Teorije vanjske politike

( Copyright© Politička kultura: Zagreb ISBN 953-6213-86-9

Urednik Radule Knežević

Radovan Vukadinović

TEORIJE VANJSKE POLITIKE

ZAGREB, 2005 .

�

�

Politička kultura

nakladna-istraživački zavod

Sadržaj

SREDIŠNJI OKVIRI ISTRAŽIVANJA VANJSKE POLITIKE.

Pristupi teorij i vanjske politike .

. . . . . . . . 7 ll

Definicija vanjske politike. . . . . . . .

. . .

14

ODNOS UNUTARNJE l VANJSKE POLITIKE .

19

Politika i vanjska politika . . .

.

. . . .

.

.

. . .

Teorijsko određenje odnosa unutarnje i vanjske politike . DETERMINANTE VANJSKE POLITIKE

19 . 21 . 29

Posebnost vanjske politike .

. 29

Vanjski faktori utjecaja . . .

. 33

Faktori unutarnjeg utjecaja .

. 35

Brucanov model predteorije

. 36

AKTERI VANJSKE POLITIKE .

.

. 41

Vanjskopolitički akteri Diplomatska služba .

. .

. 41 .

.

. . .

.

.

PROCES DONOŠENJA VANJSKOPOLITIČKIH ODLUKA.

. 46 . 51

Proces odlučivanja . . . . . . . .

. 51

Teorijski modeli promatranja . . . . . . .

. 55

Vrste vanjskopolitičkih odluka . . . . . .

60

Stupnjevi vanjskopolitičkog odlučivanja .

. 61

TEORIJE O VANJSKOPOLITIČKOM ODLUČIVANJU.

Pristupi vanjskopolitičkom odlučivanju

. . 69 . . 69

Teorija elita i grupa za pritisak .

. 72

Teorije birokratskog procesa . .

. 75

.

81

CIWEVI VANJSKE POLITIKE .

Pretpostavke stvaranja cilja . Ciljevi i interesi. . . . . . .

.

81 . .

. 84

TEORIJE VANJSKE POLITIKE

Izbor ciljeva . . . Vrste ciljeva . . . Interakcij a ciljeva FORMULIRANJE VANJSKOPOLITIČKJH CIWEVA

88 90 93

. Faktori u tjecaja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

95

Uloga subjektivnih faktora . . . . . . . . . . . . . . .

97

Mjesto objektivnih faktora u procesu formuliranja ciljeva vanjske politike . . . . . . .

96

104

. . . Vanjskopolitičko okruženje . . . .

1 15

Sadržaj vanjskopolitičkog sistema .

121

VANJSKOPOLITIČKJ SISTEM

USPOREDBA VANJSKIH POLITIKA.

Kriteriji i metode usporedbe. . . . . Komparativni okvir . . . . . . . . . . Usporedba vanjskopolitičkog procesa SREDSTVA VANJSKOPOLITIČKOG DJELOVANJA.

1 15

131 131 134 137

Politička sredstva- diplomacija .

141 141

Ekonomska sredstva .

149

Propagandna sredstva Vojna sredstva . . . .

155

KAZALO .

1 60

.

167

. . .

1 73

LITERATURA

6

(

l

SREDIŠNJI OKVIRI ISTRAŽIVANJA VANJSKE POLITIKE

U suvremenim uvjetima razvitka dinamičnih međunarodnih odnosa, kada se u međunarodnoj zajednici vrlo brzo zbivaju različite promjene, vanjska politika d ržava ima istaknuto mjesto. Duboke transformacije koje prolazi suvremeni svi­ jet, globalizacija, golem utjecaj znanstveno-tehničke revolucije, sa svim posljedi­ cama koje odatle proistječu, i napori za demokratizacijom međunarodnih odnosa, bitno utječu na širenje svih oblika kontakata, u kojima i vanjska politika dobiva na važnosti. Iako se ne može tvrditi da su međunarodni odnosi puka suma vanjskih politika pojedinih država, ili pak da se svi sadržaji međunarodnih odnosa u cjelini pokrivaju vanjskim politikama, činjenica je da o tom obliku državne aktivnosti ovi­ si velik dio međunarodnih odnosa, s obzirom na to da su države i dalje glavni akteri međunarodnog djelovanja. U najnovijoj fazi međunarodnih odnosa, koja se već jasno naziva posthladno­ ratovskom, u novom svjetlu se postavljaju pitanja vezana uz definiciju, izvore dje­ lovanja i ponašanja i mogućnosti država u njihovoj vanjskoj politici. Iako je nestala globalna opasnost svjetskog uništenja, svijet je suočen s brojnim malim konflikti­ m a i nestabilnostima koje ostaju kao latentna opasnost. Ubrzani ekonomski raz­ voj, i dosad razvij enog dijela svijeta, još uvijek ostavlja po strani većinu svjetskog stanovništva, a globalni tehnološki iskoraci također se shvaćaju na različite načine: bilo da je riječ o tehnološko-ekonomskim ili, pak, društveno-kulturnim implikaci­ jama. Sa sve većim brojem različitih međunarodnih aktera sadržaji i forme među­ narodnog djelovanja postaju sve bogatiji, ali ujedno i sve složenij i za razumijeva­ nje, pa i za političko konkretno djelovanje. Poteškoće su još veće uzme l i se u obzir činjenica da svakim danom crta između globalnih, nacionalnih, pa i lokalnih prob­ lema postaje sve manje vidljiva i da transnacionalni problemi počinju sve više do­ minirati svakodnevnim životom.1 Već je iz te naznake jasno da je vanjska politika vrlo složena i raznolika aktiv­ nost te da se u njoj isprepleću različiti motivi, utjecaji i sadržaji, što, s druge strane, uvjetuje mišljenje da je zbog tako složenog karaktera vrlo teško uopće i promatrati takvu djelatnost država. Čak i pokušaji definiranja pojma vanjske politike nailaze n a poteškoće i kontroverzna mišljenja u pogledu preciznosti definicij e. To se još više odnosi na mogućnost uspostavljanja cjelovite teorije vanjske politike. l St. W. Hook, Comparative Foreign Policy:Adaptation Strategies ofthe Great andEmerging Powers, New Jersey 2001, str. 2-3.

7

TEORIJE VANJSKE POLITIKE

(

Po dijelu mišljenja, vanjska politika većine država osniva se na pukom odgova­ ranju na akcije drugih zemalja. Iz toga se izvlači zaključak da vanjske politike, osim nekoliko iznimaka, praktički nema. Kao ilustracij a takvog mišljenja mogla bi se navesti ova tvrdnja Henryja Kissingera: "Istraživačke i obavještajne organizacije, kako one inozemne, tako i domaće, pokušavaju vanjskoj politici pridati svojstva racionalnosti i dosljednosti, koje ona uopće nema. Doslovno nisam bio u stanju uvjeriti Francuze da ne postoji nešto takvo kao američka vanjska politika i da se se­ rijom poteza koji su dali određeni rezultat možda nije planiralo postizanje upravo takvog rezultata."2 Dio zapadnih autora poziva se pak na složenosti koje inače prate međunarod­ ne odnose, a posebno su vidljive u vanjskoj politici, te iz toga izvlače zaključak da se vanjska politika ne može definirati u suvremenim uvjetima i, kako piše J oseph Frankel,"vjerojatno to nikome i nikada neće poći za rukom."3 Tim mišljenjima mogli bismo dodati i brojna druga koja, manje-više, polaze od uvjerenja da se vanjska politika ne može postaviti na razinu teorije, te da je svaki pokušaj takvog proučavanja vanjske politike ograničen brojnim problemima koji izviru iz samog karaktera te djelatnosti. Međutim, unatoč takvim naznakama, sve je više djela koja se bave vanjskom politikom, procesom donošenja vanjskopolitičkih odluka, vanjskopolitičkim krea­ torima i, na kraju, osnovama teorije vanjske politike. Njihovi autori polaze od uv­ jerenja da je u današnjem svijetu razgranatih međunarodnih komuniciranja ne­ moguće tvrditi da vanjske politike nema ili da ne može postojati, što bi praktički značilo da se cjelokupna djelatnost d ržava negira na temelju nekih unaprijed pos­ tavljenih teorijskih standarda kojima ta djelatnost, eventualno, ne bi odgovarala. Polazeći od toga da je vanjska politika sastavni dio ukupnih ljudskih aktivnosti, da ima svoju povijest, iskustva i stanovita pravila, te da su na temelju svega toga moguće i određene usporedbe, ističe se potreba proučavanja vanjske politike kao značajnog dijela međunarodnih odnosa. Ne negirajući sve složenosti i zapreke svojstvene takvom djelovanju (nedostatak pune informacije, udaljenost kreatora vanjske politike, brojne objektivne i subjektivne faktore koji utječu na stvaranje vanjske politike i sl.), ipak prevladava uvjerenje da se vanjska politika može i mora znanstveno promatrati. U tom pogledu može se tvrditi da razvoj znanosti o međunarodnim odnosima, koji također promatra još širu disciplinu međunarodnih političkih odnosa, uvelike potiče proučavanje vanjske politike znanstvenim metodama. Iako u proučavanju međunarodnih odnosa postoje težnje da se vanjska politika promatra kao sastavni dio međunarodnih odnosa, primjećuju se i pokušaji samostalnog analiziranja vanjske politike, odnosno kako, uz sva ograničenja, ističu neki autori, istraživanja teorije vanjske politike. 4 Priklonivši se takvom opredjeljenju, nastojat ćemo na ovome mjestu pokazati neke osnovne elemente vanjske politike koji mogu biti glavni okviri sistematizira2 Readings in American Foreign Policy, A Bureaucratic Perspective, Boston, 1973. Vidjeti takoder: H. A. Kissinger,American Foreign Policy, New York, 1974. 3 J. Franke!, British 4 R.

8

E.

Foreign Policy

Jones, Analysing Foreign

1945-1973, London, 1975, str. l.

Policy: An Introduction to Some Conceptual Problems,

London, 1 970, str. 3-6.

Središnji okviri istraživanja vanjske politike

nog promatranja i postavljanja temelja za dalju teorijsku analizu. Svjesni težine, složenosti i limitiranosti takvog pristupa, čitatelja upozoravamo da sve ono što je svojstveno predmetu međunarodni politički odnosi većinom vrijedi i za vanjsku politiku, te na ovom mjestu nećemo ponavljati ono što je već napisano.

Vanjska politika može se promatrati najprije kao opis određene djelatnosti države na vanjskopolitičkom planu. Taj tzv. nacionalni pristup detaljno analizira sve ono što je bitno za pojedinu vanjsku politiku i teži, prije svega, rasvjetljavanju pravaca, aktera, sadržaja i uspjeha određene politike. Postoje i pokušaji tretiranja vanjske politike šireg područja, npr. određenih regija, gdje se već na osnovi opisa nacional­ nih vanjskih politika izvode stanovite usporedbe i traže neke zajedničke karakte­ ristične crte. Kao najviši stupanj takvog razmatranja vanjske politike pojavljuju se studije izrazito komparativnog karaktera koje nastoje uputiti na najbitnije sadržaje neke vanjske politike. U širem smislu, istraživanja vanjske politike, s obzirom na polazišta i ciljeve, možemo podijeliti u dvije velike grupe. U prvu grupu ubrajamo nastojanja da se vanjska politika tretira kao povijest, a u drugu skupinu sve pokušaje da se vanjska politika pokaže kao organizirana i sistematizirana djelatnost ne samo vezana uz prošlost, već, u prvom redu, relevantna za današnji razvoj međunarodnih odnosa. l. Proučavanje vanjske politike kaopovijesti stavlja akcent na zbivanja koja su se

dogodila u određenom vremenu i prostoru. Nakon detaljnog opisa pojedinih do­ gađaja i faza vanjske politike, analiziraju se pitanja vezana uz ulogu pojedinih ak­ tera vanjske politike, djelovanje različitih snaga u procesu stvaranja politike, ak­ tivnost izvanjskih aktera, pitanja koordinacije i sl. Koliko god bila vrijedna is­ traživanja te vrste, ona ipak teže prije svega preciznom opisu vanjskopolitičkog ponašanja, a manje analizama koje bi mogle voditi pronalaženju određenih zako­ nitosti u ponašanju države. U današnje vrijeme, kad se na svim područjima ljudske aktivnosti traže brzi, korisni i, nadasve, praktično upotrebljivi odgovori na pitanja koja nosi suvremeni razvitak, takav pristup daje malo mogućnosti primjene rezul­ tata istraživanja u praksi. S druge strane, promjenjivi uvjeti današnjeg svijeta i nje­ govih glavnih tokova, unatoč svim sličnostima, ipak se ne mogu objašnjavati samo na osnovi prijašnjih iskustava ili koncepata, koji su u prošlim stoljećima imali drukčiju vrijednost. Povijesni pristup, međutim, daje uvid u dubinu situacije, otkriva korijene od­ ređenih pojava i pokazuje da su se u raznim fazama pojavljivali isti ili slični proble­ mi u određenim prostorima. Razumljivo, skup takvih znanja izoštrava način gle­ danja kreatora vanjske politike, pomaže im u shvaćanju vlastite politike, ali i poli­ tika koje vode druge zemlje, jer se i one osnivaju na nekim tradicij ama ili iskustvi­ ma iz prošlosti. Osobito akcentiranje kontinuiteta, unatoč golemim razlikama u sadržajima dosadašnjih međunarodnih odnosa, i isticanje kompleksnosti ljudskog ponašanja, također mogu korisno poslužiti kao značajni korektivi u sagledavanju suvremenog svijeta i odnosa.

9

TEORIJE VANJSKE POLITIKE

(

2. Proučavanje suvremene vanjske politike, za razliku od povijesnog pristupa, većinom se bavi tehničko-birokratskom mašinerijom koja stvara vanjsku politiku, a manje ulazi u analize sadržaja i pojavnosti same politike. Takav pristup, koji se najčešće koristi suvremenim metodama političkih zna­ nosti, usmjeren je na traženje stanovitih pravilnosti funkcioniranja vanjske politi­ ke kako bi se time stvorila m ogućnost univerzalnog razmatranja vanjske politike. Detaljnijim proučavanjem kreatora vanjske politike, njihovih zadaća i stvarnih ut­ jecaja u kreiranju vanjske politike, odnosa koji postoje u tom velikom birokrat­ skom aparatu, njihovih stanovitih preferencij a i sl., dobiva se široka slika aktivnos­ ti i aktera koja ima neke zajedničke značajke i koja se tada može iskoristiti u raz­ nim sredinama, bez obzira na sve razlike ili sličnosti što postoje između pojedinih vanjskih politika. Međutim, kako s pravom ističu neki kritičari takvog pristupa, pojedini is­ traživači bivaju previše fascinirani određenim shemama, modelima ili statističkim podacima, pa zaboravljaju samu suštinu problema, tj. istraživanje vanjske politi­ ke.5 Naime, sasvim je jasno da, primjerice, detaljna analiza organizacijske struktu­ re pojedinog ministarstva vanjskih poslova ili precizan opis preferencija vanjsko­ političkog aparata ništa ne kazuju o vanjskoj politici te zemlje, njezinu sadržaju, osnovnim pravcima vanjskopolitičke aktivnosti, društveno-političkim snagama koje na nju utječu, vezi što postoji između unutarnje i vanjsJ<.e politike i sl. Taj moderniji pristup vanjskoj politici ipak ima niz prednosti. On je koncentri­ ran na odvijanje vanjske politike u sadašnjem trenutku, prati njezine glavne ele­ mente i omogućuje, iako često ne upućuje na stvarne sadržaj e politike, da se preko detaljne analize sastavnih dijelova postupno dopre i do njezine suštine. Kad je, pak, posrijedi davanje odgovora na pojedina uža pitanja - npr. na mjesto pojedine vojske u planiranju vanjske politike, na to kakve preferencije u određenoj situacij i postavlja vanjskopolitički aparat, a kakve zakonodavna vlast - takve analize mogu relativno brzo i lako zadovoljiti. Obilje podataka i različitih modela, koji se na te­ melju njih izvode, omogućuju nam da odgovorimo na sva pitanja koja su segmenti velikog pitanja: kakva je vanjska politika određene zemlje. Upravo zbog specifičnosti vanjske politike, za koju se slobodno može tvrditi da je u najnovije doba zašla u sve sfere ljudskog postojanja i djelovanja, možemo zak­ ljučiti da su oba pristupa potrebna, te da bi radi cjelovitog razumijevanja vanjske politike trebalo težiti njihovu kombiniranj u. Povijesni pristup, uz precizan opis, nosi i obilje činjenica, upućuje na prošla zbi­ vanja i pruža građu za suvremene interpretacije. S druge strane, pristupi osnovani na metodama političkih znanosti upućuju na bitne elemente vanjske politike, is­ tiču aktere, procese i utjecaje, bez čega je pak nemoguće zamisliti razmatranje ak­ tualne vanjske politike. Stoga i svako bavljenje teorijom vanjske politike, uosta­ lom, kao i međunarodnim odnosima u cjelini, zahtijeva povezivanje tih dvaju pris­ tupa od kojih je svaki nužan i kauzalno povezan za drugi.

5

Ibid., lO

str. 3-4.

/

(

Središnji okviri istraživanja vanjske politike

Pristupi teoriji vanjske politike U potrazi za suštinom teorije vanjske politike zapadni teoretičari uložili su zna­ tan trud, n astojeći pronaći mogućnosti teorijskog zahvaćanja tako složene i razno­ like problematike. Iako mnogi od njih ističu da se možda nikada neće stvoriti ko­ herentna teorija vanjske politike,6 ipak je činjenica da se iz sadašnjeg obilja radova mogu izdvoj iti specifični pristupi proučavanju koji sami po sebi pokazuj u dileme istraživača, ali i stanovita dostignuća teorije vanjske politike. Kako se s pravom ponekad primjećuje, težnje da se izgradi teorijski sistem pro­ matranja vanjske politike toliko su različite da bi se moglo zaključiti da svaki autor koji se bavi tom problematikom posjeduje neki svoj modelski pristup. Unatoč tak­ vom stanju, ipak se mogu izdvojiti četiri glavne skupine pristupa stvaranju teorij e vanjske politike, koji već sada imaju jasno zaokružen istraživačko- teorijski profi1.7 Prvu skupinu čine pristupi autora koji su se opredijelili za tzv. konceptualne modele. Oni tvrde da različite teorije, od kojih svaka posjeduje mogućnost ob­ jašnjavanja pojava, mogu biti prihvatljive u konstrukciji koja je izvedena iz istih podataka. Jedan od glavnih pobornika takvog pristupa teorij i vanjske politike, G. Allison, ističe da je u prij ašnj im radovima bila postavljena teza da su države jedin­ stvena tijela koja nastoje maksimalizirati stanovite svoje univerzalne ciljeve, kao što su sila, sigurnost, nacionalni interes i sl., pri čemu se zaboravljalo da su bila za­ postavljena mnoga bitna pitanja vezana uz unutarnje djelovanje, odnosno utjecaje koji dolaze iz unutarnje sredine. To se odnosi i na probleme vezane uz proces do­ nošenja odluka vanjskopolitičkog karaktera.8 Prema zagovornicima tog pristupa, treba rasvijetliti što širi krug faktora koji su bitni za vanjsku politiku. U tom smislu, oni ističu da pristup osnovan na tzv. tradi­ cionalnom racionalnom akteru nije dovoljan i da ne može potpuno objasniti vanj­ skopolitičko djelovanje države. Oni stoga uvode kategorije birokratske politike i organizacijskog procesa,9 kako bi pokazali da racionalni akter nije jednoznačan ni jednostavan, već da se u njegovim aktivnostima prelamaju različiti utjecaji, koje oni n astoje šire promatrati. 6 C. Hill, "A Theoretical Introduction", u: Foreign Policy Making in Westem Europe (izd. W. Wallace, W. E. Peterson), Westmead,

1978, str.

25.

7 Razumljivo, i ta je podjela, kao i sve slične podjele, uvjetnog karaktera. Kada bi se htjelo dati jed nostavnij i prikaz do­ sadašnjih istraživanja, mogli bi se, npr., analizirati oni radovi koji pretendiraju na teorijske eksplikacije i radovi koji se bave preze ntiranjem različitih vanjskih politika. U prvoj bi se skupini, svakako, našao pionirski rad Jamesa Rosenaua koji se među prvima počeo intenzivno baviti teorijom vanjske politike, tvrdeći daje moguće teorijsko anal iziranje tog oblika društvene djelatnosti. Vidjeti: J. Rosenau, The Scientific Study of Foreign Policy, New York,

1971.

Druga skupina radova koji se bave vanjskom politikom vrlo j e opsežna, a l i na ovome mjestu dostatno je spomenuti, kao ilustraciju takvog prezentiranja vanjske politike, ove radove:

1972. 1 968.

Foreign Policy in World Politics (izd. R. C. Marcidis), New Jersey, F. S. Northedge (izd.), The Foreign Policies of Powers, London, Foreign Policy Making in Western Europe... , op. cit

Foreign Policy Making in Developing States (izd. C. Clapam), Westmead, C. Hill, The Changing Politics of Foreign Policy, London,

1978.

2003.

Foreign Policy Making in Communist Coutllries (izd. A. Adomeit, R. Boardman), Westmead,

8 G.

1979.

Allison, "Conceptual Models and Cuban Missile Crisis", American Political Sciences Review, rujan,

son, Essence o f Decision, New York,

1971,

str.

1969. G. Alli­

31.

9 Detaljnije o djelovanju birokratske mašinerije u stvaranju vanjske politike vidjeti u: H. Kissinge r, A merican Foreign Policy ... , op. cit., str.

17-26. ll

TEORIJE VANJSKE POLITIKE

Prednosti su takvog pristupa vanjskoj politici, svakako, u tome što se nastoji dati šira slika toga složenog djelovanja, uvode se novi aspekti promatranja i vred­ novanja, što nameće potrebu preciziranja promatranja. No, s druge strane, čini se da taj pristup ipak uključuje veći broj negativnih elemenata. Inzistiraj ući na unošenju novih paradigmi, istraživači se ne bave ispitivanjem njihovih vrijednosti, zaokupljeni traženjem novih elemenata ponekad zaboravljaju postignute rezulta­ te, postoji opasnost od skolastičkog pristupa10 i - što je, svakako, najvažnije u tak­ vom pristupu -gubi se mogućnost naznake dominantnih elemenata u poj edinim situacijama. Drugi pristup teoriji vanjske politike zasniva se na težnji da se prevlada relativi­ zam u istraživanjima i da se na osnovi znanstvenog pristupa formuliraju odredena pravila . Striktno ispitujući hipoteze na temelju određenih podataka, a uz pomoć klasične metodologije istraživanja, autori nastoje stvoriti svoj pristup teoriji vanj­ ske politike. Njihov je glavni cilj, kako piše, npr., P. J. McGowan, izvesti, vrednova­ ti i ocijeniti opće naznake koje se odnose na vanjsku politiku.11 Kako bi proveli tu analizu, autori koji se izjašnjavaju za takav pristup služe se širokom skalom raz­ ličitih tehnika koje im omogućavaju generalizacij u. Umjesto inzistiranja na procesu donošenja odluka, što čine primjerice pobor­ nici konceptualnih modela, istraživači se usredotočuj u na uopćavanja pojava za koje očekuju da će se pojaviti nakon niza istraživanja odredenih mikropojava. Taj pristup, u osnovi bihevioristički, promatra odnos koj i postoji između inputa i out­ puta u komparativnim okvirima. Input su ovdje tipovi različitih vrsta utjecaj a n a ponašanje, a output su sami tipovi vanjskopolitičkog ponašanja države.12 Umjesto koncentriranja na dio procesa stvaranja vanjske politike ili, pak, na segmente utje­ caja, moći, vrijednosti i sl., ta škola ima šire ambicije i jasno postavlja kao zadaću pronalaženje određenih čvršćih orijentira, koji bi mogli poslužiti kao okosnica građenja teorije vanjske politike. Primjenjujući različite tehnike i vrednuj ući hipo­ teze na osnovi postojećih podataka, takav pristup nastoji pronaći glavne uzorke, odnosno tipove vanjskopolitičkog djelovanja država. U tome je njegova vrijed­ nost, ali postoji i opasnost da se u želji za stvaranjem uzoraka ne pribjegne meha­ ničkom povezivanju nekih elemenata koji nisu toliko karakteristični ili slični, te da težnji za dobivanjem makromodela ne podlegne znanstvena objektivnost opserva­ cije promatranih pojava. Treći pristup teoriji vanjske politike mogao bi se nazvati srednjim putem jer on stoji jednim dijelom između navedena dva pristupa. Autori koji se izjašnjavaju za srednji put13 manje vjeruju u mogućnost stvaranja opće teorije vanjske politike, a više se priklanjaju stvaranju stanovite taksonomije koja bi im omogućila da posta­ ve određeni okvir istraživanja. Tako se razgraničava područje istraživanja i postavlO C. Hill, A Theoretical Introduction. ., op. cit., str. 8 .

ll

P. J.

McGowan (izd.) Sage International Yearbook of Foreign Policy Studies, sv. l, New York, 1 973, str. 14.

12 P. J. McGowan, H. Shapira (izd.), The Comparative Studies of Foreign Policy, New York, 1973, str. 98·99. 13 . U tu kategoriju treba, svakako, uvrstiti radove Josepha Frankela: The Making of Foreign Policy, Oxford, 1967; The Na· tional Interest, London, 1970; British Foreign Policy, Oxford, 1975.

12

Središnji okviri istraživanja vanjske politike

lj a određeni redoslijed varijabli s obzirom na značenje koje imaju i na ulogu koju će, po mišljenju tih istraživača, imati u budućem razvitku. Autori koji prihvaćaju takav pristup teoriji vanjske politike tvrde da se na te­ melju njega može dobiti adekvatna slika određene vanjske politike i da je to mno­ go bolje nego izjašnjavanje za stanovite apstraktne modele ili pak kombiniranje različitih hipoteza i traženje njihovih potvrda u praksi vanjsko-političkog djelova­ nja. Taj pristup, navodno, daje uniformni okvir analiziranja vanjske politike, koji omogućava da se sve studije pojedinih slučajeva, tzv. case studies, lako i jednostav­ no kompariraju na osnovi istih kriterija. Pristup je vezan i za koncepte, generaliza­ cije i posljedice. Prihvativši takav pristup stvaranju teorije vanjske politike, britanski autor Christopher Hill upućuje na osnovne faktore koji utječu na stvaranje vanjske poli­ tike: krize, psihologiju, birokraciju, domaće društvo, vanjsko okruženje i međuna­ rodnu povezanost.14 P ostavivši tako taksonomiju svog istraživanja, Hill nastoji ras­ vijetliti svaki od tih faktora i pokazati njihovu ulogu u formuliranju vanjske politi­ ke na konkretnom primjeru Zapadne Europe. Č etvrti pristup, koji ne pretendira na stvaranje teorije vanjske politike, ali često ipak služi kao značajan okvir za deskripcije i eksplikacije pojedinih vanjskih politi­ ka, jest pristup koj i razlikuje ideološko i analitičko shvaćanje vanjske politike. Po toj podjeli, ideološki pristup vanjskoj politici temelji se na shvaćanju da se od­ ređena država, odnosno njezina vanjska politika postavlja spram svih ostalih ze­ malja kao izraz određenih striktno postavljenih političkih, društvenih i religijskih vjerovanja, koja sa svoje strane daju osnove da se određena vanjska politika oka­ rakterizira kao totalitarna, liberalna, socijalistička, agresivna, miroljubiva, nacio­ nalistička. Analitički pristup uzima u obzir različite determinante na kojima počiva vanjska politika pojedine zemlje i, ispitujući svaku od njih, nastoji stvoriti koherentnu sliku vanjske politike određene zemlje. Analitički pristup razmatra, na primjer, povijesne tradicije, geografski položaj, nacionalni interes, ciljeve i sredstva kojima raspolaže određena politika, vrijednosti kojima teži i sigurnost koju želi postići u međunarod­ nom okruženju.15 Temeljeći analizu na tim glavnim faktorima, istraživači koji se op­ redjeljuju za promatranje vanjske politike u kojemu dominira analitički pristup raščlanjuju pojedine faktore kako bi pomoću njih pronašli glavne trendove po­ našanja i izvukli stanovite zakonitosti akcije na međunarodnom planu. S obzirom n a razvijenost istraživanja na Zapadu i brojnu literaturu koj a se bavi tim pitanjima, mogli bismo dodati još mnoge pristupe. Mogli bismo navesti i mišljenja da n a području vanjske politike nikada neće biti izvedivo tako egzaktno promatranje i teoretiziranje kao na polju prirodnih znanosti, 16 ili pak mišljenja ko­ ja u prvi plan ističu pragmatične potrebe korištenja znanosti radi postavljanja opti­ malne političke akcije. Razumljivo, i na takvim mišljenjima nastaju različiti pristu14 Hill, A Theoretical. , op. cit., str. 1 1 -24. 15 K. W. Thompson, R. C. Marcidis, "Two Basic Approaches to Foreig n Policy", u: Foreign Policy in World . , op. cit., str. 1-4. 16 G . Hugo,Appea"ance and Reality in International Relations, London, 1970, str. 47. C.

..

..

13

TEORIJE VANJSKE POLITIKE

(

pi, koji su a priori postavljeni u određenom traganju za najbržom i najkorisnijom vanjskopolitičkom alternativom. No ovdje navedeni pristupi, unatoč svim raznolikostima, jasno potvrđuju da je u sklopu općeg razvitka političkih znanosti, a osobito međunarodnih odnosa, po­ rastao interes za teorij u vanjske politike, te da se vanjska politika, bez obzira na sve ograde, počinje samostalno promatrati kao Značajni dio međunarodnih odnosa. Iako rj ešenja iz pedagoške prakse i istraživačkih radova variraju s obzirom na po­ ložaj teorije vanjske politike u usporedbi s međunarodnim odnosima, činjenica je da se ta djelatnost - bez obzira na opredjeljenje: za promatranje vanjske politike u sklopu međunarodnih odnosa ili protiv takvog promatranja - ne može artificijelno odvojiti od međunarodnih odnosa. Vanjska politika, u najširem smislu te riječi, vezana je za međunarodne odno­ se, ona je njihov sastavni dio, ali i specifikum koji treba imati izdvojeno mjesto pri­ likom proučavanja cjeline. Proučavajući tu cjelinu međunarodnih odnosa, dodiru­ je se i područje vanjske politike, ali je, svakako, mnogo bolje ako se usporedno s proučavanjem međunarodnih odnosa, ili nakon toga,proučava vanjska politika za­ sebno. Takav pristup ne teži nekom izdvajanju vanjske politike iz međunarodnih odnosa, već samo nastoji više akcentirati specifičnosti vanjske politike, što kasnije pomaže u lakšem razumijevanju ukupnosti međunarodnih odnosa. Razumljivo, mnogo je lakše shvatiti vanjsku politiku ako se poznaju međuna­ rodni odnosi, njihovi subjekti, faktori i instrumenti općenja. To praktički znači da međunarodni odnosi pružaju temelj za razumijevanje vanjske politike pojedine zemlje, njezine vanjskopolitičke strategije, mjesta u širem međunarodnom okviru i zakonitosti koje se odatle mogu izvući. Tek kad se razumiju glavne karakteristike međunarodnih odnosa, shvaćenih u širokom povijesnom kontekstu, može se pristupiti traženju suštine u kojoj je vrlo važna i vanjska politika pojedine države. U promatranju vanjske politike ne smije se, međutim, nikada smetnuti s uma onaj opći milje u kojemu sve politike stvaraju i realiziraju - međunarodne odnose i međunarodnu zajednicu.

Definicija vanjske politike U preciziranju sadržaja vanjske politike, zbog njezine složenosti i različitih pristupa, postoje različita shvaćanja. Dio pisaca zadovoljava se, primjerice, is­ traživanjem nekih generalnih kategorija, koje bi mogle pomoći boljem razumije­ vanju brojnih problema vezanih uz vanjskopolitičku djelatnost, ističući pri tome da je već i takva analiza problema, kao i upućivanje na neke nove probleme, značajan doprinos rasvjetljavanju toga složenog fenomena.17 Nastojeći se približiti predmetu istraživanja, vrij edno je istaknuti definiciju Frankela koji kaže da se vanjska politika sastoji od odluka i akcija koje, u stanovitoj mjeri, zadiru u odnose neke zemlje s drugim zemljama . 18 Prema takvom shvaćanju, odluke bi bile sve one operacije koje se odvijaju u mislima kreatora vanjske politi­ ke, dok bi akcije bile sve neposredne operacije koje se zbivaju u vanjskom ok17 C. Hill. A 18 J.

Theoretical.. . op. cit., str. 25-26.

Franke!, The Making of Foreign Policy. . . , op. cit., str.

l.

(

Središnji okviri istraživanja vanjske politike

ruženju. Američki autori C. O. Lerche i A. A. Said shvaćaju vanjsku politiku kao pravac akcije usmjeren na postizanje određenih ciljeva.19 Obrazloživši tu dosta lapi­ darnu definiciju, oni daju i osnovne naznake elemenata koje smatraju sadržajem vanjske politike. To su, u prvom redu, načela kojih se određena država drži u svo­ jim nastupima na međunarodnom planu, zatim proces donošenja odluka i poduzi­ manja konkretnih akcija koje će imati međunarodni karakter i, na kraju, izvori koj i su na raspolaganju za ostvarivanje vanjske politike. Autori V. Dimitrijević i R. Stojanović pod vanjskom politikom razumijevaju političke odnose u kojima jedan subjekt međunarodnih odnosa stupa u odnose s drugim takvim subjektima. 20 Takav pristup omogućava im da međunarodne odno­ se promatraju putem državne aktivnosti, automatski ističući državu kao glavni i najvažniji subjekt takvih odnosa, što bi trebalo rezultirati najpogodnijim prouča­ vanjem medunarodnih odnosa. Analizirajući američku vanjsku politiku, profesor P. Seabury je pokušao defi­ nirati vanjsku politiku, istaknuvši da je to "ukupnost namjera i obaveza kojima Sje­ dinjene Američke Države, preko ustavno naznačenih autoriteta, komuniciraju, sredstvima utjecaja, sile, a ponekad i nasilja, s drugim državama i rješavaju probleme u međunarodnom okruženju. "21 G. Modelski pak vanjsku politiku, analizirajući je striktno u terminima sistemske teorije, promatra kao skup inputa i outputa. 22 Input je sve ono što ulazi u središte vanjskopolitičkog odlučivanja, dok je output rezultat, odnosno politika koja izlazi iz tog središta. Neki autori kao najvažniji element vanjske politike ističu vanjskopolitičke aktere u sistemu i njihovu selektivnu pažnju koja je usmjerena na pojedine do­ gađaje u medunarodnim odnosima. Kako pišu, npr., Furniss i Snyder, akter vanj­ skopolitičkog odlučivanja mora se usmjeriti na pružanje odgovora na faktore i uvjete kojipostoje izvan njegove sredine, on mora posebnupažnju obratiti onim problemima i prijetnjama s kojima je neposredno konfrontiran, a u svemu tome najbitnija je ocje­ na koju će stvoriti akteri?3 Postavljajući takav okvir vanjske politike, ta dvojica au­ tora, posebno ističući ulogu aktera, naglašavaju da politika postoji onda kada je određen pravac akcije, ili u obliku skupa pravila pomoću kojih se mogu rješavati pojedini problemi, opasnost, ili događaj koji se pojavio, koji se pojavljuj e ili za koj i se očekuje da će se pojaviti."24 James Rosenau uložio je mnogo truda u proučavanje vanjske politike i smatra se jednim od vodećih stručnjaka na tom polju. On se detaljno bavio odnosima koji postoje između unutarnje i vanjske politike, izvorima vanjske politike, odnosom između vanjske politike i medunarodnih odnosa, nastojeći uvijek istaknuti potre­ bu razvijanja teorije vanjske politike. Najvažniji zadatak vanjskopolitičkog is19 C. O. Lerche, A.

A Said, Concepts of International Politics, Englewood Cliffs,

1 964,

str.

2·3.

20

V. Dimitrijević,

R.

Stojanović, Osnove teorije međunarodnih odnosa, Beograd,

1977, str. 198.

21

P. Seabury, Power, Freedom and Diplomacy: The Foreign Policy of the United States, New York,

1965,

str. 7 .

22

G. Modelski, A Theory of Foreign Policy, London,

1962, str. 6-7.

23

S. Furniss Jr.,

R. C.

Snyder, An Introduction to American Foreign Policy, New York,

1955,

str. 6.

24

Ibid., str.

28.

15

TEORIJE VANJSKE POLITIKE

traživanja jest istraživanje političkog napora države da zadrži kontrolu nad do­ gađaj ima u vanjskoj okolini. No, da bi se takvo istraživanje moglo uspješno obav­ ljati, Rosenau apelira n a preciznom postavljanju teorij e vanjske politike, koja mo­ ra mnogo toga posuditi s područja unutarnje politike, s obzirom na to da niz unu­ tarnjopolitičkih faktora utječe na vanjsku politiku. S druge strane, znanstvena dis­ ciplina koja se bavi vanjskom politikom mora se temeljiti na teorij i međunarodnih odnosa koji ostaju kao čvrst fundament proučavanja. Povezana s unutarnjom poli­ tikom i međunarodnim odnosima, teorija vanjske politike bila bi nešto posebno, što ipak ima veze i s unutarnjopolitičkom teorijom i s teorijom međunarodnih od­ nosa.25 Polazeći od takvog shvaćanja teorije vanjske politike, Rosenau vanjsku politi­ ku definira kao stanoviti pothvat u obliku toka akcije u kojemu ustavno zaduženi službenici pojedine države djeluju kako bi sačuvali ili izmijenili situaciju u međuna­ rodnom sistemu, na način kojije sukladan s ciljem ili ciljevima koje su postavili oni ili njihovi prethodnici.26 Spomenimo, na kraju, i definicij u profesora Hermanna koji, uputivši na sve specifičnosti koje postoje na tom polju, ističe potrebu pažljivog analiziranja svake pojedine vanjske politike, dajući time posebno značenje empirijskim istraživanji­ ma. Prema Hermannu, vanjska politika sastoji se od akcija autoritativnih aktera po­ jedine države, ili njihovih agenata, koje su usmjerene tako da utječu na ponašanje vanjskih međunarodnih aktera koji djeluju izvan kruga vlastite politike. 27 U tom su kontekstu međunarodni akteri pojedinci koji djeluju ili kao akteri vanjske politike ili kao agenti pojedinih međunarodnih organizacija (vladinih ili privatnih), uk­ ljučivši i vlade pojedinih država. Vanjska politika rezultira iz percepcija vanjsko­ političkog aktera o sadašnjim ili očekivanim problemima u odnosima između po­ jedine države i njezine vanjske okoline. Među tim sada već gotovo klasičnim definicijama vanjske politike vrijedno je spomenuti jednu moderniju koj a kaže daje vanjsku politiku moguće definirati kao "sumu službenih vanjskih odnosa koje vodi nezavisni akter (najčešće država) u međunarodnim odnosima". Ta definicija označava da se pod nezavisnim akterom razumiju ne samo države, već i drugi fenomeni poput Europske unije; vanjski od­ nosi se vide kao službeni, što podrazumijeva uključivanje outputa s raznih razina društvenih mehanizama i na kraju, s obzirom na različitost i brojnost transakcija koje se obavljaju u međunarodnom životu, politika se predstavlja kao suma tih službenih odnosa jer bi usuprotnom svaka posebna akcija u kojoj pojedini akter traži neku vezu sa svijetom mogla biti proglašena vanjskom politikom. Autor ove definicije, koji se inače dugo godina bavi istraživanjem vanjske politike, Ch. Hill, piše daje politika vanjska jer je svijet još uvijek podijeljen u različite zajednice te je daleko od neke homogenizirane cjeline. Zbog toga i svaka od tih zajednica treba 25 J. Rosenau, The Scientific Study of Foreign Policy, New York, 1971, str. 84. 26 J. Rosenau, "Moral Fervor, Systematic Analysis and Scientific Consciousness in Foreign Policy Research" (izd.), Poli­ ticat Science and Public Policy, Chicago, 1968, str. 222. 27 . C. F. Hermann, "Policy Classification: A Key to the Comparative Study of Forcig n Policy", u: The Analysis of/ncema­ tional Politics (izd. J. Rosenau, V. Davis, A . East), New York, 1972, str. 72.

16

Središnji okvi ri istraživanja vanjske politike

strategije kako bi mogla djelovati u odnosu s inozemstvom (ili strancima) u raz­ ličitim aspektima. 28 Iz ovdje samo naznačenog pregleda različitih definicija vanjske politike, koji bi se mogao dopunjavati i proširivati, što bi samo proširilo krug nesporazuma, evi­ dentno je da nema suglasnosti među autorima o tome što je vanjska politika i kak­ vo je značenje tog termina koji se tako često upotrebljava. Iz toga jasno proistječe i zaključak daje, bez obzira na sve nepreciznosti, svatko tko se bavi pitanjima vanjske politike dužan dati makar neku radnu definiciju koja bi mogla poslužiti kao osnova razumijevanja daljeg izlaganja. No, prije toga vrijed­ no se zaustaviti na nekim pitanjima koja pokreću navedene definicije i koja su, sva­ kako, bitna za preciziranje pojma vanjske politike. - Polazeći od jedinstva politike i konkretne političke akcije, odmah se postavlja pitanje čime se vanjska politika razlikuje od unutarnje politike. -Akteri vanjske politike različito se određuju i pod tim se pojmom ponekad ra­ zumijevaju ne samo autoriteti u pojedinim državama i zakonodavna tijela, već i različite elite, grupe za pritisak, organizirane političke stranke, razne agencije i sl. - Sadržaj vanjskopolitičke akcije također je teško utvrditi jednoznačno. Jedan­ put je to isključivi odgovor na djelovanja koja dolaze izvana, drugi put je to aktiv­ nost aktera usmjerena kao odgovor na nešto što stvarno ne postoji, ponekad je to ispunjavanje prijašnjih obaveza, a može biti i pokušaj ostvarivanja nacionalnih ci­ ljeva u sklopu šire zacrtane strategije. - Otvoreno je pitanje što je osnovni element analize, da li je to output koji dola­ zi iz sistema, pothvat ili smjer akcije, zajedno s pravilima za akciju. - Na koga se primjenjuje vanjska politika i tko će biti zahvaćen njezinim efekti­ ma: da li strane države, ostali sektori vanjskih društava, međunarodna okolina kao cjelina, pojedini problem ili situacije, ili pak ona zajednica koja je inicirala politiku. - I, na kraju, otvoreno je pitanje je li vanjska politika nešto više od postizanja namjeravanih efekata, odnosno je li to težnja da se komunicira s izabranim prima­ teljima, ili postižu aktualni rezultati, namjeravani i nenamjeravani, koji proistječu iz vanjskopolitičke akcije.29 Ne upuštajući se ovom prigodom u detaljnije kritičko elaboriranje svih tih defi­ nicija, ni u pokušaje stvaranja neke cjelovite definicije vanjske politike, zadovoljit ćemo se samo iznošenjem mišljenja da je vanjska politika organizirana aktivnost države kojom ona nastoji maksimalizirati svoje vrijednosti i interese u odnosu spram drugih država i ostalih subjekata koji djeluju u vanjskom okruženju. Ta radna definicij a omogućava nam da ispitamo nekoliko elemenata koji nam se čine odlučnima u svakom analiziranju vanjske politike. l. Vanjska politika postavlja se kao organizirana aktivnost d ržave, što znači njezinih organa određenih zakonima, koji djeluju kao akteri vanjskopolitičkog od­ lučivanja i izvršitelji određenih odluka. 2. Svojom ukupnom aktivnosti na vanjskopolitičkom planu država nastoji u svakoj situaciji, u najvećem mogućem stupnju, zadovoljiti svoje vrijednosti i interese, 28 C. Hill, The Changing Polities of Foreign Policy, Basingstokc, 2003, str. 3-4. 29 Ibid, str. 7 1 . 17

TEORIJE VANJSKE POLITIKE

koji su pak rezultat različitih uvjeta, tradicij a, shvaćanja, kulture, načina života, međunarodnog okruženja itd. 3. Ističući kao glavne subjekte države prema kojima je usmjerena vanjska politi­ ka druge države, u prvom redu naglašavamo činjenicu da su one najvažniji partneri i suparnici. Naznaka tih glavnih subjekata međunarodnih odnosa nikako ne uma­ njuje vrijednost ostalih međunarodnih subjekata (osobito međunarodnih organi­ zacija), već ih samo stavlja u drugi plan, s obzirom na to da se u današnjem svijetu sve više pažnje poklanja različitim međunarodnim subjektima. Iz te definicije primjetno je da nedostaje naznaka vanjske politike kao plana, programa akcije ili određene percepcije aktera. Upravo zbog različitih situacij a u ko­ jima se stvara vanjska politika, čini nam se da ju je teško naznačiti kao "djelatnost na osnovi unaprijed utvrđenog plana i programa", s obzirom na to da toga vrlo čes­ to nema. Isto tako, ni isticanje isključivo momenta odgovaranja na akcije izvana ne bi bilo točno i skrenulo bi pažnju samo na jedan dio vanjskopolitičke aktivnosti. Stoga smatramo da pod "organiziranom aktivnosti države" treba shvatiti tu ukup­ nost djelovanja koja zahvaća i percepcije aktera vanjske politike, odgovore na po­ našanje drugih zemalj"a u međunarodnim odnosima, rješavanje konkretnih situacija i, na kraju, pokušaje da se u praksipostupno realiziraju dugoročniplanovi vanjskopo­ litičke akcije, ako oni postoje. Polazeći od takvog shvaćanja vanjske politike, nastojat ćemo pokazati bitne elemente prisutne u pokušaju stvaranja osnova teorije vanjske politike.

18

(

ODNOS UNUTARNJE I VANJSKE POLITIKE Vanjska politika pojedine države značajan je instrument vladajuće strnkture po­ moću kojega se ostvaruju njezine pozicije na međunarodnom planu. Vanjska politi­ ka definira odnos države prema drngim državama, osobito susjednima, zatim stva­ ra koncepciju širih međudržavnih odnosa i, na kraju, određuje pozicije države pre­ ma najvažnijim međunarodnim problemima.

Politika i vanjska politika Vanjska politika države dio je njezine nadgradnje i zbog toga se u ciljevima, ka­ rakteristikama i metodama vanjskopolitičkog djelovanja jasno odražava odluču­ juća uloga društvenih i ekonomskih odnosa, kojima ta aktivnost uvijek služi. Zbog toga u promatranju vanjske politike kao djelatnosti države usmjerene na stvaranje najpogodnijih uvjeta za nastup države na međunarodnoj sceni treba polaziti od stanovitih metodoloških postavki koje omogućavaju sagledavanje cjeline i dijalek­ tičkih zakonitosti razvoja. l. Prilikom istraživanja vanjskopolitičkog djelovanja i ponašanja pojedine države ne smije se odvajati unutarnja politika od vanjske politike, već obje aktivnosti treba promatrati u njihovoj izvornoj cjelovitosti. 2. N a osnovi analize unutarnjepolitike i ukupnih odnosa kojipostoje u pojedinom društvu, mogu se stvarati kriteriji za određivanje generalne linije vanjske politike kon­ kretne države. Iz takvog postavljanja problema jasno proistječe zahtjev koji teorija vanjske politike mora postaviti na prvome mjestu, za analizom odnosa između unutarnje i vanjske politike. Ali pri tome vrlo važnom određenju unutarnje i vanjske politike, treba, svaka­ ko, poći od potrebe definiranja ukupnosti same politike - koju bismo mogli oka­ rakterizirati kao posebno područje odnosa društvenih grupa. Politički odnosi u društvu nastupaju kao svjesno postavljena i organizirana borba u kojoj se velike društvene grupe bore za održavanje i proširivanje svojih osnovnih društvenih inte­ resa protiv interesa drugih grupa. Politika je izraz stvarnosti da u društvu postoje velike grupe koje imaju različite i često sasvim suprotne interese, a ti različiti interesi odlučujući su motiv njihova ponašanja i političkog djelovanja. Ovdje, svakako, treba spomenuti činjenicu da i neke velike društvene grupe koje nisu stvorene isključivo na temelju ekonomskih činitelja, npr. narodi i države, ipak realiziraju vlastite interese, te i za njih vrijedi određenje sadržaja politike. 19

TEORIJE VANJSKE POLITIKE

Korijeni su društvenih razlika u ekonomskoj osnovi, koja određuje temelj sva­ ke grupe, njene suštinske interese, povijesnu ulogu i ujedno političke interese koj i postoje između grupa, tj . one odnose koji se na različite načine manifestiraju i u odnosu države kao najvažnijeg instrumenta kojim raspolaže vladajuća skupina. Dok se državna vlast nalazi u rukama vladajuće skupine, ona ima sve mogućnosti za realizaciju svojih interesa i zaštitu ekonomske osnove na kojoj ona počiva. Politika, prema tome, znači, u prvom redu, borbu grupa za održanje i učvr­ šćenje određenog oblika države, ili pak za njezinu likvidaciju i stvaranje drukčijeg tipa državne vlasti. Politiku vode političke stranke, a politiku vladajuće grupe rea­ liziraju državni organi. U politici koju postavlja određena skupina na vlasti najpu­ nije dolaze do izraza interesi te skupine, i to posebno trajni i dugoročni interesi. Ti dugoročni interesi vezani su, prije svega, uz ekonomske zahtjeve djelovanja i oni stvaraju oblik ekonomskog postavljanja. Ekonomsko postavljanje određuje osnovu interesa ljudi, te ujedno ti interesi neposredno motiviraju stanovite djelatnosti, pomoću kojih se ponovno reproduci­ raju i na različite načine modificiraju određeni ekonomski odnosi. Svi se interesi ljudi, svakako, ne svode samo na ekonomske interese, već postoji niz neekonom­ skih čimbenika, npr. psiholoških, kulturnih i sl. Stoga ni politika ne može biti pasiv­ ni odraz ekonomije, nego je treba shvatiti kao djelatnost koja je u samoj osnovi od­ ređena ekonomijom. Uz tu bazu postoje, međutim, i neekonomski činioci koji mo­ gu djelovati kao trajni i dugoročni elementi, ili se svode na trenutačno djelovanje koj e nalazi odraza u pojedinoj političkoj akciji. To znači da u analizi samog pojma politike treba poći od postojanja stanja rela­ tivne samostalnosti političkih odnosa koji su uvjetovani ekonomijom, ali i neeko­ nomskim činiteljima, a razvijaju se na temelju kretanja i razvoja vlastitih unutar­ njih suprotnosti. Relativna samostalnost politike manifestira se u povratnom djelovanju politi­ ke na ekonomiju ili u mogućnosti njezina korištenja kako bi se dezorijentirale ma­ se građana. Samostalnost politike može se ponekad isticati kao pokušaj da se prik­ rij e stvarni smisao određenih političkih ciljeva i borbi, ili pak da se eliminira od­ lučujuća uloga ekonomije u odnosu prema političkoj akciji. Za relativnu samostalnost politike najvažniji su činioci koji omogućavaju takvo njezino postavljanje i kasnije donekle samostalno analiziranje: - djelovanje različitih društvenih ideologija u političkim odnosima - politička raspršenost društvenih grupa - spajanje politike s razvojem državnih formi i institucij a - političke tradicije - nacionalni odnosi - kulturna razina stanovništva. Osnovni interesi ljudi mogu postati dio svjesno vođene političke borbe samo ako ih ljudi shvaćaju i ako oni nalaze izraza u ljudskom mišljenju. Stoga je stupanj poznavanja određenih problema temelj eventualne buduće realizacije stanovitih ideja i interesa. Idealističko shvaćanje politike, koje je posebno izraženo u nekih teoretičara međunarodnih odnosa, uzima politiku kao izraz sveukupnih interesa društva kao cjeline, čime se, u prvom redu, nastoji odbaciti osnova postojećeg 20

Odnos unutarnje i vanjske politike

društva, iako upravo unutarnja politika neposredno izražava klasnu strukturu i odnose u pojedinoj državi. Ne treba nikako zaboraviti dvostrani karakter politike. Neki autori pod poj­ mom politike shvaćaju samo tzv. državnu politiku30 i odbijaju mogućnost da bi ne­ ke grupe mogle imati neku vlastitu, svakako, drukčiju politiku. To je pokušaj sužavanja pojma politike i izraz napora da se u teorijskom prezentiranju odstrani njezina suština. Politika, međutim, zahvaća ukupnost odnosa velikih ljudskih gru­ pa, odnosno milijuna ljudi koji su pripadnici pojedine države ali su isto tako pri­ padnici svoje grupe. A ta pripadnost - bez obzira na trenutačna stanja - ipak, u os­ novi, definira i njihove trajnije i dugoročne interese. Dio autora još odlučno odbacuje bilo kakvu vezu izmedu unutarnje i vanjske politike, tvrdeći daje riječ o dvije sasvim drukčije političke linije. Unutarnja i vanj­ ska politika kreću se u različitim strukturama: u unutarnjoj, vrlo organiziranoj i centraliziranoj, te u medunarodnoj, vrlo heterogenoj i dezorganiziranoj. Stoga one, navodno, podliježu i različitim autonomnim mogućnostima akcije.

Teorijsko određenje odnosa unutarnje i vanjske politike Unutarnja i vanjska politika svake države ima jedinstvenu društvenu osnovu, tj . ekonomski sistem i njegovu društvenu strukturu. Zbog toga nema neke nezavis­ ne politike, i svaka država provodi samo jednu politiku, koja odražava osnovne in­ terese njezine vladajuće grupe. Upravo zbog toga unutarnju i vanjsku politiku tre­ ba shvatiti kao dvije strane iste politike, pri čemu unutarnja politika više i nepos­ rednije izražava privrednu i političku strukturu društva, a klasni karakter vanjske politike odreduje suština unutarnje politike. Navodeći da u vanjskoj politici država djeluje i odgovara na djelatnosti izvana, ponekad se tvrdi da je vanjska politika tzv. rubna aktivnost. To b i značilo da se ona odvija u dva različita prostora: unutarnjem ili domaćem, odnosno vanjskom i glo­ balnom prostoru. Zbog toga i vanjskopolitički akteri, suočeni s takvom dvojnošću, traže mogućnost akcije koja će voditi računa o obje sredine.31 Unutarnji, domaći prostor je sredina u kojoj se politika stvara i u njemu djeluje čitav niz različitih faktora. Medu njima ističe se prirodna osnovica, geografski po­ ložaj (posebice u odnosu na druge države), priroda i razina ekonomske razvijenos­ ti države, demografska struktura, ideologija i sve ostale fundamentalne vrijednosti koje stvaraju domaći milje. Međunarodni ili vanjski prostor je golema sredina u kojoj vanjska politika djeluje i gdj e u dodiru s drugim akterima provodi svoje medunarodne učinke. U pokušaju odvajanja vanjske od unutarnje politike, odnosno isticanja razlika koje medu njima postoje, može se odmah spomenuti da je to pitanje bilo odavno tretirano u brojnim filozofsko-političkim djelima. Još je Nicalo Machiavelli tvrdio da je najvažniji cilj države njezin opstanak u borbi s drugim državama. Tom cilju trebala je biti podređena ukupna državna djelatnost i unutarnje uređenje države. Gospodarstvo, pravo, moral, religija, moraju u cjelini služiti jačanju vojne moći. A 30 Vidjeti, npr.: G. Modelski; A Theory of Foreign Policy, London, 1 962, str. 6-7. 31 Dictionary of International Relations, eds. G. Evans & J. Newnham, London 2000, str. 179-180.

21

TEORIJE VANJSKE POLITIKE

(

vojna moć nije potrebna kao cilj koji bi bio samostalno i izolirano postavljen, već je to nužan odgovor na povijesni razvoj i povijesni zakon koji tvrdi da država koja nije spremna za vođenje rata mora neizbježno nestati.32 U svojoj filozofiji prava i Hegel se bavio pitanjem odnosa vanjske i unutarnje politike i njihovih uzajamnih dijalektičkih veza. U njih je Hegel uključivao temati­ ku građanskog društva, političke države, prava, suverenosti, međunarodnog pra­ va, odnosa između rata i mira, te odnose između država. Rat, prema Hegelu, nije slučaj ni događaj koji dolazi izvana (društva, države), već je to logični trenutak raz­ voja shvaćanja prava, izraz integracije pojedinca, podređivanja dijelova cjelini i najvišeg izraza suverenosti koji vrši funkciju oživljavanja naroda. Moralni aspekt rata ne leži ni u međunarodnoj, niti u sferi odnosa među državama, već je on vezan uz unutarnju moralnu prirodu suverenosti države. U marksističkom učenju bilo je prihvaćeno da unutarnja i vanjska politika nas­ tupaju kao dvije strane zajedničkog društveno povijesnog djelovanja i da one ne mogu biti izolirane jer su u stalnom uzajamnom odnosu. Iz toga su slijedila i is­ traživanja međunarodnih odnosa koja su dosljedno inzistirala na jedinstvu unu­ tarnje i vanjske politike koje treba vladajućoj klasi osigurati na unutarnjem i vanj­ skom planu realizaciju njezinih interesa?3 Suvremeni razvoj međunarodnih odnosa i ubrzana globalizacij a na svim dru­ štveno-ekonomskim poljima, jasno potvrđuju da nastupaju nove veze i odnosi iz­ među članica međunarodne zajednice. Ispunjavanje unutarnje i vanjske funkcij e države sve je više međusobno uvjetovano i povezano, a uz sve veću internacionali­ zaciju života dolazi sve više i do prenošenja unutarnjih problema u sferu međuna­ rodnih odnosa, tj. u vanjskopolitičko djelovanje. Golemi broj novih globalnih problema postavlj a, također, i nove zahtjeve pred međunarodne organizacije koje moraju tražiti nove sadržaje i oblike svog djelova­ nja kako bi zadovolj ile pojedinačne državne i skupne interese. Prateći ta kretanja, Stanley Hoffman je pisao daje paradoksalno daje u suvremenoj politici unutarnja politika uvjetovana svjetskim problemima, više nego ikada ranije, a da, s druge strane, vanjska politika ostaje i dalje pretežito pod utjecajem nacionalnih pre­ dodžbi i uvjerenja koja pojedini narod ima o sebi.34 Postavlja se i pitanje do kojeg je stupnja moguće izvršiti razgraničenje između unutarnje i vanjske politike. Kako je čitav niz tekućih političkih problema vezan uz unutarnji i vanjski, tj . međunarodni aspekt, očito je da je teško govoriti o nekom čvrstom razgraničenju. Vjerni tzv. teorij i veza, neki autori polaze od povijesnog nestaj anj a granica iz­ među unutarnje i vanjske politike. Kako to piše Hanreider, taj problem se sve više osjeća u praksi gdje politički akteri pokušavaju odvoj iti unutarnji od vanjskog as­ pekta politike.35 Pozivajući se na senatora Fulbrighta, koji je davno utvrdio da je granica između unutarnje i vanjske politike nekada postojala, međutim, daje ona 32 Vidi: N. Machiavelli, Vladar, Za g reb 1974. 33 Š. P. S anak o ev, N. I. Kapčenko, O teoriji vnešnej politiki socia/izma, Moskva, 1977, str. 17. 34 St. Hoffman (ed ), Contempormy Theory in lntemational Relations, Englcwood, Cliffs, 1960, str. 4. . 35 W. F. Hanrcidcr (cd.), Comparative Foreign Policy, Theoretical Essays, New York, 1971, str. 245-247.

,

.

(

Odnos unutarnje i vanjske politike

već nestala, autor koji se najviše bavio vanjskom politikom i njezinim teorijskim oblikovanjem, James Rosenau, u cjelini prihvaća to mišljenje. Istražujući nacio­ nalne izvore vanjske politike Rosenau je došao do zaključka da su razlike između unutarnje i vanjske politike minimalne i da se u empirijskoj verifikaciji te razlike stoga sasvim gube.36 U pitanju razgraničenja unutarnje i vanjske politike neki autori proširuju svoje istraživanje te razmatraju paradigmu odnosa unutarnja-vanjska politika pitanja kao što su: priprema vlastite vanjske politike u odnosu na druge politike izvana, pokušaj ukupne legitimizacije vlastite vanjske politike, ograničenja unu­ tarnje politike u procesu integracije, čime se u velikoj mjeri ulazi u jednu drugu sferu istraživanja, koja se može više odnositi na problem odnosna izmedu unu­ tarnje politike i međunarodnih odnosa.37 Razmatraju se takoder i problemi veza­ ni uz unutarnje i vanjske razmjere vanjske politike, i to posebno onaj o dnos koji postoji izmedu unutarnjih i vanjskih determinanti. Istražujući probleme odnosa između vanjske politike jedne države i unutarnje politike druge države, neki au­ tori, poput Holstia, traže one specifične uvjete koji bi trebali objasniti što to vodi države prema agresiji. 38 U razmatranju problematike sadržaja i pravaca veza koje postoje izmedu unu­ tarnje i vanjske politike često puta se nailazi na dvije vrste shvaćanja. Prvo od njih promatra teoriju vanjske politike kao funkciju unutarnjih odnosa država, gdje se u prvi plan ističe teza o vanjskoj politici kao jednoj od razina na ko­ joj se ostvaruju interesi vladajuće skupine. U istoj kategoriji nalazi se i teza o vanj­ skoj politici kao instrumentu unutarnje politike koji aktivno djeluje na ekonomske odnose u određenoj državi. U drugoj skupini tvrdnji nalaze se one koje odreduju odnos između osobnosti aktera, ponašanja i kulture. Prije nego što pokušamo analizirati ove dvije skupine različitih teorijskih pog­ leda, dobro je na ovom mjestu spomenuti mišljenje Stanleyja Hoffmana koji piše kako u istraživanju odnosa između vanjske i unutarnje politike treba posebno is­ traživati vrste problema: l. "objektivne faktore11, kao što su geografski, tehnološki razvoj, ekonomske iz­ vore, stanovništvo, vojni potencij al, 2. djelovanje političkih, društvenih i ekonomskih institucija, informacijskih ka­ nala, stupnja nezavisnosti kreatora vanjske politike, 3. djelovanje političke kulture, uključujući stavove, mišljenja i emocije koje po­ kazuju one grupe koje stvaraju vanjsku politiku, kao i utjecaj prakse i ideja na cilje­ ve i sredstva politike. Te napomene omogućuju da se i ova dva različita skupa shvaćanja postave na odgovarajuću razinu u kojoj bi prva skupina teorijskih pogleda mogla biti nazvana temeljnim, dok bi se za drugu moglo reći da pretežito razmatra fenomen slojevitosti odnosa izmedu vanjske i unutarnje politike. 36 J. N. Rosenau, Domestic Sources of Foreign Policy, New York, 1967, str. 8. 37 W. Kostecki, Polityka Zagraniczna, Teoretyczne Podstawy Badan, Warszawa, 1 988, str. 1 13. 38 K. J. Holsti, International Policies: A Framework for Analysis, Englewood, Cliffs, 1983, str 274.

.

TEORIJE VANJSKE POLITIKE

Teorijski pogledi postavljeni oko temeljnih određenja odnosa unutarnja - vanj­ ska politika ističu: l. da je vanjska politika povezana snažno s društvenim potrebama koje nastaju u okvirima mehanizama unutarnje politike. U današnjem globalnom svijetu pogo­ tovo se sve više pokazuje da unutarnja politika ne može zadovoljiti sve aspiracije, potrebe i interese društva, bez obzira o kako velikoj i snažnoj državi se radi. Dio tih težnji ispunjava vanjska politika koja, naravno, u svojoj osnovi ima unutarnju poli­ tiku koja je često puta prisiljena politički djelovati izvan granica svoje vlastite države. Još sedamdesetih godina Rosen au je isticao da vanjska politika nije "serija odgovora na međunarodne impulse"/9 već da u velikoj mjeri o vanjskoj politici odlučuju unutarnj i politički izvori. To praktički znači da se u međunarodnim situa­ cijama mogu jasno vidjeti utjecaji unutarnjepolitičkog života. 2. Proces realizacije vanjske politike ovisi o sadržaju i kvalitetu unutarnje poli­ tike. Postojeći izvori i sredstva određuju realnosti i mogućnosti zadovoljavanja očekivanja koja su postavljena prema vanjskoj politici. Tu je svakako bitan odnos između razine unutarnjeg razvoja zemlje i stupnja sudjelovanja u međunarodnim transferima. Tek u fazi postizanja određenog društveno-ekonomskog razvoja mo­ guće se uključiti u medunarodnu razmjenu koja na taj način počinje dobivati unu­ tarnje političko značenje. Slično piše i Rummel za koga je presudan stupanj eko­ nomskog razvoja pojedine zemlje, jer se na taj način određuje njezina međunarod­ na angažiranost.40 Neki drugi autori vide izravnu vezu između unutarnjih uvjeta života i razvoja pojedine zemlje i izbora vanjske politike, tj. njezinog smjera: izola­ cije ili suradnje, jer su ta opredjeljenja uvjetovana unutarnjepolitičkim stanjem i razvijenošću unutarnjih odnosa.41 3. U vanjskoj politici svake zemlje ogledaju se karakteristični elementi unutar­ nje politike određenog društveno političkog sistema. U poznatom radu Holstia i Sullivana42 dvoj ica autora su pokušala povezati unutarnje političke procese s međunarodnim ponašanjem, i to na taj način da su analizirali izlazak Francuske iz vojne strukture NATO-a i NR Kine iz tadašnjeg socijalističkog sustava. U prvoj si­ tuaciji francuski pluralistički sustav na unutarnjem planu utjecao je na vanj sku po­ litiku Francuske koja se djelomično povukla iz pluralističkog instrumenta surad­ nje, kao što je to NATO. U drugoj situaciji NR Kina kao autoritarna zemlja, koja je bila uključena u monolitni sustav socijalističkih zemalja, prekinula je do kraja sve oblike suradnje u toj alijansi. Promatrajući drugu skupinu teorijskih analiza odnosa unutarnja - vanjska po­ litika, može se istaknuti: l. Najveće suprotnosti izmedu unutarnje i vanjske politike nastupaju u situaci­ jama kada postoji određena kriza na vanjskom planu. George Liska tako piše da 39 J. N. Rosenau, Domestic .. , op., str. 3-5. 40 J. Rummel, "Some Dimensions in the Foreign Policy Behaviour of Nations" u: Contemporary Foreign Policy (ur. W. F. Hanreider), New York, 1971, str. 1 5 1 - 1 52. 41 H. Guetzkow, "Isolation and Collaboration: A Partial Theory of Inter Nation Relations" u: J. N. Rosenau, lntematio­ nal Poli ties and Foreign Policy, New York, 1967, str. 152- 1 55. 42 O. R. Holsti i J. D. Sullivan, "National International Linkages: France and Chim.i's Nonconforming Alliance Mem­ bers" u: Linkage Politics (ur.) N. J. Rosenau, New York, 1 969, str. 147-195. .

24

Odnos unutarnje i vanjske politike

što je veća neka kriza koja ima vanjske obrise, vanjska politika postaje izraženija.43 Ili, kako to piše Lowi, američka vanjska politika u nekriznim normalnim stanjima je predmet stalnih djelovanja domaćih političkih snaga, čak u takvom stupnju koji je nepoznat u drugih država. 2. Odnosi s inozemstvom mogu se koristiti za stvaranje unutarnje ravnoteže u državi ili pak unutarnji odnosi mogu biti postavljeni tako da održavaju vanjsku rav­ notežu. Riječ je, svakako, o funkcionalnoj ravnoteži koju je postavila vladajuća skupina i njoj izravno služi u realizaciji ciljeva i interesa koje je ona postavila. Međutim, pokušaji stvaranja te uravnoteženosti odnosa, ili pak prebacivanje unu­ tarnjepolitičkih na vanjskopolitičke ciljeve zahtjeva određenu snagu države koj a, jedino sa svoj im organiziranim i snažnim sredstvima, može provoditi takvu politi­ ku. Primjeri brojnih zemalja u razvoju, odnosno nesvrstanih država, jasno pokazu­ ju nesklad između navodne angažirane i dinamične vanjske politike i problema koji postoje u unutarnjepolitičkom prostoru. 3. Vanjska politika može biti korištena kao instrument političkog liderstva u država. Kako to piše Morgen tha u, iako vlada treba biti lider javnog mnijenj a, a ne njegov rob, ipak je nemoguće očekivati da bi u svim situacij ama zahtjevi konkretne politike naišli na odobravanje masa koje su sklonije emocij ama nego razumu. To posebice jasno dolazi do izražaja u sferi vanjske politike, gdje se ta politika mora prilagoditi i usklađivati s vanjskim politikama drugih zemalja. Zbog toga su, ističe Morgenthau, lideri politički skloni žrtvovati racionalnu politiku aplauzu mase, uv­ jereni da im je to u stalnoj političkoj utakmici korisnije i potrebnije. S druge strane, velikodržavna politika postavljena kao sredstvo može poslužiti da se ovlada masa­ ma i da se društvo okupi oko svojih vođa.44 Ovisno o širim međunarodnim kretanjima, u pojedinim situacij ama mijenja se, svakako, uloga pojedinih strana politike. U doba međunarodnih kriznih situacij a ili napetih međunarodnih odnosa vanjska politika odlučno utječe na unutarnju politiku. U takvim situacijama, posebno u slučaju rata, vanjska politika utječe na smjer unutarnje politike, i to: - određujući tempo i opseg vojnih priprema (izgradnja oružanih snaga, njihovo naoružanje) - diktirajući ekonomske pripreme (nabavu strateških sirovina, orijentaciju in­ dustrije na vojnu proizvodnju) - utječući na tedencije jačanja reakcionamih mjera u unutarnjem političkom životu zemlje, te dajući ton ideološkim pripremama države. Jedinstvo unutarnje i vanjske politike danas je sve teže negirati, i simptoma­ tično je da se i u teoriji međunarodnih odnosa na Zapadu sve češće tvrdi - prije svega zato što je vanjska politika postala dostupnija širokim masama - kako posto­ ji jedinstvo politike. Međutim, unatoč tome, neki teoretičari posve isključuju klas­ ni karakter politike i postavljaju je kao nešto općenarodno, natklasno i izvanklas­ no, što se, navodno, ostvaruje na osnovi općih interesa i u korist svih građana. 43 G. Liska, International Equi/librium:A Theoretical Essay on the Politics and Organsation i ofSecurity, Cambridge, 1957, str. 201. 44 T. J. Morgenthau, Politics Among Nations, The Strugglefor Power and Peace, New York, 1985, str. 98, 547-548. 25

TEORIJE VANJSKE POLITIKE

Već smo istaknuli da se vanjska politika, odnosno nastup države na međuna­ rodnom planu, realizira također u skladu s interesima vladajuće skupine i pomoću države kao instrumenta političke akcije. Ali taj odnos između unutarnje i vanjske politike ipak se ne smije pojednostavniti u tom smislu da se shvati kao stanje u ko­ jemu vladajuća skupina u svim državama može određivati vanjsku politiku neovis­ no o ostalim slojevima unutar državnih granica. Već iz samog karaktera i osnova politike, u kojoj se pojavljuju velike društvene grupe, proistječe da i vladajući mo­ raju voditi računa o ostalim grupama, njihovim interesima i mogućnostima akcije. Zbog toga i vanjska politika u stanovitom stupnju od ražava i svu složenost unutar­ njepolitičkog razvoja i odnose što postoje između grupe na vlasti i ostalih grupa. Stoga se može reći da je u takvom promatranju vanjska politika stanoviti objekt i, donekle, osobito u određenim zemljama i situacijama, rezultat oštre borbe suprot­ nih snaga. A upravo to sukobljavanje, kako u unutarnjopolitičkim, tako i u međunarodnim razmjerima, daje dodatnu dinamiku razvoju vanjske politike i mnogo širih i kompleksnijih međunarodnih odnosa. Na osnovi niza društveno-političkih, ekonomskih i tehnoloških promjena koje su nastale u suvremenom svij etu, osobito u posljednjih desetak godina, široke ma­ se shvatile su značenje vanjske politike, koja im je i po svom sadržaju i po konkret­ nim manifestacijama postala mnogo bliža.. S druge strane, međunarodna pitanja i vanjska politika postali su predmet inte­ resa, također, globalnih vladajućih krugova u raznim zemljama, jer dinamika međunarodnog života i tempo unutarnjeg sukobljavanja zahtijevaju pojačani an­ gažman u rješavanju tih vrlo važnih problema. Opseg međunarodnih veza i konta­ kata toliko se povećao i multiplicirao da danas uvelike premašuje tradicionalnu djelatnost ministarstva vanjskih poslova. Vanjskopolitičku djelatnost u političkom smislu obavljaju sada gotovo svi vladini predstavnici; velik dio članova parlamenta; vođepolitičkih stranaka; i to bez obzira na to jesu li na vlasti ili u opoziciji; predstav­ nici industrijskih i trgovačkih krugova; predstavnici oružanih snaga i šefovi obav­ ještajnih službi. Iako je stupanj njihova angažiranja različit, oni su ipak uvelike proširili krug vanjskopolitičkih aktera. Na primjer, veliki monopoli ne zadovoljavaju se samo djelovanjem državnog aparata koji bi trebao zastupati i ostvarivati njihove međusobne interese. Oni stva­ raju svoja posebna nadleštva za vanjske poslove koja vode složenu mrežu njihovih inozemnih poduzeća i filijala, te traže mogućnosti djelovanja na međunarodnom planu. U slučaju potrebe, ti akteri direktno stupaju u kontakt s državnim organima kako bi realizirali ili sačuvali svoje interese. Ta specifična međunarodna djelatnost multinacionalnih kompanija, upravo zbog njihove velike snage i sve veće razgra­ natosti, postaje velika opasnost za daljnji razvoj međunarodnih odnosa, i to pose­ bice na područjima zemalja u razvoju, gdje se sasvim jasno osjećaju tendencije po­ jačanog i bezobzirnog miješanja u unutarnje poslove suvereni h država. Isto tako, poraslo je i značenje vanjske politike u političkom životu unutar države. U borbi političkih stranaka za realizaciju njihovih programa obično posto­ je značajne specifičnosti u pogledu tretiranja nacionalne vanjske politike. Privred­ ni krugovi, također, sve više pažnje poklanjaju vanjskoj politici, jer o njezinim akci­ j ama ovisi uspješnost održavanja njihovih pozicija i opseg dalje penetracije na no­ va tržišta. 26

(

Odnos unu tarnje i vanjske politike

Osim tih općih elemenata pojačane važnosti vanjske politike za svaku državu, vanjska politika ponekad ima i posebnu vrijednost za pojedinu državu. To zavisi, prije svega, o stupnju uključenosti neke države u međunarodne odnose, o karakte­ ru susjednih država i odnosu koje uspostavlja s njima, o općem geografskom po­ ložaju te zemlje, o unutarnjoj homogenosti stanovništva i stabilnosti društveno­ političkog uređenja. Razumljivo, u današnjem svijetu, u kojem djeluje veliki broj različitih država, različitih po svom društveno-ekonomskom uređenju, veličini, ciljevima i mo­ gućnostima vanjskopolitičke akcij e, postoje i velike razlike u prilazu pojedinim vanjskopolitičkim pitanjima, te u stanovitim situacijama određene države drukčije reagiraju na međunarodnoj sceni. Karakteristike vanjske politike mogu se najbolje uočiti ako se: - istraže akteri stvaranja vanjske politike i njihove odluke - analiziraju ciljevi vanjske politike - rasvijetle izvori i pokretačke snage vanjske politike - istraže metode i instrumenti koje vanjska politika upotrebljava u realizaciji postavljenih ciljeva. Ako se u takvoj analizi, na primjer, promatra vanjska politika imperijalističke sile, tada je odmah vidljivo da se u njezinim središnjim vanjskopolitičkim ciljevima ističu zahtjevi za realizacijom profita na najširem međunarodnom polju. Izvori i pokretačke snage vanjske politike čvrsto su u rukama krupnog kapitala, gdje - osobito nakon Drugog svjetskog rata - dolazi do sve tješnje sprege između krupne industrije, političke elite i vojnih krugova. Zajedničkom akcijom tih snaga stvaraju se osnovni preduvjeti za neprestano dopunjavanje izvora vanjskopolitičke aktivnosti, a to istodobno permanentno aktivira i silu koj a je na raspolaganju vla­ dajućoj grupi. U svom praktičnom ponašanju u međunarodnim odnosima takva država upotrebljava metode i instrumente ovisno o određenoj situaciji, što znači da je u praktičnom pogledu dopušten svaki oblik akcije, od uporabe ekonomskih i kulturnih instrumenata, pa sve do izravne primjene sile u međunarodnim odnosi­ ma, kako bi se utjecalo na zauzimanje određenih pozicij a u drugim državama, ili kako bi se uspjeli realizirati postavljeni ciljevi vanjske politike. U današnjem svijetu razvijene tehnike, oj ačanih međunarodnih kontakata i opće tendencije približavanja pojedinih dijelova svijeta, raste interes za pitanja vanjske politike, te ona u cjelini postaje važna aktivnosti, usko vezana o političkoj liniji koju se provodi na unutarnjem planu i ovisna o njoj. Svijet je postao toliko po­ vezan da pojedine vanjskopolitičke aktivnosti u jednom dijelu svijeta gotovo auto­ matski izazivaju lančane reakcije u cijelom sistemu međunarodnih političkih od­ nosa, gdje niz drugih vanjskih politika mora brzo i adekvatno reagirati na te pore­ mećaje.

