Iran gezeigt haben. Nach der Politik der wirtschaftlichen Öffnung hat Peking im Zuge des Wirtschaftsbooms und dem damit einhergehenden Bedarf an Rohstoffen und Absatzmärkten seine diplomatischen Aktivitäten insbesondere seit den 1990er Jahren in zuvor weniger beachteten Regionen wie Zentralasien, dem Nahen und Mittleren Osten, Afrika und Lateinamerika massiv ausgebaut. Allein bis 2006 hat China „strategische Energieallianzen“ mit acht Staaten geschlossen.1190 Besonders deutlich äußert sich das gestiegene Interesse in der regen Reisediplomatie Pekings mit diesen Regionen. Mittels mitreisender Wirtschaftsvertreter und entsprechender Anreize im Gepäck sind derartige Reisen gute Gelegenheiten, Kooperationsabkommen im Bereich Energie und Rohstoffe zu schließen. Ferner bieten sie die Möglichkeit, nachdrücklich für weitere Handels- und Investitionsmöglichkeiten zu werben.1191 Die Besuche der Regierungsmitglieder und Gegeneinladungen nach Peking sollen den entsprechenden Ländern ferner das chinesische Wohlwollen und Interesse an den Beziehungen verdeutlichen.1192 Viele Entwicklungsländer genießen diese Aufmerksamkeit, die ihnen von westlichen Ländern kaum zu Teil wird, und fühlen sich von Peking beachtet und ernst genommen. Den bisherigen Höhepunkt der Inszenierung von Aufmerksamkeit für Entwicklungsländer und der Süd-Süd-Kooperation stellte 2006 der Afrikagipfel in Peking

1186

Kreft: Neomerkantilistische Energie-Diplomatie, S. 54. Vgl. Kapitel 3.3.1.3 Einordnung in politische Ziele und außenpolitisches Gesamtkonzept, S. 114ff. 1188 Vgl. Downs: China, S. 42. 1189 Vgl. Steinhilber: Was sucht China im Mittleren Osten?, S. 33. 1190 Vgl. Kreft: Neomerkantilistische Energie-Diplomatie, S. 54. 1191 Vgl. Downs: China, S. 42. 1192 Vgl. ebd. 1187

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mit 48 afrikanischen Staats- und Regierungschefs dar.1193 Dieses diplomatische Großereignis wurde als „the largest diplomatic gathering ever in China“1194 und als „a gathering that no other country in the world has yet been able to assemble”1195 gefeiert. Häufig wird Peking für den Verkauf von Waffen und Rüstungsgütern gebrandmarkt, um damit freundliche Beziehungen mit Erdöl produzierenden Ländern aufzubauen und deren Empfänglichkeit für Geschäfte mit chinesischen Unternehmen zu steigern.1196 Das tatsächliche Ausmaß, mit dem Waffenexporte explizit zur Förderung von Öl- und Investitionsinteressen genutzt werden, lässt sich aufgrund begrenzter Daten jedoch kaum evaluieren. Die zugänglichen Informationen lassen kein konkretes Muster von Waffenverkäufen an Länder erkennen, in denen Energieinteressen bestehen.1197 Außerdem sind die Rüstungsgeschäfte vermutlich weniger wirkungsvoll als die finanziellen und politischen Instrumente, da die chinesischen Waffensysteme nicht gerade dem neuesten Stand der Technik entsprechend.1198 Im Zuge der gestiegenen Importabhängigkeit hat Peking zudem ein fundamentales Interesse an der Stabilität Öl exportierender Länder und wichtiger Reserveregionen,1199 dem Waffengeschäfte gegebenenfalls untergeordnet werden. Trotzdem nutzt Peking bei Interesse des Erdöl oder Erdgas produzierenden Landes auch Waffengeschäfte als Element, um die Beziehungen zu vertiefen, wie das Beispiel Iran zeigt.1200 Um die Investitionen und Anlagen sowie die Öl- und Gasförderung im Partnerland zu schützen, ist Peking bei Bedarf bestrebt, die Regierungen, mit denen seine Unternehmen Verträge geschlossen haben, zu stabilisieren. Dies kann wie im Fall des Sudans über die Lieferung von Waffen und Rüstungsgüter bis hin zu chinesischem Personal für den Schutz der Förder-, Verarbeitungsund Transporteinrichtungen reichen.1201 Neben der Erweiterung direkter Beziehungen mit ressourcenreichen und regional bedeutenden Staaten baut Peking seit einigen Jahren seine „Soft Power“, d. h. sein Gewicht in Kultur, Bildung und Diplomatie weltweit aus. Der ökonomische Aufstieg Chinas war mit einer stetigen Expansion seines kulturellen und diplomatischen Einflusses weltweit verbunden, insbesondere in den Entwicklungsländern.1202 Mittlerweile fördert die Regierung gezielt die Verbreiterung der chinesischen Kultur, indem sie den kulturellen Austausch, die Entsendung von Ärzten und Lehrern zur Arbeit im Ausland, den Unterricht der chinesischen Sprache im Ausland und die Möglichkeiten für Ausländer in China zu studieren in wachsendem Ausmaß unterstützt. Geplant ist die Errichtung von 100 neuen Konfuzius-Instituten als Zentren für Kultur und Sprache rund um die Welt.1203 Staatliche Medienanstalten wie CCTV und die Xinhua News Agentur bauen ihre Programme in 1193

Vgl. Fues/ Grimm/ Laufer: Chinas Afrikapolitik, S. 2f. Mills/ Thompson: Partner or Predators?, S. 8. 1195 Wenran Jiang: Hu’s Safari: China’s Emerging Strategic Partnership in Africa, in: China Brief, Jg. 7, Heft 4 (2007). 1196 Vgl. Tull: Die Afrikapolitik der Volksrepublik China, S. 17f; Chang: China’s Policy Towards Iran, S. 9. 1197 Vgl. Downs: China, S. 42. 1198 Vgl. ebd. 1199 Vgl. Pan Zhenqiang: China’s Policy towards the Middle East. Current State and Future Perspectives, Peking 2008, S. 49ff. 1200 Vgl. Chang: China’s Policy Towards Iran, S. 8f. 1201 Vgl. Lee/ Shalmon: Searching for Oil, S. 18; 1202 Vgl. Pan, Esther: China’s Soft Power Initiative, in: Council of Foreign Relations, Mai 2006, http://www.cfr.org/publication/10715/. 1203 Vgl. ebd. 1194

3.3 Anspruch und Umsetzung der chinesischen Energiepolitik

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anderen Sprachen aus. Es existieren sogar Pläne für einen englischsprachigen Nachrichtensender, der der Welt die chinesische Sicht auf Themen und Ereignisse in Politik und Wirtschaft bis hin zu Kultur und Religion vermitteln soll.1204 Hinter der von der Regierung mit über 6,5 Mrd. US-Dollar unterstützten „oversea propaganda“1205 steht das Ziel, die Reichweite der chinesischen Normen und des chinesischen Entwicklungsmodells weltweit auszudehnen, um die Soft Power der eigenen Kultur und das Image der Volksrepublik zu verbessern.1206 Der Ausbau der Soft Power soll die globale Durchsetzung chinesischer Interessen unterstützen, wie die Sicherung von Ressourcen, die Fortsetzung des wirtschaftlichen Wachstums, die Überzeugung der friedlichen Intensionen Chinas sowie die Isolierung Taiwans.1207 Einige Autoren warnen, dass China sich langfristig als eine Führungsmacht in der Welt etablieren will, wobei es sich als Gegenpol zum Westen aufstellt und seinen wirtschaftlichen Aufstieg ohne politische Demokratisierung als Entwicklungsmodell propagiert.1208 Gleichwohl warnen andere vor einer Überbewertung, da die Soft Power der Volksrepublik aufgrund der Abwesenheit chinesischer NGOs noch immer erhebliche Lücken in ihren Einflussmöglichkeiten aufweist und vor allem in der politischen Elite und weniger in der Zivilgesellschaft wirkt.1209 Trotz aller Versuche sich von den westlichen Ländern abzugrenzen, beruht auch der chinesische Einfluss in Entwicklungsländern hauptsächlich auf seinem militärischen, politischen und wirtschaftlichen Bedrohungspotenzial.1210 Dennoch versteht es Peking, eine Alternative zum westlichen Einflussmodell anzubieten. „U.S. and European soft-power efforts are focused on democracy promotion and encouraging good governance abroad, while China’s engagement involves lucrative trade and energy deals and produces tangible results like newly-built roads, hospitals, and schools.”1211 3.3.3.6 Auswirkung auf die chinesische Versorgungssicherheit Die Sicherung eines ausreichenden Angebots von Energieträgern, um das fortwährende Wachstum der energiehungrigen Wirtschaft zu gewährleisten, nimmt eine zentrale Stellung in der chinesischen Energiepolitik ein. Peking betreibt umfangreiche Maßnahmen zur Sicherung des internen und externen Angebots an Rohstoffen. Einhergehend mit dem Streben nach weitmöglicher Unabhängigkeit in der Energieversorgung setzt die Regierung primär auf den Ausbau der einheimischen Produktion. Diese Politik fördert die bisher eher vernachlässigte Produktion von Erdgas sowie die Exploration auch technisch anspruchsvoller und kostenintensiver Rohstoffvorkommen. Dennoch ist der Erfolg insbesondere im

1204

Vgl. Lam, Willy: Chinese State Media Goes Global: A Great Leap Outward for Chinese Soft Power?, in: China Brief, Jg. 9, Heft 2 (2009), S. 2. Ebd. 1206 Vgl. ebd., S. 2f. 1207 Vgl. Pan: China’s Soft Power Initiative. 1208 Vgl. ebd. 1209 Vgl. Yiyi Lu: Blind Spots in China’s Soft Power, in: The Straits Times vom 09. Juli 2007. 1210 Vgl. Pan: China’s Soft Power Initiative. 1211 Ebd. 1205

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3 Die Energiepolitik der Volksrepublik China

Hinblick auf Erdöl nur mäßig und können die neuen Explorationen die Förderung aus den bestehenden Feldern nur begrenzt ersetzen.1212 Daher kann auch der massiv betriebene Ausbau der innerstaatlichen Förderung den Bedarf allein nicht stillen und die rasch ansteigenden Einfuhren von Erdöl sowie die seit wenigen Jahren ebenfalls bestehenden Importabhängigkeiten bei Erdgas und Kohle nicht ersetzen.1213 Die interne Dimension der Versorgungssicherung wird seit Kurzem durch den Aufbau einer strategischen Erdölreserve ergänzt. Obwohl mit Zeitverzögerungen und zahlreichen Problemen hinsichtlich der Abläufe im Krisenfall und der eigentlich zu geringen Kapazität belastet,1214 würde eine effektive Umsetzung dieser Maßnahme die Versorgungssicherheit erheblich erhöhen, da sie den Ausgleich kurzfristiger Lieferausfälle ermöglicht und damit den Reaktionszeitraum für Gegenmaßnahmen vergrößert. Im Zuge historischer Erfahrungen und der strategischen Auslegung von Energiepolitik bewertet Peking seine Importabhängigkeit als Gefahr und ist bestrebt, die Risiken durch eine Diversifizierung der Transportrouten und Importquellen zu verringern. Dabei geht die Regierung von der Grundannahme aus, dass sich um die Volksrepublik ein Gürtel noch weitgehend unerschlossener Erdöl- und Erdgasvorkommen im Osten Russlands, in Zentralasien und im Mittleren Osten erstreckt.1215 Zur Diversifizierung der Transportrouten und -methoden liegt das strategische Interesse Chinas am Ausbau von Pipelineverbindungen. Diese würden einen Überlandtransport ermöglichen und damit die Abhängigkeit vom Schiffstransport verringern, mit dem die Führung ein erhebliches Risiko für die Energieversorgung verbindet: „China’s fears of energy insecurity peak with the specter of SinoAmerican tension and conflict leading to a disruption in its oil imports, the most extreme form of which would be a U.S. blockade of China’s oil imports from the Middle East.”1216 Trotz einiger Erfolge, wie beispielsweise dem Bau einer kostspieligen 6.000 km langen Erdölpipeline aus Kasachstan, konnte Peking bisher wenig an der Abhängigkeit von Importen per Schiff ändern, die noch immer rund 90 Prozent der Erdöleinfuhren beiträgt.1217 Insgesamt hat die Volksrepublik seit den 1990er Jahren dennoch beachtliche Fortschritte in der Diversifizierung ihrer Importquellen für Erdöl erzielen können,1218 insbesondere da China auch innerhalb der jeweiligen Regionen stetig neue Lieferanten für sich erschließt.1219 Grund für diese Erfolge ist das weltumspannende Engagement der Regierung, auf dem die staatlichen Energieunternehmen aufbauen können.1220 Die Investitionen der Ölunternehmen bilden jedoch eher punktuelle Maßnahmen entsprechend sich bietender Möglichkeiten, die zwar durch die Führung unterstützt, aber nicht koordiniert werden.1221 „Die expansiven Aktivitäten der chinesischen Ölgesellschaften auf den Erdölmärkten dienen zwar den energiepolitischen Interessen Chinas, sie basieren aber auf keiner nationalen außenpolitischen Energiesicherungsstrategie.“1222 Die nationalen Ölunternehmen sind in zahlreichen Ländern aktiv und konnten allein bis Ende 2006 in über 30 1212

Vgl. Andrews-Speed: Energy Policy and Regulation, S. 342. Vgl. Zha: Energy Interdependence, S. 6. 1214 Vgl. Kapitel 3.3.3.3 Aufbau einer strategischen Ölreserve, S. 140ff. 1215 Vgl. Andrews-Speed/ Liao/ Dannreuther: Strategic Implications, S. 35. 1216 Blair/ Chen/ Hagt: The Oil Weapon, S. 35. 1217 Vgl. Rudyak: Rohstoff- und Energiesicherheitspolitik China, S. 4f. 1218 Vgl. Downs: China, S. 31. 1219 Vgl. IEA: Word Energy Outlook 2007, S. 325. 1220 Vgl. Kapitel 3.3.3.5.2 Energiediplomatie, S. 169ff. 1221 Vgl. Rudyak: Rohstoff- und Energiesicherheitspolitik China, S. 17. 1222 Ebd. 1213

3.4 Charakteristika und Auswirkungen auf die Energieversorgungssicherheit

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Ländern equity-Anteile an der Erdöl- und Erdgasproduktion erreichen,1223 doch handelt es sich dabei meist um kleinere, vorwiegend mit höheren Kosten oder größerem Risiko verbundene Projekte.1224 So sind die „Einkaufstouren“ der Unternehmen aufgrund der staatlichen Förderung weniger von einer soliden Analyse des finanziellen Risikos, denn von einzelnen strategischen Interessen beeinflusst.1225 Trotz der Erfolge in den chinesischen Diversifizierungsbemühungen kann die strategisch ausgerichtete Politik zur Verbesserung der Angebotssituation somit letztlich weder eine Unabhängigkeit der chinesischen Energieversorgung noch einen Zustand der vollständigen Versorgungssicherheit für die Volksrepublik schaffen: „In any case, these Chinese investment forays in often faraway lands do not really promise China any real energy security.”1226 3.4 Charakteristika chinesischer Energiepolitik und ihre Auswirkungen auf die Energieversorgungssicherheit der Volksrepublik 3.4 Charakteristika und Auswirkungen auf die Energieversorgungssicherheit In den vorangegangenen Kapiteln wurde die Energiepolitik der Volksrepublik China hinsichtlich ihrer Strategie und ihrer energiepolitischen Maßnahmen analysiert. Auf dieser Grundlage werden im Folgenden Leitmotive der chinesischen Energiepolitik herausgearbeitet. Daran anschließend werden Chancen und Risiken identifiziert, die sich aus diesen Leitmotiven, der Akteurskonstellation und der Ausgestaltung der Energiepolitik für die chinesische Energieversorgungssicherheit ergeben. Die Analyse richtet sich dabei ausschließlich auf den energiepolitischen Aspekt der Versorgungssicherheit. Zum einen da dieser im Mittelpunkt der chinesischen Energiepolitik steht. Zum anderen beeinflussen vor allem die chinesischen Bemühungen zur Sicherung der Energieversorgung die weltweiten Rohstoffmärkte und tangieren damit auch andere Verbraucher, wie die EU. 3.4.1 Leitmotive chinesischer Energiepolitik „Nevertheless, the […] energy security policy […] is dominated by strategic measures and […] the government is willing to assume considerable political costs to achieve its energy security objectives.”1227

Die Ziele der chinesischen Energiepolitik werden zwar nicht wie in Deutschland oder Europa mit einem Zieldreieck1228 charakterisiert, aber auch die Volksrepublik verbindet mehrere teilweise konträr wirkende Zielstellungen mit ihrer Energiepolitik. Neben einer sicheren Versorgung bilden Aspekte wie Effizienz, Umweltschutz und Technologieförderung, genereller Zugang zu Energie und finanzielle Gesichtspunkte Ziele der

1223

Vgl. Downs: China, S. 43. Vgl. Mitchell/ Lahn: Oil for Asia, S. 7. 1225 Vgl. Blair/ Chen/ Hagt: The Oil Weapon, S. 34. 1226 Ebd., S. 35. 1227 Andrews-Speed/ Liao/ Dannreuther: Strategic Implications, S. 69. 1228 Vgl. Kapitel 4.3.1 Strategie, S. 213ff. 1224

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3 Die Energiepolitik der Volksrepublik China

chinesischen Energiepolitik.1229 Obwohl nicht explizit auf die drei Begriffe Versorgungssicherheit, Wettbewerbsfähigkeit und Umweltverträglichkeit herunter gebrochen, sind die grundlegenden energiepolitischen Absichten mit denen in Europa vergleichbar: „China’s energy strategy […] strives to build a stable, economical, clean and safe energy supply system, so as to support the sustained economic and social development with sustained energy development.”1230 Die größte Bedeutung misst die chinesische Führung dem für sie strategischen Ziel der Versorgungssicherung bei, da sie es mit der Aufrechterhaltung ihres Machtanspruchs und der politischen Kontrolle der KPCh verbindet. Um soziale Instabilität zu vermeiden, muss ein kontinuierliches Wirtschaftswachstum aufrechterhalten werden, das einer ununterbrochenen Versorgung mit den notwendigen Energieträgern und Rohstoffen bedarf. Daher sieht Peking „einen engen Zusammenhang […] zwischen verlässlicher Energieversorgung, politischer und wirtschaftlicher Stabilität sowie der Aufrechterhaltung des Führungsanspruchs der Partei [und stellt] […] die Energieversorgung ganz oben auf d[ie] Agenda der nationalen Sicherheit.“1231 Im Mittelpunkt einer sicheren Energieversorgung steht für China die Verfügbarkeit von Energielieferungen.1232 Dementsprechend hat die Volksrepublik die Sicherung ihrer Versorgung bisher mit einer Betonung auf der Verbesserung der Angebotslage über dem Management der Nachfrage verfolgt.1233 China, das vergleichsweise spät und darüber hinaus mit stark zunehmendem Bedarf als Konsument in die weltweiten Ressourcenmärkte eingestiegen ist, sieht sich beträchtlichen Nachteilen ausgesetzt und fühlt sich in erheblich größerem Ausmaß als westliche Konsumenten von möglichen Versorgungsunterbrechungen bedroht.1234 Die Ausrichtung der chinesischen Energiepolitik ist demzufolge dominiert von strategischen Elementen und einer zentralen Rolle des Staates.1235 Die staatliche Kontrolle der Versorgungssicherung stellt ein erstes Leitmotiv der chinesischen Energiepolitik dar. „Energiesicherheit wird als zu wichtig angesehen, um sie allein den Märkten zu überlassen“1236. Daher betrachtet es Peking als seine Aufgabe, Investitionen und energiepolitische Maßnahmen auf die Bereiche zu lenken, die eine Abhängigkeit von internationalen Märkten verringern. Dazu wird die Durchsetzung der Energieinteressen im In- und Ausland staatlich unterstützt.1237 Innerhalb Chinas sind die meisten Bereiche der Produktion und Verarbeitung, des Transports und Verkaufs von Energie und -produkten noch immer in Staatsbesitz oder unter staatlicher Kontrolle.1238 Beispielsweise werden ausländische Investitionen beschränkt, der gesamte internationale Energiehandel kontrolliert und die meisten Energiepreise staatlich festgelegt.1239 1229

Vgl. Andrews-Speed: Energy Policy and Regulation, S. 42ff; Information Office of the State Council of the People’s Republic of China (Hrsg.): China’s Energy Conditions and Policies, Dezember 2007, in: http://en.ndrc.gov.cn/policyrelease/P020071227502260511798.pdf , S. 12f. 1230 Ebd, S. 11. 1231 Kreft: Neomerkantilistische Energie-Diplomatie, S. 53. 1232 Vgl. Zha: Energy Interdependence, S. 7. 1233 Vgl. Downs: China, S. 25. 1234 Vgl. Lee/ Shalmon: Searching for Oil, S. 11. 1235 Vgl. Mayer: Die Energiepolitik Chinas, S. 38. 1236 Kreft: Neomerkantilistische Energie-Diplomatie, S. 53. 1237 Vgl. Andrews-Speed/ Liao/ Dannreuther: Strategic Implications, S. 25. 1238 Vgl. Andrews-Speed: Energy Policy and Regulation, S. 356. 1239 Vgl. Kapitel 3.2 Akteure der chinesischen Energiepolitik, S. 94ff; Kapitel 3.3.2.1 Reform des Energiesektors, S. 117; Kapitel 3.3.2.4 Anpassung der Energiepreise, S. 128ff.

3.4 Charakteristika und Auswirkungen auf die Energieversorgungssicherheit

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In Bezug auf die auswärtige Energiepolitik steht hinter diesem Leitmotiv die Skepsis gegenüber der von den meisten westlichen Staaten vertretenen Annahme, dass Erdöl für einen entsprechenden Preis immer auf dem Weltmarkt zur Verfügung sein wird und die Versorgung mit ausreichend Finanzmitteln gesichert ist. In der misslungenen Übernahme der amerikanischen Unocal bestätigte sich für China jedoch, dass sowohl Produzenten- als auch andere Konsumentenländer verschiedentlich in den Markt eingreifen, um nationale Interessen voranzubringen. Demgemäß argumentiert Peking, dass Devisen nicht automatisch den Kauf von Erdöl ermöglichen und sich Versorgungssicherheit nicht zwangsläufig kaufen lässt.1240 Stattdessen herrscht die Auffassung vor, dass die Aneignung von Ölproduktion im Ausland über Investitionen chinesischer Ölunternehmen eine sicherere und billigere Versorgung als der Markt ermöglicht.1241 Zum einen weil China, mittels der von chinesischen Unternehmen kontrollierten ausländischen Produktion, unabhängig von den Preisschwankungen auf dem Weltmarkt mit Erdöl beliefert werden kann.1242 Zum anderen erwartet die Führung, dass die chinesichen Ölunternehmen im Krisenfall nationale über Unternehmensinteressen stellen und die Volksrepublik mit ihrem equity-Öl, d. h. von chinesischen Unternehmen im Ausland produziertem Erdöl, versorgen.1243 Im Streben nach staatlicher Kontrolle über die Energieversorgungssicherung äußert sich ein weiteres Leitmotiv der chinesischen Energie- wie auch generell Außenpolitik – der weitestmögliche Erhalt von Unabhängigkeit. Ebenso wie Sicherheit war das Streben nach Unabhängigkeit schon vor der Gründung der Volksrepublik politisches Leitmotiv.1244 Auch nach der wirtschaftlichen Öffnung war die Führung auf die Wahrung der Unabhängigkeit von den Risiken der Weltmärkte bedacht.1245 Obwohl Peking den Autarkiegedanken im Zuge der zunehmenden wirtschaftlichen Verflechtung und der Importnotwendigkeit von Rohstoffen aufgeben musste, übt das Leitmotiv der Unabhängigkeit noch immer einen bedeutenden Einfluss auf die strategische Ausrichtung politischer Entscheidungen aus. Da der Importbedarf großer Mengen von Erdöl und seit einigen Jahren auch von Erdgas nicht mehr infrage gestellt werden kann, richtet sich die chinesische Politik auf das Management der damit verbundenen Abhängigkeiten. In enger Verbindung steht das erste beschriebene Leitmotiv der staatlichen Kontrolle der Ölunternehmen sowie das Bestreben, eigene Anteile an Vorkommen und Förderung im Ausland zu erwerben. Durch möglichst große Mengen equity-Öl sieht China seine Unabhängigkeit trotz Importnotwendigkeiten gewahrt. In der innerstaatlichen Energiepolitik zeigt sich ebenfalls, dass sich die Volksrepublik noch nicht gänzlich vom Wunsch nach Unabhängigkeit verabschiedet hat.1246 China unternimmt große Anstrengungen, die einheimische Produktion der begehrten Energieträger aufrechtzuerhalten und auszubauen. Gleichwohl dies aufgrund der geografischen Diskrepanz zwischen Vorkommen und Verbrauchsregionen erhebliche Transportaufwendungen und zusätzliche Kosten verursacht.1247 Selbst die Förderung alternativer 1240

Vgl. Downs: China, S. 15. Vgl. ebd., S. 37. Vgl. ebd., S. 37. 1243 Vgl. Rudyak: Rohstoff- und Energiesicherheitspolitik China, S. 5. 1244 Vgl. Möller: Die Außenpolitik der Volksrepublik China, S. 17. 1245 Vgl. Sandschneider: Globale Rivalen, S. 208f. 1246 Vgl. Rudyak: Rohstoff- und Energiesicherheitspolitik China, S. 17. 1247 Vgl. Kapitel 3.3.3.1 Steigerung der eigenen Produktion, S. 134ff; Kapitel 3.3.3.2 Ausbau und Sicherung der Transportwege, S. 136ff. 1241 1242

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3 Die Energiepolitik der Volksrepublik China

Energieträger und die Verbesserung von Energieeffizienz werden nicht nur aus Gründen des Umweltschutzes – so vordringlich diese auch erscheinen – vorangetrieben. Die Attraktivität dieser Maßnahmen trotz der damit verbundenen Kosten und Belastungen für das weitere Wirtschaftswachstum ergibt sich aus der Erhöhung des durch einheimische Produktion gedeckten Anteils am Energieverbrauch und der Verringerung des Importbedarfs.1248 Der Anspruch, die Abhängigkeit von Importen zu reduzieren, führt gleichzeitig zur Nutzung der umfangreich vorhandenen Kohle, wo immer möglich.1249 Zur Umsetzung seiner energiepolitischen Interessen bedient sich Peking eines außerordentlichen Pragmatismus, der die Außenbeziehungen der Volksrepublik grundsätzlich prägt und zunehmend angeprangert wird.1250 In der innerstaatlichen Energiepolitik ist dieses dritte Leitmotiv ebenfalls wahrnehmbar. Obwohl die Führung bestrebt ist, die Kontrolle über energierelevante Bereiche zu erhalten und ihre Unternehmen auf dem einheimischen Markt vor Wettbewerbern zu schützen, lässt sie beispielsweise Investitionen und Joint Ventures mit ausländischen Unternehmen zu, wenn sich Möglichkeiten zum Transfer von Know-how und Technologie bieten. In den Außenbeziehungen der Volksrepublik wird der Pragmatismus der chinesischen Politik besonders deutlich: „Alles, was das Land an politischen, diplomatischen und ökonomischen Kapazitäten verfügbar hat, wird eingesetzt, um das überragende Ziel der Energiesicherheit zu erreichen.“1251 Die Regierung wirbt international für das Image der Volksrepublik und unterstützt die Auslandsaktivitäten der nationalen Ölunternehmen durch breit angelegte diplomatische Aktivitäten, die rasch ausgedehnt und intensiviert wurden und mittlerweile in fast alle Ecken der Welt reichen.1252 Gleichzeitig werden die energiepolitischen Interessen in ein breites Spektrum von Handels- und Entwicklungspolitik eingebettet,1253 um die Anreize für Investitionen chinesischer Unternehmen zu erhöhen.1254 Gestützt wird der Pragmatismus durch die Schnelligkeit, mit der Entscheidungen ohne demokratische Kontrolle getroffen und Maßnahmen im Zuge der Verbindungen zwischen Unternehmen und Regierung umgesetzt werden können. Ein Botschafter Sierra Leones in China beschreibt dies treffend: „The Chinese just come and do it. They don’t hold meetings about environmental impact assessments, human rights, bad governance and good governance.”1255 Obwohl Peking seine Aktivitäten in anderen Entwicklungsländern als Süd-SüdKooperation bezeichnet und offiziell eine Win-win-Situation anstrebt, bleiben die attraktivsten Kooperationsangebote Ländern mit hoher Kaufkraft, diplomatischem Einfluss oder Rohstoffreichtum vorbehalten.1256 Weitere Parameter wie Regierungsführung oder Menschenrechtslage werden unter Berufung auf das Prinzip der Nichteinmischung in die inneren Angelegenheiten anderer Staaten ausgeblendet. Dieses Prinzip bildet ein ideales Schutzschild, Rohstoffinteressen auch in von der Weltgemeinschaft kritisch betrachteten 1248

Vgl. Kapitel 3.3.2.5 Auswirkungen auf die chinesische Versorgungssicherheit, S. 131ff. Vgl. Jianjun: China’s New National Energy Commission and Energy Policy, S. 7. 1250 Vgl. Möller: Die Außenpolitik der Volksrepublik China, S. 34. 1251 Sandschneider: Globale Rivalen, S. 213. 1252 Vgl. Tang, James: With the Grain or Against the Grain? Energy Security and Chinese Foreign Policy in the Hu Jintao Era, Washington 2006, in: http://www.brookings.edu/~/media/Files/rc/papers/2006/10china_tang/tang 2006.pdf,, S. 11. 1253 Vgl. Kapitel 3.3.3.5.2 Energiediplomatie, S. 169ff. 1254 Vgl. Lee/ Shalmon: Searching for Oil, S. 12. 1255 Taylor: China’s oil diplomacy in Africa, S. 946. 1256 Vgl. Servant: Weiße Elefanten in der Grauzone, S. 49. 1249

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Ländern oder Paria-Staaten wie Sudan oder Iran zu verfolgen – ganz nach einem Ausspruch des großen chinesischen Reformpolitikers Deng Xiaoping: „Es sei egal, […] ob eine Katze schwarz sei oder weiß – Hauptsache sie fange Mäuse.“1257 Wenn es den energiepolitischen Zielen dient, fühlt sich China dementsprechend nur wenigen Zugeständnissen an Moral und internationalen Normen verpflichtet,1258 während westliche und europäische Investoren mit Forderungen hinsichtlich wirtschaftlicher Reformen, Korruptionsbekämpfung, guter Regierungsführung und Menschenrechten beladen sind.1259 Seine politische Ungebundenheit an die Durchsetzung universeller Wertvorstellungen nutzt China, um sich als Gegenmodell zum Westen aufzustellen und seine Nachteile als Späteinsteiger auszugleichen. So sucht Peking gezielt die „Zusammenarbeit mit den Ländern, die der Westen bislang übersehen, vergessen oder ins Abseits gedrängt hat.“1260 Diese Nischenstrategie stellt ein viertes Leitmotiv der chinesischen Energiepolitik dar. Indem China diesen strategisch nicht gebundenen Staaten eine neue, attraktive Alternative bietet, nutzt es die Vorteile nicht vorhandener oder nur schwacher Konkurrenz bei der Erschließung der Märkte und Rohstoffe in den Ländern.1261 Der „Erfolg liegt in den Nischen“1262, für deren Eroberung die Volksrepublik nicht nur keine Bedingungen an die inneren Verhältnisse oder Reformforderungen stellt, sondern auch bereit ist, höhere Kosten und Risiken zu tragen. Die Ölunternehmen sind staatseigene Betriebe, und die Regierung als Stakeholder bewertet den Ertrag von Investitionen und die Bedeutung von Projekten nicht nur nach rein wirtschaftlichen Kriterien, sondern auch unter strategischen Gesichtspunkten. Daher investieren viele chinesische Unternehmen auch unter schwierigen Rahmenbedingungen und in risikoreiche Projekte, die nach Bewertung der privatwirtschaftlich organisierten internationalen Energieunternehmen nicht rentabel sind.1263 Darüber hinaus nutzt China seine Nischenstrategie auch in Ländern, gegen die westliche Staaten Sanktionen verhängt haben.1264 Derartige „politische[…] Drahtseilakt[e]“1265 und die Suche nach risikoreichen oder politisch fragwürdigen Nischen verfolgt die Volksrepublik aus ihrer Sicht jedoch gezwungenermaßen: Amerikanische, europäische und japanische Unternehmen haben die großen Erdöl und Erdgas produzierenden Länder bereits besetzt und unter sich aufgeteilt. Somit gab es für China nur wenige Möglichkeiten, sich in die traditionellen Förderregionen noch hineinzudrängen.1266 Daher sind insbesondere die Investitionen in Paria-Staaten wie Sudan und Iran von zentraler Bedeutung, indem die Unternehmen hier vor westlicher Konkurrenz geschützt sind. Verknüpft mit den Rückschlägen, die China bei der Verfolgung seiner Energieinteressen in anderen Ländern hinnehmen musste, offenbart sich die Wichtigkeit, das chinesische Engagement dort zu schützen. 1267

1257

Deng Xiaoping, zitiert nach: Sandschneider: Globale Rivalen, S. 55. Vgl. Zweig/ Bi: China’s Global Hunt, S. 31. Vgl. Daly: China’s Quest for African Minerals, S. 9. 1260 Sandschneider: Globale Rivalen, S. 221. 1261 Vgl. ebd.; Tull: Die Afrikapolitik der Volksrepublik China, S. 15. 1262 Sandschneider: Globale Rivalen, S. 221. 1263 Vgl. Andrews-Speed: Energy Policy and Regulation, S. 352f; Tull: Die Afrikapolitik der Volksrepublik China, S. 15. 1264 Vgl. Tull: Die Afrikapolitik der Volksrepublik China, S. 15. 1265 Steinhilber: Öl für China, S. 81. 1266 Vgl. Lee/ Shalmon: Searching for Oil, S. 12; Libin: Acquisitions of Oil and Gas Resources, S. 51. 1267 Vgl. Tull: Die Afrikapolitik der Volksrepublik China, S. 21. 1258 1259

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3 Die Energiepolitik der Volksrepublik China

Während Peking den geografischen Bereich seiner energiepolitischen Anstrengungen mittlerweile weit ausgedehnt hat, folgen die in den jeweiligen Initiativen zugrunde liegenden Strukturen keiner homogenen Form.1268 Um andere außenpolitische Posi-tionen und Ziele nicht zu gefährden, insbesondere in international sensiblen Regionen wie dem Nahen und Mittleren Osten, verfolgt Peking keine umfassende regionale Strategie, sondern lotet seinen Spielraum von Land zu Land immer wieder neu aus.1269 Diese identifizierten Leitmotive und die zuvor dargestellten energiepolitischen Maßnahmen verdeutlichen, dass die chinesische Strategie mit Blick auf die in der Arbeit eingangs vorgenommene Klassifizierung1270 möglicher Maßnahmen zur Sicherung der Energieversorgung recht idealtypisch als strategischer Ansatz eingeordnet werden kann. „China’s energy policy […] tends to priorities ‚strategic‘ over ‚market‘ measures do deal with its energy security needs.”1271 Während Maßnahmen zur Verringerung der Auswirkungen möglicher Lieferunterbrechungen mittels strategischer Speicher und Krisenreaktionsmechanismen in der chinesischen Politik bisher vergleichsweise gering ausgeprägt sind, setzt China im Bereich der Verringerung des Eintritts von Lieferunterbrechungen deutlich auf staatlich gesteuerte und kontrollierte Maßnahmen. Im Zuge dieser strategischen Aktivitäten ist Energiepolitik untrennbar mit der chinesischen Innen- und Außenpolitik verbunden.1272 Damit steht die chinesische Energiepolitik im Kontrast zur energiepolitischen Ausrichtung der Europäischen Union, die, wie im folgenden Kapitel dargestellt wird, den Schwerpunkt ihrer Aktivitäten auf Maßnahmen im Nachfragemanagement richtet und im Hinblick auf die Angebotssicherung auf Marktmechanismen setzt.1273 3.4.2 Chancen und Risiken für die Energieversorgungssicherheit Chinas „The current policy for enhancing the country’s security of energy supply may be reasonably characterised as ad hoc and incomplete. “1274

Aus den identifizierten Leitmotiven, den analysierten energiepolitischen Maßnahmen sowie dem Verhältnis der relevanten Akteure und ihrer Kompetenzen ergeben sich sowohl Chancen als auch Risiken für die zukünftige Energieversorgungssicherheit der Volksrepublik. Die vornehmlich strategische Ausrichtung der Energiepolitik bietet die Chance, die mit hoher Importabhängigkeit verbundenen Risiken in erheblichem Umfang zu verringern. Im Zuge der Energieaußenpolitik hat China die Quellen seiner Erdöllieferungen in den letzten Jahren erheblich diversifiziert. Zwar stammen noch immer über 40 Prozent der Ölimporte aus dem Nahen und Mittleren Osten,1275 aber angesichts des gewaltigen Anteils der Region an den verbleibenden weltweiten Reserven ist ein hoher Anteil kaum abwendbar. Dafür kann China beachtliche Diversifizierungserfolge vorweisen durch den beträcht1268

Vgl. Lee/ Shalmon: Searching for Oil, S. 11. Vgl. Steinhilber: Öl für China, S. 81. 1270 Vgl. Kapitel 2.4.4 Klassifizierung von Bedrohungen und möglichen Gegenstrategien, S. 78ff. 1271 Andrews-Speed/ Liao/ Dannreuther: Strategic Implications, S. 100. 1272 Vgl. Ebd., S. 43f. 1273 Vgl. Andrews-Speed: Energy Policy and Regulation, S. 343. 1274 Andrews-Speed/ Liao/ Dannreuther: Strategic Implications, S. 43. 1275 Vgl. IEA: Word Energy Outlook 2007, S. 325. 1269

3.4 Charakteristika und Auswirkungen auf die Energieversorgungssicherheit

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lichen Zuwachs von Ölimporten aus Afrika und Lieferungen aus nahezu allen Teilen der Welt, wenn auch teilweise zunächst in geringem Umfang.1276 Obwohl sich die Diversifizierung der Transportmethoden und -routen wesentlich schwieriger gestaltet, erzielt die langfristig und strategisch ausgerichtete Politik Chinas speziell in Zentralasien mittlerweile erste Erfolge. Im Hinblick auf die künftig an Bedeutung zunehmenden Erdgasimporte setzte China außerdem von Beginn an verstärkt auf LNG und hat seine Lieferanten, mit u. a. Iran und Australien bereits geografisch diversifiziert. Die Chance, mit dieser strategischen Ausrichtung weitere Erfolge zur Diversifizierung der Energieimporte zu erzielen, ist verbunden mit der vorteilhaften staatlichen Unterstützung für die Auslandsaktivitäten der Ölunternehmen. Die Energiediplomatie Pekings erhöht insbesondere für Entwicklungsländer die Attraktivität einer Kooperation mit der Volksrepublik.1277 Die nationalen Ölunternehmen sind, da sie sich in Staatshand befinden, mit umfangreichem und gut ausgebildetem Personal sowie außerordentlichen finanziellen Mitteln ausgestattet.1278 Nachdem sich die Ölunternehmen der Volksrepublik seit ihrem Einstieg auf den Weltressourcenmarkt Mitte der 1990er Jahre zunehmend etabliert haben, sind sie mittlerweile bestrebt, ihre bestehenden Investitionen und Kontakte zu nutzen, um ein anspruchsvolles Portfolio aufzubauen, d. h. sich auf weniger und größere Projekte zu konzentrieren.1279 Indem stark risikobehaftete Vorhaben zugunsten ertragreicher Auslandsaktivitäten verringert werden, tragen auch die Ölunternehmen zu einer verbesserten Versorgungslage bei. Eine weitere Chance für eine Verbesserung der Energieversorgungssicherheit Chinas bietet die zunehmend erkennbare Ergänzung der ausgeprägten externen Dimension der Versorgungssicherung durch ebenso notwendige interne Maßnahmen und deren effektive Durchsetzung. Auch mittels eines strategischen Ansatzes kann die Energieversorgung weder allein noch in erster Linie durch Importmaßnahmen gesichert werden. Ergänzend muss die interne Dimension der Versorgungssicherung gestärkt werden. Strategische Reserven und die Entwicklung von Krisenreaktionsmechanismen können die Auswirkungen möglicher Lieferunterbrechungen begrenzen. Die Reform und Liberalisierung des Energiemarktes sowie dessen Integration in den internationalen Markt kann die Wahrscheinlichkeit von Störungen verringern und ein aktives Nachfragemanagement den Energiebedarf einschränken.1280 Obwohl diesbezügliche Anstrengungen in den letzten Jahren erheblich verstärkt wurden, sind die Fortschritte zur Verbesserung der internen Dimension bisher gering, da Peking diesen Bereich lange Zeit vernachlässigt hat. In den energiepolitischen Strategien ist in den letzten Jahren allerdings eine merkliche Bedeutungsverschiebung zugunsten nachfrageorientierter Maßnahmen erkennbar. Der 11. Fünf-Jahres-Plan legt den Schwerpunkt im Bereich Energiepolitik auf die Aspekte Energieeinsparungen, Effizienzverbesserungen sowie Reform des Industriesektors und legt für den Zeitraum 2006 bis 2010 u. a. das Ziel einer Reduzierung des Energieverbrauchs um 20 Prozent fest.1281 Die Ziele zur Ver1276

Vgl. ebd.; Kapitel 3.3.3.4 Kooperationsbeziehungen mit Drittstaaten, S. 143ff. Vgl. Kapitel 3.3.3.5.2 Energiediplomatie, S. 169ff. 1278 Vgl. Libin: Acquisitions of Oil and Gas Resources, S. 50. 1279 Vgl. Downs: China’s NOCs: lessons learned, S. 27. 1280 Vgl. Andrews-Speed/ Liao/ Dannreuther: Strategic Implications, S. 26, 94; Andrews-Speed: Energy Policy and Regulation, S. 352. 1281 Vgl. Mai Kai: The 11th Five-Year Plan: Targets, Paths and Policy Orientation. Rede in Peking am 19. März 2006, in: http://english.gov.cn/2006-03/23/content_234832.htm. 1277

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ringerung von Emissionen und Energieintensität wurden auch in die 2007 veröffentlichte Energiestrategie „China’s Energy Conditions and Policies“ aufgenommen. Diese ist von einer deutlichen Prioritätenverschiebung in den energiepolitischen Aufgaben gekennzeichnet, da die Förderung von Energieeinsparungen, Umweltschonung, Ausbau von erneuerbaren Energieträgern und technologischem Fortschritt zur Nutzung alternativer Technologien klar überwiegt.1282 Der rhetorischen Prioritätenverschiebung in der Energiepolitik folgen zunehmend vermehrte Maßnahmen zur Steigerung der Energieeffizienz und zur Steuerung des Energiemix sowie für Anreize zum Energiesparen über die Gestaltung der Preise. Maßgebliche Gesetze wurden zwar schon 2004 und 2005 erlassen, deren Implementierung aber erst in den letzten Jahren stärker vorangetrieben.1283 Ebenso widmet China Krisenreaktionsmechanismen mittlerweile mehr Aufmerksamkeit, und mit dem seit 2001 angekündigtem Aufbau einer strategischen Ölreserve, die essenziell für einen Ausgleich kurzfristiger Lieferunterbrechungen ist, wurde inzwischen begonnen.1284 Der erkennbare Beginn eines aktiven Nachfragemanagements bietet Peking die Chance, das wilde Wachstum der Energienachfrage und die Abhängigkeit von bestimmten Energieträgerimporten künftig zu steuern. Der Ausbau alternativer Energiequellen wie auch strategischer Reserven und Krisenreaktionsmechanismen könnte maßgeblich dazu beitragen, die Verletzlichkeit der chinesischen Wirtschaft durch Energiekrisen zu verringern. Während die Entwicklung erneuerbarer Energieträger dabei generell positiv für die Nachhaltigkeit und Zukunftsfähigkeit der chinesischen Energieerzeugung ist, birgt die Förderung von Erdgas als Alternative zur umweltschädlicheren Kohle für die Energieversorgungssicherheit Chinas das Risiko einer neuen Abhängigkeit von Importen. Im Zuge der stärkeren Gewichtung nachhaltiger und umweltschonender Energienutzung werden die Konflikte zwischen den einzelnen Zielen der Energiepolitik somit auch in China ausgeprägter, was einer effektiven Koordinierung der energiepolitischen Maßnahmen bedarf.1285 Neben diesen Chancen für eine sichere Energieversorgung bei Weiterverfolgung des eingeschlagenen Weges birgt die energiepolitische Aufgabenverteilung zwischen Staat und Unternehmen in Verbindung mit dem bestehenden Gefüge der im Energiebereich relevanten Akteure und ihrer Kompetenzen allerdings auch Gefahren. Das erste Risiko für die Energieversorgungssicherheit entsteht aus der schwachen Stellung staatlicher Institutionen im Gegensatz zu den Unternehmen im Energiesektor und der daraus resultierenden geringen Koordinierung energiepolitischer Maßnahmen. Im Zuge der zahlreichen Reformen des Energiesektors seit der wirtschaftlichen Öffnung der Volksrepublik wurden nicht nur die energiepolitischen Kompetenzen ständig neu zugeschnitten, sondern mit der Auflösung des Energieministeriums 1993 die Verwaltung der Energiewirtschaft und damit die staatlichen energiepolitischen Aufgaben auch auf verschiedene Regierungsinstitutionen aufgeteilt.1286 Die dezentralisierte Machtverteilung stellt jedoch ein Hindernis für die Koordinierung und Implementierung energiepolitischer Maßnahmen dar.1287 So sind 1282

Vgl. Information Office of the State Council of the PRC (Hrsg.): China’s Energy Conditions and Policies. Vgl. Kapitel 3.3.2.2 Energieeinsparungen, S. 120ff; Kapitel 3.3.2.3 Veränderungen im Energiemix, S. 124ff; Kapitel 3.3.2.4 Anpassung der Energiepreise, S. 128ff. 1284 Vgl. Kapitel 3.3.3.3 Aufbau einer strategischen Ölreserven, S. 140ff. 1285 Vgl. Downs: China, S. 49. 1286 Vgl. Kapitel 3.2.1 Staatliche Institutionen, S. 95ff. 1287 Vgl. Rudyak: Rohstoff- und Energiesicherheitspolitik China, S. 9. 1283

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nicht nur zahlreiche Akteure in die Entscheidungsprozesse involviert, sondern deren Kompetenzbereiche auch nicht eindeutig abgegrenzt, was die strategische Planung und insbesondere Umsetzung eines konsistenten Konzepts behindert. „Today, all aspects of China’s energy institutional make-up show a high degree of organizational confusion […]. The energy policies that are crafted under these fragmented energy institutions demonstrated a lack of focus, consistency, and coherence.”1288 Fast 15 Jahre nachdem China zum Nettoimporteur von Erdöl wurde und als sich die Ausweitung der Importabhängigkeit auf Erdgas und Kohle abzeichnete, hat die Volksrepublik Ende 2007 erstmals eine Energiestrategie veröffentlicht. Aus der institutionellen Struktur dieses Politikbereiches resultiert aber noch immer eine fragmentierte Umsetzung energiepolitischer Maßnahmen. Sie speisen sich weniger aus Sektoren übergreifenden Initiativen denn aus der Ansammlung von Interessen einzelner Industriebereiche.1289 Hinsichtlich einzelner Energieträger werden daher in der umgesetzten Energiepolitik teilweise divergierende Konzepte und energiepolitische Ansätze verfolgt, was zu Defiziten in der Kohärenz der chinesischen Energiepolitik führt.1290 Die Vielzahl der Akteure und überschneidenden Aufgabenbereiche bergen Risiken für ein effektives Management des Energiesektors, für die Durchsetzung notwendiger Reformen und Liberalisierungen sowie für die Umsetzung einer langfristig ausgerichteten und zwischen mehreren energiepolitischen Zielen ausbalancierten Energiestrategie.1291 Die energiepolitischen Entscheidungen sind meist Ad-hoc-Lösungen, reaktiv und stützen den Status quo.1292 Weil kein nationales Organ über entsprechende Kompetenzen verfügt, kann zum einen eine Koordination der inneren und auswärtigen Energie- und Rohstoffpolitik nicht geleistet und zum anderen direkte Konkurrenzsituationen zwischen den chinesischen Ölunternehmen im Ausland nicht vermieden werden.1293 Dieses institutionelle Missmanagement schwächt den staatlichen Einfluss und damit die Wirkungsweise einer strategisch ausgerichteten Energiepolitik. Die Auswirkungen durch eine bruchstückhafte und unkoordinierte Umsetzung der Energiepolitik werden aufgrund der Abwesenheit einer starken und mit entsprechenden Kompetenzen ausgestatteten Behörde durch die starke Stellung der chinesischen Ölunternehmen noch verstärkt.1294 Vor allem hinsichtlich der innerchinesischen Energiepolitik bestehen erhebliche Interessenkonflikte zwischen der Regierung, die mittels niedriger Energiepreise die soziale Stabilität stützen will, und den Energieunternehmen, die davon bei hohen Ölpreisen auf den internationalen Märkten stark belastet werden.1295 Im Hinblick auf das auswärtige Engagement ist die Kooperation zwischen Ölunternehmen und politische Führung enger, da Investitionen in ausländische Ölförderung den staatlichen wie auch Unternehmensinteressen entsprechen, und Anteile an ausländischem Erdöl sowohl für die Regierung als auch für die Ölunternehmen bedeutend sind. Dennoch wurde bisher kein gemeinsamer nationaler Plan für das Akquirieren ausländischer Ölanlagen verfolgt oder

1288

Kong: Institutional Insecurity, S. 65f. Vgl. Andrews-Speed: China’s Energy Woes, S. 16. 1290 Vgl. Mayer: Die Energiepolitik Chinas, S. 37f. 1291 Vgl. Andrews-Speed: Energy Policy and Regulation, S. 357; Andrews-Speed: China’s Energy Woes, S. 17. 1292 Vgl. Andrews-Speed/ Liao/ Dannreuther: Strategic Implications, S. 43; Kong: Institutional Insecurity, S. 74. 1293 Vgl. Rudyak: Rohstoff- und Energiesicherheitspolitik China, S. 6, 17. 1294 Vgl. Andrews-Speed: Energy Policy and Regulation, S. 56. 1295 Vgl. Downs: China, S. 49. 1289

182

3 Die Energiepolitik der Volksrepublik China

entwickelt.1296 Während beide Akteure im Ziel übereinstimmen, unterscheiden sie sich doch hinsichtlich ihrer Motivationen: Einerseits soll die Energieversorgung durch die staatliche Kontrolle möglichst umfangreicher Anteile an der Erdölförderung gesichert werden. Andererseits sollen die Unternehmen durch den Ausbau ihrer internationalen Aktivitäten gestärkt und ihre wirtschaftliche Bedeutung durch steigende Gewinne ausgebaut werden. Insbesondere seit der Jahrtausendwende hat die Unabhängigkeit und Macht der Ölunternehmen gegenüber Peking durch die üppigen Gewinne und ihre an internationalen Börsen gelisteten Tochterunternehmen beträchtlich zugenommen.1297 Daher verfügen die Ölunternehmen über erhebliche Einfluss- und Druckmöglichkeiten, die es ihnen nicht nur erlauben, ihre spezifischen unternehmerischen Interessen zu verfolgen,1298 sondern ihnen auch starkes politisches Gewicht und den größten Input in den Debatten über Energieaußenpolitik verleihen.1299 Diese wachsende Machtposition begrenzt jedoch die Möglichkeiten der Regierung, die Auslandsaktivitäten der Ölunternehmen zu kontrollieren und steht teilweise vorherrschender internationaler Vorstellungen entgegen. „The prevailing wisdom […] is that […] the companies are merely puppets of the state, executing directives of their political masters in Beijing. “1300 Obwohl die Unternehmensaktivitäten mit den Zielen der Führung korrelieren, die chinesischen Ölunternehmen zu nationalen Champions aufzubauen, führt dies zu einem Wettbewerb zwischen den einzelnen Firmen um Einfluss auf die wichtigen Regierungsvertreter und Kapital für ihre Investitionen im Ausland.1301 Ein wesentlicher Kritikpunkt chinesischer Politik hinsichtlich der Auslandsinvestitionen der nationalen Ölunternehmen richtet sich darauf, dass jedes Unternehmen seine Firmeninteressen über die nationalen stellt: „each soldier is fighting his own war”1302. Das strategisch ausgerichtete Konzept von Energiepolitik, wie es Chinas verfolgt, geht jedoch von einem Gleichklang der Interessen und abgestimmten Maßnahmen zwischen Politik und Unternehmen sowie zwischen den Unternehmen aus, sodass ein Konkurrenzverhalten der Ölunternehmen die Energieversorgungssicherheit schwächt und zu Preisnachteilen führen kann.1303 Neben diesen beiden potenziellen Risiken, die sich aus der institutionellen Struktur ableiten, birgt auch die Schwerpunktsetzung innerhalb der energiepolitischen Maßnahmen mögliche Gefahren für eine sichere Energieversorgung der Volksrepublik. Ein grundlegendes Risiko ergibt sich aus der – trotz der rhetorischen Bekenntnisse zum Nachfragemanagement – noch immer vorherrschenden Konzentration energiepolitischer Maßnahmen auf die Erhöhung des Angebots, was auch auf die Schwäche staatlicher Institutionen zurückzuführen ist.1304 Die Umsetzung eines effektiven Nachfragemanagements und eine stärker nachhaltig ausrichtete Energiepolitik bergen allerdings gleichsam Risiken für die Energieversorgung, aufgrund der mit ihnen verbundenen wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Entwicklung.

1296

Vgl. ebd., S. 35. Vgl. Downs: Fact and Fiction of Sino-African Energy Relations, S. 49. Vgl. Andrews-Speed/ Liao/ Dannreuther: Strategic Implications, S. 100. 1299 Vgl. Rudyak: Rohstoff- und Energiesicherheitspolitik China, S. 11. 1300 Downs: Fact and Fiction of Sino-African Energy Relations, S. 48. 1301 Vgl. Downs: China, S. 36. 1302 Ebd., S. 35. 1303 Vgl. Rudyak: Rohstoff- und Energiesicherheitspolitik China, S. 6. 1304 Vgl. Kapitel 3.3.2 Maßnahmen im Bereich Nachfragemanagement, S. 116ff. 1297 1298

3.4 Charakteristika und Auswirkungen auf die Energieversorgungssicherheit

183

Die seit Jahren kraftvoll wachsende, geradezu boomende Wirtschaft ist mit einem stark ansteigenden Ressourcen- und Energiebedarf verbunden. Eine ausreichende Versorgung erweist sich daher als Nadelöhr für die chinesische Entwicklung, zumal der Energiebedarf innerhalb der letzten Jahre teilweise sogar stärker als die Produktivität angestiegen ist.1305 Dennoch ist eine Einschränkung des Wirtschaftswachstums, was eine Abbremsung des Bedarfsanstiegs und die nachhaltigere Aufstellung der Energieerzeugung ermöglichen würde, kaum umsetzbar. Bereits eine Verlangsamung der wirtschaftlichen Entwicklung wäre mit Druck auf das politische System und die Machtstellung der KPCh verbunden.1306 In Anbetracht des voraussichtlich anhaltend starken Wachstums der Wirtschaft und ihres Energiebedarfs sind die Auswirkungen von Energieeffizienz und erneuerbaren sowie alternativen Energiequellen realistisch betrachtet vergleichsweise gering. Sie können die Gefahren für die Energiesicherheit nur gering beeinflussen.1307 Ein weiterer nicht zu vernachlässigender Faktor sind die gesellschaftlichen Entwicklungen im Zuge des wirtschaftlichen Aufstiegs und wachsenden Wohlstands. In den vom Wirtschaftswachstum profitierenden Städten äußert sich ein gewaltiger Nachholbedarf einer wachsenden Anzahl von Chinesen an Modernisierung und Konsum – nach Elektronik, Haushaltsgeräten oder Annehmlichkeiten wie Klimaanlagen. Einschränkungen zur Umsetzung von Energieeinsparungen werden in der Volksrepublik auf individueller Ebene daher freiwillig kaum erfolgen.1308 Ein wesentliches Risiko für die Energiesicherheit besteht somit in der innerstaatlichen Stabilität. Eine zu starke oder zu geringe Ausprägung eines künftig forcierten Nachfragemanagements könnte das Wirtschaftswachstum schädigen, Spannungen und Unzufriedenheit verschärfen und damit die soziale und politische Stabilität aufweichen.1309 Ein weiteres Risiko ergibt sich aus dem Vertrauen Pekings in equity-Öl zur Gewährleistung einer sicheren Energieversorgung. Da es fraglich ist, ob equity-Öl überhaupt substanziell zur Sicherung der chinesischen Energieversorgung beitragen kann, birgt die ihm zugeschriebene Bedeutung Risiken für die Versorgungssicherheit. Beim Erdöl, dem Energieträger mit der größten Importabhängigkeit, ist es den nationalen Ölunternehmen bis Ende 2004 gelungen, 370.000 b/d equity-Öl zu produzieren.1310 Zwar geht die IEA davon aus, dass die Produktion bis zum Beginn des nächsten Jahrzehnts auf rund 1 mb/d ausbaut werden kann, doch würde dies nur zehn Prozent des Erdölverbrauchs entsprechen. Aus technischen und Kostengründen wird das im Ausland geförderte Erdöl ferner nicht im vollen Umfang, sondern nur zu geschätzten 40 bis 50 Prozent nach China verschifft.1311 Selbst unter der Voraussetzung eines massiven Anstiegs der chinesischen Ölproduktion im Ausland könnte niemals genügend equity-Öl akquiriert werden, um den stark wachsenden

1305

Vgl. Zhang: Sea Power and China’s Strategic Choices, S. 18f. Vgl. Hintergrundgespräch von Prof. Yan Xiaobao, Generaldirektor des Modern Management Center, mit einigen Mitgliedern des Arbeitskreis Junge Außenpolitiker der Konrad-Adenauer-Stiftung am 24. Juli 2009 im Modern Management Center in Shanghai, China. 1307 Vgl. Mayer: Die Energiepolitik Chinas, S. 39. 1308 Vgl. Hintergrundgespräch von Prof. Yan Xiaobao, Generaldirektor des Modern Management Center, mit einigen Mitgliedern des Arbeitskreis Junge Außenpolitiker der Konrad-Adenauer-Stiftung am 24. Juli 2009 im Modern Management Center in Shanghai, China. 1309 Vgl. Andrews-Speed/ Liao/ Dannreuther: Strategic Implications, S. 10. 1310 Vgl. IEA: Word Energy Outlook 2007, S. 327. 1311 Vgl. ebd.; Downs: Fact and Fiction of Sino-African Energy Relations, S. 46. 1306

184

3 Die Energiepolitik der Volksrepublik China

Bedarf des Landes zu decken.1312 Neben den unsicheren Auswirkungen auf eine bessere Energieversorgungssicherheit ist die Wirtschaftlichkeit dieser Strategie fragwürdig. Die Akquirierung von Erdölreserven und -produktion im Ausland kann China somit keine alternative Versorgung zu den internationalen Märkten garantieren. Darüber hinaus wird der Großteil der weltweiten Erdöl- und Erdgasreserven von staatlichen Unternehmen kontrolliert. Viele Produzentenländer wollen den Zugang zu ihren Vorkommen und deren Förderung aus strategischen Gründen unter Kontrolle halten, was die Möglichkeiten zum Ankauf weiteren equity-Öls für China zunehmend behindert und erschwert.1313 Ein Großteil des derzeitigen equity-Öls stammt im Zuge der chinesischen Nischenstrategie aus instabilen Regionen. Demzufolge ist es weder verlässlicher noch preisgünstiger als auf dem internationalen Markt eingekauftes Erdöl und ebenso von sicheren Transportrouten für den Import abhängig.1314 Equity-Öl bietet daher entgegen der ihm zugeschriebenen Bedeutung keine substanzielle Versorgungssicherheit. Die strategische Auslegung auswärtiger Energiepolitik und die Betrachtung des Energiebereichs als Nullsummenspiel birgt für die Regierung schließlich auch eine Reihe an Risiken und Nachteile im internationalen Kontext. Die Ausgestaltung der externen Energiepolitik verstärkt die Rivalität zu anderen Konsumenten wie Japan oder den USA und kann sich negativ auf das chinesische Image und die Chancen bei anderen Energieprojekten auswirken.1315 Wenngleich China seine Energiepolitik am Leitmotiv größtmöglicher Unabhängigkeit ausrichtet, kann es allein den Risiken und Interdependenzen der Energieversorgung kaum etwas entgegensetzen.1316 Beispielsweise belastet ein Anstieg des Ölpreises pro US-Dollar die Importrechnung Chinas mit rund 1 Mrd. US-Dollar. Auch die Vorherrschaft der USA über die Seewege für Tankertransporte wird – trotz der Aufrüstungen der chinesischen Marine – noch über Jahrzehnte wie ein Damoklesschwert über Chinas Energieversorgung schweben.1317 Gleichzeitig gerät die Volksrepublik „durch die wirtschaftlichen Aktivitäten ihrer Ölkonzerne in weit entfernten Regionen der Welt und durch die steigende Abhängigkeit von Erdöl- und Erdgasimporten zunehmend in die Rolle eines globalen Akteurs.“1318 Im Rahmen des internationalen Engagements und insbesondere im Zuge der verfolgten energiepolitischen Nischenstrategie wird das Land unvermeidlich und unwillentlich in Krisen und Konflikte involviert, wobei das eigene Personal und die Anlagen mit wachsender weltweiter Präsenz zunehmend Gefahren ausgesetzt sind. So wurden bereits u. a. in Äthiopien, Sudan und Nigeria chinesische Arbeiter angegriffen, gekidnappt und getötet.1319 Obwohl China zunehmend in die weltweiten Risiken und Interdependenzen der Energieversorgung involviert wird, behindert die strategische und einseitig machtpolitisch ausgerichtete Energiepolitik seine Einbindung in internationale Regime und dement1312

Vgl. Taylor: China’s oil diplomacy in Africa, S. 942. Vgl. Lee/ Shalmon: Searching for Oil, S. 20; Kapitel 2.4.3 Politisierung und Interdependenzen der Energieversorgung, S. 75ff. 1314 Vgl. IEA: Word Energy Outlook 2007, S. 327; Downs: China, S. 37. 1315 Vgl. Downs: China, S. 35. 1316 Vgl. Kapitel 2.4. Rahmenbedingungen weltweiter Energieversorgungssicherheit, S. 68ff. 1317 Vgl. Blair/ Chen/ Hagt: The Oil Weapon, S. 40, 46. 1318 Mayer: Die Energiepolitik Chinas, S. 40. 1319 Vgl. Shinn, David H.: Chinese Involvement in African Conflict Zones, in: China Brief, Jg. 9, Heft 7 (2009), S. 7ff. 1313

3.4 Charakteristika und Auswirkungen auf die Energieversorgungssicherheit

185

sprechend die Möglichkeiten der Volksrepublik zur Mitsprache. Obwohl das Bewusstsein zunimmt, dass seine Versorgungssicherheit Teil der internationalen Energiesicherheit ist, herrscht bisher kein Konsens, welche Rolle Peking dabei übernehmen soll. Internationale Energiekooperationen bestehen weiterhin vorrangig in Form von bilateralem Handel und Investitionen zwischen China und den Exportstaaten.1320 Damit beraubt sich Peking zum Teil selbst der bemängelten Einflussmöglichkeiten auf die internationale Ölpreisbildung, die Setzung internationaler Normen und die Ordnung der Ressourcenmärkte.1321

1320 1321

Vgl. Downs: China, S. 49f. Vgl. Rudyak: Rohstoff- und Energiesicherheitspolitik China, S. 8.

4.1 Energiemix in der EU und ihren Mitgliedstaaten

187

4 Die Energiepolitik der Europäischen Union

4.1 Energiemix in der EU und ihren Mitgliedstaaten Mit ihren 27 Mitgliedstaaten hat die EU knapp 500 Millionen Einwohner auf einer Fläche von etwas weniger als der Hälfte der Volksrepublik China, was dem siebtgrößten Land der Erde entsprechen würde.1322 Als eines der ersten Zentren industrieller Transformation ist Europa gekennzeichnet durch einen hohen Grad an Bevölkerungsdichte, Urbanisierung und Energieverbrauch.1323 Mit gerade einmal acht Prozent der Weltbevölkerung erzeugt die EU271324 rund 30 Prozent des weltweiten BIP,1325 das entsprach 2005 rund 11 Billionen Euro.1326 Die europäische Wirtschaftsleistung stellt einen wichtigen Faktor für den künftigen Energiebedarf dar. Während das prognostizierte Wirtschaftswachstum von jährlich durchschnittlich zwei Prozent durch die weltweite Finanzkrise seit Mitte 2008 erst einmal gestoppt wurde, sind die mittel- bis langfristigen wirtschaftlichen Aussichten für Europa grundsätzlich positiv.1327 Die Bevölkerungsgröße als weiterer Einflussfaktor auf den künftigen Energiebedarf wird bis 2030 als relativ gleichbleibend prognostiziert, wobei sie 2020 mit 496 Millionen ihren Höchststand erreichen soll.1328 Allerdings verringert sich infolge sinkender Geburtenraten, steigender Lebenserwartung sowie veränderter sozialer und ökonomischer Bedingungen die durchschnittliche Haushaltsgröße. Trotz weitgehend stabiler Bevölkerungsentwicklung führt dies zu einer signifikant ansteigenden Zahl von Haushalten in der EU27 um fast 29 Millionen bis 2030.1329 Der steigende Bedarf in den Haushalten und dem Dienstleistungssektor nach Elektrizität, Wärme und Mobilität kompensiert den stabilisierten Verbrauch der Industrie als Folge des Wandels der europäischen Wirtschaft weg von industrieller Produktion zu Dienstleistungen.1330

1322

Vgl. CIA (Hrsg.): The World Factbook. European Union; CIA (Hrsg.): Rank Order – Area. Vgl. IEA: Word Energy Outlook 2008, S. 187. Die Bezeichnung EU27 bezieht sich auf die EU mit allen derzeitigen 27 Mitgliedstaaten. EU15 bezeichnet die „alten“ 15 Mitglieder, die im Jahr 1995 zur EU gehörten. EU10 bezieht sich auf die zehn Länder, die zum 1. Mai 2004 beigetreten sind. EU25 umfasst demzufolge die EU15 und EU10, während EU12 die „neuen“ Mitglieder der EU10 plus Bulgarien und Rumänien umfasst. 1325 Vgl. IEA: Word Energy Outlook 2008, S. 187. 1326 Vgl. IEA: The European Union, S. 17. 1327 Vgl. Europäische Kommission: European Energy and Transport. Trends to 2030 – update 2007, Brüssel 2008, in: http://ec.europa.eu/dgs/energy_transport/figures/trends_2030_update_2007/energy_transport_trends_2030_ update_2007_en.pdf, S. 30. 1328 Vgl. ebd. 1329 Vgl. ebd. 1330 Vgl. Europäische Kommission: Grünbuch. Hin zu einer europäischen Strategie für Energieversorgungssicherheit, KOM(2000) 769 endg., Brüssel 2001, S. 15. 1323 1324

A. Nötzold, Die Energiepolitik der EU und der VR China, DOI 10.1007/978-3-531-92669-8_4, © VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2011

188

4 Die Energiepolitik der Europäischen Union

Das folgende Kapitel untersucht den Energiemix1331 in der EU und zeigt Trends künftiger Entwicklungen auf. Dabei wird zuerst die Ausstattung mit eigenen Vorkommen an Energieträgern und deren Förderung dargestellt. In Verbindung mit dem europäischen Energiebedarf können die sich ergebenden Importnotwendigkeiten für die EU aufzeigt werden. Die Daten zur Rohstoffsituation und zum Energiebedarf werden dabei in den weltweiten Kontext eingeordnet. Da die EU eine Gemeinschaft von Nationalstaaten ist, die über ihren Energiemix weitgehend souverän entscheiden,1332 wird exemplarisch auf Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten hingewiesen. Da Bulgarien und Rumänien erst Anfang 2007 als neue Mitglieder aufgenommen wurden, bildet die EU25 für einige Daten und Prognosen noch immer die Bezugsgröße. Die Struktur des Primärenergiebedarfs in der EU25 und EU27 unterscheidet sich für den Zeitraum 2000 bis 2030 jedoch nur geringfügig um wenige Zehntel Prozentpunkte.1333 Daher sind diese Zahlen ebenso aussagekräftig und können als Grundlage für die Analyse herangezogen werden. 4.1.1 Reservenbasis und Produktion im weltweiten Maßstab „Trotz beträchtlicher Fortschritte bei der Nutzung bleiben die konventionellen Energiereserven in Europa begrenzt und ihre Förderung kostspielig. In Zukunft ist eine rasche Abnahme der heimischen fossilen Energieträger absehbar.“1334

Die Europäische Union als hoch industrialisierte Region ist im weltweiten Vergleich sehr spärlich mit fossilen Energiereserven ausgestattet, wie Tabelle 15 verdeutlicht. Insbesondere beim Erdöl und Erdgas sind die Anteile nur marginal und liegen weit hinter allen anderen Regionen. Auch innerhalb der EU verfügt kein Mitgliedstaat über einen Anteil von über 0,5 Prozent der weltweiten Öl- oder Gasreserven.1335 Das einzige Gebiet mit bedeutenden Lagerstätten bildet das nordwesteuropäische Kontinentalschelf, zu dem auch die Nordsee, das europäische Hauptfördergebiet, gehört.1336 Demzufolge sind die Länder mit den größten Erdöl- und Erdgasreserven in Europa Nordseeanrainer.1337 Großbritannien verfügt mit 3,4 Mrd. Barrel über die umfangreichsten Ölreserven, die bereits 62 Prozent der gesamten Reserven in der EU repräsentieren. Bedeutende Erdgasreserven befinden sich mit 1,39 Billionen Kubikmetern in den Niederlanden, 0,63 Billionen Kubikmetern in Rumänien und 0,34 Billionen Kubikmetern in Großbritannien.1338 Norwegen, das zwar nicht Mitgliedstaat der EU aber der EEA (European Economic Area) ist, verfügt mit fast 3 Billionen Kubikmeter über die weltweit

1331

Der Begriff Energiemix beschreibt die Mischung und Gewichtung der verschiedenen Energieträger im nationalen Energieverbrauch. 1332 Vgl. Kapitel 4.2.1 Mitgliedstaaten und Europäische Union, S. 201ff. 1333 Vgl. Europäische Kommission: European Energy and Transport. Trends to 2030 – update 2005, Brüssel 2006, in: http://ec.europa.eu/dgs/energy_transport/figures/trends_2030_update_2005/index_en.htm, S. 46. 1334 Europäische Kommission: Grünbuch, KOM(2000) 769, S. 18f. 1335 Vgl. BP: Statistical Review of World Energy 2009, S. 6 und 22. 1336 Vgl. Europäische Kommission: Grünbuch, KOM(2000) 769, S. 19. 1337 Vgl. Anhang, Tabelle 28: Übersicht Erdöl in Europa, S. 384; Anhang, Tabelle 29: Übersicht Erdgas in Europa, S. 385. 1338 Vgl. BP: Statistical Review of World Energy 2010, S. 6 und 22.

4.1 Energiemix in der EU und ihren Mitgliedstaaten

189

zwölftgrößten Erdgasreserven und mit 7,5 Mrd. Barrel über – zumindest im europäischen Maßstab – bedeutende Erdölreserven.1339 Tabelle 15: Rohstoffreserven weltweit und in der EU, 2009 Rohstoff Erdöl (in Mrd. Barrel) Erdgas (in Mrd. Kubikmeter) Kohle (in Mio. Tonnen)

Reserven weltweit absolut

Reserven EU absolut prozentual

1.333

6,3

0,5 %

187.490

2.420

1,3 %

826.001

29.570

3,6 %

Erstellt nach: BP: Statistical Review of World Energy 2010, S. 6, 22 und 32.

Im Vergleich mit anderen Regionen ist Europa dagegen relativ komfortabel mit Kohle ausgestattet. Unter den zehn Ländern mit den größten Kohlevorräten – d. h. Reserven und Ressourcen zusammen – befinden sich Deutschland und Polen an fünfter und neunter Stelle.1340 Für eine genaue Einschätzung des europäischen Potenzials muss allerdings zwischen Hartkohle und Weichbraunkohle unterschieden werden.1341 Bei den Hartkohlevorkommen ist eine wirtschaftliche Gewinnung im internationalen Maßstab kaum gegeben.1342 Im Gegensatz dazu verfügt Europa regional betrachtet über die weltweit größten Reserven an Weichbraunkohle, wobei der deutsche Anteil allein annähernd 20 Prozent der Weltreserven umfasst.1343 Der geringere Energiegehalt der Weichbraunkohle und ihr nur 20-prozentiger Anteil an den gesamten Kohlevorkommen relativieren dieses komfortable Rohstoffpotenzial allerdings erheblich.1344 Tabelle 16: Rohstoffförderung weltweit und in der EU, 2009 Rohstoff Erdöl (in mb/d) Erdgas (in Mrd. Kubikmeter) Kohle (in Mtöe)

Produktion weltweit absolut

Produktion EU absolut prozentual

79,95

2,08

2,6 %

2.987

171,2

5,7 %

3.408

158

4,6 %

Erstellt nach: BP: Statistical Review of World Energy 2010, S. 8, 24 und 34.

Die insgesamt geringe Reservenbasis bedingt zwangsläufig auch den, in Tabelle 16 ersichtlichen, vergleichsweise niedrigen Anteil an der weltweiten Produktion, der gleichwohl bei allen drei fossilen Energieträgern über dem Reservenanteil der EU liegt. Entsprechend der 1339

Vgl. ebd. Vgl. BGR: Reserven, Ressourcen und Verfügbarkeit von Energierohstoffen 2002, S. 200. 1341 Zur Einteilung der Kohlearten vgl. Kapitel 2.2.3 Kohle, S. 40ff. 1342 Vgl. BGR: Reserven, Ressourcen und Verfügbarkeit von Energierohstoffen 2002, S. 201f. 1343 Vgl. ebd., S. 213, 222. 1344 Vgl. ebd., S. 193f. 1340

190

4 Die Energiepolitik der Europäischen Union

unterschiedlichen Verteilung der Vorkommen konzentriert sich auch die europäische Förderung in wenigen Ländern. Die bedeutendsten Kohleproduzenten waren im Jahr 2009 mit fast 90 Prozent der EU-Förderung Polen (56,4 Mtöe), Deutschland (44,4 Mtöe), die Tschechische Republik (20,6 Mtöe) und Großbritannien (10,9 Mtöe).1345 Während Polen damit unter die führenden zehn Welthartkohleproduzenten fällt,1346 ist Deutschland der weltweit größte Weichbraunkohleproduzent mit knapp 20 Prozent der globalen Förderung. Daneben zählen Polen, die Tschechische Republik und Griechenland zu den zehn größten Braunkohleproduzenten weltweit.1347 Die Erdölproduktion basiert größtenteils auf der britischen Förderung, die mit knapp 1,5 mb/d im Jahr 2009 bereits drei Viertel der gesamten Produktion in der EU entsprach. Daneben fördern lediglich Dänemark, Italien und Rumänien kleinere Mengen.1348 Als vormals einer der wenigen Nettoexporteure von Erdöl ist Großbritannien infolge der rapide sinkenden Produktion in der Nordsee seit 2006 ebenfalls Nettoimporteur. Damit ist Dänemark mittlerweile das einzige EU-Land, das netto Erdöl exportiert.1349 In der Erdgasproduktion tragen die Niederlande (62,7 Mrd. Kubikmeter/ Jahr) und Großbritannien (59,6 Mrd. Kubikmeter/ Jahr) mit zusammen 71,4 Prozent den Hauptteil.1350 Des Weiteren erreichen mehrere Staaten – Dänemark, Deutschland, Italien, Rumänien – eine im innereuropäischen Vergleich nennenswerte Förderung zwischen circa 7 und 12 Mrd. Kubikmeter.1351 Im Gegensatz zur geringen Ausstattung mit fossilen Energieträgern bietet die geografische, geologische, klimatische und botanische Vielfalt Europas ein großes Potenzial für die Nutzung erneuerbarer Energieträger. Trotz starker Wachstumsraten stagniert der Anteil erneuerbarer am Primärenergieverbrauch jedoch seit Jahren bei rund sieben Prozent.1352 Hinter diesem gesamteuropäisch verhältnismäßig geringen Anteil verbergen sich große Unterschiede zwischen den EU-Staaten. Einige Mitgliedstaaten erreichen u. a. aufgrund ihres Potenzials an Wasserkraft und Biomasse einen signifikanten Anteil erneuerbarer Energieträger in ihrem Energiemix: Lettland (36 Prozent), Schweden (26 Prozent), Finnland (23 Prozent), Österreich (21 Prozent), Portugal (15 Prozent) und Dänemark (14 Prozent).1353 Neben den natürlichen Voraussetzungen haben Förderprogramme und garantierte Abnahmepreise in einigen Ländern zum massiven Ausbau der Windenergienutzung beigetragen. Infolgedessen sind über 60 Prozent der weltweiten Kapazitäten zur Stromerzeugung aus Windkraft in Europa installiert und sieben der führenden zehn Windkraftländer EU-Mitgliedstaaten: Deutschland, Spanien, Dänemark, Italien, Großbritannien, Portugal und Frankreich, wobei Deutschland mit Abstand die weltweit größte Windkraftkapazität aufweist.1354 Fossile Energieträger trugen 2005 knapp 60 Prozent zur Energieproduktion der EU bei, wobei Kohle und Erdgas einen etwas größeren Anteil als Erdöl aufwiesen. Während 1345

Vgl. Anhang, Tabelle 30: Übersicht Kohle in Europa, S. 386. Vgl. BGR: Reserven, Ressourcen und Verfügbarkeit von Energierohstoffen 2002, S. 203. 1347 Vgl. ebd., S. 213. 1348 Vgl. BP: Statistical Review of World Energy 2010, S. 8; Anhang, Tabelle 28: Übersicht Erdöl in Europa, S. 384. 1349 Vgl. IEA: The European Union, S. 63. 1350 Vgl. BP: Statistical Review of World Energy 2010, S. 24. 1351 Vgl. ebd.; Anhang, Tabelle 29: Übersicht Erdgas in Europa, S. 385. 1352 Vgl. Europäische Kommission: Grünbuch, KOM(2000) 769, S. 46; IEA: The European Union, S. 20. 1353 Vgl. Anhang, Abbildung 19: PEB der EU-Mitgliedstaaten nach Energieträgern, 2007, S. 388. 1354 Vgl. IEA: Word Energy Outlook 2008, S. 166. 1346

4.1 Energiemix in der EU und ihren Mitgliedstaaten

191

Atomkraft die Quelle von fast 30 Prozent der Energieproduktion bildete, war der gesamteuropäische Anteil erneuerbarer Energieträger, mit Ausnahme von Biomasse und Wasserkraft, unwesentlich.1355 Bis 2030 wird der Umfang der Energieproduktion in der EU aufgrund der rückläufigen eigenen Förderung fossiler Energieträger weiter sinken.1356 Maßgeblich für den bisherigen Rückgang der europäischen Energieerzeugung war die Kohleförderung, die sich zwischen 1990 und 2005 etwa halbiert hat,1357 da die Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Steinkohle unterhalb der von Importkohle liegt.1358 Die Gründe dafür sind zahlreich: Nach der langen Bergbaugeschichte mangelt es der europäischen Kohleindustrie an günstig förderbaren Reserven bei gleichzeitig sinkenden staatlichen Subventionen, hohen Schutz- und Sozialstandards, steigenden Betriebs- und Förderkosten sowie der Konkurrenz durch Länder mit niedrigen Produktionskosten.1359 Die Erdöl- und Erdgasförderung hatte sich infolge der Ölkrisen seit Mitte der 1980er Jahre eindrucksvoll entwickelt. Trotz massiver Anstrengungen die Ausbeutungsrate in erschlossenen und neuen kleineren Feldern zu steigern, erreichte die Erdölförderung 1999 ihren Höhepunkt, 2001 gefolgt von der Erdgasförderung, die jedoch zwischen 1996 und 2004 ein relativ gleichbleibendes Niveau halten konnte.1360 Selbst kleinere Neufunde werden diesen sinkenden Trend nicht aufhalten können, sodass die Erdöl- bzw. Erdgasproduktion bis 2030 um jährlich 3,4 bzw. 3,5 Prozent sinken wird.1361 Ausgehend vom jeweiligen Förderhöhepunkt bedeutet dies einen Rückgang der europäischen Erdöl- und Erdgasproduktion um 77 bzw. 59 Prozent bis 2030.1362 Da auch für Atomkraft im Hinblick auf die gesamte EU ein leicht sinkender Anteil prognostiziert wird,1363 bilden erneuerbare die einzigen Energieträger mit einer steigenden Produktion bis 2030. Insbesondere Biomasse wird entsprechend der Prognosen seinen Anteil erheblich auf 23 Prozent im Jahr 2030 ausbauen können und damit die festen Brennstoffe (Kohle und Torf) überholen.1364 Das Potenzial an Wasserkraft ist weitgehend ausgeschöpft und lässt keine Steigerung zu. Bei den anderen erneuerbaren Energien wird lediglich bei Windkraft ein signifikanter Anstieg erwartet. 4.1.2 Energiebedarf und Importnotwendigkeiten „ Today, the EU is the largest energy importer in the world, and its dependence on imported crude oil and natural gas is steadily growing.”1365

1355

Vgl. IEA: The European Union, S. 20. Vgl. Europäische Kommission: Trends to 2030 – update 2007, S. 74. 1357 Vgl. ebd.; IEA: Word Energy Outlook 2008, S. 129. 1358 Vgl. Europäische Kommission: Grünbuch, KOM(2000) 769, S. 20. 1359 Vgl. Europäische Kommission: Trends to 2030 – update 2007, S. 74; IEA: The European Union, S. 65. 1360 Vgl. Europäische Kommission: Trends to 2030 – update 2007, S. 74; IEA: The European Union, S. 61. 1361 Vgl. IEA: Word Energy Outlook 2008, S. 103 und 115. 1362 Vgl. Europäische Kommission: Trends to 2030 – update 2007, S. 74. 1363 Vgl. ebd. 1364 Vgl. ebd. 1365 Marcelis, Clémence/ Maurer, Andreas: Perspectives for the European Union’s External Energy Policy: Discourse, Ideas and Interests in Germany, the UK, Poland and France, SWP-Working Paper, Berlin 2006, in: http://www.swp-berlin.org/common/get_document.php?asset_id=3521, S. 5. 1356

192

4 Die Energiepolitik der Europäischen Union

Als Folge der Ölkrisen der 1970er Jahre sind die industrialisierten Länder seitdem bemüht, Wirtschaftswachstum und Energiebedarf zu entkoppeln und die Energieintensität ihrer Volkswirtschaften zu verringern. So stieg der Primärenergiebedarf (PEB) der EU27 von 1990 bis 2005 um zehn Prozent, während das BIP im gleichen Zeitraum um 35 Prozent zunahm. Die EU verbesserte ihre Energieintensität1366 um jährlich 1,4 Prozent.1367 Im Energiemix der EU vollzog sich dabei in den 1990er Jahren eine Entwicklung weg von Kohle, deren Anteil von 27 Prozent 1990 auf derzeit noch 17 Prozent sank. Im gleichen Zeitraum stieg die Bedeutung von Erdgas (von 18 auf 25 Prozent), erneuerbaren Energien (von 4 auf 7 Prozent) sowie Atomkraft (von 12 auf 14 Prozent). Der Anteil von Erdöl als wichtigster Energieträger blieb währenddessen relativ stabil bei über einem Drittel (36 Prozent) des PEB.1368 Die Anteile der Energieträger am jeweiligen nationalen Energiemix variieren indessen erheblich:1369 Während Erdöl in fast allen Staaten der EU15 einen dominierenden Anteil stellt, hat Kohle vor allem in den neuen EU-Mitgliedstaaten eine größere Bedeutung als im europäischen Durchschnitt. Der Anteil von Atomkraft schwankt entsprechend dem politischen Willen zur Nutzung dieser Energieform zwischen null und 40 Prozent. Ebenso unterschiedlich ausgeprägt ist der Anteil erneuerbarer Energien je nach den natürlichen Gegebenheiten und der politischen Förderung zur Nutzung dieser Energieträger. Insgesamt ist die Ausgestaltung des nationalen Energiemix gekennzeichnet von der Ausgangslage wie eigenen Reserven und der natürlichen Basis zur Nutzung erneuerbarer Energieformen, von der Förderung oder Hemmung bestimmter Energieformen und von der infrastrukturellen Basis für den Import unterschiedlicher Energieträger. Im Hinblick auf den PEB der jeweiligen Sektoren in der EU haben sich in den letzten Jahren nur vergleichsweise geringfügige Verschiebungen ergeben. Der Energieverbrauch der Privathaushalte sowie des Dienstleistungsbereichs ist bis 2000 nur mäßig angestiegen, wächst jedoch seitdem mit rund 1,5 Prozent pro Jahr kräftiger. Aufgrund struktureller Veränderungen im Industriebereich der EU15 und dem Transformationsprozess der EU12 sank der Energiebedarf des Industriesektors zwischen 1990 und 2000 um jährlich 3 Prozent, steigt seitdem aber mit 0,8 Prozent pro Jahr wieder leicht. Den größten Bedarfsanstieg verzeichnet seit 1990 der Transportsektor mit jährlich 2 Prozent bis 2000 sowie 1,4 Prozent in den folgenden Jahren. Damit ist dieser Bereich nicht nur für den meisten zusätzlichen Verbrauch verantwortlich, sondern hat seit 2000 auch die Industrie als Sektor mit dem größten Endenergieverbrauch abgelöst.1370 Im weltweiten Maßstab ist Europa weiterhin eine der größten Verbraucherregionen von fossilen Rohstoffen – trotz des massiven Anstiegs der Energienachfrage in einigen Entwicklungsländern. Beim weltweiten Erdölkonsum steht die EU an dritter Stelle nach dem asiatisch-pazifischen Raum und Nordamerika. Beim Erdgas wurde die EU 2009 vom asiatisch-pazifischen Raum als drittgrößter Verbraucherregion nach Nordamerika und den Staaten der ehemaligen UdSSR abgelöst.1371 Die Kohlenutzung ist in den meisten EULändern in den letzten Jahren stark zurückgegangen, war allerdings auch zuvor nicht mit 1366

Energieintensität beschreibt den Primäreenergiebedarf pro Einheit BIP. Vgl. IEA: The European Union, S. 22. 1368 Vgl. ebd., S. 19f. 1369 Vgl. Anhang, Abbildung 19: PEB der EU-Mitgliedstaaten nach Energieträgern, 2007, S. 388. 1370 Vgl. Europäische Kommission (Hrsg.): Trends to 2030 – update 2005, S. 27ff. 1371 Vgl. BP: Statistical Review of World Energy 2010, S. 11 und 27. 1367

4.1 Energiemix in der EU und ihren Mitgliedstaaten

193

der in Nordamerika oder Asien vergleichbar.1372 Dagegen ist Europa sogar vor Nordamerika die größte Erzeugerregion für Atomkraft.1373 Bei der Wasserkraft, als bedeutendste regenerative Energieform, liegt die EU mit 10 Prozent weit hinter Nord- und Südamerika mit jeweils rund 21 und dem asiatisch-pazifischen Raum mit fast 30 Prozent der weltweiten Nutzung.1374 Tabelle 17: Rohstoffverbrauch weltweit und in der EU, 2009 Rohstoff

Konsum weltweit absolut

Erdöl (in mb/d) Erdgas (in Mrd. Kubikmeter) Kohle (in Mtöe) Atomenergie (in Mtöe) Wasserkraft (in Mtöe) Primärenergiebedarf (in Mtöe)

Konsum EU absolut prozentual

84,077

14,143

17,3 %

2.940

459,9

15,6 %

3.278

261,3

8,0 %

610,5

202,6

33,2 %

740,3

703,9

10,0 %

11.164

1.622,6

14,5 %

Erstellt nach: BP: Statistical Review of World Energy 2010, S. 11, 27, 35, 36, 38 und 40.

Tabelle 18: Energieverbrauch in der EU, 2006 – 2030

PEB (in Mtöe) Erdölbedarf (in mb/d) Erdgasbedarf (in Mrd. Kubikmeter) Kohlebedarf (in Mtce)

2006

2015

2030

Jährliche Wachstumsrate 2006-2030

1.821

1.897

1.903

0,2 %

13,4 *

13,2

12,4

- 0,3 %

532

606

681

1,0 %

463

460

372

- 0,9 %

* Wert von 2007 Erstellt nach: IEA: World Energy Outlook 2008, S. 81, 93, 110 und 125.

Dem PEB der Europäischen Union wird ein weiterer, wenn auch mäßiger Anstieg um jährlich 0,2 Prozent bis 2030 prognostiziert – trotz der europäischen Anstrengungen zur Verbesserung der Energieeffizienz und dem Trend zu weniger energieintensiven Industrien und

1372

Vgl. ebd., S. 35. Vgl. ebd., S. 36. 1374 Vgl. ebd., S. 38. 1373

194

4 Die Energiepolitik der Europäischen Union

Dienstleistungen.1375 Der Anteil fossiler Energieträger insgesamt wird von rund 80 Prozent bis 2030 leicht auf 77 Prozent sinken, wobei der Anteil von Kohle und Erdöl um drei bzw. fünf Prozent sinkt, während Erdgas um fünf Prozent zunimmt.1376 Der nicht-fossile Anteil wird dementsprechend nur leicht ansteigen. Obwohl neben Erdgas vor allem erneuerbare Energieträger zulegen und prozentual die stärkste Steigerung verzeichnen, werden ihre Zugewinne im Energiemix vom rückläufigen Beitrag der Atomkraft aufgehoben. Deren Anteil sinkt künftig infolge des Ausstiegs einiger Mitgliedstaaten und der sicherheitsbedingten Schließungen von Kernkraftwerken in der EU12.1377 Somit bleiben auch in der EU fossile Energieträger weiterhin die Grundlage für die Deckung des PEB. Aufgrund der geringen eigenen Reservenbasis ist die EU bereits heute der größte Energieimporteur der Welt,1378 wobei die EU27 51 Prozent ihres Energiebedarfs über Importe decken muss und damit beträchtlich über dem Durchschnitt der OECD-Staaten von 31 Prozent liegt.1379 Dennoch sind einige Mitgliedstaaten im Hinblick auf einzelne Energieträger noch immer Selbstversorger oder Nettoexporteure.1380 Der Grad der Importabhängigkeit variiert zwischen den Ländern ebenso wie der Importbedarf der einzelnen Energieträger entsprechend des nationalen Energiemix und der Reservenausstattung. Verallgemeinernd kann jedoch festgestellt werden, dass, bis auf wenige Ausnahmen, Erdöl den größten Anteil an den nationalen Energieimporten ausmacht. Vor allem die mittel- und osteuropäischen Staaten sind außerdem durch einen hohen Anteil an Erdgasimporten gekennzeichnet.1381 Tabelle 19: Interregionaler Nettohandel der EU, 2000 bis 2030 Erdölhandel (in mb/d) Erdgashandel (in Mrd. Kubikmeter) Kohlehandel (in Mtce)

2000

2006

2015

2030

-10,1

-11,0*

-11,8

-11,5

k. A.

