Regierungszentralen: Organisation, Steuerung und Politikformulierung zwischen Formalitat und Informalitat

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Author: Martin Florack | Timo Grunden

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Martin Florack · Timo Grunden (Hrsg.) Regierungszentralen

Martin Florack Timo Grunden (Hrsg.)

Regierungszentralen Organisation, Steuerung und Politikformulierung zwischen Formalität und Informalität

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über abrufbar.

1. Auflage 2011 Alle Rechte vorbehalten © VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2011 Lektorat: Frank Schindler Redaktion: Miriam Heiming, Patrick Hintze (NRW School of Governance) VS Verlag für Sozialwissenschaften ist eine Marke von Springer Fachmedien. Springer Fachmedien ist Teil der Fachverlagsgruppe Springer Science+Business Media. www.vs-verlag.de Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung außerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlags unzulässig und strafbar. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Die Wiedergabe von Gebrauchsnamen, Handelsnamen, Warenbezeichnungen usw. in diesem Werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, dass solche Namen im Sinne der Warenzeichen- und Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu betrachten wären und daher von jedermann benutzt werden dürften. Umschlaggestaltung: KünkelLopka Medienentwicklung, Heidelberg Gedruckt auf säurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier Printed in Germany ISBN 978-3-531-17003-9

Inhalt

Martin Florack und Timo Grunden Regierungszentralen im Kontext des formalen und informellen Regierens Theoretische und empirische Anknüpfungspunkte für ein wiederentdecktes Forschungsfeld ................................................................................. 7

Teil I: Organisation und Personal Tina Pannes Dimensionen informellen Regierens Entstehungsbedingungen, Ausprägungen und Anforderungen ........................ 35 Gerd Mielke Regierungszentralen zwischen Formalität und Informalität Informelle Strukturen und Prozesse in Staatskanzleien ................................... 93 Manfred Mai Strukturelle Konflikte in Regierungszentralen Zur Koordination unterschiedlicher Rationalitäten in Organisationsstrukturen ................................................................................. 107 Karl-Rudolf Korte Machtmakler im Bundeskanzleramt Personelle Faktoren im informellen Entscheidungsprozess ........................... 123 Martin Florack Renovierung oder Neubau? Zur Reorganisation von Regierungszentralen als Instrument strategischer Regierungsführung auf Landesebene ............................................................. 143 Olaf Dahlmann Effektive Organisation vom Reißbrett? Die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen für die Organisationsentwicklung der estnischen Regierungszentrale ............................................. 169

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Stephan Bröchler E-Government im Bundeskanzleramt Reformfähigkeit durch technische Innovationen? .......................................... 185

Teil II: Steuerung, Koordination und Politikformulierung Julia Fleischer Das Primat der Richtlinienkompetenz im politischen Prozess Zur Bedeutung der Organisation des Bundeskanzleramtes ............................ 201 Dominic Schwickert Wie neue Ideen in die Politik gelangen Planungsakteure als Vordenker, Ideenmakler und Strategieentwickler innerhalb der Regierungszentrale ................................................................... 225 Timo Grunden Das informelle Politikmanagement der Regierungszentrale Vom Sekretariat der Regierung zum Machtzentrum der Regierungsformation ...................................................................................... 249 Bastian Jantz und Sylvia Veit Steuerung von Querschnittspolitik durch das Bundeskanzleramt Das Beispiel Bürokratieabbau ........................................................................ 285 Andreas Blätte Akteure, seht die Signale! Mobilisierungsprobleme und Symbolpolitik in Politikbereichen mit Querschnittscharakter ..................................................................................... 311

Tabellen- und Abbildungsverzeichnis ........................................................... 333 Autorenverzeichnis ....................................................................................... 335 Dank .............................................................................................................. 337

Regierungszentralen im Kontext des formalen und informellen Regierens Theoretische und empirische Anknüpfungspunkte für ein wiederentdecktes Forschungsfeld Martin Florack und Timo Grunden

Die Regierungszentralen in Bund und Ländern sind Gegenstand der Studien und Analysen dieses Bandes. Ihr Forschungsinteresse gilt sowohl den internen Arbeitsabläufen und Organisationsstrukturen der Behörden als auch ihrer Rolle in exekutiven und parlamentarischen Entscheidungsprozessen. Bundeskanzleramt und Staatskanzleien gelten als „Innenhöfe der Macht“ (König 1993: 16), als Führungs- und Steuerungszentren von Bundes- und Landesregierungen. Doch dieser machtpolitische Status lässt sich nicht allein aus ihren formalen, d. h. rechtlich fixierten Funktionen und Kompetenzen ableiten. „Führen, Koordinieren, Strippenziehen“ (Mertes 2001) wird ihnen erst dann möglich, wenn sie sich nicht auf die Ausübung formalisierter Verfahrensregeln und Funktionen beschränken, sondern ihr Handeln und ihren Einfluss über die Grenzen von Geschäftsordnungen hinaus ausdehnen. Kurzum: Es ist (auch) Informalität, die aus einer Regierungskanzlei eine Regierungszentrale macht. Das Spannungsfeld zwischen Formalität und Informalität rückt somit in den Mittelpunkt der vorliegenden Beiträge. Sie widmen sich den Mustern und Entstehungsbedingungen informeller Organisationsstrukturen sowie den informellen Techniken und Instrumenten zur Steuerung des Regierungshandelns: Wie groß ist der informelle Einfluss einer Regierungszentrale auf das Handeln einer Regierungsformation als Handlungseinheit aus Exekutive und Ministerialbürokratie, Mehrheitsfraktionen und Regierungsparteien? Wovon ist ihr Einflusspotential abhängig? Welche Bedingungen müssen informelle Prozesse und Entscheidungsstrukturen erfüllen, um die Effektivität der formalen Organisation sicherzustellen? Gibt es Kriterien, mit deren Hilfe die Leistungsfähigkeit informeller Strukturen und Prozesse bewertet werden kann? Mit diesen Leitfragen greifen wir das neu entfachte politikwissenschaftliche Interesse an den Steuerungs- und Strategiefähigkeiten politischer Akteure auf und schneiden es auf den Untersuchungsgegenstand der Regierungszentrale zu. Während in den letzten drei Dekaden eine – durchaus begründete – Skepsis der Regierungsforschung gegenüber politischen Steuerungs- und Strategiefähigkeiten dominierte, deutet sich in jüngerer Zeit ein Perspektivenwechsel an. Ge-

M. Florack T Grunden (Hrsg.), Regierungszentralen, DOI 10.1007/978-3-531-93016-9_1, © VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2011

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sellschaftliche Herausforderungen lassen sich eben nicht allein durch „Governance without Government“ (Rosenau/Czempiel 1992) bewältigen. Regierungen und Parlamente können sich nicht allein auf die Moderation unterschiedlicher Interessen beschränken – und sie tun das auch nicht (dazu auch Florack i. d. B.). Die institutionellen und prozeduralen Voraussetzungen verbesserter politischer Steuerung, Planung und Strategieformulierung erleben eine politikwissenschaftliche Renaissance (Raschke/Tils 2007, Fischer/Schmitz/Seberich 2007, Beyer 2008, Ganghof 2008). Als eine dieser Voraussetzungen gilt die Existenz eines Führungs- und Entscheidungszentrums. So kann es nicht verwundern, dass Regierungskanzleien neue Aufmerksamkeit auf sich ziehen und aus ihrem Jahrzehnte währenden Schattendasein wieder ans Licht des wissenschaftlichen Interesses rücken (Knoll 2004, Kaiser 2007, Schilling/Ruckh/Rübke 2009). Regierungszentralen sind ein wiederentdecktes Forschungsfeld. Die neue Forschung muss aber berücksichtigen, dass Steuerungs- und Strategiefähigkeit nicht nur eine Frage der formalen bürokratischen Organisation, sondern auch von informellen Institutionen, Strukturen und Akteurshandeln abhängig sind. Es gilt, die Black Box der informellen Organisationswirklichkeit in Regierungszentralen zu öffnen. Die Konzeption des Bandes folgt der Forderung Klaus Königs, der seinen Betrachtungen zur organisatorischen und personellen Differenzierung im Regierungsbereich ein Postulat vorausschickt: Die wissenschaftliche Betrachtung der Regierung braucht immer beides, „die Beobachtung von Persönlichkeiten und Ereignissen wie die Besichtigung von Institutionen und Funktionen“ (König 2002: 119). Kurz gesagt also „Person und Institution, Individuum und Organisation, Motivation und Normation“ (König 2002b: 260) müssen stets zusammen in den Blick genommen werden. Dies spiegelt sich in der Gliederung dieses Bandes wider. Die Beiträge des ersten Kapitels richten den Fokus auf das Spannungsverhältnis formaler und informeller Organisations- und Personalstrukturen innerhalb der Regierungskanzleien. Im zweiten Kapitel widmen sich die Beiträge der Rolle der Regierungszentralen bei der Politikformulierung und der Durchsetzung von Gesetzen und Programmen. Der Hintergrund dieser Zweiteilung ist die Vorannahme, dass Einfluss, Strategie- und Handlungsfähigkeit der Regierungskanzleien in Verhandlungen und Auseinandersetzungen mit anderen politischen Akteuren von ihrer internen Organisationswirklichkeit abhängig sind, die eben immer auch von informellen Regeln und Prozessen geprägt ist (grundsätzlich dazu Schimank 2002: 306-322). Dieser informellen Dimension ist in der Forschung zu deutschen Regierungskanzleien bislang nur wenig Aufmerksamkeit zuteil geworden. Das gilt auch und erst recht für ihre rechtlich nicht normierten Interaktionen mit Ministerien, Fraktionen, Interessenverbänden oder Parteien. In diese Forschungslücke wollen die Studien und Analysen des

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vorliegenden Bandes vorstoßen. Bevor ihre Themen und Thesen näher vorgestellt werden, gilt es zunächst die empirischen und theoretischen Anknüpfungspunkte für die Analyse von Regierungskanzleien im Kontext des formalen und informellen Regierens aufzuzeigen.

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Formale und informelle Funktionen, Personal- und Organisationsstrukturen

Die schillernden Bezeichnungen, mit denen Regierungskanzleien bisweilen bedacht werden („Vorhöfe der Macht“, „Schaltzentralen“ oder „Sakristeien des Staates“), spiegeln sich nicht im Geringsten in ihrer rechtlichen Verankerung wider. Mit Ausnahme Bayerns wird keine Regierungskanzlei in der Verfassung erwähnt. Und auch dort heißt es in Art. 52 Satz 1 nur: „Zur Unterstützung des Ministerpräsidenten und der Staatsregierung in ihren verfassungsmäßigen Aufgaben besteht eine Staatskanzlei.“ Aber auch die Geschäftsordnungen der Regierungen in Bund und Ländern gehen kaum über diese vage Funktionsbestimmung hinaus. Diese „Unterbilanz des geschriebenen (hochrangigen) Rechts“ (Schneider 2001: 283) verweist bereits darauf, dass der Staatskanzleien zugeschriebene machtpolitische Status weit mehr auf informelle als auf rechtlich normierte Kompetenzen zurückzuführen ist. In der Literatur werden für die fehlende rechtliche Verankerung der Regierungskanzleien drei Gründe angeführt (König 1993: 16, Schneider 2001: 282306, Korte/Fröhlich 2009: 83-89): Erstens soll das stets instabile Gleichgewicht der Organisationsprinzipien von Bundes- und Landesregierungen (Richtlinienkompetenz, Kabinettsprinzip, Ressortprinzip) nicht durch ein weisungsbefugtes Superministerium unter Führung des Regierungschefs gefährdet werden. Zweitens soll die Rolle der Regierungskanzlei an die Machtverhältnisse einer Regierung flexibel angepasst werden können. Diese Machtverhältnisse sind vom Regierungsformat (Ein-Parteien- oder Koalitionsregierung) und von der parteipolitischen Zusammensetzung der Regierungskoalition abhängig. Der dritte Grund ist der individuelle Führungsstil des Regierungschefs: „Unter Berücksichtigung der oft subtilen persönlichen Konstellationen ist das von den Staatskanzleien erarbeitete Produkt weniger genormt als vielmehr maßgeschneidert. Man kann daher davon ausgehen, dass die Person des MP [d.h. des Ministerpräsidenten], sein Rollenverständnis, sein Politikverständnis und sein Stil noch intensiver als Parteienkonstellationen auf die Staatskanzleien einwirken“ (Schneider 2001: 283).

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Dabei darf aber nicht übersehen werden, dass sich auch Regierungszentralen durch eine stabile, formal-hierarchische Organisationsstruktur auszeichnen, die sich zunächst indifferent zum Führungsstil des Regierungschefs verhält. Gleichwohl verweisen insbesondere die beiden letztgenannten Aspekte auf die herausragende Bedeutung informeller Strukturen, die sich im Rahmen der formalen Organisation ausbreiten und deren reale Bedeutung und Gewichtung beeinflussen. Trotz der relativ unkonkreten Funktionsbeschreibung in Rechtsquellen können für das Bundeskanzleramt und die Staatskanzleien der Länder fünf zentrale Funktionen identifiziert werden (König 1993, Häußler 1995, Knoll 2004: 42-60): Regierungskoordination und Sekretariat des Kabinetts: Die Ressortkoordination soll eine konsistente Regierungspolitik gewährleisten und dem Regierungschef die Durchsetzung seiner Richtlinienkompetenz ermöglichen. In den Regierungszentralen existieren in Abteilungen organisierte Spiegelreferate, die alle Fachministerien abbilden und Informationen über deren Aktivitäten sammeln. Als „Sekretariat“ der gesamten Regierung vermittelt die Regierungszentrale bei Ressortstreitigkeiten und bereitet die Sitzungen des Kabinetts vor. Es gilt, die Einhaltung der Vorgaben aus Regierungserklärung und Koalitionsvertrag zu überwachen sowie Regierungsinitiativen und Gesetzesentwürfe „kabinettsreif“ zu machen. Ressortzuständigkeiten: Regierungszentralen übernehmen auch die unmittelbare Verantwortung für einzelne Politikfelder, die grundsätzlich auch einem oder mehreren Ministerien zugewiesen werden könnten. Es handelt sich dabei meist um Politikbereiche, die für den Regierungschef Priorität haben und somit zur „Chefsache“ erklärt werden. Im Bundeskanzleramt ist die Abteilung 2 (Außenpolitik) von besonderer Bedeutung, was nicht selten zu Konflikten mit dem Auswärtigen Amt führt (Korte i. d. B.). Übernimmt die Behörde derartige Ressortzuständigkeiten, agiert sie wie ein Fachministerium. Grundsatzfragen und politische Planung: Richtlinienkompetenz auszuüben, geht über die Moderation und Integration verschiedener Interessen hinaus. Auch wenn kein Regierungschef die Durchsetzung von Politikinhalten befehlen kann, wird von ihm doch Führung im Sinne der Benennung wichtiger gesellschaftlicher Probleme und möglicher Lösungsstrategien erwartet. Zur Durchsetzung der Richtlinienkompetenz formuliert die Regierungszentrale Richtung und Rahmen von Problemlösungen, die zur konkreten Ausarbeitung den Ministerien übergeben werden. Sie fungiert somit als „Sensor“ für neue Politikfelder und Problem-

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lösungen, die noch nicht auf der Agenda einzelner Ministerien stehen. Gesellschaftliche Trends müssen beobachtet sowie in Wissenschaft und Öffentlichkeit diskutierte Problemlösungen erfasst werden. Allgemeine Unterstützung des Regierungschefs: Neben der Koordination der Regierungstätigkeit unterstützten die Regierungskanzleien auf Länderebene den Ministerpräsidenten auch in seiner Funktion als „Staatsoberhaupt“ und als Parteipolitiker. Ersteres gilt auch für den Bundeskanzler im Hinblick auf seine repräsentativen Aufgaben. Das auf der Leitungsebene der Regierungszentrale angesiedelte Büro des Regierungschefs koordiniert seine Termine und unterhält Kontakte zu wichtigen Großorganisationen, Verbänden und den (Regierungs-) Parteien. Je nach Organisationsform und Aufgabenverteilung werden im Büro des Regierungschefs, in der Planungsabteilung oder im Presseamt Reden und andere schriftliche Beiträge verfasst sowie Antworten auf Bürgeranfragen formuliert. Im Büro des Regierungschefs arbeiten zudem mehrere persönliche Referenten, die ihn bei der Ausübung seiner Ämter als Parteivorsitzender oder Parlamentsabgeordneter unterstützen. Die rechtliche Trennung von Regierungsund Parteiamt erfährt hier de facto eine Verbindung: Das Amt des Regierungschefs ist im politischen Alltag kaum von seiner parteipolitische Rolle zu trennen. Presse- und Öffentlichkeitsarbeit: Das Bundespresseamt und die Landespresseämter werden in der Regel durch Regierungssprecher geführt, die als Staatssekretäre mit ihrem Amt in der Regierungszentrale angesiedelt bzw. ihr direkt unterstellt sind. Die Regierungssprecher formulieren die begleitenden Botschaften und Begründungen zur Politik der Regierung und versorgen die Medien mit Interpretationen zu Positionen und Initiativen des Regierungschefs. Zudem koordinieren sie die Öffentlichkeitsarbeit aller Ministerien und einigen sich mit deren Pressesprechern auf Sprachregelungen zu Gesetzen, politischen Initiativen und sonstigen politischen Ereignissen. Die Presseämter vermitteln nicht nur Informationen, sondern sammeln sie auch, um dem Kanzler oder Ministerpräsidenten einen Überblick über die veröffentlichte Meinung zu verschaffen. Im Hinblick auf diese Funktionen konzentrierte sich die Forschung zu deutschen Regierungskanzleien vor allem auf die formale Organisationsstruktur der Behörden, die auf ihre Effektivität und Leistungsfähigkeit bei der Informationsverarbeitung, Ressortkoordination und die Ausübung von Ressortfunktionen hin untersucht wurden (Busse 2004, Häußler 1995, König 2002, 1993, Schöne 1968). Hervorzuheben ist dabei eine Studie über das Bundeskanzleramt von Thomas Knoll (2004), die der von König geforderten Verbindung von „Indivi-

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duum und Organisation“ insofern Rechnung trägt, als dass sie den organisationalen Wandel des Amtes zwischen 1949 und 1999 vor dem Hintergrund des historischen Kontextes der jeweiligen Kanzlerschaften analysiert. Im Mittelpunkt der Analyse stehen aber auch hier die Formalstrukturen und -funktionen. In dieser Forschungstradition wurden Regierungszentralen als „zweckorientierte Kooperationssysteme“ untersucht, die rational geplant, bewusst geschaffen und definitiv strukturiert sind (Schwarzmeier 2000: 56).

1.1 Organisation und Personal Die Konzentration der Forschung auf formalisierte Interaktionen und Arbeitsabläufe sowohl innerhalb als auch zwischen Organisationseinheiten ist dabei zunächst durchaus gerechtfertigt. Zum einen setzt die Strategie- und Handlungsfähigkeit jeder Organisation einen funktionalen institutionellen Unterbau voraus. Zum anderen finden die Kanzler oder Ministerpräsidenten nach Amtsantritt eine hierarchische Institution mit streng formalisierten Strukturen und Arbeitsabläufen vor, die sich durch eine „Indifferenz“ gegenüber den individuellen Prioritäten und Führungsstilen der politischen Spitzenakteure auszeichnet (König 2002: 236). Diese im Vergleich stark ausgeprägte „Indifferenz“ unterscheidet die deutschen Regierungskanzleien, wie die deutsche Ministerialbürokratie insgesamt von ausländischen Pendants, wie z. B. dem White House Staff, der nach den institutionellen wie personellen Wünschen des jeweiligen Präsidenten gestaltet werden kann (Strünck 2003). Diese „Indifferenz“ äußert sich in ihrer formalen Ausprägung in Organisationsplänen und Geschäftsordnungen. Hier folgen die deutschen Regierungszentralen dem Prinzip des hierarchischpyramidenförmigen Aufbaus als Verstetigung kommunikativer Beziehungen (Mayntz 1985: 110f). Gerade für den Bereich der allgemeinen Grundmuster bürokratischer Organisationen ist die Literatur Legion, wenngleich Regierungskanzleien, die sich durch ihren besonderen Aufgabenbereich von der übrigen Ministerialverwaltung abheben, deutlich seltener in derartigen Studien berücksichtigt wurden. Forschungsgegenstände waren hier vor allem die Effektivität und Zusammenarbeit der einzelnen Organisationseinheiten auf der Arbeitsebene: Abteilungen und Unterabteilungen, Spiegelreferate und Querschnittsreferate, Gruppen und Stäbe (König 1989, Müller 1990, 1995, Häußler 1995, Miller 1998, Knoll 2004). Für Studien zur Personalstruktur ist zunächst die in der Ministerialverwaltung obligatorische vertikale Ausdifferenzierung in politische Leitungsebene und bürokratische Arbeitsebene relevant. Dabei dominieren Arbeiten zur Sozialstruktur sowie zu den Rekrutierungs- und Karrierewegen der politischen und

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nicht-politischen Beamten, die sich allerdings auch nicht explizit auf Regierungszentralen, sondern auf die Ministerialbürokratie im Allgemeinen beziehen (Schnapp 2004, Derlien 2003). Die Ergebnisse bestätigen im Wesentlichen Arbeiten aus früheren Jahrzehnten (Luhman/Mayntz 1973): Die administrative Elite in Deutschland ist hauptsächlich männlich und sich selbst rekrutierend, d. h. sie entstammt aus Beamtenfamilien. Nicht überraschend ist ein Akademikeranteil von über 95 Prozent über den gesamten Zeitraum von 1945 bis 1999. Nur wenige Mitarbeiter verfügten dabei über eine Ausbildung in ökonomischen oder sozialwissenschaftlichen Disziplinen. In der Ministerialbürokratie sind Juristen unter sich. Das „Juristenmonopol“ erklärt Derlien (2003: 404) u. a. mit fehlenden originären akademischen Ausbildungen für Spitzenpositionen in der Ministerialbürokratie. Die Rekrutierung und Karrierewege zeichnen sich zudem durch geringe Durchlässigkeit aus. Die Ministerialbürokratie in Deutschland ist ein - auch im internationalen Vergleich - „geschlossenes Personalsystem“ (Schnapp 2004: 6). Gleichzeitig wird aber auch eine zunehmende (Partei-)Politisierung der deutschen Ministerialbürokratie konstatiert, die auch mit einer nicht näher konkretisierten Informalisierung einhergehe. Es sei das „Dilemma des Verwaltungsmannes“, schreibt Klaus König (2002: 112), „dass er innerhalb wie außerhalb der Politik“ stehe. Dies gilt insbesondere für die Leitungsebene von Regierungszentralen: Gerade hier gibt es keine klare Trennung von politischen und administrativen Rollen. Die Verwaltung und ganz besonders die Leitungsebene ist Teil der Politik (König 2002: 125, von Beyme 1991: 38). Diese Verschränkung von Politik und Verwaltung findet im „politischen Beamten“ ihre institutionelle und sprachliche Entsprechung (Kugele 1976). Politische Beamte sind Akteure, „die ein Amt bekleiden, bei dessen Ausübung sie in fortdauernder Übereinstimmung mit den grundsätzlichen politischen Ansichten und Zielen der Regierung stehen müssen“ (König 2002: 125, sowie §31 BRRG, auch BBG §36). Auf der Bundesebene sind insbesondere Staatssekretäre und Ministerialdirektoren (Amtschefs und Abteilungsleiter) politische Beamte. Für alle diese Ämter gilt, dass Parteizugehörigkeit keine Einstellungsvoraussetzung für die Arbeit in der Regierungszentrale darstellt, zumindest parteipolitische Affinität aber ein wichtiges Moment für die Vertrauensbildung zwischen politischem und administrativem Spitzenakteur ist (König 2002: 261, von Beyme 1991: 42). Aus diesem Grund ist den Angehörigen dieser Personengruppe gemein, dass sie aus politischen Gründen zu jeder Zeit in den einstweiligen Ruhestand versetzt werden können. Der Austausch politischer Beamte fällt im Normalfall mit Regierungswechseln zusammen. Im internationalen Vergleich nimmt Deutschland beim personellen Patronagepotential gerade aufgrund der politischen Beamten eine

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Mittelposition ein (Derlien 2001: 40, 47). Der personelle Austausch in der Leitungsebene einer Regierungszentrale kann sich aber bis zu einem Jahr nach einem Regierungswechsel hinziehen. Derlien (2001: 49) macht als Faustregel aus, dass 50 Prozent der Ernennungen (und damit des Personalaustausches auf der Leitungsebene) in den ersten sechs Wochen nach Regierungsantritt stattfinden. Zudem stellt er fest, dass die Fluktuation der Spitzenbeamten nach Regierungswechseln im Zeitverlauf stetig zugenommen hat, bescheinigt aber gleichzeitig eine „erhebliche personelle Kontinuität“ im administrativen Spitzenbereich (Derlien 2001: 50-51). 1 Der Begriff der „Politisierung“ wird in politik- und verwaltungswissenschaftlichen Studien häufig unreflektiert verwendet, obwohl Luhmann schon 1972 einen Definitionsversuch unternahm (Luhmann 1972: 225-230). Er differenzierte zwischen „drei vorherrschenden Richtungen der Politisierung“, nämlich der Grenze zur Parteipolitik, der Grenze zum Publikum und dem Problem der Strukturselektion. Folgt man Lorig (2000: 185-190), können zwei Dimensionen von Politisierung unterschieden werden: Auf der einen Seite steht die ansteigende Parteipolitisierung der öffentlichen Verwaltung (formale Politisierung), auf der anderen Seite ist eine funktionale Politisierung im Sinne einer gesteigerten Sensibilität für Fragen der politischen Durchführbarkeit bis hin zur dahingehenden Selbstkontrolle des Spitzenpersonals auszumachen (vgl. auch Bogumil 2003: 14). 2 Schnapp (2003) zufolge kann zwischen drei Dimensionen der Politisierung unterschieden werden: Mit dem Begriff der formalen Politisierung soll erfasst werden, inwieweit politische und/oder administrative Akteure Einfluss auf Besetzungen oder Beförderungen ausüben (können) und welche Auswirkungen dies hat. Der Begriff der inhaltlichen Politisierung beinhaltet, dass Spitzenbürokraten inhaltlich politische Tätigkeiten wahrnehmen. Hier interessieren das Selbstverständnis und die Selbstbeschreibung der Spitzenbeamten in Zusammenhang mit ihrer Aufgabenwahrnehmung und -ausführung. Mit der Dimension der „Politisierung als (partei-)politische Aktivität der Ministerialbürokraten“ wird versucht zu erfassen, „welche politischen Aktivitäten Spitzenbürokraten gestattet, welche üblich sind und welche Wirkungen das wiederum auf die Tätigkeitsausübung hat“ (Schnapp 2003: 4). Es ist deshalb gut nachvollziehbar, warum König (2002: 122) das in Deutschland verfassungsrechtlich normierte Gebot der politischen Neutralität keinesfalls zu einem Faktum 1 Zur Fluktuation der politischen Beamten nach Regierungswechseln siehe auch Schwanke/Ebinger (2006: 241): Hier wird auch deutlich, dass die Fluktuation bis einschließlich der Zeit nach dem Regierungswechsel von 2005 tatsächlich stetig angestiegen ist, für die Zeit nach dem Start der großen Koalition im Jahr 2005 aber ein (zu erwartender) deutlicher Rückgang auszumachen ist. 2 Für einen Überblick der verschiedenen, in der Literatur ausgemachten Dimensionen der Politisierung von Ministerialbürokratien sowie eine gute Beschreibung formaler und funktionaler Politisierung vgl. Schwanke/Ebinger (2006).

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im Sinne der öffentlichen Verwaltung als „pouvior neutre“ stilisiert verstanden wissen möchte. Für Deutschland ist zu konstatieren, dass immer mehr Angehörige der öffentlichen Verwaltung Mitglieder politischer Parteien sind (Derlien 2001: 52). Empirisch belegbar sind demzufolge eine ansteigende Politisierung des öffentlichen Dienstes und ein fließender Übergang zwischen Politik und Verwaltung. Wird diese Form der Parteipolitisierung vor dem Hintergrund der angesprochenen zunehmenden Fluktuation des Personals der Leitungsebene betrachtet, ist eine Korrelation in Form einer sich verstärkenden Spiralbewegung erkennbar (Derlien 2001: 51). Für die Politisierung der leitenden Ministerialbeamten ist also festzuhalten, dass „politische“ Fertigkeiten als (notwendige aber nicht hinreichende) Qualifikation betrachtet werden müssen. Im Anschluss an die Ausführungen zur Rekrutierung ist an dieser Stelle auch ein Blick auf die Elitenbildung im politischen und administrativen Funktionsbereich hilfreich (Schwanke/Ebinger 2006). Vergleicht man die aktuellen Untersuchungen von Schwanke und Ebinger mit Datenmaterial der 1970er und 1980er Jahre, muss eine überraschende Trendentwicklung vermerkt werden: Der Anteil der Spitzenbeamten, die bei Befragungen der These der Parteipolitisierung der Beamten zustimmen, ist signifikant zurückgegangen (Schwanke/Ebinger 2006: 237). Überraschend ist dies gerade deswegen, weil im gleichen Zeitraum de facto eine andauernd starke Parteipolitisierung der administrativen Leitungsebene festzustellen ist. 3 Es ergibt sich also insgesamt ein recht uneinheitliches Bild. Mit Blick auf die funktionale Politisierung ist eine große Kontinuität der Rollenbilder bzw. Selbstbeschreibung der Spitzenbürokraten zu verzeichnen. Die in der Leitungsebene arbeitenden Beamten ordnen sich ziemlich exakt den gleichen Rollenbildern zu, wie ihre Kollegen in den 1970er und 1980er Jahren (Schwanke/Ebinger 2006: 242). Im Kontrast zu diesem Ergebnis steht die starke Veränderung (stark zunehmende Hybridisierungstendenzen) 4 der Einstellung zur Loyalität nach Regierungswechseln. Wie in Bezug auf die formale Politisierung ergibt sich also auch für die funktionale Dimension der Politisierung ein ambivalentes Bild. Insgesamt bestätigen die Ergebnisse aber Derliens These einer Spirale der Politisierung. Der Forschungsstand zu den Personalstrukturen in der Ministerialbürokratie und insbesondere in Regierungszentralen verweist auf neue Fragen: Worauf ist die fortschreitende Parteipolitisierung zurückzuführen? Geht mit der Politi3 Die Erhebung von Schwanke/Ebinger bezieht auch die gesamte Regierungszeit von SPD und Bündnis 90/Die Grünen mit ein. Für eine Übersicht (1970-2005) über die Parteimitgliedschaft der Beamten in Bundesministerien siehe auch dies. (2006: 239). 4 Hier wurden die Spitzenbeamten mit der Hybridisierungsthese konfrontiert. Dabei wird danach gefragt, inwieweit es in Ordnung ist, nach einem Regierungswechsel an der bisherigen Ressortpolitik entgegen dem neuen Regierungsprogramm festzuhalten bzw. die „alte“ Ressortpolitik weiter unterstützt werden dürfe (Schwanke/Ebinger 2006: 244).

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sierung eine Informalisierung einher? Aus einer funktionalistischen Theorieperspektive müsste nach ihrem Mehrwert, allgemein zumindest nach ihren Folgen für die Funktionserfüllung einer Regierungskanzlei gefragt werden. Eine erste Orientierung für die mögliche Stoßrichtung von Forschungsarbeiten zu diesen Fragen bieten vergleichende Studien zu den Einflusspotentialen der Ministerialbürokratie auf das Handeln einer Regierung. Dieser Einfluss auf Agendasetting und Entscheidungsfindung kann zusammenfassend von vier Faktoren abhängig gemacht werden: Erstens ist der Einfluss der Bürokratie um so größer, je umfangreicher ihre Wissensressourcen im Vergleich zu denen politischer Akteure ausfallen und je mehr die systemischen Faktoren eine Zentralisierung von Entscheidungsprozessen ermöglichen (Hammond/Knott 1996). Zweitens hängt der Einfluss der Bürokratie von der Politisierung der Führungsebene im Regierungsapparat ab. Je größer das personelle Patronagepotential des Regierungschefs ist, desto mehr Schaltstellen können mit ideologisch zuverlässigen Mitarbeitern besetzt werden, die eine programmatische Kontrollfunktion ausüben (Derlien 1996). Die Voraussetzung dafür ist aber drittens, dass die politische Führung tatsächlich über einen programmatischen Orientierungsrahmen verfügt. Je diffuser die politischen Zielvorstellungen der Spitzenakteure sind, desto umfangreicher sind die Möglichkeiten des bürokratischen Apparates, Agendasetting zu betreiben und Entscheidungen zu beeinflussen. Der vierte Faktor ist der individuelle Führungsstil des Regierungschefs und sein Vertrauen gegenüber der Ministerialbürokratie. Wenn er sich kaum auf die Expertise seines Hauses verlässt und alternativen Beratungs- und Informationsquellen Priorität einräumt, sinken die Einflusspotentiale der Bürokratie (Schnapp 2001). Aus diesen Forschungsergebnissen ließe sich folgern, dass die konstatierte Politisierung und die dahinter vermutete Informalisierung dazu führen, die Handlungsspielräume der politischen Führung zu vergrößern oder zumindest zu erhalten, und flexibler auf neue Herausforderungen reagieren zu können: die schwierige Mehrheitssuche in Vielparteiensystemen, die Imperative der beschleunigten Mediendemokratie, die Komplexität ökonomischer und gesellschaftlicher Probleme oder die zunehmende Verrechtlichung der Politik (insbesondere auf Landesebene). Denn das für das Regieren in der Demokratie konstitutive normative Spannungsverhältnis zwischen Effektivität und Legitimation (Scharpf 1993) übersetzt sich für die regierenden Akteure in ein instrumentelles Spannungsverhältnis: Bei der Auswahl von Problemlösungsstrategien müssen nicht nur die eigenen individuellen oder parteipolitischen Policy-Ziele und die tatsächlich zur Verfügung stehenden Steuerungs- und Machtressourcen beachtet, sondern auch ihre Folgen für den eigenen Machterhalt bewertet werden. Damit erschließt sich die Leistung der Parteipolitisierung und Informalisierung, die durch die formalen Funktionen, Arbeitsabläufe und Personalstrukturen in

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der Ministerialbürokratie nicht erbracht werden kann: Die Entscheidungen der politischen Führung müssen den Kriterien politischer Rationalität genügen. Politische Rationalität ist die Schnittmenge von Sach-, Macht- und administrativer Rationalität. Sachrationalität bezieht sich auf die Auswahl von gesellschaftlichen Problemen, den Einsatz von Ressourcen und Steuerungsinstrumenten sowie generell auf die Entwicklung von politikfeldspezifischen Problemlösungskonzepten. Administrative Rationalität sichert die rechtskonforme Implementierung. Machtrationalität bezieht sich schließlich auf die Durchsetzung von Programmen und auf die Kommunikation des Regierungshandelns: Wie können für die anvisierte Gesetzgebung Mehrheiten in Partei und Parlament organisiert werden? Welche Auswirkungen hat das Gesetzgebungsprojekt auf die Wiederwahl oder auf den Kooperationswillen organisierter Interessen? Mit welchen Botschaften und Deutungsangeboten lassen sich öffentliche Unterstützung und Zustimmung mobilisieren, etc.? Abbildung 1:

Politische Rationalität als Schnittmenge von drei Teilrationalitäten

Quelle: Eigene Darstellung.

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Aufschluss könnten letztendlich nur Studien geben, die sich erstens systematisch der Rekrutierung, den Aufgaben und Arbeitstechniken von Spitzenakteuren auf der Leitungsebene einer Regierungszentrale widmen, zweitens die (formale wie informelle) Institutionalisierung politischer Rationalität in Regierungszentralen rekonstruieren und drittens die Rolle und den Einfluss der Behörden in Entscheidungsprozessen analysieren. Doch derartige Studien sind bisher noch die Ausnahme. Zu nennen wären hier Aufsätze zu den Chefs des Bundeskanzleramtes (Walter/Müller 2002) oder zu Regierungssprechern (Marx 2006, vgl. grundsätzlich auch Grunden 2009).

1.2 Zu Wechselwirkungen zwischen formalen und informellen Institutionen Nimmt man die Grundannahme des akteurzentrierten Institutionalismus (Mayntz/Scharpf 1995, Scharpf 2000) ernst, der zufolge institutionelle Regelsysteme Handlungsoptionen strukturieren, müssen Analysen zum Regierungshandeln auch die Kalküle, Präferenzen und Praktiken der beteiligten Akteure berücksichtigen. Auch diese sind institutionell geprägt und entfalten ihre Wirkung erst im Rahmen verbindlicher Regeln, sei es innerhalb der Formalstruktur einer Organisation oder in Akteurkonstellationen von zwei oder mehreren Organisationen. Prägung heißt aber nicht Determination und Regeln sind nicht immer rechtlich fixiert. Auch von Konventionen, Erwartungen und freiwilliger Regelhaftigkeit, die sich die beteiligten Akteure selbst auferlegen, gehen in unterschiedlicher Ausprägung Verbindlichkeiten und Sanktionspotentiale bei Missachtung aus. Die „Verfassungswirklichkeit“ eines politischen Systems oder die „Organisationswirklichkeit“ eines kollektiven politischen Akteurs erschließt sich somit erst aus den Wechselwirkungen zwischen formalen und informellen Institutionen sowie den durch diese strukturierten Handlungskorridoren, die Akteure für sich zu nutzen wissen. In der Literatur werden unter dem Terminus „informale Organisation“ in der Regel Arbeits-, Kommunikations- und Entscheidungsprozesse verstanden, die sich in Statuten und Geschäftsordnung nicht widerspiegeln und darum keiner rechtlichen Normierung unterliegen. Durch Routinen und Verstetigung informaler Interaktionen entstehen so informelle Rollen- und Regelsysteme (vgl. für viele Wewer 1991: 19). Diese dichotomische Unterscheidung bereit aber analytische Probleme: Die Attribute „formal“ und „informell“ lassen sich nicht trennscharf voneinander abgrenzen. In der gesellschaftlichen wie politischen Realität finden sich kaum Handlungen, die in Gänze allein auf formale, d. h. rechtlich fixierte Regeln zurückzuführen wären. Umgekehrt hat eine Dichotomie, die jedes Handeln jenseits rechtlich fixierter Regeln in den Bereich des

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Informellen verweist, nur einen geringen analytischen Wert. Denn dann könnten Konventionen, Rollen oder freiwillige Regeln allenfalls ungewichtet Berücksichtigung finden. Außerdem wäre es kaum möglich, mittel- oder unmittelbare Wechselwirkungen zwischen formalen und informellen Institutionen aufzuzeigen. Statt also formal und informell als Dichotomie zu begreifen, erscheint es sinnvoll, von einem Kontinuum auszugehen, in dem positives Recht und unreglementierte bzw. nicht routinierte Handlungen jeweils zwei entgegengesetzte Pole bilden (Kastning 1991). Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Verortung von Handlungen bzw. Entscheidungen auf diesem Kontinuum nach den Kriterien Verbindlichkeit, Sanktionspotential und Ausprägung der Regelhaftigkeit (im Sinne einer Vereinbarung über Teilnehmer, Themen oder Interaktionsform) nicht exakt zu messen, sondern nur in Relation zu anderen zu bestimmen ist. Nichtsdestotrotz ermöglicht diese Perspektive, Informalität immer auch in ihrem Bezug zur Formalstruktur zu analysieren. Erst dann können Aussagen über ihre Leistungen bzw. über Dysfunktionalitäten getroffen werden. Dazu müssen ferner analytische Unterscheidungen und begriffliche Erläuterungen vorgenommen werden. Der Begriff der Institution sei der sozialwissenschaftliche „Versuch“, so Jan-Peter Voß, Regine Barth und Frank Ebinger (2001: 22), „das Stetige, Stabile, Regelnde und Formgebende zu erfassen, das im sozialen Handeln, im Zusammenwirken von eigensinnigen, in gewissen Grenzen autonomen Akteuren zu beobachten ist.“ Informelle Politik ist nach Guilermo O´Donnel (1997: 42) dann institutionalisiert, wenn „regelmäßige Muster der Interaktion existieren, die von den politischen Akteuren gekannt, praktiziert und akzeptiert (wenn auch nicht unbedingt geschätzt) werden.“ Institutionen strukturieren Handlungskorridore und auch informelle Regelsysteme besitzen in dieser Lesart einen rationalen Kern, der die Möglichkeit einer bewussten Veränderung oder Etablierung von rechtlich nicht fixierten Regeln einschließt. 5 Den Leitfragen dieses Bandes entsprechend, die informelle Organisationsstrukturen innerhalb einer Regierungskanzlei mit ihrem informellen Einfluss auf das Handeln einer Regierungsformation zu verbinden suchen, gilt es erstens zu unterscheiden, ob beobachtbare Handlungsmuster und die diesen zugrundeliegenden informellen Regeln individuellen Interessen, wie z. B. alltägliche Arbeitserleichterung oder Karriereplanung dienen oder ob sie auf die Funktionserfüllung der Organisation ausgerichtet sind. Zu letzterem wäre z. B. die (Neu-) Ausrichtung der Organisationsstruktur auf die Person des Regierungschefs zu 5 Dieser enge Institutionenbegriff unterscheidet sich von jenen des soziologischen Institutionalismus, die jegliche Form der internalisierten, nicht reflektierten kulturellen Sozialisation einschließt und mit einer bewussten Schaffung von Institutionen nur schwer vereinbar sind (z. B. DiMaggio/Powell 1991).

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zählen. Gerade bei Regierungswechseln wird dies sichtbar. Zieht ein neuer Bundeskanzler oder ein Ministerpräsident in das Bundeskanzleramt oder die Staatskanzlei ein, kommt es zu einer Veränderung der Prioritätensetzung. Der „Neue“ im Amt setzt eigene Schwerpunkte, will sich von seinem Vorgänger distanzieren und folgt neuen Themenkonjunkturen. Da die Möglichkeiten, neue Stellen zu schaffen, begrenzt sind, räumt er der Arbeit bestimmter Einheiten Priorität ein, obwohl diese vom rein formalen Organisationsaufbau her oft unter oder gleichberechtigt neben anderen Einheiten stehen. So bildet sich allmählich ein informales Steuerungsmuster abseits des hierarchischen Aufbaus aus. Dies ersetzt zwar nicht den formalen Organisationsaufbau selbst, öffnet aber weitere Kommunikationskanäle, ohne dass es langwieriger, formaler Modifizierungsprozesse bedürfte (König 2002: 265). Zu betonen ist allerdings, dass die Unterscheidung zwischen individuellen Interessen und organisationaler Funktionserfüllung noch nichts über die Funktionalität bzw. Dysfunktionalität dieser informellen Elemente aussagt, weil beide sich nicht zwangsläufig widersprechen müssen (dazu auch Pannes i. d. B.). Die zweite Unterscheidung betrifft die Analyseebene: Neben der internen Organisationsstruktur einer Regierungskanzlei sollte ihre Rolle im Entscheidungsdreieck von Regierung, Parlament und Parteien einerseits sowie ihre Interaktionen mit organisierten Interessen und Medien andererseits in den Mittelpunkt rücken. Hier sind die etablierten informellen Institutionen von Interesse, die der Konsultation, Koordinierung und Entscheidungsfindung in den jeweiligen Akteurkonstellationen dienen. Die Führungs- und Steuerungsfähigkeit einer Regierungskanzlei (und des Regierungschefs) ist von den Handlungskorridoren abhängig, die die informell institutionalisierten Interaktionen bieten. Ob aber die Behörde ihre Handlungsoptionen tatsächlich ausreizen kann, entscheidet sich mit der Fähigkeit ihrer Führung, die Handlungsoptionen zu erkennen und zu nutzen. Damit sei noch einmal auf die analytische Differenzierung zwischen Handlungen und den diesen zugrundeliegenden Institutionen verwiesen. Das (neo-)institutionalistische Paradigma der abnehmenden Abstraktion (Lindenberg 1992, Scharpf 2000), nach dem das, was sich durch Institutionen und institutionell erwartbare Handlungen erklären lässt, auch so erklärt werden sollte, bleibt davon im Kern unberührt. Aber gerade in qualitativen Studien, die zur Erforschung informeller Politik prädestiniert sind, dürfen die Fähigkeiten und Handlungen der Akteure nicht unberücksichtigt bleiben, solange die Leistungsfähigkeit informeller Institutionen zum Erkenntnisinteresse zählt. Erst recht gilt das für die Kalküle und Motive der Akteure, wenn die institutionelle Ausgestaltung von Akteurkonstellationen zum Untersuchungsgegenstand wird. Es bleibt festzuhalten, dass weder die informelle Organisationsstruktur der Regierungszentralen noch ihre informelle Rolle in Entscheidungsprozessen im

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Dreieck von Exekutive, Parlament und Parteien jenseits der Verfassungsinstitutionen in ausreichendem Maße erforscht worden ist. Diese Feststellung gilt im Übrigen auch für die Wechselwirkungen zwischen der Beschaffenheit der internen Organisationsstruktur und der Rolle bzw. dem Einfluss von Regierungszentralen in regierungsexternen Entscheidungsprozessen. Empirische und theoretische Anknüpfungspunkte müssen folglich in der verwaltungswissenschaftlichen und soziologischen Organisationsforschung sowie in Studien zum informellen Regieren mit anderen Untersuchungsgegenständen gesucht werden. Der Ursprung informeller Organisationsstrukturen wird in der Literatur oft auf die Bedürfnisse und persönlichen Ziele der Mitarbeiter einer Organisation zurückgeführt (Mayntz 1985: 113). Die soziologische Organisationsforschung verweist hier auf das Konzept der „Primären Gruppen“, in denen der Einzelne als Individuum wahrgenommen wird und nicht nur als Funktionsträger (Wewer 1991: 18). Eng an dieses Konzept angelehnt ist der Begriff der „informalen Gruppe“ (Gukenbiehl 1980). Informale Gruppen, darin liegt der wichtigste Unterschied zu „Primären Gruppen“, findet man ausschließlich innerhalb von Organisationen und sie erreichen einen unterschiedlich hohen Formalisierungsgrad, beispielsweise als „Küchenkabinette“ des Regierungschefs (Grunden 2008, Müller/Walter 2004) oder als relativ stark formalisierte Koalitionsrunden. 6 Es können ferner ad hoc entstandene informale Gruppen sein, die in Anlehnung an Primäre Gruppen auf persönliche Beziehungen abzielen und spontan aus Interaktionen von Kollegen entstehen, die miteinander im direkten Kontakt stehen. Diese Gruppen orientieren sich in ihren Handlungen an persönlichen Bedürfnissen und Erfahrungen ihrer Mitglieder und sind als problemorientiert und pragmatisch zu charakterisieren (Wewer 1991: 19). Die „Währung“ einer informalen Organisation ist gegenseitiges Vertrauen unter den beteiligten Akteuren. Vertrauen, als ein Mechanismus der Reduktion sozialer Komplexität, gestaltet Kommunikation und Koordination zwischen ihnen schneller, schafft situationsadäquate Flexibilität und senkt Transaktionskosten bei Interaktionen. Die verwaltungswissenschaftliche Organisationssoziologie betonte lange Zeit die dysfunktionalen Wirkungen informaler Gruppen. Die Rekonstruktion informeller Organisationswirklichkeiten ging oft mit negativ konnotierten Begrifflichkeiten wie „abweichendes Verhalten“ (Benz/Seibel 1992) oder „brauchbare Illegalität“ (Luhmann 1964, 1994) einher. Weil informelles Handeln oft als individuelles – und eben „abweichendes“ – Handeln analysiert wurde, werden mit dem Forschungsfeld „Mikropolitik“ in der Regel pathologische Organisati-

6 Der Begriff der informalen Organisation wird in der Literatur im Wesentlichen deckungsgleich mit dem der informalen Gruppe verwendet; allerdings wird der Bezug zur Organisation noch deutlicher herausgestellt (vgl. z. B. Grün 1980: 882)

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onsstrukturen assoziiert. 7 Diese untergraben eine Funktionserfüllung der Formalorganisation, weil z. B. durch auf der informellen Ebene ausgetragene Konflikte zwischen Organisationseinheiten eine effektive Zusammenarbeit erschwert wird, weil informelle Parallelstrukturen zu einer Entmachtung von formal legitimierten Entscheidungszentren und zu einer Auflösung von verbindlichen Verantwortlichkeiten führen oder weil mit informellen Entscheidungsprozessen ein Verlust an Rationalität einhergeht (Wald 2003: 35-37, Chisholm 1989: 25-29, Irle 1963: 35-39). „Close teams“ neigen dazu, „closed teams“ zu werden, mit allen negativen Folgen verzerrter Realitätsperzeption (Schwarzmeier 2000: 63). 8 Hinzu tritt die normative Kritik an informellen Institutionen und Prozessen: Informalität neige zur Ausbildung einer intransparenten Arkanpraxis, führe zu einer illegitimen Oligarchisierung in Meinungsbildungs- und Entscheidungsprozessen und wende sich schließlich gegen den „Geist“ des demokratischen (Verfassungs-)Rechts. Die normative Kritik entzündete sich vor allem an der Regierungspraxis von Koalitionsregierungen, zumal Koalitionsmanagement lange Zeit der dominierende Untersuchungsgegenstand von Studien zu informellen Entscheidungsprozessen innerhalb von Verfassungsinstitutionen war. Für Waldemar Schreckenberger (1994) bedrohen Koalitionsrunden die verfassungsrechtliche Balance zwischen Regierung und Parlament. Hans Herbert von Arnim (2001: 286) kritisiert die „Unterwerfung“ von Regierung und Parlament durch „koalitionäre Kungelrunden“. Doch schon 1970 wandte sich Wolfgang Rudzio gegen überzogene Kritik an der informellen Koalitionspraxis und zeigte am Beispiel österreichischer Regierungen, warum man mit „Koalitionsausschüssen leben“ müsse. Denn informelle Institutionen und Entscheidungsprozesse müssen ihre formalen, d. h. rechtlich fixierten Pendants nicht zwangsläufig verdrängen oder gar ihren „Geist“ konterkarieren. Auch die Formalorganisation selbst kann Defizite aufweisen, die eine effektive Funktionserfüllung erschweren und mittels informeller Organisationsstrukturen und Regelsysteme kompensiert werden müssen. Ohne die „Zwangsjacke“ der Formalstruktur erlauben sie eine schnelle Anpassung an veränderte Rahmenbedingungen. Sie bieten komplementäre Unterstützungsleistungen, die die Funktionsfähigkeit formaler Strukturen sicherstellen, indem sie Inflexibilitäten kompensieren oder Unsicherheiten reduzieren 7 Die Einträge im „Wörterbuch Mikropolitik“ (Heinrich/Schulz zu Wiesch 1998) spiegeln diese Assoziationen wider. Es dominieren Begriffe wie „Chaos“, „Clique“, „Intrige“, Kungelrunde“, „Korruption“ oder „Männerbünde“. 8 Das Weiße Haus unter Richard Nixon gilt als Präzedenzfall für das Gefahrenpotenzial, das von informellen „Closed Teams“ in der Regierungszentrale ausgehen kann: Realitätsverluste erzeugten zunächst Verfolgungsparanoia, führten dann in die Illegalität und endeten schließlich in einem Amtsenthebungsverfahren (Hess 2002: 91-121).

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(Helmke/Levitsky 2004: 728-729, Köllner 2005, Pannes i. d. B.). Mehr noch: Oft können nur durch informelle Entscheidungs- und Konfliktregulierungsprozesse die formalen Handlungs- und Gestaltungspotentiale tatsächlich genutzt werden. So wird die arithmetische Mehrheit zweier Fraktionen im Parlament erst durch die freiwillige Regelhaftigkeit von Koalitionsvertrag und Koalitionsausschuss zu realer Gestaltungsmacht (Kropp 2001, Rudzio 2005), weil sie Verbindlichkeit und Erwartungssicherheit gewährleisten, die das rechtlich normierte Gesetzgebungsverfahren nicht bieten kann. Die Existenz des „informalen Rechtsstaates“ (Bohne 1981) und des „informalen Verfassungsstaates“ (Schulze-Fielitz 1984) ist also nicht allein die Folge „abweichenden Verhaltens“, sondern auch und vor allem die Konsequenz von formalen Funktionsdefiziten und Regulierungslücken, die kompensiert und ausgefüllt werden müssen. Durch die Auslagerung der Entscheidungsfindung in tendenziell informelle Verfahren kann z. B. gering institutionalisierten Konventionen und Funktionslogiken Priorität eingeräumt werden, um ihre Wirkungsmacht kontrolliert in den formalisierten Entscheidungsprozess einfließen zu lassen (z. B. die Imperative der Mediendemokratie oder des Parteienwettbewerbs). Welche Rückschlüsse lässt nun dieser kurze Überblick über die Leistungen und Funktionen informeller Organisationen, Institutionen und Entscheidungsprozesse auf Regierungszentralen als Untersuchungsgegenstand dieses Bandes zu? Erstens sollte deutlich geworden sein, dass im Hinblick auf die informellen Organisations- und Personalstrukturen einer Regierungskanzlei sowie ihrer informellen Funktion und Rolle bei Herstellung verbindlicher Entscheidungen noch erhebliche Forschungslücken bestehen. Aus diesem Grund besäßen schon allein dichte Beschreibungen in Einzelfallstudien einen großen Wert. Zweitens konnte gezeigt werden, dass informelle Handlungsmuster, Institutionen und Organisationen insofern einen rationalen Kern haben, als dass sie auf die Ausweitung bzw. Erschließung von Handlungskorridoren zielen. Dabei muss im Einzelfall empirisch geklärt werden, auf welche Interessen und Ziele, Motive und Kalküle informelle Strukturen zurückzuführen sind. Es geht dabei stets um die Frage, „wie maßgebliche politische Akteure die Handlungsgelegenheiten und –zwänge in ihrem Umfeld wahrnehmen und inwieweit sie sich in der Folge entschließen, die relevante institutionelle Ordnung darauf auszurichten“ (Köllner 2005: 28). Ebenfalls in den Blick rücken nichtintendierte Nebenfolgen und weitgehend ungesteuerte Entwicklungsprozesse informeller Regelsysteme. Drittens sollten derartige Analysen ihren Bezugspunkt in der Formalstruktur und den Funktionen der Regierungskanzleien bzw. der Akteurkonstellation, in der sie interagiert, finden. Von hier aus können die Lücken und Defizite die-

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ser Formalstruktur identifiziert werden, entweder im Hinblick auf individuelle Interessen und/oder auf die effektive Funktionserfüllung. Zu letzteren zählen z. B. die Politikformulierung und -durchsetzung, Ressortkoordination und Konfliktregulierung zwischen den Teilakteuren einer Regierungsformation. Je nach Erkenntnisinteresse und Analyseebene lassen sich so informelle Regelsysteme und Handlungsmuster systematisieren und schließlich auf ihre Leistungen hin bewerten. Vergleichend angelegte Studien müssten zum Ziel haben, den Zusammenhang von Funktionen einer Regierungszentrale und den bestehenden Formalitätslücken und -defiziten einerseits sowie den kompensierenden informellen Regelsystemen und Entscheidungsprozessen von zeitgeschichtlichen und personellen Kontexten zu abstrahieren, um eine höheres Generalisierungsniveau zu erreichen. Zu guter Letzt bleibt die Frage nach dem Zusammenhang von internen informellen Organisationsstrukturen einer Regierungszentrale und ihrer externen Strategiefähigkeit.

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Zu den Beiträgen dieses Bandes

Die Beiträge des vorliegenden Bandes nehmen nicht für sich in Anspruch, alle aufgeworfenen Forschungsfragen zu Regierungszentralen im Kontext des formalen und informellen Regierens umfassend zu beantworten. Sie beleuchten aber am Bespiel von Organisationsstrukturen und Entscheidungsprozessen zentrale Aspekte des Spannungsverhältnisses von Formalität und Informalität und verweisen so auf vielversprechende Pfade, die eine zukünftige Forschung nehmen könnte. Tina Pannes eröffnet das Forschungsfeld, indem sie theoretische Ansätze und Zugänge zur Analyse von informellen Entscheidungsstrukturen und Handlungsmustern in den Mittelpunkt ihres Beitrages rückt. Ihr Ziel ist es, den wissenschaftlich nur schwer handhabbaren „ubiquitären“ Charakter der Informalität zugunsten eines Gerüsts allgemeiner Kategorien zu ersetzen, das im Sinne eines Analyseansatzes auf „Leitfragen hinweist, zentrale Variablen benennt und Annahmen über Kausalitäten ermöglicht.“ Sie vergleicht sozialwissenschaftliche Theoriekonzepte im Hinblick auf ihre Aussagen zu fünf Dimensionen von Informalität: Begriffsdefinitionen, Entstehungsbedingungen, Ausprägungsgrade, Formalitätsbezüge sowie Leistungen und Funktionen. Anhand dieses Vergleichs formuliert sie sechs Thesen zu den genannten Dimensionen von Informalität und überträgt sie auf den Untersuchungsgegenstand der Regierungszentrale. Nach dem theoretischen Einstieg widmen sich die folgenden Beiträge empirischen Analysen. Die oben beschriebenen Forschungslücken auf diesem Feld sind auch auf die Verschlossenheit des Untersuchungsgegenstandes selbst zu-

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rückzuführen. Informelle Entscheidungsprozesse in Regierungszentralen entziehen sich in einem noch stärkeren Maße den Augen einer politisch interessierten oder gar wissenschaftlichen Öffentlichkeit als die formale Arbeit der Behörden selbst, in denen „Understatement“ ohnehin schon als „Lebenselixier“ betrachtet wird (Halstenberg 1967: 38). Gerd Mielke problematisiert die methodischen und analytischen Herausforderungen für Studien, die sich den Ausprägungen und Folgen von Informalität in Regierungszentralen annehmen wollen. Im zweiten Schritt widmet er sich der Entstehung, Fortentwicklung und Konsequenzen von informellen Netzwerken innerhalb der Behörde, die bei Regierungswechseln ihren Anfang nehmen und im Laufe der Legislaturperioden eine eigene Dynamik entfalten: „Erfolg oder Misserfolg zahlreicher Ministerpräsidenten hängt (...) immer auch in hohem Maß davon ab, ob und wie es ihnen gelingt, die Auswirkungen und Nebenfolgen informeller Strukturen und Prozesse so weit zu beherrschen, dass die Umsetzung der politischen Agenden nicht gefährdet wird.“ Hier schließen die Beiträge von Manfred Mai und Karl-Rudolf Korte an. Manfred Mai arbeitet die Konflikte innerhalb einer Regierungskanzlei heraus und benennt ihre Ursachen. Obwohl im Idealtyp der bürokratischen Organisation Konflikte zwischen einzelnen Arbeitseinheiten gar nicht vorgesehen sind, sind sie nicht nur typisch für jede Organisation, sondern auch auf strukturelle Ursachen zurückzuführen. Die Aufgaben und Funktionen einer Regierungskanzlei verlangen die Berücksichtigung und gegenseitige Abwägung verschiedener, sich zum Teil widersprechender Rationalitäten, die eben nicht konfliktfrei integriert werden können. „Es ist die Aufgabe der politischen Führung, diese heterogenen Rationalitäten in eine stimmige Gesamtstrategie einzubinden. Andernfalls droht ein unverbundenes Nebeneinander unterschiedlicher Teilrationalitäten, die um ihre Deutungshoheit und Handlungsrelevanz kämpfen.“ Karl-Rudolf Korte rückt die Motive und Kalküle der individuellen Akteure bei der Etablierung informeller Strukturen in den Vordergrund. Er zeigt, dass der formalisierten administrativen Informationsverarbeitung und Entscheidungsvorbereitung für die politische Führung eine stark informalisierte und personelle Ebene bei- bzw. übergeordnet ist. Hier kommt Personen mit „Maklermacht“ eine besondere Bedeutung zu. Ihre exzeptionelle Stellung, die sich insbesondere durch einen privilegierten Zugang zur politischen Führungsebene auszeichnet, ist in der Regel nicht aus dem Organigramm der Regierungszentrale zu entnehmen. Machtmakler leiten ihren Einfluss aus dem engen Vertrauensverhältnis zum Bundeskanzler oder Ministerpräsidenten ab. Sie dienen als Berater und als Koordinator der formalen und informellen Netzwerke. „Damit sind alternative Entscheidungsstrukturen in der unmittelbaren Nähe der Spitzenakteure durch Personen mit Maklermacht geschaffen worden. Die Vitalität der

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Spitzenakteure im Umgang mit diesem Mix aus formalisierten und informalisierten Informationswegen ist machtsichernd elementar und demokratietheoretisch zwingend.“ Julia Fleischer arbeitet die Bedeutung des Bundeskanzlersamtes für den „Primat der Richtlinienkompetenz“ des Kanzlers heraus. Sie kann zeigen, dass die Bundeskanzler zur Durchsetzung ihrer politischen Richtlinien nicht nur „hilfsweise“ auf ihr Amt zurückgreifen, sondern „dass das Bundeskanzleramt eine zentrale Rolle bei der Institutionalisierung der Richtlinienkompetenz im exekutiven Entscheidungsprozess einnimmt.“ Aus einer verwaltungswissenschaftlichen Perspektive fragt sie nach den Instrumenten mit deren Hilfe das Bundeskanzleramt die Balance zwischen den drei Strukturprinzipien des deutschen Regierungssystems zugunsten des Kanzlerprinzips stabilisieren oder verändern kann. Es ist die „spezifisch funktionale Politisierung“ und die „politische Sensibilisierung“ der Linienorganisation, durch die die Behörde die institutionellen Grundlagen des Regierens in der deutschen Regierungsorganisation prägt. In der neu entfachten Diskussion über verbesserte Steuerungs- und Strategiefähigkeiten einer Regierung wird insbesondere die organisatorische Struktur der Regierungszentrale als Ansatzpunkt für Reformen ausgemacht. Martin Florack lotet in seinem Artikel die Möglichkeiten und Grenzen eines institutionellen Umbaus von Staatskanzleien aus und plädiert für einen Perspektivenwechsel: Statt den Blick auf die bürokratische Organisation einer strategischen Steuerungsinstanz zu verengen, bedarf es einer „organisatorischen Systematik“, die die prägenden strukturellen und systemischen Einflussfaktoren der Landespolitik für die Regierungsorganisation konstruktiv nutzbar“ macht und die gleichzeitig anpassungsfähig für Kontextfaktoren wie Führungsstile, Parteienwettbewerb oder zeitgeschichtliche Herausforderungen bleibt. Folglich geht es weniger um den organisatorischen „Neubau“ von Regierungszentralen zu strategischen Steuerungsinstanzen, sondern um eine kontextgebundene „Renovierung“. Kann man eine effektive Organisationsstruktur am Reißbrett entwerfen? Olaf Dahlmann analysiert in seinem Beitrag den Neuaufbau der estnischen Regierungskanzlei in den 1990er Jahren. Diese stand vor der Herausforderung, den Transformationsprozess der jungen Demokratie maßgeblich zu lenken, ohne über administratives Erfahrungswissen verfügen zu können. Der Beitrag untersucht die gesetzlichen Regelungen der „Riigikantselei“ und widmet sich insbesondere den Möglichkeiten und Grenzen einer Parteipolitisierung. Die Veränderung der Arbeitsabläufe und Organisationswirklichkeit des Bundeskanzleramtes durch technische Innovationen stehen im Mittelpunkt des Beitrages von Stephan Bröchler. Er fragt nach der Bedeutung, die der Nutzung

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von E-Governement für das Kanzleramt zukommt. Die politikwissenschaftliche Relevanz dieser Frage illustriert er anhand von drei Leitfragen: Im Hinblick auf die Polity-Dimension gilt es zu klären, „welche Restriktionen aufgrund der institutionellen Eigensinnigkeiten und Besonderheiten des politischadministrativen Systems für E-Government resultieren“. Ferner tangiert EGovernment auch die Politics-Dimension des Regierens: „Im Rahmen politikwissenschaftlicher Forschungen gilt es zu untersuchen, wie sich die Durchsetzung von E-Government unter den Bedingungen von Macht, Konflikt und Konsens vollzieht.“ Die dritte Leitfrage bezieht sich auf E-Government als Gegenstand von Policy-Analysen: Welche Aufgaben und Ziele werden mit dem Instrument E-Government verfolgt und wie stellt sich ihre Erfolgsbilanz im internationalen Vergleich dar? Nach den Organisations- und Personalstrukturen rücken die folgenden Analysen die Politikformulierung, -koordinierung und -durchsetzung in ihren Fokus. „Wie gelangen neue Ideen in die Politik?“, fragt Dominic Schwickert und nimmt zur Beantwortung seiner Leitfrage die Planungsakteure und Strategieentwickler in Staatskanzleien in den Blick: „Unter welchen Rahmenbedingungen arbeiten sie und welche Schwerpunkte haben sie im Arbeitsalltag? Wo liegen schließlich die Spielräume und Grenzen strategischer Planung in deutschen Regierungszentralen?“ Er diskutiert zunächst das veränderte Verständnis von Regierungsplanung und die Grundbegriffe der politischen Strategieforschung, bevor er sich den Rahmenbedingungen und dem Arbeitsprofil der Planungsakteure widmet. Das informelle Politikmanagement einer Regierungszentrale ist Gegenstand des Beitrags von Timo Grunden. Zu einem Machtzentrum wird eine Regierungskanzlei erst dann, wenn sie sich nicht auf die Ausübung ihrer formalen Funktion der Ressortkoordination beschränkt, sondern eine informelle Führungs-, Kontroll- und Koordinationsfunktion für alle kollektiven Teilakteure einer Regierungsformation einnimmt: für Minister und Ministerialbürokratie, Mehrheitsfraktion und Koalitionspartner, Regierungspartei und ggf. Parteiflügel. Das ist die Aufgabe von Personen auf der Leitungsebene einer Regierungszentrale, die zum engen Beraterkreis des Regierungschefs zählen und als ausführende Politikmanager seine Führungsrolle in den informellen Entscheidungsprozessen zu wahren haben. Nach der Darlegung von theoretischen Vorannahmen zu den informellen Voraussetzungen der kollektiven Handlungsfähigkeit einer Regierungsformation analysiert der Autor die Funktionen, Arbeitstechniken und Einflusspotentiale der Berater und zeichnet ihre Rekrutierungswege und Handlungsressourcen nach. Die Steuerung von Querschnittspolitiken durch Regierungszentralen sind das Thema der Beiträge von Bastian Jantz, Sylvia Veit und Andreas Blätte. Am

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Beispiel des Bürokratieabbaus fragen Bastian Jantz und Sylvia Veit nach den Folgen der organisatorischen Verankerung von Querschnittspolitiken im Bundeskanzleramt für deren Durchsetzungs- und Implementationsfähigkeit. Sie diskutieren, ob das Bundeskanzleramt im Bereich des Bürokratieabbaus die Rolle eines Fachressorts angenommen hat, und ob die inhaltliche Federführung des Kanzleramtes zu besseren Ergebnissen bei der Implementation für diese Querschnittspolitik führt. „Kann vielleicht sogar – vor dem Hintergrund der zunehmenden Relevanz von langfristigen, politikfeldübergreifenden Themen in der modernen Gesellschaft (...) von einem neuen Modell der Organisation von Querschnittspolitik gesprochen werden?“ Andreas Blätte untersucht die Steuerungs- und Koordinierungsleistungen des Bundeskanzleramtes am Beispiel der Integrationspolitik. Er zeigt, wie mit Hilfe von Symbol- und Darstellungspolitik versucht wird, die Probleme bei der Mobilisierung und Koordination von Ressortinitiativen und -projekten in einem neuen Politikfeld zu lösen. Ferner diskutiert er die Frage, ob die Darstellungspolitik von Kanzlerin Merkel Ausdruck eines „institutionellen Unternehmertums“ ist, das die Institutionalisierung des Politikfeldes Integration befördert hat. „Die Schlussfolgerung wird sein, dass Symbolpolitik kurzfristig ein Mobilisierungsproblem lösen kann, dass angestrebte Dauerhaftigkeit aber eine regulative Institutionalisierung oder eine Differenzierungspolitik – die Schaffung eines eigenen Politikfeldes – erfordert.“

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Teil I: Organisation und Personal

Dimensionen informellen Regierens Entstehungsbedingungen, Ausprägungen und Anforderungen Tina Pannes

1

Einleitung

Regieren als Herbeiführen und Durchsetzen gesellschaftlich verbindlicher Entscheidungen (Korte/Fröhlich 2009: 16) findet seine Grundlage in Bestimmungen der Verfassung und anderer Rechtsquellen. Gleichzeitig ist es damit nur mehr als unzureichend beschrieben, sind doch jene Kommunikations- und Entscheidungsprozesse, von denen Beschlüsse formal legitimierter Gremien flankiert werden, nicht erfasst. Ein Beitrag zur Analyse informellen Regierens könnte also, dem Beispiel Göttrik Wewers (1991) folgend, „auf der Suche nach der anderen Seite des Regierens“ überschrieben sein – und würde damit die Neugier auf ein vermeintlich geheimnisvolles Phänomen verstärken. Doch so groß die nicht nur mediale Lust an spannungsumwobenen „Küchenkabinetten“, „Geheimzirkeln“ und verdeckten Absprachen auch sein mag, so nüchtern lässt sich feststellen, dass Informalität weniger ein „anderes“ Regieren konstituiert, sondern vielmehr eine notwendige wie auch alltägliche Komponente des Regierens oder auch des allgemeinen politischen Handelns darstellt. Doch obwohl die politikwissenschaftliche Relevanz des Phänomens der Informalität auf der Hand liegt, ist es bislang in analytischer Hinsicht vernachlässigt worden. Neben Einzelbeiträgen zu spezifischen informellen Handlungskontexten und wenigen allgemeineren Beschreibungen steht eine systematische Betrachtung und Einordnung aus. Durch diese Forschungslücke inspiriert, setzt das Forschungsprojekt, aus dem Teilergebnisse hier dargestellt werden, bei der fundamentalen Analyse an – bei der Suche nach einer „Theorie des informellen Regierens“. Mit einem solchen Theoriebeitrag, der aus der Verbindung von den nachfolgend dargestellten theoretischen Dimensionen und deren Konfrontation mit dem empirischen Forschungsstand als Analyseansatz entwickelt werden soll, können Muster und Funktionsbedingungen von Informalität in politischen Entscheidungsprozessen erfasst werden. Die Konstruktion eines Analyseansatzes im Sinne einer „Theorie mittlerer Reichweite“ (Merton 1995: 3ff) folgt dabei dem Anspruch von Renate Mayntz und Fritz W. Scharpf, „daß Ansätze zwar orientieren und auch theoretische Prämissen enthalten, aber selber keine gegenstandsbezogene inhaltliche Theorie darstellen.“ Ziel ist damit ein „Gerüst relativ

M. Florack T Grunden (Hrsg.), Regierungszentralen, DOI 10.1007/978-3-531-93016-9_2, © VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2011

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allgemeiner Kategorien“ (Mayntz/Scharpf 1995: 39) im Sinne einer Forschungsheuristik, die auf Leitfragen hinweist, zentrale Variablen benennt und Annahmen über Kausalitäten ermöglicht. 1 Der Zugang zum Phänomen der Informalität kann einerseits aus dem empirischen Forschungsstand zum informellen Regieren und weiterer Analysebereiche (Parlamentarismus-, Korporatismus-, Organisationsforschung) gewonnen werden. Für die theoretische Fundierung und die Strukturierung der Aufarbeitung ist jedoch andererseits eine weniger beschränkte und auf einer höheren Abstraktionsebene angesiedelte Herangehensweise als vorgelagerter Schritt sinnträchtiger. Die Untersuchung wirft deshalb einen theoriegeleiteten Blick auf Informalität und setzt bei sozialwissenschaftlichen Theoriekonzepten an, die jeweils verschiedene Aspekte des Gegenstandsbereiches tangieren. Angesichts der unterschiedlichen Perspektiven und der spezifischen Prämissen, mit denen die einzelnen Ansätze operieren, steht dabei die Suche nach Analogien und Kompatibilitäten im Mittelpunkt. 2 Zur Untersuchung der Theoriekonzepte wurde ein Fragenkatalog als Analyseraster entwickelt, der elementare Kategorien und Leitfragen zur Erfassung der Dimensionen von Informalität abbildet (vgl. Tab. 1). Informelle Entscheidungsprozesse in Regierungsformationen können zunächst auf der Ebene von Interaktionen korporativer Akteure erklärt werden. Dieser Komplexitätsreduktion stehen organisationsinterne Entscheidungsabläufe gegenüber, die das Handeln korporativer Akteure und ihrer Repräsentanten prägen. Die Theorieauswahl erfolgt entlang dieser beiden Perspektiven: Die erste Kategorie umfasst interaktionsorientierte Ansätze, deren Erklärungsmodelle die Interaktionen korporativer Akteure fokussieren. Die GovernanceKonzeption eröffnet die Makroperspektive von Akteurs- und Steuerungspluralismus, welche mit dem Ansatz des Akteurzentrierten Institutionalismus konkretisiert werden kann. Die Rezeption theoriegeleiteter Beiträge der Netzwerkforschung dient schließlich der näheren Analyse informeller Beziehungen und tangiert damit stärker die Mikroperspektive des Handelns individueller Akteure, als Mitglieder oder Repräsentanten korporativer Akteure. Eine zweite Kategorie bilden organisationstheoretische Ansätze, die die mikropolitische Ebene des „Innenlebens“ korporativer Akteure berühren. Als repräsentative Auswahl dieses Forschungsbereiches fließen Beiträge aus dem Human-Relations-Ansatz, der 1 Mit den Worten Scharpfs also ein Ansatz, „der unser bereits vorhandenes (wissenschaftliches und vorwissenschaftliches) Wissen darüber strukturiert, was wir in dem uns interessierenden Ausschnitt der Realität zu erwarten haben, der die Fragen hervorhebt, die es wert sind beantwortet zu werden, der die Faktoren herausstellt, die wahrscheinlich ein hohes Erklärungspotential besitzen, und der uns auf die Daten hinweist, mit denen bestimmte Erklärungen belegt oder widerlegt werden können“ (Scharpf 2000: 64). 2 Zur näheren Theoriediskussion siehe Pannes (i.E.).

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Strategischen Organisationsanalyse sowie neoinstitutionalistischen Ansätzen zur Organisationstheorie in die Analyse ein. Mit diesem Schwerpunkt wird dem notwendigen Bezugspunkt der Formalität entsprochen: „Informalität jeglicher Art ist in der sozialen Welt ubiquitär – Formalität, gegen die sich das Informale überhaupt erst als solches abhebt, gibt es dagegen nur in Organisationen“ (Schimank 2002: 44).

Tabelle 1: Analyseraster: Theoretische Dimensionen von Informalität Dimensionskategorie

Fragestellung

Begriff

Wie wird Informalität definiert und abgegrenzt; welche Annahmen impliziert das Begriffsverständnis?

Entstehungsbedingungen

Unter welchen Bedingungen (und warum) entsteht Informalität?

Ausprägungsmaß

Wovon ist das Maß an Informalität abhängig; was sind stimulierende bzw. restringierende Faktoren für das Auftreten von Informalität? Wie ist Informalität im Verhältnis zu formalen Strukturen bestimmt? Welche Leistungen/Funktionen werden Informalität zugeschrieben und unter welchen Bedingungen können diese erfüllt bzw. nicht mehr erfüllt werden; woraus ergeben sich Gefahren/Dysfunktionalitäten?

Formalitätsbezug Leistungen/Funktionen

Quelle: Eigene Darstellung.

Der vorliegende Beitrag stellt zunächst die Ergebnisse der Theoriesichtung dar. Trotz der recht großen Varianz der untersuchten Theoriekonzepte ergibt sich hinsichtlich der Ergebnisse ein erstaunlich konsistentes Bild: Grundlegende Annahmen können theorieübergreifend identifiziert, darüber hinausgehende Ableitungen komplementär aufgefasst werden. Letztlich ist es gelungen, allgemeine Thesen zu entwickeln, die den theoretischen Kern von Informalität erfassen und damit als Beiträge zur Theoriebildung genutzt werden können. Nachfolgend sollen Ansatzpunkte für die theoriegeleitete Betrachtung informeller Entscheidungsprozesse in einer Regierungsformation skizziert werden. Regierungshandeln kann nicht auf Exekutivakteure (Regierungschef und Kabinett) beschränkt werden, wie es die Synonymie von „Regierung“ und „Exekutive“ nahelegt. Aus der Struktur des parlamentarischen Systems und als Merkmal der „Kanzler-“ bzw. „Ministerpräsidentendemokratie“ (Niclauß 2004, Korte/Florack/Grunden 2006) ergibt sich der funktionale Imperativ einer Verbundenheit von Regierung und der sie tragenden Mehrheit im Parlament (sowie

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der Parteien, aus denen sich Regierung und Fraktionen rekrutieren). Diese Einheit einer „Schicksalsgemeinschaft“ (Kropp 2005: 133) bindet die verschiedenen korporativen Akteure und ihre individuellen Mitglieder und Repräsentanten zu einer Regierungsformation zusammen und bedingt den „limitierten Gegensatz“ (Niclauß 2004) zwischen parlamentarischer Mehrheit und Exekutive einerseits und parlamentarischer Minderheit andererseits. Informelles Regieren umfasst zum einen die informellen Prozesse und Strukturen innerhalb der Regierungsformation und bezieht sich zum anderen auf Kommunikations- und Beziehungssysteme mit anderen Arenen. Ausgehend von der Grundannahme, dass der Begriff der Regierungszentrale – anders als es die formale Bezeichnung der Staatskanzleien nahelegt – auf die tatsächlichen Koordinations- und Steuerungsfunktionen dieser Behörde des Regierungschefs verweist, stellt die Regierungszentrale als Verbindung der verschiedenen Handlungsarenen ein zentrales Forschungsobjekt für die Analyse informeller Prozesse dar. Gleichzeitig zielt das gewählte Beispiel auf ein weiteres Forschungsdesiderat: Die Forschung zu Regierungszentralen 3 – insbesondere zu den Staatskanzleien der Länder 4 – kann durch die Aufarbeitung und theoretische Reflexion der tatsächlichen Rolle und Funktion dieser Behörde in der Regierungsformation entscheidend erweitert werden. Angesichts multipler Erwartungen und Anforderungen, die sich in der Verbindung von formalen und informellen Determinanten des Regierungshandelns an ein strategisches Regierungszentrum stellen, ist nach den Handlungsressourcen und den Strategien ihrer Nutzung zu fragen. Der Beitrag skizziert die Bedeutung von Informalität bei der Erfüllung derjenigen Aufgaben einer Regierungszentrale, die über die formale Ressortkoordination hinausgehen und die Michael Mertes (2000) mit dem Dreiklang „Führen, koordinieren, Strippen ziehen“ beschreibt.

3 Als Überblick zum Forschungsstand seien die folgenden Beiträge genannt: König (1993), Häußer (1995), Knoll (2004) sowie Busse (2005). 4 Mit Ausnahme des baden-württembergischen „Staatsministeriums“ firmieren alle Regierungszentralen der deutschen Flächenländer unter der Bezeichnung „Staatskanzlei“ (Schneider 2001: 283).

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2

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Theoretische Dimensionen von Informalität

2.1 Zum Begriff der Informalität Der kleinste gemeinsame Nenner jedweder Betrachtung des untersuchten Phänomens ist die juristisch inspirierte Dichotomie von formal versus informell 5 als „binärer Referenzcode“ (Helms 2005: 72): Das, was nicht formal niedergelegt ist (in Gesetzen, Geschäftsordnungen, Organisationsplänen etc.), gilt als informell. Doch schon bei der allgemeinen Beschreibung informeller Regelsysteme, die die formale Struktur ergänzen bzw. begleiten, gerät diese Schlichtheit des Gegensatzes an die Grenzen ihrer Erklärungskraft. Die Tatsache, dass dort, wo die dichotome Beschreibung gewählt wird, oftmals implizit Abstufungen von Informalität vorgenommen werden, unterstreicht die Notwendigkeit differenzierterer Begriffskonzepte. These 1:

Informalität und Formalität sind komplementäre Elemente. Informalität ohne Formalität ist gegenstandslos, Formalität ohne Informalität defizitär.

Die analytische Trennung, auf der auch die Beschreibung des Informellen als „das Andere“ beruht, muss zugunsten der Annahme einer komplementären Beziehung aufgegeben werden: Informalität und Formalität sind aufeinander bezogene Elemente. Wo von Informalität die Rede ist, wird Formalität unweigerlich mitgedacht – Informalität ist erst durch die Abweichung als solche definiert, bzw. wird erst durch Ergänzung oder Konterkarierung von formalen Strukturen und Regeln identifizierbar. Der Begriff der Informalität erhält erst durch den Bezug auf Formalität einen analytischen Wert. Ohne diesen Bezug wäre, wie Uwe Schimank feststellt, Informalität tatsächlich „ubiquitär“ (Schimank 2002: 44). Der formale Rahmen des politischen Systems bildet zudem den Bezugspunkt für das informelle Handeln der Akteure, das stets im „Schatten der Formalität“ steht. In der Organisationsforschung wurde Informalität zunächst vor allem im Hinblick auf „abweichendes Verhalten“ untersucht und als „Mikropolitik“ 6 konzeptualisiert. Die politikwissenschaftliche Betrachtung rückte dagegen schon 5 Die Wahl der Bezeichnungen „formal“/„formell“ und „informal“/„informell“ obliegt offenbar der individuellen Neigung des jeweiligen Autors, im allgemeinen werden sie vollständig synonym verwendet. Abweichend davon Schulze-Fielitz (1984). 6 Neuere Arbeiten operieren jedoch mit einem neutraleren Begriff und betonen auch mögliche funktionale Elemente von Mikropolitik. Siehe hierzu Bosetzky (1992), Küpper/Felsch (2000), Neuberger (2006) sowie Ortmann (1998).

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früh die Funktionalität informellen Handelns und informeller Strukturen in den Mittelpunkt, zum Beispiel die informelle Herstellung parlamentarischer Mehrheiten durch Koalitionsausschüsse oder politische Steuerung durch PolicyNetzwerke. Entsprechend einer solchen Perspektive liegt dieser Arbeit die Prämisse zugrunde, dass informelle Handlungen und Strukturen als notwendige funktionale Ergänzungen formaler Strukturen wirken können und sollten. Die Reichweite der Prägewirkung von Formalität kann nie allumfassend sein, sondern stößt regelmäßig an Möglichkeitsgrenzen. Martin Morlok spricht dementsprechend von informellen Praktiken als „Regelanwendungsregeln“ oder „Anwendungshilfen für die formalen Regeln“ (Morlok 2003: 49). Politisches Handeln ist mit Regelungslücken und Inflexibilitäten der Formalstruktur konfrontiert, denen mit Informalität begegnet werden muss. Doch genauso wenig, wie jede Art von Informalität als schädliches „abweichendes Verhalten“ oder als illegitim qualifiziert werden kann, ist sie per se funktional, im Sinne von „Anwendungshilfen“ formaler Regeln oder der Zielerreichung der Formalstruktur. Die Funktionalität informeller Strukturen und Regelsysteme muss von individuellen Rationalitäten handelnder Akteure unterschieden werden. Der Maßstab für die Funktionalität informeller Handlungen und Regeln ist die effektive Erfüllung der Ziele und Normen der Formalstruktur (bzw. Formalorganisation). Individuelle Rationalitäten können dagegen nicht nur von den Zielen und Normen der Formalstruktur abweichen, sondern diesen auch widersprechen. Damit ist bereits eine weitere Ausdifferenzierung des Informalitätsbegriffes angesprochen: Beobachtbares informelles Handeln von Akteuren einerseits und eine Struktur informeller Regelsysteme andererseits. Analysiert werden kann das Handeln eines politischen Akteurs, der zur Entscheidungsvorbereitung informelle Verfahren wählt, formal nicht vorgesehene Kommunikationskanäle nutzt oder im Vorfeld der formalen Abstimmung Mehrheiten für eine Position sucht. Analysegegenstand können aber auch informelle Institutionen, das heißt Regelsysteme sein, von denen, wie von formalen Institutionen, Wirkungen auf das Akteurshandeln ausgehen. Wo Informalität Regelhaftigkeit aufweist, etwa im Rahmen eines informellen Gremiums, in dem Akteure in dauerhafter Kooperation interagieren, da bilden sich Normen und Verfahrensregeln aus. In einem größeren institutionellen Kontext – einer Organisation, einem Politikfeld oder einer Handlungsarena – können sich informelle Regelsysteme weiter festigen. Durch das stabile Zusammenwirken solcher informeller Institutionen innerhalb eines Handlungskontextes prägt sich eine „Informalitätskultur“ aus. Während informelles Handeln damit vornehmlich auf der Ebene individueller Rationalitäten analysiert werden kann, weisen informelle Regelsysteme eher den Bezug zu einer funktionalitätsbezogenen Betrachtung auf.

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Diese Differenzierung macht noch einmal die Unterkomplexität der binären Kategorie „formal versus informell“ deutlich. Eine weitere Analysekategorie ist deshalb die Unterscheidung von Formalitätsgraden, die diese Dichotomie ersetzen. Das „Kontinuum der Informalität“, wie es bei Lars Kastning (1991) oder in Weiterentwicklung bei Timo Grunden als „Kontinuum des formalen und informellen Regierens“ (Grunden 2009: 60ff) konstruiert wird, erlaubt entlang der Kriterien Regelhaftigkeit, Verbindlichkeit und Sanktionspotential informelle Institutionen und Entscheidungsprozesse voneinander abzugrenzen und damit komplexitätsadäquater zu analysieren. „Auch von bewusst etablierten, aber nicht rechtlich fixierten Regelsystemen, von Konventionen, allgemeinen Erwartungshaltungen und Funktionslogiken politischer Subsysteme gehen in unterschiedlichen Abstufungen Verbindlichkeiten und Sanktionspotentiale aus. Je höher die Verbindlichkeit eines Entscheidungsprozesses, desto höher ist der Geltungsanspruch der zu treffenden Entscheidung und desto geringer ist der Spielraum, im weiteren Prozess von dieser Entscheidung abzuweichen. Denn mit dem Verbindlichkeitsgrad steigt das Sanktionspotential bei Missachtung“ (Grunden 2009: 61).

Erst mit einem Informalitätsbegriff, der die Dichotomie überwindet, können zudem Veränderungsprozesse erfasst werden, die in Form von Informalisierung bzw. Formalisierung wirksam werden. Informalität kann schließlich auch hinsichtlich ihres Ausprägungsmaßes differenziert werden und ist dann als abhängige Variable zu konzipieren, für die verschiedene Einflussvariablen identifiziert werden können. Damit lassen sich Bedingungen benennen, unter denen Informalität stärker bzw. weniger stark ausgeprägt wird. Als Meta-Variablen können drei Einflussbereiche differenziert werden: Erstens die individuelle Akteursperspektive, zweitens die Formalstruktur und drittens der situative Kontext. Die skizzierten Analysekategorien zeigen Anforderungen eines differenzierten Begriffskonzeptes auf. Der einer Analyse informellen Regierens zugrunde liegende Informalitätsbegriff muss:

Formalitätsbezug aufweisen, um Funktionalitäten und Dysfunktionalitäten bewerten zu können, zu beobachtendes informelles Handeln von Akteuren und diesem Handeln zugrunde liegende Strukturen informeller Regelsysteme unterscheiden, Formalitätsgrade entlang eines Kontinuums abgrenzen können, hinsichtlich des Ausprägungsmaßes differenzieren, um Einflussfaktoren benennen zu können.

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2.2 Entstehungsbedingungen Identifiziert man Informalität als alltägliches Phänomen der politischen Wirklichkeit, so stellt sich die Frage nach dem „Warum“ nicht minder drängend. Grundlegend lässt sich das Entstehen informeller Strukturen und Prozesse durch zwei unabhängige Variablen erklären: Durch die Beschaffenheit der Formalstruktur einerseits und die Normen und Interessen der handelnden Akteure andererseits. These 2:

Informalität verbindet die Rationalität von Akteuren, die ihre Handlungsspielräume erweitern, mit dem Leistungspotential formaler Strukturen, die funktionale Defizite aufweisen.

Die Akteursperspektive rückt die Interessen und Ziele der Akteure in den Mittelpunkt und führt Informalität auf die Rationalität der Akteure zurück, verstanden als Ausrichtung auf Machtbildung und Machtsicherung bzw. die Dualität von Sach- und Machtinteressen (Korte/Fröhlich 2009: 16). 7 Informalität erlaubt es Akteuren, Entscheidungsprozesse auszugestalten, die zu erwartenden Entscheidungen einzugrenzen und damit Handlungsspielräume zu erweitern. Der Kreis der an einer Problemlösung beteiligten Akteure kann strategisch vergrößert bzw. verkleinert werden, Verhandlungen jenseits des formalen Hierarchieoder Mehrheitsprinzips vermögen alternative Lösungsmöglichkeiten zu eröffnen, Netzwerke erhöhen die Steuerungsfähigkeit etc. Grundsätzlich eröffnet Informalität somit Handlungs- und Strategieoptionen: Informelle Verfahren gewinnen an Bedeutung, je mehr Problemlösungspotential ihnen von den Akteuren zugeschrieben wird und je eher sie in ihnen die Chance erkennen, ihre Ziele zu verwirklichen. 8 Der Rückgriff auf informelle Verfahren wird umso wahrscheinlicher, je mehr sie eine Entscheidungsfindung nach Kriterien politischer Rationalität versprechen. 9 7 Die spezifische Form der Informalität, welche als individuelle Abweichung oder illegitimes Verhalten bezeichnet werden kann (im Extremfall in Gestalt von Korruption), wird damit nicht erfasst. Illegitime Informalität als persönlich motiviertes Verhalten Einzelner, welches nicht sachbezogen ist und nicht mit politisch-strategischen Zielen korrespondiert (in Abgrenzung zu einer allgemein anzunehmenden Gemeinwohlorientierung politischen Handelns), fällt aus der Betrachtung heraus. 8 Möglichen Einwänden hinsichtlich einer funktionalistisch verengten Betrachtung kann an dieser Stelle mit dem Hinweis auf die Ausrichtung der gewählten Perspektive begegnet werden, welche auf die Rationalität der Akteure abstellt. Ungeachtet dessen können für das Entstehen von Informalität auch Bedingungen angeführt werden, die nicht primär auf strategisches Handeln von Akteuren zurückgehen (z.B. soziale Bedürfnisse) – auch dann lassen sich jedoch weitere Funktionen von Informalität ableiten. 9 Dem zugrunde liegt die Vorstellung begrenzter Rationalität, die ausgeht von „Akteuren, die

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Weiterhin ergeben sich aus Defiziten der Formalstruktur Anreize oder sogar Imperative für informelles Handeln. Dabei können von formalen Regelsystemen unterschiedliche Impulse für informelles Handeln ausgehen: Informalität schließt nicht nur „Lücken der Formalität“, wenn formale Vorgaben fehlen, sondern kann auch Überregulierungen flexibilisieren, wenn Formalstrukturen keine materiellen, sondern allein funktionale Defizite aufweisen. Während Informalität so in Verhandlungsarrangements, wie sie die Governance-Perspektive betont, ein notwendiges Brückenelement zwischen formal getrennten Akteuren darstellt, kann sie in organisationsinternen Entscheidungsprozessen die notwendige Gestaltungsfreiheit herstellen. Organisationstheoretische Betrachtungen betonen dementsprechend den Gegensatz von formalen Vorgaben und den „tatsächlichen Abläufen“ (Meyer/Rowan 1977: 341). Informalität ist damit einerseits auf der Ebene strategisch handelnder Akteure zu betrachten, für die informelles Handeln eine Erweiterung ihrer Handlungsoptionen in formalen Strukturen verspricht. Andererseits kann Informalität als funktionale Erweiterung der Formalstruktur analysiert werden, die den an sie gestellten Leistungsanspruch nicht erfüllen kann. Diese Differenzierung ist jedoch als analytische Unterscheidung aufzufassen, die die Interdependenz der beiden Perspektiven gerade nicht bestreiten soll – empirisch bedingt das Eine sicherlich das Andere. Gerade die Makroperspektive von Governance-Studien zeigt diese wechselseitige Prägekraft: Während geänderte Rahmenbedingungen, ausgehend von „Grenzüberschreitungen in politischen Prozessen“ (Benz 2004: 14) informelle Verfahren befördern, können diese auch zur Realisierung von Steuerungsgewinnen genutzt werden, etwa wenn die Einbindung nichtstaatlicher Akteure den Informationsvorsprung der Regierung erhöht oder für Legitimierungsstrategien genutzt wird.

Kollektive Informalität: Netzwerke Die Faszination, die Informalität bisweilen auf das geneigte Publikum des politischen Betriebes ausübt, entzündet sich insbesondere an mehr oder weniger geheimen und geheimnisvollen Gruppierungen verschiedener Akteure – prominente Beispiele sind der „Anden-Pakt“ aufstrebender Parteipolitiker oder die „Niedersachsen Connection“ des Altbundeskanzlers. Abseits solcher eher losen Beziehungen liegt der Fokus der einschlägigen denken, auch wenn sie nicht alle Fakten besitzen; die Absichten haben, auch wenn es ihnen nicht immer gelingt, ihre Ziele zu erreichen; die fähig sind, eine Wahl zu treffen, auch wenn diese oft nur intuitiv erfolgt; und die sich in intelligenter Weise einer Situation anpassen können oder zumindest der Wahrnehmung, die sie davon haben, und demgemäß ihr Handeln entwickeln“ (Friedberg 1995: 202).

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wissenschaftlichen Forschung auf der strategischen Kooperation von Akteuren in auf Dauer gestellten Beziehungssystemen, die mit dem Konzept des Netzwerks beschrieben werden. Aufmerksamkeit gewinnt die Netzwerkforschung nicht zuletzt durch die moderne Perspektive von Governance, die makrotheoretisch mit der Betonung von Verhandlungsarrangements und weicheren Steuerungsformen als „Informalitätsdynamik“ verstanden werden kann. Für die theoretische Reflexion von Informalität muss deshalb die Dimension der Akteure erweitert werden. Akteure handeln nicht einseitig und unabhängig, sondern in Kontexten mit anderen Akteuren. Akteure bilden Beziehungssysteme aus, die von Kooperationen zweier Akteure über Gruppen oder Gemeinschaften bis hin zu Netzwerken reichen können. 10 Dabei betonen vor allem die organisationstheoretischen Beiträge soziale Funktionen kollektiver Informalität, während aus der Netzwerkforschung eher strategische Leistungspotentiale abgeleitet werden können. Ausgangspunkt der erstgenannten Betrachtung ist der Mensch als soziales Wesen, der in Gruppen Anschluss sucht. Auch in dieser sozialpsychologischen Perspektive wird der Mehrwehrt von Informalität für die beteiligten Akteure erkennbar: Die Herstellung von Solidarität und die Gewährleistung von Schutz nach außen. Grundsätzlich gilt das Prinzip „gemeinsam sind wir stark“. In der strategiebezogenen Betrachtung steht der Gewinn im Sinne politischer Rationalität im Mittelpunkt: Netzwerke dienen der Einflussmaximierung durch Kooperation. Sie erhöhen Steuerungspotentiale, reduzieren Unsicherheiten und kompensieren Informationsdefizite. Die – mitunter unterschiedlichen oder sogar antagonistischen – Interessen der Netzwerkmitglieder sind in der stetigen Kooperation und durch Geltung der „Währung“ Vertrauen umsetzbar. Geht es darum, gemeinsame Interessen der Netzwerkmitglieder zu vertreten, so müssen die „Verbündeten“, wie Paul A. Sabatier formuliert, Ressourcen „unter dem Dach einer gemeinsamen Position bündeln“ (Sabatier 1993: 128). Zur Einflussmaximierung sind damit Integrationsleistungen zu erbringen, um in Verhandlungsarrangements einen Konsens herzustellen. Auf der anderen Seite können interne Netzwerkeffekte zu Dysfunktionalitäten führen, wenn das Lernen, das als notwendige Antizipationsleistung einer dynamischen Umwelt Bedeutung erhält, durch Schließungstendenzen gefährdet wird: „Es wird zwar intern viel Information getauscht und eine multilaterale Anpassung vollzogen, eine autonome Anpassung an externe Umweltanforderungen findet je10 Die Differenzierung von Gruppen/Gemeinschaften und Netzwerken wird im Folgenden zugunsten eines weitreichenden Netzwerkbegriffes aufgegeben. Auch Gemeinschaften, die auf sozialen Ähnlichkeiten beruhen, können für die hier vorliegende Perspektive als (spezifische) Netzwerke verstanden werden.

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doch unvollständig und zögerlich statt, da neue Informationen nur schwer in das Netzwerk aufgenommen werden können“ (Wald/Jansen 2007: 102, siehe auch Jansen 2002: 96).

Netzwerkakteure stehen damit vor der doppelten Herausforderung der Herstellung kollektiver Handlungsfähigkeit einerseits und der Offenheit für Anpassungsleistungen andererseits, deren Fehlen Netzwerkhandeln jeweils als potentiell dysfunktional erscheinen lässt.

2.3 Ausprägungsmaß Informalität kann nicht nur hinsichtlich ihres Grades differenziert werden, wie es das Kontinuum des formalen und informellen Regierens abbildet. In Abgrenzung von dieser „qualitativen“ Dimension kann ein Ausprägungsmaß unterschieden werden, das Informalität gleichsam quantitativ „misst“. Angesichts der auf der Hand liegenden Schwierigkeiten der empirischen Ermittlung und Operationalisierbarkeit einer Skala des Ausprägungsmaßes, geht es hier eher um die grobe Differenzierung eines „Mehr“ oder „Weniger“ an Informalität. Im Mittelpunkt stehen die Einflussvariablen, mit deren Hilfe Bedingungen benannt werden können, unter denen Informalität stärker bzw. weniger stark ausgeprägt wird. Die Frage nach den Bedingungen der Entstehung informeller Verfahren sowie nach dem Maß der Informalität offenbart grundlegend drei Einflussbereiche als Meta-Variablen: Erstens die individuelle Akteursperspektive, zweitens die Formalstruktur und den weiteren institutionellen Rahmen sowie drittens den situativen Kontext, in dem die Verbindung der Variablen konkret wird. An dieser Stelle können, ausgehend von einzelnen Annahmen der Theoriekonzepte, einige stimulierende und restringierende Faktoren benannt werden, die jedoch als Variablenset noch der Vervollständigung bedürfen. In der Akteursdimension können folgende Einflussvariablen konstruiert werden, deren Wirkungsrichtung zugespitzt dargestellt wird:

Die Interessen und Funktionalitätserwartungen in der Akteurkonstellation (je erfolgversprechender informelles Handeln in der Interaktion mit anderen Akteuren erscheint, desto mehr gewinnt es als strategische Option an Bedeutung), die Konvergenz von Zielen der Formalorganisation und individuellen Zielen (je geringer die Konvergenz ausfällt, desto wahrscheinlicher ist die Etablierung informeller Strukturen und Prozesse),

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der Faktor Vertrauen als „Währung des Informellen“ (je schwieriger die Vertrauensbildung, etwa aufgrund von Konkurrenzsituationen, desto unwahrscheinlicher wird die Etablierung informeller Strukturen und Prozesse) oder für kollektive Informalität in Gruppen bzw. Netzwerken die Ausprägung kooperativer Interaktionsorientierungen (je stärker die Bereitschaft zur Kooperation, desto eher kommt informelles Handeln zustande).

Die Formalstruktur, unter die auch formalisierte informelle Normen im Sinne des institutionellen Kontextes fallen, bildet den Rahmen für das Handeln der Akteure. Nach Renate Mayntz und Fritz W. Scharpf lassen sich so verschiedene „Handlungskontexte“ differenzieren, in denen institutionelle Faktoren auf die Handlungsoptionen stimulierend, ermöglichend oder auch restringierend einwirken (Mayntz/Scharpf 1995: 43).

Eine vom institutionellen Kontext abhängige Einflussvariable ist die Sanktionsbewährung: Je wahrscheinlicher die Sanktionierung von formal nicht vorgesehenen Verfahren (sei es aufgrund von formalen oder auch informellen Normen), desto höher sind die zu kalkulierenden Kosten dieser Normabweichung. Das mögliche Missverhältnis von Kosten und Nutzen kann für die Akteure die Wahl informeller Handlungsweisen einschränken. In Bezug auf die Ausdifferenziertheit des Regelsystems ergeben sich gegenläufige Richtungsimpulse: Einerseits entstehen bei weniger stark ausdifferenzierten Regelsystemen eher Regelungslücken, die durch informelles Handeln geschlossen werden können. Andererseits setzen stark ausdifferenzierte Regelsysteme Anreize für informelles Handeln, um größere Handlungsspielräume durch größere Flexibilität zu erschließen.

Schließlich spielen auch situative Faktoren eine Rolle – das „Eigenrecht der Situation“ (Luhmann 1964: 295) manifestiert sich in situationsspezifischen Einflüssen:

Informalität ist in ihrer Ausprägung abhängig vom jeweiligen situativen Stimulus, konkret etwa der Beschaffenheit des Policy-Gegenstandes (Regelungsreichweite, Konfliktniveau, öffentliche Wahrnehmung und Resonanz etc.), durch den das Zusammenwirken von Akteursorientierungen und dem institutionellen Kontext konstituiert wird. Informalität kommt ein größeres Gewicht zu, je mehr der Situation Innovationspotential innewohnt, das heißt, je mehr sie von den eingeübten Routinen der formalen (oder formalisierten) Strukturen abweicht. Wo die etab-

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lierten Verfahren nicht greifen, eröffnet Informalität neue Handlungsoptionen. Die Wahrscheinlichkeit der Etablierung informeller Strukturen und Prozesse steigt darüber hinaus mit der Einbindung von Akteuren aus unterschiedlichen Kontexten, bei denen Informalität eine Brückenfunktion übernimmt.