DETERMINANTE VANJSKE POLITIKE Naš pristup vanjskoj politici polazi od uvjerenja da postoji striktna povezanost i m eđuzavisnost između unutarnje i vanjske politike određene države. Proučavanje vanjskopolitičkog djelovanja gotovo svake zemlje ubrzo će istraživača dovesti do zaključka da nema pogrešnije i štetnije ideje od odvajanja vanjske i unutarnje poli­ tike. I jednu i drugu politiku stvara ista skupina ljudi, glavni ciljevi usmjereni su na jačanje pozicija te grupe, a ciljevi se stvaraju na osnovi interesa koji su temelj raz­ voj a određenog društva.

Posebnost vanjske politike Ipak, unatoč tome, treba istaknuti činjenicu da se u vanjskoj politici jasno nazi­ re posebnost te aktivnosti kao specifične državne djelatnosti. Ona se ostvaruje u sasvim drukčijoj društvenoj sredini koja je mnogo složenija i raznovrsnija od unu­ tarnjopolitičke, a osim toga u toj sredini postoje mnogo manje mogućnosti kontro­ liranja i usmjeravanja svih akcija u određenom procesu. Opasnosti koje proistječu iz takvog djelovanja neobično su velike. Često se i ne mogu točno odvojiti od od­ ređenog poteza, a još je teže sagledati poslj edice koje mogu nastati. Osim toga, za razliku od unutarnjopolitičkih odnosa, u kojima se jasno manifestiraju politički odnosi i interesi pojedinih grupa, na polju vanjske politike borba se vodi između vladajućih struktura, koje čak ne moraju biti međusobno odvojene društvenim an­ tagonizmima. Za međunarodne odnose u cjelini, pa prema tome i za vanjsku politiku, mogli bismo reći: - odvija se u globalnoj sredini koja ne poznaje neki univerzalno djelujući poli­ tički autoritet - na tom području nema ni jedinstvenih, organiziranih međunarodnih instituci­ ja koje bi mogle stvarno djelovati na rješavanju bitnih problema suvremenog svije­ ta, osim ako države dobrovoljno ne prihvate takva rješenja - u svijetu međusobne povezanosti, brzih komunikacija i postojanja razornoga nuklearnog oružja, zajedništvo različitih državnih jedinica ostaje kao jedini mo­ gući temelj postojanja država, a i cjelokupnoga međunarodnog sistema - upravo zbog različitih oblika ekonomske, vojne, tehnološke međuzavisnosti današnjeg svijeta sve više postaje jasno da je održanje suvremene civilizacije veza­ no uz održanje svjetskog mira i stvaranje novoga demokratskog poretka. U zapadnoj teorij i vanjske politike vode se diskusije o vezi unutarnje i vanjske politike i o prioritetima jedne, odnosno druge politike. Neki put se polazi od sim-

TEORIJE VANJSKE POLITIKE

plicističke tvrdnje da je unutarnj a politika jamstvo uspješnog razvoja zemlje u eko­ nomskom, socijalnom i političkom pogledu, te da unutarnja politika, svakako, ima primat. Neki pak tvrde da u današnjem svijetu vanjska politika ima osobito odgo­ vornu zadaću. Naime, kako je isticao John Kennedy, u unutarnjoj se politici mogu činiti pogreške, ali na planu vanjske politike, osobito ako je riječ o krucij alnim pi­ tanjima strategijskih odnosa, jedna pogreška dovoljna je da uništi čovječanstvo. Činjenica je da u suvremenom svijetu postoj i toliko visok stupanj međuzavis­ nosti unutarnje i vanjske politike da gotovo svako unutarnje pitanje ima i svoju vanjsku dimenziju, a svako vanjsko zbivanje može vrlo brzo dobiti i unutarnje re­ perkusije na niz zemalja u bližoj i daljoj okolini. Stoga bi se s pravom moglo prihva­ titi mišljenje rumunjskog autora S. Brucana koji kaže da u odnosu između unutar­ nje i vanjske politike postoji stalan feedback, koji se najviše očituje na području donošenja odluka.45 Dio pisaca koji smatraju da je nacionalni sistem države najbolje organiziran i najčvršći u unutarnjim odnosima, ipak mora konstatirati da se ta politika sve više realizira u širem krugu međunarodnih odnosa, gdje se na osnovi sukobljavanja, us­ klađivanja ili takmičenja pojavljuje usporedo s politikom drugih država. Ističući osobitu važnost privredne povezanosti današnjeg svijeta, postojanje i stalan razvi­ tak vojne tehnologije, ti autori sa žaljenjem upućuju na to da su ovlasti nacionalne države "penetrirali" vanjski događaji, te da samim tim sve veću važnost dobiva ona politika koja se provodi spram vanjskog okruženja. J ame s Rose nau, koji se inače vrlo kritički postavlja spram dosadašnjih rezulta­ ta istraživanja vanjske politike, ne zadovoljava se utvrđivanjem povezanosti iz­ među unutarnje i vanjske politike ni naznakom erozije nacionalne državne politi­ ke, već ide korak dalje tvrdeći da su u suvremenim uvjetima tradicionalne granice koje odvajaju države od njihove vanjske okoline sve nejasnije. Iz toga se može iz­ vući i zaključak da je sve teže odvajati unutarnju politiku od vanjske politike i tražiti neku posebnu autonomiju djelovanja.46 No, s druge strane, nemoguće je odrediti neke posebne crte koje posjeduje vanjska politika. Njezina osobitost je prije svega u tome što se ona odvija u međunarodnoj sredini i odražava kretanja u međunarodnom prostoru. Imajući upravo na umu povezanost unutarnje i vanjske politike, Rosenauje jedan od rijet­ kih autora koji se upustio u širu elaboraciju specifičnosti vanjske politike, odnosno onih elemenata koji, unatoč jedinstvenosti i povezanosti, pokazuju da je vanjska politika specifična djelatnost. - Prva karakteristika koja se ističe kao različita u odnosu na unutarnju politiku je visoka motiviranost kod donošenja odluka u vanjskopolitičkom procesu. - U sferi vanjske politike postoji motivacijski jaz (motivational gap) koji se ne osjeća toliko u unutarnjoj politici. Pri tome Rosenau misli da vanjska politika u os­ novi teško pokreće i angažira političko javno m išljenje i daje posljedica toga javlja­ nje poteškoća u dobivanju podrške za određene vanjskopolitičke poteze. Kako su političari nezavisniji od prosječnih građana, oni se suočavaju s golemim po45 S. Brucan, The Dissolution of Power: A Sociology ofInternational Relations and Politics, New York, 46 J. N .

1971,

str.

193.

Rosenau, "A Pre Theory of Foreign Policy", u: Approaches to Comparative and1ntemational Politics (izd. B. Far­ rel), Evanston 1 1 1 , 1966, str. 63-65. 30

(

Determinante vanjske politike

teškoćama da dobiju podršku svoj ih birača za svoje vanjskopolitičke poteze. U si­ tuaciji kada je potrebno pokazati neku vezu s događajima u međunarodnoj sredini i realizirati određenu vlastitu politiku usklađenu s vanjskim traženj ima to također predstavlja poteškoću u većini slučajeva. - Postizanje domaćeg konsenzusa u međunarodnim pitanjima još uvijek ne znači da će se i međunarodno okruženje prilagoditi donesenoj odluci. P itanje je i koji aspekti će biti podržani i u kojoj formi će taj pristanak biti demonstriran. - Može se izvesti i hipoteza daje niži stupanj društvene organizacij e u pojedinoj državi izravno vezan uz zaokupljenost lokalnim pitanjima. Š to je razina obrazova­ nja, međunarodne angažiranosti i opće političke kulture niža, samim tim su i sve domaće teme daleko prioritetnije od pitanja vanjske politike, pa čak i onih koj a su izravno vezana uz određenu državu i njezinu budućnost. - Postoje i osjetne razlike u interakcijama između vlade i društva. U unutarnjoj politici te interakcije su pretežito vertikalne, dok su u vanjskoj politici horizontal­ ne. Odgovornost za realizaciju vanjske politike nalazi se u krugu nekoliko glavnih aktera, što nije slučaj kod unutarnje politike. Pojedini elementi političkog sistema u vanjskoj politici su jasno hijerarhizirani, a promatrajući zakonodavnu i izvršnu vlast moguće je, također, ustanoviti razlike. Unutarnj a politika pretežito je vezana uz zakonodavnu vlast, dok je vanjska politika u svojim interakcijama više vezana na izvršnu vlast. - Kontroverzna pitanja u vanjskoj politici odnose se na vrijednosti izvan do­ maćeg sustava i njegovih vanjskih odnosa, čime se i rizici djelovanja postavljaju na nižu razinu nego što je to slučaj s unutarnjom politikom.47 Zaključujući svoj a razmišljanja Rosenau, ističe kako je područje vanjske politi­ ke stalnije i kako problemi koji se javljaju u vanjskoj politici mogu više integrirati d ruštvo nego problemi u sferi interne politike. Iako su neke od ovih teza podložne diskusiji, može se reći da je u njima ipak odražena većina onoga što bi se moglo n azvati različitošću vanjske politike. Tome bi se, naravno, mogle dodati i nove naz­ nake vezane uz karakter određenih vanjskopolitičkih poteza, tj . uvođenje katego­ rija vitalnog interesa i postavljanje pitanja u kojoj mjeri se nacionalni interes inače prihvaća u pojedinoj državi. Mogu se dalje analizirati snage koje se zalažu za međunarodnu suradnju i one koje su protiv, kakvi su njihovi ideološki temelji i sl. Takve analize u biti bi mogle pokazati da je vanjska politika u javnom mnijenju doživljena s više sumnji (i naravno s mnogo manje poznavanja), da političari često smatraju kako je pogreške u vanjskoj politici teže ispraviti i, na kraju, da je još uvi­ jek javnost spremna prihvatiti svoje nacionalne interese i postaviti ih prije ili iznad potreba koje dolaze iz međunarodne sredine. Karl Deutsch, polazeći od kibernetičkog pristupa proučavanju međunarodnih odnosa, upućuje na razlike između unutarnjeg i vanjskog državnog djelovanja koje se ogledaju u "diskontinuitetima transakcija i u značajnim diskontinuitetima frek­ vencija odgovora"48• Naravno, takav se diskontinuitet može primjetiti i kod mno­ gih pojava u prirodi i društvu, osobito onda kada su one povezane i međuzavisne. 47 J. N. Rosenau, "Foreign Policy as an Issue Area" u: Domestic Sources of Foreign Policy, New York, 1967, str. 25-50. 48 K. W. Deutsch, "External Influences on the Internal Behaviour of States, u: Approaches .. , op. cit., str. 5.

.

TEORIJE VANJSKE POLITIKE

Bez obzira na razlike u mišljenjima, potrebno je reći da povezivanje današnjih država, njihovo sve veće komuniciranje s okolinom i na toj osnovi profiliranje po­ sebne djelatnosti koja rješava ta pitanja - vanjske politike - ne nastaje kao nešto slučajno ili nametnuto izvana. Država je u svim tim situacij ama glavni nositelj akci­ je, ona je instrument političkog, vojnog i ekonomskog djelovanja na međunarod­ nom polju, te se ovisno o stupnju nj ezinih želja, zahtjeva i interesa mogu ostvariti i oblici akcije u vanjskom okruženju, tj. u širem smislu u međunarodnim odnosima. Zakoni i običaji ponašanja određenoj državi nisu nametnuti, oni su također dio njezine aktivnosti u pogledu prihvaćanja ili neprihvaćanja određenih normi na te­ melju kojih se mogu realizirati ciljevi i interesi u krugu ostalih zemalja. Ali, stupanj te uključenosti u svijet, oblici i pravila koje će se izabrati, ovise o političkom akteru koji sva ta pitanja rješava samostalno. U takvom pristupu vanjskoj politici ne smiju se apsolutizirati određeni oblici akcije koji su rezultat djelovanja pojedine države. Ovisno o nizu različitih faktora, država može ostvariti razne oblike suradnje sa svojom okolinom, ona može biti s nj om u konfliktu ili pak provoditi politiku takmičenja, nastojeći se mirnim sred­ stvima izboriti za svoje ciljeve. Dosadašnja praksa međunarodnih odnosa jasno pokazuje da u njima nema čistih oblika konflikta ni čistih oblika suradnje. Linija razgraničenja je vrlo fluidna, i međunarodni su odnosi mješavina različitih oblika akcije, na koju posebno utječe i unutarnja politička linija i ono što se obično naziva vanjskom politikom. Kako je u svim situacijama država glavna jedinica takvog djelovanja, dio autora pokušava n a temelju njezina ponašanja formulirati i glavna pravila koja bi se od­ nosila na odnos između unutarnje i vanjske politike. Deutsch, na primjer, pred­ stavlja državu kao višestruko tržište robe i resursa osnovanih na tržištu faktora proizvodnje. To uključuje relativnu usklađenost na tržištu rada, tržištu zemljišta, tržištu materijala i usluga, na višestranom tržištu kredita i državnih službi, koje Deutsch naziva socijalnom infrastrukturom . Granicu između te cjelovite sheme sis­ tema državnog djelovanja i vanjskog okruženja Deutsch određuje kao narušava­ nje neprekinutosti u toku poslovnih kontakata i suglasnosti akcij a. Međutim, svjestan da su takva ograničenja vrij edila u prošlom stoljeću, u doba prima ta nacionalne države, ali da ne vrijede i danas, Deutsch uvodi pojam opće ili nacionalnepolitičke zajednice koja bi trebala biti mnogo širi okvir. On bi omogućio normalno odvijanje kontakata između svih tih različitih tržišta koja postoje u da­ našnjem svijetu. To dalje Deutscha navodi na uvođenje termina autonomije i suve­ renosti. Pod autonomijom, promatranom izvana, on razumije sistem za koji se ne može predvidjeti kako će reagirati na određena vanjska zbivanj a, odnosno njegove vanjskopolitičke reakcije nisu unaprijed poznate ni predvidive. S druge strane, taj sistem promatran iznutra autonoman je ako može kombinirano primati i zaborav­ ljati informacije, stvarajući tako mogućnosti za različite vrste inicijativa i unošenje novih, nepoznatih odluka.49 Suverenost Deutsch također razmatra u skladu s tim kategorijama, te bi ona postojala onda kada je jasno izražena autonomnost države. Ona se može, također, promatrati izvana, i postoji onda kada se nekoj državi ne mogu nametnuti i diktira49 K. Deutsch, The Nerves of Govennent: Models ofpoliticat Communication and Control, New York, 1966, str. 7. 32

Determinante vanjske politike

ti određena rješenja u skladu s djelovanjem i ponašanjem vanjske okoline. Suvere­ nost promatrana iznutra postoji kada država raspolaže čvrstim i usklađenim me­ hanizmom donošenja odluka.50 Zadržimo li se na pitanju suverenosti, treba odmah istaknuti da to shvaćanje unutarnjeg i vanjskog aspekta suverenosti ipak zaboravlja da se suverenost države (dakle, i na polju unutarnje i vanjske politike) pojavljuje, takoder, kao specifičan odnos koji uključuje dva važna elementa. Pod terminom suverenost trebalo bi razumijevati takvo stanje u kojemu država ima najvišu vlast iznutra i nezavisnost izvana. Tako je suverena država kadra sa­ mostalno donositi odluke (predvidive i nepredvidive), ona ima mogućnost djelo­ vati kao subjekt međunarodnih odnosa, formirati svoju unutarnju i vanjsku politi­ ku, i biti ravnopravan partner svim ostalim zemljama. Kada bi se ostvarila takva su­ verenost u punom smislu te riječi, države bi stekle mogućnost da budu jednake i ravnopravne, te da na tim temeljima grade međunarodne odnose u koj ima ne b i bilo prijetnje i uporabe sile, nepoštovanja njihovih temeljnih prava i miješanja u njihova unutarnja pitanja.

Vanjski faktori utjecaja Odnos unutarnje i vanjske politike nije značajan samo zbog toga da se naglasi cjelovitost politike i, s druge strane, specifičnost vanjske politike, s obzirom na iz­ nesene karakteristike, već i zato što se na temelju te relacije, makar u najosnovni­ jim crtama, može stvoriti cjelovitija koncepcija utjecaja koji nastaju izmedu unu­ tarnjih i vanjskih elemenata. Bez obzira na to da li je riječ o promatranju vanjske politike jedne zemlje, pokušaju stvaranja šire komparativne analize djelovanja skupine zemalja, ili pak o nastojanju za stvaranjem sveobuhvatne opće teorije vanjske politike, odnos domaćih izvora i vanjskih utjecaja, koji se odražavaju u po­ našanju države, čini središnje pitanje. James Rosenau, koji je pokušao stvoriti, kako sam piše, predteoriju vanjske politike, ističe da su se s obzirom na dinamiku poslijeratnih međunarodnih odnosa bitno promijenili uvjeti međunarodnog ponašanja država i da se one više ne pojav­ ljuju kao subjekti koji većinom svoj im reakcijama samo odgovaraju na akcij e što dolaze iz vanjskog okruženja. Osim vanjskih stimulansa akcije Rosenau ističe sve veću važnost tendencija unutar samih društava.51 Prihvaćajući takvo mišljenje i vezu, koj a postaje sve značajnija, između raz­ ličitih, a zapravo suštinskih sukladnih dijelova politike, vrijedno se najprije zausta­ viti na izvanjskim utjecajima na politiku određene države. Oni mogu dolaziti izva­ na i iznutra. Vanjski faktori utjecaja koji djeluju izvan države mogu biti: - zastrašivanje ili suzbijanje - suradnja ili promjena suradnje - integracija ili dezintegracija 50 Detaljnije vidjeti u. R. Vukadinović, Teorije o medunarodnim odnosima, Zagreb, 1978, str. 95-99. 51 J. N . Rosenau A Pre Theory , op. cit., str. 28-32. ,

...

TEORIJE VANJSKE POLITIKE

Vanjski faktori koji postoje i djeluju unutar određene države mogu se prikazati kao: - aktivnost različitih ekonomskih grupa - nezadovoljne i otuđene društvene grupe - organizirane mreže, npr. obavještajnog karaktera. Transnacionalnifaktori vanjskog utjecaja , za koje neki autori tvrde da poprima­ ju sve veće značenje i da djeluju preko državnih granica, cenzura i zabrana ogleda­ ju se u različitim oblicima propagandne djelatnosti koja se prenosi raznovrsnim sredstvima (TV, radio, pisana riječ). Drugi dio aktivnosti transnacionalnih djelat­ nosti odvija se na temelju sporazuma država (izložbe, kulturna razmjena, znan­ stvena razmjena, sport), ali se i na taj način mogu realizirati različiti ciljevi.52 Faktori vanjskog utjecaja u svakoj situaciji djeluju kao određeni organizirani podsistem unutar države, dakle jedinstvenog sistema. Oni mogu neprestano utje­ cati na politiku zemlje, pa državna vlast ovisno o situacij i, poduzima određene mjere kako bi suzbila ili umanjila djelatnost tih podsistema. Prilazeći vanjskim utjecajima s točke gledišta unutarnje politike, država ima dovoljno sredstava da sve te podsisteme dovede u sklad sa svojim općim htijenji­ ma. Da bi to postigla, država se može koristiti tzv. negativnim mjerama, što znači da će realizirati takve odluke koj ima će podsistemi brzo prestaj ati postoj ati n a tlu određene zemlje i stvarati određene probleme. U primjerima nacionalizacij e stra­ nih kompanija, raskida ugovora o stranim vojnim bazama, protjerivanja stranih savjetnika, razbijanja obavještajnih centara, mogu se vidjeti konkretni akti takvog odlučnog djelovanja kojemu je cilj razbijanje i onemogućavanje značajnih podsis­ tema osnovanih na vanjskim utjecajima. S druge strane, država ima mogućnost da bar pokuša zaustaviti neke vanjske utjecaje uz koje mogu nastati podsistemi. Država će, npr., zabraniti dalju imigraci­ ju ako je svjesna da je to jedan od elemenata stvaranja podsistema. Valj a spome­ nuti i niz mjera koje su se prakticirale niz godina, npr. u razdoblju hladnog rata, kad su se obostrano smanjivali svi oblici komuniciranja između dvije suprotne strane kako bi se prekinuo tok propagandnog djelovanja na osnovi kojega b i se stvarao i razvijao otuđeni podsistem unutar određene države. Pozitivne mjere mnogo su suptilnije i dosta ih je teško jednoznačno prikazati. Dok je pri negativnim mjerama riječ o uporabi često vrlo radikalnih sredstava ra­ di eliminiranja podsistema, pozitivne mjere na drukčiji način teže prethod nom ostvarenju niza socijalnih i ekonomskih promjena. Ako određena država ima problema s djelovanjem otuđenog podsistema koji je nezadovoljan svoji m po­ ložajem (nezaposlenost, velike društveno-ekonomske razlike, problemi odnos a među nacijama ili etničkim grupama), tada j e samo širi proces mijenjanja o dno­ sa jamstvo eliminiranja neprijateljskog djelovanja tog pođsistema i njegova eventualnog korištenja u vlastite svrhe. Provođenjem takvih mjera i pridobiva­ njem podsistema, ili bar njegove većine, stvaraju se uvjeti za normalno unutarnje djelovanje države. Usto, uklanjaju se objektivni uvjeti za različite utjecaje izva­ na. 52 S. Brucan, The Dissolution ofPower

...

34

, op. cit., str.

1 99-201 .

(

Determinante vanjske politike

Ako je režim nepopularan i slab, tada će se i mjere koje će on provoditi osnivati prije svega na negativnim sredstvima akcije, kojima će cilj biti radikalno o dstranji­ vanje vanjskih utjecaja i eliminiranje podsistema i njegovih nositelja. Međutim, ako je posrijedi stabilno i jedinstveno političko društvo u kojemu nema velikih dis­ pariteta, tada je akter politike manje zainteresiran za vanjske utjecaje jer mu oni mogu mnogo manje štetiti. Po pravilu, u takvo'm društvu teško je organizirati raz­ granate podsisteme koji bi bili pod većim neprijateljskim utjecajem izvana.

Faktori unutarnjeg utjecaja Uz te faktore vanjskog karaktera, za koje je evidentno da su inspirirani izvana, potrebno je osvrnuti se i na skupinu faktora internog karaktera . Nastojeći stvoriti pred teoriju koj a bi bila značajan korak naprijed u povezivanju i objašnjavanju em­ pirijskih događaja i opće orijentacije, Rosenau tvrdi da su sve teorije, odnosno predteorije vanjske politike, sastavljene od pet osnovnih dimenzija. Postavljajući tih pet dimenzija kao čvrsto pravilo, Rosenau ističe da su one lako mjerlj ive, dakle evidentne, i da se svaka predteorija vanjske politike može lako postaviti na toj os­ novi. Štoviše, Rosenau smatra da svaki istraživač vanjske politike ili na taj način objašnjava vanjsku politiku ili djeluje tako da bi njegovo analiziranje moglo biti postavljeno u te okvire. Rosenauovih je pet osnovnih grupa faktora ili varijabli unutarnjeg utjecaja: - individualnifaktori, pod kojima razumijeva kvalitetu, talent, prethodno iskus­ tvo aktera vanjsko političkog odlučivanja i realiziranja te politike; -faktor uloge, odnosno utjecaj aktera vanjske politike, koji ne ovisi o individual­ nim karakteristikama osobe, već je uvjetovan prije svega ulogom koju on ima (npr. šef države kao najviši akter); - državnifaktori, pod čime razmatra strukturu koj a ograničava ili pak proširuje dijapazon vanjskopolitičkog izbora; - društvene promjene, koje sadrže različite vrste nedržavnih aspekata ipak čvr­ sto prisutnih u društvu (osnovne vrijednosti, stupanj nacionalnog jedinstva, stu­ panj industrijskog razvoja i sl.); - sistemske varijable, koje zahvaćaju, u najširem smislu te riječi, sva vanjska zbi­ vanja što utječu na odluke koje donosi kreator politike (geografske realnosti, sta­ bilnosti vlade, ideološki izazovi).53 Iako je Rosenau svjestan težine zadatka i svih ograničenja, on ipak smatra da je takva predteorija, koja bi bila glavni putokaz u ispravnom sagledavanju suštine vanjske politike, bolja od nikakve teorije, odnosno da je čak i primi tivna i nesa­ vršena predteorija istraživaču koristan i uporabljiv instrument. Kritika tog modela, kojim bi se na temelju pet dimenzija mogla objasniti i is­ tražiti gotovo univerzalno svaka vanjska politika, mora poći prije svega od činjeni­ ce da je tih pet skupina faktora, u biti, prilično nepovezano.54 Iako Rosenau nastoji pokazati da je vanjska politika svakog društva rezultat dj elovanja određenih vanj53 J. N. Rosenau,A Pre Theory.. , op. cit., str. 43. 54 Sovremennye buržoaznye teorii i meždunarodnye otnošenija, Moskva, 1976,

.

str.

159.

TEORIJE VANJSKE POLITIKE

skih i unutarnjih faktora, dakle da proistječe iz objektivno postojećih i teorijski sagledivih elemenata, on pak nije dosljedan u prikazu tih dimenzija. Vrijednost je njegove predteorije u tome što njome nastoji pobiti sva mišljenja predstavnika različitih antropoloških, socioloških, psiholoških, pa i nekih polito­ loških škola koji tvrde da je vanjska politika nesaglediva i nepredvidiva te da nasta­ je na elementima koje je nemoguće identificirati i prikazati. Međutim, Rosenau, nastojeći po svaku cijenu dati model određene predteorije, odnosno njezinu she­ mu, ipak nije dovoljno vodio računa o čvrstoći svih svojih dimenzija. Jer ako se za četiri prve dimenzije može reći da su logički povezane i da se jedna nadovezuju na drugu, peta sistemska skupina varijabli pokazuje se prilično artificijelnom. Težnja za nekakvim izdvajanjem tih promjena koje zahvaćaju vanjsko okruženje zapravo je i pokušaj izdvajanja vanjske politike iz međunarodnih odnosa. Već smo na početku istakli da se ni sadržajno niti formalno vanjska politika ne može izdvojiti iz konteksta međunarodnih odnosa, i to ni kao izdvojena djelatnost, niti kao znan­ stvena disciplina. Stoga i svaka teorija, bez obzira na to hoće li se zvati teorijom ili predteorijom, mora nastati u krugu znanosti o međunarodnim odnosima, koji su ipak osnovni fundament svake vanjske politike i njihovo glavno i stalno izvorište. Taj golemi splet odnosa, faktora, sadržaja i sistema međunarodnih odnosa ne može se svesti samo na jednu skupinu varijabli, jer je on mnogo više od toga u sva­ koj vanjskoj politici. Osim toga, može se ustvrditi da Rosenau ne pravi distinkciju između nužnosti i slučajnosti u međunarodnim odnosima. Iako je veliko polje međunarodnih od­ nosa vrlo fluidno, ipak se i na nj emu mogu utvrditi određene nužnosti koje se po­ javljuju i na temelju koji h se o određenim situacijama mogu formulirati stanovite zakonitosti, koje se kasnije mogu unijeti i u teorijske analize. S druge strane, slučajnosti se mogu, ali ne moraju dogoditi, one za teoriju nemaju veliko značenje, iako u današnjem svijetu neke od tih slučajnosti mogu imati goleme posljedice. U primjeni petodimenzionalnog modela vrlo brzo dolazi se do zak­ ljučaka da individualni faktor, na primjer, nema neko trajno i neizmjenjivo značenje, već da je on više slučajnog karaktera, što se ne može reći za neke d ruge skupine varijabli faktora.

Brucanov model predteorije Rumunjski profesor Brucan poslužio se Rosenauovim modelom predteorije, istaknuvši njegove dobre strane, ali i potrebu da se promijeni redoslijed određenih varijabli. Brucan je prihvatio petodimenzionalni model predteorije, ali ga je do­ nekle promijenio, kako po redoslijedu varijabli; tako i po sadržaju koji razmatra. Od tri grupe varijabli on analizira one dijelove nacionalne d ržavne aktivnosti koji pripadaju u milje međunarodnih odnosa, dok su u skupini preostale dvije dimenzi­ je one varijable koje su vezane uz djelovanje nacionalnog mehanizma odlučivanja, tj. aktera vanjske politike. Brucanov model predteorije izgleda ovako: l . prirodna i materijalna osnova (sistematske varijable), geografski milje i sta­ novništvo, proizvodnja dobara, uz posebnu važnost znanstveno-tehničke revoluci­ je, koja može utjecati na geografski činitelj i stanovništvo; 36

Determinante vanjske politike

2. društvene snage (društvene varijable), klase i nacije s njihovom ideološkom svijesti, s psihološkim impulsima i reakcijama koje ih usmjeravaju na dj elatnost u međunarodnoj areni; 3. faktori ovisnosti, posebno ekonomski, politički i vojni, koji daju težinu raz­ ličitim prirodno-materijalnim osnovama i uvjetuju intenzitet društvenih i nacio­ nalnih kretanja i reakcija; 4. mehanizam donošenja odluka (državne varijable); 5. vodstvo (uloga i individualne karakteristike). 55 Faktori koji su na vrhu (prirodna i materijalna osnova) najčvršći su, a prema dnu se pojavljuju sve slabije varijable, sve do "efemernih varijabli" koje Brucan pri­ pisuje vodstvu. Prema tom se modelu može izvršiti analiza vanjskopolitičkog djelovanja, i Bru­ can nije propustio to odmah dokazati primjerom. Primijenivši Rosenauov model na antikubanskoj akcij i SAD-a 1961. godine, onje istakao daje već za prve varijab­ le (individualne karakteristike lidera) jasno da se njima ne može objasniti američko djelovanje u toj krizi.56 Postavljajući, međutim, svoj model, Brucan piše da će pri­ rodna i materijalna osnova istraživaču odmah pokazati da je riječ o supersili s naj­ snažnijom industrijom, koja globalno djeluje širom svijeta. Društvene varijable uputit će na ekspanzionističku vladajuću klasu i tradicije njezine akcije na pod­ ručju Kariba, tako daje administracij a već bila spremna nešto poduzeti protiv Ku­ be. Faktori ovisnosti skreću pažnju na trenutak pokušaja invazije, što je trebalo biti stanovita kazna za nacionalizaciju američke imovine na Kubi. Mehanizam do­ nošenja odluka pokazat će da je akcija započeta još prije nego što je J ohn Kennedy došao u Bijelu kuću, a faktori individualnih crta lidera potvrdit će da je upravo predsjednik Kennedy nastavio takvu politiku, unatoč protivljenju stanovitih zna­ čajnih političkih lidera (senator Fulbright).57 Brucanov je model, svakako, mnogo bliži realnostima političkih života, iako je i u njemu donekle prisutna jednostranost. Naime, želeći pobiti redoslijed Rose­ nauovih varijabli, rumunjski autor posebno se oborio na isticanje individualnih cr­ ta aktera, odnosno u ovom slučaju na analizu američkog predsjednika, tvrdeći da on djeluje kao proizvod određene klase i njezine snage, te da se nikako ne može stavljati na vrh piramide u obliku nekog samostalnog i nezavisnog činioca. Istak­ nuvši važnost prirodne i materijalne osnove, Brucan je dao i temelj snage od­ ređene države, omogućivši da se odmah realizira njezino mjesto u međunarodnim odnosima i politika koju ona na tim osnovama provodi. Dajući pet skupina varijabli, Brucan tvrdi da se svaki istraživač mora najviše koncentrirati na domaće izvore jer su oni pokazatelji određenoga dijalektičkog procesa u kojem se ekonomski, politički, vojni i ideološki odnosi međusobno prep­ leću i, stvarajući jedinstvenu cjelinu, izlaze izvan državnog sistema u obliku vanj­ ske politike. Brucan se nije upustio u određivanje skupine izvanjskih varijabli, već 55 S. Brucan, The Dissolution of Power 56 Ibid., str. 202. 57 Ibid., str. 205-206.

, op.

...

cit., str. 204-209.

37

TEORIJE VANJSKE POLITI KE

tvrdi da njegove prve tri varijable (prirodna i materijalna osnova, društvene snage i faktori ovisnosti) imaju i unutarnje i međunarodno značenje. Glavna linija razgra­ ničenja između unutarnje i vanjske politike odražava se na preostale dvije skupine varij abli - u mehanizmu donošenja odluka i u političkom vodstvu - za koje se tvrdi da imaju izrazito unutarnje značenje. Na kraju razmatranja unutarnjih i vanjskih determinanti političke akcije može se ustvrditi da postoje određeni zajednički pokazatelji, unatoč svim razlikama. Međutim, ako se teži generaliziranju i isticanju apsolutne vrijednosti određenih karakteristika, čini nam se da zapada u pril ično velike opasnosti koje istraživača mogu odvesti na pogrešan put. Naime, svaki politički sistem djeluje u skladu sa svojom bazom, političkim tradicijama, iskustvima i određenim vrijednostima, koje su ugrađene kao manje ili više stalne crte politike. Mehanizmi političkog djelova­ nj a također su različiti, a k tome, svakako, treba dodati da je različit i položaj poje­ dinih država u međunarodnim odnosima, kao i vrijednost i snaga instrumenata ko­ jima one raspolažu. Stoga bi se moralo istaknuti da svi modeli koji se stvaraju u teoriji imaju prije svega ilustrativnu vrijednost i da, osobito u sredinama gdje teo­ rijska istraživanja vanjske politike nisu osobito razvijena, kao u nas, ne treba na počecima istraživanja zapadati u takve modele koji nemaju koherentne čvrstoće. Zahvaljujući razvoju matematičkih modela i njihovoj primjeni u političkim znanostima, posljednjih godina razvijen je novi pristup vanjskoj politici koji se te­ melji na biološkom modelu adaptivnosti sistema .58 Istraživači koji su se bavili razra­ dom takvih modela tvrde da su oni neobično korisni u analiziranju vanjskopoli­ tičkog ponašanja država. Prema tom modelu, svaki politički sistem (država) zain­ teresirana je da zadrži interakcije između sebe i svoje vanjske okoline. Postavlja­ jući vanjske stimulanse kao input, a aktera koji djeluje u središtu i politiku što je on stvara spram okruženja kao output, ti istraživači, u biti, model sistemske teorije međunarodnih odnosa projiciraju na vanjsku politiku, nastojeći vidjeti koliko je ta politika adaptivna.59 Ako neka zemlja može brzo i lako usklađivati svoje odnose s okolinom, može se govoriti o adaptivnoj politici ili politici koj a uspijeva. Rezultat adaptivnosti ogleda se u pet bitnih struktura: granicama društva, njegovu eko­ nomskom sistemu, politici zemlje, kulturi i integraciji sistema društva. Zemlja ko­ ja nije kadra održavati te strukture u sklopu prihvatljivih limita ne može računati na uspješnu politiku jer se teško prilagođava svojoj vanjskoj okolini. Međutim, perspektiva takve adaptacij e u kojoj država treba stalno voditi računa o svojim interakcijama s okolinom nije ni lagana niti jednostavna zadaća. Kako plastično ističe Rosenau, u vanjskoj politici riječ je o pitanjima života i smrti, slobode i ropstva, prosperiteta i bijede, a sve se to neprestano rješava u speci­ fičnom miljeu međunarodnih odnosa. Prilazeći na taj način kompleksu vanjske politike, Rosenau se zalaže za komparativno istraživanje vanjske politike koje bi istaknulo zajedničke faktore i formuliralo određene hipoteze, utvrđujući neka opća pravila.60 58 Na tome inzistira i S. W. Hook, vidi: Comparative foreign policy . . , op. cit. 59 P. McGowan, "J\daptive Foreign Policy Behavior: An Empirical Approach", u: Comparing Foreign Policy (izd. J. N. Roscnau), New York, 1974, str. 45-55. 60 J. N. Rosenau, "Comparing Foreign Policy: Why, What. How", u: Comparing . , op. cit., str. 4- 5. .

.

38

.

(

Determinante vanjske politike

Iako je sama metoda analize adaptivnosti ipak previše artificijelna, s Rose­ nauovim se mišljenjem, svakako, možemo složiti jer se samo na osnovi utvrđivanja određenih konstanti koje vrijede u vremenu i prostoru, i u široj međunarodnoj sre­ dini, može težiti stvaranju nekih okvira u kojima bi se promatrala vanjska politika, uz mogućnost daljnjeg rada na stvaranju teorije. Taj put je dug i, svakako, vrlo težak, ali čini nam se da ne postoji druga mogućnost ako se želi stvoriti prihvatljiva, jasna i upotrebljiva teorija vanjske politike. Naime, da istaknemo i ovom prilikom, ono što se osniva na teško shvatljivim shemama koje imaju malo zajedničkoga sa stvarnosti ne može poslužiti kao ozbiljniji temelj istraživanja, niti pak kao osnova teorije.

39

\

AKTERI VANJSKE POLITIKE U procesu stvaranja vanjske politike djeluje niz različitih aktera - individualno ili kolektivno - što daje dalji pečat svim istraživanjima vanjske politike. Pođemo Ii od toga da je vanjska politika aktivnost aktera na donošenju odluka i provođenju određenih akcija na vanjskopolitičkom planu,61odmah je evidentno da zbog ka­ raktera vanjske politike62 ti akteri moraju biti brojni i različiti.

Vanjskopolitički akteri Da bi se izbjegli stanoviti nesporazumi, potrebno je odmah dati tri uvodne na­ pomene. l. Prilikom razmatranja vanjske politike pojedine zemlje, odnosno njezina

nastupa na međunarodnom polju, uobičajeno je potpuno identificiranje državne organizacije koja stvara i provodi vanjsku politiku s državom. Identifikacija aktera i države prisutna je u gotovo svim radovima koji se bave vanjskom politikom, bez obzira na to da li oni pretendiraju na publicistički prikaz, povijesnu analizu ili pak znanstvenu teorijsku elaboraciju. Zbog toga je potrebno imati na umu sve ono što je u uvodu rečeno o vanjskoj politici, kao i specifični odnos koji postoji između unutarnje i vanjske politike. Pre­ ma tome, uporaba termina vanjska politika, znači samo to da se radi lakšeg prezen­ tiranja ta politika prikazuje kao djelatnost koja proistječe iz stavova njezinih akte­ ra, a da bi stupanj njezine sukladnosti s htijenjima naroda te države tek trebalo is­ pitati u posebnoj analizi. Kao što se u nizu drugih prilika državna politika uzima kao ishodište akcije i sinonim za djelovanje određene ukupnosti stanovništva te države, tako i vanjska politika operira s tom istom presumpcijom. Međutim, svako detaljnije istraživanje vanjske politike pojedine zemlje vrlo brzo će pokazati speci­ fične interese, a često i suprotne stavove između aktera vanjskopolitičkog od­ lučivanja i djelovanja te drugih društvenih slojeva. 2. Pod akterima vanjske politike podrazumijevamo sve one privatne ili kolektiv­ ne osobe koje sudjeluju u procesu donošenja vanjskopolitičkih odluka i u njihovoj 61

Franke!, The Making of Foreign Policy , op. cit., str. l . 62 Upotrebljava se i termin odlučioci (Dimitrijević - Stojanović), koji jasno precizira da su to one osobe i organi koji do­ nose odluke. lako je to, možda, preciznija naznaka, ipak u ovom radu ostajemo pri terminu akteri, čime razumijevamo sve one osobe i organe koji stvaraju vanjskopolitičke odluke.

J.

...

41

TEORIJE VANJSKE POLITIKE

stvarnoj realizaciji u međunarodnim odnosima . Već iz te naznake vidljivo je da je posrijedi širok krug aktera, koji su u pojedinoj zemlji različito postavljeni, raznog su sastava, imaju različite ovlasti, podliježu većoj ili manjoj kontroli, djeluju u skla­ du s duljim ili kraćim političkim tradicijama i sl. 3. S obzirom na karakter vanjskopolitičkog odlučivanja, koji je u svim tim zem­ ljama striktno vezan uz politički vrh, te čini, uz unutarnje poslove i obranu, vrlo de­ likatno područje državne političke akcije, razumljivo je što je u tom procesu broj aktera koji stvarno odlučuju relativno malen. Njihove ovlasti, unatoč odredenim us­ tavnim ili nekim drugim zakonskim rješenjima, ponekad je nemoguće točno preci­ zirati, a uloga istaknutih pojedinaca kao lidera baca posebno svjetlo i na cjeloku­ pan proces stvaranja vanjske politike pojedine zemlje. U brojnim prilikama jasno se vidjelo da su pravne odredbe isticale jednu vrstu mogućeg djelovanja, dok je u stvarnosti mogućnost bila mnogo manjega utjecaj a n a proces vanjske politike. U ostalom, odnos izmedu mogućega, na pravu zasnova­ noga sudjelovanja u procesu odlučivanja, i stvarne aktivnosti ovisi o nizu različitih faktora, koj i su u pojedinim sredinama drukčiji i uz to mogu imati različit opseg sukladnosti ili suprotnosti. Unatoč ovdje iznesenim napomenama, činjenica je da se u današnjem svijetu ipak mogu pronaći oni osnovni akteri koji stvaraju vanjsku politiku. Koliko god bi­ lo teško, ili pak nepotpuno, nj ihovo lociranje, ili identificiranje aktivnosti na teme­ lju komparativnih analiza, proces stvaranja vanjske politike može se sagledati kao cj elina u kojoj svoje mjesto imaju različiti akteri koji čine sastavni dio vanjskopoli­ tičkog odlučivanja. Svaka državna organizacija samostalno utvrduje ovlasti u vanjskopolitičkom djelovanju, naznačavajući i sve organe koji sudjeluju u takvoj aktivnosti. lako se može naći niz primjera da pojedine osobe ili organi uvelike prelaze naznačene ok­ vire vanjskopolitičkog djelovanja, ili pak djeluju mnogo manje nego što im do­ puštaju ustavne ovlasti, činjenica je da u strukturi državne organizacije treba tražiti osnove na koj ima počivaju ovlasti aktera vanjske politike. U današnjem svijetu ubrzanih i raznolikih međunarodnih globalnih transakci­ ja i komunikacija, vanjskoj politici poklanja se iznimna pozornost. Bez obzira na to je l i riječ o manjim državama, koje nastoje osigurati svoje osnovne interese vezane uz opstanak ili razvitak, ili pak o supersili, koja teži realiziranju globalnih ciljeva i interesa, činjenica je da se vanjskoj politici pridaje sve veća pažnja. Svaka zemlja zbog tih razloga nastoji stvoriti vlastiti mehanizam vanjskopolitičkog djelovanja i kvalificirane kadrove koji će biti kadri provoditi vanjsku politiku. Formalno gledaj ući, osnovni mehanizam koj i se bavi vanjskom politikom iden­ tičan je gotovo u svim sredinama. Na vrhu se nalazi šefdržave, kao najviši vanjsko­ politički akter. Uz njega se nalazi kabinet, vlada, prezidij, ili pak izvršna vlast u kojoj posebnu brigu o vanjskim poslovima vodi ministar vanjskih poslova ili državni taj­ nik. Uz šefa države i vladu (bez obzira na to kakvi se nazivi za vladu upotrebljava­ ju) pitanjima vanjske politike bave se i stanovita ministarstva , npr. financija, obra­ ne, a u pojedinim situacijama i neka druga. 42

(

Akteri vanjske politike

Uz ta izvršna tijela djeluju i zakonodavni organi, koji u pojedinim zemljama imaju različite ovlasti. Ipak, u načelu se može ustvrditi da je zbog svog karaktera vanjska politika pretežno u rukama izvršnih državnih organa. Poseban aparat koji se profesionalno bavi vanjskom politikom nalazi se u nad­ leštvu za vanjsku politiku i djeluje bilo u središtu, bilo u brojnim diplomatskim i konzularnim misijama u inozemstvu. Zbog proliferacije vanjskopolitičkih aktiv­ nosti i njihova širenja na ekonomska, vojna, kulturna, znanstveno-tehnička, spor­ tska i brojna druga područja, uvelike je povećan diplomatski personal, a uz to se on sve više specijalizira. Tome treba dodati i činjenicu da je uvelike povećan broj kad­ rova koji djeluju u različitim međunarodnim organizacijama, što je također prido­ nijelo općem povećanju broja diplomatskih predstavnika. Šef države, 63 bez obzira na razlike u naslovima, uživa najveće ovlasti na polju vanjske politike. Kako je politički šef određene zemlje i naroda, niti jedna bitna vanjskopolitička odluka ne može se donijeti bez njegova sudjelovanja ili znanja. Djelujući na vrhu državne politike, šef države mora formulirati nacionalne ciljeve i postaviti ih kao određene zadaće u vanjskoj politici svoje države, neprestano se brinući o njihovoj što djelotvornijoj provedbi. Ponekad se tvrdi da u suvremenim uvjetima dinamičkog razvoja međunarodnih odnosa i vrlo čestih promjena šef države više nema mogućnosti da neprekidno i detaljno prati vezu koja postoji iz­ među promjena u međunarodnoj sredini i vanjske politike svoje zemlje, te su stoga i odluke koje on donosi općenitog karaktera i mogu poslužiti prije svega kao puto­ kazi i simboli u stvaranju vanjske politike. U bogatoj povijesti međunarodnih odnosa, pa i u sadašnjoj njihovoj fazi, mogu se vidjeti različiti načini na koje šef države obavlja svoje vanjskopolitičke dužnosti. Uz obveze izrazito ceremonijalnog karaktera, koje on mora obavljati u skladu s nacionalnim i međunarodnim normama, mnogo je važnije njegovo stvarno sudje­ lovanje u stvaranju vanjske politike. Suočen s brojnim problemima koje nameće svakodnevni život, šef države ne­ prestano se konzultira kako bi što bolje shvatio određena zbivanja i donosio prim­ jerene odluke. Krug njegovih savjetnika, naravno, u svakoj je sredini drukčiji i za­ visi o nizu okolnosti. To može biti službeni aparat zadužen za vanjsku politiku, u nekim zemlj ama je to stranački vrh, u Sjedinjenim Ameri čim Državama se govori o tzv. kitchen kabinetu, a u Velikoj Britaniji pridaje se velika uloga establishmentu. R azumljivo, vrlo mnogo ovisi i o samoj osobi šefa države, o njegovu znanju i is­ kustvu, ugledu koj i uživa među masama, odnosu između njega i ostalih organa iz­ vršne i zakonodavne vlasti i sl. U nekim zemlj ama (npr. SAD) nakon Drugog svjetskog rata stvorena je i po­ sebna funkcija savjetnika za pitanja nacionalne sigurnosti. U Sjedinjenim Država­ m a postoji stalan kontakt između predsjednika i osobe koja se bavi nacionalnom sigurnošću u najširem globalnom smislu.64 Kako su dosadašnji savjetnici bili pre63 Ovdje je potrebno naznačiti da postoj i razlika između, npr., predsjednika države i predsjednika vlade, iako postoje i takvi politički sistemi u kojima predsjednik države ima, u biti, sve prerogative i predsjednika vlade (npr. američki sis­ tem). U načelu, šef države u kojoj postoji premijer ima mnogo manje prostora za djelovanje jer se vanjskom politikom bave izvršni organi, s premijerom i ministrom vanjskih poslova na čelu. No, u situacijama kao u Sjedinjenim Ameri­ čkim Državama ili u francuskoj Petoj Republici, predsjednici su najvažniji i najviši akteri. 64 O procesu američkog vanjskopolitičkog odlučivanja i o ulozi i

interesi: vanjska politika SAD, Zagreb,

pojedinih aktera detaljnije vidjeti u: R. Vukadinović, Sila

1972.

43

TEORIJE VANJSKE POLITIKE

težno istaknuti profesori međunarodnih odnosa, njihov je utjecaj na predsjednike na polju vanjske politike bio vrlo izrazit. Dovoljno je prisjetiti se utjecaja H. Kissin­ gera kao savjetnika na Nixona, Z. Brzezinskog na Cartera ili C. Rice na predsjed­ nika Busha. Ponekad se čak tvrdi da u određenim vanjskopolitičkim programima ili doktrinama nisu zastupljene osnovne ideje predsjednika, već njegovih savjetni­ ka, koji kasnije imaju i velike mogućnosti praćenja njihove realizacije. M inistar vanjskih poslova i ministarstvo vanjskih poslova imaju istaknutu i važnu ulogu u stvaranu i provođenju vanjske politike. Šef ministarstva za vanjske poslove (ministar ili državni tajnik) u načelu je politička figura, a na raspolaganju mu je veliki aparat specijalista, profesionalno zaduženih za obavljanje vanjskopo­ litičkih zadaća. Š ef ministarstva vanjskih poslova ima nekoliko različitih funkcija. Kao poli­ tička osoba, on mora strogo voditi računa o odnosu između politike zacrtane na unutarnjem planu i politike koja se provodi u međunarodnim odnosima. Istodob­ no, on je šef ministarstva i obavlja važne administrativne funkcij e, sudjeluje u pla­ ni ranju vanjske politike i stalni je vanjskopolitički savjetnik šefa države.65 Uz te funkcije, koje su tradicionalno karakterizirale položaj ministara vanjskih poslova, u poslijeratnom svijetu, zbog ubrzanog razvoja komunikacija, ministri su dobili i novu važnu funkciju. Naime, pokazalo se da je u pojedinim situacijama potrebno rješavati bilo bilateralne, bilo multilateralne poslove brzo i na visokom nivou, te da tada uloga veleposlanika ili specijalnih izaslanika nije dovoljna. Osim toga, zbog pojačanog razvoja aktivnosti međunarodnih organizacija, univerzalnih i regionalnih, a osobito zbog pokušaja integracijskih zahvata, sve se češće održava­ ju konferencije na vrhu ministara vanjskih poslova. Ministarstva vanjskih poslova različito su organizirana u pojedinim zemlj ama. Razumlj ivo, niz malih zemalja nema ni potrebe niti mogućnosti za organiziranje velikih ministarstava koja bi mogla pokrivati cijeli svijet. Drukčija je pak situacija s većim državama, ili onim najvećima u kojima se golem specijalizirani aparat nasto­ ji baviti raznolikim i sveobuhvatnim pitanjima vanjske politike. Načelno, može se izvršiti podjela na vanjskopolitički aparat u sjedištu ministar­ stava, koji je mnogo manji, i na onaj njegov dio što se nalazi u brojnim diplomat­ skim i konzularnim misijama širom svijeta. Samo ministarstvo vanjskih poslova u načelu je podijeljeno po geografskim područjima (npr. Zapadna Europa, Istočna Europa, Bliski istok, Latinska Amerika), ali mogu postojati i različite podgrupe (npr. skandinavske zemlje, zemlje Beneluxa, Balkan i sl.). Osim toga, postoje i po­ sebni odjeli koji se bave određenim pitanj ima vanjske politike, gdje je podjela iz­ vršena na funkcionalnoj osnovi (razoružanje i kontrola oružja, međunarodne or­ ganizacije, međunarodni ekonomski odnosi i sl .) Ministarstvo vanjskih poslova obavlja sve kontakte s misijama u inozemstvu, a kontaktira i sa stranim diplomatskim misijama akreditiranima u zemlji. S druge J. Spanier, American Foreign Policy Since World War ll, Ne w York, 1983. G. P. Hastedt, American Foreign Policy: Past, Present, Future, New Yersey, 2003. 65 U većini zemalja ministar vanjskih poslova bira se na određeni broj godina, a nakon toga se povlači s tog položaja. No ima i primjera, doduše rijetkih, da je ministar na tome mjestu bio duži niz godina (npr. A. A. Gromiko od 1957. do 1985. godine), što mu, svakako, daje i drukčije mogućnosti vršenja utjecaja prilikom stvaranja svake vanjskopolitičke akcije. 44

Akteri vanjske politike

strane, ministarstvo vanjskih poslova djeluje kao stalan izvor preporuka odgovara­ jućim izvršnim organima. S obzirom na to da sve informacije vanjskopolitičkog ka­ raktera dolaze najprije u ministarstvo i da u njemu rade specij alisti, razumljivo je da je ministarstvo vanjskih poslova vrlo značajno središte. O interpretacijama i su­ gestijama koje daje to ministarstvo uvelike ovisi smjer akcije koji će se zauzeti ka­ ko u pojedinoj situaciji, tako i u planiranju cjelokupne vanjske politike. Zakonodavna vlast (parlamenti, skupštine), iako se mnogo manje osjeća n a po­ lju vanjske politike nego u unutarnjoj politici, ipak ima svoje mjesto u stvaranju vanjske politike. Zbog različitih političkih sistema, i na tom se polju razlikuju ulo­ ge pojedinih predstavničkih tijela. U Sjedinjenim Američkim Državama predstavnička tijela (Senat i Kongres) više su stanoviti kontrolni i koordinantni organi, zaduženi za stalno praćenje aktiv­ nosti izvršne vlasti, nego akteri koji stvaraju politiku. Prema karakteru predstavničkog tijela može se lako ustanoviti i njegovo stvar­ no mjesto u donošenju određenih odluka na planu unutarnje i vanjske politike. U zemlji s jednostranačkim sistemom između predstavničke i izvršne vlasti postojat će, jasno, sukladnost akcija, te nema mogućnosti da predstavnička tijelo stvara zapreke realizaciji odredene politike ili političkog programa akcije. Medutim, ka­ da je posrijedi dvostranački ili višestranački sistem, može se očekivati stalna kon­ trola izvršne vlasti, osobito iz redova opozicije, a u pojedinim situacijama to može voditi i izražavanju nepovjerenja politici koju vodi izvršna vlast. Vajmarska repub­ lika ili francuska Četvrta Republika primjeri su stanja kada je vlada bila praktički paralizirana i nije mogla djelovati zbog suprostavljanja opozicije.66 Unatoč razlikama u pojedinim zemljama, može se pokazati da predstavnička tijela, zbog svoje glomaznosti i bavljenja nizom ostalih pitanja, nemaju mo­ gućnost stalnog i neposrednog stvaranja vanjske politike. Njihova se uloga većinom sastoji u potvrđivanju određenih vanjskopolitičkih odluka, što im isto­ dobno omogućava i kontrolu rada izvršne vlasti. I ako se ponekad smatra da je ra­ tifikacija formalnost, činjenica je daje to vrlo važna mogućnost, ako ne stvaranja, a ono bar neposrednog praćenja vanjskopolitičkih odluka. Uostalom, postoji niz primjera kada su predstavnička tijela odbila ratificirati neke značajne vanjsko­ političke akte, pokazujući time da je to njihovo veto moćno oružje koj e se može iskoristiti onda kada se zbog različitih razloga nema povjerenja u kvalitetu odlu­ ka kreatora vanjske politike. U američkom Senatu, npr., za niz važnih odluka treba glasati dvotrećinska većina senatora prilikom ratifikacije, zbog čega su nekoliko puta bile odbijene već pripremljene odluke. Dovoljno je spomenuti primjer odbacivanja Versajskog ugovora 1919. godine i neulaska SAD-a u Ligu naroda. Slično je u Francuskoj 1954. godine skupština odbila ratificirati ugovor o stvaranju europske obrambene zajednice. Gotovo svako predstavnička tijelo ima specijalni odbor ili komitet za vanjsko­ politička pitanja čiji su članovi oni parlamentarci koji su posebno zainteresirani za pitanja vanjske politike. Iako ni to tijelo ne sudjeluje izravno u stvaranju vanjske politike, ono je ipak, po svojoj namjeni, mnogo bliže kreatorima vanjske politike 66 J. Franke), The Making of Foreign Policy.

..

, op.

cit., str. 25.

TEORIJE VANJSKE POLITIKE

jer može inicirati određene prethodne rasprave67, zatražiti analize predviđenih vanjskopolitičkih mjera, pokrenuti razmatranje određenih aspekata vanjske poli­ tike zemlje i sl. Takva djelatnost osobito je došla do izraza u Sjedinjenim Državama gdje je, npr. Odbor za vanjsku politiku Senata postao značajno tijelo za kreiranje vanjske politike. Dok je na njegovu čelu bio senator Vandenberg, Odbor je inicirao niz ak­ cija i pokrenuo određene vanjskopolitičke akcije. Neki autori čak smatraju da ut­ jecajan senator, ako se nađe na čelu tog Odbora, može u pojedinim situacijama postati značajniji od državnog tajnika.68

Diplomatska služba Diplomatska služba omogućava redovito održavanje kontakata između država, bilo da je riječ o komuniciranju s diplomatskim predstavnicima vlastite zemlje u inozemstvu, bilo pak o komuniciranju između ministarstva vanjskih poslova i stra­ nih diplomatskih predstavništava akreditiranih u zemlji. Ta dvostruka veza olak­ šava brzo prenošenje poruka i njihovo pravodobno uručivanje onim resorima koji­ ma su namijenjene. Na čelu svake diplomatske misije koja djeluje u inozemstvu je šef misije, u da­ našnjim prilikama najčešće veleposlanik. Njegove su zadaće: reprezentiranje vlas­ tite države, p regovaranje, informiranje vlastitog ministarstva vanjskih poslova, te zaštita interesa i prava vlastitih građana. S obzirom na promjene koje je doživjela suvremena diplomacija i brzinu današnj ih međunarodnih komunikacija, neka­ dašnja uloga veleposlanika uvelike je smanjena. To se osobito ogleda na polju vođenja međunarodnih pregovora, gdje se za važnija pitanja šalju specijalni izasla­ nici ili pak stručnjaci s pojedinih područja o kojima se pregovara.69 Isto tako, u suv­ remenim uvjetima veleposlanik gotovo uopće ne sudjeluje u stvaranju vanjske po­ litike. Maksimalan doprinos veleposlanik može dati u kultiviranju prijateljskih od­ nosa i u iscrpnom i pravodobnom obavještavanju svoje vlade o razvoju odnosa u zemlji u kojoj je akreditiran. Veleposlanik mora uvijek biti spreman dati precizne podatke i vlastitu analizu određene situacij e. Njegovo m'išljenje može se uzeti kao 67 Tzv. saslušanja (hearing) u tom odboru postala su redovita praksa prije poduzimanja određenih vanjskopolitičkih poteza, ili kao dio stalnog praćenja vanjske politike. U njima sudjeluju razni profil i stručnjaka, što omogućava dobi­ vanje potpune slike o određenom problemu i stavovima zakonodavnog tijela, a kasnije, eventualno, i izvršne vlasti. Hearings istodobno daju dragocjen materijal za izvanredan uvid u funkcioniranje američkog vanjskopolitičkog od­ lučivanja. Zbog raznolikosti tematike i dostupnosti, hearings su traženo pomagalo svih istraživača američke vanjske politike. 68 Zbog veličine SAD-a, razvijenosti vanjskopolitičkih odnosa, kao i brojne literature koja se bavi tom vanjskom politi­ kom uvriježilo se gotovo u svim zemljama davati primjere vezane uz vanjsku politiku te zemlje. Bilo da se radi o anali­ zama vanjske politike SAD-a, ili pak o komparativnoj prezentaciji američke vanjske politike u odnosu na neke druge zemlje, američka vanjska politika služi kao izvanredan i dobro obrađen primjer kojim se sustavno bave i američki i brojni drugi autori izvan Amerike. Iz vremena kada je Amerika bila jedna od dvije supersile, pa do sadašnjeg stanja u kome su Sjedinjene Države unipolami lider, prema mišljenju brojnih autora, ta vanjska politika dala je mogućnost za stvaranje teorijskih analiza, i to posebice onih koje se odnose na aktere vanjskopolitičkog djelovanja i njihovu ulogu u stvaranju vanjske politike. Vidjeti npr. B. R. Ripley & J. M. Lindsay (ed.), U. S. Foreign Policy after the Cold War, Pittsburgh, 1997; J. M. Scott (ed.) Afterthe End: Making US Foreign Policy in the Post Cold War World, Durham, 1998; C. Kupchan, The EndofAme­ rican Era: US Foreign Policy and the Geopolitics of the Twenty First Century, New York, 2002. 69 C. O. Lerche, A. A. Said, Concepts of International Politics, op. cit., str. 27. H. Kissinger, Diplomacy, New York, 1994. 46

(

Akteri vanjske politike

informacija s "lica mjesta" i kao takva može biti vrijedna za ministarstvo vanjskih poslova. No, s druge strane, veleposlanik treba biti dobro upoznat i s razvojem od­ nosa u vlastitoj zemlji da bi mogao u svakoj prilici zadovoljiti interese različitih su­ govornika u državi u kojoj je akreditiran. Unutarnja organizacija veleposlanstava i broj službenika zaposlenih u njima vrlo su različiti. U stanovitim značajnim središtima velike sile drže i po nekoliko stotina različitih diplomatskih predstavnika. I u zemljama koje su zbog različitih razloga posebno zanimljive postoji velik broj diplomata velikih sila, koje se pone­ kad i takmiče u pogledu broja svoj ih predstavnika. Raspodjela funkcij a u velepos­ lanstvima također je različita, a najčešća je podjela na političke, ekonomske i kon­ zularne poslove. Međutim, ako su između dvij e zemlje razvijeni odnosi, tada pos­ toji i niz odjela i atašea koji se brinu o razvijanju specifičnih veza. S obzirom na karakter diplomatske službe, njezinu zatvorenost i potrebu bržeg dobivanja velikog broja informacija, u takvim misijama dj eluju i službenici koji su zaduženi za prikupljanje specifičnih informacij a obavještajnog karaktera ili speci­ jalizirani obavještajci različitog ranga (od savjetnika i atašea do vozača ili doma­ ra). Međutim, takva djelatnost, koja prelazi normalne oblike dobivanj a informaci­ ja, pravno je nespojiva s funkcijom diplomatskog predstavništva i najčešće zemlja primateljica, čim otkrije takve aktivnosti stranih diplomata, energično reagira protiv njihovih nositelja. Ako su posrijedi zemlje koje imaju bolje odnose ili ako su u određenom trenutku politički odnosi osobito važni, takve protumjere, koje se svode na izgon diplomata zatečenih u inkriminiranim djelatnostima, provode se diskretno. No, ako je politička situacija napeta, ili ako zemlje nemaju dobre odno­ se, tada se protumjere realiziraju uz maksimalni publicitet, kako bi se politički is­ koristila određena situacija. Diplomatski predstavnici u misijama u inozemstvu borave od dvije do četiri go­ dine, ali ni to nije neko pravilo. Veleposlanici ponekad ostaju mnogo duže, a u po­ jedinim situacijama primjetno je nastojanje da se u određenoj prijestolnici izbori mjesto doajena diplomatskog zbora.70 Rotacija diplomatskog osoblja provodi se na različite načine. Neke zemlje nas­ toje svoje diplomatske predstavnike specijalizirati za pojedina područja, što je ve­ lika prednost s obzirom na znanje jezika, poznavanje kulture, običaja i tradicija političkog života regije. Ipak, prevladava praksa slanja diplomata u različite zem­ lje, što iziskuje veći napor, ali, kako tvrde neki stručnj aci, daje veće šanse za elas­ tičniji pristup diplomata određenim problemima. Dobrom personalnom politikom određenog ministarstva vanjskih poslova uvi­ jek se vodi računa da uz dobre diplomatske predstavnike izvan zemlje, u središtu budu zastupljeni specij alisti različitih profila koji poznaju razna geografska pod­ ručja te tako mogu korisno poslužiti u regionalnim grupama ili podgrupama u mi­ nistarstvu vanjskih poslova. Ta je zadaća posebno važna zato što samo sretnim spojem kvalificiranih i sposobnih kadrova u ministarstvu i veleposlanstvima u ino­ zemstvu, može vanjska politika određene zemlje osigurati normalno funkcionira­ nje i ispravno korištenje podataka koji dolaze s "terena". Ako određeno velepos70 Sovjetski veleposlanik Dobrinj in bio je akreditiran u Washingtonu od 1 96 1 . do 1 985. i za to vrijeme promijenilo se ne­ koliko američkih predsjednika (Kennedy, Johnson, Nixon, Ford, Carter, Reagan). Vidi potonje: R. Vukadinović, Po­ litika i diplomacija, Zagreb, 2004.

TEORIJE VANJSKE POLITIKE

!anstvo u inozemstvu ne funkcionira, ili se njegovim izvještajima ne poklanja do­ voljno pažnje, mogu nastati ozbiljni zastoji, a često posljedica toga može biti do­ nošenje neadekvatnih vanjskopolitičkih odluka. Ostala ministarstva također sudjeluju u stvaranju vanjske politike, iako niti jed­ no od njih nije toliko angažirano u tom procesu kao što je ministarstvo vanjskih poslova. Uz n iz različitih ministarstava, kao· najvažnija mogu se spomenuti minis­ tarstva za financije i obranu. U suvremenim uvjetima realizacija vanjske politike pojedine države, čak bez obzira na njezinu veličinu, zahtijeva znatna financijska sredstva. Neprestano po­ većanje aparata, troškovi komuniciranja, brojnost misija i njihova udaljenost, sve to zahtijeva velike financijske izdatke. S druge strane, u današnjim uvjetima, zbog veće povezanosti i međuzavisnosti svijeta, razumljivo je što gotovo svaka vanjsko­ politička odluka ima i svoju praktičnu financijsku stranu.71 U trenucima kada, na primjer, treba podržati određenog saveznika, pomoći u rj ešavanju neke međuna­ rodne krize, sudjelovati u razvijanju novih odnosa unutar određene međunarodne organizacije i sl., potrebno je odmah predvidjeti i konkretna sredstva za realizaciju tih mjera. Kada je pak riječ o još značajnijim pitanjima, kao što su opstanak države ili njezina sigurnost, tada je potrebno još brže ulaganje većih sredstava. U napetoj poslijeratnoj situaciji u svijetu najveći potrošač državnih sredstava bila je vojska, koja u većini zemalja neprestano povećava svoje zadaće. Kako je ri­ ječ o rješavanju pitanja značajnih za vitalne interese države, razumljivo je što se iz­ daci za vojsku relativno lako odobravaju u svim proračunskim debatama. Zbog pojačane uloge koju ima u današnjem svijetu, vojska je važan dio državne organizacij e, pa se njezin glas sve više čuje i prilikom postavljanja i realizacije pla­ nova vanjskopolitičkog djelovanja. Danas je nemoguće zamisliti vanjsku politiku koja ne bi vodila računa o potrebama, snazi i mogućnosti djelovanja vlastite voj ne sile. S druge strane, ta vojna sila postavlja određene zadaće spram ostalih poli­ tičkih činitelja, tražeći sredstva i na toj osnovi osiguravajući normalan razvoj države. Naravno, u tom spletu međudjelovanja mogu nastati različiti spojevi inte­ resa ekonomsko-političko-vojne prirode ("vojno-industrijski kompleks"), a usto se sve to nužno odražava u vanjskoj politici, osobito kada je riječ o supersilama. Nji­ hove goleme vojne mašinerije nisu i ne mogu biti same sebi svrha. Analiza dosa­ dašnjeg razvoja nj ihovih aktivnosti jasno pokazuje da su one već prešle te striktno zacrtane vojne limite akcije. Vrlo teško bilo bi danas zamisliti ijednu ozbiljniju od­ luku vanjskopolitičkog karaktera, npr. neke supersile, a iza koje ne bi stajala i voj­ na sila, bilo kao potencij alni oslonac, bilo kao otvoreno prisutna snaga.72 U zemljama u razvoju, koje se inače bore s nizom problema, vojna sila je već godinama često najodgovorniji i najbolje organizirani dio društva, koji zahvalju­ jući tome može u određenom trenutku ne samo sudjelovati u stvaranju vanjske po­ litike već i preuzeti vlast od civilnih predstavnika. To dalje vodi militarizaciji politi­ ke i još većem isticanju u prvi plan vojnih interesa. Time, također, jačaju društve­ no-ekonomske pozicij e vojnih kadrova. 71 Analizu ostalih ministarstava u Velikoj Britaniji i u nekim zapadnim zemljama vidjeti i : M . Beloff, Foreign Policy as and the Democratic Process, Baltimore, 1955. 72 Detaljnije vidjeti u : H. J. Wiarda,American Foreign Policy: Actors and Proccesses, New York, 1996. 48

Akteri vanjske politike

Upravo trend sve većeg sudjelovanja vojske u stvaranju vanjske politike ostaje značajna karakteristika današnjeg razvoja međunarodnih odnosa i primjetno je u svim zemljama, počevši od zemalja koje raspolažu najmodernijim nuklearnim oružjem pa do zemalja koj e svoja pitanja sigurnosti rješavaj u vojskom od nekoliko stotina vojnika (neke afričke zemlje). Ostala ministarstva, koja se također pojavljuju u vanjskoj politici, imaju mnogo manje mogućnosti akcije. No, neka od njih, primjerice ona koja se bave ekonom­ skim pitanjima, propagandom i informacijama, kao i kulturnom suradnjom, ta­ kođer mogu imati važno mjesto. Iako se u tim ministarstvima ne stvara vanjska po­ litika, niti ona sudjeluju u tolikom stupnju kao što to čine spomenuta dva ministar­ stva, ipak su to značajni centri koji mogu dati sugestije o poduzimanju određenih vanjskopolitičkih mjera. Međutim, kada je riječ o specifičnom karakteru od­ ređenih odnosa (npr. trgovinskih ili kulturnih), ta će ministarstva, razumljivo, u skladu s direktivama iz drugih centara, nastojati razviti adekvatnu dj elatnost, vo­ deći računa o općem pravcu vanjske politike. Osim toga, sva ta ministarstva specijalizirana za obavljanje određenih poslova mogu dati korisne sugestije i izvršiti određene analize o tome kakvi su efekti od­ ređene vanjske politike, koliko se ona primjećuje na određenom specijaliziranom području odnosa i kakve bi dalje mjere trebalo poduzimati, te kao takva mogu po­ kazati djelotvornost određenih mjera na pojedinim područjima. U brojnim radovima koji tretiraju vanjsku politiku ponekad se navodi da obav­ ještajne službe (npr. CIA) aktivno sudjeluju kao kreatori u stvaranju vanjske poli­ tike. Iako je rad tih službi, osobito u velikim zemljama, u znatnom porastu i popri­ ma različite oblike, ipak nam se čini daje teško generalizirati. Sasvim je specifična, primjerice, uloga CIA-e, što ne znači da svaka organizacija takve vrste ima ista prava i mogućnosti akcije. Prije bi se moglo tvrditi da većina obavještajnih službi ima vlastite akcijske planove, koji ponekad imaju izrazito vanjskopolitičko zna­ čenje, ali je teško ustvrditi jesu li one autonomnog karaktera ili su sastavni dio opće vanjske politike određene zemlje. U godinama hladnog rata bilo je evidentno da su se obje strane koristile obavještajnim službama i u vanjskopolitičkoj djelat­ nosti, te da su u pojedinim situacijama šefovi tih službi uvelike utjecali na ukup­ nost vanjske politike (npr. uloga Allena Dullesa u SAD). Stoga bismo mogli zaklj učiti da današnje obavještajne službe, uz neke iznimke, djeluju više kao pomoćni organi koji su kadri realizirati određene poteze što mogu imati međunarodno značenje. Međutim, one ipak većinom nisu u poziciji da izrav­ no djeluju u procesu stvaranja vanjske politike.73

73 U prikazu ovakve vrste vrlo je teško dati neku generalnu sliku djelovanja svih aktera vanjskopolitičkog odlučivanja i njihovih ovlaštenja. Zainteresiranog čitaoca upućujemo na radove u kojima se ta pitanja obraduju komparativno: Fo­ reign Policy Making in Westem Europe . . , op. cit.; Foreign Policy Making in Communist Coulllries .. . , op. cit.; Foreign Poli­ cy Making in Developing States ... , op. cit ; Foreign Policy in World Politics (izd. R. Macridis) ... , op. cit.; The Foreign Poli­ cies of the Powers (izd. F. S. Northcdge), London 1968; Dvižuščie sily vnešnej politiki SSA , Moskva 1965, S. W. Cook, Comparative Foreign Policy ... op. cit., A. Zcgart, Flawed Design: The Evolution ofCIA, JCS and NSC, Stonford, 1 999. .