-305

-435

-582

-142

-191

-229

-191

* Wert von 2007 Erstellt nach: IEA: World Energy Outlook 2008, S. 106, 118 und 132.

Die skizzierte Bedarfsentwicklung in Verbindung mit der weiterhin sinkenden eigenen Produktion1382 wird die europäische Abhängigkeit von Erdöl-, Erdgas- und Kohleimporten stetig steigen lassen. Während sich die Energieproduktion aus erneuerbaren zwischen 2000 und 2030 mehr als verdoppeln soll, sinkt die gesamte eigene Energieproduktion bis 2030 um 25 Prozent.1383 Dementsprechend wird ein Anstieg des Importanteils am gesamten 1375

Vgl. IEA: World Energy Outlook 2008, S. 81; IEA: The European Union, S. 23. Vgl. Europäische Kommission: Trends to 2030 – update 2005, S. 7. 1377 Vgl. IEA: The European Union, S. 24. 1378 Vgl. Marcelis/ Maurer: European Union’s External Energy Policy, S. 5. 1379 Vgl. IEA: The European Union, S. 59. 1380 Vgl. ebd. 1381 Vgl. Anhang, Abbildung 20: Importabhängigkeit EU-Mitgliedstaaten nach Energieträgern, 2007, S. 389. 1382 Vgl. Anhang, Tabelle 31: Energieproduktion nach Energieträgern in EU27, 1990-2030, S. 387; IEA: The European Union, S. 60. 1383 Vgl. Europäische Kommission: Trends to 2030 – update 2005, S. 8. 1376

4.1 Energiemix in der EU und ihren Mitgliedstaaten

195

Energiebedarf auf rund zwei Drittel prognostiziert.1384 Tabelle 19 verdeutlicht den starken Anstieg der Importmengen fossiler Energieträger. Die Europäische Kommission veröffentlichte bereits in einem Grünbuch aus dem Jahr 2000 Schätzungen über massive Steigerungen der Importabhängigkeit.1385 Neueste Prognosen der IEA schätzen, dass sich der Importanteil bei Erdöl bzw. Erdgas von derzeit 81 bzw. 59 Prozent bis zum Jahr 2030 auf 91 bzw. 83 Prozent erhöht.1386 Die in den letzten Jahren verstärkt verfolgte Politik zur Verbesserung von Energieeffizienz, Steigerung von Energieerzeugung aus erneuerbaren Energiequellen und Reduzierung von Treibhausgasemissionen wird die wachsende Abhängigkeit von fossilen Energieträgerimporten nicht stoppen können. Allerdings könnten diese Maßnahmen den Anstieg zwischen 2020 und 2030 abbremsen und den Importbedarf für Kohle und Erdgas verändern.1387 Trotz des möglichen Einflusses energiepolitischen Maßnahmen auf die genaue Höhe des Importbedarfs lässt sich dennoch allgemein feststellen, dass für alle fossilen Energieträger Importe im wachsenden Umfang zur Bedarfsdeckung unerlässlich sein werden. Die allgemeine Importabhängigkeit der EU könnte sogar trotz der Verringerung des Anteils fossiler Energieträger weiter ansteigen. Denn für eine ausgedehnte Energieproduktion aus erneuerbaren Quellen müssen möglicherweise künftig auch erneuerbare Energieträger wie Biomasse und Biotreibstoffe in größerem Umfang importiert werden.1388 4.1.3 Bedeutung der Energieträger „Fossil fuels (gas, oil and coal) represent up to 80% of the Total Energy Primary Supply (TEPS) of the EU.”1389

Obwohl der Energieverbrauch der Europäischen Union bis 2030 weiterhin von den fossilen Rohstoffen dominiert wird, unterscheidet sich die Bedeutung der einzelnen Energieträger sowie die Aussichten für eine stärkere Durchdringung mit erneuerbaren Energien zwischen den verschiedenen Sektoren. Mit einem Anteil von 31 Prozent ist der Transportsektor mittlerweile der Gewichtigste mit Blick auf den europäischen Energiekonsum.1390 Dieser Sektor ist hochgradig abhängig vom Erdöl, das 97 Prozent seines Energiebedarfs im Jahr 2005 deckte. Mit einem prognostizierten Anteil von 91 Prozent bleibt die Dominanz des Erdöls im Jahr 2030 ungebrochen.1391 Die Abhängigkeit wird lediglich durch den leichten Anstieg von Biotreibstoffen im Straßentransport etwas gemildert.1392 Die IEA prognostiziert einen Anstieg des Biotreibstoffverbrauchs in der EU von 5,5 Mtöe in 2006 auf 25,9 Mtöe bis 2030, was jährlich 6,7 Prozent Zuwachs entspricht.1393 Der bedeutende Anteil am Energieverbrauch und die Ölabhängigkeit machen den Transportsektor zum 1384

Vgl. ebd. Vgl. Marcelis/ Maurer: European Union’s External Energy Policy, S. 5. 1386 Vgl. IEA: World Energy Outlook 2009, S. 117 und 120. 1387 Vgl. IEA: The European Union, S. 60f. 1388 Vgl. ebd., S. 61. 1389 Marcelis/ Maurer: European Union’s External Energy Policy, S. 5. 1390 Vgl. Europäische Kommission: Trends to 2030 – update 2007, S. 52. 1391 Vgl. ebd., S. 55. 1392 Vgl. ebd., S. 52. 1393 Vgl. IEA: World Energy Outlook 2008, S. 172. 1385

196

4 Die Energiepolitik der Europäischen Union

größten Verbraucher von Erdöl und Ölprodukten in der EU mit fast 60 Prozent im Jahr 2030.1394 Der Industriesektor stellt den zweitgrößten Energieverbraucher mit einem relativ konstanten Anteil von 25 Prozent am europäischen Endenergieverbrauch.1395 Dessen Entwicklung ist maßgeblich gekennzeichnet durch die Globalisierung sowie den Wandel in Richtung einer Dienstleistungswirtschaft. In Verbindung mit den erzielten Fortschritten, die Energieintensität und Abhängigkeit von Erdöl zu verringern, sanken die Anteile von Kohle und Erdöl zugunsten von Erdgas und Elektrizität.1396 Diese Trends werden sich bis 2030 fortsetzen, der Bedeutungsverlust von Kohle und Erdöl aber verlangsamt und höhere Erdgaspreise den Anstieg von Erdgas abbremsen. Die zunehmende Elektrifizierung wird hingegen zügig voranschreiten, sodass 2030 über ein Drittel der Endenergienachfrage in der Industrie auf Elektrizität entfällt.1397 Der Bereich der Privathaushalte verbraucht bis 2030 weiterhin rund 25 Prozent des Endenergiebedarfs.1398 Erdgas bildet in diesem Sektor mit rund 40 Prozent den dominanten Energieträger, dessen Anteil bis 2030 voraussichtlich auf 48 Prozent steigen wird. Elektrizität steht mit derzeit 23 und 27 Prozent in 2030 an zweiter Stelle, angetrieben durch die Verbreitung neuer Haushaltsgeräte und dem Betrieb elektrischer Heiz- und Kühlgeräte.1399 Die sinkende Bedeutung von Kohle und Erdöl wird sich bis 2030 weiter fortsetzen.1400 Im Hinblick auf die erneuerbaren Energien wird der Anteil von Biomasse stabil bleiben, während die Nutzung von Solarenergie insbesondere für die Warmwasseraufbereitung signifikant zunimmt.1401 Der Dienstleistungssektor erzeugt 70 Prozent der gesamten europäischen Wertschöpfung mit lediglich zwölf Prozent des Endenergieverbrauchs.1402 Die Bedeutung von Elektrizität wird weiter auf nahezu 50 Prozent bis 2030 ansteigen, ausgehend von 31 Prozent in 1990 und 42 Prozent in 2005.1403 Im Gegenzug wird Kohle künftig ein obsoleter Energieträger im Dienstleistungssektor sein und der Bedarf an Erdöl und seinen Produkten weiter abnehmen.1404 Während Erdgas mit einem weitgehend konstanten Anteil von rund 30 Prozent ein wichtiger Energieträger in diesem Sektor bleibt, decken erneuerbare Energien trotz starker Wachstumsraten bis 2030 lediglich drei Prozent des Endenergieverbrauchs.1405 Im Landwirtschaftssektor dominieren noch immer die flüssigen Energieträger vor allem zur Wärmeerzeugung, die drei Viertel des Energiekonsums dieses Sektors benötigt. Neben Energieträgern zur Wärmeerzeugung wird vor allem Elektrizität (23 Prozent) nachgefragt.1406 Im Landwirtschaftssektor werden keine wesentlichen Veränderungen

1394

Vgl. ebd., S. 99. Vgl. Europäische Kommission: Trends to 2030 – update 2007, S. 56. 1396 Vgl. ebd., S- 35f; IEA: World Energy Outlook 2008, S. 15. 1397 Vgl. Europäische Kommission: Trends to 2030 – update 2007, S. 36. 1398 Vgl. ebd., S. 48f. 1399 Vgl. ebd., S. 51. 1400 Vgl. ebd. 1401 Vgl. ebd. 1402 Vgl. ebd., S. 55. 1403 Vgl. ebd., S. 47. 1404 Vgl. ebd. 1405 Vgl. ebd. 1406 Vgl. ebd., S. 48. 1395

4.1 Energiemix in der EU und ihren Mitgliedstaaten

197

prognostiziert, lediglich die erneuerbaren Energien, wie Abfallnutzung, Geothermie und Solarenergie, werden ihren Anteil leicht ausbauen können.1407 Die Bedeutung von Elektrizität wird in vielen Sektoren weiter zunehmen, wobei deren Erzeugung von fossilen Energiequellen dominiert bleibt. Kohle als einziger in wesentlichem Umfang verfügbarer einheimischer fossiler Energieträger kann seinen Anteil an der Elektrizitätserzeugung der EU kontinuierlich von 22 (2005) auf 30 Prozent im Jahr 2030 ausbauen. Der Anteil von Erdgas steigt, ausgehend von 22 Prozent 2005, bis 2020 auf 27 Prozent und sinkt danach leicht auf 25 Prozent bis 2030.1408 Der Einsatz von Erdöl zur Elektrizitätserzeugung wird von knapp fünf Prozent im Jahr 2005 auf weniger als zwei Prozent bis 2030 sinken. Im Hinblick auf die nicht-fossilen Energieträger ist der Trend gespalten. Während der Anteil von Atomkraft leicht zurückgeht, nimmt die Elektrizitätserzeugung aus erneuerbaren Energien stark zu und erreicht bis 2030 einen Anteil von 23 Prozent.1409 Innerhalb der Erneuerbaren bleibt der Beitrag der Wasserkraft ungefähr gleich, sodass der Anstieg vor allem durch Windkraft und im geringeren Umfang Biomasse erreicht wird. Solarenergie, Geothermie und Meeresenergien können ihre Kapazität zwar steigern, ihre Anteile bleiben im Hinblick auf die gesamte Elektrizitätsproduktion aber unerheblich.1410 Nicht nur zwischen den verschiedenen Sektoren auch bei Betrachtung des Energiemix der einzelnen europäischen Länder ist die Bedeutung der jeweiligen Energieträger sehr unterschiedlich.1411 In der EU15 liegt der Anteil von Erdöl und -gas am Energieverbrauch bis auf wenige Ausnahmen zwischen 60 und 80 Prozent, wobei kein Unterschied zwischen Staaten mit, ohne oder nur geringen eigenen Vorkommen besteht. In vielen osteuropäischen Staaten ist hingegen der Anteil fester Brennstoffe1412 am Energiemix noch sehr groß, vor allem von Stein- und Braunkohle. Dadurch beträgt der Anteil von Erdöl und -gas am Energieverbrauch in den zehn osteuropäischen Staaten je nach Bedeutung der festen Brennstoffe „nur“ zwischen 30 und rund 60 Prozent.1413 Der Anteil von Kohle wird schließlich auch in Osteuropa zugunsten von Erdöl und -gas abnehmen. Während Kohle bis in die 1950er Jahre in ganz Europa der dominante Energieträger war, setzte in Westeuropa bereits in den 1960er Jahren der zunehmende Bedeutungsverlust der Kohle durch das Aufkommen anderer Energieträger für die Strom- und Wärmeerzeugung ein.1414 Heute wird Kohle in der EU fast ausschließlich zur Elektrizitätserzeugung genutzt, lediglich 14 Prozent werden im Industriesektor und anderen Bereichen verwendet.1415 Die Bedeutung des Energieträgers wird in der EU weiter zurückgehen und weniger Kohle als einheimische Energiequelle verfügbar sein, da die Kohleförderung im internationalen Vergleich nicht wettbewerbsfähig ist.1416 Ferner gilt Kohle als „unsaubere“ Energiequelle, da sie bei der Verbrennung im Vergleich mit den anderen fossilen Energieträgern eine größere Menge des Treibhausgases Kohlenstoffdioxid freisetzt. Die Zukunft 1407

Vgl. ebd. Vgl. ebd., S. 65. 1409 Vgl. ebd. 1410 Vgl. ebd., S. 66. 1411 Vgl. Anhang, Abbildung 19: PEB der EU-Mitgliedstaaten nach Energieträgern, 2007, S. 388. 1412 Feste Brennstoffe sind hauptsächlich Steinkohle und Braunkohle, aber auch die in Europa weniger bedeutsamen bituminösen Gesteine und Torf; vgl. Europäische Kommission: Grünbuch, KOM(2000) 769, S. 20. 1413 Vgl. Anhang, Abbildung 19: PEB der EU-Mitgliedstaaten nach Energieträgern, 2007, S. 388. 1414 Vgl. Europäische Kommission: Grünbuch, KOM(2000) 769, S. 36f. 1415 Vgl. IEA: The European Union, S. 65. 1416 Vgl. ebd. 1408

198

4 Die Energiepolitik der Europäischen Union

der Kohle wird daher „in hohem Maße von technologischen Entwicklungen ab[hängen], die dazu beitragen, ihre Nutzung zu erleichtern (z. B. Kohlevergasung) und ihre umweltbelastende Wirkung durch Schadstoffe zu verringern (saubere Verbrennungstechnologien und Bindung von CO2).“1417 Der künftige Bedarf an Kohle bei möglicherweise verfügbaren Technologien zur sauberen Nutzung wird sich auf die Verwendung von Erdgas auswirken. Aufgrund seiner „Sauberkeit“ und einfachen Einsetzbarkeit wird Erdgas in allen Sektoren – außer dem Transportsektor – zunehmend verwendet, um Kohle und Erdöl zu ersetzen. Demzufolge ist Erdgas seit 1990 der fossile Energieträger mit dem stärksten Nachfrageanstieg in der EU.1418 Insbesondere in die Elektrizitätserzeugung konnte Erdgas schnell vordringen. Mittlerweile entfallen 35 Prozent des Erdgasbedarfs in der EU auf den Elektrizitätsbereich.1419 Gleichzeitig bildet Erdgas bei Endkonsumenten wie der Industrie und den Privathaushalten eine bevorzugte Alternative und wird als zweiwichtigster Energieträger in der EU weiter Fuß fassen.1420 Der bedeutendste Energieträger bleibt mit Abstand weiterhin das Erdöl, vor allem durch den steigenden Bedarf als Treibstoff und als Rohstoff für die petrochemische Industrie.1421 Ausschlaggebend ist dabei, dass weit mehr als die Hälfte des Erdölbedarfs der EU auf den wachsenden Transportsektor entfällt,1422 dem es noch immer an wirklichen Alternativen zum Erdöl mangelt. Die Kernkraft erlebte 2005 ihren Höhepunkt, als sie 14,2 Prozent zum Energieverbrauch in der EU beitrug. Bis 2030 wird ein Rückgang dieses Anteils um rund vier Prozent prognostiziert.1423 Trotz des gewichtigen Anteils von Kernenergie im Energiemix besteht unter den Mitgliedstaaten kein Konsens über die Nutzung dieser Energieform. Von den derzeit 27 Mitgliedern haben zehn niemals Kernkraft genutzt und sind zwei – Österreich und Italien – aus der Atomenergie ausgestiegen. Fünf Länder haben sich ebenfalls für den Ausstieg aus der Kernkraftnutzung entschlossen – Belgien, Deutschland, Niederlande, Schweden und Spanien. Gleichzeitig treiben viele andere EU-Staaten den Ausbau voran. Tabelle 20 stellt dar, wo sich in der EU neue Kernkraftwerke im Bau oder Planung befinden. Die Zukunft der Atomkraft in der EU ist unsicher und schwer prognostizierbar. Neben dem politischen Willen der Mitgliedstaaten hängt sie von der Versorgungslage und Preisentwicklung der anderen Energieträger sowie von der Lösung mit ihr verbundener Probleme ab, wie der Entsorgung und Entlagerung radioaktiver Abfälle, der wirtschaftlichen Rentabilität neuer Kraftwerksgenerationen und der Reaktorsicherheit.1424

1417

Europäische Kommission: Grünbuch, KOM(2000) 769, S. 39. Vgl. Europäische Kommission: Trends to 2030 – update 2007, S. 73. 1419 Vgl. ebd. 1420 Vgl. ebd. 1421 Vgl. ebd., S. 72. 1422 Vgl. Europäische Kommission: Grünbuch, KOM(2000) 769, S. 39. 1423 Vgl. Europäische Kommission: Trends to 2030 – update 2007, S. 73. 1424 Vgl. Europäische Kommission: Grünbuch, KOM(2000) 769, S. 35. 1418

4.1 Energiemix in der EU und ihren Mitgliedstaaten

199

Tabelle 20: Kernkraftwerke in EU-Staaten Frankreich Großbritannien Deutschland Schweden Spanien Belgien Tschechische Republik Finnland Ungarn Slowakei Bulgarien Rumänien Niederlande Litauen Slowenien Polen

In Betrieb 59 19 17 10 8 7 6 4 4 4 2 2 1 1 2 0

In Bau 1 1 2 2 -

In Planung 1 2 2 1 1 1

Erstellt nach: Kernkraftwerke auf der Welt, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 04. März 2009.

Erneuerbare Energien waren seit 1990 die Energieform mit dem stärksten prozentualen Wachstum. Dieser Trend wird sich bis 2030 fortsetzen.1425 Dabei kann Wasserkraft nur mäßig zulegen (0,5 Prozent jährlich), während Solarenergie rasant (10 Prozent pro Jahr) ansteigt, wenn auch von einem sehr niedrigen Niveau. Die Haupttriebkräfte des Wachstums Erneuerbarer bilden jedoch Windenergie (6,5 Prozent jährlich) sowie Biomasse und Abfall (2,7 Prozent pro Jahr). Dabei überholt die Windkraft die Wasserkraft, verdoppelt sich der Bedarf an Biomasse und verzehnfacht sich die Solarenergie bis 2030. Trotz dieser hohen Wachstumsraten erreichen die erneuerbaren Energieträger bis 2020 nur 12,5 Prozent und bis 2030 14,5 Prozent am europäischen Gesamtenergieverbrauch, womit das 20-ProzentZiel1426 verfehlt würde.1427 Das Gewicht der fossilen Energieträger und dabei vornehmlich von Erdöl und -gas ist in der Europäischen Union insgesamt sehr groß. Gleichzeitig wird die Importabhängigkeit von diesen Rohstoffen weiter merklich ansteigen, selbst wenn die Maßnahmen zur Verbesserung von Energieeffizienz und zur Förderung erneuerbarer Energieträger im gewünschten Umfang greifen. Daher bleibt die Sicherung der externen Versorgung von essenzieller Bedeutung, stellen doch Erdöl und -gas wichtige Rohstoffe dar, die in vielen Bereichen bisher kaum ersetzbar sind. Die Aufgabe der Energieversorgungssicherheit definiert die Europäische Kommission in ihrem Grünbuch aus dem Jahr 2000 wie folgt: „Energieversorgungssicherheit muss […] sicherstellen, dass Energieträger fortlaufend und zu für alle Verbraucher [...] verkraftbaren Preisen auf dem Markt zur Verfügung stehen, wobei Umwelterwägungen und das Ziel einer nachhaltigen Entwicklung […] zu berücksichtigen sind. 1425

Vgl. Europäische Kommission: Trends to 2030 – update 2007, S. 73. Vgl. Kapitel 4.3.1.2 „Eine Energiepolitik für Europa“, S. 220ff. 1427 Vgl. Europäische Kommission: Trends to 2030 – update 2007, S. 73. 1426

200

4 Die Energiepolitik der Europäischen Union Die Sicherung der Versorgung zielt keineswegs darauf ab, ein Höchstmaß an Energieautarkie zu erzielen oder die Abhängigkeit auf das geringstmögliche Niveau zu drosseln, sondern darauf, die mit dieser Abhängigkeit verbundenen Risiken zu mildern.“1428

4.2 Akteure der europäischen Energiepolitik „Die Europäische Einigung beinhaltete von Beginn an auch die Idee einer Energiegemeinschaft.“1429 Die Ursprünge der europäischen Integration gehen auf den EGKS-Vertrag – den Vertrag über die Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl – zurück, der Versorgungsengpässe in den Jahren des Wiederaufbaus durch einen gemeinsamen Ausbau der Produktion sichern sollte. Stahl und der damals dominante Energieträger Kohle wurden wegen ihrer zentralen Bedeutung für die Volkswirtschaften von den Gründervätern Europas als die Stützen der europäischen Verständigung betrachtet.1430 Wichtige Bereiche für die Energieversorgungssicherheit, wie die Organisation von Produktion und Vertrieb der Kohle wurden 1952 im EGKS-Vertrag unter supranationale Kontrolle gestellt.1431 Als in den 1950er Jahren die zivile Nutzung der Kernenergie eine sichere und unerschöpfliche Energiequelle schien, wurde neben der Förderung von Forschung und Investitionen ebenso die Sicherstellung der Versorgung mit Kernbrennstoffen an eine supranationale Gemeinschaft übertragen.1432 Ende der 1960er Jahre sank die Bedeutung von EGKS und Euratom und damit die reale Handlungskompetenz der Gemeinschaftsorgane im Bereich Energiepolitik, insbesondere aufgrund der stetig zunehmenden Bedeutung von Erdöl. Ein erneutes Nachdenken über eine tief greifendere Vergemeinschaftung der Energiepolitik setze ein. Allerdings traten die Nationalstaaten wieder stärker in den Vordergrund, sodass trotz der Ölkrisen mehrere Versuche scheiterten, Energiepolitik im Unionsvertrag als eigenständigen Politikbereich zu verankern.1433 Im Zeitverlauf dieser Entwicklung waren die Rahmenbedingungen, Implikationen und Herausforderungen für Energiepolitik einem erheblichen Wandel unterzogen: „Standen vormals friedens-, forschungs- und energiepolitische Fragen einer ausreichenden Versorgung mit dem Hauptenergieträger Kohle im Fokus des Interesses, gerieten erst die Liberalisierung der Energieversorgung, schließlich dann Versorgungssicherheit insgesamt und Klimaschutz verstärkt auf die politische Agenda.“1434 Die Ausgestaltung der Energiepolitik bewegt sich in Europa innerhalb zwei grundsätzlicher Spannungsfelder. Obwohl zum einen unter den politischen Akteuren der EU und ihrer Mitglieder ein hohes Maß an grundsätzlicher Einigkeit über eine gemeinsame Energie- und Klimapolitik besteht, klaffen die Positionen in bedeutenden Einzelfragen weit 1428

Europäische Kommission: Grünbuch, KOM(2000) 769, S. 3. Hervorhebung von A. N. Geden/ Fischer: Die Energie- und Klimapolitik der EU, S. 23. Vgl. Europäische Kommission: Grünbuch, KOM(2000) 769, S. 36. 1431 Vgl. Pröfrock, Matthias Christoph: Energieversorgungssicherheit im Recht der Europäischen Union/ Europäischen Gemeinschaften. Inaugural – Dissertation zur Erlangung der Doktorwürde der Juristischen Fakultät der Eberhard-Karls-Universität Tübingen, 2007, in: http://tobias-lib.ub.uni-tuebingen.de/volltexte/2007/3012/pdf/ Dissertation_Proefrock_Energieversorgungssicherheit.pdf, S. 105. 1432 Vgl. ebd., S. 53ff. 1433 Vgl. Geden/ Fischer: Die Energie- und Klimapolitik der EU, S. 25f ; Pröfrock: Energieversorgungssicherheit im Recht der EU/ EG, S. 62. 1434 Baumann, Florian/ Turek, Jürgen: Die europäische Energiepolitik im Vertrag von Lissabon, in: Weidenfeld, Werner (Hrsg.): Lissabon in der Analyse. Der Reformvertrag der Europäischen Union, Baden-Baden 2008, S. 157. 1429 1430

4.2 Akteure der europäischen Energiepolitik

201

auseinander. Beispielsweise ob Kompetenzen übertragen oder lediglich eine bessere Koordination der nationalen Politik angestrebt werden sollten bzw. wie politische Initiativen konkret auszugestalten sind.1435 Zum anderen sind die Energieunternehmen in Europa privatwirtschaftlich organisiert und verfolgen daher nicht zwangsläufig der von politischen Akteuren aufgestellten Strategien. Im Folgenden wird zuerst das komplexe Kompetenzgefüge zwischen gemeinschaftlichen Institutionen und Mitgliedstaaten in energiepolitisch relevanten Bereichen erläutert, um die Einfluss- und Gestaltungsmöglichkeiten der EU auf eine gemeinsame Energiepolitik aufzuzeigen. Anschließend werden die Einflüsse europäischer Energieunternehmen und ihre Interessen dargestellt. 4.2.1 Mitgliedstaaten und Europäische Union „Energiepolitik fällt […] grundsätzlich in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten. […] Dies hindert die Gemeinschaft jedoch nicht daran, das im Gemeinschaftsrecht allgemein vorgesehene Instrumentarium auch auf den Energiesektor und insoweit auch zur Verwirklichung einer Energiepolitik der Gemeinschaft einzusetzen.“1436

Obwohl die Europäische Union im Hinblick auf Kohle und Atomkraft über vergemeinschafteten Kompetenzen verfügt, ist der Bereich der Energiepolitik allgemein kein supranational organisierter Bereich, sondern liegt erst einmal prinzipiell in der Souveränität der Mitgliedstaaten. Nach den Grundsätzen der begrenzten Einzelermächtigung und des Subsidiaritätsprinzips gilt, „dass das Tätigwerden in all den Bereichen den Mitgliedstaaten überlassen bleibt, in denen die EU keine unmissverständlich formulierte Gesetzgebungskompetenz hat oder in denen die konkreten Regelungen zur Erreichung der jeweiligen Ziele auch auf nationalstaatlicher Ebene erlassen werden können.“1437 Ob Kompetenzen übertragen werden, entscheidet der Europäische Rat gegebenenfalls einstimmig.1438 Über den Rat und den Europäischen Rat nehmen die Mitgliedstaaten in den Beratungs- und Entscheidungsprozessen zur Energiepolitik eine zentrale Rolle ein. Dabei wird jeder Mitgliedstaat von nationalen Faktoren beeinflusst, wie dem jeweiligen Energieträgermix, der Produktions- und Transportinfrastruktur, dem Grad an Importabhängigkeit, den innerstaatlichen Marktstrukturen und den Beziehungen zu den Lieferländern.1439 Die Europäische Kommission besitzt ein weitreichendes Initiativrecht, auf dessen Grundlage sie sowohl Strategien als auch konkrete Gesetzesvorschläge vorlegen kann.1440 Damit hat die Kommission die Möglichkeit, auf künftig bedeutende oder zu wenig beachtete Themen aufmerksam zu machen und ausgleichend zwischen den nationalen Interessen zu wirken. Gesetzgeberisch darf die Kommission jedoch nur in Bereichen tätig werden, in denen ihr die EU-Verträge Handlungskompetenzen zuweisen. Würde diese Rechtsgrundlage nach dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung und dem Subsidiaritätsprinzip eng ausgelegt, dürfte die Kommission keine Gesetzgebung im Energiebereich 1435

Vgl. Geden/ Fischer: Die Energie- und Klimapolitik der EU, S. 37. Pröfrock: Energieversorgungssicherheit im Recht der EU/ EG, S. 63f. 1437 Geden/ Fischer: Die Energie- und Klimapolitik der EU, S. 35. 1438 Vgl. ebd., S. 46. 1439 Vgl. ebd., S. 45f. 1440 Vgl. ebd., S. 37f. 1436

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außerhalb des EGKS- und Euratom-Regimes initiieren.1441 Da die Kommission jedoch von jeher der Energiepolitik große Beachtung geschenkt hat,1442 widersetzte sie sich von Anfang an dieser Auffassung, indem sie auf die Universalität des EWG-Vertrages verwies. Zwar bestehen einerseits für alle anderen Energieträger keine Sonderregelungen, andererseits gibt es aber auch keine Ausnahme, die den Energiesektor von den allgemeinen Vertragsbestimmungen entbindet. Somit können die Bestimmungen der EG, wie auf alle anderen Wirtschaftsbereiche, auch auf die Energiepolitik angewendet werden.1443 Die daraus folgenden indirekten Kompetenzen für energiepolitisches Handeln der EU nach innen wie nach außen werden anschließend zusammengefasst dargestellt. Neben der Kommission und den Mitgliedstaaten als Schlüsselakteure gemeinsamer Energiepolitik, auf denen weiterhin auch das Hauptaugenmerk der Analyse liegt, haben das Europäische Parlament (EP) und der Europäische Gerichtshof (EuGH) begrenzte, aber nicht unerhebliche Einflussmöglichkeiten. Über das Mitentscheidungsverfahren ist das EP Mitgesetzgeber in den Bereichen Binnenmarkt, Verkehr und Umwelt und damit an der überwiegenden Mehrheit der energie- und klimapolitischen Rechtsakte beteiligt.1444 Dabei kann es eigene Vorstellungen und Interessen einfließen lassen, Rechtsakte abändern oder sogar zum Scheitern bringen. Über die Zustimmung zum Haushalt hat das EP ebenfalls indirekte Einflussmöglichkeiten auf die Höhe der Finanzmittel für die jeweiligen Haushaltstitel. Des Weiteren kann es sich über Entschließungen und Initiativberichte zu jedem Thema äußern, verfügt allerdings nicht über ein Initiativrecht für Gesetze.1445 Der Rechtsprechungskompetenz des EuGH kommt eine besondere Bedeutung für die Weiterentwicklung bestehenden Rechts auf Basis einer unsicheren Rechtslage zu, wie beispielsweise in der Energiepolitik.1446 Bereits in den 1970er Jahren bestätigte der EuGH die universale Auslegung des EWG-Vertrages und damit die indirekten Kompetenzen der Europäischen Kommission im Energiebereich.1447 Auch in Zukunft wird die Rechtsprechungskompetenz des EuGH voraussichtlich eine wichtige Rolle bei der Weiterentwicklung der gemeinsamen Energiepolitik durch Grundsatzentscheidungen spielen u. a. hinsichtlich der Grenzen der Kompetenzbereiche von Gemeinschaft und Mitgliedstaaten. Entsprechenden Anlass könnten die primärrechtlichen Veränderungen im Reformvertrag bieten.1448 Im Folgenden werden die energiepolitischen Kompetenzen der Gemeinschaft auf Grundlage des am 1. Dezember 2009 in Kraft getretenen Vertrags von Lissabon dargestellt. 4.2.1.1 Energiepolitische Kompetenzen der EU/ EG im Inneren Der infolge gescheiterter Referenden über den Verfassungsvertrag in Frankreich und den Niederlanden ausgehandelte Reformvertrag bzw. Vertrag von Lissabon ergänzt das Primärrecht der EU im energiepolitischen Bereich. Er benennt den Energiebereich erstmals als

1441

Vgl. Pröfrock: Energieversorgungssicherheit im Recht der EU/ EG, S. 61. Vgl. Geden/ Fischer: Die Energie- und Klimapolitik der EU, S. 38. 1443 Vgl. Pröfrock: Energieversorgungssicherheit im Recht der EU/ EG, S. 61, 64. 1444 Vgl. Geden/ Fischer: Die Energie- und Klimapolitik der EU, S. 35, 51. 1445 Vgl. ebd., S. 51. 1446 Vgl. ebd., S. 55. 1447 Vgl. Pröfrock: Energieversorgungssicherheit im Recht der EU/ EG, S. 61f. 1448 Vgl. Geden/ Fischer: Die Energie- und Klimapolitik der EU, S. 59. 1442

4.2 Akteure der europäischen Energiepolitik

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geteilte Zuständigkeit zwischen Union und Mitgliedstaaten.1449 Des Weiteren wurde zum ersten Mal ein eigenes Kapitel explizit dem Bereich Energiepolitik gewidmet:1450 „TITEL XXI ENERGIE Artikel 194 (1) Die Energiepolitik der Union verfolgt im Geiste der Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten im Rahmen der Verwirklichung oder des Funktionierens des Binnenmarkts und unter Berücksichtigung der Notwendigkeit der Erhaltung und Verbesserung der Umwelt folgende Ziele: a) Sicherstellung des Funktionierens des Energiebinnenmarkts; b) Gewährleistung der Energieversorgungssicherheit der Union; c) Förderung der Energieeffizienz und von Energieeinsparungen sowie Entwicklung neuer und erneuerbarer Energiequellen und d) Förderung der Interkonnektion der Energienetze. (2) Unbeschadet der Anwendung anderer Bestimmungen der Verträge erlassen das Europäische Parlament und der Rat gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren die Maßnahmen, die erforderlich sind, um die Ziele nach Absatz 1 zu verwirklichen. […] Diese Maßnahmen berühren […] nicht das Recht eines Mitgliedstaats, die Bedingungen für die Nutzung seiner Energieressourcen, seine Wahl zwischen verschiedenen Energiequellen und die allgemeine Struktur seiner Energieversorgung zu bestimmen.“1451

Ein eigenständiger Energieartikel, wie ursprünglich schon im Verfassungsvertrag vorgesehen, stellt ein Novum im Primärrecht der EU und damit einen wichtigen symbolischen Schritt in Richtung einer gemeinsamen Energiepolitik dar. Doch schafft er keine völlig neuen Kompetenzen auf europäischer Ebene und bewirkt keine direkten politischen Veränderungen gegenüber der bisherigen Praxis der Kommission. Diese muss weiterhin ihre Befugnisse in anderen Politikfeldern, aufgrund deren Verbindungen und Auswirkungen auf den Bereich der Energiepolitik als „Einfallstor“ zu nutzen.1452 Die relevanten Zuständigkeiten der EU werden im Folgenden aufgelistet und kurz hinsichtlich ihrer energiepolitischen Bedeutung erläutert: ƒ Binnenmarkt (Art. 26 AEUV1453) Artikel 26 AEUV überträgt der EU die Aufgabe „den Binnenmarkt zu verwirklichen beziehungsweise dessen Funktionieren zu gewährleisten.“1454 Dabei wird Binnenmarkt definiert als „Raum ohne Binnengrenzen, in dem der freie Verkehr von Waren, Personen, Dienstleistungen und Kapitel […] gewährleistet ist.“1455 1449

Vgl. Baumann/ Turek: Die europäische Energiepolitik im Vertrag von Lissabon, S. 164. Vgl. ebd., S. 157. 1451 Rat der EU (Hrsg.): Konsolidierte Fassungen des Vertrages, S. 176. Hervorhebung kursiv im Original; Hervorhebung fett von A. N. 1452 Vgl. Baumann/ Turek: Die europäische Energiepolitik im Vertrag von Lissabon, S. 164. 1453 AEUV – Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union mit den Änderungen durch den Vertrag von Lissabon vom 13. Dezember 2007. 1454 Rat der Europäischen Union (Hrsg.): Konsolidierte Fassungen des Vertrages über die Europäische Union und des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union, Brüssel, 15. April 2008, in: http://www.auswaertiges-amt.de/diplo/de/Europa/LissabonVertrag/VertraegeKonsolidiert.pdf, S. 76. 1455 Ebd. 1450

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Waren wurden vom EuGH als körperliche Gegenstände definiert, die einen Geldwert haben und Gegenstand von Handelsgeschäften sind. Der EuGH stellte ausdrücklich klar, dass auch die leistungsgebundenen Energieträger (Elektrizität, Gas) dem EGV unterliegen.1456 Damit wird auch der Energiesektor von den Bestimmungen des Binnenmarkts umfasst, was wiederum die Gültigkeit der meisten nachfolgenden Kompetenzen im Energiebereich zur Folge hat. ƒ Zollunion (Art. 28, 30, 32 AEUV) Die EU „umfasst eine Zollunion, die sich auf den gesamten Warenaustausch erstreckt; sie umfasst das Verbot, zwischen den Mitgliedstaaten Ein- und Ausfuhrzölle […] zu erheben“1457. Bei der Erfüllung ihrer Aufgaben in diesem Bereich soll die Kommission den „Versorgungsbedarf der Union an Rohstoffen“ sowie die „Notwendigkeit, ernsthafte Störungen im Wirtschaftsleben der Mitgliedstaaten zu vermeiden“1458, beachten. ƒ Warenverkehrsfreiheit (Art. 34, 35, 36, 37 AEUV) Im Zuge der Freiheit des innergemeinschaftlichen Warenverkehrs sind auch alle mengenmäßigen Ein- und Ausfuhrbeschränkungen sowie Maßnahmen gleicher Wirkungen zwischen den Mitgliedstaaten verboten. Um dies sicherzustellen, fordert der Vertrag explizit die Umformung staatlicher Handelsmonopole, um jede Diskriminierung in den Versorgungs- und Absatzbedingungen auszuschließen.1459 ƒ Steuerharmonisierung (Art. 113 AEUV) Da die Steuerhoheit bei den Mitgliedstaaten liegt, sind die Befugnisse auf diesem Gebiet sehr begrenzt. Artikel 113 AEUV gibt der EU allerdings die Rechtsgrundlage für eine Harmonisierung indirekter Steuern, wie Verbrauchssteuern, wenn das Funktionieren des Binnenmarkts dies erfordert.1460 Die EU nutzt diese Kompetenz und legt gemeinsame Mindeststeuersätze auf Energieerzeugnisse, die als Kraft- oder Heizstoff dienen, sowie auf elektrischen Strom fest. Damit sollen Wettbewerbsverzerrungen zwischen Mineralölen und anderen Energieerzeugnissen sowie die Abhängigkeit von importierter Energie verringert werden.1461 ƒ Finanzinstrumente Neben gesetzlichen Vorschriften versucht die Gemeinschaft, über ihre Finanzinstrumente Anreize zur Umsetzung ihrer energiepolitischen Ziele zu schaffen und die Sicherheit der Energieversorgung zu erhöhen.1462 Zwischen 1993 und 2005 stellte die Europäische Investitionsbank (EIB) (Art. 308, 309 AEUV) Darlehen in Höhe von 9 Mrd. Euro für den Ausbau der transeuropäischen Netze und rund 1,1 Mrd. Euro für Investitionen in Energieeffizienz und erneuerbare Energien zur Verfügung. Darüber hinaus sind im Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) (Art. 176 AEUV) u. a. operationelle Programme in den Mitgliedstaaten im Bereich Energie möglich, die ebenfalls zum Ausbau der trans1456

Vgl. Pröfrock: Energieversorgungssicherheit im Recht der EU/ EG, S. 65f. Rat der EU (Hrsg.): Konsolidierte Fassungen des Vertrages, S. 77. 1458 Ebd., S. 78. 1459 Vgl. ebd., S. 79f. 1460 Vgl. ebd., S. 124. 1461 Vgl. Pröfrock: Energieversorgungssicherheit im Recht der EU/ EG, S. 68f. 1462 Vgl. ebd., S. 69 1457

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europäischen Netze und Verbesserung der Versorgungssicherheit genutzt werden können. Komplementär sollen ebenfalls die Mittel des Kohäsionsfonds (Art. 177 AEUV) und des Europäischen Landwirtschaftsfonds wirken.1463 ƒ Angleichung der Rechtsvorschriften (Art. 114, 115 AEUV) Während Artikel 114 AEUV die Angleichung der Rechtsvorschriften in den Mitgliedstaaten über das allgemeine Gesetzgebungsverfahren zur Erlassung von Richtlinien regelt, nutzt die EU für energiepolitische Maßnahmen insbesondere Art. 115 AEUV als ein Instrument mit geringeren Verfahrensanforderungen.1464 Der 1986 eingefügte Artikel sollte die Vollendung des Binnenmarkts durch ein besonderes Gesetzgebungsverfahren für Maßnahmen beschleunigen, die sich unmittelbar auf die Errichtung oder das Funktionieren des Binnenmarkts auswirken.1465 Die EU hat beispielsweise die Liberalisierung der netzgebundenen Strom- und Gasmärkte, die Richtlinie zur Kraft-Wärme-Kopplung, zum Ökodesign für energiebetriebene Geräte oder zu den Energieeffizienzanforderungen von Haushaltsgeräten auf Artikel 115 AEUV gestützt.1466 Über ihre Zuständigkeiten in den Bereichen ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ

Wirtschaftspolitik (Art. 120, 121 AEUV), Industriepolitik (Art. 173 AEUV), Landwirtschaftspolitik (Art. 38-44 AEUV), Verkehrspolitik (Art. 90-100 AEUV), Forschungsförderung und Technologiepolitik (Art. 179-190 AEUV) sowie Umweltpolitik (Art. 191, 192, 193 AEUV)

hat die EU indirekt Einfluss auf deren Verbindungen zu energiepolitisch relevanten Aspekten und kann ihre Politik in diesen Bereichen komplementär zu ihren Energiezielen gestalten.1467 ƒ

Tätigwerden bei „gravierenden Schwierigkeiten mit der Versorgung bestimmter Waren“ (Art. 122 AEUV) Dieser Artikel des EU-Rechts erlaubt es der Gemeinschaft, bei „gravierenden Schwierigkeiten mit der Versorgung bestimmter Waren“ – worunter laut EuGH auch Energieträger fallen – tätig zu werden. Dabei kann der Rat „auf Vorschlag der Kommission unbeschadet der sonstigen in den Verträgen vorgesehenen Verfahren im Geiste der Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten über die der Wirtschaftslage angemessene Maßnahmen beschließen“1468. Gestützt auf diesen Artikel wurden die Beschlüsse zur Mindestbevorratungsfrist von Öl, zur Transparenz, zur koordinierten Krisenbewältigung bei Versorgungsengpässen und zur generellen Verringerung des Energieverbrauchs durchgesetzt.1469

1463

Vgl. ebd., S. 70. Vgl. ebd., S. 71. 1465 Vgl. Rat der EU (Hrsg.): Konsolidierte Fassungen des Vertrages, S. 126. 1466 Vgl. Pröfrock: Energieversorgungssicherheit im Recht der EU/ EG, S. 74. 1467 Vgl. ebd., S. 76ff, 90-98. 1468 Rat der EU (Hrsg.): Konsolidierte Fassungen des Vertrages, S. 130. 1469 Vgl. Pröfrock: Energieversorgungssicherheit im Recht der EU/ EG, S. 78f. 1464

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ƒ Transeuropäische Netze (TEN) (Art. 170, 171, 172 AEUV) Zur Verwirklichung eines Binnenmarkts (Art. 26 AEUV) und der „Schaffung eines Raumes ohne Binnengrenzen“, überträgt Artikel 170 AEUV der Union die Aufgabe, „zum Auf- und Ausbau transeuropäischer Netze in den Bereichen der […] Energieinfrastruktur bei[zutragen].“1470 Zur Förderung des Zugangs, des Verbundes und der Interoperabilität der einzelstaatlichen Netze überträgt Artikel 171 AEUV der Kommission die Befugnisse, Leitlinien hinsichtlich der Ziele, Prioritäten und Grundzüge möglicher Aktionen für transeuropäische Netze aufzustellen.1471 Ferner kann die EU Vorhaben von gemeinsamem europäischen Interesse ausweisen und in Form von Durchführbarkeitsstudien, Anleihebürgschaften oder Zinszuschüssen unterstützen.1472 ƒ Statistik (Art. 338 AEUV) Artikel 338 AEUV bildet die Rechtsgrundlage, um „Maßnahmen für die Erstellung von Statistiken [zu beschließen], wenn dies für die Durchführung der Tätigkeit der Union erforderlich ist.“1473 Die Kommission nutzte diesen Artikel, um Gemeinschaftsstatistiken über die Erzeugung, die Ein- und Ausfuhr, die Umwandlung und den Verbrauch von Energie vorzuschlagen. Damit soll die Beobachtung der Energiesituation verbessert und die Erreichung der vereinbarten Ziele überprüft werden.1474 ƒ Möglichkeit der Fortentwicklung von Gemeinschaftsrecht (Art. 352 AEUV) Wenn keine der obigen Zuständigkeiten greifen, bleibt noch der Rückgriff auf Artikel 352 AEUV, der eine aufgabenspezifische Fortentwicklung des Gemeinschaftsrechts unterhalb der förmlichen Vertragsänderung ermöglicht: „Erscheint ein Tätigwerden der Union im Rahmen der in den Verträgen festgelegten Politikbereiche erforderlich, um eines der Ziele der Verträge zu verwirklichen, und sind in den Verträgen die hierfür erforderlichen Befugnisse nicht vorgesehen, so erlässt der Rat einstimmig auf Vorschlag der Kommission und nach Zustimmung des Europäischen Parlaments die geeigneten Vorschriften.“1475 Die Auflistung der energiepolitisch relevanten Befugnisse im Gemeinschaftsrecht zeigt, dass die EU über ihre Zuständigkeit in anderen Politikfeldern indirekt aktiv in den Energiebereich eingreifen kann. So wird der „Großteil der bis heute im Bereich der Energiepolitik erlassenen europäischen Rechtsakte […] auf Basis der Binnenmarktartikel […] oder mit Bezugnahme auf das Umweltkapitel initiiert. […] [Darüber hinaus] werden energiepolitisch relevante Rechtsakte zum Teil auch über den Umweg handelspolitischer Maßnahmen, der Forschungs- und Technologiepolitik oder der Entwicklungszusammenarbeit erlassen.“1476 Aufgrund fehlender neuer Kompetenzen für die europäische Ebene bringt der Reformvertrag daher „gegenüber der bisherigen Praxis […] noch keinen unmittelbaren politischen

1470

Rat der EU (Hrsg.): Konsolidierte Fassungen des Vertrages, S. 163. Vgl. ebd. 1472 Vgl. ebd., S. 164. 1473 Ebd., S. 252. 1474 Vgl. Pröfrock: Energieversorgungssicherheit im Recht der EU/ EG, S. 101. 1475 Rat der EU (Hrsg.): Konsolidierte Fassungen des Vertrages, S. 256. 1476 Geden/ Fischer: Die Energie- und Klimapolitik der EU, S. 31f. 1471

4.2 Akteure der europäischen Energiepolitik

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Mehrwert.“1477Auch die Ergänzung zur Klimapolitik im Umweltpolitik-Artikel (Art. 191 AEUV) wird kaum praktische Auswirkungen haben, da die EU schon über weitreichende klimapolitische Befugnisse verfügt und eine ambitionierte Politik verfolgt. Die Aufnahme des Ziels „Bekämpfung des Klimawandels“ vollzieht somit lediglich die Politik der letzten Jahre nach.1478 Bedeutsame Impulse könnte der Vertrag von Lissabon jedoch in zwei, bislang durch die EU eher wenig genutzten Handlungsfeldern geben.1479 Zum einen erhebt der Reformvertrag die Förderung grenzüberschreitender Verbindungen nationaler Energienetze durch „Interkonnektoren“ explizit zu einem Ziel europäischer Energiepolitik (Art. 194 (2) d) AEUV).1480 Zum anderen weist der Reformvertrag erstmals speziell auf die Gültigkeit des Solidaritätsprinzips auch in Fragen der Energieversorgung hin – sowohl in Art. 194 AEUV als auch in Art. 122 AEUV. Dabei wurde in Artikel 122 AEUV ausdrücklich präzisiert, dass der „Rat […] auf Vorschlag der Kommission unbeschadet der sonstigen in den Verträgen vorgesehenen Verfahren im Geiste der Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten über […] angemessene Maßnahmen beschließen [kann], insbesondere falls gravierende Schwierigkeiten in der Versorgung mit bestimmten Waren, vor allem im Energiebereich, auftreten.“1481 Die Kompetenzen über die Nutzung heimischer Energieressourcen, die Zusammensetzung des nationalen Energiemixes und die Ausgestaltung der nationalen Infrastrukturen verbleiben bei den Mitgliedstaaten (Art. 194 (2) AEUV), sodass mögliche Spannungen zwischen ihnen und der Kommission bereits angelegt sind. Denn während jeder Mitgliedstaat in der „allgemeine[n] Struktur seiner Energieversorgung“ (Art. 194 (2) AEUV) souverän ist, können die Ziele der EU hinsichtlich des „Funktionierens des Energiebinnenmarkts“ (Art. 194 (1) a) AEUV) und der „Förderung der Interkonnektion der Energienetze“ (Art. 194 (1) d) AEUV), den mitgliedstaatlichen Interessen zuwiderlaufen.1482 Wie schwierig die Durchsetzung energiepolitischer Initiativen der Kommission dadurch auch im originären Kompetenzbereich des Binnenmarkts werden kann, lässt sich geradezu beispielhaft an den Kommissionsplänen zur Entflechtung integrierter Energiekonzerne verfolgen.1483 4.2.1.2 Energiepolitische Kompetenzen der EU/ EG in der Außenpolitik Für den Bereich der Energieaußenpolitik, d. h. energiepolitischer Maßnahmen außerhalb des EU-Gebietes, geben die Verträge der EU keinen expliziten Auftrag. Dennoch verfügt die Gemeinschaft auch in diesem Bereich der Energiepolitik über abgeleitete Handlungsmöglichkeiten, die zwischen der „wirtschaftlich geprägten Gemeinschaftsaußenkompetenz der EG einerseits und der allgemeinen Gemeinsamen Außen- (und Sicherheits-)politik 1477

Geden, Oliver: Energie- und Klimapolitik, in: Lieb, Julia/ Maurer, Andreas/ Ondarza, Nicolai von (Hrsg.): Der Vertrag von Lissabon. Kurzkommentar, 2., erweiterte Auflage, SWP-Diskussionspapier, Berlin 2009, in: http://www.swp-berlin.org/common/get_document.php?asset_id=4861, S. 78. 1478 Vgl. ebd. 1479 Vgl. ebd. 1480 Vgl. ebd. 1481 Rat der EU (Hrsg.): Konsolidierte Fassungen des Vertrages, S. 130. Hervorhebung von A. N. 1482 Vgl. Baumann/ Turek: Die europäische Energiepolitik im Vertrag von Lissabon, S. 164f. 1483 Vgl. Kapitel 4.3.2.1 Binnenmarkt für Strom und Gas, S. 226ff.

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4 Die Energiepolitik der Europäischen Union

andererseits“1484 unterschieden werden können. Die Übergänge sind jedoch zum Teil fließend und nicht streng abgrenzbar, da sich die GASP beispielsweise nicht nur der Organe der Gemeinschaft bedient, sondern auch ihre finanziellen Mittel aus dem Gemeinschaftshaushalt bezieht.1485 Die GASP ist ein intergovernmental ausgestalteter Bereich, in denen die EU nur durch einstimmige Beschlüsse ihrer Mitgliedstaaten tätig wird. Die Sicherung der Energieversorgung ist kein originäres Ziel der GASP, kann aber mit unter die allgemein formulierte Zuständigkeit nach Artikel 24 (1) AEUV – „auf sämtliche Fragen im Zusammenhang mit der Sicherheit der Union“1486 – gefasst werden. Inwieweit die Instrumente der GASP (und GSVP) für die Sicherung der europäischen Energieversorgung durch eine abgestimmte gemeinsame Außenpolitik genutzt werden, ist von der Übereinstimmung der Interessen aller 27 EU-Mitgliedstaaten in Fragen der Energieaußenpolitik abhängig. Energiepolitisch relevant kann die unterstützende Wirkung guter allgemeiner Beziehungen zu Produzenten-, Transit- oder anderen Konsumentenländern wie auch die Sanktionskompetenz entsprechend Artikel 215 AEUV im Rahmen der GASP werden.1487 Obwohl die außenpolitische Kompetenz grundsätzlich bei den Mitgliedstaaten liegt und ein gemeinsames außenpolitisches Handeln im Zuge der Intergovernmentalität von deren einstimmiger Zustimmung abhängt, verfügt die EU in vergemeinschafteten Politikfeldern auch über einige Möglichkeiten in der Energieaußenpolitik tätig zu werden. Da die Gemeinschaft über keine allgemeine Außenkompetenz verfügt, wird diese insbesondere von den Vertragsschlusskompetenzen der EU begrenzt. So darf Brüssel völkerrechtliche Verträge nur auf Grundlage entsprechender Bestimmungen in den europäischen Verträgen schließen.1488 Für den Abschluss völkerrechtlicher Verträge bzw. die Initiierung bilateraler, regionaler oder multilateraler Dialoge und Kooperationsbeziehungen können neben der neu aufgenommenen allgemeinen Vertragsschlusskompetenz zur Verwirklichung der EU-Ziele in Artikel 216 AEUV folgende Zuständigkeitsbereiche der EU eine Rechtsgrundlage bilden: ƒ Gemeinsame Handelspolitik (Art. 207 AEUV) Nach Artikel 207 (1) AEUV gilt die gemeinsame Handelspolitik der EU „für den Abschluss von Zoll- und Handelsabkommen, die den Handel mit Waren und Dienstleistungen betreffen, […] [für] die ausländischen Direktinvestitionen, die Vereinheitlichung der Liberalisierungsmaßnahmen, die Ausfuhrpolitik sowie die handelspolitischen Schutzmaßnahmen“1489. ƒ Entwicklungszusammenarbeit (Art. 211 AEUV) „Die Union und die Mitgliedstaaten arbeiten im Rahmen ihrer jeweiligen Befugnisse mit dritten Ländern und den zuständigen internationalen Organisationen zusammen.“1490

1484

Pröfrock: Energieversorgungssicherheit im Recht der EU/ EG, S. 217. Vgl. ebd., S. 108. 1486 Rat der EU (Hrsg.): Konsolidierte Fassungen des Vertrages, S. 40. 1487 Vgl. ebd., S. 188. 1488 Vgl. Pröfrock: Energieversorgungssicherheit im Recht der EU/ EG, S. 111. 1489 Rat der EU (Hrsg.): Konsolidierte Fassungen des Vertrages, S. 183. 1490 Ebd., S. 186. 1485

4.2 Akteure der europäischen Energiepolitik

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ƒ Internationale Forschungszusammenarbeit (Art. 186 AEUV) „Die Union kann […] eine Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Forschung, technologischen Entwicklung und Demonstration der Union mit dritten Ländern oder internationalen Organisationen vorsehen. Die Einzelheiten dieser Zusammenarbeit können Gegenstand von Abkommen zwischen der Union und den betreffenden dritten Parteien sein.“1491 ƒ Assoziierungsabkommen (Art. 217 AEUV) „Die Union kann mit einem oder mehreren Drittländern oder einer oder mehreren internationalen Organisationen Abkommen schließen, die eine Assoziierung mit gegenseitigen Rechten und Pflichten, gemeinsamem Vorgehen und besonderen Verfahren herstellen.“1492 ƒ Beziehungen zu Internationalen Organisationen (Art. 220 AEUV) „Die Union betreibt jede zweckdienliche Zusammenarbeit mit den Organen der Vereinten Nationen und ihrer Sonderorganisationen, dem Europarat, der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa und der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung.“1493 Diese Vertragsschlusskompetenzen spiegeln die seit einer Entscheidung des EuGH im Jahr 1971 allgemeine Auffassung wider, der EU die Außenvertretung in jenen Bereichen zuzubilligen, in denen sie auch im Inneren über Kompetenzen verfügt.1494 Wenn zu schließende Verträge sowohl Aspekte gemeinschaftlicher als auch mitgliedstaatlicher Zuständigkeiten enthalten oder eine exakte Abgrenzung nicht möglich ist, können sie als „gemischte Abkommen“ geschlossen werden,1495 die dann von der EU wie auch allen Mitgliedstaaten ratifiziert werden müssen. Von der Möglichkeit bilaterale und multilaterale Abkommen zu schließen, hat die Gemeinschaft seit ihrem Bestehen bereits zahlreich Gebrauch gemacht und eine Fülle unterschiedlicher Abkommen wie Liberalisierungs-, Assoziierungs-, Handels- und Kooperations-, Partnerschafts- und Kooperations- sowie Europa-Abkommen geschlossen.1496 Neben Abkommen, die die EU mit Drittländern oder Internationalen Organisationen – bei gemischten Abkommen sogar noch unter Beteiligung ihrer Mitgliedstaaten – langwierig aushandeln muss, kann sie über selbst initiierte Maßnahmen, wie beispielsweise regionale Kooperationsprogramme, auch schnell reagieren und handeln.1497 Die Rechtsgrundlage bildet Artikel 212 AEUV über wirtschaftliche, technische und finanzielle Zusammenarbeit mit Drittländern: "Unbeschadet der übrigen Bestimmungen der Verträge […] führt die Union mit Drittländern […] Maßnahmen der wirtschaftlichen, finanziellen und technischen Zusammenarbeit durch, die auch Unterstützung, insbesondere im

1491

Ebd., S. 171. Ebd., S. 189. Ebd., S. 192. 1494 Vgl. Pröfrock: Energieversorgungssicherheit im Recht der EU/ EG, S. 218. 1495 Vgl. ebd. 1496 Vgl. Grunwald: Das Energierecht der Europäischen Gemeinschaften, S. 558; Kapitel 4.3.3.1 Kooperationsbeziehungen mit Drittstaaten und multinationalen Organisationen, S. 259ff. 1497 Vgl. Grunwald: Das Energierecht der Europäischen Gemeinschaften, S. 566; Kapitel 4.3.3.2.1 Fördergelder und Kredite, S. 282ff sowie Kapitel 4.3.3.2.2 Ausbau der transeuropäischen Netze, S. 287ff. 1492 1493

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finanziellen Bereich, einschließen.“1498 Auf dessen Grundlage kann Brüssel über die Hilfe für Entwicklungsländer hinaus mit Drittländern kooperieren und diese finanziell fördern. Der Vertrag von Lissabon nimmt keine grundlegenden Änderungen an der Kompetenzverteilung hinsichtlich der europäischen Außenpolitik vor und benennt auswärtige Energiebeziehungen auch nicht explizit als Aufgabe der gemeinsamen Außenpolitik. Dennoch bieten die neuen Artikel 21 und 22 AEUV über „allgemeine Bestimmungen über das auswärtige Handeln der Union“ Ansatzpunkte für eine größere Dynamik im Bereich Energieaußenpolitik. Artikel 21 verdeutlicht, dass sich ein umfassenderes Verständnis von Außen- und Sicherheitspolitik in der EU herausgebildet hat, da die Zieldefinition das auswärtige Handeln der Union um neue Aspekte erweitert.1499 In den Abschnitten e) und f) wurde die Förderung der Integration aller Länder in die Weltwirtschaft und die Entwicklung internationaler Maßnahmen zur Verbesserung der Umwelt und der nachhaltigen Nutzung weltweiter natürlicher Ressourcen aufgenommen.1500 Auf diesem Gebot könnten künftig weitere Initiativen der Kommission zur Steigerung von Energieeffizienz und der Förderung erneuerbarer Energien basieren.1501 Artikel 22 bietet eine Grundlage für eine bessere Koordinierung der bilateralen Energiedialoge und regionalen Energieinitiativen unter dem Dach einer Energieaußenpolitik, denn in Abschnitt (3) betont die Union „auf die Kohärenz zwischen den einzelnen Bereichen ihres auswärtigen Handelns sowie zwischen diesen und ihren übrigen Politikbereichen“1502 zu achten. Weiterhin unklar bleibt allerdings auch im Reformvertrag, inwieweit das Instrumentarium der GSVP gegebenenfalls im Rahmen einer Energieaußenpolitik genutzt werden kann oder soll.1503 4.2.2 Europäische Energieunternehmen „Die europäischen Energieversorgungsunternehmen sind die wichtigsten nichtstaatlichen Akteure in der energiepolitischen Arena.“1504

Die Europäische Union repräsentiert nicht nur einen großen Nettoimporteur von Energierohstoffen, der Energiebereich bildet in Europa auch einen bedeutenden Wirtschaftssektor. Unter den größten europäischen Unternehmen stammen einige aus dem Energiesektor: Royal Dutch Shell, British Petroleum (BP), Veba, Total, ENI und Electricité de France (EdF).1505 Obwohl dieser Sektor in Europa somit von einigen großen Unternehmen geprägt wird, weist die europäische Energiewirtschaft insgesamt eine überaus vielgestaltige Struktur auf. Neben in Privatbesitz befindlichen großen multinationalen Energieunternehmen mit Hauptsitz in der EU, wie Royal Dutch Shell (NL/ UK), BP (UK), TotalFinaElf (F), oder British Gas (UK), sind in Europa multinationale Großunternehmen 1498

Rat der EU (Hrsg.): Konsolidierte Fassungen des Vertrages, S. 186. Vgl. Algieri, Franco/ Bauer, Thomas: Die Festschreibung mitgliedstaatlicher Macht: GASP und GSVP im Vertragswerk von Lissabon, in: Weidenfeld, Werner (Hrsg.): Lissabon in der Analyse. Der Reformvertrag der Europäischen Union, Baden-Baden 2008, S. 127. 1500 Vgl. Rat der EU (Hrsg.): Konsolidierte Fassungen des Vertrages, S. 38. 1501 Vgl. Baumann/ Turek: Die europäische Energiepolitik im Vertrag von Lissabon, S. 165. 1502 Rat der EU (Hrsg.): Konsolidierte Fassungen des Vertrages, S. 39. 1503 Vgl. Baumann/ Turek: Die europäische Energiepolitik im Vertrag von Lissabon, S. 165. 1504 Geden/ Fischer: Die Energie- und Klimapolitik der EU, S. 60. 1505 Vgl. Grunwald: Das Energierecht der Europäischen Gemeinschaften, S. 79f. 1499

4.2 Akteure der europäischen Energiepolitik

211

aus Drittländern wie beispielsweise ExxonMobil (USA), Chevron (USA) oder Gazprom (RUS) im Energiebereich tätig. Des Weiteren existieren große staatliche Energiekonzerne, wie ENI in Italien, EdF und Gaz de France in Frankreich oder Vattenfall in Schweden. Hinzu kommen ferner bedeutende privatwirtschaftlich organisierte und meist landesweit operierende Unternehmen wie E.ON Ruhrgas (D), RWE (D) oder National Power (UK) sowie eine große Anzahl von mittleren und kleineren Unternehmen, die Energie produzieren, befördern oder verkaufen.1506 Obwohl Europa selbst über nur geringe Reserven an Erdöl und -gas verfügt, engagieren sich neben den großen multinationalen Energiekonzernen auch viele der mittleren, meist landesweit operierenden staatlichen sowie privatwirtschaftlichen Energieunternehmen im Upstream-Bereich. Neben der einheimischen Förderung, die nur geringes Potenzial bietet, sind die europäischen Energieunternehmen dementsprechend auch international tätig, um Anteile an der Exploration und Förderung von Energieträgern im Ausland zu erwerben. Über Beteiligungen an Förderunternehmen oder Gesellschaften zur Ausbeutung eines Feldes bilden die Energieunternehmen „eigene“ Rohstoffreserven, über deren Förderung und Verkauf sie (mit) entscheiden können. Dabei sind die großen europäischen Energieunternehmen wie Royal Dutch Shell oder BP weltweit aktiv wie beispielsweise in Australien, Aserbaidschan, Brasilien, Kanada, Katar, Malaysia, Nigeria und dem Golf von Mexiko.1507 Tabelle 32 im Anhang gibt einen Überblick über Kennzahlen der größten europäischen Energieunternehmen basierend auf den Jahresberichten 2008.1508 Die europäische Energiewirtschaft ist somit vielschichtig und im Gegensatz zu den großen staatlich kontrollierten Ölunternehmen in China von mehrheitlich privatwirtschaftlich organisierten Energieunternehmen geprägt. Dies resultiert aus der Tendenz der letzten zwei Jahrzehnte in Europa, den staatlichen Einfluss in der Energiewirtschaft zu verringern. Unter dem Einfluss der Gemeinschaftsgesetzgebung wurden in fast allen Ländern Staatsunternehmen privatisiert oder staatliche Anteile von der Privatwirtschaft übernommen.1509 Im Zuge der Vollendung des Binnenmarktes für Elektrizität und Gas wird sich dieser Trend weiter fortsetzen. Die Geschwindigkeit und das Ausmaß des staatlichen Rückzuges variieren jedoch zwischen den EU-Staaten entsprechend deren Auffassung über vollständige Liberalisierung.1510 Wie fast alle Wirtschaftszweige wird auch der Energiesektor darüber hinaus von einem zunehmenden Konzentrationsprozess erfasst.1511 Trotz dieser Vielschichtigkeit lassen sich einige Leitmotive der Energiewirtschaft in Europa identifizieren. Diese resultieren zum Teil aus der Verbindung und dem Einfluss der nationalen Regierungen und europäischen Institutionen auf diesen Wirtschaftszweig sowie teilweise aus den eigenen Interessen der Branche. Das wichtigste Leitmotiv des Energiesektors ist die Versorgungssicherheit, da sowohl Staat als auch Energiewirtschaft in der Pflicht stehen, eine ausreichende und geordnete Versorgung mit Energieprodukten für die

1506

Vgl. ebd., S. 80. Vgl. Royal Dutch Shell (Hrsg.): Delivery & Growth Review. Annual Review 2008, in: http://www.annualreview.shell.com/2008/servicepages/downloads/files/entire_shell_review_08.pdf; British Petroleum (Hrsg.): BP Annual Review 2008, in: http://www.bp.com/liveassets/bp_internet/annual_review/annual_ review_2008/STAGING/local_assets/downloads_pdfs/BP_annual_review_2008.pdf. 1508 Vgl. Anhang, Tabelle 32: Vergleich der größten europäischen Energieunternehmen, S. 390. 1509 Vgl. Grunwald: Das Energierecht der Europäischen Gemeinschaften, S. 80. 1510 Vgl. Kapitel 4.3.2.1 Binnenmarkt für Strom und Gas, S. 226ff. 1511 Vgl. Grunwald: Das Energierecht der Europäischen Gemeinschaften, S. 80. 1507

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4 Die Energiepolitik der Europäischen Union

Wirtschaft, den Verkehr und die Haushalte zu gewährleisten.1512 Obwohl kein Grundrecht auf eine gesicherte Energieversorgung besteht und auch nicht einklagbar ist, gelten die vertraglichen Lieferbeziehungen. Dementsprechend stellt Versorgungssicherung die Geschäftsgrundlage und Zukunftsvorsorge der Energieunternehmen dar, da der notwendige Bedarf an Energieträger für die Erfüllung der Lieferverträge durch Exploration, Innovation, Forschung, Investitionen und Diversifizierung gesichert werden muss.1513 Zur Gewährleistung der künftigen Versorgungssicherheit bedarf die Energiewirtschaft einer politischen, rechtlichen und ökonomischen Stabilität, um angesichts des hohen Bedarfs und der Langfristigkeit von Investitionen diese zu tätigen. In ihrem Verhältnis zur Politik sehen die Energieunternehmen daher Transparenz und Planungssicherheit als wichtige Grundbedingungen für eine hinlängliche Investitionssicherheit. Planungssicherheit umfasst dabei eine stabile Rechts- und Wirtschaftsordnung und eine möglichst weitgehende Übereinstimmung der Planungsvorstellungen von Staat und Wirtschaft durch einen klar definierten politischen Rahmen.1514 Darüber hinaus kommt der Berechenbarkeit, d. h. verlässlichen Daten, Statistiken und wirtschaftlichen Kennzahlen, eine gewichtige Rolle für versorgungssichernde Investitionen zu. Das Prinzip der Transparenz im europäischen Energiesektor verhilft somit nationalen und europäischen Stellen wie auch der Energiewirtschaft selbst zu einem Überblick über die Entwicklung der Produktions-, Verarbeitungsund Verteilungskapazitäten sowie über Ein-, Ausfuhr und Verbrauch.1515 Mittels der Durchsetzung der Prinzipien Wettbewerbsfähigkeit, Preisgünstigkeit und Umweltverträglichkeit nehmen europäische Institutionen Einfluss auf die Energiewirtschaft. Beispielsweise forcieren sie die Durchsetzung von Wettbewerb in allen Bereichen der Energiewirtschaft, u. a. um Preissenkungen zu erreichen. Sie brechen Monopole auf und erhöhen die Konkurrenz durch liberalisierte Energiemärkte. Die Staaten oder die Gemeinschaft könnten sogar Höchstpreise für Energieprodukte festlegen. Der Aspekt der Umweltverträglichkeit – ein seit dem Vertrag von Amsterdam in das Primärrecht aufgenommenes Gemeinschaftsziel – bietet darüber hinaus einen Ansatzpunkt für beeinflussende Maßnahmen im Zusammenhang mit Produktion, Transport und Verbrauch von Energie.1516 Die Energieversorgungsunternehmen und ihre Interessenverbände lehnen eine Europäisierung der Energie- und Klimapolitik nicht grundsätzlich ab, teilweise begrüßen sie diesen Trend sogar. Die Ausrichtung einzelner Politiken und die Umsetzung bestimmter Maßnahmen stoßen jedoch bei den Energieunternehmen auf Kritik. Regulative Eingriffe der Kommission im Hinblick auf einen Binnenmarkt für Strom und Gas sowie einseitige Zugeständnisse zur Emissionsreduktion werden beanstandet. Die Energiewirtschaft warnt, dass bei einer anhaltend unklaren Rechtslage notwendige Investitionsmaßnahmen, u. a. in den Kapazitätsausbau, transnationale Netzverbindungen und Zukunftsprojekte, nicht durchführbar seien und die europäische Energiewirtschaft erheblich geschädigt würde.1517 Im Hinblick auf die Nutzung erneuerbarer Energieträger übt die Energiewirtschaft, die noch immer hauptsächlich konventionelle Kraftwerke betreibt, Kritik an Überregulierung und festen Quoten für einzelne Energieträger. Auch erneuerbare Energien sollten sich kosten1512

Vgl. ebd., S. 88. Vgl. ebd., S. 88f. 1514 Vgl. ebd., S. 89. 1515 Vgl. ebd., S. 89, 92. 1516 Vgl. ebd., S. 88ff. 1517 Vgl. Geden/ Fischer: Die Energie- und Klimapolitik der EU, S. 61ff. 1513

4.3 Anspruch und Umsetzung der europäischen Energiepolitik

213

effizient auf dem freien Markt bewähren müssen und keiner der bisherigen Energieträger von der Energieerzeugung ausgeschlossen werden. Nur ein breiter Energiemix inklusive Atomkraft und Kohle könne die Energieversorgung in Europa dauerhaft und zu günstigen Preisen sichern.1518 Um ihren Interessen und Kritikpunkten auf der zunehmend wichtigeren europäischen Ebene Gehör zu verschaffen, haben sich die europäischen Energieunternehmen in Verbänden organisiert. Diese versuchen, gemeinsame Interessen zu formulieren und entsprechend Einfluss auf das Agenda-Setting und die Gesetzgebung der EU auszuüben. Wichtige Verbände sind beispielsweise Eurelectric als größter Verband der europäischen Elektrizitätswirtschaft, Eurogas als Dachverband der größten Erdgasversorger oder European Renewable Energy Council als Vertreter der Anbieter erneuerbarer Energien.1519 Diese großen Verbände haben jedoch meist nur eine schwache Stellung. Zum einen divergieren innerhalb der Verbände die Interessen zwischen kleinen und großen Unternehmen sowie im Hinblick auf die unterschiedlichen Strukturen der mitgliedstaatlichen Energiemärkte. Zum anderen artikulieren neben ihnen nicht nur zahlreiche spezialisierte Interessenvertretungen, sondern auch die großen Energieunternehmen selbst ihre jeweiligen Interessen in Brüssel.1520 Dennoch kann sich die Energiewirtschaft auf ihre große Bedeutung für die nationalen Volkswirtschaften und ihre bedeutende Stellung für die Versorgung von Wirtschaft und Haushalten mit dem lebenswichtigen Grundstoff Energie stützen, um sowohl auf die nationalen Regierungen als auch die europäischen Institutionen einzuwirken.1521 Insbesondere für das energiepolitische Ziel der Versorgungssicherheit kommt den europäischen Energieunternehmen eine maßgebliche Bedeutung zu. Sie treffen innerhalb der rechtlichen und politischen Rahmenbedingungen die Entscheidungen über Investitionen in den Ausbau der Produktions- und Transportkapazitäten sowie über die Art der neuen Kraftwerke zur Elektrizitätserzeugung. Damit beeinflussen die Energieunternehmen entscheidend den Energiemix und über neue Lieferverträge die Diversifizierung der europäischen Importe. Bei diesen Investitions- und Geschäftsentscheidungen werden die privatwirtschaftlich organisierten Energieunternehmen entsprechend der originären Notwendigkeit zu Wirtschaftlichkeit im marktwirtschaftlichen Wettbewerb von ihren Interessen zur Gewinnmaximierung geleitet. 4.3 Anspruch und Umsetzung der europäischen Energiepolitik 4.3.1 Strategie „Eine europäische Energie- und Klimapolitik existiert bislang erst in Ansätzen, seit Ende 2005 ist allerdings eine wachsende Dynamik zu beobachten.“1522

1518

Vgl. ebd., S. 61f. Vgl. ebd., S. 60. 1520 Vgl. ebd., S. 60. 1521 Vgl. Brand, Ruth/ Corbach, Matthias: Akteure der Energiepolitik, in: Reiche, Daniel (Hrsg.): Grundlagen der Energiepolitik, Frankfurt am Main 2005, S. 254. 1522 Geden/ Fischer: Die Energie- und Klimapolitik der EU, S. 9. 1519

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4 Die Energiepolitik der Europäischen Union

Am Anfang der europäischen Einigung stand der Grundgedanke, dass eine sichere und bezahlbare Energieversorgung eine wesentliche Voraussetzung für Wirtschaftsentwicklung, Wohlstand und damit auch Frieden ist. Dementsprechend war die Sicherung der Energieversorgung ein zentrales Motiv des beginnenden Einigungsprozesses in Europa mit der Montanunion und Euratom.1523 Ein erstes Untersuchungsprogramm über „Mittel und Wege zu einer koordinierten Energiepolitik“ wurde bereits 1957 vom Ministerrat und der Hohen Behörde der EGKS in Auftrag gegeben.1524 1968 legte die gerade entstandene Kommission der Europäischen Gemeinschaft dem Rat eine Mitteilung über „die erste Orientierung für eine gemeinsame Energiepolitik“ vor. 1974 folgten vom Rat die ersten Zielsetzungen für die gemeinschaftliche Energiepolitik bis 1985.1525 Mit dem Inkrafttreten der Einheitlichen Europäischen Akte (EEA) und der Festlegung zur Errichtung des Binnenmarkts gab die EG die Praxis periodischer Zielbestimmungen durch Entschließungen des Rates auf.1526 Grundsätzliche politische Orientierungen und Zielvorgaben sollten stattdessen in Grün- und Weißbüchern1527 festgelegt werden.1528 Dabei verwendet die Europäische Kommission Grünbücher, um neben einer Bestandsaufnahme in einem Sachgebiet ihr beabsichtigtes Legislativprogramm oder verschiedene politische Optionen zu erläutern und zur Diskussion zu stellen. Der durch ein Grünbuch angestoßene Diskussions- und Konsultationsprozess kann nach Abschluss der öffentlichen Debatte in die Veröffentlichung eines Weißbuchs münden. Dieses stellt das Legislativprogramm dar und enthält bereits konkrete Maßnahmenvorschläge. Daraus kann schließlich ein Aktionsplan für den jeweiligen Bereich entstehen.1529 Nachdem die Aufnahme eines Kapitels zur Energiepolitik in den Vertrag von Maastricht 1992 am Widerstand einzelner Mitgliedstaaten gescheitet war, veröffentlichte die Europäische Kommission Ende 1994 das Grünbuch „Für eine Energiepolitik der Europäischen Union“, um eine neue Grundsatzdebatte im energiepolitischen Bereich anzustoßen. Auf deren Grundlage verabschiedete die Kommission im Januar 1996 das Weißbuch „Eine Energiepolitik für die Europäische Union“, das zusammen mit einem Arbeitsprogramm bereits alle noch heute aktuellen Bereiche europäischer Energiepolitik anspricht: Energiebinnenmarkt, Diversifizierung hinsichtlich Energieträgern und Herkunftsländern, Energieeffizienz und erneuerbare Energien.1530 Mit Blick auf die zunehmende Bedeutung erneuerbarer Energieträger veröffentlichte die Kommission 1996 ferner „Energie für die Zukunft: Erneuerbare Energiequellen: Grünbuch für eine Gemeinschaftsstrategie“. Das 1997 darauf folgende „Weißbuch für eine 1523

Vgl. Pröfrock: Energieversorgungssicherheit im Recht der EU/ EG, S. 33f. Vgl. Grunwald: Das Energierecht der Europäischen Gemeinschaften, S. 437f. 1525 Vgl. ebd., S. 438ff; Anhang, Tabelle 33: Auswahl energiepolitischer Dokumenten der EU, S. 391f. 1526 Vgl. Grunwald: Das Energierecht der Europäischen Gemeinschaften, S. 440. 1527 Die Begriffe wurden in Anlehnung an die sogenannten Bunt- bzw. Farbbücher gewählt. Diese farblich eingebundenen amtlichen Dokumentensammlungen werden von Regierungen veröffentlicht, um Orientierung über meist außenpolitische Fragen zu geben. In verschiedenen Ländern werden dabei Bücherumschläge in bestimmten Farben verwendet, z.B. blau in Großbritannien, grün in Italien, gelb in Frankreich, weiß in Deutschland oder rot in Österreich und den USA. Vgl. Europäisches Dokumentationszentrum der Universität Mannheim (Hrsg.): Grünbücher Weißbücher, o.J., in: http://www.uni-mannheim.de/edz/doku/gruwe.pdf, S. 4. 1528 Vgl. Grunwald: Das Energierecht der Europäischen Gemeinschaften, S. 440. 1529 Vgl. ebd., S. 436; EDZ (Hrsg.): Grünbücher Weißbücher, S. 4. 1530 Vgl. Geden/ Fischer: Die Energie- und Klimapolitik der EU, S. 28; Grunwald: Das Energierecht der Europäischen Gemeinschaften, S. 441ff. 1524

4.3 Anspruch und Umsetzung der europäischen Energiepolitik

215

Gemeinschaftsstrategie und Aktionsplan“ bildete schließlich die Grundlage für das 1999 vom Rat veröffentlichte erste Programm für Maßnahmen im Energiesektor.1531 Dieses betont die Notwendigkeit eines einheitlichen und koordinierten Konzepts und definiert Versorgungssicherheit, Wettbewerbsfähigkeit und Umweltschutz als vorrangige Ziele der Energiepolitik, die ausgewogen verfolgt werden sollen.1532 Nach den Ölkrisen der 1970er Jahren standen in den 1980er und 1990er Jahren vor allem die Aspekte Wettbewerbsfähigkeit und Umweltverträglichkeit im Vordergrund energiepolitischer Fragen und „führte die Sicherheit der Energieversorgung [bis Ende der 1990er Jahre] ein Schattendasein. Die gestiegene Funktionsfähigkeit der Märkte und niedrige Energiepreise suggerierten ein Sicherheitsniveau, das – zumindest für die nächsten Jahre – über jeden Zweifel erhaben schien.“1533 Dennoch veröffentlichte die Europäische Kommission im Jahr 2000 das Grünbuch „Hin zu einer europäischen Strategie für Energieversorgungssicherheit“, indem sie feststellte, dass in Europa „nie eine wirkliche Debatte über die Wahl der Energieträger geführt [wurde und] ebenso wenig […] eine Energiepolitik zustande [kam], um die Versorgung sicherzustellen.“1534 Ziel des Grünbuchs war es, im Hinblick auf den Aspekt der Versorgungssicherheit dringend notwendige Diskussionen zu initiieren, indem es „die strukturellen Energieversorgungsschwächen der Europäischen Union ungeschminkt offenlegt[…].“1535 Mit Blick auf die Schwachstellen der gegenwärtigen Energieversorgung werden vier Arten der Versorgungsrisiken definiert: physische, wirtschaftliche, gesellschaftliche und ökologische.1536 Auffallend ist jedoch, dass geopolitische Einflüsse auf die Versorgungssicherheit lediglich unter wirtschaftlichen Risiken kurz erwähnt werden. Das Grünbuch schlussfolgert an mehreren Stellen, dass eine bessere Beherrschung und Steuerung der Nachfrage die Grundlage einer dauerhaften Energieversorgung dargestellt.1537 Dementsprechend konzentrieren sich die vorgeschlagenen Maßnahmen auf die interne Dimension der Versorgungssicherung und auf die Nachfrageseite zur Verringerung der Importnotwendigkeiten. Energieeinsparungen werden zum Schlüsselfaktor erhoben, um die mit Importabhängigkeit verbundenen Risiken zu reduzieren.1538 Obwohl das Grünbuch viele für die Mitgliedstaaten sensible Bereiche aussparte und wiederholt darauf hinwies, dass es die Grundlage für eine Debatte zur europäischen Versorgungssicherheit bilden will, erreichte die Kommission dieses Ziel nicht. „[T]he member states […] either rejected the Green Paper as an attempt to pool sovereignty on the Community level or neglected the content of the paper altogether.”1539 So fanden die Vorschläge und Appelle an die Notwendigkeit einer koordinierten und gemeinsamen Antwort auf die energiepolitischen Herausforderungen unter den EU-Mitgliedern wenig Resonanz und 1531

Vgl. Grunwald: Das Energierecht der Europäischen Gemeinschaften, S. 443; Pröfrock: Energieversorgungssicherheit im Recht der EU/ EG, S. 39. 1532 Vgl. Official Journal of the European Communities (Hrsg.): Council Decision of 14 December 1998 adopting a multiannual framework programme for actions in the energy sector (1998-2002) and connected measures, 13.01.1999, in: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/en/oj/1999/l_007/l_00719990113en00160019.pdf. 1533 Pröfrock: Energieversorgungssicherheit im Recht der EU/ EG, S. 41. 1534 Europäische Kommission: Grünbuch, KOM(2000) 769, S. 4. 1535 Grunwald: Das Energierecht der Europäischen Gemeinschaften, S. 444. 1536 Vgl. Europäische Kommission: Grünbuch, KOM(2000) 769, S. 73f. 1537 Vgl. Europäische Kommission: Grünbuch, KOM(2000) 769, S. 50, 62, 71, 78. 1538 Vgl. Westphal, Kirsten: Energy Policy between Multilateral Governance and Geopolitics: Whiter Europe?, in: Internationale Politik und Gesellschaft, Heft 4 (2006), S. 55f. 1539 Ebd., S. 56.

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4 Die Energiepolitik der Europäischen Union

wurde nationale Energiepolitik weiter ohne größere Abstimmungen auf europäischer Ebene verfolgt. Obwohl das Grünbuch keinen breiten Diskussionsprozess innerhalb der Mitgliedstaaten und der Öffentlichkeit in Gang setzte, wurde die sicherheitspolitische Bedeutung der Energieversorgung in der ersten Europäischen Sicherheitsstrategie aufgegriffen. Dieses erste umfassende Konzept für die Sicherheitspolitik der EU, das im Dezember 2003 vom Europäischen Rat angenommen wurde, benennt die steigende Abhängigkeit Europas von Energieträgerimporten als einen Aspekt der „Globalen Herausforderungen“. „Globale Herausforderungen haben die Abhängigkeit Europas – und somit auch seine Anfälligkeit – von vernetzten Infrastrukturen unter anderem in den Bereichen Verkehr, Energie und Information erhöht. […] Die Energieabhängigkeit gibt Europa in besonderem Maße Anlass zur Besorgnis. Europa ist der größte Erdöl- und Erdgasimporteur der Welt. […] Die Energieeinfuhren stammen zum größten Teil aus der Golfregion, aus Russland und aus Nordafrika.“1540

Allerdings gibt die Europäische Sicherheitsstrategie keine Antwort, wie die EU auf diese Herausforderung reagieren will. Lediglich die geforderte Stabilisierung der EUNachbarschaft kann sich indirekt positiv auf die Versorgungssicherheit auswirken, da sie einige Liefer- und Transitstaaten umfasst.1541 4.3.1.1 Grünbuch „Eine europäische Strategie für nachhaltige, wettbewerbsfähige und sichere Energie“ Einen Schub erhielten die Bemühungen für eine gemeinsame Energiepolitik ab November 2004 durch den neuen Energiekommissar Andris Piebalgs. Gleich zu Beginn legte er Prioritäten für die europäische Energiepolitik vor und begründete die Notwendigkeit, in diesem Politikfeld aktiv zu werden, auch mit der Umsetzung der unter den Mitgliedstaaten befürworteten Lissabon-Ziele.1542 Neben dem ausgeprägten Interesse der neuen Kommission verstärkte der EU-Beitritt der acht osteuropäischen Länder zum 1. Mai 2004 die Aufmerksamkeit im Bereich Energiepolitik. Die neuen Mitglieder diskutieren den Status der europäischen Versorgungssicherheit merklich kritischer, da sie aufgrund ihrer weitaus größeren Abhängigkeit von russischen Energielieferungen mögliche Gefährdungen sensibler wahrnehmen.1543 Ende 2005 betonten die Staats- und Regierungschefs auf dem informellen Gipfel des Europäischen Rats in Hampton Court schließlich die Dringlichkeit eines gemeinsamen europäischen Handelns, was für die Kommission eine „Initialzündung“ für weitere Vorschläge zur Vertiefung der europäischen Energiepolitik bildete.1544 Diese neue Dynamik wurde verstärkt durch den Streit zwischen Russland und der Ukraine über die Konditionen für Gaslieferungen und -transit zum Jahreswechsel 2005/ 1540 Europäische Union (Hrsg.): Ein sicheres Europa in einer besseren Welt. Europäische Sicherheitsstrategie, Brüssel 2003, in: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/031208ESSIIDE.pdf, S. 2f. Hevorhebung von A. N. 1541 Vgl. ebd., S. 8. 1542 Vgl. Europäische Kommission: European Energy Priorities, 2005, in: http://europa.eu.int/comm/commission_ barroso/piebalgs/doc/2005_european_energy_priorities_en.pdf, S. 1. 1543 Vgl. Geden/ Fischer: Die Energie- und Klimapolitik der EU, S. 29. 1544 Vgl. ebd., S. 30.