These 3:

In den Arenen des Regierungshandelns prägen sich spezifische Informalitätskulturen aus.

Politische Akteure sind mit einer Vielzahl von institutionellen Kontexten konfrontiert, die sich durch jeweils eigene, zum Teil sich gegenseitig widersprechende Handlungsrationalitäten auszeichnen. Durch die Identifikation dieser Kontexte und durch ihre Systematisierung als Handlungsarenen lässt sich informelles Regieren zum einen als informelle Steuerung bzw. internes Komplexitätsmanagement und zum anderen als externes Komplexitätsmanagement analysieren. Innerhalb der Regierungsformation gilt es, die Vielzahl individueller Akteursinteressen in geschlossenes Regierungshandeln zu überführen. Informelle Steuerung ist dabei weniger hierarchische Anordnung, als vielmehr geschickte Einflussnahme und Koordination. Funktionslogiken externer Arenen des Regierungshandelns stellen weitere Anforderungen an Handlungsstrategien, die zudem mit Zielkonflikten konfrontiert sind: Entscheidungen in einer Arena haben Konsequenzen für das Handeln in anderen Arenen, Vor- und Nachteile von Handlungsstrategien müssen abgewogen werden. Regieren ist vornehmlich Komplexitätsmanagement (vgl. Abb. 1, Grunden 2009: 103ff). Quer zu den Handlungsarenen liegen Politikfelder mit ihren jeweils eigenen Strukturbedingungen und Pfadabhängigkeiten. Mit Hilfe der Netzwerktheorie kann das Konzept spezifischer informeller Muster in Handlungskontexten abgeleitet werden: „Jedes Politikfeld ist durch Akteure, Institutionen und organisierte Interessen bestimmt, die durch eine Vielzahl formeller und informeller Austauschbeziehungen miteinander verbunden sind“ (Mai 2006: 182).

Solche stabilen Kommunikationswege, die sich bei Betonung des Informellen als Netzwerke beschreiben lassen, können jedoch nicht nur entlang von Policies identifiziert werden, sondern verweisen allgemeiner auf Muster informellen Handelns. Diese lassen sich auch mikropolitisch fundieren: In Organisationen bildet sich eine informelle Struktur heraus, die in organisationstheoretischen Ansätzen schlicht als „informelle Organisation“ oder „informelle Machtstruktur“ beschrieben wird (Roethlisberger/Dickson 1975, Crozier/Friedberg 1979).

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Grenzt man Handlungsfelder entlang der Arenen des Regierungshandelns ab, so ist auch hier, entsprechend der variierenden Kontextbedingungen, von spezifischen informellen Arrangements auszugehen. Vereinfacht: Das informelle Hintergrundgespräch in der medialen Arena verweist auf ein anderes Steuerungsdesign und andere Kontextbedingungen als informelle Verhandlungen mit Verbänden oder die Entscheidungsfindung in informellen Koalitionsgremien. Der handelnde Akteur trifft jeweils auf eine spezifische „Informalitätskultur“. Abbildung 1:

Arenen des Regierungshandelns (aus der Perspektive der Regierungszentrale)

Quelle: Eigene Darstellung.

Die Regelhaftigkeit informeller Arrangements geht mit der Ausprägung informeller Normen und Handlungspraktiken einher. Innerhalb verschiedener institutioneller Kontexte mit jeweils spezifischer Funktionslogik können sich Handlungsmuster und informelle Regelsysteme verfestigen. Das stabile Zusammenwirken solcher informeller Institutionen kann für verschiedene Handlungskontexte als „Informalitätskultur“ beschrieben werden. In der

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mikropolitischen Dimension rücken damit die informellen Verfahren, die Kommunikations- und Machtstrukturen abseits der Organisationspläne in den Mittelpunkt. Innerhalb eines Policy-Kontextes können Netzwerke, ihre Interaktionsstrukturen und Wege der Einflussnahme beschrieben werden. Handlungsarenen strukturieren informelle Kommunikationsbeziehungen, Verfahrensregeln und Gremien der freiwilligen Regelhaftigkeit. „Informalitätskulturen“ bilden die stabilen Interdependenzen zwischen Akteuren, ihrem Handeln und der Struktur informeller Regelsysteme ab: Umfasst werden (1) die entscheidungsrelevanten und regelmäßig handelnden Akteure, deren Einfluss auf formalen Positionen oder informellem Status beruhen kann, und die Akteurkonstellation, in der sich Rollen und Handlungsorientierungen ausprägen, (2) Handlungsmuster, also das regelmäßig beobachtbare Handeln, das im Sinne einer „informellen Routine“ Konventionen und Handlungserwartungen konstituieren kann sowie (3) daraus resultierende Verfestigungen im Sinne informeller Regelsysteme und weitergehend formalisierte Strukturen durch Etablierung informeller Gremien. Die „Informalitätskultur“ einer Handlungsarena beschreibt die stabilen informellen Parameter, mit denen ein Akteur, der bildhaft eine Arena „betritt“, konfrontiert wird und die fortan seine Rationalität mitprägen. Gleichzeitig wird er durch sein Eintreten in die Akteurkonstellation selbst Teil der „Informalitätskultur“ und nimmt darauf in der Interaktion mit anderen Akteuren Einfluss.

2.4 Formalitätsbezug Informalität kann wichtige Ausgleichsfunktionen übernehmen, wo formale Vorgaben nicht vorhanden sind oder undifferenziert bzw. funktional defizitär erscheinen. Selbstverständlich muss dieses Leistungspotential mit der Gegenseite der Dysfunktionalität kontrastiert werden: Dass Informalität Formalität unterstützen kann, heißt nicht, dass sie das automatisch tun muss oder auch nur im Regelfall tut. Damit rückt die Frage in den Mittelpunkt, unter welchen Bedingungen informelles Handeln zielführend ist – für den Akteur im Sinne politischer Rationalität einerseits und funktional im Sinne der Normen der Formalstruktur andererseits. Hierzu müssen zunächst zwei zueinander quer liegende Dimensionen des Verhältnisses von Formalität und Informalität mit jeweils zwei möglichen Ausprägungen unterschieden werden: Zum einen die Dimension Konvergenz (versus Divergenz), zum anderen Funktionalität (versus Dysfunktionalität) bzw. Rationalität (individuelle Zielverwirklichung versus Zielverfehlung). Konkret: Informalität kann konvergent zu formalen Strukturen sein, das heißt als Ergän-

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zung in Einklang mit ihnen stehen oder ihnen auf der anderen Seite zuwiderlaufen. Die Zuordnung fällt leicht, wo informelles Handeln von schriftlich fixierten und konkretisierten Vorgaben abweicht, etwa wenn formal zu beteiligende Gremien umgangen werden. Sie fällt aber dort schwer, wo Informalität zwar von formalen Vorschriften abweicht, aber der „Geist“ dieser Vorschrift, das heißt die zugrunde liegende Absicht, gewahrt bleibt – oder andersherum wo die formalen Vorschriften befolgt werden, sich aber im Rahmen informellen Handelns Konsequenzen ergeben, die dem „Geist“ der Vorschrift zuwiderlaufen. Somit handelt es sich nicht nur um eine analytische Differenzierung, die praktische Abgrenzungsschwierigkeiten hervorbringt, sondern die auch die weiterführende Frage nach Legitimität offen lässt. Abbildung 2:

Informalität – Formalität

Quelle: Eigene Darstellung.

Realitätsnäher als ein schlichter Antagonismus erscheint auch hier die Vorstellung eines Kontinuums, das verschiedene Grade des Verhältnisses von In-

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formalität und Formalität abbilden kann. In einer ersten Differenzierung können so vier idealtypische Stufen – vom Konvergenz-Pol hin zu Divergenz – konzeptioniert werden: 11 Informalität kann (1) konkretisierend wirken, das heißt die Umsetzung formaler Regeln unterstützen, (2) formale Regeln ergänzen, wo diese lückenhaft erscheinen, (3) Formalität umgehen bzw. von ihr abweichen, etwa wenn formale Regeln in Konflikt miteinander treten oder (4) Formalität ersetzen, das heißt formale Regeln weitgehend missachten. Gleichzeitig kann Konvergenz keineswegs mit Funktionalität und Divergenz mit Dysfunktionalität gleichgesetzt werden. Ob informelles Handeln funktional ist, das heißt die Formalstruktur und die dahinter liegenden Ziele stützt, bzw. der Zielverwirklichung eines Akteurs dienlich ist, kann somit nicht einfach mit dem Grad der Abweichung korreliert werden. Vielmehr können beide Dimensionen des Verhältnisses von Informalität und Formalität variabel in Beziehung gesetzt sein – eine Ausprägung der einen Dimension kann jeweils auf beide Ausprägungen der anderen Dimension bezogen werden. Ein interministerieller Arbeitskreis etwa, der als Ergänzung formaler Hierarchien Konvergenz aufweist, kann funktional sein und Entscheidungsprozesse innerhalb der Regierungsformation oder Steuerungsbemühungen der Regierungszentrale unterstützen. Andererseits kann er, etwa weil die Mitgliederauswahl nicht tatsächlichen Einflusspotentialen entspricht, wenig effektiv und damit dysfunktional sein. Wird die Grenze zur Umgehung des „Dienstwegs“ überschritten, indem formal zuständige administrative Einheiten nicht berücksichtigt werden, fällt der Arbeitskreis in die Kategorie Divergenz – kann aber bei Beschränkung auf tatsächlich entscheidungsrelevante Akteure durchaus funktional sein. Als Beispiel aus dem Bereich der Arenen des Regierungshandelns kann das Zusammenwirken von Regierung und Vertretern gesellschaftlicher Interessen dienen, welches als informelle Verhandlung formale Strukturen (die etwa im Rahmen von Verbändeanhörungen auch die Einbeziehung gesellschaftlicher Akteure vorsehen) ergänzt und damit zunächst Konvergenz aufweist. Divergenz kann dabei aus der faktischen Konsequenz abgeleitet werden, welche nämlich in einem Machtverlust des Parlamentes gegenüber der Exekutive besteht. Das Abweichen von formalen Normen wird dabei durch den prominenten Begriff des „Abnickens“ von regierungsexklusiv ausgehandelten Entscheidungen beschrieben, die dem Legislativauftrag des Parlaments zuwiderlaufen. Aus Sicht der Regierungszentrale kann dies bei Realisierung sich dadurch ergebender Steuerungspotentiale durchaus funktional sein; die Gefahr von Dysfunktionalität kann dann aber auf der anderen Seite in parlamentarischem Widerstand bestehen. 11 Typologie der Beziehung von formalen und informellen Institutionen bei Lauth (2000).

52 Abbildung 3:

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Konvergenz und Funktionalität

Quelle: Eigene Darstellung.

Informalisierung – Formalisierung Die Kurzsichtigkeit der Dichotomie „formal versus informell“ kann nicht nur für die Abgrenzbarkeit von Formalitätsgraden konstatiert werden, sondern vermag auch nicht die Dynamik informellen Regierens zu erfassen: Informelle und formale Strukturen stehen nicht statisch nebeneinander. Vielmehr unterliegen sie – auch unter Bedingungen tendenzieller Pfadabhängigkeit – Veränderungsprozessen. Zur Illustration dient folgendes Beispiel: Einem informellen Gremium – genauer dem oftmals als Inbegriff des informellen Gremiums verstandenen Koalitionsausschuss – wird eine weitere informelle Runde vorgeschaltet, die „kleine Koalitionsrunde“. Auf den ersten Blick erscheint diese Beobachtung aus dem rot-grünen Koalitionsmanagement in Hessen (Grunden 2009: 162f) kurios, bedeutet es doch gleichsam eine Informalisierung von Informalität. Tatsächlich unterstreicht dieses Beispiel noch einmal die Notwendigkeit des Kontinuums zur Differenzierung von Formalitätsgraden und illustriert gleichzeitig die grundlegende Komplementarität, welcher Informalität und Formalität unterliegen.

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Informalisierung eröffnet Handlungsspielräume und bietet damit notwendige Flexibilität. In der Regel ist dies auch die Entwicklungsrichtung, die bei der Thematisierung von Informalität fokussiert wird. Gleichzeitig zeigt jedoch das Beispiel, dass auch umgekehrte Prozesse von Interesse sein können. Formalisierte Strukturen – ob materiell institutionalisiert als Gremium oder in der kognitiven Dimension als Verfestigung von Konventionen – bieten Verlässlichkeit, sie erhöhen die Erwartungs- und Entscheidungssicherheit für Akteure und dank des größeren Verbindlichkeitspotentials getroffener Entscheidungen können sie auch deren Kooperationsbereitschaft erhöhen. Aus der organisationstheoretischen Perspektive lassen sich zudem Steuerungsherausforderungen kontextualisieren: „Endogene Governance“ im Sinne von Selbststeuerungsfähigkeit und „exogene Governance“ im Sinne von Steuerungsfähigkeit nach außen und von außen machen formale Strukturen notwendig (Gläser 2007). Wo informelles Handeln einer freiwilligen Regelhaftigkeit unterliegt, an regelmäßige Termine, festgelegte Entscheidungsregeln, Tagesordnungen und Protokolle gebunden ist (wodurch die Formalisierung auf organisatorischer Ebene sichtbar wird), da steht der Verpflichtungsfähigkeit eine Verengung von Handlungsoptionen gegenüber. An formalisierte Strukturen werden dann wieder Flexibilisierungsanforderungen gestellt. So zeigt das Beispiel, „wie mit dem Grad freiwilliger Formalisierung informeller Entscheidungsstrukturen die Notwendigkeit zu vorgelagerten, wenig formalisierten Absprachen steigt“ (Grunden 2009: 163). Verkürzt lässt sich das Spannungsverhältnis mit den Polen Stabilität und Flexibilität beschreiben. Die beiden Entwicklungsrichtungen, Formalisierungsprozesse einerseits und Informalisierungstendenzen andererseits, können als ein Kreislauf von Formalität und Informalität dargestellt werden, bei dem entsprechend der sich ändernden Anforderungen jeweils eine Entwicklungsrichtung zeitweise dominiert. These 4:

Informelles Handeln erfolgt im „Schatten der Formalität“. Formalität wirkt auf Informalität ein und bildet den Bezugspunkt für informelles Handeln. Der „Schatten der Formalität“ kann als theoretische Funktionalitätsgrenze konstruiert werden, an der das strategische Handeln der Akteure bei mangelndem Rückbezug zum formalen Entscheidungssystem potentiell dysfunktional wird.

Wie bereits dargestellt ist die oftmals dem Begriff des Informellen zugrunde liegende Dichotomie von formal versus informell unterkomplex. Tatsächlich ist Informalität mit Formalität in mehrfacher Hinsicht verwoben. Informelles Handeln erfolgt immer innerhalb oder entlang formaler Kontexte, die Handlungs-

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korridore eröffnen oder verschließen und muss damit als Bezugspunkt auch immer diese formalen Kontexte, von denen politische Akteure in der Regel auf mehreren Ebenen berührt werden, berücksichtigen. Informelle Strukturen werden von formalen Kontexten mitgeprägt, etwa wenn Personen aus formalen Organisationen (als Repräsentanten eines kollektiven Akteurs) in Netzwerken kooperieren und Teile ihrer Handlungsorientierungen auf ihrer Identität als Mitglied dieser formalen Organisation beruhen 12 oder wenn informell nutzbare Machtressourcen auf formal zugewiesenen Positionen bzw. Kompetenzen, basieren. Insofern der formale Rahmen für das Handeln von Akteuren den Bezugspunkt bildet, müssen dessen Vorgaben berücksichtigt werden – was auch bedeuten kann, mögliche Sanktionen bei abweichendem Verhalten in Kauf zu nehmen. Der „Schatten der Formalität“ wirkt auf jegliche Informalität ein: Prozesse der Entscheidungsfindung und -implementation sind immer an formale Strukturen des politischen Systems rückgebunden. Sofern am Ende politischer Prozesszyklen formale – das heißt auch formal legitimierte – Gremien stehen, sind Entscheidungen, bei aller flankierenden Informalität bei der Entscheidungsfindung, stets an formale Strukturen angebunden – selbst wenn diese im extremen Fall nur informell getroffene Entscheidungen formal nachvollziehen. Den Kriterien politischer Rationalität entsprechend muss informelles Handeln, so es zielgerichtet und auch potentiell funktional sein soll, dem „Schatten der Formalität“ Rechnung tragen, das heißt den Rückbezug auf formale Strukturen kalkulieren. Damit sind auch der als divergent beschriebenen Informalität Grenzen gesetzt. So sind für das gewählte Beispiel des Hierarchie-Umweges Grenzen plausibel, an denen der Formalität Rechnung getragen, das heißt der Dienstweg wieder eingehalten bzw. dokumentiert werden muss. Ebensolche Grenzen sind auch der Regierung in Verhandlungsarrangements gesetzt. Sie kann zwar in der Kooperation mit Verbänden einen Informationsvorsprung gewinnen und diesen in der Argumentation gegenüber dem Parlament (bzw. der sie tragenden Mehrheit) nutzen sowie auf die Gefahr einer Nichteinigung hinweisen, wenn das gesamte Verhandlungspaket in Frage gestellt wird. Letztlich kann sie jedoch nur solche Vereinbarungen anstreben, die die Zustimmung der Parlamentsmehrheit finden. Bei informellen Regelsystemen, die von den formal vorgesehenen Bestimmungen abweichen, gilt das Prinzip von Einvernehmlichkeit, „weil sich ein Dissident immer auf das formale Recht berufen kann“ (Morlok 2003: 53). Sind Akteure aus verschiedenen formalen Kontexten in einem Netzwerk verbunden, so wirkt der „Schatten der Formalität“ in mehrfacher Hinsicht auf das Netzwerk als Ganzes und auf den individuellen Akteur in seiner multiplen 12 Vgl. das Modell der „belief systems“ bei Sabatier (1993: 130).

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Mitgliedschaft ein: Das Netzwerkhandeln muss den Rückbezug auf das formale Entscheidungssystem ermöglichen. Eine Advocacy-Koalition, deren Ziel PolicyVeränderungen sind, muss ihre Handlungsstrategien den Normen und Verfahrensregeln der Formalstruktur anpassen, um materielle Politikergebnisse verwirklichen, also beispielsweise einen gewünschten Parlamentsbeschluss „herbeiführen“ zu können. Für den einzelnen Netzwerkakteur ist darüber hinaus auch ein möglicher „Schatten“ des formalen Kontextes, dem er angehört, zu berücksichtigen. Ein Ministerialbeamter steht etwa auch als Netzwerkmitglied unter dem Einfluss des organisatorischen Regelsystems seines Hauses. Versteht man ein Netzwerk als formalisiertes informelles Gremium, das eine beständige Struktur aufweist, so kann der „Schatten der Formalität“ schließlich auch im Sinne des geltenden informellen Regelsystems auf die Mitglieder wirken. Für die Organisation, aus deren Kontext ein Mitglied in Netzwerkstrukturen eingebunden ist, sind damit sowohl Chancen als auch Risiken verbunden. Während einerseits die Interessen der Organisation wirksam vertreten werden können, besteht andererseits – und grundsätzlich bei dauerhaften und personalisierten Organisation-Umwelt-Kontakten – die Gefahr von Entkopplung (Crozier/Friedberg 1979: 95): Großer Einfluss des Netzwerkes auf das Organisationsmitglied bedingt dann eine defizitäre Verwirklichung der Organisationsinteressen. Wissenschaftliche Aufmerksamkeit hat dieses Phänomen unter dem Titel der „Fachbruderschaften“ erhalten, bei denen gemeinsame PolicyInteressen über organisatorische Kontexte hinweg verfolgt werden. Die Verfestigung solcher Strukturen beschreibt Manfred Mai: „Es gibt Politikbereiche, in denen es nicht eindeutig erkennbar ist, ob sich ein Verband eine (Fach-)Abteilung eines Ministeriums ´hält` oder umgekehrt eine Fachabteilung einen Verband“ (Mai 2006: 194).

Politische Akteure sind in der Regel mit mehreren formalen Kontexten und multiplen Mitgliedschaften konfrontiert. Im Besonderen gilt dies für Spitzenakteure: Ein Ministerpräsident ist Regierungschef, Repräsentant seiner Partei, Mitglied einer Koalition und Vertreter seines Bundeslandes. Die Mehrdimensionalität und die Parallelität geltender Regelsysteme sind charakteristisch für das politische Geschäft als „Prozess in verbundenen Strukturen“ (Benz/Lütz/Schimank/Simonis 2007: 23). Der „Schatten der Formalität“, der informelles Handeln rückbindet, ist damit als differenzierbares Konzept zu konstruieren, das die verschiedenen Handlungsarenen berücksichtigt.

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Formalität ist die Sphäre der Legitimation. Im Spannungsverhältnis von Formalität und Informalität muss die „zeremonielle Fassade“ gewahrt bleiben. Informalität eröffnet einerseits Legitimierungschancen, steht aber andererseits selbst unter Legitimierungsdruck.

Das Organigramm ist nur die halbe Wahrheit: Das statische Bild festgelegter Kommunikations- und Machtbeziehungen ist schon seit der „Entdeckung“ der „informellen Organisation“ im Rahmen des Human-Relations-Ansatz 13 durch die beobachtbare Realität widerlegt. Die Wirklichkeit jenseits formaler Vorgaben wird durch informelles Handeln geprägt, formale Vorgaben werden um informelle Elemente erweitert. Bildet der Organisationsplan die „gedachte“ Machtstruktur ab, so ergibt sich die reale Machtstruktur aus der – innerhalb der Organisation und in Interaktionen mit ihrer Umwelt vollzogenen – Informalität. Informalität führt zu Machtverschiebungen. Akteure erweitern, so die zentrale Annahme, ihre Handlungsspielräume und erschließen sich damit Handlungsressourcen, die ihr Einflusspotential erhöhen können – und zwar über das Maß, das ihnen formal zugeschrieben wird, hinaus. Erlangt ein Mitarbeiter der Arbeitsebene direkten Zugang zum Spitzenakteur, etwa weil sein Expertenwissen geschätzt wird, so werden Kommunikations- und Einflusskanäle jenseits der formalen Hierarchien geschaffen. Die Strategische Organisationsanalyse nach Michel Crozier und Erhard Friedberg nennt (neben dem Expertenwissen) beispielhaft drei weitere Machtmittel in Organisationen: So kann ein Akteur seine Macht ausbauen (1) bei Kontrolle über wichtige Informations- und Kommunikationskanäle, (2) wenn er fähig ist, organisatorische Regeln zu bestimmen oder diese für sich auszunutzen, oder (3) wenn er als Vermittler/Schnittstelle zwischen der Organisation und ihrer Umwelt fungiert (Crozier/Friedberg 1979: 51ff). Auch die Governance-Perspektive diskutiert Veränderungen formaler Strukturen. Die gewachsene Bedeutung von kooperativen Formen staatlichen Handelns führt zu Machtverschiebungen, deren konkrete Ausgestaltung jedoch keineswegs feststehen muss: Nichtstaatliche Akteure können im Rahmen informeller Verhandlungsarrangements insgesamt als Gewinner betrachtet werden – auf die jeweils unterschiedlichen Einflusspotentiale sei verwiesen (Papadopoulos 2004: 220f). Damit muss jedoch keineswegs zwingend ein Bedeutungsverlust formaler Institutionen einhergehen. Grundsätzlich wird dem Staat nach dem Prinzip „Anlagerung statt Verlagerung“ (Genschel/Leibfried/Zangl 2006: 17) Verantwortung nicht entzogen, sondern sie wird auf Seiten nichtstaatlicher Akteure zusätzlich generiert. 13 Der Begriff „informal organization“ wird erstmalig von Roethlisberger/Dickson (1975: 566) gebraucht. Grundsätzlich zum Human-Relations-Ansatz auch Mayo (1949).

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Innerhalb des staatlichen Bereichs muss differenziert werden: Auf der einen Seite können in informellen Prozessen auch formal nicht privilegierte, das heißt formal nicht entscheidungsberechtigte oder qua formaler Position nicht einflussreiche Akteure Einfluss ausüben, sodass es innerhalb des politischadministrativen Systems ebenfalls zu Machtverschiebungen kommen kann. Dem Eindruck von Machtverlusten formaler Institutionen steht an anderer Stelle jedoch eine Verschiebung zu ihren Gunsten gegenüber: Der erhöhte Koordinationsbedarf sowie die Verhandlungsarrangements mit nichtstaatlichen und föderalen Akteuren geben der Regierung Machtpotentiale (vor allem gegenüber dem Parlament) an die Hand, was mit dem Begriff der Exekutivlastigkeit beschrieben wird. 14 Der Begriff der Macht ist in demokratischer Tradition eng mit der Frage nach Legitimation verbunden. Machtverschiebungen sind daher ein guter Ausgangspunkt für die legitimatorische Betrachtung des Informellen. Legitimation kommt staatlicher Macht und staatlichen Entscheidungen durch die Rückbindung an die Verfassung und die durch Wahl bestimmter Entscheidungsinstitutionen zu, das heißt die formal verfasste Struktur des politischen Systems. Formalität ist die Sphäre der Legitimation. Informalität hingegen besitzt keine originäre Quelle der Legitimation und widerspricht in der Regel zunächst den formal niedergelegten Legitimitätserwartungen. Informalität steht deshalb stets unter Legitimierungsdruck. Damit wirkt der „Schatten der Formalität“ als Legitimierungsinstanz: Auch wenn informelle Prozesse funktional notwendig erscheinen – oder andersherum ein rein formales Vorgehen, so es überhaupt möglich wäre, funktional defizitär erscheint – muss der Formalität und den mit ihr verbundenen Legitimationserwartungen Rechnung getragen werden. Wenn also schließlich die formalen Gremien einbezogen werden müssen, so sagt dies jedoch nichts über deren tatsächliche, materielle Mitwirkung. In extremo werden informell gefasste Beschlüsse nur formal nachvollzogen – die „zeremonielle Fassade“ wird gewahrt. Der Begriff ist neoinstitutionalistischen Beiträgen zur Organisationstheorie entlehnt, die wie alle organisationstheoretischen Ansätze die Divergenz zwischen der formalen Organisation und ihrer tatsächlichen Ausprägung in der Praxis betonen. 15 Die formale Struktur richtet sich nach den Erwartungen, die die Umwelt an die Organisation stellt und durch deren Befolgung im Rahmen 14 Philipp Genschel und Bernhard Zangl bilanzieren dementsprechend: „Der Staat verliert Autonomie an diese neuen Herrschaftsträger und wird insofern schwächer. Aber er gewinnt zugleich auch Einfluss auf sie, kann sie als Herrschaftsressource nutzen und wird insofern stärker.“ (Genschel/Zangl 2007: 16) 15 Ähnliche Unterscheidungen von „Form“ und „Inhalt“ finden sich auch an anderer Stelle. Vgl. die Unterscheidung von formaler Verfassung („der rechtsförmige Gesamtrahmen“) und informaler Verfassung („die darin stattfindende Politikverfertigung“) bei Görlitz/Burth (1998: 9).

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von institutionalisierten Regeln Legitimität gewonnen wird. Diese Erwartungen, so die kritische Sicht von John W. Meyer und Brian Rowan (1977), basieren jedoch auf „Rationalitätsmythen“, deren positive Wirkung gemeinhin unterstellt wird, die aber in der Umsetzung für die Organisation Ineffizienz bzw. Dysfunktionalität bedeuten können. Aufgrund der hohen Bindewirkung und des drohenden Verlustes von Unterstützungsressourcen seitens der Umwelt ist die Organisation „genötigt“, sich diesen Rationalitätsmythen anzupassen. Konsequenz aus den Widersprüchen zwischen Erwartungen und Erfordernissen ist die „lose Kopplung“, das Auseinanderfallen von Schein und Sein: Nach außen hin werden „Zeremonien“ zelebriert; intern und informell hingegen, abseits „der formalen Struktur und der zeremoniellen Standardaktivitäten (…) mag die Organisation entsprechend den variierenden Erfordernissen der Praxis doch effizient verfahren.“ (Ortmann 2004: 102) Wenn auch die überaus kritische Annahme der „Rationalitätsmythen“ und der ihnen geschuldeten Anpassung für eine allgemeine Anschauung zu extrem erscheint, so kann doch die Idee der Legitimitätserwartungen für die theoretische Reflexion von Informalität gewonnen werden. Ist es funktional notwendig – eben aufgrund von Flexibilitätserfordernissen der Praxis – die formale Struktur durch informelle Aspekte zu erweitern, müssen dabei die Quellen der Legitimation Berücksichtigung finden. So kann es durchaus strategisch rational sein, Informalität „mit einer zeremoniellen Verbeugung vor dem offiziellen Repertoire“ (Kieserling 1994: 174) zu flankieren. Die „zeremonielle Fassade wahren“ muss dabei nicht bedeuten, dass dem formalen Verfahren keine materielle Bedeutung zukommt, verweist aber auf die mögliche Divergenz, die zwischen dem formal Zelebrierten und dem dahinter liegenden „tatsächlichen“ Prozess liegen kann. Eindrücklich erschließt sich der Begriff am prominenten Beispiel der Parlamentsdebatten, bei denen in der Tat die „zeremonielle Fassade“ eines argumentativen Meinungsaustausches aufrechterhalten wird, obwohl Positionen und Entscheidungen weitestgehend im Rahmen informeller Konstellationen vorstrukturiert sind. Informalität besitzt keine originären Quellen der Legitimation und steht, angesichts dessen und bezüglich aufzuwerfender Fragen nach Transparenz und Kontrolle sowie nach der Legitimation von Einflusspotentialen formal nicht vorgesehener Akteure, unter Legitimierungsdruck. Andererseits eröffnet Informalität Legitimierungschancen. Für eine regierungszentrierte Analyse kann hier insbesondere das Governance-Konzept eine gewinnbringende Perspektive bieten. Das zeigt im Übrigen, dass ein integrativer Governance-Begriff, der auch Government umfasst, bzw. ein ergänzendes Konzept von Government und Governance hilfreicher ist, als der klassische Antagonismus (Benz 2004, Bröch-

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ler/Blumenthal 2006). 16 Die „Informalitätsdynamik“ als Zunahme nichthierarchischer Steuerungsformen und Verhandlungsarrangements kann auch die Legitimitätsgewichtungen politischer Entscheidungen verändern. Das Potential zur Legitimitätssteigerung korrespondiert mit möglichen Legitimierungsstrategien politischer Akteure. Der Akteurspluralismus kann zum einen im Sinne von Gewinnen an InputLegitimation interpretiert werden, wenngleich dies eine durchaus voraussetzungsvolle Konstruktion darstellt (Papadopoulos 2004, Blumenthal 2005: 1165), die vor allem die Frage von Inklusion/Exklusion aufwirft (Blatter 2007: 282). Legitimierungsstrategien können zudem auf die Qualität des Prozesses Bezug nehmen, das heißt mit einem Gewinn an „Throughput-Legitimation“ (Blatter 2007: 282) argumentieren. Wichtiger für die Frage nach Steuerungspotentialen der Regierung wie auch für die Verknüpfung mit Darstellungsstrategien ist aber die Funktion von Informalität für Output-Legitimation – welche durch die Koordinationsherausforderungen nicht weniger hohe Voraussetzungen offenbart. Angesichts der Grenzen hierarchischer Steuerung und der möglichen Realisierung von Steuerungsgewinnen durch stärker informell geprägte Koordinationsmechanismen ergeben sich Handlungsressourcen, das heißt Regelungschancen, denen zudem – durch Integration vielfältiger Akteure im Politikprozess – potentiell eine höhere Qualität im Sinne von Effektivitäts- und Effizienzgewinnen (höheres Informationsniveau, Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben ohne institutionellen Ausbau, Ressourcenbündelung etc.) sowie geringere Implementationsschwierigkeiten zukommen können (Blumenthal 2005: 1165). So gilt im Hinblick auf Policy-Netzwerke und korporatistische Akteurkonstellationen: „They facilitate fine control and preclude a dysfunctional shirking behavior by the adressee of the government action“ (Florack/Grunden/Korte 2008: 67f).

Es eröffnen sich auch Chancen für weitergehende Strategien: So ergibt sich im Rahmen des Zusammenwirkens grundsätzlich eine Verantwortungsstreuung, die politische Akteure materiell wie argumentativ entlasten kann. Zudem können Aufgaben, die mit Legitimierungsrisiken behaftet sind, an nichtstaatliche Akteure delegiert werden, welche einem geringeren Kontrolldruck und alternativen Legitimitätserwartungen unterliegen. Die Öffentlichkeitsdistanz, die bei informellen Prozessen vorherrscht, hilft dabei, der Aufgeregtheit der Tagespolitik zu entgehen (Garrelts 2006: 150). Die gesamte Prozessdimension kann von politischen Akteuren strategisch 16 Bernd Ladwig et al. machen darauf aufmerksam, dass bei einer engeren Begriffsverwendung ein zusätzlicher Begriff für die Gesamtheit „aller möglichen Spielarten des Regierens“ nötig wäre (Ladwig/Jugov/Schmelzle 2007: 6).

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genutzt werden, insbesondere im Hinblick auf „communicative legitimacy“ (Florack et al. 2008: 59), das heißt dem Werben um Unterstützung. Ob Beteiligung der „Betroffenen“, qualitativ bessere, das heißt sachadäquatere Lösungen oder schnellere Umsetzung aufgrund fehlender Widerstände – die vermeintlichen oder tatsächlichen Erfolge können kommuniziert werden, um Zustimmung zu gewinnen. Dabei können informelle Verfahren vor allem als „Konsensfindungsverfahren“ legitimiert werden: Wenn sich die Regierungskoalition bei einem strittigen Thema einigt oder wenn Regierung und Verbände eine gemeinsam getragene Lösung präsentieren, dann steht die Einigung im Vordergrund, die „Kungelei in Hinterzimmern“ vielleicht eher im Hintergrund. Und: Wo der Wunsch nach einem breiten gesellschaftlichen Konsens zum Kennzeichen der politischen Kultur gehört, da liegt das strategische Kalkül auf der Hand: „Consensus suggests a mutually beneficial arrangement“ (Florack et al. 2008: 68). Abbildung 4:

Theoretische Dimensionen von Informalität

Quelle: Eigene Darstellung.

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2.5 Leistungen und Funktionen Für den politischen Akteur – konfrontiert mit komplexen Anforderungen, vielfältigen Interdependenzen und der Dynamik immer neuer, offener Problemsituationen, gejagt zudem durch Tagesaktualität – eröffnet Informalität Handlungsfähigkeit. Analog zu der Metaphorik Dietrich Dörners 17 dient sie der Komplexitätsreduktion, eröffnet neue Spielzüge und lichtet im besten Fall den Nebel der Ungewissheit. These 6:

Informalität ist für die Herstellung von Entscheidungsfähigkeit in formalen Strukturen unerlässlich.

Dass Informalität ein großes Leistungspotential aufweist und wichtige Funktionen für das Handeln in formalen Strukturen übernehmen kann, wird aus der bisherigen Betrachtung deutlich. Formalität bedarf der Ergänzung durch informelle Verfahren, die die formalen Regeln konkretisieren und flexibilisieren. Die komplexen Anforderungen, die sich aus den unterschiedlichen Funktionslogiken und Imperativen formaler und informeller Regelsysteme ergeben, müssen von politischen Akteuren in ihren Entscheidungen berücksichtigt werden. Formal vollzogene Entscheidungen bedürfen deshalb der informellen Vorbereitung. Entscheidungsfähigkeit muss informell gesichert werden. Dieser übergeordneten Funktion von Informalität kann aus der Theoriesichtung ein verdichteter Funktionskatalog mit fünf Funktionsbereichen vorangestellt werden. Die Leistungen von Informalität beziehen sich zum einen auf die Rationalität der Akteure, das heißt auf den potentiellen Beitrag von Informalität für die Zielverwirklichung rational handelnder Akteure. Zum anderen können auch Leistungen identifiziert werden, die im Sinne der Formalstruktur funktional sind und damit die formal institutionalisierten Ziele stützen. Bezüglich der Trennschärfe der einzelnen Bereiche seien die sich selbstverständlich ergebenden Verbindungen bemerkt. Die Differenzierung folgt unterschiedlichen Perspektiven auf Informalitätsfunktionen, die jeweils alternative Betonungen vornehmen. Gleichzeitig bergen alle Funktionen auch die Gefahr von Dysfunktionalität. Die Frage nach den genauen Bedingungen, unter denen Informalität funktional erscheint bzw. unter denen sie dysfunktional wird, muss dabei vorerst 17 Dörner vergleicht einen Akteur in einer komplexen Handlungssituation mit einem Schachspieler, „der mit einem Schachspiel spielen muss, welches sehr viele (etwa: einige Dutzend) Figuren aufweist, die mit Gummifäden aneinander hängen, sodass es ihm unmöglich ist, nur eine Figur zu bewegen. Außerdem bewegen sich seine und des Gegners Figuren auch von allein, nach Regeln, die er nicht genau kennt oder über die er falsche Annahmen hat. Und obendrein befindet sich ein Teil der eigenen und der fremden Figuren im Nebel und ist nicht oder ungenau zu erkennen“ (Dörner 2006: 66).

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offen bleiben, wenngleich erste Ansatzpunkte hier bereits dargestellt werden können. Machtsicherungsfunktion: Erschließen von Handlungsspielräumen Aus Sicht strategisch handelnder Akteure gewährleistet Informalität die notwendige Flexibilisierung, um neue Handlungsspielräume zu gewinnen. Neben den formal vorgesehen Pfaden können so alternative Wege neuer Handlungsoptionen begangen, Machtpositionen durch informelles Handeln gesichert oder neu konstituiert werden. In Verhandlungsarrangements mit ihrer eher horizontalen Kommunikationsstruktur kann etwa formal nicht privilegierten Akteuren eine machtvolle Vetoposition zukommen. Für Netzwerke gilt die Maxime von der Einflussmaximierung durch Kooperation. Dabei wird informelles Handeln umso wahrscheinlicher, je größer die Divergenz zwischen den Zielen des formalen Kontextes und den Zielen der Akteure ist. Informalität gewinnt an Bedeutung, wenn Akteursinteressen nicht auf formalem Weg umsetzbar erscheinen, wobei mögliche Sanktionen der Abweichung zu kalkulieren sind. Eine zentrale Einflussvariable ist zudem die Akteurkonstellation, das heißt die sich in der Interaktion der beteiligten Akteure konkretisierenden Handlungs- und Interaktionsorientierungen, die bei der Frage, ob informelles Handeln zur Zielverwirklichung eines Akteurs beiträgt, interpretiert werden müssen. Schließlich spielt grundsätzlich der situative Stimulus eine Rolle, der Wege der Machtsicherung eröffnen oder verschließen kann. Stehen etwa Personalentscheidungen an, können informell getroffene Absprachen zugunsten eines Kandidaten dessen Karrierechancen befördern – aus der Sicht der Protagonisten ein klassisches „Gelegenheitsfenster“. Wenn „Handlungsspielräume erschließen“ bedeutet, den Raum zwischen Grenzen zu nutzen und gegebenenfalls zu erweitern, dann ist informelle Chancenwahrung Handeln im „Schatten der Formalität“: Informelles Handeln kann nicht losgelöst von formalen Strukturen erfolgen. Leistungsgrenzen ergeben sich zudem aus Schließungstendenzen in Netzwerken, die eine Schwächung der Antizipationsfähigkeiten bewirken und das legitimatorische Problem von Inund Exklusion verstärken. Während die potentiellen Leistungen sich auf die Rationalität der Akteure und deren Zielverfolgung beziehen, berühren die Gefahren informeller Machtsicherungsstrategien vor allem die Perspektive der Funktionalität im Hinblick auf formale Strukturen: Veränderungen der Machtarchitektur können eine Schwächung formaler Normen bedeuten und werfen Legitimationsprobleme auf.

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Kohäsionsfunktion: Sicherung von Geschlossenheit Ausgehend vom Menschen als sozialem Wesen kommt informellem Handeln eine wichtige soziale Funktion zu. In Organisationen bieten informelle Gruppen dem Einzelnen Schutz gegen äußeren Druck oder Veränderungen der formalen Organisation – frei nach dem Motto „gemeinsam sind wir stark“. Kontrastiert werden kann dies auch hier wieder mit Schließungstendenzen und der Abweichung von formalen Strukturen. Gruppen bilden eigene, informelle Normen aus, die Akteuren Orientierung, das heißt Erwartungssicherheit, bereitstellen. Verfestigen sich informelle Strukturen, steht dem Gewinn an Sicherheit jedoch der Verlust von Handlungsfreiheit gegenüber, was die Gefahr von Flexibilitätsdefiziten mit sich bringt. Gleichzeitig können informelle Normen auch im Sinne einer Solidarisierungsfunktion aufgefasst werden: Normen führen durch ihr Sanktionspotential (soziale Missbilligung, Statusverlust etc.) zur Integration und Solidarisierung der Gruppenmitglieder im Sinne gemeinsamer Normenbefolgung. 18 Durch das Mitwirken in einem informellen Kreis ist man an dessen Gesetzmäßigkeiten gebunden. Wird Stillschweigen über die Inhalte vereinbart und missachtet ein Akteur diese Norm, kann dies eine Statusdegradierung zur Folge haben und zukünftige „Einladungen“ in diesen Kreis unmöglich machen. In Verhandlungsarrangements, in denen Akteure gleichberechtigt agieren, kommt diesem Umstand besondere Bedeutung zu: Wo der „Schatten der Hierarchie“ als „Rute im Fenster“ (Scharpf 2000: 326) nicht zum Einsatz kommen mag, ist Solidarität und ein damit einhergehendes Sanktionspotential ein funktionales Äquivalent. Und wo „Geschlossenheit“ nicht nur mediales Diktat, sondern auch funktionale Herausforderung ist, da kann Solidarität das gewünschte Phänomen bestärken und damit kollektive Handlungsfähigkeit ermöglichen. Für die Realisierung des Leistungspotentials spielen insbesondere kooperative Interaktionsorientierungen der Akteure eine Rolle, welche, verstärkt durch den Faktor Vertrauen, die Grundlage für informelle Gruppen bilden. Situativer Stimulus können etwa organisatorische Veränderungen sein, die die Solidarisierung der betroffenen Mitarbeiter befördern und so hierarchische Weisungen mit der Herausforderung gebündelten Unmuts konfrontieren. Legitimierungsfunktion: Gewinnen von Unterstützung Auch wenn die Ursachen für das Entstehen von Informalität sicherlich vor allem anderswo verortet werden müssen, so bietet sich Akteuren doch die Möglichkeit 18 Dabei ist es unbedeutend, ob dies auf tatsächlich geteilten Wertvorstellungen und Norminternalisierung basiert oder allein strategischem Kalkül, das heißt z.B. den Kosten der Normabweichung, geschuldet ist.

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von Legitimierungsstrategien. Andersherum: Informelles Vorgehen, auch aus anderen Gründen gewählt, kann für Werben um Unterstützung nutzbar gemacht werden, insbesondere mit dem Verweis auf Konsens und Geschlossenheit. Im Hinblick auf informelle „Entscheidungsfindungsmodi“, so Martin Morlock, „liegt der politische Gewinn solcher Absprachen in der Schnelligkeit des Entscheidens und vor allen Dingen in der voraussichtlichen Akzeptanz der verabredeten Regelungen. Dazu gehört auch die Vermeidung politischer ‚Schlachten‘ mit all ihren Nebeneffekten und dadurch verursachten realen wie politischen Kosten. Die handelnden Akteure haben demnach ihre Gründe für eine informale Vorgehensweise“ (Morlok 2008: 271). Man mag ergänzen: Und sie können ihre Gründe auch kommunizieren. Am Ende steht im besten Falle der hochgeschätzte Konsens oder zumindest ein umsetzbarer Kompromiss. Bei fehlender Öffentlichkeitsdistanz, also vor allem in formalisierten informellen Gremien, steht demgegenüber „ein dem Zuschauer sich oft als schäbig darstellendes Feilschen“ (Morlok 2008: 273). Dies unterstreicht die These der Nähe von Legitimierungschancen und Legitimierungsdruck. Legitimierungsdruck und der Imperativ der Wahrung einer „zeremoniellen Fassade“ können je nach Situation und Gegenstand unterschiedlich stark ausfallen. Ist die Abweichung von formalen Vorgaben nicht mit Sanktionen verbunden und vollzieht sich gleichzeitig bei großer Öffentlichkeitsdistanz, so ist der imperative Ballast weniger stark als unter entgegengesetzten Bedingungen. Komplementärfunktion: Ausgleich von Formalitätsdefiziten Entsprechend der grundlegenden These, dass Formalität defizitär ist, übernimmt Informalität wichtige Ausgleichsfunktionen. Wo formale Vorgaben nicht vorhanden oder nicht funktional sind, kann Informalität Formalitätslücken schließen und eine Brückenfunktion übernehmen. Sind zwei (kollektive) Akteure in ihrem Handeln aufeinander angewiesen und ist diese Beziehung nur ungenügend formal bestimmt (z.B. Regierung und Parlamentsfraktion, Bund-LänderKooperation), leistet Informalität den notwendigen Beitrag, um diesen Interdependenzen gerecht werden zu können. In ähnlicher Weise lässt sich diese Brückenfunktion beschreiben für das Auseinanderfallen von Zuständigkeiten formaler Strukturen und der Reichweite des Regelungsgegenstandes: Wo das politische Problem nicht entlang der Grenzen formaler Institutionen verläuft, müssen Koordinierungsanstrengungen mit informellen Interaktionen gestaltet werden. 19 Stellt sich Formalität nicht als lückenhaft dar, sondern ist im Gegenteil durch eine zu starke Ausdifferenzierung oder Überregulierung bestimmt, werden For19 Beispiele hierfür finden sich etwa im Bereich von Local und Regional Governance (Blumenthal 2005: 1158).

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malitätskonflikte wahrscheinlich: Bestimmte Regeln eines Regelsystems oder einzelne Regeln interdependenter Regelsysteme stehen sich konfligierend gegenüber. Informalität bietet dann die mögliche Exit-Option aus den formalen Statuten, um die Konflikte von Regeln und Rollen beheben zu können. Informalität kann auch Unterstützungsfunktionen übernehmen, etwa indem informelle Regelsysteme den „Geist“ der formalen Vorgaben durch Konventionen lebendig halten. Konstatiert man individuelle Interessen von Organisationsmitgliedern, kann Informalität auch integrative Funktion zukommen, indem sie die Befriedigung individueller Handlungsmotive von Akteuren ermöglicht und damit die Organisation, die andernfalls zwischen internen Kämpfen zerrieben werden könnte, nach dem Prinzip von Katharsis als Ganzes stützt. Auf der anderen Seite besteht die Gefahr dysfunktionaler Abweichungen, die die formalen Institutionen schwächen. Die zentrale Grenze der Komplementärleistungen bildet der „Schatten der Formalität“. Informelles Handeln von Akteuren kann Formalitätsdefizite ausgleichen und damit funktional im Sinne der Formalstruktur sein, muss jedoch immer den „Weg zurück in die Formalität“ und zu den formalen Entscheidungsstrukturen finden. Innovationsfunktion: Realisierung von Reflexionspotentialen Aus einer systemzentrierten Sicht stellt Informalität ein akzeptables Maß an Abweichung dar und kann damit Innovationskraft entfalten. Helmuth SchulzeFielitz spricht bei informellen Arrangements im Bezug zum Verfassungsrecht vom „Feld der Erprobung“ (Schulze-Fielitz 1984: 103f). Informelle Normbildung kann demnach einer formalen Neunormierung vorausgehen (Görlitz 1998, Morlok 2003: 46f) und erfüllt somit eine wichtige Anpassungsleistung für formale Organisationen – trotz oder besser gerade mit Blick auf deren weitgehende Stabilität und tendenziell geltende Pfadabhängigkeit. Informalität ist gleichsam der Schlüssel zur Reflexion, indem das formale Regelsystem in der praktischen Abweichung hinterfragt wird. Aus einer modernen systemtheoretischen Perspektive stellt Informalität den entsprechenden Kommunikationsmodus dar: Spiegelt sich nämlich die formale Organisation nur durch den Kommunikationsmodus der Entscheidung wider, bietet die entscheidungsfremde Interaktionskommunikation immer die Möglichkeit, jenseits des formalen Organisationsentscheidungslaufes, quasi auf einer Meta-Ebene, über die Entscheidungsprozesse der Organisation zu reflektieren und zu beraten (Kieserling 1999: 359). In einer sich ständig und ständig schneller ändernden Umwelt, in der politisches Handeln stets mit neuen Herausforderungen konfrontiert ist, ist Dynamik funktionales Muss. Strategisches Handeln ist „Handeln für offene Problemsitua-

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tionen“ (Korte/Fröhlich 2009: 185). Informalität kann die dafür notwendigen Kreativitäts- und Innovationspotentiale heben. Stärker als bei den anderen Funktionen wird hier eine Systemperspektive eingenommen. Informalität eröffnet neben individuellen Handlungsspielräumen auch den Raum für Anpassungsleistungen, die das formale Regelsystem bei seiner notwendigen Weiterentwicklung unterstützen und erscheint deshalb mit dem berühmten Zitat von Luhmann als „brauchbare Illegalität“ (Luhmann 1964: 304). Analog zu den zwei Dimensionen der Leistungsperspektive kann sich dies auf Organisationen beziehen, aber auch auf einer übergeordneten Ebene gesellschaftliche Veränderungsprozesse berühren. Informalität ist dann nicht nur wichtiger Bestandteil des strategischen Handelns einzelner Akteure, sondern entfaltet auch positive Wirkung auf die überindividuelle Normenstruktur. Mit der Perspektive gesellschaftlicher Veränderungen wird die bisherige Betrachtung erweitert. Letztlich berührt dies die grundsätzliche Frage der demokratietheoretischen Würdigung des Informellen, zu der an dieser Stelle nur einige erste Überlegungen angeführt werden können. Bereits die hier zugrunde gestellte Unterscheidung von individueller Rationalität und organisatorischer Funktionalität macht jedoch deutlich, dass ein differenziertes Bewertungskonzept anzulegen ist. Dabei sind die beiden Perspektiven von Rationalität und Funktionalität nicht per se als Gegensatz zu begreifen. Handeln Akteure ihren Interessen entsprechend, so kann dies, muss aber nicht dysfunktional im Sinne der Formalstruktur sein. Einer allgemeinen Gleichsetzung von individuellen Motiven und Dysfunktionalität liegt eine Differenzierung zugrunde, die wie bei Renate Mayntz politische Rationalität auftrennt: „Für die Funktionalität oder Dysfunktionalität informaler politischer Entscheidungsprozesse ist es demnach von größter Bedeutung, ob einzelne Akteure sich im eigenen Interesse existenten formalen Verfahren entziehen wollen, oder ob es den Beteiligten um die Lösung kollektiver Probleme geht“ (Mayntz 1998: 64).

Versteht man jedoch politische Rationalität als Verbindung von PolicyOrientierung und Machtkalkülen, dann überschneiden sich individuelle Interessen und Gemeinwohlorientierung mehr als nur partiell. Allein der verbleibende Bereich von Akteurshandeln, der nicht in diesem Sinne an der Lösung kollektiver Probleme ausgerichtet ist (und der hier als illegitimes Verhalten aus der Betrachtung herausfällt) würde dann grundsätzlich den Charakter der Dysfunktionalität zugeschrieben bekommen – und damit Gefährdungspotential für die der Formalstruktur zugrunde liegenden demokratischen Normen aufweisen.

-

- Outputlegitimität - Input-/ThroughputLegitimität - Konsens/ Geschlossenheit

Kohäsionsfunktion

Legitimierungsfunktion

- Kreativität - Reflexion - Anpassung

Innovationsfunktion

Quelle: Eigene Darstellung.

- Ausgleich formaler Defizite - Interdependenzbrücken - Exit-Option bei Formalitätskonflikten - Unterstützung - Senkung von Entscheidungskosten

- Outputlegitimität

- Integration - kollektive Handlungsfähigkeit

Formalstruktur

Komplementärfunktion

Schutz Orientierung Solidarität Geschlossenheit

- Erweiterung strategischer Handlungsoptionen - Einflussmaximierung

Akteure

Leistungen

Machtsicherungsfunktion

Funktion

Tabelle 2: Funktionskatalog Informalität

- Pfadabhängigkeit - Schatten der Formalität

- Schatten der Formalität - Wirkungsschwächung formaler Institutionen - Flexibilitätsschwäche formalisierter Strukturen

- Legitimierungsdruck - zeremonielle Fassade - Schatten der Formalität

- Dysfunktionale Abweichung von formalen Strukturen - Schließungstendenzen - Flexibilitätsdefizit formalisierter Strukturen - Schatten der Formalität

- Schatten der Formalität - Nichtlegitimierte Machtstruktur - Netzwerke: Schließungstendenzen

Grenzen/Gefahren/ Dysfunktionalitäten

- situatives Innovationspotential

- Ausdifferenziertheit des Regelsystems - Einbindung von Akteuren aus unterschiedlichen Kontexten - situativer Stimulus

- Sanktionsbewährung - situativer Stimulus

- Akteurkonstellation - kooperative Interaktionsorientierungen, Vertrauen - situativer Stimulus

- Akteurkonstellation - Konvergenz von organisatorischen und individuellen Zielen - Sanktionsbewährung - situativer Stimulus

Einflussvariablen der Ausprägung

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Statt eines generellen Gegensatzes können Verbindungen der Perspektiven betont werden. Dass sich informelles Handeln stets im „Schatten der Formalität“ vollzieht, das heißt an das formale Regelsystem gebunden ist, legt weiterführend die These nahe: Je mehr die beiden Perspektiven im konkreten informellen Prozess zusammenfallen, desto größer ist dessen funktionale Leistung. Wo informelle Prozesse ebenso der individuellen Rationalität der Akteure entsprechen wie auch gleichzeitig einen funktionalen Beitrag im Sinne der formalen Normen erbringen, wo also keine Widersprüche zu integrieren und legitimieren und keine Reibungsverluste zu kalkulieren sind, da entfaltet Informalität eine positive Wirkung und erhöht damit schließlich die Leistungsfähigkeit formaler Institutionen. Informelles Handeln ist einerseits zu Recht mit dem Vorwurf egoistischabweichenden Verhaltens zu konfrontieren, wo es den Bezug zu politischen Zielen verliert und etwa Phänomene wie Korruption bedingt. Informalität ist andererseits schlichtweg alternativlos, wenn keine formalen Vorgaben existieren oder diese unspezifisch sind und informeller Konkretisierung bedürfen. Zwischen diesen idealtypischen Fällen spannt sich ein weites Feld informeller Arrangements auf, die jeweils im Einzelnen zu betrachten wären. Eine übergeordnete Grenze konstituiert sich durch die zentralen Grundsätze demokratisch verfasster Systeme, die in formalen Institutionen niedergelegt sind. Insofern gilt der allgemeine Befund von Patrick Köllner: „In demokratischen Systemen wird die Existenz informeller Institutionen dann kritisch, wenn diese die formalen Institutionen untergraben oder aushöhlen“ (Köllner 2005: 25).

Wird Informalität hinsichtlich des Leistungspotentials untersucht, so stehen oftmals Effizienz- und Effektivitätssteigerungen im Mittelpunkt. Die breiter angelegte Betrachtung offenbart jedoch viel weitgehendere Funktionen, sodass die Unverzichtbarkeit von Informalität für die Herstellung von Entscheidungsfähigkeit in formalen Strukturen konstatiert wird. Trifft diese These zu, dann würde informelles Handeln vor allem empirisch im Einzelfall als dysfunktional identifizierbar sein, wäre aber als wichtiges – und durchaus stützendes – Element demokratisch legitimierter Prozesse auch allgemein demokratietheoretisch zu würdigen. Es erscheint sinnvoll, im Rahmen einer solchen Bewertung Informalität nicht in Gegensatz bzw. in Abgrenzung zu formalen Strukturen zu stellen, sondern vor dem Hintergrund der Komplementarität zu betrachten. Die Perspektive verschiebt sich damit: Nicht die Abweichung von formalen Strukturen wird „gemessen“, sondern der funktionale Beitrag informeller Elemente zu demokratischen Prozessen in formalen Kontexten.

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Regierungszentralen zwischen Formalität und Informalität

Staatliche Herrschaft, das unterstreicht die Governance-Perspektive, ist weit entfernt von der Suggestion einfacher Steuerungsmodelle. In einem von vielfältigen Verflechtungen und Interdependenzen gekennzeichneten Gesamtkontext ist jedoch die Rolle der Regierung als „Verantwortungszentrum“ (Genschel et al. 2006: 8) keineswegs neu zu besetzen. Regieren erfolgt in einem komplexen Geflecht von Akteuren und Institutionen und dem Zusammenspiel von formalen und informellen Komponenten. 20 Das Herbeiführen und Durchsetzen kollektiv verbindlicher Entscheidungen stellt sich damit als verbundener Prozess in verschiedenen Handlungsarenen dar, in denen Entscheidungsfähigkeit konstituiert und gesichert werden muss. Die Regierungszentrale ist in diesem Geflecht Kollektivakteur zwischen „Sekretariat“ und Führungsinstanz. Aus den Herausforderungen von Koordination und Steuerung ergeben sich multiple Anforderungen an ein strategisches Regierungszentrum, die, so soll gezeigt werden, Informalität als unverzichtbaren Bestandteil von Entscheidungsprozessen offenbaren.

3.1 Der formale Referenzrahmen Die Komplementaritätsthese macht deutlich, dass Informalität nur mit Bezug zu Formalität analysiert werden kann. Der Beitrag informeller Prozesse kann erst vor dem Hintergrund der formalen Strukturen betrachtet werden, die den Referenzrahmen für das Handeln der Akteure konstituieren und dieses damit unter den „Schatten der Formalität“ stellen. Der Gegenstand der Regierungszentralen, mit der direkten Zuordnung zum Staatsorgan „Regierung“, legt den Blick in die formal höchstrangigen Rechtsquellen des Staates nahe. Im Kontext des Staatsorganisationsrechts als „Inbegriff der Rechtssätze über die Kreation, Organisation und Zuständigkeit der obersten Staatsorgane“ (Ipsen 2008: 5) lassen sich spezifische Aufgaben- und Funktionsbeschreibungen vermuten, die als markante Eckpfeiler einer entsprechenden Formalstruktur dienen. Tatsächlich aber finden – mit Ausnahme Bayerns, wo nach Art. 52 zur „Unterstützung des Ministerpräsidenten und der Staatsregierung in ihren verfassungsmäßigen Aufgaben“ eine Staatskanzlei besteht – weder das Bundeskanzleramt im Grundgesetz, noch die Staats- und Senatskanzleien in den anderen Landesverfassungen Erwähnung (Knoll 2004: 26, König 1993: 15, Häußer 1995: 31). Ist somit hinsichtlich der formal-rechtlichen Regelungen zu Aufgaben und Funktionen von Regierungszentralen eine „Unter20

Vgl. die „Strukturmerkmale des Regierens“ bei Korte/Fröhlich (2009: 73ff).

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bilanz primären Verfassungsrechts“ 21 zu konstatieren, existieren jedoch auf Ebene niederrangiger Rechtsquellen (z.B. Geschäftsordnungen einzelner Landesregierungen, Geschäftsordnungen der Ministerien, Haushaltspläne von Kanzleramt und Staatskanzleien) zahlreiche Vorschriften, die allerdings in ihrer Regelungstiefe deutlich variieren (Häußer 1995: 31). Trotz der diversen Unterschiede wird ein gemeinsamer Kern erkennbar, der sich stark am Inhalt der zitierten bayerischen Verfassungsnorm ausrichtet. Dabei verweist die Tätigkeitssphäre einer Regierungszentrale als „eines dem Regierungschef und der Gesamtregierung dienenden Stabes“ (Knöpfle 1967: 43) auf die im Grundgesetz und in zahlreichen Landesverfassungen in ähnlicher Weise festgeschriebenen Grundsätze des Regierungshandelns aus Kanzler-/Ministerpräsidenten-, Ressort- und Kollegialitätsprinzip. Wesentlich ist dabei das strukturelle Spannungsverhältnis, in dem diese Prinzipien stehen. Das Kanzler-/Ministerpräsidentenprinzip offenbart sich neben der Organisationsgewalt (Kabinettsbildung und zum Teil auch Ressortzuschnitt 22) vor allem im normativen Führungsanspruch der Geschäftsleitungsbefugnis und Richtlinienkompetenz 23, erfährt aber gleichzeitig eine Begrenzung durch die beiden anderen Prinzipien. Das Ressortprinzip sieht die selbstständige und eigenverantwortliche Leitung der einzelnen Minister in ihrem jeweiligen Geschäftsbereich vor. Damit verbietet es den Ausbau einer Regierungszentrale zu einer Art „Oberministerium“ (Böckenförde 1964: 241), das jenseits der vom Regierungschef erlassenen Richtlinien in ressortinterne Prozesse eingreift. Das Kollegialitätsprinzip legt fest, dass zur Sicherung der Einheitlichkeit der Regierungsgeschäfte bestimmte Kompetenzen nur von der Regierung insgesamt wahrgenommen, bzw. bestimmte Entscheidungen nur gemeinsam getroffen werden können. Zur politisch-administrativen Unterstützung des Regierungschefs bei der Wahrung und Durchsetzung seiner Richtlinienkompetenz ist die Regierungsplanung in der Regierungszentrale angesiedelt und wird durch Informationsrechte und -pflichten flankiert, die den Informationsfluss von den Ministerien über das 21 Dieser Ausdruck bezieht sich auf ein Zitat von Roman Herzog, der im Zusammenhang mit der rechtlichen Aufgabenregelung von Staatskanzleien von einer „Unterbilanz des geschriebenen Rechts“ gesprochen hat (Herzog 1976: 40). Der Befund wird allerdings durch das Vorhandensein zahlreicher Regelungen zu Regierungszentralen eingeschränkt. So bemerkt Klaus König, dass es im Hinblick auf Regierungszentralen der Länder „eine Vielfalt normativer Vorgaben“ gibt, diese gleichwohl aber mit Ausnahme Bayerns „keine hervorragende Stelle“ einnehmen (König 1993: 16). 22 Nur auf Bundesebene und in Nordrhein-Westfalen liegt die Kompetenz des Ressortzuschnitts beim Regierungschef, ansonsten beim Kabinett oder bei den Landtagen (Schneider 2001: 227). 23 Spezifische Sonderfälle einer fehlenden bzw. abgeschwächten formalen Richtlinienkompetenz bieten nur die Verfassungen der Stadtstaaten Bremen und Berlin.

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Amt zum Regierungschef sicherstellen. 24 Entsprechend des Kollegialitätsprinzips bedürfen alle Gesetzesinitiativen einer Regierung nach dem Durchlauf entsprechender intra- und interministerieller Verfahren (Referentenentwurf, Anhörung von Interessenverbänden, Erstellen einer Kabinettsvorlage etc.) letztlich immer eines mehrheitlichen Beschlusses im Kabinett, wobei formal alle Kabinettsmitglieder gleichgestellt sind. 25 Das Ziel der Einheitlichkeit der Regierungsgeschäfte bedingt damit einen Koordinationsbedarf, auf den sich Unterstützungsaufgaben der Regierungszentrale beziehen. Dabei können eine eher technisch-organisatorische Sekretariatsfunktion (Einladungen zu Kabinettssitzungen, Festlegen der Tagesordnung, Protokolldienste) sowie eine inhaltliche Kabinetts- bzw. Koordinationsfunktion unterschieden werden (Knoll 2004: 53f). Letztere umfasst neben der zuvor bereits erwähnten Informationspflicht von Ministerien vor allem das inhaltliche Prüfungsrecht einer Regierungszentrale für Kabinettsvorlagen 26, sodass divergierende Positionen einer Klärung zugeführt werden können. Formale Gremien solcher Abstimmungsprozesse sind dabei die Kabinettsausschüsse (Busse 1993) und vor allem die Runde der Staatssekretäre, in denen der Chef der Regierungszentrale den Vorsitz hat und die der konkreten Vorbereitung der Kabinettssitzung dienen. Im Rahmen des formal-rechtlichen Regelsystems, das die für das Gesetzgebungsverfahren relevanten Akteure definiert sowie Kompetenzen und Entscheidungsmodi festlegt, ist neben dem Kabinett ein weiteres formales Gremium entscheidend: Das Gesetzesinitiativrecht der Regierung findet seine Grenzen in der parlamentarischen Gestaltung und Mitwirkung, weshalb Unterstützungsfunktionen der Regierungszentrale für die Gesamtregierung auch das Parlament einbeziehen müssen. Bundestag und Landesparlamente stellen neben ihrer klassischen Regierungs-/Wahl-, Kontroll- und Artikulationsfunktion die zentralen legislativen Instanzen dar, wobei die Abgeordneten nach formalen Vorgaben in ihrem Abstimmungsverhalten frei sind. Die Regierungszentrale muss gegenüber dem Parlament bestimmte Zuleitungs- und Unterrichtungs24 Nach § 3 der Geschäftsordnung der Bundesregierung (GOBReg) müssen die Ministerien über alle Maßnahmen und Vorhaben unterrichten, „die für die Bestimmung der Richtlinien der Politik und die Leitung der Geschäfte der Bundesregierung von Bedeutung sind.“ Gleichzeitig schreibt der Haushaltsplan des Bundeskanzleramtes vor, dass das Amt die „Bundeskanzlerin über die laufenden Fragen der allgemeinen Politik und die Arbeit in den Bundesministerien zu unterrichten“ hat (Bundesministerium der Finanzen 2009: 4). 25 Lediglich bei Stimmengleichheit entscheidet auf Bundesebene die Stimme der Bundeskanzlerin bzw. des Bundeskanzlers. Vgl. hierzu § 24 Abs. 2 GOBReg. 26 So haben nach § 21 Abs. 3 GOBReg alle Ministerien die Pflicht, Kabinettsvorlagen so frühzeitig beim Chef des Kanzleramtes einzureichen, dass „für eine sachliche Prüfung vor der Beratung noch ausreichend Zeit bleibt“.

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pflichten erfüllen, das heißt über Kabinettsentscheidungen informieren. Gleichzeitig ist sie Adressat für parlamentarische Anfragen. Aufgrund des Teilnahmerechts an Sitzungen des Ältestenrats und an Plenar- und Ausschusssitzungen ist eine Regierungszentrale regelmäßig über den Stand der Gesetzesverhandlungen innerhalb des Parlaments informiert. Darüber hinaus kommt dem Regierungschef aufgrund seines Rederechts auch stets die Möglichkeit zu, Gesetzesinitiativen der Regierung im Parlament zu erläutern. Die rechtlichen Vorgaben konstituieren für die Regierungszentrale ein formales Regelsystem, in dem Kabinett und Parlament die zentralen Entscheidungsgremien und mehrheitliche Abstimmungen den wesentlichen Entscheidungsmodus darstellen. Dieser formale Referenzrahmen bildet den Formalitätspol des Kontinuums zum informellen Regieren ab. Regeln und Entscheidungsgremien, die jenseits dieses Pols stehen und damit nicht formal sanktionierbar sind, lassen sich dann anhand der Kriterien Verbindlichkeit, Sanktionspotential und Regelhaftigkeit auf dem Kontinuum differenziert einordnen.

3.2 Handlungsrationalitäten und Formalitätsdefizite Die Entstehung informeller Institutionen beruht einerseits auf einer die Maximierung individueller Handlungsspielräume anstrebenden Akteursrationalität und andererseits auf funktionalen Defiziten der Formalstruktur. Betrachtet man diese These im spezifischen Kontext von Regierungszentralen, so ist die Verbundenheit beider Perspektiven auffallend: Die Formalstruktur repräsentiert die Funktionslogik verbundener Strukturen, die wiederum die Rationalität der Akteure prägt, nur unzureichend. Die Bestimmung der Handlungsrationalitäten einer Regierungszentrale muss differenziert erfolgen und Eigeninteressen (in) der Behörde von den zu vertretenden Interessen des Ministerpräsidenten und der Steuerung der Regierungsformation unterscheiden. Regierungszentralen stellen korporative Akteure dar, die aus zahlreichen individuellen Akteuren mit eigenen Präferenzen und Ressourcen bestehen. Zudem handelt es sich um Organisationen, die von einer starken Binnendifferenzierung geprägt sind, wobei vor allem auf die für diese Häuser typische Unterscheidung zwischen einer politischen Leitungs- und einer administrativen Arbeitsebene zu verweisen ist (Knoll 2004: 61ff, Häußer 1995: 64ff). So unterscheiden sich die Rationalität der einem Regierungschef direkt zugeordneten Personen auf der Leitungsebene (z.B. Chef der Staatskanzlei, Büroleiter, Pressesprecher, persönliche Referenten) wesentlich von denen der Angestellten auf der Arbeitsebene, insbesondere in den zentralen Verwaltungsreferaten, deren Arbeit gemeinhin durch eine höhere Indifferenz gegenüber der

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politischen Führung des Hauses geprägt ist (Grunden 2009: 37). Schließlich ist von typischen überindividuellen, organisatorischen Eigeninteressen – Ausbau der Ressourcen, Mitwirkungsrechte, Budgetmaximierung – auszugehen (Schimank 1991: 507f). Für die Betrachtung der Rolle der Regierungszentrale im politischen Prozess gilt es jedoch, mit vereinfachten Annahmen zu operieren und die Interessen des Regierungschefs als maßgebliche Größe zur organisatorischen Zielbestimmung zu fokussieren. So handelt es sich bei Regierungszentralen um eine „von oben“ konstituierte Arbeitsorganisation, an deren hierarchischer Spitze ein Kanzler oder Ministerpräsident in besonderer Weise Einfluss auf die Arbeit seiner Mitarbeiter nehmen kann (Schimank 2007: 315ff). Gleichwohl ist diese Einflussmöglichkeit davon abhängig, wie der Leiter der Behörde Mobilisierung und Motivation im Inneren seiner Organisation zu sichern vermag. 27 Die Interessen des Ministerpräsidenten oder Bundeskanzlers sind zunächst im Sinne politischer Rationalität mit Machterhalt und der Lösung gesellschaftlicher Problemsituationen zu benennen. Aufgrund der Führungsrolle, die dem Regierungschef durch seine Richtlinienkompetenz zukommt 28, stehen seine Interessen im engen Zusammenhang mit denen anderer Akteure der Regierungsformation. Stärker individuell geprägten Präferenzen, wie dem Durchsetzen eigener Positionen im politischen Prozess oder der Steigerung der Popularität, stehen damit kollektiv geprägte Rationalitäten gegenüber: Eigener Machterhalt kann nicht im Alleingang gesichert werden, sondern ist im besonderen Maße von der Performanz der Gesamtregierung bzw. der Regierungsformation abhängig. Die Akteure der Regierungsformation haben eigene policy- und officeseeking-Interessen, die Berücksichtigung erfahren müssen. Die Richtlinienkompetenz – und damit Führung des Regierungschefs – kann in diesem Interdependenzgeflecht Akzeptanz finden, solange die Interessen anderer Akteure gewahrt bzw. nicht kontinuierlich übergangen werden. Der Regierungszentrale als strategisches Regierungszentrum stellt sich die Aufgabe, dem Führungsanspruch des Regierungschefs Geltung zu verschaffen, Folgebereitschaft zu generieren und damit kollektive Handlungsfähigkeit sicherzustellen. Erfolge in den beiden Dimensionen von Entscheidungs- und Darstellungspolitik (Korte/Hirscher 2000) – inhaltliche und materielle Zielverwirklichung sowie kommunikative Geschlossenheit (Vermeidung von „Exit“- und „Voice“-Strategien (Schimank 27 So lautet beispielsweise eine These von Jürgen Gros, dass sich der Bundeskanzler den Sachverstand des Bundeskanzleramtes durch einen „hierarchieunabhängigen aktiven Zugriff“ erst erschließen muss, damit die Regierungszentrale für den Regierungschef überhaupt eine Machtressource darstellen kann (Gros 2000: 103f). 28 Siehe zur Diskussion um die Richtlinienkompetenz zwischen „Autoritätsreserve“ und „Bedeutungslosigkeit“ Holtmann (2008) sowie Schuett-Wetschky (2008).

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2007: 313ff) einzelner Regierungsakteure) – sind dann Ergebnis von Interessenausgleich und Konfliktregulierung. Gerd Mielke spricht dementsprechend von „Problemlösungs- und Interessenberücksichtigungskompetenz“ (Mielke 2003: 123). Macht wird „durch tägliche Einflusssicherung, weniger durch Herrschaft“ (Korte 2001: 6) erhalten. Unterstützung des Regierungschefs ist deshalb weniger hartes Durchsetzen einer formalen Richtlinienkompetenz, die man nutzen muss, ohne sie einfordern zu können (Korte/Fröhlich 2009: 262), als vielmehr kluge Koordination. Informelles Handeln zur Erschließung von Handlungsspielräumen kann dann das Adeln von Sachverhalten zur „Chefsache“ bedeuten, bei denen der Regierungschef zum Beispiel mit nichtstaatlichen Akteuren einen gesellschaftlichen Konsens herstellt und diesen dann von Kabinett und Parlament „ratifizieren“ lässt. Informelle Absprachen können aber auch dem Gefühl des parlamentarischen Bedeutungsverlustes entgegenwirken, indem etwa der eigenen Parlamentsfraktion bewusst eine politische Initiative überlassen wird. In jedem Fall verbleibt „auch unter vielfach festgezurrt anmutenden strukturellen Bedingungen“ (März 2006: 184) ein Spielraum für individuelle Führungsleistung, die insbesondere durch informelles Handeln konstituiert wird. Ob es gelingt, „aus dem Amt (…) das zu machen, was es hergibt“ (März 2006: 184) und die Regierungszentrale dabei als Machtressource zu nutzen, ist vor allem eine akteursbezogene Fragestellung (Gros 2000: 105). Die Notwendigkeit des Interessenausgleichs, die sich aus dem Spannungsverhältnis der drei Regierungsprinzipien ergibt, verweist auf Formalitätsdefizite, also Regelungslücken, Überregulierungen, Formalitätskonflikte oder funktionale Defizite. Diese bilden schließlich die Grundlage dafür, dass an „Schwachstellen“ des formalen Referenzrahmens informelle Regelsysteme und Entscheidungsgremien entstehen, die die formalen ergänzen oder überlagern können. Der Dreiklang der Regierungsprinzipien konstituiert einen Formalitätskonflikt, bei dem formale Regeln im Widerspruch stehen. 29 So sieht das Kollegialitätsprinzip – bei Wahrung der Entscheidungsverantwortung des einzelnen Ministers – eine mehrheitliche Abstimmung im Kabinett vor, während die Richtlinienkompetenz des Regierungschefs ein eher hierarchisches Steuerungsmuster nahelegt. Beides ist jedoch eher Fiktion denn Realität. Tatsächlich gilt es, die verschiedenen Interessen auszutarieren. Dabei findet auch der Regelfall von Koalitionsregierungen Berücksichtigung: Die Minister des kleineren Koalitionspartners könnten bei Anwendung des Mehrheitsprinzips regelmäßig im Kabinett 29 Trotz eines fast konsistenten Bildes von Chef-, Ressort- und Kollegialitätsprinzip von Bund und Ländern existieren jedoch einige formal-verfassungsrechtliche Besonderheiten, die Einfluss auf das Zusammenspiel nehmen, etwa die unterschiedlichen Regelungen von Vertrauensfragen, Kabinettsbildungen oder auch Ministerentlassungen (Niedobitek 2004: 368ff).

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überstimmt werden. Die formalen Vorgaben sind damit hinsichtlich der Stabilität einer Regierung, in der die Partner ein Mindestmaß an eigenen (parteipolitischen) Interessen durchsetzen wollen, funktional defizitär. In der Realität prägt sich eine informelle Machtstruktur aus, die die formal gleichrangige Kabinettsordnung in eine informelle Kabinettshierarchie verwandelt. Maßgeblich hierfür sind vor allem parteipolitische Machtressourcen der Kabinettsmitglieder (Rudzio 2006: 252). Das Kabinett als formales Gremium, in dem Beschlüsse der Regierung getroffen werden, erfährt in der Praxis deutliche Einschränkungen. Angesichts der Fülle zu beratender Gegenstände, der entscheidungsfeindlichen Größe der Kabinette und der de-facto-Öffentlichkeit von Kabinettssitzungen müssen Entscheidungen in vorgelagerten Prozessen getroffen oder zumindest vorstrukturiert werden. Während die organisatorischen Aspekte der strukturellen Schwächen (Rudzio 2006: 248ff) weitgehend durch formale Gremien wie den Kabinettsausschüssen ausgeglichen werden, verweist die Frage der Öffentlichkeit bereits auf machtpolitische Fragen. Im Hinblick auf funktionale Defizite ist es vor allem diese Seite der Nichtberücksichtigung machtpolitischer Dimensionen, die Erweiterungen durch informelle Parameter bedingt. Wo Journalisten live aus der Kabinettsitzung heraus informiert werden, da sind offenen Diskussionen und Entscheidungen, bei denen Verlierern Gesichtsverlust droht, enge Grenzen gesetzt. Zudem agieren die Kabinettsmitglieder nicht losgelöst von parteipolitischen Interessen, sondern müssen diese mit Blick auf eigene Karrierewege und die Entscheidung in der parlamentarischen Arena berücksichtigen. Während deshalb auf der einen Seite informelle Gremien – allen voran der Koalitionsausschuss – an Bedeutung gewinnen, ist die Konsequenz dieser Formalitätsdefizite auf der anderen Seite, dass Kabinettsentscheidungen fast ausnahmslos einstimmig erfolgen und dieses Gremium dadurch eher einem Notariat der Regierung gleicht, „das Entscheidungen weniger fällt als billigt“ (Grunden 2009: 145). Formale Defizite werden auch in Bezug auf das Parlament deutlich. In der parlamentarischen Wirklichkeit wandelt sich die gewaltenteilende Trennung zwischen Exekutive und Legislative in einen faktischen Dualismus von Regierungsmehrheit und Opposition, bei dem die Abgeordneten regelmäßig der informellen Geschlossenheitsnorm entsprechend votieren und sich der „Fraktionsdisziplin“ unterwerfen. Muss also für einen Gesetzesentwurf der Regierung die Mehrheit im Parlament gefunden bzw. eingeworben werden, so ist die Regierungszentrale bei dieser Aufgabe auf informelle Wege angewiesen: „Die Herstellung einer konkreten Mehrheit oder der Erhalt einer generellen Mehrheit setzt mithin ständige informale Kompromisse voraus. Wer Mehrheitsentscheidung sagt, meint notwendigerweise auch informale Herstellung“ (Morlok 2003: 67). Formale Regeln betreffen nur insgesamt Kontakte zwischen Regierungs-

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mitgliedern und Parlament, für die Abstimmung zwischen Regierung und Parlamentsmehrheit existieren keine formalen Gremien. Dabei verstärkt sich die Formalitätslücke bei Koalitionsregierungen, wo es zur Herstellung einer parlamentarischen Mehrheit der Zusammenarbeit zweier oder sogar mehrerer Fraktionen bedarf. Auch für diesen Fall kennt das Recht keine formalen Gremien, die sowohl der Abstimmung zwischen den Vertretern der beiden Fraktionen als auch der gemeinsamen Abstimmung zwischen Fraktions- und Regierungsmitgliedern dienen. Informelle Prozesse sind damit für die Regierungszentrale als politischem Akteur nicht nur rational zur Erfüllung ihrer Aufgaben in der Gesamtregierung und zur Durchsetzung machtpolitischer Ansprüche des Regierungschefs, sondern ergeben sich auch aus formalen Defiziten. Im Alltag des Regierungsgeschäftes bilden sich informelle Steuerungsmuster aus.

3.3 Informalitätskulturen Davon ausgehend, dass die Regierungszentrale den Regierungschef „in der Erfüllung seiner Lenkungsaufgaben unterstützt“ (Knoll 2004: 46), muss sie als Zentrum der Regierungsformation zu den Bereichen, auf die sich ihre Lenkungsaufgaben beziehen, Kommunikationsstrukturen erhalten. Betrachtet man die verschiedenen Arenen des Regierungshandelns, so ist die Regierungszentrale demnach als Akteur Teil verschiedener Informalitätskulturen, die sich kontextabhängig und formalitätsergänzend ausprägen. Im Folgenden sollen – entsprechend der beiden als wesentlich gekennzeichneten formalen Gremien – die intragouvernementale und die parlamentarische Arena betrachtet werden. In beiden Arenen können strukturelle informelle Arrangements identifiziert werden, die prinzipiell divergent zu formalen Vorgaben stehen, denen jedoch gleichzeitig Funktionalität im Sinne der Formalstruktur bzw. des Gesamtsystems unterstellt werden kann. Dieser Widerspruch ist in verfassungsrechtlichen Vorgaben angelegt, die im Sinne der Gewaltenteilung von formal getrennten Gremien ausgehen und nur wenige prozessuale Verbindungen vorsehen, während die politische Wirklichkeit von der Verbundenheit verschiedener Handlungsarenen geprägt ist. Im Schatten des Kabinetts Im Kontext des formalen Referenzgremiums Kabinett prägen sich zwischen den beteiligten Akteuren Muster informellen Handelns aus. Die informellen Kontakte zwischen der Regierungszentrale und den einzelnen Ministern ergeben sich einerseits aus den formalen Vorgaben und spiegeln andererseits machtpolitische

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Erwägungen wider. Aufgrund des auf der Richtlinienkompetenz fußenden Informations- und Prüfrechtes für Kabinettsvorlagen ist der Regierungszentrale eine „formale Grundposition“ zugestanden, sie muss als Prozesspartei akzeptiert werden (König 2002: 215). Das Ziel der Einheitlichkeit der Regierungsgeschäfte erfordert Abstimmungen, die informelle Prozesse notwendig erscheinen lassen: „Die Aufgabenlast kann nicht allein vom formalen Verfahren zwischen den Ministerien und im Kabinett getragen werden“ (Morlok 2003: 66). So betrachtet erscheint die informelle Koordination als Ergänzung formaler Regeln oder als „Anwendungsregel“. Gleichzeitig sind die funktionalen Defizite des Kabinetts, aufgrund seiner formalen „Blindheit“ gegenüber machtpolitischen Fragen, Ausgangspunkt für informelles Handeln der Regierungszentrale. Bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben kann es durchaus zu situativen Koordinationsleistungen kommen, die den formalen Vorgaben entgegenstehen können. So wird das Bundeskanzleramt bei interministeriellem Streit nicht auf das Scheitern des formal vorgesehenen Verständigungsversuches warten, sondern sollte zumindest per „Frühwarnsystem“ seiner breiten Informationskanäle informiert sein. Neben der Lösungssuche über Kommunikationsnetzwerke von Partei oder Koalition ist das Abwarten dann nur eine taktische Möglichkeit – beispielsweise wenn der Regierungschef nicht vorschnell Position beziehen will, sondern erst öffentliche Reaktionen testen möchte. Neben dem „Chefsachen“-Prinzip, nach welchem die Regierungszentrale Entscheidungen an sich zieht, kommt stellenweise auch ein umgekehrt verlaufendes „Chefwürde“-Prinzip zum Tragen. Nach diesem Prinzip suchen Ministerien von sich aus die Zentralisierung von Entscheidungen und „politisch leichtgewichtige Ressortchefs sie dem Regierungschef zuschieben in der Hoffnung, auf diese Weise ihre Lieblingsprojekte durchsetzen zu können“ (Mertes 2000: 69). Von besonderer Bedeutung ist auch die koalitionsdemokratische Dimension, von Michael Mertes als viertes, informelles Regierungsprinzip beschrieben (Mertes 2000: 67). Abstimmungen sind in Bezug auf die Stabilität der Koalition zu suchen, Erfolge müssen ausgewogen kommuniziert und im Hinblick auf parteipolitische Bewertungen gewichtet werden. Während in Koalitionen mit einem großen und einem deutlich kleineren Partner gilt, letzterem „hin und wieder einen Prestigeerfolg oder gar einen darstellungspolitischen Triumph über den größeren Partner zu gönnen“ (Mertes 2000: 67), gestaltet sich die Erfolgsarithmetik in einer Großen Koalition komplexer. Die beiden ähnlich großen Lager stimmen sich auf Einheitlichkeit ein. Zunächst tagen die CDU- und SPDMinister getrennt voneinander, bevor Kanzlerin und Vizekanzler in einem Gespräch direkt vor der Kabinettssitzung noch einmal das große Ganze in den

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Blick nehmen. Dass an den Sitzungen der Minister auch die jeweilige Fraktionsführung teilnimmt, verdeutlicht noch einmal die funktional defizitäre Formalstruktur des Kabinetts, das der Verzahnung von partei- und koalitionsdemokratischen Gesichtspunkten nicht Rechnung trägt. Nichtsdestotrotz bleibt es als formales Referenzgremium und formal wichtigstes Entscheidungsorgan der Exekutive bedeutend, flankierende informelle Prozesse der Entscheidungsfindung münden stets in der formalen Kabinettsentscheidung. Im Schatten des Kabinetts formt sich eine Informalitätskultur aus. Zur „informellen Routine“ gehören neben den Vorbesprechungen auch das praktizierte Konfliktmanagement oder die Teilnahme des Chefs der Regierungszentrale und weiterer externer Personen an der Kabinettssitzung. Die handelnden Akteure – Regierungschef, Minister, Staatssekretäre und Mitarbeiter der Häuser – stehen in ständigen Interaktionen. Handlungsorientierungen und Rollen prägen sich aus: Der „dosierte Parteienwettbewerb“, aus dem heraus die Partner jederzeit in den Wahlkampf als Konkurrenten entlassen werden können (Korte et al. 2006: 108), macht Kompromisse unausweichlich, die Position als „Star des Kabinetts“ oder als „glückloser Minister“ festigt eine informelle Kabinettshierarchie, der Chef des Bundeskanzleramtes pflegt sein „gewisses Maß an beamtenhafter Zurückhaltung“ (Mertes 2000: 75). Im Schatten des Parlaments Die Funktionseinheit von Regierung und Mehrheitsfraktionen, die von der Formalstruktur nicht abgebildet wird, bedingt eine gewissermaßen strukturelle Informalität – bestimmte informelle Arrangements werden über die Amtszeiten einzelner Regierungen hinweg beibehalten. So gehören Koalitionsvertrag und Koalitionsausschuss zum festen Repertoire des Regierungsgeschäftes. Die Regierungszentrale ist dabei in die Koordinationsprozesse eingebunden – nach außen sichtbar in ihrer Rolle als Gastgeber der Koalitionsrunden. Die Einbindung setzt schon bei den Koalitionsverhandlungen an. Wie stark der Regierungsapparat und auch die Regierungszentrale in die Aushandlungsprozesse eingebunden wird, hängt dabei zum Beispiel davon ab, ob sich die Konstellation der Regierungsparteien verändert hat und damit, wie sehr die politischen Spitzenakteure den Beamten vertrauen. Je mehr die Zeichen auf parteipolitischer Kontinuität stehen, desto eher werden die Regierungszentrale und die Ministerien in die Verhandlungen einbezogen. „Dann kann es geschehen, dass bei Koalitionsgesprächen Verhandlungspapiere immer mehr von der Ministerialverwaltung vorbereitet werden. Beamtenstäbe stehen bereit, um gegebenenfalls mit professionellem Sachverstand und Technikbeherrschung auszuhelfen“ (König 2008: 34).

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Dabei zeigt sich die Einbindung des Regierungsapparates oftmals schon dadurch, dass „Verhandlungen von Koalitionsparteien in Regierungsgebäuden stattfinden“ (König 2008: 43). Das grundlegende Erfordernis informeller Verfahren bedingt „auffallende strukturelle und prozedurale Ähnlichkeiten“ der Koalitionsverhandlungen als „informelle Regierungsbildung“, die sich etwa hinsichtlich der Zeit- und Ablaufpläne und der beteiligten Personen, Kommissionen und Arbeitsgruppen ergeben (Kropp 2001: 120, König 2008: 34f). Sabine Kropp spricht – in Anlehnung an Gerhard Vowe – von „Skripten“ als „geronnene Erfahrungen, die Handlungsabläufe und Interaktionen in Abschnitte unterteilen, den Beteiligten Rollen zuweisen und damit Prozessen eine feste Struktur geben“ (Kropp 2001: 130). Prominentestes Beispiel solcher allgemeinen Strukturen ist wohl der Koalitionsausschuss, in dem die wichtigsten Politiker der Regierung, Koalitionsfraktionen und -parteien zusammenkommen. Aufgrund der Beteiligung der in der Regierungsformation als Ganzes relevanten Akteure 30 beziehen sich die Verhandlungen innerhalb des Koalitionsausschusses dann auf die formale Entscheidungsfindung von sowohl Kabinett als auch Parlament – ein Umstand, der dieses Gremium regelmäßig zu dem zentralen Entscheidungsorgan einer Regierung werden lässt. Über den Koalitionsausschuss hinaus existieren aber auch weitere informelle Gremien, die der koalitionsdemokratischen Informalitätskultur zugeordnet werden und von Koalitionsarbeitsgruppen bis hin zum wöchentlich stattfindenden Frühstück der Fraktionsvorsitzenden reichen können. Die Regierungszentrale ist durch die Teilnahme an Fraktionssitzungen und Sitzungen des Fraktionsvorstandes eingebunden (Gros 2000: 97ff). Die informelle Verzahnung funktionaler Einheiten der Koalitionsdemokratie kann in letzter Konsequenz zu einem Muster von Entscheidungsprozessen führen, das „den klassischen Gesetzgebungsweg im Prinzip auf den Kopf stellt“ (Korte 2001: 8): Politische Kompromisse werden in Koalitionsgremien getroffen und an das zuständige Ressort weitergeleitet, dem dann die Formulierung eines Gesetzesentwurfs obliegt. Zumindest jedoch sind parlamentarische Akteure durch Einbindung – hierzu gehören auch informelle Abstimmungen zwischen Ministerien und Fraktionsmitgliedern – trotz allgemeiner Tendenzen der Exekutivlastigkeit „in der Lage, sich einen Anteil am informalen Regieren zu sichern und Regeln in diesem Bereich mitzugestalten“ (Kropp 2008: 58). Da das Interesse an der Einheitlichkeit der Regierung den Parteienwettbewerb in der Koalition nur mäßigt ohne ihn abzuschaffen, spielt neben dem Koa30 In der Regel handelt es sich um den Regierungschef, einige herausragende Minister, die Parteiund Fraktionsvorsitzenden, gewöhnlich die parlamentarischen Geschäftsführer und eventuell die Generalsekretäre. Bei Bedarf werden Abgeordnete und betroffene Minister hinzugezogen (Rudzio 2006: 257).

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litionsmanagement auch das Pflegen der Partei eine Rolle. Der Regierungschef ist gleichzeitig Repräsentant seiner Partei, in der Regel auch deren Vorsitzender. Neben der Koordination der Regierungsgeschäfte unterstützt die Regierungszentrale, vor allem in Gestalt der engeren Führungsebene, den Regierungschef in seiner Rolle als Parteipolitiker, erstellt Analysen und Bewertungen und hält vor allem die Kommunikationskanäle offen (Grunden 2009: 35, Mertes 2000: 73). Üblich ist auch die Teilnahme an Vorstands- oder Präsidiumssitzungen der Partei (Gros 2000: 98ff). Im Schatten des Parlaments, als dem formal entscheidungsrelevanten Gremium, prägt sich eine Informalitätskultur aus, die die formalen Defizite hinsichtlich funktional verbundener Einheiten der Regierungsformation ausgleicht. Dabei kann einerseits ein strukturelles informelles Regelsystem identifiziert werden, das regierungsübergreifend Geltung besitzt. Zu diesem festen Regelwerk gehört grundlegend die Geschlossenheitsnorm, in der sich die Identität eines „Regierungslagers“ manifestiert. Diese Symbiose von Regierung und Mehrheitsfraktionen, die auf einheitliche Abstimmungen im Parlament ausgerichtet ist, fußt auf dem informellen Gesetz der „Fraktionsdisziplin“. Hierzu gehören zudem Regeln 31, Gremien und Prozesse des Koalitionsmanagements, die zum Regierungsalltag gezählt werden können und die teilweise stark formalisiert sind – wie es im Begriff des Koalitions-„vertrags“ anklingt. Andererseits ist die konkrete Ausprägung der Informalitätskultur von der jeweiligen Regierungskonstellation abhängig. Grundlegend sind hierbei vor allem die konkreten Machtverhältnisse, die das Koalitionsmanagement prägen. 32 Teil der informellen Routine sind dann etwa Übereinkommen, wie oft und wann – regelmäßig oder bei konkreten Problemfällen – der Koalitionsausschuss tagt 33, Treffen vorgelagerter kleinerer Koalitionsrunden oder Gesprächstermine wie ein Frühstück der Parlamentarischen Geschäftsführer im Bundeskanzleramt (Gros 2000: 97). Neben solchen formalisierten Strukturen des Koalitionsmanagements erfordert die Koordination auch situative Absprachen, die auf dem Informalitätspol des Kontinuums einzuordnen wären. So können etwa ad-hoc-Gespräche zwischen dem 31 Sabine Kropp beschreibt vier grundlegende informelle Kooperations- und Entscheidungsregeln: Verbot wechselnder Mehrheiten, Gebot parlamentarischer Abstimmung, Koalitionsausschuss, Bundesratsklausel/Bundesratsverhalten (Kropp 2005: 138). 32 Wolfgang Rudzio nennt drei Faktoren für das Koalitionsmanagement: „koalitionsinterne Machtverhältnisse zwischen den Koalitionsparteien (alternative Koalitionsoptionen, Wahlchancen), parteiinterne Machtverhältnisse (innerparteiliche Stellung von Kanzler und führenden Kabinettsmitglieder der kleineren Partner, Gewicht außenstehender Parteivorsitzender, Rolle innerparteilicher Machtgruppen) sowie Lernprozesse bei neuen Koalitionen (samt Abschwächungen persönlichen Einflusses von Regierungsmitgliedern im Zeitablauf)“ (Rudzio 2005: 247). 33 Siehe zu Unterschieden in der Praxis Rudzio (2006: 256f).

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Regierungschef und anderen Funktionsträgern aus Partei und Koalition zur Klärung oder Verhinderung von Problemlagen beitragen.

3.4 Die Wahrung der zeremoniellen Fassade Regieren ist begründungspflichtig, Macht „bedarf der steten kommunikativen Erneuerung“ (Sarcinelli 2003: 39) – der Weg in die mediale Arena ist unausweichlich. Unter dem Legitimierungsdruck eines „kritisch-mobilen Publikums“ (König 2008: 43) gewinnen Kommunikationsstrategien an Bedeutung. Den kreativen Anstrengungen, Entscheidungen die „richtige“ Deutung zu verleihen, sind jedoch Grenzen gesetzt. So genau die informellen Arrangements im Schatten der formalen Institutionen zum Teil auch öffentlich ausgeleuchtet und damit bekannt sein mögen – der Weg zurück in die formalen Strukturen muss gegangen werden. Die Formalitätsdefizite von Kabinett und Parlament werden von rational handelnden Akteuren durch Informalität kompensiert, ohne dass auf die formale Beschlussfassung verzichtet werden kann. Ob das Kabinett faktisch nur „billigt“, was Ergebnis von Koalitionsmanagement ist, oder im Parlament ausgehandelte Positionen „verlesen“ werden – das formale Verfahren behält als Legitimierungsinstanz kollektiv verbindlicher Entscheidungen seine Bedeutung: „Das Plenum ist öffentliches Staatsnotariat und als solches legitimatorisch nicht nur Nebenbühne.“ (Sarcinelli 2003: 44) Die kommunikative Herausforderung, in diesem Rahmen Regierungsentscheidungen als Erfolge zu verkaufen und damit um Unterstützung zu werben, wird durch das Presse- und Informationsamt der Bundesregierung bzw. die Landespresseämter in der Regierungszentrale wahrgenommen. „Die Regierungssprecher formulieren die begleitenden Botschaften und Begründungen zur Politik der Regierung und versorgen die Medien mit Interpretationen zu Positionen und Initiativen des Regierungschefs. Zudem koordinieren sie die Öffentlichkeitsarbeit aller Ministerien und einigen sich mit deren Pressesprechern auf Sprachregelungen zu Gesetzen, politischen Initiativen und sonstigen politischen Ereignissen“ (Grunden 2009: 36),

Dabei muss das Spannungsverhältnis zwischen dem gemeinsamen Interesse, politische Erfolge als Leistungen der Regierung insgesamt darzustellen, und dem jeweiligen Interesse an personalisierten Erfolgsmeldungen von Regierungsund Ressortchefs austariert werden (Mertes 2000: 70). Zur Fassade gehört die strenge Trennung von Staats- und Parteiamt des Regierungschefs in der Regierungszentrale. Während informell Abstimmungen und Unterstützungsleistungen vorgenommen werden, wird in der Darstellung

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auf die formale Abgrenzung Wert gelegt – nicht zuletzt weil öffentlich gemachte „Verfehlungen“ ein beliebtes Angriffsziel der Opposition darstellen. Auch die Betonung von Führungsleistungen kann als Wahrung der zeremoniellen Fassade gedeutet werden: Die Chefsachen-Momente suggerieren entsprechend der formalen Richtlinienkompetenz eine mehr oder weniger hierarchische Anordnung, der tatsächlich jedoch aufwändige informelle Koordinationsanstrengungen vorausgehen mögen.

3.5 Herstellung von Entscheidungsfähigkeit Informelle Arrangements, so ist deutlich geworden, sind im Regierungszentrum unverzichtbar und sichern Entscheidungsfähigkeit der Regierungsformation. Der Beitrag von Informalität kann anhand wesentlicher Funktionen 34 einer Regierungszentrale verdeutlicht werden, die das „nützlich für etwas“ definieren. Planungsfunktion Planung als „gedankliche Vorwegnahme zielgerichteten Handelns“ (Eichhorn 1985: 718) ist für die Regierungszentrale durch die Richtlinienkompetenz des Regierungschef als „konstitutives Hausgut“ (März 2006: 157) von besonderer Bedeutung, da diese auch eine konzeptionell-planerische Tätigkeit zur Entwicklung politischer Vorhaben umfasst (Häußer 1995: 42). Es braucht also, wie Michael Mertes formuliert, „frische Ideen und provozierende Entwürfe“ (Mertes 2000: 71). Denkanstöße und Informationen für die Produktion solch kreativer Ideen sind hierarchisch-bürokratisch nicht zu gewinnen, sie bedürfen vielmehr flexiblerer Strukturen, die breitere Kommunikationskanäle eröffnen und etwa einen Austausch mit gesellschaftlichen Akteuren zulassen. Informalität kann innovationsfördernd wirken und das „Querdenken“ (Mertes 2000: 71) ermöglichen. Informationsfunktion Nur wer rechtzeitig und richtig informiert ist, kann anstehende Probleme vor einer etwaigen Eskalation erkennen und einer adäquaten Lösung zuführen. Die Informationsversorgung des Spitzenakteurs stellt deshalb eine zentrale Funktion von Regierungszentralen dar. Informelle Beziehungen leisten hierzu durch ihre Komplementärfunktion einen wichtigen Beitrag, da die Basis der Informationsgewinnung verbreitert wird. Auf den Spitzenakteur fokussierte Beraterzirkel 34 Zu den Funktionen einer Regierungszentrale: Häußer (1995: 37ff), Knoll (2004: 42ff), König (1993: 15ff).