.

PROCES DONOŠENJA VANJSKOPOLITIČKIH ODLUKA Unatoč svim specifičnostima kojima obiluje vanjska politika, može se ustvrditi da se njezina suština sastoji u neprestanom donošenju odluka i poduzimanju akci­ ja. Stoga se može govoriti o kontinuiranom procesu u čijoj se prvoj fazi stvaraju i donose određene odluke, koje se nakon toga realiziraju u međunarodnoj sredini. U današnjem svijetu, u kojem djeluje više od 190 različitih država, te su odluke i akcije, dakako, brojne i raznolike, neprekidno se odvijaju na najrazličitiji m među­ narodnim razinama i u njima sudjeluje velik broj različitih aktera.

Proces odlučivanja Želimo li pojednostavljeno prikazati proces donošenja vanjskopolitičkih odlu­ ka, možemo ga najprije predstaviti kao ocjenu trenutne situacije koju provodi akter vanjske politike. U tom procesu ocjenjivanja, analiziranja i postavljanja odredenih odluka, akteri se drže kriterija interesa i cilja, koj i proistječu iz njihova društveno­ ekonomskog i klasnog položaja, intelektualnih sposobnosti, stručnih kvalifikacija i institucionalnih okvira. Na djelatnost aktera koji donose vanjskopolitičke odluke utječe niz faktora. Poj ednostavljeno govoreći, glavni motivi njihova djelovanja dolaze izvana, iz međunarodnog, odnosno vanjskog okruženja. U tom su smislu vanjsko okruženje i sva zbivanja u njemu input, dok bi sve odluke koje se stvaraju u središtu vanjskopo­ litičkog odlučivanja i u obliku qdluka što iz njega izlaze bile output. Razumljivo, za gplemu je većinu država najveći broj akcija koje se odvijaju na međunarodnom planu irelevantan, tj. one ne zahtijevaju nikakvo njihovo neposredno djelovanje. Međutim, interakcija je posve drukčija kad su posrijedi akcije što se zbivaju u ne­ posrednoj blizini, zatim akcije koje su uperene protiv konkretnog interesa od­ ređene države, ili akcije koje to mogu postati s vremenom. Ponovno promatrano u modelskom, pojednostavljenom smislu, svu djelatnost država u međunarodnim odnosima mogli bismo prikazati i kao skup državnih ak­ cija i reakcija, pri čemu glavni stimulansi dj elovanja za većinu zemalja uvijek dola­ ze izvana.74 Dio akcija ipak se može temeljiti na stimulansima koji dolaze i iz razvo­ ja odnosa unutar određene zemlje, njezinih potreba, zahtjeva koje postavljaju ne­ ke značajne društvene grupe ili iz uvjerenja kreatora politike u ispravnost poduzi74 C. Lerchc, A. A. Said, Concepts of International Politics... , op. cit., str. 30. M. Brecher, The Foreign Policy System of Israel, Oxford, 1972, str. 8-9.

TEORIJE VANJSKE POLITIKE

manja stanovitih akcij a. Postoji i mišljenje da velike države, posebno one najveće, samostalno stvaraju svoje akcije, dok manje zemlje, navodno, djeluju samo onda kada moraju odgovarati da bi zaštitile svoje konkretne interese. Naravno, takvo mišljenje je konzervativno i ne vodi računa o potrebi ravnopravnog tretiranja svih zemalja, a uz to pogrešno shvaća međunarodne odnose, u čijim su tokovima nasta­ le znatne promjene, što je omogućilo i angažiranije djelovanje niza tzv. malih ze­ malja. Međunarodni odnosi, prema mišljenju nekih autora, golemo su tržište na koje­ mu se susreću različite vanjske politike u potrazi za ostvarivanjem maksimalnih ci­ ljeva. U tom sklopu različitih aktivnosti one se usklađuju, potiru ili dopunjuju što omogućuje da se razumijevanjem vanjske politike bolje i potpunije shvate među­ narodni odnosi u cjelini. Stoga se tvrdi da analiziranje procesa donošenja vanjsko­ političkih odluka omogućava značajne generalizacije, i to na razini: - donošenja odluka u pojedinoj državi - komparativne analize vanjskepolitike nekoliko zemalja na osnovi odredene sheme - opće analize donošenja odluka u kontekstu globalnih odnosa.75 Američki autori Snyder, Bruck i Sapin/6 koji su se osobito bavili analizom pro­ cesa donošenja vanjskopolitičkih odluka, tvrdeći istodobno da je to najbolji put za razumijevanje ukupnosti međunarodnih odnosa i izgradnju cjelovite teorije me­ đunarodnih odnosa, dali su i definiciju tog procesa. Prema njima, donošenje odlu­ ka jest proces koji rezultira selekcijom društveno definiranog, ograničenog broja problemskih alternativnih projekata, od kojih je jedan usmjeren na donošenje po­ sebnog budućeg stanja stvari, onako kako je to zamislio akter u svom procesu od­ lučivanja.77 Raščlanimo li tu definiciju, vidlj ivo je sljedeće: - u njoj se kao subjekt pojavljuje vanjskopolitički akter - posrijedi je kontinuirano djelovanje - proces - proces je postavljen kao skup aktivnosti - postoji nekoliko različitih projekata - izbor alternativnog projekta provodi se na osnovi budućeg stanja stvari, onako kako ga je zamislio kreator. Zanimlj ivo je na ovom mjestu spomenuti daje ovaj rad objelodanjen ponovno, četrdeset godina nakon svog p rvog objelodanjivanja, i da priređivači ističu kako je on i dalje zadržao svoje mjesto u debatama o predmetu vanjske politike i međuna­ rodnih odnosa. Teme vezane uz: - pitanje odnosa aktera i strukture - utjecaj kulturnih efekata na međunarodne odnose - odnos između nacionalnog izbora i modela donošenja vanjskopolitičkih odluka - dvije razine igre, tj . odnos između vanjskih i unutarnjih utjecaja u državi - potrebu integriranja teorija 75 R. E. Jones, Analysing Foreign Policy . , op. cit., str. 33-34. 76 Foreign Policy Decission Making: An Approach to the Study of Intemational Politics (izd. R. C. Snyder, H. W. Bruck, B . Sapin), New York, 1962. 77 Ibid., str. 90. ..

52

Proces donošenja vanjskopolitičkih odluka

- šira metodološka pitanja vezana uz izbor jedinice analize, preferiranih mode­ la eksplikacije i odgovarajućeg prikupljanja podataka ostale su i dalje aktualne i otvorene za diskusiju.78 Britanski profesor Frankel jednostavnije definira donošenje odluka. On tvrdi da je to "proces koji rezultira aktom volje osobe ili grupe osoba koje izabiru iz­ medu dvije ili više mogućnosti".79 Po tom autoru, prije donošenja odluke postoji još nekoliko izbora, koji utječu na ponašanje kreatora, a ogledaju se u: - angažiranju izvora informacija - interpretaciji metoda - analizi vrijednosti, ciljeva i sredstava. Svi mogući izbori koj i su na raspolaganju kreatoru politike podređeni su za­ vršnoj odluci, ali ipak svaki od njih nalazi mjesto u procesu njezina stvaranja. Promatramo li odluku u njezinoj završnoj fazi kao potpis aktera stavljen na od­ redeni dokument, ili pak kao ratifikaciju koju je izvršilo odgovarajuće p redstav­ nička tijelo, treba, svakako, imati na umu da je tom činu prethodio dug i složen put, te da su pritom na raznim razinama bili angažirani različiti sudionici procesa. S druge strane, postupno zauzimanje određenog stava i formiranje odluke odvija­ ju se u nekoliko postupnih faza. Iako su te faze različite, možemo - nastojeći dati što jednostavniji prikaz tog procesa kao odredene sheme stupnjeva - navesti: - prikupljanje i vrednovanje informacija - specifikaciju problema - postavljanje alternativnog rješenja - izbor smjera akcije - koordinaciju različitih instanci vanjskopolitičkih mehanizama - realizaciju izabrane alternative - ocjenu njezina izvršenja - uključivanje feedbacka u proces donošenja odluka kako bi se pratila uspješnost �li neuspješnost akcije.80 Tako prezentirana ljestvica postupanja, naravno dostaje uvjetna i mogla bi se proširiti daljim stupnjevima. Usto, svaki stupanj te djelatnosti ima sastavne dije­ love, unosi posebne probleme i može utjecati na krajnju odluku koja će se doni­ jeti. Naprimjer, već je proces prikupljanja informacija o određenom zbivanju na međunarodnom planu, koje zahtijeva poduzimanje akcije i donošenje vanjsko­ političke odluke, podložan prethodnom djelovanju niza različitih izvora (pojedi­ naca i grupa) koji su zaduženi za slanje što većeg broja informacija. No, te se in­ formacije mogu prikupljati na različite načine, uz to mogu biti objektivne, po­ luobjektivne ili pak sasvim iskrivljene. Hoće li informacija doći do centra od­ lučivanja u što objektivnijem svjetlu ovisi opet o nizu faktora. Dobro školovan, odan i lojalan aparat brže će i lakše prenositi određene informacije od onoga koji nema svih tih kvaliteta. 78 Vidi potanje: Foreign Policy Decision Making, R. C. Snydcr, H. W. Bruck, B. Sapin, Revisited: V. M. Hudson, D. H. Chollet and J. M. Goldgeiger, New York, 2002. 79 J. Franke!, The Making ofForeign .. , op. cit., str. 5. 80 R . E. Jones, Analysing Foreign Policy . . , op. cit., str. 34. .

.

TEORIJE VANJSKE POLITIKE

Specifikacija problema također zavisi o brojnim okolnostima. Zaslužuje li od­ ređeni događaj veliku pažnju ili se može rješavati na nižem nivou, mogu li se pri­ tom upotrijebiti veće ili manje snage, kakva su alternativna rješenja, kakav će se pravac akcije izabrati, koliki je stupanj djelotvorne koordinacije između pojedinih segmenata vanjskopolitičkog aparat a - sve to zavisi o nizu objektivnih i subjektiv­ nih faktora. Naravno, i daljnji stupnjevi, tj . izvršenje odabrane alternative, ocjena njezina izvršenja i ugrađivanje feedbacka, također zavise o tome. Pojedini autori, koji vanjsku politiku promatraju kao primjenu skupa unapri­ jed utvrđenih kriterija na dinamičnu vanjsku politiku, izgradili su i specifičan kon­ cept stupnjeva vanjskopolitičkog djelovanja: - utvrđivanje originalnog kriterija - određivanje relevantnih varijabli u situaciji - mjerenje varijabli putem kriterija - selekcija cilja - elaboracija strategije kojom bi se realizirao cilj - odluka o djelovanju - sama akcij a - vrednovanje rezultata akcije u terminima originalnog kriterija.81 Iako su autori tog koncepta svjesni njegovih ograničenosti, odnosno činjenice da je vrlo teško postaviti neki koncept koji bi bio univerzalno primjenjiv, ipak smatraju da je tom shematskom prezentacijom dan vrijedan okvir različitih intelektualnih operacija koje su prisutne u procesu donošenja vanjskopolitičkih odluka. Kada bi se poduzela daljnja teorijska analiza, moglo bi se iznijeti niz sličnih koncepata koji, unatoč svim razlikama, imaju i neke zajedničke dodirne točke. Naime, svi pisci smatraju: - da se proces donošenja odluka odvija u različitim fazama; - da na njega utječe niz unutarnjih i vanjskih faktora; - da postoje određeni stupnjevi u nastajanju odluke, te - da se nakon njezina donošenja nastoji pratiti njezina djelotvornost. Taj osnovni konsenzus među istraživačima vanjske politike, iako ne pruža po­ sebno velike mogućnosti razvijanja teorije vanjske politike, ipak tvori fundament najvećeg broja istraživanja.82 Razumljivo, svi pokušaji shematiziranja tako specifičnog procesa kao što je do­ nošenje odluka, a k tome još na tako složenom području kakvo je vanjska politika, pate ili od pojednostavljivanja ili od prevelikog apstraktnog pristupa, koji ne prib­ ližava djelatnost aktera, već ih još više udalj ava. Cilj analize vanjskopolitičkih od­ luka mora biti što plastičnije istraživanje aktera i njihovih postupaka, motiva, cilje­ va i sredstava određene politike, kako bi se time olakšalo razumijevanje i dalje is­ traživanje određene vanjske politike. To praktički znači da takvo istraživanje pro­ ces donošenja odluka ne shvaća kao samostalnu i izoliranu djelatnost, čija bi anali­ za sama po sebi pokazala sve glavne pravce vanjsko-političkog djelovanja, već kao značajan segment koj i treba pomoći u stvaranju cjelovite slike. 81 C. Lerche, A. A. Said, Concepts of lntemational. . . , op. cit., str. 3 1 . 82 Vidjeti detaljnije u : Foreign Policy Decission Making ... , op. cit. 54

Proces donošenja vanjskopolitičkih odluka

Teorijski modeli promatranja Osnovni elementi teorijskog promatranja procesa donošenja odluka vežu se uz naznaku dva različita dijela odluka: intelektualnog i društvenog. Razlika između ta dva elementa je u činjenici da se u slučaju intelektualnog promatranja odlučiva­ nj a analiziraju prije svega određeni pojedinci koji su postavljeni kao akteri vanj­ skopolitičkog odlučivanja i imaju legalne mogućnosti takvog djelovanj a. Anali­ zom se prate njihove osobnosti, objektivne i subjektivne okolnosti kojima su oni određeni, kao i njihovo mjesto u sustavu vanjskopolitičkog odlučivanja. U drugom slučaju, kada je riječ o društvenom elementu, promatra se put kojim se dolazi do društvene realizacije određene vanjskopolitičke odluke, gdje se posebno analizi­ raju grupe, institucije i specifične situacije. Izdvajanje ovih elemenata, svakako, mnogo je lakše u teorijskoj analizi nego što je to slučaj u konkretnoj vanjskopolitičkoj praksi, gdje se vrlo često oba ele­ menta nalaze u prilično mješovitom i povezanom stanju. Ako je riječ npr. o odluci koja ima neko veće značenje, tada će i krug aktera, kao i onih koji na aktere utječu, bivati sve veći, čime se i intelektualni element, sveden formalno samo na pojedin­ ce, u velikoj mjeri podruštvlj ava, odnosno proširuje. Ako je pak riječ o društvenoj komponenti, tada je i ona podložna djelovanju organizacijskih i birokratskih utje­ caja, čime se još više približavaju mogućnosti spajanja intelektualnog, navodno pojedinačnog, i društvenog, odnosno šireg angažiranja aktera. Prema nekim mišljenjima, ipak se može izvršiti odvajanje intelektualnog od društvenog aspekta donošenja vanjskopolitičkih odluka. Milbrath tako piše o dvi­ je vrste odluka: intelektualnoj u kojoj sudjeluje mali broj aktera i koja je usmjerena na postizanje određenog cilja ili rješavanje nekog konkretnog problema. Društve­ ni aspekt vidi se u zajedničkom djelovanju veće grupe ljudi, gdje su evidentni per­ sonalni i birokratski odnosi između aktera.83 Coplin se nadovezuje na takvu elaboraciju i piše kako vanjskopolitičko odlučivanje može biti promatrano na tri razine: - intelektualnoj, koja unosi racionalna postavljanja i rješavanja, - psihološkoj, koj a promatra deformacij e predodžbi u praksi, - organizacijskoj, koja se bavi pitanjima institucij a.84 U svom gotovo klasičnom radu, koji je analizirao proces vanjskopolitičkog od­ lučivanja u vremenu kubanske raketne krize 1962. godine, Allison je izradio i mo­ del procesa vanjskopolitičkog djelovanja. Značenje tog modela je posebice u tome što je zapravo Allison bio među prvim autorima koji su kombinirali konkretnu problematiku međunarodne krize s vanjskopolitičkom teorijskom analizom, koja je trebala izbaciti u prvi plan tri modela politike. Jedan drugi američki autor B. B. Hughes, proširio je sistematiku modela Alli­ sonova tri modela na šest modela, koji proizlaze iz analize američkog vanjskopoli­ tičkog ponašanja, ali imaju i, svakako, šire vanjskopolitičko značenje podobno za komparaciju pojedinih vanjskih politika.85 83 L. W. Milbrath, Imerest Groups and Foreign Policy u: Domestic Sources ofForeign Policy, ed. J. N. Rosenau, New York, 1967, str. 237-238. 84 W. D. Cop! in, Introduction to International Politics: A Theoretical Overview, London, 1980, str. 10-64. 85 Vidi potanje: B. B. Hughes, The Domestic Context of American Foreign Policy, San Francisco, 1978. 55

TEORIJE VANJSKE POLITIKE

Prvi model proizlazi iz klasične demokratske teorije86 i nastoji pokazati kakav utjecaj domaći politički sistem vrši n a aktere vanjskopolitičkog odlučivanja. U pri­ kazu takvog djelovanja promatraju se dvije skupine djelatnika državnog aparata: jednom se oni vide kao delegati koji imaju točno naznačene instrukcije svog djelo­ vanja, a drugi put se oni promatraju kao interpretatori javnog interesa. Utjecaj do­ maćeg okruženja u oba slučaja ogleda se u nominiranju tih državnih djelatnika koji obavljaju vanjskopolitičko odlučivanje od strane političkih stranaka i određenih interesnih skupina. Međutim, taj domaći utjecaj ne završava samo na selekciji kad­ rova i njihovom postavlj anju, odnosno davanju ovlasti, jer se predmjeva d a građani u najširem smislu mogu preko izbora, rada političkih stranaka i interesnih skupina kontrolirati formu l iranje vanjske politike i pokazati svoje zadovoljstvo ili nezadovoljstvo s vanjskopolitičkim aparatom. Ovako postavljen model, koji izvire iz klasične političke teorije, ipak je moguće promatrati i u nekom drugom svjetlu. Naime, stupanj domaćeg utjecaja ili pak kontrole varira od zemlje do zemlje. Ne treba zaboraviti na činjenicu da u nekim normalnim uvjetima, kada ne postoji neka velika opasnost nacionalnim interesi­ ma i kada se država ne susreće s nekim izrazito složenim ili kriznim međunarod­ nim ili vanjskopolitičkim stanjem, interes građana za vanjsku politiku, čak u naj­ razvijenijim zemljama u širokih masa nije pretjerano izražen. Velika većina građana je vrlo slabo upućena u vanjsku politiku i međunarodne odnose i moguće ih je prilično lako emocionalno usmjeriti u određenom smjeru. Očekivati njihov stalni interes za vanjsku politiku, praćenje stvaranja vanjske politike i rezultate ko­ je ta politika daje, prilično je nerealno. Tu bi se ponovno mogla povući i crta iz­ među vanjske politike, gdje je interes građana mali, i unutarnje za koju su oni ipak više zainteresirani, bolje je razumiju i raspoznaju i, naravno, imaju vrlo konkretno izražene preferencije i očekivanja. U drugom modelu promatra se racionalni akter koj i se u teoriji međunarod­ nih odnosa i u teoriji vanjske politike često puta uzima kao početni subjekt o ko­ jem ovisi i temeljno određenje promatranja. Osnovna ideja racionalnog aktera je u tome da se glavni donositelji odluka vide kao pojedinci koji suočeni s od­ ređenim problemom definiraju opće vrijednosti i postavljene nacionalne ciljeve i interese; traže široki krug mogućih alternativa; ocjenjuju vrijednost tih posljedi­ ca i, na kraju, suočeni s tako detaljno istraženom ukupnom tematikom, donose određenu odluku. Taj model pokazuje djelovanje aktera na političke institucije i na građane, i osnovna je premisa u tome da su akteri toliko racionalni i kvalitetni da su u stanju samostalno djelovati u korist čitave države, odnosno svih njezinih građana. Pokuša li se kritički razmotriti takav model racionalnog aktera, prije svega je vid­ ljivo da je on postavljen u prilično zatvorenom krugu i da se u njemu nalazi relativno mali broj donositelja odluka, koji pri tome uživa i visok autoritet. Njihovo racional­ no djelovanje uzima se kao sasvim razumljivo i kao atraktivnost koja donosi vrijed­ nosti vlastitoj državi. Međutim u praksi se može dogoditi da je takva promatrana iz­ nutra čak i racionalna aktivnost ipak postavljena prije svega u interesu određenih grupa ili čak pojedinačnih interesa. Tako, zapravo, i djelovanje koje se građanima, 86 M. Beloff, Foreign Policy and the Democratic Process, Baltimore, 1955. 56

Proces donošenja vanjskopolitičkih odluka

koji to promatraju iz udaljenog ugla, može činiti racionalnim i samim tim izrazito korisnim za opću stvar, može biti usmjereno na neke znatno uže interese. Treći model može se nazvati organizacijsko-institucionalnim. U njemu se u pr­ vi plan ističu vrijednost i značenje politike viđene kroz prizmu strukture vlasti, od­ nosno vlade i odgovarajućih ostalih instanca koje djeluju u stvaranju vanjske poli­ tike. Tim ustavno definiranim institucijama ipak se· dodaju i neformalne strukture koje se uzimaju kao odgovarajući korektiv i dopuna institucionalnog promatranja. U cj elini promatrano, taj model postavlja u središte državne institucije koje s e vidi kao legalne i snažne aktere, koji su značajniji od pojedinačnih aktera. N a osnovu toga dolazi se do zaključka da je središte promatranja vanjske politike vezano uz institucije i sredinu u kojoj one djeluju, a da su pojedinačni akteri vanjskopoli­ tičkog odlučivanja u drugom planu. Kritički pristup ovom modelu odmah će ukazati na to da je u današnje vrijeme proliferacije vanjskopolitičkih aktivnosti porast institucija tako velik da je, uz sve one formalno državne i vladine i nevladine međunarodne organizacije, ponekad teško naznačiti one važne institucionalne aktere koji su stvarno bitni u procesu do­ nošenja odluka. Osim toga, pojedinac je u svakoj toj instanci itekako značajan i od­ vojiti ga od institucija ili ga pokušati staviti u drugi plan, ne daje pravu sliku proce­ sa vanjskopolitičkog odlučivanja: Četvrti model birokratske politike ističe vrijednost i utjecaj razine donošenja odluke koji se vide kao sudjelovanje institucija i državnih dužnosnika. To među­ djelovanje, koje se promatra kako u odnosu na domaći politički sustav, tako i na građane, analizira se kao stanovita igra koja se stalno odvija između interesnih grupa i političkih stranaka. Odluka koju treba donijeti je rezultat trgovanja i cjen­ kanja koje međutim, ako se promatra kao proces, može biti viđeno u drukčijem svjetlu. Umjesto trgovanja, pogled izvana vidjet će vanjskopolitičko odlučivanje kao skup logički povezanih i planiranih poteza koje se obično naziva vanjskopoli­ tičkim kursom. U stvarnosti to izgleda mnogo bliže Kissingerovom definiranju vanjske politike u kojoj često puta dolazi do sasvim neplaniranih poteza, brojnih kompromisa i isticanja u prvi plan interesa pojedinih aktera. Birokratski model donošenja vanjskopolitičkih odluka blizak je i političkim i sociološkim istraživanji­ ma politike i u stanju je jasno pokazati sudjelovanje raznih birokratskih grupa i nj i­ hovih saveznika u donošenju vanjskopolitičkih odluka. Peti model analize vanjskopolitičkog odlučivanja utemeljen je na eliti vlasti i na stanovit način nastavlja se na model racionalnog aktera. Njegov glavni sadržaj kreće se oko pronalaženja odgovora na pitanje tko su donositelji odluka, tj. vanj­ skopolitički akteri, i putem kojih to procesa se određuje vanj ska politika. Is­ tražujući vanjskopolitičke donositelje odluka na taj način vrlo brzo se otkriva da postoji relativno mali broj osoba koje čine podgrupe cjeline usmjerene na djelova­ nje u vanjskoj politici. Povezani zajedničkim interesima, položajem u strukturi vlasti, svi oni djeluju zajednički kao određena elita vlasti. Autori87 koj i su se detaljnije bavili analizom elita u procesu vanjskopolitičkog odlučivanja pronašli su nekoliko tipova ponašanja elite. Jednom je ona sasvim iz87 G. A. Almond, The American People and Foreign Policy, New York, 1960.

H. J. Wiarda & L. L: Wylie, "New Challenges in US str. 12-42.

Foreign Policy" u : S. W.

Cook (ed.), Comparative Foreign Policy , ...

57

TEORIJE VANJSKE POLITIKE

{

dvojena i do kraja nezainteresirana za stavove građana jer može dj elovati, u okviru svojih ustavnih ovlasti, bez potrebe razvij anja nekog dijaloga ili dobivanja potpore od građana. Druga varijanta je promatranje elite kroz tzv. establishment koji je u stanju uspješno ostvarivati svoje interese i toliko je moćan i organiziran da može samostalno upravljati javnim mnijenjem. Takav model posebice dolazi do izražaja kada se u nekim situacijama donositelji odluka suočavaju s krizama koje treba br­ zo rješavati i u koj ima je po prirodi stvari smanjen broj aktera odlučivanja. Pod uv­ jetom daje nastupilo takvo krizno stanje, akteri mogu relativno lako djelovati izo­ lirano, a organiziranom podrškom javnog mnijenja mogu samo ojačati svoju pozi­ ciju elite. Pluralistički model prezentira različite elite koje su gotovo u stalnom konflikt­ nom stanju. Državni dužnosnici su predstavnici grupa koje odgovaraju podjeli ko­ ja postoji u društvu i oni stalno traže mogućnosti stvaranja saveza kako bi ostvarili svoju institucionalno postavljenu ulogu. Model inzistira na traženju odnosa iz­ među interesnih grupa i političkih stranaka i građana, težeći da pokaže rivalizaciju odnosa i hijerarhiju različitih interesa. Ova taksonomija modela naravno da ne daje odgovor na sva pitanja vezana uz vanjskopolitički proces donošenja odluka, niti pokazuje sve glavne njegove razine. Svaki od modela ima svoje dobre strane ali su oni ipak ovisni o tipu odluke, karak­ teru unutarnjepolitičkih odnosa kao i međunarodne sredine, konkretnom sa­ držaju odluke, a bitno je i vrijeme koj e stoji na raspolaganju donositeljima za do­ nošenje odluke. Vjerojatno svjestan tih ograničenja, Hughes je izvršio dodatnu tipologiju do­ nošenja odluka, gdje mu vanjska politika SAD-a služi kao matrica u kojoj se vide tri različite skupine odluka: - odluke u kojima su važne ekonomske okolnosti i one odluke u kojima su ekonomske okolnosti nevažne, - odluke u kojima su bitna sigurnosna-državna pitanja, - odluke s kratkim i dugim vremenskim procesom odlučivanja. 88 Zaključci koji se otuda izvlače svode se na tvrdnje: - "široka javnost", kao neorganizirani skup građana, pokazuje utjecaj n a politi­ ku u situacijama kada se donose odluke koje se tiču ekonomskih okolnosti, pitanja sigurnosti i onih u kojima dominira dugotrajno odlučivanje, - tisak ima ulogu u odlukama koje se tiču sigurnosti, u odlukama dugotrajnog odlučivanja kao i u pitanjima ekonomskog i neekonomskog karaktera, - političke stranke imaju utjecaj na odluke povezane s ekonomskim okolnosti­ ma, dugotrajne u odlučivanju, sigurnosna pitanja, - interesne skupine djeluju na polju donošenja odluka vezanih uz sigurnost i ekonomske odnose, kao i na odluke kratkog i duljeg procesa odlučivanja, - u tjecaj javnog mnijenja ne vidi se na odluke ekonomskog karaktera u koj ima ekonomske okolnosti nisu jasno izražene, nema ga u pitanjima koj a ne dotiču si­ gurnost, a isto tako ne vidi se niti u utjecaju na odluke kratkog procesa donošenja, tj. n a one koje se mogu svrstati u rutinske diplomatske odluke. Međutim, javnog mnijenja nema niti u situacijama kada se donose krizne odluke. 88 B. B. Hughes, The Domestic Context , op. cit. str. 223-23 1 . ...

58

Proces donošenja vanjskopolitičkih odluka

Teorijski modeli vanjskopolitičkog odlučivanja, koliko god nastojali biti pre­ cizni, ipak imaju i svoja ograničenja. Njihova vrijednost je međutim što u širokom i raznolikom spletu djelovanja vanjskopolitičkih aktera nastoje postaviti neki red, pronaći neke zajedničke crte i istaknuti glavne parametre daljnjih istraživanja. Prvi model ukazuje na poteškoće i nedostatak pune informacije; pitanja nad­ ležnosti; institucionalne granice, ali i mogućnosti tzv. demokratske kontrole lidera od strane građana koji ih biraju. Model racionalnog aktera primjenjiv je kada je riječ o situacijama koje su izra­ zito neočekivane ili krizne, i u kojima djeluje najviše aktera. Organizacij ski model ukazuje na elemente suprotnosti interesa političke bor­ be koja se vodi oko nekih odluka. Model elita primjenjiv je posebice za opis donošenja vanjskopolitičkih odluka, koje nisu tako vidljive javnosti i koj e stoga i ne pokreću mehanizme birokratskih sučeljavanja ni takmičenja. Pluralistički model pokazuje kako se odlučuje u situacijama kada su pokrenuta šira pitanja, u kojima se sukoblj avaju s raznih pozicija centri vlasti i društvene snage, i gdje jasno do izražaja dolaze mogućnosti djelovanj a različitih interesnih grupa. Pritom je važno imati na umu da unatoč stanovitim formalnim okvirima nije uvijek lako identificirati sve aktere koji sudjeluju u stvaranju određenih odluka te je još teže provesti preciznu valorizaciju njihova mjesta, kako u određenim stup­ nj evima, tako i u donošenju konačne odluke. Pri stvaranju određene odluke is­ prepleću se različiti akteri i njihovi utjecaji, te je krajnji proizvod najčešće rezultat skupnog, a ponekad i dugotrajnog djelovanja. U tom velikom mozaiku, razumlji­ vo, teško je identificirati sve dijelove i točno naznačiti njihove uloge. Proces donošenja vanjskopolitičkih odluka treba shvatiti kao dio političkog djelovanja određene državne organizacije, koja je na čelu države i donosi sve odlu­ ke vezane uz njezino formalno funkcioniranje. Unatoč složenosti i specifičnosti, proces vanjskopolitičkog odlučivanja podliježe, dakle, svim ostalim pravilima i normama odlučivanja. On je, također, povezan i ponekad usko isprepleten s općim procesom odlučivanj a, jer su u neposrednoj vezi i konkretna sredstva i pos­ tavljeni ciljevi. To znači da se određenim sredstvima koja su, npr., na raspolaganju samo u sferi unutarnje politike, može poslužiti i kreator vanjske politike prilikom donošenja svoj ih odluka i obrnuto. Koji će ciljevi u pojedinoj situaciji dominirati, koja će se sredstva upotrijebiti i ima li baš svaka odluka koja se donosi na planu vanjske politike samo to vanjskopolitičko značenje, to treba istražiti u svakoj poli­ tičkoj situaciji. U konceptima stupnjevanja vanjskopolitičkog odlučivanja, posrijedi je, ta­ koder, simplificirani pristup koji, radi preglednosti, nastoji postaviti odredenu hi­ jerarhiju ili redoslijed akcija. U praktičnom djelovanju red stvari, također, može biti drukčiji. Naprimjer, određena situacija može biti unaprijed definirana u akte­ ra koji donose vanjskopolitičku odluku, te se samo čeka pogodan trenutak da se realiziraju određene akcije. S druge strane, situacija može biti potpuno nova, pa se kreator nađe zatečen tim zbivanjem i nema vremena da prođe sve stupnjeve, ili se tijekom odlučivanja preskaču pojedine faze.

59

TEORIJE VANJSKE POLITIKE

Vrste vanjskopolitičkih odluka Da bi se provela razlika između pojedinih odluka, neki se autori služe i pojednostavnjenim prikazom vrsta vanjskopolitičkih odluka pa promatraju ove odluke: - političke - administrativne - krizne. 89

Političke odluke bile bi sve one odluke kojima se može dati dosta uopćen epitet važne. Ovamo pripadaju odluke u kojima se, uz naznaku određenog smjera akcije, ukazuje i na prednost jednog ili drugog pristupa, što znači da one na stanoviti način i obrazlažu, u uopćenom pogledu, preferencije kreatora. Administrativne odluke bile bi one odluke kojima se realiziraju političke odlu­ ke, što najčešće čine administrativni organi zaduženi za takvu djelatnost. Krizne odluke bile bi one odluke koje se donose u trenucima određenih vanj­ skopolitičkih kriza koje bitno ugrožavaju neka temeljna dobra pojedine zemlje. U toj fazi, svakako, i odluke koje nastaju pod utjecajem izvanrednih zbivanja imaju specifična obilježja, te je i proces odlučivanja drukčiji od redovitog puta. Koliko god se ta podjela činila prihvatljiva, i ona podliježe svim već spomenu­ tim rezervama koje su vezane uz samu prirodu vanjske politike i proces odlučiva­ nja. Pretjerano inzistiranje na distinkciji između administrativnih i političkih odlu­ ka može zamagliti osnovni karakter pojedine odluke, tj . njezina sadržaja i mjesta u skupu vanjskopolitičkih odluka. S druge strane, i tzv. krizne odluke mogu se raz­ ličito promatrati, kao što je često problematično što se u određenom trenutku ra­ zumije pod krizom. Pojedini događaj, promatran izvana, nije toliko značajan, dok se u određenoj zemlji to zbivanje reflektira na drukčiji način, što i kreatoru daje mogućnost da donošenju odluka pristupa na specifičan način. Imajući na umu sve spomenute ograde, vrijedno se zaustaviti na samome pro­ cesu donošenja odluka. U teoriji postoje različita mišljenja o tome od koj ih se dije­ lova sastoj i taj proces. Prema nekima, proces odlučivanja može se podijeliti u dvije velike faze: postavljanje ciljeva i pronalaženje određenih sredstava za realizaciju istaknutih ciljeva.90 Taj pristup, na prvi pogled vrlo jednostavan, preuzet je izravno iz ekonomskih znanosti, a na području ekonomije može se, svakako, mnogo lakše sagledati donošenje odluka u tim fazama. Već spomenuti američki autori Snyder, Bruck i Sapin prilaze odlučivanju na nešto drukčiji način i teže izdvajanju ovih osnovnih stadija koj i bi im pomogli u de­ talj nijem analiziranju procesa: - analiza percepcija kreatora politike - vrednovanje rezultata koji bi se mogli postići - ocjena odnosa između p ojedinih akata i stanja stvari kako su one bile zamišljene prilikom postavljanja cilja.91 89 V. Dimitrijević, R. Stojanović, Osnovi teorije medunarodnih odnosa . , op. cit., str. 208-209. 90 J. Franke!, The Making of Foreign , op. cit., str. 177. 91 Foreign Policy Decission Making . , op. cit., str. 99-102. .

...

.

60

.

.

Proces donošenja vanjskopolitičkih odluka

Profesor Rothwell, koji je imao priliku sudjelovati u stvaranju američke vanjske politike, ističe četiri etape u donošenju vanjskopolitičkih odluka: - preciziranje ciljeva - svestrano vrednovanje situacij e na koju će se naići - izbor pravca akcij e i vaganje određenih, vjerojatnih posljedica u različitim alternativama - odluka o optimumu sredstava za realizaciju akcije koj a je odabrana.92 Analizirajući proces stvaranja vanjske politike, James Rosenau istražuje tri fa­ ze, odnosno stadija aktivnosti kreatora: - U prvoj fazi djelovanja uvjeti i utjecaj i stimuliraju aktere vanjskopolitičkog odlučivanja da poduzmu određenu akciju radi promjene postojećeg stanja. Tu fa­ zu Rosenau naziva primarnom. - U drugoj fazi tzv. realizacije posrijedi je djelovanje, utjecaji i uvjeti putem ko­ jih se stimulansi iz primarne faze pretvaraju u cjelovitu djelatnost. - Treća faza, tzv. odgovor, zahvaća sve reakcije objekata koji su podvrgnuti vanjskopolitičkom djelovanju. Pritom je, svakako, zanimljivo da Rosenau ističe kako se najviše pažnje poklanja prvim dvjema fazama, dakle pripremi i realizaciji određene odluke, a da se najmanje računa vodi o posljednjoj fazi, u kojoj bi trebalo ispitati odgovore okoline, tj. stvarno postignute efekte.93 Umjesto da se i ti krajnji rezultati promatraju kao skup različitih odgovora, koji mogu imati oblike varijabli i nisu uvijek fiksirani kao precizne kon­ stante, i kreatori i istraživači namjerno se udaljavaju od tog istraživanja koje bi, smatra Rosenau, trebalo biti temelj istraživanja vanjskopolitičkog procesa.94

Stupnjevi vanjskopolitičkog odlučivanja U poznatom dijelu The Making of Foreign Policy, koje se posebno bavi anali­ zom donošenja odluka, Joseph Frankel se upustio u vrlo opširno elaboriranje faza donošenja odluka. Prema njemu, postoje tri bitne faze: - stadij prije donošenja odluke - izbor odluke - stadij odlučivanja poslije donošenja odluke.95 Taj je pristup nešto jednostavniji i vremenski vezan uz određene raspone u dje­ lovanju aktera, koji se mogu lakše pratiti nego, npr. kod Rosenaua. Njegova je oso­ bita vrijednost u tome što polazi od logičke cj eline, tj. aktivnosti prije izbora, u tre92 C. E. Rothwell, cit. Prema: J. Frankel, The Making of Foreign . , op. cit., str. 177. 93 J. Rosenau, The Scientific Study of Foreign Policy, New York, 1971, str. 84-88. 94 Zanimljiva je Roscnauova konstatacija da se daljnji razvoj poli tičkih događaja ne bi mogao predvidjeti na osnovi do­ nošenja vanjskopolitičkih odlukajcr se one često pojavljuju u obliku koji kreator u početku nije zamišljao. Postavlja­ jući analizu procesa donošenja odluka u sadašnji trenutak, zaboravlja se da njihove posljedice djeluju u budućnosti, odnosno izvan vremenskih okvira trenutnog promatranja. J . Rosenau, "The Promises and Promises of Decission Making Analysis", u: Contemporary Political Analysis (izd. J. Charlesworth), New York, 1967, str. 202-2 11. 95 J. Franke), The Making of Foreign. , op. cit., str. J 76-193. ..

..

TEORIJE VANJSKE POLITIKE

nutku izbora odluke i nakon njezina izvršenja. Držeći se te podjele, vrijedno se za­ držati na pojedinim stadijima. l . Stadij prije donošenja odluke Frankel dijeli na nekoliko segmenata. To su: - inicij ativa - planiranje - definiranje situacije - predviđanje - uloga savjetnika i savjeta. Frankel ističe da je često shvaćanje vanjskopolitičke inicijative koje se temelji na uvjerenju da postoji neki svemoćan aparat informiranja koji aktere upućuje na potrebu poduzimanja određenih inicijativa. Međutim, kako s pravom ističe taj bri­ tanski autor, sasvim je drukčije u praksi, gdje se zbivaju brze i iznenadne promjene i gdje su akteri često zatečeni neočekivanim događajima na koj e treba odgovarati adekvatnim potezima. Ovdje on razlikuje aktivnu i pasivnu vanjsku politiku s obzi­ rom na impulse djelovanja. Ako je posrijedi aktivna vanjska politika, tada poticaji za akciju dolaze od aktera, a u slučaju odgovaranja na zbivanja u vanjskom ok­ ruženju postoji pasivna politika. Ta distinkcija čini nam se u osnovi točnom i, sva­ kako, mnogo boljom od onih podjela što nastoje ukazati na aktivnu vanjsku politi­ ku koju, navodno, provode samo velike zemlje, i pasivnu politiku, koju realiziraju male države. Franke!, istodobno, ističe da stupanj inicijative zavisi o unutarnjim i vanjskim stimulansima, ali i o osobi aktera i institucija angažiranih u donošenju odluka. Planiranje se razmatra kao utvrđivanje mogućeg stupnja razvoja događaja u budućnosti i potrebe za donošenjem odluka. Uz sve brojne poteškoće koje se spo­ minju na polju vanjske politike, ipak planiranje sve više postaje sastavni element vanjske politike svake države. Tražimo li razloge takvog stanja, tada je potrebno istaknuti da je na pridavanje osobite važnosti planiranju vanjske politike utjecalo unošenje planske aktivnosti u državnu dj elatnost, što je započela Lenj inova sovj et­ ska Rusija, zatim intenzivna međunarodna konfrontacija dvaju različitih sistema, izbijanje hladnog rata i pojava nuklearnog oružja u arsenalu mogućih instrumena­ ta vojne sile. Bez obzira na to je li riječ o ministarstvima vanjskih poslova velikih ili manjih zemalja, činjenica je da se u svakome od njih, u određenom smislu, planira politika koja će se realizirati u budućnosti. Naravno, to je u nekim zemljama lakše izvesti zbog karaktera političke vlasti. U nekim državama vanjskopolitički aparat može stvarati od ređene planove, ali se mijenjaju akteri koji bi trebali odobriti te planove, što otežava njihovu primjenu. Definiranje situacije usko je vezano uz planiranje. Ako postoje određeni plano­ vi vanjskopolitičke aktivnosti, stanovitu situaciju bit će lako promatrati u tim okvi­ rima i neće biti potreban posebno velik napor da se provede vrednovanje stanja. Međutim, ako nema planiranja ili ako ono nije zahvatilo buduća zbivanja na od­ ređenom polju, akter se može naći suočen s potrebom žurnog prikupljanja što većeg broja informacija i hitnog donošenja odluke. S obzirom na to da u da­ našnjem svijetu pojačanih globalnih komunikacija i brzih međunarodnih zbivanja akteri nastoje imati osnovne predodžbe o razvoju događaja u određenim područji­ ma, teško je zamisliti izbijanje neke veće krize tako da bi ona bila sasvim izvan ok­ vira plana. No, sasvim je drugo pitanje kako se taj potez ocjenjuje, hoće l i se situ a62

(

Proces donošenja vanjskopolitičkih odluka

cija uklopiti u postojeće planove ili će se promatrati kao potpuno nov događaj, koji prelazi okvire zamišljenog djelovanja.

Predviđanje je sastavni dio definiranja situacije. Od uspješnoga vanjsko-poli­ tičkog aktera traži se da, uz donošenje odluke i planiranje, bude kadar ne samo prikupiti sve relevantne podatke o prošlim zbivanjima i o stupnju trenutnog razvo­ ja, već i naznačiti, makar alternativno, pravce budućeg razvoja. Pod budućim raz­ vojem ovdje se misli na stanje nakon donošenja odluke. O mogućnostima predviđanja inače postoje vrlo suprotna mišljenja na pod­ ručju društvenih znanosti, što osobito vrijedi za međunarodne odnose. Neki autori tvrde da je predviđanje na polju međunarodnih odnosa moguće, a dio pisaca is­ ključuje tu mogućnost, ponovo se pozivajući na specifičnosti i složenosti koje prate vanjsku politiku.96 U procesu vanjskopolitičkog odlučivanja predviđanje se veže uz činjenicu da je vrij ednosni element čvrsto fiksiran, a da su varijable vezane uz brojna vanjska zbi­ vanja. To znači da se u slučaju solidarnog analiziranja svih kvantitativnih pokaza­ telja i uvjeta koji mogu biti poznati i izmjerljivi može stvoriti slika određenog sta­ nja i sadašnjosti, na temelju koje se može izvršiti projekcija budućeg razvoja. No, ako se u analizi slike sadašnjosti, u kojoj, razumljivo, moraju biti prisutni i elemen­ ti vezani uz prošlost, učine neke deformacije, tada će biti iskrivljena i slika budućeg razvoja. Predviđanje u procesu donošenja vanjskopolitičkih odluka nema značenje sa­ mo kao analiza budućnosti, odnosno u stvaranju dugoročne strategije vanjskopoli­ tičkog djelovanja. U tom stadiju akter koji predviđa razvoj automatski postavlja i stanovite korektive svojoj akciji, promatra je u dugoročnijoj viziji, pa na osnovi vremenske distance može ispravnije definirati situaciju.

Uloga savjetnika i savjeta dolazi do izraza u definiranju situacije, formulacij i očekivanih rješenja, planiranju politike i u pripremi aktualnih prijedloga. Već smo istaknuli da uz aktere vanjskopolitičkog odlučivanja mogu djelovati i drugi meha­ nizmi, pojedinci (specijalni savjetnici) ili različite institucije. Stoga nijedan akter nije sam, ni izoliran od svoje okoline, koja različitim kanalima daje svoje mišljenje o određenom vanjskopolitičkom događaju, odnosno o odluci koju bi trebalo doni­ jeti. Različita organizirana tijela ili grupe za pritisak već u fazi prije donošenja od­ luka imaju, dakle, mogućnost utjecati, u određenom smislu, na glavne aktere, is­ taknuti svoje preferencije i tako akteru pružiti veći manevarski prostor za traženje odluka. Razumljivo, akteri, iako su samostalni u donošenju odluka, ipak nastoje pratiti stavove svoj e okoline, posebno najbližih savjetnika, koj i u svojim savjetima odražavaju i šire interese određene klase koj a je na vlasti. 2. Izbor odluke je središnjica analize vanjske politike, i u toj fazi akter djeluje nastojeći postići maksimum uspjeha. U sukobu ustaljenih vrijednosti, kojima ras­ polaže vanjskopolitički akter i koje su sastavni dio njegova općeg; habitusa, s vanj­ skom okolinom, koja donosi određene promjene, potrebno je izabrati maksimal­ no prihvatljive odluke. 96 Detaljnije vidjeti u: R. Vukadinović, Teorije o medunarodnim odnosima, Zagreb, 1 978, str. 141 -1 81. 63

TEORIJE VANJSKE POLITIKE

Bez obzira na to provodi li se izbor odluke na temelju uobičajenih pravila, au­ toriteta aktera ili političkog konsenzusa koj i je postignut u pogledu ocjene od­ ređenog stanja, činjenica je da se izbor vrši između više mogućnosti. Postavljajući svoje preferencije, ili imperative, akter vanjske politike odabire alternativu koja postaje njegova odluka. Jasno, pri tom izboru odluke inogu biti vrlo različite po značenju, dometima trajanja ili posljedicama za državu. Ako se, npr., vrši izbor između rata i mira, izbor ima životnu važnost za državu, što se ne može reći, npr. za prihvaćanje ili neprih­ vaćanje prijedloga o sklapanju sporazuma o kulturnoj razmjeni ili odluke o kvan­ turnu pomoći određenoj državi. U načelu, smatra se da je akter vanjske politike uvijek snažniji u svom odlučivanju ako se nađe u situaciji u kojoj mu je na raspola­ ganju više pravaca akcije. U tom slučaju onje sigurniji, njegov je izbor fleksibilniji i on s pravom može očekivati veće izglede za uspjeh. Protivničkoj strani ta fleksibil­ nost, također, stvara više problema, jer se ne zna koju će alternativu akter izabrati i kakvu će akciju poduzeti. Suprotno tome, ako postoji samo jedna mogućnost, ak­ ter je limitiran u svom izboru, protivnička strana je upoznata s njegovim jedinim iz­ borom i može parirati takvom djelovanju. U praksi djelovanja često se događa da je akter odlučivanja suočen s većim brojem loših mogućnosti i samo s jednom koju on ocjenjuje dobrom.97 No, većinom su ipak posrijedi mogućnosti među kojima nema većih razlika, i razlike se, zapravo, mogu pojaviti tek u kasnijoj fazi, nakon donesene odluke. To još više otežava izbor pravog poteza, jer većinom nema dovoljno vremena za detaljniju analizu vrijednosti svih mogućnosti. Stoga akter odabire onu koj a mu se čini naj­ pogodnijom, ostavljajući pri tome prostor za eventualne korekcije ako se ta al­ ternativa pokaže lošom. Rezervirajući prostor za donošenje nešto drukčijih od­ luka, odnosno za stanovito povlačenje, akter osigurava mogućnost korekcije ako ona bude potrebna. Postoje i takve situacije u kojima akter odlučivanja, suočen s potrebom brzog izbora ili alternativama koje mu nisu sasvim poznate i jasne, donosi odluku koja ni­ je posve precizna i ostavlja mogućnost šire interpretacije. U tom slučaju daljnji razvoj utjecat će na izbor poteza kojima će se konkretno upotpunjavati ta u počet­ ku postavljena odluka. Ipak, najčešće akteri iniciraju određene korake i čekaju razvoj situacije, ostav­ ljajući mogućnost povlačenj a. Ako dođe do neuspjeha poče tnog procesa, ili izazi­ vanja negativnih posljedica, može se povući s minimalnim gubicima, istodobno za­ državajući slobodu budućih izbora. Svakako, nakon toga akter je mnogo oprezniji i u vremenu koje je dobio ima priliku temeljitije procijeniti alternative i stvoriti čvršću odluku. Za razliku od odluka kojima se nešto poduzima, tj. kojima se zauzima određeni stav, postoje i takve vanjskopolitičke situacije u kojima se nastoj i odgoditi do­ nošenje odluka ili se donosi odluka da se ništa ne poduzima. Iako je ovdje posrijedi nedjelovanje, ipak i ta aktivnost je značajan izbor između izbora mogućih odluka. Najpogodnija je, svakako, situacija kada se može odgoditi donošenje odluke, os97 C. Lerchc, A. A. Said, Concepts of International Politics . , op. cit., str. 33. .

64

.

Proces donošenja vanjskopolitičkih odluka

tavljajući mogućnost za dodatno prikupljanje podataka, šire vrednovanje do­ gađaja i promatranje ponašanje ostalih država.98 Svjesno zauzimanje stava da se donese odluka kojom se neće ništa poduzeti ima, međutim, drukčije značenje. Akter može, npr., ocijeniti da je riječ o nekom događaju koji je toliko udaljen ili toliko beznačajan da nije potrebno donositi od­ luku, jer ona praktički ne bi imala nikakvo značenje. U drugoj vrsti situacije do­ nošenje odluke moglo bi biti toliko važno da je mnogo bolje također ništa ne podu­ zimati kako se ne bi ugrozili bitni interesi zemlje. Od takvog namjernog propuštanja djelovanja treba razlikovati stanja koja mo­ gu nastati kada zataji mehanizam donošenj a vanjskopolitičkih odluka. Naprimjer, može se dogoditi da ministarstvo vanjskih poslova smatra da određeni problem prelazi njegove kompetencije, i tada se čeka odluka viših aktera, koji pak nisu do­ voljno upoznati s problemom ili ga ne smatraju toliko važnim. U tom sukobu kom­ petencija može biti mjesta i birokratskoj želji da se ne preuzima rizik za donošenje odluke, te da se odgovornost za njezino poduzimanje prebaci na drugi organ. Bez obzira na to je li riječ o odlukama kojima se nešto poduzima ili o odlukama koj ima se to propušta učiniti, akter vanjskopolitičkog djelovanja u svom opredje­ ljenju za određenu alternativu mora biti uvjeren u njezinu ispravnost. Naravno, nemoguće je zahtijevati od aktera da u svakoj situaciji o svakoj alternativi sve zna i da bude siguran kamo ona vodi. Međutim, totalno nepoznavanje alternative vodi­ lo bi potpunom voluntarizmu i prepuštanju događaja nj ihovu daljem tijeku, dok bi pretjerano inzistiranje na svim elementima alternative, uzrocima i posljedicama, oduzelo previše vremena i vodilo stvaranju prevelikog broja različitih "teorija" ko­ je ne bi pomogle rješavanju konkretnog stanja. Bismarck je tvrdio da je politika vještina mogućega, stoga bi najracionalniji put djelovanja bio izbor one alternative za koju se vjeruje daje najprihvatljivija i o kojoj postoje podaci po kojima se može zaključiti da je ta odluka u određenom trenutku najprihvatljivija. Birajući alternativu, odnosno tražeći ono što je prihvatljivo, akter se susreće i s potrebom odvajanja stanovitih elemenata ili preferiranja jednog od nj ih. Ta in­ kompatibilnost dolazi do izraza kada postane jasno da se država, npr., ne može po­ javiti kao saveznik i prijatelj dviju zemalja koje su međusobno u sukobu, već da mora izabrati jednu stranu. Koliko god bio težak, taj je izbor nužan jer kreator mo­ ra biti odlučan u izboru onoga što će podržavati i onoga što napušta, odnosno žrtvuje radi nekih viših interesa. Na kraju razmatranja procesa izbora odluke treba istaknuti i pitanje intenzite­ ta djelovanja aktera. Suočivši se s nekom novom situacijom, akterje doživljava kao promjenu postojećeg stanja i njegov izbor odluke trebao bi biti sredstvo koje će vratiti prijašnju ravnotežu odnosa. Ovdje se postavlja i pitanje intenziteta potrebe izbora, što se razumljivo, u sva­ koj situaciji drukčije manifestira, ovisno o akteru, stanju međunarodnih odnosa, podršci domaće javnosti i sl. Važnost i hitnost donošenja određene odluke usko su vezane uz kvalitetu i kvantitetu promjena koje izaziva novonastala situacija. Ako se ona može prikazati kao opasnost za temelje na kojima počiva određena država, tada će i intenzitet donošenja odluke biti snažnije izražen. O načinu i stilu do98 J. Franke!, The Making of Foreign Policy . , op. cit., str. 196-198. ..

TEORIJE VANJSKE POLITIKE

(

nošenja vanjskopolitičkih odluka ovisit će kako će intenzitet situacije djelovati na aktera i hoće li njegov izbor tražiti krute ili elastične alternative, hoće li te odluke biti finalne ili će se tijekom realizacije moći mijenjati, korigirati, pa u određenim trenucima čak i napustiti. Iako se u l iteraturi često susreću eksplikacije vanjske politike pojedine zemlje koje vode računa prije svega o vanjskim manifestacijama, nastojeći dati određeni nacionalni stil donošenju odluka, svaka je vanjska politika mješavina različitih pristupa, u koj ima se miješaju i krutost i fleksibilnost i u kojima se, zapravo, proji­ ciraju slike osoba, klasnih odnosa, društveno-ekonomskih potreba zemlje i među­ narodne situacije koj a postoji u određenom trenutku. Dimenzija pojedinog inten­ ziteta ovdje samo pomaže da se odvoje elementi u procesu odlučivanja, ili da se is­ takne važnost određenog stanja i hitnost u donošenju određenih mjera.

Stadij odlučivanja poslije donošenja odluke. S obzirom na to da je gotovo ne­ moguće o svakoj vanjskopolitičkoj situaciji prikupiti točnu i kompletnu informaci­ ju, i donesene odluke rijetko su kada nešto neizmjenjivo. Akteri koji vrše izbor i donose odluke, kao i brojni organi i osobe koji ih provode, imaju stoga mogućnost mijenjati stanovite odluke, kako u modalitetima, tako i u nekim principima. N aj češće postoji mogućnost da se još u preliminarnom procesu provede detalj­ na analiza i vrednovanje odluke koj a će se donijeti i pruži prilika širem krugu akte­ ra da o njoj iznesu svoj sud. S nekim zemljama to se može izvesti u sklopu legalne procedure donošenja odluke. Ali kad akter, primjerice, sam nije siguran u najbolji izbor odluke, on poduzima korake kako bi se odluka prethodno ispitala i stvorila mogućnost za unošenje stanovitih korektiva. I nakon što je odluka već donesena i primjenjuje se u praksi, akter ulaže velik napor u praćenje njezinog izvršenja i efekata koje ona izaziva. Ako se ne postigne željeni rezultat, akter će n astojati što brže promijeniti svoju odluku, dopuniti je novim sadržajima, ili donijeti nove odluke koje bi pomogle postizanju zacrtanog stanj a.99 To nas vodi i pitanju uspješnosti, odnosno neuspješnosti, određene vanjskopoli­ tičke odluke ili pak vanjske politike pojedine zemlje u cjelini. Sasvim je sigurno da ni na tom području ne može postojati neki unaprijed postavlj eni kriterij pomoću ko­ jega bi se mogle univerzalno vrednovati sve odluke i ustvrditi kada je neka od njih uspjela, a kada nije. U golemom spletu međunarodnih odnosa, gdje nastupa oko 190 različitih država, odnosno isto toliko vanjskih politika, nema jedinstvenog kri­ terij a uspješnosti za sve države i u svim situacijama. Ono što se u određenom tre­ nutku čini uspjehom pojedine odluke, ubrzo se može pretvoriti u neuspjeh, i obr­ nuto. Obično se odlukom postiže dio rezultata koji je bio unaprijed planiran, ali se odmah postavlja i pitanje cijene rezultata. Može se dogoditi da se utroši mnogo više sredstava i snaga nego što se predvidjela, tako da se tada i ostvarenje rezultata postavlja u drukčijem svijetlu. Postavi li se kao osnovna mjera uspjeha neke politike usporedba između onoga što se htjelo postići i onoga što je stvarno postignuto nakon donošenja vanjskopoli3.

99 · Taj dio odlučivanja poslije donošenja odluke može se promatrati putem feedbacka kojim organizacija koja donosi od­ redene odluke nastoji pratiti njihovo izvršenje i, u slučaju potrebe, da se korigira njihov oblik.

(

Proces donošenja vanjskopolitičkih odluka

tičke odluke, odmah se automatski pokreće i pitanje vrijednosti tog uspjeha. Malo je situacija kada se može brzo i lako, na temelju kvantitativnih podataka, ustvrditi da je određena zemlja postigla uspjeh svojom vanjskopolitičkom odlukom, odnos­ no svojom akcijom. U slučaju osvajanja teritorija, likvidiranja nepoželjnog režima, osiguranja interesne sfere i sl., nakon toga, na prvi pogled primarnog uspjeha, ipak ostaju pitanja vezana uz funkcioniranje tog područja u novim uvjetima, što može stvoriti, dugoročno gledano, znatne poteškoće. I kad je posrijedi uklanjanje opas­ nosti koja prijeti vlastitoj državi i realizaciji takvih odluka, može se postaviti pita­ nje vremena, odnosno je li jednom uklonjena opasnost zauvijek odstranjena ili se ona može ponoviti u bližoj ili daljoj budućnosti. U razdoblju nakon donošenja odluke akter ima velike mogućnosti brzog praćenja realizacije svojih odluka. U prošlosti je akterima trebalo nekoliko tjeda­ na ili mjeseci da dobiju izvješće o reakcijama na njihovu odluku. Zahvaljujući raz­ voju sredstava komunikacija, danas akter brzo dobiva precizna obavještenja o sva­ kom potezu koji je poduzeo, što mu omogućava brzu evaluaciju i eventualnu ko­ rekciju. Međutim, golema frekvencija današnjih međunarodnih odnosa i brzina komu­ niciranja unose i znatne poteškoće u vanjskopolitičko odlučivanje. Događaji se odvijaju brže nego što nastaju određene vanjskopolitičke odluke, a zemlje koje stvaraju pojedine odluke na temelju unaprijed zacrtanih dugoročnih planova, u koj ima su postavljene njihove obaveze prema drugim državama, zbog te se brzine mogu često naći zatečene pojedinim zbivanjima. Osim toga, ne treba zaboraviti ni karakter vanjskopolitičke djelatnosti. Akter koji se bavi rješavanjem određene te­ kuće situacije, koja ima poseban intenzitet, bit će zaokupljen trenutačnim pitanji­ ma i neće imati ni vremena niti strpljenja da se vraća nekim svojim prijašnjim odlu­ kama i da ispituje koliko su one bile ostvarene i je li postignut očekivani rezultat. Zemlje koje su manje prisutne u međunarodnim odnosima i koje svoju vanjsku politiku nastoje usmjeriti na rješavanje neposrednih, užih zadaća u svojoj okolini, zahvaljujući tom manjem radijusu akcije imaju veće mogućnosti kontroliranja iz­ vršenja svojih odluka i njihova dodatnog mijenjanja i dopunjavanja u slučaju pot­ rebe. Ali u zemlji koja vodi aktivnu politiku, koja nije ograničena na pojedino pod­ ručje međunarodnih odnosa, niti samo na jedan njihov smjer, akter će imati mno­ go više problema u praćenju realizacije svojih odluka, odnosno u istraživanju efe­ kata koji se otvoreno postižu odlukama. Za takvu aktivnu vanjsku politiku nužan je visokokvalificirani aparat koji će biti kadar razumjeti određene odluke, dosljed­ no ih izvršavati i stalno pratiti kakvi se efekti njima postižu. S druge strane, tako razgranata vanjskopolitička djelatnost zahtijeva i mnogo širi krug aktera, osobito onih koji neposredno djeluju u provođenju vanjskopolitičkih odluka, i solidnu analitičku i znanstvenoistraživačku osnovu. N a temelju ukupnosti vanjskopolitičkih odluka koje se stvaraju u određenoj zemlji, tvrdi se, moguća je i šira valorizacija, koja bi trebala pokazati kakva je vanj­ ska politika pojedine zemlje, odnosno koliko ona uspijeva realizirati zacrtane za­ daće. Autori koj i se bave tim pitanjima, iako su suglasni da nema čvrstih kriterija uspjeha, odnosno neuspjeha, ipak, stalno vršeći određene usporedbe, teže prona­ laženju nekih zajedničkih elemenata koji bi mogli pokazati bitne karakteristike.

TEORIJE VANJSKE POLITIKE

Američki istraživači vrlo rado kompariraju vanjsku politiku pojedinih adminis­ tracij a, upozoravaju na njihove uspjehe i propuste i na toj osnovi stvaraju šire zak­ ljučke. Franke} smatra da bi se uspjehom moglo smatrati osiguranje vizije dobrog života uz manje� napora. Iako to ne može poslužiti kao kriterij uspjeha određenih odluka, moglo bi se uzeti kao jedan od pokazatelja uspješnosti ukupne vanjske po­ litike pojedine zemlje. O dređujući među osnovne aspiracije ubrzani tehnološki razvoj , Frankel nabraja zemlje koje su uspjele ostvariti taj "uspjeh" i one zemlje ko­ je su na putu da ga ostvare. Istodobno, on ističe i primjere zemalja koje nisu uspje­ le realizirati svoje vizije.100 Razumljivo, pitanje općeg uspjeha vanjske politike još je složenije od praćenja uspješnosti ili neuspješnosti pojedine vanjskopolitičke odluke. Tehnološki razvoj značajan je pokazatelj uspjeha, ali nikako ne može biti i jedina mjera s pomoću ko­ je bi se ustvrdilo da je određena zemlja uspjela sa svojom vanjskom politikom, a druge zemlje nisu uspjele. Osim toga, pitanje je s koje se strane taj uspjeh promat­ ra, iznutra, tj. s aspekta dotične zemlje, ili sa strane. Ono što se nekome tko pro­ matra politiku iznutra može činiti uspjehom, gledano izvana ima sasvim drukčije oznake, i obrnuto. Ako se tome ponovno doda pitanje cijene realizacije, tada i us­ pješnost određene politike dobiva sasvim drukčije značenje, jer u novom odnosu između vrijednosti uspjeha spram uloženih sredstava postoji drukčiji pristup vred­ novanju. K tome, ne smije se smetnuti s uma da i komparacije između proklamira­ nih načela i ciljeva te ostvarenih rezultata mogu biti dosta otežane, te da ni to nije kriterij kojim bi se čvrsto potvrdila uspješnost neke vanjske politike. Stoga bismo mogli zaključiti da sva mjerenja uspješnosti ili neuspješnosti određene vanjske po­ litike u sadašnjem trenutku ostaju dubiozna, i da su ipak, u krajnjoj linij i, podvr­ gnuta onom osnovnom kriteriju vrednovanja - vremenu - koje može, nakon od­ ređenog razmaka, vrlo sigurno pokazati uspjeh, odnosno neuspjeh pojedine zem­ lje na vanjskopolitičkom planu.

1 00 Uzevši zapadne standarde kao mjeru uspjeha, Franke! ističe da je Japan postigao brz tehnološki napredak, što je vrije­ dilo i za bivši Sovjetski Savez, koji je bio "visokouspješan", dok će Kina i Indija možda biti na putu uspjeha. Kao zemlje koje nisu uspjele, odnosno kao planove koji nisu realizirali tu blagostanje, Franke! n avodi politiku "sto cvjetova" u Ki­ ni, planove Mehmeda Il u Turskoj i Ammanullaha u Afganistanu. 68

TEORIJE O VANJSKOPOLITIČKOM ODLUČIVANJU Uz značajnu dozu opreza, u analizi vanjske politike se upotrebljava riječ teorija jer je iz svega do sada izloženoga vidljivo da se radi o izrazito složenom spletu od­ nosa, da su veze između međunarodnih odnosa, ili kako neki danas sve češće nazi­ vaju taj predmet međunarodne politike ili globalne politike, toliko snažne da je ponekad teško pa i nepotrebno izdvajati vanjsku politiku iz međunarodnih odno­ sa. Imajući na umu sve te ograde i poglavlje o teorijama vanjskopolitičkog od­ lučivanja treba shvatiti uvjetno. Radi se o tome da je vanjskopolitičko odlučivanje bitan i vidljiv dio vanjske politike i stoga se upravo oko tog dijela koncentriraju pristupi, škole, pravci, modeli, pa u stanovitom smislu i teorije, koje nastoje saku­ piti znanja i ponuditi određenu teorijsku koherentnost pogleda. Proces donošenja vanjskopolitičkih odluka mnogi autori smatraju najvažnijim sadržajem vanjske politike te se u svojim istraživanjima najviše okreću u tom smje­ ru. Tvrdi se da se u procesu donošenja određenih vanjskopolitičkih odluka mogu sagledati svi najvažniji aspekti koji karakteriziraju pojedinu politiku, te da nijedan drugi element nema takvo značenje kao stvaranje politike. Stoga uopće nije čudno što su nastali pristupi i teorije koje pokušavaju rasvijet­ liti proces donošenja odluka, polazeći od različitih socioloških, politoloških ili psi­ holoških postavki. Neke od njih neposredno se nadovezuju na teorije koje inače promatraju proces donošenja političkih odluka, dakle svih oblika odluka: na polju unutarnje i vanjske politike, dok se neke druge postavljaju kao isključive teorije koje promatraju vanjsku politiku.

Pristupi vanjskopolitičkom odlučivanju Vanjskopolitičko odlučivanje je centar promatranja vanjske politike. S obzi­ rom na pravac istraživanja i načine promatranja središta odlučivanja, može se go­ voriti o pet različitih pristupa vanjskopolitičkom odlučivanju: - pristup utemeljen na racionalnom izboru - psihološki pristup - institucionalno promatranje - interakcijski pristup - sistemski pristup.101 101 M. Lebedeva, Mirovaja politika, Moskva, 2003, str. 299-303.

TEORIJE VANJSKE POLITIKE

(

U okviru prvog racionalnog pristupa izučava se problem donošenja vanjskopo­ litičkih odluka u skladu s optimalnim postizanjem cilja. Taj pristup zahtjeva jasno postavljanje uzročne veze između odluke i cilja koji se želi postići, te se u skladu s tim istražuje: suština problema, izbor cilja kojeg treba dostići, istraživanje alterna­ tive i izbor najbolje alternative. Svaki potez može se opisati kvantitetno ili kvalitet­ no, te se u takvom racionalnom pristupu pojavljuju dvije moguće vrste analize: pr­ va koja je postavljena na formaliziranim temeljima, i druga koja nije toliko forma­ lizirana i sadrži znatno labavije metode analize i procedure. Na taj način može se npr. posebno istaknuti uloga nacionalnog interesa i političkih ciljeva uz ocjenu ra­ cionalnog izbora. Psihološki pristup nastao je u velikoj mjeri kao reakcija na isprazni racionali­ zam, odnosno na neke radove koji su u svakoj vanjskopolitičkoj situaciji htjeli vid­ jeti isključivo racionalni pristup kao jedino moguć. Psihološki pristup to negira is­ tičući da u nekim situacijama, poglavito kriznim ili visoko konfliktnim, odlučivanje ostaje daleko izvan racionalnog djelovanja. U kriznim situacijama akteri vanjsko­ političkog djelovanja, kao i svi ljudi, podložni su napetosti i stresu i to postaje značajan faktor koj i ima itekako snažnog utjecaja n a odlučivanje. Djelovanje u krizi je znatno suženo u odnosu na tzv. normalno donošenje odlu­ kajer se u vrijeme kriza obično radi o nekim vrlo značajnim pitanjima. Djelujući is­ pravno ili pogrešno može se mnogo dobiti ili pak izgubiti., u svakoj krizi radi se o nekim vitalnim pitanjima i često je šteta nenadoknadiva povuče li se loš potez. U kriznom stanju nema mnogo vremena za analize i diskusije, a isto tako prob­ lematično je i to imaju li akteri imaju baš sve najvažnije informacije o konkretnom događaju, a poglavito mogu li ispravno sagledati slijed događaja nakon poduzima­ nj a svoje odluke. Upitne su i alternative jer malobrojni akteri koji djeluju u krizi ne žele širiti krug mogućih alternativa, videći u njima opasnost odolijevanja do­ nošenja odluke. Jedan drugi pristup, koji uvodi u proces odlučivanja veći broj osoba i koji traži grupno djelovanje, dobio je u stručnoj literaturi naziv groupthink. U takvom pro­ matranju vanjskopolitičkih odlučitelja traži se onaj dio grupe koji je sklon krajnjim rješenj ima, bilo da su ona manje ili više rizična. Istraživanja pokazuju da će kolek­ tivno rješenje češće biti postavljeno uz rizik nego u slučaju da se odluka donosi in­ dividualno. Objašnjenje se traži u tome da je kolektivna akcij a postavljena tako da je odgovornost podijeljena grupno i da je svakako manja nego u slučaju da se radi o isključivom pojedinačnom donošenju odluke. Drugi razlog je taj što se grupa teže suočava s informacijama koje se ne uklapaju u njezinu misaonu koncepciju. Čim je grupa došla do određenog zaključka, suprotne informacije ili podaci teško će pro­ biti oklop odluke koja se već polako oformljuje. U tom sklopu zanimljivo je spomenuti istraživanja uzroka započinjanja Prvog svjetskog rata, gdje su posebno istaknuti psihološki elementi koji su utjecali na viđenje krize i analize psiholoških profila političkih aktera koj i su sudjelovali u do­ nošenju odluka. 102 Imajući na umu značenje koje ima i psihološki profil glavnog lidera kao i njego­ va uloga, posebice ako je riječ o velikim državama, uobičajilo se o njihovom poli102 Vidi potanje: O. Holsti, W11y Nations Realign: Foreign Policy Restructuring in the Postwar World, Boston, 1982.