4.3 Anspruch und Umsetzung der europäischen Energiepolitik

217

2006, der auch Lieferausfälle in einigen Staaten der EU zur Folge hatte und damit einem „wake-up call for the EU“1545 gleichkam. Zuvor wurde Russland in weiten Teilen Europas, wie auch in Deutschland, als verlässlicher Exporteur angesehen, der seit den 1970er Jahren selbst inmitten der politischen Krisen des Ost-West-Konflikts zuverlässig lieferte. Das russische Vorgehen im Gaskonflikt interpretierten die EU-Staaten mehrheitlich als außenpolitisch motiviert gegen die pro-westliche ukrainische Regierung nach der Orangen Revolution.1546 Infolgedessen führte der Konflikt zu einer breiten Debatte über die Zuverlässigkeit Russlands als Rohstofflieferant und dessen möglichem Drohpotenzial gegenüber Europa. Die Erfahrung von Lieferausfällen und die Instrumentalisierung von Energielieferungen verdeutlichte den europäischen Staaten ihre Abhängigkeit und Verwundbarkeit sowie das politische Defizit einer fehlenden gemeinsamen Strategie im Energiebereich.1547 Bereits im März 2006 veröffentlichte die Kommission das Grünbuch „Eine europäische Strategie für nachhaltige, wettbewerbsfähige und sichere Energie“, um eine gemeinsame europäische Antwort zu geben: Denn „die jüngsten Ereignisse haben deutlich gemacht, […] [e]ine Vorgehensweise, die nur auf 25 einzelnen Energiepolitiken beruht, reicht nicht aus.“1548 Das Grünbuch sollte dementsprechend Vorschläge und Optionen für eine neue, umfassende europäische Energiepolitik vorstellen.1549 Die Kommission sieht erhebliches Potenzial in der EU, sich den globalen Veränderungen mit der notwendigen gemeinsamen Antwort auf das „neue Energiezeitalter“1550 zu stellen und sie zu gestalten: „Die EU verfügt über die Mittel, um Abhilfe zu schaffen. Mit rund 450 Millionen Verbrauchern ist sie der weltweit zweitgrößte Energiemarkt. Ein gemeinsames Handeln verschafft ihr das Gewicht, ihre Interessen zu schützen und durchzusetzen. Die EU ist nicht nur ausreichend groß, sondern verfügt auch über vielfältige politische Möglichkeiten, um sich der neuen Energielandschaft zu stellen. [...] Wenn es der EU gelingt, zu einer neuen gemeinsamen Politik in Energiefragen zu finden und diese gemeinsam zu vertreten, kann Europa die globale Suche nach Energielösungen anführen.“1551

Auf der Grundlage dieser Einschätzung benennt das Grünbuch sechs vorrangige Bereiche, um den Herausforderungen, mit denen die EU konfrontiert ist, zu begegnen. Der erste Bereich bezieht sich auf die Vollendung der europäischen Binnenmärkte für Strom und Gas, da nur durch offene und wettbewerbsorientierte Märkte sowie dem Abbau nationalen Protektionismus die drei Ziele der Energiepolitik zu erreichen sind.1552 Der zweite Bereich thematisiert Maßnahmen zur Verbesserung der Versorgungssicherheit im Binnenmarkt und der Solidarität zwischen den Mitgliedern. Dabei soll einerseits der liberalisierte Binnenmarkt durch bessere Netzsicherheit und verstärkte Zusammenarbeit transparenter und besser gegen Ausfälle gerüstet sein. Andererseits soll die Solidarität zwischen den Mit1545

Westphal: Energy Policy between Multilateral Governance and Geopolitics, S. 45. Vgl. ebd. 1547 Vgl. Notz, Kristina: EU-Energiepolitik als Herausforderung für die deutsche Ratspräsidentschaft, in: CAP Aktuell, Heft 3 (2007), http://www.cap.lmu.de/download/2007/CAP-Aktuell-2007-03.pdf, S. 2. 1548 Europäische Kommission: Grünbuch. Eine europäische Strategie für nachhaltige, wettbewerbsfähige und sichere Energie, KOM(2006) 105 endg., Brüssel 2006, in: http://ec.europa.eu/energy/green-paper-energy/doc/ 2006_03_08_gp_document_de.pdf, S. 4. 1549 Vgl. ebd. 1550 Ebd., S. 3. 1551 Ebd., S. 4. Hervorhebung von A. N. 1552 Vgl. ebd., S. 6ff. 1546

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4 Die Energiepolitik der Europäischen Union

gliedstaaten bei Versorgungsunterbrechungen durch Erdöl- und Erdgasvorräte sowie durch Präventionsmaßnahmen gestärkt werden.1553 Trotz des Rechts jedes Mitgliedstaats und Energieunternehmens, über seinen Energiemix eigenständig zu entscheiden, soll ein stärker nachhaltig ausgerichteter, effizienterer und vielfältigerer Energiemix erreicht werden. Dazu schlägt das Grünbuch beispielsweise einen Mindestanteil sicherer und kohlenstoffdioxidarmer Energiequellen am gesamten Energiemix der EU vor.1554 Viertens werden Maßnahmen hinsichtlich eines integrierten Ansatzes für den Klimaschutz vorgeschlagen, die auch einen Beitrag zur Reduktion der Abhängigkeit von Energieimporten und damit zur Versorgungssicherung leisten würden. Dazu soll die EU ihre führende Rolle im Bereich Energieeffizienz ausbauen und ein internationales Energieeffizienz-Abkommen vorschlagen, die Nutzung erneuerbarer Energiequellen durch einen konkreten Fahrplan verstärken und mit der Technologie zu Kohlendioxid-sequestrierung und -speicherung den emissionsarmen Einsatz fossiler Energieträger fördern.1555 Der fünfte Bereich fordert einen mit entsprechenden Mitteln ausgestatteten, strategischen Plan für Energietechnologien, um die Forschungsanstrengungen auf europäischer Ebene zu stärken, Überschneidungen in nationalen Technologie- und Forschungsprogrammen zu vermeiden und die Erreichung der EU-weiten Ziele in den Mittelpunkt zu stellen.1556 Der sechste Bereich widmet sich schließlich der Forderung nach einer kohärenteren Energieaußenpolitik, der die Kommission grundlegende Bedeutung zuschreibt. Dazu müsse im ersten Schritt eine Einigung über die auf Gemeinschafts- und nationalstaatlicher Ebene zu verfolgenden Ziele erreicht werden.1557 Folgende Aspekte für eine gemeinsame Energieaußenpolitik schlägt die Kommission vor: ein klares politisches Konzept für die Sicherung und Diversifizierung der Energieversorgung, Energiepartnerschaften mit Erzeuger-, Transitländern und anderen internationalen Akteuren, in deren Rahmen auch eine europaweite Energiegemeinschaft gebildet werden soll, wirksames Reagieren auf externe Krisensituationen sowie die Einbeziehung von Energie in andere außenpolitische Politikfelder.1558 Mit diesem Grünbuch vom März 2006 schlägt die Kommission erstmals eine europäische Energiestrategie vor,1559 um die Verfolgung der drei genannten Ziele auszubalancieren. Die vorgeschlagene Strategie bezieht alle Ebenen der europäischen Politik ein: „This strategy […] shall be realized through the EU pattern of multilateral governance at the member-state, internal-market, pan-European, and global levels.”1560 Ein bedeutender Fortschritt, neben den Vorschlägen des Grünbuchs für eine umfassende gemeinsame Energiepolitik, stellte die – auch aufgrund des gestiegenen Problemdrucks – erreichte Aufmerksamkeit und Handlungsbereitschaft der Staats- und Regierungschefs im Hinblick auf die energiepolitischen Herausforderungen dar. In den Schlussfolgerungen des Frühjahrsgipfels der Staats- und Regierungschefs vom 23./ 24. März 2006 1553

Vgl. ebd., S. 8ff. Vgl. ebd., S. 10f. Vgl. ebd., S. 11ff. 1556 Vgl. ebd., S. 15f. 1557 Vgl. ebd., S. 16. 1558 Vgl. ebd., S. 16ff. 1559 Vgl. Notz, Kristina: Energie für Europa – Im Spannungsfeld von Sicherheit, Wettbewerb und Nachhaltigkeit, in: CAP Aktuell, Heft 5 (2006), http://www.cap.lmu.de/download/2006/CAP-Aktuell-2006-05.pdf, S. 4. 1560 Westphal: Energy Policy between Multilateral Governance and Geopolitics, S. 46. 1554 1555

4.3 Anspruch und Umsetzung der europäischen Energiepolitik

219

wurde schließlich auch vonseiten der Mitgliedstaaten erstmals von einer „Energiepolitik für Europa“ gesprochen.1561 Dafür sollte ein nach Prioritäten gestaffelter Aktionsplan auf dem Frühjahrsgipfel 2007 verabschiedet werden. Als Vorbereitung dazu beauftragte der Europäische Rat die Kommission mit der Ausarbeitung eines „Strategic EU Energy Review“, der „ein Bündel von Maßnahmen mit einem klaren Zeitplan“1562 beinhalten solle. Das Grünbuch widmet der künftigen Versorgungssicherheit besondere Aufmerksamkeit und betont dazu die Notwendigkeit, nach außen mit einer Stimme zu sprechen und eine europäische Energieaußenpolitik zu entwickeln.1563 Damit dieser Aspekt im beabsichtigten Aktionsplan ausreichend Beachtung findet, veröffentlichte der Hohe Vertreter für die GASP Javier Solana zusammen mit der Kommission im Juni 2006 ein gemeinsames Papier über die künftige Energieaußenpolitik der EU, um „einen Beitrag zu einer EU-Strategie für die energiepolitischen Außenbeziehungen zu leisten.“1564 Als Leitlinie der Energieaußenpolitik fordert das Papier ein kohärentes Konzept, das sich auf konkrete Zielvorgaben stützt.1565 Dabei benennt das Papier zwei Aspekte, „denen eine Schlüsselrolle bei der Energiesicherheit zukommt: gut funktionierende Märkte und Diversifizierung.“1566 Um die Zielvorstellungen zu erreichen, schlägt das Papier mögliche Initiativen auf bilateraler, regionaler und multilateraler Ebene mit bedeutenden Energieproduzenten und EU-Partnern vor, wie Russland, Norwegen, Algerien, Türkei, der europäischen Nachbarschaft, Zentralasien, dem Nahen Osten, der Golfregion, Afrika und Lateinamerika sowie einen gemeinsamen Ansatz mit wichtigen Verbraucherländern wie USA, China, Indien, Japan.1567 Zusammenfassend legte die Kommission im Jahr 2006 mit dem Grünbuch den Grundstein für eine umfassende Energiestrategie der EU. Mit dem Auftrag aus dieser Strategie einen Aktionsplan konkreter Maßnahmen zu entwickeln, stieß der Rat anschließend einen Prozess der Analyse und Erarbeitung erforderlicher politischer Handlungen und Steuerungsprozesse an. Insbesondere die Bereiche externe Energiepolitik und Versorgungssicherung wurden aufgrund der vorangegangenen Ereignisse in Europa, der Preisentwicklung auf den weltweiten Rohstoffmärkten, dem Nuklearkonflikt mit dem Iran und der Häufung von Anschlägen auf Versorgungseinrichtungen zunehmend brisant und nahmen einen prominenten Platz im Fokus der Öffentlichkeit ein.1568 Ein gemeinsames Agieren zur Begrenzung der Risiken rückte verstärkt in der EU-Politik in den Blickpunkt, wobei der vorangegangene „Gasstreit zwischen Russland und der Ukraine im Januar 2006 […] [das] Schlüsselereignis für die neue Dynamik in der europäischen Energiepolitik“1569 darstellt.

1561

Vgl. Rat der Europäischen Union: Europäischer Rat 23./24. März 2006. Schlussfolgerungen des Vorsitzes, Brüssel 2006, in: http://www.eu2006.at/de/News/Council_Conclusions/2403EuropeanCouncil.pdf, S. 13. 1562 Ebd., S. 16. 1563 Vgl. Umbach, Frank: Towards a European Energy Foreign Policy?, in: Foreign Policy in Dailogue, Jg. 8, Heft 20 (2007), S. 12f. 1564 Europäische Kommission/ Solana, Javier: Eine Außenpolitik zur Förderung der EU-Interessen im Energiebereich. Papier der Kommission und des Generalsekretärs/ Hohen Vertreters für den Europäischen Rat, Brüssel 2006, in: http://ue.eu.int/ueDocs/cms_Data/docs/pressdata/DE/reports/90089.pdf, S. 1. 1565 Vgl. ebd., S. 2. 1566 Ebd. 1567 Vgl. ebd., S. 4f. 1568 Vgl. Baumann, Florian: Klimafreundliches Brüssel? Die neue EU-Energiepolitik, in: CAP Aktuell, Heft 5 (2007), http://www.cap.lmu.de/download/2007/CAP-Aktuell-2007-05.pdf, S. 1. 1569 Ebd.

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4 Die Energiepolitik der Europäischen Union

4.3.1.2

„Eine Energiepolitik für Europa”

Im Januar 2007 veröffentlichte die Kommission ihr „bislang wichtigste[s] energiepolitische[s] Dokument“1570. Die Mitteilung „Eine Energiepolitik für Europa“ stellt nicht nur eine überarbeitete Energiestrategie vor, sondern entwirft auch einen Aktionsplan energiepolitischer Maßnahmen für den Zeitraum 2007-2009. Im Unterschied zum Grünbuch, das eine Diskussionsgrundlage bilden sollte, erstellte die Kommission den Aktionsplan als Beschlussvorlage für den Frühjahrsgipfel des Europäischen Rats.1571 Als Ausgangspunkt der Strategie bekräftigt die Kommission das energiepolitische Zieldreieck Nachhaltigkeit, Versorgungssicherheit und Wettbewerbsfähigkeit,1572 da sich Energiepolitik einer dreifachen Herausforderung stellen muss: der Bekämpfung des Klimawandels, der Verringerung der externen Verwundbarkeit durch importierte Rohstoffe sowie der Sicherung von Wachstum und Beschäftigung durch sichere und bezahlbare Energie.1573 Gleichzeitig schlägt die Kommission konkrete Verpflichtungen zur Reduktion der Treibhausgasemissionen als übergeordnetes strategisches Ziel der Energiepolitik vor. Dafür soll sich die Union in internationalen Verhandlungen bemühen, alle Industrienationen zur Verringerung ihrer Treibhausgasemissionen um 30 Prozent bis 2020 unter das Niveau von 1990 zu verpflichten. Bis 2050 sollen ferner die weltweiten Emissionen um 50 Prozent gegenüber dem Stand von 1990 reduziert werden.1574 Unabhängig vom Erfolg internationaler Verhandlungen schlägt die Energiestrategie eine „ab sofort geltende Verpflichtung der EU [vor], in jedem Fall ihre Treibhausgasemissionen bis 2020 um mindestens 20 Prozent gegenüber dem Stand von 1990 zu verringern.“1575 Dieses strategische Ziel und die im Rahmen des Aktionsplans aufgeführten Maßnahmen bilden den „Kern einer neuen europäischen Energiepolitik“1576. „Das formulierte strategische Ziel zu realisieren bedeutet, Europa in eine in hohem Maße energieeffiziente und CO2-arme Energiewirtschaft umzuwandeln, eine neue industrielle Revolution in Gang zu setzen, den Wandel hin zu einem kohlenstoffarmen Wachstum beschleunigt voranzutreiben und über mehrere Jahre hinweg den Anteil der von uns erzeugten und verwendeten heimischen, emissionsarmen Energie drastisch zu erhöhen. […] Die […] Maßnahmen [des Aktionsplans] werden die EU nicht nur auf den richtigen Weg bringen, sondern gleichzeitig die Versorgungssicherheit erhöhen und in zunehmendem Maße auch einen Beitrag zur Wettbewerbsfähigkeit leisten.“1577

Damit wird, anders als in den vorangegangenen Grünbüchern, erstmals eine vorsichtige Gewichtung der energiepolitischen Ziele vorgenommen, wobei der Klimaschutz und damit

1570

Geden/ Fischer: Die Energie- und Klimapolitik der EU, S. 40. Vgl. ebd., S. 40f. 1572 Vgl. Europäische Kommission: Mitteilung der Kommission an den Europäischen Rat und das Europäische Parlament. Eine Energiepolitik für Europa, KOM(2007) 1 endg., Brüssel 2007, in: http://eur-lex.europa.eu/ LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2007:0001:FIN:DE:PDF, S. 3f. 1573 Vgl. ebd., S. 5. 1574 Vgl. ebd. 1575 Ebd. 1576 Ebd., S. 6. Hervorhebung im Original. 1577 Ebd., S. 6f. Hervorhebung im Original. 1571

4.3 Anspruch und Umsetzung der europäischen Energiepolitik

221

die Umweltverträglichkeit als strategisches Ziel in den Mittelpunkt gestellt wird.1578 Dem Aspekt der Versorgungssicherheit soll vornehmlich durch indirekt wirkende Maßnahmen Rechnung getragen werden, wie die im Folgenden kurz vorgestellten Inhalte des Aktionsplans verdeutlichen. Die erste Maßnahme widmet sich der Vollendung des europäischen Energiebinnenmarkts für Gas und Elektrizität, um Alternativen für Bürger und Unternehmen und neue Möglichkeiten für grenzüberschreitenden Handel leitungsgebundener Energien zu schaffen. Zur Erreichung eines funktionierenden Energiebinnenmarktes soll die Produktion und Netzbetreibung entflochten und nationale Protektionen verhindert werden. Um grenzüberschreitenden Handel zu ermöglichen, sollen ferner die Regularien und technischen Standards harmonisiert, Transparenz geschaffen und die Infrastrukturverbindungen ausgebaut werden.1579 Geprüft wird dazu eine Mittelaufstockung für die Transeuropäische Energienetze.1580 Unter Berücksichtigung der Feststellung, dass in der EU „[u]ngeachtet der Zielvorgaben bezüglich Energieeffizienz und erneuerbarer Energien […] Öl und Gas auch künftig mehr als die Hälfte des Energiebedarfs der EU decken, und beide Sektoren […] stark von Importen abhängig sein“1581 werden, fordert der Aktionsplan Maßnahmen zur Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten und zur Versorgungssicherheit bei Öl, Gas und Strom. Dabei vertraut die Kommission darauf, dass sich die soliden Beziehungen mit ihren traditionellen Gaslieferanten Norwegen, Russland und Algerien künftig weiter intensivieren. Gleichzeitig erkennt sie die Notwendigkeit, „eine größere Vielfalt bezüglich der Energiequellen, der Lieferanten, des Transportwegs und der Art und Weise des Transports an[zu]streben [und] […] wirksame Mechanismen zu schaffen, die im Falle einer Energiekrise die Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten sicherstellten.“1582 Konkret sollen Mitgliedstaaten, die überwiegend von einem Gaslieferanten abhängig sind, Hilfe bei der Diversifizierung durch Projekte für neue Gasverbindungen, strategische Speichermöglichkeiten für Gas und den Bau von LNG-Terminals erhalten. Im Ölbereich sollen die Mechanismen der strategischen Bevorratung überprüft, die Berichterstattungspflichten ausgebaut und die Koordinierung im Krisenfall verbessert werden. Im Bereich der Elektrizitätsversorgungssicherheit wird die weitere Zusammenschaltung von Stromnetzen im Rahmen eines gemeinsamen Binnenmarktes angestrebt.1583 Die langfristige Verpflichtung zur Reduzierung der Treibhausgasemissionen will Brüssel mit wirtschaftspolitischen Instrumenten umsetzen. Das Emissionshandelssystem soll weiterhin der zentrale Mechanismus zur Reduzierung des Kohlenstoffdioxid-Ausstoßes bleiben und die Basis für internationale Anstrengungen zur Begrenzung des Klimawandels bilden.1584

1578

Vgl. Geden, Oliver/ Noetzel, Timo: Europas Energiestrategie. Die deutsche Ratspräsidentschaft auf dem Weg zu einer gemeinsamen Energiepolitik?, in: SWP-Aktuell, Heft 5 (2007), http://www.swp-berlin.org/en/common/ get_document.php?asset_id=3681, S. 1f. 1579 Vgl. Europäische Kommission: Eine Energiepolitik für Europa, KOM(2007) 1, S. 7-12. 1580 Vgl. Europäische Kommission: Eine Energiepolitik für Europa, KOM(2007) 1, S. 11. 1581 Ebd., S. 12. 1582 Ebd. 1583 Vgl. ebd., S. 12f. 1584 Vgl. ebd., S. 13.

222

4 Die Energiepolitik der Europäischen Union

Den Bereich Energieeffizienz bezeichnet die Kommission als „[d]ie „entscheidende Komponente einer europäischen Energiepolitik“1585, da es das Potenzial berge, einen außerordentlichen Beitrag zur Erreichung aller drei Ziele zu leisten. Ein ehrgeiziges Programm für Energieeffizienzmaßnahmen auf Gemeinschaftsebene, auf nationaler, lokaler und internationaler Ebene soll sich auf den Aktionsplan für Energieeffizienz vom Oktober 2006 stützen,1586 der vorsieht, den PEB im Jahr 2020 um 20 Prozent zu reduzieren. Neben innerstaatlichen Maßnahmen wird ein internationales Energieeffizienz-Abkommen vorgeschlagen, das die OECD-Staaten und große Entwicklungsländer zur Stärkung der Energieeffizienz zusammenbringen soll.1587 Für die Förderung alternativer Energieformen fordert die Kommission eine glaubwürdige Zukunftsvision und beschleunigtes Tempo durch ein längerfristiges Ziel im Bereich erneuerbare Energien. Dementsprechend schlägt die Kommission „das verbindliche Ziel vor, den Anteil erneuerbarer Energien am Gesamtenergiemix der EU von heute weniger als 7 % auf 20 % bis zum Jahr 2020 zu erhöhen. […] Der Beitrag der einzelnen Mitgliedstaaten zur Erreichung des von der Union angestrebten Ziels wird den unterschiedlichen nationalen Gegebenheiten und Ausgangsbedingungen sowie der Natur des nationalen Energiemix Rechnung tragen müssen. […] Wie die Mitgliedstaaten ihre jeweiligen Zielvorgaben erfüllen wollen, sollte in nationalen Aktionsplänen dargelegt werden.“1588

Da insbesondere der Verkehrssektor signifikant vom Erdöl abhängig ist, bildet das Mindestziel eines 10-prozentigen Anteils von Biokraftstoffen am Gesamtkraftstoffmarkt eine zentrale Komponente, wobei die Nutzung von Biotreibstoffen in umweltverträglicher Weise erfolgen soll.1589 Der Aktionsplan sieht die Entwicklung eines europäischen Strategieplan für Energietechnologien bis zum Frühjahrsgipfel 2008 vor, um die beiden Schlüsselaufgaben – Senkung der Kosten für saubere Energie und Vorreiterrolle bei den kohlenstoffarmen Technologien – zu fördern. Ziel des Technologieplans ist das 7. Forschungsrahmenprogramm zu ergänzen und die Ausgaben auf europäischer und nationaler Ebene besser zu koordinieren.1590 Für eine Zukunft mit CO2-armen fossilen Brennstoffen sieht die Kommission ferner Handlungsbedarf, um die internationale Forschung auf dem Gebiet der Kohlenstoffdioxid-Abscheidung und -speicherung (CCS)1591 voranzubringen. Für eine weltweite Führungsrolle Europas soll in effektive Forschung investiert und eine klare Vision hinsichtlich der Nutzung der CCS-Technologie entwickelt werden, die auch den Emissionshandel einbezieht.1592 1585

Ebd. Vgl. Europäische Kommission: Mitteilung der Kommission. Aktionsplan für Energieeffizienz: Das Potenzial ausschöpfen, KOM (2006) 545 endg., Brüssel 2006, in: http://ec.europa.eu/energy/action_plan_energy_efficiency/ doc/com_2006_0545_de.pdf . 1587 Vgl. Europäische Kommission: Eine Energiepolitik für Europa, KOM(2007) 1, S. 13ff. 1588 Ebd., S. 16f. 1589 Vgl. ebd., S. 17f. 1590 Vgl. ebd., S. 18f; Europäische Kommission: Mitteilung der Kommission an den Rat, das Europäische Parlament, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen. Auf dem Weg zu einem europäischen Strategieplan für Energietechnologie, KOM (2006) 847 endg., Brüssel 2007, in: http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/site/de/com/2006/com2006_0847de01.pdf. 1591 Zur Technologie des CCS vgl. Kapitel 2.3.3.2 Einfangen und Sequestrieren von Kohlenstoffdioxid, S. 61f. 1592 Vgl. Europäische Kommission: Eine Energiepolitik für Europa, KOM(2007) 1, S. 20. 1586

4.3 Anspruch und Umsetzung der europäischen Energiepolitik

223

Über die Zukunft der Kernkraft als Quelle zur Stromerzeugung wird weiterhin jeder Mitgliedstaat selbst entscheiden. Dennoch würdigt die Kommission Atomkraft im Aktionsplan als eine der größten Quellen kohlenstoffdioxidfreier Energie in Europa, die auch künftig eine wichtige Komponente für signifikante Emissionsminderungen sein wird. Außerdem weist die Strategie auf die wirtschaftlichen Vorteile hin, wenn Europa seine technologische Führung angesichts der weltweit zunehmenden Nutzung von Kernenergie behält.1593 Entsprechend des übergeordneten strategischen Ziels fordert die Kommission, einen möglichen Rückgang des Kernenergieanteils „durch die Einführung anderer zusätzlicher kohlenstoffarmer Energiequellen für die Stromerzeugung auszugleichen, da es sonst schwierig sein dürfte, die Ziele für die Reduzierung der Treibhausgasemissionen und die Erhöhung der Versorgungssicherheit zu erreichen.“1594 Erst als vorletztem Bereich widmet sich der Aktionsplan der für einen Energieimporteur unweigerlich notwendigen externen Dimension und thematisiert Maßnahmen für eine internationale Energiepolitik, die die Interessen Europas aktiv unterstützt. Neben der Forderung nach einer gemeinsamen und umfassenden Energieaußenpolitik erkennt die Kommission hier erstmals explizit die geostrategische Bedeutung von Energiepolitik in den Außenbeziehungen an: „Energiefragen müssen zu einem zentralen Bestandteil der außenpolitischen Beziehungen der EU werden, sie sind ein wesentliches Element der geopolitischen Sicherheit, der wirtschaftlichen Stabilität, der gesellschaftlichen Entwicklung und der internationalen Anstrengungen zum Klimaschutz. Die EU muss daher, gestützt auf gegenseitiges Vertrauen, Zusammenarbeit und Unabhängigkeit, wirksame energiepolitische Beziehungen mit all ihren internationalen Partnern aufbauen. Damit werden die Beziehungen nicht nur geographisch ausgeweitet, sondern auch vertieft auf der Grundlage von Vereinbarungen mit wichtigen, den Energiebereich betreffenden Bestimmungen.“1595

Unter Berücksichtigung vorangegangener Diskussionen des Europäischen Rats schlägt die Kommission für die Jahre 2007-2009 eine Reihe von Prioritäten für die Energieaußenpolitik vor, die Tabelle 21 zusammenfasst. Die Kommission ergänzte dabei die Bereiche eines internationalen Energieeffizienzabkommens und einer umfassenden Energiepartnerschaft mit Afrika. Zur Umsetzung der internationalen Energieziele „müssen die Beziehungen zu diesen Partnern neu definiert und Energiefragen in das Zentrum des Interesses gestellt“1596 werden. Als Instrumente stehen der EU Dialog, internationale Verhandlungen sowie Handelserleichterungen, Finanzinstrumente im Rahmen der Kooperationsprogramme und verbesserte Bedingungen für Investitionen in internationale Projekte zur Verfügung.1597 Außerdem sollen Energiepolitik und Entwicklungspolitik miteinander verbunden werden, um eine Win-win-Situation für beide Politikbereiche und die beteiligten Staaten zu schaffen.1598 Zur Überwachung und Berichterstattung wird im Aktionsplan die Einrichtung einer Energiebeobachtungsstelle unter dem Dach der Generaldirektion Energie und Verkehr 1593

Vgl. ebd., S. 20f. Ebd., S. 21. 1595 Ebd., S. 22. Hervorhebung von A. N. 1596 Ebd., S. 30. 1597 Vgl. ebd., S. 30f. 1598 Vgl. ebd., S. 23f. 1594

224

4 Die Energiepolitik der Europäischen Union

vorgeschlagen. Deren Aufgabenbereich soll die Schaffung von Transparenz hinsichtlich Investitionsnotwendigkeiten innerhalb der EU, der Austausch von best-practice zwischen den Mitgliedstaaten und die Überwachung der Zielerreichung umfassen.1599 Tabelle 21: Schwerpunkte der Energieaußenpolitik der Europäischen Union ƒ

ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ

Prioritäten der internationalen EU-Energiepolitik 2007-2009 Internationale Vereinbarung hinsichtlich eines Kyoto-Folgeabkommens nach 2012, eines Energieeffizienz-Abkommens, der Ausweitung des Emissionshandels, der Fortführung der Energie-Charta und der Entwicklung und Anwendung erneuerbarer und umweltfreundlicher Energietechnologien voranbringen Ausbau der Energiebeziehungen mit den EU-Nachbarn im Rahmen der Europäischen Nachbarschaftspolitik (ENP) Verbesserung der Beziehungen mit Russland durch eine neue robuste und umfassende Rahmenvereinbarung und eine echte, beiden Seiten nützliche Energiepartnerschaft Vertiefung des Dialogs und der Beziehungen mit den wichtigsten Energieproduzenten und Transitländern, wie mit der OPEC, dem GCC und u. a. der Kaspischen Region Entwicklung einer umfassenden Energiepartnerschaft Afrika-Europa, entsprechend dem ständigen Bedeutungswachstum Afrikas als Energielieferant Verbesserung der Beziehungen zu den anderen großen Energieverbrauchern Förderung der Nichtverbreitung und nuklearen Sicherung

Erstellt nach: Europäische Kommission: Eine Energiepolitik für Europa, KOM(2007), S. 29f.

Entsprechend der Beschlüsse des Europäischen Rates stand die Energie- und Klimapolitik der EU beim Frühjahrsgipfel im März 2007 auf der Agenda. Auf Grundlage des dargestellten Kommissionsvorschlags gelang es auf dem Gipfel, erstmals gemeinsame energieund klimapolitische Ziele für die gesamte EU zu setzen. So nahm „der Europäische Rat […] einen umfassenden energiepolitischen Aktionsplan für die Jahre 2007 bis 2009 […] an, der sich auf die Mitteilung der Kommission ‚Eine Energiepolitik für Europa’ gründet und einen Meilenstein bei der Schaffung einer Energiepolitik […] sowie einen Impulsgeber für weitere Maßnahmen darstellt.“1600 Neben der Bestätigung der im Kommissionsvorschlag als strategisches Ziel aufgeführten Verpflichtungen zur Reduktion der Treibhausgasemission um 20 bzw. 30 Prozent verweist die Schlussfolgerung des Rates explizit auf die im Aktionsplan1601 enthaltenen Maßnahmen zur Energieversorgungssicherung und den Leitlinien für eine wirksame Energiepolitik Europas auf internationaler Ebene.1602 Die beschlossenen Zielsetzungen und energiepolitischen Maßnahmen sowie deren Umsetzung werden in den folgenden Kapiteln themenspezifisch aufgegriffen und untersucht.

1599

Vgl. ebd., S. 24. Rat der Europäischen Union: Europäischer Rat 08./09. März 2007. Schlussfolgerungen des Vorsitzes, Brüssel 2007, in: http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/de/ec/93139.pdf, S. 13. 1601 Vgl. ebd., Anhang I, S. 16-25. 1602 Vgl. ebd., S. 12 und 14. 1600

4.3 Anspruch und Umsetzung der europäischen Energiepolitik

225

Die Bewertung der beschlossenen „Energiepolitik für Europa“ fällt zwiespältig aus. Zum einen muss gewürdigt werden, dass es in einer „Atmosphäre der Einigkeit“1603 überhaupt gelungen ist, die unterschiedlichen nationalen Interessen in diesen „beachtlichen energiepolitischen Konsens“1604 zu bringen, mit dem „sich die EU-Mitgliedstaaten ein mehr als ehrgeiziges Programm auferleg[en]“1605. Zum anderen sind nicht alle Ziele verbindlich, sodass die Ausgestaltung und Umsetzung wie auch die Frage möglicher Sanktionen bei Verstößen gegen die Zielvorgaben zunächst offenbleiben.1606 Damit wird der Ball lediglich an die Kommission zurückgespielt, die im Folgenden konkrete Gesetze für die jeweiligen Maßnahmen vorlegen muss, zu denen sich die Mitgliedstaaten dann einzeln positionieren können. Das könnte nicht nur zu Konflikten führen, sondern auch das aufeinander Abstimmen der jeweiligen Maßnahmen erschweren.1607 Darüber hinaus fehlt dem Energieaktionsplan eine klare Prioritätensetzung, da er eine Fülle von Einzelmaßnahmen ohne klare Schwerpunktsetzung auflistet. Trotz der Kritikpunkte ist fraglich, ob ohne diese Defizite unter den 27 Mitgliedstaaten überhaupt ein Konsens möglich gewesen wäre.1608 Zusammenfassend kann festgestellt werden, dass sich im Hinblick auf eine energiepolitische Strategie in den letzten Jahren eine enorme Dynamik in der EU entwickelt hat, während das Grünbuch der Kommission im Jahr 2000, trotz der aufgezeigten Gefahrenlage, noch fast ungehört verhallte. Die zunehmende Wahrnehmung globaler Herausforderungen, wie steigende Energiepreise, drohende Versorgungsengpässe und Folgen des Klimawandels, haben in Verbindung mit der Erkenntnis fehlender kohärenter Politikkonzepte das Thema Energiepolitik – in Verbindung mit Klimapolitik – auf der politischen Agenda weit nach oben rücken lassen.1609 Der 2007 von den Staats- und Regierungschefs angenommen Aktionsplan beschreibt dabei „erstmals einen – wenn auch noch fragilen – Grundkonsens über Notwendigkeit und Ziele einer gemeinsamen, genuin europäischen Politik.“1610 In diesem strategischen Fundament aus Energiestrategie und Aktionsplan hat die EU vorherige energiepolitische Maßnahmen und Gesetzespakete eingebunden und eine Vielzahl weiterer entwickelt, um die vereinbarten Ziele zu erreichen und die Mitgliedstaaten entsprechend ihre Zustimmung zu verpflichten.

1603

Seeger, Sarah: Europa-Euphorie und Europa-Ernüchterung. Bilanz des Europäischen Rates am 8./9. März 2007, in: CAP Aktuell, Heft 4 (2007), http://www.cap.lmu.de/download/2007/CAP-Aktuell-2007-04.pdf, S. 1. 1604 Ebd. 1605 Baumann: Klimafreundliches Brüssel?, S. 1. 1606 Vgl. Seeger: Europa-Euphorie und Europa-Ernüchterung, S. 5f. 1607 Vgl. Geden/ Noetzel: Europas Energiestrategie, S. 7; Baumann, Florian/ Notz, Kristina: Erfolgreiche Zusammenarbeit zur (Fort-) Entwicklung einer Europäischen Energie- und Klimapolitik, in: Bilanz der deutschen EU-Ratspräsidentschaft, CAP Analyse, Heft 6 (2007), http://www.cap.lmu.de/download/2007/CAP-Analyse2007-06.pdf, S. 24. 1608 Vgl. Geden, Oliver: Die Energie- und Klimapolitik der EU - zwischen Implementierung und strategischer Neuorientierung, in: integration, Jg. 16, Heft 4 (2008), S. 354. 1609 Vgl. ebd., S. 353. 1610 Ebd., S. 354.

226

4 Die Energiepolitik der Europäischen Union

4.3.2 Maßnahmen innerhalb der EU “Die griffige Formel ‚20 – 20 – 10 – 20‘ (Reduktion des CO2-Ausstoßes um 20 Prozent – Steigerung der Energieeffizienz um 20 Prozent – Erhöhung des Anteils von Biokraftstoffen am Benzin- und Dieselverbrauch auf 10 Prozent – Steigerung des Anteils erneuerbarer Energie auf 20 Prozent) soll von nun an die Energie[…]politik der EU leiten.“1611

Aufgrund der Kompetenzverteilung zwischen den Institutionen der Gemeinschaft sowie zwischen der EU und den Mitgliedstaaten verfügt Brüssel vor allem im internen Bereich über indirekte Einflussmöglichkeiten auf die Energiepolitik über die Kompetenzen im Bereich Binnenmarkt, Umweltstandards und Wettbewerbsfreiheit.1612 Dementsprechend sind die Zielsetzungen des Aktionsplans im Hinblick auf die „intern wirkende“ Energiepolitik nicht nur sehr präzise mit entsprechenden Zielvorgaben formuliert, sondern durchaus auch ambitioniert ausgefallen. Die Energiepolitik innerhalb der EU richtet sich auf die folgenden Bereiche: den Binnenmarkt für Elektrizität und Gas, die Förderung erneuerbarer Energien, die Verbesserung der Energieeffizienz, ein kohlenstoffarmes Energiesystem, Forschungsförderung sowie Krisenreaktionsmechanismen und die Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten. Im Folgenden werden die entsprechenden Zielvorgaben und Handlungsvorschläge aus dem Aktionsplan 2007-2009 vorgestellt, die auf europäischer Ebene ergriffenen Maßnahmen sowie die zu bewältigenden Probleme kurz dargestellt. Anschließend folgt eine Bewertung der Auswirkungen der innereuropäischen Maßnahmen auf die europäische Energieversorgungssicherheit. 4.3.2.1 Binnenmarkt für Strom und Gas Bereits Ende der 1980er Jahre zeigten sich erste Ansätze, die Strom- und Gasmärkte in der EU zu öffnen, um den Wettbewerb zwischen den Anbietern zu beleben.1613 Die Struktur des europäischen und der nationalen Energiemärkte steht seit über zwei Jahrzehnten im Mittelpunkt energiepolitischer Debatten und Maßnahmen. Die Europäische Kommission räumt dem Energiebinnenmarkt einen hohen Stellenwert ein und ist bestrebt, dessen Vollendung voran zutreiben. Aufgrund ihrer Leitungsgebundenheit erfahren dabei Erdgas und Elektrizität besondere Beachtung.1614 Deren Liberalisierung leitete die Kommission mit den Elektrizitäts- und Erdgasrichtlinien im Jahr 1997 bzw. 1998 ein.1615 Obwohl mit Ablauf des Zieldatums für die Richtlinienumsetzung, dem 1. Juli 2007, der rechtliche Rahmen für einen Energiebinnenmarkt vorhanden ist, wurde der „Weg zum Binnenmarkt noch nicht geschafft“1616. Hindernisse für die langsamen Fortschritte bilden die weitreichenden Konsequenzen in allen energiewirtschaftlichen Sektoren. Daher lassen sich politische Fortschritte nur langsam erzielen, insbesondere da sich die Mitgliedstaaten durch unterschied1611

Seeger: Europa-Euphorie und Europa-Ernüchterung, S. 1. Vgl. Kapitel 4.2.1 Mitgliedstaaten und Europäische Union, S. 201ff. 1613 Vgl. Baumann/ Turek: Die europäische Energiepolitik im Vertrag von Lissabon, S. 160. 1614 Vgl. Geden/ Fischer: Die Energie- und Klimapolitik der EU, S. 70f. 1615 Vgl. Westphal: Energy Policy between Multilateral Governance and Geopolitics, S. 51. 1616 O.A.: Strom und Erdgas. Weg zum Binnenmarkt noch nicht geschafft, in: Vertretung der Europäische Kommission in Deutschland (Hrsg.): EU-Nachrichten, Klima und Energie, S. 8. 1612

4.3 Anspruch und Umsetzung der europäischen Energiepolitik

227

liche Energieversorgungsstrukturen auszeichnen und einer Liberalisierung nicht immer positiv gegenüberstehen.1617 Positive Auswirkungen verspricht sich die Kommission durch einen Energiebinnenmarkt in dreierlei Hinsicht: Zum Ersten fördere er die Effizienz bei der Erzeugung wie auch dem Verbrauch der Energieträger und eröffne durch den Wettbewerb die Möglichkeit, den Versorger frei zu wählen und Kosteneinsparungen zu erzielen. Zum Zweiten verbessere der Binnenmarkt die Versorgungssicherheit wesentlich, da einheitliche Regelungen einen Anreiz für Investitionen böten und liberalisierte Märkte die Diversifizierung von Energiequellen und Transportwegen begünstigten. Darüber hinaus schaffe ein einheitlicher Markt eine stärkere Verhandlungsposition für europäische Unternehmen auf den globalen Märkten. Zum Dritten trüge der Binnenmarkt zu einer nachhaltigen Entwicklung bei, da Anbieter von Elektrizität aus erneuerbaren Quellen einen fairen Zugang zum Markt erhielten und Förderinstrumente breite Wirkung entfalten könnten.1618 Mit der zweiten Strom- und der zweiten Erdgasrichtlinie aus dem Jahr 20031619 sowie den Verordnungen über Netznutzungsbedingungen zum grenzüberschreitenden Stromhandel1620 und den Bedingungen für den Zugang zu den Erdgasfernleitungsnetzen1621 verbindet die Kommission große Fortschritte. „Sie haben zu Energieregulierungsbehörden in allen Mitgliedstaaten geführt, zur rechtlichen Entflechtung der Übertragung und Fernleitung und ab Juli [2007] dazu, dass praktisch jeder Strom- und Gasverbraucher in der gesamten EU seinen Versorger frei wählen kann.“1622 Dennoch stellte eine Untersuchung der Kommission 2006 fest, dass in vielen Ländern noch kein nennenswerter Wettbewerb entstanden ist und viele Verbraucher bisher keine Möglichkeit zum Versorgerwechsel haben.1623 Dabei stellte sie Wettbewerbsverzerrungen auf den Märkten fest, die die Vorteile einer Liberalisierung für die Verbraucher blockieren. Als wesentliche Hindernisse bewertet die Kommission die noch immer vorherrschende hochgradige Marktkonzentration durch etablierte Unternehmen und eine vertikale Abschottung des Marktes durch die Integration von Erzeugung, Netzbetrieb und Versorgung 1617

Vgl. Geden/ Fischer: Die Energie- und Klimapolitik der EU, S. 70ff. Vgl. Europäische Kommission: Mitteilung der Kommission an den Europäischen Rat und das Europäische Parlament. Aussichten für den Erdgas- und den Elektrizitätsbinnenmarkt, KOM(2006) 841 endg. Brüssel 2007, in: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2006:0841:FIN:DE:PDF, S. 3-6. 1619 Vgl. Amtsblatt der Europäischen Union (Hrsg.): Richtlinie 2003/54/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2003 über gemeinsame Vorschriften für den Elektrizitätsbinnenmarkt und zur Aufhebung der Richtlinie 96/92/EG, Heft L176/57 vom 15. Juli 2003, in: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri= OJ:L:2003:176:0037:0055:DE:PDF; Amtsblatt der Europäischen Union (Hrsg.): Richtlinie 2003/55/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2003 über gemeinsame Vorschriften für den Erdgasbinnenmarkt und zur Aufhebung der Richtlinie 98/30/EG, Heft L176/57 vom 15. Juli 2003, in: http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2003:176:0057:0078:DE:PDF. 1620 Vgl. Amtsblatt der Europäischen Union (Hrsg.): Beschluss der Kommission Nr. 770/2006/EG zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1228/2003 über die Netzzugangsbedingungen für den grenzüberschreitenden Stromhandel, Heft L312/59 vom 11. November 2006, in: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L: 2006:312:0059:0065:DE:PDF. 1621 Vgl. Amtsblatt der Europäischen Union (Hrsg.): Verordnung (EG) Nr. 1775/2005 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. September 2005 über die Bedingungen für den Zugang zu den Erdgasfernleitungsnetzen, Heft 289/1 vom 03. November 2005, in: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L: 2005:289:0001:0013:DE:PDF. 1622 Piebalgs, Andris: Hin zu einem Europäischen Binnenmarkt für Strom und Gas. Rede beim VDEW-Kongress in Berlin am 24. März 2007, in: Europa-Rapid. Press Releases, Speech/07/335 vom 24.05.2007. 1623 Vgl. Europäische Kommission: Aussichten für den Erdgas- und den Elektrizitätsbinnenmarkt, KOM(2006) 841, S. 2. 1618

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4 Die Energiepolitik der Europäischen Union

in einzelnen Unternehmen mit sich daraus ergebenden Möglichkeiten der Preiskontrolle.1624 Der identifizierte Verbesserungsbedarf wurde im Strategieentwurf „Eine Energiepolitik für Europa“ und dem Aktionsplan (2007-2009) wieder aufgegriffen. Im Aktionsplan bekräftigt der Europäische Rat das Ziel, „sicherzustellen, dass die geltenden Binnenmarktvorschriften für die Öffnung der Erdgas- und Elektrizitätsmärkte rechtzeitig und uneingeschränkt […] umgesetzt werden, da ein wirklicher […] einheitlicher europaweiter Energiebinnenmarkt […] noch nicht erreicht ist“1625. Dazu benennt er u. a. folgende Maßnahmen, die er für die Vollendung des Binnenmarkts im Gas- und Stromsektor als notwendig erachtet: „die wirksame Trennung der Versorgung und Erzeugung vom Betrieb und Netze (Entflechtung) […], die einen gleichberechtigten und offenen Zugang zu Transportinfrastrukturen und Unabhängigkeit von Entscheidungen über Infrastrukturinvestitionen garantieren; eine weitere Harmonisierung der Befugnisse und eine Stärkung der Unabhängigkeit der nationalen Regulierungsstellen für den Energiebereich; […] ein effizienteres und besser integriertes System für den grenzüberschreitenden Elektrizitätshandel und Netzbetrieb, […] mehr Transparenz auf dem Energiemarkt“1626.

Darüber hinaus bedarf ein funktionierender Binnenmarkt mit gleichem Zugang für alle Wettbewerber nicht nur der Schaffung des rechtlichen Rahmens, sondern auch der entsprechenden Infrastruktur für grenzüberschreitenden Zugang zu den einzelnen nationalen Märkten: „Der Europäische Rat bekräftigt, dass es der Verbesserung des regionalen grenzüberschreitenden Austauschs und einer Beschleunigung der regionalen Energie-Kooperation bedarf, wobei die Herausforderungen abgelegener Energiemärkte angegangen und die Einbindung regionaler Energiemärkte in den EU-Binnenmarkt sowie dessen Weiterentwicklung insbesondere durch Verbundmaßnahmen unter Berücksichtigung der Einbindung erneuerbarer Energiequellen an Land und vor den Küsten gefördert werden sollen“1627.

Auf Grundlage des Aktionsplans erarbeitete die Europäische Kommission ein drittes Gesetzespaket zur Vollendung des Binnenmarkts für Elektrizität und Gas, das im September 2007 veröffentlicht wurde. Um die erläuterten Schwächen zu beheben, enthält das Legislativpaket den Vorschlag der Gründung einer EU-Agentur für die Zusammenarbeit der einzelstaatlichen Regulierungsbehörden,1628 Änderung und Ergänzung der Richtlinien zum Elektrizitätsbinnenmarkt und Erdgasbinnenmarkt1629 sowie Überarbeitung der 1624

Vgl. ebd., S. 7ff. Aktionsplan (2007 - 2009) des Europäischen Rates. Eine Energiepolitik für Europa, in: Rat der Europäischen Union: Europäischer Rat 08./09. März 2007. Schlussfolgerungen des Vorsitzes, Anlage I, Brüssel 2007, in: http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/de/ec/93139.pdf, S. 16. 1626 Ebd., S. 16f. Hervorhebung A. N. 1627 Ebd., S. 17. Hervorhebung A. N. 1628 Vgl. Europäische Kommission: Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Gründung einer Agentur für die Zusammenarbeit der Energieregulierungsbehörden, KOM(2007) 530 endg., Brüssel 2007, in: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2007:0530:FIN:DE:PDF. 1629 Vgl. Europäische Kommission: Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Richtlinie 2003/54/EG über gemeinsame Vorschriften für den Elektrizitätsbinnenmarkt, KOM(2007) 528 endg., Brüssel 2007, in: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2007: 1625

4.3 Anspruch und Umsetzung der europäischen Energiepolitik

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Verordnungen zum grenzüberschreitenden Stromhandel1630 und zu den Erdgasfernleitungsnetzen1631. In dem aus drei Verordnungen und zwei Richtlinien bestehenden Gesetzespaket schlägt die Kommission folgende wichtigste Maßnahmen zur Ergänzung der bestehenden Bestimmungen vor: Der Betrieb der Strom- und Gasnetze soll von den Erzeugungs- und Versorgungsaktivitäten getrennt, d. h. Eigentum und Betrieb der Netze „entflochten“ werden. Dazu schlägt die Kommission zwei Varianten vor, wobei sie die Option der vollkommenen eigentumsrechtlichen Entflechtung klar favorisiert.1632 Darin dürfen Unternehmen, die Energieerzeuger oder Energieversorger sind, nicht mehr Eigentümer von Übertragungsnetzen sein. Das würde Energiekonzerne zwingen, ihre Netze zu verkaufen. Die andere, weniger radikale Option wäre das Management der Netze durch unabhängige Betreiber. Dabei könnten die Unternehmen Eigentümer ihrer Netze bleiben und wären an den Gewinnen beteiligt. Das Management der Netze, inklusive der Kontrolle, den Entscheidungen über Netznutzungsentgelte und Infrastrukturinvestitionen würde jedoch von unabhängigen Netzgesellschaften übernommen.1633 Neben diesen innereuropäischen Regelungen sieht das Gesetzespaket vor, dass auch Unternehmen aus Drittländern diese Entflechtungsanforderungen erfüllen müssen, wenn sie bedeutende Anteile an einem Netz in der EU erwerben wollen.1634 Zur Erleichterung des grenzübergreifenden Energiehandels schlägt die Kommission die Errichtung einer Agentur für die Zusammenarbeit zwischen den nationalen Regulierungsbehörden mit verbindlichen Entscheidungsbefugnissen und Sanktionsmöglichkeiten vor. Durch diese EU-Agentur gäbe es eine einheitliche Zuständigkeit bei grenzüberschreitenden Angelegenheiten. Eine europäische Struktur mit einem einheitlichen Netz könnte aufgebaut werden. Zusätzlich soll die Unabhängigkeit der einzelstaatlichen Regulierungsbehörden gestärkt und garantiert werden. 1635 Eine weitere Maßnahme, um grenzüberschreitenden Handel zu erleichtern und einheitliche Bedingungen zu schaffen, bildet die förmliche Zusammenarbeit der Übertragungsund Fernnetzbetreiber. Dabei sollen sich die Netzbetreiber nicht nur besser koordinieren, sondern auch gemeinsame Bestimmungen und Sicherheitsnormen entwickeln sowie Investitionen auf europäischer Ebene planen und abstimmen. Eine enge Vernetzung der 0528:FIN:DE:PDF; Europäische Kommission: Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Richtlinie 2003/55/EG über gemeinsame Vorschriften für den Erdgasbinnenmarkt, KOM(2007) 529 endg., Brüssel 2007, in: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2007: 0529:FIN:DE:PDF. 1630 Vgl. Europäische Kommission: Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1228/2003 über die Netzzugangsbedingungen für den grenzüberschreitenden Stromhandel, KOM(2007) 531 endg., Brüssel 2007, in: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/ LexUriServ.do?uri=COM:2007:0531:FIN:DE:PDF. 1631 Vgl. Europäische Kommission: Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1775/2005 über die Bedingungen für den Zugang zu den Erdgasfernleitungsnetzen, KOM(2007) 532 endg., Brüssel 2007, in: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do? uri=COM:2007:0532:FIN:DE:PDF. 1632 Vgl. Piebalgs: Rede beim VDEW-Kongress in Berlin 2007. 1633 Vgl. Energie für Europa durch Versorgungssicherheit und einen echten Markt, in: EUROPA Rapid Press Release vom 19. September 2007, IP/07/1361; Geden/ Fischer: Die Energie- und Klimapolitik der EU, S. 73f. 1634 Vgl. Energie für Europa durch Versorgungssicherheit und einen echten Markt, in: EUROPA Rapid Press Release vom 19. September 2007, IP/07/1361. 1635 Vgl. ebd.; Erdgasbinnenmarkt, in: Tätigkeitsbereiche der Europäischen Union. Zusammenfassungen der Gesetzgebung, http://europa.eu/legislation_summaries/energy/internal_energy_market/l27077_de.htm.

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4 Die Energiepolitik der Europäischen Union

einzelstaatlichen Märkte würde schließlich die Möglichkeiten für Solidaritätsmechanismen zwischen den Mitgliedstaaten bei Engpässen der Energieversorgung erhöhen.1636 Insgesamt soll das Funktionieren des Marktes durch mehr Transparenz im Energiemarkt im Hinblick auf Netzbetrieb und Versorgung sowie dem Zugang zu Speicheranlagen und LNG-Terminals verbessert werden. Neben dem physischen Zugang soll auch eine gleiche Informationslage sowie eine nachvollziehbare Preisgestaltung gewährleistet werden, um Marktmanipulationen zu verhindern.1637 Dieses dritte Gesetzespaket zum Binnenmarkt für Strom und Gas mit den geschilderten Maßnahmen stellt die Vorschläge der Kommission dar, über die der Rat und das Europäische Parlament beraten und dann, gegebenenfalls mit Änderungen im Mitentscheidungsverfahren, beschließen. Im Oktober 2008 erzielten die Mitgliedstaaten im Rat „Energie“ eine Einigung über ihren gemeinsamen Standpunkt bezüglich des Gesetzespakets. Dabei stimmten sie der Erleichterung des grenzüberschreitenden Stromhandels, der europaweiten Regulierung und der Gründung einer europäischen Agentur für die Zusammenarbeit der Regulierungsbehörden zu. Die Agency for the Cooperation of Energy Regulators (ACER) wurde im Juli 2009 als Koordinierungsstelle für die nationalen Regulierungsbehörden gegründet.1638 Zu Anfang ansässig in Brüssel soll sie mit ca. 50 Beamten und einem jährlichen Budget von rund fünf Mio. Euro bis März 2011 in Ljubljana, Slowenien voll einsatzfähig sein. Neben der Berichterstattung an das Europäische Parlament und den Rat sowie der Beratung europäischer Institutionen in Energiethemen ist ACER an der Erstellung der Regularien für das europäische Netzwerk beteiligt und kann bindende Entscheidungen über die Modalitäten und Konditionen des Zugangs und der Operabilität grenzüberschreitender Infrastruktur treffen, falls sich die nationalen Regulierungsbehördern nicht einigen können.1639 Für die Entflechtung von Energieproduktion und -distribution wurde durch den Rat eine dritte Option ergänzt, die aus dem entschiedenen Widerstand Frankreichs und Deutschlands gegen die Kommissionsvorschläge resultiert.1640 Die neue „Option ermöglicht es Fernleitungsnetzbetreibern (FNB), Teil eines integrierten Unternehmens zu bleiben, sieht jedoch detaillierte Regeln zu Autonomie, Unabhängigkeit und Investitionen sowie eine besondere Revisionsklausel vor“1641. Da die Kommission der Ansicht ist, dass diese Regelung „einen akzeptablen Grad tatsächlicher Entflechtung“ ermöglicht, akzeptierte sie

1636

Vgl. Energie für Europa durch Versorgungssicherheit und einen echten Markt, in: EUROPA Rapid Press Release vom 19. September 2007, IP/07/1361. 1637 Vgl. ebd.; Erdgasbinnenmarkt, in: Tätigkeitsbereiche der Europäischen Union. Zusammenfassungen der Gesetzgebung, in: http://europa.eu/legislation_summaries/energy/internal_energy_market/l27077_de.htm. 1638 Vgl. Amtsblatt der Europäischen Union (Hrsg.): Verordnung (EG) Nr. 713/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Juli 2009 zur Gründung einer Agentur für die Zusammenarbeit der Energieregulierungsbehörden, Heft L211 vom 14. August 2009, in: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L: 2009:211:0001:0014:DE:PDF. 1639 Vgl. Europäische Kommission: Gas & Electricity. Agency for the Cooperation of Energy Regulators, in: http://ec.europa.eu/energy/gas_electricity/acer/acer_en.htm. 1640 Vgl. Übereinkunft im Rat „Energie“ zum Energiepaket: ein wichtiger Schritt zur Vollendung des Energiebinnenmarkts, in: EUROPA Rapid Press Release vom 10. Oktober 2008, IP/08/1484. 1641 Europäische Kommission: Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament zum Gemeinsamen Standpunkt des Rates zur Annahme einer Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über gemeinsame Vorschriften für den Elektrizitätsbinnenmarkt und zur Aufhebung der Richtlinie 2003/54/EG, KOM(2008) 906 endg., Brüssel 2009, in: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0906:FIN:DE:PDF, S. 3.

4.3 Anspruch und Umsetzung der europäischen Energiepolitik

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diese dritte Option „als Teil eines allgemeinen Kompromisses“1642. Die vollständige Umsetzung der Richtlinien in allen Mitgliedstaaten wird jedoch noch einige Jahre in Anspruch nehmen. Die Vollendung des Energiebinnenmarkts durch die vollständige Öffnung der Stromund Gasmärkte steht im Mittelpunkt der energiepolitischen Maßnahmen der Europäischen Kommission, insbesondere unter Energiekommissar Piebalg.1643 Die Kritik an übermäßiger oder mangelnder Aktivität in diesem Bereich ist dementsprechend zahlreich. Neben der generellen Ablehnung zur Liberalisierung werden einige interessante Kritikpunkte an der Umsetzung und Ausgestaltung des Binnenmarktes hervorgebracht, die kurz angesprochen werden sollen. Während die konkrete Ausgestaltung der Entflechtung im Fokus der öffentlichen und politischen Diskussion steht – mit dem Für und Wider für jede der drei Optionen – werden andere Aspekte, die ebenso wesentlich für die Verwirklichung des Energiebinnenmarkts sind, eher vernachlässigt. So entsteht allein durch Entflechtung kein neuer Anbieter und werden bei unsicherer Rechtslage nicht die notwendigen Investitionen in Kraftwerke und Leitungskapazitäten getätigt.1644 Dabei ist vor allem der Ausbau einer entsprechenden Infrastruktur innerhalb der EU die essenzielle Voraussetzung für grenzüberschreitenden Handel. Noch immer existieren so genannte „Energieinseln“ und auch die Übertragungskapazitäten zwischen einzelnen EU-Mitgliedern sind teilweise sehr gering.1645 Für das zuständige EU-Programm TEN-E, das nur mit bescheidenen Finanzmitteln ausgestattet ist, bildet der Ausbau der innereuropäischen Kapazitäten allerdings nur einen seiner Aufgabenbereiche.1646 Eine Vollendung der Liberalisierung reicht ferner nicht aus. Sie muss durch politische Interventionen und Regulierungen flankiert werden, um zu allen drei energiepolitischen Zielen beizutragen. So wies u. a. das EP bereits auf eine mögliche Gefährdung des Ziels der Umweltfreundlichkeit durch eine bedingungslose Umsetzung des Wettbewerbsprinzips und den damit entstehenden Konkurrenz- und Preisdruck hin.1647 Es wird „nicht genügen, allein auf die segensreiche Wirkung sich nun frei entfaltender Marktkräfte zu vertrauen.“1648 4.3.2.2 Förderung erneuerbarer Energien Die Entwicklung und der Ausbau erneuerbarer Energieträger wird von der Europäische Kommission schon seit vielen Jahren u. a. durch Forschungsgelder gefördert. Das „Weißbuch für eine Gemeinschaftsstrategie und Aktionsplan: Energie für die Zukunft: Erneuerbare Energieträger“ von 1997 benannte erstmals ein Ziel für den Anteil erneuerbarer Energieträger am gesamten Energieverbrauch von zwölf Prozent bis 2010.1649 Die Richt1642 Europäische Kommission: zum Gemeinsamen Standpunkt über Vorschriften für den Elektrizitätsbinnenmarkt, KOM(2008) 906, S. 3. 1643 Vgl. Interview Vertreter Europäische Institution, Brüssel, März 2008; Anhang, Tabelle 23: Übersicht Interview, S. 379. 1644 Vgl. Der Markt ändert sich nicht über Nacht. Interview mit Matthias Kurth, in: Vertretung der Europäische Kommission in Deutschland (Hrsg.): EU-Nachrichten, Klima und Energie, S. 75. 1645 Vgl. Geden/ Fischer: Die Energie- und Klimapolitik der EU, S. 74f. 1646 Vgl. Kapitel 4.3.3.2.2 Ausbau der transeuropäischen Netze, S. 287ff. 1647 Vgl. Geden/ Fischer: Die Energie- und Klimapolitik der EU, S. 71f, 77. 1648 Ebd., S. 72. 1649 Vgl. IEA: The European Union, S. 111.

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4 Die Energiepolitik der Europäischen Union

linie 2001/77/EG „zur Förderung der Stromerzeugung aus erneuerbaren Energiequellen“ bestätigte dieses Gesamtziel und ergänzte es um einen angestrebten Anteil an der Stromerzeugung von 22,1 Prozent bis 2010.1650 Mit der Richtlinie 2003/30/EG „zur Förderung der Verwendung von Biokraftstoffen im Verkehrssektor“ wurde ein weiteres sektorspezifisches Ziel ergänzt: Der Anteil von Biokraftstoffen im Transportsektor soll von nahezu null auf zwei Prozent bis 2005 und schließlich 5,75 Prozent bis 2010 ausgebaut werden.1651 Im Zuge umfangreicher politischer Unterstützung der Kommission und vieler Mitgliedstaaten hat die Energieerzeugung aus erneuerbaren Quellen in der EU seit den 1990er Jahren signifikant zugenommen. Dabei ist die Verwendung in allen drei Energiesektoren (Strom, Wärme, Verkehr) gestiegen, sodass der Anteil erneuerbarer Energieträger, insbesondere bei Nichtbetrachtung der Wasserkraft, im Vergleich zu anderen Industrienationen verhältnismäßig groß ist.1652 Dennoch ist mittlerweile unumstritten, dass die EU keine der drei Zielmarken bis 2010 erreicht, selbst wenn einige Mitgliedstaaten vielleicht ein, zwei oder sogar alle drei der nationalen Ziele umsetzen.1653 2005 betrug der Anteil erneuerbarer Energien am PEB 6,5 Prozent und an der Stromerzeugung 14,5 Prozent. Biotreibstoffe trugen im gleichen Jahr lediglich ein Prozent zum Kraftstoffverbrauch des Transportsektors bei.1654 Als Konsequenz der absehbaren Zielverfehlungen und der wachsenden Besorgnis über den Klimawandel legte die Kommission zusammen mit ihrer „Energiepolitik für Europa“ im Januar 2007 einen langfristigen „Fahrplan für erneuerbare Energien“ vor.1655 Dieser stellte uneinheitliche Fortschritte zwischen den Mitgliedern fest, was die Kommission darauf zurückführt, dass nationale Strategien nicht zur Zielerreichung geeignet waren. Da auf europäischer Ebene bisher keine rechtlich bindenden Ziele für erneuerbare Energien festgelegt wurden, trugen nur wenige, engagierte Mitgliedstaaten den Großteil der Fortschritte. Selbst ehrgeizige nationale Strategien waren anfällig für Veränderungen der politischen Prioritäten.1656 Bis 2010 erreichen voraussichtlich nur neun Mitgliedstaaten ihr Ziel an der Stromerzeugung, während im Hinblick auf das Zwischenziel eines zweiprozentigen Anteils von Biokraftstoffen lediglich drei EU-Länder 2003 über ein Prozent kamen.1657 Deshalb schlägt Brüssel im Fahrplan vor, „rechtsverbindlich festzulegen, dass der Anteil erneuerbarer Energieträger am Bruttoinlandsverbrauch bis 2020 insgesamt 20 % er-

1650

Vgl. Amtsblatt der Europäischen Union (Hrsg.): Richtlinie 2001/77/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. September 2001 zur Förderung der Stromerzeugung aus erneuerbaren Energiequellen im Elektrizitätsbinnenmarkt, Heft L283/33 vom 27. Oktober 2001, in: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do? uri=OJ:L:2001:283:0033:0040:DE:PDF, S. 3. 1651 Vgl. Amtsblatt der Europäischen Union (Hrsg.): Richtlinie 2003/30/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 8. Mai 2003 zur Förderung der Verwendung von Biokraftstoffen oder anderen erneuerbaren Kraftstoffen im Verkehrssektor, Heft L123/42 vom 17. Mai 2003, in: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/ LexUriServ.do?uri=OJ:L:2003:123:0042:0046:DE:PDF, S. 3f. 1652 Vgl. IEA: The European Union, S. 105f. 1653 Vgl. ebd., S. 112. 1654 Vgl. ebd., S. 112. 1655 Vgl. Europäische Kommission: Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament. Fahrplan für erneuerbare Energien - Erneuerbare Energien im 21. Jahrhundert: Größere Nachhaltigkeit in der Zukunft, KOM(2006) 848 endg., Brüssel 2007, in: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2006: 0848:FIN:DE:PDF. 1656 Vgl. ebd., S. 5. 1657 Vgl. ebd., S. 7f.

4.3 Anspruch und Umsetzung der europäischen Energiepolitik

233

reichen muss.“1658 Für Biokraftstoffe soll als Mindestziel bis 2020 „10 % des Gesamtverbrauchs von Benzin und Diesel im Verkehrssektor“1659 angestrebt werden. Basierend auf diesen EU-weiten Vorgaben werden spezifische Ziele für die Mitgliedstaaten aufgestellt, da die Förderung erneuerbarer Energien überwiegend auf nationaler Grundlage erfolgt. Bei der Festlegung des verbindlichen Beitrags jedes Mitglieds sollen die unterschiedlichen nationalen Rahmenbedingungen berücksichtigt sowie Spielraum für eine Förderung entsprechend der jeweiligen Möglichkeiten und Schwerpunkte gelassen werden.1660 Die ergriffenen Maßnahmen und sektorspezifischen Zielvorgaben müssen der Kommission in Aktionsplänen mitgeteilt werden, die diese im Hinblick auf die Einhaltung des Gesamtziels prüft.1661 Flankierend will die Kommission ferner Maßnahmen zur Optimierung des Binnenmarkts und zur Beseitigung von Hindernissen für die Durchsetzung erneuerbarer Energien, wie administrative Hürden, mangelnde Informationen und fehlender Netzzugang, ergreifen. Des Weiteren schlägt die Kommission Anreize und Fördermaßnahmen für erneuerbare Energiequellen, eine bessere Einbindung der erneuerbaren in das Stromnetz, eine effektivere Nutzung vorhandener Finanzinstrumente, die Berücksichtigung externer Kosten in den Preisen für fossile Energieträger und den Austausch von best-practice vor.1662 Diese Ideen des Fahrplans für langfristige Strategien und spezifische nationale Beiträge fanden Eingang in den Aktionsplan des Rates für 2007 bis 2009: „Der Europäische Rat bekräftigt das langfristige Engagement der Gemeinschaft für den EUweiten Ausbau erneuerbarer Energien über 2010 hinaus und […] billigt […] die folgenden Ziele: í ein verbindliches Ziel in Höhe von 20 % für den Anteil erneuerbarer Energien am Gesamtenergieverbrauch der EU bis 2020; í ein in kosteneffizienter Weise einzuführendes verbindliches Mindestziel in Höhe von 10 % für den Anteil von Biokraftstoffen am gesamten verkehrsbedingten Benzin- und Dieselverbrauch in der EU bis 2020, das von allen Mitgliedstaaten erreicht werden muss […], vorausgesetzt, die Erzeugung ist nachhaltig, Biokraftstoffe der zweiten Generation stehen kommerziell zur Verfügung“1663.

Damit übernahm der Europäische Rat nicht nur die ambitionierten Ziele der Kommission, sondern stimmte auch zu, diese verbindlich festzuschreiben.1664 Folglich unterliegt ihre Durchsetzung der Kommission, die bei Rechtsverstößen Geldstrafen – zu zahlen in den EU-Haushalt – verhängen kann.1665 Obwohl der Ausbau erneuerbarer Energien damit für die Mitgliedstaaten bindend ist und deren Engagement zur Förderung steigen wird, ist die Aufgabe enorm. Eine Steigerung von derzeit rund sieben auf 20 Prozent würde ein Wachstum um über 180 Prozent erfordern, wobei bei Fortschreibung der bisherigen Politik

1658

Ebd., S. 11 Ebd., S. 11. Vgl. IEA: The European Union, S. 112; Europäische Kommission: Fahrplan für erneuerbare Energien, KOM(2006) 848, S. 12. 1661 Vgl. Europäische Kommission: Fahrplan für erneuerbare Energien, KOM(2006) 848, S. 12. 1662 Vgl. ebd., S. 13ff. 1663 Aktionsplan (2007 - 2009) des Europäischen Rates, S. 21. Hervorhebung A. N. 1664 Vgl. Geden/ Fischer: Die Energie- und Klimapolitik der EU, S. 96. 1665 Vgl. IEA: The European Union, S. 112. 1659 1660

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4 Die Energiepolitik der Europäischen Union

2020 lediglich acht Prozent erreicht würden.1666 Um die Aufgabe übersichtlicher zu gestalten, schlägt die Kommission einen Zeitplan mit Zwischenzielen vor, die den Fortschritt nachprüfbar und Verzögerungen sichtbar machen. Allerdings geht die Kommission nicht von einer linearen, sondern einer exponentiellen Wachstumskurve aus, bei der die meisten Anlagen erst kurz vor 2020 dazukommen würden.1667 Im Rahmen des im Januar 2008 veröffentlichten Gesetzespakets „Climate Action“ hat die Kommission eine neue „Richtlinie zur Förderung der Nutzung von Energie aus erneuerbaren Quellen“ ausgearbeitet, die u. a. die Ziele für jeden Mitgliedstaat festlegt.1668 Bei Biotreibstoffen gilt für alle das gleiche Ziel: „Jeder Mitgliedstaat sorgt dafür, dass sein Anteil von Energie aus erneuerbaren Quellen […] im Jahr 2020 mindestens 10 % seines Endenergieverbrauchs im Verkehrssektor entspricht.“1669 Die Zielvorgaben für den Anteil zum PEB wurden anhand komplexer Berechnungen ermittelt, die das jeweilige natürliche Potenzial, bereits erzielte Fortschritte und die Wirtschaftsleistung der Länder berücksichtigt.1670 Der zu erreichende nationale Beitrag variiert somit zwischen zehn und 49 Prozent, wobei die notwendige Steigerung in einigen Ländern über 13 Prozentpunkte bzw. um fast 600 Prozent vom Stand 2005 beträgt.1671 Auch die Verpflichtungen zu nationalen Aktionsplänen und zur Berichterstattung, detaillierte Regelungen zum Herkunftsnachweis für Energie und dem Zugang zum Elektrizitätsnetz sowie Kriterien für die Nachhaltigkeit von Biotreibstoffen wurden in die Richtlinie aufgenommen.1672 Damit soll die Förderung erneuerbarer Energien in einen kohärenten, gemeinsamen Rahmen gebracht und die Maßnahmen an die neue Zielstellung angepasst werden. Im April 2009 trat die neue, umfangreiche Richtlinie zur Förderung der Nutzung von Energie aus erneuerbaren Quellen schließlich in Kraft.1673 Neben der allgemeinen Förderung erneuerbarer Energiequellen hat die Kommission spezielle Aktionspläne und Maßnahmen für einzelne regenerative Energieträger entwickelt. Beispielsweise wurde Ende 2005 ein „Aktionsplan für Biomasse“ herausgegeben, um den Einsatz zur Wärme- und Stromerzeugung sowie im Verkehr zu fördern.1674 Spezifische

1666

Vgl. ebd. Vgl. ebd., S. 114. 1668 Vgl. Europäische Kommission: Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Förderung der Nutzung von Energie aus erneuerbaren Quellen, KOM(2008) 19 endg., Brüssel 2008, in: http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0019:FIN:DE:PDF, S. 10. 1669 Ebd., S. 26. 1670 Vgl. Europäische Kommission: Commission Staff Working Document. Annex to the Impact Assessment. Document accompanying the Package of Implementation measures for the EU’objectives on climate change and renewable energy for 2020, Vol. II, Brüssel 2008, in: http://ec.europa.eu/energy/strategies/2008/2008_01_climate_ change_en.htm, S. 25f. 1671 Vgl. Europäische Kommission/ Generaldirektion Energie: Renewable Energy. Targets, in: http://ec.europa.eu/ energy/renewables/targets_en.htm; Anhang, Tabelle 34: Nationaler Anteil erneuerbarer Energieträger am PEB und Zielsetzung für 2020, S. 393. 1672 Vgl. Europäische Kommission: Vorschlag für eine Richtlinie Energie aus erneuerbaren Quellen KOM(2008) 19., S. 27ff. 1673 Vgl. Amtsblatt der Europäischen Union (Hrsg.): Richtlinie 2009/08/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. April 2009 zur Förderung der Nutzung von Energie aus erneuerbaren Quellen und zur Änderung und anschließenden Aufhebung der Richtlinien 2001/77/EG und 2003/30/EG, Heft L140 vom 5. Juni 2009, in: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2009:140:0016:0062:DE:PDF. 1674 Vgl. Europäische Kommission: Mitteilung der Kommission. Aktionsplan für Biomasse, KOM(2005) 628 endg., Brüssel 2005, in: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2005:0628:FIN:DE:PDF. 1667

4.3 Anspruch und Umsetzung der europäischen Energiepolitik

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Richtlinien für den Einsatz erneuerbarer Energiequellen in der Stromerzeugung1675 und als Kraftstoffe1676 wurden erlassen und die erzielten Fortschritte analysiert.1677 Außerdem fördert die Europäische Kommission eine Vielzahl von Demonstrationsprojekten für die Nutzung von Biomasse,1678 Biotreibstoffen,1679 Windenergie,1680 Solarenergie,1681 Geothermie,1682 Meeresenergien1683 sowie von Wasserstoff als Treibstoff.1684 Obwohl die Forschung und Marktetablierung erneuerbarer Energiequellen sowohl durch nationale Fördersysteme als auch durch Brüssel im Rahmen verschiedener Forschungspläne und -programme unterstützt wird,1685 stellen ihre Kosten durch hohe Investitionen und fehlende Berücksichtigung externer Kosten fossiler noch immer eine große Herausforderung für eine weitere Verbreitung dar.1686 Neben den Kosten muss sich die künftige Förderpolitik weiteren Schwierigkeiten stellen. Dazu gehören die innerhalb der EU unterschiedlichen Fördersysteme mit ihren jeweiligen Vor- und Nachteilen. Diese können in zwei Gruppen eingeteilt werden: Quoten1675

Vgl. Amtsblatt der Europäischen Union (Hrsg.): Richtlinie 2001/77/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. September 2001 zur Förderung der Stromerzeugung aus erneuerbaren Energiequellen im Elektrizitätsbinnenmarkt, Heft L283 vom 27. Oktober 2001, in: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do? uri=OJ:L:2001:283:0033:0040:DE:PDF. 1676 Vgl. Amtsblatt der Europäischen Union (Hrsg.): Richtlinie 2003/30/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 8. Mai 2003 zur Förderung der Verwendung von Biokraftstoffen oder anderen erneuerbaren Kraftstoffen im Verkehrssektor, Heft L123/42 vom 17. Mai 2003, in: http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/ LexUriServ.do?uri=OJ:L:2003:123:0042:0046:DE:PDF. 1677 Vgl. Europäische Kommission: Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament. Maßnahmen im Anschluss an das Grünbuch. Bericht über den Stand der Maßnahmen für die Stromerzeugung aus erneuerbaren Energiequellen, KOM(2006) 849 endg., Brüssel 2007, in: http://eur-lex.europa.eu/ LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2006:0849:FIN:DE:PDF; Europäische Kommission: Mitteilung der Kommission. Eine EU-Strategie für Biokraftstoffe, KOM(2006) 34 endg., Brüssel 2006, in: http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2006:0034:FIN:DE:PDF; Europäische Kommission: Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament. Fortschrittsbericht Biokraftstoffe. Bericht über die Fortschritte bei der Verwendung von Biokraftstoffen und anderen erneuerbaren Kraftstoffen in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union, KOM(2006) 845 endg., Brüssel 2007, in: http://eur-lex.europa.eu/ LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2006:0845:FIN:DE:PDF. 1678 Vgl. Europäische Kommission/ Generaldirektion Energie: Renewable Energy. Bioenergy: Demonstration projects, in: http://ec.europa.eu/energy/renewables/bioenergy/projects_en.htm. 1679 Vgl. Europäische Kommission/ Generaldirektion Energie: Renewable Energy. Biofuels: Demonstration projects, in: http://ec.europa.eu/energy/renewables/biofuels/projects_en.htm. 1680 Vgl. Europäische Kommission/ Generaldirektion Energie: Renewable Energy. Wind energy – Demonstration projects, in: http://ec.europa.eu/energy/renewables/wind_energy/projects_en.htm. 1681 Vgl. Europäische Kommission/ Generaldirektion Energie: Renewable Energy. Photovoltaic – Demonstration projects, in: http://ec.europa.eu/energy/renewables/solar_electricity/photovoltaics/projects_en.htm; Europäische Kommission/ Generaldirektion Energie: Renewable Energy. Concentrated Solar Power – Demonstration projects, in: http://ec.europa.eu/energy/renewables/solar_electricity/csp/csp_projects_en.htm; Europäische Kommission/ Generaldirektion Energie: Renewable Energy. Solar Thermal – Demonstration projects, in: http://ec.europa.eu/ energy/renewables/heating_cooling/projects_en.htm. 1682 Vgl. Europäische Kommission/ Generaldirektion Energie: Renewable Energy. Geothermal Energy – Demonstration projects, in: http://ec.europa.eu/energy/renewables/geothermal_energy/projects_en.htm. 1683 Vgl. Europäische Kommission/ Generaldirektion Energie: Renewable Energy. Ocean Energy – Demonstration projects, in: http://ec.europa.eu/energy/renewables/ocean/projects_en.htm. 1684 Vgl. Europäische Kommission/ Generaldirektion Energie: Renewable Energy. Hydrogen for Transport – Demonstration projects, in: http://ec.europa.eu/energy/renewables/hydrogen/projects_en.htm. 1685 Vgl. Amtsblatt der Europäischen Union (Hrsg.): Beschluss Nr. 1639/2006/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. Oktober 2006 zur Einrichtung eines Rahmenprogramms für Wettbewerbsfähigkeit und Innovation (2007-2013), Heft L310 vom 09. November 2006, in: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/ LexUriServ.do?uri=OJ:L:2006:310:0015:0040:de:PDF, S. 30ff. 1686 Vgl. Europäische Kommission: Fahrplan für erneuerbare Energien, KOM(2006) 848, S. 8.

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regelungen, die einen zu erreichenden Mindestanteil vorgeben, und Einspeisevergütungen, bei denen die Energieunternehmen verpflichtet werden, jede erneuerbar erzeugte Kilowattstunde zu einem gesetzlich festgelegten Preis abzunehmen.1687 Ein wachsender Anteil erneuerbar erzeugten Stroms erfordert darüber hinaus Anpassungen im Netzbetrieb, die das Netzmanagement zunehmend komplexer gestalten, insbesondere da voraussichtlich der Elektrizitätssektor den größten Teil zum 20-Prozent-Ziel beitragen muss.1688 Schließlich müssen bestehende Zielkonflikte hinsichtlich des sinnvollsten Einsatzes regenerativer Energien, der Konkurrenz um Förderung wie auch der vorrangigen Substitution welches fossilen Energieträgers berücksichtigt werden.1689 Speziell Biotreibstoffe, als derzeit einzige im bestehenden System einsetzbare Substitute für Erdölerzeugnisse, standen in den letzten Jahren vermehrt in der Kritik. Zum einen ist die Nutzung von Biomasse im Verbrennungsmotor wenig effizient, da der Wirkungsgrad für den Fahrzeugantrieb nur rund 20 Prozent beträgt.1690 Zum anderen führt die Herstellung von sogenannten Biotreibstoffen der ersten Generation aus Energiepflanzen wie Mais, Raps, Soja, Zuckerrohr oder Palmöl zu negativen Auswirkungen auf die Verfügbarkeit und die Preise von Nahrungsmitteln,1691 was in Europa zu einer „Teller-TankDiskussion“ und einer rasch verebbender Begeisterung für Biotreibstoffe führte.1692 Außerdem werden diese Energiepflanzen hauptsächlich in Monokulturen und Intensivlandwirtschaft angebaut, was Bedenken im Hinblick auf die ökologische Nachhaltigkeit schürt.1693 Die weiterentwickelten Biotreibstoffe der zweiten Generation1694 entschärfen diese Kritik zwar, werden aber mittelfristig weiterhin teuer und nur im begrenzten Umfang verfügbar sein.1695 4.3.2.3 Verbesserung der Energieeffizienz Energieeffizienz bildet für die Komission den Eckpunkt ihrer Energiepolitik sowohl hinsichtlich der darauf gerichteten Aufmerksamkeit als auch der politischen Aktivitäten. Als eines der 20-Prozent-Ziele bis 2020 stellt Energieeffizienz einen Pfeiler des Aktionsplans (2007-2009) dar.1696 Die Zielstellung wird dabei wie folgt formuliert: Der Europäische Rat „betont, dass die Energieeffizienz in der EU erhöht werden muss, damit das Ziel, 20 % des EU-Energieverbrauchs gemessen an den Prognosen für 2020 einzusparen, erreicht wird, und fordert die Mitgliedstaaten auf, ihre nationalen Aktionspläne für Energieeffizienz diesem Ziel entsprechend zu nutzen. […] Er begrüßt die Absicht der Kommission, 1687

Vgl. Geden/ Fischer: Die Energie- und Klimapolitik der EU, S. 98f. Vgl. IEA: The European Union, S. 144. 1689 Vgl. Geden/ Fischer: Die Energie- und Klimapolitik der EU, S. 101. 1690 Vgl. ebd., S. 100. 1691 Vgl. Mitchell, Donald: A Note on Rising Food Prices, in: The World Bank. Policy Research Working Paper, Nr. 4682, Juli 2008, http://www-wds.worldbank.org/exteral/default/WDSContent-Server/IW3P/IB/2008/07/28/ 000020439_20080728103002/Rendered/PDF/WP4682.pdf. 1692 Vgl. Biosprit: „Teller oder Tank“, in: manager-magazin.de vom 14. April 2008, http://www.managermagazin.de/unternehmen/artikel/0,2828,547319,00.html. 1693 Vgl. Geden/ Fischer: Die Energie- und Klimapolitik der EU, S. 100. 1694 Vgl. Kapitel 2.3.2.4 Biomasse, S. 56ff. 1695 Vgl. Geden/ Fischer: Die Energie- und Klimapolitik der EU, S. 100f. 1696 Vgl. IEA: The European Union, S. 123f. 1688

4.3 Anspruch und Umsetzung der europäischen Energiepolitik

237

2007 einen Vorschlag für ein neues internationales Abkommen über Energieeffizienz vorzulegen, um gemeinsame weltweite Anstrengungen, die auf die Förderung der Energieeffizienz gerichtet sind, zu entwickeln“1697.

Die große Bedeutung von Energieeinsparungen ergibt sich für die Kommission insbesondere dadurch, dass Maßnahmen in diesem Bereich gleichermaßen zu allen drei energiepolitischen Zielen beitragen.1698 Durch die Verbesserung der Energieeffizienz sieht Brüssel die Möglichkeit, Zielkonflikte auszubalancieren. Dahinter steht die „Grundidee […], dass durch die Einsparung von Energie der Klimaschutz und die Versorgungssicherheit verbessert werden, bei gleichzeitiger Stärkung der technologischen Innovations- und Wettbewerbsfähigkeit Europas“1699. Das Ziel einer 20-prozentigen Einsparung bezieht sich auf den Energieverbrauch im Jahr 2020 bei Fortführung der bisherigen so genannten „business-as-usual“ Politik. Wenn dieses Ziel erreicht wird, wofür jährlich rund 1,5 Prozent Energie real einspart werden müssten, würde die EU 2020 13 Prozent weniger Energie verbrauchen als heute und rund 100 Mrd. Euro sparen.1700 Der Aktionsplan baut auf früheren Maßnahmen der Kommission auf. Bereits im Jahr 2000 verabschiedete sie einen Aktionsplan für Energieeffizienz für die Jahre 2002 bis 2006, der ein Energieeinsparpotenzial von rund 18 Prozent identifizierte und Maßnahmen zur Erhöhung der Aufmerksamkeit für rationale Energienutzung und zur langfristigen Verbesserung der Energieeffizienz durch neue Technologien und Marktkräfte vorschlug.1701 Ende 2005 folgte ein Grünbuch über Energieeffizienz unter dem Motto „Weniger kann mehr sein“1702. Um den Trend steigenden Energieverbrauchs umzukehren, sollte es „als Katalysator wirken, um auf allen Ebenen der europäischen Gesellschaft […] auf eine erneuerte Energieeffizienzinitiative hinzuwirken.“1703 Als mögliches Einsparpotenzial benennt das Grünbuch 20 Prozent am gegenwärtigen Energieverbrauch, wovon die Hälfte allein durch vollständige Umsetzung und Anwendung geltender Richtlinien erreicht werden könnte.1704 Neben internen Maßnahmen schlägt das Grünbuch die Einbindung von Energieeffizienz in internationale Aktivitäten, wie die Entwicklungspolitik und die Beziehungen zu den Nachbarstaaten, vor.1705 Kurz nach dem Erscheinen des Grünbuchs Energieeffizienz wurde im April 2006 eine Richtlinie über Endenergieeffizienz erlassen, auf deren Grundlage jeder Mitgliedstaat mindestens neun Prozent seines Energieverbrauchs bis 2016 im Vergleich zu 2006 einsparen soll.1706 Als Schlüsselelement zur Zielerreichung müssen die Mitgliedstaaten der 1697

Aktionsplan (2007 - 2009) des Europäischen Rates, S. 20. Hervorhebung A. N. Vgl. Geden/ Fischer: Die Energie- und Klimapolitik der EU, S. 102. Notz: Energie für Europa, S. 2. 1700 Vgl. IEA: The European Union, S. 124. 1701 Vgl. Europäische Kommission: Mitteilung der Kommission an den Rat, das Europäische Parlament, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen. Aktionsplan zur Verbesserung der Energieeffizienz in der Europäischen Gemeinschaft, KOM(2000) 247 endg., Brüssel 2000, in: http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2000:0247:FIN:DE:PDF. 1702 Vgl. Europäische Kommission: Grünbuch über Energieeffizienz oder Weniger kann mehr sein, KOM(2005) 265 endg., Brüssel 2005, in: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/de/com/2005/com2005_0265de01.pdf, S. 1. 1703 Ebd., S. 6. 1704 Vgl. ebd., S. 18. 1705 Vgl. ebd., S. 6, 39f. 1706 Vgl. Amtsblatt der Europäischen Union (Hrsg.): Richtlinie 2006/32/EG des Rates vom 5. April 2006 über Endenergieeffizienz und Energiedienstleistungen und zur Aufhebung der Richtlinie 93/76/ EWG des Rates, Heft 1698 1699

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4 Die Energiepolitik der Europäischen Union

Kommission 2007, 2011 und 2014 Nationale Energieeffizienz Aktionspläne (NEEAP) vorlegen, in denen sie detailliert darlegen, welche Maßnahmen sie ergreifen. Der zweite und dritte NEEAP muss ferner das bisher Erreichte analysieren und bewerten.1707 Die NEEAP ermöglichen der Kommission eine Beurteilung der nationalen Energieeffizienzstrategien und eine effektive Überwachung der Fortschritte.1708 Da die Einsparziele der Richtlinie aber nicht rechtsverbindlich, sondern lediglich indikativ für die Mitgliedstaaten sind, kann eine Nichterreichung von Brüssel nicht sanktioniert werden. Obwohl mittlerweile alle Mitgliedstaaten die ersten NEEAP eingereicht haben, stimmen diese wenig zuversichtlich im Hinblick auf die Umsetzung des Einsparziels von neun Prozent bis 2016.1709 Ebenfalls 2006 veröffentlichte die Kommission den Aktionsplan für Energieeffizienz „Das Potenzial ausschöpfen“ für den Zeitraum 2007-2012. Dieser verfolgt die Zielstellung, den Energiebedarf so zu steuern und zu reduzieren, dass 20 Prozent Energie bis 2020 eingespart werden können.1710 Das größte Einsparpotenzial identifiziert der Aktionsplan in Wohn- und gewerblich genutzen Gebäuden (27 und 30 Prozent), in der verarbeitenden Industrie (25 Prozent) und im Verkehrssektor (26 Prozent). Verbrauchssenkungen durch Sparmaßnahmen und Ersatz alter Geräte könnten weiterhin die Effizienz erhöhen.1711 Zur Realisierung des Einsparpotenzials benennt der Aktionsplan sechs Schwerpunktbereiche inklusive zehn vorrangiger Maßnahmen, die unverzüglich eingeleitet werden sollen:1712 Erstens die Festlegung dynamischer Anforderungen für die Effizienz Energie verbrauchender Produkte, Gebäude und Energiedienstleistungen, wobei Mindestnormen für die Energieeffizienz und Kennzeichnung von Geräten sowie Effizienzanforderungen für Gebäude vorrangig sind.1713 Zweitens muss die Energiewirtschaft verbessert werden, die Steigerung der Effizienz von Stromerzeugung und -verteilung eingeschlossen.1714 Drittens soll der Energieverbrauch im Verkehrssektor begrenzt werden – in erster Linie durch Kraftstoffeffizienz.1715 Der vierte Bereich widmet sich Finanzierung, Anreizsystemen und Energiepreispolitik und benennt die Finanzierung von Investitionen in kleinen und mittleren Unternehmen, Effizienzsteigerung in den neuen Mitgliedstaaten und kohärente Besteuerung als vorrangige Maßnahmen.1716 Fünftens muss rationales und verantwortliches Handeln im Umgang mit Energie unterstützt werden, primär durch Sensibilisierung der Öffentlichkeit.1717 Sechstens soll Energieeffizienz durch internationale Partnerschaften weltweit gefördert werden.1718 Darüber hinaus weist der Aktionsplan Innovation und Technologie eine zentrale Rolle zu, die durch den Strategieplan für Energietechnologie weitere technologiegestützte Effizienzgewinne bewirken sollen.1719 L114 vom 27. April 2006, in: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2006:114:0064:0064: DE:PDF, S. 69. 1707 Vgl. ebd., S. 72f. 1708 Vgl. IEA: The European Union, S. 124f. 1709 Vgl. Europäische Kommission/ Generaldirektion Energie: Energy efficiency. End-use Efficiency & Energy Services. National Energy Efficiency Action Plans, in: http://ec.europa.eu/energy/efficiency/end-use_en.htm. 1710 Vgl. Europäische Kommission: Aktionsplan für Energieeffizienz, KOM(2006) 545, S. 5. 1711 Vgl. ebd., S. 6f. 1712 Vgl. ebd., S. 5. 1713 Vgl. ebd., S. 10-14. 1714 Vgl. ebd., S. 14f. 1715 Vgl. ebd., S. 16f. 1716 Vgl. ebd., S. 18f. 1717 Vgl. ebd., S. 20f. 1718 Vgl. ebd., S. 21. 1719 Vgl. Kapitel 4.3.2.4 Kohlenstoffarmes Energiesystem, S. 241ff.