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ergänzen das administrative Informationsmanagement und generieren die tagesaktuelle Lageeinschätzung (Korte 2003). Vertrauliche Informationen liefern auch die „Indiskretionen aus dem informellen Netzwerk der Hintergrundkreise, Informanten und Denunzianten“ (Mertes 2003: 63). Die subjektiven Einschätzungen betroffener Stakeholder oder mancher „Sorgenkinder“ können informell direkt eingeholt werden, wo formale Kontakte nicht vorgesehen sind. Vermieden werden auch Verfälschungen im Sinne des „Stille-Post-Prinzips“, die auf einem langwierigen formalen Weg entstehen können. Informalität bedeutet dann Komplexitätsreduktion und führt zu einer Senkung von Entscheidungskosten, insbesondere bezüglich des Faktors Zeit sowie hinsichtlich möglicher Widerstände. Koordinations- und Kooperationsfunktion Koordination statt Chaos, Geschlossenheit statt Konflikt. So könnte die Handlungsmaxime eines Regierungschefs bzw. einer Regierungszentrale lauten. Regieren ist situatives Komplexitätsmanagement und bedarf der Integration einer Vielzahl von Regeln und Interessen. Demzufolge beschreibt „Koordination als Komplement zu Arbeits-, Zuständigkeits- und Machtverteilung (…) den Kernbereich dessen, was an verwalteter Politik in der Staatskanzlei zu verrichten ist“ (König 1993: 24) – man kann wohl allgemeiner von „verwalteter Politik in der Regierungszentrale“ sprechen. Informalität kann dabei als funktionale Ergänzung formaler Strukturen wirken und Interdependenzlücken schließen. Zudem spielt auch die Kohäsionsfunktion eine Rolle: Die Ausprägung informeller Normen im Regierungs- und Koalitionsalltag gibt den Akteuren Orientierungssicherheit und dient damit der Komplexitätsreduktion. Viel grundlegender noch ist die Identität eines „Regierungslagers“, die die Einheit von Regierung und Mehrheitsfraktionen konstituiert und damit Geschlossenheit als informelle Norm wie auch als tatsächlichen Handlungserfolg überhaupt erst ermöglicht. Legitimationsfunktion Verlangt das Prinzip der verantwortlichen Regierung, dass sich diese „für die Recht-, Zweck- und Sachmäßigkeit ihres Handelns gegenüber dem vom Volke gewählten Parlament zu verantworten hat“ (Schneider 2001: 38), so gehört dementsprechend die Berichtsfunktion zu den wesentlichen Aufgaben der Regierungszentrale. In Zeiten der Mediendemokratie erstreckt sich die Legitimation aber nicht nur auf den parlamentarischen Raum, sondern impliziert einen allgemeinen öffentlichen Legitimationsdruck. Kommunikation der Regierungszentrale richtet sich dann vor allem machtpolitisch aus. „Ihr Hauptziel ist immer das gleiche: Neutralisieren von Widerstand, Herstellen von Akzeptanz“ (Mertes

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2003: 53). Informelle Verfahren können für Legitimierungsstrategien politischer Akteure genutzt werden, sind aber zunächst auch deren Grundlage. Das Neutralisieren von Widerstand richtet sich vor dem Wenden an die Öffentlichkeit nach innen, kommunikative Geschlossenheit des Regierungslagers ist dann die Basis weiterer Legitimierungsstrategien. Bei der informellen „Chefsache gesellschaftlicher Konsens“, wie sie beispielhaft am „Bündnis für Arbeit, Ausbildung und Wettbewerbsfähigkeit“ bei Gerhard Schröder praktiziert wurde, verbindet sich der Eindruck von Führung mit der Chance, über Output-Legitimation und dem Appell an den gesellschaftlichen Dialog um Akzeptanz zu werben (Korte/Fröhlich 2009: 129ff). Besonders eindrückliche Beispiele für die Verbindung von informellen Verfahren mit Konsensorientierung und Legitimation bieten auch überparteiliche Beschlüsse in politisch besonders sensiblen Bereichen (März 2006: 159f). Die Verständigung der Regierung mit allen Fraktionen im Parlament erfordert informelle Abstimmungen. Dieses Verfahren – das durch die Aufhebung der informellen Norm des Dualismus von Regierung und Opposition einer Informalisierung von Informalität gleichkommt – kann dann, mit Hinweis auf die der Machtpolitik entrückte Sphäre des Gemeinwohls, kommunikativ genutzt werden. Die wesentliche Aufgabe einer Regierungszentrale – Koordination und damit schließlich Herstellung von Entscheidungsfähigkeit – bedarf der Nutzung informeller Handlungsressourcen. Die Logik verbundener Strukturen, die den politischen Prozess kennzeichnet, spiegelt sich in der Verbundenheit von Rationalität und Funktionalität wider: Das Interdependenzlücken schließende, problemlösungsorientierte und machtsichernde informelle Handeln der Akteure trägt den grundlegenden Normen und Zielen der Formalstruktur insofern Rechnung, als es die verschiedenen Funktionslogiken integriert bzw. ausbalanciert und letztlich auf eine von einer stabilen Mehrheit getragene Regierung ausgerichtet ist. Die Regierungszentrale kann dann der Rolle eines strategischen Regierungszentrums gerecht werden, wenn sie die Anforderungen von Umsetzung machtpolitischer Ansprüche des Regierungschefs und Koordination der Gesamtregierung ins Gleichgewicht bringt und formale und informelle Handlungsressourcen austariert.

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Fazit

Informalität ist bei der Analyse politischer Prozesse eine „Schlüsselkategorie“ (Kropp 2003: 23). Regieren kann nicht allein durch den Bezug auf das formale Institutionensystem erfasst werden. Gleichzeitig fehlt es jedoch bislang an theoretischer Fundierung, um einen systematischen Zugang zum informellen Regieren zu eröffnen. Der vorliegende Beitrag stellt erste Ansätze einer solchen Forschungsheuristik vor, die das Phänomen der Informalität entlang zentraler Analysekategorien aufarbeitet. Neben einem mehrdimensionalen Begriffsverständis ist die Perspektivendualität von einerseits Rationalität der Akteure und andererseits Funktionalität im Hinblick auf die Formalstruktur zentral. Die strukturellen informellen Arrangements in verschiedenen institutionellen Kontexten können mit dem Konzept der Informalitätskultur erfasst werden, die zum einen auf das Handeln an politischer Rationalität ausgerichteter Akteure und zum anderen auf Defizite der Formalstruktur zurückgeführt werden kann. Informalität steht dabei stets unter dem „Schatten der Formalität“ und muss die prozessuale wie legitimatorische Anschlussfähigkeit zum formalen Entscheidungssystem herstellen. Einzelnen potentiellen Leistungen informeller Prozesse stehen mögliche Dysfunktionalitäten gegenüber, insgesamt jedoch kann Informalität als unverzichtbarer Bestandteil politischer Entscheidungsprozesse identifiziert werden. Aus der Mitte der Regierungsformation heraus betrachtet, wo diese Entscheidungsprozesse idealtypisch zusammenlaufen, wird der Stellenwert informeller Arrangements besonders deutlich. Die Herstellung von Entscheidungsfähigkeit kann nicht vom formalen Verfahren getragen, sondern muss informell gesichert werden. Die Regierungszentrale als strategisches Regierungszentrum ist in besonderem Maße darauf angewiesen, das Gleichgewicht zwischen formalen und informellen Komponenten, zwischen machtsichernden Handlungsstrategien und der Legitimation durch die verfassungsrechtlich kodifizierten Formalverfahren, zu wahren. Für die Wirklichkeit des Regierens ist die Komplementarität von Formalität und Informalität kennzeichnend. Informalität konstituiert, wie eingangs bereits dargestellt, kein „anderes“ Regieren, sondern ist in fundamentaler Weise Bestandteil politischer Prozesse. Insofern mag der Begriff „informelles Regieren“ fast anachronistisch wirken. So alternativlos er hinsichtlich der Benennung der Forschungsausrichtung ist, so deutlich betont er zudem die Beschränktheit einer formal-rechtlichen Perspektive und fordert als sich herausbildender feststehender Ausdruck zur weiteren systematischen Analyse auf.

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Dimensionen informellen Regierens

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Regierungszentralen zwischen Formalität und Informalität Informelle Strukturen und Prozesse in Staatskanzleien. Gerd Mielke

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Informalität als gegenstandsbezogene Herausforderung

In allen formalen Organisationen entwickeln sich informelle „Parallelstrukturen“. Dies gilt auch für Regierungszentralen wie die Staatskanzleien und Staatsministerien auf Landesebene 1. Die formale Struktur, wie sie die Organisations- und Geschäftsverteilungspläne festgelegen, wird unweigerlich durchwirkt und umwoben von einem Netzwerk informeller Kommunikations- und Interaktionsmuster. Dieser Grundtatbestand der informellen Durchwirkung von Regierungszentralen, also die informellen Schleichpfade neben dem offiziellen Dienstweg; die oftmals kaum in ihren Ursprüngen und Entwicklungen zu erkennende Verlagerung von Kompetenzen; die damit einhergehende Herausbildung informeller Hierarchien, welche in veränderten Zugangschancen zu den Entscheidungszentren und politischen Führern und in veränderten, eben informellen Einflüssen auf die politische Prioritätensetzung ihren Ausdruck finden – all diese Dimensionen und Aspekte der Informalität stellen für die politikwissenschaftliche Forschung über das Regieren in gleich mehrfacher Hinsicht komplexe theoretisch-analytische und methodische Herausforderungen dar. Zunächst einmal ist es – man möchte beinahe sagen: naturgemäß – schwierig, die informellen Dimensionen und Aspekte der Kommunikation und der Interaktion in Regierungszentralen präzise zu identifizieren. Die Schwierigkeiten beginnen schon beim methodischen Zugriff. Während die Analyse von Organisations- und Geschäftsverteilungsplänen vergleichsweise schnell ein recht vollständiges Bild der formalen Strukturen, Kompetenzen und Abläufe vermittelt, gibt es keinen verlässlichen methodischen Ansatz zur Erfassung der informellen Strukturen und Prozesse. Die in der Forschung zumeist genutzten Zugänge von Experten- oder Akteurinterviews und die dadurch gewonnenen Befunde stehen unter dem Vorbehalt, dass sowohl Experten als auch vor allem unmittelbar involvierte Akteure eventuelle Auskünfte stets durch eine ganze Reihe von Wahrnehmungs- und Darstellungsfiltern „reinigen“ und gezielt oder unbewusst selektiv präsentieren. Die Ursachen für diese Filterungen sind vielfäl1 Zum Aufbau und den Funktionen von Staatskanzleien siehe König (1993), Häußer (1995), Schneider (2001) und Korte/Florack/Grunden (2006).

M. Florack T Grunden (Hrsg.), Regierungszentralen, DOI 10.1007/978-3-531-93016-9_3, © VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2011

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tig. Sie reichen von dem Wunsch nach Selbstdarstellung und Selbstinszenierung, dem Bedürfnis nach Verdunkelung kritischer oder negativer Aspekte des Regierungshandelns bis zu dem Wunsch nach gezielter Überhöhung und Stilisierung erfolgreicher Projekte oder bewunderter Akteure. Man muss wohl davon ausgehen, dass die meisten Schilderungen und Berichte über informelle Strukturen und Prozeduren in dem Sinne einen „märchenhaften“ Charakter aufweisen, dass die informelle Dimension des Regierens systematisch unterschätzt oder verdrängt wird. Dies hängt mit der immer noch populären, aus der deutschen Tradition der Staatsüberhöhung erwachsenden Verklärung eines „sachgerechten“ und „überparteilichen“ Verwaltungs- und Regierungshandelns zusammen. „Hier feiert das Märchen vom Klapperstorch eine Wiederauferstehung“: Mit diesen Worten kommentierte ein erfahrener Abteilungsleiter der Mainzer Staatskanzlei Ende der 90er Jahre den Vortrag eines Verwaltungsjuristen über die Entscheidungsfindung in Staatskanzleien. So lässt sich mit einer gewissen Zuspitzung feststellen, dass die Darstellungen von Staatskanzleien und Staatsministerien etwa die beiden Romane „Finks Krieg“ von Martin Walser und „Monrepos“ von Manfred Zach über die hessische und die baden-württembergische Regierungszentrale die Balance zwischen formalen und informellen Strukturen und Prozessen und die daraus erwachsenden politischen Folgen wirklichkeitsgetreuer erfassen als viele wissenschaftliche Untersuchungen. Die auch funktionale Bedeutung informellen Handelns und Kommunizierens in Regierungszentralen geht im Wesentlichen auf die, in den meisten politik- und verwaltungswissenschaftlichen Studien in aller Regel unterschätzte, das Verhalten der Akteure in der Regierungszentrale gleichwohl prägende Wucht der Gründe für die Informalität zurück. Zu jedem Zeitpunkt und in allen Prozeduren des Regierungshandelns kommen bei den beteiligten Akteuren parallel zu den sachpolitischen Problemen und funktionalen Aufgaben eine Fülle von zusätzlichen Motiven und Antrieben individueller, aber auch gruppenspezifischer Natur zur Geltung. Erfüllte und enttäuschte Karriereerwartungen, persönliche Rivalitäten und Unverträglichkeiten, Positions- und Statusabsicherungen, seelischer und körperlicher Verschleiß, politische Frustrationen verschmelzen im operativen Handeln mit den formalen Funktionen. Vor allem in einer längeren zeitlichen Perspektive können sich diese „sachfremden“ oder vielleicht auch „weichen“, eher atmosphärischen Faktoren zu massiven funktionalen Beeinträchtigungen entwickeln, die Innovationskraft, politische Reaktionsfähigkeit oder auch nur Reaktionsbereitschaft in einer Staatskanzlei weitgehend lahm legen. Informalitäten wirken eben nicht nur in die im engeren Sinne politischfunktionalen Abläufe hinein, sondern sie beziehen sich unvermeidlich immer zugleich auch auf die „sachfremden“ und „weichen“ Dimensionen. Informelle

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Kommunikationskanäle aus einer Abteilung zum Chef der Staatskanzlei oder in das Büro des Ministerpräsidenten können als Nebenfolgen unerwartete Rivalitäten zwischen den „Günstlingen“ und den „Normalen“ hervorrufen und die Atmosphäre einer Regierungszentrale hochgradig kontaminieren. Informalität ist somit nicht nur eine wichtige potenzielle Steuerungsressource im Regierungsgeschäft, sie kann sich oft auch zu einem beträchtlichen Steuerungshemmnis entwickeln. Informalität in Regierungszentralen hat Folgen. Dies gilt zum einen für die informelle Beeinflussung konkreter und spezifischer Entscheidungen und Situationen. Bedeutsamer sind aber auch hier die Auswirkungen, die die Informalität über einen längeren Zeitraum verursacht und die sich wiederum auf die Veränderungen der formalen Strukturen selbst erstrecken. Strukturen und Prozeduren der Informalität, die sich verfestigen, setzen die gegebene Formalität unweigerlich unter Druck: Sachkundige informelle Kommentatoren der politischen Abläufe in einer Staatskanzlei, die Urheber innovativer, aber informell weitergereichter Projekte, die verlässlichen, informellen Zuträger vertraulicher Informationen erwarten in aller Regel Gratifikationen und Patronage, die sich wiederum im Aufstieg in der formalen Struktur oder durch die Schaffung neuer formaler Strukturen offenbaren. Die über einen längeren Zeitraum hinweg zu beobachtenden Veränderungen formaler Strukturen und natürlich die Beförderungsmuster als sichtbare Konkretisierungen dieser formalen Veränderungen sind sehr häufig Reaktionen der Hausspitze oder des Ministerpräsidenten auf die Aktivitäten informell agierender Mitarbeiter. Die ironische Pointe dieser Angleichungen, welche aus der Spannung zwischen formalen und informellen Strukturen resultieren, liegt in dem gesteigerten Anreiz zu weiteren Informalitäten. So wird mit jeder Angleichung immer auch die Bereitschaft in den Regierungszentralen genährt, das Informalitäts-Spiel weiter zu führen oder gar noch zu intensivieren. Für die Politikwissenschaft ist demnach die Informalität prinzipiell immer nur unvollständig zu erfassen, aber in der politisch-sozialen Realität ist sie gleichwohl immer wirksam. Über diesen allgemeinen Grundtatbestand hinaus lassen sich jedoch jeweils spezifische, politische und organisatorische Kontexte identifizieren, die in besonderer Weise Informalitäten der politischen Kommunikation und Steuerung in Regierungszentralen hervorbringen. Der folgende Beitrag will auf einige dieser Kontexte hinweisen. Sie sollen im Folgenden als Regierungswechselkontext, Koalitionskontext, Machtabsicherungskontext, Büroleiterkontext, Beratungskontext und schließlich als interner Rivalitätskontext skizziert werden. Während sich die ersten drei Kontexte aus je spezifischen Konstellationen der Regierungsbildung ergeben, kann man in den drei anderen, Informalitäten erzeugenden Kontexten gewissermaßen innerorganisatorische Dauerprobleme jeder Regierungszentrale erkennen.

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Zu den Ursachen informeller Strukturen in Regierungszentralen: Macht-, Regierungswechsel und personelle Einflussfaktoren

In den letzten drei Jahrzehnten haben sich deutlich mehr Regierungswechsel auf Landesebene vollzogen als in den Anfangsjahrzehnten der Bundesrepublik. Dabei sind eine Reihe von klassischen Hochburgen, sowohl der CDU als auch der SPD, jeweils von der Opposition erobert worden. Die betroffenen Staatskanzleien dieser Hochburgen waren von Beamtenapparate geprägt, die über viele Legislaturperioden hinweg durch dieselbe Regierungspartei etabliert waren. Im Zuge der Regierungswechsel entstehen in den Staatskanzleien immer wieder Konstellationen, in denen informelle Kommunikations- und Entscheidungsstrukturen mit den formalen Strukturen und Prozessen konkurrieren, wie sie noch von den Amtsvorgängern in den Organisations- und Geschäftsverteilungsplänen kodifiziert wurden. Die Ursachen für diese Spannung zwischen Formalität und Informalität liegen im Wesentlichen in zwei Eigentümlichkeiten. Zum einen sind gerade auf der Landesebene die dienstrechtlichen Spielräume für die Dienstherren grundsätzlich beschränkt, bisherige Stelleninhaber in den Regierungszentralen in andere Bereiche zu versetzen und die frei gewordenen Stellen mit neuen Mitarbeitern zu besetzen. Im Unterschied etwa zur Bundesebene gibt es in den Ländern nur wenige so genannte „politische Beamte“, die vom Dienstherrn ohne Angabe von Gründen, jedoch bei Fortzahlung eines wesentlichen Teils ihrer Bezüge, in den einstweiligen Ruhestand versetzt werden können und damit Platz für neue Stelleninhaber schaffen. Zu diesen grundsätzlich geringen dienstrechtlichen Spielräumen für personelle Umgestaltungen gesellt sich der Umstand, dass in den Regierungszentralen aller Länder die überwältigende Mehrzahl aller Abteilungsleiter, Unterabteilungsleiter, Gruppenleiter, Referatsleiter und Referenten jeweils der führenden Regierungspartei angehören und damit für eine durchgängige Parteipolitisierung der Regierungszentralen, auch auf der Landesebene, sorgen. Die systematische Parteipolitisierung der Regierungszentralen, ganz unabhängig von den jeweils regierenden Parteien, auch auf Landesebene 2 2 Eine systematische politikwissenschaftliche Analyse der Personalrekrutierung in Regierungszentralen ist nach wie vor überfällig, auch wenn einige Untersuchungen zur personellen Verflechtung von Ministerialverwaltung und Interessenverbände gewissermaßen en passant auch interessante Einblicke in die Personalrekrutierung geben. Nach den auf teilnehmender Beobachtung beruhenden Erfahrungen des Verfassers zeichnen sich eindeutige parteipolitisierende Tendenzen bei der Personalrekrutierung in allen Regierungszentralen der Bundesrepublik ab; neu rekrutierte Beamten und Angestellte auf der Ebene von Abteilungs-, Gruppen- oder Referatsleitern sind fast ausnahmslos Mitglieder der Regierungspartei oder stehen dieser zumindest nahe. Abweichungen von dieser eindeutigen Tendenz der systematischen Parteipolitisierung ergeben sich vor allem in zweierlei Hinsicht. Zum einen variiert die Geschwindigkeit, mit der die übernommenen, „alten“, in den Staatskanzleien verankerten Führungskader abgebaut und durch neue Mitarbeiter ersetzt werden;

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steht gerade in der deutschen Tradition des Regierens und Verwaltens in einem gewissen Widerspruch zu dem liebevoll gepflegten Mythos des kompetenten und stets loyalen Beamten. Entsprechend zurückhaltend – geradezu verschämt – gehen die politischen Spitzen der Staatskanzleien mit diesem allenthalben vorfindbaren Tatbestand einer systematischen Parteipolitisierung um. Dabei erscheint bei einer genaueren Betrachtung der verschiedenen politischen Funktionen von Staatskanzleien, wie etwa der Planungs-, Koordinations- oder Repräsentationsfunktion, ein mehr oder minder selbstverständlicher Gleichklang der politischen Wert- und Gestaltungsvorstellungen zwischen dem Ministerpräsidenten bzw. dem Chef der Staatskanzlei als den im engeren Sinne politischen Akteuren und den diesen beiden zugeordneten Mitarbeitern der Staatskanzlei als ein ziemlich nahe liegendes, ja unverzichtbares Desiderat. Aber wie auch immer man diese beiden Grundtatbestände des geringfügigen dienstrechtlichen Spielraums bei der Personalrekrutierung und der Parteipolitisierung bewerten mag, in ihrer Kombination führen sie bei fast allen Regierungswechseln zu einer Übergangsphase, in der sich in den Staatskanzleien neben den formalen Kommunikations- und Entscheidungsmustern informelle Kommunikations- und Entscheidungsstrukturen herausbilden, in denen die wesentlichen politischen Themen und aktuelle Entscheidungen vornehmlich von den Anhängern und Mitgliedern der neuen Regierungsparteien diskutiert und bearbeitet werden. Diese informellen Netzwerke gruppieren sich stets um die Büros des Ministerpräsidenten, des Chefs der Staatskanzlei und des Regierungssprechers und sie schließen zumeist als zusätzliche Diskutanten und Akteure eine kleine, neu etablierte Organisationseinheit wie eine Gruppe oder Stabsstelle sowie die nach Regierungswechseln in aller Regel neu besetzten Stellen des Haushaltsreferenten und des Personalreferenten ein. Die informellen Runden operieren keineswegs gegen die formalen Strukturen, wie etwa eine klassische Kabinettsabteilung, vielmehr dienen sie dem Ministerpräsidenten, in einer für ihn selbst oft auch noch durch zahlreiche Ungewissheiten geprägten Anfangsphase seiner Regierung, als begleitende und ergänzende Foren der Selbstvergewisserung. Sehr häufig entwickeln sich diese informellen Runden dann in der weiteren Amtszeit zu ebenfalls kontinuierlich einberufenen „kleinen Lagen“, in denen der Ministerpräsident in einer ihm vertrauten Runde aktuelle Geschehnisse und seine politischen Vorhaben offen und ohne Sorge um Indiskretionen zum andern gibt es zuweilen Ausnahmen bei solchen Mitarbeitern, die als hoch qualifizierte Experten in Organisationseinheiten mit Ressortfunktionen angesiedelt sind und deshalb als „unersetzlich“ gelten. Vor diesem Hintergrund kann man die Zeitspanne von zwei bis drei Legislaturperioden als den zeitlichen Rahmen angeben, innerhalb dessen sich eine mehr oder minder systematische und ausführliche Parteipolitisierung der führenden Beamten und Angestellten in einer Staatskanzlei vollzogen hat.

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diskutieren kann. Der Zugang zu diesen informellen Zirkeln im Umfeld der politischen Führung ist zumeist mit beträchtlichem Prestige für die Beteiligten verbunden und kann dem wachsamen politischen und journalistischen Umfeld frühzeitig wichtige Hinweise auf künftige Karrieren und das reale Macht- und Einflussgefüge in einer Staatskanzlei liefern. Neben den Regierungswechseln im Gefolge neuer Mehrheitskonstellationen nach Landtagswahlen und den, mit ihnen unmittelbar verbundenen, informellen Strukturen und Prozeduren, vollziehen sich immer wieder auch Wechsel der politischen Führung einer Staatskanzlei im Rahmen ein und derselben Mehrheitskonstellation, sei es der Wechsel von einem Ministerpräsidenten zu einem anderen oder der Wechsel im Amt des Chefs der Staatskanzlei. Diese Veränderungen im Bereich der politischen Führung lösen jedes Mal tief greifende Veränderungen in den Arbeitsabläufen der Regierungszentralen aus, die zuweilen für größere atmosphärische Umschwünge – Euphorien und Frustrationen – sorgen als ein wirklicher Machtwechsel von einer Regierungspartei zur anderen. Stets gehen diese Veränderungen zumindest zwischenzeitlich auch mit informellen Strukturen und Prozessen einher, die sich im Wesentlichen aus den unterschiedlichen Führungsstilen der politischen Protagonisten, sehr häufig aber auch aus dem damit verbundenen Wunsch ergeben, die neu errungene Machtposition innerhalb der Regierungszentrale nun auch systematisch mit einem Mitarbeiterkreis abzustützen, der ganz eindeutig mit seinen Loyalitäten und Karriereerwartungen auf die neuen Amtsträger ausgerichtet ist. Neue „kleine Lagen“ und informelle Runden lösen die bisherigen ab. In ihnen werden hitzige Debatten über die zukünftigen formalen Arbeitsstrukturen geführt, die natürlich gleichzeitig immer auch entscheidende Weichenstellungen für die Karriereverläufe von Staatskanzleibediensteten bedeuten, aber über unterschiedlich beförderte Karrieren potenziell rivalisierender Staatskanzleimitarbeiter oftmals auch beträchtliche Verschiebungen der politischen Akzente im Regierungshandeln hervorrufen. Viele altgediente Fahrensmänner aus ganz unterschiedlichen Staatskanzleien halten gerade die informellen Strukturen, die im Zuge von Amts- und Machtwechseln in derselben Mehrheitskonstellation wirksam werden, für besonders folgenschwer, erzeugen sie doch mit den durch die neuen Verhältnisse in ihren Hoffnungen und Ambitionen enttäuschten Mitarbeitern fast unvermeidlich eine „stetig anwachsende Geröllhalde an frustrierten und demotivierten Mitarbeitern“, wie es einmal ein Abteilungsleiter der Staatskanzlei in Düsseldorf in einem vertraulichen Gespräch formulierte. Auch auf der Landesebene sind mittlerweile Alleinregierungen einzelner Parteien absolute Ausnahmen; fast immer sind Regierungsmehrheiten nur noch in Koalitionen möglich. Diese Koalitionskontexte rufen ebenfalls sehr häufig informelle Strukturen und Prozesse in den Regierungszentralen und in ihrem

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Umfeld hervor. Je nach Koalitionsklima oder der anstehenden politischen Problematik können diese informellen Strukturen dazu dienen, formalisierte Entscheidungsstrukturen etwa durch vorklärende Koalitionsrunden – durchaus auch auf der Arbeitsebene – zu entlasten, indem diese informellen Gesprächsrunden potenzielle Konflikte innerhalb der Koalition frühzeitig identifizieren und entschärfen und auf diese Weise etwa dem Kabinett oder ihm vorgeschaltete Staatssekretärskonferenzen bereits auf Konsens getrimmte Lösungen zuleiten. Aber informelle Runden können umgekehrt von den jeweiligen Koalitionspartnern dazu genutzt werden, konfliktträchtige Entscheidungsprozesse in den Regierungsparteien zunächst unter Umgehung des in den formalen Diskussionsund Entscheidungsprozess eingeschalteten Koalitionspartners abzuklären und eventuelle Kompromissspielräume zu sondieren. Auf diese Weise sind mehr oder minder dauerhafte informelle Strukturen und Prozesse gerade in Koalitionskontexten unverzichtbare Hilfsmittel, um überhaupt auf längere Sicht einen stabilen Koalitionsfrieden bewahren zu können. Entstehen die bisher kurz umrissenen Kontexte des Regierungswechsels, des Führungswechsels bei gleicher Mehrheitskonstellation und der Koalitionsregierung und die mit ihnen jeweils verbundenen informellen Strukturen und Prozesse auf der Ebene der „großen“ Politik, also im Rahmen der Regierungsbildung und der Formulierung von politischen Programmen und Projekten, so vollziehen sich parallel hierzu in allen Staatskanzleien zahlreiche informelle Prozesse, die sich aus den Automatismen der operativen Ebenen und des über die Funktionen einer Regierungszentrale bestimmten Arbeitsalltags ergeben. Die informellen Strukturen und Prozesse, die einen festen Bestandteil des Arbeitsalltags von Staatskanzleien bilden, können in ihrer Gesamtheit und in dem hier vorgegebenen Rahmen nicht auch nur annähernd erfasst und systematisch diskutiert werden. Hier sollten zunächst einmal genauere zeitgeschichtliche Untersuchungen, aber eventuell auch andere Quellen wie Biographien und Autobiographien, eine umfassende Grundlage von Alltagsschilderungen zu den Abläufen in Regierungszentralen schaffen, die sich dann in einem zweiten Schritt, etwa mit Hilfe der Netzwerkanalyse und anderer Verfahren, auf ihre strukturellen Eigentümlichkeiten hin überprüfen lassen. Aus der noch nicht klar umrissenen Vielfalt von Informalität in den Arbeitsabläufen treten jedoch wiederum drei Kontexte hervor, die nach den Auskünften von Staatskanzleikennern fast jederzeit zu beobachten sind und überdies weit reichende Folgen für die politischen Entscheidungsprozeduren und auch die Entscheidungen selbst haben. Ich möchte sie jeweils als Büroleiter-, Beratungs- und Rivalitätskontexte bezeichnen. In allen Staatskanzleien – und auch in den Ressorts – spielen die Büroleiter der Ministerpräsidenten eine höchst einflussreiche Rolle, die bislang von den

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politikwissenschaftlichen Studien zur Regierungslehre und Entscheidungsfindung weitgehend vernachlässigt worden ist. Dabei weisen die Büroleiter in aller Regel einige außergewöhnliche Merkmale auf, die zugleich bedeutsame Ressourcen für den Umgang der Büroleiter mit den Mitarbeitern der Regierungszentrale, aber auch mit Vertretern der anderen Ressorts der Landesregierung sowie der Landespartei und der Landtagsfraktionen darstellen. Hier ist zu allererst das ausgeprägte persönliche Vertrauensverhältnis zwischen den Ministerpräsidenten und ihren Büroleitern zu nennen, eine unverzichtbare Voraussetzung für die enge und intensive Zusammenarbeit. Sehr häufig, vor allem bei Regierungswechseln, bringen die neuen Ministerpräsidenten über lange Jahre und zahlreiche Stationen ihrer politischen Laufbahn vertraute und bewährte Mitarbeiter als Büroleiter mit ins Amt. Unter den Belastungen des immensen Termin- und Arbeitsaufwands, denen jeder Ministerpräsident ausgesetzt ist, ergeben sich fast immer höchst symbiotische Verhältnisse zwischen den Ministerpräsidenten und ihren Büroleitern, die sich in der Tat von den frühen Morgenstunden bis in den späten Abend hinein für die Ministerpräsidenten bereit halten müssen und de facto immer unmittelbaren Zugang zu ihnen haben. Im Rahmen ihrer allgemeinen Aufgabe, das Büro des Regierungschefs mit seinen persönlichen Referenten und Schreibkräften zu leiten, gehen sowohl die an den Ministerpräsidenten gerichteten Anfragen und Schriftstücke – Vermerke, Vorbereitungsmaterialien, aber auch alle möglichen Briefe – als auch die von Ministerpräsidenten ergriffenen Initiativen und die damit verbundenen Arbeitsaufträge und sonstige persönliche Reaktionen auf die eingegangenen Ansinnen über ihren Schreibtisch. Daraus ergibt sich in aller Regel ein umfassendes Interpretationsmonopol der Büroleiter und zwar sowohl gegenüber dem Ministerpräsidenten als auch gegenüber dem Beamtenapparat der Staatskanzlei. Sie können – und bisweilen wird das auch von ihnen erwartet – alle möglichen Anfragen und Eingaben an den Ministerpräsidenten bei der Vorlage der Akten und Vermerke kommentieren, erste Bewertungen kund tun und damit bereits eingebrachte Anliegen für den Ministerpräsidenten mit einer positiven oder negativen Konnotation versehen, der sich dieser mit ziemlicher Wahrscheinlichkeit anschließen wird. Umgekehrt haben die Büroleiter auch erhebliche Interpretationsspielräume im Blick auf die Arbeitsaufträge, die vom Ministerpräsidenten an die verschiedenen Organisationseinheiten in den Staatskanzleien ergehen 3. Sie geben bei oft allgemein formulierten Arbeitsaufträgen des Ministerpräsidenten die Spezifika und operativen Präzisierungen für die Erledigung im Arbeitsbereich aus. 3 Diese Arbeitsaufträge werden teilweise auch auf dem Dienstweg nach unten in die operativen Einheiten von den Chefs der Staatskanzleien präzisiert, aber auch die Amtschefs verlassen sich in der Regel auf die aus dem Ministerpräsidentenbüro verlautenden Anregungen.

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Das weitgehende Interpretationsmonopol der Büroleiter wird durch ihre nahezu uneingeschränkte Herrschaft über den Terminkalender des Ministerpräsidenten ergänzt. Zwar gibt es in der Regel einige Führungsfiguren in Staatskanzleien wie den Chef der Staatskanzlei oder den Regierungssprecher, die direkten und schnellen Zugang zum Ministerpräsidenten haben und entsprechend schnell und spontan anstehende Probleme mit dem Ministerpräsidenten erörtern können, doch für die große Mehrzahl von Themen und Problemen gilt, dass sie dem Ministerpräsidenten nur in dem Rahmen eines ausgeklügelten Systems von vorab angemeldeten und erteilten Rücksprachen vorgetragen werden können. Und genau diese Rückspracheanforderungen zu bewerten und entsprechend mit Terminzuweisungen auf sie zu reagieren, gehört zu den Schlüsselaufgaben der Büroleiter. Schließlich gelten die Büroleiter in ihrer großen Mehrheit in den Staatskanzleien auch als zukünftige Schlüsselspieler, und das durchaus zu Recht; denn fast allen winkt nach einigen Jahren hingebungsvoller und entbehrungsreicher Arbeit im unmittelbaren Umfeld der Ministerpräsidenten ein rasanter Aufstieg in administrative oder gar politische Führungspositionen. Durch ihre persönliche Nähe zum Ministerpräsidenten, ihre gate-keeperFunktion und als zukünftige Führungsfiguren können die Büroleiter im Arbeitsalltag der Staatskanzleien in aller Regel den Umstand überspielen, dass sie in der formalen Hierarchie, also im Verlauf der offiziellen Dienstwege und hinsichtlich ihres Besoldungsstatus in der Regel eher unauffällig und ohne eigene Autorität agieren müssen. So stehen die Büroleiter immer wieder im Mittelpunkt von Versuchen, durch informelle Kontakte und Sondierungen mit diesen intimen und gut informierten Kennern des Ministerpräsidenten die Kommunikationschancen und Einflussmöglichkeiten des Agierens in den formalisierten Bahnen innerhalb der Staatskanzleien zu verbessern. Dabei gibt es natürlich immer wieder auch Schwankungen dieser, den formalen Prozess begleitenden und ergänzenden Informalität durch die MP-Büros und ihre Leiter. Diese Schwankungen sind bedingt durch die jeweiligen persönlichen Führungsstile der Ministerpräsidenten, aber auch durch die Intensität ihrer Einbindung in die Bundespolitik und nicht zuletzt durch die intellektuellen und politischen Qualitäten und Naturelle der Büroleiter selbst. In jedem Fall aber stellen die Büroleiter als Interpreten der Ministerpräsidenten und in ihrer gate-keeper-Funktion eine gewissermaßen institutionalisierte Informalisierungsinstanz dar 4. 4 Die Ausführungen zu dem zumeist informellen Einfluss der Büroleiter der Ministerpräsidenten auf die Kommunikations- und Arbeitsprozesse in den Staatskanzleien sollte man durch den Hinweis auf die ebenfalls immer spürbaren Informalisierungsimpulse auch der persönlichen Referenten oder der Büroleiter der Chefs der Staatskanzleien ergänzen. Auch für den Chef der Staatskanzlei, der als Amtschef die operativen Tätigkeiten der Regierungszentralen zu organisieren und gewähr-

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Eine ebenfalls prominente Quelle von Informalisierungsprozessen bilden die in allen Regierungszentralen mehr oder minder systematisch stattfindenden Beratungsprozeduren für die politische Spitze, also in aller Regel für den Ministerpräsidenten, den Chef der Staatskanzlei und den Regierungssprecher. Bei diesen Beratungen speisen zumeist externe Berater Informationen und Sachkenntnisse in die Planungs- und Arbeitsprozesse der Staatskanzleien ein 5. Dabei ist es weitgehend unerheblich, welcher Art diese von außen eingeholten Informationen und Expertisen sind; fast immer führen die damit verbundenen Kommunikationsprozesse zur Herausbildung von informellen Strukturen, in denen die externen Informationen aufgenommen, auf ihre politische Relevanz hin diskutiert und in operative Maßnahmen transformiert werden. Hinzu kommt, dass Beratungssituationen sehr häufig auch in dem Kontext des funktionalen Zusammenwirkens verschiedener politischer Macht- und Einflusszentren angesiedelt sind. Studien zur Popularität von Landesregierung und Landespolitik, Gutachten zu neuen oder kritischen Politikfeldern, Entwürfe zu Kommunikations- und Imagekampagnen, die während der letzten Jahre in vielen Bundesländern lanciert worden sind, all diese Themen von Beratungsszenarien legen nahe, die Grenzen formaler Strukturen zu überschreiten und durch die Einbeziehung etwa der jeweiligen Parteien und Landtagsfraktionen, der Koalitionspartner oder ausgewählter Ressorts den strukturübergreifenden Aspekt der meisten politischen Probleme hervorzuheben. Schließlich soll unter den zahlreichen informellen Konstellationen und Abläufen, die die formalen Strukturen und Prozesse begleiten – mehr oder minder fortlaufend begleiten, die eher prozessuale Kategorie der Rivalitätskontexte hervorgehoben werden. Dieser Begriff des Rivalitätskontextes zielt auf den in der Forschung zum Regieren zumeist nur beiläufig erwähnten Umstand, dass die Ausübung der Führungs- und Koordinationsfunktionen einer Staatskanzlei fast immer in einen differenzierten und vielschichtigen Kontext permanenter innerleisten hat, gilt, dass weite Teile seiner Tätigkeiten und Funktionen von seinem persönlichen Referenten bzw. Büroleiter vorbereitet und strukturiert werden müssen. Dies gilt in besonderem Maße für große Staatskanzleien mit komplexen Organisationsstrukturen. In ihnen vollzieht sich – neben routinisierten Formen wie den wöchentlichen Abteilungsleiterrunden – der Zugang zum Chef der Staatskanzlei und die Kommunikation mit ihm in der Regel ebenfalls über ein weitgehend informelles gate-keeper-System. 5 In diesem Zusammenhang ist auf die verdienstvolle Studie von Timo Grunden (2009) über Beratungsprozesse in ausgewählten Staatskanzleien zu verweisen, die interessante Einblicke in die Prozesse der Informationsaufnahme und Informationsverarbeitung in Regierungszentralen bietet; siehe hierzu auch Mielke (1999), (2003a) und (2003b). Angesichts der hier thematisierten Frage nach dem Verhältnis von formalen und informellen Strukturen und Prozessen in Staatskanzleien liegt der Akzent eher auf dem Umstand, dass weite Bereiche dieses Informationstransfers sich eben nicht in den formalen Strukturen vollziehen, sondern im Gegenteil informelle Strukturen generieren.

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organisatorischer Rivalitäten und daraus resultierender Konflikte eingebettet ist. Bei der Festlegung politischer Prioritäten, bei der Koordinierung von immer um Haushaltsmittel oder politisches Renommee konkurrierenden Elementen des Regierungs- und Arbeitsprogramms von Landesregierung, bei der Einbringungen neuer und damit zusätzlicher landespolitischer Initiativen, bei der protokollarischen Inszenierung dieser oder jener politischer Projekte – unweigerlich kommen Rivalitäten zwischen den formal festgelegten Strukturen der Staatskanzlei und den mit ihnen verknüpften Sichtweisen und Interessen ins Spiel. Diese Rivalitäten erzeugen in unablässiger Folge immer wieder auch kurzfristige oder längerfristige innerorganisatorische Allianzen und Koalitionen, die in informellen Runden und informellen Kommunikationsstrukturen ihren Niederschlag finden. Klassische Rivalitäten bestehen etwa zwischen den auf die zielstrebige und möglichst reibungslose Abwicklung des Regierungsprogramms ausgerichteten Kabinettsabteilungen mit ihren Spiegelreferaten auf der einen Seite und den auf öffentliche Publizität oder auf thematische Innovationen konzentrierten Presse- und Planungseinheiten. Sowohl die Beibehaltung einer zu Beginn der Legislaturperiode festgelegten Durchführungsstrategie für politische Vorhaben als auch die Verdrängung oder Veränderung dieser Strategie durch alternative Ansätze werden immer nur durch informelle Absprachen und fortwährendes innerorganisatorisches Lobbying ermöglicht.

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Schlussfolgerungen und Konsequenzen

In der politischen Wirklichkeit greifen die verschiedenen, hier kurz skizzierten politischen und organisatorischen Kontexte, die informelle Strukturen und Prozesse in Staatskanzleien auslösen und aufrechterhalten können, ineinander. Sie verstärken sich wechselseitig in ihrer Wirkung, indem sie fast immer gleichzeitig auftreten. Die Kontexte des Regierungswechsels und der Koalitionsbeziehungen werden gleichzeitig durchwirkt von den gewissermaßen dauerhaften Wucherungen der Informalität im Umfeld der Büroleiter, der Beratungssituationen und der „normalen“ hausinternen Rivalitäten in einer Staatskanzlei. Den politischen Abläufen in einer Staatskanzlei wohnt mithin eine grundsätzliche Dynamik inne, die bei einer bloßen Betrachtung der formalen Strukturen und Abläufe nicht in den Blick gerät, aber dennoch als ein wesentlicher Bestimmungsfaktor des Regierens gelten muss. Diese, durch die Informalität gespeiste und intensivierte Dynamik ist, als teilweise selbst erzeugte Rahmenbedingung, für die politischen Akteure in Staatskanzleien von großer Relevanz. Erfolg oder Misserfolg zahlreicher Ministerpräsidenten hängt – so berichten viele Kenner des Innenlebens von Staats-

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kanzleien, aber auch anderer Regierungszentralen – immer auch in hohem Maß davon ab, ob und wie es ihnen gelingt, die Auswirkungen und Nebenfolgen informeller Strukturen und Prozesse so weit zu beherrschen, dass die Umsetzung der politischen Agenden nicht gefährdet wird. Die informelle Dimension des Handelns in Regierungszentralen ist aber auch von großer Relevanz für die politikwissenschaftliche Forschung über das Regieren, da sie die Frage nach entsprechenden Datengrundlagen und zusätzlichen theoretischen und analytischen Ansätzen für eine angemessene Erfassung der informellen Dimension von Kommunikations- und Entscheidungsprozessen aufwirft. Die bisher vorherrschenden Betrachtungsweisen des Regierens haben sich – man möchte fast sagen: naturgemäß – stark an den schnell und klar identifizierbaren Elementen des Regierens orientiert. Formale Strukturen von Regierungszentralen, aus Geschäftsverteilungsplänen und Organigrammen abgeleitet, der output an Entscheidungen wie auch begleitende und interpretierende Proklamationen der Presse- und Öffentlichkeitsarbeitseinheiten, die persönlichen und politischen Profile der wichtigen Akteure – aus diesen Mosaiksteinen sind zumeist die vorherrschenden wissenschaftlichen Bilder und Erklärungen des Regierens zusammengesetzt. Und natürlich sind auch diese jeweils unvollständigen Mosaike und ihre Erklärungsversuche begleitet von den Deklinationen der allgegenwärtigen rational choice – Ansätze, die jedes politische Vorkommnis mit einem formalen Erklärungsgerüst versehen können. Ein substantieller Erkenntnisfortschritt in der Sache des Regierungshandelns allerdings setzt die systematische Berücksichtigung der informellen Dimension voraus, etwa durch die Erschließung von Schilderungen des Regierungshandelns durch vormalige Akteure, bei denen die Versuchungen und Wahrscheinlichkeiten der (Selbst-)Stilisierungen abgeschwächt sind oder durch den Einsatz von Netzwerkanalysen als Ergänzungen zur Betrachtung der formalen Strukturen oder durch die Einbringung von gruppentheoretischen und anderen interessenpluralistischen Ansätzen in die Analyse von Regierungszentralen. Am Ende verweist die Dimension der Informalität in Regierungszentralen auf eine eigentümliche Ambivalenz der Forschungslage. Zum einen bieten die formalen Strukturen und Prozesse gerade auch für die Forschung zu den Staatskanzleien und dem in ihnen vorbereiteten Regierungshandeln ein breites und erst in Teilen erschlossenes Forschungsfeld an, zum andern jedoch kann man gewiss sein, dass wesentliche Elemente und Determinanten des Regierungshandelns in den formalen Strukturen und Prozessen der Staatskanzleien nur höchst unvollständig erkennbar werden. Denn vermutlich spielt die eigentliche politische Musik hinter der formalen Fassade im Halbdunkeln der Informalität.

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Strukturelle Konflikte in Regierungszentralen Zur Koordination unterschiedlicher Rationalitäten in Organisationsstrukturen Manfred Mai

Regierungszentralen – die Staats- und Senatskanzleien der Länder sowie das Bundeskanzleramt – sind einerseits als Teil der Exekutive ein Ressort wie alle anderen auch und andererseits ein Ressort mit herausgehobenen Funktionen. Sie sind die „Ministerien“ der Regierungschefs und genießen kraft Verfassung mehr als nur den Status eines Ersten unter Gleichen. Die Bundeskanzler, Ministerpräsidenten und regierenden Bürgermeister haben gegenüber allen anderen Ressorts zwar kein Weisungsrecht, aber sie bestimmen die Richtung, gerade auch in den Fachpolitiken der Ressorts. 1 Als Organisationen im soziologischen Sinn tauchen auch in Regierungszentralen typische Konflikte auf, die sich aus dem komplexen Zusammenwirken von Mitarbeitern, Vorgesetzen und Strukturen in jeder Organisation mit einer bestimmten Größe ergeben. Das Auftreten von Konflikten ist im idealtypischen Modell bürokratischer Organisation eigentlich nicht vorgesehen. Der Idealtyp bürokratischer Organisation hat Zuständigkeiten, Hierarchiebeziehungen, Ressourcen und die Art der Aufgabenerledigung eindeutig bestimmt. Dennoch kommt es in jeder Organisation zu Konflikten. Sie sind eine „Folge der internen Arbeitsteilung und der Orientierung jedes Positionsinhabers bzw. jeder Untereinheit an der eigenen Teilaufgabe. Die dadurch erzeugte selektive Aufmerksamkeit und Verabsolutierung von Teilzwecken ist im Prinzip eine Voraussetzung der organisatorischen Leistungsfähigkeit. (…). Die Regelung solcher Konflikte gehört mit zu den zentralen Steuerungsaufgaben der jeweiligen Amtsleitung und ist eine wichtige Voraussetzung der Funktions- und Leistungsfähigkeit der Behörde“ (Mayntz 1985: 114).

Im Folgenden sollen die für Regierungszentralen typischen Konflikte dargestellt werden, die sich aus ihrer Struktur ergeben. Zwar lassen sich Konflikte nie vollständig von den Personen trennen, die in diesen Strukturen arbeiten: Sie werden einerseits von diesen Strukturen geprägt und andererseits prägen sie die Struktu1 Zur Aufgabe, Struktur und Funktion von Regierungszentralen siehe Korte (2006) und insbesondere mit Blick auf Nordrhein-Westfalen Korte/Florack/Grunden (2006).

M. Florack T Grunden (Hrsg.), Regierungszentralen, DOI 10.1007/978-3-531-93016-9_4, © VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2011

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ren, sie können sie erträglich aber auch unerträglich für Einzelne machen. 2 Insofern sollten Strukturen und Personen, die in und mit ihnen arbeiten, immer zusammen betrachtet werden. Dennoch wird im Folgenden der Fokus auf die strukturellen Aspekte gelegt und persönliche bzw. psychologische Faktoren möglicher Konflikte so weit wie möglich ausgeblendet.

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Aufgaben und Funktionen von Regierungszentralen

In der Welt Albert Einsteins kann ein Beobachter nicht sagen, ob er selbst sich bewegt oder das Objekt seiner Beobachtung. Alles ist eben relativ in Bezug auf den Betrachter. Es gibt auch nicht „die“ Sicht auf eine Regierungszentrale. Auch in der empirischen Regierungs- und Verwaltungsforschung ist alles relativ und vom Standpunkt des Beobachters abhängig. Man kann z. B. bestimmte Fragen im Rahmen einer bestimmten Theorie stellen und sie nach den Regeln der empirischen Verwaltungsforschung – etwa durch Experteninterviews oder durch einen Fragebogen – beantworten. Das Ergebnis wird immer selektiv sein – wie bei einem Fotografen, der Bildausschnitt, Tiefenschärfe und Zeitpunkt auswählt, bevor er das Foto schießt. Wenn das ganze Objekt in den Sucher genommen wird, verschwinden die Feinheiten, Strukturen und Brüche. Die Probleme des eigenen Standortes und des gewählten Zugangs gehören zu den Grundfragen jeglicher wissenschaftlichen Methodik. Auch Politikwissenschaftler müssen sich entscheiden, welchen Ausschnitt sie in den „Sucher“ nehmen. Entsprechend ist das Ergebnis: Wer nur die Arbeit der Querschnittsreferate untersucht, wird vielleicht noch ihre interne und externe Vernetzung erkennen, aber das Gesamtbild der Regierungszentrale bleibt einseitig. Man sieht zwar einzelne Bäume, aber nicht den Wald. Das andere Extrem besteht darin, den Systemcharakter einer Regierungszentrale – als eine Black Box mit ihren Informationskanälen zu anderen Subsystemen – in den Blick zu nehmen. So sieht man zwar den Wald, aber keinen einzigen Baum. Beide Zugänge können im Rahmen bestimmter Fragestellungen und Theorien sinnvoll sein. Wenn, wie im vorliegenden Fall, die Frage den strukturellen Konflikten gilt, muss die Perspektive eine mittlere sein: Sie muss einzelne Organisationseinheiten mit ihren Teilrationalitäten ebenso in den Blick nehmen, wie die Gesamtfunktion einer Regierungszentrale. Mehr noch als andere Ministerien – und dies wäre empirisch zu überprüfen – sind Regierungszentralen in das politische Umfeld von Parteien, Fraktion, Verbänden, Medien und anderen politischen Ebenen eingebunden. Im Prinzip sind alle Ministerien in diese Umwelten eingebunden. Aber sie sind im Unter2 Selbst Spitzenpolitiker sind nach einigen Jahren im Amt der Überzeugung, dass das Amt sie geprägt hat und nicht umgekehrt.

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schied zu Regierungszentralen nur auf wenige Politikfelder – im Extremfall nur auf ein einziges wie etwa das Justizressort – beschränkt. Der Regierungschef ist im Prinzip für alle und für alles da. Ob er allerdings auch alles selbst regelt oder nach dem Zuständigkeitsprinzip an die Ressorts delegiert und sich nur auf Kernaufgaben – „steuern statt rudern“ – beschränkt, ist eine Frage des Regierungsstils des Amtsinhabers (Korte/Florack/Grunden 2006: 123ff). Konflikte mit den Ressorts können dann entstehen, wenn eine bestimmte Fachpolitik als „Chefsache“ von der Regierungszentrale gestaltet wird. In Regierungszentralen spielt, mehr noch als in anderen Ressorts, neben der Sachrationalität und der administrativen Rationalität die Machtrationalität eine Rolle. „Welche der drei Teilrationalitäten für einen Regierungschef Priorität genießen, ist u. a. von seinem individuellen Führungsstil abhängig“ (Grunden 2009: 21, Grasselt/Korte 2007).

1.1 Ressortfunktion Die Staats- und Senatskanzleien der Länder haben in einigen Bereichen die Zuständigkeit wie jedes andere Ressort auch. Hier dominiert eindeutig die Sachrationalität. Typisches Beispiel dafür ist die Zuständigkeit der Ministerpräsidenten für den Rundfunk. Sie ist eine Folge der Kulturhoheit der Länder. In der Regel wird diese Rundfunkhoheit auf den gesamten Bereich der Medien ausgeweitet, so dass die Ministerpräsidenten faktisch Medienminister sind. Sie schließen mit anderen Ländern Rundfunkstaatsverträge und definieren den finanziellen Spielraum für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk. Je nach Zuschnitt der jeweiligen Landesregierung sind die Regierungszentralen auch das Ministerium für internationale und insbesondere EU-Angelegenheiten. Weitere Funktionen können, je nach Entscheidung des jeweiligen Regierungschefs, in Absprache mit dem Koalitionspartner in die Regierungszentrale verlagert werden, wie etwa die Landesplanung oder die Landeszentralen für politische Bildung. Dabei spielen auch persönliche Vorlieben und Prioritäten des Regierungschefs eine Rolle (Korte 2003, Korte/Florack/Grunden 2006). Die Ressortfunktion der Regierungszentrale ist insofern ein Systembruch, weil sie eigentlich über den Ressortinteressen stehen sollte. Deshalb dürfte das Ausmaß, mit dem eine Regierungszentrale eine Ressortfunktion beansprucht, begrenzt sein. Als Ressort muss sie ihre politischen Vorhaben, ebenso wie alle anderen Ressorts, mit anderen Häusern abstimmen. Eine besondere Rücksicht seitens der anderen Ressorts kann sie nicht erwarten. Intern werden Kabinettvorlagen der Staatskanzlei als Ressort von der Ressortkoordination wie Vorlagen aus anderen Häusern behandelt. Dies ist einerseits konsequent, andererseits kann

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der Eindruck entstehen, dass das Votum der Staatskanzlei in eigener Sache nicht ganz neutral sein kann. Ressortfunktion bedeutet eigene Zuständigkeit und Verantwortung für die als Ressort durchgeführten Projekte. Unabhängig davon kann sich die Regierungszentrale oder der Regierungschef persönlich in alle Belange jederzeit unter Beachtung des Ressortprinzips einschalten. Das ist bei Krisen der Fall und wird auch so wahrgenommen. Ein Regierungschef, der in die Angelegenheiten eines Kabinettskollegen „hineinregiert“, stellt diesen bloß. Wenn eine Fachpolitik weniger im zuständigen Ministerium, sondern in der Staatskanzlei oder im Kanzleramt betrieben wird, ist das ein Signal dafür, dass in der Fachpolitik etwas nicht so läuft wie es sollte. Nach außen sieht das nach „Machtwort“, „Klarstellung“ oder „Demontage“ aus.

1.2 Ressortkoordination Unter Ressortkoordination versteht man die Abstimmung von Vorlagen der einzelnen Ressorts mit dem Ziel, eine abgestimmte Linie in einem bestimmten Bereich durchzusetzen. Auch in diesem Bereich dominiert eher die Sachrationalität, allerdings ohne die administrative und die Machtrationalität aus dem Auge zu verlieren. Der Bedarf an Koordination entsteht dadurch, dass fast jede politische Frage mehrere Aspekte und damit auch Zuständigkeiten mehrerer Ressorts berührt. Im Prinzip muss sich jedes Ministerium mit den Ressorts abstimmen, wenn es etwa einen Gesetzentwurf plant oder ein bestimmtes Projekt fördern will. Die Notwendigkeit und der Grad der Abstimmung hängen von dem jeweiligen politischen issue ab. Das federführende Ressort wird immer seine eigenen Interessen und die seines Klientels im Blick haben. Abstimmungen mit anderen Häusern bedeuten aus der Sicht des federführenden Ministeriums immer Abstriche an ihren Plänen. Zum Konflikt kommt es dann, wenn ein Ministerium zu einseitig eine politische Frage in seinem Sinn regeln will und die Interessen anderer Ressorts unberücksichtigt lässt. Spätestens hier muss die Regierungszentrale darauf drängen, dass eine einvernehmliche Lösung zustande kommt. Bereits innerhalb eines Ressorts werden politische Initiativen zwischen mehreren Abteilungen abgestimmt, bevor sie anderen Ressorts und der Regierungszentrale formell zur Abstimmung zugeleitet werden. Dieser Prozess der internen Abstimmung etwa zwischen Fachreferat(en), Haushalts- und Rechtsreferat innerhalb eines Ressorts soll hier nicht weiter betrachtet werden. Das Ergebnis dieser internen Abstimmungen wird dann formell den anderen Häusern zugeleitet. Im Prinzip kann jedes Haus seine Mitzuständigkeit erklären und sich an den Gesprächen auf der Fachebene mit den anderen mitbeteiligten Ressorts

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beteiligen. Bei Koalitionsregierungen wird im Rahmen des Koalitionsvertrages festgelegt, dass bei wichtigen Fragen in jedem Fall der Ressortchef des kleineren Koalitionspartners zu beteiligen ist, auch wenn das jeweilige Ministerium fachlich nicht berührt ist. Trotz aller Abstimmungsgespräche zwischen dem federführenden und den mitbeteiligten Ressorts gibt es immer wieder einen weiteren Abstimmungsbedarf, weil es nicht gelungen ist, auf der Arbeitsebene einen Konsens zu erzielen. Spätestens dann schaltet sich die Regierungszentrale ein und versucht, auf Arbeitsebene doch noch einen Konsens zwischen allen beteiligten Ressorts zu erreichen. Das Ziel besteht darin, möglichst unstrittige Kabinettvorlagen in die Besprechungen der Staatssekretäre und des Kabinetts einzubringen. Das gelingt nicht immer. Weil alle Ressorts noch einmal über ein Spiegelreferat in der Regierungszentrale vertreten sind, werden die Konflikte zwischen den Ressorts in die Regierungszentrale verlagert, weil die Spiegelreferate dazu neigen, sich der Ansicht „ihres“ Ressorts anzuschließen. In internen Abstimmungsgesprächen zwischen den beteiligten Spiegelreferaten wird ein Konsens angestrebt, dem möglichst alle Ressorts zustimmen können – andernfalls gilt eine Kabinettvorlage als gescheitert. Für das betreffende Ressort bedeutet das immer ein Gesichtsverlust, da nicht zu Unrecht hinter gescheiterten Kabinettvorlagen handwerkliche Fehler – schlechte Abstimmung im Vorfeld, undiplomatisches Agieren, keine Einbindung betroffener Ressorts u. a. – vermutet werden. Wenn das mehrmals passiert kann daraus schnell die Vermutung eines Machtverlustes entstehen, der irgendwann auch einmal öffentlich wird. Allein die Gefahr, mal wieder mit einer Kabinettvorlage zu scheitern, erhöht den Konsensdruck für das federführende Ressort. Grundlegende Konflikte, wie die zwischen Umwelt und Energie, zwischen Klimaschutz und Wirtschaft sowie zwischen Migration und Innerer Sicherheit, spiegeln sich in den Ressortinteressen wider. Es ist nicht weiter erstaunlich, dass eine Kabinettvorlage zum Klimaschutz unter der Federführung des Umweltressorts anders aussieht, als wenn sie in der Federführung des Wirtschafts- oder Verkehrsressorts erarbeitet wurde. Auch das Wissenschaftsressort hat eine andere Auffassung von Investitionen in Forschungsinstitute als das Finanzministerium, das bei allen haushaltsrelevanten Entscheidungen – und das sind die meisten Kabinettvorlagen – beteiligt ist. Konflikte gibt es nicht nur über den Inhalt einer Kabinettvorlage, sondern auch bei der Federführung. Die Entscheidung über die Federführung ist auch eine inhaltliche Vorentscheidung. Ein Vetopotenzial haben zwar im Prinzip alle anderen mitbeteiligten Ressorts, aber grundlegende Konflikte zwischen zwei Häusern führen oft dazu, dass eine Sache gar nicht erst ins Kabinett kommt. Erst wenn der Entscheidungsbedarf nicht mehr aufschiebbar ist, gelangen die kontroversen Standpunkte auf die Agenda des

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Kabinetts und werden dort geklärt – notfalls mit einem Machtwort des Regierungschefs. Wenn die beteiligten Ressorts unterschiedlichen Koalitionspartnern gehören, ist das ein Thema für den Koalitionsausschuss. Im Extremfall besteht das Ergebnis in einer Nichtentscheidung.

1.3 Regierungsplanung Regierungsplanung war mit Beginn der sozialliberalen Regierung in den 1970er Jahren verknüpft mit der Vorstellung und dem Anspruch, alle Politikfelder nach definierten Kriterien zu gestalten. In den Sozialwissenschaften gab es mehrere Theorien, die diesen politischen Ansatz unterstützten. Spätestens gegen Ende der 1970er Jahre war die Planungseuphorie verflogen. Auch die Sozialwissenschaften erkannten, dass Planung mehreren Restriktionen ausgesetzt ist (Mai 1999, Prätorius 1999). Es häuften sich Beispiele von gigantischen Fehlplanungen in fast allen Politikbereichen. Als wichtigste Ursachen dieser Fehlplanungen erwiesen sich schon nach wenigen Jahren überholte Prognosen über Bedarfe (z.B. in den Bereichen Energie, Bildung, Wohnungsbau, Verkehr, Gesundheit), unvorhersehbare Ereignisse („Systembrüche“, wie die Entwicklung von Rohstoffpreisen aufgrund politischer Krisen) und vor allem die Grenzen öffentlicher Haushalte. Einige Politikwissenschaftler wollten darin ein Politik- oder Systemversagen erkennen, andere erkannten darin eher eine neue Herausforderung für die Politik, statt global zu planen eher in kleinen Schritten vorzugehen. Die „Planungsabteilungen“ in den Regierungszentralen haben weniger mit Planung in diesem klassischen Sinn zu tun, als vielmehr mit einer Fülle strategischer Aufgaben. Dazu gehören enge Verbindungen zur Fraktion, zur Partei und zu Verbänden. Konkret bedeutet dies, die Gespräche des Regierungschefs mit Vertretern dieser Organisationen vor- und nachzubereiten. Zur „Planung“ kann auch die Aufgabe des Redenschreibens gehören. Das ist insofern konsequent, als jede Rede auch eine Positionierung ist. Die Umwelt der Abteilung „Ressortkoordination“ besteht eher aus anderen Ressorts und deren Klientel, während die Umwelt der „Planungsabteilung“ eher politische Akteure sind. Das bedeutet jeweils eine andere Sichtweise, Handlungsorientierung und auch einen unterschiedlichen Informationsstand. Die vorherrschende Rationalität der Planungsabteilung ist die der Machtrationalität. Während die Ressortkoordination durch ihre Nähe zu anderen Ressorts und z. T. auch zu konkreten Projekten über die Entwicklung in den einzelnen Politikfeldern besser informiert ist, kennt die Planungsabteilung den Diskussionsstand im politischen Raum besser. Für den Regierungschef ist beides wichtig: Die Entwicklung einzelner Projekte (Sachrationalität) und ihre Einordnung in die Ge-

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samtstrategie der Regierung (Machtrationalität). So kann es z. B. aus politikstrategischen Gründen wichtig sein, ein Politikfeld öffentlich sichtbarer zu machen und entsprechende Projekte besonders herauszustellen. Andere fallen dann zwangsläufig in der Bedeutung zurück. Es ist die Aufgabe der Planungsabteilung, dieses Politikfeld besser zu profilieren und als Beweis bestimmte Projekte besonders herauszustellen: Besuche des Regierungschefs zu Einweihungen, Gespräche mit den Projektträgern, Erwähnung in Reden u. ä. Auch das Protokoll ist eine typische Aufgabe von Regierungszentralen. Ihre Aufgabe besteht in der organisatorischen Vorbereitung von Staatsbesuchen und der Durchführung größerer Veranstaltungen („Sommerfest“, Landesjubiläen, Empfänge, Staatsbegräbnisse). Was wie bloße Dienstleistung aussieht ist Teil einer politischen Inszenierung. Vor allem die Presse und die Opposition achten darauf, wie üppig ein Landesjubiläum begangen wird oder ein Empfang ausfällt. Die Festlegung der Gästeliste, der Ablauf und die Auswahl der Lokalität werden auf Vorschlag des Protokolls mit dem Regierungschef besprochen. Andere Bereiche einer Regierungszentrale werden daher kaum in protokollarische Fragen eingebunden, außer wenn es darum geht, für bestimmte Anlässe Personen aus dem jeweiligen Bereich für die Teilnahme am Empfang vorzuschlagen. Ansonsten ist es Sache des Protokolls, die Liste der zu bestimmten Anlässen Einzuladenden zu pflegen. Jede falsche Einladung – „Klassiker“ sind eine falsche Anschrift, falsch geschriebene Namen oder die Einladung an den Vorgänger – ist peinlich und landet gelegentlich bei der Presse, wenn mal wieder ein längst Verstorbener eingeladen wurde.

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Strukturelle Faktoren als Konfliktursachen

2.1 Kooperation und Interdependenz Die einzelnen Funktionsbereiche und Organisationseinheiten einer Regierungszentrale sind keine Inseln, sondern mehr oder weniger miteinander vernetzt und aufeinander angewiesen. Da die einzelnen Organisationseinheiten mehr oder weniger für eine der drei Elemente politischer Rationalität – Macht-, Sach- und administrative Rationalität – stehen, bleiben Konflikte nicht aus. Es ist eine Aufgabe der Hausspitze und der jeweiligen Führungskräfte in den Abteilungen, eine konstruktive Kooperation zu ermöglichen. Nur so sind die Ziele, die sich eine Regierung in der Regierungserklärung und in der Koalitionsvereinbarung gesetzt hat, zu erreichen. Die Organisationsstruktur von Regierungszentralen bildet ihre unterschiedlichen Funktionen und Aufgaben ab. Die Größe einer Organisationseinheit ist

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auch ein Indikator für ihre jeweilige Bedeutung. Zu den Einheiten gehören das Büro des Ministerpräsidenten und die zu Gruppen zusammengefassten Referate (als kleinste Organisationseinheit) für Haushalt, Personal, Planung, EU- und Bundesratsangelegenheiten, Ressortkoordination und die für die eigene Ressortzuständigkeit. Etwa 4-6 Referate mit einem mehr oder weniger engen inhaltlichen Zusammenhang bilden eine Gruppe. Drei Gruppen bilden in der Regel eine Abteilung. Trotz aller Unterschiede in der Größe und Struktur der Regierungszentralen gibt es Gemeinsamkeiten: Alle Regierungszentralen haben wie andere Ministerien auch eine Gruppe, die sich mit Fragen des Personals, des Haushalts und des Inneren Dienstes befasst. Ihre Aufgabe ist im Wesentlichen nach innen orientiert: Personalrekrutierung und -verwaltung, Pflege der internen Informationstechnik, Fortbildung des Personals, Aufstellung des Haushalts der Regierungszentrale. Mit Ausnahme der Personalrekrutierung sind die übrigen Aufgaben wenig von strategischen Kalkülen bestimmt. Da Regierungszentralen „Tendenzbetriebe“ sind, kommt der Rekrutierung von Personal in besonders sensiblen Bereichen eine wichtige Rolle zu. Korte/Florack/Grunden (2006: 144) sehen in der Personalpolitik ein Steuerungsinstrument. Gerade bei Regierungswechseln bringt jeder Regierungschef Mitarbeiter mit, die er von seiner bisherigen Tätigkeit in der Fraktion und in der Partei kennt. Aufgaben der Personalverwaltung ist es z. B., die Qualifikationsprofile und formalen Anforderungen „passend“ zu machen. Stimmen z. B, die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für eine Stelle und wie hoch muss die Besoldung ausfallen? Wie können zusätzliche Stellen geschaffen werden, wenn zuvor Bürokratieabbau verkündet wurde und eigentlich keine Stellen frei sind? Personalreferate können hier sehr kreativ sein und legen damit einen Keim für einen potenziellen Konflikt: Mitarbeiter, die ein neuer Ressortchef aus seinem bisherigen politischen und persönlichen Umfeld mitbringt, überspringen oft Karrierestufen, die normale Beamte erst in einigen Jahren erreichen können. Auch ist das Qualifikationsprofil nicht immer stromlinienförmig: Altgediente Verwaltungsjuristen mit Erfahrungen, z. B. aus einer Bezirksregierung oder anderen Ministerien, bekommen nun Vorgesetzte, Mitarbeiter und Kollegen, die z. B. als wissenschaftliche Mitarbeiter in der Fraktion oder bei einer parteinahen Stiftung völlig andere Erfahrungen mitbringen, dafür aber eine persönliche und politische Nähe zum Regierungschef. Da beide Gruppen einen gewissen Korpsgeist pflegen, kann so eine unsichtbare Mauer zwischen „denen“ und „uns“ entstehen. Die einen kennen sich aus jahrelanger Regierungstätigkeit mit ihrer administrativen und Sachrationalität und die anderen aus politischen Gremien, wo sie eher mit der Machtrationalität vertraut gemacht wurden. Nicht immer passen beide Kulturen zusammen – erst recht nicht, wenn die „Neuen“ aus der bisherigen Opposition stammen. Eine sensible Personalfüh-

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rung kann die daraus entstehenden potenziellen Konflikte in der täglichen Kooperation weitgehend vermeiden. Normalerweise ist die Zusammenarbeit der Personal- und Haushaltsabteilung (als Hüter der administrativen Rationalität) mit den anderen Fachabteilungen eher unproblematisch, da es zwischen ihnen keine grundlegenden Konflikte über politische Inhalte und Strategien gibt, allenfalls darüber, wie die Sachrationalität und die administrative Rationalität zusammengeführt werden können. Zwischen den anderen Abteilungen gibt es dagegen wesentlich mehr Berührungspunkte und daher auch mehr Reibungsflächen. Dabei geht es nicht nur um strategische Fragen, sondern oft um die unterschiedliche Einschätzung bestimmter Sachverhalte. Fachreferate aus der Ressortkoordination sehen ein politisches issue eher von seinen Inhalten her, während z. B. das Referat für die Ministerpräsidentenkonferenz (MPK) oder das für den Bundesrat eher formale Aspekte – z. B. den Abstimmungsstand zwischen den Ländern, die Zuständigkeiten aus föderalistischer Sicht – im Blick haben. Während das Fachreferat die Inhalte einer Bundesratsangelegenheit in den Vordergrund rückt, geht es dem MPKReferat eher um das Schnüren von Verhandlungspaketen und die Suche nach Kompromisslinien: Wie weit können wir gehen? Was können wir den anderen zumuten? Was bekommen wir dafür? Diese für politische Gremien in Mehrebenensystemen typische Verhandlungslogik ist den Fachreferaten nicht so vertraut, weil sie an den Sitzungen und vertraulichen „Kamingesprächen“ der MPK nicht dabei sind. Die Protokolle dieser Sitzungen sind zudem sehr knapp formuliert. Oft heißt es in den offiziellen Niederschriften: „Das Thema wurde erörtert“ - eine diplomatische Klausel für: Es gab heftigen Dissens zwischen den Regierungschefs und es konnte keine Einigung erzielt werden. Was von wem im engen Kreis vorgetragen wurde erfährt das Fachreferat und -ministerium nur auf persönliche Nachfrage bei den unmittelbar Beteiligten. Und die berichten auf Nachfrage zeitweise von gelegentlich heftigen Auseinandersetzungen unter den Regierungschefs der gleichen Partei und überraschenden parteiübergreifenden Koalitionen. Nebenbei ein Beleg dafür, dass die häufig benutzte Formel: „Erst das Land und dann die Partei“ von Regierungschefs ernst genommen wird.

2.2 Querschnittsthemen und Verwaltungsroutinen Die Struktur von Regierungszentralen wird auch durch so genannte Querschnittsaufgaben bestimmt. Was eine Querschnittsaufgabe ist hängt von ihrer Definition ab. Damit soll eine wichtige Funktion betont werden, die es bei allen Entscheidungen mit zu bedenken gilt. In der Praxis zeigt sich, dass eine Sache,

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die zur Querschnittsfrage erhoben wird, nicht mehr richtig wahrgenommen wird. Typische Querschnittsaufgaben sind: Gender Mainstreaming, Ökologie, EU, „Eine Welt“, Entbürokratisierung und Haushaltskonsolidierung. Bei allen Entscheidungen, Maßnahmen und Gesetzen sollen diese Aspekte mitberücksichtigt werden. Je mehr politische Themen zu Querschnittsthemen werden, umso intransparenter wird die Entscheidungsgrundlage und umso diffuser wird das Thema in die Überlegungen einbezogen. Bei konkreten Entscheidungen über bestimmte Projekte können die verschiedenen Auswirkungen auf Querschnittsbereiche kaum sinnvoll einbezogen werden – sie werden daher meist ignoriert, es sei denn, die Berücksichtigung eines der Querschnittsthemen wird von einem anderen Fachreferat ausdrücklich eingefordert. So kann z. B. eine Maßnahme besonders auf ihre Auswirkung auf die „Eine-Welt“-Politik geprüft werden – neben ihrer kommunalpolitischen, geschlechter- und generationendemokratischen, Umwelt- und Haushaltsrelevanz. Die Erkenntnis, dass alles mit allem irgendwie zusammenhängt verschleiert eindeutige und unmittelbare Konsequenzen. Die von Arbeitslosigkeit bedrohten Mitarbeiter eines Unternehmens brauchen hier und jetzt Hilfe und nicht erst nach Prüfung und Abwägung der möglichen Auswirkungen des Rettungspakets auf die „faire“ Arbeitsteilung im Welthandel oder auf das „Kyoto-Protokoll“, auf das die Rettungsmaßnahmen natürlich Auswirkungen haben. Die Politik ist meist schon zufrieden, wenn wenigstens die unmittelbaren Folgen – Arbeitslosigkeit, Standortschließung – mit dem üblichen Instrumentenkasten – Bürgschaften, Qualifizierungsangebote, Beratung – beherrscht werden können. Dennoch sind die Fachreferate nicht ständig überfordert, alle diese Aspekte zu berücksichtigen: Die Komplexitätsreduktion erfolgt durch Ignoranz. Es hat sich eingebürgert, rein formal die Mitberücksichtigung zu erwähnen und man kann davon ausgehen, dass das niemand wirklich genau wissen will. Gut gemeinte Querschnittsthemen werden somit zu einem „Kästchen“ auf der Entscheidungsvorlage, wo die Berücksichtigung irgendeines Bereichs einfach ohne nähere Prüfung abgehakt oder durch einen Nachsatz („Dieser Beschluss verursacht weder Kosten noch Bürokratie und hat auch keinerlei Auswirkungen auf das Verhältnis der Geschlechter und Generationen“) schlicht behauptet wird. Es ist aber nie ganz auszuschließen, dass ein Querschnittsreferat die Mitzeichnung verweigert und seinen Aspekt deutlicher profilieren will. Aus Sicht des Fachreferats sind solche Interventionen lästig und fachfremd. Aus Sicht des Querschnittsreferats ist es ebenfalls „lästig“, immer wieder und meist vergebens auf die Berücksichtigung seiner Anliegen hinweisen zu müssen. Angesichts der Anzahl von Voten, Gesetzentwürfen und Stellungnahmen, die die Fachreferate produzieren, sind die Querschnittsreferate tendenziell überfordert, alles dies unter die Lupe zu nehmen und ihr Querschnittsthema einzufordern. Manche

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geben auf, manche beschränken sich auf das scheinbar Wichtigste und manche wenden sich gelegentlich an die Hausspitze, um auf ihre Anliegen aufmerksam zu machen. Dabei finden Querschnittsthemen immer Unterstützung im politischen Raum – parlamentarisch und außerparlamentarisch. Sie sind daher auch in einer Regierungszentrale so stark, wie sie in der Öffentlichkeit Unterstützung finden. Es gibt Querschnittsthemen, die teilweise einen Vetocharakter haben. Die Berücksichtigung einschlägiger EU-Vorgaben ist bei Gesetzentwürfen ebenso zwingend wie die höchstrichterliche Rechtsprechung. Und selbst dann lassen es viele Regierungen auf eine Klage ankommen, deren Aussichtslosigkeit das eigene Rechtsreferat in internen Stellungnahmen nicht genug betonen kann. Die politische Logik führt jedoch dazu, dass die Regierung gegenüber den Wählern herausstellt, dass sie gewillt und in der Lage ist, bestimmte Dinge zu regeln. Sie kann sich nicht hinter Dossiers des hausinternen Rechtsreferats verstecken, die etwa die Chancen einer Klage realistisch einschätzen. Es ist im Übrigen das gleiche Rechtsreferat, das diese Klage dann für den Regierungschef vorbereiten und begleiten muss.

2.3 Management unterschiedlicher Rationalitäten Die jeweiligen Rationalitäten unterschiedlicher Organisationseinheiten sind auch ein Grund für potenzielle Konflikte. Spezifische Handlungsrationalitäten organisatorischer Untereinheiten steigern wegen der funktionalen und administrativen Differenzierung die Effizienz der Regierungszentrale als Ganzes und letztlich die Outputlegitimation des politischen Systems. Die personellen und institutionellen Träger von Teilrationalitäten neigen jedoch dazu, diese zu verabsolutieren und schaden somit dem Gesamtsystem. Insofern reproduzieren sich die Probleme, die sich aus der Differenzierung und Arbeitsteilung moderner Gesellschaften ergeben (Münch 1995), auch innerhalb sozialer Organisationen. Auch gesamtgesellschaftlich können dominant gewordene Teilrationalitäten, wie etwa die ökonomische oder die technokratische, dem Gesamtsystem schaden. Es gibt auch innerhalb von Organisationen keine unsichtbare Hand, die automatisch die richtige Mischung der unterschiedlichen Teilrationalitäten bereitstellt; Dies ist eine Aufgabe der politischen Führung. Sie muss jeweils entscheiden, ob der Sachrationalität oder der Machtrationalität der Vorrang gebührt, ob also die Lösung eines Problems oder seine politikstrategische Relevanz wichtiger ist. Arbeitseinheiten mit Koordinierungsaufgaben (z. B. Kabinett-, Bundesrat-, MPK-Referate) folgen der Rationalität, durch kompromissfähige Formeln die

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Handlungsfähigkeit im Mehrebenensystem zu erhalten. Das führt zu einer Betonung formaler Aspekte wie eine termin- und formgerechte Vorlage beim Regierungschef. Die Termine von Plenar- und Ausschusssitzungen sowie von Ministerpräsidenten-, Amtschefkonferenzen u. ä. stehen in der Regel ein Jahr im Voraus fest. Auch diese weitgehend feststehenden Termine prägen den Arbeitsstil dieser Referate, während andere Referate eher mit diskontinuierlichen Aufgaben befasst sind. Vorlagen, die den formalen Anforderungen dieser Referate nicht entsprechen, werden mit der Bitte um Überarbeitung an das Fachreferat zurückgewiesen. Manche Fachreferate tun sich schwer, Sachverhalte und Probleme auf der einen Seite in das genormte Schema (Votum, Sachverhalt, Stellungnahme, Beschlussvorschlag) zu pressen, ohne dass wichtige Informationen verloren gehen. Andererseits sind bei der Länge der Tagesordnung die umfangreichen Problemaufrisse von Fachabteilungen vom Regierungschef kaum zu bewältigen. Im idealtypischen Extremfall produzieren die mit Koordinierungsaufgaben föderalistischer Gremien befassten Referate nur form- und fristgerechte Entscheidungsvorlagen mit dem kleinsten gemeinsamen Nenner, um die Chancen für eine Einigung im Länderkreis zu erhalten. Die Fachreferate liefern im idealtypischen Grenzfall Vorlagen, die einen Problemaufriss mit Maximalforderungen enthalten, ohne auf den Diskussionsstand und auf Konsenslinien im Länderkreis Rücksicht zu nehmen. Beide Fachreferate wissen jedoch, dass sie die Rationalität der länderübergreifenden Gremien ebenso berücksichtigen müssen wie den Anspruch, die eigene Position durchzusetzen. Aus der Sicht – zum Beispiel – eines Redenschreibers spielen derartige Fragen nicht die geringste Rolle. Hier geht es um die Fragen, wie politische Aussagen in entsprechenden Formulierungen vermittelt werden können, wie selbst kleinste Grußworte so verfasst werden können, dass sie unmissverständlich die Handschrift des Regierungschefs tragen. Redenschreiben setzt ein völlig anderes Sprachbewusstsein voraus, als es vom Rest der Verwaltung gepflegt wird. Da Redenschreiber nicht selten Geistes- und Sozialwissenschaftler – also eher Generalisten – sind, brauchen sie die Zuarbeit der Fachreferate, um den Sachstand und die politischen Aussagen in einem bestimmten Politikfeld in eine Rede einarbeiten zu können. Oft erkennen die Fachreferate ihre Zuarbeit nicht mehr wieder, weil sie die aus ihrer Sicht wichtigen Details und Nuancen vermissen. Aus Sicht der Redenschreiber sind dies nur überflüssige Fakten, die man der Öffentlichkeit nicht zumuten kann – es sei denn, die Rede findet vor einem Fachpublikum statt. Selbst dann müssen sie für ihren Redeentwurf Bilder und Formulierungen finden, die die Presse aufgreifen kann und die allgemeinverständlich sind.

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Die handlungsleitende Rationalität eines Redenschreibers und teilweise auch eines Pressereferats ist es, aus den Vorlagen der Fachreferate einen Text für die Öffentlichkeit zu machen und dabei die zentralen politischen Aussagen herauszustellen – also eher eine Machtrationalität. Da sich viele Fachreferenten als unpolitische Experten verstehen, können in der Kooperation zwischen Fachund Redenreferat Probleme entstehen. Das Redenreferat klagt über die geringe Kooperationsbereitschaft des Fachreferats und das Fachreferat klagt über die Ignoranz des Redenschreibers, der durch seine Fragen nach der zentralen Botschaft vielleicht übersieht, dass dies das Lebenswerk eines Referenten ist, der bereits unter drei Ministerpräsidenten dieses Fachgebiet bearbeitet hat (unabhängig davon, wer unter ihm Ministerpräsident war). 3 Die verschiedenen Referate und Abteilungen haben, über ihre Einbindung in die Binnenorganisation hinaus, jeweils unterschiedliche externe Umwelten. So bilden nach einiger Zeit die Kabinettreferate und Ministerbüros aller Ministerien ihre eigene Welt – wie die Bundesratsreferate aller Länder und des Bundes. Das Gleiche gilt für die Referate für die Koordination der EU-Politik, die Justiziariate, die Haushälter, die Gleichstellungsbeauftragten u. a. Sie alle sind mit ihren jeweiligen Umwelten vernetzt und stärker als andere Arbeitseinheiten in der Regierungszentrale nach außen orientiert.

2.4 Fachbruderschaften und -kulturen Die breitere Aufgabenpalette von Regierungszentralen ist auch der Grund dafür, dass dort das Qualifikationsspektrum der Mitarbeiter größer ist als in den Ressorts. Mit dem Studium einer bestimmten Fachrichtung ist immer auch der Erwerb eines beruflichen Habitus verbunden, der den Arbeits- und Kommunikationsstil prägt. Viele Mitarbeiter haben zudem vor dem Eintritt in ein Ressort einen Beruf als Journalist, Wissenschaftler oder Richter ausgeübt. Diese unterschiedlichen Fachkulturen können trotz einheitlicher Verwaltungsabläufe den Stil eines Ressorts prägen. So arbeiten z. B. im Justiz- und Innenressort fast nur Juristen. Im Städtebau- und Verkehrsministerium gibt es eine relativ hohe Anzahl von Bauingenieuren, Städteplanern und Architekten. Im Schulressort viele (ehemalige) Lehrer und im Umweltministerium sind mehr Naturwissenschaftler und Ingenieure als in anderen Ressorts tätig. In einer Regierungszentrale finden 3 In der Policy-Forschung ist dieses Phänomen als „Pfadabhängigkeit“ bekannt: Die Optionen in einem bestimmten Politikfeld sind weitgehend durch vorhandene Institutionen, Traditionen und kognitive Orientierungen der Hauptakteure vorgegeben. Dies engt den Spielraum für grundlegende Änderungen ein.

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sich eher Generalisten, das sind neben Juristen vor allem Wirtschafts- und Sozialwissenschaftler, Historiker und Geisteswissenschaftler. In vielen Studien wurden die unterschiedlichen Fachkulturen in der Verwaltung untersucht und als eine Ursache von Kommunikationsproblemen identifiziert, die am größten zwischen Juristen und Ingenieuren zu sein scheint. Beide Berufsgruppen pflegen seit Jahrzehnten eine gegenseitige Rivalität. Im Kern geht es dabei um die berufspolitischen Strategien der jeweiligen Professionen und damit um die Frage, ob die Verfahrens- und Wertungskompetenz (Juristen) oder die Sachkompetenz (Ingenieure) höher einzuschätzen ist. Standespolitiker der Ingenieure kritisieren, dass das Juristenmonopol der öffentlichen Verwaltung in der modernen Gesellschaft nicht mehr zeitgemäß ist, da die technischwissenschaftlichen Strukturen der modernen Gesellschaft nur durch eine entsprechende Sachkunde verstanden werden können (Mai 2005). Sie übersehen dabei, dass auch in der Wissenschaftsgesellschaft Werte und Interessen eine Rolle spielen, für deren Lösung eher Juristen und Politikwissenschaftler geeignet sind. Vor allem Mitarbeiter, die früher in wissenschaftlichen Instituten gearbeitet haben, tun sich mit Kompromissen schwer, die Mitarbeiter, die eher aus einem politischen Kontext stammen, wiederum normal finden. Bestimmte Funktionen in einer Regierungszentrale erfordern eine bestimmte Fachkompetenz und die strukturellen Konflikte, die sich primär aus den unterschiedlichen Funktionen ergeben, werden durch die verschiedenen Fachkulturen verstärkt. Jede Fachkultur hat ihre spezifische Art der Realitätskonstruktion, die nicht ohne weiteres mit anderen Realitätskonstruktionen kompatibel ist. Was für einen volkswirtschaftlich geschulten Finanzexperten wichtig ist, scheint einem geisteswissenschaftlich ausgebildeten Redenschreiber nicht unbedingt nachvollziehbar und das Votum eines Verwaltungsrichters kann bei einem politikwissenschaftlich geschulten Parteistrategen eine andere Relevanz erhalten. Weil alle diese Experten in unterschiedlichen Fachkulturen sozialisiert wurden, ist von allen ein hohes Maß an Vermittlungs- und Verstehenskompetenz vorauszusetzen. Die Vielfalt an Fachkompetenzen in einer Regierungszentrale darf nicht dazu führen, dass alle aneinander vorbeireden. Es muss jedem klar sein, welche Einschätzung politisch oder strategisch wichtiger ist. Auf der Führungsebene muss die Vielstimmigkeit der Arbeitsebenen zu einem plausiblen Gesamtbild zusammengeführt werden. Ein Konflikt kann dann daraus entstehen, wenn eine der Arbeitsebenen immer noch auf dem Deutungsmonopol ihrer Expertise beharrt. Es muss dann vonseiten der Führung verdeutlicht werden, welcher Sichtweise eine größere Priorität zukommt, um die Ziele der Regierungsspitze zu erreichen.

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Fazit und Thesen

Als Ergebnis der vorhergehenden Betrachtung kann festgehalten werden, dass Regierungszentralen mehr als andere Ressorts das potenzielle Problem struktureller Konflikte haben. Der Grund dafür ist ihre größere Komplexität und Aufgabenfülle, ihre Allzuständigkeit und Verantwortung für die politische Gesamtplanung. Das konkretisiert sich in Zuständigkeiten und Organisationseinheiten, die jeweils ihre eigene Sichtweise und Rationalität entwickeln. Es ist die Aufgabe der politischen Führung, diese heterogenen Rationalitäten in eine stimmige Gesamtstrategie einzubinden. Andernfalls droht ein unverbundenes Nebeneinander unterschiedlicher Teilrationalitäten, die um ihre Deutungshoheit und Handlungsrelevanz kämpfen. Diese weitgehend auf teilnehmender Beobachtung beruhenden Thesen müssten empirisch geprüft werden. Im Einzelnen wäre u. a. durch Fallstudien zu untersuchen:

Wie gelingt die Integration der unterschiedlichen Teilrationalitäten – insbesondere die zwischen Macht- und Sachrationalität? Wie können Querschnittsaufgaben besser in Vorlagen und Entwürfe integriert werden? Welcher Qualifizierungsbedarf stellt sich für eine strategische Personalpolitik?

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Machtmakler im Bundeskanzleramt Personelle Faktoren im informellen Entscheidungsprozess Karl-Rudolf Korte

Das Bundeskanzleramt markiert den Kern des exekutiven Regierens 1. Formale Hierarchie regelt den Organisationsablauf (Felder/Grunow 2003, Grunow 2003). Doch nicht erst aus dem Blickwinkel der Governance-Forschung sind die faktischen Organisationsabläufe mit den informalen Regelungs- und Steuerungsmustern zu konfrontieren (Florack/Grunden/Korte 2008, Schimank 2007). Für den jeweiligen Kanzler bedeutet dies, Entscheidungen unter den Bedingungen von Unsicherheit zu fällen, wobei formale und informale Organisationsabläufe die Entscheidungsfindung beeinflussen können. Unter den gegebenen Bedingungen knapper Ressourcen, konfligierender Interessenlagen und konkurrierender Akteure müssen fast im Minutentakt Entscheidungen gefällt werden, deren Effekte unklar bleiben. Klarer hingegen bleiben die Wege der Entscheidungsvorbereitung, wobei die kalkulierte Balance aus Formalität und Informalität aus Sicht des Spitzenakteurs zentral bleibt (Grunden 2009). Um erfolgreich steuern zu können, ist die politische Leitung unter anderem angewiesen auf eine so genannte Politikberatung von innen, welche der zuarbeitenden Administration obliegt. Wichtige Einflusspersonen sind dabei, wie der weitere Verlauf des Aufsatzes zeigen soll, Akteure mit Maklermacht im inneren Zirkel der politischen Führung (Korte 2008). Ein wichtiger Umschlagplatz für einen notwendigen Wissenstransfer durch die Machtmakler sind beispielsweise die morgendlichen Lagebesprechungen im Kanzleramt. Spitzenakteure werden folglich nicht unerheblich zu ihren Führungsqualitäten hin geführt. Ihr professionelles Umfeld reduziert fortwährend und unermüdlich bestehende Unsicherheiten des Handelns, was zum Erfolg von politischer Führung dazugehört (Grasselt/Korte 2007).

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Politikberatung und Politikmanagement

Beim Politikmanagement einer Regierungszentrale dreht es sich um die Steuerungsfähigkeit der wichtigen politischen Akteure (Kanzler, Bundesminister, 1 Ausführlich dazu auch Knoll (2004)

M. Florack T Grunden (Hrsg.), Regierungszentralen, DOI 10.1007/978-3-531-93016-9_5, © VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2011

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Fraktion, etc.) und gleichzeitig um die Steuerbarkeit des politischen Systems (Gang der Gesetzgebung, Koordination der politischen Institutionen mit VetoMacht, etc.). Dabei sind stets Sach- und Machtfragen ineinander verwoben. 2 Immer vermischen sich sachliche Überlegungen mit machtpolitischen Absichten und persönlichen Profilierungssüchten. Nur wer damit von Beginn an kalkulierend-intentional rechnet, kann Politikmanagement aktiv betreiben: Das ist der Stoff der Politik und gleichzeitig damit das Rohmaterial für eine Politikberatung in einer Regierungszentrale. Die Politikfähigkeit der Berater ist ausschlaggebend für ihre Qualität. Dabei kommt es gerade darauf an, Verständnis und Kenntnis der Verwobenheit von Sach- und Machtfragen zu besitzen. Die jeweiligen Entscheidungen des Politikmanagements, das Tun und Lassen der Regierungen, sind abhängig von den Informationsgrundlagen der Regierenden. So wird die politische Lageanalyse in der Regierungszentrale zum Fundament jedweder Regierungssteuerung. Dies setzt einen sich permanent verändernden Informationsfluss voraus. Information gilt als Machtressource gerade in Regierungszentralen. An der Spitze der Informationspyramide soll idealtypisch der Kanzler stehen. Die Informationen sind gefiltert und selektiert durch die hausinternen Prozesse. Rund zwei Drittel der Nachrichten, die den Bundeskanzler täglich erreichen, sind öffentlicher Natur. Die Exklusivität solcher Informationen liegt nicht im Inhalt der Nachricht, sondern in der Frühzeitigkeit, in der Schnelligkeit ihres Zugangs (Mertes 2003: 62). Wenn die Informationen so wichtig sind als Grundlage einer politischen Lageeinschätzung, dann stellt sich die Frage nach dem Webmuster einer Lageanalyse und Problemdeutung. Nach welchen Kriterien erstellt ein politischer Spitzenakteur eine Risikoeinschätzung? Damit rückt die Thematik des Informations- und Kommunikationsmanagements ins Zentrum des Regierens und der Politikberatung. Das Bundeskanzleramt ist das Drehkreuz des Kanzler-, Ressort-, Kollegial-, Partei- und Koalitionsprinzips (Korte/Fröhlich 2009). Von hier aus erfolgt die Koordination der Exekutive, die immerhin rund 25.000 Beamte und Angestellte in den Bundesministerien und Bundesbehörden umfassen. Das Kanzleramt ist ein Sekretariat der Bundesregierung. Gleichzeitig stellt es gegenüber den Ressorts kein „Überministerium“ dar. Das Kanzleramt hat kein Weisungsrecht gegenüber den Fachministerien (Busse 2001: 55f, ausführlich Knoll 2004). Diejenigen Chefs des Kanzleramtes, die nicht beamtete Staatssekretäre waren, sondern der Bundesregierung angehörten, titulierten sich stets als „Bundesminister für besondere Aufgaben“, ohne Portefeuille. Im Verhältnis zum Bundestag und zum Bundesrat hat das Kanzleramt die gleichberechtigte Kompetenz der 2 Grundsätzlich zum Politikmanagement und der Regierungssteuerung Korte/Fröhlich (2009).

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Einbringung von Gesetzentwürfen gemäß Art. 76 GG. Für die Zuleitung dieser Gesetzesentwürfe der Bundesregierung ist das Kanzleramt zuständig. Der Organisationsplan erschließt weitere Tätigkeitsfelder des Bundeskanzleramtes. Im Kanzleramt arbeiten zurzeit etwa fünfhundert Personen. Jeder politische Machtwechsel 3 hatte personalpolitische Konsequenzen (König 2001). Zu einer sichtbaren Ausweitung und Partei-Politisierung des Personalbestandes kam es unter dem Kanzleramtschef Horst Ehmke (SPD) (1969-1972) in der ersten Amtszeit von Bundeskanzler Brandt. Von der Aufstockung des Personalbestandes um beinahe 100 Prozent erhoffte sich Ehmke eine striktere Planungsmöglichkeit des Regierens. Eine personelle Ausweitung setzte auch im Zuge der deutschen Einheit sowie nach dem Machtwechsel von 1998 ein. Das Kanzleramt gliedert sich in einen Leitungsbereich und so genannte Arbeitsebenen (Korte 1998: 31f, ausführlich Knoll 2004). Zum Leitungsbereich gehören neben dem Bundeskanzler, die jeweiligen Staatsminister beim Bundeskanzler sowie die ihnen zugeordneten Leitungsstäbe und persönlichen Büros. Die Leitung des Bundeskanzleramtes nimmt der Chef des Bundeskanzleramtes im Schnittpunkt von Verwaltung und Politik wahr. An seinem Aufgabenbereich kann man die Doppelfunktion des Kanzleramtes ablesen: Zentrale und Sekretariat der Bundesregierung und des Kabinetts sowie gleichzeitig Behörde des Bundeskanzlers. Die §§ 16 und 21 der Geschäftsordnung der Bundesregierung beschreiben die Aufgaben des Chefs des Bundeskanzleramtes. Dieser nimmt damit eine wichtige Schlüsselstellung ein: Er bereitet die Kabinettsitzungen vor, an denen er auch selber teilnimmt. Er setzt die Tagesordnung fest. Beschlussfassung und Durchführung der Regierungsarbeit hat der Chef des Kanzleramtes zu organisieren. Er ist für die Gesamtkoordinierung der Aufgabenerledigung zuständig und eine Art Frühwarnsystem für den Bundeskanzler: Je mehr der Chef des Bundeskanzleramtes auch in der Partei und in der Fraktion verankert ist, desto eher kann er den Bundeskanzler rechtzeitig darüber informieren, wann Themen politisch brisant werden und akuter Entscheidungsbedarf besteht. Kanzler Kohl rekrutierte nach 1984 systematisch die Ersten Parlamentarischen Geschäftsführer der Unionsfraktion im Deutschen Bundestag (Schäuble, Seiters, Bohl) für das Amt des Kanzleramtschefs. Kanzler Schröder besetzte dagegen mit Bodo Hombach und ab 1999 Frank-Walter Steinmeier diese Position mit Nicht-Parlamentariern. Angela Merkel wiederum wählte mit Thomas de Maizière eine Person aus, die als ehemaliger sächsischer Finanz-, Justiz- und Innenminister sowohl politische, als auch als Chef der sächsischen Staatskanzlei unter Ministerpräsident Kurt Biedenkopf Verwaltungserfahrung vorweisen konnte (Neukirch 2008). 3 Ausführlich dazu Hirscher/Korte (2001).

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Auf welcher Informationsgrundlage – als wesentlicher Bestandteil der Politikberatung - entscheidet nun die Leitung in einer Regierungszentrale? Wie gestalten die handelnden Spitzenakteure das entscheidende Informationsmanagement? Welchen Anteile haben dabei personale, administrative (politische Verwaltungsführung), systemische Faktoren? Die systemischen Faktoren des deutschen Regierungssystems verweisen vor allem auf das Strukturmerkmal der verhandelnden Wettbewerbsdemokratie: Eine Vielzahl von so genannten Nebenregierungen mit Veto-Potential müssen bei Entscheidungsprozessen berücksichtigt werden. Hinzu kommen die unterschiedlichen Handlungs- und Entscheidungslogiken von Kanzler-, Parteien-, Koalitions- oder Mediendemokratie, denen Spitzenakteure je nach Publikum oder Problemlage entsprechen müssen (Korte 2001). Die administrativen Faktoren beziehen sich auf die verschiedenen Arten von bürokratischer Rationalität (Felder/Grunow 2003). Gemeint ist der Einfluss auf die Regierungssteuerung, der sich auf die Zuarbeit der Ministerialbürokratie im Bundeskanzleramt, der politischen Verwaltung bezieht (Gebauer 1994). Mit politischer Verwaltungsführung ist auch gleichzeitig der gesamte Prozess einer politischen Verwaltung mit kodifizierten Regeln und Richtlinien, hierarchischen Kompetenzstrukturen, geregelter Arbeitsteilung und exakt definierten Verfahrensweisen für die Erfüllung der öffentlichen Aufgaben gemeint (Grunow 1994). Den Alltag bestimmten dabei Routineabläufe, in welche die Spitzenakteure nur selten persönlich eingebunden sind. Ob und in welchem Ausmaß sich der politische Spitzenakteur überhaupt auf Vorschläge „seines Apparates“ einlässt oder diese nur eine Entscheidungsgrundlage neben anderen bewertet, wird weiter unten problematisiert. Die Möglichkeiten der Einflussnahme nehmen zu, wenn man den Grad der Politisierung der Führungsebene innerhalb der Bürokratie mit einbezieht. Man kann feststellen: Je stärker die Besetzung dieser Führungsebene – also z. B. die Abteilungsleiter im Bundeskanzleramt – politischem Zugriff unterliegen, desto geringer ist das Potenzial für bürokratische Verselbständigung und Beeinflussung politischer Entscheidungen durch bürokratisches Management (Derlien 1996). Für unseren Kontext bleibt wichtig, dass Regierungsbürokratien einen nicht zu unterschätzenden Einfluss auf die Entscheidungsfindung der Regierungszentrale ausüben können. Der Einfluss ist sicherlich am Größten im Bereich der Routineabläufe und am Geringsten in der tagespolitischen Programmgestaltung. Regierungssteuerung ist somit in Abhängigkeit von den formalisierten, administrativen Prozessen des Informationsmanagements zu bewerten (Felder/Grunow 2003), die als Politikberatung von innen bezeichnet werden sollen. Wie sich jedoch der Spitzenakteur (personaler Faktor) auf diese formalisierten Wege der Informationsverarbeitung – von innen - eines „Hauses“ (dem

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Kanzleramt) einlässt, ist von seinem persönlichen Führungsstil abhängig. Das Beziehungsfeld zwischen Information durch Politikberatung und Entscheidung ist somit auch auf den Faktor des handelnden Akteurs zuzuspitzen. 4 Die Entscheidungsvorbereitung lebt vom Einfluss der personalen Faktoren. Für das Informationsmanagement an der Spitze des Kanzleramtes sind Machtmakler mit beratender Vermittlungsmacht unverzichtbar. Für die Optimierung des Informationsmanagements ist nicht die Selektion der Informationsflut oder die Organisation des „Hauses“ entscheidend, sondern vorrangig die Arbeitsteilung zwischen Spitzenakteur und Makler. Für die Politikfelder, somit auf die Inhalte einer Regierung haben die Personen mit Maklermacht großen Einfluss. Dieser liegt weit über der aus dem Organigramm (dem Organisationsschema) ersichtlichen Stellung des Maklers. Politikberatung von innen orientiert sich somit an den Profilen der Machtmakler in einer Regierungszentrale.

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Informationsmanagement als Teil der Politikberatung

Was kennzeichnet Politikberatung von innen? Zunächst ist sie von allen Beratungsformen zu unterscheiden, die von außerhalb des engeren politischen Systems an politische Spitzenakteure herangetragen werden. Derartige Beratungsformen sind z. B. (nach Grunden 2009: 23f):

Wissenschaftliche Politikfeldberatung, wie z. B. durch Sachverständigenräte oder Enquetekommissionen. Kommerzielle Politikfeldberatung, wie z. B. durch Unternehmensberater, die Empfehlungen für Effizienz- und Effektivitätssteigerungen in der öffentlichen Verwaltung geben. Korporatistische Beratung durch „Runde Tische“ oder „Bündnisse für Arbeit“. Im Mittelpunkt stehen hier nicht nur Politikfeldentscheidungen, sondern vor allem die Durchsetzung und Akzeptanz anvisierter Policyziele. Lobbyismus und organisierte Interessen, die Auskunft über Erfordernisse, Auswirkungen und die Implementation von Gesetzgebungsvorhaben bereitstellen. Kommerzielle PR-Beratung für Öffentlichkeits- oder Aufklärungskampagnen. Hintergrundgespräche mit Journalisten, die als Resonanzboden für Ideen oder Begriffe von Spitzenpolitikern dienen.

4 Überblick dazu auch im internationalen Vergleich bei Hirscher/Korte (2003).