70

(

Teorije o vanjskopolitičkom odlučivanju

tičkom razdoblju djelovanja govoriti kao o vremenskom dijapazonu koj i j e imao svoj doktrinarni pogled izražen u govorima, vanjskopolitičkim aktima i konkret­ nim potezima određenog lidera. Tako se govori o Trumanovoj doktrini, Kenne­ dyjevoj doktrini, Brežnjevljevoj doktrini, Bushovoj doktrini i sl. Institucionalnipristup analizira pitanja vezana uz organizacij u procesa vanjsko­ političkog odlučivanja. Uzimajući u obzir različite elemente većina istraživača koncentrira se oko izučavanja glavnih pokazatelja: veličine države, razine eko­ nomskog razvoja i tipa političkog uređenja. Ti pokazatelji se smatraju odlučuju­ ćim čimbenicima, koji djeluju na vanjskopolitičko odlučivanje. U tom sklopu pro­ matra se i tzv. SOP (standard operations procedures) koji treba pokazati stupanj postignute standardizacije operacijske procedure u procesu vanjskopolitičkog od­ lučivanja. Istraživanja koja se bave komparativnom vanjskom politikom i koja su bila vrlo popularna u Sjedinjenim Američkim Državama šezdesetih i sedamdesetih godi­ na, posebnu pozornost pridaju izučavanju vanjske politike u okvirima donošenja odluka u demokratskom i autoritarnom društvu. Za demokratske zemlje ističe se da je transparentnost odlučivanja njihova osnovna karakteristika, dok je u autori­ tarnim režimima donošenje odluka više vezano za slučajne faktore, a također i za utjecaj najbliže okoline na lidera. Ono što se pak stavlja kao negativno na konto demokracije odnosi se na stanovitu sporost u donošenju odluka, jer demokratski proces odlučivanja traje znatno dulje, i na mogućnost da se donesu često puta izra­ zito populističke odluke, kako bi se dobilo glasove birača. Institucionalni pristup izučava posebno državne strukture koje se bave proce­ som pripreme, izrade i donošenja vanjskopolitičkih odluka, promatra ponašanje aparata pri državnom vrhu, istražuje ulogu parlamenta, a posebno vanjskopoli­ tičkog odjela, ministarstva vanjskih poslova, obrane, obavještajnih službi i drugih institucija vezanih uz odlučivanje. Uz preciznu elaboraciju sastava tih organa po­ sebno težište promatranja je na njihovim međusobnim odnosima i na ulozi koju imaju u procesu odlučivanja.103 U istoj skupini nalaze se i sva ona istraživanj a koja promatraju interesne grupe: ekonomske, socijalne, etničke, profesionalne. Grupe su u stanju vršiti snažan pri­ tisak i lobirati za svoje interese. Posebno mjesto u okviru grupa za pritisak ima voj­ no-industrijski kompleks u Sjedinjenim Američkim Državama, ali je pogrešno razmišljati o tome da je to jedini kompleks takve vrste koji vrši snažan pritisak n a aktere vanjskopolitičkog odlučivanja. Zbog svoje specifične uloge, zadaća kao i sprega vojske i ostalih dijelova (ekonomskih, financijskih, društvenih, političkih, znanstvenih) prisutna je i u nizu drugih zemalj a, s tim da su svakako oblici demon­ striranja tog odnosa mnogo slabiji nego u Sjedinjenim Državama. To je osobito dolazilo do izražaja u doba hladnog rata. Usporedno s razvojem pismenosti i obrazovanja, te svestranog širenja masov­ nih medija, institucionalni smjer razmatra i utjecaj koji mediji vrše kako n a od­ lučitelja u procesu, tako isto i utjecaje koji mediji imaju na javno mišljenje. Javno m išljenje se jednom vidi kao dio inputa koji traži od aktera da se nešto poduzme, a drugi put je javno mnijenje određena vrsta feedbacka koja pokazuje u kojoj mjeri 103 G. P. Hastedt, American Foreign Policy: Past, Present, Future, New Jersey 2003, str. 248·253. 71

TEORIJE VANJSKE POLITIKE

(

je određena vanjskopolitička odluka uspješno pogodila cilj i u kojem stupnju javno mišljenje podržava određenu odluku svoje vlade. Interakcijski pristup vanjskopolitičkom odlučivanju usmjerava se n a uzajamno djelovanje strana u procesu . Traže se prije svega utjecaji koje jedna vanjskopoli­ tička odluka ima na drugu stranu. Prijateljski potezi jedne vlade urodi t će najčešće isto takvim prij ateljskim potezima na drugoj strani, zaoštravanje odnosa u vanj­ skopolitičkim odlukama jedne države imat će kao posljedicu slične ili iste mjere u druge vlade. U tim okvirima moguće je promatrati i vezanost pojedinog aparata uz prethodne odluke ili čak doktrine, što onda sputava traženje nove vrste odluka i nadovezuje se kao određena veza (linkage) koji može voditi eskalaciji pogrešaka. Sistemski pristup vanjskopolitičkom odlučivanju promatra sve odluke koje do­ nose politički lideri u kontekstu vanjskopolitičkog sistema međunarodnih odnosa. Time se i odluka koja je donesena ne analizira samo sa stajališta određene države, već se istražuje kako ona utječe na druge aktere: države, međunarodne organizaci­ je, regionalne organizme i sl. Svim tim pristupima mogli bi dodati i vanjskopolitičku analizu koja se posebno razvila u Velikoj Britaniji i koja prije svega istražuje motive i izvore ponašanja međunarodnih aktera, u prvom redu država. Proces vanjskopolitičkog odlučivanja u tom pristupu je u centru istraživanja u kome se nastoj i ići preko deskripcija pro­ cesa djelovanja vlade i javne administracij e. Ono što se želi istražiti je utjecaj priro­ de vanjskopolitičkog procesa na output, tj . na odluke i akcije koje određena država poduzima u međunarodnim odnosima. Stoga se britanski autori zalažu za to da vanjskopolitička analiza, kao pristup promatranja vanjske politike, bude: otvore­ na, komparativna, konceptualna, interdisciplinarna i da svakako prelazi okvire i granice postavljene između unutarnje i vanjske politike. Kako to piše jedan od vo­ dećih pobornika vanjskopolitičke analize, C. Hill, takvo istraživanje mora uvijek staviti u središte pitanje "tko profitira" u političkom životu, koji je pravi pravac ak­ cije i, na kraju, koja institucija najbolje služi našim interesima. 104

Teorija e lita i grupa za pritisak Teorija elita i grupa za pritisak polazi od pretpostavke da su elite i grupe za priti­ sak sastavni d ijelovi suvremenog djelovanja države i da tvore značajne snage koje utječu na stvaranje vanjske politike. Ta pretpostavka automatski eliminira bilo kakve klasne razlike koje bi mogle biti prisutne u stavovima elite i nekim drugim dijelovima društva, ističući samo to da je razlika što dijeli elitu od ostalih društve­ nih grupa u tome što su one otvorenije, bolje informirane i kao takve izraz pluralis­ tičke demokracije. Analizirajući američku politiku i odnos američke javnosti prema politici, Gab­ riel Almond pošao je od tvrdnje da svaka društvena forma djelatnosti zahtijeva podjelu rada i podjelu utjecaj a. U tim okvirima on definira i elitu, u kojoj razlikuje nekoliko tipova, npr. političku, administrativnu ili birokratsku i elitu sredstava masovnih komunikacija. 105 104 C. Hill, The Changing Politics ... , op. cit., str. l l . lOS G. Almond, The American People and Foreign Policy, New York, 1960, str. 139-141. 72

Teorije o vanjskopolitičkom odlučivanju

Političku elitu čine izabrane osobe na određenim državnim položajima, stra­ nački lideri i visoki državni činovnici. U skladu s različitim funkcij ama koje obav­ lja, ta se elita dalje dijeli na zakonodavnu, izvršnu ili, pak, s obzirom na institucij e u kojima djeluje, na elitu Bijele kuće, State Departmenta i Senata. Administrativnoj ili birokratskoj eliti pripada visokostručni aparat izvršne vlasti koji, po pravilu, go­ dinama profesionalno obavlja određene funkcije i tako ima mogućnost stalnog i pojačanog utjecaja. Elita tzv.grupnih interesa sastavljena je od različitih udruženja privatnog karak­ tera, koja odražavaju različite ekonomske, etničke, religijske ili pak profesionalne interese. Nju čini i dio kadrova koji sudjeluju u vlasti, u Kongresu i u Senatu, a čiji se interesi poklapaju s interesima pojedinih grupa, i određeni birokratski aparat koji dijeli iste interese. U velikoj grupi predstavnika sredstava masovnih komunikacija , prema Almon­ du, nalaze se istaknuti novinari i publicisti, te osobe koje uživaju povjerenje gra­ đana (svećenici, lideri različitih klubova). Autori koji u takvom pluralističkom sistemu vide izrazito demokratski način stvaranja vanjske politike, tvrde da sve te različite elite ne mogu djelovati izvan opće političke klime društva, zatim nacionalnog karaktera i kulture, te eventualnogfunk­ cioniranja ostalih dijelova stanovništva koji nisu zastupljeni u toj eliti. 106 Točno je, svakako, da su zastupljeni različiti interesi i da se dosta teško može uskladiti djelovanje određenih elita u svakoj situaciji. Često su te elite podvojene i zastupaju različite interese (npr. China lobby i protivnici jačanja odnosa s NR Kinom u SAD-u). S druge strane, nemoguće je posve negirati ulogu elita i zado­ voljiti se samo tvrdnjom kako je, primjerice, američka vanjska politika zamaski­ rala aktivnost monopolističkog kapitala.107 Nesumnjivo je da taj kapital ima od­ lučnu ulogu u stvaranju američke vanjske politike i da se u tom procesu ne može ići izvan ili preko njegovih bitnih interesa, ali je isto tako jasno da je i to prošire­ nje elita i njihova utjecaja ipak dio pozitivnog trenda koji vodi stanovitoj demok­ ratizaciji vanjske politike. Nemoguće je zamisliti da bi u društvu koje je dobro in­ formirano (bez obzira na to kako je obojena ta informacija) mase građana bile sasvim pasivne i da bi stvaranje vanjske politike do kraja prepustile uskom krugu aktera. To nas dalje vodi teoriji interesnih grupa ili grupa za pritisak, koje nemaju toliko razvijene oblike kao elite, ali također imaju svoje mjesto u stvaranju vanjske politi­ ke SAD-a. Prema jednom mišljenju, interesne grupe imaju svoje uže interese grupnog karaktera i nastoje utjecati na vlast, ali ne biranjem nekih svojih političkih predstavnika u organe vlasti i ne sudjelujući izravno u vršenju vlasti.108 S obzirom na političku tradiciju zemlje i na razvijenost politoloških studija, i ta je teorija veza­ na uz Sjedinjene Američke Države. Prema američkim autorima koji su se bavili pi­ tanjima interesnih grupa, ne postoje gotovo nikakve razlike u utjecaju na unutar­ nj em i vanjskom planu, iako su mogućnosti realizacije uspjeha mnogo veće na 106 Vidjeti detaljnije u: P. Seabury, The Foreign Policy ofthe USA .. ., op. cit., str. 240-256. 107 Sovremennye buržoaznyc tcarii meždunarodnyh otnošenji .. , op. cit., str. 183, o tome vidi i brojne radove N. Chomskog. 108 V. Key, Polirics, Pm1ies and Pressure Groups, New York. 1958, str. 23. .

73

TEORIJE VANJSKE POLITIKE

unutarnjem polju. 109 S druge strane, ističe se i to da je s obzirom na tzv. zatvorenost kanala vanjskopolitičkog odlučivanja dosta teško imati punu informaciju, te je i akcija koja bi se organizirala u obliku pritiska teže izvediva. To osobito vrijedi za krizne vanjskopolitičke situacij e u kojima interesne grupe nemaju gotovo nikak­ vog uspjeha u realiziranju svog utjecaj a, jer se odluke donose u specifičnoj situaciji koja traži neod godiva rješenja i izvršna vlast obraća malo pozornosti stimulansima izvan svog kruga. Interesne grupe najviše dolaze do izražaja u kongresnim lobijima, nastojeći os­ tvariti i osigurati svoj e specifične interese. One grupe koje su posebno zainteresi­ rane za očuvanje svojih pozicija i za to da ne dopuste neke promjene kadre su iz­ vršiti snažan pritisak, pri čemu, kako piše Cohen, "ne žale sredstava kako bi sudje­ lovale u zakonodavnom procesu"1 10• Ali utjecaj interesnih grupa ne treba precjenj ivati, jer u stvaranju vanjskopoli­ tičkih odluka sudjeluju različiti akteri, iako su oni, kao i vanjska politika, u cj elini vezani prij e svega uz državnu djelatnost. S druge strane, zbog povezanosti raz­ ličitih interesa, koj i mogu nastupiti kao ekonomski, politički i profesionalni, pone­ kad je teško utvrditi koliko je pojedina odluka donesena pod čijim utjecajem. Npr., u aktivnostima američkoga vojno-industrijskog kompleksa, gdje se spajaju profe­ sionalni interesi vojske, ekonomski interesi krupnog biznisa i politički interesi od­ ređenih političkih lidera (čemu bi se mogao dodati i socijalno-ekonomski interes zaposlenih), nemoguće je izdvojiti u obliku odvojenih segmenata različite intere­ se, iako je jasno da su oni čvrsto ugrađeni, osobito na polju donošenja vanjskopoli­ tičkih odluka.1 1 1 Tome se može dodati da su s jačanjem multinacionalnih kompanija postale vr­ lo intenzivno, organizirano prisutne interesne grupe koje sada imaju ekonomsku osnovu, organiziranu volju djelovanja i, svakako, snažne mogućnosti za izražava­ nje te volje. U situacijama kada su ugroženi interesi kompanija (npr. Čile i ITT), te kompanije, dakako, mogu angažirati različita sredstva kako bi kreatoru politike stavile do znanja svoje slaganje ili neslaganje s pojedinim događajem. Time kom­ panije pokazuju da njihovi i nteresi u cjelini prelaze tzv. uske ekonomske interese i da one mogu u različitim stadijima utjecati na proces stvaranja vanjske politike. U dijelu zapadnoeuropskih država vlada većinom ispunjava interese naj­ moćnijih interesnih grupa, stoga i nema neke posebne potrebe njihova organizira­ nja. 1 12 S druge strane, politička podjela stranaka omogućava da se ostali interesi jasno distribuiraju u njihovim političkim programima, koji se nastoje ostvariti ili bar predstaviti u parlamentima. Stranke međusobno nemaju nikakvih većih razli­ ka u vezi s bitnim pitanjima vanjske politike, a to većinom vrijedi i za odnos između tzv. pučkih stranaka i socijaldemokrata. Stoga vanjska politika ostaje domena pri­ je svega državnog djelovanja, a lijeve političke stranke poprište su organiziranja 109 Economic Theories of Intemational Politics (izd. B. Russett), Boston, 1968, str. 342. 110 B . Cohen, The Influence of Non-Govenzmental Groups of Foreign Policy Making, New York, 1 959, str. 6. 111 Detaljnije vidjeti u: R. Vukadinović, Sila i interesi... , op. cit. T. L. Brewer & L. Teitelbaum, American Foreign Policy: A Contemporary Introduction, New Jersey, 1997. 112 J. Franke!, The Making of Foreign Policy... , op. cit., str. 8 1-83. 74

(

Teorije o vanjskopolitičkom odlučivanju

političkih akcija koje izražavaju odredene stavove suprotnog karaktera (npr. bor­ ba za mir u obliku akcij a različitih pokreta, borba za europsku sigurnost i suradnju, borba protiv NATO-a, akcije protiv nuklearnog naoružanja, podrška PLO-u i os­ talim narodnooslobodilačkim pokretima i sl.).

Teorije birokratskog procesa Teorija birokratskog procesa vanjske politike uzima kao osnovnu pretpostavku da u stvaranju vanjske politike, osobito u suvremenom razvoju medunarodnih od­ nosa, sve veću ulogu ima b irokratski aparat/13 na koji se mogu primijeniti neke opće karakteristike istraživanja organizacije Maxa Webera. Prema tim mišljenji­ ma, organizacija svake vrste, pa i na polju vanjske politike, može se razmatrati po­ moću kategorija strukturalnog funkcionalizma. Postavljajući organizacij u kao cje­ linu, analiziraju se odnosi izmedu njezinih pojedinih segmenata, podjela funkcija i medusobni odnosi, odnosi medugrupnog karaktera i pitanja konflikta i suradnje između pojedinih dijelova hijerarhijski postavljene strukture. Sve te različite orga­ nizacije, sa specifičnim sadržajima i aktivnostima, postavljene u odredene među­ sobne okvire funkcioniranja i veze, tvore ukupnu državnu mašineriju. Prednost takvog raščlanjivanja organizacije koja se bavi stvaranjem vanjske politike trebala bi se ogledati u mogućnosti lakšeg utvrđivanja svih onih činitelja koj i sudjeluju u stvaranju vanjske politike. S druge strane, to bi trebalo pomoći da se u procesu brže i lakše uklanjaju eventualne pogreške. I na tom području najveći broj radova nastao je u Sjedinjenim Američkim Državama, gdje relativna dostupnost dokumenata i uključenost masovnih medija u praćenje najvažnij ih političkih odluka odavno stimulira istraživanja sličnog ka­ raktera. U brojnim studijama medu kojima postoji i niz oni tipa case studies, ame­ rički autori trude se sagledati ulogu birokratskog aparata, njegove preferencije, ci­ ljeve i mogućnosti konkretne akcije, kako u total u, tako i s obzirom na razvoj poje­ dinoga vanjskopolitičkog događaja. Kako tvrdi D. Davis u svom istraživanju birokratskog formuliranja vanjske po­ litike, stupanj mikroekonomske teorije razmjene može se promatrati kao odre­ đeni putokaz koji bi trebao poslužiti u shvaćanju procesa formuliranja vanjske po­ Iitike.114 Istražujući konkretan odnos koji postoji izmedu ministarstva rada i finan­ cija, kao i NASA-e, u pogledu nekih aspekata vanjske politike SAD-a, Davis anali­ zira neke posve ekonomske kategorije, npr. vrijednosti i cijene, čime nastoji izrazi­ ti odnos birokracije prema određenim pitanjima vanjskopolitičkog dj elovanja. On uvodi i pojam tržišta, što predstavlja kao ukupnost međudjelovanja između organi­ zacije, rukovoditelja i činovničkog aparata. Slično kao i na području krupnog biznisa, gdje djeluju veliki monopoli, i na po­ lju vanjske politike, tvrdi Davis, postoje različiti specijalizirani dijelovi koji se bave pitanjima konkretnih odnosa, nastojeći u prvi plan istaknuti svoje uže interese. Di­ versifirajući svoju djelatnost, oni teže očuvanju organizacije kao cjeline. Kao prim­ jer toga Davis navodi da je State Department stanovito "tržište", koje ima odnose 113 Detaljnije vidjeti u : Bureaucracy, Politics and Strategy, op. cit. 114 D . Davis, How the Bureaucracy Makes Foreign Policy, an Exchange Analysis, Washington, 1974, str. l. 75

TEORIJE VANJSKE POLITIKE

sa 127 različitih država - klijentelu - i da ta velika organizacija djelujući na tržištu (međuodnosi) nastoji zadovoljiti sve te različite interese.115 Najzanimlj ivije istraživanje na tom planu proveo je G. Allison, koji se inače ba­ vio konceptualnim istraživanjem vanjske politike, pokušavajući je promatrati i kao djelatnost određene organizacije koja stvara politiku. Pri tome Allison pove­ zuje formalne elemente vezane uz djelovanje aparata i neformalne mogućnosti njihova stvarnog utjecaja na formuliranje vanjske politike, što ga vodi i specifičnim modelima vanjske politike. U prvom modelu Allison vanjsku politiku predočava kao svjesnu i unaprijedpos­ tavljenu aktivnost određenih osoba ili organa koji djeluju u ime države. Taj model, is­ todobno, sve te organe i osobe zamišlja kao jedinstvene, organizirane i racionalne aktere.116 U drugom modelu Allison vanjsku politiku promatra kao rezultat određenog kompleksa organizacijskih procesa. Predočeno jezikom sistemske teorije, u dru­ gom su modelu outputi, s tim što se posebno težište stavlja na tzv. crnu kutiju i pro­ cese koji se zbivaju u njoj. Kako piše Allison, vlada se sastoji od konglomerata po­ lufeudalnih i međusobno slabo povezanih organizacij a od kojih svaka, u od­ ređenoj mjeri, živi vlastitim životom. Upravljanje takvim konglomeratom pre­ težno je formalno i obavlja se pomoću utvrđivanja kanala i procedure komunicira­ nja. Zbog toga cj elokupnu vanjsku politiku ne treba promatrati kao dobrovoljan izbor odluka, dakle kao organizirano, jedinstveno i racionalno odlučivanje aktera u sklopu unaprijed utvrđenih planova, već kao output koji dolazi iz takve državne organizacije. U proces stvaranja outputa utkani su različiti doprinosi organizacij­ skog kompleksa. 1 17 Treći model ide još dalje u prezentiranju vanjske politike i umjesto kategorija izbora, odnosno vanjske politike kao outputa, postavlja kategoriju tzv. političkog trgovanja među osobama koje stvaraju vanjsku politiku. Allison, naime, u trećem modelu sasvim razbija ideju o jedinstvenosti i organiziranosti kreatora, odnosno čvrste organizacije koja stvara vanjsku politiku tvrdeći da lideri nisu monolitna grupa, već da svaki od njih ima svoje ambicije, preferencij e i kalkulacije. On stoga i politiku predstavlja kao veliku igru u kojoj postoj i niz igrača koji su hijerarhijski raspoređeni i na temelju toga imaju u igri i određena mjesta. Stoga i vanjsku politi­ ku države treba promatrati u takvom svjetlu, vodeći računa o sastavu organizacije koja kreira tu politiku.118 Allison je, također, svjestan ograničenosti takvih modela i ističe da su oni prim­ jenjivi u pojedinim situacijama, ali ne uvijek i u svakoj sredini. Njihove su dobre strane u tome što upućuju na raznolike mogućnosti prilaza vanjskopolitičkoj orga­ nizaciji, istodobno otvarajući prostor za različite interpretacije. Vodeći računa o razlikama koje postoje, Allison je ipak uspio naznačiti neke vrlo važne elemente 1 15 Ibid. , str. 48. 1 16 G. Allison, Essence of Decission, Explaining the Cuban Crisis, Boston, 1 97 1 , str. 13. 117 Ibid., str. 67. 118 Ibid., str. 144-145. 76

Teorije o vanjskopolitičkom odlučivanju

koji su upotrebljivi i koji, iako ne daju definitivne odgovore, mogu poslužiti kao radne hipoteze. Pođe li se tim putem, tada je prvi model koristan za opće određivanje vanj­ skopolitičkog problema, odnosno za analizu izbora strategijske alternative. U drugom modelu težište je na unutarnjem djelovanju organizacije prilikom for­ miranja vanjske politike, što vodi analizi formalnih, odnosno ustavnih aktera za­ duženih za stvaranje vanjske politike. Treći model, koji je mnogo širi i , svakako, blizu realnosti života, postavlja zahtjev za dubljim sagledavanjem politike u kompleksu općih lj udskih aktivnosti, vodeći računa o tome da se politički akti, pa i u takvoj organizaciji gdje djeluju akteri vanjske politike, postavljaju uvijek kao rezultat djelovanj a različitih snaga, opozicija određenim stavovima, kritika, iz­ nevjerenih očekivanja i sl. U zajedničkom radu Allison i Halperin pokušavaju dalje razvijati ta tri modela i ispitati ih u sklopu svoga istraživanja birokratskih međudjelovanja. Kako oni pišu, i teoretičar i praktičar vanjske politike, dakle osoba koja kao istraživač pro­ matra vanjsku politiku jest ona osoba koja kao akter djeluje u njezinu stvaranju, suočavaju se s tri vrste konkretnih problema: - objašnjenjem događaja koji su se zbili - prognozama budućeg razvoja - planom djelovanja u budućnosti. Odgovore na sva ta pitanja koja se vežu uz prošlost, sadašnjost i budućnost, tre­ bao bi dati razrađeni model birokratskih međuodnosa postavljen u obliku trećeg modela. Vraćajući se analizi kompozicije organizacije koja stvara vanjsku politiku, autori upućuju na ulogu aktera, odnosno u njihovu modelu tzv. igrača koji donose vanjskopolitičke odluke. U tom procesu oni polaze od vlastitih shvaćanja pitanja nacionalnog interesa, nacionalne sigurnosti i blagostanja. Na osnovi određenih shvaćanja te vrste, koja su profilirana unutar organizacij e, rezultanta što izlazi kao vanjska politika određene zemlje u stvari je skup stihijski postavljenih, različitih individualnih odluka i djelovanja tih političkih igrača koji, promatrani izvana, čine jedinstvenu organizaciju, dok unutra često vode žestoke borbe. Zbog toga, kako zaključuju Allison i Halperin, utjecaji koje svojim djelova­ njem jedna nacija vrši na drugu naciju su 11rezultat međudjelovanja tih djelovanja na položaj i na vlast igrača druge nacije11•119 Drugim riječima, odredeni proces akci­ je-reakcij e prilikom stvaranja pojedine vanjskopolitičke odluke i aktivnosti preno­ si se na međunarodnu scenu, da bi opet u drugoj sredini izazvao odgovarajuću ak­ ciju-reakciju. No, u svim tim procesima, bez obzira na sve razlike što postoje među državama, u svim situacijama vidi se snažna uloga birokratskog aparata, koji djelu­ je unutar svojih mogućnosti akcije, a u određenim situacijama nastoji ih čak i uveli­ ke proširiti. Zanimlj ivo je da su te teorijske postavke o birokratskom međudjelovanju dobi­ le širu razradu u Halperinovoj knjizi u kojoj je on nastojao, koristeći se obiljem dostupnog materijala, provesti analizu birokratskog procesa i stvaranja američke vanjske politike. Iako je knjiga usmjerena prije svega na opis djelovanja američke poslijeratne vanjske politike, ona sadrži i neke mnogo šire elemente, koji bi bili 119 G . Allison, M. Haleprin, Bc4reaucratic Politics, A paradigm and Some Po/itic Implications, Washington, 1972, str. 57.

TEORIJE VANJSKE POLITIKE

primjenjivi i u drugim sredinama. Promatrajući američki vanjskopolitički organi­ zam kao sistem u kojemu najvišu vlast ima predsjednik, Halperin ga postavlja kao stanovit surogat nacionalnih interesa 120 koje on mora zadovoljavati svojim odluka­ ma. Ipak, ta funkcija predsjednika, koja je na prvi pogled snažna i vrlo malo ogra­ ničena procesom usklađivanja stavova s drugim osobama ili tijelima, ima dodatna ograničenja. Njih Halperin vidi, ponajprije, u djelovanju sredine kojom jepredsjed­ nik okružen. Konkretno, to znači da osoblje Bijele kuće koje se bavi pitanjima vanj­ ske politike, zatim Vijeće nacionalne sigurnosti i brojni savjetnici odlučuju o tome kakva će se informacija dati predsjedniku, kakav će biti redoslijed odredenih problema i na kakve će reakcije naići odredena odluka koju donese predsjednik. Daljnje ograničenje predsjednikove ingerencij e jest struktura birokratske orga­ nizacije izvršne vlasti koja ima veliki udio u postavljanju vanjskopolitičkih proble­ ma pred predsjednika. Različita nadleštva, na čelu sa State Departmentom, for­ muliraju probleme, daju svoje viđenje situacije i predlažu rj ešenje. O toj strukturi ovisi i mogućnost i raspon uporabe odredenih sredstava koja predsjednik naznači kao potrebna u stvarnoj primjeni nakon donesene odluke. U tom procesu birok­ ratska organizacija izvršne vlasti djeluje na osnovi svoj ih užih resorskih interesa i svojih osobnih interesa, nastojeći u svakoj situaciji izboriti odredene vlastite pred­ nosti. Pišući o kompleksnom problemu uloge birokracije na polju vanjske politike, Kissinger je isticao da se više vremena troši na upravljanje njome, nego na određiva­ nje ciljeva kojima bi ta birokracija trebala da služi. U svijetu u kojemu se odvijaju br­ ze promjene glavni vanjskopolitički akteri imaju ponekad gotovo jedinstven, ne­ ponovljiv karakter. Do Drugoga svjetskog rata teško bi bilo zamisliti člana pojedi­ ne vlade koji bi o odredenim pitanjima znao manje nego njegovi podređeni, no u današnje vrijeme, piše Kissinger, donose se odluke o nizu pitanja za čije su razmat­ ranje glavni akteri utrošili manje sati nego što su eksperti uložili u proučavanje tih istih problema. 121 Politička sredina u kojoj djeluje predsjednik manifestira svoju prisutnost i utje­ caje preko sistema izbora i uglavnom, po pravilu, stalnog nastojanja svakog ame­ ričkog predsjednika da obnovi svoj mandat. Drugi, takoder značajan dio tih ogra­ ničenja predsjedničkog djelovanja dolazi do Kongresa, gdje se takoder nastoji pra­ titi predsjednikova aktivnost, a u stanovitim situacijama i smanjiti je ili osporiti. Medutim, unatoč svim mogućim utjecajima, taj sistem formalnih i neformalnih odnosa, koji se različito manifestira u pojedinim situacijama, po prirodi svog pos­ tanka i po poslovima kojima se bavi, inertan je i teško pokretljiv. B irokratski sistem na polju vanjske politike pokreće se ili bitnije mijenja svoje stavove onda kada ga "snažno guraju" ili kada događaji radikalno izmijene nj egove pozicije.122 Iako se Halperin bavio analizom vanjske politike SAD-a i djelovanjem ame­ ričke vanjskopolitičke birokracije, on tvrdi da se dio tih istraživanja može prim ije1 20 M. Halperin, Bureucratic Politics and Foreign Policy, Washington, 1974, str. 17. 121 H . Kissingcr, "Bureaucracy and Policy-Making", u: Bureaucracy, Politics and Strategy. . , op. cit., str. 4. . 122 M. Halperin, Bureucratic Politics. . . , op. cit., str. 99. .

(

Teorije o vanjskopolitičkom odlučivanju

niti i na druge sredine jer je nastanak i razvoj birokratskih aktivnosti univerzalna pojava. Naravno, ni tu tvrdnju ne treba shvatiti kao sasvim točnu. Unatoč određenim funkcijama, pa i utjecajima, koji mogu biti, u načelu, isti ili vrlo slični u zemlj ama s istim uređenjem, ne treba zaboraviti daje u zapadnim zemljama ustavni sistem bit­ no drukčiji. Već i zbog toga sami akteri imaju drukčije mogućnosti djelovanja nego u Sjedinjenim Državama. 123 Tome treba dodati i različite uvjete, položaj zemlje, snagu akcij e i prisutnost u međunarodnim odnosima u cjelini. No, ono što je za te zemlje jedinstveno - klasna osnova i klasni odnosi - H alperin njie uopće dotakao, postavivši i djelovanje birokratske mašinerije u Sjedinjenim Državama sasvim iz­ van klasnih odnosa. Točno je da se birokracij a širi, da postavlja određena ogra­ ničenja i da provodi stanovite utjecaje na glavne aktere politike, ali i tu treba prići analizi bitnih društveno-ekonomskih odnosa koji omogućavaju njezino djelova­ nje. Ni birokracija ne djeluje u svim situacijama i u svim sredinama na isti način. Unatoč čak identičnim klasnim temeljima, ona može djelovati različito, ali ponovo u sprezi s glavnim postavkama svoj e nacionalne klase, čiji je ona proizvod i kojoj služi. Tim teorijama mogao bi se dodati i prikaz nekih pokušaja zahvaćanja procesa donošenja odluka u teorijskom smislu, što bi također potvrdilo vrijednost koja se pridaje procesu odlučivanja i raznolikosti pristupa. Pokušaji da se putem kiberne­ tičkih istraživanja precizno analizira odlučivanje nisu dali većeg rezultata. Slično se može reći i za nastojanja dijela istraživača vanjske politike da taj složeni proces postave u obliku matematičkih modela, kao i neke težnje da se analizira prije sve­ ga socijalno-psihološka motivacija. lako uzori za takva istraživanja potječu, kao što vidimo, s područja raznih disciplina, sigurno je da je u osnovi izrazito primije­ njen utjecaj Maxa Webera, posebno njegova proučavanja organizacije i birokraci­ je. S obzirom na to da u procesu donošenja vanjskopolitičkih odluka sudjeluju i osobe kao pojedinci i grupe osoba kao kolektiv, te da su uključena i različita orga­ nizirana tijela, jasno je da taj proces podliježe multidisciplinarnom analiziranju i da se može raščlanjivati na razne segmente, koji se onda mogu politološki, socio­ loški, psihološki dalje proučavati. Š toviše, može se tvrditi da se u posljednje vrije­ me u nekim sredinama na temelju te multipolarnosti teorija o donošenju odluka počinje promatrati kao zaseban dio biheviorističkih znanosti. lako ni ovdje nema jedinstveno postavljenih, a još manje jedinstveno prih­ vaćenih teorijskih, definiranih zaključaka, evidentno je da taj golemi interes u cje­ lini uvelike stimulira proučavanja vanjske politike i pomaže razvijanju njezine teo­ rije. U brojnim djelima koja se bave teorijama o donošenju vanjskopolitičkih odlu­ ka, analizom situacije, vezom s unutarnjopolitičkim determinantama, utjecajem određenih birokratskih struktura, ulogom aktera i sl., mogu se pronaći dragocjeni podaci koji se mogu ugrađivati u šira razmatranja vanjske politike.

123 Usporedi, npr.: Foreign Policy Making in Western Europe . , op. cit. R. H. Ginsberg, The European Union in International Politics, London, 2001, str. 1 81-273. K. E. Smith, European Union: Foreign Policy in a Changing World, London, 2003.

..

79

CIUEVI VANJSKE POLITIKE U bogatoj i vrlo razgranatoj međunarodnoj aktivnosti vanjskopolitički ciljevi mogu se definirati kao izraz budućeg stanja stvari ili kao suma ispunjenih uvjeta koje vladajuća struktura drža ve ocjenjuje kao ostvarenje onoga što je zamislila kao svoj os­ novni zadatak. Prilikom naznake vanjskopolitičkih ciljeva uvijek se polazi od pos­ tojećeg stanja, koje treba ili sačuvati ili izmijeniti, te se u skladu s tim postavljaju i sredstva vanjskopolitičkog djelovanj a.

Pretpostavke stvaranja cilja Ostvaruju li države svoje ciljeve svjesno i namjerno, jesu li oni rezultat unapri­ jed planirane politike ili se radi o spletu okolnosti koje vode realizaciji određenog cilja? O tome u teoriji međunarodnih odnosa i vanjske politike postoje različita mišljenja. Autori koji su se poveli kibernetskim pristupom međunarodnim odnosi­ ma odlučno su protiv Nicolsonove interpretacije slijeda okolnosti i tvrdnji da je određeni pravac politike rijetko unaprijed isplaniran. 1 24 Promatrajući rutinsku djelatnost koja je središte svakog državnog vanjskopolitičkog aparata, kiberne­ tičari politiku interpretiraju kao automatiziranu proceduru. 1 25 S druge strane, postoje i mišljenja u kojima se iznosi da je moguće izvršiti anali­ zu konceptualizacije politike upravo preko ideja, ciljeva i namjera. Lentner tako definira ukupnost politike kao forme djelovanja koja sadrži: - izbor ciljeva - mobilizaciju sredstava za ostvarenje ciljeva - organiziranje napora i utrošak sredstava za ostvarenje ciljeva.1 26 Postavljajući kao temelj promatranja vanjskopolitičke aktivnosti dvije različite koncepcije: Durkheimovu i Weber-Parsonovu, neki autori ističu da je u prvom slučaju moguće istražiti postupanje čovjeka kao odgovor na njegovo postojanje u sredini i pronalaženje determinanti njegovog ponašanja. U drugom slučaju, ob­ jašnjavajući ponašanje čovjeka u skladu s nekim postavljenim ciljem, manje se promatraju uvjeti u sredini, te se središte usmjerava na buduće stanje stvari i čovje­ ka kao osnovnog aktera koji vodi promjenama. 1 27 124 H. Nicolson, The Congress of Vienna, London, 1 949, str. 19. 125 Potanje vidi: J. D. Stcinbruner, The Cybemetic Theory of Decission, Princeton, 1974. 126 H. Lentncr, Foreign Policy Analyssis, a Comparative and Conceptual Approach, Columbis, 1974, str. 3. 127 W. Kostecki, Poltyka zagraniczna op. cit., str. 78. ...

81

TEORIJE VANJSKE POLITIKE

� l

Simon npr. piše da ako poznajemo ciljeve vlade i znamo nešto o svijetu u kojem ta vlada mora djelovati, tada možemo predvidjeti njezino ponašanje bez širokog poznavanja karaktera te vlade, njezinih lidera ili čak društva kojim se upravlja. 128 Rose nau je svakako mnogo oprezniji kada ističe da je vrlo malo vanjskopolitičkih aspekata tako složeno i teško podložno analizi kao što je to slučaj s vanjskopoli­ tičkim ciljevima koje države žele ostvariti u svojim medunarodnim odnosima. Za neke teoretičare upitno je u kojem stupnju kolektivni akter kao što je to vla­ da uopće ima neki zajednički cilj. U daljavajući se od antropomorfne slike vlada, Hermann dolazi do zaključka da se ciljevi stvaraju na nekoliko razina i u zajed­ ničkom isprepletenom djelovanju. Jednom nastaju na konsenzusu pojedinih članova vlade; drugi put su jedni ciljevi podređeni nekim drugima; može postojati uzročno posljedična veza izmedu pojedinih ciljeva i, na kraju, neki cilj može se po­ javiti na čelu kao rezultat stanovitog trgovanja. U takvoj situacij i smatra se da je teško vjerovati kako je odredeno ponašanje vlade jasno usmjereno na cilj. Točnije rečeno, ponašanje takve vrste ne predstavlja nikakav cilj neke podgrupe u vladi, već je prije svega izraz mješavine stavova u koj ima se vide stajališta odredenih koa­ licija. Sve to bi trebalo značiti da se vanjsku politiku ne može definirati kao aktiv­ nost koja je jasno usmjerena na cilj. Upravo zbog toga Hermann traži da se definira cilj : - koji u modelu racionalne politike pomaže objašnjavanju vanjske politike - koji olakšava ocjenu vanjske politike u obliku odgovora na pitanje jesu li upotrebljena adekvatna sredstva - koji omogućava promjenu takvih instrumenata kao statistička teorija odluka, teorija igre i sl.129 Uz ova pitanja vezana uz razmatranje problema cilja, a i namjere djelovanja u vanjskoj politici, mogu se postaviti i neka dodatna pitanja koja se odnose na meto­ dološka-praktičnu stranu vanjske politike. Kako se može npr. prepoznati ciljeve vanjske politike koje akter želi ostvariti, hoće li se tu razmatrati samo službeni sta­ vovi ili treba tražiti dublju analizu? Da li će kao daljnji parametri objašnjenja pos­ lužiti promatranja ponašanja aktera, koja opet u praksi mogu biti raznoliko pre­ zentirana i nepovezana? Hoće li se u fokus promatranja postaviti zahtjevi sredine u kojoj akteri djeluju? Ti zahtjevi isto tako mogu biti podložni različitoj sferi per­ cepcije, kao i to da mogućnosti i vrijednosti aktera moraju odgovarati ciljevima ko­ je je akter postavio.130 Već iz ovih naznaka vidljivo je da je pojam cilja višeznačan. Teorij ski promat­ ran cilj je povezan s konkretnim dostignućima odredenog djelovanja, zatim s even­ tualnim posljedicama u bližem ili daljem vremenskom rasponu. Doda li se tome brzi stupanj promjena koje se zbivaju u globalnoj medunarodnoj sredini, utjecaj različitih domaćih i vanjskih faktora i golem broj različitih vanjskopolitičkih akte­ ra, tada je razumljivo da se i ciljevi vanjske politike mogu promatrati u različitim sferama. 128 H . Simon, The Science ofArtificial, Cambridge, 1968, str. 8. 129 C. F. Hermann, "Foreign Policy Clasifications: A Key to the Comparative Study of Foreign Poilicy" u: The Analysis of Intemational Politics, (eds.) J. N. Rosenau, V. Davies, New York, 1972, str. 28-32. 130 Ibid., str. 3 1 . 82

(

Ciljevi vanjske politike

Pokušaji klasifikacije svakako moraju uvažiti sve već spomenuto, imajući stal­ no na umu različitost u vanjskopolitičkom, odnosno globalnom miljeu u kojem djeluju vanjskopolitički akteri. Wolfers tako, nastojeći zahvatiti sve raznolikosti, piše o ciljevima posjedovanja u odnosu na karakteristične vrijednosti određene države i ciljeve sredine u kojoj ona djeluje.131 Tu su zatim posredni i neposredni ci­ ljevi, revolucionarni i tradicionalni, ciljevi promjena status quoa i ciljevi zadržava­ nja status quoa. Raymond Aron je pisao o kriterijima u vremenskom prostoru vi­ deći ih kao vječne (odnosno apstraktne): sigurnost, sila, slava; i povijesne (kon­ kretne): prostor, ljudi, duše.t32 Dio autora promatra pak kao temelj razmatranja cilja unutarnje preduvjete djelovanja vanjskopolitičkih aktera. Osgood tako piše o ciljevima koj i odražavaju partikularne nacionalne interese koji proizlaze iz nacionalnog egoizma, kao što su: sigurnost i nezavisnost. Prema istom autoru, postoje i ciljevi koji odražavaju nacionalni idealizam i proizlaze iz moralnih i etičkih vrijednosti koje stoje kao og­ raničenja nacionalnom egoizmu, kao što su: mir i pravednost. 133 Van Dyke pak piše o ciljevima države kao nečem što je jasno postavljeno i gdje nema velikih dilema među građanima i klasificira ih kao: sigurnost i suverenost, mir, blagostanje, promocija ideologije, pravednost, prestiž i ponos, ekspanzija, vlast. 134 Autori koji traže vanjske determinante interpretiraju vanjskopolitičke ciljeve u kontekstu funkcionalne uloge stabilnosti međunarodnog sistema. Hoffm an tako određuje radijus i bit ciljeva kao glavne karakteristike koje određuju razlike među pojedinim međunarodnim sistemima. Analizirajući upravo različite međunarodne sisteme, Hanreider zastupa pot­ rebu spajanja ova dva pristupa: unutarnjeg i vanjskog u jedan konceptualni okvir promatranja. Inzistirajući na tome da se u takvoj klasifikacij i aktera međunarodne scene istaknu unaprijed postavljeni planovi, isto kao što se to događa pri formuli­ ranju ciljeva, taj autor uvodi okvire sistema za promatranje pretpostavki na koj ima počivaju ti ciljevi. U tom smislu on piše o tri moguća sistema: - sustav isključivo unutarnjih pretpostavki koje vode cilju a postavljene su na skupu unutarnjih vrijednosti i pri njihovom formuliranju i obrazlaganju u realiza­ ciji ne traži se nikakvo sudjelovanje nekog drugog, vanjskog aktera, - sustav pretpostavki koje dolaze iz vanjskog okruženja, vezani su uz akcije vanj­ skih aktera i vode ciljevima koji zahtijevaju angažiranje različitih aktera izvana, - sustav pretpostavki vezanih uz sistem koji vodi modifikaciji ciljeva u svjetlu ograničenja i mogućnosti koje postoje u danoj sredini. 135 Sve to zajedno trebalo bi omogućiti da se država, kao organizacija svakog društva i kao glavni organizator odnosa s drugim međunarodnim akterima, vidi u 131 A. Wolfers, Discord and Collaboration, Essays on International Politics, Baltimore, 1962, str. 73· 77. 132 Potanje vidi: R. Aron, Rat i mir, Zagreb, 2002. 133 R. E. Osgood, Ideals and Self Interest in America's Foreign Relations, Chicago, 1953, str. 47. 134 Van Dyke, International Politics, Englewood Cliffs, 1972, str. 198-200. 135 W. F. Henreider, Actor objectives ... , op. cit., str. 108-131.

TEORIJE VANJSKE POLITIKE

svjetlu mogućih sučeljavanj a različitih ciljeva koji su vezani uz unutarnje i vanjske pretpostavke, ali isto tako i za određeni međunarodni sustav u kome država djelu­ je. Takav konglomerat utjecaja trebao bi pomoći da se lakše i cjelovitije sagledava­ ju ciljevi vanjske politike za koje je evidentno da ih svaka vanjska politika ima i da pomoću nj ih realizira svoj nastup u međunarodnoj areni.

Ciljevi i interesi Države na vanjskopolitičkom planu ne djeluju izolirano, niti njihovi akteri od­ lučivanja mogu potpuno samostalno stvarati svoje planove akcij e. Različiti oblici međunarodnog ponašanja, koje se, promatrano s d ržavne točke, može okvalifici­ rati kao vanjska politika, uvjetovani su različitim spletom okolnosti. U prvom re­ du, u svom međunarodnom djelovanju država se rukovodi potrebom odgovaranja na zbivanja u međunarodnom sistemu ili okolini. Država odgovara i na akcije dru­ gih zemalja čije djelatnosti zahtijevaju stanoviti oblik reakcije. I, na kraju, u svom vanjskopolitičkom djelovanju država zadovoljava i stanovite unutarnje, društve­ ne, ekonomske i političke zahtjeve, jer je vanjska politika samo dio ukupne politi­ ke koju provodi skupina na vlasti. U određivanju vanjskopolitičkih ciljeva automatski se postavlja i pitanje nacio­ nalnog interesa država. Ponekad je nacionalni interes glavni kriterij pomoću koje­ ga se nastoje ocijeniti određeni vanjskopolitički ciljevi, iako je često vrlo teško raz­ lučiti što je nacionalni interes, a što cilj. Ustvrdimo li, na primjer, da su nacionalni interesi stalne crte vanjske politike pojedine države, odnosno one kategorije koje je, unatoč svim političkim nesuglasjima, teško izmijeniti, tada je odmah evidentno da se ti interesi moraju ugraditi i u ciljeve vanjske politike. Nacionalni interesi, kao očuvanje mira, sigurnosti, blagostanja i sl., imaju svoje mjesto i u konkretnim cilje­ vima koje pojedina zemlja želi ostvariti na međunarodnom polju. Nacionalni interes se u teoriji međunarodnih odnosa definira n a različite načine. 136 J edan put se govori o skupu namjera i težnji koje određena država nastoj i realizirati u međunarodnim odnosima, drugi put je nacionalni interes skup težnji koje određena zemljepokušava trajno realiziratiputem djelovanja svojih vanjskopoli­ tičkih aktera, ponekad se pak nacionalni interes prikazuje kao područje o kojemu se vode velike debate, a ono zapravo predstavlja interes kako ga prezentiraju krea­ tori vanjske politike. 137 Iako to određenje nema ničega zajedničkoga s marksis­ tičkim pristupom proučavanju vanjske politike, ono ipak vodi ispravnijem od­ ređenju nacionalnog interesa.138 Imajući na umu sve ono što smo rekli o odnosu iz­ među vanjske i unutarnje politike, kao i o djelovanju vladajuće skupine u međuna­ rodnim odnosima, na ovome mjestu možemo zaključiti da i nacionalni interes, kao vrlo važna kategorija međunarodnog djelovanja države, ima prije svega društve­ no-ekonomsko obilježje. Nacionalni interes nije ništa izdvojeno, nadnacionalno ili naddržavno, već je to skup određenih karakterističnih zahtjeva kojih se drži akter 136 G. Modelski, A Theory of Foreign Policy . , op. cit., str. 70-7 1. 137 P. Seabury, Power, Freedom and Diplomacy . , op. cit., str. 86. 138 Detaljniji prikaz i kritiku vidjeti u: Sovremennye buržoaznye .. , .

.

.

.

.

84

op. cit., str.

1 0 1 - 1 22.

l

Ciljevi vanjske politike _

l

vanjskopolitičkog odlučivanja u izabiranju svoje alternative. Razumljivo, u takvoj je situacij i akter vezan interesima grupe kojoj pripada i čije interese zastupa.139 Za razliku od nacionalnih interesa, koji uz političko određenje imaju i šire na­ cionalno značenje, kategorija interesa mnogo je uža i sastoji se od zahtijeva, želja i težnji koje se putem određenoga vanjskopolitičkoga djelovanja nastoje staviti na znanje ostalim državama.140 U sklopu tih brojnih interesa pojavljuju se različiti oblici težnji, zahtijeva i želja, s obzirom na to da interes ne stvaraju samo akteri vanjskopolitičkog odlučivanja, koji dolaze u obliku unutarnjih interesa, dakle onih interesa što ih pojedino društvo postavlja pod aktere, a oni su ih dužni ugrađivati u vanjsku politiku, tj. naj­ prije u ciljeve vanjske politike. U tom tzv. unutarnjem interesu primjetni su različiti nositelji i zagovornici koji akterima nastoje predočiti značenje svojih interesa i unijeti ih u vanjsku politiku. S druge strane, u tzv. vanjskim interesima prisutne su težnje, zahtjevi i želje dru­ gih država, odnosno njihovih vanjskopolitičkih aktera, koje oni postavljaju pred domaćeg kreatora. Ako su posrijedi prijateljske države, ti vanjski interesi mogu bi­ ti postavljeni u obliku zahtjeva za intenziviranjem suradnje, prijateljstva, zajed­ ničkog djelovanja, pružanja pomoći nekim drugim prijateljskim državama i sl. Kad je pak riječ o zemljama s kojima ne postoje tako dobri odnosi, njihovi zahtjevi mo­ gu biti drukčijeg karaktera, pa će se kao skup suprotnih interesa i drukčije tretirati. U vanjskoj politici države obično se pojavljuje čitava skala ciljeva i interesa koji se nastoje realizirati u međunarodnoj sredini. Od ciljeva koji na prvome mjestu is­ tiču održanje mira ili državne sigurnosti prelazi se na veliki broj konkretnih intere­ sa, koje uglavnom zastupa i nastoji realizirati vladajuća klasa. Svi ti brojni ciljevi i interesi države141 postavljeni su u vanjskoj politici na razini određene ljestvice, gdje se prema važnosti interesa i cilja određuje njihovo stupnjevanje. Neki ciljevi i interesi, primjerice, ne mogu se nikako napustiti ili žrtvovati jer bi takva akcija og­ raničila ili čak eliminirala postojanje države, ili pak vladajuće skupine. Teritorij al­ na cjelovitost, nacionalna nezavisnost ili, u nekim situacijama, savez s određenom državom ističu se kao osnova vanjskopolitičkih interesa pojedinih država od koje one ne mogu i ne žele odstupiti, čak bez obzira na cijenu koju bi trebalo platiti za održanje tog stanja. Ti najznačajniji ciljevi i interesi vanjske politike države obično se nazivaju pri­ marnim ciljevima, i smatra se da njihovo napuštanje ili žrtvovanje vodi i uništenju određene države. Ali, osim tih vitalnih ili primarnih interesa vanjske politike, pos­ toji i mnogo veća skupina interesa koji se postavljaju kao sekundarni za koje se očekuje da se mogu riješiti političkim sredstvima, prije svega pregovorima između zainteresiranih zemalja. Ipak, povijest medunarodnih odnosa pokazuje velik broj primjera kada su i tzv. sekundarni vanjskopolitički interesi vodili velikim konflikti­ ma, jer ih države nisu bile spremne riješiti na miran način. Obično zbog svojih eko139 Vidjeti : R. Vukadinović, Medunarodni politički odnosi, Politička kultura, Zagreb, 2004, str. 145-149. 140 G. Modelski, A Theory of Foreign Policy .. , op. cit., str. 70. 141 Istaknuvši razlike koje postoje među pojedinim interesima, Holsti navodi da bi se samo očuvanje države moglo nazva­ ti trajnim i prihvatljivim nacionalnim interesom, te zbog toga i izbjegava daljnju upotrebu termina interes (K. Holsti, International Politics: A Framework for Analysis, Englewood Cliffs, 1 967, str. 126). .

TEORIJE VANJSKE POLITIKE

(

nomskih interesa, stanovitih tradicija, ili pak emocionalnog pristupa određenoj problematici, kreatori vanjske politike uporno ostaju pri svojim stavovima, što može uvjetovati pretvaranje sekundarnih interesa u vitalne interese države i njezi­ ne vanjske politike. Ponekad se kao faktor koji pridonosi takvom razvijanju stvari ističe i prestiž države, koja smatra da ustupanje na jednom punktu njezina vanj­ sko-političkog djelovanja može voditi gubitku povjerenja u njene sposobnosti i namjere djelovanja. To je osobito evidentno u primjeru velikih država, jer sklop globalnih vanjskopolitičkih ciljeva i njihovi značajni interesi često onemogućavaju jednostavno napuštanje stanovitih obaveza, bez obzira na to koliko su one teške ili nepopularne. Primarne vanjskopolitičke ciljeve javno mišljenje uglavnom uvijek podržava i spremno je podnijeti i stanovite žrtve za njihovo očuvanje ili ostvarenje. Međutim, u pogledu metoda postizanja tih ciljeva često postoje velike razlike, kako između pojedinih političkih stranaka, tako i šireg javnog mišljenja. Posebno velike diskusi­ je mogu se voditi o skupu sekundarnih vanjskopolitičkih ciljeva, kad njihova broj­ nost i različit karakter otvaraju široke diskusije o njihovoj definiciji i redu prednos­ ti pri konkretnoj realizaciji. Postojanje većeg broja različitih ciljeva, koji se razlikuju kvalitetom, kvantite­ tom i teritorijalnom usmjerenosti, vodi kumulativnom karakteru vanjske politike. To u praksi znači da svi ciljevi, iako su međusobno povezani, ne nastupaju jedin­ stveno u praktičnoj vanjskopolitičkoj akciji. Ali upravo je zbog kumulativnostijed­ na pogreška posljedica i uzrok daljih pogrešaka. I na ovome mjestu treba ponovo upozoriti na specifičan karakter nastajanja vanjske politike. Naime, isticanje primarnih i sekundarnih ciljeva, kao i sve ostale podjele koj e nastoje pokazati mogućnosti klasifikacije, treba također uzeti uvjet­ no. Nemoguće je u svakoj vanjskopolitičkoj situacij i tvrditi da je određena akcija pojedine države izraz njezina šireg plana, odnosno da je to dio vanjskopolitičkih ciljeva kako ih je ona prethodno postavila. Uz spomenuto Kissingerovo shvaćanje karaktera vanjske politike, koji nastoji dokazati da vanjske politike navodno uopće nema, što je, svakako, pretjerano, ne treba zaboraviti da se dio vanjskopoli­ tičkih odluka, često najznačajnijih, donosi u velikoj žurbi, 142 pod presijom od­ ređenih zbivanja ili pak djelovanja unutarnj ih snaga koje traže akciju na vanjskom planu. U takvim situacijama nema mnogo vremena za klasificiranje pojedinih ele­ menata i ispitivanje u kolikom stupnju oni odgovaraju ili ne odgovaraju prethodno postavljenim ciljevima i kojoj vrsti pripadaju. Dio odluka nema nikakvog uporišta u prethodno postavljenim ciljevima, a neke odluke mogu biti u suprotnosti s ka­ rakterom cilja koji se želi ostvariti. Stoga imaju pravo oni pisci koji tvrde da je vanj­ ska politika ponekad proizvod "slučaja, hazarda ili čak iracionalnih snaga i do­ gađaja".143 Ono što se promatraču vanjske politike, koji sa stanovite udaljenosti promatra poteze koji se vuku, može činiti kao jasan slijed određenih unaprijed de­ finiranih aktivnosti što imaju svoje mjesto u čvrsto postavljenim vanjskopolitičkim ciljevima, može ustvari biti rezultat neodlučnosti, nespremnosti ili nesposobnosti da se drukčije djeluje. 142 Sampson, Ana tomy of Britain, New York,

A

143 P.

..

1 962, str. 3 1 1 .

Seabury, Power, Freedom and Diplomacy . , op. cit., str. 5

86

(

Ciljevi vanjske politike

Drugo pitanje, koje se također pojavljuje u obliku stanovitog ograničenj a defi­ nicij e cilja, vezano je uz odnos koji postoji između pojedinih ciljeva, tj . uz nemo­ gućnost da se oni ostvaruju usporedno. Naprimjer, država koja bi se zalagala za unilateralan pristup razoružanju time bi automatski ugrozila svoj primarni nacio­ nalni cilj - sigurnost, ili država koja vodi računa isključivo o nekim ideološkim vri­ jednostima i neprestano ih nastoji realizirati nužno će se sukobiti s ugrožavanjem ostalih svojih državnih ciljeva i sl. U teorijskom razmatranju vanjske politike ponekad se govori o stanovitoj hije­ rarhiji ili piramidi ciljeva. Jasnoća ili nejasnoća ciljeva na vrhu piramide ovisi, prije svega, o tome koliko su jasni ili nejasni pogledi na mogućnost ostvarenja . N a dnu piramide obično se nalaze najkonkretniji ciljevi i upravo oni tvore tzv. radne cilje­ ve za ostvarivanje ciljeva višeg ranga. Naprimjer, Marshallovu planu o pružanju ekonomske pomoći Zapadnoj Europi konkretan je cilj bio zaustavljanje jačanja društvenih promjena u tom dijelu svijeta, a uj edno je to bio dio višeg cilja američke vanjske politike kojim se nastojala realizirati američka prevlast u poslijeratnom svijetu. 1 44 U praksi međunarodnih odnosa nastaju i takve situacije kada ciljevi pos­ tavljeni otprilike na istoj razini piramide mogu biti međusobno sasvim suprotni. Za Sjedinjene Američke Države takav je bio rat u Koreji i, s druge strane, pokušaj da osiguraju i sačuvaju Zapadnu Europu. Naravno, može se postaviti i pitanje ovisi li takvo ponašanje država o subjektiv­ nim potezima kreatora vanjske politike ili je ono, u stanovitom smislu, zakoniti proces. Te suprotnosti u ciljevima koje postavlja vanjska politika dio su, prije sve­ ga, realnog stanja u kome se sredstva politike, pa prema tome i vanjske politike, pojavljuju sa stanovitim ograničenjima, a uporaba tih sredstava, da bi se pojačala m ogućnost ostvarenja jednog cilja, uvelike smanjuje mogućnost njihove primjene na drugoj strani. Štoviše, uporaba sredstava za realizaciju jednog cilja, ili skupine ciljeva, može isključiti mogućnost postizanja nekih drugih ciljeva. Takvo stanje nastaje osobito onda kada je pokrenut veliki mehanizam sile u svjetskim razmjerima i kada su ciljevi vrlo raznoliki te je za veliku državu, najčešće za supersilu, nemoguće da se pokušaj ostvarenja ciljeva u jednom dijelu svijeta au­ tomatski ne dotiče i onih drugih ciljeva, postavljenih u nekim drugim regijama. Dok se te suprotnosti pojavljuju isključivo u apstraktnim pojmovima, poteškoće nisu toliko evidentne, ali čim se pristupi praktičnoj vanjskopolitičkoj realizaciji, na temelju tako postavljenih ciljeva, nastaju vrlo složene situacije u praktičnom dje­ lovanju vanjske politike. Ciljevi vanjske politike najčešće se izražavaju vrlo apstraktnim pojmovima, ko­ j i se kasnije uvijek mogu dosta elastično interpretirati. Naprimjer, u godinama us­ pješnog djelovanja antihitlerovske koalicij e u velikom broju značajnih političkih dokumenata i Sovjetski Savez i zapadne zemlje isticale su načelo demokratičnosti u novom uređenju svijeta, ali je ta kategorija za svaku stranu imala drukčije značenje, što je kasnije bilo obilato iskorišteno u doba hladnoga rata.145 144 Vidjeti detaljnije u: R. Vukadinović, Sila i interesi , op. cit. 145 Potanje: R. Vukadinović, Američko-sovjetski odnosi 1917-1976, Zagreb, 1977, str. 80-1 1 0; R. Vukadinović, Hladni rat i Europa, Zagreb, 1985; M. Cox, US Foreign Policy after the Cold War: Superpower Without a Mission, London 1995.

...

87

TEORIJE VANJSKE POLITIKE

Svaka država ciljeve svoje vanjske politike postavlja ne samo u skladu s hijerar­ hijom njihove vrijednosti i važnosti za nacionalni interes, već i ovisno o pojedinom teritorij alnom rasporedu. Tako se stanovite regije, npr. Zapadna Europa, Istočna Europa, jugoistočna Azija ili Bliski istok, pojavljuju kao specifična područja vanj­ skopolitičkog interesa gdje se profiliraju i posebni vanjskopolitički ciljevi. Njihov karakter i oblici djelovanja kako bi se realizirali određeni ciljevi ovise, prije svega, o tradiciji, važnosti područja, konkretnim mogućnostima akcije i stupnju uspos­ tavljenih odnosa.

Izbor ciljeva Zbog karaktera i vrijednosti međunarodnih veza u današnjem vrlo dinami­ čnom svijetu vanjska politika, koja sadrži dugoročne i kratkoročne ciljeve, nikako ne smije postati puki zbroj praktičnih svakodnevnih mjera, bez naznake glavnih ci­ ljeva kojima se teži. No, ponekad je veoma teško ustanoviti jesu li praktične mjere uvijek potpuno u skladu s naznačenim ciljevima. Zbog togaje vrlo važno pitanje na temelju kojih kriterija kreatori vanjske politike iz mogućega mnoštva ciljeva vrše svoj glavni izbor. U osnovi postoje dva kriterija prilikom izbora vanjskopolitičkih ciljeva: - želja za ostvarenjem cilja - mogućnost realizacije. Zbog toga se i cijeli proces izbora ciljeva može shvatiti kao trajan napor da se u traženju optimalnih rješenja izabire između tih alternativa, koje se vrednuju s gle­ dišta želja i mogućnosti ostvarenja. Ponekad se tvrdi da za vanjsku politiku naj­ prikladnije između mnoštva ciljeva nije izabirati one najbolje, već treba izabrati ci­ ljeve koj i se mogu ostvariti bez uporabe ukupne moći države, njezina čitavog bo­ gatstva, ili bez većeg ugrožavanja nacionalne sigurnosti. Ovdje jasno dolazi do iz­ ražaja tvrdnja da sve ono što se za jednu državu može činiti najboljim ne mora biti i ostvarivo, odnosno da cijena realizacije cilja može biti previsoka. Svakako, razlike koje utječu na položaj pojedinih država u strukturi međunarodne zajednice utječu i na naznaku ciljeva. Oni su kod velikih sila mnogo obuhvatniji i po kvaliteti razgra­ natiji nego kod malih država. Unatoč tome, u današnjim međunarodnim odnosi­ ma svaka država mora posebno pažljivo birati svoje ciljeve, pazeći da njezin izbor ne bude u raskoraku s konkretnim mogućnostima. Izbor vanjskopolitičkih ciljeva ne može biti dio jednostranog odlučivanja, koje ne bi vodilo računa o taktici i strategiji mogućeg ostvarenja. Prilikom naznake cilja uvijek je potrebno uzeti u obzir najmanje tri značajna elementa: - ispravnu analizu situacije - pregled mogućnosti uporabe pojedinih vrsta državne sile u stanovitoj situaciji - realno vrednovanje unutarnje situacije i njezina utjecaja na sredstva koja se primjenjuju u vanjskopolitičkoj akciji. S gledišta načina analize konkretnog stanja, vanjska politika može se promat­ rati u nekoliko različitih situacija. Vanjskopolitički kreatori mogu izraditi realnu sliku objektivnih odnosa snaga i njihova rasporeda na medunarodnoj sceni, iz čega izlazi i posljedica adekvatnog naznačavanja vanjskopolitičkih ciljeva. Ipak, prom­ jene koje nastaju u takvom vrednovanju situacije, tj . realno vrednovanje okoline 88

Ciljevi vanjske politike

ne mora uvijek voditi i sasvim ispravnom postavljanju ciljeva. Naime, eventualna promjena taktičkih sredstava vanjskopolitičke aktivnosti još može imati kao težnju realizaciju manje ili više neizmijenjenih krajnj ih ciljeva. U pojedinim situa­ cijama države, posebno one najsnažnije, u naznaci svojih vanjskopolitičkih ciljeva posve ignoriraju postojeće odnose u svijetu i, polazeći i od vrijednosti svoje ukup­ ne moći, nastoje ostvariti takvu akciju koja će pridonijeti realizaciji njihovih vanj­ skopolitičkih ciljeva. Ti su ciljevi pak postavljeni neovisno o realnosti suvremenih kretanja. I, na kraju, kao treća mogućnost načina djelovanja može se spomenuti stanje kada postoji pritisak trenutačnih zbivanja na opredijeljenost aktera vanjske politike i njihovu riješenost da u određenom trenutku izabiru ciljeve koji su, prije svega, odgovor na takvo stanje i nastali su uvelike pod utjecaj em trenutačnih međunarodnih kretanja. U praktičnoj vanjskopolitičkoj djelatnosti, promatranoj s teorijske točke gle­ dišta, uvijek treba razlikovati između ciljeva koje je akter izabrao za ostvarenje i mnoštva mogućnosti postizanja tih ciljeva. Te brojne mogućnosti praktičnog dje­ lovanja zavise o subjektivnom vrednovanju okoline, sadržaju i glavnim pravcima međunarodnih odnosa, tradiciji pojedine vanjske politike, unutarnjopolitičkim kretanjima i, svakako, o kvaliteti glavnih kreatora. Stoga se ponekad vanjska poli­ tika označava kao subjektivna formulacija koja se u većem ili manjem stupnju približava objektivnim nacionalnim interesima. Upravo o realističkom postavlja­ nju objektivnih nacionalnih interesa zemlje zavisi i ispravna linija vanjske politike pojedine države. U suprotnome, ako je nacionalni interes pogrešno formuliran ili ako je sam po sebi nejasan, nastaju ekstremne situacije u kojima vanjska politika ima velike po­ teškoće u približavanju akcij e unaprijed zacrtanim ciljevima. U prvom slučaju, zbog širokog shvaćanja nacionalnog interesa, država se uvlači niz situacija koje sve zajedno vode slabljenju njezine moći i ne daju efekte adek­ u vatne uložen im sredstvima. Položaj takve države, u stanovitoj mjeri iscrpljene pre­ velikim angažmanom, obavezama i golemim sredstvima, može biti uzdrman ne sa­ mo na vanjskopolitičkom, već i na unutarnjem planu. Najbolji su primjer tako širo­ ko postavljenih nacionalnih interesa i golemoga globalnog angažmana, kad su overcommitment (prevelike obveze) bile zakrile stvarne mogućnosti akcije i pro­ d ubile unutarnje suprotnosti: američka politika u doba rata u Vijetnamu ili sovjet­ ska tzv. globalna politika 80-ih godina. Nesklad između širokoga nacionalnog inte­ resa i brojnih vanjskopolitičkih ciljeva, svakako, utjecao je na opće slabljenje ame­ ričkih pozicija i na potrebu novog vrednovanja izmijenjene situacije, a povećane sovjetske globalne aktivnosti ubrzale su kraj SSSR-a. Nacionalni se interes usko shvaća u situacijama kada kreatori vanjske politike smatraju da je nacionalni interes vezan prije svega uz razvoj nj ihove zemlje i njezi­ no djelovanje. Tada oni eliminiraju svoje šire obaveze i često ne ispunjavaju čak ni one obveze koje proistječu iz međunarodnih ugovora. Klasičan je primjer takvog uskog nacionalnog interesa djelovanje Velike Britanije i Francuske u doba koma­ danja Čehoslovačke 1 938, kada je vladalo uvjerenje da će se predajom Čehoslo­ vačke u ruke hitlerovske Njemačke na neki način uspostaviti appeasement i da će se stati nakraj Hitlerovoj želji za novim ekspanzijama. 89

TEORIJE VANJSKE POLITIKE

(

To sve znači da ciljevi i strategija, kao opći plan akcije koji odreduje kakvim će se instrumentima sile ostvarivati naznačeni ciljevi, m oraju biti što realističniji. Realnost procjene aktualnog stanja međunarodnih odnosa i mogućnosti realnog predviđanja budućeg stanja uvelike pridonose postavlj anju usklađenih interesa i ciljeva, odnosno osiguranju realizacij e određenih vrijednosti. 146 Promotrimo l i vrste vanjskopolitičkih ciljeva u presjeku dosadašnjih povijesnih kretanja, vidljivo je da je njihov sadržaj i konkretan oblik uvijek zavisio o stupnju razvoja pojedinih društvenih snaga i o njihovim m ogućnostima djelovanja na širem međunarodnom planu. Dio teoretičara međunarodnih odnosa ističe da se nastanak prvih kolektivnih grupnih interesa u odnosu prema drugim grupama može tražiti već u doba nastanka prvih primitivnih plemena i da je niz zajedničkih vrijednosti u aktivnosti grupe dobivao svoje kolektivno značenje. Borbe za druga zemlj išta, vodu, različita dobra i robove mogu se ovdje postaviti kao vrlo primitivni interesi koji su se htj el i ostvariti u odnosima spram drugih grupa. Kasnij i razvoj društva vodio je postavljanju viših ciljeva, te je njihov oblik bio sve više u skladu s tempom i karakterom jačanja društvenih odnosa. Od i mperijalističkih zahvata u Kini, koji su bili motivirani željom da se tzv. barbarima donese kultura, zatim reli­ gioznih križarskih ratova u srednjovjekovnoj Europi, stvarali su se posebni ciljevi država-gradova koji bi se mogli nazvati i vanjskopolitičkim ciljevima. Borbe za pa­ pinsko nasljeđe i teritorijalno proširenje karakteristične su za 15. i 16. stoljeće. U 17. stoljeću međunarodna politika, uvjetno tako nazvana, ispunjena je borbom iz­ među katolika i protestanata, a religijska borba identificira se s vladavinom poje­ dinih vladara, čime i ciljevi vanjske politike poprimaju nova obilježja. U 18. stoljeću, dakle u doba već sasvim razvijenih i čvrsto oblikovanih međunarodnih odnosa, u vanjskim odnosima dolazi do kombinacije različitih ciljeva personalnog karaktera, dinastijskih težnji, religioznih motiva, privatnih interesa i sve jače iz­ raženih komercijalnih i nacionalnih zahtjeva. U takvom sklopu država je postala sredstvo za zaštitu dobrobiti, sigurnosti i patrimonija pojedine dinastije, a u nj ezi­ nom djelovanju sada su već sasvim jasno profilirani i vanjskopolitički ciljevi u mo­ dernom smislu riječi. 1 47 Suvremeni razvoj međunarodnih odnosa znatno je proširio spektar ciljeva koji se nastoje ostvariti u međunarodnoj zajednici, a usto dolazi i do nove kvalitetne podjele u razvijanju i jačanju snaga koje nastupaju na medunarodnoj areni.