4.3 Anspruch und Umsetzung der europäischen Energiepolitik

239

Mit der Aufnahme des 20-prozentigen Einsparziels in den Aktionsplan 2007-2009 sind die EU wie auch die Mitgliedstaaten nach Auffassung der Kommission eine „Verpflichtung eingegangen“1720, auch wenn das Ziel nicht als rechtsverbindlich definiert wurde. Ende 2008 untersuchte die Kommission die Umsetzung von Energieeffizienzmaßnahmen und stellte fest, dass das „Sparziel für das Jahr 2020 ernsthaft gefährdet ist. […] Die Maßnahmen dürften bis 2020 – bei ordnungsgemäßer Umsetzung durch die Mitgliedstaaten – Energieeinsparungen in Höhe von 13 % bewirken. Dies ist zwar eine stolze Leistung, reicht jedoch bei weitem nicht aus.“1721 Als Hindernisse einer effizienteren Energienutzung wurden die unzureichende Anwendung bestehender Rechtsvorschriften, mangelndes Verbraucherbewusstsein, fehlende Strukturen zur Förderung von umfangreichen Investitionen und der Marktdurchdringung energieeffizienter Geräte, Produkte, Dienstleistungen identifiziert.1722 Als weiteres Vorgehen schlägt Brüssel daher ein Energieeffizienzpaket vor, das u. a. die überarbeiteten Richtlinien für Gebäudeeffizienz und Energy-Label sowie neue Leitlinien für die Kennzeichnung von Reifen und die Kraft-Wärme-Kopplung enthält.1723 Darüber hinaus soll Energieeffizienz weiterhin im Rahmen der internationalen Beziehungen der EU in bilateralen Gesprächen, regionalen Foren und multilateralen Initiativen einen bedeutenden Platz einnehmen.1724 Um Maßnahmen zur Verbesserung der Energieeffizienz auch finanziell zu stimulieren, kann die EU auf eine Reihe von Finanzierungsinstrumenten zurückgreifen. Innerhalb des 2006 beschlossenen Rahmenprogramms für Wettbewerbsfähigkeit und Innovation wurde das Programm „Intelligente Energie – Europa“ geschaffen, das sich die Verbesserung der Energieeffizienz explizit als Ziel setzt.1725 Insgesamt steht dem Programm „Intelligente Energie – Europa“ für den Zeitraum 2007-2013 ein Budget von 730 Mio. Euro zur Verfügung, womit sich der Finanzrahmen im Vergleich zur Vorperiode (2002-2006) um die Hälfte erhöht hat.1726 Auch die Struktur- und Kohäsionsfonds können zur Finanzierung von Energieeffizienzmaßnahmen herangezogen werden. Mindestens 1,4 Prozent aller Strukturfondsmittel sollen für Projekte zur Verbesserung der Energieeffizienz genutzt werden, was rund 4,2 Mrd. Euro entspricht.1727 Darüber hinaus stellt Energieeffizienz eine der fünf Prioritäten der EIB im Bereich Energie dar.1728 Neben diesen allgemeinen Schritten zur Effizienzssteigerung hat die Kommission in den letzten Jahren spezifische Richtlinien und Maßnahmen für einzelne Bereiche mit bedeutendem Energiebedarf und großem Einsparpotenzial entwickelt. Seit dem Jahr 2002

1720

Europäische Kommission: Mitteilung der Kommission. Energieeffizienz: Erreichung des 20 %-Ziels, KOM(2008) 772 endg., Brüssel 2008, in: http://energy.iep-berlin.de/pdf/4/a8.pdf, S. 2. Ebd., S. 4. Hervorhebung im Original. 1722 Vgl. ebd., S. 2. 1723 Vgl. ebd., S. 9. 1724 Vgl. ebd., S. 14f. 1725 Vgl. Amtsblatt der Europäischen Union (Hrsg.): Beschluss Nr. 1639/2006/EG, Rahmenprogramms für Wettbewerbsfähigkeit und Innovation, S. 30ff; Europäische Kommission/ Generaldirektion Energie: Intelligent Energy Europe, in: http://ec.europa.eu/energy/intelligent/index_en.html 1726 Vgl. IEA: The European Union, S. 127. 1727 Vgl. ebd., S. 128. 1728 Vgl. ebd. 1721

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4 Die Energiepolitik der Europäischen Union

existiert eine Richtlinie über das Energieprofil von Gebäuden.1729 Sie bezieht sich auf den Wohn- und Dienstleistungssektor und umfasst u. a. Mindestanforderungen an die Gesamteffizienz bei Neubau und größeren Renovierungen sowie ein Zertifizierungssystem für Gebäude, der Energieausweis.1730 2004 folgte eine Richtlinie zur Förderung der KraftWärme-Kopplung.1731 Bereits 2005 legte eine Richtlinie Prinzipien und Kriterien für das „Öko-Design“ energiebetriebener Produkte fest, u. a. für Haushaltsgeräte, Bürogeräte, Unterhaltungselektronik, Beleuchtung, Elektromotoren sowie Heiz-, Kühl- und Warmwassergeräte.1732 Darüber hinaus wurden verschiedene Maßnahmen im Hinblick auf Stromeinsparungen im Bereitschaftmodus, bei externen Stromversorgern1733 sowie bei Haushalts- und Fernsehgeräten vorangetrieben. Anfang 2009 einigten sich die Kommission und die Mitgliedstaaten beispielsweise auf verbindliche Anforderungen an die Energieeffizienz von Haushalts- und Fernsehgeräten und die Verbesserung des Systems zur Kennzeichnung ihres Stromverbrauchs.1734 Auch international wirbt die Kommission für Energieeffizienz und konnte 2006 mit den USA das „Energy Star“-Abkommen zur Koordinierung von Kennzeichnungsprogrammen für Strom sparende Bürogeräte abschließen.1735 Im Juni 2008 wurde die im Kommissionsvorschlag „Eine Energiepolitik für Europa“ vorgestellte Idee eines internationalen Energieeffizienz-Abkommens mit der Internationalen Partnerschaft für die Zusammenarbeit im Bereich der Energieeffizienz (IPEEC – International Partnership for Energy Efficiency Cooperation) realisiert.1736 Insgesamt wurden im Hinblick auf verbesserte Energieeffizienz vielfältige Maßnahmen ergriffen. Weitführende Möglichkeiten wurden bereits erkannt und sollen zu1729

Vgl. Amtsblatt der Europäischen Union (Hrsg.): Richtlinie 2002/91/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Dezember 2002 über die Gesamtenergieeffizienz von Gebäuden, Heft L1 vom 04. Januar 2003, in: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2003:001:0065:0071:DE:PDF. 1730 Vgl. ebd.; IEA: The European Union, S. 132f. 1731 Vgl. Amtsblatt der Europäischen Union (Hrsg.): Richtlinie 2004/8/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Februar 2004 über die Förderung einer am Nutzwärmebedarf orientierten Kraft-Wärme-Kopplung im Energiebinnenmarkt und zur Änderung der Richtlinie 92/42/EWG, Heft L52 vom 21. Februar 2004, in: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2004:052:0050:0060:DE:PDF. 1732 Vgl. Amtsblatt der Europäischen Union (Hrsg.): Richtlinie 2005/32/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 06. Juli 2005 zur Schaffung eines Rahmens für die Festlegung von Anforderungen an die umweltgerechte Gestaltung energiebetriebener Produkte und zur Änderung der Richtlinie 92/42/EWG des Rates sowie der Richtlinien 96/57/EG und 2000/55/EG des Europäischen Parlaments und des Rates, Heft L191 vom 22. Juli 2005, in: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2005:191:0029:0058:DE:PDF; IEA: The European Union, S. 129ff. 1733 Externe Stromversorgungen sind Geräte, die Strom aus dem öffentlichen Netz so umwandeln, das damit Haushalts- und Bürogeräte betrieben werden können, die mit niedrigerer Spannung funktionieren; vgl. Mitgliedstaaten unterstützen Kommissionsvorschlag zur Verbesserung der Energieeffizienz externer Stromversorgungen, in: EUROPA Rapid Press Release vom 17. Oktober 2008, IP/08/1549. 1734 Vgl. Energiesparen: Mitgliedstaaten unterstützen Vorschläge zur Verbesserung der Energieeffizienz von Fernsehern, Kühlgeräten und Waschmaschinen, in: EUROPA Rapid Press Release vom 31. März 2009, IP/09/516. 1735 Vgl. Amtsblatt der Europäischen Union (Hrsg.): Beschluss 2006/1005/EG des Rates vom 18. Dezember 2006 über den Abschluss des Abkommens zwischen der Regierung der Vereinigten Staaten von Amerika und der Europäischen Gemeinschaft über die Koordinierung von Kennzeichnungsprogrammen für Strom sparende Bürogeräte, Heft L381 vom 28. Dezember 2006, in: http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri= OJ:L:2006:381:0024:0025:DE:PDF. 1736 Vgl. EU-Kommissar Piebalgs bringt internationale Partnerschaft für Zusammenarbeit im Bereich der Energieeffizienz auf den Weg, in: EUROPA Rapid Press Release vom 08. Juni 2008, IP/08/904; Kapitel 4.3.3.1.4 Internationale Institutionen und multilaterale Initiativen, S. 278ff.

4.3 Anspruch und Umsetzung der europäischen Energiepolitik

241

sammen mit den Mitgliedstaaten umgesetzt werden.1737 Ein grundlegendes Problem bleibt jedoch auch mit dem Aktionsplan 2007-2009 erhalten: Die Energieeinsparziele sind nicht rechtsbindend, was wahrscheinlich einen wesentlichen Einfluss auf die Umsetzung der beschlossenen Maßnahmen haben und diese verhindern bzw. zumindest verzögern wird. Selbst die verbindliche Richtlinie über Endenergieeffizienz aus Jahr 2006 war zum Januar 2009 in 20 Mitgliedstaaten1738 noch nicht vollständig in nationales Recht umgesetzt.1739 Trotz der Schwierigkeiten einer vollständigen und kohärenten Umsetzung bestehen für die Kommission weitere Möglichkeiten, wie auch Hindernisse zur Steigerung der europäischen Energieeffizienz: Die Mindestanforderungen für die Effizienz von Gebrauchsgütern könnten weitaus ambitionierter und dynamischer gestaltet werden, beispielsweise wie beim japanischen Top-Runner-Ansatz.1740 Allerdings gibt es trotz aller Maßnahmen keine Garantie, dass der Gesamtenergieverbrauch wirklich sinkt und nicht selbst die weitreichendsten relativen Einsparungen durch eine Ausweitung des Bedarfs aufgezehrt werden.1741 Im Bereich der Elektrizitätserzeugung werden Effizienzanstrengungen durch die lange Lebensdauer der Kraftwerke von 35 bis 40 Jahren behindert. Die Kraft-Wärme-Kopplung – mit ihren überragendenden Wirkungsgraden von bis zu 90 Prozent – kann nur bei entsprechenden Fernwärmenetzen ausgebaut werden. Außerdem sind die Transportverluste bei KWK vergleichsweise hoch und müsste die Elektrizitätsproduktion dezentralisiert werden.1742 Im Verkehrssektor müssen sich Gemeinschaftsaktivitäten auf die Energieeffizienz der Transportmittel selbst beschränken, da die Förderung des Öffentlichen Personennahverkehrs und die Steuerung des Lastkrafttransports in der Kompetenz der Mitgliedstaaten fällt. Die gleichen Schwierigkeiten bestehen mit Blick auf kohärente und einheitliche Preissignale oder steuerliche Anreize für Energieeffizienzverbesserungen, da die Steuerhoheit bei den Mitgliedern liegt, deren Spielraum die EU lediglich durch Mindestsätze eingrenzen kann.1743 4.3.2.4 Kohlenstoffarmes Energiesystem Die europäischen Bestrebungen ein kohlenstoffarmes Energiesystem zu entwickeln, zielen in erster Linie auf die Bekämpfung des Klimawandels durch eine massive Reduktion der Treibhausgasemissionen.1744 Die verschiedenen Technologien zur Senkung der Kohlen1737

Vgl. IEA: The European Union, S. 151. Die betreffenden 20 EU-Mitglieder sind Bulgarien, Belgien, Deutschland, Finnland, Griechenland, Großbritannien, Irland, Lettland, Litauen, Luxemburg, die Niederlande, Polen, Portugal, Rumänien, Schweden, die Slowakei, Slowenien, die Tschechische Republik, Ungarn, Zypern. 1739 Vgl. Gemeinschaftsrecht zur Förderung der Energieeffizienz in 20 Mitgliedstaaten noch immer nicht umgesetzt, in: EUROPA Rapid Press Release vom 29. Januar 2009, IP/09/182. 1740 Hier wird in regelmäßigen Abständen das jeweils energieeffizienteste Gerät ermittelt und nach einer Übergangsfrist als Mindeststandard für alle Anbieter festgelegt, vgl. Geden/ Fischer: Die Energie- und Klimapolitik der EU, S. 104. 1741 Vgl. ebd. 1742 Vgl. ebd., S. 105. 1743 Vgl. ebd., S. 106f. 1744 Vgl. Europäische Kommission: Mitteilung der Kommission an den Rat, das Europäische Parlament, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen. Begrenzung des globalen Klimawandels auf 2 Grad Celsius. Der Weg in die Zukunft bis 2020 und darüber hinaus, KOM(2007) 2 endg., Brüssel 2007, in: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2007:0002:FIN:DE:PDF, S. 1. 1738

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4 Die Energiepolitik der Europäischen Union

stoffdioxidemissionen greifen jedoch auch in andere energiepolitische Aspekte ein und wirken sich indirekt ebenfalls auf die europäische Energieversorgungssicherheit aus. Der Bereich der Luftverunreinigung und Schadstoffemissionen ist eines der frühen Aktionsfelder der Energie- und Umweltpolitik der Europäischen Kommission, in dem bereits 1996 eine Richtlinie über die Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung erlassen wurde.1745 Im Jahr 2003 hat die EU schließlich ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionsrechten initiiert.1746 Das EU-Emissionshandelssystem (Emission Trading System – ETS) trat zum 1. Januar 2005 in Kraft.1747 Die Kommission setzt große Erwartungen in das ETS, dass auch aufgrund seines Symbolcharakters positiv bewertet wird.1748 Auch der Aktionsplan 2007-2009 bekräftigt klar die zentrale Bedeutung des ETS.1749 Im Januar 2008 legte die Kommission im Rahmen ihres Pakets „Climate Action – Energy for a Changing World“ ihre Vorschläge für Verbesserungen des ETS vor, die u. a. eine Ausweitung des Geltungsbereichs sowie Verknüpfungen mit Emissionshandelssystemen in Drittländern umfassen.1750 In der zweiten Periode des ETS 2008-2012 sollen die Rahmenbedingungen strikter festgelegt werden.1751 Im Zuge eines größeren Lenkungseffekts könnte das ETS nicht nur Emission, sondern teilweise auch den Energieeinsatz der einbezogenen Sektoren reduzieren. Mit dem Bewusstsein, dass fossile Energieträger auch in Zukunft eine wesentliche Rolle im Energiemix spielen werden, sieht Brüssel die Notwendigkeit, auch Strategien für die Stromerzeugung aus fossilen Brennstoffen mit drastisch geringeren Kohlenstoffdioxidemissionen zu entwickeln.1752 Daher fordert der Aktionsplan für die Jahre 2007-2009 vermehrte Forschungsaktivitäten für einen nachhaltigeren Einsatz fossiler Energieträger.1753 Insbesondere der CCS-Technologie1754 misst die Kommission dabei „entscheidende Be1745

Vgl. IEA: The European Union, S. 137; Amtsblatt der Europäischen Union (Hrsg.): Richtlinie 96/61/EG des Rates vom 24. September 1996 über die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung, Heft L257 vom 10. Oktober 1996, in: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CONSLEG: 1996L0061:20060224:DE:PDF. 1746 Vgl. Amtsblatt der Europäischen Union (Hrsg.): Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Oktober 2003 über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft und zur Änderung der Richtlinie 96/61/EG des Rates, Heft L275 vom 25. Oktober 2003, in: http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2003:275:0032:0046:DE:PDF. 1747 Zur Funktionsweise vgl. ebd.; O.A.: Das EU-Emissionshandel. Der Handel mit Verschmutzungsrechten, in: Vertretung der Europäische Kommission in Deutschland (Hrsg.): EU-Nachrichten, Klima und Energie, S. 15; O.A.: Der Handel mit Verschmutzungsrechten, S. 15. 1748 Vgl. Heymann, Eric: EU-Emissionshandel. Verteilungskämpfe werden härter, in: Deutsche Bank Research, Januar 2007, http://www.dbresearch.de/PROD/DBR_INTERNET_DE-PROD/PROD0000000000205317.PDF, S. 1. 1749 Vgl. Aktionsplan (2007 - 2009) des Europäischen Rates, S. 22. 1750 Vgl. Europäische Kommission: Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Richtlinie 2003/87/EG zwecks Verbesserung und Ausweitung des EU-Systems für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten, KOM(2008) 16 endg., Brüssel 2008, in: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/ LexUriServ.do?uri=COM:2008:0016:FIN:de:PDF. 1751 Vgl. Vgl. Geden/ Fischer: Die Energie- und Klimapolitik der EU, S. 90f. 1752 Vgl. Europäische Kommission: Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen. Unterstützung der frühzeitigen Demonstration einer nachhaltigen Stromerzeugung aus fossilen Brennstoffen, KOM(2008) 13 endg., Brüssel 2008, in: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0013:FIN:DE:PDF, S. 3. 1753 Vgl. Aktionsplan (2007 - 2009) des Europäischen Rates, S. 22. Hervorhebung A. N. 1754 Vgl. Kapitel 2.3.3.2 Einfangen und Sequestrieren von Kohlenstoffdioxid, S. 61f

4.3 Anspruch und Umsetzung der europäischen Energiepolitik

243

deutung“ zu.1755 Im Rahmen des klimapolitischen Gesetzespakets vom Januar 2008 legte die Kommission zur Förderung von CCS einen Vorschlag für eine neue Richtlinie zur geologischen Speicherung von Kohlendioxid1756 sowie eine Mitteilung zur Unterstützung der Demonstration von CCS1757 vor. Der Richtlinienentwurf stellt legislative Maßnahmen vor, um eine umweltverträgliche und sichere Abscheidung, Transport und Speicherung von CO2 zu unterstützen.1758 In Ergänzung zu dieser Richtlinie hat die Kommission gleichzeitig eine Mitteilung herausgegeben, mit der die CCS-Demonstrationen im großen Maßstab unterstützt und koordiniert sowie Voraussetzungen für wichtige industrielle Investitionen in Anlagen geschaffen werden sollen.1759 Nach Einschätzung der Kommission kann die breite Anwendung von CCS in Kraftwerken bereits in zehn bis 15 Jahren rentabel sein, wofür allerdings beträchtliche Investitionen zur Markteinführung erforderlich sind: etwa eine Milliarde Euro bis 2020 allein für weitere Forschung und Entwicklung sowie zusätzlich mehrere Milliarden Euro für die Demonstration von CCS in industriellen Kraftwerken.1760 Zur Deckung des Finanzierungsbedarfs sieht Brüssel die Europäische Gemeinschaft, die Mitgliedstaaten wie auch die Industrie gefordert, wobei sie eindeutige und verbindliche Zusagen für die Unterstützung von Demonstrationsprojekten von den Industriesektoren fordert, die fossile Brennstoffe nutzen.1761 Mittlerweile sind viele europäische Energieunternehmen in die Entwicklung von „Clean-Coal-Kraftwerke“ involviert.1762 Im Hinblick auf finanzielle Unterstützung verweist die Kommission auf den SET-Plan1763 und die Möglichkeiten anderer Finanzinstitutionen wie beispielsweise der EIB.1764 Der Richtlinienvorschlag der Kommission zur Förderung von CCS ist ein zukunftsorientierter Gesetzesvorschlag, der es der Technologie durch festgelegte Rahmenbedingungen ermöglichen sollte, sich rasch weiterzuentwickeln. Damit könnte CCS sowohl zur Reduktion der globalen Treibhausgasemissionen beitragen als auch die Rolle von fossilen Energieträgern, insbesondere der heimischen Kohle, im Energiemix sichern.1765 Vor allem hinsichtlich der Sicherheit der Speicher gibt es jedoch noch erheblichen Untersuchungsbedarf, um die öffentliche Akzeptanz einer unterirdischen Kohlenstoffdioxidlagerung zu gewinnen. In Deutschland wurde 2007 ein unterirdischer Testspeicher für Kohlenstoffdioxid in Betrieb genommen, um – neben der seit Jahrzehnten genutzten CO2-

1755

Vgl. Europäische Kommission: Unterstützung der frühzeitigen Demonstration, KOM(2008) 13, S. 3; IEA: The European Union, S. 139. 1756 Vgl. Europäische Kommission: Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über die geologische Speicherung von Kohlendioxid und zur Änderung der Richtlinien 85/337/EWG und 96/61/EG des Rates sowie der Richtlinien 2000/60/EG, 2001/80/EG, 2004/35/EG, 2006/12/EG und der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006, KOM(2008) 18 endg., Brüssel 2008, in: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri= COM:2008:0018:FIN:DE:PDF. 1757 Vgl. Europäische Kommission: Unterstützung der frühzeitigen Demonstration, KOM(2008) 13. 1758 Vgl. IEA: The European Union, S. 140. 1759 Vgl. Europäische Kommission: Unterstützung der frühzeitigen Demonstration, KOM(2008) 13, S. 4. 1760 Vgl. ebd., S. 3f. 1761 Vgl. ebd., S. 9f. 1762 Vgl. Koch, Brigitte/ Sturbeck, Werner: Das kohlenstoffdioxidfreie Kraftwerk, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 05. Juni 2007; Das Kraftwerk der Zukunft, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 03. Juli 2007. 1763 Vgl. Kapitel 4.3.2.5 Forschungsförderung, S. 244ff. 1764 Vgl. Europäische Kommission: Unterstützung der frühzeitigen Demonstration, KOM(2008) 13, S. 11. 1765 Vgl. IEA: The European Union, S. 156.

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4 Die Energiepolitik der Europäischen Union

Verwendung zur Steigerung der Ausbeute von Öl- und Gaslagerstätten1766 –„die Grundlage für die unterirdische CO2-Speicherung […] zu entwickeln.“1767 Neben den sich erst entwickelnden erneuerbaren Energiequellen bewertet die Europäische Kommission auch die Atomkraft als eine kohlenstoffarme Energiequelle, die schon maßgeblich zur Reduktion der europäischen Treibhausgasemissionen beigetragen hat. Seit dem Euratom-Vertrag von 1957 obliegt der Europäischen Gemeinschaft die Souveränität zur Überwachung der zivilen Nutzung der Kernenergie. Dementsprechend hat die EU zahlreiche Richtlinien, Verordnungen und Beschlüsse im Hinblick auf den Gesundheitsschutz der Bevölkerung und der Arbeitskräfte in diesem Sektor, der Sicherheit nuklearer Anlagen, der Überwachung der Sicherheit des Kernmaterials sowie der Verbringung und Entsorgung radioaktiver Stoffe und Abfälle erlassen.1768 In Bezug auf die Kernkraft betont der Aktionsplan (2007-2009) ausdrücklich erneut das Recht jedes Mitgliedstaates seinen Energiemix selbst zu bestimmen und dementsprechend über den Einsatz von Kernkraft zu entscheiden.1769 Konkrete Maßnahmen benennt der Aktionsplan lediglich in Bezug auf Forschungsförderung in den Gebieten der Abfallentsorgung und nuklearen Sicherheit. Allerdings schlägt die Kommission vor, „dass eine breit angelegte Diskussion über die Chancen und Risiken der Kernenergie geführt wird, an der sich alle relevanten Akteure beteiligen.“1770 Der europäische Beitrag im Bereich Kernenergie soll darin bestehen, sich so einzubringen, „dass bei den Entwicklungen der Nuklearindustrie die technische Sicherheit gegeben ist und es nicht zu missbräuchlichen Nutzungen kommt.“1771 Das Hinweisende Nuklearprogramm von 2007 benennt die Kernenergie in Europa als Quelle rund eines Drittels der verbrauchten Elektrizität und 15 Prozent der Energie insgesamt. Die Kernkraftwerke in der EU sind durchschnittlich schon rund 25 Jahre in Betrieb, bei einer regulär auf 40 Jahre ausgelegten Laufzeit. Unter Bezugnahme auf die mit rund zehn Jahren sehr lange Bauzeit für neue Reaktoren weist die Kommission eindringlich darauf hin, dass Entscheidungen über eine Erneuerung des Bestands oder eine Verlängerung der Laufzeiten bestimmter Atomkraftwerke in den nächsten Jahren erforderlich sein werden.1772 Vor dem Hintergrund dieser Entscheidungssituation stellt die Kommission den möglichen Beitrag der Kernenergie für die drei energiepolitischen Ziele der EU heraus. Zur Sicherung und Diversifizierung der Energieversorgung kann die Kernenergie aufgrund der Verfügbarkeit und globalen Verteilung des Urans beitragen sowie der begrenzten Schwankungen der Brennstoff- und Betriebskosten und eines kontrollierten Marktes für die zivile Nutzung.1773

1766

Vgl. Das Kraftwerk der Zukunft, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 03. Juli 2007. Vgl. Kommissar Piebalgs startet unterirdischen CO2-Testspeicher in Deutschland, in: EUROPA Rapid Press Release vom 13. Juni 2007, IP/07/825. 1768 Vgl. Kernenergie, in: Tätigkeitsbereiche der Europäischen Union. Zusammenfassungen der Gesetzgebung, http://europa.eu/legislation_summaries/energy/nuclear_energy/index_de.htm. 1769 Vgl. Aktionsplan (2007 - 2009) des Europäischen Rates, S. 23. 1770 Ebd. 1771 Europäische Kommission: Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament. Hinweisendes Nuklearprogramm, KOM(2007) 565 endg., Brüssel 2007, in: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/ LexUriServ.do?uri=COM:2007:0565:FIN:DE:PDF, S. 27. 1772 Vgl. ebd., S. 6f. 1773 Vgl. ebd., S. 11f. 1767

4.3 Anspruch und Umsetzung der europäischen Energiepolitik

245

Neben der Atomkraft befasst sich Brüssel auch mit der Forschung und technologischen Entwicklung der Fusionsenergie1774. Im März 2007 wurde dafür ein gemeinsames europäisches Unternehmen für ITER und die Entwicklung der Fusionsenergie errichtet, dass mit rund 9,6 Mrd. Euro finanzielle Ressourcen ausgestattet ist.1775 4.3.2.5 Forschungsförderung Die europäischen Forschungsaktivitäten zielen auf die Entwicklung neuer Energietechnologien, der Senkung ihrer Kosten und der Organisation ihrer Markteinführung, wobei gezielt erneuerbare Energieträger, Energieeffizienz und emissionsarme Energiegewinnung unterstützt werden.1776 Die bisherigen Fortschritte waren im Hinblick auf die ambitionierten Ziele jedoch nur ungenügend, was Brüssel finanziell unzureichender Ausstattung, Fragmentierung und schlechter Koordinierung der Energieforschung zuschreibt.1777 Dementsprechend entwickelte die Kommission die Idee eines europäischen Strategieplans für Energietechnologie (SET-Plan) zur Festlegung einer koordinierten Energieforschungsagenda,1778 die in den Aktionsplan aufgenommen wurde.1779 Bislang hatte energiepolitische Forschungsförderung auf europäischer Ebene aufgrund ihrer unsicheren Ergebnisse keinen besonders hohen Stellenwert, da Innovationen kaum mess- und planbar sind und auch größte politische Unterstützung keine innovativen und marktreifen technologischen Neuerungen garantieren kann.1780 Einige Maßnahmen zur Förderung wurden dennoch entwickelt. Im Jahr 2004 veröffentlichte die Kommission einen Aktionsplan zur Förderung der Umwelttechnologien in der EU.1781 Darin wird der umfassende Förderansatz der EU deutlich, da sich die „vorgeschlagenen Maßnahmen […] in drei Hauptgruppen einteilen [lassen]: Von der Forschung zur Vermarktung, Verbesserung der Marktbedingungen und globales Handeln.“1782 Um grenzüberschreitende Forschung und Entwicklung allgemein zu fördern, hatte die Kommission bereits 1984 das Forschungsrahmenprogramm initiiert. In diesen bisher zeitlich immer auf vier Jahre befristeten Programmen bündelt die EU ihre Förderung für Forschung, Demonstration und technologische Entwicklung. Dabei bildete bis zum 1774

Vgl. Kapitel 2.3.1.2 Fusionsenergie, S. 50ff. Vgl. Amtsblatt der Europäischen Union (Hrsg.): Entscheidung 2007/198/Euratom des Rates vom 27. März 2007 über die Errichtung des europäischen gemeinsamen Unternehmens für den ITER und die Entwicklung der Fusionsenergie sowie die Gewährung von Vergünstigungen dafür, Heft L90 vom 30. März 2007, in: http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2007:090:0058:0072:DE:PDF. 1776 Vgl. Geden/ Fischer: Die Energie- und Klimapolitik der EU, S. 108. 1777 Vgl. Europäische Kommission schlägt Plan für schnellere Einführung von Energietechnologien für Zukunft mit wenig Kohlenstoffemissionen vor, in: EUROPA Rapid Press Release vom 22. November 2007, IP/07/1750. 1778 Vgl. Europäische Kommission: Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the European Economic and Social Committee and the Council of the Region. Towards a European Strategic Energy Technology Plan, KOM(2006) 847, Brüssel 2007, in: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/en/com/ 2006/com2006_0847en01.pdf. 1779 Vgl. Aktionsplan (2007 - 2009) des Europäischen Rates, S. 22. 1780 Vgl. Geden/ Fischer: Die Energie- und Klimapolitik der EU, S. 107. 1781 Vgl. Europäische Kommission: Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament. Stimulation von Technologien für nachhaltige Entwicklung: Ein Aktionsplan für Umwelttechnologie in der Europäischen Union, KOM(2004) 38 endg., Brüssel 2004, in: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/de/com/ 2004/com2004_0038de01.pdf. 1782 Ebd., S. 9. 1775

246

4 Die Energiepolitik der Europäischen Union

sechsten Forschungsrahmenprogramm von 2002 bis 2006 der Energiesektor keinen eigenständigen Förderschwerpunkt.1783 Allerdings werden die Maßnahmen der Gemeinsamen Forschungsstelle und des Euratom-Rahmenprogramms in den Bereichen Fusionsforschung, Kernspaltung und Strahlenschutz über den Forschungsrahmenplan finanziert.1784 Da das aktuelle siebte Forschungsrahmenprogramm (2007-2013) im Jahr 2006 und damit unter dem Einfluss der Formulierung einer kohärenten und gemeinsamen Energiepolitik durch die Kommission entstand, unterscheidet es sich in einigen Aspekten von seinen Vorgängern. Neben der Koppelung der Laufzeit an die finanzielle Vorausschau bis 2013 wurden u. a. die Teilnahmeverfahren vereinfacht, internationale Kooperation aufgenommen und die Zusammenarbeit mit der Industrie durch gemeinsame Technologieinitiativen und erleichterten Zugang zu Darlehen der EIB verstärkt.1785 Der Bereich Energie wird eigenständig im Hauptprogramm „Zusammenarbeit“ als eines von neun Themen aufgeführt.1786 In der finanziellen Ausstattung ist ebenfalls die gestiegene Aufmerksamkeit der EU auf Forschungsförderung erkennbar. Insgesamt steht dem siebten Forschungsrahmenprogramm ein Budget von rund 50,5 Mrd. Euro zur Verfügung, was im Durchschnitt jährlich 7,2 Mrd. Euro und damit dem eineinhalbfachen des Jahreshaushaltes des sechsten Rahmenprogramms (4,375 Mrd. Euro) entspricht.1787 Auf den Bereich „Energie“ entfallen im Gesamtzeitraum 2007-2013 knapp 2,6 Mrd. Euro. Ergänzend können mit den 2,24 Mrd. Euro für den Bereich Umwelt und den 5,25 Mrd. Euro für Verkehr ebenfalls energiepolitisch relevante Projekte gefördert werden. Für Euratom existiert für den Zeitraum 20072011 ein eigenes Forschungsprogramm mit weiteren 2,75 Mrd. Euro.1788 Trotz der gestiegenen Aufmerksamkeit und verbesserter finanziellen Ausstattung sieht die Kommission Ausbau und Verbreitung von neuen Energietechnologien weiter gebremst. Als wesentliche Hindernisse identifiziert der SET-Plan ein chronisches Investitionsdefizit, die langen Vorlaufzeiten und Mehrkosten für die Vermarktung neuer Produkte, die rechtlichen und administrativen Hürden sowie mangelnde Akzeptanz in der Gesellschaft.1789 Um dem zu begegnen, soll zum einen kurzfristig die Forschung gestärkt werden, um die Kosten zu senken und Technologieleistungen zu verbessern. Diese kurzfristigen Maßnahmen 1783 Vgl. Amtsblatt der Europäischen Union (Hrsg.): Beschluss Nr. 1513/2002/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. Juni 2002 über das Sechste Rahmenprogramm der Europäischen Gemeinschaft im Bereich der Forschung, technologischen Entwicklung und Demonstration als Beitrag zur Verwirklichung des Europäischen Forschungsraums und zur Innovation (2002-2006), Heft L232 vom 29. August 2002, in: http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2002:232:0001:0033:DE:PDF. 1784 Vgl. Siebtes Rahmenprogramm (2007 – 2013): Schaffung des Europas des Wissens, in: Tätigkeitsbereiche der Europäischen Union. Zusammenfassungen der Gesetzgebung, http://europa.eu/legislation_summaries/energy/ european_energy_policy/i23022_de.htm. 1785 Vgl. ebd.; Europäische Kommission/ Kommissar Janez Potoþnik: The 7th Framework Programme. EU Research – Building knowledge Europe, in: http://ec.europa.eu/commission_barroso/potocnik/research/fp7_en.htm. 1786 Vgl. Europäische Kommission: Geänderter Vorschlag für einen Beschluss des Europäischen Parlaments und des Rates über das siebte Rahmenprogramm der Europäischen Gemeinschaft für Forschung, technologische Entwicklung und Demonstration (2007 bis 2013), KOM(2006) 364 endg., Brüssel 2006, in: http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52006PC0364(01):DE:HTML. 1787 Vgl. Siebtes Rahmenprogramm (2007 – 2013): Schaffung des Europas des Wissens. 1788 Vgl. Geden/ Fischer: Die Energie- und Klimapolitik der EU, S. 107f. 1789 Vgl. Europäische Kommission: Mitteilung der Kommission an den Rat, das Europäische Parlament, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen. Ein europäischer Strategieplan für Energietechnologien (SET-Plan). „Der Weg zu einer kohlenstoffemissionsarmen Zukunft“, KOM(2007) 723 endg., Brüssel 2007, in: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2007:0723:FIN:DE:PDF, S. 3f.

4.3 Anspruch und Umsetzung der europäischen Energiepolitik

247

richten sich vorwiegend auf Biokraftstoffe der zweiten Generation, CCS, Einbindung erneuerbarer Energien in die Stromnetze und Energieeffizienz.1790 Langfristig setzt der SETPlan zum anderen auf eine neue Generation von Technologien mit geringen Kohlenstoffemissionen, wobei u. a. die Wettbewerbsfähigkeit neuer Technologien, Energiespeicherung, Nachhaltigkeit von Atomkraft, Kernfusion und der Ausbau transeuropäische Energienetze adressiert werden soll.1791 Zur Erreichung dieser Zielstellung verlangt der Plan kollektive Bemühungen in den Mitgliedstaaten und auf internationaler Ebene und schlägt Maßnahmen in vier Bereichen vor: Die Basis soll eine gemeinsame strategische Planung bilden. Dafür wurde eine Lenkungsgruppe aus Vertretern der Mitgliedstaaten eingerichtet. Ferner ist ein Energietechnologie-Gipfel geplant und ein Energietechnologie-Informationssystem angedacht.1792 Der zweite Bereich widmet sich der effizienteren Umsetzung der Forschung. Dazu will die Kommission europäische Industrie-Initiativen ins Leben rufen, die aus öffentlich-privaten Partnerschaften oder Programmen in mehreren Mitgliedstaaten bestehen können.1793 Die Schaffung eines europäischen Energieforschungsbündnisses soll die Koordinierung von Forschungszentren und Universitäten verbessern.1794 Der dritte Maßnahmenbereich des SET-Plans thematisiert die Aufstockung der Ressourcen in finanzieller wie auch personeller Hinsicht. Dazu verweist Brüssel auf gemeinschaftlicher Ebene auf die Mittelaufstockung im siebten Forschungsrahmenprogramm, auf das Programm „Intelligente Energie – Europa“ und die Einbeziehung der EIB. Die Mitgliedstaaten werden aufgefordert, ebenfalls die nationalen Budgets für Energieforschung weiter aufzustocken. Des Weiteren soll die Ausbildung von Forschern gefördert und neue Aus- und Fortbildungsmöglichkeiten geschaffen werden.1795 Viertens enthält der SET-Plan ein Konzept für eine verstärkte internationale Zusammenarbeit, um die Entwicklung, Markteinführung und Verbreitung von kohlenstoffarmer Technologie weltweit zu fördern.1796 Erste Fortschritte wurden mit der Einbindung von Energietechnologieförderung in die zahlreichen Kooperationsprogramme der EU, die Mittelaufstockung auf Gemeinschaftsebene sowie durch die innereuropäische Forschungskoordinierung erzielt. Im Juni 2008 trat die Lenkungsgruppe erstmals zusammen, um „die energietechnologische Marschroute der EU für die nächsten Jahre fest[zu]legen“1797. Im Oktober 2008 gründete sich eine „Europäische Allianz für Energieforschung“. Diese Initiative führender Forschungsinstitute will die Energieforschungskapazitäten erweitern und optimieren, indem herausragende nationale Einrichtungen gemeinsam genutzt sowie nationale und europäische Forschungsprogramme zusammen durchgeführt werden.1798 Insgesamt lassen sich mit Blick auf die Forschungs- und Technologieförderung der EU zwei Grundprinzipien erkennen.1799 Zum einen erfolgt die Förderung neuer Technologien 1790

Vgl. ebd., S. 5f. Vgl. ebd., S. 6f. Vgl. ebd., S. 10f. 1793 Vgl. ebd., S. 11f. 1794 Vgl. ebd., S. 12f. 1795 Vgl. ebd., S. 13ff. 1796 Vgl. ebd., S. 15f. 1797 Startschuss für grundlegende Veränderungen im Energiebereich, in: EUROPA Rapid Press Release vom 26. Juni 2008, IP/08/1015. 1798 Vgl. Förderung umweltfreundlicher Technologien: Führende EU-Forschungsinstitute starten die Europäische Allianz für Energieforschung, in: EUROPA Rapid Press Release vom 28. Oktober 2008, IP/08/1587. 1799 Vgl. Geden/ Fischer: Die Energie- und Klimapolitik der EU, S. 108f. 1791 1792

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bis zu dem Zeitpunkt, an dem sie in einem wettbewerbsorientierten Markt etabliert sind und bestehen können. Dabei soll zum anderen die Förderung umso geringer ausfallen, je weiter die neue Technologie in den Markt vordringt. Durch dieses Vorgehen will Brüssel vermeiden, einzelne Entwicklungen oder Technologien einseitig zu bevorzugen.1800 Trotz der Förderpolitik, die ganz bewusst nicht nur die Energieforschung selbst, sondern ebenso deren Markteinführung thematisiert, bleibt die Durchsetzung technologischer Innovationen auf dem Markt weiterhin häufig sehr langwierig und damit ein zentrales Problem.1801 Hier sollte die EU mit weiteren Anreizen direkt beim Verbraucher ansetzen, um dessen Verhalten zielführend zu steuern.1802 Obwohl die Energieforschung in den letzten Jahren viele positive Entwicklungen verzeichnen konnte, ist nicht eindeutig abschätzbar, ob neue kohlenstoffarme Energietechnologien nicht nur entwickelt, sondern auch zur Marktdurchdringung gebracht werden können. Während das generelle Ziel der Kohlenstoffdioxidvermeidung breite Unterstützung findet, sind einzelne Technologien hinsichtlich ihres Potenzials und Nutzens hoch umstritten1803 – beispielsweise Fusionsenergie, CCS oder Photovoltaik. 4.3.2.6 Solidarität und Krisenreaktionsmechanismen Während Krisenreaktion spätestens seit den Ölkrisen der 1970er Jahre als Bestandteil der Energiepolitik betrachtet wird, geistert seit dem polnischen Vorschlag einer Energie-NATO der Begriff der Energiesolidarität durch die europäischen Debatten – im Sinne gegenseitiger Beistandspflichten im Falle einer Versorgungskrise. Die grundsätzliche Notwendigkeit zur Zusammenarbeit im Falle von Lieferausfällen ist heute kaum noch umstritten.1804 Solidarität wird dabei im Sinne koordinierter energiepolitischer Maßnahmen verstanden: „Die Versorgungssicherheit fällt zwar prinzipiell in die eigene Verantwortung jedes Mitgliedstaats, doch ist die Solidarität zwischen Mitgliedstaaten ein grundlegender Aspekt der EUMitgliedschaft. Im Energiebinnenmarkt sind spezifische nationale Lösungen oftmals unzureichend. Gemeinsame Strategien zur Risikoteilung und -streuung sowie der optimale Einsatz des gemeinsamen Gewichts aller EU-Staaten in globalen Fragen können wirksamer sein als isolierte nationale Aktionen.“1805

Um im Falle einer Energieversorgungskrise im „Geiste der Solidarität“ zwischen den Mitgliedstaaten einen Beitrag zur Versorgung leisten zu können, schlägt der Aktionsplan für eine gemeinsame Energiepolitik von 2007 die folgenden Maßnahmen zur Verbesserung der Versorgungssicherheit der EU insgesamt, wie auch der jedes einzelnen Mitglieds vor: 1800

Vgl. ebd., S. 109. Vgl. ebd., S. 108. 1802 Vgl. ebd., S. 109. 1803 Vgl. ebd. 1804 Vgl. Baumann, Florian: Energiesolidarität als Instrument der Versorgungssicherheit, in: CAP Aktuell, Heft 6 (2008), http://www.cap.lmu.de/download/2008/CAP-Aktuell-2008-06.pdf, S. 1. 1805 Europäische Kommission: Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen. Zweite Überprüfung der Energiestrategie. EU-Aktionsplan für Energieversorgungssicherheit und -solidarität, KOM(2008) 781 endg., Brüssel 2008, in: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0781:FIN:DE:PDF, S. 3. Hervorhebung von A. N. 1801

4.3 Anspruch und Umsetzung der europäischen Energiepolitik

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„• Entwicklung wirksamerer Krisenreaktionsmechanismen auf der Grundlage gegenseitiger Zusammenarbeit und aufbauend insbesondere auf bestehenden Mechanismen […]; • Verbesserung der Transparenz der Ölmarktdaten und Überprüfung der ErdölVersorgungsinfrastrukturen und Erdöl-Bevorratungsmechanismen der EU in Ergänzung zum Krisenmechanismus der IEA, insbesondere im Hinblick auf die Verfügbarkeit im Krisenfall; • eingehende Analyse der Verfügbarkeit und der Kosten von Erdgasspeichern in der EU; • Bewertung der Auswirkungen der derzeitigen und potenziellen Energieeinfuhren und der Beschaffenheit der betreffenden Netze auf die Versorgungssicherheit in jedem einzelnen Mitgliedstaat; • Einrichtung einer Energiebeobachtungsstelle bei der Kommission.“1806

Neben angestrebten koordinierten Aktionen zur Begrenzung der negativen Auswirkungen von Lieferengpässen bilden strategische Vorräte an Erdöl und Ölprodukten weiterhin eine wesentliche Grundlage zur Versorgungssicherung.1807 Daher sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, Mindestvorräte an Erdöl und -produkten zu halten, um im Eventualfall die Auswirkungen ausgleichen und die Verwundbarkeit verringern zu können.1808 Bereits 1968 wurde in der Richtlinie 68/414/EWG eine Verpflichtung zur Mindestbevorratung von Erdöl und -erzeugnissen festgelegt, die „mindestens dem nach dem Tagesverbrauch errechneten Inlandsdurchschnitt an 65 Tagen des vorhergehenden Kalenderjahres entspricht."1809 1972 wurde diese Regelung auf mindestens 90 Tage erhöht. Im Interesse der Übersichtlichkeit wurden alle früheren Richtlinien 2006 in einer zusammengeführt.1810 Neben der Vorratsmenge regelt die Richtlinie u. a., dass die Vorräte den Mitgliedstaaten zur vollen Verfügung stehen müssen, dass Sanktionen beschlossen und im Falle von Versorgungsschwierigkeiten die Kommission Konsultationen zwischen den Mitgliedstaaten veranlassen kann.1811 Nach Auffassung der Kommission hat sich das System strategischer Ölvorräte im Umgang mit begrenzten Versorgungsunterbrechungen bewährt. Allerdings wurde die Richtlinie in den Mitgliedstaaten nach unterschiedlichen Mechanismen umgesetzt, so haben einige staatliche Reserven angelegt und andere die Industrie damit betraut.1812 Bisher waren im Krisenfall alle Systeme in der Lage, die erforderlichen Mengen bereitzustellen.1813 Dennoch sieht die Kommission Verbesserungsbedarf, um zu „gewährleisten, dass ihre 1806

Aktionsplan (2007 - 2009) des Europäischen Rates, S. 18. Hervorhebung A. N. Zum Stand der strategischen Ölvorräte in der EU Anfang 2009 vgl. Europäische Kommission/ Generaldirektion Energie (Hrsg.): Maps on compliance with emergency stock obligations. All Categories, in: http://ec.europa.eu/energy/observatory/oil/doc/stocks/maps/2009_06_dgtren_stocks_catitoiii.pdf. 1808 Vgl. Amtsblatt der Europäischen Union (Hrsg.): Richtlinie 2006/67/EG des Rates vom 24. Juni 2006 zur Verpflichtung der Mitgliedstaaten, Mindestvorräte an Erdöl und/oder Erdölerzeugnissen zu halten, Heft L217/9 vom 08. August 2006, in: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2006:217:0008:0015: DE:PDF, S. 1. 1809 Amtsblatt der Europäischen Union (Hrsg.): Richtlinie 68/414/EWG des Rates vom 20. Dezember 1968 zur Verpflichtung der Mitgliedstaaten der EWG, Mindestvorräte an Erdöl und/oder Erdölerzeugnissen zu halten, Heft L308 vom 23. Dezember 1968, in: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:31968L0414: DE:HTML. 1810 Vgl. Strategic oil stocks, in: Tätigkeitsbereiche der Europäischen Union. Zusammenfassungen der Gesetzgebung, http://europa.eu/scadplus/leg/en/lvb/l27071.htm. 1811 Vgl. Amtsblatt der EU (Hrsg.): Richtlinie 2006/67/EG, Mindestvorräte an Erdöl, S. 2, 5. 1812 Vgl. Europäische Kommission: EU-Aktionsplan, KOM(2008) 781, S. 12. 1813 Vgl. Europäische Kommission: Vorschlag für eine Richtlinie des Rates zur Verpflichtung der Mitgliedstaaten, Mindestvorräte an Erdöl und/oder Erdölerzeugnissen zu halten, KOM(2008) 775 endg., Brüssel 2008, in: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0775:FIN:DE:PDF, S. 2. 1807

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4 Die Energiepolitik der Europäischen Union

internen Krisenreaktionsmechanismen und Sicherheitsstandards so wirkungsvoll wie möglich sind.“1814 Im Gegensatz zu den verpflichtenden Ölvorräten wird die aufwendige und wesentlich teurere Speicherung von Erdgas in der Regel den Energieversorgern überlassen und ist daher unterschiedlich stark ausgeprägt. Insbesondere da die notwendigen geologischen Formationen oder künstliche Depots in den Mitgliedstaaten nicht gleichermaßen gegeben sind.1815 Lediglich Deutschland und Frankreich verfügen mit 47 bzw. 15 unterirdischen Speichern in Aquiferen oder Salzstöcken über größere Gasvorräte.1816 Die Richtlinie 2004/67/EG über Maßnahmen zur Gewährleistung der sicheren Erdgasversorgung schafft für den Krisenfall einen Rahmen, der gemeinsame politische Vorgehensweisen festlegt, die transparent, solidarisch und diskriminierungsfrei sind.1817 Verpflichtend wird lediglich festgelegt, dass die Mitgliedstaaten Sorge für einen ausreichenden Schutz der Privathaushalte treffen müssen. Dieser Geltungsbereich kann freiwillig auf andere Verbraucher ausgedehnt, Mindestziele für staatliche oder privatwirtschaftliche Speicheranlagen festgelegt, nationale Notfallbestimmungen erlassen oder bilaterale Vereinbarungen mit anderen EU-Mitgliedern über den Zugriff auf Gasspeicher geschlossen werden.1818 Die Richtlinie verpflichtet die Mitgliedstaaten allerdings, den Umfang ihrer Erdgasbevorratungskapazität, den Anteil langfristiger Erdgaslieferverträge, inklusive deren Restlaufzeit, sowie die Rahmenbedingungen angemessener Anreize für neue Investitionen in Exploration, Förderung, Verflüssigung, Transport und Speicherung von Erdgas zu veröffentlichen.1819 Hinsichtlich der Krisenreaktion sieht die Richtlinie ein Drei-PhasenKonzept vor: „Zuerst trifft die Branche Maßnahmen zur Behebung der Versorgungsunterbrechung. In der zweiten Phase ergreifen die Mitgliedstaaten nationale Maßnahmen. Reichen die Maßnahmen der beiden ersten Phasen nicht aus, um die Versorgungsstörung oder -unterbrechung zu beheben, beruft die Kommission auf Antrag eines Mitgliedstaats oder von sich aus … eine Sitzung der … [Koordinierungs]gruppe [Erdgas] ein.“1820

Die eingesetzte „Koordinierungsgruppe Erdgas“ soll im Fall eines größeren Versorgungsausfalls die Abstimmung der Reaktionen auf Gemeinschaftsebene erleichtern sowie einzelstaatliche Maßnahmen zur Begegnung prüfen und deren Koordinierung unterstützen.1821 Unter dem Vorsitz der Kommission setzt sich die Koordinierungsgruppe aus Vertretern der 1814

Europäische Kommission: EU-Aktionsplan, KOM(2008) 781, S. 12. Vgl. Baumann: Energiesolidarität als Instrument der Versorgungssicherheit, S. 2. 1816 Vgl. International Energy Agency (Hrsg.): Natural Gas Market Review 2008. Optimising investments and ensuring security in a high-priced environment, Paris 2008, S. 226. 1817 Vgl. Amtsblatt der Europäischen Union (Hrsg.): Richtlinie 2004/67/EG vom 26. April 2004 über Maßnahmen zur Gewährleistung der sicheren Erdgasversorgung, Heft L127/92 vom 29. April 2004, in: http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2004:127:0092:0096:DE:PDF. 1818 Vgl. ebd., S. 3ff. 1819 Vgl. ebd., S. 4. 1820 Europäische Kommission: Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen zur Richtlinie 2004/67/EG vom 26. April 2004 über Maßnahmen zur Gewährleistung der sicheren Erdgasversorgung, KOM(2008) 769 endg., Brüssel 2008, in: http://energy.iep-berlin.de/pdf/2/a5.pdf, S. 7. Hervorhebung im Original. 1821 Vgl. Amtsblatt der Europäischen Union (Hrsg.): Beschluss der Kommission vom 7. November 2006 über die Zusammensetzung der Koordinierungsgruppe „Erdgas“, Heft L319/49 vom 18. November 2006, in: http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2006:319:0049:0050:DE:PDF, S. 2. 1815

4.3 Anspruch und Umsetzung der europäischen Energiepolitik

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Mitgliedstaaten, Interessenverbänden der Gasindustrie und entsprechenden Verbraucherverbänden zusammen.1822 Die erste Sitzung der „Koordinierungsgruppe Erdgas“ wurde im Zuge der Störung der Erdgasversorgung während des Gasstreits zwischen Russland und der Ukraine Januar 2006 einberufen. Damals war die Versorgung bereits vollständig wiederhergestellt, als die Koordinierungsgruppe zusammentrat, denn nach aktuellem Stand dauert es fünf (!) Tage, um eine Sitzung der Gruppe einzuberufen. In der Sitzung wird anhand von Informationen der betroffenen Mitgliedstaaten und gegebenenfalls von Drittländern über die ergriffenen Aktionen diskutiert und im Idealfall werden Ad-hoc-Maßnahmen festgelegt, die jedoch dann dem Rat vorgelegt und von ihm genehmigt werden müssen.1823 Insgesamt ist dieses Verfahren somit „langwierig und könnte bei einer echten Krise zu schwerfällig sein“1824. Trotz der Ansätze, nationale Vorsorge und Krisenreaktionen im Hinblick auf Erdgas zu koordinieren, existiert für Gas bisher weder ein verbindlicher Krisenreaktionsmechanismus noch eine Bevorratungspflicht.1825 Da eine Bevorratung bei Erdgas mit technisch höherem Aufwand und daher rund fünf- bis siebenmal höheren Kosten – bei LNGSpeichern sogar das zehn- bis zwölffache – als für Ölvorräte verbunden ist,1826 sieht Brüssel derzeit keine ausreichende Grundlage für eine Verpflichtung.1827 Verbesserungsbedarf besteht nach Ansicht der Kommission jedoch bezüglich der bisher nur unzureichend ausgebauten Leitungsverbindungen zwischen den Mitgliedstaaten und der begrenzten Anzahl von LNG-Terminals in wenigen Ländern. Demzufolge sind Ausgleichslieferungen im Krisenfall bisher nur begrenzt möglich,1828 wie sich beispielhaft während der massiven Lieferausfälle russischen Erdgases in Ost- und Südosteuropa im Januar 2009 gezeigt hat.1829 Daher sollten diese Aspekte auf europäischer Ebene stärker Berücksichtigung finden, um Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten im Krisenfall technisch überhaupt zu ermöglichen. Für Erdöl existieren zwar strategische Vorräte, aber die rechtlichen Rahmenbedingungen stammen aus den späten 1960er, frühen 1970er Jahren, während sich das Risiko von Lieferunterbrechungen insbesondere in den letzten Jahren verändert hat.1830 Aufgrund einer Reihe von Schwächen im derzeitigen System ist sich die Kommission daher unsicher, ob im Notfall die Vorräte vollständig verfügbar und entsprechend den Erfordernissen mobilisierbar sind.1831 Seit 1974 hat die Internationale Energie Agentur ein paralleles Bevorratungssystem etabliert, dem dieselben strategischen Vorräte zugeordnet werden, wobei dessen Berechnung der Vorratsmenge nach anderen Bestimmungen erfolgt. Daher erscheint Brüssel eine Anpassung an die international geltenden Regeln der IEA sinn-

1822

Vgl. ebd., S. 2. Vgl. Europäische Kommission: Mitteilung zur Richtlinie 2004/67/EG, KOM(2008) 769, S. 7. 1824 Ebd. 1825 Vgl. Geden/ Fischer: Die Energie- und Klimapolitik der EU, S. 84. 1826 Vgl. IEA: Natural Gas Market Review 2008, S. 226. 1827 Vgl. Europäische Kommission: EU-Aktionsplan, KOM(2008) 781, S. 13. 1828 Vgl. Geden/ Fischer: Die Energie- und Klimapolitik der EU, S. 84. 1829 Vgl. EU nennt Reduzierungen der Gaslieferungen „inakzeptabel“, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 07. Januar 2009. 1830 Vgl. Europäische Kommission: Commission Staff Working Document. Accompanying document do the proposal for a Directive of the Council imposing an obligation on Member States to maintain minimum stocks of crude oil and/or petroleum products. Summary of the Impact Assessment, in: http://ec.europa.eu/energy/ strategies/2008/doc/2008_11_ser2/oil_stocks_impact_assesment_resume.pdf, S. 2. 1831 Vgl. Europäische Kommission: Richtlinie, Mindestvorräte an Erdöl, KOM(2008) 775, S. 2. 1823

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4 Die Energiepolitik der Europäischen Union

voll.1832 Eine andere Initiative der Kommission die Vorratsmenge auf den Bedarf von 120 Tagen auszuweiten, ist bereits 2002 vom Rat und vom Europäischen Parlament zurückgewiesen worden.1833 Eine wesentlich schwerwiegendere Schwäche im System der EU ist der fehlende Koordinationsmechanismus für die Vorräte der Mitgliedstaaten auf Gemeinschaftsebene. Die Union verfügt „nicht über koordinierte Interventionsverfahren, was in der Praxis rasche Entscheidungen und ein effizientes Vorgehen – im Krisenfall unerlässlich – sehr erschwert.“1834 Um diese Schwäche in der Krisenreaktion zu beheben und im Sinne der Solidarität eine gleiche Lastenteilung sicherzustellen, hat die Kommission die Thematik im Aktionsplan für Energieversorgungssicherheit und -solidarität vom November 2008 aufgegriffen.1835 Im Hinblick auf Erdgas erachtet die EU eine „stärkere Harmonisierung der Versorgungssicherheitsstandards und der im Voraus festgelegten Notfallmaßnahmen auf regionaler wie auf EU-Ebene [für] notwendig.“1836 Aus bereits erläuterten Gründen plant die Kommission für Erdgas allerdings derzeit keine verbindlichen strategischen, staatlich kontrollierten Vorräte. Als wirkungsvollere Krisenreaktionsmechanismen sollen hingegen „die Förderung der Entwicklung und wirksamen, transparenten Verwaltung kommerzieller Vorräte, der Diversifizierung der Bezugskanäle im Interesse einer flexiblen Versorgung mit Flüssigerdgas oder über benachbarte Versorger im EU-Binnenmarkt, der raschen Nachfrageverringerung durch aussetzbare Verträge und der Umstellung auf andere Brennstoffe insbesondere in der Stromerzeugung“1837 dienen. Neben der Verbesserung bestehender Krisenausgleichsmechanismen der Energieunternehmen soll die Koordinierung der Krisenreaktion auf EU-Ebene erleichtert werden, sowohl zwischen den Mitgliedstaaten als auch mit Versorger- und Transitstaaten. Die „Koordinierungsgruppe Erdgas“ wird mit der Entwicklung von Reaktionsszenarien für mögliche Lieferausfälle beauftragt und die Kommission plant in den nächsten Jahren einen Änderungsvorschlag für die Richtlinie über Maßnahmen zur Gewährleistung der sichereren Erdgasversorgung.1838 Im Erdölbereich benennt der Aktionsplan nur allgemein eine Überarbeitung der Rechtsvorschriften zu den strategischen Erdölvorräten und eine Ausweitung der Veröffentlichung der Ölvorräte als notwendige Maßnahmen.1839 Der zeitgleich 2008 veröffentlichte Vorschlag einer überarbeiteten Richtlinie zur Verpflichtung der Erdölbevorratung präzisiert diese Anpassungen und Erweiterungen. So bleibt die Höhe der Vorratsmenge auf dem Durchschnittsverbrauch von 90 Tagen ebenso erhalten wie die Möglichkeit, die Vorratsverpflichtung auf Unternehmen zu übertragen.1840 Die Berechnung der Vorratsmenge wird aber an das IEA-System angepasst, sodass die Bevorratungssysteme in den Mitgliedstaaten aneinander angeglichen werden.1841 Ferner wird die Veröffentlichungspflicht für die Mitgliedstaaten auf die Höhe der kommerziellen Vorräte auf ihrem Gebiet und die Berück1832

Vgl. Europäische Kommission: Summary of the Impact Assessment, S. 2. Vgl. Baumann: Energiesolidarität als Instrument der Versorgungssicherheit, S. 2. 1834 Europäische Kommission: Richtlinie, Mindestvorräte an Erdöl, KOM(2008) 775, S. 2. 1835 Vgl. Europäische Kommission: EU-Aktionsplan, KOM(2008) 781, S. 3. 1836 Ebd., S. 13. 1837 Ebd. 1838 Vgl. ebd. 1839 Vgl. ebd., S. 12. 1840 Vgl. Europäische Kommission: Richtlinie, Mindestvorräte an Erdöl, KOM(2008) 775, S. 15ff. 1841 Vgl. ebd., S. 9f. 1833

4.3 Anspruch und Umsetzung der europäischen Energiepolitik

253

sichtigung von Biokraft- und Zusatzstoffen ausgedehnt, wenn diese dem jeweiligen Erdölerzeugnis beigemischt sind.1842 Entsprechend dem Vorbild der „Koordinierungsgruppe Erdgas“ schlägt die Kommission die Gründung einer Koordinierungsgruppe für Erdöl und Erdölerzeugnisse aus Vertretern der Mitgliedstaaten und der entsprechenden Branchen vor. Ihre Aufgaben sollen Lageanalysen zur Versorgungssicherheit mit Erdöl und -produkten in der EU sowie Koordinierung und Durchführung von Versorgungsmaßnahmen in diesem Bereich umfassen.1843 Sollten die für Öl und Gas vorgeschlagenen Maßnahmen im Hinblick auf strategische Bevorratung sowie vor allem die koordinierten Krisenreaktionsmechanismen auf europäischer Ebene umgesetzt werden, würde das einen gemeinsamen und kohärenten Ansatz im Bereich der innereuropäischen Energiepolitik deutlich voranbringen. Wirkliche grenzüberschreitende Hilfe bei Versorgungsausfällen würde den Begriff der Energiesolidarität mit Leben füllen und eine gemeinsame Energiepolitik durch einen gesamteuropäischen Beitrag zur Versorgungssicherung erheblich aufwerten.1844 4.3.2.7 Auswirkungen auf die europäische Versorgungssicherheit Die Förderung erneuerbarer Energien, Verbesserungen der Effizienz, neue Technologien für eine kohlenstoffdioxidarme Energieerzeugung sowie die Förderung der Forschung und Marktreifung alternativen Energiequellen sollen in erster Linie dem strategischen Ziel reduzierter Treibhausgasemissionen und damit dem Klima- und Umweltschutz dienen. Gleichzeitig tragen diese innereuropäischen Maßnahmen auf unterschiedliche Weise auch zur Verbesserung der Versorgungssicherheit bei. Durch erneuerbare Energien erhöht sich der Anteil im Inland erzeugter Energie, wird der Energiemix diversifiziert und verringert sich der Importbedarf fossiler Energieträger.1845 Energieeffizienzsteigerungen verringern die benötige Energiemenge für einen bestimmten Einsatz und damit theoretisch auch den Bedarf an fossilen Energieträgern, was ebenso die Importabhängigkeit reduziert. Dennoch bleibt bisher ein Widerspruch bestehen. Trotz stetig verbesserter Energieeffizienz und wachsender Energieerzeugung aus erneuerbaren Quellen steigt der Gesamtenergieverbrauch in der EU weiter,1846 sodass die Verbesserungen im Hinblick auf eine Verringerung der Importnotwendigkeit von Öl und Gas bisher nur relativ sind. Trotzdem misst Brüssel diesen Maßnahmen im Nachfragemanagement einen bedeutenden Stellenwert für seine, wie auch eine global ausreichende, Energieversorgung zu und hat deren Förderung in zahlreiche seiner internationalen Initiativen und Kooperationsprogramme aufgenommen.1847 Die Maßnahmen zur Verringerung der Treibhausgasemissionen können unterschiedliche Auswirkungen auf die Versorgungssicherheit haben. Zum einen könnten sie den Verbrauch fossiler Energieträger verringern und damit auch die Einfuhren von Erdöl und Erd1842

Vgl. ebd., S. 22. Vgl. ebd. 1844 Vgl. Baumann: Energiesolidarität als Instrument der Versorgungssicherheit, S. 2. 1845 Vgl. Europäische Kommission: Fahrplan für erneuerbare Energien, KOM(2006) 848, S. 16. 1846 Vgl. Geden/ Fischer: Die Energie- und Klimapolitik der EU, S. 107. 1847 Vgl. IEA: The European Union, S. 127; Kapitel 4.3.3.1 Kooperationsbeziehungen mit Drittstaaten und multinationalen Organisationen, S. 259ff. 1843

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4 Die Energiepolitik der Europäischen Union

gas senken. Da fossile Energieträger jedoch mittelfristig nicht komplett substituierbar sind, können sie zum anderen auch einen vermehrten Bedarf des weniger klimaschädlichen Erdgases bewirken, um weg von der emissionsreichen Kohleverbrennung zu kommen.1848 Umso wichtiger ist daher eine effektive Forschungs- und Technologieförderung auch für die Versorgungssicherheit, indem sie den Anteil heimischer Energiequellen am Energiemix erhöht – sowohl durch Effizienzsteigerungen und eine steigende Marktdurchdringung erneuerbarer als auch durch klimafreundliche Nutzung der Kohle mittels CCS. Gelingt es der EU, ihre ambitionierten energiepolitischen Zielstellungen bis zum Jahr 2020 – 20 Prozent Reduktion der Treibhausgasemissionen, 20 Prozent Energieeinsparungen, 20 Prozent Anteil erneuerbarer Energien am PEB – zu erreichen, würde dies die Einfuhrabhängigkeit von Erdöl und Erdgas zwar nicht beenden, aber könnte den beträchtlichen Anstieg der benötigen Importmenge abgebremsen. Dies würde angesichts der zunehmend umkämpften Ressourcenmärkte nicht unerheblich zur Verbesserung der Versorgungssicherheit beitragen. Nach Berechnungen der Europäischen Kommission würde allein ein Anteil erneuerbarer Energieträger am PEB von 20 Prozent die Nachfrage nach fossilen Brennstoffen ab 2020 um jährlich 252 Mtöe reduzieren, was dem gemeinsamen Energieverbrauch Großbritanniens, Lettlands und Litauens entspricht. Dabei könnten 200 Mtöe Importe – 55 Mtöe Erdöl und 90 Mtöe Erdgas – eingespart und die prognostizierte Abhängigkeit vom Nahen Osten und Russland spürbar veringert werden.1849 Die Ausgestaltung des Energiemix und damit auch der Anteile der einzelnen Energieträger bleibt jedoch in der alleinigen Kompetenz der Mitgliedstaaten. Die Bestrebungen der Kommission, den Binnenmarkt auch für Gas und Elektrizität zu vollenden, könnte die nationale Souveränität über die Energieerzeugung und den Energiemix allerdings relativieren. Durch einen tatsächlich diskriminierungsfreien Zugang aller Anbieter auf einen einheitlichen Markt „könnte ein Mitgliedstaat zwar noch immer starken Einfluss darauf nehmen, wie sich die Energieproduktion auf seinem Territorium gestaltet, etwa durch den Vollzug des Ausstiegs aus der Atomenergie […] oder deren Ausbau […]. Der Einfluss […] in der letztlich entscheidenderen Frage, auf welche Energieträger sich der heimische Verbrauch stützt, würde jedoch drastisch schwinden.“1850 Damit wäre eine nationale Steuerung der Energiepolitik und Sicherung der Energieversorgung nur noch im begrenzten Ausmaß sinnvoll und würde den Fokus auf die gesamte europäische Energieversorgungsstruktur lenken.1851 Neben den indirekten Auswirkungen einer Europäisierung des Energiemix und damit der Verlagerung des staatlichen Fokus von der nationalen auf die europäische Ebene der Versorgungssicherung trägt ein funktionierender Binnenmarkt in Kombination mit dem Bestreben nach Energiesolidarität auch direkt zur Sicherung der Energieversorgung bei. Mit dem Ausbau grenzüberschreitender Infrastrukturverbindungen zur Umsetzung freien Wettbewerbs im Binnenmarkt wären im Krisenfall solidarische Ausgleichslieferungen zwischen den Mitgliedern möglich.1852 Die Maßnahmen zur Energiesolidarität können bei entsprechend abgestimmten Verhalten und effektiven Krisenreaktionsmechanismen einen substanziellen Beitrag zur Versorgungssicherheit aller Mitgliedstaaten leisten.1853 Im Falle 1848

Vgl. Geden/ Fischer: Die Energie- und Klimapolitik der EU, S. 89. Vgl. Europäische Kommission: Fahrplan für erneuerbare Energien, KOM(2006) 848, S. 16f. 1850 Geden/ Fischer: Die Energie- und Klimapolitik der EU, S. 79. Hervorhebung im Original. 1851 Vgl. ebd. 1852 Vgl. ebd., S. 71. 1853 Vgl. Baumann: Energiesolidarität als Instrument der Versorgungssicherheit, S. 4. 1849

4.3 Anspruch und Umsetzung der europäischen Energiepolitik

255

eines Versorgungsausfalls könnten die alternativen Quellen der gesamten EU zum Ausgleich der Lieferausfälle genutzt werden, wodurch sich die Abhängigkeit einiger Länder von nur wenigen Lieferanten erheblich reduzieren würde. Diese interne Dimension der Versorgungssicherung würde außenpolitische Maßnahmen entsprechend flankieren und könnte somit eine kohärente und umfassende Politik der Energieversorgungssicherung bilden.1854 Unterstützungsleistungen im Krisenfall durch einen funktionierenden Solidaritätsmechanismus würden die energiepolitischen Entscheidungen der Mitglieder stärker in eine europäische Dimension einordnen, da sie nicht länger nur die eigenen Abhängigkeiten und Versorgungsrisiken in ihre Energiepolitik einbeziehen können. Wenn sich die EUMitglieder im Falle von Lieferausfällen und -unterbrechungen unterstützen (müssen), würde die Versorgungssicherheit auch von den Nationalstaaten auf europäischer Ebene beurteilt werden. Dadurch könnten sich die nationalen energiepolitischen Interessen, insbesondere mit Blick auf die externe Energieversorgung, angleichen und die EU in der Energieaußenpolitik tatsächlich mit „einer Stimme sprechen“1855. 4.3.3 Externe Maßnahmen der EU „Im Zentrum der alltäglichen Praxis der Energieaußenpolitik steht […] zum einen der kontinuierliche Dialog mit den internationalen Partnern, zum anderen die Vereinbarung und Durchführung konkreter Projekte.“1856

Als eine der weltweit größten Verbraucherregionen von Erdöl und Erdgas ist die EU mit nur marginalen eigenen Reserven ausgestattet.1857 Damit ist sie auf Energieträgerimporte angewiesen, was energiepolitische Maßnahmen zur Sicherung der Versorgung auch außerhalb des eigenen Territoriums erfordert. Die Notwendigkeit einer effektiven Energieaußenpolitik wird sich künftig sogar weiter verschärfen in Anbetracht der steigenden Importabhängigkeit von derzeit rund 50 Prozent auf bis zu 70 Prozent des Energiebedarfs im Jahr 2030.1858 Gleichzeitig ist die EU noch immer hauptsächlich von wenigen Regionen und Lieferländern abhängig. Der europäische Erdölverbrauch stammt nur zu 14 Prozent aus eigener Produktion. Schon heute muss daher der Bedarf des wichtigsten Energieträgers im großen Umfang über Importe gedeckt werden. Abbildung 17 illustriert die Herkunft des in der EU konsumierten Erdöls. Auffallend ist der große Anteil Russlands, gefolgt von Norwegen, die zusammen 44 Prozent des Ölbedarfs decken. Beide Länder profitieren dabei von ihrer geografischen Nähe zur EU, wobei ein ausgeprägtes Pipelinenetz aus Russland zu Raffinerien in Ost- und Mitteleuropa existiert und Norwegen Mitglied des Europäischen Wirtschaftsraums ist.1859 Die Bezüge aus den Ländern des Nahen und Mittleren Ostens wurden seit den Ölkrisen wesentlich stärker diversifiziert. Regional betrachten stammen allerdings noch immer 1854

Vgl. Geden/ Fischer: Die Energie- und Klimapolitik der EU, S. 81. Vgl. ebd., S. 85. 1856 Ebd., S. 79. 1857 Vgl. Kapitel 4.1.1 Reservenbasis und Produktion im weltweiten Maßstab, S. 188ff. 1858 Vgl. Marcelis/ Maurer: European Union’s External Energy Policy, S. 5; Kapitel 4.1.2 Energiebedarf und Importnotwendigkeiten, S. 191ff. 1859 Vgl. IEA: The European Union, S. 63. 1855

256

4 Die Energiepolitik der Europäischen Union

18 Prozent aus dem Nahen und Mittleren Osten sowie 11 Prozent aus Nordafrika. Der Kapischen Region, Afrika und Lateinamerika kommt mit lediglich fünf, vier und drei Prozent des Ölbedarfs nur vernachlässigbare Bedeutung zu. Abbildung 17: Herkunft des in der EU27 konsumierten Erdöls, 2005 Mexiko 2%

Syrien 1%

Irak Nigeria 2% 3% Algerien 3% Kasachstan 4% Iran 5%

Aserbaidschan Venezuela 1% 1% Angola Kuwait 1% andere 1% 2% EU27 14% Norwegen 15%

Libyen 8% Saudi Arabien 9%

Russland 29%

Erstellt nach: IEA: The European Union, S. 64.

Beim Erdgas kann die EU ihren Verbrauch noch zu 43 Prozent aus einheimischen Quellen decken, wobei bereits innerhalb der nächsten Jahre ein drastischer Rückgang prognostiziert wird.1860 Bisher werden die Erdgasimporte von lediglich drei Regionen dominiert, wie in Abbildung 18 erkennbar. 84 Prozent der europäischen Gasimporte stammen aus Russland, Norwegen und Algerien. Dabei ist Russland mit allein 42 Prozent der Importe auch beim Erdgas der bedeutendste Lieferant.1861 Nicht einmal zehn Prozent des gesamten in der EU konsumierten Erdgases stammen aus anderen Lieferländern. Während russisches und norwegisches Erdgas per Pipeline importiert wird, trägt Algerien zu LNG-Importen in die EU bei. Mittlerweile erfolgen 13 Prozent der Gasimporte als LNG aus Algerien, Libyen, Katar und Nigeria.1862

1860

Vgl. ebd., S. 61. Vgl. ebd., S. 62. 1862 Vgl. ebd. 1861

4.3 Anspruch und Umsetzung der europäischen Energiepolitik

257

Abbildung 18: Herkunft des in der EU27 konsumierten Erdgases, 2005

Katar 1%

Oman 1%

Nigeria 2%

andere GUSStaaten Libyen 2% andere 1% 3%

EU27 42%

Algerien 11%

Russland 24% Norwegen 13% Erstellt nach: IEA: The European Union, S. 62.

Auch bei Kohle nehmen die Importmengen der EU stetig zu, wobei jedoch nur Hartkohle importiert wird. Der Hauptteil der Einfuhren stammt mit je rund 25 Prozent aus Südafrika und Russland.1863 Allerdings ist diese Dominanz weniger Quellen bei Kohle mit geringeren Risiken verbunden, da die Reserven weltweit auf viele und zumeist stabile Staaten verteilt sind und Kohle auf einem weitgehend funktionierenden Weltmarkt gehandelt wird.1864 Das für die Erzeugung von Atomkraft notwendige Uran muss fast vollstängig (98 Prozent) importiert werden. Die drei wichtigsten Lieferanten waren im Jahr 2006 Kanada (24 Prozent), Russland (19 Prozent) und Niger (16 Prozent). Zusätzlich versorgt eine Vielzahl anderer Staaten die EU mit Uran und nuklearen Brennstoffen, u. a. Australien, Kasachstan, Usbekistan, Südafrika, Namibia und die USA.1865 Die signifikant gestiegenen Uranpreise haben in den letzten Jahren auch die Exploration und Erschließung von Minen in Europa wieder angeregt.1866 Die mit großem Importbedarf bei strategisch bedeutenden Energieträgern verbundenen Risiken, insbesondere bei Abhängigkeit von wenigen Herkunftsländern, bekräftigen die Notwendigkeit von Energieaußenpolitik: „An der unvermeidbaren Abhängigkeit […] manifestiert sich die außenpolitische Dimension des Themas Energie.“1867 Daher bemühte sich die EU schon in den 1990er Jahren, eine Außendimension in ihren energiepolitischen 1863

Vgl. ebd., S. 65. Vgl. Kapitel 2.2.3 Kohle, S. 40ff. Vgl. IEA: The European Union, S. 66. 1866 Vgl. ebd., S. 66f. 1867 Notz: Energie für Europa, S. 3. 1864 1865

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4 Die Energiepolitik der Europäischen Union

Maßnahmen zu entwickeln, beispielsweise 1991 mit der Energiecharta1868 oder 1992 mit der Aufnahme eines Kapitels in den Vertrag von Maastricht, das die Möglichkeit zum Ausbau der Interkonnektivität transeuropäischer Netze einführte.1869 Trotz Hindernisse, wie der nationalen Souveränität im außenpolitischen Bereich und den unterschiedlichen Interessen der Mitglieder, strebt die Kommission ein abgestimmtes Verhalten gegenüber Förder- und Transitländern an. Inbesondere da die Renationalisierung vieler Vorkommen und Energieinfrastrukturen1870 in den letzten Jahren einen freien und transparenten Marktzugang für die westlichen Energieunternehmen erschwert.1871 Mit der gemeinsamen Energieaußenpolitik will die Kommission bestehende außenpolitische Instrumente auch für die Verfolgung der gemeinsamen energiepolitischen Interessen nutzen.1872 Obwohl grundsätzlich alle drei energiepolitischen Ziele unterstützt werden können, zielt die Energieaußenpolitik in erster Linie auf eine Erhöhung der Versorgungssicherheit.1873 Dabei lassen sich drei prioritäre Bereiche in der europäischen Energieaußenpolitik identifizieren: die Diversifizierung der Importe, insbesondere bei Erdgas, die Erhöhung der wechselseitigen Verflechtung mit Liefer- und Transitländern sowie der Export von Maßnahmen des Nachfragemanagements, wie Energieeffizienz, erneuerbare Energien und emissionsarme Energieerzeugung.1874 Mittels Diversifizierung sollen riskante Abhängigkeiten von einzelnen Lieferanten reduziert werden. Aus einer verstärkten Interdependenz mit den Herkunftsländern der Importe verspricht sich Brüssel das gesteigerte Interesse der Förderunternehmen an beständigen Lieferungen und größerer Transparenz, wenn diese in den gewinnbringenden europäischen Downstream-Sektor investieren können. Gleichzeitig müssen sich die europäischen Energieunternehmen aber auch verstärkt im UpstreamBereich der Produzentenländern engagieren dürfen.1875 Durch ein effektives Nachfragemanagement in den Produzenten- und anderen großen Konsumentenländern strebt die EU eine Verringerung des globalen Energieverbrauchs an, um das Exportpotenzial der Lieferanten zu steigern und den Konkurrenzkampf unter den Verbrauchern abzumildern.1876 Um ihre Ziele zu erreichen, setzt die EU auf den Einsatz aller ihr zur Verfügung stehenden Instrumente, über politischen Dialog, Gemeinschaftsmaßnahmen im Hinblick auf Handel, Entwicklung, Forschung und Umwelt bis hin zu Finanzhilfen und Darlehen.1877 Damit Infrastrukturverbindungen, Informationsfluss, Transparenz und aktive Beteiligung der Akteure als notwendige Voraussetzungen für funktionierende Märkte gegeben sind, will Brüssel den eigenen Energiemarkt ausbauen und die Nachbarländer in einen gemeinsamen Regelungsbereich für Umwelt, Handel und Transit einbinden. Grundlage soll ein Gegenseitigkeitsprinzip für die Öffnung der Märkte und die Einhaltung der Regeln bilden.1878 Im Folgenden wird die Umsetzung dieser Zielsetzung für eine europäische Energieaußenpolitik in den Kooperationsbeziehungen der EU mit Drittstaaten und internationalen Organisa1868

Vgl. Kapitel 4.3.3.1.1 Nachbarschaftsbeziehungen, S. 261ff. Vgl. Baumann/ Turek: Die europäische Energiepolitik im Vertrag von Lissabon, S. 160f. 1870 Vgl. Kapitel 2.4.3 Politisierung und Interdependenzen der Energieversorgung, S. 75ff. 1871 Vgl. Baumann: Energiesolidarität als Instrument der Versorgungssicherheit, S. 3. 1872 Vgl. ebd. 1873 Vgl. Geden/ Fischer: Die Energie- und Klimapolitik der EU, S. 80f. 1874 Vgl. ebd., S. 85f. 1875 Vgl. ebd., S. 87. 1876 Vgl. ebd., S. 87f. 1877 Vgl. Europäische Kommission/ Solana: Außenpolitik zur Förderung der EU-Interessen, S. 3. 1878 Vgl. ebd., S. 2f. 1869

4.3 Anspruch und Umsetzung der europäischen Energiepolitik

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tionen sowie durch den Einsatz weiterer Politik- und Finanzinstrumente im energiepolitischen Bereich erläutert. 4.3.3.1 Kooperationsbeziehungen mit Drittstaaten und multinationalen Organisationen In der Energieaußenpolitik kommt der Verbesserung und Vertiefung der Beziehungen zu derzeitigen und potenziellen Liefer- und Transitländern die größte Aufmerksamkeit zu. Essenziell ist dabei vor allem die praktische Ausgestaltung der Beziehungen zwischen den Vertragspartner, die zwar meist durch Rahmenabkommen vorstrukturiert sind, aber im täglichen Geschäft noch mit Leben gefüllt werden müssen.1879 Dafür strebt Brüssel die Aufrechterhaltung eines ständigen Dialogs wie auch die Vereinbarung und Durchsetzung konkreter Projekte an. Für die EU nimmt die Kommission diese Aufgabe wahr, die dabei durchaus auf Interessengegensätze mit den ebenfalls in diesen Bereichen aktiven Mitgliedstaaten und Energieunternehmen stoßen kann.1880 Gestützt auf die global ausgeprägten Kooperationen der EU weisen die energiepolitisch relevanten Außenbeziehungen eine große Bandbreite auf. Der im März 2007 verabschiedete Aktionsplan bestärkt dabei nicht nur die Entwicklung einer gemeinsamen Energieaußenpolitik, sondern erweitert deren Handlungsfeld sogar zu einer außerordentlichen Fülle an Aktivitäten und Vorhaben.1881 Konkret misst der Europäische Rat den folgenden Bereichen eine wesentliche Bedeutung zu: „• Aushandlung und Abschluss eines Folgeabkommens zum Partnerschafts- und Kooperationsabkommen mit Russland insbesondere in Bezug auf Energiefragen; • Intensivierung der Beziehungen der EU zu Zentralasien und zu den Regionen am Kaspischen und am Schwarzen Meer, um die Quellen und Routen weiter zu diversifizieren; • Ausbau von Partnerschaft und Kooperation im Rahmen der bilateralen Energiedialoge mit den USA sowie mit China, Indien, Brasilien und anderen Schwellenländern, wobei der Schwerpunkt auf der Verringerung der Treibhausgase, der Energieeffizienz, erneuerbaren Energien sowie emissionsarmen Energietechnologien, insbesondere Kohlenstoffabscheidung und -speicherung, liegt; • Gewährleistung der Umsetzung des Vertrags über die Energiegemeinschaft, und zwar mit dem Ziel, ihn weiterzuentwickeln und möglicherweise auf Norwegen, die Türkei, die Ukraine und die Republik Moldau auszudehnen; • umfassende Nutzung der Instrumente, die die Europäische Nachbarschaftspolitik bietet; • Ausbau der Beziehungen im Energiebereich zu Algerien, Ägypten und anderen Erzeugerländern in der Maschrik/Maghreb-Region; • Aufbau eines besonderen energiepolitischen Dialogs mit afrikanischen Ländern und Einsatz von Gemeinschaftsinstrumenten zur Verbesserung dezentraler erneuerbarer Energiequellen im Besonderen und der Verfügbarkeit und Nachhaltigkeit von Energie in dieser Region im Allgemeinen sowie der Energieinfrastrukturen von gemeinsamem Interesse“1882.

Mit der Überprüfung ihrer Energiestrategie im November 2008 setzte die Kommission einen der Schwerpunkte im „EU-Aktionsplan für Energieversorgungssicherheit und 1879

Vgl. Geden/ Fischer: Die Energie- und Klimapolitik der EU, S. 79. Vgl. ebd., S. 79f. 1881 Vgl. ebd., S. 80. 1882 Aktionsplan (2007 - 2009) des Europäischen Rates, S. 19. Hervorhebung A. N. 1880

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-solidarität“ auf die stärkere Gewichtung von Energiepolitik in den Außenbeziehungen, um auf die zunehmende wechselseitige Abhängigkeit der Staaten weltweit im Energiebereich zu reagieren.1883 Der Aktionsplan fordert, „in breit angelegten Vereinbarungen mit außereuropäischen Erzeugerstaaten eine neue Generation von Bestimmungen zur wechselseitigen Abhängigkeit im Energiebereich [zu] erarbeiten“1884, um über reine Absichtserklärungen hinaus zu kommen. Dabei erwägt der Aktionsplan neben Transitvereinbarungen die Anwendung neuer innovativer Konzepte, wie beispielsweise eine gemeinsame Verwaltung von Pipelines durch Liefer-, Transit- und Verbraucherstaaten, um eine gesichterte Lieferung auch bei politischen Spannungen zu gewährleisten.1885 Wenn möglich, sollen die Kooperations- und Handelsbestimmungen langfristig einen an der EU orientierten Rechtsrahmen aufbauen, „der die politischen Risiken reduziert und das Engagement privatwirtschaftlicher Unternehmen in der Versorgung und im Transit fördert.“1886 In ihren Dokumenten verweist die Kommission beharrlich darauf, dass die Verwirklichung der energiepolitischen Ziele in der Außenpolitik maßgeblich davon abhängt, mit einer Stimme zu sprechen. Darunter versteht die Kommission „eine wirksame Planung und Koordinierung […], damit sowohl Maßnahmen als auch Äußerungen auf Ebene der Gemeinschaft wie der Mitgliedstaaten abgestimmt sind.“1887 Dafür plant Brüssel konkrete Mechanismen zur Gewährleistung der Transparenz zwischen EU und Mitgliedstaaten sowie zur Koordinierung der Entwicklungen und Pläne im internationalen Bereich. Beispielsweise prüft die Kommission die Verordnung Nr. 736/96, die die Mitgliedstaaten verpflichtet, Investitionsvorhaben von gemeinschaftlichem Interesse im Erdöl-, Erdgas- und Elektrizitätsbereich an die Kommission zu melden, an die heutigen Herausforderungen im Energiebereich anzupassen.1888 Im Zuge der gestiegenen Aufmerksamkeit für Energieversorgungssicherheit in Europa seit 2006 verstärkte sich die Einbeziehung energiepolitischer Aspekte in die EUAußenbeziehungen. In den letzten Jahren wurde eine Vielzahl von Energiedialogen etabliert, wiederbelebt und intensiviert, sodass die Kooperationen mit Liefer- und Transitländern mittlerweile auf bilateraler Ebene wie auch im regionalen und multilateralen Rahmen stattfinden. Ergänzend wurden umfangreiche Dialoge mit anderen großen Energiekonsumenten initiiert. Energie bildet ein zentrales Element in anderen Politikfeldern, wie u. a. den Nachbarschaftsbeziehungen, der Afrika- und Entwicklungspolitik.1889 Im Folgenden sollen die zahlreichen bilateralen, regionalen und multinationalen Kooperationen der EU in energiepolitisch relevanten Bereichen skizziert werden. Dabei werden ihre Ziele, die bisherigen Fortschritten und Probleme im Hinblick auf die energiepolitischen Wünsche Europas erläutert.

1883

Vgl. Europäische Kommission: EU-Aktionsplan, KOM(2008) 781, S. 8. Ebd., S. 9. Hervorhebung im Original. 1885 Vgl. ebd. 1886 Ebd. 1887 Ebd., S. 11f. 1888 Vgl. ebd., S. 12. 1889 Vgl. IEA: The European Union, S. 80f. 1884

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4.3.3.1.1 Nachbarschaftsbeziehungen Da die meisten europäischen Staaten schon seit Jahrzehnten von Importen fossiler Brennstoffe abhängig sind, ist sich die EU der essenziellen Bedeutung ihre Nachbarn für eine sichere Energieversorgung bewusst: „The neighbouring countries are vital for the EU’s energy security either as current or future suppliers or as transit regions.”1890 Nach dem Fall des Eisernen Vorhangs entstand daher 1990 die Idee zur Zusammenarbeit mit den Ländern Osteuropas und der Sowjetunion im Energiebereich.1891 Im Februar 1991 legte die Kommission den Entwurf einer Europäischen Energiecharta vor. Im Dezember 1991 unterzeichneten 45 Staaten und die Europäische Gemeinschaft die EnergiechartaDeklaration, auch Europäische Energiecharta genannt, und legten damit den politischen Grundstein für den Energiecharta-Prozess.1892 1994 folgten der Energiecharta-Vertrag und das Energiecharta-Protokoll über Energieeffizienz und damit verbundene Umweltaspekte. Während die Energiecharta-Deklaration eine rechtlich nicht bindende, politische Absichtserklärung darstellte, wurde mit dem Energiecharta-Vertrag ein verbindlicher Rechtsakt als multilaterales Instrument zur Umsetzung der vereinbarten Ziele energiepolitischer Zusammenarbeit geschaffen.1893 Die wichtigsten Bestimmungen des Energiecharta-Vertrages betreffen den Investitionsschutz, den Handel mit Primärenergieträgern und Erzeugnissen, den Transit und die Streitbeilegung. Für Investitionen im Energiebereich müssen stabile und transparente Bedingungen für ausländische Investoren geschaffen und diese nicht weniger günstig behandelt werden als inländische Finanziers oder solche aus einem anderen dritten Land.1894 Der Handel mit Energieträgern und -erzeugnissen soll nach dem Grundsatz der Transitfreiheit, ohne Unterscheidung nach Ursprung, Bestimmung und Eigentum der Transitgüter und ohne Diskriminierung bei der Preisfestlegung erfolgen, sodass Transitgüter aus Drittländern nicht weniger günstig als eigene behandelt werden. Ferner verbiete der Vertrag, den Transit im Falle von Streitigkeiten zu unterbrechen oder zu verringern sowie sich der Schaffung neuer Transitkapazitäten zu widersetzen.1895 Für die Beilegung von Streit zwischen Staaten oder zwischen Investoren und Staaten sieht der Chartavertrag strenge Verfahren inklusive internationaler Schiedsgerichte vor.1896 Dem Vertrag beigefügt wurde ein Energiecharta-Protokoll über Energieeffizienz und damit verbundene Umweltaspekte, in dem sich die Vertragsparteien auf die Förderung der Energieeffizienz, die Schaffung entsprechender Rahmenbedingungen für Einsparungen bei Produzenten und Verbrauchern sowie die Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Energie-

1890

Europäische Kommission: Commission Staff Working Document. Annex to the Green Paper A European Strategy for Sustainable, Competitive and Secure Energy. What is at stake - Background document, SEC(2006) 317/2, Brüssel 2006, in: http://ec.europa.eu/energy/green-paper-energy/doc/2006_03_08_gp_working_document_ en.pdf, S. 37. 1891 Vgl. Grunwald: Das Energierecht der Europäischen Gemeinschaften, S. 553. 1892 Vgl. ebd., S. 554; Energy Charter: 1991 Charter, in: http://www.encharter.org/index.php?id=29. 1893 Vgl. Energy Charter: About the Charter, in: http://www.encharter.org/index.php?id=7; Grunwald: Das Energierecht der Europäischen Gemeinschaften, S. 554f. 1894 Vgl. Energiechartasekretariat (Hrsg.): Vertrag zur Gründung der Energiecharta und dazugehörige Dokumente, o.O. 1996, in: http://www.encharter.org/fileadmin/user_upload/document/GE.pdf, S. 8f. 1895 Vgl. Energiechartasekretariat (Hrsg.): Vertrag zur Gründung der Energiecharta, S. 10f. 1896 Vgl. ebd., S. 12f.