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Politikberatung von innen wird dagegen aus dem politischen System selbst gewonnen:

Informationen aus dem parteipolitischen Umfeld, z. B. von Fachpolitikern der Fraktion oder in Form von Vorschlägen zur Programmentwicklung aus Teil- bzw. Unterorganisationen. Administrative Beratung in Form von Entscheidungsvorlagen und Vermerken der Ministerialbürokratie. Beratung im personellen Umfeld von Regierungschefs: „Graue Eminenzen“, „Küchenkabinette“ oder „Machtmakler“.

Das Informationsmanagement ist wichtig für den Spitzenakteur, weil Information zu seiner zentralen Machtressource gehört. Die Information kann sich sowohl auf die policies beziehen – im Sinne einer problemlösenden Argumentationskette – als auch auf herrschaftssichernde Indikatoren: Welchen machtpolitischen Stellenwert hat die Information, wer ist dafür, wer dagegen? Die Maxime lautet: Nicht wie man Entscheidungen trifft, sondern wie man sie machterhaltend vorbereitet, ist wichtig. Sachfragen sind immer mit Machtfragen verbunden. Zielpunkt sollte aus Sicht der Machtakteurs sein, die Vielfalt an Informationen bis zum Spitzenakteur durchlässig zu halten. Nur wer sich langfristig die Unabhängigkeit sichert, alternative Beratungsquellen zur Entscheidungsvorbereitung nutzen zu können, kann die Ressource Information zur Machtstabilisierung einsetzen. Politische Macht bedeutet immer auch Entscheidungsalternativen zu haben. Alternative Beratungsquellen neben den aufbereiteten schriftlichen und mündlichen Vorgängen der eigenen Verwaltung können persönliche Berater ebenso sein, wie Telefonate mit wichtigen Parteimitgliedern. Auch gilt es wieder die Sachrationalität der geplanten Maßnahme mit der politischen Vermittlungs- und Durchsetzungsrationalität steuernd abzuwägen. Politische Macht hat hierbei eine stark kommunikative Komponente. 5 Sie ist in jeder Minute von politischen Konstellationen abhängig, weniger von Über- und Unterordnung in Amts- oder Parteihierarchien. Wer ein wichtiges Amt erhält, muss sich als Machtjongleur täglich Macht durch Führung und Einflusssicherung erarbeiten (ausführlich dazu Grasselt/Korte 2007). Einfluss wird durch Kommunikation gesichert. Macht zu besitzen, bedeutet heute Kontaktstellen zu haben, Netzwerke zu pflegen. Politikberatung innerhalb des Kanzleramtes muss von diesen Prämissen ausgehen und konstatieren, dass es für den Bundeskanzler, wie für alle Spitzenakteure tendenziell darum geht, möglichst keine Entschei-

5 Zum kommunikativen Machtbegriff Fröhlich (2002).

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dungen oder doch sehr wenige Entscheidungen zu treffen, um sich Optionen offen zu halten. Abstrakt kann man sich dieses permanent ablaufende Informationsmanagement der Politikberatung von innen in einem dreistufigen Strategieprozess vorstellen, der verschiedene Teilrationalitäten miteinander verbindet (Grunden 2009: 19-22):

Sachrationalität: Welche objektiven gesellschaftlichen Probleme stehen zur Lösung an? Welche politikfeldspezifischen Konzepte sind geeignet, die Probleme zu lösen (Policy-Output und Impact)? Welche Auswirkungen haben diese Konzepte auf andere Politikfelder (Policy-Outcome)? Administrative Rationalität: Sind die notwendigen Gesetzgebungskompetenzen vorhanden? Stehen ausreichende administrative und finanzielle Ressourcen zur Verfügung? Wie wird das Ziel der Gesetzgebung administrativ operationalisiert (Implementationswissen)? Machtrationalität: Wie können für die anvisierte Gesetzgebung in Partei und Parlament Mehrheiten organisiert werden? Welche Auswirkungen hat das Gesetzgebungsprojekt auf die Wiederwahl? Wie muss das Projekt kommuniziert werden, um öffentliche Zustimmung und Unterstützung zu mobilisieren? Welche Reaktionen ruft die Gesetzgebung bei wichtigen Interessenverbänden hervor?

Konkret hat das informelle Informationsmanagement aus Sicht des Spitzenakteurs folgende Funktionen (Grunden 2009: 390-401, Korte 2008):

Komplexitätsreduktion: Das Politikmanagement eines Regierungschefs muss sich über verschiedene Handlungsarenen mit jeweils eigenen Akteurskonstellationen, Regelsystemen und Funktionslogiken erstrecken. Diese Arenen konfrontieren Regierungschefs mit unterschiedlichen, z. T. widersprüchlichen Handlungsrationalitäten. Die öffentliche Arena folgt z. B. anderen Regeln als die parlamentarische Arena. Für jede Handlungsarena müssen Regierungschefs Handlungsstrategien festlegen und deren Vorteile mit möglichen Nachteilen in anderen Arenen abwägen. Politikmanagement ist somit immer auch Komplexitätsmanagement und Politikberatung von innen ein Instrument zur Komplexitätsreduktion. Policyakzentuierung durch Gewinnerthemen: Es gilt Chefsachethemen zu finden, die die Identifikation von Partei, Fraktion und Wählern mit der Person der Person des Bundeskanzlers festigen und/oder andere unpopuläre Entscheidungen kompensieren. Welche Themen sollten Chefsache sein und welche sollten besser durch andere Akteure repräsentiert werden? Wie

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weit muss sich der Regierungschef festlegen, um dem Entscheidungsprozess in seinem Sinne zu kanalisieren? Geistiges Fitnesstraining: Der Regierungschef muss sich einem geistigen Fitnesskurs unterziehen: Sachkenntnisse, Argumentationsmuster und Gegenpositionen müssen genauso angeeignet werden wie organisatorische Details. Geschlossenheit herstellen und Unterstützung mobilisieren: Wie verläuft die Meinungsbildung in Partei und Fraktion, bei Medien und Interessenverbänden? Wie können Meinungsbildungsprozesse beeinflusst werden? Wo gibt es noch Koordinations- und Steuerungsbedarf? Konfliktpotentiale innerhalb oder zwischen Teilakteuren der Regierungskoalition müssen frühzeitig erkannt und wenn möglichst geräuschlos geschlichtet werden. Es gilt Kompromisse auszuloten und die Konfliktlösung vorzubereiten. Herrschaftswissen teilen und streuen: Netzwerke müssen aktiviert und gebildet werden (entweder über formalisierte Dienstwege oder durch informelle, ad-hoc-Gruppen). Das Ziel ist die Inklusion oder Exklusion wissender Personen. Zudem muss das Prestigebedürfnis der „Höflinge“ befriedigt werden. Alle sollen das Gefühl haben, an der Entscheidungsvorbereitung beteiligt zu sein. Die Rivalität im eignen Haus oder zwischen den Ressorts kann so auch produktiv genutzt werden (Mertes 2000: 78).

Entscheidend bleibt zu klären, wo die Informationen wann zusammenlaufen. Idealtypisch bündeln sich die Informationen beim Spitzenakteur, dem Bundeskanzler (Informationspyramide). Faktisch erfolgt dies in der Regel und zum überwiegenden Teil vermittelt über Personen mit Maklermacht im unmittelbaren Umfeld des Spitzenakteurs. Das können sein: Pressesprecher, Regierungssprecher, Büroleiter, Abteilungsleiter, Amtschefs, Planungschefs. Um ein Beispiel zu geben, was konkret die Arbeit von Machtmaklern kennzeichnet, soll eine Äußerung von Wolfgang Schäuble (CDU) aus dem Jahre 1996 herangezogen werden. Schäuble war als enger Vertrauter von Bundeskanzler Helmut Kohl von 1984 bis 1989 Chef des Bundeskanzleramtes, danach bis 1991 Bundesinnenminister bevor er Vorsitzender der CDU/CSU-Bundestagsfraktion wurde. Das Zusammenspiel zwischen Kohl und Schäuble galt über viele Jahre als vorbildlich, weil es geräuschlos und effizient ablief. Schäuble besaß gegenüber Bundeskanzler Kohl Maklermacht: „Wir (gemeint sind Schäuble und Kohl; d. Verf.) haben ja eigentlich immer ein sehr enges Vertrauensverhältnis gehabt, d. h. er hat mich weitgehend machen lassen. Aber natürlich im Rahmen der Grundrichtung. Und die Grundrichtung war deswegen auch nicht problematisch, da ich aus heutiger Sicht – aber mit dem Vorbehalt der Erinnerung – sagen würde, ich habe von Anfang an im Grunde das Prinzip ha-

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ben können: ich mache das schon richtig, so wie er es wollen würde, wenn er es wüsste. Deswegen haben wir da nie irgendwelche grundsätzlichen Probleme gehabt. Ich habe ihn informiert, meistens im Gespräch, ob nun in seinem Büro oder im Bungalow (gemeint war der Bonner Kanzler-Bungalow; d. Verf.). Bei ihm ist auch wichtig, man muss ein Gefühl dafür haben, wann er mit was belästig werden will und mit was nicht. Er darf aber nie das Gefühl haben, dass man ihn hintergeht oder ihm etwas verheimlicht. Das hat er bei mir nie gehabt und nie haben müssen. Und natürlich haben wir über manche Fragen gesprochen, wobei für ihn wichtig war, dass da die Linie klar war, dann musste darüber nicht so viel Abstimmung passieren... Im Nachhinein würde ein normaler Mensch das aber nicht glauben können, denn wie gesagt, so furchtbar viel haben wir uns da nicht abgestimmt. Aber was er wissen musste, hat er gewusst, und wenn er mehr gewusst hätte, wäre alles so gemacht worden, wie er es gewollt hätte, weil das dem so entsprach.“ (zit. n. Korte 1998: 210f)

Kohls Informationsmanagement lief maßgeblich über den Chef des Kanzleramtes. Nicht anders handhabt es Bundeskanzlerin Angela Merkel mit Thomas de Maizière. Um die tägliche Arbeit zu koordinieren, pflegten alle Kanzler eine morgendliche Lagebesprechung („Morgenlage“) anzusetzen (Korte 1998: 27ff, Busse 2001: 122, ausführlich auch Gros 1998). Diese Lagebesprechung ist primär kein Entscheidungsgremium, sondern eine Informationsrunde. Sie ist ausschließlich auf den Kanzler bezogen. Der persönliche Charakter dieser Besprechungsrunde dominiert. Die Lage dient der Einordnung und Interpretation der politischen Tagessituation: Welches Thema liegt wie an? Wie brisant ist die Problematik, dass sich die Lage damit bereits beschäftigen muss? In diesem Kreis werden allerdings Entscheidungen vorgezeichnet. Denn durch die Selektion der Informationen ist der Filter geschaffen, um die gesellschaftliche Konstruktion der Wirklichkeit, die Realitätswahrnehmung der Kanzler in diesem Augenblick, zu konstituieren. Jede Neueinschätzung der Lage durch die Beteiligten bedeutet bereits eine Entscheidung. An die Stelle der so genannte „Kleinen Lage“ („Kleeblatt“) 6 bei Kanzler Helmut Schmidt, trat bei Kanzler Kohl die Morgenlage mit veränderter Funktion. Jeden Morgen saßen um 8.30 Uhr im Arbeitszimmer des Kanzlers zusammen:

der Chef der Bundeskanzleramtes die jeweiligen Staatsminister des Kanzleramtes der Leiter der Abteilung 2 Außenpolitik die persönliche Referentin des Kanzlers

6 Täglich mit fast 20 Personen; Kleeblatt: einmal in der Woche mit Chef des Kanzleramtes und Chef des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung, dem Staatsminister im Kanzleramt und dem Kanzler selbst.

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Drei bis vier Öffentlichkeitsarbeiter: Abteilungsleiter 5 „Kommunikation und Dokumentation“, der Chef des Presse- und Informationsamtes und zusätzlich der Chef-Redenschreiber. Häufig auch der Leiter der Abteilung Inland des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung.

In der Regel eröffnete Eduard Ackermann, später Andreas Fritzenhöffer, mit einem Überblick über die Presselandschaft die Runde. Da Helmut Kohl dem Presse- und Informationsamt als externe Institution großes Misstrauen entgegenbrachte, waren seine engsten Medienberater direkt im Kanzleramt in der Abteilung 5 „Kommunikation und Dokumentation“ bzw. im Arbeitsstab „Öffentlichkeit und Medienpolitik“ angesiedelt (Mertes 2007: 24). Zum Regierungssprecher, gleichzeitig Chef der Behörde, pflegte der Kanzler hingegen ein eher formelles Verhältnis. Mit ihm wurden lediglich die Verlautbarungen des Tages, Termine und weitere Aufgabenverteilungen abgesprochen. Festzuhalten bleibt aber trotzdem, dass sich die Morgenlage aus engen persönlichen Vertrauten von Kohl zusammensetzte. Die Morgenlage war nach administrativen Gesichtspunkten heterogen. Staatsminister, Abteilungsleiter, Gruppenleiter saßen zu einer Informationsbesprechung zusammen. Normalerweise trafen sich die Beamten nur auf hierarchisch gleichen Ebenen, also nur Abteilungsleiter, nur Gruppenleiter, usw. Die Morgenlage bei Angela Merkel erfüllt ähnliche Aufgaben. Dem ausgewählten Kreis, der regelmäßig jeden morgen um 8.30 Uhr im Kanzleramt tagt, gehören bis zu zwölf Leute an (Heckel 2008, Korte 2010a). Neben der Kanzlerin und dem Kanzleramtschef sind dies u. a. Merkels Büroleiterin Beate Baumann, Planungschef Matthias Graf von Kielmansegg, Staatsministerin Hildegard Müller, Personalchef Michael Wettengel, Regierungssprecher Ulrich Wilhelm und Medienberaterin Eva Christiansen. Auch der Unionsfraktionsvorsitzende Volker Kauder, der Parlamentarische Geschäftsführer Norbert Röttgen und CDU-Generalsekretär Ronald Pofalla nehmen regelmäßig an den Sitzungen teil. Ferner pflegt Merkel regelmäßigen, informellen Kontakt zur Bundesbildungsministerin Annette Schavan und zu den Parlamentarischen Staatssekretären Peter Altmaier und Peter Hintze. „Es ist eine Gruppe, die nach dem Logenprinzip funktioniert. Nach innen herrscht Offenheit. Man diskutiert über alle Aspekte der Politik, aber auch über die richtige Frisur und das passende Jackett darf hier geredet werden, es gibt keine Sprechverbote. Nach außen herrscht Schweigen. Es gilt die Linie, die Merkel vorgibt“ (Neukirch 2006: 30).

Als weitere wichtige Merkel-Vertraute sind noch der Europa-Parlamentarier Elmar Brok, Kulturstaatsminister Bernd Neumann und die Integrationsbeauf-

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tragte der Bundesregierung Maria Böhmer zu nennen. Während Brok für Merkel den Kontakt zum so genannten Anden-Pakt, in dem mächtige Ministerpräsidenten der Union wie Roland Koch und Christian Wulff schon seit Jahrzehnten zusammengeschlossen sind, aufrechterhält, pflegt Neumann Kontakt zu Helmut Kohl. Böhmer sichert Merkel indes als Bundesvorsitzende die Loyalität der Frauen-Union (Neukirch 2006). Die Aufgabe dieser informellen Kreise und Lagebesprechungen besteht darin, sich ein Bild von der politischen Lage zu machen und Reaktionsmuster daraufhin zu entwickeln. Führen, Koordinieren, Strippenziehen verdichtet sich als Aufgabenstellung in solchen handverlesenen Informationsrunden. Gerade die Arbeitsweise des Leitungsbereichs ist wesentlich geprägt durch den wöchentlichen wiederkehrenden Arbeitsrhythmus von Parlament und Regierung (Busse 2001: 123).

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Politikberatung durch Machtmakler

Das Informationsmanagement als wesentlichen Teil der Politikberatung wird maßgeblich durch die Personen im Umfeld des Kanzlers mit so genannter Maklermacht, der beratenden Vermittlungsmacht, strukturiert. Es muss jedoch keineswegs immer der Behördenchef sein, der über Maklermacht verfügt. Sie personifizieren die Politikberatung von innen in einer Regierungszentrale. Das Aufgabentableau solcher Personen mit Maklermacht ist differenziert (Korte 2008): Reziprozität: Das Verhältnis der Personen mit Maklermacht zu ihrem Chef besteht in einer wechselseitigen Vermittlung der verabredeten Information und der Weitergabe der aufgenommenen Informationen während des Vermittlungsprozesses an den Chef. Der Spitzenakteur beauftragt den Vermittler eine spezifische Aufgabe in seinem Sinne zu erbringen. Sonderstatus: Personen mit Maklermacht haben eine exzeptionelle Stellung innerhalb der Organisation oder des Apparates, ohne dass diese in jedem Fall vom Organigramm formal abgeleitet werden könnte. Unter Umständen haben die Machtmakler sogar eine geringe positionale Autorität. Das können z. B. Gruppenleiter aus einer Fach-Abteilung sein, zu dem der Spitzenakteur ein vertrauensvolles Verhältnis aufgebaut hat. Kanzler Kohl favorisierte Lagerunden, in denen nicht nur die Spitzen der Leitungsebene mit am Tisch saßen. Kanzler Schmidt hielt sich eher an die Hierarchien des Hauses. Schröder räumte indes

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den Mitarbeitern, die er aus der niedersächsischen Staatskanzlei nach Berlin mitgenommen hatte, einen Sonderstatus ein. Abgeleitete Autorität: Personen mit Maklermacht besitzen eine vom Spitzenakteur ableitete Autorität. Neben der Beherrschung des bürokratischen Apparates ist ihre Entscheidungsmacht von der Führungsstärke des Spitzenakteurs abhängig. Bei einem personenzentrierten Regierungsstil wird vor allem die Nähe und der direkte Zugang zum Spitzenakteur ihre wichtigste Machtressource. Die Autorität des Maklers hängt keineswegs mit formeller Weisungsbefugnis zusammen, sondern aus der faktischen Nähe zum Regierungschef, zum Fraktionsvorsitzenden, zum Ministerpräsidenten etc. Die Makler haben unangemeldet permanenten Zugang zum Chef. Ihre Büros sind deshalb auch häufig in räumlicher Nähe zum Machtakteur: in Bonn im Kanzlerflügel, in Berlin auf dem gleichen Stockwerk. Informationsvorsprung und Krisen-Sensor: Machtmakler zeichnet die situationsadäquate Flexibilität ihres Einsatzgebietes und eine elastische Interpretation von Handlungsabläufen aus. Sie selektieren wichtige Themen von unwichtigen und entscheiden, welche Sachverhalte und Informationen zu einem bestimmten Zeitpunkt auf dem Tisch ihres Spitzenakteurs landen. Hierbei ist die erfahrungsgesättigte persönliche Einschätzung von Priorität wichtig. Die kurzen Informationsgespräche akzentuieren zumeist einen wichtigen Aspekt, der sich aus der politischen Brisanz ableiten lässt. Bei der Gewichtung lässt sich der Makler jedoch auch von ganz persönlichen Sympathien, Antipathien, Themenkenntnissen und persönlichem Interesse leiten. Wenn ein Ressortminister den Chef des Kanzleramtes oder der Staatskanzlei nicht sensibel einbindet, landen die Ressortwünsche eher ans Ende der Tagesordnung. Chef der Netzwerke: Personen mit Maklermacht sind ein Knotenpunkt von Gesinnungsgemeinschaften, anderer Chef-Netzwerker aus den Ressorts oder den Parteien bzw. “alter Kameraden“. In jedem Fall sind sie Knotenpunkt der informalen Organisation von Arbeits-, Kommunikations- und Herrschaftsstrukturen. Machtmakler besitzen vor allem Vermittlungsmacht, was ihnen informale Mitsteuerung ermöglicht. Vermittlungsmacht bedeutet aber nur teilweise auch Entscheidungsmacht, aber gerade deshalb verfügen sie über große Informationsressourcen. Solche Mitsteuerungsbeziehungen sind immer Machtbeziehungen. Machtmakler sind „Türöffner“, aber auch „Türschließer“ für alle, die Teil des Netzwerks werden wollen.

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Vertrauensvorsprung/Maklerprovision: Machtmakler haben ein über lange Jahre gewachsenes Vertrauensverhältnis zu ihrem Spitzenakteur. Mit ihm zusammen bilden sie ein „Paar“, das sich durch reziproke Tauschverhältnisse und wechselseitige Vertrauensübertragung auszeichnet. Sie sind ein zweckorientiertes Erfolgsduo, manchmal sogar eine Schicksalsgemeinschaft: Sie durchlaufen gemeinsame politische Stationen. Karrieresprünge des Spitzenakteurs ziehen Karrieresprünge des Machtmaklers nach sich und sind sein „Erfolgshonorar“ bzw. die „Maklerprovision“. Den machtpolitischen Rückhalt, den so eine Regierungszentrale bieten kann, gerade wenn die Verortung in der Partei brüchig ist, wie bei Kanzler Schmidt oder auch teilweise bei Schröder, sicherten die jeweiligen Chefs des Kanzleramtes ab. Als zeitgeschichtlich wichtige Paare sind zu nennen: Adenauer-Globke, Brandt-Ehmke, Schmidt-Schüler, Kohl-Schäuble, Schröder-Steinmeier (Walter/Müller 2002) und Merkel-de Maizière. Kalkulierte Selbstkasteiung: Die Person mit Maklermacht sollte in der Regel keine eigenen politischen Ambitionen hegen. Scheu vor allzu viel Öffentlichkeit ist ebenso hilfreich wie die Bereitschaft zu Entbehrungen auf Zeit. Chefkoordinatoren mit Maklermacht wissen „wo gezielt zu schweigen ist, wo kommuniziert werden muss, was zu tun ist, um Besprochenes oder Notwendiges umzusetzen, wo Verbündete gesucht, Gegengeschäfte angeboten und Enttäuschte zumindest verbal aufgefangen werden müssen.“ So etwas „bedarf einer festen Vertrauensbasis, eingespielter Abläufe und genauer Kenntnis des handelnden Politikers“ (Eilfort 2003: 105). Wer diese kalkulierte Selbstkasteiung nicht beherzt, wie es für Bodo Hombach, den ersten Kanzleramtschef unter Kanzler Schröder zutraf, stört die Steuerungsprozesse und überdehnt seine Maklermacht. Schon nach wenigen Monaten schied deshalb Hombach aus. Vermittler der Botschaft des Herrn: Machtmakler dienen als „Sprachrohr“ ihres Herrn oder ihrer Herrin. Sie müssen immer und überall als Ansprechpartner bereit stehen. Gleichzeitig betreiben sie Informationsmanagement als Informationsselektion und minimieren das Risiko von Indiskretionen. Denn wer gute Darstellungspolitik betreiben möchte, muss die dafür benötigten Informationen unter seine Kontrolle bringen. Nur Diskretion sichert Interpretationshoheit – vor allem die Souveränität, den Zeitpunkt der Veröffentlichung einer brisanten Information selber bestimmen zu können. So geschah es beispielsweise beim „Green-Card-Coup“ (Hennecke 2003: 184-188). Die komplexe Zuwanderungsund Asyldiskussion konnte damals durch Schröder auf eine ökonomische Standortfrage offensiv reduziert werden. Die Makler hatten nicht nur die Inszenierung, sondern auch die Interpretationslinie vorgegeben. Die Informationsselektion gegenüber den Medien erfolgt jedoch nicht nach objektiven Rationali-

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tätskriterien, sondern nach persönlicher Rationalität. Machtmakler managen die Wissenden. Sparring-Partner: Personen mit Maklermacht sind auch Trainingspartner für den Argumentationsschlagabtausch. Hier kann sich der Spitzenakteur argumentationstechnisch fit machen, ohne dass dieses Üben öffentlich wird. Die Härte des wechselseitigen Austausches ist dabei grenzenlos. Dies geschieht häufig bei langen gemeinsamen Dienstreisen. Koordination: Machtmakler sind der Dreh- und Angelpunkt im Policy-Zirkel. Ohne ihre Beteiligung, ohne ihren „Segen“ und ihre Kenntnisnahme läuft nichts. Durch ihre Mitsteuerung beeinflussen sie politische Inhalte und die Herstellung von verbindlichen Entscheidungen im Allgemeinen. Sie sind Haupt-Netzwerker und betreiben Koordination als Informationsmanagement. Dabei bedeutet die Gewichtung der alltäglichen Informationsflut nicht automatisch Komplexitätsreduktion. Zuweilen muss die Komplexität von Sachverhalten auch ausgehalten oder ihr potentieller Mehrwert bei der Entscheidungsfindung geöffnet und erschlossen werden. Koordination bedeutet auch die konzeptionelle Beteiligung von politischen Akteuren und die prozeduale Abstimmung im Entscheidungsprozess. Die eigenverantwortliche Koordinierung der Linie ist von der Teilhabe am politischen Informationsfluss geprägt. So kommt dem Makler und seinem Stab nicht nur lenkende, sondern auch motivierende Bedeutung zu. Durch seine Koordinationsfunktion trägt er zur Entlastung der formalen Handlungsebene bei. Beispiel: Bevor Kanzler Schröder offiziell eine neue Kommission für Strukturreformen in der Sozial- und Arbeitsmarktpolitik vorschlug und das Kanzleramt zur Umsetzung dieser Entscheidung veranlasste, hatte Steinmeier längst in Abstimmung mit den zuständigen Ressorts und der Fraktionsspitze (meist mit dem 1. Parlamentarischen Geschäftsführer Wilhelm Schmidt) sondiert, wer die Kommission leiten und - nach dem Ausschlussmodell – wer auf keinen Fall Mitglied werden sollte. Personifiziertes Frühwarnsystem: Zu den wichtigsten Aufgaben der Makler gehört effektives Konfliktmanagement. Dazu bedienen sich Personen mit Maklermacht häufig der „Geheimdiplomatie“. Insbesondere so genannte „Vorfeldmethoden“ kommen hier zur Anwendung: Telefondiplomatie, Begegnungen mit wichtigen Akteuren, die Inszenierung von Pseudo-Ereignissen, das Arrangieren von Infotainment, das Streuen von gezielten Indiskretionen, usw. Machtmakler besitzen ein hohes Störpotential für politische Gegner oder Rivalen. Für ihren Spitzenakteur hingegen betreiben sie Konfliktprävention und sind eine Schnittstelle für politische Brisanz. Besondere Aufmerksamkeit musste Gerhard Schrö-

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der 1998 gegenüber seinem Parteivorsitzenden und Finanzminister Lafontaine aufbringen. Das programmatische und machtpolitisch gleichgewichtige Duo („Innovation und Gerechtigkeit“) war für den Wahlerfolg 1998 wichtig, jedoch störend für die Regierungsarbeit. Schröder musste frühzeitige Gegenmachtbildung betreiben und Lafontaine isolieren, um mit seiner Richtlinienkompetenz zu punkten. Das konnte nicht am Kabinettstisch passieren, sondern subtil im Vorfeld. Hombach gelang es mit „Geheimdiplomatie“, viele Initiativen des Finanzministers vorzeitig zu veröffentlichen und ihn so allmählich ins politische Abseits zu drängen. Abschirmung und Karitative Funktionen: Der Makler schirmt seinen Herrn oder seine Herrin gegenüber Dritten ab, vor allem auch gegenüber dem eigenen Haus (Ministerium, Kanzleramt, Parteizentrale etc.). Nach langen Arbeitstagen muss er sich auch als Seelentröster oder, wenn es sich dramatisch zuspitzt, als Blitzableiter für den angestauten Unmut seines Spitzenakteurs betätigen. Gerade solche Abschirmungsversuche machen den Makler nicht besonders populär im eigenen Hause.

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Organisationsanalyse und Informalität

Es gibt keinen fest zu lokalisierenden Ort, keine spezielle Arbeitseinheit im Kanzleramt, der für die Politikberatung per se des Kanzlers zuständig wäre. Wichtiger ist die Frage, ob das Informations- und Kommunikationsmanagement der Regierungszentrale qualitativ und funktional auf die Spitze ausgerichtet ist. Das Ausmaß der Maklermacht, die Einflussmessung, ist abhängig von der Persönlichkeit des Spitzenakteurs und von seinem Politikverständnis bzw. seinem Führungsstil (Benzer 1989, Merz 2001). Dabei kann ein klientelistischer/personenzentrierter von einem legalistischen/positionsorientierten Politikstil unterscheiden werden. Der Einfluss des Maklers ist bei dem erstgenannten Führungsstil sicherlich größer als bei einem Spitzenakteur, der sich primär auf die Zuarbeit aus „seinem Hause“ bezieht. Hierbei werden die formalisierten offiziellen Informationswege eine größere Rolle spielen. Kanzler Kohl war deutlich personenzentrierter ausgerichtet als Kanzler Schmidt, der sich auch angesichts rudimentärer Parteimacht (er war als Kanzler kein Parteivorsitzender) primär auf das Kanzleramt und positionsorientiert auf die Leitungsebene für sein Informationsmanagement einließ. Schröder wiederum neigte eher dem klientelistischen Modell zu. Frühwarnsysteme, an denen die Makler großen Anteil haben, funktionieren in der Regel auf der Höhe des Machterwerbs. Maklermacht ist aber keinesfalls

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pannenfrei. Die Kritik am wechselhaften Entscheidungskurs der Bundesregierung, an den vielen Pannen im Umfeld der Reformgesetzgebung hat auch immer wieder auf Missmanagement („Regierungschaos“, Schütz 2004: 50f) im Kanzleramt abgehoben. Offenbar hat die Leitungsebene die Komplexität des Reformprozesses zeitlich und inhaltlich falsch eingeschätzt. Das Fehlervermeidungssystem funktionierte nicht auf dem Prozess zwischen Ressortabstimmungen, Expertenanhörungen und den Ausschussberatungen. Die Koordinationsbürokratie lief sich heiß. Die Überforderung der Regierungszentrale hing auch damit zusammen, dass häufig die fein abstimmenden Beratungsprozeduren abgekürzt wurden oder die Spitzen der deutschen Politik einen Kompromiss unter sich aushandelten, ohne Beisein der zuständigen Beamten (Niejahr 2004: 3). Hier wurde also ganz konkret auf Politikberatung sowohl von außen, als von innen verzichtet. Die Informationsgrundlage als Grundlage der Politikberatung der Spitzenakteure ist äußerst komplex (Korte 2008, 2010b). Schnelligkeit charakterisiert den Informationsweg. Die Entscheidung selbst ist in Abhängigkeit von der Informationslage zu setzen. Je höher die politische Brisanz, desto eher wird sich der Spitzenakteurs selbst damit befassen. Welche Informationen er von wem und auf welchem Wege an sich heran lässt, wie er sie gewichtet, ist kennzeichnend für den jeweiligen Regierungs- bzw. Führungsstil. Für die Gewichtung der Anteile von personalen, systemischen und administrativen Faktoren des Informationsmanagements gilt das ebenfalls. Systemisch bedingt, hat die Leitungsebene im Kanzleramt schnellsten und umfassendsten Informationszugang. Die politische Verwaltung liefert organisationsspezifisch und weitgehend unabhängig von den jeweiligen Leitungsebenen die Informationen. Letztlich hängt es am Duo – Chef und Makler – welches Gewicht der Spitzenakteur den personalen Netzwerken zur Lageanalyse beimisst. Schreiten die Prozesse der Informalisierung und der Personalisierung des Regierungshandelns als unabhängiges Informationsmanagement voran, verlieren die formalisierten Prozesse der Ministerial- und Regierungsbürokratie an Einfluss. Insofern zeigt auch dieser Ausschnitt aus dem Regierungshandeln starke Tendenzen einer Zentralisierung auf die exekutive Spitze. Die Analysen zum Politikmanagements und zur Politikberatung von innen lassen kein anderes Ergebnis zu: Eine zunehmende Zentralisierung von Macht und Verantwortung bei der Spitze der Exekutive, bis hin zu Formen der Präsidentialisierung („Chefsachen-Mythos“ und „going public“). Dies ist kein ausschließlich deutscher Befund, sondern trifft auf viele westliche Demokratien zu (Helms 2005). Zur Kehrseite der Gouvernementalisierung der Gesetzgebung und dem damit einhergehenden exekutiv-kooperativem Politikstil gehört die schleichende Entmachtung der Parlamente. Gestaltungsmacht ist zeitgleich dem Bundesverfas-

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sungsgericht, den Runden Tischen und Kommissionen („Räterepublik“), den neokorporatistischen-verbändestaatlichen Formen der Politik, der Darstellungspolitik und nicht zuletzt eben auch den Personen mit Maklermacht zugewachsen. Demokratietheoretisch stimmt das bedenklich, wenn immer mehr „Erwählte“ anstatt der „Gewählten“ an Einfluss im Bereich der Politikberatung gewinnen. Nur Parlamentarismus ist in der Demokratie schließlich ein Verfahren zur Beteiligung aller. Da Regieren aber immer kommunikationsabhängiger und verflochtener im Sinne eines Interdependenzmanagements daherkommt, nehmen potentiell Prozesse der Informalisierung sowie zeitgleich das Gewicht von Maklern zu. Ihr Einfluss besteht eben nicht nur, wie gezeigt werden sollte, in der Informationsaufbereitung, sondern auch in der Informationsinterpretation, was einer politikberatenden inhaltlichen Politikausrichtung gleichkommt. Damit sind alternative Entscheidungsstrukturen in der unmittelbaren Nähe der Spitzenakteure durch Personen mit Maklermacht geschaffen worden. Die Vitalität der Spitzenakteure im Umgang mit diesem Mix aus formalisierten und informalisierten Informationswegen ist machtsichernd elementar und demokratietheoretisch zwingend. Verkümmern die Informationswege oder wird daraus nur noch „Hofberichterstattung“, dann ist auch die Entscheidungsfindung davon betroffen. Die Entscheidungselite wird zahlenmäßig immer ein kleiner Kreis und durch persönliche Loyalität zum Spitzenakteur charakterisierbar sein. All diese Prozesse der Informationsbeschaffung und Selektion bis hin zur Entscheidungsfindung laufen im Regierungsalltag permanent und pausenlos ab. Das soll der Problemlösung ebenso dienen wie der Machtabsicherung: frühzeitige Information sichert Gefolgschaft (Mitwisser einbinden und beschäftigen), nachlässige, unvollständige, positiv-gefärbte Informationen wecken schnell Widerstände. Trotz der Dominanz von Machtmakler im Politikmanagement von Spitzenpolitikern legt die politische Elite großen Wert auf Unabhängigkeit bei der Informationsgewinnung, denn scheinbare Unangreifbarkeit lebt vom Mythos der nicht vorhandenen Transparenz. So ist auch die Rolle der Politikberatung von innen einzuordnen: wichtig, aber möglichst unsichtbar.

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Renovierung oder Neubau? Zur Reorganisation von Regierungszentralen als Instrument strategischer Regierungsführung auf Landesebene Martin Florack

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Problemaufriss 1

Das Regieren auf Landesebene wird wissens-, kommunikations- und informationsabhängiger. Die damit einhergehende Komplexität und Vernetzung gesellschaftlicher Probleme verlangt einerseits eine stärker ressortübergreifende Politikformulierung. Querschnittspolitiken werden wichtiger und verlangen nach einer deutlich verbesserten Koordination zwischen den beteiligten Ressorts. Andererseits verlangen solchermaßen veränderte Rahmenbedingungen ein systematisches Ideenmanagement und die Einbeziehung neuer Akteure in den politischen Raum. Letzteres verspricht eine zumindest geringfügig institutionalisierte Vernetzung mit zivilgesellschaftlichen Akteuren, die Wissen und inhaltliche Innovationspotentiale bereitstellen können, die wiederum in die Politikformulierung Eingang finden. Zugleich bleiben jedoch bereits existierende Rahmenbedingungen und zentrale Strukturmerkmale des Regierens auf Landesebene erhalten: Die Regierungsorganisation stützt sich weiterhin auf das verfassungsrechtlich normierte Dreieck aus Richtlinienkompetenz des Ministerpräsidenten, die Kollegialverantwortung im Rahmen des Kabinettsprinzips sowie die Ressortzuständigkeit der Fachminister. Die für parlamentarische Regierungssysteme konstitutive Einheit von Regierung und Parlamentsmehrheit auf der einen und der parlamentarischen Opposition auf der anderen Seite prägt das Regierungsgeschäft. Die politischen Parteien sind auch in Zukunft die zentralen Institutionen zur Aggregation und Vermittlung von Interessen. Sie bilden zudem das Rekrutierungsreservoir für politische Ämter und Mandate. In der Folge überlagern sich alte und neue Anforderungen an das Regieren, ohne sich dabei gegenseitig abzulösen (u.a. Leibfried/Zürn 2006, Benz 2008). Somit werden auch gängige Muster der Politikherstellung nicht ersetzt, sondern vielmehr ergänzt und erweitert. Infolgedessen kann sich die Landespolitik auch 1 Für hilfreiche Anmerkungen und ergänzende Hinweise gilt ein besonderer Dank Prof. Dr. Gerd Mielke.

M. Florack T Grunden (Hrsg.), Regierungszentralen, DOI 10.1007/978-3-531-93016-9_6, © VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2011

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unter veränderten Rahmenbedingungen des Regierens nicht alleine mit der Rolle des Moderators und Koordinators zufrieden geben. Das konstitutionelle Recht – und gewissermaßen auch die Pflicht – von Exekutive und Legislative zur Formulierung und Durchsetzung gesellschaftlich verbindlicher Entscheidungen müssen sich auch in Zukunft in einer realen inhaltlichen Führungsrolle widerspiegeln. Mit dieser Erwartung exekutiver Steuerungsimpulse rückt die Staatskanzlei in ihrer Funktion als Regierungszentrale in den Blickpunkt. Ihr obliegt es zuvorderst, die durch die Ressortaufteilung ausdifferenzierte Regierungspolitik zu bündeln und in ein kohärentes Gesamtbild zu überführen. Sie gilt gemeinhin als Kerninstitution der strategischen Regierungsführung: Sie koordiniert die Einzelpolitiken der Ministerien, sie übernimmt in engen Grenzen selber Ressortzuständigkeiten und sie unterstützt den Ministerpräsidenten als herausragenden Akteure der Exekutive bei der Ausübung seines Amtes, der Erarbeitung individueller Schwerpunkte sowie der Wahrnehmung seiner landespolitischen Führungsrolle. Zugleich kommt ihr in ihrer Sekretariatsfunktion für das Kabinett eine organisatorische Schlüsselstellung innerhalb einer Regierungsformation zu. Die Frage ist also, wie eine Staatskanzlei diesen Anforderungen angesichts veränderter Rahmenbedingungen in Zukunft nachkommen kann. Jenseits der bislang thematisierten strategischen Steuerungsüberlegungen stellt sich für eine Regierungszentrale zugleich aber auch die Frage nach der demokratischen Legitimation ihres Handelns. Sie operiert nicht losgelöst an der Spitze der Hierarchie, sondern muss sich gleichermaßen mit Partizipations- und Beteilungsansprüchen politischer und gesellschaftlicher Akteure auseinandersetzen. Folglich bewegt sich auch eine Regierungszentrale in dem das Regieren insgesamt prägenden Spannungsfeld zwischen dem Hervorbringen effektiver Problemlösungen einerseits und der Beanspruchung demokratischer Legitimation andererseits. Angesichts der einleitend skizzierten gesellschaftlichen und politischen Trends ergeben sich angesichts dieses Spannungsfeldes folgende Leitfragen: Wie kann die Funktion der Staatskanzlei als „Denkstube“, „PolicyEntwicklerin“ und Koordinatorin von Querschnittspolitiken und ressortübergreifenden Handlungsstrategien gestärkt werden? Wie gelingt es, das hieraus resultierende Spannungsverhältnis zu den Fachressorts produktiv zu gestalten? Mit Hilfe welcher administrativen und institutionellen Reformen wird die Regierungszentrale zum Knotenpunkt eines Netzwerkes, das Politikinnovationen hervorbringt? Wie kann es gelingen, Regierungshandeln zugleich responsiv gegenüber gesellschaftlichen Ansprüchen und Veränderungen zu machen und damit auch den Input-orientierten Anforderungen gerecht zu werden?

Renovierung oder Neubau?

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Wie nachfolgend herausgearbeitet wird, diagnostiziert die jüngere Literatur zur Organisation von Regierungszentralen gravierende Defizite mit Blick auf deren Potentiale strategischer Regierungsführung. Diese Befunde münden meist in Vorschläge für einen radikalen organisatorischen Umbau von Regierungszentralen. Es handelt sich gewissermaßen um Plädoyers für einen institutionellen „Neubau“ auf der Grundlage von am Reißbrett entwickelten Plänen. Nur damit, so die These, ließen sich Regierungszentralen zu wirklichen Instrumenten strategischer Regierungsführung weiterentwickeln (Abschnitt 2). Vor diesem Hintergrund zielt dieser Beitrag auf einen Perspektivwechsel. Ausgangspunkt ist nicht das idealtypisch konstruierte Bild einer Regierungszentrale als „strategischer Steuerungsinstanz“, das es organisatorisch umzusetzen gilt. Vielmehr zielt die weitere Argumentation darauf ab, die prägenden strukturellen und systemischen Einflussfaktoren der Landespolitik für die Regierungsorganisation konstruktiv nutzbar zu machen. Die hier vertretene Gegenthese lautet folglich, dass weniger ein „Neubau auf der grünen Wiese“, als vielmehr die „Renovierung der bestehenden Bausubstanz“ einen sinnvollen Weg darstellt, um Regierungszentralen im Sinne der oben formulierten Anforderungen zu stärken. Grundlage dieser These ist erstens die Darstellung struktureller Rahmenbedingungen der Landespolitik. Aus diesen Strukturmerkmalen des Regierens lassen sich organisatorische Konsequenzen ableiten, um die Handlungskorridore für die Regierungszentrale auch ohne Radikalreform zu erweitern. Zweitens ist es sowohl aus Effektivitäts- als auch Legitimitätsüberlegungen heraus nicht das primäre Ziel, die Staatskanzlei zu der Institution strategischer Regierungsführung werden zu lassen. Skizziert werden sollen vielmehr Möglichkeiten, die Staatskanzlei als responsive, lernende, interaktive und koordinierende Institution zu stärken und sie damit auch strategiefähig zu machen (Abschnitt 3). Folglich leitet sich auf diesen Überlegungen auch kein klar umrissenes Organisationsmodell, sondern vielmehr eine organisatorische Systematik ab. Die konkrete Ausgestaltung im Sinne einer Organisationsstruktur ist von weiteren Variablen – Personalressourcen, zeitlichen Faktoren, Regierungsstil des Ministerpräsidenten usw. – abhängig, die jeweils nur einzelfallspezifisch gewichtet und organisatorisch verarbeitet werden können (Abschnitt 4).

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Von der Regierungskanzlei zur Steuerungszentrale?

2.1 Vorschläge zur Stärkung der strategischen Regierungsführung durch die Neuorganisation von Regierungszentralen Die vorhandene Literatur zur Organisation von Regierungszentralen geht zumeist von einer eindeutigen Defizitanalyse aus: Regierungszentralen wie das Bundeskanzleramt und die Staats- bzw. Senatskanzleien der Länder 2 erscheinen aus dieser Perspektive als bürokratisch geprägte Koordinationsorganisationen, die dem Anspruch an effektive Institutionen der „strategischen Regierungsführung“ nicht oder nur sehr unzureichend gerecht werden. Dieser Tenor prägt insbesondere die jüngsten Diskussionen zur Optimierung politischer Reformprozesse. In diesem Kontext wird dem ansonsten von der Politikwissenschaft weitgehend vernachlässigten Forschungsgegenstand der Regierungszentralen nun wieder größere Beachtung geschenkt. 3 Gesucht wird nach institutionellen Optimierungsmöglichkeiten, um die Steuerungsfähigkeiten von Regierungszentralen als strategische Zentren einer Regierungsformation zu stärken (u.a. Sturm/ Pehle 2007: 57). Stellvertretend für diese Perspektive stehen die Studien der Bertelsmann Stiftung, die im Rahmen des Projekts „Optimierung politischer Reformprozesse“ erschienen sind (Bertelsmann Stiftung 2007, Kaiser 2007, Sturm/Pehle 2007). 4 Maßgeblich für die hierin vertretenen Defizitanalysen sind meist internationale und europäische Ländervergleiche, deren Positivbeispiele zum Vergleich und zur Abgrenzung für den deutschen Fall herangezogen werden. Besondere Beachtung findet dabei die Organisation der Kernexekutive in Großbritannien, die vielfach als Musterexemplar strategischer Regierungssteuerung gilt (vgl. u.a. Burch/Holliday 1999, Peters et al. 2000).

2 Nennenswerte Forschungsbeiträge zu diesem Themenfeld beziehen sich meist auf die Bundesebene und das Bundeskanzleramt. Zu den Regierungszentralen der Länder sind derweil nur sporadisch Forschungsarbeiten erschienen. Für den vorliegenden Beitrag wird sowohl auf Befunde zu Staatsund Senatskanzleien auf Länderebene als auch auf Studien zum Bundeskanzleramt zurückgegriffen. Angesichts der in systemischer Hinsicht unmittelbaren Vergleichbarkeit von Bundes- und Landesebene erscheint ein solches Vorgehen legitim. 3 Die Forschung zu Regierungszentralen ist zumeist verwaltungswissenschaftlich geprägt, wenngleich diese auch aus politikwissenschaftlicher Perspektive fruchtbar ist. Allgemeiner zum Aufbau, zu den Funktionen und zur Organisation von Staatskanzleien siehe König (1993), Häußer (1995), Schneider (2001), und Bröchler/Blumenthal (2010). 4 Siehe hierzu auch die Projektbeschreibung: Online abrufbar unter http://www.bertelsmannstiftung.de/cps/rde/xchg/SID-E7BAE2DF-F16E022B/bst/hs.xsl/14185_14193.htm (Stand: 06.04.2010).

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Für den deutschen Fall werden vor diesem Hintergrund folgende Defizite diagnostiziert: Erstens handelt es sich bei Bundeskanzleramt und Staatskanzleien trotz der Bezeichnung als Regierungszentralen vor allem um Kabinettsorgane mit Sekretariatsfunktionen. Im Mittelpunkt der alltäglichen Arbeit steht folglich primär die Ressortkoordination, weniger die politische Führung der Regierung (Kaiser 2007: 15f). Zweitens erscheint die Stärkung der Hausmacht des jeweiligen Regierungschefs als weiterer Schwerpunkt der bisherigen Arbeit von Regierungszentralen. Diese Funktion einer Regierungszentrale wird vor allem angesichts der stark machtpolitischen Ausrichtung und der mangelnden Problemlösungsorientierung kritisiert (Kaiser 2007: 15f). Drittens prägen Institutionelle Routinen die Arbeit von Regierungszentralen und sorgen vor allem für die Stärkung von bürokratischen Beharrungskräften. Regierungszentralen schöpfen den ihnen zur Verfügung stehenden Aktionsspielraum für eigenständige Politikentwicklung nur sehr unzureichend aus (Sturm/Pehle 2007: 56). Viertens schließlich zielt die organisatorische Struktur – hier vor allem die Existenz der Spiegelreferate – fast ausschließlich auf Informationsgewinnung ab. Die Formulierung eigener Politikschwerpunkte in der Regierungszentrale hat hingegen keine organisatorische Basis. Politikprioritäten sind folglich alleine von Koalitionsabsprachen und nicht von den Impulsen der Regierungszentrale abhängig (Sturm/Pehle 2007: 70f). Insgesamt verdichten sich diese Bestandsaufnahmen zum Beitrag von Regierungszentralen zur strategischen Regierungsführung zu der Einschätzung, „eine proaktive, quer zu den Politikansätzen der Ministerien stehende eigenständige Steuerungsfunktion des Bundeskanzleramtes [sei] höchstens in Rudimenten erkennbar“ (Kaiser 2007: 16). Gerade dies sei jedoch angesichts der aktuellen Herausforderungen unbedingt anzustreben. Zwar wird angesichts der zum Vergleich herangezogenen internationalen Länderbeispiele auf Probleme bei der Übertragbarkeit auf den deutschen Fall hingewiesen (z. B. Kaiser 2007: 17, Kaiser 2007: 46f). Hierbei wird auf Unterschiede der systemischen Rahmenbedingungen, rechtlicher und institutioneller Voraussetzungen, der Parteiensysteme und der jeweiligen Regierungsformationen verwiesen. Dennoch wird unterstellt, dass durch einen transnationalen Transfer wichtige Lerneffekte und organisatorische Verbesserungen herbeigeführt werden können (Knill et al. 2006: 10f). Folglich könne die Reorganisation der Regierungszentralen das Potential zur strategischen Regierungsführung in vielfacher Weise stärken. Folgende Annahmen werden hierfür angeführt: Zum einen ließen sich systemisch bedingte Restriktionen des Regierungshandelns überwinden, Vetospieler und Vetopotentiale minimieren. Zum anderen führe eine an die Regierungszentrale gebundene Zentralisierung der Entscheidungsfindung zu Optimierungsmöglichkeiten und Synergieeffekten innerhalb einer

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Regierungsformation. Damit würden als hemmend wahrgenommene strukturelle Rahmenbedingungen überwunden oder zumindest deutlich abmildert. Damit würden schließlich die Problemlösungsfähigkeiten einer Regierung insgesamt gestärkt, sachfremde Überlegungen und machtpolitische Erwägungen zurückdrängt und das Regierungshandeln auf Problemlösungen konzentriert werden. Diese Befunde und Annahmen signalisieren zugleich eine fast ausschließliche Fokussierung einer solchen Perspektive auf die Effektivität von Regierungshandeln, während legitimatorische Überlegungen bestenfalls am Rande thematisiert werden. Sie münden schließlich in mehr oder weniger konkrete Vorschläge zur Reorganisation deutscher Regierungszentralen, um ihr Potential zur effektiven Politikherstellung und Problemlösung zu erhöhen (Kaiser 2007: 48-50, Sturm/Pehle 2007: 93-102, Raschke/Tils 2006). Sturm und Pehle schlagen in diesem Zusammenhang beispielsweise zwei Szenarien zur Restrukturierung von Regierungszentralen – hier des Bundeskanzleramtes – vor (Sturm/ Pehle 2007: 96-102): Das erste besteht in der Etablierung eines Kompetenzzentrums für politische Führung nach britischem Vorbild: Dieses Szenario sieht eine gänzlich veränderte Organisationsstruktur des Bundeskanzleramtes vor. Neben einer administrativ ausgerichteten Zentralabteilung schlagen sie die Bildung der Abteilungen „Innovation“, „Strategie und Regierungskommunikation“, „Evaluation und Bürokratieabbau“ sowie ad-hoc-Einheiten zu aktuellen Problemfeldern vor. Spiegelreferate sowie eine primär auf Ressortkoordination ausgerichtete Organisationseinheit finden sich in diesem Organisationsmodell hingegen nicht mehr. Ein zweites Szenario setzt auf die Restrukturierung der Regierungszentrale als lernendes System mit starker Monitoring-Funktion: Zwar geht mit diesem Szenario keine vollständige Neuorganisation einher, aber es handelt sich dennoch um eine breit angelegte Anpassung derzeitiger Organisationsstrukturen. Im Mittelpunkt steht die Schaffung einer ergänzenden Strategieabteilung. Organisatorische Einheiten zur Ressortkoordination bleiben erhalten, werden allerdings durch stark wissens- und problemlösungsorientierte Elemente angereichert.

2.2 Probleme einer solchen Perspektive Das mit der oben skizzierten Perspektive einhergehende Plädoyer für die organisatorische Neustrukturierung von Regierungszentralen ist jedoch problembehaftet. So können weder die internationale Vergleichsperspektive und entsprechende Organisationstransfers, noch die alleine auf strategische Regierungsführung abzielende Perspektive solcher Organisationsvorschläge überzeugen, drängen sie doch mit den zugrundeliegenden Annahmen wichtige Aspekte an den Rand:

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Erstens werden spezifische Rahmenbedingungen und politische Systemvoraussetzungen in dieser Betrachtung vorschnell an den Rand gedrängt, wenn beispielsweise Vorschläge zu einer weitreichenden Auslegung der Richtlinienkompetenz, einer an politischen Zielvorgaben und nicht an Ressortstrukturen orientierten Organisationsstruktur und die Einsetzung programmtreuer Politikmanager in Führungspositionen (Sturm/Pehle 2007: 93f) gemacht werden. Weder nimmt diese Perspektive die Anbindung der Richtlinienkompetenz an die beiden Organisationsprinzipien des Ressort- und Kabinettsprinzips ausreichend wahr, noch schätzt sie das vergleichsweise geringe personelle Patronagepotential innerhalb der deutschen Regierungsorganisation zutreffend ein. Das Bestehen solcher Restriktionen erledigt sich nicht durch eine moderate Anpassung vermeintlicher Best-Practice-Modelle, sondern zieht weiterreichende Implikationen für die Organisation von Regierungszentralen nach sich. Zweitens bringt diese Perspektive auch der Prägekraft von Pfadabhängigkeiten bei der Organisationsentwicklung zu wenig Beachtung entgegen. Organisationen entwickeln sich meist inkrementell und große Umbrüche durch strategische Institutionenpolitik sind begrenzt. Trotz der umfassenden Organisationsgewalt des Ministerpräsidenten hinsichtlich der Regierungszentrale sind traditionell gewachsene Organisationseinheiten (beispielsweise Spiegelreferate zur Ressortkoordination) nicht vollkommen frei gestaltbar. So bestehen vielfältige Verflechtungen mit außerhalb der Staatskanzlei agierenden Organisationen, die durch organisatorische Fundamentalveränderungen gekappt würden. Hier sei beispielhaft nur auf die horizontale Selbstkoordination der Länder sowie die vertikale Dimension des Mehrebenensystems verwiesen (Alemann/Münch 2005). Drittens werden parteiendemokratische Implikationen systematisch ausgeblendet. Der Anspruch einer Regierungszentrale zur strategischen Regierungsführung einerseits trifft auf den programmatischen Gestaltungsanspruch der Regierungsparteien andererseits. Nicht nur die Landesregierung, auch die politischen Parteien treten als „policy-seeker“ in Erscheinung. Sie agieren unter den hier im Fokus stehenden systemischen Voraussetzungen der Landespolitik keinesfalls als Ausführende strategischer Regierungsführung. Viertens sind die meisten Landesregierungen Koalitionsregierungen. Regierungszentralen stoßen bei Initiativen zur Regierungsführung nicht nur auf den Gestaltungsanspruch der Parteien, sondern auch Koalitionsimperative wirken sich auf ihre Aufgabenerfüllung aus. So ist die Reichweite strategischer Impulse ohne weitergehende Koordination mit dem Koalitionspartner auf die Ressorts beschränkt, die dem Ministerpräsidenten parteipolitisch zugehörig sind (Kropp 2001, Kropp/Sturm 1998, Benz 2008, Korte/Florack/Grunden 2006).

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Fünftens missachtet eine fast ausschließlich auf effektive Problemlösung abzielende Perspektive die Bedeutung von politischer Legitimation für die Akzeptanz und Handlungsfähigkeit politischer Institutionen. Sie missversteht zudem Parteien, Parlamentsfraktionen und andere Akteure des politischen Systems als störende Vetospieler und weniger als legitime Mitspieler im regierungsinternen Abstimmungsprozess. Zentralisierungs- und Hierarchisierungsvorstellungen stoßen folglich auch auf Legitimationsprobleme. Sechstens verstellt eine solche Perspektive den Blick darauf, dass eine Staatskanzlei neben der „strategischen Regierungsführung“ noch andere Aufgaben zu erfüllen hat. Zur politischen Planung, Ressortkoordination und Regierungskommunikation, die unter diesem Blickwinkel in einem engen Zusammenhang stehen, treten Ressortaufgaben, Kabinetts- und Sekretariatsfunktionen für die Landesregierung insgesamt sowie die Unterstützung des Ministerpräsidenten bei der Ausübung seiner Staatsoberhauptfunktionen hinzu (König 1993, König 2002d, Häußer 1995, Schneider 2001, Korte/Florack/Grunden 2006). Organisatorische Restrukturierungen können diese zusätzlichen Aufgaben nicht ignorieren. Siebtens wird die Organisationsstruktur einer Regierungszentrale nur in Teilen durch die formale Organisation festgelegt, wie sie im Organisation- und Geschäftsverteilungsplan vorgesehen ist. Hinzu tritt beinahe unweigerlich ein Netzwerk informeller Kommunikations- und Entscheidungsmuster (Häußer 1995: 64f, König 2002a). Jenseits formaler Organisationsstrukturen entsteht in der Folge eine durch „Informalität gespeiste und intensivierte Dynamik“ (Mielke i. d. B.). Dieses für politische Organisationen typische Wechselspiel formaler und informeller Abläufe prägt eine Regierungszentrale in zwei Richtungen: einerseits können informelle Netzwerke Steuerungsressourcen aktivieren, sie können aber auch zu einem Steuerungshemmnis werden. Jedenfalls ziehen formale Organisationsveränderungen beinahe automatisch informelle Konsequenzen nach sich. Alleine auf Problemlösungskapazitäten abzielende Diskussionen formaler Organisationsstrukturen verstellt damit den Blick auf wichtige Kontextfaktoren: „Denn vermutlich spielt die eigentliche politische Musik hinter der formalen Fassade im Halbdunkel der Informalität“ (Mielke i. d. B.). Schließlich wird zumindest implizit unterstellt, dass eine in der Staatskanzlei zentralisierte strategische Regierungsführung zu systematisch besseren Politikergebnissen führt. Dieser Punkt hält jedoch einer empirischen Überprüfung nicht durchgängig stand. Beispielsweise bleibt der Blick auf kollektive Lernprozesse verstellt. Allerdings gilt: „Durch kollektives Lernen sind Regierungen eher in der Lage, bei veränderten Rahmenbedingungen erfolgreich zu operieren“ (Bandelow 2006: 1295). Wie eingangs konstatiert, wirkt eine Vielzahl immer dynamischer verlaufender gesellschaftlicher Veränderungsprozesse auf politi-

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sche Prozesse ein. Es gilt daher für eine Landesregierung, gegenüber solchen Trends ein hohes Maß an Responsivität zu zeigen. „Zumindest für Regierungen als kollektive Akteure herrschen daher günstige Voraussetzungen, die kollektives Lernen ermöglichen. Die Frage nach der Wahrscheinlichkeit von Veränderungen durch Lernen könnte daher normativ von Bedeutung sein: Lernen macht nicht nur Wandel wahrscheinlicher, es könnte auch ‚bessere‘ Politik ermöglichen“ (Bandelow 2006: 1295).

Die Ergebnisse von Bandelow zeigen, dass solche Mechanismen in Verhandlungsdemokratien wie der Bundesrepublik – und hier kann von der grundsätzlichen Übertragbarkeit auf die Landesebene ausgegangen werden (Korte/Florack/Grunden 2006) – durchaus eher möglich sind als in mehrheitsdemokratisch geprägten Wettbewerbsdemokratien wie Großbritannien. Zentralisierung mag folglich ein Weg sein, Vetopotentiale auszuschalten und systemische Hemmnisse zu überwinden. Ob dies aber zu systematisch besseren Politikergebnissen führt, bleibt hingegen zumindest offen.

3

Strukturelle Rahmenbedingungen von Regierungsorganisation auf Landesebene

Die hier betonte Perspektive auf die Rolle von Regierungszentralen angesichts veränderter Rahmenbedingungen und Anforderungen wählt eine andere Herangehensweise. Sie geht weniger von einem idealtypisch konstruierten Bild einer Regierungszentrale als strategischer Steuerungsinstanz aus. Vielmehr bemüht sie sich, die prägenden strukturellen und systemischen Einflussfaktoren der Landespolitik auf die Regierungsorganisation anzuerkennen und diese konstruktiv zu nutzen. Dabei sind insbesondere zwei Aspekte von besonderer Bedeutung: Zum einen werden bestehende strukturelle Rahmenbedingungen auf Landesebene als wichtige Kontextfaktoren einbezogen. Sie werden hier als fünf, das Regieren prägende Strukturmerkmale konzeptualisiert. Aus diesen werden organisatorische Konsequenzen für Regierungszentralen abgeleitet, die innerhalb dieser Strukturmerkmale die Handlungskorridore für die Regierungszentrale erweitern. Zum anderen löst sich die Herangehensweise von dem primären Ziel, Regierungszentralen zu den Institutionen strategischer Regierungsführung werden zu lassen. Skizziert werden sollen vielmehr Möglichkeiten, eine Staatskanzlei als responsive, lernende, interaktive und koordinierende Institution zu stärken und sie damit unter den gegebenen Voraussetzungen grundsätzlich auch strategiefähig zu machen. Damit ist keineswegs eine vorauseilende Relativie-

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rung ihres Führungsanspruchs innerhalb der Regierungsorganisation verbunden. Vielmehr soll sich dieser weniger in hierarchischen und zentralisierten Organisationsformen ausdrücken, sondern entlang existierender struktureller Rahmenbedingungen als effektiv und legitimiert zugleich erweisen. Auf den ersten Blick erscheinen beide Zielsetzungen möglicherweise weniger ambitioniert als die oben kurz dargestellten Vorschläge für eine großangelegte Reorganisation. Sie hat jedoch zwei zentrale Vorteile: Erstens erhöht die Beachtung struktureller Imperative zum einen die Responsivität, und damit indirekt auch die Legitimität einer Regierungszentrale. Eine solche Sichtweise erfüllt folglich eine zusätzliche „Legitimierungsfunktion“ für die Institution der Staatskanzlei. Zweitens schließt eine solche Organisationsvorstellung ein effektives Politikmanagement keineswegs aus. Vielmehr lassen sich in Anbetracht struktureller Vernetzung auch Verbesserungen der Entscheidungsgrundlagen erreichen, wie der kurze Verweis auf kollektive Lernprozesse bereits gezeigt hat. Eine entsprechend organisierte Regierungszentrale hat somit ebenfalls eine „Effektivierungsfunktion“ für die Regierungsorganisation insgesamt.

3.1 Strukturmerkmale des Regierens und institutionelle Handlungskorridore Die zentrale Herausforderung für das Politikmanagement einer Landesregierung, insbesondere aus Sicht der Regierungszentrale, besteht in der Berücksichtigung sehr unterschiedlicher Handlungsrationalitäten und Anforderungen, die mit Blick auf das Regierungshandeln ihre Wirkung entfalten. Unterschiedliche Akteurskonstellationen, Handlungsrationalitäten und systemische Rahmenbedingungen, die auch von außen auf das Regierungshandeln einwirken, werden im Folgenden als Strukturmerkmale des Regierens auf Landesebene systematisiert. Für die Landesebene lassen sich die folgenden fünf herausarbeiten (ausführlicher Korte/Florack/Grunden 2006: 86-122, Grunden 2009: 78-105): a. b. c. d. e.

Ministerpräsidentendemokratie Verhandelnde Wettbewerbsdemokratie Parteiendemokratie Koalitionsdemokratie Mediendemokratie

Diese in der nachfolgenden Tabelle kurz skizzierten Strukturmerkmale umfassen die systemischen Rahmenbedingungen des Regierens in deutschen Bundesländern und sind damit Maßstab und Referenzpunkt für das Regierungshandeln auf Landesebene. Sie beinhalten sowohl formale als auch informelle Strukturen.

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Tabelle 1: Strukturmerkmale des Regierens Strukturmerkmal

MPDemokratie

Handlungsziele

Richtlinienkompetenz Organisationsgewalt Exekutivlastigkeit MP-Dominanz Parlamentsverantwortlichkeit - Öffentliches Prestige

- Individueller Amtsbonus - Erhalt der Handlungseinheit aus Mehrheitsfraktionen und Ministerialbürokratie - Erhalt und Ausbau einer realen Führungsrolle

- Moderation und Vermittlung - Rhetorische Führungsleistungen - „Going Public“ - Informelle Informationskanäle - Machtzentralisierung - Policy-Akzentuierung

- Problemlösungen - Kompromisse - Profilierung

- Kooperation - Personeller Proporz - Paketlösungen

-

Verhandelnde - Verhandlungszwänge Wettbewerbs- - Exekutivlastigkeit demokratie - Parteienwettbewerb

Parteiendemokratie

Koalitionsdemokratie

Mediendemokratie

Handlungsinstrumente / Handlungsorientierungen

Kennzeichen

- Interne Fragmentierung - Konsens und Ge- Partizipationsbedürfschlossenheit nisse - Kampagnenfähigkeit - Kollektive Normen und - Kollektive IdentiWerte tätsbildung - Externe Konkurrenz

- Personelle und inhaltliche Einbindung - Informelle Konfliktregulierung - Erwartungssteuerung - Polarisierung nach außen

- Verhandlungszwänge - Dosierter Parteienwettbewerb

- Problemlösungen - Kompromisse - Profilierung

- Kooperation - Informelle Konfliktregulierung - Paketlösungen

- Mediale Unterbelichtung der Landespolitik - Personenorientierung - Konfliktorientierung

- Meinungsführerschaften - Kompetenzvorteile - Aktivierung von Anhängern - Individueller und kollektiver Amtsbonus

-

Personalisierung Erwartungssteuerung Permanent Campaigning Bundes- und lokalpolitische Profilierung - Telepolitik

Quelle: Eigene Darstellung nach Korte/Florack/Grunden 2006: 86-122, Grunden 2009: 78-105.

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Sie gestalten die Handlungsoptionen und -restriktionen des Ministerpräsidenten und strahlen damit in ihrer Bedeutung unmittelbar auf die Regierungszentrale als Organisation aus. Doch mit der Darstellung der einzelnen Strukturmerkmale ist die Komplexität des Regierens auf Landesebene noch nicht hinreichend beschrieben. Sie entsteht insbesondere durch die Vernetzung der Strukturmerkmale mitsamt ihren Handlungslogiken und Imperativen. In der Folge konfrontiert diese Vernetzung Regierungen – und Regierungszentralen in besonderer Weise – mit unterschiedlichen, sich zum Teil widersprechenden Rationalitäten. Ihre Berücksichtigung erschließt Handlungsressourcen, während ihre Ignorierung den Verlust von Handlungsoptionen bedeuten kann.

3.2 Konsequenzen für die Organisationsstruktur von Regierungszentralen Warum sind nun diese Strukturmerkmale bedeutsam für die oben thematisierten Fragen zur Organisation der Regierungszentrale? Die Regierungszentrale als Instrument des Ministerpräsidenten ist darauf ausgerichtet, seine Handlungsressourcen und seinen politischen Spielraum zu erweitern. Sie dient ihm zur Wahrnehmung und Durchsetzung seiner Interessen sowohl innerhalb der Regierungsformation als auch nach außen, zur Ausübung seiner Richtlinienkompetenz, seines politischen Führungsanspruchs und zur Etablierung einer kohärenten Regierungspolitik. Folglich operiert sie nicht alleine entsprechend der an sie durch den Ministerpräsidenten gerichteten Anforderungen, sondern muss die strukturellen Rahmenbedingungen für die effektive Erfüllung dieser Aufgaben nahezu zwingend beachten. Dies, so die hier zugrunde liegende Prämisse, sollte sich in der Organisation der Staatskanzlei widerspiegeln. Gleichwohl gelten hinsichtlich der institutionellen Konsequenzen zwei wichtige Einschränkungen: Erstens folgen aus den Strukturmerkmalen nicht unmittelbar ableitbare Organisationsstrukturen. Sie legen lediglich einzelfallspezifisch auslegbare Korridore fest. Konkrete Organisationsentscheidungen sind zudem von anderen Einflussfaktoren abhängig. Daher gilt es, entlang der systematisch erfassbaren Einflussfaktoren jeweils passende Organisationsstrukturen zu ermitteln. Zweitens nehmen jenseits der Strukturmerkmale nehmen weitere kurzfristige und kontingente Faktoren Einfluss auf die Organisationsstrukturen einer Regierungszentrale. Dazu gehören beispielsweise personelle Präferenzen, personalpolitische Gegebenheiten, zeitliche Besonderheiten sowie – angesichts der herausragenden Bedeutung des Amtes für die Institution – der Regierungsstil des Ministerpräsidenten.

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Dennoch bleibt als Zwischenfazit festzuhalten: Die aus den Strukturmerkmalen abgeleiteten Imperative müssen hinsichtlich der Organisationsstruktur einer Regierungszentrale Beachtung finden. Nur so, dass ist die hier vertretene These, kann sich eine Regierungszentrale in der Landespolitik als Innovationsinstanz, „Denkstube“, „Policy-Entwicklerin“, Koordinatorin von Querschnittspolitiken und als Knotenpunkt eines andere politische Akteure und Institutionen umfassenden Netzwerkes behaupten und somit eine zentrale Rolle im Politikmanagement spielen. Gleichwohl wird die Staatskanzlei trotz einer entsprechenden Ausrichtung nicht zum alleinigen Instrument strategischer Regierungsführung. Nachfolgend werden nun zunächst die hinsichtlich der Organisation von Regierungszentralen relevanten Aspekte der fünf Strukturmerkmale dargestellt, bevor im Anschluss die jeweiligen Implikationen für die Organisation der Staatskanzlei schematisch aufgezeigt werden. Hieraus lassen sich dann in einem letzten Schritt grundlegende organisatorische Konsequenzen ableiten, die zugleich der Beantwortung der eingangs formulierten Leitfragen dienen.

a) Ministerpräsidentendemokratie Dieses auf den Begriff der Kanzlerdemokratie rekurrierende und auf die Landesebene übertragene Strukturmerkmal weist als prägende Charakteristika die Dominanz des Ministerpräsidentenprinzips, die enge Anbindung des Ministerpräsidenten an seine Partei und das hohe politische Prestige des Ministerpräsidenten auf. Für die Organisation der Staatskanzlei ergeben sich aus diesem Strukturmerkmal folgende Überlegungen: Erstens findet die Erwartung an die Staatskanzlei, einen Beitrag zur strategischen Regierungsführung zu leisten, ihre Entsprechung im Prinzip der Ministerpräsidentendemokratie. Die regierungsinterne Dominanz des Ministerpräsidenten, seine öffentliche Wahrnehmung, sein Prestige und seine Richtlinienkompetenz geben dem Ministerpräsidenten eine Vorrangstellung innerhalb der Regierungsformation. Als auf das Amt ausgerichtete Hilfsinstitution wird daher von der Staatskanzlei ein Beitrag zur politischen Führung erwartet. Hierauf kann sie sich berufen, wenn sie koordinierend und steuernd auf das Politikmanagement Einfluss nimmt. Zweitens gilt es für die Staatskanzlei, dabei die parteipolitische Dimension des Regierens immer mitzudenken. Vor allem bei der Ausübung des Parteivorsitzes und des Ministerpräsidentenamtes in Personalunion sind beide Aspekte faktisch nicht voneinander zu trennen. Zwar ist die verfassungsmäßige Grenze zwischen Regierung und Partei zu beachten. Es gilt aber zugleich, die besondere

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Bedeutung der Regierungsparteien als eigenständige Politikentwickler und Programmgeber, Rekrutierungsbasis und Handlungsressource des Ministerpräsidenten in organisatorischer Hinsicht in der Regierungszentrale zu verankern.

b) Verhandelnde Wettbewerbsdemokratie Dieses Strukturmerkmal verweist auf die vielfältigen Verhandlungszwänge der Landespolitik. Mit Blick auf das Regieren in den Ländern kann man vertikale Verhandlungssysteme als Folge der Mehrebenenverflechtung von horizontalen Verhandlungssystemen als problemadäquate Steuerungsstrategien unterscheiden. Für die Regierungszentrale zieht das in organisatorischer Hinsicht wichtige Konsequenzen nach sich: Erstens ist die Beschränkung der Staatskanzlei auf eine allein planerische und politikentwicklende Rolle in der Landespolitik schon alleine durch die Imperative dieses Strukturmerkmals verstellt. Um auf den zahlreichen Ebenen des Mehrebenensystems verhandlungsfähig zu sein, muss die Staatskanzlei entsprechende Ressourcen zur Bündelung der landespolitischen Positionen bereithalten. Nur mit ihrer institutionellen Unterstützung kann der Ministerpräsident in entsprechenden vertikalen Verhandlungssystemen agieren. Ohne organisatorischen Unterbau in der Staatskanzlei wären die Aufgaben im Zuge der horizontalen Koordination der Länder und in der Anbindung an Bund und EU nicht zu leisten. Zweitens gilt es, die Staatskanzlei auch in horizontaler Hinsicht netzwerkfähig zu machen. Kontakte zu politischen und gesellschaftlichen Akteuren außerhalb der Regierung sind zentral, um Informationsgewinnung und Einfluss zu gewährleisten. Hierfür müssen entsprechende Organisationseinheiten vorgehalten werden, wenn die Regierungszentrale nicht aufgrund von Informationsdefiziten an den Rand gedrängt werden soll.

c) Parteiendemokratie Politische Parteien sind auch auf der Landesebene die zentralen kollektiven Akteure im politischen System. Ihre besondere Bedeutung erhalten sie durch ihre Rolle als einzige unmittelbare Schnittstelle zwischen Gesellschaft und Staat. Demokratische Legitimation als zentrale Handlungsressource politischer Akteure beginnt mit der Legitimierung durch die eigene Partei. Dies gilt für die Landesregierung insgesamt und für den Ministerpräsidenten im Besonderen. Daraus ergeben als zentrale Charakteristika beispielsweise die vertikale und

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horizontale Fragmentierung parteilicher Prozesse und die parteiprogrammatisch begründeten Ziele und Interessen von Regierungstätigkeit. Auch hieraus leiten sich Konsequenzen für die Organisation der Staatskanzlei ab: Erstens sind Parteien als Legitimationsgrundlage für Regierungshandeln wichtig und nicht durch Regierungsinstitutionen zu ersetzen. Daher gilt es insbesondere bei der Programm- und Strategieentwicklung, auf die Anschlussfähigkeit an die parteipolitische Arena zu achten. Folglich müssen in einer Staatskanzlei organisatorische Vorkehrungen getroffen werden, damit diese Perspektive in der stärker sachpolitisch ausgerichteten Logik der einzelnen Fachressorts und der regierungsinternen Koordination innerhalb der Regierungsformation nicht verblasst. Ohne Rückbindung an die parteipolitische Arena erodieren sowohl machtpolitische Ressourcen als auch Legitimität einer Regierungsformation im Allgemeinen und einer Regierungszentrale im Besonderen. Zweitens behalten die Parteien ein eigenständiges Interesse an der Programmentwicklung, welches nicht durch die Regierungszentrale monopolisiert werden kann. Dies gilt es insbesondere bei Prozessen der politischen Planung zu beachten. Nehmen auch die eigenständigen Impulse der Parteien im Laufe der Regierungszeit tendenziell ab, so gilt es dennoch, die Regierungsplanung parteipolitisch anschlussfähig zu halten. Drittens kann sich die regierungsinterne Koordination durch die Regierungszentrale sich nicht alleine auf die Ressortkoordination beschränken. Vielmehr ist die parlamentarische Arena immer in die regierungsinterne Koordination einzubinden. Es gilt daher, organisatorische Querverbindungen zu den die Regierung tragenden Parlamentsfraktionen zu gewährleisten. Dies gilt einerseits für die Arbeitsebene, in besonderer Weise aber für die Leitungsebene. Vor allem die jeweiligen Fraktionsvorsitzenden der Regierungsparteien spielen in diesem Zusammenhang eine herausragende Rolle (Grunden 2009: 197-202).

d) Koalitionsdemokratie Im Gegensatz zur Bundespolitik sind absolute Mehrheiten einer Partei auf Länderebene keine Seltenheit. Ein-Parteienregierungen sind aber nicht der Normalfall. Der dem Regierungshandeln innewohnende Zielkonflikt zwischen Effektivität und Legitimation wird durch den Zwang zur Koalitionsbildung noch verschärft. Die Koalitionspartner müssen sich fortwährend auf ein gemeinsames Handeln verständigen, was dazu führt, dass keine der Regierungsparteien ihr Programm ohne Abstriche durchsetzen kann. Aus der Perspektive des großen Koalitionspartners sind kleine Parteien „konsensuale Vetospieler“, die zwar am Bestand des Bündnisses interessiert sind, aber gleichwohl Policy-

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Entscheidungen verhindern oder maßgeblich beeinflussen können. Damit kennzeichnet der Kooperationszwang trotz fortdauernder Konkurrenz die Koalitionsdemokratie, was dauerhafte Instrumente der Konfliktregulierung erforderlich macht. Hierbei spielt die Staatskanzlei als zentrale Koordinierungsinstitution eine wichtige Rolle: „Die Effizienz der Richtlinienkompetenz korrespondiert weitgehend mit der Leistungskraft der Staatskanzlei" (Altmeier 1967: 22), aber die Kooperationserfordernisse innerhalb einer Koalitionsregierung verstellen die Option einer exzessiven Auslegung der Richtlinienkompetenz. Den Möglichkeiten zur Zentralisierung strategischer Regierungsführung in der Staatskanzlei sind damit enge Grenzen gesetzt. Organisatorisch gilt es, die Imperative der Koalitionsdemokratie gleichfalls aufzunehmen und die Richtlinienkompetenz vor allem als darauf abgestimmtes Führungsinstrument zu verstehen. Ansonsten entpuppt sich die Richtlinienkompetenz schnell als stumpfes Schwert und die Staatskanzlei als ineffektiv. Zweitens finden koalitionsinterne Koordinationsprozesse häufig in informellen Strukturen statt, die sich einer formalen Organisation innerhalb der Staatskanzlei verschließen. Dazu gehören beispielsweise außerhalb der formalen Organisationsstrukturen agierende Koalitionsausschüsse und informelle Beratungsrunden. Daraus folgen zwei Überlegungen: einerseits sollte die Fokussierung auf die formale Organisationsstruktur einer Staatskanzlei nicht den Blick dafür verstellen, dass sich informelle Prozesse und Abläufe neben formalen Organisationsstrukturen etablieren und folglich nicht jeder Koordinations- und Steuerungsbedarf formalorganisatorisch geregelt werden muss. Informelle Kommunikations- und Interaktionsmuster durchdringen unweigerlich formale Strukturen. Andererseits gilt es zu beachten, dass aus solchen Prozessen der Informalisierung sowohl zusätzliche Ressourcen als auch Hemmnisse erwachsen können. Es gilt folglich in organisatorischer Hinsicht, innerhalb der Staatskanzlei eine Balance zwischen beiden Polen zu finden.

e) Mediendemokratie Das Strukturmerkmal der Mediendemokratie zeigt auf Landesebene eine besondere Ausprägung. Mit einer ausgeprägten Personenorientierung geht zugleich eine mediale Unterbelichtung landespolitischer Themen einher. Damit verbinden sich auch in organisatorischer Hinsicht Konsequenzen für die Regierungszentrale: Erstens kann die in der Landespolitik vorherrschende Personenorientierung bei Medien und Wählerschaft, insbesondere die Konzentration auf den Minis-

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terpräsidenten, zur Folge haben, dass nur mit ihm unmittelbar identifizierte Entscheidungen öffentliche Wahrnehmung und Unterstützung finden. Voraussetzung dafür ist die vom Publikum eingeforderte Authentizität von Inhalt und Person. „In diesem Sinne haben nur maßgeschneiderte, von dem spezifischen Akteur ausgehende und auf ihn ausgerichtete Planungs- und Kommunikationsmodelle Aussicht auf politischen Erfolg“ (Mielke 2003: 129). Es geht dabei um die Personalisierung von wenigen wahlsoziologisch begründeten und mit den individuellen Prioritäten des Ministerpräsidenten kompatiblen Themen. Personalisierung ist angesichts der Dominanz von Bundes- und Lokalpolitik eine zwingend notwendige Strategie, um mit landespolitischen Themen zum Wähler durchzudringen. Damit ist aber auch gesagt, dass Personalisierung und Themenorientierung keine sich gegenseitig ausschließenden Alternativen darstellen. Themen und Personen sind untrennbar miteinander verschränkt. Problemlösungskompetenz ist das zentrale Kriterium der Wähler zur Kandidatenbewertung. Fest steht jedoch, dass eine Staatskanzlei organisatorisch gehalten ist, entsprechende Arbeitseinheiten vorzusehen, um diese Leistungen für den Regierungschef zu erbringen. Zweitens macht die starke Fokussierung auf den Ministerpräsidenten deutlich, dass die Regierungskommunikation organisatorisch in der Staatskanzlei verankert sein muss. Nur durch die enge Anbindung an das Amt des Ministerpräsidenten besteht eine Möglichkeit, mit landespolitischen Themen durchzudringen. Zugleich wird aber auch deutlich, dass die mediendemokratischen Anforderungen durch eine professionelle Kommunikationseinheit innerhalb der Regierungszentrale alleine nicht erfüllt werden können. Vielmehr gilt für ein erfolgreiches Kommunikationsmanagement die Notwendigkeit einer engen Abstimmung zwischen Sachpolitik, politischer Planung und Strategiebildung und den Anforderungen der PR-Arbeit.

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Systematische Konsequenzen für die Organisationsstruktur der Staatskanzlei

Mit Blick auf die Reorganisation von Regierungszentralen auf Landesebene lassen sich aus den Imperativen der fünf Strukturmerkmale sowie den dargestellten Prämissen wichtige Konsequenzen ableiten. Diese führen allerdings nicht zu einem klar umrissenen Organisationsmodell oder gar einem fertigen Organisationsplan. Stattdessen ergibt sich aus diesen Überlegungen eine allgemeine organisatorische Systematik. Diese muss dann entlang verschiedener ergänzender Einflussfaktoren – z. B. Personalressourcen, zeitliche Faktoren, Regierungs-

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stil des Ministerpräsidenten – in eine konkrete Organisationsstruktur überführt werden. Diese Aufgabe ist jeweils nur einzelfallspezifisch zu leisten. Durch die Orientierung an dieser Organisationssystematik kann, so die hier vertretene These, die Rolle der Staatskanzlei im Sinne der strategischen Regierungsführung gestärkt werden. Werden die als Strukturmerkmale konzeptualisierten systemischen Rahmenbedingungen des Regierens auf Landesebene in organisatorischer Hinsicht aufgenommen, so eröffnen sich entsprechende Handlungskorridore und -optionen für die Regierungszentrale. Werden sie hingegen missachtet, so werden Handlungskorridore zur Ausübung dieser Rolle verstellt. Diesem Sachverhalt tragen die oben skizzierten alternativen Vorschläge zur Reorganisation im Sinne eines radikalen „Neubaus“ nicht in ausreichendem Maße Rechnung. Gleichwohl, und das beruht auf den legitimatorischen Vorbemerkungen dieses Beitrages, wird die Regierungszentrale trotz einer entsprechenden Reorganisation nicht zum alleinigen Instrument strategischer Regierungsführung. Dies stellt aber, wie ebenfalls in Abgrenzung von anderen Studien argumentiert wurde, weder unter Effektivitäts- noch unter Legitimitätsgesichtspunkten eine wünschenswerte Zielvorstellung dar. Wie sieht nun die hieraus abgeleitete Organisationssystematik aus? Die Staatskanzlei ist als institutionelle Assistenz des Ministerpräsidenten zwar zunächst klar auf das Amt des Regierungschefs ausgerichtet. Der Funktionskatalog einer Regierungszentrale ist aber weiter gespannt (König 1993, Häußer 1995). Zur Unterstützungsfunktion treten inhaltlich definierte Aufgaben sowie Anforderungen hinzu, die sich aus den Strukturmerkmalen des Regierens ableiten lassen. Folglich muss eine Staatskanzlei den organisatorischen Unterbau für zahlreiche Aufgabenfelder vorhalten (Gebauer 1994, Häußer 1995, Korte/Florack/Grunden 2006: 78-80, König 1993). Mit Blick auf die eingangs entwickelten Leitfragen kristallisieren sich hierbei drei zentrale Bereiche heraus: a. b. c.

Ressortkoordination Politische Planung und Strategieentwicklung Regierungskommunikation

Diese drei Kernaufgaben einer Regierungszentrale folgen unterschiedlichen Rationalitäten, die sich drei nach diesen Rationalitäten strukturierten Arenen zuordnen lassen:

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a) Die Verhandlungsarena und Ressortkoordination Die Ressortkoordination durch die Regierungszentrale zielt vor allem auf die Verhandlungsarena ab. Im Mittelpunk steht primär die inhaltliche Detailarbeit, die Sachlogik dominiert. Zwar kann die Ressortkoordination einer Regierungszentrale die Fachkompetenz eines ganzen Ressorts nicht ansatzweise duplizieren. Aber ein ausreichendes Maß an Sachkompetenz entwickelt sich hier durch ein strukturiertes Kommunikationsnetz und den engen Austausch zwischen Regierungszentrale und dem jeweiligen Ressort. Insofern ist die Ausprägung von Spiegelreferaten die hierfür geeignete Organisationsstruktur. Sie erscheinen mit Blick auf die Koordinationsaufgaben als die „geborenen Leitstellen“ (Gebauer 1994: 520). Zentral für die effektive Aufgabenerfüllung ist die Anbindung an den fachlichen Informationsfluss. Dies lässt sich mit ihnen als Basisorganisationen einer Regierungszentrale erreichen: Sie folgen einem einfachen Aufbaumuster, Zugänge zu den Ressorts lassen sich vergleichsweise leicht etablieren, die Informationskanäle können abgesichert werden, gegenseitige Abhängigkeiten werden deutlich, Verantwortlichkeiten sind leicht identifizierbar und das entsprechende Vertrauen kann kontinuierlich geschaffen werden. Die sich überdies aus dem Strukturmerkmal der Verhandelnden Wettbewerbsdemokratie ergebenden Imperative können hier adäquat aufgenommen werden: die Netzwerkbildung innerhalb und außerhalb der Regierungsformation ist das Kerngeschäft der entsprechenden Organisationseinheiten. Diese Vorteile beinhalten zugleich jedoch gravierende Nachteile: Die Wahrnehmung in dieser auf Ressortkoordination ausgerichteten Verhandlungsarena ist stark an den Ressorts orientiert. Querschnittsthemen geraten hingegen leichter aus dem Fokus. Zugleich wohnt der Ressortkoordination beinahe automatisch ein konservatives Bremselement inne. Veränderungswünsche stoßen meist auf sachlich begründete Einwände und sachpolitische Einschränkungen. Hier ist die Gegensteuerung durch andere Organisationseinheiten notwendig (Häußer 1996: 300-302, König 2002b: 381), zumal sich mit der primären Orientierung an der Sachlogik keine medial vermittelbaren „Geschichten“ im Sinne strategischer Regierungsführung erzählen lassen (Mielke 2003).

b) Die Arena des Parteienwettbewerbs und politische Planung Anders als die Ressortkoordination mit ihrer sachlogischen Orientierung ist die politische Planung stärker an der Machtlogik orientiert. Ihre Aufgabe ist es, die Sachpolitik der Regierung hinsichtlich ihrer Anschlussfähigkeit an die parteipolitischen Gegebenheiten zu bewerten, auszuwählen und entsprechende Schwer-

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punkte zu definieren. Die Identifikation von Gewinner- und Verliererthemen gehört ebenso dazu, wie die besondere Gewichtung der für die Regierungspartei(en) identitätsstiftenden und für die nach außen gerichtete Regierungskommunikation geeigneten Schwerpunkte der Regierungsarbeit (Grunden 2009: 17f). Vor allem hier gilt es, die Imperative aus Parteien- und Koalitionsdemokratie mit dem Ministerpräsidentenprinzip in Einklang zu bringen. Offen ist, inwieweit politische Planung jenseits bestehender Themenfelder neue erschließt und damit gänzlich neue Policy-Akzentuierungen entwickelt. Im Normalfall steht die Auswahl und Bündelung bereits bestehender Policies im Mittelpunkt der Arbeit einer Regierungszentrale. Aus der Vielzahl an regierungsintern bearbeiteten Themen gilt es, die der Machtlogik entsprechenden herauszufiltern und im Zuge der politischen Planung zu verdichten. Dabei sind die Imperative der Strukturmerkmale Parteiendemokratie und Koalitionsdemokratie ebenso zu beachten wie die Aufgabe, dem Ministerpräsidentenprinzip besondere Aufmerksamkeit zu schenken. Insofern sind Querbezüge zur Ressortkoordination trotz der unterschiedlichen Perspektiven unerlässlich: „Irgendwo beginnt hier der Übergang von der Koordination zur politischen Planung. Er ist fließend; allein dies verdeutlicht die Notwendigkeit kontinuierlicher Abstimmung zwischen Koordinations- und Programmeinheiten" (Gebauer 1994: 492). Anders als die Ressortkoordination mit ihrer dominanten Ausrichtung an Spiegelreferaten folgt die politische Planung keinem eindeutigen Organisationsformat (hierzu König 2002c: 347f). Vielmehr zeigt sich hier eine große Bandbreite möglicher Organisationsformate. So ist die Integration von Planungsaufgaben in die bestehende Linienstruktur ebenso möglich, wie die Schaffung von Stabsstrukturen parallel zur bestehenden Linienorganisation. Zudem sind Stabsstrukturen möglich, die außerhalb des direkten Einflussbereiches der Leitungsebene angesiedelt sind. Schließlich eröffnet sich der Weg einer Planungsgruppe, die einer Abteilung der Regierungszentrale zugeordnet ist. Zentral ist in jedem Fall die Brücken- und Vermittlungsfunktion der politischen Planung: Einerseits gilt es, die im Rahmen der Ressortkoordination bearbeiteten Policies für die politische Planung zu bündeln und zu filtern. Andererseits müssen diese Schwerpunkte auch entlang mediendemokratischer Imperative für die Regierungskommunikation nutzbar gemacht werden. Spätestens damit ergeben sich auch Querbezüge zur dritten Arena, die sich primär an der Medienlogik orientiert.

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c) Die Vermittlungsarena und Regierungskommunikation Die auf die Medienlogik und die Darstellungspolitik konzentrierte Vermittlungsarena wiederum erzwingt erneut eine andere Schwerpunktsetzung. In der landespolitischen Regierungskommunikation geht es zuvorderst um die inhaltliche Vermittelbarkeit, Möglichkeiten zur Personalisierung bestimmter Policies und die erwartbare mediale Wahrnehmbarkeit. Während die in der Regierungskommunikation tätigen Organisationseinheiten folglich Fachleute für die täglichen Routinen der Medienarbeit sind, können sie weder alle sachpolitischen Zusammenhänge noch die Implikationen für die parteipolitische Arena überblicken. Aus diesen drei Aufgabenfeldern und den damit korrespondierenden Arenen ergeben sich, so die hier vertretene These, Hinweise auf eine geeignete Organisationssystematik einer Regierungszentrale auf Landesebene. Die eingangs dargestellten alternativen Vorschläge zur Reorganisation von Regierungszentralen im Sinne eines fundamentalen Umbaus schlagen in Reaktion auf die vorangehenden Defizitanalysen zwei unterschiedliche Vorgehensweisen vor: Ein erster Vorschlag sieht die starke Fokussierung auf politische Planung und strategische Kommunikation innerhalb der Regierungszentrale vor. Damit geht zugleich eine beschränktere Rolle der Ressortkoordination einher. Ein zweiter Vorschlag propagiert die weitgehende Fusion dieser drei Teilaufgaben zu einer integrativen Organisationsstruktur (Sturm/Pehle 2007: 96–102). Die hier abgeleiteten Schlussfolgerungen gehen eher von einer Anpassung, Modernisierung und Straffung bestehender Organisationsstrukturen aus. Dabei spielen zwei ergänzende Aspekte eine herausragende Rolle: Erstens sollten die in den drei Kernaufgaben und den korrespondierenden Arenen angelegten Logiken im Rahmen der Organisationsstruktur der Staatskanzlei erkennbar und angemessen repräsentiert werden: Abbildung 1:

Drei Kernaufgaben als Basis einer Organisationssystematik

Quelle: Eigene Darstellung.

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Daraus folgen nicht notwendigerweise drei klar gegliederte Bereiche in der Organisationsstruktur. Dies erscheint auch angesichts ergänzender Aufgaben und Funktionen einer Staatskanzlei – z. B. Ressortaufgaben, Unterstützung bei der Wahrnehmung von Staatsoberhauptfunktionen – als eine zu starke Engführung. Dennoch muss die Organisationsstruktur die drei Perspektiven deutlich werden lassen und eine gleichrangige Repräsentation der ihnen zugrundeliegenden Logiken ermöglichen. Hierdurch lassen sich die Imperative der Strukturmerkmale des Regierens auf Landesebene adäquat aufnehmen und in den beschriebenen Grenzen für die strategische Regierungsführung durch eine Regierungszentrale nutzbar machen. Jenseits der konkreten Ausgestaltung in Form von Organisationseinheiten bietet die personelle Repräsentanz dieser drei Arenen einen möglichen Anknüpfungspunkt für eine angemessene Komplexitätsreduktion (Grunden 2009): Schlüsselakteure auf der Leitungsebene oder mit direktem Zugang zu dieser stellen die personelle Repräsentation der drei unterschiedlichen Handlungsrationalitäten sicher. Als Vertreter der entsprechenden Organisationseinheiten repräsentieren sie zusätzlich die jeweiligen Imperative der Strukturmerkmale und Handlungslogiken. In dieser personellen Konstellation eines strategischen Zentrums (Raschke 2002, Raschke/Tils 2006) bildet sich die Grundstruktur einer Regierungszentrale im Kleinen ab, so dass die jeweiligen Handlungslogiken gleichrangig gehört werden können. Diese Akteure verfügen dabei über spezifisches Fachwissen, eigene Netzwerke und Informationsquellen und werden damit zu wichtigen „Informationsknotenpunkten“. Zugleich sichern sie durch ihre beiderseitige Akzeptanz die Vernetzung von Leitungs- und Arbeitsebene (ausführlicher Grunden 2009: 390-401). Diese Idee der personellen Repräsentanz verweist schließlich auf einen weiterführenden Aspekt, der gravierenden Einfluss auch auf die Organisationsstruktur hat: die Personalauswahl. Um die oben beschriebenen Aufgaben übernehmen zu können, müssen diese Repräsentationsakteure über entsprechende Informationsquellen, Zugänge und eigene Netzwerke verfügen. Dies setzt eine entsprechende Personalauswahl voraus, die allerdings unter den beschränkten Möglichkeiten der Personalpatronage auf Landesebene begrenzt ist (Korte/Florack/Grunden 2006: 361). Eine Option kann im Einsatz des Instruments der Personalrotation bestehen (Mertes 2003: 73). Dies kann unter Umständen zur Stärkung von Innovationskraft und Responsivität einer Regierungszentrale beitragen, indem Akteure eigene Netzwerke und Informationsquellen einbringen.

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Zweitens ist die über die skizzierte Organisationssystematik hinausgehende konkrete Organisationsstruktur einer Regierungszentrale von weiteren Variablen abhängig, die nur aus der jeweiligen Einzelfallperspektive gewichtet und organisatorisch verarbeitet werden können. Eine solche Variable u. a. sind zeitliche Aspekte und die Dauer der Regierungszeit: Zu Beginn einer Regierungszeit dominiert tendenziell die parteipolitisch geprägte Definition von Schlüsselthemen und Prioritäten. Koalitionsvereinbarung und Regierungserklärungen überwiegen, während der politischen Planung innerhalb einer Regierungszentrale lediglich eine Nebenrolle zukommt. Im Zeitverlauf verschieben sich diese Gewichte jedoch. Neue Schwerpunkte müssen gesetzt, neue Prioritäten definiert werden. Damit verändert sich auch die Rolle der politischen Planung. Sollen die Überlegungen zur politischen Planung weiterhin anschlussfähig an die Arena des Parteienwettbewerbs sein, gilt es hierfür organisatorisch Vorsorge zu treffen. Dies kann sowohl durch persönlichen Kontakt als auch durch verstärkte Netzwerkbildung nach außen geschehen. Hinzu kommt der latente Konflikt zwischen Organisationsstruktur und Personalrekrutierung. Es gilt, Organisationsstrukturen zu finden, die entweder unabhängig von personellen Faktoren sind oder diese in angemessener Weise integrieren. Angesichts der dynamischen Personalentwicklung in Regierungszentralen muss hierauf jeweils situationsspezifisch reagiert werden. Starre Formate im Sinne des Organisationstransfers von Best-Practice-Modellen bieten hierfür keine befriedigende Antwort.

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Effektive Organisation vom Reißbrett? Die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen für die Organisationsentwicklung der estnischen Regierungszentrale Olaf Dahlmann

Die Transformation in den mittel- und osteuropäischen Staaten umfasste nach Offes „Dilemma der Gleichzeitigkeit“ sowohl das politische und wirtschaftliche als auch das gesellschaftliche System. Um die Gleichzeitigkeit der daraus resultierenden Aufgaben bewältigen zu können, war eine Neuorganisation der Regierungsorganisation erforderlich. Während des Transformationsprozesses ist Estland stets als „Musterknabe“ unter den Beitrittskandidaten angesehen worden. Insofern ist die Vermutung nahe liegend, dass dieser erfolgreichen Politik, die maßgeblich auf einer zielgerichteten Wirtschaftspolitik beruhte, eine straffe Regierungsorganisation zugrunde lag. Während im Sozialismus die Verwaltungsstrukturen parallelen Parteistrukturen untergeordnet waren, bildete das Politbüro gemeinsam mit dem Zentralkomitee der Kommunistischen Partei das Regierungszentrum. Hier wurden die politischen Entscheidungen getroffen. Der zentralstaatlichen Verwaltung dagegen blieb als Aufgabengebiet lediglich die Implementation bereits getroffener Entscheidungen. Vorbereitung und Analyse lagen dagegen nicht in ihrem Aufgabenbereich (Brunner 1998). Mit dem Umbruch 1989/90 fielen diese Parallelstrukturen auseinander und in der Folge wurden die Kompetenzen der Exekutive gestärkt (Goetz/Wollmann 2001). Der neu institutionalisierten Regierungszentrale – als der dem Ministerpräsidenten zugeordneten Behörde – oblag somit eine doppelte Aufgabe: Sie sollte den Transformationsprozess maßgeblich lenken und war dabei selbst eine vollkommen neue, noch im Aufbau befindliche Institution – mit allen damit verbundenen Schwierigkeiten. König beschreibt genau diese Widersprüchlichkeit: „Es geht um einen Systemwandel und damit um einen Anfang, in dem es gerade an jenen systematisch-institutionellen Größen fehlt, die die politisch-administrativen Akteure entlasten und normalerweise Prämissen ihrer Handlungsfähigkeit sind“ (König 1992: 229ff).

M. Florack T Grunden (Hrsg.), Regierungszentralen, DOI 10.1007/978-3-531-93016-9_7, © VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2011

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Gerade die Doppelrolle des „Transformationsmotors“ und ihre gleichzeitige Neueinrichtung lassen die Regierungszentrale in das wissenschaftliche Interesse rücken. Hier stehen maßgeblich zwei Forschungsinteressen im Vordergrund: Die rechtliche Verankerung sowie die tatsächliche Organisationsentwicklung der Regierungszentrale. Der vorliegende Aufsatz konzentriert sich auf den erstgenannten Punkt, den der verfassungsrechtlichen Verankerung der estnischen Regierungszentrale (zur organisatorischen Entwicklung Dahlmann 2010). Zunächst werden die Aufgaben und Funktionen sowie die grundsätzlichen Organisationsprinzipien von Regierungszentralen dargestellt. Anschließend werden die detaillierten gesetzlichen Regelungen für den organisatorischen Aufbau und die potenziellen Möglichkeiten einer Parteipolitisierung der estnischen Regierungszentrale (Riigikantselei) untersucht. Dabei gilt es, die estnischen Spezifika zu beschreiben und letztlich die Frage zu beantworten, ob die verfassungsrechtlichen Bedingungen Ausgangspunkt für einen effektiven und vom Reißbrett geplanten organisatorischen Aufbau sind.

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Begriff der Regierungszentrale: Aufgaben und Funktionen

1.1 Aufgaben Unter dem Begriff der Regierungszentrale 1 wird die dem Ministerpräsidenten zur Unterstützung seiner Arbeit zugeordnete Verwaltung verstanden. Nur die wenigsten Verfassungen erwähnen direkt die Existenz einer Regierungszentrale bzw. Staatskanzlei, auch im sekundären Verfassungsrecht – den Geschäftsordnungen der Regierungen – finden sich eher allgemein gehaltene Aussagen anstelle direkter Ausführungen. So geht aus verfassungsrechtlichen Regeln meist nur hervor, dass der Ministerpräsident die Richtlinienkompetenz besitzt sowie die Regierung nach Ressort- und Kabinettsprinzip organisiert sei. Hieraus ergibt sich für den Regierungschef zumindest die Befugnis, sich aufgrund der ihm zustehenden Richtlinienkompetenz auch eine Organisation als Leitungsinstrument zu schaffen (Häußer 1995: 33). Der Regierungschef hat, von den übrigen Regierungsmitgliedern unterstützt, die Aufgabe der Leitung und der politischen Führung. Dabei übernimmt die Regierungszentrale prinzipiell die Assistenzrolle und ist „Instrument des Regierens“ (Böhret 1990: 115) sowie Bestandteil der Ministerialbürokratie (König 1993a). Es lässt sich also festhalten, dass die Staatskanzlei eine dem Ministerpräsidenten – aufgrund dessen Organisations1 Im vorliegenden Text wird der Begriff Staatskanzlei gleichbedeutend mit dem der Regierungszentrale verwendet.