Vrste ciljeva U tekućim ciljevima vanjske politike država, kada je i međunarodni život mno­ go dinamičniji nego ikada prije u ljudskoj povijesti, kada postoji novi raspored po­ litičkih, vojnih i ekonomskih snaga na međunarodnoj areni, kolektivni su ciljevi ta­ kođer dobili nove oznake. Oni se ogledaju u težnjama za realizacijom nacionalne sigurnosti države, osiguranjem dobrobiti građana, u pristupu tržištima i izvorima sirovina, a u nekim slučajevima traži se i teritorij susjednih država. Svakako, vrlo složenu skalu različitih ciljeva teško je klasificirati i bilo kakva podjela vezana je, 146 Detaljnije vidjeti u: J . Franke!, The Making of Foreign , op. cit., str. 136-138. 1 47 K. J . Holsti, lntemational Politics , op. cit., str. 128-132.

...

...

(

Ciljevi vanjske politike

prije svega, uz teorijske pretpostavke. Ipak, pokušavajući približiti sadržaj i oblik današnjih vanjskopolitičkih ciljeva, mogli bismo ih podijeliti prema: - vrijednostima cilja i odgovarajućoj akcij i kreatora politike - vremenskom elementu koji se postavlja za realizaciju vanjske politike - vrsti zahtjeva koji cilj automatski postavlja pred druge države. Prihvatimo li takve kriterije podjele, 148 ciljeve vanjske politike mogli bismo raz­ vrstati u tri velike skupine: l. bitni ciljevi, kojima su vlada i narod čvrsto odani i vezani uz njih, te se moraju uspoređivati ili štititi u svim situacijama; 2. ciljevi srednjeg ranga , za čiju se realizaciju postavljaju određeni zahtjevi dru­ gim državama; 3. univerzalni dugoročni ciljevi, koj i nemaju striktno određene vremenske limite. l. Pod bitnim ciljevima razumijemo one interese i vrijednosti koji su za vlada­

juću skupinu, ali i za većinu građana neke države, najviša kategorija i za njih su oni spremni podnijeti najveće žrtve. Termini, naprimjer, kao vladavina na moru, grani­ ca na Rajni, Monroeva doktrina, nekada granice socijalističke zajednice, postav­ ljeni u povijesni okvir međunarodnih odnosa, jasno pokazuju mjesto tih pojmova u međunarodnom političkom sistemu i, posebno, u sklopu vanjskopolitičkih ciljeva pojedinih država. Oni jasno ilustriraju opću vanjskopolitičku orijentaciju i stavove prema drugim državama i najbolji su odraz ciljeva formiranih unutar pojedine državne cjeline. Bitni ciljevi vanjske politike mogli bi se okarakterizirati i kao težnje za obranom vlastitoga državnog teritorija i unapređivanjem ekonomskoga, političkog i društvenog sistema na državnom području.149 Iako se u bitnim ciljevima odražavaju glavni nacionalni interesi i vrijednosti, ipak i oni mogu biti promjenljivi. Pod utjecajem šireg sklopa promjena, bilo vanj­ skopolitičkih, bilo pak unutarnjih, i bitni ciljevi mogu krenuti drukčijim pravcima, a neki put mogu biti i bitno suženi. Primjerice, Velika Britanija je u godinama im­ perijalne snage smatrala održavanje svojih kolonijalnih posjeda bitnim ciljem vanjske politike, no kada su sredstva britanske akcije oslabila i kada je, istodobno, počeo sve više sazrijevati proces promjena u tim područjima, britanska politika je morala, iako vrlo teško, napustiti te nekada bitne ciljeve svoga vanjskopolitičkog djelovanja. I u Lenjinovoj vanjskopolitičkoj djelatnosti u prvim godinama postoja­ nja sovjetske vlasti može se naći konkretan primjer napuštanja bitnih ciljeva. Pot­ pisujući Brest-Litavski mir, kojim je gotovo četvrtina nekadašnjega ruskog terito­ rija prepuštena Njemačkoj , diplomacija sovjetske Rusije svjesno je žrtvovala svoje bitne ciljeve kako bi očuvala interese revolucije i ujedno sovjetsku Rusiju kao prvu socijalističku državu. 2. Ciljevi srednjeg ranga vrlo su bogati i raznoliki po sastavu i po zahtjevima koji se postavljaju drugim akterima. Među ciljevima srednjeg ranga ističe se nekoliko 148 Dimitrijević i Stojanović razlikuju podjelu s obzirom na subjekte od koj ih zavisi ostvarenje vanjskopolitičkog cilja i na koje će sc odnositi posljedice tog ostvarenja. Oni tako razlikuju striktno unutarnje ciljeve, koji pripadaju u domenu državne djelatnosti, a na drugoj strani izrazito vanjskopolitičke ciljeve (Dimitrijević- Stojanović, Osn ovi teorije , op.

...

cit., str. 2 1 1-212.) 149

K. J.

..

Holsti, ImenUJtional Politics. , op. cit., str. 132-133.

91

TEORIJE VANJSKE POLITIKE

različitih grupa. Država može, npr. nastojati u akcij i spojiti svoje težnje s privatnim i javnim interesima, te da tako kategorije kao dobrobit i ekonomski razvoj budu ug­ rađene i u nastup na međuna rodnoj sceni. Međutim, kako je i odnos između javnih i privatnih interesa različit, može se dogoditi da državna organizacija, pod utjeca­ jem i presijom snažnih grupa za pritisak, nastoji realizirati interese koji imaju malo veze s javnim interesima i služe, u prvom redu, zadovoljavanju uskih privatnih in­ teresa. Država može, također, ciljeve srednjeg ranga postavljati radi podizanja svoga međunarodnogprestiža. Za razliku od nekadašnjih kriterija kojima se ugled države mjerio prije svega na temelju vojnih sposobnosti i diplomatskih počasti, današnji stupanj prestiža sve se više veže uz razinu životnog standarda stanovništva, indus­ trijski razvoj zemlje i znanstveno-tehnički razvoj. I, na kraju, kao ciljevi srednjeg ranga mogu se analizirati i stanoviti napori da se prošire interesi, bilo da je riječ o teritorijalnoj ekspanziji, bilo o zahtjevima za dobiva­ nje specijalnih političkih, ekonomskih il i vojnih prednosti u pojedinoj zemlji. Već iz te naznake različitih kvaliteta ciljeva srednjeg ranga evidentno je da je riječ o raz­ nolikom skupu aktivnosti te da - za razliku, primjerice, od realizacije nacionalnog prestiža, kojim se ne traži nikakva akcija vanjskih aktera - u slučaju imperijalis­ tičkog djelovanja vanjski akteri mogu postati žrtve veće sile. 3. Dugoročni ciljevi vanjske politike pojavljuju se kao planovi, maštanja i vizije što se odnose na krajnje političko il i ideološko organiziranje međunarodnog sistema, na vladanje tim sistemom ili pak na posebnu ulogu pojedinih država. Za razliku od ciljeva srednjeg ranga, kad se pojedina država može sukobiti s ciljevima i interesi­ ma drugih država, u dugoročnim ciljevima država postavlja svoje globalne i trajne zahtjeve prema svim ostalim zemljama. Univerzalnost težnj i i dugoročnost reali­ zacije, koja uglavnom nije vremenski precizirana, najbitnije su oznake takvog sku­ pa ciljeva. Upravo zbog složenosti današnjih međunarodnih odnosa i bogatih kretanja u raznim smjerovima nemoguće je zamisliti situaciju u kojoj bi se cjelokupna svjet­ ska politika svodila na samo jednog ili nekoliko glavnih aktera, dok bi drugi is­ ključivo pratili njihove akcije i na temelju njihovih poteza usklađivali svoje djelo­ vanje. Ponašanje država na međunarodnom planu je vrlo raznoliko i vezano uz go­ lemi broj mogućnosti djelovanja, što sve više otvara prostor za aktivno sudjelova­ nje svih država, bez obzira n a njihovu veličinu i snagu u međunarodnim procesima. Splet različitih veza, odnosa, akcija i reakcija tvori međunarodnu politiku u ko­ joj nastaje niz situacija u koj ima države kao glavni akteri nastoje primijeniti ili po­ duprijeti ponašanje drugih političkih jedinica u međunarodnom sistemu na račun postizanja, obrane ili proširenja vlastitih privatnih ili kolektivnih interesa, vrijed­ nosti i ciljeva. Dio tih ciljeva vanjske politike postavlja stanovite zahtjeve dijelu država, drugi dio ciljeva traži promjene u sadržaju politike i akcija susjednih zema­ lja, dok su u mnogim situacij ama, kao i u određenim regijama, ciljevi vrlo slični, te ako jedna država uspješno realizira svoj interes, to može voditi nastajanju zajed­ ničkih prednosti.

92

Ciljevi vanjske politike

Interakcija ciljeva S obzirom na mogućnosti postavljanja vanjskopolitičkih ciljeva i konkretne ob­ like akcije, u teoriji se razlikuju tri moguća modela interakcije ciljeva: suradnja, konflikt i takmičenje.

a) U modelu suradnje država polazi se od pretpostavke da su dva ili više intere­ sa, vrijednosti ili cilja sukladni i da se mogu ostvariti, unaprijediti ili zadovoljiti za­ jedničkim snagama u korist obje strane. Svakako, kad je riječ o takvom obliku za­ jedničkog djelovanja, mnogo ovisi o identičnosti društveno-političkog uređenja, ideološkim osnovama, tradiciji i iskustvu iz prošlosti, što sve zajedno mora utjecati na etape približavanja u nastojanju da se suradnjom realiziraju zajednički ciljevi. Bilo daje riječ o političkoj, ekonomskoj, vojnoj ili kulturnoj suradnji, ti se elementi uvijek pojavljuju kao kriteriji procjene mogućeg ponašanja. Ako je, naprimjer, riječ o dvije države koje imaju isto društveno-političko uređenje, čiji odnosi ne pokazuju nikakva opterećenja iz prošlosti i čija su gledanja na međunarodne odnose identična ili vrlo slična, može se ostvariti visok stupanj suradnje bez nekih većih priprema i angažiranja unutarnjih snaga koje bi trebalo dodatno promicati i podupirati takvu suradnju. No, ako je situacija obrnuta, a ipak se na međunarodnoj sceni stvaraju mogućnosti za postizanje stanovitih ciljeva za­ jedničkom akcijom, tada će njezino oblikovanje, svakako, biti uvelike otežano i morat će biti uloženo dosta truda kako bi se kultivirao taj odnos. b) U modelu konflikta polazi se od pretpostavke da u svakom odnosu postoji stanoviti stupanj konflikta, pa prema tome i na međunarodnom planu. U takvom odnosu ciljevi dviju ili više strana sasvim su suprotni, i kreatori vanjske politike uv­ jereni su da će politikom, zahtjevima ili akcij ama druge strane, koji vode ostvariva­ nju njezinih interesa i vrijednosti, biti bitno ugroženi ili uništeni vlastiti interesi i vrijednosti. Shvaćajući konflikt kao stalno stanje, država je spremna organizirati sve svoje snage i postaviti ih u smjeru akcij a koje će voditi zaštiti nacionalnih inte­ resa. Međutim, iako je posrijedi sukob suprotnih ciljeva, ipak i u konfliktnim od­ nosima postoje mogućnosti stanovitoga međudržavnog komuniciranja. Određena pravila ponašanja vrijede, dakle, i za konfliktne odnose i njima se nastoji regulirati domet akcija i reakcija. Čak i onda kada države nemaju redovitih diplomatskih od­ nosa, ili kada su njihovi međusobni odnosi na najnižoj mogućoj točki, one ipak po­ kušavaju uskladiti stanovite akcije ili bar pokušavaju iznijeti svoje ciljeve. Kao primjer možemo uzeti korejski rat, gdje se striktno pazilo da se ne prijeđe granična linija NR Kine, jer bi to vodilo širim međunarodnim zapletima. Drugi je pak primjer i situacija kada ne postoje gotovo nikakvi odnosi između dvije države, a ipak se nastavlja komuniciranje o bitnim pitanjima. Možemo navesti i primjer tzv. varšavskoga diplomatskog kanala kojim su Sjedinjene Američke Države i NR Kina nekoliko godina pokušavale iznijeti svoja gledanja na međunarodne odnose, a posebno na zbivanja u Azij i. e) Takmičenje kao model interakcije ciljeva vanjske politike karakteristično je po tome što ono automatski ne izaziva interakciju ciljeva. U modelu suradnje i konflikta države mogu mijenjati i podupirati interese, vrijednosti i ciljeve drugih 93

TEORIJE VANJSKE POLITIKE

država, ali u takmičenju na međunarodnom planu ciljevi vanjske politike mogu se ostvarivati bez obzira na ponašanje drugih država. Uzmimo kao primjer veliko takmičenje u svemiru. Iako je ono, svakako, imalo i vojno-političke komponente, ipak nije izazivalo neposrednu reakcij u u ciljevima druge strane. Svemirsko takmičenje između dvije supersile, SAD-a i SSSR-a nije zahtijevalo izmjenu politike ili političke akcije, uporabu vlastitih sredstava i izvo­ ra, nije stvaralo osjećaj neposredne ugroženosti ili prijetnje na drugoj strani. N a kraju, za razliku o d konflikta, pri takmičenju dobitak jedne strane, recimo lansira­ nje novoga svemirskog broda na neki još neosvojeni planet, ne znači gubitak za drugu stranu. 150 Ali čak i u tom modelskom odnosu ne smiju se smetnuti s uma neka povijesna iskustva koja pokazuju da se ponekad čak i takmičenje može pretvoriti u konflikt. Primjerice, u 18. i 19. stoljeću razvilo se veliko takmičenje razvijenih europskih država u osvajanju područja Afrike i zapadne hemisfere. Međutim, nakon osvaj a­ nja teritorija, čim bi neka druga država pokušala postaviti svoje zahtjeve na taj isti prostor, takmičenje se pretvorilo u međudržavni konflikt.151 Na kraju, promotrimo li ciljeve vanjske politike, jasno je da je riječ o vrlo složenom spletu, da dominiraju različiti interesi i vrijednosti, u skladu s nizom unutarnjih i vanjskih faktora koji djeluju na njihovo formuliranje. U toj interakciji na širokom prostoru, gdje se usklađuju, sukobljavaju, upotpunjuju ili po tiru ciljevi pojedinih država, razvijaju se odnosi različitog tipa. Mješavina konflikta, suradnje i takmičenja karakteristična je za sadržaj međunarodnih odnosa i stupanj profili­ ranj a pojedinog odnosa i ona pokazuje koliko su ciljevi vanjske politike država kompatibilni ili koliko su duboka neslaganja medu njihovim nositeljima. Među­ tim, u suvremenim međunarodnim kretanjima, upravo zbog golemih promjena koje je pretrpjela poslijeratna međunarodna zajednica, sve je manje prostora za arbitrarno rješavanje konfliktnih situacija, a sve se više ocrtavaju, unatoč svim po­ teškoćama, novi odnosi suradnje i takmičenja, što jedino može voditi progresivni­ jem razvoju međunarodnih odnosa.

150 K. J. Holsti, International Politics . , op. cit., str. 1 39. 151 Primjer j e takvog razvoja i američka strategijska obrambena inicijativa SDI koja može izazvati novu veliku nuklearnu utakmicu između velikih sila. ...

94

FORMULIRANJE VANJSKOPOLITIČKIH CIUEVA Praksa međunarodnih odnosa jasno pokazuje da pojedine države, unatoč pos­ tojanju gotovo identičnih ciljeva, nastoje u svojoj vanjskopolitičkoj djelatnosti primjenjivati različita sredstva i tehnike za njihovu realizaciju. Tako se događa da dvije države imajući vrlo slične ciljeve, u praktičnoj akciji djeluju na različite načine, čak i u situacijama kada su njihove vrijednosti i interesi također identični. To pokazuje da ciljevi sami po sebi još ne govore o vanjskoj politici kao mnogo široj djelatnosti i da fiksiranje stanovitih vanjskopolitičkih ciljeva ne znači auto­ matski i naznaku sredstava i načina njihova postizanja. Iako se na prvi pogled čini sasvim jasnim da svaka vanjska politika ima svoje točno razrađene ciljeve, i da se na njih nadovezuje određeni potez poduzet radi realizacije određenog cilja, ipak je istraživaču vanjske politike u svakoj situaciji teško precizno odrediti vezu između određene aktivnosti i cilja koji postoji. Ciljevi su, svakako, značajan element, koj i omogućava da se konkretno državno djelova­ nje promatra u širem spletu strategijskoga vanjskopolitičkog odlučivanja pojedine zemlje, ali je pritom uvijek važno pitanje koliko je elemenata akcije poznato, ili ko­ liko je stvarnog sadržaja cilja poznato javnosti. Stoga je i određivanje veze između određenoga vanjskopolitičkog djelovanja i vanjskopolitičkog cilja u osnovi slože­ na zadaća. 1 52 Tome pridonosi i to što su vanjskopolitički ciljevi dio politike za koju srno već ustanovili da se formulira vrlo općenito i samo u glavnim crtama, ostavljajući tako i akterima odlučivanja i realizatorima praktične politike veće mogućnosti akcije.153 U današnjoj situaciji brzog odvijanja kontakata, postojanja brojnih oblika ko­ munikacija, globalnosti vanjske politike i, ponekad, izbijanja nepredvidivih do­ gađaja, od vanjskopolitičkih aktera ne može se ni očekivati precizno formuliranje svih vanjskopolitičkih ciljeva, pogotovo kad je riječ o zemljama koje već imaju uhodanu tradiciju djelovanja, koje su vezane određenom praksom svoje vanjske politike ili značajnim savezničkim odnosima. Ponovno definiranje i redefiniranje vanjskopolitičkih ciljeva zadire u širi sklop opće politike određene zemlje. Prom­ jene u pravcu novog definiranja ciljeva mogu nastati ako su posrijedi stanoviti novi događaj i, koje je potrebno uzeti u obzir na temelju preuzetih međunarodnih oba152 G. M ode lsk i , A Theory of Foreign Policy. . , op. cit., str. 90. 153 Vidi potanje: H. Kissinger, White House Years .. , op. cit., str. 940; H. Kissinger, Diplomacy, New York, 1994; Zb. Brze­ zinski, Power and Princip/e: Memoirs of the National Security Adviser, 1977-1981, New York, 1983. .

.

TEORIJE VANJSKE POLITIKE

veza, ili pak u slučaju promjene društvenog uređenja, kada se zajedno s mijenja­ njem ukupne politike mijenjaju i temeljni vanjskopolitički ciljevi.

Faktori utjecaja Evidentno je d a države u svojoj vanjskopolitičkoj djelatnosti često m ijenjaju smjerove akcije i ciljeve djelovanja, što je također karakteristično za dinamična zbivanja na međunarodnom planu. Koliko god se ti ciljevi i pravci činili fiksnima, oni su ipak flu idno postavljeni i u praksi bivaju mij enjani, dopunj avani i korigirani, što ponovo potvrđuje relativnu stalnost vanjskopolitičkih ciljeva u međunarod­ nom okruženju. Te se promjene mogu promatrati na različite načine, bilo da se analiziraju promjene unutar međunarodnog sistema koje izazivaju takve modifi­ kacije ciljeva, ili pak da se analiziraju načini stvaranja vanjskopolitičkih ciljeva. Upravo u procesu stvaranja vanjske politike formuliraju se njezini ciljevi i u toj fazi angažirani su vanjskopolitički kreatori koji na temelju svoj ih percepcija, zamisli, stavova, vrijednosti i vj erovanja formuliraju vanjskopolitičke ciljeve u procesu od­ lučivanja. U formuliranju vanjskopolitičkih ciljeva niz različitih faktora utječe n a izbor određenih alternativa, te se stoga i koncept definiranja situacije pojavljuje u sva­ kom vanjskopolitičkom planiranju kao vrlo složen stadij. U definiranju situacije treba zahvatiti sve vanjske i unutarnje uvjete te historijske i suvremene odrednice akcije koje kreator vanjske politike smatra značajnima za razmatranje pojedinoga vanjskopolitičkog pitanja. U praksi to znači da se mora voditi računa o složenom spletu različitih faktora od kojih svaki ima stanovitu važnost, pa previđanje jednoga od njih može voditi pogrešnom definiranju situacije. Samim time pogrešno se formulira i vanjskopoli­ tički cilj. Povezujući vanjska i unutarnja zbivanja, kao i unutarnje i vanjske faktore, pri definiranju situacije kreator vanjske politike mora analizirati bitne događaje izvan nacionalnoga političkog sistema, zatim domaća politička traženja, socijalne vrijednosti i ideološke imperative, stanje javnog mišljenja, stupanj sposobnosti za ostvarenje određene akcije, mjeru neke opasnosti i vremenski element procjene situacije. Svakako, u teorijskoj analizi ciljeva vanjske politike vrlo je teško naz­ načiti koji je od tih faktora najvažnij i u pojedinoj konkretnoj vanjskopolitičkoj si­ tuaciji. Međutim, s obzirom na stanje nacionalnoga političkog sistema i zahtjeve koje on postavlja kreatorima, razmotrit ćemo neke elemente koji gotovo uvijek imaju stanovitu vrijednost, ali stupanj njihova utjecaja može varirati u različitim situacijama. Pokušamo li sistematizirati različite utjecaje, koji postupno poprimaju oblike više ili manje stalno dj elujućih faktora 154 što utječu na proces formuliranja vanj154 Svakako, zanimljiva je i podjela koja uzima u obzir širi splet elemenata što tvore sastavni dio vanjske politike. Prema toj klasifikaciji, postoji nekoliko skupina različitih vrsta elemenata i oni se dijele u tri velike skupine: elementi vanjske politike, vanjska politika kao proces odlučivanja i trendovi i događaji. Svaki od tih dijelova analizira se dalje u užim grupama i podgrupama. Tako se pod elementima vanjske politike promatraju grupe relativno stalnih materijalnih elemenata (geografija, prirodni izvori), zatim manje stalni materijalni elementi (industrijska osnova, vojne sposob­ nosti) i, na kraju, ljudski kvalitativni i kvantitativni elementi (kvantitativni - s�anovništvo, kvalitativn i - sposobnosti aktera vanjskopolitičkog odlučivanja, uloga ideologije, uloga informacija). Vidjeti: Foreign Policy in World Politics.., op. cit., str.

96

5.

Formuliranje vanjskopolitičkih ciljeva

skopolitičkih ciljeva, podjelu možemo provesti s obzirom na karakter njihove pri­ sutnosti. Sve faktore koji su vezani prije svega uz aktivnost glavnih aktera vanjskopoli­ tičkog odlučivanja, a na odredeni način se pojavljuju u njihovoj djelatnosti, možemo nazvati subjektivnim faktorima. Iako su vrlo različiti i predstavljaju čitavu skalu međusobno drukčijih kvaliteta, ipak su ti subjektivni faktori važni sastavni dijelovi utjecaj a koji su prisutni u aktivnosti vanj skopolitičkih aktera. Bez obzira na to je li riječ o predodžbama, strukturi državnog djelovanja u međunarodnim odnosima ili pak o sposobnostima države, uvijek se prilikom određenja tog skupa faktora nailazi na njihovu vezanost uz aktere i domaću sredinu, odnosno domaća sredstva vanjskopolitičke akcij e. U drugu skupinu faktora možemo ubrojiti one koji su vezani uz vanjsku okoli­ nu, bilo da dolaze u obliku stimulansa za akciju iz te međunarodne sredine, bilo da su dio ugrađenih međusobnih sistemskih vrijednosti, ili se pak vežu uz mogućnosti vanjskopolitičke akcije određene države. Njihova osnovna vezanost uz vanjsko ok­ ruženje, kao i nešto lakša vidljivost s obzirom na njihovu manifestaciju u međuna­ rodnim odnosima, omogućava nam da govorimo o objektivnim faktorima. Ne zaboravimo na ovome mjestu da je i ta podjela uvjetna i da ponekad od­ redeni faktor može biti subjektivnog i objektivnog karaktera te da se klasificira ovisno o tome s koj e se strane (unutarnje - državne ili vanjske - međunarodne) promatra. Želimo li naznačiti glavne pravce teorijske analize vanjske politike, odnosno formuliranja vanjskopolitičkih ciljeva, potrebno je zahvatiti široku skupinu raz­ ličitih faktora koj i pritom djeluju. Podjela faktora na subjektivne i objektivne nas­ toji otkriti glavninu faktora i odrediti njihovo značenje. Držeći se tih kriterija, fak­ tore koji su prisutni prilikom formuliranja vanjskopolitičkih ciljeva možemo svr­ stati u nekoliko različitih skupina, ovisno o njihovu utjecaju. l. U skupini subjektivnih faktora nalaze se predodžbe, zamisli, vrijednosti, te vje­ rovanja, osobni stavovi i zahtjevi onih osoba koje kreiraju vanjsku politiku i biraju ciljeve kojima će težiti ta politika. O njihovom osobnom stavu uvelike zavisi for­ mulacija vanjskopolitičkih ciljeva. 2. U objektivne faktore ubrajamo sve faktore vezane uz: - strukturu i uvjete djelovanja država u međunarodnom sistemu - nacionalnu ulogu države - domaća traženja - sposobnosti - opće socijalne vrijednosti, javno mišljenje i specifične interesne grupe - organizacijske zahtjeve, vrijednosti i tradicije vanjskopolitičkog aparata.155

Uloga subjektivnih faktora Relativnost tih faktora uvelike utječe na stavove, procjene i ciljeve koje će kreator vanjske politike postaviti u procesu donošenja odluka, a u sklopu organi­ zacije u kojoj djeluje. 155

K. J. Holsti, International Politics . , op. cit., str. 5. .

.

97

TEORIJE VANJSKE POLITIKE

Predodžbe, zamisli, vrijednosti, vjerovanja i osobni zahtjevi postavljaju se kao komponenta definiranja situacije, odnosno kao skup različitih subjektivnih elemena­ ta njezine procjene. U bogatstvu vanjskopolitičkih akcija različitih država o analizi ponašanja kreatora vanjske politike, tj. o njegovim subjektivnim shvaćanjima od­ ređene situacije, uvelike ovise i buduća politička rješenja. Analiza tih elemenata može djelomično objasniti zašto u sličnim ili identičnim situacijama različite države ipak stvaraju različite koncepte vanjske politike ili pak traže drukčije kon­ kretne solucij e. U procesu stvaranja vanjske politike kreatori su stalno suočeni s vanjskom si­ tuacijom i stavovima drugih država, zbog čega postoj i niz različitih mogućnosti ak­ cije, počevši od napora za održavanjem tzv. normalnog stanja, pasivnosti, do pri­ jetnje ili pak uporabe određenih sredstava kako bi se izvršila stanovita "kazna". - Predodžbe koje kreator ima o svojoj okolini vrlo su važan početni element analize tih subjektivni h elemenata. U svakoj vanjskopolitičkoj akciji percepcija realnosti neobično je važan zahtjev koji stvara poseban odnos između stvari kakve one jesu i kakvima ih vide kreatori vanjske politike. Predodžbe se pojavljuju kao percepcije ciljeva, činjenica i uvjeta te nj ihove procjene na osnovi postavljanja ter­ mina "dobro-loše" ili "prijateljsko-neprijateljsko". Iz takvog utvrđivanja proistječe kasnije i značenje određenih ciljeva, činjenica ili uvjeta koje kreator sistematizira na temelju svoje već izvršene definicije. Različiti kreatori vanjske politike pridaju posebno značenje ocjeni situacije, jer je svaki od njih drukčijih karakternih osobina i izvlači drukčije zaključke, što u praksi vodi i drukčijem državnom ponašanju. Posebno su različite ocjene u kom­ pleksnim situacijama, koje zahvaćaju mnoge povijesne, ekonomske ili društvene faktore i vrijednosti. Osim toga, svaki kreator vanjske politike ograničen je u poznavanju svih relevantnih faktora i njegova predodžba realnosti uvijek je raz­ ličita od same realnosti. Ta diskrepancija posljedica je različitih elemenata među kojima, svakako, pogrešna izvješća, nedostatak vremena za analizu situacije i ne­ postoj anj e odgovarajućih službi ili pak njihova nespremnost (posebno se misli na savjetnike i obavještajne službe) moraju utjecati na stvaranje pogrešne pre­ dodžbe. Ponekad tu diskrepanciju između realnosti i predodžbi kreatora može uvjeto­ vati namjerno iskrivljavanje stavova, činjenica, vj erovanja ili očekivanja. Kreator u takvim situacijama vidi samo ono što želi vidjeti. Ako kreator podliježe pogrešnim izvorima ili ako preferira vlastite predodžbe, njegova psihološka okolina postaje sve različitij a od fizičke okoline u kojoj živi i djeluje, odnosno psihološka sredina ima glavnu ulogu u definiciji stvarne situacije, koj a postaje različita od fizičke oko­ line ili realnosti. To je vrlo važan problem koji se može pojaviti gotovo u svakoj vanjskopolitičkoj akciji, jedino je pitanje kakav je stupanj opasnosti od takvog viđenja međunarodnih odnosa. Primjerice, Sjedinjene Američke Države raspola­ gale su tijekom 1941. informacijama o mogućem napadu Japana na neku od ame­ ričkih pomorskih baza. Ali, na temelju stereotipnih predodžbi o navodnoj nespo­ sobnosti J apana da izvrši takav udarac, nisu poduzete nikakve mjere, te je upravo ta razlika između predodžbi kreatora politike i fizičke okoline omogućila japansku akciju na Pearl Harbor. Sličan je primjer u sovjetskoj politici, kad je upravo vrhov­ ni kreator vanjske politike Staljin raspolagao informacijama da Hitlerova Nje98

Formuliranje vanjskopolitičkih ciljeva

mačka priprema napad na Sovjetski Savez, ali je na temelju vlastitih predodžbi o njemačkoj politici i sklopu međunarodnih odnosa smatrao daje to nemoguće te je previdio napad, koji je kasnije Sovjetski Savez vrlo skupo platio.

- Stavovi kreatora vanjske politike mogu se promatrati kao opće vrednovanje prijedloga o nekom cilju, činjenici ili uvjetu. Naprimjer, pri postavljanju općih od­ rednica o tome je li određeni cilj više ili manje opasan, prijateljski, poželjan i tome slično, kreator vrši određeni izbor jer je on u svom dj elovanju neprekidno okružen stanovitim pretpostavkama u kojima upravo dominiraju pitanja: prijateljstva ili neprijateljstva, povjerenja ili nepovjerenja, straha ili sigurnosti u odnosu spram drugih država i naroda. Razumljivo, u takvoj situaciji ti stavovi mogu biti važni i utjecati na akcije i reakcije kreatora. Istodobno, oni u stanovitoj mjeri definiraju shvaćanja intencija drugih država i ciljeva kako ih vidi sam kreator. Naprimjer, ako neka država koja je u neprijateljskim odnosima s drugom državom primi od nje poruku vrlo pomirljiva sadržaja, ona će je interpretirati sasvim drukčije nego poruku države svog stalnog saveznika, koja, u biti, može biti mnogo oštrija. Prijetnja koja se pojavljuje tek kao potencijalna mogućnost bit će u prvom primjeru viđena kao vrlo realna i bliska, dok se u drugom primjeru vrlo bliska prijetnja može sasvim previdjeti ili pak shva­ titi tek kao potencijalno upozorenje.156 - Vrijednosti su rezultat odgoja, naobrazbe, političke socijalizacij e, indoktrina­ cije i vlastitih iskustava. One se u procesu djelovanja kreatora vanjske politike po­ javljuju kao stanoviti standardi na temelju kojih se procjenjuju vlastite akcije i dje­ lovanje drugih država. Za kreatora vanjske politike vrijednosti su putokaz i oprav­ danje akcije. Postavljajući, npr., kategorije dobrobiti, prestiža, izolacije ili sile, kreator vanjske politike na toj osnovi praktično djeluje. Postoje vrlo različite vri­ jednosti u obilju vanjskopolitičkih akcija i aktera, a uglavnom se mogu klasificirati u skladu s općom društveno-političkom i klasnom podjelom danas prisutnom u međunarodnim odnosima. Demokratske države u svojoj vanjskopolitičkoj djelatnosti nastoje realizirati utemeljene vrijednosti, npr. individualnu slobodu, privatno vlasništvo, ekonom­ sko blagostanje, nacionalno samoodređenje i nezavisnost. Za javnost i kreatora vanjske politike općenito sve akcije koje pomažu ostvarenju tih vrijednosti pro­ matraju se kao korisne i dobre. Vrijednosti, doduše, ne određuj u specifične stavo­ ve u pojedinim vanjskopolitičkim situacijama, ali određuju stavove prema pojedi­ noj konkretnoj situaciji u kojoj se mogu ili ne mogu realizirati neke već afirmirane vrijednosti određenog društva. Osim toga, skup nacionalnih vrijednosti, u skladu s općim društveno-političkim i ekonomskim odnosima koji postoje u stanovitom društvu, pojavljuju se i kao vrlo značajan putokaz i opravdanje vanjske politike ko­ j a se nastoji realizirati. 157 156 Ibid. , str. 160-161. 157 O podjeli n a "supstantivne i instrumentalne vrijednosti" vidjeti u: V . Dimitrijević, R . Stojanović, Osnovi teorije . , op. cit., str. 212-214. Vidi i: J. Goldstein, R. Keohane (eds.), Ideas and Foreign Po/i(y: Institutions and Political Change, Ithaca, 1993. .

.

TEORIJE VANJSKE POLITIKE

Vjerovanja su skup pretpostavki za koje kreator vanjske politike čvrsto vjeruje da su istinite, iako se to u praksi, posebno vanjskopolitičkoj, većinom ne može jas­ no pokazati. Skup takvih pretpostavki kao dio subjektivnih elemenata procjene u formuliranju vanjskopolitičkih ciljeva ističe se kao bitan temelj na koj em se stvara­ ju nacionalne ideologije i stanoviti motivi. Upravo zbog te, uglavnom dugoročne i sadržajno čvrste utemeljenosti u pojedinom nacionalnom sistemu pokušaji da se vjerovanja ponovo ispitaju, drukčije valoriziraju ili definiraju mogu izazvati velike poremećaje u društvu. Dio vj erovanja može biti veoma raširen unutar države i uključivati neke tvr­ dnje, npr. daje 11Vlastiti način života najbolji", daje 11Vlastiti politički ili ekonomski sistem bolji od nekog drugog", da je pobjeda određenog sistema "neizbježna", ili da se određena država uvijek pojavljuje kao "prijateljska", dok neka druga ima uvijek "neprijateljske namjere" itd. Utemeljenost takvih vjerovanj a, koj a pone­ kad može prijeći čak i u nacion alne mitove, vrlo teško se može promijeniti ili ko­ rigirati. S druge strane, stanovita vjerovanja mogu postati tako čvrsto ugrađena u akci­ ju određene vanjske politike da ih ona javno postavlja kao načine rješavanja od­ ređenih ne samo nacionalnih, već i međunarodnih problema. Primjerice, uvjere­ nje da se svi konflikti mogu rješavati mirnim sredstvima, da uporaba sile nije etička, da se stranom pomoći može ubrzati razvoj zemalja u razvoju u određenom smjeru ili da u siromaštvu i nezadovoljstvu jačaju snage suprotne kapitalizmu, dio su vjerovanja koja nalaze konkretni odraz u vanjskoj politici. Vjerovanj a mogu biti posebno bitna u konkretnoj situacij i kada postoje istak­ nuti lideri koj i ih, istodobno, mogu postavljati kao stanoviti širi kredo ukupne poli­ tičke akcije. Tako je predsjednik Woodrow Wilson vjerovao da stanovita autokra­ cija i balans sile dovode do rata u međunarodnim odnosima i odlučno je zagovarao formiranje svjetske organizacij e za koju je smatrao da će stvoriti novi tip međuna­ rodnih odnosa. Na Zapadu se nakon Drugoga svj etskog rata svim mogućim sred­ stvima nastojalo proširiti uvjerenje kako je komunizam, navodno, agresivan u svom djelovanju, te je u cijelom razdoblju hladnog rata ta kategorija tzv. crvene opasnosti bila čvrsto ugrađena u vanjskopolitičke akcij e zapadnih kapitalističkih država. Slično se može reći i za nedavnu kinesku podjelu cijeloga svijeta na snage imperijalizma i socijalimperijalizma, što je također kao skup vjerovanja nalazilo odraza u praktičnoj kineskoj vanjskoj politici. Kreatori vanjske politike, poput većine svih, uvjereni su u ispravnost svojih vje­ rovanja i vrlo ih teško mijenjaju. U takvim situacijama oni se mogu voditi geslom "ako činjenice ne odgovaraju vjerovanjima, to gore za činjenice", a isto takva aktiv­ nost u duljem procesu može utjecati na kumuliranje pogrešnih ocjena, što, svaka­ ko, mora utjecati na pravac cijele vanjske politike. Poznat je velik broj primjera iz povijesti međunarodnih odnosa kada su kreatori vanjske politike jednostavno ig­ norirali činjenice koje im nisu odgovarale, odnosno koje se nisu uklapale u sliku stvorenu na temelju njihovih vjerovanja. Tako je, npr., pri kraju rata Hitler nare­ dio da mu se više ne podnose izvješća o vojnom potencijalu saveznika jer se podaci nikako nisu uklapali u njegova vj erovanja o slabosti i brzom krahu savezničke ali­ janse. S druge strane, nakon odlaska s položaja državnog tajnika John Foster Du l­ les, koji je na tom položaju bio u godinama najžešćega hladnog rata, priznao je da 100

Formuliranje vanjskopolitičkih ciljeva

je sve informacije o Sovjetskom Savezu interpretirao tako da se potvrdi njegovo vjerovanje u navodno neprijateljstvo i agresivnost sovjetske politike. 158

- Doktrine i ideologije su elementi koji utječu na subjektivnu stranu stvaranja vanjske politike. Doktrine se mogu u tom kontekstu definirati kao skup eksplicitnih vjerovanja koja teže objašnjavanju realnosti i obično zacrtavaju ciljeve političke akci­ je. Vanjskopolitički ciljevi koji se postavljaju u skladu s političkim doktrinama najčešće se izražavaju u obliku parola. Poznate parole takve vrste - "proširenje slo­ bode", "onaj tko drži zemlju, drži i more", "sačuvati demokratski svijet", "granice socijalističke zajednice naroda", "internacionalistička pomoć" - sastavni su dio vanjskopolitičkih napora pojedinih država i pokušaj da se takve unaprijed postav­ ljene zadaće realiziraju u širem međunarodnom kontekstu. Uz doktrine posebno mjesto imaju i ideologije, 159 koje ne samo što utvrđuju vanjskopolitičke ciljeve, vrednuju kriterije i opravdavaju akcije, već imaju i veliko značenje u shvaćanju cjelokupnosti vanjske politike određene države. Ideologija se u vanjskoj politici manifestira na nekoliko načina. Ona je, u prvom redu, intelektualni okvir kroz koji kreator vanjske politike pro­ matra realnost. Sve informacije o svijetu interpretiraju se u skladu s kategorijama i širim definicijama koje proistječu iz ideoloških postavki na kojima se temelje dok­ trine, odnosno nacionalna ideologija. Tako su, naprimjer, u svakom poslijeratnom procesu kojim se mijenjalo postojeće stanje i u kojemu su narodi raznih kontine­ nata težili svom nacionalnom oslobođenju i nezavisnosti stratezi američke vanjske politike vidjeli tzv. zavjeru komunizma i pokušaj mijenjanja globalnih odnosa u svijetu. Za kreatora vanjske politike ideologija stvara predodžbu o budućem stanju svi­ jeta, ona istodobno postavlja dugoročne ciljeve ponašanja države koji se kasnije ostvaruju različitim sredstvima. Svi instrumenti vanjskopolitičkog djelovanja kao što su propaganda, diplomacija, ekonomski instrumenti i sila, temelje se na tak­ vom unaprijed definiranom postavljanju ideoloških vrijednosti i ciljeva koje treba realizirati u duljem vremenskom rasponu. Ideologija ima i vrlo značajnu ulogu racionalizacije, opravdanja ili putokaza u izboru konkretne taktike vanjske politike. 160 U bogatstvu akcija i reakcija koje nasta­ ju na međunarodnom planu, gdje djeluje velik broj različitih aktera, nije uvijek la­ ko održati izbalansiranu liniju ponašanja, te se upravo u takvim situ acijama ideo­ loške kategorije pojavljuju kao elementi koji pomažu da se održi konzistentnost akcija. Zapadni svijet već godinama, npr., kao bitnu značajku svoga ideološkog promatranja međunarodnih odnosa ističe potrebu "očuvanja slobode", što se može interpretirati na različite načine. Očuvanje slobode kao ideološka kategorija razumijeva, svakako, i skup različitih ekonomskih interesa vladajuće klase, njiho158 Holsti, International Politics. . , op. cit., str. 162-163. 159 Brzezinski ideologiju definira kao akcijski program koji proistječe iz određenih doktrinarnih pre tpostavki o prirodi realnosti, a izražen je preko stanovitog kompleksa tvrdnji o nezadovoljavajućcm stanju u prošlosti i sadašnjosti: "Te su tvrdnje eksplicitni putokaz akcije koja naznačuje metode mijenjanja situacije, uz neka generalna, idealizirana shvaćanja". (Z. Brzezinski, The Soviet Bloc - Unity and Conflict, New York, 1960, str. 384). 160 J . Franke!, The Making of Foreign Poticy... , op. cit., str. 120-122. K. J .

.

TEORIJE VANJSKE POLITIKE

ve društvene vrijednosti i ciljeve, te kao takvo ono ispunjava svoju ulogu u naz­ načavanju širih vanjskopolitičkih ciljeva. U stanovitim okolnostima ideologija može postavljati i sliku stupnjeva općega povijesnog razvoja, i na toj osnovi usklađuje se vanjska politika države. Naprimjer, u sovjetskoj vanjskoj politici u doba okruženja Sovjetskog Saveza i nemogućnosti izlaska na međunarodnu scenu izgrađena je koncepcija izgradnje komunizma, što je značilo angažiranje svih resursa radi jačanja vojno-industrijske snage zemlje. Kasnije, sredinom šezdesetih godina, kad je uspostavljen novi vojni balans na te­ melju postojanja razornoga nuklearnog oružja, usporedno s eliminiranjem Stalji­ nova političkog nasljeđa istaknuta je potreba koegzistiranja i jačanja veza između dva društveno-politička i ekonomska sistema. Sedamdesetih godina, kad je i sov­ jetska vanjska politika sasvim jasno istaknula svoje vanjskopolitičke globalne cilje­ ve i zadaće, na temelju povećane ukupne vojne i političke sile Sovjetskog Saveza, istaknuta je potreba suradnje, osobito sa Sj edinjenim Američkim Državama. U svakom od tih vrlo važnih vremenskih stupnjeva postizanja određenih ciljeva vanj­ ske politike ideologija je služila kao kriterij procjene i istodobno kao sredstvo iza­ biranja optimalnih ciljeva, koji moraju biti u duhu opće postavljenih trajnij ih ideo­ loško-političkih načela. U Sj edinjenim Američkim Državama, odnosno u njihovoj vanjskoj politici, 11li­ beralne vrijednosti11 kapitalističkog sistema i doktrine također su vrlo značajne, ia­ ko se manje javno ističu i teže su vidljive u praktičkim potezima. Osnova vanjsko­ političkih gledanja svodi se na zahtjev za održanjem i jačanjem 11liberalnih institu­ cija" i slobodne privatne aktivnosti izvan Sjedinjenih Država. No, istodobno posto­ je i vrlo snažni limiti u obliku zahtjeva za tzv. obranom sigurnosti, očuvanjem eko­ nomskih interesa i zadržavanjem solidarnosti s američkim saveznicima. - U formuliranju vanjske politike povijest međunarodnih odnosa pokazuje ve­ lik broj primjera kada se uz ostale elemente subjektivnog djelovanja koji utječu n a postavljanje vanjskopolitičkih aktera, upotrebljavaju i analogije, kao dodatni ele­ ment procjene i definiranja situacij e. U pojedinim se trenucima osnova sadašnjeg razvoja traži u prošlim događajima i tako nastoje pronaći adekvatna rješenja. Tako se u godinama agresije Sjedinjenih Američkih Država u Vijetnamu vrlo popularno američko opravdanje osnivalo na analogiji između navodnoga komunističkog dje­ lovanja u jugoistočnoj Aziji i nekih prijašnjih stanja međunarodnih odnosa uoči velikih svjetskih sukoba. Američka vojna sila bila je predstavljena kao organizira­ na snaga postavljena da suzbije takav smjer događaja i da spriječi izbijanje velikih međunarodnih kriza. Slična analogija povučena je i pošto je Egipat nacionalizirao Sueski kanal 1956. godine, te je na Zapadu djelovanje Egipta bilo uspoređena s djelovanjem Hitlerove Nj emačke. No, ti primjeri pokazuju i drugu stranu analogi­ ja. One, naime, u konkretnim situacijama mogu postati i vrlo važno sredstvo kojim se nastoje opravdati određeni budući potezi prema pojedinoj državi ili pak skupu zemalja. Uz dobru promidžbenu akciju, koja obično slijedi nakon toga, analogije trebaju mobilizirati javno mišljenje u smjeru ostvarenja državne politike i služe kao potpora konkretnim mj erama. Proma trana u cjelini, vanjska politika pojedine države dio je cjelovite politike i zajedno s unutarnjom politikom čini jedinstvo. Usmjerenost u drugom smjeru i obraćanje većem broju relativno nezavisnih aktera, koji djeluju samostalno u de-

Formuliranje vanjskopolitičkih ciljeva

centraliziranom međunarodnom političkom sistemu, ne znači da se vanjska politi­ ka pojavljuje kao nezavisna aktivnost koja nema zajedničke temelje s unutarnjom politikom. Stoga je razumljivo da i vanjskopolitički ciljevi i načini njihova formuli­ ranja moraju biti usko vezani uz opće političke mehanizme i procese unutar poje­ dine države. O društveno-političkom i ekonomskom sistemu, klasnim odnosima i njihovom manifestiranju te stupnju razvoja pojedine države zavisit će i mogućnos­ ti nastupa na međunarodnoj sceni i ciljevi vanjske politike. Sve to mora naći odraz već i u početnoj fazi formuliranja vanjsko-političkih ci­ ljeva, pri čemu dj eluje niz aktera postavljenih na različitim stupnjevima hijerarhije odgovornosti, o čijoj pak analizi i procjeni ovisi i kasnije definiranje situacije, što će voditi uporabi konkretnih sredstava djelovanja. Dakako, uz obj ektivne elemen­ te, koji imaju vrlo visoko mjesto u stvaranju svih procjena unutar procesa formuli­ ranja vanjskopolitičkih ciljeva, i subjektivni su stavovi, kojima smo posvetili nešto više prostora, vrlo važni za analizu pravca i sadržaja pojedine vanjske politike. U procesu stvaranja vanjskopolitičkih ciljeva uz objektivne faktore vezane, naprimjer, uz nedostatak adekvatnih informacija, iskustva, loše izvršenu analizu i slično, vrlo su značajni elementi opće ocjene i subjektivni faktori. Predodžbe, sta­ vovi, vjerovanja, vrijednosti, doktrine i analogije ističu se kao skup unaprijed fiksi­ ranih kriterija koji moraju naći svoje mjesto u procesu formuliranja vanjskopoli­ tičkih ciljeva. Upravo na toj osnovi realiziraju se i specifične vrste pojedine politi­ ke te se govori o njezinu profilu i značajkama koje su, svakako, neodvojive od tih subjektivnih karakteristika. O subjektivnim faktorima ovisi poznavanje objektivne realnosti međunarod­ nih odnosa, shvaćanje pojedinih faktora, njihova mjesta, i značenja u dugoročnom postavljanju i u taktičkom djelovanju. Zakonitosti i tendencij e u širem spletu međunarodnih odnosa i veza, poznavanje i analiza realnih mogućnosti, naznaka ciljeva koji predstavljaju optimalne mogućnosti u postojećim okolnostima i, na kraju, realizacij a planiranih ciljeva odgovarajućim sredstvima i metodama izravno ovise o karakteru akcije subjektivnih faktora. Kvalificiranost i uspješnost procesa formuliranja vanjskopolitičkih ciljeva i njihova kasnija realizacija tako najviše ovi­ si o subjektivnim faktorima. Svakako, ovdje treba naznačiti da je i sam pojam subjektivnih faktora koj i dje­ luju na kreatore vanjske politike prilično relativan. Jer ono što je za neku državu, odnosno za kreatora vanjske politike subjektivni faktor, to je za druge države, koje se susreću s tom politikom na međunarodnom planu, objektivni faktor koji prido­ nosi profiliranju određenih akcija i reakcija u međunarodnom političkom sistemu. U teoriji međunarodnih odnosa ponekad se subjektivni faktor shvaća vrlo usko i nastoji svesti prije svega na utjecaj moralnih i psihičkih faktora u vanjskoj politici, odnosno na utjecaj istaknutih osoba na karakter politike. S tim u svezi nastoji se analizirati njihov socijalni profil, temperament, sposobnosti intelektualne procje­ ne i sl., što sve zajedno treba utjecati na vanjsku politiku koj u država provodi na međunarodnom planu. Osobito su u teoriji međunarodnih odnosa na zapadu brojna mišljenja u koji­ ma se primat daje tim elementima, što sve zajedno vodi precjenjivanju subjektiv­ nih faktora. Djelovanje pojedine države u međunarodnom političkom sistemu, pa čak i čitava razdoblja vanjske politike u širim okvirima nastoje se obrazložiti uz po-

TEORIJE VANJSKE POLITIKE

moć takvog pristupa, čime se posebno mjesto daje ulozi istaknutih pojedinaca, a sasvim se zanemaruje uloga objektivnih društveno-političkih i ekonomskih činite­ lj a. 161 Cjelokupna bihevioristička škola, koja osnovni pristup međunarodnim od­ nosima temelji na traženju antropoloških, psiholoških i emocionalnih karakteris­ tika, veže ih uz akcij e pojedinaca, odnosno u prvom redu uz osobnost kreatora vanjske politike. Odlučno negirajući sve pristupe koji pokušavaju sagledati šire as­ pekte djelovanja država na međunarodnom planu i vrlo složene mehanizme njiho­ va ponašanja, bihevioristi ističu samo te elemente procjene. Oni tvrde da država, prema tome, od njihovih subjektivnih crta zavisiti i karakter politike, odnosno for­ me i nj ezini sadržaj i postavljeni u širokom sklopu međunarodnih odnosa. Pokušaji objašnjavanja promjena u politici pojedine zemlje isključivo promje­ nom istaknute osobe posebno su došli do izraza u američkoj teoriji koj a, na prim­ jer, cijeli proces poststaljinskih kretanja vezuje uz ime Hruščova kao jedinog tvor­ ca novog kursa i odlučnog likvidatora prijašnjeg sistema. Henry Kissinger je, 1960. godine, dok je bio profesor međunarodnih odnosa na Harvardu, pisao kako se na­ kon dekade nepopustljivosti američke publicističke i teorijske misli, javljaju gene­ ralna mišljenja o tome da je sovjetska vanjska politika "bljesnula šarmom jednog istaknutog državnika".

Mjesto objektivnih faktora u procesu formuliranja ciljeva vanjske politike U objektivne faktore možemo ubrojit sve one faktore koji djeluju neovisno o subjektima stvaranje vanjske politike. To znači da se u toj velikoj skupini objektiv­ nih faktora nalaze različiti činioci koji se opet mogu podijeliti na unutarnje i vanj­ ske. Pod vanjskim faktorima u teoriji vanjske politike obično razumijemo odnos snaga i stvaranje političkih, ekonomskih, vojnih i kulturnih odnosa na danom pod­ ručju, i to kako s gledišta određenog stanja, tako i s aspekta dugoročnih trendova djelovanja. Pod unutarnjim faktorima analiziraju se ekonomske, znanstveno-tehničke, po­ litičke, obrambene i ideološke mogućnosti realizacije vlastitoga nacionalnog inte­ resa. To je vezano uz vanjske napore za akcijom, a sve to zajedno određuje ukupni potencijal vanjskih interesa i potreba pojedine države. Objektivni faktori odreduju tako uvjete i stvaraju situacij u u kojoj treba djelo­ vati vanjska politika. Njima je u stanovitom smislu određen i opseg interesa države U međusobnoj interakciji tih faktora određuje se krug realnih mogućnosti akcija. Na području međunarodnih odnosa, kao uostalom i u svim drugim društvenim ak­ tivnostima, za razliku od nekih prirodnih zbivanja, svi procesi teku na osnovi nji­ hova transformiranja u slobodnim aktima ljudi. To znači da se i objektivni faktori ogledaju u ljudskim dj elatnostima, tj . uz pomoć akcija kreatora vanjske politike koj i analiziraju objektivne faktore i na osnovi te ocjene stvaraju vanjsku politiku. 161 Takve analize vanjske politike nisu daleko od mišljenja prema kojemu je cjelokupna povijest sastavljena od biografija velikih ljudi. 1 04

Formuliranje vanjskopolitičkih ciljeva

U naznaci skupa objektivnih faktora koji utječu na proces formuliranj a vanjskopolitičkih ciljeva treba poći od: - strukture međunarodnog sistema, - vanjskih uvjeta i - sistemskih vrijednosti. To su bitne komponente definiranja situacije.162 Opća vanjskopolitička orijen­ tacija neke države, osobito strategija njezine vanjske politike, djelomično je dio šire strukture sile i utjecaja, kako se oni manifestiraju u skupu različitih jedinica koje tvore stanoviti sustav. Glavne karakteristike takvog sustava temeljni su ele­ ment procjene realnosti i element animiranja kreatora vanjske politike u poduzi­ manju određenih rješenja. U ocjeni te situacije kreatori vanjske politike uglavnom slično promatraju realnost i u seriji kumulativnih odluka teže usmjeravanju politi­ ke svoje zemlje, prilagodivši je zahtjevima i potrebama međunarodnog sistema. Primjerice, u polarnoj strukturi međunarodnih odnosa kreatori vanjske politi­ ke uglavnom zaključuju da je najbolji način očuvanja sigurnosti djelovanje u save­ zu s jednim od lidera suprotnih polova. Pri tome se manje pozornosti posvećuje preferencijama kreatora, stavovima javnog mišljenja ili pak tradicijama. Povijest međunarodnih odnosa pokazuje primjere takvog djelovanja u drevnoj Kini, ili pak u a tenskom savezu, kada su manji članovi smatrali da nema druge alternative nego prihvatiti politiku lidera jednog od dva velika saveza. Nakon Drugoga svjetskog rata u Europi su, također, nastala dva velika polarna sistema država, koja su, međutim, uz niz razlika koje su ih razdvaj ale, imale i vrlo značajnu podjelu n a ideo­ loškom planu, čime je i antagonizam medu njima bio posebno potenciran. 163 Prih­ vaćanjem okvira djelovanja unutar saveza automatski se ograničava sloboda akci­ ja, a struktura sustava koji, u prvom redu, počiva na sili postavlja limite samostal­ nih akcija, kako na unutarnjem, tako i na međunarodnom planu. Tome treba do­ dati da o odnosu unutar međunarodne zajednice zavisi i taj krug ograničenja. U fa­ zi napetih međunarodnih odnosa mogućnosti su slobodnije akcije minimalne, dok u procesima popuštanja članovi polarne strukture dobivaju veće mogućnosti slo­ bodnijega vanjskopolitičkog manevriranja. Oba procesa, koja danas teorija pro­ matra kao procese koncentracije i dekoncentracije sile, osobito su karakteristična za poslijeratno razdoblje međunarodnih odnosa. Ako situacija unutar blokova nije toliko hijerarhična i ako postoj i nešto veći broj nevezanih zemalja na periferiji podsistema, moguće je stvaranje politike nesvrstavanja kao stanovite vanjskopolitičke orijentacije dugoročnog karaktera. Neki teoretičari u primjeru djelovanja grčkih država u 5. st., kada su savezi bili pri­ lično uzdrmani u unutarnjoj strukturi, nalaze prvi uzor takvih odnosa, 164 dok za noviji razvoj međunarodnih odnosa treba, svakako, razmatrati drugu polovicu pe­ desetih godina. Kada postoji stanovita difuznost u međunarodnim relacijama, kreatori vanjske politike nastoje pronaći različit broj veza, jer nijedna država ili grupa država ne nastupa kao permanentna prijetnja ostalima. 1 62 K. J. Holsti, lntemational Politics . , op. cit., str. 169. 1 63 Detaljnije vidjeti u: R. Vukadinović, Europska sigurnost i suradnja, Zagreb, 1978, str. 71-105. 1 64 K. J. Holsti, lnlemational Polities.. , op. cit., str. 170. ..

.

105

TEORIJE VANJSKE POLITIKE

Utjecaj sistemske strukture međunarodnih odnosa na vanjsku politiku pojedi­ ne države vidljiv je i onda kada cjelokupna struktura proživljava fundamentalne krize ili promjene. Samo male zemlje na periferiji zbivanja mogu ostati pasivne ka­ da su posrijedi neki novi elementi međunarodnog razvoja, npr. pri raspadu velikih blokova, nastanku većeg broja novih zemalja ili pak stvaranju novih blokovskih struktura. U fazi raspada stanovitog odnosa ravnoteže snaga mogu se stvoriti mo­ gućnosti za izbijanje nekih novih opasnosti, rađanje novih kombinacija i ponovno vrednovanje glavnih pravaca niza vanjskopolitičkih strategija. Svaki vanjskopolitički cilj ili akcija pojedine zemlje istodobno je odgovor na br­ zo mijenjanje uvjeta i razvoja izvan granica nacionalnoga političkog sistema. Stva­ ranje novoga vojno-političkog saveza, građanski rat u nekoj državi, osobito ako je ona u susjedstvu, ili pak državni udar ili veći rat moraju se analizirati odmah, bez obzira, na karakter dugoročnih ciljeva vanjske politike. Čak i države koje nisu iz­ ravno vezane uz krizna područja ili događaje moraju brzo reagirati na te promje­ ne. Stvaranje politike u pojedinim konkretnim situacijama proces je u kojemu su vladini predstavnici angažirani na razmatranju intencija drugih država, ispitivanju različitih akcija koje mogu služiti kao odgovor i u analizi spekulacija o mogućim posljedicama. Kao najbolji primjer takvoga složenog djelovanja možemo uzeti ku­ bansku krizu, kad je petnaest istaknutih američkih eksperata puna dva tj edna ana­ liziralo moguće sovjetske motive i ciljeve, zatim m oguće posljedice američke akci­ je te različite vrste eventualnoga sovjetskog odgovora. Polazeći od modelskog sortiranja krize u obliku teorije igre, a uz uporabu naj­ suvremenijih računala, nastojao se naći odgovor na najrazličitije varijable u koji­ ma su bile istaknute mogućnosti: upućivanja diplomatskog protesta Sovjetskom Savezu, blokade Kube, poduzimanja zračnog napada na sovjetske rakete i, na kra­ ju, invazije na otok.165 No istraživanjem svih tih mogućnosti dobiven je i niz novih varijabli kao i potencijalnih sovjetskih kontra-akcija, što je uvjetovalo izbor bloka­ de kao najšire forme, koja je istodobno omogućila mnogo širu opciju sovjetskom rukovodstvu. Taj primjer, uz svu svoju složenost, najbolje pokazuje koliko je poje­ dini vanjskopolitički cilj b ilo koje države funkcij a akcija i ciljeva druge države ili čak niza drugih država. A sve se te akcije interpretiraju u intelektualnim okvirima analizom stavova, očekivanja i vrijednosti. Događaji u međunarodnom sistemu mogu ponekad utjecati na državne ciljeve - jer svaki međunarodni sistem posjeduje stanovite vrijednosti ili doktrine koje prelaze lokalne ili nacionalne vrijednosti. U 18. stoljeću, npr., tzv. božanska prava očuvanja dinastija služila su kao apsolutni cilj bez ikakvih ograničenja. Svako sred­ stvo bilo je opravdano, od političkih saveza do tzv. političkih ženidbi i udaja, kako bi se sačuvala patrimonijalna prava. - Nacionalna uloga države može se promatrati u okviru njezinih odgovora na opću strukturu sile u međunarodnom sistemu. U prilagođavanju svoje orijentacije s obzirom na vanjski svijet države se postavljaj u kao: neutralne, lideri bloka, vj erni partneri u alijansi, međunarodni posrednici, nositelji ideologija ili, u modernom razdoblju međunarodnih odnosa, kao nesvrstane. Ta uloga, svakako, donosi sta­ novite obveze koje mora ispunjavati kreator vanjske politike. Poseban odnos izazi165 Vidjeti o tome 1 06

u:

R. F. Kennedy,

Thirteen

Days: A Memoir of the

Cuban

missile crisis, New York,

1969.

Formuliranje vanjskopolitičkih ciljeva

va postojanje saveza i uloga lidera unutar njega, kada se automatski traži takva ak­ tivnost koja će odgovarati širim koncepcijama skupine država. Lideri velikih ali­ jansi prisiljeni su zbog niza razloga, ne samo vojno-političkih, ispunjavati svoje ob­ veze ako žele održati svoje pozicij e. U takvim relacijama često ostaje malo prosto­ ra za analizu toga je li neka akcija u tom smislu popularna ili nije, jer predvodnička uloga automatski nameće stanovite obveze. Uloga nacije koja je postavljena, ma­ nje-više tradicionalno, može imati kumulativni efekt na percepcije i stavove krea­ tora vanjske politike i javno mišljenje određene države. Ako postoje neka uvri­ ježena shvaćanja o pojedinoj zemlji, naprimjer kao o "lideru slobodnog svijeta", "osloboditelju drugih zemalja", "borcu za mir", "glavnoj antiimperijalističkoj sili" i slično, taj dio stavova i vjerovanj a o medunarodnim odnosima postaje čvrst eleme­ nt u promatranju i definiranju situacij e, te će se uglavnom reflektirati u svim njiho­ vim odgovorima prema van. Značenje nacionalne uloge i percepcije koje odatle izlaze mogu se najbolje vid­ jeti u stavovima kreatora vanjske politike kada su u istim uvjetima dvije zemlje pri­ siljene formulirati svoj u vanjsku politiku, ili pak kada jedna država drukčije pos­ tavlja svoju vanjsku politiku prema dvjema državama koje su relativno blizu i od kojih nijedna sasvim ne prihvaća njezine ciljeve i interese. U ocjeni stupnja opas­ nosti ili mogućnosti razvijanja normalnih prijateljskih odnosa bitnu ulogu ima i na­ cionalna uloga, u kojoj je na stanovit način sadržan i skup gledanja i odgovora na takva pitanja. - Domaći unutarnji zahtjevi pojavljuju se kao važan skup objektivnih faktora koje kreatori politike moraju posebno uzimati u obzir. S obzirom na to da se u pro­ matranju vanjske politike polazi od jedinstvenosti politike kao procesa u kojemu vladajuća klasa zadovoljava i realizira svoje interese, razumljivo je što unutarnja traženja i zahtjevi čine okvir akcije vladajuće klase, koji mora naći svoje istaknuto mjesto u formuliranju vanjskopolitičkih ciljeva. Dio vanjskopolitičkih ciljeva formulira se tako da se ispunjavaju specifični in­ teresi domaćih interesnih grupa, političkih stranaka ili privrednih organizacija. Naprimjer, sredinom 19. stoljeća Velika Britanija je imala manje interesa za us­ postavljanje novih kolonija, ali od 1890. godine snažan pritisak komercijalnih tvr­ tki, vojnih planera, istraživača i misionara utjecao je na brže postavljanje novoga imperijalističkog programa osvajanja kao čvrstih vanjskopolitičkih ciljeva. Terito­ rijalna ekspanzija na temelju tih ciljeva, koje su stvorili i podupirali unutarnji zah­ tjevi različitih kapitalističkih krugova, kasnije je uvjetovala konfrontiranje pres­ tiža Velike Britanije s nekim drugim zemljama, osobito s Francuskom i Nje­ mačkom.166 Ako je djelovanje privatne grupe uspješno, kreator vanjske politike nastoji taj cilj postaviti kao kolektivan, koristeći se u njegovoj realizaciji državnom mašineri­ jom. Moderna država često pregovara kako bi smanjila carine ili porez u korist ne­ koga svog poduzeća ili industrije, ali ona može uporabiti i vojna sredstva kako bi zaštitila privatno vlasništvo, investicije vlastitih gradana ili privatnih tvrtki. Sve to osobito dolazi do izraza danas kada velike kompanije, najčešće multinacionalnog karaktera, imaju šire mogućnosti korespondiranja i otvorenog utjecanja na politi166 K . J. Holsti, International Politics . . , op. cit., str. .

173-174.

TEORIJE VANJSKE POLITIKE

ku velikih kapitalističkih država, te su i njihova traženja u stanovitom smislu auto­ matski ugrađena u vanjskopolitičke ciljeve. Ili, pogledamo li američku politiku prema d ržavama zapadne hemisfere, evidentna je uporaba širokog spleta raz­ ličitih sredstava, počevši od političko-diplomatskih, ekonomskog pritiska, bloka­ de, pa sve do grube uporabe sile, kako bi se zaštitili interesi pojedinih krupnih kompanija. Njihovi su se interesi niz godina nastojali utkati u tzv. koncept ame­ ričkoga nacionalnog interesa. Upravo u nastojanjima da se interesi stanovitih grupa istaknu kao širi interesi države ili nacionalnog političkog sistema kreatori vanjske politike vide i najbolju potporu svojim vanjskopolitičkim ciljevima i akcijama koje trebaju uslijediti. U godinama korejskog rata, koje su američkoj industriji poslužile kao izvrsna prilika za održanje postojeće razine proizvodnje i kasniji stanoviti bum, akcija u Koreji proglašena je sastavnim dijelom borbe tzv. slobodnog svijeta, pri čemu se moraju braniti i američki nacionalni interesi. Velike američke sindikalne centrale, djelu­ jući u sprezi s interesima kapitala, podržale su takve akcije jer su one automatski obećavale punu zaposlenost i očuvanje njihovih širih pozicija na američkoj nacio­ nalnoj sceni. Slično je bilo i u doba rata u Vijetnamu, s tom razlikom što su se inte­ resi grupa tada mogli teže identificirati s općim nacionalnim interesima, a i nova kretanja unutar strukture međunarodnoga političkog sistema onemogućila su kontinuiranje te akcije.167 - U real izaciji vanjskopolitičkih ciljeva neke države istaknuto mjesto imaju nje­ zine sposobnosti za akciju. U procesu formuliranja politike kreator mora uvijek vo­ diti računa o ispunjavanju trenutačnih ili potencijalnih sposobnosti države koje mu mogu služiti u izvršavanju naznačenih ciljeva politike. Taj kvantum sposobnosti neke države zavisi, svakako, o nizu unutarnjih i vanj­ skih okolnosti, kako po svom sadržaju, tako i po oblicima manifestiranja u međunarodnim relacijama. Kvantitetu i tipove sposobnosti dosta je teško kl asifici­ rati jer se u raznim situacijama mogu pojaviti u različitom obliku. Jedanput ta spo­ sobnost države može imati težište u diplomatskoj aktivnosti njezina personala, drugi put će uspješnost akcije ovisiti o ekonomskim sredstvima ili transportnim olakšicama. U krajnosti, postoje i takve situacije kada o vojnoj snazi, tj . o njezinoj kvaliteti i kvantiteti zavisi uspješnost vanjskopolitičkog djelovanja. Sva ta sredstva na stanoviti način indiciraju akcije koje se mogu poduzeti u danoj situacij i. Racionalno ponašanje država, u kojemu se toliko govori i za koje se stalno ple­ dira, trebalo bi uključivati stalno vođenje računa o odnosu između dvije bitne ka­ tegorije: državnih sposobnosti za akciju i njezinih vanjsko-političkih ciljeva. Iako je ovdje teško naznačiti sve varijable tog odnosa, razumljivo je da temeljni balans između tih kategorija može osigurati racionalnost, dok njihova neusklađenost mo­ ra voditi širim poremećajima u vanjskoj politici države. S druge strane, postoji i problem u određivanju dovoljnosti državnih sposobnosti. Za realizaciju svojih ci­ ljeva, posebno dugoročnih, svaka država trebala bi imati gotovo neograničeni kvantum sposobnosti, što u cjelini ne mogu realizirati čak ni supersile. Stoga je, zapravo, u dugoročnoj naznaci ciljeva riječ prije svega o strateškom viđenju bu­ dućeg svijeta, dok sposobnosti ostaju kao ona veza s realnosti koja istodobno vrši 167 Detaljnije vidjeti

1 08

u: R. Vukadinović, Sila i interesi

...

, op. cit.

Formuliranje vanjskopolitičkih ciljeva

korekcije u stupnjevima različitog ranga, smanjujući tako i globalne dugoročne vi­ ZIJe. - Određivanje vanjskopolitičkih ciljeva kao funkcija javnog mišljenja izaziva posebne poteškoće. Odnos izmedu vanjske politike i javnog mišljenja 168 je vrlo teško generalizirati, prij e svega zato što je riječ o specifičnom i većinom individual­ nom odnosu, koji nastaje pod utjecajem niza drugih okolnosti. Osim toga, svako uopćavanje mora voditi računa o ogromnim razlikama koj e postoje u političkim sustavima, što u današnjem svijetu omogućava usporedno egzistiranje d ruštva raz­ ličita po stupnju svog ekonomskog kulturnog i političkog razvoja. Njihovi su društveno-politički i ekonomski sistemi različiti, a i oblici njihova vanjskopoli­ tičkog manifestiranja na medunarodnoj sceni pojavljuju se u raznim formama. Razumljivo u takvoj situaciji ni javno mišljenje nema mogućnosti bilo kakvog većeg izjednačavanja ili prihvaćanja identičnih ili sličnih vrijednosti i ciljeva. Stoga se za potrebe teorijske analize vanjske politike kao model odnosa iz­ medu vanjskopolitičkih ciljeva i javnog mišljenja može uzeti takav odnos u društvu pri kojemu: - građani imaju relativno otvoren dostup informacijama izvana - postoji svijest o vanjskoj politici - formalne političke institucije uživaju političku potporu gradana. Postoje različiti oblici relacija izjedu javnog mišljenja i vanjske politike. Nekad je vrlo teško u vanjskopolitičkim ciljevima izravno vidjeti utjecaj javnog mišljenja, ali u povijesti medunarodnih odnosa bilo je i takvih stanja da su kreatori politike bili prisiljeni prihvatiti stavove javnog mišljenja i neposredno ih uvrstiti u proces formuliranja vanjske politike. Prilikom analiziranja veze koja se uspostavlj a izjedu javnog mišljenja i ciljeva vanjske politike potrebno je razlikovati: tko izražava mišljenje, o kojim pitanjima i u kojim situacijama. Odgovori na ta pitanja mogu pokazati kako će tendencije iz­ ražene u javnom mišljenju utjecati na kreatora i na postavljanje vanjskopolitičkih ciljeva. U analizi prvog elementa, tj . u traženju onih grupa koje se izjašnjavaju o nekim vanjskopolitičkim zbivanjima, istraživanja javnog mišljenja pokazuju da su u razvi­ jenim društvima svjetski događaji prilično nepoznati i nezanimljivi, te da se gradani prema njima postavljaju dosta apatično. Uvriježeni stavovi koje je odred­ beno društvo već prihvatilo teško se mijenjaju, čak i u kritičnim situacijama, što vrijedi za većinu gradana. Medutim, u svakom društvu postoji i dio onih koji su zainteresirani za vanjsku politiku. To su uglavnom muškarci srednjih godina koji pretežno pripadaju građanskom dijelu stanovništva, imaju visoko obrazovanje, profesionalna zanima­ nja i više prihode. Taj dio zainteresiranih gradana redovito prati zbivanja na međunarodnoj sceni, upoznat je s međunarodnom problematikom i ima dostup širim izvorima informacija. Broj takvih osoba varira u različitim državama, a najčešće se smatra da čine l do 15% stanovništva. U drugoj skupini, koja također u 1 68 O samom karakteru javnog mišljenja postoje vrlo različita shvaćanja. Jedanput se o javnom mišljenju govort kao o ne­ vidlj ivoj i nesavladivoj snazi, drugi put sc ističe da se ništa ne može oduprijeti javnom mišljenju, a postoje i shvaćanja da je javno mišljenje nešto misteriozno, pokretno i promjenljivo. (R. Bierzanek, Wspolczesne stosunki miedzynaro­ dowe, Varšava, 1972, str. 72-73). T.

L.

Brewcr,

L. Teitelbau m , A merican

Foreign Policy

...

, op. cit., str.