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effizienz verpflichten.1897 Das Energiecharta-Protokoll trat zusammen mit dem Energiecharta-Vertrag am 16. April 1998 in der Europäischen Gemeinschaft in Kraft.1898 Mittlerweile haben 56 Staaten die Deklaration der Energiecharta unterschrieben, 53 ebenfalls den Energiecharta-Vertrag, den allerdings erst 48 Unterzeichner ratifiziert haben.1899 Einige weitere Staaten sowie internationale Organisationen verfügen über einen Beobachterstatus für die Energiecharta-Konferenzen.1900 Mit Mitgliedern aus vier Kontinenten und Beobachtern aus allen Regionen der Welt ist die Energiecharta nicht mehr nur europäisch, sondern ein globaler Ansatz zur Schaffung eines Rechtsrahmens für die Zusammenarbeit im Energiebereich geworden.1901 „Darüber hinaus ist der Energiecharta-Vertrag: - das erste bindende multilaterale Übereinkommen über Investitionsschutz; - das erste multilaterale Übereinkommen, das sich sowohl auf den Investitionsschutz, als auch auf den Handel bezieht; - die erste Anwendung der Transitbestimmungen auf Energienetze; - der erste multilaterale Vertrag, der generell eine bindende internationale Beilegung von Streitigkeiten vorsieht.“1902

Dennoch kann der Energiecharta-Vertrag seine positive Wirkung auf Investitionen im Energiebereich und die Verbesserung der europäischen Versorgungssicherheit nicht voll entfalten, solange gerade Russland und Norwegen1903 als wichtigste Energielieferanten Europas den Vertrag zwar unterzeichnet, aber nicht ratifiziert haben. Russland ist insbesondere mit den Regelungen zum Transit nicht einverstanden, da es nicht gewillt ist, sein Transportmonopol aufzugeben.1904 Würde der Energiecharta-Vertrag umgesetzt, könnte Russland die Transitbedingungen für zentralasiatisches Erdgas nach Europa nicht mehr diktieren und wären Lieferunterbrechungen wie im Januar 2006 und 2009 aufgrund der Streitigkeiten mit der Ukraine über den Erdgastransit nicht mehr zulässig. Mit der Europäischen Nachbarschaftspolitik (ENP) will die EU auf die Herausforderungen und Chancen ihrer neuen Nachbarschaft nach der großen Erweiterung 2004 reagieren und die Ziele der Europäischen Sicherheitsstrategie1905 umsetzen.1906 Dazu werden im Rahmen der ENP „zusammen mit den Partnerländern eine Reihe an Prioritäten 1897

Vgl. Grunwald: Das Energierecht der Europäischen Gemeinschaften, S. 556. Vgl. Amtsblatt der Europäischen Union (Hrsg.): Beschluss 2006/500/EG des Rates vom 29. Mai 2006 über den Abschluss des Vertrags zur Gründung der Energiegemeinschaft durch die Europäische Gemeinschaft, Heft L198 vom 20. Juli 2006, in: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2006:198:0015:0017: DE:PDF; Grunwald: Das Energierecht der Europäischen Gemeinschaften, S. 555. 1899 Australien, Belarus, Island, Norwegen und Russland haben den Energiecharta-Vertrag bisher nicht ratifiziert, vgl. Anhang, Tabelle 35: Mitglieder und Beobachter der Energiechartakonferenz, S. 394. 1900 Vgl. Anhang, Tabelle 35: Mitglieder und Beobachter der Energiechartakonferenz, S. 394. 1901 Vgl. Energiechartasekretariat (Hrsg.): Vertrag zur Gründung der Energiecharta, S. 7. 1902 Ebd. 1903 Allerdings ist Norwegen als Mitglied des Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) eng an die EU und ihre Richtlinien zum Binnenmarkt gebunden. 1904 Vgl. Pröfrock: Energieversorgungssicherheit im Recht der EU/ EG, S. 120. 1905 Vgl. Europäische Union (Hrsg.): Ein sicheres Europa in einer besseren Welt. Europäische Sicherheitsstrategie, Brüssel 2003, in: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/031208ESSIIDE.pdf. 1906 Vgl. Europäische Kommission: Mitteilung der Kommission. Europäische Nachbarschaftspolitik. Strategiepapier, KOM(2004) 373 endg., Brüssel 2004, in: http://ec.europa.eu/world/enp/pdf/strategy/strategy_paper_de.pdf, S. 2. 1898

4.3 Anspruch und Umsetzung der europäischen Energiepolitik

263

[…] [festgelegt], deren Erfüllung sie näher an die Europäische Union heranrückt“1907, wie u. a. in den Bereichen Energie, Umwelt, Forschung und Innovation sowie allmähliche Teilnahme am EU-Binnenmarkt.1908 Insgesamt adressiert die ENP ein breites Spektrum unterschiedlicher Nachbarn vom Mittelmeerraum über den Südkaukasus bis zu den östlichen Nachbarn,1909 die zusammen 33 Prozent der Erdöl- und 75 Prozent der Erdgasimporte der EU decken und strategische Transportkorridore bilden.1910 Daher ist es nicht erstaunlich, dass die Kommission die „Stärkung unserer strategischen Energiepartnerschaft mit den Nachbarländern […] [als] ein wichtiges Element der Europäischen Nachbarschaftspolitik“1911 bezeichnet. Die angestrebte wirtschaftliche Entwicklung der Nachbarn ist ebenfalls direkt mit ihren Fähigkeiten für Energieexporte verknüpft, wobei allein die Modernisierung der Energiesektoren erhebliche Investitionen erfordert.1912 Mittels der ENP soll die Verbindung der Energienetze verbessert und eine Konvergenz der Rechts- und Verwaltungsvorschriften erreicht werden.1913 Dazu nutzt Brüssel die Aktionspläne, um eine Verstärkung des Energiedialogs und eine allmähliche Konvergenz der Energiepolitiken sowie der Rechts- und Verwaltungsvorschriften zu erreichen, um Energieeffizienz, erneuerbare Energien und saubere Energietechnologien zu fördern. Als Anreize werden finanzielle Unterstützung und eine sukzessive Einbeziehung in den Binnenmarkt geboten.1914 Als Erfolge im Bereich energiepolitischer Kooperation benennt der sektorspezifische Fortschrittsreport der ENP beispielsweise die Abschlüsse und Verhandlungen über Memoranden of Unterstanding mit der Ukraine, Moldawien, Aserbaidschan, Marokko, Jordanien, Algerien und Ägypten, die Fortschritte der Baku-Initiative und des EuroMashrek-Gasmarkts, die Pläne für Elektrizitätsverbindungen innerhalb und mit der Maghreb-Region sowie die Anbindung der Ukraine, Moldawiens und Georgiens an die Europäische Energiegemeinschaft. Außerdem schritten die Pläne für einige neue Pipelineverbindungen voran.1915 Gleichwohl charakterisiert die Kommission die energiepolitische Zusammenarbeit als ein andauerndes Aktionsfeld der ENP.1916 Diese Erfolge können jedoch nicht allein der ENP zugeschrieben werden, da andere bilaterale und regionale Initiativen ebenso wie andere Akteure in diesen Bereichen aktiv sind. Der eher bescheidene Mehrwert der ENP liegt vor allem in den Aktionsplänen mit prioritären Maßnahmen sowie

1907

Ebd., S. 3. Vgl. ebd. 1909 Zum Geltungsbereich der Europäischen Nachbarschaftspolitik vgl. Europäische Kommission / Außenbeziehungen (Hrsg.): Die Europäische Nachbarschaftspolitik. Faltblatt, in: http://ec.europa.eu/world/enp/pdf/ information/enp-leaflet_de.pdf. 1910 Vgl. Lespesant, Gilles: Energienetze und die Europäische Nachbarschaftspolitik, in: Koopmann, Martin/ Lequesne, Christian (Hrsg.): Partner oder Beitrittskandidaten? Die Nachbarschaftspolitik der Europäischen Union auf dem Prüfstand, Baden-Baden 2006, S. 161. 1911 Europäische Kommission: ENP, KOM(2004) 373, S. 18. 1912 Vgl. Lespesant: Energienetze und die ENP, S. 172. 1913 Vgl. Europäische Kommission: ENP, KOM(2004) 373, S. 18. 1914 Vgl. ebd., S. 19. 1915 Vgl. Europäische Kommission: Commission Staff Working Document. Accompanying the Communication from the Commission to the Council and the European Parliament ‘Implementation of the European Neighbourhood Policy in 2007. Sectoral progress report, SEC(2008) 403, Brüssel 2008, in: http://ec.europa.eu/world/enp/ pdf/progress2008/sec08_403_en.pdf, S. 8f. 1916 Vgl. ebd., S. 7. 1908

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der weniger komplizierten und auch für grenzüberschreitende Projekte möglichen finanziellen Förderung begründet.1917 Die Übertragung der europäischen Normen ist auch das Ziel der Europäischen Energiegemeinschaft, die für die Region Südosteuropa als eine wichtige Transitregion entwickelt wurde. Auf der Grundlage des seit 2002 laufenden Athener Prozesses1918 wurde der Vertrag zur Gründung der Energiegemeinschaft entwickelt, der zum 1. Juli 2006 in Kraft trat.1919 Er ist zunächst für einen Zeitraum von zehn Jahren geschlossen, kann aber durch Beschluss der Parteien verlängert werden.1920 Grundlegendes Ziel der Energiegemeinschaft ist die Ausdehnung des EU-Energiebinnenmarkts auf die Vertragsparteien durch die Übernahme energie- und wettbewerbsrechtlicher Bestimmungen des „aquis communitaire“. Dabei übernimmt die Kommission die Rolle eines Koordinators. Seit November 2007 sind neben der Europäischen Gemeinschaft folgende Vertragsparteien Mitglieder der Energiegemeinschaft: Albanien, Bosnien und Herzegowina, Kroatien, die ehemalige jugoslawische Republik Mazedonien, Montenegro, Serbien und die Übergangsverwaltung der Vereinten Nationen für das Kosovo. Seit dem 1. Mai 2010 ist Moldawien ebenfalls vollwertiges Mitglied der Energiegemeinschaft.1921 Zusätzlich haben die EU-Staaten die Möglichkeit, den Status eines Teilnehmers zu bekommen und damit das Recht, an allen institutionellen Treffen der Energiegemeinschaft teilzunehmen, was bisher 14 Länder wahrnehmen.1922 Jedes weitere Nachbarland kann als Beobachter zugelassen werden und an den Treffen der Energiegemeinschaft ohne Diskussions- und Stimmrecht teilnehmen. Seit November 2006 haben Norwegen, die Türkei und die Ukraine sowie seit Dezember 2007 Georgien Beobachterstatus.1923 Die Ukraine hat 2008 (zusammen mit Moldawien) die Verhandlungen über einen Beitritt zur Energiegemeinschaft aufgenommen.1924 Mit ihren zahlreichen Institutionen und Beratungsgremien hat sich die Energiegemeinschaft umfangreiche Entscheidungs- und Unterstützungsstrukturen gegeben, mit denen sie sicherstellen will, dass alle Mitglieder in vollem Umfang integriert und engagiert sind.1925

1917

Vgl. Lespesant: Energienetze und die ENP, S. 176. Auf dem EU-Gipfel in Thessaloniki im Novmber 2002 beschlossen, läd der Athener Prozess die Länder Südosteuropas ein, Gespräche über die künftige Gestaltung eines stabilen und wettbewerbsfähigen Elektritzitätsmarkts in der Region aufzunehmen. Vgl. Altmann, Franz-Lothar: Südosteuropa und die Sicherung der Energieversorgung der EU, SWP-Studie, Berlin 2007, in: http://www.swp-berlin.org/common/get_document.php?asset_id=3636, S. 16. 1919 Vgl. Energy Community. Facts and Figures, in: http://www.energy-community.org/portal/page/portal/ENC_ HOME/ENERGY_COMMUNITY/Facts_and_Figures. 1920 Vgl. Energy Community. Treaty, Titel X, Article 97, in: http://www.energy-community.org/portal/page/portal/ ENC_HOME/ENERGY_COMMUNITY/Legal/Treaty. 1921 Vgl. Energy Community. Parties, in: http://www.energy-community.org/portal/page/portal/ENC_HOME/ ENERGY_COMMUNITY/Stakeholders/Parties. 1922 Bulgarien, Deutschland, Frankreich, Griechenland, Großbritannien, Italien, Niederlande, Österreich, Rumänien, Slowakei, Slowenien, Tschechische Republik, Ungarn, Zypern (Stand April 2008), vgl. Energy Community. Participants, in: http://www.energy-community.org/portal/page/portal/ENC_HOME/ENERGY_ COMMUNITY/Stakeholders/Participants. 1923 Energy Community. Observers, in: http://www.energy-community.org/portal/page/portal/ENC_HOME/ ENERGY_COMMUNITY/Stakeholders/Observers. 1924 Vgl. Commission opens negotiations with Ukraine and Moldova upon accession to the Energy Community, in: EUROPA Rapid Press Release vom 26. November 2008, IP/08/1783. 1925 Vgl. Energy Community. Institutions, in: http://www.energy-community.org/portal/page/portal/ENC_HOME/ ENERGY_COMMUNITY/Institutions; Europäische Kommission/ Generaldirektion Energie: The Energy 1918

4.3 Anspruch und Umsetzung der europäischen Energiepolitik

265

Die Energiegemeinschaft stellt einen entscheidenden Schritt auf dem Weg zur Wiederherstellung eines integrierten Energiesystems und der regionalen Kooperation in Südosteuropa dar, da sie der Region technischen Beistand und finanzielle Hilfe für die überfällige Modernisierung der Anlagen und den Ausbau der regionalen Energiezusammenarbeit bietet und zugleich den Anschluss an den EU-Energiemarkt ermöglicht.1926 Dabei handelt Brüssel auch aus Eigeninteresse, um die Region auf ihre Transitfunktion für eine diversifizierte Energieversorgung aus dem ressourcenreichen Nahen und Mittleren Osten und dem Kaspischen Raum vorzubereiten und die Netze dementsprechend auszubauen. Der Aufbau der Infrastrukturverbindungen durch verschiedene Projekte im Erdölund Erdgasbereich kann mit entsprechenden Investitionen innerhalb der nächsten Jahre vorangetrieben werden. Ein harmonisierter gemeinsamer Energiebinnenmarkt ist hingegen eher eine langfristige Vision der Energiegemeinschaft, da selbst innerhalb der EU ein funktionierender Energiebinnenmarkt noch vollendet werden muss.1927 4.3.3.1.2 Bilaterale Energiedialoge Die EU unterhält eine Reihe bilateraler Energiedialoge mit Lieferanten-, Transit- und anderen Verbraucherländern. Zu den institutionell etablierten zählen die energiepolitischen Kooperationen mit Norwegen, Russland, Ukraine, USA, Brasilien, Indien und China.1928 Mit weiteren bedeutenden Energieproduzenten wurden Memoranden of Understanding abgeschlossen und wird bei konkreten Projekten zusammengearbeitet. Darüber hinaus kooperiert die EU auch mit anderen Industrienationen im energiepolitischen Bereich. Im Energiebereich ist Norwegen von strategischer Bedeutung. Das Land ist nicht nur der drittgrößte Erdöl- und Erdgasexporteur weltweit, sondern auch der zweitgrößte Erdölund Erdgaslieferant der EU.1929 Die Beziehungen zwischen der Europäischen Union und Norwegen werden größtenteils durch das am 1. Januar 1994 in Kraft getretene Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) bestimmt. Damit wendet Norwegen den größten Teil des Europäischen „acquis communitaire“ im Bereich Binnenmarkt an.1930 Im Energiebereich teilt Norwegen die Ziele der EU, sodass 2005 ein weiterer Ausbau des bilateralen Energiedialogs vereinbart wurde. Neben zentralen Themen der jährlichen Sitzung auf Ministerebene, wie Energieeffizienz, erneuerbare Energien und Energieversorgungssicherheit inklusive Exploration und Produktionsmöglichkeiten in der Arktis,1931 ist das vorrangige Ziel des Energiedialogs eine Koordinierung der Energiepolitik im weiteren Sinne, inklusive Forschung und Technologieentwicklung sowie der Beziehungen

Community. Creating the power and confidence to rebuild, Brüssel 2006, in: http://ec.europa.eu/energy/ electricity/south_east/doc/energy_community_en.pdf, S. 6. 1926 Vgl. Altmann: Südosteuropa und die Sicherung der Energieversorgung, S. 25. 1927 Vgl. ebd., S. 17. 1928 Vgl. Europäische Kommission/ Generaldirektion Energie: International relations. Bilateral cooperation, in: http://ec.europa.eu/energy/international/bilateral_cooperation/bilateral_cooperation_en.htm. 1929 Vgl. BP: Statistical Review of World Energy 2009, S. 20, 30; IEA: The European Union, S. 62, 64. 1930 Vgl. EFTA Secretariat (Hrsg.): EEA Agreement, in: http://www.efta.int/content/eea/eea-agreement. 1931 Vgl. Gemeinsame Erklärung zum Treffen des für Energie zuständigen Kommissionsmitglieds Andris Piebalgs und der norwegischen Erdöl- und Energieministerin Thorhild Widvey, in: EUROPA Rapid Press Release vom 06. Juli 2005, IP/05/856.

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zu anderen Energieproduzenten.1932 Aktuell sagte Norwegen daher im Mai 2009 zu, die CCS-Technologie zu unterstützen, indem es sie als vorrangigen Bereich in den norwegischen Finanzierungsmechanismus aufnimmt und ca. 140 Mio. Euro Zuschüsse bis 2014 zuteilt.1933 Der wichtigste Energielieferant für die EU ist Russland, was es auf absehbare Zeit auch bleiben wird.1934 Gleichzeitig ist Europa der größte Investor und dominierender Absatzmarkt für russische Energieträgerexporte, sodass Brüssel den Energiesektor als idealen Bereich für Fortschritte in den europäisch-russischen Beziehungen betrachtet.1935 Im Oktober 2000 wurde die Gründung eines regelmäßigen Energiedialoges im Rahmen einer EU-Russland Energiepartnerschaft beschlossen.1936 Dieser EU-Russland Energie-Dialog findet auf drei Ebenen statt: hochrangigen Gesprächspartnern, thematischen Expertengruppen sowie seit Oktober 2005 in einem ständigen Partnerschaftsrat Energie.1937 Das Ziel des vielschichtigen Dialogs wird in der Gemeinsamen Erklärung aus dem Jahr 2000 wie folgt erläutert: „The European Union and Russia have decided to institute […] an energy dialogue, which […] will provide an opportunity to raise all the questions of common interest relating to the sector, including the introduction of cooperation on energy saving, rationalisation of production and transport infrastructures, European investment possibilities, and relations between producer and consumer countries. The planned ratification of the Energy Charter Treaty by Russia and the improvement of the investment climate will be important aspects in this context.”1938

Im Hinblick auf dieses weitreichende Themenspektrum bewertet die EU den Energiedialog als einen Kernbereich ihrer bilateralen Beziehungen mit Russland, der bereits zu beachtlichen Fortschritten geführt habe.1939 So verweist der zehnte Fortschrittsbericht vom November 2009 auf Erfolge der thematischen Gruppen, wie u. a. den Austausch von Informationen über die Energiestrategien, -politik und die Entwicklung des Energiesektors in der EU und Russland bis 2030 und Fortschritte bei geplanten Infrastrukturmaßnahmen.1940 Konkrete Ergebnisse des Energiedialogs der letzten Jahre sind gemeinsame Projekte im Bereich der Clean Coal Technologie1941 sowie das im November 2009 unterzeichnete Abkommen über die Einrichtung eines Frühwarnmechanismus im Rahmen des 1932

Vgl. Europäische Kommission/ Generaldirektion Energie: International relations. Norway, in: http://ec.europa.eu/energy/international/bilateral_cooperation/norway_en.htm. Vgl. CCS, Marktliberalisierung und Energiesicherheit ganz oben auf der Tagesordnung des Energiedialogs EU-Norwegen, in: EUROPA Rapid Press Release vom 28. Mai 2009, IP/09/849. 1934 Vgl. Kapitel 4.3.3 Externe Maßnahmen der EU, S. 255ff. 1935 Vgl. Europäische Kommission/ Generaldirektion Energie: International relations. Russia, in: http://ec.europa.eu/energy/international/bilateral_cooperation/russia/russia_en.htm. 1936 Vgl. Europäische Kommission/ Generaldirektion Energie: International relations. Joint Progress Reports, in: http://ec.europa.eu/energy/international/bilateral_cooperation/russia/progress_reports_en.htm. 1937 Vgl. Europäische Kommission: Annex to the Green Paper, S. 37f; Europäische Kommission/ Generaldirektion Energie: International relations. Thematic Groups, in: http://ec.europa.eu/energy/international/bilateral_ cooperation/russia/thematic_groups__en.htm. 1938 Vgl. Europäische Kommission (Hrsg.): EU-Russia Summit. Joint Statement, Paris 2000, in: http://www.delrus.ec.europa.eu/en/p_240.htm. 1939 Vglü Europäische Kommission/ Generaldirektion Energie: Russia. 1940 Vgl. Europäische Kommission (Hrsg.): EU-Russia Energy Dialogue. Tenth Progress Report, Moskau 2009, in: http://ec.europa.eu/energy/international/russia/doc/reports/progress10_en.pdf. 1941 Vgl. Europäische Kommission/ Generaldirektion Energie: International relations. Joint projects, in: http://ec.europa.eu/energy/international/russia/projects_en.htm. 1933

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EU-Russland Energie-Dialogs.1942 Um künftig Lieferunterbrechungen vorzubeugen und eine schnelle Kommunikation zu sichern, sieht der Frühwarnmechanismus für beide Seiten die frühzeitig Evaluierung potenzieller Risiken, Benachrichtigungs- und Informationspflichten sowie gegebenfalls Konsulationsmechanismen vor. Im Krisenfall kann eine „Special Monitoring Group“ einberufen werden.1943 Das obergeordnete Ziel des Energiedialogs stellt aus europäischer Sicht die Verbesserung der Energieversorgungssicherheit dar, indem Russland in eine enge Partnerschaft zum gegenseitigen Nutzen eingebunden wird. Diese soll alle Themen gegenseitigen Interesses ansprechen können und die Politik offener Energiemärkte verfolgen.1944 Obwohl beide Seiten immer wieder die gegenseitige Abhängigkeit in Energiefragen betonen,1945 wurde das Vertrauen in Russland im Gasstreit mit der Ukraine vom Januar 2009 gravierend geschädigt.1946 Ob der Frühwarnmechanismus das gegenseitige Vertrauen wiederherstellen und künftige Lieferunterbrechungen verhindern kann,1947 bleibt abzuwaren. Denn die europäischen und russischen Positionen über die Prinzipien und Regularien des Energiehandels bleiben konträr. Während die EU weiter auf den Energiecharta-Vertrag setzt, hat Russland diesen nicht nur noch nicht ratifiziert, sondern stellt mittlerweile sogar seine Unterschrift infrage.1948 Daher ist es fraglich, ob der Energiedialog über Themen mit gemeinsamen Interessen, wie beispielsweise nukleare Sicherheit, Energieeffizienz oder Vertrauensbildung hinaus, auch im Bereich der direkten Versorgungssicherheit und der Transitbedingungen ausgleichende Wirkung haben kann. Neben den umfassenden Energiedialogen mit den beiden wichtigsten Lieferanten hat Brüssel in den letzten Jahren versucht, die Beziehungen mit anderen Produzenten auszubauen. Im November 2006 schloss die Kommission ein Memorandum of Understanding mit Aserbaidschan über eine strategische Partnerschaft im Energiebereich. Diese umfasst u. a. die allmähliche Harmonisierung der aserbaidschanischen Gesetzgebung an das Gemeinschaftsrecht, eine verbesserte Sicherung der Energielieferungen und Transitsysteme, die Entwicklung des Nachfragemanagements sowie technische Kooperation und Austausch von Know-how.1949 Die im Dezember 2006 mit Kasachstan und im Mai 2008 mit Turkmenistan unterzeichneten Memoranden of Understanding sind dagegen wesentlich weniger umfangreich. Sie thematisieren lediglich die Verbesserung der Energieversorgungssicherheit und eine Verstärkung der industriellen Kooperation. Ferner weisen die

1942

Vgl. Europäische Kommission (Hrsg.): Memorandum on an Early Warning Mechanism in the Energy Sector within the Framework of the EU-Russia Energy Dialogue, Moskau 2009, in: http://ec.europa.eu/energy/ international/russia/doc/reports/2009_11_16_ewm_signed_en.pdf. 1943 Vgl. ebd., S. 2ff. 1944 Vgl. Europäische Kommission/ Generaldirektion Energie: Russia. 1945 Vgl. Ständiger Partnerschaftsrat EU-Russland (Energie) betont gegenseitige Abhängigkeit in Energiebeziehungen, in: EUROPA Rapid Press Release vom 30. April 2009, IP/09/688. 1946 Vgl. Meister, Stefan: Energiebeziehungen zwischen Russland und der EU in der Krise, in: DGAP aktuell, Heft 4 (2009), http://www.dgap.org/midcom-serveattachmentguid-1de55c080d85e2055c011de8bc2d5daaa2c8e4f8e4f/ 2009-01_dgapaktuell_-3ebb63.pdf, S. 1. 1947 Vgl. Europäische Kommission/ Generaldirektion Energie: International relations. EU-Russia Energy Relations, in: http://ec.europa.eu/energy/international/russia/russia_en.htm. 1948 Vgl. ebd., S. 1f. 1949 Vgl. Europäische Kommission (Hrsg.): Memorandum of Understanding on a Strategic Partnership between the European Union and the Republic of Azerbaijan in the Field of Energy, in: http://ec.europa.eu/energy/ international/international_cooperation/doc/mou_azerbaijan_en.pdf.

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Abschlussbestimmungen ausdrücklich darauf hin, dass sie lediglich eine politische Absichtserklärung und keine bindende Verpflichtung darstellen.1950 In Nordafrika ist es Brüssel bisher nur mit Ägypten gelungen, ein Memorandum of Understanding für die energiepolitische Zusammenarbeit abzuschließen. Das im Dezember 2008 geschlossene Dokument umfasst u. a. die Entwicklung einer Energiestrategie, die schrittweise Anpassung des ägyptischen Energiemarkts, ein weitreichendes Nachfragemanagement, Energienetze zur Verbesserung der Energiesicherheit und des Transits sowie technologische, wissenschaftliche und industrielle Zusammenarbeit.1951 Während die Beziehungen mit den Golfstaaten im Rahmen des Golf Kooperationsrats (GCC – Gulf Cooperation Council) bleiben,1952 versucht Brüssel mit dem Iran und Irak bilaterale Beziehungen und Kooperationen im Energiebereich aufzubauen. 2002 nahm die Kommission Verhandlungen über ein Handels- und Kooperationsabkommen mit dem Iran auf, das auch einen Abschnitt über Energie beinhaltet und den Weg für eine umfangreichere Kooperation bereitet hätte.1953 Mit Zuspitzung der Krise um das iranische Nuklearprogramm im August 2005 wurden die Verhandlungen jedoch eingefroren.1954 Mit dem Irak wird seit November 2006 über ein generelles Handels- und Kooperationsabkommen verhandelt.1955 Der Ausbau einer funktionierenden Administration im Irak verzögerte jedoch lange Zeit Fortschritte.1956 Im Januar 2010 unterzeichneten die EU und Irak schließlich ein Memorandum of Understanding für „eine strategische Energiepartnerschaft“.1957 Vor dem Hintergrund der umfangreichen noch nicht explorierten Erdölreserven des Irak und seiner möglichen Rolle als Erdgaslieferant für den geplanten südlichen Gaskorridor der EU listet die Erklärung u. a. folgende Kooperationsbereiche auf: die Entwicklung einer umfassenden und integrierten Energiepolitik für den Irak, ein EnergieAktionsprogramm für den Zeitraum 2010-2015, Verbesserung der Sicherheit und Zuverlässigkeit der Pipelines und die Entwicklung der Erdgasförderung sowie die Gewährleistung einer nachhaltigen Energiepolitik und die Ausarbeitung eines Aktionsplans für die Entwicklung erneuerbarer Energien im Irak.1958 Mit Memoranden of Understanding und Handelsabkommen versucht die EU, europäische Energieunternehmen zu unterstützen, die mit konkreten Projekten in den 1950

Vgl. Europäische Kommission (Hrsg.): Memorandum of Understanding on Co-operation in the Field of Energy between the European Union and the Republic of Kazakhstan, in: http://ec.europa.eu/energy/international/ international_cooperation/doc/mou_kazakshtan_en.pdf; Europäische Kommission (Hrsg.): Memorandum of Understanding on Co-operation in the Field of Energy between the European Union and the Turkmenistan, in: http://ec.europa.eu/energy/international/international_cooperation/doc/mou_turkmenistan.pdf. 1951 Vgl. Europäische Kommission (Hrsg.): Memorandum of Understanding on Strategic Partnership on Energy between the European Union and the Arab Republic of Egypt, in: http://ec.europa.eu/external_relations/ egypt/docs/mou_energy_eu-egypt_en.pdf. 1952 Vgl. Kapitel 4.3.3.1.3 Regionale Dialogforen, S. 271ff. 1953 Vgl. Europäische Kommission: Brief history of the relations between EU and Iran, in: http://ec.europa.eu/ external_relations/iran/relations_en.htm. 1954 Vgl. Europäische Kommission: Annex to the Green Paper, S. 39. 1955 Vgl. Europäische Kommission: Trade and Cooperation Agreement (TCA) with Iraq, in: http://ec.europa.eu/ external_relations/iraq/tca_en.htm. 1956 Vgl. Europäische Kommission: Annex to the Green Paper, S. 39. 1957 Vgl. Europäische Kommission/ Generaldirektion Energie: External Dimension. Iraq, in: http://ec.europa.eu/ energy/international/bilateral_cooperation/iraq_en.htm. 1958 Vgl. Europäische Kommission (Hrsg.): Memorandum of Understanding between the Government of Iraq and the European Union on Strategic Partnership on Energy, Bagdad 2010, in: http://ec.europa.eu/energy/ international/bilateral_cooperation/doc/iraq/2010_01_18_iraq_mou_en.pdf, S. 1ff.

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Nachbarregionen aktiv sind, wie beispielsweise die Kooperation der französischen Total mit der saudi-arabischen Aramco zum Bau einer Raffinerie oder der Vergabe der ersten irakischen Öllizenz seit Jahrzehnten an ein Konsortium aus BP und der chinesischen CNPC.1959 Im Hinblick auf die Transitländer pflegt Brüssel insbesondere mit der Ukraine intensive Energiebeziehungen als das Schlüsselland für den Transit der Energieimporte aus Russland. Dabei bildet die generelle Leistungsfähigkeit, Sicherheit und Verlässlichkeit des ukrainischen Transitnetzwerks die größte Herausforderung und das grundlegende Ziel der verstärkten Energiekooperation mit der Ukraine seit 2001.1960 Das 2005 abgeschlossene Memorandum of Understanding beinhaltet Fahrpläne für bedeutende Bereiche der Energiepolitik, wie nukleare Sicherheit, die Integration der Elektrizitäts- und Gasmärkte, die Steigerung der Versorgungssicherheit und des Transits von Energieträgern sowie die Verbesserung der Effektivität, Sicherheit und Umweltstandards im Kohlesektor. Konkret wurde der Ukraine ein Beobachterstatus in der Energiegemeinschaft zugestanden und die Gründung ein gemeinsamen „EU-Ukraine Hydrocarbon Technical Support Group“ vereinbart.1961 Seit den Lieferausfällen im Zuge des Gasstreits zwischen der Ukraine und Russland im Januar 2009 engagiert sich die EU zunehmend in der Modernisierung des ukrainischen Pipelinesystems, sowohl im finanziellen und technischen Bereich als auch beim rechtlichen Rahmen für den Transit und dessen Bedingungen.1962 Die erneut zutage getretene Idee eines internationalen Transitkonsortiums griff die Kommission dabei im März 2009 auf und organisierte eine internationale Investitionskonferenz für die Modernisierung des ukrainischen Gastransitsystems.1963 Auf der Konferenz wurde die Einrichtung einer technischen Koordinationseinheit für die Planung und Überwachung der Modernisierung sowie die generelle Bereitschaft der Finanzinstitutionen zur finanziellen Unterstützung und die Offenheit gegenüber weiteren Partnern vereinbart.1964 Die energiepolitischen Beziehungen mit der Türkei werden durch die Beitrittverhandlungen des Landes bestimmt, in denen die Türkei ihre Gesetzgebung vollständig an die EU anpassen muss. Dabei versucht die Türkei, ihre energiepolitische Bedeutung als Pfand für Fortschritte im Beitrittsprozess zu nutzen.1965 Bereits seit einigen Jahren verfolgt die Türkei das Ziel, sich als „Energiebrücke“ oder „Energiekorridor“ zu etablieren, da sie geografisch zwischen der EU und den Energiereserven des Kaspischen 1959

Vgl. Andris Piebalgs begrüßt die Zusammenarbeit zwischen der EU und Saudi-Arabien beim Bau einer neuen Raffinerie, in: EUROPA Rapid Press Release vom 22. Juni 2008, IP/08/986; Herrmann, Rainer: Kein Interesse an Iraks Ölfeldern, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 29. Juli 2009. 1960 Vgl. Europäische Kommission/ Generaldirektion Energie: International relations. Ukraine, in: http://ec.europa.eu/energy/international/bilateral_cooperation/ukraine_en.htm. 1961 Vgl. Europäische Kommission (Hrsg.): Memorandum of Understanding on co-operation in the field of energy between the European Union and Ukraine, in: http://ec.europa.eu/energy/international/bilateral_cooperation/doc/ ukraine/2005_12_01_ukraine_mou.pdf. 1962 Vgl. Grätz, Jonas/Westphal, Kirsten: Ende gut, alles gut? Das russisch-ukrainische Gasabkommen auf dem Prüfstand, in: SWP-Aktuell, Heft 3 (2009), http://www.swp-berlin.org/common/get_document.php?asset_ id=5695, S. 4. 1963 Vgl. Europäische Kommission: External Relations. EU-Ukraine: Partners for securing gas to Europe, in: http://ec.europa.eu/external_relations/energy/eu_ukraine_en.htm. 1964 Vgl. Europäische Kommission/ Ukrainische Regierung (Hrsg.): Joint Declaration. Joint EU-Ukraine International Investment Conference on the Modernisation of Ukraine’s Gas Transit System, Brüssel 2009, in: http://ec.europa.eu/external_relations/energy/events/eu_ukraine_2009/joint_declaration_en.pdf, S. 3. 1965 Vgl. Martens, Michael: Nabuccos Engstelle, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 22. Januar 2009.

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4 Die Energiepolitik der Europäischen Union

Raums und des Nahen und Mittleren Ostens liegt.1966 Die EU ist sich der strategischen Bedeutung der Türkei als Kreuzungspunkt vieler bestehender und geplanter Pipelines und damit für die Diversifizierung ihrer Importe bewusst. Daher versucht sie, die Türkei in die Energiegemeinschaft einzubinden, über den Beitrittsprozess die Reform des türkischen Energiemarkts voranzutreiben und über Fonds die Vorbereitung von Pipelineprojekten zu unterstützen.1967 Mit Blick auf andere große Energieverbraucher hat die Kooperation der EU mit den USA eine lange Tradition, da sie von den gleichen Herausforderungen betroffen sind.1968 Im Juni 2006 einigten sich beide auf einen Ausbau ihrer Zusammenarbeit in vier Bereichen, wobei der letzte eine strategische Kooperation im Bereich Energie, Energiesicherheit, Klimawandel und nachhaltige Entwicklung umfasst. Dabei bekennen sie sich u. a. zur Förderung von Marktmechanismen auch in Drittländern, zur Förderung weltweiter Energiesicherheit durch Transparenz, gesicherte Daten, stabiler und offen zugänglicher Infrastruktur sowie der Förderung neuer Infrastrukturverbindungen.1969 Als konkretes Kooperationsprojekt haben die USA und die EU beispielsweise im Jahr 2006 das Programm „Energy Star“ initialisiert.1970 Mit der neuen US-Administration unter Präsident Obama und dessen ersten Vorstößen einer stärkeren Gewichtung der Umweltverträglichkeit1971 könnten künftig weitere Kooperationen hinzukommen. Neben den USA kooperiert die EU auch mit anderen Industriestaaten im Bereich der Energiepolitik, wie Kanada1972 und Japan1973. Darüber hinaus wurden in den letzten Jahren vornehmlich energiepolitische Dialoge mit neuen wichtigen Energiekonsumenten, wie Brasilien, Indien und China, aufgebaut. Dabei ist Brasilien nicht mehr nur als wichtiger globaler Energiekonsument von Bedeutung, sondern mittlerweile einer der weltweit bedeutendsten Ethanolproduzenten und ein potenzieller Lieferant von Biotreibstoffen.1974 Im Rahmen des zehnten EU-BrasilienTreffens wurde im März 2007 ein regelmäßiger energiepolitischer Dialog EU-Brasilien eingerichtet.1975 Im Juli 2007 hat die Kommission ferner eine strategische Partnerschaft 1966

Vgl. The Republic of Turkey/ Ministry of Foreign Affairs (Hrsg.): Turkey’s Energy Strategy, Ankara 2006, in: http://www.econturk.org/Turkisheconomy/energy_turkey.pdf, S. 2. 1967 Vgl. Europäische Kommission: Annex to the Green Paper, S. 37. 1968 Vgl. Europäische Kommission/ Generaldirektion Energie: International relations. USA, in: http://ec.europa.eu/ energy/international/bilateral_cooperation/usa_en.htm. 1969 Vgl. Europäische Kommission (Hrsg.): Vienna Summit Declaration, 2006, in: http://ec.europa. eu/external_relations/us/sum06_06/docs/decl_final_210606_en.pdf, S. 8ff. 1970 Vgl. Europäische Kommission/ Generaldirektion Energie: Energy efficiency. Energy efficiency of office equipment: The Energy Star Programme (EU - US), in: http://ec.europa.eu/energy/efficiency/office_equipment_ en.htm; Kapitel 4.3.2.3 Verbesserung der Energieeffizienz, S. 236ff. 1971 Vgl. Braml, Josef: Amerikas neue Energie. Energieaußenpolitik der USA nach Bush, in: Internationale Politik und Gesellschaft, Heft 2 (2008), S. 140-156. 1972 Vgl. Europäische Kommission: External Relations. EU-Canada relations – Co-operation by sector, in: http://ec.europa.eu/external_relations/canada/sector_en.htm. 1973 Vgl. Gespräche EU-Japan zu den Themen Klimawandel, Wirtschaftskrise und weiteren globalen Herausforderungen, in: EUROPA Rapid Press Release vom 30. April 2009, IP/09/692; Europäische Kommission (Hrsg.): th 18 EU-Japan Summit. Joint Press Statement, Prag 2009, in: http://ec.europa.eu/external_relations/japan/docs/ 2009_summit_js_en.pdf. 1974 Vgl. Nitsch, Manfred/ Giersdorf, Jens: Biotreibstoffe Brasilien, Berlin 2005. 1975 Vgl. Europäische Kommission: External Relations. Federative Republic of Brazil, in: http://ec.europa.eu/ external_relations/brazil/index_en.htm; Europäische Kommission (Hrsg.): EC-Brazil regular Energy Policy Dialogue. Terms of Reference, Brüssel 2007, in: http://ec.europa.eu/energy/international/bilateral_cooperation/ doc/brazil/ec.brazil_terms_of_reference_en.pdf, S. 1.

4.3 Anspruch und Umsetzung der europäischen Energiepolitik

271

vorgeschlagen, um die Zusammenarbeit in Schlüsselsektoren wie u. a. Energie auszubauen.1976 Indien hat Brüssel bereits 2004 eine strategische Partnerschaft vorgeschlagen, in der, mit Blick auf die ausgeprägte Kohleförderung, ein Energiedialog über u. a. alternative Brennstoffe angeregt wurde.1977 Ein im gleichen Jahr beschlossener Energiedialog thematisiert die Entwicklung von Technologien zur sauberen Kohlenutzung, Verbesserung bei Energieeffizienz und -einsparungen und die Unterstützung für marktwirtschaftliche Reformen.1978 Neben bisher drei Treffen des dafür eingerichteten Indien-EU Energie Panel1979 bestehen thematische Arbeitsgruppen über Erneuerbare Energien/ Energieeffizienz, Kohle/ Clean Coal Technologie und Erdöl/ Erdgas. Eine EU-Indien Wirtschaftskonferenz über Energie soll die Zusammenarbeit der Wirtschaften und Industrien stärken.1980 Die Kooperation mit der Volksrepublik China wird sowohl allgemein als auch im Hinblick auf Energiefragen noch detailliert betrachtet und bezüglich der Auswirkungen der chinesischen Energiepolitik und möglicher Reaktion Europas analysiert.1981 4.3.3.1.3 Regionale Dialogforen Etwa 40 Prozent der europäischen Erdölimporte stammen aus Staaten der OPEC (Organisation of Petroleum Exporting Countries). 2004 beschloss die EU die Aufnahme eines hochrangigen bilateralen Dialogs zur Stärkung der Beziehungen zwischen Produzenten und Konsumenten. Brüssel erhofft sich davon stabilere und transparentere Ölmärkte und -preise, ein attraktives Investitionsklima sowie bessere Marktanalysen und Prognosen.1982 Im Rahmen des EU-OPEC Energiedialogs fanden zwischen 2005 und 2010 sieben Treffen auf Ministerebene statt, die Ölpreise, Transparenz der Daten und des Investitionsbedarfs, Engpässe im Raffineriesektor und auf den Finanzmärkten sowie neue Technologien, insbesondere CCS thematisierten.1983 Die EU-OPEC Treffen der letzten Jahre widmeten sich gemeinsamer Studien über Erdölverarbeitung, über die Auswirkungen der Finanzmärkte auf die Ölpreise und die Volatilität der Märkte sowie über die Auswirkungen von Biokraftstoffen auf die Ölverarbeitung.1984 Im Rahmen des Energiedialogs wurden ganz konkrete Kooperationen

1976

Vgl. EU-Brasilien: Kommission schlägt strategische Partnerschaft vor, in: EUROPA Rapid Press Release vom 30. Mai 2007, IP/07/725. 1977 Vgl. Europäische Kommission: Mitteilung der Kommission an den Rat, das Europäische Parlament und den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss. Eine strategische Partnerschaft zwischen der EU und Indien, KOM(2004) 430 endg., Brüssel 2004, in: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM: 2004:0430:FIN:DE:PDF, S. 7. 1978 Vgl. Europäische Kommission/ Generaldirektion Energie: International relations. India, in: http://ec.europa.eu/ energy/international/bilateral_cooperation/india_en.htm. 1979 Vgl. ebd. 1980 Vgl. ebd. 1981 Vgl. Kapitel 5.2.2 Beziehungen im Bereich Energiepolitik, S. 323ff. 1982 Vgl. Europäische Kommission/ Generaldirektion Energie: External Dimension. EU-OPEC Energy Dialogue, in: http://ec.europa.eu/energy/international/organisations/opec_en.htm. 1983 Vgl. ebd. 1984 Vgl. Europäische Kommission (Hrsg.): EU-OPEC Study and Workshop on Oil Refining. Summary and Conclusions, Brüssel 2008, in: http://ec.europa.eu/energy/international/organisations/doc/ministerial_meetings/2008_ 06_24_conclusions_oil_refining_study.pdf; Europäische Kommission (Hrsg.): EU-OPEC Energy Dialogue 5th

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4 Die Energiepolitik der Europäischen Union

vereinbart, wie die Errichtung eines EU-OPEC Energietechnologiezentrums,1985 die mögliche Teilnahme der OPEC-Staaten am siebten Forschungsrahmenprogramm der EU, die Einbeziehung von CCS in das geplante gemeinsame Technologiezentrum und bilaterale CCS-Programme.1986 Obwohl die Kooperation mit der OPEC erst seit wenigen Jahren institutionalisiert ist, hat sie in dieser Zeit regelmäßige Treffen auf Minister- und Arbeitsebene hervorgebracht, die sich mit konkreten Problemen beschäftigten, sodass der Austausch von Meinungen und Informationen vergleichweise weit fortgeschritten ist. Mit dem Golf Kooperationsrat (GCC – Gulf Cooperation Council) schloss die EG bereits 1989 ein zeitlich unbegrenztes Kooperationsabkommen.1987 Artikel 6 des Abkommens sieht die Kooperation im Energiesektor vor, wobei die Zusammenarbeit der Energieunternehmen, gemeinsame Analysen, Meinungs- und Informationsaustausch, Ausbildungsmaßnahmen und Studien über erneuerbare Energiequellen gefördert werden sollen.1988 Im Rahmen der Kooperation wurde 2002 das mit EU-Mitteln finanzierte EuroGulf Projekt gegründet.1989 2005 fand ein hochrangiger „Euro-Gulf Energy Summit“ in Kuwait statt, der ein breites Spektrum von fossilen Energieträgern bis hin zu erneuerbarer Energien, Effizienz und internationale Aspekte der Kooperation thematisierte.1990 Konkret wurde die Einrichtung eines EU-GCC Energietechnologie Centers mit gemeinsamer Forschung, Technologietransfer, Ausbildung und Training vorgeschlagen.1991 Die Auswirkungen auf die Weltwirtschaft infolge der extremen Schwankungen bei Öl- und Energiepreisen seit Anfang 2008 – insbesondere in Zeiten der weltweiten Wirtschaftskrise – verstärken nach Ansicht der EU-GCC Energieexpertengruppe den Kooperationsbedarf von Produzenten- wie auch Konsumentenseite, demzufolge die Zusammenarbeit ausgebaut werden soll.1992 Auf dem zehnten Treffen der Energieexpertengruppe im Juni 2010 wurde von europäischer Seite die Idee eines „EU-GCC Clean Energy Technology Network“ eingebracht, um die Kooperation zwischen Interessengruppen beider Regionen im Bereich von

meeting. Joint Press Release Further steps in the constructive EU-OPEC Energy Dialogue, Brüssel 2008, in: http://ec.europa.eu/energy/international/organisations/doc/ministerial_meetings/2008_06_24_press_release.pdf. 1985 Vgl. Europäische Kommission (Hrsg.): Report to the 5th EU-OPEC Ministerial Meeting. Cooperation in Science, Technology, Education and Training EU-OPEC Energy Technology Centre, Brüssel 2008, in: http://ec.europa.eu/energy/international/organisations/doc/ministerial_meetings/2008_06_24_report_science_ technology_education_training.pdf. 1986 Vgl. Europäische Kommission (Hrsg.): Report to the 5th EU-OPEC Ministerial Meeting. EU-OPEC Workshop on Carbon Capture and Storage, in: http://ec.europa.eu/energy/international/organisations/doc/ministerial_ meetings/2008_06_24_progress_report_carbon_capture_storage.pdf; Europäische Kommission (Hrsg.): Conclusion of the EU-OPEC Round Table on Carbon Capture and Storage, Brüssel 2008, in: http://ec.europa.eu/ energy/international/organisations/doc/round_table/2008_10_31/conclusions.pdf. 1987 Vgl. Grunwald: Das Energierecht der Europäischen Gemeinschaften, S. 561. 1988 Vgl. ebd., S. 561f. 1989 Vgl. Luciani, Giacomo: EUROGULF: An EU-GCC Dialogue for Energy Stability and Sustainability. Executive Summary and Policy Paper, 2005, in: http://ec.europa.eu/energy/green-paper-energysupply/doc/studies/ 2005_04_eurogulf_kuwait_en.pdf, S. 4. 1990 Vgl. ebd., S. 2f. 1991 Vgl. Europäische Kommission: Annex to the Green Paper, S. 41. 1992 Vgl. Europäische Kommission (Hrsg.): Conclusions and follow-up actions. 9th EU-GCC Energy Expert Group meeting, Brüssel 2009, in: http://ec.europa.eu/energy/international/organisations/doc/experts_group_meetings/ 2009_02_25_conclusions_comments_final.pdf, S. 1f.

4.3 Anspruch und Umsetzung der europäischen Energiepolitik

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erneuerbaren Energien, Energieeffizienz, Integration von Elektrizitätsnetzen, intelligente Netze sowie Erdgas und saubere Energietechnologien zu fördern.1993 Die Kooperation mit den Mittelmeeranrainern umfasst seit dem Barcelona-Prozess 1995 auch den Energiebereich, wobei die regionale Integration der Energiemärkte und die Energieversorgungssicherung durch Diversifizierung der Quellen und Lieferrouten angestrebt wird.1994 Eine enge Zusammenarbeit mit den Mittelmeeranrainern erachtet Brüssel dabei aus zwei Gründen für erforderlich: sowohl aufgrund der bedeutenden Erdöl- und Erdgasreserven in der Region als auch als Transitregion durch die geografische Nähe zu Südeuropa wie auch zu den Golf- und Kaukasusstaaten.1995 Seit 1998 findet im EuropaMittelmeer Energieforum ein regelmäßiger Meinungsaustausch statt.1996 Auf der fünften Europa-Mittelmeer Energieministerkonferenz im Dezember 2007 wurde die Kooperation durch die Gründung einer Europa-Mittelmeer Energiepartnerschaft verstärkt.1997 Der gemeinsam beschlossene Aktionsplan benennt drei Hauptbereiche für die Energiekooperation 2008-2013:1998 erstens die Harmonisierung der Energiemärkte und Rechtsvorschriften für eine Integration der Energiemärkte in der Region Europa-Mittelmeer,1999 zweitens die Förderung nachhaltiger Entwicklung im Energiesektor sowie drittens die Entwicklung von Initiativen in Bereichen wie Infrastrukturausbau, Investitionsfinanzierung sowie Forschung und Entwicklung. Für die Euro-Mediterrane Zusammenarbeit insgesamt stellt Brüssel zwischen 2007 und 2013 über 3,2 Mrd. Euro Finanzhilfen bereit, wovon ein erheblicher Anteil in den Aktionsplan fließen könnte.2000 Gleichwohl sind auch die Energieunternehmen aufgerufen, eine aktive Rolle in der Energiezusammenarbeit zu spielen, insbesondere bei Infrastrukturprojekten und nachhaltiger Entwicklung.2001 Die süd- und südöstlichen Mittelmeeranrainer sind ferner in die ENP2002 eingebunden und nehmen an der projektbasierten Kooperation der 2008 eingerichteten „Union für das Mittelmeer“ (UfM) teil.2003 Eines der Prioriätsprojekte der UfM und „Flagschiff-Projekt“ 1993 Vgl. Europäische Kommission (Hrsg.): Conclusions and follow-up actions. 10th EU-GCC Energy Expert Group meeting, Kuwait 2010, in: http://ec.europa.eu/energy/international/organisations/doc/gcc/2010_06_02_ gcc_conclusions.pdf, S. 2. 1994 Vgl. Europäische Kommission: Annex to the Green Paper, S. 40. 1995 Vgl. Europäische Kommission: Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament. Ausbau der Zusammenarbeit Europa-Mittelmeer im Verkehrs- und Energiesektor, KOM(2001) 126 endg., Brüssel 2001, in: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2001:0126:FIN:DE:PDF, S. 11. 1996 Vgl. ebd., S. 12ff. 1997 Vgl. Europäische Kommission/ Generaldirektion Energie: International Relations. EUROMED, in: http://ec.europa.eu/energy/international/international_cooperation/euromed_en.htm. 1998 Vgl. Rat der Europäischen Union: Ministerial Declaration on the Euro-Mediterranean Energy Partnership, Limassol 2007, in: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/misc/97749.pdf, S. 9ff. 1999 2010 wurde eine aktualisierte umfangreiche Studie zur Elektrizitätsverbindung im Mittelmeerraum veröffentlicht, die neben einer Analyse der Systeme, das Potenzial erneuerbarer Energien in den südlichen Ländern untersucht und Vorschläge für Nord-Süd-Korridore sowie für die Schließung des Energierings unterbreitet. Vgl. Europäische Kommission/ Generaldirektion Energie: External Dimension. The Mediterranean, in: http://ec.europa.eu/energy/international/euromed_en.htm. 2000 Vgl. EU-Kommissar Piebalgs gibt Startschuss für neue Energiepartnerschaft in der Region Europa-Mittelmeer, in: EUROPA Rapid Press Release vom 17. Dezember 2007, IP/07/1945. 2001 Vgl. EU-Kommissar Piebalgs ruft Energieunternehmen dazu auf, eine aktive Rolle bei der Umsetzung der neuen Energiepartnerschaft in der Region Europa-Mittelmeer zu spielen, in: EUROPA Rapid Press Release vom 10. Dezember 2007, IP/07/1886. 2002 Vgl. Kapitel 4.3.3.1.1 Nachbarschaftsbeziehungen, S. 261ff. 2003 Vgl. Europäische Kommission: Communication from the Commission to the European Parliament and the Council. Barcelona Process: Union for the Mediterranean, COM(2008) 319 final, Brüssel 2008, in: http://ec.europa.eu/external_relations/euromed/docs/com08_319_en.pdf, S. 11.

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im Energiebereich ist der Ausbau von Solarenergie in der Region, gestützt auf den „Mediterranean Solar Plan“ der EU.2004 Darüber hinaus unterhält die Kommission einige subregionale Initiativen mit den Maghreb- und Mashrek-Staaten und wirbt für verstärkte Kooperationen im Energiebereich zwischen Israel und der Palästinensischen Autonomiebehörde. Langfristig fördert die EU eine EU-Maghreb Energiegemeinschaft sowie einen gemeinsamen Euro-Mashrek Energiemarkt.2005 2006 wurde dazu ein „Euro-Arab Mashreq Gas Cooperation Centre“ in Damaskus eingerichtet.2006 Die Ostseestaaten und die Kommission entschieden 1999, eine energiepolitische Kooperation in Form der Baltic Sea Regional Energy Cooperation (BASREC) einzurichten. Das BASREC ist ein multilaterales Forum, das die elf Regierungen dieser Region (Dänemark, Deutschland, Estland, Finnland, Island, Lettland, Litauen, Norwegen, Polen, Russland und Schweden) sowie die Europäische Kommission umfasst. Darüber hinaus haben einige Länder einen Beobachterstatus und wurden internationale Organisationen und regionale Finanzinstitutionen in den Teilnehmerkreis der Ministertreffen einbezogen.2007 Die in der europäischen Politik auch als nördliche Dimension bezeichnete Region umfasst mit Russland und Norwegen zwei Hauptenergieexporteure und eine Reihe importabhängiger Staaten. 2008 Die Kommission forderte die nördliche Dimension der Energiepolitik zu verstärken,2009 und misst der BASREC dazu eine „Schlüsselfunktion“2010 bei. Die BASREC selbst bewertet ihre Bedeutung wie folgt: “The BASREC co-operation has provided the CBSS member countries with a forum to build up a regional view of the energy policy strategies. The networks and the BASREC´s organizational structure give administrations and business actors in the energy sector a natural base for analyzing the possibilities to develop the market framework and rules in order to effectuate the energy supply and to reduce environmentally problematic impacts of energy production, use and transmission.”2011

Die energiepolitische Zusammenarbeit im BASREC beschäfigte sich bisher mit der wachsenden Abhängigkeit von Russland, Ausbau und Integration der Energieinfrastruktur, Energieeffizienz, Clean-Coal-Technologie und Demonstrationsprojekten für CCS, Klimawandel und erneuerbare Energien.2012 2004

Vgl. Europäische Kommission/ Generaldirektion Energie: External Dimension. The Mediterranean, in: http://ec.europa.eu/energy/international/euromed_en.htm. Vgl. Europäische Kommission: Annex to the Green Paper, S. 41f. 2006 Vgl. Euro-Arab Mashreq Gas Co-operation Centre, in: http://www.eamgcc.org/index.php?m=31; About EAMGCC, in: http://www.eamgcc.org/index.php?m=179. 2007 Großbritannien, Niederlande, Italien, Frankreich, Ukraine, Slowakei und USA haben einen Beobachterstatus; vgl. BASREC – Baltic Sea Region Energy Co-operation, in: http://www.basrec-extra.net/www/About/; Baltic Sea Region Energy Co-operation. Participants, in: http://www.basrec-extra.net/www/Ministerial/Participants/. 2008 Vgl. Pröfrock: Energieversorgungssicherheit im Recht der EU/ EG, S. 132. 2009 Vgl. Europäische Kommission: Mitteilung der Kommission. Verstärkung der nördlichen Dimension der Europäischen Energiepolitik, KOM(99) 548, Brüssel 1999, in: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/ LexUriServ.do?uri=CELEX:51999DC0548:DE:NOT. 2010 Ministerkonferenz im Rahmen des Forums „Energiepolitische Zusammenarbeit im Ostseeraum (BASREC)“, in: EUROPA Rapid Press Release vom 28. Oktober 2005, IP/05/1363. 2011 BASREC - Baltic Sea Region Energy Co-operation, in: http://www.basrec-extra.net/www/About/. 2012 Vgl. Europäische Kommission/ Generaldirektion Energie: International Relations. The Baltic Sea Regional Energy Cooperation (BASREC), in: http://ec.europa.eu/energy/international/international_cooperation/basrec_ en.htm; Ostseerat (Hrsg.): Communiqué adopted at the Baltic Sea Region Energy Cooperation (BASREC) Conference of Ministers in Copenhagen, 2009, in: www.cbss.org/component/option,com.../id,33/task,download/, S. 3. 2005

4.3 Anspruch und Umsetzung der europäischen Energiepolitik

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Mit einigen bedeutenden Energieproduzenten und insbesondere als Transitbereich für Diversifizierungen sind die Anrainer des Schwarzen und des Kaspischen Meeres von strategischer Bedeutung. Bereits seit 1995 besteht das zu 90 Prozent aus EU-Mitteln finanzierte Black Sea Regional Energy Centre (BSREC) in Bulgarien.2013 Die Hauptaufgaben des heute 13 Mitglieder2014 zählenden BSREC bilden die Implementierung des acquis im Energiebereich und der Informationssammlung über nationale Trends und Entwicklungen.2015 Konkret betreibt das BSREC Projekte und Aktivitäten in den Bereichen der Harmonisierung der Energiegesetzgebung mit der EU, der Reform der Energiemärkte, der Sicherung der Energieversorgung und Förderung der Nutzung erneuerbarer Energiequellen, der Energieeffizienz und rationalen Energienutzung sowie der Netzwerkbildung, des Erfahrungsaustauschs und der Informationsverbreitung.2016 Auf einer Energieministerkonferenz mit Anrainerstaaten des Kaspischen Meeres2017 und ihrer Nachbarn2018 wurde 2004 die Baku-Initiative als politisches Dialogforum zum Ausbau der energiepolitischen Kooperation gegründet. Deren Koordination obliegt dem INOGATE Sekretariat.2019 Dabei verfolgt Brüssel das Ziel, den Transport von kaspischem Öl und Gas nach Europa mittels sicherer und verlässlicher Exportrouten zu begünstigen.2020 Auf dem zweiten Gipfeltreffen der Baku-Initiative wurde 2006 ein langfristig angelegter Aktionsplan für eine intensivere Zusammenarbeit beschlossen.2021 Im Hinblick auf Energieprojekte, für die Investoren gewonnen werden sollen, listet der Aktionsplan jedoch vor allem gemeinsame Kriterien auf, denen die Infrastrukturprojekte genügen müssen.2022 Angesichts der unterschiedlichen Prioritäten der Teilnehmer – beispielsweise die Positionen Russlands und der EU zur Nabucco-Pipeline – ist nicht verwunderlich, dass keine konkreten Pipelines benannt werden.2023

2013

Vgl. Black Sea Regional Energy Centre (Hrsg.): BSREC Profile, Sofia 2008, in: http://www.bsrec.bg/BSREC_ Profile.pdf, S. 1. Albanien, Armenien, Aserbaischan, Bulgarien, Georgien, Griechenland, Moldawien, Rumänien, Russland, Türkei, Ukraine, die ehemalige jugoslawische Republik Mazedonien und Serbien, vgl. Black Sea Regional Energy Centre (Hrsg.): BSREC Profile, S. 1. 2015 Vgl. Black Sea Regional Energy Centre, in: http://www.bsrec.bg/newbsrec/firstpage.html. 2016 Vgl. Black Sea Regional Energy Centre (Hrsg.): BSREC Profile, S. 2ff. 2017 Aserbaidschan, Iran, Kasachstan und Russland. 2018 Armenien, Georgien, Kirgisistan, Moldawien, Türkei, Ukraine und Usbekistan. 2019 Vgl. INOGATE Sekretariat (Hrsg.): Conclusions of the Ministerial Conference on Energy Co-operation between the EU, the Caspian Littoral States and their neighbouring countries, Baku 2004, in: http://www.inogate.org/inogate_programme/about_inogate/inogate_programme/inogate_resource_center/ministeri al-agreements/Baku_Conclusions___Annexes.pdf; INOGATE Sekretariat (Hrsg.): Annex 1 - Concept Paper. Ministerial Conference on Energy Co-operation between the EU, the Caspian Littoral States and their neighbouring countries, Baku 2004, in: http://www.inogate.org/inogate_programme/about_inogate/inogate_programme/ inogate_resource_center/ministerial-agreements/Baku_Conclusions___Annexes.pdf, S. 1. 2020 Vgl. Europäische Kommission: Annex to the Green Paper, S. 40. 2021 Vgl. Die EU und die Länder des Schwarzmeer- und des kaspischen Raums vereinbaren gemeinsame Energiestrategie, in: EUROPA Rapid Press Release vom 30. November 2006, IP/06/1657. 2022 Vgl. INOGATE Sekretariat (Hrsg.): Ministerial Declaration to Enhanced energy co-operation between the EU, the Littoral States of the Black and Caspian Seas and their neighbouring countries, Astana 2006, in: http://www.inogate.org/inogate_programme/inogate_resource_center/ ministerial-agreements/FINAL_Astana_Conclusions_Road_Map_30_11_06_eng.pdf, S. 4-10. 2023 Vgl. Jackson, Alexander: The Baku Energy Summit, in: Caucasian Review of International Affairs vom 17. November 2008, http://cria-online.org/CU_-_file_-_article_-_sid_-_11.html. 2014

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4 Die Energiepolitik der Europäischen Union

Im April 2007 ergänzte die EU ihre regionalen Aktivitäten um die Initiative Schwarzmeersynergie, die eine neue Dynamik in die regionale Zusammenarbeit bringen und bestehende Kooperationsinstrumente verstärken soll.2024 Im Energiebereich möchte Brüssel mit der Initiative seine Beziehungen zu den Erzeuger- und Transitländern in der strategisch bedeutsamen Region ausbauen. Dazu verweist die Schwarzmeersynergie aber lediglich auf bestehende Instrumente und Programme, wie die Baku-Initiative, ENP, Europäische Energiegemeinschaft, INOGATE sowie bilaterale Beziehungen und den WTO-Beitritt weitere Länder der Region.2025 Ebenso sind für die Finanzierung keine zusätzlichen Mittel vorgesehen,2026 sondern es wird auf bereits bestehende Finanzierungsinstrumente und Fonds verwiesen.2027 Ein Mehrwert soll vielmehr aus dem weitreichenden regionalen Ansatz und den Kontakten zu regionalen Organisationen erwachsen, die in die Schwarzmeersynergie einbezogen werden.2028 Mit anderen Regionen unterhält die EU weniger umfangreiche Energiekooperationen oder ist gerade dabei, diese aufzubauen. Unter der deutschen Ratspräsidentschaft legte die EU-Zentralasienstrategie im Juni 2007 erstmals politische Leitlinien für ein größeres und kohärentes Engagement der EU fest und unterstrich damit die wachsende strategische Bedeutung der Region.2029 Der Ausbau der Energie- und Infrastrukturverbindungen bildet einen Aspekt der Strategie. Da die EU von externen Energiequellen und Zentralasien vom russischen Transportmonopol abhängig ist, „besteht gemeinsames Interesse an einer Diversifizierung der Exportwege, der Nachfrage- und Lieferstrukturen und der Energieträger.“2030 Konkret sollen u. a. die Erkundung neuer Öl-, Gas- und Wasserreserven, die Modernisierung der Infrastruktur und zusätzliche Pipelineverbindungen, die nachhaltige Entwicklung des Energiesektors und öffentlich-private Partnerschaften zum einen die EUInvestitionen begünstigen und zum anderen die Erweiterung der Exportmärkte Zentralasiens mittels eines neuen Energietransportkorridors Kaspisches Meer – Schwarzes Meer – EU unterstützen.2031 Dazu will Brüssel die zentralasiatischen Staaten in die Baku-Initiative, die Energiecharta und bilaterale Energievereinbarungen einbinden.2032 Die Fortschrittsberichte der Zentralasienpolitik stellten fest, dass der regionale Energiedialog innerhalb der Baku-Initiative sowie auf bilateraler Ebene durch den Abschluss von Memoranden of Understanding mit Kasachstan und Turkmenistan2033 2024

Zur Schwarzmeerregion zählt die EU Griechenland, Bulgarien, Rumänien, Moldawien, Ukraine, Russland, Georgien, Armenien, Aserbaidschan und Türkei, vgl. Europäische Kommission: Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament. Die Schwarzmeersynergie – eine neue Initiative der regionalen Zusammenarbeit, KOM(2007) 160 endg., Brüssel 2007, in: http://ec.europa.eu/world/enp/pdf/com07_160_de.pdf, S. 1 (Fußnote 1). 2025 Vgl. ebd., S. 5f, 13. 2026 Vgl. Gabanyi, Anneli Ute: Die Initiative „Schwarzmeersynergie“. Die EU plant den Ausbau ihrer regionalen Zusammenarbeit, in: SWP-Aktuell, Heft 29, 2007, http://www.swp-berlin.org/common/get_document.php?asset_ id=3978, S. 3. 2027 Vgl. Europäische Kommission: Schwarzmeersynergie, KOM(2007) 160, S. 11f. 2028 Vgl. ebd., S. 10f. 2029 Vgl. Auswärtiges Amt: Wie sieht die EU-Zentralasienstrategie aus?, in: http://www.auswaertigesamt.de/diplo/de/Europa/Aussenpolitik/Regionalabkommen/Zentralasien.html#t4. 2030 Auswärtiges Amt (Hrsg.): Die EU und Zentralasien: Strategie für eine neue Partnerschaft, 2007, in: http://www.auswaertiges-amt.de/diplo/de/Europa/Aussenpolitik/Regionalabkommen/Zentralasien-Strategie-TextD.pdf, S. 10. 2031 Vgl. ebd., S. 11. 2032 Vgl. ebd., S. 2 und 11. 2033 Vgl. Kapitel 4.3.3.1.2 Bilaterale Energiedialoge, S. 265ff.

4.3 Anspruch und Umsetzung der europäischen Energiepolitik

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intensiviert werden konnte.2034 Im Hinblick auf die Unterstützung neuer Energieprojekte wurden verschiedene Machbarkeitsstudien für einen transkaspischen Energiekorridor abgeschlossen, die nun mit Partnerländern diskutiert werden. Ferner konnte der Dialog über erneuerbare Energie und das Kyoto-Protokoll vertieft werden.2035 Seit 1996 finden die Asien-Europa-Treffen (ASEM) als multilaterales Forum für Kommunikation und Dialog statt. Dabei umfasst die ASEM mit 45 Mitgliedern2036 fast alle Staaten Europas und Asien, die zusammen fast 60 Prozent der Weltbevölkerung und 60 Prozent des Welthandels repräsentieren.2037 Das Thema Energie wurde im Hinblick auf Nachhaltigkeit mit der „ASEM Declaration on Climate Change“ auf dem sechsten Gipfeltreffen 2006 und der „Beijing Declaration on Sustainable Development“ auf dem siebten Gipfeltreffen 2008 aufgegriffen. Im April 2008 fand ferner das ASEM-Forum über Energiesicherheit als eines der zahlreichen thematischen ASEM-Treffen statt.2038 Im Juni 2009 wurde erstmals ein ASEM-Ministertreffen zum Thema Energie mit der Europäischen Kommission als Gastgeber abgehalten. Auf der Agenda standen die internationalen Energiebeziehungen, erneuerbare Energien sowie die Energiemärkte und der Handel mit Energieträgern.2039 In der gemeinsamen Erklärung verwiesen die ASEM-Staaten auf die Wichtigkeit von internationaler Kooperation im Bereich erneuerbare Energien, von Investitionsförderung durch transparente und nicht diskriminierende Rahmenbedingungen sowie von Know-how-Transfer. Als erste gemeinsame Aktion der beiden Regionen wurde ein Energy Work Plan für 2010 beschlossen.2040 Afrika spielt, mit Ausnahme der nordafrikanischen Länder Algerien und Libyen, für die europäischen Energieimporte bisher keine bedeutende Rolle, obwohl beide Kontinente allgemein durch einen ausgeprägten Handel verbunden sind. Europa ist der bedeutendste Exportmarkt für Afrika.2041 Initiiert von einer neuen EU-Strategie für Afrika der Kommssion2042 wurde auf dem EU-Afrika Gipfeltreffen im Dezember 2007 eine neue strategische Partnerschaft beschlossen. Im Zuge der Gründung wurde eine gemeinsame 2034

Vgl. Europäische Kommission (Hrsg.): Joint Progress Report by the Council and the European Commission to the European Council on the implementation of the EU Cenral Asia Strategy, Brüssel 2008, in: http://ec.europa.eu/external_relations/central_asia/docs/progress_report_0608_en.pdf, S. 2. 2035 Vgl. Europäische Kommission (Hrsg.): EU Strategy Implementation, Brüssel 2009, in: http://ec.europa.eu/ external_relations/central_asia/docs/factsheet_strategy_implementation_en.pdf, S. 2. 2036 Die 27 EU-Mitglieder, die Europäische Kommission, das ASEAN-Sekretariat, die ASEAN Mitglieder (Brunei, Indonesien, Laos, Kambodscha, Malaysia, Myanmar, Philippinen, Singapur, Thailand, Vietnam), China, Indien, Japan, die Mongolei, Pakistan und Südkorea. 2037 Vgl. Europäische Kommission: External Relations. The Asia-Europe Meeting (ASEM), in: http://ec.europa.eu/ external_relations/asem/index_en.htm. 2038 Vgl. Centre for Energy-Environment Resource Development (Hrsg.): ASEM Energy Cooperation, Thailand 2009, in: http://ec.europa.eu/external_relations/energyevents/asem_energy_2009/docs/2009_asem_brochure_ en.pdf, S. 7. 2039 Vgl. Energiepolitische Zusammenarbeit zwischen Asien und Europa - Kommission Gastgeberin des 1. ASEMEnergieministertreffens, in: EUROPA Rapid Press Release vom 17. Juni 2009, IP/09/937. 2040 Vgl. Europäische Kommission (Hrsg.): Joint Statement. ASEM Ministerial Conference on Energy Security, Brüssel 2009, in: http://ec.europa.eu/external_relations/energy/events/asem_energy_2009/docs/joint_statement_ en.pdf. 2041 Vgl. Europäische Kommission: Development and relations with African, Caribbean and Pacific states. EUAfrica relations, in: http://ec.europa.eu/development/geographical/regionscountries/euafrica_en.cfm. 2042 Vgl. Europäische Kommission: Mitteilung der Kommission an den Rat, das Europäische Parlament und den Wirtschafts- und Sozialausschuss. Eine Strategie der Europäischen Union für Afrika: Wegbereiter für einen Europa-Afrika-Pakt zur Beschleunigung der Entwicklung Afrikas, KOM(2005) 489 endg., Brüssel 2005, in: http://ec.europa.eu/development/icenter/repository/COMM_PDF_COM_2005_0489_F_DE_ACTE.pdf.

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4 Die Energiepolitik der Europäischen Union

Afrika-EU Strategie beschlossen. Unter den Zielen der Kooperation taucht der Bereich Energie erst innerhalb des Schlüsselbereichs für Entwicklung zur Umsetzung der Millennium Entwicklungsziele in relativ knappem Umfang auf. Dabei vereinbarten die Partner die Errichtung einer Afrika-EU Energiepartnerschaft.2043 Finanziert werden sollen die Maßnahmen über bestehende Finanzmittel und Hilfsprogramme, Kreditmittel europäischer und internationaler Finanzinstitutionen, zusätzliche Mittel einzelner EUMitglieder und Investoren aus dem Privatsektor.2044 Im September 2008 wurde zwischen der Europäischen Kommission und der Kommission der AU in einer „Gemeinsamen Erklärung über die Umsetzung des ersten Aktionsplans der Energiepartnerschaft EU-Afrika“, neben der Priorität für Fortschritte in der Elektrifizierung Afrikas, Folgendes vereinbart: „Verbesserung der Transparenz, Förderung von Verbindungsleitungen sowohl in Afrika als auch zwischen Afrika und der EU, Ausarbeitung eines Fahrplans für den Beginn und die Umsetzung eines Programms für die Zusammenarbeit im Bereich der erneuerbaren Energien, Unterstützung der Erstellung von länderbezogenen Umsetzungsplänen und Beteiligung von Öl und Gas produzierenden Ländern an der Partnerschaft zur weltweiten Verminderung des Abfackelns von Gas (Global Gas Flaring Reduction Partnership). Darüber hinaus wurde die Bedeutung von Maßnahmen im Bereich der Energieeffizienz und der Energieeinsparungen unterstrichen.“2045

Diese umfangreiche und breite Themensetzung der Energiepartnerschaft lässt nicht nur entwicklungspolitische Ziele zur Förderung des Energiesektors in Afrika, sondern auch Interessen der EU zur Verbesserung ihrer Versorgungssicherheit erkennen. Allerdings konkurriert der Energiebereich innerhalb der strategischen Partnerschaft mit anderen vordringlichen Problemen der Entwicklung Afrikas und bleibt abzuwarten, inwieweit die Umsetzung des ambitionierten Programms mit einer schwach etablierten AU auf dem riesigen krisengeschüttelten Kontinent realisierbar ist. 4.3.3.1.4 Internationale Institutionen und multilaterale Initiativen Neben von ihr selbst initiierten bilateralen und regionalen Dialogen engagiert sich die EU in internationalen Organisationen und Institutionen, die sich dem Thema Energie widmen, und hat in den letzten Jahren selbst globale Initiativen für eine nachhaltige Energiepolitik angestoßen. 17 Mitgliedstaaten (EU15 sowie Ungarn und die Tschechische Republik) sind Mitglieder der Internationalen Energieagentur (IEA), Polen und die Slowakei haben einen Kandidatenstatus. Damit stellt die EU die Mehrzahl der 26 Mitglieder der in Paris ansässigen intergovernementalen Organisation.2046 In Folge der Ölkrise 1974 gegründet, ist

2043

Vgl. Europäische Kommission (Hrsg.): The Africa-EU Strategic Partnership. A Joint Africa-EU Strategy, Lissabon 2007, in: http://ec.europa.eu/development/icenter/repository/EAS2007_joint_strategy_en.pdf, S. 18. Vgl. Europäische Kommission (Hrsg.): First Action Plan (2008-2010) for the Implementation of the Africa-EU Strategic Partnership, Lissabon 2007, in: http://ec.europa.eu/development/icenter/repository/EAS2007_action_ plan_2008_2010_en.pdf, S. 31; Europäische Kommission (Hrsg.): Joint Africa-EU Strategy, S. 23. 2045 Kommission der Afrikanischen Union und Europäische Kommission lancieren ehrgeizige Energiepartnerschaft EU-Afrika, in: EUROPA Rapid Press Release vom 08. September 2008, IP/08/1298. 2046 Vgl. Europäische Kommission/ Generaldirektion Energie: International Relations. International Energy Agency (IEA), in: http://ec.europa.eu/energy/international/organisations/iea_en.htm. 2044

4.3 Anspruch und Umsetzung der europäischen Energiepolitik

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die IEA heute die weltweit bedeutendste Organisation im Energiebereich.2047 Ihr Hauptziel bildet noch immer die Sicherung der Energieversorgung, wobei die IEA vornehmlich eine beratende Organisation ist, deren Aufgaben den Informationsaustausch über Energiepolitiken, inklusive der rationalen Verwendung von Energie, über Umweltauswirkungen und alternative Technologien sowie die Beratung für Nicht-Mitglieder umfassen.2048 Insgesamt haben die Europäische Kommission und die IEA eine vorteilhafte Kooperation aufgebaut. Die Europäische Gemeinschaft nimmt an den Treffen der IEAVerwaltung sowie in verschiedenen Ausschüssen teil. Darüber hinaus kooperiert die EU mit der „Joint Oil Data Initiative“ und beteiligt sich an einigen Durchführungsabkommen über Energietechnologien.2049 Obwohl sie gemäß IEA-Vertrag berechtigt ist, der IEA beizutreten, hat sie von dieser Möglichkeit bislang noch keinen Gebrauch gemacht.2050 Den Aktivitäten der Weltbank hat sich die Europäische Kommission mit der Teilnahme an der „World Bank Gas Flaring Reduction Initiative“ (GGFR) und der „Extractive Industries Transparency Initiative“ (EITI) angeschlossen.2051 Mit der EITI will eine Koalition aus Regierungen, Unternehmen, zivilgesellschaftlichen Gruppen, Investoren und internationalen Organisationen weltweite Standards für Transparenz im Erdöl-, Erdgas- und Bergbaugeschäft schaffen, um Armut, Korruption und Konflikte zu bekämpfen.2052 Die GGFR wurde im August 2002 gegründet, um Erdgas zu nutzen, das im Zuge der Erdölförderung sonst nur abgebrannt wird.2053 Derzeit wird jährlich Erdgas, das rund 30 Prozent des europäischen Bedarfs oder 75 Prozent der russischen Exporte entspricht,2054 abgefackelt und steht damit Erdgasverbrauchern wie der EU nicht mehr zur Verfügung. Obwohl ohne feste Struktur und permanente Administration bietet auch die G8 eine Plattform, um ein breites Spektrum an wirtschaftlichen und politischen Fragen unter den führenden Industrienationen2055 und Russland zu besprechen.2056 Obwohl die EU kein offizielles Mitglied ist, nimmt sie seit 1977 an den Treffen teil, vertreten durch den Kommissionspräsident und den Ratspräsident.2057 Die Themen Energie oder Klimawandel standen seit 2005 auf der Agenda jeder Präsidentschaft. Im Rahmen des G8-Treffens in

2047 Vgl. ebd.; Scott, Richard: The History of the International Energy Agency 1974 - 1994. Volume One Origins and Structure, Paris 1994, in: http://www.iea.org/Textbase/nppdf/free/1990/1-ieahistory.pdf. 2048 Vgl. Europäische Kommission: Annex to the Green Paper, S. 42; Scott, Richard: The History of the International Energy Agency 1974 - 1994. Volume Two Major Policies and Action, Paris 1994, in: http://www.iea.org/ Textbase/nppdf/free/1990/2-ieahistory.pdf. 2049 Vgl. Europäische Kommission/ Generaldirektion Energie: IEA. 2050 Vgl. Pröfrock: Energieversorgungssicherheit im Recht der EU/ EG, S. 116. 2051 Vgl. Europäische Kommission/ Generaldirektion Energie: International Relations. World Bank, in: http://ec.europa.eu/energy/international/organisations/world_bank_en.htm. 2052 Vgl. Extractive Industries Transparency Initiative (Hrsg.): What is the EITI?, in: http://www.eitransparency.org/eiti. 2053 Vgl. Weltbank (Hrsg.): Global Gas Flaring Reduction Partnership. About GGFR, in: http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/TOPICS/EXTOGMC/EXTGGFR/0,,contentMDK:21022944~m enuPK:828161~pagePK:64168445~piPK:64168309~theSitePK:578069,00.html. 2054 Vgl. Weltbank (Hrsg.): Global Gas Flaring Reduction Partnership. Learn the Facts, in: http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/TOPICS/EXTOGMC/EXTGGFR/0,,contentMDK:21023030~m enuPK:2856589~pagePK:64168445~piPK:64168309~theSitePK:578069,00.html. 2055 Deutschland, Frankreich, Großbritannien, Italien, Japan, Kanada und USA. 2056 Vgl. Europäische Kommission/ Generaldirektion Energie: International Relations. G8, in: http://ec.europa.eu/ energy/international/organisations/g8_en.htm. 2057 Vgl. Europäische Kommission: External Relations. The EU’s Relations with G7/ G8, in: http://ec.europa.eu/ external_relations/g7_g8/index_en.htm.

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4 Die Energiepolitik der Europäischen Union

Japan 2008 wurde die EU-Initiative für eine Internationale Partnerschaft im Bereich der Energieeffizienz umgesetzt, die später näher erläutert wird.2058 Zum internationalen Informationsaustausch nimmt die EU ebenfalls am Internationalen Energieforum (IEF) teil, der größten wiederkehrenden Zusammenkunft von Energieministern. Einzigartig ist dabei, dass Länder rund um die Welt vertreten sind, neben IEA- und OPEC-Staaten, beispielsweise auch Russland, China und Indien, sodass die IEFMitglieder für mehr als 90 Prozent der Produktion und des Verbrauchs von Erdöl und Erdgas verantwortlich sind.2059 Das zugrunde liegende Anliegen des IEF ist es, einen Rahmen für einen hochrangigen Energiedialog zwischen Ministern und Vertretern der Energieindustrie aus Energieproduzenten- und -konsumentenländern zu schaffen, der für die globale Energiesicherheit von zunehmender Bedeutung ist.2060 Neben der Teilnahme an diesen schon seit Längerem bestehenden internationalen Organisationen und multilateralen Initiativen hat die EU mittlerweile selbst zwei internationale Initiativen ins Leben gerufen. Im Vorfeld des Weltgipfels für nachhaltige Entwicklung in Johannesburg im Jahr 2002 hat die Europäische Kommission ein Konzept für die Zusammenarbeit mit Entwicklungsländern im Energiebereich entwickelt, da Energie für nachhaltige Entwicklung von zentraler Bedeutung ist.2061 Um allen Menschen Zugang zu Energie zu ermöglichen und damit zur Erreichung der Millennium Entwicklungsziele beizutragen, hat die Kommission gemeinsam mit den Mitgliedstaaten auf dem Weltgipfel die EU Energie-Initiative (EUEI) gegründet.2062 Darin will die EU mit den Entwicklungsländern zusammenarbeiten, um die notwendigen Bedingungen für die Entwicklung der nationalen Energiesektoren zu schaffen. Besondere Bedeutung misst sie einer Verringerung des Energieverbrauchs mittels eines effizienten Einsatzes fossiler Energien und traditioneller Biomasse und der zunehmenden Nutzung erneuerbaren Energiequellen bei.2063 Hierfür soll die EUIE in einem fortlaufenden Dialog mit anderen internationalen Energieinitiativen stehen, wie beispielsweise dem Forum der Afrikanischen Energieminister (FEMA), der Johannesburg Vereinigung für erneuerbare Energien (JREC), des Globalen Energienetzwerks für nachhaltige Entwicklung (GNESD), der Erneuerbare Energien und Energieeffizienz Partnerschaft (REEEP).2064

2058 Vgl. Europäische Kommission (Hrsg.): Joint Statement by G8 Energy Ministers, Aomori 2008, in: http://ec.europa.eu/dgs/energy_transport/international/int/g8/doc/2008_06_07_g8 _energy_declaration_en.pdf; Europäische Kommission (Hrsg.): Joint Statement by Energy Ministers of G8, The People’s Republic of China, India and The Republic of Korea, Aomori 2008, in: http://ec.europa.eu/dgs/ energy_transport/international/int/g8/doc/2008_06_07_g8plus3_ energy_declaration_en.pdf; Europäische Kommission (Hrsg.): Declaration. International Partnership for Energy Efficiency Cooperation [IPEEC], 2008, in: http://ec.europa.eu/dgs/energy_transport/international/int/g8/doc/ 2008_06_07_ipeec_declaration_en.pdf. 2059 Vgl. International Energy Forum (Hrsg.): What is the IEF?, in: http://www2.iefs.org.sa/Pages/IEF.aspx. 2060 Vgl.ebd.; Europäische Kommission: Annex to the Green Paper, S. 43. 2061 Vgl. Europäische Kommission: Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament. Die Zusammenarbeit mit den Entwicklungsländern im Energiebereich, KOM(2002) 408 endg., Brüssel 2002, in: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2002:0408:FIN:DE:PDF, S. 2. 2062 Vgl. Europäische Kommission (Hrsg.): The EU Energy Initiative – a brief introduction, in: http://ec.europa.eu/development/policies/9interventionareas/waterenergy/energy/initiative/index_en.htm?CFID=13 2602520&CFTOKEN=b369cd117ddbb5a5-9BAEA200-CC01-4D24-9E5A002646B0D727&jsessionid=0806cdd 300ad57554e4f. 2063 Vgl. Europäische Kommission (Hrsg.): The EU Energy Initiative. 2064 Vgl. Europäische Kommission (Hrsg.): The EU Energy Initiative.

4.3 Anspruch und Umsetzung der europäischen Energiepolitik

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2004 hat die Kommission eine erste Bilanz ihrer Energie-Initiative gezogen, in der sie die Anfangsphase positiv beurteilt.2065 Die EUEI habe „eine solide Grundlage für konkrete Aktionen entwickelt und ist nun zu einem Quantensprung bereit.“2066 Dazu fordert die Kommission zum einen eine Fokussierung auf die AKP-Staaten sowie zum anderen mehr Finanzmittel, um tatsächlich Ergebnisse vor Ort erreichen zu können.2067 Als Konsequenz wurde eine Energiefazilität für die AKP-Staaten eingerichtet, um die Entwicklungen im Energiebereich zur Armutsreduktion flexibler finanziell unterstützen zu können.2068 Eine weitere energiepolitische Initiative konnte im Juni 2008 auf dem G8 Treffen in Japan umgesetzt werden. Die Energieminister der G8-Staaten sowie Chinas, Indiens, Südkoreas und der EU-Energiekommissar gründeten die Internationale Partnerschaft für die Zusammenarbeit im Bereich der Energieeffizienz (IPEEC – International Partnership for Energy Efficiency Cooperation). Die Idee für eine internationale Kooperation zur Förderung von Energieeffizienz geht auf den Aktionsplan für Energieeffizienz vom Oktober 2006 zurück und wurde in der Energiestrategie „Eine Energiepolitik für Europa“ im Januar 2007 sowie auf dem G8-Gipfel von Heiligendamm wieder aufgegriffen.2069 Der Nutzen der Partnerschaft soll in internationalen Aktivitäten für Energieeffizienz, der gemeinsamen strategischen Beurteilung von Maßnahmen und der Identifizierung möglicher gemeinsamer Aktivitäten liegen, um die Effekte und Synergien nationaler Politiken zu erhöhen. Die Kooperation zwischen den Teilnehmern erfolgt im Bereich ihrer Interessen auf freiwilliger Basis.2070 Das anfängliche Arbeitsprogramm umfasst eine Bestandsaufnahme der nationalen Maßnahmen, den Austausch von best-practices und der Identifizierung von Bereichen für gemeinsame Aktionen.2071 Geplant ist ein modularer Aufbau der Partnerschaft mit jährlichen Treffen hochrangiger Vertreter, der freiwilligen Erstellung eines Energieeffizienz-Aktionsplans durch jedes Teilnehmerland, der Auswahl von Aktivitäten entsprechend der Interessen und Möglichkeiten jedes Landes sowie die Mitwirkung von Experten aus festgelegten Institutionen an konkreten Aktionen und Projekten.2072 Zum Aufbau der Struktur hat die EU einen Anfangsbeitrag von 400.000 Euro zugesagt, ähnliche Verpflichtungen wurden beispielsweise von Japan und den USA eingegangen.2073 Die Erfolge der IPEEC werden davon abhängen, inwieweit die freiwillige Kooperation mit Leben gefüllt wird und über die jeweils schon vorgesehenen nationalen Effizienzbemühungen hinaus Wirkung erzielt.

2065

Vgl. Europäische Kommission: Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament über die künftige Entwicklung der EU-Energieinitiative und die Modalitäten für die Errichtung einer Energiefazilität zugunsten der AKP-Länder, KOM(2004) 711 endg., Brüssel 2004, in: http://ec.europa.eu/development/icenter/ repository/COMM_PDF_COM_2004_0711_F_DE_ACTE.pdf, S. 5. 2066 Ebd., S. 7. 2067 Vgl. ebd. 2068 Vgl. ebd., S. 7ff; Kapitel 4.3.3.2.1 Fördergelder und Kredite, S. 282ff.. 2069 Vgl. EU-Kommissar Piebalgs bringt internationale Partnerschaft für Zusammenarbeit im Bereich der Energieeffizienz auf den Weg, in: EUROPA Rapid Press Release vom 08. Juni 2008, IP/08/904. 2070 Vgl. Europäische Kommission (Hrsg.): Declaration. IPEEC, S. 2. Hervorhebung von A. N. 2071 Vgl. The International Partnership for Energy Efficiency Cooperation (IPEEC), in: EUROPA Rapid Press Release vom 08. Juni 2008, MEMO/08/380. 2072 Vgl. ebd. 2073 Vgl. ebd.