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gewalt – zugeordnete Organisation ist, die ihn bei der Wahrnehmung seiner Angelegenheiten unterstützt (Häußer 1995: 37, Carstens 1971: 127ff). Diese Aspekte gelten grundsätzlich für alle Regierungszentralen, jedoch sind Art und Umfang der vom Regierungschef wahrzunehmenden Aufgaben verständlicherweise von der Verfassung sowie von seiner Stellung im jeweiligen Regierungssystem abhängig. Aufgrund dessen kann eine Untersuchung von Regierungszentralen stets nur im Rahmen einer gleichzeitigen Betrachtung des politischen Systems und der verfassungsrechtlichen Situation erfolgen.

1.2 Funktionen Als primäre Funktion der Regierungszentrale ist die Unterstützung des Ministerpräsidenten anzusehen. Zudem ergeben sich weitere Funktionen aus der konstitutionellen und der politischen Stellung des Ministerpräsidenten. Ausgehend von Häußer muss sich die Regierungszentrale als ein Subsystem stets neu auf eine netzartige Kommunikationsstruktur von gleichgeordneten Subsystemen des politischen, administrativen und gesellschaftlichen Bereichs einstellen, um auf diese Weise die gesellschaftlichen Interessen politisch mitzuorganisieren (Häußer 1995: 38). Innerhalb des Politikzyklus ist sie somit an unterschiedlichen Phasen in unterschiedlicher Intensität beteiligt. Prinzipiell wirkt die Regierungszentrale dabei an der Problemidentifikation, dem AgendaSetting, der Politikformulierung und -implementation, der Evaluierung und teils auch an der Neuformulierung mit (Häußer 1995: 38, Czada 1991: 151ff). Grundsätzlich können diese Aspekte jedoch durch die jeweilige parteipolitische Konstellation, die jeweiligen Machtverhältnisse, aber auch durch die bürokratische Tradition beeinflusst werden. Die Regierungszentrale übernimmt infolgedessen das politische Management der Regierung, weshalb König (1989: 60) auch von einer „formulierenden, gestaltenden, vorbereitenden Verwaltung“ spricht. Auch Becker (1989) stimmt dem zu, verfolgt aber eine differenziertere Vorgehensweise. Er unterscheidet bei Regierungszentralen zwischen den beiden extremen Grenzzuständen „Sekretariat“ und „Zentralbehörde“ und weist diesen beiden Zuständen unterschiedliche Eigenschaften zu. Eine als Sekretariat geführte Regierungszentrale entlastet den Ministerpräsidenten sowohl quantitativ (durch persönliche Assistenz) als auch qualitativ (durch Zuarbeit) und übernimmt zudem auch die Vorbereitungen der einzelnen Sitzungen. Wird die Regierungszentrale dagegen als eine Art „Zentralbehörde“ geführt, erfolgt in ihr die Planung zentraler Aufgaben mit Weisungs- und Vollzugsbefugnissen sowie eine gänzliche Koordination aller Regierungsaufgaben. Die meisten Regie-

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rungszentralen sind bei einer solchen Einteilung im Mittelfeld anzusiedeln. Sie übernehmen die quantitative und qualitative Entlastung des Regierungschefs, bereiten Sitzungen vor und – dies kommt hinzu – bereiten diese auch nach bzw. überwachen die gefassten Beschlüsse (Becker 1989: 658). Ableitend aus konstitutionellen Regelungen – wie beispielsweise der Richtlinienkompetenz, des Kabinetts- und Ressortprinzips – können die Hauptfunktionen einer Regierungszentrale implizit festgelegt sein. Anzumerken ist dabei aber, dass sich die Begrifflichkeiten auf die bundesdeutsche Situation beziehen und das Vorhandensein dieser Prinzipien in den MOE-Staaten sowie die Bedeutung dieser für die Regierungsorganisation grundsätzlich einen eigenständigen Untersuchungsaspekt darstellen. So ergibt sich aus der Richtlinienkompetenz des Ministerpräsidenten zumindest die Befugnis, sich auch eine entsprechende Organisation zu schaffen, durch die er imstande ist, die ihm als Leitungsinstrument zustehende Richtlinienkompetenz umzusetzen. Hinsichtlich des Aufbaus bleibt jedoch ein organisatorischer und personeller Gestaltungsspielraum. Ein möglicher Ausbau der Regierungszentrale zu einem „Oberministerium“ (Knöpfle 1967: 44) wird grundsätzlich durch das Ressortprinzip verhindert, das den Ministern die selbstständige und eigenverantwortliche Wahrnehmung ihres Geschäftsbereiches zugesteht. Dies gilt es im politischen Alltag seitens der Regierungszentrale stets zu berücksichtigen, was auch Häußer anmerkt: Die Regierungszentrale dürfe sich nicht zu einer den übrigen Ministerien übergeordneten Instanz entwickeln und aufgrund dessen Teile anderer Ressortbereiche an sich ziehen (Häußer 1995: 34). Als dritte Vorgabe ist das Kabinettsprinzip zu nennen. Hieraus ergibt sich für den Ministerpräsidenten die Befugnis, mittels der Regierungszentrale die notwendige Koordination in der arbeitsteiligen Regierung vorbereiten zu lassen (König 1993b: 10ff). Daraus folgend geht eine ausgleichende Funktion bei Meinungsverschiedenheiten für das Kabinett hervor, die dem Kabinett dabei aber keine übergeordnete oder leitende Funktion zuschreibt. Koordiniert werden solche Differenzen zumeist durch die Regierungszentrale, wobei auch hier eine eindeutige Aufgabenzuteilung fehlt und sich die Zuständigkeit vielmehr aus den drei Regierungsprinzipien ableiten lässt. Häußer (1995: 37ff) nennt vier Hauptfunktionen einer Regierungszentrale: Die Präsidial- und Kanzleifunktion, Kabinetts- und Sekretariatsfunktion, Leitungsfunktion und Koordination. Um jedoch den Ministerpräsidenten in der Gesamtheit seiner Aufgaben zu unterstützen, müssen diese Hauptfunktionen ergänzt werden. Es bleibt anzumerken, dass es sich dabei um einen Idealtypus einer Regierungszentrale handelt und die Funktionen generell von den unterschiedlichen Akteuren, Machtkonstellationen, Sachbereichen und Entscheidungssituationen in der jeweiligen Regierungszentrale abhängen. Des Weiteren

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sind auch das Verfassungsrecht und die tatsächliche politische Stärke des Regierungschefs Faktoren, die es zu berücksichtigen gilt (Noelle-Neumann 1992, Schreckenberger 1992). „Es gibt zwar einige organisatorische Universalien. Insgesamt entwickelt sich aber eine landesspezifische Organisation der Staatskanzleien, die internen Größen von Arbeits-, Einfluß-, Kompetenzverteilungen wie Rahmenbedingungen einer politischen, ökonomischen, sozialen Umwelt im Lande folgt“ (König 1993a: 50, dazu auch Winter 1991a, b).

Für König ist jedoch von Bedeutung, dass generell eine formale Grundorganisation existiert, die „den komplexen und schnell veränderlichen Entscheidungssituationen in Regierungszentralen Rechnung trägt, und zwar über die jeweils aktuellen Anforderungen und selbst Amtsperioden von Exekutivpolitikern hinaus“ (König 1993a: 50).

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Bedeutung von Regierungszentralen in der Transformation

Die Regierungszentrale ist als zentrale Koordinierungseinheit die wichtigste Stütze des Ministerpräsidenten und der Regierung. Ihr kommt somit in bereits verfestigten politischen Systemen eine gewichtige Stellung zu, wohingegen ihre Bedeutung in Transformationsstaaten noch weiter ansteigt. Dies liegt in der Tatsache begründet, dass in den MOE-Staaten gerade die in der Einleitung zitierten „systematisch-institutionellen Größen“ fehlten (König 1993a: 45, dazu auch König 1992). Dennoch galt es die Transformation in ihrer Gleichzeitigkeit bezüglich Politik, Wirtschaft und Gesellschaft zu gestalten. Dabei kam den politisch-administrativen Akteuren und ihrer Handlungsfähigkeit eine herausragende Stellung zu. Während im Sozialismus Vorgaben maßgeblich seitens der Kommunistischen Partei erfolgten und die Regierung hauptsächlich administrative Aufgaben übernahm, kehrte sich diese Situation in Folge des Umbruchs um. Die Regierung verlor ihren rein administrativen Charakter, was die internen Abläufe der Regierung aber auch das Politikverständnis der Ministerialbürokratie maßgeblich veränderte. Steuerung und Koordination rückten als Aufgabenfelder der Regierung in den Arbeitsmittelpunkt. Innerhalb der Transformation stehen Regierungszentralen vor der Problematik, den umfassenden Systemwandel zu koordinieren und zu steuern, obgleich sie selbst als Institutionen auf keinerlei administrative Erfahrung zurückgreifen können, da das Regierungszentrum als solches einer kompletten Neugestaltung unterzogen wurde. Die Einführung der Regierungszentrale als Schlüs-

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selinstitution ist dabei die markanteste Neuerung (Zubek 2001: 922). Zusammenfassend lässt sich sagen, dass die Regierungszentrale als Transformationsmotor bei gleichzeitiger institutioneller Neueinrichtung anzusehen ist. Als Fundament einer modernen Regierung sieht König nach Regierungswechseln Systemvertrauen und Formalorganisation, die es baldmöglichst herzustellen gilt (König 1991, 1993). In besonderer Weise trifft dies auch für einen Systemwechsel zu. Schumpeter hat – wenn auch in anderem Zusammenhang – den Begriff der „schöpferischen Zerstörung“ geprägt. Diese Zustandsbeschreibung lässt sich auch auf die Regierungszentralen übertragen. „Einerseits mußten weite Teile des realsozialistischen Staatsapparates verschwinden, die die Repressions- und Wirtschaftsleitungsfunktionen des kommunistischen Systems übernommen hatten. Andererseits mußten für die aus dem Demokratieund Marktmodell folgenden neuen staatlichen Aufgaben neue Organisations- und Personalstrukturen erst geschaffen werden, und es blieb praktisch keine andere Wahl, als die vom sozialistischen Staat hinterlassenen Organisations- und Personalstrukturen gewissermaßen als Steinbruch zur Institutionenbildung zu nutzen“ (Wollmann 2001: 34).

Zwar bezieht sich Wollmann dabei auf Ostdeutschland, dennoch lässt sich die Aussage problemlos auch auf die mittel- und osteuropäischen Staaten übertragen. Gerade die MOE-Staaten, denen der direkte Finanz-, Institutionen- und Personaltransfer Ostdeutschlands fehlte, mussten in besonderer Weise auf bisherige Strukturen zurückgreifen. Insofern ist von besonderem Interesse, ob Vorkehrungen getroffen wurden, die Regierungszentrale gesetzlich zu verankern – und wenn ja, welche. In den Mittelpunkt der Betrachtung rückt damit unweigerlich die verfassungsrechtliche Stellung der estnischen Regierungszentrale.

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Gibt es eine effektive Organisation vom Reißbrett?

Die bisherigen wissenschaftlichen Untersuchungen (Dahlmann 2010: 33-35) haben gezeigt, dass verfassungsrechtlich kaum Vorgaben durch höherrangiges Recht in Bezug auf die Ausgestaltung einer Regierungszentrale gegeben sind. Im Gegenteil: Die Stellung von Regierungszentralen findet in der Verfassung eines Landes nur selten direkte Erwähnung. Selbst im sekundären Verfassungsrecht lassen sich mehrheitlich keine präziseren Angaben darüber finden. Wenn es um Organisationsnormen des Regierungszentrums geht, ist eine Untersuchung von Regierungszentralen somit auf niederrangigere Quellen, wie beispielsweise die Geschäftsordnung der Regierung, Regierungsorganisationsgesetze oder Organisationsverordnungen angewiesen. Prinzipiell lässt sich aber für

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die bisherigen Untersuchungen der Machtzentren zusammenfassend sagen, dass es mehr allgemein gehaltene Aussagen gibt als konkret geregelte Vorgaben (König 1993a: 15). Warum finden Regierungszentralen, obwohl sie doch eine für den Prozess des Regierens zentrale und machtvolle Institution darstellen, im Rahmen der Verfassung und auch der untergeordneten Rechtsvorschriften nur wenig Beachtung? Herzog spricht in dem Rahmen sogar von einer „Unterbilanz des geschriebenen Rechts“ (Herzog 1976: 39ff), was „auf den Mangel an generalisierenden Aussagen zu deren Wesen [Staatskanzleien] und Wirksamkeit, auf die Schwierigkeiten, Regieren auf den Begriff zu bringen, und auf die Zuordnung zum Regierungschef zurückgeführt“ wird (König 1993a: 16). König sieht für den bundesdeutschen Fall zwar eine „Vielfalt normativer Vorgaben“, dennoch nehmen all diese Vorgaben keine herausragende Stellung ein. Vielmehr seien sie wenig systematisch und besäßen zudem auch unterschiedliche Tiefe in der Ausprägung. Folglich stellt sich die Frage, wie die organisatorische Ausgestaltung grundsätzlich erfolgt und an welchen Prinzipien sie sich orientiert. Weder national noch international findet sich jedoch ein Referenzmodell einer Regierungszentrale. Dies ist darin begründet, dass sowohl die Funktionen der Regierungszentrale als auch die an sie gestellten Anforderungen vom jeweiligen politischen System abhängig sind und sich folglich erheblich unterscheiden können. Zu breit und unterschiedlich sind zudem die einwirkenden Einflüsse aus Politik und Gesellschaft, so dass sich Regierungszentralen als Bestandteil der öffentlichen Verwaltung nur schwer als „rationale Systeme durchstrukturieren“ lassen (Grimmer 1997: 74). König betont zwar, dass es einige organisatorische Universalien gebe, sich generell aber eine landesspezifische Organisation der Staatskanzleien herausbilde (König 1993a: 50, dazu auch Winter 1991a, b). Ein allgemeingültiges Organisationsmodell kann daher nicht aufgestellt werden. Hinsichtlich der internen Struktur der Regierungszentrale unterscheidet die OECD jedoch mit der Politikfeld- und der Spiegelorganisation zwei grundlegend verschiedene Aufbauprinzipien (OECD 1990: 15): Während bei der so genannten policy field organisation der Organisationsaufbau der Regierungszentrale nach Politikfeldern organisiert ist (z.B. Sozialpolitik, Wirtschaftspolitik), stellt die Spiegelorganisation (mirror organisation) die interne Aufgabenverteilung in wesentlichen Teilen als ein Spiegelbild der existierenden Ministerien dar. Auf Vor- und Nachteile beider Organisationsformen soll an dieser Stelle jedoch nicht vertiefend eingegangen werden (Dahlmann 2010: 38-40, OECD 1990: 15). Jedoch ist darauf hinzuweisen, dass sowohl die Politikfeldals auch die Spiegelorganisation als Organisationsmodell einer Regierungszentrale in Reinform keine Anwendung finden. In ihrer Studie weist die OECD darauf hin, dass es stattdessen in den meisten Regierungszentralen zu einer

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Vermischung dieser beiden Organisationsmodelle kommt und dass der Mix beider Ausprägungen abhängig ist von „strength and structure of parallel advisory or ‘cabinet’ organisation“ (OECD 1990: 15). Trotz der fehlenden Umsetzung in Reinform und der damit nicht vorhandenen Erfahrungen aus der Alltagsanwendung bieten diese beiden Organisationsprinzipien dem Wissenschaftler zumindest theoretische Anhaltspunkte. Im Regierungsalltag ist letztlich aber entscheidend, dass die Strukturen eine zeitnahe Reaktion auf die Tagespolitik sowie einen unkomplizierten generellen Informationsaustausch zwischen den Ministerien und der Regierungszentrale ermöglichen.

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Verfassungsrechtliche Verankerung der Riigikantselei

Die Riigikantselei ist direkt im primären Verfassungsrecht verankert. Verglichen mit den bisher im Rahmen von case studies oder komparativen Studien untersuchten Regierungszentralen stellt dies eine Besonderheit dar, unterstreicht aber gleichzeitig die zentrale Funktion der Regierungszentrale. § 95 der estnischen Verfassung (VerfEst) erwähnt dabei nicht nur die Regierungszentrale, sondern trifft in aller Kürze auch Aussagen zu deren Status und Leitung. Gleichzeitig bleibt aber das Aufgabengebiet der estnischen Regierungszentrale unspezifiziert. Die Riigikantselei ist Teil der Regierung, wird von einem Staatssekretär (Riigisekretär) geleitet, der vom Ministerpräsidenten sowohl ernannt als auch aus dem Amt entlassen wird. Der Staatssekretär handelt gegenüber dem Kabinett und seinem eigenen Hause im Rang eines Ministers. Der Ministerpräsident bleibt in diesem Abschnitt dagegen unerwähnt. Dies ist auf den ersten Blick befremdlich, aber in der Argumentation doch konsequent: Die Riigikantselei ist dem Ministerpräsidenten zwar untergeordnet, jedoch ist nicht der Ministerpräsident Hausherr dieser Behörde, sondern der in der Verfassung aufgeführte Staatssekretär. Folglich ist nach König „darauf zu achten, daß man sich das Verhältnis zwischen Ministerpräsident und Staatskanzlei nicht als behördlichen Instanzenzug vorstellen darf“, sondern stattdessen die Staatskanzlei „in spezifischer Weise zu Diensten eines Amtsträgers, also des Ministerpräsidenten, (...)“ stehend betrachtet (König 1993a: 36). Dieses Verständnis wird auch durch die Reihenfolge der Nennung innerhalb der estnischen Verfassung (VerfEst) deutlich. Während in den vorherigen Paragraphen der Verfassung die Regierung, deren grundsätzliche Aufgaben sowie das Einsetzungsverfahren des Ministerpräsidenten beschrieben werden, nennt § 93 VerfEst erstmals Aufgaben des Ministerpräsidenten und § 94 die der Minister. Erst in § 95 VerfEst erfolgt die Nennung der Regierungszentrale, ohne

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den oben bereits erwähnten näheren Aufgabenbezug und den direkten Bezug der Riigikantselei zum Ministerpräsidenten. Dennoch ist die verfassungsrechtliche Erwähnung der Staatskanzlei per se bemerkenswert. Ihre Erwähnung nach den Fachministern zeigt jedoch aber auch, dass die estnische Verfassung eine Überbetonung der Staatskanzlei innerhalb der Regierung (als ein „Oberministerium“ im Sinne Knöpfles 1967: 44) vermeidet. Die estnische Regierungszentrale kann im Gegensatz zu Regierungszentralen anderer Staaten auf eine hohe konstitutionelle Institutionalisierung zurückgreifen. Grundsätzlich lassen sich die im primären Verfassungsrecht getroffenen Vorgaben wie folgt zusammenfassen: Tabelle 1: Vorgaben im Verfassungsrecht Stellung des Ministerpräsidenten im Kabinett 2

Verfassungstext

Konstitutionelle Institutionalisierung der Regierungszentrale

“The Prime Minister shall represent the Government of the Republic and shall direct its activities” (§ 93 VerfEst). primus inter pares

“The State Chancellery, directed by the State Secretary, is within the Government of the Republic. The State Secretary shall be appointed to and released from office by the Prime Minister.” (§ 95 VerfEst)

HOCH

Quelle: Eigene Darstellung

Auf der Suche nach weiteren Detailvorgaben in Bezug auf die Riigikantselei wendet sich der Blick folgerichtig auf das sekundäre Verfassungsrecht. Für den Kontext der estnischen Staatskanzlei ist dies das Gesetz über die Staatsregierung (GSR), in dem sich weitere Spezifizierungen zur Regierungszentrale finden lassen. Details bezüglich der Binnenorganisation sollen an dieser Stelle nicht wiedergegeben werden, vielmehr werden die groben Leitlinien beschrieben, die das Gesetz vorgibt. 2 Einteilung nach Sartori (1997: 102)

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Das GSR wurde in einer ersten Fassung bereits am 20. Oktober 1992 verkündet und im Dezember 1995 nochmals überarbeitet (Sootla/Velthut 2002: 2, Lagerspetz/Maier 2002: 81). Es regelt in acht Kapiteln und insgesamt 109 Paragraphen Stellung, Tätigkeiten und Zuständigkeiten der Regierung im Ganzen sowie die Stellung des Ministerpräsidenten und der Ministerien im Einzelnen. Die Staatskanzlei wird in einem gesonderten Kapitel angeführt, wobei auf Status (§ 76), Funktion (§ 77), Struktur der Staatskanzlei (§ 78) sowie die Person des Staatssekretärs (§ 79) eingegangen wird. Ferner werden auch dessen Entlassung (§ 80), die Funktionen des Staatssekretärs bezüglich der Regierungsarbeit (§ 81) und weitere Aufgaben des Amtsinhabers rechtlich festgelegt (§ 82). Hierbei ist aber festzuhalten, dass das GSR zwar sehr detaillierte Angaben zur Regierungszentrale selbst trifft, von einer verfassungsrechtlich geförderten Stellung der Regierungszentrale zu einem „Oberministerium“ kann aber auch hier nicht gesprochen werden. Prinzipiell bleibt somit zu konstatieren, dass die Regelungen im Gesetz über die Staatsregierung weitaus detaillierter sind, als dies im Vergleich mit bisherigen Untersuchungen von Regierungszentralen zunächst anzunehmen war. Verfassungsrechtlich werden nicht nur die Aufgaben der Staatskanzlei beschrieben, sondern bereits auch strukturelle Vorgaben getroffen (hier vor allem GSR § 78, Abs. I).

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Parteipolitisierung in der Riigikantselei

Das Parteiensystem Estlands ist schwach ausgeprägt und durch einen Parteienpluralismus gekennzeichnet, der in den letzten Jahren aber deutliche Konsolidierungstendenzen aufzeigt (Dahlmann 2002: 56-73). Die Frage nach der Parteipolitisierung ist im vorliegenden Kontext von besonderem Interesse. Einerseits lässt sich vermuten, dass bei einem schwachen Parteiensystem auch die Parteipolitisierung innerhalb der Regierungszentrale gering ist. Andererseits ist es aber auch möglich, dass aufgrund der geringen Bedeutung von Parteien das Spitzenpersonal einer Regierungszentrale gerade aus dem parteinahen Umfeld rekrutiert wird. Vorteil wäre in diesem Fall, dass seitens des Ministerpräsidenten gegenüber den engeren Mitarbeitern ein persönliches Vertrauensverhältnis bereits bestünde und auch die politischen Einstellungen und Handlungsweisen vorab bekannt wären. Geringe Mitgliederzahlen der Parteien, wie sie in Estland existieren, fördern bzw. beschleunigen prinzipiell politische Karrieren. Doch was bezweckt eine Untersuchung hinsichtlich der Parteipolitisierung? Sind Ministerialverwaltungen in der Führungsebene stark politisiert, schwindet

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im Gegenzug der Einfluss der Bürokratie selbst und die Parteipolitik bestimmt auch innerhalb der einzelnen Ministerien das Alltagsgeschäft. „Je stärker die Besetzung dieser Führungsebene (...) politischem Zugriff unterliegt, desto geringer ist das Potenzial für bürokratische Verselbständigung und Beeinflussung politischer Entscheidungen durch bürokratisches Management“ (Korte 2003: 33, dazu auch Derlien 1996).

Nun unterliegen Regierungszentralen grundsätzlich einer höheren Parteipolitisierung. Regierungschefs tendieren allgemein dazu, sich mit Vertrauenspersonen gleicher politischer Vorstellungen zu umgeben, denn allzu große politische Differenzen, noch dazu in Koalitionsregierungen mit mehr als zwei Partnern, wie sie für Estland üblich sind, könnten den Arbeitsablauf negativ beeinflussen. Eine hohe Parteipolitisierung ließe somit darauf schließen, dass unter Umständen die Unterbringung von Parteimitgliedern Vorrang vor fachlicher Qualifikation haben könnte. Wie stellen sich die gesetzlichen Regelungen hinsichtlich dieser Problematik in Estland konkret dar? In Bezug auf eine mögliche Parteipolitisierung in der Riigikantselei ist festzustellen, dass die Mitarbeiter der Regierungszentrale seit 1996 grundsätzlich den Bestimmungen des Public Service Act (PSA) unterliegen. Dadurch wurde ein offener und positionsbezogener öffentlicher Dienst installiert, der es jedem geeigneten Bewerber ermöglichen sollte, auf jeder Stufe in den öffentlichen Dienst einzutreten. Darüber hinaus ist einem Angestellten des Öffentlichen Dienstes seit Inkrafttreten des Public Service Act die Mitgliedschaft in einer Partei untersagt (§ 174): Sofern bei Eintritt in den Öffentlichen Dienst eine Parteimitgliedschaft vorliegt, muss der Mitarbeiter diese niederlegen. Gleiches gilt im Übrigen auch für eine Gewerkschaftszugehörigkeit. Eine Weigerung kann die Aufnahme in den Öffentlichen Dienst verhindern oder zum Ausschluss führen (PSA § 174). Während zuvor dem Staatssekretär innerhalb der Regierungszentrale erheblicher Einfluss in Bezug auf personalpolitische Entscheidungen zukam, sind nach 1996 nur noch in die Regierungszentrale integrierte Berater des Ministerpräsidenten sowie die der Minister ohne eigenen Geschäftsbereich politische Positionen (Dahlmann 2010: 187). Somit ist es zu einer erheblichen Reduzierung des zuvor vorhandenen personalpolitischen Einflusses des Riigisekretärs als Leiter der Regierungszentrale gekommen und theoretisch eine parteipolitisch motivierte „hire and fire“-Personalpolitik nicht mehr möglich. Zu bedenken ist in diesem Zusammenhang jedoch auch der Hinweis von Meyer-Sahling (2002: 2), dass in öffentlichen Diensten Osteuropas zwar grundlegende Veränderungen getroffen wurden, aber weiterhin eine Diskrepanz zwischen dem Wortlaut gesetzlicher Regelungen und den realen Zuständen auszumachen sei. Vielmehr

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wurde seitens der Politik häufig ein „law first, people later“-Grundsatz verfolgt (Verheijen 2003: 491).

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Schlussbemerkungen

Ausgehend von der Fragestellung, ob die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen für eine effektive Organisation der estnischen Staatskanzlei gegeben sind, ging der vorliegende Beitrag zunächst auf die grundlegenden Aufgaben und Funktionen von Regierungszentralen ein. Diese sind immer auch abhängig vom jeweiligen politischen System, in dem sie agieren. Insofern ist es nicht möglich, allgemein verbindliche Aussagen über die Funktions-, aber eben auch die Organisationsweise von Regierungszentralen zu treffen, ohne die landesspezifische Situation zu berücksichtigen. Zwar existieren in der Forschung zwei grundsätzliche Organisationsmodelle, doch diese sind bei näherer Betrachtung vielmehr eine theoretische Unterscheidung und finden in der Realität keine vollständige Anwendung. Doch gerade die spezifische Situation der Transformation stellt eine Herausforderung dar, soll die Regierungszentrale, selbst noch im Aufbau begriffen, als zentrale und koordinierende Institution ein reibungsloses Regieren ermöglichen. Aus dieser Perspektive betrachtet wird deutlich, dass es klarer Anforderungen an die Regierungszentrale bedarf. In Bezug auf die im Anschluss daran erfolgte Untersuchung der verfassungsrechtlichen Verankerung der Riigikantselei wurde deutlich, dass diese – im Gegensatz zu Staatskanzleien anderer Staaten – direkt in der Verfassung der Republik Estland Erwähnung findet. Dies stellt eine Besonderheit dar: Nicht nur im primären, sondern auch im sekundären Verfassungsrecht werden konkrete Angaben getroffen, sowohl zu Status und Struktur der Staatskanzlei als auch zum Aufgabenbereich. Zurückzuführen ist die vorzufindende verfassungsrechtliche Verankerung auf die historische Entwicklung Estlands, die nur im Zeitraum von 1918 bis 1940 durch nationale Souveränität geprägt war. Gerade die Eingliederung Estlands als Teilrepublik der Sowjetunion, als der Oberste Estnische Sowjet ein nur lokal ausführendes Organ Moskaus darstellte, lässt die verfassungsrechtliche Erwähnung der Riigikantselei in einem anderen Licht erscheinen. Nachdem die staatliche Unabhängigkeit wiedererlangt worden war, wurde in Estland bewusst darauf verzichtet, ein die Politik bestimmendes Element innerhalb des Regierungssystems zu installieren. So hat der Ministerpräsident keine verfassungsrechtlich verankerte Richtlinienkompetenz inne, sondern ist vielmehr primus inter pares. Auch die Regierungszentrale ist folglich keine Institution, die herausragende Kompetenzen besitzt. Insofern kam es nicht zu einer Entwicklung, an deren Ende die Riigikantselei Züge eines Oberministe-

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riums hätte erkennen lassen können. Vielmehr ist die estnische Regierungszentrale bis heute eine ausgleichende Institution für die, in Koalitionsregierungen vorhandenen, unterschiedlichen Interessen. Doch gerade die in Estland vorherrschenden Koalitionsregierungen aus zumeist drei Parteien erfordern zugleich eine klare und eindeutige Stellung der Regierungszentrale. Diese ist mit den im primären, aber auch im sekundären Verfassungsrecht verankerten Regelungen gegeben. Letztlich wurde im Rahmen der Betrachtung auch auf den Aspekt einer möglichen Parteipolitisierung innerhalb der Regierungszentrale eingegangen. Auch hier spielen die historischen Erfahrungen eine bedeutende Rolle. Estland hat sich, wenn auch zeitlich verzögert, Mitte der 1990er Jahre zu einer Gesetzgebung entschlossen, die im Rahmen einer Tätigkeit im öffentlichen Dienst die Mitgliedschaft sowohl in einer Partei- als auch Gewerkschaft untersagt. Zusammenfassend ist somit festzuhalten, dass mit den, die estnische Regierungszentrale betreffenden, gesetzlichen Regelungen eine auf dem Reißbrett effektive Organisation konstruiert wurde. Die über diesen Aufsatz hinausgehende Fragestellung ist daher, ob die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen letztlich ihre Wirkung vollständig entfalten konnten und auch im Regierungsalltag dazu geführt haben, dass die binnenstrukturelle Organisationsentwicklung einen Verlauf genommen hat, der vom Reißbrett stammt. Diese Frage gilt es künftig zu beantworten.

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E-Government im Bundeskanzleramt Reformfähigkeit durch technische Innovationen? Stephan Bröchler

E-Government soll durch moderne Informations- und Kommunikationstechnik (Internet, Intranet, Datenbanken, Workflowsysteme etc.) sowohl die Effektivität der Aufgabenerfüllung von Regierungen durch Binnenmodernisierung erhöhen als auch, in Bezug auf die Außenbeziehung, interaktive netzgestütze Interaktionen zwischen Regierung und Bürgern etablieren. E-Government verspricht einzulösen, was sich Wissenschaftler und Bürger schon immer vom Staat erhofft haben: „Choice, confidence, accessability, efficiency, rationalisation, open information and fraud prevention“ (Central Information Technology Unit 1996). OECD-Studien sehen E-Government sogar als Basis für die Realisierung von Good Governance: Legitimität, Rechtsstaatlichkeit, Transparenz, Kohärenz, Anpassungsfähigkeit an neue Herausforderungen, Partizipation und Konsultation (Hill 2002: 24). E-Government Initiativen der deutschen Bundesregierung, wie BundOnline 2005 und „E-Government 2.0“, sehen im IT-Einsatz den entscheidenden Hebel für die Modernisierung des politisch-administrativen Systems. Hinter Begriffen wie „ganzheitlicher Ansatz“ und „konzertierter Gesamtreform“ steht die programmatische Ausrichtung auf eine umfassende Modernisierung des Staates. Orientiert am regierungsamtlichen Leitbild des „aktivierenden Staates“ soll die öffentliche Verwaltung in Richtung dreier Ziele reformiert werden: Höhere Leistungsfähigkeit bei geringeren Kosten, Aufgabenerfüllung unter Wettbewerbsbedingungen sowie Transparenz und Offenheit (Bundesregierung 2002a: 15). Im Rahmen des Programms „Moderner Staat - Moderne Verwaltung“ stellt der Einsatz moderner betriebswirtschaftlicher Steuerungsinstrumente (wie Leitbild, Controlling, Leistungsrechnung, Benchmarking und Zielvereinbarungen) den Hebel zur Verwaltungsmodernisierung dar (Bundesregierung 2002a: 15). Moderner IuK-Technik wird besonders im Bereich der Effizienzsteigerung der Verwaltung die Funktion zugeschrieben, zur Wirksamkeit der neuen Instrumente beizutragen. Mit der im September 2002 durch Bundeskanzler Schröder gestarteten E-Government Initiative der Bundesregierung „BundOnline 2005“ ändert sich der Stellenwert der Technik (Bundesminister des Innern 2002). Seitdem wird der IT-Einsatz selbst zum entscheidenden Hebel für die Modernisierung der Verwaltungsprozesse.

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E-Government verspricht die Reformfähigkeit des Regierungssystems durch technische Innovationen. Gegenstand der folgenden Analyse ist der Einsatz moderner Informations- und Kommunikationstechnik (IuK-Technik) im Kernbereich der deutschen Bundesregierung. Am Beispiel des Bundeskanzleramtes in Berlin wird untersucht, welche Bedeutung der Nutzung von EGovernment für das politisch-administrative System zukommt. Um einen Beitrag zur Klärung der Frage zu leisten, ob und wie technische Innovationen zur Reform des politisch-administrativen Systems führen, argumentiert der Aufsatz für einen politikwissenschaftlichen Zugang zur Analyse von E-Government.

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E-Government als Gegenstand der Regierungsforschung

Dass sich die Politikwissenschaft mit E-Government befasst, bedarf der Begründung. Denn mit Berechtigung lässt sich fragen, was den spezifischen Beitrag und mögliche Erträge politikwissenschaftlicher Forschung ausmacht. Können auf den ersten Blick nicht andere Disziplinen für sich in Anspruch nehmen, eine höhere Kompetenz für E-Government zu besitzen: Die Informatik als Wissenschaft für die systematische Darstellung, Speicherung, Verarbeitung und Übertragung von Informationen; die Betriebswirtschaftslehre für Fragen von Effizienz und Management der Veränderung von Organisationsprozessen oder die Rechtswissenschaft, die sich mit der Bedeutung rechtlicher Aspekte des Einsatzes von moderner Informations- und Kommunikationstechnik befasst? Angesichts dieser Ausgangslage stellt sich die Frage, worin das spezifisch politikwissenschaftliche Interesse an der Erforschung von E-Government besteht? Das Interesse der Politikwissenschaft an E-Government resultiert aus ihrer Funktion als reflexives System der Politik (Bröchler 2008). E-Government Programme und Strategien zielen zum einen darauf ab, verstärkt neue elektronische auf Inter- und Intranet gestützte Medien (wie Datenbanken und Workflowsysteme) in Regierung, Parlament und öffentlicher Verwaltung einzuführen (Memorandum Electronic Government 2000). Zum anderen sollen die neuen Medien genutzt werden, um die Kommunikation zwischen den Institutionen des politischen Systems und den Bürgern zu verbessern. Beide Ebenen, die technische und organisatorische Binnenmodernisierung des politisch-administrativen Systems wie die Etablierung verbesserter Kommunikationsstrukturen und -prozesse zwischen Staat und Gesellschaft betreffen, unmittelbar den zentralen Gegenstand der Politikwissenschaft: Das politische System. Politikwissenschaft lässt sich als die Disziplin bestimmen, deren Aufgabe es ist, das politische System wie seine Interaktion mit anderen gesellschaftlichen Teilsystemen mit Blick auf die Willensbildung und Entscheidungsfindung von

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allgemeinverbindlichen Regelungen zu erforschen und kritisch zu reflektieren (Bröchler 2008). Im Rahmen des ausdifferenzierten Kanons politikwissenschaftlicher Forschungsinteressen (Lauth/Pickel/Pickel 2009, Patzelt 2007) ordnet dieser Beitrag die Analyse von E-Government dem Bereich der Regierungsforschung zu (Hennis 1965, Korte/Fröhlich 2006). Unter Regierungsforschung wird im Folgenden ein Set unterschiedlicher Forschungsansätze zusammengefasst. Hierzu werden besonders Ansätze wie Politikmanagement (Florack i.E., Grasselt/Korte 2007), Leadership (Goetz 2007), Kanzlerdemokratielehre (Niclauß 2004), Core Executive Forschung (Rhodes/Dunleavy 1995), Instrumente des Regierens (Bröchler i.E. und 1999, Böhret 1993), informelles Regieren (Grunden 2009, Rudzio 2008) und Vergleichende Systemforschung (Barrios/Stefes 2006) gerechnet. Regierungsforschung ist darauf gerichtet, die Art und Weise der Tätigkeit des Regierens im Spektrum prozessualer, struktureller, funktionaler, instrumenteller und personaler Aspekte auszuleuchten und im Rahmen eines systematischen und empirisch gesättigten wie theoretisch anspruchsvoll gestalteten Forschungsprozesses exakt zu beschreiben, zu erklären und kritisch zu bewerten. Für die Einordnung im Rahmen der Regierungsforschung wird vorgeschlagen, politikwissenschaftliche Analysen zu E-Government dem Bereich der Erforschung der instrumentellen Seite des Regierens zuzuordnen, der die Bedeutung der gouvernementalen Ressourcen und ihres Wandels für die Steuerungsfähigkeit des politischen Systems analysiert. Vor dem Hintergrund dieses Interesses können relevante politikwissenschaftliche Forschungsfragen auf drei Ebenen formuliert werden: 1.

Aus Sicht der Polity-Forschung stellt sich die Frage, welche Bedeutung dem institutionellen Kontext des politischen Systems für Einsatz und Nutzung der Techniken zukommt. Hier geht es um die Bedeutung der institutionellen Vorstrukturiertheit des Regierungssystems durch die Organisation von Regierung, Parlament und öffentlicher Verwaltung, durch Verfahrensregeln und kodifizierte Rechtsnormen sowie durch nicht rechtlich fixierter Normen für die Informatisierung. Gefragt wird, welche Restriktionen aufgrund der institutionellen Eigensinnigkeiten und Besonderheiten des politisch-administrativen Systems für E-Government resultieren.

2.

E-Government ist, im Blick auf die Binnenmodernisierung des politischadministrativen Systems sowie auf die Etablierung verbesserter Kommunikations- und Interaktionsstrukturen zwischen Staat und Gesellschaft, mit weitreichenden Zielen verbunden. Die Politics-Forschung lenkt das Interesse auf die Frage, wie diese Erwartungen an E-Government – bezogen auf

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ihre Inhalte, Ziele und Interessen – durchgesetzt werden. Im Rahmen politikwissenschaftlicher Forschungen gilt es zu untersuchen, wie sich die Durchsetzung von E-Government unter den Bedingungen von Macht, Konflikt und Konsens vollzieht. 3.

Für die Auseinandersetzung mit E-Government aus instrumenteller Sicht ist drittens die Analyse der Politikinhalte bedeutsam. Policy-Analysen wollen – mit Thomas R. Dye (1976) – erklären, zu welchem Zeitpunkt, mit welchem Instrumentarium, aus welchen Gründen, zu welchen Gegenstandsbereichen und mit welchen Folgen politische Instanzen verbindliche Entscheidungen über die Verteilung begehrter Güter und Werte getroffen haben. Die Orientierung der Policy-Forschung erweist sich für die Analyse der instrumentellen Seite des Regierens zugleich als bedeutsam und anschlussfähig. Zum einen wurden allein in Deutschland unterschiedliche Förderprogramme auf Bundesebene aufgelegt, wie aktuell die Initiative „EGovernment 2.0 – Das Programm des Bundes“. Zum anderen stellen sich für Programme mit dem Fokus E-Government Fragen nach der Begründung, dem Beginn und der Fortführung dieser Programme, der inhaltlichen Konzeption und dem Grad der Zielerreichung. Die Beantwortung verspricht wichtige Hinweise, welche Aufgaben und Ziele mit dem Instrument E-Government verfolgt werden und als wie erfolgreich sich diese Maßnahmen und Programme bis dato erweisen. Aus dieser Sicht stellt sich die Frage, wie sich die Erfolgsbilanz unterschiedlicher E-Government Programme im nationalen, europäischen und internationalen Vergleich darstellt?

Die Auseinandersetzung mit der Frage nach dem Beitrag der Politikwissenschaft zur E-Government Forschung erweist sich als aufschlussreich. Politikwissenschaftliche Forschungsinteressen, im Blick auf neue Informations- und Kommunikationstechniken für Regierung, Parlament und öffentliche Verwaltung, lassen sich besonders für den Bereich der Regierungsforschung aufzeigen. Im Kontext dieser Richtung können politikwissenschaftliche Forschungen zur Instrumentierung der Regierung neues Wissen zum besseren Verständnis der institutionellen, prozessualen und inhaltlichen Aspekte von E-Government erzeugen. Mit diesen Erkenntnissen klärt sich auch die Frage nach der Rolle der Politikwissenschaft im Chor der E-Government Disziplinen. Denn tatsächlich mangelt es nicht an disziplinären Beiträgen, sondern an einem klaren Profil, wie die unterschiedlichen Disziplinen zur E-Government-Forschung beitragen (Wind 2006). Mit der Orientierung der Politikwissenschaft an der Regierungsforschung liegt nun ein Vorschlag zu dieser notwendigen Präzisierung vor. Aufgrund des

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skizzierten Forschungsprofils stellt die Politikwissenschaft weder einen Außenseiter noch die Königsdisziplin der E-Government Forschung dar. Mit ihrer Spezialisierung als reflexives System der Politik und ihren Beiträgen zur Bedeutung moderner Technik für die Steuerungsfähigkeit des politischen Systems ist sie vielmehr in der Lage einen eigenständigen Beitrag zur Analyse von EGovernment zu leisten.

2

E-Government im Bundeskanzleramt: Relaunch der Regierungszentrale?

Im Folgenden soll an einem ganz konkreten Beispiel untersucht werden, wie sich E-Government in einem spezifischen institutionellen Kontext auswirkt. Dieser Kontext ist das Bundeskanzleramt. Analysiert wird die IT-gestützte politische Planung. Regierungskanzleien wie das Bundeskanzleramt Deutschlands (MüllerRommel/Piper 1991) sind wichtige politisch-administrative Steuerungsinstanzen der Regierungen. Aufgrund ihrer Nähe zum Regierungschef nehmen sie auf formellem wie auf informellem Wege entscheidenden Einfluss auf den Regierungsprozess und damit auf die Politik eines Landes insgesamt. Regierungskanzleien sind strategische Schnittstellen, in denen eine Vielzahl von Informationen aus dem gesamten Regierungsbereich und von außerhalb gesammelt und zu Entscheidungswissen verdichtet werden. Für die Bewältigung ihrer Aufgaben besitzen moderne Regierungskanzleien eine vielgestaltige organisatorischtechnische Infrastruktur (König 1989). Im Rahmen dieses Beitrags interessiert die Frage, ob und ggf. wie sich durch die Integration der neuen Informatisierungstechniken die Steuerungs- und Koordinationsfunktion des Kanzleramtes verändert. Wird das Bundeskanzleramt durch E-Government zum Leitstand der Bundesregierung, in dem zentral die strategischen Entscheidungen geplant und deren Umsetzung in den Ressorts kontrolliert wird? Die Untersuchung des Einsatzes von E-Government im Bereich der politischen Planung im Bundeskanzleramt verspricht aus zwei Gründen Ertrag. Erstens knüpft der Fokus auf die politische Planung an vorhergehende politikwissenschaftliche Analysen im Bereich der Regierungsforschung an. Bereits in den 60er Jahren bis Anfang der 70er Jahre hatte das Thema politische Planung Konjunktur (Naschold 1972). Ein bedeutsamer Teil der Debatte setzte sich explizit mit den Planungsaktivitäten im Bundeskanzleramt auseinander. Aus politikwissenschaftlicher Sicht wurden dabei die Chancen und Restriktionen von Planung analysiert. Zweitens besteht eine politikwissenschaftliche Kontinuitätslinie in der Erforschung der Bedeutung neuer Techniken für die politische Planung im

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Bundeskanzleramt. Ende der 60er Jahre wurde dem Stand der Informationstechnik für die erfolgreiche Umsetzung der Planungsvorstellungen der Bundesregierung eine wichtige Funktion beigemessen. Die Computertechnik, so die Annahme, könne maßgeblich zur Steigerung der Rationalität der Politik beitragen (Böhret 1970).

2.1 Fallbeispiel: Die Vorhaben-Datenbank der Bundesregierung Die Vorhaben-Datenbank besitzt die Aufgabe, die Planungsaufgaben des Bundeskanzleramtes zu unterstützen 1. Die Unterstützung der Planungsaktivitäten durch Informationstechnik ist nicht neu. Bereits zu Beginn der 70er Jahre wurde ein auf Großrechnertechnologie gestütztes Planungssystem eingerichtet (Dahms 1975). Im Rahmen der Konzeption „aktive Politik“ (Mayntz/Scharpf 1973) sollte das Vorhabenerfassungssystem die Arbeits- und Zeitplanung verbessern und darüber hinaus das Bundeskanzleramt zur Steuerungszentrale für die Aufgabenplanung der Bundesregierung werden lassen (Bröchler 2001). Mit Hilfe der Datenverarbeitung sollten die Vorhaben der Ressorts so aufbereitet werden, dass sie als Grundlage für die Definition von Arbeitsprogrammen der Bundesregierung dienen konnten. Dazu sollte die Informationstechnik die unterschiedlichen Aktivitäten der Ressorts unter inhaltlichen, zeitlichen und finanziellen Prioritätsgesichtspunkten gewichten. Doch schon bald scheiterten die ambitionierten Planungsvorstellungen. Im weiteren Verlauf wurde die VorhabenDatenbank den neuen technischen Möglichkeiten angepasst: Von der Großrechnertechnik der „Gründerzeit“, als die Daten über einen Terminal am Zentralrechner eingegeben wurden, hin zu Workstations am Host und Clients am Server in der zweiten Hälfte der 80er Jahre und der Nutzung der Internettechnologie zum Ende der 90er Jahre.

2.1.1 Die Architektur der Vorhaben-Datenbank Damals wie heute stellt der Kern der Vorhaben-Datenbank das „Datenblatt“ dar, das mittlerweile nicht mehr als Papierfragebogen auszufüllen ist, sondern am Bildschirm bearbeitet werden kann. Es dient als zentrale Datenquelle für die 1 Die Angaben zur Vorhaben-Datenbank beruhen regierungsseitig auf der Auswertung von verschiedenen Interviews im Bundeskanzleramt und der Analyse eines internen Papiers: Bundeskanzleramt (1995): Das Informationssystem zur Vorhabenplanung der Bundesregierung, Bonn sowie einer Publikation, die vom früheren Referatsleiter Informationstechnik, Herrn Theo Grewenig, mitverfasst wurde (Grewenig/Walter 1999: 275-287).

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Vorhabenplanung des Bundeskanzleramtes. Um ein Verständnis davon zu vermitteln, welche Informationen erhoben werden, werden die einzelnen Fragekategorien genauer in den Blick genommen. Es zeigt sich, dass sich das Datenblatt aus sieben unterschiedlichen Kategorien zusammensetzt. Über jedes geplante Vorhaben (wie zum Beispiel Gesetzesvorhaben oder parlamentarische Anfragen) gibt das System folgende Angaben: Zuständigkeit In einer Legislaturperiode werden viele hundert Vorhaben gespeichert. In der 13. Legislaturperiode waren es zum Beispiel ca. 2.000 Projekte (Grewenig/Walter 1999: 276). In diesem Zeitraum waren monatlich ca. 250 Änderungen vorzunehmen. Angesichts dieser Vielzahl unterschiedlicher Projekte sind auf dem Datenblatt zunächst wichtige formale Aspekte festgehalten. Jedes Vorhaben wird zunächst mit einer Nummer versehen, unter der es in der Datenbank eindeutig identifizierbar ist. Weiter ist angegeben, welches Ressort die Federführung besitzt und welche Ministerien zu beteiligen sind. Die Zuständigkeit im federführenden Ressort ist bis zur Abteilungs- und Referatsebene vermerkt und auch der Name des zuständigen Referenten und das vom Ressort vergebene Aktenzeichen werden angegeben. Vorhaben In dieser Kategorie stehen nähere Angaben zum Vorhaben. Amtlicher Titel und Kurzbezeichnung oder Arbeitstitel werden festgehalten. Dies ist nützlich, da Gesetzesvorhaben oftmals eine lange und zuweilen auch umständliche Bezeichnung tragen. Ferner ist die Art des Vorhabens, ob es sich zum Beispiel um eine Gesetzesinitiative handelt, präzisiert. Dann werden wichtige inhaltliche Aspekte des Vorhabens datentechnisch erhoben: Eine Kurzbeschreibung des Projekts sowie die knappe Begründung seiner Notwendigkeit. Gesondert aufgeführt ist, ob das Vorhaben durch die Europäische Union initiiert wurde. Im Rahmen der europäischen Integration werden Rechtsnormen zunehmend von der EU in Gang gesetzt, die im Kabinett beraten und beschlossen werden. Behandlung In dieser Kategorie werden zwei wichtige verfahrenstechnische Aspekte abgebildet: Erstens, ob das Projekt überhaupt auf Kabinettsebene zu behandeln ist und zweitens, ob das geplante Vorhaben nicht nur die Mehrheit im Bundestag, sondern auch im Bundesrat benötigt, um Gesetzeskraft zu erlangen.

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Zeitplanung Eine eigene Rubrik informiert über den Zeitrahmen für die Umsetzung der Vorhaben. Hier werden Termine für die Fertigstellung des Referentenentwurfs, den Kabinettsbeschluss, die Zuleitung zunächst zum Bundesrat und dann zum Bundestag sowie die Termine der drei erforderlichen Lesungen im Parlament und die daraufhin stattfindende Behandlung im Bundesrat zur Verfügung gestellt. Alle genannten Zeitangaben stellen jedoch Schätzungen dar, sofern es sich nicht um festgelegte IST-Termine handelt. Denn die Bundesregierung kann die Befassung im Bundestag und Bundesrat weder inhaltlich noch zeitlich exakt steuern. Allenfalls die Projektierung des Termins der Vorlage des Referentenentwurfs und die Festlegung der Kabinettsitzung, auf der das Vorhaben entschieden wird, liegt in der Hand der Regierung. Doch auch hier kann es aus unterschiedlichen Gründen dazu kommen, dass der Zeitplan nicht eingehalten werden kann (zum Beispiel durch Verzögerungen bei Meinungsverschiedenheiten zwischen den Ressorts). Finanzangaben Besonderer Raum kommt einer Gruppe von Informationen zu, die über die Auswirkungen des Vorhabens im Blick auf Kosten, Finanzierung und Personal informieren. Den größten Raum nehmen Daten dazu ein, welche finanziellen Folgen das Projekt auslöst. Falls die Initiative ausgabenwirksam ist, so muss das federführende Ressort, über mehrere Haushaltsjahre hinweg, die Kosten für Bund, Länder, Gemeinden oder für andere bedeutsame Akteure (gemäß § 22a GGO II) schätzen und die im Datenblatt eingetragenen prognostizierten Daten begründen. Ein weiterer Aspekt betrifft die Art der Finanzierung des Vorhabens. So ist aufgeführt, ob eine Mischfinanzierung begründet wird oder ob eine solche Finanzierung bereits berührt wird. Auch die möglichen Folgen für den Personalbestand des Bundes sind bewertet: Führt die Initiative zum Anstieg des Personals oder trägt sie zur Minderung bei? Verwaltungsvereinfachung Die maßgeblich von der Verwaltungswissenschaft angestoßene Verbesserung des Verwaltungshandelns und der Verwaltungsrationalisierung hat ihre Spuren auch im Vorhaben-Datenblatt der Bundesregierung gefunden. Für jedes Projekt muss angegeben werden, ob es zur Rechts- und Verwaltungsvereinfachung beiträgt oder nicht. Ressortanmerkungen In dieser Restkategorie haben die Ressorts Raum, weitere Angaben zum Vorhaben festzuschreiben, die zuvor nicht abgefragt wurden.

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2.1.2 Nutzung der Vorhaben-Datenbank Von Interesse ist nicht nur die Beantwortung der Frage, welche Inhalte abgefragt werden, sondern auch, wer die Daten und Informationen erhebt und wie der Zugriff geregelt ist. Zuständig für die Datenbank sind in jedem Ressort zwei Personen: Der Planungsbeauftragte und der technische Beauftragte. Die Bearbeitung des Datenblattes erweist sich als ein mehrstufiger Prozess, in dem zu unterschiedlichen Zeitpunkten verschiedene Akteure beteiligt sind. Für das Verständnis der Art und Weise, wie sich der Erstellungsprozess vollzieht, werden im Folgenden die verschiedenen Arbeitsschritte skizziert. Dabei wird gezeigt, dass die IT-Unterstützung der Vorhabenplanung dient. Sechs Phasen können differenziert werden (Grewenig/Walter 1999: 280ff): 1.

Abstimmung im Ressort: In Deutschland entscheidet jedes Ressort eigenständig, welche Aktivitäten im Laufe der Legislatur ergriffen werden sollen. Nach dem Eklat zu Beginn der 70er Jahre ist entschieden, dass die Ressorts nicht zulassen, dass das Bundeskanzleramt die Funktion einer Planungszentrale übernimmt. Dies kommt im Verfahren deutlich zum Ausdruck, denn die Ressorts legen intern fest, welche Vorhaben in die Datenbank gestellt werden sollen. Dies zu organisieren ist Aufgabe des Planungsbeauftragten.

2.

Eingabe in das Vorhaben-Datenblatt: Nachdem feststeht, welche Daten und Informationen eingespeist werden sollen, ist es die Aufgabe des technischen Beauftragten, das virtuelle Datenblatt auszufüllen und dem Bundeskanzleramt via Intranet zu schicken.

3.

Prüfung im Bundeskanzleramt: Nachdem die Vorhabenmeldung aus dem Ressort dort eingegangen ist, wird das Datenblatt vom Bundeskanzleramt formal wie inhaltlich bearbeitet. Es erfolgt die Abstimmung intern und mit dem Ministerium darüber, wie weiter zu verfahren ist: Kann das Vorhaben entweder in der präsentierten Form in die Datenbank eingespeist werden, sind noch Änderungen erforderlich oder kann das Projekt nicht aufgenommen werden?

4.

Übertragung zur Vorhabenplanung: Bei der Frage der Aufnahme des Projekts in die Datenbank wird die Grenzlinie in der Arbeitsteilung von Ressorts und Bundeskanzleramt offensichtlich. So ist es Sache der Ressorts, die Projekte, die aufgenommen werden sollen, auszuwählen. Sache des Kanzleramtes ist es aber zu entscheiden, ob das Vorhaben in das System

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übernommen wird oder nicht. Interviews im Kanzleramt ergaben, dass Konfliktfälle in der Regel nicht über Hierarchie, sondern über Verhandlung gelöst werden. 5.

Kabinettzeitplanung: Das Vorhaben wird nun vom Bundeskanzleramt verantwortet und weiter bearbeitet. So wird zum Beispiel der genaue Termin der Beschlussfassung definiert (Ist-Termin). Nach dem Kabinettsbeschluss werden auf dem Datenblatt weitere Inhalte beigefügt (wie Art und Weise des Zustandekommens und Tenor des Beschlusses).

6.

Intranetpräsentation: Für die parlamentarische Behandlung des Vorhabens, das nun den Status einer Regierungsinitiative besitzt, wird vom Kanzleramt ein Link zur Schnittstelle der Gesetzesdatenbank des Deutschen Bundestages (GESTA) gelegt. Die Hoheit über die Daten besitzt nun nicht mehr die deutsche Regierungskanzlei, sondern das Parlament. Es kann die Daten und Informationen unabhängig für das weitere parlamentarische Geschehen nutzen. Auch regierungsintern ist das Kanzleramt nicht mehr zuständig, denn die Ressorts haben dafür zu sorgen, dass die Initiative im Intranet Informationsverbund Berlin-Bonn (IVBB) regierungsweit veröffentlicht wird.

2.1.3 Potentiale und Restriktionen Die Auseinandersetzung mit der Bedeutung der Vorhabenplanung der Bundesregierung kann dazu beitragen, die Bedeutung datenbankgestützter Workflowsysteme für die Aufgabenerfüllung im Bereich der Koordination und Steuerung im deutschen Bundeskanzleramt näher zu bestimmen: 1.

Es zeigt sich, dass sich die Art und Weise der Aufgabenerfüllung verändert. Erstens werden Arbeitsprozesse von der papiergebundenen zur virtuellen Bearbeitung am PC umgestellt. Dies führt jedoch nicht zu einer erkennbaren Veränderung der Steuerungs- und Koordinationsfunktion des Bundeskanzleramtes. Ursache hierfür ist die hohe Bedeutung nichttechnischer Kontextfaktoren für den IT-Einsatz. Die Vorhaben-Datenbank orientiert sich am planungsdistanzierten Leitbild Kabinettsbuchhaltung (Bröchler 2001: 225). Es berücksichtigt in der Bereitstellung von Daten und Informationen die Grenzlinien innerhalb der Regierung, zwischen Kanzler und Ressorts. Zweitens erhöht die Vorhaben-Datenbank Handlungsspielräume für mehr Transparenz. Sie gibt Auskunft, welche Aktivitä-

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ten in den Ressorts anstehen und wie sich der Stand der Umsetzung darstellt. Drittens ist mit Effizienzvorteilen zu rechnen. Mit der VorhabenDatenbank erfolgt die Bearbeitung statt auf Papier am PC-Bildschirm und Postwege werden durch das Intranet deutlich verkürzt. Das Vorhabenplanungssystem erforderte bei seiner Einführung Anfang der 70er Jahre bedeutsame organisatorische wie technische Veränderungen. Seitdem stellt das „Datenblatt“ die zentrale Datenquelle dar und wird immer noch von den Planungs- und Technikbeauftragten in den Ressorts und den Mitarbeitern im Bundeskanzleramt – nun online am PC – bearbeitet. 2.

Die IT-gestützte politische Planung ist auch unter dem Aspekt der Steuerung interessant. Die Vorhaben-Datenbank besitzt das Potential einer verbesserten Steuerung der Regierungsaktivitäten durch das Bundeskanzleramt. Sie ermöglicht den beteiligten Regierungsstellen nicht nur eine bessere Übersicht über die Geschäftsprozesse, sondern kann auch wichtige Beiträge zur Steuerung leisten. Die Vorhaben-Datenbank könnte unter anderen Macht- und Kooperationsverhältnissen zwischen Kanzler und Ressortchefs ein wichtiges Instrument der Aufgabenplanung darstellen und somit wesentlich zur Steuerung der Regierungsarbeit beitragen. Unter den jetzigen institutionellen Bedingungen kann das Kanzleramt die verbesserten Steuerungspotentiale nicht nutzen. Die Datenbank stellt heute lediglich ein recht schwaches Steuerungsinstrument dar.

3.

Auch unter dem Aspekt der Koordination ist die Auseinandersetzung mit der Vorhaben-Datenbank aufschlussreich. Die Vorhaben-Datenbank ermöglicht es, einen Beitrag zu positiver Koordination zu leisten. Sie stellt ein datenbankgestütztes Workflowsystem dar, das es jedem Mitarbeiter in den Ressorts und im Kanzleramt ermöglicht und abverlangt, die eigene Tätigkeit mit den übrigen Mitarbeitern, im Blick auf den gesamten Geschäftsprozess, online abzustimmen. Diese Zusammenarbeit ist zum Beispiel bei der Beobachtung der Umsetzung des Regierungsprogramms relevant. Auffällig ist die mangelnde Durchgängigkeit: Die Vorhaben-Datenbank ist auf die verfassungsrechtliche Trennung von Exekutive und Legislative konzipiert. Gespeicherte Daten über die Vorhaben der Regierung werden, nach Abschluss der vor-parlamentarischen Phase, der Bundestagsverwaltung zur Verfügung gestellt. Dies geschieht wiederum nicht auf einem einheitlichen System beider Institutionen, sondern auf GESTA, dem Informationssystem der Bundestagsverwaltung.

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Polity Matters!

Die Auseinandersetzung mit der IT-gestützten Vorhaben-Datenbank für die politische Planung im Bundeskanzleramt erweist sich aus Sicht der Regierungsforschung als instruktiv. Die Analyse der Instrumentierung des Regierens zeigt zweierlei: Es wird erstens deutlich, dass zum heutigen Zeitpunkt ein „Relaunch“ von Regierung, Parlament und öffentlicher Verwaltung, wie es E-Government anstrebt, nicht feststellbar ist. Zu Beginn des 21. Jahrhunderts wird auch mit Hilfe der modernen Technik das Bundeskanzleramt nicht zum Leitstand für die Steuerung und das Controlling der Regierung. Als bedeutsam zeigt sich, dass die neuen IuK-Techniken in die bestehenden institutionellen Arrangements der Regierung kontextualisiert werden. Doch der Befund, dass zum jetzigen Zeitpunkt keine Veränderung im Status Quo des Verhältnisses zwischen Regierungs-„chef“ und Kabinett erkennbar ist, bedeutet nicht, dass die neue Instrumentierung ohne Folgen für die organisatorisch-technische Infrastruktur des Bundeskanzleramtes bleibt. Denn zweitens wird klar, dass durchaus erkennbare Änderungen im Blick auf einzelne Aspekte der Aufgabenerfüllung (Bearbeitung des virtuellen Datenblatts am PC sowie verbesserte Transparenz und Effizienz), der Steuerung und der Koordination feststellbar sind. Diese graduellen Veränderungen sind jedoch nicht in der Lage, die in der institutionellen Struktur der Bundesregierung eingeschriebene Funktionslogik des Bundeskanzleramtes umzuschreiben. Die Veränderungen der organisatorisch-technischen Infrastruktur durch E-Government erweist sich als ein wechselseitiger Prozess. Der inkrementelle Charakter des Informatisierungsprozesses lässt schnelle und strukturell gravierende Änderungen der Funktionslogik, wie es die Metamorphose des Kanzleramtes zum Leitstand der Regierung darstellen würde, nicht zu. Das Vorhabenerfassungssystem im Bundeskanzleramt bleibt ein nützliches Instrument für die Kabinettbuchhaltung und dient nicht als Mittel für eine ambitionierte integrative Gesamtplanung.

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Teil II: Steuerung, Koordination und Politikformulierung

Das Primat der Richtlinienkompetenz im politischen Prozess Zur Bedeutung der Organisation des Bundeskanzleramtes Julia Fleischer

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Einleitung

Die Richtlinienkompetenz eines deutschen Bundeskanzlers 1 ist regelmäßig Gegenstand publizistischer wie akademischer Debatten. Während in der medialen Berichterstattung häufig auf einzelne Regierungsentscheidungen verwiesen wird, für die der Regierungschef die Zustimmung seiner Kabinettskollegen in besonderer Weise eingefordert hat (z. B. Die Zeit 1987, Der Spiegel 2000), wurde in der wissenschaftlichen Auseinandersetzung zunächst um eine verfassungsrechtliche Bewertung dieses „Strukturprinzips“ des deutschen Regierungssystems gerungen (z. B. Böckenförde 1964, Hennis 1964, Juncker 1965, Brauswetter 1976). Seit geraumer Zeit wird das Phänomen auch aus politikwissenschaftlicher Perspektive diskutiert. Hier wird argumentiert, dass Kanzler-, Kabinetts- und Ressortprinzip zwar zur wechselseitigen Ausbalancierung angelegt sind (Art. 65 GG), in der Praxis allerdings das Ressortprinzip gegenüber den anderen beiden Prinzipien dominiert (Mayntz 1987: 4, Hesse/Ellwein 1997: 312f). Dennoch gilt die Richtlinienkompetenz als zentrales Führungsinstrument des Bundeskanzlers, welches entscheidend zur Ausgestaltung der deutschen „Kanzlerdemokratie“ beiträgt (Bröchler 2008, Holtmann 2008, Murswieck 2008, Schuett-Wetschky 2008). In exekutiven Entscheidungsprozessen gewinnt das Kanzlerprinzip vor allem durch seine „Vorwirkung“ (Busse 2005: 47) an Bedeutung, womit die empirische Erkenntnis umschrieben wird, „dass es sich bei der Richtlinienkompetenz um eine ultima ratio des Regierungschefs handel[t], deren politische Geltungskraft wesentlich in ihrer materiellrechtlichen Unbestimmtheit und vor allem in ihrer Nichterklärung bzw. Nichtanwendung beruh[t]“ (Holtmann 2008: 76).

1 Zur Vereinfachung der Lesbarkeit werden im Folgenden maskuline Formen verwendet, die feminine Form ist ebenfalls gemeint.

M. Florack T Grunden (Hrsg.), Regierungszentralen, DOI 10.1007/978-3-531-93016-9_9, © VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2011

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Julia Fleischer

Die Richtlinienkompetenz des Bundeskanzlers ist demnach nur in sehr geringem Maße sanktionsbewährt, allenfalls durch die Entlassung von Bundesministern. 2 Sie entfaltet ihre Wirkung vornehmlich durch Anwendungsverzicht. Gelegentlich wird dabei auf das Bundeskanzleramt (BKAmt) als „Hilfsinstrument des Regierens“ verwiesen (Bröchler 2008: 103f), da es den Akteuren innerhalb der Regierungsorganisation den „Schatten der Richtlinienkompetenz“ (Holtmann 2008: 80) spendet. Im vorliegenden Beitrag wird weiterführend argumentiert, dass der Bundeskanzler zur Durchsetzung seiner Richtlinienkompetenz nicht nur „hilfsweise“ auf die Regierungszentrale zurückgreift, sondern dass das Bundeskanzleramt eine zentrale Rolle bei der „Institutionalisierung“ der Richtlinienkompetenz im exekutiven Entscheidungsprozess einnimmt. Es wird demnach aus einer verwaltungswissenschaftlichen Perspektive gefragt, mit welchen Instrumenten das Bundeskanzleramt die Balance der drei Strukturprinzipien des deutschen Regierungssystems zugunsten des Kanzlerprinzips stabilisieren oder verändern kann – und damit die institutionellen Grundlagen des Regierens in der deutschen Regierungsorganisation prägt.

2

Die Institutionalisierung der Richtlinienkompetenz aus organisationstheoretischer Perspektive

In der neo-institutionalistischen Organisationstheorie wird mit dem Begriff der Institutionalisierung sowohl ein Prozess als auch ein Zustand charakterisiert (Zucker 1977: 728). Dabei werden Institutionen zum einen als unabhängige Variablen hinsichtlich ihres Einflusses auf das Verhalten der Akteure analysiert (Scott 2008: 94). Zum anderen werden Institutionen als abhängige Variablen untersucht, die durch „institutionelle Unternehmer“ etabliert, erhalten oder verändert werden (Powell 1988: 14, DiMaggio 1988, Scott 2008: 97-103). Dieser Beitrag analysiert die Rolle des Bundeskanzleramtes als die eines solchen „institutionellen Agenten“, der die Institutionalisierung der Richtlinienkompetenz als fortwährenden Prozess prägt und beeinflusst (Fleischer i.E.). Im Gegensatz zur Trias der neo-institutionalistischen Theorieansätze (Hall/Taylor 1996) definiert die neo-institutionalistische Organisationstheorie Institutionen relativ weit: „[I]nstitutions are comprised of regulative, normative, and cultural-cognitive elements that, together with associated activities and resources, provide stability and meaning to social life” (Scott 2008: 48). 2 Dieses wichtige Instrument zur Durchsetzung der Richtlinienkompetenz wird allerdings nahezu marginalisiert, da diese Entscheidungen im bundesdeutschen Regierungssystem durch die Dynamik in Koalitionsregierungen beeinflusst werden.

203

Das Primat der Richtlinienkompetenz im politischen Prozess

Demnach besteht jedes institutionelle System aus regulativen, normativen und kognitiven Elementen bzw. Säulen, die interagieren (Scott 2008, Tabelle 1). In Regierungsorganisationen lassen sich formale Gesetze oder Geschäftsordnungen als regulative Institutionen auffassen, die das Verhalten der Akteure mit einem entsprechenden Anreiz- und Sanktionsschema steuern. Im Gegensatz dazu beeinflussen normative Institutionen, z. B. professionelle Standards, die wechselseitigen Verhaltenserwartungen der Akteure und damit deren Handlungsorientierungen. Kognitive Institutionen wiederum konfigurieren eine „Weltsicht“, die für konkrete Politikfelder als „policy paradigms“ oder „best practices“, für die Politikformulierung allgemein als „Kultur der Politikformulierung“ beschrieben wird und das Verhalten der Akteure beeinflusst (Jann 2008, Fleischer i.E.). Tabelle 1: Drei idealtypische Elemente einer Institutionalisierung regulativ

normativ

kognitiv

Element

(in)formale (Verhaltens-)Regeln

normative Werte, Erwartungen

kognitive Annahmen und Handlungslogiken

Modus

Befolgung

Professionalisierung

Mimikry

Wirkungsmechanismus

rationale Zweckmäßigkeit

normative Verpflichtung

Annahme der Selbstverständlichkeit

Quelle: Eigene Darstellung, angelehnt an Scott 2008: 51.

Die Prozesse zur Institutionalisierung eines Status Quo werden demnach erstens vom institutionellen Kontext beeinflusst, vor dem sie sich vollziehen. Zweitens sind die Charakteristika der regulativen, normativen und kognitiven Elemente bzw. der Objekte von Institutionalisierungsprozessen relevant. Schließlich werden Dynamik und Umfang des Wandels institutioneller Elemente durch Eigenschaften jener institutionellen Agenten beeinflusst, die als Subjekte der Institutionalisierung solche Prozesse initiieren oder mitgestalten (Mahoney/Thelen 2010). Wenngleich die neo-institutionalistische Organisationsforschung bislang keine eindeutigen Erfolgsbedingungen an institutionelle Agenten formuliert hat, konzentriert sie sich – ihrer prinzipiellen theoretischen Aufmerksamkeit folgend – auf deren organisatorische Charakteristika, wie beispielsweise Größe und

204

Julia Fleischer

Ressourcen oder Seniorität bzw. Erfahrung mit der institutionellen Umwelt (Stinchcombe 1965: 148ff, Kimberly 1979: 438, Brüderl/Schüssler 1990). Zusammengefasst bietet diese Perspektive der neo-institutionalistischen Organisationstheorie ein konzeptionelles Verständnis von Regierungsorganisationen, welche aus regulativen, normativen und kognitiven Elementen bestehen, die wiederum die Verhaltensorientierungen, Handlungsmotive und Interaktionen individueller und korporativer Akteure beeinflussen. Gleichzeitig werden diese drei idealtypischen Elemente „institutionalisiert“, das heißt durch die Akteure stabilisiert oder verändert. Demnach besteht die Rolle des Bundeskanzleramtes in der Institutionalisierung der Richtlinienkompetenz darin, das Primat des Kanzlerprinzips in der exekutiven Entscheidungsarena in formalen Regeln (regulativ), als angemessenen Standard (normativ) sowie in „policy paradigms“ einzelner Politikfelder oder in „bewährten Methoden“ der exekutiven Politikformulierung (kognitiv) zu etablieren und durchzusetzen. Mit anderen Worten: Der „Schatten der Richtlinienkompetenz“ über der Selbstkoordination der Bundesministerien wird durch das Bundeskanzleramt nicht nur hilfsweise gespendet, sondern bewusst in regulativer, normativer und kognitiver Hinsicht ausgestaltet. Die Fähigkeit des Bundeskanzleramtes zu einer solchen Institutionalisierung der Richtlinienkompetenz wird wiederum durch die Beschaffenheit der regulativen, normativen und kognitiven Elemente sowie durch dessen organisatorische Charakteristika als institutioneller Agent beeinflusst. Die folgende Analyse konzentriert sich insbesondere auf die Organisation des Bundeskanzleramtes und fragt nach deren Bedeutung für die Fähigkeit zur Institutionalisierung der Richtlinienkompetenz.

3

Die differentia spezifika der Organisation des Bundeskanzleramtes und die Institutionalisierung der Richtlinienkompetenz

Grundsätzlich soll das Bundeskanzleramt „den Bundeskanzler bei der Durchsetzung seiner verfassungsmäßigen Aufgaben, der Richtlinienkompetenz und der Leitung der Geschäftsführung der Bundesregierung (...) unterstützen“ (Bachmann 1967: 27). Demnach nimmt es eine duale Rolle als „Zentrale und Sekretariat der Bundesregierung“ (Korte 2007: 206) sowie als „Assistenzorgan“ (Holtmann 2008: 80) des Bundeskanzlers wahr. Wenngleich eine Analyse der Institutionalisierung der Richtlinienkompetenz durch das Bundeskanzleramt zunächst eine Betrachtung jener organisatorischen Elemente nahe legt, die die Funktionen der „Kanzlerassistenz“ ausführen, so ist diese Trennung zweier organisatorischer Sphären in der Praxis wenig haltbar (z.B. Knoll 2010). Stattdessen lassen sich im Bundeskanzleramt horizontale und vertikale organisatorische Verflech-

Das Primat der Richtlinienkompetenz im politischen Prozess

205

tungen der Regierungssekretariats- und Kanzlerassistenzfunktion beobachten. In der empirischen Analyse wird daher einer zentralen Frageperspektive der politikwissenschaftlichen Verwaltungsforschung gefolgt und gemäß der parteipolitischen Rekrutierung der Positionsinhaber (Rouban 2003, Derlien 2003, Schwanke/Ebinger 2006) eine politische Ebene von einer administrativer Ebene unterschieden. Beide werden hinsichtlich ihrer Bedeutung für die Institutionalisierung der Richtlinienkompetenz in der Exekutive analysiert.

3.1 Führung und Steuerung: Die politische Ebene des Bundeskanzleramtes Die politische Ebene des Bundeskanzleramtes umfasst jene Akteure, deren Rekrutierung parteipolitisch motiviert ist. Hierzu zählen, neben dem „Chef des Bundeskanzleramts“ (ChefBK), die beamteten und parlamentarischen Staatssekretäre (letztere werden gegebenenfalls als Staatsminister bezeichnet; siehe § 8 Gesetz über die Rechtsverhältnisse der Parlamentarischen Staatssekretäre (ParlStG) [2009]) sowie die Abteilungsleiter. Diesen politischen Positionen im Bundeskanzleramt bieten sich unterschiedliche Möglichkeiten zur Institutionalisierung der Richtlinienkompetenz in der exekutiven Entscheidungsarena. Der ChefBK wurde anfänglich als beamteter Staatssekretär rekrutiert und damit verpflichtet, den Weisungen des Bundeskanzlers zu folgen. Seit 1964 wird der ChefBK auch als „Bundesminister für besondere Aufgaben“ ernannt und insbesondere seit Mitte der 1980er Jahre hat sich dieser Rang weitgehend durchgesetzt (mit Ausnahme Frank-Walter Steinmeiers). Dabei wird die Entscheidung über den formalen Rang zumeist durch den Kandidaten getroffen (Der Spiegel 1984, FAZ 2006). Der Rang des ChefBK beeinflusst durchaus die Effekte auf dessen Beitrag zur Institutionalisierung der Richtlinienkompetenz in der Exekutive: Wenngleich der ChefBK formal an allen Kabinettssitzungen teilnimmt (§ 23 Geschäftsordnung der Bundesregierung (GOBReg) [2002]), wird mit der Ernennung zum Bundesminister insbesondere für die Kommunikation mit anderen Bundesministern eine „Augenhöhe“ attestiert, die entsprechende Einflusspotenziale eröffnet (Mertes 2003: 73, Interviews BKAmt). Der ChefBK reflektiert als Behördenleiter des Bundeskanzleramtes dessen duale Rolle: Er agiert als „Sekretär der Bundesregierung“, aber auch als „Kanzlerassistent“ bzw. persönlicher Berater des Bundeskanzlers. Die Rolle des Sekretärs wird in verschiedenen Verfahrensregeln formal ausgestaltet, die dem ChefBK weitreichende Einflussmöglichkeiten auf die exekutive Entscheidungsfindung bieten. Im Zusammenhang mit seiner formalen Zuständigkeit für die Vorbereitung und die administrative Unterstützung der Kabinettssitzungen, welche seine Unterrichtung über Ressortstreitigkeiten einschließt (§§ 16, 21

206

Julia Fleischer

GOBReg [2002]), präsidiert er jenen Staatssekretärsausschuss, der die Tagesordnung der Kabinettssitzung vorbereitet. Diese so genannte „St-Lage“ soll insbesondere Themen entscheidungsreif machen, die trotz Ressortabstimmung zwischen den Bundesministerien oder zwischen Bundesministerien und Bundeskanzleramt strittig geblieben sind (Gorges 1992: 37f, Busse 2005: 92, Die Zeit 2006). 3 Die Rolle des ChefBK als Berater und „Frühwarnsystem“ (Walter/Müller 2002: 500) des Bundeskanzlers wird insbesondere durch dessen informelle Netzwerke geprägt: „Je mehr der Chef des Bundeskanzleramts auch in der Partei und in der Fraktion verankert [ist], desto eher [kann] er den Bundeskanzler rechtzeitig darüber informieren, wann Themen politisch brisant [werden] und akuter Entscheidungsbedarf [besteht]“ (Korte 2007: 206).

Die empirische Evidenz zur Ausübung der beiden Rollen des ChefBK ist eher anekdotisch. Es fällt auf, dass sich nur wenige sozialwissenschaftliche Arbeiten auf Primärquellen stützen (können) und stattdessen zumeist journalistische Berichterstattung verarbeitet wird (Walter/Müller 2002, als Gegenbeispiel: Korte 1998). Dabei evoziert die mediale Berichterstattung den Eindruck, dass der Erfolg eines ChefBK gerade mit geringer Öffentlichkeit einhergeht und er bewusst als „graue Eminenz“ (Walter/Müller 2002) agiert, um seine Netzwerke und Kompromissfähigkeiten zu bewahren. Das Spektrum der jüngeren journalistischen Fremdeinschätzung verschiedener ChefBK reicht von einer einflussreichen Rolle in wichtigen Regierungspolitiken, z. B. des ChefBK Steinmeier bei der Formulierung der „Agenda 2010“ (Mertes 2003), bis zu geringem Gestaltungs- und Entscheidungspotenzial des vorherigen Amtsinhabers Thomas de Maizière (Der Spiegel 2008). Wenngleich sich diese medialen Bewertungen nur bedingt für eine sozialwissenschaftliche Interpretation eignen, belegen sie die Relevanz des Status des ChefBK innerhalb und außerhalb der Exekutive: Neben fachlicher und administrativer Expertise wird damit insbesondere auf dessen Nähe zum Regierungschef verwiesen, die sich in Aufmerksamkeit und Aufnahmewillen des Bundeskanzlers für Anregungen und Beratung durch den ChefBK ausdrückt (FAZ 2006). Mit anderen Worten: Die Amtsausübung des ChefBK – und damit dessen Rolle in der Institutionalisierung der Richtlinienkompetenz –

3 Daneben leitet der ChefBK weitere formale Staatssekretärsausschüsse, z.B. den Ausschuss für nachhaltige Entwicklung (BT-Drs. 14/7267 [2001]), wohingegen der als besonders einflussreich gewertete Staatssekretärsausschuss für Europafragen vom Staatsminister für Europa im Auswärtigen Amt geleitet wird (Thurner/Stoiber 2002, Maurer 2003).

Das Primat der Richtlinienkompetenz im politischen Prozess

207

ist interdependent mit seinem Status als Vertrauter und Berater des Bundeskanzlers verknüpft. Seit 1967 werden auch parlamentarische Staatssekretäre für die politische Leitungsebene des Bundeskanzleramtes ernannt (§ 14a GOBReg [2002]). Anfangs wurde ein parlamentarischer Staatssekretär rekrutiert, um die ständige Präsenz der Bundesregierung im Bundestag zu garantieren (Schmidtke 2001: 94). Im Zeitverlauf wurden Anzahl und Aufgabenportfolio der parlamentarischen Staatssekretäre im Bundeskanzleramt jedoch deutlich ausgeweitet. Im Oktober 1982 wurden drei parlamentarische Staatssekretäre im Bundeskanzleramt ernannt, zuständig für die Deutschlandpolitik, für die Beziehungen zu den Bundesländern sowie als Bevollmächtigter der Bundesregierung in Berlin. In jüngerer Zeit werden zudem parlamentarische Staatssekretäre im Bundeskanzleramt als „Beauftragte der Bundesregierung“ ernannt, wie derzeit beispielsweise die Bundesbeauftragte für Migration, Flüchtlinge und Integration oder der Koordinator der Bundesregierung für Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung (Busse 2006: 261ff). Seit der Novellierung der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien (GGO) im Jahre 2000 haben diese Beauftragten formale Informationspflichten, sind im Gegenzug aber auch an exekutiven Prozessen formal zu beteiligen (§§ 21, 45(3) GGO [2009]). Demnach können parlamentarische Staatssekretäre im Bundeskanzleramt vor allem zur Institutionalisierung der Richtlinienkompetenz in den Politikfeldern beitragen, die sie verantworten. Hierbei bieten sich neben formaler Beteiligung insbesondere Möglichkeiten der Formulierung von politikfeldspezifischen Paradigmen, die sich aufgrund des besonderen Statuses als Staatssekretär im Bundeskanzleramt in der Praxis gegebenenfalls leichter verbreiten lassen. Den Abteilungsleitern im Bundeskanzleramt wird von allen Akteuren der politischen Ebene bislang die geringste mediale wie wissenschaftliche Aufmerksamkeit gewidmet. Wenngleich dies auch darauf zurückführbar wäre, dass diese Positionen traditionell stärker nach Kompetenzkriterien als nach parteipolitischen Gesichtspunkten besetzt werden (Murswieck 2008: 208), wird den Abteilungsleitern gleichzeitig attestiert, wegen der – im Vergleich zu Bundesministerien – fehlenden Staatssekretärsebene im Bundeskanzleramt ein „erhöhtes politisches Gewicht“ (Busse 1998: 140) zu haben: Sie werden in Angelegenheiten tätig, die in den Bundesministerien traditionell in die Zuständigkeit der Staatssekretäre fallen. 4 Dieser höhere informelle Status der Abteilungsleiter aus dem Bundeskanzleramt resultiert in der Praxis aus einer Kommunikation „auf Au-

4 Diese Einschätzung gilt auch für Phasen einer „Doppelspitze“ im Bundeskanzleramt, während der zwischen den Abteilungsleitern und dem ChefBK ein beamteter Staatssekretär ernannt worden war (Interviews BKAmt).

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genhöhe“ mit hierarchisch höheren Positionsinhabern in den Bundesministerien (Brauneck 1994: 17, Interview BKAmt). 5 Bislang wird vornehmlich dem Leiter der wirtschafts- und finanzpolitischen Abteilung (Abteilung 4) im Bundeskanzleramt die höchste Aufmerksamkeit zuteil. Bereits 1962 wurde der neue Positionsinhaber als „WirtschaftsSherpa“ charakterisiert, um für den Bundeskanzler „den eingespielten Apparat des Wirtschaftsministeriums nutzbar zu machen, ohne dessen Chef selbst einschalten zu müssen“ (Der Spiegel 1962: 17). Seit Beginn der jährlichen Weltwirtschaftsgipfel wird der Titel des Sherpas jedoch an jenen Beamten vergeben, der für den Bundeskanzler diese Treffen vorbereitet. Zunächst hatte diese Aufgabe ein beamteter Staatssekretär im Bundesfinanzministerium inne (Die Zeit 1985), zwischen 1998 und Dezember 2004 wurde allerdings der Leiter der Abteilung 4 im Bundeskanzleramt als Sherpa ernannt (Der Spiegel 1998: 107, 2004: 48). Nach dessen Beförderung zum beamteten Staatssekretär im Bundeswirtschaftsministerium wurde die Sherpa-Funktion von ihm als Staatssekretär wahrgenommen (Der Spiegel 2007). Daneben sind in jüngster Zeit auch andere Abteilungsleiter des Bundeskanzleramtes stärker in die mediale Aufmerksamkeit gerückt und firmieren dabei häufig als „Kanzlerberater“ für das jeweilige Politikfeld ihrer Abteilung (FAZ 2007, Der Spiegel 2008). Dennoch liegen bislang kaum sozialwissenschaftliche Erkenntnisse zur Rolle der Abteilungsleiter im Bundeskanzleramt vor (Korte 2007). Daher soll in diesem Beitrag, statt einer Zusammenfassung der existierenden deskriptiven medialen Informationen, eine Analyse des weiteren Werdegangs der Abteilungsleiter aus dem Bundeskanzleramt Aufschluss über deren „professionelle Reputation“ geben. Diese Reputation beschreibt die ihnen zugesprochenen Fähigkeiten und Kompetenzen, die sie aus Sicht ihrer späteren Arbeitgeber als Abteilungsleiter im Bundeskanzleramt gesammelt bzw. bewiesen haben. Gemäß der Fragestellung dieses Beitrags wird ausschließlich ein potenzieller Karriereverlauf betrachtet, der für die Institutionalisierung der Richtlinienkompetenz in der exekutiven Entscheidungsarena als besonders relevant erachtet werden kann: Ihre nachfolgende Ernennung zum beamteten Staatssekretär oder Bundesminister. Als solche böten sie wichtige Ansprechpartner zum Aufbau und zur Pflege informeller Netzwerke zwischen Bundeskanzleramt und Bundesministerien. Da bislang kein Abteilungsleiter des Bundeskanzleramtes direkt zum Bundesminister ernannt worden ist, beschränkt sich die folgende Analyse auf die professionellen „Vorkarrieren“ beamteter Staatssekretäre auf

5 Umgekehrt gibt es in den Bundesministerien aber auch die Praxis, per formaler Hausanordnung oder informaler Konvention, ausschließlich Abteilungsleiter oder Staatssekretäre die Kommunikation mit dem Bundeskanzleramt übernehmen zu lassen (Interviews BKAmt).

209

Das Primat der Richtlinienkompetenz im politischen Prozess

Bundesebene, genauer ihrer direkten Position vor der Übernahme des Amtes. 6 Eine solche Analyse zeigt, dass etwa 6% aller beamteten Staatssekretäre auf Bundesebene direkt vor ihrer Ernennung eine Position als Abteilungsleiter im Bundeskanzleramt innehatten (Tabelle 2). Im Vergleich zu Abteilungsleitern aus den Bundesministerien werden ähnlich viele dieser politischen Beamten als beamtete Staatssekretäre in jeweils anderen Ressorts ernannt (etwa 6%), deutlich mehr allerdings als beamtete Staatssekretäre in ihrem „eigenen“ Bundesministerium (etwa 27%). Tabelle 2: Direkte vorherige Position beamteter Staatssekretäre auf Bundesebene, 1949-2009 Direkte vorherige Position Identisches Bundesministerium

Anteil beamteter Staatssekretäre 37%

Staatssekretär

3%

Abteilungsleiter

27%

Anderes Bundesministerium

17%

Staatssekretär

8%

Abteilungsleiter

6%

Bundeskanzleramt

7%

Staatssekretär Abteilungsleiter

1% *

Bundespresseamt (BPA) Landesverwaltung Andere Position

†

Gesamt * †

6% 1% 21% 18% 100,0%

inklusive ein Ministerialdirigent bzw. Gruppenleiter. z. B. in Bundesoberbehörden, als Parlamentarier oder in der Privatwirtschaft.

Quelle: Eigener Datensatz, basierend auf Daten für den Zeitraum 01.09.1949 bis 28.2.2009, prozentuale Anteile sind gerundet. Daten aus: Schindler 2000a, b, Kempf/Merz 2001, 2008, Knoll 2004, Hoffmann 2003, Syad Ali 2003, Feldkamp 2005, Munzinger-Archiv Online/Internationales Biographisches Archiv sowie Pressemitteilungen der Bundesministerien und des Bundeskanzleramtes.

6 Syad Ali (2003) bietet eine Analyse der vorherigen Position beamteter Staatssekretäre, allerdings keine weitere Unterscheidung verschiedener exekutiver Positionen auf Bundesebene.

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Eine longitudinale Analyse verdeutlicht zudem, dass sich die Rekrutierung beamteter Staatssekretäre mit direkter vorheriger Position im Bundeskanzleramt nicht von der „hausinternen Berufung“ oder der Rekrutierung von Kandidaten aus einem anderen Bundesministerium unterscheidet, denn keines dieser drei Rekrutierungsmuster folgt einem eindeutigen Trend (Abbildung 1). Allerdings hatten während sieben Bundeskabinetten gleich viele oder mehr der neu ernannten beamteten Staatssekretäre eine vorherige Position im Bundeskanzleramt anstatt in einem anderen Bundesministerium. Dass insbesondere während des zweiten Kabinetts nach einem Regierungswechsel mehr beamtete Staatssekretäre aus dem Bundeskanzleramt als aus anderen Bundesministerien ernannt werden, kann als Indiz für die Kompetenz und Erfahrung dieser Kandidaten dienen, die sie – aus Sicht der jeweiligen Bundesminister als ihrer neuen Arbeitgeber – im Bundeskanzleramt während des ersten Kabinetts der neuen Bundesregierung gesammelt und bewiesen haben. Dieses Muster lässt sich für die Regierungswechsel 1969 und 1998, für 1983 erst später beobachten – was auch auf eine parteipolitische Dimension bei der Rekrutierung beamteter Staatssekretäre in Bundesministerien hinweist (vgl. Abb. 1; Manow 1996, Manow/Zorn 2004, Fleischer 2009b, Thies 2001). Neben einem Koordinationsmotiv des Bundeskanzleramtes bzw. seiner politischen Führung, welche ein besonderes Interesse an engen Beziehungen zu den Bundesministerien haben und dementsprechend die Rekrutierung „ihrer“ Abteilungsleiter als beamtete Staatssekretäre in den Bundesministerien unterstützen dürfte (Der Spiegel 1966: 37, ebenso 1996: 112), 7 ließen sich weitere Motive für diese Rekrutierungsmuster diskutieren. Zum einen könnte diese Rekrutierung auch aus der Personalselektion des Bundeskanzleramtes resultieren, welches besonders talentierte Mitarbeiter auswählt, denen im Anschluss an ihre Tätigkeit in der Regierungszentrale zumeist eine vielversprechende weitere Beamtenkarriere offensteht. Zum anderen dürften Bundesminister die fachliche Kompetenz und Koordinationsfähigkeiten dieser Kandidaten aus vorherigen Interaktionen zwischen ihrem Ressort und dem Bundeskanzleramt kennen und besser einzuschätzen wissen, als für Kandidaten aus anderen Bundesministerien. Dennoch kann aufgrund dieser Rekrutierungsmuster plausibel argumentiert werden, dass die Koordinationsfähigkeiten der Abteilungsleiter des Bundeskanzleramtes innerhalb der Regierungsorganisation mindestens „von oben“, das heißt den Bundesministern, wahrgenommen werden. Daraus ließe sich für ihre Rolle bei der Institutionalisierung der Richtlinienkompetenz in der Exekutive schließen, dass die meisten Abteilungsleiter des Bundeskanzleramtes es sehr gut verstehen, die Interessen der Regierungszentrale mit den Positionen der Bun7 Gelegentlich wird diese Rekrutierung direkt vom Bundeskanzler bzw. ChefBK an die Bundesminister herangetragen (Interviews BKAmt).

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Das Primat der Richtlinienkompetenz im politischen Prozess

desministerien auszubalancieren und gegebenenfalls auch gegenüber abweichenden Ressortmeinungen durchzusetzen. Gleichzeitig erwerben diese Kandidaten im Bundeskanzleramt nicht nur Generalisten- sondern auch Fachwissen in ihrem jeweiligen Politikfeld, was sie besonders attraktiv für die Position als beamtete Staatssekretäre in den jeweils zu ihrer Abteilung korrespondierenden Bundesministerien macht. Abbildung 1:

Direkte vorherige Position beamteter Staatssekretäre auf Bundesebene, 1949-2009 8 Regierungswechsel

Regierungswechsel

Regierungswechsel 100,0%

100%

80%

60%

40%

20%

0,0%

A de na u A de er I na u A de er II na ue A de r II I na u A er I de V na ue rV Er ha rd I Er ha rd I K ie I s in g Br er an d Br t I an dt II Sc hm i S c dt I hm i Sc dt I hm I id tI II K oh lI K oh lI I K oh lI II K oh lI V K oh Sc l V hr öd er Sc I hr öd er I I M er ke lI

0%

identisches Bundesministerium Bundeskanzleramt

anderes Bundesministerium andere (z.B. Bundesoberbehörden, Landesverwaltung)

Quelle: Eigener Datensatz (siehe Quellenangabe Tabelle 2).

8 Die Zuordnung der Staatssekretäre zu den einzelnen Kabinetten erfolgte gemäß ihrem jeweiligen Antrittsdatum in einem Bundesministerium. In dieser Analyse werden Kabinette durch ihre Vereidigung oder die Wahl eines Bundeskanzlers durch den Deutschen Bundestag konstituiert (Schindler 2000: 1030), daher übersteigt ihre Gesamtzahl die Anzahl der Legislaturperioden (das dritte in der Koalitionsforschung etablierte Kriterium der Parteienzusammensetzung der Regierungskoalition wurde nicht berücksichtigt). Das methodische Problem der Heterogenität von Kabinettsdauer und Anzahl der Staatssekretärspositionen pro Kabinett soll durch die prozentuale Darstellung und Interpretation zumindest teilweise minimiert werden.

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3.2 Spiegelung und Rotation: Die administrative Ebene des Bundeskanzleramtes Die Linienorganisation des Bundeskanzleramtes lässt sich aus zwei Perspektiven analysieren: Aus einer Makroperspektive unterscheidet sich die Linienorganisation des Bundeskanzleramtes nur geringfügig von der Linienorganisation in den Bundesministerien. Während die Regierungszentrale in der Anfangszeit in zwei Unterabteilungen mit jeweils vier bzw. fünf Referaten organisiert war (Behrendt 1967: 28), besteht die Linienstruktur derzeit aus fünf Fachabteilungen sowie einer so genannten „Z-Abteilung“. Allerdings wurde seit Anfang der 1970er Jahre im Bundeskanzleramt innerhalb der Fachabteilungen auf Unterabteilungen verzichtet. Stattdessen wurden Gruppen eingerichtet, die weiter reichende Arbeitsbereiche umfassen, teilweise auch mehrere Referate einschließen können. Die Entscheidung zugunsten von Gruppen, anstelle von Unterabteilungen, fußte auf zwei Argumenten: Zum einen sollte der Gruppenleiter einen Teil dieser weit gefassten Aufgabengebiete übernehmen, zum anderen sollte der Selbige nicht zur „Durchlaufstation“ werden, wie es für Unterabteilungsleiter in Bundesministerien beobachtet wurde (Busse 1998: 140f). Diese Besonderheit der Linienorganisation des Bundeskanzleramtes ermöglicht es, Politikthemen in einem größeren Themenzusammenhang zu bearbeiten. Gleichzeitig werden damit innerhalb der Regierungszentrale flache Hierarchien und organisatorische Flexibilität gepflegt, die eine kurzfristige Priorisierung von Themen ermöglichen und die Institutionalisierung der Richtlinienkompetenz gegenüber den Bundesministerien erleichtern: Die besondere Stellung von Gruppenleitern im Bundeskanzleramt ermöglicht diesen nicht nur die spezialisierte Beteiligung an formalen Verfahren (s.u.), sondern bietet ebenso Einfluss auf politikfeldspezifische Paradigmen. Aus einer Mikroperspektive unterscheiden sich die Referate in den Abteilungen des Bundeskanzleramtes allerdings deutlich von denen der Bundesministerien. Sie sind als so genannte „Spiegelreferate“ organisiert, die die Arbeit der Fachministerien spiegeln und begleiten. Während in den Anfangsjahren einzelne Referate noch mehrere Bundesministerien gespiegelt haben, verantworten inzwischen einige Referate auch nur einzelne Aufgabengebiete der Bundesministerien. In der Praxis übernehmen die Spiegelreferate im Bundeskanzleramt weite Teile der formal in der GGO vorgegebenen Beziehungen zwischen Regierungszentrale und Bundesministerien (§ 24 GGO [2006]). Sie sichten Kabinettvorlagen des jeweiligen Bundesministeriums, erstellen Kabinettsvermerke bzw. Leitungsvorlagen und erarbeiten sämtliche weitere Produkte, die im Zusammenhang mit „ihrem“ Bundesministerium anfallen, wie Textbausteine für Reden der Leitungsebene des Bundeskanzleramtes oder die Vorbereitung von öffentlichen

Das Primat der Richtlinienkompetenz im politischen Prozess

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Terminen (König 1987: 139, Gorges 1992: 24f, Busse 2010: 230f, Interviews BKAmt). Diese Orientierung war bereits von Beginn an angelegt, die Linienorganisation fungiert demnach als das „beamtete Beschattungskabinett im Kanzleramt [und] wirkt meist schon unterhalb der Minister-Etage auf die Ressorts ein. Jeder Kanzlerreferent betreut einige Dutzend Ministerialreferenten. Auf dem ‚kurzen Dienstweg‘, ohne Umweg über die Ressortspitzen, knüpfen des Kanzlers Kontrolleure Kontakt zu den Kollegen. So sind sie stets über Vorhaben und Widerstände im Ministerlager orientiert“ (Der Spiegel 1966: 32).

Die Spiegelreferate gelten als wichtigste Ressource der Regierungszentrale zur Abforderung von Ressortwissen, Kontrolle von Ressortinitiativen und Abstimmung eines potenziellen „separate[n] Ressortwillen[s]“ bzw. zur Schlichtung konkurrierender Ressortinteressen (Holtmann 2008: 80f). Zusammengefasst müssen Referenten in Spiegelreferaten des Bundeskanzleramtes „– und häufig kann das Folgende von der Koordinierung praktisch nicht getrennt werden – dafür sorgen, dass die politischen Richtlinien des Bundeskanzlers auch bei der täglichen Kleinarbeit, wo sie leicht übersehen werden können, zur Geltung kommen“ (Bachmann 1967: 172).

Mit dieser Spiegelungsfunktion geht ein informeller Status einher, der es den Gruppen- und Referatsleitern im Bundeskanzleramt ähnlich wie den Abteilungsleitern ermöglicht, in den Bundesministerien mit hierarchisch höheren Positionsinhabern, wie beispielsweise Unterabteilungsleitern oder Abteilungsleitern, direkt und „auf Augenhöhe“ zu kommunizieren (Brauneck 1994: 17, Interviews BKAmt). Demnach tragen die Spiegelreferenten maßgeblich zur Institutionalisierung der Richtlinienkompetenz in exekutiven Entscheidungsprozessen bei: Neben ihrer formalen Beteiligung (insbesondere durch formale Regelungen wie die GGO) ist es vor allem ihr normativer Status als wichtiger „politischer Filter“ von Ressortinitiativen und als „Schiedsrichter“ auf Arbeitsebene, der ihnen Möglichkeiten zur Institutionalisierung der Richtlinienkompetenz bietet. Neben dieser Spiegelungsrolle der Linienorganisation des Bundeskanzleramtes, deren Ausübung quasi im permanenten Zusammenspiel mit den Bundesministerien erfolgt, hat es im Zeitverlauf verschiedene Initiativen gegeben, explizite Planungs- bzw. Strategiefunktionen in der Linienorganisation des Bundeskanzleramtes zu etablieren (Flohr 1972, Mertes 2003). Die weitest reichende Initiative wurde nach der Bundestagswahl 1969 mit der Einrichtung einer Planungsabteilung unternommen, die auch mithilfe der Unterstützung des ChefBK neue Planungsinstrumente etabliert hat, die teilweise bis heute ange-

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wandt werden, wie beispielsweise die Kabinettszeitplanung auf Grundlage eines Datenblattverfahrens (Süß 2005). Auch wenn diese Abteilung bis 2002 bestehen blieb, allerdings ihre Funktionen kontinuierlich verändert wurden, konnte sie andere Akteure in der Regierungsorganisation nur bedingt beeinflussen und hat ebenso keine zentrale Bedeutung für die Institutionalisierung der Richtlinienkompetenz in der Exekutive erlangt (Fleischer 2009a). Die personelle Zusammensetzung der Linienorganisation des Bundeskanzleramtes war seit jeher von einem intensiven Austausch mit den Bundesministerien geprägt (Behrendt 1967: Kap. 2). Nach der Bundestagswahl 1969 wurde in einem formalen Kabinettsbeschluss ein „Rotationsprinzip“ etabliert, wonach Mitarbeiter der Bundesministerien für einen bestimmten Zeitraum in die Regierungszentrale rotieren und anschließend wieder in ihr „Mutterhaus“ zurückkehren. Eine solche Abordnung zum Bundeskanzleramt wirkt sich zumeist positiv auf die Karriere aus und die meisten Mitarbeiter verantworten nach ihrer Rückkehr eine hierarchisch höhere Position (Busse 2005: 132). Wenngleich anfangs nur sehr wenige Mitarbeiter formal rotierten, sind es derzeit etwa 120 Beamte und Angestellte des höheren Dienstes pro Haushaltsjahr, die von den Bundesministerien „beurlaubt“ sind, um im Bundeskanzleramt tätig zu sein. Wenngleich sich daraus Effekte auf die Loyalität der Mitarbeiter im Bundeskanzleramt erwarten lassen, ist deren Bewertung in der Praxis umstritten: Einige Praktiker verweisen auf gleichwertige duale Loyalitäten (Mertes 2003: 73), die durchaus konkurrieren könnten, während andere argumentieren, dass die Loyalität zum Bundeskanzleramt eindeutig überwiegt und bei Verletzung dieser Priorisierung auch jederzeit die Rückkehr in das Mutterhaus veranlasst werden kann (Interviews BKAmt). Eine systematische Analyse dieser Loyalitäten und ihrer Effekte auf die Beziehungen zwischen der Regierungszentrale und den Bundesministerien liegt bislang nicht vor. Es lässt sich allerdings plausibel vermuten, dass dieses Spannungsverhältnis von weiteren Faktoren abhängt, etwa von den persönlichen Eigenschaften der jeweiligen Mitarbeiter (zum Beispiel Seniorität) oder von Charakteristika des jeweiligen Mutterhauses (beispielsweise dessen politische Relevanz oder auch die parteipolitische Zugehörigkeit der jeweiligen politischen Führung). Eine Analyse dieses Rotationssystems im Zeitverlauf weist zudem auf verschiedene Dynamiken hin (Tabelle 3).