58-61. 1 09

TEORJJE VANJSKE POLITIKE

različitim društvima čini između 30 do 50% stanovništva, nalaze se građani koji imaju utvrđene stavove o drugim zemljama i određena znanja o srednjim ciljevima vlastite vanjske politike, a ukoliko ih se pita, isto su kadri izraziti se o toj problema­ tici. Njihovi stavovi nastajali su nezavisno, ali ipak je njihovo poznavanje vanjsko­ političke problematike pod snažnim utjecajem okoline. Na njih su djelovali rodite­ lji, lideri političkih stranaka, masovne komunikacije. Ostatak stanovništva, koji prema nekim mišljenjima teoretičara vanjske politike u pojedinim društvima čini čak 70% stanovništva, može se naći u masi apatičnih i neinformiranih građana koji se o najvažnijim pitanjima, odnosno o ciljevima vanjske politike svoje zemlje goto­ vo ne mogu izraziti.169 No ukoliko se promotri o čemu se traži mišljenje tih različitih grupa, evidentno je da u pojedinim trenucima čak i ta naj manje informirana grupa može pokazati velik interes za pojedina konkretna pitanja ili područja vlastite vanjske politike. Ako se dobro mobilizira i usmjeri, ta grupa može izraziti veliku odanost ili neprija­ teljstvo prema stranim državama ili njihovim političkim potezima. Dio javnog mišljenja koji bismo mogli nazvati dobro informiranim i konstan­ tno zainteresiranim promatra šire probleme vlastite vanjske politike i međunarod­ nih odnosa i kadar je izraziti svoje stavove. Bilo da predstavnici te grupe imaju mo­ gućnost izravnog komuniciranja s kreatorima putem prij ateljskih ili stranačkih ve­ za i odnosa, ili pak da imaju mogućnost obraćanja u sredstvima masovnih komuni­ kacija, znanstvenim publikacijama i sl., njihova razmatranja međunarodne prob­ lematike nalaze, više ili manje, put do kreatora vanjske politike. Tzv. doljnji dio javnog mišljenja, koji je inače apatičan i slabo informiran o međunarodnim zbivanjima, u stanovitim trenucima može pokazati živ interes za vanjsku politiku i usto pronaći posebne kanale za manifestiranje svojih gledanja i uvjerenja. Poljoprivredne mjere unutar Europske ekonomske zajednice, odnosno EU, primjerice, nekoliko su puta uvelike uzbudile javno mišljenje, odnosno nje­ gov doljnji dio, u pojedinim državama članicama, čim su se poljoprivrednici osjetili pogođeni nekim proklamiranim mjerama. Apatija i nezainteresiranost nestaju čim se određeni problem postavi kao bliži i konkretniji, koji se može neposredno odraziti na život. Dio teoretičara vanjske politike koristi termin 11raspoloženje11 za oznaku takvih stavova prema vanjskoj politici u kojima su na širi način izražena gledanja koja imaju svoju utemeljenost u prošlim događajima i u aktualnom razvoju politike. U 19. i početkom 20. stoljeća Sjedinjene Američke Države kao mlada kapitalistička država nisu imale nekog interesa za europska pitanja i njihov radijus akcije bio je usmjeren na susjedna područja, koja su pružala dovoljno prostora za snažnu ek­ spanziju svim sredstvima. Takvo stanje urodilo je i određenim raspoloženjem jav­ nog mišljenja, koje je čak i nakon završetka Prvoga svjetskog rata smatralo daje za Ameriku najbolje da se povuče u tzv. splendid isolation. Nakon Drugoga svjetskog rata u Sjedinjenim Državama je svim sredstvima podu piran kurs zaoštravanja od­ nosa sa Sovjetskim Savezom, pri čemu se ta sila prikazivala kao najveća opasnost koja prijeti Sjedinjenim Državama i njezinim vrijednostima. Na toj osnovi nastalo 169

Detaljnije o tome vrlo zanimljivom pitanju vidjeti u : G. Al mond, The American People and Foreign Policy, New York, 1 960;

110

G.

Almond,

S.

Verba, Civic Culture, Prlnceton, 1963.

Formuliranje vanjskopolitičkih ciljeva

je čvrsto utemeljeno javno mišljenje koje se dugo vremena suprotstavljala unap­ ređivanju sovjetska-američkih odnosa.170 Sva ta raspoloženja, kao dio izražavanja javnog mišljenja, naravno, ne pred­ stavljaju neke sugestije kreatoru vanjske politike za formuliranje neposrednih vanjskopolitičkih ciljeva i njihovu realizaciju, ali ipak tvore skup limita u vezi s mo­ gućim teorijskim alternativama koje su na raspolaganju kreatoru. Naprimjer, nemoguće bi bilo da se bilo koja švicarska vlada odjednom izjasni za pristup nekom vojno-političkom bloku, jer je tradicija neutralnosti u najširim masama duboko utkana kao prihvaćeni model uspješnoga i korisnog političkog djelovanja. Znači, to je istodobno i raspoloženje goleme većine građana koje se, osobito u današnjim uvjetima, ne može jednostavno zanemariti. Slično je vrijedilo i za jugoslavensku politiku nesvrstavanja koja je bila sastavni dio općih jugoslavenskih tendencija razvoja. Tako se i nesvrstavanje kao težnja za ravnopravnim postavljanjem svih država u doba hladnog rata, demokratizacijom međunarodnih odnosa, mirom i progresom postavljalo kao vrlo jasno raspo­ loženje koje je bilo teško izmijeniti, ili preko kojega se ne bi moglo prijeći. Situacije u kojima se izražava mišljenje jasno pokazuju na činjenicu da je većina ljudi mnogo više zainteresirana za međunarodne odnose u kriznim situaci­ jama nego u tzv. normalno vrijeme. I zajednice koje su zbog nekih unutarnjih problema razjedinjene u takvim kriznim trenucima relativno lako nalaze zaje­ dničke stavove. Međutim, i u takvim se situacijama teže mijenjaju duboko ukorije­ njeni stavovi nepovjerenja prema drugim zemljama. Naprimjer, američki pred­ sjednik Roosevelt prvih godina djelovanja velike koalicije bio je veoma oprezan u preuzimanju dalekosežnijih obaveza u odnosu spram Velike Britanije. On je imao na umu američke izolacionističke tendencije, ali i stanovita protubritanska raspo­ loženja, posebno prisutna u nekim dijelovima američkoga javnog mišljenja. Slično je b ilo i s odnosom SAD-a prema Sovjetskom Savezu, pa je trebalo dosta napora da se Sovjetski Savez istakne kao ratni partner, unatoč kriznoj situacij i i zajed­ ničkim opasnostima. U stanovitim situacij ama javno mišljenje može vršiti vrlo značajnu presiju na kreatore, a oni pak moraju nastojati donijeti takve mJere koje neće biti u suprot­ nosti s takvim raspoloženjem. Uoči Drugoga svjetskog rata u Irskoj je, npr., pos­ tavljeno vrlo važno pitanje hoće li ona prići Engleskoj protiv Njemačke ili ostati neutralna. Većina javnog mišljenja bilaj e za neprilaženje Velikoj Britaniji, odnos­ no za politiku neutralnosti, te je vlada, unatoč suprotnom mišljenju većine njenih članova, morala izabrati neutralnost. U kriznim situacijama javno mišljenje, iako ne može stvarati politiku ili odgo­ varati na akcije drugih, ipak postavlja limite koje se usuđuju prijeći samo neki is­ taknuti državnici. No u razmatranju odnosa između javnog mišljenja i ciljeva vanjske politike ne treba zaboraviti da je javno mišljenje pod organiziranim utjecajem, osobito sred­ stava m asovnih komunikacij a, te da se s obzirom na njegovu slojevitost i različitu angažiranost njegovih segmenata može tako profitirati da pomaže i podupire akci1 70 Potanje:

R. Vukadinović, Američko sovjetski odnosi , op. cit.; A. World Politics 1970-1982, New York, 1983. ...

B. Ulam, Dangerous Relations:

The Soviet Union in

111

TEORIJE VANJSKE POLITIKE

je vlade. Posebno to vrijedi za situacije kada se vrijednosti i ciljevi vanjske politike ističu inače kao bitni elementi samoga političkog sistema i klasnih odnosa koji pos­ toje u društvu. Stoga i javno mišljenje kao jedan od objektivnih faktora vanjske po­ litike ima relativno značenje.

- Vrijednosti, traženja i tradicije organizacijskog aparata, odnosno onih struktura koje izravno pomažu u stvaranju vanjske politike mogu biti važan element u pro­ matranju i formuliranju ciljeva vanjske politike. U međunarodnim odnosima poz­ nato je mnogo primjera kada su određena ministarstva vanjskih poslova, vojne or­ ganizacije ili obavještajne službe poduzimale akcij e radi samostalnog formulira­ nja vanjske politike neovisno o glavnom kreatoru politike. S druge strane, postoje i primjeri da vrhovni kreator nije uspio uvjeriti ili prisiliti birokratski aparat da rea­ lizira ciljeve vanjske politike kako ih je on zacrtao. Čak i onda kada je kreator potpuno konzultiran o glavnim odlukama, birokrat­ ske vrij ednosti mogu prevladati nad individualnim stavovima, vjerovanjima i pre­ dodžbama. Ministar vanjskih poslova kao šef ministarstva ograničenje u svojoj ak­ ciji ustavnim propisima i običajnim limi tima a u velikom dijelu država i političkim pozicijama u odnosu prema drugim kreatorima politike, posebno pak u odnosu prema političkoj opozicij i. Bez obzira na snagu svog personaliteta, ministar je uvi­ jek izvrgnut utjecajima birokratskog aparata, koji traži produžavanje tradicional­ ne politike, bez ikakvih inovacija, ili se pak suprotstavlja uvođenju nekih novih sa­ držaja u politiku. Iako je teško naznačiti generalne situacij e u kojima organizacij ske vrijednosti, traženj a i zahtjevi aparata mogu imati značaj nu ulogu u definiranju i primjeni ci­ ljeva vanjske politike, možemo navesti nekoliko mogućih situacija. U trenucima kada je politički lider slab ili nestabilan, birokracij i je povećana mogućnost njenog autonomnijeg djelovanja. Isto tako, s obzirom na činjenicu da je većina nekritičkih situacija vezana uz stalno djelovanje nižeg sloja suradnika i da se taj posao obavlja bez angažiranja vrhovnog kreatora ili pak ministra vanjskih poslova, u tom proce­ su aparat ima mogućnosti dati pojedinim pitanjima vlastiti pečat. Prema svj e­ dočenju bivšeg američkoga državnog tajnika Deana Ruska, State Department je u njegovo doba svakoga dana primao oko 1 300 depeša u kojima su američka pred­ stavništva širom svijeta slala informacije i tražila smjernice ili dozvole za do­ nošenje određenih odluka. Državni tajnik uspije pogledati od 20 do 30 telegrama na dan, što je tek oko 2,9%. S druge strane, State Department svakoga dana šalje do 1 000 telegrama u kojima se američkim misijama u svijetu naznačavaju ciljevi i daju smjernice za njihovo izvršavanje. Od tog velikog broja državni tajnik uspije vidjeti pet-šest brzojava, dok američki predsjednik pregleda dva-tri teksta.171 Do­ da li se tome da su Ruskovi podaci iz 1964. godine i daje od tada znatno dinamizi­ rana međunarodna aktivnost, dobiva se slika opsega vanjskopolitičkog angažma­ na. Razumljivo, u takvoj situaciji službenički aparat ima prostora za definiranje vlastitih vrijednosti, zahtjeva i tradicija. U situacij i kada vrhovni kreatori zbog ob­ jektivnih razloga više nisu blizu direktnih izvora informacija, oni na stanoviti način postaju žrtve svojih savjetnika, pojednostavnj ivanja, predrasuda, ukorij enjenih 171 "Testimony o f Secretary of State Dean Rusk t o a Senate Subcommitee", cit. prema: K . J . Holsti, ties . , op. cit., str. 182-183. .

.

112

International Poli­

Formuliranje vanjskopolitičkih ciljeva

stavova, proceduralnog djelovanja i diplomatske organizacije172 Stoga u takvom mnoštvu informacija, različitih analiza i ocjena nije teško učiniti pogrešne poteze, ali je ponekad teško ustanoviti kome treba pripisati pogrešno donesene akte: 173 kreatoru ili njegovu aparatu.174 Međutim, suvremeni razvoj međunarodnih odnosa, kad su umnogome skra­ ćene relacij e međunarodnog komuniciranja, ispunjenje nizom novih karakteristi­ ka koje na stanoviti način eliminiraju mogućnosti djelovanja organizacijskih vri­ jednosti. Posebno to dolazi do izraza u kriznim situacijama, kada treba vrlo brzo reagirati i kada ne postoji mogućnost uključivanja ili konzultiranja birokratskog aparata. Odluke se donose u najužem sastavu, nema vremena za. konzultacije, pripreme pozicij skih ocjena, analize situacije i traženje nekih analogija s prošlim djelovanjima. Hitnost postaje glavni element definiranja situacije, odluke se do­ nose na temelju postojećih informacija, ponekad i neprovjerenih glasina i mišlje­ nja savjetnika na najvišoj razini. U takvim trenucima presudni su individualni sta­ vovi, vrijednosti, vjerovanja i predodžbe koje ima kreator vanjske politike i o tome ovisi definiranje situacije, izbor sredstava i naznaka njihove realizacije. Sve dosad izloženo može se shvatiti u prvom redu kao stanovite hipoteze pro­ matranja vanjske politike koja, kao vrlo složena društvena djelatnost, obiluje mnoštvom različitih mogućnosti djelovanja, a samim tim i teorijskog promatranja. Odnos između subjektivnih i objektivnih faktora u promatranju procesa formuli­ ranja ciljeva vanjske politike, postavljen kao stanoviti teorijski model analize, na­ ravno, ne može uputiti na sve činioce i njihove utjecaje u stvaranju politike. Osobi­ to velike poteškoće zadaje nedostatak komparativnih analiza pojedinih vanjskih politika, koje bi uvelike olakšale sagledavanje nekih čvršćih teorijskih zakonitosti i tendencij a ponašanja. 175 No, bez obzira na sve to, možemo istaknuti da naznačene hipoteze i analize ob­ jektivnih i subjektivnih činitelja vanjske politike treba promatrati kao vrlo važne komponente koje mogu tvoriti bitne osnove formuliranja ciljeva. O karakteru društveno-političkog uređenja, ekonomskim odnosima, obilježjima političkog sis­ tema, urgentnosti međunarodne situacije, tradiciji vanjskopolitičkog djelovanja, osobnim stavovima kreatora i sposobnosti države ovise konkretne mogućnosti profiliranja pojedinih faktora u konkretnoj situaciji. Stoga bismo na kraju mogli naznačiti nekoliko teorijskih premisa takvih akcija koje jasno pokazuju ovo: - što je kritičnija i hitnija situacija, manje ljudi djeluje u definiranju i izabiranju ciljeva vanjske politike, te se tada mnogo lakše reflektiraju personalni zahtjevi, stavovi i uvjerenja 172 D. J. Finlay, T. Hover Jr.,

7304: International Relations on the Planet Earth, New York,

1975, str.

71-73.

173 Nakon strpljivog i dugotrajnog istraživanja pronadene su sve pogreške učinjene u procesu odlučivanja i tko je "kriv" za neočekivani udar na Pearl Harbor. (R. Wolstctter,

Peal Harbor, Warning and Decission,

Sranford, 1962).

174 J. Franke! u analizi takvog stanja odnosa ističe da se time može objasniti zašto je u različitim razdobljima medunarod­ nih odnosa učinjeno vrlo mnogo pogrešaka koje su kasnije uzrokovale tragične posljedice. No uza sve te elemente ve­ zanosti za informacije, stavove i ocjene svoje okoline, Franke! smatra da je ipak najpresudnije to što se u nekim insti­ tucijama shvaćanja kreatora o realnosti veoma razlikuju od stvarnog stanja odnosa u medunarodnoj okolini. J. Fran­ ke!,

The Making of Foreign Policy ... , op. cit., str.

96.

175 Detaljnije vidjeti u: H. M. Valerie (cd.),

Culture and Foreign Policy, Boulder,

1997.

1 13

TEORIJE VANJSKE POLITIKE

- u procesima koji zahvaćaju veći krug aktera, tj . u normalnom procesu stvara­ nja vanjske politike postoje veće mogućnosti reflektiranja grupnih i organizacij ­ skih interesa, ciljeva i vrijednosti koji se pokušavaju ugraditi i u vanjsku politiku. Svemu tome treba dodati i nacionalnu ulogu zemlje, domaće zahtjeve, sposob­ nosti države, doktrine i ideologije. Formuliranje vanjskopolitičkih ciljeva vrlo je složen i značajan proces u koje­ mu se oblikuju odluke vanjskopolitičkog kreatora, i na temelju čega se pristupa stvarnoj realizaciji vanjske politike određene države. U prikazu objektivnih i sub­ jektivnih faktora utjecaja na proces formuliranja vanjskopolitičkih ciljeva dan je najznačajniji dio onih elemenata koji su prisutni u svim situacijama i u svim sredi­ nama. Razumljivo, njihovo pojedinačno značenje, mogućnost stvarnog utjecaja i sadržaj u vanjskopolitičkim ciljevima je vrlo različit, pa bi stoga i ovdje bilo veoma teško ustanoviti neka fiksirana pravila ponašanja na temelju kojih bi se mogli do­ nositi generalni zaključci. U prikazu toga kompleksnog procesa nastojali smo na što jednostavnij i način iznijeti rezultate dosadašnjih istraživanja, koja mogu poslužiti u stvaranju okvira sistema promatranja vanjske politike. Stoga su i objektivni i subjektivni faktori ut­ jecaja prikazani kao komponente koje tvore složen proces formuliranja ciljeva, prije svega zato da pokažemo broj nost utjecaja i njihovu različitost. Oblici pojavlji­ vanja i pravci akcij a koji se formiraju na pojedinim utjecajima, ostaju u ovom slučaju po strani, i samo detaljna analiza komparativnog karaktera mogla bi nakon ispitivanja većeg broja slučaj eva, potvrditi mjesto pojedinih elemenata i njihovo opće značenje.

1 14

VANJSKOPOLITIČKI SISTEM

Sve što je dosad napisano o vanjskopolitičkom odlučivanju potvrđuje daje riječ o procesu u kome vanjskopolitički akteri donose odluke u složenim uvjetima. Međutim, koliko god veliko značenje ima proces vanjskopolitičkog odlučivanja, ne treba zaboraviti da se odlučivanje ne odvija izolirano u nekom hermetičkom krugu, već da je riječ o dj elovanju koje teče usporedo s velikim priljevom drugih aktivnosti i akcij a. Zbog toga i sve ove aktivnosti personalnog, organizacijskog i in­ stitucionalnog karaktera djeluju kao određeni faktori na proces donošenja vanj­ skopolitičkih odluka. I stoga se čitav proces odlučivanja ne može shvatiti kao jedini i n ajvažniji oblik spoznaje vanjske politike, čije bi analize mogle pokazati kako i zašto se stvara određena vanjska politika. Autori koji žele proširiti razumijevanje vanjske politike polaze prije svega od načela sistemske analize uzimajući je kao sredstvo pomoću kojeg se ispituju aktiv­ nosti sadržane u procesu donošenja odluka. Pri tome se odmah ističe da sama po sebi vanjska politika nije sistem, već se zbog preciznosti lakšeg objašnjavanja ona izučava kao sistem 176.

Vanjskopolitičko okruženje Osnovne premise ovakvog sistemskog promatranja vanjske politike mogu se opisati prije svega u fazi vezanoj uz određenje okruženja. Za vanjskopolitičkog ak­ tera okruženje djeluje: kao vanjsko i kao unutarnje sa zahtjevima i porporama koje se javljaju kao stalni stimulansi vanjskopolitičke aktivnosti, odnosno procesa do­ nošenja odluka. O snazi tih inputa, bilo domaćih, bilo vanjskih, ovisi sadržaj, brzi­ na i karakter vanjskopolitičkog odlučivanja. Uz prihvaćenu presumpciju da je vanjska politika sistem i da se može tako pro­ matrati, vidimo da se u središtu tog vanjskopolitičkog sistema nalaze vanjskopoli­ tički akteri i da su oni u stanju djelovati u okviru svojih nadležnosti i raspoloživih sredstava. Aktivnosti koje izlaze iz vanjskopolitičkog sistema u obliku akcija i odluka predstavljaju, ponovno sistemskim jezikom, output u kojem se ogleda stupanj vanjskopolitičke aktivnosti države. Tome treba dodati da se outputi kasnije pret­ varaju u feedback pomoću koga vanjskopolitički akter dobiva povratnu informaci176 M. Clarke, "Foreign Policy System" u : Foreign PolicyAnalysis, M. Clarke & B. White (eds.), Aldershot, 1981, str. 14.

TEORIJE VANJSKE POLITIKE

OSN OVNI MODEL POLITIČKOG SISTEMA

1-­ :::> a.. z

POLITIČKI SISTEM

1-­ :::> a.. 1-­ :::> o

Izvor: D. Easton, A Framework for Politica!Analysis, New York, 1965, str. 112.

1 16

Vanjskopolitički sistem

MODEL VANJSKOPO LITIČKOG SISTEMA

OPERACIJSKO OKRUŽENJE

�

4�

\

KOMUNIKACIJE

\

\ \ \ \ \ ELITA KOJA ODLUČUJE \ \ \ ' \ l 'l >'" l \ ' l PSIHOLOŠKO OKRUŽENJE � - - - - - - -- - ----- --------- l , STAVOVI ELITE l VANJSKI UNUTRANJI l l l ' ' 'l '1' l l l FORMULACIJA � l STRifEG IJSKA � TAKTI ČKA /

J7

�

"�

'l 7

IMPLEMENTACIJA

/

/

/

/ /

Izvor: Brecher, M., The Foreign Policy System of Israel, Oxford, 1 972, str. 3-4.

117

TEORIJE VANJSKE POLITIKE

j u o uspješnosti ili neuspješnosti svoje akcije. Time se feedback ponovno uključuje u input. Ova gruba slika sistema, koji se naziva vanjskopolitičkim, sama po sebi ne ob­ j ašnjava mnogo. Tu je, međutim, dobro uzeti istraživačku paradigmu Michaela Brechera koji se bavio istraživanjem izraelske vanjske politike i koj i je izradio i taksonomiju i model koji svakako ima širu primjenu.177 Brecherovo shvaćanje vanjskopolitičkog sistema polazi od pretpostavki: - da je vanjskopolitički sistem jedinstven - da je dinamičan i da dinamično odgovara na sve stimulanse koji dolaze iz inputa, nastojeći se mijenjati i adaptirati - da je proces u međusobnom odnosu s okruženjem koje stalno dj eluje na vanj­ skopolitički sistem - varij able koje postoje u sistemu vide se kao nezavisne i one kontinuirano međusobno djeluju. Nakon toga Brecher izlaže strukturu svog modela koji se promatran stupnjevito sastoji od: - inputa - komunikacija - psihološkog okruženja - procesa formulacije - implementacije - outputa.178 Razmatraju li se pojedini aspekti, u inputu dominiraju unutarnji i vanjski čim­ benici koji zapravo tvore operacijska okruženje u kojem se stvara vanjska politika. Tu se nalaze vanjski faktori: - globalni - subordinacija - subordinacija drugih - dominantna bilaterala - bilaterala. U unutarnje faktore operacijskog okruženja spadaju: - vojne sposobnosti - ekonomske sposobnosti - politička struktura - interne grupe - elite koje se takmiče. Razina komunikacije promatra prenošenje podataka i informacija o operacij­ skom okruženju akterima koji stvaraju vanjsku politiku. Oni te podatke mogu do­ bivati iz sredstava masovnih komunikacija, iz izvješća različitih agencij a i službi, koje se može n azvati unutarnjom birokracijom, i iz izravnih dvostranih susreta s vanjskopolitičkim akterima drugih zemalja. Psihološko okruženje Brecher vidi u dva različita aspekta - u strukturi stavova i u predodžbama elite. Struktura stavova sadrži: 177 Potanje: M. Brecher, 178 Ibid., str. 3-4. 118

The Foreign Policy System of Israel,

Oxford, 1972.

(

Vanjskopolitički sistem

- ideologiju - povijesno naslijeđe - personalne predispozicije. Predodžbe elite očituju se u analizi stajališta elite spram operacijskog ok­ ruženja, uključujući takmičenje elita i potencijalni pritisak. Proces formulacije strategijskih i taktičkih vanjskopolitičkih odluka promatra se u četiri područja: - vojno-sigurnosnom - političko-diplomatskom - razvojno-ekonomskom - kulturnom statusu. Implementacija odluka postavljena je u sferi djelatnosti šefa države, šefa vlade, ministarstva vanjskih poslova itd. N a završnoj crti ovog modela nalazi se output u kojem su akti i odluke.179 Izloženi modeli vanjskopolitičkog sistema, koliko god se može činiti artificije­ lan, ipak sadrže uporabljive točke. Evidentno je da su razine promatranja vanjsko­ političkog tijeka aktivnosti dobro postavljene i da se postavljanjem određenih gra­ nica između pojedinih djelatnosti vanjska politika shvaća prije svega kao stalan proces. Na taj način ulazi se u sferu bihevioralnog promatranja koje prelazi for­ malne zakonske i ustavne nadležnosti, službene podjele institucij e, te promatra načine ponašanja, utjecaja i komunikacija što uvijek prelazi institucionalne i grup­ ne gramce. Uzimajući takav fokus istraživanja, vanjska politika određene zemlje ne promat­ ra se samo u skladu s pisanim pravilima i dužnostima pojedinih aktera, niti pak out­ put služi kao jedini pokazatelj smjera vanjskopolitičke aktivnosti. Shvaćanje vanjske politike, kao procesa, i određivanje važnosti vanjskopolitičkog sistema omogućava da se u analizu uzme niz formalnih i neformalnih aspekata koji utječu na aktere i ko­ ji samim tim pokazuju i razlike između djelovanja pojedinih struktura utemeljenih na istim zakonima. Očito je da smjene vlasti u demokratskim državama, personalne promjene na čelu države ili npr. smjene administracije u Sjedinjenim Američkim Državama, daju dovoljno prostora da se u novom svjetlu promatra psihološko ok­ ruženje koje nastaje i da se prati kako se mijenjaju, makar i suptilno, procesi formu­ lacija vanjskopolitičkih odluka ili pak njihove implementacije. Ono što je posebice važno odnosi se na činjenicu da se, za razliku od brojnih pristupa vanjskoj politici koji se koncentriraju isključivo na politici jedne države, u sistematskoj analizi i u postavljanju vanjske politike kao sistema pruža konkretna mogućnost za analiziranje vanjske politike kao međunarodnog fenomena. To je, istodobno, napor da se vanjska politika shvati kao značajna funkcija određene vla­ de, ali i kao dio međunarodnog sistema. Pridržavajući se određenja sistema i aplikacije na vanjskopolitički sistem, približavamo se mogućnosti izvođenja komparacija, što je posebice značajno za vanjsku politiku. Bilo da se radi o usporedbi djelovanja određenih vanjskopoli­ tičkih aktera, komparaciji utjecaja na stvaranje politike, ulozi vojske ili utjecaju 179 D. A.

Easton, Framework for Politica/ Analysis, New York,

1 965, str. 1 1 2.

119

TEORIJE VANJSKE POLITIKE

javnog mnijenja, komparativne analize su moguće i izvedive unutar sistemskog pristupa. 1 80 Zamjerke koje se stavljaju ovakvom promatranju vanjske politike najbolje je možda okarakterizirao Macridis koji piše da prihvaćajući sistemski pristup dolazi do toga da "treba sve izučavati". 181 Ako se vanjska politika shvaća kao proces i ako se ustvrdi da je ona podobna za prezentiranje na razini jedne države i međunarod­ nog sistema, očito je da je tada potrebno težiti nekim parametrima koji pokazuju stalnost. Neki autori182 koncentriraju svoj a istraživanj a na inputu i outputu videći ih kao najjasnije i najlakše identificirane parametre. Input je lako uočljiv i čitljiv, a isto ta­ ko su i akti i odluke, koji predstavljaju odgovor vanjskopolitičkog sistema na inpu­ te, relativno lako vidljivi. Sistemski pristup operira uglavnom s apstrakcijama i on nije teorija vanjske politike, iako je u stanju naznačiti ono što je bitno. Međusis­ temski pristup ne može specificirati odnose izravno, niti pak dati povezana ob­ jašnjenja ponašanja. Pretpostavke vanjskopolitičkog sistema postavljene su tako da se djelovanje sistema uzima kao značajno i da se ponašanje određenih aktera ne vidi samo kao dio njihovog racionalnog izbora, već kao utjecaj koji je došao iz međunarodnog okruženja i koji je omogućio takav racionalni izbor. Promatrano na primjeru stra­ tegijskih odluka koje su prezentirane kao ključne, od racionalnog aktera traži se dobivanje po'tpore za takvu odluku. Ona može biti usmjerena na odbijanje potpo­ re za stupanje u rat, slanje vojnih snaga izvan zemlje, uvođenje posebnih mjera i sl. Tu se dakle očekuje racionalno ponašanje lidera i traži mogućnost pronalaženja utjecaja, koji je došao izvan sistema, bilo da je riječ o odlukama koje imaju za cilj uporabu sile, ili je pak riječ o nekim pregovorima o razoružanju (SALT, INF, START). U praktičnoj realizaciji politike nemoguće je naći jednu važnu odluku koja bi bila postavljena izolirano, i prije nego što je definitivno postavljena u outputu, od­ luka prolazi kroz različite sfere i moguće filtre. To praktički znači da razni birok­ ratski akteri imaju prilike dati neki svoj pečat odluci, umanjiti ili uvećati njezino značenje. U dnevnoj rutini djelovanja ministarstva vanjskih poslova danas je nor­ malno da se u velikim državama primaju kao inputi tisuće izvješća, telegrama, e­ mailova i telefonskih poruka, te da se u tom golemom komunikacijskom vrtlogu događa da birokracija najčešće djeluje u skladu sa svojim refleksim a koji su pri­ marno postavljeni na rutini. U kojoj mjeri će neka situacija biti shvaćena kao izra­ zito važna ili kritična, kako će se proslijediti neka informacija, hoće l i se brzo reagi­ rati - sve su to pitanja koja u praksi svakom ministarstvu vanjskih poslova pred­ stavljaju stalan problem. 180 M. Clarke, Foreign Policy System.. , op. cit., str. 1 8; J. Snyder, Mith of Empire: domestic polities and international ambi­ tion, Ithaca, 1992. 181 R . C. Macridis, "Comparative Politics and the Study of Government: Search For Fokus", Comparative Politics I , 1 968, str. 8 1 . 182 Vidi: P. McGowan & I L Sha piro, The Comparative Study of Foreign Policy: A Survey of Scientific Findings, London, 1973. .

1 20

Vanjskopolitički sistem

U takvom promatranju vanjske politike u prvi plan se ističe sistem akcija, a ne toliko odluke. Brojne vanjskopolitičke akcije nemaju neku čvrstu vezu s izravnim političkim odlukama i pojavljuju se u različitim oblicima i različitoj količini. Jed­ nom su to izravne i vitalne odluke, neke će se tek racionalizirati u postojeću prak­ su, dio odluka biti će jasan, dio će biti postavljen namjerno prilično nejasno i dvos­ misleno, odluke mogu i zadržavati donošenje prave odluke "kupujući vrijeme", ne­ ki put će odluke već u startu biti postavljene kao nemoguće za izvedbu.183 U usporedbi s unutarnjepolitičkim sistemom, vanjskopolitički sistem je amor­ fanjer su in puti i outputi amorfniji. Vanjskopolitički sistemi su stalno angažirani u traženju prihvatij ivih metoda stvaranja političkih i analitičkih odluka. One se traže prije svega u okvirima najvažnijih determinanti i u vremenu kada je lidership u ak­ ciji.184 To je najvidljivije u doba postojanja određene krize. Tada vanjskopolitički sistem djeluje na tipičan i karakterističan način, uključeni su svi politički akteri, stalno se traži sve više informacij a, malo je vremena za diskusije i potrebno je dje­ lovati brzo. Modelski gledano, kriza se vidi kao određeno stanje u kome postoji vremenski presing, povećani osjećaj opasnosti i stvarno iznenađenje. lako je djelovanje u kri­ zi najčešće vezano uz nacionalni interes, politički lidership mora pokazati snagu i konzultacije su vrlo ograničene, ali to ipak nije aktivnost koja bi bila nužno vezana uz analitičko donošenje odluka.

Sadržaj vanjskopolitičkog sistema Prihvatimo li sistemsku analizu kao mogući pristup objašnjavanja vanjske poli­ tike, odmah treba istaknuti da se djelovanje vanjskopolitičkog sistema ne odvija u nekom praznom prostoru koji bi bio ograničen samo granicama tog sistema. Vanj­ ska politika države odvija se u okruženju drugih sistema i prima stalne inpute iz tog okruženja. Među njima se nalaze zahtjevi za akcijom, vrijednosti, prijetnje i feed­ back koji povratna isto dolazi iz okruženja. Sve to zajedno stvara jedinstvenu sre­ dinu vanjskopolitičkog sistema u kojoj se stvaraju pojedinačne vanjske politike, odnosno pojedinačni nacionalni vanjskopolitički sistemi. Već smo ustanovili da vanjska politika nije utemeljena samo na vanjskopoli­ tičkim odlukama, već da su tu isto tako čvrsto postavljene različite vrste akcija koje se, također, može promatrati kao sistem akcija. Sistem akcija postoji u vanjskopo­ litičkoj sredini i zajedno s vanjskopolitičkim sistemom, društvenim sistemom i međunarodnim sistemom i utjecajima koje oni stvaraju, stvara jedinstvenu sredi­ nu vanjskopolitičkog sistema, odnosno njegove glavne sadržaje.185 U tom sadržaju postoji širok i razgranat kontekst ideja, vrijednosti i stavova ko­ ji stalno utječu na društvo, ali isto tako i na dijelove koji stvaraju vanjsku politiku, odnosno na vanjskopolitičke aktere. Očito je da se ta veza ogleda u svim sredina­ ma, te je tako moguće reći da se siromašne afričke države pojavljuju kao minorni 183 M. Clarke, Foreign Policy System , op. cit., str. 29. 184 J. Spanier, E. M. Uslabder, How American Foreign Po/i(y is Made, New York, 1978, str. 104- 1 29. ...

185

Ch. Farrads, ''The Context of Foreign Policy" u: Foreign Policy . , op. cit. str. 35. ..

,

121

TEORIJE VANJSKE POLITIKE

međunarodni akteri, ne samo zbog svoje veličine i ekonomske nerazvijenosti, već isto tako zbog nedostataka modernih institucija i slabe društvene povezanosti. Vanjskopolitički sadržaj koj i dolazi iz okruženja vrši stalan utjecaj na vanjskopoli­ tičke strukture, njihovo ponašanje i utječe na mogućnost ostvarivanja uspjeha u vanjskopolitičkoj akciji. Slično kao i u znanosti o međunarodnim odnosima, i u teoriji vanjske politike se vode diskusije o odnosu između sadržaja i sistema. Marksisti su zastupali stajalište da je politika rezultat konfiguracije ekonomskih i društvenih snaga koja se odražava u političkom sustavu. Dio drugih autora inzistira na važnosti geografskog utjecaja is­ tičući da je to moguće pratiti posebice kroz povijest. Tehnološki čimbenici uzimaju se, pak, kao sastavni dio promjena koje su vodile globalizaciji, te se želi kroz tu priz­ mu promatrati i promjenu na planu vanjskopolitičke strategije. Ako se prihvati taksonomija britanskog autora Farradsa, može se promatrati sadržaj u kojem vanjskopolitički sistem djeluje analizom: - društvene strukture i kulturnih tipova - ekonomskih i prostornih elemenata - međunarodnog konteksta.186 l . Polazeći od takve analize u prvom slučaju, gdje se postavljaju društvena struktura i kulturni tipovi kao sredstvo obrazlaganja vanjske politike, ujedno se stvara i izvanredan prostor za matricu u kojoj se mogu mijenjati sastavni elementi i gdje se istodobno udara temelj komparativnom pristupu vanjskim politikama raz­ nih zemalja. Uzmu li se, primjerice, zemlje koje imaju niz sličnosti po tipu društve­ no-ekonomskog uređenja i političkih odnosa, mogu se vršiti usporedbe koje bi on­ da trebale pokazati kakvu vanjsku politiku provode društva koja imaju niz sličnosti u svom općem određenju. Kao primjer mogu se uzeti Velika Britanija, Njemačka i Švedska - tri najrazvi­ jenije industrijske države zapadne demokracije, bogata i razvijena društva koja k tome kombiniraju sistem d ržave blagostanja s mješovitim gospodarstvom. Ipak, unatoč svim sličnostima, Velika Britanija je zemlja s dugotrajnom imperijalnom prošlošću i nastojanjem zadržavanja uloga velike sile, što se ogleda i u posebnim odnosom sa Sj edinjenim Američkim Državama, obrani, ekonomskim pitanjima i pristupu Europskoj uniji. Švedska je zemlja koj a p rovodi neutralnu politiku, ali koja je izrazito angažira­ na kada je riječ o pružanju međunarodne pomoći, razvoju i naoružanju. S druge strane, Švedska je ušla u EU zadržavajući svoju snažnu obrambenu politiku. Njemačka je zemlja koja je bila glavni uzročnik dvaju svjetskih ratova, gdje je vladao nacizam i koja je nakon Drugog svj etskog rata punih 45 godina bila podije­ ljena. Tek nakon uj edinjenja 1 990, Njemačka nastupa kao snažan vanjskopolitički akter koji traži svoje mjesto u međunarodnim odnosima, posebice putem francus­ ko-njemačkog saveza i svoje uloge u EU. Ovaj primjer pokazuje unutarnjopolitičke sličnosti i vanjskopolitičke razlike u visokorazvijenim zemljama, i stoga su u pravu oni istraživači koji kažu da je u nekim drugim situacijama, kada se radi ili o manje razvijenim zemljama ili o zemljama koje su bile izložene snažnoj ideološkoj i političkoj dominaciji, mnogo lakše ustvrditi ve186 Ibid, str.

122

36.

(

Vanjskopolitički sistem

zu između unutarnje i vanjske politike, te djelovanje vanjskopolitičkog sistema. Iz toga su se bila i razvila komparativna istraživanja "zapadnoeuropske", "komunis­ tičke" i "vanjske politike zemalja u razvoju", koja su pokazala konkretan put kompa­ rativnim istraživanjima vanjske politike. Iako su se mogle staviti brojne zamjerke na odabir pojedinih zemalja, njihovu karakterizaciju i neke usporedbe, očito je da su ta istraživanja bila pionirskog karaktera, i da još uvijek imaju svoju vrijednost, unatoč svim promjenama, koje su se dogodile u međunarodnim odnosima.187 Točno je da su sličnosti među zemljama s niskim stupnjem modernog razvoja (npr. afričke zemlje) mnogo veće nego u razvijenih zemalja sličnog tipa. To isto vri­ jedi i za bivše socijalističke zemlje koje su u vremenu postojanja SSSR-a uglavnom dosljedno slijedile zacrtanu vanjsku politiku, te su i utjecaji druge vrste bili prilično periferni u odnosu na one utjecaje koj i su dolazili iz glavnog središta - Moskve. Ako bi se danas htjelo vršiti neka komparativna istraživanja tada bi npr. bilo dobro uzeti tri baltičke zemlje: Litvu, Latviju i Estoniju, koje u velikoj mjeri dijele zajedničku nedavnu političku povijest, koje su istodobno stupile na put demokrat­ skih političkih i ekonomskih promjena, i čija je vanjska politika bila gotovo jedin­ stvena u izjašnjavanju za ulazak u NATO i EU. Isto tako i ponašanje unutar ove dvije euroatlantske organizacije, također bi pokazalo gotovo totalnu identičnost stavova baltičkih zemalja. Tražeći mogućnost komparacija, u teoriji se polazi od Rosenauove distinkcije između dvaju različitih društvenih struktura i političkih sistema, koje on definira kao "otvoreni" ili liberalni sistem i kao "zatvoreni" autoritarni sistem. Otvoreni, li­ beralni sistem lakše vrši prijenos vlasti, a u vanjskopolitičkom odlučivanju, čak i u vremenu kriza, treba više vremena. S druge strane, autoritarni sistem na planu vanjske politike je gotovo sasvim samostalan u donošenju vanjskopolitičkih odlu­ ka (primjer bivšeg SSSR-a), ali je prijenos vlasti mnogo teži.188 Promatrajući karakteristike tipova različitih društava, spominje se i podjela na homogena i heterogena društva. Homogeno je ono društvo u kojem prevladava el­ ement relativne jedinstvenosti kako sastava stanovništva, tako i prihvaćanja glav­ nih vrijednosti i stavova koji imaju utjecaj na vanjsku politiku. S druge strane, u he­ terogenim društvima koja su podijeljena zbog postojanja različitih grupa stanovni­ ka (afričke zemlje), zatim zemlje koje su podijeljene jezično (Belgija) ili unutar­ njim ratom (Nigerija, Balkan), �eže je stvarati vanjsku politiku koja će zadovoljiti i sve dijelove stanovništva i koju se onda može uzeti kao jedinstveni parametar u us­ poredbi s nekim drugim državama. U komparativnim analizama vanjske politike koje žele pokazati vezu između pojedinog društva i vanjske politike koja se stvara, treba svakako prihvatiti od­ ređenu dozu uopćavanja, koja ističe četiri pola u svakom društvu oko kojih je mo­ guće vršiti komparacije: Stupanj institucionalizacije vanjske politike koji odmah pokazuje razlike iz­ među razvijenih, tradicionalnih vanjskopolitičkih aktera, zemalja u razvoju i novih država. Međutim, i razvijena institucionalizacija vanjske politike, također otkriva 187

Vidi tri već spomenute knjige: Foreign Policy Making in Developing Countries, Saxon House,

1977; Foreign Policy Ma·

king in Western Europe, Saxon House, 1978; Foreign Policy Making in Communist Countries, Saxon House, 1979. 188

J. N. Rosenau,

The Adaptation of National Societies, New York, 1970.

123

TEORIJE VANJSKE POLITIKE

probleme u visokom stupnju koordinacije ili u tendenciji gubitka kontrole, te j e stanovita doza smanjene institucionalizacije dobrodošla. Drugi pol, koji se vidi u otvorenosti i zatvorenosti društva, postavljen je ne toli­ ko kao ekonomski čimbenik otvorenosti koji odražava ekonomsku slobodu, već kao mogućnost koju pruža otvoreno društvo da se slobodno razmjenjuju informa­ cije i ideje, da postoje pluralističke grupe i da se relativno slobodno ulazi ili izlazi iz političke aktivnosti. Dodajmo da su to manje-više bili parametri tzv. treće košare u procesu Konferencije o europskoj sigurnosti i suradnji, a da su padom socijalis­ tičkog sustava oni danas manje više ostvareni na čitavom europskom kontinentu (ograničenje su svakako Bjelorusija i dijelom Rusija). Treći pol se bavi pitanjima homogenosti i heterogenosti društva, tvrdeći da test socijalne kohezije počiva u stupnju prihvaćanja vrijednosti, a ne u mjeri u kojoj to odražavaju institucije. Jake nacionalne podjele u jednoj zemlji, različiti jezici, reli­ gije, etničke grupe, plemenski odnosi i konflikti vode poteškoćama u stvaranju vanjske politike i očito da je takvu državu nemoguće komparirati s onima koje su relativno homogene, stabilne i bez takvih problema. Četvrti pol predstavlja kriterij modernizacij e koji pokazuje stupanj koji su od­ ređene zemlje dosegle u svom razvoju i koji je u stanju potvrditi da postoje razlike čak u zemljama koje su istog tipa i približno iste razvijenosti (Francuska - Velika Britanija). To svakako može stvoriti posebne odnose između društvenih razlika i utjecaja na vanjsku politiku.189 Ova četiri pola nisu neka vrsta teorijskog modela koji bi mogao objasniti do kraja sve utjecaje koji se vrše na vanjskopolitički sistem. Očito je da je u procesu stvaranja politike itekako značajno istražiti povijesna iskustva zemlje, kvalitete li­ dera, karakter određenih poteza, utjecaje aktera izvana, stupanj opasnosti i sl. Međutim, određivanjem sadržaja utjecaja na vanjskopolitički sistem ti polovi mo­ gu biti korisni instrumenti boljeg razumijevanja vanjske politike i stvaranja kon­ kretnih elemenata za komparacije. 2. Ekonomski i prostorni elementi polaze najprije od tvrdnje da ekonomski raz­ voj pojedine države direktno utječe na njezinu društvenu strukturu i vanjsku poli­ tiku. Čitav niz teoretičara, od Lenjina pa do suvremenih postmarksista, u međuna­ rodnim odnosima ističe daje vanjska politika rezultanta ekonomskih odnosa, tak­ mičenja za tržišta i traženj a profitabilnih investicija.190 Druga skupina autora traži uzroke na drugoj strani. George Modelski tako tvr­ di da postoje dva velika društva, odnosno društveno ekonomske cjeline: Agrarija i Industrija. Svaka od njih ponaša se na ekonomskom i društvenom polju d rukčije i proizvodi drukčije efekte. Iako je to prilično uopćeno, iz toga se na neki način iz­ vlači promatranje razvijenih i nerazvijenih zemalja, 191 odnos zemalja u razvoju, kao i onaj duboki jaz koji odvaja razvijeni Sjever od manje razvijenog Juga. 189 Ch. Farrads, The Context of Foreign Policy..., op. cit., str. 41-43. 190 Kao tipično djelo vidjeti: T. Wallerstein, The Age o/Transition: Trajectory ofthe World System 1 945-2002, London, 2003. 191 G. Modelski, "'Agraria and Industria' Two Models oflnternational System" u : K. Knorr and S. Verba (eds.), The Inter­ national System: Theoretical Essays, Princeton 1961. 124

Vanjskopolitički sistem

Postoje i mišljenja da postoji izrazita međuzavisnost između ekonomskog raz­ voj a i vanjske politike. Taj se odnos vidi u tome da nerazvijene zemlje nisu u stanju razviti samostalnu vanjsku politiku i da su uvijek u nekom ovisnom odnosu spram razvijenih zemalja.192 Primjere takve vrste u današnjem svijetu, naravno, nije teško naći i koliko god je bitno zalagati se za razvijanje demokratskog i multipolarnog svijeta, očito je da je danas golem broj zemalja na rubu ekonomskog sloma, te da je za njih svaka pomoć izvana, bez obzira na cijenu, prihvatljiva, a za elite na vlasti po­ sebno dobrodošla. Britanski profesor Northedge, unoseći stanovitu dozu darvinizma u međuna­ rodne odnose, tvrdio je da je u međunarodnim odnosima stalna pojava da velike zemlje traže dominaciju nad manjima i da u tome čak i nisu bitni ekonomski inte­ resi. Ono što natjerava velike države na takvo ponašanje sastavni je dio prirode ve­ like države i karakteristika međunarodnog sistema gdje postoji stalno takmičenje za novim osvajanjima, odnosno podređivanjima malih zemalja od strane velikih.193 Međutim, proces globalizacije unosi nove elemente i u vanjskopolitički sis­ tem. Očito je da u sve povezanijem svijetu, koji je odavno postao "globalno selo", problemi ekonomskog razvoja- bilo da se vide kroz promjene cijena bitnih ener­ genata, inflacij e, ekonomske krize, poremećaja na deviznom tržištu i sl. - nose globalno značenje i da kao snažni inputi djeluju na gotovo sve vanjske politike. Upravo zbog globalizacij e ekonomski udari u jednom dijelu svijeta brzo se os­ jećaju na d rugom (Azijska kriza), a najsnažnija svjetska supersila itekako strahu­ j e od budućeg razvoja na nekim područjima koja su značaj na kao američki trgo­ vinski partner (IGna). Posljedica svega toga je što i ekonomska strana u vanjskoj politici, konkretno u diplomaciji, sve više dobiva na značenju. Ekonomski razvoj uzima se kao osnovna pretpostavka uspješnog državnog razvoja, a bitan je i za mjesto koje će zemlja ima­ ti u međunarodnim odnosima. Budno prateći zbivanja na međunarodnom gospo­ darskom planu, danas se nastoji sve više angažirati vanjskopolitički aparat koji, uz stvaranje primarno političkih odluka, mora stalno voditi računa o širokom spletu ekonomskih globalnih veza. Upravo globalizacija zahtjeva stalno istraživanje mjesta i mogućnosti djelovanja, bilo da je riječ o regionalnim ili širim relacijama koje u krajnosti zbog globalne povezanosti imaju uvijek ishodište u utjecaju na vanjskopolitički sistem. Prostorni elementi i njihovi utjecaji na vanjskopolitički sistem zadržali su još uvijek svoje mjesto u analizama vanjske politike. Za realiste u međunarodnim od­ nosima, od Carra do Morgenthaua, to su bile stalne crte koje su mogle poslužiti kao značajni parametri vanjske politike. Prihvaćajući Mackinderova stajališta, realisti su isticali da su fizički oblik zemlje, površina, krajolik, klima, geografski po­ ložaj i resursi važni u ocjeni ukupnog mjesta koje neka zemlja ima u međunarod­ nim odnosima. Promjene u međunarodnim odnosima, jačanje tehnologije i stva­ ranje globalnih parametara povezivanja i napretka, svakako mijenjaju nekadašnje fiksne i tzv. geografske čvrste realnosti. Brz razvoj prometnih sredstava i teleko­ munikacija radikalno je promijenio mogućnosti komuniciranja među najudaljeni192 Franck, Latin America: Underdevelopment or Revolution , New York, 1969. 193 F. S. Northedge, The International Political System, London, 1976, str. 10. Vidi: A. G .

125

TEORIJE VANJSKE POLITIKE

jim zemljama, stvorio je uvjete za izravno upoznavanje s pojedinim društvima, ut­ jecao je, i stalno utječe, na nove percepcije i stavove. Nemoguće je, naravno, negirati vrij ednost geografskih elemenata za razumije­ vanje međunarodnih odnosa, pa i vanjskopolitičkog sistema, ali je očito da se on ne može uzeti kao samostalan čimbenik unatoč svoje "fiksnosti". Fizičke karakteristi­ ke i psihološke crte, stavovi i percepcije vanjskopolitičkog aktera koji n a specifičan način vidi prostorne elemente i tehnološke promjene, sve to utječe na geografski faktor koji se, kako to s pravom ističu neki autori, filtrira kroz percepcije donosite­ lja odluka i njegovo uvjerenje o tome imaju li geografski elementi ili nemaju neko značenje za akciju koju će se poduzeti.194 3. Međunarodni kontekst ogleda se u utjecajima koje međunarodni sistem, kao globalna cjelina, vrši na pojedinačne vanjskopolitičke sisteme. Kako se radi o stal­ nom odnosu u kojem in puti iz međunarodnog sistema izravno nalaze svoje mjesto u vanjskopolitičkom sistemu, može se govoriti o stalnim inputima koji se ogledaju u: - djelovanju putem strukture međunarodnog sistema - položaju države u međunarodnoj hijerarhiji - savezima u okviru koj ih djeluje vanjskopolitički sistem - inputima koji proizlaze iz međunarodnih obaveza koje je država preuzela.195 Unatoč svim razlikama u društvenim strukturama i ekonomskom razvoju drža­ va, u međunarodnoj zajednici postoje neka pravila kojih se pridržavaju svi članovi. Tvrdnje realista da su međunarodni odnosi džungla bez ikakvih pravila i da jedino sila služi kao glavni instrument i orijentir u međunarodnim odnosima, nisu točne. Pravila koja se prihvaćaju izrasla su iz onih koja su se odnosila na rat, dakle og­ raničenja sile, ali i na ona pravila koja su proizašla iz različitih oblika međunarod­ ne suradnje. Međunarodno ratno pravo primjenjuje se u najvećem broju slučaje­ va, norme o diplomatsko-konzularnim odnosima su jedinstveno prihvaćene, nor­ me vezane uz funkcionalni razvoj međunarodne suradnje od početnih oblika (međunarodna telegrafija, plovidba rijekama, poštanski promet) razvile su se u brojna pravila koja se danas prihvaćaju u globalnim razmjerima, u širokom krugu sve globalnije međunarodne povezanosti. Naravno da postoje brojna odstupanja od takvog ponašanja, ali države koje su stupile u rat, prekršivši međunarodna pravila, ili pak zemlje koje su pomagale te­ roriste i razne terorističke organizacij e ili se nađu pred akcij om skupine snažnijih država, ili se zbog pritiska i sankcija (Libija) dobrovoljno izjasne protiv takve poli­ tike i u praksi je napuste. Tojasno pokazuje da međunarodni sistem, koliko god je još uvijek do kraja neiz­ građen i koliko god se pravila i norme UN-a ne primjenjuju (posebice zabrana upo­ rabe sile), ipak može utjecati na vanjskopolitički sistem vršeći pritisak kako bi uskla­ dio svoje ponašanje sa standardima koji postoje u međunarodnoj zajednici. 196 194 R.

Vukadinović, Međunarodni politički odnosi, Politička kultura, Zagreb, 2004, str.

195 Ch.

Farrads, The Context ofForeign Policy , op. cit., str.

196

Ibid.

126

...

47.

67-73.

(

Vanjskopolitički sistem

Za vanjskopolitički sistem države bitno je kakvu poziciju ona ima u međuna­ rodnoj zajednici. Inputi koji dolaze iz međunarodnog okruženja bit će svakako stalni, ali razumljivo da će oni biti mnogo veći kod velike države, i da će možda biti neprimjetni kod malih ili pak m inijaturnih država. Sjedinjene Američke D ržave su globalna "prva, jedina i posljednja supersila",197 one, prema nekima, imaju tenden­ ciju prerastanja u unipolarnog lidera i jasno je da su inputi iz međunarodnog ok­ ruženja na tu državu mnogobrojni. Pri tome je svakako bitno naznačiti da ti inputi ne ovise samo o voj noj , eko­ nomskoj i političkoj diplomatskoj snazi, odnosno slabosti određene države. Pozi­ cija zemlje u međunarodnoj zajednici doživljava se na različite načine i pri tome se uzimaju o obzir razni kriterij i, no jedan od najvažnijih je svakako onaj koji pokazu­ je kako ostale članice međunarodne zajednice vide određenu državu i kakvo joj mjesto pridaju. U godinama hladnog rata nesvrstane zemlje (Indija, Egipat, Jugoslavija)198 imale su važno mjesto u hijerarhiji međunarodnih odnosa, čak su bile promatrane kao tzv. srednje sile. Tu se, naravno, nije radilo o njihovoj vojnoj ili ekonomskoj si­ li, već je kao kriterij procjene služio njihov međunarodni angažman. Zemlje koje su predvodile skupinu nesvrstanih, koje su nastupale protiv blokovske politike i koje su pledirale za izvanblokovsku poziciju, uživale su ugled i imale su posebni položaj u međunarodnim odnosima. Današnje članice nesvrstanih, unatoč gole­ mog broja zemalja 199 koje sudjeluju u pokretu nesvrstanih, nisu više toliko politički važne, niti imaju neke strategijske projekte koje bi mogle predočiti međunarodnoj zajednici, pa je i njihov prestiž znatno manji. Input koji dolazi iz međunarodnog sistema i koji postavlja zemlju na određeni položaj može se, naravno, shvatiti kao subjektivni faktor. Japan je tako godinama shvaćen kao značajna država po svoj im ekonomskim parametrima razvoja i ta se pozicij a Japana održava. U slučaju Jugoslavije, već nakon prvih naznaka raspada države njezino je mjesto u međunarodnoj zajednici izgubilo svoj u važnost, to isto može se ustvrditi i za nezavisnu Ceausecovu politiku, posebno na vanjskopoli­ tičkom planu, koja je imala stanovito međunarodno značenje u doba detanta, da bi također padom režima izgubila svoje mjesto. Stoga koliko god inputi iz međunarodne zajednice bili važni i koliko god oni pomažu stvaranje određenog mjesta države u međunarodnoj zajednici, ponovno o vanjskopolitičkim akterima ovisi kako će se država razvijati i u kojoj mjeri će ona uspjeti sačuvati svoj rang. Mjesto države u međunarodnom savezu jasno precizira njezinu poziciju i članstvo samo po sebi postavlja određene, također, stalne inpute pred vanjskopo197 Vidi Zb. Brzezinski, Velika šahovska ploča, Varaždin, 1998. 198 Ch. Farrads smatra da su Jugoslavija i Indija, kao mnogo manje i slabije države od SAD-a i SSSR-a, koje su bile na vrhu svjetske politike, imale značajan utjecaj posebno u skupini nesvrstanih zemalja. Ch. Farrads, The Context of Fo­ reign Policy. , op. cit., str. 48. 199 Na 13. summitu nesvrstanih u Kuala Lumpuru, 20-25. veljače 2003, sudjelovalo je 1 1 4 šefova država ili vlada i 16 pred­ stavnika zemalja promatrača. Taj impresivan broj nesvrstanih država ipak je daleko od stvarnog utjecaja kojeg danas nesvrstani vrše na međunarodne odnose. Gotovo dvije trećine današnjih država članice su nesvrstanog pokreta što im daje formalnu snagu koju bi trebalo ispuniti konkretnim političkim, ekonomskim i socijalnim sadržaj ima koji bi se mogli prezentirati međunarodnoj zajednici, osobito posredstvom UN-a.

..

127

TEORIJE VANJSKE POLITIKE

li tički sistem. U situacijama kada je riječ o državama koje su se čvrsto opredijelile za jedan savez, tada je taj trajni angažman moguće vidjeti kao njihov glavni vanj­ skopolitički smjer, a inputi koji dolaze iz alijanse sastavni su dio ponašanja elite u stvaranju vanjske politike. Države koje su ušle u NATO 1949. godine, osim Fran­ cuske koja je izašla iz vojne strukture NATO-a 1966, proslavile su 1999. svoju pe­ desetu obljetnicu članstva koje im služi kao glavni strategijski orijentir u njihovom vanjskopolitičkom djelovanju. Raspadom socijalističkog sustava raspala se socijalistička europska alijansa, čime su nestali i inputi koji su u istočnoeuropske zemlje dolazili iz jednog centra ­ SSSR-a, da bi ubrzo ulaskom u NATO krenul i novi inputi koji su odrazili nov po­ ložaj tih zemalja i njihovo novo mjesto u međunarodnim odnosima. Takve iznenadne promjene, bilo da su došle iz alijanse - prekid odnosa zemalja Informbiroa s Jugoslavijom 1948. - ili su rezultat vlastite odluke - izlazak Francus­ ke iz vojne strukture NATO-a - svakako utječu na vanjskopolitički sistem koji se mora prilagoditi novim uvjetima. U slučaju Jugoslavije to je značilo izgradnju nove politike koja je počela proces približavanja Zapadu, dok je u Francuskoj izlazak iz NATO-a ojačao političke snage koje su istakle nacionalne političke ciljeve, što je imalo svoje mjesto i u pitanjima razvijanja francuske vojne strategije i, isto tako, u francuskoj europskoj politici koja se počela približavati Istoku. Promatrajući odnose između uključivanja i neuključivanja u blokove, zanimlji­ vo je spomenuti stavove Kennetha Waltza koji stvaranje balansiranih odnosa i dje­ lovanje saveza vidi kao utjecaje koji dolaze iz sistema. Balans snaga utemeljen na postojanju blokova proizvod je racionalnog ponašanja i formiranja vanjske politi­ ke, što je uvjetovano i interakcijom država. Sistem koji djeluje na države stvara takve utjecaje da države stupaju u balans i da balansiranje prevladava u odnosu na uključivanje u vojno-političke saveze. U savezu d ržave žele održati postojeći po­ ložaj i razinu svoje sigurnosti, a nije im primarni cilj maksimalizacija sile. Jedan drugi američki teoretičar Walt piše daje djelovanje država u sistemu ba­ lansa sile bitna crta međunarodnih odnosa, dok je uključivanje u vojnopolitičke saveze iznimka. On balansiranje vidi kao pojam vezan uz stvaranje saveza s jačom državom ili državama, kako bi se moglo preventivno utjecati na rizike koji dolaze izvana. To udruživanje može biti s jačim od sebe, ali i sa slabijima, kada se jača ut­ jecaje nad njima. Priključivanje u savez Walt vidi kao proces koji se određuje kao udruživanje s državom ili s državama koje predstavljaju izvor opasnosti.200 Značajni inputi dolaze iz međunarodnih obaveza koje je država preuzela i za koje se očekuje da će ih ona ispuniti. Bez obzira radi li se o djelovanju na osnovi ne­ pisanog dokumenta ili službenog dokumenta, u oba slučaja in puti su jasno raspoz­ na tljivi. Britansko-francuska Entente Cordiale nije bila službeni dokument, ali je Veli­ ka Britanija smatrala daje nj ezina obveza priskočiti u pomoć Francuskoj u svakom ratu na europskom tlu. To se dogodilo u Prvom i Drugom svjetskom ratu, iako nije postojao službeni dokument o vojnom savezu. Obje zemlje, koje su 2004. godine 200 Vidi o tome potanje: K. N. Waltz, Man, the State and War, New York, 1959; S. M. Walt, The OrigiiiS ojTheoryofAllian­ ces, Ithaca, 1978. 128

Vanjskopolitički sistem

proslavile stotu obljetnicu En tente Cordiale, i dalje smatraju da je ona važeća i da ih povezuje i uz članstvo u NATO i EU. Članstvo u vojnopolitičkim organizacijama npr. jasno postavlja okvir za pru­ žanje pomoći i zajedničko djelovanje u točno naznačenim slučajevima gdj e je defi­ niran casus foederis. To je izvanredno snažan input koji država ne može izbjeći jer je ugrađen u njezinu vanjskopolitičku strategiju dugoročnog djelovanja, odnosno sve dok je država članica takvog saveza koji jasno precizira prava i dužnosti. Države koje nisu u članstvu nikakvog saveza mogu, svakako, mnogo samostal­ nije djelovati u međunarodnim odnosima, pod uvjetom da su ekonomski razvijene i da imaju interes za međunarodno šire djelovanje. Međutim, nepostojanje inputa koji bi proizlazio izravno iz djelovanja u nekom savezu ne znači da su i te zemlje sasvim lišene potrebe akcije u nekim situacijama. To se u prvom redu odnosi na in­ pute koji dolaze iz članstva država u Ujedinjenim narodima (slanje mirovnih misi­ ja) i koji su praktički usmjereni prema svim članicama UN-a. Analizirajući društvenu strukturu i kulturne tipove, ekonomske i prostorne elemente, međunarodni kontekst i inpute koj i proizlaze iz međunarodnih obveza koje su države preuzele, pokazuje se široka slika utjecaja kojima su neprekidno iz­ loženi akteri vanjske politike. To istodobno na najbolji način služi i kao ilustracija ponašanja vanjskopolitičkog sistema za kojeg je jasno da se ne ponaša izolirano, već da je stalno izložen različitom spletu utjecaja.201 Svi su ti inputi su važni, oni su raznoliki i naravno u pojedinoj državi, odnosno nj ezinom vanjskopolitičkom siste­ mu, vide se više ili manje transparentno, što isto tako vrijedi i za neke vanjskopoli­ tičke situacije. U jednoj situaciji vanjskopolitički sistem bit će pod snažnim utjeca­ jem društvene strukture, dakle domaćih inputa, a drugi će in puti dolaziti iz vanjske okoline. Međutim, ono što je važno jest činjenica da se vanjska politika ne stvara u zat­ vorenoj kabinetskoj strukturi i da ona nikako ne može biti izdvojena iz promatra­ nja cjelokupnih internih i vanjskih zbivanja. To je ta ograničenost i povezanost vanjskopolitičkih aktera koji, s jedne strane, ne moraju stalno voditi računa o in­ putima koji dolaze iznutra i izvana, a s druge strane, moraju isto tako pratiti slijed svojih akcija, težeći uvijek tome da one budu postavljene na mogućim i raspo­ loživim sredstvima. Svako prelaženje limita, bilo da se radi o nedovoljnom uzima­ nju u obzir inputa koji dolaze ili pak stvaranju vanjske politike koja nema pokrića u vlastitim državnim sredstvima akcije, stvara probleme koji su često puta u povijesti međunarodnih odnosa vodili velikim krizama i zapletima.

201 Potonje: M. Clarke and M. White (eds.), Understanding Foreign Policy: The Foreign Policy Systems, Aldcrshot, 1989. 129

USPOREDBA VANJSKIH POLITIKA Postavljajući vanjskopolitički model sistema otvara se mogućnost za uspored­ bu odluka i procesa koji nastaju unutar različitih vanjskopolitičkih sistema. Poka­ zujući inpute, koji dolaze iz domaćeg i međunarodnog okruženja, dali smo osnov­ ni okvir za razumijevanje stalnosti procesa vanjskopolitičkog djelovanja koji ujed­ no i stvaraju uvjete za ispitivanje interakcija između elementa okruženja i vanjsko­ političkih aktera. Time se i teorija vanjske politike približava istraživanjima, koja su razvijena u ostalim društvenim znanostima, i koja trebaju pokazati postoje li od­ ređeni standardi unutar velikog vanjskopolitičkog sistema i kako se oni odražava­ j u na dijelove sistema, tj. nacionalne vanjskopolitičke sisteme.

Kriteriji i metode usporedbe Uzmu li se određeni kriteriji i metode za usporedbu, može se govoriti da su upravo to standardi kojima se mjeri stupanj povezanosti određenih sistema, stva­ raju se mogućnosti komparacije, traže se zajedničke crte i otvara put za pred­ vidanje djelovanja, sličnog ili različitog, u budućnosti. Odgovarajući na pitanje :zašto se uopće uspoređuju vanjske politike Michael Haas je ponudio četiri odgovora:202 l . Cilj usporedbe j e dati svestranu deskripciju vanjskopolitičkog fenomena ko­ j a će pokazati detaljnu sliku događaja, trendova i procesa određenog razdoblja. Kao primjer navodi se vanjska politika pedesetih godina u dvije zemlje: Velikoj Britaniji i Francuskoj . Pođemo li tim tragom, tada se može prikazati isto takve ela­ boracije na razini npr. američko-sovjetskih odnosa u doba detanta, odnosa nordij­ skih zemalja sedamdesetih godina i usklađivanja njihovih vanjskih politika, uspo­ redbe vanjskih politika država nastalih na prostoru bivše Jugoslavije nakon za­ vršetka rata i sl. 2. Usporedba može dati uvid u korelaciju odnosa i može pokazati uzročno-pos­ ljedičnu vezu. Izučavanje niza događaja koji su slični i koji su se zbili u istom raz­ doblju, pokazat će mnoge sličnosti, ali i razlike u ponašanjima vanjskopolitičkih aktera. Diktature ili totalitarni režimi djelovat će na svoj način, dok demokratske države mogu pokazati također svoje specifičnosti. 3. Promatranjem više različitih vanjskopolitičkih sistema, istim metodama i kriterijima, moguće je predvidjeti i stanoviti budući razvoj. To je za teoriju vanjske 202 M. Haas, cit.

po M. Smith, "Comparing Foreign Policies: Circumstances, Processes and Performances" u: Foreign Po­ licy Analysis . , op. cit., str. 54. ..

131

TEORIJE VANJSKE POLITIKE

politike itekako značajno i kada bi bilo snažnije izraženo u istraživanjima, imalo bi svoju dodatnu vrijednost. No, to eventualno predviđanje treba shvatiti tek kao mo­ gućnost da će se u sličnim situacij ama pojaviti slične reakcije u različitim vanjsko­ političkim sistemima. Moguće je, npr., predvidjeti, bez velikih poteškoća, da će se unutarnji kaos i nestabilnost vrlo brzo osjetiti u vanjskopolitičkom sistemu.203 4. Usporedbe n a kraju stvaraju i uvjete te sadrže i elemente preskripcij e jer po­ kazuju ne samo što se događa u stvarnosti, već isto tako daju naznaku onoga što bi trebalo biti. U međunarodnim odnosima u cj elini postoji snažni preskriptivni ele­ ment i u opisu određenog stanja i u konstataciji određenog trenda naznačuje se i potreba da se s nj im nastavi. Tako i u istraživanju vanjske politike, npr. nakon što se analizom ustanovi da je Hrvatska europska zemlja i da ona trenutno teži uk­ ljučivanju u euroatlantske integracij e: NATO i EU, nastupa i viša faza u kojoj će se ustvrditi da euroatlantizam treba i dalje u budućnosti biti glavni vanj skopolitički cilj Hrvatske. Rasprave o odnosu između političkog aktera i okoline odmah pokazuju da su to glavni elementi koji služe za komparaciju i oko kojih je moguće razviti određenu komparativnu analizu. Bez obzira na sve razlike u metodama, pristupima i tehni­ kama istraživanja, očito je da su odnosi između političke jedinice - države i uvjeta u kojima ona djeluje - međunarodnih odnosa, temelj svake usporedbe. Ako se traže neke crte vanjskopolitičkog sistema u kojima se odvija taj odnos političke jedinice i međunarodnih odnosa, tada se u tom specifičnom djelovanju pojavljuju tri značajna elementa koja treba istražiti: l. kvalitet političkih jedinica i karakteristike njihovih procesa 2. uvjete u međunarodnom okruženju koji postavljaju zahtjeve djelovanja pred političke aktere 3 . odgovore političke jedinice koji su viđeni kao odnos između kvalitete aktera, političke jedinice i uvjeta u okruženju (međunarodnih odnosa). U bogatoj literaturi koja se bavi komparacij ama vanjske politike može se naći različiti pristupi, ali isto tako i naznaka standarda koju se postavlja kao početnu poziciju istraživanja. U nekim pojednostavljenim shemama nastoji se uzeti nekoli­ ko zemalja, bilo velikih sila, država u određenoj regiji ili zemalja sa sličnim tipom društveno-političkog uređenja, te se na temelju nekih istih parametara vrši kom­ parativno istraživanje. Elementi koji tvore standard komparacije obično su vezani uz ispitivanje političke prošlosti, geografskog položaja, organizacije političkog aparata, sposobnosti vanjskopolitičke akcije i glavnih smjerova vanjskopolitičkog djelovanja. U doba hladnog rata izvršene su i komparacije vanjskopolitičkih sistema za­ padnog bloka, istočnog bloka i zemalja u razvoju. One su trebale pokazati speci­ fičnosti koje djeluju unutar te tri cjeline. U vrijeme hladnog rata uglavnom se smatralo da su odnosi u određenim blo­ kovskim cjelinama, koje bi se moglo nazvati blokovskim vanjskopolitičkim siste­ mima, čvrsto fiksirani i da se zapravo svaka radikalna ideja, koja bi mogla unijeti promjene ili ugroziti prihvaćene vrijednosti i interese, u bloku odmah doživljava 203 Kao primjer mogu se navesti unutarnja previranja u istočnoeuropskim zemljama n·akon pada Berlinskog zida 1989. i nestabilnost koja se odmah osjetila u njihovim vanjskim politikama. 1 32

Usporedba vanjskih politika

kao neprihvatljiva.204 Nov pravac promatranja u komparativnoj vanjskoj politici nastupa potkraj i završetkom hladnog rata, kada se kao glavni strategijski parame­ tar postavlja procjena adaptabilnosti vanjskih politika. Charles Hermann postavio je svoju shemu koj a sadrži četiri modela adaptacije. Prvi je model adaptacije naznačen kao vanjski šok (kraj hladnog rata 199 1 , raspad Sovjetskog Saveza, kriza u jugoistočnoj Aziji 1997-1999). Drugi set predstavljaju domaće promjene, kao one u Iranu 1979. ili u Južnoafričkoj uniji 1994. Treća vrsta adaptacije vidi se u promjenama koje nastaju unutar birokratskog aparata, npr. ki­ nesko angažiranje u smjeru ekonomskih reformi i razvijanje privrede, a ne inzisti­ ranje na vojnom primatu. Na kraju tu je uloga lidera koja je na najbolji način bila viđena u aktivnostima (svjesnim ili nametnutim) Mihaela Gorbačova koje su vodi­ le tome da Rusija napusti poziciju supersile i da postane znatno manja država s mnogo nižim međunarodnim položajem .205 U novija komparativna istraživanja može se ubrojiti i ono koje je komparativno analiziralo djelovanje europskih vlada i međunarodnih institucija na uvjete nasta­ le nakon kraja hladnog rata,206 kao i nedavno objelodanjena antologija koja poka­ zuje sličnost u djelovanju nekoliko industrijskih država u posthladnoratovskom razdoblju.207 Spomenuti treba i komparativnu analizu vanjske politike koja raz­ matra adaptabilne strategije velikih sila (SAD, Rusija, Kina, Japan, EU) i onih ze­ malja za koje se očekuje da će u budućnosti zauzeti mjesto velikih sila (Brazil, Indi­ ja, Indonezija, Iran, Južna Afrika).208 Iz ovog kratkog pregleda vidljivo je da postoje razne mogućnosti komparacija, bilo da je riječ o funkcionalnom promatranju pojedinih vanjskih politika, analizi njihove adaptabilnosti ili pak komparacija zemalja koje imaju niz sličnosti u svo­ jim vanjskim politikama. To se posebno vidi u savezničkim obvezama ili pak u is­ traživanju koje izabire zemlje koje jesu ili koje će tek biti velike sile. U pokušaju da se ipak postave neki, bar okvirni temelj i komparacij e vanjskih politika, možda se dobro poslužiti kriterijima koji naznačuju stanovitu postoja­ nost, stalnost i primjenj ivost za istraživanje komparativnih namjera. U tom smislu : - usporedba vanjskopolitičkih okolnosti - analiza vanjskopolitičkih procesa - utvrđivanje vanjskopolitičke izvedbe mogu poslužiti kao pogodni elementi za izgradnju komparacija. Vanjskopolitički uvjeti i okolnosti u brojnim radovima s područja međunarodnih odnosa i vanjske politike vide se kao početak svake analize. U sada već kla­ sičnom djelu Harold i Margaret Sprout dali su svoj pristup psihološkom i operacij204 E. B. Haas, "Collective Learning: Some Theoretical Spcculations" u: Learning in U. S. and Soviet Foreign Policy, ed. G. W . Breslaucr & Ph. E. Tetlock, Boulder, Co 1991, str. 62-99. 205 C. Hermann, "Changing Course: When Governments Choose to Redirect Foreign Policy'� International Studies Quarterly, 34, ožujak, 1990, str. 3-21. 206 R. O. Keohane, J. S. Nye & S. Hoffman, eds. , After the Cold War: lntemationallnstitutions and Stale Strategies in Euro­ pe 1989- 1991, Cambridge MA 1993. 207 E. B. Kapstein, M. Mastanduno, eds., Unipolar Politics: Realism and Stale Strategies after Cold War, New York, 1999. 208 S. W. Hook, cd. Comparative Foreign Policy. . . , op. cit.