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4 Die Energiepolitik der Europäischen Union

4.3.3.2 Weitere Politik- und Finanzinstrumente im Dienste der Energiepolitik 4.3.3.2.1 Fördergelder und Kredite Die finanzielle Förderung von Energieprojekten durch die EU kann auf drei verschiedene Arten erfolgen. Zum Ersten können Finanzhilfen im Rahmen spezifischer vom Rat geschaffener Sondermaßnahmen gewährt werden. Zum Zweiten können Gemeinschaftsmittel aus bestimmten Fonds für energiepolitisch relevante Projekte bewilligt werden, wenn sie den Fördervorschriften des Fonds entsprechen. Drittens können Finanzinstitutionen, wie beispielsweise die EIB, die Investitionen mittels Kredite finanzieren.2074 Grundsätzlich kann Brüssel Investitionsprojekte innerhalb und außerhalb der EU fördern. Im Folgenden sollen Unterstützungsmöglichkeiten für Energiemaßnahmen innerhalb der Gemeinschaft sowie anschließend in Drittstaaten aufgezeigt werden. Dabei werden zuerst allgemeine Finanzierungsinstrumente benannt und hinsichtlich ihrer möglichen energierelevanten Verwendung erläutert, bevor die speziell für den Energiebereich entwickelten Fördermaßnahmen vorgestellt werden. Innerhalb der EU dient der bereits 1975 eingerichtete Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) der Förderung benachteiligter Regionen. Dabei hat sich der EFRE auch an zahlreichen regionalen Entwicklungsprogrammen auf dem Energiesektor beteiligt, um mit der Erschließung des Energiepotenzials zu regionalen Fortschritten beizutragen.2075 Entsprechend der geltenden Verordnung beteiligt sich der EFRE u. a. an „Infrastrukturinvestitionen, […] die […] zum Wachstum des Wirtschaftspotentials, zur Entwicklung, zur Strukturanpassung […] in diesen Regionen beitragen, einschließlich der Investitionen, die zur Errichtung und Entwicklung der transeuropäischen Netze in den Bereichen […] Energie beitragen; dabei ist der Notwendigkeit der Anbindung der Regionen, die aufgrund ihrer Insel-, Binnen- oder Randlage benachteiligt sind, an die zentralen Regionen der Gemeinschaft Rechnung zu tragen“2076. Eine weitere Möglichkeit, um Investitionsvorhaben mit Haushaltsmittel finanziell zu fördern, stellt die Einrichtung von Sondermaßnahmen dar. Schon in den 1980er Jahren wurden beispielsweise Sondermaßnahmen auf dem Gebiet der Energiestrategie gefördert, u. a. für den Verbund von Leitungsnetzen, die Teilnahme an der Ausbeutung von Kohlenwasserstoffvorräten und Verbesserungen der Speicherung. Weiterhin gab es Programme zur Unterstützung der technologischen Entwicklung und zur Förderung von Demonstrationsvorhaben und industriellen Pilotvorhaben im Energiebereich. Diese zielten zwar vornehmlich auf den Bereich der fossilen Energieträger, können aber als Vorbild für künftige Förderungsmaßnahmen beispielsweise zur Unterstützung von Großvorhaben im Bereich der Wasserstofftechnologie oder erneuerbaren Energien dienen.2077 Zur Unterstützung von Energieprojekten oder Reformen im Energiesektor in Drittstaaten kann die EU zum einen die allgemeinen Finanzinstrumente der Kooperationen nutzen. Mit der finanziellen Vorausschau 2007-2013 wurden die bisherigen Finanzierungs2074

Vgl. Grunwald: Das Energierecht der Europäischen Gemeinschaften, S. 524. Vgl. ebd., S. 529. 2076 Amtsblatt der Europäischen Union (Hrsg.): Verordnung (EG) Nr. 1783/1999 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Juli 1999 über den Europäischen Fond für regionale Entwicklung, Heft 213 vom 13. August 1999, in: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:1999:213:0001:0004:DE:PDF, S. 2. 2077 Vgl. ebd., S. 525ff. 2075

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instrumente für die Nachbarschaftsbeziehungen TACIS2078 und MEDA2079 durch das Europäische Nachbarschafts- und Partnerschaftsinstrument (ENPI) ersetzt. Im Rahmen der drei strategischen Zielen í demokratische Transformation, nachhaltige Entwicklung und Aufbau einer Marktwirtschaft sowie Zusammenarbeit im Bereich gemeinsamer Interessen2080 í fällt auch der Sektor Energie in den Anwendungsbereich des Instruments: „Förderung der Zusammenarbeit in den Bereichen Energie […], einschließlich Verbundsysteme, Netzwerke und deren Betrieb, Erhöhung der Sicherheit […] der Energieerzeugung, und -verteilung sowie Förderung erneuerbarer Energiequellen, der Energieeffizienz“2081. Neu wurde in das ENPI die Förderung grenzüberschreitender Zusammenarbeit zwischen Mitgliedstaaten und Nachbarn aufgenommen und rund 1,1 Mrd. Euro für den Zeitraum 2007-2013 bereitgestellt.2082 Das gesamte Budget des ENPI beträgt rund 11,2 Mrd. Euro.2083 Auch die Heranführungshilfe für die Kandidatenländer und potenziellen Beitrittskandidaten, zu denen die energiepolitisch bedeutenden Staaten des Westbalkans und die Türkei zählen, wurde mit der finanziellen Vorausschau 2007-2013 vereinheitlicht. Das neue Instrument für Heranführungshilfe (IPA) ersetzt die früheren Programme.2084 Dabei stehen innerhalb des Zeitraums 2007-2013 rund 11,5 Mrd. Euro für die Übergangshilfe zur Verfügung, in die auch Maßnahmen im Energiesektor einbezogen sind.2085 Neben den EU-Förderprogrammen können die europäischen Finanzinstitutionen zur Finanzierung von Projekten im Energiesektor herangezogen werden. Die Europäische Investitionsbank (EIB) ermöglicht die Finanzierung von Investitionsprojekten durch Darlehen oder Bürgschaften. Dabei kann die EIB entweder allein oder als Unterstützung für andere Finanzinstrumente wirken.2086 Auch dem europäischen Energiesektor stellte die EIB in den letzten Jahren Darlehen zur Verfügung, um die Energiepolitik der EU zu unterstützen. Zwischen 1995 und 2004 flossen 3,2 Mrd. Euro Finanzmittel der EIB in den Energiebereich. An den Elektrizitätssektor wurden dabei fast 60 Prozent der Kredite vergeben, den Rest erhielt der Gassektor – für Gewinnung, Transport und Vertrieb.2087 Im Rahmen der finanziellen Vorausschau 2007-2013 setzte sich der Rat für eine Vergrößerung des Kreditrahmens der EIB ein.2088 Da Sicherheit und Diversifizierung der Energielieferung 2078

Technical Assistance to the Commonwealth of Independent States. Mésures d’accompagnement financières et techniques (Finanzielle und technische Begleitmaßnahmen). 2080 Vgl. Europäische Kommission: EuropeAid. How does the ENPI work?, in: http://ec.europa.eu/europeaid /where/neighbourhood/overview/how-does-enpi-work_en.htm. 2081 Amtsblatt der Europäischen Union (Hrsg.): Verordnung (EG) Nr. 1638/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. Oktober 2006 zur Festlegung allgemeiner Bestimmungen zur Schaffung eines Europäischen Nachbarschafts- und Partnerschaftsinstruments, Heft 310 vom 09. November 2006, in: http://ec.europa.eu/world/ enp/pdf/oj_l310_de.pdf, S. 4. 2082 Vgl. Europäische Kommission: EuropeAid. Cross-Border Cooperation within the European Neighbourhood and Partnership Instrument (ENPI), in: http://ec.europa.eu/europeaid/where/neighbourhood/regionalcooperation/enpi-cross-border/index_en.htm. 2083 Vgl. Amtsblatt der EU (Hrsg.): Verordnung zur Schaffung eines ENPI, S. 13. 2084 PHARE, SAPARD, ISPA und CARDS. 2085 Vgl. Amtsblatt der Europäischen Union (Hrsg.): Verordnung (EG) Nr. 1085/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Juli 2006 zur Schaffung eines Instruments für Heranführungshilfe (IPA), Heft L210 vom 31. Juli 2006, in: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/de/oj/2006/l_210/l_21020060731de00820093.pdf, S. 91; Instrument für Heranführungshilfe (IPA), in: Tätigkeitsbereiche der Europäischen Union. Zusammenfassungen der Gesetzgebung, http://europa.eu/legislation_summaries/agriculture/enlargement/e50020_de.htm. 2086 Vgl. Grunwald: Das Energierecht der Europäischen Gemeinschaften, S. 530f. 2087 Vgl. Europäische Kommission: Annex to the Green Paper, S. 44. 2088 Vgl. ebd., S. 44f. 2079

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4 Die Energiepolitik der Europäischen Union

zu den energiepolitischen Prioritäten der EIB gehören, stellte sie seit 2004 jährlich rund eine Mrd. Euro Kredite für die Unterstützung von TEN-E2089 Projekten zur Verfügung.2090 Zur Realisierung ihrer Projekte arbeitet die Europäische Kommission ebenfalls eng mit der Europäischen Bank für Wiederaufbau und Entwicklung (EBRD – European Bank für Reconstruction and Development) zusammen. Die Förderung der EBRD im Energiesektor betrifft die Bereiche Elektrizität, Wärme und Gas sowie deren Verwendung durch Verbraucher und Energieversorger. Tätig ist die EBRD in Mittel- und Osteuropa sowie den Nachfolgestaaten der Sowjetunion, in denen sie bisher insgesamt mehr als 1,8 Mrd. Euro investiert hat.2091 Eigens für Investitionen im Bereich von Infrastrukturverbindungen hat die EU bereits 1993 das Programm TRACECA (Transport Corridor Europe-Caucasus-Asia) aufgelegt, mit dem der internationale Handel zwischen den Regionen Europa, Kaukasus und Asien mit dem Ziel einer „neuen Seidenstraße“ ausgebaut werden soll.2092 Als Ergänzungsprogramm für den Energiesektor wurde INOGATE (Interstate Oil and Gas Transport to Europe) gegründet, um die Wiederherstellung, Rationalisierung und Modernisierung der regionalen Gas- und Ölleitungssysteme sowie deren Integration in internationale Netze zu unterstützen. Dabei ist die EU bestrebt, zusammen mit den Anrainern des Schwarzen und des Kaspischen Meeres sowie deren Nachbarländern neue Transportrouten für Erdgas und Erdöl aus der Region nach Europa zu fördern. Mit den Förderprogrammen zum Ausbau der Transportwege und -verbindungen wird sich das folgende Kapitel noch konkreter auseinandersetzen.2093 Die zuvor hauptsächlich auf die Nachbarschaft konzentrierte energiepolitische Zusammenarbeit wurde 1997 mit der SYNERGIE Programm regional erweitert. Neben den Gebiete Mittel- und Osteuropas deckte das Programm auch die Nachfolgestaaten der Sowjetunion und den Mittelmeerraum, Lateinamerika, Asien und Afrika ab. Finanziell gefördert wurden Maßnahmen der energiepolitischen Beratung und Ausbildung, Analysen und Prognosen sowie Unterstützung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit.2094 Mit der Etablierung des Programms „Intelligente Energie – Europa“ wird SYNERGIE seit 2003 durch die Programmkomponente COOPENER ersetzt, die die Kooperation mit Drittstaaten zur Förderung von erneuerbaren Energiequellen und Energieeffizienz abdeckt.2095 Bereits seit 1988 existierte mit dem EC-Investment Programm (ECIP) ein Finanzinstrument, um die Gründung von Joint Ventures zwischen Unternehmen aus der EU und aus Drittländern zu fördern, das auch den Bereich der Energie einschloss. Der entsprechende Rechtsakt lief allerdings 2001 ohne einen Vorschlag für dessen Nachfolge aus.2096 Die neueren EU-Finanzinstrumente im Energiebereich legen ihren Schwerpunkt vor allem auf die Förderung einer nachhaltigen Energiepolitik und des Nachfragemanagements, indem sie erneuerbare Energien und Energieeffizienz unterstützen. Da die notwendigen umfangreichen Investitionen, insbesondere in Entwicklungs- und Schwellenländern, nicht 2089

Vgl. Kapitel 4.3.3.2.2 Ausbau der transeuropäischen Netze, S. 287ff. Vgl. IEA: The European Union, S. 84. 2091 Vgl. Europäische Kommission: Annex to the Green Paper, S. 45. 2092 Vgl. Welcome to TRACECA, in: http://www.traceca-org.org/default.php?l=en. 2093 Vgl. Kapitel 4.3.3.2.2 Ausbau der transeuropäischen Netze, S. 287ff. 2094 Vgl. Grunwald: Das Energierecht der Europäischen Gemeinschaften, S. 566f. 2095 Vgl. ebd., S. 567f. 2096 Vgl. ebd., S. 569f. 2090

4.3 Anspruch und Umsetzung der europäischen Energiepolitik

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von diesen Staaten oder den Europäischen Institutionen und Förderprogrammen allein getragen werden könnten, schlug die Europäische Kommission 2006 einen Globalen Dachfonds für Energieeffizienz und erneuerbare Energien (GEEREF – Global Energy Efficiency and Renewable Energy Fund) vor, um private Investitionen in diesen Bereichen zu stärken.2097 Durch die Unterstützung von Projekten und Unternehmen im Bereich erneuerbarer Energien und Energieeffizienz will der GEEREF die Verbreitung umweltfreundlicher Technologie fördern.2098 Dabei soll der GEEREF mittels öffentlich-privater Partnerschaften Risiken verteilen und Möglichkeiten zur Mitfinanzierung bieten.2099 Das Anfangsbudget von 110 Mio. Euro für den Zeitraum 2007-2011 wurde von der Kommission (80 Mio. Euro) sowie Deutschland und Norwegen bereitgestellt. Weitere Mittel sollen sowohl aus öffentlichen als auch privaten Quellen hinzukommen. Die EIB und der Europäische Investitionsfonds beraten den Fonds.2100 Der GEEREF legt den Schwerpunkt seiner Aktivitäten auf die AKP-Staaten2101, hat jedoch auch Teilfonds für Lateinamerika, Asien, Nordafrika und die osteuropäischen EUNachbarstaaten eingerichtet.2102 Im Dezember 2008 wurde über die ersten Investitionen in Höhe von 22 Mio. Euro entschieden.2103 Da die Europäische Kommission insbesondere in Afrika, den Staaten der Karibik und des Pazifik eine drängende Notwendigkeit für die Förderung des Zugangs zu modernen Energiedienstleistungen sieht, hat sie 2004 im Zuge der Evaluierung ihrer Energieinitiative vorgeschlagen, ein Finanzinstrument für Energieprojekte in den AKP-Ländern einzurichten. Ziel und Wirkungsweise der Energiefazilität zugunsten der AKP-Länder formuliert sie dabei wie folgt: „Die Fazilität wird ein flexibles Instrument sein, das für die Kofinanzierung durch Mitgliedstaaten und anderer Geber offen ist und innovative Durchführungsverfahren zulässt. Die Fazilität wird einerseits als Katalysator wirken (Förderung von Initiativen, Bereitstellung für Informationen, Funktion als Clearing-Stelle, Aufbau von Forschungs- und Managementkapazitäten in den AKP-Ländern) und andererseits als Instrument fungieren, das bei der Finanzierung nachhaltiger Projekte und Maßnahmen bestehende Lücken schließt.“2104

2097

Vgl. Europäische Kommission: Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament. Mobilisieren von öffentlichem und privatem Kapital für den weltweiten Zugang zu klimafreundlichen, erschwinglichen und sicheren Energiedienstleistungen: Der Globale Dachfonds für Energieeffizienz und erneuerbare Energien, KOM(2006) 583 endg., Brüssel 2006, in: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri= COM:2006:0583:FIN:DE:PDF, S. 3f. 2098 Vgl. ebd., S. 5ff. 2099 Vgl. ebd., S. 7f. 2100 Vgl. GEEREF-Fonds für saubere Energien entscheiden über eine erste Investition von 22 Mio. EUR zur Unterstützung von Projekten in Afrika und Asien, in: EUROPA Rapid Press Release vom 11. Dezember 2008, IP/08/1939; Europäische Kommission: Der Globale Dachfonds, KOM(2006) 583, S. 9. 2101 AKP-Staaten umfasst die Länder der Regione Afrika, Karibik und Pazifik. 2102 Vgl. European Investment Fund (Hrsg.): Global Energy Efficiency and Renewable Energy Fund (GEEREF), in: http://www.eif.org/about/geeref.htm; Europäische Kommission: Der Globale Dachfonds, KOM(2006) 583, S. 8. 2103 Vgl. GEEREF-Fonds für saubere Energien entscheiden über eine erste Investition von 22 Mio. EUR zur Unterstützung von Projekten in Afrika und Asien, in: EUROPA Rapid Press Release vom 11. Dezember 2008, IP/08/1939. 2104 Europäische Kommission: Entwicklung der EU-Energieinitiative und Energiefazilität AKP-Länder, S. 7. Hervorhebung im Original.

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4 Die Energiepolitik der Europäischen Union

Als vorrangigen Aktionsbereich schlägt die Kommission vor, den Großteil der Mittel für den Zugang der Landbevölkerung zu modernen Energiedienstleistungen zu verwenden. Jeweils bis zu 20 Prozent sollen in die Entwicklung günstiger Rahmenbedingungen für den Energiesektor gemäß Good Governance sowie die Vorbereitungen für künftige Großinvestitionsprogramme fließen.2105 Die Energiefazilität verdeutlicht die Komplementarität von energie- und entwicklungspolitischen Maßnahmen der EU in den adressierten Regionen. Im Juni 2005 wurde die Bereitstellung der Energiefazilität mit einem Anfangsbudget von 220 Mio. Euro gebilligt.2106 Im November 2009 wurde eine zweite Energiefazilität über 200 Mio. Euro für den Zeitraum 2009-2013 aufgestellt.2107 Der Großteil der Mittel ist jeweils für Projekte vorgesehen. Daneben sind 10 Mio. Euro der ersten Energiefazilität zur Unterstützung der EU-Afrika Infrastrukturpartnerschaft bestimmt. Diese Partnerschaft soll die afrikanischen Bemühungen unterstützen, fehlende Infrastrukturverbindungen zu identifizieren und zu schließen, Transportpolitiken zu harmonisieren sowie grenzüberschreitende und regionale Energieinfrastrukturen aufzubauen.2108 Weitere Finanzierungsprogramme in den Bereichen Energie und Umwelt unterhält die EU mit dem 2004 abgeschlossenen EU-China Energy Environment Programme mit einem EU-Anteil von 20 Mio. Euro. Außerdem sind im EU-Indien Aktionsplan eine Reihe von Kooperationen im Energiebereich mit Unterstützungsmitteln von circa acht Mio. Euro vorgesehen. Schließlich plant die Kommission ein Projekt über zwei Mio. Euro mit acht lateinamerikanischen Ländern, das durch alternative Energieeinrichtungen, wie Solarzellen oder Windräder, die Elektrizitätsversorgung in ländlichen Gebieten verbessern will.2109 Während alle bisher vorgestellten Kooperationsprogramme auf energiebezogene Projekte und Zusammenarbeit in Nachbarstaaten und Entwicklungsländern zielen, hat Brüssel 2001 auch die Möglichkeit zur Durchführung von Projekten mit fortgeschrittenen Industrieländern geschaffen. Im Rahmen dieser Verordnung kann die EU Kooperationsprojekte mit den USA, Kanada, Japan, Südkorea, Australien und Neuseeland in den Bereichen Energie, Verkehr und Umwelt komplett oder über eine Kofinanzierung unterstützen.2110

2105

Vgl. ebd., S. 9f. Vgl. Europäische Kommission: EuropeAid. ACP-EU Energy Facility, in: http://ec.europa.eu/europeaid/where/ acp/regional-cooperation/energy/index_en.htm. 2107 Vgl. Europäische Kommission: EuropeAid. Second Energy Facility, in: http://ec.europa.eu/europeaid/where/ acp/regional-cooperation/energy/second-energy-facility_en/index_en.htm. 2108 Vgl. Europäische Kommission/ Generaldirektion Entwicklung: EU Energy Initiative. Africa-Europe Partnership on Infrastructure, in: http://ec.europa.eu/development/policies/9interventionareas/waterenergy/energy/ initiative/bkcp/africa-europe-partnership-infrastructure.htm: 2109 Vgl. Europäische Kommission: Annex to the Green Paper, S. 44. 2110 Vgl. Amtsblatt der Europäischen Union (Hrsg.): Verordnung (EG) Nr. 382/2001 des Rates vom 26. Februar 2001 über die Durchführung von Projekten zur Förderung der Zusammenarbeit und der Handelsbeziehungen zwischen der Europäischen Union und den Industrieländern in Nordamerika, im Fernen Osten und in Australasien und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1035/1999, Heft L57 vom 27. Februar 2001, in: http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriSer.do?uri=OJ:L:2001: 057:0010:0013:DE:PDF; Grunwald: Das Energierecht der Europäischen Gemeinschaften, S. 570. 2106

4.3 Anspruch und Umsetzung der europäischen Energiepolitik

287

4.3.3.2.2 Ausbau der transeuropäischen Netze Der Ausbau der Transportinfrastruktur für Elektrizität und Energieträger sowohl innerhalb der Union als auch mit Drittstaaten ist eine Aufgabe, deren Bedeutung für die Versorgungssicherheit mittels Diversifizierung der Energieträger und -quellen sowie der Transitrouten schon lange thematisiert wird. Das gemeinsame Papier des Hohen Repräsentanten der GASP und der Kommission aus dem Jahr 2006 formuliert konkrete Ansprüche an eine wirksame Diversifizierungspolitik: „Die EU sollte bei der Wartung und Modernisierung der Energieinfrastrukturen in für die EU besonders wichtigen Nachbarländern und bei der Entwicklung neuer Infrastrukturen behilflich sein. […] Sämtliche Instrumente, vom politischen Dialog über Gemeinschaftsmaßnahmen in den Bereichen Handel, Entwicklung, Wettbewerb, Forschung und Umwelt bis hin zu Finanzhilfen und Darlehen, einschließlich derjenigen, die von der EIB und EBRD und sonstigen internationalen Finanzinstitutionen gewährt werden, sollten so aufeinander abgestimmt und eingesetzt werden, dass sie die Verwirklichung dieser Infrastrukturprojekte beschleunigen.“2111

Der Erhalt und Ausbau der Importkapazität der Transportinfrastrukturen für Erdöl und Erdgas ist allerdings nicht nur für eine verstärkte Diversifizierung notwendig, sondern auch allein aufgrund des steigenden europäischen Energiebedarfs und damit auch der zusätzlich benötigten Importe der Energieträger – insbesondere von Erdgas – zwingend erforderlich.2112 Die Herausforderung ist dabei, ein zumindest gleichbleibend hohes Maß an Diversifizierung zu erhalten.2113 Nach Auffassung der Kommission tragen LNG-Terminals besonders zur Versorgungssicherheit bei. Da sie bisher zumeist nicht hundertprozentig ausgelastet sind, eröffnen sie im Krisenfall die Möglichkeit flexibler zusätzlicher Importe, wozu jedoch auch vermehrte grenzüberschreitende Verbindungsleitungen innerhalb der Gemeinschaft nötig sind.2114 Im Folgenden wird zuerst ein kurzer Exkurs auf den Stand und die Pläne zum Ausbau der LNG-Importkapazität unternommen, bevor anschließend die verschiedenen Fördermaßnahmen zum Ausbau der Transportinfrastruktur für neue Importverbindungen sowie innerhalb der EU vorgestellt werden. Derzeit sind zwölf LNG-Annahmeterminals in der EU mit einer Gesamtkapazität von 74,7 Mrd. Kubikmeter jährlich in Betrieb, die auf rund 110 Mrd. Kubikmeter pro Jahr ausgebaut werden sollen. Die LNG-Terminals konzentrieren sich allerdings in nur wenigen Ländern West- und Südeuropas (Belgien, Frankreich, Griechenland, Großbritannien, Italien, Portugal und Spanien). Sechs weitere bereits im Bau befindliche LNG-Terminals sollen zusätzliche Importkapazitäten von 65,85 Mrd. Kubikmeter Gas jährlich ermöglichen, wobei sich diese ebenfalls in Frankreich, Spanien, Italien und Großbritannien befinden.2115 Außerhalb Europas, aber mit geplantem Anschluss an das europäische Netz, gibt es zwei bestehende (11,2 Mrd. Kubikmeter Kapazität pro Jahr) und ein geplantes Annahmeterminal 2111

Europäische Kommission/ Solana: Außenpolitik zur Förderung der EU-Interessen, S. 3. Hervorhebung von A. N. 2112 Vgl. IEA: The European Union, S. 88. 2113 Vgl. Europäische Kommission: Annex to the Green Paper, S. 45. 2114 Vgl. ebd., S. 46. 2115 Vgl. King & Spalding (Hrsg.): LNG in Europe. An Overview of European Import Terminals, 2006, in: http://www.kslaw.com/library/pdf/LNG_in_Europe.pdf, S. 7ff.

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4 Die Energiepolitik der Europäischen Union

in der Türkei.2116 Alledings verfügen gerade die ost- und mitteleuropäischen Staaten, die besonders von einem oder wenigen Lieferanten abhängig sind, bisher nicht über LNGTerminals. In der Planung bzw. Diskussion befinden sich noch 27 weitere Standorte, die allerdings erneut überwiegend in den Ländern mit bestehenden Terminals liegen aufgrund deren für Tankerlieferungen günstigen Küstenlage.2117 Doch wird auch in anderen Mitgliedstaaten der Bau von LNG-Terminals in Betracht gezogen, so existieren Pläne für Standorte in Deutschland, Polen, Irland, Niederlande, Zypern sowie außerhalb der EU in Kroatien, Albanien und der Türkei.2118 Inwieweit alle geplanten Terminals verwirklicht werden, ist jedoch fraglich, wie das Beispiel des Standorts Wilhelmshaven in Deutschland exemplarisch veranschaulicht. Obwohl bereits in den 1970er Jahren erstmals geplant und 2005 mit einer Machbarkeitsstudie wieder aufgegriffen,2119 machen die hohen Investitionskosten, bestehende langfristige Lieferverträge sowie die gut ausgebaute und meist bereits amortisierte Pipelineinfrastruktur nach Deutschland die Umsetzung bisher wirtschaftlich unrentabel. 2008 beteiligte sich E.ON stattdessen am LNG-Terminal „Gas Access to Europe“ in Rotterdam mit einem eigenen Abnahmeanteil.2120 Zum Ausbau eines Transportkorridors Europa-Kaukasus-Asien unterstützt Brüssel seit 1997 mit INOGATE die Zusammenarbeit im Energiebereich zwischen der EU und den Anrainerstaaten des Schwarzen und Kaspischen Meers. Die Kooperation mit den zwölf Partnerländern2121 und Russland als Beobachter umfasst Aktivitäten in den Bereichen Information, Kommunikation, Austausch und Netzwerkbildung sowie technische Unterstützung der Partnerländer.2122 Seit 2004 haben sich mit der Baku-Initiative2123, die organisatorisch beim INOGATE Sekretariat angegliedert wurde, die Ziele und Aufgaben des Programms erweitert.2124 „The EU and all Partner Countries are interested in securing energy supplies and diversifying energy sources, in order to limit energy wastage and to attract investments.”2125 Zur Verbesserung der Versorgungssicherheit setzt das INOGATE Programm in den Bereichen Energieexport, -transit und -bedarf an. Neben dem Ausbau der Zusammenarbeit und dem diskriminierungsfreien Zugang zu Energievorkommen und zur -infrastruktur zielt die Kooperation auf die Verbesserung der Netzsicherheit und Netzsicherung sowie die 2116

Vgl. ebd., S. 26f. Vgl. ebd., S. 7ff. Vgl. ebd., S. 26f, 32ff. 2119 Vgl. Deutschland droht die “Gaslücke”, in: Focus online vom 08. Mai 2007, in: http://www.focus.de/ immobilien/energiesparen/energie_aid_55705.html; E.ON (Hrsg.): E.ON plant erstes deutsches LNG-Projekt in Wilhelmshaven, in: http://www.eon.com/de/presse/news-detail.jsp?id=7316&year=2005&RenderOutputType =pdf. 2120 Vgl. Heitker, Andreas: UPDATE: E.ON will LNG aus Rotterdam – deutsches Terminal auf Eis, in: Finanznachrichten.de vom 05. August 2008, http://www.finanznachrichten.de/nachrichten-2008-08/11448617-update-eon-will-lng-aus-rotterdam-deutsches-terminal-auf-eis-015.htm. 2121 Armenien, Aserbaidschan, Belarus, Georgien, Kasachstan, Kirgisistan, Modawien, Tadschikistan, Türkei, Turkemenistan, Ukraine und Usbekistan, vgl. INOGATE Sekretariat (Hrsg.): Partner Countries, in: http://www.inogate.org/inogate_programme/about_inogate/energy_themes. 2122 Vgl. INOGATE Sekretariat (Hrsg.): About INOGATE, in: http://www.inogate.org/inogate_programme/ about_inogate. 2123 Vgl. Kapitel 4.3.3.1.3 Regionale Dialogforen, S. 271ff. 2124 Vgl. INOGATE Sekretariat (Hrsg.): About INOGATE. 2125 INOGATE Sekretariat (Hrsg.): Areas of Cooperation, in: http://www.inogate.org/inogate_programme/ areas_cooperation. 2117 2118

4.3 Anspruch und Umsetzung der europäischen Energiepolitik

289

Modernisierung und Erneuerung bestehenden und die Entwicklung neuer Energietransportinfrastruktur.2126 Dabei wurden im Hinblick auf transeuropäische Energienetze zahlreiche prioritäre Routen für Erdöl- und Erdgaspipelines als Projekte pan-europäischen Interesses festgelegt.2127 Zur Umsetzung der Ziele werden im Rahmen von INOGATE themenspezifische Workshops, interregionale Treffen, Fachkonferenzen und hochrangige internationale Konferenzen organisiert sowie Studien, Roadmaps und Machbarkeitsstudien erstellt.2128 Mit den Artikeln 170, 171, 172 AEUV wurde der Europäischen Kommission im Reformvertrag die Kompetenz übertragen, zum Auf- und Ausbau transeuropäischer Netze beizutragen – in Form von Durchführbarkeitsstudien, Anleihebürgschaften oder Zinszuschüssen – und Leitlinien hinsichtlich der Prioritäten aufzustellen.2129 Neben dem internen Ausbau umfasst das Programm transeuropäische Energienetze (TEN-E) auch neue Importverbindungen. Im Jahr 2006 wurden mit der Entscheidung 1364/2006/EG die TEN-E Leitlinien aktualisiert, um u. a. die neuen Mitgliedstaaten vollständig in das europaweite Elektrizitäts- und Erdgasfernleitungsnetz einzubeziehen und den Aufbau grenzüberschreitender Verbindungen für ein wirksames Funktionieren des Energiebinnenmarkts zu verstärken.2130 Die Entscheidung listet die im Rahmen der Vorgaben für eine Kofinanzierung der Gemeinschaft förderfähigen Vorhaben auf und teilt sie in die drei Kategorien ein: Vorhaben von gemeinsamem Interesse, vorrangige Vorhaben und Vorhaben von europäischem Interesse.2131 Während sich vorrangige Vorhaben durch wesentliche Auswirkungen auf das effektive Funktionieren des Binnenmarkts und die Versorgungssicherheit auszeichnen, müssen Vorhaben von gemeinsamem Interesse lediglich in den Anwendungsbereich der Entscheidung fallen und potenziell wirtschaftlich tragfähig sein. Vorhaben von europäischem Interesse sind grenzüberschreitend oder haben erhebliche Auswirkungen auf grenzüberschreitende Transportkapazitäten, daher werden sie prioritär behandelt und bei der Kofinanzierung besonders beachtet.2132 Zur finanziellen Unterstützung der transeuropäischen Netze hat die EU mit der Verordnung Nr. 2236/95 ein Finanzierungsinstrument geschaffen, mit dem Vorhaben bei Erfüllung bestimmter Kriterien finanzielle Zuschüsse erhalten können. Dies kann in Form von Kofinanzierung projektbezogener Studien, einschließlich Durchführbarkeits-, Bewertungsstudien und technischer Unterstützung, von Beiträgen zu Anleihebürgschaften, von zinsvergünstigten Krediten oder von

2126

Vgl. INOGATE Sekretariat (Hrsg.): Energy Security, in: http://www.inogate.org/inogate_programme/ areas_cooperation/energy-security. 2127 Vgl. INOGATE Sekretariat (Hrsg.): INOGATE Map of Crude Oil Pipeline, in: http://www.inogate.org/ inogate_programme/inogate_resource_center/maps/oil_map_big.gif; INOGATE Sekretariat (Hrsg.): INOGATE Map of Natural Gas Pipeline, in: http://www.inogate.org/inogate_programme/inogate_resource_center/maps/ gas_map_big.gif. 2128 Vgl. INOGATE Sekretariat (Hrsg.): Overall INOGATE Work Programme 2009-2010, in: http://www.inogate.org/inogate_programme/inogate_events/working-group-meetings/meeting-working-groups2009-brussels-27-28/inogate-work-programme-2009-2010/INOGATE_WP_v12_Eng.pdf. 2129 Vgl. Rat der EU (Hrsg.): Konsolidierte Fassungen des Vertrages, S. 163f. 2130 Vgl. Kommissar Piebalgs begrüßt Erlass neuer Leitlinien für die transeuropäischen Energienetze, in: EUROPA Rapid Press Release vom 24. Juli 2006, IP06/1054. 2131 Vgl. Amtsblatt der Europäischen Union (Hrsg.): Entscheidung Nr. 1364/2006/EG des Europäischen Parlaments und Rates vom 6. September 2006 zur Festlegung von Leitlinien für die transeuropäischen Energienetze und zur Aufhebung der Entscheidung 96/391/EG und der Entscheidung Nr. 1229/2003/EG, Heft L262 vom 22. September 2006, in: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2006:262:0001:0023:DE:PDF, 8ff. 2132 Vgl. ebd., S. 4f.

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4 Die Energiepolitik der Europäischen Union

direkten Subventionen erfolgen. Der Gesamtbeitrag der EU-Zuschüsse darf jedoch höchstens zehn Prozent der gesamten Investitionskosten betragen.2133 Im Rahmen der finanziellen Vorausschau 2007-2013 werden insgesamt 340 Mio. Euro für die TEN-Haushaltslinie im Bereich Energie bereitgestellt. Die EIB, der EFRE und der Europäische Investitionsfonds können darüber hinaus ergänzende Beiträge zur Verfügung stellen.2134 Die geringen TEN-E Mittel – angesichts der Investitionssummen für neue Infrastrukturen in Milliardenhöhen – von lediglich rund 20 Mio. Euro jährlich fließen größtenteils in Durchführbarkeitsstudien. Eine Kofinanzierung des anschließenden Baus ist daher eher über europäische Strukturfonds möglich, sollte aber, entsprechend der TEN-E Richtlinie zur Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen, die Ausnahme bleiben.2135 Die finanzielle Förderung im Rahmen der TEN-E beitet somit nur äußerst geringe Anreize. Außerdem haben teilweise mehrere ähnliche Projekte gleichzeitig den Status prioritärer Vorhaben.2136 Ein weiterer Kritikpunkt richtet sich an die im Wesentlichen auf den Binnenmarkt gerichtete Aktivitäten, die innergemeinschaftlich zwar die Risiken der Energieversorgung verringern, aber die Abhängigkeit von bestimmten externen Energiequellen im gemeinsamen Markt nicht verändern.2137 Im Rahmen ihres Vorschlags für eine gemeinsame Energiepolitik im Januar 2007 evaluierte die Kommission die Fortschritte bei der Realisierung der 42 in den TEN-E Leitlinien aufgelisteten Vorhaben von europäischem Interesse. Im Bereich der Elektrizitätsnetze liegen 20 der 32 Projekte hinter dem Zeitplan zurück – acht sogar über drei Jahre.2138 Die Fortschritte der zehn Projekte für Gaspipelines sind im Gegensatz dazu vergleichsweise gut, da prognostiziert wird, dass zwischen 2010 und 2013 sieben Pipelines mit zusätzlicher Importkapazität von 80-90 Mrd. Kubikmeter jährlich in Betrieb gehen werden.2139 Im Gegensatz dazu stehen den 29 Projekten für LNG-Terminals und Gaslager in vielen Mitgliedstaaten beträchtliche Hindernisse entgegen. Neun Projekte wurden bereits aufgegeben und fünf weitere sind blockiert.2140 Als Haupthindernis für die derzeitige Unterentwicklung der transeuropäischen Energienetze bewertet die Kommission die unzureichende Finanzierung, die sie auf mangelnde Koordinierung zwischen nationalen Energienetzen und fehlendes Interesse vertikal-integrierter Unternehmen an der Entwicklung von Interkonnektoren zurückführt.2141 Um ein günstiges Umfeld für Investitionen zu schaffen, schlägt die Kommission u. a. vor, die bedeutendsten Infrastrukturprojekte zu überwachen und Verzögerungsgründe

2133 Vgl. Amtsblatt der Europäischen Union (Hrsg.): Verordnung (EG) Nr. 2236/95 des Rates vom 18. September 1995 zur Festsetzung der allgemeinen Regeln für die Gewährung von Gemeinschaftszuschüssen für die transeuropäischen Netze, Heft L 228 vom 23. September 1995, in: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/ LexUriServ.do?uri=CELEX:31995R2236:DE:HTML. 2134 Vgl. Pröfrock: Energieversorgungssicherheit im Recht der EU/ EG, S. 100. 2135 Vgl. Amtsblatt der EU (Hrsg.): Entscheidung Nr. 1364/2006/EG zur Festlegung von Leitlinien für die transeuropäischen Energienetze, S. 6. 2136 Vgl. IEA: The European Union, S. 89. 2137 Vgl. Pröfrock: Energieversorgungssicherheit im Recht der EU/ EG, S. 101. 2138 Vgl. Europäische Kommission: Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament. Vorrangiger Verbundplan, KOM(2006) 846 endg., Brüssel 2007, in: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/ LexUriServ.do?uri=COM:2006:0846:FIN:DE:PDF, S. 6f. 2139 Vgl. ebd., S. 7. 2140 Vgl. ebd., S. 8. 2141 Vgl. ebd., S. 4f.

4.3 Anspruch und Umsetzung der europäischen Energiepolitik

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zu identifizieren, Koordinatoren für die wichtigsten Vorhaben von europäischem Interesse zu ernennen sowie umfangreichere Finanzierungshilfen der EU in Betracht zu ziehen.2142 Tabelle 22: Europäische Koordinatoren Projekt Hochspannungsverbindung Frankreich – Spanien Vollendung der Offshore-Windkraftanlagen in der Ost- und Nordsee Südlicher Gaskorridor, inklusive Nabucco-Pipeline Nordeuropäische Stromverbindung zwischen Deutschland, Polen und Litauen

Koordinator Mario Monti (Italien) Georg Wilhelm Adamowitch (Deutschland) Jozias Johannes van Aartsen (Niederlande) Wladyslaw Mielczarski (Polen)

Quelle: Die Europäische Kommission ernennt Europäische Koordinatoren für wichtige Energieprojekte, in: EUROPA Rapid Press Release vom 12. September 2007, IP/07/1317.

Auf Grundlage des Aktionsplans für eine gemeinsame Energiepolitik wurden durch die Kommission im September 2007 vier Europäische Koordinatoren für die Dauer von vier Jahren ernannt, um die Durchführung der in Tabelle 22 aufgeführten vorrangigen Projekte mit technischen, politischen oder finanziellen Schwierigkeiten zu überwachen.2143 Dabei sollen die Koordinatoren die interessierten Parteien zusammenbringen, Lösungen ausarbeiten und geeignete Durchführungsstrategien festlegen.2144 Im EU-Aktionsplan für Energieversorgungssicherheit und -solidarität vom November 2008 thematisiert der erste Schwerpunkt den Infrastrukturbedarf und die Diversifizierung der Energieversorgung.2145 Dabei identifiziert die Kommission folgende sechs vorrangige Infrastrukturmaßnahmen, die sie als Prioritäten der Gemeinschaft einstuft: die Anbindung isolierter Energiemärkte in Europa durch einen Ostseeverbundplan; den südlichen Gaskorridor für Erdgas aus Quellen des Kaspischen Raums und Nahen Ostens; den Ausbau des Imports von LNG und von Gasspeichern, inklusive eines Aktionsplans für Flüssiggas; die Schaffung eines Mittelmeer-Energierings über Strom- und Gasverbundleitungen; die Schaffung von Nord-Süd-Gasverbindungen und eines Stromverbunds mit Mittel- und Südeuropa sowie einen Plan für ein Nordsee-Offshore-Netz zur Anbindung geplanter OffshoreWindkraftprojekte.2146 Gleichzeitig beklagt sich die Kommission deutlich über die zu geringen Mittel für TEN-E mit einem jährlichen Haushalt von 22 Mio. Euro. Denn das „ursprüngliche TEN-E-Instrument wurde konzipiert und entwickelt, als die EU deutlich kleiner war und im Energiebereich vor Herausforderungen einer ganz anderen Größenordnung stand“2147. Für zügige Fortschritte in der Projektumsetzung sollen daher vorhandene Programme wie das TEN-E enger mit der Privatwirtschaft und Finanzinstitutionen zusammenarbeiten, 2142

Vgl. ebd., S. 8ff. Vgl. Europäische Kommission/ Generaldirektion Energie: Energy infrastructure. European Coordinators, in: http:// ec.europa.eu/energy/infrastructure/tent_e/coordinators_en.htm. 2144 Vgl. Die Europäische Kommission ernennt Europäische Koordinatoren für wichtige Energieprojekte, in: EUROPA Rapid Press Release vom 12. September 2007, IP/07/1317. 2145 Vgl. Europäische Kommission: EU-Aktionsplan, KOM(2008) 781, S. 4. 2146 Vgl. ebd., S. 5f. 2147 Ebd., S. 7. 2143

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4 Die Energiepolitik der Europäischen Union

um eine gemeinsame Finanzierung zu erreichen. Da die Gemeinschaft nicht über die Instrumente und Geldmittel verfügt, die Kosten der Projekte selbst zu tragen, misst sie der Entwicklung öffentlich-privater Partnerschaften wachsende Bedeutung zu. Dazu ist die Kommission bereit, innovative Formen der Finanzierung anzuerkennen sowie notwendigen politischen Rückhalt und ein gewisses Maß an Finanzmitteln oder Garantien der öffentlichen Hand bereitzustellen.2148 Angesichts der Größe der Herausforderungen schreibt die Kommission dem Instrument TEN-E in seiner derzeitigen Konzeption nur einbeschränkte Handlungsfähigkeit zu und schlägt vor, dieses durch ein neues EU-Instrument für Energieversorgungssicherheit und -infrastruktur zu ersetzen. Dieses soll finanzielle Unterstützung zur Vollendung des Energiebinnenmarkts, zur Gewährleistung der Netzentwicklung für die Zielerreichung im Bereich erneuerbarer Energiequellen sowie zur Unterstützung grundlegender Infrastrukturprojekte innerhalb und außerhalb der EU entsprechend des künftigen Finanzbedarfs der Gemeinschaft leisten.2149 Das bedeutendste externe Projekt der sechs als Priorität eingestuften Infrastrukturmaßnahmen zur Verbesserung der Versorgungssicherheit bildet die Nabucco-Pipeline zur Realisierung des südlichen Gaskorridors. Grund dafür ist weniger der quantitative Beitrag der geplanten Pipeline zur Deckung des europäischen Gasbedarfs aus neuen, diversifizierten Quellen, da sie ab 2019 mit Erreichen der vollen Kapazität von 31 Mrd. Kubikmeter jährlich lediglich 5,5 Prozent des EU-Importbedarfs an Erdgas decken könnte.2150 Die Nabucco-Pipeline würde vielmehr einen bedeutenden qualitativen Beitrag als erste Erdgaspipeline aus der Kaspischen Region unter Umgehung des russischen Transportmonopols leisten, sowohl im Hinblick auf die Erschließung neuer Lieferregionen als auch zur Demonstration von Handlungs- und Durchsetzungsfähigkeit in der EU-Energiepolitik. Im geplanten Verlauf – von der Türkei durch die südosteuropäischen Staaten Bulgarien, Rumänien und Ungarn bis nach Österreich und damit an eine innereuropäische Gasverteilungsstation – würde die Pipeline russisches Territorium umgehen und die nahezu vollständige Abhängigkeit der südosteuropäischen Staaten von russischen Gaslieferungen verringern. In der Türkei könnte sie an verschiedene Lieferländer angeschlossen werden: an Irak oder Iran, an Ägypten durch die geplante arabische Gaspipeline, mit der bestehenden Südkaukasuspipeline an Aserbaidschan sowie mittels der möglichen Verlängerung als Trans-Caspian-Gaspipeline an die zentralasiatischen Staaten Turkmenistan und Kasachstan.2151 Daher spielt der südliche Gaskorridor „als eine der wichtigsten Energieinfrastrukturinitiativen eine zentrale Rolle […] zur Diversifizierung der Energiequellen und der entsprechenden Transportwege für Lieferungen in die EU“2152. Trotz der langen Entwicklungsphase seit 2002 und der mittlerweile auf fast 8 Mrd. Euro geschätzter immenser Kosten hat Brüssel den Wunsch nach Nabucco nie aufgegeben und das Projekt im Rahmen der TEN-E als Vorhaben von europäischem Interesse ein-

2148

Vgl. ebd. Vgl. ebd., S. 7f. 2150 Vgl. IEA: The European Union, S. 69, 178. 2151 Zu möglichen Lieferquellen für die Nabucco-Pipeline, vgl. Nabucco Gas Pipeline International GmbH: Markets and Sources for Nabucco, in: http://www.nabucco-pipeline.com/company/markets-sources-for-nabucco/ markets-sources-for-nabucco.html. 2152 Südlicher Korridor: EU und Partnerländer treiben Ausbau voran, in: EUROPA Rapid Press Release vom 07. Mai 2009, IP/09/716. 2149

4.3 Anspruch und Umsetzung der europäischen Energiepolitik

293

gestuft und gefördert.2153 Mit dem russisch-ukrainischen Gasstreit im Januar 2009, der erhebliche Lieferausfälle in der EU und den Zusammenbruch der Gasversorgung in Südosteuropa zur Folge hatte, erhielt das Nabucco-Projekt einen neuen politischen Schub.2154 Im Rahmen des im März 2009 eingerichteten Konjunkturfonds zur Überwindung der Wirtschafts- und Finanzkrise sagte Brüssel weitere 200 Mio. Euro Unterstützung für den Bau der Nabucco-Pipeline zu.2155 Im Mai 2009 hielt die EU in Prag ein Gipfeltreffen mit Partnerländern zur Entwicklung des südlichen Korridors für Energie und Verkehr ab, bei dem die Staaten erstmals auf höchster Ebene ihre Interessen und konkrete Schritte zum Ausbau des südlichen Korridors für Erdgaslieferungen in die EU besprachen.2156 Im Juli 2009 konnte schließlich eine wichtige Etappe auf dem Weg zum Bau von Nabucco genommen werden. Die Transitstaaten der Pipeline unterschrieben ein Regierungsabkommen, das die rechtlichen Grundlagen für den grenzüberschreitenden Bau der Gaspipeline schafft.2157 Damit wurde jedoch lediglich der politische Rahmen vollendet. In der nächsten Stufe müssen Lieferverträge für die Einspeisung von Gasmengen über einen festgelegten Zeitraum ausgehandelt werden. Diese knifflige Frage der Befüllung ist zentral für die Wirtschaftlichkeit der Pipeline und damit für die Realisierung des Projekts durch die sechs beteiligten Energieunternehmen2158. Trotz der potenziell in der Region reichlich vorhandenen Gasreserven sind viele Anschlusspipelines noch nicht gebaut bzw. ihre Realisierung fragwürdig. Während der Iran derzeit aus politischen Gründen ausscheidet, unterläuft Russland Nabucco durch parallele Pipelineprojekte in Südosteuropa, wie South Stream und die South European Pipeline sowie durch langfristige Abnahmeverträge für große Mengen zentralasiatischen Gases.2159 Konkrete Lieferzusagen für Nabucco existieren bisher lediglich als Absichtserklärung über aserbaidschanisches Gas, das allerdings nur die Kapazität der ersten Ausbaustufe füllen könnte,2160 sodass zusätzliche Gasmengen aus Turkmenistan oder Irak bzw. langfristig sogar Iran essenziell für die wirtschaftliche Rentabilität der Pipeline sein werden.2161 Das Beispiel der vehement unterstützten und auch unter den Mitgliedstaaten vergleichsweise unumstrittenen Nabucco-Pipeline verdeutlicht die Grenzen der politischen Möglichkeiten der EU zum Ausbau der transeuropäischen Netze. Finanzielle Unterstützung 2153

Vgl. IEA: The European Union, S. 69. Vgl. Aartsen, Jozias Johannes van: Activity Report September 2007 - February 2009. Project of European interest n° NG 3, Brüssel 2009, in: http://ec.europa.eu/energy/infrastructure/tent_e/doc/axis/2009_axis_linking_ activity_report_2007_2009.pdf, S. 7ff. 2155 Vgl. Barroso: Sinnbild für unsere Verbindung, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 14. Juli 2009. 2156 Vgl. Europäische Kommission: External Relations. Prague Summit, Southern Corridor, 8th May 2009, in: http://ec.europa.eu/external_relations/energy/s_corridor/index_en.htm; Europäischer Rat (Hrsg.): Declaration Prague Summit. Southern Corridor, Prague 2008, in: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/ pressdata/en/misc/107598.pdf. 2157 Vgl. Abkommen über die Nabucco-Leitung in Ankara unterzeichnet, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 14. Juli 2009. 2158 Gesellschafter der Nabucco Gas Pipeline International GmbH sind mit gleichen Anteilen von je 16,67 Prozent die türkische BOTAS AS, die BULGARIAN ENERGY HOLDING EAD, die rumänische TRANSGAZ S.A., die ungarische MOL Plc, die österreichische OMV Gas & Power GmbH sowie seit 2008 die deutsche RWE AG, vgl. Nabucco Gas Pipeline International GmbH: Shareholders, in: http://www.nabucco-pipeline.com/company/ shareholders7/table-of-content-shareholder.html. 2159 Vgl. IEA: The European Union, S. 71f; Veser, Reinhard: Russland ist dagegen, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 14. Juli 2009. 2160 Vgl. Mehr Freiheit für acht Milliarden Euro, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 14. Juli 2009. 2161 Vgl. Giuli, Marco: Nabucco Pipeline and the Turkmenistan Conumdrum, in: Caucasian Review of International Affairs, Jg. 2, Heft 3 (2008), S. 8f. 2154

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4 Die Energiepolitik der Europäischen Union

für den Bau der Pipeline, die über die Kofinanzierung von Machbarkeitsstudien hinausgeht, konnte lediglich durch das Ad-hoc-Instrument des Konjunkturfonds zur Überwindung der Wirtschafts- und Finanzkrise geleistet werden. Über politischen Druck im Zuge aktueller Schwierigkeiten mit dem europäischen Hauptlieferanten Russland und der günstigen Verhandlungsposition mit der Türkei als Beitrittskandidat konnte Brüssel den politischen Rahmen für den Bau der Pipeline vorbereiten. Die Realisierung hängt jedoch weiterhin von der Frage möglicher Lieferquellen und damit der Wirtschaftlichkeit des Projekts für die Energieunternehmen ab und lässt die strategische Bedeutung der neuen Pipelineverbindung außen vor. 4.3.3.3 Auswirkungen auf die europäische Versorgungssicherheit Grundsätzlich können mittels Energieaußenpolitik alle drei energiepolitischen Ziele – Versorgungssicherheit, Umweltverträglichkeit und Wettbewerbsfähigkeit – verfolgt werden. Die Ausbreitung der gleichen Rahmenbedingungen für den Handel mit Energieträgern kommt auch einer besseren Wettbewerbsfähigkeit zugute, während in den Partnerländern geförderte Maßnahmen hinsichtlich Energieeffizienzsteigerung, umweltfreundlicher Gewinnung fossiler Rohstoffe und Ausbau erneuerbarer Energiequellen die Nachhaltigkeit von Energienutzung verbessern.2162 Vornehmlich zielt Energieaußenpolitik allerdings auf den Ausbau der Versorgungssicherheit durch die Ausgestaltung guter Beziehungen zu den Produzenten- und Transitländern der Energieträger Erdöl und Erdgas. Die Sicherheit stark importabhängiger Energieversorgung hängt maßgeblich davon ab, Import, Handel und Transport der Energieträger zu erleichtern. Daher ist vor allem mittel- bis langfristig von Bedeutung, die Energieimporte und -transitrouten zu diversifizieren, sowie die bestehenden Lieferwege aus- und neue Transportinfrastrukturen aus Drittländern aufzubauen.2163 Energiepolitische Außenbeziehungen allein können indessen Energieversorgungssicherheit nicht gewährleisten, vielmehr müssen diese externen Maßnahmen der Versorgungssicherung durch eine interne Dimension ergänzt werden,2164 wie beispielsweise Bevorratungspflichten und Krisenreaktionsmechanismen.2165 Aufgrund der Kompetenzverteilung zwischen Gemeinschaftsinstitutionen und Mitgliedstaaten widmet sich die EU den internen Aspekten schon länger intensiv.2166 Infolge diverser Lieferunterbrechungen und globaler Entwicklungen ist Energieversorgungssicherheit in den letzten Jahren auf der europäischen politischen Agenda nach oben gerückt. Nach Festlegung der strategischen Leitlinien ihrer Energiepolitik Anfang 2007 kann in der EU auch im Bereich externer Maßnahmen eine zunehmende Dynamik beobachtet werden. So bekennen sich alle Institutionen – Kommission, Parlament und Rat – dazu, die externe Dimension europäischer Energiepolitik weiter zu entwickeln und mit einer Stimme zu sprechen.2167 Die vorgestellten Maßnahmen im Bereich der Energieaußenpolitik lassen ein gestiegenes Engagement erkennen, sowohl hinsichtlich des Ausbaus und der Verbesserung der Beziehungen zu Drittstaaten und energiepolitisch relevanten 2162

Vgl. Geden/ Fischer: Die Energie- und Klimapolitik der EU, S. 80f. Vgl. IEA: The European Union, S. 87. 2164 Vgl. Geden/ Fischer: Die Energie- und Klimapolitik der EU, S. 81. 2165 Vgl. Kapitel 4.3.2.6 Solidarität und Krisenreaktionsmechanismen, S. 248ff. 2166 Vgl. Kapitel 4.3.2 Maßnahmen innerhalb der EU, S. 226ff. 2167 Vgl. IEA: The European Union, S. 84. 2163

4.3 Anspruch und Umsetzung der europäischen Energiepolitik

295

Regionen als auch hinsichtlich der Integration energie- und umweltpolitisch relevanter Aspekte in allgemeine Kooperationsprogramme und finanzielle Förderinstrumente. Viele Initiativen zur Zusammenarbeit mit Organisationen wie der OPEC und dem GCC sowie mit den Regionen rund um das Schwarze und das Kaspische Meer wurden wiederbelebt und ausgebaut. Die Kommission entwickelte ferner neue Strategien für die Kooperation mit Zentralasien und Afrika, intensivierte ihre Dialoge mit anderen Konsumenten und etablierte neue Instrumente, wie beispielsweise die Ernennung von Projektkoordinatoren für wichtige Energieprojekte. Neben der gestiegenen Quantität energierelevanter Außenbeziehungen sind auch mit Blick auf den Inhalt qualitative Umgestaltungen in den Kooperationen erkennbar. Mittlerweile hat jedes Kooperationsprogramm der EU einen Schwerpunkt im Bereich Energienachfragemanagement. Die europäische Förderung für erneuerbare Energiequellen und Energieeffizienz umfasst in Ergänzung der bilateralen inzwischen auch die multilaterale Ebene durch globale Maßnahmen, wie die EU Energie-Initiative (EUEI), die IPEEC und den GEEREF. Die Unterstützung zum Aufbau eines aktiven Nachfragemanagements in anderen Ländern bildet somit den zunehmend wahrnehmbaren Teil der Energieaußenpolitik, ebenso wie die Unterstützung der Transformation der Wirtschaftssysteme zur Marktwirtschaft im Rahmen regionaler Kooperationen wie der ENP sowie mittels der Energiecharta und der neuen Energiegemeinschaft. Der Aktionsbereich einer gemeinsamen Energieaußenpolitik wurde mit dem Energieaktionsplan (2007-2009) im März 2007 erstmals und mit einer großen geografischen Ausdehnung definiert. Seitdem zeichnen sich die außenpolitischen Aktivitäten und Vorhaben der EU im Energiebereich durch eine bemerkenswerte Vielfalt aus. Aufgrund der Flut neuer Projekte bei gleichzeitiger Wiederbelebung und Intensivierung alter und etablierter Energiedialoge und Kooperationsformen bleiben die Prioritäten der EU allerdings unklar und das Erreichen der erhofften Ziele in den vielfältigen und mit teilweise zerstrittenen Mitgliedern belasteten Projekten und Dialogen fragwürdig.2168 Obwohl die Europäische Union über zahlreiche Finanzierungsinstrumente verfügt, die auch im Energiebereich anwendbar sind, schränken deren inhaltliche Regelungen und bürokratische Hürden die praktische Nutzung häufig ein. Insbesondere für den zur Diversifizierung notwendigen Ausbau der transeuropäischen Transportinfrastruktur können die bestehenden Instrumente der EU wenig betragen u. a. aufgrund der im Vergleich zu den Investitionskosten der Projekte verschwindend geringen Finanzmittel. Während im politischen Bereich die Kooperationsbeziehungen zu vielen Produzenten- und Transitländern wie auch anderen Konsumenten ausgebaut werden konnten, hat sich in den letzten Jahren an der Verteilung der Herkunft europäischer Erdöl- und Erdgasimporte hingegen kaum etwas verändert. Somit bleibt der externe Bereich der Versorgungssicherheit im Hinblick auf gemeinsame Maßnahmen noch immer unterrepräsentiert: „At present, energy security policy appears to be the weakest link in the EU’s policy triangle […]. This weakness increases risks to the EU27 security of supply, and weakens its position vis-à-vis major supplier countries.“2169

2168 2169

Vgl. Geden/ Fischer: Die Energie- und Klimapolitik der EU, S. 80. IEA: The European Union, S. 85.

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4 Die Energiepolitik der Europäischen Union

4.4 Charakteristik europäischer Energiepolitik und ihre Auswirkungen auf die Energieversorgungssicherheit der EU 4.4 Charakteristika und Auswirkungen auf die Energieversorgungssicherheit Nachdem die europäische Energiepolitik im Hinblick auf ihre strategische Ausrichtung sowie die innerhalb der Gemeinschaft wie auch in den Außenbeziehungen umgesetzten energiepolitischen Maßnahmen untersucht wurde, sollen im Folgenden daraus ableitbare Leitmotive der EU-Energiepolitik herausgearbeitet werden. Anschließend werden mögliche Chancen und Risiken für die europäische Energieversorgungssicherheit resultierend aus der Akteurskonstellation und der Ausgestaltung der Energiepolitik identifiziert. Die Einordnung und Bewertung richtet sich dabei allein nach dem Aspekt der Versorgungssicherheit, der im Mittelpunkt der Analyse der Arbeit steht. Eine Bewertung der europäischen Energiepolitik unter dem Gesichtspunkt der Umweltverträglichkeit oder Wettbewerbsfähigkeit könnte demnach auch teilweise anders ausfallen. Obwohl die EU ihre Energiepolitik an allen drei Zielen ausrichtet, ist diese Einschränkung des Bewertungsrahmens durchaus legitim, da Energiepolitik jedem der drei (theoretisch) gleichwertigen Ziele gerecht werden soll. 4.4.1 Leitmotive europäischer Energiepolitik „Klimaschutz ist zum Hauptziel der Energiepolitik geworden.“2170

Die seit einigen Jahren zu beobachtende Dynamik in der Energie- und Klimapolitik wird angesichts immer drängenderer und von der Öffentlichkeit beachteter Problemlagen, wie dem Klimawandel, steigender Energiepreise sowie drohender und erlebter Lieferausfälle, als ein gewaltiger Nachholbedarf in der EU-Politik wahrgenommen.2171 Die Debatte in Medien und Öffentlichkeit über die Gewichtung der einzelnen energiepolitischen Ziele folgt dabei, wie schon in den letzten Jahrzehnten, einer Wellenbewegung in Abhängigkeit von aktuellen Energiekrisen, der Entwicklung von Strom- und Treibstoffpreisen oder der Aufmerksamkeit für Klimawandel und Umweltprobleme.2172 In der europäischen und u. a. der deutschen Politik hingegen wurden die drei energiepolitischen Ziele Versorgungssicherheit, Wettbewerbsfähigkeit und Nachhaltigkeit bzw. Umweltverträglichkeit beständig als gleichrangig in ihrer Bedeutung eingestuft. Einige Autoren bewerten dieses energiepolitische Zieldreieck jedoch keineswegs als Königsweg einer ausbalancierten energiepolitischen Konzeption, sondern sehen darin lediglich den „kleinsten gemeinsamen Nenner“ aller Mitgliedstaaten repräsentiert.2173 Denn das energiepolitische Dreieck weist durch seine Flexibilität und die Ambivalenz der Ziele einen eindeutigen Vorteil auf. Alle am Aufbau einer einheitlichen europäischen Energiepolitik beteiligten Akteure sehen ihre Präferenzen und Interessen in angemessener Form in der

2170 Interview mit Bernd Hirschl, in: Vertretung der Europäische Kommission in Deutschland (Hrsg.): EUNachrichten, Klima und Energie, S. 16. 2171 Vgl. Geden: zwischen Implementierung und strategischer Neuorientierung, S. 353. 2172 Vgl. Baumann/ Turek: Die europäische Energiepolitik im Vertrag von Lissabon, S. 157. 2173 Vgl. Percebois, Jacques: Die Energiepolitik der EU: Wie lassen sich Versorgungssicherheit und Wettbewerb miteinander in Einklang bringen, in: Koopmann, Martin/ Martens, Stephan (Hrsg.): Das kommende Europa. Deutsche und französische Betrachtungen zur Zukunft der Europäischen Union, Baden-Baden 2008, S. 335.

4.4 Charakteristika und Auswirkungen auf die Energieversorgungssicherheit

297

Zielsetzung repräsentiert.2174 Damit wird ein potenziell langwieriger Streit über eine Prioritätensetzung vermieden bzw. aus der Strategiedebatte in den Prozess des Gesetzgebungsverfahrens verlagert. Auch im Kommissionsentwurf vom Januar 2007 für eine gemeinsame Energiepolitik, der die Grundlage für den energiepolitischen Aktionsplan 2007-2009 bildet, hält die EU am „allseits befürworteten Zieldreieck […] [und] an der fragwürdigen Annahme fest, dass alle diese Herausforderungen gleichzeitig gemeistert werden können.“2175 Damit blendet Brüssel mögliche Konflikte zwischen den Zielen offiziell aus, indem es den Herausforderungen in allen drei Bereichen die gleiche Bedeutung beimisst.2176 Gleichwohl lässt sich aus der Kommissionsstrategie „Eine Energiepolitik für Europa“ eine leichte Gewichtsverschiebung im Dreieck zugunsten des Nachhaltigkeitsziels erkennen. Das übergeordnete strategische Ziel des Aktionsplans stellt die Senkung der Treibhausgasemissionen in den Vordergrund der EU-Energiepolitik.2177 Ferner unterstützen die im Aktionsplan enthaltenen „20-20-20“ Zielsetzungen das leichte Übergewicht des Nachhaltigkeitsziels, da sie – mit Ausnahme des Energieeinsparziels – einen rechtsverbindlichen Charakter besitzen und mutmaßlich die größte Steuerungswirkung entfalten.2178 Aus dem Zieldreieck und der nur inoffiziellen Schwerpunktsetzung der Energiepolitik auf den Aspekt der Umweltverträglichkeit/ Nachhaltigkeit lässt sich ein erstes Leitmotiv erkennen. Entsprechend der Überzeugung der Kommission ist eine Prioritätensetzung innerhalb des Zieldreiecks nicht zwanghaft notwendig, da viele energiepolitische Maßnahmen, obwohl sie nicht in erster Linie darauf ausgerichtet sind, dennoch indirekt einen Beitrag zur Erfüllung der beiden anderen Ziele leisten: „Die […] Maßnahmen werden die EU nicht nur auf den richtigen Weg hin zu einer kohlenstoffarmen wissensbasierten Energiewirtschaft bringen, sondern gleichzeitig die Versorgungssicherheit erhöhen und im zunehmenden Maße auch einen Beitrag zur Wettbewerbsfähigkeit leisten.“2179 Beispielsweise tragen erneuerbare Energien und Energieeinsparungen zur Bedarfsverringerung fossiler Energieträger sowie die Liberalisierung der Märkte zur Verbesserung der Versorgungssicherheit bei. Im Rahmen der Umsetzung des energiepolitischen Aktionsplans wurde die Tendenz zugunsten der Nachhaltigkeit zudem wieder relativiert. Das erste anschließende Gesetzespaket widmete sich der Vollendung des Binnenmarktes für Strom und Gas und die zweite Überprüfung der Energiestrategie im November 2008 stellte die Energieversorgungssicherheit als bisher vernachlässigten Bereich in den Mittelpunkt.2180 Ein zweites Leitmotiv bildet die Dominanz von Maßnahmen auf der Nachfrage- über die Angebotsseite. Die Europäische Union ist kein Nationalstaat und kann im Gegensatz zu ihren Mitgliedern oder der Volksrepublik China nicht frei in allen Bereichen der Innen- und Außenpolitik agieren. Vielmehr ist die EU ein Staatengefüge „sui generis“, indem die Kompetenzen in den meisten Politikbereichen diffizil zwischen den Institutionen der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten verteilt sind.2181 Im Rahmen ihrer energiepolitischen 2174

Vgl. Geden: zwischen Implementierung und strategischer Neuorientierung, S. 354f. Geden/ Noetzel: Europas Energiestrategie, S. 2. 2176 Vgl. Europäische Kommission: Eine Energiepolitik für Europa, KOM(2007) 1, S. 3f ; Geden, Oliver: Die Implementierung des EU-Energieaktionsplans. Europäische Energie- und Klimapolitik im Spannungsfeld von Sorgfalt und Zeitdruck, in: SWP-Aktuell, Heft 25 (2008), http://www.swpberlin.org/common/get_document.php? asset_id=4853, S. 2. 2177 Vgl. Europäische Kommission: Eine Energiepolitik für Europa, KOM(2007) 1, S. 5f. 2178 Vgl. Geden: zwischen Implementierung und strategischer Neuorientierung, S. 355. 2179 Europäische Kommission: Eine Energiepolitik für Europa, KOM(2007) 1, S. 7. 2180 Vgl. Europäische Kommission: EU-Aktionsplan, KOM(2008) 781, S. 3f. 2181 Vgl. Kapitel 4.2.1 Mitgliedstaaten und Europäische Union, S. 201ff. 2175

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4 Die Energiepolitik der Europäischen Union

Möglichkeiten und der privatwirtschaftlichen Organisation der Energieunternehmen erkennt die Kommission zum einen ihre beschränkten Einwirkungsmöglichkeiten auf die Angebotsseite und legt daher ihre Priorität auf das Management der Nachfrage. Zum anderen sieht Brüssel nur in einem effektiven Nachfragemanagement das langfristige Erreichen aller drei energiepolitischen Ziele gewährleistet. Mittels der Steuerung des Energiemix zugunsten erneuerbarer und kohlenstoffdioxidarmer Quellen der Energieerzeugung sowie der Steigerung von Energieeffizienz und -einsparungen soll neben verbesserter Umweltverträglichkeit das einheimische Energieangebot erhöht und damit die Abhängigkeit von Energieträgerimporten verringert werden. Dementsprechend hat sich die Kommission spätestens mit dem EU-Aktionsplan für Energieversorgungssicherheit und -solidarität vom November 2008 auch von der einst vorherrschenden Gleichsetzung von Energieversorgungssicherheit und Energieaußenpolitik entfernt. Vielmehr stellt das Strategiepapier den Aufbau einer ökologisch nachhaltigen und effizienten Energieversorgung als zentrale Voraussetzung für die Gewährleistung der europäischen Versorgungssicherheit dar.2182 Damit setzt die Kommission auf eine Kombination externer und interner Politikansätze zur Sicherung der Energieversorgung. Mit der Etablierung von Krisenreaktionsmechanismen und strategischen Vorräten, Energieeffizienz, verbesserter Nutzung einheimischer Energieressourcen und dem Ausbau der innereuropäischen Infrastruktur legt Brüssel ein deutliches Übergewicht auf die interne Dimension der Versorgungssicherung.2183 Während dies teilweise nur als eine Akzentverschiebung bewertet wird, die einem Eingeständnis gleichkommt, dass in der Energieaußenpolitik in den letzten Jahren kaum etwas erreicht werden konnte,2184 nimmt die Kommission damit aber auch eine Neubewertung ihrer Instrumente und Möglichkeiten entsprechend der energiepolitischen Kompetenzverteilung in der EU vor. Da die Gemeinschaftsinstitutionen hinsichtlich interner Maßnahmen über einen wesentlich größeren Handlungsspielraum verfügen als im Bereich der Energieaußenpolitik, erhöht eine stärkere Gewichtung der internen Dimension den Einfluss Brüssels auf eine gemeinsame Energiepolitik. Der Zusammenschluss europäischer Staaten in der Europäischen Gemeinschaft und später der Europäischen Union definierte sich von Beginn an als eine wirtschaftliche Interessengemeinschaft, die sich einer gemeinsamen Wettbewerbspolitik unterwirft. „Europa basiert auf dem Prinzip des ungehinderten Verkehrs von Personen, Gütern, Dienstleistungen und Kapital, und dieser Logik kann sich der Energiesektor nicht entziehen.“2185 Seit Ende der 1990er Jahre wird die gemeinsame Wettbewerbspolitik daher zunehmend auch auf den Energiesektor angewendet, der mit den leitungsgebundenen Energieformen Elektrizität und Gas in den gemeinsamen Binnenmarkt integriert werden soll. Neben der Förderung des Wettbewerbs gehört das Vertrauen in Marktmechanismen zur „Goldenen Regel“ des Gemeinsamen Marktes.2186 Das Verlassen auf Marktmechanismen, auch im Bereich der Energiepolitik und Energieversorgungssicherheit, stellt demzufolge ein weiteres Leitmotiv dar. Dahinter steht die Überzeugung, dass ein freier und fairer Markt am 2182

Vgl. Geden, Oliver: Mehr Pragmatismus, weniger Geopolitik. Effizientere Ansätze für die Energieversorgungssicherheit der EU, in: SWP-Aktuell, Heft 83 (2008), http://www.swpberlin.org/common/get_document. php?asset_id=5505, S. 2. 2183 Vgl. Europäische Kommission: EU-Aktionsplan, KOM(2008) 781, S. 4. 2184 Vgl. Geden: Mehr Pragmatismus, weniger Geopolitik, S. 3. 2185 Percebois: Die Energiepolitik der EU, S. 335. 2186 Vgl. ebd., S. 350.

4.4 Charakteristika und Auswirkungen auf die Energieversorgungssicherheit

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besten die Energieversorgung für alle Verbraucher gewährleistet und durch einen ungehinderten Wettbewerb auch zu den günstigsten Preisen. In einem liberalisierten Markt wird die Durchführung der Versorgung daher vom privatwirtschaftlichen System wahrgenommen, sodass Brüssel die Aufgabe der Bereitstellung ausreichender Energie für die Sicherung des Bedarfs auf die Unternehmen überträgt. Der öffentlichen Hand obliegt in dieser Auffassung von Energieversorgungssicherung die Schaffung der rechtlichen Rahmenbedingungen für einen störungs- und diskriminierungsfreien Marktablauf und für freien Wettbewerb sowie das Bereitstellen eines Instrumentariums für den Krisenfall.2187 Zwar entwickelt die EU mittlerweile Reaktionsund Solidaritätsmechanismen für Krisenfälle in der Energieversorgung, setzt aber ansonsten gänzlich auf die Durchsetzung von Marktmechanismen für den Energiebereich, wie ihr Engagement zur Vollendung des Binnenmarkts für Strom und Gas verdeutlicht. Ein viertes Leitmotiv europäischer Energiepolitik hängt mit den beiden zuvor vorgestellten Prinzipien eines effektiven Nachfragemanagements und des Vertrauens in Marktmechanismen zusammen. Die EU wirbt in ihren Kooperationsbeziehungen mit Drittstaaten und Organisationen für deren weltweite Durchsetzung. Brüssel überträgt somit sein System der Interdependenz nach außen, indem es das eigene Verständnis effektiver und effizienter Energiepolitik in die Außenbeziehungen und Kooperationen mit Drittstaaten einbezieht. Als integrierte Gemeinschaft von Staaten liegt die Verbreitung ihrer Entscheidungsprozesse und Regeln über ihre Grenzen hinaus in der Natur der Union.2188 Die EU-Komission propagiert die Ausbreitung gemeinsamer Standards sowie transparenter und fairer Märkte, um die Energieversorgung für sich und alle Verbraucher zu verbessern.2189 Dabei bezieht Brüssel auch die Perspektive der Produzentenländer und deren ebenso legitimes Interesse an der Sicherheit der Energienachfrage durch Verbraucher mit ein.2190 Indem Nachfrage- und Versorgungssicherheit in ein ausgewogenes Verhältnis gesetzt werden, soll eine wechselseitige Abhängigkeit zwischen Produzenten- und Verbraucherländern im Energiebereich entstehen. Da diese am besten in einem transparenten und freien Markt gewährleistet werden kann, steht für die EU die Förderung von Investitionen, von klaren und gleichen Marktzugangsbedingungen, von Infrastrukturaufbau und -ausbau und von Regelungen zur Streitbeilegung im Mittelpunkt ihrer Außenpolitik im Energiebereich.2191 So sollen die entsprechenden Rahmenbedingungen geschaffen werden, damit die privatwirtschaftlichen Energieunternehmen die Energieversorgung für Europa gewährleisten können. Zur Verbreitung von Maßnahmen des Vertrauens in Marktmechanismen und des Nachfragemanagements nutzt Brüssel regionale Kooperationen und internationale Initiativen, wie u. a. die Energiecharta, die Energiegemeinschaft, die Baku-Initiative, die Euro-Mediterrane Partnerschaft sowie die Internationale Energie-Initiative und den GEEREF.2192 Des Weiteren bezieht die EU zunehmend energiepolitische Aspekte in ihre Transformationsförderung und Entwicklungspolitik ein, indem marktwirtschaftliche Reformen gezielt gefördert sowie Technologie- und Know-how-Transfer als Anreize zur 2187

Vgl. Pröfrock: Energieversorgungssicherheit im Recht der EU/ EG, S. 28f. Vgl. Westphal: Energy Policy between Multilateral Governance and Geopolitics, S. 58. 2189 Vgl. Pröfrock: Energieversorgungssicherheit im Recht der EU/ EG, S. 219. 2190 Vgl. Geden: Mehr Pragmatismus, weniger Geopolitik, S. 3. 2191 Vgl. Europäische Kommission: EU-Aktionsplan, KOM(2008) 781, S. 9. 2192 Vgl. Kapitel 4.3.3.1 Kooperationsbeziehungen mit Drittstaaten und multilateralen Organisationen, S. 259ff. 2188

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4 Die Energiepolitik der Europäischen Union

Verbreiterung eines aktiven Managements des Energiemix und der Energienachfrage eingesetzt werden. Die Energiepolitik der Europäischen Union priorisiert im Vergleich zur davor betrachteten chinesischen nicht das Ziel der Energieversorgungssicherheit. Aufgrund des verfolgten energiepolitischen Zieldreiecks kann die Energiepolitik der EU im Hinblick auf die Sicherung der Energieversorgung nicht ausschließlich in eine der eingangs der Arbeit erläuterten idealtypischen Ausrichtungen2193 eingeordnet werden. Um die Wahrscheinlichkeit von Lieferunterbrechungen zu reduzieren, setzt Brüssel zwar primär auf die Eigenverantwortung der Unternehmen und marktwirtschaftliche Mechanismen, sowohl auf der Angebots- als auch der Nachfrageseite. Bei Bedarf ergänzt die EU aber auch strategische Unterstützungs- und Steuerungsmaßnahmen der Politik, wie u. a. politische Kooperationen mit Produzenten- und Transitstaaten, europäische Zielmarken, Subventionen oder Förderpolitik für bestimmte Energieträger. Weil der marktwirtschaftliche Ansatz allein auf die Verhinderung des Eintritts von Lieferunterbrechungen ausgerichtet ist, bedient sich die EU darüber hinaus Maßnahmen aus dem strategischen Ansatz, um die Auswirkungen im Fall von doch auftretenden Lieferstörungen zu vermindern. Während einige dieser Maßnahmen wie die strategischen Ölreserven schon seit Jahrzehnten existieren, widmet die EU insbesondere in den letzten Jahren dieser strategischen Komponente als interne Dimension der Versorgungssicherung verstärkte Aufmerksamkeit.2194 4.4.2 Chancen und Risiken für die Energieversorgungssicherheit der EU Es wäre „verfehlt, darauf zu vertrauen, dass sich die drastischsten Prognosen wie so häufig doch nicht bewahrheiten oder die Marktkräfte es letztlich ‘richten‘ werden.“2195

Die Europäische Union wendet sich in ihrer Politik der Versorgungssicherung eindeutig gegen ein Streben nach Energieautarkie und einem geringstmöglichen Abhängigkeitsniveau. Vielmehr beabsichtigt sie die Verringerung der mit dieser Abhängigkeit verbundenen Risiken.2196 Eine zumindest teilweise Selbstversorgung ist als Ziel der Energiepolitik gleichwohl mit eingeschlossen.2197 Unter dieser selbst gesteckten Zielstellung soll die Energiepolitik im Hinblick auf sich daraus eröffnende Chancen und möglicherweise ergebende Risiken für eine sichere Energieversorgung analysiert werden. „Das Beschreiten des Nachhaltigkeitspfads […] [als] oberste Priorität einer effizienten Versorgungssicherheitspolitik“2198 eröffnet die Chance für einen langfristigen Ansatz zur wirklichen Reduktion der Abhängigkeit von fossilen Energieträgern und damit von umfangreichen Importen. Mit der Strategie für eine gemeinsame Energiepolitik und der Annahme des Aktionsplans haben sich die Mitglieder ehrgeizige Ziele zur Reduktion des Energieverbrauchs, zum Ausbau erneuerbarer Energieformen und zur emissionsarmen Energieerzeugung bis 2020 gesetzt. Im Rahmen eines effektiven Nachfragemanagements werden erneuerbare Energiequellen durch konkrete nationale Zielsetzungen im Energiemix ge2193

Vgl. Kapitel 2.4.4 Klassifizierung von Bedrohungen und möglichen Gegenstrategien, S. 78ff. Vgl. Kapitel 4.3.2.6 Solidarität und Krisenreaktionsmechanismen, S. 248ff. 2195 Geden/ Fischer: Die Energie- und Klimapolitik der EU, S. 21. 2196 Vgl. Europäische Kommission: Grünbuch, KOM(2000) 769, S. 3. 2197 Vgl. Pröfrock: Energieversorgungssicherheit im Recht der EU/ EG, S. 25. 2198 Geden: Mehr Pragmatismus, weniger Geopolitik, S. 2. 2194

4.4 Charakteristika und Auswirkungen auf die Energieversorgungssicherheit

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fördert und alternative Technologien durch eine breit angelegte und zunehmend koordinierte Forschungsförderung zielbewusst unterstützt. Damit hat Brüssel weltweit eine Vorreiterrolle übernommen.2199 Vor allem im Bereich der Elektrizitätserzeugung ist Europa im Hinblick auf die Diversifizierung und die installierte Kapazität aus erneuerbaren Quellen bereits vergleichsweise gut aufgestellt. Kohle, Erdgas, Kernkraft und Wasserkraft decken alle signifikante Anteile am PEB. Der Beitrag anderer erneuerbarer Quellen, wie Windkraft, steigt darüber hinaus merklich. Verschiedene europäische Länder gehören zu den weltweit führenden Nutzern von Kernkraft bzw. verschiedener erneuerbarer Energieträger. Dennoch können einheimische Energiequellen den Bedarf auch künftig nicht allein decken, sodass die EU weiterhin im steigenden Ausmaß vom Import fossiler Rohstoffe abhängig bleiben wird.2200 Daher eröffnet die EU-Politik vor allem eine langfristige Perspektive. Kurzfristig müssen die beschlossenen Ziele erst einmal über Gesetzgebungsverfahren in europäische Rechtsakte und schließlich nationales Recht überführt werden, um tatsächliche Effekte erzielen zu können.2201 Mittelfristig stellen die ambitionierten Pläne bis 2020 selbst bei vollständiger Realisierung nur einen Etappensieg dar, da sie aufgrund der zurückgehenden eigenen Förderung fossiler Energieträger die wachsende Importabhängigkeit und die damit verbundenen Risiken für die Versorgungssicherheit höchstens abmildern können. Die EU ordnet ihre energiepolitischen Zielsetzungen und Maßnahmen daher auch als „erste Schritte“ ein, die im Jahr 2010 durch eine Agenda bis 2030 und den Entwurf eines Zukunftsbildes bis 2050 aktualisiert werden sollen.2202 Bereits bekannte langfristige Zielsetzungen, wie eine kohlenstofffreie Stromerzeugung ab 2050, die Überwindung der Ölabhängigkeit des Verkehrssektors und ein intelligenter Elektrizitätsnetzverbund2203 eröffnen über einen längeren Zeitraum betrachtet erhebliche Chancen zur Verbesserung der Versorgungssicherheit. „Ein Einstieg in den Ausstieg aus der Nutzung von Mineralöl ist somit eine realistische Option.“2204 Eine weitere Chance für positive Effekte auf die Versorgungssicherheit bietet die Politik der Bildung eines einheitlichen Energiemarktes und die damit einhergehende Verteilung und somit Verringerung der Risiken. Brüssel setzt dafür auf die Etablierung von Solidaritäts- und Krisenreaktionsmechanismen sowie die Ausdehnung des Binnenmarktes auf Strom und Gas. Da die EU, und noch stärker einige ihrer Mitgliedstaaten, bei ihren Energieträgerimporten in beträchtlichem Umfang von nur einigen wenigen Ländern abhängig sind, ist die Kommission bestrebt, die Versorgungssicherheit durch einen Energiebinnenmarkt zu erhöhen.2205 Allerdings steht nicht mehr die möglichst zahlreiche Schaffung von Pipelinekapazitäten zu neuen Lieferregionen im Mittelpunkt der Aktivitäten, sondern die innereuropäische Vernetzung der nationalen und noch weitgehend abgeschotteten Gasmärkte.2206 Über einen funktionierenden Binnenmarkt mit entsprechend ausgebauten Inter2199

Vgl. Geden: Die Implementierung des EU-Energieaktionsplans, S. 1. Vgl. IEA: The European Union, S. 89. 2201 Vgl. Geden: Die Implementierung des EU-Energieaktionsplans, S. 1. 2202 Vgl. Europäische Kommission: EU-Aktionsplan, KOM(2008) 781, S. 18. 2203 Vgl. ebd., S. 18f. 2204 Harks, Enno: Sichere Energieversorgung - Herausforderung im 21. Jahrhundert, in: Perthes, Volker/ Mair, Stefan (Hrsg.): Europäische Außen- und Sicherheitspolitik. Aufgaben und Chancen der deutschen Ratspräsidentschaft, SWP-Studie, Berlin 2006, in: http://www.swp-berlin.org/common/get_document.php?asset_id=3264, S. 76. 2205 Vgl. IEA: The European Union, S. 87. 2206 Vgl. Geden: Mehr Pragmatismus, weniger Geopolitik, S. 3. 2200

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konnektoren kann die Diversifizierung der Lieferquellen und Transportrouten statt national für jedes Land auf EU-Ebene erfolgen. Da die geografische Breite und Vielfältigkeit derzeitiger und potenzieller Lieferländer somit für alle EU-Staaten genutzt werden kann, ist die Diversifizierung zur Verbesserung der europäischen Versorgungssicherheit auf diesen Weg leichter umsetzbar und mit geringeren Gesamtkosten verbunden. Durch funktionierende Solidaritäts- und Krisenreaktionsmechanismen könnte die nationale Perspektive auf die Sicherung der Energieversorgung zugunsten einer zunehmend europäischen weichen. Wenn die einzelnen Staaten im Krisenfall gegenseitig Unterstützungsleistungen erbringen müssen, steht nicht mehr nur die eigene, sondern auch die energiepolitische Verwundbarkeit der gesamten Europäischen Union im politischen Blickfeld. Längerfristig könnte dies dazu beitragen, die unterschiedlichen energiepolitischen Interessen der EU-Mitglieder anzugleichen und das „Sprechen mit einer Stimme“ in der Energieaußenpolitik voranzubringen.2207 Ein gemeinsamer Binnenmarkt bietet darüber hinaus eine Chance für einen stärker europäisch ausgerichteten Energiemix, da ein diskriminierungsfreier Zugang jedes Anbieters zum Markt die nationale Steuerungsmöglichkeit auf den Energiemix einschränkt.2208 Gleichzeitig würde die Versorgungslage durch eine Diversifizierung der Energieträger für jedes EU-Land verbessert. Die einheimischen Energiereserven und die besten Standorte zum Ausbau der verschiedenen erneuerbaren Energiequellen wären auf einem europäischen Markt allen zugänglich. Eine tatsächliche Vollendung des Energiebinnenmarkts könnte somit zu umfangreichen Veränderungen in der Energiepolitik – durch eine Relativierung nationaler Souveränität und Vergrößerung der Einflussmöglichkeiten der Kommission2209 – führen und „zur Keimzelle einer integrierten und strategisch ausgerichteten Europäischen Energiepolitik werden.“2210 Ein funktionierender EU-Energiemarkt birgt darüber hinaus die Chance, das internationale Werben Brüssels zur Übernahme seines energiepolitischen Ansatzes und zum Anschluss der Nachbarstaaten an den gemeinsamen Energiemarkt wesentlich voranzubringen. Der Export der energiepolitischen Prinzipien der EU in ihre Nachbarstaaten verfolgt das Ziel, deren Energiesektoren zu liberalisieren sowie transparent und marktwirtschaftlich zu organisieren. Indem sich Transit- und Produzentenländer ebenfalls zum marktwirtschaftlichen Ansatz bekennen, würde ihr Verhalten berechenbarer, von geostrategischen Interessen entkoppelt und somit das Ausfall- und Instrumentalisierungsrisiko durch Importabhängigkeiten von Energierohstoffen verringert. „Moreover, the EU has become a promoter worldwide, linking environmental und climate issues with energy consumption and the use of new technologies.”2211 Der globale Ausbau erneuerbarer Energiequellen und die Steigerung der Energieeffizienz hätten nicht nur positive Auswirkungen auf die Reduktion der Treibhausgasemissionen, sondern würden den Verbrauchsanstieg von fossilen Energieträgern abbremsen oder sogar stoppen und damit zur weltweiten Verbesserung der Versorgungslage beitragen. Somit bietet eine Ausdehnung des europäischen Ansatzes zugleich eine Chance für die globale Energiesicherheit. Wenn alle Akteure im weltweiten Energiehandel – Produzenten, Transitländer und Ver2207

Vgl. Geden/ Fischer: Die Energie- und Klimapolitik der EU, S. 85. Vgl. Geden/ Noetzel: Europas Energiestrategie, S. 6. Vgl. Geden/ Fischer: Die Energie- und Klimapolitik der EU, S. 78f. 2210 Baumann/ Turek: Die europäische Energiepolitik im Vertrag von Lissabon, S. 167. 2211 Westphal: Energy Policy between Multilateral Governance and Geopolitics, S. 50. 2208 2209

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braucher – alternative Energiequellen und Energieeffizienz ausbauen und damit den Verbrauch von fossilen Energieträgern bzw. deren Bedarfsanstieg verringern, könnte der „Wettlauf um die verbleibenden Ressourcen“ abgebremst werden. Ein Vertrauen auf Marktmechanismen durch alle Akteure würde den Energiehandel entpolitisieren und damit die mit Importabhängigkeit verbundenen Risiken für die Energieversorgungssicherung wesentlich verringern. Eine offene Teilnahme aller am Markt und ein ausschließlich nach wirtschaftlichen Kriterien ausgerichteter Energiehandel hemmt eine Instrumentalisierung von Energieabhängigkeit und ihre Nutzung als politisches Druckmittel. „[L]etztlich [garantiert] der offene, transparente, fungible und diversifizierte Marktmechanismus das höchste Maß an ausfallsicherer Versorgung“2212. In einem offenen Markt erhält jeder die Möglichkeit, Energie bei Zahlung des entsprechenden Preises einzukaufen. Durch die entstehende Transparenz zwischen den Marktteilnehmern würde ferner die Preisbildung für die Energierohstoffe nachvollziehbarer und von Angebot und Nachfrage bestimmt. Spekulationen wäre teilweise die Grundlage entzogen, was unerwarteten Preissprüngen und aus politischen Gründen übertrieben hohen Rohstoffpreisen entgegenwirkt. Neben diesem chancenreichen und positiven Auswirkungen auf die Energieversorgungssicherheit der EU bei Erfolg ihrer Energiepolitik bestehen jedoch auch Gefährdungen, da die Sicherung des Energiebedarfs nicht nur von indigenen Faktoren abhängt, sondern weltweit interdependent ist. Die mit der Energiepolitik verbundenen Risiken für eine sichere Energieversorgung lassen sich zum einen in strukturelle – resultierend aus dem Gefüge der europäischen Institutionen und ihrer Kompetenzverteilung – und zum anderen in strategische Schwächen – verbunden mit dem Verständnis energiepolitischer Aufgaben der Politik und ihrer Leitmotive – unterteilen. Ein erstes Risiko besteht in der Attraktivität des energiepolitischen Ansatzes der EU, die maßgeblich für den Erfolg seiner Ausbreitung in den Nachbarstaaten und bei anderen großen Energiekonsumenten weltweit ist und wiederum die Voraussetzung für die meisten erläuterten positiven Effekte auf die Versorgungssicherung darstellt. Zum einen ist mit Blick auf die innereuropäische Energiepolitik fraglich, inwiefern angesichts der globalen Herausforderungen knapper werdender Ressourcen und steigender Nachfrage ein Energiebinnenmarkt und Nachfragemanagement wirklich ausreichen, um einen hohen Grad an Versorgungssicherheit zu gewährleisten.2213 Zum anderen bedarf die globale Vorreiterrolle nicht nur Ankündigungen und ehrgeiziger Zielsetzungen, sondern muss sich die Glaubwürdigkeit Brüssels auch zunehmend an den tatsächlich eingeleiteten Maßnahmen und erzielten Effekten messen lassen.2214 Dabei ist es heikel, wenn sich die Kommission für die Öffnung und Liberalisierung der Energiemärkte ausspricht, die gleichen Prinzipien jedoch intern noch immer nicht durchgesetzt sind und auf teilweise erheblichen nationalen Widerstand treffen.2215 Zur Verdeutlichung der Diskrepanz zwischen Anspruch und Wirklichkeit der Energiepolitik Brüssels sollen im Folgenden die Hindernisse für eine gemeinsame Energieaußenpolitik und die Risiken für die Versorgungssicherung, resultierend aus der Kompetenzverteilung und inneren Verfasstheit der Union sowie den Interessengegensätzen zwischen den Mitgliedstaaten, aufgezeigt werden. 2212

Harks: Sichere Energieversorgung, S. 74. Vgl. Baumann/ Turek: Die europäische Energiepolitik im Vertrag von Lissabon, S. 161. 2214 Vgl. Geden: Die Implementierung des EU-Energieaktionsplans, S. 1. 2215 Vgl. Brummer, Klaus/ Weiss, Stefani: Europa im Wettlauf um Öl und Gas. Leitlinien einer europäischen Energieaußenpolitik, Gütersloh 2007, in: http://www.bertelsmann-stiftung.de/bst/de/media/xcms_bst_dms_21446_ 21447_2.pdf, S. 11. 2213

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4 Die Energiepolitik der Europäischen Union

In Bezug auf die gemeinsame Energieaußenpolitik ist Brüssel gemessen an Effekten auf die europäische Versorgungssicherheit kaum über Ankündigungen hinausgekommen. Insbesondere da es bisher nicht gelungen ist, im Umgang mit Liefer- und Transitländern das Prinzip des „Sprechens mit einer Stimme“ auch in der Praxis anzuwenden.2216 Grund dafür ist die geteilte Zuständigkeit von Mitgliedstaaten und Gemeinschaftsebene bei Aspekten der Energieaußenpolitik, die ihre Einheitlichkeit erschwert und eine immer wiederkehrende Überlagerung europäischer Ziele und Handlungsnotwendigkeiten durch nationale Prioritäten ermöglicht.2217 Selbst wenn eine gemeinsame europäische Position und Politik erreicht würde, steht diese nicht zwangsläufig im Einklang mit den Interessen der Energieunternehmen als tatsächlich auf dem Markt agierende Akteure.2218 Im Gegensatz zu staatlichen oder staatlichdominierten Energieunternehmen, wie beispielsweise in China oder Russland, gibt es „in Europa keinen Automatismus zwischen staatlichen bzw. europäischen Diversifizierungs/Wünschen und dem Marktprinzipien [und Wirtschaftlichkeitszwängen] folgenden Handeln der oftmals multinationalen privaten Energieunternehmen.“2219 Die im Vergleich zu den Investitionssummen im Energiebereich bescheidenen finanziellen Fördermittel bieten der EU nur wenige Möglichkeiten, den Unternehmen, bei von ihnen als zu groß eingestuften wirtschaftlichen Risiken, Sicherheiten oder Anreize für ihr Engagement zu bieten. Zwar schafft die EU durch ihre Dialog- und Kooperationsprogramme wichtige politische Voraussetzungen für die europäischen Energieunternehmen, aber bleibt die eigentliche Aufgabe der Versorgungssicherung durch Lieferverträge und andere Abkommen über Exploration, Förderung und Transport den privatwirtschaftlichen Energieunternehmen überlassen, die primär gewinnwirtschaftlich orientiert sind. Mit Rücksicht auf die Trennung von Politik und Unternehmen sowie teilweise abweichender Interessen einzelner EU-Staaten ist die Verhandlungsmacht der EU in Lieferländern nur begrenzt, wenn beispielsweise gewünschte Infrastrukturprojekte „ohne die notwendige außenpolitische Flankierung und das erforderliche finanzielle Engagement verfolgt“ 2220 werden. Gleichzeitig ist die EU nicht der einzige Spieler auf dem Markt für Energierohstoffe, sondern ist „mitten drin im Wettlauf um die globalen Energiereserven.“2221 Aufgrund der Konzentration der Rohstoffe in immer weniger Ländern sind diese zunehmend umkämpft, wobei die Interessen der unterschiedlichen alten und neuen Verbraucher gegeneinander ausgespielt werden können. Die dargestellte komplexe Verbindung von Energie- und Außenpolitik der Gemeinschaft und ihrer Mitgliedstaaten sowie die mangelnde Flexibilität der finanziellen Förderung stellen somit ein Risiko für eine diversifizierte und sichere Energieversorgung dar. Den Mangel an einer gemeinsamen Energieaußenpolitik versucht Brüssel in den letzten Jahren durch eine ausgeprägte Dynamik und eine Vielzahl wiederbelebter und neuer bilateraler wie regionaler Kooperationen sowie globaler Initiativen im energie- und klima2216