215

Das Primat der Richtlinienkompetenz im politischen Prozess

Tabelle 3: Sollstellen von Beamten und Angestellten des höheren Dienstes, die aus den Bundesministerien in das Bundeskanzleramt rotiert wurden 9 Portfolio

1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005

Auswärtige Beziehungen

11

9

8

17

15

14

21

Inneres

0

0

0

0

3

8

10

Justiz

0

0

0

0

0

1

2

Finanzen

0

0

0

1

4

21

23

Wirtschaft

0

0

0

9

11

12

18

Landwirtsch., Ernährung, Verbraucherschutz

0

0

2

1

3

2

4

Arbeit und Soziales

2

2

3

3

5

6

---

Verkehr, Bau- und Wohnungswesen

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Verteidigung

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Gesundheit

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Umwelt

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Familie, Senioren, Frauen, Jugend

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Entwicklungszusammenarbeit

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Bildung, Forschung

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Innerdeutsche Beziehungen

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14

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Quelle: Bundeshaushaltspläne 1975-2005.

Zum einen hat sich die Anzahl der Bundesministerien deutlich erhöht: Nahmen 1975 noch drei Bundesministerien an dem Rotationssystem teil, so rotieren inzwischen alle Bundesministerien Mitarbeiter in das Bundeskanzleramt. Zum anderen lassen sich zwischen den Bundesministerien Unterschiede in der Anzahl der rotierten Mitarbeiter feststellen: Während das Auswärtige Amt über 9 Die Zahlen entsprechen Vollzeitstellen, die nichtministerielle Bundesverwaltung wurde nicht berücksichtigt. In 1990 sind die Sollstellen des Bundesministeriums für Frauen und Jugend sowie des Bundesministeriums für Familien und Senioren in einem Portfolio dargestellt. Für 2005 sind die Sollstellen des Bundesministeriums für Wirtschaft und Arbeit unter dem Portfolio „Wirtschaft“ dargestellt.

216

Julia Fleischer

viele Jahre die meisten Mitarbeiter rotiert hat, sind es derzeit vor allem das Bundesfinanzministerium und das Bundeswirtschaftsministerium, die die meisten Mitarbeiter rotieren. Zunächst könnten diese Unterschiede mit der Größe der Bundesministerien erklärt werden, allerdings rotieren auch größere „Häuser“ wie beispielsweise das Bundesverkehrsministerium durchschnittlich weniger Mitarbeiter pro Jahr. Daher deuten diese Unterschiede eher auf eine veränderte Nachfrage des Bundeskanzleramtes nach politikfeldspezifischer Expertise hin. Dass das Auswärtige Amt kontinuierlich die meisten Mitarbeiter in das Bundeskanzleramt rotiert hat, ließe sich demnach auf einen Bedarf nach Expertise für die Politikformulierung auf europäischer und internationaler Ebene zurückführen. Ebenso deutet der Zuwachs an rotierenden Mitarbeitern aus dem Bundesfinanzministerium und dem Bundeswirtschaftsministerium auf die steigende Relevanz dieser Politikfelder im Zuge der europäischen Integration hin. Den Mitarbeitern des Bundesfinanzministeriums kann zudem aufgrund der Position und Rolle ihres Mutterhauses ein Gesamtüberblick über die anderen Bundesministerien unterstellt werden, der sie für die Regierungszentrale attraktiv macht. Diese Muster der Rotation zwischen Bundeskanzleramt und Bundesministerien eröffnen der Regierungszentrale den Aufbau und die Pflege wichtiger informeller Netzwerke, die insbesondere für die Institutionalisierung normativer und kognitiver Elemente der Richtlinienkompetenz einsetzbar sind.

3.3 Leitung und Linie im Bundeskanzleramt als komplementäre Promotoren einer Institutionalisierung der Richtlinienkompetenz In der Praxis exekutiver Entscheidungsprozesse erweist sich die Organisation des Bundeskanzleramtes als besonders geeignet, die Richtlinienkompetenz durchzusetzen (Tabelle 4). Der politischen Leitungsebene des Bundeskanzleramtes bieten sich verschiedene Möglichkeiten der Institutionalisierung der Richtlinienkompetenz: Wenngleich sich die formale Autorität des ChefBK in den verschiedenen Regelwerken zunächst aus der Funktion des Bundeskanzleramtes als Kabinettssekretariat ableitet, ermöglichen diese regulativen Mechanismen die Anleitung und Durchsetzung der politischen Zielsetzungen des Regierungschefs gegenüber potenziell abweichenden Ressortmeinungen. Zudem kann die politische Führung im Bundeskanzleramt über „exekutive Netzwerke“ Normen und professionelle Standards beeinflussen, wie etwa die angemessene Form einer Kabinettsvorlage durch den ChefBK als Vorsitzender der St-Lage. Ähnlich sind die parlamentarischen Staatssekretäre im Bundeskanzleramt neben ihrer formalen Beteiligung an exekutiven Entscheidungsprozessen, beispiels-

217

Das Primat der Richtlinienkompetenz im politischen Prozess

weise als Beauftragte der Bundesregierung, insbesondere durch ihren Status als Koordinationsinstanz ex officio innerhalb des jeweiligen Politikfeldes in der Lage, dessen kognitive Grundlagen zu beeinflussen (Blätte und Jantz/Veit i. d. B.). Die Abteilungsleiter wiederum fungieren nicht nur als interne Schnittstelle zwischen der politischen Leitungsebene und der administrativen Linienorganisation, sondern erwerben insbesondere auch im Kreis der politischen Beamten der Regierungsorganisation einen Status als fachliche Experten und „politische Generalisten“, mit dem sie auch normative und kognitive Aspekte der Richtlinienkompetenz in exekutiven Entscheidungen durchsetzen können. Tabelle 4: Beispiele für die Institutionalisierung der Richtlinienkompetenz durch das Bundeskanzleramt regulativ

normativ

kognitiv

x Grundgesetz x Geschäftsordnungen (GOBReg, GGO) x Kabinettsbeschlüsse (z. B. Rotationsbeschluss) x Organisationserlasse des Bundeskanzlers (z. B. zur Bestellung von Beauftragten der Bundesregierung) x Geschäftsverteilungspläne x Datenblattverfahren zur Koordination der Kabinettszeitplanung

x Paradigmen für Politiken, x formale Ausschüsse die im Bundeskanzleramt beamteter Staatssekretäre ressortieren, unter Vorsitz des z. B. Deutschlandpolitik, ChefBK, z. B. St-Lage Aufbau Ost x Status und Reputation der parlamentarischen Staats- x politikfeldspezifische sekretäre im BundeskanzParadigmen und best leramt als Beauftragte der practices, für die BeaufBundesregierung tragte der Bundesregierung im Bundeskanzlerx Abteilungsleiter des amt ernannt sind, z. B. Bundeskanzleramtes als Migration, Flüchtlinge „Sherpa“ des Bundesund Integration, Bürokrakanzlers (1998-2004) tieabbau x informelle Netzwerke x Begleitung von Ressortzwischen Mitarbeitern initiativen durch die aus dem BundeskanzlerSpiegelreferate des Bunamt und den Bundesmideskanzleramtes nisterien

Quelle: Eigene Darstellung.

Der Linienorganisation des Bundeskanzleramtes stellen sich – durch formale Vorgaben der GGO sowie ihre spezialisierte und differenzierte Organisation in Spiegelreferaten – Gelegenheiten, Ressortinitiativen zugunsten der Motivlage des Bundeskanzleramtes, bzw. des Bundeskanzlers, anzupassen. Daneben ermöglichen die informellen Netzwerke mit den korrespondierenden Bundesmi-

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nisterien, gestärkt durch das formale Rotationsprinzip, die normativen und kognitiven Grundlagen des jeweiligen Politikfeldes zugunsten der Sichtweise des Bundeskanzleramtes zu beeinflussen. Der kontinuierliche Austausch zwischen der Leitungsebene und der Linienorganisation sichert dem Bundeskanzleramt zudem eine breite Präsenz in den einzelnen Phasen exekutiver Entscheidungsprozesse unterschiedlichen Konfliktgrads: Auf Arbeitsebene können die Spiegelreferate der Linienorganisation insbesondere fachliche Konflikte und Meinungsverschiedenheiten der Bundesministerien ausräumen und gegebenenfalls an die Interessen der Regierungszentrale, bzw. des Regierungschefs, anpassen. Umgekehrt sind auch die Bundesministerien in vielen Fällen zunächst daran interessiert, die Regierungszentrale von ihrer Ressortmeinung zu überzeugen und die etablierten Mechanismen der Konfliktschlichtung auf Arbeitsebene voll auszuschöpfen (Interviews BKAmt). Dahingegen ist die politische Leitungsebene insbesondere mit jenen Sachthemen befasst, die entweder aufgrund ihrer politischen Sensibilität und Relevanz eine solche Aufmerksamkeit grundsätzlich verlangen oder aber bereits einen hohen Grad an parteipolitischer Auseinandersetzung verursacht haben. Entsprechend ist die politische Leitungsebene eher an der Kompromissfindung für parteipolitische Konflikte beteiligt. Dass sich im Zeitverlauf Aufbau- und Ablauforganisation des Bundeskanzleramtes verändert haben und neben der Spezialisierung und Ausdifferenzierung der Linienorganisation insbesondere auf politischer Leitungsebene zusätzliche Akteure etabliert wurden, kann zum einen auf eine Zunahme der Ressortkonflikte mit politischer Relevanz oder parteipolitischem Konflikthintergrund zurückgeführt werden, die einer Schlichtung durch die Regierungszentrale bedürfen. Zum anderen kann dies aber auch als kontingente Dynamik, das heißt als Reaktion auf funktionale Anforderungen an die Regierungszentrale interpretiert werden, die in einer komplexer werdenden Umwelt ihre Aufmerksamkeit für bestimmte politische Themen z. B. in der Ernennung von Beauftragten und Bereitstellung von unterstützenden Ressourcen ausdrückt.

4

Fazit

Die Fähigkeiten des Bundeskanzleramtes, als institutioneller Agent das Primat der Richtlinienkompetenz in der Exekutive aufzubauen und durchzusetzen, werden maßgeblich durch differentia spezifika der Organisation der Regierungszentrale bestimmt: Die Kombination von politischer Leitungsebene und administrativer Linienorganisation ermöglicht eine regulative, normative sowie kognitive Institutionalisierung der Richtlinienkompetenz in der Exekutive. Der zu

Das Primat der Richtlinienkompetenz im politischen Prozess

219

beobachtende organisatorische Wandel des Bundeskanzleramtes hat dabei deutlich die Möglichkeiten zur Institutionalisierung des Kanzlerprinzips ausgeweitet. In einer analytischen Zuspitzung kann beiden unterschiedenen organisatorischen Ebenen ein Beitrag für unterschiedliche exekutive Entscheidungsprozesse unterstellt werden: Wird der analytische Fokus der Richtlinienkompetenz gemäß einer engen Wortbedeutung ausschließlich auf die politischen Richtoder Leitlinien des Bundeskanzlers gelegt, so sind bereits durch die formale Stellung der Regierungszentrale in verschiedenen Regelwerken Möglichkeiten der Institutionalisierung bzw. Durchsetzung dieser politischen Interessen gegeben. Daneben tragen insbesondere Akteure der politischen Leitungsebene zur normativen und kognitiven Sicherung der Richtlinienkompetenz in diesen Themenfeldern bei. Wird darüber hinaus mit der Richtlinienkompetenz des Bundeskanzlers in einer weiteren Wortbedeutung nach dem Einfluss des Regierungschefs, bzw. der Regierungszentrale, auf exekutive Entscheidungsprozesse auch geringerer politischer Reichweite oder Relevanz gefragt, dann bietet insbesondere die administrative Linienorganisation des Bundeskanzleramtes aufgrund ihrer spezifischen funktionalen Politisierung Möglichkeiten zur regulativen, aber auch normativen und kognitiven Durchsetzung der Richtlinienkompetenz, da sie die „politische Sensibilisierung“ primär gegenüber dem Bundeskanzleramt, aber auch sekundär gegenüber dem jeweils entsendenden bzw. zu spiegelnden Bundesministerium einschließt. Dass dennoch der sozialwissenschaftliche Befund bestehenbleibt, das Ressortprinzip dominiere in der Praxis über Kanzler- und Kabinettsprinzip, kann vornehmlich auf die empirisch deutliche Mehrzahl exekutiver Entscheidungsprozesse zurückgeführt werden, die die sogenannten „Referentenentwürfe“ durch interministerielle Selbstkoordination zur Kabinettsreife bringen. Trotzdem werden auch diese traditionellen Formen der Entscheidungsfindung in der deutschen Regierungsorganisation im Schatten des Bundeskanzleramtes bzw. einer „institutionalisierten Richtlinienkompetenz“ vollzogen, dessen Ausgestaltung maßgeblich durch die spezifische Organisation des Bundeskanzleramtes geprägt wird.

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Wie neue Ideen in die Politik gelangen Planungsakteure als Vordenker, Ideenmakler und Strategieentwickler innerhalb der Regierungszentrale Dominic Schwickert

1

Einleitung

Bildung, Energie und Demographie, Strukturwandel, Standortwettbewerb und Haushaltskonsolidierung. Die Liste legislatur- und ressortübergreifender Herausforderungen, denen sich die Regierungsakteure der Bundesländer zu stellen haben, ist lang. Dabei sind insbesondere die Staats- und Senatskanzleien gefordert. Zu deren Selbstverständnis als übergeordnete Querschnittsbehörden gehört es nämlich, politische Visionen zu formulieren und darauf aufbauend zukunftsorientierte Landesstrategien auszuarbeiten. Letztere werden zwar nicht ausschließlich in den Regierungszentralen entwickelt, da auch in den entsprechenden Ministerien und Gremien der Regierungsparteien Strategiearbeit stattfindet. Während jedoch – überspitzt formuliert – fachliche bzw. parteipolitische „Stückwerkingenieure" (Karl Popper) die einzelnen Ressorts, Fraktionen und Parteizentralen dominieren, werden die Einzelpolitiken am ehesten in den Zentralen mit langfristigen Zielen verbunden und zu einer kohärenten Regierungspolitik zusammengeführt. Zudem ist anzunehmen, dass Strategien, die im Dunstkreis der Ministerpräsidenten als Regierungschefs und höchste Repräsentanten der Bundesländer konzipiert werden, eine besondere Wirkungsmächtigkeit entfalten. Von den Staats- und Senatskanzleien als „dienende Behörden der Ministerpräsidenten“ (Frohn 2009) sind damit die entscheidenden Impulse für eine vorausschauende und nachhaltige Landespolitik zu erwarten. Um der anspruchsvollen Rolle als landespolitisches Macht- und Gestaltungszentrum gerecht zu werden, ist die Leitungsebene einer Regierungszentrale auf innovative Politikentwürfe aus dem eigenen Apparat angewiesen. Doch wer sind diese konzeptionellen Köpfe innerhalb der Regierung, die sich jenseits der tagespolitischen Hektik mit den legislatur- und politikfeldübergreifenden Herausforderungen auseinandersetzen? Unter welchen Rahmenbedingungen arbeiten sie und welche Schwerpunkte haben sie im Arbeitsalltag? Und wo liegen schließlich die Spielräume und Grenzen strategischer Planung in deutschen Regierungszentralen? Diese Fragen zur bislang wenig erforschten strategischen Beratung in den Innenhöfen der Macht umreißen das Erkenntnisinteresse dieses

M. Florack T Grunden (Hrsg.), Regierungszentralen, DOI 10.1007/978-3-531-93016-9_10, © VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2011

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Dominic Schwickert

Beitrags. Dabei wird bei den Planungsakteuren angesetzt, die innerhalb der Regierungszentrale für die Themen von morgen zuständig sind und bereits Antworten auf Fragen bereithalten (sollten), die von der Politik noch nicht gestellt werden. Vor der eigentlichen Akteursanalyse werden in den folgenden Abschnitten zunächst das veränderte Verständnis von Regierungsplanung sowie einige Grundbegriffe aus der neueren Strategieforschung diskutiert. Der kurze historische Abriss und die begrifflichen Differenzierungen erlauben es, Vorbehalte gegenüber strategischer Planung auszuräumen, bestehende politikwissenschaftliche Forschungslücken aufzuzeigen und das Aufgabenportfolio strategischer Planungsakteure von anderen organisationellen Untereinheiten der Regierungszentrale abzugrenzen. Darauf aufbauend werden auf Basis empirischer Daten 1 aus zehn ausgewählten Staats- und Senatskanzleien die strukturellen Kontextfaktoren strategischer Planung sowie das Arbeitsprofil der Planungsakteure als strategische Berater der Ministerpräsidenten herausgearbeitet. Im Fazit wird die vorgenommene Bestandsaufnahme zur strategischen Planung in den Regierungszentralen auf einige Kernaussagen verdichtet.

2

Von der systemischen zur strategischen Regierungsplanung

Politische Planung im Regierungsbereich soll helfen, Problemlösungen und Entscheidungen vorzubereiten, die sich an dem gesellschaftlichen Entwicklungsstand von morgen und übermorgen statt an dem von gestern ausrichten. So formulierte es Horst Ehmke, Chef des Bundeskanzleramts während der ersten sozialliberalen Regierung Willy Brandts (1969-1972), im Höhepunkt der bundesdeutschen Planungseuphorie (Ehmke 1971). Bis heute steht Ehmke wie kein anderer deutscher Politiker für die Idee, Regierungshandeln mit Hilfe von präzise ausgearbeiteten Zielen, Aufgaben und Instrumenten möglichst vollständig, langfristig und vor allem zentral zu planen. Politische Planung auch als Vehikel einer gesamtgesellschaftlichen Modernisierung zu sehen, entsprach dabei dem fortschrittlich- und machbarkeitsgläubigen Zeitgeist der stark keynesianisch geprägten Phase in den späten 1960er und frühen 1970er Jahren. Doch auf die Planungsbegeisterung folgte schnell eine regelrechte Planungsernüchterung, nachdem die empirischen Befunde der frühen PolicyForschung den systemischen Planungsmaßnahmen einen höchst unbefriedigen1 Diese basieren im Wesentlichen auf einer explorativen Studie der Universität Münster, die Mitte 2009 im Auftrag der Bertelsmann Stiftung in Baden-Württemberg, Bayern, Berlin, Brandenburg, Bremen, Hessen, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz, Sachsen und Schleswig-Holstein durchgeführt wurde (Schwickert 2010).

Wie neue Ideen in die Politik gelangen

227

den Output bescheinigten (Mayntz/Scharpf 1973, Schatz 1973: 35). So gilt seit spätestens Mitte der 1970er Jahre das Bild einer umfassend planenden Regierungszentrale in Wissenschaft und politischer Praxis als überholt. Teils zu Unrecht. Denn trotz der erfahrenen Diskreditierung, die sich insbesondere auf Konzepte systemischer Gesamtplanung bezog, ist politische Planung nach wie vor ein wichtiges Instrument der Regierungspolitik. So existieren 40 Jahre nach Ende der Planungseuphorie im politischen System Deutschlands noch immer Planungseinheiten in ausnahmslos allen deutschen Regierungszentralen. Jedoch mit einem grundlegend gewandelten Planungsverständnis: Moderner Regierungsplanung, die sich in der einschlägigen Literatur zunehmend mit dem Zusatz „strategisch“ statt „systemisch“ schmückt, liegt zwar nach wie vor das Ideal einer rationalen, proaktiven und zukunftsorientierten Politikgestaltung zugrunde. Ähnlich wie bei älteren Planungskonzeptionen geht es auch hier um eine zielorientierte Politikausrichtung, die weder an Ressortgrenzen Halt macht noch auf Legislaturperioden begrenzt ist. Emanzipiert haben sich die neueren Planungsansätze von ihren Vorläufern allerdings dahingehend, dass sie sich von der naiven Vorstellung einer umfassenden Plan- und Beherrschbarkeit gesellschaftspolitischer Prozesse gelöst haben. So ist der politische Gestaltungsanspruch von Regierungsplanung sehr viel bescheidener geworden. Darüber hinaus betonen neuere strategieorientierte Planungsansätze, dass ein politischer Akteur im laufenden Prozess stets zum flexiblen Nachjustieren bereit und insbesondere fähig sein muss. Kurzfristige Kurskorrekturen werden demnach nötig, wenn sich Informations- und Stimmungslagen bzw. die Interdependenzen und Prioritäten grundlegend ändern. Anders ausgedrückt hebt das Strategische die Notwendigkeit hervor, die aktuelle Machtkonstellation, die Erwartungen der Öffentlichkeit sowie die eigene Leistungsfähigkeit ständig im Blick zu behalten. 2 Für dieses dynamische Verständnis von Zukunftsplanung sind eine kontinuierliche Lernbereitschaft sowie konsequente Kontroll- und Anpassungsmaßnahmen Grundvoraussetzung. Um vorhandene Potenziale für eine strategische Politikgestaltung besser ausschöpfen zu können, ist die politische Praxis auf konzeptionelle Unterstützung aus der Wissenschaft angewiesen. In der anwendungsbezogenen Politikwissenschaft hat sich mit der politischen Strategieanalyse ein ganzer Forschungszweig entwickelt, der sich konsequent aus der Akteursperspektive mit

2 Entgegen der häufig im Wahlkampfkontext vorkommenden, bisweilen inflationären Verwendung des Strategiebegriffs bezieht sich das Konzept der politischen Strategie explizit nicht auf die ausschließliche Orientierung an machtpolitischen Aspekten der politischen Akteure. Vielmehr geht es darum, die Gestaltungs- und Machtziele über den gesamten Politikprozess hinweg gleichermaßen zu berücksichtigen (Fischer et al. 2008).

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Dominic Schwickert

den Chancen und Möglichkeiten strategischer Planung und Steuerung 3 auseinandersetzt. Als „Pioniere“ können hier Joachim Raschke und Ralf Tils bezeichnet werden, die in ihrem Grundlagenwerk zur politischen Strategie (Raschke/Tils 2007) den konzeptionellen Rahmen der neueren Strategieforschung im Wesentlichen abgesteckt haben. 4 Ihnen gelang es, einige grundlegende Prämissen, Ziele und Methoden älterer Planungskonzeptionen in die heutige Zeit zu „übersetzen“ und dergestalt zu modifizieren, dass sie mit den Eigengesetzlichkeiten moderner Politikprozesse kompatibel sind. Trotz zahlreicher elaborierter Forschungsarbeiten zur politischen Strategie (z. B. Tils 2005, Speth 2005, 2006) mangelt es diesem neuen Forschungszweig aber nach wie vor an empirischen Akteurs- und Organisationsanalysen zur Frage, „was strategische Politikakteure in strategischer Hinsicht wirklich tun und denken“ (Raschke 2002: 215). Diese Leerstelle betrifft auch die strategischen Akteure innerhalb der Regierungszentralen deutscher Bundesländer.

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Strategische Akteure innerhalb der Regierungszentrale

In gewisser Weise bildet die Regierungszentrale das Regiezentrum einer Landesregierung: Hier werden die landespolitischen Leitlinien formuliert („Drehbuch“), ein Spannungsbogen der Legislaturperiode mit den entsprechenden Akteuren und Zeitpläne festgelegt („Dramaturgie“), der reibungslose Ablauf der Regierungsgeschäfte überwacht („Choreographie“) und letztlich die Arbeit der gesamten Regierung kommuniziert („Darstellung“) und verantwortet („Regie“). Aufgrund dieser Vielfältigkeit an Aufgaben stellt eine Regierungszentrale alles andere als eine homogene Einheit dar. Vielmehr setzt sie sich aus einer Vielzahl parallel agierender Untereinheiten zusammen, die aufgrund des Arbeitsteilungsprinzips über spezifische, gelegentlich gegensätzliche Handlungsorientierungen verfügen. 3 Auch wenn in vielen neueren politikwissenschaftlichen Arbeiten strategische Planung und Steuerung synonym verwendet werden, sollte man zwischen dem Planungs- und Steuerungsbegriff unterscheiden: Strategische Planung ist der strategischen Steuerung vorgeschaltet und bezieht sich stärker auf die konzeptionelle Komponente strategischer Politik, also auf die systematische Suche nach und Analyse von strategischen Themenfeldern, Zielen und Vorhaben. Strategische Steuerung ist semantisch im Gegensatz dazu eher in der Durchsetzungsdimension strategischer Politik zu verorten. 4 Die Literatur zur politischen Strategie war zuvor äußerst disparat. Beiträge bezogen sich auf Erfahrungen von politischen Praktikern (Kuhn 2002, Schmidt-Deguelle 2002, Machnig 2002), auf einzelne Politikfelder wie die Umwelt- und Nachhaltigkeitspolitik (Jänicke 1996 und 1997, Jänicke/Jörgens 2000) oder auf einzelne Forschungsschwerpunkte wie politische Kommunikation (Haubner et al. 2005), Leadership (Glaab 2007), Parteien und politische Bewegungen (Raschke 2001, Wiesendahl 2002) sowie Wahlkampf und Campaigning (Timm 1999, Althaus/Cecere 2003).

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Idealtypisch kann innerhalb der Regierungszentrale zunächst einmal zwischen operativen und strategischen Akteuren unterschieden werden. Während bei den operativen Akteuren die Koordination der laufenden Regierungsgeschäfte und damit politische Managementaufgaben im originären Sinne im Vordergrund stehen, können all diejenigen Mitarbeiter als strategische Akteure gefasst werden, die in ihrem Arbeitsalltag mit politischer Strategie zu tun haben. So sind beispielsweise die Spiegelreferate, die im kontinuierlichen Austausch mit den Ressorts stehen und deren Facharbeit kritisch begleiten (Busse 2005: 54ff), klassischerweise operativ tätig. In diesen Einheiten laufen letztlich die Fäden der Regierungsarbeit zusammen, weshalb sie innerhalb der Regierungsorganisation eine wichtige Scharnierfunktion einnehmen. Im Unterschied dazu liegt der Schwerpunkt der Planungseinheiten weniger auf Koordinations- als auf Konzeptionsaspekten: Die Planungseinheiten entwickeln Regierungsstrategien für gesellschaftliche Herausforderungen mit weitem zeitlichem Problemlösungshorizont. Der explizite Auftrag zur Strategieentwicklung macht die Planungseinheiten nicht nur zu strategischen Akteuren, sondern letztlich zu strategischen Regierungsplanern im engeren Sinne. Auf Leitungsebene stellen der Ministerpräsident und seine engsten Vertrauten wie der Chef der Staats- bzw. Senatskanzlei, der Regierungssprecher oder sein Büroleiter strategische Akteure dar. Durch die entsprechende formale Befugnis bzw. durch den direkten Zugang zum Entscheidungsträger haben sie großen Einfluss auf die strategischen Planungsprozesse der jeweiligen Landesregierung. Allerdings dürften deren Kapazitäten für strategische Grundsatzarbeit relativ begrenzt sein. Da sie sehr stark in das politische Alltagsgeschäft involviert sind und meist eine hohe Termindichte zu bewältigen haben, bilden sie strategische Regierungsplaner im weiteren Sinne. Doch auch wenn diese sich in der Hauptsache auf dem taktisch geprägten Parkett der Tagespolitik bewegen, sind sie es letztlich, die über die übergeordneten Regierungsstrategien entscheiden und diese nach innen und außen vertreten und durchsetzen. Das macht sie zu strategischen Entscheidern. Die Planungsakteure hingegen sprechen strategische Empfehlungen aus, weshalb sie als strategische Berater gefasst werden können. Aufbauend auf dieser Unterscheidung kann weiter zwischen dem strategischen Zentrum und dem strategischen Apparat differenziert werden (Raschke/Tils 2007: 282ff): Im strategischen Zentrum, einem meist auf drei bis fünf Personen beschränkten „Küchenkabinett“ (Müller/Walter 2004) mit persönlichen und strategiefähigen Vertrauten des Regierungschefs, werden die strategischen Entscheidungen gefällt. Die Planungseinheit bildet dagegen den strategischen Apparat, der als ein „Ort für professionell-methodische Strategiearbeit und die Vorbereitung von Strategieentscheidungen“ (Raschke 2002: 214) umschrieben werden kann.

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Planungsakteure als strategische Berater der Ministerpräsidenten: Ergebnisse der empirischen Analyse

Die alltägliche Arbeit der Planungsakteure in der Regierungszentrale wird zunächst einmal von strukturellen Kontextfaktoren beeinflusst, deren Analyse einen wichtigen Baustein für ein differenziertes Verständnis strategischer Regierungsplanung darstellt. Ausgangspunkt sind hier die übergeordneten Fragen nach den grundlegenden Rahmenbedingungen von Regierungspolitik auf Länderebene im Allgemeinen und der Rolle der Regierungszentrale im Gesamtgefüge der Landesregierung im Besonderen. Innerhalb der Regierungszentrale wirkt sich insbesondere die Einbettung des strategischen Apparats in die institutionellen Strukturen des Hauses auf die konkrete Strategiearbeit aus. Die vorhandenen Spielräume der strategischen Planungsakteure lassen sich dabei anhand von Aufhängung, Zuschnitt und Ressourcenausstattung der entsprechenden Planungseinheiten analysieren. Damit ist der generelle Handlungskorridor strategischer Planung in Regierungszentralen grob umrissen. Darauf aufbauend kann ein umfassendes Arbeitsprofil herausgearbeitet werden, das neben den Arbeits- und Themenschwerpunkten insbesondere personalpolitische Aspekte sowie das Selbstverständnis der strategischen Planungsakteure umfasst.

4.1 Strukturelle Rahmenbedingungen strategischer Regierungsplanung Der sogenannte „Ressortegoismus“, der sich aus dem verfassungsmäßig garantierten Ressortprinzip ableitet und sich im Wesentlichen auf regierungsinterne Rivalitäten um Budgetanteile, Kompetenzen und Profilierungschancen bezieht, wird von den befragten Planungsakteuren übereinstimmend als zentrale Herausforderung für die strategische Planung angesehen. Trotz der ebenfalls verfassungsrechtlich verankerten Richtlinienkompetenz des Ministerpräsidenten 5 wirken durch das Ressortprinzip in jeder Regierungskonstellation Zentrifugalkräfte, die die Handlungsfähigkeit der Zentrale gegenüber den Ressorts einschränken. Da ein Minister seinen Geschäftsbereich selbstständig, unabhängig und eigenverantwortlich leitet und ihm die konkrete Ausgestaltung der vorgegebenen Leitlinien vorbehalten bleibt, besteht rein formaljuristisch kein hierarchisches Über- und Unterordnungsverhältnis (Busse 2005: 52). Stattdessen existiert zwi5 Eine Ausnahme bildet hier der Stadtstaat Bremen, wo der Regierungschef über keine formale Richtlinienkompetenz verfügt. In Berlin ist dem Regierenden Bürgermeister erst im Jahre 2007 nach einer Verfassungsänderung die Richtlinienkompetenz zugesprochen wurde. Diese spielt jedoch aufgrund der gewachsenen Verwaltungskulturen in Berlin faktisch nur eine untergeordnete Rolle im Regierungsalltag.

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schen der Zentrale und den Fachressorts ein enormer Wettbewerb um die besten politischen Ideen und die Verbuchung politischer Erfolge, der durch den faktischen Koalitionszwang im deutschen Fünf-Parteien-System noch verstärkt wird. Angesichts der machtpolitischen Koalitionsarithmetik und zahlreicher parteipolitischer Befindlichkeiten ist die strategische Steuerung der Regierungspolitik durch die Zentrale meist eine sensible Angelegenheit. In welchem Verhältnis das Ressort- und Richtlinienprinzip konkret zueinander steht, hängt nach Einschätzung der Planungsakteure einerseits von den politischen Kräfteverhältnissen im Bundesland, andererseits vom Regierungsstil des Ministerpräsidenten ab. Wenn der Regierungschef eher „aus dem Bauch heraus“ („Typus situativer Regierungsstil“) oder zurückhaltend („Typus passiver Regierungsstil“) regiert oder sich stark auf die Abarbeitung des Koalitionsvertrags („Typus administrativer Regierungsstil“) fixiert, hat das unmittelbar negative Auswirkungen auf die Wirkungsmächtigkeit der Strategiearbeit in der Regierungszentrale. Weist der Ministerpräsident hingegen selbst eine Neigung zu strategischem Denken und Handeln auf („Typus strategischer Regierungsstil“), nimmt die Planungseinheit im hausinternen Machtgefüge automatisch eine besondere Rolle ein. 6 Insgesamt üben hausinterne Auseinandersetzungen im Sinne von Harold D. Lasswells „Who gets what, when and how“ (1950) eine strategiehemmende Wirkung aus: So beklagen einige Planungsakteure, dass bei anstehenden Entscheidungen stets auch abteilungs- bzw. karrierebezogene Aspekte eine bedeutende Rolle spielen. Damit sind Sachfragen grundsätzlich immer auch mit Verteilungskämpfen verknüpft, was insbesondere für die strategische Planung eine große Herausforderung darstellt. Ein Planungsakteur drückt es folgendermaßen aus: „Das Problem mit der Priorisierung von politischen Themen und Vorhaben besteht darin, dass man immer gleichzeitig auch Nachrangigkeiten definiert, wo Geld und Prestige dranhängen. Da macht man sich als Planer nicht nur Freunde.“ Weitere Kontextfaktoren, die die Strategiearbeit in Regierungszentralen beeinflussen, bilden die Haushaltslage und die Amtsdauer einer Landesregierung sowie das Mediensystem im jeweiligen Bundesland. In allen drei Berei6 Ein gutes Beispiel ist hier Sachsen, das hinsichtlich der Strategieorientierung nicht zuletzt wegen seiner Demographiepolitik eine gewisse Vorreiterrolle unter den 16 Bundesländern einnimmt. Hier findet sich seit der Ministerpräsidentschaft von Kurt Biedenkopf in den 1990er Jahren in der Regierungszentrale eine hohe Affinität für strategische Fragen, was sich auf die gesamte Ausrichtung der Regierungspolitik auswirkt. Neben der planerisch-strategischen Tradition gibt es jedoch noch weitere Gründe für die vergleichsweise starke Strategieorientierung des Freistaates: So steht die sächsische Landesregierung aufgrund des im 2019 auslaufenden Solidarpakts unter enormen Konsolidierungsdruck. Zudem ist Sachsen im Vergleich zu anderen Bundesländern in besonderem Maße von Geburtenmangel, Überalterung und Abwanderung als Folgen des demographischen Wandels betroffen.

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chen ergaben die empirischen Befunde jedoch keine eindeutigen Kausalitäten bezüglich einer strategiehemmenden oder -förderlichen Wirkung. So haben einkommensstarke Länder wie Bayern und Baden-Württemberg unbestreitbar größere strategische Handlungsspielräume als traditionell eher strukturschwache Bundesländer wie Berlin, Bremen und Schleswig-Holstein. Wie sich dies konkret auf die strategische Planung auswirkt, kann exemplarisch an Bayern gezeigt werden: Unter dem damaligen Ministerpräsident Edmund Stoiber wurde im Jahre 2006 eine „Zukunftskommission Bayern 2020“ eingerichtet, der anders als bei ähnlichen Initiativen in anderen Bundesländern über eine Milliarde Euro zur Verfügung stand. Diese Summe, die sich seinerzeit aus Steuermehreinnahmen und Privatisierungserlösen ergab, konnte vollständig in zukunftsträchtige Projekte in Bayern investiert werden. Allerdings kann sich in manchen Fällen auch eine angespannte Haushaltslage vorteilhaft auf die strategische Ausrichtung einer Regierungspolitik auswirken. So berichtet ein betroffener Planungsakteur davon, dass sich durch eine ausgerufene Haushaltsnotlage die Verhandlungspositionen der Zentrale gegenüber den Ressorts verstärkt und zugleich auch die Chancen strategischer Regierungsplanung erhöht haben. Ebenso wenig scheint die Länge der Amtsdauer einer Regierung eine hinreichend strategieförderliche Bedingung darzustellen. Auch hier ist Bayern ein interessantes Beispiel: Mit nur kurzer Unterbrechung wird der Freistaat seit 60 Jahren von einer einzelnen Partei regiert, die die meiste Zeit sogar eine absolute Mehrheit im bayrischen Landtag inne hatte. Nach Einschätzung des entsprechenden Planungsleiters ermöglicht die Gewissheit einer strukturellen Mehrheit, „auch mal über eine Legislaturperiode hinaus zu denken und unpopuläre Entscheidungen zu treffen, die erst langfristigen Benefit bringen“. Trotz des nachweislichen Erfolgs Bayerns in Vergleichsstudien wie dem Bundesländerranking der Initiative Neue Soziale Marktwirtschaft widersprechen andere Planungsakteure der einfachen Erfolgsformel „Regierungskontinuität = Innovationskraft“ vehement. Als Folge von Abnutzungserscheinungen, Routinen und mangelnder personeller Flexibilität bestehe nach etwa zwei Legislaturperioden die Gefahr von „programmatischer Stagnation“, „politischer Selbstgefälligkeit“ und „administrativer Phantasielosigkeit“ in den Regierungszentralen, wodurch die Chancen für eine strategische Politikausrichtung gemindert würden. Schließlich scheint auch das Mediensystem in einem Bundesland eine uneindeutige Wirkung auf die Strategieorientierung einer Landesregierung auszuüben. So kann der strategische Handlungsspielraum von Regierungsakteuren in einem Bundesland mit einer sehr ausdifferenzierten Medienlandschaft aufgrund der medialen Dauerbeobachtung stark eingeengt sein. In diesem Fall besteht nach Einschätzung betroffener Planungsakteure die „große Gefahr, dass unausgegorene Dinge an die Öffentlichkeit geraten“ und „einem die Medien derart im

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Nacken sitzen, dass eine konzentrierte Strategiearbeit kaum möglich ist“. Durch eine geschickte Öffentlichkeitsarbeit der Regierungszentrale können in diesen Bundesländern jedoch auch Diskurse über die Medien in Gang gesetzt und Anhänger im Sinne der strategischen Regierungsplanung mobilisiert werden. In kleineren Bundesländern mit einem überschaubaren Medienbetrieb hingegen laufen zwar mediale Steuerungsversuche häufig in Leere. Hier kann strategische Politik aber „unaufgeregt“ und „mit ruhiger Hand“ konzipiert werden. Konsens besteht unter den Planungsakteuren in der Einschätzung, dass die fortschreitende Mediatisierung der Politik und damit verbundenen Personalisierungstendenzen einen übergreifenden Trend darstellt, von dem die Regierungszentrale im besonderen Maße profitiert. So würden landespolitische Themen von der breiten Öffentlichkeit immer häufiger dann rezipiert, wenn sie mit dem Namen des Ministerpräsidenten verbunden sind. Hier eröffnen sich für die strategischen Planungsakteure zunehmend Spielräume für das Agenda Setting von Zukunftsthemen. Zusammenfassend lässt sich sagen, dass das deutsche Regierungssystem aufgrund der koalitionsbedingten Aushandlungs- und Kompromisszwänge in struktureller Hinsicht eher ungünstige Ausgangsbedingungen für strategische Regierungsplanung liefert. Die empirischen Ergebnisse zeigen zudem, dass die Strategiearbeit der Regierungszentrale letztlich stark vom Regierungsstil des Ministerpräsidenten abhängt. Seine Machtressourcen sind dabei weniger formale Vollmachten und hierarchischen Entscheidungen als die verfassungsrechtliche und faktische Amtsautorität. Hier eröffnet sich der Handlungskorridor zur strategischen Regierungsplanung: Sie vollzieht sich im Wesentlichen über die Agenda Setting- und Priorisierungspotenziale des Regierungschefs, die in der modernen Mediendemokratie zuzunehmen scheinen.

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4.2 Organisationsinterne Einbettung des strategischen Apparats „Der köstliche Luxus, insgesamt die Themen selbst zu wählen (…), weitgehend unbelastet von administrativen Pflichten. Nachdenken als Aufgabe, (…) gefüttert mit allen Informationen, die der große Apparat täglich ergänzt und die Wissenschaft bereithält. (…) Die schönste Zeit meines Berufslebens habe ich im Planungsstab (…) genossen“ (Egon Bahr zit. n. Raschke/Tils 2007: 342).

Hinsichtlich der Frage, ob es für die strategische Regierungsplanung einen Unterschied macht, wenn der strategische Apparat als Stab direkt beim persönlichen Bereich des Ministerpräsidenten aufgehängt oder als Referat in die Abteilungsstruktur eingebunden ist, gab es eine mehrheitliche Präferenz unter den befragten Planungsakteuren für die Stabslösung. Als Vorteil wurde ein direkter und regelmäßiger Zugang zum strategischen Zentrum ins Feld geführt. Durch die Nähe zur Hausspitze erhöht sich die hausinterne Autorität, wodurch nach Ansicht der Planungsakteure die Erfolgschancen steigen, dass die Strategieentwürfe eine praktische Relevanz entfalten können. Darüber hinaus könne man in einem Stab wesentlich „freihändiger“ an Themen arbeiten und „eher vom tagespolitischen Stress wegkommen, was eine Grundvoraussetzung dafür ist, Politik wirklich auch vordenken zu können“. Allerdings zeigt sich an der Freihändigkeit auch der Nachteil einer Stabslösung: Als Folge der institutionellen Absonderung durch die Ansiedelung beim Ministerpräsidenten sind die Planungsstäbe häufig vom Informationsfluss in den Abteilungen abgeschnitten. Bei der Frage nach der Aufhängung der Planungseinheiten müssen also Zugang zur Hausspitze und Unabhängigkeit bei der Themenwahl mit möglichen Informationsdefiziten und einer dadurch bedingten zu starken Entkopplung vom politischen Alltagsgeschäft abgewogen werden. 7 In Bezug auf den spezifischen Zuschnitt des strategischen Apparats lassen sich in den verschiedenen Regierungszentralen sehr unterschiedliche Schwerpunkte erkennen. Interessante Beispiele bilden die Länder Baden-Württemberg, Niedersachsen und Hessen, da hier die Planungsreferate mit Wissensmanagement, Ressortspiegelung bzw. politischem Controlling zusätzliche Aufgaben zur originären Planungsarbeit übernommen haben. Zudem ist das Redenschreiben in einigen Planungseinheiten integriert. Dies gewährleiste nach Einschätzung der entsprechenden Planungsakteure eine größere Vernetzung mit Kollegen im 7 In den untersuchten Fällen ist der strategische Apparat jedoch faktisch lediglich in der Berliner Senatskanzlei als Stab direkt beim Regierungschef angesiedelt. In den neun anderen Regierungszentralen sind die Planungseinheiten als Referate in die Hierarchie einer Abteilung integriert. In zwei Bundesländern haben die Planungseinheiten in den letzten drei Jahren einen Wechsel vom Stab in die Linie vollzogen, was von den entsprechenden Planungsakteuren einhellig als „Zurückstufung im hausinternen Wettbewerb um die Gunst des Ministerpräsidenten“ empfunden wurde.

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Haus und führe letztlich zu einer gesteigerten hausinternen Relevanz. Denn die Planungsakteure, die nach eigenem Bekunden innerhalb der Regierungsorganisation nicht selten als „teure Denker“ mit einer „Aura des Undurchsichtigen und Unnahbaren“ und einem Hang zu „Luftschlössern und Wolkenschieberei“ karikiert werden, haben damit einen handfesten Mehrwert ihrer Arbeit anzubieten. Durch die Kopplung von strategischen und operativen Aufgaben können so Vorbehalte anderer Einheiten gegenüber strategischer Planung zerstreut werden. Bei der Frage, wie stark ein strategischer Apparat strukturell durch den entsprechenden Zuschnitt ins Tagesgeschäft involviert sein sollte, müssen letztlich also hausinterne Relevanzaspekte mit den Kapazitäten für planerisch-strategisches Arbeiten abgewogen werden. Aus der Diskussion von Aufhängung und Zuschnitt lässt sich schlussfolgern, dass sowohl der direkte Zugang zum strategischen Zentrum als auch der privilegierte Zugriff auf Informationen wichtige Handlungsressourcen für Planungsakteure darstellen. Eine weitere Handlungsressource bildet die materielle und personelle Ausstattung der Planungseinheiten. Die Ergebnisse zur finanziellen Situation der strategischen Apparate sind dabei ernüchternd: Die meisten Planungsakteure geben an, über keinen eigenen Etat für strategische Planungsarbeit zu verfügen. Ausgaben für Veranstaltungen oder externe Gutachten beispielsweise für demoskopische Studien müssten im Einzelfall über andere Haushaltstitel finanziert werden, was „aufwändig“ und „nicht immer unkompliziert“ sei. Dies schränke insbesondere die Analysemöglichkeiten bei der strategischen Planung stark ein. Auch die Personalsituation ist prekär: So verfügen einige Planungseinheiten insgesamt zwar über bis zu acht Planstellen. Aufgrund der oben genannten Kopplung von strategischer Planung mit zusätzlichen Aufgaben sind faktisch jedoch in der Regel nur zwei Planstellen mit originärer Strategiearbeit betraut. Entsprechend wenig überraschend bemängelte die überwiegende Mehrheit der Planungschefs bei der Frage, ob sie über ausreichend zeitliche Kapazitäten für die Bewältigung der anfallenden Strategiearbeit verfügen, die Personalknappheit in den strategischen Apparaten. Problem sei, dass die Hausspitze (zu) häufig dann auf die Planungsakteure zurückgreife, wenn kein anderer Ansprechpartner im Apparat für ein Querschnittsthema zu finden ist. Diese faktische Allzuständigkeit wird ebenso von den Planungsakteuren beklagt wie Zeitaufwand und Fristendruck, die mit den tagespolitischen Angelegenheiten meist verbunden sind. Professionelle Strategieentwicklung sei schließlich auch zeitintensiv und durch das Abarbeiten tagespolitischer Aufgaben, die „von der Hausspitze mit der dringenden Bitte um zeitnahe Bearbeitung heruntergereicht“ werden, verringerten sich schlichtweg die Kapazitäten für die nötige strategisch-konzeptionelle Arbeit. Ein Planungsakteur fasst den personellen Engpass so zusammen: „Mit mehr Mitarbeitern könnte die Planungsarbeit we-

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sentlich konzeptioneller angegangen werden. Das Tagesgeschäft zerfrisst zu viele Ressourcen, insgesamt bleiben wir deutlich unter unseren Möglichkeiten.“ Zusammenfassend lässt sich sagen, dass die vorhandenen Arbeitsstrukturen für eine effektive Strategiearbeit in den Regierungszentralen suboptimal sind. So sind die strategischen Apparate in der Regel nicht als Stab an den persönlichen Bereich des Ministerpräsidenten angegliedert, was hinsichtlich der Einflussmöglichkeiten auf die Regierungspolitik förderlich wäre. Auch wenn die Kopplung von strategischer Arbeit mit nicht unmittelbar verwandten Aufgabenfeldern durchaus Vorteile bereithält, sind dadurch bedingte Kapazitätsprobleme nicht von der Hand zu weisen. Diese Ressourcenengpässe in den strategischen Apparaten können zumindest auch als Indiz gewertet werden, dass die führenden Köpfe in den Regierungszentralen der strategischen Planung nur einen eingeschränkten Stellenwert zusprechen. In diesem Kontext wies ein Planungsakteur auf die bereits angesprochenen unterschiedlichen Perspektiven und Handlungsorientierungen innerhalb der Regierungszentrale hin: Während die Planungsakteure „den Ministerpräsidenten mit einem zukunftsweisenden Thema in den Mittelpunkt der Bühne rücken wollen“, bildet beispielsweise für den Büroleiter des Regierungschefs die reibungslose Abwicklung der Kabinettssitzungen häufig das Maß aller Dinge. Strategieentwürfe, die den klassischen formaljuristisch korrekten Verlauf gefährden könnten, werden dann schnell als Störfaktoren gewertet. Hier ist also eine regierungsinterne Konfliktlinie zu erkennen, die mit „Administration vs. Innovation“ umrissen werden kann. Zudem wurde von einigen Planungsakteuren die Vermutung geäußert, dass der Bereich Kommunikation und politisches Marketing auf Kosten von strategischen Planungskapazitäten einen gewissen regierungsinternen Bedeutungsgewinn erfahren hat. Konkret würden der Ausbau und die Professionalisierung der Presse- und Öffentlichkeitsarbeit bei anhaltenden Ressourcenengpässe in der Ministerialbürokratie mittelfristig zu einer Schrumpfung des strategischen Bereichs führen.

4.3 Themen- und Arbeitsschwerpunkte im Planungsalltag Bereits anhand des Zuschnitts der strategischen Apparate wurde festgestellt, dass die Themen- und Arbeitsschwerpunkte der Planungseinheiten von Zentrale zu Zentrale divergieren. So finden sich in den zehn untersuchten Regierungszentralen zehn verschiedene zusätzliche Zuschreibungen der Planungseinheit in den Organigrammen. Diese weisen entweder auf einen besonderen Fokus in der strategischen Planungsarbeit (Aufgabenplanung, Analyse, Controlling) oder auf Kopplungen mit nicht unmittelbar verwandten Aufgabenfeldern (Ressortkoordinierung, Wissensmanagement, Redenschreiben) hin. Letztlich lassen sich die

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tatsächlichen Schwerpunkte jedoch nicht zwingend an den Begrifflichkeiten festmachen, die zudem häufig nicht trennscharf sind (Grundsatz- und Planungsangelegenheiten, Politische Planung, Strategische Planung, Regierungsplanung etc.). Um hinsichtlich der Schwerpunkte ein ausdifferenziertes Arbeitsprofil herausarbeiten zu können, ist die Frage nach dem tatsächlichen Arbeitsalltag der Planungsakteure entscheidender. Grob lässt sich die Arbeit der Planungsakteure in kurz-, mittel- und langfristige Ausrichtung bzw. Tagesplanung, legislaturbezogene sowie legislaturübergreifende Planung einteilen. Die Tagesplanung bezieht sich im Wesentlichen auf die bereits erwähnten Ad-hoc-Anfragen der Hausspitze. Dabei handelt es sich in der Regel um die Abarbeitung rein operativer Aufgaben, die sich lediglich in ihrem politikfeldübergreifenden Charakter von der Zuarbeit aus den Ressorts unterscheidet. Im Vergleich zur Tagesplanung weist die legislaturbezogene Planung, die von den Planungseinheiten in Kooperation mit den Spiegelreferaten und den Ressorts geleistet wird, einen höheren Grad an konzeptioneller Arbeit auf. Hauptaufgabe der Planungseinheiten ist hier die Priorisierung politischer Ziele und Vorhaben, die ihren Ausdruck insbesondere in der Regierungserklärung des Ministerpräsidenten zu Amtsantritt findet. In dieser werden neben dem Arbeitsprogramm und den Leitlinien der Landesregierung insbesondere auch die „ChefsachenThemen“ festgelegt. Ein Planungsakteur illustriert die dafür nötige Komprimierungsarbeit der Planungseinheiten mit dem Bild eines Trichters: „Oben steht der Koalitionsvertrag, der hunderte, größtenteils unklar definierte Zielsetzungen umfasst. Die Kunst besteht nun darin, diesen durch einen Trichter durchlaufen zu lassen, so dass ein Extrakt von etwa 60 strategischen und operativen Zielen präsentiert werden kann. Um der gesamten Regierungspolitik eine Linie zu geben, werden diese wiederum auf wenige Oberthemen und -ziele reduziert, mit denen sich der Ministerpräsident für die nächsten Jahre persönlich verbindet.“

Eckpfeiler der legislaturbezogenen Planungsarbeit sind neben der Antrittsrede insbesondere die Halbzeit- und Gesamtbilanz. Diese Phasen bestimmen letztlich grob auch die Arbeitsschwerpunkte der Planungsakteure: Während zu Beginn der Legislaturperiode der Fokus auf der Aufgabenplanung liegt, stehen in ihrer Mitte das politische Controlling und am Ende verstärkt die Bilanzierung im Vordergrund. Bei der legislaturübergreifenden Planung geht es schließlich um zukunftsorientierte Politikentwürfe mit einem Planungshorizont von mindestens zwei Legislaturperioden – und damit im Kern um strategische Planung im engeren Sinne. Auf die Frage, welche Themeneigenschaften notwendig sind, damit sich der strategische Apparat mit einem legislaturübergreifenden Thema beschäftigt, verweisen die Planungsakteure einhellig auf die Person des Ministerpräsidenten. Zwar wird das eigeninitiative Erarbeiten von Zukunftsthemen ex-

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plizit von der Hausspitze erwartet, allerdings müssen die Profilierungspotenziale des Regierungschefs stets berücksichtigt werden. So sei es bei der Themenfindung Grundvoraussetzung, dass der Ministerpräsident „ein Thema authentisch transportieren kann“ und es ihm ein „vertrauenswürdiges und zukunftsorientiertes Profil“ verleiht, das seine Wiederwahlchancen erhöht. Betrachtet man die tatsächlichen Themenschwerpunkte der Planungseinheiten eingehender, ist neben dem Querschnittscharakter insbesondere die Vielfalt der Themen auffällig. Abbildung 1:

Typische Themenschwerpunkte der Planungsakteure

Quelle: Eigene Darstellung

Inhaltlich reicht das Themenspektrum der Planungsakteure vom „globalisierungsbedingten Wertewandel“ über die „Politikverdrossenheit künftiger Generationen“ bis zu den „Langfristfolgen der embryonalen Stammzellenforschung“. Ein starker Fokus liegt in allen untersuchten Fällen auf der Standortpolitik, die sich keineswegs nur auf klassische Industrie- und Technologiepolitik beschränkt. Im Sinne einer langfristigen Wirtschaftsförderung werden hier auch innovative Themen wie die Nutzung alternativer Energieressourcen, die Förderung der Kreativwirtschaft, die Vernetzung der Hochschulen sowie familienpolitische Fragen in den Blick genommen. Einen besonders hohen Stellenwert wird in den untersuchten Planungseinheiten dem demographischen Wandel in all seinen Facetten beigemessen. Dabei betonen die Planungsakteure, dass bloße

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Lageanalysen und Szenarien nicht ausreichend sind. Gesellschaftliche Megatrends müssten vielmehr „auf lokale Lösungen runtergebrochen“ werden, damit man von einer Strategie sprechen kann. Um es am Beispiel des demographischen Wandels zu illustrieren: Die Aufarbeitung des Demographietrends beginnt in der Mehrzahl der Fälle bei der Analyse der möglichen negativen Auswirkungen für das Land (z. B. Entvölkerung der ländlichen Räume, städtische Altersarmut), geht über die Formulierung wichtiger Zukunftsfelder (z. B. Anwerbepolitik, Generationenverantwortung) und strategischer Ziele (z. B. regionale Daseinsvorsorge sichern, Chancen des aktiven Alterns nutzen) und endet schließlich mit konkreten länderspezifischen Handlungsempfehlungen (z. B. Gemeindezusammenlegung, Mehrgenerationenhaushalt), die dem Ministerpräsidenten übergeben werden. Was die tatsächlichen Arbeitsschwerpunkte hinsichtlich kurz-, mittel- und langfristiger Planung anbelangt, heben lediglich zwei von zehn Planungschefs die legislaturübergreifende Planung hervor, während bei den anderen acht eindeutig die tages- und legislaturbezogene Planung überwiegt. Das Verhältnis der verschiedenen Planungsarten zueinander fasst ein Planungsakteur folgendermaßen zusammen: „Wenn man nicht als Spinner, Phantast oder Theoretiker gelten will, muss man sich sehr stark mit den aktuellen Gegebenheiten befassen. Und das heißt erst einmal, das Tagespolitische abzuarbeiten. (…) Darauf aufbauend haben wir den Anspruch, möglichst ausgefeilte Zukunftsideen zu entwickeln und in den politischen Prozess einzubringen. Zuerst für die laufende Legislatur bei der Planung des Regierungsprogramms, bei vorhandenen Kapazitäten auch darüber hinaus. (…) Leider kommt die Langfristplanung insgesamt aufgrund der Arbeitsbelastung im Tagesgeschäft viel zu kurz.“

Aus diesem Statement, das stellvertretend für die Mehrzahl der Planungsakteure gilt, können drei Schlussfolgerungen über die Arbeitsweise und den Stellenwert von strategischer Planung im Arbeitsalltag der Planungsakteure gezogen werden: 1. 2. 3.

Ein „entschleunigtes“ Arbeiten ist kein charakteristisches Kennzeichen der Planungseinheiten, die Legislaturperiode bildet für die meisten Planungsakteure den zentralen Zeithorizont in der Ausrichtung ihrer Arbeit und der Tagespolitik wird faktisch – nicht normativ – Vorrang vor der strategischen Planung eingeräumt.

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Zugespitzt kann von einem „Pflicht und Kür“-Verhältnis zwischen operativem Tagesgeschäft und strategischer Planung gesprochen werden. Die planerischstrategische Ausrichtung ist demnach die Kür, die sich mit den tagesaktuelloperativen Arbeitsanforderungen und -realitäten nur schwer vereinbaren lässt. Insgesamt stellt die Beschäftigung mit tagesaktuellen Themen also eine zweischneidige Angelegenheit dar: sie begrenzt und eröffnet Handlungsspielräume zugleich.

4.4 Personalpolitik und Rollenverständnis der Planungsakteure Hinsichtlich der Personalpolitik kann festgestellt werden, dass sich die untersuchten Planungseinheiten in mehrfacher Hinsicht von verwaltungstypischen Rekrutierungsmustern abgrenzen. So wird sehr viel Wert auf verwaltungsexterne Rekrutierung („keine Verwaltungskarrieren“), Interdisziplinarität („kein Juristenmonopl“), eine hohe Fluktuationsrate („häufige Durchmischung“) sowie einen möglichst jungen Altersdurchschnitt („Team unter 40“) gelegt. Auch wenn zumindest auf Referatsleiterebene bei den drei erstgenannten Punkten eine gewisse Lücke zwischen Wunsch und Wirklichkeit festgestellt werden muss, offenbart der personalpolitische Anspruch, dass die Innovationskraft und der Ideenreichtum der Mitarbeiter werden als Kernressourcen angesehen. Durch ein breites personelles Portfolio soll eine „Bunkermentalität“ und ein gedankliches „Sich-im-Kreis-Drehen“ verhindert und eine dialogorientierte, kritische Arbeitskultur geschaffen werden. Dazu passt das generelle Anforderungsprofil der strategischen Apparate, das von den Mitarbeitern für Verwaltungen untypische Attribute wie Eigeninitiative, Kreativität, Diskussionsfreude, Querdenken und Unkonventionalität explizit einfordert. Gefragt sind also weniger fachlich kompetente Spezialisten als vielmehr „fundierte Generalisten“, die sich schnell in Themen einarbeiten können, kommunikationsstark sind und über ein „politisches Feingefühl“ verfügen. Wie die weiteren empirischen Ergebnisse zeigen, wird in Personalfragen seitens der Planungschefs insbesondere auf profilierte Analyse-, Strukturierungs- und Komprimierungsfähigkeiten Wert gelegt. Zudem ist eine ausgeprägte Wissenschaftsaffinität Grundbedingung: Planungsakteure sollten imstande sein, wissenschaftliche Expertise politisch zu bewerten, politikkompatibel aufzubereiten und den Entscheidungsträgern schließlich adressatengerecht als Orientierungswissen zur Verfügung zu stellen. Das macht sie zu Grenzgängern zwischen Verwaltung, Wissenschaft und Politik. Grundlage für diese Impulsfunktion stellt das breite Netzwerk dar, das sich Planungsakteure – oft im Unterschied zu ihren Verwaltungskollegen – frühzeitig zu externen Experten aufbauen.

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Abbildung 2:

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Das Rollenverständnis der Planungsakteure

Quelle: Eigene Darstellung

Ihre Hauptfunktion sehen die Planungsakteure darin, sich abzeichnende Trends zu identifizieren („Problemfrüherkennung“), Schwerpunkte zu definieren („Priorisierung“), Anwendungswissen bereitzustellen („Orientierung“) und Bewusstsein für die Langfristperspektive zu schaffen („Sensibilisierung“). Daneben sollen jedoch auch laufende Prozesse kritisch hinterfragt („Irritation“) und neue Themen und Projekte angestoßen („Initiierung“) werden. Während die Planungsakteure also bei der Problemdefinition und in der Agenda SettingPhase eine wichtige Rolle einnehmen (Abb. 2), gehört ihrem Verständnis nach die konkrete Politikformulierung und -umsetzung im Kern nicht mehr zur klassischen Aufgabe der strategischen Planung. Konsequenterweise beschränkt sich die Arbeit der Planungsakteure auf die Vorbereitungsphase konkreter Projekte. Sobald ein gewisser konzeptioneller Reifegrad erreicht ist, wandert die Federführung in die Ressorts, die im direkten Vergleich über größere Fachexpertise verfügen. Resümierend kann festgehalten werden, dass die deutliche Abgrenzung zum klassischen Verwaltungshandeln ein wesentliches Kennzeichen der Planungseinheiten darstellt. Auf die Frage, ob er sich eher in der Verwaltung oder in der Politik verorten würde, antwortete ein Planungsakteur entsprechend: „Wir begreifen uns als eine außerhalb der Konventionen der Landesverwaltung stehende Kreativeinheit und leisten unmittelbare Strategieberatung für den Ministerpräsidenten. Das macht uns zu einem regierungseigenen Think Tank. (…) Von unserer Ausrichtung, unserem

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Denken und unserem Auftreten her sind wir auf jeden Fall keine Verwaltungsakteure, denn Verwaltung und Querdenken ist eigentlich ein Widerspruch. Letztlich ist die Verwaltungsbürokratie ein hierarchisches Gebilde, das Routinen, Zuständigkeits- und Besitzstandsdenken fördert und innovative Ideen hemmt. Gegen diese Beharrungskräfte stemmen wir uns.“

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Fazit

Wenn man den Anspruch zugrunde legt, dass sich Regierungspolitik an übergeordneten politischen Leitideen orientieren und ein Land jenseits von exekutiver Alltagsroutine und Machterhaltungstaktik zukunftsfähig machen soll, nehmen Planungsakteure eine wichtige Rolle in der Regierungspolitik ein. Durch die starke Vernetzung mit Experten aus unterschiedlichen Gesellschaftsbereichen bilden sie in gewisser Weise Augen und Ohren des Ministerpräsidenten und der gesamten Regierungszentrale. Als Wissensmanager an der Schnittstelle zwischen Wissenschaft, Politik und Verwaltung nehmen sie gleichzeitig eine problem-, macht- und umsetzungsorientierte Perspektive gegenüber politischen Problemlagen ein. Diese Multiperspektivität macht sie zu wertvollen Beratern des Regierungschefs. Mehr noch: Über die konzeptionelle Erarbeitung von Problemlösungen mit langem Zeithorizont können Planungsakteure als Vordenker, Ideenmakler und Strategieentwickler in Erscheinung treten, wodurch innovative Ideen in den politischen Prozess diffundieren. So weit die Theorie. Voraussetzungsfrei ist die Nutzung dieses Innovationspotentials zu Gunsten einer strategischen Politikkonzipierung in der Praxis allerdings nicht. So zeigen die empirischen Befunde, dass zunächst einmal die Grundstruktur, innerhalb derer strategische Planung in der Regierungszentrale stattfindet, äußerst konfliktreich und wenig strategiekompatibel ist: Statt offenen und netzwerkartigen Kommunikationsmustern herrschen in Staats- und Senatskanzleien als hierarchisch verfasste Landesverwaltungsbehören oftmals Informationspyramiden und „Dienstweg“-Mentalitäten vor, die regierungsinterne Barrieren für einen „Dialog auf Augenhöhe“ darstellen. Der gleichberechtigte und ungezwungene Austausch von Wissen und Ideen ist aber eine wesentliche Grundvoraussetzung für eine erfolgreiche Strategieentwicklung. Zuständigkeitsdenken und Ressortegoismen, die Kompetenzgewinnen im regierungsinternen Machtgefüge eine größere Priorität einräumen als den übergeordneten Zielen der Gesamtregierung, schmälern die strategischen Handlungskorridore zusätzlich. Gleichzeitig werden die Spielräume zur strategischen Politikgestaltung maßgeblich durch eine personelle Komponente geprägt, die von den Planungsakteuren kaum beeinflusst werden kann: das Amts- und Führungsverständnis des Ministerpräsidenten. Dieses kann sich günstig auf die strategische Politikausrichtung auswirken,

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sofern der Regierungschef selbst eine Neigung zu strategischem Denken und Handeln aufweist. Und vice versa. Da letztlich die Themenschwerpunkte des Ministerpräsidenten immer auch die Arbeitsschwerpunkte der Planungseinheiten darstellen, ist die enorme Abhängigkeit vom Wohlwollen und der „Rückendeckung“ des Regierungschefs ein entscheidender Faktor im Strategiealltag der Planungsakteure. Für die strategische Planung heißt das, dass jedes Vorhaben individuell auf den Politikstil des Ministerpräsidenten zugeschnitten werden sollte. Die Bearbeitung eines Zukunftsthemas muss stets an dem Maßstab der Profilierungspotenziale für den Ministerpräsidenten messen lassen. Verlieren die Planungsakteure den Blick für Stellung, Vorlieben und Profil des Ministerpräsidenten aus den Augen, erweist sich die Strategiearbeit als kaum anschlussfähig und verwertbar. Der Ministerpräsident selbst scheint letztlich eine ambivalente Haltung zu seinen strategischen Beratern zu haben: Einerseits braucht er die professionellen Strategieentwickler, die Leitlinien und Zukunftskonzepte entwerfen, um regierungsintern besser steuern und dem Wähler eine gewisse Zukunftsperspektive vermitteln zu können. Andererseits ist der strategischen Planung das Infragestellen und „Querschießen“ immanent. So werden Routinen und „Schnellschusslösungen“ im politischen Alltagsgeschäft schonungslos auf den Prüfstand gestellt und eine Zukunftsorientierung konsequent eingefordert. Diese Grundhaltung ist unbequem und mit einem auf die reibungslose Abwicklung der Regierungsgeschäfte ausgelegten Fokus oft nicht vereinbar. Die Planungsakteure sehen sich jedoch in ihrem Arbeitsalltag noch einem weiteren Dilemma ausgesetzt: Um innovativ sein zu können, müssen sie über ausreichende Kapazitäten für konzeptionelles Arbeiten verfügen. Diese Grundvoraussetzung steht jedoch im groben Widerspruch zu den tagespolitischen Aufgaben, deren Erledigung den Planungsakteuren eine hausinterne Relevanz sichert. So zeigt die empirische Analyse, dass die Involvierung ins Tagesgeschäft für die Planungsakteure einerseits eine (ungeliebte) Pflichtübung darstellt, andererseits jedoch auch als wünschenswert angesehen wird, um eine gewisse Sichtbarkeit und Autorität zu erlangen. So fühlen sich die Planungsakteure durch die Einbindung in tagesaktuelle Problemstellungen besser informiert. Zudem sehen sie mehr Einflussmöglichkeiten, strategische Themen prominent auf die Agenda zusetzen und den gesamten Regierungsapparat auf übergeordnete, langfristige Ziele einzuschwören. Das Tagesgeschäft stellt also in gewisser Weise der Türöffner der Langfristperspektive innerhalb der Regierungszentrale dar. Die konkrete Gefahr besteht jedoch darin, dass aufgrund der Vielzahl und Dringlichkeit tagespolitischer Aufgaben die mittel- und langfristigen Konzeptionen der Politikgestaltung vernachlässigt werden. Und tatsächlich geben die empirischen Befunde Hinweise darauf, dass der Tagespolitik im Arbeitsalltag

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der Planungsakteure faktisch Vorrang vor der eigentlichen Strategiearbeit eingeräumt wird. So hat die Analyse ergeben, dass der Arbeitsalltag der strategischen Apparate nur zu einem geringen Teil von der Bearbeitung von Zukunftsthemen geprägt ist. Stattdessen verwenden die Planungsakteure einen großen Teil ihrer Arbeitszeit auf tagesaktuelle Aufgaben, die die Hausspitze mit dem Wunsch nach schnellstmöglicher Erledigung an die Planungseinheiten delegiert. Dadurch werden viele Kapazitäten zur Bewältigung operativer Aufgaben aufgewendet, die für eine intensive strategische Planung fehlen. Der Vorwurf, dass die Planungseinheiten von der politischen Realität entkoppelt „strategische Wolkenschieberei“ im politischen Raum betreiben, kann auf Grundlage der empirischen Ergebnisse folglich entkräftet werden. Im Gegenteil: Sie scheinen bisweilen so tief in die Spielregeln tagespolitischer Rationalität involviert, dass sie ihre Kernkompetenz – die professionelle Strategieentwicklung – nur ungenügend in die Regierungsgeschäfte einbringen können. Mit entsprechend negativen Folgen für die strategische Ausrichtung der Landesregierung. Zurückzuführen ist dies auch auf ein grundsätzliches Dilemma modernen demokratischen Regierens: Eine auf langfristige Wirkungen ausgerichtete Politik bietet für Regierungsakteure – nicht zuletzt wegen mangelnder politischer Zurechenbarkeit – meist nur wenig Gelegenheit zur tagesaktuellen Profilierung. Neben klassischer Problemlösungsorientierung macht aber die Suche nach kurzfristigen Profilierungspotenzialen gerade in der modernen Mediendemokratie einen wesentlichen und durchaus legitimen Teil des Rationalitätskalküls politischer Entscheidungsträger aus. Um strategisches Denken und Handeln stärker in der Regierungszentrale zu verankern, muss sich die Arbeit der Planungsakteure deshalb an dem Maßstab der Profilierungsmöglichkeiten für den Ministerpräsidenten messen lassen (können). Verlieren die Planungsakteure den Blick für Stellung, Vorlieben und Politikstil des Ministerpräsidenten aus den Augen, erweist sich die Erarbeitung eines Zukunftsthemas als kaum anschlussfähig und verwertbar. Damit die Planungsakteure unter den Bedingungen hausinterner Konkurrenzkämpfe um das knappe Zeitbudget und die Prioritätenliste des Regierungschefs Gehör finden, sollten ihre Beratungsangebote daher individuell auf den Ministerpräsidenten zugeschnitten sein und insbesondere weitgehende Profilierungspotenziale aufzeigen. Dies impliziert auch die (noch) stärkere Orientierung der Planungsakteure an medialen Aufmerksamkeitsregeln und Darstellungsformen. Ein wesentliches Ergebnis der empirischen Analyse ist letztlich also, dass strategische Politikansätze in der Regierungszentrale nur durch die Verknüpfung mit ausgefeilten Profilierungsempfehlungen eine praktische Bedeutung erfahren. Wird dies von den entsprechenden Planungsakteuren berücksichtigt, können letztlich durch sie neue und innovative Ideen in die Politik gelangen, für die

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Regierungsakteure im alltäglichen Profilierungsüberbietungswettbewerb sonst weder Zeit noch Muße haben.

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Interviewpartner (in alphabetischer Reihenfolge) Björn Böhning Leiter des Stabs Politische Grundsatz- und Planungsangelegenheiten der Senatskanzlei Berlin Dr. Friedhelm Boyken Leiter des Referats Planung, Beratung, Schwerpunktthemen der Staatskanzlei SchleswigHolstein (Abt. 2 Ressortkoordinierung, Kabinetts- u. Landtagsangelegenheiten, BundLänder-Koordinierung) Frank Höllriegel Leiter des Referats Planung der Staatskanzlei Bayern (Abt. Planung und Bürgeranliegen)

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Fredi Holz Leiter des Referats Strategische Planung, Demographie, Demoskopie der Staatskanzlei Sachsen (Abt. 3) Dr. Olaf Joachim Leiter des Referats Ressortübergreifende Aufgabenplanung, Ressortstrategien, Gesamtsteuerung, Fach- und Leistungscontrolling, Verwaltungsmodernisierung und Europaangelegenheiten der Senatskanzlei Bremen (in Personalunion Leiter der Abteilung 2 Koordinierung und Planung) Rainer Liesegang Leiter des Referats Regierungsplanung und Reden der Staatskanzlei Brandenburg (Abt. 2 Regierungsplanung und Koordinierung) Dr. Urban Mauer Leiter des Referats Politische Planung und Controlling der Staatskanzlei Hessen (Abt. P Planung, Controlling und Verwaltungsmodernisierung) Stefan Muhle Leiter des Referats Regierungsplanung und Grundsatzfragen der Staatskanzlei Niedersachsen (Abt. 1 Richtlinien der Politik, Ressortkoordinierung und -planung) Prof. Dr. Gerd Mielke ehemaliger Leiter der Abteilung Grundsatzfragen der Staatskanzlei Rheinland-Pfalz Thomas Wagenblast Leiter des Referats Politische Planung, Grundsatzangelegenheiten, Koordination Landtag, Wissensmanagement im Staatsministerium Baden-Württemberg (Abt. 4 Grundsatz und Planung, Bundesangelegenheiten, Wissenschaft und Kunst)

Das informelle Politikmanagement der Regierungszentrale Vom Sekretariat der Regierung zum Machtzentrum der Regierungsformation Timo Grunden

Im Internet gibt sich das Bundeskanzleramt selbstbewusst: Man sei nicht nur die „zentrale Koordinierungsstelle“ der Regierung, sondern darüber hinaus auch die „Schaltzentrale der Regierungspolitik“. 1 Auch wenn die versteckte Website der einzige öffentliche Ort ist, an dem sich die Behörde nicht in übertriebener Bescheidenheit übt („Understatement“ gilt den Regierungskanzleien als „Lebenselixier“, Halstenberg 1976: 38), so steht doch „seit der Regierungszeit Adenauers fest, dass das Bundeskanzleramt das Hauptinstrument des Kanzlers bei der Durchsetzung des Kanzlerprinzips ist“ (Niclauß 2004: 75). Ohne sein Kanzleramt, so schrieb schon Wilhelm Hennis, sei der deutsche Regierungschef „ein bedauernswerter Vollinvalide“ (Hennis 1968: 171), der über keine organisatorischen Machtressourcen für das operative Regierungsgeschäft verfügen könnte. Die Durchsetzung seiner im Grundgesetz verbrieften Richtlinienkompetenz werde erst durch die Ressortkoordination und -kontrolle seiner Behörde sowie deren politische Planungsfunktion möglich. Formale Rechte und Kompetenzen benötigen einen organisatorischen und institutionellen Unterbau, der ihre konkrete Anwendung im Regierungsalltag erlaubt. Dementsprechend wurde bisher die Frage, wie die Regierungschefs in Bund und Ländern ihre Regierungskanzleien zur Durchsetzung des Kanzlerbzw. Ministerpräsidentenprinzips nutzen (können), meist aus einer verwaltungswissenschaftlichen Perspektive untersucht (König 1993, Häußler/König 1996, Knoll 2002, Busse 2004). All diese Studien zeichnen sich durch gemeinsame Forschungsschwerpunkte aus: Sie konzentrieren sich erstens auf die formalen Funktionen und Organisationsstrukturen der Regierungszentralen und fragen zweitens nach den administrativen Prozessen, mit deren Hilfe die Behörden ihre Funktionsfähigkeit angesichts des Spannungsverhältnisses von Kanzler- bzw. Ministerpräsidentenprinzip, Ressort- und Kollegialprinzip (Gebauer 2008) aufrechterhalten. Dabei wurden informelle Aspekte der Regierungssteue1 Vgl. die Selbstdarstellung online abrufbar unter www.bundeskanzlerin.de/nn_4904/Webs/BK/DE/ Kanzleramt/Aufgaben-und-Funktion/aufgaben-und-funktionen.html (Stand: Januar 2010).

M. Florack T Grunden (Hrsg.), Regierungszentralen, DOI 10.1007/978-3-531-93016-9_11, © VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2011

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rung und die informellen Beziehungen zwischen Regierungskanzlei, Parlamentsfraktionen und Regierungsparteien nicht vollständig ausgeblendet, und dennoch ist zu konstatieren: Die bisherige Forschung zu Bundeskanzleramt und Staatskanzleien ist administrativ- und exekutivlastig. Eine effektive Organisationsstruktur der Regierungskanzlei ist für die Dominanz des Kanzler- bzw. Ministerpräsidentenprinzips über das Ressort- und Kollegialprinzip sicherlich notwendig, aber keinesfalls hinreichend. So geriete die stets sensible Machtarchitektur einer Koalitionsregierung schnell ins Wanken, würde die Ressortkoordination allein auf einem parteipolitisch blinden Dienstweg erfolgen. Zudem muss die Richtlinienkompetenz eines Regierungschefs nicht nur innerhalb des Kabinetts und der Ministerialbürokratie durchgesetzt werden. Die Regierung im Sinne der Exekutive ist nur einer unter mehreren kollektiven Akteuren, die zusammen eine Regierungsformation bilden, für die der Regierungschef eine Führungs- und Repräsentationsfunktion wahrzunehmen hat und von deren Unterstützung seine tatsächlichen individuellen Handlungsspielräume abhängig sind. Will ein Regierungschef seine in der Verfassung angelegten Machtpotentiale tatsächlich erschließen, um die an ihn herangetragene Führungsrolle ausüben zu können, muss er seine Regierungskanzlei zu einem Machtzentrum innerhalb der Regierungsformation ausbauen. Machtzentren sind kollektive Akteure, die Entscheidungen einer Regierung initiieren, beeinflussen oder blockieren können (Kießling 2004: 15-24). Zu einem Machtzentrum bzw. zu einer „Schaltzentrale der Regierungspolitik“ wird die Regierungskanzlei aber erst dann, wenn sie sich nicht auf die Ausübung ihrer formalen Funktion der Ressortkoordination beschränkt, sondern eine informelle Führungs-, Kontroll- und Koordinationsfunktion für alle kollektiven Teilakteure einer Regierungsformation einnimmt: für Minister und Ministerialbürokratie, Mehrheitsfraktion und Koalitionspartner, Regierungspartei und ggf. Parteiflügel. Zudem muss sie ein belastbares Netzwerk zu den externen Interaktionspartnern der Regierung knüpfen, insbesondere zu Medien und Interessenverbänden. Weil aus verfassungsrechtlichen Gründen die Regierungszentrale als Behörde eine Führungsfunktion für die Exekutive nur sehr bedingt, für Mehrheitsfraktionen und -parteien gar nicht wahrnehmen kann, muss der Status als Machtzentrum durch Personen der politischen Leitungsebene erarbeitet werden (Staatssekretäre, bestimmte Abteilungsleiter oder Mitarbeiter aus dem Büro des Regierungschefs). Sie agieren als Schnittstellenakteure im Dreieck Regierung, Partei und Mehrheitsfraktionen, gehören zum engen Beraterkreis des Regierungschefs und haben dessen Führungsrolle in den informellen Entscheidungsprozessen der Regierungsformation zu wahren.

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Im Folgenden werden zunächst theoretische Vorannahmen zu den Voraussetzungen der kollektiven Handlungsfähigkeit einer Regierungsformation und zu den Leistungsanforderungen an informelle Entscheidungsprozesse entwickelt (Abschnitt 1). Im Mittelpunkt von Abschnitt 2 steht das informelle Politikmanagement von Personen aus der Leitungsebene der Regierungszentrale, die ihrem jeweiligen Regierungschef als Berater und ausführende Politikmanager dienen. Hier werden ihre Funktionen, Arbeitstechniken und Einflusspotentiale für das kollektive Handeln einer Regierungsformation dargelegt sowie ihre Rekrutierungswege und Handlungsressourcen nachgezeichnet. Die Darstellung beruht auf Studien, die der Autor zu den Beraterkreisen und Entscheidungsstilen von sieben deutschen Ministerpräsidenten und ihren Regierungen durchgeführt hat (Grunden 2009, 2008, Korte/Florack/Grunden 2006) 2 sowie auf der Auswertung von Untersuchungen zu den Führungsstilen und Entscheidungsprozessen auf Bundesebene. Die Primärdaten wurden u. a. durch 26 narrative Interviews erhoben. Die Interviewpartner waren jene Akteure, die mit Hilfe der Methode konzentrischer Kreise (Kahn/Antonucci 1980) als die wichtigsten persönlichen Berater der jeweiligen Regierungschefs identifiziert werden konnten. Um die aus den Fallbeispielen generierten Thesen zu testen, wurden zudem zehn Hintergrundgespräche mit Journalisten sowie politischen Akteuren geführt, die im Bundeskanzleramt oder in Staatskanzleien anderer Länder in hervorgehobenen Ämtern tätig waren (für weitere Hinweise zur Fallauswahl, Methode und zur Datenauswertung vgl. Grunden 2009: 50-65, Korte/Florack/Grunden 2006: 924).

2 Die Regierungen Rau (1990-1998), Clement (1998-2002), Steinbrück (2002-2005) und Rüttgers (2005-2006) in Nordrhein-Westfalen sowie die Regierungen Biedenkopf in Sachsen (1990-2002), Eichel in Hessen (1991-1999) und Höppner in Sachsen-Anhalt (1994-2002).

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Theoretische Vorannahmen: Politikmanagement, kollektive Handlungsfähigkeit und informelle Regelsysteme

Das deutsche Regierungssystem wird aufgrund der verfassungsrechtlichen Kompetenzen des Bundeskanzlers und seiner in der Regel herausragenden Führungsrolle in Partei und Öffentlichkeit als „Kanzlerdemokratie“ bezeichnet. Mit gleicher Berechtigung verdient die Regierungspraxis auf Landesebene die Bezeichnung „Ministerpräsidentendemokratie“. Die meisten Landesverfassungen weisen den Ministerpräsidenten eine Machtfülle zu, die jenen des Bundeskanzlers in nichts nachstehen: Die Ministerpräsidenten bestimmen die Richtlinien der Politik, sie besitzen die Organisationsgewalt über ihre Regierung und können nur durch konstruktive Misstrauensvoten abberufen werden (dazu als Überblick und zu den Ausnahmen Leunig 2007: 211-232). Und auch die Verfassungsrealität zeichnet durch nahezu alle Merkmale der bundesdeutschen Kanzlerdemokratie aus (Niclauß 2004: 67-100): Die Verbindung von parlamentarischem Regierungssystem und Ministerpräsidentenprinzip macht die Regierungschefs zu den Garanten der Handlungseinheit aus Kernexekutive und Mehrheitsfraktionen und damit zu den Hauptverantwortlichen für die Handlungsfähigkeit ihrer Regierungskoalition. Für ihre Parteien sind sie die zentrale Führungsfigur, unabhängig davon, ob sie den Parteivorsitz tatsächlich innehaben oder nicht. Eine weitere Gemeinsamkeit zwischen Kanzlern und Ministerpräsidenten ist das außerordentlich hohe Prestige, das die jeweiligen Amtsinhaber in der Öffentlichkeit genießen. Dabei ist das öffentliche Prestige des Regierungschefs in der Landespolitik noch von weitaus größerer Bedeutung als in der Bundespolitik. Während auf der Bundesebene neben dem Kanzler eine Vielzahl von bekannten und populären Spitzenpolitikern das Interesse der Öffentlichkeit auf sich zieht, verschwinden Landespolitiker im Schatten der alles überragenden Person des Ministerpräsidenten (Mielke 2003). Generell ist es der Amtsbonus des Regierungschefs, der in Wahlkämpfen den entscheidenden Ausschlag geben kann und der während der Legislaturperiode als Disziplinierungsinstrument gegenüber einer widerspenstigen Partei zur Verfügung steht. Doch genauso wenig wie die Kanzlerdemokratie, wird die Ministerpräsidentendemokratie automatisch mit der Wahl ins Amt zur Verfassungsrealität. Weder stellen die mit dem Kanzler- bzw. Ministerpräsidentenprinzip einhergehenden verfassungsrechtlichen Kompetenzen (z. B. die Richtlinienkompetenz) a priori reale Handlungsressourcen dar noch garantiert das Amt unabhängig von der Amtsführung die Folgebereitschaft von Partei und Fraktion. Gleiches gilt für das öffentliche Prestige der Regierungschefs: Auch wenn es ihnen leicht fällt, einen hohen Bekanntheitsgrad zu erreichen, so bedarf es doch einer Kommuni-

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kationsstrategie, um den Bekanntheitsgrad auch in einen Amtsbonus zu verwandeln. Kurzum: Die formalen, verfassungsrechtlich fixierten Kompetenzen von Bundeskanzlern oder Ministerpräsidenten stellen genauso wie die an sie herangetragene Führungsrolle in Partei und Öffentlichkeit zunächst nur Machtpotentiale dar. Inwieweit es ihnen gelingt, diese Machtpotentiale zu erschließen und in tatsächliche Handlungsressourcen zu überführen, ist von ihrem Politikmanagement abhängig (Grasselt/Korte 2007: 95-106).

1.1 Politikmanagement Politikmanagement bezeichnet allgemein die Ausübung von Führungs- und Repräsentationsfunktionen für Regierungsinstitutionen, Parlamentsfraktionen, Parteien oder Verbände. Es umfasst alle Handlungen individueller Akteure, die erstens der Integration eines fragmentierten Kollektivakteurs dienen, zweitens dessen Entscheidungsfähigkeit gewährleisten und drittens für dessen Entscheidungen Legitimation in Form von öffentlicher Unterstützung und Zustimmung generieren sollen. Darüber hinaus ist eine vierte Funktion von zentraler Bedeutung: Die Auswahl von Handlungsstrategien für die institutionell vorgeprägte Interaktion mit anderen Organisationen, z. B. für Wahlkämpfe, Koalitionsverhandlungen oder Verhandlungen in Governancestrukturen. In analytischer Hinsicht verbindet der Begriff des Politikmanagements erstens die Steuerbarkeit des politischen Systems mit der Steuerungsfähigkeit der Akteure (Korte/Fröhlich 2009: 14). Er folgt damit dem Paradigma des akteurzentrierten Institutionalismus (Mayntz/Scharpf 1995, Scharpf 2000), demzufolge den handelnden Akteuren die gleiche Bedeutung für die Erklärung von Politikergebnissen zukommen muss wie den institutionellen Regelsystemen, die das Akteurshandeln prägen, ermöglichen oder beschränken können. Zweitens rückt mit dem Begriff des Politikmanagements die Mikroebene zur Analyse des Handelns politischer Organisationen in den Mittelpunkt, die im Ansatz von Mayntz und Scharpf nur eine untergeordnete Rolle spielt. Gleichwohl betonen beide Autoren, dass „Organisationen in der Regel Koalitionen von Gruppen mit unterschiedlichen Interessen, Perzeptionen und Einflusspotentialen >sind@, und die für eine Organisation agierenden Individuen haben fast immer eine gewisse, manchmal sogar ganz erhebliche Handlungsspielräume – insbesondere, weil keine Organisation für alle Situationen, mit denen sie konfrontiert wird, eine bereits festgelegte Strategie besitzt“ (Mayntz/Scharpf 1995: 51).

Die beiden hier angesprochenen Aspekte, die Herstellung kollektiver Handlungsfähigkeit fragmentierter Organisationen einerseits und ihr stets wiederkeh-

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rende Bedarf nach neuen Handlungsstrategien andererseits, spielen für die Analyse des Politikmanagements eines Regierungschefs und seiner Regierungskanzlei eine zentrale Rolle. Die kollektive Handlungsfähigkeit einer politischen Organisation lässt sich an ihrer Fähigkeit ablesen, die Einzelhandlungen ihrer Mitglieder kontinuierlich und systematisch zu koordinieren, um jenseits von Einzelinteressen gemeinsame Ziele erreichen zu können. Als „Testkriterium“ nennt Uwe Schimank (2002: 36) die Wahrnehmung der Organisation durch ihre Umwelt: „Es gibt Fälle, in denen einer Organisation die Qualität des korporativen Akteurs kaum zugesprochen wird. Das ist insbesondere dann der Fall, wenn die Konstellation der Mitglieder durch große innere Konflikte oder durch ein völlig unabgestimmtes Nebeneinanderhandeln der Beteiligten gekennzeichnet ist.“

Dabei ist zu beachten, dass mit Ausnahme der Ministerialbürokratie politische Organisationen „polyarchisch“ überformt sind, d. h. sie konstituieren sich von unten. Handlungsressourcen werden entlang des Repräsentationsprinzips an übergeordnete Entscheidungsebenen übertragen. Grundsätzlich muss das Handeln individueller Repräsentanten an die Normen und Interessen der Mitglieder rückgekoppelt werden. Andernfalls reagieren diese mit „Exit-“ oder „VoiceOptionen“: Sie stellen ihre aktive Unterstützung ein, treten aus der Organisation aus oder betreiben eine lautstarke innerorganisatorische Opposition (Hirschmann 1970, Schimank 2000: 310-320). Die besondere Herausforderung für das Politikmanagement deutscher Regierungschefs besteht nun darin, dass sie gleichzeitig als Repräsentanten verschiedener kollektiver Akteure agieren, die zusammen eine Regierungsformation bilden: Regierungschefs vertreten in innerparteilichen Auseinandersetzungen die Interessen der Kernexekutive und der Ministerialbürokratie. Bei Koalitionsverhandlungen repräsentieren sie die eigene Partei; gegenüber Öffentlichkeit und Opposition vertreten sie die Regierungskoalition; in internationalen oder föderalen Verhandlungen sind sie Anwälte der Interessen ihres Nationaloder Bundesstaats. Gleichzeitig verfolgen alle Kollektivakteure, die zusammen eine Regierungsformation bilden und vom Regierungschef Repräsentationsbzw. Führungsleistungen erwarten, jeweils eigene Interessen und Ziele. Am Kabinettstisch sitzen selbstbewusste Ressortchefs, die permanent Verteilungskämpfe um Kompetenzen und Finanzmittel austragen. Ein latentes Misstrauen belastet das Verhältnis zwischen den Mehrheitsfraktionen auf der einen und der Kernexekutive auf der anderen Seite, weil die Parlamentarier immer fürchten müssen, durch die Agenda-Macht und die Informationsvorsprünge der Ministerialbürokratie marginalisiert zu werden. Die Partei und Fraktion des Regierungschefs spaltet sich in verschiedene regionale oder ideologische Flügel, die

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um die Durchsetzung von Inhalten und/oder um die Besetzung von Ämtern in Fraktion und Regierung konkurrieren. Der gegebenenfalls vorhandene Koalitionspartner muss seiner Basis und seinen Wählern immer wieder beweisen, dass er vom großen Bündnispartner nicht übervorteilt wird. Öffentlich ausgetragene Konflikte eignen sich besonders gut dazu, das eigene Profil zu schärfen.

1.2 Kollektive Handlungsfähigkeit Bereits die Aufzählung der zu repräsentierenden Akteure zeigt, dass es sich bei einer Regierungsformation nicht um einen korporativen Akteur handelt, dessen Handlungen durch formalisierte Top-Down-Prozesse festgelegt werden können. Zum einen kennen die Verfassungsnormen keine formal institutionalisierten Interaktionen zwischen Teilakteuren einer Regierungsformation (z. B. zwischen Koalitionspartnern), zum anderen verbieten sie im Hinblick auf die Gewaltenteilung oder die Autonomie der Parlamentarier die hierarchische Zentralisierung von Handlungsressourcen und Entscheidungskompetenzen. Eine Regierungsformation ist vielmehr ein Verbund kollektiver Akteure, dessen Mitglieder erstens durchaus unterschiedlichen Idealtypen „komplexer Akteure“ zugeordnet werden können (Scharpf 2000: 101-107) und deren Führungspersonen zweitens unterschiedlich stark direkt oder indirekt ihren jeweiligen individuellen Mitgliedern verantwortlich sind. Während Parteiflügel aufgrund ihres geringen formalen Institutionalisierungsgrades eher dem Typus des „Clubs“ zugeordnet werden können, ähneln die stärker institutionalisieren Parlamentsfraktionen einem „Verband“, in dem die Präferenzen der Abgeordneten aber immer noch Vorrang vor jenen der Fraktionsführung haben. Die Ministerialbürokratie ist hingegen das einzige kollektive Mitglied einer Regierungsformation, das einem korporativen Akteur nahe kommt. Aus theoretischer Perspektive bliebe angesichts der doppelten Fragmentierung von organisationalen Formen und Interessen sowie mangelnder Alternativen an rechtlich verbindlichen Entscheidungsmodi allein der Konsens, mit dessen Hilfe sich kollektive Handlungs- und Strategiefähigkeit herstellen ließe. Auf Freiwilligkeit beruhender Konsens ist allerdings ein vergleichsweise schwacher Modus, um zum einen die Erwartungen des Publikums an den öffentlich sichtbaren Zusammenhalt „der schwarz-gelben Koalition“ oder „der rot-grünen Regierung“ sicher zustellen und zum anderen auch die notwendige Entscheidungsfähigkeit in verfassungsrechtlich verbindlichen Entscheidungsverfahren (z. B. Kabinett oder Parlament) zu gewährleisten. Die Empirie zeigt indes, dass Regierungsformationen im Normalfall durchaus zu strategischem Handeln und kollektiven Entscheidungen fähig sind. Das

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ist zunächst auf die relativ hohe Konvergenz der politischen Interessen, Wertund Kausalvorstellungen unter ihren kollektiven und individuellen Mitglieder zurückzuführen, die zumindest im Vergleich zu den Präferenzen der parteipolitischen und parlamentarischen Konkurrenz stärker ausgeprägt ist. Angesichts des (partei-)politischen Wettbewerbs verleiht diese Konvergenz der Regierungsformation als Organisation eine „pragmatische“ und im besten Fall auch eine „moralische“ bzw. „kognitive“ Legitimation (Suchman 1995: 578-583): Eigene politische Interessen können in der Regierungsformation besser erreicht werden als in einer anderen und die im Vergleich größere Konvergenz der grundlegenden Wert- und Kausalvorstellungen („Belief-Systems“, Sabatier 1993) erzeugt eine sinnstiftende politisch-kulturelle Identität, wie sie sich etwa von Selbsteinordnungen auf einer ideologischen Links-Rechts-Achse ablesen ließe. Damit sind die Voraussetzungen genannt, die die beteiligten Akteuren dazu befähigen und motivieren, Eigeninteressen hinter die kollektiven Gesamtinteressen der Regierungsformation zurückzustellen, kurzfristig erreichbare Ziele zugunsten langfristiger Ziele aufzugeben (z. B. unpopuläre Inhalte zugunsten einer aussichtsreichen Wahlkampfstrategie) oder Kompromisse in Form von Koppelgeschäften (z. B. Politikgewinne gegen Personalverluste) einzugehen (Scharpf 2000: 108). Ein hohes Maß an kognitiver Konvergenz ist eine notwendige aber keinesfalls hinreichende Bedingung kollektiver Handlungsfähigkeit. Wie groß auch immer die Gemeinsamkeiten im Hinblick auf Interessen, Ziele und Werte ausfallen mögen, sie werden niemals Interessenkonflikte in Gänze kompensieren können, zumal sie allein noch gar keine konkreten Handlungen darstellen. Ohne Regelsysteme, die Entscheidungs- und Konfliktregulierungsprozesse strukturieren, kann ein fragmentierter Kollektivakteur nicht handeln. Wie oben bereits angedeutet, gibt es keine formal institutionalisierten Entscheidungsverfahren, auf die die Akteure einer Regierungsformation zurückgreifen könnten. Die Formalstruktur des parlamentarischen Regierungssystems weist somit im Hinblick auf seine eigene Funktionsfähigkeit erhebliche Lücken und Defizite auf, die durch die Etablierung informeller Regelsysteme kompensiert werden müssen (dazu Pannes i. d. B., Schultze-Fielitz 1998).

1.3 Informelle Regelsysteme Zur Analyse des Regierungshandelns muss das Begriffspaar formal/informell noch weiter ausdifferenziert werden, indem der binäre Antagonismus zu Gunsten eines Kontinuums ersetzt wird (Kastning 1991). Wäre positives Recht das alleinige Unterscheidungskriterium, verschwände das Gros der Akteurhandlun-

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gen hinter dem Schleier der Informalität. Der analytische Wert einer derartigen antagonistischen Unterscheidung, wie sie oft in den Rechtswissenschaften zu finden ist, ist für politikwissenschaftliche Erkenntnisinteressen begrenzt. Vielversprechender ist ein Zugang, der auf einem Kontinuum angesiedelte Formalisierungsgrade anhand der Kriterien Verbindlichkeit, Sanktionspotential und Regelhaftigkeit unterscheidet. Auch von bewusst etablierten, aber nicht rechtlich fixierten Regelsystemen, von Konventionen, allgemeinen Erwartungshaltungen und Funktionslogiken politischer Subsysteme gehen in unterschiedlichen Abstufungen Verbindlichkeiten und Sanktionspotentiale aus. Je höher die Verbindlichkeit eines Entscheidungsprozesses, desto höher ist der Geltungsanspruch der zu treffenden Entscheidung und desto geringer ist der Spielraum, im weiteren Prozess von dieser Entscheidung abzuweichen. Denn mit dem Verbindlichkeitsgrad steigt das Sanktionspotential bei Missachtung. Regelhaftigkeit, die sich Akteure eben auch freiwillig auferlegen können, umfasst u. a. das Entscheidungsprinzip (Mehrheit, Einstimmigkeit, Vetorechte), die Zusammensetzung des Entscheidungsgremiums und nicht zuletzt die Zuständigkeiten und die Entscheidungsspielräume. Positives Recht bildet somit einen Pol auf dem Kontinuum des formalen und informellen Regierens, dem internalisierte Konventionen und Normen als Gegenpol gegenüberstehen (Abb. 1 auf der nächsten Seite). Formale und tendenziell informelle Entscheidungsprozesse stehen in einem funktionalen Spannungsverhältnis. Idealtypisch geht jedem stärker formalisierten Entscheidungsverfahren ein weniger formalisiertes Verfahren voraus. Dahinter verbirgt sich das Kalkül, Unsicherheiten zu minimieren, Informationsdefizite zu kompensieren und Legitimation zu sichern. Denn der unmittelbare Eintritt in stark formalisierte Entscheidungsverfahren wäre mit der Inkaufnahme unkalkulierbarer Risiken verbunden. Die Interaktionsorientierungen beteiligter Akteure sind unbekannt, und angesichts rechtlich fixierter Veto-Optionen sind notwendige Mehrheiten ungewiss. Letzteres ist vor allem darauf zurückzuführen, dass mit steigender Verbindlichkeit eine abnehmende Flexibilität der beteiligten Akteure einhergeht, weil gleichzeitig rechtlich nicht normierte Regelsysteme ihre volle – unkontrollierte – Wirkung entfalten, wie z. B. die Konventionen des Parteienwettbewerbs oder die Funktionslogiken der Mediendemokratie. Korrekturen sind nur noch mit einem großen institutionellen Aufwand möglich, dem abermals die genannten Risiken anhaften. Die Ziele informeller Entscheidungsverfahren – Unsicherheitsreduktion, Informationsgewinnung und Legitimationssicherung – lassen sich in einer Funktionsdefinition zusammenfassen: Informelle Entscheidungsverfahren gewährleisten die Entscheidungsfähigkeit in formalen Entscheidungsinstitutionen. Das Spannungsverhältnis gründet sich in der Eigenschaft aller Formen informeller Entscheidungsfindung, die Inflexibili-

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tät formaler Regelsysteme durch die vorläufige Vermeidung rechtlich fixierter Verfahren aufzubrechen. Abbildung 1:

Das Kontinuum des formalen und informellen Regierens

Quelle: Eigene Darstellung.