133

TEORIJE VANJSKE POLITIKE

skom okruženju u kojem djeluju države,209 što je kasnije razvijano u nizu drugih ra­ dova od kojih su neki prihvatili Rosenauov makro-pokušaj da se umjesto indivi­ dualnih adaptacija u globalnom okruženje promatra viša razina koj a omogućava širu generalizacij u i klasifikaciju.210 Ono što je zasnovano u tim početnim pristupima je zaključak da postoje stalno zahtjevi i traženj a spram kreatora vanjske politike koji mora stalno odgovarati na inpute koji dolaze iz okruženja. Nastojeći promatrati to okruženje i tu se javljaju različita mišljenja. Realisti u međunarodnim odnosima vide okruženje kao nepri­ jateljsko i kvazianarhično, u kojem dominira sila, te i kreatori vanjske politike mo­ raju stalno raditi na jačanju svoje sile. Liberalnije teze govore o međuzavisnosti i upućenosti država jednih na druge, posebno u današnjim uvjetima globalizacije. Globalisti inzistiraju na sve čvršćim i brojnim globalnim vezama koje stvaraju i glo­ balne interese vidljive u pojačanoj suradnji i želji za zajedničkim opstankom. Bez obzira na to koja se od ovih filozofsko strategijskih osnova vanjskopolitičkog dje­ lovanja prihvati i koja ima više pristalica, očito je da vanjskopolitički sistem mora stalno djelovati u svom okruženju i da mora samostalno pronaći najbolji odnos spram uvjeta i izazova koj i dolaze iz vanjske okoline u kojoj sistem djeluje

Komparativni okvir S obzirom na to da djeluje u širokom međunarodnom okruženju, ili sistemskim jezikom govoreći, u velikom vanjskopolitičkom sistemu, država se mora stalno konfrontirati s okolinom i uvjetima koj i u međunarodnom sistemu postoje. Ujed­ no su to i najvažniji elementi države koji odmah upućuju na komparativni okvir pomoću kojeg je moguće graditi komparacije vanjskih politika. Ti elementi su: - veličina, status i angažiranost - ekonomski i društveni razvoj - unutarnjopolitički poredak - ideološka orijentacija i afiniteti - organizacijska angažiranost - unutarnja i vanjska - međunarodne promjene i izazovi.211 l. Veličina, status i angažiranost države vide se kao one početne i osnovne crte koje omogućavaju da se u startu izvrši razlika između država koja se uspoređuje. Ovakvom viđenju još se dodaju stanovništvo, GDP, status države u međunarod­ nom okruženju, očekivanja i koncepcijske uloga. Tu ponovno do izražaja dolaze podjela na objektivne i subjektivne faktore koji određuju položaj država. Jasno je npr. da velika i snažna zemlja može imati i razgranatu vanjsku politiku i široki vanj­ skopolitički angažman, ali kao što smo već istaknuli, moguće je da i manje zemlje upravo svojim zanimanjem za međunarodna zbivanja i širokim angažmanom ta209

H. Sprou t, M. Sprout, ceton, 1965.

The Ecological Perspective on Human affairs with special reference to International Politics,

Prin­

210

J. Rosenau, ''The external tions, New York, 1972.

environment as a variable in foreign policy analysis" u:

211

M.

Smith,

Comparing Foreign Policy, op. cit., str. 56-61.

The Analysis of International Rela­

Usporedba vanjskih politika

kođer pokušavaju značajno djelovati u međunarodnim odnosima. Njihova vanj­ skopolitička aktivnost tada će biti u velikoj mjeri postavljena u odnosu spram kon­ kretnih sposobnosti djelovanja, odnosno materijalnih sredstava i instrumenata kojima raspolažu. Međutim, pitanje tzv. overcomitmenta, pretjeranog angažiranja, može nastupi­ ti i kod velikih i kod malih zemalja, a vrlo izrazito je bio demonstrirano kod super sila (SAD-Vijetnam, možda i Irak i bivši SSSR-Afganistan). 2. Ekonomski i socijalni razvoj su čimbenici koje je relativno lako egzaktno pri­ kazati. No, ono što analitičari vanjske politike žele posebno istražiti svodi se n a različita ponašanja koja se vide kao moderna i nemoderna. Ponašanja su naravno dio ekonomskog i socijalnog razvoja koj i s jedne strane pokazuje stalne i velike razlike između razvijenih i zemalja u razvoju, odnosno sjevera i juga, ali isto tako pokazuje i razlike koje postoje u stupnju i načinima modernizacije unutar razvije­ nih zemalja. Ako se pak komparira vanjske politike skupine država npr. članica EU, tada je očito da s novim velikim proširenjem postoje izvanredni uvjeti za kom­ pariranje razlika u pogledu njihovih sindroma ponašanja, utemeljenih na eko­ nomskim i socijalnim razlikama. Moguće bi bilo istražiti i shvaćanja o vanjskoj po­ litici EU.212 3. Značajno pitanje koje se postavlja prilikom stvaranja bilo kakvih usporedbi vanjskih politika svodi se i na problem unutamjopolitičkog poretka . Najčešća dis­ tinkcija odnosi se na razlike u unutarnjim uređenj ima koje se svrstava pod demok­ ratsko i autokratsko društvo, što onda otvara put za analizu ponašanja jednog i drugog modela. Demokratsko društvo možda s više napora realizira određene vanjskopolitičke poteze, veze između birokratskih stupova hijerarhije su brojne, odgovara se parlamentu, političkim strankama i javnosti, posebice putem masov­ nih medija. U autoritarnom društvu i vanjska politika se stvara u uskom zatvore­ nom krugu. Kako se to pokazalo u modelu fašističke i socijalističke države, svi os­ tali vanjskopolitički akteri uglavnom su samo formalno naznačeni, ali su u praksi vrlo daleko od utjecaja na stvaranje vanjske politike, a propagandni aparat ima dužnost da svaku političku promjenu elaborira kao veliki uspjeh. Te razlike koje odvajaju demokratski od autoritarnog modela države glede stvaranja vanjske politike imaju i svoju nadopunu u podjeli koja ističe razlike iz­ među stabilne i nestabilne države. Stabilnost ima neposredno značenje za normal­ no funkcioniranje vanjske politike i normalno je da će stabilna država lakše i jed­ nostavnije djelovati kao vanjskopolitički sistem, što je naravno sasvim drukčije u nestabilnoj državi. Promatra li se nama najbliža situacij a, jasno je da Slovenija i Hrvatska mogu biti primjeri stabilnih država na jugoistoku Europe, za razliku npr. od Srbije i Crne Gore i BiH. U nestabilnim državama teško je primijetiti aktualnu politiku, a još je teže vidjeti sve aktere koji stvaraju vanjskopolitičke odluke, i na taj način približiti se mogućnosti predviđanja daljnjeg razvoja vanjske politike. 212 Različita mišljenja postoje o tome može l i se CFSP nazvati vanjskom politikom EU. Prema jednima ta politika postoj i

i sva aktivnost od Maastrichta pa do Ugovora o Europskoj uniji potvrđuje da EU ima vanjsku, sigurnosnu i obrambe­ n u dimenziju. Prema drugim mišljenjima, EU još uvijek nema vanjsku politiku, ali će je imati. Treća skupina promat­ rača je najkritičnija: prema njima, EU nema vanjsku politiku, neće je imati i na kraju ne treba niti da je ima. Vidi: B. White, Understanding European Foreign Policy, London, 2001, str. 37; K. E. Smith, European

Union .. . , op. cit., str. 1-24. 135

TEORIJE VANJSKE POLITIKE

4. Ideološke orijentacije i afiniteti režima i vlade bili su posebno važni i doživjeli su opsežnu teorijsku elaboraciju u doba hladnog rata. Tada se većinom tvrdilo da režimi koji su ideološki čvrsto utemeljeni, za razliku od onih kojima nedostaje sis­ tematizirana doktrina i preferencija, pokazuju mnogo čvršće i vidljivije karakteris­ tike. Ideološki utjecaji u zemlji u kojoj je inače postavljena snažna ideologija ogle­ dat će se najprije u izboru vanjskopolitičkih personala. ldeologizirane države traže ideološku lojalnost i uzimaju je kao ključ postavljanj a vanjskopolitičkih djelatni­ ka.213 Uz vojsku i policiju, vanjska politika postaje dio trijade državnog djelovanja u kojoj apsolutni prioritet ima ideološko selekcionirano osoblje.214 Hijerarhija podjele rada postavlja se na ideološkim kriterijima, a vanjskopolitički jezik u unu­ tarnjoj i vanjskoj komunikaciji također je striktno ideološki obojen. U doba hladnog rata bilo je jasno vidljivo ponašanje socijalističkih država, kao striktno podložnih ideologiji marksizma lenj inizma, i zapadnih zemalja u odnosu na izvanjske partnere. Dok je istočni blok preferirao zemlje koje su se u svoj im us­ tavima izjašnjavale za izgradnju socijalizma u Africi, Aziji i Latinskoj Americi, za­ padne zemlje su kao svoje klijente podupirale zemlje koje su prihvaćate (bar for­ malno) slobodu i demokraciju, slobodno tržište i vladavinu prava. Nestankom hladnog rata i socijalističkih zemalja u Europi ideološke preferen­ cije izgubile su na svojoj važnosti, iako se sada stvaraju mogućnosti za neke nove, svakako blaže podjele, koje također mogu pokazati stavove pojedinih zemalja. Umjesto nekoga ideološkog velikog razdjelnika, Rumsfeldova crta podjele na "staru" i "novu" Europu može se uzeti kao primjer novih podjela koje nisu vezane uz neke velike ideološke razlike na polju unutarnjeg uređenja, već su više izraz raz­ ličitih filozofskih pogleda na suvremeno uređenje svijeta i posebno na ulogu SAD­ a u tom svijetu.215 5. Organizacijska angažiranost promatra se kao utjecaj na vanjsku politiku međunarodnih i domaćih ideoloških i političkih pritisaka. Ideje birokratske politi­ ke i organizacijskih pritisaka prenesene su iz promatranja američke vanjske politi­ ke u kojoj je očito da, s obzirom na veličinu države i brojnost vanjskopolitičkih ak­ tera, mogu postojati isto snažno razvijeni birokratski elementi politike i razvijeni organizacijski pritisci koji dolaze iz tako krupnih i moćnih birokratskih i organiza­ cijskih središta. U Sjedinjenim Američkim Državama to je prisutno i gotovo svaka analiza vanjske politike vodi računa o tim komponentama. U drugim zemljama zbog njihove veličine, brojnosti vanjskopolitičkog aparata, kao i karaktera birok­ racije i organizacijskih grupa, taj utjecaj je, svakako, mnogo manji, a u nekim zem­ ljama gotovo neprimjetan. Glede izvanjskog djelovanja, npr. organizacijskih pritisaka koji dolaze iz UN-a, očito je da oni imaju određeno mjesto u vanjskoj politici. Tu je potrebno istražiti, 213 Od takvog izbora treba razlikovati nacionalističku selekciju gdje se prilikom izbora vanjskopolitičkog aparat traži is­ ključivo nacionalna pripadnost. Međutim, postoje i mogućnosti kombiniranja pristupa, gdje se ideološka pripadnost povezuje s nacionalnom i čime se zapravo traži dvostruki ključ lojalnosti: ideološki i nacionalni.

214 Vidi:

R. Vukadinović, "Hrvatska vanjska politika- novo vrijeme i nove zadaće", Medunarodne studije,

Vol

I, 2000, str.

1- 2 1 . 215 R . Vukadinović, "Amerika i Europa: razlike i podjele",

1 36

Medunarodne studije,

Vol .

III, 2003, b r . l, str. 35-5 1 .

Usporedba vanjskih politika

ako je riječ o komparacijama, koliko je koja zemlja angažirana u Ujedinjenim na­ rodima, kakav odnos ima spram međunarodne organizacije i u kojoj mjeri ona is­ punjava svoje zadaće. Posebnu situaciju predstavlja Europska unija koja je već sada postala vanjsko­ politički akter sui generis. Razumljivo je daje već danas moguće promatrati zahtje­ ve i traženja EU kao vanjskopolitičkog sistema koji je postavljen spram ostalih čla­ nica Unije. Od vremena instaliranja Europske političke suradnje (EPC), pa do da­ našnj ih nastojanja za izgradnjom Zajedničke vanjske i sigurnosne politike (CFSP) europska integracija vrši stalan utjecaj na svoje članice i ujedno izgrađuje stalnu vezu između domaće administracij e i EU kao međunarodne organizacije, što u ovom slučaju ima utjecaja na obje strukture.21 6 6. Medunarodnepromjene i izazovi vide se kao uvjeti za vanjskopolitičku akciju i kao izazov vanjskopolitičkom sistemu. Osnovni elementi svode se na stupanj anti­ cipacije, prijetnju i urgentnost promjena. Ch. Hermann postavlja spektar tipova217 koji polaze od tzv. rutinskih promjena koje se mogu sagledati i za koje se moguće pripremiti. Kao krajnje promjene uzimaju se one koj e nisu predvidive, nose prijet­ nju i zahtijevaju urgentno djelovanje (tsunami). U kojoj mjeri je država spremna djelovati u skladu s izazovima koji dolaze izvana i kao je pripremljena za njih, može pokazati komparativna analiza ponašanja u takvim situacijama.

Usporedba vanjskopolitičkog procesa Šest komparativnih komponenti predloženih za postavljanje komparacija iz­ među različitih vanjskopolitičkih sistema otvaraju odmah pitanje procesa u kome se te politike ostvaruju a ujedno vanjskopolitički uvjeti stvaraju svoje utjecaje na pro­ ces. Očito je, primjerice, da će velika država, koja je snažno angažirana u međuna­ rodnim odnosima razviti veliki vanjskopolitički aparat, dok će mala država zbog ma­ njih potreba angažiranja imati i mali aparat. Promatrajući put od procesa do izvedbe može se istaknuti tri sistemske funkcije vidljive u svakoj situaciji, a odnose se na: pi­ tanja legitimacije i autoriteta, prikupljanje informacija i mobilizaciju izvora. Autoritet i legitimnost akcije izviru iz derivativnosti i stila autoriteta i vodstva. Max Weber piše o tri vrste autoriteta: tradicionalističkom, racionalno legalis­ tičkom i karizmatskom. Kissinger je tu podjelu nadopunio svojim vanjskopoli­ tičkim modelom koji kaže da postoje birokratsko-pragmatični, karizmatski i revo­ lucionarno-ideološki izvori autoriteta i legitimnosti. Prvi tip birokratsko pragma­ tičnog modela je diktiran birokratskom strukturom i masom pravila koj a tvore standardnu operacijsku proceduru. U drugom slučaju riječ je o karizmatskom au­ toritetu koji se postavlja na karizmi određenog aktera i prihvaćanju tog autoriteta. Treći slučaj revolucionarno ideološkog autoriteta temelji se na spoju formalne ideologije i revolucionarnih vrijednosti koje daju smjernice vodstvu.218 216 B. White,

Understanding European Foreign Policy .

..

, op. cit., str. 156-166.

217 C. Hermann, "In ternational crisis as a situational variable" u: Rosenau (ed),

Imemational Politics and Foreign Policy,

New York, 1969. 218 Vidi: H. Kissinger, Domestic

structure and foreign policy,

Daedalus, 1966.

137

TEORIJE VANJSKE POLITIKE

Derivativnost autoriteta utječe i na stil u kojem se autoritete vanjske politike pokazuje. B irokratski tip autoriteta ostavlja malo prostora za isticanje pojedinca, to je međutim posebno vidljivo u karizmatskoj politici, dok se čisti revolucionarni stil može razlikovati od oba. Sve su to, naravno, slučajevi koji se ne pojavljuju kao čisti već gdje postoji itekako snažno miješanje. Moguće je, npr., da postoji autori­ tet koji je pretežno birokratski a da u njemu djeluje i snažna karizmatska osoba, ili pak da revolucionarno ideološki model s vremenom postane isključivo karizmat­ ski i sl. Uzimajući u obzir važnost elemenata posebnih uvjeta koji djeluju na države može se promotriti i pitanje sakupljanja i interpretacije informacija. Informacija je, kako pišu neki autori, "krv i voda" vanjske politike i zbog toga nije bitno da li se radi o velikoj ili maloj državi, vidljivo je da će sve one nastojati imati pravu informaciju. Za velike države (ili za super-državu) postalo je normalno prikupljanje niza infor­ macija o gotovo svim pitanjima, dok se male države koncentriraju na informacije koje im omogućavaju prije svega razumijevanje određene situacije. Male zemlje se suočavaju uvijek s ograničenjima personalne i materijalne vrste, dok velike zemlje često zapadaju u tzv. situaciju bottlenecka u kojoj dolazi do zagušenja zbog gole­ mog broja informacija i teškoća da se izvrši prava selekcij a. Imajući na umu vrijed­ nost informacija i njihovo procesuiranje, može se zaključiti da je to također važan element komparacija uvjeta u kojima se stvara vanjska politika. Treći element ovakvih nastojanja za usporedbom je mobilizacija izvora . To je vezano uz autoritete i informacije, pitanje odnosa između pojedinih resora i tak­ mičenja koje se javlja za korištenje izvora. Ako bi se i ovdje poslužili početnom pa­ radigmom od šest komponenti, može se istaknuti da je velika država suočena s pot­ rebom korištenja velikih resursa, birokratsko i ideološko takmičenje za izvore može biti sasvim očito, a proces mobilizacije izvora može biti problematičan s ob­ zirom na međunarodne uvjete i promjene ili prijetnje vanjskoj politici. Kako vrednovati realizaciju vanjske politike jedno je od pitanja koje se uklapa u središnje teme promatranja i vanjske politike, ali i međunarodnih odnosa. Veli­ ke debate u međunarodnim odnosima između idealista i realista, zatim kontrover­ ze oko procesa donošenja odluka i, na kraju, pitanja o tome kakav je odnos vrijed­ nosti i preskripcija, nadovezuju se na traženje kvaliteta za postavljanje relacija u vanjskopolitičkoj komparaciji. Pišući o tim dvojbama, K. Waltz je tražio da se ne inzistira na pronalaženju skupa atributa, već da se pronađe usklađeni balans kvali­ teta između: realizma i imaginacije, fleksibilnosti i oštrine, energičnosti i umjere­ nosti, kontinuiteta politike, kada je ona dobra, i sposobnosti da se u novim uvjeti­ ma, koji traže drukčije djelovanje, izvrši adaptacij a bez poništavanja prijašnjih sa­ držaja ili veza.219 Za neke druge autore bitno je da se uspješna vanjska politika može postaviti ta­ ko da kontrolira promjene ili pak da bude u stanju zadovoljiti domaće i vladine potrebe kombinirane s prilagodbom vanjskim uvjetima Tražeći neku vrstu modela uspješnosti ili životnosti vanjske politike, postavlje­ n a je shema koja bi trebala sadržavati sve bitne sastavnice važne da se nađu sa­ držane u takvoj vanjskoj politici: 219 K. N.

138

Waltz, Foreign Policy and Democratic Politics, Boston, 1967, str. 16.

Usporedba vanjskih politika

- postojanje jasnoće cilja i stvaranje osjećaja smjera - konzistentnost planova i n amjera: integriranost politike - kontinuitet planova i izvedbe: strategijska perspektiva - kompatibilnost ciljeva i politika: ispravan odnos unutarnje i vanjske politike te ciljeva i sredstava - a daptabilnost i fleksibilnost ciljeva i politike koja neće biti rigidna i koja će imati dovoljno snage da izvrši inovacij e.220 To, naravno, nije neki model koji bi jamčio uspješnost i životnost vanjskoj poli­ tici, niti bi se moglo tvrditi da samo takva vanjska politika može pretendirati na us­ pj eh. Shema je postavljena više kao istraživački standard kojim bi se moglo mjeriti odnose između pojedinih vanjskih politika, pokazati u kojoj mjeri postoji i koliko je on jasan i precizan, kolika je konzistentnost planova, što je s kontinuitetom pla­ nova i izvedbi i postoji li neka strategijska perspektiva, koliko su kompatibilni ci­ ljevi i politika, odnosno ciljevi i sredstva i, na kraju, dokle seže adaptabilnost i flek­ sibilnost ciljeva. Koliko god se stvaranje vanjske politike i njezina praktična izvedba pokušavaj u promatrati kroz neke unaprijed postavljene okvire/21 uvijek j e vidljivo d a su oni nedovoljni i da brojni sadržaji izmiču promatranju. Međutim, ono što ipak ostaje to je mogućnost da se naznače glavni parametri promatranja, da se ukaže kompa­ racijom na sličnosti i razlike i da se oko glavnih kategorija, koje su nedvojbeno ut­ vrđene, pokušava razvij ati daljnje teorijsko uopćavanje. Nekome se to može činiti premalo, no pri tome ne treba zaboraviti da su i međunarodni odnosi i vanjska po­ litika u njima vjerojatno najsloženije društvene aktivnosti i daje svako približava­ nje razumijevanju tih fenomena značajno samo po sebi, pogotovo ako se mogu us­ tanoviti neka pravila ponašanja koja bi eventualno mogla voditi i čvršćem pred­ viđanju.

220 P. Williams, M. Smith, "The conduct of foreign policy in democratic and authoritarian regimes", Yearbook of World

Affairs, 30, 1976, str. 205-223. 221 U doba hladnog rata tako čvrsto postavljeni okviri promatranja vanjske politike isticali su u prvi plan kontinuitet po­ našanja. Posthladnoratovsko doba u komparacijama vanjske politike sve više govori o promjenama u formulaciji i

J. A. Rosati, J. D. Hagan, M. W. Sampson III, eds. Foreign Policy Res­ trncturing: How Governments Respond to Global Change, New York, 1 994.

vođenju vanjske politike i adaptibilnosti. Vidi:

139

SREDSTVA VANJSKOPOLITIČKOG DJELOVANJA Nakon što akter vanjskopolitičkog odlučivanja utvrdi daje potrebna akcija radi postizanja određenih ciljeva, primjenjuju se različite vanjskopolitičke tehnike i in­ strumenti, što se sve zajedno može nazvati vanjskopolitičkim sredstvima. Iako je u današnj em svijetu, zbog obilja mogućih načina komuniciranja/22 ponekad teško utvrditi sve kanale putem kojih države ostvaruju kontakte, stupaju u različite od­ nose i prenose poruke, ipak se mogu naznačiti četiri gotovo klasična skupa sred­ stava: - politička sredstva - ekonomska sredstva - propagandna sredstva - vojna sredstva. Odmah treba istaknuti da se ta sredstva koriste samo onda kada država odluči djelovati. Naime, kako je već istaknuto, u različitim podjelama vanjskopolitičkih odluka ističu se i one u kojima države ne djeluju, tj. u kojima državni akteri ne do­ nose nikakve odluke. Razumljivo, u takvim situacijama sva ta područja nemaju za državu konkretnog značenj a, ona se njima ne služi, ali su ipak uvijek prisutna u po­ zadini. Osim toga, sva ta područja, koja izgledaju kao skup mogućih, vrlo čistih i jasno preciziranih aktivnosti, na prvi pogled međusobno odijeljenih, u praksi meduna­ rodnog komuniciranja pojavljuju se često povezana i isprepletena, te je teško raz­ lučiti kada je riječ o prednosti jednog ili drugog skupa sredstava koja se koriste. Naravno, sredstva koja će se primijeniti uvijek ovise o odluci aktera vanjskopoli­ tičkog odlučivanja, koji je pozvan da odlučuje o smjerovima akcije i mogućnostima realizacije cilja, uz uporabu pojedinog sredstva ili više njih zajedno, kombiniranih.

Politička sredstva - diplomacija U današnjem svijetu intenzivnoga političkog djelovanja, kada je politika pro­ drla u sve sfere ljudskih aktivnosti i ponašanja, teško se mogu odvojiti pojedina sredstva vanjskopolitičkog djelovanja od politike. Unatoč tome, diplomacija je kao oblik izrazito državne aktivnosti usmjerene prema drugim državama primar­ no političko sredstvo. 222 U osnovi, sredstva vanjskopolitičkog djelovanja bitnije se ne razlikuju od sredstava komuniciranja u međunarodnim odnosima s obzirom na to da su države ipak glavni akteri međunarodnih odnosa. 141

TEORIJE VANJSKE POLITIKE

Različite definicije diplomacije opisuju njezinu ulogu, aktere i milje u kojemu djeluje.223 Na ovome mjestu možemo samo istaknuti da je diplomacija tehnika državnog djelovanja usmjerena prema međusobnom komuniciranju vlada. To nas odmah vodi i pitanju aktera koji djeluju u vanjskoj politici, odnosno njihovih pro­ cesa donošenja vanjskopolitičkih odluka. Preko diplomacije se svi ti akteri na sta­ noviti način povezuju. Diplomacijom pojedina država drugim državama prenosi svoje ciljeve, koji se tijekom d iplomatske akcij e mogu redefinirati i dopuniti, zatim različite poruke, prijetnje ili ponude te pozive na zajedničko djelovanje. U tradicionalnom diplomatskom ritualu razvijeno je nekoliko vrsta komunici­ ranja, od onih izrazito formalnih (note, aide-memoire), do izrazito neformalnih razgovora na različitim primanjima, ručkovima ili večerama, gdje se također raz­ mjenjuju poruke, ponekad čak i vrlo važne. Diplomacija kao sredstvo političkog djelovanja medu državama također ima nekoliko različitih funkcija. Uz pomoć diplomatske tehnike može se djelovati u smjeru pritiska na određenu zemlju. Ulaganjem različitih oblika protesta ili pod­ nošenjem ultimatuma stanovitoj zemlji traži se da ona nešto učini ili da propusti učiniti, stavljajući joj do znanja sve posljedice koje mogu nastati u budućnosti. Diplomacijom se može uvelike utjecati na druge države, koristeći se nešto blažim tretmanom i navodeći mogućnost uporabe drugih sredstava, postižu se isti ili vrlo slični učinci kao i prijetnjama, samo što je put do njih drukčiji. Kad je riječ o državama koje imaju prijateljske odnose ili o onima koje se nalaze u situaciji kada ocjenjuju da je potrebno riješiti međusobna sporna pitanja, diplomacija može biti sredstvo prilagođavanja njihovih stavova. Takva vrsta pregovora omogućava pos­ tizanje odgovarajućih i obostrano prihvatljivih rješenja. Na kraju, diplomacija je značajno sredstvo za postizanje međunarodnih sporazuma (dvostranih ili višestra­ nih), od kojih neki dobivaju i značenje međunarodnih ugovora. Te raznolike funkcij e diplomacij e jasno pokazuju da u svim situacijama kada postoji neslaganje među više država u pogledu njihovih bitnih vrijednosti, ciljeva i interesa diplomacija služi kao put uspostavljanja mostova sporazumijevanja koji će voditi rješenju određenih problema. No, diplomacija može postati i oruđe za provođenje otvorenih političkih pritisaka na pojedine zemlje, p a se pod plaštom diplomatskog djelovanja provode prijetnje uporabom sile. Bečka konvencija o diplomatskim odnosima iz 1961. godine precizno formuli­ ra zadaće diplomata, koje su, uostalom, dio tradicionalnog djelovanja s dugim po­ vijesnim korijenima. Drugo je pitanje onih kvaliteta koje se u današnjem svijetu mogu uzeti kao presudne za uspjeh u obavljanju diplomatskih funkcija. Pokušamo li istaknuti n ajvažnije preduvjete uspješnoga diplomatskog djelovanja, možemo navesti nekoliko tvrdnji: - U današnjem svijetu razvijenih međunarodnih kontakata i brojnih veza, koje se dinamično razvijaju, diplomat mora raspolagati širokim znanjima koja će mu omogućiti lako orijentiranje u različitim sredinama i obavljanje vrlo raznolikih 223 Vidjeti detaljnije u : J. R. Wood, J. Scrres, Diplomatic Ceremonial and Protocol, New York, 1970; E . M. Satow, A Gui­ de to Diplomatic Practice, London, 1957; H. Nicolson, Diplomacy, Oxford, 1 945; V. A. Zorin, Osnovy diplomaričeskoj služby, Mo skva, 1977; R . Vukadinović, Politika i diplomacija, Politička kultura, Zagreb, 2004; S. Nick, Diplomacija, Zagreb, 1 997; G. R. Berridge, Diplomacija, Zagreb, 2004; G. R. Berridge, M. Kee ns-Soper, T. G. Otte, Diplomatic Theory From Machiavelli to Kissinger, London, 2001 .

1 42

Sredstva vanjskopolitičkog djelovanja

poslova na koj e može naići. Nepripremljeno diplomatsko osoblje, koje tek n a licu mjesta uči zanat, ne samo što ne može djelotvorno obavljati određene aktivnosti, nego može čak ometati razvijanje normalnih odnosa. - Diplomat mora imati točnu sliku o zemlji u kojoj djeluje, kao i o razvoju vlas­ tite zemlje. On mora biti svjestan svih razlika i sličnosti koj e postoje, kao i svoje uloge posrednika u dugoročnom razvij anju odnosa. Ne uzima li u obzir probleme zemlje u kojoj djeluje, ocjenjuje li nerealno njezin razvoj , kao i društveno-političke i ekonomske uvjete, diplomat ne može ispravno obavještavati svoje nadleštvo, niti pomoći u realnom formuliranju vanjskopolitičkih ciljeva, a još manje u razvijanju dobrih odnosa. - Diplomat mora biti svjestan svojih mogućnosti akcije i ne smije prelaziti te ok­ vire. Preuzimajući neke obveze koje ne može izvršiti ili minimalizirajući svoju ulo­ gu, on može svoje nadleštvo dovesti u situaciju da se mora ograditi od njegovih ak­ tivnosti ili pak biti sasvim izvan događaja u dotičnoj zemlji. - Diplomat, prije svega, mora biti elastičan, držeći se maksime d a je jedna od najvažnijih zadaća diplomata pregovaranje u svakoj situaciji. On ne smije odbija­ ti razgovore i diskusije, bez obzira na to koliko oni za nj bili neugodni u pojedinoj situaciji, ali pritom mora ulagati maksimalne sposobnosti i znanje da prenese stavove svoje zemlje i pokuša ih objasniti svojim sugovornicima. Diplomat koji kruto prilazi određenoj problematici ili pojedinoj zemlji neće postići uspjeh u SVOJOJ mlSlJl. - Izložen brojnim kontaktima, diplomat mora biti svjestan situacije u kojoj se nalazi i kompromisa koje može činiti. Razlikujući stupanj vrijednosti i ciljeve koje treba ostvariti, on će biti spreman podrediti ciljeve nižeg ranga da bi realizirao viši cilj . - Ni diplomat koji u svojoj djelatnosti podliježe prevelikim ideološkim ili osob­ nim preferencijama i uvijek se ponaša u skladu s njima neće moći ostvariti svoju funkciju niti će moći racionalno rješavati probleme na koje nailazi. Poznati britanski autor E. Satow u priručniku o diplomaciji, koji je dugo vre­ mena bio klasično pomagalo u pripremi diplomatskog osoblja, definira diplomaci­ ju kaoprimjenu razuma i takta u vođenju službenih odnosa. U poslijeratnom svijetu, osobito u razdoblju nakon hladnog rata, kada su međunarodni odnosi bili u vrlo opasnoj fazi, diplomacija je također izgubila neke svoj e osnovne atribute i bila je postavljena prije svega kao organizirano ideološko sredstvo djelovanja prema sup­ rotnoj strani. U tim godinama nastao je i termin totalna diplomacija (tvorac Dean Acheson), što je trebalo potvrditi da u svij etu totalnog konfrontiranja na ideo­ loškom, političkom, ekonomskom, djelomično i vojnom polju (Koreja), diploma­ cij a također mora dobiti te izrazito ofenzivne značajke. Razumljivo, u toj se fazi ni­ su mogli ostvariti niti poštovati svi preduvjeti uspješnog djelovanja i obj e su strane vodile malo računa o takvim potrebama. Suprotnosti koje su podijelile poslijeratni svijet, jačanje sile i njezina uporaba u međunarodnim odnosima, razvijanje različitih oblika nacionalizama i čvrsta ideo­ loška indoktrinacija pridonijeli su tome da je diplomacija također dobila sva obi­ lježja hladnoratovske faze međunarodnih odnosa, da je postala nj ihov instrument. Takvom se diplomacijom nisu nastojale stvarati određene mogućnosti za među143

TEORIJE VANJSKE POLITIKE

sobno sporazumijevanje i prevladavanje razlika, već su se htjeli postići propagan­ dni poeni u stalnom blokovskom nadmetanju. S počecima međunarodnih popuštanja i stupanjem na scenu brojnih novih ze­ malja koj e su se izjasnile za politiku nesvrstavanja, i diplomacija u najširem smislu te riječi dobiva nove značajke. Organizacija Ujedinjenih naroda, koja je tijekom hladnog rata služila kao poprište propagandne borbe blokovskih grupacija, pos­ tupno postaje mjesto usklađivanja stavova i traženja kompromisa. U tome je oso­ bitu ulogu imala diplomacija nesvrstanih zemalja, koja je uložila znatne napore d a omogući, razvije i proširi međunarodno komuniciranje. S prevladavanjem hlad­ nog rata polako su se počela zaboravljati pesimistička proročanstva o tome da će diplomacija nestati i da će biti zamijenjena ostalim sredstvima međudržavnog ko­ mumciranJ a. Diplomacija d etan ta, koja je urodila brojnim konkretnim rezultatima (SALT, Konferencija o europskoj sigurnosti i suradnji, MBFR, kompleks američko­ sovjetskih sporazuma, sporazumi Istok-Zapad, Osimski sporazum itd.), pokazala je da je u trenucima kada su države zainteresirane za rješavanje svojih problema diplomacija značajno sredstvo političke akcije, kojim se mogu ostvarivati korisni rezultati. Umjesto traženja apsolutnih pobjeda ili primata u uvjetima detanta države su prihvatile demokratskiji način rješavanja svojih problema, ističući potre­ bu prihvaćanja konsenzusa kao metode pregovaranja. Tom procedurom kompro­ mis je postao moguć i prihvatljiv za sve strane, bez obzira na njihovo uređenje, veli­ činu ili snagu kojom raspolažu. Završetkom hladnog rata, raspadom socijalističkog europskog sustava, razbi­ janjem tri federacije (SSSR, ČSSR, Jugoslavije) i nastankom dvadesetak novih ze­ malja stvoreni su uvjeti i za drukčije diplomatsko dj elovanje. U svom glavnom sa­ držaju diplomacija je kao izraz vanjske politike dobila šire mogućnosti akcije koje nisu svedene unutar blokovskih kalupa: stvaraju se uvjeti da u globalnim novim odnosima i diplomatski predstavnici postanu sve više angažirani kao promotori međunarodnog povezivanja, odražavajući na taj način političke promjene kroz koje je prošao naš svijet. Bilateralna diplomacija je najčešći i najjednostavniji oblik kojim dvije države međusobno komuniciraju. Ti odnosi sežu od bilateralnih sastanaka šefova država dvaju zemalja, njihovih veleposlanika, pa sve do najnižeg činovništva u veleposlan­ stvima ili ministarstvima vanjskih poslova dvije zemlje. U bilateralnim odnosima postavljaju se na vrh pitanja visoke politike vezana uz sigurnost država, ili pak probleme vezane uz novo vojnopolitičko i ekonomsko svrstavanje, a postoji i čitav niz rutinskih pitanja koja se tiču npr. ukidanja viza, stvaranja malograničnih zona, otvaranja novih graničnih prijelaza i sl. U sadašnjoj fazi međunarodnih odnosa, kada su nestali hladnoratovski blo­ kovi i kada više nema ideološke podjele, bar ne u Europi, stvoreni su uvjeti za in­ tenziviranje dvostranih odnosa. Sve europske zemlje, koje se izjašnjavaju za višestranački politički sustav, slobodu tržišta, vladavinu prava, poštivanje ljud­ skih i manjinskih prava i o d kojih gotovo sve žele ući u euroatlantske oblike su­ radnje, imaju mnogo manje poteškoća u svom komuniciranju nego u doba bipo­ larnih međunarodnih odnosa, te samim time i bilateralna diplomacija dobiva na svojim sadržajima. 144

Sredstva vanjskopolitičkog djelovanja

Bilateralni odnosi država se mogu podijeliti na one sa državama saveznicima, prijateljima i suparnicima, odnosno protivnicima. U prvom slučaju ako je država ve­ zana nekim savezničkim ugovorom s drugom državom, tada su i odnosi daleko bo­ gatiji, a eventualni problemi koji nastaju u pojedinim slučajevima rješavaju se dip­ lomatskim ili političkim sredstvima na višoj razini. Zajedništvo u savezu (npr. članstvo u NATO savezu) jamstvo je da se neće primijeniti sila u slučaju postojanja konflikta i da će se rješenje tražiti mirnim putem (npr. napeti grčko-turski odnosi). Odnosi s prijateljskim državama nadovezuju se najčešće na političke simpatije koje postoje iz prošlosti, na poj ačanu suradnju, razvoj ekonomskih, socijalnih i kulturnih veza, ali u svemu tome nedostaje faktor savezničke povezanosti. Prema tome, prij ateljski odnosi se razvijaju na svim razinama, bilateralna diplomacija uti­ re put za takvu aktivnost, ne postoji neki formalni okvir koji bi posebno vezao dvije države u nekoj alijansi (npr. suradnja Hrvatske sa zemljama članicama EU i NATO). Odnosi sa suparnicima ili protivnicima mogu biti ispunjeni, takoder, brojnim vezama ·i kontaktima, a ekonomski odnosi mogu biti razvijeni i uzaj amno korisni, može postojati niz područja kojima se pokušava zajednički djelovati, ali unatoč to­ me postoji nedostatak povjerenja, a isto tako i odsustvo svakog dugoročnijeg za­ jedničkog cilja (npr. američko-sovjetski odnosi u vrijeme hladnog rata). Diplomacija na vrhu ili summit diplomacija označava sastanke šefova država koji izravno imaju prilike razmatrati odredene zajedničke probleme. Iako j e sum­ mit diplomacija postojala i ranije (Bečki kongres 1 8 15, Pariz 1919.) uobičajilo se u literaturi medunarodnih odnosa i vanjske politike summite vezati uz Churchillov predizborni govor 1 950. i prvi sastanak na vrhu četiri velike sile u Ženevi 1 955. Na sastanku su sudjelovali lideri SAD-a, Francuske, Velike Britanije i Sovjetskog Sa­ veza, medutim, kasnije se summit diplomacija povezuje isključivo za američko sovjetske odnose i brojne sastanke lidera dvaju država. Na nekima od njih potpisa­ ni su značajni ugovori koji su materijalizirati detant (SALT l, SALT Il, ABM ugo­ vor) . Posljednji američko sovjetski summit održan je u Moskvi u srpnju 1 99 1 . i na­ kon toga se raspao SSSR. Održano je i nekoliko američko-ruskih summita, ali zbog novog položaja Rusije u medunarodnim odnosima oni više nemaju tako veli­ ku važnost. Summ iti zapadnih zemalja počeli su se održavati od 1975. i na njima se okuplja­ ju šefovi država glavnih industrijskih zemalja. Prvu vrstu sastanaka čine tzv. "sas­ tanci u knjižnici" na kojima se ističe fleksibilnost, privatnost i povremenost okup­ lj anja. Dobili su ime po neformalnim sastancima ministara financija SAD-a i za­ padnoeuropskih zemalja koj i su se održavali od 1 973. do 1975. Drugu vrstu pred­ stavljaju sastanci po modelu Atlantskog vijeća gdje se raspravlja o formalnoj medunarodnoj suradnji i koordinaciji ekonomske politike. To su redovna okuplja­ nja koja imaju za cilj usmjeravanje nacionalne birokracije i demonstriranje surad­ nJe J avnom mmJenJU. Dio autora smatra da je diplomacija na vrhu iznimno korisna jer se u izravnim susretima vodeći političari osobno upoznaju, imaju prilike stvofiti određena prija­ teljstva i kasnije su u stanju mnogo lakše rješavati konkretna, pa i ona najsloženija pitanja. Drugi pak tvrde da takvi susreti znaju stvoriti iskrivljenu sliku stvarnosti u očima pojedinog lidera, da on može biti pod dojmom osobnosti svog sugovornika i 145

TEORIJE VANJSKE POLITIKE

l l

nakon toga da polazeći od unaprijed stvorenog mišljenja procjenjuje sve daljnje događaje na pozitivan način (npr. Rooseveltova uvjerenje da on može uspješno surađivati sa Staljinom). Multilateralna diplomacija je svjesno djelovanje države na ostvarenju zajed­ ničkih ciljeva s drugim državama. U tom smislu moguće je danas govoriti o dvije skupine različitih aktivnosti u kojima se manifestira multilateralna diplomacija. Prva je konferencijska i tvore je organizirane međunarodne institucije, bilo uni­ verzalnog (UN) ili regionalnog (NATO, OAS, OESS) karaktera, koje djeluju stal­ no i koje imaju točno zacrtana pravila svog djelovanja. Državni diplomati nastupa­ ju u tim organizacijama na temelju instrukcij a svoj ih vlada i prilikom obavljanja svoj ih dužnosti imaju diplomatski imunitet. Drugu vrstu multilateralizma postavljaju konferencije međunarodnog karak­ tera na kojima se raspravlja o nekim konkretnim pitanjima iz domene ekonomije (GATT), trgovine (WTO), ekologije (Protokol iz Kyota) i sl. To je tzv. konferen­ cijska diplomacija na kojoj sudjeluju predstavnici, najčešće diplomati, zaduženi za rješavanje konkretnih problema. Dosezi takvog djelovanja mogu biti globalni ili regionalni, isto tako kao i trajanje konferencije koja se ponekad može pretvoriti u organizacij u (npr. Konferencija o europskoj sigurnosti u Organizacij i za europsku sigurnost i suradnju). Neke pak konferencije neuspješno pokušavaju stvoriti međunarodnu strukturu i osigurati stalnost djelovanja, ali im to ne polazi za ru­ kom (nesvrstani). Ekonomska diplomacija u suvremenim uvjetima samo potvrđuje veze koje iz davnine postoje između trgovine i diplomacij e. U institucionalnom smislu prvo odjeljenje za konzularne i komercijalne poslove u jednom ministarstvu vanjskih poslova utemeljeno je u Sardinijskom kraljevstvu davne 1 850. godine, a nakon to­ ga komercijalna odjeljenja u ministarstvima dobivaju i svoj e opunomoćenike u diplomatskim misijama. Usporedno s jačanjem međunarodnih komunikacij a po­ većavalo se i zanimanje za korištenjem ekonomske diplomacije koja se posebno is­ tiče kao važna sastavnica državnog vanjskog djelovanja.224 U svom velikom geoe­ konomskom iskoraku, predsjednik Clinton inzistirao je na jačanju ekonomske ve­ ze sa svijetom i stalnom otvaranju i širenju tržišta. U vrijeme njegovog mandata os­ novana je posebna tzv. war room kao skupina 20 eksperata koji su se trebali baviti pitanjima američkog izvoza.225 Predsjednik Chirac tvrdi da je u godinu dana n a svoji m putovanjima donio Francuskoj 120 milijardi franaka poslova, a predsjednik Berlusconi izvršio je značajnu reformu u ministarstvu vanjskih poslova Italije ime­ nuj ući bankare, financijere i biznismene za talijanske veleposlanike. Veliki talijan­ ski pothvat "prozor u Italiju" trebao bi uključiti svu ekonomsku diplomaciju i sve ostale snage na promociji Italije kao ekonomske sile, a čak je izrađen i prijedlog spajanja ministarstva vanjskih poslova i ministarstva vanjske trgovine. Pobornici ekonomske diplomacije tvrde da u današnjim uvjetima diplomat može lako skupljati informacij e, istraživati gospodarski izravno stanje, pružati praktične i korisne usluge biznismenima, reklamirati svoju zemlju i stalno stimuli­ rati interes za razvij anje ekonomskih odnosa s njom. Veleposlanstvo i njegovi dj e224 T. V.

Zonova, Sovremennaja

225

J . Strenla 1 46

u

model diploma/ii: istok.i stanov/enija i perspektivy razvi tija, .

"Clinton's Dollars Diplomacy", Foreign

Policy, 97, 1994, str. 3450-3457.

Moskva, 2003, str.

159-169.

Sredstva vanjskopolitičko g djelovanja

latnici imaju sva vrata otvorena i samo je pitanje u kojoj mjeri će ih koristiti. Protiv­ nici tog povezivanja ili čak primata ekonomske diplomacij e nad tzv. klasičnom diplomacijom ističu da je funkcija diplomacije sama po sebi jasna i da je u težištu djelovanja u prvom redu politički element. Veleposlanstva mogu pomoći u razvi­ janju ekonomskih odnosa, ali njihova zadaća nije da budu neka vrsta predstav­ ništva gospodarskih komora ili pak velikih tvrtki. Tome se još dodaje da upravo ve­ like firme u načelu imaju razvijene odnose i da one i ne trebaju neke usluge vele­ poslanstva, a komore sve više otvaraju svoja predstavništva u zemljama koje su im zanimljive. Javna diplomacija (public diplomacy) kao termin spominje se sedamdesetih go­ dina kada su izvršene značajne promjene u vanjskopolitičkim organima, propa­ gandi, humanitarnoj razmjeni i ideološkim akcijama u američkoj vanj skoj politici. J avan tip akcija postaje sastavni dio Carterove doktrine vanjske politike i snažno je vezan uz koncept lj udskih prava. Bijela kuća osniva i prvu specijalnu grupu za jav­ nu diplomaciju koja ima za cilj pružanje informacij a, uz zahtjev da javna diploma­ cija djeluje javno, otvoreno i glasno. Uz korištenje novih sredstava propagande traži se od američkih veleposlanika da sudjeluju u debatama i da budu aktivni u odnosima s medijima i javnošću. Javna diplomacij a ima za cilj poduprijeti demok­ ratske režime, ojačati tržišne veze i osigurati simpatije stanovništva. J avna diplomacija u velikoj mjeri ima isti potencijal kao ranije propaganda, ali ona ipak vodi otvorenom dijalogu, suprotstavljanju pozicij a i stvaranju klime za razvoj međunarodnog sporazumijevanja. Ona je usmjerena na masovni audi­ torij i teži izgradnji dugoročnih odnosa, zaštiti ciljeva nacionalne politike i njezi­ nom boljem razumijevanju. Javna diplomacija jača nacionalni interes i nacional­ nu sigurnost izučavanjem stranoga javnog mišljenja i informiranja u odnosu na one koji formuliraju vanjsku politiku. Time se ona postavlja i kao stanovita vrsta feedbacka. Uspješna javna diplomacija usmjerena je na auditorij i jezik auditorija, ona širi dijalog vlastitih građana i građana iz drugih zemalja. Nakon završetka hladnog ra­ ta kada je u velikoj mjeri smanjena uloga snažnog propagandnog djelovanja u od­ nosu na suprotnu stranu, javna diplomacija se u nizu zemalja upotrebljava i kao sredstvo koj im se nastoji djelovati na domaću javnost. U situacijama kada se traži potpora javnosti prilikom nekih velikih promjena položaja država (ulazak u NATO i EU), javna diplomacija se obraća građanima u želji da ih informira, prip­ remi za novo stanje i da utječe na njihov glas (referendum). Preventivna diplomacija ima posebno mj esto u suvremenim međunarodnim odnosima. To je djelatnost koja je vezana uz multilateralnu diplomaciju i koja isto­ dobno zahtjeva spajanje različitih vanjskopolitičkih instrumenata i metoda. Ter­ min je prvi put upotrijebio drugi glavni tajnik Ujedinjenih naroda Dag Hammar­ skold 1960. godine i bio je zasnovan na međunarodnom javnom pravu i traženju da UN poduzmu djelotvorne kolektivne mjere za sprečavanje i odstranjivanje prijet­ nji miru. Taj zahtjev inače formuliran u čl. l Povelje UN-a u doba hladnog rata nije bilo lako realizirati te je i Hammarskoldovo inzistiranje na preventivnoj diploma­ ciji imalo specifično značenje. Glavna namjera Hammarskolda je bila da se regio­ nalne i lokalne konflikte izolira od djelovanja supersila i da se onemogući njihovo angažiranje u takvim početnim konfliktima koji bi nakon toga mogli voditi razbuk147

TEORIJE VANJSKE POLITIKE

tavanju daleko većih konflikata regionalnoga, pa i globalnog karaktera. Stvaranje vrućih linija (hot lines), form iranje centara za smanjivanje rizika i transparentnost sigurnosnih mjera trebali su voditi smanjivanju mogućnosti eskalacij e i nuklearne katastrofe. U svojoj Agendi za mir (Agenda for Peace) Boutros Boutros Ghal i je 1992. ob­ novio ideju preventivne diplomacije uz tvrdnju da upravo posthladnoratovsko do­ ba fluidnih međunarodnih odnosa s novim akterima i brojnim konfliktima traži djelovanje koje bi bilo usmjereno na sprečavanje sporova koji mogu nastati među raznim stranama, sprečavanje širenja sporova u postojeće konflikte i ograničava­ nje širenja konflikata, ako do nj ih dođe. Tadašnji glavni tajnik UN-a uveo je i dis­ tinkciju preventivne diplomacije od ostalih tipova diplomatske akcij e uključujući: peacebuilding (izgradnja mira), pacekeeping (održavanje mira) i peacemaking (stvaranje mira).226 Razlika koj a postoji između preventivne diplomacije i tzv. obične diplomacije vidi se prije svega u tome što preventivna diplomacij a ima aktivan a ne reaktivan pristup. Njome se naime djeluje u situaciji prije nego što je došlo do izbijanja neke krize koja može ugroziti mir. Njezin sadržaj je ambiciozniji i akcija mnogo brža ne­ go u aktivnostima tzv. obične diplomacije. Postoji visok stupanj neslaganja o značenju, sadržaju i cilju preventivne diplo­ macije. Osnovno pitanje je vezano uz značenje te vrste diplomatske aktivnosti, od­ nosno uz sredstva koja će se uporabiti kako bi se zaustavilo širenje nekog spora i iz­ bijanje konflikta. Može li preventivna diplomacija djelovati samo klasičnim diplo­ matskim sredstvima ili zbog sadržaja i opasnosti izbijanja kriza postoji i mogućnost uporabe vojnih sredstava? Odgovor na to pitanje može se pronaći u analiziranju primata: preventivnosti djelovanja ili diplomatskog djelovanja. Dio autora smatra da je preventivna diplomacija prije svega diplomatsko, poli­ tičko, vojno, ekonomsko i humanitarno djelovanje vlada, multilateralnih organi­ zacija (UN, regionalne organizacije), organizacija i međunarodnih agencija (uk­ ljučujući nevladine aktere) sa ciljem: - sprečavanja sporova i sukoba između država - sprečavanja eskalacije tih sporova i sukoba u oružanu konfrontaciju - limitiranja intenziteta nasilja koje dolazi iz tih konflikata - sprečavanja i savladavanj a h umanitarnih kriza vezanih uz konflikte - kao dio hitnog djelovanja preventivna diplomacija inicira mjere koje mogu voditi eventualnom rješavanju kriza.227 Imajući n a umu stupnjeve nastanka konflikta može se govoriti o mjerama pre­ ventivne diplomacije u doba mira i onim mjerama koje se upotrebljavaju kada je već došlo do izbijanja krize. Mjere u doba mira, koje stoje na raspolaganju preven­ tivnoj diplomaciji su: mjere za jačanje povjerenja (CBM), izgradnja institucij a i normi za prihvatljivo ponašanje, rano uzbunjivanje (early warning) i preventivna humanitarna akcija. Uz države i UN, koje mogu djelovati na taj način, dopušta se i mogućnost da u doba mira djeluju i nevladine organizacije (NGO) kao i regional­ ne međunarodne organizacije. 226 D. Capie,

P. Evans, The Asia-Pacific Security Lexicon,

227 Vidi B. B. Ghali, An Agenda for Peace:

148

Singapore, 2002,

str.

185- 1 86.

Preventive Diplomacy, Peacemaking and Peacekeeping,

New York, 1992.

Sredstva vanjskopolitičkog djelovanja

Mjere koje se primjenjuju u doba izbijanja krize uključuju misije za ustanovlja­ vanje činjenica, dobre usluge, crises management i preventivno djelovanje.228 Up­ ravo preventivno djelovanje izaziva najviše diskusija jer ono podrazumijeva slanje vojnih snaga uz ili bez pristanka sukobljenih strana. Samim tim preventivno djelo­ vanje, za razliku od peacekeepinga, nije neutralna misija, već je njoj cilj zaštititi i spriječiti daljnje aktivnosti agresora. Ta kombinacija klasičnih diplomatskih i vojnih sredstava kojima je obilježena aktivnost na planu preventivne diplomacije ukazuje na neraščišćenost ne samo de­ finicije, već isto tako utječe na praktično postavljanje država u situacijama kada se traži od njih da djeluju u skladu s preventivnom diplomacijom. Pobornici užeg shvaćanja preventivne diplomacije, koji u prvi plan ističu diplomatsku komponen­ tu koncepta, tvrde da je to djelatnost koja je zasnovana na nasilnim sredstvima i diplomatskim metodama, i da svako djelovanje uključuje vojna sredstva leži izvan koncepta preventivne diplomacije. Praksa djelovanja pokazuje da se unatoč različitih mišljenja preventivna diplo­ macija upotrebljava na različite načine i da je ona prisutna i u pretkrizno i u krizno doba. Samim tim varira i upotreba konkretnih sredstava koj a ovise o sadržaju spo­ ra, aktivnostima suprotstavljenih strana, mogućnostima širenj a spora i pretvara­ nja spora u konflikt. Ali tu je i ocj ena glavnih međunarodnih aktera o tome što je potrebno činiti. Kada bi svjetska organizacija imala veći autoritet, bilo bi lakše u okvirima preventivne diplomacije definirati i sadržaj djelovanja i ona se ne bi mog­ l a koristiti na arbitraran način.

Ekonomska sredstva U svim fazama razvoj a međunarodnih odnosa područje ekonomskih veza pružalo je priliku da se ta sredstva iskoriste i kao više ili manje organizirani poli­ tički oblici državnog djelovanja. U suvremenom svijetu, kada sve više jačaju proce­ si ekonomskog povezivanja i međuzavisnosti, bez obzira na udaljenosti i razlike koje dijele pojedine države, ekonomska sredstva dobivaju na značenju i upravo se zbog svoje razgrananosti mogu još lakše i brže primjenjivati u realizaciji širih vanj­ skopolitičkih ciljeva. Uporaba ekonomskih sredstava u vanjskopolitičkoj akciji država u godinama hladnoratovske polarizacije međunarodnih odnosa imala je jasno postavljen cilj: uporabom svih ekonomskih sredstava stalno slabiti i iscrpljivati drugu stranu. Međutim, danas u doba procesa globalizacij e mijenjaju se prioriteti ekonomskog djelovanja. U ciljevima vanjske politike vodeće svjetske sile SAD-a u godinama hladnog rata bili su: jačanje vojnopolitičkih saveza, promicanje obnove Zapadne Europe i osiguranje dostupa strategijskim materijalima, energentima i sirovinama. Tu je isto tako bio visoko istražen cilj osiguranja slobodne trgovine, čime se stvarao međunarodni sustav koji je omogućavao prosperitet američkom gospodarstvu i ujedno je stavljao SAD u središte ekonomskih i monetarnih transakcija.229 U global­ nim uvjetima, kada se stvaraju uvjeti da i saveznici na vojno-političkom planu posta228

Vidi:

M.

Lund, Preventing Violent Conflicts, New York,

1996.

229 G. P.

Haestedt, American Foreign policy . , .

.

op. cit. str. 336-337.

149

TEORIJE VANJSKE POLITIKE

ju ekonomski suparnici (odnos SAD-EU),230 američka politika traži prostor za stal­ no širenje slobode trgovine i osvajanja novih tržišta. Godine 1999. potpisan j e ugo­ vor između SAD i NR Kine, nakon trinaest godina pregovaranja, čime se u velikoj mjeri rješavaju pitanja širenja međusobne trgovine, SAD su isto tako podržale re­ gionalnu integraciju Sjeverne Amerike (NAFrA), a na globalnom planu bile su je­ dan od glavnih inicijatora osnivanja Svjetske trgovinske organizacije koja je nastala kao rezultat U rugvajske runde pregovora u GATI-u (1986-1993). Za razliku od političkih sredstava - diplomacije - kojima neposredno komuni­ ciraju kreatori vanjske politike, upućujući određene poruke, ekonomska sredstva usmjerena su prema najširim slojevima stanovništva i nj ihovu će primjenu vrlo br­ zo osjetiti svi, a ne samo kreatori vanjske politike. Ekonomskim sredstavima nastoji se, također, utjecati na različito ponašanje kreatora vanjske politike.231 To znači da se ekonomska sredstva mogu primijeniti radi realizacij e određenih postupaka koji se smatraju korisnima. U naznaci ekonomskih sredstava potrebno je imati na umu da je jedan od naj­ važnijih elemenata eventualnog uspjeha takve politike pretpostavka da određene zemlje imaju značajne ekonomske veze i da bi kidanje ili znatno smanjivanje od­ ređenih oblika takvih ekonomskih veza vrlo brzo negativno djelovalo na drugu državu. Ako takvih veza nema, bez obzira na ekonomsku snagu države koj a želi uporabiti ekonomska sredstva, jasno je da će ona ostati samo kao izraz njezinih želja. Koristeći se ekonomskim sredstvima da bi se stanovita država navela da djeluje na određeni način, stavlja joj se do znanja mogućnost nagrađivanja ili kažnjavanja za njezino ponašanje. No u najnovijem razvoju međunarodnih odnosa, koliko god su ta sredstva postala razvijena, nema čvrstih jamstva uspjeha takvih akcija. Do­ gađa se da pojedina zemlja pruža znatnu ekonomsku pomoć - "nagradu" - a da se država primatelj ica ipak ne ponaša onako kako bi to htjeli davatelji pomoći, ili da se koriste znatna sredstva ekonomskog pritiska - "kažnjavanje" - no to ipak nema većih učinaka na stabilnost određene zemlje. Sredstva ekonomskog djelovanja, koja su vrlo raznolika i mogu se međusobno kombinirati ili upotrebljavati zajedno s drugim vanjskopolitičkim sredstvima, naj­ lakše je podijeliti u dvije velike skupine. U prvoj su skupini sva sredstva namijenje­ na utjecaju na ponašanje država u situaciji kada postoje normalni odnosi i dok još nije potrebno primjenjivati neke oštrije mjere kako bi se utjecalo na ponašanje. U drugoj su skupini ekonomska sredstva koja su po svom karakteru prisilna i trebaju jasno pokazati državi protiv koje se primjenjuje namjeru da se s nj ima nastavi sve dok ona ne promijeni svoje vanjskopolitičko opredjeljenje, unutarnji razvoj ili pak oblike međunarodnog djelovanja. 230

O utjecajima i odnosima SAD-EU vidi potanje: tism by Fire, New York, 2001, str. 1 7 1 -273.

R. H. Gi nsberg, The European Union in the International Politics,

Bap­

231 Zanimlj ivo je na ovome mjestu spomenuti tvrdnju H. Kissingera koji piše daje do dolaska na položaj savjetnika pred­ sjednika za pitanja nacionalne sigurnosti uvijek smatrao da j e ekonomska sfera izvan politike te se nije upuštao u raz­ matranje tih pitanja. Međutim, pošto se suočio s praksom rješavanja odredenih e�onomskih pitanja u Bijeloj kući, zaključio j e da je u ekonomskim rješenjima uvijek, po pravilu, posrijedi provođenje političkih odluka. H. Kissinger,

White House Years .

.

. , op. cit., str.

950.

Sredstva vanjskopolitičkog djelovanja

l. Medu sredstvima koja se upotrebljavaju onda kada su odnosi normalni, s

namj erom da se postignu odredena rješenja, na prvom je mjestu inozemna po­ moć koja u praksi dobiva različite oblike. Ta se pomoć može dati u obliku poklo­ na, povoljnih zajmova i kredita za kupovinu robe i opreme u dotičnoj zemlji ili pak u drugim zemljama. lako je riječ o ekonomskim sredstvima, pomoć se može staviti na raspolaganje u obliku tehničke robe i sredstava, hrane, potrošnih doba­ ra ili pak oružja. Uz različite oblike pružanj a inozemne pomoći, nastoji se što više učvrstiti pravac veza s davateljem pomoći, dolazak njegovog osoblja, r azvoj industrijskih grana koje njemu odgovaraju i sl. U spjeh takvih oblika ekonom­ skog djelovanja ovisi o nizu unutarnjih i domaćih faktora koji utječu na to da se država primatelj ica pomoći manje ili više priklanja davateljima pomoći. No, kad je posrijedi zemlja koja ima jasan smjer izgradnje svog društva i koja se bori za razvoj ravnopravnih medunarodnih odnosa, takvo ekonomsko djelovanje ne m ora bitnije utjecati na njezino jednostrano povezivanje ili prihvaćanje od­ redenih oblika veza. Posljednjih godina inozemnom pomoći nastoji se veoma in­ tenzivno djelovati u golemom broju zemalja u razvoju, medutim, većina zemalj a, u z neke iznimke, prihvaćaj ući tu pomoć, koja im je inače prijeko potrebn a za daljnji razvoj, ipak ne želi napustiti smjer svoga unutarnjeg razvoj a ni nesvrstava­ nj e kao oblik međunarodne aktivnosti.

Pomoć u razvoju pruža se zemljama koje nastoje izaći iz nerazvijenosti: bilo da je riječ o poljoprivredi, razvoju industrije, bilo o nekim drugim oblicima djelatnos­ ti. Iako se takva pomoć nastoji realizirati preko medunarodnih specijaliziranih ti­ jela, posebno UN-a, ipak se ona većinom provodi putem međudržavnih sporazu­ ma, što omogućava i veće angažiranje razvijenih zemalja na onim područjima gdje one imaju za to interesa. Razvijajući ekonomsku bazu manje razvijenih zemalja, industrijske zemlje u načelu nastoje ostvariti i svoje šire vanjskopolitičke, a često i strategijske ciljeve. Upravo zbog toga nesvrstane zemlje neprestano ističu potrebu razvijanja tih oblika pomoći preko UN-a ili preko vlastite djelatnosti, kako bi se iz­ bjegle sve one aktivnosti koje velike sile nastoje realizirati usporedno s pružanjem pomoći za razvoj. Korištenje trgovinskih sporazuma i usmjeravanje trgovine dobiva sve veće zna­ čenje u međunarodnim političkim odnosima. Još od početka našeg stoljeća, kada država dobiva veće mogućnosti djelovanja na ekonomskom polju, trgovina postaje važno sredstvo za rješavanje određenih političkih pitanja ili za vršenje političkih utjecaja. Dajući posebne povlastice u trgovini i razvijajući tržišta za pojedine zem­ lje, stvaraju se uvjeti za opće proširenje kontakata i jačanje veza, što rezultira, sva­ kako, i povećanim mogućnostima političkog utjecaja. Ekonomska sredstva se zbog direktnosti mogu vrlo brzo ostvarivati i vidjeti u svakodnevnom životu, te je na tim osnovama lakše stvarati i proširivati politički utjecaj . Na temelju davanja posebnih povlastica u trgovinskim odnosima može se usmjeravati utjecaj , a kad je rij eč o velikim zemljama, one pogotovo mogu političkim interesima podrediti eko­ nomske interese, te na osnovi maksimalnog korištenja ekonomskih sredstava težiti većem političkom utjecaju u određenoj zemlji. U doba polariziranih međunarodnih odnosa nastale su i dvije zatvorene integ­ racijske cjeline, EEZ i SEV, unutar kojih su se razvile značajne snage koje su se ok-

TEORIJE VANJSKE POLITIKE

retale razvijanju odnosa unutar integracijskih cjelina, privlačeći u njih i druge zemlje. Upotrebljavajući ekonomska sredstva, država može imati nekoliko značajnih političkih ciljeva. Kombiniranjem ekonomskih sredstava može se najprije utjecati na uže povezivanje određenih država, koje se ekonomskim pribl ižavanjem dovode u novu situaciju. Usto, država u kojoj se ulažu ekonomska sredstva može smatrati da će samim tim ojačati svoje pozicij e, onemogućiti unutarnje ili vanjske neprijate­ lje te osigurati privrednu i političku stabilnost. Na kraju, uporabom ekonomskih sredstava može se težiti stvaranju specijalnih odnosa ekonomske, a kasnije i druge povezanosti, koja s vremenom može prerasti u potpunu ovisnost. Naravno, analiza ukupnih odnosa koji postoje medu pojedinim zemljama, kao i njihovih prijašnjih odnosa, pokazat će kakvi su stvarni ciljevi pojedinih zemalja i u koju se svrhu isko­ rištavaju određena ekonomska sredstva. J asno je, također, da pojedina zemlja može ulagati ekonomska sredstva radi realizacije svih tih ciljeva zajedno, dakle i jačanja vanjskopolitičkih veza, stabilizi­ ranja određene države i njezina kasnijeg pretvaranja u ovisnu državu. Koji će od tih elemenata dominirati u pojedinoj fazi, zavisi o nizu okolnosti, među kojima su važne i percepcije zemlje prema kojoj se djeluje ekonomskim sredstvima, njezina politička zrelost i sposobnost da se othrva nepodobnim zahtjevima. Čak i onda ka­ da se u ekonomskim sredstvima ne može vidjeti direktna težnja za realiziranjem nekih neposrednih političkih ciljeva, jasno je da oni postoje i da će se prije ili kasni­ je ipak manifestirati. 2. Prisilna ekonomska sredstva upotrebljavaju se onda kada se iscrpe mo­ gućnosti utjecaja primjenom normalnih sredstava (tzv. nagrađivanja), ili ako nji­ ma nije postignut određeni efekt. Osim toga, u trenucima naglog kidanja poli­ tičkih veza, ili provođenja radikalnih unutarnjih zahvata, kojima se mijenjaju vanj­ ski odnosi, zemlja koja je prije upotrebljavala ekonomska sredstva da bi proširila svoj utjecaj i u stanovitim fazama "nagradila" određenu zemlju okrenut će se dru­ gim oblicima, kojima će n astoj ati također vršiti utjecaj, ali druge vrste.232 Prisilna ekonomska sredstva također variraju po svom dometu i tehnikama. Usto, i ona se mogu uporabiti zajedno s drugim vanjskopolitičkim sredstvima kako bi se osigurao uspjeh takve akcije. Medu različitim oblicima prisilnih ekonomskih sredstava najjednostavnija je tehnika tarifa. S obzirom na to da svaka uvozna roba podliježe određenim taksama, država koj a želi uvoz iz određene zemlje iskoristiti u političke svrhe, pomoću svoj ih unutarnjih instrumenata nametnut će visoke tari­ fe, pa će ta roba biti u mnogo neravnopravnijem položaju u odnosu prema uvozu iz drugih zemalja. Povećavajući ili smanjujući tarife, država može lako regulirati svoj odnos spram druge zemlje i pokušati realizirati željeni utjecaj .

Kvote su također vrlo bitan instrument pomoću kojega državna administracija može ograničiti količine uvoza pojedinog proizvoda. Osobito je ta mjera djelot232 U godinama hladnog rata svi ti instrumenti bili su iskorišteni kao značajna sredstva pritiska posebno u odnosima j ačeg Zapada spram ekonomski slabijeg Istoka. Kao drugi primjer korištenja svih oblika ekonomskih pritisaka možemo spomenuti djelovanje Staljinova SSSR-a i drugih istočnoeuropskih zemalja protiv Jugoslavije u doba donošenja Re­ zolucije Informbiroa kada takoder ekonomski pritisak kombiniran s uporabom svih o s talih vanjskopolitičkih sredsta­ va, nije dao željeni rezultat.

152

Sredstva vanjskopolitičkog djelovanja

vorna kad su posrijedi zemlje izvoznice čiji se izvoz temelji na monokulturi i potre­ bi plasmana njihovih proizvoda na veliko tržište.

Bojkotom se n astoji spriječiti prodaja određenih vrsta robe ili svih vrsta robe pojedinoj zemlji ili savezu zemalja. Državna administracij a ne daje izvozne dozvo­ le n i državnim niti privatnim izvoznicima, što državi uvoznici određene robe dono­ si znatne poteškoće. Međutim, kako je pokazala praksa, u novije vrijeme, upravo zbog različitih interesa niza država, kao i posve ekonomskih razloga, države protiv kojih se provodi bojkot ipak se uspijevaju opskrbiti određenim proizvodima. Po­ kušaji primjene međunarodnog bojkota (Liga naroda, UN) također nisu dali većih rezultata. Embargom se određena zemlja pokušava lišiti svih ili dijela najznačajnijih uvoznih proizvoda, a on može biti različitog karaktera.233 Tzv. strategijski embargo primjenjuje se u slučaju rata, kada se široka lista robe ne prodaje određenim zem­ ljama. Iako se te zabrane odnose u prvom redu na strategijski materijal, to je, u bi­ ti, vrlo širok pojam i može se interpretirati na različite načine. Kolektivnim embar­ gom više zemalja mogu se postići određeni rezultati, osobito ako je posrijedi neki važan strategijski materijal koji se ne može lako naći na drugoj strani ili za koji ne postoje supstituti. OPEC-ov embargo iz 1973. izmijenio je sliku suvremenih međunarodnih ekonomskih odnosa i djelomično utjecao na promjenu ponašanja zapadnih zemalja s obzirom na bliskoistočnu krizu. U najnovijem razvoju među­ narodnih odnosa postoje tendencije da se embargo stavlj a također na izvoz hrane, što uvelike zabrinjava prije svega nesvrstane zemlje. Mjere takve vrste ne samo što su nehumane, već mogu izazvati i lančane poremećaje u međunarodnim odnosima koje akteri vanjskopolitičkog odlučivanja prilikom donošenja svojih odluka mo­ žda čak ne mogu ni predvidjeti. Prekid ekonomske pomoći, zajmova i kredita mjera je koja se primjenjuje u od­ nosima između zemalja koje su imale dobre i razvijene odnose, no zbog kvarenja tih odnosa, država koja raspolaže određenim ekonomskim prednostima nastoji ta prisilna sredstva realizirati u drugom smjeru. Šteta koja će nastati u zemlji koja je bila primatelj pomoći i kredita bit će to veća što je ona bila više upućena na taj izvor zadovoljavanja svojih potreba. Čak i onda kada postoje drugi izvori, ako su bile posrijedi jednostrane veze, dosta je teško provesti bržu preorijentaciju, te je već samim tim učinjena znatna šteta. U zaključku potrebno je istaknuti da će država koja pribjegne uporabi eko­ nomskih prisilnih sredstava prethodno dobro razmotriti opravdanost poduzima­ nja takvih poteza. U prvom redu, ako je riječ o obostrano korisnim odnosima, ili o zemlji iz koje se dobivaju značajni proizvodi ili sirovine, država neće žuriti s prim­ jenom prisilnih ekonomskih sredstava. Prebrzo donošenje odluke o primjeni tak­ vih sredstava može izazvati poremećaj na domaćem tržištu, može utjecati na po­ micanja u svjetskim relacijama, kad je riječ o odnosima između velikih ekonom233 To osobito vrijedi za američko-sovjetske ekonomske odnose koje su SAD uvijek nastojale iskoristiti kao sredstvo pri­ tiska na SSSR. No zahvaljujući postoj anju drugih ekonomskih partnera, sovjetskim mogućnostima razvijanja odnosa s nizom drugih zemalja i posjedovanju atraktivnih sirovina i zlata, SSSR je uvijek imao mogućnost zadovoljavati svoje potrebe na drugim tržištima. To je vrijedilo j za neke druge zemlje poput Iraka j Irana koje su također bile u stanju um­ jesto SAD-a pronaći neke druge ekonomske partnere.