Vgl. Geden: Die Implementierung des EU-Energieaktionsplans, S. 5. Vgl. Brummer/ Weiss: Europa im Wettlauf um Öl und Gas, S. 10. Vgl. Geden: zwischen Implementierung und strategischer Neuorientierung, S. 361. 2219 Brummer/ Weiss: Europa im Wettlauf um Öl und Gas, S. 18. 2220 Umbach, Frank: Zielkonflikte der europäischen Energiesicherheit. Dilemmata zwischen Russland und Zentralasien, in: DGAP analyse, Nr. 3 (2007), http://www.dgap.org/midcom-serveattachmentguid-1dc9c19dabfb4049c 1911dc8e727b45b53c53e453e4/2007-03_dgapana_umbach_www.pdf , S. 1. 2221 O.A.: „Die Gefahr einer Energieversorgungslücke wächst“, in: Vertretung der Europäische Kommission in Deutschland (Hrsg.): EU-Nachrichten, Klima und Energie, S. 20. 2217 2218

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politischen Bereich auszugleichen. Die Fülle der Maßnahmen sowie der adressierten Länder und Regionen birgt das Risiko, dass zu große Erwartungen an die Effekte der externen energiepolitischen Maßnahmen geweckt und die europäischen Handlungskapazitäten überansprucht werden.2222 Neben der geografischen Breite der Kooperationspartner behindert die Zugehörigkeit der einzelnen externen energiepolitischen Maßnahmen zu verschiedensten Handlungs- und Politikbereichen und damit unterschiedlichen Institutionen eine Kohärenz der EU-Energiepolitik. Die externen Dialoge und Programme finden im Rahmen von strategischen Partnerschaften, Dialogforen, regionaler Zusammenarbeit oder der Europäischen Nachbarschaftspolitik statt. Außer im Bereich der Außenpolitik werden energiepolitische Maßnahmen in der Handels-, Entwicklungs- und Klimapolitik ergriffen und betreffen über die Energiegemeinschaft sogar bereits die Energieinnenpolitik.2223 Darüber hinaus wird Energieaußenpolitik häufig mit Transformations- und Reformbemühungen kombiniert, u. a. da viele Lieferanten- und Transitstaaten von Instabilität gekennzeichnet sind. Dabei bezieht sich die Kommission auf ein breites Spektrum außenpolitische Ziele und Anforderungen, das auch Menschenrechte und Demokratisierung enthält, und gerät zwangsläufig wiederholt in ein Spannungsfeld zwischen normativen Zielen und energiepolitischen Interessen.2224 Kooperationen im Bereich der Energieaußenpolitik sollten daher stärker klare Prioritäten setzen, die jedoch eine Einigkeit der Mitgliedstaaten voraussetzen. Speziell für den Bereich der Versorgungssicherheit betrachtet, ist die reine Quantität der Initiativen ebenfalls vergleichsweise irrelevant. Solange in Bezug auf diese Zielsetzung keine einheitliche Energieaußenpolitik formuliert wurde, kann die EU kein wirksames Instrumentarium entwickeln, um bei Versorgungsengpässen oder Lieferstreitigkeiten nach außen kohärent aufzutreten.2225 Die geografische, thematische und instrumentelle Bandbreite der Energieaußenpolitik ist auch der mangelnden internen Kohärenz der energiepolitischen Interessen der EU und ihrer 27 Mitgliedstaaten geschuldet. So liegen mit Blick auf das energiepolitische Zieldreieck die Präferenzen der einzelnen Staaten weit auseinander. Während die Bekämpfung des Klimawandels für die EU15 die klare Priorität langfristig orientierter Energiepolitik, die immer auch zugleich Klimapolitik ist, darstellt, steht für die mittelosteuropäischen Staaten die Sicherung der Energieversorgung und das Verhältnis zu ihrem wichtigsten Lieferanten Russland ganz oben auf der Agenda.2226 Für das Ziel der Energieversorgungssicherung erhoffen sich insbesondere die hochgradig von einem oder wenigen Lieferanten abhängigen Mitglieder Verbesserungen mittels einer gemeinsamen europäischen Energiepolitik nach dem Prinzip der drei Musketiere – Einer für alle, alle für einen.2227 Dabei tendieren viele Staaten dazu, ihre Interessen als gemeinschaftliche zu interpretieren, und stimmen daher dem Prinzip zu, in den Energieaußenbeziehungen mit einer Stimme zu sprechen.2228 Trotz dieser grundsätzlichen Übereinstimmung fallen die Mitglieder meist in nationale Egoismen zurück, wenn Prioritäten festgelegt, allgemeine Beschlüsse detaillierten aus2222

Vgl. Geden: Die Implementierung des EU-Energieaktionsplans, S. 7. Vgl. Brummer/ Weiss: Europa im Wettlauf um Öl und Gas, S. 14. Vgl. ebd., S. 16f. 2225 Vgl. O. A.: „Die Gefahr einer Energieversorgungslücke wächst“, in: Vertretung der Europäische Kommission in Deutschland (Hrsg.): EU-Nachrichten, Klima und Energie, S. 21. 2226 Vgl. Geden: Die Implementierung des EU-Energieaktionsplans, S. 2. 2227 Vgl. Wyciszkiewicz, Ernest: “One for All - All for One” - The Polish Perspective on External European Energy Policy, in: Foreign Policy in Dialogue, Jg. 8, Heft 20 (2007), S. 34. 2228 Vgl. ebd., S. 38f. 2223 2224

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4 Die Energiepolitik der Europäischen Union

formuliert oder in Maßnahmen überführt werden sollen.2229 Statt eines abgestimmten Vorgehens verfolgen die Mitgliedstaaten häufig zuerst ihre eigenen bilateralen Energiestrategien, wie die Beispiele der von der deutschen Regierung unterstützten Nord StreamPipeline oder das ungarische Verhalten gegenüber Nabucco und dem Konkurrenzprojekt South Stream zeigen.2230 So „kocht [jeder] sein eigenes Süppchen und öffnet dadurch Einfallstore“2231 für Lieferanten, die europäischen Staaten in ihren Energieversorgungsinteressen gegeneinander auszuspielen. Dementsprechend ist die Energieaußenpolitik der EU selbst in ihrer begrenzten Ausprägung statt einer gemeinsamen Politik vielmehr ein „Flickenteppich gemeinschaftlich koordinierter nationaler Politiken“2232. Aus diesen strukturellen Schwierigkeiten resultiert die Gefahr einer schwachen Energieaußenpolitik durch die unzureichende Entscheidungs- und Durchsetzungsfähigkeit der Europäischen Kommission als Vertretung gemeinsamer Interessen gegenüber den einzelnen nationalen Zielen. Die Kommission führt dies auf das Defizit an eindeutiger gemeinschaftlicher Kompetenz und damit an Kohäsion zurück, ohne die gemeinschaftliche Initiativen und ein Auftreten als gleichwertiger Block gegenüber Bündnissen und Fronten von Energieproduzenten unmöglich sind.2233 Doch selbst innerhalb der Europäischen Kommission herrscht keine Übereinstimmung hinsichtlich des erfolgversprechendsten Weges zur Verbesserung der Versorgungssicherheit. Die eine Denkrichtung sieht die Priorität in der Vollendung des Energiebinnenmarkts und dem internen Nachfragemanagement, um die Abhängigkeit zu reduzieren und über die Angleichung der energiepolitischen Interessen einen gemeinsamen energieaußenpolitischen Ansatz zu entwickeln.2234 Die andere Ausrichtung bevorzugt eine schneller wirkende Alternative. Dabei sollen die Energiebeziehungen mit Liefer- und Transitländern basierend auf rechtsverbindlichen Abkommen oder wenigstens Memoranden of Understanding ausgebaut werden,2235 bevor andere Konsumenten den verbleibenden „Rohstoffkuchen“ unter sich aufgeteilt haben und die EU zwar mit einer wirklich gemeinsamen Energieaußenpolitik auftritt – aber zu spät kommt. Neben diesen Schwierigkeiten für eine gesicherte Energieversorgung resultierend aus der Struktur der EU-Institutionen sowie der Kompetenzverteilung mit den Mitgliedstaaten ergeben sich weitere Risiken aus der strategischen Ausrichtung der Energiepolitik. Ein wesentliches Leitmotiv der Energiepolitik der EU zielt auf ein effektives Nachfragemanagement, das langfristig eine Änderung des Energiesystems und damit eine Reduzierung, vielleicht sogar Beendigung des europäischen Importbedarfs an fossilen Energieträgern bewirken kann, kurz- bis mittelfristig jedoch das Risiko birgt, Herausforderungen der Energieversorgung zu vernachlässigen. Obwohl diese Politik in Europa bereits ein energiepolitisches Umdenken in Gang gesetzt hat, wobei Energieeffizienz und

2229

Vgl. ebd., S. 38; Baumann/ Turek: Die europäische Energiepolitik im Vertrag von Lissabon, S. 163. Vgl. Westphal: Energy Policy between Multilateral Governance and Geopolitics, S. 56; Geden: Die Implementierung des EU-Energieaktionsplans, S. 5. 2231 Brummer/ Weiss: Europa im Wettlauf um Öl und Gas, S. 5. 2232 Oppermann, zitiert nach: Pröfrock: Energieversorgungssicherheit im Recht der EU/ EG, S. 211. 2233 Vgl. Europäische Kommission: Grünbuch, KOM(2000) 769, S. 30. 2234 Vgl. Interviews Vertreter Europäischer Institutionen, Brüssel, März 2008; Anhang, Tabelle 23: Übersicht Interview, S. 379. 2235 Vgl. Interviews Vertreter Europäischer Institutionen, Brüssel, März 2008; Anhang, Tabelle 23: Übersicht Interview, S. 379. 2230

4.4 Charakteristika und Auswirkungen auf die Energieversorgungssicherheit

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erneuerbare Energieformen immer mehr Bedeutung und Beachtung gewinnen,2236 bleibt der Einfluss der fossilen Energieträger, insbesondere von Erdöl und Erdgas, mittelfristig bis 2030 ungebrochen. Daher ist die EU nicht nur weiterhin auf gute, verlässliche Beziehungen zu ihren traditionellen Lieferanten angewiesen,2237 sondern muss auch versuchen, die Herkunft der Importe weiter zu diversifizieren, um ihren Bedarf künftig decken und die Abhängigkeitsrisiken begrenzen zu können. Während sich die Herausforderungen an die Energieversorgung stark verändern,2238 setzt die EU jedoch weiterhin ausschließlich auf dieselben, teilweise leicht modifizierten Instrumente und Politikansätze. Es bedarf noch immer bedrohlicher Vorfälle, wie Elektrizitätsausfälle oder den Gasstreit zwischen Russland und der Ukraine, um die Sensibilität der Frage sicherer Energieversorgung in weiten Teilen Europas ins Licht der politischen Aufmerksamkeit zu rücken.2239 Indem sich der energiepolitische Ansatz der EU auf die Verbreitung marktwirtschaftlicher Kriterien und das Erzielen der gewünschten Effekte verlässt, ignoriert Brüssel, dass sich Energiepolitik in Produzenten- und Konsumentenländern zunehmend nicht allein nach Regeln des wirtschaftlichen Handelns richtet. Der nicht neue Ansatz Energiepolitik mit strategischen und geopolitischen Interessen der nationalen Außen- und Sicherheitspolitik zu verknüpfen, verstärkt sich seit Beginn des neuen Jahrhunderts in vielen Ländern weltweit.2240 Energiereserven werden in das außenpolitische Kalkül als strategische Güter einbezogen, statt strikt nach marktwirtschaftlichen Regeln gehandelt zu werden. Für Europa hat sich dieser Trend in den letzten Jahren deutlich am Beispiel seines größten Energielieferanten Russlands gezeigt. Vor allem in Osteuropa und dem Kaspischen Raum hat Russland die Abhängigkeit von Energielieferungen und Transportinfrastruktur mehr oder weniger offen als außenpolitisches Instrument für seine Interessen eingesetzt.2241 Doch nicht nur in Russland, sondern auch weltweit sind gegenwärtig „zunehmend unilateralistische Tendenzen einer nationalstaatlichen Energiepolitik und Renationalisierungs- sowie Wiederverstaatlichungstendenzen […] zu konstatieren. Diese Entwicklung stellt multilaterale Kooperationsansätze und eine marktwirtschaftliche Ausrichtung zunehmend infrage.“2242 Im Zuge dieser Entwicklung birgt Importabhängigkeit zunehmende Risiken, insbesondere wenn sie sich auf relativ wenige, bedeutende Lieferantenländer konzentriert. Wenn die Energierohstoffe – ungeachtet nach welchen Kriterien die EU als Käufer agiert – nicht auf einem freien und transparenten Markt gehandelt werden, kann es durch Interventionen der produzierenden Staaten vorkommen, dass die Nachfrage der EU unabhängig von ihrer Zahlungsbereitschaft nicht bedient wird, um eine mögliche Verknappung im eigenen Markt oder bei einem anderen Konsumenten aufzufangen.2243 Gleich welche Vor2236

Vgl. Schröder, Hans-Henning/ Tull, Dennis M. (Hrsg.): Europäische Energiesicherheit 2020. Szenarien für mögliche Entwicklungen in Europa und seinen energiepolitisch wichtigsten Nachbarregionen, SWP-Studie, Berlin 2008, in: http://www.swp-berlin.org/common/get_document.php?asset_id=4790, S. 34. 2237 Vgl. ebd. 2238 Vgl. Kapitel 2.4 Rahmenbedingungen weltweiter Energieversorgungssicherheit, S. 68ff. 2239 Vgl. Percebois: Die Energiepolitik der EU, S. 335. 2240 Vgl. Umbach: Zielkonflikte der europäischen Energiesicherheit, S. 5f. 2241 Vgl. Umbach, Frank: Europas nächster Kalter Krieg. Die EU braucht endlich ein Konzept zur Versorgungssicherheit, in: Internationale Politik, Jg. 61, Heft 2 (2006), S. 11ff. 2242 Ebd., S. 8f. 2243 Vgl. Harks, Enno/ Pointvogl, Andreas: Deutschlands Energieversorgungssicherheit im Schatten europäischer Energiemärkte, SWP-Diskussionspapier, Berlin 2007, in: http://www.swpberlin.org/common/get_document.php? asset_id=3960, S. 7.

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züge ein funktionierender Markt für die Energiesicherheit aller Verbraucher weltweit bietet, wäre es unter diesen Umständen unvorsichtig und lebensfern, „von der Überzeugung getragen, dass noch immer alles gut gegangen ist,“2244 allein einem marktwirtschaftlichen Ansatz zu folgen. Denn sollte der marktwirtschaftliche Ansatz nicht attraktiv und Brüssel nicht durchsetzungsfähig genug zur Verbreitung seiner energiepolitischen Leitmotive sein, bestehen erhebliche Risiken für die europäische Energieversorgung. Deshalb sollte die Organisation der Erdöl- und Erdgaslieferungen nicht mehr länger allein der Wirtschaft anvertraut werden, wenn andere neue und alte strategische Akteure offensive nationale Strategien verfolgen, die von geopolitischen Erwägungen bestimmt werden anstatt sich auf die „unsichtbare Hand“ der Marktkräfte zu verlassen.2245 Schließlich können Verbraucher keinen generellen Anspruch auf wirtschaftliche Zusammenarbeit und Rohstofflieferungen geltend machen. Jeder Staat hat das Recht, seine Ressourcen in Eigenregie zu erschließen, und kann seine Handels- und Wirtschaftsbeziehungen frei regeln, sodass er nicht zum Verkauf seiner Produkte gezwungen werden kann.2246 Zudem sind die bedeutenden Reserveländer überwiegend nicht Mitglied der WTO und unterliegen dementsprechend nicht deren Wettbewerbsregeln. „Eine konkrete, einklagbare Pflicht auf Handel und auf die Lieferung von Rohstoffen gegenüber Rohstoff exportierenden Ländern lässt sich […] nicht […] aus allgemeinen völkerrechtlichen Bestimmungen gewinnen.“2247 Obwohl diese Analyse keine schwerwiegenden Versorgungskrisen oder Kriege um Energierohstoffe heraufbeschwört bzw. als ein wahrscheinliches Szenario einschätzt, wäre es – wie das Eingangszitat des Kapitels bereits anführt – dennoch fahrlässig, zur Sicherung strategisch wichtiger Energierohstoffe allein auf das Funktionieren des globalen Energiesystems und der bisherigen Maßnahmen zu vertrauen. Da Energiepolitik zunehmend enger mit anderen Politikbereichen verwoben ist, steht die Sicherung der Versorgung mit Erdöl und Erdgas mittelfristig fortwährenden Herausforderungen gegen. Neben den internen EUKonfliktpotenzialen werden daher im folgenden Kapitel die möglichen Auswirkungen der Energiepolitik der Volksrepublik China analysiert und Handlungsoptionen zur Anpassung der EU-Energiepolitik für eine bessere Versorgungssicherheit aufgezeigt.

2244

Schröder/ Tull: Europäische Energiesicherheit 2020. Szenarien, S. 14. Vgl. Umbach: Towards a European Energy Foreign Policy?, S. 14. 2246 Vgl. Pröfrock: Energieversorgungssicherheit im Recht der EU/ EG, S. 159. 2247 Ebd., S. 219. 2245

5.1 Mögliche Folgen resultierend aus der chinesischen Energiepolitik

309

5 Handlungsnotwendigkeiten und -optionen der EU

In den beiden vorangegangenen Kapiteln wurden die Energiepolitiken der Volksrepublik China – als vergleichsweise neuer Einkäufer auf den weltweiten Ressourcenmärkten – und der Europäischen Union – als traditionell bedeutende Importregion für Energierohstoffe – dargestellt und hinsichtlich ihrer unterschiedlichen strategischen Ansätze analysiert. Während im Hinblick auf Energieversorgungssicherheit zumeist die Abhängigkeit oder Interdependenz zwischen Konsumenten und Produzenten untersucht wird, legt diese Analyse den Fokus im Folgenden auf die Herausforderungen für die Europäische Union durch die Energiepolitik des neuen Verbrauchers China mit seinem diametralen Ansatz zur Sicherung der Energieversorgung. Zuerst werden dabei die Handlungsnotwendigkeiten problematisiert, indem die Auswirkungen der chinesischen Energiepolitik auf die weltweite Versorgungssicherheit und auf andere Politikbereiche wie Handels-, Sicherheits- und Entwicklungspolitik aufgezeigt werden. Um die Handlungsmöglichkeiten der EU einschätzen zu können, betrachtet die Analyse anschließend die bestehende Kooperation mit der Volksrepublik im Allgemeinen sowie im Speziellen für den Bereich der Energiepolitik. Das chinesische Selbstverständnis und die Reaktionen auf Kritik determinieren die umsetzbaren Handlungsoptionen der EU und verdürfen daher ebenfalls einer grundlegenden Betrachtung. Abschließend werden aus den Erkenntnissen der Untersuchung Handlungsempfehlungen für die europäische Politik zur Adressierung der Herausforderungen durch die chinesische Energiepolitik sowie im Hinblick auf Verbesserung der europäischen Energieversorgungssicherheit vorgestellt. 5.1 Mögliche Folgen resultierend aus der chinesischen Energiepolitik 5.1.1 Auswirkungen auf die Energieversorgungssicherheit “The choices China makes will have consequences both for its own development and for the rest of the world.”2248

Die Herausforderung, die der rasch ansteigende chinesische Importbedarf – allen voran an Erdöl und in zunehmendem Umfang an Erdgas sowie zum Teil von Kohle – an Europa und andere Energiekonsumenten stellt, resultiert nicht allein aus der Menge an sich. Mittelfristig sind nach derzeitigen Prognosen weltweit genügend Reserven und Ressourcen zur Befriedigung eines global wachsenden Bedarfs vorhanden.2249 Die Belastung für die weltweite Versorgungslage liegt vielmehr in der enormen Dynamik, mit der sich der chinesische Konsum entwickelt hat und voraussichtlich auch weiter entwickeln wird. „In less than a generation, China has changed from being a minor and largely self-sufficient 2248 2249

Downs: China, S. 48. Vgl. Kapitel 2.2 Fossile Energieträger - Vorkommen und Verbrauchsentwicklung, S. 28ff.

A. Nötzold, Die Energiepolitik der EU und der VR China, DOI 10.1007/978-3-531-92669-8_5, © VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2011

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energy consumer to become the world’s second-largest and fastest-growing energy consumer and a major player on the global energy market.”2250 Die chinesische Politik zur Sicherung des zunehmenden Energiebedarfs wird bedeutende Auswirkungen auf die Versorgungssicherheit anderer Energiekonsumenten haben. Neben internen Maßnahmen, um Energie einzusparen, den Energiemix zu diversifizieren und damit den Importbedarf zu drosseln, werden auch die externen Aktivitäten Chinas für den Weltmarkt und für die weltweite Energieversorgung nicht ohne Folgen bleiben.2251 Die prognostizierten Auswirkungen der chinesischen Energiepolitik auf andere Verbraucher wie nicht zuletzt die EU decken dabei die gesamte Bandbreite von Schwarz bis Weiß bzw. gefährlich bis hilfreich ab und sollen im Folgenden kurz erläutert werden. Während die Auswirkungen des chinesischen Energiebedarfs und der Energiepolitik Pekings bisher nahezu ausschließlich in Bezug auf den Erdölmarkt erfolgen, wird China in den nächsten Jahren auch zunehmend im Bereich des Erdgases ein weltweit gewichtiger Akteur werden und hier ebenso gemischte Bewertungen hervorrufen.2252 Auf die importabhängigen traditionellen Energiekonsumenten wirkt „der Späteinsteiger China […] [auf den ersten Blick] als Störenfried, zum einen weil er gegen gängige Spielregeln […] verstößt, zum anderen weil er sich darum bemüht, Konkurrenten aus den enger werdenden Angebotsmärkten zu verdrängen.“2253 Dieses Konkurrenzdenken resultiert aus der Wahrnehmung von Energieversorgung als Nullsummenspiel. Ein daraus abgeleitetes Rivalitätsdenken um den Zugang zu den gleichen Feldern und die Sympathien der Energie exportierenden Länder herrscht auf chinesischer Seite vor, findet sich aber auch teilweise unter amerikanischen und europäischen Experten.2254 Dahinter verbergen sich auf beiden Seiten Versorgungsängste. Über ein Drittel des weltweiten Bedarfsanstiegs an Erdöl seit 2002 wurde allein durch den wachsenden Konsum Chinas verursacht, was in Verbindung mit den ausländischen Aktivitäten chinesischer Ölunternehmen bei politischen und wirtschaftlichen Entscheidungsträgern im Westen Besorgnis hervorrief.2255 Sie sehen China als „a bull in the energy shop“2256, dessen aggressives globales Streben nach Energieressourcen die regionale und internationale Sicherheit gefährdet und sogar Konflikte verursachen kann.2257 Darüber hinaus wird dem rapiden Bedarfsanstieg Chinas ein wesentlicher Anteil an den gestiegenen Erdölpreisen seit 2000 zugeschrieben.2258 Es wird zum Teil argumentiert, dass nicht der reine Konsumzuwachs, sondern die selbst für Peking überraschende Höhe des Anstiegs auf einem bereits engen Markt den Ölpreis nach oben getrieben hat.2259 2250

IEA: World Energy Outlook 2007, S. 261. Vgl. Rudyak: Rohstoff- und Energiesicherheitspolitik China, S. 17. 2252 Vgl. Rosen/ Houser: China Energy, S. 29. 2253 Müller, Friedemann: Energie-Außenpolitik. Anforderungen veränderter Weltmarktkonstellationen an die internationale Politik, SWP-Studie, Berlin 2006, in: http://www.swp-berlin.org/common/get_document.php?asset_ id=3471, S. 19. 2254 Vgl. ebd., S. 20; Hatemi, Peter/ Wedeman, Andrew: Oil and Conflict in Sino-American Relations, in: China Security, Jg. 3, Heft 3 (2007), S. 108f. 2255 Vgl. Rosen, Daniel H./ Houser, Trevor: China Energy. A Guide for the Perplexed, Mai 2007, in: http://www.iie.com/publications/papers/rosen0507.pdf, S. 28. 2256 Bremner, Brian: A Bull in the Energy Shop, in: BusinessWeek Online vom 23. Januar 2006, zitiert nach: Tang: Energy Security and Chinese Foreign Policy in the Hu Jintao Era, S. 2. 2257 Vgl. Tang: Energy Security and Chinese Foreign Policy in the Hu Jintao Era, S. 2. 2258 Vgl. Cornelius, Peter/ Story, Jonathan: China Revolutionizes Energy Markets, in: Far Eastern Economic Review, Jg. 168, Heft Oktober (2005), S. 21f. 2259 Vgl. Rosen/ Houser: China Energy, S. 28. 2251

5.1 Mögliche Folgen resultierend aus der chinesischen Energiepolitik

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Eine weniger auf den allgemeinen Bedarfsanstieg in China und die automatische Konkurrenz der Volksrepublik als neuer Konsument beschränkte Bewertung kritisiert hingegen die strategische Ausrichtung der chinesischen Energiesicherungspolitik durch equityÖl. Das chinesische Streben nach direkter Kontrolle über Vorkommen und Produktion im Ausland mit dem Ziel des Direktimports nach China vorbei am Weltmarkt weckt Besorgnisse, die bestehenden Versorgungsstrukturen könnten gestört oder gar zum Erliegen gebracht werden.2260 Einige Analysten argumentieren, das chinesische equity-Öl würde durch die Direktimporte in die Volksrepublik vom Markt und damit außer Reichweite anderer Käufer genommen.2261 Diese Umgehung des Weltölmarkts schränke wiederum dessen Flexibilität ein, unerwartete Angebotsausfälle oder Nachfragesteigerungen ausgleichen zu können.2262 Obwohl ein derartiges Vorgehen grundsätzlich die Wirkung von Angebot- und Nachfragekräften auf dem Weltmarkt einschränkt, werden die Auswirkungen der chinesischen Energiesicherungspolitik mittels equity-Öl für andere Konsumenten durch folgende drei Gegebenheiten relativiert. Zum Ersten kontrollieren chinesische Unternehmen bisher und in der mittelfristigen Zukunft nur rund ein Prozent der weltweiten Ölförderung außerhalb der Volksrepublik und könnten damit höchstens zehn Prozent des chinesischen Erdölbedarfs decken.2263 Zum Zweiten liegt der Bewertung die automatische Annahme zugrunde, dass chinesische Ölunternehmen ihre ausländische Produktion ausschließlich in China und nicht wie internationale Energieunternehmen an den Höchstbietenden verkaufen. Bisher tragen staatliche jedoch Preisregulierungen und Transportschwierigkeiten dazu bei, dass die Unternehmen ihr equity-Öl größtenteils auf dem Weltmarkt anbieten und damit Profitorientierung politischen Erwägungen vorziehen.2264 Zum Dritten würde eine vollständige Überführung des im Ausland geförderten Öls auf den chinesischen Markt dessen Bedarf nach anderem Erdöl reduzieren. Das equity-Öl würde demnach die chinesische Nachfrage auf dem Weltmarkt im entsprechenden Umfang reduzieren, der dann für andere Käufer zur Verfügung stände.2265 Auf Grundlage dieser Argumente wird China zum Teil auch als normaler Marktteilnehmer bewertet. „Realistisch betrachtet ist Chinas Agieren auf den globalen Energiemärkten ‚sehr ähnlich und gleich energisch, wie das anderer Länder‘.“2266 Das Bedrohungspotenzial für privatwirtschaftliche Energieunternehmen durch die staatlich kontrollierten und massiv unterstützten chinesischen Ölunternehmen wird zum Teil ebenfalls differenziert beurteilt. Die Unternehmen bedienen sich zwar der finanziellen und diplomatischen Unterstützung der chinesischen Regierung, handeln aber zumeist nach eigenen gewinnorientierten Interessen.2267 Einige Analysten bewerten die Handlungsweise der chinesischen „Unternehmen, die heute tragende Säulen der Energiesicherheit sind, […] [als] kooperativ, marktorientiert und mit einem ausgeprägten Pragmatismus.“2268 Außerdem konnten sie trotz 2260

Vgl. Tang: Energy Security and Chinese Foreign Policy in the Hu Jintao Era, S. 6. Vgl. Rosen/ Houser: China Energy, S. 32. 2262 Vgl. Kreft: Neomerkantilistische Energie-Diplomatie, S. 54f; Mayer: Chinas “Energiehunger”, S. 63. 2263 Vgl. Mayer: Chinas “Energiehunger”, S. 63; Kapitel 3.4.2 Chancen und Risiken für die Energieversorgungssicherheit Chinas, S. 178ff. 2264 Vgl. Rosen/ Houser: China Energy, S. 33. 2265 Vgl. Downs: Fact and Fiction of Sino-African Energy Relations, S. 47; Rosen/ Houser: China Energy, S. 33. 2266 Mayer: Chinas “Energiehunger”, S. 64. 2267 Vgl. Kapitel 3.4.2 Chancen und Risiken für die Energieversorgungssicherheit Chinas, S. 178ff. 2268 Mayer: Chinas “Energiehunger”, S. 64. 2261

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der eigentlich wettbewerbsverzerrenden staatlichen Unterstützung bisher nur wenige attraktive Vorkommen und Projekte für sich gewinnen und sind im Vergleich zu den großen westlichen privatwirtschaftlichen Energieunternehmen im Hinblick auf ausländische Vorkommen noch immer vergleichsweise kleine Spieler.2269 Neben diesen negativen bis neutralen Beurteilungen der chinesischen Energiepolitik werden seit einiger Zeit auch positive Aspekte der strategisch ausgerichteten Energieaktivitäten hervorgehoben. Obwohl insbesondere die chinesische Nischenstrategie politische, strategische und humanitäre Herausforderungen generiert,2270 gefährde sie nicht per se die internationale Energieversorgung.2271 Ganz im Gegenteil wird argumentiert, dass die chinesischen Investitionen das Angebot an Erdöl und Erdgas auf dem Weltmarkt ausweiten, da sie auch in risikoreichen Gebieten und in weniger gewinnträchtige Explorationen und Förderprojekte investieren.2272 Indem sie nicht den politischen und gewinnorientierten Beschränkungen anderer Energieunternehmen unterliegen, können sie sich auch bisher unerschlossener und kleinerer Vorkommen annehmen sowie in Ländern engagieren, in denen andere Energieunternehmen aus diversen Gründen nicht anwesend sind.2273 Somit bringt die chinesische Energiepolitik Erdöl auf den Weltmarkt, das sonst höchstwahrscheinlich nicht erschlossen worden wäre. Die Erschließung kleinerer Vorkommen trägt ferner dazu bei, die Abhängigkeit von den Hauptreserveregionen zu verringern und verbessert damit zusätzlich die globale Versorgungssicherheit.2274 So unterschiedlich die dargestellten Bewertungen des chinesischen Einflusses auf die globale Energieversorgungssicherheit auch sind, mit Ausnahme der extremen Position – China kauft alle Rohstoffe weg – treffen sie je nach Situation und betrachteter Region alle zu bzw. bilden jeweils einen Aspekt des Gesamtbildes. Der entscheidende Faktor hinsichtlich der Auswirkungen auf andere Konsumenten wie Europa ist vielmehr die künftige Funktionsweise des Weltmarktes. Der vorherrschende Ansatz multilateraler Steuerung intendiert ein Management der Interdependenz durch anonyme und gleichermaßen angewendete Regeln sowie dem Zugang zu Reserven und Investitionen gemäß Marktmechanismen zusammen mit dauerhaftem Engagement privatwirtschaftlicher Unternehmen.2275 Während sich die Energieversorgung der Industrieländer als die Hauptkonsumenten in den letzten Jahrzehnten seit den Ölkrisen auf dieses Prinzip wechselseitiger Abhängigkeit durch eine marktwirtschaftliche Ordnung gestützt hat, liegt genau da die größte Herausforderung durch China. Die Energiepolitik der Volksrepublik fordert dieses bestehende System heraus, indem Peking Energie als strategisches Gut bewertet und einen exklusiven Zugang zu Ressourcen auch mittels politischer Instrumente anstrebt.2276 Die Volksrepublik ist nicht der erste oder einzige Akteur, der seine Energiepolitik strategisch ausrichtet und damit freien Marktkräften entgegenwirkt.2277 Doch aufgrund seiner Größe, d. h. der wirtschaftlichen und politischen Bedeutung und des enormen weiteren Bedarfswachstums, ist die Herausforderung für die globalen Ressourcenmärkte 2269

Vgl. Downs: Fact and Fiction of Sino-African Energy Relations, S. 43f und 54. Vgl. Kapitel 5.1.2 Implikationen für andere Politikbereiche, S. 313ff. Vgl. Rosen/ Houser: China Energy, S. 31. 2272 Vgl. Downs: Fact and Fiction of Sino-African Energy Relations, S. 47. 2273 Vgl. Zweig/ Bi: China’s Global Hunt, S. 26 und 36; Wolfe: China Invests in Somalia Despite Instability. 2274 Vgl. IEA: Word Energy Outlook 2007, S. 181f, 190. 2275 Vgl. Westphal: Energy Policy between Multilateral Governance and Geopolitics, S. 58. 2276 Vgl. Kapitel 3.4.1 Leitmotive chinesischer Energiepolitik, S. 173ff. 2277 Vgl. Kapitel 2.4.3 Politisierung und Interdependenzen der Energieversorgung , S. 75ff. 2270 2271

5.1 Mögliche Folgen resultierend aus der chinesischen Energiepolitik

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neu. „China ist […] bereits so mächtig, dass selbst die führenden Wirtschaftsmächte der Welt […] inzwischen weder die Geschwindigkeit, noch den Verlauf, noch die Entwicklung des boomenden Reiches entscheidend beeinflussen [können]. Umgekehrt hat China mit Abstand den größten Einfluss auf die wirtschaftliche und politische Entwicklung der Welt.“2278 Mittlerweile ist die Volksrepublik nicht nur seit 2009 Exportweltmeister, sondern hat auch Japan als zweitgrößte Volkswirtschaft der Welt abgelöst,2279 sodass der weitere Aufstieg bis zur Nummer eins lediglich im Hinblick auf die verbleibende Dauer bis zur Ablösung der USA umstritten ist. Damit einher geht ein geradezu explodierender Energiebedarf, wenn sich Prognosen zufolge der Pro-Kopf-Verbrauch des 1,3 Mrd. Einwohner zählenden Landes verdreifacht.2280 Im Unterschied zu anderen Ländern, die eine strategisch ausgerichtete Energiesicherungspolitik verfolgen, agiert China seit einigen Jahren zunehmend global und kooperiert entsprechend seiner pragmatischen Ausrichtung mit allen Regimen.2281 Ferner verfolgt Peking seine strategischen Maßnahmen zur Energiesicherung mit entsprechendem Nachdruck aufgrund der essenziellen Bedeutung einer ausreichenden Versorgung für die Wirtschaftsentwicklung, die Stabilität des Landes und für den Machterhalt der Führung sowie zur Wahrung größtmöglicher Unabhängigkeit und zum Ausbau seines internationalen Einflusses.2282 Die wesentliche Auswirkung der zunehmend nachdrücklichen Energiediplomatie Chinas auf die weltweite Energiesicherheit liegt weniger in einem wirtschaftlichen Wettbewerb um Energieträger als im Risiko, dass Upstream-Projekte mit verschiedenen außenpolitischen Themen verbunden werden.2283 Durch die sich verstärkenden Wechselwirkungen mit anderen Politikbereichen, die für das übergeordnete strategische Ziel Energiesicherheit instrumentalisiert werden, wirkt China als an Bedeutung gewinnender Akteur störend auf die Funktionsweise der bisher vorherrschenden marktwirtschaftlichen Ordnung. Für Energiekonsumenten wie die Europäische Union, die noch immer vornehmlich auf einen marktwirtschaftlichen Ansatz zur Sicherung ihrer Energieversorgung setzt,2284 besteht hier die weitreichendste Auswirkung: Der Erfolg ihres energiepolitischen Ansatzes kann durch die Beeinträchtigung der Funktionsweise des Weltmarktes maßgeblich geschwächt werden. 5.1.2 Implikationen für andere Politikbereiche Heute „richten sich beunruhigte Blicke […] auf die möglichen Konsequenzen eines nachhaltigen Gelingens des ‚chinesischen Experiments‘ – für die globale Sicherheit, für die weltweite Energie- und Klimabilanz sowie für die wirtschaftliche Prosperität und den sozialen Wohlstand in Europa.“2285 .2278 Sieren, Frank: Abendlanddämmerung, in: Internationale Politik, Jg. 63, Heft 3 (2008), S. 75. 2279 Vgl. China hängt Japan ab, in: faz.net vom 16. August 2010. 2280 Vgl. Hatemi/ Wedeman: Oil and Conflict in Sino-American Relations, S. 104; Kapitel 3.1.2 Energiebedarf und Importnotwendigkeiten, S. 87ff. 2281 Vgl. Zweig/ Bi: China’s Global Hunt, S. 31f; Kapitel 3.4.1 Leitmotive chinesischer Energiepolitik, S. 173ff. 2282 Vgl. Zweig/ Bi: China’s Global Hunt, S. 25f; Hatemi/ Wedeman: Oil and Conflict in Sino-American Relations, S. 103. 2283 Vgl. IEA: Word Energy Outlook 2007, S. 190. 2284 Vgl. Kapitel 4.4.1 Leitmotive europäischer Energiepolitik, S. 296ff. 2285 Gießmann: Partnerschaft auf Gratwanderung, S. 203.

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5 Handlungsnotwendigkeiten und -optionen der EU

Es ist nicht ungewöhnlich, dass sich verschiedene Politikfelder gegenseitig beeinflussen und sich einzelne Interessen gelegentlich überschneiden oder widersprechen. Vor allem bei stark importabhängigen Akteuren, wie der hier untersuchten Europäischen Union und der Volksrepublik China, kann Energiepolitik nicht isoliert betrachtet werden. Auch Brüssel verknüpft Energiepolitik mit anderen Bereichen, vor allem mit seiner Wirtschafts- und Handelspolitik. Denn indem die EU maßgeblich auf einen marktwirtschaftlichen Ansatz zur Sicherung ihrer Versorgung setzt, ist sie auf (funktionierende) Märkte angewiesen, um sich Energie einkaufen zu können. Daher wirbt sie für transparente und freie Märkte sowie für faire und gleiche Investitionsbedingungen.2286 Mit Blick auf die EU beeinflusst Energiepolitik und ihr Ziel sicherer Energieversorgung lediglich mittelbar die Außenpolitik durch die allgemeine Pflege guter Beziehungen zu relevanten Transit- und Produzentenländern. Die Wirkung des marktwirtschaftlichen Ansatzes wird indessen von den Fortschritten in anderen Politikbereichen determiniert wie der Verbreitung europäischer Standards hinsichtlich Handel und Investitionen oder dem Erfolg europäischer Initiativen wie beispielsweise der Energiegemeinschaft. Indem China im Gegensatz dazu die Sicherung der Energieversorgung nach einem strategischen Ansatz ausrichtet, setzt es auf gezielte politische Entscheidungen statt auf die Wirkung der Marktkräfte.2287 Zur Sicherung des steigenden chinesischen Importbedarfs kann sich Peking nicht nur auf seine mittlerweile weltumspannenden Anstrengungen um Energierohstoffe, sondern auch auf sein umfassendes Wirtschaftswachstum und seine nicht zuletzt daraus folgende gestiegene politische Stellung stützen.2288 Dadurch wird China allerdings zunehmend in Regionen involviert, in denen seine Präsenz früher eher eng begrenzt war, was nicht nur neue Herausforderungen für die Volksrepublik nach sich zieht, sondern auch Auswirkungen auf die Ausgangssituation und Bedingungen der Politik anderer Staaten hat. Verschiedene dieser Entwicklungen stehen in einem ausgeprägten Zusammenhang mit Pekings energiepolitischen Aktivitäten. „From the energy-needs perspective China’s international behavior may indeed appear aggressive, and potentially destabilizing, and in the longer run may lead to international conflict.“2289 Obwohl diese „Nebenwirkungen“ eher Konsequenzen denn Maßnahmen der chinesischen Energiepolitik darstellen, müssen sie in die Überlegungen hinsichtlich einer wirkungsvollen Begegnung der chinesischen Herausforderung im Energiebereich einbezogen werden. Im Folgenden werden daher einige Auswirkungen und Perzeptionen potenzieller Risiken für die Bereiche der Sicherheits- und Entwicklungspolitik skizziert. Die Entwicklung Chinas wird von westlichen Staaten häufig skeptisch betrachtet. Um den mit dem Aufstieg als wirtschaftliche Macht und mit zunehmendem politischen Gewicht verbundenen Befürchtungen entgegenzuwirken, stellt sich Peking selbst als eine friedliche Macht dar, die das bestehende internationale System achtet und von der keine Gefahr ausgeht.2290 Präsident Hu Jintao formulierte es 2005 wie folgt: „China ist friedlich, offen und kooperativ. China wird weiterhin […] ein breites Spektrum an Kooperation und Interaktion mit der gesamten Welt unterhalten. Chinas Entwicklung wird niemanden blockieren oder 2286

Vgl. Kapitel 4.4.1 Leitmotive europäischer Energiepolitik, S. 296ff. Vgl. Kapitel 3.4.1 Leitmotive chinesischer Energiepolitik, S. 173ff. Vgl. Tang: Energy Security and Chinese Foreign Policy in the Hu Jintao Era, S. 30f. 2289 Tang: Energy Security and Chinese Foreign Policy in the Hu Jintao Era, S. 2. 2290 Vgl. ebd., S. 2f. 2287 2288

5.1 Mögliche Folgen resultierend aus der chinesischen Energiepolitik

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bedrohen, sondern dem Frieden, der Stabilität und der Entwicklung der Welt dienen.“2291 Dementsprechend gibt sich die Volksrepublik stabilitätswahrend und war 2008 mehr als alle anderen ständigen Mitglieder des Sicherheitsrats mit fast 2.000 Soldaten an UNOFriedenseinsätzen beteiligt.2292 Doch bereits in der asiatischen Nachbarschaft der Volksrepublik existieren diverse sicherheitspolitische Risiken – teilweise auch in Folge ihrer Energiepolitik. Im Süd- bzw. Ostchinesischen Meer bestehen territoriale Streitigkeiten mit Vietnam, den Philippinen, Brunei, Malaysia und Japan. Während China andere Grenzstreitigkeiten mit Russland und Indien klären konnte,2293 ist es in diesen strittigen Gebieten schon mehrfach zu Krisen und kleineren militärischen Zusammenstößen gekommen, auch da dort Erdöl- und Erdgasvorkommen vermutet werden.2294 Die Volksrepublik mit ihrem Energiehunger wird von Nachbarn wie Indien, Japan und Südkorea sowie zunehmend auch von den südostasiatischen Staaten als Konkurrent um Rohstoffe und potenzielle Gefahr für die eigene Energiesicherheit wahrgenommen.2295 Dabei verstärkt der Wettbewerb um Energie bereits bestehende Rivalitäten und Spannungen in einer Region, die sich ohnehin in einem schwierigen Transformationsprozess befindet.2296 „Eine virulente Form von ‚Energie-Nationalismus‘ scheint sich in ganz Asien auszubreiten und alte Rivalitäten zu verschärfen.“2297 Neben der Konkurrenz als Konsument von Energierohstoffen verursacht das chinesische Bemühen, mehr Kontrolle über die Transportrouten zu erhalten, Besorgnisse über die Region hinaus.2298 Dies resultiert zum einen aus dem damit einhergehenden Ausbau der chinesischen Hochseekapazitäten.2299 Zum anderen wird der Aufbau einer „Perlenkette“2300 aus Militärstützpunkten und Hafenanlagen entlang der Schifffahrtsroute aus dem Nahen und Mittleren Osten teilweise mit wachsendem „geopolitischen Einfluss oder militärischer Präsenz Chinas“2301 gleichgesetzt. Durch seine aktive Energiediplomatie ist China in zunehmendem Ausmaß zu einem bedeutenden Akteur in vielen rohstoffreichen Ländern und Regionen geworden. Unter Berufung auf das Prinzip der Nichteinmischung in innere Angelegenheiten hat Peking dabei mit zahlreichen von der internationalen Gemeinschaft geächteten Staaten Beziehungen aufgebaut und Energieabkommen geschlossen, u. a. mit Iran, Myanmar, Sudan 2291

Hu Jintao: Stepping up Friendship and Mutual Trust, Promoting Common Development. Rede im Parlament von Vietnam in Hanoi am 01. November 2005, in: Lee Hsien Loong: Integration in ein neues Asien, in: Internationale Politik, Jg. 60, Heft 12 (2005), S. 73. 2292 Vgl. Marks, Stephen: Chinas Sicherheitspolitik in Afrika, in: Internationale Politik und Gesellschaft, Heft 1 (2009), S. 76f. 2293 Vgl. Baipaee, Chietigj: Setting the Stage for a New Cold War: China’s Quest for Energy Security, in: Power and Interest News Report (PINR) vom 25. Februar 2005, http://www.pinr.com. 2294 Vgl. Hatemi/ Wedeman: Oil and Conflict in Sino-American Relations, S. 105f; Möller, Kay: Territorialdisput und Ressourcenkonflikt im Ostchinesischen Meer, SWP-Diskussionspapier, Berlin 2004, in: http://swp-berlin.org/ common/get_document.php?asset_id=1501. 2295 Vgl. Mayer, Maximilian: Warum Chinas “Energiehunger” nicht zum „Krieg um Ressourcen“ führt, in: China aktuell, Heft 1 (2007), S. 65f. 2296 Vgl. Kreft, Heinrich: Chinas Politik der Energie- und Rohstoffsicherung als Herausforderung für den Westen, in: Internationale Politik und Gesellschaft, Heft 2 (2007), S. 56f. 2297 Ebd., S. 57. 2298 Vgl. Zweig/ Bi: China’s Global Hunt, S. 33. 2299 Vgl. Kreft: Chinas Politik der Energie- und Rohstoffsicherung, S. 57. 2300 Erläuterungen zur Perlenketten-Strategie vgl. Kapitel 3.3.3.2 Ausbau und Sicherung der Transportwege, S. 136ff. 2301 Marks: Chinas Sicherheitspolitik in Afrika, S. 87.

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5 Handlungsnotwendigkeiten und -optionen der EU

oder Venezuela.2302 Dabei wird China vorgeworfen, Bemühungen um die Menschenrechte und gute Regierungsführung zu untergraben und Unterdrückungsregime zu stützen, die der Westen aus unterschiedlichen Gründen isolieren will.2303 Die Volksrepublik wird angeprangert, ihre Stellung als ständiges Mitglied im Sicherheitsrat für ihre Ressourceninteressen u. a. im Sudan und Iran auszunutzen und damit Konfliktlösungen zu verhindern.2304 So wurde „Pekings ursprüngliches Beharren auf seinem Veto im Weltsicherheitsrat bezüglich der Darfur-Frage, mit der Begründung der Nichteinmischung in innere Angelegenheiten […] als Indiz für Chinas rücksichtslose Entschlossenheit gewertet, sein kurzfristiges Interesse an Rohstoffen und Märkten auch gegen den Widerstand der internationalen Gemeinschaft durchzusetzen“2305. Im Hinblick auf den Sudan hat Peking inzwischen teilweise eingelenkt und musste lernen, dass eine Trennung von Energiegeschäft und Politik einfacher gesagt als getan ist.2306 Dennoch wird die Regierung jedes Mal wieder vor der Frage stehen, Interessen abzuwägen und Prioritäten neu zusetzen. Die Entscheidung der Vetomacht im Sicherheitsrat für oder gegen sein vitales Energiesicherheitsinteresse wird dabei erheblichen Einfluss auf die weltweite Sicherheitspolitik nehmen. Ein anderer Bereich, der mit wachsendem Einfluss Chinas in vielen Weltregionen weitreichenden Veränderungen und Herausforderungen unterworfen ist, bildet die Entwicklungspolitik. Obwohl das Engagement Chinas in Entwicklungsländern an sich nicht neu ist und bis in die 1950er Jahre zurückreicht, ist es inzwischen mit beachtlichen Finanzmitteln ausgestattet und umfasst weitreichende politische, wirtschaftliche und entwicklungspolitische Kooperationsprogramme in einer Vielzahl von Ländern Afrikas, Asiens und Lateinamerikas.2307 Die klassische Abhängigkeit der Entwicklungsländer von Europa und den USA wird damit durchbrochen. Plötzlich existiert mit China eine ökonomische und politische Alternative.2308 Dabei tritt die Volksrepublik nicht nur als neuer Geldgeber für Entwicklungsländer auf, sondern agiert auch entsprechend ihres Prinzips der friedlichen Koexistenz unter anderen Bedingungen.2309 Unter Verweis auf den Grundsatz der Nichteinmischung in innere Angelegenheiten stellt Peking im Gegensatz zu westlichen Geldgebern keine Bedingungen an gute Regierungsführung, marktwirtschaftliche Prinzipien oder Achtung der Menschenrechte, was zu einer schwerwiegenden Interessenkollision mit Europa und den USA führt.2310 Denn die Art und Weise der chinesischen Politik unterminiert zum einen die außenpolitische Konditionierung westlicher Entwicklungspolitik. Zum anderen stellt Peking damit eine ernst zunehmende Gefahr für den Einfluss der westlichen Mächte in den Regionen sowie für ihre mit Entwicklungspolitik verbundenen strategischen Interessen

2302

Vgl Kreft: Chinas Politik der Energie- und Rohstoffsicherung, S. 58. Vgl. Tang: Energy Security and Chinese Foreign Policy in the Hu Jintao Era, S. 6; Kreft: Chinas Politik der Energie- und Rohstoffsicherung, S. 58. 2304 Vgl. Downs: Fact and Fiction of Sino-African Energy Relations, S. 58f. 2305 Marks: Chinas Sicherheitspolitik in Afrika, S. 79. 2306 Vgl. ebd.; Downs: Fact and Fiction of Sino-African Energy Relations, S. 59. 2307 Vgl. Köppinger, Peter: Die Politik gegenüber Entwicklungsländern - ein Feld für eine strategische Partnerschaft zwischen Europa und China?, in: KAS-Auslandsinformationen, Jg. 22, Heft 10 (2006), S. 81. 2308 Vgl. Hofmann, Katharina u. a.: Contrasting Perceptions: Chinese, African and European Perspectives on the China-Africa Summit, in: Internationale Politik und Gesellschaft, Heft 2 (2007), S. 88. 2309 Vgl. Kapitel 3.3.1.3 Einordnung in politische Ziele und außenpolitisches Gesamtkonzept, S. 114ff. 2310 Vgl. Tull: Die Afrikapolitik der Volksrepublik China, S. 6. 2303

5.1 Mögliche Folgen resultierend aus der chinesischen Energiepolitik

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dar.2311 Aus ihrer Sicht können sich zweifelhafte Regime durch die chinesischen Investitionen und technische Hilfe weiter an der Macht halten und werden nicht zu Reformen für bessere Regierungsführung und Achtung der Menschenrechte gezwungen.2312 Von vielen Entwicklungsländern wird das chinesische Engagement jedoch insgesamt sehr positiv bewertet, da es ihnen zusätzliche Möglichkeiten und Handlungsspielräume eröffnet.2313 Westliche Kritik wird als Neid und Doppelstandard beurteilt, insbesondere vor dem Hintergrund des mangelnden Erfolges westlicher Entwicklungshilfe während der letzten Jahrzehnte.2314 Daher bietet das chinesische Engagement aus Sicht der Empfänger zusätzliche Gelder und Entwicklungsanreize, die zwar ebenfalls klar interessengeleitet sind aber besser als die Schwankungen des Westens zwischen Einmischung und Desinteresse.2315 „They are simply […] tired of the ‚Big Brother behaviour‘ of the West. […] The fact that China helps where otherwise no one would help, […] is ultimately very much to be welcomed.”2316 Darüber hinaus fühlen sich viele Entwicklungsländer von Peking in erster Linie nicht als Bittsteller, sondern als Handelspartner betrachtet und „rühmen den Geist ‚gegenseitiger Achtung‘ und den ‚Respekt für Unterschiedlichkeit‘ der Kultur“2317. Dennoch sind sich die Entwicklungsländer auch der negativen Auswirkungen und Herausforderungen infolge des stärkeren Engagements Pekings bewusst. Durch den Zugang chinesischer Unternehmen wächst der Konkurrenzdruck für die Textil- und verarbeitende Industrie auf den heimischen Märkten und im Exportgeschäft. Ferner bestehen Sorgen über die chinesischen Arbeits-, Sicherheits-, Umwelt- und Produktstandards.2318 Auch im politischen Bereich wird eine Verschlechterung der Regierungsführung und Menschenrechtslage sowie mehr Korruption befürchtet,2319 sodass die Gesellschaften der Entwicklungsländer im Hinblick auf das chinesische Verhalten zum Teil Parallelen zur Kolonialzeit ziehen.2320 „As one African newspaper owner put it, ‚If the British were our masters yesterday, the Chinese have come and taken their place‘.”2321 Gleichwohl wird China von Entwicklungsländern auch als ein Entwicklungsmodell betrachtet, da das Land trotz kolonialer Eingriffe, innerstaatlichem Chaos und elender wirtschaftlicher Lage ein spektakuläres Wirtschaftswachstum und eine Modernisierung erreicht hat, die über 200 Mio. Menschen aus der Armut holte – bei gleichzeitigem Machterhalt der regierenden Partei.2322 Dabei basiert das chinesische Modell auf einem starken Staat mit weitreichenden Interventionsrechten in Wirtschaft und Politik im Gegensatz zu 2311

Vgl. Downs: Fact and Fiction of Sino-African Energy Relations, S. 63; Umbach, Frank: Chinas Energie- und Rohstoffdiplomatie und die Auswirkungen auf die EU-China Beziehungen, in: China aktuell, Heft 1 (2007), S. 51. 2312 Vgl. Lee/ Shalmon: Searching for Oil, S. 13. 2313 Vgl. Marks: Chinas Sicherheitspolitik in Afrika, S. 74. 2314 Vgl. Hofmann, Katharina u. a.: Contrasting Perceptions, S. 88. 2315 Vgl. ebd., S. 80. 2316 Ebd., S. 84. 2317 Servant: Weiße Elefanten in der Grauzone, S. 48. 2318 Vgl. Jaeger, Markus: Drache oder Riesenpanda? Was China für Brasilien bedeutet, in: Deutsche Bank Research. Aktueller Kommentar, April 2008, http://www.dbresearch.com/PROD/DBR_INTERNET_EN-PROD/ PROD0000000000225039.pdf; Lorenzo, Mauro De: African Perspectives on China, in: China Brief, Jg. 7, Heft 18 (2007), S. 7. 2319 Vgl. Wild, Leni/ Mepham, David: Introduction, in: dies./ ders. (Hrsg.): The new Sinosphere. China in Africa, o.O. 2006, http://www.ippr.org.uk/publicationsandreports/publication.asp?id=497, S. 1. 2320 Vgl. Lorenzo: African Perspectives on China, S. 6. 2321 Tang: Energy Security and Chinese Foreign Policy in the Hu Jintao Era, S. 17. 2322 Vgl. Gill, Bates/ Huang, Chin-hao/ Morrison, J. Stephen: Assessing China’s Growing Influence in Africa, in: China Security, Jg. 3, Heft 3 (2007), S. 7.

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den Forderungen nach Marktwirtschaft und Demokratie durch westliche Staaten und Geberinstitutionen wie dem IWF oder der Weltbank. Das „chinesische Entwicklungsmodell [hat daher inzwischen] hohe Attraktivität unter Entwicklungsländern erlangt […], die sich von dem bevormundenden Einfluss des Westens emanzipieren wollen.“2323 Neben der Adressierung der zunehmenden Auswirkungen der chinesischen Politik auf die eigene Energieversorgung und Wirtschaftsentwicklung sowie auf globale Themen wie Klimawandel, Sicherheits- und Entwicklungspolitik, streben die Europäische Union sowie andere Institutionen und Staaten die Kooperation und Einbindung Chinas in das internationale System auch aus einem anderen Grund an. Zusätzlich zu den Herausforderungen als Folge des erfolgreichen chinesischen Aufstiegs „wächst […]die Furcht vor einem politischen Scheitern der ‚chinesischen Marktwirtschaft‘, weil die sich vertiefende wechselseitige Verflechtung mit seinen weltweiten Partnern, darunter die EU, im Falle einer künftigen Stabilitätskrise Chinas neben dramatischen inneren auch unwägbare äußere Strudeleffekte hervorbringen kann.“2324 5.2 Beziehungen der EU mit der Volksrepublik China Der Besuch des EU-Kommissars Sir Christopher Soames im Mai 1975 in Peking wird als Beginn der Beziehungen zwischen der Volksrepublik China und den Institutionen der EG sowie anschließend der EU betrachtet.2325 Seitdem wurde die Kooperation kontinuierlich verstärkt und über Wirtschaft und Handel hinaus auf weitere Bereiche ausgedehnt wie dem politischen Dialog und eine Vielzahl von sektoraler Zusammenarbeit.2326 Nachdem zahlreiche Sanktionen gegen Peking infolge der blutigen Niederschlagung der Proteste auf dem Platz des himmlischen Friedens 1989 erlassen wurden,2327 erholten sich die Beziehungen zu Beginn der 1990er Jahre wieder und entwickeln sich durch zahlreiche Dialoge und Kooperationsbereiche „langfristig zu einem Projekt globaler Partnerschaft“2328. Den Ausbau der politischen Beziehungen haben die seit Beginn der Öffnungsperiode Chinas stetig wachsenden wirtschaftlichen Verflechtungen mit der EU förderlich beeinflusst.2329 Zwischen 1979 und 2007 hat sich der gegenseitige Handel um das 40-fache erhöht und das Handelsvolumen 2005 200 Mio. Euro überschritten.2330 Dabei ist der Handel im Bereich Dienstleistungen zwischen China und Europa vergleichsweise ausgeglichen. Bei Gütern weist die EU jedoch ein deutliches Defizit in der Handelsbilanz auf, da sie 2008 Waren im Wert von 78,4 Mrd. Euro nach China exportierte, im gleichen Jahr jedoch für

2323

Sandschneider: Globale Rivalen, S. 132. Gießmann: Partnerschaft auf Gratwanderung, S. 203. Vgl. Baudin, Pierre: China und die Europäische Union: Zwiespältige Beziehungen, in: KAS-Auslandsinformationen, Jg. 22, Heft 5 (2006), S. 52; Anhang, Tabelle 36: Chronologie EU-China Beziehungen, S. 395. 2326 Vgl. Europäische Kommission: External Relations. EU-China Relations: Chronology, in: http://ec.europa.eu/ external_relations/china/docs/chronology_2008_en.pdf; Kapitel 5.2.1 Allgemeine Kooperationsbeziehungen, S. 319ff. 2327 Vgl. Baudin: China und die Europäische Union, S. 53f. 2328 Ebd., S. 52. 2329 Vgl. Umbach, Frank: The Legs of the Triangle - The EU-China Relations, in: Jung, Winfried (Hrsg.): The New Strategic Triangle: China, Europe and the United States In a Changing International System, Peking 2007, S. 36. 2330 Vgl. Gießmann: Partnerschaft auf Gratwanderung, S. 203. 2324 2325

5.2 Beziehungen der EU mit der Volksrepublik China

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274,6 Mrd. Euro importierte.2331 Ein ähnlicher Gegensatz zeigt sich bei den ausländischen Direktinvestitionen. 2008 investierten die Mitgliedstaaten 4,5 Mrd. Euro in der Volksrepublik, während mit 100.000 Mio. Euro nur ein sehr geringer Anteil der chinesischen Direktinvestitionen nach Europa floss.2332 Für China ist Europa der größte Technologieexporteur und seit 2004 wichtigster Handelspartner.2333 Die Volksrepublik steht für die EU nach den USA an zweiter Stelle der Handelspartner und Herkunftsländer der Importe.2334 Neben den gemeinsamen Interessen am Ausbau der Handelsbeziehungen und einer stabilen wirtschaftlichen Entwicklung Chinas, die mittlerweile essenziell für die gesamte Weltwirtschaft geworden ist, zielt die EU-Politik auf die Ausbreitung von Rechtstaatlichkeit, Menschenrechten, Umweltschutz und sozialer Entwicklung.2335 China hingegen ist vorrangig an den europäischen Erfahrungen im Ausbalancieren armer und reicher Regionen sowie bei sozialen Sicherungssystemen und effizienter Energienutzung interessiert.2336 Neben wirtschaftlich kontroversen Themen wie Handelsverzerrungen, der Beachtung von Patenten, Urheberrechten und geistigem Eigentum erweist sich der unterschiedliche Wertekanon in Bezug auf Menschenrechte und Regierungsführung immer wieder als Schwierigkeit für die Kooperation.2337 Weiterhin bestehen unterschiedliche Auffassungen über sicherheitspolitische Themen im asiatischen Raum und der Begegnung globaler Herausforderungen wie u. a. Umweltschutz, Klimawandel und Energieversorgung.2338 Daher prägt eine „stete Gratwanderung zwischen Standard und Doppelstandard ihrer Chinapolitik […] die Bemühungen der Europäischen Union um ein engeres Verhältnis mit der neu erstarkten Supermacht“2339. 5.2.1 Allgemeine Kooperationsbeziehungen „Europas Traum: China als Partner“2340

Der Aufbau und die Entwicklung von Kooperationsbeziehungen zwischen zwei Akteuren werden stark durch ihre gegenseitige Wahrnehmung beeinflusst, daher soll diese eingangs kurz dargestellt werden. Europa empfindet „China nicht als Bedrohung, zumindest nicht als direkte, militärische oder gewalttätige Bedrohung, sondern als Quelle neuer Möglichkeiten mit bekannten Risiken.“2341 Die chinesische Wirtschaftsentwicklung bedeutet zwar eine 2331

Vgl. Europäische Kommission: Bilateral Trade Relations. China, in: http://ec.europa.eu/trade/issues/bilateral/ countries/china/index_en.htm. 2332 Vgl. ebd.; Umbach: The Legs of the Triangle, S. 37. 2333 Vgl. Ding Ying: Symbiotic Relationship, in: Beijing Review, Jg. 51, Heft 20 (2008), S. 15. 2334 Vgl. Baudin: China und die Europäische Union, S. 55. 2335 Vgl. Neuss, Beate: The New Strategic Triangle: China, Europe and the United States in a Changing International System, in: Jung, Winfried (Hrsg.): The New Strategic Triangle: China, Europe and the United States In a Changing International System, Peking 2007, S. 6f. 2336 Vgl. Yan Wei: Building a Harmonious Partnership, in: Beijing Review, Jg. 50, Heft 48 (2007), S. 11. 2337 Vgl. Gießmann: Partnerschaft auf Gratwanderung, S. 202ff; Fouquet, Daniel: Controversial Issues in EUChina Relations, in: Jung, Winfried (Hrsg.): The New Strategic Triangle: China, Europe and the United States In a Changing International System, Peking 2007, S. 52f. 2338 Vgl. Fouquet: Controversial Issues, S. 52ff. 2339 Gießmann: Partnerschaft auf Gratwanderung, S. 202. 2340 Sandschneider: Globale Rivalen, S. 133. 2341 Baudin: China und die Europäische Union, S. 68.

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Herausforderung, aber bietet auch einen einzigartigen Markt.2342 Demzufolge ist die EU bestrebt, Grundlagen für eine beidseitig vorteilhafte Partnerschaft zu legen und diese zu festigen. Ebenso soll Peking dazu bewegt werden, mehr globale Verantwortung zu übernehmen.2343 China selbst wirbt für seinen Aufstieg zu einer friedlichen Großmacht und für eine multipolare Welt, wofür es Verbündete bedarf, um ein Gegengewicht zu den USA zu schaffen. Die EU bietet für Peking vor allem einen großen und attraktiven Markt sowie eine Zugangsmöglichkeit zu benötigter Spitzentechnologie.2344 Da sich die europäische Politik meist in einem komplizierten Verhandlungsprozess zwischen den Staaten herausbildet, sieht sich die Volksrepublik häufig keiner kohärenten Politik aus Europa gegenüber. „[D]iese Interessenunterschiede [kann China] im Einzelfall zum eigenen Vorteil nutzen, steht […] aber zugleich vor dem Problem, dass die Verlässlichkeit der EU als strategische Partnerin dadurch nur schwer auszurechnen ist.“2345 Nach der Aufnahme diplomatischer Beziehungen mit der Volksrepublik vergingen 20 Jahre, bis die Kommission 1995 erstmals den Bedarf nach einer koordinierten China-Politik in einem Strategiepapier aufgriff und eine langfristige Politikstrategie entwarf.2346 1998 sowie 2003 wurde die China-Strategie der EU angepasst und weiterentwickelt, wobei die EU 1998 von einer „umfassenden“ und 2003 schließlich einer „heranreifenden Partnerschaft“ spricht.2347 Mit dem Strategiepapier 2003 wird China in den Kreis der „strategischen Partner“ (neben Indien, Japan, Kanada und Russland) aufgenommen und fünf Schwerpunktbereiche für die Partnerschaft festgelegt:2348 „erstens die Lösung von Regionalkonflikten und […] [stärkere Einbindung Chinas in die internationale Gemeinschaft], zweitens Förderung rechtstaatlicher Prinzipien in China, drittens Entwicklung zivilgesellschaftlicher Strukturen in China, viertens Einbindung Chinas in die Weltwirtschaft sowie fünftens Profilbildung der EU in China.“2349 Im Oktober 2006 legte die Kommission wiederum ein überarbeitetes Strategiepapier für die Beziehungen mit China vor.2350 Obgleich auch dieses den grundsätzlichen Ansatz von Engagement und kooperativer Partnerschaft beibehält, ist der Ton insgesamt wesentlich kritischer. Bereits im Untertitel verweist die Kommission auf die Verantwortung, die 2342

Vgl. ebd. Vgl. Gießmann: Partnerschaft auf Gratwanderung, S. 212. 2344 Vgl. Baudin: China und die Europäische Union, S. 68. 2345 Gießmann: Partnerschaft auf Gratwanderung, S. 212. 2346 Vgl. Europäische Kommission: Communication of the Commission. A Long-term Policy for China-Europe Relations, COM(1995) 279 final, in: http://ec.europa.eu/external_relations/china/docs/com95_279_en.pdf. 2347 Vgl. Europäische Kommission: Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament Die China-Strategie der EU: Umsetzung der Grundsätze von 1998 und weitere Schritte zur Vertiefung des politischen Konzepts der EU, KOM(2001) 265 endg., Brüssel 2001, in: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do? uri=COM:2001:0265:FIN:DE:PDF; Europäische Kommission: Politisches Grundsatzpapier der Kommission zur Vorlage im Rat und im Europäischen Parlament. Die Beziehungen EU-China: Gemeinsame Interessen und Aufgaben in einer heranreifenden Partnerschaft, KOM(2003) 533 endg. Brüssel 2003, in: http://eur-lex.europa.eu/ LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2003:0533:FIN:DE:PDF. 2348 Vgl. Berkofsky, Axel: The EU-China ‘Strategic Partnership’ Three Years Later – Achievements, Problems and Prospects, in: Jung, Winfried (Hrsg.): The New Strategic Triangle: China, Europe and the United States In a Changing International System, Peking 2007, S. 16. 2349 Gießmann: Partnerschaft auf Gratwanderung, S. 209. 2350 Vgl. Europäische Kommission: Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament. Die Beziehungen EU – China: Mit der engeren Partnerschaft wächst die Verantwortung, KOM(2006) 632 endg., Brüssel 2006, in: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2006:0631:FIN:DE:PDF. 2343

5.2 Beziehungen der EU mit der Volksrepublik China

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aus einer intensivierenden Partnerschaft für beide Partner erwächst.2351 Im Vergleich zu früheren Dokumenten wird Peking wesentlich bestimmter aufgefordert, getroffene Versprechungen einzuhalten. Europäische Anliegen und Besorgnisse, wie Chinas Energienachfrage, werden ebenso viel klarer angesprochen.2352 Das Strategiepapier benennt Themen, in denen die Volksrepublik aus Sicht Brüssels eine geteilte Verantwortung wahrnehmen muss, wie Klimawandel, Energiesicherheit und Entwicklungshilfe in Afrika, und bringt Kritik vor u. a. hinsichtlich der chinesischen Afrikapolitik, der Intransparenz der Verteidigungsausgaben und dem Prinzip der Nichteinmischung.2353 Das darauf aufbauende neue Länderstrategiepapier für den Zeitraum 2007 bis 2013 identifiziert einen Anpassungsbedarf der EU-Strategie hinsichtlich der Wandlung Chinas vom „normalen“ Entwicklungsland zu einem global agierenden, einflussreichen Akteur: „China is [...] moving away from the status of a traditional ODA [official development assistance] recipient towards […] one that is becoming an increasingly important source of ODA to other development countries. The response strategy for the future EC co-operation programme therefore needs to take into account of the contradiction in China’s nature: that of a developing country in terms of certain traditional indicators on the one hand, and that of a significant player on the world stage in eco2354 nomic and political terms on the other.”

Das Strategiepapier identifiziert für den Zeitraum drei neu zugeschnittene Prioritätsbereiche für die Zusammenarbeit: erstens politischen Dialog, zweitens Umwelt, Energie und Klimaschutz sowie drittens Entwicklung der menschlichen Ressourcen.2355 Die rechtlich noch immer auf dem Wirtschafts- und Handelsabkommen von 1985 beruhenden Kooperationsbeziehungen sollen durch ein neues Rahmenabkommen auf eine neue Grundlage gestellt werden. Auf Basis der Beschlüsse des 9. EU-China Gipfels wurden im Januar 2007 die Verhandlungen über ein Partnerschafts- und Kooperationsabkommen aufgenommen.2356 Die chinesische Regierung veröffentlichte erstmals im Oktober 2003 ein Strategiedokument zu ihrer Politik gegenüber der Europäischen Union. Darin gesteht Peking der EU eine bedeutende Rolle in den internationalen Beziehungen zu: „The European Union (EU) is a major force in the world. […] China attaches importance to the role and influence of the EU in regional and international affairs. […] There is no fundamental conflict of interest between China and the EU and neither side poses a threat to the other. […] China is committed to a long-term, stable and full partnership with the EU. China’s EU policy objectives are: -- To promote a sound and steady development of China-EU political relations […]; -- To deepen China-EU economic cooperation and trade […]; -- To expand China-EU cultural and people-to-people exchanges”2357. 2351

Vgl. Umbach: The Legs of the Triangle, S. 42. Vgl. Berkofsky: The EU-China ‘Strategic Partnership’ Three Years Later, S. 19. 2353 Vgl. Umbach: The Legs of the Triangle, S. 43f; Europäische Kommission: Die Beziehungen EU – China, KOM(2006) 632, S. 6, 9, 13f. 2354 Europäische Kommission: China. Country Strategy Paper 2007 - 2013, S. 2. 2355 Vgl. ebd., S. 5ff. 2356 Vgl. ebd., S. 3; EU und China vor Vereinbarung über Einleitung von Verhandlungen für ein neues Rahmenabkommen, in: EUROPA Rapid Press Release vom 08. September 2006, IP/06/1161. 2357 Ministry of Foreign Affairs of the People’s Republic of China (Hrsg.): China’s EU Policy Paper, Peking 2003, in: http://www.fmprc.gov.cn/eng/topics/ceupp/t27708.htm. 2352

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Neben diesen sehr allgemein gehaltenen Zielen benennt das Papier anschließend Themen und Gebiete für den Ausbau der Kooperation in allen Politikfeldern. Dabei lässt die chinesische Seite gleich dem „Wunschkatalog“2358 in den europäischen Strategiedokumenten erstmals keinen Bereich aus und gibt sich für alle Themen offen.2359 Obwohl auch Peking mit diesem Strategiedokument vom Wunsch einer umfassenden und langfristigen Partnerschaft mit Brüssel spricht, ist China mittlerweile in der komfortablen Situation, sich seine Partner aussuchen zu können. Daher „verhält [es] sich auch nur dann als Partner, wenn seine eigenen Interessen entsprechend zur Geltung gebracht werden können.“2360 Thematisch betrachtet gliedert sich die praktische Zusammenarbeit in drei Bereiche: einen politischen Dialog, Wirtschafts- und Handelsbeziehungen sowie sektorale Zusammenarbeit.2361 Dabei haben sich verschiedene Kooperationsformen herausgebildet, wobei die zwei bedeutendsten kurz dargestellt werden sollen. Ein wesentliches Forum des politischen Dialogs stellt der EU-China-Gipfel dar. Seit dem ersten Treffen im Jahr 1998 findet er jährlich abwechselnd in Peking und im Land der EU-Präsidentschaft statt.2362 An den Treffen nehmen der chinesische Premierminister und weitere Minister sowie für die europäische Seite der Präsident der Europäischen Kommission und des Ministerrats, der Hohe Vertreter für die GASP und gegebenenfalls weitere Minister und EU-Kommissare teil. Den für Dezember 2008 in Lyon geplanten 11. EU-China Gipfel sagte Peking jedoch kurzfristig ab, da sich einige europäische Staats- und Regierungschefs zuvor mit dem Dalai Lama getroffen hatten.2363 Im Mai 2009 wurde der Gipfel schließlich in Prag nachgeholt.2364 Neben den hochrangigen Gipfeln bestehen zahlreiche regelmäßige Treffen zum Dialog in Politik-, Handels- und Wirtschaftsfragen sowie mittlerweile 24 sektorale Dialoge, die dem Austausch bereichsbezogener Politik und technischer Fragen dienen. Diese weniger sichtbare aber florierende Zusammenarbeit konnte in den letzten Jahren beachtlich ausgebaut werden. Die Dialoge auf unterschiedlichen Hierarchieebenen – von der Arbeits- bis zur Ministerebene – umfassen, finanziell von der EU gefördert, inzwischen ein ausgedehntes Themenspektrum: von Landwirtschaft, Wissenschaft und Technik bis hin zu Unternehmensrecht sowie zu Umweltfragen, Bildung oder der Informationsgesellschaft.2365 Die Kommission bewertet sie als einen wichtigen Aspekt der Kooperation: „The dialogues constitute an effective tool for further widening and deepening EU relations with China, for exploring new areas of common interest, for exchanging know-how, and, especially in the area of economic reform, ‘EU models and practices’.”2366 2358

Sandschneider: Globale Rivalen, S. 136. Vgl. Ministry of Foreign Affairs (Hrsg.): China’s EU Policy Paper, S. 3-12. 2360 Sandschneider: Globale Rivalen, S. 134. 2361 Vgl. Baudin: China und die Europäische Union, S. 54ff. 2362 Vgl. Europäische Kommission: External Relations. EU-China Summits, in: http://ec.europa.eu/external_ relations/china/summits_en.htm; Anhang, Tabelle 36: Chronologie EU-China Beziehungen, S. 565f. 2363 Vgl. Peking sagt EU-China-Gipfel ab: Brüssel bestürzt, in: EurActiv.com vom 27. November 2008. 2364 Vgl. EU-China-Gipfel in Prag – Gemeinsames Vorgehen bei globalen Herausforderungen, in: EUROPA Rapid Press Release vom 19. Mai 2009, IP/09/810. 2365 Vgl. Europäische Kommission: The EU‘s Relations with China. Overview of Sectoral Dialogues between China and the European Commission, in: http://ec.europa.eu/external_relations/china/sectoraldialogue_en.htm; Europäische Kommission: China. Country Strategy Paper 2007 - 2013, Brüssel, in: http://ec.europa.eu/external_ relations/china/csp/07_13_en.pdf, S. 33ff. 2366 Europäische Kommission: Sectoral Dialogues between China and the EC. 2359

5.2 Beziehungen der EU mit der Volksrepublik China

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Obwohl seit einigen Jahren als strategische Partnerschaft deklariert, sind die Fortschritte insbesondere im Bereich des politischen Dialogs sowie der sicherheitspolitischen und internationalen Kooperation hinter den Erwartungen zurückgeblieben. Hinsichtlich der Ergebnisse im Bereich Wirtschaft und Handel kann die Zusammenarbeit allerdings eine beeindruckende Entwicklung vorweisen.2367 Schließlich war auch die europäische Politik über lange Zeit durch die vornehmliche Betrachtung Chinas als Wirtschaftsmacht und wachsender Markt gekennzeichnet.2368 Mit dem sich derzeit in Verhandlungen befindenden Partnerschafts- und Kooperationsabkommen will Brüssel einen neuen Rahmen für die Beziehungen setzen und die Zusammenarbeit auch im politischen Bereich stärker voranbringen.2369 Nüchtern betrachtet wird das neue Abkommen jedoch vermutlich lediglich die bestehenden Beziehungen und Kooperationen festschreiben.2370 Im Gegensatz zur Rhetorik der Strategiepapiere und Abkommen wird Peking weiterhin nur Aspekte umsetzen, die seinen nationalen Interessen dienen, wie sich im energiepolitischen Bereich beispielhaft nachvollziehen lässt. 5.2.2 Beziehungen im Bereich Energiepolitik „Energieversorgung ist […] das Nadelöhr. Allzu große Kompromisse kann der Westen hier nicht erwarten.“2371

Brüssel und Peking definierten Energie schon frühzeitig als einen Bereich der Zusammenarbeit. Bereits 1994 wurde der EU-China Energie Dialog im gleichen Jahr wie der neue politische Dialog eingerichtet und damit noch vor der ersten China Strategie (1995) und dem ersten EU-China Gipfel (1998).2372 Die Entwicklung der Volksrepublik von einem „Staat, der als einziger in der Welt über sämtliche strategische Rohstoffe zur Eigenversorgung verfügt“ zu einem „hungrigen Konsumenten und Wettbewerber um knapper werdende fossile Ressourcen“2373, spiegelt sich in der europäischen Prioritätensetzung für die Kooperation wider. Die erste China-Strategie von 1995 thematisiert Dialog und Zusammenarbeit bei gemeinsamen Interessen nur allgemein hinsichtlich globaler Problemstellungen wie nachhaltiger Entwicklung und dem Schutz der Umwelt und globaler Ressourcen.2374 Das Länderstrategiepapier 2002 und die neue Strategie für eine „heranreifende Partnerschaft“ 2003 ziehen erstmals explizit eine Verbindung zu energiepolitischen Aspekten wie Energieeffizienz, umweltfreundliche Energieträger und -technologien.2375 Erst in dem 2367

Vgl. Gießmann: Partnerschaft auf Gratwanderung, S. 211. Vgl. Sandschneider: Globale Rivalen, S. 135. 2369 Vgl. Rat der Europäischen Union: EU-China Strategic Partnership - Council conclusions, in: ders.: Press Release 2771st Council Meeting. External Relations, Brüssel 2006, http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/06/ st16/st16291.en06.pdf, S. 6; Berkofsky: The EU-China ‘Strategic Partnership’ Three Years Later, S. 29. 2370 Vgl. Berkofsky: The EU-China ‘Strategic Partnership’ Three Years Later, S. 29. 2371 Sandschneider: Globale Rivalen, S. 131. 2372 Vgl. Anhang, Tabelle 36: Chronologie EU-China Beziehungen, S. 565f. 2373 Gießmann: Partnerschaft auf Gratwanderung, S. 205f. 2374 Vgl. Europäische Kommission: A Long-term Policy for China-Europe Relations, COM(1995) 279, S. 4. 2375 Vgl. Europäische Kommission: Commission Working Document. Country Strategy Paper China, Brüssel 2002, in: http://ec.europa.eu/external_relations/china/csp/02_06_en.pdf, S. 27f; Europäische Kommission: Die Beziehungen EU-China, KOM(2003) 533, S. 23. 2368

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wesentlich direkter formulierten Strategiepapier aus dem Jahr 2006 wird die Gewährleistung einer sicheren und zukunftsfähigen Energieversorgung als eigenständige Aufgabe zusätzlich zur Bekämpfung des Klimawandels und des Umweltschutzes formuliert.2376 „Als wichtige Akteure der Weltenergiemärkte haben die EU und China gleichermaßen ein Interesse an einer sicheren und zukunftsfähigen Energieversorgung, an besserer Energieeffizienz und einer Abschwächung der Umweltfolgen der Energieerzeugung und des Energieverbrauchs, und beide tragen in dieser Sache Verantwortung. Die EU müsste vorrangig darauf hinwirken, dass China in die Weltenergiemärkte und die multilateralen Steuerungsmechanismen und Institutionen eingebunden wird, und sie sollte China dafür gewinnen, in Sachen Energie die Rolle eines aktiven Partners zu übernehmen, der sich seiner Verantwortung bewusst ist.“2377

Trotz der klaren Formulierung einer notwendigen Zusammenarbeit in allen relevanten Aspekten beschränken sich vorgeschlagene Maßnahmen im Länderstrategiepapier 20072013 wieder auf Klimawandel, Energieeffizienz, saubere Energieerzeugung und technologische Kooperation.2378 Gleiches gilt für das Mehrjährige Rahmenprogramm, dass ausschließlich Umweltschutz, Energieeinsparungen und Bekämpfung des Klimawandels als Zielstellungen der EU nennt.2379 Im ersten und bisher einzigen Strategiedokument von chinesischer Seite nennt Peking Energiekooperation zwar ebenfalls als einen Bereich für verstärkte Zusammenarbeit, begrenzt dabei aber klar den Rahmen seiner Interessen auf Nachfragemanagement und vor allem Technologietransfer: „China-EU cooperation will be expanded in such fields as energy structure, clean energy, renewable energy, and energy efficiency and saving. […] Training on energy technology and cooperation in demonstration projects will be boosted to promote application and transfer of 2380 technology.”

Da Brüssel bestrebt ist, Nachfragemanagement weltweit zu fördern, konnten in diesem Bereich in den letzten Jahren erhebliche Fortschritte erreicht werden, wie die folgenden Beispiele verdeutlichen. Kooperationen und sogar bereits gemeinsame Dokumente hinsichtlich des Aspekts Energieversorgungssicherheit werden hingegen von Peking bisher blockiert.2381 Konkrete Programme oder Initiativen werden zumeist auf den EU-China Gipfeltreffen beschlossen. Für den Bereich der Energiepolitik dient dabei der regelmäßige Austausch im Energiedialog zwischen der EU und China als Grundlage. Er findet in Form jährlicher Arbeitsgruppentreffen sowie einer Konferenz aller zwei Jahre statt.2382 Diese EU-China Energiekonferenz organisiert von der Generaldirektion Transport und Energie (GD TREN) 2376

Vgl. Europäische Kommission: Die Beziehungen EU – China, KOM(2006) 632, S. 6. Ebd. Hervorhebung A. N. Vgl. Europäische Kommission: China. Country Strategy Paper 2007 - 2013, S. 7f. 2379 Vgl. Europäische Kommission: Multiannual Indicative Programme. China 2007-2010, in: http://ec.europa.eu/ external_relations/china/csp/07_10_mip_en.pdf, S. 9. 2380 Ministry of Foreign Affairs (Hrsg.): China’s EU Policy Paper, S. 9. 2381 Vgl. Interviews Vertreter Europäische Institution, Brüssel, März 2008; Anhang, Tabelle 23: Übersicht Interview, S. 379. 2382 Vgl. Europäische Kommission: Sectoral Dialogues between China and the EC. 2377 2378

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bzw. nun Generaldirektion Energie (GD ENER) sowie dem Chinesischen Ministerium für Wissenschaft und Technologie (MOST) bringt hochrangige Repräsentanten der Administration und Industrie aus Europa und China abwechselnd in China und Brüssel zusammen.2383 Derzeit beschäftigt sich der Energiedialog mit den Themen Energiepolitik und Entwicklungsstrategien, der Entwicklung der Energiemärkte, Versorgungssicherheit und nachhaltiger Entwicklung.2384 Innerhalb der letzten Jahre konnten einige konkrete Kooperationen erzielt werden. Auf dem siebten EU-China Gipfel 2004 verabschiedeten beide Partner ein Kooperationsabkommen zwischen Euratom und der chinesischen Regierung hinsichtlich Forschung und Entwicklung zur friedlichen Nutzung der Atomkraft und gegenseitigem Zugang zu Forschungseinrichtungen.2385 Im März 2005 unterzeichneten die GD TREN und das MOST einen Aktionsplan für saubere Kohlenutzung und einigten sich auf Zielvorgaben für industrielle Kooperation auf den Gebieten Energieeffizienz und erneuerbare Energien.2386 „The main objective of the EU-China Action Plan on Clean Coal is to provide a sound set of information to decisionmakers at political/ ministerial/ corporate level how to develop policies and to implement Clean Coal technologies in China that are available or that are currently being developed in Europe.”2387 Ein wesentlicher Bestandteil des Aktionsplans stellt dabei die Entwicklung nahezu emissionsfreier Kraftwerke durch den Einsatz von CCS2388 dar. Im Februar 2006 schlossen die Europäische Kommission und China ein Memorandum of Understanding über „Co-operation on Near-Zero Emissions Power Generation Technology through Carbon Capture and Storage”, das in der ersten Stufe die Durchführbarkeit und mögliche Optionen für CCS in China erschließt.2389 Auf dem EU-China Gipfel im Prag 2009 einigten sich beide Partner auf eine weiterführende Zusammenarbeit im Bereich sauberer Kohlenutzung beispielsweise durch Demonstrationsanlagen.2390 Auf dem achten EU-China Gipfel im September 2005 wurden des Weiteren eine Partnerschaft zum Klimawandel und ein strategischer Dialog über Energie und Verkehr initialisiert.2391 Themen des „EU-China Dialoge on Energy and Transport Strategies“ bilden erneut Energieeffizienz und -einsparungen, Umweltauswirkungen von Energie sowie Technologiekooperation und erneuerbare Energiequellen.2392 Die Partnerschaft zum Klimawandel beinhaltet technologische Kooperation in den Bereichen Energieeffizienz, Clean Coal und CCS, Rückgewinnung und Nutzung von Methan, Wasserstoff und Brenn2383 Vgl. Europäische Kommission/ Generaldirektion Energie: International Relations. The 7th EU-China Energy Conference, Brussels, 6 and 7 November 2008, in: http://ec.europa.eu/energy/international/bilateral_cooperation/ china/conference7_en.htm. 2384 Vgl. Europäische Kommission: Sectoral Dialogues between China and the EC. 2385 Vgl. Rat der Europäischen Union (Hrsg.): 7th EU-China Summit The Hague, 8 December 2004. Joint Statement, Brüssel 2004, in: http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/er/82998.pdf, S. 4. 2386 Vgl. Europäische Kommission: Sectoral Dialogues between China and the EC. 2387 Europäische Kommission/ Generaldirektion Energie: International Relations. China, in: http://ec.europa.eu/ energy/international/bilateral_cooperation/china/china_en.htm. 2388 Vgl. Kapitel 2.3.3.2 Einfangen und Sequestrieren von Kohlenstoffdioxid, S. 61f. 2389 Vgl. Europäische Kommission/ Generaldirektion Energie: China. 2390 Vgl. EU-China-Gipfel in Prag – Gemeinsames Vorgehen bei globalen Herausforderungen, in: EUROPA Rapid Press Release vom 19. Mai 2009, IP/09/810. 2391 Vgl. Joint Statement of the 8th EU-China Summit, in: EUROPA Rapid Press Release vom 05. September 2005, IP/05/1091. 2392 Vgl. Europäische Kommission/ Generaldirektion Energie: China.