Paradigmatisch für freiwillig formalisierte Verfahren sind Koalitionsausschüsse, die der Koordination und Konfliktregulierung zwischen Regierungsparteien dienen. Die freiwillige Formalisierung verleiht den beteiligten Akteuren Handlungssicherheit, weil sie Unsicherheiten im Hinblick auf Interaktionsorientierungen und das Handeln des Partners im formalen, parlamentarischen Entscheidungsprozess minimieren. Zudem können in Gestalt der Parteien – in Abgrenzung zu Fraktionen – Akteure am Entscheidungsverfahren beteiligt werden, deren Unterstützung für die Legitimation des Regierungshandelns erforderlich ist, die aber im parlamentarischen Prozess ausgeschlossen bleiben. Die Zusammenführung von Repräsentanten der Exekutive, der Legislative und der Parteien im Koalitionsausschuss hebt das formale Prinzip der Gewaltenteilung auf. Durch die Delegation einer parlamentarischen Funktion an den Koalitionsaus-

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schuss ist ein freiwillig formalisiertes Regelsystem an die Stelle eines formalen Regelsystems getreten. In letzter Konsequenz gehören dann rechtsverbindliche Beschlüsse in Verfassungsorganen bereits zur Phase der Implementation, nicht mehr zum Entscheidungsprozess selbst (Rudzio 2005). Der Koalitionsausschuss ist der prominenteste Ort informeller Entscheidungsfindung; zuweilen gilt er als das informelle Entscheidungszentrum schlechthin (Rudzio 2002). Doch sein tatsächliches Gewicht variiert von Regierungsformation zu Regierungsformation. In der Praxis etablieren Akteure auch andere oder zusätzliche Entscheidungszentren bzw. -verfahren, deren machtpolitischer Stellenwert jenem des Koalitionsausschusses durchaus ebenbürtig sein kann (Grunden 2009: 161-177). Grundsätzlich gilt: Der Umfang der in informellen Entscheidungszentren behandelten Themenfelder sowie die Verbindlichkeit der dort getroffenen Entscheidungen ist einerseits vom Regierungsformat (Einparteienregierung, Koalitionsregierung oder Minderheitsregierung) und andererseits von der Anzahl und Wirkungsmacht der Teilakteure einer Regierungsformation abhängig. Gleiches gilt für ihre Anzahl und ihre Zusammensetzung. Die tradierten Interaktionsorientierungen zwischen diesen Teilakteuren bestimmen ferner den Formalisierungsgrad des Entscheidungsverfahrens. Eine Einparteienregierung ohne ideologische oder geografische Fragmentierung mit einer stark ausgeprägten Vertrauenskultur gegenüber der eignen Führung wird weit weniger informelle Entscheidungs- und Machtzentren etablieren müssen als eine Mehrparteienregierung, deren Bündnispartner ein höheres Niveau an kognitiven Divergenzen aufweisen, die sich in ideologische Flügel aufteilen und die sich durch eine starke Partizipationskultur auszeichnen. Entscheidend bleibt, dass durch freiwillige Regelhaftigkeit die Entscheidungsmodi Mehrheit und Hierarchie neue, wenn auch nicht rechtlich verbindliche Wirkungsmacht entfalten können und müssen: „Keine Organisation ohne Hierarchie – wie immer ‘flach’ oder polyarchisch überformt sie auch beschaffen sein mag“ (Schimank 2002: 35). Es ist der Regierungschef, dem auf diese Weise hierarchische Autorität auch gegenüber jenen Akteuren zukommt, über die er formal keine Weisungsbefugnis besitzt. Mit seinem Amt geht die Erwartung einer Führungsrolle einher: Er hat die Entscheidungsprozesse auf dem Kontinuum des Regierens zu koordinieren ggf. sogar zu organisieren und im Zweifelsfall durch inhaltliche Vorgaben zu kanalisieren. Grundsätzlich verlangen alle maßgeblichen Teilakteure, dass sich der Regierungschef für ihre Interessen und Ziele einsetzt. Ihre Unterstützung in der Summe entscheidet letztendlich über seinen individuellen Handlungsspielraum. Aber kein Bundeskanzler oder Ministerpräsident trägt das Joch imperativer Mandate. Die Akteure einer Regierungsformation erwarten von ihrem Regierungschef auch, dass er Autorität ausübt. Sie werden viele seiner Entscheidun-

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gen mittragen, die gegen ihren ausdrücklichen Willen ausgefallen sind. Allerdings stellt eine derartige Folgebereitschaft eine Reihe von Anforderungen an seinen Führungsstil: Er berücksichtigt die Partizipationsbedürfnisse aller maßgeblichen Akteure, keiner von ihnen wird kontinuierlich übervorteilt und ihre Zugeständnisse werden an anderer Stelle mit Personal- oder Policygewinnen belohnt. Die Macht eines Regierungschefs ist also nicht statisch, sondern einer dynamischen Wechselwirkung unterworfen. Je besser es ihm gelingt, die Ziele und Interessen der maßgeblichen Teilakteure seiner Regierungsformation zusammenzuführen und gleichzeitig durch Amtsboni und demoskopische Problemlösungskompetenzen die Wiederwahlchancen zu erhöhen, desto größer ist das Vertrauen in seine Führungsfähigkeiten, desto höher fällt die Folgebereitschaft der einzelnen Teilakteure aus und desto mehr Entscheidungsautonomie wird ihm zugestanden. Die Führungsschwäche eines Kanzlers oder Ministerpräsidenten, die sich durch mangelnde Kommunikationsdisziplin („Kakophonie“), öffentlich geäußerte Kritik oder durch die erzwungene Revidierung von Vorfestlegungen äußert, geht in der Regel auf die kontinuierliche Missachtung von Rollenerwartungen, Partialinteressen und Partizipationsbedürfnissen zurück. Füllt ein Regierungschef die von ihm erwartete Führungsrolle nicht aus, versuchen andere Akteure in das Vakuum vorzustoßen und die Machtrelationen innerhalb der Regierungsformation zu verändern – meist zum Schaden aller Teilakteure, denn ein schwacher Regierungschef bedeutet eine entscheidungsschwache Regierung, öffentlich ausgetragene Konflikte und schwere Belastungen in kommenden Wahlkämpfen.

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Task Force und Informationsknotenpunkt: Das informelle Politikmanagement der Regierungszentrale

Für einen deutschen Regierungschef bleibt das Ziel seines Handelns letztendlich die Erschließung der Machtpotentiale der Kanzler- oder Ministerpräsidentendemokratie: die Durchsetzung der Richtlinienkompetenz, die Wahrung der Führungsrolle gegenüber Partei und Fraktion sowie der Erhalt und der Ausbau seines öffentlichen Prestiges. Sein Politikmanagement muss sowohl Führungs-, als auch Koordinations- und Moderationsleistungen umfassen. Es gilt Themen zu besetzen und Programme zu formulieren und zu kommunizieren, die dem Regierungschef und seiner Regierung zu demoskopisch messbaren Meinungsführerschaften und Problemlösungskompetenzen verhelfen. Zur Durchsetzung der formulierten Politikziele müssen die Teilakteure einer Regierungsformation zu einem einheitlichen Handeln verpflichtet werden: „Regieren ist Tagesintegrationswerk“ (Korte/Fröhlich 2006: 34). Die Organisation der informellen Entscheidungsprozesse auf dem Kontinuum des formalen und informellen Regierens sowie die Koordination der dort etablierten Machtzentren der Regierungsformation kann ein Regierungschef nicht alleine gewährleisten. Der Bewegungsspielraum seiner Regierungszentrale als Behörde bleibt aber formal auf die Koordination und Konfliktregulierung innerhalb von Kabinett und Ministerialbürokratie beschränkt. Doch das allein verbürgt noch nicht die kollektive Handlungsfähigkeit der Regierungsformation. Die Verfassungsrealität der Kanzler- oder Ministerpräsidentendemokratie verlangt die Herstellung einer Handlungseinheit aus Exekutive und die sie tragenden Fraktionen und Parteien. Es gilt, diese Lücken und Defizite der Formalstruktur zu kompensieren, indem Kanzleramt oder Staatskanzleien ihre Koordinations- und Führungsfunktionen auf die informelle Machtarchitektur der Regierungsformation ausdehnen. Das ist in erster Linie die Aufgabe von ausgewählten Personen auf der Leitungsebene der jeweiligen Regierungszentrale, die ihrem Regierungschef als wichtigste Berater und ausführende Politikmanager dienen. Es handelt sich um eine Gruppe von Akteuren, die im Hause als „Morgenlage“ oder „kleine Lage“ bezeichnet und von außen mit zuweilen mythifizierenden Begriffen wie „Küchenkabinett“ oder „Graue Eminenzen“ bedacht werden. Zu diesem Kreis zählen in der Regel der Chef der Regierungszentrale, der Regierungssprecher, der Büroleiter des Regierungschefs sowie ausgewählte Abteilungsleiter. Hinzu kommen ggf. herausgehobene Vertreter von Partei und Fraktion. Ihre Funktionen als Berater uns ausführender Politikmanager, ihre Arbeitstechniken und Einflusspotentiale auf das Handeln der Regierungsformation soll im Folgenden weiter ausdifferenziert werden.

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2.1 Funktionen: Politische Beratung und ausführendes Politikmanagement Leise und für die Öffentlichkeit unsichtbar, kollektive Entscheidungsfähigkeit sicherzustellen und Unterstützung für die eigene Person innerhalb einer Regierungsformation zu mobilisieren, kennzeichnet ein effektives Politikmanagement. Ferner müssen Herausforderungen bewältigt werden, die von außen an einen Regierungschef herangetragen werden. Neben der Führung der eigenen Administration lässt sich die Vielzahl von institutionellen Rahmenbedingungen und Akteurkonstellationen durch die Unterscheidung von vier weiteren Handlungsarenen systematisieren, auf die sich das Politikmanagements eines Ministerpräsidenten oder Kanzlers erstrecken muss:

Die Parteiendemokratie verlangt die Herstellung von Geschlossenheit und Kampagnenfähigkeit. Die kollektive Identität der Partei ist durch die Betonung politischer Wertvorstellungen und durch Polarisierung im Parteienwettbewerb zu stärken (Zohlnhöfer 2003). Die Koalitionsdemokratie erfordert einen dosierten Parteienwettbewerb zwischen den Bündnispartnern. Die parlamentarische Entscheidungsfähigkeit muss aufgrund fortlaufender Konkurrenzen und Profilierungsbedürfnissen durch Koppelgeschäfte und Paketlösungen gewährleistet werden, die zu einer als gerecht empfundenen Verteilung von Gewinnen und Verlusten führen (Kropp 2001). Auf der Ebene der horizontalen Verhandlungsdemokratie sind durch die Einbindung organisierter Interessen Steuerungsdefizite zu kompensieren. Zudem müssen die Bundes- oder Landesinteressen in den vertikalen Verhandlungsarrangements des Mehrebenensystems vertreten werden (Czada/Schmidt 1993). Nicht zuletzt gilt es, den Imperativen der Mediendemokratie zu entsprechen und das vielfältige Regierungshandeln „zu einer kommunizierbaren, anschlussfähigen und sinnfälligen politischen Linie zu verdichten und gewissermaßen zu veredeln“ (Mielke 2003: 128).

Die einzelnen Handlungsarenen sind miteinander vernetzt und konfrontieren einen Regierungschef mit unterschiedlichen, sich zum Teil widersprechenden Rationalitäten. Jedes politische Vorhaben hat Auswirkungen auf den Rückhalt in Partei, Koalition und öffentlicher Meinung und damit auf die verfügbaren Machtressourcen in ihrer Gänze. Und diese Auswirkungen sind keinesfalls immer auf den ersten Blick zu erkennen, zumal im Regierungsalltag oft unter großem Zeitdruck entschieden werden muss. Verhandlungsstrategien mögen für die Lösung von Sachproblemen vorteilhaft sein, können aber auch zu Legitimati-

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onsdefiziten führen, wenn sie der eigenen Partei bzw. dem Koalitionspartner nicht vermittelbar sind. Umgekehrt kann der formal nicht notwendige Umweg über die Verhandlungsdemokratie einen Entscheidungsprozess verlangsamen und sogar ein positives Ergebnis in Frage stellen. Aber die Regierung ist vielleicht auf den Kooperationswillen eines bestimmten Akteurs auf einem anderen, für sie weitaus wichtigeren Politikfeld angewiesen sein oder sie benötigt seine Unterstützung in kommenden Wahlkämpfen. Koalitionskompromisse sind für den Erhalt einer Parlamentsmehrheit unverzichtbar, können aber die Autorität eines Spitzenakteurs unterspülen, wenn die eigene Partei kein eigenständiges Profil mehr erkennen kann. Die Mediendemokratie fordert Geschlossenheit. Parteimitglieder fordern Partizipation und Mitsprache. Die Auflistung von Zielkonflikten ließe sich beliebig verlängern. Damit erschließt sich der Beratungsbedarf eines Regierungschefs: Seine Entscheidungen müssen den Kriterien politischer Rationalität genügen. Politische Rationalität ist die Schnittmenge von Sach- und Machtrationalität. Sachrationalität bezieht sich auf die Auswahl von gesellschaftlichen Problemen, den Einsatz von Ressourcen und Steuerungsinstrumenten sowie generell auf die Entwicklung von politikfeldspezifischen Problemlösungskonzepten. Machtrationalität bezieht sich auf die Durchsetzung von Programmen und auf die Kommunikation des Regierungshandelns: Wie können für die anvisierte Gesetzgebung Mehrheiten in Partei und Parlament organisiert werden? Welche Auswirkungen hat das Gesetzgebungsprojekt auf die Wiederwahl oder auf den Kooperationswillen organisierter Interessen? Mit welchen Botschaften und Deutungsangeboten lassen sich öffentliche Unterstützung und Zustimmung mobilisieren? Antworten auf diese Fragen könne je nach Handlungsarena unterschiedlich ausfallen. Festzuhalten ist, dass kaum eine politische Entscheidung nur im Hinblick auf eine einzige Handlungsarena entschieden werden darf. Für jede Handlungsarena müssen Ministerpräsidenten Strategien festlegen sowie deren Vorteile mit möglichen Nachteilen in anderen Arenen abwägen. Regieren erfüllt alle Kriterien von Komplexität: Vernetzung, Dynamik, Intransparenz und Vielzieligkeit (Funke 2004). Politikmanagement ist somit immer auch Komplexitätsmanagement, und Politikberatung von innen ist ein Instrument zur Komplexitätsbewältigung. Aus dem Beratungsbedarf lassen sich somit drei zentrale Funktionen des informellen Politikmanagements ableiten, die alle ihre empirische Bestätigung gefunden haben: Unterstützung durch Policyakzentuierung sichern: Die Berater der Ministerpräsidenten sind immer auf der Suche nach „Gewinnerthemen“ mit deren Hilfe die Identifikation von Partei, Fraktion und Wählern mit der Regierung gefestigt

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oder unpopuläre Entscheidungen kompensiert werden können. Damit sind stets die gleichen Fragen verbunden: Welche Themen sollten Chefsache sein und welche sollten besser durch andere Akteure repräsentiert werden? Wie weit muss sich der Ministerpräsident festlegen, um dem Entscheidungsprozess in seinem Sinne zu kanalisieren. Wie viel Spielraum muss man der Partei oder der Fraktion geben, um durch Partizipation Legitimation und letztlich Unterstützung zu erhalten? Konfliktregulierung und Entscheidungsvorbereitung: Die Berater betreiben ein eigenständigen Politikmanagement auf der informellen Ebene des Regierens: Konfliktpotentiale innerhalb oder zwischen Teilakteuren müssen erkannt und wenn möglich durch die Berater selbst geschlichtet werden. Kann letzteres nicht gelingen, ist ihre Aufgabe, Kompromisse auszuloten und die Konfliktlösung für den Ministerpräsidenten vorzubereiten: „Ein Ministerpräsident darf nie den Eindruck erwecken, er sei voreingenommen oder parteiisch. Sie müssen immer dafür sorgen, dass er als ‘ehrlicher Vermittler’ auftreten kann“, umschreibt Niels Jonas, ehemaliger Kanzleichef in Sachsen-Anhalt, diese Funktion. Geschlossenheit zu wahren und Unterstützung zu sichern bedeutet oftmals auch im Namen des Regierungschefs durchaus autoritär aufzutreten, wenn z. B. Abweichler und Kritiker „eingefangen“ werden müssen. Denn das kann und darf der Ministerpräsident nicht immer selbst machen. Für autoritäres Auftreten fehlen ihm vielleicht die entsprechenden Charakterzüge. Zudem verbietet die hierarchische Aura seines Amtes, sich allzu oft zu den niedrigeren Rängen hinab zu begeben. Und vor allen muss er für alle Regierungs- oder Fraktionsakteure eine Identifikationsfigur bleiben. Zu diesem Rollenspiel gehört auch, Kritik und Unmut absichtsvoll auf die eigene Person zu lenken, damit sie nicht das Ansehen des Kanzlers oder Ministerpräsidenten verkratzen. Im Idealfall agiert der Beraterkreis als informelle „Einsatztruppe“, als „Task Force“, dessen Mitglieder kontinuierlich sowohl die unverbindliche Konsultation von Parteifunktionären oder Abgeordneten suchen als auch im Vorfeld von verbindlichen Entscheidungen (z. B. im Koalitionsausschuss oder auf Parteitagen) bei den Repräsentanten der beteiligten Kollektivakteure intervenieren. Informationsselektion und -interpretation: Policyakzentuierung, stille Konfliktregulierung und auch das sensible Spiel mit Rollen haben eine gemeinsame Voraussetzung: Ihr Erfolg hängt von Umfang und Qualität der Informationen ab, auf deren Grundlage sie erfolgen. Soll ein Ministerpräsident politisch rationale Entscheidungen treffen können, muss die versteckte Vernetzung und Interdependenz zwischen den maßgeblichen Handlungsarenen transparent gemacht werden. Alle Berater pflegen Netzwerke und „Kanäle“ zu maßgeblichen Akteu-

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ren, die je nach Arbeitsschwerpunkt unterschiedlich sein können: Partei und Fraktion, Koalitionspartner, Ministerialbürokratie, Verbände oder Medien. Ein Regierungschef verfügt erst dann über reale Entscheidungsoptionen, wenn er politikfeldspezifische Sachzusammenhänge mit (erwartbaren) Meinungsbildungsprozessen innerhalb wie außerhalb der Regierungsformation gegeneinander abwägen kann. Aber nicht nur Umfang und Qualität der Informationen sind wichtig, sondern auch der Zeitpunkt, zu dem man sie erhält: Je eher, desto besser. Das Ziel ist, immer einen Informationsvorsprung für den Ministerpräsidenten zu erarbeiten. Im Idealfall ist der Beraterkreis der Informationsknotenpunkt der Regierungsformation. Sein exklusiver und frühzeitiger Gesamtüberblick über den Stand von Entscheidungsverfahren oder Meinungsbildungsprozessen eröffnet Interventionsmöglichkeiten oder deckt neuen Handlungsbedarf auf. Nur wenn der Regierungschef gegenüber Dritten einen Informationsvorsprung besitzt, bleiben Entscheidungsalternativen erhalten. Bündnisse können geschmiedet oder auch verhindert werden. Der Chef vermeidet voreilige Festlegungen. Für alle Berater gilt stets der kategorische Imperativ, den Andrea Ypsilanti, die ehemalige Referentin von Hans Eichel, formuliert: „Der Ministerpräsident darf auf keinen Fall irgendwo Schaden nehmen. Er muss immer gut dastehen. Er muss für alle die Autoritätsfigur bleiben.“

2.2 Der Kreis der Berater und Politikmanager: Zusammensetzung, Handlungsressourcen und Rekrutierung Die Zusammensetzung eines Beraterkreises muss zwei Kriterien erfüllen: Erstens bringt jedes Mitglied jeweils eine bestimmte Fachexpertise in die Beratung ein und repräsentiert damit eine der maßgeblichen Handlungsarenen samt ihrer Rationalitäten und Funktionslogiken. Benötigt werden z. B. Erfahrungen in der Koordination und Steuerung der Ministerialbürokratie, Medienkompetenz, Kenntnisse über die Organisationskultur und Netzwerke der eigenen Partei sowie Sensibilität für Gewinnerthemen und administratives Fachwissen zur Umsetzung von Programmen. Zweitens muss die Zusammensetzung die Machtrelationen innerhalb der Regierungsformation widerspiegeln. Die Berater sondieren die Meinungsbildungsprozesse innerhalb der maßgeblichen Teilakteure und kennen deren Handlungsabsichten. Arbeitsteilung kennzeichnet die persönliche Beratung eines Regierungschefs. Durch diese Personalisierung gewährleistet der Beraterkreis gleichzeitig Komplexitätsreduktion und Komplexitätsadäquanz bei der Entscheidungsfindung des Regierungschefs.

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Woran aber erkennt man einen persönlichen Berater? Welche Qualifikationen und Eigenschaften führen eine Person in den exklusiven Zirkel der „Morgenlage“ oder der „kleinen Runde“? Die Antwort sind folgende Kriterien: Ein Berater besitzt ein hervorgehobenes Amt in der Regierungszentrale oder im Parteiapparat, ist aber nicht Mitglied des Kabinetts. Er wird kontinuierlich zu den Konsultationen des Regierungschefs hinzugezogen und hat einen direkten Zugang zu ihm. Seine Loyalität gilt in erster Linie der Person des Kanzlers oder Ministerpräsidenten. Neben seinem Fachwissen verfügt er vom Regierungschef abgeleitete Autorität sowie über eigene Netzwerke und Informationsquellen. Ein Berater zeichnet sich zudem durch soziale Kompetenz aus und genießt das Vertrauen und die Anerkennung der Ministerialbürokratie, des Parteiapparates und/oder der Fraktionsmitglieder. Obwohl ein Beraterkreis ein informelles Gremium ist, das sich weder in Organigrammen wieder findet noch über rechtlich fixierte Aufgaben und Kompetenzen verfügt, ist die Zugehörigkeit an formale, oben in der Hierarchie angesiedelte Ämter gebunden. Dabei überwiegen hervorgehobene Ämter in der Regierungszentrale: Der Chef des Kanzleramts bzw. der Staatskanzlei, der Regierungssprecher und der Büroleiter des Regierungschefs gehören in der Regel zum engen Kreis. Die Mehrzahl der Berater muss die konkreten administrativen Entscheidungsprozesse kennen und in die bürokratische Informationsaufbereitung involviert sein. Andernfalls entstehen konkurrierende Parallelstrukturen mit fragmentierten Informationswegen, die schnell zu Informationsverlusten führen können. Derartiges hat Michael Sagurna, langjähriger Regierungssprecher unter Kurt Biedenkopf, bei anderen Landesregierungen oder Kommunalverwaltungen beobachten können, in denen administrativ isolierte Sonderbeauftragte oder Parteifunktionäre großen Einfluss für sich beanspruchten: „Berater müssen im Amt sein, im wahrsten Sinne des Wortes. Sonst werden sie zu Fremdkörpern und das muss schief gehen. Wenn ich als Ministerpräsident eine Person habe, die mich beraten soll, dann muss ich ihr ein klassisches Amt geben, das aus der Struktur heraus nahe am Chef angesiedelt ist und das klassisch eine Beratungsfunktion beinhaltet. Dann mache ich ihn zum Chef der Staatskanzlei oder zum Regierungssprecher oder zum Abteilungsleiter Politik, etc.“

Hinzu kommen ggf. Spitzenfunktionäre der Partei oder der Fraktion, wie z. B. der Generalsekretär oder der Fraktionsvorsitzende, vorausgesetzt sie genießen das Vertrauen des Regierungschefs. Die Ämter im administrativen oder parteipolitischen Apparat weisen den Beratern nicht nur Entscheidungskompetenzen zu. Sie sind darüber hinaus mit Rollenerwartungen verbunden, mit denen ein Vorschuss an Folgebereitschaft der Bürokratien und ein Vertrauensvorschuss in ihre Fachkompetenz einherge-

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hen. Das erleichtert es, Aufgaben zu erfüllen, die sich nicht direkt aus ihrer „Stellenbeschreibung“ herauslesen lassen. Beispiele sind autoritäre Interventionen des Kanzleichefs in der Ministerialbürokratie, die Überzeugungskraft und Glaubwürdigkeit eines Büroleiters unter den Landtagsabgeordneten oder das „suspensive Vetorecht“ des Regierungssprechers bei der Aufstellung von Zeitplänen für die Entscheidungspolitik (siehe unten). Eine institutionelle Position an der Spitze des Dienstweges unterscheidet einen Berater von einem „Vertrauten“. Berater sind keine „Hofnarren“, die parallel, aber losgelöst von jenen Apparaten agieren, auf deren Unterstützung sie für ihre Beratungsfunktion angewiesen sind. Von der Person des Regierungschefs abgeleitete Autorität tritt an die Stelle von Vertrauensvorschüssen, die Berater zu Beginn ihrer Tätigkeit durch ihre institutionellen Positionen erhalten haben. Der Maßstab für abgeleitete Autorität ist die Beständigkeit ihrer (Vor-)Entscheidungen und die tatsächliche Realisierung ihrer Ankündigungen. Je mehr Autorität der Regierungschef seinen Beratern verleiht, indem er ihren Empfehlungen folgt und bereit ist, diese auch gegen Widerstände durchzusetzen, desto besser können sie ihrem Chef den Rücken frei halten und dessen Interessen gegenüber anderen Teilakteuren der Regierungsformation wahren. Dienstwege und Hierarchie verlieren an Bedeutung, wenn Minister, Ministerialbürokratie oder Parteifunktionäre erkennen, dass der Berater in Vertretung des Kanzlers oder Ministerpräsidenten auftritt. Volker Halsch, ehemaliger SPD-Generalsekretär in Hessen konnte selbst mit Kabinettsmitgliedern „auf Augenhöhe“ diskutieren: „Meine Gesprächspartner mussten davon ausgehen, dass ich für den Hans Eichel sprechen konnte. Wenn alle wissen, dass der Ministerpräsident Ihre Position voll und ganz billigt, haben Sie ein wesentlich anderes Standing als es Ihr Amt vielleicht vermuten lässt.“ Abgeleitete Autorität ist eine notwendige, aber keinesfalls hinreichende Bedingung für erfolgsversprechende Beratungs- und Kommunikationsleistungen. Ohne die Anerkennung der administrativen oder parteipolitischen Apparate bzw. der Kontaktpersonen zu Medien oder Wirtschaftsverbänden, werden sie weder ihre Schnittstellenfunktion nachkommen noch die Mobilisierung von Unterstützung gewährleisten können. Denn dann besteht die Gefahr von Ausweichverhalten und Informationsverlusten. Ein guter Berater verfügt somit auch über soziale Kompetenz und Einfühlungsvermögen für die Organisationskultur, in der er sich bewegt bzw. für jene, die seine externen Kontaktpersonen prägen. Soziale Kompetenz ist eine Voraussetzung für funktionale Informationsnetzwerke und damit für die Qualität der Beratungsleistungen. Ein Regierungschef wird den Handlungsempfehlungen seiner Berater nur dann folgen, wenn sich ihre Einschätzungen als zutreffend erweisen. Eine derartige Qualität zeichnet Beratungsleistungen wiederum nur dann aus, betont Michael Sagurna, wenn

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auch die Mitarbeiter in der Ministerialbürokratie oder Parlamentarier dem Berater vertrauen und dessen Arbeit schätzen. Man müsse „Herrschaftswissen teilen“, um das eigene Wissen auszubauen. „Wenn sich der Apparat gegen Sie sträubt, stehen Sie auf verlorenem Posten. Anerkennung entsteht durch Qualität. Und Qualität entsteht durch Vernetzung und Einbindung. Das ist ein sich wechselseitig verstärkender Prozess. (...) Der größte Fehler, den man machen kann, ist dem Chef nachlaufen, sich in seinem Licht sonnen und allen zu signalisieren, man sei ganz, ganz wichtig. Dann dauert es nicht lange und man gilt als arrogant. Das Vertrauen ist dann weg. Das heißt, man bekommt auch keine Informationen mehr, auf die man angewiesen sein kann.“

Die Summe der oben genannten Eigenschaften und Handlungsressourcen unterscheidet einen Berater von einem Vertrauten oder gelegentlichen Ratgeber zu Einzelfragen. Denn die Beratung eines Regierungschefs nach Kriterien politischer Rationalität erschöpft sich nicht in der Darlegung von Handlungsempfehlungen. Diese stehen erst am Ende einer Kette eigener Sondierungen, Interventionen und auch Entscheidungen. Dabei ist ferner zu berücksichtigen, dass die Berater den Regierungschef in der Ausübung seiner Führungsrolle zu unterstützen haben. Die Verbindung von Sach- und Machtfragen übersetzt sich für sie immer auch in die Anforderung, Sachfragen mit individuellen Machtinteressen zu verbinden. So wirken auch Minister als Ratgeber, aber sie haben gleichzeitig die Interessen ihrer Fachressorts zu vertreten und zur eigenen Profilierung Rollenerwartungen zu erfüllen: Der Finanzminister ist der „geizige Kassenwart“, der Innenminister ein „schwarzer Scherriff“, der Sozialminister der „Anwalt der Gewerkschaften und Sozialverbände“, usw. Zudem ist die Zusammensetzung des Kabinetts auch Ausdruck innerparteilicher Konkurrenzverhältnisse und ein Instrument zur Einbindung von Rivalen. Politikfeldübergreifende politische Rationalität kann sich nicht entfalten, wenn der Regierungschef allein auf den Rat von Fachministern, Fachpolitkern der Fraktion oder wissenschaftliche Policy-Beratung angewiesen wäre – von der Berücksichtigung seiner individuellen Machtinteressen ganz zu schweigen. Joschka Fischer hat in seinen Memoiren die Herausforderung richtiger Personalentscheidungen auf den Punkt gebracht: „Personalfragen sind in der Politik von überragender Bedeutung. Ich war im Laufe meiner verschiedenen Ämter in Parlamenten und Regierungen zu der Ansicht gelangt, dass für die erfolgreiche Umsetzung einer Politik die richtigen inhaltlichen Vorgaben lediglich 10-20 Prozent ausmachen. 30 Prozent betreffen Fragen der Zuständigkeit, 50 Prozent aber machen die richtigen Personalentscheidungen aus. (…) Die optimale Schnittmenge in einem Personaltableau definiert sich nach meiner Erfahrung im richtigen Verhältnis von Kompetenz, Macht, Loyalität zur Sache und

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innerparteilichen oder öffentlichen Zwängen, und zwar so, dass dieses Personalpaket die nicht zum Zuge gekommenen Personen und Interessen deutlich in die Minderheit setzt“ (Fischer 2007: 63).

Nun muss ein Regierungschef bei der Zusammenstellung seines Beraterkreises keinen innerparteilichen Proporz berücksichtigen. Im Gegensatz zur Berufung seines Kabinetts, hat er bei der Besetzung der Leitungsebene der Regierungszentrale freie Hand. Allerdings sind doch zwei Imperative zu beachten: Seine Personalentscheidungen sollten erstens keine Provokation für Partei und Fraktion bedeuten. Im Idealfall sind die zu berufenden Berater den Parlamentariern und Parteifunktionären bereits bekannt, genießen deren Anerkennung und verfügen über gut ausgebaute Netzwerke zu Multiplikatoren in Parte, Fraktion oder Journalismus. Und zweitens: Ohne die Loyalität der Berater und das Vertrauen des Regierungschefs in ihre Loyalität und Fachexpertise läuft Politikberatung von innen ins Leere; im Grunde genommen findet sie dann gar nicht statt. Egon Bahr konnte das in seinen Erinnerungen nicht oft genug betonen: „Die inneren Ansichten der Macht zeigen, dass jeder Regierungschef in jedem Land Mitarbeiter braucht, die mehr sind als Untergebene. (...) Voraussetzung eines derartigen Verhältnisses ist auch die Gewissheit des Chefs, dass die Mitarbeiter ihre Grenzen kennen und den Stuhl des Amtsinhabers nicht wollen, ihn nicht einmal anstreben können. Wenn das nicht sicher ist, empfiehlt es sich, solche Kombattanten mehr oder weniger auf Abstand zu bringen (...)“ (Bahr 1996: 122).

Vertrauen und Fachexpertise sind somit die wichtigsten Rekrutierungskriterien, was nicht selten einen Zielkonflikt mit sich bringt. Zu Beginn einer Amtszeit sind bisherige loyale Mitarbeiter wahrscheinliche Kandidaten für Positionen im Kanzler- bzw. MP-Büro oder in stark politisierten Einheiten wie z. B. die Grundsatzabteilung. Für die Berufung eines Kanzleichefs nennt Wolfgang Gerhards, erster CdS der Regierung Höppner in Sachsen-Anhalt, zwei Kriterien: „Er muss erstens wissen, wie eine Verwaltung funktioniert. Am Besten sind Sie Jurist, damit Sie rechtliche Fallstricke erkennen können. Ansonsten werden Sie schnell von anderen vorgeführt. Und zweitens muss der CdS ein politischer Generalist sein. Er muss schnell, blitzschnell, Probleme erkennen und wissen, was der politische Knackpunkt eines Problems ist, welche Personen man zusammen bringen muss, um eine Lösung zu finden. Er muss die Probleme nicht alle selber lösen. Aber er muss die Problemlösung organisieren können.“

Wenn keiner der bisherigen Mitarbeiter über ein entsprechendes Qualifikationsprofil verfügt, muss an die Stelle erwiesener Loyalität ein Vertrauensvorschuss

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treten. Das gilt erst recht für Regierungssprecher, die im besten Fall erfahrene Journalisten sind und deren affektive Nähe zur Regierungspartei zuweilen der einzige Anhaltspunkt für ihre Vertrauenswürdigkeit ist. Angesichts der ansonsten zu konstatierenden parteipolitischen Durchdringung des politischen Systems lässt sich dieses Ausnahmephänomen nur durch die schwer durchschaubaren Funktionslogiken der Mediendemokratie erklären, die bei politischen Akteuren gleichermaßen Respekt wie Misstrauen hervorrufen. Journalisten kennen aber die Kausalmechanismen der Mediendemokratie und wissen aus eigener Erfahrung, wie Informationen und Ereignisse aufbereitet werden müssen, um mediale Aufmerksamkeit zu erlangen. Die sensible Aufgabe, die Regierungspolitik medienadäquat zu vermitteln, überträgt die Berufspolitik lieber Insidern der „anderen“ Seite. Parteipolitischer Außenseiterstatus hin oder her: Mögen Sie nur die Pfade kennen, auf denen der Ministerpräsident und seine Regierung sicher durch die Mienenfelder der Mediendemokratie gelangen! Dass Loyalität und Sachkompetenz eine obligatorische Voraussetzung für die Berufung in das Amt des Kanzleichefs oder des Regierungssprechers sind, betonen alle Interviewpartner. Es müssen aber noch persönliche Eigenschaften hinzutreten, die eine enge und vertrauensvolle Zusammenarbeit mit dem Ministerpräsidenten ermöglichen. Erich Stather, Regierungssprecher der Regierung Eichel in Hessen, umschreibt das Problem wie folgt: „Ich kenne eine Vielzahl von Personen, von denen ich glaube, dass sie für bestimmte Positionen geeignet sind. Aber das hilft relativ wenig. Man kann nicht grundsätzlich sagen, jemand ist geeignet, eine Staatskanzlei zu leiten. Sondern: Jemand ist geeignet eine Staatskanzlei unter Kurt Beck, Manfred Stolpe oder Gerhard Schröder zu leiten. Das sind unterschiedliche Führungsansätze, das sind unterschiedliche Personen. Da braucht man ein unterschiedliches Profil.“

Die „kleine Runden“ oder „Morgenlagen“ sind keinesfalls die einzigen Orte, an denen die Berater Meinungen und Informationen austauschen oder Handlungsschritte vereinbaren. Im Arbeitsalltag geschieht das fortlaufend und meistens in Vier- oder Sechsaugengesprächen, mit oder ohne den Regierungschef. Ferner stimmen sich die Kanzleichefs und Regierungssprecher kontinuierlich miteinander ab und ziehen sich zu kurzen, spontanen Besprechungen mit ihrem Chef zurück. Erfolgreiches Politikmanagement beruht schließlich auf einer kongenialen Ergänzung von Entscheidungs- und Darstellungspolitik, für die beide Berater die Hauptverantwortung tragen und der sie nur durch ein reibungsloses und gleichberechtigtes Arbeitsverhältnis gerecht werden können. Dazu Biedenkopfs Sprecher Michael Sagurna:

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„Wenn der Chef der Staatskanzlei ein Problem mit dem Regierungssprecher hat oder umgekehrt, dann ist das Unternehmen zum Scheitern verurteilt. Das geht nicht. Die dürfen sich nicht belauern, umschleichen, unterschiedliche Interessen vertreten oder Konkurrenten um die Gunst und die Sonne des Meisters sein. Auch eine formale Diensthierarchie funktioniert nicht. Ich meine eine lineare Struktur: Oben der MP, dann der CdS und darunter der Regierungssprecher. Unter solchen Bedingungen wäre ich mein Amt gar nicht angetreten, denn dann haben sie schon die erste Station der stillen Post mit all den unvermeidlichen Informationslücken.“

Die gemeinsamen Sitzungen der Berater dienen nicht nur dazu, alle relevanten Informationen aus der informellen Ebene zusammenzutragen, sondern diese auch im Lichte der von ihnen repräsentierten Rationalitäten zu bewerten und mögliche Konsequenzen abzuwägen. Erst durch den gegenseitigen Informationsaustausch und die gemeinsame Diskussion konnte sich politische Rationalität entfalten. Dementsprechend schildern alle Interviewpartner den Diskussionsstil in ihren jeweiligen Beraterrunden als offen und nicht-hierarchisch, was auch schon mal Auseinandersetzungen mit sich bringen konnte. Dabei hatten Dispute oft ihre Ursache in den unterschiedlichen Rationalitäten und Perspektiven, die durch die einzelnen Ratgeber repräsentiert und eingenommen wurden.

2.3 Der Einfluss der Berater auf das Regierungshandeln: Vier Machtderivate Für einen Regierungschef bedeutet Macht die Möglichkeit, an ihn delegierte Handlungsressourcen zu nutzen, um für seine Partei, die Mehrheitsfraktionen und die Ministerialbürokratie Handlungsstrategien auszuwählen, die nicht bereits festgelegt sind und die ohne seine individuelle Auswahlhandlung andere hätten sein können. Einfluss ist hingegen ein Machtderivat, über das seine ausführenden Politikmanager und Berater verfügen, wenn sie ihren Regierungschef kontinuierlich zur Auswahl von Handlungsstrategien bewegen können, die seine Steuerungsfähigkeit verbessern und dessen zukünftige Handlungsressourcen vergrößern. Der Einfluss der Berater ist damit der gleichen Dynamik von zurückliegenden Erfolgen und zukünftigen Handlungsressourcen unterworfen, wie die Macht der Regierungschefs. Je mehr persönliche Berater die Deutungs- und Kommunikationsfähigkeiten ihres Regierungschefs verbessern können, desto größer wird auch der Einfluss der Berater auf das Regierungshandeln insgesamt. Es lassen sich vier Machtderivate unterscheiden:

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2.3.1 Themen- und Agendamacht Ein Regierungschef hat eine inhaltliche Führungsfunktion auszufüllen: Er muss gesellschaftliche Probleme benennen und Lösungsstrategien aufzeigen. Seine Berater generieren für ihn Chefsachethemen, für die er das letztverbindliche Entscheidungsrecht beansprucht und seine Staatskanzlei die Federführung übernimmt. Die Themengenerierung der Berater orientiert sich in der Regel an den persönlichen Prioritäten des Regierungschefs. Es gibt aber Politikfelder, auf denen der Handlungsdruck so groß geworden ist, dass nur die Amtsautorität des Ministerpräsidenten die schnelle Durchsetzung effektiver Problemlösungen garantiert. Grundsätzlich nennen die interviewten Berater drei Kriterien für die Generierung einer Themenagenda, die direkt mit der Person des Ministerpräsidenten verknüpft werden soll: Inhaltliche Substanz, Potential für öffentliche Unterstützung und prinzipielle Durchsetzungsfähigkeit in der Regierungsformation. Der ehemalige hessische SPD-Generalsekretär Vokler Halsch: „Sie können kein Thema einfach erfinden und behaupten, davon hänge die Zukunft des Landes ab. Das läuft ein paar Wochen und dann ist das Thema tot. Ein Thema muss schon latent vorhanden sein. Sie müssen ein reales Problem aufgreifen und forcieren, Meinungsführerschaft sichern und konkrete Umsetzungsschritte entwickeln.“

Die Substanz eines Themas entscheide ferner darüber, ob es sich lohne, harte Konflikte in den eigenen Reihen über einen längeren Zeitraum austragen und durchstehen zu wollen. Bei Chefsachethemen agieren die Regierungszentralen durch die Beraterkreise als eigenständige Machtzentren mit Veto- und Initiativrechten gegenüber Partei, Fraktion oder Koalitionspartner. Das macht Sondierungs-, Vermittlungsund Moderationsleistungen zwar nicht überflüssig, aber im Vordergrund stehen Führungskompetenzen und Leitungsfunktionen. Die Regierungskommunikation ist ein Handlungsfeld, für das die Beraterrunden in allen Regierungskanzleien kontinuierlich eine Führungsrolle beanspruchen. Ist die Medienkompetenz des Regierungssprechers unter den Spitzenakteuren der Regierung unumstritten, entfaltet sein Rat zuweilen die Wirkung eines Vetospielers. Michael Sagurna: „Wenn sie Anerkennung genießen, können Sie in einer [Kabinetts-]Sitzung auch Großprojekte kaputt machen: ‘Ihr wollt in diesem Jahr eine Kreisreform machen? Seid Ihr wahnsinnig? Die Medien, die Kommunalpolitiker, die Wähler, alle werden Euch fertig machen!’ Wenn Sie glaubwürdig sind und ihre Argumente gut begründen können, dann wird die Kreisreform auch nicht gemacht.“

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Nicht zuletzt sind es die Berater, die Prioritäten für die mediale Agenda definieren und Rollen für die Verkündung von Erfolgsmeldungen (in der Regel der Regierungschef) oder Negativbotschaften (Minister oder Fraktionsvorsitzende) verteilen.

2.3.2 Informations- und Deutungsmacht Informations- und Deutungsmacht erwächst aus der arbeitsteiligen Netzwerkfunktion der Berater. Jeder Einzelne repräsentiert spezifische, nach Handlungsarenen zu unterscheidende Rationalitäten und -imperative. Mit Hilfe ihrer Netzwerke können Berater frühzeitig Informationen über Meinungsbildungsprozesse, Erwartungshaltungen, Konfliktpotentiale und schließlich über die zur Verfügung stehenden Handlungsoptionen gewonnen werden. So fungiert z. B. das Büro des Ministerpräsidenten als Frühwarnsystem. Es ist der Ansprechpartner für Abgeordnete, Parteifunktionäre oder Unternehmensvorstände. Er erhält möglicherweise Informationen, die entweder im Widerspruch zum Wissenstand im eigenen Haus stehen oder die entscheidende Auswirkungen auf eigene Pläne haben können. Politik, ergänzt Höppners ehemaliger Büroleiter Christian Sundermann, sei in erster Linie Krisenmanagement: „Sie müssen jeden Eingang prüfen: Brennt irgendetwas an? Und es brennt immer etwas an, fast jeden Tag.“ Die Büroleiter fällen keine Entscheidungen, sondern organisieren den Entscheidungsprozess. Ihre Aufgabe ist es, abhängig von der Brisanz und Reichweite eines Problems, die für die Lösung zuständigen Regierungsakteure zu kontaktieren und zusammen zu bringen. Zum Informationsmanagement auf der Ebene der Parteiendemokratie gehört es, der Basis niederschwellige Angebote für Unmutsäußerungen und Kritik zu unterbreiten. Ein Kanzler oder ein Ministerpräsident ist eine Autoritätsperson, mit dessen Besuchen sich die Parteigliederungen zunächst einmal schmücken wollen. Die Aura des Amtes, die Anwesenheit der Presse oder auch nur die soziale Kontrolle einer parteiinternen Öffentlichkeit legen die Hemmschwelle für Kritik sehr hoch. Hans Eichels ehemalige Referentin Andrea Ypsilanti beschreibt dieses Problem: „Ein Ministerpräsident nimmt das Parteileben nur durch einen Filter wahr, durch den Klagen kaum durchdringen. Also haben wir [die Mitarbeiter des MP-Büros, T.G.] die Fühler ausgestreckt. Wir haben dann die Informationen aus der Partei zusammengetragen und uns ausgetauscht: Hier gibt es Probleme, dieses oder jenes wird schlecht akzeptiert usw.“

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Der ehemalige SPD-Generalsekretär in Hessen, Volker Halsch, ergänzt: „Man musste schnell erkennen: Die nächste Landes- oder Bezirksvorstandssitzung wird schwierig. Wir müssen dafür sorgen, dass unsere Leute vollzählig erscheinen; wir müssen noch mit diesem oder jenem vorher noch mal reden oder noch Überzeugungsarbeit leisten.“

Im Beraterkreis werden diese Informationen zusammengeführt, ihre mögliche Interdependenz aufgedeckt und Konsequenzen abgewogen. Die Berater selektieren und bewerten alle Informationen hinsichtlich ihrer Relevanz für die Interessen und Führungsfunktion des Regierungschefs. Indem sie für ihn Realität perzipieren und interpretieren, legen sie das Fundament für seine Meinungsbildung und Entscheidungsfindung. Deutungs- und Informationsmacht besitzen die Berater aber nicht nur gegenüber der Person ihres Chefs, sondern auch gegenüber den Interaktionspartnern ihrer Netzwerke. Informationsvorsprünge erlauben es, gewichtige Akteure frühzeitig einzubinden und so Entscheidungsblockaden zu verhindern. Fraktionsmitglieder oder regionale Parteifunktionäre verlangen nach Begründungen und Botschaften, die eine Identifikation mit dem Regierungshandeln ermöglichen, für das sie als Multiplikatoren bei Basis und Wählerschaft wirken. Noch einmal Volker Halsch: „Der Arbeitsalltag eines Landesgeschäftsführers der hessischen SPD ist ein Reisegeschäft. Sie fahren über das Land und besuchen die lokalen Vorstände. Wichtig ist, dass Sie die Unterbezirksvorstände ansprechen und überzeugen, letztlich in den Griff bekommen. Denn die sind es, die in den Bezirksvorständen, auf den Landesparteitagen und auch in der Fraktion großen Einfluss haben, oftmals sogar persönlich mit abstimmen.“

Insbesondere in der Arena Mediendemokratie ist die (kontrollierte) Weitergabe von „Insiderinformation“ eine probates Mittel, um eigene Botschaften und Interpretationen in die Berichterstattung einfließen zu lassen. Die Netzwerkpflege auf der „anderen“, auf der Medienseite ist für die Funktionserfüllung eines Regierungssprechers unersetzlich. Journalisten, ihre persönlichen Einschätzungen und ihre Berichterstattung dienen als Resonanzboden für Ideen, Personen und geplante Gesetzgebungsprojekte (Leif 2003: 218). Umgekehrt dienen Hintergrundgespräche oder die gezielte Weitergabe von Interna der Platzierung vorteilhafter Deutungsmuster sowie dem Gewinn von Meinungsführerschaften. Das Kapital, das Regierungssprecher in ihre Mediennetzwerke investieren müssen, ist Wahrhaftigkeit. Schönfärber, Weichzeichner und schlichte Propagandisten erhalten schnell den Status eines Hofnarren. Es wird ihnen kaum mehr

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gelingen, Absichten und Intentionen der Regierungspolitik zu vermitteln, die Bedeutung offensichtlicher Schwierigkeiten zu relativieren oder Einfluss auf die Schwerpunkte der Berichterstattung zu nehmen. Franz Stänner, der ehemalige Sprecher Reinhard Höppners in Sachsen-Anhalt, fasst seine Erfahrungen zusammen: „Sie dürfen keine Lobeshymnen auf Ihren Chef singen, wenn der offensichtlich Mist gebaut hat. Dann denken alle, Sie sind ein Spinner, und das zu Recht. Sie verlieren jede Glaubwürdigkeit und kriegen auch dann keine Botschaften mehr rüber, wenn mal etwas wirklich gut gelaufen ist. Das Schlimmste aber ist die Lüge. Ich kenne den einen oder anderen Kollegen, der beim Lügen erwischt wurde. Die hätten danach eigentlich einpacken können. Denen ist nichts mehr gelungen.“

Wahrhaftigkeit heißt also Schwierigkeiten zuzugeben, wenn es sie tatsächlich gibt. Das gilt auch für Führungsschwächen von Ministern oder gar des Ministerpräsidenten selbst. Dann besteht immerhin noch die Möglichkeit auf Verbesserungsmaßnahmen zu verweisen oder den Marktwert einer unvorteilhaften Nachricht nach unten zu korrigieren. Vielleicht kann es sogar von Vorteil sein, Probleme ungefragt einzuräumen, um Druck von langfristig wichtigen Projekten zu nehmen, indem man ihn auf kurzlebige, bald dem Vergessen anheim fallende Personalien lenkt. Gilt ein Regierungssprecher als glaubwürdig, können seine Einschätzungen zudem den Rang einer entscheidenden Referenz für die Bewertung von Informationen erhalten, die von anderen Akteuren der Regierungsformation gestreut worden sind. Denn die Regierungssprecher sind ja keinesfalls die einzigen Kontaktpersonen der Medienvertreter. Jeder Minister, Fraktionsvorsitzende oder Parlamentarier unterhält eigene Pressekontakte, die zuweilen auch für interne Konkurrenzkämpfe genutzt werden. Auf Wahrhaftigkeit beruhende Glaubwürdigkeit zeugt also nicht in erster Linie von Tugendhaftigkeit. Sie ist vor allem eine mediale Machtressource. Für keinen Berater ist die Bezeichnung „Schnittstellenakteur“ passender als für den Chef der Regierungskanzlei. Ihm obliegt es, seine Behörde zu einer effektiven Koordinations- und Kontrollinstanz der Kernexekutive auszubauen sowie zu einem politikfeldspezifischen Agenda-Setter und zu einer „Denkstube“ für die Politik der gesamten Regierungsformation zu machen. In seiner Verantwortung liegt die Regulierung von Konflikten zwischen einzelnen Ressorts, und er kontrolliert er die Umsetzung des im Koalitionsvertrag oder in der Regierungserklärung festgelegten politischen Programms der Regierung. Alle interviewten Kanzleichefs betonen übereinstimmend, dass der CdS derjenige sein muss, der bis in die Details hinein alle Fakten kennt. Er muss die politischen Hintergründe und „Hintergedanken“ der Ressortvorlagen erkennen und – insbesondere mittelbare – Konfliktpotentiale aufspüren können. Der CdS ist der ein-

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zige „Generalist“ unter einer Vielzahl von Fachbeamten und -politikern. Es ist seine Aufgabe, die Reaktionen der Koalitionsparteien und -fraktionen zu antizipieren und nicht zuletzt die Folgen einer Gesetzesvorlage oder eines Haushaltstitels für zukünftige Regierungsprojekte abzuschätzen. Es sei eine „hohe Kunst“, so der ehemalige CdS in Sachsen Günter Meyer, in Vorlagen versteckte Pfadabhängigkeiten aufzuspüren, mit deren Hilfe die Ministerien versuchen, z. B. missliebige Kompromisse abzuschwächen oder gar auszuhebeln. Wolfgang Gerhards, ehemaliger CdS in Sachsen-Anhalt, vergleicht die Funktion eines Kanzleichefs mit einem „Schäferhund, der ständig um die Herde“ der Regierungsakteure laufen muss, um sie zusammenzuhalten und um ihr eine Richtung zu geben. Gerhards: „Jeden Tag werden zwanzig Säue gleichzeitig durchs Dorf getrieben. Ein CdS muss die fetten Säue von den kleinen Ferkelchen unterscheiden können, die man ruhig mal laufen lassen kann. Oder anders: Woran hängt ein Problem? Ist da ein wirr gewordener Abteilungsleiter, der in der Partei was werden will und darum anfängt quer zu schießen. Macht der das im Auftrag seines Ministers? Oder hat man sich nur in der Sache verrannt? Das alles muss man wissen und schon lösen, zumindest Lösungen vorbereiten, bevor sich der Ministerpräsidenten persönlich damit befasst.“

Ohne politischen Instinkt und Fingerspitzengefühl könne ein CdS seinem Regierungschef nicht den Rücken frei halten.

2.3.3 Vertretungsmacht Vertretungsmacht beruht auf abgeleiteter Autorität, die ein Regierungschef seinen Beratern verleiht. Sie äußert sich in Form eines Als-ob-Prinzips: Sowohl bei Medien und Verbänden als auch bei den Fachressorts, der Parteibasis und den Mehrheitsfraktionen haben die Argumente und die Handlungen der Berater das gleiche Gewicht, als ob sie der Regierungschef selbst vortragen bzw. ausüben würde. Berater mit Vertretungsmacht können Vorentscheidungen treffen, die der Regierungschef im Nachhinein billigt und stützt, obwohl diese nicht immer abgesprochen sind. Dazu gehörten z. B. Personalfragen, die Verhandlungsstrategie eines Ministeriums gegenüber Interessenverbänden oder die Sprachregelung zu aktuellen Ereignissen. Die Berater betreiben im Auftrag ihres Chefs Konfliktregulierung und benutzen in seinem Namen das Instrument der autoritären Intervention. Gerade dann, wenn der Ministerpräsident oder Kanzler zu einer ausgeprägten Konsensorientierung neigt, obwohl zur Wahrung seiner Autorität ein hartes Durchgreifen gefragt ist, versuchen seine Berater diese

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Schwäche zu kompensieren. Autoritäre Interventionen sind vor allem eine Aufgabe für die Kanzleichefs. Jeder wisse so Wolfgang Gerhards, dass in solchen Fällen Rollenspiele aufgeführt werden. Und doch sei es ein Unterschied, wer den „bösen Buben“ spiele. „Als CdS muss man manchmal die harten Boxerhandschuhe anziehen, damit der Chef die schicken Seidenhandschuhe anbehalten kann.“ Der Ministerpräsident kann dann jedem zu jeder Zeit gegenübertreten, ohne dass das Verhältnis durch persönliche Disharmonien belastet ist. Das ist dann besonders wichtig, wenn es unausweichlich wird, Konflikte oder Sachfragen zur Chefsache zu machen. Zur Vertretungsmacht gehört auch die Rolle des „Postillion d’Amour“: Sie vermitteln zwischen streitenden Spitzenakteuren der Regierungsformation und bereiten Kompromisse vor, sei es mit Partnern in der Verhandlungsdemokratie oder mit Parteiflügeln und Koalitionspartnern. So ermöglichen sie ihrem Chef als „ehrlicher Vermittler“ und erfolgreicher Moderator auftreten zu können. Abgeleitete Autorität, die erste und wichtigste Voraussetzung für Vertretungsmacht, geht auf das Vertrauen des Regierungschefs in die Loyalität und Kompetenzen seines Beraters zurück. Gleichzeitig wissen aber auch die Verhandlungsund Ansprechpartner des Beraters um dieses Vertrauen und können es teilen. Aufgrund ihrer direkten Abhängigkeit von abgeleiteter Autorität ist Vertretungsmacht niemals größer als die Autorität des Ministerpräsidenten.

2.3.4 Organisationsmacht Organisationsmacht entfaltet sich bei der Ausgestaltung der informellen Entscheidungsprozesse einer Regierungsformation: z. B. bei einer Veränderung der Zusammensetzung des Koalitionsausschusses oder bei der Entwicklung und Etablierung anderer informeller Entscheidungsverfahren mit relativ hoher Verbindlichkeit. Der Einfluss der Beraterkreise auf das Handeln der gesamten Regierungsformation äußert sich seltener direkt, durch eigene Entscheidungen als öfter indirekt durch die Auswahl und Kanalisierung von Entscheidungswegen, bevor diese in ein verbindliches Entscheidungsverfahren münden. Dieser indirekte Einfluss ist keinesfalls zu unterschätzen. Mit der Gestaltungskompetenz für informelle Entscheidungswege und -verfahren besitzen die Politikmanager in der Regierungszentrale ein Instrument, mit dessen Hilfe erwartbare Ergebnisse entlang eigener Interessen eingegrenzt werden können. Das Modell der „Fünf-plus-Fünf-Gespräche“ zwischen SPD und PDS in Sachsen-Anhalt, das der Minderheitsregierung zwischen 1998 und 2002 Parlamentsmehrheiten sicherte, wurde in Höppners „kleiner Runde“ entwickelt. Zur Organisationsmacht gehört auch die Auslagerung von Einzelentscheidungen aus der Regierungsfor-

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mation in die horizontale Verhandlungsdemokratie, um interne Entscheidungsblockaden aufheben zu können. So entwarfen die Berater Hans Eichels das „Mediationsverfahren Frankfurter Flughafen“, um einen Ausbau des Flughafens zu erreichen, ohne den Bruch mit den Grünen zu riskieren (dazu auch Meister/Gohl 2004). Sein CdS Jochen Suchan machte seine Staatskanzlei zum „Gegenspieler“ des Koalitionsausschusses, mit dem Ziel, von den Grünen erzwungene, „wirtschaftsfeindliche“ Kompromisse abzuwehren. Die Regierungszentrale sollte während oder nach den Verhandlungen im Koalitionsausschuss befürchtete oder schon getroffene Entscheidungen „fachlich hinterfragen, verwässern oder gegebenenfalls torpedieren“, so Suchan. Wenn gar nichts anderes mehr half, hätten Verweise auf rechtliche Hindernisse zum gewünschten Ergebnis geführt. Das sei zwar „unpolitisch und irgendwie auch unappetitlich“ gewesen, aber selbst die Grünen hätten genug politischen Instinkt besessen, um zu erkennen, welchen politischen Schaden Niederlagen vor Verwaltungsgerichten anrichten könnten. Zudem kann Organisationsmacht dazu genutzt werden, die Federführung bei jener Politik- und Strategieformulierung zu übernehmen, die der Regierungschef als „Chefsache“ betrachtet. Gleichwohl müssen auch die Handlungsspielräume bei Chefsachethemen und in der Darstellungspolitik durch die Beraterzirkel erst erschlossen werden. Das gilt erst recht für die kontinuierliche Führungsrolle bei politikfeldspezifischen Themenkomplexen. Damit sie tatsächlich zur Chefsache werden können, müssen zunächst tradierte Gestaltungsansprüche und Vetorechte von Ressortbürokratie oder „Fachbruderschaften“ in Partei und Fraktion zurückgedrängt werden.

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Fazit

Die Macht eines Regierungschefs ist nicht statisch und schon gar nicht lässt sie sich allein von formalen Kompetenzen ablesen. Letztendlich muss der Geltungsanspruch seiner verfassungsrechtlich verbrieften Rechte auf der informellen Ebene des Regierens erst durchgesetzt werden. Denn die Verfassungsrealität der Kanzler- oder Ministerpräsidentendemokratie in parlamentarischen Systemen deutschen Zuschnitts verlangt die Herstellung einer Handlungseinheit aus Exekutive, Mehrheitsfraktionen und die diese tragenden Parteien. Eine Regierung ist somit kein korporativer Akteur, dessen Handlungen durch Top-DownEntscheidungen festgelegt werden können. Es handelt sich vielmehr um eine fragmentierte Formation verschiedener kollektiver und polyarchsich überformter Akteure mit jeweils eigenen, zum Teil auch widersprüchlichen Interessen. Weil das parlamentarische Regierungssystem keine konstitutionellen Verfahren

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vorsieht, die die Handlungsfähigkeit einer Regierungsformation gewährleisten könnte, müssen die beteiligten Akteure informelle Entscheidungs- und Konfliktregulierungsprozesse auf informelle Ebenen verlagern, die sich anhand eines Kontinuums des formalen und informellen Regierens abbilden lassen. Informelle Entscheidungsprozesse gewährleisten durch Unsicherheitsreduktion, Informationsgewinnung und Legitimationssicherung die Entscheidungsfähigkeit in formalisierten, letztendlich rechtlich verbindlichen Entscheidungsverfahren. Abhängig von der Machtarchitektur einer Regierungsformation werden auf dem Kontinuum des Regierens verschiedene informelle Entscheidungsverfahren mit unterschiedlichen Kompetenzen und Verbindlichkeitsgraden etabliert. Dieses Kontinuum ist das Spielfeld des Politikmanagements eines Kanzlers oder Ministerpräsidenten. Hier muss er eine Führungs- und Integrationsrolle einnehmen, um Machtpotentiale in reale Machtressourcen zu verwandeln. Dabei kommt seiner Regierungskanzlei eine entscheidende Rolle zu. Sie muss ihre formale Koordinationsfunktion über die Ministerialbürokratie hinaus ausdehnen, um zu einem eigenständigen Machtzentrum in den informellen Entscheidungsprozessen der Regierungsformation zu werden. Weil die Regierungskanzlei als Behörde diese Funktion formal nicht wahrnehmen kann und darf, fällt sie Personen der Leitungsebene zu, die dem Regierungschef als Berater und ausführende Politikmanager dienen. Sie agieren als „Task Forces“ und Informationsknotenpunkte in der Regierungsformation und fungieren als mikropolitisches „Missing Link“ zwischen den kollektiven Akteuren auf der Mesoebene, indem sie kontinuierlich und über das gesamte Spektrum des Kontinuums hinweg Koordinations- und Sondierungsaufgaben wahrnehmen. Sie sind Schnittstellenakteure zwischen Partei und Parteiflügeln, Fraktion und Koalitionspartner sowie Medien und Interessenverbänden. Ihre Aufgabe ist die Herstellung von Geschlossenheit und kollektiver Entscheidungsfähigkeit. Die Berater und ausführenden Politikmanager antizipieren die Interessen und Erwartungen der einzelnen Teilakteure, bewerten sie aus der Perspektive des Regierungschefs und loten für ihn Handlungsspielräume für Verhandlungen aus, die an einem anderen Ort geführt werden. Als Kollektivgremium agieren sie als mobile und flexible Einsatztruppe, die je nach Bedarf Entscheidungen vorbereitet oder für bereits getroffene Kompromisse Zustimmung organisiert. Für Analysen zur Regierungsorganisation und zur Regierungssteuerung bleibt festzuhalten, dass der Blick auf die Ausgestaltung rechtlich formalisierter Organisationsstrukturen allein nicht ausreicht, um Aussagen zu Entscheidungsprozessen und Führungsleistungen in der Kanzler- oder Ministerpräsidentendemokratie treffen zu können. Die Handlungs- und Entscheidungsfähigkeit regierender Akteure in verfassungsrechtlich fixierten Institutionen ist in erheblichem Maße von vorgeschalteten informellen Regelsystemen abhängig, die die betei-

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ligten Akteure selbst etablieren. Die Feststellung Fritz W. Scharpfs (2000: 79), dass Institutionen „nicht nur eine bestimmte Menge von Entscheidungen erleichtern und beschränken“, sondern auch weitgehend festlegen, „wie die Ergebnisse, die durch solche Entscheidungen erreicht werden, von den beteiligten Akteuren bewertet werden“ und somit ihre Präferenzen im Hinblick auf Handlungsoptionen strukturieren, behält dabei grundsätzlich ihre Gültigkeit. Es muss aber berücksichtigt werden, die Verfügungsgewalt der über die Ausgestaltung informeller Institutionen weitaus größer ist als über rechtlich fixierte Regeln. Daraus folgt aber, dass sich institutionelle Arrangements und Akteurpräferenzen wechselseitig bedingen und letztere nicht a priori von ersteren abgeleitet werden können. Wenn Problemlösungsfähigkeit informell herzustellende Entscheidungsfähigkeit voraussetzt, sind die entscheidenden Fragen, von welchen Faktoren die konkrete Ausgestaltung dieser Regelsysteme abhängig ist, welche Kalküle der beteiligten Akteure dem zugrunde liegen und anhand welcher Kriterien ihre tatsächliche Leistungsfähigkeit bewertet werden kann. Wie die vorangegangene Analyse gezeigt hat, sind es insbesondere auch die kognitiven Fähigkeiten und Präferenzen individueller Akteure, denen entscheidende Erklärungskraft für das Regierungshandeln zukommen kann und mithin eine „Rehabilitierung“ der Mikroebene als Analyseebene nahelegen.

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Interviewpartner (in alphabetischer Reihenfolge) Hans-Jürgen Fink Regierungssprecher in Sachsen-Anhalt (1994-1998), Interview am 25.1.2007 in Berlin. Wolfgang Gerhards Chef der Staatskanzlei (1994-1995) und Finanzminister in Sachsen-Anhalt (1998-2002), Interview am 4.5.2006 in Bonn.

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Volker Halsch Persönlicher Referent des MP (1995-1997) und SPD-Landesgeschäftsführer in Hessen (1997-1999), Interview vom 4.10.2005 in Berlin. Niels Jonas Chef der Staatskanzlei in Sachsen-Anhalt (1995-2002), Interview am 15.5.2006 in Hamburg. Günter Meyer Chef der Staatskanzlei in Sachsen (1990-1999), Interview am 1.7.2006 in Bonn. Jochen Suchan Chef der Staatskanzlei in Hessen (1991-1999), Interview am 18.11.2005 in Mainz. Michael Sagurna Regierungssprecher in Sachsen (1990-2002), Interview am 29.8.2006 in Dresden. Franz Stänner Stellv. und erster Regierungssprecher in Sachsen-Anhalt (1994-2002), Interview vom 2.6.2006 in Halle (Saale). Erich Stather Regierungssprecher in Hessen (1991-1993), Interview am 11.9.2005 in Berlin. Dr. Christian Sundermann Büroleiter des MP in Sachsen-Anhalt (1994-1998), Interview am 17.8.2006 in Magdeburg. Lothar Tautz SPD-Landesgeschäftsführer (1997-1998) und Büroleiter des MP in Sachsen-Anhalt (1999-2002), Interview am 22.5.2006 in Teuchern. Andrea Ypsilanti Persönliche Referentin des MP in Hessen (1994-1999), Interview vom 7.1.2006 in Wiesbaden.

Steuerung von Querschnittspolitik durch das Bundeskanzleramt Das Beispiel Bürokratieabbau Bastian Jantz und Sylvia Veit 1

Das Bundeskanzleramt übt in Deutschland bei der Erarbeitung von Regierungspolitiken traditionell vor allem eine koordinierende Funktion aus. Diese Rollenzuschreibung spiegelt sich in der internen Aufbauorganisation des Bundeskanzleramtes in einer streng hierarchischen Gliederung in Abteilungen, Gruppen und (auf die Geschäftsbereiche einzelner Fachressort spezialisierte) Spiegelreferate wider. Projekt- und Strategiegruppen sowie andere Formen flexibler und innovationsorientierter Organisation spielen hingegen nur eine untergeordnete Rolle. Aufgaben der Politikformulierung und -implementation werden in Deutschland also üblicherweise nicht proaktiv durch die Regierungszentrale wahrgenommen, sondern liegen im Zuständigkeitsbereich der Ressorts. 2 Dies gilt nicht nur für klassische sektorale Politiken wie die Gesundheitspolitik oder die Landwirtschaftspolitik, sondern auch für die meisten Querschnittspolitiken. Zwar besitzen viele Policies einen mehr oder minder stark ausgeprägten Querschnittscharakter, eindeutige Querschnittspolitiken wie zum Beispiel die Haushalts- und Gleichstellungspolitik, aber auch die im Mittelpunkt dieses Beitrags stehende Bürokratieabbaupolitik, sind jedoch dadurch gekennzeichnet, dass deren Implementation (und damit deren Erfolg) in besonders hohem Maße davon abhängt, ob es gelingt, sie dauerhaft in alle anderen Politikfelder zu integrieren. Um diese Integration zu erreichen, bestand das „klassische“ organisatorische Vorgehen in der bundesdeutschen Exekutive bisher in der Schaffung von Zuständigkeiten in einem Ressort, verbunden mit Maßnahmen zur Stärkung der regierungsinternen Durchsetzungsfähigkeit der entsprechenden Einheiten. So besitzen das Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend sowie das Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz ein besonderes Initiativrecht im Kabinett in frauen- bzw. verbraucherpo1 Die Autoren danken ihren Interviewpartnern für zahlreiche wichtige Hintergrundinformationen sowie Werner Jann, Tobias Bach, Julia Fleischer, Thurid Hustedt, Ronny Kay und Cornelia Schmidt für ihre Kommentare zu einer ersten Fassung dieses Aufsatzes. 2 Knoll (2004: 60): „Aufgrund des Ressortprinzips kann das Bundeskanzleramt aber nicht so weit gehen, die Programmentwicklung zu sehr an sich zu ziehen. Es soll kein ‚Oberministerium’ sein, mit dessen Hilfe der Bundeskanzler in die Bundesministerien hineinregiert.“

M. Florack T Grunden (Hrsg.), Regierungszentralen, DOI 10.1007/978-3-531-93016-9_12, © VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2011

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litischen Angelegenheiten. Das Finanzministerium als Querschnittsressort par excellence verfügt sogar über ein suspensives Veto im Kabinett. Auch wenn diese formalen Rechte in der Praxis nicht angewendet werden und stattdessen Aushandlungen, Kompromisse und in der letzten Konsequenz konsensuale Entscheidungen üblich sind, entfalten sie eine (antizipative) Wirkung auf die exekutive Politikformulierung in Deutschland. In jüngerer Zeit sind jedoch Tendenzen zu einer veränderten organisatorischen Institutionalisierung von Querschnittspolitiken in der Exekutive zu erkennen, welche die „Ressortfreiheit“ des Bundeskanzleramtes zunehmend in Frage stellen. So besitzt das Bundeskanzleramt seit 2001 die Zuständigkeit für Nachhaltige Entwicklung (Bundesregierung 2008a, Jacob et al. 2009) 3 und seit der Regierungsübernahme von Angela Merkel im Herbst 2005 für Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung (Bundesregierung 2006). Darüber hinaus wurden in den letzten Jahren im Rahmen des Beauftragtenmodells weitere Querschnittsthemen an das Kanzleramt angegliedert. Gerhard Schröder siedelte im Jahr 1998 das Amt des Beauftragten der Bundesregierung für Kultur und Medien 4 beim Bundeskanzleramt an. Seit 2005 ist zudem der zuvor im Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend (2002-2005), bzw. im Bundesministerium für Arbeit und Soziales (1978-2002), angesiedelte Beauftragte der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration organisatorisch an das Bundeskanzleramt angegliedert. Damit wurden mehrere politische Querschnittsthemen im Bundeskanzleramt fachlich verankert oder (wie im Falle der Bundesbeauftragten) mit einer eigenen Behörde an dieses angegliedert. 5 Der folgende Beitrag beschäftigt sich am Beispiel des Bürokratieabbaus 6 mit der Frage, welche Folgen die organisatorische Verankerung von Quer3 Zur Nachhaltigkeitsstrategie u. a. auch Tils (2005: 214): „Die institutionelle Verankerung der Nachhaltigkeitsstrategie im Bundeskanzleramt (…) sind wesentliche Eckpfeiler der PolityDimension des Entstehungszusammenhangs. Zwar war das Bundeskanzleramt zu Beginn nicht begeistert, diese für sie untypische konzeptionelle und viele Ressourcen beanspruchende Arbeit zu übernehmen (…). Dennoch akzeptierte man auch hier, dass eine Ansiedlung im Bundeskanzleramt sinnvoll ist, damit die Strategie in das Zentrum administrativer Steuerung rückt und eine politikfeldübergreifende Koordination möglich wird.“ 4 Auf Bundesebene war zuvor das Bundesministerium des Innern für den Bereich Kultur zuständig gewesen. 5 Allerdings gibt es auch Gegenbeispiele: So wurde die Zuständigkeit für Angelegenheiten der neuen Bundesländer, welche seit Anfang der 1990er Jahre im Bundeskanzleramt lag (Arbeitsstab ChefBK neue Länder unter Helmut Kohl; seit 1998 Beauftragter der Bundesregierung für Angelegenheiten der neuen Länder), 2002 in das Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (BMVBS) verlagert. 6 Die Ausführungen zum Fallbeispiel basieren auf Experteninterviews mit Mitarbeiter(inne)n des Bundeskanzleramtes auf verschiedenen Hierarchiestufen, des Sekretariats des Nationalen Normenkontrollrates sowie mit Ressortvertreter(inne)n. Darüber hinaus wurden einige Hintergrundgespräche mit externen Reformpromotoren geführt.

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schnittspolitiken im Bundeskanzleramt für deren Durchsetzungs- und Implementationsfähigkeit hat. Es wird diskutiert, ob das Bundeskanzleramt im Bereich des Bürokratieabbaus zu einem proaktiven Policy-Akteur wird und damit ähnliche Aufgaben übernimmt wie ein „normales Ressort“ und wenn ja, ob das zu verbesserten Implementationsergebnissen für diese Querschnittspolitik führt. Kann vielleicht sogar – vor dem Hintergrund der zunehmenden Relevanz von langfristigen, politikfeldübergreifenden Themen in der modernen Gesellschaft (z. B. alternde Gesellschaft, Klimawandel, nachhaltige Entwicklung, MetaRegulierung) – von einem „neuen Modell“ der Organisation von Querschnittspolitik gesprochen werden? Bevor diese Fragen am Fallbeispiel des Bürokratieabbaus diskutiert werden, wird im folgenden Abschnitt zunächst ein kurzer Überblick über neuere internationale Entwicklungen in Bezug auf die Rolle von Regierungszentralen bei politikfeldübergreifenden Initiativen und hinsichtlich ihrer Funktionszuschreibung als Instanzen zur Steuerung und Koordination von Querschnittspolitiken gegeben.

1

Steuerung von Querschnittspolitiken durch Regierungszentralen: Neuere Entwicklungen im internationalen Vergleich

Im Rahmen der internationalen Diskussion wird die Steuerung von Querschnittspolitiken zumeist unter dem Leitmotiv des joined-up government (JUG) bzw. des whole-of-government approach diskutiert (z. B. Bogdanor 2005, Christensen/Lægreid 2007b). Beide Reformschlagwörter gehen davon aus, dass zahlreiche komplexe politische Problemlagen nicht vor Ressortgrenzen halt machen und somit nur bereichsübergreifend zu lösen sind. Es wird daher eine themenbezogene horizontale und vertikale Koordination angestrebt, welche die Fragmentierung innerhalb des Regierungssystems überwindet, indem übergreifende politische Querschnittsthemen bestimmt, zentral koordiniert sowie problemzentriert gesteuert werden. Der Begriff joined-up government wurde Ende der 1990er Jahre von der britischen Regierung als Leitbild für Reformaktivitäten eingeführt 7 und umfasste die Stärkung der Zusammenarbeit einzelner Ministerien in strategisch relevanten Problemfeldern mit Querschnittscharakter (z. B. soziale Ausgrenzung, Jugendstrafvollzug, Drogenbekämpfung). Ziel war es, die selektive Sichtweise einzel7 Erstmalig benutzt wurde das Leitbild des joined-up government im Jahre 1998 durch Geoff Mulgan, einen Berater Tony Blairs, in dessen Artikel „Social Exclusion: Joined up solutions to joined up problems“. Ein Jahr später wurde der Begriff im Rahmen des Weißbuchs “Modernising Government” konkretisiert.

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ner Ministerien und Verwaltungsbereiche sowie die häufig beklagte „Bunkermentalität“ von Politiksektoren zu überwinden. Die britische Regierung richtete zu diesem Zweck in der Regierungszentrale zeitlich befristete strategische Einheiten 8 ein, die für die Entwicklung der politischen Programmatik zuständig sind und hierfür eine Koordinationsfunktion übernehmen. Die Politikformulierungsfunktion wurde auf Ebene der Implementation dadurch ergänzt, dass das existierende System ressortspezifischer Zielvereinbarungen und Leistungsindikatoren auf gemeinsame Indikatoren mehrerer Ministerien ausgeweitet wurde. Neben funktionalen Beweggründen besteht eine implizite Zielsetzung von JUG in Großbritannien im Ausbau der Kontroll- und Steuerungskapazitäten der Regierungszentrale gegenüber den Ministerien: „(...) joint-up government is a code for increasing the power of Number 10 over ministers. The growth in staff certainly increases Number 10’s potential ability to initiate and oversee policy in departments” (Kavanagh/Richards 2001: 13). 9

Die Begrifflichkeiten joined-up government und whole-of government 10 stellen letztendlich nichts anderes dar, als neue Umschreibungen für die altbekannten Anstrengungen und Reformbemühungen um eine verbesserte, „positive“ Koordination (Mayntz/Scharpf 1973) in der öffentlichen Verwaltung: „(...) ‘joined-up government’ is an umbrella term describing various ways of aligning formally distinct organizations in pursuit of the objectives of the government of the day” (Ling 2002: 616).

Im Zuge der zunehmenden Dezentralisierung und Fragmentierung des Regierungssystems im Rahmen von Reformen des New Public Managements haben Fragen der Koordination und Interaktion innerhalb und zwischen Organisationen des öffentlichen Sektors und Privaten, auf horizontaler und vertikaler Ebene, an politischer Brisanz gewonnen und sind heute somit auch in denjenigen Ländern, welche die NPM-Reformmaßnahmen am konsequentesten umgesetzt haben, am virulentesten:

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Anti-Drugs Co-ordination Unit, Social Exclusion Unit, Youth Justice Task Force, Neighbourhood Regeneration Unit. 9 Ähnlich argumentiert auch Proeller (2007: 11f): „In den Reformen unter der Labour-Regierung ist es ein besonderes Anliegen gewesen, die Steuerungs- und Koordinationsfähigkeit der ‚Zentrale’ (…) zu verbessern, um die strategische Stoßrichtung der Regierung einhalten zu können.“ 10 Die Begriffe JUG und whole-of-government approach besitzen inhaltlich eine sehr große Schnittmenge. Im Folgenden wird vereinfachend ausschließlich der JUG-Begriff verwendet. Zum Begriffsgenese und zum Inhalt des whole-of-government approach siehe z. B. Christensen/Lægreid 2007a.

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„The pursuit of governmental coordination may be ancient, but contemporary efforts are driven by the dispersal of governmental capacity caused by the New Public Management (NPM) inspired disaggregation of policy-making from service delivery. To ameliorate the fragmentary effects of the 1980s NPM reforms, governments quickly began looking for ways to suture the system together again. (…) JUG became most pressing in countries like the UK, New Zealand and Australia, which adopted NPM reforms more enthusiastically than others did“ (Davies 2009: 81).

Erfolge haben die Ansätze des JUG insbesondere in Bezug auf die Mobilisierung von Expertise und politischer Unterstützung für komplexe Probleme, die über keine „natürliche“ Vertretung innerhalb der Regierungsorganisation verfügen. Typische Umsetzungsprobleme bestehen in dem Widerstand der Ministerien gegen eine „Zentralisierung“ (Jann et al. 2007). In die Diskussion um JUG lassen sich auch die zahlreichen Reforminitiativen zur „besseren Regulierung“ und zum Bürokratieabbau innerhalb der Mitgliedsstaaten der Europäischen Union einordnen. Das Schlagwort „bessere Regulierung“ umschreibt eine Form der Meta-Politik bzw. Meta-Regulierung, da Normen und Standards gesetzt werden, die den Regulierungsprozess und damit das Ergebnis regulativer Steuerung in grundsätzlich allen Regulierungsfeldern beeinflussen sollen. Regulierungspolitik ist demnach Querschnittspolitik, da sie politikfeldübergreifende Ziele verfolgt und versucht diese innerhalb der einzelnen Regulierungsfelder durchzusetzen (Wegrich 2008). „Bessere Regulierung” lässt sich nach Radaelli klassifizieren als ein „set of centrally imposed rules designed to structure the key stages of the regulatory process (…) with the aim of achieving certain improvements in regulatory performance (e.g. targets of burdens reduction, cost-effective regulation, increased reliance on market-friendly alternatives to regulation, etc.)” (Radaelli 2007: 196).

Ähnlich argumentieren Jann/Wegrich auch in Bezug auf die Politik zum Bürokratieabbau, wenn sie konstatieren, dass Bürokratieabbau als spezifisches Politikfeld jenseits der jeweiligen substantiellen, politikfeldspezifischen Konflikte aufgefasst werden müsse. Bürokratieabbau ist als erweiterte Verwaltungspolitik im Sinne einer „Meta-Politik“ zu definieren. In deren Mittelpunkt steht die Suche nach politikfeldübergreifenden Grundsätzen, Methoden und Instrumenten, mit denen sich der politische Problemlösungsprozess im Hinblick auf Wahl, Ausgestaltung und Implementation von staatlichen (und nicht-staatlichen) Steuerungsmodi verbessern lässt (Jann/Wegrich 2008). Vergleich man die beiden Länder Großbritannien und die Niederlande, die in der internationalen Diskussion als Vorreiter im Bereich „bessere Regulierung“ und Bürokratieabbau in Europa aufgefasst werden, so fällt auf, dass sich

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die Inhalte der Reforminitiativen zwar wesentlich unterscheiden 11, die organisatorische Ansiedlung dieser Querschnittspolitik jedoch ähnlich ausgestaltet ist. Dem Konzept des joined-up government folgend wurden in beiden Ländern zentrale Koordinations- und Steuerungseinheiten in der Regierungszentrale bzw. im Finanzministerium geschaffen (Better Regulation Executive 12 in Großbritannien bzw. IPAL 13 in den Niederlanden). Die organisatorische Anbindung dieser Einheiten ist unter anderem deshalb von Bedeutung, weil argumentiert werden kann, dass die Machtressourcen des Mutterressorts die Durchsetzung von Querschnittspolitiken durch zentrale Koordinationseinheiten beeinflussen (Fleischer 2008). In Großbritannien gelten Cabinet Office und Prime Minister’s Office als „the two most important administrative powerhouses of the British machinery of government” (Helms 2005: 66). Das Finanzministerium der Niederlande wurde in der bislang einzigen Untersuchung zur Bedeutung einzelner Ressort in Koalitionsregierungen unmittelbar hinter dem Amt des Premierministers eingeordnet (Druckmann/Warwick 2005: 40). Darüber hinaus scheint die Anbindungsstrategie insofern folgerichtig, da sowohl Mitarbeitern von Regierungszentralen als auch des Finanzministeriums eine hohe Kooperationskultur nachgesagt wird (Egeberg 1999: 163). Eine gängige These der politikwissenschaftlichen Forschung geht davon aus, dass die Ressourcenausstattung und dabei insbesondere die Personalausstattung der Steuerungseinheiten die Durchsetzungsfähigkeit von Politiken der besseren Regulierung beeinflussen kann. 14 Betrachtet man die personellen Ressourcen, so zeigt sich, dass auch hier die entsprechenden Voraussetzungen geschaffen wurden. Die Better Regulation Executive in Großbritannien hat 89 Mitarbeiter (Radaelli 2008), IPAL in den Niederlanden 18 Mitarbeiter (Kroll 2008). Setzt man diese Zahlen ins Verhältnis zur Gesamtzahl der Beschäftigen

11 Ungeachtet der jüngsten Programmerweiterung (Weltbank 2008) konzentriert sich das niederländische Programm in erster Linie auf die Messung der Bürokratiekosten und auf die Reduzierung von bürokratischen Belastungen von Unternehmen. Die britische „Bessere Regulierung“Agenda ist dem hingegen breiter ausgerichtet und umfasst insbesondere ein umfangreiches System der Gesetzesfolgenabschätzung, Ansätze der Risikoregulierung, Verbesserungen in der Implementation von Gesetzen etc. (Frick/Ernst 2008). 12 Nach dem Machtwechsel von Tony Blair zu Gordon Brown wurde die Better Regulation Commission aus dem Cabinet Office in das neugegründete Department for Business, Enterprise and Regulatory Reform verlagert. Beobachter sehen darin eine deutlich Schwächung des Politikfeldes „bessere Regulierung“ (Torriti 2008). 13 Interdepartmentale Projectdirectie Administratieve Lasten. 14 Egeberg (2003: 121) schreibt : “(…) to what extent different interests will be taken care of will partly depend on the structural capacity (i.e. the number of positions) that can be mobilized behind various concerns.”

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der Zentralregierung, so wird deutlich, dass die Relationen in beiden Ländern ähnlich sind. 15 Neben einer zentralen Steuerungseinheit wurde in beiden Ländern darüber hinaus ein externes Beratungsgremium geschaffen, der Risk and Regulation Advisory Council in Großbritannien (ehemals Better Regulation Commission) bzw. ACTAL 16 in den Niederlanden, welche einerseits als Kontrollorgan fungieren und andererseits das Themenfeld „bessere Regulierung“ weiterentwickeln. Zur interministeriellen Koordination richtete die britische Regierung zudem ein Cabinet Committee on Regulation, Bureaucracy and Risk unter Vorsitz des Premierministers ein. Innerhalb der Ministerien wurden so genannte Regulatory Reform Minister eingesetzt und Departmental Better Regulation Units gegründet. Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass die Koordination und Steuerung von Querschnittspolitiken durch Regierungszentralen einem internationalen Trend folgt, der zumeist unter dem Begriff des joined-up government subsummiert wird. „Bessere Regulierung“ und Bürokratieabbau lassen sich in diesen Trend einordnen. Dabei können, basierend auf internationalen Erfahrungen mit JUG-Initiativen (Pollitt 2003) für die organisatorische Institutionalisierung von Programmen zur besseren Regulierung und zum Bürokratieabbau innerhalb der Exekutive, in vielen Ländern ähnliche Strategien beobachtet werden, welche sich durch folgende Merkmale charakterisieren lassen:

Anbindung der Querschnittspolitik an einen unmittelbaren politischen Verantwortlichen mit entsprechender Autorität; Schaffung eines hochrangigen Steuerungsgremiums unter direkter Beteiligung eines „politischen Unternehmers“; Aufbau einer zentralen Steuerungseinheit mit entsprechender personeller Ausstattung sowie Anbindung an ein machtvolles Ressort mit Querschnittscharakter; Gründung eines externen Kontroll- und Beratungsgremiums; Einsetzung ressortübergreifender Arbeitsgruppen auf operativer Ebene; Bildung eines Netzwerkes zwischen Steuerungseinheit (Zentrale) und weiteren Akteuren in den Ressorts.

15 In den Niederlanden sind 105.146 Personen in der Zentralregierung beschäftigt (ohne Agencies), in Großbritannien 457.900. 16 Adviescollege Toetsing Administratieve Lasten.

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Im Folgenden soll am Beispiel des Programms der Bundesregierung zu Bürokratieabbau und besserer Rechtsetzung 17 dargestellt werden, wie sich das deutsche Beispiel im internationalen Trend um joined-up government verorten lässt, ob ähnliche Organisationsmuster wie in Großbritannien und den Niederlanden zu identifizieren sind und welche Auswirkungen die in Deutschland gewählte Organisationsform (Verankerung im Bundeskanzleramt) auf die Implementationsfähigkeit des Regierungsprogramms hat.

2

Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung: Das Reformprogramm der Regierung Merkel

Aufgrund der spezifischen Aufgabenverteilung im bundesdeutschen Exekutivföderalismus, wonach der Bund vorrangig mit Aufgaben der Programmierung, Regulierung und Rechtsetzung befasst ist, während die Ausführung der meisten Bundesgesetze als eigene Angelegenheit der Länder oder in Form der Bundesauftragsverwaltung durch die Länder erfolgt, beschränkte sich das Thema Bürokratieabbau auf Bundesebene seit jeher auf zwei große Bereiche: Die Politikformulierung („bessere Rechtsetzung“, Deregulierung etc.) und die behördeninterne Organisation und Steuerung. Da der letztere Bereich wegen der Organisationshoheit der Ressorts in ihrem Zuständigkeitsbereich und der Bürgerferne der unmittelbaren Bundesverwaltung (und daraus folgend einer geringen Sichtbarkeit von Modernisierungsanstrengungen) tendenziell eher ungeeignet für öffentlichkeitswirksame Reformen ist, konzentrierten sich die großen Bürokratieabbauprogramme des Bundes in der Regel stark auf Maßnahmen im Bereich der Politikformulierung, vor allem der Gesetzgebung. Diese Verknüpfung wird in dem, im Zentrum dieses Beitrags stehenden, „Programm Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung“ der Regierung Merkel besonders deutlich. Das Programm versucht explizit, Fragen der Verringerung bürokratischer Lasten mit dem Gesetzgebungsverfahren zu verbinden und schreibt dem Bundeskanzleramt sowie dem beim Bundeskanzleramt angesiedelten, aber formal unabhängigen Nationalen Normenkontrollrat (NKR) dabei eine besondere Rolle zu. 17 Regulierung wird als Gesamtheit staatlicher Steuerung und Programme, unabhängig von den konkreten Steuerungsmodi und -instrumenten, definiert. Der Reformbereich „bessere Regulierung“ umfasst demnach alle Maßnahmen, welche die Qualität staatlicher Politikformulierung und/oder deren Umsetzung und Anwendung verbessern sollen. „Bessere Regulierung“ ist somit ein umfassenderes Konzept als „bessere Rechtsetzung“, welche sich per Definition nur auf ein bestimmtes Steuerungsinstrument (das gesetzte Recht) und eine bestimmte Phase des PolicyCycles (den Prozess der Rechtsetzung) bezieht. „Bessere Rechtsetzung“ ist also ein Teilbereich von „besserer Regulierung“. Die Verwendung der Reformschlagwörter „bessere Regulierung“ und „bessere Rechtsetzung“ ist in der Praxis aber in der Regel nicht trennscharf.

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Nachdem die Ergebnisse der vorgezogenen Bundestagswahlen im September 2005 die Bildung einer Großen Koalition nahelegten, traten CDU, CSU und SPD in Koalitionsverhandlungen ein und beschlossen am 11. November desselben Jahres einen Koalitionsvertrag. Für den Bereich des Bürokratieabbaus wurde darin angekündigt, dass „beim Bundeskanzleramt (...) ein unabhängiges Gremium von Fachleuten (Normenkontroll-Rat) eingesetzt [wird], das unter anderem Gesetzesinitiativen der Bundesregierung und der Koalitionsfraktionen auf ihre Erforderlichkeit und die damit verbundenen bürokratischen Kosten hin überprüft. (...) Der Vorsitzende des Rates kann die Auffassungen seines Gremiums dem Bundeskanzler oder – stellvertretend – dem ChefBK unmittelbar vortragen“ (Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD: 75).

Ebenfalls im Koalitionsvertrag festgeschrieben wurde ein bestimmtes Verfahren zur Messung von Bürokratiekosten, welches die Basis der Arbeit des NKR bilden sollte. Das von den Niederlanden übernommene Standardkosten-Modell (SKM) sollte benutzt werden, um die mit der Bundesgesetzgebung verbundenen bürokratischen Lasten objektiv zu messen und um „ein konkretes Ziel der Rückführung der Bürokratiekosten bis zum Ende der Legislaturperiode fest[zu]legen“ (Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD: 74). Bürokratiekosten werden im SKM sehr eng definiert als diejenigen Kosten, welche Unternehmen, Bürgern und der öffentlichen Verwaltung durch Informationspflichten, die auf staatliche Regulierungen zurückzuführen sind (z. B. das Ausfüllen von Anträgen oder das Führen von Statistiken), entstehen. 18 Das SKM beschränkt sich somit nur auf einen kleinen Teilbereich aller Folgekosten von Gesetzen. Im Gegensatz zur Gesetzesfolgenabschätzung (GFA) werden andere Kostenaspekte, ebenso wie das Verhältnis zum Nutzen, nicht mit betrachtet. Im April 2006 konkretisierte die Regierung ihre politischen Vorhaben im „Programm für Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung“. Die fachliche Vorbereitung dieses Kabinettsbeschlusses war im Bundeskanzleramt durch die „Projektgruppe Bürokratieabbau“ erfolgt. Mit Verabschiedung des Regierungsprogramms erhielt das Bundeskanzleramt die federführende Zuständigkeit für dessen Umsetzung und wurde somit (zumindest formal) zur zentralen Koordinations- und Steuerungsinstanz der Bürokratieabbaupolitik (siehe Abbildung 1). Die parlamentarische Staatssekretärin Hildegard Müller, Staatsministerin im Bundeskanzleramt und dort unter anderem zuständig für die Bund-LänderKoordination, wurde zur Koordinatorin der Bundesregierung für Bürokratieab18 Genauere Beschreibung der SKM-Methode in den Niederlanden siehe Kay 2008, für Deutschland siehe Statistisches Bundesamt 2006.

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bau und bessere Rechtsetzung ernannt. Sie erhielt auch den Vorsitz im neugegründeten Staatssekretärsausschuss Bürokratieabbau. Die Aufgaben der Koordinatorin und des Staatssekretärsausschusses definierte das Regierungsprogramm wie folgt (Bundesregierung 2006) 19:

Umsetzung und Koordination des Regierungsprogramms für Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung (Bestandsmessung, Abbaumaßnahmen, Datenbank, ex ante Verfahren); Beschlussfassung über Methodenfragen, Reduzierungsziele, personelle Besetzung der Geschäftsstelle Bürokratieabbau im Bundeskanzleramt und eine allen Kabinettvorlagen beizufügende Prüfliste zu GFA, Rechtsprüfung und Bürokratiekostenmessung; Vermittlung in Streitfällen zwischen den Ressorts und dem NKR; Regelmäßige Bilanzierung und Auswertung der Stellungnahmen des NKR, ggf. Beschlussfassung über sich daraus ergebende Handlungsempfehlungen gegenüber den Ressorts; Überwachung der Entwicklung und des zügigen Abschlusses laufender Projekte zum Bürokratieabbau und Initiierung neuer Projekte; Kontaktpflege und Erfahrungsaustausch mit Bundesländern, anderen EUStaaten und der EU-Kommission.

Abbildung 1:

Organisation der Bürokratieabbaupolitik unter Merkel Deutscher Bundestag Bericht (§ 7 NKRG)

Bericht (§ 6 NKRG)

Nationaler Normenkontrollrat Normenprüfung Methodenkontrolle Beratung

Bundesregierung Koordinator(in) und Staatssekretärsausschuss Bürokratieabbau unterstützt durch Geschäftsstelle Bürokratieabbau Bundesministerien Erfassung der Informationspflichten Plausibilitätsprüfung Vereinfachungsmaßnahmen Ex-ante-Abschätzung

Statistisches Bundesamt SKM-Methodik Bestandsmessung

Informationen und Beteiligung

Bundesländer und Kommunen, Verbände, Sozialpartner, Forschungseinrichtungen

Quelle: Eigene Darstellung. 19 Auswahl und Zusammenfassung der Autoren.

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Mit der Verabschiedung des Regierungsprogramms wurde die „Projektgruppe Bürokratieabbau“ im Bundeskanzleramt in „Geschäftsstelle Bürokratieabbau“ umbenannt. Sie erhielt die Aufgabe, die Koordinatorin im Bundeskanzleramt bei der Umsetzung des Programms zu unterstützen und als Koordinations- und Unterstützungsinstanz für die Ressorts zu fungieren. Das Regierungsprogramm legte darüber hinaus fest, dass die Geschäftsstelle in technischen Angelegenheiten bei der Ein- und Durchführung der Bürokratiekostenmessung mit dem SKM durch eine Arbeitseinheit im Statistischen Bundesamt unterstützt werden solle: „Die Geschäftsstelle Bürokratieabbau leistet über das Statistische Bundesamt methodische Hilfestellung (u. a. Durchführung von Schulungen) und überwacht die Umsetzung der von der Bundesregierung beschlossenen verbindlichen Abbauziele durch die Ressorts“ (Bundesregierung 2006: 7).

Darüber hinaus wurden in jedem Ressort Ansprechpartner für den Bürokratieabbau benannt, die als Kontaktpersonen für die Geschäftsstelle dienen und gleichzeitig die Arbeit des Staatssekretärsausschusses unterstützen. Die Ressortansprechpartner und die Mitarbeiter der Geschäftsstelle Bürokratieabbau kommen regelmäßig im Rahmen der so gegannten „Ressortansprechpartnerrunde“ zusammen, um offene Fragen und Probleme zu diskutieren. Die Geschäftsstelle versucht dabei, eine Vermittlerfunktion zwischen den Ressorts zu übernehmen. Gleichzeitig ist es Aufgabe der Geschäftsstelle, den Gesamtprozess im Blick zu behalten und auf nächste Arbeitsschritte und lösungsbedürftige Fragen hinzuweisen. Wenn möglich, werden anstehende Entscheidungen bereits im Rahmen der Ressortansprechpartnerrunde schon so weit geklärt, dass der Staatssekretärsausschuss diese dann einvernehmlich beschließen kann. Die Geschäftsstelle Bürokratieabbau wurde formal als Arbeitseinheit in die Abteilung 1, Gruppe 13 des Bundeskanzleramtes eingegliedert. Im realen Arbeitsprozess weist die Geschäftsstelle im Vergleich zu anderen Arbeitseinheiten in der Linienorganisation jedoch einige Besonderheiten auf: So findet ein regelmäßiger Jour Fixe mit der Staatsministerin/dem Staatsminister statt und der direkte, persönliche oder telefonische Kontakt von Mitarbeitern der Geschäftsstelle mit dem Büro des Staatsministers ist rege. Die mittlere Leitungsebene wird zwar beteiligt, sie spielt de facto aber eine geringere Rolle in der inhaltlichen Arbeit, als dies üblicherweise in einer hierarchischen Linienorganisation der Fall ist (Interview Bundeskanzleramt, Juni 2008). So weist die Geschäftsstelle in der Praxis einige Ähnlichkeiten mit einer Stabsstelle auf, besitzt aber gleichzeitig nicht deren formale Autorität in der Kommunikation mit den Ressorts. Gleichzeitig wird ein spezifischer Vorteil der Linienorganisation, die Filterung und Vorentscheidung der Informationen für die Leitungsebene, vielfach nicht richtig ausgenutzt, da die mittlere Leitungsebene (nicht nur im Bun-

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deskanzleramt, sondern vor allem auch in den Ressorts) inhaltlich nur wenig in die Umsetzung des Regierungsprogramms involviert ist. Dies führt dazu, dass im Staatssekretärssausschuss viele Detailfragen besprochen werden müssen, die in der Ministerialbürokratie üblicherweise auf niedrigeren Hierarchieebenen geklärt werden. Probleme, die in der Ressortansprechpartnerrunde und durch Vermittlung der Geschäftsstelle nicht gelöst werden können, landen direkt auf der Agenda der Staatssekretäre und können nicht über mehrere Hierarchiestufen hinweg gefiltert und „hochgespielt“ werden. Verstärkt wird dieser Effekt durch die Art der Programmgestaltung und die spezifischen Programminhalte. Wie bereits erwähnt sind Bürokratiekosten nur ein kleiner Teil aller Regulierungsfolgen. Darüber hinaus wird der Bürokratiekostenbegriff im Regierungsprogramm noch einmal stark reduziert, indem nur Kosten zur Erfüllung von durch Gesetze verursachten Informationspflichten als Bürokratiekosten gelten und indem das Standardkosten-Modell als Methode zur Erfassung der Bürokratiekosten festgelegt wird. Die aus dieser Beschränkung und aus der Entscheidung für eine Vollmessung der gesamten Bundesgesetzgebung resultierenden Fragen für die Programmdurchführung waren, insbesondere am Anfang des Implementationsprozesses, entsprechend detailliert und „technisch“. Derartige Detailfragen werden in anderen Bereichen üblicherweise nicht durch ein hochrangiges Gremium wie den Staatssekretärsausschuss besprochen, sondern an andere Instanzen delegiert. Hierfür sah das Regierungsprogramm aber keine Regelungen vor. Diese Tatsache zeigt, dass der „unpolitische Ansatz“ der Bürokratiekostenmessung mit dem SKM 20 zwar gut politisch zu vermarkten, aber wenig glaubwürdig ist. Bürokratieabbau lässt sich nicht ohne politische Interessenkonflikte umsetzen, auch dann nicht, wenn scheinbar objektive Zahlen für auf den ersten Blick interessenfreie Bereiche der Gesetzgebung (die Informationspflichten) produziert werden. Neben der Organisation des ex post Bereiches des Bürokratieabbauprogramms (Bestandsmessung, Aufbau einer Datenbank, Identifizierung von Abbaumaßnahmen), welcher im Kanzleramt auf Arbeitsebene durch die Geschäftsstelle Bürokratieabbau verankert wurde, etablierte man für den Bereich der ex ante Abschätzung von Bürokratiekosten mit dem NKR eine formal unabhängige Instanz mit einem Sekretariat im Bundeskanzleramt. Formale Basis der Einsetzung des NKR war jedoch nicht das Regierungsprogramm Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung, sondern ein vom Büro Norbert Röttgens erarbeitetes und von den Fraktionen der CDU/CSU und der SPD gemeinsam in den Bundestag eingebrachtes „Gesetz zur Einsetzung eines Nationalen Normenkontrollrates“ (NKRG). Das Gesetz wurde im August 2006 verabschiedet, die acht 20 Im Agenda-Setting-Prozess wurde der „unpolitische Ansatz“ des SKM von vielen Akteuren als Ursache für dessen Erfolg beschrieben.

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Mitglieder des Gremiums im September desselben Jahres per Kabinettsbeschluss bestimmt. Aufgabe des NKR ist es laut § 4 Abs. 2 NKRG, Gesetzesund Verordnungsentwürfe der Bundesministerien sowie Entwürfe für allgemeine Verwaltungsvorschriften vor deren Vorlage beim Bundeskabinett im Hinblick auf die Einhaltung der Grundsätze einer standardisierten Bürokratiekostenmessung zu überprüfen. Im Dezember 2006 erweiterte die Bundesregierung deshalb die Vorschriften der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien (GGO) zur GFA um die Verpflichtung, auf dem Gesetzesvorblatt und im Rahmen der Gesetzesbegründung Transparenz über Informationspflichten und Bürokratiekosten für Unternehmen, Bürger und die öffentliche Verwaltung herzustellen. Die Bürokratiekostenabschätzung mit dem SKM wurde damit als ein Modul der GFA konzipiert. Zur praktischen Realisierung der ex ante Abschätzung von Bürokratiekosten im Rechtsetzungsprozess entwickelten der NKR und die Geschäftsstelle Bürokratieabbau im Bundeskanzleramt in Abstimmung mit den Bundesministerien einen „Leitfaden für die ex ante Abschätzung der Bürokratiekosten nach dem Standardkosten-Modell“ (Bundeskanzleramt 2007). Fast zeitgleich mit der GGO-Änderung Ende 2006, welche den Grundstein für eine Integration der Bürokratiekostenabschätzung in das exekutive Verfahren der Gesetzeserarbeitung legte, begann das Statistische Bundesamt im Januar 2007 mit einer Bürokratiekostenmessung des gesamten deutschen Bundesrechts (Bestandsmessung). Bereits einen Monat später, im Februar 2007, legte das Bundeskabinett fest, dass die mit dem Bundesrecht verbundenen Bürokratiekosten für Unternehmen bis 2011 um 25 Prozent reduziert werden sollen. 21 Die Ende 2008 abgeschlossene Bestandsmessung umfasst insgesamt 9.234 Informationspflichten aus nationalen Gesetzen und Verordnungen (einschließlich des national umgesetzten EU- und internationalen Rechts). Für die erfassten Informationspflichten wurden Bürokratiekosten für die Wirtschaft in Höhe von jährlich 47,6 Mrd. Euro ermittelt. Bei einer Analyse der Ergebnisse zeichnen sich die Schwächen der SKM-Methode jedoch bereits deutlich ab. So verursachen die „Top 10“ der Informationspflichten über 70 Prozent der Kosten. Der Zeitaufwand zur Erfüllung der Informationspflichten im Bereich der „Top 10“ liegt jedoch für ein durchschnittlich effizientes Unternehmen bei weniger als zehn Minuten pro Informationspflicht. Die „teuerste“ Informationspflicht ist die Aufbewahrung von Rechnungen im Rahmen der Umsatzsteuererklärung; der Zeitaufwand hierfür beträgt pro Rechnung eine halbe Minute. Selbst wenn man diese Informationspflichten als entbehrlich betrachtet, würde ein Wegfall von den Unternehmen kaum bemerkt werden. Ungeachtet dieser Kritikpunkte hat die 21 Eine ausführliche Darstellung des SKM-Prozesses in Deutschland findet sich bei Jann/Jantz (2008).