153

TEORIJE VANJSKE POLITIKE

skih partnera, i, na kraju, može otvoriti nova tržišta potencijalnim konkurentima iz drugih zemalja. Vrlo je važna reakcija druge strane. Ekonomski snažne zemlje nastojat će se na odgovarajući način oduprijeti svim prisilnim sredstvima, žrtvujući nešto veća eko­ nomska sredstva za nabavu odgovarajuće vrste robe i proizvoda u drugim zemlja­ ma ili za uvođenje vlastite proizvodnje. Primjena ekonomskih sredstava na male zemlje može najprije uroditi traženjem novoga velikog ekonomskog, obično i poli­ tičkog zaštitnika koji bi mogao nadoknaditi učinjene štete. Međutim, zemlja koja je svjesna postojećeg stanja i želi očuvati svoju nezavisnost i suverenost iz takvih će pritisaka izvući određene pouke i potražit će, uz povećana odricanja, putove za prevladavanje kriznog stanja.234 Uz sve te, prilično diskutabilne mogućnosti uspjeha ekonomskih prisilnih sred­ stava treba istaknuti i to da je nemoguće očekivati da bi se njihovom primjenom mogli postići brzi i neposredni uspjesi. Čak i onda kada je određena zemlja uvelike upućena na ekonomski jaču zemlju, nakon provođenja pritiska ona će nastojati maksimalno iskoristiti sve svoje resurse kako bi se othrvala takvom pritisku i po­ kušala stabilizirati prilike u zemlji. Ta jasno izražena težnj a za očuvanjem nezavis­ nosti i suverenosti u uvjetima pojačanih pritisaka, uz potrebu brojnih ekonomskih odricanja, može izazvati sasvim suprotne učinke. Umjesto prilagođavanja i poko­ ravanja većoj ekonomskoj sili, mogu ojačati tendencije za nezavisnošću, što tada može dobiti i značajnu potporu masa koje su posebno nezadovoljne oblicima eko­ nomskog pritiska, koj i ih izravno pogađa. Pozorna analiza primjene prisilnih ekonomskih sredstava jasno bi pokazal a da je njima u suvremenim međunarodnim odnosima rijetko postignut politički cilj. U današnjem svijetu, u kojemu postoj i više velikih ekonomskih država ili ekonom­ skih cjelina, mogućnosti supstituiranja određenog izvora mnogo su veće. Među­ tim, pojačana svijest o potrebi očuvanja nacionalne nezavisnosti prodire, raz­ ličitim intenzitetom, u sve države i narode, koj i se ne žele tako jednostavno odreći svoje slobode. Ni tzv. ekonomsko nagrađivanje ne daje uvijek sigurne rezultate, te se događa da se davatelj pomoći suoči s nepoćudnim realnostima, odnosno sa sta­ njem da zemlja primatelj ica pomoći, unatoč pruženoj velikoj pomoći, ne podržava u svim prilikama njegovu politiku, niti namjerava prihvatiti njegov put društveno­ ekonomskog razvoja. Sve to zajedno na stanoviti način pokazuje da, unatoč svim razlikama koj e postoje medu razvijenim i nerazvijenim zemljama, ipak nema iz­ gleda za tako jednostavno djelovanje kojim bi različite hegemonističke ili neoko­ lonijalističke snage lako rješavale pitanja odnosa tzv. zemalja-klijenata. Želja za ravnopravnim i demokratskim međunarod..nim odnosima bitna je karakteristika suvremenog razvoja, i koliko god je to u pojedinim prilikama teško ostvariti, dosa­ dašnji rezultati ipak ohrabruju.

234 Tipičan je primjer takvog djelovanja Albanija u doba Envera Hode koja je zbog sovjetskog ekonomskog i političkog pritiska

196 1 . potražila novogsaveznika u NR Kini, a kad je Kina grubim sredstvima političkog i ekonomskog pritiska

htjela utjecati na albansko ponašanje , Albanija se okrenula jačem korištenju vlastitih snaga i izvora tc postupnom uključivanju u europske privred n e tijekove.

154

Sredstva vanjskopolitičkog djelovanja

Propagandna sredstva Š irenje ideja i vjerovanja bilo je prisutno u najranijim fazama razvoja međuna­ rodnih odnosa. Propaganda je staro sredstvo međunarodnog komuniciranj a, sa­ mo su se promijenili oblici, adresati i dometi takvih aktivnosti. Vrijednost utjecaja na javnost i traženje podrške javnosti shvatio je davno i Metternich koji je tvrdio da javno mnijenje može biti najsnažnije od svih posrednika i da ono slično kao i religi­ ja dopire u najzaostalije zakutke. Britanski premijer Palmerstvon nadovezao se na tu tvrdnju ističući da javno mnijenje može biti snažnije od bajuneta. Nastojeći pro­ pagirati svoje stavove i poglede na nove međunarodne odnose u Europi, alijansa n astala na Bečkom kongresu ( 184 1-1815) započela je s propagiranjem svojih ide­ ja. Na Ahenskom kongresu (1818) bila je organizirana prva press služba na kojoj su novinari redovno dobivali materijale vezane uz nastojanja da se propagiraju ideje država okupljenih na kongresu.235 Slijedeći napor da se, također, javno djeluje i da se tim putem vrši određeni ut­ jecaj na javnost predstavlj ale su tzv. obojene knjige. Europska ministarstva vanj­ skih poslova započela su izdavati zbornike dokumenata, posebno onih vezanih uz neka krizna stanja i te knjige su nosile naziv bijele (njemačke), plave (engleske), a u Francuskoj je u vrijeme vladavine Napoleona III. počeo izlaziti godišnj ak Quay de Orsay. Tu su praksu ubrzo prihvatile i ostale zemlje i ona je postala sastavni dio djelovanja u području informiranja. Bilo da je usmjerena prema vlastitoj javnosti, ili pak prema članovima parlamenta ta informativna aktivnost ministarstva vanj­ skih poslova trebala je vršiti stalan pritisak na javno mnijenje kako bi se osigurala njegova potpora, posebice u nekim stanjima kada bi to bilo nužno. Jedno od prvih odjeljenja u ministarstvu vanjskih poslova koj e se isključivo ba­ vilo pitanjima "tiska i propagande" osnovano je u doba vladavine fašizma u Italiji 1 934. Cilj odjeljenja je bio da se veliča mit o stvaranju novog Svetog Rimskog Car­ stva na rimskim obroncima i da se propagiraju Musolinijeve ideje o tome da je širenje fašizma neizbježno u svjetskim razmjerima. U godinama Drugog svjetskog rata razvila se snažna međunarodna propaganda dvaju zaraćenih skupina u kojoj su se koristila sva tada dostupna sredstva. Š irenjem međudržavnih kontakata, uključivanjem sve većeg broja aktera u vanjsku politiku, povezivanjem država i širenjem kruga sredstava propagande (pi­ sana riječ, radio, TV, sve više pismenog stanovništva) propaganda u poslijeratnom svijetu dobiva najrazvijenije oblike. Tome treba dodati da je i razdoblje hladnog rata, kao faza totalne konfrontacije dvaju različitih društveno-političkih, ekonom­ skih i vojnih sistema, omogućilo izvanredno brz razvoj svih oblika propagandne aktivnosti, koja je postala moćno sredstvo u hladnoratovskoj strukturi međuna­ rodnih odnosa. Propaganda se može definirati kao svjesno djelovanje određenih grupa koje teže mijenjanju ili kontroliranju stavova i ponašanja d!Ugih grupa pomoću komunikacij­ skih sredstava, a ciljje postizanje određenog stanja.236 U toj radnoj definiciji odmah se opaža sljedeće: 235 I . E.

Sera, La dip/omazia in Italia ,

Milano, 1984, str. 13.

236 T. H.

Qualter, Propaganda and Psychologica/ Waifare, New York,

1962, str. 27.

155

TEORIJE VANJSKE POLITIKE

- svjesno i namjeravano djelovanje koje, po pravilu, dolazi izvana - cilj je takve aktivnosti mijenjanje stavova i, eventualno, kontroliranje pon ašanja grupa, dijelova ili cijelog stanovništva - prilikom takve aktivnosti upotrebljavaju se različita komunikacijska sredstva (tisak, radio-emisije, TV-programi i sl.) - u tom procesu djeluju organizirane grupe, tzv. komuni katori ili propagandisti - postoji točno naznačena sredina kojoj je namijenjena propaganda - adresat. Prije nego što u glavnim crtama damo naznaku prirode propagande, potrebno je istaknuti da je širenje komunikacija i informacij a o svijetu postalo sastavni dio modernog razvoja i daje praktički sve teže onemogućavati dostup do informacija o vanjskom svijetu. To znači d a je gotovo na svim područjima ljudske djelatnosti, pa i u najnerazvijenijim zemljama, širenje vidika postalo svakodnevna činjenica. Drugo je, naravno, pitanje kakve su informacije koje dolaze o vanjskom svijetu, u koju se kategoriju mogu svrstati, s kojim ciljem i tko ih širi. Promatramo li širenje informacija koje dolaze izvana u idealnom smislu, dakle u fazi postojanja normal­ nih odnosa među državama, tada je vidljivo daje posrijedi težnja da se prošire kru­ govi spoznaje, da se stanovništvo druge zemlje ili drugih zemalja upozna s kultur­ nim, privrednim, političkim ili nekim drugim razvojem i uspjesima zemlje koja upućuje takve informacije - adresanta. Takvo informiranje može imati pozitivne strane i tada pridonosi boljem razumijevanju medu narodima, ispravnijem sagle­ davanju svijeta u cjelini i stvaranju osnova za razvijanje međunarodne suradnje. Ali propaganda se ipak češće upotrebljava u druge svrhe. U prvom redu, pro­ pagandom se nastoji stalno utjecati na stanovništvo vlastite države kako bi ono bi­ lo obaviješteno, upućeno i, u stanovitim prilikama, indoktrinirano o potrebama i pravcima razvoja pojedine političke odluke ili politike u cjelini. Drugu skupinu ad­ resata kojima je namijenjena propaganda čine prijateljske zemlje, kojima se nas­ toji omogućiti što širi uvid u razvoj dostignuća određene zemlje, pokazati prijatelj­ ske namjere njezine vlade i stanovništva te istaknuti mogućnosti koje pruža obos­ trano korisna suradnja i sl. Treću skupinu adresata tvore zemlje koje su izvan kru­ ga tzv. prijateljskih zemalja, ali se ne nalaze ni u skupini neprijateljskih država. Nji­ ma se upućuje propaganda koja nastoji prikazati određeni razvoj u dotičnoj zem­ lj i, njezine savezničke odnose s drugim zemljama i prednosti što proistječu iz prija­ teljskih odnosa s njom. Četvrtu skupinu adresata čine zemlje s kojima zemlja adre­ sant propagande nema dobre odnose. Nj ima se nastoje upućivati takve propagan­ dne poruke koje će izazvati smanjivanje potpore koju stanovništvo pruža svojoj vladi, ubrzati kritičko vrednovanje razvoja bilateralnih odnosa i, na kraju, voditi otkazivanju poslušnosti i eventualnoj općoj promjeni kursa koji zemlja adresat vo­ di na unutarnjem ili vanjskom planu. Iz tih jasno postavljanih razlika vidljivo je da se i propagandna aktivnost u jed­ nom središtu kreira na nekoliko različitih razina te da njezin sadržaj i oblik237ovise i o adresatima kojima je propaganda namijenjena. Razlike koje postoje između ukupnosti pojedinih adresata primjetne su i u grupama ljudi kojima je namijenje­ na propaganda. U načelu, može se ustvrditi da propaganda nikada nije namijenje­ na osobama koje su na vlasti i koje se pojavljuj u kao akteri ili pak real izatori držav237 O djelovanju propagandista i tehnici propagande vidjeti u : K. J. Holsti,

1 56

International Politics

...

, op. cit. str. 250-260.

Sredstva vanjskopolitičkog djelovanja

ne politike. Naime, bez obzira na to je li riječ o prijateljskim ili manje prij ateljskim odnosima, skupina aktera, uz neke druge profesionalno angažirane osobe koje se bave vanjskom politikom, po pravilu je vrlo dobro informirana i većinom ima čvr­ ste političke i ideološke stavove, te je nemoguće propagandnim aktivnostima izva­ na utjecati na njihovo radikalnije mijenjanje. U tom se kontekstu često spominje da nije vjerodostojna ona propaganda u koju svi vjeruju. već ona propaganda u ko­ ju vjeruju oni dijelovi stanovništva kojima je ona namijenjena i od kojih se očekuje eventualna akcija. Propaganda može u stanovitim situacijama izazvati određena djelovanja i u različitim oblicima može pridonijeti postizanju širih ciljeva zemlje adresanta pro­ pagande. To se u prvom redu odnosi na situaciju kad je ta propaganda jedini oblik informiranja i kad, usto, vodi računa o tradicijama iskustvima, lokalnim vrijednos­ tima i konkretnim aspiracij ama adresata. U takvim uvjetima propaganda je jedini izvor informacija o razvoju unutarnje ili vanjske politike, te se ona prihvaća kao re­ dovita veza s događajima. To osobito dolazi do izražaja u počecima stvaranja državnosti u nekim zemljama, kada se strana propaganda pojavljuje kao jedini način veze sa svijetom. Unatoč kasnijem širenju mogućnosti uključivanja u raz­ ličite druge oblike informiranja, ipak ostaje primjetan trag prij ašnje propagande, kojoj se i dalje vjeruje; osobito ako postoji ideološka bliskost između adresanta i adresata. Propaganda je djelotvorna kada se usmjerava na one socijalne grupe koje bar dijelom svoj ih aspiracija tendiraju prema državi adresatu, odnosno njezinu dru­ štveno-političkom i ekonomskom uređenju. Simpatizirajući pojedine aspekte tak­ vog razvoja, te su grupe potencijalni primaoci propagandnih poruka, koje s vreme­ nom mogu utjecati na njihovo jače ideološko profiliranje i punije prihvaćanje ideja što se nude izvana. Osim takvog ideološkog djelovanja na grupe koje su sklone op­ redjeljivanu za politiku određene zemlje, može se djelovati i na grupe stanovništva koje dijele stanovite poglede na neka opća pitanja razvoja svijeta. Akcentiranjem potrebe borbe za mir, osudom kolonijalizma, imperijalizma i sl. mogu se kao audi­ torij pridobiti i one grupe koje ionako nemaju jasno izraženih ideoloških preferen­ cija, podupiru te šire kategorije i spremne su ih realizirati u sklopu svojih mo­ gućnosti. Istraživanja pokazuju daje propaganda vrlo djelotvorna kad je usmjerena pre­ ma mladima i prema apatičnim osobama. U prvom slučaju riječ je o grupama koje su spremne prihvatiti nešto novo i manje poznato što zrači nečim drukčijim i no­ vim, dok je u drugom slučaju riječ o osobama i grupama koje upravo zbog svoje neopredijeljenosti nemaju nikakvih prethodnih barijera koje bi selektirale ili, eventualno, odbacile propagandne poruke. Ako je propaganda upućena većoj masi istomišljenika ili se provodi u stanovi­ tim situacijama pojačanog vrenja ili kriza, u kojima sudjeluju velike mase, tada je relativno lakše postići i učinke. Skupine istomišljenika, pogotovo ako imaju iden­ tična ideološko-politička opredjeljenja, brzo će prihvatiti propagandne poruke iz­ vana ako one dolaze iz centra za koji se inače smatra i vjeruje da je ideološki ispra­ van. S druge strane, u situaciji kada su pokrenute velike mase, propagandna akcija se prenosi brzo i lako, te su tada i manje mogućnosti za njezino selekcioniranje i odvajanje pojedinih njezinih aspekata. 157

TEORIJE VANJSKE POLITIKE

Propagandna je djelatnost u suvremenim uvjetima postala stalan instrument državne politike te su i agencije koje se bave tim aktivnostima striktno pod držav­ nom kontrolom. Bez obzira na to kakva je namjena propagande, je li upućena pri­ jateljskim ili nekim drugim zemljama i kakvi su nj ezini krajnji ciljevi, postalo je p ravilo da se njome bavi profesionalni i visokokvalificirani aparat. U pojedinim zemljama, osobito najvećima, za propagandu se daju velika financijska sredstva kako bi ona uspješno ostvarivala svoje zadaće. Američka propaganda odvija se preko USIA, United States Information Agency (Međunarodne agencije za komunikacije), koja obuhvaća više od 120 čitaonica, širom svijeta, radioemisije (Glas Amerike), televizijske emisije, novinske vijesti, različite programe putovanja, posjeta, predavanja i sl. Glavne su zadaće američke propagande, formalno, stvaranje pozitivne slike o Americi i o njezinoj ulozi u svi­ jetu,238iako je s druge strane, njezina veća uloga globalno suzbijanje strane propa­ gande i eventualno širenje stranih utjecaja. Američka je propaganda, kako pišu neki američki istraživači/39 u doba hlad­ nog rata uspjela u profiliranju pozitivnih stavova prema Americi u pojedinim dije­ lovima ekonomske, kulturne i političke elite u nizu zemalja. Usto, u doba hladnog rata ona je uvelike utjecala na smanjivanje prestiža SSSR-a i komunizma . Smatra se da je najmanji uspjeh postigla u pogledu zemalja u razvoju, što je vezano uz činjenicu da je riječ o mladim državama, koje su prilično skeptične prema ame­ ričkoj propagandi i nisu imale većih iskustava sa SSSR-om koja bi za njih bila ne­ povoljna. Sovjetska propaganda je imala dugu tradiciju djelovanja. Upućujući apel e rad­ nim ljudima širom svijeta, Lenjin je nastojao u praksi dobiti potporu za mladu soci­ jalističku državu i, u danima ka daje bio u pitanju nj ezin opstanak (strana interven­ cij a, glad, izolacija), pokrenuti sve snage, u duhu parole "Proleteri svih zemalja, ujedinite se", za pružanje konkretne pomoći. No, za razliku od takvog oblika pro­ pagandnog djelovanja, u kojemu se davala objektivna slika poteškoća s kojima se borila sovjetska zemlja i tražila radnička solidarnost, sa Staljinovom politikom sovjetska se propaganda postavlja u funkciju isključivog propagiranja velikodržav­ nih ciljeva i interesa SSSR-a. Propagandom su se u Sovjetskom Savezu bavile razne institucije, ali su sve one bile na stanoviti način podređene Odjelu za agitaciju i propagandu CK KPSS, koji je utvrđivao nj ihove zadaće i smjer akcije. Putem sovjetskih domova kulture, društava prijateljstva, radioemisija, novina i časopisa, filmova i TV-programa, sov­ jetska propaganda je nastojala širiti poruke o razvoju i uspjesima Sovjetskog Save­ za, miroljubivoj, sovjetskoj politici, opasnostima koje prijete od imperijalizma, ra­ ta i agresije itd. 238 Američkoj propagandi službeno su namijenjene ove zadaće: - objašnjavanje i interpretiranje značenja i ciljeva američke vanjske politike u stranim zemljama - pružanje točnih i nesenzacionalističkih vijesti inozemnim izvorima, bez takmičenja s privatnim američkim novinskim agencijama - prikazivanje američkog života i kulture narodima svijeta u nastojanju da sc suzbiju pogrešne predodžbe i izmijeni lažna ili iskrivljena slika o Sjedinjenim Američkim Državama. 239 K. J. Holsti,

158

International Politics

...

, op. cit., str. 261.

----( ---

Sredstva vanjskopolitičkog djelovanja

Posebno je značajno da je već u godinama hladnog rata pod utjecajem Sovjet­ skog Saveza nastalo nekoliko velikih međunarodnih organizacij a društvenog i profesionalnog karaktera, koj e su djelovale na realizaciji određenih ciljeva inspiri­ ranih uglavnom sovjetskom politikom. Medu njima je bio posebno značajan Svjet­ ski savjet za mir, koji je u raznim prilikama nastupio kao važna međunarodna or­ ganizacija u kojoj je djelovalo niz istaknutih predstavnika kulturnog, političkog i javnog života240 (Picasso, Curie, Aragon). Unatoč povećanim aktivnostima propagande i sve većim sredstvima koja se odvajaju za njezino djelovanje, može se postaviti pitanje o odnosu između sredsta­ va koja se ulažu u tu aktivnost i postignutih rezultata. Činjenica je da u sadašnjem svijetu, kada su uvelike povećane mogućnosti direktnog informiranja, padaju mnoge propagandne sheme, a adresati kojima je propaganda upućena primaju poruke s većim oprezom. S podizanjem obrazovnog i kulturnog nivoa stanovništva, što ne teče ravnom­ jerno ni dovoljno brzo, ipak se u cjelini izmijenila slika današnjih primatelja propa­ gandnih poruka. Veća i raznolikija znanja najbolja su brana protiv propagande ka­ da ona nema prijateljske namjere i kada se prevelikim isticanjem vlastitih uspjeha i dostignuća želi podcijeniti druga sredina. Sve veće otvaranje pojedinih zemalja - u koje dolaze stranci, a njihovo stanovništvo ima mogućnost otići u svijet - daljnji je značajan faktor koji utječe na djelotvornost propagande. U danima, npr., hladnog rata, izoliranosti dvaju sistema, nepostojanja kontakata, minimuma vijesti, i to ug­ lavnom negativnih, jasno je da su se i na jednoj i na drugoj strani mogle razvijati najrazličitije percepcije i predodžbe o suprotnom bloku, a stanovništvo nije imalo ni prilike niti mogućnosti usporediti točnost tih stavova.241 Iako u cirkulaciji ljudi, informacija i idej a242 još nije postignuta puna i slobodna razmjena, stvari su se ipak bitno promijenile, te je danas automatski isključeno jednostrano širenje propa­ gande koja o tome ne bi vodila računa. Dodajmo tome da i masovni oblici turizma pomažu boljem poznavanju drugih zemalja i naroda te da suzbijaju stanovite ste­ reotipe jer turisti nakon povratka s putovanja imaju drukčiju (bolju ili lošiju) sliku o pojedinoj zemlji i narodu. Stoga se može zaključiti da propaganda kao sredstvo vanjskopolitičkog djelo­ vanja nikada ne djeluje sama, ona je uvijek u funkciji širih vanjskopolitičkih cilje­ va, a često se primjenjuje usporedo s drugim sredstvima. Razvoj te djelatnosti, veće mogućnosti slanja propagandnih poruka i različiti stupnjevi takvog djelova­ nja spram različitih adresata ipak moraju sve više voditi računa o procesima otva­ ranja u koj ima čak i najudaljenije zemlje dobivaju mogućnost neposrednijeg pro­ matranja svijeta u kojemu žive. Samim tim propaganda više nije tako značajan me­ dij koj im bi se moglo jednostavno i lako djelovati na ponašanje pojedinaca i grupa. Svjesni toga, suvremeni propagandisti nastoje se prilagoditi novim uvjetima i pro240 Vidjeti detaljnije u:

Obščestvenost' i problemy voiny mira,

Moskva,

1978, osobito str. 267-447.

241 U jeku hladnog rata

1953. Sovjetski Savez su posjetila samo 42 zapadna turista, a od 1960. godine više od 60000 turista

iz zapadnih zemalja. Usporedno

s

tim povećan je broj sovjetskih turista na Zapadu. Donedavno su sc, vjerojatno,

slične brojke mogle primijeniti i na NR Kinu, a danas vrijedi još jedino za NDR Koreju.

242 Detaljnije vidjet i u: R. Vukadinović,

Europslw sigurnost i suradnja

..

, op. cit., str.

231 -234, 303-317. 159

TEORIJE VANJSKE POLITIKE

naći oblike fleksibilne i vjerodostojne propagande koja bi po svom krajnjem učin­ ku mogla služiti kao djelotvorno sredstvo vanjske politike.

Vojna sredstva Polazeći od Clausewitzeva određenja rata kao produžetka politike uz uporabu drugih sredstava, treba istaknuti i njegovu tvrdnju da rat, iako je posebna vrsta po­ litičke misli, ipak posjeduje vlastitu gramatiku. Međutim, logika rata lišena je spe­ cifičnih karakteristika. Parafrazirajući Clausewitza, Lenjin je rat zahvatio u klas­ nom kontekstu, istaknuvši da je to, u biti, nastavljanje one politike koju ista klasa provodi mnogo prije izbijanja rata.243 Već iz tih osnovnih naznaka vidljivo je da vojna sredstva, čiji j e krajnji i najo­ pasniji oblik rat, ipak imaju šire djelovanje, koje je normalno, logično vezano uz ostala politička sredstva što ih određena klasa upotrebljava na međunarodnoj sce­ ni. Ni rat ne izbija odjednom i nevezano uz druge oblike vanjskopolitičkog djelova­ nja, što pokazuje da se i vojnim sredstvima teži postizanju istih vanjskopolitičkih ciljeva. Međutim, zbog prirode uporabe vojnih sredstava, a posebno rata, gotovo u svim razdoblj ima oprezno se vagala donošenje odluke o uporabi tog instrumenta­ rija jer je riječ o vrlo skupim i opasnim sredstvima. Louis XIV je na svojim topovi­ ma dao ispisati riječi "ultima ratio regum", čime je htio jasno pokazati da se vojna sila mora primijeniti samo u krajnjoj nuždi, kada su iscrpljena sva ostala sredstva i oblici djelovanja. Analizirajući oblike uporabe sile, kao i neke dosadašnje faze kada su vojna sredstva imala posebno značenje u međunarodnim odnosima, dio istraživača vanj­ ske politike nastoji odrediti pojedine faze primjene sile, odvajajući ih prije svega od vođenja rata. Zbog svog općeg karaktera, a osobito inovacija nakon Drugoga svjetskog rata, krajnj a uporaba vojnih sredstava - rat, ipak je manje prisutna i pos­ tavlj a se tek kao završni oblik primjene sile. Prije rata država u odnosima s drugom zemljom ili drugim zemljama može provesti niz drugih aktivnosti koje, takoder, sadrže karakteristike prisilnog djelovanja, ali ipak nemaju takve razmjere kao kompletna uporaba vojne sile i stupanje u rat. Iako i ta sredstva prisile mogu varirati, njima se uvijek nastoji ostvariti od­ ređeni vanjskopolitički cilj koji se nije mogao postići nekim drugim sredstvima ili je primjena ostalih sredstava bila nedovoljna, te je posrijedi kombinirana uporaba svih sredstava kako bi se stanovita država privoljela na određenu aktivnost. U gradnji sredstava takvoga postupnog djelovanja na prvo mjesto treba staviti pokušaj diplomatskog miješanja u unutarnje poslove, kada se pokušava izravno ut­ jecati na unutarnji politički razvoj pojedine zemlje. Za razliku od već spomenutih diplomatskih tehnika, kojima se takoder može stavljati na znanje nezadovoljstvo zbog određenog smjera razvoja pojedine zemlje, njezina vanjskopolitičkog opred­ jeljenja ili konkretnih pravaca akcije, u ovom slučaju obično je riječ o porukama i izjavama najviših državnih aktera, koje mogu biti popraćene i provođenjem kon­ kretnih aktivnosti spram dotične zemlje. U poslijeratnom svijetu može se naći niz 243 Filosofskoe nas/edie 160

V. I.

Lenina i problemy sovremennoj vojny, Moskva, 1972.

Sredstva vanjskopolitičkog djelovanja

primjera grubog m iješanja u unutarnja pitanja pojedinih zemalja, osobito kada su bili posrijedi interesi velikih sila Sljedeći korak u tom pravcu sastoji se u provođenja niza operacija nelegalnog karaktera , kad se koriste najrazličitija sredstva (mito/44 prijetnje, širenje izrazito neprijateljske propagande, politička ubojstva i sl.) kako bi se postigao određeni cilj. Ako se ta sredstva ne pokažu dovoljnima, slijedi gomilanje vojne sile u blizini državnih granica (vježbe, manevri), koje treba pokazati namjeru države da ide do kraja, kao i snagu kojom raspolaže. Istodobno, ta vojna sila ima i psihološko značenje, jer bi trebala impresionirati stanovništvo i potaknuti simpatizere do­ tične države, koji bi mogli putem puča ili revolucije izvršiti promjenu vlasti i tako uskladiti politiku svoje zemlje s traženjima izvana. Ako se takva djelatnost unutarnjih snaga organizirano priprema i podupire iz­ vana, tada je riječ o subverziji, koja se također uklapa u sistem pritisaka. U razdob­ lju kad se vodila velika blokovska utakmica za osvajanje novih saveznika, subver­ zivna djelatnost iskorištavala se na različite načine: kao povod za pružanje po­ moći, kao opravdanje određene akcije ili pak kao argument u osudi druge strane. Tako je subverzivna djelatnost sve više postajala i parola propagandnog nadmeta­ nja, čije je stvarne tijekove i izvore većinom teško dokazati. Posebno mjesto zauzima tzv.prisilna diplomacija koja upotrebljava ograničenu vojnu silu ili prijetnju silom kako bi se ostvarili neki specifični diplomatski ciljevi. Prema nekim mišljenjima, to je takvo stanje kada se silom ili prijetnjom silom pro­ tivnika natjeralo da odustane od svog cilja i da promjeni smjer akcije. Prisilna dip­ lomacija se nalazi negdje između zastrašivanja, kojim se protivniku prijeti da nešto učini što on nije učinio, i otvorene uporabe vojne sile, odnosno rata. Analizirajući vanjskopolitičko ponašanje Reaganove administracije jedan američki istraživač je nabrojio slučajeve u kojima je ona bila primijenjena u raz­ doblju 1 982-1984. To se odnosi na: uporabu marinaca u Libanu; vojni i diplomat­ ski pritisak protiv Libije koji je kulminirao bombardiranjem 1986. godine, upora­ bu američke mornarice protiv Irana u Perzijskom zaljevu i pomaganje muđahedi­ na u Afganistanu i kontraša osamdesetih godina u Nikaragvi.245 Kako su svi ti pote­ zi bili uporabljeni u doba kada je američka politika oštro osuđivala "carstvo zla" ­ Sovjetski Savez, logično je da je sve to zajedno imalo utjecaja i na ponovno snaženje hladnog rata i pogoršanje američko-sovjetskih odnosa. Vojna intervencija najviši je stupanj uporabe vojne sile, osim rata. U tom obliku akcije upotrebljavaju se specij alne ili redovne vojne snage određene države kako bi se realizirali širi vanjskopolitički ciljevi. Vojna intervencija može imati nekoliko oblika. Njome se, ponajprije, može pružati pomoć prijateljskom režimu koj i je na vlasti a ima, naprimjer, velike probleme u borbi s pobunjenicima. Usto, vojnom in244 U današnjoj fazi, kada stalno izbijaju afere u koj ima na vidjelo dolaze različite malverzacije financijskog karaktera u koj ima su sudjelovale strane zemlje, odnosno njihove tajne službe treba podsjetiti da su to sve stara i davno iskušana sredstva. Jošje Louis XV npr. uzdržavao skupinu državnika na austrijskom dvoru, izdvajajući za njih god išnje 2 miliju­ na libri. Za taj novac francuski je kralj, sigurno, dobivao značajne prot uusluge: Cit. iz: H. Morgenthau, "A Political Theory of Foreign Aid", The American Political Science Review, LVI, 1962, str. 302. 245 B. W. Jentlesson, 'The Reagan Administration and Coercive Diplomacy Restraining More Than Remaking Govern­ ments", Political Science Quarterly 106, no. l, proljeće, 1991, str. 57-82. 161

TEORIJE VANJSKE POLITIKE

tervencijom može se pružiti pomoć pobunjenicima koji nastupaju protiv postojeće vlasti. Na kraju, vojnom snagom može se intervenirati u slučaju sukoba između dviju strana (vlade i pobunjenika), kada treća sila pruža pomoć jednoj strani. U tom slučaju govori se o kontraintervenciji. Razumljivo, i u takvim se situacijama, posebno kada je posrijedi aktiviranje velikih sila, prethodno nastoje iscrpsti sva os­ tala vanjskopolitička sredstva, a propagandna djelatnost ima zadaću pripremiti te­ ren za takvu akciju i kasnije je opravdati. Svi ti oblici m iješanja u unutarnja pitanja suverenih država pokazuju da je nji­ ma teže mijenjati određeno stanje, da se upotrebljavaju zajedno s drugim sredstvi­ ma i da se pomoću njih žele ostvariti neki širi vanjskopolitički ciljevi. S druge stra­ ne, ne treba posebno isticati da su i Poveljom Ujedinjenih naroda i nizom drugih međunarodnih dokumenata zabranjeni svi oblici uporabe i prijetnje vojnom si­ lom, kao i svako miješanje u unutarnja pitanja drugih država. Sve te zabrane dio su pozitivnog i demokratskog razvoja međunarodnog prava koje pokušava normirati određene oblike ponašanja suverenih država. Međutim, zbog niza problema s ko­ jima se suočava današnji svijet, za sada ima malo izgleda da će te tzv. političke nor­ me međunarodnog prava poštovati i velike sile. Rat, kao posljednje sredstvo nametanja određenih rj ešenja drugoj zemlji, ta­ kođer ima duge povijesne korijene i star je, otprilike, koliko i aktivnost ljudskih grupa. Uzroci su izbijanja ratova različiti. Govori se tako o nesavršenoj prirodi čovjeka, karakteristikama određene države i sistema međunarodnih odnosa, društveno-političkim i ekonomskim suprotnostima. Teorij e o ratu razvile su niz specifičnih pristupa istraživanju, a usto daju i različite klasifikacije ratova.246 Želi­ mo li ukratko naznačiti različite poglede o uzrocima izbijanja ratova, možemo is­ taknuti ova mišljenja: l. Promatrajući ljudsku prirodu kao osnovni izvor svih nesporazuma i sukoba,

teoretičari koji u tome vide uzrok ratova nadovezuju se na mišljenja brojnih filozo­ fa i teologa koji su, polazeći od "prvobitnoga grijeha" i loših strana ljudske prirode, postavili temelje takvog promatranja. Ističući ljudsku samovolju, Hobbes je, nap­ rimjer, tvrdio da sloboda mora voditi ratu svih protiv svih (bel/um omnium contra omnes) i da bi samo apsolutna državna vlast, koja bi primjenjivala odlučna sred­ stva, bila kadra kontrolirati ljudsko ponašanje. Na tim su osnovama u novije vrije­ me razvijene i brojne škole koje kao uzrok izbijanja ratova ističu nezadovoljene ljudske instinkte. Luter, Spinoza, Malthus, Bismarck i mnogi drugi mislioci i državnici također su polazili od pretpostavke da bi uzroke izbijanja ratova trebalo tražiti u nesavršenoj ljudskoj prirodi. Iako su prijedlozi koje su oni davali za mijenjanje svij eta bili raz­ ličiti, ipak su se, u biti, svi svodili na potrebu ograničavanja i kontroliranja ljud­ skog, posebno agresivnog ponašanja, uz traženje nekih izvanj skih korektiva (drža­ vna vlast, moral, religija) koj i bi trebalo suzbiti nasilje. Bihevioristi ističu da je središnje pitanje održanja svjetskog mira vezano uz mo­ gućnost kontroliranja agresivnih impulsa. U godinama Drugog svjetskog rata oni 246 Vidjeti o tome cjelovitu studiju J. Lidera On kowitz,

1 62

The New Face ofWar, New

the Nature of War,

York, 2003.

Westmead,

1977,

a

o

ratovima

21.

stoljeća: B. Ber­

l

Sredstva vanjskopolitičkog djelovanja

su iznijeli prij edlog o tzv. preventivnoj terapij i, koja bi se trebala ogledati u organi­ ziranom obrazovanju mladih naraštaja u antiratnom duhu. Zanimljivo je da se posljednjih godina sve više ističe da je mogući uzrok izbija­ nja kriza, koje vode uporabi vojne sile, stanovita psihološka prenapregnutost glav­ nih aktera. Predsjednik Američkog udruženja psihologa K. Clark predložio je da se upravo zbog toga vodećim državnicima najvećih zemalja, dakle glavnim akteri­ ma, redovito daju sredstva protiv "agresivnosti, okrutnosti i destruktivnosti." Bu­ dući da u svijetu postoji razorno nuklearno oružje i vrlo uzak krug osoba koje mo­ gu odlučiti o njegovoj stvarnoj uporabi, taj prijedlog, koji se na prvi pogled čini neobičan, mogao bi, nažalost, imati upotrebnu vrijednost. 2. Druga skupina autora vidi uzroke izbijanja ratova u nesavršenom međuna­ rodnom sistemu u kojemu nema mogućnosti poštovanja određenih pravila, nema neke jedinstvene vlasti, a pitanja sigurnosti svaka zemlja nastoji rješavat i samos­ talno, izolirano. Uzevši kao osnovu neke idealističke koncepcije razvoja međuna­ rodnih odnosa, teoretičari koji se zalažu za mijenjanje međunarodnog sistema traže, prije svega, formiranje svjetske vlasti i njezinih izvršnih i zakonodavnih or­ gana. To bi bio korak u smjeru stvaranja svjetske federacije, što bi trebalo da, na­ vodno, riješi i problem uporabe sile. Iako je u međunarodnim odnosima, u različitim sredinama, već bilo pokušaja šireg rješavanja problema mira i sigurnosti, ipak se nisu uspjeli spriječiti ni ratovi n i izbijanje sukoba, ni u tim regijama niti šire. Stoga ima malo izgleda da će se os­ tvariti i ideje o nekoj svjetskoj federaciji, posebno u današnjem svijetu u kojemu paralelno teku dva procesa: težnja za mirom i sigurnosti te želja za maksimalnim isticanjem prava suverenih država i naroda. 3. Ističući da se pravila borbe za opstanak iz svijeta prirode automatski prenose i na polje međunarodnih odnosa, dio autora prikazuje rat kao borbu u kojoj snažni ostaju, a slabiji propadaju. Takva, vrlo vulgarna interpretacija darvinizma bila je popularna u Njemačkoj, a Nietzsche je bio uvjeren da je veća vrijednost rata nego mira. Prema tim shvaćanjima, rat je najviši oblik "kazne božje" koja svojim straho­ tama stalno upozorava čovjeka na potrebu reda i poslušnosti. S druge strane, ta povremena iskušavanja ljudske i državne sile, odnosno mogućnosti preživljavanja nakon rata, navodno utječe na jačanje otpornosti ljudskih i državnih organizama. U tom sklopu vrijedno je spomenuti i Aristotelova mišljenje da bi oni koji se brinu o održavanju određenog sistema morali uvijek voditi računa o postojanju stanovitog izvanjskog oblika straha, kako bi građani bili spremni. Stalno upozora­ vajući na neke opasnosti, bliže ili dalje, vladari bi tako uspjeli okupiti stanovništvo oko sebe i njime mirnije vladati. Sva ta mišljenja vodila su tvrdnji da je rat neizbježan i, na stanoviti način, čak koristan, te da su svi napori za njegovo uklanjanje iz međunarodnih odnosa osuđeni na propast. 4. Promatrajući rat u sklopu društveno-političkih i ekonomskih odnosa karak­ terističnih za fazu prelaska kapitalizma u imperijalizam, klasici marksizma isticali su da upravo eksploatatorsko društvo daje stalnu osnovu za izbijanje ratova, koj i s u normalan instrument kapitalističkog sistema međunarodnih odnosa. Rat j e u širokom klasnom kontekstu promatran kao instrument vladajuće klase koja se nj i-

TEORIJE VANJSKE POLITIKE

m e koristi usporedno ili kao produžetkom ostalih vanjskopolitičkih sredstava ka­ ko bi realizirala svoje šire ciljeve.247 U takvim uvjetima Lenjin je predviđao da će se zaoštriti klasna borba i da se im­ perijalistički rat može pretvoriti u građanski rat velikih razmjera, u kojemu će eks­ ploatirani povesti borbu protiv eksploatatora. U skladu s tim, izvršena je i podjela na pravedne i nepravedne ratove, s obzirom na nositelje i ciljeve koji se žele ostva­ riti ratom. Pravedni su svi oni ratovi u koj ima ne postoje osvajačke namjere, već je posrijedi oslobađanje od stranog ropstva ili pak o odbijanju napada izvana. U nep­ ravedne ratove ubrajaju se oni ratovi u kojima dominiraju imperijalističke težnje podjarmljivanja i ugnjetavanja drugih zemalja i naroda. Rat je instrument politike, njezino sredstvo, a ne neki izolirani cilj. 248 To, tako­ đer, znači daje i pobjeda koja se želi ostvariti ratom tehnika, a ne sama po sebi cilj. Država koj a stupa u rat želi njime, kao i drugim sredstvima, postići stanje u kojemu će moći realizirati unaprijed naznačene ciljeve. Glavni cilj ratnih operacija svodi se na kršenje volje protivnika za pružanjem otpora, kako bi se mogli ostvariti vanj­ skopolitički ciljevi. Stupanj uporabe vojne sile ovisit će, svakako, o vrijednosti kraj­ nji h ciljeva i o spremnosti napadnute zemlje da pruža otpor. Pozorno analizirajući ta dva elementa u kategorijama ocjene i rizika, akter vanjske politike će dobro pro­ misliti prije nego što krene u rat. U suvremenim međunarodnim odnosima nekoliko značajnih faktora utjecalo je na drukčije vrednovanje rata kao sredstva vanjske politike. Promjene odnosa na svjetskoj pozornici i angažiranje međunarodnih snaga, koje se zalažu za mirno rješavanje sporova i eliminiranje rata, pridonijeli su novom profiliranju društveno­ političkih uvjeta vođenja rata. Ali, svakako najznačajnije su promjene nastale na planu razvoja moderne tehnologije koja je do neslućenih visina povećala mogućnost razaranja, i to u globalnim razmjerima. Vojno-tehnološka utakmica, čini se, nema kraja ni granica, te sve kvalitativne inovacije koje se uvode u vojnim sistemima unose nove elemente u inače čvrsto fiksiran ukupan odnos njihove vojne sile. Pokušaji realizacije stanovitih jednostranih prednosti, stvaranje koncepcija tzv. prvog, a zatim i tzv. drugog udara ipak, u biti, računaju s neizmjenjivim ukup­ nim odnosom mogućega dvostranog uništenja, što praktički znači da u današnjim uvjetima, a vjerojatno i u daljoj budućnosti, nema jednostrane pobjede nuklear­ nim oružjem. Samim tim bi i rat u kojemu bi se našle angažirane dvije nuklearne si­ le istog časa dobio totalni karakter. Taj specifični odnos između cijene takvog rata i rizika koji on nosi utječe kao pozitivan element na jačanje uvjerenja na objema stranama da je unatoč svim krizama i oscilacijama u međunarodnim odnosima ne­ moguće pribjeći uporabi tog sredstva. Čak ni pojačane vojne modernizacije, koje vrlo brzo dobivaju bilateralni značaj, ne utječu na promjenu toga gotovo jedinstve­ nog stava, te se može tvrditi da globalni rat nikada nije bio dalje nego što je danas. Međutim, činjenica da se sukob između supersila može zamisliti samo u radovima znanstveno-fantastičnog (science fiction) karaktera249 ne smanjuje mogućnost vo247 V. l. Lenin,

Po/noe sobranie sočinenij, sv. 26, str. 224.

248 Detaljnije o odnosu rata i politike u: F. Ryszka, Polityka

249 Vidjeti npr.: Sir General J. Hackett

1 64

i

dr.,

i wojna, Varšava, 1974.

The Third World War August /980, London, 1978.

Sredstva vanjskopolitičkog djelovanja

đenja rata u tzv. lokalnim okvirima. U posthladnoratovskom svijetu, koji karakte­ rizira ta globalna stabilnost, postoji velik broj primjera uporabe vojne sile u raz­ ličitim oblicima, što jasno potvrđuje da je rat ostao sredstvo vanjskopolitičkog dje­ lovanja. Njegova uporabna vrijednost bitno je smanjena, on nije sredstvo kojim se može komunicirati u svim sredinama i spram svih aktera, ali je zato na brojnim područj ima svijeta rat ostao, nažalost, normalna pojava. Tome pridonose brojni ekonomski, društveni, politički i drugi uzroci, što istodobno omogućava održava­ nje ratova, pa likvidiranje jednog žarišta znači tek prestanak jednog sukoba i ula­ zak u neki novi rat na drugom području. U međunarodnim odnosima i vanjskoj politici sila je bila snažno profiliran in­ strument koji se često upotrebljavao u doba hladnog rata. Stvaranje tzv. novog svjetskog poretka i proces globalizacije postavlj a danas i pitanje ostaje li sila i dalje instrument vanjskopolitičkog djelovanja? O tome su mišljenja podijeljena. Jed­ nom se tvrdi da je već nastupilo doba kraja povijesti i da u njemu dolazi do velikog ujednačavnja ponašanja država, drugi put se ističe da se stvaraju temelji novoga globalnog svjetskog poretka koji vode i globalnom upravljanju i stvaranju većeg je­ dinstva. Sve te tvrdnje o velikim promjenama ipak se moraju suočiti i s realnostima suvremenog svijeta. A one pokazuju sljedeće: - svake se godine u svijetu vodi od 25 do 32 ratnih sukoba - ekonomske suprotnosti između razvijenih i nerazvijenih u vremenu globalizacij e postaju sve veće - oko 40 zemalja je praktički bankrotirala - jedna milijarda stanovnika živi s jednim dolarom dnevno - jačaju različiti oblici terorizma, koji su posebno postali evidentni nakon l l . rujna 200 1 . - nastavlja se proces nuklearne proliferacije - razvija se svemirska obrambena zaštita - oružje je i dalje tražena i lukrativna roba - međunarodne institucije na čelu s Ujedinjenim narodima još su daleko od toga da postanu djelotvorno središte rješavanja pitanja međunarodne sigurnosti i m1ra. Ako se tome doda i rekord ni vojni proračun "prve, jedine i posljednje supersi­ le" - SAD-a od 501 milijardu dolara, može se zaključiti sa sigurnošću da će vojna sredstva i dalje biti značajan instrument vanjskopolitičkog djelovanja. *****************

Jesu l i u pravu svi oni koji pišu d a teorije vanjske politike ne može biti, jer se radi o toliko složenim i raznolikim državnim i međunarodnim djelatnostima koje j e gotovo nemoguće staviti u stanoviti red promatranja: ili, pak, imaju pravo oni autori koji gradeći predteorije vanjske politike i vršeći vanjskopolitičku analizu teže tome da se postave bar neke koordinate u kojima je moguće sustavno pro­ matrati vanjsku politiku? S obzirom na brojnost aktera, njihovu različitost i sve različi tije vanjskopolitičke sadržaje, a i instrumente djelovanja, teško je zamisliti ukupnost vanjskih politika kao skup djelatnosti identičnih aktera u istom vreme­ nu i prostoru. 165

TEORIJE VANJSKE POLITIKE

Vasarelyjeva slika s naslovnice ove knjige može služiti kao ilustrativni pokušaj se da raznoliki skup objekata, koji se nalaze u jedinstvenom sustavu, učini koliko­ toliko prepoznatljivim i postavljenim u visokom redu skladnih različitosti i suprot­ nosti koje ipak tvore zajednički sadržaj. To se može usporediti sa zahtjevom s ko­ jim se pokušaji izgradnje teorije vanjske politike stalno susreću u težnji da u gole­ mom spletu različitih pojavnosti osmisle neki red promatranja i da na tim temelji­ ma stvore teorijski okvir promatranja vanjske politike.

1 66

Literatura Allison, G., "Conceptual Models and Cuban Missile Crisis", American Political Sciences Re­ view, 1969.

Allison, G., Essence of Decission, Explaining the Cuban Crisis, Boston, 1 97 1 . Allison, G., Haleprin, M., Bureaucratic Politics, A paradigm and Some Politic Implications, Washington, 1972. Almond, G. A., The American People and Foreign Policy, New York, 1960. Almond, G., Verba, S., Civic Culture, Prlnceton, 1963. Aron, R., A Century of Total War, Garden City, New York, 1954. Aron, R., Rat i mir, Zagreb, 2002. Avramov, S., Kontrola spoljne politike, Beograd, 1987. Beloff, M., Foreign Policy as and the Democratic Process, Baltimore, 1955. Berkowitz, B., The New Face of War, New York, 2003. Berridge, G. R., Keens-Soper, M., Otte, T. G., Diplomatic Theory From Machiavelli to Kissinger, London, 200 1 . Berridge, G. R., Diplomacija, Zagreb, 2004. Bierzanek, R., Wspolczesne stosunki miedzynarodowe, Warszawa, 1972. Brecher, M., The Foreign Policy System of Israel, Oxford, 1972. Breslauer, G. W., Tetlock, Ph. E. (ur.), Learning in U. S. and Soviet Foreign Policy, Boulder, Co, 1991. Brewer, T. L., Teitelbaum, L., American Foreign Policy: A Contemporary Introduction, New Jersey, 1997. Brucan, S., The Dissolution ofPower: A Sociology ofInternational Relations and Po litics, New York, 1971. Brzezinski, Zb., The Soviet Bloc - Unity and Conflict, New York, 1960. Brzezinski, Zb., Po wer and Principle: Memoirs ofthe National Security Adviser, 1 977-1981, New York, 1983. Brzezinski, Zb., Velika šahovska ploča , Varaždin, 1998. Capie, D., Evans, P., The Asia-Pacific Security Lexicon, Singapore, 2002. Clarke, M., White, B. (ur.), Foreign Policy Analysis, Aldershot, 1981. Clarke, M., White, B. (ur.), Understanding Foreign Policy: The Foreign Policy Systems, Alder­ shot, 1989. Cohen, B., Thelnjluence ofNon-Governmental Groups ofForeign Policy Making, New York, 1959.

Contemporary PoliticalAnalysis (izd. J. Charlesworth), New York, 1967.

Coplin, W. D., Introduction to International Politics: A Theoretical Overview, London, 1980. 167

TEORIJE VANJSKE POLITIKE

Cox, M., US Foreign Policy after the Cold War: Superpower Without a Mission, London, 1995. Davis, D., How the Bureaucracy Makes Foreign Policy, an Exchange Analysis, Washington, 1974.

D eutsch, K., The Nerves ofGoverment: Models ofpolitical Communication and Control, New York, 1966. Deutsch, K., The Analysis of International Relations, Englewood, 1 968. Dimitrijević, V., Stojanović, R., Osn ove teorije medunarodnih odnosa, Beograd, 1 977. Duroselle, J. B., La Politique etranger et ses fundaments, Pariz, 1954. Dvižuščie sily vnešnej politiki SSA , Moskva 1 965.

Easton, D . A., Framework for Political Analysis, New York, 1 965. Economic Theories of International Politics (izd. B. Russett), Boston, 1968.

Ermolenko, D. V., Sociologija i problemy meždunarodnyh otnošenji, Moskva, 1977. Evans, G. , Newnham J., (ur.), Dictionary of In ternational Relations, London 2000. Farell, R. B. (izd.), Approaches to Comparative and International Politics, Evanston, 1966. Filosofskoe nasledie V I. Lenina i problemy sovremennoj vojny, Moskva, 1972.

Finlay, D. J., Hover Jr., T., 7304: International Relations on the Planet Earth , New York, 1975.

Foreign Policy Decission Making: An Approach to the Study ofInternational Politics (izd. R. C. Snyder, H. W. Bruck, B. Sapin), New York, 1962. Foreign Policy Decision Making, R. C. Snyder, H. W. Bruck and B. Sapin, Revisited: V. M. Hudson, D. H. Chollet and J. M. Goldgeiger, New York, 2002. Foreign Policy in World Politics (izd. R. C. Marcidis), New Jersey, 1972. Foreign Policy Making in Developing States (izd. C. Clapam), Westmead, 1978. Foreign Policy Making in Western Europe (izd. W. Wallace, W. E. Petersen), Westmead, 1978.

Foreign Policy Making in Communist Countries (izd. A. Adomeit, R. Boardman), Westmead, 1979.

Franck, A. G., Latin America: Underdevelopment or Revolution, New York, 1 969. Franke!, J., The Making of Foreign Policy, Oxford, 1 967. Franke!, J., The National Interest, London, 1 970. Franke!, J., Contemporary International Theory and the Behaviour ofStates, London, 1 973. Frankel, J., British Foreign Policy 1 945- 1 9 73, London, 1975. Frankel, J., International Relations in a Changing World, Oxford, 1979. Furniss Jr., S., Snyder, R. C., An Introduction toAmerican Foreign Policy, New York, 1955. G hali, B. B., An Agenda for Peace: Preventive Diplomacy, Peacemaking and Peacekeeping, New York, 1992. Ginsberg, The European Union in International Politics, London, 200 1 . Ginsberg, H., The European Union in the International Politics, Baptism by Fire, New York, 200 1 .

Goldstein, J., Keohane, R. (ur.), Ideas and Foreign Policy: Institutions and Political Change, Ithaca, 1993. Haas, E. B. Whitting, Dynamics of International Relations, New York, 1956. Hackett. J. i dr., The Thirdd World War August 1 980, London, 1 978. Halle, L. J., Civilisation and Foreign Policy, New York, 1 955. Halperin, M., Bureucratic Polilics and Foreign Policy, Washington, 1 974. 1 68

Literatura

Hanreider, E. F. (ur.), Comparative Foreign Policy, Theoretical Essays, New York, 1 97 1 . Hastedt, G . P., American Foreign Policy: Past, Present, Future, New Jersey, 2003. Hermann, C., "Changing Course: When Governments Choose to Redirect Foreign Policy", International Studies Quarterly, 34, ožujak, 1990. Hill, C., The Changing Politics of Foreign Policy, London, 2003. Hoffman, St. (ur.), Contemporary Theory in International Relations, Englewood, Cliffs, 1 960.

Holsti, K. J., International Politics: A Framework for Analysis, Englewood Cliffs, 1967. Holsti, K. J., International Politics: A Framework for Analysis, Englewood, Cliffs. 1983. Holsti, 0., Why Nations Realign: Foreign Policy Restrncturing in the Postwar World, Boston, 1 982.

Hook, St. W., Comparative Foreign Policy: Adaptation Strategies ofthe Great and Emerging Powers, New Jersey, 200 1 . Howard, M . , The Causes of Wars, Boston, 1 982. Hughes, B. B., The Domestic Context ofAmerican Foreign Policy, San Francisco, 1978. Hugo, G., Appean-ance and Reality in International Relations, London, 1970. Jensen, L., Explaining Foreign Policy, New York, 1955. Jentlesson, B. W., "The Reagan Administration and Coercive Diplomacy Restraining Mo­ re Than Remaking Governments", Political Science Quarterly, 106, no. l, 1 99 1 . Jones, R. E., Analysing Foreign Policy: An Introduction to Some Conceptual Problems, Lon­ don, 1970. Joynt, C. B., Corbett, P. E., Theory and Reality in World Politics, 1978. Kapstein, E. B. and Mastanduno, M. (ur.), Unipolar Politics: Rea lism and State Strategies af­ ter Cold War, New York, 1999. Kennedy, R. F., Thirteen Days: A Memoir of the Cuban missile crisis, New York, 1969. Keohane, R. 0., Nye, J. S. & Hoffmann, S. (ur.),Afterthe Cold War: International Institutions and State Strategies in Europe 1 989-1991, Cambridge MA 1993. Key, V., Politics, Parties and Pressure Groups, New York, 1958. Kissinger, H. (izd.), Problems of National Strategy, New York, 1965. Kissinger, H., Domestic strncture and foreign policy, Daedalus, 1966. Kissinger, H., American Foreign Policy, New York, 1969. Kissinger, H., American Foreign Policy, Expanded edition, New York, 1974. Kissinger, H., White House Years, New York, 1979. Kissinger, H., Diplomacy, New York, 1994. Knorr, K., Verba, S. (ur.), The International System: Theoretical Essays, Princeton 1 9 6 1 . Kostecki, W., Polityka Zagraniczna , Teoretyczne Podstawy Badan, Warszawa, 1 988. Kupchan, C., The End ofAmerican Era: US Foreign Policy and the Geopolitics ofthe Twenty First Century, New York, 2002. Lall, A., Modern International Negotiations, New York, 1966. Lebedeva, M., Mirovaja politika, Moskva, 2003. Lentner, H., Foreign Policy Analyssis, a Comparative and Conceptual Approach, Columbis, 1974.

Lerche, C. 0., Said, A. A., Concepts of International Politics, Englewood Cliffs, 1964. Lider, J., On the Nature of War, Westmead, 1977. 1 69

TEORIJE VANJSKE POLITIKE

Liska, G., International Equillibrium: A Theoretical Essay on the Politics and Organisation of Security, Cambridge, 1957. Lund, M., Preventing Violent Conflicts, New York, 1996. Machiavelli, N., Vladar, Zagreb, 1 974. Macridis, R. C., "Comparative Politics and the Study of Government: Search For Fokus", Comparative Politics, l, 1 968.

McGowan, P. J., (izd.), Sage International Yearbook of Foreign Policy Studies, sv. l , New York, 1973. McGowan, P. & Shapiro, H., The Comparative Study ofForeign Policy: A Survey of Scientific Findings, London 1973. McGowan, P. J., Shapiro, H., (izd.), The Comparative Studies of Foreign Policy, New York, 1973.

Modelski, G., A Theory of Foreign Policy, London, 1962. Morgenthau, H., "A Political Theory of Foreign Aid", The A merican Political Science Re­ view, LVl, 1 962. Morgenthau, T. J., Politics Among Nations, The Struggle for Power and Peace, New York, 1 985.

Mowlana, H., Global Information and World Communication: New Frontiers in In ternational Relations, New York, 1 986. Nick, S., Diplomacija, Zagreb, 1 997. Nicolson, H., Diplomacy, Oxford, 1945. Nicolson, H., The Congress of Vienna, London, 1949. Northedge, F. S., (izd.), The Foreign Policies of Powers, London, 1 968. Northedge, F. S., The International Political System, London, 1 976. Obščestvenost' i problemy voiny mira, Moskva, 1978.

Osgood, R. E., Ideals and Self Interest in A merica's Foreign Relations, Chicago, 1953. Van Dyke, International Politics, Englewood Cliffs, 1 972. Qualter, T. H., Propaganda and Psychological Waifare, New York, 1962. Readings in American Foreign Policy, A Bureaucratic Perspective, Boston, 1973.

Ripley, B. R., Lindsay, J. M. (ur.), U S. Foreign Policy after the Cold War, Pittsburgh, 1997. Rosati, J. A., Hagan, J. D., Sampson III, M. W. (ur.), Foreign Policy Restructuring: How Govrnments Respond to Global Change, New York, 1994. Rosenau, J. N., Domestic Sources of Foreign Policy, New York, 1 967. Rosenau, J. N., International Politics and Foreign Policy, New York, 1967. Rosenau, J. N., Moral Fervor, Systematic Analysis and Scientific Consciousness in Foreign Policy Research (izd.), Political Science and Public Policy, Chicago, 1968. Rosenau, J. N., (ur.), Linkage Politics, New York, 1969. Rosenau. J. N., (ur.), International Politics and Foreign Policy, New York, 1969. Rosenau, J. N., The Adaptation of National Societies, New York, 1 970. Rosenau, J. N., The Scientific Study of Foreign Policy, New York, 1 9 7 1 . Rosenau, J. N., Davies, V. (ur.)., The Analysis of International Politics, New York, 1 972. Rosenau, J., The Analysis of International Relations, New York, 1 972. Rosenau, J. N., (izd.), Comparing Foreign Policy: Theories, Findings and Methods, London, 1 974.

Rosencrance, F., Action and Reaction in the World Politics, Boston, 1963. 170

Literatura

Ryszka, F., Polityka i wojna, Varšava, 1974. Sampson, A., Anatomy ofBritain, New York, 1962. Sanakoev, Š. P., Kapčenko, N. I., O teoriji vnešnej politiki socializma, Moskva, 1 977. Satow, E. M., A Guide to Diplomatic Practice, London, 1957. Scott, J. M. (ur.),After the End: Making US Foreign Policy in the Post Cold War World, Dur­ ham, 1998. Seanury, P., Power, Freedom and Diplomacy: The Foreign Policy of the United States, New York, 1965. Sera, E, La diplomazia in Italia, Milano, 1984. Simon, H., The Science ofArtificial, Cambridge, 1968. Smith, K. E., European Union: Foreign Policy in a Changing World, London, 2003. Snyder, J., Mith of Empire: domestic politics and international ambition, Ithaca, 1 992. Sovremennye buržoaznye teorii i meždunarodnyh otnošenji, Moskva, 1976.

Spanier, J., Uslabder, E. M., How American Foreign Policy is Made, New York, 1978. Spanier, J., American Foreign Policy Since World War II, New York, 1983. Sprout, H., Sprout, M., The Ecological Perspective on Human affairs with special reference to International Politics, Princeton, 1965. Steinbruner, J. D., The Cybernetic Theory of Decission, Princeton, 1974. Strenl, J., "Clinton's Dollars Diplomacy", Foreign Policy, 97, 1994. The Analysis ofInternational Politics (izd. J. Rosenau, V. Davies, A. East), New York, 1 972. The Foreign Policies of the Powers (izd. F. S. Northedge), London, 1968. The Third World International Relations (izd. P. Braillard, M. R. Djalili), Boulder, Co., 1984.

Thompson, K., Understanding of World Politics, Notre Dame, 1975. Ulam, A. B., Dangerous Relations: The Soviet Union in World Politics 1 9 70-1 982. Valerie, H. M. (ur.), Culture and Foreign Policy, Boulder, 1997. Vnesnjaja politika kapitalisticeskih stran, Moskva, 1983.

Vukadinović, R., Sila i interesi: vanjska politika SAD, Zagreb, 1972. Vukadinović, R., Međunarodni politički odnosi, Zagreb, 1974. Vukadinović, R.,Američko-sovjetski odnosi 1917-1 976, Zagreb, 1977. Vukadinović, R., Europska sigurnost i suradnja , Zagreb, 1978. Vukadinović, R., Teorije o medunarodnim odnosima, Zagreb, 1978. Vukadinović, R., Hladni rat i Europa , Zagreb, 1985. Vukadinović, R., "Hrvatska vanjska politika - novo vrijeme i nove zadaće", Međunarodne studije, Vol l, 2000. Vukadinović, R., "Amerika i Europa: razlike i podjele", Medunarodne studije, Vol III, 2003. Vukadinović, R., Politika i diplomacija, Zagreb, 2004. Vukadinović, R., Međunarodni politički odnosi, Zagreb, 2004. Wallerstein, T., The Age of Transition: Trajectory of the World System 1 945-2002, London, 2003.

Walt, S. M., The Origins of Theory ofAlliances, Ithaca, 1978. Waltz, K. N., Man, the State and War, New York, 1959. Waltz, K. N., Foreign Policy and Democratic Politics, Boston, 1967. Watson, A., Diplomacy: The Dialogue between States, London, 1982. White, B., Understanding European Foreign Policy, London, 2001. 171

TEO RIJE VANJSKE POLITIKE

Wiarda, H. ]., A merican Foreign Policy: Actors and Proccesses, New York, 1 996. Williams, P., Smith, M., "The conduct of foreign policy in democratic and authoritarian regimes", Yearbook of World Affairs, 30, 1976. Wolfers, A., Discord and Collaboration, Essays on International Politics, Baltimore, 1962. Wolstetter, R., Peal Harbor, Warning and Decission, Sranford, 1 962. Wood, J. R., Serres, J., Diplomatic Ceremonial and Protocol, New York, 1 970. Zegart, A., Flawed Design: The Evolution of CIA, JCS and NSC, Stonford, 1999. Zonova, T. V., Sovremennaja model diplomatii: istoki stanovlenija i perspektivy razvitija, Moskva, 2003. Zorin, V. A., Osnovy diplomatičeskoj služby, Moskva, 1977.

1 72

Kazalo Acheson, D. 1 4 3 Adomeit, A. l l , 1 68 Allison, G. l l , 55, 76, 77, 167 Almond, G. A. 57, 72, 1 10, 167 Ammanullah 68 Aragon, L. 159 Aron, R. 83, 167 Avramov, S. 167 Beloff, M. 48, 56, 167 Berkowitz, B. 1 62, 1 67 Berridge, G. R. 142, 167 Bierzanek, R. 109, 167 Bismarck, O. von 1 62 Boardman, R. ll, 1 68 Braillard, P. 1 7 1 Brecher, M. 5 1 , 1 18, 167 Breslauer, G. W. 1 3 3 , 1 67 Brewer, T. L. 74, 1 09, 167 Brucan, S. 30, 34, 36, 37, 1 67 Bruck, fl. W. 52, 53, 60, 168 Brzezinski, Zb. 44, 95, 1 0 1 , 127, 167 Bush, G. 44 Capie, D. 148, 167 Carr 125 Carter, J. 44, 4 7 Chirac, J. 146 Chomsky, N. 7 3 Clapam, C. ll, 1 6 8 Clark, K. 163 Clarke, M. 1 1 5, 120, 1 2 1 , 1 29, 167 Clausewitz, C. P. G. von 160 Clinton, B. 146, 1 7 1 Cohen, B. 74, 167 Cook, S. W. 49, 57

Coplin, W. D. 55, 167 Corbett, P. E. 169 Cox, M. 87, 168 Davies, V. 82, 170, 1 7 1 Davis, D. 16, 75, 168 Deutsch, K. 3 1 , 32, 168 Dimitrijević, V. 15, 4 1 , 60, 9 1 , 1 68 Djalili, M. R. 171 Dobrinjin, A. 47 Dulles, A. 49 Dulles, J. F. 100 Duroselle, J. B. 168 Easton, D. A. 1 19, 168 Ermolenko, D. V. 168 Evans, P. 21, 148, 167, 168 Farell, R. B. 168 Farrads, Ch. 121, 124, 1 26, 127 Farrel, B. 30 Finlay, D. J. 1 13, 168 Ford, G. 47 Franck, A. G. 125, 168 Franke!, J. 8, 12, 14, 4 1 , 45, 53, 60, 61, 62, 65, 68, 74, 90, 101, 1 1 3, 168

Fulbright, W. 22, 37 Furniss, S., jr. 15, 168 Ghali, B. B. 148, 168 Ginsberg, fl. 79, 150, 1 6 8 Goldstein, J. 99, 168 Gromiko, A. A. 44 Guetzkow, fl. 24 flaas, E. B. 133, 168 1 73

TEORIJE VANJSKE POLITIKE

Haas, M. 1 3 1 Hackett, J . 164, 1 68 Haestedt, G. P. 149 Hagan, J. I>. 139, 170 Halle, L. J. 168 Halperin, M. 77, 78, 79, 1 6 8 Hammarskold, D. 1 4 7 Hanreider, W. F. 22, 24, 83, 1 69 Hastedt, G. P. 43, 71, 1 6 9 Hegel, G. W. F. 22 Hermann, C. F. 16, 82, 133, 137, 1 69 Hill, C. l l, 12, 13, 14, 16, 17, 72, 169 Hoda, E. 154 Hoffman, S. 22, 23, 83, 1 33 , 169 Holsti, K. J. 23, 24, 70, 85, 90, 91, 94, 97, 1 0 1 , 105, 107, 1 12, 156, 158, 169

Hook, St. W. 7, 38, 133, 169 Hover, T., Jr. 1 1 3, 1 6 8 Howard, M. 169 Hruščov, N. S. 104 Hughes, B. B. 55, 58, 169 Hugo, G. 13, 169 Jensen, L. 169 Jentlesson, B. W. 1 6 1 , 169 Johnson, L. 47 Jones, R. E. 8, 52, 53, 1 6 9 Joynt, C. B. 169 Kapčenko, N. I. 22, 1 7 1 Kapstein, E . B. 133, 1 69 Keens-Soper, M. 142, 167 Kennedy, J. 30, 37, 47 Kennedy, R. F. 106, 1 69 Keohane, R. O. 99, 1 33, 168, 169 Key, V. 16, 73, 169 Kissinger, H. 8, l l , 44, 46, 78, 95, 104, 1 37, 150, 167, 169

Knorr, K. 124, 169 Kostecki, W. 23, 8 1 , 1 69 Kupchan, C. 46, 169 Lall, A. 169 Lebedeva, M. 69, 169 Lentner, H. 81, 169 Lenjin, V. I . 124, 158, 160, 164 Lerche, C. O. 15, 46, 5 1 , 54, 64, 169 174

Lider, J. 169 Lindsay, J. M. 46, 1 70 Liska, G. 24, 25, 1 70 Louis XIV. 160 Louis XV. 1 6 1 Lowi 25 Lund, M. 149, 170 Luter 162 Machiavelli, N. 2 1 , 22, 167, 170 Macridis, R. C. 49, 120, 170 Malthus 162 Marcidis, R. C. l l, 13, 168 Mastanduno, M. 133, 169 McGowan, P. J. 1 2 , 38, 120, 1 70 Mehmed II. 68 Metternich, K. von 155 Milbrath, L. W. 55 Modelski, G. 15, 21, 84, 85, 95, 121, 1 24, 170

Morgenthau, H. 25, 125, 1 6 1 , 170 Mowlana, H. 170 Napoleon III. 155 Newnham, J. 2 1 , 168 Nick, S. 142, 170 Nicolson, H. 8 1 , 142, 170 Nietzsche, F. 1 6 3 Nixon, R. 44, 4 7 Northedge, F. S. l l , 49, 125, 170, 1 7 1 Nye, J. S. 133, 169 Osgood, R. E. 83, 170 Otte, T. G. 142, 1 67 Palmerstvon 1 5 5 Peterson, W. E. 1 1 , 168 Picasso, P. 159 Qualter, T. H. 155, 170 Reagan, R. 47, 1 6 1 , 169 Rice, C. 44 Ripley, B. R. 46, 170 Rosati, J. A. 139, 170 Rosenau, J. N. l l , 15, 16, 23, 24, 30, 3 1 , 33, 35, 36, 38, 55, 61, 82, 123, 134, 137, 170, 171

Kazalo

Rosencrance, F. 170 Rothwell, C. E. 61 Rummel, J. 24 Rusk, D . 1 12 Ryszka, F. 164, 171 Said, A. A. 15, 46, 5 1 , 54, 64, 169 Sampson III, M. W. 139, 170 Sampson, A. 86, 170, 171 Sanakoev, Š. P. 22, 1 7 1 Sapin, B . 52, 53, 60, 168 Satow, E. M. 142, 143, 1 7 1 Scott, J. M. 46, 171 Seabury, P. 15, 73, 84, 86 Seanury, P. 171 Sera, E. 155, 171 Serres, J. 142, 172 Shapira, H. 12, 120, 170 Simon, H. 82, 171 Smith, K. E. 79, 135, 139, 1 7 1 Smith, M. 131, 134, 172 Snyder, R. C. 15, 52, 53, 60, 120, 168, 1 7 1 Spani er, J . 43, 1 2 1 , 171 Spinoza, B. 162 Sprout, H. 133, 134, 1 7 1 Sprout, M . 171 Staljin, J. V. 98 Steinbruner, J. D. 8 1 , 1 7 1 Stojanović, R. 15, 4 1 , 60, 9 1 , 99, 168 Strenl, J. 1 7 1 Sullivan, J. D. 24

Teitelbaum, L. 74, 109, 1 67 Tetlock, Ph. E. 133, 167 Thompson, K. 13, 171 Ulam, A. B. 1 1 1 , 1 7 1 Uslabder, E. M. 1 2 1 , 1 7 1 Valerie, H. M. 1 13, 1 7 1 Van Dyke 83, 170 Vandenberg 46 Verba, S. 1 10, 124, 167, 169 Vukadinović, R. 33, 43, 47, 63, 74, 85, 87, 105, 108, 1 1 1, 126, 136, 142, 159, 1 7 1

Wallace, W. ll, 168 Wallerstein, T. 124, 1 7 1 Walt, S. M. 128, 1 7 1 Waltz, K. N. 128, 138, 1 7 1 Watson, A 1 7 1 White, B. 95, 1 15 , 129, 1 3 5 , 137, 167, 169, 171

Wiarda, H. J. 48, 57, 172 Williams, P. 139, 172 Wolfers, A 83, 172 Wolstetter, R. 1 13, 172 Wood, J. R. 142, 172 Wylie, L. L. 57 Zegart, A 49, 172 Zonova, T. V. 146, 172 Zorin, V. A 142, 172

175