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5 Handlungsnotwendigkeiten und -optionen der EU

stoffzelle sowie Elektrizitätserzeugung und -übertragung.2393 Um die Bekämpfung des Klimawandels finanziell zu unterstützen, sagte die EIB ein Darlehen über 500 Mio. Euro zu.2394 Abschließend sollen noch kurz zwei konkrete Projekte in China vorgestellt werden, da diese Institutionen der Kooperation maßgeblich für die Umsetzung der Ziele sind. Auf dem zehnten EU-China Gipfel 2007 wurde die Errichtung eines „China-EU Clean Energy Center“ in Peking, finanziell gefördert von der EU, ins Gespräch gebracht.2395 Mitte 2009 wurde das Projekt ausgeschrieben.2396 Bereits weiter fortgeschritten ist das 2002 ins Leben gerufene Energy and Environment Programme (EEP).2397 „The overall purpose [of the EEP is] to promote ‘a sustainable use of energy, whereby Chinese energy users will have a secure energy supply at improved economic, social and environmental conditions, thus contributing to improved environmental quality and health conditions’.”2398 Dazu strebt das Programm Fortschritten im Hinblick auf Energieversorgung und Umweltschutz in China, verbesserte Versorgungssicherheit in Europa sowie die Förderung der industriellen Kooperation an. Das EEP besteht aus vier thematischen Komponenten: Energiepolitikentwicklung, Verbesserung der Energieeffizienz, verstärkter Ausbau erneuerbarer Energien sowie verstärkte Nutzung von Erdgas. Zur Umsetzung arbeitet es mit chinesischen Institutionen wie der NDRC, dem MOST, der CNPC und dem Energy Research Institute (ERI) zusammen.2399 Mit einem Budget von knapp 43 Mio. Euro – davon 20 Mio. Euro feste Zusage der EU und bis zu 23 Mio. Euro Beteiligung der Volksrepublik – werden Aktivitäten wie Beratung der zentralen und lokalen Politiker, Ausbau des Bewusstseins durch Seminare und Informationsaustausch sowie die Einführung neuer Technologien durch Machbarkeitsstudien und Demonstrationsprojekte finanziert.2400 Neben Workshops und Informationsveranstaltungen konnte das EEP bis Ende 2008 die Verhandlungen und Verträge über alle geplanten Projekte abschließen und ist damit in insgesamt 23 chinesischen Provinzen präsent. Bis zum geplanten Auslaufen des Programms 2009/2010 konzentriert sich das EEP daher auf den nicht minder schwierigen Teil der Implementierung.2401 Das staatliche Management der Zusammenarbeit wird ergänzt durch eine Vielzahl kleinerer durch EU-Mittel finanzierte und von lokalen und internationalen Organisationen durchgeführte Projekte für nachhaltige Energienutzung. Als ein Beispiel sei hier nur auf das EU-China CDM Facilitation Project verwiesen, das von europäischen und chinesischen Partnern implementiert wird.2402 2393

Vgl. ebd. Vgl. Yan: Building a Harmonious Partnership, S. 11. Vgl. Ding: Symbiotic Relationship, S. 15. 2396 Vgl. Österreichisches Informationsportal zum 7. EU-Rahmenprogramm (Hrsg.): Europe-China Clean Energy Center: Call for proposals & Procurement notices. 03.06.2009, in: http://rp7.ffg.at/inco_aktuelles_03062009. 2397 Vgl. EU-China Energy and Environment Programme (Hrsg.): About EEP. General Programme Introduction, in: http://www.eep.org.cn/about.aspx. 2398 Ebd. 2399 Vgl. ebd. 2400 Vgl. EU-China Energy & Environment Programme (Hrsg.): Energy and Environment Programme, Beijing o.J., S. 3. 2401 Vgl. EEP enters into a new stage, in: EU-China Energy and Environment Programme Newsletter, März 2009, in: http://www.eep.org.cn/eep_ht/uploadfiles/Newsletter%20420090310102246093.pdf, S. 1. 2402 Vgl. Swedish Environmental Research Institute (Hrsg.): EU-China CDM Facilitation Project, in: http://www.euchina-cdm.org. 2394 2395

5.3 Handlungsrahmen und -empfehlungen

327

Die Programme und umgesetzten Initiativen energiepolitischer Zusammenarbeit verdeutlichen die wechselseitigen Kooperationsinteressen zugunsten einer nachhaltigen und ressourcenschonenden Entwicklung beispielsweise durch die Förderung erneuerbarer Energien und Energieeffizienz sowie durch die Modernisierung des chinesischen Energiesystems und der Energieinfrastruktur. Jenseits dieser unkritischen Kooperationsbereiche wird mit Blick auf die Zusammenarbeit in den letzten Jahren aber bereits deutlich, „dass sich die chinesischen Eigeninteressen in bestimmten Politikbereichen durchaus auch gegen die Europäische Union richten könnten. Insbesondere im Energiebereich deuten sich […] gravierende sachliche und geopolitische Konfliktpotenziale an.“2403 Wie die EU diesen im vorangegangenen Kapitel erläuterten Herausforderungen begegnen kann, soll im Folgenden im Mittelpunkt der Betrachtungen stehen. 5.3 Handlungsrahmen und -empfehlungen Nachdem im ersten Teil dieses Kapitels die Auswirkungen der chinesischen Energiepolitik auf die europäische Energieversorgungssicherheit und auf andere Politikbereiche und damit die Handlungsnotwendigkeit für die EU erläutert und anschließend die bisherigen Fortschritte in den europäischen Kooperationsbemühungen mit China dargestellt wurden, soll der Fokus nun auf weiterführenden Politikmöglichkeiten für die EU liegen. Aufbauend auf der Analyse der chinesischen Selbstwahrnehmung und gewöhnlichen Reaktion auf Kritik sollen Ansatzpunkte für die europäische Politik im Umgang mit den chinesischen Herausforderungen aufgezeigt werden. Abschließend stehen weitere Handlungsempfehlungen für die Energiepolitik der EU im Mittelpunkt, um die europäische Energieversorgungssicherheit angesichts der identifizierten Risiken der aktuellen EU-Energiepolitik und der möglichen Effekte des chinesischen energiepolitischen Ansatzes zu verbessern. Entsprechend dem Schwerpunkt der Arbeit auf den Bereich der gemeinschaftlichen europäischen Energiepolitik beziehen sich die Handlungsempfehlungen auf die EU-Ebene. Damit soll nicht intendiert werden, dass Energieversorgungssicherheit allein auf europäischer Ebene umsetzbar ist oder komplett in den gemeinschaftlichen Kompetenzbereich übergehen sollte. Die Koordination europäischer Energiepolitik mit den Mitgliedstaaten und den Unternehmen wird notwendig bleiben. Vor dem Hintergrund der Herausforderungen und zunehmenden globalen Interdependenz sicherer Energieversorgung sollte jedoch die koordinierende europäische Ebene durch die Kommission und ihre Macht des Agendasettings gestärkt werden. 5.3.1 Chinesisches Selbstverständnis und Wahrnehmung westlicher Kritik Man kann „das heutige China nicht verstehen […], wenn man nicht die mindestens 4000 Jahre umfassende […] Geschichte in den Blick nimmt.“2404

2403

Gießmann: Partnerschaft auf Gratwanderung, S. 205. Schmidt, Helmut: Die aufstrebende Weltmacht China. Rede bei der Deutschen Gesellschaft für Auswärtige Politik in Berlin am 12. Juni 2008.

2404

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5 Handlungsnotwendigkeiten und -optionen der EU

Lange bevor die Europäer unter Christopher Kolumbus und Vasco da Gama die Welt erkundeten, war ihnen das chinesische Reich bis ins 15. Jahrhundert wissenschaftlich und technologisch überlegen und die alles beherrschende Seemacht.2405 „Vor 500 Jahren, als Europa noch im finsteren Mittelalter steckte […], war China nicht nur eine, sondern die globale Macht – auch wenn sie in der eurozentrischen Geschichtsschreibung nur am Rande wahrgenommen wurde.“2406 Indem sich China im 15. Jahrhundert von der Hochseeschifffahrt zurückzog und zunehmend von der Außenwelt isolierte, hat es die von Europa ausgehende wissenschaftliche und industrielle Revolution versäumt.2407 Der Rückgang der kulturellen Blüte des Kaiserreichs erreichte aus chinesischer Sicht in der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts seinen Tiefpunkt, als in einer Reihe chinesischer Hafenstädte westliche „Konzessionen“ errichtet und anschließend weite Teile des Landes vom japanischen Kaiserreich erobert wurden.2408 „Auch wenn die westlichen Mächte niemands willens oder in der Lage waren, das gesamte Land zu beherrschen, sondern nur die Kontrolle über die wirtschaftlich bedeutenden Eingangstore an der Küste besaßen, so war China doch praktisch auf das Niveau einer Kolonie gesunken.“2409 Dieser als Demütigung und Schande empfundenen Fremddominanz in Verbindung mit der glanzvollen Geschichte als einstige Weltmacht entspringt ein Leitmotiv der chinesischen Politik, das alle chinesischen Eliten wie auch die Bevölkerung teilen: China wieder stark, reich und bedeutend machen.2410 Dazu hat sich die Volksrepublik in den letzten Jahrzehnten wieder in die Welt integriert, um durch ausländisches Wissen und Technologien einen Entwicklungsschub zu erhalten, jedoch nicht um sich dem westlichen Vorbild anzupassen.2411 „Die Devise lautete ‚Vom Westen lernen – Chinese bleiben‘ und bis heute zeigt sich die noch vorhandene Angst vor zu großer Einflussnahme aus dem Ausland und einem Ausverkauf chinesischer Interessen.“2412 Daher versucht Peking, stets größtmögliche Unabhängigkeit zu wahren und die anderen an chinesischen Interessen statt China an die bestehende Ordnung anzupassen. „Als bevölkerungsreichstes Land der Welt, ständiges Mitglied des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen, Nuklearmacht und dynamische Volkswirtschaft beansprucht China verstärkt Mitwirkungsrechte in allen bedeutenden weltpolitischen Fragen.“2413 Im Hinblick auf den internationalen Energiehandel und das bestehende Regime zur Energieversorgung sieht China seinen legitimen Anspruch auf Mitspracherecht jedoch zurzeit nicht gewährleistet. Aus Sicht Pekings stellen die Industriestaaten und die von ihnen beherrschten internationalen Institutionen im Energiebereich die Spielregeln für alle internationalen Aktivitäten in diesem Sektor auf. Entwicklungs- und Schwellenländer wie China haben meistens keine andere Chance als sich an diesen Regeln messen zu lassen.2414 Die Industrieländer als traditionelle Konsumenten haben darüber hinaus politische, wirtschaftliche und militärische 2405

Vgl. ebd.; Becker, Helmut/ Straub, Niels: Drachenflug. Wirtschaftsmacht China quo vadis?, Berlin/ Heidelberg 2007, S. 63. Sandschneider: Globale Rivalen, S. 44. Hervorhebung im Original. 2407 Vgl. Becker / Straub: Wirtschaftsmacht China quo vadis?, S. 66. 2408 Vgl. Schmidt: Die aufstrebende Weltmacht China. Rede bei der DGAP. 2409 Becker / Straub: Wirtschaftsmacht China quo vadis?, S. 67. 2410 Vgl. ebd.; Sandschneider: Globale Rivalen, S. 47. 2411 Vgl. Becker / Straub: Wirtschaftsmacht China quo vadis?, S. 69. 2412 Ebd. Hervorhebung im Original. 2413 Ebd., S. 74f. 2414 Vgl. Xu Qinghua: China’s Energy Diplomacy and its Implications for Global Energy Security, in: FES Briefing Paper, Peking 2007, http://library.fes.de/pdf-files/iez/global/04763.pdf, S. 6. 2406

5.3 Handlungsrahmen und -empfehlungen

329

Einflussmöglichkeiten auf die Hauptreserveregionen, kontrollieren die Transportwege und über die internationalen Energieunternehmen den Großteil der weltweiten Erdöl- und Erdgasreserven.2415 Die anderen Länder wie China sind daher gezwungen, zu höheren Preisen in zweitklassige und marginale Märkte oder in instabile Regionen auszuweichen, „da zentrale und hart umkämpfte Märkte durch westliche Regelsetzungen bereits zugunsten der westlichen Länder aufgeteilt“2416 sind. Insbesondere die Kontrolle der Schifffahrtsrouten durch die USA, über die nahezu alle Erdölimporte nach China gelangen, sieht Peking wie ein Damoklesschwert über seiner Energiesicherheit hängen.2417 Daraus zieht die Volksrepublik die Schlussfolgerung, seine Energieversorgung nur mit einer aggressiven Beschaffungspolitik auf den internationalen Märkten sichern zu können und „erwartet eine lang währende Rivalität um die Energieversorgung zwischen China einerseits und den westlichen Ländern andererseits.“2418 Gegenüber Kritik ist China sowohl aus historischer, konfuzianischer als auch kommunistischer Tradition kaum offen. In der Kaiserzeit begriff sich China traditionell als Zentrum der Welt – daher auch der chinesische Name „Reich der Mitte“ – und gegenüber den „Barbaren“ außerhalb als kulturell überlegen.2419 Eine generelle Unerwünschtheit von Kritik offenbaren ebenfalls die Ereignisse in der kommunistischen Zeit, wie u. a. die Kulturrevolution unter Mao und die blutige Niederschlagung studentischer Proteste 1989. Kritik an der auswärtigen Politik Pekings wird meist unter Verweis auf den Unwillen des Westens, China wieder zur Weltmacht aufsteigen zu lassen, abgewiegelt. „European and American criticisms and interference are interpreted as envy […] or as presumptuousness and double standards.”2420 Fragen nach Achtung der Menschenrechte und Demokratisierung innerhalb des Landes werden beantwortet mit dem Verweis auf die notwendige Zeit für Umbrüche, ohne das riesige Land zu destabilisieren. Schließlich könne der Westen „kein Interesse daran haben, das chinesische Experiment scheitern zu lassen.“2421 Im Hinblick auf den chinesischen Energiebedarf und die Energiepolitik fühlt sich Peking ebenfalls zu unrecht kritisiert und mit unfairen Maßstäben gemessen. Zwar ist die Volksrepublik mittlerweile der zweitgrößte Konsument von Erdöl, aber repräsentiert sie ein Fünftel der Weltbevölkerung und einen Pro-Kopf-Verbrauch, der nur einen Bruchteil des amerikanischen oder japanischen darstellt. Trotz seiner schnell wachsender Volkswirtschaft arbeitet China nach eigener Einschätzung hart daran, Energie zu sparen.2422 Der Großteil der Energie wird in der Industrie verbraucht, wobei China als „Werkbank der Welt“ noch immer rund 90 Prozent seines Energieverbrauchs aus einheimischen Quellen deckt und somit die chinesischen Energieimporte nicht als Gefahr für die Welt dargestellt werden können.2423 2415

Vgl. ebd. Xuanli Liao, Janet, zitiert nach: Haltermann, Ingo/ Pfeil, Florian (Hrsg.): Dokumentation des Fachworkshops Rohstoffknappheit als Konfliktrisiko und Entwicklungshemmnis? Erfahrungen, Fakten, Prognosen, Berlin 2006, in: http://www.dgap.org/midcom-serveattachmentguid283741a67b3d11db990a1d7e821fc49ec49e/Dokumentation -FWR1-Ressourcen-de.pdf, S. 13. 2417 Vgl. Blair/ Chen/ Hagt: The Oil Weapon, S. 40. 2418 Zha Daojing, zitiert nach: Müller: Energie-Außenpolitik, S. 20. 2419 Vgl. Becker / Straub: Wirtschaftsmacht China quo vadis?, S. 59f. 2420 Hofmann, Katharina u. a.: Contrasting Perceptions, S. 88. 2421 Sandschneider: Globale Rivalen, S. 135. 2422 Vgl. Li Fangchao: Energy use ‘no threat’ to the world, in: China Daily (North American ed.) vom 08. März 2007. 2423 Vgl. ebd.; Gu Xuewu, zitiert nach: Haltermann/ Pfeil (Hrsg.): Fachworkshops Rohstoffknappheit, S. 22. 2416

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5 Handlungsnotwendigkeiten und -optionen der EU

Die westliche Kritik an der chinesischen Energiediplomatie als eine Art NeoKolonialismus betrachtet China als ungerechtfertigt, da es wie jeder andere Staat lediglich seine eigenen und legitimen Interessen verfolge und sich dabei mit dem aus chinesischer Sicht unfairen internationalen Energiesystem konfrontiert sehe.2424 Dennoch versucht Peking die Welt, zumindest in der Rhetorik von seinen friedlichen Absichten und seiner Kooperationsbereitschaft auch im Energiebereich zu überzeugen.2425 5.3.2 Antworten auf die chinesische Herausforderung „Nur wer es versteht, China an seinen eigenen Interessen zu packen, hat eine Chance, erfolgreich mit dem Land zu kooperieren.“2426

Obwohl das tatsächliche politische und wirtschaftliche Potenzial der Volksrepublik zum Teil kritisch betrachtet wird,2427 kann eine Politik des Abwartens und Aussitzens nicht ausreichend sein.2428 Peking wird zu einem ernst zunehmenden globalen Akteur und mittelfristig zum größten Energiekonsumenten weltweit werden.2429 „China is an 800-pound gorilla on the world energy stage that cannot be ignored”2430. Dabei ist die Volksrepublik jedoch nicht abgeschottet, sondern Konsultationen und Informationsvermittlung im politischen Willensbildungsprozess auch durch ausländische Berater und internationale Organisationen in vielen Bereichen aufgeschlossen. „Generell spielen ausländische Vergleichsmodelle und ‚Benchmarks‘ eine systematische Rolle im Politikprozess der VR China.“2431 Konkret fließt ausländische Expertise bereits in die Restrukturierung der Energieverwaltung und in das neue umfassende Energiegesetz ein.2432 Allerdings steht die europäische Seite vor einem Dilemma. Der EU wie ihren Mitgliedstaaten ist aufgrund der wirtschaftlichen Interdependenz mit der Volksrepublik daran gelegen, dass die chinesische Entwicklung weiterhin erfolgreich verläuft. Eine Schwächung der chinesischen Führung liegt aufgrund mangelnder plausibler Alternativen derzeit nicht in ihrem Interesse.2433 Bei zu offensiver Kritik droht ferner die Blockade von politischer und wirtschaftlicher Kooperation durch Peking. Gleichzeitig fordern die gesellschaftspolitischen Werte Europas eine kritischere Position gegenüber China. Im Hinblick auf die chinesische Energiepolitik herrschen zudem zwischen den EU-Staaten Unstimmigkeiten

2424

Vgl. Hofmann, Katharina u. a.: Contrasting Perceptions, S. 80. Vgl. Kapitel 3.3.1.2 White Paper „China’s Energy Conditions and Policies”, S. 110ff. 2426 Sandschneider: Globale Rivalen, S. 113. 2427 Vgl. Algieri, Franco: Die China-Politik der EU: Auf dem Weg zum pragmatischen Realismus, in: Bendiek, Annegret/ Kramer, Heinz (Hrsg.): Globale Außenpolitik der Europäischen Union. Interregionale Beziehungen und „strategische Partnerschaften“, Baden-Baden 2009, S. 167. 2428 Vgl. Sandschneider: Globale Rivalen, S. 234. 2429 Vgl. ebd., S. 222; Rosen/ Houser: China Energy, S. 37. 2430 Rosen/ Houser: China Energy, S. 37. 2431 Rudyak: Rohstoff- und Energiesicherheitspolitik China, S. 16. 2432 Vgl. ebd.; Wang Yu: International input for energy law, in: China Daily (North American ed.) vom 03. März 2007. 2433 Vgl. Gießmann: Partnerschaft auf Gratwanderung, S. 205; Panel discussion. Fields of cooperation and ways of communication between the EU and the People’s Republic of China in developing and transition countries, in: Konrad-Adenauer-Stiftung (Hrsg.): The European Union and China. Strategic Partnership towards Developing Countries?, Brüssel 2006, S. 70. 2425

5.3 Handlungsrahmen und -empfehlungen

331

und teilweise Polemik über Risiken und notwendige Anpassungen.2434 Mit Blick auf das chinesische Selbstverständnis2435 sollte die EU bei ihren Versuchen, Einfluss auf Peking auszuüben, „auf Überheblichkeit und Herablassung und […] auf politische Belehrung“2436 verzichten. Was kann und sollte die europäische Politik daher tun, um „[v]om ‚Honeymoon‘ zur realistischen Partnerschaft“2437 zu gelangen? Bedeutende Politikfelder für eine engere Kooperation und Einflussmöglichkeiten Europas könnten innerhalb der nächsten Dekade die Bereiche Energiesicherheit und Klimaschutz bilden,2438 die auf der internationalen Agenda wie auch bei den Prioritäten Pekings (Energiesicherheit) und Brüssels (Klimaschutz) weit oben stehen. „While the two extremities of the Eurasian land mass may be expected to become increasingly embroiled in competition for resources […], Europe and China are also on the verge of beneficial cooperation towards what could become a new model for energy governance.“2439 Der erste und grundlegende Ansatzpunkt für eine energiepolitische Zusammenarbeit muss auf die Perzeption zielen. Sowohl in Peking wie auch in allen Mitgliedstaaten der EU sollte Verständnis geweckt werden, dass Energieversorgung kein Nullsummenspiel ist, da das Denken in dieser Kategorie nicht nur irreführend, sondern diametral zur bestehenden Interdependenz ist.2440 Denn eine steigende Vernetzung der Energiesicherheit zwischen den Verbrauchern stellt die beste Versicherung gegenüber politisch motivierten Lieferunterbrechungen dar.2441 Neben den Wechselwirkungen auf den globalen Rohstoffmärkten spricht auch die Vernetzung der Wirtschafts- und Handelsströme einem Nullsummendenken entgegen. Die heutige globalisierte Welt ist vielmehr durch weltweite Arbeitsteilung gekennzeichnet. Die Wirtschafts- und Finanzkrise seit Mitte 2008 hat die Interdependenz erneut vor Augen geführt. Da viele Produkte und Komponenten mittlerweile in der Volksrepublik gefertigt werden, würde auch die europäische Wirtschaft erheblichen Schaden nehmen, wenn die chinesische einbricht.2442 Im gleichen Sinn benötigt die chinesische Volkswirtschaft nicht nur ausreichend Rohstoffe für ihr weiteres Wachstum, sondern ist auch auf Märkte für den Export ihrer Güter angewiesen. Würden die finanzkräftigen westlichen Länder als lukrative Absatzmärkte wegbrechen, beispielsweise durch eine Krise infolge von Energieengpässen, wäre auch die Wirtschaftsentwicklung und Stabilität in China in Gefahr. Demzufolge sollte die Sicherung der Energieversorgung nicht per se als Konfliktherd eingestuft, sondern als kollektives Problem und daher Chance für eine kooperative statt konfrontative Beziehung betrachtet werden.2443 Europa sollte daran gelegen sein, in der Kooperation den Bereich der Energieversorgungssicherheit zum beidseitigen Nutzen zu intensivieren.2444

2434

Vgl. Gießmann: Partnerschaft auf Gratwanderung, S. 205; Cossick, Stanley/ Reuter, Etienne: China - EU. A Common Future, Singapur 2007, S. 29. 2435 Vgl. Kapitel 5.3.1 Chinesisches Selbstverständnis und Wahrnehmung westlicher Kritik, S. 327ff. 2436 Schmidt: Die aufstrebende Weltmacht China. Rede bei der DGAP, S. 10. 2437 Algieri: Die China-Politik der EU, S. 167. 2438 Vgl. Panel discussion. Fields of cooperation and ways of communication between the EU and the People’s Republic of China in developing and transition countries, in: KAS (Hrsg.): The European Union and China, S. 71. 2439 Cossick / Reuter: China - EU, S. 27. 2440 Vgl. Sandschneider: Globale Rivalen, S. 225. 2441 Vgl. Zha: Energy Interdependence, S. 2. 2442 Vgl. Sieren: Abendlanddämmerung, S. 75. 2443 Vgl. Tang: Energy Security and Chinese Foreign Policy in the Hu Jintao Era, S. 32. 2444 Vgl. IEA: Word Energy Outlook 2007, S. 225.

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5 Handlungsnotwendigkeiten und -optionen der EU

Wesentliche Voraussetzung, um die Kooperation in diesem Bereich zu ermöglichen, ist, die steigende Energienachfrage Chinas nicht zu dämonisieren, sondern sie als normales Phänomen der Wirtschaftsentwicklung des Landes zu betrachten. Ebenso sollten die wachsenden chinesischen Erdölimporte nicht als globales Problem hingestellt werden. Vielmehr bilden sie eine wachsende Verbindung der Volksrepublik mit dem Rest der Welt.2445 Begriffe wie „Energiehunger“, die an Formulierungen aus Zeiten des Kalten Krieges erinnern, senden ein falsches Signal und machen Konflikte monströser als sie sind.2446 Schließlich sollte die europäische wie amerikanische Politik nachvollziehen können, dass es für die chinesische Führung vor dem Hintergrund der wirtschaftlichen und innerstaatlichen Entwicklungen verantwortungslos wäre, die Energieversorgung des Landes nicht zu erhöhen.2447 Anstatt die chinesische Regierung beständig für steigende Energiepreise an den Pranger zu stellen und als Risiko für die eigene Versorgung zu betrachten, sollte Europa das Potenzial des chinesischen Energiemarkts erkennen und für sich nutzen. Dazu müsste sich jedoch sowohl in Brüssel als auch in Peking zuerst die Ansicht durchsetzen, „that it is more useful to view China as not so much being ‚unique‘ but merely as being ‚different‘ and, at most, ‚special‘ in its size, complexity and culture.”2448 Sollte die Volksrepublik wirklich „einzigartig“ sein, hätten westliche Ratschläge wenig Relevanz für die chinesische Volkswirtschaft, die sich mittels dieser Argumentation einer Integration in internationale Systeme entziehen könnte.2449 Würde China vielmehr in die Weltrohstoffmärkte integriert, d. h. könnte über deren Ausgestaltung und Regeln mitbestimmen, wäre Peking auch an deren Schutz und Einhaltung interessiert. Positiv auf derartige Bemühungen wirkt sich die veränderte Einstellung Pekings gegenüber dem internationalen System aus, von ursprünglicher Ablehnung hin zu dessen Akzeptanz und einiger Versuche, es von innen zu beeinflussen.2450 Dennoch besteht eine latente Unzufriedenheit mit dem System, da China an dessen Herausbildung nicht beteiligt war.2451 Auch im Energiebereich steht die chinesische Regierung den internationalen Initiativen und Gremien, in die sie nicht integriert ist, kritisch und distanziert gegenüber.2452 Um internationale Regeln beispielsweise im Bereich (Energie-)Handel zu stärken, muss China daher auch in deren Weiterentwicklung eingebunden werden. Nicht nur grundlegende Interessen, wie bezahlbare Preise für Energieträger, sichere Transportwege und ein stabiles internationales Umfeld,2453 auch die Ziele der EU wie Chinas sind in der Rhetorik gleich. Beide haben wiederholt in ihren energiepolitischen Strategiedokumenten auf ihre Bereitschaft zur internationalen Kooperation mit anderen Verbrauchern hingewiesen.2454 Da die Volksrepublik als wichtiger Energiekonsument und bedeutender Energiemarkt über seine 2445

Vgl. Zha: Energy Interdependence, S. 12. Vgl. Gu, Xuewu, zitiert nach: Haltermann/ Pfeil (Hrsg.): Fachworkshops Rohstoffknappheit, S. 22. 2447 Vgl. Zweig/ Bi: China’s Global Hunt, S. 38. 2448 Andrews-Speed: Energy Policy and Regulation, S. 366. 2449 Vgl. ebd. 2450 Vgl. Hilpert, Hanns Günther u. a.: China 2020. Perspektiven für das internationale Auftreten der Volksrepublik, SWP-Studie 2005, in: http://www.swp-berlin.org/common/get_document.php?asset_id=2523, S. 6. 2451 Vgl. ebd., S. 36. 2452 Vgl. Wischmeyer, Wolfgang: EU - Afrika - China: Möglichkeiten einer trilateralen Partnerschaft. Entwicklungspolitische Konferenz, in: Im Plenum kompakt, März 2009, http://www.kas.de/wf/doc/kas_16001-544-130.pdf, S. 6. 2453 Vgl. Zweig/ Bi: China’s Global Hunt, S. 27. 2454 Vgl. Kapitel 3.3.1 Strategie, S. 105ff; Kapitel 4.3.1 Strategie, S. 213ff. 2446

5.3 Handlungsrahmen und -empfehlungen

333

Importe automatisch intensiver in den weltweiten Energiehandel integriert wird,2455 sollte der aktuelle Zustand des Wandels im chinesischen energiepolitischen Ansatz und der Diskussionen über die Effizienz von equity-Öl genutzt werden, um Peking aktiv einzugliedern.2456 Eine Einbindung in den Weltenergiemarkt setzt auf der einen Seite ein größeres Vertrauen Pekings voraus, dass dieser ausreichend Erdöl für China bietet.2457 Auf der anderen Seite muss die Realität der Wandlung der Volksrepublik von einem Zaungast in einen gewichtigen Teilnehmer Berücksichtigung finden, d. h. Peking entsprechend eines Landes mit derartig großem Anteil am Handel mehr Rechte und mehr Verantwortung für den Weltmarkt gegeben werden.2458 Wenn sich die chinesische Regierung als ein Schlüsselakteur mit entsprechender Verantwortung fühlt, ist sie auch eher interessiert, diese globale Ordnung zu schützen.2459 Dafür müssten die derzeitigen Hauptakteure allerdings etwas ihrer Gestaltungsmacht abgeben, um im Gegenzug der wachsenden Bedeutung neuer Akteure Rechnung zu tragen und die Energieversorgungssicherheit über die Weltmärkte für alle zu erhöhen.2460 Um neben der Teilnahme auch an der Mitgestaltung der Rohstoffmärkte und des Energiehandels beteiligt zu sein, sollte China in bestehende Organisationen im Energiebereich integriert werden. Der beiderseitige Nutzen soll am Beispiel der IEA als bedeutende Institution im Energiebereich verdeutlicht werden. Peking würde von der Expertise und den best-practise Erfahrungen der IEA profitieren, vor allem hinsichtlich des Aufbaus institutioneller Kapazitäten, der effektiven Ausgestaltung von politischen Maßnahmen sowie technologischer Zusammenarbeit in Bereichen der Energieeffizienz, erneuerbarer Energien, Clean-Coal-Technologien und CCS.2461 Die IEA-Staaten könnten mehr Informationen über energierelevante Entwicklungen in der Volksrepublik und die Auswirkungen auf ihre eigenen Energiemärkte erhalten.2462 Darüber hinaus würde die IEA ihre ursprüngliche Konzeption als Gegengewicht zur OPEC aufrechterhalten. Denn während die Bedeutung der OPEC für die Weltölproduktion steigt, sinkt der anteilige Ölkonsum der derzeitigen IEA-Mitglieder rasch ab.2463 „To stay relevant the IEA must either adapt to the growing weight of the developing world, China in particular, or give way to a new institution that does not determine membership by income level.”2464 Gleichwohl müssen beide Seiten den Nutzen gegen die erforderlichen Kompromisse abwägen. „Beijing […] needs to weigh[t] the advantages of having a seat at the table where world oil market’s ‚rules’ are set against the constraints to freedom of action that may be imposed by membership.”2465 Die IEA und ihre Mitglieder müssten die Vorteile der Integration neuer bedeutender Länder für den Energiehandel gegen geteilte gemeinsame Werte in der Institution wie offene Marktwirtschaft, demokratischer Pluralismus und 2455

Vgl. Andrews-Speed: Energy Policy and Regulation, S. 355. Vgl. Downs: China, S. 38 und 48. 2457 Vgl. ebd., S. 15. 2458 Vgl. Mao Yushi: Politics vs. Market, in: China Security, Jg. 2, Heft 2 (2006), S. 114. 2459 Vgl. ebd., S. 114f. 2460 Vgl. IEA: Word Energy Outlook 2007, S. 230f. 2461 Vgl. ebd., S. 233. 2462 Vgl. ebd., S. 233. 2463 Vgl. Rosen/ Houser: China Energy, S. 43. 2464 Ebd. 2465 Downs: China, S. 50. 2456

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5 Handlungsnotwendigkeiten und -optionen der EU

Achtung der Menschenrechte abwägen.2466 Dessen ungeachtet bietet jedoch weder die IEA noch ein anderes bestehendes Regime die Möglichkeit, aggressives Investitionsvorgehen zu disziplinieren, ganz zu schweigen davon, dass China diesem beiträte und die Auflagen erfülle.2467 Daher muss die Kooperation in den Bereichen ansetzen, die für China von Interesse sind. Während die Volksrepublik relativ spät in neue Energietechnologien eingestiegen ist, verfügt Europa über zahlreiche ausgereifte Technologien und Erfahrungen in der Entwicklung und Verwendung fossiler wie erneuerbarer Energien, Energieeinsparungen und Umweltschutz.2468 Obwohl zunehmend hochmoderne Energieanlagen installiert werden, nutzt China sowohl auf der Erzeugungs- als auch der Verbrauchsseite Technologien, die weniger fortschrittlich sind als die in IEA-Ländern.2469 Dabei hat Peking „die Chance, mit neuen Technologien alte Fehler zu vermeiden oder nur begrenzt zu wiederholen, um später mit einem vergleichsweise modernen System glänzen zu können.“2470 Wichtig für Europa ist dabei, darauf zu achten, dass auch seine Interessen ernst genommen werden, um diese durchsetzen zu können.2471 Die Kooperation mit China in diesen Bereichen ist für europäische Unternehmen eine gewaltige Geschäftsmöglichkeit, da die Volksrepublik einen gigantischen Markt für neue Energietechnologien darstellt.2472 Dieser bietet die Möglichkeit, die Investitionskosten für technologische Entwicklungen schneller zu amortisieren, was wiederum das Halten der technologischen Führerschaft begünstigt.2473 Die Integration Chinas in die internationale Kooperation würde einen gewichtigen Beitrag für eine zügige und weitverbreitete Entwicklung neuer Technologien leisten.2474 Während Europa zwar die Quelle alternativer und effizienter Energietechnologien bildet, entsteht aber erst zusammen mit China die kritische Masse und der Größenvorteil in Produktion und Anwendung.2475 Für eine umfangreiche Kooperation in diesen Bereichen sollten Europa und China u. a. ihre Anstrengungen zur Nutzung neuer Energiequellen koordinieren, ihre Erfahrungen im Hinblick auf Energienutzung austauschen, in Dialog über den Technologietransfer im Gegenzug für einfacheren Zugang zum chinesischen Markt treten und ihre Produktnormen absprechen.2476 Zusammen könnten beide Akteure weltweite Standards für Energieeffizienz bei Produkten festlegen, Engpässe im technischen Equipment für erneuerbare Energien lockern und die Nachhaltigkeit von Kohle verbessern.2477 Für eine intensivierte Kooperation sollte die EU nutzen, dass sich die chinesische Regierung im 11. Fünf-JahresPlan selbst auf ambitionierte Ziele in den Bereichen Energieeffizienz und erneuerbare Energien festgelegt hat. The „11th five-year plan […] offers a window of opportunity to the 2466

Vgl. ebd. Vgl. Rosen/ Houser: China Energy, S. 41. 2468 Vgl. Xia Yishan: China’s Energy Policy and China-EU Cooperation in the Field of Energy, in: Jung, Winfried (Hrsg.): Energy Resources Security. Challenge for China and the World, Peking 2006, S. 80. 2469 Vgl. IEA: Word Energy Outlook 2007, S. 235. 2470 Hennicke, Peter/ Müller, Michael: Weltmacht Energie. Herausforderung für Demokratie und Wohlstand, Stuttgart 2006, S. 198. 2471 Vgl. Sandschneider: Globale Rivalen, S. 237. 2472 Vgl. Xia: China’s Energy Policy and China-EU Cooperation, S. 80. 2473 Vgl. Cossick / Reuter: China - EU, S. 37f. 2474 Vgl. IEA: Word Energy Outlook 2007, S. 236. 2475 Vgl. Cossick / Reuter: China - EU, S. 28. 2476 Vgl. ebd., S. 38f. 2477 Vgl. The Royal Institute of International Affairs (Hrsg.): Changing Climates. Interdependencies on Energy and Climate Security for China and Europe. A Chatham House Report, London 2007, in: http://www.chathamhouse.org.uk/files/10845_1107climate.pdf, S. 70ff. 2467

5.3 Handlungsrahmen und -empfehlungen

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European Union to show goodwill to strengthen the comprehensive strategic partnership.“2478 Wichtig ist, dass die europäische Seite nicht nur Technologie und Know-how liefert, sondern dies mit umsetzbaren Zugeständnissen von Peking in anderen Bereichen verbindet, beispielsweise mit einem Dialog über Energiesicherungspolitik oder mehr Transparenz und Offenheit von Daten im Energiebereich. Außerdem müssen die unterschiedlichen europäischen Akteure ihr Vorgehen und ihre Ansprüche besser koordinieren, sowohl horizontal zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten und zwischen den EU-Institutionen als auch vertikal zwischen der nationalen und europäischen Ebene.2479 Trotz gemeinsamer EUStrategiepapiere für die Politik gegenüber China sind die Interessen der Mitgliedstaaten beispielsweise im wirtschaftlichen Bereich zu verschieden, um in der Praxis eine gemeinsame Linie zu verfolgen.2480 Da die Volksrepublik ein für viele interessanter und begehrter Markt ist, nutzt die Regierung diese Attraktivität effektiv aus, um Investoren und Kooperationspartner gegeneinander auszuspielen und diejenigen mit Bedingungen auszuschließen. Solange Europa nicht geschlossen auftritt, wird die Verhandlungsposition der EU wie auch ihrer Mitgliedstaaten geschwächt.2481 Während China in Bereichen, die seinen eigenen Interessen entsprechen, ein kooperationsbereiter Partner ist, sucht es in den anderen nachdrücklich nur seinen eigenen Vorteil. Dabei ermöglicht es das unkoordinierte Vorgehen der EU und Eifersüchteleien zwischen den Mitgliedstaaten Peking dieser Strategie umzusetzen – nicht nur im Energiebereich.2482 Im Hinblick auf die über den Energieaspekt hinausgehenden Herausforderungen, resultierend aus der chinesischen Energiepolitik, hat der „Kampf um globalen Einfluss zwischen China und dem Westen längst begonnen.“2483 Dementsprechend sollte die Einbindung der Volksrepublik im Bereich der Sicherheits- und Entwicklungspolitik ebenfalls an deren eigenem Interesse an Stabilität, resultierend aus der wirtschaftlichen Verflechtung und der Notwendigkeit von Energieimporten, ansetzen. In Peking muss für die Überzeugung geworben werden, dass sich dieses Anliegen nur durch die Mitarbeit in der Weltgemeinschaft umsetzen lässt. Die in den letzten Jahren zunehmende, wenn auch selektive Multilateralität der Volksrepublik und die im Darfur-Konflikt erkennbaren Anzeichen, das Prinzip der Nichteinmischung mit anderen Interessen abzuwägen, verdeutlichen mögliche Ansatzpunkte im sicherheitspolitischen Bereich.2484 Im Hinblick auf Entwicklungshilfe sollte eine kritische Bewertung der bisherigen Missionierung für westliche Entwicklungsmodelle ebenso wie die Akzeptanz der neuen Strukturen durch alternative Geber wie China erfolgen.2485 Darauf aufbauend muss mit den neuen Akteuren zusammengearbeitet werden, um den Rahmen zur Umgestaltung der Entwicklungspolitik und gemeinsame Grundsätze festzulegen und um Konditionalität und Kohärenz zu präzisieren.2486 2478

Cossick / Reuter: China - EU, S. 35. Vgl. Algieri: Die China-Politik der EU, S. 169. Vgl. Stumbaum, May-Britt U.: The European Union and China. Decision-Making in the EU Foreign and Security Policy towards the People’s Republic of China, Baden-Baden 2009, S. 219. 2481 Vgl. ebd., S. 220f. 2482 Vgl. Sandschneider: Globale Rivalen, S. 227. 2483 Ebd., S. 205. 2484 Vgl. Hilpert u. a.: China 2020, S. 36; Wolfe, Adam: China Claims Success on Darfur, in: Power and Interest News Report (PINR) vom 24. April 2007, http://www.pinr.com. 2485 Vgl. Sandschneider: Globale Rivalen, S. 230ff. 2486 Vgl. Hofmann, Katharina: Herausforderungen für die internationale Entwicklungszusammenarbeit: Das Beispiel China, in: FES Briefing Paper, Peking 2006, http://library.fes.de/pdf-files/iez/04131.pdf, S. 9. 2479 2480

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5 Handlungsnotwendigkeiten und -optionen der EU

5.3.3 Anpassungen zur Verbesserung der Energieversorgungssicherheit „Die Situation auf den europäischen wie auch den globalen Energiemärkten zeigt, dass es fahrlässig wäre, alleine auf den Markt zu vertrauen. Politische Interventionen sind dringend geboten, aber sie müssen auch effektive Beiträge zur Problemlösung erwarten lassen.“2487

Die Charakterisierung der EU-Energiepolitik hat gezeigt, dass diese entsprechend den europäischen marktwirtschaftlichen Prinzipien konzipiert ist und vor allem langfristig Chancen für ein alternatives Energiesystem und sichere Versorgung eröffnet.2488 Doch die gemeinsame Energiepolitik muss sich auch der möglichen Risiken für die künftige Sicherheit der Energieversorgung bewusst sein und diese aktiv addressieren. Die zunehmende Politisierung der Ressourcenmärkte2489 und die Auswirkungen neuer Konsumenten mit divergierenden energiepolitischen Strategien, wie hier am Beispiel der Volksrepublik China erläutert,2490 erfordern eine zunehmende Einbeziehung strategischer Elemente in den marktwirtschaftlichen Ansatz der EU-Energiepolitik, um gegenüber anderen Konkurrenten wettbewerbsfähig und gegenüber geopolitischer Instrumentalisierung von Importen abgesicherter zu sein. Da sowohl der Weltölmarkt als auch die Erdgasmärkte nicht (mehr) als Wettbewerbsmärkte funktionieren,2491 gefährdet die wachsende Macht der Anbieterseite nicht nur die europäische Energiesicherheit, sondern kann auch Konflikte verschärfen, Instrumente zur Krisenbewältigung abstumpfen und multilaterale Spielregeln unterlaufen.2492 Die Arbeit verdeutlicht somit, „dass in verschiedenen Bereichen enormer Handlungsdruck besteht, dem Europa nachgeben muss, wenn sein Energiebedarf auch in Zukunft zuverlässig gedeckt werden soll.“2493 Wirtschaftliche, sicherheitspolitische und umweltpolitische Zielbündel müssen aufeinander abgestimmt werden,2494 denn „energy is not one business but many.“2495 Somit ist ein integrierter und kohärenter Ansatz für die europäische Energieversorgung notwendig, wie ihn der Hohe Repräsentant der GASP und die Kommission 2008 beispielsweise für Klimawandel und internationale Sicherheit vorgelegt haben.2496 Strategien können jedoch nur den ersten Schritt auf dem Weg darstellen. „[C]lever plans and slogans are insufficient to overcome the multitude of obstacles, preconceptions and interests in the way of making any abrupt changes.“2497 Vielmehr ist ein neues Verständnis der Thematik in der EU notwendig. “While […] others accepted this complexity for quite some time, Europe still lacks that kind of strategic thinking and appeal to the force of markets and energy dialogues.”2498 2487

Geden/ Fischer: Die Energie- und Klimapolitik der EU, S. 21. Vgl. Kapitel 4.4.2 Chancen und Risiken für die Energieversorgungssicherheit der EU, S. 300ff. 2489 Vgl. Kapitel 2.4.3 Politisierung und Interdependenzen der Energieversorgung, S. 75ff. 2490 Vgl. Kapitel 5.1 Mögliche Folgen resultierend aus der chinesischen Energiepolitik, S. 309ff. 2491 Vgl. Müller: Energie-Außenpolitik, S. 5. 2492 Vgl. ebd., S. 6; Kapitel 5.1.2 Implikationen für andere Politikbereiche, S. 313ff. 2493 Schröder/ Tull (Hrsg.): Europäische Energiesicherheit 2020. Szenarien, S. 37. 2494 Vgl. Müller: Energie-Außenpolitik, S. 8. 2495 Patterson, Walt: Managing Energy Wrong, Working Paper for Managing Energy, Juni 2008, in: http://www.chathamhouse.org.uk/files/11680_0608patterson.pdf, S. 3. 2496 Vgl. Europäische Kommission/ Solana, Javier: Climate Change and International Security. Paper from the High Representative and the European Commission to the European Council, Brüssel 2008 in: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/reports/99387.pdf. 2497 Cossick / Reuter: China - EU, S. 29. 2498 Baumann, Florian: Energy Security as multidimensional concept, in: CAP Policy Analysis, Heft 1 (2008), http://www.cap.lmu.de/download/2008/CAP-Policy-Analysis-2008-01.pdf, S. 11. 2488

5.3 Handlungsrahmen und -empfehlungen

337

Im Folgenden werden daher einige Handlungsempfehlungen vorgestellt, die die Steuerungsfähigkeit der EU für eine gemeinsame Politik und damit die Versorgungssicherheit verbessern sollen. Während im Aktionsplan für eine gemeinsame Energiepolitik vom März 2007 noch alle Politikbereiche und Instrumente von der Kommission für eine gemeinsame Energiepolitik ins Auge gefasst und insbesondere die Energieaußenpolitik mittels des „Sprechens mit einer Stimme“ für die Versorgungssicherung priorisiert wurden,2499 sind in letzter Zeit – vor allem mit dem Aktionsplan für Energieversorgungssicherheit und -solidarität vom November 2008 – Bedeutungsverschiebungen erkennbar. Die Europäische Kommission konzentriert sich auf die interne Dimension der Versorgungssicherheit, in der sie über wesentlich mehr Handlungsoptionen verfügt. Statt einiger weniger Großprojekte mit symbolischem Gehalt werden die innereuropäischen Marktstrukturen in den Mittelpunkt gestellt.2500 Schwerpunkte der europäischen Politik zur Verbesserung der Versorgungssicherheit bilden daher die Durchsetzung des Binnenmarktes zur Vergemeinschaftung der Versorgungsstrukturen, der Risiken und Interessen, der Ausbau der Krisenreaktions- und Solidaritätsmechanismen sowie die Funktionsverbesserung marktwirtschaftlicher Mittel und deren Ausdehnung nach außen.2501 Vor dem Hintergrund teilweise auftretenden Marktversagens ist es jedoch fraglich, ob der Markt und die Unternehmen die Versorgung allein sichern können, indem sie die Verantwortung annehmen und die finanzielle Last dieser zusätzlichen Aufgabe tragen.2502 Die Fokussierung auf Ökologie und Technologie und ein ausschließlich wirtschaftliches Verständnis von Energisicherung werden daher nicht ausreichen, den künftigen Energiebedarf Europas kurz- und mittelfristig zu decken.2503 Die Sicherung der Energieversorgung sollte entsprechend der Sicherung anderer lebensnotwendigen Gütern als eine „öffentliche Aufgabe“ des Staates angenommen werden.2504 Obwohl kein Staat im klassischen Sinne, ist die Europäische Union als Staatenverbund die „Antwort auf die wachsenden Defizite staatlicher Steuerungsmöglichkeiten hinsichtlich der klassischen und neuen Aufgabenfelder“2505, wozu auch eine sichere Energieversorgung zählt. Eine weitsichtige Politik sollte sich auf mögliche Entwicklungen vorbereiten, um gewünschte Veränderungen zu unterstützen und unerwünschte bzw. mit ihnen verbundene Gefahren zu verhindern.2506 Neben den Importen von Erdöl und Erdgas könnte künftig auch die Versorgung mit Kohle problematisch werden, da das Risiko besteht, dass Europa aufgrund der Marktentwicklung zunehmend von vergleichsweise teurer russischer Kohle abhängig wird.2507 Bei solchen zukünftigen Risiken könnten gemeinsame Maßnahmen langfristig ansetzen, da diese Probleme derzeit noch weit unten auf der Agenda der Mitgliedstaaten stehen und Kompromisse somit leichter durchsetzbar sind. 2499

Vgl. Kapitel 4.3.1.2 „Eine Energiepolitik für Europa“, S. 220ff. Vgl. Geden, Oliver: Effektive Gaskrisenvorsorge in Europa, in: SWP-Aktuell, Heft 50 (2009), http://www.swp-berlin.org/common/get_document.php?asset_id=6249, S. 1. 2501 Vgl. Kapitel 4.4.1 Leitmotive europäischer Energiepolitik, S. 296ff. 2502 Vgl. Weissner, Hellmuth: The security of gas supply - a critical issue for Europe?, in: Energy Policy, Heft 35 (2007), S. 3. 2503 Vgl. Baumann: Energy Security as multidimensional concept, S. 4, 11. 2504 Vgl. Pröfrock: Energieversorgungssicherheit im Recht der EU/ EG, S. 27. 2505 Ebd., S. 31. 2506 Vgl. Schröder/ Tull (Hrsg.): Europäische Energiesicherheit 2020. Szenarien, S. 34. 2507 Vgl. IEA: The European Union, S. 87. 2500

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5 Handlungsnotwendigkeiten und -optionen der EU

Für eine ganzheitliche Vorsorge gegen staatliche und nichtstaatliche Gefahren sollte Energieversorgung von der EU auch als eine sicherheitspolitische Aufgabe wahrgenommen werden, wie beispielsweise seit einigen Jahren in der NATO diskutiert wird.2508 Denn vor allem mit zunehmenden Solidaritätsmechanismen ist Energiesicherheit innerhalb der EU nicht teilbar und kann nur gemeinsam erreicht werden.2509 Als eine „Querschnittsaufgabe verschiedener Politikbereiche“2510 ist sie eng mit der Außenpolitik verbunden.2511 So wertvoll die interne Dimension zur Verringerung der Auswirkung von Lieferunterbrechungen ist, allein können Maßnahmen zur Gestaltung des Energiemarkts und Energiemix die Energieversorgung keinesfalls sichern. Die EU sollte sich daher nicht nur intern, sondern auch in ihrer Energieaußenpolitik auf Prioritäten und energiepolitische Bereiche mit effektiven Handlungsmöglichkeiten fokussieren. Bisher mangelt es der Energieaußenpolitik an der Festlegung von Prioritäten.2512 Die Analyse der bilateralen und regionalen Kooperationsbeziehungen hat gezeigt, dass die Kommission versucht, überall präsent zu sein und ihre Aktivitäten in den letzten Jahren sogar noch ausgeweitet hat.2513 Allerdings konnten zumeist nur Dokumente und Absichtserklärungen unterschrieben und wenig konkrete Fortschritte im Energiebereich erzielt werden, da Projekte erst kompliziert über passende EU-Finanzierungsinstrumente beantragt und langwierig genehmigt werden müssen. Ferner enthalten die interregionalen und bilateralen europäischen Außenbeziehungen selten greifbare Ziele und klare Prioriäten, sondern beschreiben komplexe und langfristig angelegte Prozesse, wobei zwischen Brüssel und den Partnern Differenzen hinsichtlich des Wegs der Zielerreichung bestehen.2514 Die EU ist somit noch immer überwiegend „wirtschaftlicher Riese und politischer Zwerg“2515. Sie sollte den Mut haben, klare Prioritäten auf bestimmte Regionen und Initiativen zu setzen und ihre eigene Rolle zu definieren,2516 um ihre Handlungskapazitäten nicht zu überanspruchen, sondern zu bündeln. Daher sollte Brüssel seine Möglichkeiten realistisch einschätzen und sich sinnvollerweise entsprechend der Finanzlage und Interessen der Partner dort engagieren, wo nennenswerte Fortschritte erreichbar sind.2517 Ausgehend von den größten Versorgungsrisiken muss der Gefahr von Lieferausfällen insbesondere beim weitgehend Pipeline gebundenen Erdgas Aufmerksamkeit zukommen. Dabei sind zum einen die „Energiebrücken“ Ukraine und Türkei zwischen der EU und den verbleibenden Hauptreserveregionen der „strategischen Ellipse“ ebenso unerlässlich wie die Stabilität des Nahen und Mittleren Ostens, obwohl die Europäer diese Region weitgehend den USA überlassen und auf deren Konfliktregelungs- und Ordnungskapazität vertrauen.2518 Zum anderen 2508

Vgl. Varwick, Johannes: Die militärische Sicherung von Energie, in: Internationale Politik, Jg. 63, Heft 3 (2008), S. 51. Vgl. Westphal: Energy Policy between Multilateral Governance and Geopolitics, S. 61. 2510 Baumann: Energiesolidarität als Instrument der Versorgungssicherheit, S. 4. 2511 Vgl. Müller: Energie-Außenpolitik, S. 27. 2512 Vgl. Goldthau, Andreas / Geden, Oliver: Europas Energieversorgungssicherheit - Ein Plädoyer für einen pragmatischen Ansatz, in: Internationale Politik und Gesellschaft, Heft 4 (2007), S. 59. 2513 Vgl. Kapitel 4.3.3.1 Kooperationsbeziehungen mit Drittstaaten und multinationalen Organisationen, S. 259ff. 2514 Vgl. Bendiek, Annegret/ Kramer, Heinz: Die EU als globaler Akteur. Unklare „Strategien“, diffuses Leitbild, SWP-Studie, Berlin 2009, in: http://www.swp-berlin.org/common/get_document.php?asset_id=5898, S. 9f. 2515 Ebd., S. 5. 2516 Vgl. Baumann: Energy Security as multidimensional concept, S. 12. 2517 Vgl. Goldthau / Geden: Ein Plädoyer für einen pragmatischen Ansatz, S. 59, 71. 2518 Vgl. Umbach: Zielkonflikte der europäischen Energiesicherheit, S. 24; Schröder/ Tull (Hrsg.): Europäische Energiesicherheit 2020. Szenarien, S. 38. 2509

5.3 Handlungsrahmen und -empfehlungen

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sollten bei der derzeitigen Fokussierung auf die Kaspische Region und Zentralasien als alternative Importquellen mittels neuer Pipelines wie Nabucco2519 weitere mittel- und langfristig bedeutende Lieferanten wie Katar oder Iran nicht vergessen werden. Der Ausbau von LNG könnte die Diversifizierung und Flexibilität europäischer Gasimporte wesentlich erhöhen, bedarf aber nicht nur dem Bau zusätzlicher Terminals in der EU, sondern ebenso vermehrter Anstrengungen, sich Kapazitäten aus den umworbenen LNG-Lieferländern zu sichern. Neben der Konzentration auf kooperationswillige Partner sollte die Zusammenarbeit mit ihnen, an die jeweiligen Wünsche der Länder angepasst und mit eigenen Interessen verbunden werden, die sich auch kurz- und mittelfristig an Investitions- und Diversifizierungsmöglichkeiten und nicht nur langfristig an Nachfragemanagement orientieren sollten. Die Energiedialoge müssen ergebnisorientiert fortgesetzt werden, um gemeinsame Interessen an stabilen Lieferbeziehungen zu bestimmen und zu kodifizieren.2520 Mit ihren umfangreicheren Partnerschaften bewegt sich die EU zumeist in einem Spannungsfeld zwischen normativen Zielen und energiepolitischen Interessen, wobei kurzfristig „Werte und Energie“ nicht gleichzeitig zu erreichen sind.2521 Europa muss sich daher entscheiden und Prioritäten setzen, um sich mit Blick auf Energielieferungen auch bewusst alternativ orientieren zu können. Initiativen zur Ausdehnung der europäischen Prinzipien wie die Energiegemeinschaft fallen vor allem in den Ländern auf fruchtbaren Boden, die Mitglied in der EU werden wollen und eine entsprechende Perspektive haben wie auf dem Balkan. Dort können europäische Maßnahmen Anpassungen im Energiesektor beschleunigen. Im Gegensatz dazu werden die Erfolge beispielsweise in Russland, das über eigene energiepolitische Vorstellungen und eine entsprechende Machtbasis durch seine enormen Rohstoffvorkommen verfügt, unabhängig der Intensität der europäischen Bemühungen bestenfalls bescheiden ausfallen. Darüber hinaus hängt die Außenwirkung der EU erheblich davon ab, ob sie das, was global gefordert wird, intern schon umgesetzt hat. Neben diesen Maßnahmen zur Verbesserung der politischen Rahmenbedingungen für Investitionen europäischer Energieunternehmen besteht weiterer dringender Handlungsbedarf im Bereich der Transportinfrastruktur. Denn letztlich entscheiden „privatwirtschaftlich organisierte, meist börsennotierte Unternehmen […] grundsätzlich nach eigenem Kalkül, aus welchen Staaten der Welt und über welche Transportrouten sie ihre Produkte, also fossile Rohstoffe, beziehen. Dies sind Prozesse, die von der Politik nur zu einem sehr geringen Ausmaß steuerbar sind und in einigen Fällen auch auf das Missfallen politischer Akteure stoßen können.“2522 Im Hinblick auf den Ausbau der Infrastruktur, sowohl innerhalb als auch über die Grenzen der Union hinaus, fallen die vornehmlich gewinnorientierten Interessen der Unternehmen und die strategischen Bewertungen der EU zur Diversifizierung häufig auseinander. Mit einer europäisch organisierten Entwicklung neuer großer Infrastrukturen könnten nicht nur die strategischen Interessen stärker in die Entscheidungen einbezogen werden. Ebenso kann den okonömischen Ursachen für Versorgungsrisiken durch mangelnde Investitionen in neue Transportinfrastrukturen, was zu einem der größten

2519

Vgl. Kapitel 4.3.3.2.2 Ausbau der transeuropäischen Netze, S. 287ff. Vgl. Schröder/ Tull (Hrsg.): Europäische Energiesicherheit 2020. Szenarien, S. 38. Vgl. Brummer/ Weiss: Europa im Wettlauf um Öl und Gas, S. 17f. 2522 Fischer, Severin: Energieversorgungssicherheit: Was kann Europa leisten?, in: Gesellschaft-Wirtschaft-Politik, Heft 4 (2008), S. 508. 2520 2521

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5 Handlungsnotwendigkeiten und -optionen der EU

Probleme für die europäische Versorgungssicherheit werden kann,2523 entgegengewirkt werden. Aufgrund der unterschiedlichen Ausgangslage und Interessendivergenz der EUStaaten hinsichtlich benötigter Projekte im Energiebereich wird eine Einigkeit aller 27 Mitglieder aller Voraussicht nach zukünftig weiterhin nicht die Regel, sondern eine seltene Ausnahme bleiben. Um in diesem Bereich handlungsfähig zu sein, muss die Kommission daher in die Lage versetzt werden, strategische Entscheidungen im europäischen Interesse nicht nur zu treffen, sondern die Projekte dann auch umsetzen zu können. Die Notwendigkeit, auf europäischer Ebene umfangreichere und mehr finanzielle Unterstützung bieten zu können, verdeutlicht beispielhaft die Entwicklung der Nabucco-Pipeline. Obwohl bereits seit Jahren als Vorhaben von europäischem Interesse im Rahmen der TEN-E eingestuft und hinsichtlich Machbarkeitsstudien unterstützt, ließen konkrete Fortschritte des teuren Projekts lange auf sich warten.2524 Als im Zuge des Gasstreits und der umfangreichen Lieferausfälle russischen Erdgases im Januar 2009 der Handlungsdruck zur Diversifizierung spürbar wurde, rückte die Nabucco-Pipeline wieder in den Blickpunkt des Interesses. Trotzdem verhallte ein Vorschlag des Kommissionspräsidenten Barroso, nicht abgerufene Gelder aus dem EU-Haushalt in Investitionen zur Energiesicherheit und erneuerbare Energien zu lenken,2525 schnell wieder. 2009 unterstützte die EU den Bau der Pipeline mit 200 Mio. Euro aus ihrem Fonds zur Überwindung der Wirtschafts- und Finanzkrise.2526 Doch sind solche ad-hoc Maßnahmen allenfalls für etablierte und zwischen den Mitgliedstaaten kaum umstrittene Projekte denkbar und stellen somit keine kohärente und langfristige Option zur Realisierung notwendiger Infrastrukturen dar. Vielmehr bedarf es einer dauerhaften Lösung, um strategische Projekte auf europäischer Ebene selbst verwirklichen zu können. In ihrer Bestandsaufnahme für die neue Energiestrategie für Europa 2011-2020 greift die Kommission ihren bereits 2008 im Aktionsplan für Energieversorgungssicherheit und -solidatrität angeklungenen Vorschlag für ein neues EU-Instrument für Energieinfrastruktur wieder auf. Im Zuge der neuen Energiestrategie 2011-2020 soll bis Ende 2010 ein „Energy Infrastructure Package“ entworfen werden, um künftigdie Basis der strategischen Entwicklung von Infrastruktur und Interkonnektoren auf europäischer Ebene zu bilden.2527 Es soll den Schwächen des aktuellen TEN-E Programms sowie den Herausforderungen und Schwierigkeiten, denen sich die Energieinfrastruktur stellen muss, Rechnung tragen.2528 „The proposal should lead to a far more strategic, coherent and betterresourced financial instrument.“2529 Um ein wirksames und durchsetzungsfähiges Instrument für Energieinfrastruktur zu schaffen, dass diese nicht nur begrenzt fördern, sondern auch selbst umsetzen kann, sollte die EU wesentlich mehr tun als dessen finanziellen Rahmen und Aufgaben auszuweiten. Die Mitgliedstaaten sollen einen substanziellen Schritt wagen, um die Wohlfahrt der EU, 2523

Vgl. Geden/ Fischer: Die Energie- und Klimapolitik der EU, S. 83. Vgl. Kapitel 4.3.3.2.2 Ausbau der transeuropäischen Netze, S. 287ff. 2525 Vgl. Barroso und Topolánek: Das ist kein Handelsstreit mehr, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 08. Januar 2009. 2526 Vgl. EU stärkt Pipelineprojekt Nabucco, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 09. Mai 2009. 2527 Vgl. Europäische Kommission: Stock taking document. Towards a new Energy Strategy for Europe 20112020, Brüssel 2010, in: http://ec.europa.eu/energy/strategies/consultations/doc/2010_07_02/2010_07_02_energy_ strategy.pdf, S. 10. 2528 Vgl. ebd. 2529 Ebd., S. 11. 2524

5.3 Handlungsrahmen und -empfehlungen

341

die maßgeblich von einer sicheren Energieversorgung abhängt, besser zu sichern. Die Europäische Kommission sollte mit einem eigenen Fonds zur Finanzierung strategischer Infrastrukturprojekte ausgestattet werden.2530 Die Auswahl der geförderten Infrastrukturprojekte würde die Kommission treffen und damit als Vertreterin gemeinsamer europäischer Interessen verbindlich entscheiden. Als gemeinschaftliche Institution könnte die Kommission inhaltlich kohärent und ausgleichend zwischen den Mitgliedstaaten wirken. Auf den ersten Blick erscheint die Bereitstellung nationaler Gelder für einen derartigen Fonds in den Händen der Kommission schwer durchsetzbar. Allerdings ist zum einen dies in anderen Politikfeldern, wie beispielsweise der Förderung strukturschwacher Regionen, auch schon gelungen. Zum anderen sollte in einem Mehrebenensystem wie der EU die Ressourcenverteilung den Aufgaben entsprechen.2531 Die Kommission kann sich darauf berufen, dass mit Inkrafttreten des Reformvertrags die Union nach Artikel 170 AEUV für den Auf- und Ausbau der transeuropäischen Netze, u. a. im Bereich der Energieinfrastruktur zuständig ist.2532 Wenngleich diese Zuständigkeit mit der Ratifizierung des Reformvertrags grundsätzlich von allen Mitgliedstaaten anerkannt wurde, würde die Umsetzung mit einem Finanzierungsfonds unter Soveränität der Kommission erhebliche Konflikte zwischen den Mitgliedern um die Vor- und Nachteile der einzelnen finanzierten Infrastrukturprojekte implizieren. Da die europäische Regionalpolitik vor dem Hintergrund einer ähnlichen Interessendivergenz erfolgt, könnte sich der neue Fonds zur Förderung strategischer Infrastrukturprojekte am Vorbild der Regionalförderung orientieren. Diese trennt die eigentliche Förderpolitik, d. h. die Auswahl der Förderregionen und Mittelzuweisung, von den Entscheidungen über den institutionellen und finanziellen Rahmen, also über die verfügbaren Mittel, Prinzipien und Verfahren.2533 In einer ersten Phase würden der Rat und gegebenenfalls das Europäische Parlament über den Umfang und die Vergaberegeln der Fördermittel entscheiden. Die konkrete Auswahl der Projekte und entsprechende Mittelzuweisung würde dementsprechend die Kommission erst in der zweiten Stufe treffen. Das ruft zwar nicht weniger Konflikte hervor, aber die grundlegenden Entscheidungen über die Ziele und Arbeitsweise des Instruments könnten zuvor allgemein zwischen allen Mitgliedstaaten vereinbart werden, ohne das individuelle Gewinn- und Verlustrechnungen für einzelne Projekte die Effektivität und Effizienz des Fonds belasten oder blockieren. Die einzelnen über die EU finanzierten Projekte wie Pipelineverbindungen oder LNGAnnahmeterminals werden zwar nicht im direkten Interesse jedes Mitgliedstaates stehen. Aber durch einen funktionierenden Binnenmarkt für Strom und Gas und einer entsprechenden innereuropäischen Infrastruktur zur flexiblen Weiterleitung tragen sie für alle EU-Länder zur Verbesserung ihrer Energiesicherheit sowie zur Verminderung von Abhängigkeitsrisiken durch Diversifizierung bei. Damit würde die Chance einer Europäisierung der energiepolitischen Interessen der Mitgliedstaaten unterstützt und der Zusammenhalt innerhalb der EU wirksam gefestigt. Die sich derzeit noch im „Embryonalstadium“2534 befindliche gemeinsame Energiepolitik könnte forciert und gleichzeitig die 2530

Vgl. Nötzold, Antje: Lehren aus dem Gasstreit, in: Die Politische Meinung, Jg. 54, Heft Juni (2009), S. 47f. Vgl. Benz: Politik in Mehrebenen-Systemen, S. 36. 2532 Vgl. Rat der EU (Hrsg.): Konsolidierte Fassungen des Vertrages, S. 163. 2533 Vgl. Benz, Arthur: Multilevel Governance – Governance im Mehrebenensystemen, in: ders. (Hrsg.): Governance – Regieruen in komplexen Regelsystemen. Eine Einführung, Wiesbaden 2004, S. 138f; Benz: Politik in Mehrebenen-Systemen, S. 151. 2534 Percebois: Die Energiepolitik der EU, S. 350. 2531

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5 Handlungsnotwendigkeiten und -optionen der EU

Energieversorgungsicherheit erhöht werden. Vor allem muss die europäische Politik rechtzeitig reagieren und sich auch den Herausforderungen in der kurz- und mittelfristigen Perspektive stellen, damit die europäische Wirtschaft nicht schon vor dem Ende des Erdölzeitalters ihren „Lebenssaft“ verliert.

6 Literaturverzeichnis

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6 Literaturverzeichnis

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7 Anhang

379

7 Anhang

Tabelle 23: Übersicht Interviews Name Matthias Dürr Dr. Reinhold Buttgereit Roland Kobia

Giordano Rigon Etienne Reuter Dr. Karsten Friedrich Hoppenstedt, MdEP Sean O’Regan

Emma Udwin Jeffrey Piper Libin Zhang Denis Fourmeau Dr. Marco Gemmer Jörg Moczadlo Prof. Wu Zhongu Übersetzung: Xu Ying

Funktion RWE, Leiter Repräsentanz Brüssel Vattenfall, Direktor Vattenfall European Affairs, Brüssel Europäische Kommission, Team Energiekommissar Mitglied des Kabinetts, Bereich externe Energiebeziehungen, Europäische Nachbarschaftspolitik, Außenbeziehungen der EU Europäische Kommission, Generaldirektion Energie und Verkehr, Direktion C – Versorgungssicherheit und Energiemärkte Europäische Kommission, Generaldirektion Relex, China Desk, Senior Advisor Europäisches Parlament, Mitglied der Delegation Volksrepublik China Rat der Europäischen Union Generalsekretariat, Policy Planning and Early Warning Unit, Horizontal and Emerging Security Issues Europäische Kommission, Team Außenkommissarin, Mitglied des Kabinetts, Bereich Energie, ehem. Südkaukasus, Zentralasien, Russland Europäische Kommission, Generaldirektion Relex, Energy Policy Officer Baker Botts L.L.P.Partner Delegation Europäische Kommission, Science, Technology and Environment Section, Counsellor Delegation Europäische Kommission, Development & Co-operation, Attaché GTZ, Environmental Protection in the Energy Industry Programm (EPEI), Programm Direktor Energy Economic Committee of China, Energy Research Society, Vice Chief, Task Force for Energy Law, Senior Expert, Office of National Energy Leading Group, ehemals Energy Bureau

Datum und Ort Brüssel, 12. März 2008 Brüssel, 13. März 2008 Brüssel, 17. März 2008 Brüssel, 17. März 2008 Brüssel, 19. März 2008 Brüssel, 25. März 2008 Brüssel, 26. März 2008

Brüssel, 27. März 2008 Brüssel, 27. März 2008 Peking, 10. Juni 2008 Peking, 12. Juni 2008 Peking, 12. Juni 2008 Peking, 17. Juni 2008 Peking, 26. Juni 2008

A. Nötzold, Die Energiepolitik der EU und der VR China, DOI 10.1007/978-3-531-92669-8, © VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2011

380

7 Anhang

Tabelle 24: Regioneneinteilung Nordamerika Kanada, Mexiko, USA Zentral- und Mittelamerika, Antigua und Barbuda, Argentinien, Bahamas, Barbados, Belize, Bermudas, Bolivien, Brasilien, Chile, Costa Rica, Dominikanische Republik, Ecuador, El Salvador, Grenada, Guadeloupe, Guyana, Haiti, Honduras, Jamaika, Kolumbien, Kuba, Martinique, Nicaragua, Panama, Paraguay, Peru, Trinidad und Tobago, Uruguay, Venezuela und diverse kleine Staaten und Inseln. EU (+2) Belgien, Bulgarien, Dänemark, Deutschland, Estland, Finnland, Frankreich, Griechenland, Großbritannien, Irland, Italien, Lettland, Litauen, Luxemburg, Malta, Niederlande, Norwegen, Österreich, Polen, Portugal, Rumänien, Schweden, Schweiz, Slowakische Republik, Slowenien, Spanien, Tschechische Republik, Ungarn, Zypern. Ehemalige Sowjetunion (inklusive Südosteuropa und Türkei) Albanien, Armenien, Aserbaidschan, Belarus, Bosnien und Herzegowina, Georgien, Kasachstan, Kirgisistan, Kroatien, Mazedonien (ehemalige jugoslawische Republik), Moldawien, Russische Föderation, Serbien und Montenegro, Tadschikistan, Türkei, Turkmenistan, Ukraine, Usbekistan. Naher und Mittlerer Osten Bahrain, Irak, Iran, Israel, Jemen, Jordanien, Katar, Kuwait, Libanon, Oman, Saudi-Arabien, Syrien, Türkei, Vereinigte Arabische Emirate. Afrika Ägypten, Algerien, Angola, Äquatorial Guinea, Äthiopien, Benin, Botswana, Burkina Faso, Burundi, Côte d’Ivoire, Demokratische Republik Kongo, Dschibuti, Eritrea, Gabun, Gambia, Ghana, Guinea, Guinea-Bissau, Kamerun, Kap Verde, Kenia, Kongo, Lesotho, Liberia, Libyen, Madagaskar, Malawi, Mali, Marokko, Mauretanien, Mauritius, Mosambik, Niger, Nigeria, Ruanda, Sambia, São Tomé und Príncipe, Senegal, Seychellen, Sierra Leone, Simbabwe, Somalia, Südafrika, Sudan, Swasiland, Tansania, Togo, Tschad, Tunesien, Uganda, Zentralafrikanische Republik. Asien/Pazifik Afghanistan, Australien, Bangladesch, Bhutan, Brunei, China, Hongkong, Indien, Indonesien, Japan, Kambodscha, Laos, Macau, Malaysia, Malediven, Mongolei, Myanmar, Nepal, Neuseeland, Nordkorea, Pakistan, Papua-Neuguinea, Philippinen, Singapur, Sri Lanka, Südkorea, Taiwan, Thailand, Vietnam sowie die ozeanischen Inselstaaten.

7 Anhang

381

Hochtemperaturreaktor

Erneuerbare Energieträger

Wasserkraftwerk (groß) Wasserkraftwerk (klein) Windkraftanlage Photovoltaikanlagen und Solarkraftwerke (*) Biomassekraftwerk Geothermisches Kraftwerk Müllverbrennungskraftwerk

Stromkosten (Euro/kWh)

Leichtwasserreaktor

Investitionskosten (Euro/kWh)

Brennstoffzellenkraftwerk (*)

Wirkungsgrad (Prozent)

Kraftwerks-typ Dampfkraftwerk (Kohle) Gas- und Dampfkraftwerk (Kohle) Gas- und Dampfkraftwerk (Kohle, Gas) Gasturbinenkraftwerk

Zeitliche Verfügbarkeit (Prozent)

Nukleare Energie

Fossile Energieträger

Energieträger

Tabelle 25: Vergleich Kraftwerksarten

80

40

1.000

0,03

80

46

1.000

0,03

80

54

800

0,03

80

35-50

500

0,03

80

50

1.000

0,03

80

33

2.000

0,05

80

50

1.500

0,04

50

97

3.000

0,10

50

80

6.000

0,17

25

45

1.000

0,07

15-80

13-35

2.000-4.000

0,10-0,20

80

35

1.000

0,05-0,07

60

20

500

0,03

80

15

15.000

(#)

(*) Ergiebigkeit und Kosten unter Voraussetzung einer (künftig) ausgereiften Technik (#) Müllverbrennung stellt vor allem eine kostenaufwendige Entsorgung dar, bei der Stromerzeugung zur Kostenentlastung dient. Erstellt nach: Heinloth: Die Energiefrage, S. 390.

382 Tabelle 26: Chinesischer Energiebedarf in unterschiedlichen Szenarien

Erstellt nach: IEA: World Energy Outlook 2007, S. 287, 364 und 392.

7 Anhang

7 Anhang

383

Tabelle 27: Weltweite Präsenz chinesischer Energieunternehmen, 2006 CNPC Sinopec Afrika Investitionen in … Ländern 9 6 Ölproduktion in … Ländern 3 3 Equity-Produktion gesamt (b/d) 225.000 40.000 Naher Osten Investitionen in … Ländern 4 4 Ölproduktion in … Ländern 3 1 Equity-Produktion gesamt (b/d) 40.000 1.000 Ehemalige Sowjetunion Investitionen in … Ländern 4 3 Ölproduktion in … Ländern 3 2 Equity-Produktion gesamt (b/d) 220.000 10.000 Ost- und Südostasien Investitionen in … Ländern 4 2 Ölproduktion in … Ländern 3 0 Equity-Produktion gesamt (b/d) 20.000 0 Nord- und Südamerika Investitionen in … Ländern 5 3 Ölproduktion in … Ländern 3 2 Equity-Produktion gesamt (b/d) 55.000 45.000 WELTWEIT Investitionen in … Ländern 26 18 Ölproduktion in … Ländern 15 8 Equity-Produktion gesamt (b/d) 560.000 96.000 Erstellt nach: Houser: The Roots of Chinese Oil Investment Abroad, S. 156.

CNOOC 3 0 0 0 0 0 1 0 0 3 2 25.000 1 0 0 8 2 25.000

384

7 Anhang

Tabelle 28: Übersicht Erdöl in Europa, 2009 Land Belgien und Luxemburg Bulgarien Dänemark Deutschland Finnland Frankreich Griechenland Großbritannien Irland Italien Litauen Niederlande

Erdölreserven in Mio. Barrel

Erdölproduktion in Tausend Barrel pro Tag

Erdölverbrauch in Tausend Barrel pro Tag

/ / 900 / / / / 3.100 / 900 /

/ / 265 / / / / 1.448 / 95 /

781 98 174 2.422 212 1.833 417 1.611 169 1.580 61

/

/

1.054

Norwegen

7.100

2.342

210

Österreich

/

/

270

Polen

/

/

553

Portugal

/

/

269

500

93

211

/ / / / / /

/ / / / / /

287 262 83 1.492 205 161

900

181

200

Rumänien Schweden Schweiz Slowakische Republik Spanien Tschechische Republik Ungarn Andere Länder

EU (+2) 13.400 4.424 Erstellt nach: BP: Statistical Review of World Energy 2010, S. 6, 8, 11.

14.615

7 Anhang

385

Tabelle 29: Übersicht Erdgas in Europa, 2009 Erdgasreserven in Milliarden Kubikmeter

Erdgasproduktion in Milliarden Kubikmeter

Erdgasverbrauch in Milliarden Kubikmeter

Belgien und Luxemburg Bulgarien Dänemark Deutschland Finnland

/ / 60 80 /

/ / 8,4 12,2 /

17,3 2,5 4,4 78,0 3,6

Frankreich Griechenland Großbritannien Irland Italien Litauen Niederlande Norwegen Österreich Polen Portugal Rumänien Schweden Schweiz Slowakische Republik Spanien Tschechische Republik Ungarn

/ / 290 / 60 / 1.090 2.050 / 110 / 630 / / / / / /

/ / 59,6 / 7,4 / 62,7 103,5 / 4,1 / 10,9 / / / / / /

42,6 3,4 86,5 4,8 71,6 2,7 38,9 4,1 9,3 13,7 4,3 13,6 1,2 3,0 5,6 34,6 8,3 10,1

100

5,9

Land

Andere Länder

4.470 EU (+2) 274,7 Erstellt nach: BP: Statistical Review of World Energy 2010, S. 22, 24, 27.

2,9 467,0

386

7 Anhang

Tabelle 30: Übersicht Kohle in Europa, 2009 Kohlereserven in Mio. Tonnen

Kohleproduktion in Mio. Tonnen Rohölequivalent

Kohleverbrauch in Mio. Tonnen Rohölequivalent

/

/

4,6

Bulgarien

1.996

4,5

6,3

Dänemark Deutschland

/ 6.708

/ 44,4

4,0 71,0

/

/

3,7

/ 3.900

0,1 8,1

10,1 7,9

155

10,9

29,7

/ / / / / /

/ / / / / /

1,3 13,4 0,2 7,9 0,3 2,3

7.502 / 422 / / / 530 4.501 3.302

56,4 / 5,7 / / / 4,1 20,6 1,9

53,9 3,6 6,2 1,6 0,1 3,6 10,6 15,8 2,5

554

1,7

1,1

Land Belgien und Luxemburg

Finnland Frankreich Griechenland Großbritannien Irland Italien Litauen Niederlande Norwegen Österreich Polen Portugal Rumänien Schweden Schweiz Slowakische Republik Spanien Tschechische Republik Ungarn Andere Länder

EU (+2) 29.570 158,4 Erstellt nach: BP: Statistical Review of World Energy 2010, S. 32, 34, 35.

261,7

7 Anhang

387

Tabelle 31: Energieproduktion nach Energieträgern in der EU27, 1990 – 2030

Kohle Öl Gas Biomasse Nuklear Wasser Wind Geothermie Solar/andere

2005

2010

2020

2030

Anteil 2005

192 132 188 82 206 26 6 5 2

in Mtöe 162 138 105 53 168 115 102 129 249 228 29 29 12 23 6 6 2 6

123 41 85 158 229 30 29 6 9

21 15 21 9 29 3 1 1 0

19 12 20 12 30 3 1 1 0

Veränderung Anteil 2030/ 2005 in % -10 -15 -4 33 3 18 120 16 46

100

100

/

Gesamt 898 838 732 713 Erstellt nach: IEA: The European Union, S. 60.

Anteil 2030

Produktion 20020/ 2005

Produktion 2030/ 2005

-28 -60 -39 57 -12 11 285 12 297

-36 -69 -55 92 -12 16 386 20 451

-18

-21

388

7 Anhang

Abbildung 19: PEB der EU-Mitgliedstaaten nach Energieträgern, 2007

Erstellt nach: Europäische Kommission (Hrsg.): EU energy and transport in figures. Statistical pocketbook 2010, Brüssel 2010, in: http://ec.europa.eu/energy/publications/statistics/doc/2010_ energy_transport_figures.pdf, S. 27.

7 Anhang Abbildung 20: Importabhängigkeit EU-Mitgliedstaaten nach Energieträgern, 2007

Erstellt nach: Europäische Kommission (Hrsg.): EU energy and transport in figures, S. 30.

389

390

7 Anhang

Tabelle 32: Vergleich der größten europäischen Energieunternehmen, 2008 Royal Dutch Shell Betriebsdaten Rohölförderung (tausend b/d) Erdgasförderung (Mrd. cm) Raffineriekapazität (tausend b/d) Unternehmensdaten Umsatz (Mrd. US-$) Unternehmensgewinn (Mrd. US-$) Angestellte (tausend)

1.771 87,6

BP

3.838 (tausend böe / d)

Total

ENI

1.456

1.026

49,3

45,2

3.388

2.200

2.362

250

458,4 26,5

365,7 21,7

179,9 13,9

108,1 10,2

102

92

97

79

Erstellt nach: Royal Dutch Shell (Hrsg.): Delivery & Growth Review. Annual Review 2008, in: http://www.annualreview.shell.com/2008/servicepages/downloads/files/entire_shell_review_08. pdf; British Petroleum (Hrsg.): BP Annual Review 2008, in: http://www.bp.com/ liveassets/bp_internet/annual_review/annual_review_2008/STAGING/local_assets/downloads_ pdfs/BP_annual_review_2008.pdf; Total (Hrsg.): Registration Document 2008, April 2009, in: http://www.total.com/static/en/medias/topic3546/Total_2008_document_reference_va.pdf; Eni (Hrsg.): Annual Report 2008, March 2009, in: http://www.eni.it/en_IT/attachments/ publications/reports/reports-2009/AnnualReport2008.pdf.

7 Anhang

391

Tabelle 33: Auswahl energiepolitischer Dokumenten der EU Mitteilung der Kommission Mitteilung der Kommission an den Rat Weißbuch Mitteilung der Kommission Mitteilung der Kommission Mitteilung der Kommission Mitteilung der Kommission an das EP und den Rat

Neue energiepolitische Ziele für die Gemeinschaft Überprüfung der Energiepolitiken der Mitgliedstaaten durch die Kommission – wichtigste Ergebnisse. Die energiepolitischen Ziele der Gemeinschaft für 1995 Der Binnenmarkt für Energie Die Vollendung des Binnenmarktes für Erdgas Über eine gesamteuropäische Energie-Charta

Grünbuch

Europäische Energiecharta: Ein neuer Impuls der Europäischen Gemeinschaft Leitlinien der Gemeinschaft für die Ausgestaltung der transeuropäischen Energienetze, Vorschlag für eine Entscheidung des Rates betreffend eine Reihe von Aktionen zur Schaffung günstiger Rahmenbedingungen für die Entwicklung der transeuropäischen Netze im Energiebereich Für eine Energiepolitik der Europäischen Union

Weißbuch

Eine Energiepolitik für die Europäische Union

Arbeitspapier der Kommission

Lagebericht über die Mineralölversorgung, die Mineralölverarbeitung und den Mineralölmarkt in der Gemeinschaft Energie für die Zukunft: Erneuerbare Energiequellen: Grünbuch für eine Gemeinschaftsstrategie Globale Sicht der Energiepolitik und des energiepolitischen Handelns Energie für die Zukunft: Erneuerbare Energiequellen: Weißbuch für eine Gemeinschaftsstrategie und Aktionsplan Energieeffizienz in der Europäischen Gemeinschaft. Ansätze für eine Strategie des rationellen Energieeinsatzes Verstärkung der nördlichen Dimension der Europäischen Energiepolitik Sicherheit der EU-Erdgasversorgung

Grünbuch Mitteilung der Kommission Weißbuch Mitteilung der Kommission Mitteilung der Kommission Mitteilung der Kommission Mitteilung der Kommission Grünbuch Mitteilung der Kommission an den Rat und das EP

Die Erdölversorgung der Europäischen Union Hin zu einer europäischen Strategie für Energieversorgungssicherheit Vollendung des Energiebinnenmarktes

KOM (85) 285 endg. KOM (88) 174 endg. KOM (88) 238 endg. KOM (89) 334 endg. KOM (91) 36 endg. KOM (93) 542 endg. KOM (93) 685 endg.

KOM (94) 659 endg. KOM (95) 682 endg. KOM (96) 149 endg. KOM (96) 576 endg. KOM (97) 167 endg. KOM (97) 599 endg. KOM (98) 246 endg. KOM (99) 548 endg. KOM (99) 574 endg. KOM (2000) 631 endg. KOM (2000)769 endg. KOM (2000) 775 endg.

392 Mitteilung der Kommission Grünbuch Paper from Commission / Secretary General / High Representative for the European Council Mitteilung der Kommission an den Rat und das EP 3. Gesetzespaket

Mitteilung der Kommission an den Rat und das EP Mitteilung der Kommission an den Rat und das EP Mitteilung der Kommission an den Rat und das EP Eigene Zusammenstellung.

7 Anhang Eine EU-Strategie für Biokraftstoffe Eine europäische Strategie für nachhaltige, wettbewerbsfähige und sichere Energie An External Policy to serve Europe’s Energy Interests

KOM (2006) 34 endg. KOM (2006) 105 endg. Document 9971/06

Eine Energiepolitik für Europa

KOM (2007) 1 endg.

Für einen Binnenmarkt für Elektrizität und Gas

KOM(2007) 528 endg. KOM(2007) 529 endg. KOM(2007) 530 endg. KOM(2007) 531 endg. KOM(2007) 532 endg. KOM (2007) 273 endg.

Ein Europäischer Strategieplan für Energietechnologie (Set-Plan) - „Der Weg zu einer kohlenstoffemissionsarmen Zukunft“ 20 und 20 bis 2020 - Chancen Europas im Klimawandel Zweite Überprüfung der Energiestrategie: EU-Aktionsplan für Energieversorgungssicherheit und -solidarität

KOM (2008) 30 endg. KOM (2008) 781 endg.

7 Anhang

393

Tabelle 34: Nationaler Anteil erneuerbarer Energieträger am PEB, 2002 und 2020 Nationaler Anteil Zielsetzung Anteil erneuerbarer Energien erneuerbarer Energien am PEB, 2005 am PEB, 2020 Belgien 2,2 % 13 % Bulgarien 9,4 % 16 % Dänemark 17 % 30 % Deutschland 5,8 % 18 % Estland 18 % 25 % Finnland 28,5 % 38 % Frankreich 10,3 % 23 % Griechenland 6,9 % 18 % Großbritannien 1,3 % 15 % Irland 3,1 % 16 % Italien 5,2 % 17 % Lettland 32,6 % 40 % Litauen 15 % 23 % Luxemburg 0,9 % 11 % Malta 0,0 % 10 % Niederlande 2,4 % 14 % Österreich 23,3 % 34 % Polen 7,2 % 15 % Portugal 20,5 % 31 % Rumänien 17,8 % 24 % Schweden 39,5 % 49 % Slowakische Republik 6,7 % 14 % Slowenien 16 % 25 % Spanien 8,7 % 20 % Tschechische Republik 6,1 % 13 % Ungarn 4,3 % 13 % Zypern 2,9 % 13 % Erstellt nach: Europäische Kommission/ Generaldirektion Energie: Renewable Energy. Targets, in: http://ec.europa.eu/energy/renewables/targets_en.htm (05.06.2009).

394

7 Anhang

Tabelle 35: Mitglieder und Beobachter der Energiecharta-Konferenz Mitglieder Albanien, Armenien, Aserbaidschan, Australien*, Belarus*, Belgien, Bosnien und Herzegowina, Bulgarien, Dänemark, Deutschland, ehemalige jugoslawische Republik Mazedonien, Estland, Europäische Gemeinschaft, Finnland, Frankreich, Georgien, Griechenland, Island*, Irland, Italien, Japan, Kasachstan, Kirgisistan, Kroatien, Lettland, Liechtenstein, Litauen, Luxemburg, Malta, Moldawien, Mongolei, Niederlande, Norwegen*, Polen, Portugal, Österreich, Rumänien, Russische Föderation*, Schweden, Schweiz, Slowakei, Slowenien, Spanien, Tadschikistan, Tschechische Republik, Türkei, Turkmenistan, Ukraine, Ungarn, Vereinigtes Königreich, Zypern * Ratifizierung des Vertrages noch ausstehend Beobachter Ägypten°, Afghanistan**, Algerien, Bahrein, China, Indonesien, Iran, Jordanien**, Kanada**, Katar, Korea, Kuwait, Marokko, Nigeria, Oman, Pakistan**, Palästinensische Autonomiebehörde, Saudi Arabien, Serbien**, Tunesien, Vereinigte Arabische Emirate, USA**, Venezuela. ° Unterzeichnung der Energiecharta-Deklaration steht noch aus ** Unterzeichner der Energiecharta-Deklaration Internationale Organisationen mit Beobachterstatus ASEAN, BASREC (Baltic Sea Regional Energy Cooperation), BSEC (SchwarzmeerWirtschaftskooperation), CIS Electric Power Council, EBRD (Europäische Bank für Wiederaufbau und Entwicklung), IEA, OECD, UN-ECE (Vereinte National – Wirtschaftskommission für Europa), Weltbank, WTO Erstellt nach: Energy Charter: Members & Observers, in: http://www.encharter.org/index.php?id=61.

7 Anhang

395

Tabelle 36: Chronologie EU-China Beziehungen Mai 1975

Aufnahme diplomatischer Beziehungen zwischen der EG und China, nachdem Sir Christopher Soames als erster Europäischer Kommissar China besucht hatte Juli 1978 Unterzeichnung des ersten Abkommens zwischen der EG und China über Textilhandel Oktober 1988 Eröffnung einer Delegation der Europäischen Kommission in Peking Juni 1989 Als Reaktion auf das Tiananmen-Massaker friert die EG ihre Beziehungen zu China ein und erlässt eine Reihe von Sanktionen, u. a. ein Waffenembargo 1994 Aufnahme des EU-China Energie Dialogs Juni 1994 Eröffnung eines neuen politischen Dialog zwischen der EU und China Juli 1995 Die Europäische Kommission veröffentlicht ihre erste Mitteilung zu China „Die langfristige Politik der Europäischen Union gegenüber China“ (COM(1995) 279 final) März 1998 Die Europäische Kommission veröffentlicht die Mitteilung „Für eine umfassende Partnerschaft mit China“ (COM(1998) 181 final) April 1998 1. EU-China Gipfel, London Dezember 1998 2. EU-China Gipfel, Peking Oktober 2000 3. EU-China Gipfel, Peking Mai 2001 Die Europäische Kommission veröffentlicht die Mitteilung „Die ChinaStrategie der EU: Umsetzung der Grundsätze von 1998 und weitere Schritte zur Vertiefung des politischen Konzepts der EU“ (COM(2001) 265 final) September 2001 4. EU-China Gipfel, Brüssel März 2002 Die Europäische Kommission veröffentlicht ihr China Länder Strategiepapier 2002-2006 September 2002 5. EU-China Gipfel, Kopenhagen September 2003 Die Europäische Kommission verabschiedet das Grundsatzpapier „"Die Beziehungen EU-China: Gemeinsame Interessen und Aufgaben in einer heranreifenden Partnerschaft " (COM(2003) 533 final) Oktober 2003 China veröffentlicht sein erstes Grundsatzpapier über die Beziehungen zur EU „China’s EU Policy Paper“ Oktober 2003 6. EU-China Gipfel, Peking 2004 „Jahr Europas“ in China März 2004 Die EU wird der größte Handelspartner Chinas, das umgekehrt der zweigrößte Handelspartner der EU ist. Dezember 2004 7. EU-China Gipfel, Den Haag September 2005 8. EU-China Gipfel, Peking September 2006 9. EU-China Gipfel, Helsinki Oktober 2006 Die Europäische Kommission verabschiedet ihre Mitteilung „Die Beziehungen EU-China: Mit der engeren Partnerschaft wächst die Verantwortung“ (KOM(2006) 631 endgültig) Dezember 2006 Der Rat bestätigt die Mitteilung der Kommission und verabschiedet wichtige Schlussfolgerungen des Rates November 2007 10. EU-China Gipfel, Peking April 2008 Kommissionspräsident Barroso und neun Kommissare treffen sich mit ihren Pendants in Peking Mai 2009 11. EU-China Gipfel, Prag Erstellt nach: Europäische Kommission: External Relations. EU-China Relations: Chronology, in: http://ec.europa.eu/external_relations/china/docs/chronology_2008_en.pdf.