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Bundesregierung im Rahmen ihres Jahresberichtes im Dezember 2008 330 Vereinfachungsmaßnahmen vorgestellt, die nach vollständigem Inkrafttreten die Wirtschaft um jährlich über sieben Mrd. Euro entlasten sollen. Maßnahmen mit einer Entlastungswirkung von rund 3,5 Mrd. Euro pro Jahr seien bereits umgesetzt worden (Bundesregierung 2008b: 17ff).

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Die Rolle des Bundeskanzleramtes: Strategischer Kopf oder machtloser Makler?

Will man die Organisation der Bürokratieabbaupolitik der Großen Koalition im Hinblick auf die Durchsetzungsfähigkeit der für dieses Politikfeld zuständigen administrativen und politischen Akteure (Generalisten) gegenüber den Rechtsetzungsexperten in den Fachressorts (Spezialisten) 22 vor dem Hintergrund der praktischen Umsetzungserfahrungen bewerten und will man einschätzen, welche Vor- und Nachteile sich gegenüber einer „Ressortlösung“ (traditionelle Zuständigkeit im BMI) ergeben, ist es sinnvoll, zwischen dem ex ante und dem ex post Bereich des Reformprogramms zu differenzieren. Der ex ante Bereich beinhaltet die Umsetzung der Bürokratiekostenabschätzung für Gesetzentwürfe der Exekutive durch das federführende Ministerium sowie die Prüfung der auf dem Gesetzesvorblatt und in der Gesetzesbegründung dokumentierten Ergebnisse durch den NKR. Der ex post Bereich umfasst die Durchführung der Bestandsmessung sowie die Identifizierung und Umsetzung von Bürokratieabbaumaßnahmen vor dem Hintergrund des von der Bundesregierung formulierten Zieles, die durch Bundesgesetze verursachten Bürokratiekosten für Unternehmen bis 2011 um 25 Prozent zu reduzieren.

3.1 Der ex ante Bereich des Reformprogramms Ausgehend von der Etablierung des NKR und der Erweiterung der GGO in der zweiten Jahreshälfte 2006 konnte – anders als bei bisherigen, weitgehend gescheiterten Versuchen zur Implementation einer umfassenden Gesetzesfolgenabschätzung – innerhalb kurzer Zeit eine ressortübergreifende Integration der Bürokratiekostenabschätzung in den Prozess der Gesetzeserarbeitung in der Exekutive erreicht werden (Veit 2008). Das Erfolgsrezept des SKM im ex ante

22 Zur Rolle von Generalisten und Spezialisten bei der Entbürokratisierung siehe Jann/Wegrich (2008: 49ff) und Kroll (2008).

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Bereich besteht in einer starken Komplexitätsreduzierung 23, in klaren Handlungsanweisungen (Definition und Methode) und in der Produktion von konkreten Zahlen. Qualitative Folgenbetrachtungen spielen im SKM ebenso wenig eine Rolle, wie eine Abwägung von Kosten und Nutzen. Diese Beschränkung ist ein Vorteil, wenn man davon ausgeht, dass Argumente dann eine besonders hohe Chance auf Beachtung im politischen Diskurs haben, wenn sie quantifizierbar sind. Da bürokratische Lasten als indirekte Kosten für Unternehmen, Bürger und andere gesellschaftliche Akteure einen diffusen Charakter aufweisen, sind sie im politischen Aushandlungsprozess der Interessen unterrepräsentiert. Der Nutzen einer Maßnahme hingegen wird meist schon durch diejenigen Akteure gut argumentativ untermauert, die sich für das Agenda-Setting der Policy eingesetzt haben. Das SKM ist also vor allem deshalb ein Erfolgsmodell, weil es durch argumentatives Aufrüsten die Beachtung eines bestimmten, eingegrenzten Folgenaspektes im politischen Aushandlungsprozess unterstützt, welcher anderenfalls aufgrund seines diffusen Charakters wenig Aufmerksamkeit erhalten würde (hierzu auch Mayntz 1980, Jann/Wegrich 2008). Hinzu kommt, dass Zuständigkeiten klar definiert und so festgelegt wurden, dass sie mit dem existierenden Verfahren der Gesetzesvorbereitung und mit den bestehenden Abstimmungsprozessen kompatibel sind. So ist das federführende Ressort für die Durchführung der Bürokratiekostenschätzung zuständig und wird in der Wahrnehmung dieser Aufgabe vom Nationalen Normenkontrollrat unterstützt und kontrolliert. Das Sekretariat des NKR bietet den Ministerialbeamten bereits bei der Durchführung der Bürokratiekostenschätzung Unterstützung in methodischen Fragen an. 24 Nehmen die für einen Regelungsentwurf federführend zuständigen Beamten im Vorfeld keinen Kontakt zu Mitarbeitern des NKR-Sekretariats auf, dann wird der NKR spätestens im Rahmen der Ressortabstimmung über den Entwurf in Kenntnis gesetzt und erhält die Möglichkeit zur Stellungnahme. Die Frist für die Stellungnahme beträgt laut GGO mindestens vier Wochen, in der Praxis sind die Fristen aber meist enger gesetzt. Der NKR arbeitet intern mit einem Berichterstattersystem 25 und kommt zu wöchentlichen Sitzungen zusammen. Die Stellungnahmen des NKR zu den mit einem Regelungsentwurf verbundenen Bürokratiekosten sowie zur Qualität der vorgenommenen Bürokratiekostenabschätzungen werden den Gesetzes- oder Verordnungsentwürfen vor der Zuleitung ins Kabinett, bzw. später in Bundestag 23 Der Bürokratiebegriff ist vielschichtig und komplex. Das SKM-Verfahren versucht nicht, möglichst viele Arten von Bürokratiekosten zu erfassen, sondern beschränkt sich stattdessen ganz bewusst auf einen spezifischen, genau definierten Teilbereich. 24 Das Sekretariat des Nationalen Normenkontrollrates hat acht Mitarbeiter/innen (Stand: Januar 2009). 25 Jedes NKR-Mitglied ist Berichterstatter für ein bestimmtes Ressort (oder für mehrere Ressorts).

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und Bundesrat, angehängt und sind somit öffentlich zugänglich. Die darüber hinausgehenden Publikationsaktivitäten des Nationalen Normenkontrollrates (Newsletter, Jahresbericht, themenbezogene Studien sowie regelmäßige Stellungnahmen zu den Fortschrittsberichten der Bundesregierung) fördern eine erhöhte Aufmerksamkeit der Öffentlichkeit für das Thema, da die Medien im Zuge solcher Veröffentlichungen verstärkt über das Thema Bürokratieabbau berichten. 26 Stellt man sich nun die Frage, ob und inwiefern die Zuständigkeit des Bundeskanzleramtes für die Umsetzung des Regierungsprogramms eine Rolle für die Implementationserfolge im ex ante Bereich spielt, so fällt zunächst auf, dass das Bundeskanzleramt in diesem Verfahren in der Praxis kaum als eigenständiger Akteur in Erscheinung tritt. Der von der Staatsministerin/dem Staatsminister im Bundeskanzleramt geleitete Staatssekretärsausschuss Bürokratieabbau beobachtet zwar die Arbeit des NKR und hat auch die im Regierungsprogramm genannte Prüfliste 27 zur besseren Rechtsetzung verabschiedet, besitzt aber keine spezifische Funktion im regulären Verfahren der Gesetzeserarbeitung und Ressortabstimmung. Das Gleiche gilt für die Geschäftsstelle Bürokratieabbau, die mit neuen Gesetzentwürfen in der Regel nichts zu tun hat. Lediglich das Kabinettsreferat im Bundeskanzleramt ist standardmäßig in den Prozess der Erarbeitung von Exekutiventwürfen involviert. Jeder Gesetzes- und Verordnungsentwurf, der vom Kabinett beschlossen werden soll, wird vom Kabinettsreferat im Hinblick auf die Einhaltung formaler Vorgaben (z. B. der Geschäftsordnung der Bundesregierung und der GGO) geprüft. Dazu gehört seit Etablierung des NKR eine Überprüfung der Frage, ob die Stellungnahme des NKR ordnungsgemäß ein Teil der Kabinettsvorlage ist. Der Erfolg des Regierungsprogramms im ex ante Bereich hat vor allem etwas mit der Institution des NKR zu tun, dessen Sekretariat zwar im Bundeskanzleramt sitzt, welcher aber formal unabhängig ist. Die Kombination aus einem starken Mandat durch die Legislative (Gesetz), Unabhängigkeit, Transparenzpflichten (die Stellungnahme des NKR ist Teil der Kabinettsvorlage bzw. des Regierungsentwurfs, der dem Parlament zugeleitet wird) und Kompatibilität

26 Eine Recherche über das Zeitungsportal lexis-nexis, das außer dem Handelsblatt alle überregionalen Tageszeitungen sowie die wichtigsten Regionalzeitungen und Wochenmagazine umfasst, ergab für das Stichwort „Normenkontrollrat“ im Jahre 2008 99 Artikel und für das Jahr 2007 97 Artikel. Darüber hinaus hat Zeit online einen eigenen Schwerpunkt zum Thema Bürokratieabbau eingerichtet 27 Die Prüfliste ist, nach bisherigen Einschätzungen von Experten aus der Ministerialverwaltung, in der Praxis der Gesetzeserarbeitung bedeutungslos geblieben.

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mit dem Ressortprinzip 28 (der NKR wird im exekutiven Abstimmungsprozess ähnlich wie ein Ressort behandelt) hat sich als besonders förderlich für die Implementation der ex ante Bürokratiekostenabschätzung erwiesen. Gleichzeitig hat der NKR es geschafft, im alltäglichen Geschäft die richtige Mischung aus einer Rolle als unabhängiger und konfliktfähiger „Wachhund“ einerseits sowie als Unterstützer und kooperativer Partner der Ressorts andererseits zu finden. Sein Arbeitsstil ist weniger konfrontativ als kooperativ. Die räumliche Nähe des NKR-Sekretariates zum Bundeskanzleramt und vor allem das Selbstverständnis der Sekretariatsmitarbeiter/innen als Teil der Ministerialverwaltung war für die Entwicklung dieses Grundverständnisses ein unterstützender Faktor.

3.2 Der ex post Bereich des Reformprogramms Im ex post Bereich hingegen sind die Resultate der Reformbemühungen – trotz des umfassenden Organisationsrahmens (Staatsministerin, Staatssekretärsausschuss, Geschäftsstelle Bürokratieabbau, Ressortansprechpartner, Statistisches Bundesamt) – deutlich weniger positiv als im ex ante Bereich. Für die Umsetzung des Bürokratieabbaus im ex post Bereich laut Regierungsprogramm wurden erhebliche personelle Kapazitäten in obersten und oberen Bundesbehörden gebunden: Während die ursprüngliche Projektgruppe Bürokratieabbau im Kanzleramt nur aus drei Mitarbeitern des höheren Dienstes bestand, stockte man die Geschäftsstelle bis August 2006 sukzessive auf die laut Regierungsprogramm vorgesehenen zehn Mitarbeiter/innen auf (Interview Bundeskanzleramt, Juli 2008). Hinzu kommen die Ansprechpartner/innen für Bürokratieabbau in allen Ressorts sowie die Mitarbeiter/innen des Büros der zuständigen Staatsministerin bzw. des zuständigen Staatsministers. Für die Bestandsmessung des Bundesrechts mit dem SKM fiel zudem ein erheblicher Arbeitsaufwand in den Ministerien für die Identifizierung von Informationspflichten, für SKM-Fortbildungsmaßnahmen und Koordinationstätigkeiten an. Während die bisher genannten Kapazitäten für das Regierungsprogramm nicht durch zusätzliche Stellen, sondern durch Umschichtungen sowie durch Aufgabenübertragung an vorhandenes Personal gedeckt wurden, konnte das mit der Durchführung der SKM-Messung und dem Aufbau der Datenbank betraute Statistische Bundesamt die Kapazitäten nicht allein durch Umschichtungen abdecken. Insgesamt wurden im Statisti-

28 Die Passfähigkeit zum existierenden System der Gesetzesvorbereitung äußert sich darin, dass die Einführung der ex ante Bürokratiekostenabschätzung die Arbeitsabläufe der Ressorts zwar in einem kleinen Teilbereich etwas verändert hat, aber aufgrund ihres begrenzten Charakters nicht grundsätzlich in Frage stellte.

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schen Bundesamt 120 Planstellen 29 für die Bestandsmessung bereitgestellt, hierfür fielen 2007 Mehrausgaben in Höhe von insgesamt 8,4 Mio. Euro an (BTDrs. 16/2350: 7). Trotz dieser Investitionen hat der Reformprozess im ex post Bereich nach Nachlassen der anfänglichen Priorisierung des Themas durch die Bundeskanzlerin schnell an Dynamik verloren. Der Abschluss der Bestandsmessungen verzögerte sich erheblich und die Identifikation von Abbaumaßnahmen verlief nur schleppend. Dabei erlitt der Bürokratieabbau mit dem „unpolitischen“ Fokus auf Informationspflichten und einem hohen Anspruch an Objektivierbarkeit durch die Verwendung der SKM-Methode ein ähnliches Schicksal wie die meisten Vorgängerprogramme. Obwohl Bürokratieabbau auf einer abstrakten und symbolischen Ebene ein gesamtgesellschaftliches Konsensthema ist, treffen konkrete Abbaumaßnahmen meist auf den Widerstand derjenigen Akteure, die von den betreffenden Regulierungen profitieren: „Dieser politische Charakter von Regulierungen offenbart sich besonders, wenn es um das Abschaffen vermeintlich unnötiger Regulierungen geht. Überflüssige Vorschriften ähneln hier sehr den überflüssigen Subventionen: Es gibt bekanntlich, zumindest in der öffentlichen Wahrnehmung, eine große, beinahe unüberschaubare Menge überflüssiger Subventionen. Wenn allerdings eine einzelne Subvention abgeschafft oder gekürzt werden soll, gibt es erbitterte Widerstände der betroffenen Interessenvertreter. Der Widerstand der betroffenen Verbände – und der durch diese Interessen instrumentalisierten Opposition – bei den von der letzten Bundesregierung versuchten Deregulierungen der Handwerksordnung, der Honorarordnungen für Architekten oder Rechtsanwälte, der Apothekenordnung oder des Vergaberechts verdeutlichen das Problem“ (Jann et al. 2007: 41).

Im Falle des hier betrachteten Reformprogramms traten die Widerstände jedoch schon auf, bevor konkrete Abbaumaßnahmen und Schlussfolgerungen aus den Messungen überhaupt diskutiert wurden. In Erwartung kommender Konflikte wurde versucht, die „Schlachten“ auf anderen Feldern auszutragen. Die langen und verhärteten Auseinandersetzungen um methodische Fragen, insbesondere darüber, welche Pflichten als Informationspflichten und somit als bürokratische Belastungen aufzufassen sind (z. B. um die Buchführungspflichten), verdeutlichen dies. Die Strategie der Ressorts bestand dabei darin, durch methodische Argumente möglichst viele Informationspflichten aus „ihrem“ Bereich wegzudefinieren. Der politische Charakter des Bürokratieabbaus erklärt auch, warum zahlreiche Abbaumaßnahmen, die von den Ressorts vorgeschlagen wurden, nicht auf die Ergebnisse der Bürokratiekostenmessung und daraus resultierenden Reformaktivitäten zurückzuführen sind, sondern es sich dabei vielmehr um 29 Telefonische Auskunft nach Anfrage beim Statistischen Bundesamt im Januar 2009.

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Vorhaben handelt, die seit geraumer Zeit in der Planung waren (z. B. elektronische Meldung zur Sozialversicherung, elektronische Gesundheitskarte, Bilanzrechtsmodernisierungsgesetz etc.). Nichtsdestotrotz werden diese Maßnahmen nun als Resultate der aktuellen Reformen im Bereich des Bürokratieabbaus verkauft. Für die schwache Bilanz des Regierungsprogramms im ex post Bereich spielen darüber hinaus parteipolitische Fragen eine wichtige Rolle. Wie erwartet hatte sich nach Abschluss der Bestandsmessungen bestätigt, dass die A-Ressorts (also die von einem SPD-Politiker geleiteten Bundesministerien) für deutlich mehr Informationspflichten verantwortlich waren als die B-Ressorts (CDU/ CSU). Somit ergab sich die in Bezug auf den Reformoutput ungünstige und parteipolitische Konflikte verschärfende Situation, dass diejenigen Ressorts, welche einen großen Teil der Abbaulasten zu tragen hätten, gleichzeitig nicht der „Kanzler“-Partei angehörten und deshalb erwarteten, nur wenig von eventuellen Erfolgen profitieren zu können. Die SPD-Ressorts befanden sich in einem Dilemma: Zeigten sie sich als Blockierer der Reformbemühungen, würden sie von der CDU-Seite dafür verantwortlich gemacht. Unterstützten sie den Reformprozess hingegen, dann wären erhebliche Konflikte mit Interessengruppen zu erwarten, die im Wahlkampf wiederum negativ auf die SPD zurückfallen könnten. Darüber hinaus wurde das CDU-geführte Bundeskanzleramt durch die Ressorts nicht als „ehrlicher Makler“ im Bürokratieabbauprozess betrachtet. Wenn eine Meta-Policy wie der Bürokratieabbau mit dem SKM trotz starker parteipolitischer Konflikte und Widersprüche zu den Ressortinteressen erfolgreich durchgesetzt werden soll, muss es innerhalb des Akteursnetzwerkes der Reformpolicy einen starken „politischen Unternehmer“ geben, der sich als „Generalist“ für die Ziele der Meta-Policy einsetzt und in konkreten Konfliktsituationen durchsetzungsfähig agieren kann. Dass dies in der Bürokratieabbaupolitik unter Merkel nicht der Fall war, hat mehrere Ursachen. Wenig förderlich für die Durchsetzungsfähigkeit des Regierungsprogramms war die Entscheidung, das Thema auf Staatssekretärsebene anzubinden und keine unmittelbare und sichtbare politische Verantwortlichkeit eines Kabinettsmitgliedes herzustellen. 30 Ein weiteres Defizit bestand in der mangelnden personellen Kontinuität. So war Hildegard Müller als zuständige Staatsministerin zwar in der ersten Reformphase (Frühjahr bis Herbst 2006) aktiv, wurde dann aber während ihrer Elternzeit bis zum Herbst 2007 durch Bernhard Beus vertreten. Beus, der im Unterschied zu Müller kein parlamentarischer, sondern ein beamteter Staatssekretär ist, besaß zwar langjährige Verwaltungserfahrung und damit auch den 30 Dass eine solche Lösung möglich ist, zeigt das Beispiel der Nachhaltigen Entwicklung. Auch hier existiert ein Staatssekretärsausschuss als Steuerungsgremium, der Vorsitzende dieses Ausschusses ist jedoch der Kanzleramtsminister (und damit ein Kabinettsmitglied).

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nötigen „Stallgeruch“, um in der Staatssekretärsrunde anerkannt zu sein und die verwaltungsinternen Auswirkungen von Entscheidungen abschätzen zu können (Interview Bundeskanzleramt, Juni 2008), gleichzeitig war er als Beamter mit Ressorthintergrund jedoch niemand, der sich als „politischer Unternehmer“ dem Bürokratieabbau als zentralem Policy-Ziel verschreiben konnte. Hinzu kam, dass Beus als Vertreter für Frau Müller wusste, dass er den Prozess nicht bis zum Ende begleiten würde. Im Dezember 2007 übernahm Hildegard Müller erneut die Geschäfte als Staatsministerin, kündigte aber bereits Ende Juli 2008 ihren bevorstehenden Wechsel zum Bundesverband der Energie- und Wasserwirtschaft an. Im Oktober 2008 wurde Hermann Gröhe als neuer Staatsminister ernannt. Gröhe ist ebenso wie Müller kein beamteter Staatssekretär, sondern besitzt einen Hintergrund als Parteipolitiker und Bundestagsabgeordneter. 31 Festzuhalten ist, dass vier personelle Wechsel im Laufe von zweieinhalb Jahren nicht die notwendige personelle Kontinuität beinhalteten, welche ein „politischer Unternehmer“ zur Durchsetzung des Reformprogramms benötigt hätte. In der Umsetzung des Reformprogramms mangelte es jedoch nicht nur an personeller Kontinuität auf Führungsebene, hinzu kam die (für das Personal im Bundeskanzleramt typische) strukturell angelegte Diskontinuität in der Geschäftsstelle Bürokratieabbau. Die Mitarbeiter/innen der Geschäftsstelle sind ausgeliehene Beamte aus verschiedenen Ressorts mit individuell unterschiedlichen zeitlichen Befristungen. Eine derartige Konstellation bewirkt zum einen eine strukturell angelegte Kurzfristigkeit und Unsicherheit für die Organisationsentwicklung, zum anderen – und das ist in den Spiegelreferaten nicht anders – befinden sich die Mitarbeiter/innen der Geschäftsstelle immer auch in einem Loyalitätsverhältnis zu ihrem „Mutterhaus“, in welchem sie ihre Karriere nach Beendigung der Zeit im Kanzleramt fortsetzen werden. Die Durchsetzungsfähigkeit der Geschäftsstellenmitarbeiter/innen (die jeweils für das Ressort verantwortlich sind, aus welchem sie stammen) im Konfliktfall ist deshalb begrenzt. Hinzu kommt ein grundsätzliches Problem von Meta-Politik: Die fachliche, argumentative Überlegenheit der Ressort-Spezialisten gegenüber den Bürokratieabbau-Generalisten im konkreten Konfliktfall. An dieser Überlegenheit hat auch die Bürokratiekostenmessung mit dem SKM (im ex post Bereich) wenig geändert, schließlich werden die Messungen von den Ressorts vorbereitet und vom Statistischen Bundesamt durchgeführt. Die Mitarbeiter/innen der Geschäftsstelle besitzen zwar theoretische Methodenkenntnisse und einen Überblick über den Reformprozess, im fachlichen Einzelfall bleiben sie trotzdem 31 Im Gegensatz zu Müller, welche seit Ende der 1990er Jahre als enge Vertraute Angela Merkels galt und deren politischen Weg begleitet hat, gehörte Gröhe bis zu seiner Berufung ins Kanzleramt nicht zum engsten Umfeld der Kanzlerin

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unterlegen. Die eher geringe Durchsetzungsfähigkeit der Geschäftsstelle gegenüber den Ressorts wird zusätzlich dadurch manifestiert, dass die Geschäftsstelle formal-organisatorisch in die Linienorganisation des Kanzleramtes eingeordnet wurde, statt als Stabsstelle eine direkte Anbindung an die politische Leitungsebene zu erhalten. Die strukturellen Voraussetzungen für eine Rollenwahrnehmung als proaktiver Policy-Akteur sind in der Geschäftsstelle damit ebenso beschränkt wie in den Spiegelreferaten. Weiterhin ist die Geschäftsstelle mit ihren zehn Stellen im Vergleich zu anderen Einheiten der besseren Regulierung in Europa personell eher schwach besetzt. Die Arbeit der Geschäftsstelle beschränkt sich ausschließlich auf die Organisation und Koordination des ex post Prozesses. Die Initiierung neuer Projekte, die Weiterentwicklung des Themas bessere Regulierung sowie ein inhaltliches Agenda-Setting sind Funktionen, welche die Geschäftsstelle in der Praxis nicht wahrnimmt. Regierungshandeln ist in Deutschland zwar theoretisch durch den Dreiklang aus Kanzler-, Kabinetts- und Ressortprinzip geprägt, in der Praxis dominiert jedoch das Ressortprinzip. Diese Tatsache zeigt sich nicht nur im Kabinett, sondern auch in Gremien wie dem Staatssekretärsausschuss Bürokratieabbau. Der Staatsminister bzw. die Staatsministerin ist zwar Vorsitzende des Gremiums und leitet dieses, de facto besitzt sie aber keine herausragenden formalen Rechte oder Entscheidungsbefugnisse. Dazu ein Mitarbeiter der Geschäftsstelle Bürokratieabbau im Bundeskanzleramt: „Die Rolle des Kanzleramts in der Öffentlichkeit wird ein bisschen überschätzt. (...) im Kanzleramt wird im Grunde die Ressorthoheit widergespiegelt. (...) Das ist bei unserem Projekt [dem Bürokratieabbau] halt auch so. Man will, dass alle mehr oder minder gleich glücklich dabei sind und sich wiederfinden können. In der Praxis stößt das aber relativ schnell an Grenzen. Manchmal würde ich es mir auch wünschen, dass Frau Müller sagen könnte: Ressorts, wir machen das jetzt so!“

Abschließend ist festzuhalten, dass sich das Bundeskanzleramt im Prozess der Umsetzung des ex post Bereiches des Regierungsprogramms Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung nicht als „strategischer Kopf“ oder proaktiver PolicyAkteur etablieren konnte. Obwohl das Bundeskanzleramt, anders als in den meisten anderen Politikbereichen, die Zuständigkeit für das Querschnittsthema Bürokratieabbau besitzt, verblieb es im Umsetzungshandeln weitgehend in seinem tradierten Rollenverständnis als Koordinationsinstanz verhaftet.

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Bilanz und Fazit

Die Bilanz der Rolle des Bundeskanzleramtes in Bezug auf die organisatorische Anbindung der Querschnittspolitik „bessere Rechtsetzung und Bürokratieabbau“ muss gemischt beurteilt werden. So kann die bisherige Arbeit des Nationalen Normenkontrollrates im Bereich der ex ante Kontrolle von Bürokratiekosten erste Erfolge verbuchen. Nach eigenen Angaben des NKR wurden zwischen Dezember 2006 und Dezember 2008 insgesamt 822 Gesetzes- und Verordnungsentwürfe geprüft, welche in der Summe eine Entlastung von 3,8 Mrd. € zur Folge gehabt hätten – „gehabt hätten“, da der Normenkontrollrat keinen Einfluss und keine Kontrollmöglichkeiten über den Referentenentwurf hinaus besitzt. Etwaige Änderungen im weiteren ministeriellen und parlamentarischen Verfahren sind daher nicht berücksichtigt. Der einseitige Fokus auf Bürokratiekosten und die Methodenstandardisierung (SKM) hat dazu beigetragen, die Akzeptanz innerhalb der Ressorts zu erhöhen, da die routinierten Arbeitsabläufe zwar irritiert und inkrementell modifiziert, nicht jedoch radikal verändert oder in Frage gestellt werden. Dass der ex ante Bereich des Reformprogramms vergleichsweise erfolgreich implementiert wurde, hat darüber hinaus jedoch wenig mit der Zuständigkeitsverlagerung vom BMI ins Bundeskanzleramt zu tun, sondern ist vor allem auf die Etablierung des NKR als unabhängiges Kontrollgremium, verbunden mit der Einführung von Transparenzpflichten, zurückzuführen. Dabei ist von besonderer Bedeutung, dass der NKR nicht mit der etablierten Kultur der Gesetzesentwicklung bricht, sondern kooperativ und nicht (oder nur selten) konfrontativ agiert. Die Anbindung des Sekretariates des NKR an das Bundeskanzleramt ist dafür sicher von Vorteil, ebenso wie das Zusammenwirken und die gegenseitige Akzeptanz von NKR und Kabinettsreferat, die durch organisatorische Nähe gefördert wird. Von einem ressortübergreifenden Gesetzescontrolling durch den NKR oder von einer verstärkten Kontrollfunktion des Bundeskanzleramtes in Bezug auf Qualität und Wirksamkeit von Gesetzen kann aber nicht gesprochen werden. Was den ex post Abbau von Bürokratiekosten angeht, so wird deutlich, dass sich hier das Ressortprinzip deutlich gegen ein zentral gesteuertes Reformdesign durchgesetzt hat. Im Gegensatz zu anderen europäischen Ländern wurde in Deutschland die Identifikation der Informationspflichten den Ressorts überlassen. Die Messung wurde zwar zentral vom Statistischen Bundesamt durchgeführt, nichtsdestotrotz kam es zu zahlreichen Streitfragen zwischen den Ressorts und dem Statistischen Bundesamt, die den Messprozess erheblich verzögerten. Der Mythos, dass Bürokratieabbau über eine „objektive Messmethode“ und die Konzentration auf einen spezifischen Bereich (die Informationspflichten) „unpolitisch“ möglich sei, wurde damit ad absurdum geführt. Der Koordinatorin im

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Bundeskanzleramt und der Geschäftsstelle Bürokratieabbau kam in den Konfliktfällen eher die Rolle des „teilnehmenden Beobachters“ denn die einer proaktiven Steuerungsinstanz zu. Von einer herausgehobenen Stellung des Bundeskanzleramtes kann daher nicht gesprochen werden. Insbesondere die Geschäftsstelle Bürokratieabbau erwies sich im Verlauf des Reformprozesses nicht als eigenständiger Policy-Akteur, der den Abbauprozess konzeptionell steuern und wirksam koordinieren, geschweige denn kontrollieren kann. Die organisatorische Anbindung des Bürokratieabbaus an das Bundeskanzleramt hat somit nicht zu einer verbesserten Implementationsfähigkeit dieser Querschnittspolitik geführt. Das Ressortprinzip konnte sich auch deshalb als so dominant erweisen, weil ein durchsetzungsfähiger, sichtbarer und verantwortlicher „politischer Unternehmer“ für das Regierungsprogramm fehlte. Abschließend kann festgehalten werden, dass für die Umsetzung des Regierungsprogramms Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung eine Strategie gewählt wurde, die starke Parallelen zur üblichen Organisation von joint-up government Initiativen zeigt und gleichzeitig große Ähnlichkeiten zu den gewählten Organisationsformen in den als Bürokratieabbau-Vorreiter geltenden Ländern Großbritannien und Niederlande aufweist. Gleichzeitig ist für den ex post Bereich der für JUG typische Widerstand der Ministerien gegen eine Zentralisierung zu identifizieren, welcher sich zum Beispiel deutlich in der geringen Akzeptanz für das zentral gesetzte 25 Prozent Reduzierungsziel und in Konflikten um methodische Fragen widerspiegelt. Obwohl sich Deutschland in der Implementation des Regierungsprogramms weitgehend an internationaler best practice orientierte, kann nicht festgestellt werden, dass die Durchsetzungsfähigkeit der Querschnittspolitik Bürokratieabbau durch die Anbindung an die Regierungszentrale verbessert wurde. Ob dies an den in diesem Beitrag identifizierten organisatorischen Schwächen liegt (Fehlen eines politischen Unternehmers, Anbindung auf Staatssekretärsebene, personelle Diskontinuitäten, keine machtvolle zentrale Steuerungseinheit) oder ein Indiz für die ungebrochene Stärke des Ressortprinzips und die daraus resultierenden Schwächen des Bundeskanzleramtes als proaktiver Policy-Akteur ist, kann hier nicht abschließend beantwortet werden und muss weiterführenden empirischen Untersuchungen vorbehalten bleiben. Es kann jedoch konstatiert werden, dass sich im Bereich des Bürokratieabbaus eine Tradition der Verwaltungsreformen in Deutschland fortsetzt, die von Knill wie folgt beschrieben wurde: „Administrative development in Germany is (…) implying a high stability of administrative core arrangements. Adjustments are generally incremental and patchy rather than radical and comprehensive“ (Knill 1999: 125).

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Hinzugefügt werden sollte allerdings, dass im Bereich des Bürokratieabbaus zumindest von einen „koordinierten Inkrementalismus“ (Bauer et al. 2006) gesprochen werden kann. Zwar verhindert das starke Ressortprinzip nach wie vor eine übergeordnete Steuerung und Kontrolle des Bürokratieabbaus durch das Bundeskanzleramt, indem beispielweise übergeordnete Bereiche für den Bürokratieabbau definiert werden (Arbeitsrecht, Bilanzierung, Umsatzbesteuerung etc.) oder aber ein zentrales Monitoring der Gesetzgebung stattfindet, ungeachtet dessen sind mit der Etablierung des NKR, der Bestandsmessung und der Bildung eines ressortübergreifenden Bürokratieabbau-Netzwerkes erste Schritte eingeleitet worden, welche eine Abstimmung der Maßnahmen zum Bürokratieabbau fördern und somit letztendlich erfolgreicher sein könnten, als ein top-down implementierter Reformansatz, der starke Umgehungsstrategien in den Ressorts hervorrufen würde.

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Akteure, seht die Signale! Mobilisierungsprobleme und Symbolpolitik in Politikbereichen mit Querschnittscharakter Andreas Blätte

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Einleitung

Das Bundeskanzleramt war zwischen 2005 und 2009 dreimal der Veranstaltungsort von Integrationsgipfeln. Der erste fand 2006 statt. Im Frühjahr jenes Jahres war immer drängender eine Integrationskrise wahrgenommen worden. Die Frage, ob die Integration gescheitert sei, wurde insbesondere nach dem Hilferuf der Lehrer der Neuköllner Rütli-Schule in Berlin zunehmend gestellt. In dieser Situation kündigte die Bundeskanzlerin einen Integrationsgipfel an, der von dem seit 2005 im Bundeskanzleramt angesiedelten Stab der Integrationsbeauftragten Maria Böhmer organisiert wurde und schließlich am 14. Juli 2006 stattfand. Vertreter der Bundesministerien und der Bundestagsfraktionen, der Länder und Kommunen, aber auch eine Schar zivilgesellschaftlicher Akteure kamen ins Kanzleramt. Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände waren ebenso zugegen wie Sportverbände, Medien und Kirchen sowie die in der Integrationsarbeit gewichtigen Wohlfahrtsverbände. Die Vorsitzenden etlicher Migrantenorganisationen und in anderer Weise engagierte Migrantinnen und Migranten waren eingeladen. Kernstück der Inszenierung für die Medien war ein vielfältiges und buntes Gruppenfoto mit 86 Personen: Ein Paradebeispiel symbolischer Politik. Der Integrationsgipfel war nur ein Auftakt. In insgesamt 13 Arbeitsgruppen und Unterarbeitsgruppen wurde ein so genannter „Nationaler Integrationsplan“ erarbeitet. Das Dokument wurde der Öffentlichkeit im Juli 2007 – bei einem zweiten Integrationsgipfel – vorgestellt und wiederum durch ein großes Gruppenfoto dokumentiert. Den Charakter einer symbolpolitischen Inszenierung im Integrationsgipfelprozess hatte schließlich auch das dritte Treffen im November 2008, bei dem mit dem Nationalen Integrationsplan der Öffentlichkeit ein Zwischenergebnis präsentiert wurde (Presse- und Informationsamt 2008). Die Integrationspolitik der Großen Koalition – und hier vor allem die der Bundeskanzlerin und ihrer Integrationsbeauftragten – beschränkt sich nicht auf die Produktion

M. Florack T Grunden (Hrsg.), Regierungszentralen, DOI 10.1007/978-3-531-93016-9_13, © VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2011

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von Bildern. 1 Mit dem Nationalen Integrationsplan wurde durchaus ein umfassendes Handlungsprogramm vorgelegt, das Maßnahmen in allen integrationspolitisch relevanten Bereichen vorsieht – aber die Bemühungen um die Inszenierung der Integrationspolitik waren erheblich. Bei den Inszenierungen der Integrationsgipfel ging es sicher immer auch um Wahlkampf, um das Werben um Zustimmung zur Politik der Bundeskanzlerin, denn „Bilder machen Sieger“ (Ballensiefen 2008). Hier soll allerdings argumentiert werden, dass die kurz geschilderten Inszenierungen als darstellungspolitische Elemente im Integrationsgipfelprozess wesentliche Bedeutung für die Entscheidungspolitik in diesem Prozess hatten und dass es hier zu einer Verschränkung von Darstellungs- und Entscheidungspolitik kam. 2 In Bezug auf die Integrationsgipfel wurde verschiedentlich der Vorwurf erhoben, dass die produzierten Bilder der Harmonie mit Regierungsvertreten und zivilgesellschaftlichen Akteuren, einschließlich Migranten, dazu dienten (im Sinne von Edelman 1964) als reine symbolische Politik von einer Substanzlosigkeit der Politik abzulenken und politische Handlungsfähigkeit vorzutäuschen. Im Folgenden soll hingegen argumentiert werden, dass diese Kritik einen wichtigen Effekt der Integrationsgipfel übersieht: Die Integrationsgipfel waren wichtig, um im Integrationsgipfelprozess Substanz hervorzubringen. Unter dem Gesichtspunkt des Dauerwahlkampfs waren die Integrationsgipfel sicherlich opportun, aber sie waren für die Regierungszentrale auch ein sachpolitisch hilfreiches Element des Integrationsgipfelprozesses. Regierungszentralen sind der Kern der „Kernexekutive“. 3 Es ist also eine primäre Funktion einer Regierungszentrale, eine Koordination von Regierungshandeln herbeizuführen. Gerade im Feld der Integrationspolitik, einem Politikbereich mit Querschnittscharakter mit einem hohen Maß der Streuung von Zuständigkeiten über verschiedene Politiksektoren, kommt es zu einer Steigerung des Koordinationsbedarfs, welche die Kapazitäten einer Regierungszentrale tendenziell überfordert. Als spezifisches Koordinationsproblem stellt sich ein Mobilisierungsproblem. Dies ist die Herausforderung, Beiträge aller relevanten Akteure zu einem politi1 Der Einsatz darstellungspolitischer Mittel in der Integrationspolitik war zugleich nicht auf die Integrationsgipfel beschränkt. So überreichte im Mai 2009 Bundeskanzlerin Angela Merkel im Rahmen einer feierlichen Einbürgerung 16 neuen deutschen Staatsbürgern die Einbürgerungsurkunden. Auch die von Bundesinnenminister Wolfgang Schäuble organisierte „Deutsche Islamkonferenz“ (DIK) ist öffentlich dargestellt worden. Die Konzentration auf den Integrationsgipfel erfolgt aufgrund des Zusammenhangs von Mobilisierungsproblemen und Darstellungspolitik. 2 Zur Unterscheidung von Darstellungs- und Entscheidungspolitik siehe Sarcinelli (2005: 121ff). 3 Die Kernexekutive wird funktional über die Koordinationsleistungen definiert, welche sie erbringt: „We define the core executive functionally to include all those organizations and structures which primarily serve to pull together and integrate central government policies, or act as final arbiters within the executive of conflicts between different elements of the government machine“ (Dunleavy/Rhodes 1990: 4, dazu auch Rhodes 1995).

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schen Projekt – hier zum Nationalen Integrationsplan – zu erreichen und Trittbrettfahrertum zu unterbinden. Hier soll argumentiert werden, dass im Integrationsgipfelprozess die symbolische Politik in entscheidender Weise dazu beigetragen hat, ein solches Mobilisierungsproblem zu überwinden. Eine erste These der folgenden Überlegungen ist, dass symbolische Politik Koordinationsprozesse wohl nicht ersetzen, aber doch wesentlich entlasten kann. Der Einsatz symbolischer Ressourcen ist in dieser Hinsicht für eine Regierungszentrale eine Möglichkeit zur Vermeidung von Überlastung. In einem zweiten Schritt soll die Frage gestellt werden, ob die Darstellungspolitik der Kanzlerin auch als „institutionelles Unternehmertum“ verstanden werden kann; ob diese eine Institutionalisierung des Querschnitts-Politikbereichs gefördert hat. Hier wird zu Zurückhaltung gemahnt. Die Schlussfolgerung wird sein, dass Symbolpolitik kurzfristig ein Mobilisierungsproblem lösen kann, dass angestrebte Dauerhaftigkeit aber eine regulative Institutionalisierung oder eine Differenzierungspolitik – die Schaffung eines eigenen Politikfeldes – erfordert.

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Mobilisierungsprobleme in Politikbereichen mit Querschnittscharakter

Die These eines von Symbolpolitik ausgehenden Effekts der Überwindung einer Mobilisierungsproblematik in einem Politikbereich mit Querschnittscharakter soll hier im Zuge einer Auseinandersetzung mit einer als Querschnittspolitik konzipierten Integrationspolitik, speziell mit dem Integrationsgipfel und Integrationsgipfelprozess, entwickelt werden. 4 Zunächst ist zu analysieren, inwiefern Politikbereiche mit Querschnittscharakter ein spezifisches politisches Problem aufwerfen: Der Typus des Politikbereiches mit Querschnittscharakter ist dadurch gekennzeichnet, dass politische Akteure politisches Handeln in verschiedenen vorgängigen Politikfeldern, Politiksektoren bzw. Politikdomänen für erforderlich halten. Die Zuständigkeiten für die für ein Querschnittsthema relevanten Materien sind über mehrere Politiksektoren gestreut. Die Erforderlichkeit von Mehrsektorenpolitik ist dabei eine Frage von Problemdefinitionen, die umstritten sein können. Die Feststellung des Querschnittscharakters eines Politikbereichs durch einen Akteur ist also nicht objektiv, sondern resultiert aus subjektiven Wahrnehmungen intersektoral gestreuter Handlungsanforderungen, die bestehen, um ein politisches Problem – etwa die

4 Die Übertragbarkeit dieser Überlegungen auf andere Politikbereiche mit Querschnittscharakter wird hier zunächst angenommen. Auf Parallelen der Integrations- und der Umweltpolitik wird hingewiesen, diese Frage wäre aber noch an anderer Stelle genau zu prüfen.

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Integration von Einwanderern, den Schutz von Verbrauchern oder den Schutz der Umwelt – zu behandeln. 5 Aus Sicht einer Regierungszentrale wird der Querschnittscharakter eines Politikbereichs zu einer relevanten Herausforderung, wenn sich die Regierungszentrale die Definition eines politischen Problems als Problem mit Querschnittscharakter zueigen macht und dies konzeptionell in ihr Steuerungshandeln übersetzt. Bei der hier als Beispiel dienenden Integrationspolitik ist dies der Fall. Der 7. Bericht zur Lage der Ausländerinnen und Ausländer formuliert: „Integrationspolitik betrifft alle Politik- und Gesellschaftsbereiche und muss deshalb konsequent als gesamtgesellschaftliche Querschnittsaufgabe verstanden und entsprechend gestaltet werden. Dies gilt sowohl im Hinblick auf die unterschiedlichen Politikbereiche als auch bezogen auf die föderalen Ebenen sowie auf das Zusammenwirken von staatlichen und nichtstaatlichen Akteuren“ (Beauftragte der Bundesregierung für Migration 2007).

In der Konzeption des Integrationsgipfelprozesses fand sich das Verständnis von Integrationspolitik als Politikbereich mit Querschnittscharakter systematisch wieder, insbesondere in der Gestaltung der Arbeitsgruppenphase des Integrationsgipfelprozesses. Die Arbeitsgruppen bildeten die integrationspolitisch relevanten Ressorts und Politikbereiche ab. Integrationspolitik wurde in den Konzeptionen der Großen Koalition als Politikbereich mit Querschnittscharakter verstanden und als solcher gestaltet. Bei für erforderlich gehaltener Querschnitts- bzw. Mehrsektorenpolitik treten Koordinationsprobleme, die ohnehin ein Grundproblem für Regierungszentralen sind, in besonders scharfer Weise auf. Eine Regierung ist kein monolithischer, in sich hierarchisch geordneter Akteur, sondern eine Ordnung verschiedener Organisationen und Akteure, die oftmals je eigene Interessen verfolgen (Kaufmann 1991). „Politik aus einem Guss“ ist unter diesen Bedingungen schwer erreichbar. Doch es ist ein regulatives Ideal, Guy Peters spricht von der „ewigen Herausforderung“ der Koordination (Peters 1998). In Politik- und Problembereichen, die politisches Handeln in verschiedenen sektoralen oder funktionalen Politikfeldern erforderlich machen, muss diese Herausforderung als besonders gravierend erscheinen. Eine Analyse der Dimensionen umweltpolitischer Steuerung von Martin Jänicke stellt anhand des Beispiels der Umweltpolitik die Komplexität des Koordinationsproblems heraus, das bei Politikbereichen mit Querschnittscharakter auftritt, die politisches Handeln in mehreren funktio5 Die Liste der Politikbereiche, für die ein Querschnittscharakter reklamiert wird, lässt sich fortsetzen. Die Forderung nach Querschnittspolitik findet sich auch in der Gesundheits-, Jugend-, Entwicklungs-, Familien-, Technologie-, Frauen- und Finanzpolitik.

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nal oder sektoral differenzierten Politikfeldern erforderlich machen (Jänicke 2006: 405). Jänicke zufolge sind drei Dimensionen der umweltpolitischen Steuerung zu unterscheiden: Erstens die Dimension der politischen Handlungsebene, zweitens die Dimension der Akteure (hier sind staatliche und nichtstaatliche Akteure involviert) und drittens die Dimension der umweltintensiven Sektoren. Daraus ergibt sich eine erhebliche „Komplexität umweltpolitischer Mehrebenen- und Mehrsektorensteuerung“ (Jänicke 2006: 406) – eine Komplexität, die aus dem Querschnittscharakter des Politikbereichs resultiert und die in der Integrationspolitik wie in der Umweltpolitik auftritt. Abbildung 1:

Dimensionen der umweltpolitischen Steuerung

Quelle: Jänicke 2006: 405.

Die Auseinandersetzung mit der Mehrebenen- und Mehrsektorensteuerung soll hier zunächst auf die Frage der Koordination innerhalb einer Regierung beschränkt bleiben. Schon hier stellt sich ein Koordinationsproblem, wie es in der Planungsdiskussion intensiv analysiert worden ist. Das grundlegende Koordinationsproblem in der Verwaltung wird von Renate Mayntz und Fritz Scharpf (1975: 145) folgendermaßen beschrieben:

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„In the real world problem interdependencies will not stop at the lines of jurisdictional demarcation within the bureaucracy. Housing and urban development do hang together with urban transportation; the use of antibiotica and insecticides in farming may have an effect on food quality, and the immigration of foreign labor has its effects beyond the labor market on urban housing and education systems. Each of these fields falls into a separate jurisdiction. But bureaucratic policy makers tend to limit their attention to problems and solutions for which they are immediately responsible, and if they disregard the existing interdepencies with other problem areas, they may focus on the symptoms rather than the effective causes of a problem and they may devise solutions that cannot be effective because they do not reach far enough. At the same time, however, these narrowly conceived policies may have very real side effects beyond their specified target areas which, again, tend to be disregarded by the selective perception of jurisdiction-bound policymakers. Under a normative perspective, therefore, the bureaucratic world with its necessary division into precisely defined jurisdictions ought to allow for the recombination of its fragmented parts in policy-making processes dealing with interrelated problems and requiring concerted solutions. This is the core of the coordination problem in active policy-making.“

Bei der weitergehenden Analyse von Möglichkeiten zur Lösung des Koordinationsproblems wurde von Fritz Scharpf begründet, dass im interorganisatorischen Prozess innerhalb einer Regierung ein Gelingen positiver Koordination unwahrscheinlich ist und dass im Regelfall nur vom Gelingen einer negativen Koordination ausgegangen werden kann (Scharpf 1973). Positive Koordination bedeutet dabei umfassende und integrierte Planung; bei negativer Koordination werden lediglich die negativen Folgen von Maßnahmen in einem Politikbereich für einen anderen Politikbereich minimiert. Eine schwierige Einsicht für diejenigen, die eine Gestaltung von Querschnittspolitik anstreben – so scheint es. Wenn unter den Bedingungen einer arbeitsteiligen Regierungsorganisation im Regelfall nur eine negative Koordination erreichbar ist, die Vorschläge so modifiziert, dass negative Externalitäten auf andere Handlungsbereiche vermieden werden, so entspricht das bei Weitem noch nicht den anspruchsvollen Forderungen der Gestaltung von Mehrsektorenpolitik, die prima facie eine positive Koordination zu erfordern scheint. Querschnitts- bzw. Mehrsektorenpolitik erfordert jedoch nicht ausschließlich eine Lösung des Koordinationsproblems wie es von Mayntz und Scharpf (s.o.) beschrieben und analysiert wurde. Das Koordinationsproblem entsteht in dieser Analyse durch negative Externalitäten – durch die „real side effects [of narrowly conceived policies] beyond their specified target areas“. Die Analyse des Koordinationsproblems von Mayntz und Scharpf arbeitet mithin eine Problematik heraus, die sich durch Interdependenzen von Politikbereichen und den negativen Auswirkungen von Maßnahmen in einem Politikbereich auf einen

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anderen ergibt. In Betracht zu ziehen sind jedoch auch solche Fälle einer voneinander unabhängigen, entkoppelten Politikproduktion (disjointed production), in der positive Externalitäten auftreten: Das ist dann der Fall, wenn die von einer Einheit produzierten politischen Maßnahmen mit ihren Ergebnissen für andere Einheiten ebenfalls von Nutzen sind – wenn der Beitrag eines Ministeriums zur integrationspolitischen Bilanz der Bundesregierung auch den Akteuren zugute kommt, die selbst keinen Beitrag zu dieser Bilanz geleistet haben. In einer solchen Situation leisten verschiedene Handlungsbereiche unabhängig voneinander Beiträge zur Erreichung eines politikfeldübergreifenden Ziels bzw. Guts, das ein Kollektivgut darstellt. Aber gerade auch das ist kein triviales Problem. Die Unabhängigkeit der für ein Ziel erbrachten Leistungen und der Kollektivgutcharakter des erzeugten Guts schaffen eine Situation, in der kein Akteur, der von den Erfolgen profitiert, bei der Erzeugung des Kollektivguts (z. B. integrationspolitische Erfolge) ausgeschlossen werden kann, während die Situation es prinzipiell zulässt, anderen Akteuren die Anstrengungen bei der Erzeugung des Kollektivguts zu überlassen. Das kann wiederum – wie die Analyse sozialer Dilemmata lehrt – dazu führen, dass ein eigentlich von allen gewünschtes Ergebnis nicht hervorgebracht wird, obwohl es für alle Akteure wünschenswert wäre. Rationale Akteure ziehen es vor, anderen die Mühen der Erzeugung des Kollektivguts zu überlassen, welches auch dann genossen werden kann, wenn man selbst keinen Beitrag geleistet hat (Olson 1965). Das bei einer entkoppelten Politikproduktion entstehende Problem wird hier als Mobilisierungsproblem bezeichnet. Als Politikbereich mit Querschnittscharakter verstandene Integrationspolitik erfordert auch eine Verzahnung von politischen Maßnahmen in verschiedenen Politikbereichen. Mindestens so wichtig sind allerdings die voneinander unabhängigen Anstrengungen in verschiedenen relevanten Politikfeldern. Diese Politikproduktion ist additiv miteinander verbunden. Leistungen, die in einem Politikfeld erbracht werden, setzen dafür nicht notwendig Beiträge aus anderen Gebieten voraus. Insofern kann man von einer disjunkten und entkoppelten Politikproduktion sprechen. 6 Wenn aber die Handlungsbeiträge zur Politikproduktion für einen Politikbereich mit Querschnittscharakter entkoppelt sind und ein Kollektivgut hervorbringen, so ist es nicht allein das Koordinations-, sondern vielmehr ein Mobilisierungsproblem, das als Herausforderung erscheint. Die politische Herausforderung besteht dann nicht in erster Linie darin, Widersprüche zwischen einzelnen politischen Maßnahmen durch Verhandlungen zu reduzieren, sondern die Lückenlosigkeit von Politik herzustellen.

6 Dies lässt sich auch anhand einer Übersicht von Maßnahmen zur Umweltpolitik-Integration verdeutlichen, die Jänicke (2006: 414) vorstellt.

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Ein Mobilisierungsproblem trat beim Integrationsgipfelprozess und bei der Erarbeitung des Nationalen Integrationsplans auf. Selbstverpflichtungen der beteiligten Akteure bilden die Bausteine des Nationalen Integrationsplans. Kein Beteiligter durfte sich zurückziehen und einfach nur mehr Anstrengungen der Anderen oder mehr Geld vom Staat fordern. Jeder sollte die Frage beantworten: „Was kann ich in meinem Bereich tun?“. Die erreichten Selbstverpflichtungen – insgesamt rund 400 – wurden im Nationalen Integrationsplan festgehalten, der beim zweiten Integrationsgipfel am 12. Juli 2007 vorgestellt wurde. Es gab eine Steuerungsgruppe, die von der Integrationsbeauftragten Böhmer geleitet wurde und sich weitgehend auf das Zusammenführen von Handlungsvorschlagen beschränkte. Die wesentliche Herausforderung im Integrationsgipfelprozess war es, Handlungsbeiträge aller beteiligten Akteure sicher zu stellen. Im Folgenden soll theoretisch begründet werden, dass in einer solchen Situation das symbolische, von der Regierungszentrale organisierte Handeln wesentlich dazu beitragen kann, für eine dezentrale Politikproduktion zu mobilisieren.

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Akteure, seht die Signale: Mobilisierung durch Symbolpolitik und Signalisierung

Es ist keineswegs aus systematischen Gründen ausgeschlossen, dass eine Regierungszentrale ein Mobilisierungsproblem, wie es im Fall der Integrationspolitik als Politikbereich mit Querschnittscharakter besteht, durch lautloses Strippenziehen hinter den Kulissen löst und auf diese Weise Beiträge relevanter Akteure aktiviert. Das Koordinieren und Strippenziehen ist schließlich eine zentrale Aufgabe einer Regierungszentrale, wenn man diese als Zentralorgan einer über Koordinationsleistungen definierten Kernexekutive versteht. Gerade bei der Planungsaufgabe in Politikbereichen mit Querschnittscharakter, welche einen besonderen Bedarf der Koordinierung und Mobilisierung von Maßnahmen in mehreren Sektoren aufwerfen, scheint die Kernexekutive gefordert. Dieser erhöhte Aufwand durch einen beharrlich verfolgten Koordinationsprozess ist allerdings erheblich. Schließlich unterliegt eine Regierungszentrale, wie alle Organisationen, Zeit- und Ressourcenrestriktionen. Die Vielfalt von Koordinations- und Mobilisierungsaufgaben kann leicht zu einer diesbezüglichen Überlastung der Kernexekutive mit solchen Anforderungen führen. Zudem lassen es die Kosten der Informationsgewinnung nur eingeschränkt zu, dass eine Regierungszentrale überhaupt Koordination sachadäquat leisten kann (Scharpf 1993). Als Entlastungsmechanismus ist von Fritz Scharpf auf den „Schatten der Hierarchie“ hingewiesen worden, der dezentrale Problemlösungen hervorbringen kann, weil Akteure in dezentralen Organisationen (wie z. B. Bundesministe-

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rien) davon ausgehen müssen, dass am Ende des Tages eine hierarchische Lösung möglich ist und sie daher, diese Möglichkeit antizipierend, Lösungen finden können, die den durch Hierarchie herbeigeführten Entscheidungen entsprechen (Scharpf 1993, 2000). Das Argument des „Schattens der Hierarchie“ wurde primär im Hinblick auf Verhandlungs- und Koordinationsprobleme entwickelt, die in Situationen einer gemeinsamen und verschränkten Politikproduktion (joined production) auftreten. Kennzeichnend für das hier analysierte Mobilisierungsproblem, das in einer Situation der entkoppelten Produktion eines Kollektivguts auftritt (disjointed production), ist hingegen die Unabhängigkeit der Beiträge von Akteuren zur Hervorbringung eines Kollektivguts. Das Argument des Wirkens des „Schattens der Hierarchie“ gilt allerdings auch in der Situation des Mobilisierungsproblems. Akteure (konkret: Alle am Integrationsgipfelprozess Beteiligten) sehen voraus, dass vom Spitzenakteur (konkret: Der Bundeskanzlerin) die Frage gestellt wird, wer welchen Beitrag zum verabredeten Ziel (hier: Integration) leistet. Die Versuchung des Trittbrettfahrens kann durch die letztlich existierende hierarchische Situation zu einem kostspieligen Unterfangen werden und damit unterbunden werden. Eine wesentliche Frage ist allerdings, wie es zu dieser Perzeption der Akteure kommt, dass sie mit dem Wirken der Hierarchie und möglichen Sanktionen rechnen müssen. Das Wirken des „Schattens der Hierarchie“ ergibt sich nicht schon aus einer objektiv-hierarchischen Situation, sondern ist auf die Perzeption eben dieser hierarchischen Machtkonstellation angewiesen. Das „Schatten der Hierarchie“-Argument setzt die Perzeption von Hierarchie voraus. Jener „Schatten“ entfaltet seine Wirkung nicht schon aus rein formal-institutionellen Gründen wie einer verfassungsrechtlichen Verankerung von Letztverantwortung, Richtlinienkompetenz und autoritativen Entscheidungsbefugnissen. Weil in der Verfassungswirklichkeit variieren kann, wer welche Durchsetzungsmöglichkeiten hat, erschließen sich Akteure durch Beobachtung, ob formale hierarchische Befugnisse genutzt werden und ob der Spitzenakteur das gegebene Thema mit einer entsprechenden Ernsthaftigkeit vorantreibt. Instruktiv ist in dieser Hinsicht eine Schilderung Heinrich Pehles (1998) in einer Studie zum Bundesumweltministerium. Pehle stellt dar, welche Rückwirkungen die wahrgenommene Durchsetzungsfähigkeit des Bundesumweltministers auf die Möglichkeiten von BMU-Beamten auf Arbeits-, Abteilungsleiterund Staatssekretärsebene hat, sich in interministeriellen Verhandlungen mit Kollegen anderer Ressorts durchzusetzen (Pehle 1998). Das klare Ergebnis der Studie von Pehle: Gilt der Minister als schwach, können seine Beamten auf Arbeitsebene in Auseinandersetzungen mit anderen Ressorts nicht hart (und aus Sicht des BMU erfolgreich) verhandeln, denn Sie können nicht glaubhaft damit drohen, durch Eskalation, das heißt durch eine Verlagerung der Auseinanderset-

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zung „nach oben“, ihrer Position zum Durchbruch verhelfen zu können. Entscheidend sind auch die Themen, die Ministern bedeutsam erscheinen: Setzt er sein politisches Kapital für ein ihm wichtiges Thema ein oder ist ein Thema für ihn nachrangig? Politische Akteure gehen also nicht schlicht unhinterfragt davon aus, dass am Ende des Tages hierarchische Lösungsmöglichkeiten bestehen. Sie kommen vielmehr im Zuge ihrer Beobachtung der politischen Lage zu einer Einschätzung, ob sie mit der Möglichkeit der Hierarchie rechnen müssen. Dazu beobachten sie die Prioritätensetzungen der Spitzenakteure, deren Durchsetzungswillen und deren Durchsetzungsfähigkeit. Es ist dabei nicht die ganze ungefilterte Realität, aus der eine solche Abschätzung abgeleitet wird, sondern es sind einzelne Signale. 7 Eine Angewiesenheit auf solche Signale ergibt sich aus der Tatsache der begrenzten Rationalität, das heißt aus den beschränkten menschlichen kognitiven Fähigkeiten, eine komplexe Realität in ihrer ganzen Vielschichtigkeit wahrzunehmen und zu verarbeiten (Simon 1957, 1985). Die Komplexität und Vielschichtigkeit politischer Prozesse führt dazu, dass Akteure nicht ohne Weiteres leicht erkennen können, wo die Prioritäten und Präferenzen der Spitzenakteure liegen und in welchen Fällen sie damit rechnen müssen, dass diese für ein Thema politisches Kapital investieren werden. In dieser grundsätzlichen Situation der Unsicherheit und der Mehrdeutigkeit bedarf es komplexitätsreduzierender Mechanismen. Begrenzt rationale Akteure greifen in solchen Situationen auf die Signale zurück, die für sie klären, welche Prioritätensetzungen vom Spitzenakteur vorgenommen werden und welche Problembezüge vorrangig sind. Symbolische Politik ist Politik mit starker Signalwirkung. Sie gibt Auskunft über Prioritäten. Ein Integrationsgipfel und hier das Gruppenfoto der Bundeskanzlerin mit einer großen Schar von Repräsentanten unterschiedlicher politischer und gesellschaftlicher Bereiche entfaltet Signalwirkung in diesem Sinne. Die symbolische Politik signalisiert eine Prioritätensetzung der Bundeskanzlerin auf das Thema Integration. Mit der öffentlichen Inszenierung des Integrationsgipfels reklamiert sie mögliche Erfolge eines Integrationsgipfelprozesses für ihre politische Erfolgsbilanz. Aber eben deswegen haftet sie auch für dessen Scheitern. Die Inszenierung vermittelt daher eine glaubhafte Selbstverpflichtung der Bundeskanzlerin, im Zweifelsfall mit den ihr zur Verfügung stehenden hierarchischen Ressourcen zu intervenieren und Trittbrettfahrertum zu sanktionieren, sollte die Mobilisierungsproblematik im Integrationsgipfelprozess dazu führen, dass sich Akteure auf eine Strategie verlegen, andere handeln zu lassen, was in einer Kettenreaktion dazu führen kann, dass niemand handelt. 7 Die Argumentation bezieht sich nicht auf eine spieltheoretische Theorie der Signalisierung, die von idealisierten Prämissen der Rationalität ausgeht, sondern auf Signalisierung im Rahmen einer Theorie der begrenzten Rationalität (Jones 2001, Workman et al. 2009).

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Die Signalisierung politischer Prioritäten durch symbolische Politik wird damit in der Situation eines Mobilisierungsproblems zu einer Entlastungsstrategie für die Regierungszentrale. Der Koordinations- und Mobilisierungsaufwand für den Integrationsgipfelprozess wird sich für dessen Organisator im Bundeskanzleramt, die Bundesintegrationsbeauftragte Maria Böhmer, natürlich nie gänzlich reduzieren lassen. Aber indem die Bundeskanzlerin ihr politisches Gewicht und ihr politisches Kapital investiert und weithin sichtbar signalisiert, dass Beiträge zum Nationalen Integrationsplan von allen „erbeten“ werden, konnten die Organisatoren des Integrationsgipfelprozesses im Zweifelsfall, von der Kanzlerin geborgte Autorität nutzend, auf die Erwünschtheit hinweisen, mit der Beiträge zum Nationalen Integrationsplan versehen sind. Gerade weil die Symbolik der Integrationsgipfel nicht nur Integration und Miteinander, sondern eine politische Priorität der Kanzlerin zum Ausdruck bringt, hinter der Machtressourcen der Kanzlerin stehen, kann auf den Einsatz solcher Machtressourcen in aller Regel verzichtet werden. 8 Die Entlastung der Regierungszentralen von Koordinations- und Mobilisierungsbemühungen durch den Signaleffekt bedeutet, dass die Politikvermittlung der Politikproduktion nicht nachgelagert ist. Darstellungs- und Entscheidungspolitik werden verschränkt. Aber wie dauerhaft ist die Überwindung des Mobilisierungsproblems? Dies soll im folgenden Abschnitt diskutiert werden. Mit den Signalisierungen durch die Symbolik der Integrationsgipfel können Mobilisierungsprobleme überwunden werden – jedenfalls für die Zeitspanne, in der die Kanzlerin glaubhaft vermittelt, dem Thema der Integration großes Gewicht beizumessen. Doch damit ist auch schon angesprochen, dass eine solche Lösung des Mobilisierungsproblems zunächst bloß vorübergehender Art ist. Es stellt sich die Frage, ob und wie im Hinblick auf die Aktivierung von Handlungsbeiträgen für das politische Handlungsfeld mit Querschnittscharakter eine gewisse Dauerhaftigkeit erreicht werden kann.

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Die Kanzlerin als institutionelle Unternehmerin?

Dauerhaftigkeit durch Institutionalisierung: Eine Verankerung eines neuen handlungsorientierenden, querschnittspolitischen Gesichtspunktes in verschiedenen Politikbereichen soll hier, anknüpfend an die Debatten des Neo8 Vgl. in diesem Zusammenhang die Aussagen des Bundesfinanzministers Peer Steinbrück im März 2009 zur Wirkung der von der OECD geführten „schwarzen Liste“ der Steuerbetrug begünstigenden Staaten. Steinbrück bemerkte, diese Liste wirke „wie die siebte Kavallerie in Fort Yuma, die man auch ausreiten lassen kann.“ Sie müsse aber nicht unbedingt ausrücken, „Die Indianer müssen nur wissen, dass es sie gibt.“

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Institutionalismus (March/Olsen 1989, Powell et al. 1991), als Institutionalisierung verstanden werden. Insbesondere soll der Frage nachgegangen werden, ob das symbolische Handeln der Bundeskanzlerin – über eine zeitlich beschränkte Überwindung eines Mobilisierungsproblems hinausgehend – nicht auch zu einer Institutionalisierung des Themas der Integration in relevanten Politikbereichen führen kann. Dann würde die Bundeskanzlerin mit den ihr zur Verfügung stehenden Möglichkeiten (durch die Ressourcen der Regierungszentrale) als „institutionelle Unternehmerin“ wirken. Diese These soll zunächst entwickelt und dann mit Skepsis bedacht und verworfen werden. Institutionen zeichnen sich durch Dauerhaftigkeit aus und sie bringen durch stabile Erwartungen vorhersehbare Handlungen hervor. Berger und Luckmann (1969: 58) sprechen von Institutionalisierung, „sobald habitualisierte Handlungen durch Typen von Handelnden reziprok typisiert werden. Jede Typisierung, die auf diese Weise vorgenommen wird, ist eine Institution.“ Institutionen sind sozial gefestigte Erwartungsstrukturen, das heißt Akteure sind darauf eingestellt, dass andere Akteure bestimmten Handlungsskripten, Routinen, Regeln oder Normen folgen, so dass Handlungskoordination möglich wird. Eine Institutionalisierung des Themas der Integration im Regierungshandeln liegt mithin dann vor, wenn alle Akteure in ihren Programmaktivitäten diesen Gesichtspunkt kontinuierlich berücksichtigen, so dass alle wechselseitig davon ausgehen können, dass dem Thema der Integration Rechnung getragen wird. Eine solche Institutionalisierung würde das Mobilisierungsproblem beilegen, denn es würde Trittbrettfahrertum ausschließen. Für die folgende Argumentation ist eine Differenzierung der Dimensionen des Begriffs der Institution hilfreich, die mit dem „Dreisäulenmodell der Institution“ vorgenommen wird. Richard Scott unterscheidet mit diesem Modell eine regulative, eine normative und eine kulturell-kognitive Säule von Institutionen:

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Tabelle 1: Dreisäulenmodell der Institution Säule Regulativ Verpflichtungsgrundlage Geltungsgrundlage Mechanismen Logik Indikatoren Legitimitätsbasis

Klugheit Regulative Regeln Zwang Zweckmäßigkeit Regeln, Gesetze, Sanktionen Recht

Normativ Soziale Verpflichtung Bindende Erwartungen Normen Angemessenheit Verhaltensstandards Moral

Kulturellkognitiv Selbstverständlichkeit Weltsicht Nachahmung Orthodoxie Geteilte Glaubenssätze Kulturelle Einbettung

Quelle: Scott 2001: 52, eigene Übersetzung.

Die Institutionalisierung eines Politikbereichs mit Querschnittscharakter kann im Lichte dieser Differenzierung in dreierlei Weise erfolgen und verstanden werden. 9 Die Institutionalisierung eines Querschnitts-Politikbereichs kann sich erstens auf einer regulativen Ebene vollziehen. Bei einer regulativen Institutionalisierung gewährleisten mit Machtanwendung und Sanktionsandrohung verbundene Mechanismen eine Berücksichtigung der integrationspolitischen Dimension politischer Maßnahmen. Zweitens kann sich die Institutionalisierung auf einer normativen Ebene vollziehen. Akteure in den Politikfeldern sind sich bewusst, dass Politiken auch integrationspolitischen Erfordernissen genügen sollten. Die wahrgenommene Gültigkeit des Ziels der Integration veranlasst sie, dahingehende Maßnahmen zu ergreifen oder bestehende Maßnahmen auf ihre integrationspolitische Dimension hin zu überprüfen. Da lange Zeit strittig war, ob man die Bundesrepublik Deutschland als Einwanderungsland versteht, ist diese institutionalisierte normative Orientierung keine Selbstverständlichkeit. Drittens kann Institutionalisierung auf einer kognitiven Ebene erfolgen. Das wäre der Fall, wenn sich das Selbstverständnis, Deutschland sei ein „Einwanderungs-“ bzw. „Integrationsland“, durchsetzte und bei sektoralen Politiken die

9 Dabei ist die Institutionalisierung eines Politikbereichs mit Querschnittscharakter von einer Ausdifferenzierung eines neuen eigenständigen (im Sinne eines Policy-Subsystems verstandenen) Politikfelds Integration zu unterscheiden (zu einer solchen Differenzierungspolitik vgl. Schimank 1985). Die Institutionalisierung des Querschnittsthemas Integration bedeutet hier, dass integrationspolitisch relevante Handlungsorientierungen in dementsprechend relevanten Politikfeldern verankert werden, diese Politikfelder aber bestehen bleiben.

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Implikationen für die eingewanderte Bevölkerung stets mitbedacht und aktiv Handlungsressourcen für das Thema der Integration eingesetzt würden. Bei der regulativen Institutionalisierung bedarf es einer kontinuierlichen Pflege von Mechanismen der Kontrolle von Handlungsweisen und der Androhung von Sanktionen – mit dem entsprechenden Aufwand, den dies für eine Regierungszentrale bedeutet. Wenn eine normative oder kognitiv-kulturelle Institutionalisierung eines Politikbereichs mit Querschnittscharakter im Sinne der zweiten und dritten Säule erfolgt, tritt eine dauerhaft die Regierungszentrale entlastende dezentrale Politikproduktion ein. Weil im Vordergrund der Diskussion zunächst wiederum stehen soll, was zu einer Entlastung der Regierungszentrale führt, sollen zunächst Möglichkeiten einer normativen und kulturellkognitiven Institutionalisierung ausgeleuchtet werden. Mit einer zeitlich stabilen Lösung des Mobilisierungsproblems ist nämlich vor allem dann zu rechnen, wenn durch geeignete Maßnahmen eine normative und eine kulturell-kognitive Institutionalisierung erreicht wird. Kann die Bundeskanzlerin das als „institutionelle Unternehmerin“ mit symbolischen Maßnahmen bewerkstelligen? Mit dem Konzept des institutionellen Unternehmers wurde in der neoinstitutionellen Organisationssoziologie ein Begriff eingeführt, der den Einwand reflektiert, dass die ursprüngliche Fassung der neoinstitutionellen Theorie (DiMaggio/Powell 1983, Powell et al. 1991, March/Olsen 1989) durch eine Nichtberücksichtigung von Akteuren in der Theoriebildung Prozesse des institutionellen Wandels nur unzureichend erklären kann. Das Argument des institutionellen Unternehmertums reflektiert, dass sich Institutionalisierungsprozesse nicht akteurslos, durch ein bloßes Diffundieren von Ideen in einem Organisationsfeld oder reine institutionelle Eigendynamiken vollziehen. Institutionen entstehen nicht aus dem Nichts, sie werden von Akteuren bewusst ins Leben gerufen. In einem grundlegenden Aufsatz bezeichnet DiMaggio (1988: 14) solche Akteure als „institutionelle Unternehmer“: „New institutions arise when organized actors with sufficient resources (institutional entrepreneurs) see in them an opportunity to realize interests that they value highly.“ Institutionalisierung ist nicht emergent und plötzlich, sondern erfordert die stete Verfolgung eines Institutionalisierungsprojekts: „The creation of new legitimate organizational forms (…) requires an institutionalization project“ (Ebd.). Auch die Institutionalisierung eines querschnittspolitischen Themas vollzieht sich nicht einfach, sie muss von institutionellen Unternehmern im Rahmen eines Institutionalisierungsprojekts herbeigeführt werden. Uneigennützlichkeit ist dabei nicht erforderlich. Auch das Motiv der Wählermobilisierung kann das Vorantreiben eines Institutionalisierungsprojektes begründen. Den Autoren, die sich mit den Möglichkeiten institutionellen Unternehmertums auseinandersetzen, geht es vielfach darum zu zeigen, dass auch Akteure in

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weniger ressourcenreich erscheinenden Positionen über Möglichkeiten verfügen, als institutionelle Unternehmer Veränderung und Institutionalisierung herbeizuführen (Hardy/Maguire 2008, Battalina 2006). Es wird angenommen, dass Akteure in Schlüsselpositionen vom Status Quo profitieren und ein geringeres Interesse am Wandel haben werden. Gerade die Suche nach den Hebeln, über die auch nicht-privilegierte Akteure verfügen, unterstreicht, dass Spitzenakteure in mehrfacher Hinsicht besonders ressourcenreich sind, wenn es darum geht ein Institutionalisierungsprojekt voranzutreiben: „formal authority, the control of critical resources, and discoursive legitimacy“ werden als wesentliche Machtressourcen anerkannt (Levy/Scully 2007: 976). Die Position der Bundeskanzlerin, ihre demokratische Legitimation, ihr privilegierter Zugang zu den Medien und schließlich ihr Zugriff auf das Bundeskanzleramt als Organisation versetzen sie in eine herausgehobene Lage, als institutionelle Unternehmerin zu wirken. 10 Man kann, bezogen auf die Klima- und Umweltpolitik, an die symbolträchtigen Bilder Angela Merkels im roten Anorak vor schmelzenden arktischen Eisbergen denken. 11 Das Argument könnte sich auf die Integrationspolitik übertragen lassen. Gerade die Bundeskanzlerin kann einen Referenzrahmen symbolisch abstecken, an dem sich sektorale Politiken messen lassen müssen. Wenn die Bundeskanzlerin mit dem Gruppenfoto des Integrationsgipfels zeigt, dass Deutschland ein Einwanderungs- bzw. Integrationsland ist, dass man in den Beziehungen mit den Eingewanderten nicht mehr „übereinander, sondern miteinander“ redet, so präsentiert sie eine Regel für sektorale Politiken. Wirkt die symbolische Politik beim Publikum, so können die Akteure in den politischen 10 Man sollte dabei nicht davon ausgehen, dass die Kanzlerin als einsame heroische Gestalt als institutionelle Unternehmerin wirken würde. Um ein Institutionalisierungsprojekt zu realisieren, benötigen institutionelle Unternehmer Verbündete, die „ihr“ Projekt an verschiedenen Stellen vorantreiben. Wie es DiMaggio formuliert: „an institutionalizing organizational form requires the help of subsidiary actors. The claims of institutional entrepreneurs are supported by existing or newly mobilized actors who stand to gain from the success of the institutionalization project“ (DiMaggio 1988: 15). Gerade wenn es um einen Politikbereich mit Querschnittscharakter geht, also darum, aktive Bemühungen um die Integration von Einwanderern in den Programmaktivitäten aller relevanten Ressorts zu verankern, bedarf es der Initiativen institutioneller Subunternehmer, die zum Institutionalisierungsprojekt beitragen. 11 Die Bedeutung der Symbolik in der Umweltpolitik hat Volker von Prittwitz bemerkt: „(…) Symbole können auch Voraussetzung öffentlichen Handelns sein. Gerade in der pluralistischmassenmedialen Gesellschaft mit einem Übermaß an konkurrierender Information lassen sich die Anliegen und Erfordernisse öffentlichen Handelns, beispielsweise des Umweltschutzes, häufig nur in einer Form vermitteln, die ausreichend Aufmerksamkeit und politische Handlungslegitimation schafft. Symbole, die kontextüberschreitende Bedeutungen und Handlungsanforderungen nachvollziehbar verdichten, eignen sich nämlich hervorragend dazu, die Verallgemeinerungsfähigkeit von Strukturen oder Handlungsanforderungen eingängig zu verdeutlichen. Dementsprechend ist symbolische Politik für die Entwicklung und Ausbreitung umweltpolitischer Problemwahrnehmungen von überragender Bedeutung (…)“ (von Prittwitz 2000: 265).

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Sub-Systemen aus Gründen der Legitimität von den Anliegen des Institutionalisierungsprojekts nicht mehr abweichen. Die These, die Kanzlerin könne als politischer Spitzenakteur mit ihren symbolischen Ressourcen als institutionelle Unternehmerin wirken und eine politikfeldübergreifende Verankerung des Themas der Integration als Querschnittsthema befördern, wird allerdings durch eine überoptimistische Interpretation der symbolischen Politik begründet, die den Integrationsgipfelprozess begleitete. Die Kanzlerin erscheint bei dieser theoretischen Hypothese als Akteurin, deren Botschaft ist, dass sich jeder Akteur in jedem relevanten Politikfeld für das Thema der Integration einsetzen muss. Die Kanzlerin signalisiert nicht nur querschnittspolitische Prioritäten, sie institutionalisiert auch querschnittspolitische Normen und Sichtweisen. Doch ist mit dieser Form der Institutionalisierung tatsächlich zu rechnen? Zwei Argumentationslinien begründen eine theoretische Skepsis dazu, ob mit einem zentralen Einsatz symbolpolitischer Mitteln tatsächlich eine normative oder kulturell-kognitive Institutionalisierung erreicht werden kann. Diese Skepsis ergibt sich aus der Kennzeichnung der Integrationspolitik als Politikbereich mit Querschnittscharakter, also der Anforderung, die integrationspolitische Dimension von Regelungsfragen in eine Reihe sektoraler Politikfelder hineinzutragen. Zunächst eine Vorüberlegung: Querschnittspolitik zu gestalten bedeutet, sich überlappende Politikbereiche zu schaffen. Durch die Institutionalisierung des Politikbereichs der Integrationspolitik als „quergelagerten“ Politikbereich werden die vorgängigen, primären Handlungsbereiche, in die das Thema der Integration hineingetragen werden soll, nicht aufgehoben. Sie existieren fort, daher muss man von einer Überlappung von politischen Handlungsbereichen ausgehen. Eine solche Überlappung von Handlungsfeldern ist allerdings in der politikwissenschaftlichen Begrifflichkeit weitgehend nicht vorgesehen. Diese spricht von Politikfeldern, -domänen oder -sektoren und geht von einer parzellierten Landschaft der politischen Handlungsbereiche aus. Parzellierung bedeutet, dass einigermaßen klar abgesteckt ist, wie politische Handlungsbereiche gegeneinander abgegrenzt sind. Die in der politikwissenschaftlichen Begrifflichkeit mitschwingende Annahme eines Ausschlusses von Politikfeldüberlagerungen ist allerdings ist nicht grundlos. Eine erste theoretische Begründung, weshalb eine reibungsfreie Überlappung politischer Handlungsfelder nicht wahrscheinlich ist, ergibt sich aus einer differenzierungstheoretischen Perspektive, die Politikfelder als funktional diffe-

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renzierte Policy-Subsysteme versteht. 12 Solchermaßen verstandene Politikfelder zeichnen sich durch stabile teilsystemische Orientierungshorizonte aus. Die akteurzentrierte Differenzierungstheorie geht davon aus, dass in funktional differenzierten Teilsystemen jeweils ein teilsystemischer Code wirkt, der bei Akteuren durch entsprechende kognitive, normative und evaluative Orientierungen spezifiziert wird. Wegen der Dominanz solcher Orientierungshorizonte ist eine Hinnahme und Dauerhaftigkeit weiterer quergelagerter, möglicherweise konfligierender Ziele nicht wahrscheinlich. Da insofern die differenzierungstheoretische Beschreibung der Funktionslogik von Policy-Subsystemen empirisch fundiert ist, erscheint eine Überlagerung der Logiken verschiedener politischer Handlungsfelder in der Empirie als unwahrscheinlich. Die Unwahrscheinlichkeit einer zwanglosen Orientierung des Handelns an divergierenden Orientierungshorizonten, die eine Überlagerung verschiedener Handlungsfelder durch Querschnittspolitik erfordert, wird von einer Analyse menschlichen Entscheidungsverhaltens nach dem Konzept der begrenzten Rationalität (bounded rationality) unterstrichen. Begrenzte Rationalität geht von der Annahme aus, dass die kognitiven Kapazitäten des Menschen bei der Problemverarbeitung begrenzt sind (Simon 1957, 1985). Eine komplexe Umwelt kann von politischen Entscheidungsträgern nur in reduzierter, vereinfachter Weise wahrgenommen und verarbeitet werden. Diese Notwendigkeit der Vereinfachung impliziert jedoch auch, dass es erhebliche Schwierigkeiten bereitet, zu einem Zeitpunkt mehr als einen Zielhorizont im Blick zu behalten. Es mag eine Multidimensionalität von Zielen in politischen Entscheidungssituationen geben, im Regelfall ist jedoch nicht zu erwarten, dass Menschen gleichzeitig Handlungsmöglichkeiten im Hinblick auf mehrere konfligierende Ziele abwägen. Aus Gründen begrenzter kognitiver Fähigkeiten werden Akteure der Multidimensionalität von Problemen ausweichen und diese in handhabbarere Problemdefinitionen überführen, in denen ein Aspekt der Problemsituation im Vordergrund steht (Jones 2001). Das bedeutet, dass Akteure nicht dauerhaft gleichzeitig die verschiedenen möglichen Problembezüge von Vorschlägen und Programmen bedenken werden, jedenfalls widerspricht dies einem inhärenten Trend menschlichen Entscheidungsverhaltens. Es ergibt sich also auch aus der Analyse menschlicher kognitiver Fähigkeiten unter dem Gesichtspunkt der begrenzten Rationalität (bounded rationality), dass nicht damit zu rechnen ist, dass politische Entscheidungsträger in sich überlagernden politischen Handlungsfeldern

12 Der akteursorientierten Perspektive der bisher hier entwickelten Argumentation folgend wird dieses Argument hier nur mit der akteurzentrierten (nicht der systemtheoretischen) Spielart der Differenzierungstheorie entwickelt. Zur Unterscheidung Schimank (1985), Mayntz (1988) sowie Schimank (2007).

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normativ und kognitiv divergente Handlungsorientierungen bzw. Problemdefinitionen zwanglos internalisieren. Beide theoretischen Perspektiven führen allerdings übereinstimmend zu dem Schluss, dass eine normative und kulturell-kognitive Einbettung der Gesichtspunkte eines quergelagerten Politikbereichs unwahrscheinlich ist. 13 Es ist nicht darauf zu hoffen, dass Querschnittspolitik in dem Sinne betrieben werden kann, dass neue querschnittspolitische Aspekte in den Köpfen der Akteure so verankert werden können, dass sich aus vorgängigen Orientierungen in einem Politikfeld und der hinzukommenden integrationspolitischen Orientierung ein Amalgam und eine neue holistische Weltsicht bildet. Diese theoretische Betrachtung liefert Gründe für eine starke Skepsis, mit Symbolpolitik könne die Kanzlerin als institutionelle Unternehmerin wirken, die eine normative und kulturell-kognitive Institutionalisierung eines Querschnittsthemas erreicht. Mit ihrer hierarchisch begründeten Autorität kann die Kanzlerin durch Signalisierung vorübergehend querschnittspolitischen Prioritäten Geltung verleihen. Der Eigensinn sektoraler Politikfelder und die begrenzte Rationalität weisen auf einen inhärenten Trend, ein komplexitätsreduzierendes Gleichgewicht, in der Dynamik von Politikfeldern hin, der einer intrinsischen Hinnahme von Multidimensionalität bzw. Überlappungen von Politikfeldern entgegensteht. Durch äußere Regeln und mit Sanktionierung und Zwang eine vom „Normalpfad“ abweichende Prioritätensetzung zu verordnen ist damit nicht ausgeschlossen. Die Signalisierung einer politischen Priorität und der Einsatz von Machtressourcen können vorübergehend die integrationspolitische Dimension von Regelungsfragen in den Vordergrund rücken. Die theoretisch begründete Skepsis richtet sich gegen die Hoffnung auf Verinnerlichung: Zu hoffen, dass der Integrationsgipfel mit seinem Symbolcharakter dazu führt, dass Akteure fortan etwa bei arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen, das integrationspolitisch Erforderliche stets mit bedenken, trägt dem Eigensinn des Politikfeldes der Arbeitsmarktpolitik und kognitiven Beschränkungen nicht genügend Rechnung. Es ist nicht wahrscheinlich, dass eine Regierungschefin durch bloße Symbolpolitik als institutionelle Unternehmerin Denkstrukturen in den Politikfeldern verändert. In den folgenden Schlussfolgerungen soll aus diesen Überlegungen gefolgert werden, dass es für dauerhafte Querschnittspolitik entweder einer regulativen Institutionalisierung oder einer Schaffung eines neuen eigenständigen Politikfeldes bedarf. 13 Das differenzierungstheoretische Argument und das aus dem Konzept der begrenzten Rationalität abgeleitete weichen allerdings bei der Abschätzung voneinander ab, inwieweit die Grenzen von Politikfeldern stabil sind. Die Differenzierungstheorie geht tendenziell von definierten Grenzen politischer Handlungsfelder aus, die auf dem Konzept der begrenzten Rationalität beruhenden Theorien der Politikfelder sehen mehr Instabilität und Fluidität (Baumgartner/Jones 1993).

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Schlussfolgerungen

Ausgangspunkt der Diskussion der Möglichkeiten, in einer als Politikbereich mit Querschnittscharakter konzipierten Integrationspolitik durch Symbolpolitik politische Entscheidungsprozesse zu beeinflussen, war die Analyse eines Mobilisierungsproblems. Die vereinfachte Annahme war, dass in der Integrationspolitik Handlungsbeiträge in verschiedenen Politikbereichen additiv miteinander verbunden sind, dass mit diesen Beiträgen ein Kollektivgut erzeugt wird und dass dies die Möglichkeit und Opportunität eines Trittbrettfahrertums birgt, mit der Gefahr, dass ein eigentlich erwünschtes Kollektivgut nicht erzeugt wird. Das Mobilisierungsproblem kann jedoch, so wurde argumentiert, zumindest zeitweilig mit den durch Symbolpolitik verbundenen Signalisierungen überwunden werden. Mit der öffentlichen Inszenierung der Integrationsgipfel und den entsprechenden veröffentlichten Bildern signalisierte die Kanzlerin eine politische Priorität und dass ihre Gunst und Missgunst von einer Orientierung an der signalisierten Priorität abhängen kann. Es ist in dieser Situation eine Frage der Klugheit der handelnden Akteure, jedenfalls wenn sie nicht von einem anstehenden Machtverlust der Kanzlerin ausgehen, den Präferenzen der Bundeskanzlerin zu entsprechen. Insofern löst die symbolische Politik das Mobilisierungsproblem. Diese zeitlich beschränkte, von den aktuellen Präferenzen der Kanzlerin abhängige Lösung des Mobilisierungsproblems ist nicht zu verwechseln mit einer auf Dauer angelegten Form der Institutionalisierung. An das Mobilisierungsproblem schließt sich ein Institutionalisierungsproblem an, wenn eine über die momentane Mobilisierung hinausgehende Dauerhaftigkeit für den Politikbereich mit Querschnittscharakter erreicht werden soll. Ob die Symbolpolitik der Kanzlerin im Integrationsgipfelprozess in ihrer Wirkungsweise auch als Element wirkungsvollen institutionellen Unternehmertums verstanden werden kann, war die Frage im vierten Abschnitt dieser Überlegungen. Diesen Hoffnungen sind hier zwei skeptische Einwände entgegengehalten worden. Eine Verankerung integrationspolitischer Gesichtspunkte in existierenden Politikfeldern im Sinne einer normativen und/oder kulturell-kognitiven Institutionalisierung erschien hier nicht als wahrscheinlich, weil der Eigensinn von Politikfeldern eine dauerhafte Einbettung zusätzlicher Orientierungshorizonte nach differenzierungstheoretischer Logik ausschließt und die Rekonstruktion menschlichen Entscheidungsverhaltens mit dem Konzept der begrenzten Rationalität gegen die Möglichkeit einer fortwährenden simultanen Berücksichtigung alternativer Problemdefinitionen spricht. Die Skepsis, dass institutionell-unternehmerisch eingesetzte Symbolik ein geeignetes Instrument ist, eine dauerhafte Verinnerlichung eines neuen querschnittspolitischen Gesichtspunkts herbeizuführen, schließt allerdings nicht aus,

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dass mit Sanktionen, Zwang und angedrohtem Machteinsatz querschnittspolitische Belange verankert werden können. Was nicht der inhärenten Logik von Politikfeldern und Akteuren entspricht, kann von außen auferlegt werden. Die Möglichkeit einer regulativen Institutionalisierung, die auf ein nutzbares Sanktionspotential setzt, besteht. Eine regulative Institutionalisierung einer als Querschnittspolitik verstandenen Integrationspolitik würde etwa bedeuten, dass es ein Integrations-Mainstreaming gibt und neue Gesetzesvorhaben oder sonstige Maßnahmen der Bundesregierung einem „Integrations-Check“ unterworfen werden. Vorbilder könnten die Tätigkeiten des beim Bundeskanzleramt angesiedelten Normenkontrollrats sein, der neue Gesetze systematisch unter dem Gesichtspunkt verursachter Bürokratiekosten untersucht. Weitere Beispiele für eine regulative Institutionalisierung sind die in der Umweltpolitik eingeführten Umweltverträglichkeitsprüfungen. Eine regulative Institutionalisierung wirkt, weil Akteure ihr Handeln durch angedrohte Sanktionen (wie „Prangerstrafen“, Nichtgenehmigung oder Rückverweisung eines Gesetzes zur Überarbeitung) aus Klugheitsgründen anpassen. Mit einer schwindenden Glaubhaftigkeit der Androhung von Sanktionen verliert eine auf regulativer Ebene angesiedelte Institution ihre Wirksamkeit. Daraus folgt, dass eine in der Regierungszentrale angesiedelte Stelle, die ein System einer regulativen Institutionalisierung schafft und dessen Sanktionspotential von der vom Regierungschef geborgten Autorität lebt, stets von den politischen Prioritäten eines Regierungschefs abhängig bleibt. Mit wechselnden politischen Prioritäten (oder mit einem Regierungswechsel) schwindet die Durchsetzungsfähigkeit – mit der Abhängigkeit vom leicht wandelbaren Willen zum Einsatz von politischem Kapital ist eine regulative Institutionalisierung, die ihren Kern in einer Regierungszentrale hat, leicht auf Sand gebaut. Die Überwindung von Mobilisierungsproblemen durch Signalisierungen politischer Prioritäten mit symbolischen Maßnahmen ist ein guter Anfang. Eine Institutionalisierung ist dies noch nicht. Ist Institutionalisierung und Dauerhaftigkeit angestrebt, so spricht viel dafür, eine über regulative Institutionalisierung wachende Einheit dort anzusiedeln, wo nicht nur ein glaubhaftes Sanktionspotential, sondern auch ein kontinuierliches institutionelles Eigeninteresse gegeben ist, einem Thema Gewicht zu verleihen. Querschnittspolitik ohne mit Machtressourcen ausgestattete Hüter über diese ist instabil. So spricht viel dafür, für einen Politikbereich mit Querschnittscharakter einen solchen Hüter (durch eine Konzentration und Monopolisierung von Zuständigkeiten und Kompetenzen in einer Organisation) zu schaffen. Das ist allerdings eine Strategie, die zugleich über den Charakter eines Handlungsfeldes als Politikbereich mit Querschnittscharakter hinausweist und den Weg einer auf die Schaffung eines neuen Politikfeldes ausgerichteten „Differenzierungspolitik“ (Schimank 1985) hinweist.

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Tabellen- und Abbildungsverzeichnis

Martin Florack und Timo Grunden Regierungszentralen im Kontext des formalen und informellen Regierens Theoretische und empirische Anknüpfungspunkte für ein wiederentdecktes Forschungsfeld Abbildung 1:

Politische Rationalität als Schnittmenge von drei Teilrationalitäten ..................................................................... 17

Tina Pannes Dimensionen Informellen Regierens Entstehungsbedingungen, Ausprägungen und Anforderungen Tabelle 1: Abbildung 1: Abbildung 2: Abbildung 3: Abbildung 4: Tabelle 2:

Analyseraster: Theoretische Dimensionen von Informalität ... Arenen des Regierungshandelns (aus der Perspektive der Regierungszentrale) ................................................................ Informalität - Formalität ......................................................... Konvergenz und Funktionalität............................................... Theoretische Dimensionen von Informalität ........................... Funktionskatalog Informalität .................................................

37 48 50 52 60 67

Martin Florack Renovierung oder Neubau? Zur Reorganisation von Regierungszentralen als Instrument strategischer Regierungsführung auf Landesebene Tabelle 1: Abbildung 1:

Strukturmerkmale des Regierens .......................................... 153 Drei Kernaufgaben als Basis einer Organisationssystematik 163

Olaf Dahlmann Effektive Organisation vom Reißbrett? Die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen für die Organisationsentwicklung der estnischen Regierungszentrale Tabelle 1:

Vorgaben im Verfassungsrecht ............................................. 177

M. Florack T Grunden (Hrsg.), Regierungszentralen, DOI 10.1007/978-3-531-93016-9, © VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2011

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Tabellen- und Abbildungsverzeichnis

Julia Fleischer Das Primat der Richtlinienkompetenz im politischen Prozess Zur Bedeutung der Organisation des Bundeskanzleramtes Tabelle 1: Tabelle 2 Abbildung 1: Tabelle 3:

Tabelle 4:

Drei idealtypische Elemente einer Institutionalisierung ....... Direkte vorherige Position beamteter Staatssekretäre auf Bundesebene, 1949-2009 ...................................................... Direkte vorherige Position beamteter Staatssekretäre auf Bundesebene, 1949-2009 ...................................................... Sollstellen von Beamten und Angestellten des höheren Dienstes, die aus den Bundesministerien in das Bundeskanzleramt rotiert wurden ......................................... Beispiele für die Institutionalisierung der Richtlinienkompetenz durch das Bundeskanzleramt ..............................

203 209 211

215 217

Dominic Schwickert Wie neue Ideen in die Politik gelangen Planungsakteure als Vordenker, Ideenmakler und Strategieentwickler innerhalb der Regierungszentrale Abbildung 1: Abbildung 2:

Typische Themenschwerpunkte der Planungsakteure .......... 238 Das Rollenverständnis der Planungsakteure ......................... 241

Timo Grunden Das informelle Politikmanagement der Regierungszentrale Vom Sekretariat der Regierung zum Machtzentrum der Regierungsformation Abbildung 1:

Das Kontinuum des formalen und informellen Regierens .... 258

Bastian Jantz und Sylvia Veit Steuerung von Querschnittspolitik durch das Bundeskanzleramt Das Beispiel Bürokratieabbau Abbildung 1:

Organisation der Bürokratieabbaupolitik unter Merkel ........ 294

Andreas Blätte Akteure, seht die Signale! Mobilisierungsprobleme und Symbolpolitik in Politikbereichen mit Querschnittscharakter Abbildung 1: Tabelle 1:

Dimensionen der umweltpolitischen Steuerung.................... 315 Dreisäulenmodell der Institution........................................... 323

Autorenverzeichnis

Dr. Andreas Blätte ist Juniorprofessur für Politikwissenschaft der WestLBStiftung Zukunft NRW am Institut für Politikwissenschaft der Universität Duisburg-Essen. Kontakt: [email protected] PD Dr. Stephan Bröchler ist Oberassistent am Institut für Politikwissenschaft der Fern Universität Hagen, zur Zeit Vertretung der Professur für Politikwissenschaft mit dem Schwerpunkt Politisch-soziales System Deutschlands / Vergleich politischer Systeme an der Justus-Liebig-Universität Gießen. Kontakt: [email protected] Dr. Olaf Dahlmann hat an der Universität Potsdam Diplom-Verwaltungswissenschaft studiert. 2010 promovierte er dort über die binnenstrukturelle Organisationsentwicklung der estnischen Regierungszentrale. Derzeit ist er persönlicher Referent des Präsidenten der Hochschule Fulda. Kontakt: [email protected] Dipl.-Verw.-Wiss. Julia Fleischer ist wissenschaftliche Mitarbeiterin am Potsdam Research Cluster for Georisk Analysis, Environmental Change and Sustainability (PROGRESS). Kontakt: [email protected] Martin Florack ist Akademischer Rat am Institut für Politikwissenschaft der Universität Duisburg-Essen. Er ist Mitglied der Forschungsgruppe Regieren und Dozent an der NRW School of Governance. Kontakt: [email protected] Dr. Timo Grunden ist Akademischer Rat am Institut für Politikwissenschaft der Universität Duisburg-Essen. Er ist der stellvertretende Leiter der Forschungsgruppe Regieren und Dozent an der NRW School of Governance. Kontakt: [email protected]

M. Florack T Grunden (Hrsg.), Regierungszentralen, DOI 10.1007/978-3-531-93016-9, © VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2011

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Autorenverzeichnis

Dr. Karl-Rudolf Korte ist Professor für Politikwissenschaft (Politisches System der Bundesrepublik Deutschland und Moderne Staatstheorie) an der Universität Duisburg-Essen und Direktor der NRW School of Governance Kontakt: [email protected] Dipl.-Verw.-Wiss. Bastian Jantz ist wissenschaftlicher Mitarbeiter am Lehrstuhl für Politikwissenschaft, Verwaltung und Organisation der Universität Potsdam Kontakt: [email protected] Dr. Manfred Mai ist Ministerialrat in der Staatskanzlei Nordrhein-Westfalen und außerplanmäßiger Professor für Politikwissenschaft an der Universität Duisburg-Essen. Kontakt: [email protected] Dr. Gerd Mielke ist Professor am Institut für Politikwissenschaft der Johannes Gutenberg-Universität Mainz (Abteilung Innenpolitik); darüber hinaus ist er Mitglied der Arbeitsgruppe Wahlen Freiburg; Kontakt: [email protected] Tina Pannes ist Absolventin des Masters "Politikmanagement, Public Policy und Öffentliche Verwaltung" und Promotionsstipendiatin des GerhardMercator-Exzellenz-Programms. Sie arbeitet als Persönliche Referentin für einen Abgeordneten im Landtag Nordrhein-Westfalen. Kontakt: [email protected] Dominic Schwickert forscht und lehrt am Institut für Politikwissenschaft der Universität Münster zu politischer Strategie, Kommunikation und Beratung. Daneben arbeitet er für das Beratungsunternehmen IFOK und ist Associate bei der stiftung neue verantwortung in Berlin. Kontakt: [email protected] Dr. Sylvia Veit ist wissenschaftliche Mitarbeiterin am Lehrstuhl für Politikwissenschaft, Verwaltung und Organisation der Universität Potsdam. Kontakt: [email protected]

Dank

Die Idee zum vorliegenden Sammelband entstand bei einer Tagung zum Thema Regierungszentralen im Juni 2008 an der Universität Duisburg-Essen. Unter der Überschrift „Führen, Koordinieren, Strippen ziehen“ – eine Aufgabenbeschreibung von Regierungszentralen, die wir von Michael Mertes übernommen haben – ging es um die Wiederentdeckung eines durch die Politikwissenschaft lange Zeit vernachlässigten Forschungsfelds. Intention der Tagung war es darüber hinaus, neben Kolleginnen und Kollegen aus Politik- und Verwaltungswissenschaft auch politische Praktiker mit ihren jeweiligen Erfahrungen zu Wort kommen zu lassen. Dieser Austausch hat sowohl die Tagung als auch den vorliegenden Sammelband sehr bereichert. Daher gilt unser erster Dank allen Tagungsteilnehmern und den Autoren dieses Bandes. Ohne die Studierenden des Master-Studiengangs „Politikmanagement, Public Policy und öffentliche Verwaltung“ an der NRW School of Governance wäre die Organisation und Durchführung der Tagung nicht möglich gewesen. Im Rahmen der „Task Force Politikmanagement“ haben sie Ideen entwickelt, inhaltliche Vorarbeiten geleistet und organisatorisch die Fäden zusammengehalten. Ihnen möchten wir an dieser Stelle für die immer konstruktive, anregende und nette Zusammenarbeit danken. Die wechselseitige Befruchtung von Lehre und Forschung hat nur dank ihrer Mitarbeit so gut funktioniert. Die NRW School of Governance hat die diesem Band zugrunde liegende Tagung sowohl finanziell als auch organisatorisch unterstützt. Zu besonderem Dank sind wir Nico Grasselt und Markus Hoffmann verpflichtet, die hier wichtige Hilfestellungen geleistet haben. Schließlich hätte dieser Band ohne die redaktionelle Arbeit von Miriam Heiming und Patrick Hintze nicht erscheinen können. Sie haben uns durch ihre sorgfältige Redaktionsarbeit sehr unterstützt, wofür wir beiden herzlich danken möchten. Gleiches gilt für Frank Schindler vom VS-Verlag, der die Publikation erst ermöglichte.

Martin Florack und Timo Grunden NRW School of Governance Universität Duisburg-Essen

Duisburg im August 2010